Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-34-de-enero-29-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f34266f7bb9500e2e0430a01015100e2&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 07:27:54
Document Index: 373889963

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 238', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 29', 'artículo 24', 'artículo 29', 'Artículo 209', 'artículo 44', 'Artículo 114', 'artículo 29', 'artículo 4']

﻿ Sentencia C-034 de enero 29 de 2014
SENTENCIA C-34 DE 29 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:IMPROCEDENCIA DE RECURSOS CONTRA EL ACTO QUE DECIDE SOBRE LA SOLICITUD DE PRUEBAS EN UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA NO VULNERA LOS DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, ESPECIALMENTE EN LO RELACIONADO CON LA PRESENTACIÓN Y CONTROVERSIA DE PRUEBAS. SE ACLARA QUE SI BIEN LA NORMA IMPIDE EL EJERCICIO DE RECURSOS EN UN MOMENTO ESPECÍFICO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, NO IMPLICA LA CLAUSURA DEL DERECHO A APORTAR PRUEBAS, NI DE LA CONTROVERSIA FÁCTICA DENTRO DE ESOS TRÁMITES. ADEMÁS ES ADECUADA PARA LOGRAR SATISFACER LOS PRINCIPIOS DE ECONOMÍA, CELERIDAD, EFICACIA Y EFICIENCIA, PUES EN UN PROCEDIMIENTO QUE PERMITE AL INTERESADO SOLICITAR PRUEBAS DURANTE TODA LA ACTUACIÓN, SIN PREVER UNA ETAPA PRECLUSIVA PARA EL EFECTO, LA EVENTUAL PRESENTACIÓN DE RECURSOS CONTRA CADA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGUE UNA PRUEBA IMPLICARIA COSTOS TEMPORALES, Y HACER MENOS ÁGIL LA ADOPCIÓN DE LAS DECISIONES PERTINENTES. EN CONSECUENCIA, A LA LUZ DEL TEST LEVE DE RAZONABILIDAD LA MEDIDA ES LEGÍTIMA Y ADECUADA, Y SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “CONTRA EL ACTO QUE DECIDA LA SOLICITUD DE PRUEBAS NO PROCEDEN RECURSOS”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY 1437 DE 2011 (CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA, DECRETO DE PRUEBA, TEST DE RAZONABILIDAD
Sentencia C-034 de enero 29 de 2014
Ref.: Expediente D-9566
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Diario Oficial 47.956 de 18 de enero de 2011
‘Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’.
ART. 40.—Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo”.
2. El demandante acusa el contenido normativo del artículo 40 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2001 [en adelante CPACA], según el cual no proceden recursos contra la actuación del funcionario que decida sobre la solicitud de práctica de pruebas, antes de que se profiera decisión de fondo.
Para el actor esta disposición vulnera el artículo 29 de la Constitución, respecto del derecho de contradicción y en lo relacionado con el “derecho a probar”, porque la afectación que puede sufrir un ciudadano por la decisión de la administración torna desproporcionada la restricción de controvertir la negativa de practicar una prueba. De otro lado, se afirma en la acusación que se restringe la garantía de probar situaciones fácticas en contextos de la relación entre la administración y los ciudadanos, en los que resulta de suma importancia la constatación de los hechos, pues de ellos se deriva necesariamente la decisión que adopte el funcionario.
4. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la improcedencia de recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas en una actuación administrativa vulnera el los derecho (sic) los derechos de defensa y contradicción, especialmente en lo relacionado con la presentación y controversia de pruebas.
Ausencia de cosa juzgada
Si bien durante el proceso, ninguno de los intervinientes se refirió a la posible existencia de cosa juzgada constitucional sobre el problema jurídico planteado, el actor sí advirtió que el enunciado normativo que cuestiona fue previamente demandado ante la Corte Constitucional. La Sala constata que en la Sentencia C-610 de 2012(4), el demandante pretendió la inexequibilidad parcial del artículo 40 del CPACA en un escrito que censuraba exactamente el mismo fragmento normativo que la Sala deberá estudiar en este caso.
Un fallo inhibitorio, por definición, implica que la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad de una norma con la Carta Política y, por lo tanto, no hace tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, la Sentencia C-610 de 2012(5) no constituye un obstáculo para abordar el estudio del cargo propuesto en la demanda.
