Source: http://www.obcinst.cz/nove-vystrizliveni-evropy-lisabonska-smlouva/
Timestamp: 2020-07-11 02:30:17+00:00
Document Index: 27774444

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'čl. 23', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 5', 'čl. 6', 'čl. 51', 'čl. 51', 'čl. 6', 'čl. 13', 'čl. 13', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

NOVÉ VYSTŘÍZLIVĚNÍ EVROPY: LISABONSKÁ SMLOUVA | Občanský institut
NOVÉ VYSTŘÍZLIVĚNÍ EVROPY: LISABONSKÁ SMLOUVA
Tzv. Lisabonská smlouva, podepsaná nejvyššími představiteli států Evropské unie dne 13. prosince 2007, je nejnovějším projevem evropské integrace. Proces ratifikace Lisabonské smlouvy byl, je a patrně ještě bude v některých státech spojen s přezkumem její ústavnosti k tomu příslušnými orgány – ústavními soudy. Je tedy nutné položit si nejen v politické, ale i v právní rovině otázku, jaké změny Lisabonská smlouva přináší a jaký mohou mít dopad. To bylo též předmětem přednášky profesora Papiera, která se konala 21. února 2008 na berlínské Humboldtově universitě. Profesor Dr. Dres. h. c. Hans-Jürgen Papier je od roku 1998 soudcem německého Spolkového ústavního soudu a od roku 2002 je též jeho předsedou. Ve své vědecké a publikační činnosti se zabývá veřejným právem, a to pochopitelně i otázkami státní suverenity v procesu evropské integrace.
Jak se dočteme v odůvodnění nálezu českého Ústavního soudu ve věci cukerných kvót (Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb.): „Nelze přehlédnout, že řada nejvyšších soudních instancí původních členských států ES … se nikdy zcela nepodřídila doktríně absolutní přednosti komunitárního práva nad veškerým ústavním právem, především pak ponechala jistou rezervu při interpretaci principů, jako jsou princip demokratického právního státu a oblast ochrany základních práv a svobod.“ Byl to právě Spolkový ústavní soud, který se svou judikaturou výrazně podílel na formování doktríny v oblasti poměru evropského práva a národních ústavních řádů a ovlivnil ústavní soudy v jiných evropských státech.
V roce 1974 v rozhodnutí „Solange I“ (2 BvL 52/71, BVerfGE 37, 271) prohlásil, že dokud nebude komunitární právo samo obsahovat odpovídající katalog základních práv, neuplatní se jeho přednost před národním právem v případě, že komunitární úprava bude odporovat základním právům zakotveným v německé ústavě. O dvanáct let později v „Solange II“ (2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339) konstatoval, že na úrovni ES je zaručena účinná a s národní úpravou srovnatelná ochrana základních práv před veřejnou mocí ES a dokud tomu tak zůstane, zdrží se výkonu své jurisdikce, pokud jde o přezkum souladu sekundárních právních aktů ES s ústavně zaručenými základními právy.
V rozhodnutí „Maastricht“ (2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGR 89, 155), které se týkalo ústavnosti ratifikace Smlouvy o Evropské unii, Spolkový ústavní soud v zásadě potvrdil, že přijetí přednosti komunitárního práva je podmíněné. Zdůraznil, že SRN zůstává suverénním státem a že podle principu demokratické legitimity veřejné moci nesmí být přenosem pravomocí na evropskou úroveň národním parlamentům odňata oprávnění podstatného významu. Spolkový ústavní soud si dále vyhradil rozhodování o tom, zda evropské orgány a instituce v jednotlivých případech jednají v mezích jim svěřených pravomocí, nebo zda z nich již vybočují a de facto tak mění zakládací smlouvy bez souhlasu jejich tvůrců – států.
Před Spolkovým ústavním soudem bylo v roce 2005 vyvoláno řízení o tzv. evropské ústavě, po zastavení ratifikačního procesu v něm však nebylo rozhodnuto. Řízení o ústavnosti ratifikace Lisabonské smlouvy lze očekávat.
Jak profesor Papier naznačuje, soudcovská zdrženlivost mu brání otevřeněji projevovat vlastní názor a hovořit o otázkách, které nejspíše budou předmětem případného soudního řízení. Jeho přednáška je tedy především věcným, velice bystrým a podnětným komentářem lisabonské novely zakládacích smluv.
