Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=%2522medio%2Bambiente%2522&docid=225525&pageIndex=0&doclang=ES&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7557007
Timestamp: 2020-08-12 23:54:02
Document Index: 285471427

Matched Legal Cases: ['artículo 258', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 18', 'artículo 16', 'artículo 15', 'artículo 9', 'artículo 258', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 16', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 138']

Language of document : Bulgarian Spanish Czech Danish German Estonian Greek English French Italian Latvian Lithuanian Hungarian Maltese Dutch Polish Portuguese Romanian Slovak Slovene Finnish Swedish Croatian ECLI:EU:C:2020:291
«Recurso por incumplimiento — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres — Autorizaciones de caza primaveral de especímenes machos de la especie de aves “pato de flojel” (Somateria mollissima) en la provincia de Aland (Finlandia) — Artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 1, letra c) — Conceptos de “explotación prudente” y de “pequeñas cantidades”»
En el asunto C‑217/19,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 8 de marzo de 2019,
Comisión Europea, representada por el Sr. C. Hermes y la Sra. E. Ljung Rasmussen, en calidad de agentes,
República de Finlandia, representada por el Sr. J. Heliskoski, en calidad de agente, asistido por los Sres. J. Bouckaert, D. Gillet y S. François, avocats,
integrado por el Sr. J.‑C. Bonichot, Presidente de Sala, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta del Tribunal de Justicia, y los Sres. M. Safjan y L. Bay Larsen y la Sra. C. Toader (Ponente), Jueces;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), al autorizar regularmente la expedición de licencias de caza primaveral del pato de flojel (Somateria mollissima) en la provincia de Aland (Finlandia) desde el año 2011.
2 A tenor de los considerandos 3 a 6 y 10 de la Directiva sobre las aves:
«(3) En el territorio europeo de los Estados miembros, una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado salvaje padecen de una regresión en su población, muy rápida en algunos casos, y dicha regresión constituye un grave peligro para la conservación del medio natural, en particular debido a la amenaza que supone para el equilibrio biológico.
(5) La conservación de las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros es necesaria para la realización de los objetivos de la [Unión Europea] en los ámbitos de la mejora de las condiciones de vida y de desarrollo sostenible.
(10) Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su tasa de reproducción en el conjunto de la [Unión], determinadas especies suelen ser objeto de caza, lo que constituye una explotación admisible, siempre que se establezcan y respeten determinados límites dicha caza debe ser compatible con el mantenimiento de la población de estas especies en un nivel satisfactorio.»
3 El artículo 1 de la Directiva sobre las aves está redactado en los siguientes términos:
«1. La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.
2. La presente Directiva se aplicará a las aves, así como a sus huevos, nidos y hábitats.»
4 El artículo 2 de esa Directiva dispone:
5 El artículo 5, letras a) y e), de esta Directiva tiene la siguiente redacción:
6 El artículo 7, apartados 1 y 4, de la Directiva sobre las aves dispone:
«1. Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad en el conjunto de la [Unión], las especies enumeradas en el anexo II podrán ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional. Los Estados miembros velarán por que la caza de estas especies no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución.
7 El artículo 9, apartados 1 y 2, de esta Directiva estipula lo siguiente:
8 El artículo 18 de la Directiva sobre las aves dispone que queda derogada la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1), en su versión modificada por actos posteriores. Como precisa el considerando 1 de la Directiva sobre las aves, esta codifica la Directiva 79/409.
9 El pato de flojel (Somateria mollissima) figura en el anexo II, parte B, de la Directiva sobre las aves.
10 El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), dispone:
«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:
e) para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV.»
11 El pato de flojel macho se caza tradicionalmente en la provincia de Aland en primavera.
12 Mediante sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), el Tribunal de Justicia declaró que la caza primaveral del pato de flojel macho, autorizada en la provincia de Aland durante los años 1998 a 2001, no era compatible con la Directiva 79/409. A raíz de dicha sentencia, el Gobierno de la provincia de Aland no concedió autorizaciones para la caza primaveral del pato de flojel macho en los años 2006 a 2010.
