Source: https://openjur.de/u/59202.html
Timestamp: 2020-01-20 22:19:26
Document Index: 220669137

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 1', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 184', 'Art. 1', '§ 184', '§ 184', '§ 179', '§ 184', '§ 179', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 2', '§ 11', '§ 10', '§ 184', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 2', '§ 11', '§ 34', '§ 34', 'Art. 100', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 100', 'Art. 100', '§ 17', '§ 187', '§ 163', '§ 17', '§ 187', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 36', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 179', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 483', 'Art. 100', 'Art. 99', '§ 162', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 20', '§ 21', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 14', '§ 184', '§ 34']

BVerfG, Urteil vom 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05 - openJur
Urteil vom 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05
BVerfG, Urteil vom 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05
openJur 2010, 3120
I. Bei der automatisierten Kennzeichenerfassung werden die Fahrzeuge nach der derzeit eingesetzten Technik zunächst von einer Videokamera optisch erfasst. Mit Hilfe von Software wird aus dem Bild die Buchstaben- und Zeichenfolge des Kennzeichens ausgelesen. Das so ermittelte Kennzeichen wird automatisch mit polizeilichen Fahndungsdateien abgeglichen. Ist das Kennzeichen in diesen Dateien enthalten, wird eine Treffermeldung ausgegeben. Es werden dann das Kennzeichen sowie weitere Informationen festgehalten, etwa Ort und Zeit der Treffermeldung, und es können sich polizeiliche Maßnahmen anschließen, wie das Anhalten des Fahrzeugs. Ist das Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten, werden das Bild und das erfasste Kennzeichen umgehend gelöscht. Die Erfassungsgeräte können stationär oder mobil eingesetzt werden. Bei stationärem Einsatz können die Kennzeichen in beiden Fahrtrichtungen ermittelt werden, also auch aus der Rückansicht. Bei mobilen Systemen kann die Kamera etwa von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus eingesetzt werden.
Die Technik der Kennzeichenerkennung wurde zuerst in Großbritannien entwickelt (?automatic number plate recognition? - ANPR). Sie wird dort in dem derzeit weltweit wohl größten Umfang eingesetzt. So wird sie in der Londoner Innenstadt verwendet, um die Zahlung der Londoner Stadtmaut zu kontrollieren. Auf die dort erhobenen Informationen darf die Polizei seit Sommer 2007 auch zu Zwecken der nationalen Sicherheit (?national security?) zugreifen (vgl. Travis, Guardian vom 18. Juli 2007; Ford, The Times vom 18. Juli 2007). An einer eigenständigen gesetzlichen Grundlage für die Kennzeichenerfassung fehlt es derzeit (vgl. dazu: Office of Surveillance Commissioners, Annual Report of the Chief Surveillance Commissioner to the Prime Minister and to Scottish Ministers for 2006-2007, 2007, S. 3, 16 f.). Auch in Frankreich wird die automatisierte Kennzeichenerfassung zur Verhütung und Ahndung terrorismusbezogener Straftaten sowie zur Verfolgung von Straftaten der organisierten Kriminalität, des Diebstahls und der Unterschlagung gestohlener Fahrzeuge sowie bestimmter Zollvergehen eingesetzt (vgl. Conseil Constitutionnel, Entscheidung vom 19. Januar 2006 - Nr. 2005-532 DC -).
II. Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Bestimmungen.
1. a) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2074/05 greifen § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I, S. 14) an. § 14 Abs. 5 HSOG lautet: >>> § 14
(5) Die Polizeibehörden können auf öffentlichen Straßen und Plätzen Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zwecke des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand automatisiert erheben. Daten, die im Fahndungsbestand nicht enthalten sind, sind unverzüglich zu löschen. <<<
b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 greift § 184 Abs. 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz - LVwG -) in der Fassung von Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVBl, S. 234) an. § 184 LVwG lautet, soweit hier von Bedeutung: >>> § 184
(6) ... <<<
§ 179 Abs. 2 LVwG, auf den in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG verwiesen wird, lautet: >>> § 179
Das Gewicht des Eingriffs sei nicht gering zu bewerten. Eine maschinelle, systematische Massenkontrolle habe eine neue Eingriffsqualität. Bislang habe eine anlasslose Erhebung von Fahrzeugkennzeichen nicht zu den Aufgaben der Polizei gehört. Auch Befugnisse wie die der Schleierfahndung oder bei Verkehrskontrollen seien bisher stets nur einzelfallbezogen oder stichprobenartig zum Einsatz gekommen. Dies gelte auch für Kontrollen im Lebensmittel-, Arbeitsschutz- und Umweltrecht, die überdies nur eng umgrenzte Personengruppen träfen. Ermächtigungen zur systematischen, automatisierten Kontrolle beliebiger Personen kenne die deutsche Rechtsordnung bisher nicht. Da durch ein einziges Erfassungsgerät bis zu 3.000 Kennzeichen pro Stunde erkannt werden könnten, sei die Kennzeichenerfassung kein ?Minus? zu den bisherigen Kontrollen mit Identitätsfeststellung, sondern ein quantitatives und qualitatives ?Aliud?. Die Maßnahme ermögliche die Erstellung von Bewegungsprofilen. Tatsächlich hätten 14 % der Treffer in der hessischen Praxis Ausschreibungen zur ?polizeilichen Beobachtung und Insassenfeststellung? zum Gegenstand. Es werde eine Infrastruktur geschaffen, die eine generelle Bewegungsüberwachung ermögliche, wie sie etwa in Großbritannien bereits praktiziert werde. Die Erfahrung zeige, dass eine einmal vorhandene Überwachungsstruktur immer intensiver genutzt werde. Der Kennzeichenabgleich sei ein Präzedenzfall für einen automatisierten Massenabgleich der Bevölkerung mit Fahndungsdatenbanken. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der angegriffenen Bestimmungen dürfe nicht nach der derzeitigen technischen Praxis beurteilt werden. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass technische Kapazitätsgrenzen immer nur eine Frage der Zeit seien. So sei der Einsatz von RFID-Chips (?Radio Frequency Identification? - RFID), also Funkchips, wie sie derzeit bereits in Reisepässen oder zur Verbuchung von Büchern in Bibliotheken verwendet werden, zur Fahrzeugerkennung sehr viel preisgünstiger und weniger fehleranfällig als die optische Kennzeichenerkennung. RFID-Lesegeräte ermöglichten daher in technischer und finanzieller Hinsicht eine weitgehend flächendeckende Verkehrsüberwachung; in anderen Ländern sei es bereits Pflicht, solche Chips am Kraftfahrzeug anzubringen. Die angefochtenen Regelungen deckten bereits heute den Einsatz von RFID-Lesegeräten ab.