De la aptitud de la demanda
Uno de los intervinientes(6), cuestionó la aptitud de la demanda, pues considera que el actor no cumplió los requisitos argumentativos de claridad, especificidad y suficiencia, necesarios para que la Corte Constitucional pueda pronunciarse de fondo. Para el ciudadano, el demandante presentó razones de manera breve, sin explicar cómo el enunciado demandado desconoce la Constitución Política y “sin relación con todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”.
El señor Procurador General de la Nación manifestó también dudas sobre la suficiencia y pertinencia de algunos argumentos presentados en la demanda, aunque sus reparos son de menor entidad, pues señaló que la demanda sí estructura un problema de constitucionalidad. En lo pertinente, el jefe del Ministerio Público señaló que “[el actor] no demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la Carta” y que “el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya que introduce razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia constitucional”.
En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser (i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del texto superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”(7).
Finalmente, en contra de lo que sostuvo uno de los intervinientes(8), es necesario resaltar que la claridad, especificidad y suficiencia de una acusación no riñe con su brevedad. No existe en la jurisprudencia constitucional un requisito de abundancia argumentativa como el que propone. Por el contrario, la sencillez expositiva en ocasiones contribuye a la adecuada comprensión de los cargos.
El debido proceso administrativo y la facultad de aportar y controvertir las pruebas
“... el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”(9).
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo(10). Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos(11).
Esas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que —a modo de ejemplo— el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis(12).
Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas(13). Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales. El Estado constitucional de derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías. En la Sentencia C-980 de 2010, señaló la Sala Plena:
“Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto estas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”(14) || 5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”(15).
En la Sentencia C-089 de 2011(16), la corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental al debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los momentos previos y posteriores de toda actuación:
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa(17).
En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209, ibídem(18). Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.
Estas consideraciones fueron inicialmente planteadas en la Sentencia C-610 de 2012(19) y reiteradas en la Sentencia C-640 de 2002(20), a la que se hizo referencia al momento de estudiar la eventual existencia de cosa juzgada constitucional. Por su importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a pesar de su extensión(21):
“... podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso también para las actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes probatorias en el marco de una actuación de esta índole. (...) Un planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo de procedimiento administrativo de que se trata (general)(22), y tomar en cuenta las específicas exigencias que plantea el debido proceso administrativo (C.P., art. 29) en conjunción con los principios que rigen la función pública (C.P., art. 209), aspectos que claramente no se mencionan en la demanda. (...) Si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias del derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento administrativo (...), también ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen.
En este sentido ha indicado que ‘Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso’(23).
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública (art. 209). Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función pública y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’”(24).
De lo expuesto, es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por el legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29 constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el legislador en el art. 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible.
El derecho a aportar y controvertir las pruebas, como componente del derecho fundamental al debido proceso
El problema jurídico planteado en esta oportunidad atañe al derecho a presentar pruebas, el cual ha sido considerado como un derecho fundamental autónomo, a la vez que una de las garantías del más amplio derecho al debido proceso [C-598/2011](25).
La importancia de las pruebas en todo procedimiento es evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia ciñéndose al derecho sustancial. En la Sentencia C-1270 de 2000(26), la corporación se refirió al alcance del derecho a presentar y controvertir pruebas, en el escenario de los conflictos propios del derecho laboral:
“3.2. Aun cuando el artículo 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquel la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de este; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2º y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
3.3. Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas”.
“El artículo 29 constitucional consagra el derecho fundamental a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra del procesado. Se trata de una de las dimensiones más importantes del derecho de defensa, en el sentido de poder utilizar los medios de prueba legítimos, idóneos y pertinentes y a controvertir la evidencia presentada por los otros sujetos procesales. En tal sentido, la Corte ha considerado que (i) el juez solo puede condenar con base en pruebas debidamente controvertidas que lo llevan a la certeza de la responsabilidad del procesado(27); (ii) se trata de una garantía(28) que debe ser respetada en cualquier variedad de proceso judicial o administrativo; (iii) para la validez y valoración de las pruebas deberá garantizarse a la contraparte el escenario para controvertirlas dentro del proceso en el que se pretenda hacerlas valer(29); (iv) el funcionario judicial vulnera el derecho de defensa y desconoce el principio de investigación integral, en aquellos casos en los cuales deja de solicitar, o practicar sin una justificación objetiva y razonable, aquellas pruebas que resultan fundamentales para demostrar las pretensiones de la defensa(30); (v) en virtud del derecho de contradicción, el procesado tiene derecho a oponer pruebas a aquellas presentadas en su contra, vulnerándose esta garantía cuando “se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso”(31); por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para participar efectivamente en la producción de la prueba, “por ejemplo interrogando a los testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador”(32) y exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba; y (vi) el núcleo esencial del derecho de defensa comprende la posibilidad real y efectiva de controvertir las pruebas(33).
