Source: https://www.kanzlei.biz/wettanbieter-wird-die-vermittlung-von-live-abschnitts-und-ereigniswetten-untersagt-04-02-2020-11-la-479-18/
Timestamp: 2020-08-05 04:53:28
Document Index: 88585356

Matched Legal Cases: ['§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 9', '§ 22', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 22', '§ 23', '§ 23', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 4', '§ 27', '§ 9', '§ 23', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 4', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 1', '§ 133', '§ 3', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 9', '§ 22', '§ 4', '§ 4', '§ 22', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'EuG', '§ 4', 'EuG', 'EuG', 'Art. 56', '§ 9', '§ 22', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 284', '§ 284', '§ 21', '§ 4', '§ 5', '§ 21', '§ 21', '§ 1', '§ 4', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 1', '§ 21', '§ 1', '§ 21', '§ 1', '§ 21', 'Art. 56', 'Art. 51', 'Art. 62', 'EuG', 'EuG', 'EuG', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'EuG', 'EuG', '§ 21', '§ 4', '§ 5', '§ 4', '§ 21', '§ 21', '§ 4', '§ 21', 'EuG', '§ 4', '§ 21', '§ 21', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 3', '§ 9', '§ 9', '§ 7', '§ 9', '§ 3', 'EuG', '§ 21', 'Art. 3', '§ 124', 'EuG', '§ 21', '§ 21', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124']

Wettanbieter wird die Annahme von Live- und Ereigniswetten untersagt › kanzlei.biz
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Az.: 11 LA 479/18
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover – Einzelrichter der 10. Kammer – vom 10. Juli 2018 wird abgelehnt.
Die Klägerin wendet sich gegen die von dem Beklagten verfügte Untersagung der Vermittlung von bestimmten Sportwetten in Niedersachsen.
Die in C. ansässige Klägerin unterhält zwei Betriebsstätten in D. und E., in denen Sportwetten vermittelt und beworben werden. Dabei handelte es sich nach den Feststellungen des Beklagten zunächst um Sportwetten der Fa. F. und dann um das Sportwettenangebot „G.“ der Fa. H.. Nach Anhörung der Klägerin untersagte der Beklagte dieser mit Bescheid vom 13. Juni 2016, in ihrer Betriebsstätte „I. Straße 80“ in D. oder sonst in Niedersachsen Ereigniswetten, d.h. Wetten auf in Sportereignissen möglicherweise eintretende Ereignisse, die nicht Wetten auf den Ausgang oder den Ausgang von Abschnitten dieser Sportereignisse nach den Spielregeln des Wettbewerbs sind, und zwar auch als Live-Ereigniswetten während des Laufs dieser Sportereignisse, sowie darüber hinaus als Live-Wetten während laufender Sportereignisse auch alle sonstigen Wetten, die nicht Wetten auf das Endergebnis, d.h. auf den Ausgang dieser Sportereignisse nach dem durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand oder dessen Bestandteile sind, zu vermitteln und hierfür zu werben. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 30. Juni 2016 Klage erhoben und am 1. Juli 2016 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Mit Beschluss vom 7. März 2017 (10 B 3761/16) hat das Verwaltungsgericht dem Eilantrag stattgegeben, soweit sich die Klage gegen die ausgesprochene Zwangsmittelandrohung gerichtet hat, und den Antrag im Übrigen abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 3. Juli 2017 (11 ME 98/17) zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil vom 10. Juli 2015 die Zwangsgeldandrohung in dem Bescheid des Beklagten vom 13. Juni 2016 in der Fassung des Bescheides vom 5. Dezember 2017 aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen.
Der hiergegen gerichtete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zuzulassen, da die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO (dazu 1.), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu 2.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 3.) und der Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (dazu 4.) nicht vorliegen bzw. nicht hinreichend dargelegt worden sind.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt. Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 -, NVwZ-RR 2004, 542, juris, Rn. 7 ff.). § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO eröffnet den Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung des angefochtenen Urteils in einem Berufungsverfahren somit nur in den Fällen, in denen die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf. Demgegenüber reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen des Urteils bestehen, das Urteil aber im Ergebnis richtig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 -, a.a.O., juris, Rn. 9 ff.).
Danach rechtfertigen die Einwände der Klägerin nicht die Annahme ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
1.1 Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196, in Kraft getreten am 1.7.2012) – GlüStV – i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes – NGlüSpG -. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Während § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung unerlaubten Glücksspiels zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten.
1.2 Der auf dieser Rechtsgrundlage ergangene Bescheid des Beklagten ist nicht formell rechtswidrig.
1.2.1 Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Beklagte für den Erlass der streitigen Untersagungsverfügung zuständig. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG ist das für Inneres zuständige Ministerium zuständig für die Glücksspielaufsicht (Glücksspielaufsichtsbehörde). Es ist nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NGlüSpG u.a. zuständig für die Untersagung unerlaubter Veranstaltung oder Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und der Werbung hierfür.
Diese Zuständigkeitsregelung wird nicht durch § 9 a Abs. 3 i.V.m. § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV verdrängt. Nach § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV erteilt die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen für alle Länder die Konzession nach § 4 a GlüStV für Sportwetten und die – hier nicht relevante – Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV. Gemäß § 9 a Abs. 3 GlüStV, der nach § 23 Abs. 1 Satz 3 NGlüSpG unberührt bleibt, üben die nach den Absätzen 1 und 2 zuständigen Behörden gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV mit Wirkung für alle Länder aus; sie können die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und nach ihrem jeweiligen Landesrecht vollstrecken sowie dazu Amtshandlungen in anderen Ländern vornehmen. Diese spezielle Zuständigkeitsregelung ist hier nicht einschlägig.
§ 9 a Abs. 3 GlüStV erstreckt das ländereinheitliche Verfahren für die Erlaubnis- und Konzessionserteilung aus § 9 a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GlüStV auf die Aufgaben der Glücksspielaufsicht i.S.v. § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, soweit es die Tätigkeit der Erlaubnis- und Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich – z.B. bei § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 GlüStV die Veranstaltung von Sportwetten, egal ob konzessioniert oder nicht – betrifft (Oldag, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 a GlüStV, Rn. 10). Damit greift die länderübergreifende Glücksspielaufsicht nach § 9 a Abs. 3 GlüStV in dem hier einschlägigen Bereich der Sportwetten nur gegenüber Sportwettenveranstaltern ein. Denn nur diesen können nach § 4 a GlüStV Konzessionen erteilt werden. Die Klägerin ist aber nicht Konzessionsnehmerin im Sinne von § 9 a Abs. 3 i.V.m. § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, denn sie veranstaltet nicht Sportwetten, sondern vermittelt diese. Die Glücksspielaufsicht über Vermittler von Sportwetten wird von § 9 a Abs. 3 GlüStV nicht umfasst (vgl. zum Vorstehenden: Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, und v. 7.3.2018 – 11 LA 43/17 -, juris).
Soweit die Klägerin geltend macht, dass der Beklagte für die Untersagung von Wetten, die keine Glücksspiele seien, nicht zuständig sei, kann sie damit eine formelle Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung nicht begründen. Ihr Einwand betrifft vielmehr der Sache nach die materielle Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung (dazu unter 1.3.2).
1.2.2 Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, genügt die Untersagungsverfügung des Beklagten den an die hinreichende Bestimmtheit nach §§ 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG zu stellenden Anforderungen.
Ein Verwaltungsakt muss, um hinreichend bestimmt zu sein, zum einen den Adressaten in die Lage versetzen zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zum anderen eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung darstellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 -, NVwZ 2018, 895, juris, Rn. 14, m.w.N.). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 14, m.w.N.). Für die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung reicht es dabei aus, wenn die Glücksspielarten bezeichnet und durch die Aufzählung von Beispielen, die erkennbar Anlass für das Einschreiten der Glücksspielaufsicht waren, in der Begründung des Bescheides konkretisiert werden (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Einer detaillierten textlichen Beschreibung der von der Verfügung im Einzelnen erfassten Glücksspiele bedarf es dagegen nicht (vgl. auch Senatsurt. v. 28.2.2019 – 11 LB 497/18 -, juris, Rn. 27; Senatsbeschl. v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 -, GewArch 2017, 385, juris, Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, ZfWG 2016, 443, juris, Rn. 26).
