Source: http://www.conciliazioni.com/articoli/Elaborazione_CNCU/Documento_unitario_CNCU_sulla_conciliazione.html
Timestamp: 2019-03-23 10:47:12+00:00
Document Index: 138078478

Matched Legal Cases: ['art.141', 'art. 141', 'art. 141', 'art. 141', 'art.141', 'art. 141', 'art. 141']

Documento unitario cncu sulla conciliazione - Elaborazione cncu - Articoli - Lega consumatori
DOCUMENTO UNITARIO CNCU SULLA CONCILIAZIONE
Negoziazioni dei protocolli in corso fra associazioni e aziende. Elaborazione di una proposta di Accordo Quadro sulle conciliazioni
Il rappresentante della Lega Consumatori, Pietro Praderi, illustra ai presenti un proprio documento sulla conciliazione, predisposto ad hoc per l’incontro odierno, e auspica che si possa addivenire ad un documento condiviso dal gruppo di lavoro, al fine di portare in Consiglio un unico documento su un tema di così particolare importanza e che registra ormai una positiva esperienza ventennale, con una risoluzione di circa 100.000 controversie composte pacificamente.
Praderi si sofferma, in particolare, sul modello di conciliazione attualmente esistente e propone di integrare l’attuale modello di conciliazione paritaria con un ulteriore livello, che veda l’introduzione di un soggetto terzo con funzione di garanzia.
Sottolinea, inoltre, la necessità di elaborare un accordo quadro che ribadisca la validità/efficacia della procedura di conciliazione paritetica per la risoluzione delle controversie che insorgono tra consumatori e aziende e che sia sottoscritto dal Ministero dello Sviluppo Economico, dalle Autorità Indipendenti e dai soggetti associativi ed imprenditoriali.
Il rappresentante di Altroconsumo, Pierani, concorda con l’ipotesi elaborata da Praderi circa l’elaborazione di un accordo quadro, ma ritiene che il ruolo del CNCU dovrà essere un ruolo attivo, in attuazione di quanto sancito dall’art.141, comma 2, del Codice del Consumo; aggiunge che, nell’accordo quadro, sarà necessario dare spazio all’utilizzo delle procedure on line, in modo tale da snellire e rendere più efficace il sistema delle conciliazioni.
I rappresentanti di Adoc, Cittadinanzattiva, Assoutenti, Adiconsum, Codici, Federconsumatori e Regione Toscana concordano con Praderi e Pierani, sottolineando la particolare importanza di un accordo quadro ed il ricorso all’utilizzo della procedura on-line. Di particolare importanza, aggiungono, sarebbe il ricorso alle risorse derivanti dalle multe Antitrust per finanziare i progetti a sostegno delle conciliazioni, nonché l’adozione di un sistema che consenta una reportistica sulle procedure.
Dopo aver espresso, in linea di massima, gli argomenti cardine da approfondire, i rappresentanti delle associazioni presenti si soffermano sui diversi punti che, dopo un articolato giro di tavolo, vengono condivisi e qui di seguito riportati nel documento allegato, che costituisce parte integrante del presente verbale, al fine di costituire un autonomo documento da sottoporre al CNCU per la necessaria approvazione.
DOCUMENTO UNITARIO SULLE CONCILIAZIONI
Redatto e validato dai componenti del GDL “CONCILIAZIONE”
UN VENTENNIO DI ESPERIENZA: RISULTATI
L’esperienza della conciliazione compie 20 anni.
Il numero delle controversie composte pacificamente sfiora 100.000 (Telecom oltre 62.000, Banca Intesa oltre 22.000 e 16.000 in attesa di trattazione).
La procedura capostipite, negoziata fra associazioni dei consumatori e Sip/Telecom, non a caso si chiamava “di conciliazione e arbitrato” e presentava due livelli di trattazione della controversia: il modello di conciliazione paritaria e l’arbitrato.
La Commissione Europea, riconoscendo reiteratamente il progetto pilota, conciliazione e arbitrato, assumeva una posizione autonoma rispetto alla cultura giuridica e istituzionale italiana, contraria a qualsiasi procedura non incentrata sul ruolo del “terzo” super partes.
