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Timestamp: 2018-04-20 20:19:21
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“Es que España es un Estado aconfesional, no laico”. Es una frase corriente. Se dice desde posiciones pro-católicas para ver si comulgamos con ruedas de molino. Se afirma desde la izquierda, con resignación, esperando el día en que una reforma constitucional nos acerque al anhelado modelo francés. Y sin embargo, nadie puede precisar bien lo que significa. No es extraño. El derecho eclesiástico del Estado, que es el que regula la libertad religiosa (1), no es una disciplina que sobresalga por la claridad de sus conceptos. En medio de este marasmo voy a intentar terciar yo, a ver si nos aclaramos con el objeto del debate.
Como primera aproximación, podemos acudir al diccionario. La RAE nos dice que “aconfesional” y “laico” son sinónimos: el primer término significa “Que no pertenece ni está adscrito a ninguna confesión” y el segundo quiere decir “Independiente de cualquier organización o confesión religiosa”. Las diferencias son, como se ve, de matiz. En ambos casos se trata de adjetivos que denotan independencia de la religión. Aplicados al Estado, hablan de unas instituciones públicas separadas de lo confesional, que no reconocen de manera oficial ninguna religión. El opuesto de un Estado aconfesional o laico sería, por tanto, un Estado confesional.
Por supuesto, el diccionario no es un medio adecuado de definir conceptos técnicos. Sigamos, entonces, con los escritos de los eclesiasticistas. Y aquí es donde empezamos a patinar. Porque, por ejemplo, muchos consideran que hay una diferencia entre “laicismo” y “laicidad”: en ambos casos hablaríamos de un Estado sin religión oficial, pero el laicismo sería una postura beligerante, hostil o como mínimo indiferente hacia la religión (casi una especie de “ateísmo de Estado”) mientras que la laicidad valoraría de forma positiva el hecho religioso. El laicismo se vincula con un anticlericalismo más bien decimonónico, mientras que la laicidad sería la simple no sacralidad del Estado. En este sentido, no sería lo mismo un Estado “laico” (equiparable aquí a “aconfesional”: sin religión oficial) y un Estado “laicista” (que mira la religión con hostilidad).
Llegamos al quid de la cuestión. Aconfesional y laico son sinónimos, sí, pero un Estado no confesional puede adoptar muchas posiciones hacia la religión, desde su consideración positiva como un hecho sociológico que puede contribuir al bien común hasta su rechazo completo, pasando por cierta indiferencia. En esta escala, se tiende a usar el término “aconfesional” para las versiones más amables y complacientes con la religión, mientras que se prefiere “laico” o “laicista” para las que son más beligerantes. Es éste el sentido que hay que darle a la frase de que España es aconfesional y no laica. Hablamos de términos que tienen una honda significación histórica, por lo que las diferencias parecen mayores de lo que son.
Es precisamente por eso, por lo significativos que son los términos “aconfesional” y “laico”, que se decidió huir de ellos en el debate de la Constitución. La propuesta original del artículo 16.3 CE decía que “El Estado español no es confesional”, pero se modificó hasta que quedó la redacción actual: “Ninguna confesión tendrá carácter estatal”. Es una fórmula mucho más vendible, pero que en esencia significa lo mismo: separación de Iglesia y Estado y neutralidad religiosa por parte de éste. En ese sentido, se puede afirmar que el Estado español es laico.
Vale, tenemos un Estado laico o aconfesional, que lo mismo da. Pero ¿qué orientación tiene hacia las confesiones religiosas: positiva, indiferente o negativa? Parece claro que positiva. El artículo 16.3 CE, después de dejar clara la no confesionalidad del Estado, matiza: “Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones”. Es decir, no hay religión oficial pero se valora el hecho religioso como algo positivo y beneficioso y se manda al Estado que coopere con las confesiones mayoritarias.
Nuestro Estado laico está, por tanto, más cerca de lo que se suele llamar “aconfesionalidad” que del malvado y anticlerical laicismo (2). Ahora bien, eso no significa que todo valga. La Constitución no dice nada más que lo que he citado; más en concreto, no explica en qué tienen que plasmarse esas relaciones de colaboración entre el Estado y las confesiones mayoritarias. Por ejemplo, parece lógico dentro de este marco que se suscribieran convenios con las religiones más grandes para garantizar asistencia religiosa a personas privadas de libertad (enfermos en hospitales públicos, reos penitenciarios, militares en misión) o para cambiar días festivos de origen católico por otros distintos. Pero el resto de cuestiones son mucho más discutibles.