Nach diesen Maßstäben bestehen keine Zweifel an der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die angefochtene Verfügung hinreichend bestimmt ist. Der Beklagte hat der Klägerin mit seinem Bescheid vom 13. Juni 2016 in der Fassung des Bescheides vom 5. Dezember 2017 untersagt, Ereigniswetten, d.h. Wetten auf in Sportereignissen möglicherweise eintretende Ereignisse, die nicht Wetten auf den Ausgang oder den Ausgang von Abschnitten dieser Sportereignisse nach den Spielregeln des Wettbewerbs sind, und darüber hinaus als Live-Wetten während laufender Sportereignisse, auch alle Wetten, die nicht Wetten auf das Endergebnis, d.h. auf den Ausgang dieser Sportereignisse nach dem durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand oder dessen Bestandteile sind, zu vermitteln und zu bewerben. In der Begründung des Bescheids ist weiter ausgeführt, dass eine Ereigniswette eine Wette gegen Entgelt auf den Eintritt eines zukünftigen Ereignisses, im Sport eine Wette auf einzelne Vorgänge während eines Sportwettkampfes wie z.B. auf das erste oder nächste Tor, die nächste oder zweite gelbe oder rote Karte, den dritten Einwurf oder Freiwurf, die vierte Ecke, das fünfte Foul, das erste As oder den zweiten Doppelfehler, oder auch auf spielfremde Ereignisse wie den dritten Biss eines Gegners oder den vierten Bengalo-Wurf, sei. Solche Ereigniswetten seien Glücksspiele gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Sie seien weder als Live-Wetten, d.h. während des Sportereignisses, noch außerhalb dieser Zeit erlaubnisfähig. Wetten auf spielfremde Ereignisse seien ebenfalls unzulässig. Als Live-Wetten zulässige Endergebniswetten seien Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen nach dem durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand. Gemeinsam sei diesen Endergebnissen, dass sie von einzelnen Wettkampfbeteiligten nicht oder nicht ohne Weiteres willkürlich herbeiführbar seien. Abschnittswetten, d.h. Wetten auf den Ausgang von nach den Regeln des Wettbewerbers vom Veranstalter festgelegten Teilen von Sportereignissen in ausreichender Größenordnung (Abschnitte), seien zwar außerhalb der Zeit der Sportveranstaltung gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zulässig, nicht jedoch als Live-Wetten während des bewetteten Sportereignisses und auch nicht auf Anderes als auf den Ausgang, d.h. das sportliche Ergebnis, des Abschnitts. Live-Abschnittswetten würden wie Ereigniswetten vor allem aus Gründen der Sucht-, Manipulations- und Kriminalitätsgefahr nicht vom Verbot der Live-Wetten ausgenommen. Die Klägerin vermittele Ereigniswetten, insbesondere Live-Ereigniswetten, und Abschnittswetten auf Anderes als den Ausgang der Abschnitte. Damit halte sie sich nicht im Rahmen des noch Erlaubnisfähigen.
Der Beklagte hat mit diesem Regelungsinhalt eine ausreichende Konkretisierung der der Klägerin untersagten Sportwetten vorgenommen. Die Verfügung ist insbesondere im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen zulässigen Endergebniswetten und unzulässigen Ereigniswetten hinreichend bestimmt. Der Auffassung der Klägerin, es sei völlig unklar, was der Beklagte unter dem Begriff der Live-Wette und dem Begriff der Live-Endergebniswette verstehe, kann nicht gefolgt werden. Vielmehr lässt sich dem Bescheid unzweifelhaft entnehmen, dass es sich bei den von dem Beklagten untersagten Live-Wetten um Wetten während des Sportereignisses handelt. Durch die beispielhafte Aufführung von bestimmten Ereigniswetten hat der Beklagte zudem hinreichend verdeutlicht, welche Wetten er als unzulässige Ereigniswetten ansieht (vgl. Senatsbeschl. v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 -, a.a.O., juris, Rn. 31). Eine detaillierte textliche Beschreibung der von der Verfügung im Einzelnen erfassten Glücksspiele ist, wie ausgeführt, nicht erforderlich. Für diese Sichtweise spricht auch, dass sich wegen der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten nicht aufstellen lässt. Im Falle einer noch detaillierteren Beschreibung des Wettgeschehens hätte die Klägerin ansonsten die Möglichkeit, durch eine kleine Veränderung eines genau beschriebenen Spielablaufs die Untersagungsverfügung zu umgehen (vgl. Senatsbeschl. v. 3.7.2017 – 11 ME 98/17 -, n.v.). Es reicht daher aus, dass sich dem Tenor und den Gründen der Untersagungsverfügung – wie hier – entnehmen lässt, welche Arten von Wetten nicht vermittelt werden dürfen, ohne die Festsetzung eines Zwangsgeldes zu riskieren.
Soweit die Klägerin auf die von den obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder entwickelten Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens (Stand: 28. Januar 2016, einsehbar etwa unter http://suche.transparenz.hamburg.de/dataset/leitlinien-zum-vollzug-im-bereich-sportwetten-waehrend-des-konzessionierungsverfahrens?forceWeb=true) verweist und geltend macht, dass darin Vorgaben zur Abgrenzung von zulässigen und unzulässigen Wetten enthalten seien, die von dem Beklagten unzureichend beachtet worden seien, rechtfertigt dies ebenfalls keine andere Bewertung. Dazu ist zunächst festzustellen, dass die von der Klägerin angeführten Leitlinien für den Beklagten als vorliegend zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde keine Bindungswirkung entfalten. Aber selbst wenn man mit der Klägerin davon ausginge, dass zu der Frage, welche Wetten im Einzelfall nach § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV als zulässig oder unzulässig anzusehen sind, unterschiedliche Rechtsansichten vertreten werden, rechtfertigt dies nicht den Rückschluss, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung zu unbestimmt ist.
Der Einwand der Klägerin, die von ihr vermittelten und beworbenen Wetten seien zu Unrecht als unzulässig bezeichnet worden, weil sie weder Ereigniswetten noch Live-Abschnittswetten seien, und ihre Kritik an der aus ihrer Sicht bestehenden Unbestimmtheit der gesetzlichen Bestimmungen der § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beziehen sich auf die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung und stellen nicht die hinreichende Bestimmtheit der Untersagungsverfügung in Frage.
1.3 Das Vorbringen der Klägerin ist auch nicht geeignet, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstlich in Frage zu stellen.
1.3.1 Der Beklagte hat die streitigen Ereigniswetten und Live-Wetten zu Recht auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG untersagt.
Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Der Klägerin ist für das Vermitteln der hier untersagten Ereigniswetten und Live-Wetten vom Beklagten nicht die nach § 22 Abs. 4 Satz 1 NGlüSpG erforderliche Erlaubnis erteilt worden. Eine Erlaubniserteilung kommt auch nicht in Betracht. Nach § 4 Abs. 5 NGlüSpG darf eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Dem von der Klägerin eingeschalteten Wettveranstalter ist bisher nicht die nach § 4 a Abs. 1 GlüStV erforderliche Konzession bzw. die nach § 4 Abs. 1 NGlüSpG erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Niedersachsen erteilt worden.
Schon nach der alten Rechtslage galt, dass unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols die Schaffung eines Erlaubnisvorbehalts für das Anbieten und Vermitteln von Sportwetten verfassungskonform war und nicht gegen Unionsrecht verstieß. Ein solcher Erlaubnisvorbehalt dient nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern unabhängig davon den verfassungsrechtlich wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 -, juris, Rn. 53). Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine – und erst recht keine sofortige – Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urt. v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11 u.a. -, juris, Rn. 39, 44, 46 ff.). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 – 8 C 14/12 -, juris, Rn. 56). Dass in Bezug auf den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt eine andere Beurteilung geboten ist, ist nicht ersichtlich (Senatsbeschl. v. 17.8.2016 – 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 25; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 25.2.2014 – 13 A 2018/11 -, juris, Rn. 186).
Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union – EuGH – (Urt. v. 4.2.2016 – C-336/14 <Ince> -, NVwZ 2016, 369, juris) gibt keinen Anlass zu einer anderen Entscheidung. Der EuGH hat in dem genannten Urteil festgestellt, dass die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – einen Mitgliedstaat daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten in seinem Hoheitsgebiet an einen Wirtschaftsteilnehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lizenz hat, zu ahnden, wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der Wirtschaftsteilnehmer eine Konzession nach einem Verfahren wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erhält und das vorlegende Gericht feststellt, dass dieses Verfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet hat, und soweit trotz des Inkrafttretens einer nationalen Bestimmung, nach der privaten Teilnehmern eine Konzession erteilt werden kann, die von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol auf die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewendet werden. Diese Entscheidung befasst sich somit mit der strafrechtlichen Ahndung einer ohne behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten beim Bestehen eines faktischen staatlichen Sportwettenmonopols und trifft keine allgemeinen Aussagen zur Vereinbarkeit von Bestimmungen zur präventiven Gefahrenabwehr mit Unionsrecht (vgl. Senatsbeschl. v. 17.8.2016 – 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 22 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 20.2.2017 – 6 S 916/16 -, juris, Rn. 6; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20; OVG Saarland, Beschl. v. 12.5.2016 – 1 B 199/15 -, juris, Rn. 43).
Auch die im Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016 – 8 C 5/15 -, juris) führt zu keinem anderen Ergebnis. In dieser Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass das Fehlen einer Erlaubnis die Untersagung der Sportwettenvermittlung auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages 2008 nicht rechtfertigen kann, wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Eine Aussage dahingehend, dass eine Untersagung der Sportwettenvermittlung nicht auf die fehlende Vereinbarkeit mit den unabhängig von einem möglicherweise faktisch fortbestehenden Sportwettenmonopol an die Sportwettenvermittlung gestellten materiell-rechtlichen Anforderungen gestützt werden kann, ist in diesem Urteil nicht enthalten (vgl.: VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 20.2.2017 – 6 S 916/16 -, juris, Rn. 7).
Soweit den genannten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zu entnehmen ist, dass im Falle des faktischen Fortbestehens eines unionsrechtswidrigen staatlichen Sportwettenmonopols allein das Fehlen der Erlaubnis eine Untersagung der Sportwettenvermittlung nicht rechtfertigen kann, steht die angefochtene Verfügung damit in Einklang. Der Beklagte hat die Untersagung nicht auf eine wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis formelle Illegalität, sondern darauf gestützt, dass die Vermittlung der streitigen Ereigniswetten und Live-Wetten nicht erlaubt werden kann, also materiell rechtswidrig ist. Dies ist nicht zu beanstanden. Dass für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten grundsätzlich eine Konzession bzw. Erlaubnis erteilt werden kann, schließt nicht aus, auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG gegen die Veranstaltung und Vermittlung solcher Wetten vorzugehen, die nicht erlaubnisfähig sind und damit unerlaubtes Glücksspiel darstellen (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 21). Ebenso wenig ist es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung entscheidungserheblich, dass das Konzessionsverfahren nicht abgeschlossen werden konnte und daher keine Konzessionen an Veranstalter von Sportwetten erteilt worden sind (vgl. Senatsbeschl. v. 2.12.2016 – 11 ME 219/16 -, juris, Rn. 36).
1.3.2 Der Einwand der Klägerin, die streitgegenständlichen Wetten stellten – jedenfalls zum Teil – kein Glücksspiel dar, ist zurückzuweisen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Sportwetten sind Wetten zu festen Quoten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen (§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV). Durch diese Regelungen wird klargestellt, dass Sportwetten i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV eine spezielle Form von Wetten i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sind, weil sie den allgemeinen Voraussetzungen von Wetten (Entgeltlichkeit, Ausgang eines zukünftigen Ereignisses) genügen und darüber hinaus auf ein besonderes (Sport-)Ereignis fokussiert sind (Nolte, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 3 GlüStV, Rn. 24).
Ausgehend von diesen Legaldefinitionen sind Sportwetten zugleich Glücksspiel i.S.d. Glückspielstaatsvertrages. Dass das Ergebnis eines Sportereignisses nicht ausschließlich vom Zufall, sondern vom menschlichen Können der Sportlerinnen und Sportler abhängt, rechtfertigt keine andere Sichtweise. Denn ein Glücksspiel liegt auch dann vor, wenn der Spielerfolg zwar nicht allein vom Zufall abhängt, dem Zufallselement aber ein Übergewicht gegenüber den vom Spieler zu beeinflussenden Umständen zukommt (BVerwG, Urt. v. 28.3.2001 – 6 C 2/01 -, BVerwGE 114, 92, juris, Rn. 23). Soweit die Sportveranstaltungen nicht mittels bewusster Manipulationen seitens der Spieler und/ oder der Schiedsrichter in unfairer Weise beeinflusst werden, hängt der Ausgang des Sportereignisses von vielerlei Faktoren, insbesondere etwa auch der Tagesform der Akteure und mithin von Umständen ab, die letztlich vom Zufall abhängen. Auch wenn Kenntnisse und Erfahrungen auf dem Gebiet des Sportwesens die Chance, einzelne Ergebnisse richtig vorherzusagen, verbessern, schließt dies die Zufälligkeit des Erfolgs nicht aus (vgl. Bolay/Pfütze, in: Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, 2014, § 3 GlüStV, Rn. 22). Das Sportgeschehen, soweit es wettkampforientiert ist, gewinnt seinen Reiz für Dritte gerade durch die Ergebnisoffenheit. Außerdem darf das Wettangebot nicht aus der Sicht einzelner, mit den jeweiligen Verhältnissen besonders vertrauter Spieler bewertet werden. Es richtet sich nicht an spezifische Interessentenkreise, sondern an einen unbestimmten Personenkreis mit unterschiedlichen Kenntnissen und Erfahrungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.3.2001 – 6 C 2/01 -, a.a.O., Rn. 24). Davon ausgehend kann von einem Überwiegen der Geschicklichkeit der Wettenden gegenüber dem Zufallselement bei wertender Betrachtungsweise keine Rede sein (Senatsbeschl. v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 -, a.a.O., juris, Rn. 39; vgl. auch Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 3 GlüStV, Rn. 4, m.w.N.).
Dem Vorbringen der Klägerin, aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2012 (- 8 C 21/12 -, juris) zum Fantasy-League-Spiel “ J.“ ergebe sich, dass die Definition (der Sportwetten) in § 3 GlüStV verfassungswidrig sei, kann nicht gefolgt werden. Diese Entscheidung betrifft das Tatbestandsmerkmal des für den Einsatz einer Erwerbschance verlangten Entgelts im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und stellt klar, dass im Sinne des strafrechtlichen Glücksspielbegriffs zwischen der Entgeltzahlung und der Gewinnchance ein unmittelbarer Zusammenhang bestehen muss und es daran bei einer bloßen Teilnahmegebühr fehlt. Ein solcher Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinnchance bzw. Verlustmöglichkeit liegt bei Sportwetten der hier streitgegenständlichen Art unzweifelhaft vor.