I. Úvod: Od ústavní smlouvy k Lisabonské smlouvě
„Radosti, ty jiskro boží,
dcero, již nám ráj dal sám.
nebeský tvůj krásy chrám.“
Těmito euforickými verši Friedricha Schillera začíná závěrečný chór Beethovenovy Deváté symfonie, která měla být podle ztroskotavší ústavní smlouvy hymnou Evropské unie. Elysium je v řecké mytologii místem, kam jsou uváděni antičtí hrdinové, kteří vykonali mimořádné činy, aby unikli smrtelným mukám. Nebudeme představitelům evropských států převelice křivdit, vyjdeme-li z toho, že při těch zvonivých Schillerových slovech mysleli také trochu na sebe samé. Na sebe samé a na slavné místo v dějepisných knihách, které je, jak známo, příslibem elysejské nesmrtelnosti a které by jako otcové (a matky!) evropské ústavy měli zajištěno.
Zamítavá referenda v Nizozemí a Francii však přibouchla nebeskou bránu onoho Elysia a usadila tyto činitele zpět na tvrdou půdu reálné politiky. Po opojení ústavní euforií zavládla v hlavních městech Evropy střízlivost. Trvalo však dobré dva roky, než politici přemohli kocovinu, přikrášleně nazývanou „pauza na rozmyšlenou“. Teprve německé předsednictví v Radě v první polovině roku 2007 si dalo za úkol znovu rozpohybovat tak důležitý projekt institucionální reformy Evropy. Tyto snahy, které prostřednictvím detailního mandátu z června 2007 konečně vyústily v Lisabonskou smlouvu, se vyznačují nadmíru rozpolceným vztahem k ústavní smlouvě. Na jedné straně je v nové smlouvě zachována téměř celá obsahová substance ústavní smlouvy; najdeme tam znovu a téměř nezměněny všechny stavební kameny institucionální reformy. Na straně druhé byla s vypětím všech sil odstraněna jakákoli vnější podobnost s ústavní smlouvou. Není to jen zřeknutí se dráždivého názvu „ústava“ a s tím související symboliky (vlajka, hymna, heslo). Sémantické změny pokračují upuštěním od označení „ministr zahraničí Unie“ ve prospěch nového úřadu „vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ a návratem od ústavní smlouvou předvídaných „zákonů“ a „rámcových zákonů“ ke stávajícím „nařízením“ a „směrnicím“.
Avšak významnější než odstranění těchto označení, jejichž patina beztak působila poněkud uměle, se mi zdá být okolnost, že se nová smlouva snaží skrýt i svůj obsahový původ: mandát pro Lisabonskou smlouvu se totiž ani slovem neodvolává na ústavní smlouvu, nýbrž ji schovává za – cituji – „změny pocházející z mezivládní konference z roku 2004“, ačkoli tím není míněno nic jiného, než právě Smlouva o Ústavě pro Evropu, slavnostně podepsaná 29. října 2004 v Římě, ale nyní téměř postavená mimo zákon.
Vcelku je možno rozpoznat všechny aspekty skutečné změny strategie: Heslem projektu evropské ústavy bylo „zdá se být něčím víc, než čím ve skutečnosti je“ („Mehr Schein als Sein“). Umělým vytvářením evropského ústavního patriotismu se měla zadržet stále se rozšiřující skepse obyvatel vůči „Bruselu“, a proto byly suché institucionální reformy okrášleny symbolikou analogickou té státní. Lisabonské smlouvě naproti tomu přísluší obrácené strategické znaménko; pro ni platí heslo „ve skutečnosti je něčím víc, než čím se zdá být“ („Mehr Sein als Schein“). Pod pláštíkem novelizace, která se omezuje toliko na zapracování již dávno dohodnutých změn do stávajících smluv, se skrývá zásadní architektonická přestavba evropského domu.
