Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1541.asp
Timestamp: 2017-10-18 20:32:33+00:00
Document Index: 65935791

Matched Legal Cases: ["l'article 72", "l'article 72", "l'article 4", "l'article 34", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 1", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", 'arrêt ', "l'article 3", "l'article 3", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 1", "l'article 73", "l'article 1", "l'article 74", "l'article 73", "l'article 3", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 59", "l'article 72", "l'article 34", "l'article 72", "l'article 3", "l'article 72", "l'article 73"]

N° 1541 - Rapport de M. Guy Geoffroy sur le projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (1155)
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 1155) pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.
Voir les numéros : 1155 et 1546.
I. - L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UNE NOTION RELATIVE AU REGARD DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES 6
A. LA LENTE CONSTRUCTION DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE 6
B. LA FRANCE, MODÈLE EUROPÉEN ? 7
II. - L'ÉROSION DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ENTRE 1997 ET 2002 9
A. LE TEMPS DE LA DÉFIANCE 9
B. L'IMPOSSIBLE PROTECTION CONSTITUTIONNELLE 15
III. - DE NOUVELLES PERSPECTIVES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE CADRE D'UNE ORGANISATION DÉCENTALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE 18
A. LE CHANGEMENT DE PERSPECTIVE INDUIT PAR LA RÉVISION CONSTITUTIONELLE DU 28 MARS 2003 18
B. DES RÉFORMES QUI DONNENT UN NOUVEL ESSOR À LA DÉCENTRALISATION 19
IV. - LE PROJET DE LOI ORGANIQUE 20
A. UNE DÉCLINAISON DE L'ARTICLE 72-2 DE LA CONSTITUTION 20
B. LE CONTENU DU PROJET DE LOI 21
Article premier : Définition de la notion de catégorie de collectivités territoriales 27
Article 2 : Définition de la notion de ressources propres 32
Article 3 : Définition des notions d' « ensemble des ressources » et de « part déterminante » 38
Article 4 : Mécanisme de mise en œuvre de la garantie 44
Après l'article 4 45
ANNEXE : Principales mesures de réduction des ressources des collectivités locales intervenues depuis 1997 55
À la suite de son adoption, notre pays disposera d'outils juridiques en adéquation avec la reconnaissance de son organisation décentralisée, fondée sur l'adhésion populaire, avec le référendum local, l'innovation, avec l'expérimentation, et la responsabilité locale, avec l'autonomie financière des collectivités territoriales.
La reconnaissance de l'autonomie financière des collectivités locales n'est pas une revendication nouvelle : elle s'inscrit, bien avant les lois de décentralisation de 1982, dans la tradition des grands débats qui fondèrent la République et l'organisation institutionnelle de la France. Ainsi, à la suite de la loi de 1893 relative à la solidarité sociale, qui fait porter sur les collectivités locales de lourdes charges d'assistance obligatoire et gratuite, sans que ces dépenses ne donnent lieu à compensation de la part de l'État, les parlementaires multiplient les interpellations et obtiennent finalement, dans la loi de finances pour 1931, une mesure permettant de corriger la situation par le versement de crédits exceptionnels et la prise en charge de frais de personnel administratif agissant dans le cadre d'établissements publics chargés d'assurer un intérêt national. Entre temps, les parlementaires auront pris l'initiative de rappeler aux ministres des Finances et de l'Intérieur les promesses faites lors des précédents débats en déposant de nombreuses propositions de loi invitant le gouvernement à présenter rapidement des mesures destinées à équilibrer le budget des collectivités locales. Le ministre de l'Intérieur de l'époque, Germain Martin, répond par la négative à ces interpellations en jugeant que « l'on ne pouvait construire solidement si on voulait séparer les finances de l'État des finances des communes et des départements ».
Cette dissociation entre ce qui relève des finances publiques de l'État et des collectivités locales ne va donc pas de soi ; elle a fait au contraire l'objet d'un long combat, ponctué d'avancées discrètes et de retentissants retours en arrière.
La loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale instaure ensuite le principe du vote des taux par les collectivités locales, celles-ci ne pouvant jusqu'alors voter qu'un produit fiscal dont la charge était répartie entre les différents impôts par les services de l'État.
Avec les lois de décentralisation de 1982, le principe d'autonomie financière rejoint celui de libre administration des collectivités territoriales, puisque, au même titre que les actes des collectivités, les budgets locaux sont rendus exécutoires de plein droit. En outre, les régimes de contrôle et d'approbation préalables en matière d'emprunts sont abrogés. Les lois de décentralisation mettent également en place un dispositif de globalisation des subventions d'équipement, à travers notamment la dotation globale d'équipement, supprimant dans le même temps les contrôles techniques exercés par les services de l'État lors de l'attribution des subventions spécifiques. Cette démarche de globalisation permet également la pérennité des versements par le caractère automatique de leur attribution.
En matière fiscale, les lois de décentralisation inscrivent dans le code général des collectivités territoriales le principe de compensation des transferts de compétences par des transferts d'impôts d'État ( voir aujourd'hui l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales), ces transferts d'impôts devant constituer la moitié au moins des ressources attribuées par l'État à l'ensemble des collectivités locales (article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales). Dans ce cadre sont transférées aux départements les recettes fiscales issues de la vignette automobile et aux régions celles liées à la taxe sur les immatriculations. Parallèlement, la possibilité d'instituer une fiscalité facultative est reconnue aux collectivités territoriales.
Les lois de décentralisation de 1982 ont ainsi été à juste titre présentées comme l'aboutissement d'une démarche permettant de reconnaître aux collectivités locales non seulement la liberté de dépenses mais également celle de percevoir des ressources fiscales. À la lumière du critère de l'autonomie financière, elles ont incontestablement permis de placer les collectivités territoriales françaises en tête des systèmes européens.
