Source: http://jesz.ajk.elte.hu/cservak8.html
Timestamp: 2019-02-19 04:36:00
Document Index: 27999998

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Cservák Csaba:
Milyen a magyar kormányzati rendszer? – A kormányforma fejlődése és problémái
A kormányforma ( és a vele rokon kormányzati rendszer )kifejezésen – túlmenvén az államfői poszt betöltésének örökletes vagy választott módja szerint meghatározott államforma fogalmán – azt értjük, hogy a hatalommegosztás rendszerében létrejövő, a központi államhatalom gyakorlásában részt vevő lényegesebb szervek milyen struktúrában működnek, egymáshoz milyen viszonyrendszer fűzi őket. A „lényegesebb szerv” fogalma természetszerűleg vitára adhat okot; általában a parlament, a kormány és az államfő egymáshoz viszonyított szabályozása adja a besorolás alapját. Különböző elméletek egymástól eltérő szempontok szerint - attól függően, hogy mire helyezik a hangsúlyt – más-más kormányforma-típusokat határoznak meg. A legáltalánosabb felosztás prezidenciális, parlamentáris és kollegiálistípusokat különböztet meg. Az elsőnél a végrehajtó hatalmat az erős és önálló elnök képviseli, tiszta megnyilvánulása az Egyesült Államok kormányzati rendszere. A másik tiszta forma a parlamentarizmus, ahol a hatalommegosztás rendszerében a kormányé a „túlsúly” , a kormány a népképviseleti szervnek tartozik felelősséggel. E kettő közöttes, sajátlagos megoldás a „ félprezidenciális „ modell, mely a viszonylag széles jogkörű elnök primátusára épül, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti elválasztás nem jön létre a prezidenciális rendszerhez hasonló módon. Ez a kormányzati rendszer jellemzi például Franciaországot. A kollegiális kormányforma szervezetében a végrehajtó hatalom nem különül el a képviselettől ( direktoriális kormányforma ) , ilyen struktúrával Svájcban találkozhatunk.
Természetesen az említett modellek csak a gyakorlati példák tipizálásának eredményei; hasonlóságok mellett megannyi eltéréssel. Egyesek például kiemelik a parlamentáris kormányformából a kabinetkormányzás kategóriáját, mivel eme struktúrában ( pl.: Angliában ) a miniszterelnöknek különösen nagy hatalmat biztosít, hogy szabadon dönt arról, kiket hív meg – bevonva a döntéshozatalba - a kormányülésekre. [1]Mások a kancellárdemokráciát is a parlamentarizmus sajátos válfajának tekintik.
Bizonyos alkotmányjogászok az előbb említett szervek mellett bevonják vizsgálódási körükbe az Alkotmánybíróságot ( ez az ún. „ hatalmi négyszög „ ), esetleg az igazságszolgáltatás szerveit vagy az önkormányzatokat.
Szeretném felhívni a figyelmet arra, „hogy a pártok száma, egymáshoz való viszonya, belső struktúrája jelentősen módosítja azt a hatalomgyakorlási képletet, amit az intézményi elrendezés mutat…”[2] „A hagyományos felosztási kategóriákat ( államformák, kormányformák ) a szélesebb párttipológiák beszámításával lehet csak eredményesen felhasználni.”[3] . Az adott gazdasági-társadalmi helyzet is alapjaiban módosíthat egy elképzelt – és máshol jól működő – kormányformát. Ebből következően nem is lehet ( valószínűleg ) megalkotni az általános „ideális kormányforma”modelljét. A megfelelő kormányzati rendszer biztosítja a hatékony kormányzást, a célok megvalósíthatóságát, ugyanakkor megteremti az ellenőrzést, s kiépíti a ( személyi vagy csoport ) diktatúra kialakulásának gátat szabó intézményrendszert. Ennek gyakorlati megnyilvánulási formája persze az előbb említettek ( pátviszonyok stb. ) függvénye. Sajátos körülményeket teremt például hazánkban a rendszerváltás és annak öröksége, a pártállami és kulturális hagyományok összessége, a demokratikus tapasztalatok hiánya, valamint a gazdasági és társadalmi helyzet.
Dolgozatom – a magyar sajátosságoknak megfelelően – a parlament, a kormány, az államfő és az Alkotmánybíróság viszonyát elemzi, eme tényezőket a kormányzati rendszerben betöltött szerepük szerint veszi górcső alá. ( - tehát nem önmagukban, saját működésük szerint vizsgálja őket ). Nem maradhat el természetesen a kormányforma történeti fejlődésének rövid bemutatása sem, különös tekintettel a rendszerváltásra, valamint az egyes intézményekkel kapcsolatos kitekintés az összehasonlítás fontosságából fakadólag.
A magyar kormányforma fejlődése
Alkotmánytörténeti gyökerek
„A magyar kormányzati rendszer a szerves fejlődés hosszú történelmi útját tette meg.”[4] Már a feudális korszakban kijegecesedtek a legfontosabb hatalmi ágak, bár ezek nehezen összevethetők a polgári állammodellek szerveivel.
(Az alaki hasonlóságok ellenére erőltetett lenne párhuzamot vonni a duális végrehajtó hatalom és a kettős fejedelemség között, jóllehet mindkettőnél különválik a szimbolikus és a tényleges vezető személye.) A patrimoniális állam korlátlan királyi hatalmát a fokozatosan kifejlődő országgyűlés korlátozta. A Hunyadiak korára végleges formát öltött a rendi-képviseleti monarchia, bizonyos előzmények után[5] megszilárdult a rendi gyűlés intézménye, mely két kamarában működött ( Alsó- és Felsőtábla ). A királyi tanácsból kifejlődő Felsőtábla (, mely 1608-ban nyerte el végső formáját ) a származás és méltóság alapján állt össze, míg az Alsótábla gyűléseibe a vármegyei nemesség delegált követeket (, és voltak hivatal alapján is tagjai[6] ) Országgyűlési tárgyak voltak főképp – a szokásjog és gyakorlat alapján - a király és egyes tisztségviselők megválasztása, döntés az adók és hadsereg vonatkozásában. A végrehajtó hatalmat az uralkodó testesítette meg, a királyi tanács és a kancellária kezdetben csak operatív, véleményformáló, majd központi közigazgatási szerv volt, akárcsak a Habsburg-kor dikasztériumai.
A szokásjogi fejlődést betetőzendő, az 1791. Évi XII. tv. A hatalommegosztás rekvizítumainak felhasználásával meghatározta a kormányzati rendszer legfontosabb elemeit. A törvényhozás a király és az országgyűlés jogosítványa, míg a végrehajtó hatalom kizárólagos letéteményese az uralkodó. Ez a törvény már az alkotmányos monarchia alapjait vetette meg. ( Sári János )
Az 1848:III tc. a modern parlamentarizmus és polgári állam kialakulásának előhírnöke, létrehozta a független, a törvényhozásnak felelős „minisztériumot” ( kormányt ). A végrehajtó hatalmat a király távollétében a helytartó a minisztériumok útján gyakorolja, rendeleteik csak a miniszterek egyikének (!) ellenjegyzésével érvényesek ( Egyesek, pl.: Concha , kiemelik hogy a fölvázolt rendszer nem mindenben követte a parlamentarizmus elveit.)
A forradalom leverését és a diktatórikus törekvéseket ( Februári Pátens, Októberi Diploma ) követően, a kiegyezéssel létrejövő alkotmányos rendszer a királyra ruházta a végrehajtó hatalmat hogy azt a „törvények és alkotmány alapján a magyar ministerium által személyesen gyakorolja.” ( 1867: VII. tc. ) A parlamentarizmus sarkköveitől való eltérések egyik leglényegesebbike, hogy az uralkodó nem feltétlenül a többségi párt vezetőjét nevezte ki miniszterelnöknek ( ld. a Darabont-kormányt ), s gyakran élt az alkotmányos szabály által nem engedélyezett előszentesítés jogával.( Néhányak e rendszer parlamentarizmus mivoltát is megkérdőjelezik. )
A szerves fejlődéstől gyökeres eltérésként értékelendő az őszirózsás forradalom nyomán polgári demokratikus állam kialakítására tett kísérlet. Választások híján azonban ekkor sem alakulhatott ki a klasszikus parlamentarizmus.
Az ezt követően létrejövő, diktatórikus Tanácsköztársaság a szovjet típusú hatalomgyakorlás első kísérlete volt.[7]
Egészen különleges alkotmányjogi helyzetet teremtett az 1920:I. tc.. A korábban a király, illetve – a polgári demokratikus kísérlet alatt a köztársasági elnök által betöltött államfői hatalmat a kormányzóra ruházta.* ( A tisztség előzményei Hunyadi Jánosra és Kossuth Lajosra vezethetők vissza. ), a nemzetgyűlésnek felelős kormány rendszere fennmaradt. A kormányzói hatalom mutat rokon vonásokat a parlamentarizmus, a (fél)prezidencializmus és az alkotmányos monarchia rendszereihez is. Az államformára utaló „király nélküli királyság” elnevezést az államfői tisztség korlátozatlan időtartama (is) indokolja. Horthy kormányzó kezdetben csekély jogkörét fokozatosan bővítették. Már az 1920:17 tc. kiteljesítette a törvényhozás feloszlatására vonatkozó jogosítványait, az 1926:22.tc. alapján a Felsőház összetételét befolyásolhatta, az 1933:23.tc. pedig a királyéhoz hasonló jogkört adott Horthynak a parlament vonatkozásában ( elnapolás, feloszlatás stb. ). A korábbi egyszeri vétón messze túllépett az 1932:19.tc. mely szerint a kormányzó a törvény aláírását hat hónapig megtagadhatta.
Az őszirózsás forradalomban megszűnt a Főrendiház ( a második kamara ) , melyet a már említett 1926:22.tc. szervezett újjá Felsőház néven.
A Szálasi-diktatúrát követően ismét a demokrácia intézményrendszerének kiépítése indult meg. Az 1946. évi I. tv klasszikus parlamentáris köztársaságot hozott létre. A 13. § szerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja” ( duális végrehajtó hatalom ). Jogköre szűkre szabott, csak szuszpenzív vétójoggal rendelkezett, és kötve volt a miniszterelnök kinevezésében is.
A kommunisták fokozatos térnyerése után az 1949. évi XX. tv. Szocialista kormányzati rendszert vezetett be. „A magyar alkotmányfejlődés sajátosan szomorú vonása, hogy amikor történetének első írott alkotmánya megszületett, akkor vesztette el alkotmányosságát.”[8] A bolsevik szokások alapján az alkotmány a hatalmi ágak egységét hirdette, ahol formálisan az országgyűlésnek van primátusa, mely évente 8-12 napig ülésezett. ( A többi szerv között csak munkamegosztás lehet. ) A kollektív államfői testület voltaképp korlátlan jogkört kapott a parlament helyettesítésére, a főbb jogszabályok jelentős része az általa alkotott törvényerejű rendelet. A Minisztérium csupán az államigazgatás legfelsőbb szerve lett. Összetételét, megválasztásának időpontját és megbízatásának időtartamát semminemű jogszabály (!) nem rögzítette. A tényleges helyzethez hozzátartozik, hogy a tényleges döntések az államszervezetet leképező, az állami intézményekkel párhuzamosan kiépült pártban születtek meg, a hatalmi szervekben csak ezeket fordították át jogszabállyá.
Ezt a fejlődési utat tette meg tehát a magyar kormányzati rendszer, s a szemléltetett szocialista berendezkedésből kellett megteremteni a rendszerváltás révén a polgári demokrácia intézményrendszerét.
A rendszerváltás hatása a kormányformára
A politikai viszonyok, a külügyi helyzet és a gazdasági folyamatok – mely tényezők elemzését részletesen nem vonhatjuk vizsgálódásunk körébe – a szocialista rendszer végóráit előlegezték meg. Az idők szavára hallgatva elkerülhetetlenné vált a kormányzati rendszer demokratizáló átalakítása is. A pártállami elit is belátta a változások szükségszerűségét, s már inkább a hatalom átmentésére fordította figyelmét.
E folyamat első lépcsőfoka volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv., amely megvetette – szakítva a kommunista parancsjogi rendszerrel - a reformok alapkövét. 1988 kora őszétől ( Németh Miklós kormányra kerülésétől ) számíthatjuk a rendszeresen ülésező parlament korszakát.
Az 1989. évi I. tv. – korlátozott jogkörrel felruházva ugyan – megteremtette az Alkotmánybíróságot. A civil társadalmi szerveződések béklyóját oldotta fel az ekkor születő törvények sora ( az egyesülési és gyülekezési jogról, a sztrájkról, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről ), lehetőséget biztosítva az aktívabb politizálásra. Némi vita után az 1989. évi XXXIII. tv. a pártok legalitását szentesítette végérvényesen.
Az 1989. évi VIII. tv megteremtette végre a kormány parlamenti felelősségét. A Németh-kormány előterjesztette az új alkotmány koncepcióját ( parlamenti kormányzás, hatalommegosztás, törvények uralma, emberi jogok stb. ) , amelyet az országgyűlés elfogadott.