Das Verwaltungsgericht hat in seinem im Eilverfahren ergangenen und im angefochtenen Urteil in Bezug genommenen Beschluss vom 7. März 2017 (10 B 3761/16) ausgeführt, dass die von der Untersagungsverfügung des Beklagten erfassten Wetten auch dann als Glücksspiel in den Anwendungsbereich des § 3 Abs. 1 GlüStV fielen, wenn einzelne – von der Klägerin weder genau bezeichnete noch quantifizierte – Wetten zu Einsätzen von 50 Cent angeboten würden. Auch unter Berücksichtigung der Orientierung an den bundesrechtlichen Vorgaben des § 284 StGB werde die aus dem Strafrecht übertragene Erheblichkeitsschwelle für den Einsatz bei dem Geschäftsmodell der Klägerin und des Veranstalters der von ihr vermittelten Wetten jedenfalls bei den von dem Beklagten vor Ort festgestellten Kombiwetten aufgrund der dort stattfindenden Summierung der Einzeleinsätze überschritten. Unabhängig von der Frage, ob eine dem strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB immanente Bagatellgrenze, wonach der Einsatz ein nicht ganz unerhebliches Vermögensopfer darstellen muss, auch für den ordnungsrechtlichen Glücksspielbegriff zu gelten hat (vgl. zum Meinungsstand: Senatsbeschl. v. 18.6.2018 – 11 LA 237/16 -, juris, Rn. 33 m.w.N.), hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf abgestellt, dass das Geschäftsmodell der Klägerin auf eine Summierung von Einzeleinsätzen angelegt ist. Der Kunde legt selbst die Höhe seines Einsatzes fest und kann neben Einzelwetten Kombinations- und Systemwetten abschließen, bei denen die jeweiligen Wetteinsätze summiert werden. Auch die Anzahl der Wetten ist nicht begrenzt. Insofern steht ein geringer Mindesteinsatz für eine einzelne Wette der Einordnung der Sportwette als Glücksspiel nicht entgegen. Das – nicht näher belegte – Vorbringen der Klägerin, für die Kunden in der Wettvermittlungsstelle stehe bei Live-Wetten das Unterhaltungserlebnis durch das „gemeinsame Entgegenfiebern“ im Vordergrund, und die ganz überwiegende Zahl der Spieler komme in die Wettvermittlungsstelle, um sich mit Gleichgesinnten zu unterhalten und in gehobenem Ambiente die Sportübertragungen zu verfolgen, überzeugt den Senat ebenso wenig wie ihre pauschale Behauptung, diese Kunden platzierten begleitend (lediglich) Wetten mit Beträgen von 5 EUR bis 10 EUR als Kombinationswetten. Zudem vermittelt die Klägerin die hier streitigen Wetten auch im Internet, wo der von der Klägerin genannte Unterhaltungszweck durch gemeinsames Erleben eines Sportereignisses ohnehin ausscheidet.
1.3.3 § 21 GlüStV trifft für Sportwetten besondere Regelungen und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4 und § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- oder Kombinationswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen. Live-Wetten, d.h. Wetten während des laufenden Sportereignisses, sind grundsätzlich unzulässig und können nur für Wetten auf das Endergebnis erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Soweit der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 31).
1.3.4 Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV können Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden. Nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sind Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Davon abweichend können nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind, während des laufenden Sportereignisses zugelassen werden (Endergebniswetten); Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses (Ereigniswetten) sind ausgeschlossen.
Die Vorschrift des § 21 GlüStV gilt nicht nur für Konzessionsnehmer, um bei der Erteilung der Konzession den Umfang der zugelassenen Sportwetten zu bestimmen, sondern kann auch als Grundlage für die Untersagung unerlaubten Glücksspiels herangezogen werden. § 21 GlüStV gibt sowohl für den Veranstalter als auch für den Vermittler den Rahmen vor, in dem Sportwetten erlaubt werden können. Für diesen Rahmen überschreitende und damit materiell-rechtlich unzulässige Wetten kann weder eine Sportwettenkonzession noch eine Vermittlungserlaubnis erteilt werden.
Der Beklagte hat bei Vor-Ort-Kontrollen festgestellt, dass in den Betriebsstätten der Klägerin Sportwetten verschiedener Veranstalter (zunächst der Fa. K.., anschließend das Sportwettenangebot „G.“ der Fa. L.) in der Form von Ereigniswetten, auch als Live-Ereigniswetten, sowie Live-Abschnittswetten vermittelt wurden, die nach § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV unzulässig sind und damit unerlaubtes öffentliches Glücksspiel darstellen. Festgestellt wurde u.a. die Vermittlung von Wetten auf einzelne Ereignisse wie auf einzelne Torschützen, gelbe und rote Karten sowie auf Ecken. Der Beklagte hat bei seinen Kontrollen Sportwettenprogramme und Sportwettenquittungen sichergestellt, die diese Wetten umfassen. Kunden können das Angebot „G.“ der Fa. H. in den Betriebsstätten der Klägerin mittels Wettscheinen in Papierform sowie über Sportwettenautomaten und den Service-Tresen nutzen. Außerdem werden „G.“-Kundenkarten ausgegeben, mit denen Kunden auch außerhalb der Betriebsstätten der Klägerin online auf das gesamte Sportwettenangebot von „G.“ zugreifen können.
Damit vermittelt die Klägerin nach § 21 Abs. 1 GlüStV unzulässige Ereigniswetten sowie Live-Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses, die nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV grundsätzlich unzulässig sind und nur für Live-Wetten auf das Endergebnis zugelassen werden können.
Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei Wetten auf das erste oder nächste Tor, auch wenn diese Wetten torbezogen sind, unzweifelhaft um Ereigniswetten, d.h. um Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses, die nicht zu den zulässigen Wettarten nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gehören und somit unzulässig sind (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, a.a.O., juris, Rn. 30; Senatsbeschl. v. 2.12.2016 – 11 ME 219/16 -, juris, Rn. 39; vgl. auch Sächsisches OVG, Beschl. v. 23.7.2019 – 6 B 178/18 -, juris, Rn. 10; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, a.a.O., juris, Rn. 38; OVG Bremen, Beschl. v. 24.6.2015 – 2 B 12/15 -, juris, Rn. 27; OVG Saarland, Beschl. v. 8.6.2015 – 1 B 14/15 -, juris, Rn. 17). Dass sich torbezogene Wetten anders als Wetten auf die nächste gelbe Karte oder den nächsten Einwurf immer auch auf das Ergebnis auswirken, führt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht dazu, diese als Endergebniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV anzusehen, die auch als Live-Wetten zulässig sind. Weder der Wortlaut noch die Systematik oder der Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung lassen darauf schließen, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswetten zulassen wollte, bei denen ein Ereignis während des Spiels ergebnisrelevant sein kann. Im Gegenteil spricht die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Live-Wetten zuzulassen, gerade für ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da Live-Wetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV grundsätzlich unzulässig sind und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/4795, S. 90) zugelassen werden können. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Live-Wetten nur in einem eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass auch alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (als Live-Wetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, a.a.O., juris, Rn. 30; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, a.a.O., juris, Rn. 36).
Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf beruft, dass die Wette auf das nächste Tor nach dem Regelwerk des DFB auch als zulässige Spielabschnittswette klassifiziert werden könne, weil das Erzielen eines Tores nach diesem Regelwerk einen Spielabschnitt markiere, ist ihr entgegenzuhalten, dass ein Fußballspiel nach den Fußball-Regeln des DFB 2018/2019 (einsehbar unter https://www.dfb.de/fileadmin/_dfbdam/204324-regeln.pdf) grundsätzlich aus zwei Halbzeiten besteht (siehe Regel 07, Nr. 1 sowie Nrn. 3 und 4 zu möglichen Verlängerungen bei Nachspielzeit oder Strafstoß). Das Erzielen eines Tores und der sich anschließende Anstoß (siehe dazu Regel 08) konstituiert damit nach den Regeln des DFB gerade keinen neuen Spielabschnitt (vgl. VG Hannover, Beschl. v. 7.3.2017 – 10 B 3761/16 -, juris, Rn. 44). Der Einwand der Klägerin, der Gesetzgeber spreche in § 21 GlüStV nicht von Spielabschnitten, sondern allgemein von Abschnitten, so dass auch Wetten auf weitere Zeitabschnitte zulässig seien, überzeugt nicht. Da eine Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf, müssen die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Sie schließen es aus, zeitliche Abschnitte in aller Beliebigkeit zu bilden, denn als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21, Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV widersprechen würde. Das (Nicht-)Erzielen eines Tors stellt lediglich einen Vorgang während eines Sportereignisses dar (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 -, juris, Rn. 38, m.w.N.).