13 En 2011, la Comisión recibió información según la cual las autoridades de esta provincia habían expedido de nuevo autorizaciones para la práctica de esta caza primaveral. Desde entonces, dichas autoridades han seguido concediendo anualmente autorizaciones (en lo sucesivo, «autorizaciones controvertidas»).
14 En opinión de la Comisión, estas autorizaciones no son compatibles con la Directiva sobre las aves, que prohíbe la caza primaveral a menos que se cumplan los requisitos para establecer excepciones definidos en esa Directiva. Considera que, en el caso de autos, la República de Finlandia no cumple estos requisitos puesto que no ha demostrado que dichas autorizaciones permitan una «explotación prudente» ni que las cuotas de caza se refieran únicamente a «pequeñas cantidades» de aves en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves.
15 El 22 de noviembre de 2012, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento a la República de Finlandia con arreglo al artículo 258 TFUE en el que la citada institución afirmaba que la apertura de las temporadas de caza primaveral en 2011 y 2012 era contraria a los artículos 7 y 9 de la Directiva sobre las aves.
16 En su respuesta de 21 de enero de 2013, la República de Finlandia negó la infracción alegando que la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves era aplicable a la caza primaveral.
17 El 27 de febrero de 2015, la Comisión dirigió a la República de Finlandia un escrito de requerimiento complementario, referido a las temporadas de caza primaveral de los años 2013 y 2014, que constituían, en su opinión, nuevos ejemplos de esta práctica ilícita. Dicha institución alegó, en particular, que el artículo 9, apartado 1, letra c), de la citada Directiva no permitía justificar las autorizaciones controvertidas.
18 Mediante escrito de 23 de abril de 2015, la República de Finlandia respondió a dicho escrito de requerimiento complementario oponiéndose a las alegaciones de la Comisión.
19 El 9 de diciembre de 2016, la Comisión notificó a la República de Finlandia un dictamen motivado en el que mantenía su postura.
20 La República de Finlandia respondió el 9 de febrero de 2017 negando la infracción y proporcionando una serie de datos sobre el estado de la población del pato de flojel.
21 En enero y marzo de 2017 se celebraron reuniones entre representantes de la provincia de Aland y funcionarios de la Comisión. Mediante escrito de 27 de julio de 2017, el miembro de la Comisión encargado de la protección del medio ambiente solicitó a las autoridades finlandesas y a las de la provincia de Aland que pusieran fin a la infracción constatada. El Gobierno de la provincia de Aland respondió, el 22 de agosto de 2017, presentando una estrategia de gestión de la población de pato de flojel, que incluía el control de los depredadores y de los inventarios, y negándose a poner fin a la caza primaveral de estas aves. En su respuesta de 22 de diciembre de 2017, el miembro de la Comisión encargado de la protección del medio ambiente concluyó que la infracción persistía.
22 El 8 de marzo de 2019, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
23 En su escrito de interposición del recurso, la Comisión considera que las autorizaciones controvertidas son, por una parte, incompatibles con el artículo 7, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva sobre las aves y, por otra parte, que no pueden justificarse en virtud del artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva.
24 En primer lugar, la Comisión afirma que las autorizaciones controvertidas son incompatibles con el artículo 7, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva sobre las aves. Sostiene que, según esta disposición, los Estados miembros «cuando se trate de especies migratorias, velarán, en particular, por que las especies a las que se aplica la legislación de caza no sean cazadas durante su período de reproducción».
25 La Comisión considera que, en el caso de autos, es indiscutible, al igual que en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), que la temporada de caza primaveral en la provincia de Aland, que dura de dos a tres semanas en el mes de mayo, coincide con el período de reproducción de los patos de flojel.
