Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/05226bb88556bea4a57d775de278f2ec9c479fb70ce0f877fb3a03de0f18aba7
Timestamp: 2019-02-24 05:21:42
Document Index: 188994654

Matched Legal Cases: ['§ 70', '§ 70', '§ 60', '§ 70', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 69', '§ 60', '§ 60', '§ 111', '§ 88', '§ 88', '§ 111', '§ 60', '§ 69', '§ 70', '§ 70', '§ 60', '§ 69', '§ 69', '§ 60', '§ 70', '§ 60', '§ 69', '§ 60', '§ 69', '§ 60', '§ 70', '§ 60', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 69', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 69', '§ 70', '§ 70', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 70', '§ 69', '§ 69', '§ 73', '§ 69', '§ 69', '§ 74', '§ 70', '§ 69', '§ 69', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 92', '§ 111', '§ 72', '§ 70', '§ 72']

HessVGH, PV TL 964/88: VGH Kassel: wiedereinsetzung in den vorigen stand, schweigen des gesetzes, ablauf der frist, nichteinhaltung der frist, leiter, bedürfnis, behörde, sanktion, entscheidungsbefugnis, verweigerung
Urteil des HessVGH vom 02.04.1992, PV TL 964/88
PV TL 964/88
VGH Kassel: wiedereinsetzung in den vorigen stand, schweigen des gesetzes, ablauf der frist, nichteinhaltung der frist, leiter, bedürfnis, behörde, sanktion, entscheidungsbefugnis, verweigerung
Wiedereinsetzung in den vorigen stand, Schweigen des gesetzes, Ablauf der frist, Nichteinhaltung der frist, Leiter, Bedürfnis, Behörde, Sanktion, Entscheidungsbefugnis, Verweigerung
Norm: § 70 Abs 1 S 2 PersVG HE
Hessischer Verwaltungsgerichtshof Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsdatum: 02.04.1992
Aktenzeichen: HPV TL 964/88
(Rechtsfolge einer Überschreitung der in PersVG HE § 70
Abs 1 S 2 geregelten Frist; Zulässigkeit einer Rechtsbeschwerde, wenn die Rechtsfrage nur ein Bundesland betrifft)
1Die Beteiligten streiten darüber, ob es Rechtsfolgen hat, wenn die übergeordnete Dienststelle eine personalvertretungsrechtliche Angelegenheit nicht innerhalb der in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979 - Fassung 1984 - (jetzt § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988, unverändert durch das Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 25. Februar 1992, GVBl. I Seite 77) der Stufenvertretung vorlegt.
2Am 11. Juni 1987 wurden bei dem Gesamtpersonalrat der Lehrer beim Staatlichen Schulamt für den M-Kreis die Zustimmungen zu den Versetzungen bzw. Abordnungen verschiedener Lehrkräfte beantragt. Der Gesamtpersonalrat verweigerte die Zustimmungen am 22. Juni 1987. Das Staatliche Schulamt für den M-Kreis leitete die Ablehnungen des Gesamtpersonalrats unter dem 3. Juli 1987, abgesandt am selben Tage, an den Regierungspräsidenten in D weiter, wo sie am 6. Juli 1987 eingingen. Dieser legte die insgesamt acht Angelegenheiten mit Schreiben vom 12. August 1987 als "Stufensachen" dem Antragsteller vor und beantragte die seines Erachtens zu Unrecht verweigerten Zustimmungen.
3Am 23. Oktober 1987 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet und vorgetragen, er sei hinsichtlich der Versetzungen und Abordnungen nicht ordnungsgemäß beteiligt worden, da der Beteiligte die in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 zwingend vorgeschriebene Frist nicht eingehalten habe. Ein Rechtsschutzinteresse sei gegeben. Er, der Antragsteller, müsse damit rechnen, daß ihm erneut Angelegenheiten unter Überziehung der genannten Frist vorgelegt würden. Es sei zu klären, ob er in diesen Fällen das Begehren des Beteiligten bereits wegen Fristüberschreitung zurückweisen könne mit der Folge, daß der Beteiligte das Verfahren von neuem einzuleiten habe. Die Frist habe nicht nur reinen Ordnungscharakter. Die Rechtssicherheit gebiete, daß sich der Beteiligte an sie halte. Andernfalls könne er im Hinblick auf die nach § 60 d HPVG getroffenen vorläufigen Maßnahmen ihn, den Antragsteller, auf unangemessene Zeit hinhalten.
4Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt
5festzustellen, daß die Versagungen der Zustimmungen zu den Versetzungen bzw. Abordnungen der Lehrkräfte D, M, S, S, S, S, K und W durch Überschreiten der 4- Wochenfrist nach § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 in Bestandskraft erwachsen sind.
6Der Beteiligte hat beantragt,
8Er hat vorgetragen, die in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 geregelte Frist sei keine Ausschlußfrist, weil es sich um eine Frist handele, die die Behörde nicht nur zu beachten habe, wenn es um Maßnahmen gehe, die sie selbst durchführen wolle, sondern auch bei Initiativanträgen des Personalrats (§ 60 Abs. 3 HPVG 1979). Andernfalls könne die Behörde einen Initiativantrag dadurch zu Fall bringen, daß sie diese Frist verstreichen lasse. Dies könne aber vom Gesetzgeber nicht gewollt sein. Die Frist könne auch nicht lediglich dann eine Ausschlußfrist sein, wenn es um von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahmen gehe. Da für beide Fälle (von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahmen/Initiativanträge des Personalrats) nur ein einheitliches Ergebnis möglich sei, könne es sich nur um eine Ordnungsfrist handeln.
9Mit Beschluß vom 4. Februar 1988 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main dem Antrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, nach höchstrichterlicher Rechtsprechung stelle die 2-Wochen-Frist für die Vorlage an die jeweilige höhere Stufe eine Ausschlußfrist dar. Deshalb sei auch die durch die Neufassung des HPVG 1984 eingeführte 4-Wochen-Frist in § 60 a Abs. 1, 2 und 5 HPVG als Ausschlußfrist zu werten. Dies folge aus der zwingenden Formulierung des Gesetzes und dem Umstand, daß diese Fristregelung sich unmittelbar an die Regelung der 2-Wochen-Frist anschließe und von ihrer Zweckbestimmung her mit dieser gleichrangig sei. Beide Fristen dienten der Beschleunigung der Beteiligungsmaßnahmen.
10 Gegen den am 11. Februar 1988 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 3. März 1988 Beschwerde eingelegt, die er damit begründet, die Frist sei keine Ausschlußfrist. Das Hessische Personalvertretungsgesetz enthalte keine Regelung über eine dahingehende Rechtsfolge. Das Argument der Beschleunigung des Verfahrens gelte im gleichen Maße für eine Ordnungsfrist. Wäre die Frist eine Ausschlußfrist, würde ihre Versäumung einen ungeregelten Rechtszustand hervorrufen. Beispielsweise könnte eine Versetzung nicht durchgeführt werden, obwohl sie nach der Rechtsordnung geboten wäre. Im Falle eines Initiativantrags hätte der Personalrat die durch die Fristversäumung bedingten Nachteile zu tragen, obwohl nicht er, sondern ein anderer die Frist versäumt habe. Eine unterschiedliche Wertung der Frist je nachdem, ob ein Initiativantrag vorliege oder ein Antrag der Dienststelle, verbiete der Wortlaut der Bestimmung. Auch der Umstand, daß in § 69 Abs. 2 Satz 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes der Ausschlußcharakter der Frist geregelt sei, was in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG nicht geschehen sei, zeige, daß es sich bei der in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG geregelten Frist nicht um eine Ausschlußfrist handele.
12 den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 4. Februar 1988 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.
14 die Beschwerde mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß festgestellt wird, daß die Versagung der Personalratszustimmungen zur Versetzung bzw. Abordnung von Lehrkräften bestandskräftig wurde, wenn der Regierungspräsident die Frist, innerhalb der er die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hatte, überschritten hat.
