Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/8806
Timestamp: 2020-03-28 18:10:32+00:00
Document Index: 66421539

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 5", "l'article 3", "l'article 23", "l'article 17", "l'article 19", "l'article 8", "l'article 20", "l'article 41", "l'article 17", "l'article 20", "l'article 20", "l'article 2"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 19 décembre 2012 : 1ère réunion
Election des conseillers municipaux des délégués communautaires et des conseillers départementaux
Bernard Saugey est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 120 (2012-2013), présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
Alain Richard est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 119 (2012-2013), présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales.
Catherine Troendle est nommée rapporteur de la proposition (E 7881) de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un meilleur équilibre hommes-femmes parmi les administrateurs non exécutifs des sociétés cotées en bourse et à des mesures connexes.
Alain Anziani est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 546 (2011-2012), présentée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues, visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil.
Ces deux projets de loi visent à modifier le mode d'élection des conseillers généraux, à élargir le champ du scrutin proportionnel mixte pour les municipales et à instaurer le fléchage pour l'élection des délégués communautaires. Ils modifient également le calendrier électoral du prochain renouvellement des assemblées régionales et départementales.
Les départements sont une collectivité ancienne et bien ancrée territorialement. Créés en 1790, ils ont connu une certaine pérennité dans leur organisation. La loi du 10 août 1871 a esquissé les contours du département tel que nous le connaissons aujourd'hui, mais c'est la loi du 2 mars 1982 qui a transféré l'exécutif du préfet au président du conseil général.
Les conseillers généraux sont élus pour un mandat de six ans. Les cantons sont répartis en deux séries, renouvelables tous les six ans mais en alternance, afin d'atténuer les renversements de majorité politique. Les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans le cadre du canton. Pour être élu au premier tour, un candidat doit réunir à la fois la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits. Si aucun candidat ne réunit ces deux conditions, un second tour est organisé. Celui-ci est réservé aux candidats qui se sont présentés au premier tour et qui ont recueilli un nombre de voix au moins égal à 12,5 % des inscrits. Si ce seuil n'est atteint que par un candidat ou par aucun candidat, peuvent alors se présenter les deux candidats arrivés en tête. La majorité relative est alors suffisante.
Ce mode d'élection a incontestablement favorisé un ancrage territorial des élus au sein de leur circonscription, un lien de proximité avec les électeurs. Cet aspect positif est malheureusement contrebalancé par le faible taux de féminisation des conseils généraux. En 1998, les femmes ne représentaient que 8,6 % des effectifs ; elles sont aujourd'hui 13,5 %. C'est mieux mais encore insuffisant. La loi du 31 janvier 2007 a imposé, pour chaque candidat titulaire au conseil général, un suppléant de sexe différent. L'objectif était de constituer un vivier de femmes pour le conseil général. Si la part des femmes au sein des conseils généraux a légèrement augmenté grâce à cette mesure, les présidentes de conseil général ne sont que cinq, sur cent départements !
En outre, les 3 971 cantons existants datent, pour la plupart, du découpage de 1801-1802. Seuls deux cinquièmes d'entre eux ont vu leur limite territoriale évoluer ponctuellement pour remédier à un écart démographique. En deux cents ans, la carte cantonale n'a connu aucun remodelage général, d'où d'importants écarts démographiques. Dans l'Hérault, le rapport entre la population du canton le plus peuplé et celle du canton le moins peuplé est de 1 à 47 ! Difficile, dans ces conditions, de respecter le principe constitutionnel d'égalité des électeurs devant le suffrage.
La loi du 19 novembre 1982 a rénové le scrutin municipal en introduisant, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une représentation proportionnelle assortie d'une prime majoritaire. Les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours. Au premier tour, la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés se voit attribuer la moitié des sièges à pourvoir. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes en concurrence, y compris celle arrivée en tête, selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne. En cas de second tour, les sièges sont attribués entre toutes les listes selon les mêmes principes, la prime majoritaire revenant à la liste arrivée en tête sans autre condition de majorité. Pour chacun des deux tours, seules participent à la distribution des sièges les listes qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés. Ce dispositif a prouvé son efficacité en permettant l'émergence de majorités municipales.
La parité a été introduite par la loi du 6 juin 2000 et renforcée par la loi du 31 janvier 2007. Depuis les municipales de 2008, les listes sont composées alternativement d'un homme et d'une femme pour chaque tour de scrutin.
Parallèlement, le code électoral prévoit un régime particulier pour les communes de moins de 3 500 habitants, gouvernées par un conseil municipal de 9 à 23 membres. Les conseillers municipaux y sont élus au scrutin majoritaire de liste : à la majorité des suffrages exprimés au premier tour, qui doit être égale au quart des électeurs inscrits ; à la majorité relative au second, quel que soit le nombre de votants. Les suffrages sont comptabilisés individuellement. En cas d'égalité de suffrages, l'élection est acquise au plus âgé. Les candidatures isolées sont autorisées et des listes incomplètes peuvent être déposées. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, l'électeur a une grande latitude pour exprimer son choix. Sauf dans les communes de 2 500 habitants et moins, les bulletins doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. En revanche, le panachage est permis. Les bulletins sont valables même s'ils comprennent plus ou moins de noms qu'il y a de conseillers à élire, les surnuméraires n'étant pas comptés.
Les organes délibérants des EPCI sont composés de délégués élus par les conseils municipaux. La durée de leur mandat est alignée sur celle des conseillers municipaux. Dans les communautés de communes et d'agglomération, les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours. Dans les communautés urbaines et les métropoles, la règle est - sauf pour les communes qui ne disposent que d'un siège - le scrutin de liste à un tour selon la proportionnelle à la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats.
Le projet de loi ordinaire, dans son titre 1er, modifie en profondeur les dispositions applicables aux conseils généraux. Mesure symbolique, l'article 1er substitue les appellations de conseil départemental et conseiller départemental à celles de conseil général et conseiller général, afin de clarifier le lien entre l'élu et la collectivité qu'il représente, sur le modèle du conseiller régional.
L'article 2 prévoit l'élection, dans la circonscription cantonale, d'un binôme de candidats, un homme et une femme. Sa particularité réside dans la solidarité des deux candidats devant l'électeur : l'élection de l'un entraîne celle du second. Toutefois, une fois élu, chaque conseiller départemental exerce son mandat indépendamment de son binôme.
L'article 4 reprend largement les modalités d'élection des actuels conseillers généraux. Les conseillers départementaux seraient élus pour six ans et seraient indéfiniment rééligibles. En revanche, le renouvellement triennal serait supprimé au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans. L'accès au deuxième tour répondrait aux mêmes conditions qu'aujourd'hui. En cas d'égalité, l'élection serait acquise au binôme comportant le candidat le plus âgé, comme le prévoit l'article 5.
L'article 8 prévoit que la déclaration de candidature comporte la signature et les informations concernant les deux candidats ainsi que leur suppléant - de même sexe que le titulaire, pour conserver la parité en cas de recours au remplaçant.
L'article 9 prévoit l'organisation d'une élection partielle en cas d'annulation de l'élection ou de démission d'office, ou quand les deux sièges d'un même canton sont vacants. Je vous proposerai par amendement d'organiser également une partielle dans le cas où un seul siège est vacant et que le recours au remplaçant n'est pas possible.
L'institution de deux sièges par canton implique de diviser par deux le nombre de cantons. C'est ce que prévoit l'article 3, complété par l'article 23 qui encadre le remodelage par le pouvoir réglementaire de la carte cantonale, selon les principes définis par la jurisprudence du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel : le territoire de chaque canton doit être continu ; toute commune de moins de 3 500 habitants doit appartenir au même canton ; la population d'un canton ne peut être ni supérieure ni inférieure à 20 % de la population moyenne des cantons du département.
L'article 23 prévoit des dérogations limitées, justifiées par des considérations d'intérêt général ou d'ordre géographique, pour les territoires peu peuplés, à savoir les territoires ruraux, montagnards et insulaires, afin de délimiter des cantons à taille humaine et respecter le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage.
Autre disposition importante, le report à mars 2015 des prochaines élections départementales et régionales, qui seront désormais concomitantes. L'article 24 prolonge donc d'une année le mandat des conseillers généraux élus en 2008 et en 2011 ainsi que des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse élus en 2011. Cette mesure s'inscrit dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel qui a jugé que seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, la prolongation de mandats en cours. Par coordination, les premières élections prévues pour la mise en place de la collectivité unique en Guyane et en Martinique, que notre commission avait calées sur les élections régionales, sont également reportées à mars 2015.
La principale modification apportée au régime électoral des conseils municipaux est l'extension du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants. Avec ce seuil, le Gouvernement étend la proportionnelle à 6 500 communes ; 16 000 conseillères supplémentaires siégeront dans les assemblées municipales, qui accueilleront 87 000 élues.
L'article 1er du projet de loi organique élargit en conséquence aux communes de 1 000 habitants et plus l'obligation d'indiquer sur les bulletins de vote, à peine de nullité, la nationalité des ressortissants communautaires.