Das Vorbringen der Klägerin zur Zulässigkeit von sog. Restzeitwetten greift ebenfalls nicht durch. Bei Restzeitwetten handelt es sich um Wetten ausschließlich auf das Ergebnis einer Restspielzeit ohne Berücksichtigung des bisherigen Spielergebnisses, wobei der Spielstand zum Zeitpunkt der Tippabgabe auf Null gestellt wird und nur die Tore, die in der verbleibenden Zeit noch fallen, in die Wertung kommen. Das Vorbringen der Klägerin, Restzeitwetten spiegelten sich immer im Endergebnis wieder bzw. ließen sich aus diesem herleiten, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Restzeitwetten werden ausschließlich im Bereich der Live-Wetten angeboten. Mit dieser Wettart werden während eines Spiels durch die fiktive Stellung des Spielstandes auf Null neue Wettanreize geschaffen, indem etwa bei einem nach bisherigem Verlauf eindeutigen Spiel attraktive Wettquoten auf die führende Mannschaft angeboten werden können. Maßgebend sind für die Restzeitwette dann nur die Tore, die in der restlichen Spielzeit erzielt werden. Auf diese Weise wird das Spiel in beliebig bewettbare Abschnitte der Restspielzeit ab Tippabgabe unterteilt. Wie bereits ausgeführt worden ist, widerspricht eine solche Zerstückelung des Sportereignisses in beliebige zeitliche Einzelabschnitte dem Ziel des Glücksspielstaatsvertrags, ein begrenztes Wettangebot als Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel zu schaffen. Diese Wette kann zudem nicht als eine als Live-Wette zulässige Endergebniswette angesehen werden, weil sich das Ergebnis der Restzeit nicht im Endergebnis niederschlagen muss (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 33; vgl. auch Sächsisches OVG, Beschl. v. 23.7.2019 – 6 B 178/18 -, juris, Rn. 12; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 40).
Dass Live-Wetten auf das Endergebnis nicht nur als Einzelwetten, sondern auch als Kombinationswetten zulässig sind, führt zu keiner anderen Beurteilung. Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt es nicht darauf an, ob die Restzeitwette mathematisch äquivalent zu einer Kombinationswette auf unendliche viele Endergebnisse ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, bekommt die Restzeitwette, die die Klägerin als „kundenfreundliche Ausgestaltung“ einer Kombinationswette mit unendlichen vielen verschiedenen Endergebnissen beschreibt, gerade dadurch ein eigenes Gepräge. Maßgebend ist daher allein, dass durch Restzeitwetten zusätzliche Wettanreize geschaffen werden, die das Wettangebot insgesamt ausweiten.
Die von der Klägerin herangezogenen „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ vom 28. Januar 2016 sind ebenfalls nicht geeignet, ihre Auffassung zu den aus ihrer Sicht zulässigen Sportwetten zu stützen. Derartige Leitlinien sind – wie ausgeführt – für den Beklagten nicht bindend. Zudem sind die Leitlinien für die im vorliegenden Verfahren streitigen Auslegungsfragen wenig ergiebig. Danach handelt es sich bei Wetten auf den Ausgang neben dem Ergebnis der Sportveranstaltung um solche, „die sich im Ergebnis unmittelbar niederschlagen, sich aus diesem herleiten lassen oder sich auf andere leistungsrelevante Merkmale des Ergebnisses der Sportveranstaltung beziehen“. Als Beispiele für unzulässige Ergebniswetten werden Wetten auf gelbe Karten, Einwürfe, Fouls, den nächsten Strafstoß oder Platzverweise genannt. Ergebnisse bestimmter beliebiger Spielabschnitte, auf die bei Live-Restzeitwetten gewettet würde, werden jedoch ebenso wenig angeführt wie Beispiele für zulässige Ergebniswetten (vgl. Sächsisches OVG, Beschl. v. 23.7.2019 – 6 B 178/18 -, juris, Rn. 14).
Soweit die Klägerin pauschal beanstandet, dass sich das Verwaltungsgericht nicht zu weiteren von ihr thematisierten torbezogenen Wettarten geäußert habe, fehlt es an einer hinreichenden Darlegung, inwiefern sich daraus ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sollen.
Dass der Klägerin möglicherweise mit dem angefochtenen Bescheid auch die Vermittlung von Wetten untersagt worden ist, die sie gar nicht oder nicht mehr anbietet, führt, wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Der Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die von der Untersagung erfasst werden sollen. Vermittelt die Klägerin bestimmte Wettarten nicht, geht der Bescheid insofern ins Leere, ohne dass dies Nachteile für sie hat.
1.3.4 Das Vorbringen der Klägerin ist weiter nicht geeignet, die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das in § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV geregelte Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) mit Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind (Live-Endergebniswetten), und die darauf gestützte Untersagungsverfügung mit Unionsrecht vereinbar sind, in Frage zu stellen.
Die mit der Untersagung der Vermittlung der genannten Live-Wetten einhergehende Beschränkung der Ausübung der Dienstleistungsfreiheit steht mit Art. 56 ff. AEUV in Einklang. Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 AEUV oder nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 12.6.2014 – Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21 ff., m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 – 8 C 10/12 -, juris, Rn. 28, u. v. 24.11.2010 – 8 C 14/09 -, juris, Rn. 62).
Weiter setzt die Eignung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit voraus, dass sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 – Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 88 ff., Urt. v. 8.9.2010 – Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 64 ff., Urt. v. 6.11.2003 – Rs. C-243/01 -, juris, Rn. 67). Diese Anforderung gilt nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein, auch wenn bei der Anwendung dieser Kriterien nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 – 8 C 5/10 -, juris, Rn. 35, m.w.N.).
Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere – namentlich fiskalische – Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 – 8 C 5/10 -, juris, Rn. 35). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören (EuGH, Urt. v. 12.6.2014 – Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21; Urt. v. 8.9.2010 – Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 45, und Urt. v. 8.9.2010 – Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 79). Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Dabei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 – 6 C 10/12 -, juris, Rn. 30). Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots, die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und das Anliegen der Kriminalitätsbekämpfung durch Betrugsvorbeugung (§ 1 Nr. 4 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, juris, Rn. 69; Senatsurt. v. 21.6.2011 – 11 LC 348/10 -, juris, Rn. 45). Auf die danach unionsrechtlich legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und der Betrugsvorbeugung ist die angefochtene Untersagungsverfügung ersichtlich gestützt worden.
Bestimmte Live-Wetten von den erlaubnisfähigen Sportwetten auszunehmen, steht mit Unionsrecht in Einklang. Das Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) mit der Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind (Live-Endergebniswetten), ist nicht monopolakzessorisch, sondern dient unionsrechtlich legitimen Zwecken (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 38). Dies gilt schon für das generelle Verbot von Live-Wetten (Senatsurt. v. 21.6.2011 – 11 LC 348/10 -, juris, Rn. 86 ff.). Die Möglichkeit, während einer Übertragung auf laufende Sportereignisse zu wetten, läuft dem Ziel der Suchtbekämpfung entgegen und verstärkt die mit dem Wetten verbundenen Risiken. Live-Ereigniswetten weisen aufgrund der hohen Ereignisfrequenz und der Schnelligkeit der Wettplatzierungen eine hohe Suchtgefahr auf. Das Spielbedürfnis wird über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize stimuliert. Es besteht ein beachtlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot von Wetten und der Häufigkeit seiner Nutzung sowie einer möglichen Abhängigkeit. Eine Ausweitung des Wettangebots zieht die Gefahr einer Verbreitung der Wettsucht nach sich (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 – 8 C 14/09 -, juris, Rn. 74). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urt. v. 8.9.2010 – C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 71 f.) ist es nicht notwendig, bereits vor Erlass restriktiver Maßnahmen deren Erforderlichkeit durch entsprechende Untersuchungen gutachterlich nachzuweisen. Bis zum Vorliegen hinreichender belastbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse zum Suchtpotenzial und zu den damit verbundenen Suchtgefahren von Sportwetten sind die zuständigen Stellen nicht gehindert, nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages präventiv restriktive Maßnahmen zu ergreifen, ohne das Ausmaß negativer Entwicklungen im Einzelnen zu kennen oder abwarten zu müssen (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 – 8 C 14/09 -, juris, Rn. 75; Senatsbeschl. v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 38). Es reicht vielmehr aus, wenn der Mitgliedstaat alle Umstände darlegt, anhand deren sich ein zur Entscheidung berufenes Gericht darüber vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich dem Gebot der Verhältnismäßigkeit genügt (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 – Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 70 ff.). Diese Anforderungen sind im Streitfall erfüllt. Die Einwände der Klägerin rechtfertigen keine andere Beurteilung.
Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, dass für Live-Wetten weder ein besonderes Suchtpotenzial noch ein besonderes Manipulationspotenzial nachgewiesen sei, stellt dies die bisherigen Ausführungen nicht in Frage. Den von der Klägerin angeführten Auszügen aus verschiedenen Studien und Forschungsberichten lässt sich nicht entnehmen, dass die den streitgegenständlichen Regelungen zugrunde liegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 140). Zutreffend ist zwar, dass es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen ankommt (vgl. EuGH, Urteile v. 30.6.2016 – Rs. C-464/15 – und v. 14.6.2017 – Rs. C-685/15 -, juris). Gleichwohl führt auch eine „dynamische Prüfung“ nicht zu einer anderen Beurteilung (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 43). Dass die spezifischen Gefahren, die mit dem Anbieten der hier streitigen Sportwetten verbunden sind, nicht mehr vorliegen, hat die Klägerin nicht hinreichend dargelegt und lässt sich im Übrigen auch den aktuellen Studien und Forschungsberichten nicht entnehmen.
Nach dem Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2017 und Trends -“ vom 15. Februar 2018 sind (bei einer kombinierten Betrachtung der Erhebungen 2015 und 2017) Personen mit mindestens problematischem Glücksspielverhalten am häufigsten unter den Personen zu finden, die in den letzten 12 Monaten das „kleine Spiel“ in der Spielhalle (21,1%), Internet-Casinospiele (18,4%), Bingo (12,3%), Geldspielautomaten (10,5%), Oddset-Spielangebote (9,8%) oder Keno (9,6%) gespielt haben (S. 15 u. Tabelle 45, S. 249 f.). Die Oddset-Spielangebote umfassen dabei sowohl ODDSET (des Deutschen Lotto- und Totoblocks – DLTB -) als auch diverse von anderen Wettveranstaltern angebotene Wettformen in der „Grauzone“ (S. 112). Der Anteil von Problemspielern bei Online-Sportwetten beträgt 4,1% und bei Live-Wetten 5,8% (Tabelle 45, S. 249 f.). In dem Forschungsbericht wird weiter ausgeführt, dass sich nach den zusammengeführten Daten aus 2015 und 2017 einmal mehr Geldspielautomaten und Sportwetten als risikoreich für das Auftreten von Problemspielverhalten erwiesen haben. Unter den Sportwetten sei bei Oddset-Spielangeboten das Risiko für mindestens problematisches Glücksspielverhalten signifikant um das 9,2 fache höher gegenüber dem jeweiligen Nichtspielen. Betrachte man nur das DLTB-Angebot ODDSET, so zeige sich zwar auch hier ein 4,4 fach erhöhtes Risiko, welches aber deutlich niedriger liege als bei der Gesamtbetrachtung von Oddset-Spielangeboten und zudem auch nicht signifikant sei. Das Risiko bei Sportwetten bestehe u.a. darin, dass diese suggerierten, ein Ergebnis aufgrund einer eventuell vorhandenen sportbezogenen Kenntnis besser vorhersagen und damit eine bessere Gewinnchance erzielen zu können. Bei (z.T. nicht offiziell genehmigten) Sportwettenangeboten im Internet, bei denen die Einsätze per Mausklick getätigt werden und damit keinen baren Geldeinsatz erforderten, komme hinzu, dass der wahre Geldwert leicht unterschätzt und ein eintretender Verlust nicht real erfahren werde (S. 204 f.).
Angesichts der sich aus dem aktuellen Bericht der M. ergebenden hohen Werte bezüglich des Anteils von Spielern mit problematischem und pathologischem Spielverhalten bei Sportwetten ist das Verbot der hier streitigen Live-Wetten weiterhin als verhältnismäßig anzusehen. Insofern ist auch zu berücksichtigen, dass der Anteil der Spieler, die 2017 Oddset-Spielangebote über Lotto-Annahmestellen genutzt haben, gegenüber den Vorjahren gesunken ist und mehr Befragte über das Internet oder Wettbüros, also in der „Grauzone“, gespielt haben (S. 115). Zudem sind, wie die Klägerin selbst angegeben hat, 70 bis 80 Prozent der nachgefragten Sportwetten Live-Wetten (Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages vom 10.4.2017, S. 42).
Eine andere Beurteilung ist auch nicht aufgrund des Endberichts des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages vom 10. April 2017 geboten. In dem Endbericht wird zunächst in Abbildung 16 auf Seite 37 das Gefährdungspotenzial von verschiedenen Glücksspielen dargestellt, welches sich aus bestimmten technischen Eigenschaften und Merkmalen der Glücksspielformen ableiten lässt (angegebene Quelle: Meyer et al. (2010), S. 409, 411). Danach weisen Glücksspielautomaten in Spielbanken, Geldspielautomaten (Geldspielgeräte), gefolgt von Poker im Internet, Sportwetten (Live-Wetten im Internet) sowie Roulette in Spielbanken das höchste Risikopotenzial auf. Weiter wird anhand einer Umfrage von stationär behandelten Patienten mit pathologischem Spielverhalten aus dem Jahr 2014 überprüft, ob das unterschiedlich hohe Gefährdungspotenzial der Glücksspielformen auch empirisch belegt werden kann. Danach hat der größte Teil der befragten Patienten an Geldspielgeräten gespielt. Von 414 Patienten spielten 313 (75,6 %) an Geldspielautomaten in Spielhallen, 137 (33,1 %) an Geldspielgeräten in Gaststätten und 70 (16,9 %) an Glücksspielautomaten in Spielbanken. Im Bereich der Online-Glücksspiele hat die Befragung ergeben, dass von den stationär behandelten Patienten 21 (5,1 %) Online-Sportwetten, 48 (11,6 %) Online-Kartenspiele und 31 (7,5 %) Online-Casinospiele gespielt haben. Auch dem Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages lässt sich nicht entnehmen, dass das Suchtpotenzial der hier streitigen Sportwetten eine Untersagung nicht mehr rechtfertigt. Das Ergebnis der Umfrage ist schon angesichts der geringen Anzahl der Befragten (414) nicht aussagekräftig. Zum Vergleich wurden bei der M. -Studie 2017 insgesamt 11.503 Personen telefonisch befragt. Zudem ist bei der Beurteilung des Suchtpotenzials verschiedener Glücksspielarten nicht nur pathologisches Spielverhalten, sondern auch schon problematisches Spielverhalten zu berücksichtigen, so dass die ausschließliche Befragung von aufgrund ihrer Glücksspielsucht stationär behandelten Patienten nicht ausreicht.
Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf ein Gutachten eine erhöhte Manipulationsanfälligkeit von Live-Wetten bestreitet, hat das Verwaltungsgericht diese Frage nicht als entscheidungserheblich angesehen, weil das Verbot bereits aufgrund der erhöhten Suchtgefahr gerechtfertigt sei.