II. Lisabonská smlouva
Jak tedy vypadá tato nová architektura? Jak máme posoudit změny, které přináší Lisabonská smlouva? Jsou způsobilé obnovit akceschopnost Evropy? Dámy a pánové, promiňte mi, že se v tuto chvíli a na tomto místě nemohu a nechci vyslovit k ústavnosti a politické rozumnosti Lisabonské smlouvy. Před Spolkovým ústavním soudem stále ještě trvá řízení o ústavnosti zákona vyslovujícího souhlas s ratifikací ústavní smlouvy. Další řízení proti zákonu k Lisabonské smlouvě, který je třeba teprve přijmout, nejsou zcela nepravděpodobná. Soudcovská zdrženlivost mi tak zakazuje vyjádřit se k otázce ústavnosti Lisabonské smlouvy. Několik málo poznámek k základním rysům a obsahu smlouvy je mi snad ale dovoleno.
1. Institucionální reformy
a) Institucionální reformy Lisabonské smlouvy se zaměřují na tři cíle, známé již od dob ústavní smlouvy: na zvýšení efektivity, zvýšení demokratické legitimity rozšířené Unie a rovněž zvýšení koherence jejího jednání navenek. Nebyl zachován pouze čtvrtý z cílů ústavní smlouvy, totiž cíl zjednodušení a transparence norem. To je přímý důsledek struktury nové smlouvy: namísto systematické celkové kodifikace evropského primárního práva, o kterou se imponujícím způsobem pokusila ústavní smlouva, ponechává Lisabonská smlouva dosavadní strukturu smluv v zásadě nedotčenu. Naopak, změny jsou zapracovány do stávajících smluv. Při tom si má Smlouva o Evropské unii ponechat svůj dosavadní název, zatímco Smlouva o založení Evropského společenství má být přejmenována na „Smlouvu o fungování Evropské unie“.
b) Za tímto na první pohled nenápadně působícím přejmenováním se ovšem skrývá zásadní změna systému smluv. Dosavadní pilířová struktura Evropy se ruší, Evropská unie a Evropské společenství se slučují v jednotnou supranacionální organizaci s jednotnou právní subjektivitou, v zásadě jednotnými formami právního a politického jednání a s jednotným názvem „Evropská unie“. Dosavadní rozlišování mezi supranacionálním komunitárním právem a unijním právem jakožto dílčím právním řádem v rámci mezinárodního práva veřejného se tak stává obsoletním. Pouze výslovného zakotvení přednosti unijního práva – jen konsekventního! – se Lisabonská smlouva ze strachu před národními náladami zalekla, v podstatě byla však tato přednost utvrzena prohlášením připojeným ke smlouvě.
c) Změny v orgánech Unie je vcelku nutno přivítat. Lze odůvodněně očekávat, že nová struktura orgánů bude lépe vyhovovat podmínkám Unie rozšířené nyní již na sedmadvacet států a že se Evropě navrátí její dřívější akceschopnost:
Role Evropské rady jako nezávislého hlavního orgánu Unie je nyní zakotvena i ve smlouvách – Evropské radě se poprvé dostalo samostatné zmínky. Podstatnější je odklon od dosavadní zvyklosti střídavého půlročního předsednictví, která vedla k čilé turistice nejvyšších představitelů států, ale často i k silným třenicím. Podle nové úpravy má být na nejvýše dvě dvouapůlletá funkční období volen předseda Evropské rady, pro něhož bude tento úřad jeho hlavní činností a který bude mít za úkol koordinaci a průběžné popohánění práce Evropské rady, její zastupování navenek a zprostředkování.
Za tímto nově utvořeným úřadem předsedy Evropské rady stojí vedle úvah o efektivitě také poznatek, že evropská politika je stále více vnímána jako výstup občanům vzdálené anonymní technokracie. Považuji za velice obratné čelit tomuto odcizení personalizací evropských orgánů. Ke zprostředkování evropské politiky je zapotřebí právě tvář vzbuzující emoce a nadto schopná integrovat. Tuto koncepci personalizace kolektivních orgánů sleduje i „Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“, který má předsedat Radě ministrů zahraničních věcí a zároveň má být jedním z místopředsedů Komise.