Le champ d'application du scrutin majoritaire sera réduit aux communes de moins de 1 000 habitants. En conséquence, aux termes de l'article 17, y seront autorisées les candidatures isolées, les listes incomplètes et le panachage, que le Gouvernement a souhaité maintenir pour faciliter l'élection des conseillers municipaux.
Par ailleurs, l'article 19 modifie le tableau du nombre des conseillers au Conseil de Paris par secteurs, inchangé depuis trente ans, pour tenir compte des évolutions démographiques de la population parisienne depuis cette date. Le projet de loi conserve les principes de 1982 pour répartir des sièges entre les vingt arrondissements, à savoir une répartition proportionnelle à la population avec un minimum de trois sièges de droit à chaque secteur. Les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements, dont la population a diminué ces trente dernières années, perdent chacun un siège au profit des Xème, XIXème et XXème secteurs qui ont connu la plus forte progression démographique.
Le seuil de 1 000 habitants m'apparaît équilibré : d'une part, il autorise l'application de la proportionnelle et favorise la parité dans des conseils municipaux d'au moins quinze membres ; d'autre part, la population des communes considérées doit permettre, sans grande difficulté, la constitution de listes.
Il en est de même de la modification de la répartition des conseillers de Paris : le nouveau tableau demeure fondé sur les principes adoptés en 1982 ; les modifications qui y sont portées découlent de l'évolution démographique des vingt arrondissements parisiens.
En revanche, je vous proposerai d'aligner le mandat municipal pris en compte au titre de la limitation du cumul de mandats : aujourd'hui, le conseiller municipal y figure pour les communes d'au moins 3 500 habitants, seuil du changement de mode de scrutin.
Le principe du fléchage pour l'élection au suffrage universel des délégués communautaires résulte de l'article 8 de la loi du 16 décembre 2010. Reprenant les dispositions proposées en 2009, l'article 20 prend en compte le double mode de scrutin municipal. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les délégués sont élus en même temps que les conseillers municipaux et selon les mêmes règles: représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec prime majoritaire. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués seront désignés dans l'ordre du tableau : le maire puis les adjoints puis les autres conseillers municipaux.
L'article 1er du projet de loi organique ouvre l'élection des délégués communautaires aux ressortissants communautaires qui détiennent le droit de vote et d'éligibilité aux municipales. À l'avenir, ils participeront également à la désignation des délégués intercommunaux puisque ce scrutin n'est pas distinct de l'élection municipale.
Je vous proposerai de supprimer le principe du regroupement en tête de liste des candidats fléchés pour l'intercommunalité. Si l'équipe candidate souhaite réserver les sièges au conseil de la communauté à ceux qui ne sont pas membres de l'exécutif municipal, elle doit pouvoir flécher les candidats sur la liste au-delà de la limite résultant du nombre de sièges revenant à la commune au sein de la communauté.
Le Gouvernement souhaitait que le Sénat examine ces textes en séance publique le mardi 15 janvier 2013. Après moult discussions, nous avons jugé préférable que la Conférence des présidents - je lance un appel à ceux qui en sont membres ! - n'inscrive que la discussion générale le mardi 15 au soir, ce qui nous donnera tout le mercredi matin pour examiner les amendements extérieurs en commission et nous évitera de devoir fixer un délai limite de dépôt des amendements au 4 ou 5 janvier.
Pour notre débat de ce matin, préférez-vous une discussion générale globale ou un débat spécifique sur chacun des titres -département, commune et intercommunalité, calendrier- suivi à chaque fois de l'examen des amendements ? Cette deuxième solution parait recueillir l'assentiment général. Commençons donc par un débat sur le titre I, relatif au conseiller départemental.
Merci de nous laisser plus de temps pour travailler sur ce texte. Un délai limite de dépôt des amendements début janvier aurait posé bien des difficultés. Pour ceux qui n'ont pas été associés en amont à l'élaboration de ces textes, le délai de seize jours ouvrables entre leur dépôt au Sénat et notre réunion paraît bien bref. Comment le rapporteur a-t-il pu, dans un délai aussi court, travailler sur un texte aussi lourd de conséquences ? Il aurait fallu organiser de nombreuses auditions, à commencer par celle du ministre de l'Intérieur. Nous regrettons cette précipitation, qui pose des problèmes matériels. Ainsi, nous n'avons pas pu déposer d'amendements à temps pour la réunion d'aujourd'hui.
Notre mode de scrutin départemental n'est pas sans faille : faible représentation des femmes dans les conseils généraux, grands déséquilibres démographiques, incapacité à faire émerger des politiques départementales - autant de raisons légitimes de le modifier. La solution proposée, celle du scrutin binominal, est baroque et pittoresque : je suis curieux de voir ce que cela donnera dans les faits. Une solidarité entre les deux candidats qui s'évanouirait une fois ceux-ci élus, voilà qui devrait réserver bien des surprises !
Les amendements de M. Collombat ont le mérite de faire le tour de la question. Conjuguée avec le redécoupage des cantons, cette innovation va écraser la représentation des territoires ruraux.
Réduire le seuil des inscrits pour se maintenir au second tour de 12,5 % à 10 % conduira à une multiplication des triangulaires : nous n'y sommes pas favorables.
Comment à la fois favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives - impératif constitutionnel qui ne signifie pas une parité stricte - et assurer une juste représentation des territoires ? Nous avons quelques idées, et ferons des propositions d'amendements début janvier.
Je partage l'inquiétude de M. Zocchetto sur la représentation de la ruralité. Dans mon département, les plus petits cantons dépasseront 52 000 habitants, cela supposera de fusionner quatre ou cinq cantons. La parité est un souci légitime, mais elle ne doit pas devenir une obsession. En prévoyant des suppléants de même sexe, on confine au ridicule. Comment fera-t-on avec un candidat transsexuel ?
Ce texte a le mérite de nous débarrasser du conseiller territorial.
Autre point positif, le renouvellement complet des conseils généraux. Pour le reste, je crains que l'originalité du mode de scrutin retenu -inédit à ma connaissance- ne compense pas ses inconvénients. Les circonscriptions choisies pour l'élection des binômes n'auront plus aucune signification, et la représentation des cantons ruraux s'affaiblira inéluctablement. L'article 3 va multiplier les cas où il y aura un nombre pair de cantons, ce qui facilitera la promotion des vieux ! Est-ce le but de la manoeuvre ?
Enfin, il y aura un vrai risque de confusion en cas de désaccord au sein du binôme. Faudra-t-il instaurer une Cocoe départementale ? Cela risque d'être sportif ! Je proposerai dans mes amendements de modifier ce mode de scrutin.
La vraie modernisation des institutions locales, c'était le conseiller territorial. Vous n'en voulez pas, donc vous ne changez rien aux conseils régionaux. On comprend les présidents de conseils généraux, qui ne voulaient à aucun prix de la proportionnelle : la dose devient inéluctablement la proportionnelle intégrale !
Comment assurer dès lors la parité ? La solution, c'est le système étrange du binôme , qui n'existe nulle part ailleurs, sinon peut-être en Ecosse...
Et en Islande, pays de 300 000 habitants.
Bref, dans des pays exotiques !
M. Zocchetto l'a dit, abaisser à 10 % le seuil pour se maintenir au second tour favorisera les triangulaires. On comprend très bien les motivations d'une telle mesure... Raison de plus pour s'y opposer !
Sur le redécoupage cantonal, on a beaucoup trop trainé. Certains départements ont connu une forte expansion démographique, il y a eu des déplacements de population. Mon département est passé de 700 000 habitants en 1968 à 1,3 million en 2012, mais le nombre de conseillers généraux n'a pas évolué. Avec des cantons de 50 000 habitants au minimum et de 80 000 habitants au maximum, on fait totalement disparaître les zones rurales ! Il faudra regrouper jusqu'à six cantons !
Selon l'ancienne règle du Conseil d'État, on créait des cantons en découpant ceux dont la population dépassait le double de la moyenne départementale. Certains départements de 300 000 habitants comptent plus de 60 conseillers généraux ! Nous avions essayé de régler la question en créant le conseiller territorial. Peut-être faudrait-il se la poser à nouveau.
Je salue les avancées de ce texte en matière de parité, mais le mode d'élection par binôme risque de faire reculer le pluralisme, d'autant qu'il sera doublé d'un redécoupage électoral. Les études montrent que sur le nouveau territoire, les deux élus seront de facto de la même sensibilité politique, alors que deux élus de sensibilités différentes peuvent exister dans le même périmètre.
On accroit la part de proportionnelle pour toutes les élections - sauf les départementales. Ce mode de scrutin favoriserait un parti à l'extrême de la droite, entend-on. L'argument ne tient pas : un tel parti ne se combat pas par la loi, mais par les idées ! Nous ne demandons pas la proportionnelle intégrale, mais l'injection d'une part de proportionnelle dans les élections départementales. Enfin, nous plébiscitons le retour au seuil de 10 % pour se maintenir au second tour.
