Source: http://www.kvvm.hu/szakmai/karmentes/egyeb/kjogalk/03.htm
Timestamp: 2018-08-16 23:52:37
Document Index: 968882

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'sui generis', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ']

A környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás idõszerû kérdései c. konferencia elõadásai - 2001. december 13-14.
A környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás idõszerû kérdései c. konferencia elõadásai - 2001. december 13-14. Visegrád
A környezethez való jog, mint az állam környezetvédelmi funkciójának értelmezése. Az Európai Közösség jogalkotásának hatásaiból eredõ feladatok
Dr. Bándi Gyula, intézetvezetõ egyetemi tanár, PPKE
1. A környezethez való jog
Az ENSZ Környezetvédelmi Programja Magyar Nemzeti Bizottsága 2001. december 10-én, a konferencia hetének hétfõjén ülésezett az ENSZ Emberi Jogok Napja alkalmából, kiváló elõadók - Sólyom László, Takács Albert és Fülöp Sándor - tolmácsolásában vitatva meg a környezethez való jog aspektusait. Ez a vitaülés adta az ötletet ahhoz, hogy magam is a környezethez való jog kérdését tekintsem kiindulási pontnak, holott nyilvánvaló, hogy nem e kérdés jelenti a környezeti jogalkotás és jogalkalmazás hétköznapi prioritását.
A környezethez való jog már közel 30 éve szerepel a nemzetközi dokumentumokban. Elsõként az ENSZ 1972-es Stockholmi Környezetvédelmi Világértekezlete említette az 1.sz. alapelvben, amely - az életminõséget állítva középpontba egy fogyasztói társadalmi túlsúly ellenében - kimondja:
"Az embernek alapvetõ joga van a szabadsághoz, egyenlõséghez és a megfelelõ életfeltételekhez egy olyan minõségû környezetben, amely emberhez méltó és egészséges életre ad lehetõséget, ugyanakkor pedig ünnepélyes kötelezettsége, hogy e környezetet a jelen és jövõ nemzedékek számára megóvja és javítsa."
Húsz évvel késõbb, a Riói Nyilatkozat 1. sz. alapelve valójában megismétli a fentieket:
"Az emberek állnak a fenntartható fejlõdés középpontjába. Joguk van az egészséges és produktív életre a természettel harmóniában." A környezethez való jog mely azonban a mai napig nem szerepel kötelezõ erejû nemzetközi dokumentumokban.
A környezetvédelem azonban olyan új érdekként jelenik meg, amelynek át kell törnie a formális akadályokat. Ezen álláspont igazolásaképpen hozta meg az Európai Emberi Jogi Bíróság 1994. december 9-én a López Ostra kontra Spanyolország ügyben határozatát. A López Ostra eset egy, a panaszosok lakása mellett - 12 méterre ! - lévõ, illegális szilárd és folyékony hulladék-kezelõ létesítmény által okozott környezeti károkra alapozódott. A tényállás rövid tartalma emellett a spanyol hatóságok és bíróságok elmarasztalására is irányul, amelyek nem tettek meg mindent a panaszosok védelem érdekében.
Panaszosok kérelmüket az Európai Emberi Jogi Konvenció több cikkelyére is alapozták, így egyebek között a fizikai és pszichikai integritáshoz való jogra (15. cikkely), a szabadsághoz és biztonsághoz való jogra (17. cikkely), vagy a magánélethez és családi élethez való jogokra (18. cikkely). A Bíróság végezetül egy ponton igazat adott a panaszosoknak, mégpedig a Konvenció 8. cikkelyére alapozva.
A környezeti ártalom tehát alkalmas a magánélet, illetve a magánlakáshoz való jog megsértésére, így annak ellenére védelmet élvezhetnek a környezeti érdekek, hogy közvetlenül nem jelennek meg az emberi jogok palettáján. Figyelmet érdemel a 8. cikkely 2. bekezdése is, hiszen a spanyol állam e tekintetben arra hivatkozott, hogy a hatóság semmilyen módon nem avatkozott a jog gyakorlásába. A Bíróság értelmezésében azonban a hatóságot aktív kötelezettség is terheli, a jogok biztosítása érdekében. Az állam tehát beavatkozásra köteles (ez az emberi jogok 3. generációjára utaló követelmény !), ha az egyének védelme ezt igényli.
