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Timestamp: 2019-05-23 22:46:04
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I planteamiento de la cuestión: la necesaria reforma local
LA INICIATIVA ECONÓMICA LOCAL TRAS LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
Fernando García Rubio(borrador de la intervención en Almería el 4 de abril de 2014).
Una de las escasísimas bondades de la profunda crisis económica en que estamos inmersos, es la necesidad perentoria, por imperativo económico de mantenimiento del sistema, de reformar en profundidad las administraciones públicas. Bajo ese parámetro, se vienen aprobando multitud de decretos-leyes desde el inicio, o más bien desde la constatación de la crisis, dada la imposibilidad de financiar las entidades y servicios públicos con los ingresos tradicionales que regían el sistema administrativo derivado de la Constitución Española de 1978.
En ese sentido es paradigmática la reforma de la Constitución de septiembre de 2011 (la segunda tras al reforma del art. 13.2 de la Carga Magna, para adecuarse al derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales previsto para los nacionales de la Unión Europea en el Tratado de Maastricht de 1992), que estableció una nueva redacción para el art. 135 de la Carta Magna1, consagrando el principio de equilibrio presupuestario, lo que ha dado lugar a la posterior Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
En dicha línea de sostenibilidad financiera del sector público en su conjunto, se ha venido exponiendo desde muy diversos sectores la imperiosa necesidad de proceder a una profunda reforma del conjunto de las administraciones públicas, especialmente en lo referido a la articulación de las competencias y el ejercicio de estas previsto por el Titulo VIII de la Constitución Española.
En ese sentido, debemos destacar que las reformas iniciadas tienen en el ámbito local una arquitectura y basamento legal centrada en una legislación básica estatal que hasta el momento se recoge en dicho ámbito local fundamentalmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Esta ley que ha sido modificada en numerosas ocasiones, siendo las más importantes las realizadas por las leyes 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas, y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, es de necesaria referencia y en su caso revisión si pretende alterarse el sistema institucional y competencial del régimen local español, previsto en los arts. 140 a 142 de la Carta Magna de 1978.
Ahora bien, sin perjuicio de esa determinación básica estatal que se realiza al amparo del título competencial recogido en el art. 149.1.18ª, lo cierto es que el hecho autonómico plasmado en el Título VIII de la propia Constitución, establece un ámbito competencial para las Comunidades Autónomas en relación con el régimen local que ha sido específicamente ampliado por las reformas de los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana y Aragón , aprobados por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón y en menor medida Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que suponen unas limitaciones2 como posteriormente señalaremos para el conjunto de las posibilidades reformadoras del legislador estatal, al menos en el sistema actual establecido por la interpretación del Tribunal Constitucional 3de dichos títulos competenciales y en buena medida para el régimen jurídico del ejercicio de la iniciativa económica local.
En cualquier caso, y pese al escaso importe en el conjunto del gasto público que las entidades locales tienen frente a las Comunidades Autónomas y a la Administración General del Estado, existe un amplio consenso en la necesidad de abordar con urgencia un conjunto de reformas del régimen local, que no sólo se vinculan con la contención del gasto y la racionalización de este, sino que pretenden tener más alcance4.
Al amparo de dicho impulso reformista, se creó en el seno del Instituto Nacional de Administración Pública, una Comisión interadministrativa de estudio de la reforma local5, que dio lugar a un documento objeto de debates que cristalizó en diversas versiones de anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la administración local., el cual tras su estudio por el consejo de ministros en su sesión de fecha 15 de febrero de 2013,el dictamen de la comisión nacional de administración local de 21 de mayo de 2013 e innumerables reuniones tanto en el seno de la administración general del estado como con los colectivos afectados fue remitido a dictamen del consejo de estado el dia 26 de junio de 2013 y posteriormente tras varios cambios de hondo calado , aprobado como proyecto de ley el 26 de julio de 2013 y finalmente tras diversas enmiendas en Congreso y Senado ,a la ley 27/2013,de 27 de diciembre ,de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Ahora bien, la reforma que se pretende abordar con la ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, pese a su ambicioso título, se centra, pese a la fundamentación de su exposición de motivos más ambiciosa, tan sólo en cuatro aspectos, tal y como se recoge en el párrafo tercero de al exposición de motivos, que señala de forma literal: “que la reforma se plantea perseguir varios objetivos básicos, , clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras administraciones de forma que se haga efectivo el principio de “una administración una competencia” racionalizar la estructura organizativa de la administración local de acuerdo con los principios de eficiencia , estabilidad y sostenibilidad financiera ,garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas”.
Por tanto, pese al importante calado que tiene esta reforma, deja al margen otros aspectos sustantivos que son ineludibles en relación con la reforma de la planta local en su conjunto, que dada la premura del tema de la financiación y la racionalización del sector público se dejan apartados para ulteriores ocasiones, desperdiciando en opinión de la doctrina6 una oportunidad histórica.
Podemos resumir en base a esos cuatro objetivos que nos encontramos con una ley “ de crisis” y no aprobada como consecuencia de la crisis , con un enfoque absolutamente económico de ahorro del gasto público para reducir el déficit público(los famosos 7127 millones de euros de ahorro comprometidos por esta materia en el marco del MOU7), con vertientes en las estructuras y competencias todo ello bajo la óptica de la estabilidad presupuestaria derivada del art 135 de la Carta Magna y la L.O. 2/2012, de 27 de abril , con un posterior enfoque(no se realizaba en los primeros borradores) de incentivación de la actividad económica particular eliminando autorizaciones superfluas, pero no entrando en una reforma en profundidad del entramado institucional implantado en 1985.