La Constitución no obliga a financiar de forma directa a la Iglesia católica, ni a conceder exenciones de impuestos a las confesiones religiosas, ni a mantener una red paralela de colegios religiosos con concierto económico, ni a introducir la asignatura de religión (católica o la que sea) en el currículo educativo, ni mucho menos a que el Gobierno mande una representación oficial a las procesiones u ordene bajar la bandera a media asta durante la Semana Santa. La Constitución solo obliga a cooperar. Todos estos actos, que los fans del catolicismo quieren hacer derivar de este deber de colaboración, van de lo innecesario a lo puramente inconstitucional según vulneren más o menos el principio básico, que sigue siendo la no confesionalidad del Estado.
Así pues, menos lobos. Para muchos, “aconfesional y no laico” quiere decir “privilegio católico”, y ya no cuela. El catolicismo sigue siendo la religión más extendida de este país, pero la capacidad de sus sacerdotes de influir en la gente está en franca decadencia. Si aún aguanta como mayoritario en las encuestas es porque nos hemos inventado la cómoda categoría de “no practicante”, que viene a significar una persona que no va a misa, no cree en la mayoría de los dogmas, pasa del papa e incluso puede que no crea en Dios pero que se identifica como católico por razones culturales. Cada vez tienen menos lógica sus privilegios.
En este sentido, y como ya he comentado alguna vez, la respuesta del Estado no es reducir esos privilegios, sino aumentar los de las demás confesiones. La carambola es que a lo mejor así se consigue un modelo similar al que querían los constituyentes. El problema es, claro, que a muchos ese modelo no nos convence y preferiríamos un Estado que fuera más indiferente hacia la religión, que no la persiguiera pero que desde luego no la valorara como un hecho positivo. No quiero que se quemen iglesias, pero sí que las confesiones sean financiadas por sus fieles y que no tengan asignaturas en el sistema educativo público. Y ojo, que algo así podría implementarse dentro del marco del actual artículo 16.3 CE, pues ya hemos visto que es un precepto muy poco concreto, que no obliga a ningún acto determinado.
En resumen, la contraposición entre aconfesional y laico no tiene demasiado sentido. En ambos casos hablamos de un Estado que no tiene religión oficial, aunque se suele usar el primer término para aquellos que miran la religión de forma positiva y el segundo para quienes la contemplan con hostilidad. En España lo que tenemos es algo que formalmente se inclinaba hacia esta contemplación positiva del hecho religioso, pero que materialmente implicaba un privilegio católico importante. El descenso a la irrelevancia de la religión católica ha hecho que estos privilegios se extiendan a otras confesiones, pero en realidad no es necesario: sin cambiar una coma de la Constitución se podrían reducir los puntos de contacto entre el Estado y las religiones y acabar con ese incómodo olor a incienso que parece permearlo todo.
(1) No confundir con el derecho canónico, que es el derecho interno de la Iglesia católica.
(2) Como curiosidad, tengo aquí delante el manual de Derecho Eclesiástico del Estado de Antonio Martínez Blanco, que aparte de ser de 1994 tiene un tufo a clerigalla que tira para atrás. Cita a diversos autores, que definen el régimen constitucional actual con expresiones tan pintorescas como “sana laicidad”, “laicidad con la cooperación suo modo entre las confesiones religiosas y el Estado”, “neutralidad confesional matizada con vínculos de cooperación” e incluso “laicidad respetuosamente neutral”.
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Hace unos días celebrábamos el 82º aniversario de la proclamación de la II República. Es una fecha que a muchos nos llena de nostalgia por un régimen que nació lleno de esperanza y que se truncó tras una rebelión militar fruto de la cual es el sistema en el que vivimos ahora. Sí, difícil no ponerse melancólico. Por ello desde la izquierda se intenta crear (con escaso éxito) una conciencia republicana que nos lleve a la Tercera; también se estudia la Segunda para saber dónde fracasó y por qué se hundió.
Uno de los puntos más importantes de todo régimen es su Constitución. Sin embargo, la de la II República no es muy conocida. Por ello, esta entrada busca ser una especie de repositorio de aquellos puntos más destacados (por avanzados, progresistas o incluso curiosos) del texto constitucional de 1931. No es un análisis doctrinal, sino una sección de curiosidades que busca acercar al público esta norma tan peculiar. Quiero centrarme también en cosas en las que considero la Constitución de 1931 más avanzada que la que tenemos ahora.
