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Timestamp: 2019-01-22 09:09:46+00:00
Document Index: 80181407

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 75', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 128', 'art. 75', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 75']

N. 05642/2018REG.PROV.COLL.
N. 02151/2018 REG.RIC.
Pool Engineering s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia ed Andrea De Checchi, con domicilio eletto presso lo studio del rimo in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
Federazione Ciclistica Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nuri Venturelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Apollodoro, 26;
Pessina Costruzioni s.p.a., Banca di Monastier e del Sile Credito Cooperativo - Società Cooperativa, Mosole s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 1101/2017, resa tra le parti, concernente escussione procedura di Project financing per l'affidamento della concessione di costruzione e gestione di un velodromo di categoria 1 in Comune di Spresiano (TV).
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Federazione Ciclistica Italiana;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2018 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia e Nuri Venturelli;
Risulta dagli atti che la società Pool Engineering s.r.l. era stata individuata quale soggetto “promotore” nell’ambito della prima fase della procedura di project financing indetta dalla Federazione Ciclistica Italiana (FCI) per la realizzazione di un velodromo nella Provincia di Treviso, come da delibera FCI n. 123 del 20 giugno 2014.
Esaurita la prima fase della procedura, in data 14 aprile 2016 FCI dava avvio alla seconda fase, con la pubblicazione di bando e disciplinare di gara per l’affidamento della concessione della progettazione, costruzione e gestione “di un velodromo di categoria 1 in Comune di Spresiano (TV) mediante project financing, ai sensi dell’art. 153, comma 19 del d.lgs. n. 163 del 2006”.
Non pervenendo riscontri da parte della società, in data 26 settembre 2016 l’amministrazione le inoltrava una diffida affinché provvedesse a consegnare l’attestazione richiesta, cui la Pool Engineering s.r.l. rispondeva trasmettendo la fideiussione bancaria n. 9015779 emessa dalla Banca di Monastier e del Sile il 26 ottobre 2016, con scadenza 14 dicembre 2016, recante il seguente oggetto: “Il Garante si impegna nei confronti della Stazione appaltante, nei limiti della somma garantita, al pagamento delle somme dovute dal Partecipante al bando di gara in premessa società Pool Engineering srl per il mancato adempimento degli obblighi ed oneri inerenti alla partecipazione al bando medesimo”.
Successivamente Pool Engineering s.r.l., benché invitata, non partecipava alla seconda fase della procedura del project financing.
Con provvedimento prot. 6969 del 21 novembre 2016, FCI aggiudicava definitivamente la concessione della progettazione, costruzione e gestione del velodromo in questione all’unico offerente presentatosi in gara, Pessina Costruzioni s.p.a.
Con nota n. 7854 del 14 dicembre 2016 FCI disponeva l’escussione totale della predetta fideiussione bancaria n. 9015779, motivando tale decisione con il fatto che “Pool Engineering srl, in violazione delle disposizioni di cui al medesimo art. 153, comma 19, d.lgs. 163/2006 [...], non [aveva] presentato offerta di partecipazione al bando di cui in oggetto”, dovendosi ritenere che “la mancata partecipazione alla gara da parte della Pool Engineering srl” si ponesse “in netta violazione dei principi di serietà e correttezza che la garanzia di cui all’art. 75 d.lgs. 163/2006 tutela e presidia […]”.
Avverso tale provvedimento la Pool Engineering s.r.l. proponeva ricorso al Tribunale amministrativo del Veneto, denunciando l’asserita violazione degli artt. 75 e 153, comma 19, del d.lgs. n. 163 del 2006, non essendo a suo avviso configurabile, a carico del promotore, alcun obbligo di partecipazione alla gara indetta ex art. 153, comma 19, cit., con conseguente insussistenza del contestato l’inadempimento.
La fideiussione bancaria oggetto di escussione, inoltre, altro non sarebbe stata che il rinnovo della garanzia provvisoria già rilasciata da Pool Engineering s.r.l. “e tuttavia decaduta per il decorso del termine ivi previsto”, di talché la stessa, al più, avrebbe potuto essere escussa solo in relazione ad eventuali inadempimenti verificatesi nella prima fase della procedura di project financing.