Eine Einschränkung des Grundrechtseingriffs liege zwar bei § 184 Abs. 5 LVwG darin, dass die Vorschrift die Kennzeichenerfassung nur ?bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen? zulasse. Gleichwohl bleibe die routinemäßige, verdachts- und ereignisunabhängige Erfassung zugelassen. Keine Einschränkung liege darin, dass nach § 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG der ?flächendeckende stationäre Einsatz? nicht zulässig sei. Möglich solle nach dem Gesetz jedenfalls der routinemäßige Kennzeichenabgleich bei Gelegenheit jeglicher Verkehrs-, Personen- oder sonstiger Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum sein.
III. Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein, die hessische Landesregierung und das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein Stellung genommen.
Der Fahndungsbestand, mit dem abgeglichen werde, umfasse in Hessen die beiden INPOL-Verbunddateien ?Sachfahndung? und ?NSIS-Sachfahndung?. Nach einer Abfrage vom 17. Oktober 2007 umfasse der Gesamtdatenbestand von INPOL und im Schengener Informationssystem (SIS) von Mitgliedstaaten der Europäischen Union 2.719.368 Kraftfahrzeugkennzeichen. Die große Zahl erkläre sich daraus, dass viele Ausschreibungen über einige Jahre aufrechterhalten blieben. Vom Gesamtdatenbestand stammten 778.958 Kennzeichen aus dem deutschen Fahndungsbestand, 1.940.410 Kennzeichen aus dem SIS-Fahndungsbestand. Der größte Teil der Ausschreibungen entfalle auf die Anlässe ?abhandengekommen durch? (677.976), ?ohne Haftpflichtversicherung? (72.348), ?Amts-/Vollzugshilfe? (15.786) sowie auf ?sonstige Fälle (ohne Grenzfahndung)? (9.469).
Zweck der Erhebung sei der Abgleich mit dem Fahndungsbestand. Der Begriff des Fahndungsbestands sei hinreichend bestimmt. Dazu hat die hessische Landesregierung zunächst vorgetragen, der Begriff bezeichne die Datenbestände, auf die die Polizeibehörden für die Zwecke der Suche nach Personen und Sachen im Rahmen ihrer Befugnisse zuzugreifen berechtigt seien. Dies erlaube keinen Abgleich mit sämtlichen Dateien, in denen Kennzeichen gespeichert seien, sondern nur mit bestimmten, nämlich mit Fahndungsdateien. Diese setzten voraus, dass der mit ihnen bezweckten Suche nach Personen und Sachen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorausgegangen sei - etwa in Form einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit - oder eine solche Gefahr weiterhin bestehe, etwa weil die Begehung weiterer Straftaten befürchtet werden müsse. Denn erst ein solcher schwerwiegender Anlass rechtfertige die Suche nach Personen und Sachen in der Form einer polizeilichen Fahndung. Später hat die hessische Landesregierung ausgeführt, als Fahndungsbestand im Sinne von § 14 Abs. 5 HSOG seien ausschließlich die Verbunddateien ?Sachfahndung? und die Sachfahndung nach dem Nationalen Schengener Informationssystem (?NSIS-Sachfahndung?) des polizeilichen Informationssystems (INPOL) gemäß § 2 Abs. 3, §§ 11 ff. BKAG anzusehen. In der Begründung zu § 10e MEPolG werde der Begriff des Fahndungsbestands nach ?Personenfahndung? und ?Sachfahndung? unterschieden. Zu ergänzen sei die damals wie heute selbstverständliche Angabe ?des Bundeskriminalamts?. Relevant seien im hier zu beurteilenden Zusammenhang nur die Dateien ?Sachfahndung? und ?NSIS-Sachfahndung?, weil allein diese Dateien amtliche Fahrzeugkennzeichen beinhalteten. In Hessen würden ausschließlich Abgleiche mit diesen beiden Dateien vorgenommen; der Abgleich mit anderen Dateien sei unzulässig.
bb) Nach aktueller Erlasslage kämen im Rahmen der Erprobung lediglich gefilterte Datenbestände aus INPOL zur Verwendung. Konkret beinhalte dieser Datenbestand Fahndungsdaten zu Kennzeichen wegen Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz sowie zur Eigentumssicherung bei entwendeten Kraftfahrzeugen unter Befristung auf einen Zeitraum von zwei Wochen nach Einstellung in INPOL. Darüber hinaus werde die Möglichkeit eingeräumt, ?manuell anlassbezogene gefahrenabwehrende Fahndungsdaten? einzugeben. Im Falle einer Treffermeldung wegen einer Diebstahlsanzeige oder Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz werde das Fahrzeug entweder angehalten oder es erfolge eine Fahndungsintensivierung über die Einsatzleitung. Bei Treffern wegen Versicherungsverstößen würden die Daten zur weiteren Ahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus ?eingepflegt?, unter anderem durch Einstellen der Bilddatei als Beweisfoto.
3. Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein hat ausgeführt, der Begriff des Fahndungsbestands sei kaum eingrenzbar, da verschiedenste Formen der ?Fahndung? denkbar seien. Dies lasse nicht nur Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit des § 184 Abs. 5 LVwG aufkommen, sondern führe auch zu der Frage, ob und inwieweit der Einsatz der Systeme noch einen gefahrenabwehrenden Charakter habe. Bei der Selbstbeschränkung der Polizeibehörden auf gefilterte Datenbestände aus dem Gesamtfahndungsbestand INPOL handele es sich lediglich um eine nicht verbindliche verwaltungsinterne Regelung, die jederzeit geändert werden könne.