Una Constitución siempre refleja la ideología de los actores que la aprobaron. Así, la de 1812 es liberal-progresista, la de 1837 también pero menos, la de 1845 es conservadora, la de 1869 demócrata y las de 1876 y 1978 pretenden ser de consenso. La de 1931, por su parte, fue aprobada por un Parlamento formado casi en su mayoría por grupos de izquierda. La verdad es que se nota. Se trata, eso sí, de una izquierda no comunista, sino más bien socialista (el PSOE, con 115 escaños de 470, era el partido más grande de las Constituyentes) y, sobre todo, burguesa.
Esos ideales de izquierda moderada están presentes en todo el texto: como veremos se habla de protección a los trabajadores, medidas democráticas, garantías de los derechos fundamentales, etc. Sin embargo, y al contrario de lo que se suele decir, no es una Constitución que impida gobernar a las derechas. De hecho, éstas lo hicieron durante más de dos años. En ese sentido, quizás los principales problemas legales de la República no estuvieron tanto en la Constitución como en normas inferiores; por ejemplo, el tener un sistema electoral que permitiera bandazos tan importantes como el que se dio desde 1931 hasta 1933 no ayudó nada a la estabilidad del régimen.
Vamos a ver, por tanto, los puntos más interesantes de esa vieja desconocida:
Definición del Estado, indefinición de la forma de Gobierno (artículo 1)
El artículo 1 define a España como “una república de trabajadores de todas clases”. Es una definición curiosa, que entronca directamente con ese carácter social que tiene este texto fundamental. Parece ser que fue una propuesta del PSOE y de los sindicatos. En consonancia con este carácter “laboral” de la república, se dedican los artículos 46 y 47 a proteger al trabajador: en esos dos preceptos se habla de regular la jornada, el salario y las vacaciones; de establecer una seguridad social y de protección especial para campesinos y pescadores.
Frente a esta terminología tan rotunda, resulta curiosa la indefinición en que queda la forma de Gobierno. Bien, España es una república democrática, pero ¿parlamentaria, semipresidencialista o presidencialista? La Constitución nada dice al respecto (1). Podemos descartar el presidencialismo con toda facilidad; la Constitución de 1931 establece que el jefe de Estado (presidente de la República) y el jefe de Gobierno (presidente del Consejo de Ministros) son personas distintas.
Pero entre semipresidencialismo y parlamentarismo no resulta fácil elegir. Por un lado, el presidente de la República estaba configurado como una figura de importancia constitucional, no como un mero elemento decorativo: nombraba libremente al presidente del Gobierno y podía oponerse a firmar decretos que creyera ilegales, por ejemplo. Este rasgo aleja al régimen del parlamentarismo. Pero por el otro, el presidente de la República no era elegido por sufragio popular (como se hacía, por ejemplo, en la república de Weimar, régimen semipresidencial por antonomasia en la época) sino por una asamblea formada por los diputados y por el mismo número de compromisarios elegidos al efecto.
Al final, podemos definir la forma de Gobierno de la II República española como una forma de semipresidencialismo similar a la que había entonces en Francia: un presidente de la república con un poder constitucional notorio pero que no era elegido directamente por el pueblo.
Laicismo (artículo 3)
La II República se tomó muy en serio la aconfesionalidad del Estado. Sin embargo, llama la atención que la fórmula seguida por el constituyente republicano en su artículo 3 (“El Estado español no tiene religión oficial”) sea casi idéntica a la redacción de la Constitución de 1978 (“Ninguna religión tendrá carácter estatal”). Y digo que llama la atención porque es curioso cómo, a partir de palabras tan similares, pueden derivarse enfoques tan distintos hacia la religión.
Así, el artículo 3 debe leerse en coordinación con los artículos 26 y 27, que son los que contienen toda la carga de hostilidad y desconfianza hacia las religiones que se suele achacar a la II República. Estos artículos incluían desde medidas liberalizadoras lógicas (extinción del presupuesto del clero, sumisión de las órdenes religiosas a la legislación tributaria, cementerios civiles) hasta disposiciones que difícilmente pueden ser justificadas en términos democráticos: aquí hablo de disolución de los jesuitas, prohibición de que las órdenes religiosas ejerzan el comercio o la enseñanza, régimen agravado de reunión y asociación, etc.
Renuncia a la guerra (artículo 6)
El artículo 6 declara que “España renuncia a la guerra como instrumento de política nacional”. Es, que yo sepa, el único país que constitucionalizó las previsiones del pacto Briand-Kellogg, un tratado internacional firmado por unos 70 países en el que se condenaba la guerra, se desistía de su uso como herramienta política y se afirmaba el principio de solución pacífica de conflictos. Este pacto se juzga a veces como algo inútil (fue firmado en plena paz y no impidió que apenas diez años después estallara la Segunda Guerra Mundial) pero es el antecesor del artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas.