L’escussione della garanzia sarebbe poi stata disposta in assenza di una compiuta istruttoria, essendosi l’amministrazione limitata a prendere atto della mancata partecipazione della Pool Engineering alla fase selettiva, senza però valutare le circostanze di fatto e di diritto “fondanti l’esistenza del presunto obbligo di presentazione dell’offerta da parte del promotore”, né operando nel rispetto del principio di proporzionalità cui deve conformarsi l’azione amministrativa (avendo optato, in modo automatico, per la soluzione maggiormente afflittiva per l’interessata).
Avverso tale decisione la società Pool Engineering s.r.l. interponeva appello, articolato nei seguenti motivi di impugnazione:
3) Error in judicando. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e/o erronea valutazione dei fatti e, in ogni caso, illogicità manifesta, irragionevolezza e incoerenza dell’iter logico, nonché violazione del principio di proporzionalità.
Con il primo motivo di appello la Poll Engineering s.r.l. contesta la sussistenza di un obbligo, in capo al promotore, di partecipare alla seconda fase della procedura di project financing di cui all’art. 153, comma 19, d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto non espressamente previsto da alcuna norma di legge.
Del resto, prosegue l’appellante, l’inesigibilità dell’obbligo configurato dal primo giudice si spiegherebbe anche in ragione delle tempistiche delle distinte fasi della procedura, non soggette a termini predefiniti: “A fronte di tale lasso di tempo non è possibile né ragionevole pretendere che l’impresa proponente debba ritenersi vincolata per tutto il tempo occorrente all’amministrazione per condurre la procedura: ben potrebbe darsi che l’impresa non possieda (più) i requisiti fissati nel bando (perché ad esempio li abbia persi nel frattempo o, sempre ad esempio, perché l’amministrazione ne abbia fissati alcuni mai posseduti dall’impresa in questione).
In termini, va confermato il precedente di Cons. Stato, V, 14 aprile 2015, n. 1872 che evidenzia come la procedura di project financing, disciplinata dagli artt. 153ss. del d.lgs. n. 163 del 2006, risulta articolata in due fasi, distinte ma strettamente connesse: 1) la scelta del promotore, caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa per l'accoglimento della proposta, proveniente talvolta del promotore stesso, alla stregua della già effettuata programmazione delle opere pubbliche, con gara preliminare per la valutazione comparativa delle diverse offerte, seguita da eventuali modifiche progettuali e da rilascio della concessione; 2) una ulteriore fase selettiva ad evidenza pubblica (secondo le regole nazionali e comunitarie) fra più aspiranti alla concessione in base al progetto prescelto, con risorse totalmente o parzialmente a carico dei soggetti proponenti.
È dunque configurabile una fattispecie a formazione progressiva, il cui scopo finale (aggiudicazione della concessione, in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa) è interdipendente dalla fase prodromica di individuazione del promotore.
La vicenda per cui è causa rientra nella fattispecie descritta dal comma 19 del predetto art. 153, in virtù della quale gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici delle proposte relative alla realizzazione, in concessione, di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, non presenti nella programmazione triennale di cui al precedente art. 128 ovvero negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente.
La proposta deve necessariamente contenere un progetto preliminare, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, ed è corredata dalle autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti di cui al successivo comma 21, dalla cauzione di cui all'art. 75 d.lgs. n. 163 del 2006 e dall'impegno a prestare una cauzione nella misura dell'importo di cui al precedente comma 9, terzo periodo, nel caso di effettiva indizione di gara (a seguito della quale l’originario preponete assume il ruolo di promotore).
Infine, il legislatore precisa che, una volta indetta la gara, tutti i concorrenti – compreso il promotore – devono essere in possesso dei requisiti di cui al comma 8 (ossia quelli “previsti dal regolamento per il concessionario anche associando o consorziando altri soggetti, fermi restando i requisiti di cui all'articolo 38”) e sono tenuti a presentare un’offerta contenente una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché le eventuali varianti al progetto preliminare.
Se il promotore non risulta aggiudicatario, “può esercitare entro quindici giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione definitiva il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall'aggiudicatario”.
Come chiarito dal primo comma della norma in esame, il modulo operativo descritto dall’art. 153, nelle sue diverse declinazioni, è alternativo all’ordinario affidamento mediante concessione ai sensi dell'art. 143 d.lgs. n. 163 del 2006; si tratta dunque di uno strumento concernente la diretta esecuzione di opere pubbliche e non, più semplicemente, la semplice programmazione o anche solo progettazione delle stesse.