Potřebu „tváře“ není možné volně zaměňovat za přebujelost řídícího aparátu. Komise a Parlament, u nichž se rozšířením zvýšil počet členů, jistě nejsou způsobilé představovat Evropu jako nebyrokratickou a blízkou občanům. Proto je třeba uvítat, že u obou orgánů dojde k významným škrtům. Tak se má v roce 2014 Komise zmenšit o třetinu a v budoucnosti má mít jen tolik členů, kolik bude odpovídat dvěma třetinám počtu členských států. O spravedlivou rovnováhu mezi státy se má postarat rotační režim. Také neustálé bobtnání Evropského parlamentu, podmíněné rozšiřováním, má být přinejmenším zabrzděno a počet poslanců má být snížen na 750 včetně předsedy.
2. Posílení demokratického prvku
Nominální zmenšení Parlamentu je v Lisabonské smlouvě provázeno nárůstem jeho významu. Evropský parlament je po právu označován za skutečného vítěze reformy ( Hans-Gert Pöttering). Vedle Rady bude rovnoprávně činný jako zákonodárce a obdržel – s výjimkou daňové politiky – právo spoluúčasti na rozhodování všude tam, kde Rada rozhoduje většinově. Spolurozhodovací proces se tak stává pravidlem. Navíc obdržel Parlament rozsáhlá oprávnění týkající se rozpočtu. Konečně volí předsedu Komise a může odepřít souhlas se jmenováním Komise jakožto kolegia.
Demokratický princip byl navíc poprvé doceněn i vlastní rubrikou ve smlouvě. Unie se výslovně hlásí k rovnosti svých občanů a rovněž k principu reprezentativní demokracie, který má být naplněn činností Evropského parlamentu, evropských politických stran, jakož i – příznačně – lobbyistických skupin. Tyto mechanismy reprezentativní demokracie jsou doplněny prvkem přímé demokracie: iniciativa nejméně jednoho milionu občanů z podstatného počtu členských států má v budoucnosti znamenat závazný pokyn Komisi, aby vypracovala návrhy k určité otázce evropského práva.
Přes tuto výstavbu demokratických prvků však nemůže demokratická legitimita Evropské unie stát nadále jen na jedné noze. Vedle vpravdě evropské legitimity Evropského parlamentu se stává ještě více nevyhnutelnou zpětná vazba na národní parlamenty. Proto je třeba obzvláště přivítat, že Lisabonská smlouva podstatně posiluje i tuto druhou větev legitimity. To se děje jednak demokratičtějším vážením poměru hlasů v Radě. Nový princip dvojité většiny požaduje navíc většinu reprezentující 65 % celkového počtu obyvatel Unie a tak s konečnou platností vystupuje ze starého rámce mezinárodněprávních norem, podle nichž mají všechny státy bez ohledu na velikost po jednom hlasu. Státy s velkým počtem obyvatel, jako Německo, tím získávají větší váhu v Radě, protože bude zohledněn počet obyvatel Unie, který za nimi stojí. Hlasování tak je demokratičtější, neboť váha hlasu závisí na počtu obyvatel a srovná tak alespoň částečně politickou participaci každého jednotlivého občana Unie, zprostředkovanou národními parlamenty a vládami.
Dále jsou národní parlamenty pozvednuty na úroveň evropských aktérů, kteří – cituji – „aktivně přispívají k dobrému fungování Unie“. Tento požadovaný přínos je zajištěn „Protokolem o úloze národních parlamentů v Evropské unii“, který parlamentům zaručuje obsáhlé a především včasné informace o evropských legislativních záměrech. Nadto má být vybudována spolupráce národních parlamentů, jejímž výrazem mohou být meziparlamentní konference a která má sloužit ke sdružování národních zájmů v otázkách projednávaných na evropské úrovni. Podle mého názoru jde o již dlouho očekávaný posun důrazu, který snad ukončí dosavadní nevýrazné evropské působení národních parlamentů.
3. Katalýza národních nešvarů
V Německu panoval v minulosti vždy dojem, že se evropská normotvorba uskutečňuje bez podstatnější účasti Spolkového sněmu. Spolková vláda mohla na evropské úrovni využívat svého vlivu v rámci Rady poměrně nerušena parlamentní kontrolou. Mnohý projekt, jehož vnitrostátní prosazení by bývalo bylo obtížné, bylo možno uskutečnit v rámci evropského svazku, aby tak ušel nepříjemným diskusím na národní úrovni. Nelibosti při transpozici do národního práva se pak čelilo odkazem na evropské závazky a „útěchou“ z pouhé doslovné transpozice. Některé slzy, uroněné v Berlíně nad údajnými kompetenčními troufalostmi Bruselu, byly jen slzami krokodýlími, protože inkriminovaná rozhodnutí byla předtím učiněna za německé účasti. Černý Petr byl v těchto záležitostech často podsouván bezpráví z Bruselu, ale ve skutečnosti patřil Berlínu.
