Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-C-4-04
Timestamp: 2019-06-20 00:58:55
Document Index: 300947481

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 32', '§ 27', '§ 27', '§ 32', 'Art. 49', '§ 27', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 49', '§ 2', '§ 2', 'Art. 6', 'Art. 16', 'Art. 19', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 3']

BVerwG, 4 C 4.04: Zürich, Bundesamt, Kommission, Schweizerische Eidgenossenschaft
Urteil des BVerwG vom 04.05.2005, 4 C 4.04
4 C 4.04
Zürich, Bundesamt, Kommission, Schweizerische Eidgenossenschaft
Zürich, Bundesamt, Kommission, Schweizerische Eidgenossenschaft, Betreiber des Flughafens, Eugh, Schweizer Bürger, Luftverkehrsabkommen, Juristische Person, Subjektives Recht
BVerwG 4 C 4.04 Verkündet VGH 8 S 2209/02 am 4. Mai 2005
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 4. Mai 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p
Die Klägerin, eine Fluggesellschaft, die den Flughafen Zürich als Heimatflughafen
und Verkehrsdrehkreuz (Hub) nutzt, wendet sich gegen die Festlegung von Anflugverfahren für diesen Flughafen durch Verordnung des Luftfahrt-Bundesamts.
Die Klägerin hat am 26. September 2002 Klage beim Verwaltungsgerichtshof Baden-
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat die Klage mit Urteil vom 24. Januar 2003 abgewiesen. Die angegriffene Verordnung verletze die Klägerin nicht in
ihren Rechten. Es sei unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu beanstanden, dass
die Bundesrepublik Deutschland zu bestimmten, besonders sensiblen Zeiträumen
den Landeanflug auf den Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet untersage
bzw. beschränke. Die in § 2 Abs. 6 der 213. DVO festgelegten zeitlichen Beschränkungen seien durch die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
i.V.m. § 27 a LuftVO gedeckt. Allerdings sei das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen
dieser Ermächtigung darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne
die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese durch anderweitig ergangene Entscheidungen zugelassen worden sei. § 27 a LuftVO ermächtige auch zu
tageszeitabhängigen Regelungen. Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1
Satz 1 Nr. 15 LuftVG stehe wegen seiner anderen Zielrichtung nicht entgegen. Die
DVO verstoße nicht gegen die sog. Erste Luftverkehrsfreiheit nach der Transitvereinbarung vom 7. Dezember 1944 i.V.m. dem Chicagoer Abkommen vom selben
Tag, da Landeanflüge hiervon nicht mit erfasst seien. Die Transitvereinbarung spreche nur von einem Überflug "ohne Landung“. Auch die Staatenpraxis gehe davon
aus, dass das Durchqueren fremden Luftraums beim Landeanflug durch Staatsvertrag geregelt werde. Die Klägerin werde auch nicht im Hinblick auf Art. 49 EG-Vertrag
und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen
und der EG in ihren Rechten verletzt. Flugrouten seien nicht Bestandteil der in diesem Zusammenhang gewährleisteten Luftverkehrsfreiheit. Davon abgesehen unterliege die Ausübung von Verkehrsrechten den einzelstaatlichen Vorschriften in den
Bereichen Sicherheit und Umweltschutz. Die Verordnung verstoße auch nicht gegen
Grundrechte. Schließlich sei der Beklagten kein Abwägungsfehler unterlaufen. Es
spreche nichts dafür, dass den Luftverkehrsgesellschaften im Hinblick auf die Festlegung genereller Flugverfahren abwägungsbeachtliche Belange zustünden. Davon
abgesehen seien die Interessen der Klägerin angemessen berücksichtigt worden.