Az Emberi Jogi Bíróság elõtt szereplõ másik ügy néhány évvel késõbb a Guerra és Társai eset volt, amelyekben még nyilvánvalóbbnak tûnt a közigazgatási hatóság mulasztása abban a tekintetben, hogy nem tájékoztatta megfelelõen a helyi lakosokat a környéken lévõ veszélyes ipari létesítményekrõl. Manfredonia környékén 40 asszony próbálta keresni igazát az Enichem mezõgazdasági vegyszergyár ellenében. A kérelmezõk szerint a nem megfelelõ információ életük, egészségük kockáztatását jelentette.
Az esetet a Konvenció 10. cikkelyére, az információ szabadságához való jogra alapozták. Ugyancsak alkalmazhatónak tartotta a Bíróság a már említett 8. cikkelyt.
Mindkét fenti esetbõl nyilvánvaló a hatóság, illetve az állam aktív kötelezettsége olyan értelemben központi kérdés, amely a hazai alkotmánybírósági törvényben foglalt mulasztásos alkotmánysértéshez hasonló követelményt foglal magában.
A hatályos nemzetközi egyezmények közül az Aarhus-i Egyezmény az, amelyik a környezethez való jogot megvalósítandó célként kezeli, amikor az Egyezmény létjogosultságát a következõképpen indokolja: "1. cikk: A jelen és jövõ generációkban élõ minden egyén azon jogának védelme érdekében, hogy egészségének és jólétének megfelelõ környezetben éljen ..." alkották meg a nemzetközi instrumentumot.
A nemzetközi kapcsolatok körébõl az EU által manapság tárgyalt alapvetõ jogok kartájának tervezetét kell végezetül kiemelni, amelynek 37. cikkelye a következõképpen fogalmaz: "A környezetvédelem magas szintjét és a környezet minõségének javítását az Unió más politikáiba kell integrálni és a fenntartható fejlõdés elvével összhangban biztosítani." Ismét a követelményi oldal emelkedik ki, mint az elõzõekben minden esetben.
A hétfõi vitaülésen Sólyom László is hangsúlyozta, hogy akkor lehet valami jog, jelen esetben emberi vagy állampolgári jog, ha máshol, másoknál - állampolgári jog esetében ez valamilyen formában az állam szerepét is feltételezi - ez kötelezettségként jelenik meg. Ez egyképpen igaz a magánjogi viszonyokra, vagy az állampolgári jogokra. A kérdés azonban az, hogy milyen irányban, mely jogalanyok tekintetében jelenik meg ezen kötelezettség.
A kötelezettség megvalósítása kapcsán éppen ezért ideje hazai vizekre evezni, amikoris elsõként az 1976. évi II. törvényt - az emberi környezet védelmérõl - kell megemlíteni, amelynek - érezhetõ stockholmi behatásra - 2. § (2) bekezdése a következõképpen fogalmazott:
"Minden állampolgárnak joga van arra, hogy emberhez méltó környezetben éljen."
Az 1989-ben alapvetõen módosított Alkotmány a környezethez való jogot két eltérõ úton szabályozta. 18.§-ában - tehát nem az állampolgári jogok, hanem az általános rendelkezések között - az állampolgári jogot fejleszti tovább és emeli alkotmányos elvvé:
"A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
Ugyanezen Alkotmány 70/D. §-ában ismételten megjelenik a környezetvédelem szükségessége, az egészéghez való jog biztosítása eszközeként:
"70/D.§.(1) A Magyar Köztársaság területén élõknek joguk van a lehetõ legmagasabb szintû testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
Az Alkotmány említett 18. §-át vizsgálva a környezethez való jog ott megjelenõ legfontosabb elemei a következõk:
A vonatkozó szakasz kiemeli az állami cselekvés fontosságát azáltal, hogy közvetlenül utal az állam felelõsségére a jog érvényesítése terén.
A környezethez való jog mindenkié, állampolgárságra tekintet nélkül.
A jog általánosan fogalmaz, hiszen az "egészséges környezet" címszava alatt az esetek széles körét érthetjük, amelyek nem feltétlenül kapcsolódnak materiális és kézzelfogható érdekek védelméhez. Az egészséges környezet a mentális és a fizikai egészséget egyaránt jelenti.
