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Timestamp: 2020-08-10 18:57:47+00:00
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Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 17 aprile 2009, n. 9147 - testo integrale Sentenza
Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 17 aprile 2009, n. 9147
Direttive · recepimento · mancato · danni · civile
EIUS - Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 17 aprile 2009, n. 9147" - http://www.eius.it/giurisprudenza/2009/051.asp#ixzz0FvUJTfkQ&A
"non sussiste alcuna responsabilità aquiliana del Ministero... perché non assegnatario dei compiti di recepimento dell'ordinamento comunitario nell'ordinamento giuridico nazionale; non ricorre oggettivamente alcun atto illecito ex art. 2043 c.c. per carenza di situazioni soggettive azionabili a fronte del quadro normativo comunitario, inidoneo ex se a costituire in capo alla collettività interessata posizioni soggettive risarcibili"
1. La sentenza della Corte di appello di Lecce n. 842 del 18 dicembre 2006, di cui si chiede la cassazione, accoglie l'appello proposto da Enrico C. e, in riforma della decisione del Tribunale di Lecce in data 18 febbraio 2003, condanna il Ministero dell'università e della ricerca scientifica (ora dell'istruzione, dell'università e della ricerca, ai sensi del d.l. n. 85/2008, conv. in l. n. 121/2008) a pagare al C. la somma di Euro 26.855,72, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dal 5 novembre 1992, a titolo di risarcimento del danno derivante dalla mancata trasposizione, nel termine prescritto, delle direttive comunitarie (ed in particolare, della direttiva n. 82/76/Cee) prevedenti l'obbligo di retribuire la formazione del medico specializzando.
2. La sentenza ritiene azionato, pur in assenza di espressa qualificazione in tal senso nell'atto introduttivo del giudizio, il diritto al risarcimento del danno, ex art. 2043 c.c., per violazione dell'obbligo dello Stato di dare attuazione alle direttive comunitarie che imponevano di remunerare adeguatamente il medico per la frequenza di un corso di specializzazione; considera comprovato, in assenza di contestazioni specifiche, che il C. avesse superato il corso di formazione quadriennale, come da attestazione del 5 novembre 1992, con frequenza a tempo pieno e senza svolgimento di attività libero-professionale; dichiara inammissibile l'eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dall'amministrazione ed accolta dal primo giudice, sul rilievo che era stata formulata, senza le necessarie allegazioni in fatto e diritto, con riferimento all'art. 2948, n. 4, in termini, quindi, non pertinenti al rapporto giuridico dedotto in giudizio, atteso che non si trattava di rapporto di impiego pubblico (prospettazione su cui si fondava il difetto di giurisdizione ordinaria, eccepito dall'amministrazione in primo grado) e di responsabilità contrattuale; liquida il risarcimento nell'importo di Lire 13.000.000 annue (Euro 6.713,93) secondo il parametro fornito dall'art. 1, comma 1, l. n. 370/1999 (borsa di studio annuale per i medici ammessi presso le università alle scuole di specializzazione in medicina dall'anno accademico 1983-1984 all'anno accademico 1990-1991, in attuazione di giudicati amministrativi), con l'aggiunta della rivalutazione monetaria e degli interessi legali dalla maturazione del credito, fissata alla data del 5 novembre 1992.
3. Il ricorso del Ministero si articola in cinque motivi; resiste con controricorso Enrico C., ulteriormente precisato con memoria depositata ai sensi dell'art. 378 c.p.c.
1.1. L'eccezione è priva di fondamento atteso che il ricorso contiene la trascrizione integrale della sentenza impugnata e ciò comporta l'inammissibilità dell'atto soltanto allorché dall'esposizione contenuta nel provvedimento riprodotto non sia possibile risalire in modo esauriente alle vicende di fatto e alle questioni in diritto oggetto del contendere (vedi Cass. 25 gennaio 2006, n. 1473). I contenuti della sentenza impugnata, invece, come risulta dai riferimenti contenuti in narrativa, sono tali da soddisfare il requisito dell'esposizione sommaria dei fatti della causa prescritto dall'art. 366, n. 3, c.p.c.