26 Este extremo queda corroborado por los trabajos del comité ORNIS, que es el Comité para la Adaptación al Progreso Técnico y Científico de la Directiva sobre las aves, creado conforme al artículo 16 de dicha Directiva e integrado por representantes de los Estados miembros, a cuyos trabajos el Tribunal de Justicia ya ha reconocido autoridad científica (sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartados 26 y 27 y jurisprudencia citada).
27 En segundo lugar, la Comisión alega que la República de Finlandia no puede justificar la incompatibilidad de las autorizaciones controvertidas con el artículo 7, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva sobre las aves mediante la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la citada Directiva.
28 En su opinión, la República de Finlandia no solo no ha demostrado que las autorizaciones controvertidas constituyan una «explotación prudente», sino que, además, este Estado miembro no ha acreditado que la caza primaveral del pato de flojel afecte únicamente a «pequeñas cantidades» de aves en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
29 Por lo que respecta a la falta de demostración de una «explotación prudente», en primer término, la República de Finlandia no ha demostrado mediante pruebas científicas sólidas que exista una garantía de que la población afectada se mantenga en un «nivel satisfactorio». La Comisión considera que los datos en que se basa dicho Estado miembro resultan de una lectura errónea y parcial de determinados documentos. Esos documentos ya no están actualizados (el más antiguo data de 2004) o no son pertinentes, ya que afectan a una población de dimensión mundial o europea, es decir, más amplia que la población de que se trata en el presente asunto. En cambio, según la Comisión, cuatro estudios demuestran, respecto al período comprendido entre 2011 y 2015, la tendencia a la baja de esta población. Esta añade también que, por lo que se refiere a los años posteriores, otros tres estudios indican que la situación se ha seguido deteriorando y un cuarto estudio muestra que sigue siendo preocupante, de modo que no es posible concluir que la población de la especie afectada se mantenga en un «nivel satisfactorio».
30 Por otra parte, los datos comunicados con arreglo al artículo 12 de la Directiva sobre las aves tanto por la República de Finlandia como por el Estado miembro vecino, el Reino de Suecia, que son pertinentes al tratarse de una especie migratoria, ilustran un descenso de la población de pato de flojel a corto y a largo plazo. La Comisión reconoce que varias razones explican este descenso. No obstante, subraya que las sentencias de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros (C‑60/05, EU:C:2006:378), apartado 32, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Malta (C‑76/08, EU:C:2009:535), apartado 59, relativas a la «explotación prudente» en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, excluyen la posibilidad de acogerse a la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva si no existe garantía alguna de que la población en cuestión se mantenga en un «nivel satisfactorio», con independencia de que la caza contribuya o no al mal estado de conservación de la población. A su juicio, no se debe permitir la caza de tales poblaciones aun cuando esta no haya ocasionado ese estado de conservación desfavorable o no contribuya a él.
31 Además, la Comisión rebate la postura de la República de Finlandia según la cual la concesión de las autorizaciones controvertidas está justificada en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats en caso de estado de conservación desfavorable y, de conformidad con la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia (C‑342/05, EU:C:2007:341), apartado 29, «seguiría siendo posible con carácter excepcional si se acreditara debidamente que [tales autorizaciones] no tienen como resultado agravar el estado de conservación no favorable de las mencionadas poblaciones o impedir que estas recuperen un estado de conservación favorable». La Comisión añade que el Tribunal de Justicia no solo no ha aplicado nunca esta excepción en el contexto del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves, que contiene requisitos diferentes y cuya estructura difiere de la del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, sino que, sobre todo, la República de Finlandia no ha demostrado debidamente que las autorizaciones controvertidas solo tengan efectos «neutros» sobre la población afectada del pato de flojel. Por el contrario, según la Comisión, algunos científicos han observado, por lo que respecta al efecto de la caza del pato de flojel, que la ruptura de los vínculos de las parejas contribuía a una reducción a largo plazo de la fecundidad de los patos de flojel hembras en una población en la que los patos de flojel machos se eliminaban regularmente debido a la caza primaveral.