ORIGINALITÀ DELLA PROCEDURA: INTRODUZIONE DEL MODELLO PARITARIO GESTITO IN MODO DISTINTO DAL MODELLO CON SOGGETTO TERZO
L’aspetto originale e fortemente innovativo era dovuto alla compresenza nella stessa procedura di due modelli di procedura extragiudiziale :
- il modello paritario e della trattativa diretta fra le parti, che trova fondamento, per quanto attiene il principio di indipendenza, nella Raccomandazione 1998/257/Ce, ultimo comma: “…quando l’adozione della decisione è collegiale, l’indipendenza dell’organo responsabile dell’adozione della decisione può essere garantita attraverso la rappresentanza paritaria dei consumatori e dei professionisti” e, come riferimento di orientamento normativo comunitario, nella Raccomandazione 2001/310/Ce, che si rivolge agli organismi extragiudiziali che, pur in assenza del terzo, sono chiamati a svolgere un ruolo facilitatore della composizione pacifica della controversia;
- il modello arbitrale, nel quale l’intervento del “terzo” super partes è esplicito e diretto. Successivamente il modello arbitrale è stato abbandonato e la procedura si è limitata all’adozione del modello paritario.
MUTAMENTO DEL QUADRO NORMATIVO
Con i decreti n. 222 e 223 del Ministero della Giustizia del 23 giugno 2004, il quadro normativo è mutato: altri soggetti si sono organizzati per operare nel campo della conciliazione (avvocati e commercialisti) e, per le associazioni dei consumatori e le aziende disponibili, si è posto il problema della compatibilità e del raccordo con i nuovi soggetti e con il nuovo percorso normativo.
Al tempo stesso il successo conseguito con le procedure consolidate (Telecom, Poste Italiane, Banca Intesa) ha fatto da traino per una moltiplicazione delle procedure.
La disponibilità delle aziende e probabilmente quella delle associazioni è stata fortemente alimentata dalla convenienza fra conciliazione realizzata con le procedure di conciliazione negoziate fra associazioni e imprese e conciliazione realizzata presso soggetti pubblici (Camere di Commercio e Corecom).
Con il sostegno del CNCU, le associazioni dei consumatori e le imprese disponibili si sono poste con successo l’obiettivo del riconoscimento della pluralità dei modelli e, fra questi, del modello paritario. Questa azione è stata condotta con spirito teso all’innovazione e con la piena disponibilità a verificare il funzionamento del modello di conciliazione paritaria.
Grazie a questa apertura, però, il modello paritario, così come adottato in circa 20 protocolli di intesa, pur presentando omogeneità fra le diverse procedure, non si allinea alla Raccomandazione 2001/310/Ce, che si rivolge agli organismi extragiudiziali non incentrati sul ruolo del terzo, pur richiedendo che nella procedura operino ugualmente elementi di terzietà.
Il modello paritario è fondamentale per le associazioni e per i consumatori/utenti perché scioglie il nodo delle asimmetrie e perché dà alle stesse la possibilità di svolgere un ruolo diretto.
Tutti i nuovi protocolli di conciliazione, successivi all’ultimo aggiornamento attuato con Telecom Italia del 2004, prevedono che la commissione di conciliazione paritetica si limiti ad individuare una possibile soluzione che poi la parte impresa e il consumatore ratificano; da ciò deriva che, oltre al mancato recepimento della Raccomandazione 310 nella sua integralità che ci viene imputato e pesa sul giudizio di qualità delle nostre conciliazioni, è la sperimentazione di vent’anni ad evidenziare il lato debole della conciliazione paritaria, affidata esclusivamente alle due parti senza l’intervento possibile, non invasivo, essenziale ed efficace di un soggetto terzo in funzione di garanzia, di trasparenza, di pubblicizzazione.
Due esempi: i protocolli e i regolamenti prevedono un Report Pubblico di fine anno che non viene redatto; nella gestione del protocollo di conciliazione l’impresa può decidere di sospendere le conciliazioni, naturalmente per ragioni di profitto, nonostante l’opposizione delle associazioni. Si ritiene che, se ci fosse un soggetto garante, le cose potrebbero risultare diverse.