IV. Der Senat hat die Verfassungsbeschwerdeverfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung am 20. November 2007 haben Stellung genommen: die Beschwerdeführer, der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein, die hessische Landesregierung, das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein und der hessische Datenschutzbeauftragte.
B. Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen.
I. Eine Verfassungsbeschwerde kann sich ausnahmsweise unmittelbar gegen ein vollziehungsbedürftiges Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279 <306 f.>; 113, 348 <362 f.>). Gleiches gilt, soweit eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann. Unter diesen Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz ebenfalls nicht gewährleistet (vgl. BVerfGE 109, 279 <307>; 113, 348 <362 f.>).
II. Die Beschwerdeführer sind auch selbst und gegenwärtig betroffen. Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung - wie hier - zwar erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes, erlangt der Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279 <307 f.>; 113, 348 <363>). Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>).
C. Die Verfassungsbeschwerden sind auch begründet. Die angegriffenen Vorschriften verletzen das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.
Mit der Kennzeichenerfassung soll mindestens die Information erhoben werden, dass das Fahrzeug mit dem erfassten Kennzeichen im Zeitpunkt der Erfassung den Standort des Aufnahmegeräts passiert hat. § 14 Abs. 5 HSOG verfolgt dieses Ziel mit der Ermächtigung zur Erhebung von ?Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen?, während § 184 Abs. 5 LVwG, insofern allgemeiner, die Erhebung von personenbezogenen Daten ?durch? den Einsatz technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen zulässt, ohne die erhebbaren Daten auf solche ?von Kraftfahrzeugkennzeichen? zu begrenzen. Die Information, dass sich ein Fahrzeug mit einem bestimmten Kennzeichen zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort befunden hat, hat einen Bezug zu der Person desjenigen Kraftfahrzeughalters, auf den das Fahrzeug zugelassen oder an den es veräußert wurde.
II. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne muss jedoch nur solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage beruhen. Die Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage richten sich nach der Art und Intensität des Grundrechtseingriffs (1). Sie betreffen zum einen die gebotene Normenbestimmtheit und Normenklarheit (2) und zum anderen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (3). Die angegriffenen Bestimmungen wahren die daraus folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Daher bedarf keiner weiteren Prüfung, ob der Landesgesetzgeber für den Erlass der Ermächtigung zuständig ist (4).
aa) Dient die Kennzeichenerfassung allein dem Zweck, gestohlene Fahrzeuge ausfindig zu machen und deren Fahrer - die mutmaßlichen Diebe - zu ?stellen?, insbesondere auch um Anschlusstaten zu verhindern, oder die Weiterfahrt von Fahrzeugen ohne ausreichenden Versicherungsschutz auszuschließen, weist die Informationserhebung für den konkret Betroffenen eine vergleichsweise geringe Persönlichkeitsrelevanz auf. Zwar erlangt der Eingriff auch in diesen Fällen dadurch ein gewisses Gewicht, dass er die Wahrscheinlichkeit für anschließende Eingriffe anderer Art erhöht, wie etwa das Anhalten des Fahrzeugs, eine nachfolgende Identitätsfeststellung, gegebenenfalls auch eine Durchsuchung des Fahrzeugs oder eine Ingewahrsamnahme des Fahrers oder der Fahrzeuginsassen. Sollen jedoch durch die Informationserhebung selbst weder weitere Schlüsse über das Verhalten des Betroffenen gezogen noch die gewonnenen Informationen gesammelt oder mit weiteren Informationen verknüpft werden, ist der Informationseingriff für sich genommen nicht besonders intensiv.
Für das Gewicht ist auch von Bedeutung, dass die Erfassung ?auf öffentlichen Straßen und Plätzen? (§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG) oder ?im öffentlichen Verkehrsraum? (§ 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG) stattfindet. Sowohl das Kennzeichen als auch das erfasste Bewegungsverhalten sind daher für jedermann ohne weiteres erkennbar. Das Kennzeichen dient seiner Zweckbestimmung nach gerade der Identifizierung. Der öffentliche Charakter des durch die automatisierte Kennzeichenerfassung erfassten Verhaltens beseitigt im Trefferfall zwar nicht die Eingriffsqualität (siehe oben C I 1), reduziert aber das Gewicht des Eingriffs für den Einzelnen.
Insbesondere durch längerfristige oder weiträumig vorgenommene Kennzeichenerfassungen, die nicht notwendig im Sinne von § 184 Abs. 5 LVwG ?flächendeckend? sein müssen, sind Eingriffe von erheblichem Gewicht möglich, wenn etwa gezielt aus dem Aufenthaltsort auf das weitere Verhalten des Betroffenen geschlossen werden soll oder wenn mehrere Treffermeldungen heimlich gesammelt und zu einem Bewegungsprofil zusammengestellt werden. Werden detaillierte Informationen über das Bewegungsverhalten einer Person gewonnen und mit weiteren Informationen verknüpft, aus denen sich etwa erschließen lässt, zu welchem Zweck eine Person sich über einen längeren Zeitraum zu den jeweiligen Orten begibt, mit wem sie sich getroffen und was sie dort unternommen hat, so kann sich die Intensität des Eingriffs sogar derjenigen der Erstellung eines Persönlichkeitsbilds annähern (dazu vgl. BVerfGE 65, 1 <42>).
