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Timestamp: 2016-10-27 09:05:25+00:00
Document Index: 234533043

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 27', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 86', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'ATF ', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 27', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 36', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 159']

1P.805/2000 (09.05.2001)
1P.805/2000/viz
S�ance du 9 mai 2001
Pr�sidence de M. Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Vice- Pr�sident du Tribunal f�d�ral;
Pr�sents: MM. les Juges Nay, Aeschlimann, F�raud, Catenazzi, Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppl�ante.
Josef Zisyadis, � Lausanne,
les d�crets adopt�s le 21 novembre 2000 par le Grand Conseil du canton de Vaud, sur l'organisation de la journ�e cantonale vaudoise � l'Exposition nationale et sur la cr�ation d'un fonds sp�cial pour financer les festivit�s, d'une part, et sur les engagements globaux de l'Etat li�s � l'Exposition nationale, d'autre part;
(art. 85 let. a OJ; droits politiques; r�f�rendum financier)
A.- Le 21 novembre 2000, le Grand Conseil du canton de Vaud (ci-apr�s: le Grand Conseil) a adopt� deux d�crets relatifs aux frais engag�s par ce dernier dans le cadre de sa participation � l'Exposition nationale (Expo. 02).
Le premier autorise le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-apr�s: le Conseil d'Etat) � organiser la journ�e cantonale vaudoise � l'Exposition nationale (art. 1er) et lui accorde � cet effet un cr�dit de 2 millions de francs pour la cr�ation d'un fonds sp�cial du bilan destin� � financer les festivit�s (art. 2), inscrit au budget du D�partement de la formation et de la jeunesse et r�parti sur les ann�es 2000, 2001 et 2002 (art. 3).
Le second autorise le Conseil d'Etat � honorer ses engagements actuels en faveur de l'Expo. 02 en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation (art. 1er) et lui accorde � cet effet un cr�dit global maximal de 16'800'000 fr., frais de la journ�e cantonale non compris (art. 2), les d�penses pr�vues devant �tre inscrites aux budgets 2001 et 2002 des services concern�s (art. 3). La validit� de ce d�cret est li�e "� l'implantation vaudoise de la manifestation" (art. 4).
Le Conseil d'Etat a publi� ces deux d�crets dans la Feuille des Avis officiels du canton de Vaud du 5 d�cembre 2000, en indiquant que le d�lai r�f�rendaire, pour d�poser une demande de r�f�rendum facultatif, venait � �ch�ance le 14 janvier 2001.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, Josef Zisyadis demande au Tribunal f�d�ral d'annuler ces deux d�crets et d'enjoindre les autorit�s cantonales vaudoises � �laborer un nouvel acte conforme � la r�alit� des d�penses globales effectivement consenties dans le cadre de la participation du canton de Vaud � l'Exposition nationale, soumis au r�f�rendum obligatoire selon l'art. 27 ch. 2bis de la Constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885 (Cst.
vaud.). Il reproche au Grand Conseil d'avoir viol� le principe de l'unit� de la mati�re en adoptant deux d�crets distincts pour des cr�dits destin�s � la participation du canton de Vaud � l'Exposition nationale et en ne prenant pas en consid�ration dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum financier obligatoire tout ou partie du cr�dit de 10 millions de francs accord� au Conseil d'Etat par d�cret du Grand Conseil du 12 novembre 1996 pour assurer la participation de l'Etat au projet d'Exposition nationale "Le Temps ou la Suisse en mouvement" pr�vue alors en 2001. Il en irait de m�me des frais li�s � l'engagement en renfort d'une vingtaine de collaborateurs de la gendarmerie vaudoise pour la dur�e de la manifestation, que le canton de Vaud a renonc� � facturer aux organisateurs, et des frais que ce dernier sera amen� selon toute vraisemblance � d�bourser pour assurer une participation cantonale � la couverture du d�ficit.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Invit� � r�pliquer, le recourant a produit un m�moire compl�tif dat� du 21 f�vrier 2001.
C.- Par ordonnance du 15 janvier 2001, le Pr�sident de la Ie Cour de droit public a rejet� la demande d'effet suspensif.
1.- a) Le recours de droit public pour violation des droits politiques selon l'art. 85 let. a OJ permet aux citoyens de se plaindre du fait qu'un d�cret cantonal aurait �t� soustrait � tort au r�f�rendum financier obligatoire (ATF 118 Ia 184 consid. 1a p. 187, 422 consid. 1e p. 424; 111 Ia 201 consid. 2 p. 202). En tant que citoyen actif titulaire des droits politiques dans le canton de Vaud, Josef Zisyadis a qualit� pour recourir (ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et les arr�ts cit�s). Le recours r�pond au surplus aux exigences des art. 86 al. 1, 89 et 90 OJ, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le fond.
b) Saisi d'un recours de droit public fond� sur l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit constitutionnel, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui r�glent le contenu et l'�tendue du droit de vote ou qui sont en relation �troite avec celui-ci; il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interpr�tation d'autres r�gles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 3, 334 consid. 2b p. 338, 357 consid. 3 p. 360 et les arr�ts cit�s). En pr�sence de deux interpr�tations �galement d�fendables, il s'en tient � celle retenue par la plus haute autorit� cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 339; sur l'�volution du pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral, ATF 111 Ia 201 consid. 4 p. 206-208).