Un point fait l'unanimité : le renouvellement complet tous les six ans. (M. Mercier le conteste). Le mode d'élection par binôme n'est ni baroque ni pittoresque, mais ingénieux. Il répond à l'exigence de proximité entre les élus et les citoyens (M. Gélard le conteste), et à celle d'équité au sein d'un même département. Dans le Val d'Oise, par exemple, un canton compte 1 000 habitants, un autre, 60 000 ! On ne règle pas le problème de l'équité entre départements, mais c'est un premier pas pour rebattre les cartes, sans ouvrir la boîte de Pandore.
Seuls 13 % des élus départementaux sont des femmes. Avec le scrutin binominal, elles seront 50 %, ce qui entraînera un important renouvellement des assemblées départementales. Bref, sur la proximité, sur la parité, sur l'équité intra-départementale, c'est une réponse adaptée aux souhaits du Gouvernement et du groupe socialiste.
Je regrette que nous ayons eu si peu de temps pour travailler sur ce projet de loi, qu'il n'y ait pas eu davantage d'auditions, notamment des associations d'élus, d'autant que la loi aura des conséquences sur la vie politique des départements. Je pense particulièrement aux élus de montagne.
Renforcer la lisibilité de la politique départementale, favoriser la parité et la diversité politique sont des objectifs partagés. La proportionnelle pouvait y répondre, quitte à l'encadrer en prévoyant une représentation par arrondissement. Ingéniosité n'est pas raison ! Le mandat de conseiller général est, dans la pratique, un mandat de proximité ; ceux qui ont fait campagne pendant l'été 2011 ont entendu l'inquiétude des élus de petites communes, qui craignaient de perdre, avec le conseiller territorial, ce lien de proximité.
Les inquiétudes demeurent. L'obligation de redécouper le nombre de cantons divisé par deux va poser problème. La possibilité d'adaptation en fonction de la situation géographique est beaucoup trop vague. Faut-il conserver le seuil des 20 % ? Si l'on vise une vraie ambition départementale, il faut la proportionnelle. Si l'on vise la proximité, on ne peut se satisfaire d'un redécoupage inégalitaire. Certains élus devront couvrir un territoire immense ! Bref, on ne répond pas à l'objectif de moderniser le département et de lui donner une autre dimension politique.
La commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique prétend modifier l'intégralité des modes de scrutin : c'est absolument sans précédent. Je ne crois guère au désintéressement en la matière.
Je suis surpris par la faiblesse des conditions posées au redécoupage. On laisse totale liberté au Gouvernement pour agir par décret, sans tenir aucun compte des cantons, qui ont pourtant deux siècles d'existence ! On pourra regrouper jusqu'à quatre ou cinq cantons ! Dans le monde rural, de vastes superficies ne seront plus correctement représentées. Pire, aucune procédure n'est prévue pour garantir un peu d'indépendance dans ce travail politique de découpage des nouvelles circonscriptions d'élection des binômes. C'est très grave et sans précédent. On fait table rase de l'existant. La nature même du binôme pose problème. Comment faire si les deux élus ont des positions différentes au fil des ans ? Enfin, abaisser le seuil requis pour se maintenir au second tour va favoriser les triangulaires et l'instabilité dans l'expression du suffrage universel. Nous abordons donc avec une grande circonspection cette réforme qui nous parait dangereuse sur le plan de l'équité.
D'autres choix étaient envisageables pour le mode de scrutin. Nos collègues de l'opposition feront certainement des propositions alternatives, ce qui nous permettra de discuter des avantages et des inconvénients du présent projet.
Le canton est chargé de connotations historiques et littéraires : on imagine un espace immanent avec un clocher... Mais c'est d'abord une notion de droit électoral : le canton est le lieu d'expression du suffrage à l'intérieur d'une collectivité plus vaste. Ni la circonscription législative, ni le canton n'ont de personnalité : ce ne sont que des outils de respect du principe d'égalité du suffrage.
L'égalité du suffrage telle qu'elle s'applique aujourd'hui résulte d'un compromis. Après s'y être opposé, le Conseil constitutionnel a finalement admis que la représentativité des élus locaux puisse varier de plus ou moins un tiers par rapport à la moyenne régionale. Grâce aux efforts des membres de l'actuelle opposition, le juge constitutionnel a restreint la marge d'écart à plus ou moins 20%. Rappelons que les décisions du Conseil s'imposent à tous. L'opposition déposera un recours contre ce projet de loi, et évoquera le problème de la ruralité pour déroger à l'égalité devant le suffrage. Elle en aura le droit, mais je ne doute aucunement de la réponse que lui fera le Conseil constitutionnel : l'affaire sera classée !
A propos des dérogations, mettez-vous à la place du pouvoir réglementaire et du juge administratif. Le Conseil d'État conseillera le Gouvernement sur les décrets de découpage des circonscriptions, qui feront tous l'objet d'un recours examiné par le même Conseil d'État ! Nul doute que cela ne le poussera guère à faire preuve d'aventurisme, et que les écarts à la moyenne seront soigneusement calculés.
S'agissant du nombre de cantons par département, il n'y a que des mauvaises solutions. Il faudrait faire en sorte que le nombre de cantons soit toujours impair. Dans ce cas néanmoins, la porte sera ouverte à la création de nouveaux cantons...
Un mot sur le seuil de 10 % ou 12,5 %. Tout le monde sait que le taux de participation aux élections départementales est de loin inférieur à celui des élections législatives, qui lui-même diminue. Le seuil étant fonction des inscrits, il est logique de le fixer à un niveau plus bas pour les élections qui attirent un moindre nombre de votants. La majorité précédente avait pris le temps de la réflexion, puisqu'elle avait fait passer le seuil à 12,5 % au dernier moment, juste avant les élections cantonales...
Le droit régit également les relations avec le canton et la circonscription législative, mais il est flou. Les lois d'habilitation à légiférer par ordonnance de 1986 et de 2010 disposent que les circonscriptions sont composées de cantons entiers, sous réserve des dérogations accordées par le juge constitutionnel. Se prononçant sur un décret de découpage du département des Bouches-du-Rhône, l'assemblée du contentieux du Conseil d'État a toutefois estimé que le Gouvernement disposait d'un large pouvoir d'appréciation dans le redécoupage électoral.
A quoi sert au juste la modification d'un mode de scrutin ? S'agit-il de permettre aux citoyens de se retrouver dans les assemblées qui les représentent, ou de les en empêcher ? Notre mode de scrutin est trop complexe, et certains votes - ceux exprimés en faveur du Front national, pour ne pas le nommer - ne sont pas pris en compte. Ne nous étonnons pas, dès lors, que les gens se désintéressent des élections et que la participation baisse ! J'ai compté huit modes de scrutin différents en France : pourquoi y en a-t-il autant ? Ne pourrions-nous pas organiser de façon semblable au moins deux types de scrutins équivalents, comme ceux des élections régionales et départementales ? J'ai déposé un amendement qui instaure un scrutin proportionnel par section de départements, analogue à ce qui se fait pour les élections régionales. Je ne crois pas que la proportionnelle multipliera les sièges obtenus par le Front national. Et quand ce serait le cas, il ne serait pas moins légitime, avec ses 20 % d'électeurs, à les occuper lorsque les Verts, auxquels j'appartiens, ne représentent que 2,5 % des suffrages exprimés. Ma conviction, c'est qu'on ne lutte pas contre le Front national en l'empêchant de participer à la vie politique, mais en combattant ses idées.
La parité ne consiste pas à couper les représentants en parts strictement égales. D'un point de vue statistique, il faudrait d'ailleurs obtenir un partage 52% - 48% en faveur des femmes puisque nous sommes majoritaires dans la population !
L'écart est même plus grand après 18 ans, puisque plus de garçons meurent avant. En outre, je vais sans doute me faire des ennemis, mais nous savons très bien qui travaille le plus dans les assemblées : ce sont les femmes ! En vingt ans de vie politique, je l'ai toujours vérifié. Si certains hommes nous recrutent, c'est qu'ils en sont bien conscients. C'est pourquoi la proposition du binôme ne me semble pas pertinente. Elle donne l'illusion de la parité, mais ne modifie en rien la répartition du travail et du pouvoir au sein du personnel politique. Il ne s'agit que d'un nouveau mode d'élection des représentants du peuple auquel ce dernier risque de ne rien comprendre.
Les jeux semblent largement faits, mais je tiens à éclaircir quelques points.
Il fallait renommer les conseils généraux, et il valait mieux que ce soit vous plutôt que nous qui vous en chargiez.
S'agissant du mode de scrutin, le choix de garder les cantons et le scrutin majoritaire emporte un certain nombre de conséquences. Les critiques portent essentiellement sur les inégalités entre cantons et sur la parité, objectif à valeur constitutionnelle dont je conviens et déplore qu'il ne soit pas atteint. Un collègue a dit que le mode de scrutin était ingénieux : dans ce cas, je ne doute pas que vous l'étendrez à l'Assemblée nationale, nous vous soutiendrions... Mais en élisant deux représentants par canton, nous instaurerions la zizanie sur l'ensemble du territoire. Plutôt que de l'empêcher de fonctionner, mieux vaudrait supprimer le département !