aa) Die angegriffenen Vorschriften erlauben die Kennzeichenerfassung ?zum Zwecke? des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand (§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG, § 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG). Damit wird jedoch weder der Anlass noch, wie die hessische Landesregierung zu Recht festhält, der Ermittlungszweck benannt, dem sowohl die Erhebung als auch der Abgleich letztlich dienen sollen. Erwähnt wird lediglich das Mittel, mit dem ein Ermittlungszweck nach der Erhebung weiter verfolgt werden soll. Welcher Zweck das sein soll, bleibt jedoch offen. Werden im Gesetz zum Verwendungszweck keine Aussagen getroffen, schließt die Ermächtigung alle denkbaren Verwendungszwecke ein. Die Weite der Zwecksetzung beruht dann auf der Unklarheit der gesetzlichen Vorgaben. Ob die Bezugnahme auf den Fahndungsbestand hinreichend einengende Hinweise auf Anlass und Zweck der Maßnahme gibt, hängt von der Art der im Fahndungsbestand vorhandenen Daten und den Anforderungen an ihre Aufnahme ab. Wäre gesichert, dass die Aufnahme in den Fahndungsbestand nur aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Anlasses erfolgt, der zugleich automatisierte Informationserhebungen und -verwertungen rechtfertigen könnte, und dass ein solcher Anlass im Trefferzeitpunkt noch fortbesteht, könnte dies eine hinreichende Zweckbindung bewirken. Ist dies jedoch nicht gesichert, lassen sich auch Anlass und Verwendungszweck der Erfassung nicht hinreichend aus der gesetzlichen Bezugnahme auf den Fahndungsbestand erschließen. Die Anforderungen, die bei Grundrechtseingriffen an die Bestimmtheit von Anlass und Grenzen zu stellen sind, werden dabei nicht gewahrt (vgl. BVerfGE 113, 348 <377 f.>; 115, 320 <365 f.>).
Nach dem weiten Verständnis des Fahndungsbestands kämen nicht nur die ?klassischen? Fahndungsdateien Personenfahndung und Sachfahndung in Betracht, die zu den beim Bundeskriminalamt angelegten Verbunddatenbeständen des polizeilichen Informationssystems (INPOL) zählen (vgl. § 2 Abs. 3, § 11 Abs. 1, § 34 BKAG). Gegenwärtig werden auf der Grundlage der in den letzten Jahren verstärkt eingeführten polizeilichen Ermittlungsbefugnisse im Vorfeldbereich sowohl auf Bundes- wie auf Länderebene zunehmend weiterreichende Datenverarbeitungssysteme entwickelt. Bei ihnen geht es nicht mehr allein um das Führen von Akten über Straftäter oder Beschuldigte und Verdächtige, sondern auch darum, Informationen über einen ganzen Kriminalitätsbereich, das Umfeld, die ?Szene? und den gesellschaftlichen Hintergrund zu sammeln, also auch über andere Personen wie Anzeigenerstatter, Zeugen und Hinweisgeber oder Personen, die im Kontakt mit verdächtigen Personen oder Organisationen stehen oder bei denen dies angenommen wird (vgl. Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., H Rn. 60 ff., 82 ff.; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 27. Tätigkeitsbericht, 2006, S. 33 ff., 37 ff.). Die Begriffe des Fahndungsbestands und der Fahndungsnotierung schließen es ihrem Wortlaut nach nicht aus, auch derartige ?weiche? Datenbestände einzubeziehen und auf diese Weise auch Kraftfahrzeugkennzeichen zu erfassen, die Rückschlüsse auf einen Personenkreis zulassen, der durch sein Verhalten keinen Anlass für die Aufnahme in den Fahndungsbestand gegeben hat.
Insbesondere grenzen die Begründungen der Regierungsentwürfe die Begriffe nicht ein (vgl. Hessischer Landtag, Drucks. 16/2352, S. 15 f.; Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks. 16/670, S. 29, 39). Im hessischen Gesetzgebungsverfahren wurden in den Stellungnahmen zur Sachverständigenanhörung zudem ausdrücklich ?Vorfeldmaßnahmen zu Großveranstaltungen oder dem Objekt- und Personenschutz?, der ?Abgleich mit polizeilichen Dateien über bekannte Störer (etwa der Datei ?Gewalttäter Sport?) bei Vorfeldkontrollen zu Großveranstaltungen (z.B. Fußballspielen)? sowie ein Einsatz im Rahmen oder ?an Stelle? der sogenannten Schleierfahndung unwidersprochen als mögliche Einsatzzwecke benannt (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 17 <21>; 86 <93>; 127 <132>; 219 <220 f.>; zu dieser Fahndungsmethode: Rachor, in: Lisken/Denninger, a.a.O., F Rn. 410, 412, 426).
(3) Anhaltspunkte für ein enges Verständnis des Begriffs des Fahndungsbestands lassen sich auch nicht aus der als Verwaltungsvorschrift einzustufenden Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1 ?Fahndung? gewinnen, so dass nicht geklärt werden muss, ob ein Bezug auf diese verwaltungsinternen Normen überhaupt den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügen könnte.
Die Polizeidienstvorschrift 384.1 definiert den Begriff der ?Fahndung im polizeilichen Sinn" im Abschnitt 1 (Grundsätze) unter Ziff. 1.1 bis 1.3 wie folgt: >>> 1.1 Fahndung im polizeitaktischen Sinn ist die planmäßige, allgemeine oder gezielte Suche nach Personen oder Sachen im Rahmen der
- Strafverfolgung - Strafvollstreckung - Gefahrenabwehr - Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen
Ggf. sind Fahndungskonzeptionen zu erstellen. <<<
Als ?Fahndungsmaßnahme? benennt Ziff. 4 PDV 384.1 unter anderem das ?Ausschreiben in Fahndungshilfsmitteln (Nr. 6)?. Der Begriff der Ausschreibung wird definiert als ?Aufnahme von Fahndungsdaten in Fahndungshilfsmittel? (Ziff. 2.1.3, 2.2.3). Fahndungshilfsmittel werden in Ziff. 6.1 wie folgt definiert: >>> Fahndungshilfsmittel sind Informationssysteme, Dateien und Unterlagen, welche die Suche nach Personen oder Sachen ermöglichen oder unterstützen. <...> Sie unterliegen einer ständigen technischen, rechtlichen und taktischen Entwicklung; eine abschließende Aufzählung ist deshalb nicht möglich. <<<
Als interne Fahndungshilfsmittel nennt Ziff. 6.2 unter anderem folgende Dateien: >>> INPOL (Informationssystem der Polizei)
Fahndungsraster, z.B. nach gestohlenen Kfz, Rauschgift <<<
Angesichts der Weite des Begriffs der Ausschreibung (?Aufnahme von Fahndungsdaten in Fahndungshilfsmittel?), der ausdrücklichen Unabgeschlossenheit des Begriffs der ?Fahndungshilfsmittel? sowie der allgemeinen Verweisung für die ?Regelungen für die Ausschreibung? auf die ?länder- und bundesspezifischen Regelungen? (Ziff. 2.1.3.1.1 Satz 2, Ziff. 2.2.3.1.1 Satz 2), lassen sich diesen Bestimmungen keinerlei Anhaltspunkte für eine Eingrenzung der Begriffe des Fahndungsbestands oder der Fahndungsnotierung entnehmen. Ihnen liegt vielmehr ein nicht klar abgegrenztes Verständnis dieser Begriffe zugrunde.