2.1. Nel caso di specie, il giudice di primo grado aveva esplicitamente rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione ordinaria sollevata dal Ministero. La parte vittoriosa sul merito, ma soccombente su tale questione pregiudiziale, aveva, pertanto, l'onere di riproporre la questione, ai sensi dell'art. 346 c.p.c., per superare la presunzione di rinuncia derivante da un comportamento omissivo (vedi, tra i numerosi precedenti, Cass., sez. un., 19 febbraio 2007, n. 37179). Non risulta dalla sentenza impugnata che l'eccezione di difetto di giurisdizione ordinaria sia stata riproposta, né la ricorrente allega l'avvenuto assolvimento dell'onere indicato.
È pacifico che la domanda proposta dal C., laureato in medicina ammesso alla frequenza di corso universitario di specializzazione (nella specie, a partire dal 1988), di condanna della pubblica amministrazione al pagamento in suo favore del trattamento economico pari alla borsa di studio per la frequenza di detto corso, richiamando il complessivo quadro normativo, assumeva a causa petendi l'obbligo dello Stato di trasposizione, nel termine prescritto, delle direttive comunitarie (ed in particolare, della direttiva n. 82/76/Cee) prevedenti l'obbligo di retribuire la formazione del medico specializzando e rivendicava il diritto al pagamento in base alla normativa nazionale di trasposizione (d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257).
Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, fissato dall'art. 112 c.p.c., implica unicamente il divieto per il giudice di attribuire alla parte un bene non richiesto o comunque di emettere una statuizione che non trovi corrispondenza nella domanda, ma non osta a che il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad una ricostruzione dei fatti di causa - alla stregua delle risultanze istruttorie - autonoma rispetto a quella prospettata dalle parti, nonché in base all'applicazione di una norma giuridica diversa da quella invocata dall'istante (vedi Cass. 20 giugno 2008, n. 16809; 19 ottobre 2006, n. 22479; Cass., sez. un., 21 febbraio 2000, n. 27; con riguardo specifico ai poteri del giudice di appello: Cass. 19 luglio 2002, n. 10542).
La giurisprudenza della Corte ha reiteratamente precisato che, prima del loro recepimento nell'ordinamento interno, avvenuto con la l. n. 428 del 1990 e con il d.lgs. n. 257 del 1991, le direttive CEE 362/75 e CEE 82/76, che prevedevano l'adeguata remunerazione per la partecipazione alle scuole di specializzazione afferenti alle facoltà di medicina che comportasse lo svolgimento delle attività mediche del servizio in cui si effettuava la specializzazione, con dedizione a tale formazione pratica e teorica per l'intera settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno secondo le disposizioni fissate dalle autorità competenti, non erano applicabili nell'ordinamento interno in considerazione del loro carattere non dettagliato, che - come precisato anche dalla Corte di Giustizia CE, sentenza 25 febbraio 1999, causa C-131/97 - non consentiva al giudice nazionale di identificare il debitore tenuto al versamento della remunerazione adeguata, né l'importo di quest'ultima; conseguentemente, che la mancata trasposizione fa sorgere, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento del danno cagionato per il ritardato adempimento, consistente nella perdita della chance di ottenere i benefici - essenziali per consentire un percorso formativo scevro, almeno in parte, da preoccupazioni esistenziali - resi possibili da una tempestiva attuazione delle direttive medesime (Cass. 11 marzo 2008, n. 6427; 9842 del 2002).
3.3. Il giudice del merito, quindi, ha proceduto correttamente all'assolvimento del compito istituzionale di qualificazione della pretesa azionata, considerato altresì che non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, né rientra fra le ipotesi della cosiddetta parasubordinazione (art. 409, n. 3, c.p.c.), l'attività svolta dai medici iscritti a scuole di specializzazione nell'ambito delle strutture nelle quali la specializzazione viene effettuata, non potendosi ravvisare una relazione sinallagmatica di corrispettività fra la suddetta attività e gli emolumenti previsti a favore degli specializzandi (qualificati come borse di studio dall'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, di attuazione della direttiva del Consiglio C.E.E. n. 82/76); la suddetta attività consiste, infatti, in prestazioni finalizzate essenzialmente a consentire la formazione teorica e pratica del medico specializzando e non già a procacciare utilità alle strutture sanitarie nelle quali essa si svolge, per cui gli emolumenti per esso previsti sono sostanzialmente destinati a sopperire alle sue esigenze materiali in relazione all'attuazione dell'impegno a tempo pieno per l'apprendimento e la formazione; né rileva in contrario il fatto che la citata direttiva C.E.E. abbia previsto, per la formazione a tempo pieno dei medici specializzandi, il riconoscimento di un'adeguata remunerazione, atteso che essa vincola gli Stati membri limitatamente al risultato da raggiungere, e non già in ordine alla forma ed ai mezzi da adottare (vedi Cass. 16 settembre 1995, n. 9789).