II Características generales de la reforma en el ámbito de la iniciativa económica
La ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, realiza una profunda modificación de la LRBRL en materia del ejercicio de actividades económicas por parte de las EELL y así el Preámbulo, profundiza señalando para favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, se limita el uso a autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica, en casos en los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas.
Así mismo se suprimen monopolios municipales que venían heredados del pasado y que recaen sobre sectores económicos pujantes en la actualidad.
Esta determinación, junto al argumento igualmente esgrimido de racionalizar la estructura organizativa de la administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, son las grandes líneas argumentales que inciden en la configuración de la iniciativa económica local, que venía siendo tradicionalmente utilizada en base a la redacción originaria de la LRBRL, conforme a la habilitación del artículo 128 de la Constitución, a través de las determinaciones del artículo 25 sobre prestación de cuántos servicios redundaran en beneficio de la comunidad local, del artículo 28 de las actividades complementarias a las competencias propias municipales, en el artículo 85 en cuanto a la forma de prestación de los servicios y especialmente el artículo 86 en cuanto la iniciativa económica, por parte de las Corporaciones Locales.
Así en este sentido la nueva LRBRL, recoge en su artículo 1º.once una clara supresión del artículo 28, e igualmente en el artículo 1º, ocho , otorga una nueva redacción del artículo 25 en relación con las competencias que impide esa libre prestación y ejercicio de competencias que redunden en la satisfacción, necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, puesto que el artículo 25.1 queda reformado en sentido a la prestación de gestión de intereses y en el ámbito de sus competencias, y por tanto solo el ámbito de sus competencias.
En cuanto a los servicios se mantiene una distinción entre servicios obligatorios y los servicios que se presten en virtud de de competencias propias (art 25)
Por otra parte el artículo 1º.veintiuno, de la ley 27/2013 modifica el apartado 2, del artículo 85, y suprime el apartado 3, de la LRBRL, en ese sentido se introduce una priorización en las formas de gestión de los servicios públicos de carácter directo, puesto que en la gestión indirecta remite como venía siendo habitual a la legislación de contratos del sector público, en concreto al contrato de gestión de servicios públicos previsto por el TRLCSP 3/2011 de 14 de noviembre, en el sentido, de establecer una forma de gestión más sostenible y eficiente de entre las cuatro fórmulas hasta ese momento existentes, estableciéndose que para el uso de las fórmulas de entidades públicas empresarial local y sociedad mercantil local de capital público, esto es, no siendo ya de capital íntegramente municipal ,puesto que, con acierto las nueva redacción legal permite las sociedades intermunicipales, circunstancia esta que ya había previsto alguna norma sectorial, como por ejemplo, la de los canales locales para televisión digital terrestre, la fórmula de las sociedades intermunicipales, y de otros entes locales, como por ejemplo, el capital de la diputación y municipios, o de mancomunidades, aunque esta circunstancia con la prohibición de la disposición adicional novena de la LRSAL, parece poco probable, puesto que nos encontramos ante una sociedad de segundo grado.
En esto supuestos, entidad pública empresarial, y sociedad mercantil local, debe de acreditarse mediante una memoria justificativa específica, esto es ad hoc, elaborada al efecto que dichas fórmulas resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas por la Ley de Gestión Administrativa, esto es, la Gestión por la propia entidad local, y el Organismo Autónomo Local.
A los efectos de dicha elección, se deben tener en cuenta, los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión.
Además se debe hacer constar en expediente acreditativo una memoria justificativa, como ya se recogía en el TRRL, pero en este caso debe reflejarse el asesoramiento recibido, que además debe de elevarse al Pleno para su aprobación, debiéndose incluir en dicha memoria los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido, que deben ser publicitados, igualmente debe recabarse informe del Interventor Local, el cual en su informe debe valorar la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que recordemos establece:
Existe otra limitación para el ejercicio de actividades mediante gestión de servicios, con fórmulas de naturaleza empresarial ya sean los EPES, o las Sociedades Mercantiles Locales de capital social de titularidad pública, que es el límite tradicional antiguamente previsto en el artículo 85.3, y que ahora se recoge en el propio 85.2, de que la forma de gestión por la cual se obtiene, debe de respetar el ejercicio de autoridad reservado a funcionarios, puesto que se remite de forma expresa en el artículo 9º de la Ley 7/2007 de 12 de abril, por la cual se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.
Por lo tanto, todos aquellos aspectos que supongan el ejercicio o salvaguarda de potestades, y por supuesto el ejercicio de autoridad, quedarán reservadas a estas formas, es por tanto una concepción más amplia, aunque no una sustancial diferencia que la anteriormente prevista en la ley, que prohibía el ejercicio de actividades mediante formas societarias a aquellas que implicaban el ejercicio de autoridad, y ahora se amplia para el ejercicio de potestades, circunstancia ésta que técnicamente puede establecer algún matiz pero que pocas potestades se ejercen en un ámbito empresarial.
Si, este matiz supone un cambio radical en la concepción de las entidades públicas empresariales, estudiadas por Montoya Martín,8 puesto que la existencia de dichas potestades sí estaba prevista en la redacción original del artículo 85, tras la ley 57/2013 de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local, para las entidades públicas empresariales, que se convirtieron en auténticos elementos duales, cuestión esta que al no permitirse el ejercicio de potestades de esa forma sibilina ,o no directamente expresada, supone la limitación de las EPES al ejercicio de actividades mercantiles ,no pudiendo ejercer potestades, al menos en el ámbito local circunstancia ésta que no ha venido acompañada de una reforma de la LOFAGE, la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado 6/1997, en ese sentido, puesto que si sigue permitiendo el ejercicio de potestades para las EPES de ámbito Estatal, norma recuérdese a la que la LRBRL remitía y que el constitucional en la STC 103/2013 ha considerado acorde con la Carta Magna.