Den gesetzlichen Ermächtigungen zur automatisierten Kennzeichenerfassung ist insbesondere nicht zu entnehmen, dass zum Fahndungsbestand, wie die hessische Landesregierung es annimmt, lediglich die INPOL-Verbunddateien ?Sachfahndung? und Sachfahndung nach dem Nationalen Schengener Informationssystem (?NSIS-Sachfahndung?) beim Bundeskriminalamt gehören sollen. Zudem umfassen selbst diese Dateien noch eine Vielzahl von Ausschreibungen und Fahndungszwecken.
Die Datei ?Sachfahndung? dient, wie die hessische Landesregierung ausführt, gemäß Ziff. 2 der nach § 34 BKAG erlassenen Errichtungsanordnung (Stand: 14. Februar 2006) der Ausschreibung unter anderem ?von Sachen? zur ?Sicherstellung/Beschlagnahme?, ?Insassenfeststellung? sowie von Kraftfahrzeugen zur polizeilichen Beobachtung ?zum Zwecke der Strafverfolgung bzw. Strafvollstreckung oder der Gefahrenabwehr?. Die Datei ermögliche danach unter anderem, ?Sachen, die zur Begehung einer Straftat benutzt oder durch sie hervorgebracht wurden oder in anderer Weise für ein Strafverfahren, insbesondere für die Täterfeststellung von Bedeutung sind, zu ermitteln?, ?Sachen, die abhanden gekommen sind, wiederzubeschaffen bzw. einem Besitzer zuzuordnen?, ?Fahrzeuge, die der polizeilichen Beobachtung unterliegen, festzustellen? sowie ?Kraftfahrzeuge festzustellen, deren Insassen ermittelt werden sollen oder deren amtliche Kennzeichen zu entstempeln sind?. Die Datei ?NSIS-Sachfahndung? diene nach der Errichtungsanordnung (Stand: 21. März 2007) ?dem Nachweis von Sachen, die zur Sicherstellung oder Beweissicherung im Strafverfahren? (Art. 100 des Schengener Durchführungsübereinkommens <SDÜ> vom 19. Juni 1990 <BGBl 1993 II, S. 1013>), ?zur verdeckten Registrierung (polizeiliche Beobachtung) bzw. zur gezielten Kontrolle (Art. 99 SDÜ) ausgeschrieben? seien.
Die Ausschreibung in der Datei ?Sachfahndung? erfolge nach bundesweit verbindlichen Schlüsselkatalogen. Bei der Ausschreibung sei jeweils eine Kombination von ?Anlass? und ?Zweck? der Ausschreibung festzulegen. Für den ?Anlass? der Ausschreibung sei im Datenfeld ?N 24? eine von elf verschiedenen Schlüsselnummern zu vergeben, wobei der Schlüssel 07 (polizeiliche Beobachtung) noch um einen von dreizehn auf die polizeiliche Beobachtung bezogenen Schlüsseln (den PB-Schlüsseln) zu ergänzen sei. Zu den PB-Schlüsseln zähle unter anderem ein Schlüssel mit der Bezeichnung ?sonstige Gefahrenabwehr? (PB 20). Für den ?Zweck? der Ausschreibung sei im Datenfeld ?N 25? eine von dreizehn Schlüsselnummern zu vergeben. Für die Ausschreibungen seien Plausibilitäten festgelegt, das heißt es seien nur bestimmte Kombinationen von Anlass (Datenfeld ?N 24?) und Zweck (Datenfeld ?N 25?) zugelassen. Danach gebe es insgesamt 41 verschiedene zulässige Kombinationen von Ausschreibungsanlass und Ausschreibungszweck. Für Fahrzeugfahndungen aus den anderen sogenannten Schengenstaaten seien im Datenfeld ?N 24? vier Schlüssel vorgesehen (51: verdeckte Registrierung, Art. 99 SDÜ; 53: gezielte Kontrolle, Art. 99 SDÜ; 55: gestohlenes, unterschlagenes oder sonst abhanden gekommenes Fahrzeug, Art. 100 SDÜ; 56: im Rahmen eines Strafverfahrens ausgeschriebenes Fahrzeug, Art. 100 SDÜ).
Daraus folgt, dass der Begriff des Fahndungsbestands auch bei Begrenzung auf die Verbunddatenbestände ?Sachfahndung? und ?NSIS-Sachfahndung? sowohl nach deren rechtlichen Vorgaben als auch nach der derzeitigen Praxis der Führung dieser Datenbestände eine Vielzahl von Fahndungsausschreibungen und Kombinationen von Verwendungszwecken einschließt. Auch bei einem so eingegrenzten Verständnis ist der Begriff so weit gefasst, dass durch die bloße Verweisung auf den Fahndungsbestand der Anlass der Kennzeichenerfassung nicht hinreichend umschrieben und der Verwendungszweck für die mit der Kennzeichenerfassung erhobenen Informationen selbst dann nicht eindeutig festgelegt wäre, wenn die Verwendung - was bei den angegriffenen Bestimmungen nicht der Fall ist - an den Fahndungszweck der jeweiligen Ausschreibung gebunden wäre.
(1) Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung ist als gesonderte polizeiliche Maßnahme in den Landespolizeigesetzen vorgesehen (vgl. etwa § 17 HSOG, § 187 LVwG; zur entsprechenden strafprozessualen Regelung des § 163e StPO vgl. Krahl, NStZ 1998, S. 339 <341>; Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., H Rn. 295). Danach können die Polizeibehörden die Personalien einer Person sowie das amtliche Kennzeichen und sonstige Merkmale des von ihr benutzten oder eingesetzten Fahrzeugs zur polizeilichen Beobachtung speichern, damit andere Polizeibehörden das Antreffen der Person oder des Fahrzeugs melden können, wenn dies ?bei Gelegenheit einer Überprüfung aus anderem Anlass? (so etwa § 17 Abs. 1 HSOG) festgestellt wird.