Ainsi, un rapport du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe sur la situation de la démocratie locale et régionale en France, publié en 2000, précise que « la France se situe ainsi largement au-dessus de la moyenne de la fiscalité propre (25,7 %) et largement au-dessous de la moyenne des transferts (49 %) dans les États membres du Conseil de l'Europe » ; ces bons résultats permettent de placer les collectivités territoriales françaises à la 8ème place pour ce qui est de l'autonomie fiscale et à la 10ème pour ce qui est de l'autonomie financière tenant compte des redevances et prix. Au vu de ces chiffres, collectés par un groupe d'experts indépendants, le rapport du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux aboutit aux conclusions suivantes : « Cette performance d'autant plus remarquable qu'elle est réalisée dans un contexte d'émiettement communal, guère favorable au développement d'une fiscalité locale propre, ne fait pas, comme on le dit parfois, de la France une exception au sein de l'Union européenne, mais place effectivement celle-ci au même niveau moyen que les États scandinaves où l'autonomie locale est la plus développée (même si dans ces pays le pourcentage des dépenses locales par rapport au pib est nettement plus élevé qu'en France). »
Que l'étude porte sur la part des ressources fiscales dans les ressources totales des collectivités territoriales, sur la part des dotations globalisées par rapport aux subventions spécifiques attribuées pour des projets déterminés ou sur la marge de manœuvre des collectivités dans la fixation des taux d'imposition, les conclusions permettent à chaque fois d'attribuer à la « décentralisation à la française » un rang plus qu'honorable. Pour s'en tenir à la fiscalité locale, la place de celle-ci dans le financement hors emprunt des collectivités locales apparaît nettement plus élevé en France que dans d'autres États pourtant caractérisés par leur très forte autonomie locale, comme l'Espagne (où le taux n'est que de 30 %), l'Italie (25 %) ou l'Allemagne (20 %). En outre, dans ces pays, les taux des impôts perçus à l'échelon local sont souvent fixés par l'État, comme en Allemagne où le produit de la fiscalité reçu par les collectivités provient essentiellement d'impôts partagés.
D'où vient alors le paradoxe qui consiste à présenter la France comme un État incorrigiblement jacobin ? Tentons, comme certains auteurs avant nous (3), d'avancer une explication plus sociologique que juridique ou économique : dans des pays comme l'Espagne ou l'Allemagne, le principe de l'autonomie locale est parfaitement intégré dans la culture politico-administrative de ces pays, y compris au niveau des administrations centrales. L'autonomie financière n'apparaît pas dès lors comme une condition essentielle de l'exercice de l'autonomie locale, la faible part des ressources propres dans les budgets des collectivités locales reflétant en quelque sorte un état « apaisé » des relations entre l'échelon local et l'échelon central.
À l'inverse, la revendication permanente des élus locaux en France pour faire croître la part des ressources propres sur les dotations est le résultat d'un long combat contre l'État tenté, au moindre aléa économique, de jouer sur les mécanismes d'indexation des dotations. À la différence d'autres pays plus décentralisés, la libre administration des collectivités territoriales, pourtant inscrite dans la Constitution, n'a ainsi jamais été considérée comme un acquis. Illustration de ce rapport de forces, les réformes entreprises entre 1997 et 2002 ont très largement contribué à éroder le mouvement décentralisateur.
· Le démantèlement de la fiscalité locale
La taxe d'habitation a fait l'objet également de fréquentes remises en cause : l'obsolescence de ces bases, qui reposent sur les valeurs locatives, ne permet pas d'appréhender les réelles capacités contributives des contribuables puisque les bases ne tiennent pas compte des revenus. La dernière révision mise en œuvre date de 1961 pour le foncier non bâti et de 1970 pour le foncier bâti.
Ressources propres prises en compte ici :
recettes fiscales et produit des services et du domaine
Communes + groupements
Recettes fiscales hors compensations
dont produit 4 taxes
Recettes propres/recettes totales hors emprunts
Les reversements des groupements aux communes ont été neutralisés des recettes totales, fiscales et du produit 4 taxes
* 2002 : estimations, résultats définitifs en mai 2004 (DGCP)
Pour les collectivités locales, ces réformes se traduisent ainsi très directement par l'affaiblissement de leurs marges de manœuvre, mais également, de façon plus insidieuse, par une perte en termes financiers. En effet, l'État a cherché, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, à compenser a minima ces réformes.
Il a en premier lieu choisi, à chaque fois que cela lui était possible, la compensation d'exonérations plutôt que le dégrèvement. Alors que la première est une dotation compensatrice d'une perte pour la collectivité locale, calculée en fonction du produit des bases exonérées par le taux figé de l'année de référence, le dégrèvement est une compensation fiscale intégrale, sans amputation des bases, et évolutive avec l'assiette de la base dégrevée et le taux d'imposition en vigueur, de sorte que la contribution de l'État est dépendante à la fois de l'évolution des bases concernées et des décisions des collectivités locales. Dès lors, compte tenu du dynamisme des impôts locaux, l'État a cherché à maîtriser ces dépenses en se dégageant de la logique des dégrèvements : il en a été ainsi du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, des dégrèvements totaux de taxe d'habitation, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa partie relative à la réduction pour embauche et investissements, ainsi que la compensation pour suppression de la part « salaires » des bases de taxe professionnelle.