15 Er hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend.
16 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und den übrigen Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
17 Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
18 Hinsichtlich der Zulässigkeit des vom Antragsteller gestellten Antrags bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Der Zulässigkeit steht insbesondere eine örtliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nicht entgegen, denn nach § 111 Abs. 3 HPVG 1988 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1992 (GVBl. I Seite 77), i.V.m. §§ 88, 65
Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1992 (GVBl. I Seite 77), i.V.m. §§ 88, 65 Arbeitsgerichtsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I Seite 2809 ff., 2818) prüft das Beschwerdegericht unter anderem nicht, ob das Gericht des ersten Rechtszugs seine Zuständigkeit zu Unrecht angenommen hat.
19 Der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat seinen Antrag modifiziert. Diese Antragsänderung ist zulässig, denn der Beteiligte hat sich in der mündlichen Verhandlung auf den geänderten Antrag eingelassen (§§ 111 Abs. 3 HPVG 1988/1992, 87 Abs. 2 Satz 3, 81 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ArbGG).
20 Der geänderte Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt dem Antragsteller für diesen Antrag nicht das Rechtsschutzbedürfnis, obwohl die Versetzungen und Abordnungen bereits vollzogen sind. Sollten nach wie vor die personalvertretungsrechtlichen Zustimmungen zu diesen Maßnahmen fehlen, so hätte sich durch die Vollziehung der Maßnahmen das Interesse des Antragstellers an der begehrten Feststellung sogar noch verstärkt, wie sich aus § 60 Abs. 1 HPVG 1979 bzw. § 69 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 ergibt (vgl. die Beschlüsse des Hess. VGH - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 17. April 1991 - BPV TK 3279/90 - und vom 25. September 1991 - BPV TK 932/91 -). Aber auch dann, wenn inzwischen im Stufenverfahren Zustimmungen zu den Versetzungen und Abordnungen der Lehrkräfte erteilt worden sein sollten, ist dadurch das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers nicht entfallen, denn auch dann besteht nach wie vor ein vernünftiges Interesse daran, daß klargestellt wird, ob die Nichteinhaltung der in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelten Frist - einerlei, ob diese Frist in ihrer gesetzlichen Länge von 3 Wochen gilt oder sich die Beteiligten über ihre Verkürzung oder Verlängerung geeinigt haben - zur Bestandskraft von Zustimmungsverweigerungen führt.
21 Der somit zulässige geänderte Antrag ist jedoch unbegründet. Hat der Personalrat seine Zustimmung zur Durchführung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigert und ist die Angelegenheit rechtzeitig der übergeordneten Dienststelle vorgelegt worden, bei der eine Stufenvertretung besteht, so erwächst die Ablehnung der Zustimmung nicht in Bestandskraft, wenn die übergeordnete Dienststelle die in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelte Frist versäumt.
22 Nach der genannten Vorschrift hat die übergeordnete Dienststelle innerhalb von 3 Wochen die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen, wobei die Vorlagefrist sowohl dann gilt, wenn der Personalrat im Falle einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme dem Antrag der Dienststelle die Zustimmung versagt hat, als auch dann, wenn der Dienststellenleiter einen Initiativantrag des Personalrats abgelehnt hat. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß die nach § 60 a HPVG a.F. im Stufenverfahren einzuhaltenden Fristen der Disposition der Beteiligten entzogen seien, es sich also bei diesen Fristen um Ausschlußfristen handele, bei deren Versäumung eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ebenso wie bei den in § 69 des Bundespersonalvertretungsgesetzes geregelten Fristen nicht möglich sei (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 11. März 1981 - HPV TL 17/80 - ESVGH 31, 228 = ZBR 1982, 192, jeweils nur Leitsätze; 10. März 1982 - HPV TL 10/81 - ESVGH 32, 235, nur Leitsätze; 28. März 1984 - HPV TL 33/82 - Hess. VGRspr. 1984, 75 f.; 28. Januar 1988 - 1 TH 3789/87 - Hess. VGRspr. 1988, 63, jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 26. August 1987 - 6 P 11.86 - PersV 1988, 488; Widmaier, Einvernehmliche Verlängerung der Äußerungsfrist des § 69 Abs. 2 Satz 3 Bundespersonalvertretungsgesetz?, PersV 1988, 106 ff.).
