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Timestamp: 2020-01-18 20:52:07
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20110719. CARLOS MALPICA FAUSTOR PROPONE: “INNOVAR EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL PAÍS Y EN LA CAPITAL DE LA REPÚBLICA: LIMITACIONES Y PERSPECTIVAS”, EN ARTÍCULO PARA LA REVISTA “PALABRA DE MAESTRO” | Blog de Carlos MALP ICA FAUSTOR
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En el Perú el actual proceso nacional de descentralización se inició con la Ley 27680 (publicada el 7 de marzo del 2002) de Reforma Constitucional. El nuevo artículo 118º de la Constitución señala que:
“La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”.
Como parte de ese proceso, las competencias y los recursos del Gobierno Nacional en materia de Educación deben descentralizarse en forma “compartida” entre los tres niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local), lo cual obliga al diálogo y a la concertación, al desarrollo de capacidades y a respetar el principio de “subsidiaridad”, que en términos simples podría enunciarse así: “El Gobierno Nacional no debe hacer lo que puede hacer mejor el Gobierno Regional, y el Gobierno Regional no debe hacer lo que puede hacer mejor el Gobierno Local”.
El Ministerio de Educación no ha cumplido a cabalidad con la Ley 28044 General de Educación (publicada el 29 de julio del 2003), que en sus Disposiciones Complementarias y Transitorias establece:
Tal reestructuración debía asegurar el creciente empoderamiento de las Instituciones Educativas y la subordinación de lo administrativo a lo pedagógico (Ley 18044 General de Educación, artículo 64º inciso c), lo que implica transferir a las redes de instituciones y programas educativos y sus Comunidades Educativas (estudiantes, padres de familia y profesores), el poder de decisión hoy altamente concentrado en la red de oficinas de los tres niveles de Gobierno y de la Administración Pública, oficinas que deberían cumplir una función primordial de orientación y apoyo al desarrollo y al funcionamiento de esas redes de centros y programas educativos.
A fin de impulsar el empoderamiento de las instituciones educativas como una Política de Estado, considero necesario dictar, como ley de desarrollo constitucional, una “Ley Orgánica de Instituciones Educativas Públicas”, teniendo en cuenta que la Constitución:
Dispone que “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución”….. (artículo 106º)
Hace expresa referencia, entre las entidades estatales, a los “Centros Educativos” de educación inicial, primaria y secundaria (en los artículos 13º, 15º, 16º, 17º y 19º), a los “Institutos Superiores” (en el artículo 19º) y a las “Universidades” (en los artículos 17º, 18º y 19º)
Debe solucionarse también algunas inconsistencias e imprecisiones de la normatividad vigente. Al nivel constitucional, por ejemplo, cabe precisar mejor las competencias de gestión educativa de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales, pues de acuerdo con el nuevo Capítulo “De la Descentralización” de la Constitución:
“7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de … educación …” (Constitución, nuevo artículo 192º)
Y los Gobiernos Locales son competentes para:
“8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios” en materia de educación, …” (Constitución, nuevo artículo 195º)
Por otro lado, si bien el nuevo artículo 195º de la Constitución faculta a los Gobiernos Locales a desarrollar actividades y servicios educativos, la Ley 28044 General de Educación no municipaliza la gestión de las instituciones educativas, pues en su artículo 82º (“La coordinación y el apoyo de las municipalidades”) establece que:
“En materia educativa, el Ministerio de Educación, la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local, coordinan sus acciones con las municipalidades de acuerdo a lo establecido en su Ley Orgánica y en la presente ley. En este marco, las municipalidades apoyan la prestación de servicios de las Instituciones Educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el ámbito de su jurisdicción”.
Estas inconsistencias e imprecisiones han complicado y retardado el proceso general de descentralización de la educación y lo han perturbado más al tratar de implementar un “Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa” iniciado por el Ministerio de Educación el año 2007, Plan con graves defectos y sujeto a evaluación, antes de decidir su continuación, por disposición de la vigente Ley de Presupuesto 2011.