La recentralisation des finances locales est également lourde de conséquences pour l'État ; c'est désormais un lieu commun de constater que l'État est devenu le premier contribuable local, ayant été contraint de prendre en charge, par le biais de compensations et de dégrèvements, une part croissante de la fiscalité locale. Il supporterait ainsi à lui seul, selon le rapport publié en juin 2003 par M. Joël Bourdin au nom de l'Observatoire des finances locales, plus de 33 % du produit de la fiscalité locale, soit 22,3 milliards d'euros pour une recette totale de 66,8 milliards. Ces sommes correspondent à une prise en charge de :
Une étude effectuée en mai 2000 par M. Yves Fréville, sénateur, a ainsi permis de montrer que l'essentiel de la croissance des concours de l'État était imputable aux compensations d'exonérations et de dégrèvements, ceux-ci étant passés de 0,45 % du pib en 1982 à 1,5 % en 1998, alors que dans le même temps, les dotations de l'État dans leur ensemble ont diminué de 1,45 % à 1,35 % du pib. Cette montée en charge des dispositifs de compensation et dégrèvements induit de façon indéniable une plus grande rigidité dans la gestion des concours de l'État aux collectivités locales : les dotations passives devenant peu à peu plus importantes que les dotations actives, les concours financiers perdent leur logique de péréquation pour ne constituer que des substituts de fiscalité locale. L'État prend ainsi le risque de se priver d'un instrument essentiel de correction des déséquilibres territoriaux.
· L'absence de visibilité des dotations
La maîtrise de leurs ressources par les collectivités locales constitue le cœur du débat sur l'autonomie financière ; elle implique que les collectivités locales puissent prévoir de façon à peu près fiable le montant des sommes dont elles peuvent disposer. Cette maîtrise passe bien évidemment par la fiscalité locale, mais il n'est pas exclu non plus d'imaginer qu'elle concerne les dotations versées par l'État. Les élus locaux sont, en effet, en droit d'attendre en ce domaine une stabilité ou, du moins une certaine prévisibilité des montants attribués.
En ce domaine, l'architecture des dotations de l'État entre 1997 et 2002 n'a pas permis de répondre à cet impératif de clarté. L'opacité des concours financiers, régulièrement dénoncée par les élus locaux, a ainsi fait l'objet d'une analyse détaillée de la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000 ; la Cour fustigeait alors « l'inflation des dotations pour des objectifs peu identifiables » en précisant que « se mêlent ainsi des objectifs de stabilisation des budgets des collectivités, de péréquation entre celles-ci, de compensation de moindres recettes fiscales, ou encore d'encouragement à l'investissement qui rendent délicates la mise en place d'indicateurs de résultats et l'appréciation de l'efficacité de tels concours ». Les modalités de calcul de la dgf illustraient parfaitement cette complexité, puisque la répartition de certaines de ces composantes faisait intervenir pas moins de 16 critères différents...
Là encore, la pratique du précédent gouvernement n'a pas servi la cause de la décentralisation : théoriquement inclus dans une enveloppe normée dénommée « contrat de croissance et de solidarité », les concours financiers de l'État sont censés évoluer selon des critères d'indexation précisément définis et donc en principe prévisibles(6). Dans la pratique, les contours de l'action de l'État se sont révélés difficiles à cerner, en raison de l'empilement des dotations hors contrat de croissance et des abondements exceptionnels. Ainsi, la dotation de l'État au Fonds national de Péréquation a bénéficié d'un abondement de 22,87 millions d'euros en 2000 et 2001 ; la dotation de solidarité urbaine (dsu) a bénéficié, pour sa part, d'un abondement en 1999 de 76,22 millions d'euros, reconduit en 2000 et 2001 et de 122 millions d'euros en 2002.
Ces abondements ont été accordés hors de l'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité et n'ont donc pas fait l'objet d'une consolidation pour les années suivantes. La comparaison de la progression des concours de l'État d'une année sur l'autre s'est ainsi révélée très ardue, les collectivités locales apparaissant de plus en plus comme la variable d'ajustement au coup par coup du budget de l'État.
Conjuguée au mécanisme très technique du « recalage » de la dotation globale de fonctionnement d'une année sur l'autre et des régularisations a posteriori, qui provoquent des variations erratiques des dotations, l'utilisation des abondements exceptionnels a contribué à altérer définitivement la lisibilité des concours de l'État par rapport aux prévisions initiales.
C'est donc sous la menace budgétaire d'une non-reconduction des dotations d'année en année, et avec des marges de financement réduites que les collectivités territoriales ont dû exercer leurs compétences. Ce pari a été d'autant plus difficile à tenir que, dans le même temps, l'État accroissait les charges imparties à l'échelon local.
· L'accroissement des charges des collectivités locales
En dépit des principes clairs posés par les lois de décentralisation en matière de compensation des transferts de compétences, force est de constater que l'État a souvent cherché, par le biais de la décentralisation, à réduire son déficit en transférant des charges croissantes aux collectivités locales.
Un rapport du Conseil économique et social (7) analyse ainsi, compétence par compétence, le poids des transferts à la charge des collectivités territoriales ; il montre, en premier lieu, que les collectivités locales ont dû faire face à des retards d'investissement importants, notamment en matière de lycées et de collèges, sans que les dotations afférentes ne tiennent compte de ces besoins. Les régions et départements ont ainsi dû mobiliser, pour remédier à l'état déplorable des établissements, des montants qui vont bien au-delà des compensations attribuées. À titre d'exemple, pour les régions, les dépenses réelles d'équipement des lycées sont passées de 130 millions d'euros en 1986 à 1 245 millions d'euros en 1993 ; sur cette même période, les compensations par l'État au titre de la dotation régionale d'équipement ont progressé de 57,5 millions à 203 millions d'euros.
Les collectivités territoriales ont également été confrontées à un alourdissement de leurs charges, sans que celles-ci ne soient compensées ; l'exemple de l'Allocation personnalisée d'autonomie (apa) est à cet égard emblématique du désengagement de l'État. Le coût de ce dispositif, institué par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001, était initialement estimé à 2,53 milliards d'euros. Il était prévu au départ que l'État assumerait le financement de cette allocation à hauteur de 930 millions d'euros, par le biais du Fonds de financement de l'apa. La participation des départements, estimée initialement à 1,6 milliard d'euros, devait être alimentée à hauteur de 1,1 milliard d'euros par la réaffectation des sommes consacrées antérieurement à la Prestation spécifique dépendance, que l'apa avait vocation à remplacer. Le surcoût net pour les départements était ainsi estimé à 500 millions d'euros.