Vous avez aussi fait le choix de ne pas augmenter le nombre de conseillers généraux. Vous auriez du mieux répartir le nombre de conseillers existants. Dans le Rhône par exemple, chacun représenterait 80 000 habitants au minimum. Autant supprimer la ruralité... Avec Gérard Collomb, nous soutenons un projet intelligent, qui va permettre de pallier les insuffisances du vôtre.
Je vais prolonger la réflexion de Michel Mercier. Nous savons qu'il s'agit là d'un texte de circonstances : il fallait le voter avant mars ; soit : c'est une tradition française que chaque nouvelle majorité modifie le mode de scrutin à sa convenance.
La réforme territoriale d'il y a un an et demi prévoyait de favoriser l'intercommunalité, de départementaliser la vie politique et de régionaliser les politiques publiques. Vous avez gardé la première idée et abandonné les deux autres. Je vous reproche en outre d'inventer avec ce texte un système électoral baroque. Vous ne posez nullement la question de l'utilité du département. Or, cette collectivité n'a plus de financement et son budget est composé à 90 % de dépenses obligatoires : c'est un guichet, il ne sert plus à rien ! Pourquoi ne le supprimez-vous pas ?
En outre, si vous voulez la parité et ne voulez plus représenter les territoires, instaurez la proportionnelle ! Mais ne perdons pas de temps à discuter d'un texte qui ne règle aucun problème de fond.
Voilà des interventions fort constructives, et même radicales - mot qui autorise deux acceptions.
Vous parlez de scrutin fondé sur un binôme : non, cela reste un scrutin majoritaire de liste, vieille formule qui rend possible la parité au même titre que le scrutin proportionnel. Seulement voilà : c'est une liste très limitée puisqu'elle ne comporte que deux noms. Or, un scrutin proportionnel à deux n'est plus proportionnel... Mais ce qui me gêne le plus, c'est que, sous couvert de défendre la parité, il attaque en réalité le scrutin majoritaire uninominal à deux tours, censé l'empêcher. C'est faux : personne n'empêche les femmes de se présenter et d'être élues au scrutin majoritaire uninominal à un ou deux tours.
Ce qui manque, c'est le vivier de femmes candidates. Heureusement, il apparaît petit à petit au sein des conseillers généraux, des conseillers régionaux, des maires... car effectivement elles travaillent beaucoup, madame Lipietz !
Je rappelle à Alain Richard que la règle de 20 % a été adoptée au moment de l'adoption du conseiller territorial. Elle peut parfaitement être remise en cause si la loi remplaçait 20 % par 30 %, et le Conseil constitutionnel accepterait un tel changement motivé par l'impératif de représentation des territoires.
A M. Kaltenbach, je signale que le nouveau découpage électoral ne favorise pas la proximité, et éloigne au contraire le citoyen de son conseiller général. Il y avait déjà une différence notable entre le conseiller général urbain et le conseiller général rural : celui-ci tient des permanences et parcourt le terrain, tandis que le premier existe à peine en dehors du conseil général, surtout s'il n'est pas membre d'une commission permanente ou vice-président. Nous risquons là de généraliser le modèle urbain au détriment du conseiller général actif sur le terrain. Peut-être que le système qui faisait élire les conseillers généraux urbains au scrutin proportionnel et les ruraux au scrutin majoritaire était une meilleure solution que ce que l'on nous propose aujourd'hui.
Nous perdons avec ce texte une occasion de réconcilier les Français avec les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Nous savons que le taux de participation aux élections locales est particulièrement faible. Il ne s'améliorera pas avec ce nouveau dispositif : c'est parce que la participation est déjà faible que nous faisons passer à 10% des inscrits le seuil permettant aux candidats de se maintenir au second tour... Dès lors, à quoi sert de voter ce texte ? Si le but est d'améliorer le taux de participation des citoyens, regardons les possibilités d'y parvenir ! Les Français doivent savoir à quoi sert l'échelon local, avoir le sentiment que leurs représentants à ce niveau leur sont proches, et répondre à leur exigence d'efficacité.
Le fonctionnement ultérieur de ces binômes m'inquiète : je crains la zizanie, comme Michel Mercier, ainsi qu'un creusement du fossé entre les Français et leurs élus. Aujourd'hui, qui connaît son conseiller général ou son conseiller régional, surtout en ville ? Sans plaider pour une suppression du département, je propose que nous nous inspirions du modèle alsacien, qui expérimentera un système véritablement révolutionnaire pour faire gagner en efficacité et en proximité le conseil général et le conseil régional. Je crains que ce binôme majoritaire n'aille pas dans le bon sens. La messe n'est certes pas dite, et nous n'avons guère le temps d'approfondir la réflexion dans les délais qui nous sont impartis, mais nous devrions malgré tout nous inspirer du modèle alsacien pour tout le territoire national.
Le champ de ce débat est immense. Je suis d'accord : nous manquons de temps pour en faire le tour, mais en aurions-nous eu davantage, nous aurions tourné quatre fois autour des mêmes thèmes. J'ignore si de vrais désaccords nous séparent. Il n'en reste pas moins que nos positions ne sont pas toujours conciliables.
Quoi qu'il en soit, cette réforme modernisera le département et le conseil général. Je n'affirmerai pas qu'il s'agit là de la dernière, mais le département en sortira dans une configuration entièrement nouvelle. Que les électeurs votent pour un binôme, ou un trinôme - j'ai cru comprendre que Mme Lipietz n'y était pas hostile - importe peu. Essayons d'abord le binôme. J'ai dans mon territoire des conseillers régionaux qui défendent le même territoire : ils travaillent très bien ensemble. La situation est ici la même, et sera aussi bien gérée, à cette différence près que la moitié seront des femmes. Nous ne perdrons rien, et gagnerons parfois en efficacité et en audience auprès de nos concitoyens.
EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LE PROJET DE LOI ORDINAIRE
L'amendement n°54 est purement rédactionnel : il s'agit de remplacer les mots « conseil général » et « conseiller général » respectivement par « conseil départemental » et « conseil départemental ».
L'amendement n° 23 instaure un scrutin de liste à la proportionnelle pour les élections des conseillers départementaux, avec des listes constituées par section, à l'instar de ce qui se fait pour les conseillers régionaux. Quatre grandes sections - le terme rompt volontairement avec l'ancien canton - sont définies afin de territorialiser le scrutin au niveau départemental et de représenter l'ensemble des sensibilités qui doivent s'y exprimer.
Je ne peux suivre cette proposition. Mme Lipietz a son idée sur l'élection des conseillers départementaux, qui s'inspire des élections régionales. Mais dans le Nord par exemple, qui compte 2,6 millions d'habitants, chaque section compterait 600 000 habitants. Cela dépasse de trop loin les anciens cantons. Avis défavorable.
L'amendement n° 6 que je défends instaure le moins mauvais système possible. En organisant les élections sur la base d'un scrutin de liste à la proportionnelle à l'échelle des intercommunalités telles qu'elles existent selon les schémas départementaux, cet amendement répond au besoin fondamental d'un scrutin qui corresponde à une réalité démographique. Le nombre de sièges n'est certes pas proportionnel à la population, car il varie selon les intercommunalités. Mais dans les faits, un tel mode de scrutin a les mêmes effets que le scrutin majoritaire dans les territoires ruraux, et que le système proportionnel en ville. Il apporte en outre des éléments de réponse aux difficultés que rencontrent les représentants des territoires ruraux en posant le principe d'un représentant par intercommunalité. Enfin, il fournit une meilleure représentation des opinions et de leur diversité, compte tenu du fait qu'il s'organise sur deux tours.
Pierre-Yves Collombat a raison : son amendement est une prime à l'intelligence. Toutefois, il intervient trop tôt : la carte de l'intercommunalité évolue encore, et semble loin d'être achevée. Un jour viendra où l'intercommunalité sera le lieu d'une nouvelle forme de représentation locale. En attendant, cet amendement apporte une importante contribution à la réflexion.
L'amendement n° 55 vise à ne pas codifier la division par deux du nombre de cantons.
Cela généralise le nombre pair de cantons...
Non, de conseillers !
Oui, de conseillers, donc de cantons. C'est automatique.
Non, ce ne serait le cas qu'une fois sur deux.
Les amendements n° 8, 24, 9 sont retirés.
L'amendement n° 2 conserve le renouvellement partiel des conseils départementaux en répartissant les cantons du département en deux groupes égaux.
Je ne peux suivre M. Détraigne dans son rétropédalage...
L'amendement n° 10 est moderniste.
Comme tout à l'heure, j'admire l'intelligence de M. Collombat, et ne doute pas que nous retrouverons ses propositions dans un texte ultérieur.
Cette disposition ne pose-t-elle pas de problème de coordination avec l'ensemble des autres dispositions électorales dans lesquelles nous avons retenu le mot « âgé » ?