PROPOSTA DI INTEGRAZIONE DELLA PROCEDURA INCENTRATA SUL MODELLO PARITARIO
Le soluzioni proposte nel caso di mantenimento del modello paritario come il solo modello di riferimento, è stata quella di inserire nella procedura il ruolo di un soggetto “terzo possibile”, operante in chiave di garanzia, di monitoraggio sull’attuazione trasparente e pubblica delle regole negoziate con i Protocolli di Intesa. Questo intervento del “terzo possibile” può essere snello e funzionale, come un Comitato dei Garanti che intervengono esclusivamente su casi eccezionali di mancata applicazione delle regole della Procedura e redigono sotto la loro responsabilità il Report Annuale.
Il gruppo di lavoro ha riproposto anche una seconda soluzione: concordare il soggetto terzo, che non interviene nella gestione, ma svolge un ruolo di garanzia con l’Autorità competente per settore e/o con le Istituzioni. Decisivo è che il problema sia colto e venga risolto unitariamente e con efficacia.
Le associazioni sono consapevoli che si tratta di un passo necessario ed efficace per mettere al sicuro tutte le procedure incentrate sul modello paritario e che risulta urgente farlo oggi rispetto al percorso di realizzazione della legge nazionale prevista sulla conciliazione.
Si tratta di un intervento agevole e non costoso, esige un salto culturale anch’esso tuttavia necessario e urgente ed, inoltre, di un’innovazione ben vista dalle aziende commercialmente corrette e oggettivamente in grado di rafforzare il ruolo delle associazioni dei consumatori.
RIPROPOSIZIONE DELLA PROCEDURA COMPRENSIVA SIA DEL MODELLO PARITARIO SIA DEL MODELLO CON UN TERZO NEUTRALE E SUPER PARTES
L’innovazione proposta è sufficiente per la messa in sicurezza di tutte le procedure attinenti controversie “bagatellari”, a partire da quelle nel campo delle telecomunicazioni; per quelle dove il contenzioso può essere consistente, può essere opportuno inserire e richiamare la procedura nei contratti, ai sensi dell’art. 141 del Codice del Consumo. E’ il tema in discussione nel campo delle polizze assicurative. .
La problematica che si delinea in questo campo suggerisce una procedura articolata su due modelli, fra loro rapportati in forma sinergica, così come è avvenuto all’inizio del ventennio citato.
Una procedura con il modello paritario posto come primo livello, in grado di consentire alle associazioni dei consumatori e ai propri conciliatori di svolgere un ruolo diretto ed efficace: con il procedimento paritario si compone pacificamente la controversia e il problema è risolto.
Nel caso di mancata conciliazione, invece, le parti possono accedere ad un modello di conciliazione o preferibilmente di mediazione nel quale il collegio è costituito da tre soggetti , con un ruolo preminente del soggetto “terzo” chiamato a mediare.
Rispetto all’arbitrato, qui il mediatore può essere un conciliatore professionale , preso da un elenco di conciliatori mediatori e retribuito secondo la tabella prevista dal Decreto n. 223 citato del Ministero della Giustizia, che comporta un costo nettamente inferiore rispetto a quello del ricorso all’arbitro. Nella procedura di cui trattiamo, lo ribadiamo, quella paritaria deve essere gratuita, quella di conciliazione o di mediazione con soggetto terzo deve essere trattata ai sensi dei due decreti citati e della tabella relativa.
Il risultato di questa impostazione è determinante: accreditare e potere “notificare” una procedura “ a prova di normativa” che comprenda e lasci sostanzialmente intatta la possibilità di mettere a frutto nel comparto il modello paritario.
L’introduzione di un secondo livello di conciliazione, quindi, dovrebbe vedere un terzo soggetto non con funzioni di arbitro, bensì con funzioni di mediatore/facilitatore dell’accordo tra le due parti, che garantisca una posizione di assoluta terzietà, per evitare che si riproducano fenomeni di asimmetria a vantaggio dell’Azienda (soggetto più forte).
A questo punto diventano decisivi i criteri di selezione del mediatore e le modalità di remunerazione; si ritiene, a tale proposito, auspicabile una scelta del Mediatore all’interno di una lista concordata e condivisa ogni 5 anni tra le Associazioni dei Consumatori e le Aziende.