32 En segundo término, la Comisión alega que la República de Finlandia no ha demostrado que la caza primaveral sea necesaria para el control de los depredadores y constituya, por ello, una «explotación prudente». Si dicho Estado miembro ya hubiera sostenido, en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), que la caza primaveral del pato de flojel estaba justificada debido a que los cazadores mejorarían las condiciones de nidificación eliminando a los pequeños depredadores presentes en las zonas de reproducción, el Tribunal de Justicia, en el apartado 35 de esa sentencia, habría rechazado esta alegación al subrayar que «no parece que [una] operación [para la gestión del medio natural] solo pueda llevarse a cabo si se permite la caza primaveral de esta especie».
33 Por lo que atañe a la demostración de que la caza se refiere únicamente a «pequeñas cantidades», la Comisión alega que la República de Finlandia ha utilizado como base de cálculo la población que hiberna en la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia, cuando dicho Estado miembro debería haberse basado en la población que anida en las islas de la provincia de Aland. La Comisión no discute que el pato de flojel sea un ave migratoria, pero considera que las autorizaciones controvertidas no afectan a los patos de flojel «durante la migración», sino a los que han comenzado a reproducirse y que, por tanto, permanecen en el mismo sitio. Añade además que las mencionadas autorizaciones se limitan a las aves que se encuentran en las islas de la provincia de Aland.
34 La Comisión afirma que la determinación de la población de referencia realizada por la República de Finlandia lleva a sobrestimar el número de aves disponibles para la caza en el momento y el lugar a los que se aplican dichas autorizaciones. A su juicio, dada la importancia del conjunto de la población de patos de flojel que hiberna en la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia, ni siquiera una parte de esa población constituye una «pequeña cantidad» de la población que anida en las islas de la provincia de Aland. En su opinión, no todos los patos de flojel de la población que hiberna en la región del mar Báltico/mar de Frisia migran hasta Finlandia.
35 La Comisión sostiene que, además, la República de Finlandia no tuvo en cuenta los efectos acumulativos de su método de cálculo. Según la Comisión, no solo ningún otro Estado miembro efectúa el cálculo de esa manera, sino que, si cada Estado miembro lo hiciera así, ya no se trataría de «pequeñas cantidades» respecto de cada una de las poblaciones afectadas por las excepciones respectivas, sino de fracciones que, sumadas, serían necesariamente más amplias. Al no proporcionar datos sobre la población que anida en las islas de la provincia de Aland, la República de Finlandia no ha podido demostrar que la excepción solo se refiriera a «pequeñas cantidades».
36 En su escrito de contestación, dicho Estado miembro señala, para empezar, que considera que el presente asunto no se refiere a una especie en peligro o en vías de desaparición, y formula después tres observaciones preliminares.
37 En primer lugar, sostiene que la población de pato de flojel es «estable/fluctuante» y que el descenso de esta población registrado a partir de los años noventa se debe en gran parte a una evolución natural. Afirma que es científicamente erróneo vincular el desarrollo de la población de pato de flojel con la época en que dicha población alcanzó su apogeo, que se debe a condiciones artificiales, entre ellas, en particular, la eutrofización del mar Báltico y del mar de Frisia, así como la falta de depredadores. Por consiguiente, no puede afirmarse automáticamente que una especie en descenso presenta un nivel de población insatisfactorio o unas condiciones de conservación desfavorables, máxime cuando, como en el caso de autos, la práctica de la caza primaveral no guarda relación alguna con ese descenso.
38 En segundo lugar, la República de Finlandia alega que la inclusión efectuada por la Unión de la especie de que se trata en la categoría «casi amenazada» de la «lista roja» de las especies amenazadas de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (UICN) no significa que la citada especie esté en peligro o sufra un riesgo elevado, toda vez que esa clasificación no tiene en cuenta la referida tendencia «estable/fluctuante».