3.4. Neppure, ai fini del giudizio di fondatezza della denuncia di violazione dell'art. 112 c.p.c., rileva il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale, in linea di principio, le domande di risarcimento del danno da responsabilità aquiliana e da responsabilità contrattuale si fondano su elementi di fatto diversi da quelli che sostengono le pretese di adempimento. sia sotto il profilo oggettivo sia sotto quello soggettivo, in relazione non solo all'accertamento della responsabilità, ma anche alla determinazione dei danni, cosicché incorre in vizio di ultrapetizione il giudice d'appello che operi d'ufficio la riqualificazione della domanda risarcitoria proposta in primo grado (vedi Cass. 28 gennaio 2004, n. 1547; 7 ottobre 1998, n. 9911).
4.2. Nondimeno, la soluzione del quesito di diritto nel senso auspicato dal ricorrente non comporta l'accoglimento del motivo, risultando conforme al diritto il mancato accoglimento dell'eccezione di prescrizione quinquennale e dovendo la Corte limitarsi a correggere la motivazione (art. 384, comma secondo, c.p.c.).
4.3. Come si è osservato nel corso dell'esame del secondo motivo, il giudice del merito non ha violato l'art. 112 c.p.c. nel qualificare, correttamente, la pretesa avanzata come domanda di risarcimento del danno subito per la mancata attuazione di direttive Cee, ma è incorso in violazione di norma di diritto laddove ha ricondotto tale pretesa risarcitoria alla fattispecie di cui all'art. 2043 c.c.
4.4. Invero, la giurisprudenza della Corte, nelle numerose decisioni rese sulla questione, riconduce con assoluta prevalenza il c.d. illecito del legislatore alla fattispecie di cui all'art. 2043 c.c., ma senza particolari approfondimenti del problema di qualificazione, privo, del resto, di rilevanza nella maggior parte dei casi esaminati. In un solo caso a quanto risulta, dalla qualificazione si è fatta discendere l'applicabilità della prescrizione quinquennale di cui all'art. 2947 (Cass. 9 aprile 2001, n. 5249). Altra decisione ha, invece, ritenuto applicabile il termine di prescrizione ordinaria (art. 2946 c.c.), ma nella prospettiva dell'indennizzo in funzione risarcitoria riconosciuto da norma interna di attuazione della direttiva (Cass. 4 giugno 2002, n. 8110).
4.5. Esiste però un altro orientamento giurisprudenziale che, all'esito dell'analisi del fenomeno giuridico, esclude che il danno derivante dalla mancata attuazione nei termini prescritti di una direttiva Cee, in violazione degli art. 5 e 189 del Trattato istitutivo della Comunità, attuazione dalla quale sarebbe derivata l'attribuzione ai singoli di diritti dal contenuto ben individuato sulla base della direttiva stessa, secondo il principio precisato dalla sentenza della Corte di Giustizia Cee 19 novembre 1991, cause 6-90 e 9-90 e ribadito nella successiva sentenza 14 luglio 1994, causa 91-92 - costituisca la conseguenza di un fatto imputabile come illecito civile (art. 2043 ss. c.c.) allo Stato inadempiente (cfr., in particolare, Cass. 5 ottobre 1996, n. 8739; 11 ottobre 1995, n. 10617; 19 luglio 1995, n. 7832).
4.6. Sulla base del principio della "non applicabilità" della normativa nazionale (sia essa precedente che successiva) contrastante con quella comunitaria - che non implica fenomeni né di caducazione, né di abrogazione della norma statale confliggente con quella comunitaria -, il trattamento giuridico del caso di specie è attratto (ratione materiae) nell'ambito di applicazione del diritto comunitario, in modo che al giudice è demandato il controllo dell'adeguamento dell'ordinamento interno a quello comunitario, adeguamento che diviene così automatico, dovendo la normativa interna cedere il passo a quella comunitaria ove risulti essere con quest'ultima contrastante.