A tal riguardo la rappresentanza delle Regioni nel CNCU sostiene, diversamente dalle associazioni dei consumatori, che, se davvero si vuol parlare di semplificazione, si dovrebbe evitare la conciliazione facilitata da un terzo e, per incentivare l’accordo in via paritaria, inserire l’arbitrato come secondo livello, rappresentando ciò un elemento a favore della chiusura della trattativa con la conciliazione.
Inoltre, per gli aspetti economici, sarebbe opportuno creare un Fondo Conciliazioni alimentato dalle multe comminate dalle Autorità Indipendenti per remunerare l’attività dei mediatori e rimborsare le attività di conciliazione sostenute dalle Associazioni.
La gestione del Fondo dovrebbe prevedere un comitato di gestione con la presenza del Ministero dello Sviluppo Economico, oltre ai soggetti coinvolti nelle procedure di conciliazione.
L’OBIETTIVO: OMOGENEIZZAZIONE DEI CONTENUTI DELLE PROCEDURE DI CONCILIAZIONE.
Chi ha seguito da vicino la costruzione delle intese e delle procedure di conciliazione ha certamente notato l’analogia con quanto è avvenuto nel campo delle carte dei servizi, compreso l’effetto fotocopia. Si può affermare, anzi, che ciò ha frenato l’apertura verso necessarie innovazioni. .
Pertanto, se il problema riguarda l’esigenza di un riferimento ad un modello di procedura, esso è sostanzialmente risolto; il modello preso come riferimento generale è stato quello del nuovo regolamento negoziato con Telecom nel 2004.
Diverso è il discorso sui nodi reali che trascendono la stesura delle procedure e dei protocolli di intesa.
Essi riguardano :
- Il reclamo e la sua gestione.
Il quadro è strutturalmente mutato per molto fattori: avvento dei Call Center, pratiche commerciali scorrette che determinano un contenzioso patologico, ecc.
E’ giunto il momento nel quale lo sportello dell’associazione non funga solo da figura di tramite con l’impresa per il reclamo, ma dia informazione all’utente-consumatore e lo accompagni affinché ottenga risposta dall’impresa.
Assumere un atteggiamento che induca a pensare che lo sportello è tramite funzionale con l’azienda può far incorrere in equivoci, specie in momenti di crisi e di minaccia ai livelli occupazionali.
Per altro verso, appare tuttavia evidente la necessità di fare emergere e valorizzare il grosso ruolo deflattivo del contenzioso che svolgono le associazioni dei consumatori anche e soprattutto nella fase di gestione dei reclami, in rappresentanza dei loro soci e dei consumatori in generale, nei confronti delle aziende, prima che il caso approdi in sede di conciliazione.
Una strada percorribile potrebbe essere quella di integrare in modo più pregnante la fase di negoziazione preconciliativa come primo step della conciliazione, che avrebbe, tra l’altro, il pregio di eliminare, nell’interesse del consumatore, gli stimoli , altrimenti esistenti, a ricorrere alla conciliazione anche nei casi in cui la controversia può invece risolversi con minor dispendio di tempo e di risorse in sede di negoziazione.
- La conciliazione on line come strumento di tutela del consumatore che si rivolge alla associazione
Se l’associazione interviene con il suo sportello, apre una procedura di conciliazione on line.
La conciliazione on line, la cui sperimentazione è iniziata ormai in vari protocolli di conciliazione paritetica, deve essere valorizzata.
Questa scelta comporta un investimento proprio su questo strumento da potenziare nell’organizzazione interna delle associazioni dei consumatori, affinando strumenti informatici moderni come ad es. la firma digitale e svolgendo un’intensa attività di formazione per superare alcune criticità che attualmente emergono in alcune procedure.
Non solo, bisogna comprendere che la conciliazione on line, se concepita sulla base di strumenti telematici adeguati, oltre a velocizzare e rendere più snella ed efficace la procedura di conciliazione, consentirebbe di valorizzare e rendere più direttamente evidente nei confronti dell’opinione pubblica e delle istituzioni il ruolo sociale svolto dalle associazioni di consumatori in questo ambito.