1.3.5 Das Vorbringen der Klägerin, die streitige Untersagungsverfügung sei wegen eines strukturellen Vollzugsdefizits unionsrechtswidrig, überzeugt den Senat nicht.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kommt den im Hessischen Staatsanzeiger bis zur Neufassung 2016 veröffentlichten Teilnahmebedingungen für die in Hessen angebotene ODDSET-Wette keine Tatbestandswirkung im Hinblick auf die unionsrechtlich zulässigen Wettangebote zu. Entscheidend ist vielmehr, in welchem Umfang die Aufsichtsbehörden Erlaubnisse erteilen und gegen unzulässige Wettangebote einschreiten. Maßgebend ist dabei die Vollzugspraxis der zuständigen Behörde. Der Beklagte hat insofern dargelegt, dass auch in seinem Zuständigkeitsbereich eine Wettart in den Teilnahmebedingungen genannt gewesen sei, die nicht in das Angebot übernommen und zwischenzeitlich aus den Teilnahmebedingungen gestrichen worden sei. Außerdem hat der Beklagte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 10. Juli 2018 dargelegt, dass er in Ausübung seiner glücksspielrechtlichen Aufsicht die Betriebsstätten in Niedersachsen kontrolliere und gegen die Vermittlung nicht erlaubnisfähiger Wettarten einschreite. Das Wettangebot der staatlichen Wettanbieter in Niedersachsen umfasse keine unzulässigen Wettarten. ODDSET Niedersachsen biete keine Wetten an, die anderen Wettvermittlern untersagt würden. Diese Erklärung deckt sich mit den Aussagen des Beklagten in anderen bei dem Senat anhängig gewesenen Verfahren. Der Senat hatte und hat keinen Anlass, diese Angaben zu bezweifeln (vgl. Senatsbeschlüsse v. 15.3.2018 – 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 41, und v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 -, juris, Rn. 52).
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass im Internet weiterhin alle Arten von Sportwetten angeboten würden, ohne dass dagegen eingeschritten werde, lässt sich auch damit ein strukturelles Vollzugsdefizit nicht begründen. Angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ist ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Veranstalter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich, so dass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt. Der Beklagte hat dargelegt, dass gegenüber dem für das Angebot „G.“ verantwortlichen Unternehmen Mitte 2019 eine Untersagungsverfügung auch mit Wirkung für Niedersachsen erlassen worden sei. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angaben nicht zutreffen, liegen nicht vor und sind auch von der Klägerin nicht geltend gemacht worden.
Der Einwand der Klägerin, eine Inkohärenz ergebe sich aus der Fortgeltung gewerberechtlicher Erlaubnisse nach dem Recht der Deutschen Demokratischen Republik aufgrund der Regelungen des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (GlüStVAG SN), greift ebenfalls nicht durch. Gemäß § 21 Satz 2 GlüStVAG SN finden auf DDR-Alterlaubnisse § 4 und §§ 5 bis 9 Abs. 1 bis 3, 5 bis 7 GlüStV Anwendung. Nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV darf eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubten Glücksspielen erteilt werden. Der Verweis auf diese Regelung in § 21 Satz 2 GlüStVAG SN spricht dafür, dass, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, der Inhaber der DDR-Alterlaubnis dann auch die speziellen Regelungen für Sportwetten in § 21 Abs. 4 GlüStV zu beachten hat. Zudem hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung selbständig tragend auch darauf gestützt, dass selbst eine Fortgeltung einzelner altrechtlicher Erlaubnisse die Schwelle zu einer im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs unionsrechtswidrig inkohärenten Behördenpraxis auf der Gesamtebene des Mitgliedstaates nicht erreicht. Diesen Erwägungen, denen die Klägerin nicht überzeugend entgegengetreten ist, folgt der Senat.
1.3.6 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich auch nicht im Hinblick auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10. März 2009 (Urt. v. 10.3.2009 – Rs. C-169/07 (Hartlauer) -, juris).
Das Verwaltungsgericht hat einen sich nach Auffassung der Klägerin aus dem genannten Urteil des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Verstoß von § 4 Abs. 1 GlüStV oder § 21 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 GlüStV gegen Unionsrecht zu Recht verneint. Nach dieser Entscheidung muss ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung auf objektiven, nicht diskriminierenden im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden (EuGH, Urt. v. 10.3.2009 – Rs. C-169/07 -, juris, Rn. 64 ff.). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, sind die Gründe der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs weder auf den Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 GlüStV noch auf das Verbot einzelner Wettarten in § 21 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 GlüStV übertragbar, die für alle Anbieter gleichermaßen gelten. Zudem steht die hier streitige Untersagung unerlaubten Glücksspiels nicht im behördlichen Ermessen. Der Senat folgt auch den weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, nach denen das absolute Verbot von Ereigniswetten und Live-Wetten, die nicht auf das Endergebnis gerichtet sind, in § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV keine Bedingung für die Erlaubnis und damit den Marktzugang ist, sondern lediglich deren Umfang regelt. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs auch nicht entnommen werden, dass eine nationale Norm schon dann unionsrechtswidrig ist, wenn sie von verschiedenen Behörden unterschiedlich angewandt wird.
2. Der Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nicht gegeben. Die Klägerin hat besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht hinreichend dargelegt. Die von ihr als schwierig bezeichneten Fragen u.a. zur Unionsrechtswidrigkeit und zu dem Umfang der zulässigen Wettarten stellen sich nach den Ausführungen unter 1. zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht oder lassen sich im Zulassungsverfahren beantworten.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit oder der Fortentwicklung des Rechts geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorliegen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 124, Rn. 10).
Die Klägerin sieht folgende Fragen als grundsätzlich bedeutsam an:
„1. Ungeklärt ist die Bedeutung der Vorbefassung durch die oberste Glücksspielaufsichtsbehörde mit dem Wettprogramm auf Ebene der Veranstaltungsduldung (§ 3 VwVfG) für die nachgelagerte Prüfung der materiellen Vorgabenerfüllung nach GlüStV für die Vermittlerebene für die Aufsichtsbehörde auf Landesebene.
a. Diese Fragestellung ist einmal auf Ebene der Tatbestandswirkung zu klären, soweit die Veranstaltungsduldung als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Klärungsbedürftig ist hier im Lichte der Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten, inwieweit auch akzessorische Tätigkeiten wie die Vermittlung von der Beurteilung der Veranstaltung im Bereich der Wettprogramme gebunden werden.
b. Diese Fragestellung ist weiter auf der Ebene der Ermessensausübung der nachgelagerten Vermittlungsduldung zu klären, und zwar unabhängig davon, ob die Veranstaltungsduldung als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.
2. Welche Bedeutung entfalten im Zusammenhang mit der koordinierten Ermessensausübung der Glücksspielaufsichtsbehörden die Regelungen des § 9 GlüStV, insbesondere die Regelungen zu des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV zur Zusammenarbeit der Länder bei Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten in mehreren Ländern (vgl. hierzu insbesondere auch § 7 Abs. 1 Nr. 3 VwVGlüStV) und des § 9a Abs. GlüStV, nach dem für die Konzessionsnehmer die Aufsicht durch das Land Hessen erfolgt. Ermöglicht das Gesetz ausdrücklich die zuständigkeitsübergreifende Koordinierung, so ist auf Ebene der Ermessensausübung zu erwarten, dass die Behörde hier entsprechende Erwägungen als Grundlage einer Entscheidung darlegt. Fehlen solche Erwägungen, so ist von einem Ermessensausfall auszugehen.
3. Welche Folgen ergeben sich aus der Fiktion des § 3 Abs. 4 GlüStV im Spannungsfeld von stationärer Vermittlung und Veranstaltung. Wie ist hierbei die Veranstaltereinschätzung, die bereits durch andere Behörden erfolgte, zu beachten? Im Spannungsfeld der Mehrfachzuständigkeiten nach GlüStV und NGIüSpG muss hier eine grundlegende Klärung erfolgen, um zu vermeiden, dass einzelne Behörden von einer ansonsten geübten Behördenpraxis abweichen (vgl. zur Tatbestandswirkung im Verhältnis von Vermittlung und Veranstaltung: VG B-Stadt, Urteil vom 20. Dezember 2016,- M 16 K 14.5083 -, Rn. 32, juris mit Verweis auf Urteil VG B-Stadt v. 10.2.2015 – M 16 K 14.4638 – m.w.N.).