Evropský reformní proces a snad také řízení před Spolkovým ústavním soudem o evropském zatýkacím rozkazu vedly ke změně způsobu myšlení. Spolkový sněm byl zburcován a rozpomněl se na svou evropskou odpovědnost. Nedávno zřídil vlastní styčnou kancelář v Bruselu. Na konci roku 2006 uzavřel se spolkovou vládou dohodu, podle níž by měl být včas zahrnován do vytváření postojů k evropským záležitostem. Proto je třeba doufat, že Spolkový sněm bude od nynějška lépe využívat svá oprávnění spolupůsobit ve vztahu k evropské integraci, zakotvená již v čl. 23 Základního zákona; oprávnění, jejichž výkon mimochodem označil Spolkový ústavní soud v rozhodnutí „Maastricht“ za ústavní povinnost.
4. Dělba kompetencí a zásada subsidiarity
Dámy a pánové, účast národních parlamentů, jmenovitě německého Spolkového sněmu, nás přivádí přímo k dalšímu aspektu Lisabonské smlouvy: k nové úpravě dělbě kompetencí a posílení myšlenky subsidiarity.
V mých očích nejvýznamnější strukturální změnou je již zmíněná jednotná právní subjektivita supranacionálního charakteru, vyplývající z nové architektury Evropské unie. Rozpuštěním pilířové struktury přibývají Unii pravomoci v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a rovněž v prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Politické celky, které byly dosud přístupné jen mezivládní spolupráci států, jsou od této chvíle v zásadě – avšak se spoustou zvláštních úprav – včleněny do supranacionálních struktur rozhodování. Podle mého názoru jsou z pohledu ústavní politiky tyto změny ve strukturách rozhodování mnohem závažnější, než přenos několika málo nových jednotlivých kompetencí na Evropskou unii, který z Lisabonské smlouvy vyplývá též. O to významnější je výslovné zakotvení zásady svěření pravomocí v čl. 3b odst. 1 Smlouvy o Evropské unii v novém znění (pozn. překl.: čl. 5 odst. 1 jmenované smlouvy v konsolidovaném znění).
K nejcennějším přínosům Lisabonské smlouvy řadím posílení zásady subsidiarity. Smlouva se pokouší vybavit dosud přece jen spíše bezzubé kritérium subsidiarity obranyschopným kontrolním mechanismem. K tomu byl vytvořen jednak tzv. systém včasného varování, který má spolu s dalšími procedurálními změnami zajistit účinnou politickou kontrolu ex ante, za druhé pak Lisabonská smlouva zavádí nový druh žaloby k Evropskému soudnímu dvoru – žalobu na porušení zásady subsidiarity, která umožňuje procesní přezkum i ex post.
O co konkrétně jde? Hlavním úkolem tzv. systému včasného varování je vtažení národních parlamentů do kontroly dodržování zásady subsidiarity. Národním parlamentům je dána možnost, aby včas sdělily orgánu Evropské unie námitku porušení zásady subsidiarity. V budoucnosti mají být všechny národní parlamenty současně s unijním zákonodárcem informovány o právních předpisech, zamýšlených Komisí, aby mohly uplatnit svůj vliv ještě v politických jednáních předcházejících samotnému rozhodnutí. Dále mají osm týdnů na přezkoumání navrhovaného opatření z hlediska subsidiarity. V průběhu této lhůty mohou národní parlamenty ve formě odůvodněného stanoviska vyslovit námitku porušení zásady subsidiarity. Evropské zákonodárné orgány musí toto stanovisko zohlednit v dalším průběhu legislativního procesu, ale nejsou jím vázány. Oficiální přezkum napadeného návrhu musí provést teprve tehdy, když námitku vznese třetina národních parlamentů, popř. čtvrtina v otázkách justiční spolupráce a vnitřní bezpečnosti. Systém včasného varování je kryt povinností evropských zákonodárných orgánů podrobit legislativní záměry obsáhlým předběžným slyšením a dále obšírně odůvodňovat své návrhy. Tyto formální povinnosti mají jednak sloužit vnitřní sebekontrole a jednak usnadnit vnější přezkum.