En ese sentido, es posible concluir que la pluralidad de principios del debido proceso administrativo involucra los derechos de defensa y contradicción, ambos con naturaleza y estructura autónoma de derecho fundamental. En tal sentido, en Sentencia T-1341 de 2001, la Corte sentenció: “i.) La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra (C.P., art. 29), pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones administrativas, en tanto que ‘ello evidentemente constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público’”(34).
“2.1. (...). Parte esencial de dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y las reglas atinentes a su valoración. || 2.2. Aun cuando el artículo 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquel la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de este; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2º y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso”(35).
Potestad de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos
Colombia es un Estado organizado en forma de República democrática (Preámbulo, C.P., arts. 1º y 2º), que consagra los principios de división de poderes y colaboración armónica (C.P., art. 113), y plantea la creación de leyes por parte del Congreso elegido por voto popular universal, atendiendo a la soberanía del pueblo (C.P., arts. 3º y 40). Esas características representan los principios democrático y de separación de funciones, y fundamentan la competencia genérica del Congreso, de ‘hacer las leyes’ o la cláusula general de competencia del Congreso, como lo establecen los artículos 150 y 114 de la Constitución Política(36).
La competencia general de hacer las leyes es amplia, como se desprende de la literalidad de las normas constitucionales citadas, como ocurre en toda República democrática. Tanto las cláusulas relativamente abiertas e indeterminadas de la Constitución, como los espacios ausentes de una regulación superior, otorgan al legislador un amplio margen de elecciones políticas, susceptibles de ser definidas en discusión democrática. Por esa razón, la Corte Constitucional sostiene, en jurisprudencia uniforme y constante, que el legislador cuenta con una amplia potestad de configuración del derecho, y correlativamente, que el control que se ejerce sobre la constitucionalidad de las leyes parte de un respeto o deferencia hacia las decisiones del Congreso de la República.
12. En la misma dirección, la corporación ha explicado que corresponde al legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de cada actuación. En la Sentencia C-598 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV María Victoria Calle Correa], expresó la Corte:
“Se ha entendido, entonces, que en materia de procedimientos la libertad de configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1º y 2º, en concordancia con los artículos 29, 86, 87, 228 y 229 constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que el legislador puede regular el derecho de acceso a la administración de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal”(37).
En ese marco, es posible concluir que (i) el legislador posee una facultad de configuración de procedimientos administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos expresamente establecidos en la Constitución (arts. 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto que (iv) corresponde verificar a este tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
3. En concepto de la Sala, como se afirmó al analizar la aptitud de la demanda, el actor plantea un problema que evidencia una tensión normativa entre diversos principios del orden constitucional. Sin embargo, el adecuado análisis de esa tensión requiere de elementos adicionales a los que presenta en su argumentación y que, en cambio, son aportados por otros intervinientes y la Procuraduría General de la Nación. (Al respecto, ver las consideraciones sobre la aptitud de la demanda, supra; págs. 11-13).
Así, la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada (CPACA, art. 40) durante toda la actuación, e incluso al momento de ejercer los recursos de reposición o apelación contra el acto definitivo, etapa en que el actor puede discutir la decisión que negó su solicitud de pruebas y las consecuencias que esa determinación produjo en el acto administrativo definitivo. De igual manera, la controversia sobre el material aportado se extiende hasta el momento en que se produzca ese acto definitivo, consideraciones que se desprenden del alcance literal del artículo 40 del CPACA, y que no suponen contradicción alguna con el segmento demandado, como se indicó al analizar la aptitud de la demanda.
5. Ahora bien, las tensiones entre mandatos de la Constitución pueden presentarse no solo entre derechos fundamentales, sino entre estos y otras normas superiores, y así ocurre en esta oportunidad. En primer término, el conflicto involucra, además del debido proceso (C.P., art. 29), la potestad de configuración legislativa prevista en los artículos 150 y 114 de la Constitución Política, y de especial amplitud en materia de diseño de procedimientos administrativos y judiciales.