A mai magyar gyakorlatban a környezethez való jog legfeljebb az Alkotmánybíróság elõtti eljárásban kerülhet szóba. Csupán e bíróság jogosult arra, hogy alkotmányossági alapon ítéljen meg igényeket. Az általános bíróságok alig alkalmazzák az alkotmányos jogokat - nincs tehát alapjogi bíráskodás - , mint egyes esetek hivatkozási alapjait. Az Alkotmánybíróság 28/1994. sz. határozata a környezethez való alkotmányos jog értelmezésében kitér mind az Alkotmány 18. §-ának, mind pedig 70/D. § (2) bekezdésének értékelésére.
A határozat lényegét a környezethez való jog szemszögébõl az indokolás III. 2. a) alpontja és III. 3. pontja tartalmazza.
III. 2. a): "A környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg."
III. 3.: "A környezetvédelemhez való jog mindezekkel szemben elsõsorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatatlanságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia."
A környezethez való jogok értelmezésekor alapjában kétféle álláspont ütközik. Az egyik a környezethez való alkotmányos jogot eljárási kérdésnek tekinti, oly módon, hogy a jog az állam szabályozási és védelmi felelõsségét jelenti. A másik értelmezés a környezethez való jognak tartalmi értelmet ad, alanyi jogi minõséget feltételezve. Maga az idézett határozat is utal erre az értelmezésre, fõleg mint ellenpéldára. Az alanyi jogi minõség a környezethez való jog tartalmi kereteit is felölelné, amire azonban az egy-két mondatos meghatározások a jogalkalmazás jelenlegi hazai szintjén nem elegendõek.
Az állam környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségének teljesítése a határozat szerint nem enged teljes értelmezési szabadságot az állam számára. Az indokolás IV. 1. pontjában az Alkotmánybíróság valójában a védelem elvárható alsó szintjét jelöli ki - "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje" - anélkül, hogy ezt pontosan meghatározná. Az állam ilyen kötelezettségei teljesítéséhez a határozat a megelõzést tartja legmegfelelõbbnek.
Az Alkotmánybíróság markánsan fogalmaz egy, a természetvédelmi oltalommal kapcsolatos ügyben - 48/1997. (X. 6.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság e határozatban tovább pontosította az eddig már leírtakat, egyebek között a következõ indokolással:
"A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív - bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezõen megállapított - ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektõl függõ olyan minõségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások késõbb orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelõzésnek elsõbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. … A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettõl a követelménytõl is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 140-141.]."
A fentiekbõl következõen amikor jelen konferencia keretében a környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás idõszerû kérdéseit vizsgáljuk, az állami felelõsség AB által vázolt kereteit is megtapasztaljuk. Természetesen a környezethez való jog megvalósítása messze nem jelentheti kizárólag az állami felelõsség érvényesítését, hiszen minden jogalany számára hasonlóképpen kötelezettséget jelent. A jog gyakorlása, vagy a jog élvezete egyben kötelezettségként is megjelenik a jogosultak irányában is. Az állampolgárok, illetve a jogalanyok általában, ugyancsak kötelesek mások jogait tiszteletben tartani, a környezetvédelmi elvárásokat teljesíteni. Mindehhez azonban ezen elvárásokat is meg kell határozni, így ismét eljutunk az állami aktivitás szükségességéhez.
2. Az állam kötelezettségei
Az állam nem önmagáért való intézmény, hanem rendeltetést tölt be a társadalomban. Rendeltetését funkcióin keresztül gyakorolja, amely funkciók a fõbb kötelezettségcsoportokat jelentik - ilyen a közrend védelme, a szociális biztonság alapvetõ feltételeinek megteremtése, illetve a modern államban ilyennek minõsül a környezetvédelem is. Berényi Sándor 1990-ben így fogalmazott, a modern állam és közigazgatás változó szerepét elemezve:
"...a gazdasági élet jogi szabályozásában megjelennek olyan elemek, amelyek ugyan sui generis nem gazdasági karakterûek, azonban súlyos gazdasági következményeik vannak.... Ide sorolható a környezetvédelmi jog és az ehhez kapcsolódó közigazgatási jogalkalmazás."
Berényi szerint mindehhez specifikus közigazgatási intézményrendszer is szükséges.