M. Richard, vous avez voté cet amendement : vous nous proposerez les coordinations nécessaires.
Laissez-moi le temps d'y réfléchir !
L'amendement n°56 étend le recours au remplaçant en cas de démission d'un conseiller départemental pour les conseillers départementaux élus mais domiciliés au dehors du département.
L'amendement n° 57 est purement rédactionnel.
Il est bien entendu que le binôme ne doit pas changer entre les deux tours de l'élection.
Il y a obligation de fidélité !
Cela semble évident : les couples du premier tour sont aussi ceux du second tour. Le rapporteur le confirmera en séance.
Le texte le prévoit déjà, en disposant que nul binôme ne peut être candidat au second tour s'il ne l'a pas été au premier.
La préoccupation est donc déjà satisfaite.
L'amendement n° 62 étend l'organisation d'une élection partielle au cas de vacance d'un siège de l'un des membres du binôme. Le texte ne prévoit d'élection partielle que lorsque les deux membres sont empêchés.
Ne faut-il pas préciser que l'élection partielle vise à pourvoir le siège vacant ? La rédaction actuelle vise le binôme.
Le texte dispose pour l'heure qu'une élection partielle est organisée soit lorsque les deux membres du binôme sont empêchés, soit lorsque l'un seulement l'est, et que son suppléant ne peut le remplacer.
Je comprends le but poursuivi. Mais l'auteur de cet amendement revient sur la logique qu'il défendait il y a quelques instants : le binôme suppose un accord entre deux candidats. Si l'un des deux est empêché, c'est la fin du binôme. Tout mode de scrutin a des inconvénients, monsieur le rapporteur. Aller au bout de votre logique consisterait à prévoir que le candidat restant serait amené à choisir le nouveau binôme remplaçant. S'il en allait autrement, le bien-fondé de ce mode de scrutin serait contesté.
Si la femme du binôme devait être remplacée, seules des femmes auraient-elles alors le droit de se présenter ? Est-ce constitutionnel ?
Je suis désolé que cet amendement risque de nous faire perdre la voix de Michel Mercier... Nous avons là le choix entre deux inconvénients : le Gouvernement propose que l'empêchement d'un conseiller ainsi que de son suppléant laisse le siège vacant. Notre rapporteur propose d'organiser une élection partielle pour un seul siège. Les autres hypothèses sont impossibles : il n'existe pas de base légale permettant de raccourcir la durée du mandat de l'autre membre du binôme. Il me paraît tout aussi aventureux d'instaurer une limite fondée sur le sexe au droit d'être candidat. Il faut admettre que l'on fasse une entorse à la parité entre la fin du mandat d'un membre du binôme et l'élection qui pourvoira à nouveau les deux sièges.
Nous avons une longue séance mercredi 16 janvier prochain, consacrée aux amendements sur le texte de cette commission. Chacun réfléchira d'ici là.
Nous avons voté il y a quelques instants le fait qu'un binôme se présente en tant que tel au suffrage des citoyens. Nous sommes en train de discuter du contraire !
A ce stade, je propose le retrait de cet amendement. Nous expertiserons davantage, d'ici à la mi-janvier, cette disposition.
L'amendement n° 11 procède à une modernisation qui s'impose, dans le cas où l'un des membres du binôme change de sexe.
Le changement de sexe peut durer des années...
Il suffit de s'assurer ab initio du sexe du candidat.
Faut-il un certificat médical pour être candidat ?
Ne prenez pas ce problème à la légère, c'est l'état civil qui fait foi. Si changement il y a, il faut refaire l'élection. La logique me paraît implacable.
Il y a deux solutions : soit le binôme élu interrompt son mandat, soit on autorise une dérogation temporaire jusqu'à la fin du mandat.
C'est avant tout un être humain que l'on élit, et ce jusqu'à la fin de son mandat. Il faut un article pour fixer cela.
J'étais enclin à suivre la sagesse de cette commission, mais le présent débat ne la garantit pas totalement... La solution raisonnable consisterait pour la personne concernée à terminer son mandat. On ne va pas peser systématiquement ces subtilités au trébuchet, ni contraindre l'autre membre du binôme à changer de sexe...
Il est porté au crédit de M. Collombat d'avoir posé le problème. Je partage l'avis du rapporteur. Toutefois, aucun amendement ne la défend : un collègue pourra le déposer à la rentrée.
Ce qui compte, c'est le sexe du candidat au moment du dépôt de sa déclaration de candidature...
Il y a des incompatibilités qui interviennent en cours de mandat : si les conditions de son exercice ne sont plus remplies, une nouvelle élection s'impose, cela n'a rien de compliqué.
Deux possibilités sont ouvertes : celle d'un amendement à cet instant, et celle d'un amendement plus tard.
Le droit électoral détermine précisément les cas d'inéligibilité en cours de mandat. Dans les autres cas, le mandat se poursuit.
Par exemple, le déménagement ou le changement de foyer fiscal n'interrompent pas le mandat.
Les préoccupations exprimées par cet amendement de Mme Lipietz trouvent une réponse dans le texte même de la loi, et en particulier en haut de la page 18.
Puisque vous avez satisfaction, vous pouvez retirer l'amendement.
Les amendements rédactionnels n° 46, 48, 49, 50 et 47 sont adoptés.
Il s'agit, avec l'amendement 12, d'ajouter un peu de liberté à cette procédure contrainte en autorisant un vote préférentiel pour l'élection des vice-présidents du conseil départemental.
J'ai du mal à vous suivre. Cela remettrait en cause la parité qui est l'un des objectifs de la loi.
L'amendement n°12 est rejeté.
Nous avons terminé l'examen du titre 1er, dont les différents articles ont été adoptés par notre commission. Nous reprenons donc la discussion générale, sur les deux points du titre 2 que notre rapporteur a évoqués : l'élection des conseillers municipaux dans les petites communes, avec la question du seuil, et le fléchage pour l'intercommunalité.
Mon opinion n'est pas arrêtée, et j'ai surtout, à ce stade, des interrogations. La question du nombre d'habitants déterminant l'obligation de présenter une liste divise les maires de France : certains pensent que cette obligation doit concerner toutes les communes, d'autres - et en particulier l'association des maires ruraux - qu'il ne faut pas changer le système actuel... Un élément, toutefois, doit être pris en compte : plus on abaisse le seuil, plus on aura de difficultés à présenter au moins deux listes, voire même à en constituer une seule. Il est déjà parfois difficile, dans les communes de cent, deux cents ou trois cents habitants, de trouver des candidats à la gestion des affaires de la municipalité. Il le sera d'autant plus de constituer une liste complète ! Par ailleurs, le chiffre de deux mille habitants aurait comme avantage d'être en harmonie avec le seuil retenu par l'INSEE pour définir une commune rurale. Je comprends qu'on veuille abaisser le seuil, car dans le système actuel ce sont les maires qui en font le plus qui sont les plus mal élus, ce qui est aberrant. Mais cela me paraît délicat, d'autant plus qu'on nous annonce pour 2014 une baisse sensible des vocations...
Le fléchage proposé risque de tromper ceux qui auront voté : les premiers de la liste ont déjà vocation à être adjoints.
Les amendements que nous allons examiner abordent ce problème.
Des candidats pourront accepter d'avoir des fléchages tout en anticipant leur démission - même si ce sera à la marge. Il faut aussi songer que la préparation d'une loi sur le cumul des mandats nous imposera de débattre aussi des mandats non parlementaires : certains sont maires, et conseiller général ou régional, et président d'agglomération, et président d'intercommunalité, et président d'un syndicat, d'un hôpital local... Nous devrons tout mettre sur la table. A cet égard, le fléchage risque de poser un problème de cumul dès le lendemain des élections municipales.
Mes amendements répondent à une vraie attente : vu l'importance que prennent les intercommunalités, il est normal d'essayer de réduire le déficit démocratique qui les caractérise, ou au moins de faire en sorte qu'elles soient évoquées lors des débats qui précèdent les élections municipales. Il n'y a pas d'autre mode de scrutin possible que celui qui est proposé, sauf à céder aux sirènes d'un mode de scrutin séparé - mais alors cela reviendrait à en faire des collectivités locales supplémentaires.
Le fléchage est donc la seule solution. Dès lors, pourquoi ne pas l'appliquer à toutes les communes ? On nous dit que ce serait trop complexe. Pourtant, de nombreux maires ruraux souhaitent être débarrassés de la pratique du panachage, qui revient en fait à de petits assassinats entre amis, qui peuvent paraître folkloriques et amusants vus du dehors, mais ne le sont guère pour les personnes concernées. Il n'y a pas de raison de les croire incapables de constituer des listes et de s'y tenir.
Si toutefois la majorité ne veut pas aller aussi loin, alors un seuil à 500 habitants vaudrait mieux qu'un seuil à 1000. Et pour les communes de moins de 500 habitants, deux améliorations pourraient être apportées au système actuel : rendre obligatoire les déclarations de candidature, et restreindre les conditions qui entourent la création d'une liste. Nous pourrions, par exemple, atténuer un peu l'exigence de parité, ou bien, comme le suggèrent M. Détraigne et Mme Gourault, réduire le nombre des conseillers municipaux pour les petites communes.