39 En tercer lugar, dicho Estado miembro sostiene que, a la vista de las disposiciones de la Directiva sobre las aves, y en particular de su artículo 9, apartado 1, letra c), la Comisión considera erróneamente que la caza primaveral es en sí misma irrazonable.
40 En cuanto al fondo del recurso, la República de Finlandia afirma que las autorizaciones controvertidas cumplen los requisitos relativos a la «explotación prudente» y a las «pequeñas cantidades».
41 En primer lugar, por lo que respecta al concepto de «explotación prudente», tal Estado miembro sostiene, para empezar, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, que el «nivel satisfactorio» de la población afectada no constituye un requisito previo para la concesión de la excepción establecida por el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves.
42 A continuación, la República de Finlandia sostiene que, aunque el «nivel satisfactorio» de la población afectada constituye un requisito previo para la concesión de dicha excepción, se remitió a cinco estudios, y considera que se basó en pruebas científicas sólidas para abrir la caza primaveral del pato de flojel macho en la provincia de Aland.
43 Por último, los niveles de población establecidos no excluyen, a su juicio, la caza primaveral. En su opinión, el requisito del mantenimiento de la población en un «nivel satisfactorio» puede cumplirse si la excepción no agrava el estado de la población ni impide el mantenimiento del estado de la población en ese nivel. Además, sostiene que la caza primaveral incita a las comunidades de cazadores a participar en un plan de gestión y a adoptar medidas de conservación.
44 Sobre la base de la guía sobre la caza sostenible adoptada en 2008 por la Comisión con arreglo a la Directiva sobre las aves (en lo sucesivo, «guía»), la República de Finlandia considera que la propia institución acepta que se pueda autorizar la caza de especies cuyo estado de conservación no es favorable, ya que puede ser un gran incentivo para gestionar los hábitats e influir en otros factores que contribuyen al descenso de la población, coadyuvando así al objetivo de devolver las poblaciones a un estado de conservación favorable. Añade que, por otra parte, este motivo constituye la razón por la que el Gobierno de la provincia de Aland adoptó un plan de gestión en 2017 y 2018 en el contexto de la autorización de la caza primaveral. La República de Finlandia indica, además, que la caza de 2 000 patos de flojel machos también fue autorizada para la temporada de caza primaveral del año 2019.
45 A este respecto, este Estado miembro sostiene que, contrariamente a lo que afirma la Comisión, la precisión realizada en el apartado 35 de la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), según la cual «aunque es cierto que los cazadores llevan a cabo una operación útil para la gestión del medio, cazando en primavera los pequeños depredadores para que la nidificación del pato de flojel dé mejores resultados, no parece que tal operación solo pueda llevarse a cabo si se permite la caza primaveral de esta especie», se aportó respecto del concepto de «inexistencia de solución alternativa» y que el Tribunal de Justicia consideró de manera implícita, pero cierta, que los cazadores tienen a pesar de todo un incentivo para ejercer un control de los depredadores.
46 En segundo lugar, por lo que respecta al requisito relativo a las «pequeñas cantidades», por una parte, de las sentencias de 9 de diciembre de 2004, Comisión/España (C‑79/03, EU:C:2004:782), apartado 36, y de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), apartado 53, se desprende, según la República de Finlandia, que debe entenderse por «población afectada», cuando se trata de especies migratorias, «la población de las regiones que aporten los principales contingentes migratorios que pasen por la región donde se aplique la excepción durante el período de aplicación de la misma». Dado que el Tribunal de Justicia no acompañó esta definición de reserva alguna, el Reino de Finlandia considera evidente que el concepto de «especies migratorias» hace referencia al comportamiento biológico de las especies afectadas y no implica que la especie esté «en migración» y, por tanto, en movimiento en el momento de la caza. En su opinión, una especie de ave es o sedentaria o migratoria, y no deja de serlo por el mero hecho de que las aves de la especie en cuestión no estén «en migración».