4. Im Lichte der EuGH Hartlauerentscheidung stellt sich mit dem OVG Münster die Frage nach den unionsrechtlichen Folgen des unklaren Inhalts des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV. Unterschiede im Normverständnis führen auf Normebene zu dem unionsrechtlichen Rückschluss auf mangelnde Vorhersehbarkeit des Erlaubniskriteriums Ereigniswette.
5. Wie wirkt sich die Selbstbindung der Erlaubnisbehörde HMdlS und des Glücksspielkollegiums bei der Beurteilung der Wettprogramme (siehe Hessischer Staatsanzeiger 2013 Heft Nr. 33 Seiten 1027 f.) auf die Einschätzung von Wettprogrammen durch Nichterlaubnisbehörden im Zuge ihrer Aufsichtstätigkeit aus. Hier ist insbesondere zu berücksichtigen, dass es sich bei dem HMdIS und dem Glücksspielkollegium um die Fachbehörden als Erlaubnisbehörden handelt, die auch über entsprechende Kenntnisse verfügen. So war und ist das HMdIS sehr wohl in der Lage, ein ebenso klares wie detailliert formuliertes Wettprogramm zu beschreiben und im Zuge einer entsprechenden Erlaubnis auch einen konkreten Erlaubniskatalog der zugelassenen Wetten im Bereich der jeweiligen Sportarten zu beschreiben. Das VG Augsburg stellt in Ausblendung dieser Erlaubnis die weitere Konkretisierbarkeit von Wettarten über den abstrakten Untersagungstenor hinaus in Frage. Ist nur die Fachbehörde zu einer solchen Konkretisierung fähig, so muss ihre Einschätzung besonderes Gewicht haben.
6. Wie wirkt sich die Anknüpfung einer Privilegierung an eine formelle Erlaubnis aus, wenn eine solche formelle Erlaubnis unionsrechtswidrig nicht zu erlangen ist?
7. Zum Spannungsfeld von Sprachregelung und mathematischer Identität (Denkgesetze zu materieller Regelungsgehalt) ist grundsätzlich zu klären, ob die logischen Denkgesetze und mathematischen Gesetze zwingend im Zuge der Feststellung von Gesetzeswidersprüchen sind und ob diese auch im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG bei der Beurteilung der Gleichartigkeit zwingend sind. Das ist vorliegend sehr klar und eindeutig klärbar, weil identische Wettvorhersagen durch das VG Augsburg unterschiedlichen gesetzlichen Folgen zugeordnet wurden.
8. Ist ein Gesetzesvollzug, der im gesetzlich vorgesehenen Umfeld einer Konzessionierung dauerhaft ohne eine solche Konzessionierung erfolgt, nicht bereits per se komplex und besonders schwierig im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO?
9. Wieweit sind Gesetzgeber und Verordnungsgeber an die Fachexpertisen der Experten gebunden, die sie der normativen Gefahreneinschätzung diverser Glücksspielformen zu Grunde gelegt haben? Welchen Einfluss haben diese Fachexpertisen im Lichte der EuGH Rechtsprechung zur dynamischen Betrachtung der Rechtfertigungsgründe auf den?
10. Welche Auswirkungen für den unionsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz und das Diskriminierungsverbot hat die Regelung des § 21 SächsAGGlüStV, nach der Alterlaubnisinhaber aus der DDR nicht den Beschränkungen des § 21 GlüStV unterliegen, in Zusammenschau mit der Erlaubnis des staatlichen Oddset-Veranstalters in Hessen und den Erlaubnissen in Schleswig-Holstein nach SVVO? ln der EuGH Entscheidung Digibet/Albers lag dem EuGH der Sonderfall vor, dass nur ein einziges Land und das auch noch zeitlich beschränkt von der Regelungspraxis der anderen Bundesländer abwich. Vorliegend ist ein solcher Fall nicht gegeben. Hier bedarf es der quantitativen Abgrenzung zur Auswirkung der unionsrechtlichen Vorgaben.
11. Darf sich eine Behörde hinsichtlich der Entwicklung in anderen Glücksspielbereichen unionsrechtlich darauf berufen, dass sie nicht zuständig sei? Wie weit greift die von dem EuGH formulierte Koordinierungspflicht zur Beachtung der Grundfreiheiten in allen Glücksspielsektoren? Kann diese Pflicht soweit eingeengt sein, dass keinerlei Koordinierung, wie im vorliegenden Fall, erfolgt? Wie weit sind hier die Grenzen des unionsrechtlichen Anwendungsvorrangs im Spannungsfeld zur Verwaltungspraktikabilität dehnbar? Wir waren bislang der Ansicht, dass diese Fragen durch den EuGH hinreichend geklärt sind und eine Flucht in isolierte Zuständigkeiten unionsrechtlich nicht möglich sei.“
Die Klägerin genügt mit der Aneinanderreihung einer Vielzahl von Fragen nicht den Anforderungen, die an eine hinreichende Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO zu stellen sind. Neben der Formulierung von Rechtsfragen ist jeweils substantiiert zu begründen, warum die Frage für grundsätzlich und klärungsbedürftig gehalten wird sowie weshalb sie entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist. An einer solchen Begründung fehlt es hier ganz überwiegend. Im Übrigen sind die aufgeworfenen Fragen nicht klärungsbedürftig, weil sie, soweit sie überhaupt entscheidungserheblich und einer grundsätzlichen Klärung zugänglich sind, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden können, wie sich aus den Ausführungen unter 1. zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt.
4. Die Berufung kann auch nicht wegen Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zugelassen werden.
Eine entsprechende Divergenz ist nur dann gegeben, wenn das Verwaltungsgericht seinem Urteil einen abstrakten Rechtssatz zugrunde gelegt hat, der mit einem in einer Entscheidung des (übergeordneten) Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten, dieselbe Rechtsfrage betreffenden und die Entscheidung tragenden Rechtssatz nicht übereinstimmt. Dabei muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied deutlich werden, während das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung eines obergerichtlich oder höchstrichterlich aufgestellten Rechtssatzes den Zulassungsgrund der Divergenz nicht erfüllt (BVerwG, Beschl. v. 19.8.1997 – 7 B 261/97 -, DÖV 1998, 117, juris, Rn. 3; dasselbe, Beschl. v. 18.9.2006 – 10 B 55/06 -, juris, Rn. 7; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 21.5.2013 – 8 LA 54/13 -, juris, Rn. 16). Die Darlegung der Divergenz, die § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO verlangt, erfordert daher die Angabe des obergerichtlich entwickelten Rechts- oder Tatsachensatzes, von dem das Verwaltungsgericht abgewichen sein soll, die Angabe des vom Verwaltungsgericht aufgestellten divergierenden Rechts- oder Tatsachensatzes und Erläuterungen dazu, worin die Abweichung im Einzelnen bestehen soll (BVerwG, Beschl. v. 19.8.1997 – 7 B 261/97 -, a.a.O.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Soweit sich die Klägerin auf mehrere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs bezieht, scheidet eine Divergenzrüge von vornherein aus. Wegen des abschließenden Charakters der aufgezählten Divergenzgerichte genügt eine Abweichung von einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs nicht für eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
Soweit die Klägerin eine Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016 – 8 C 5/15 -, BVerwGE 155, 261; Urt. v. 9.7.2014 – 8 C 36/12 -, juris, Rn. 21) und des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402/08, 1 BvR 906/08 -, BVerfGE 121, 317) geltend macht, hat sie nicht aufgezeigt, mit welchen Rechtssätzen das Verwaltungsgericht konkret von in den genannten Urteilen aufgestellten Rechtssätzen abgewichen sein soll. Wie bereits dargelegt worden ist, reicht die unterbliebene oder fehlerhafte Anwendung eines obergerichtlich oder höchstrichterlich gebildeten Rechtssatzes nicht aus, um eine Divergenz zu begründen.
Aktenzeichen: 11 LA 479/18
Klägerin: Wettanbieter
Beklagter: Innenministerium Niedersachsen
Ausgang: Der Antrag der Klägerin auf Berufung wird abgelehnt
2. Instanz: OVG Lüneburg , Az.: 11 LA 479/18 am 04.02.2020
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