Por otra parte, el artículo 1º, veintitrés de la Ley de Racionalización, establece una nueva redacción del artículo 86, que es el núcleo esencial de la capacidad del ejercicio de libertad e iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas en el ámbito local, el cual supone una limitación de dicha iniciativa pública, eso sí, condicionándola al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias.
II La iniciativa económica local y la estabilidad presupuestaria , determinaciones constitucionales.
Por tanto, en la práctica supone una supeditación de la habilitación del artículo 128 de la Constitución, por la redacción del artículo 135 de la Constitución, ambos recogidos en el Titulo Séptimo de la Constitución sobre Economía y Hacienda, circunstancia ésta que queda plasmada en el ámbito concreto local, en este nuevo artículo 86, así analizadas con carácter general las modificaciones en materia de iniciativa económica de las entidades locales previstas por la LRSAL, debemos tener en cuenta que las determinaciones históricas y Constitucionales de dicha actuación económica de la Administración en general y de la Administración Local en particular.
Así, el citado principio, tal y como destaca Sebastián Martín Retortillo, 9es uno de los principios fundamentales de nuestra Constitución Económica, y siendo reconocido como tal de forma unánime por toda la doctrina, por lo que nos encontramos ante un sistema económico dual, en que el que concurren conjuntamente agentes privados, claro a su entorno a la libertad de empresa del articulo 38, que pretende favorecer de forma indirecta la reforma local, en cuanto a la existencia de los agentes privados y agentes públicos en las actividades de mercado
Eso sí, en cuanto al ejercicio de actividades económicas en principio de rigurosa igualdad ( salvo los impuestos de monopolio y reserva exclusiva, previstos igualmente en el artículo 86 LRBRL, y que se derivan también del artículo 128.2 de la propia Constitución, aunque debemos recordar tal y como acertadamente apunta Ariño10
Así, ese reconocimiento posibilita a los poderes públicos como agentes económicos productores de bienes y servicios, es tal y como indica el citado Martín Retortillo11, no es con carácter excepcional o subsidiario, si no, una línea marcada normalidad, puesto que a juicio del citado autor no hay restricción ni título Constitucional que jurídicamente obstaculice que el sector público pueda intervenir en las diferentes actividades económicas, y ello cualquiera que sea la amplitud de eficacia con que cada una de ellas pueda operar el sector privado, esta circunstancia lógicamente debe ser analizada ahora al amparo de la determinación Constitucional del artículo 135 de la Carta Magna.
Esto obviamente, desde un punto de vista Constitucional, supone una variación del principio de subsidiariedad, principio que está latente en la voluntad de la reforma local aunque no se expresa de forma explicita, al respecto existe numerosa bibliografía , que en la opinión mayoritaria recoge Fernández Farreres12 y en la minoritaria Ariño Ortiz13.
En el ámbito Local ,tal y como acertadamente señala Sosa Wagner, 14 cabe distinguir dos tipos de ejercicios de actividades económicas, circunstancia que por la nueva redacción de la LRBRL, no se desvirtúa.
Por un lado aquél ejercicio de actividad económica, que en palabras del citado autor supone que se somete la administración al ejercicio de las prestaciones como un sujeto más, y por otra parte, cuando esto se realice en base a la existencia a la reserva del sector público de una actividad o servicio, que son las actividades expresamente recogidas ahora en el artículo 86.2 de la LRBRL, y en su momento y desde el año 1985 hasta el 2013, en el apartado 3 de dicha norma legal.
El primero de los casos supone la igualdad entre iniciativa pública y privada de carácter empresarial, que aunque tienen fundamentos Constitucionales distintos ,como ya hemos indicado, de ambos no puede decirse la prevalencia de ninguna sobre la otra, si no, tal y como afirma Fernando Sáinz Moreno15, que ambas lógicamente tienen una función esencial que delimita su contenido, o lo que en palabras del citado autor no es lo mismo, y la subordina a la consecución al bien común del interés general.
Bien, dejando este marco general sentado debemos plantearnos una serie de reflexiones sobre el ya apuntado, principio de estabilidad presupuestaria y falta de déficit estructural, al amparo del artículo 135 de la Constitución en relación con la iniciativa empresarial de la Administración.
Así, en primer lugar debemos recordar concordando en este aspecto con el ya citado Sáinz Moreno, 16 que el Estado en sí mismo no es una empresa, no tiene vocación de generar beneficios, como toda empresa, y en ese aspecto tampoco los ciudadanos a los que presta sus servicios, o entrega sus bienes son clientes, puesto que recuérdese la máxima de un conocidísimo Centro Comercial, el cliente siempre tiene razón y no en el ámbito de las relaciones entre las Administraciones y los ciudadanos, teniendo como tal el término adecuado de la LRJAPC, y no el anticuado del Administrado, los ciudadanos son sujetos de derechos y deberes, puesto que están sometidos a las potestades, y no siempre tienen razón.
Partiendo de esa circunstancia, podríamos plantearnos la diferenciación entre empresa pública y empresa privada, circunstancia esta que no concurre al menos en cuanto a la forma jurídica, las sociedades mercantiles públicas tienen estructura y un régimen jurídico idéntico a las privadas en relación que se someten a la misma legislación, fundamentalmente al Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital, en menor medida al código de comercio y en algún otros supuestos a las legislaciones correspondientes.