Si le précédent gouvernement ne saurait être tenu entièrement responsable de cette inflation normative, tant celle-ci est liée aux réglementations communautaires, il est un domaine pour lequel il porte une pleine et entière responsabilité, qui est celui de la durée hebdomadaire du travail dans la fonction publique : en imposant sans concertation à la fonction publique territoriale la nouvelle durée du temps de travail, le gouvernement de M. Lionel Jospin a pris le risque d'affaiblir durablement les marges de manœuvre financière des collectivités locales. Les effets de cette réforme sur les dépenses de fonctionnement sont difficiles à appréhender ; néanmoins, une étude de la direction générale des collectivités locales et du Centre national de la Fonction publique territoriale estime que seules 10 % des collectivités pratiquaient une durée hebdomadaire du travail inférieure à 39 heures au 31 décembre 1999. Ce chiffre illustre l'ampleur des réaménagements que les collectivités locales ont du fournir pour se mettre en conformité avec la loi. Ainsi, en 2003, les prévisions des départements et des régions font état d'une nouvelle hausse des charges de personnel, de l'ordre de 7,9 %, succédant à celle de 8,9 % en 2002.
· Des dispositions constitutionnelles elliptiques
Sur la base de ces seules dispositions, le Conseil constitutionnel a fait œuvre créatrice ; il a tout d'abord considéré, sur le fondement de l'article 34, que seule la loi pouvait fixer les conditions et les garanties de la libre administration locale et jugé en conséquence qu'il revenait au législateur de définir ce qui relève des ressources locales (8) et de déterminer les limites à l'intérieur desquelles les collectivités locales peuvent elles-mêmes fixer les taux d'imposition(9). Il a ensuite cherché à encadrer ce pouvoir législatif, en défendant le principe de libre administration des collectivités locales : il a ainsi considéré que l'article 72 de la Constitution interdit d'instituer par la loi la tutelle d'une collectivité locale sur une autre (10). Il a considéré également que ce principe impliquait de créer des collectivités territoriales disposant d'attributions effectives(11), et s'opposait à ce que soit imposée par le législateur la publicité des séances de la commission permanente de ces collectivités(12).
· La fragilité du principe d'autonomie financière
Partant de ce constat, le juge constitutionnel a admis que le législateur puisse instituer une dépense obligatoire à la charge des collectivités territoriales, en précisant simplement que « les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration (13)».
S'agissant de la part des ressources fiscales dans l'ensemble des ressources globales des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel considère en premier lieu que les collectivités territoriales doivent disposer d'une marge de manœuvre dans la fixation du montant de leurs recettes.
Comme le précise un commentateur avisé de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : « si les recettes fiscales propres d'une collectivité territoriale disparaissaient ou devenaient insuffisantes, elles ne pourraient faire face à des dépenses imprévues, ce qui pourrait compromettre la continuité de services publics locaux ou l'ordre public, portant atteinte à des principes de valeur constitutionnelle. Plus généralement, une dépendance excessive par rapport à l'État viderait de sa substance l'autonomie locale, contrevenant ainsi à l'article 72 de la Constitution (16)».
III. - DE NOUVELLES PERSPECTIVES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE CADRE D'UNE ORGANISATION DÉCENTALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
A. LE CHANGEMENT DE PERSPECTIVE INDUIT PAR LA RÉVISION CONSTITUTIONELLE DU 28 MARS 2003
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 est très certainement le résultat de l'exaspération des élus locaux face à des pratiques de l'État jugées déloyales. Mais elle n'est pas que cela : en inscrivant à l'article 1er de la Constitution que l'organisation de la République est décentralisée, le Constituant a tenu à proclamer solennellement que l'État ne saurait à lui seul incarner l'intérêt général. Placé au côté des principes d'indivisibilité de la République et d'égalité, le principe d'organisation décentralisée permet ainsi de reconnaître aux collectivités locales une égale responsabilité dans la conduite des affaires publiques.
Loin de n'être que des principes abstraits, ces nouvelles exigences constitutionnelles ont institué un cadre adéquat pour la mise en œuvre concrète d'un grand nombre de réformes. En un temps record et dans un contexte économique pourtant défavorable, le Gouvernement s'est ainsi employé à décliner le texte constitutionnel en une série de projets qui révolutionnent complètement l'organisation administrative de notre pays.
La loi de finances pour 2004 innove à son tour. Elle propose ainsi une refonte complète de l'architecture des dotations de l'État en faisant de la dgf, qui atteint cette année plus de 36 milliards d'euros, soit un doublement, le pivot central des dotations. La dgf intègre désormais un ensemble de dotations et de compensations qui évoluaient auparavant selon des critères propres. La simplification qui en résulte était attendue depuis longtemps. Préconisée dans un rapport ministériel sous le précédent Gouvernement, cette réforme était, comme tant d'autres, restée lettre morte. Pour les élus locaux, elle signifie pourtant une plus grande prévisibilité des montants attribués, et donc, une meilleure anticipation dans la gestion locale. Cette réforme sera suivie, dans la prochaine loi de finances, d'une réforme des critères de répartition des dotations.
Au total, en incluant le transfert aux départements du rmi, ce sont plus de 11 milliards d'euros qui feront l'objet d'une gestion directe à l'échelon local à la suite de ces transferts. Le financement sera proposé dans la loi de finances pour 2005. D'ores et déjà, les articles 88 et 89 du projet prévoient les modalités de compensation des transferts en donnant une transcription législative aux dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, qui dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». L'article 88 fait par ailleurs le lien avec le troisième alinéa de l'article 72-2 et le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière en énonçant que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans les conditions fixées par la loi de finances ».