La Ley 28044 General de Educación fija en su artículo 65º cuatro “instancias de gestión educativa descentralizada”. La misma Ley precisa y tipifica el carácter de cada una de ellas:
Primera instancia: La Institución Educativa (IE), “la primera y principal instancia de gestión” (artículo 66);
Segunda instancia: La Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), “instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia” (artículo 73).
Tercera Instancia: La Dirección Regional de Educación (DRE), “órgano especializado del Gobierno Regional” (artículo 76); y
Cuarta instancia: El Ministerio de Educación (MED), “órgano del Gobierno Nacional” (artículo 79).
A más de nueve años de publicada la Ley 27680 de modificación constitucional que dio inicio al actual proceso general de descentralización, y a ocho años de vigencia de la nueva Ley 28044 General de Educación observamos que:
Las Instituciones Educativas (las unidades pedagógicas productivas del Sistema Educativo) no son la principal instancia de gestión, pues siguen funcionando con un alto y creciente grado de subordinación a las otras tres instancias administrativas “superiores”;
Las UGEL no han sido descentralizadas del Gobierno Regional y siguen funcionando a nivel supra municipal, como instancias desconcentradas de la Direcciones Regionales de Educación, tal como estaban cuando se inició el proceso de descentralización;
Los Gobiernos Regionales (que ya elegidos en su tercera generación siguen siendo Departamentales) adscribieron las Direcciones Regionales de Educación (en todo el país, salvo en la Provincia de Lima) a sus Gerencias Sociales (generando de hecho una nueva instancia, entre la tercera y cuarta instancias) y en otros casos han variado su carácter y denominación en forma unilateral;
El Ministerio de Educación no ha dado suficiente impulso a la descentralización del Sistema Educativo; ha recentralizado importantes sistemas, programas y procesos pedagógicos y administrativos, y en la Provincia de Lima, no ha cumplido (tampoco lo ha intentado con convicción) que la Municipalidad de Lima Metropolitana asuma las funciones de Educación que le corresponden conforme a la Constitución (las equivalentes a un Gobierno Regional), conservando así la gestión directa de más del 25 % de las instituciones educativas del país.
El artículo 198° de la Constitución señala que “La Capital de la República no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima”.
La Capital de la República según el artículo 49° de la Constitución es la ciudad de Lima (Metrópoli Nacional que como conurbación trasciende el ámbito de la Provincia de Lima) y carece aún del antes mencionado “régimen especial”, pues solamente se ha normado las transferencias de competencias del Gobierno Nacional a la Municipalidad Metropolitana de Lima mediante tres Leyes de desarrollo constitucional:
La Ley 27783 de Bases de la Descentralización (en su artículo 33);
La Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales (en su artículo 65); y
La Ley 27972 Orgánica de Municipalidades (en su artículo 151).
Dichas leyes norman la transferencia a la Municipalidad Metropolitana de Lima, de “competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local, metropolitano y regional”, incluyendo “la ejecución de obras de inversión en infraestructura (que) estará a cargo de dicha Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con el sector correspondiente”, y disponen que, además, que “Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable”.
Como consecuencia de todo lo anterior puede decirse que la Municipalidad Metropolitana de Lima debe ejercer funciones gubernamentales de cuatro niveles:
De Gobierno Distrital, en el Distrito de Lima (Cercado), que no tiene Municipalidad (se proyecta crearla);
De Gobierno Provincial, en la Provincia de Lima, como instancia superior a las Municipalidades Distritales respectivas;
De Gobierno Regional, similar a los demás Gobiernos Regionales del país, función aún por desarrollarse, pues por el momento solamente tiene el carácter de un Programa; y
De Gobierno Metropolitano, de la Capital de la República (cuyo ámbito trasciende a la Provincia de Lima y debe articularse estrechamente con el Gobierno Nacional), cuyo régimen especial está por diseñarse.
El avance del proceso de descentralización se ha limitado al segundo nivel, a las transferencias del Gobierno Nacional a la Municipalidad Metropolitana de Lima de competencias, funciones y recursos como Municipalidad Provincial. En el tercer nivel, Regional, se ha experimentado algunas transferencias específicas, principalmente en materia de proyectos, obras públicas y financiamientos; pero en otros grandes sectores de la actividad pública, particularmente en el caso de los sectores sociales, el proceso de descentralización del Gobierno Nacional al Gobierno Regional se ha estancado, rezagándose respecto a las experiencias ganadas en los casos cercanos de los Gobiernos Regionales de Lima Provincias y del Callao.
Los Programas de Gobierno de todos los Partidos que han obtenido representación en el nuevo gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima incluyeron la promesa de activar la transferencia de competencias y recursos que el Gobierno Nacional no ha cumplido con entregar a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Entre esas competencias destacan, dos casos emblemáticos: Educación y Salud. Los ciudadanos hemos convalidado esa exigencia con nuestro voto y el Gobierno Nacional tiene la responsabilidad democrática de actuar en concordancia. En este nivel ya se ha iniciado las concertaciones del caso correspondiente a varios campos importantes de la actividad pública; pero la Municipalidad Metropolitana de Lima en vez de iniciar el proceso en el Sector Educación prefirió dar prioridad al Sector Salud, en el cual confronta ahora la cerrada oposición de todos los gremios médicos.
La transferencia de competencias y recursos educativos del Ministerio de Educación a la Municipalidad Metropolitana de Lima debería planificarse y organizarse con miras al “régimen especial” que prescribe la Constitución, formulando y aprobando Decretos Gubernamentales fundamentados en un conjunto de criterios ordenadores, tales como:
Primer criterio: no hacerlo de manera inmediata sino gradual, en un plazo de tres años, por ejemplo.
Segundo criterio: no hacerlo de manera global, todo directamente del Ministerio de Educación a la Municipalidad Metropolitana de Lima, sino mediante transferencias simultáneas a dos niveles, del Ministerio de Educación: (a) a la Municipalidad Metropolitana de Lima y (b) a las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima.
Tercer criterio (vinculado al segundo): transferir las competencias y recursos de la Educación Básica a los Gobiernos Locales Distritales (las Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima), y los de la Educación Superior, al Gobierno Local Provincial (que ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima).
Cuarto criterio: transferir no solamente las competencias, sino también el personal, los bienes y los recursos del Ministerio de Educación que actualmente está a cargo de la administración de la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana y de las UGEL que dependen de ella (administran más de la cuarta parte del Sistema Educativo Nacional).
Quinto criterio: transferir la propiedad de los terrenos y locales escolares de la Educación Básica Pública a las Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima.
Sexto criterio: un Ministerio de Educación sin administración directa de instituciones educativas no requiere los más de mil empleados actuales, ni un edificio de doce pisos (ese nuevo edificio podría acoger a la vez al actual Ministerio de Cultura y al futuro Ministerio de Ciencia y Tecnología).
Finalmente, es urgente que el nuevo gobierno derogue el ilegal Decreto Supremo 007-2007-PCM y reactive, igualmente por Decreto Supremo, el Consejo Nacional de Descentralización (CND), con las facultades que le otorga la Ley 27783 de Bases de la Descentralización, como “organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de Pliego Presupuestario … presidido por un representante del Presidente de la República” … con asiento en el Consejo de Ministros, y con un nuevo Reglamento de Organización y Funciones.
Una respuesta a 20110719. CARLOS MALPICA FAUSTOR PROPONE: “INNOVAR EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL PAÍS Y EN LA CAPITAL DE LA REPÚBLICA: LIMITACIONES Y PERSPECTIVAS”, EN ARTÍCULO PARA LA REVISTA “PALABRA DE MAESTRO”
JOSE VICENTE RAMOS LALUPÚ dijo:
2011/07/19 en 15:56
FELICITACIONES POR SUS APORTES DR. MALPICA, ESPERAMOS QUE ESTE ACERTADO ANALISIS Y PROPUESTA SEA TOMADO EN CUENTA POR QUIENES GOBIERNEN LA EDUCACION.