23 Mit Beschluß vom 29. August 1990 (-HPV TL 3665/87- HessVGRspr. 1991, 38 f.) hat der beschließende Fachsenat in seiner früheren Besetzung entschieden, daß § 60 a Abs. 2 Satz 2 HPVG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. Juli 1984 (GVBl. I S. 181) (=§ 70 Abs. 2 Satz 2 HPVG 1988) jedenfalls in den Fällen der alleinigen Entscheidungsbefugnis des Dienststellenleiters eine Ausschlußfrist enthalte, innerhalb der die oberste Dienstbehörde den bei ihr gebildeten Hauptpersonalrat im Stufenverfahren mit der Angelegenheit zu befassen habe; mit ihrem Ablauf werde eine Zustimmungsverweigerung bindend bzw. gelte im Falle eines Initiativantrages die Maßnahme als gebilligt. Zur Begründung wurde ausgeführt: Wenn der Dienststellenleiter die alleinige Entscheidungsbefugnis in der jeweiligen Angelegenheit besitze (vgl. § 60 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1984 = § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988), müsse er dem Initiativantrag binnen 4 Wochen seine Zustimmung schriftlich verweigern. Lehne er den Initiativantrag nicht innerhalb der
Zustimmung schriftlich verweigern. Lehne er den Initiativantrag nicht innerhalb der genannten Frist ab, d. h. lasse er ihn liegen, so gelte der Antrag nach Ablauf der festgelegten Zeitspanne kraft gesetzlicher Fiktion als gebilligt; ein Stufenverfahren finde nicht mehr statt. Lehne er den Initiativantrag rechtzeitig ab, also bevor die genannte Fiktion eintrete, so erfordere "es geradezu der Schutz des Initiativrechts des Personalrats nach § 60 Abs. 3 HPVG F. 1984 (vgl. jetzt: § 69 Abs. 3 HPVG F. 1988), der Frist des § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG F. 1984 (vgl. jetzt: § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG F. 1988) Durchschlagskraft zu verleihen, um zu verhindern, daß die übergeordnete Dienststelle das Stufenverfahren durch Liegenlassen einseitig zum Nachteil des Initiativrechts des Personalrats verzögert".
24 Die neue Besetzung des beschließenden Fachsenats vermag dem nicht zu folgen. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Auffassung der bisherigen Besetzung, die nach § 60 a HPVG im Stufenverfahren einzuhaltenden Fristen seien als Ausschlußfristen der Disposition der Beteiligten entzogen, durch die in § 70 Abs. 7 HPVG 1988 erfolgte Neuregelung überholt ist. Da nach dieser Vorschrift alle in Abs. 1 bis 5 genannten Fristen im beiderseitigen Einvernehmen der jeweiligen Dienststelle und Personalvertretung verkürzt oder verlängert werden können, kann es sich bei der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 nicht (mehr) um eine Ausschlußfrist handeln.
25 Dies ändert zwar nichts daran, daß die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 - einerlei, ob sie im Einzelfall unverändert geblieben ist oder nach § 70 Abs. 7 HPVG 1988/1992 verkürzt oder verlängert wurde - für die übergeordnete Dienststelle bindend ist. Damit ist aber noch nichts darüber gesagt, ob sich - insbesondere infolge der Stärke der Bindungswirkung - nach dem Regelungszusammenhang des Gesetzes bei Nichteinhaltung der Frist bestimmte Rechtsfolgen ergeben und welche Rechtsfolgen dies gegebenenfalls sind.