Le quatrième alinéa de l'article prévoit que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ; de même, toute création ou extension de compétences doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.
La loi organique présentée aujourd'hui est prévue par le troisième alinéa de l'article 72-2 ; elle est destinée à préciser les conditions dans lesquelles est mise en œuvre la règle selon laquelle les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités représentent une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.
Avec le troisième alinéa de l'article 72-2, le pouvoir constituant a entendu mettre un coup d'arrêt aux évolutions constatées, qui ont conduit à transformer 15 milliards d'euros de recettes fiscales locales en dotations de l'État, réduisant ainsi l'autonomie financière.
- les ressources propres (article 2 du projet);
S'agissant du seuil, le projet de loi organique propose, à l'article 3, que le niveau d'autonomie atteint en 2003, c'est-à-dire l'année où la réforme de la taxe professionnelle initiée en 1999 est intégralement achevée, constitue une seuil au dessous duquel ne peut être ramenée la part des recettes fiscales et autres ressources propres.
L'article 4 institue un mécanisme de garantie de l'autonomie financière définie au précédent article, en prévoyant la remise d'un rapport par le Gouvernement sur l'évolution des recettes et la mise en œuvre des mesures correctrices nécessaires, s'il apparaît, au vu du rapport, que les règles posées à l'article 3 ne sont pas respectées.
Sans ces précisions, le recours à l'article 72-2 de la Constitution reste inopérant : c'est du moins ainsi qu'a jugé le Conseil constitutionnel qui a estimé que l'article 72-2 ne pouvait être utilement invoqué « tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer la part des ressources propres que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources (17)».
Issue d'un amendement de rédaction globale de l'article 72-2 présenté par le Gouvernement au Sénat, l'introduction de la notion de catégorie de collectivités territoriales ne parait pas avoir été analysée à l'époque avec toute l'attention qu'elle méritait : elle modifie pourtant la portée de l'article 72-2 puisque elle garantit une autonomie financière non pas à chaque collectivité prise individuellement, mais catégorie par catégorie. Par souci de réalisme, il a ainsi été décidé de raisonner en terme de moyenne et non plus au cas par cas.
Première des catégories citées à l'article 1er, les communes regroupent l'ensemble des communes métropolitaines et ultramarines, y compris, comme on le verra un peu plus loin, les communes de Nouvelle-Calédonie. C'est bien évidemment la catégorie la plus importante, puisque elle compte 36 778 unités, et la plus hétérogène en termes statistiques : elle rassemble en effet à la fois les communes rurales et urbaines, les grandes métropoles comme Paris et les villages.
Il convient néanmoins de relativiser cette question dans la mesure où la garantie de l'autonomie financière des communes induit nécessairement une garantie pour les epci. Ainsi que le rappelait le ministre délégué aux libertés locales, M. Patrick Devedjian, devant le Comité des finances locales : « les intercommunalités n'étant pas des collectivités locales à part entière, elles ne sont pas identifiées en tant que telle au sein d'une catégorie donnée, mais [...] la prise en compte de leurs ressources propres conjointement à celles de leurs communes membres revient à les faire bénéficier de la garantie reconnue à la catégorie de communes à laquelle elles sont rattachées (19)».
L'intégration des quatre départements d'outre-mer ne parait pas non plus de nature à susciter de difficulté particulière ; régis par le principe de l'adaptation législative tel que défini à l'article 73 de la Constitution, les départements d'outre-mer exercent les mêmes compétences, à quelques adaptations près, qu'un département métropolitain. Il convient néanmoins de préciser qu'en terme de financement, l'architecture des recettes est très nettement différente de celle des départements de métropole ; les budgets des départements d'outre-mer sont en effet alimentés par des contributions de l'État au régime très particulier et par des ressources fiscales propres à l'outre-mer (20).
Cette particularité se retrouve pour les communes des départements d'outre-mer ; s'agissant toutefois de la catégorie des communes, qui regroupe près de 36 000 unités, la question des conséquences de l'intégration des communes de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et de la Guyane se pose avec une acuité moindre. En revanche, s'agissant des départements d'outre-mer, dont la dépendance vis-à-vis des dotations de l'État est plus grande que celle des départements métropolitains, l'intégration des dom dans le ratio général des départements a inévitablement pour conséquence de faire baisser le seuil de l'autonomie financière. Néanmoins, un traitement particulier de ces départements n'apparaît pas souhaitable tant il est difficile de construire un agrégat d'autonomie financière pour quatre unités.
Là encore, il s'agit d'intégrer des collectivités territoriales comprenant des fortes spécificités par rapport aux départements de métropole. Ainsi, il n'existe pas à Mayotte d'impôt d'État, l'ensemble de la fiscalité, qu'il s'agisse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, de l'impôt sur les sociétés, des droits d'enregistrement et des droits de douane étant versé à la collectivité départementale. Néanmoins, ces spécificités devraient bientôt s'atténuer avec l'application du code général des impôts et du code des douanes prévue dès l'année 2007 par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Conformément au souhait exprimé par la population mahoraise, la collectivité départementale de Mayotte a en effet vocation à se rapprocher du statut départemental.
Enfin, seraient intégrées dans la catégorie des départements les collectivités à statut particulier issues de la fusion d'une ou plusieurs communes et d'un département. Cette précision ne renvoie à aucune collectivité en particulier mais permet d'envisager toutes les hypothèses, sans avoir pour autant besoin de procéder à une modification de la loi organique. Dans le cas d'une fusion d'un département avec une commune, et l'on pense bien évidemment à Paris, il parait logique de comptabiliser la collectivité issue de la fusion parmi les départements.