Eközben az ellenzéki erők – félve a kommunisták megosztó taktikájától – összefogtak, és megalakították az Ellenzéki Kerekasztalt. Az ezt alkotó pártok ( MDF, SZDSZ, Fidesz, FKGP, KDNP, MSZDP stb. ) az MSZMP-vel és a harmadik oldalt képviselő mozgalmakkal együtt Nemzeti Kerekasztal néven az létrehozták a politikai egyeztető tárgyalások fórumát. Megállapodtak, hogy a legfontosabb kérdésekben közmegegyezéssel fognak dönteni. A parlament – kis viták után – ezen megállapodásokat fordította le jogszabállyá. A forradalom emlékére 1989. október 23-án kikiáltották a köztársaságot és a XXXI-es törvénnyel módosították az alkotmányt. A formáljogilag megmaradt alaptörvény szinte teljesen új értékrendszert nyert. Visszatérve az európai alkotmányos eszmékhez, a parlamentáris köztársaság, a demokratikus jogállam, a népszuverenitás elvei lengik által az új szöveget. Az 1989. XXXII. tv megteremtette a mai Alkotmánybíróságot, a XXXIV. tv. pedig a hatályos választási rendszert. Felállították az állami számvevőszéket is.
AZ ekkor alkotott normákat általában a hatalmi biztosítékok keresése jellemezte, hisz minden politikai erő – a vereségtől félve – részt kívánt előre szerezni a hatalomgyakorlásból. Szinte generális elvvé vált a kétharmados törvények által kisebbségi vétó, s ezért született meg Európa egyik legszélesebb jogkörű Alkotmánybírósága. ( Az ellenzék egyébként a normakontrollt a túlzottan is kommunista elkötelezettségű bíróságoktól félve telepítette külön szervezethez. )
A köztársasági elnököt illetően fő szabályként a parlament általi választást emelték alkotmányos erejűvé a felek, azonban a kivételes politikai helyzetre való tekintettel megállapodtak, ha az elnök megválasztása az új országgyűlésé előtt kerül sorra, akkor az állampolgárok általános, közvetlen és titkos szavazással bízzák meg az államfőt. ( Ennek szabályait rögzíti az 1989. XXXV. tv. ). Az MSZMP ez utóbbi mellett serkenkedett, hisz Pozsgay Imre személyében népszerű reformpolitikussal rendelkezett.( Az államfői jogkör bővítését is ezért támogatták. ) Az SZDSZ és a Fidesz épp az államfő miatt nem írta alá a megállapodást, s az FKGP-vel és az MSZDP-vel közösen népszavazást kezdeményeztek a „hatalomátmentés ellen” arról, hogy csak az általános választások után kerüljön sor az elnök megválasztására. Kis többséggel ( 6101 szavazat ) keresztülvitték akaratukat. Ennek ellenreakciójaként a parlament törvényt hozott az államfő nép általi választásáról. ( Ez képezte az első törést az egységes megállapodások tekintetében. )
A választásokat az MDF nyerte, azonban – 42.7 % mandátummal – koalícióra kényszerült az FKGP-vel és a KDNP-vel. A már említett kétharmados törvények sokasága azonban megbénította volna a kormányzást, ezért az MDF paktumot kötött az SZDSZ.szel. A megállapodás három pilléren sarkallott: a kormány pozícióját, a köztársasági elnököt, valamint a kétharmados törvények körét érintette.
Az MDF előterjesztésében[9] „a gyenge köztársasági elnök, viszonylag erős kormány és erős parlament” rendszer szerepelt. Ennek jegyében iktatták törvénybe a konstruktív bizalmatlanság intézményét, megteremtve a kancellárdemokráciát. ( 1990. évi XL. tv. ) . Szabályozták a miniszterek kinevezését is.
A köztársasági elnök parlament általi választását állították vissza, egyúttal a paktum értelmében az SZDSZ-es Göncz Árpádot pozícióhoz juttatva.
Az alkotmányerejű törvények kategóriáját eltörölték ugyan , azonban fönnmaradt a kétharmados elfogadást igénylő törvények sora, melyet az Alkotmányban részletezően felsoroltak. Ezzel az ellenzék mintegy a hatalommegosztás rendszerének részévé vált.
A szemléltetett módon alakult ki tehát a kormányzati rendszer. Azóta a témánkat érintő alkotmánymódosítás nem történt. A „közjogi viták kora” ( Kukorelli István ) Az 1994-1998-as ciklusban beígért alkotmányozás nem vezetett eredményre. Az 1995. évi LXIV. törvény 80%-os kötöttséget állapított meg az Alkotmány módosítása tekintetében. Az ehhez szükséges konszenzus azonban nem jött létre.
A továbbiakban az így megszilárdult szerveket tesszük patikamérlegre.
Az Országgyűlés a kormányzati rendszerben
A „törvényhozó” hatalom
A hatalommegosztás rendszerében a különböző, egyensúlyban lévő ágak között nem igazán ildomos hierarchikus rangsort fölállítani. A parlamentarizmus azonban – mint neve is mutatja – a parlament bizonyos fokú primátusát hordozza. Az Országgyűlés ugyanis e viszonyrendszerben mintegy létrehozza a végrehajtó, sőt, az államfői hatalmat is, mindemellett nem ritkán megválasztja az Alkotmánybíróság tagjait is. Nem túlzás tehát a parlament „előbbségéről” beszélni, ugyanakkor megkérdőjelezhető a törvényhozó hatalom elnevezés. A parlament ugyanis az egyetlen közvetlen választással létrejövő szerv, melyre a nép önnön szuverén hatalmát egy ciklusra átruházván, megtestesíti a társadalom politikai tagolódását és a közvetett hatalomgyakorlás eszközévé válik. Ezek a parlament képviseleti és legitimációs funkciói. Ennek alapján lehet az országgyűlés a különböző tisztségviselők megválasztásának fóruma. Ellenőrzési és nyilvánossági funkcióját pedig a kormány parlamenti felelőssége jeleníti meg elsődlegesen (, no meg ennek parlamenti eszközei, az interpelláció, a felelősségre vonás, a bizalommegvonás.
A magyar rendszerben a parlament egyben az alkotmányozás letétvényese is, ennek ellenére hatalmát nem tekinthetjük teljesen korlátlannak. ( ld.: közvetlen demokrácia, nemzetközi szerződések, plitikai nyilvánosság ). Az alaptörvény megalkotása azonban különös súlyt jelent a parlamentnek.
Az országgyűlés és a kormány ( felelőssége) nemzetközi összevetésben
Az országgyűlés és a kormány közötti összefonódás miatt az egymást ellensúlyozó két hatalmi ág kategóriája eléggé kiüresedett, ennek ellenére bizonyos esetekben fontos lehet a két szerv kapcsolata. A kormány parlament előtti felelőssége voltaképp a megválasztás és megbuktatás lehetőségében áll be. Ez a nemzetközi jogösszehasonlításban olyannyira sokszínű, hogy még tipizálni is lehetetlen.
A magyar kormányfőt a köztársasági elnök jelölése alapján az országgyűlés választja meg legalább az összes képviselő ötven százaléka plusz egy szavazatával. Ez ritka a parlamentáris rendszerekben, általában az államfői kinevezés az elterjedtebb, nálunk az említett megoldás a törvényhozás szerepét hivatott növelni. A svéd parlamentben viszont még a fölkérés is belülről történik, a házelnök jogosítványa, megkötés azonban, hogy a javaslattétel előtt konzultálni köteles a frakcióvezetőkkel, valamint a parlament helyettes elnökeivel. A sokszor zsinórmértéknek tartott német modellben szintén a köztársasági elnöké a jelölés joga, míg a megválasztás, abszolút többséggel, az országgyűlés jogosítványa. Ha a jelölt nem kapja meg a szükséges számú szavazatot, 14 napon belül új szavazást kell tartani, ekkor azonban a javaslattétel joga a parlamentre háramlik. Ha ez utóbbi voksolás sem sikeres, rögvest újabb szavazás következik, amely során a relatív többség is elegendő a kormányfővé választáshoz. A köztársasági elnök azonban 7 napon belül mérlegelhet, ha csak relatív többséget kapott a parlament jelöltje, hogy kinevezi, vagy ehelyett föloszlatja a parlamentet és új választásokat ír ki. Tehát a német alkotmányos megoldás lehetővé teheti egy eleve kisebbségi kormány létrejöttét, szemben a magyar rendszerrel, ahol csak „menet közben” vesztheti el többségi támogatását a végrehajtó hatalom.[10] Egyes alkotmányok szerint a kinevezés – a jelölés helyett vagy mellett – az államfő feladata. A spanyol modellben a király tesz javaslatot ( a siker érdekében a frakcióvezetőkkel konzultálva ), a parlament által megválasztott jelöltet pedig újabb aktusával megerősíti. Hasonló megoldás, ha a kinevezés az államfőtől származik, de a kinevezett miniszterelnöknek bizalmi szavazást kell kérnie a parlamenttől. Ezen az elven nyugszik a görög rendszer, ahol 15 napos határideje van a kormányfőnek, míg Portugáliában a kormányprogram legfeljebb 3 napos vitáját követi a bizalmi szavazás. ( Voltaképp ez utóbbi kettő csak fogalmaiban különbözik az államfő által felkért és a parlament megválasztotta kormányfő rendszerétől. )
A miniszterek megválasztásában azonban ( - a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki őket ) a parlamentnek már nincs szerepe a magyar jogrendszerben. Egyes alkotmányokban előforduló, és véleményem szerint megfelelőbb megoldás, ha a miénkhez hasonló módon felkért kormányfő-jelölt beterjeszti kormánya névsorát és programját; majd ezek után szavazás következik, melynek sikeres megtörténte a kormány megalakulását jelenti. Ezt a nézetet képviseli Ádám Antal is.
S bár a jelenlegi rendszerben is történik a győztes pártokon belül valamiféle egyeztetés, illetve a vázolt megoldás esetében is jelentős beleszólása lenne a leendő kormányfőnek; az utóbbi szabályozás jobban kiszűrné a miniszterelnök túlhatalmát megtestesítő személyes bizalmasok bársonyszékhez jutását, s elősegítené egy többek által elfogadott szakember kinevezését.
A kormánytól való bizalom megvonásának a magyar Alkotmány a képzeletbeli skála legszűkebb terjedelmét juttatja osztályrészeül, nevezetesen a konstruktív bizalmatlanság formáját. Ebben az esetben a bizalmatlansági indítvánnyal egyetemleg meg kell nevezni a kormányfő-ellenjelöltet is. Az ötven százalék plusz egy szavazat a régi kormány bukását és az új miniszterelnök kormányra jutását jelenti. Ez a német alkotmányból átvett eszköz igen hathatós védelmet nyújt a kabinetnek, s a kormányzás stabilitásának szavatosát jelenti. ( Ezt az egyszerű bizalmatlanság okozta sok kormányválság történelmi példái is bizonyítják. )
Kilényi Géza ugyanakkor megjegyzi, hogy eme szabályozás segítségével az új kormányfő „megspórolja” a kormányprogramot. Ezt úgy lehetne kivédeni, hogy az első szavazás még csupán ( mintegy a köztársasági elnök által felkért ) jelöltté tenné a miniszterelnököt, majd a kormányprogram beterjesztése után következhetnék a második szabályozás, immár a kormányfő megválasztásáról. ( Esetleg a kormányprogramot is be kellene nyújtani már a bizalmatlanság kinyilvánításakor. )
A bizalmi szavazás még a kormány oldaláról is fölvethető, mégpedig egyrészt önmagában, másrészt akár úgy is, hogy egy általa benyújtott előterjesztést egyben bizalmi szavazásnak is nyilvánít.[11] Ezzel az eszközzel keresztülviheti olyan törvények megszavazását, melyekkel esetleg saját parlamenti többsége nem ért teljesen egyet, viszont saját kormánya megbuktatását nem vállalja.
A különböző külföldi alkotmányok részletekbe menően szabályozzák a bizalomfelvetés lehetőségeit, célszerű lenne, ha a magyar alaptörvény is például moratóriumot írna elő a sikertelen és az esetleges újbóli, kormány oldaláról történő bizalomfölvetés közötti időre nézvést, a parlamentet „zsaroló” lehetőségek visszaszorítása végett.[12]
Mind pénzügyi, mind alkotmányjogászok közül kárhoztatják, hogy nem jelenti a miniszterelnök bukását, ha nincs elfogadott költségvetési ( vagy zárszámadási ) törvény.[13] Az ún. exlex intézménye a parlament eseti hozzájárulása nélkül, általános jelleggel ad módot a kormánynak a bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások időarányos teljesítésére.[14] Voltaképp akár 4 évig is kormányozható az ország enélkül. Földes Gábor az átmeneti gazdálkodásró szóló törvény 2-3 hónapos időtartamra történő korlátozásának lehetőségét veti föl. Elméletileg jelentős problémával állunk szemben, bár az országgyűlés támogatottságának ehhez fogható hiánya eleve lehetetlenné teszi a kormányzást.[15]
A hagyományos parlamentarizmustól való eltérésként értékelhetjük az egyes miniszterekkel szembeni, országgyűlés általi bizalommegvonás hiányát. Az osztrák, az olasz, a görög és a finn alkotmány a miniszterek egyéni felelősségének elvén áll, a spanyol, illetve a portugál modellel ellentétben, míg a török szabályozás nem egyértelmű eme vonatkozásban. A parlament csak a miniszterelnököt szavazhatja le ( , ezt a legsajátosabb esetekben teszi csak meg ), a kormány tagjai vonatkozásában csak formálisan érvényesül a törvényhozás előtti felelősség. Ezt a rendszert a szakirodalomban sok bírálat éri; joggal. Ugyanis a miniszterek felelőtlensége a végrehajtás túlhatalmához vezethet. A parlamentarizmus urdallópontja, hogy az „egyetlen demokratikus legitim intézmény a parlament” ( Schmidt Péter ), mely ellenőrzést gyakorol a végrehajtás felett. Ez az elv azonban a mi rendszerünkben sérül, mert a kormányfrakciók – ha a miniszter személyét bírálják is – aligha kockáztatják kormányfőjük leváltását.