26 Zunächst ist festzustellen, daß der Text des HPVG 1988/1992 keine Regelungen der Rechtsfolgen enthält, die eintreten sollen, wenn die übergeordnete Dienststelle untätig bleibt und die in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelte Befassungsfrist versäumt. Keine Schlüsse auf den Rechtscharakter dieser Frist lassen sich aus der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 ziehen, innerhalb der der Leiter der Dienststelle oder der Personalrat im Falle der Nichteinigung die Angelegenheit auf dem Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, vorlegen kann. Wird damit vorgeschrieben, daß die Vorlage der Sache nur innerhalb der Frist erfolgen kann, ergibt sich daraus, daß diese Möglichkeit nach Ablauf der Frist nicht mehr besteht, es dann also bei der Ablehnung des Initiativantrages bzw. der Verweigerung der Zustimmung bleibt. Wie bei Verstreichenlassen einer Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelfrist wird die bei Fristablauf bestehende Rechtslage festgeschrieben. Anders liegen die Dinge jedoch im Falle der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992. Diese Frist ist einer Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelfrist nicht vergleichbar. Durch die bereits nach § 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 erfolgte Vorlage bei der übergeordneten Dienststelle ist das einem Rechtsbehelfs- bzw. Rechtsmittelverfahren vergleichbare Überprüfungsverfahren in der nächsthöheren Stufe bereits eingeleitet. Schon dies spricht dafür, daß der Rechtscharakter der Befassungsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 ein anderer als der der Vorlagefrist des Satzes 1 derselben Vorschrift ist. Ein weiterer Unterschied besteht darin, daß eine Frist für eine Pflicht, also eine zwingend gebotene Handlung, vorgeschrieben ist und nicht nur für eine verfahrensrechtliche Möglichkeit. Daß diese Pflicht, wenn ihr nicht innerhalb der gesetzlichen Frist nachgekommen wird, erlischt, ergibt sich aus dem Gesetz nicht. Der Fristablauf könnte vielmehr dazu führen, daß Sanktionen zur Durchsetzung der Pflichterfüllung zulässig werden. Denkbar wären dabei allerdings auch Sanktionen, die zu einem Rechtsverlust führten, der die Pflichterfüllung unnötig werden ließe. So könnte es sich hier verhalten. Jedoch scheitert diese Möglichkeit nicht nur daran, daß dem Gesetz keine Anhaltspunkte für eine solche Sanktion zu entnehmen sind, sondern auch deshalb, weil eine einheitliche sinnvolle Sanktion unter Berücksichtigung der Interessen aller Betroffenen gar nicht möglich erscheint. Die Versäumung der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 beruht zwar auf behördlichem Fehlverhalten und könnte unter diesem Gesichtspunkt zur Folge haben, daß zugunsten der Personalvertretung deren Zustimmungsverweigerung nach Fristablauf bestandskräftig wird. Daß dies jedoch nur gelten kann, wenn der Dienststellenleiter der nachgeordneten Behörde allein entscheidungsbefugt ist und insbesondere keine Rechte einer anderen Körperschaft betroffen werden, ergibt sich schon aus der oben zitierten Entscheidung vom 29. August 1990.
27 Gänzlich unklar ist die Rechtslage aber dann, wenn die nachgeordnete Dienststelle einen Initiativantrag des Personalrats (§ 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG 1988/1992) abgelehnt hat und der Personalrat die Angelegenheit rechtzeitig auf dem Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, vorgelegt hat (§ 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992). Versäumt die übergeordnete Dienststelle es, innerhalb von 3 Wochen die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen (§ 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992), so sind zwei Rechtsfolgen denkbar: Die Fristversäumnis könnte dazu führen, daß die Versagung der Maßnahme bestandskräftig wird (vgl. HessVGH, Beschluß vom 3. Mai 1988 - 1 TH 1541/88 -); sie könnte aber auch dazu führen, daß die beantragte Maßnahme als gebilligt gilt. Angaben dazu enthält das Gesetz nicht. Aus dem Schweigen des Gesetzes ist deshalb der Schluß zu ziehen, daß keine Sanktion vorgesehen ist.
