Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=DRUG8
Timestamp: 2016-10-26 07:46:08+00:00
Document Index: 6395835

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o razveljavitvi določb zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki agencijo opredeljuje kot javni zavod in tistih določb, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade; in ugotovitvi, da določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranjev
Odločba o razveljavitvi določb zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki agencijo opredeljuje kot javni zavod in tistih določb, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade; in ugotovitvi, da določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranjev : Uradni list RS, št. 18/95
Odločba o razveljavitvi določb zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki agencijo opredeljuje kot javni zavod in tistih določb, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade; in ugotovitvi, da določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranjev (Uradni list RS, št. 18/95)
1995-01-0827
ustavnosti zakona, začetem na zahtevo tretjine poslancev Državnega zbora ter
pobudo vodilnih in pooblaščenih delavcev Agencije za plačilni promet,
nadziranje in informiranje, po javni obravnavi dne 1. 12. 1994 na seji dne 9.
I. V zakonu o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet,
nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94) se razveljavijo: 1. določbe 2. člena, ki agencijo opredeljujejo kot javni zavod, 2. prvi in drugi odstavek 5. člena, 3. 63. člen, 4. šesti, sedmi in osmi odstavek 72. člena, 5. četrti odstavek 73. člena in 6. v prvem in drugem odstavku 64. člena, tretjem in četrtem
odstavku 65. člena, 66. členu, prvem in drugem odstavku 68. člena in tretjem
odstavku 77. člena tiste določbe, s katerimi so pristojnosti agencije dane
njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade. II. Določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo,
če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja
predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranje.
O b r a z l o ž i t e v A)
1. Predlagatelji in pobudniki izpodbijajo
določbo prvega odstavka 5. člena zakona o Agenciji Republike Slovenije za
plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94, v
nadaljevanju: ZAPPNI), ki uveljavlja odgovornost Agencije Republike Slovenije
za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: agencija)
vladi, in druge s to povezane zakonske določbe. Podrejenost agencije vladi in
ne Državnemu zboru po njihovem mnenju ni v skladu z ustavnimi načeli
demokratičnosti (1. člen ustave), pravne države (2. člen ustave) in delitve
oblasti (3. člen ustave) zato: – ker vlada kot predlagatelj zakona ni dala
nikakršnih utemeljitev za prenos odgovornosti in s tem podrejenosti Službe
družbenega knjigovodstva (v nadaljevanju: SDK) oziroma njene pravne naslednice
agencije od Državnega zbora na vlado; – ker zgolj ustanovitev računskega sodišča
in s tem prenos nadzora nad javno porabo od SDK na to institucijo še ni dovolj
tehten razlog za prenos odgovornosti agencije; – ker so ne samo revidiranje lastninskega
preoblikovanja pravnih oseb, ampak tudi druge naloge agencije vsebinsko vezane
na Državni zbor in ne na vlado; v skladu z ustavnim načelom delitve oblasti
mora biti agencija zato samostojna in podrejena le Državnemu zboru; – ker zakon ne pojasnjuje, kaj naj bi
pomenil nadzor Državnega zbora nad izvedbo revizijskih postopkov lastninskega
preoblikovanja po četrtem odstavku 73. člena glede na to, da zakon prenaša
odgovornost in ključne vzvode oblasti nad agencijo od Državnega zbora na vlado;
– ker je izvršna oblast s svojimi organi in
organizacijami (agencija za prestrukturiranje in privatizacijo, sklad za razvoj
idr.) nosilec prestrukturiranja in preoblikovanja družbene lastnine; podreditev
agencije, katere pomembna naloga je nadziranje zakonitosti in pravilnosti
poslovanja z družbeno lastnino, pomeni, da bo vlada nadzorovala svoje
nadzornike; – ker zakon ne daje vladi nobenih nalog in
pristojnosti pri opravljanju plačilnega prometa v državi; ker je vsebinski
nadzor nad opravljanjem plačilnega prometa z zakonom poverjen Banki Slovenije,
je tudi agencija za izvajanje teh nalog odgovorna le Državnemu zboru, enako kot
je to Banka Slovenije; – ker vse dotlej, dokler ostaja način
davčnega nadziranja nespremenjen in je davčno kontroliranje neposredno povezano
z opravljanjem plačilnega prometa, in dokler je davčno inšpiciranje del
nadziranja zakonitosti razpolaganja z družbeno lastnino in je vsebovano tudi v
revidiranju lastninskega preoblikovanja, niso izpolnjeni pogoji za podrejanje
davčnega nadziranja vladi; – ker bo agencija na podlagi podatkov
računovodskih izkazov in poslovnih poročil ter podatkov o plačilnem prometu ter
na podlagi podatkov iz davčnih obračunov in evidenc drugim državnim organom
nudila podatke in informacije za vodenje gospodarske politike; objektivne
podatke in informacije o uresničevanju gospodarske politike in drugih ukrepih,
ki jih izvaja vlada, pa lahko zagotavlja le od izvršne oblasti neodvisna
institucija. 2. Po mnenju predlagateljev in pobudnikov
naj ne bi bila v skladu z načeli pravne države določba prvega odstavka 73.