Ochrana subsidiarity má být završena zavedením žaloby na porušení zásady subsidiarity. Tímto zvláštním druhem žaloby na neplatnost se rozšiřuje možnost soudně uplatnit nárok z porušení zásady subsidiarity. Zatímco dosud měly tuto možnost v rámci obecné žaloby na neplatnost pouze orgány Společenství a členské státy, rozšíří se od nynějška okruh aktivně legitimovaných i na komory národních parlamentů a rovněž na Výbor regionů, pokud byl v daném případě oprávněn být slyšen. V Německu by tedy byl v současnosti samostatně aktivně legitimován jak Spolkový sněm, tak i Spolková rada. Nově vytvořené žalobní oprávnění – jakož i výše představený systém včasného varování – odpovídá koncepci, podle níž jsou národní parlamenty přirozenými strážci zásady subsidiarity.
Jak máme tyto změny celkově zhodnotit? Jsou i ve skutečnosti schopny odstranit dosavadní nedostatky platného práva?
Podoba systému včasného varování se mi zdá jako málo praktická. V EU bylo v letech 1998 až 2004 vydáno celkem 18 167 nařízení a 750 směrnic. Ačkoli se tyto právní akty z větší části omezují na úpravu zemědělství, dává již pouhé číslo tušit, jaká záplava papírů proudí denně Bruselem. Vzhledem k tomu považuji zajištění individuálního a kvalifikovaného testu subsidiarity za fakticky vyloučené. K tomu připočítejme stanovenou krátkou osmitýdenní lhůtu (ústavní smlouva počítala dokonce s ještě kratší, jen šestitýdenní lhůtou). Tato lhůta, která ostatně přirozeně nemůže brát ohled na parlamentní prázdniny apod., činí přezkum navrhovaných úprav z hlediska jejich možných dopadů prakticky nemožným. Než se totiž stihne provést příslušný připomínkovací postup přes ministerstva až k místním úřadům, lhůta může být promeškána.
I kdyby se ale mělo jednou podařit sdělit námitku včas, vznikne evropským orgánům pouze povinnost ji zohlednit. Při odpovídající vůli mohou bez okolků setrvat na svém právním pojetí a pokračovat dál s původním záměrem. K dosažení nového rozhodnutí by bylo zapotřebí naplnit kvorum jedné třetiny, popř. jedné čtvrtiny národních parlamentů, což by ovšem vyžadovalo značnou mezinárodní koordinaci, jíž by mohlo být během zmíněných osmi týdnů dosaženo opravdu jen stěží.
Naproti tomu nový druh řízení – žaloba na porušení zásady subsidiarity – je pokrokem potud, pokud podnítí ke kontrole subsidiarity obě komory národních parlamentů. To posiluje ve federativních členských státech úlohu spolkových zemí a ve všech členských státech úlohu parlamentní opozice: až dosud mohly svůj vliv na vládu uplatňovat především většinové frakce, které ji ustavily. Ani tato změna by však neměla vyvolávat velká očekávání. Jednak je následná soudní kontrola vždy až druhý nejlepší způsob, jak odstranit závadu, a jednak se bude muset teprve ukázat, zda Evropský soudní dvůr vztáhne svůj přezkum na mnohokrát pokládané – a konečně často rozhodující – kompetenční otázky, nebo zda se omezí jen na pouhý přezkum měřítek subsidiarity, čímž by z oblasti použití žaloby na porušení zásady subsidiarity vyloučil nejhrubší případy kompetenční svévole. A konečně nelze očekávat, že Evropský soudní dvůr kvůli novému druhu řízení změní svou dosud velice zdrženlivou judikaturu.