47 Por otra parte, dado que ningún otro Estado miembro distinto de la República de Finlandia autoriza la caza primaveral del pato de flojel que se encuentre en la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia, no existe ninguna práctica de caza que coincida con la caza primaveral en la provincia de Aland y, por tanto, no es necesario calcular los efectos acumulativos, puesto que, precisamente, no existen.
48 En su escrito de réplica, y por lo que se refiere a la «explotación prudente», la Comisión señala, en primer lugar, que la interpretación propugnada por la República de Finlandia es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia derivada de sus sentencias de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros (C‑60/05, EU:C:2006:378), apartado 32, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Malta (C‑76/08, EU:C:2009:535), apartado 59, según la cual «las excepciones establecidas en virtud del artículo 9 de la Directiva [sobre las aves] solo pueden concederse si existe la garantía de que se mantendrá la población de las especies afectadas en un nivel satisfactorio. De no cumplirse este requisito, en ningún caso las capturas de aves pueden considerarse prudentes». En segundo lugar, dicha institución insiste en que el régimen excepcional previsto en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves es más exigente que el establecido en el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats. Sostiene que, al limitar específicamente el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves a los casos de «explotación prudente», el legislador de la Unión quiso someter esta excepción a una exigencia más estricta que limite las excepciones a los casos en los que el nivel de las poblaciones de aves sea satisfactorio. En tercer lugar, añade que, por una parte, es evidente que las tendencias a la baja de la población de una especie afectada constituyen un factor pertinente para determinar si su nivel de población es o no satisfactorio. Por otra parte, desde el momento en que un Estado miembro no garantiza el mantenimiento de la mencionada población en un «nivel satisfactorio», la caza primaveral no puede constituir una «explotación prudente», con independencia de que la caza constituya o no la principal causa del descenso de esa población.
49 Por lo que se refiere a los estudios aportados, la Comisión considera que los presentados por la República de Finlandia son insuficientes para refutar las pruebas que indican las tendencias a la baja de la población de pato de flojel, que constituyen un indicador importante de un estado de la población insatisfactorio.
50 Además, la Comisión afirma que dicho Estado miembro formula alegaciones relativas al control de los depredadores que no son jurídicamente pertinentes. Por una parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tiene por objeto determinar si la apertura de la caza es necesaria para llevar a cabo la operación potencialmente útil o si tal operación puede garantizarse con independencia de la caza. En el caso de autos, el escrito de contestación de la República de Finlandia no presenta ninguna prueba que demuestre que la población de pato de flojel se encuentre en un estado más favorable, en las islas de la provincia de Aland, en toda Finlandia, en el mar Báltico o en la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia, gracias a la caza primaveral y al control de los depredadores.
51 Por otra parte, la Comisión asevera que la alegación de que la literatura científica avala la caza primaveral del pato de flojel macho debido a que la población está mayoritariamente constituida por machos no se ajusta a los hechos, ya que esa literatura recomienda limitar la caza principalmente a los patos de flojel machos durante el invierno. En particular, esta alegación es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que considera que una especie biológica se define como el conjunto de todos los ejemplares que constituyen una comunidad reproductiva, por lo que las especies deben protegerse en su conjunto (sentencia de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria, C‑507/04, EU:C:2007:427, apartado 235).
52 En su escrito de dúplica, la República de Finlandia formula varias observaciones preliminares. En particular, se extraña de que la Comisión no se haya pronunciado sobre el plan operativo de gestión aplicado en Finlandia desde el año 2017.
53 Por lo que respecta al concepto de «explotación prudente», la República de Finlandia reitera su alegación de que el mantenimiento en un «nivel satisfactorio» no constituye un requisito previo en virtud del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves. Por otra parte, dicho Estado miembro sostiene que su argumentación no consiste en transponer a la Directiva sobre las aves el régimen del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, sino en apoyar una interpretación convergente de las excepciones que se establecen en ambas Directivas. Además, reafirma la necesaria distinción entre una especie en retroceso y una especie que presenta un estado de conservación no favorable.