Per fare questo occorrerebbe dotarsi di una piattaforma informatica web based attraverso la quale il monitoraggio dei numeri e dell’andamento delle varie conciliazioni paritetiche in ogni singolo settore e nel loro insieme diverrebbe dinamico, trasparente e sotto gli occhi di tutti.
L’ambiente virtuale, spesso terreno fertile per facili e veloci guadagni, e “luogo” denso di conflitti può tramutarsi in tal modo in spazio di risoluzione delle controversie. Le nuove tecnologie sono già in grado di abilitare questa funzione e le associazioni di consumatori dovrebbero farne un buon uso.
Questo aspetto, con i dovuti approfondimenti del caso per quanto concerne la dotazione informatica da prendere in considerazione, deve essere uno degli capitoli importanti da valutare seriamente per quanto concerne l’innovazione della conciliazione paritetica.
IL NODO DELL’INDIPENDENZA E LA PROPOSTA DI INVESTIMENTO DI RISORSE TRATTE DALLA MULTE ANTITRUST.
Il cammino della conciliazione in Italia è stato positivamente contrassegnato dalla cultura della responsabilità sociale di impresa. Essa ha trovato una esemplare declinazione nello strumento di preparazione dei conciliatori condotto unitariamente fra rappresentanti delle associazioni e delle imprese.
Un problema tuttavia non è componibile nell’ottica della responsabilità sociale di impresa ed è il costo della attività di conciliazione e dei conciliatori da parte delle associazioni dei consumatori.
La strada per risolvere questo problema che, al fondo, è di credibilità della stessa esperienza di conciliazione, è il ricorso all’utilizzo dei fondi antitrust.
L’esperienza passata, anche di rapporto con la Commissione Europea, ha dimostrato che per altro non si trattava di somme ingenti e proibitive.
Le associazioni dei consumatori e il CNCU, sensibili alla esigenza di sobrietà nella spesa, possono dichiararsi disponibili ad ancorare gli interventi e l’azione progettuale a regole tali da assicurare monitoraggio, trasparenza e qualità di gestione delle procedure extragiudiziali; inoltre che il ricorso alle risorse delle multe antitrust sia la strada da seguire è stato recentemente dichiarato dalla Autorità per l’Energia e il Gas.
COSTRUIRE LE CONDIZIONI PER UN ACCORDO QUADRO SULLA CONCILIAZIONE
Il quadro presentato è complesso, impegnativo e molto promettente.
Le associazioni dei consumatori, con la loro iniziativa dispiegata con spirito e contenuti unitari ai vari livelli e valorizzando il ruolo del CNCU, sono chiamate a costruire l’unità sulle innovazioni da porre in essere come condizione necessaria per dare il loro contributo alla costruzione di un accordo quadro fra soggetti “pubblici” della conciliazione (Unioncamere e Autorità) e soggetti associativi e imprenditoriali; le caratteristiche delle imprese destinatarie dell’accordo dovrebbero essere definite (servizi pubblici, servizi pubblici locali, ecc.) in modo da stabilire il campo di azione dell’accordo.
Un Accordo Quadro:
- che dia attuazione all’art. 141, comma 2, del Codice del Consumo con riconoscimento delle nostre conciliazioni da parte delle Autorità Comunitarie;
- che riconosca la positività dell’esistente e dello sviluppo di una pluralità di modelli e di esperienze di conciliazione;
- che definisca i principi fondamentali che caratterizzano le procedure di conciliazione paritetica, oggetto di necessaria condivisione da parte di tutti quei soggetti che di tale procedura intendono avvalersi, puntando ad una significativa semplificazione burocratica delle procedure in atto e alla valorizzazione dei soggetti in campo e alla loro collaborazione sinergica;
- nel quale sia ribadita la validità/efficacia della procedura di conciliazione paritetica per la risoluzione delle controversie che insorgono tra consumatori e aziende;
- sottoscritto dal Ministero dello Sviluppo Economico, dalle Autorità Indipendenti e dai soggetti associativi ed imprenditoriali;
- che abbia dei contenuti minimi:
- 1. qualità del servizio di conciliazione offerto al cittadino (formazione, selezione e aggiornamento dei conciliatori attraverso le attività delle associazioni; rispetto dei tempi di svolgimento della procedura e corretta applicazione dei protocolli di intesa; definizioni condivise; coinvolgimento delle Autorità di settore per monitorare le conciliazioni svolte; pubblicazione report e analisi dei fenomeni ricorrenti gestiti in conciliazione, aggiornamento e formazione conciliatori ecc. al fine di introdurre elementi di terzietà nell'esperienza delle conciliazioni paritetiche),