Es cierto que existen algunas modulaciones ya reconocidas por el Tribunal Constitucional, con respecto al sometimiento a las reglas de control público y de gasto, así como, a su incorporación en el concepto de “Sector Público”, con las lógicas vinculaciones de dación de cuentas al Tribunal de Cuentas, y supervisión de este alto órgano Constitucional de su actividad, de sujeción por su capital y naturaleza pública, a unas reglas de contratación diferenciadas, pero no idénticas en todo momento al de las entidades administrativas, derivadas de la legislación de contratos del sector público, etc., pero en sentido estricto son sociedades mercantiles, simplemente las diferencia el dueño de esa sociedad mercantil, que por carácter general al ser el Estado Español signatario del Tratado de la Unión Europea, no puede tener un privilegio en forma de ayuda al Estado, conforme a la transferencia corriente que hasta ahora se hacia para enjugar los déficits de las correspondientes empresas.
Por tanto, si existe una actividad empresarial del sector público debe de ajustarse a las reglas de la libre competencia y falta de ayuda, esto es, competir en periodo de igualdad, que al resto de las empresas, al menos, por lo que respecta a la primera de las modalidades de sociedad mercantil, o iniciativa pública local que hemos hecho referencia, la de la libre prestación de servicios o producción de bienes.
Esta cuestión debe de ser analizada diferenciadamente para aquellas materias en que se ejerce actividad como sector público en materias reservadas, ahora por el artículo 86.2 en virtud de la habilitación Constitucional del artículo 128.2 correspondiente.
Así es tal y como indica Hurtado López17, que la interrelación de un ejercicio de una actividad económica con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, tiene una doble manifestación, por una parte, hacia el interior, en tanto esa actividad no puede, a juicio del indicado autor, implicar incumplimientos de aquella normativa, y hacia el exterior, en tanto no se podrá asumir sin con el ejercicio de competencias que les son propias no existen garantías de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ni de sostenibilidad financiera.
Siendo esta última circunstancia asociada a los límites de endeudamiento de las entidades locales, límites que vienen fijados por los artículos 51 y 53, del Texto Refundido de la ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en la redacción otorgada por la Disposición Final Trigésimo Primera, de la ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013, 17/2012 de 27 de diciembre.
Por tanto, con carácter general el ejercicio de la iniciativa económica, que no queda eliminada, si no que se limita y subordina a la estabilidad presupuestaria, debe de hacerse en el ámbito de las competencias propias de las diferentes Entidades Locales, y por tanto en de los municipios del artículo 25, y en el de las Diputaciones en el del artículo 36 de LRBRL, estándose a la legislación Autonómica, en el caso que hubiese modulaciones, para las competencias del resto de las entidades locales previstas en la citada legislación básica estatal.
Como ya hemos señalado, el verdadero nudo gordiano de la determinación del ejercicio de la libre iniciativa económica local, capitidisminuida, o supeditada al equilibrio presupuestario, lo es por la contraposición del artículo 128 de la Constitución al nuevo artículo 135, tras la modificación Constitucional operada en septiembre de 2011.
En ese sentido debemos destacar con María Luisa Esteve18,que se plantea que dicha limitación de iniciativa económica supone en mayor o menor medida, una limitación de la autonomía local del artículo 140 de la Constitución, circunstancia esta que se vincula a la interpretación que del principio de autonomía local realiza el Tribunal Constitucional a la autonomía financiera, tal y como se recoge la STC 63/1986, de 21 de mayo, puesto que ésta forma parte “de la autonomía para gestión de sus propios intereses, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución”19, recogiéndose igualmente una fundamentación en el sentido de dicha amplia concepción de la autonomía financiera local en la Sentencia del Tribunal Constitucional 221/1992, de 11 de diciembre, en el que la autonomía territorial posee también una determinación en el terreno tributario, pues estos entes locales han de contar con tributos propios, y sobre los mismos, deberá la ley reconocer una intervención en el establecimiento de su exigencia conforme a los artículos 140 y 133 de la Constitución (STC 221/1992, de 11 de diciembre, fundamento jurídico 8º).
¿Esa autonomía financiera supone una autonomía de déficit, y por tanto de desequilibrio presupuestario?, entendemos claramente que no, no solo por la nueva redacción de la Constitución, sino, por el hecho de la interpretación sistemática de ésta, en el conjunto de nuestro ordenamiento jurídico.
En nuestra opinión entendemos que dicha cuestión ya esta claramente resuelta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 134/2011, de 20 de julio, en cuyo fundamento jurídico 14, se recoge de forma expresa, en esta caso en relación ,no con la actual ley de estabilidad presupuestaria como es lógico, sino con la ley 18/2001, la plena aplicabilidad a los entes locales de la competencia estatal, sobre los presupuestos del sector público, tanto estatal, autonómicos, como locales, no quebrantándose su autonomía política porque se establezca un cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, recogiéndose por tanto de forma expresa ” que en suma el derecho de intervenir de los entes locales en los asuntos que les atañen “ ( STC 214/1989, fundamento jurídico 1), no se pone en cuestión por el hecho de que se someta a las previsiones Constitucionales entre las que figura el establecimiento por el estado de la ordenación, exartículo 149.1.13ª de los Presupuestos de dichos entes.” En dicha línea, se han pronunciado las Sentencias del Tribunal Constitucional 185,186,187,188,189 /2011, de 23 de noviembre, y las 195, 196 y 197/2011 de 13 de diciembre, todas sobre la misma materia, por tanto, no puede entenderse como Inconstitucionalidad, el someter la capacidad presupuestaria local al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.