54 Además de rebatir el análisis de los estudios efectuado por la Comisión, la República de Finlandia presenta una declaración, de 29 de julio de 2019, de uno de los principales científicos especializados en la investigación sobre el pato de flojel en Finlandia, en la que este estima que la estrategia de gestión establecida en las islas de la provincia de Aland está justificada, fundada y estrechamente vinculada a la situación local. Este científico considera asimismo que el plan de gestión mencionado en el apartado 52 de la presente sentencia y las medidas adoptadas a este respecto tienen un efecto positivo en la población de pato de flojel de la provincia de Aland, que prevalece sobre el efecto negativo resultante de la reducción de la capacidad de reproducción de un número limitado de hembras.
55 En cuanto al control de los depredadores, la República de Finlandia indica, en primer lugar, que la comunidad local de cazadores perdería todo interés en controlar a los depredadores si se prohibiera la caza primaveral del pato de flojel. Por lo tanto, la prohibición de la caza primaveral en la provincia de Aland equivaldría a la prohibición total de la caza. A continuación, dicho Estado miembro sostiene que debe fomentarse la implicación de las comunidades locales en los programas de conservación. Según la República de Finlandia, la Comisión pretende excluir al mayor grupo de partes interesadas en la conservación futura del pato de flojel suprimiendo su único incentivo para participar en tales programas. Dicho Estado miembro concluye que la prohibición de la caza primaveral que exige la Comisión es desproporcionada por cuanto no tiene en cuenta en absoluto ni la circunstancia de que tal caza no ha contribuido de ningún modo al descenso de la población de la especie afectada ni el papel positivo desempeñado por la comunidad local de cazadores en la conservación de la mencionada población.
56 Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves al autorizar regularmente la expedición de licencias de caza primaveral del pato de flojel macho en la provincia de Aland desde el año 2011.
57 Es preciso señalar que, en su escrito de contestación, la República de Finlandia indica que este tipo de autorizaciones se concedió al menos hasta la caza primaveral del año 2019.
58 Pues bien, si la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado, el objeto de un recurso por incumplimiento puede ampliarse a hechos posteriores al dictamen motivado, siempre que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartados 40 y 43 y jurisprudencia citada).
59 De ello se deduce que procede examinar la procedencia del presente recurso respecto de los años 2011 a 2019.
60 El artículo 7, apartado 4, de esta Directiva obliga a los Estados miembros a velar, en particular, por que las especies de aves enumeradas en su anexo II no sean cazadas durante el período de reproducción.
63 No obstante, la República de Finlandia considera que el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves permite justificar las autorizaciones controvertidas.
64 En efecto, esta disposición autoriza, para todas las especies de aves, y si no hubiere «otra solución satisfactoria», una excepción a los artículos 5 y 7 de dicha Directiva para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra «explotación prudente» de determinadas aves «en pequeñas cantidades».
67 Del artículo 9 de la Directiva sobre las aves, que hace referencia al control estricto de la excepción prevista en este artículo y al carácter selectivo de las capturas, y del principio general de proporcionalidad se desprende que la excepción que pretenda aplicar un Estado miembro debe ser proporcionada a las necesidades que la justifican (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, apartado 57).
68 Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que las excepciones establecidas en virtud del artículo 9 de la Directiva sobre las aves solo pueden concederse si existe la garantía de que se mantendrá la población de las especies afectadas en un «nivel satisfactorio». De no cumplirse este requisito, en ningún caso las capturas de aves pueden considerarse prudentes ni, por lo tanto, una explotación admisible (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 32, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, apartado 59).