Dies ergebe sich schon daraus, dass die Verordnung im Wesentlichen die Regelungen des (nicht ratifizierten) Staatsvertrags übernommen habe. Diesem seien eingehende Verhandlungen vorausgegangen, die sich mit nichts anderem beschäftigt hätten, als den Belangen der Klägerin dieses und des Parallelverfahrens und der Anwohner in der Schweiz einerseits sowie den Lärmschutz- und Umweltinteressen der
vor allem vom Tourismus lebenden süddeutschen Region andererseits. Dabei sei
auch das Interesse der Klägerin an der Nutzung des Flughafens Zürich als Heimatflughafen und als Luftverkehrs-Drehkreuz in die Abwägung eingestellt worden. Allerdings habe auch berücksichtigt werden dürfen, dass spätestens seit der Kündigung
des Verwaltungsabkommens im Mai 2000 und damit schon vor der Gründung der
Klägerin am 31. Mai 2002 mit einer Änderung der Flugverfahren im deutschen Luftraum habe gerechnet werden müssen.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Revision vor: Die nach Erlass des Urteils des
Verwaltungsgerichtshofs erfolgte Änderung der 213. DVO sei im Revisionsverfahren
zu berücksichtigen. § 27 a LuftVO bilde keine hinreichende Rechtsgrundlage für die
Festlegung von Anflugverfahren, mit denen Lärmvorsorge betrieben werden solle.
Die Vorschrift sei ferner nicht für den An- und Abflug zu oder von ausländischen
Flughäfen anwendbar und dürfe keine kapazitätsbeschränkenden Wirkungen herbeiführen. Sie ermächtige auch nicht zu zeitlichen Einschränkungen. Mit ihr dürfe keine
Lärmvorsorge betrieben werden. Im Übrigen werde unzulässig in die dem Flughafen
Zürich erteilte Konzession eingegriffen. Ferner sei die angegriffene Verordnung nicht
mit der Transitvereinbarung vom 7. Dezember 1944 i.V.m. dem Chicagoer Abkommen vereinbar. Die Luftverkehrsunternehmen seien in deren Schutzbereich einbezogen. Auch der Landeanflug sei vom Überflugrecht erfasst.
Die Verordnung sei überdies abwägungsfehlerhaft. Als Luftverkehrsgesellschaft
könne sie sich auf eigene Belange berufen, insbesondere auf ihr Interesse, eine
Strecke möglichst ohne Umwege bedienen zu können. Es sei ihr außerdem nicht
verwehrt, sich auch auf die Interessen der Schweizer Bürger und Gemeinden zu berufen, deren Lärmbelastung als Folge der angegriffenen Verordnung zunehme. Es
fehle eine ausreichende Feststellung der abwägungsbeachtlichen Tatsachen. Ihre
Interessen seien im Übrigen von der Schweizer Regierung in den Staatsvertragsverhandlungen keineswegs ausreichend berücksichtigt worden. Das Luftfahrt-
Bundesamt hätte nicht lediglich den Inhalt des Staatsvertrags übernehmen dürfen.
Es werde rechtswidrig in ihr Eigentumsrecht nach der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie in ihre Grundrechte aus Art. 2, 3, 12 und 14 GG eingegriffen.
Die angegriffene Verordnung verstoße ferner gegen die nach Art. 3 des Luftverkehrsabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz anzuwendende Dienstleistungsfreiheit in Verbindung mit der Verordnung (EWG)
Nr. 2408/92. Als Strecke sei die direkte Verbindung zwischen zwei Flughäfen anzusehen. Es liege eine unzulässige indirekte Diskriminierung vor. Durch die Beschränkungen werde ihre Wettbewerbsposition erheblich beeinträchtigt; denn nur sie betreibe in Zürich ein Drehkreuz. Der darin liegende Eingriff sei nicht gerechtfertigt. Bei
der Entscheidung über die Zulassung des Flughafens Zürich seien bereits sämtliche
inländische und ausländische Belange abgewogen worden. Die Verordnung (EWG)
Nr. 2408/92 lasse eine isoliert mitgliedstaatliche Betrachtungsweise nicht zu. Das
Bundesverwaltungsgericht sei durch die Entscheidung der Europäischen Kommission nicht gehindert, dennoch eine Verletzung der Klägerin in ihren Rechten durch die
angegriffene Verordnung zu bejahen. Im Übrigen komme im Hinblick auf die vor dem
Europäischen Gerichtshof anhängige Nichtigkeitsklage eine Aussetzung des Verfahrens in Betracht.
nicht "den" Anflug auf den Flughafen Zürich und enthalte keine Betriebsregelung für
es nicht verwehrt, Gesichtspunkte der Lärmvorsorge oder der besonderen Schutzwürdigkeit einer vom Tourismus abhängigen Region in seine Abwägung einzubezie-
hen. Die DVO verstoße auch nicht gegen Europarecht in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen. Insoweit sei der Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zuzustimmen. Die Dienstleistungsfreiheit werde nicht verletzt. Verkehrsrechte nach der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 würden nicht eingeschränkt. Diese
Verordnung enthalte keine Aussagen zu Flugrouten. Eine Diskriminierung sei zu verneinen; hierfür reiche nicht aus, dass ein Wettbewerber einen Vorteil erlange. Selbst
wenn man einen Eingriff in ein Verkehrsrecht bejahen wolle, sei dieser nach Art. 8
der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.