(2) Die hessische Landesregierung hält in ihrer Stellungnahme einen Einsatz der automatisierten Kennzeichenerfassung zur polizeilichen Beobachtung oder Observation von Personen, die das zur Fahndung ausgeschriebene Fahrzeug verwenden, ausdrücklich für möglich. Sie hat dazu ausgeführt, dass bei einer solchen Ausschreibung die Meldung über das Antreffen ausgeschriebener Fahrzeuge je nach Ausschreibungskategorie zu Speicherungen ?in unterschiedlichen Spezialanwendungen nach Bundes- oder Landesrecht? führe. Nach der schleswig-holsteinischen Erlasslage findet zwar derzeit kein Abgleich mit Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung statt. Auch die schleswig-holsteinische Stellungnahme geht jedoch davon aus, dass diese Ausschreibungen nach der gesetzlichen Regelung selbst zum Fahndungsbestand gezählt werden können, so dass ein solcher Abgleich grundsätzlich möglich und als ?Rechtsfolge der Fahndungsnotierung? eine Kontrollmeldung gemäß § 187 LVwG zulässig sei.
Die Polizeibehörden sind bislang bei einer derartigen Beobachtung ausgeschriebener Fahrzeuge wegen der Aufwendigkeit einer manuellen Durchführung von Erfassung und Abgleich von Kennzeichen letztlich auf Zufallstreffer angewiesen. Durch die Möglichkeit, sowohl die Kennzeichenerfassung als auch den Abgleich automatisiert vorzunehmen, wird eine systematische, räumlich weitreichende Sammlung von Informationen über das Bewegungsverhalten von Fahrzeugen und damit auch von Personen technisch und mit relativ geringem Aufwand möglich. Sie kann - anders als etwa die Observation über das satellitengestützte ?Global Positioning System? (GPS) mittels Einbaus eines Peilsenders (vgl. dazu BVerfGE 112, 304 <318 ff.>) - ohne weiteres auch bei einer großen Zahl von Personen durchgeführt werden.
dd) Infolge der in Schleswig-Holstein vorgesehenen zusätzlichen Maßgaben, nach denen die Informationserhebung nur ?bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen? zulässig (§ 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG) und ein ?flächendeckender Einsatz technischer Mittel? unzulässig ist (§ 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG), wird die Möglichkeit der automatisierten Kennzeichenerfassung allerdings eingegrenzt; Anlass und Zweck werden dadurch jedoch nicht in einer Weise festgelegt, die den für die Informationserhebung geltenden Bestimmtheitsanforderungen genügt. Auch die Verweisung des § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG auf die Bestimmungen zur Löschungspflicht in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG beseitigt die Bestimmtheitsmängel nicht.
(1) Durch die Begrenzung auf die Vornahme bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach dem Landesverwaltungsgesetz sowie nach anderen Gesetzen wird zwar ein Anlass der Kennzeichenerfassung festgelegt, aber nicht gesichert, dass dieser es zugleich rechtfertigt, Kennzeichen zu erfassen und mit einem Fahndungsbestand abzugleichen, der keinen spezifischen Bezug zu dem Anlass der Kontrollen hat. Namentlich lässt § 36 Abs. 5 StVO Verkehrskontrollen in weitem Umfang zu: Polizeibeamte dürfen Verkehrsteilnehmer zur Verkehrskontrolle einschließlich der Kontrolle der Verkehrstüchtigkeit und zu Verkehrserhebungen anhalten. Landesregierung und Landtag von Schleswig-Holstein bezeichnen die Verkehrskontrolle nach dieser Vorschrift als eine ?anlass- und verdachtslose? Überprüfung von Verkehrsteilnehmern. Die angegriffenen Bestimmungen enthalten selbst keine hinreichenden Vorkehrungen dafür, dass ein Zusammenwirken der Ermächtigung zur Kennzeichenerfassung mit einer derart weit gefassten oder verstandenen Ermächtigung ausgeschlossen ist. Darüber hinaus wird durch das Erfordernis der Durchführung ?bei? Kontrollen der Verwendungszweck für die erhobenen Informationen nicht an den Zweck der anlassgebenden Kontrolle gebunden. Danach ist ein Verständnis der Ermächtigung nicht ausgeschlossen, nach dem eine allgemeine Verkehrskontrolle dazu benutzt werden kann, ?bei Gelegenheit? dieser Kontrolle mit der Kennzeichenerfassung alle sonst in Betracht kommenden Fahndungszwecke zu verfolgen.
Der Regelung lässt sich bereits nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen, dass eine Speicherung und weitere Verwendung nur dann in Betracht kommt, wenn die in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG genannten Voraussetzungen einer weiteren Verwendbarkeit gegeben sind. Gemäß § 184 Abs. 5 Satz 3 LVwG sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen, sofern auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Gibt es zu dem abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, so soll hingegen gemäß § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG unter anderem § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG entsprechend gelten. Gemäß § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG gilt ?dies? - womit die in § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG angeordnete Löschungs- und Vernichtungspflicht für die gemäß § 184 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 184 Abs. 1 bis 3 LVwG erhobenen Daten gemeint ist - ?nicht?, sofern die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig vergleichbare Straftaten oder Straftaten im Sinne des § 179 Abs. 2 LVwG begehen wird. Daraus ergibt sich jedoch nur, dass im Trefferfall eine Pflicht zur Löschung nicht besteht, wenn die in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG genannten Voraussetzungen gegeben sind. Der Gegenschluss, dass in allen anderen Fällen eine Verpflichtung zur Löschung bestünde, lässt sich hingegen nicht ohne weiteres ziehen. Denn anders als im Falle des § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG, der zunächst eine umfassende Löschungs- und Vernichtungspflicht statuiert, von der § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG dann eine Ausnahme macht, greift die Löschungspflicht des § 184 Abs. 5 Satz 3 LVwG ausdrücklich nur für den Fall, dass auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Mit dem Trefferfall, in dem ?eine Fahndungsnotierung besteht?, befasst sich nach der Systematik der Bestimmung demgegenüber § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG, der wiederum mit § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG auf eine Regelung verweist, die lediglich Ausnahmefälle von der dort bereits vorausgesetzten Löschungspflicht aus § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG regelt, ohne selbst eine Löschungspflicht zu normieren.