Az állam kötelezettség- és felelõsségvállalása a környezetvédelem terén három nagy részkötelezettségre osztható:
az állam kötelezettsége, hogy a környezetvédelem feltételeit kialakítsa, a védelem érdekeit - ezzel együtt tehát a környezethez való jogot - érvényesítse;
az állam felelõsséggel tartozik az állami szervek és az állami tulajdon által okozott környezeti veszélyért. ártalmakért, károkért;
az állam egyes esetekben közvetlen érdekeltsége nélkül is köteles helytállni, tehát mögöttes felelõssége érvényesül, pusztán azért, mert a környezeti károkat a kumulatív hatások elkerülése érdekében fel kell számolni, de legalábbis mérsékelni kell.
Amikor állami feladat-és kötelezettségvállalásról van szó, ezt kiterjesztõen értelmezzük, oly módon, hogy az valamilyen formában magába foglalja ugyan minden állami szerv kötelezettségeit is, de az államon belül elfoglalt szerepük, helyük függvényében eltérõ módon. Az állami feladatokon belül elsõdleges felelõsség hárul általában a közigazgatásért felelõs szervezetekre, mert ezek közvetítik az állam rendszeres jelenlétét, méghozzá jogokat és kötelezettségeket alakító (konstitutív) módon - szemben pl. a bírói jogalkalmazással, amely nem alakítja a jogokat és kötelezettségeket, hanem azokat megállapítja (deklaratív szerepvállalás).
Az állam kötelezettsége és felelõssége mint elv magában foglalja természetesen az állam ebbõl eredõ jogait is, a kötelezettségek minél megfelelõbb teljesítése érdekében - ez lesz az alapja a környezethasználókkal szembeni felelõsség érvényesítésének. Ezen elv távolról sem jelenti az állami felelõsség kizárólagosságát, sokkal inkább a környezeti érdekek közvetett és közvetlen úton való érvényesítése megfelelõ arányának kialakítását.
Az állami kötelezettségvállalás egyes részelemei:
Az állam értékelje a környezetvédelmet saját, állami érdekként és ezt jelenítse meg hivatalos politikájában.
Az állam a környezetvédelmi tevékenységek legfõbb irányítója, mind a hierarchikus irányítás, mind a közhatalmi eszközök alkalmazása, mind az elvi irányítás értelmében.
Az irányítás elkülönült szervezetrendszer kialakítását igényli, nem összemosva a gazdálkodási vagy más környezetre veszélyes tevékenységeket az ezekkel néha látszólag ellentétes érdekként megjelenõ környezetvédelem feladatköreivel.
A szervezetrendszer tevékenysége tartalmi alapozását a jogalkotás jelenti.
A szabályozás feladatai közül külön is kiemelést érdemel a gazdasági szabályozó feladatkör.
A környezetvédelmi kutatások irányítása, koordinálása szintén állami feladat.
A környezetvédelmi információs rendszer kialakítása egyfajta közszolgáltatás.
A fenti kettõre alapozható a környezetvédelmi tárgyú oktatás és ismeretterjesztés.
Feltétlenül része ezen elvnek az állam részérõl jelentkezõ koordináció, mint az alant tárgyalásra kerülõ együttmûködés elvének feltétele.
Ide kell sorolni az állami támogatások rendszerét, melynek a környezetvédelmi célú alapok vagy az anyagi támogatás csupán egy elemét alkotják, a szakirányú támogatás, az információellátás vagy más materiális segítségnyújtás mellett.
A nemzetközi együttmûködésben való tényleges közremûködés is állami feladat.
A 83/1997. (IX. 26.) OGY határozattal kihirdetett Nemzeti Környezetvédelmi Program ezt a gondolatot a gazdaszemlélet elvével kapcsolja össze, mondván, hogy "mind az állam szintjén, mind az önkormányzatoknál az értékek megtartásának érdekében kialakuljon egy "gazdatípusú szemlélet" és az ennek megfelelõ felelõsségtudat is. A stratégia célként tûzi ki az állami és önkormányzati környezetvédelmi példamutatást, mert "e nélkül nem várható el a lakosságtól és a vállalkozóktól a környezetvédelem érdekében történõ cselekvés."
Ha már azonban programokról beszélünk, akkor vizsgáljuk meg az EK vonatkozó követelményeit, amelyek ugyancsak programokban jelennek meg, nem lévén közvetlen javaslat az állami feladatok megosztására.