Die Beigeladenen verteidigen, ohne einen Antrag zu stellen, ebenfalls das angegriffene Urteil. Ergänzend heben sie hervor, die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 sei
nicht auf Flüge nach Destinationen jenseits der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums und damit auch nicht auf Interkontinentalflüge anwendbar, die typischerweise am frühen Morgen eintreffen. Mit dieser Verordnung und dem
Luftverkehrsabkommen sei nicht der gesamte aquis communautaire des Art. 49 EG-
Vertrag übernommen worden. Im Übrigen erfolge keine Schlechterstellung gegenüber deutschen Flughäfen oder Fluggesellschaften, denn es habe seit Beginn der
80er Jahre, jedenfalls aber nach der Kündigung der Verwaltungsvereinbarung im
Jahre 2000, Veranlassung bestanden, die Pistenkonfiguration und die Ausstattung
mit einem Instrumentenlandesystem voranzubringen. Die Bundesrepublik Deutschland habe sich nicht völkerrechtlich verpflichtet, Start- und Landeanflüge am Flughafen Zürich zu dulden. Dies zeigten die eingeholten Stellungnahmen der wichtigsten
Luftrechtsinstitute der Welt und davon gehe auch die Schweizer Bundesregierung
aus. Darauf, dass der Landkreis Waldshut weniger dicht besiedelt sei, als der Großraum Zürich, komme es nicht an. Es lägen keine Abwägungsfehler vor. Bereits bei
den Verhandlungen zum - nicht zustande gekommenen - Staatsvertrag seien die
Belange der Beigeladenen von der Bundesregierung als von nur regionaler Bedeutung eher zu gering gewichtet worden.
derselbe. Zwar ist die in der Zweiten Änderungsverordnung zur 213. DVO vom 1. Ok-
tober 2003 vorgesehene Ausdehnung der Beschränkungen an Werktagen auf den
vom 31. Juli 2003 - 8 S 1212/03) ändert daran nichts.
Auch das generelle Interesse der Luftverkehrsgesellschaften an einer geordneten,
sicheren und zügigen Abwicklung des Luftverkehrs gehört zu den bei der Abwägung
in typisierter Form einzubeziehenden Belangen. Doch haben diese die Besonderheiten eines Flughafens als Infrastruktureinrichtung, die sich aus der örtlichen Lage oder
anderen Umständen ergeben, hinzunehmen und sich darauf einzustellen.
Betrieb des Flughafens und auf die betroffenen Luftverkehrsgesellschaften in seine
Entscheidung einbeziehen. Dabei darf es berücksichtigen, dass eine sichere Abwicklung des durch den Flughafen verursachten Flugverkehrs auch ohne Inanspruchnahme des deutschen Luftraums möglich bleibt. Dass der Flughafenbetreiber hierfür
gegebenenfalls die technische Ausrüstung des Flughafens verbessern oder dass er
Flughafenanwohnern ergänzenden Schallschutz gewähren muss und dass die Luftverkehrsgesellschaften gegebenenfalls ihren Flugplan ändern müssen, steht dem
nicht entgegen. Das Luftfahrt-Bundesamt ist deshalb auch nicht gehalten, die mit
etwaigen Betriebsanpassungen verbundenen Kosten zu ermitteln. Wenn sich jedoch
Anhaltspunkte dafür zeigen, dass die Zugänglichkeit des Flughafens ohne die Inanspruchnahme des deutschen Luftraums nicht mehr in sicherer Weise gewährleistet
wäre oder dass die Beschränkungen des An- und Abflugs Probleme für den Betrieb
des Flughafens aufwerfen, die der Flughafenbetreiber, die Luftverkehrsgesellschaften und die Behörden des anderen Staates mit den ihnen zu Gebote stehenden Mitteln nicht lösen können, besteht ein gesteigerter grenzüberschreitender Abstimmungsbedarf. Das Luftfahrt-Bundesamt ist dann verpflichtet, den Sachverhalt weiter
aufzuklären und die in Rede stehenden Belange des Flughafenbetreibers und der
Luftverkehrsgesellschaften in die Abwägung einzustellen. Außerdem muss es seine
Absicht, vorhandene Überflugmöglichkeiten einzuschränken, rechtzeitig ankündigen,
um u.a. den Luftverkehrsgesellschaften Gelegenheit zu geben, sich auf die neue
Situation einzustellen. Aus außenpolitischen Gründen mag eine weitergehende