Ahora bien, la limitación en la capacidad de ejercicio de la actividad económica no se puede deslindar de las medidas de control o redimensionamiento, en palabras del legislador, el sector público local, en tanto en cuanto, tal y como afirma Díaz Lima20, donde el texto (en aquel momento referido al anteproyecto, pero que el resto no ha cambiado sustancialmente), desde diversas medidas de contención, desde la prohibición a las entidades locales de constituir entidades instrumentales, durante la vigencia de su plan económico financiero o de su plan de ajuste, hasta imponer planes de corrección de desequilibrios financieros a aquellas entidades que se encuentren en situación deficitaria.
En ese sentido, debemos destacar en buena medida que aunque evidentemente la actividad económica se pueda ejercer directamente por la administración, la limitación para ejercer mediante entidades instrumentales es evidente. En cualquier caso como parece lógico existe una limitación como más adelante abordaremos de carácter general para aquellas administraciones que estén incursas en déficit en relación con ejercicio de actividades económicas, eso es lo que podemos resumir que de “Zapatero a tus zapatos”, esto es una predilección que realiza el legislador sobre la capacidad autónoma de la entidad local de dónde destinan en primera instancia sus recursos y capacidades.
En cualquier caso, la rápida interpretación de la vinculación del artículo 135 de la Constitución sobre el principio de estabilidad presupuestaria ,sobre el 128.2 de la actividad económica pública, no debe de desprenderse de nuestra incorporación a la Unión Europea, puesto que si bien es cierto, tal y como recuerda Esteve Pardo21, en el concreto momento de que se aprobó la reforma de la Constitución Española, no existía ninguna norma europea que vinculase la restricción del déficit público al déficit estructural, puesto que el artículo 126 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, vinculaba en relación con el déficit cíclico.
Sí es cierto que en la actualidad el artículo 135.2 de la Constitución es en el que se recoge, ya el artículo 3.1 en su letra b), del Tratado de estabilidad cooperación y gobernanza de la Unión económica y monetaria, que establece de forma expresa: “ b) la norma establecida en la letra a) se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el pacto de estabilidad y crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 %, del producto interior bruto a precio sobre mercado”.
En ese sentido, ese tratado internacional lógicamente vincula al Estado Español en todos sus términos, y por tanto, a toda la organización territorial del Estado, teniendo por Estado las entidades integrantes de la instrucción del artículo 137 de la Constitución, y por tanto, las entidades locales.
En igual línea, debemos destacar el denominado SIX PACK, compuesto por cinco reglamentos y una directiva, que entró en vigor el 13 de diciembre de 2011, el Reglamento nº 1175/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo , de 16 de noviembre de 2011 por el que se modifica el Reglamento nº 1466/97, del Consejo, relativo al reforzamiento del supervisor de las situaciones presupuestarias, y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, el reglamento 1177/2011, del Consejo de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento nº 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, el reglamento nº 1173/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, el reglamento nº 1176/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, y el reglamento nº 1174/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro, finalmente el citado paquete se complementa con la directiva nº 2011/85/UE, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los estados miembros.
Por tanto al amparo de la habilitación Constitucional, de cesión de soberanía de la Unión Europea previstas por artículo 96.2 de la Carta Magna, así como el propio tratado de funcionamiento de la Unión Europea, parece muy difícil sostener la inconstitucionalidad de las determinaciones de la ley de Racionalización sobre la supeditación del gasto en general, y en concreto, en este caso la actividad económica municipal, al cumplimiento de las reglas de gasto y déficit público por lo menos en nuestra opinión.
Por tanto podremos destacar dos primeras cuestiones en relación con la materia que nos ocupa en relación con la constitucionalidad de la norma, esto es de la nueva redacción del art 86 LRBRL, tras la ley de racionalización
III La reserva de actividades al monopolio local
Si en el primer inciso del art. 128.2 de la Constitución se alude a la iniciativa pública en la actividad económica, en el segundo se regula la posibilidad de que por ley se reserven al sector público recursos o servicios sociales. Así, la actividad pública económica no concurrirá o coexistirá con la privada, sino que, por el contrario, la particular resultará excluida y, por tanto, también la libre competencia, prevaleciendo el interés general genérico, eso si consagrado mediante una expresa habilitación legal que Ariño22 eleva a ley orgánica, sobre la libre competencia y empresa que el TFUE y el art 38 CE, determinan.
En este punto, se han proporcionado por la doctrina distintas interpretaciones sobre el alcance de este supuesto, y así Sebastián Martín Retortillo23 sostiene que el inciso segundo del art. 128.2 de la Constitución sólo permite la reserva a la Administración de servicios «esenciales» en el sentido de los arts. 28.2 y 37.2 de la Constitución, que indican que las leyes que regulen los derechos de huelga y de planteamiento de conflictos colectivos incluirán las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad; mientras que Fernández Farreres y Martín Rebollo24 mantienen la tesis de que la reserva de servicios al sector público únicamente cabe en aquellos que conlleven la gestión monopolística y directa por parte de la Administración, y por consiguiente los servicios públicos cuya gestión pueda ser encomendada a terceros quedarían excluidos del precepto y, finalmente, De Juan Asenjo, Sosa Wagner y Entrena Cuesta25 entienden encuadrada en el inciso segundo del art. 128.2 de la Constitución cualquier reserva de servicios a favor de la Administración, independientemente de que su posterior gestión sea directa o indirecta.
Por su parte Souvirón Morenilla26 apunta que en tal inciso segundo del art. 128.2 de la Constitución encuentra acomodo la atribución reservada a la Administración de servicios sin perjuicio de que la gestión de cada actividad admita distintas posibilidades. En apoyo de esta tesis, se encuentra la propia legislación positiva en desarrollo de este artículo. Así, la legislación sobre telecomunicaciones que publica estos servicios, no sólo no prohíbe su gestión mediante concesionario interpuesto, sino que la regula como consecuencia propia de la citada reserva al sector público y, además, el propio Tribunal Constitucional tiene declarado que la reserva pública de servicios contenida en el art. 128.2 de la Constitución no impide la concesión de su gestión a particulares en los términos que establezca el legislador.