Je voudrais apporter un témoignage qui expliquera le sens de l'amendement que j'ai déposé. La métropole lilloise comprend un million d'habitants, répartis entre 85 communes, dont la moitié sont des communes rurales, aussi surprenant que cela puisse paraître. Je puis témoigner que ceux qui travaillent le plus dans les intercommunalités ne sont pas les élus des plus grandes communes, mais ceux des petites et moyennes communes. Et je suis choqué de la manière dont ils sont envoyés au casse-pipe dans les consultations électorales municipales. Je pense par ailleurs que plus on abaisse le seuil, mieux ce sera. Cela fera, de plus, progresser la parité. Mais il faut en finir avec le panachage, qui est arbitraire et cruel.
Je partage, ainsi que mon groupe, les observations formulées par les deux orateurs précédents. Nous acceptons la nécessité d'étendre le même mode de scrutin au plus grand nombre possible de communes. Pour l'élection des délégués communautaires, en revanche, le fléchage, qui imposerait de suivre l'ordre du tableau dans les communes de moins de mille habitants, aboutirait à ce que les représentants de la commune ne soient plus choisis à l'issue d'une délibération de l'équipe municipale. Cela pose la question de la liberté de chaque commune d'élire ses représentants au sein de l'intercommunalité - et cela ne manquera pas de soulever des problèmes de cumul des mandats.
Chacun s'accorde à souligner l'importance croissante de l'intercommunalité, qui rend nécessaire l'élection de ses instances dirigeantes au suffrage universel direct. Le fléchage est une manière d'y répondre. S'il n'est pas mis en oeuvre de manière sérieuse, les démissions se multiplieront, et on en tirera les conséquences en instaurant le scrutin universel direct sur l'ensemble du territoire communautaire, ce qui serait une façon de signer l'acte de mort des communes. Je suis donc extrêmement favorable à l'amendement 61 qui me semble être une condition de survie du fléchage.
Le fléchage est une excellente idée, à condition d'y apporter une certaine souplesse, et que les premiers sur la liste ne soient pas les seuls à pouvoir être fléchés. Je soutiens donc l'amendement que M. Richard proposera, en demandant qu'il soit rectifié pour tenir compte des cas particuliers de Marseille et de Lyon, où les conseillers d'arrondissement ou de secteur devront pouvoir faire l'objet d'un fléchage, faute de quoi seuls les premiers de liste pourront l'être.
Le scrutin de liste, qui s'applique actuellement aux communes de plus de 3500 habitants, a des avantages : il permet d'avoir une majorité cohérente, et d'assurer la parité. Mais il faut être prudent dans l'abaissement du seuil, car la constitution d'une liste complète et paritaire est complexe. Dans les petites communes, on risque de n'en avoir qu'une, ce qui ferait perdre à nos concitoyens leur intérêt pour le scrutin municipal, qui est aujourd'hui le scrutin préféré des Français. C'est en tout cas ce que m'ont dit les maires de la Marne, avec lesquels j'ai beaucoup échangé pour préparer les États généraux de la démocratie territoriale.
Dans les petites communes, les équipes sont parfois hétérogènes, certaines personnes sont même élues sans même avoir été candidates, ce qui n'est pas sans poser problème. Nous avons donc déposé un amendement pour imposer la déclaration de candidature quelle que soit la taille de la commune, et pour réduire la taille des conseils municipaux - nous savons bien qu'on s'appuie souvent sur une partie seulement du conseil municipal pour travailler, et que ce sont toujours les mêmes qui participent, ou qui sont absents. Cela devrait faciliter le fonctionnement de la démocratie locale.
Dès lors que l'on conserve le mode de scrutin actuel, sans fléchage, il n'y a aucune raison d'imposer que ce soit le maire et les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau qui représentent la commune au sein de l'intercommunalité.
Les avis sont très partagés... Certains veulent abaisser le seuil, d'autres non, d'autres encore veulent l'abaisser considérablement. J'avais pour ma part retenu le seuil de 1000, qui n'est pas parfait, mais répond à plusieurs objections. Je maintiens ma position ; je pense également qu'il faut généraliser la déclaration de candidature, qui favorise la transparence et la cohérence politique. Quant au nombre de membres des conseils municipaux, je suis d'accord pour l'abaisser dans les deux premières strates, en passant de 9 à 7 pour les communes de moins de 100 habitants, et de 11 à 9 pour celles comprenant entre 100 et 499 habitants. Nous pourrions le faire en modifiant les amendements proposés en ce sens.
L'amendement n° 1 vise à réduire le nombre des conseillers municipaux dans chaque strate.
M. Collombat a déposé un amendement qui va dans le même sens. Si nous sommes d'accord pour réduire de deux unités le nombre de conseillers municipaux dans les deux premières strates, nous pourrions peut-être adopter cette position comme celle de la commission ?
M. Détraigne pourrait donc retirer son amendement, quitte à le représenter en séance si c'est nécessaire. Et M. Collombat pourrait rectifier son amendement de manière à ne retenir que les deux premières strates.
L'amendement n°15 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
Je dois demander mandat à la commission pour rectifier les conséquences de ce vote sur les délégués sénatoriaux. (Assentiment)
M. le rapporteur est mandaté pour présenter des amendements de conséquence portant sur les élections sénatoriales lors de la prochaine réunion où nous examinerons les amendements au texte de la commission.
Avis défavorable sur les amendements n°s 13, 22, et 14.
Les amendements n°s 13, 22 et 14 sont rejetés.
Je comprends la préoccupation exprimée par M. Vandierendonck dans l'amendement n° 36, mais je maintiens ma position en faveur d'un seuil à 1000 habitants. L'obligation de déclaration de candidature peut du reste en partie satisfaire cette préoccupation.
L'amendement n°36 est rejeté.
L'amendement n° 3 impose la déclaration de candidature quelle que soit la taille de la commune.
Il correspond au souhait de nombreux collègues.
Je n'ai pas eu le temps de prendre les contacts que je souhaitais, mais nous ne pouvons pas improviser sur un tel sujet, qui touchera quelque trente-six mille communes. Or, l'amendement conduirait à créer, pour la première fois, une situation dans laquelle le destinataire d'un dépôt de candidature serait lui-même candidat ! Mieux vaudrait prévoir un dépôt de candidature dans les formes actuelles, c'est-à-dire en préfecture. Mais il faut pour cela consulter le service des élections sur le réalisme d'un tel projet. Bien sûr, cela se passerait bien dans 98 % des cas. Mais on entendrait sans doute parler des 2 % restant...
Cela pourrait en effet générer d'importants contentieux... Mais le service des élections de la préfecture de Gironde m'a alerté sur le fait que les préfectures n'auront pas les moyens humains et matériels pour enregistrer autant de candidatures. La véritable solution me semble plutôt un dépôt en sous-préfecture.
Le code électoral prévoit, quand la déclaration de candidature est obligatoire, un dépôt en préfecture ou en sous-préfecture.
Je propose de sous-amender mon amendement en ne conservant que la première phrase.
L'amendement de M. Détraigne est ainsi rectifié.
Je suis entièrement d'accord avec M. Richard, et je pense comme M. Anziani que le dépôt en sous-préfecture est la bonne solution.
Il n'est pas question, en effet, de prévoir les dépôts de candidature à la mairie : il suffit d'imaginer le président Mercier allant déposer sa candidature à l'Hôtel de Ville de Lyon...
Puisque nous sommes d'accord sur l'amendement de M. Détraigne, M. Richard pourrait sous-amender le sien en précisant qu'il s'applique aux communes de moins de 1000 habitants.
L'amendement n° 41 de M. Richard est moins contraignant que celui de M. Détraigne.
L'amendement n° 41 est une tentative de réponse à l'hésitation entre un seuil de 500 et un seuil de 1000. Il faut prendre en considération les arguments des élus municipaux qui ont dit, notamment lors des États généraux de la démocratie territoriale, qu'il n'est pas facile de constituer deux listes complètes de quinze personnes dans de petites communes. Il y a un risque sérieux de limiter le débat démocratique. Pour tenir compte de l'objectif, qui est de favoriser des élections par équipes, je propose que, dans cette strate seulement, nous imposions la déclaration de candidature selon les formes existantes, c'est-à-dire en préfecture ou sous-préfecture, avec les mentions usuelles, et que pour le premier tour, ne puisse être déposées que des candidatures comportant au moins huit candidats. C'est une position intermédiaire. Mais à la réflexion, il me semble impossible de maintenir cette exigence pour le deuxième tour, car il faut qu'après celui-ci un conseil municipal émerge. Si les candidatures présentées sous cette forme au premier tour ne suffisent pas, il faut bien admettre au deuxième tour des candidatures libres et des listes incomplètes. Cela constituera au moins une incitation forte à la constitution de listes solidaires.