Rücksichtnahme auf die Belange eines im Nachbarstaat gelegenen Flughafens tunlich sein. Fragen der diplomatischen Rücksichtnahme sind jedoch nicht justiziabel;
vor allem sind sie nicht geeignet, subjektive Rechte des Flughafenbetreibers oder
den Luftverkehrsgesellschaften zu begründen. Nur soweit nach den vorstehenden
Grundsätzen die Auswirkungen der Flugverfahrensregelungen auf den ausländischen Flughafen und die Luftverkehrsgesellschaften, die den Flughafen als Heimatflughafen und Verkehrsdrehkreuz nutzen, zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen sind, vermittelt das Abwägungsgebot dem Flughafenbetreiber und den Luftverkehrsgesellschaften ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung.
selbst liegt. Auch haben die Behörden der Bundesrepublik Deutschland - vorbehaltlich besonderer Vereinbarungen - keinen Einfluss auf die Landesplanung und Sied-
lungsentwicklung im anderen Staat. Jedenfalls kann sich die Klägerin im vorliegenden Verfahren nicht zum Sachwalter der im Umfeld des Flughafens lebenden
Ein Anflug auf den Flughafen Zürich war und ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs auch bei Beachtung der in § 2 Abs. 6 der DVO in ihren jeweiligen Fassungen vorgesehenen Beschränkungen weiterhin möglich, auch durch die
Flugzeuge der Klägerin. Durch die vorgesehenen Ausnahmeregelungen in § 2 Abs. 7
der DVO ist ein Anflug auch bei besonders ungünstigen Wetterbedingungen gewährleistet. Entgegen der Auffassung der Klägerin war das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung nicht gehalten, darüber hinaus die Auswirkungen der
Flugbeschränkungen auf den Betriebsablauf des Flughafens Zürich im Einzelnen
weiter aufzuklären.
der Auffassung der Klägerin, keinen Bedenken. Der Unterzeichnung gingen eingehende Verhandlungen voraus, in denen die Belange der Klägerin, des im Parallelverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 -) klagenden
Flughafenbetreibers und der Interessen der Anwohner in der Schweiz einerseits sowie die Bedürfnisse der vor allem vom Tourismus lebenden süddeutschen Region
andererseits im Vordergrund standen. Die beteiligten deutschen Behörden hatten die
miteinander im Konflikt stehenden Belange deutlich vor Augen. In Kenntnis und nach
Vermerken, dass der Verordnungsgeber die Interessen der Klägerin angemessen
berücksichtigt habe. Ihre förmliche Anhörung war ohnehin nicht geboten. Aus dem
Vermerk des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW)
vom 18. Dezember 2002, auf den der Verwaltungsgerichtshof Bezug nimmt, wird
überdies deutlich, dass beim Erlass der 213. DVO vom 18. Januar 2003 der gesamte
Sachvortrag der Klägerin dieses und des Parallelverfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof berücksichtigt worden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedurfte es
keiner eingehenderen Ermittlung der ihr entstehenden Nachteile.
Das Luftfahrt-Bundesamt durfte ferner berücksichtigen, dass der Betreiber des Flughafens Zürich zum Zeitpunkt des Erlasses der 213. DVO, wie der Verwaltungsgerichtshof näher darlegt, bereits mehrfach von deutscher und Schweizer Seite aufgefordert bzw. verpflichtet (Betriebskonzession vom 30. Mai 2001) worden war, ein angepasstes Betriebsreglement vorzulegen. Auch der gescheiterte Staatsvertrag ging
von einer Neugestaltung des Betriebskonzepts bis zum Februar 2005 (vgl. Art. 6
Abs. 1 Buchst. e) und einer zeitlichen Staffelung der Regelungen bis zu diesem Zeitpunkt aus (Art. 16). Die gesamte Vorgeschichte verdeutlicht, dass die Betroffenen
durch die in der 213. DVO jeweils vorgenommenen Beschränkungen des deutschen
Luftraums im Kern nicht überrascht worden sind. Ohnehin müssen Luftverkehrsgesellschaften sich häufig auf zeitliche Verschiebungen und Umwege in flexibler Weise
einstellen und auch sonst mit Änderungen der Rahmenbedingungen rechnen.