69 En el presente asunto, es preciso examinar si la población de las especies afectadas se mantiene en un «nivel satisfactorio», ya que, de lo contrario, como recuerda la jurisprudencia citada en el apartado anterior, no se cumplen los demás requisitos del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, y en particular el de la «explotación prudente».
73 A continuación, los trabajos segundo y tercero datan, respectivamente, de 2004 y 2008. Por lo que a ellos respecta, la República de Finlandia estima que la Comisión no ha demostrado que hayan dejado de estar actualizados.
77 Dicho esto, la República de Finlandia tenía a su disposición la «lista roja» finlandesa elaborada en 2010, que se refería a un análisis reciente del estado de conservación de las especies de aves en su territorio.
78 A este respecto, dicho Estado miembro considera que la circunstancia de que esta «lista roja» finlandesa clasifique, en 2010, el pato de flojel en la categoría «casi amenazada» no desvirtúa, sino que corrobora, su alegación de que las autorizaciones controvertidas correspondientes a los años 2011 a 2015 se basaban en pruebas científicas sólidas.
80 Por otra parte, es preciso subrayar también que, si bien la República de Finlandia recuerda que, en lo que se refiere a los riesgos, la categoría «casi amenazada» ocupa el segundo puesto en la nomenclatura de dicha lista, los títulos de las categorías de rango superior, que se denominan «vulnerable», «en peligro», «en peligro crítico», «extinguida en la naturaleza» y «extinguida», indican que la inclusión de esta especie en esas categorías no demuestra ni que la citada especie se encuentre en un estado favorable ni que esté exenta de cualquier preocupación.
81 Además, la Comisión cita diversos estudios que, en esencia, contradicen, en su mayoría, la afirmación realizada por la República de Finlandia de que estaba en condiciones de garantizar el mantenimiento de la población que se encontraba en la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia en un «nivel satisfactorio» al abrir las temporadas de caza primaveral durante el período comprendido entre el año 2011 y el año 2015.
82 Para los años posteriores, consta que la UICN, BirdLife International, Wetlands International y la «lista roja» finlandesa, mencionada en el apartado 71 de la presente sentencia, reclasificaron el pato de flojel en categorías de riesgos más elevadas.
83 Además, es cierto que la circunstancia de una tendencia a la baja de la población de una especie afectada no basta, por sí sola, para demostrar que dicha población se encuentra en un estado de conservación insatisfactorio. Sin embargo, cuando otros elementos no indican que, por otros motivos, la situación debe considerarse favorable, tal circunstancia no permite considerar que la población se mantiene en un «nivel satisfactorio».
84 Procede añadir además, por lo que respecta a la interpretación de la Directiva sobre las aves y de la Directiva sobre los hábitats, que, si bien la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reconocido, en relación con la segunda, la posibilidad de conceder excepciones en caso de un estado de conservación no favorable, por una parte, la concesión de tales excepciones solo puede producirse en circunstancias excepcionales y, por otra, tal concesión debe apreciarse también a la luz del principio de cautela (véase, en este sentido, en lo que se refiere a la Directiva sobre los hábitats, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartados 68 y 69 y jurisprudencia citada). De ello se deduce que, aunque la interpretación de estas dos Directivas integre las particularidades de cada una de ellas, esta interpretación no puede considerarse divergente, ya que, dentro de los límites de sus particularidades, comprende consideraciones análogas relativas, en particular, a su respectivo sistema de protección.
88 De ello se desprende asimismo que no se cumple el requisito relativo a la «explotación prudente» en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves.
97 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves al autorizar regularmente la expedición de licencias de caza primaveral del pato de flojel macho en la provincia de Aland desde el año 2011 hasta el año 2019 incluido.
98 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República de Finlandia y haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.
1) La República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, al autorizar regularmente la expedición de licencias de caza primaveral del pato de flojel macho (Somateria mollissima) en la provincia de Aland desde el año 2011 hasta el año 2019 incluido.
2) Condenar en costas a la República de Finlandia.