Il me paraîtrait sage de consulter la commission d'abord sur l'amendement n° 41, car il présente des contraintes moindres que celles portées par l'amendement 3.
Effectivement, l'article 41 s'adresse aux communes de 500 à 1000 habitants, et met en place un système particulièrement complexe, avec une règle pour le premier tour, une règle pour le deuxième tour, des candidats sur des listes, des candidats individuels... C'est intellectuellement très satisfaisant, mais en pratique cela ne sera pas facile à mettre en application : on a déjà du mal aujourd'hui dans les petites communes ! Limiter à 1000 le scrutin de liste ne signifie pas la fin du débat démocratique en-dessous de ce seuil : il y a le panachage. Je suis donc favorable à l'amendement de M. Détraigne plutôt qu'à un système si compliqué.
On tourne autour du pot. C'est très simple : pour les communes qui ne sont pas soumises au mode de scrutin général, il suffit que les candidats déposent leur candidature. En quoi cela pose-t-il un problème ?
Nous allons bousculer les habitudes de nos électeurs, qui se sont vraiment fait plaisir, il faut le dire : on se donnait le mot sur le nom de personnes qui n'avaient rien demandé et devaient dénoncer le procédé le matin même devant la mairie, ce qui décrédibilisait la démarche de ceux qui se présentaient vraiment. Cela va ajouter des contraintes, mais le problème se pose de la plus petite commune jusqu'à celles de 1000 habitants : il ne faut donc pas instaurer un seuil à 500 habitants, mais veiller à une continuité pour toutes les petites communes. Cela sera pour clair pour les candidats comme pour les électeurs.
Je ne reviens pas sur le seuil de 1000. Je vois bien la complexité de l'amendement de M. Richard. Je le soutiens sur un point : la déclaration de candidature pour les communes de 500 à 999 habitants. Il faut aller dans le sens de la transparence et de la clarification des intentions politiques. Le changement de règle entre les deux tours me semble en revanche hasardeux.
J'entends vos arguments sur la nécessité de ne pas ajouter de complexité au système. Mais j'attire votre attention sur le fait que même dans les communes de 500 à 999 habitants, si l'on impose la déclaration de candidature, il n'est pas sûr que l'ensemble des sièges puissent être pourvus. S'il y a moins de candidats que de sièges, que fera-t-on ? Car les bulletins pour des candidats non déclarés seront considérés comme nuls. Actuellement, même avec trois voix, quelqu'un peut être élu pour compléter le conseil municipal. Mais si on aboutit à des conseils municipaux incomplets, cela aura de nombreuses conséquences, en particulier sur la validité de l'élection du maire, et sur la nécessité d'organiser de nombreuses élections complémentaires... Par comparaison, l'inconvénient avec lequel nous vivons aujourd'hui semble acceptable.
L'amendement n°41 est ainsi modifié : la phrase « la liste déposée doit comporter au moins un nombre de candidats égal à la majorité des sièges de conseillers à pourvoir » est retirée. J'attire votre attention sur le fait que l'amendement n° 41 est plus restrictif dans les obligations qu'il impose que l'amendement n° 3. C'est pourquoi nous l'examinons en premier. L'amendement n° 3 est rectifié sur deux points : le seuil de 500 se substitue au seuil de 1 000 et les deux dernières phrases de l'amendement sont supprimées. Nous pourrons reprendre cette réflexion lors de notre réunion du 16 janvier 2013.
L'amendement n° 3 rectifié bis est adopté et devient un article additionnel avant l'article 17.
Nous en arrivons à l'élection des délégués communautaires. Je propose à M. Richard de défendre l'ensemble de ses amendements jusqu'à l'amendement 38.
L'amendement n° 44 rédactionnel est adopté.
L'amendement n° 45 de précision est adopté.
Il y a des inconvénients à ce que les candidats à l'instance communautaire soient nécessairement des candidats placés en tête de liste municipale. Il faut tenir compte d'un impératif : que seuls les élus municipaux siègent à l'instance communautaire. Si on veut donner une marge de liberté dans la composition de la liste municipale et communautaire, il faut mettre en place un dispositif permettant de calculer le nombre de candidats à l'instance communautaire, de prévoir leurs futurs remplaçants, et de flécher dans le premier cinquième de la liste le quart de ce nombre. Si la liste est minoritaire et obtient des sièges, on doit s'assurer que même si elle ne fait pas figurer ses candidats communautaires en première ou deuxième place elle puisse pourvoir ses postes. L'ensemble des candidats communautaires doivent être dans les trois premiers cinquièmes de la liste : si une liste est élue au second tour dans un contexte de grande dispersion, elle peut obtenir moins de deux tiers des sièges. En se fixant un quota minimum de 60%, on est sûr que tous les candidats aux conseils communautaires seront des élus municipaux. Cela donne une marge de liberté pour composer la liste, qui dépend bien sûr du rapport entre le nombre de conseillers communautaires et celui des conseillers municipaux. Dans la majorité des cas, le premier nombre est inférieur au quart du second. Cela donne alors à la tête de liste la possibilité d'avoir moins de la moitié de ses candidats communautaires parmi les premiers conseillers municipaux. Mais si le nombre de conseillers communautaires est très élevé, il faut pouvoir déborder. C'est ce que prévoit l'amendement. On arrive, dans la grande majorité des cas, à ce que tous les candidats soient assurés d'être en même temps conseillers municipaux. L'amendement 42 apporte toutefois une soupape de sécurité, puisqu'il prévoit qu'à l'issue des élections, si un siège de conseiller communautaire n'était pas pourvu, on aille chercher le premier de la liste qui n'était pas sur la liste communautaire. Par exemple, si les candidats communautaires sont en première et quatrième position, et qu'il n'y a que deux élus, on prend le deuxième élu. L'amendement 61 prévoit les cas de remplacement en cours de mandat, si l'on a épuisé tous les remplaçants. On reprend alors dans l'ordre du conseil municipal. L'amendement 38 prévoit enfin qu'on applique ce système aux sections électorales ou secteurs municipaux. Dans le cas de grandes communes, l'usage actuel permet de faire élire à la communauté des conseillers d'arrondissement.
De deux choses l'une : ou bien l'on veut que les délégués à l'intercommunalité soient les premiers de la liste dans tous les cas, et il faut voter le texte en l'état, ou bien l'on souhaite que ces délégués puissent figurer à toutes les places de la liste, et que ce ne soient pas nécessairement les premiers qui cumulent la possibilité d'être adjoint et celle d'être délégué à l'intercommunalité, et alors il faut adopter ce système. Il arrivera inévitablement qu'une personne fléchée à l'intercommunalité ne soit pas élue au conseil municipal : il faut donc bien prévoir un système de rattrapage, afin que la commune dispose de ses délégués à l'intercommunalité. Je pense qu'il n'y a pas d'autre système possible.
Je me rallie à la proposition de M. Richard, qui peut paraître complexe, mais qui est nécessaire si l'on ne veut pas que ce soient nécessairement les premiers du tableau qui soient délégués communautaires. Il peut arriver qu'il y ait cinq listes au deuxième tour !
Je rends hommage à l'intelligence manifestée par cet amendement, mais ce n'est pas assez lisible. Si l'objectif est de rendre plus démocratique l'élection des délégués communautaires, il faut un dispositif clair. Celui-ci ne l'est pas assez pour que je puisse le voter.
Mon amendement n° 20 n'a rien à voir avec ceux-ci, car je propose que les conseillers communautaires soient élus sur un suffrage de liste distinct. Peut-être aurait-il fallu l'étudier avant ceux-ci ?
Nous sommes d'accord sur un certain nombre de points. Renforcer l'intercommunalité, d'abord. Ensuite, nous ne sommes pas tous favorables à ce que l'élection des conseillers communautaires soit faite au suffrage universel direct concurremment avec celle des conseillers municipaux : cela rabaisserait le rôle de ces derniers, et les intercommunalités ne sont pas des collectivités territoriales. Dans ces conditions, si nous voulons néanmoins rendre l'intercommunalité plus visible, le système qu'a présenté M. Richard est bon. Il pourrait d'ailleurs être mieux présenté sur les bulletins de vote - c'est du domaine réglementaire - qui devront manifester aux électeurs l'existence distincte des municipalités et de l'intercommunalité. Les têtes de liste ont d'ailleurs souvent intérêt à ce que leur premier ou deuxième adjoint ne soit pas délégué communautaire, et à pouvoir choisir d'autres membres de la liste pour leur donner une délégation.
Je reconnais volontiers qu'il y a des problèmes à régler. Mais ce système est un peu compliqué.
Il nous faut poursuivre notre réflexion dans les prochaines semaines.