28 Im Falle der Versäumung der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 die in § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 geregelte Billigungsfiktion entsprechend anzuwenden, ist nicht möglich, weil eine Gesetzeslücke als Voraussetzung für die analoge Anwendung der Vorschrift fehlt (a.A. die bisherige Besetzung des beschließenden Fachsenats in ihrem Beschluß vom 29. August 1990 - HPV TL 3665/87 - HessVGRspr. 1991, 38 f.). Voraussetzung einer Gesetzeslücke ist - außer dem Umstand, daß hinsichtlich einer bestimmten Frage eine gesetzliche Regelung fehlt -, das Vorliegen eines Bedürfnisses für die jeweilige Regelung sowie die Feststellung, daß der Gesetzgeber die Lücke durch eine sachgerechte Regelung gefüllt hätte, wenn er sich der Lücke bewußt gewesen wäre. Von einem allgemeinen Bedürfnis nach personalvertretungsrechtlichen Sanktionen für Fälle, in denen die Verwaltung durch § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG gesetzlich vorgeschriebene Verfahrenshandlungen nicht fristgerecht erfüllt, läßt sich nicht ausgehen, weil das gesetzmäßige Verhalten der Verwaltung generell durch die Dienstaufsicht zu gewährleisten ist, der mit dem disziplinarrechtlichen Instrumentarium auch hinreichende Sanktionsmöglichkeiten für pflichtwidrig handelnde Amtsträger zur Verfügung stehen. Deswegen erscheint das Fehlen einer Sanktionsregelung in § 70 Abs. 1 HPVG rechtspolitisch gewollt und nicht als Lücke.
29 Dies muß auch daraus geschlossen werden, daß in anderen Fällen der Fristversäumung Rechtsfolgenregelungen ergangen sind und die Problematik spätestens seit der Entscheidung des Fachsenats vom 29. August 1990 bekannt ist. Beantragt der Leiter der (nachgeordneten) Dienststelle bei dem Personalrat die Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme (§ 69 Abs. 2 Satz 1 HPVG 1988/1992), so ist der Beschluß des Personalrats dem Leiter der Dienststelle innerhalb von zwei Wochen nach Antragstellung mitzuteilen (§ 69 Abs. 2 Satz 2 HPVG 1988/1992). Nach § 69 Abs. 2 Satz 3 HPVG 1988/1992 gilt die Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung schriftlich begründet verweigert. Entsprechend hat der Gesetzgeber in § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 für den Fall des Initiativantrags hinsichtlich der unteren Stufe die Regelung getroffen, daß eine Maßnahme als gebilligt gilt, wenn der Dienststellenleiter nicht innerhalb der in § 69 Abs. 3 Sätze 3 und 4 HPVG 1988/1992 genannten Frist die Zustimmung schriftlich verweigert, wobei diese Rechtsfolge jedoch nur eintritt, soweit der Dienststellenleiter eine alleinige Entscheidungsbefugnis besitzt. Der Umstand, daß der Gesetzgeber nur für diese Fälle Rechtsfolgen der Fristversäumnis geregelt hat, läßt darauf schließen, daß entsprechende Rechtsfolgen nicht eintreten sollen, wenn die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt wird.
30 Im übrigen ließe sich auch nicht davon ausgehen, daß die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG durchweg eine sachgerechte Sanktion der hier erörterten Fristversäumnis darstellte. Es mag zwar sein, daß im Falle des Initiativantrags des Personalrats (§ 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG 1988/1992) ein Bedürfnis besteht, diesen Antrag als gebilligt gelten zu lassen, wenn die übergeordnete Dienststelle die 3-Wochen-Frist versäumt, innerhalb der sie die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hat. Ein Bedürfnis nach einer entsprechenden Rechtsfolge dürfte auch dann vorliegen, wenn der Personalrat seine Zustimmung verweigert hat, der Leiter der zur Entscheidung befugten Dienststelle aber nach § 73 HPVG 1988/1992 die Maßnahme im Wege der vorläufigen Regelung durchgeführt hat und nunmehr lediglich der Personalrat ein Interesse daran hat, im Stufenverfahren klären zu lassen, ob er seine Zustimmung zu Recht verweigert hat.