Ve výsledku může být reformovaná kontrola subsidiarity asi sotva tak „geniální konstrukcí“, jak jsme o ní někdy mohli číst. Procesněprávní zajištění měřítek subsidiarity, která zůstávají nezměněna, může být pro členské státy naopak spojeno s nepřiměřeně vysokými náklady, které jen zřídka budou ve správném poměru s přínosy. S určitým výstražným působením nových kontrolních mechanismů můžeme přesto počítat potud, pokud budou orgány Společenství pod hrozbou uplatnění těchto nových možností kontroly respektovat členské státy ještě během politických jednání před učiněním vlastního rozhodnutí.
Rozhodující slabina kontroly subsidiarity však zůstává i po Lisabonské smlouvě nezměněna: vnitřní dynamika zásady subsidiarity, která sleduje pokračující rozvoj „stále užší Unie“, nevymezuje z pohledu členských států žádnou jistou hranici plíživého přenosu kompetencí. Přitom dynamika Unie není sama o sobě ničím špatným a také otevřená konečná formulace jejích kompetencí je z podstaty věci vhodná. Přesto bychom si přáli, aby reformní smlouva dávala jasnější představu o evropské finalitě, jejích vnitřních a vnějších hranicích.
5. Základní práva
Dámy a pánové, dovolte mi ještě na závěr říci několik slov k ochraně základních práv v Evropské unii po Lisabonské smlouvě. Také v oblasti základních práv se Lisabonská smlouva vyvarovala jakékoli reminiscence na ústavní smlouvu a formálně se zřekla vlastního katalogu základních práv. To ovšem v žádném případě neznamená, že by Unie byla prostorem bez základních práv. Jednak smlouva v čl. 6 odst. 1 inkorporuje Listinu základních práv Evropské unie, kterou tak povyšuje na úroveň pramene práva, a to se stejnou právní silou, jakou mají smlouvy, a jednak potvrzuje význam evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a společných ústavních tradic členských států jako součástí unijního práva. Zmíněné výhledové přistoupení Unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod postavení této konvence ještě více posílí.
Jak je třeba obě opatření přivítat, tak vyvolává jejich uskutečnění otázky. Jejich zdrojem je obzvláště opt-out Polska a Spojeného království, který vylučuje aplikaci Listiny základních práv EU vůči těmto zemím – rozhodující v tomto ohledu zůstanou jejich národní právní úpravy. Tento krok svědčí o hluboké skepsi vůči Unii a zejména vůči Evropskému soudnímu dvoru, který na sebe prostřednictvím základních práv a obecných právních zásad vztahuje stále další kompetence a kterému uvedené státy zcela zjevně nedůvěřují. Na první pohled se tato skepse nezdá být zcela pochopitelná, jsou-li členské státy podle čl. 51 odst. 1 věty první Listiny základních práv EU vázány Listinou beztak jen „pokud uplatňují právo Unie“ a objasňuje-li čl. 51 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii v lisabonském znění, že Listina žádným způsobem nerozšiřuje kompetence EU stanovené smlouvami. Při podrobnějším zkoumání však není možné výhrady Polska a Spojeného království zcela odmítnout.
Příkladem budiž případ „Mangold“. Tam Evropský soudní dvůr rozhodl, že možnost časového omezení pracovní smlouvy u staršího zaměstnance porušuje nejen směrnici 2000/78/ES o rovném zacházení, nýbrž – paralelně – i obecnou právní zásadu rovného zacházení. Vezmeme-li v úvahu, že lhůta k transpozici směrnice ještě vůbec neuběhla, poměřoval Evropský soudní dvůr jednání členského státu, které nespočívalo v transpozici práva Společenství, nýbrž jen spadalo do okruhu pravomocí Společenství – totiž vydání směrnic o rovném zacházení podle čl. 13 Smlouvy o založení Evropských společenství. Tato zásada není v této formě vlastní velkému počtu právních řádů členských států. Když přesto Evropský soudní dvůr na tomto základě – a k tomu ještě bez bližšího odůvodnění – vytvořil obecnou právní zásadu, není divu, že členské státy zbystřily.