La troisième catégorie citée à l'article 1er est assurément la plus hétérogène puisque elle intègre les régions, la collectivité territoriale de Corse auxquelles sont assimilées les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution autres que celles mentionnées au 2°, les provinces de la Nouvelle-Calédonie, les collectivités à statut particulier issues de la fusion de départements et de régions et les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l'article 73.
La Nouvelle-Calédonie ne figure qu'au titre de ses provinces ; en effet, l'article 3 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ne reconnaît comme collectivités territoriales de la République que les provinces et les communes. La Nouvelle-Calédonie elle-même jouit d'un statut difficilement définissable qui est celui « d'un territoire français susceptible de devenir un État souverain (21)».
Lors de la révision constitutionnelle, les sénateurs ont souhaité préciser à l'article 72-3 de la Constitution, soit dans le titre XII consacré aux collectivités territoriales, que « le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII » ; les auteurs de cette modification entendaient ainsi conférer à la Nouvelle-Calédonie le caractère de collectivité territoriale de la République qu'aucun texte ne consacre plus actuellement. Pour autant, comme le rappelait Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, lors des débats, la modification apportée « ne paraît pas revêtir la portée juridique que lui prête le rapporteur ». La question était ainsi de savoir si, par cet ajout au titre XII qui renvoie au titre XIII, l'article 72-3 conférait à la Nouvelle-Calédonie le statut de collectivité territoriale de la République et lui rendait alors applicable l'ensemble des dispositions prévues au titre XII, telles que le droit à l'expérimentation, la participation locale ou l'autonomie financière. La réponse paraît avoir été définitivement tranchée par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi organique relatif au référendum local(22), qui exclut la Nouvelle-Calédonie de l'application de la loi.
Au delà de ce rappel de la jurisprudence, il convient de s'interroger sur ce que contient, très concrètement, la catégorie des impositions de toutes natures, et l'on sait que le débat porte ici essentiellement sur la classification des ressources provenant d'un impôt partagé.
Ce débat est en effet apparu au mois d'octobre de l'année dernière au moment de la discussion de l'article 59 da la loi de finances pour 2004 permettant la compensation financière aux départements de la mise en œuvre de la loi portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. En transférant aux départements, pour certains carburants, une fraction des tarifs de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, sans possibilité pour ces départements de modifier ces tarifs, le Gouvernement a introduit une nouvelle forme de fiscalité locale, qui, si elle est bien connue dans les autres pays européens et notamment en Allemagne, reste encore à définir en France.
En outre, en indiquant, au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », le Constituant invite à interpréter comme étant des ressources propres toutes les recettes fiscales, sans exclusive. La définition des impositions de toutes natures ayant été donnée au deuxième alinéa, le projet de loi organique ne pouvait, sauf à encourir le risque d'une censure du Conseil constitutionnel, sortir de ce champ en restreignant la notion de produit des impositions de toute nature comme étant celui sur lequel les collectivités territoriales avaient un pouvoir de fixation des taux. Une telle rédaction serait en effet au delà des prescriptions constitutionnelles.
« Considérant que, comme il a été dit ci-dessus, le principe de libre administration des collectivités territoriales reçoit application "dans les conditions prévues par la loi" ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;
Considérant que dans l'exercice de sa compétence en matière fiscale le législateur n'est pas tenu de laisser à chaque collectivité territoriale la possibilité de déterminer seule le montant de ses impôts locaux ».
En termes économiques, le classement parmi les impositions de toutes natures du produit d'un impôt partagé sans pouvoir de taux ne fait pas non plus de doute ; la nature même de ce produit est en effet différent de celui d'une dotation puisque il n'y a pas dans le premier cas de face-à-face entre l'État et l'échelon local. Ainsi, à l'inverse des dotations, l'État ne peut ajuster les modalités d'indexation dans un objectif de réduction des déficits publics. Une fois défini le taux par le législateur, l'impôt partagé évolue selon des critères économiques indépendants.
Néanmoins, en dépit de ces arguments juridiques et économiques, le rapporteur n'ignore pas les déceptions qu'une telle interprétation génère. Les auditions des associations d'élus auxquelles le rapporteur a procédé avec le Rapporteur général de la commission des Finances ont ainsi permis de prendre la mesure des inquiétudes suscitées par cette nouvelle forme de fiscalité locale, dans un contexte de réforme de la taxe professionnelle. La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2004 permet toutefois d'apaiser une partie de ces inquiétudes, puisque le juge a considéré que « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'État de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait [au revenu minimum d'insertion et à l'allocation de revenu de solidarité] avant [leur] transfert ».
La compensation est un mécanisme tout à fait différent puisque l'État prend à sa charge la diminution des recettes fiscales supportée par la collectivité. Les mécanismes de compensation font ainsi l'objet d'un calcul et d'une indexation.
Il s'agit ainsi de ne retenir que des ressources préservant l'autonomie financière des collectivités territoriales, c'est à dire outre les impositions de toutes natures, les catégories de ressources sur lesquelles les collectivités ont une maîtrise parce qu'elles en déterminent le principe et le tarif (redevances pour services rendus) ou plus largement parce que les ressources concernées proviennent d'une initiative (produit du domaine, produits financiers, participations d'urbanisme) ou d'une décision libre de la collectivité (dons et legs). Ainsi, pour ce qui concerne les participations d'urbanisme telles qu prévues à l'article L. 2331-6 du code général des collectivités territoriales, la collectivité est libre d'instituer ou non ces participations. Enfin, aux termes de l'article L. 2242-1 et L. 3213-6 du code général des collectivités territoriales, il revient au conseil municipal et au conseil général de statuer sur l'acceptation des dons et legs.
Définition des notions d' « ensemble des ressources »
et de « part déterminante »
Ainsi qu'il a été vu au précédent article, le projet de loi organique ne procède pas à une énumération exhaustive de l'ensemble des ressources. De façon très pragmatique, il est en effet précisé que la part des ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité des ressources, et cela pour chaque catégorie de collectivités territoriales. A titre essentiel sont intégrées dans l'ensemble de ces ressources, les subventions et dotations émanant de l'État.