A miniszteri felelősség gyakorlattá válhatna több módon is. Például, ha a kormánytag interpellációra adott válaszár az Országgyűlés egy ülésszakon háromszor elveti, akkor ez vonja végzetszerűen maga után a miniszterelnök általi azonnali leváltást.[16] Elképzelhető akár egy minősített, mondjuk kétharmados többségű parlamenti leszavazás hasonló jogkövetkezménye is. A miniszterek 50% +egyes parlamenti leváltása azonban nem férne össze a konstruktív bizalmatlanság intézményével, hisz így a védett miniszterelnököt úgy lehetetleníthetnék el, hogy mintegy kiszavaznák mögüle a kormányt.
Összegzésképp elmondható, hogy a választás módja és az erős központosítású frakciók miatt az Országgyűlés és kormány közötti hatalommegosztás gyakorlatilag kiüresedett elvvé silányult,; mindazonáltal a magyar alkotmányos berendezkedés erényének vélelmezhető, hogy a kormány és a parlament viszonyában egyensúlyt teremtett , hisz egyik sem veszélyeztetheti ( ld. konstruktív bizalmatlanság és a kormánynál és az államfőnél a korlátozott feloszlatási lehetőségeket ) a másik tényező stabilitását. Az említett finomítások viszont még szilárdabbá tehetik a kormányzati rendszert.
Országgyűlés és törvényhozás
Mint a „törvényhozó hatalom” elnevezésből is kinyilvánodik, a törvényhozás az országgyűlés talán elsőrendű feladata. A magas szintű jogszabályok megalkotása minden országban fontos jogosítvány, azonban a magyar rendszerben különösen. Ugyanis a törvényhozási tárgykörökre nézvést nem jött létre korlátozás, a parlament mindent szabályozási körébe vonhat. Amit pedig egyszer törvényben rögzítettek, azt később is csak törvényileg lehet szabályozni. Mindezek alapján joggal állítható, hogy a „törvényhozásban az országgyűlés igazi szuperhatalom.”[17] Ésszerű lenne tehát egyfajta munkamegosztást létrehozni a jogalkotó hatalmak, a parlament, a kormány és az önkormányzatok között. Már Bibó István is rámutatott a kizárólagos törvényi jogalkotás problémájára. Az ő elmélete szerint a népképviseletnek a szabályalkotásból ésszerűségi és hatékonysági okokból át kell engednie valamennyit más szerveknek.
Ádám Antal úgy véli, a kormány és parlament hatalmi ága elválasztásának is biztosítéka lenne az említett szervek Alkotmányból eredő hatalmának és kötelességeinek rögzítése, eredeti jogalkotási tárgyköreinek elkülönítése.
A rendeleti kormányzás fontossága ellenére is szinte szentségtörő gondolatnak számít sokak szemében, ugyanis a parlamentarizmuson sarkalló demokrácia veszélyeztetését látják a végrehajtó hatalom felhatalmazásában. Ez a félelem azonban megfelelően alapos alkotmányos szabályozás esetén alaptalan.
Érdekes ötlet a bizottságok bizonyos jogalkotási hatáskörrel való felruházása. Az olasz alkotmány például ún. kis törvény, leggina alkotását lehetővé teszi eme szerveknek.[18]
Mindenesetre a jelenlegi, frakciókra épülő és azokat támogató ( ld. az apparátusokat például ) rendszert célszerű lenne a szakmaiságot képviselő bizottságok javára valamennyire átalakítani.
A törvényalkotással kapcsolatos másik kérdeményes terület a kétharmados törvények problémaköre, ami a kormányzati rendszer egyik neuralgikus pontja.
A rendszerváltás során, mint láttuk, minden párt előre - félve a vereségtől – előre eszközt keresett az ellenfél korlátozására. Az ennek nyomán Alkotmányba került kétharmados törvényekkel egy erős középszint jött létre az Alkotmány és a közönséges törvények között. Ezzel mintegy az ellenzék mintegy önálló hatalmi ággá nőtte ki magát. A legfontosabb területek konszenzusos szabályozása persze fontos lenne, és így megoldottnak tűnhet, de a kormány/ellenzék bináris kódja szerint rendeződő, ellentétektől túlteljezett, egységes pártokkal felálló parlamentben a legfontosabb szakmai kérdések is átpolitizálódnak. Ez gyakorlatilag az ország kormányozhatatlanságának rémképét is felveti.
A fő probléma pedig az, hogy az alaptörvényben nevesített mintegy negyven törvényhozási tárgykör közül 34-ben kétharmados elfogadás szükségeltetik. Ráadásul az ellenzék előszeretettel minősítette a kiemelt tárgykörökkel csak csekély összefüggésbe hozható kérdéseket is kétharmadossá. Ezt az abnormális helyzetet a 4/1993. AB-határozat valamelyest rendezve megállapította: a kétharmados szabály csakis a az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényekre vonatkoztatható, és nem a tárgykör szabályozásának egészére.
Megfontolandó a kétharmados szabály minősített többséggel esetleg a szlovák alkotmány által alkalmazott 60%-kal való felváltása is, mely szerint határozathozatalhoz az összes képviselő fele meg egy szavazat szükséges.
Ádám Antal a legfontosabb kérdéseket továbbra is kétharmados többséghez kötné, s elnevezésükre a „sarkalatos törvényt” ajánlja.
A legfontosabb területek szigorú szabályozása az említettek miatt a jelenleginél jobban lenne megoldható például második kamara, esetleg a köztársasági elnök vagy népszavazás bekapcsolásával.
Parlament és népképviselet
A már említettek szerint a palament a parlamentarista rendszer egyetlen legitim szerve, melyet a nép, önnön szuverenitását négy évre átruházván egy ciklusra megbíz. Az országgyűlés ennek alapján lát el bizonyos feladatokat, mint az ellenőrzés és egyes kinevezések. Az egykamarás parlament választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az Alkotmánybíróság tagjait, stb, sőt, a köztársasági elnököt is
A kérdés ott merül föl, hogy a parlament véleménye mennyiben tükrözi a népakaratot, összetétele hogyan viszonyul a választópolgárok megosztottságához.
A vegyes választási rendszer viszonylag arányos képviseletet teremt, ugyanakkor előmozdítja a szilárd kormánytöbbség kialakulását. Ugyanakkor az 5%-os küszöb miatt akár többszázezres tömegek maradhatnak képviselet nélkül.
Az igazi problémát viszont az jelenti, ha a parlament tagjai megtagadják választási ígéreteiket. Ennek orvoslása lehet a képviselők visszahívhatóságának intézménye, melyet egyes politikai erők nálunk is lobogójukra írtak[19]. Természetesen ez a megoldás is is súlyos mellékzöngékkel járhat, hisz egyes időszakokban természetes jelenség a kormánytöbbséggel való elégedetlenség, s mint a nép helyzetének vámszedője, az ellenzék uszályába vonhatja a választókat, s esetleg a média hecckampányától is segítve eltávolíthat jobb sorsra érdemes politikusokat.
Tehát a visszahívhatóság eszköze fordítva is elsülhet, esetleges bevezetése csak igen alapos megkötésekkel ajánlatos. ( Ha – jelentős számú kezdeményező indítványa után – többen szavaznak egy körzeti képviselő ellen, mint annak idején rá, visszahívható lehetne. Ez azonban csak a többségi rendszernél elképzelhető. ) A választói akarattól való elmozdulásra inkább más eszközök ajánlottak ( pl.: második kamara, államfő ).[20]
A szabad mandátum elve – tehát hogy a képviselő csak az Alkotmánynak és a lelkiismeretének van alárendelve, a frakció által sem utasítható – ugyanakkor jelentős erénye a magyar alaptörvénynek (is), hiszen előmozdítja a valóságos hatalommegosztást, s „el-elrontja”a pártelvű szavazógépet.[21]
A kétkamarás országgyűlés
A kétkamarás parlament kérdése külön dolgozatot is megérne, tehát itt csak a kérdéskör témánk szempontjából legfontosabb elemeit veszem górcső alá.
A magyar törvényhozás kis kitérőktől eltekintve két kamarával működött. A kommunista diktatúra berendezkedésébe nem fért bele eme konstrukció. A rendszerváltás során a Horthy-korral kapcsolatos előítéletek is meggátolták e szerv újbóli létre hívását. Kulcsár Kálmán szerint a lengyel második kamara – legalábbis időleges – posztkommunista eluraltságának rossz tapasztalatai is ellene hatottak.
Azonban, mint látni fogjuk, alkotmányjogi szakirodalmunk igen jeles képviselői a kétkamarás országgyűlés mellett törnek kelevézt.
A legfontosabb törvények közmegegyezést hordozó elfogadását irányozta elő a kétharmados törvények rendszere, mely azonban a pártok ellentétei miatt valósággal megbéníthatja a kormányzatot. Azonban az egyszerű többség korántsem jelenti az igazságság hordozmányosát, a törvényhozás sarkalatköveinek nagyobb legitimációt kell biztosítani. Erre lehet kiváló tényező a második kamara.
A leggyakrabb ellenérv, hogy hazánk nem szövetségi állam. A második kamaráknak azonban nem csak a szövetségi típusa létezik)[22]. Magyarország esetében a regionális-önkormányzati, a korporatív és a „Pairek Kamarája” ( ~ szellemi elit ) típusú szerv nyerhetne létjogot az ésszerűség ítélőszéke előtt.
Ennek különös jelentőséget az ad, hogy az említett második kamarák nem pártelvű választások útján jönnének létre. A társadalmat más törésvonalak ( tehát nem pártok ) mentén tükröző[23] testület szakmai alapon vizsgálhatná az egyes javaslatokat, ugyanakkor nem kötné frakciófegyelem, ezáltal nem jelentené a kormány szavazógépét, és végre valóságos hatalommegosztást hozna létre. A választópolgárok más típusú ellenőrzését szavatolná; megoldást jelentene a legtöbb szemléltetett problémával ( egybefonódás, paktumok, hazug ígéretek ) ellen. „Tehát a második kamara hagyományőrző, ellenőrzési, hozzájárulási jogköreivel enyhén korlátozó, fékező funkciót tölt be”[24] , megfontolt törvényalkotást biztosít, ugyanakkor – eltérő szempontok bevitelével – az ellenzéknél rugalmasabb kontrollt jelentene.
Az intézmény bevezetésének szorgalmazói is általában az általános választásokon nyugvó, első kamara elsőbbségét javasolják.
A második kamarák általában nem rendelkeznek a kormány megbuktatásának jogával.
A legjelentősebb határozatok ( pl.: költségvetés ) tekintetében nem egy országban a képviselőházak a kizárólagos döntési jog birományosai; Angliában az alsóház háromszori megerősítő szavazása lerontja a Lordok Háza vétóját.
Elképzelhető az is, hogy a második kamara vétóját minősített többség függessze föl, mint Franciaországban az organikus törvények esetén.
( Természetesen különböző egyeztető eljárásokat, és együttes üléseket is találunk a nemzetközi gyakorlatban - végül rendszerint az első kamara álláspontja érvényesül.)
Be lehetne kapcsolni a döntési folyamatokba egy esetlegesen a nép által választott államfőt is; például az elnök és a szenátus együttes vétója közömbösíthetné a parlamenti döntést; esetleg népszavazást kezdeményezhetnének az említett szervek, hasonlóan a dán rendszerhez.[25] Igen változatos az ötletek sora, a lényeg a második kamarának a hagyományos parlamentnél gyengébb, de azért számottevő jogköre.
Egyes tisztségviselőknek is nagyobb legitimációt biztosíthatna a második kamara; így az Alkotmánybíróság, a Legfelső Bíróság, a legfőbb ügyész, az Állami Számvevőszék, az országgyűlési biztosok, esetleg az államfő ( vagy Kulcsár szerint legalább annak helyettese vonatkozásában.
A legnagyobb vitát a testület összetétele válthatja ki, a szerv létjogában való konszenzus esetén valószínűleg ezen bukna meg felállítása
A Horthy-kor Felsőháza ( 1926:XXII. tv. ) méltóság-hivatal, illetve választás alapján állt össze. Tagjai voltak egyes tisztségviselők ( koronaőr, az MNB elnöke, egyházfők ), kamarák, egyetemek, törvényhatóságok képviselői, ugyanakkor a főnemesek delegáltjai és a kormányzó által kinevezettek is. Takács Imre ezek közül a regionális és közintézményi delegáltakat tartaná egy esetleges második kamarába bevonandó tényezőknek.