Az Ötödik Környezetvédelmi Akcióprogram harmadik fejezete a környezetvédelem szereplõinek feladatait határozza meg. A feladatok megvalósításának a megosztott felelõsség elvére kell épülnie, különösen a gazdasági élet szereplõinek széleskörû és aktív bevonásával. A fejezet a Maastrichti Szerzõdés által a Közösség politikáira és tevékenységeire általánosan irányadó szubszidiaritás alapelvét fordítja le a környezeti politika nyelvére, s köti össze a megosztott felelõsség környezeti politikai koncepciójával. A Programnak a fenntartható fejlõdés végsõ célja elérése érdekében kitûzött közelebbi céljai és meghatározott feladatai csak a társadalom minden rétegének, a gazdaság minden résztvevõjének bevonásával, az összes érintett szereplõ összehangolt, partnerkénti együttmûködésével valósítható meg.
Ha azonban szubszidiaritás és megosztott felelõsség együtt kerül szóba, elsõsorban azt kell tisztázni, állami oldalról mely szervekre terjed ki a felelõsségben való részesedés, illetve mely szerveken kérhetõ számon és milyen formában a gazdaszemlélet érvényesítése. Vajon a közigazgatás kötelezettsége, vagy ha úgy tetszik, kiváltsága marad a környezeti érdekek érvényesítése, vagy pedig szélesebb értelemben kell az államot tekintenünk ? Jelentheti-e a hatalommegosztás, hogy a környezetvédelem csak végrehajtói hatalmi, esetleg jogalkotói feladat, vagy ennyire nem szûkíthetõ le az állam értelmezése ?
Ha leltárt készítünk az érintett állami szervek között - korántsem a teljesség igényével - legalábbis a következõket találjuk:
Az Országgyûlés magától értetõdõen jogalkotási szerepével kell megvalósítsa az állampolgári jogok Alkotmányban is biztosított érvényesülését.
A Kormány és minisztériumai - nem vizsgáljuk a miniszteriális felelõsségeket külön-külön - mint közigazgatási szervek az állami funkciót gyakorolva valósítják meg saját rendeltetésüket. Ebben segítséget nyújtanak az utóbbi évtizedben nálunk is nagyobb jelentõségre szert tevõ tanácsadó testületek, jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács. A Kormány felelõsségét az EK bõvítés kérdésköre még jobban aláhúzza, hiszen a közösségi jog a kormányt kötelezi.
Az önkormányzatok is részei az államnak, környezetvédelmi kötelezettségeik között találunk kötelezõen - ez egyre bõvülõ kör - és szabadon választott feladatokat, településgazdai, helyi közhatalmi, helyi közigazgatási, helyi közügyeket ellátó, ezen belül különösen közszolgáltatói, szerepük megvalósításaként. Az Ötödik Akcióprogram kapcsán már emlegetett szubszidiaritásnak itt van ismét kiemelkedõ jelentõsége.
Az Alkotmánybíróság környezetvédelmi elkötelezettségét már bemutattuk, ami szorosan kapcsolódik a környezethez való jog alkotmányos értelmezéséhez. Az AB évek óta igazolta ezen állításomat, amelyet Péter Judit így foglal össze egyes területfejlesztési ügyek kapcsán: "Ez az álláspont pedig kifejezetten a környezetvédelmi érdekek elsõbbségét húzza alá, mintegy figyelmeztetve a jogalkotót arra, hogy a késõbbiekben hasonló összevetés esetén milyen döntés várható."
Az ombudsman - állampolgári jogok országgyûlési biztosa - elé kerülõ panaszok közül számos környezetvédelmi jellegû, melyet a rendszeres éves jelentések vonatkozó részei is bizonyítanak. E tekintetben az ombudsmani értelmezés az AB értelmezéséhez igazodott.
Az ügyészségek szerepét a környezetvédelemben mind a környezetvédelmi törvény (1995. évi LIII. tv.), mind pedig a természetvédelmi törvény kiemeli (1996. évi LIII. tv.), de ezen túlmenõen is egyre jelentõsebbnek mondható az ügyészi szerepvállalás, melynek részleteit jelen konferencia keretében is, de más publikációk is elemzik.