- des ressources correspondant au financement par l'État des compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation de l'État :
C'est le même raisonnement qui a été suivi pour les ressources issues de l'exercice de compétences déléguées par l'État. On sait que le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoit, dans son article 49, une délégation des aides à la pierre pour le logement aux départements et établissements publics de coopération intercommunale. Ces délégations se font par conventions entre l'État et la collectivité délégataire, qui fixent notamment les modalités de financement. S'agissant de délégation, l'exercice de la compétence est temporaire ; il peut être renouvelé mais uniquement dans le cadre de la signature d'une nouvelle convention. Dès lors, il a paru préférable de ne pas tenir compte des montants attribués au titre de cette délégation car ils ne sont pas significatifs de l'autonomie financière d'une catégorie de collectivités.
Le projet prévoit néanmoins de retrancher de cette somme les ressources bénéficiant aux epci et qui font l'objet dans les mêmes conditions que pour les collectivités territoriales d'une réfaction, à savoir les ressources provenant des emprunts, et celles correspondant au financement d'une compétence transférée par expérimentation ou par délégation de l'État.
Ressources propres prises en compte ici : recettes fiscales
et produit des services et du domaine
Les reversements des groupements aux communes ont été neutralisés des recettes totales, fiscales
et du produit 4 taxes
Mécanisme de mise en œuvre de la garantie
La Commission a examiné un amendement de M. René Dosière, visant à élargir le contenu du rapport à la présentation des écarts à la moyenne du niveau des ressources propres entre collectivités, ainsi que des mesures envisagées pour les réduire. Le rapporteur a indiqué que cette proposition était difficilement envisageable pour chacune des quelques 36 000 communes, et que, de surcroît, l'objectif du resserrement des écarts ne comptait pas au rang des prescriptions constitutionnelles.
À ce stade de la discussion, le rapporteur n'ignore pas que le rétablissement du ratio peut prendre deux voies distinctes, qui se résument mathématiquement à augmenter le numérateur ou diminuer le dénominateur ; il est en effet imaginable en théorie de penser que le rétablissement du ratio passe par une diminution des dotations. Outre que la déloyauté d'une telle méthode susciterait de sérieuses difficultés politiques, il n'est pas exclu de penser qu'elle encourrait la censure du Conseil constitutionnel sur le fondement du principe de libre administration.
Art. 74. - Les collectivités code général des collectivités territorialestre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.
Art. 72-2. - Cf. supra
Au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales, autres que le produit des impositions de toutes natures, sont constituées des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.
... natu-
res que ces collectivités territoriales reçoivent en application du deuxième alinéa de cet article, sont...
Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources mentionnées à l'alinéa précédent est augmentée du montant de la totalité des ressources dont bénéficient les établissements publics de coopération intercommunale, à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement par l'État des compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégations de l'État. Cet ensemble est minoré du montant des transferts financiers entre communes et établissements publics de coopération intercommunale.
Si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées à l'article 3, les dispositions nécessaires sont arrêtées, au plus tard, par la loi de finances initiale de la troisième année suivant celle où ce constat a été fait.
· Compléter le 1° de cet article par les mots : « en distinguant les communes de moins de 10.000 habitants et celles de plus de 10.000 habitants. »
· Rédiger ainsi l'avant-dernier alinéa (2°) de cet article :
· Après le mot « Corse », supprimer la fin du dernier alinéa (3°) de cet article.
· Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article :
· Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante :
« Les dégrèvements ou dotations accordés par l'État ne peuvent en aucun cas être considérés comme des ressources propres au sens de cet article. »
· Après le mot : « financiers », rédiger ainsi la fin du premier alinéa de cet article :
« réalisés au titre de la péréquation entre collectivités d'une même catégorie ou entre l'État et les collectivités territoriales. »
· À la fin du dernier alinéa de cet article, substituer à la date « 2003 », la date « 2002 ».
« Elle prend la forme à la fois de dotations de l'État visant à une action de solidarité au bénéfice des collectivités les moins favorisées, et de mécanismes de solidarité entre collectivités d'une même catégorie ».
« À compter de 2005, les communes, les départements, les régions, et les organismes de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent augmenter librement leur taux de taxe professionnelle par rapport à l'année précédente et par rapport aux taux et tarifs des autres impositions perçues au profit des collectivités. »
PRINCIPALES MESURES DE RÉDUCTION DES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS
LOCALES INTERVENUES DEPUIS 1997
Modalités de calcul de la compensation
2003 (en millions
Exonération de 5 ans dans les zones de redynamisation urbaine
Art. 4 de la loi du 14 novembre 1996 relative
à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville
Montant des bases exonérées chaque années dans ces zones multiplié par le taux de taxe professionnelle de 1996
Exonération de 5 ans dans les zones franches urbaines
Exonération de 5 ans en Corse
(zone franche)
Art. 3 de la loi du 26 décembre 1996 relative
à la zone franche de
Montant des bases
exonérées chaque années
dans cette zone multiplié
par le taux de taxe
professionnelle de 1996
Exonération de 5 ans des investissements réalisés par les PME en Corse
Art. 40 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse
Montant des investissements exonérés
chaque année multiplié
Suppression progressive, de 1999 à 2003, de la fraction imposable des salaires dans les bases de taxe professionnelle (1)
Art. 44 de la loi du 30 décembre 1998 (LFI 1999)
Montant des bases 1999 exonérées du fait de l'application de l'abattement annuel sur les salaires entre 1999 et 2003, multiplié par le taux de taxe professionnelle de 1998
8 939,8
Réduction progressive, de 2003 à 2005, de la fraction imposable des recettes dans les bases de taxe professionnelle
Art. 26 de la loi du 30 décembre 2002 (LFI 2003)
Montant des bases 2003 exonérées du fait de l'application de la réduction progressive des recettes, multiplié par le taux de taxe professionnelle de 2002
Suppression de la part régionale (1)
Article 11 de la loi du 13 juillet 2000 (1re LFR 2000)
Produit de taxe d'habitation de 2000 avec indexation DGF
Exonération de 5 ans des immeubles professionnels situés en zone franche urbaine
Art. 7 de la loi du 17 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville
Montant des bases exonérées chaque année dans ces zones multiplié par le taux de taxe foncière de 1996
Abattement de 30 % sur les bases de certains immeubles situés en zone urbaine sensible
Article 42 de la loi du 30 décembre 2000 (LFI 2001)
Montant des bases correspondant à l'abattement multiplié par le taux de taxe foncière de l'année précédente
Suppression de la taxe régionale de 1,60 %, réduction à 3,60 % du taux maximum du droit d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière (1)
Article 39 de la loi du 30 décembre 1998 (LFI 1999) et article 9 de la loi du 30 décembre 1999 (LFI 2000)
Départements : perte due à la diminution du taux.