El primer requisito, por tanto, para la existencia de una reserva de servicios a la Administración, radica en la necesidad de que la misma se produzca mediante ley en el sentido formal del término. De esta manera, los entes que carezcan de potestad legislativa, cual es el caso de las entidades locales, necesitarán de una ley previa que atribuya la reserva a su favor.
Como segundo requisito indispensable para que se produzca una reserva pública de servicios, se encuentra la de que éstos sean «esenciales», a modo de requisito objetivo previo a la declaración legal de reserva.
El concepto “esencial” no viene predeterminado o fijado por ninguna norma , lo más cercano es el de “obligatorio” recogido en el art 26 LRBRL, por lo que deberemos acotar este concepto jurídico indeterminado («servicio esencial»), que no cabe identificar sin más con el de «servicio público», ya que el segundo de los conceptos parece estar en relación de género a especie con respecto al primero.
Debemos en ese sentido recoger , tal y como destaca Souvirón Morenilla27 que puede distinguirse un significado «material» de la esencialidad de los servicios y un significado «lógico-formal».
En su sentido material, los servicios esenciales objeto de posible reserva a tenor del art. 128.2 de la Constitución se identificarían con los aludidos por el art. 28.2 del mismo texto, es decir, aquellos servicios esenciales de la comunidad que deben ser garantizados aun frente al ejercicio del derecho de huelga. A este respecto, no debe olvidarse que los servicios esenciales a garantizar en caso de huelga, no sólo pueden tener el carácter de «servicio público» en sentido estricto, sino que perfectamente cabe configurar como tales «servicios privados», aunque resulten de indudable proyección sobre la colectividad.
IV La iniciativa económica local. Determinaciones procedimentales para su ejercicio.
Así una primera cuestión antes de abordar el procedimiento para el ejercicio de la actividad económica local, tal y como recoge García Aparicio28,es la de determinar si la iniciativa pública en la actividad económica tiene un carácter incondicionado o, por el contrario, está sujeta a limitaciones, en particular las derivadas del interés general que la Administración está obligada a observar en todas sus actuaciones, conforme al art. 103.1 de la Constitución.
Debe destacarse junto a la regulación legal en la materia , la importante jurisprudencia existente al respecto y así la STS de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, de 10 Oct. 1989 (Ponente: Antonio Bruguera Manté, LA LEY 2902/1989)
que en su fundamento jurídico tercero indica :
Las anteriores afirmaciones deben sin embargo matizarse enseguida en un doble aspecto. Por un lado, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de criterios, sin más condición que la de que sus fines sean lícitos (artículo 38 de la Constitución), todas las actuaciones de los Organos de la Administración Pública deben responder al interés público que en cada caso y necesariamente siempre ha de concurrir (art. 103.1 de la Constitución), tanto si se trata de actos de autoridad, como de actuaciones empresariales, pues en cuanto a estas últimas el art. 31.2 de la propia Constitución también exige una equitativa asignación de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a criterios de eficiencia y de economía, lo cual no es compatible con actuaciones empresariales públicas carentes de justificación. Por otra parte, la coexistencia de empresas públicas con fines empresariales (artículo 128.2 de la Constitución) y de empresas privadas (artículo 38 de la misma) en el marco de una economía de mercado, y la pertenencia de España a la Comunidad Económica Europea, exigen que se garantice y salvaguarde la libre competencia, y para ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de producción público y privado. Por tanto, las empresas públicas que actúen en el mercado, se han de someter a las mismas cargas sociales, fiscales, financieras y de toda índole que afecten a las privadas y a sus mismos riesgos, sin poder gozar de privilegios de ningún tipo, pues ello podría impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia del mercado vulnerando el artículo 85 del Tratado de Roma, no pudiendo tampoco estas empresas de capital público prevalecerse de ninguna forma de posición dominante ni subordinar la celebración de contratos a la aceptación por los otros contratantes de prestaciones suplementarias que por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos (art. 86 del mismo Tratado); y no pueden por último estas empresas privadas de capital público recibir ayudas ni subvenciones de fondos públicos de ninguna clase, con las solas salvedades que enumeran los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado, y aun siempre sometiendo previamente las excepciones (con una antelación mínima de 3 meses antes de poder aplicarlas) a la consideración de la Comisión del Mercado Común (artículos 93.3 del Tratado y 1º.1 del Real Decreto 1755/1987 de 23 de diciembre). En resumen: la creación de empresas públicas para fines empresariales es legalmente posible, pero está sujeta a la doble condición de que la actividad empresarial que se vaya a desarrollar con la empresa pública sea una actividad de indudable interés público apreciable y apreciado en el momento de su creación, y que en el ejercicio de la actividad económica empresarial de que se trate la empresa pública se someta sin excepción ni privilegio alguno directo ni indirecto a las mismas reglas de libre competencia que rigen el mercado
En ese aspecto, debe señalarse que la competencia establece una capacidad para el establecimiento del servicio público, pero no una relación directa de equivalencia, tal y como analiza Ortega Bernardo29.