Estado integral con regiones autónomas (artículos 8 a 22)
La fórmula adoptada por el constituyente de 1931 para resolver el “problema catalán” fue la del llamado “Estado integral”. Se trataba de un Estado centralizado pero que concedía autonomía a ciertas regiones con hechos diferenciales marcados. ¿Por qué lo menciono? Porque este régimen influyó mucho en la Constitución italiana de posguerra, que fue a su vez uno de los inspiradores del constituyente español de 1978. En otras palabras: el sistema de autonomías actual es heredero (bien que por vía indirecta) del creado en la Constitución republicana.
Igualdad (artículo 25)
La Constitución de 1931 incluía varias menciones a la igualdad. Para empezar, declaraba en su artículo 2 que “Todos los españoles son iguales ante la ley”. De forma algo reiterativa, lo volvía a decir en el artículo 25, que tenía la importancia simbólica de ser el primer artículo del Título sobre derechos y deberes: “No podrán ser fundamentos de privilegio jurídico: la naturaleza, la filiación, el sexo, la clase social, la riqueza, las ideas políticas ni las creencias religiosas”. En ejercicio de esta igualdad, abolía los títulos de nobleza.
Además, la igualdad entre mujeres y hombres se mencionaba otra buena cantidad de veces: para los derechos electorales (artículo 36), para el acceso al funcionariado (artículo 40), para la igualdad entre cónyuges (artículo 43) y para la candidatura a diputado (artículo 53). Como sabemos, el debate del artículo 36 (si se concedía o no el voto a las mujeres) fue uno de los más enconados del proyecto constitucional. Los otros ámbitos no se discutieron tanto, o incluso se aceptaron sin más; nadie tenía problema, por ejemplo, en reconocerles a las mujeres el derecho a ser elegidas diputadas.
Por último, un apunte curioso: declaraba la igualdad de todos los hijos en relación a los deberes de sus padres hacia ellos. De hecho, prohibía que en los documentos oficiales constara el estado civil de los padres o la terminología de “legítimo / ilegítimo” (artículo 43); la propia Constitución predicaba con el ejemplo al usar la expresión “hijos habidos fuera del matrimonio”. Era la primera vez que esta igualdad se declaraba en un texto constitucional español.
Divorcio (artículo 43)
Dentro del extenso apartado dedicado a derechos sociales (una innovación en sí misma), me llama la atención que se constitucionaliza el derecho al divorcio en casos de mutuo acuerdo o con justa causa. Es un texto más avanzado que el de la Constitución actual, que se limita a decir que el legislador regulará “las causas de separación y disolución”. Así, bajo la Constitución de 1978 subsistió durante más de veinte años una regulación del divorcio que obligaba a una separación previa y que no permitía la disolución del vínculo matrimonial de mutuo acuerdo.
Unicameralismo (artículo 51)
La Constitución de 1931 establece un Parlamento de una sola Cámara, el Congreso de los Diputados. Rompe así con una asentada tradición de nuestro constitucionalismo, que empezó en el Estatuto Real de 1834: la de que el Parlamento se formara por dos Cámaras o, como se las llamaba en las distintas Constituciones, “cuerpos colegisladores”.
Sin embargo, prescindir del Senado era una decisión relativamente lógica en una Constitución parida por un grupo de liberales de izquierda. De forma tradicional, el liberalismo hablaba de una única Cámara que representara a la nación. Las primeras Constituciones liberales europeas (por ejemplo, la española de 1812) establecían este sistema. Si luego se introdujo el Senado fue para frenar posibles excesos revolucionarios de la Cámara Baja y por la influencia del llamado “liberalismo doctrinario”, según la cual la nación y el rey eran soberanos en pie de igualdad y cada uno de ellos tenía derecho a elegir a una de las dos Cámaras del Parlamento.
Abolida la monarquía y rechazado el miedo a los “excesos revolucionarios”, establecer un Parlamento de una sola Cámara era una idea lógica. Además, al fundarse un Estado unitario y centralista salvo por la autonomía de dos o tres regiones, ni siquiera cabía concebir el Senado como una Cámara de representación territorial, como hace hoy nuestra Constitución o como hacía en su época EE.UU.