Bihari Mihály korporatív, etnikai, vallási elemeket javasol a szenátus felállítására; akár a szervek tagsága általi választás, akár pozícionális vagy hivatali elv alapján, de nem veti el a kooptálás korlátozott érvényesülését sem.
Kulcsár Kálmán a következők szerint állítaná össze a 100 tagú kamarát:
1. A tagok negyven százalékát az önkormányzatok delegáltjai alkotnák ( Főváros, megyei jogú városok, tízezernél kevesebb és több lakosú települések 10-10 % - az arány más is lehet, pl.: az első kettő, illetve a második és harmadik egyharmad-egyharmad);
2. Húsz százalékot az ország legfontosabb köztestületei választanák ( MTA, szakmai kamarák, egyetemek );
3. A harmadik csoportot (20%) a nemzetiségi szervezetek választottjai jelentenék;
4. A negyedik csoportot a köztársasági elnök nevezné ki neves művészek, tudósok, szakemberek közül.
Az egyházak képviselőit is bevonná, ha belső szabályzatuk lehetővé tenné ( ld. id. mű ), a szakszervezeteknek azonban más képviseleti fórumot tart megfelelőnek.
Ifj. Trócsányi László – az előbbiek mellett – a kereskedelmi- és iparkamarák képviselőit és egyes tisztségek viselőit is ( pl.: MNB és Legfelső Bíróság elnöke ) lehetséges tényezőként említ.
A második kamara mellett hitet tevő pártok ( FKGP, KDNP, MIÉP ) részéről még felvetődött a diákok, nyugdíjasok, testi fogyatékosok, sportolók tagsága is.[26]
Magam főképp az alábbiakat javasolnám a szenátus tagságába.
Második kamaránk módot adhatna a határon túl élő magyarok képviseletére, ezt hazánk történelmi hagyományai, a nemzet szétszakítottsága, valamint a kérdés mai, hiányos rendezése is indokolja.[27]
A regionális képviseletnek a közvetett és közvetlen formája mellett is szólnak érvek, én utóbbi mellett teszem le a voksom – tekintettel a népképviseleti kamara tekintetében javasolt listás rendszerre. A választás megfelelő formája lehetne az ír szavazatátruházó modell, mely a sokadlagos ( második, harmadik stb. ) preferenciákat is figyelembe veszi. ( Ordinális szavazás ). A választás a népképviseleti ciklus félidején történne, megfontolandó a rotáció is.[28]
A köztársasági elnök által a közélet, tudomány, művészet, sport kiválóságai közül élethossziglan kinevezettek is a tagok közé emelkedhetnének.[29]
Érdekes ötlet a népképviseleti és a korporatív elv egyesítése ( ld. az előző fejezetet ). Ezt a módszert arra használnám eszközül, hogy a választók meghatározzák, a civil szféra tagjai, társadalmi szervezetek, kamarák közül melyek legyenek a szenátus alkotó tényezői.[30]
A ( volt ) tisztségen alapuló tagságra irányuló javaslatok között nem találtam példát a volt alkotmánybírák, alkotmánybírósági elnökök ajánlására. Pedig így talán javítható lenne a törvényhozás előzetes szűrése az alkotmányos alapjogok jegyében, s feleslegessé válhatna olykor az utólagos normakontroll az Alkotmánybíróság gyakorlatát belülről ismerő személy révén.
A szellemi elit ( MTA, egyetemi tanárok, Rektori Konferencia ) képviselőinek bevonását is megfontolandó ötletnek tartom.
Tehát a második kamara igen összetett szempontokból képviselhetné a társadalom érdekeit, ennek ellenére felállítása – bár a szaktekintélyek sora támogatja – valószínűleg csupán terv marad.
Az államfő a parlamentarizmusban
A prezidenciális kormányforma esetén a kormány- és államfői tisztség egybeesik, az államok túlnyomó többségében azonban a két funkció különválik. A félprezidenciális rendszerekben a köztársasági elnök jogköre viszonylag széles. ( Gyakori súrlódások jellemzők egyébként eme berendezkedésre. ) A parlamentáris kormányforma államfője általában csupán szimbolikus és reprezentáló szerepet tölt be, magában testesíti meg a nemzet egészét, mint annak átlényegült letéteményese ; s különösképpen így van ez alkotmányos monarchia – tehát az államfői posztot dinasztikus öröklés útján betöltő államforma - esetében. Az ilyen típusú államfő szinte minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez miniszteri ellenjegyzés szükséges. A magyar államfő ( köztársasági elnök ) pozícióját az alkotmányozási szándék gyengének szánta,[31] azonban ez ( mint láttuk a sajátos alkotmányozás, az MDF-SZDSZ-paktum ) elég sajátosan sikerült.
A köztársasági elnök jogköre
A köztársasági elnök hatalmi súlya a magyar alkotmányos rendszerben túlmutat a hagyományos parlamentáris államfő szimbolikus jogkörén. Alkotmányunk nem tartalmazza ugyanis azt a generális formulát, mely szerint az államfő minden aktusához miniszteri ellenjegyzés szükségeltetik. Ez a megszorítás csupán az Alkotmány 30 / A § (1) bekezdésében sorjázó jogosítványok egy részét érinti: „A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez – az a), e), d), f) és g) kivételével a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.” Az Alkotmány egyébként más helyeken egy sor további jogkört ad az államfőnek, s így ezek is kiesnek az ellenjegyzési kötelezettség alól. ( Ez eltérést jelent a mintaként tekintett német alkotmánytól és a görög szabályozásra hasonlít. ) Ezzel a szabályozással a szimbolikus hatáskörű pozíció némileg a félprezidencializmus felé mozdult el.
Az államfő hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helye sokáig vita tárgyát képezte. A magyar alkotmányjog nem ad pontos választ a végrehajtó hatalom és az államfő viszonyára.[32] Egyes szakemberek ( pl.: Lőrincz Lajos ) a duális végrehajtó hatalom egyik pillérének tekintik. Az Alkotmánybíróság 48 / 1991 ( IX. 26. ) AB- határozatában elvetette ezt az álláspontot, mondván „A köztárasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon … az Országgyűléssel szembeni politikai felelősségviselésének hiánya kizárja az ilyen közös hatalommegosztás jogi alapját.” A szakirodalom jelentős része a „fékek és egyensúlyok” kategóriájába sorolja az államfőt (, Kilényi Géza például az előbb említett AB-határozat későbbi szakaszai kapcsán fogalmazta ezt meg. ) E sorok írója is e nézet mellett tesz hitet.
A köztársasági elnök és a végrehajtó hatalom
A végrehajtó hatalom és a rajta kívül álló államfő tevékenysége a kormányzás sok pontján érintkezik. Talán leglényegesebb a kormány megalakulásával kapcsolatos elnöki jogosítvány. Parlamentáris rendszerben általában az államfő nevezi ki a kormányfőt, mégpedig a választási eredmények alapján mérlegelve, rendszerint a parlamenti többséget maga mögött tudó párt vagy koalíció jelöltjét kormányrúdhoz juttatva. Ez a jogosítvány egyértelmű (pl.:kétpártrendszer ) parlamenti mandátumeloszlás esetén nem, széttagolt párterőviszonyok létrejöttekor azonban már annál inkább jelentős. Utóbbinál - ha nincs egyértelmű közös jelölt – megnyílik az államfő lehetősége a számára legmegfelelőbb személy kiválasztására. ( Az erre vonatkozó jogkör változatos szélességű alkotmányonként.)
A magyar Alkotmány a miniszterelnök jelölésének jogát kizárólagosan a köztársasági elnökre ruházza. ( Ellentétben a német alkotmánnyal, mely szerint két sikertelen szavazás után már a Bundestagon belülről érkezik a jelölés. ) Ráadásul a köztársasági elnököt semminemű szabály nem köti a jelölésben, vagyis elméletileg bárkit ajánlhat ( – eltérve ezzel a 1946. évi I. törvénytől is ). Elméletileg nem zárható ki az sem, hogy az államfő nem a legtöbb szavazatot elért párt által javasolt személyt, hanem ugyanazon politikai erő más képviselőjét kérje föl! Sőt, akár a vesztes oldal vezérét is jelölheti, az illetőt pedig az ellentábor képviselőivel kötött paktum alapján akár miniszterelnökké is választhatják! A fentiek fennállnak a miniszterelnök megbizatásának ciklus közben történő megszűnte esetére ( pl.: elhalálozás ) is. Persze ezek pusztán elméleti lehetőségek; közjogi hagyományainktól idegen lenne a jelenség.[33]
Az Alkotmány időkorlátot sem állapít meg a jelölésre vonatkozóan. A parlament által megválasztott személy kinevezésének aktusa azonban hiányzik a magyar szabályozásból. ( Nem úgy, mint sok parlamentáris rendszerű alaptörvény – pl.: a német - esetén, ahol ez megvan. Ezt a kérdéskört a parlamentről szóló részben már górcső alá vettük. )
Más kinevezési jogköröknél is érintkezik az államfő a végrehajtó hatalommal. A miniszterelnök által jelölt minisztereket és politikai államtitkárokat a köztársasági elnök nevezi ki, s ennek kapcsán még igen erősen „belefolyhat” a politikába. Számos – a végrehajtó hatalomtól akár független – intézmény vezetőjének kinevezésénél „csendestárs” az elnök.[34] Ez igen sok konfliktus forrása lehet, miként volt is az 1990-1994-es ciklusban. ( ld. A nemzeti médiák kinevezése ) Az Alkotmánybíróság álláspontja – némiképp szűkítve az államfő mérlegelési jogkörét – úgy szól, hogy a köztársasági elnök akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha „… alapos okkal arra következtethet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná.” (48/ 1991. AB-határozat) Kilényi Géza már említett különvéleménye elutasítja ezt a szűkítő értelmezést.
Érdemes lenne behatóbban szabályozni a fönnérintett kérdést, hiszen – főképp az államfő megválasztásának jelenlegi szabályai szerint – még sok ellentétet gerjeszthet ez a voltaképpeni hiátus, különösen a miniszterek esetében.
A köztársasági elnöknek a belügyi tárcával is viszonylag gyakori a munkakapcsolata. Első helyen említendők az állampolgársággal kapcsolatos ügyek. ( 1993. évi LV. tv. )
Az önkormányzati törvény alapján a városi cím adományozása, községek alakításáról, egyesítéséről, elnevezéséről való döntés is az államfő hatáskörébe tartozik.
A külügyi kormányzás vonatkozásában a köztársasági elnök képviseli az államot ( protokolláris utazások, küldöttségek fogadása ), nemzetközi szerződéseket köt, fogadja és megbízza a nagyköveteket, illetve külügyi igazgatási döntést hoz, természetesen ellenjegyzéshez kötötten.
Az államfő honvédelmi jogosítványai képezik a tisztség egyik igen vitályos pontját. Az Alkotmány szerint a köztársasági elnök a fegyveres erők főparancsnoka. A már sokat emlegetett 48/1991. AB-határozat értelmezésében a főparancsnoki szabály nem hatásköri szabály, nem rang vagy beosztás, hanem az elnök alkotmányos jogállásának része. Az államfő nem vezeti a fegyveres erőket ( ez a kormány hatásköre ), hanem – kívül állván rajtuk – irányítja azokat. A később megszületett honvédelemről szóló törvény ( 1993. évi CX. tv. ) konkretizálta az irányítási jogkört. Eszerint a köztársasági elnök jóváhagyja a az ország védelmi tervét, miniszteri javaslatra kinevezi a honvédség parancsnokát, kinevezi, előlépteti , lefokozza stb. a tábornokokat.
Az igazságüggyel, mint tárcával, illetve hatalmi ággal két ponton érintkezik az elnök. Az igazságügyminiszter előterjesztésére kinevezi, felmenti a bírákat; a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseit és a legfőbb ügyész helyettesét is, javaslatot tesz a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész személyére. Továbbá gyakorolja az egyéni kegyelmezést, mellyel egyébként nemleges miniszteri előterjesztés esetén is élhet, mindazonáltal a kegyelmezés véglegesítéséhez miniszteri ellenjegyzés szükséges.
Az államfő más lehetséges jogosítványai
Megjegyzendő, hogy a magyar köztársasági elnöknek hiányzik azon, a félprezidenciális jellegű rendszerek államfői közül sokaknak meglévő jogosítványa, hogy részt vehet és elnökölhet a kormány ülésein. Így van többek között a francia, a horvát, a román, a lengyel, a szlovák és a román alkotmányos modellben is.[35]A horvát alkotmány még azt is lehetővé teszi, hogy az államfő maga hívjon össze kormányülést.
A magyar modellben – a rendkívüli állapotot kirekesztőleg – nincs meg a köztársasági elnök rendeletalkotási joga sem. Egyes – főképp szomszédos – országokban ehhez hasonló szabályozás van hatályban; például az észt alaptörvény a parlament akadályoztatása esetén az államfőnek rendeletalkotási jogkört biztosít[36]. A horvát alkotmány pedig a régi magyar NET jogforrására emlékeztető „törvényerejű rendelet” kibocsátására ad felhatalmazást az elnöknek, arra az esetre, „ha az állami testületek képtelenek arra, hogy alkotmányos feladataikat elvégezzék.
A magyar jogrendszerben főszabály az államfő döntéseinek miniszteri ellenenjegyzéshez kötése. Csehországban a miénkre kísértetiesen emlékeztető megoldás van érvényben, hisz ugyanezen elv uralkodása mellett az is megegyező, hogy az alaptörvényen kívül törvény is telepíthet hatásköröket a köztársasági elnökhöz. A bolgár alkotmány viszont még tovább megy, hisz az ellenjegyzési kötelezettsé mellett általános felhatalmazást ad az államfőnek törvényerejű rendelet kibocsátására jogköre ellátásához.
A legtöbb alaptörvény a magyarhoz hasonló protokolláris, „csendestárs”-hatáskörökben részelteti a köztársasági elnököt, egy-két hasonló jellegű feladat mellett.[37]
Az államfő és a parlament
Az államfő országgyűléssel kapcsolatos jogai a gyenge köztársasági elnök típusjegyeit mintázzák. Jóllehet ellenjegyzés nélkül tűzheti ki a választásokat, az országgyűlés összehívása, elnapolása és feloszlatása tekintetében fönnálló jogosítványai erősen korlátozottak. Az Országgyűlés alakuló ülését a választásokat követő egy hónapon belül kell az elnöknek összehívnia. A parlamenti üléseket ülésszakonként egyszer elnapolhatja – legföljebb harminc napra. Ezalatt azonban a képviselők ötödének kérelmére – nyolc napon belül – köteles a parlamentet újra összehívni.
Az Országgyűlés feloszlatásának igen korlátozott államfői lehetősége érinti a már említett kormányalakítással kapcsolatos kérdéskört. Az elnök ugyanis két esetben oszlathatja fel a parlamentet – mégpedig ellenjegyzés nélkül.
1. Az egyik eset, amikor a parlament megbízatása alatt egy éven belül legalább négyszer megvonta a kormánytól a bizalmat. Mivel pedig ez utóbbi kizárólag a konstruktív bizalmatlanság, illetve a kormányfő által maga ellen kért bizalmi szavazás intézménye útján történhetik, egy éven belüli négyszeres előfordulása szinte lehetetlen.
2. A másik lehetőség, ha az államfő által javasolt személyt az országgyűlés negyven napon belül nem választja meg miniszterelnöknek. Ez különösen akkor tűnik jelentős jogosítványnak, ha belegondolunk, a jelölt esetleges leszavazása esetén újra csak az elnök tehet javaslatot. A parlamentet feloszlatni szándékozó államfő így akár eleve olyan jelöltet állíthat, akit az Országgyűlés nem fog megválasztani. Ez különösen – mivel alapesetben a választások óta eltelt rövid idő nem változtatja meg lényegesen a választói magatartást – a kormány megbízatásának idő előtti lejárása esetén lehet jelentős ( pl.: kormányfő halála ).
Eme igen erősnek tűnő jogosítvány azonban nagyszerűen közömbösíthető; nevezetesen úgy, hogy az országgyűlés az államfő által erőltetett jelöltet megválasztja, majd a konstruktív bizalmatlanság eszközével legott saját jelöltjét juttatja kormányrúdhoz. ( Mindezek ellenére az államfő akadályozhatja a koalíciós egyezkedéseket, hiszen eleve más egy felkért kormányfőjelöltnek, illetve egy „ellenzéki” pártvezérnek tárgyalni a koalíciókötésről…)[38]
Az Alkotmány 30/A § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnök részt vehet és fölszólalhat az Országgyűlés és a bizottságok ülésein, továbbá javaslatot tehet a parlamentnek intézkedés megtételére. Érdekes és nem ellentmondásmentes az államfő ellenjegyzés nélküli törvénykezdeményezési joga. Ez a „félprezidenciális” kiskapu teljes egészében áthárítja a felelősséget az államfőre. A kormányzati támogatással nem rendelkező elnöki javaslat ( ld. Göncz elnök a 90-94-es ciklusban) könnyen politikai viharokba kavarhatja az államfőt.[39]
A köztársasági elnök gyenge vétójának két válfaja ismeretes. A politikai vétó alapján a kihirdetés előtt visszaküldheti – észrevételeivel – újbóli megfontolásra a törvényt az Országgyűlésnek. ( Erre egyszer sem volt példa az intézmény „újkori” történetében. ) Az ún. alkotmányossági vétó pedig a léteképp előzetes normakontroll Alkotmánybíróságnál való kezdeményezése. Ez egyébként a gyenge államfői pozícióval is összeegyeztethető, a fékek és egyensúlyok alkotmányos kontrollszerepének megfelelő intézmény.
Az államfő megválasztásának problematikája
A magyar államfőt – miként a parlamentáris rendszerek gyenge államfőit szinte ( Ausztria kivételével ) mindenhol – a parlament választja meg. Ebből már rögtön kinyilvánodhat a probléma, hiszen a magyar köztársasági elnök, mint az előzőekből kiderült, nem a tipikus protokolláris szerep hordozmányosa…
A problémát fokozza, hogy az 1990-ben megválasztott kormány és az államfő mandátuma 1994-ben, illetve 1995-ben járt le, a „csúszás” pedig a mostani ciklusban kettőre nő (; hasonnemű szabályok szerint 2010-ben pedig már tíz esztendő lesz ). Ezt a jelenséget csak tetőzi a választás rendje. A legalább ötven képviselő által jelölt személy ugyanis az első két kör kétharmados elvárása után a harmadik menetben egyszerű többséggel is köztársasági elnökké választható ( 1990. évi XL. tv.), tehát legitimációja igen-igen gyenge. A fragmentált parlamenti szerkezet, a koalíciókényszer, no meg a tapasztalat arra mutat, hogy az államfői poszt betöltése puszta „paktumcsinálmánnyá” silányul, jelentősen alábbítván ezzel a tisztség tekintélyét. S jóllehet, az államfő nam lehet párt tagja, ez csak a poszt viselésének tartamára vonatkozik, tehát egy korábbi vezető pártpolitikus megválasztásának lemondása esetén nincsen akadálya.
Az említettek szerint tehát az államfő és a kormány(többség) viszonya a kormány/ellenzék bináris értékduál szerint alakul. A parlament által megválasztott köztársasági elnök nem fogja akadályozni az „övéit”, mintegy pártkatonává lényegül át. Az ellentétes pártállású ( „megöröklés” vagy pl. az említett paktum miatt ) kormányfő viszont akadályozó funkciót tölthet be, visszaélhet alkotmányos státuszával, sok kellemetlenséget gerjeszthet ( miként az Antall-kormány idején ), különös tekintettel a kinevezésekre. Főképp a miniszterek államfői szerepe válik e modellben kérdeményessé.
Összegzés ( A jövő )
A csekély demokratikus hagyománnyal rendelkező, politikai kötélhúzásokkal alakított jogkörű köztársasági elnök a szimbolikusnak szánt szerep ellenére elmozdult a félprezidencializmus felé. Ez a jelenség – a közvetett választással egyetemleg – a magyar kormányforma talán legnagyobb egyenetlensége. Ádám Antal egyenesen a „kormányzati rendszer neuralgikus pontjának” tekinti, a pozíció semleges hatalmának alkotmányjogi garantálását javasolja. Ezt az most átpolitizált tisztség külön e célra létrehozott testület[40] általi választása biztosíthatná. Vele ellentétben Pokol Béla az államfő mandátumának parlamenthez való igazítása és protokolláris jogkörűvé tétele mellett kardoskodik. Véleményem szerint a legmegfelelőbb az lenne, ha a népnemzet átlényegült letéteményesének tekinthető elnököt a választópolgárok választanák a parlament mandátumával megegyező időtartamra, megválasztására pedig a parlamenti ciklus félidejében kerülne sor. Elképzelhetőnek tartanám az államfő párttagságának visszamenőleges tilalmát is.
Kívánatos lenne konkretizálni az Alkotmánybíróság köztársasági elnökkel kapcsolatos döntéseinek tartalmát, például hogy mit kell érteni az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarán.[41]
Kukorelli István szerint a mai szabályrendszert a következő irányokban kellene módosítani:
- az elnök önálló, semleges ( morális, regulatív ) hatalmi ág, nem része sem a végrehajtásnak, sem a törvényhozásnak
- önálló szerepét felértékelheti a közvetlen választás
- mai, parlamenttel kapcsolatos gyenge, végrehajtó hatalomhoz képest erősebb szerepén fordítani kell.
Pusztán szépészeti feladat, hogy kihulljon az alaptörvényből az államfői törvénykezdeményezés joga.
Magam úgy vélem, hogy a köztársasági elnöknek az alkotmányozáshoz viszonyítva olyan a helyzete, mint a végrehajtásnak a törvényhozás tekintetében. Az államfő ugyanis mint a nemzet egészének képviselője fontos, hogy vezető szerepet töltsön be az ország hosszú távú, egy cikluson túlívelő, az állampolgárok döntő többségének egyetértése jegyében fogant feladatai, céljai vonatkozásában.[42] Tehát eme, napi politika felett álló kérdésekben indokolt az elnök alkotmánymódosítás- és törvénykezdeményezési jogosítványának meghagyás. Egy esetleges alkotmányozó nemzetgyűlés időnkénti összehívása is az államfőhöz telepítendő.
A köztársasági elnök tehát, mint semleges hatalmi ág, a „fékek és egyensúlyok” szerepének megtestesítője csak a hatalmi gépezet meghibásodásakor lép a „kívülről” be a döntési folyamatokba, tehát válsághelyzet okozhatja szerepvállalását. Ezek alapján csak remélhetjük, minél kevesebb dolga legyen a mindenkori államfőnek![43] A jelenlegi „öszvérmegoldást” azonban mindenképp meg kell reformálni, hisz – mint a terjedelmes elemzésből is kitetszik – igen sok problémát hordoz ez az intézmény.
A kormány a hatalommegosztás rendszerében
Bevezetés - Kormány a parlamentarizmusban
A következőkben a magyar kormány parlamenttel kapcsolatos jogosítványait taglaljuk, illetve a – bár nem szerves része a témának – a kormány és a miniszterelnök hatalommegosztás szempontjából sem elhanyagolható viszonyát vesszük górcső alá.
A parlamentáris rendszerekben a végrehajtó hatalom csúcsán testületi szerv, a kormány áll, melynek jogköre a „parlamenti bizottságtól” az igen erős kabinetekig terjed. A kormány országgyűlés előtti felelőssége, ellenőrzése a rendszer lényegi eleme, emellett az is fontos tény, hogy általában a két szerv összefonódik, hisz voltaképp az általános választások során jön létre mindkét hatalmi ág, s gyakorlatilag a népképviseleti szerv hozza létre a kabinetet. Sajátos, „kettős visszakötésű” rendszert hozott létre az izraeli alkotmány, mely szerint a miniszterelnököt az állampolgárok a pártok listavezetői közül közvetlenül választják, majd programjáról a parlament is szavazást tart. Az egyidejű választások miatt persze valószínű, hogy a megválasztott kormányfő az országgyűlés bizalmát is bírni fogja. A palament többségi szavazással megbuktathatja a kormányt, mindazonáltal ez a saját megbízatásának is a végét jelenti, tehát az új válastások esélyeinek alapos mérlegelését vonja szükségszerűen maga után. A 2/3-os többségű leszavazás esetén viszont az országgyűlés nem oszlik föl. Tehát mintegy a parlament viseli a két szerv viszonyrendszerében a marsallbotot, hisz eme szerv egyedüli döntésétől függ a kormány leváltása, az országgyűlés túlnyomó többségének akarata pedig minden egyéb következmény nélkül teszi lehetővé azt. E konstrukció a hatalommegosztás kovásza hivatott lenni, viszont a bevezetése eltelt rövid idő még nem mutatta meg a benne rejlő problémákat.
Itt kell említést tennünk a parlament és a kormány személyi összefonódásáról. Az országok egyik csoportjában kifejezetten elvárás, máshol tiltott a kormánytagok képviselősége. Előbbi rendszerbe tartozik például Anglia és Törökország; itt pártpolitikusok jutnak bársonyszékhez, kizárva a független szakemberek előretörését. Utóbbi tipikus példája Franciaország. Valahol ( Hollandiában is ) egy idő elteltével kell az összeférhetetlenséget megszüntetni. Hazánk a még nem említett csoportba sorolható ( a minisztereket és politikai államtitkárok tekintetében ), vagyis ahol semminemű megkötés nincs a kérdést illetően, a két tisztség szimultán viselése nem szükségszerű, de nem is tilos. ( A japán alkotmány kuriózuma, hogy ezt kifejezetten ki is mondja.)
Ennek a megoldásnak az erénye, hogy lehetőséget teremt a független szakérők pozícióba jutásához, ugyanakkor a hivatásos politikusok szerepvállalását sem zárja ki, ezáltal lehetőséget teremt a legjobb személyi összetételű kormány kialakítására. Ennél talán csak az a jobb konstrukció, ha a kormánytagok időlegesen fölfüggesztik képviselőségüket. ( Ez igazán csak a listás helyeknél képzelhető el. Mellékzöngéje viszont, hogy az esetleg így parlamentbe kerülő pótképviselő visszahívása alábbítja a tisztség tekintélyét. ) Gyakorlatilag azonban nem ez a fajta összefonódás a legfontosabb, hisz másodlagos, hogy az illető miniszter vagy pedig járszalagos pártkatonája nyomogatja a szavazógombot.
A kormány és a parlament
A kormány és parlament kiegyensúlyozott viszonyát teremtette meg a magyar szabályozás: az általában korlátozottnak tartott felelősséggel – melyről az országgyűlés témája kapcsán már volt szó, s ennek itteni megismétlése felesleges – szemben korlátozott feloszlatási jog áll. A magyar miniszterelnöknek teljesen hiányzik a parlamentfeloszlatást kezdeményező jogosítványa.
Az újbóli választások kiírásának joga általában az uralkodót illeti meg. Az angol kormányfő bármikor kezdeményezheti a törvényhozás feloszlatását, az uralkodónak pedig nincs mérlegelési lehetősége. A görög szabályozás szintén korlátlan miniszterelnöki szabadsága mellett az államfő ellenben szabadon dönt. A spanyol alkotmány is szélesen vonja meg az ezirányú kormányfői hatáskört. Ezzel szemben a finn, portugál, francia modellek esetében – ellenjegyzés nélkül – a köztársasági elnöké a döntési szabadság.
A magyar parlament feloszlatásának joga az államfőé, mellyel külön fejezetben foglalkozunk. Röviden: az elnök akkor tehet így, ha miniszterelnök jelöltjét az országgyűlés 40 napon belül nem választja meg, illetve a népképviseleti szerv egy éven belül négyszer vonja meg a kormánytól a bizalmat. Ez utóbbinál léphet a képbe a kormány, hisz a bizalmi kérdést önmaga is felvetheti. Ez azonban logikai hiátus a magyar Alkotmányban, hisz a mintaként tekintett német alaptörvény a bizalom megvonása esetére a kormánynak megadja a jogot, hogy kérvényezze a köztársasági elnöknél a parlament feloszlatását. Bár az államfőnek döntési szabadsága van, a kormánytöbbség embere lévén ezt bizonyára igenlőleg nyugtázza. A mi rendszerünkből ez a kérdés hiányzik, tehát a bizalomfelvetés átvétele alkotmánytechnikai tévedés csupán.[44]
( A kormány parlamentfeloszlatási lehetősége tehát hiányzik, hacsak arra nem gondolunk, hogy konspirálva a frakciókkal, négyszer „eljátsszák” a kormány megbuktatását.[45] )
A törvényhozás tekintetében a kormány vezető szerepet játszik. A magyar alkotmány a törvénykezdeményezés jogát ( sajátos módon ) a köztársasági elnöknek, a parlamenti bizottságoknak, bármelyik országgyűlési képviselőknek – és a kormánynak adja meg, melyek közül természetesen ez utóbbi túlsúlya érvényesül. Az 1990-1994-es ciklusban az elfogadott törvények és országgyűlési határozatok aránya a következő volt: képviselők 22, bizottságok 15, kormány 63%. ( A kormánypárti képviselők bizonyára egyeztetnek a kormánnyal, a bizottságokban a kormánytöbbség érvényesül, az ellenzéki törvényjavaslatok elfogadására nincs igazán esély, s igaz ez az említett ciklus „ellenzéki” államfőjére is. )
A kormányok egyébként rendszerint visszafogottan éltek jogalkotási lehetőségükkel, s előszeretettel hárítják mindig a felelősséget a parlamentre. ( Ennek problémáiról már volt szó ). Előnyös lenne – mint már említettem – a kormánynak is eredeti alaptörvény felhatalmazottságot adni a jogalkotásra. ( Ádám Antal ). Mindazonáltal a „törvényhozó országgyűlés” túlsúlyáról nem beszélhetünk, hisz a kormány mozgatja a törvényhozás folyamatát; kicsit a „farok csóválja a kutyát effektust” érvényre juttatván.
A miniszterelnök hatalmi súlya
A magyar kormányformát előszeretettel emlegetik az etalon német rendszer példájára „kancellárdemokráciaként”, utalva a kormányfő jelentős hatalmi súlyára. Az Alkotmányból ( VII. fejezet ) kiindulva nehéz választ adni a fenti kérdésre. A miniszterelnök csak primus inter pares a 37. §. (1) bekezdése értelmében: „vezeti a kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek végrehajtásáról”.
A további paragrafusok alapján sem tűnhetik a kormányfő „túlhatalmú kancellárnak”. A kormány testületi szerv, döntéseit szavazattöbbséggel hozza, tehát a miniszterelnök is leszavazható. Az ülésekre ( a kabinetrendszerrel ellentétben ) minden minisztert meg kell hívni.
Bújtatott irányítási jogot adott a kormányfőnek a 1006/1990 kormányhatározat. Feljogosította ugyanis arra, hogy az ülések között kormányhatározatot adjon ki feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások jóváhagyása stb. céljából, melyről a jelentést a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára nyújtja be jóváhagyásra. A jogszabályból átvett szófordulatok ( jelentést, nem a határozatot; nem a kormányfő, hanem az államtitkár ) jelzik a miniszterelnöknek biztosított jogalkotási lehetőség jelentőségét.[46] A kormány ügyrendjéről szóló újabb kormányhatározat ( 1088/1994. ) szűkítette a fönnérintett lehetőséget annyiban, hogy csak kivételesen indokolt esetben ad módot a kormányhatározat ilyeténképpeni kiadására.[47] Az 1998-as kormányzati átszervezést követően pedig nem a közigazgatási államtitkár, hanem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter nyújta be a jelentést. Tehát a miniszterelnöki rendszerre utaló jogszabályi háttér csökkent, ugyanakkor nőtt is a közigazgatási szervezet átalakításával, nevezetesen a kancelláriaminiszter funkciójának kialakításával. ( Mondhatni: Még a miniszterelnök hivatali apparátusának is külön minisztere van, teát a kormányfő jóval több, mint első az egyenlők között. )
A már bemutatott bizalmi intézmények ( konstruktív bizalmatlanság, miniszteri bizalmatlanság hiánya ) is a kormányfő jelentőségét ( de nem jogkörét ) és kormánnyal szembeni stabilitását növelik.
A miniszterelnök tényleges súlyára a kormányalakítás kapcsán figyelhetünk föl igazán. A kormányprogramot ő alkotja meg „egyedül” ( persze bizonyára csak jogilag ), s az efölötti szavazás sikere a kormányfő megválasztását jelenti. Ő jelöli ki a minisztereket ( ld. erről még az államfőről és az országgyűlésről szóló fejezetet ), ennek alapján igaznak tűnik a mondás: „nem a kormánynak van miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek kormánya” .
( Ennek nagy veszélye, hogy a miniszterek kiválasztásánál a lojalitás előbbi szempont lesz a szakmai erényeknél, s így az alkotmányos szabályozás nem segíti elő – sőt – a sikeres kormányzást. Megoldásként fölmerülhet a miniszterelnök kabinetrendszerre jellemző jogkörének kialakítása a kormányülésekre való meghívás tekintetében, vagy inkább a parlament bevonása a miniszter kinevezésébe. )
Itt térhetünk rá kormányfő tényleges hatalmi súlyára. Hisz a kormány döntéshozatali rendjétől függetlenül ( minden miniszter meghívandó, szavazással való döntés ) a miniszterelnök igen nagy döntési helyzetbe kerül, hisz a tárcákat saját „bizományos szegődményeseinek” juttathatja, ráadásul kizárólagos joga van a miniszterek elmozdítására. Tehát a kormányüléseken - melyek napirendjét is a kormányfő határozza meg – aligha születik a miniszterelnök akaratával ellentétes döntés, hisz eleve megbízható embereit nevezi ki, akik felett ráadásul ott lebeg „Damoklész kardja”, hogy „rossz szavazatukkal” állásukat veszthetik. Ezt bizonyítja, hogy kormányülésen szavazásra a gyakorlatban ritkán kerül sor, a kormányfő rendszerint összegzi a vitát, és kimondja a határozatot, s a miniszterek a legritkább esetben emelnek kifogást. Ez az ún. negatív szavazás.[48]
A magyar miniszterelnök rendelkezik a hatáskörelvonás jogával is, bármilyen ügyet magához vehet, nincs kizárólagos tárgykörük a miniszteri rendeleteknek.
A fentiek alapján egy igen erős miniszterelnöki pozíció képe sejlik fel, azonban nemzetközi összehasonlításban más a kép. A magyar kormányfő tényleges hatalmi helyzetét az Európában legerősebb angol és a leggyengébb olasz pozíció közöttes térbe, nagyjából a német szabályozással megegyező helyre állíthatjuk. Az angol kormányfőnek teljes parlamentfeloszlatási joga van, míg nálunk ez teljesen hiányzik. ( A német rendszerben ez a lehetőség, mint láttuk, szélesebb. ) Angliában a miniszterelnök patronázshatalma nagyobb magyar kollégájáénál, hiszen kizárólagosan ő nevezi ki a politikai és közigazgatási államtitkárokat; tetszés szerint alakíthat tárcákat is, míg nálunk ehhez törvény szükségeltetik; ő pártjának frakcióvezetője is. A brit kormányfő tényleges hatalmi helyzetét ráadásul növeli a kétpártrendszer, a magyar és német kormányfőét pedig gyengíti a koalíciós kormány léte. A német második kamara a magyar rendszernél hiányzó korlátozó tényező. Az olasz miniszterelnöknek szinte az összes említett jogosítvány hiányzik; ő csak első az egyenlők között.
Tehát messze nem lehet szó általános érvényességben a magyar miniszterelnök túlhatalmáról, mindazonáltal tény az is, nem csupán egyike a kormánytagoknak. A Miniszterelnöki Hivatal megerősítése ennek szakmai-szervezeti hátterét teremti meg. Indokolt volna az Alkotmányban deklarálni a kormányfő vezető politikaformáló szerepét.[49] A miniszterelnöki rendeletnek külön, kiemelkedő helyet kellene biztosítani a jogszabályok hierarchiájában.
Az Alkotmánybíróság mint a kormányforma eleme
Mi az Alkotmánybíróság?
Az Alkotmánybíróságnak a kormányzati rendszerben, hatalmi ágként való tárgyalása nem egyértelmű, és nem általános az alkotmányjogi irodalomban. A „taláros testületek” ugyanis rendszerint a politikai küzdőtéren kívül állnak, nem aktív részesei a hatalomgyakorlásnak. Feladatuk a normakontroll, vagyis egyes ( változó, hogy milyen ) jogszabályoknak az alkotmánnyal való összemérése, s esetleges megsemmisítése. Tehát nem célszerűségi, csupán jogszerűségi szűrést végezhetnek. „Az alkotmánybíráskodás nem gyűrheti maga alá a hatalmi ágakat, hanem egymáshoz illeszti azok tevékenységét…”[50] (, voltaképp a „fékek és egyensúlyok” kategóriájába sorolható. ) A magyar Alkotmánybíróság működése azonban - sajátos vonásai miatt – felveti a külön hatalmi ágként való elemzés lehetőségét.
Az törvényhozás-végrehajtás-igazságszolgáltatás mára már meghaladottá vált klasszikus hármasából csak az előbbi kettőt, illetve az államfő jogkörét szokás a kormányformák elemzésénél, besorolásánál a vizsgálódás horizontjába vonni. De hát miért? A bíróság nem vesz részt az életviszonyok tartós alakításában, nem rendelkezik célszerűségi, csak jogszerűségi felülbírálat lehetőségével saját szervezetrendszerének alsóbb egységei felett. Nem kapcsolódik a kormányzat többi szervéhez ( tehát nem része a kormányzat rendszerének ), attól lehetőség szerint minél inkább függetlenül működik.
Az alkotmánybíróság kormányzati rendszer részeként történő elemzését számos tényező indokolja.[51] Az egyre több országban teret nyerő szervnek ugyanis számos helyen olyan jogosítványai vannak, melyek legalábbis felvetik a „taláros testületek” kormányforma fogalmába való bevonását.
Az alkotmánybíróság hatalommegosztási tényezőnek ítélése azon egykori klasszikus elmélet folytatásának tekinthető, mely az alkotmányozó hatalom függetlenségének létjogát írta lobogójára, különös tekintettel az utóbbival nem rendelkező rendszerek tekintetében, így Magyarországon is. ( Hisz ha már az alkotmány létrehozása nem külön szerv feladata, hanem a törvényhozásé, felmerül az elméleti és gyakorlati igény legalább az alaptörvény értelmezésének függetlenítésére. ) Másrészről viszont ellentmondásos, hogy az alkotmánybíróság a parlament által létrehozott törvényt a parlament által létrehozott alkotmánnyal veti össze, és semmisíti meg esetleges kollízió esetén. Eme összefüggésben ugyanis a normakontrollt végző szerv mint országgyűlési ellenőrzési szerv ( a számvevőszékhez hasonlóan ) túlzottnak tűnő jogosítványok osztályrészese, ha rendelkezik a törvények megsemmisítésének jogával. A parlament fölött voltaképp megfellebbezhetetlen döntési joggal bíró szerv ugyanis értelemszerűen vonná maga után az alaptörvénynek más – bizonyos értelemben az országgyűlés fölött álló – szervtől való nemződését.
Az Alkotmánybíróságnak a hatalmi erőtérbe való sodródását a lehetséges modellek koncepcionális kérdései közül a következőkkel világíthatjuk meg.
1. Az alkotmánybíráskodás politikától való távolságának egyik fokmérője, hogy hatásköre mire terjed ki. Leginkább akkor „semleges” a testület, ha csak konkrét jogesetet vizsgálhat, mintegy bíróságként, a jogorvoslati eljárás csúcsaként vehető igénybe.
2. Átpolitizáltabb a szerv, ha egyedi jogeset nélkül (, de már elfogadott törvények esetében! ) is működésbe léphet.
3. Ennél is közvetlenebb szereplés a törvényjavaslatok alkotmányosságának vizsgálata.
4. A magyar szabályozás ezen is túlmegy, mivel ( nemzetközi összehasonlításban az egyik legszélesebben megvont jogkört jelentve ) konkrét törvénytervezet sem kell ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság kötelező döntést hozzon. ( ld. 1989. évi XXXII. tv)
Az alkotmánybíráskodás konkrét jogesettől való elszakítása az átpolitizálódást, s a „parlamenti-politikai arénába” való sodródást jelenti.[52]
Bár a jogszabályok alaptörvénnyel „egybeszerkezése” a jogállamiság lételemű letéteményesének tekinthető, egyéb tényezők miatt a fenti hatáskör nagyon megnehezíti a testület hatalmi harcoktól való távolságtartását, mivel gyakorlatilag az Alkotmánybíróság döntési területeket von el az országgyűléstől, illetve értelmezéseivel előre befolyást gyakorol a törvényhozásra. ( Az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény normakontrollját 50 képviselő is kezdeményezhette, ez pedig az ellenzék és kisebbség védelmének foganatos eszköze. )
Az Alkotmánybíróságot szabályozó törvény a még el sem fogadott, épp tárgyalás alatt álló törvényjavaslat megtámadását is lehetővé tette, erről azonban a testület – elismerve a túlzott átpolitizálódás veszélyét – lemondott ( 16/1991-es AB-határozat )
Véleményem szerint a fönnérintett problémákat igazából csak a többi tényező együtthatása teheti élővé, valóssá.
Az alkotmánybírák megválasztása
A másik kérdeményes pont a bírák megválasztása. A nemzetközi gyakorlat rendszerint megosztja a választás jogát. Sok országban az államfőnek is van lehetősége tagokat delegálni. A kétkamarás parlamentek is összetett lehetőségeket nyújtanak.
Franciaországban például a köztársaság, a nemzetgyűlés és a szenátus elnöke nevez ki a lehetséges 9-ből 3-3 főt.
Az olasz alkotmánybíróság 15 tagjának harmadát a parlament, harmadát az államfő delegálja, hármat az erre felhatalmazott kollégiumai útján Legfelsőbb Bíróság, egyet-egyet pedig az Államtanács, illetve a Legfelső Számvevőszék. Ez a modell eleve biztosítja, hogy rendes bírói gyakorlattal fölvértezett személyek is a testület tagjává váljanak.
Auszriában az elnököt, az alelnököt, a 12 rendes tag, valamint a 6 póttag felét a köztársasági elnök a kormány jelölése alapján nevezi ki. A Szövetségi Tanács és a Nemzeti Tanács 9-9 rendes és 3, illetve 6 póttagot javasol, akiknek harmadát szintén kinevezi a köztársasági elnök.
Szlovákiában szintén a köztársasági elnök nevezi ki a 10 alkotmánybírót a Nemzeti Tanács által javasolt 20 személy közül. Ezen két utóbbi rendszer mellékzöngéje a többes jelölés, vagyis az, hogy a megválasztásra kerülők mellett lesznek csalódottak, akik szóba kerülnek, vállalnák is a megbízatást, de mégsem emelkednek bírói tisztségbe. Ez részint alábbítja a jelöltség tekintélyét, részint pedig abba az irányba hat, hogy a legmegfelelőbb személyek esetleg nem vállalják a jelöltséget.
Spanyolországban az alkotmánybírák a királytól nyerik el tisztségüket. Négyüket-négyüket kétharmados többséggel az alsó, illetve a felsőház, két-két főt pedig a kormány és a Bírósági Főtanács jelölése alapján.
A portugál alkotmánybíróság 13 tagja közül 3-at a már megválasztott 10 személy kooptál. Ez a különös megoldás megítélésem szerint azért tekinthető üdvözítőnek, mert belülről egyrészt tárgyilagosabban ítélhető meg a jelöltek szakértelme, másrészt pedig jobban értékelhető, milyen terület szakértőire van nagyobb szükség az ügyek minél megfelelőbb elosztása érdekében.
Rendkívül sajátos megoldás a belga alkotmánybíróságé. A bírákat a király nevezi ki a szenátus kétharmados többségével, két különböző jelölti körből. Az egyik csoport tagjai legalább 5 éven keresztül magas beosztást töltöttek be a Semmítőszéknél, az Államtanácsnál avagy az Alkotmánybíróság apparátusánál, vagy pedig legalább ennyi ideje egyetemi tanárok. A második csoport tagjai viszont olyan személyek, akik legalább 8 évig a szenátus vagy a képviselőház tagjai voltak, tehát a taláros testületek többségének politikától való távoltartát célzó modelljeivel szöges ellentétben itt kifejezetten megtörténik a politika becsatornázása![53] Ezen megoldás kifejezetten a hatalommegosztás rendszerének részévé teszi az alkotmánybíróságot.
Szlovákiában a 10 bírót a köztársaság elnök a Nemzeti Tanács által javasolt 20 személy közül nevezi ki.
Magyarországon az alkotmánybírákat – a frakciók egy-egy tagjából álló bizottság konszenzusos jelölését követően – az országgyűlés választja meg; kétharmados többséggel. A tisztségnek teljes egészében parlamenttől való keletkeztetése tényleges ereszték a politika és a testület között. Ráadásul általában a bizottsági egyetértés érdekében mindkét oldal kölcsönösen elfogadja a másik jelöltjét, tehát visszavezethető, kit mely pártok ajánlottak. A tagok egyszeri újraválasztásának lehetősége is elgondolkodtató, hisz fennáll a lehetősége, hogy az újraválasztására törekvő bíró az országgyűlés többségének szájíze szerint folytatja tevékenységét; vagy legalábbis nem tudja magát függetleníteni a „körülményektől”.
A litván alkotmány méginkább „veszélyes” e tekintetben, hisz az alkotmány jelentős megsértése, esküszegés vagy bűncselekmény elkövetése esetén lehetővé teszi az alkotmánybíróság tagjainak visszahívását a parlamebt háromötödös többségével. Ez már csak azért is különös, mert az alkotmány ( így annak megszegésének is ) értelmezése épp a taláros testület jogosítványa. Az említett országgyűlés szájíze szerinti tevékenykedés tehát itt különösen felmerülő veszély.
A bíróvá választás követelményrendszere is rejthet magában veszélyeket. Az említett törvény 5. §-a kiskaput teremt a kritériumok alól a „vagy legalább húsz évi gyakorlattal rendelkező jogászok” megengedő mellékmondattal. A parlament általi választás itt válik problematikussá, hisz a kétharmados többség talárba öltöztethet pártok járszalagjára vont személyeket; esetleg politizáló, nem kiemelkedő elméleti tudással rendelkező ügyvédeket.[54] Nincs rögzítve – eltérően egyes külföldi alkotmányoktól - a bírói gyakorlattal rendelkezők minimális létszáma. Bár ésszerű ötletnek tűnik, hogy egyes szakmai testületek ( egyetemek, bíróságok, ügyvédi kamarák, MTA ) jelölési jogot kapjanak, viszont ennek veszélye az lenne, hogy az általuk ajánlottak eredeti szerveik érdekképviselőjévé süllyednének.[55]
Alkotmányőrző vagy csak politikai szerv?
Az alkotmánybíróság politikai vagy pusztán mivoltának véleményem szerint egyik legkiválóbb fokmérője, hogy döntésével kimondta-e megfellebbezhetetlenül a végső szót mint az alkotmányvédelem legfőbb szerve, netalántán felülbírálható az országgyűlés vagyis a politikai szféra által, ezáltal az államgépezet egyszerű fogaskerekének szintjére süllyedvén. A
Portugál alkotmánybíróság előzetes normakontroll tárgyában hozott határozatát ugyanis a parlamentben jelenlévő képviselők 2/3-ának döntése közömbösíti, ha újból megerősítik a törvényt.[56] Hasonló elvű a román rendszer, ahol a mindkét ház tagjainak kétharmados szavazatával újbóli megerősítést nyert jogszabály hatályban marad.[57] Ennek jogelméleti megalapozása igen nehéz kérdés, hisz jogállamban az autentikus alkotmányértelmezés letéteményese az alkotmánybíróság. Ha azonban az alaptörvényt a parlament módosíthatja, fölfoghatjuk úgy: a taláros testület döntésének ignorálása voltaképp az alkotmány megváltoztatása. Ennek kapcsán csak az a kérdeményes, hogy tételesen szereplő alapelvet vagy pusztán levezetett értelmezést hagytak-e figyelmen kívül. Előbbi esetben kikötendő, hogy a parlament döntése maga után vonja az alkotmány módosítását is, utóbbinál pedig az AB értelmezésében hivatkozott alkotmányhely után szűkítésként beiktatandó az országgyűlés határozata – mintegy kivételként.[58]
Kötöttség az alaptörvény szövegéhez
Az alaptörvény szövegéhez való szigorú kötöttség alighanem eljelentéktelenítené a fenti problémákat. A magyar Alkotmánybíróság azonban aktivista, s értelmezése során elszakad az írott szövegtől, vagyis olyan jogszabályokat is megsemmisít melyek alkotmányba ütköző mivolta nem állapítható meg tételesen. Nem egy döntése csak az alkotmányellenesség kinyilatkoztatását tartalmazta, s nem mutatott rá tételesen a helytelenített törvényhelyre. ( Pokol ). Az „általános személyiségi jogot” – a német alkotmánybíróság gyakorlatát átvéve – a modern alkotmányosság sarkkövének deklarálta, s ezt a formulát támasztékul hívva érvénytelenített egyes törvényhelyeket. A halálbüntetés megsemmisítésére is ennek segítségével került sor, amivel sokak szerint a taláros testület az országgyűlés hatáskörét vonta el. A halálbüntetést nem alkalmazó rendszerek alaptörvénye ugyanis rendszerint kifejezetten kimondja az alkotmányellenességet. A jogalkotó eredeti akaratát vizsgáló értelmezés alapján pedig kifejezetten a parlament kezébe került volna a döntés, hisz az alkotmány nem mondja ki a halálbüntetés tilalmát, emellett megalkotásakor a büntetőjogi rendszer alkalmazta, tehát az alkotmányozó ( és egyben törvényalkotó ) feltehető akarata is egyetértett vele.
Az „alapjogi értékrend” elvének bevezetésénél ráadásul még az előbbi hivatkozással sem élt, minden szövegszerű alátámasztás nélkül egyszerűen csak kimondta ( ld. 21/1990. AB-határozat ). ( A fentiek során a német példát tekintette alapnak, ahol viszont voltak alkotmányos utalások az AB aktivizmusra való feljogosítására!)[59]
Véleményem szerint főképp ez utóbbi problémakör lehet jelentős torzító tényező az AB semlegességére nézvést. Ráadásul ezt tetézi, hogy a testület szótöbbséggel dönt, az esetleges különvéleményt kiemelve, tehát nem konszenzusos alapon[60]. Ugyanakkor megemlítendő, hogy a határozatok végrehajtására nincs a testületnek eszköze, s az alkotmánymódosítás eszközével is védheti magát a parlamenti többség.[61] Jóllehet, az Alkotmánybíróság a támadások pergőtüzébe került, mindazonáltal a demokrácia és az alkotmányosság értékeinek őrzeményese volt az elmúlt években hazánkban. Úgy gondolom, az ellentmondások csökkentését az alábbi elemek segíthetnék elő:
1. A kritériumok szigorítása ( pl.: akadémiai doktori, vagy legalább Ph.D.-fokozat, meghatározott minimális bírói létszám, esetleg egyetemi jelölés stb. )
2. Az újraválaszthatóság megszüntetése, ugyanakkor a mandátum meghosszabítása, például 12 évre
3. A többségi döntéshozatal megreformálása ( pl.: minősített többség )
4. Az aktivizmus jogszabályi korlátozása
5. Utóbbival párhuzamban az Alkotmány „fehér foltjainak” eltüntetése, az alapjogok egyértelműsítése( esetleg kétszintű alkotmányozással, vagy az amerikaihoz hasonló emberi jogi deklaráció beiktatásával ), melyhez alapot jelenthetnek az AB határozatai, külföldi alkotmányok és AB-döntések, valamint nemzetközi jogi dokumentumok.
A dolgozat főbb pontjait szerves egységgé vellejtve néhány elemet szeretnék hangsúlyozási célzattal kiemelni.
A magyar kormányforma - kizárásos alapon bizton állítható – parlamentáris köztársaság. A „kancellárdemokráciának” nevezett miniszterelnöki rendszer ( főképp a szintén parlamentáris angollal szemben ) nem olyan tényező, ami akár csak kérdésessé is tehetné a rendszer parlamentarizmus mivoltát, jóllehet a miniszterelnök az országgyűléssel és a kormánnyal szemben is a hagyományosnál jelentősebb súllyal bír, különösen a gyakorlatban. ( Ezt azonban az Alkotmány nem deklarálja ). A köztársasági elnök jogállása viszont – a kormányhoz viszonyítva – elmozdult a félprezidenciális rendszerek irányába.
Körösényi András a magyar kormányzati rendszert „korlátozott parlamentarizmusnak” nevezi, azon az alapon, hogy néhány kérdésben eltér a megszokott parlamentáris rendszerektől. A kormány és az országgyűlés egymáshoz kapcsolódó jogköre szűkebb ( feloszlatás, bizalmatlanság ), az államfőnek nincs parlamentfeloszlatási joga, a többségi elv a kétharmados törvények miatt nem érvényesül. Körösényi megjegyzi, hogy a parlamentarizmusra jellemző parlament-kormány összefonódással szemben a magyar szabályozásra az említett hatalmi ágak hagyományos elválasztása jellemző valamennyire.
A magyar Alkotmánybíróság Európa talán legszélesebb jogkörű normakontrollt végző intézménye, mely főleg aktivizmusa és átpolitizáltsága miatt került a támadások össztüzébe. A pallérozandó problémák mellett azonban nem szabad elfeledkezni arról, hogy a rendszerváltó években a testület a demokrácia talpköve volt hazánkban.
A hatékony kormányzás feltételei hitem szerint adottak, talán csak a többségi elv túlzott csorbulása jelent kivételt. A miniszterelnök kormányalakítással kapcsolatos jogköre átgondolandó, ajánlatos lenne a kormány – esetleg a kormányfő – eredeti jogalkotási tárgyköreinek elhatárolása.
Az igazi probléma szerintem az, hogy egy – különösen kétharmados – kormánytöbbség totális és a valóságban ellenőrizetlen hatalmat gyakorolhat az ország, az egész társadalom felett, hisz egy választással jön létre a népképviseleti szerv és a kormány, az erős központosítású pártok révén pedig még nagyobb az összefonódás. Ennek a nehezen megoldható problémának – hisz a kormányok nem szívesen korlátozzák önmagukat – eszközét jelentheti az Alkotmánybíróság, a lehető legszélesebb képviseletet biztosító parlament ( erre a célra a preferenciás listás választást tartanám a legjobb megoldásnak ), valamint az országgyűlés második kamarája. Mindezek alapját pedig egy közmegegyezésen alapuló, nagy legitimációjú ( népszavazás, többszöri elfogadás ) Alkotmány biztosíthatja.
Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi Kiadó 1994.
Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz 1998.
Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó 1995.
Körösényi András: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó 1998.
Az alkotmányozás jogi kérdései, szerkesztette: Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó 1995.
Kilényi Géza: A parlament és a kormány a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás
Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog
Ifj. Trócsányi László: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar Közigazgatás
Magyar alkotmánytörténet, szerkesztette: Mezey Barna. Osiris Kiadó 1996.
Alkotmánytan, szerkesztette: Kukorelli István. Osiris Kiadó 1996.
Bihari Mihály-Pokol Béla: Politológia. Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. 1992.
Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle 1995. 10. Szám
Kelet-Európa új alkotmányai, szerkesztette: Tóth Károly, JATE-ÁJK Alkotmányjogi Tanszék, 1997.
Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle 1995. 10. szám
Sári János: A hatalommegosztás. Osiris 1995.
[1] Lőrincz Lajos nyomán
[2] Sári János
[3] Pokol Bála
[4] Sári János
[5] Ezekről lásd bővebben: Mezey Barna ( szerk ): Magyar Alkotmánytörténet
[6] Ld. uo.
[7] Horváth Attila
[8] uő. Bár a szakirodalom egy része az 1946. évi I. tv-t tekinti az első írott alkotmánynak.
[9] Kutrucz Katalin
[10] A konstruktív bizalmatlanság kötöttsége miatt maradhat a helyén a kisebbségivé vált, tehát a többség által elutasított kormány. A kormányozhatóság a magyar rendszerben az elején biztosítottabb, azonban az időközben kisebbségivé vált kormány nem erősítheti meg pozícióját új választás kiírásával – ez pedig a stabilitás záloga.
[11] ( ld. Alkotmány 39/A2-3. § )
[12] Kilényi Géza véleménye
[13] Földes Gábor, Várnay Ernő, ill Tordai Csaba utal erre. Egyes országokban a költségvetési törvény leszavazása esetén a kormánynak le kell mondania ( Belgium, Dánia, Görögország, Írország, Portugália ), illetve bizalmi szavazást köteles kérni ( Franciaország ).
[14] Hasonlóan a német és a spanyol rendszerhez. A francia kormány pedig 70 nap után rendeletileg hatályba léptetheti költségvetési tervezetét! E megoldás mellékzöngéje az infláció, illetve az új előirányzatok tilalma
[15] Erre utal a horvát alkotmány, amikor épp a kormánynak adja meg arra a jogot, hogy kezdeményezze az államfőnél az országgyűlés feloszlatását, ha a költségvetési törvényt 30 napon belül nem szavazzák meg.
[16] Kukorelli István, Ádám Antal
[17] Kukorelli István
[18] Például Kukorelli István veti fel. Talán elképzelhető a szakmai részletkérdések ( pl.: törvényi mellékletek ), módosítások, javítások, jogdogmatikai finomítások bizottsági hatáskörbe utalása; legalább a vitát tekintve, s a parlamentben csak a zárószavazás történne.
[19] Pl.: Maczó Ágnes
[20] Megfontolandó az államfő olyan jogosítványban részeltetése, hogy ha úgy ítéli meg, a parlament összetétele már nagyon nem tükrözi a társadalom véleményét, népszavazást írhat ki az országgyűlés feloszlatásáról. Ha a választópolgárok több mint fele igennel szavaz, az elnök kiírhatná az előrehozott választásokat.
[21] A kormány és a parlament közötti hatalommegosztás akkor válik élővé, ha a fragmentált parlamentben a kormánytöbbség nem tud megegyezni egy kérdésről, a kormányon belül viszont egy adott pártté a szótöbbség. Ezt még inkább erősíthetnéa kormány eredeti jogalkotási tárgyköreinek elhatárolása.
[22] Ld.: Cservák Csaba: Választási rendszerük a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében.
[23] Kulcsár Kálmán nyomán
[24] Takács Imre
[25] Ld. Kilényi Géza hiv. mű
[26] A második kamara választásáról lásd részletesebben: Választási rendszerünk a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében c. tanulmányomat.
[27] Különböző régiókból kerülnének ki a képviselők, pl erdélyi, felvidéki, vajdasági, kárpátaljai, amerikai, észak-európai, nyugat-európai stb. A szavazás hazánk területén történne, hosszú szavazási határidővel. ( Akinek fontos a kérdés, az idejön…) A kérdés összefüggésbe hozható a külhoni állampolgársággal: esetleg ennek alanyai lennének a választók.
[28] Kizárnám, hogy a jelöltek országgyűlési képviselők vagy jelöltek, illetve párttagok legyenek, így ezen személyek talán hathatósabban képviselnék a helyi érdekeket. Ezen összefüggésben megvalósítható a visszahívás intézménye is.
[29] Jelölhetnének civil szervezetek, állampolgárok, és esetleg az előző köztársasági elnök is.
[30] Tehát lényegében e listás szavazás népszavazás lenne, mely meghatározza a szenátus összetételét. A delegálást a szervek feladatává tehetnénk.
[31] Kutrucz Katalin
[32] Kukorelli István
[33] Mindazonáltal jogilag enm zárható ki, hisz nálunk nincs a némethez hasonló AB-határozat, amely alapján a parlamenti jogot a történelmi hagyományokra és a politikai gyakorlatra kell értelmezni.
[34] Kukorelli István.
[35] Olyan megszorítások jellemzőek, hogy azon üléseken vehet részt az elnök, ahol az állam szempontjából különösen fontos ügyekről ( lengyel alkotmány ), vagy ahol országos érdekű külpolitikai-honvédelmi kérdésekrő van szó ( Románia ).
[36] A magyar köztársasági elnök a parlament akadályoztatása esetén jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. Utóbbi esetben rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton vezeti be, melyek 30 napig maradnak hatályban, ha az Országgyűlés ezt nem hosszabítja meg. Az államfő tagja az említett Honvédelmi Tanácsnak is.
[37] Például Bulgáriában elengedi a behajthatatlan állami követeléseket.
[38] Az említettem megoldás, mely szerint az elnök nem a győztes párt jelöltjét, hanem ugyanazon erő más személyiségét kéri föl, megnehezítené a konstruktív bizalmatlansággal történő leváltást, hiszen lehetséges, hogy az államfő jelöltjének saját pártján belül jelentős támogatottsága van, így a szemléltetett módon nem váltható le.
[39] uő
[40] Egyházak, tudományos és kulturális intézmények, szakmai szervezetek delegálásával. ( Németországban is a kibővített parlament választ ). A kétkamarás parlament is hasonképpen oldaná meg a kérdéskört
[41] Ifjú Trócsányi László
[42] Pl.: integráció, konszenzusos hosszú távú jogalkotási feladatok, jogharmonizáció. A több lépésben megalkotandó szabályok előkészítésének – a kormányváltás lehetősége – nincs állandó gazdája. Ez lehetne az államfő.
[43] Kukorelli István nyomán
[44] Pokol Béla nyomán
[45] A parlament azonban kimondhatja saját feloszlatását, erre azonban nincs igazán reális esély, hisz a képviselők jelentős része aligha kockáztatná biztos mandátumát egy bizonytalanért, főképp a „hátul ülő”, pártjukban hátrébb sorolt honatyák. A kormányon belüli egyeztetésnél sokkal problémásabb a fragmentált parlamenten belüli megegyezés.
[46] uő.
[47] Viszont hatályos a „továbbá más esetben a Kormány erre irányuló, kifejezett felhatalmazása alapján” fordulat, mely „biankó-csekként” teremti meg a kormányfő általános irányítási lehetőségének jogi alapját.
[48] Körösényi András nyomán
[49] Ifj. Trócsányi László
[50] Takács Imre
[51] Ez egyben azt is jelenti: az AB nem bíróság. Ennek megítélése az adott testület hatáskörétől függ. Ahol nem domináns a konkrét jogvita, az ellenérdekű fél, ahol túlteng a hagyományos normakontroll-szerep, ott nem bíróságról van szó. A magyar jogrendszerben az egyedi alkotmányjogi panasz súlytalan, ráadásul az AB nem rendelkezik a bíróságok irányításának jogával, mintegy kívül áll a bíróság szervezetrendszerén. A jogszabály megsemmisítése pedig nem érvényteleníti a bíróságok döntését, csak perújítási alap. ( Egyedüli kivételként az ún. Jánosi-ügyet szokták emlegetni. )
[52] Pokol Béla
[53] Külön követelmény, hogy a holland és francia nyelvcsoportból azonos számú bíró kerüljön ki az egyes csoportokban.
[54] Pokol Béla nyomán
[55] Schmidt Péter
[56] A kritikusok „állatorvosi lovát” jelentő portugál AB megdöbbentő furcsasága, hogy az utólagos normakontroll terén a testület döntése végleges – mutat rá Kilényi Géza.
[57] És akkor még nem beszéltünk a konzultatív jellegű testületekről, a francia Alkotmánytanácsról, a bolgár és orosz alkotmánybíróságról. ( Utóbbiak döntése egyes esetekben kötelező, míg a törvények tekintetében csak véleménynyilvánító. )
[58] Például ha az AB a halálbüntetés ellen foglalna állást az adott ország alkotmányának felhatalmazása nélkül, a parlament pedig ezt elveti, az alaptörvénynek az élethez való jogra vonatkozó része úgy egészítendő ki, hogy az nem zárja ki a törvényes eljárásban meghozott halálos ítéletek végrehajtását.
[59] A passzivizmus vagy aktivizmus léteképp a jogállamiság angolszász ( rule of law ) és német ( Rechtstaat ) fölfogása lecsapódásának is tekinthető. Előbbi szerint mindent szabad, amit a jog nem tilt, utóbbi alapján az, amire a jog felhatalmazást ad. Az első elmélet alapján amit az alkotmány nem tilt kifejezetten, az alkotmányos, a második logikája mentén viszont nem feltétlenül, hisz az alaptörvény szelleme esetleg ellenkező.
[60] Ennek ellensúlyaként említik a szakemberek a határozatképesség magas, 8 főben történő meghatározását.
[61] Körösényi
2001/4. szám tartalomjegyzéke