La diferenciación anteriormente apuntada, sobre iniciativa pública económica en régimen de libre concurrencia y de igualdad, con los particulares e iniciativa pública económica, en materias vinculadas a la gestión de servicios públicos, reservados a la administración, hay alguna doctrina como por ejemplo Montoya Martín30, que establece la necesidad de tramitar la aprobación de los estatutos de las entidades públicas empresariales y organismos autónomos, no solo en cuanto en unidad de datos para su constitución, tanto para la prestación de un servicio esencial en régimen de monopolio, si no también, en régimen de libre concurrencia, así como de actividades no reservadas a la administración local, por lo que siempre que a su juicio, se ha tramitado expediente relativo a la conveniencia y oportunidad de la medida, sin en unidad de actos se decide la modalidad organizativa, y se adopta sus estatutos, por lo que no establece una modalidad procedimental diferenciada, para uno u otros, aspectos del ejercicio de la iniciativa económica.
Sobre estas circunstancias de la fase procedimental para el ejercicio de las actividades que son, realmente las verdaderas diferencias en cuanto a una iniciativa pública especialmente la local en materia económica, con una iniciativa empresarial particular por la sujeción a norma de derecho administrativo, es por lo que tendremos que tener en cuenta estas circunstancias.
Desde un punto de vista procedimental, debemos destacar que, puesto que las actividades económicas que se pretender realizar en régimen de monopolio, deberán de cumplimentar un nuevo cauce procesal, conforme a la nueva redacción otorgada artículo 97.2 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establecido por la Disposición Adicional Primera, de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que establece un nuevo apartado 2 … artículo 97 del TRRL, y en concreto con la siguiente dicción:
En ese sentido, junto al expediente acreditativo de una actividad económica con la memoria correspondiente prevista en el artículo 97.1, tal y como en su momento indicara Martín Mateo, nos encontramos con la necesidad expresa de que exista un informe de la autoridad de la competencia y además el acuerdo de aprobación de dicho ejercicio de la actividad económica por parte de la corporación local, que debe ser adoptado por mayoría absoluta de los miembros de la Corporación.
Ahora bien, ese acuerdo de la Corporación, no es el que habilita para el ejercicio directo de la actividad local, puesto que nos encontramos ante un régimen de tutela administrativa previsto expresamente en el TRRL, y mantenido por la ley de Racionalización, puesto que una vez aprobado el expediente de ejercicio en régimen de monopolio de la actividad ,dicho expediente se debe elevar completo al órgano competente en la Comunidad Autónoma, atribuyéndose igualmente de forma expresa y sin entrar en las disquisiciones que nos corresponderían sobre la vulneración o no de la potestad de la autoorganización autonómica, la competencia para aprobar sobre dicho asunto al Consejo de Gobierno en un plazo de 3 meses.
Por tanto, en materia del ejercicio monopolístico de las actividades económicas, no se establece una reglamentación o regulación de carácter básico estatal que afecta al procedimiento y al órgano competente para su autorización, encontrándose por tanto, los informes y plazos obligatorios de cumplimiento de dicha determinación, quedando en manos de la Comunidad Autónoma la ejecución de dicha legislación, puesto que la decisión del Consejo de Gobierno se centrará en el ámbito lógicamente autonómico.
Cabe aquí plantearse, el contenido de dicha aprobación o no, si tiene una naturaleza reglada, esto es si se ha cumplido el contenido establecido por la ley en cuanto a tramitación del expediente, y es una de las actividades reservadas en virtud del artículo 86.2 LRBRL, a la entidad local si puede o no el órgano autonómico apartarse de la propuesta municipal, en el supuesto que fuera propuesta, o de la decisión, si entendemos que es una decisión sometida a tutela o control sobre los aspectos de legalidad.
En nuestra opinión, optando claramente por la interpretación Constitucional sistemática del principio de autonomía local, nos encontraremos con una decisión autonómica que podrá o no ser objetada por el órgano autonómico por cuestiones de legalidad, y no en ningún caso por cuestiones de oportunidad, puesto que la reserva ya ha sido establecida por ley, con competencia básica estatal, y el procedimiento es reglado, siendo la verificación de la Comunidad Autónoma una tutela administrativa de control de mera legalidad , y no de oportunidad, puesto que nos encontraríamos sino ante una restauración de los controles establecidos antes de la Sentencia del Constitucional 4/1981, que recuérdense han sido considerados como contrarios a la Autonomía Local.
De esta y otras cuestiones de la LRSAL se deduce una cierta desconfianza hacia los municipios y prevalencia de las Comunidades Autónomas como en toda la ley, lo encontramos en el último párrafo de este nuevo artículo 97.2, TRRL, puesto que el plazo que se tarde en el supuesto que fuera necesario, para emitir el informe, o bien del Consejo de Estado, que se supone que son para las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, o bien de los Consejos Consultivos de las correspondientes Comunidades Autónomas, no computa a los efectos del plazo de 3 meses, debiéndose por tanto acudir a los plazos previstos para la emisión de dichos dictámenes, en las diferentes leyes reguladoras de los Consejos Consultivos, o en la ley orgánica 3/1980 reguladora del Consejo de Estado.