4.7. I parametri per valutare la conformità del diritto interno ai risultati imposti dall'ordinamento comunitario sono stati enunciati dalla Corte di Giustizia Cee nella risoluzione delle questioni pregiudiziali concernenti: 1) l'ambito della responsabilità dello Stato per gli atti e le omissioni del legislatore nazionale contrari al diritto comunitario; 2) i presupposti della responsabilità; 3) la possibilità di subordinare il risarcimento all'esistenza di una colpa; 4) l'entità del risarcimento; 5) la delimitazione del periodo coperto dal risarcimento (sentenza 5 marzo 1996, cause riunite 46-93 e 48-93).
b) Il diritto al risarcimento deve essere riconosciuto allorché la norma comunitaria, non dotata del carattere self-executing, sia preordinata ad attribuire diritti ai singoli, la violazione sia manifesta e grave e ricorra un nesso causale diretto tra tale violazione ed il danno subito dai singoli, fermo restando che è nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare il danno, ma a condizioni non meno favorevoli di quelle che riguardano analoghi reclami di natura interna e comunque non tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.
4.10. Ne consegue che la pretesa risarcitoria azionata dal C., insorta nel momento in cui il pregiudizio si è verificato, è assoggettata al termine di prescrizione ordinaria (decennale) perché diretta all'adempimento di un'obbligazione ex lege (di natura indennitaria), riconducibile come tale all'area della responsabilità contrattuale.
Ciò comporta il giudizio di infondatezza dell'eccezione di prescrizione, considerato che la sentenza impugnata afferma che, in ogni caso, la prescrizione decorreva solo dal conseguimento dell'attestato di specializzazione (5 novembre 1992), ritenendo maturato il credito risarcitorio a questa data; che questa affermazione non ha formato oggetto di contestazione da parte del ricorrente; che la domanda giudiziale - tra l'altro preceduta da atto interruttivo del 22 giugno 2000 (fatto riferito dal ricorrente) - è stata proposta il 25 gennaio 2001.
5. Il quarto motivo di ricorso, che denuncia violazione dell'art. 2043 c.c., del d.lgs. n. 257 del 1991, della l. n. 370 del 1999, dell'art. 81 Cost., contiene numerose argomentazioni, ma si conclude con la formulazione del seguente principio di diritto: «non sussiste alcuna responsabilità aquiliana del Ministero... perché non assegnatario dei compiti di recepimento dell'ordinamento comunitario nell'ordinamento giuridico nazionale; non ricorre oggettivamente alcun atto illecito ex art. 2043 c.c. per carenza di situazioni soggettive azionabili a fronte del quadro normativo comunitario, inidoneo ex se a costituire in capo alla collettività interessata posizioni soggettive risarcibili».
6. Il quinto motivo è inammissibile ai sensi dell'art. 366-bis c.p.c. Il motivo, infatti, denunciando violazione di norme di diritto e vizio di motivazione, si conclude con la formulazione del quesito di diritto in questi termini: "a fronte della tempestiva e rituale contestazione da parte del convenuto delle domande azionate dall'attore, spetta a quest'ultimo adempiere agli oneri probatori con riferimento alle condizioni legislativamente previste per fondare le pretese azionate". Risulta perciò inadeguato a sorreggere la denuncia di vizio di violazione di legge, e non rispettoso dell'onere, imposto dallo stesso art. 366-bis c.p.c., secondo periodo, di indicazione chiara del fatto controverso nella deduzione di un vizio di motivazione.
6.1. Secondo la giurisprudenza della Corte, il quesito di diritto deve essere formulato in termini tali da costituire una sintesi logico-giuridica della questione, così da consentire al giudice di legittimità di enunciare una regula iuris suscettibile di ricevere applicazione anche in casi ulteriori rispetto a quello deciso dalla sentenza impugnata. Ne consegue che è inammissibile il motivo di ricorso sorretto da quesito la cui formulazione si risolve sostanzialmente nell'omessa proposizione del quesito medesimo, per la sua inidoneità a chiarire l'errore di diritto imputato alla sentenza impugnata in riferimento alla concreta fattispecie (Cass., sez. un., 30 ottobre 2008, n. 26020).
6.2. Nel caso di denuncia di vizio di motivazione ai sensi dell'art. 360, n. 5, c.p.c., poi, l'illustrazione di ciascun motivo deve contenere, a pena di inammissibilità, la chiara indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la renda inidonea a giustificare la decisione; di conseguenza il motivo è inammissibile allorquando il ricorrente non indichi le circostanze rilevanti ai fini della decisione, in relazione al giudizio espresso nella sentenza impugnata (Cass., sez. un., 12 maggio 2008, n. 116529).
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