2.- Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir soustrait ind�ment les d�crets attaqu�s au r�f�rendum financier obligatoire pr�vu � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. en adoptant deux d�crets distincts portant sur le m�me projet et en omettant de prendre en compte dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum un certain nombre de d�penses �troitement li�es � ce projet.
a) L'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. soumet au r�f�rendum facultatif les lois (let. a), les d�crets (let. b) ainsi que toute d�cision du Grand Conseil entra�nant une d�pense unique de plus de deux millions de francs ou une d�pense de plus de 200'000 francs annuellement pour dix ans (let. c).
L'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. , tel qu'il a �t� adopt� par le peuple vaudois en date du 29 novembre 1998 (cf. Recueil annuel des lois vaudoises 1998, p. 358 et 498), pr�voit le r�f�rendum obligatoire pour toute d�cision du Grand Conseil entra�nant une d�pense unique de plus de 20 millions de francs ou une d�pense de plus de 2 millions de francs annuellement pour dix ans. L'art. 27 ch. 2ter Cst. vaud. exclut toutefois du r�f�rendum les d�crets portant sur le budget dans son ensemble (let. c) et les d�penses li�es (let.
b) En tant qu'il a pour cons�quence d'allouer au Conseil d'Etat un cr�dit de 2 millions de francs pour la cr�ation d'un fonds sp�cial du bilan destin� � financer les festivit�s de la journ�e cantonale vaudoise d'Expo. 02, le premier d�cret attaqu� doit �tre assimil� au vote d'une d�pense (ATF 108 Ia 234 consid. 2b p. 236/237 et l'arr�t cit�), suivant la d�finition qu'en donnent l'art. 5 al. 1 de la loi vaudoise sur les finances et la jurisprudence du Tribunal f�d�ral en mati�re de r�f�rendum financier (ATF 123 I 78 consid. 3b p. 81; cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
I, 2�me �d., Berne 1994, p. 285/286; s'agissant de la cr�ation d'un fonds, voir ZBl 91/1990 p. 121 consid. 3d/aa p. 124 et les r�f�rences cit�es; Daniel Schmitz, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, Berne 1991, p. 58/59 et p. 243/244). Il en va de m�me du second d�cret accordant au Conseil d'Etat un cr�dit global maximal de 16'800'000 fr.
pour honorer ses engagements actuels en faveur de l'Expo. 02 en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation.
La question de savoir s'il s'agit de d�penses li�es soustraites au r�f�rendum en vertu de l'art. 27 ch. 2ter Cst. vaud. ou, au contraire, de d�penses nouvelles soumises au r�f�rendum financier au sens de la jurisprudence rendue en cette mati�re (cf. ATF 125 I 87 consid. 3b p. 90/91) peut rester ouverte. A supposer que les deux d�crets litigieux consacrent effectivement des d�penses nouvelles, le seuil de 20 millions de francs requis pour leur assujettissement au r�f�rendum financier obligatoire ne serait de toute mani�re pas atteint.
c) Les autorit�s doivent chiffrer l'importance des d�penses induites par un projet d'une mani�re aussi pr�cise et objective que possible afin de d�terminer s'il convient de les soumettre ou non au scrutin populaire, respectivement de les munir ou non de la clause r�f�rendaire facultative ou obligatoire (cf. Etienne Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, Berne 1997, 2�me �d., n. 963, p. 357; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, n. 1894, p. 752).
aa) Le recourant pr�tend qu'il conviendrait d'additionner les deux cr�dits litigieux et voit une violation du principe de l'unit� de la mati�re dans le fait que le Grand Conseil a scind� en deux d�crets distincts des d�penses qui portaient en r�alit� sur le m�me objet.