Az állami szervek közül még nem került sor a bíróság feladatainak értékelésére. Sajnálatos módon a bírói joggyakorlat egyenlõtlenül alakul, és ennek oka nem a bíróságok jogalkalmazói magatartása, hanem a perlési kedv alakulása. A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata során egyre több környezetvédelmi üggyel találkozhatunk, míg a magánjogi gyakorlat jóval nagyobb lemaradással küzd. Amíg tehát pl. Svédországban külön környezetvédelmi bíróságokat állítottak fel, nálunk ennek igénye még nem érezhetõ. A bírósági jogalkalmazás terén lenne mit fejlõdni, hiszen nagyon gyakran érzékelhetõ, ahogy a bíróságok a hagyományos közjogi vagy magánjogi értékrendet igyekeznek alkalmazni, ami azonban nem megfelelõ megközelítés a környezetvédelem sajátosságait figyelembe véve. Mindenesetre alá kell húznunk a bírói jogalkalmazás különös felelõsségét abban, hogy gyakorlatában a hagyományos jogszerûségi szempontokat ki kell egészíteni a környezeti érdekek védelmének alkotmányos követelményével is. Ennek megfelelõen kellene valóban - Lenkovics Barnabással egyetértve - egyenek között nagyobb bátorság egyes tradicionális eszközök környezetvédelmi területre való kiterjesztésében is (pl. személyiségi jogok védelme)
Mindez tehát az ÁLLAM, és annak környezetvédelmi felelõsségvállalása, a megosztott felelõsség jegyében, melynek tényleges megvalósulása még hosszabb idõt igényel. Nem lenne teljes a megosztott felelõsséggel kapcsolatos gondolatmenetünk, ha megfeledkeznénk arról, hogy e körbe nem csupán az állam és annak különbözõ szervezetei tartoznak, hanem a jogalanyok mindegyike. A megosztott felelõsség tehát magában foglalja a társadalom és a gazdasági élet minden szereplõjét. Az állam kiemelt helyzete azonban e téren is megjelenik - az államnak kell a felelõsség megosztásának részleteit, gyakorlatának jogi alapjait megteremtenie, érvényesítenie a felelõsséget azokkal szemben, akik kivonnák magukat a felelõsség alól, stb. - mindabban a sor feladatban, amit a fentiekben jeleztem. Az állam tehát megteremti a szereposztást, amelyen belül a megosztott felelõsség érvényesülhet.
3. Jogalkotás és jogalkalmazás
A konferencia hosszú évek óta az elsõ, amelynek keretében a jogalkotás és jogalkalmazás kérdései együtt, az elméleti és gyakorlati szempontok összevetésében kerülnek megvitatásra. Ez az oka annak, hogy három fél napban olyan sok mondanivalót sûrítettünk össze, bízva azonban a közeli folytatásban, így jelen találkozónak az is az igénye, hogy megteremtse a kereteket, az elõzményt a további hasonló konferenciák számára. A jogalkotás és jogalkalmazás kérdésein belül számos terület akadna, amely önmagában is megérne hasonló terjedelmû rendezvényt, ennek hiányában azonban összesûrûsödnek a kérdések egy komplex egységgé, így kovácsolva a szükségbõl - reményeink szerint legalábbis - erényt.
Amikor a jogalkotás és jogalkalmazás kérdéseit elemezzük, elsõ vizsgálandó terület az EK környezetvédelmi szabályozása, amely az utóbbi másfél év rendkívül felgyorsult jogalkotásának forrása. Másfél év alatt kívánunk bepótolni évtizedes lemaradást, ami a jogalkotótól is feszített tempót követel meg, de még inkább a jogalkalmazótól, akinek feladatai soha nem látott mértékben szélesednek ki. A sietség nem egy alkalommal vezet kellõen át nem gondolt megoldásokra. Ilyennek tartom az egységes környezethasználati engedélyrõl szóló legújabb jogszabályt is, amely az EK un. IPPC direktívájának hazai leképezése. Az integráció gondolatát azonban nem sikerült ténylegesen megvalósítani, mert a meglévõ rendszerbe történõ körültekintõ beillesztés elmaradt. Ennek egyetlen oka, hogy pótolni kellett a már említett elmaradást, mégpedig a kormányzati vállalás szerint határidõre. A belsõ szabályozási koherencia megteremtése lesz tehát a következõ feladat. Mindenesetre, ha már a sietõs jogalkotás oka az EK felé tett ígéretek szorítása, az általunk kívánt rendszerszemlélet áttekintéséhez is az EK dokumentumokat kereshetjük forrásként.
Mielõtt azonban hozzálátnánk az EK szempontok áttekintéséhez, álljon itt csupán emlékeztetõül a 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat, a Nemzeti Környezetvédelmi Programról. Ennek vonatkozó része a következõképpen hangzik:
"Összességében a környezetvédelmi szabályozásnak egységes, összehangolt rendszert kell alkotnia, amelynek elemeit csak az egész rendszer összefüggéseinek megóvásával lehet változtatni."
A környezeti jog szempontjából az Ötödik Akcióprogram 7. fejezete lényeges szemléletet tükröz. Ez a fejezet szól az eszközök körének bõvítésérõl. A program kimondja:
"Állandó szükség van jogalkotási intézkedésekre a Közösség szintjén, így különösen
a környezetrõl való gondoskodás és a környezetvédelem alapvetõ elveinek meghatározására,
nemzetközi egyezményekhez való közösségi csatlakozásra,
egységes szabványokra és/vagy ellenõrzõ rendszerekre, amelyek szükségesek vagy alkalmasak lehetnek a közös piac integritásának megõrzése érdekében."
A jogalkotás fejlesztése mindenekelõtt ismét további gyakorlati reformok végrehajtását igényli a Program szerint:
elsõsorban az eszközöket megfontoltan kell kiválasztani és elõkészíteni,
az intézkedések és szabványok elõzetes konzultációt igényelnek,
a jogalkotásnak nem szabad megfeledkezni a végrehajtási szabályokról,
gyakorlati megvalósítási programok, pl. szakmai találkozók szükségesek.
Az EU XI. Fõigazgatósága 1996. októberében olyan anyagot terjesztett a Tanács és az Európa Parlament elé, amely a környezetvédelmi jog körében eddig nem készült el. A dokumentum a közösségi környezetvédelmi jog érvényesülési rendszerét elemzi. E Kommüniké aláhúzza annak fontosságát, hogy egyre jobban és jobban kell a jogalkalmazás és jogérvényesítés felé fordulni:
"Az acquis communautaire (közösségi jogrendszer) erõsítésének és stabilizálásának második szakaszába érkeztünk, amelynek célja, hogy változásokat hozzon a meglévõ tendenciákban, gyakorlatban és" (2. pont)
"A környezetvédelem magas szintjét mint célkitûzést elérni csak akkor lehet, ha a jogi keretek megfelelõen érvényesülnek." (3. pont)
A Kommüniké három alapvetõ jogalkalmazási, jogérvényesítési kérdést húz alá:
a környezetvédelmi jog fejlesztése és tervezése a jogintézmények komplex rendszerének kialakításával együtt;
a jogszabályok alkalmazása és megértése;
a megosztott felelõsség és a nemzeti igazgatási feladatok kérdései.
A jelentés harmadik része a meglévõ jogi és jogérvényesítési rendszerek megerõsítésével foglalkozik, melyekbõl csak egy-két elemet ragadok ki:
Elsõ kérdés volt a közösségi jog minõsége, amelyet akár a hazai jog minõsége oldaláról is vizsgálhatunk. E körben mintha nekünk szólna az üzenet, amikor a - közösségi - jog tervezetkészítési szakaszának jobb áttekinthetõségét, illetve kiszámíthatóságát várja el. Ehhez társul annak szükségessége, hogy jelenjenek meg a közösségi jog megsértésének szankciói.
Második kérdés az áttekinthetõség, ezen belül különösen a megfelelõ konzultációk lefolytatása, illetve az, hogy jogérvényesítéshez megfelelõ információs rendszert kell kapcsolni. Ide tartozik a harmadik terület, az együttmûködés erõsítése, az a bizonyos integráció.
A Hatodik Környezetvédelmi Akcióprogram (2001-2010) a fenti gondolatsornak mintegy a folytatásaként tekinthetõ. A fenntartható fejlõdés tényleges megvalósítása áll a középpontban, amely magában foglalja a társadalmi és gazdasági vonatkozásokat is. Ennek megfelelõen az életminõség javítása a fenntartható fejlõdéssel együtt értékelendõ.
A Program négy prioritás élvezõ környezetvédelmi területet emel ki (melyeket most nem vizsgálunk, csupán a rend kedvéért felsorolom azokat):
az éghajlatváltozás kérdését,
a természetvédelem és biodiverzitás kérdését,
a környezetvédelmi egészségügyi vonatkozásait (környezetegészségügy), valamint
a természeti erõforrásokkal és a hulladékkal való fenntartható gazdálkodás kérdését.
Jelen konferencia számára a Programnak az a része válik kiemelkedõen érdekesség, amely a környezetvédelmi célkitûzések megvalósításához szükséges intézményi stratégiák fejlesztését tartalmazza. Ebben a Program megjelöl öt olyan területet, ahol további lépésekre van szükség:
a meglévõ jogszabályok végrehajtásának erõsítése,
a környezetvédelmi szempontok más közösségi politikákba való integrálása,
a piac ösztönzése a környezeti érdekek figyelembevételére, elsõsorban a gazdasággal és a fogyasztókkal együttmûködésben,
az állampolgárok bevonásának és szokásai megváltoztatásának ösztönzése, valamint
nagyobb figyelem a területhasználati, fölhasználati tervezés és menedzsment kérdéseire.
Az elsõ stratégiai terület szerint a jogszabályok végrehajtása prioritást élvez a Program idõszakában, ennek megfelelõen a Bizottság következetesen érvényesíti a tagállamok elleni jogsértési eljárásokat az EK Bíróság elõtt. Ugyanakkor a jogkövetés nem csupán a szigorúságot jelenti, mert ide tartozik az átláthatóság, az önkéntes eszközök támogatása, az információhoz jutás erõsítése, a pozitív példák stratégiája, de a környezetvédelemmel kapcsolatos büntetõjogi eszközök egységesebb megítélése is. A végrehajtás kérdése nem csupán a Bizottság által a tagállamokkal szemben indított eljárásokon keresztül jelenik meg, hanem kiemelt szerepe van a tagállamokon belüli jogalkalmazásnak is. A további stratégiai területek részben ugyanezt a kérdést világítják meg más aspektusból. Ilyen a harmadik stratégiai terület egy-két pontja:
az üzleti szférával való partneri viszony kialakítása, egyebek között az önszabályozás eszközeivel vagy jogkövetést segítõ programokkal, a közigazgatási szerzõdések, megállapodások erõsítése, a jó példák bemutatása, illetve az integrált termékpolitika;
a környezetet potenciálisan károsító tevékenységek támogatásának, állami segélyezésének korlátozása;
végezetül a környezetvédelmi kártérítési felelõsség harmonizálása is e terület része.
A negyedik stratégiai terület is a fenti sort folytatja, amikor célul tûzi ki az állampolgárok megfelelõ jogosítványokkal való felruházását, illetve magatartásuk befolyásolását - ez utóbbit a Program szerint elsõsorban a megfelelõ információ segítségével lehet elérni, valamint tájékoztató anyagokkal.
A fentiekkel együtt tehát azt kell hangsúlyoznunk, hogy elsõsorban a jogalkotás átgondolt, külsõ és belsõ harmonizáción egyaránt átesett rendszere jelenti a megfelelõ jogalkalmazás feltételét. Ennek megfelelõen - és errõl éppen a jogalkotásért felelõs környezetvédelmi tárca helyettes államtitkára, Csepregi Úr elõadása szól részletesen - a gyorsított ütemben elfogadott jogszabályokat hamarosan oly módon kell újragondolni, hogy a szükséges koherencia minden tekintetben biztosított legyen. Ezzel egyidejûleg meg kell teremteni a jogalkalmazás feltételeinek minél teljesebb körét, a jogalkalmazás koherenciája érdekében.
Mindezen célkitûzés megvalósításához lényeges hozzájárulást adhat egy ilyen konferencia, amely sikerének záloga a résztvevõk által képviselt információk és területek széles spektrumában rejlik.
A konferencia megszervezésének érdeme - az ötlettõl a támogatás teljességéig - a Környezetvédelmi Minisztériumé, az általam vezetett tanszéknek csupán a kivitelezési feladatok - program összeállítása, elõadók felkérése, résztvevõi kör egyeztetése - maradt. Bevezetõ gondolataim végén éppen ezért köszönetet szeretnék mondani a Minisztériumnak, illetve vezetõinek és munkatársainak a lehetõségért, és minden elõadónak és meghívottnak, hogy jelenlétükkel biztosították a rendezvény magas színvonalát, még a természet által külön kifundált próbatétel ellenére is.