Je vous rappelle que le sujet est sur la table depuis octobre 2009, puisqu'un système exactement identique avait été déposé par le Gouvernement précédent, qui, sans même le préciser explicitement, prévoyait l'élection des conseillers communautaires dans l'ordre de la liste. Nous avons donc eu trois ans pour y réfléchir ! Il n'y a que deux solutions : ou bien l'on s'oblige à ce que ce soient automatiquement les premiers de liste, ou bien on crée deux zones dans la liste, ce qui me semble parfaitement compréhensible par tous les sénateurs. Je voudrais évoquer un souvenir : j'ai participé aux débats de la commission des lois de l'Assemblée nationale en 1982 lorsque fut adopté le mode de scrutin actuel des élections municipales. Nous avons commencé par une discussion comparable à celle-ci, mais au bout de la troisième séance, nous avons tous retroussé nos manches. Et les conditions de fusion de liste entre les deux tours que nous avons élaborées étaient d'une autre complexité que ce dont nous débattons aujourd'hui : par miracle, même le plus modeste des candidats les a parfaitement comprises ! Tant l'intérêt politique stimule les facultés de compréhension...
Cette solution est certes mathématiquement impeccable, et elle apporte un correctif à un schéma dont l'actuel Gouvernement n'est pas l'inventeur, puisque le précédent avait fait la même chose. Nous réglerions bien mieux le problème en apportant un tempérament au principe de la désignation directe par les électeurs des délégués communautaires : quand un délégué communautaire désigné directement ne souhaite pas siéger, on pourrait prendre son suivant de liste. La simplicité et la transparence de cette solution sont réelles. On ne peut pas à la fois vouloir accroître la transparence avec le fléchage et inventer des systèmes aussi alambiqués.
Notre objectif initial était de ne plus être condamnés à stocker en début de liste ceux qui vont devenir à la fois adjoints, délégués à la communauté, vice-présidents à la communauté... Il faut donc trouver des modalités pour pouvoir répartir par fléchage, sur une part importante de la liste, ceux qui vont siéger à la communauté. Il s'agit d'une sorte de lutte contre le cumul.
La proposition de M. Richard est compliquée sur le papier, mais sera aisée à mettre en pratique et je ne doute pas qu'elle rentrera rapidement dans les moeurs. Avis favorable. Je suis prêt à retirer mon amendement n° 45 pour y retravailler d'ici janvier.
Il faudra supprimer cette mention au moment du vote sur l'article 20.
L'amendement n° 39 est adopté, ainsi que les amendements n°s 42 et 63.
Je rectifie mon amendement n° 38 pour appliquer ce système à l'intégralité des listes des arrondissements de Lyon et Marseille.
Il faut donc lire : Au premier alinéa de l'article L. 273-4-1 (nouveau), ajouter la phrase suivante : « Toutefois, dans les communes de Marseille et Lyon, la répartition des candidats prévue à cet article s'effectue sur l'ensemble des candidats au conseil municipal et au conseil d'arrondissement ».
L'amendement couvre deux cas de figure : les grands secteurs de plus de 1000 habitants, où s'applique le système de liste complète, et les secteurs de moins de 1000 habitants, où s'applique le système village. Le texte du Gouvernement ne prévoyait pas l'ordre de priorité si une commune de 800 habitants associée à une commune plus grande avait droit à un conseiller. Je propose d'appliquer aux communes associées le système qui prévaut pour les petites communes : la priorité va au maire délégué, puis on passe aux conseillers élus, dans l'ordre de la section.
L'amendement n° 38 rectifié est adopté.
L'amendement n° 64 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 65, l'amendement n° 18 et l'amendement n° 35.
Je mets aux voix l'article 20 dans le texte résultant des délibérations de la commission, dont ont été ôtés les mots « et sur la même liste ».
L'amendement n° 58 limite le renvoi prévu à l'article 2 aux seules dispositions ne figurant pas au livre sixième bis du code électoral pour l'élection des conseillers aux futures assemblées de Guyane et de Martinique.
Outre des précisions rédactionnelles, l'amendement n° 59 prévoit que les communes chefs-lieux de canton qui perdraient cette qualité dans le cadre d'un découpage cantonal la conservent jusqu'au renouvellement général des conseils départementaux qui suit ce redécoupage.
J'y vois une petite difficulté : la mention de commune chef-lieu de canton n'a plus aucun effet, sinon sur les indemnités des élus municipaux des communes concernées. Comment pourraient-elles décider, avant les municipales, une rallonge d'indemnités pour six ans ?
Je ne suis pas sûr que nous soyons en contradiction. Par ailleurs, la commune chef-lieu de canton peut également bénéficier d'une majoration de la dotation de solidarité rurale.
L'article 40 devrait s'appliquer !
La loi de 2010 avait conservé la qualité de chef-lieu de canton aux communes qui en bénéficiaient pour ne pas tout bouleverser en même temps. Le statut de chef-lieu de canton a encore un sens en termes d'organisation administrative de l'État : c'est généralement là que l'on trouve la gendarmerie et le juge de paix.
Depuis votre RGPP, c'est terminé !
Je retire mon amendement, et préciserai les choses d'ici le 15 janvier.
L'amendement n° 19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 20.
Avis défavorable à l'amendement n° 21. Je ne sais pas ce que signifie la « viabilité administrative »...
Cet alinéa est bien trop flou. Il faudrait préciser ce qu'on entend par « considérations géographiques » ou « impératif d'intérêt général ». Le redécoupage devrait au moins se faire sous la houlette d'une autorité indépendante. Nous déposerons des amendements sur ce point.
L'amendement n° 4 supprime l'article. Nous sommes traditionnellement opposés, par principe, à toute modification du calendrier électoral. Jouer avec le calendrier électoral est une mauvaise chose dans une démocratie - difficile de ne pas être suspecté de quelque intention cachée...
Pour modifier le calendrier électoral, il faut des motifs valables. Quels sont ceux qui motivent le report des régionales ? L'argument selon lequel personne ne se déplacerait pour les seules élections départementales est un peu mince. N'oublions pas que le résultat de ces élections aura des conséquences sur le collège des grands électeurs, et donc sur les élections sénatoriales de septembre 2014... Raison de plus pour être fermement opposés à cette modification du calendrier.
Le redécoupage des circonscriptions pour les élections départementales va prendre du temps, ce qui impose de décaler les élections d'un an. S'agissant des régionales, la durée du mandat a été ramenée de six à quatre ans précisément pour rendre les deux élections concomitantes.
C'était pour le conseiller territorial, vous n'étiez pas d'accord !
Il est donc logique de décaler les régionales, du moment que l'on décale les départementales. Enfin, tenir les deux élections le même jour encouragera la participation électorale. Quant aux élections sénatoriales, aucune modification n'est prévue pour l'instant. Ne tirons pas de plans sur la comète !
À titre personnel, je rappelle qu'il serait extrêmement compliqué, voire ingérable, d'organiser autant d'élections la même année : européennes, sénatoriales, municipales, régionales et départementales !
Impossible pour une petite commune d'organiser trois scrutins différents le même jour, ne serait-ce que sur le plan matériel.
Tenir les élections le même jour favorise la participation, c'est important, en particulier pour les départementales. Et pensez au nombre de conseillers généraux que l'on va libérer pour être candidats aux sénatoriales !
L'amendement n° 51, rectifiant une erreur de référence, est adopté.
L'amendement de précision n° 52 est adopté.
L'amendement n° 5 est devenu sans objet.
EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE
L'amendement n° 1 tire les conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les municipales sur la limitation du cumul du mandat de parlementaire et du mandat municipal.
Cet amendement a une réelle incidence. On peut actuellement être à la fois parlementaire, maire d'une commune de 1000 à 3500 habitants et conseiller général.
L'amendement n° 53, rectifiant une erreur de référence, est adopté.
Vous pourrez déposer des amendements.
C'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
L'article du code électoral qui limite la possibilité d'exercer un second mandat local précise qu'il s'agit de communes de moins de 3 500 habitants. C'est en outre un article organique.
Je pensais que la possibilité d'exercer trois mandats était liée à la taille de la commune, non au mode de scrutin.
Selon le Conseil constitutionnel, « il était loisible à la loi organique de ne faire figurer, dans le dispositif de limitation de cumul du mandat de parlementaire et de mandats électoraux locaux, le mandat de conseiller municipal qu'à partir d'un certain seuil de population, à condition que le seuil retenu ne soit pas arbitraire ; cette condition est remplie en l'espèce, dès lors que le seuil de 3 500 habitants détermine un changement de mode de scrutin pour l'élection des membres des conseils municipaux ». Dès lors que l'on passe de 3500 à 1000, ne perd-on pas le motif qui était le soutien nécessaire selon la décision du Conseil constitutionnel ?
Il y a matière à débat. La règle doit dépendre d'un critère numérique justifié, dit le Conseil constitutionnel. Si le législateur ordinaire change le mode électoral au-delà d'un certain seuil, le Conseil constitutionnel va-t-il estimer que le seuil organique de 3500 est devenu arbitraire ? Ce n'est pas sûr.
En 2000, nous avions fixé ce seuil à 2500 habitants. Le Conseil constitutionnel l'a censuré.
Je vais mettre aux voix l'amendement en l'état, en vous invitant à y réfléchir d'ici notre prochaine réunion.
L'amendement n° 1 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement de coordination et de précision rédactionnelle n°2 est adopté.