Der Begriff der Fahndung im polizeitaktischen Sinn, wie ihn die Polizeidienstvorschrift 384.1 definiert, schließt gemäß Ziff. 1.1 die planmäßige, allgemeine oder gezielte Suche nach Personen oder Sachen unter anderem auch im Rahmen der Strafverfolgung ein. Der Begriff des Fahndungsbestands kann dementsprechend so verstanden werden, dass er auch Datenbestände erfasst, die zu Strafverfolgungszwecken angelegt worden sind. Die hessische Landesregierung versteht § 14 Abs. 5 HSOG in ihrer Stellungnahme auch tatsächlich so. Sie verweist darauf, dass die Verbunddateien ?Sachfahndung? und ?NSIS-Sachfahndung? nach den jeweiligen Errichtungsanordnungen sowohl repressiven als auch präventiven Zwecken dienten. Für eine Trennung der Datenbestände nach gefahrenabwehrrechtlicher und strafprozessualer Zweckrichtung bestehe keine rechtliche Notwendigkeit, weil gemischte Datenbestände der Polizei nach § 483 Abs. 3 StPO insgesamt dem Polizeirecht unterlägen. Auch faktisch sei eine solche Trennung für Hessen nicht durchführbar. Die bundesweit verbindlichen Schlüsselkataloge, nach denen sich die Dateneingabe in die Verbunddatei ?Sachfahndung? richte, erlaubten nur teilweise eine eindeutige Zuordnung zu entweder präventiven oder repressiven Zwecken. So könnten im Falle der Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung (PB) die Ausschreibungen nach den Unterkategorien PB 01 bis PB 08 (Rauschgift, Waffen, Falschgeld, Vermögen/Wirtschaft/Umwelt, Eigentum, Kriminelle Vereinigung, Politisch motivierte Kriminalität) auf gesetzlicher Grundlage sowohl zur Gefahrenabwehr wie zur Strafverfolgung erfolgen. Auch die sonstigen Kombinationen der maßgeblichen Datenfelder ?N 24? (Anlass der Ausschreibung) und ?N 25? (Zweck der Ausschreibung) der Datei ?Sachfahndung? erlaubten nur teilweise eine eindeutige Zuordnung. Von den 41 zulässigen Kombinationen von Anlass und Zweck seien lediglich 18 eindeutig zuzuordnen, davon 14 der Gefahrenabwehr und vier strafprozessualen Zwecken. Die (demnach 23) verbleibenden Kombinationen seien hingegen nicht eindeutig zuzuordnen. Auch die Datei ?NSIS-Sachfahndung? erlaube eine eindeutige Zuordnung nur beim Schlüssel 56 (?im Rahmen eines Strafverfahrens ausgeschriebenes Fahrzeug?, Art. 100 SDÜ). Hingegen sei etwa die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle (Schlüssel 51 und 53) nach Art. 99 SDÜ sowohl zur Strafverfolgung wie zur Gefahrenabwehr zulässig.
Die schleswig-holsteinische Stellungnahme geht demgegenüber unter Hinweis auf die in § 162 LVwG enthaltene Beschränkung der polizeilichen Aufgaben auf die Gefahrenabwehr von einem Verständnis der dortigen Regelung aus, nach welchem der Einsatz der Kennzeichenerfassung allein zu präventiven Zwecken zugelassen sei. Nach derzeitiger Erlasslage wird in Schleswig-Holstein in erster Linie mit einem gefilterten Datenbestand aus der INPOL-Datei ?Sachfahndung? abgeglichen, der lediglich Fahndungsdaten zu Kennzeichen enthält, die wegen Eigentumssicherung oder wegen Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz ausgeschrieben sind, also Ausschreibungen, die jedenfalls auch einen präventiven Zweck verfolgen. Die Erlasslage bietet für eine Begrenzung des Fahndungsbestands jedoch keine ausreichende Gewähr. Jedenfalls schließt die gesetzliche Regelung es nicht aus, künftig auch Fahndungsdateien einzubeziehen, die im Schwerpunkt oder gar ausschließlich zu strafprozessualen Zwecken erstellt werden und die Kennzeichenerfassung dabei auch zu repressiven Zwecken zu nutzen. § 184 Abs. 5 Satz 4 in Verbindung mit § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG sieht sogar ausdrücklich vor, dass Kraftfahrzeugkennzeichen, für die eine Fahndungsnotierung besteht, nicht gelöscht werden, wenn sie zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt werden.
So liegt es hier. Der hessische Gesetzgeber hat an der weiten Normfassung trotz ausdrücklicher Kritik an der Unbestimmtheit ihrer Reichweite im Gesetzgebungsverfahren, namentlich auch im Hinblick auf die Möglichkeit der Erstellung von Bewegungsbildern, festgehalten (vgl. auch Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 63 <65 f.>). Auch der schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat auf entsprechende im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Bedenken (vgl. insbesondere das Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Landtags selbst: Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 16/1530, S. 24 f.; ferner: Umdruck 16/819, S. 4 f.; Innen- und Rechtsausschuss, 16. WP, 41. Sitzung, Niederschrift, S. 11) lediglich mit der Einfügung des Verbots eines flächendeckenden Einsatzes in § 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG reagiert (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks. 16/1163, S. 9), das einen entsprechenden Einsatz der Kennzeichenerfassung zur intensivierten Beobachtung jedoch nicht ausschließt. Ein solcher Einsatz kommt etwa auch in dem in beiden Gesetzgebungsverfahren genannten Bereich des Kraftfahrzeugdiebstahls in Betracht, wenn die Suche nach gestohlenen Fahrzeugen nicht sogleich dem Zugriff dienen soll, sondern der Aufklärung von Strukturen der organisierten Kriminalität, etwa einer Aufklärung von Verschiebungswegen und Absatzmärkten von Diebesbanden. Ein derartiger Einsatz der Kennzeichenerfassung ?beispielsweise auf Automärkten und Großparkplätzen? zur ?Kriminalitätsbekämpfung im Bereich des organisierten Kfz-Diebstahls und der Kfz-Verschiebung? wurde im hessischen Anhörungsverfahren ausdrücklich nahegelegt (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 219 <220>).