Zajímavé ovšem je, že se stran toho ozvaly kritické hlasy i uvnitř Evropského soudního dvora. Chtěl bych zde jmenovat především stanovisko generálního advokáta Jána Mazáka v případu „Palacios de la Villa“. Se zřetelem k případu „Mangold“ hovoří generální advokát o tom, že obecné právní zásady, které je nutno hledat spíše „v platónském právním nebi“ než v zákonících, se vyznačují nejistotou jak z hlediska jejich existence, tak i z hlediska jejich skutečného obsahu. Generální advokát spatřuje v příliš velkorysém rozvíjení obecných právních zásad v neposlední řadě i nebezpečí překročení kompetencí k tíži členských států. V nejnovějším rozhodnutí týkajícím se této právní věci se Evropský soudní dvůr otázkou čl. 13 Smlouvy o založení Evropských společenství již nezabývá.
Druhou podstatnou změnu v oblasti základních práv, plánované přistoupení Evropské unie k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, je třeba bezpodmínečně uvítat. Přistoupení institucionálně posílí beztak již vysokou koherenci různých právních řádů a sníží nebezpečí výkladových rozdílů mezi Štrasburkem a Lucemburkem.
V případě přistoupení si však bude Evropský soud pro lidská práva muset položit otázku, zda je nadále udržitelné zvláštní postavení Evropské unie, které jí bylo přímo přiznáno v rozhodnutí „Bosphorus“. Evropský soud pro lidská práva se tam zřekl své pravomoci nad členskými státy v případech aplikace práva Evropské unie, dokud Evropská unie sama zaručuje ochranu základních práv ekvivalentní Úmluvě. Rozhodnutí „Bosphorus“ tak připomíná judikaturu „Solange II“ Spolkového ústavního soudu. Po přistoupení Evropské unie k evropské Úmluvě by se ovšem toto její zvláštní postavení oproti ostatním členům, totiž státům, sotva obhájilo. Evropský soud pro lidská práva by proto buď musel z důvodu rovného zacházení znovu rozšířit svou jurisdikci i do oblasti aplikace práva Unie a vzít zpět svou výhradu ve věci „Bosphorus“, nebo by musel tuto výhradu naopak rozšířit i na členské státy a nesměl by vykonávat svoji jurisdikci potud, pokud a dokud by členské státy udržovaly takový systém právní ochrany, který by byl s to zajistit standard odpovídající Úmluvě. Vzhledem k vytíženosti Evropského soudu pro lidská práva podle mě tato druhá alternativa stojí za zamyšlení. Štrasburský soudní dvůr by se ve výsledku mohl vůči Evropské unii a vůči státům, jejichž ústavní soudnictví zaručuje adekvátní individuální ochranu základních práv, stáhnout do role „zálohy“ a omezit se na zjišťování strukturálních nedostatků ochrany lidských práv. To by mu uvolnilo kapacity, aby se mohl soustředit na závažná porušování lidských práv v těch státech, jejichž vlastní systém právní ochrany nestačí tyto úkoly zvládat.
Třetí změna v oblasti ochrany základních práv, kterou je nutno zmínit, je ryze procesní povahy. Řízení o žalobě na neplatnost se v oblasti podzákonných právních aktů opatrně přebuduje ve směru ochrany individuálních práv tím, že má být opuštěno zužující kritérium aktivní legitimace jednotlivce spočívající v jeho „osobním dotčení“. Evropskému soudnímu dvoru tak přibude nová důležitá pravomoc; rozšíří se možnost zachovávat procesní ochranu základních práv také na evropské úrovni.
III. Závěrečná úvaha
Dámy a pánové, dostávám se k závěru.
Lisabonská smlouva není dokonalá. Mnohé otázky zůstávají nevyjasněny, mnohá přání nevyslyšena, mnohé konstrukční prvky reformy nekompletní. Přesto se zdá být krokem správným směrem. Institucionální zvýšení práceschopnosti orgánů, výstavba demokratických prvků, posílení principu subsidiarity, jakož i zahrnutí národních parlamentů skýtají naději. Právní posouzení konformity smlouvy s vnitrostátním ústavním právem ovšem musí zůstat ve sporném případě vyhrazeno příslušným orgánům. Se zájmem budeme sledovat další vývoj ratifikačního procesu.
Hans-Jürgen Papier je předsedou Spolkového ústavního soudu.
Publikovaný text byl jeho autorem přednesen na Humboldtově universitě v Berlíně dne 21. února 2008.
Z němčiny přeložil a úvodem opatřil Jan Grinc.