Région : 100 % ou 95 % des droits encaissés en 1997
Régions : 861,7
Suppression de la vignette pour les personnes physiques, les associations et les personnes morales à raison de leurs 3 premiers véhicules
Article 6 de la loi du 30 décembre 2000 (LFI 2001) et article 24 de la loi du 28 décembre 2001 (LFI 2002)
DGD (article L. 1614-4 du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, 2e alinéa)
Prélèvement sur les douzièmes de fiscalité perçus par les communes dont le nombre de logements sociaux est inférieur à 20 % du nombre de résidences principales
Article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain
Coût total : 14,7 milliards d'euros
(1) À compter de 2004, la compensation 2003 est indexée et intégrée dans la DGF.
· M. Philippe Laurent, maire de Sceaux et vice-président du conseil général des Hauts-de-Seine
· M. Alain Roby, directeur du département Finances de l'amf,
· M. Alexandre Thouzet, chargé des relations avec le Parlement.
· M. Philippe Adnot, sénateur, président du conseil général de l'Aube,
· Mme Catherine Marcadier, chef du service des finances.
· M. Marc Censi, président,
· M. Dominique Braye, sénateur des Yvelines,
· M. Nicolas Portier, délégué de l'adcf,
· Mme Francine Myotte, chargée de mission aux affaires juridiques et financières
N° 1541 - Rapport sur le projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (M. Guy Geoffroy)
1 () Pour la métropole du moins, car il est prévu, à l'article 73 de la Constitution, une loi organique précisant les modalités de dérogation à la loi des départements et régions d'outre-mer.
2 () Un avis négatif rendu par le Conseil d'État le 5 décembre 1991 peut être avancé comme motif pour expliquer ce refus ; la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 devrait désormais permettre de revoir cette question sous un nouveau jour.
3 () « Quelle autonomie de ressources pour les collectivités territoriales ? » Stéphanie Gandreau, Revue Générale des collectivités territoriales, janvier-février 2003, p. 578-596.
4 () Rapport de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des modifications de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye, rapportée par M. Michel Mercier, Sénat n° 447 (1999-2000).
5 () Refonder l'action publique locale, Rapport au nom de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, octobre 2000.
6 () L'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité est indexée selon l'indice du taux d'inflation majorée de 33 % de la croissance du PIB.
7 () Jean-Pierre Brunel, L'avenir de l'autonomie financière des collectivités locales, rapport présenté au nom du Conseil économique et social, 2001.
8 () Décision n° 64-29 L du 12 mai 1964.
9 () Décision n° 90-277 du 25 juillet 1990.
10 () Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.
11 () Décision n° 85-196 DC du 8 août 1985.
12 () Décision n° 98-407 DC du14 janvier 1999.
13 () Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.
14 () Décision n°91-291 DC du 6 mai 1991.
15 () Décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991.
16 () J.-E. Schoettl, AJDA n° 9, 20 septembre 2000, p. 739 et 740.
17 () Décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003.
18 () Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré « que la disposition de la Constitution aux termes de laquelle "toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" n'exclut nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu'une unité ; que telle a été l'interprétation retenue par le législateur lorsque, en métropole, il a donné un statut particulier à la ville de Paris et, outre-mer, il a créé la collectivité territoriale de Mayotte ».
19 () Compte rendu de séance du Comité des finances locales du 8 juillet 2003.
20 () Encore faut-il ajouter que les situations des quatre départements d'outre-mer sont elles-mêmes très diverses : l'octroi de mer ne bénéficie qu'au département de la Guyane ; dans les autres départements, son produit est réparti uniquement entre les régions et les communes. Les droits de consommation sur les tabacs sont affectés aux seuls budgets des départements de la Guyane et de la Réunion.
21 () François Luchaire, Le statut constitutionnel de la Nouvelle-Calédonie, Economica, avril 2000, p. 13.
22 () Décision n° 2003-428 DC du 30 juillet 2003.
23 () décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003.
24 () L'article L. 1612-4 désigne comme recettes propres une partie des recettes budgétaires d'investissement de la collectivité qui, ajoutée à l'autofinancement, vient couvrir le remboursement de la dette.
25 () Cf. notamment décisions n° 82-124 L du 23 juin 1982 et n° 90-285 DC du 28 décembre 1990.
26 () Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991.
27 () Cette précision prend toute son importance dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, puisqu'il a été précisé par le Ministre délégué aux libertés locales, M. Patrick Devedjian, que la période transitoire d'exonération prendrait la forme de dégrèvements. Cf. JO AN compte rendu de la 3ème séance du 4 mars 2004, p. 2500 .
28 () Article 1609 nonies C du code général des impôts.