Es ist weder in § 14 Abs. 5 HSOG noch in § 184 Abs. 5 LVwG ausdrücklich festgelegt, welche Daten überhaupt erhoben werden dürfen. Gemäß § 14 Abs. 5 HSOG können ?Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen?, gemäß § 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG ?personenbezogene Daten? durch den Einsatz ?technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen? erhoben werden. In § 184 Abs. 5 Satz 3 und 4 LVwG wird zwar darauf abgestellt, ob auf das ?abgefragte Kennzeichen? eine Fahndungsnotierung besteht, woraus geschlossen werden kann, dass mindestens die Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden darf. Beide Regelungen lassen jedoch offen, ob oder gegebenenfalls welche weiteren Informationen neben der Ziffern- und Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben werden dürfen. Das genügt dem Bestimmtheitsgebot nicht.
In Schleswig-Holstein werden nach der Stellungnahme des Landtags und der Landesregierung bei Treffern wegen Versicherungsverstößen die Daten zur weiteren Fahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus ?eingepflegt?, unter anderem durch Einstellen der Bilddatei als Beweisfoto. Wie die Bildbeispiele zeigen, die die schleswig-holsteinische Landesregierung vorgelegt hat, können auf dem Bild jedenfalls bei günstigen Sichtverhältnissen durchaus Umrisse der Fahrzeuginsassen sowie physiognomische Einzelheiten erkennbar sein. Für eine Erhebung von Bildinformationen des Fahrzeuginnenraums oder gar der Fahrzeuginsassen selbst, die auf deren Auswertung zielt, bieten die angegriffenen Bestimmungen keine dem Bestimmtheitsgebot und dem Parlamentsvorbehalt genügende gesetzliche Grundlage.
(2) Die Verfassung hindert den Gesetzgeber nicht daran, die traditionellen rechtsstaatlichen Bindungen im Bereich des Polizeirechts auf der Grundlage einer seiner Prärogative unterliegenden Feststellung neuartiger oder veränderter Gefährdungs- und Bedrohungssituationen und neuer Ermittlungsmöglichkeiten fortzuentwickeln (vgl. BVerfGE 115, 320 <360>). Dabei gebietet es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne, dass der Gesetzgeber die Ausgewogenheit zwischen der Art und Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung einerseits und den zum Eingriff berechtigenden Tatbestandselementen andererseits, wie der Einschreitschwelle, der geforderten Tatsachenbasis und dem Gewicht der geschützten Rechtsgüter, zu wahren hat. Je gewichtiger die drohende oder erfolgte Rechtsgutbeeinträchtigung und je weniger gewichtig der Grundrechtseingriff ist, um den es sich handelt, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine drohende oder erfolgte Verletzung des Rechtsguts geschlossen werden kann, und desto weniger fundiert dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zugrunde liegen. Selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann allerdings auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden. Grundrechtseingreifende Ermittlungen ?ins Blaue hinein? lässt die Verfassung nicht zu (vgl. BVerfGE 115, 320 <360 f.> m.w.N.).
(1) Mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist es insbesondere nicht vereinbar, dass die angegriffenen Vorschriften aufgrund ihrer unbestimmten Weite anlasslos erfolgende oder - wie es jedenfalls in Hessen nicht ausgeschlossen ist - flächendeckend durchgeführte Maßnahmen der automatisierten Erfassung und Auswertung von Kraftfahrzeugkennzeichnen ermöglichen. So erlaubt § 14 Abs. 5 HSOG die automatisierte Erhebung der Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen ohne Einschränkung ?auf öffentlichen Straßen und Plätzen?. Auch § 184 Abs. 5 LVwG, der die Informationserhebung an anderweitig gesetzlich geregelte ?Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum? knüpft und lediglich den ?flächendeckenden Einsatz technischer Mittel? untersagt, schließt anlasslose automatisierte Kennzeichenerfassungen nicht aus (siehe oben C II 2 b dd <1>, <2>). In beiden Ländern werden daher die von der Verfassung nicht zugelassenen grundrechtseingreifenden Ermittlungen ?ins Blaue hinein? ermöglicht.
Weil in den gesetzlichen Regelungen eine Bindung der Kennzeichenerfassung und -verwendung an einen bestimmten Zweck oder auch nur den Zweck, für den das Kennzeichen in den Fahndungsbestand aufgenommen worden ist, fehlt, ist insbesondere nicht ausgeschlossen, dass gespeicherte Treffermeldungen bestehen bleiben und weiterverwendet werden, wenn der ursprüngliche Anlass für die Fahndungsausschreibung oder die Kennzeichenerfassung zwischenzeitlich entfallen ist. So kann etwa die in § 20 Abs. 3 Satz 1 HSOG angeordnete Bindung der Speicherung oder sonstigen Verarbeitung von personenbezogenen Informationen an den Zweck, zu dem sie erlangt wurden, ins Leere laufen, weil die angegriffenen Ermächtigungen den Erhebungszweck nicht festlegen. Ebenso kann das Gebot, gewonnene Informationen nur zu dem Zweck zu übermitteln, zu dem sie erlangt wurden (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 1 HSOG), wegen der fehlenden gesetzlichen Zweckbindung wirkungslos bleiben. Eine Regelung, die auf diese Weise den Grundsatz der Zweckbindung verfehlt oder gar zu ?vagabundierenden? Informationen führen kann, entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht.
III. Der Verstoß gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG führt zur Nichtigkeit von § 14 Abs. 5 HSOG und § 184 Abs. 5 LVwG.
IV. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
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