člena zakona, ker naj ne bi bilo jasno, kaj v sklopu te določbe pomeni beseda
“preverjanje”. Pojem “preverjanja” naj ne bi bil dovolj opredeljen, ker naj se
ne bi vedelo ali gre tudi za postopek kontroliranja, inspiciranja in
revidiranja. Nastala naj bi terminološka zmeda, ki omogoča hujše zlorabe
družbene lastnine in hudo kršitev načel pravne države. 3. Določbi šestega in sedmega odstavka 72.
člena zakona sta po mnenju predlagateljev in pobudnikov v nasprotju s 1., 2.,
14., 15., 22., 23., 50. in 155. členom ustave, ker omogočata odstranitev
motečih ljudi, arbitrarno razlikovanje oziroma neenako obravnavanje vodilnih in
pooblaščenih delavcev brez kriterijev in meril za (ne)potrditev in brez
zagotovljenega sodnega oziroma drugega varstva v postopku. Ker razveljavljata
konkretne akte o njihovih imenovanjih za štiri leta, naj bi določbi posegali
tudi v pridobljene pravice vodilnih in pooblaščenih delavcev. 4. V odgovoru na zahtevo oziroma pobudo
Državni zbor navaja, da je nova ustava dala temelje za spremembo družbenega in
gospodarskega sistema. S preoblikovanjem družbene lastnine naj bi se naloge, ki
jih je opravljala SDK, prenesle na nove institucije oziroma institucije, v
katere po naravi dejavnosti sodijo. Prvi korak preobrazbe SDK pomeni sprejeti
zakon o računskem sodišču, v postopku obravnave pa sta zakona s področja
davčnega nadzora. Naloge statistike in informiranja naj bi bile prenesene na
institucijo, ki bo nosilec nacionalnega programa statističnih raziskovanj, in
naj komercialno organizacijo, ki bo v skladu z zakonom o gospodarskih družbah
obdelovala in objavljala podatke iz poslovnih poročil gospodarskih družb za
poslovne namene. Način opravljanja plačilnega prometa in njegova kontrola naj
bi po opravljeni reformi ne bila pod nadzorstvom državne oblasti, temveč
centralne banke. ZAPPNI je uredil naloge oziroma pristojnosti agencije v
prehodnem obdobju. 5. Poleg tega Državni zbor še navaja: – da je prejšnja zakonska ureditev o
odgovornosti SDK Skupščini RS temeljila na takratnem ustavnem načelu enotnosti
oblasti; šele nova ustava je izrecno uveljavila načelo delitve oblasti na
zakonodajno, izvršilno (vključno z upravo) in sodno vejo oblasti; – da pristojnosti in naloge agencije v
nobenem pogledu niso zakonodajne narave, temveč upravno-finančne in da zato po
ustavni sistematiki sodijo v izvršilno-upravno vejo oblasti; na agencijo kot
javni zavod so bile prenešene pomembne funkcije državne uprave oziroma javna
pooblastila; opravlja izvajalske, operativne naloge s posamičnimi akti in
dejanji v upravnem postopku, njene dokončne odločbe so podvržene preizkusu v
računsko-upravnem sporu pri vrhovnem sodišču; – da je nadzor nad izvrševanjem proračuna
in sploh javne porabe v pristojnosti računskega sodišča, zato naj agencija v
tem smislu ne bi nadzorovala vlade; sicer pa je vlada po ustavi odgovorna
Državnemu zboru, ki jo imenuje, razrešuje (tudi z uveljavljanjem interpelacije)
in jo nadzoruje; – da ima Državni zbor možnost uveljavljati
nadzor nad agencijo posredno preko vseh oblik odgovornosti vlade (v zvezi z
delom agencije) in preko pristojnih delovnih teles Državnega zbora, neposredno
pa preko svojih predstavnikov v svetu agencije; – da preverjanje zakonitosti in pravilnosti
izvajanja predpisov po prvem odstavku 73. člena zakona ni neopredeljen pojem;
gre zgolj za uporabo sintetičnega pojma v prehodni določbi, ki je popolnoma
razumljiv v povezavi z uporabljenimi pojmi in vsebino materialnega dela zakona;
– da gre za temeljno preureditev nekdanje
SDK in ustanovitev nove institucije z drugačnim statusom in spremenjenimi
nalogami, zato ne more biti sporna nova ureditev imenovanja ustreznih organov,
funkcionarjev, vodilnih in pooblaščenih delavcev; – da je zagotovljena pravna pot oziroma
sodno varstvo vsem delavcem po splošnih pravilih delovnega prava in pravilih o
poslovodnih organih ter po veljavnem statutu agencije; – da izpodbijani določbi šestega in sedmega
odstavka 72. člena zakona nimata učinkov za nazaj, ker veljata od dneva
uveljavitve dalje in ne posegata v pridobljene pravice, saj imenovanja na
poslovodno ali drugo funkcijo z določitvijo mandata in zakonsko predvideno
možnostjo predčasne razrešitve ni mogoče šteti za pridobljeno pravico.
6. Ustavno sodišče je na seji dne 13. 9.
1994 združilo v enotno obravnavanje in odločanje zahtevo tretjine poslancev in
pobudo skupine vodilnih in pooblaščenih delavcev agencije; na seji dne 3. 11.
1994 sprejelo sklep o začasnem zadržanju izpodbijanih šestega in sedmega
odstavka 72. člena zakona in dne 1. 12. 1994 opravilo javno obravnavo. Zaradi
medsebojne povezanosti z drugimi izpodbijanimi določbami je na podlagi 30.
člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju:
ZUstS) ocenilo tudi ustavnost drugih, v izreku navedenih določb zakona. 7. SDK je bila po ustavi iz leta 1974
ustavna kategorija (77. člen ustave SFRJ in 94. člen ustave SRS). Po zakonu o
SDK v SRS (Uradni list SRS, št. 1/85) je bila SDK “samostojna in neodvisna
organizacija, ki opravlja kot skupna služba organizacij združenega dela in
drugih uporabnikov družbenih sredstev ter kot informacijska služba družbenega
sistema informiranja dela in naloge družbenega knjigovodstva in plačilni promet
v državi”. Naloge SDK so bile opredeljene kot dejavnost posebnega družbenega
pomena, pri opravljanju katerih je imela SDK javna pooblastila, zaupana z
zakonom. 8. ZAPPNI ureja položaj, naloge ter pravice
in odgovornost agencije kot pravne osebe s statusom javnega zavoda (1. in 2.
člen ZAPPNI). Agencija je prevzela dela in naloge SDK kot njen pravni naslednik
(prehodni določbi prvega odstavka 72. člena in drugega odstavka 73. člena
ZAPPNI). 9. Naloge agencije so določene v prvem
odstavku 4. člena in prvem odstavku 73. člena ZAPPNI. Agencija opravlja
naslednje naloge: – plačilni promet v državi, – davčno nadziranje, – statistiko kot del nacionalnega programa
statističnih raziskovanj, – informiranje, – drugo nadziranje v skladu z zakonom, – revidiranje lastninskega preoblikovanja
pravnih oseb, – druge naloge po posebnih predpisih in na
njih temelječi pogodbi ter – preverjanje zakonitosti in pravilnosti
izvajanja predpisov, ki urejajo finančno-materialno poslovanje pravnih oseb,
ter razpolaganja z družbeno lastnino pravnih oseb, dokler se te lastninsko ne
preoblikujejo po zakonu o lastninskem preoblikovanju. 10. Naloga preverjanja zakonitosti in
pravilnosti razpolaganja z družbeno lastnino je po svoji naravi (in tudi
uvrstitvi med prehodne in končne določbe zakona) začasna naloga, ki jo bo
agencija opravljala le, dokler ne bo zaključeno lastninsko preoblikovanje
pravnih oseb. ZAPPNI kot začasne naloge agencije opredeljuje v tretjem odstavku
73. člena tudi naloge nadziranja, naloge plačilnega prometa in naloge
statistike in informiranja, ki jih bo agencija opravljala le, dokler ne bodo na
podlagi drugih zakonov te naloge prenešene na druge institucije. V primerjavi z
nalogami, ki jih je opravljala SDK, agencija ne opravlja več nalog
ekonomsko-finančne revizije (razen dokončanja že začetih revidiranj – 40. člen
zakona o revidiranju, Uradni list RS, št. 32/93), za nadzor in revizijo
državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe pa je od 1. 1.
1995 pristojno računsko sodišče. 11. Po ustavi iz leta 1991 SDK sicer ni več
ustavna kategorija, vendar pa agencija še vedno opravlja tisti del njenih
nalog, ki jih je prevzela po ZAPPNI kot njen pravni naslednik. Gre za
dejavnosti, katerih nemoteno opravljanje je v javnem interesu zlasti tudi v
prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine in vzpostavitve novega
ekonomskega sistema. V načelu gre za vprašanje, kakšen naj bi bil ustavni
status agencije v prehodnem obdobju, ko še obstaja družbena lastnina in ko je
očitno, da mora nad razdelitvijo družbene lastnine obstajati nadzor vse dotlej,
dokler ta proces ne bo končan v skladu z načeli pravne države. S tega vidika se
zastavlja vprašanje, ali je v skladu z ustavo, da se dejavnosti agencije
izvajajo v organizacijski obliki, ki je po zakonu o zavodih (Uradni list RS,
št. 12/91, prvi odstavek 3. člena; v nadaljevanju: ZZ) predvidena za
opravljanje javnih služb, pri čemer ZAPPNI niti ne določa, kateri del
dejavnosti agencije naj bi sploh bil javna služba. 12. Zato je moralo ustavno sodišče
preveriti zlasti, koliko je z ZAPPNI uveljavljeni status agencije v skladu
oziroma v nasprotju z ustavnimi načeli delitve oblasti, demokracije in pravne
države. V ta namen ustavno sodišče podaja najprej razlago ustavnega načela
delitve oblasti glede na sodobno razumevanje tega načela v luči varovanja
temeljnih človekovih pravic in svoboščin ter v povezavi z načeloma demokratične
in pravne države. 13. Že v šestnajstem členu francoske
deklaracije pravic človeka in državljana iz leta 1789 je bilo poudarjeno, da
“Družba, v kateri nista zajamčeni varstvo pravic in delitev oblasti, nima
ustave.” Bivši jugoslovanski in v njegovem okviru slovenski ustavni in
državno-institucionalni sistem v nasprotju s tem izročilom evropske pravne
civilizacije ni postavljal v ospredje človekovih pravic in ni izoblikoval
jasnih pravnih omejitev državni oblasti in njenemu nasilju. Zato je odpiral
možnosti za arbitrarno oblast, njegova ustava pa ni bila v celoti pravni
dokument v pomenu sodobne evropske pravne civilizacije. 14. Temeljna načela, ki jih vsebujejo
splošne določbe slovenske ustave, izhajajo od človeka kot svobodnega
posameznika, katerega dostojanstvo, varnost in zasebnost so posebej varovane
vrednote. Ena od bistvenih novosti veljavne slovenske ustave v primerjavi s
prejšnjo je prehod od načela enotnosti na načelo delitve oblasti. To ustavno
načelo naj vpliva na uravnoteženost in legitimnost nosilcev oblasti zlasti
tako, da opredeljuje razmerja med državljani in vsako od vej državne oblasti
ter vzajemna razmerja neodvisnosti, kontrole in sodelovanja med njimi. S stališča demokratične ureditve in
možnosti vpliva posameznikov na državo se torej slovenska ustava ne zadovoljuje
samo s tem, da slednjim zagotavlja njihove individualne pravice, ampak tudi s
tem, da vzpostavlja taka razmerja med osnovnimi vejami oblasti, da nobena ne
more dobiti prevlade in monopola nad drugimi. 15. Te ustavne vrednote pa ne izvirajo le
iz zgodovinskih izkušenj svetovne in še posebej evropske pravne in na
demokraciji ter človekovih pravicah utemeljene civilizacije, ampak tudi iz
posebnih slovenskih demokratičnih zgodovinskih izkušenj ter izročil duhovnega
in javnega nasprotovanja prejšnjemu sistemu prevlade monopolne politične
partije. 16. Zato je v zgodovinsko poslanstvo
slovenske ustave vgrajen tudi njen temeljni cilj preprečiti vsakršen poskus
ponovne vzpostavitve totalitarnega sistema, medtem ko ostaja njen
najpomembnejši neposredni cilj varovanje temeljnih človekovih pravic in
svoboščin vsakogar danes in tukaj. 17. Državno ureditev določa ustava tako, da
je država dolžna varovati in zagotavljati človekove pravice in svoboščine ter s
tem, da država lahko sama vanje posega le na ustavno dovoljen način ter v
skladu z zakonom. Zato ustava določa, da je Slovenija
demokratična republika (1. člen ustave), pravna in socialna država (2. člen
ustave), v kateri ima ljudstvo oblast, slednjo pa državljani in državljanke
izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena ustave). 18. Naloge ustavnega načela delitve oblasti
so zlasti: – da varuje in zagotavlja osebno svobodo
posameznika, – da prepreči koncentracijo in monopol
oblasti, – da vzpostavi nadzor nad oblastjo in s tem
prepreči njeno samovoljo, zlorabo oblasti in brezpravje, – da smiselno razporedi državne naloge in
pristojnosti, – da vzpostavi vzajemno kontrolo nosilcev
oblasti, kakor tudi, – da vzdržuje ravnotežje in enakomerno
porazdeljeno moč med posameznimi vejami oblasti in med njihovimi nosilci. 19. Državne naloge izvršujejo različne
državne institucije, ki opravljajo določene državne dejavnosti oziroma
funkcije. Ustava ureja način delitve in ločitve državnih nalog oziroma funkcij
med posamezne veje oblasti. Ker delitev oblasti zagotavlja svobodo posameznikov
in njihovih združenj, po drugi strani pa omejuje arbitrarno uporabo oblasti,
predstavlja to ustavno načelo bistveno prvino vsake državljanom odgovorne
oblasti in pravne države. 20. Bistvo ustavne določbe o delitvi
oblasti ni v organizacijskih izvedbah razmerij med posameznimi vejami oblasti
oziroma državnimi organizacijami, temveč v njegovi temeljni funkciji varovanja
človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države. Demokratična
učinkovitost delitve oblasti je torej odvisna predvsem od kakovosti razmerij
vzajemnega nadzora, omejevanja, pa tudi sodelovanja, ko gre za skupno,
uravnoteženo in učinkovito doseganje nacionalnih ciljev. Zato so možne in tudi
v resnici obstajajo različne organizacijske izvedbe načela horizontalne,
vertikalne in funkcionalne delitve oblasti v skladu s specifičnimi
zgodovinskimi in kulturnimi okoliščinami konkretne žive in dejavne ustavne
ureditve. 21. V sodobnih ustavnih sistemih pa obstajajo
tudi organi in organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih obeležjih in
formalnih pristojnostih ne moremo uvrstiti v eno od treh vej oblasti. Takšne
ustavne institucij so na prime: centralna banka (“monetarna oblast”), ombudsman
in računsko sodišče. 22. Vsi ti organi in organizacije imajo v
ustreznih ustavnih sistemih nesporno veliko mero samostojnosti v razmerju do
katerekoli klasične veje oblasti. Njihovo samostojnost na eni strani ter
odgovornost po drugi zagotavljajo določeni institucionalni pogoji neodvisnosti
kot so: profesionalna in strokovna odgovornost nosilcev ustreznih javnih
pooblastil, zakonita postopkovna pravila delovanja, sistem pravnih sredstev
zoper pravne akte, notranjeorganizacijska odgovornost, stabilnost in
predvidljivost mandata nosilcev odgovornih funkcij, sistem financiranja in
drugi. 23. Državni zbor se je odločil, da bo
kontrolne naloge bivše SDK v prehodnem obdobju, ko še obstaja družbena
lastnina, porazdelil med dve kontrolni instituciji – med agencijo in računsko
sodišče, s tem, da je agencijo pooblastil še za opravljanje nekaterih
neoblastnih storitev. 24. Če je bila v prejšnjem sistemu SDK
samostojna in je imela neodvisen status kot ustavna kategorija, potem bi že
samo iz tega razloga veljalo, da mora tak status ohraniti vse dotlej, dokler
imamo še opravka z družbeno lastnino. To velja še toliko bolj, ker je očitno,
da je naslednik SDK na področju nadzora nad javno porabo v novem ustavnem
sistemu računsko sodišče, ki prav tako ima neodvisen ustavni status. Računsko
sodišče tudi ni ne del sodne ne izvršne veje oblasti, ampak je institucija sui
generis, za katero je spričo njene kontrolne funkcije nad javno porabo bistveno
prav to, da lahko nadzoruje finančni aspekt vseh treh vej oblasti. 25. Računsko sodišče zato očitno
predstavlja tisto analogno ustavno instanco, po kateri gre presojati ustavno
prehodni status bivše SDK (zdaj agencije), kolikor v prehodnem obdobju tudi
agencija še naprej opravlja dejavnosti, ki so v zvezi s postopki preoblikovanja
družbene lastnine v lastnino z znanimi lastniki. V neposredni zvezi s temi
postopki sta nalogi revidiranja lastninskega preoblikovanja pravnih oseb in
preverjanja zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov, ki urejajo finančno
materialno poslovanje pravnih oseb, ter razpolaganje z družbeno lastnino
pravnih oseb, dokler se te lastninsko ne preoblikujejo v skladu z zakonom.
Posredno pa na razpolaganje z družbeno lastnino in na njen obseg vplivajo tudi
druge naloge agencije, določene v 4. in 73. členu ZAPPNI, vse dokler se
opravljajo tudi v zvezi s pravnimi osebami, ki imajo kapital v družbeni
lastnini. Zato je Državni zbor analogno vezan na ustavno določbo, po kateri je
računsko sodišče, ki v sistemu delitve oblasti ni sodna oblast, pri svojem delu
neodvisno in vezano na ustavo in zakon. 26. Tudi iz gradiva Državnega zbora ob
sprejemanju ZAPPNI in zakona o računskem sodišču izhaja, da je bilo prvotno
predvideno, da bi bile tudi naloge v zvezi z lastninskim preoblikovanjem
podjetij prenesene z SDK oziroma agencije na računsko sodišče že z začetkom
delovanja računskega sodišča. Pozneje pa je bilo ocenjeno, da računsko sodišče
kot organ, ki se šele konstituira, ne bo moglo zagotoviti kontinuitete pri
izvajanju teh nalog, in so naloge, ki po svoji vsebini sodijo v pristojnost
računskega sodišča, ostale v pristojnosti agencije. Pri tem ni videti
nikakršnega utemeljenega razloga za to, da je ob tem Državni zbor agenciji
odvzel njen samostojni in samostojnosti računskega sodišča analogni status, ki
ga je formalno imela že kot SDK, in ga uredil tako, da jo je podredil vladi,
pri čemer pa trajnejša sistemska ureditev te institucije sploh ni bila
potrebna, saj so njene naloge in njen obstoj že po zakonu samo začasni. 27. Glede na navedeno, je bil Državni zbor
dolžan neodvisnost in vezanost na ustavo in zakon zagotoviti tudi agenciji.
Zato je organiziranost te službe kot “javnega zavoda” ter posebne oblike
podrejanja agencije vladi ter upravljanje in nadzorovanje delovanja agencije
preko njenega sveta, oblikovanega, kot da gre za javni zavod, v nasprotju z
ustavnim konceptom samostojne in neodvisne službe, ki v skladu z ustavo in
zakonom opravlja naloge nadziranja in revidiranja razpolaganja z družbeno
lastnino v postopkih lastninskega preoblikovanja. 28. Glede na navedeno ustavno sodišče
poudarja, da Državni zbor obravnavanih nadzornih funkcij, kolikor se je
odločil, da jih bo opravljala posebna organizacija, ni mogel z javnimi
pooblastili prenesti nanjo kot na organizacijo s statusom javnega zavoda. Javni
zavod se namreč po zakonu o zavodih ustanovi za opravljanje javne službe (ki
mora biti opredeljena z zakonom ali predpisom lokalne skupnosti), za
opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba pa, kolikor se opravljanje takšne
dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo (3. in
64. člen ZZ). Javni zavodi se torej ne morejo ustanavljati za opravljanje
nadzornih funkcij, teh pa ni mogoče prenašati nanje tudi glede na določbe 7.
člena zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94). Glede tistega dela nalog, ki
se nanašajo na preoblikovanje družbene lastnine, bi torej zakonodajalec moral
zagotoviti agenciji samostojnost, kakršno ima računsko sodišče. Ker pa je
davčni nadzor funkcija državne uprave, agencija tudi v primeru, če bi
opravljala samo to funkcijo, ne bi mogla imeti statusa javnega zavoda. Naravi
in vsebini funkcije davčnega nadzora bi se morala namreč v tem primeru
prilagoditi status in organizacijska oblika njenega opravljanja, v tem okviru
pa tudi status pooblaščenih uradnih oseb. 29. Naravi dejavnosti, za katere
opravljanje se javni zavod lahko ustanovi, je prilagojen tudi sistem
upravljanja in vodenja zavoda preko sveta zavoda, v katerem imajo pomemben
vpliv predstavniki ustanovitelja ter predstavniki uporabnikov oziroma
zainteresirane javnosti, vse to pa ne more biti sprejemljivo za kontrolno
organizacijo, v kateri bi lahko uporabniki kontrolirali sami sebe. Vse to so
razlogi, ki kažejo na to, da je organizacijska in upravljalska ureditev po
ZAPPNI v nasprotju z ustavo. Zato je ustavno sodišče razveljavilo tiste
določbe 2. člena ZAPPNI, ki agencijo opredeljujejo kot javni zavod; določbe
prvih dveh odstavkov 5. člena, po katerih je agencija za opravljanje del in
nalog iz 4. člena odgovorna vladi in ji je dolžna o tem letno poročati; določbe
63. člena, s katerimi je uveden svet agencije kot organ javnega zavoda in se
določa njegova sestava; in tiste določbe prvega in drugega odstavka 64. člena,
tretjega in četrtega odstavka 65. člena, 66. člena, prvega in drugega odstavka
68. člena in tretjega odstavka 77. člena, s katerimi so določene pristojnosti
Sveta agencije ali s katerimi se zahteva soglasje vlade. 30. Glede revidiranja lastninskega
preoblikovanja pravnih oseb je z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij
v 48.b členu določen upravni postopek, nato pa tožba v pravdnem postopku.
Četrti odstavek 73. člena ZAPPNI, določa, da Državni zbor izvaja nadzor nad
izvedbo revizijskih postopkov lastninskega preoblikovanja pravnih oseb. Gre za
ustavno nedopusten nadzor, ki pri izvajanju posameznih postopkov spravlja v
odvisnost do Državnega zbora pooblaščene delavce, ki jim je z ustavo
zagotovljena samostojnost pri delu v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Pa
tudi sicer si ni mogoče predstavljati, kakšen nadzor nad izvedbo posameznih
revizijskih poostopkov v smislu četrtega odstavka 73. člena izpodbijanega
zakona naj bi opravljal Državni zbor, ob že danem sodnem nadzoru. Iz navedenih
razlogov je ustavno sodišče tudi to določbo ZAPPNI razveljavilo. 31. Predlagateljem in pobudnikom je mogoče
pritrditi, da v določbi prvega odstavka 73. člena ZAPPNI uporabljeni pojem
“preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov” ni dovolj
opredeljen. Načelo pravne države zahteva, da so norme
opredeljene tako, da jih je mogoče izvajati; da je mogoče z gramatikalno in
teleološko razlago ugotoviti vsebino predpisa brez pravnih praznin in je tako
ravnanje državnih organov s tem determinirano. ZAPPNI že sam interpretira ta
pojem s tem, ko povsem natanko opredeljuje metode dela za vsako področje
posebej – plačilni promet v državi (6. do 39. člen); davčno nadzorovanje (40.
do 45. člen), postopek nadziranja kot poseben upravni postopek, (46. do 59.
člen); in statistika ter informiranje (60. do 62. člen). Prav tako ni mogoče
zagovarjati stališča, da ni urejeno revidiranje lastninskega preoblikovanja
pravnih oseb. V tem primeru gre za prehodno nalogo, ki je urejena v posebnem
zakonu na splošno, za posamezna področja pa še posebej, kar je v ZAPPNI izrecno
poudarjeno v peti, šesti in sedmi alinei prvega odstavka 4. člena. Glede na to je ustavno sodišče ugotovilo,
da ta izpodbijana določba zakona ni v nasprotju z ustavo, če se razlaga tako,
da pojem “preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov” obsega
tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranje. 32. Prehodna določba šestega odstavka 72.
člena se nanaša le na generalnega direktorja in njegovega namestnika ter na
pooblaščene delavce, ne pa tudi na druge vodilne delavce z mandatom (pomočnike
direktorja, direktorje podružnic, vodje ekspozitur in vodje nekaterih organizacijskih
enot). Ni je mogoče razumeti kot podaljšanje mandata za tiste, ki jim je mandat
od uveljavitve zakona do 31. 12. 1994 prenehal, niti kot garancije, da jim iz
zakonsko oziroma statutarno določenih razlogov mandat v tem času ne bi mogel
prenehati. Ne bi pa se je smelo razumeti niti kot možne podlage za prenehanje
mandata pooblaščenim delavcem po 1. 1. 1995. Do tega pa bi lahko prišlo, če bi
se ta določba razlagala tako, da je tudi tem delavcem mogoče in treba “potrditi
imenovanja” po 1. 1. 1995, ne glede na to, da ni izkazanih z zakonom ali
statutom predpisanih pogojev za predčasno prekinitev njihovega mandata. Taka
“potrditev imenovanja” je predvidena za generalnega direktorja in njegovega
namestnika, pomočnike generalnega direktorja in direktorje podružnic po sedmem
odstavku 72. člena. Gre za tiste (poslovodne in) vodilne delavce, ki jih je v
prejšnji ureditvi imenoval Državni zbor oziroma prej skupščina ali svet SDK. 33. Izpodbijana določba uvaja pravno
neopredeljen pojem “potrditve imenovanja”. Zakonodajalec ima legitimno pravico
ob spremembi zakonodaje urediti prehodni režim, ki naj zagotavlja kontinuiteto
dela in zagotavlja opravljanje tistih dejavnosti, ki so nujne za funkcioniranje
države in gospodarstva. Pri tem pa mora upoštevati načela pravne države, v tem
primeru posebej načela pravne varnosti, jasnosti v zakonih in prepovedi uporabe
ukrepov, ki presegajo namen zakona. Ni se mogoče strinjati s trditvijo
Državnega zbora, da gre v ZAPPNI za “temeljno preureditev nekdanje SDK in
ustanovitev nove institucije z drugačnim statusom in spremenjenimi nalogami”.
Končni cilj preoblikovanja SDK je res postopen in načrtovan prenos funkcij, ki
jih je opravljala SDK, na novi družbeni in ekonomski ureditvi ustrezne
institucije. Namen ZAPPNI, kot je bil opredeljen v zakonodajnem postopku, pa je
zagotavljati v prehodnem obdobju, do vzpostavitve novih institucij, opravljanje
tistih funkcij SDK, ki so nujno potrebne. To izrecno izhaja tudi iz prvega
odstavka 72. člena ZAPPNI o pravnem nasledstvu in prevzemu nalog SDK. V
vsebinskem smislu ne gre za “ustanovitev nove institucije”, ampak za spremembo
njenega statusa, ki je bil prilagojen skupščinskemu sistemu in enotnosti
oblasti, v status, ki bo prilagojen potrebam posebne kontrolne organizacije v
prehodnem obdobju. Navedena prehodna ureditev položaja in nalog agencije zato
sama po sebi ne more biti podlaga za prekinitev mandata poslovodnim in vodilnim
delavcem izven ali celo brez ugotavljanja pogojev, ki so za to sicer
predpisani. 34. Po 64. členu ZAPPNI generalni direktor
vodi in zastopa agencijo, v njegovi odsotnosti pa njegov namestnik. Podobno,
čeprav ožjo vlogo imajo pomočniki generalnega direktorja in direktorji
podružnic. Ustrezne stopnje samostojnosti agencije in njene neodvisnosti pri
opravljanju njenih nalog si ni mogoče zamisliti brez relativne samostojnosti in
strokovne neodvisnosti navedenih vodilnih delavcev v razmerju do nosilcev
družbene in politične moči ter do vsakokratne oblasti (ki bi bila pred posegom
ustavnega sodišča celo prevladujoče zastopana v svetu agencije kot njenem
organu upravljanja). Zahtevana neodvisnost je seveda legitimno omejena z
načinom njihove izvolitve in javno odgovornostjo za opravljanje javne funkcije
v javnem interesu. Vendar morata biti njihova avtonomnost in odgovornost
razvidni in predvidljivi. Te zahteve pa niso izpolnjene, če je njihov položaj
odvisen od vsakokratne sestave organa upravljanja, od vsakokratne razporeditve
politične moči pri “ustanovitelju” ali od formalnih sprememb, ki jih ta lahko
kadarkoli sprejme glede statusa zavoda. 35. Ni pa mogoče pritrditi predlagateljem
in pobudnikom, da je izpodbijana določba v neskladju s 155. členom ustave.
Določba sedmega odstavka 72. člena nima učinka za nazaj, ker velja od dneva
uveljavitve dalje. Prav tako ne posega v pridobljene pravice posameznikov.
Imenovanja na poslovodno ali vodilno funkcijo z določitvijo mandata in zakonsko
predvideno možnostjo predčasne razrešitve ni mogoče šteti za pridobljeno
pravico, ki jo ustava v drugem odstavku 155. člena varuje tudi pred posegi
zakonodajalca. Določba tudi ni v neskladju s 14., 15., 22., 23. in 50. členom
ustave, saj ne izključuje določil veljavne delovnopravne in postopkovne
zakonodaje, s katero je tudi poslovodnim, vodilnim in drugim delavcem agencije
zagotovljena enaka možnost uveljavljanja in varstva pravic (vključno s sodnim
varstvom) iz delovnega razmerja, iz naslova opravljanja funkcije in do socialne
varnosti. 36. Zaradi delne razveljavitve posameznih
določb ZAPPNI se bo lahko pri uporabi tako spremenjenega zakona pokazalo, da je
deloma pomanjkljiv in da na posamezna vprašanja, zlasti v zvezi z upravljanjem
in statusom agencije kot pravne osebe, v zakonu ne bo mogoče najti ustreznih
odgovorov. Agencija v skladu s to odločitvijo ustavnega sodišča ne more biti
javni zavod, zato na morebitna takšna vprašanja ne bo mogoče odgovoriti s
smiselno uporabo določb zakona o zavodih. Prav tako ne bodo smiselno uporabne
določbe o upravljanju in statusu drugih znanih in v zakonodaji urejenih tipov
pravnih oseb. Glede na položaj, ki ga mora imeti v skladu s to odločbo
agencija, vse dokler je vključena v dejavnosti v zvezi s preoblikovanjem
družbene lastnine, so za reševanje tovrstnih vprašanj uporabne določbe o
položaju in upravljanju računskega sodišča kot državnega organa. Če se bo izkazalo,
da takšna smiselna uporaba navedenih pravil glede posameznih vprašanj ni
mogoča, bo moral zakonodajalec nastale pravne praznine zapolniti tako, da bo
pri tem upošteval stališča ustavnega sodišča, izražena v tej odločbi.
na podlagi 43. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in
sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro
Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev v
točki I./5. in točki II. je sprejelo soglasno; odločitev v točkah I./1., 2.,
3., 4. in 6. pa s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika
Šinkovec in Ude, ki sta dala odklonilno ločeno mnenje.
Št. I-U-158/94
(ZAPPNI) Postopek priprave in sprejema tega predpisa