31 Ein Bedürfnis für die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 besteht jedoch nicht, soweit es sich um sonstige Fälle der
1988/1992 besteht jedoch nicht, soweit es sich um sonstige Fälle der Verweigerung der Zustimmung handelt. Denn solange die übergeordnete Dienststelle die Stufenvertretung nicht mit der Angelegenheit befaßt, bleibt die Zustimmungsverweigerung wirksam mit der Folge, daß die vom Leiter der nachgeordneten Dienststelle beabsichtigte Maßnahme - zumindest vorläufig - nicht durchgeführt werden kann. Die übergeordnete Dienststelle schadet somit durch das Liegenlassen nicht dem Personalrat, sondern der nachgeordneten Dienststelle. Ein Bedürfnis, die Säumigkeit zugunsten des Personalrats zu sanktionieren, ist daher in diesem Fall nicht ersichtlich.
32 Ein anerkennenswertes Bedürfnis für die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 besteht auch in den Fällen nicht, in denen eine andere Behörde als die im personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren tätige nachgeordnete Dienststelle entscheidungsbefugt ist. Wenn beispielsweise der Personalrat einer Schule die Zustimmung zu einer vom Schulträger beabsichtigten Maßnahme versagt, die eine Gestaltung der Arbeitsplätze im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 16 HPVG 1988/1992 darstellt, und die übergeordnete Dienststelle die Befassungsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt, würde es den Schulträger ungerechtfertigt belasten, wenn die Versagung der Zustimmung infolge der analogen Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 bindend würde. Nach allem käme die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 allenfalls in den beiden oben genannten Fällen in Frage, in denen ein Bedürfnis nach entsprechender Anwendung vorliegen könnte. Dies hätte jedoch zur Folge, daß die Vorschrift nur in einem Teil der aufgeführten Fälle entsprechend angewendet werden könnte. Eine derart auf einzelne Fälle des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 beschränkte Analogie hielte sich nicht mehr im Rahmen zulässiger Gesetzesauslegung.
33 Schließlich ist auch in den Fällen, in denen ein Sanktionsbedürfnis vorliegt, der Personalrat nicht völlig schutzlos. Der Leiter der oberen Dienststelle, der die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt, begeht damit einen eindeutigen Verstoß gegen seine Dienstpflichten, der Disziplinarmaßnahmen nach sich ziehen kann.
34 Nach allem ist die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 als reine Ordnungsfrist anzusehen (zur Qualifizierung als Ordnungsfrist neigt auch der 1. Senat des Hess. VGH in seinem Beschluß vom 3. Mai 1988 - 1 TH 1541/88 -), deren Überschreitung nicht zur Folge hat, daß die Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme und die Ablehnung eines Initiativantrags als bindend gelten bzw. die in Ausübung des Initiativrechts beantragte Maßnahme als gebilligt gilt.
35 Die Rechtsbeschwerde gegen diesen Beschluß ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 111 Abs. 3 HPVG 1988/1992 nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist dann anzunehmen, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits von einer klärungsfähigen und klärungsbedürftigen Rechtsfrage abhängt und diese Klärung entweder von allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung ist oder wegen ihrer tatsächlichen Auswirkungen die Interessen der Allgemeinheit oder eines größeren Teils der Allgemeinheit berührt (Matthes in Germelmann/Matthes/Prütting, Arbeitsgerichtsgesetz, Kommentar, 1990, Rd.Nr. 12 zu § 72). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Im Bundespersonalvertretungsgesetz ist dem Leiter der übergeordneten Dienststelle keine Frist vorgegeben, innerhalb der er die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hat. Dem Senat ist auch nicht bekannt, daß in einem anderen Bundesland eine Fristenregelung gilt, die der in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 entspricht. Die hier entscheidungserhebliche Rechtsfrage betrifft daher nur das Bundesland Hessen und damit einen Bereich, der nicht über den Zuständigkeitsbereich des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hinausgeht (vgl. auch Grunsky, Arbeitsgerichtsgesetz, Kommentar, 6. Auflage, RdNr. 11 zu § 72), so daß die Unklarheiten durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof geklärt werden können, ohne daß es der Einschaltung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfte.