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Timestamp: 2020-08-06 16:36:10+00:00
Document Index: 62454299

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

EUR-Lex - 62017TJ0747 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 62017TJ0747 - EN
Document 62017TJ0747
Judgment of the General Court (Sixth Chamber) of 30 April 2019.
Union des Ports de France - UPF v European Commission.
Case T-747/17.
Judgment of the General Court (Sixth Chamber) of 30 April 2019.#Union des Ports de France - UPF v European Commission.#Case T-747/17.
ECLI identifier: ECLI:EU:T:2019:271
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30 avril 2019 ( *1 )
Dans le courant de l’année 2013, les services de la Commission européenne ont envoyé à tous les États membres un questionnaire sur le fonctionnement et la fiscalité de leurs ports afin d’obtenir une vue d’ensemble en la matière et de clarifier la situation des ports au regard des règles de l’Union européenne sur les aides d’État. Par la suite, les services de la Commission ont échangé plusieurs courriers relatifs à cette question avec les autorités françaises.
Par courrier du 9 juillet 2014, en application de l’article 17 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1), la Commission a informé les autorités françaises de son évaluation préliminaire des règles relatives à la fiscalité des ports en ce qui concernait la possible qualification de celles-ci d’aides d’État et leur compatibilité avec le marché intérieur. En conclusion de ce courrier, elle estimait, à titre préliminaire, que l’exonération de l’impôt sur les sociétés (ci-après l’« IS ») en faveur des ports français constituait une aide d’État existante incompatible au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et invitait les autorités françaises à présenter leurs observations sur cette évaluation préliminaire.
Les autorités françaises ont transmis leurs observations par lettre du 7 novembre 2014. Une réunion a eu lieu le 12 décembre 2014 entre les services de la Commission et les autorités françaises. Le 15 janvier 2015, ces dernières ont envoyé à la Commission des observations supplémentaires. Par lettre du 1er juin 2015, les services de la Commission ont répondu à ce courrier en précisant qu’ils maintenaient à ce stade le point de vue préliminaire exprimé dans la lettre du 9 juillet 2014.
Par lettre du 21 janvier 2016, la Commission a confirmé sa position et proposé aux autorités françaises, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 22 du règlement (UE) no 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), à titre de mesures utiles, la suppression de l’exonération de l’IS bénéficiant aux ports à concurrence des revenus de leurs activités économiques à partir du début de l’année fiscale 2017. Les autorités françaises étaient invitées à se prononcer dans les deux mois, inconditionnellement et sans équivoque, sur la proposition de la Commission, conformément à l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 2015/1589.
Par lettre du 11 avril 2016, les autorités françaises ont transmis à la Commission leurs observations. Une réunion a été organisée le 27 juin 2016 entre les autorités françaises et les services de la Commission.
Dans la mesure où les autorités françaises ont refusé de manière inconditionnelle et sans équivoque les mesures utiles proposées par la Commission, celle-ci a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en application de l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 2015/1589. La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2016, C 302, p. 23, ci-après la « décision d’ouverture »). La Commission a invité la République française à présenter ses observations sur le contenu de la décision. Elle a également invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
Les autorités françaises ont transmis leurs observations par lettre du 19 septembre 2016. La Commission a reçu des observations de la part de plusieurs parties intéressées, notamment la requérante, l’Union des ports de France – UPF. La Commission a transmis ces observations à la République française en lui donnant la possibilité de les commenter. Elle a reçu les commentaires de celle-ci par lettre du 3 novembre 2016. Une réunion a été organisée le 16 novembre 2016 entre les autorités françaises et les services de la Commission.
Le 27 juillet 2017, la Commission a adopté la décision (UE) 2017/2116 concernant le régime d’aides SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) mis à exécution par la France – Fiscalité des ports en France (JO 2017, L 332, p. 24 ; ci-après la « décision attaquée »).
La décision attaquée a été publiée au Journal Officiel de l’Union européenne le 14 décembre 2017. Cette décision a par ailleurs été notifiée à la requérante, en sa qualité de partie intéressée ayant soumis des observations au cours de la procédure formelle d’examen, par lettre du 6 septembre 2017.
L’article 1er de la décision attaquée dispose ce qui suit :
Aux termes de l’article 2 de la décision attaquée :
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2017, la requérante a introduit le présent recours.
La Commission conteste la recevabilité du présent recours. À la suite de l’arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), la Commission a clarifié sa position lors de l’audience en faisant valoir que, bien que la décision attaquée constituait un acte réglementaire, elle comportait des mesures d’exécution à l’égard des membres de la requérante, de sorte que ceux-ci devaient démontrer être directement et individuellement concernés par cette décision.
S’agissant, ensuite, de l’affectation individuelle des membres de la requérante, la Commission fait valoir que ces membres appartiennent à un cercle ouvert d’entités susceptibles de bénéficier de l’exonération de l’IS et ont la qualité de simples bénéficiaires potentiels du régime en cause. Par ailleurs, elle considère que la décision attaquée ne modifie pas de droits acquis par lesdits membres, dans la mesure où il n’existe pas, en principe, de droit acquis au maintien d’un régime fiscal pour l’avenir. Dès lors, ces membres ne sauraient prétendre être individuellement concernés par la décision attaquée.
Enfin, la Commission soutient que la requérante ne saurait se prévaloir de ses missions de défense et de représentation des intérêts de ses membres devant les instances de l’Union prévues par ses statuts internes afin de prouver l’affectation de ses intérêts propres, dès lors que cet acte ne constitue pas une disposition légale de droit de l’Union qui lui reconnaîtrait expressément certaines facultés procédurales. De même, elle considère que la seule participation de la requérante à la procédure formelle d’examen du régime d’aides en cause n’est pas de nature à lui conférer la qualité pour agir.
La requérante conteste ces arguments et fait valoir que ses membres sont directement et individuellement concernés par la décision attaquée, de sorte qu’elle a elle-même qualité pour agir.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit deux cas de figure dans lesquels la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (voir arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 44 et jurisprudence citée).
Ensuite, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, les recours formés par des associations, telles que la requérante, sont recevables dans trois situations, à savoir lorsqu’elles représentent les intérêts de leurs membres qui seraient recevables à agir, lorsqu’elles sont individualisées en raison de l’affectation de leurs intérêts propres en tant qu’association, notamment parce que leur position de négociatrice a été affectée par l’acte dont l’annulation est demandée, ou encore lorsqu’une disposition légale leur reconnaît expressément une série de facultés à caractère procédural (voir, en ce sens, arrêt du 18 mars 2010, Forum 187/Commission, T‑189/08, EU:T:2010:99, point 58 et jurisprudence citée, et ordonnance du 26 avril 2016, EGBA et RGA/Commission, T‑238/14, non publiée, EU:T:2016:259, point 50 et jurisprudence citée).
En l’espèce, force est de constater, à l’instar de la Commission, qu’aucune disposition légale du droit de l’Union ne reconnaît explicitement à la requérante des facultés à caractère procédural. Le simple fait que ses statuts l’investissent de la mission de défendre les intérêts généraux de ses membres et de les représenter devant les instances de l’Union ne saurait suffire à cet égard (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 1995, AITEC e.a./Commission, T‑447/93 à T‑449/93, EU:T:1995:130, point 54 et jurisprudence citée).
En outre, la qualité pour agir de la requérante ne saurait être inférée de sa seule participation à la procédure formelle d’examen en sa qualité de partie intéressée, même si un tel élément peut constituer un élément pertinent dans le cadre de l’appréciation de la qualité pour agir d’une entreprise (voir, en ce sens, arrêts du 22 novembre 2007, Sniace/Commission, C 260/05 P, EU:C:2007:700, point 56, et du 5 novembre 2014, Vtesse Networks/Commission, T‑362/10, EU:T:2014:928, point 53).
La requérante ne prétend pas, par ailleurs, que sa position de négociatrice ait été affectée par la décision attaquée, comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 2 février 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commission (67/85, 68/85 et 70/85, EU:C:1988:38).
Il convient, dès lors, d’examiner si la requérante a qualité pour agir dans la mesure où elle représente les intérêts de ses membres qui seraient eux-mêmes recevables à agir, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 20 ci-dessus.
Il y a lieu de préciser à cet égard que, selon la jurisprudence, dans cette hypothèse, la qualité pour agir de l’association est fondée sur la considération selon laquelle l’introduction du recours par l’association représente des avantages procéduraux, puisqu’elle permet d’éviter l’introduction d’un nombre élevé de recours différents dirigés contre les mêmes actes, l’association s’étant substituée à un ou à plusieurs de ses membres dont elle représente les intérêts, ces membres ayant eux-mêmes été dans la situation d’introduire un recours recevable (arrêts du 6 juillet 1995, AITEC e.a./Commission, T‑447/93 à T‑449/93, EU:T:1995:130, point 60, et du 15 septembre 2016, Molinos Río de la Plata e.a./Conseil, T‑112/14 à T‑116/14 et T‑119/14, non publié, EU:T:2016:509, point 35).
Partant, une association ne peut pas invoquer le fait qu’elle représente les intérêts de ses membres qui ont introduit leurs propres recours, ceux-ci représentant leur propres intérêts (voir arrêt du 15 septembre 2016, Molinos Río de la Plata e.a./Conseil, T‑112/14 à T‑116/14 et T‑119/14, non publié, EU:T:2016:509, point 36 et jurisprudence citée). Il en résulte que le présent recours ne saurait être déclaré recevable sur le fondement de la représentation par la requérante de la chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest), dès lors que celle-ci a formé son propre recours contre la décision attaquée, dans l’affaire T‑754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest)/Commission, et ce sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité du recours formé par cette dernière (voir, en ce sens, ordonnance du 29 mars 2012, Asociación Española de Banca/Commission, T‑236/10, EU:T:2012:176, point 30).
En revanche, la requérante peut valablement représenter les intérêts de ses membres qui n’ont pas eux-mêmes formé leurs propres recours, à condition que ceux-ci aient eux-mêmes qualité pour agir, ce qu’il convient d’examiner.
En premier lieu, il convient de constater que les membres de la requérante ne sont pas les destinataires de la décision attaquée, celle-ci étant adressée à la République française.
En deuxième lieu, dès lors que la décision attaquée s’applique à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite, la décision attaquée constitue un acte réglementaire (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, T‑220/13, non publié, EU:T:2016:484, points 49 et 52).
Cependant, force est de constater qu’elle ne saurait produire d’effets juridiques à l’égard des opérateurs qui sont actifs dans le secteur portuaire, tels que les membres de la requérante, sans l’adoption de mesures d’exécution par les autorités françaises (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2014, Royal Scandinavian Casino Århus/Commission, T‑615/11, non publié, EU:T:2014:838, point 51 et jurisprudence citée). L’article 2 de la décision attaquée prévoit en effet que « la France est tenue de supprimer l’exonération de l’impôt des sociétés visée à l’article premier et de soumettre à l’impôt sur les sociétés les entités en faveur desquelles cette exonération s’applique ». En l’absence de l’adoption de telles mesures d’exécution, le régime fiscal en vigueur, qui prévoit l’exonération de l’IS en faveur notamment des ports autonomes et des chambres de commerce et d’industrie (CCI) chargés de l’exploitation d’infrastructures portuaires, resterait applicable.
En outre, comme l’a fait valoir la Commission lors de l’audience, la suppression de l’exonération de l’IS, en exécution de la décision attaquée, se traduira, en principe, pour les membres de la requérante, par l’adoption d’avis d’imposition reflétant ces modifications. De tels avis constituent des mesures d’exécution à l’égard des membres de la requérante, qui pourraient, selon la Commission, faire l’objet d’un recours devant les juridictions nationales, lesquelles pourraient, le cas échéant, interroger la Cour, sur le fondement de l’article 267 TFUE, en cas de doutes quant à la validité de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, T‑220/13, non publié, EU:T:2016:484, points 55 et 61).
Il s’ensuit que la décision attaquée comporte des mesures d’exécution à l’égard des membres de la requérante, de sorte que ceux-ci doivent démontrer être directement et individuellement concernés par la décision attaquée.
S’agissant, d’une part, de l’affectation directe des membres de la requérante, qui n’est pas contestée en l’espèce, il convient de relever que, même si la décision attaquée est adressée aux autorités françaises, elle ne leur laisse aucune marge d’appréciation et les oblige à supprimer l’exonération de l’IS dont bénéficient les entités telles que les membres de la requérante (article 2, paragraphe 1, de la décision attaquée) en ce qui concerne les revenus de leurs activités économiques, au plus tard au début de l’année fiscale suivant son adoption (article 2, paragraphe 2, de la décision attaquée). Les membres de la requérante sont donc directement concernés par la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 15 juin 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission, T‑288/97, EU:T:1999:125, point 32 et jurisprudence citée).
S’agissant, d’autre part, de l’affectation individuelle des membres de la requérante, il convient de constater, tout d’abord, que ceux-ci ne sont pas nommément ou individuellement désignés par la décision attaquée. L’article 1er de la décision attaquée vise en effet, de façon générale, les ports autonomes (devenus pour partie des grands ports maritimes), les chambres de commerce maritimes, les CCI exploitant des installations portuaires, les municipalités concessionnaires d’outillage public propriété de l’État dans les ports maritimes ainsi que les entreprises qu’elles ont pu se substituer pour l’exploitation de cet outillage.
Or, selon la jurisprudence, les tiers ne sauraient être concernés individuellement par une décision adressée à une autre personne que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire (voir arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 57 et jurisprudence citée).
À cet égard, comme l’a rappelé la Commission lors de l’audience, la simple possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 58 et jurisprudence citée).
Néanmoins, lorsqu’une décision affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint d’opérateurs économiques et qu’il peut en être notamment ainsi lorsque la décision modifie les droits acquis par le particulier antérieurement à son adoption (voir arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 59 et jurisprudence citée).
À cet égard, il convient d’observer, premièrement, que les membres de la requérante sont tous des ports ou des grands ports maritimes français ou des CCI gestionnaires de tels ports qui ont légalement bénéficié du régime d’exonération de l’IS jusqu’à ce que celui-ci soit remis en cause par la Commission à la suite de l’adoption de la décision attaquée.
Deuxièmement, comme l’a rappelé la requérante lors de l’audience, les bénéficiaires du régime d’aides en cause en l’espèce sont des personnes morales de droit public établies par voie de décret, dont la création ne relève pas de l’initiative privée.
Dès lors, il y a lieu de constater que les membres de la requérante font partie d’un cercle fermé d’opérateurs, qui étaient identifiables au moment de l’adoption de la décision attaquée.
À cet égard, contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission lors de l’audience, ce cercle n’est pas susceptible de s’élargir par la suite, car, à supposer même qu’un autre port ou qu’une autre CCI puissent être créés par décret à l’avenir, il ne s’agirait pas d’entités pouvant se prévaloir de la qualité de bénéficiaire effectif du régime d’aides existant avant l’adoption de la décision attaquée, à la différence des membres de la requérante.
Troisièmement, la situation des membres de la requérante doit également être distinguée de celle des membres des parties requérantes dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 26 avril 2016, EGBA et RGA/Commission (T‑238/14, non publiée, EU:T:2016:259), citée par la Commission. En effet, à la différence de la présente affaire, qui concerne un régime d’aides existant, la décision qui était attaquée dans cette affaire portait sur un régime d’aides nouveau, concernant un projet de taxe parafiscale sur les paris hippiques en ligne visant à financer une mission de service public confiée aux sociétés de courses. Les membres des parties requérantes, qui étaient tous des opérateurs dans le secteur des jeux d’argent et de hasard, pouvaient donc uniquement se prévaloir de leur qualité de concurrents des futurs bénéficiaires de ce régime, étant donné que celui-ci n’avait pas encore été mis à exécution au moment de l’adoption de la décision qui était attaquée. Dès lors, comme l’a relevé le Tribunal dans cette affaire, cette décision affectait les intérêts de tous les acteurs présents dans le secteur des paris hippiques en ligne en France : ceux qui étaient présents sur ce marché avant l’adoption de la décision attaquée, ceux qui étaient entrés sur ce marché après l’adoption de cette décision et ceux qui seraient entrés sur ce marché à l’avenir. Les membres des parties requérantes faisaient ainsi partie d’un ensemble indéterminé d’opérateurs économiques dont le cercle aurait pu s’agrandir après l’adoption de la décision qui était attaquée. Ils ne faisaient pas partie d’un cercle fermé, c’est-à-dire d’un groupe qui ne pouvait plus s’élargir après l’adoption de l’acte attaqué. Ainsi, les membres des parties requérantes n’étaient concernés par la décision qui était attaquée qu’en leur qualité objective d’assujettis d’une taxe parafiscale, au même titre que tout autre concurrent dans le secteur en cause (voir, en ce sens, ordonnance du 26 avril 2016, EGBA et RGA/Commission, T‑238/14, non publiée, EU:T:2016:259, points 66 et 67).
Au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de conclure que les membres de la requérante sont individuellement concernés par la décision attaquée en l’espèce, en ce qu’ils font partie d’un cercle fermé d’opérateurs identifiables au moment de l’adoption de la décision attaquée.
Partant, dès lors que les membres de la requérante ont qualité pour agir contre la décision attaquée en l’espèce, la requérante a, de ce fait, également qualité pour agir au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, pour autant qu’elle représente les intérêts de ses membres qui n’ont pas eux-mêmes formé leur propre recours contre cette décision.
Au soutien du recours, la requérante soulève cinq moyens, tirés, premièrement, d’une erreur de droit quant à la qualification d’aide d’État de la mesure fiscale dans son intégralité, deuxièmement, d’une erreur de droit quant à l’appréciation du caractère économique des activités menées par les ports français, troisièmement, d’une erreur d’appréciation quant aux conditions relatives à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges entre États membres en ce qui concerne les ports français en général et, en particulier, les ports insulaires et les ports d’outre-mer et de l’insuffisance de motivation dans le cadre de cet examen, quatrièmement, d’une erreur de droit dans la conduite de la procédure de contrôle des aides existantes et de la violation de l’article 108, paragraphes 1 et 2, TFUE, relatifs à la « procédure de mesures utiles », combinée avec le principe de proportionnalité et, cinquièmement, de la violation du principe de bonne administration.
La requérante rappelle qu’une entité qui exerce à la fois des activités se rattachant à l’exercice de prérogatives de puissance publique et des activités économiques est soumise au respect des règles relatives aux aides d’État uniquement en ce qui concerne ses activités économiques. Elle soutient que la Commission a commis une erreur de droit en ne précisant pas que la qualification d’aide retenue se limitait aux seules activités économiques des ports français. Partant, elle demande à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée sur ce point ou, à tout le moins, de modifier le dispositif de cette décision afin d’exclure expressément de l’obligation d’assujettissement à l’IS les activités non économiques exercées par les ports français.
La Commission conteste ces arguments.
En premier lieu, il convient de constater qu’il ressort clairement du libellé du dispositif de la décision attaquée (voir points 10 et 11 ci-dessus) que la mesure d’aide concerne l’exonération de l’IS des entités bénéficiaires, pour les revenus tirés de leurs activités économiques uniquement. Le premier moyen de la requérante repose donc sur une lecture erronée du dispositif de la décision attaquée.
Par ailleurs, dès lors que la mesure fiscale en cause s’applique indistinctement aux revenus des entités bénéficiaires, indépendamment de la nature de leurs activités, la Commission pouvait logiquement exiger la suppression de ce régime en tant que tel, afin de s’assurer que l’exonération de l’IS dont ces entités bénéficiaient en ce qui concerne les revenus résultant de leurs activités économiques, qui avait été déclarée incompatible avec le marché intérieur, disparût.
En deuxième lieu, il y a lieu de rappeler que le dispositif d’un acte est indissociable de sa motivation, de sorte qu’il doit être interprété, si besoin est, en tenant compte des motifs qui ont conduit à son adoption (arrêts du 15 mai 1997, TWD/Commission, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, point 21, et du 2 mars 2012, Pays-Bas/Commission, T‑29/10 et T‑33/10, EU:T:2012:98, point 146).
Or, aux considérants 42 à 61 de la décision attaquée, la Commission s’est attachée à démontrer dans quelle mesure les ports exerçaient, au moins en partie, des activités économiques et constituaient, dès lors, des entreprises, au sens des dispositions du traité FUE relatives aux règles de concurrence.
Au considérant 44 de la décision attaquée, la Commission a précisé qu’elle ne contestait pas que les ports pouvaient se voir déléguer l’exercice de certaines tâches de puissance publique ou de nature non économique, comme le contrôle et la sécurité du trafic maritime ou la surveillance antipollution, ni que, dans l’exercice de ces tâches, les ports n’étaient pas des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Elle a précisé à cet égard que l’exonération de l’IS visée par la présente procédure n’était donc susceptible de constituer une aide d’État que si elle portait sur des revenus générés par des activités économiques. En revanche, selon la Commission, le fait qu’une entité exerce une ou plusieurs activités régaliennes ou non économiques ne suffit pas à lui retirer, de manière générale, la qualification d’« entreprise ». Un port sera dès lors considéré comme une « entreprise » si – et dans la mesure où – il exerce effectivement une ou plusieurs activités économiques.
Au considérant 45 de la décision attaquée, la Commission a exposé ensuite plusieurs types d’activités économiques, correspondant à la fourniture de différents services sur plusieurs marchés, susceptibles d’être exercées par les ports français. Premièrement, les ports fournissent un service général aux navires en leur donnant accès à l’infrastructure portuaire en échange d’une rémunération. Deuxièmement, certains ports fournissent des services plus spécifiques aux navires notamment le pilotage, le levage, la manutention et l’amarrage, également en échange d’une rémunération. Dans ces deux premiers cas, la rémunération perçue par le port est généralement appelée « droit de port ». Troisièmement, les ports, moyennant rémunération, mettent certaines infrastructures ou certains terrains à disposition d’entreprises qui utilisent ces espaces pour leurs besoins propres ou pour fournir aux navires certains des services portuaires susmentionnés.
La Commission a ainsi conclu, au considérant 61 de la décision attaquée, que « les ports autonomes […], les chambres de commerce maritimes, les chambres de commerce et d’industrie gérant des installations portuaires, les municipalités concessionnaires d’outillage public propriété de l’État dans les ports maritimes ainsi que les entreprises qu’elles [avaient] pu se substituer pour l’exploitation de cet outillage, qui exploit[ai]ent directement les infrastructures ou fourniss[ai]ent des services dans un port, [étaient], en ce qui concern[ait] leurs activités économiques […], des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ».
Il ressort donc suffisamment clairement des motifs de la décision attaquée que ce n’est qu’en ce qui concerne leurs activités économiques que les entités bénéficiaires ont été considérées comme des entreprises, auxquelles les dispositions du traité FUE relatives aux aides d’État trouvent à s’appliquer.
En troisième lieu, dans la mesure où la requérante demande au Tribunal de modifier le dispositif de la décision attaquée afin d’exclure expressément de l’obligation d’assujettissement à l’IS les activités non économiques exercées par les ports français, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou de se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce (voir arrêt du 12 mai 2016, Hamr – Sport/Commission, T‑693/14, non publié, EU:T:2016:292, point 91 et jurisprudence citée).
En tout état de cause, une telle modification du dispositif de la décision attaquée serait sans fondement, puisqu’elle repose sur une lecture erronée de la décision attaquée, celle-ci exigeant uniquement que les entités bénéficiaires de l’exonération en cause soient assujetties à l’IS pour les bénéfices qu’elles retirent de leurs activités économiques.
Partant, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Par ce moyen, la requérante reproche en substance à la Commission, d’une part, de ne pas avoir effectué une analyse détaillée des activités des ports, afin d’établir quels types d’activités constituaient des activités économiques ou non et, d’autre part, d’avoir erronément qualifié certaines activités d’économiques alors qu’elles n’auraient pas un tel caractère.
À cet égard, il convient tout d’abord de rappeler que, dans le cas d’une décision portant sur un régime d’aides, comme en l’espèce, la Commission peut se borner à étudier, de manière générale et abstraite, les caractéristiques du régime en cause pour apprécier, dans les motifs de la décision, si, en raison des modalités que ce programme prévoit, celui-ci constitue, en principe, une aide d’État pour ses bénéficiaires. Ainsi, la Commission n’est pas tenue d’effectuer une analyse de l’aide octroyée dans chaque cas individuel sur le fondement d’un tel régime (voir, en ce sens, arrêts du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 63, et du 26 novembre 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Commission, T‑487/13, non publié, EU:T:2015:899, point 66).
Ensuite, il y a lieu de rappeler, à l’instar de la Commission au considérant 42 de la décision attaquée, que, selon la jurisprudence, la notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement. À cet égard, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (arrêt du 12 septembre 2000, Pavlov e.a., C‑180/98 à C‑184/98, EU:C:2000:428, points 74 et 75 ; voir également, en ce sens, arrêts du 16 juin 1987, Commission/Italie, 118/85, EU:C:1987:283, point 7, et du 23 avril 1991, Höfner et Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, point 21).
En l’espèce, la Commission a reconnu, de manière générale, que les ports pouvaient exercer à la fois des activités économiques et non économiques. Elle a ainsi établi que les ports français pouvaient exercer plusieurs types d’activités économiques, qu’elle a énumérées au considérant 45 de la décision attaquée en particulier (voir points 51 à 54 ci-dessus).
Or, d’une part, force est de constater que la requérante ne remet nullement en cause cette description, mais se limite à affirmer que certaines des activités des ports seraient de nature non économique ou que l’analyse de la Commission n’aurait pas été suffisamment détaillée à cet égard.
D’autre part, comme la Commission l’a relevé au considérant 44 de la décision attaquée, notamment, il n’est pas contesté que les ports peuvent se voir déléguer l’exercice de certaines tâches de puissance publique ou de nature non économique, comme le contrôle et la sécurité du trafic maritime ou la surveillance antipollution, ni que, dans l’exercice de ces tâches, les ports ne sont pas des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En revanche, le fait qu’une entité exerce une ou plusieurs activités régaliennes ou non économiques ne suffit pas à lui retirer, de manière générale, la qualification d’« entreprise ». En effet, afin de déterminer si les activités en cause sont celles d’une entreprise au sens du traité FUE, il convient d’examiner quelle est la nature de ces activités. Un port sera dès lors considéré comme une « entreprise » si – et dans la mesure où – il exerce effectivement une ou plusieurs activités économiques (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, points 74 et 75, et du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 37).
La jurisprudence a reconnu, par ailleurs, que l’exploitation commerciale et la construction d’infrastructures aéroportuaires ou portuaires en vue d’une telle exploitation commerciale constituaient des activités économiques (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, point 78 ; du 19 décembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle/Commission, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, points 40 à 43, et du 15 mars 2018, Naviera Armas/Commission, T‑108/16, sous pourvoi, EU:T:2018:145, point 78).
C’est donc à juste titre que la Commission a considéré, au considérant 61 de la décision attaquée, que « les ports autonomes […], les chambres de commerce maritimes, les chambres de commerce et d’industrie gérant des installations portuaires, les municipalités concessionnaires d’outillage public propriété de l’État dans les ports maritimes ainsi que les entreprises qu’elles [avaient] pu se substituer pour l’exploitation de cet outillage, qui exploit[ai]ent directement les infrastructures ou fourniss[ai]ent des services dans un port, [étaient], en ce qui concern[ait] leurs activités économiques […], des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ».
Aucun des arguments de la requérante n’est susceptible de remettre en cause cette conclusion.
Premièrement, la requérante soutient que, concernant l’infrastructure portuaire en général, la Commission s’est fondée, à tort, sur une distinction entre les infrastructures d’accès maritimes selon leur emplacement à l’intérieur ou à l’extérieur des ports pour conclure à l’application des règles en matière d’aides d’État. À cet égard, le critère déterminant ne serait pas celui de l’emplacement géographique des infrastructures, mais celui de savoir si elles bénéficient à l’ensemble de la communauté maritime ou, en revanche, à la seule exploitation économique du port. La requérante reproche à la Commission, d’une part, de s’être écartée, sans motivation, de la décision d’ouverture dans laquelle elle avait qualifié les investissements publics dans des routes d’accès maritimes, dans des installations de transport terrestre à l’intérieur de la zone portuaire et dans d’autres infrastructures maritimes bénéficiant à la communauté dans son ensemble d’activités non économiques.
Force est de constater qu’un tel argument est inopérant, dans la mesure où il ne remet pas en cause la conclusion de la Commission au considérant 61 de la décision attaquée, qui se fonde sur le fait que les ports et les autres entités bénéficiaires exercent, au moins en partie, des activités économiques, telles qu’elles sont identifiées au considérant 45 de la décision attaquée, indépendamment de l’emplacement de telles activités.
En tout état de cause, il convient d’observer que la Commission ne s’est pas écartée, dans la décision attaquée, de son approche « traditionnelle » selon laquelle la construction, l’entretien, le remplacement ou la mise à niveau d’infrastructures d’accès aux ports sont normalement considérés comme des mesures générales à caractère non économique, lorsqu’elles sont mises à disposition de tous les utilisateurs de manière non discriminatoire et sans contrepartie. En effet, comme la Commission l’a rappelé au considérant 53 de la décision attaquée, cette hypothèse vise la situation dans laquelle l’accès à l’infrastructure est effectué gratuitement, sans contrepartie financière, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Dès lors, l’analyse de la Commission figurant au même considérant de la décision attaquée, selon laquelle, sauf si certaines particularités de l’affaire imposent une condition contraire, les infrastructures d’accès situées à l’extérieur des ports bénéficient à la communauté maritime dans son ensemble, tandis que le financement public d’infrastructures d’accès situées à l’intérieur d’un port est, en principe, supposé bénéficier spécifiquement à l’exploitation du port lui-même, n’est pas en porte-à-faux avec cette approche et n’est donc entachée d’aucune erreur de droit.
Deuxièmement, la requérante reproche à la Commission de s’être écartée des motifs figurant dans la décision d’ouverture et d’affaires précédentes, dans lesquelles elle a considéré que la construction, l’entretien, le remplacement ou la mise à niveau d’infrastructures qui étaient mises à disposition des utilisateurs gratuitement et de manière non discriminatoire ne constituaient pas des activités économiques. Dès lors, elle estime que la Commission se devait d’exclure des activités économiques des ports certaines opérations d’aménagement spécifiques.
À cet égard, il convient tout d’abord de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la pratique décisionnelle de la Commission concernant d’autres affaires ne saurait affecter la validité de la décision attaquée, qui ne peut s’apprécier qu’au regard des règles objectives du traité FUE (voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2014, Allemagne/Commission, T‑295/12, non publié, EU:T:2014:675, point 181, et du 9 juin 2016, Magic Mountain Kletterhallen e.a./Commission, T‑162/13, non publié, EU:T:2016:341, point 59).
Ensuite, il convient de relever que, au paragraphe 21 de la décision d’ouverture, la Commission a considéré, en tenant compte des circonstances de l’espèce, que certaines activités prises en charge par les ports (investissements publics dans des routes d’accès maritimes – brise-lames, écluses, chenaux navigables, dragages – dans des installations de transport terrestre à l’intérieur de la zone portuaire et dans d’autres infrastructures maritimes bénéficiant à la communauté maritime dans son ensemble) ne constituaient pas des activités économiques, en faisant référence, à cet égard, au paragraphe 35 de sa décision du 20 octobre 2004 relative à l’aide d’État N 520/2003 – Belgique – Aide financière pour des travaux d’infrastructure dans les ports flamands (JO 2005, C 176, p. 11).
Au considérant 53 de la décision attaquée, cependant, la Commission a expliqué, en réponse aux observations du grand port maritime du Havre (France), qui faisait référence à la décision citée au point 72 ci-dessus, que sa pratique avait évolué depuis 2004 parallèlement à la jurisprudence de la Cour. La Commission a également fait référence à sa décision du 30 avril 2015, concernant l’aide d’État SA.39608 – Extension du port de Wismar (JO 2015, C 203, p. 1), et à deux points de sa grille d’analyse pour les infrastructures portuaires figurant sur le site Internet de la direction générale (DG) « Concurrence ».
Or, il convient de rappeler que l’ouverture de la procédure formelle d’examen vise précisément à permettre à la Commission de s’entourer de tous les avis nécessaires pour qu’elle soit à même de prendre une décision définitive sur la qualification d’une mesure d’aide d’État (voir arrêt du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, T‑269/99, T‑271/99 et T‑272/99, EU:T:2002:258, point 47 et jurisprudence citée). Partant, les appréciations formulées par la Commission dans le cadre d’une telle décision revêtent nécessairement un caractère provisoire visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide et à exposer les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 19 mai 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Commission, T‑397/12, non publié, EU:T:2015:291, point 58). Il s’ensuit que la décision finale peut présenter certaines divergences avec la décision d’ouverture de l’enquête, sans que celles-ci vicient pour autant la décision finale (arrêts du 4 mars 2009, Italie/Commission, T‑424/05, non publié, EU:T:2009:49, point 69, et du 19 mai 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Commission, T‑397/12, non publié, EU:T:2015:291, point 59).
Ce n’est que dans l’hypothèse où la Commission s’apercevrait, après l’adoption d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, que cette dernière est fondée soit sur des faits incomplets soit sur une qualification juridique erronée de ces faits qu’elle devrait avoir la possibilité voire l’obligation d’adapter sa position, en adoptant une décision de rectification ou une nouvelle décision d’ouverture, afin de permettre à l’État membre concerné et aux autres parties intéressées de présenter utilement leurs observations (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 et T‑454/08, EU:T:2011:493, points 71 et 72).
En effet, ce n’est que lorsque la Commission modifie son raisonnement, à la suite de la décision d’ouverture d’une enquête, sur des faits ou une qualification juridique de ces faits qui s’avèrent déterminants dans son appréciation quant à l’existence d’une aide ou de sa compatibilité avec le marché intérieur, qu’elle se doit de rectifier la décision d’ouverture ou d’étendre celle-ci, afin de permettre à l’État membre concerné et aux autres parties intéressées de présenter utilement leurs observations.
Tel n’est toutefois pas le cas en l’espèce s’agissant des appréciations formulées par la Commission au considérant 53 de la décision attaquée. En effet, si ces appréciations témoignent d’une certaine évolution de sa pratique dans la façon d’aborder le caractère économique ou non de l’accès à l’infrastructure portuaire en général, il ne s’agit pas d’un point déterminant dans l’appréciation de la Commission quant à l’existence d’une aide, ni quant à la qualification d’« entreprises » des ports bénéficiaires en l’espèce, dès lors qu’il n’est pas contesté que ceux-ci exercent des activités économiques, qui sont énumérées au considérant 45 de la décision attaquée notamment.
En outre, ces appréciations ne divergent pas fondamentalement de l’approche suivie par la Commission notamment au point 21 de la décision d’ouverture. En effet, comme l’a expliqué la Commission dans ses écritures, le critère de distinction qu’elle a utilisé pour distinguer les activités économiques des activités non économiques, tel qu’il ressort des considérants 53 et 56 de la décision attaquée, est celui de savoir si les infrastructures sont utilisables par tous les usagers sans discrimination et sans contrepartie, en tant que mesure générale prise en charge par l’État dans le cadre de ses responsabilités en matière de développement du transport maritime. Ce n’est que par mesure de simplification qu’elle a précisé que le critère de localisation, selon que l’infrastructure se trouvait à l’intérieur ou à l’extérieur du port, permettait en principe, sauf particularités, de déterminer le caractère économique ou non de cette infrastructure.
Troisièmement, la requérante soutient que, dans la mesure où la Commission n’a pas analysé de manière suffisamment détaillée la nature de chacune des activités exercées par les ports français, elle n’a pas pu déterminer le caractère accessoire ou principal de leurs activités économiques, condition subordonnant l’applicabilité des règles relatives aux aides d’État en présence d’infrastructures faisant l’objet d’un usage mixte, comme en l’espèce.
À cet égard, il convient de rappeler que la circonstance qu’une entité dispose, pour l’exercice d’une partie de ses activités, de prérogatives de puissance publique n’empêche pas, à elle seule, de la qualifier d’entreprise au sens des dispositions du traité relatives aux règles de concurrence pour le reste de ses activités économiques (arrêts du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, point 74, et du 1er juillet 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, point 25).
Certes, selon la jurisprudence, dans la mesure où une entité publique exerce une activité économique qui peut être dissociée de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, cette entité, pour ce qui est de cette activité, agit en tant qu’entreprise, tandis que, si ladite activité économique est indissociable de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, l’ensemble des activités exercées par ladite entité demeurent des activités se rattachant à l’exercice de ces prérogatives (arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 38, et du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission, T‑347/09, non publié, EU:T:2013:418, point 29 ; voir également, en ce sens, arrêt du 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commission, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, points 71 à 80).
Cependant, il n’existe aucun seuil en dessous duquel il conviendrait de considérer que l’ensemble des activités d’une entité seraient des activités non économiques, dès lors que les activités économiques seraient minoritaires. En effet, selon la jurisprudence, si l’activité économique de l’entité concernée est dissociable de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, ladite entité doit être qualifiée d’entreprise pour cette partie de ses activités (voir, en ce sens, arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, points 44 à 63).
Or, en l’espèce, la requérante n’a apporté aucun élément afin de démontrer que les activités économiques exercées par les ports, ainsi identifiées par la Commission au considérant 45 de la décision attaquée, à savoir, notamment, la fourniture d’un accès à l’infrastructure portuaire en échange d’une rémunération, seraient indissociables des prérogatives de puissance publique des ports, tels que le contrôle et la sécurité du trafic maritime ou la surveillance antipollution. Ainsi que l’a fait valoir la Commission lors de l’audience, le seul fait qu’il puisse y avoir un lien économique entre ces activités, en ce que les activités économiques des ports permettent de financer, en tout ou en partie, leurs activités non économiques, ne suffit pas pour constater le caractère indissociable de ces activités, au sens de la jurisprudence.
Dans la mesure où la requérante invoque la communication de la Commission relative à l’encadrement des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation (JO 2014, C 198, p. 1), qui prévoit un seuil de 80 % pour les activités des infrastructures de recherche, au-delà duquel ces activités sont réputées non économiques dans leur ensemble, il suffit de constater, à l’instar de la Commission, qu’il n’est nullement question, en l’espèce, d’aides à la recherche, au développement ou à l’innovation, de sorte que cette communication n’est pas applicable.
S’agissant, ensuite, du paragraphe 207 de la communication de la Commission relative à la notion d’ « aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE (JO 2016, C 262, p. 1), celui-ci prévoit que « [s]i, dans le cas d’un usage mixte, l’infrastructure est utilisée presque exclusivement aux fins d’une activité non économique, la Commission estime que l’intégralité de son financement peut être exclue du champ d’application des règles en matière d’aides d’État pour autant que l’usage économique reste purement accessoire, à savoir que l’activité correspondante doit être directement liée et nécessaire à l’exploitation de l’infrastructure ou intrinsèquement liée à son usage non économique principal ». Comme le fait valoir la Commission, ce paragraphe vise donc le financement d’infrastructures qui sont presque exclusivement utilisées à des fins non économiques. En l’espèce, en revanche, la mesure d’aide en cause est une exonération d’impôt sans lien direct avec le financement d’infrastructures et sans considération des activités – économiques ou non – pour lesquelles il est fait usage de ces infrastructures.
En tout état de cause, il n’apparaît pas que les activités économiques des ports français soient purement accessoires à leurs activités non économiques. Au contraire, il ressort de la note en bas de page no 39 de la décision attaquée que la proportion respective des droits de ports et des recettes domaniales, c’est-à-dire l’essentiel des revenus provenant des activités économiques des ports, représentait 55 % des charges d’exploitation pour le grand port maritime de Bordeaux. La Commission a par ailleurs confirmé lors de l’audience que ces chiffres étaient représentatifs de l’ensemble du secteur.
Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
La requérante soutient, à titre principal, que la décision attaquée est entachée de plusieurs erreurs « de droit » s’agissant de l’appréciation des conditions relatives à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges entre États membres. À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Tribunal conclurait que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit, la requérante soutient que la décision est entachée d’une insuffisance de motivation.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, en ce qui concerne les conditions de distorsion de la concurrence et d’affectation des échanges aux fins de la qualification d’une mesure nationale d’aide d’État, il y a lieu non pas d’établir une incidence réelle de l’aide en cause sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (voir arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 65 et jurisprudence citée).
En particulier, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position de certaines entreprises par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges entre les États membres, ces derniers doivent être considérés comme étant influencés par l’aide (voir arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 66 et jurisprudence citée).
À cet égard, il n’est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires participent elles-mêmes aux échanges entre États membres. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à des entreprises, l’activité intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées (voir arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 67 et jurisprudence citée).
Par ailleurs, selon la jurisprudence, il n’existe pas de seuil ou de pourcentage au-dessous duquel il est possible de considérer que les échanges entre les États membres ne sont pas affectés. En effet, l’importance relativement faible d’une aide ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas a priori l’éventualité que les échanges entre les États membres soient affectés (voir arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 68 et jurisprudence citée).
En ce qui concerne plus précisément la condition de l’affectation des échanges entre États membres, il ressort de la jurisprudence que l’octroi d’une aide par un État membre, sous forme d’un allègement fiscal, à certains de ses assujettis doit être considéré comme étant susceptible d’affecter ces échanges et, par conséquent, comme remplissant cette condition dès lors que lesdits assujettis exercent une activité économique faisant l’objet de tels échanges ou qu’il ne saurait être exclu qu’ils soient en concurrence avec des opérateurs établis dans d’autres États membres (voir arrêt du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, point 51 et jurisprudence citée).
Quant à la condition de la distorsion de la concurrence, il convient de rappeler que les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales faussent en principe les conditions de concurrence (voir arrêt du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, point 54 et jurisprudence citée).
En l’espèce, la Commission a examiné ces deux conditions aux considérants 79 à 93 de la décision attaquée. Les considérants 82 et 83 de la décision attaquée disposent en particulier ce qui suit :
S’agissant, en particulier, de la situation des ports insulaires et des ports d’outre-mer, la Commission s’est limitée à constater, au considérant 84 de la décision attaquée, que « dans la mesure où d’autres solutions exist[ai]ent ou pourraient exister pour acheminer des biens dans les régions d’outre-mer, la mesure [pouvait], également pour ces ports situés loin de la métropole ou d’autres ports européens, conduire à une distorsion de la concurrence et avoir un impact sur les échanges entre États membres ». La Commission a néanmoins pris soin de préciser, au considérant 92 de la décision attaquée, qu’elle n’excluait pas que, « dans le cas particulier de certains ports – ceux remplissant les conditions posées par sa pratique décisionnelle, en particulier – la mesure en cause puisse être considérée comme n’ayant pas d’effet sur les échanges ». Toutefois, étant donné qu’il s’agit d’un régime d’aides, concernant une exonération générale de l’IS pour tous les bénéficiaires mentionnés par des décisions ministérielles de 1942 et 1943, la Commission a estimé, au considérant 93 de la décision attaquée, que cette mesure était, en tant que telle, susceptible de fausser la concurrence à l’intérieur de l’Union et d’affecter les échanges entre États membres.
En premier lieu, force est de constater que, contrairement à ce que fait valoir la requérante à titre subsidiaire, une telle motivation est suffisante pour lui permettre de comprendre le raisonnement adopté par la Commission et pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle.
En deuxième lieu, il convient d’examiner les arguments de la requérante selon lesquels la décision attaquée serait entachée d’erreurs d’appréciation quant aux conditions relatives à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges entre États membres.
À cet égard, la requérante fait valoir, premièrement, que la décision attaquée ne contient aucun élément de preuve concret permettant d’étayer son argumentation relative aux effets de la mesure fiscale en cause sur les échanges entre États membres et la concurrence. Or, selon la jurisprudence, l’effet sur la concurrence et les échanges entre États membres d’une mesure ou d’un régime d’aides ne saurait être simplement hypothétique ou présumé.
Or, comme l’a fait valoir la Commission au considérant 87 de la décision attaquée, s’agissant d’un régime d’aides, qui s’applique à des ports très différents quant à leur taille, leur situation géographique, leur type (port intérieur, port maritime) ou leurs activités, il n’est pas nécessaire, pour établir que la mesure examinée est une aide d’État, de démontrer individuellement que ladite mesure aboutit pour chaque port à une distorsion de la concurrence et à une affectation des échanges. Dans le cas d’un régime d’aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques du régime en cause pour apprécier, dans les motifs de la décision, si, en raison des modalités que ce régime prévoit, celui-ci assure un avantage sensible aux bénéficiaires par rapport à leurs concurrents et est de nature à profiter essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres. Ainsi, dans une décision qui porte sur un tel régime, la Commission n’est pas tenue d’effectuer une analyse de l’aide octroyée dans chaque cas individuel sur le fondement d’un tel régime (voir, en ce sens, arrêts du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 63, et du 26 novembre 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Commission, T‑487/13, non publié, EU:T:2015:899, point 66).
En outre, il y a lieu d’observer que, bien que, au vu de la jurisprudence citée au point 91 ci-dessus, la Commission n’était pas tenue de prouver que la mesure d’aide en cause était de nature à produire un effet réel ou prévisible sur la concurrence et les échanges entre États membres, comme le fait valoir la requérante, il ressort de la décision attaquée que, en ce qui concerne la plupart des ports visés, en particulier les grands ports français tels que ceux du Havre, de Rouen ou de Marseille, il n’est pas contesté qu’ils sont en concurrence avec d’autres ports de l’Union, de sorte que la mesure a un effet réel sur la concurrence et les échanges entre États membres (voir considérant 88 de la décision attaquée). S’agissant des petits ports également, en particulier ceux qui sont situés près d’une zone frontalière, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la Commission a pu considérer que ceux-ci étaient également soumis à une concurrence transfrontalière effective (voir considérant 91 de la décision attaquée). Or, force est de constater qu’un tel examen général de l’existence d’une distorsion de la concurrence et de l’affectation des échanges entre États membres pour certaines catégories de ports est suffisant eu égard aux obligations qui incombent à la Commission en ce qui concerne l’examen d’un régime d’aides (point 102 ci-dessus).
Deuxièmement, c’est à tort que la requérante estime que la Commission était tenue de prouver que la mesure fiscale en cause dont bénéficiaient les développeurs ou les propriétaires des infrastructures portuaires avait également procuré un avantage économique aux exploitants et utilisateurs finals de ces infrastructures.
En effet, la décision attaquée identifie clairement les bénéficiaires de la mesure d’aide en cause comme étant « les ports autonomes (devenus pour partie [des] grands ports maritimes), les chambres de commerce maritimes, les chambres de commerce et d’industrie gérant des installations portuaires, les municipalités concessionnaires d’outillage public propriété de l’État dans les ports maritimes ainsi que les entreprises qu’elles ont pu se substituer pour l’exploitation de cet outillage » (article 1er de la décision attaquée). C’est à bon droit, dès lors, que la Commission a examiné si les conditions relatives à l’existence d’une aide, en particulier celles relatives à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges entre États membres, étaient remplies pour ces bénéficiaires et non pour d’autres catégories d’opérateurs, tels que les opérateurs ou les utilisateurs finals des infrastructures portuaires. En tout état de cause, dans la mesure où la requérante représente des ports français et des CCI chargées de leur exploitation, il est difficile de percevoir en quoi un éventuel défaut de motivation de la décision attaquée s’agissant d’une éventuelle aide indirecte en faveur d’autres catégories d’opérateurs pourrait affecter la validité de ladite décision en ce qui concerne ses membres.
Troisièmement, la requérante est d’avis que, à supposer même que la mesure fiscale en cause ait pu exercer une influence sur le niveau des prix pratiqués par les ports français, elle ne saurait être de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence, dans la mesure où le prix ne constitue pas un élément déterminant de l’attractivité des ports, celle-ci étant liée à de nombreux autres facteurs, comme l’étendue et la qualité de ses connexions avec l’hinterland, leur situation géographique ou les avantages que ceux-ci peuvent apporter au système logistique plus global.
À cet égard, il suffit de constater, à l’instar de la Commission au considérant 85 de la décision attaquée, qu’il n’est pas contesté que le niveau des prix pratiqués constitue un élément, parmi d’autres, de la compétitivité des ports. Le fait que d’autres éléments puissent avoir une influence plus ou moins importante sur l’attractivité d’un port n’est donc pas de nature à remettre en cause la conclusion de la Commission à cet égard. En outre, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, il n’existe pas de seuil ou de pourcentage au-dessous duquel il est possible de considérer que les échanges entre les États membres ne sont pas affectés (point 94 ci-dessus). Les statistiques fournies par la requérante, relatives aux parts de marché des ports français par rapport aux autres ports de l’Union, ne sont donc pas de nature à remettre en cause les conclusions de la Commission à cet égard.
Quatrièmement, selon la requérante, en tout état de cause, les conditions relatives à l’affectation des échanges entre États membres et à la distorsion de la concurrence ne sont pas remplies, en ce qui concerne les ports insulaires ainsi que les ports d’outre-mer. S’agissant des ports insulaires, elle soutient que la Commission devait prendre en compte la situation particulière de ces ports, conformément à sa communication relative à la notion d’aide d’État visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, étant donné leur finalité principale relative notamment au maintien de la continuité entre la métropole et l’île. S’agissant des ports d’outre-mer, elle invoque, d’une part, l’éloignement géographique des territoires d’outre-mer par rapport au territoire de l’Union et, d’autre part, l’absence de rôle significatif joué par ces ports dans le système des transports de l’Union tel qu’il ressort de la possibilité prévue par le règlement (UE) 2017/352 du Parlement européen et du Conseil, du 15 février 2017, établissant un cadre pour la fourniture de services portuaires et des règles communes relatives à la transparence financière des ports (JO 2017, L 57, p. 1), d’exclure ces ports de son champ d’application. En outre, elle estime que la Commission a considéré, à tort, au considérant 84 de la décision attaquée, que la mesure fiscale en cause aurait incité certaines entreprises à privilégier le transport par voie d’eau plutôt que par voie aérienne pour l’acheminement de leurs marchandises dans les régions d’outre-mer et aurait ainsi conduit à une distorsion de la concurrence et à une affectation des échanges entre États membres en ce qui concerne les ports d’outre-mer.
À cet égard, il convient de rappeler que la décision de la Commission ne porte pas sur des aides individuelles, qui viseraient la situation concrète des ports insulaires ou des ports d’outre-mer, mais sur un régime d’aides, dont les bénéficiaires sont identifiés de manière générale par des décisions ministérielles de 1942 et de 1943, comme étant « les ports autonomes (devenus pour partie [des] grands ports maritimes), les chambres de commerce maritimes, les chambres de commerce et d’industrie gérant des installations portuaires, les municipalités concessionnaires d’outillage public propriété de l’État dans les ports maritimes ainsi que les entreprises qu’elles ont pu se substituer pour l’exploitation de cet outillage » (voir article 1er de la décision attaquée).
Or, à cet égard, étant donné les exigences posées par la jurisprudence (voir points 91 à 96 et 102 ci-dessus), le raisonnement figurant aux considérants 82 à 93 de la décision attaquée est suffisant pour établir que les conditions de distorsion de la concurrence et d’affectation des échanges sont remplies.
En effet, à supposer même que l’examen de la situation individuelle de certains ports insulaires ou d’outre-mer puisse révéler que ces conditions ne sont pas remplies à leur égard, s’agissant d’un régime d’aides existant, comme en l’espèce, cet examen doit être effectué par l’État membre au stade de la récupération des aides ou à un stade ultérieur, dans le respect du principe de coopération loyale entre la Commission et l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, points 63 et 125).
Par conséquent, les arguments de la requérante portant sur la situation individuelle des ports insulaires et des ports d’outre-mer doivent être rejetés comme inopérants, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le bien-fondé de l’analyse figurant au considérant 84, dernière phrase, de la décision attaquée, dès lors qu’une telle analyse revêt un caractère surabondant.
Au vu de ces considérations, il y a lieu de conclure que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit et n’est entachée d’aucune erreur d’appréciation en ce qui concerne les conditions de distorsion de la concurrence et d’affectation des échanges entre États membres.
Partant, il convient de rejeter le troisième moyen.
La requérante soutient que la Commission a violé les dispositions de l’article 108, paragraphes 1 et 3, TFUE, combinées avec le principe de proportionnalité.
À cet égard, la requérante estime, tout d’abord, que la Commission a commis une erreur de droit dans la conduite de la procédure de contrôle du régime d’aide en cause. Plus précisément, selon la requérante, en considérant qu’il incombait aux autorités françaises de démontrer la compatibilité de la mesure fiscale en cause avec le marché intérieur, la Commission a agi comme si elle était saisie d’une demande d’approbation d’une aide d’État nouvelle, alors qu’elle était en présence d’une aide d’État existante, dont la charge de la preuve de la non-conformité lui incombait en vertu de l’article 108, paragraphes 1 et 2, TFUE.
La requérante fait valoir, ensuite, que, dans le cadre de la procédure de mesures utiles, prévue par l’article 22 du règlement no 2015/1589, la Commission ne saurait demander la suppression d’un régime d’aides existant si la simple modification de certaines de ses caractéristiques suffit pour remédier à l’incompatibilité constatée. Dès lors, conformément au principe de proportionnalité, la suppression d’un régime d’aides ne devrait être envisagée que lorsqu’il est totalement exclu que les modifications susceptibles d’être apportées à ce régime puissent le rendre conforme aux règles du traité. Selon la requérante, la Commission aurait ainsi dû examiner si, moyennant certaines modifications du régime en cause, l’exonération aurait pu remplir les conditions relatives au financement de services d’intérêt économique général (SIEG) et par conséquent être considérée comme étant compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, TFUE.
Par ailleurs, la requérante soutient que la Commission a dénaturé le sens de l’article 93 TFUE en considérant que les aides autorisées sur son fondement devaient être liées à certains coûts et être plafonnées et en limitant le champ d’application matériel de cette disposition aux aides à l’investissement, à l’exclusion des aides au fonctionnement. Elle invoque à l’appui de cet argument la décision de la Commission SA.37402 du 18 décembre 2014 relative à l’aide versée au port de Budapest (Hongrie) (JO 2014, C 141, p. 1), ainsi que la communication C(2004) 43 de la Commission – Orientations communautaires sur les aides d’État au transport maritime (JO 2004, C 13, p. 3).
Pour les mêmes raisons, la requérante estime que la Commission a écarté à tort l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous a) et b), TFUE et de l’article 349 TFUE, au seul motif que la mesure fiscale ne serait pas ciblée sur la réalisation d’un projet d’intérêt européen ni sur les ports d’outre-mer.
Enfin, la requérante soutient que la violation de l’article 108, paragraphes 1 et 2, TFUE, combiné avec le principe de proportionnalité, est d’autant plus manifeste que la décision attaquée a été prise après l’entrée en vigueur de deux règlements relatifs aux ports, à savoir le règlement 2017/352 et le règlement 2017/1084 de la Commission, du 14 juin 2017, modifiant le règlement (UE) no 651/2014 en ce qui concerne les aides aux infrastructures portuaires et aéroportuaires, les seuils de notification applicables aux aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine et aux aides en faveur des infrastructures sportives et des infrastructures récréatives multifonctionnelles, ainsi que les régimes d’aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques, et modifiant le règlement (UE) no 702/2014 en ce qui concerne le calcul des coûts admissibles (JO 2017, L 156, p. 1), alors que ce dernier prévoirait une extension du règlement général d’exemption par catégorie aux infrastructures portuaires ainsi que la possibilité d’octroyer des aides au fonctionnement dans les régions ultrapériphériques.
En premier lieu, il convient de rappeler que l’article 108, paragraphe 1, TFUE, prévoit que « la Commission procède, avec les États membres, à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États » et qu’« [e]lle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif du fonctionnement du marché intérieur ». L’article 108, paragraphe 2, TFUE prévoit, ensuite, que « [s]i, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État n’est pas compatible avec le marché intérieur aux termes de l’article 107, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine ».
Le règlement no 2015/1589 détaille, en son chapitre VI, la procédure relative aux régimes d’aides existants. L’article 21 du règlement no 2015/1589 précise, tout d’abord, le mécanisme de coopération entre la Commission et l’État membre concerné, prévu par l’article 108, paragraphe 1, TFUE. L’article 22 du règlement no 2015/1589 prévoit, ensuite, le type de mesures utiles que la Commission peut proposer à l’État membre lorsqu’elle estime qu’un régime d’aides existant n’est pas ou n’est plus compatible avec le marché intérieur. Ces mesures peuvent consister, notamment, à modifier sur le fond le régime d’aides en question ou à supprimer le régime d’aides en question. Enfin, l’article 23 du règlement no 2015/1589 explique les conséquences juridiques d’une proposition de mesures utiles. Il prévoit, ainsi, que si l’État membre n’accepte pas les mesures proposées et que la Commission, après examen des arguments qu’il présente, continue de penser que ces mesures sont nécessaires, elle ouvre la procédure formelle d’examen. Il est précisé en outre que les articles relatifs à la procédure formelle d’examen et aux types de décisions qui peuvent être adoptées par la Commission à l’issue de cette procédure s’appliquent mutatis mutandis.
Au vu du libellé de ces dispositions, il y a lieu de considérer, dès lors, que la Commission n’a ni renversé la charge de la preuve ni méconnu la procédure à suivre dans le cadre de l’examen d’un régime d’aides existant.
En effet, en l’espèce, il convient de rappeler que la Commission a d’abord procédé à l’examen du régime d’aides en coopération avec les autorités françaises, puis, après avoir proposé des mesures utiles, qui ont été refusées par ces autorités, a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen, conformément de l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 2015/1589 et de l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir points 2 à 7 ci-dessus).
Or, si les dispositions citées au point 122 ci-dessus établissent bien un mécanisme de coopération entre l’État membre et la Commission au stade de la phase de renseignements et de la proposition de mesures utiles, elles prévoient explicitement que, lorsque la Commission décide d’ouvrir la procédure formelle d’examen, les dispositions relatives au déroulement de cette procédure, qui s’appliquent normalement aux aides nouvelles, s’appliquent également mutatis mutandis dans le cadre d’une procédure relative à un régime d’aides existant.
Partant, comme le fait valoir la Commission, il n’existe aucune raison pour distinguer, au stade de la procédure formelle d’examen, la procédure applicable aux aides nouvelles et aux aides existantes.
A fortiori, il n’existe aucune raison non plus de considérer que la charge de la preuve serait inversée en ce qui concerne l’examen de la compatibilité d’un régime d’aides existant avec le marché intérieur. Comme le fait valoir la Commission, l’État membre concerné et les parties intéressées sont libres de contester le raisonnement provisoire de la Commission à cet égard au cours de la procédure formelle d’examen. L’État membre et, dans une moindre mesure, les parties intéressées sont en général mieux placées pour établir l’existence d’un objectif d’intérêt général qui aurait été poursuivi lors de l’adoption de la mesure en cause, qui permettrait de déclarer celle-ci totalement ou partiellement compatible.
Force est de constater, à cet égard, que la Commission a analysé les différents motifs de compatibilité invoqués au cours de la procédure formelle d’examen dans la décision attaquée et qu’elle a expliqué les raisons pour lesquelles aucun de ceux-ci ne permettait de déclarer, même partiellement, la mesure en cause compatible avec le marché intérieur.
Premièrement, s’agissant de l’article 93 TFUE, celui-ci prévoit que « [s]ont compatibles avec les traités les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public ».
À cet égard, la Commission a considéré, au considérant 97 de la décision attaquée, que, si les ports intérieurs jouaient un rôle important dans le développement du transport multimodal, tous les investissements des ports ne rentraient pas dans le champ de l’article 93 TFUE, qui était limité aux aides répondant aux besoins de la coordination des transports. Au demeurant, selon la Commission, l’exonération de l’IS ne constitue pas une aide à l’investissement, mais une aide au fonctionnement non ciblée sur l’investissement. La mesure n’est pas non plus ciblée sur le remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public comme cela a été relevé. Par ailleurs, l’avantage tiré d’une exonération d’impôt pure et simple n’est pas limité au montant nécessaire pour assurer la coordination du transport, ni au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public et ne garantit donc pas le respect du principe de proportionnalité. Elle n’a pas non plus d’effet incitatif clairement identifié, notamment parce que l’exonération bénéficie davantage aux ports les plus rentables ayant donc le plus de moyens – et le moins besoin d’incitations. Par conséquent, selon la Commission, l’article 93 TFUE n’est pas applicable.
Contrairement à ce que fait valoir la requérante, ce raisonnement n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation. En effet, la requérante n’explique pas, notamment, en quoi l’exonération de l’IS en faveur des ports serait intrinsèquement liée et nécessaire à la coordination des transports.
Or, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la Commission ne peut déclarer une aide compatible que si elle peut constater que cette aide contribue à la réalisation de l’un des objectifs cités par la base juridique invoquée pour sa compatibilité, objectifs que l’entreprise bénéficiaire ne pourrait atteindre par ses propres moyens dans des conditions normales de marché. En d’autres termes, afin qu’une aide puisse bénéficier d’une des dérogations prévues par le traité, l’aide doit non seulement être conforme à l’un des objectifs visés par celui-ci, mais elle doit également être nécessaire pour atteindre ces objectifs (voir, par analogie, arrêt du 13 décembre 2017, Grèce/Commission, T‑314/15, non publié, EU:T:2017:903, point 180 et jurisprudence citée).
En outre, s’il est vrai que ni l’article 93 TFUE ni l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE ne distinguent les aides au fonctionnement des aides à l’investissement, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence établie, les aides au fonctionnement, qui sont destinées au maintien du statu quo ou à libérer une entreprise des coûts qu’elle aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, ne peuvent, en principe, pas être considérées comme étant compatibles avec le marché intérieur \/.
En effet, des aides qui se limitent à diminuer les dépenses courantes et habituelles d’exploitation que des entreprises auraient de toute manière dû supporter dans le cadre de leurs activités normales ne peuvent pas être considérées comme poursuivant un objectif d’intérêt public au sens de l’article 93 TFUE ni de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE. Dès lors que de telles aides favoriseraient ces entreprises par rapport à leurs concurrents, sans que cela soit justifié par la réalisation d’un objectif d’intérêt public, elles ne peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur (arrêt du 12 juillet 2018, Autriche/Commission, T‑356/15, sous pourvoi, EU:T:2018:439, point 581 ; voir également, en ce sens, arrêt du 8 juin 1995, Siemens/Commission, T‑459/93, EU:T:1995:100, point 76).
Par ailleurs, c’est en vain que la requérante se prévaut de la décision de la Commission dans l’affaire SA.37402 du 18 décembre 2014 relative à l’aide versée au port de Budapest pour tenter de démontrer la compatibilité du régime d’aides en cause avec le marché intérieur. En effet, comme le fait valoir la Commission, d’une part, sa pratique décisionnelle ne saurait affecter la validité de la décision attaquée (voir point 72 ci-dessus). En tout état de cause, il suffit de constater que l’aide en cause dans cette affaire était une aide à l’investissement dans les infrastructures portuaires, poursuivant un objectif clairement établi, à la différence de la mesure en cause en l’espèce.
Quant à la communication de la Commission sur les aides au transport maritime, comme son nom l’indique, elle concerne uniquement les aides en faveur des transports maritimes, et non les aides en faveur des ports ou des infrastructures portuaires. En outre, les mesures fiscales évoquées par cette communication ne concernent pas une exonération généralisée de l’IS, comme en l’espèce, mais le remplacement d’un certain type d’imposition par un autre fondé sur le tonnage, en vue d’éviter les délocalisations. La requérante ne saurait, dès lors, tirer de cette communication un principe général selon lequel les aides sous forme de réduction d’impôt seraient compatibles avec le marché intérieur. Cette communication démontre, tout au plus, que certaines aides au fonctionnement, sous forme d’allégements fiscaux, peuvent, dans certains cas exceptionnels, être déclarées compatibles avec le marché intérieur, ce que la Commission ne conteste pas (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 2018, Autriche/Commission, T‑356/15, sous pourvoi, EU:T:2018:439, point 583 et jurisprudence citée).
Deuxièmement, s’agissant de l’article 107, paragraphe 3, sous a) et b), TFUE et de l’article 349 TFUE, la Commission a examiné l’applicabilité de ces dispositions aux considérants 98 à 100 de la décision attaquée. Or, la requérante n’explique pas en quoi ce raisonnement serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, mais se limite à affirmer que l’article 349 TFUE constituait incontestablement une base juridique suffisante pour considérer qu’un régime d’exonération fiscale des ports d’outre-mer était compatible avec le traité.
À cet égard, il y a lieu d’observer cependant, d’une part, que la mesure d’aide en cause n’est pas ciblée sur les ports d’outre-mer, mais sur l’ensemble des ports et des entités bénéficiaires, tels qu’ils sont identifiés à l’article 1er de la décision attaquée. D’autre part, l’article 349 TFUE prévoit que le législateur de l’Union peut arrêter des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application du traité aux régions qui y sont visées, compte tenu de ce que leur situation économique et sociale structurelle est aggravée par certains facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement (arrêt du 10 septembre 2009, Banco Comercial dos Açores/Commission, T‑75/03, non publié, EU:T:2009:322, point 3). L’article 349, troisième alinéa, TFUE prévoit, toutefois, que le Conseil arrête les mesures indiquées en tenant compte des caractéristiques et des contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes. Or, force est de constater que la requérante n’invoque aucune disposition du droit dérivé qui indiquerait que le Conseil aurait décidé d’autoriser des aides sous la forme d’une exonération de l’IS en faveur des ports situées sur les territoires d’outre-mer.
Dans la mesure où la requérante invoque le règlement 2017/352, il suffit de constater, à l’instar de la Commission au considérant 111 de la décision attaquée, que ce règlement n’a ni pour objet ni pour effet d’influencer l’action de la Commission fondée sur les articles 107 et 108 TFUE. Au contraire, ce règlement, qui vise à établir un cadre pour la fourniture de services portuaires et des règles communes relatives à la transparence financière des ports, prévoit qu’il doit permettre « un contrôle équitable et efficace des aides d’État » (considérant 6), qu’il « ne devrait pas empêcher les autorités compétentes d’accorder des compensations pour les actions entreprises en vue d’exécuter les obligations de service public, pour autant que ces compensations satisfassent aux règles applicables en matière d’aides d’État » (considérant 32) et que, « en tout état de cause, il y a lieu de veiller au respect des règles relatives aux aides d’État » (considérant 43).
Quant au règlement 2017/1084, qui est également invoqué par la requérante, celui-ci modifie le règlement (UE) no 651/2014 de la Commission, du 17 juin 2014, déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité (JO 2014, L 187, p. 1), en y ajoutant notamment l’article 56 ter et l’article 56 quater, qui prévoient la possibilité d’exempter certaines aides en faveur des ports maritimes et des ports intérieurs. Or, le règlement no 651/2014, qui est adopté sur le base de l’article 108, paragraphe 4, TFUE et du règlement (CE) no 994/98 du Conseil, du 7 mai 1998, sur l’application des articles 92 et 93 du traité instituant la Communauté européenne à certaines catégories d’aides d’État horizontales (JO 1998, L 142, p. 1), a pour objectif de permettre d’exempter les États membres de leur obligation de notifier certaines catégories d’aides, sous conditions. Comme le fait valoir la Commission, cependant, ce règlement ne prévoit pas d’autres hypothèses de compatibilité que celles qui sont prévues par le traité. Dès lors, dans la mesure où la Commission a établi, aux considérants 95 à 104 de la décision attaquée, que la mesure en cause ne pouvait pas être déclarée compatible avec le marché intérieur, sans avoir commis d’erreur manifeste d’appréciation à cet égard (voir ci-dessus), elle ne pouvait, a fortiori, la déclarer compatible sur la base du règlement no 651/2014. En outre, l’article 56 ter et l’article 56 quater du règlement no 651/2014 prévoient certaines conditions en termes notamment de coûts admissibles, d’intensité de l’aide ou encore de nécessité de l’aide, sans que la requérante ait cherché à démontrer que ces conditions seraient remplies en l’espèce.
Partant, il convient de rejeter le grief de la requérante, tiré d’une méconnaissance des particularités de la procédure relative aux aides existantes, d’une inversion de la charge de la preuve et d’erreurs manifestes d’appréciation en ce qui concerne l’analyse de compatibilité du régime en cause avec le marché intérieur.
En deuxième lieu, la requérante allègue une violation du principe de proportionnalité par la Commission, pour avoir exigé la suppression pure et simple du régime en cause dans la décision attaquée, plutôt que de demander son aménagement ou de le déclarer compatible sous conditions.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante (voir arrêt du 17 juillet 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commission, T‑457/09, EU:T:2014:683, point 346 et jurisprudence citée).
En l’espèce, selon la Commission, puisque la mesure examinée était manifestement incompatible avec le marché intérieur, elle ne se prêtait ni à un aménagement ni à l’édiction de conditions qui auraient pu la rendre compatible avec le marché intérieur. Elle fait valoir également que toute modification du régime d’aides en cause pour le rendre compatible avec le marché intérieur aurait été particulièrement complexe, puisque la nature même de l’avantage, une exonération de l’IS lié au bénéfice réalisé, s’accorde mal avec les critères de compatibilité, notamment la proportionnalité et la transparence de la mesure au regard d’un objectif défini.
À cet égard, il convient d’observer, d’une part, que l’article 22 du règlement no 2015/1589 prévoit que la Commission peut proposer, au titre des mesures utiles, soit de modifier sur le fond le régime d’aides en question, soit d’introduire un certain nombre d’exigences procédurales, soit encore de supprimer le régime d’aides en question. La possibilité de supprimer le régime d’aides en question est donc expressément prévue dès la proposition de mesures utiles, qui précède la phase formelle d’examen.
D’autre part, la possibilité, pour la Commission, d’exiger la suppression pure et simple d’un régime d’aides existant, lorsqu’elle conclut, à l’issue de la procédure formelle d’examen, que celui-ci n’est pas compatible avec le marché intérieur, n’est assortie d’aucune exigence supplémentaire par rapport à l’examen d’un régime d’aides nouveau, eu égard au parallélisme des procédures existant entre ces deux procédures dès l’ouverture de la procédure formelle d’examen (voir point 127 ci-dessus).
Comme le fait valoir la requérante, cependant, une telle possibilité doit être exercée dans le respect du principe de proportionnalité, ce qui implique que, si la modification ou certains aménagements du régime en cause sont possibles et permettent de rendre celui-ci compatible avec le marché intérieur, la Commission se doit à tout le moins d’explorer cette option avec l’État membre concerné au stade de sa proposition de mesures utiles.