Le principe de l'unit� de la mati�re, qui d�coule directement du droit constitutionnel f�d�ral en l'absence d'une disposition sp�cifique du droit cantonal (cf. ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 190; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89 et les arr�ts cit�s), vise � emp�cher que l'autorit� ne joigne en une seule d�cision susceptible de r�f�rendum des objets tr�s diff�rents sans lien objectif �troit entre eux, pour des motifs de pure tactique �lectorale. A l'inverse, il exige qu'un d�cret d'octroi de cr�dit soit soumis au r�f�rendum financier pour la totalit� de la d�pense. Celle-ci ne doit pas �tre scind�e en deux ou plusieurs parties dont aucune n'atteindrait le montant r�f�rendaire de mani�re � �chapper au r�f�rendum financier (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 190; 112 Ia 221 consid. 2b/bb p. 229; 111 Ia 199 consid. 3b p. 201; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89). L'autorit� jouit � cet �gard d'une importante marge de manoeuvre s'agissant de d�cider si des cr�dits doivent ou non �tre int�gr�s dans un seul et m�me d�cret (Irene Graf, Problem Finanzreferendum, th�se Berne 1989, p. 53). Il n'y a pas d'obstacle juridique � ce qu'un projet soit subdivis� lorsqu'il n'en r�sulte pas un transfert de comp�tence et qu'il y a une raison objective de proc�der s�par�ment � la r�alisation de chaque �tape; dans ces conditions, les �lecteurs ne sont pas priv�s, une fois la premi�re d�cision prise, du droit de se prononcer sur les �tapes ult�rieures. L'�l�ment temporel joue aussi un r�le. Lorsque des cr�dits, destin�s � des projets poursuivant un but commun, doivent �tre accord�s successivement au cours d'une longue p�riode et qu'ils apparaissent � tel point ind�pendants les uns des autres qu'une d�cision commune n'est plus justifi�e, les investissements peuvent �tre autoris�s par �tapes, sans violer le principe de l'unit� de la mati�re (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 191 et les r�f�rences cit�es).
En l'esp�ce, le premier d�cret tend � cr�er un fonds sp�cial de 2 millions de francs pour financer les activit�s qui se d�rouleront dans le cadre de l'Exposition nationale, lors de la journ�e cantonale vaudoise; le second d�cret fixe les cr�dits n�cessaires � assumer les d�penses de l'Etat de Vaud pendant la dur�e de la manifestation sur son territoire, en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation. Or, le Grand Conseil �tait libre de renoncer � l'organisation de la journ�e cantonale vaudoise sans que cela ne remette en cause les engagements pris par le canton de Vaud � l'�gard d'Expo. 02 dans les quatre domaines faisant l'objet du second d�cret; de m�me, il aurait en principe �galement pu refuser de prendre en charge les frais li�s � l'organisation de la manifestation sur son territoire tout en d�cidant de financer une journ�e cantonale vaudoise � l'Expo. 02 (cf. ATF 110 Ia 183 consid. 4 p. 188; cf. Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 7 novembre 2000, p. 3941 ss). Ainsi, m�me si les cr�dits litigieux se rapportent � la m�me manifestation, ils concernent des objets qui pr�sentent entre eux une ind�pendance suffisante pour que le Conseil d'Etat puisse admettre, sans exc�der la marge d'appr�ciation qui lui est reconnue, ne pas devoir les soumettre au Grand Conseil dans le cadre d'un seul et m�me d�cret.
Le recours est donc mal fond� en tant qu'il d�nonce une violation du principe de l'unit� de la mati�re. Il n'y a par cons�quent pas lieu d'additionner le cr�dit de 2 millions de francs destin� � financer les festivit�s de la journ�e cantonale vaudoise d'Expo. 02 � celui de 16,8 millions de francs pr�vu pour honorer les engagements actuels de l'Etat de Vaud en faveur de cette manifestation en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation. Le montant de ce cr�dit �tant par ailleurs inf�rieur au seuil de 20 millions de francs fix� � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. , le Grand Conseil n'a pas viol� les droits politiques du citoyen en assortissant le d�cret correspondant de la clause du r�f�rendum facultatif de l'art. 27 ch. 2 Cst. vaud.
bb) Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir omis de prendre en consid�ration dans le calcul du montant soumis au r�f�rendum le cr�dit de 10 millions de francs, amortis sur cinq ans, vot� par d�cret du 12 novembre 1996, pour le financement de l'Exposition nationale pr�vue � l'�poque pour 2001.
L'institution du r�f�rendum financier obligatoire pour les d�penses sup�rieures � 20 millions de francs a �t� introduite le 29 novembre 1998 et n'existait donc pas lorsque le Grand Conseil a adopt� le d�cret du 12 novembre 1996. Ce dernier texte �tait alors exclusivement soumis au r�f�rendum facultatif l�gislatif de l'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. La prise en consid�ration du cr�dit de 10 millions de francs vot� par le Grand Conseil en novembre 1996 reviendrait en r�alit� � accorder � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. un effet r�troactif non pr�vu par la constitution. Or, sous r�serve d'exceptions non r�alis�es en l'esp�ce, le principe de la non-r�troactivit� des lois, d�gag� de l'art. 4 aCst. sous l'empire de l'ancien droit et qui peut se d�duire aujourd'hui du droit � l'�galit� de traitement consacr� � l'art. 8 al. 1 Cst. (cf.