1 Al respecto de dicha reforma vid Martín Bassols Coma,”La reforma del artículo 135 CE y la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria:el proceso parlamentario de elaboración de la reforma constitucional” . Revista española de derecho administrativo nº 155 pags 21 a 41 , julio-septiembre de 2012, Civitas,Thomson-Reuters
2 Este fenómeno que ha sido denominado “interiorización” del derecho local y en general puede consultarse a Luis Cosculluela Montaner y Eloísa Carbonell Porras(directores)”Reforma Estatutaria y régimen local”, Civitas-Thomson Reuters , ministerio de Ciencia e Innnovacion, 2011., debemos destacar que al amparo de los títulos competenciales recogidos en su estatuto de autonomía, diversas Comunidades Autónomas han aprobado legislaciones en relación a esta materia, que pretenden incidir en la línea de la “interiorización” del derecho local en las CCAA, y que han supuesto incluso antes de las reformas estatutarias del periodo 2006-2008, una impugnación de las capacidades legislativas del Estado sobre esa materia ante el Tribunal Constitucional, en los recursos 1523-2004 interpuesto por el Parlamento de Cataluña, 1598/2004 interpuesto por el Gobierno Catalán y 1741/2004 promovido por el Gobierno de Aragón, que han sido resueltos por la STC 103/2013, de 25 de abril . Sobre esta materia véase con respecto a la interiorización Luis Ortega Álvarez “El régimen local en los nuevos estatutos de autonomía”. Pags 253 a 285 de “Tratado de Derecho Municipal” obra colectiva dirigida por Santiago Muñoz Machado. Iustel 2011, y con respecto a los límites de la facultad legislativa en la organización de los servicios públicos locales del Estado, a Encarnación Montoya Martín “Las formas de gestión de los servicios públicos locales: los entes instrumentales.” Dentro del Congreso Europeo sobre descentralización territorial y administración local. Sevilla 9, 10 y 11 de mayo de 2007. Instituto Andaluz de Administración Pública 2009 pags 215 a 258.
3 Sobre el papel del alto interprete de la Carta Magna es imprescindible la obra de Germán Fernández Farreres ,” la contribución del tribunal constitucional al estado autonómico”Iustel , 2005
4 Al respecto vid el monográfico del anuario de derecho local 2012 “Racionalización y sostenibilidad de la Administración local:¿es esta la reforma?, dirigido por Tomas Font i LLovet y Alfredo Galán Galán. Fundación Democracia y gobierno local ,2012.
5 Dicho grupo sin reflejo en disposición específica alguna parte de una “Propuesta de modificación del articulado de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local en relación de las competencias de las entidades locales (Grupo de colaboración interadministrativa INAP) de 25 mayo de 2012. Luego han circulado sucesivas versiones del Anteproyecto de Ley (13 de julio de 2012, 28 de enero de 2013, 18 de febrero de 2013, 24 de mayo de 2013 y 22 de julio de 2013).
6 Asi lo ha señalado Luis Cosculluela Montaner “Reforma de la administración local.Una oportunidad de modificar la planta local que no puede perderse” pags 11 a 19 de Revista española de derecho administrativo,Civitas- Thomson-Reuters , nº157 Enero-Marzo de 2013.
7 Sobre los efectos del Memorandum of understanding puede consultarse a Gaspar Ariño Ortiz y Miriam García“Vindicación y Reforma de las cajas de ahorro”Thomson-Civitas , 2013 pags 174 a 184.
8 Encarnación Montoya Martín, “Las entidades públicas empresariales locales en el ámbito local” Iustel, 2006
9 Sebastián Martín Retortillo, Derecho Administrativo Económico I, Editorial, la Ley 1988, pag. 93-94
10 Gaspar Ariño Ortiz “Empresa pública, empresa privada, empresa de interés general” Thomson-Aranzadi , 2007 , pag 75.
11 Sebastián Martín Retortillo, op cit. Pag. 95
12Germán Fernández Farreres “Reflexión sobre el principio de Subsidiariedad y la Administración Económica”, dentro de la obra colectiva “Estudios de Derecho Público Económico”, libro homenaje al Profesor, Sebastián Martín Retortillo, , Civitas 2003).
13 Gaspar Ariño Ortiz
14 Francisco Sosa Wagner, “Manual de Derecho Local”, Tecnos, 1996 tercera edición, pags. 177-178
15 Fernando Sáinz Moreno, “La Intervención Administrativa en la Actividad Empresarial Pública”, pags. 151 a 162, de la obra colectiva, dirigida por Mariano Baena del Alcazar, La Reforma del Estado y de la Administración Española, INAP, 2013, y en concreto pag. 157
16 Fernando Sáinz Moreno, op cit. Pag.158
17 Gabriel Hurtado López, “El rediseño y redimensionamiento del sector público económico local,” pags. 307 a 337, de obra colectiva “La reforma de 2013 del régimen local español”, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014, coordinador, Juan Alfonso Santa María Pastor.
18 María Luisa Esteve Pardo, “El impacto del principio de estabilidad presupuestaria sobre los gobiernos locales”, pags. 153 a 172 del anuario de gobierno local 2012, obra colectiva dirigida por Tomás Font i Llovet, y Alfredo Galán Galán, “Racionalización y sostenibilidad de la administración local: ¿Es esta la reforma?” fundación democracia de gobierno local, instituto de derecho público, mayo 2013.
19 Tal y como se refleja de forma expresa en el fundamento jurídico 4º de la citada Sentencia 63/1986, de 21 de mayo, que trae a colación María Luisa Esteve Pardo en op. cit. pag. 157.
20 Jose Manuel Díaz Lema, “El anteproyecto de ley de Racionalización y Sostenibilidad de la administración local: ¿Cambio de rumbo en la administración local española?”, pags. 47 a 91 de op. cit. Anuario del 2012, y en concreto pag. 67.
21 María Luisa Esteve Pardo, op. cit. pag. 165
28José García Aparicio “La iniciativa pública municipal en la actividad económica. Los Servicios Públicos de contenido económico”Secretario de Administración. Categoría Superior El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 18, Sección Colaboraciones, Quincena del 30 Sep. al 14 Oct. 1999, Ref. 2839/1999, pág. 2839, tomo 2, Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
29 Julia Ortega Bernardo, “Competencia, servicio público y entidad económica de los municipios (presupuestos actuales para su delimitación y su ejercicio) “Revista de administración pública nº 169, centro de estudios políticos y constitucionales .Madrid 2006”.
30 Encarnación Montoya Martín, op. cit. las entidades públicas… pag. 99