8. Dentro de los tres niveles en que puede desarrollarse el test integrado (leve, intermedio y estricto), el examen leve de razonabilidad se limita a establecer la legitimidad del fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo. Ese análisis persigue principalmente la eliminación de la arbitrariedad y el capricho en las regulaciones legislativas. Además, indicó la Corte en el fallo citado que este es el tipo de estudio que debe aplicarse ordinariamente, pues privilegia el principio democrático, e indicó algunos escenarios específicos en los que debería acudirse a este tipo de escrutinio, tales como el derecho tributario o, de manera general, los asuntos relacionados con la política económica(38).
10.2. La restricción del derecho de defensa y contradicción que comporta la norma cuestionada no es muy intensa pues, aunque no contempla el ejercicio de recursos en un momento procesal específico, no constituye una clausura definitiva de la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las pruebas. Para comprender esta afirmación, debe repararse en el contenido de los artículos 77 y 79 del CPACA, en los cuales expresamente se plantea la opción de solicitar pruebas al momento de ejercer los recursos de reposición y apelación. Además de ello, el interesado conserva el derecho a recurrir la decisión definitiva mediante los recursos administrativos(39).
11. En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional declarará exequible la expresión “contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
(6) El señor Nelson Enrique Rueda.
(7) Se sigue de cerca la exposición de la reciente Sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la Sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este tribunal.
(8) El señor Nelson Enrique Rueda.
(9) C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(10) La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la Sentencia C-980 de 2010.
(11) En la citada Sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción” .
(12) Ver, sentencias C-096 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y A.V. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(13) En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con el debido proceso judicial.
(14) Sentencia T-653 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(15) C-980/10. En la Sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sent. T-1263/2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sent. T-772/2003). Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la Constitución Política y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (...) con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. [...] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa” [C-012/2013 (M.P. Mauricio González Cuervo)].
(16) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime). Estos fueron los problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 superior. En segundo lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional”.
(17) Ver Sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. A.V. Jaime Araujo Rentería).
(18) Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
(21) En la Sentencia C-640 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento contencioso implicaba una violación al debido proceso, en sus facetas de prueba y contradicción.
(22) El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introducido por la Ley 1437 de 2011, no solamente establece dos partes con contenidos específicos y diferenciados en las que regula el procedimiento administrativo (parte primera), y la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (parte segunda), sino que en su primera parte (título III) desarrolla varios tipos de procedimientos de índole administrativa: (i) El procedimiento administrativo general (capítulo I); El procedimiento administrativo sancionatorio (capítulo III); y el procedimiento administrativo de cobro coactivo (título IV).
(23) En la Sentencia C-640 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la época (D.L. 1/84). Este artículo disponía que “... los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y concreto.
La Corte se refirió entonces con amplitud al alcance del debido proceso administrativo (después de esos dos párrafos dijo esto: “De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública”). La Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de un acto en el folio de matrícula de un bien inmueble determinado.|| La segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente, es decir, aludía a eventos en los que —hipotéticamente— no existiera actuación administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de informar sobre el acto a todos los interesados: “... En este caso, la Corte estima que el solo acto de inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera, constituye una carga de la administración pública (...) la de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren como interesados (...) aun en aquellos [casos] regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en sentencias o providencias judiciales, en otros actos jurídicos o hechos susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro” (C-640 de 2002).
(25) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV María Victoria Calle Correa.
(27) Sentencia C-609 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz. S.V. Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y José Gregorio Hernández Galindo).
(28) Sentencia C-830 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
(29) Sentencia C-798 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV y A.V. Jaime Araujo Rentería).
(30) Sentencias T-055 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-442 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-324 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-329 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo. A.V. Hernando Herrera Vergara) y T-654 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(31) Sentencia T-461 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(33) Sentencia SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
(34) [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-165 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(35) C-1270 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(36) Artículo 114, Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.
“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. || 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
(37) Sentencia C-598/11 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta citó la C-204/03, C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C- 204 de 2003. En la Sentencia C-089 de 2011, previamente citada, y con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expresó: “Esta Corte ha destacado la competencia del legislador para regular el derecho al debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1º y 2º de la Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas. || De igual manera, ha preciso la jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado constitucional de derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del debido proceso contenido en el artículo 29 superior. De esta manera, la regulación que realice el legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho fundamental al debido proceso. “|| Y en la Providencia C-980 de 2010, también reiterada, y con ponencia del magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se explicó: “Si la notificación por correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de trato. || Seguidamente, pasará la Corte a determinar: si la sanción por infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin haberse establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al debido proceso”.
(38) “En diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra parte, la jurisprudencia de la corporación ha aplicado igualmente en tres hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad”. (C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(39) Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ART. 77.—Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos: (...).
ART. 79.—Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio”.