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n. 1395, p. 644) ou du principe de la l�galit� inscrit � l'art. 36 al. 1 Cst. (cf. Andr� Grisel, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 p. 246), interdit d'accorder � une nouvelle r�gle un effet r�troactif, c'est-�-dire d'appliquer le nouveau droit � des �v�nements situ�s dans le pass� et enti�rement r�volu avant l'adoption du nouveau droit (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 122 II 113 consid. 3b/dd p. 124 et les r�f�rences cit�es).
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de tenir compte du cr�dit de 10 millions de francs octroy� en novembre 1996 dans la d�termination du montant global des d�penses induites par l'Exposition nationale, que ce soit dans son int�gralit� ou pour les tranches non encore vers�es par le canton de Vaud aux organisateurs de la manifestation, pour autant qu'il soit encore possible de revenir sur un cr�dit qui a d�j� �t� octroy� et partiellement utilis� (cf. ATF 125 I 87 consid. 3a p. 90; Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1901, p. 755; Irene Graf, op. cit. , p. 106 ss).
Sur ce point, le recours est mal fond�.
cc) Le recourant reproche ensuite au Grand Conseil de ne pas avoir pris en compte un quelconque montant au titre de participation du canton de Vaud � la couverture du d�ficit de l'Exposition nationale alors que celle-ci serait hautement probable.
Les garanties de d�ficit constituent en principe toujours des d�penses selon la jurisprudence relative au r�f�rendum financier (Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1846, p. 735; Daniel Schmitz, op. cit. , p. 82 et les r�f�rences cit�es). Par arr�t� du 16 juin 2000, l'Assembl�e f�d�rale a accord� � Expo. 02 un cr�dit d'engagement d'un montant de 338 millions de francs au titre de garantie de d�ficit.
Certes, le Conseil f�d�ral a souhait� que les cantons et les villes concern�s participent � la prise en charge du d�ficit proportionnellement aux contributions annonc�es (cf.
Message du Conseil f�d�ral concernant une garantie de d�ficit en faveur de l'exposition nationale 2002 du 23 f�vrier 2000, FF 2000 p. 1994 et 1999). Aucune d�cision ferme � ce sujet n'a cependant �t� prise � ce jour, la Conf�rence des directeurs cantonaux des finances estimant qu'une telle mesure ne s'imposait pas pour le moment en l'absence d'une demande formelle en ce sens de la part du Conseil f�d�ral (cf.
Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 7 novembre 2000, p. 3904). Les repr�sentants du Conseil d'Etat ont tour � tour confirm� aux membres de la commission parlementaire charg�e de l'�tude du dossier, dont le recourant faisait partie, puis aux d�put�s, qu'il n'y avait � ce jour pas de garantie de d�ficit octroy�e par les cantons et les villes organisateurs (Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 13 novembre 2000, p. 4006).
Or, en l'absence de toute disposition de droit cantonal d�finissant les d�penses � prendre en consid�ration dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum financier, il convient de tenir compte de l'ensemble des d�penses pr�visibles au moment o� le d�cret est adopt� par le parlement (cf. Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1894, p. 752). Tel n'est pas le cas d'une �ventuelle participation du canton de Vaud � la garantie de d�ficit de 338 millions de francs vot�e par la Conf�d�ration, de sorte que le Grand Conseil n'a pas viol� les droits populaires du citoyen en ne tenant compte d'aucun montant quelconque � ce titre.
dd) Le recourant estime enfin qu'il conviendrait de prendre en consid�ration dans le calcul du montant des d�penses d�terminant pour d�cider de leur assujettissement au r�f�rendum financier les frais li�s � l'engagement ponctuel de vingt collaborateurs de la gendarmerie cantonale vaudoise durant l'Exposition nationale que le canton de Vaud aurait renonc� � facturer aux organisateurs de la manifestation, � hauteur de 2 millions de francs.
Dans la mesure toutefois o� le seuil de 20 millions de francs fix� � l'art. 27 ch. 2bis Cst. ne serait de toute mani�re pas atteint en prenant en compte cette d�pense, cette question peut demeurer ind�cise.
3.-Il r�sulte des consid�rants qui pr�c�dent que le Grand Conseil n'a pas soustrait ind�ment les d�crets attaqu�s au r�f�rendum financier obligatoire pr�vu � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud.
Le recours doit par cons�quent �tre rejet�. Suivant la pratique qui pr�vaut en mati�re de recours de droit public pour violation des droits politiques, il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire. L'Etat de Vaud n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 2 OJ).
3. Communique le pr�sent arr�t en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Vaud.
Lausanne, le 9 mai 2001 PMN