Il convient de relever, toutefois, à l’instar de la Commission, qu’une telle modification du régime d’aides en cause, qui ne semble pas avoir été envisagée par la République française par ailleurs, apparaissait complexe voire impossible en l’espèce. En effet, s’agissant d’une mesure prévoyant une exonération inconditionnelle de l’IS en faveur de certaines catégories générales de bénéficiaires, sans aucun lien avec un objectif d’intérêt général clairement défini, une modification de ce régime aurait impliqué que la République française notifie un autre régime, fondamentalement différent du régime d’aides existant examiné par la Commission. Ainsi, il aurait notamment fallu limiter et conditionner l’avantage et son montant aux coûts non couverts de certains investissements ou à la compensation de coûts d’éventuels SIEG dont la nature et le périmètre auraient dû être définis par catégories de port, voire port par port sur une base annuelle, en tenant compte des spécificités financières des quelque 500 ports français et des règles potentiellement différentes en matière de compatibilité s’appliquant à chacun d’eux, notamment aux ports d’outre-mer.
Dès lors, contrairement à ce que fait valoir la requérante, il convient de constater que la Commission n’a pas violé le principe de proportionnalité en n’examinant pas si, moyennant certaines modifications de la mesure d’aide en cause, celle-ci aurait pu remplir les conditions relatives au financement de SIEG et être considérée comme étant compatible avec le marché intérieur.
Certes, comme le fait valoir la requérante, dans les décisions de la Commission du 15 décembre 2009 concernant l’aide d’État SA.14175 (ex E 2/2005 et N 642/2009) – Pays-Bas – Existing and special projet aid to housing corporations (JO 2010, C 31, p. 4), et du 30 août 2010 concernant l’aide d’État E/2005 – Pays-Bas – Existing aid to housing corporations : decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (JO 2010, C 250, p. 1), la Commission a proposé aux autorités néerlandaises non pas de supprimer le régime d’aides existant, mais de le modifier afin de le mettre en conformité avec les règles de l’Union régissant les aides d’État.
Toutefois, dans les décisions mentionnées au point 150 ci-dessus concernant les logements sociaux néerlandais, le Royaume des Pays-Bas avait proposé des engagements de nature à répondre aux mesures utiles proposées par la Commission, afin de rendre le régime compatible avec le marché intérieur. La décision finale de la Commission avait ainsi été adoptée sur le fondement de l’article 19, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, qui prévoyait les conséquences juridiques d’une acceptation, par l’État membre, des mesures utiles de la Commission.
En l’espèce, en revanche, l’État membre n’ayant pas accepté les mesures utiles proposées par la Commission, ni, ainsi que la Commission l’a confirmé lors de l’audience, proposé d’engagements permettant de répondre aux objections soulevées par celles-ci, la décision attaquée a été adoptée à l’issue de la procédure formelle d’examen, conformément à l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 2015/1589. Aucun parallèle ne peut donc être effectué avec les décisions mentionnées au point 150 ci-dessus.
Au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen.
Par ce moyen, la requérante soutient que la décision attaquée a été adoptée en violation de l’obligation d’impartialité objective qui incombe à la Commission en vertu du principe de bonne administration, garanti par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Plus précisément, elle reproche à la Commission son inaction face aux régimes d’aides dont bénéficient certains ports de l’Union en vertu de la réglementation fiscale en vigueur dans d’autres États membres, induisant par conséquent de nouvelles distorsions de concurrence en violation directe de son rôle de garante du bon fonctionnement du marché intérieur.
À titre liminaire, il convient d’examiner si, comme le fait valoir la requérante, une éventuelle violation du principe de bonne administration, à la supposer établie, constitue un vice de légalité autonome, susceptible à lui seul d’entraîner l’annulation de la décision attaquée. En effet, la Commission observe, à titre principal, qu’une violation de ce principe ne pourrait entraîner l’annulation de la décision attaquée qu’en combinaison à la violation d’une autre règle de droit de l’Union. Elle mentionne, à cet égard, le point 43 de l’arrêt du 6 décembre 2001, Area Cova e.a./Conseil et Commission (T‑196/99, EU:T:2001:281), duquel il ressort que le principe de bonne administration ne fait pas partie des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, dont la violation pourrait être invoquée pour établir la responsabilité extracontractuelle de l’Union.
Il convient de noter, toutefois, que la jurisprudence invoquée par la Commission porte sur la question de savoir si le droit à une bonne administration constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, question qui est pertinente dans le cadre du recours en responsabilité, visé à l’article 268 TFUE, et non dans le cadre d’un recours en annulation, fondé sur l’article 263 TFUE, comme en l’espèce.
Dans le cadre de son moyen tiré d’une violation du droit à une bonne administration, la requérante invoque, en substance, une violation du devoir de diligence et de l’obligation d’impartialité.
Selon la jurisprudence, l’obligation de diligence est inhérente au principe de bonne administration. Elle s’applique de manière générale à l’action de l’administration de l’Union dans ses relations avec le public et implique que l’administration de l’Union doit agir avec soin et prudence et qu’elle examine avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce [voir notamment, en ce sens, arrêts du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, points 92 et 93, et du 15 janvier 2015, Ziegler et Ziegler Relocation/Commission, T‑539/12 et T‑150/13, non publié, EU:T:2015:15, point 97].
En outre, aux termes de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, toute personne a le droit, notamment, de voir ses affaires traitées impartialement par les institutions de l’Union. Cette exigence d’impartialité recouvre, d’une part, l’impartialité subjective, en ce sens qu’aucun membre de l’institution concernée qui est en charge de l’affaire ne doit manifester de parti pris ou de préjugé personnel et, d’autre part, l’impartialité objective, en ce sens que l’institution doit offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (voir arrêt du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, point 155 et jurisprudence citée).
L’obligation d’impartialité pesant sur la Commission ne saurait lui imposer toutefois, lorsqu’elle examine des régimes d’aides existants dans plusieurs États membres, de conduire ces enquêtes simultanément ou d’adopter des décisions contraignantes au même moment pour tous les États membres. En l’espèce, s’il est vrai qu’il ressort du communiqué de presse de la Commission du 9 juillet 2014 relatif aux exonérations fiscales accordées aux entreprises publiques néerlandaises que, « dans certains États membres, les ports ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés, mais à un autre régime fiscal susceptible d’être plus favorable », tandis que « dans d’autres États membres les ports ne paient aucun impôt sur les sociétés parce qu’ils sont déficitaires », la requérante ne saurait déduire de ces considérations générales que la Commission aurait violé l’exigence d’impartialité en se penchant d’abord sur les régimes fiscaux belge, néerlandais et français et en adoptant des décisions finales négatives concernant ces régimes avant d’avoir examiné l’ensemble des régimes fiscaux des autres États membres qui contiendraient éventuellement aussi des aides d’État.
En outre, il convient d’observer que des arguments similaires ont été examinés et rejetés dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 31 mai 2018, Groningen Seaports e.a./Commission (T‑160/16, non publié, EU:T:2018:317), concernant le recours formé par certains ports néerlandais contre la décision (UE) 2016/634 de la Commission, du 21 janvier 2016, concernant l’aide d’État SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 et ex CP 115/2004) mise à exécution par les Pays-Bas – Exonération de l’impôt sur les sociétés accordée aux entreprises publiques (JO 2016, L 113, p. 148).
Le Tribunal a en effet jugé, dans cette affaire, que la violation éventuelle par un État membre d’une obligation lui incombant en vertu du traité, notamment de l’interdiction de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne saurait être justifiée par la circonstance que d’autres États membres manqueraient également à cette obligation et que l’effet de plusieurs distorsions de la concurrence sur les échanges entre États membres n’est pas de se neutraliser mutuellement, mais est, au contraire, de nature cumulative, ce qui augmente les conséquences nuisibles pour le marché intérieur (voir arrêt du 31 mai 2018, Groningen Seaports e.a./Commission, T‑160/16, non publié, EU:T:2018:317, point 97 et jurisprudence citée).
Ainsi, à supposer que d’autres États membres accordent des aides d’État à leurs ports maritimes, il n’en demeure pas moins que la Commission, dans la décision attaquée, en déclarant le régime d’aides en cause incompatible avec le marché intérieur et en ordonnant qu’il soit supprimé, vise à rétablir des conditions de concurrence équitables dans le secteur portuaire et donc à remplir les objectifs des règles en matière d’aides d’État (voir, par analogie, arrêt du 31 mai 2018, Groningen Seaports e.a./Commission, T‑160/16, non publié, EU:T:2018:317, point 98).
Le Tribunal a rappelé également que le respect du principe d’égalité de traitement devait se concilier avec le principe de légalité, ce qui impliquait que nul ne pouvait invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui (voir arrêt du 31 mai 2018, Groningen Seaports e.a./Commission, T‑160/16, non publié, EU:T:2018:317, point 116 et jurisprudence citée).
Dès lors, l’argument de la requérante, selon lequel la Commission aurait violé le principe de bonne administration en ayant ouvert des procédures d’aides d’État à l’encontre de trois États uniquement, la République française, le Royaume de Belgique et le Royaume des Pays-Bas, alors qu’il ressortait des réponses à son questionnaire que la moitié des États membres avaient admis avoir réservé à leurs ports des régimes fiscaux dérogatoires aux règles de droit commun, doit être rejeté.
En tout état de cause, un tel argument est inopérant, dans la mesure où il n’est pas susceptible de mettre en cause la légalité de la décision attaquée en tant que telle, mais vise plutôt à mettre en évidence une éventuelle carence de la Commission à l’égard de régimes d’aides similaires qui seraient également en vigueur dans d’autres États membres. Or, comme le fait valoir la Commission, dans un tel cas, il est loisible à la requérante de déposer une plainte auprès de la Commission concernant les régimes d’aides qui subsisteraient dans d’autres États membres et, dans l’hypothèse d’une inaction injustifiée et prolongée de celle-ci, d’introduire un recours en carence au sens de l’article 265 TFUE.
Partant, au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de rejeter le cinquième moyen ainsi que le recours dans son ensemble.
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
L’Union des ports de France – UPF est condamnée aux dépens.