kann dahingestellt bleiben, ob sich die Klägerin als ausländische juristische Person
im Hinblick auf Art. 19 Abs. 3 GG überhaupt auf die Grundrechte des Grundgesetzes
berufen kann (vgl. die Grundrechtsträgerschaft einer ausländischen juristischen Person erneut offen lassend BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 2003 - 2 BvR
168/02 -, IStR 2004, 125). Denn eine Verletzung von Grundrechten liegt, wie auch
die Vorinstanz zutreffend erkannt hat, nicht vor.
Flughafen endet, stellt schon keine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) einer ihn nutzenden Luftverkehrsgesellschaft dar. Ihr
Eigentum und die mit dem Geschäftsbetrieb verbundenen sonstigen Rechte werden
nicht Gegenstand neuer sie unmittelbar betreffender Regelungen. Der Flughafen
kann von der Klägerin auch zu den von der Beschränkung betroffenen Tageszeiten
ausgeübten Gewerbebetrieb sei bereits aus anderen Gründen rechtswidrig und verstoße deswegen auch gegen die Konvention. Davon abgesehen kann die Klägerin
den Flughafen weiterhin anfliegen und erst recht eine Fluggesellschaft betreiben. Die
angegriffene Verordnung stellt eine Regelung dar, die erforderlich ist, "to control the
use of property in accordance with the general interest". Insoweit folgt die Recht-
sprechung der Konventionsorgane für einen Fall der hier vorliegenden Art ähnlichen
Regeln, wie sie zu Art. 14 Abs. 1 GG gelten (vgl. die eingehende Darstellung der Kasuistik bei Frowein/Peukert, EMRK, Rn. 37 ff., 48 ff. und die Beispielsfälle Rn. 100).
Verpflichtung des Verordnungsgebers vor, die Flughäfen bei der Festlegung von Anoder Abflugrouten in jeder Hinsicht gleich zu behandeln. Vielmehr sind die jeweiligen
örtlichen Gegebenheiten sachgerecht zu berücksichtigen. Vorhandene Lagenachteile
welcher Art auch immer sind nicht durch die Ausweisung besonders entgegenkommender Flugrouten zu kompensieren. Dadurch entstehende bessere oder
schlechtere Ausgangsbedingungen im Wettbewerb sind von den Beteiligten hinzunehmen und stellen keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Auf einen Vergleich
mit den Betriebsregelungen ("Nachtflugverbot") anderer Flughäfen kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht an, da Gegenstand der angegriffenen Verordnung nicht die Regelung des Betriebs des Flughafens Zürich ist.
3. Zu Recht ist der Verwaltungsgerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, dass die Vereinbarung über den Durchflug im Internationalen Fluglinienverkehr (Transitvereinbarung) vom 7. Dezember 1944 (BGBl 1956 II S. 442) in Verbindung mit dem Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer Abkommen) vom selben Tag
der Luft) sowie das Recht zu nicht-gewerblichen Zwecken zu landen (zweite Freiheit). Anhaltspunkte dafür, dass einzelne Fluggesellschaften sich auf diese Freiheiten
sollten berufen können, sind nicht erkennbar (vgl. auch Milde, Legal opinion on the
transit flights over the territory of Germany to/from Zurich Airport, S. 16). Auch bei der
Umsetzung in deutsches Recht (Gesetz vom 7. April 1956, BGBl II S. 411) sollten
keine Ansprüche auf Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 2/2192). Dies gilt ebenso für das Zustimmungsgesetz zum
bilateralen Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr vom 4. April 1957 (BGBl II S. 61).
ausreichend Rechnung getragen. Der Klägerin geht es nicht um das Recht zum Ü-
berflug an sich, sondern um Modalitäten des Ein- und Ausflugs im Zusammenhang