Moción de censura parcial (artículo 64)
La Constitución republicana permitía al Parlamento votar una moción de censura contra un ministro concreto, al contrario que la Constitución actual, que solo permite aprobarlas contra el Gobierno en pleno. Esto facilita sin duda el control de la acción gubernamental. Me falta, eso sí, alguna referencia a que el presidente de la República no puede volver a nombrar ministro al destituido hasta que no pase un tiempo.
Referéndum e ILP (artículo 66)
El artículo 66 establecía dos mecanismos de participación democrática de lo más novedosos. El primero lo tenemos en nuestra Constitución actual, y consiste en la iniciativa legislativa popular. El segundo no está en nuestro sistema: se trata de la realización de referendos sobre leyes concretas una vez aprobadas en Cortes.
Para activar ambos mecanismos era necesario que lo pidieran el 15% del censo electoral, un número quizá demasiado elevado para que fueran efectivos.
Frenos y contrapesos (artículos 81 y 82)
Frente a esa idea de que la II República era una especie de Convención jacobina donde todo el poder lo tenía el Parlamento, la Constitución incluye una buena cantidad de frenos y contrapesos. He querido destacar dos, que se contienen en dos preceptos sucesivos.
El artículo 81 regula el control que ejerce el presidente de la República sobre las Cortes. En la Constitución se prevén unas Cortes reunidas durante cinco meses al año repartidos en dos periodos: pues bien, el artículo 81 permite al presidente convocar al Congreso fuera de estos periodos o suspender las sesiones ordinarias durante un tiempo.
Además, le permite disolver las Cortes, mandando convocar elecciones en el momento. Puede hacerlo dos veces durante su presidencia (que duraba seis años); si efectivamente decreta una segunda disolución, las Cortes surgidas de esas elecciones deben votar sobre la necesidad de disolver las anteriores. Si el voto es desfavorable al presidente, éste debe dimitir. Este mecanismo, que parece muy alambicado, se utilizó en 1936 para destituir a Alcalá Zamora. Éste, efectivamente, había disuelto las Cortes dos veces: en 1933 y en 1936. Lo que dijeron los partidarios de Alcalá Zamora fue que la primera disolución no contaba porque las Cortes disueltas eran constituyentes, y lo lógico habría sido disolverlas una vez aprobada la Constitución. No coló.
Por su parte, el artículo 82 regula el control que ejercen las Cortes sobre el presidente de la República. En cualquier momento el Congreso, por mayoría de tres quintos, puede iniciar el trámite para destituir al presidente. Entonces se convocan elecciones a compromisarios y se forma una asamblea con tantos compromisarios como diputados: éste era el medio ordinario por el cual se elegía presidente. Será esa asamblea quien decida si destituye al presidente (en cuyo caso elige a uno nuevo) o si lo mantiene (en cuyo caso queda disuelto el Congreso). Es evidente que se trata de una medida de último nivel, prevista solo para casos graves.
Tribunal Constitucional (artículo 121)
La existencia de un Tribunal Constitucional (un organismo jurisdiccional que vigilara que las leyes son acordes a la Constitución) era en 1931 bastante novedosa. Había sido postulada por Hans Kelsen en los años anteriores, y solo unos pocos países lo habían adoptado; España fue uno de ellos. Además, la Constitución le dio a este órgano la función de mediar entre el Estado y las regiones, la capacidad de resolver el recurso de amparo por vulneración de las garantías individuales y el juicio penal sobre el presidente de la República, los miembros del Gobierno y los del Tribunal Supremo.
Lo más curioso de este tribunal era sin duda su composición: un presidente designado por las Cortes, el presidente del Consejo de Estado, el del Tribunal de Cuentas, dos diputados, un representante de cada región (aunque no fuera autónoma), dos abogados y cuatro profesores de Derecho. Es decir, que había una composición mayoritaria de políticos, que no tienen por qué ser profesionales del Derecho. Esto aleja un poco del modelo kelseniano al así llamado Tribunal de Garantías Constitucionales.
Espero que este artículo haya servido para haceros conocer mejor la Constitución de 1931. Porque no es ni una norma caótica y disfuncional ni una ley perfecta; se trata simplemente de una construcción del intelecto humano dada en unas circunstancias muy concretas y que pretendía regir sobre una república que terminó demasiado pronto.
(1) Esto no es un defecto de la Constitución de 1931, sino algo común en nuestro constitucionalismo hasta ese momento. La más cercana a definir la forma de Gobierno era la de 1812, que hablaba de una “monarquía moderada hereditaria”. Ninguna de nuestras Constituciones previas había usado los términos “monarquía constitucional” o “parlamentaria”.
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