Conferma di ciò si trae anche dal disposto del successivo comma 20, a mente del quale “La proposta di cui al comma 19, primo periodo, può riguardare, in alternativa alla concessione, la locazione finanziaria di cui all'articolo 160-bis”.
Ciò, a maggior ragione, laddove la procedura comparativa dovesse risultare alla fine deserta per mancanza di offerte di altri operatori economici, eventualità tutt’altro che rara nel caso di project financing, procedura giustappunto prevista anche per consentire interventi di carattere non ordinario e connotati da marcata specificità.
Sotto il profilo normativo, la partecipazione necessaria del promotore alla (seconda) fase di gara trova poi testuale riscontro anche nella ricordata previsione per cui “la proposta è corredata […] dalla cauzione di cui all'articolo 75, e dall'impegno a prestare una cauzione nella misura dell'importo di cui al comma 9, terzo periodo, nel caso di indizione di gara”, ove si tenga conto che la garanzia di cui all’art. 75 è prevista a corredo dell’offerta dei partecipanti alle gare d’appalto ed ha (comma 6) l’espressa funzione di garantire “la mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell'affidatario, ed é svincolata automaticamente al momento della sottoscrizione del contratto medesimo”.
L’eccezionale prestazione della cauzione prevista a garanzia delle offerte sin dal momento della presentazione della proposta si spiega con l’assimilabilità di quest’ultima ad un’offerta e va letta in coerenza con l’unitarietà della procedura di cui si è detto, al fine di evitare che la procedura conseguente all’iniziativa del promotore possa infine esaurirsi con un inutile impegno di risorse pubbliche. Offerta cui conseguirà la necessaria partecipazione alla gara successivamente indetta dall’amministrazione, come implicitamente desumibile dall’obbligo, a carico del medesimo promotore, di prestare a tal punto un’ulteriore garanzia (in precedenza solo promessa) pari al 2,5 per cento del valore dell'investimento, come desumibile dallo studio di fattibilità posto a base di gara.
Ad avviso dell’appellante, invece, non solo non sarebbe configurabile un obbligo partecipativo alla predetta procedura di gara, ma neppure vi sarebbero stati, nel caso di specie, i presupposti per l’escussione della cauzione: in effetti, tale cauzione sarebbe stata prestata ai fini della prima fase della procedura (ossia, quella della proposta di project financing) ma non anche per la seconda (la fase di gara) alla quale la Pool Engineering s.r.l. non aveva partecipato.
Nel caso di specie, la decisione della Pool Engineering s.r.l. di interrompere il proprio apporto alla procedura di finanza di progetto da lei stessa attivata, senza che tale intendimento fosse da addebitare ad un comportamento scorretto dell’amministrazione o, comunque, ad obiettive sopravvenienze a lei non imputabili, venendo potenzialmente ad incidere sull’integrità della procedura comparativa volta ad individuare l’offerta maggiormente rispondente alle esigenze di pubblico interesse perseguite dalla stazione aggiudicatrice, sicuramente integrava un inadempimento di obblighi ed oneri facenti capo al proponente-promotore nell’ambito della procedura unitaria di cui trattasi.
Con il terzo motivo di gravame l’appellante contesta che la stazione aggiudicatrice (ossia la Federazione Ciclistica Italiana - FCI) fosse titolare di un interesse tutelabile all’incameramento della garanzia prestata dalla società promotrice, come dovrebbe desumersi, da un lato, dal fatto che FCI aveva richiesto il rinnovo della garanzia molto tempo prima della scadenza del termine per presentare l’offerta (dunque, “in una fase in cui la garanzia non poteva che riferirsi al progetto già presentato e non a quello – eventuale – che sarebbe potuto confluire nell’offerta”) e, dall’altro, dalla circostanza che si sarebbe determinata per l’escussione solamente l’ultimo giorno prima della scadenza della sua efficacia, “in ragione della sola mancata partecipazione della Pool Engineering s.r.l. alla fase selettiva”.
Il tutto nella consapevolezza che – lungi dall’essere andata la gara deserta – la procedura sarebbe stata comunque aggiudicata alla ditta Pessina Costruzioni s.p.a.