- 2. criteri chiari e condivisi sul modello delle conciliazioni on line;
- 3. copertura economica attraverso (ad esempio) l'utilizzo delle risorse derivanti dalle multe antitrust (e per “copertura spese” non dovrebbe intendersi solamente il rimborso per ogni singola conciliazione svolta, peraltro vanno rimborsate anche quelle negative in quanto l’attività di negoziazione è stata comunque svolta, ma anche le altre attività di promozione e diffusione dello strumento conciliativo e ADR);
- 4. impegno per le associazioni nel definire un proprio codice etico individuando nella conciliazione paritetica uno dei modi di interazione trasparente con le aziende nel rispetto del Codice del Consumo;
- 5. interpretazione comune dell’utilizzo delle clausole compromissorie nei contratti, per evitare rischi di sviluppo di conciliazioni obbligatorie ed inique a danno del consumatore;
- 6. impegno delle parti per il riconoscimento nella normativa nazionale dell'immediata esecutorietà del verbale di conciliazione delle procedure paritetiche.
IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO COME SEDE NATURALE PER LA DEFINIZIONE E GESTIONE DELL’ACCORDO QUADRO
L’art. 141 del Codice del Consumo (Composizione extra giudiziale delle controversie), al comma 1, parla di procedure di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, anche in via telematica.
Al comma 2 delinea il campo naturale di costruzione di un accordo quadro e recita:
Si deve dare attuazione a quanto previsto dal comma 2 dell’art.141 del codice del consumo, in modo tale che il decreto da redigere da parte del Ministero dello Sviluppo Economico d’intesa con il Ministero della Giustizia riconosca la validità delle procedure di conciliazione paritetica. Bisognerebbe costituire presso il Ministero dello Sviluppo Economico, ex art. 141, 2° comma, codice del consumo, un elenco degli accordi delle procedure extragiudiziarie ai sensi dell’accordo quadro; gli accordi via via stipulati verrebbero, a cura delle parti, comunicati al Ministero per la registrazione nel predetto elenco.
Solo se questo registro degli accordi accreditati verrà istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico potrà giustificarsi un comitato di garanti con il compito di valutare la rispondenza degli accordi ai principi dell’accordo quadro.
Si tratta di una sede che ha seguito tutta la problematica di riferimento istituzionale e normativo nella quale l’esperienza ventennale si è sviluppata.
Le funzioni richiamate sono da realizzarsi di intesa con il Ministro della Giustizia; su questo terreno il Ministero dello Sviluppo Economico si è già mosso e i decreti 222- 223 citati ne sono la dimostrazione.
Il Ministero dello sviluppo economico ha gli stessi poteri in materia del Ministero della Giustizia, la differenza è che le associazioni dei consumatori con il CNCU si trovano a casa propria nel primo.
Proprio per questo dobbiamo costruire, con spirito unitario, una proposta di accordo quadro con il Ministero dello Sviluppo Economico che, nel valorizzare l’esperienza delle procedure di conciliazione paritaria, ne descriva al contempo le linee di innovazione e sviluppo tratteggiate in questo documento, individuando un modello applicabile nel suo nucleo essenziale, con gli accorgimenti ogniqualvolta necessari, ai vari ambiti di interesse consumeristico e rinviando alle varie Autorità di settore. Contemporaneamente, occorre tuttavia lavorare seriamente per fare in modo che il Ministero dello Sviluppo Economico dia al più presto attuazione all’art. 141, comma 2, del codice del consumo per quanto concerne le conciliazioni paritarie esistenti, formandone un elenco e comunicandolo alla Commissione Europea.
Questo dovrebbe avvenire prima dell’approvazione del progetto di legge pendente sulla conciliazione, in modo che le conciliazioni paritetiche arrivino a quell’appuntamento con le legittimazioni necessarie per poter essere considerate dalla futura normativa almeno su un piano di parità con le altre esperienze.