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Timestamp: 2018-09-24 10:24:36
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Peresidencialismo y Parlamentarismo en Argentina « Jorge Horacio Gentile
Peresidencialismo y Parlamentarismo en Argentina
Sumario: I. Introducción. II. Críticas al presidencialismo. III. Presidencialismo y parlamentarismo. IV. Nuestro presidencialismo. V. Diferencias de nuestro presidencialismo con el norteamericano. VI. La reforma de 1994. VII. Balance crítico. VIII. Conclusión.
La deformación que padece nuestro sistema institucional con motivo de la gran concentración de poderes que se ha operado en el Poder Ejecutivo Nacional, en los últimos tiempos, ha hecho que algunas personalidades; como el ex presidente Eduardo Duhalde y Eugenio Zaffaroni, no cuando fue constituyente en 1994 sino ahora que es juez dela Corte Suprema, propongan mutar nuestra forma de gobierno presidencialista por otra parlamentaria.
En el Consejo de Consolidación dela Democracia, el presidente Raúl Ricardo Alfonsín y uno de sus principales asesores Carlos Santiago Nino, ya habían propuesto antes de la reforma constitucional de 1994 una atenuación del presidencialismo y el iniciar un camino hacia un sistema mixto. Alguna de estas propuestas las hizo incorporar Alfonsín en el “Núcleo de coincidencia básicas” del Pacto de Olivos a fines de 1993 y, más tarde, en la reforma constitucional de 1994.
Resulta curioso que las propuestas de modificación constitucional del presidencialismo, que se han hecho y se hacen en nuestro país y en otros del continente, se han encaminado más a adoptar instituciones de sistemas parlamentarios, vigentes en regímenes monárquicos o postmonárquicos europeos; que a volver a los postulados y las experiencias, del funcionamiento institucional, dela Constitución Norteamericana, que fue el modelo de la nuestra de 1853 y de la casi totalidad de las del continente americano, y que es la más antigua del mundo, ya que rige los destino del país del norte desde 1789.
Nuestro punto de partida en este debate serán las necesidades que impulsaron a establecer las instituciones de nuestro régimen político, y las que nos mueven a proponer correcciones en su funcionamiento o reformas en su diseño. La comparación con las instituciones o los sistemas político-constitucionales, de otros países, lejanos o cercanos al nuestro; o la experiencia de su funcionamiento, serán una referencia secundaria en este análisis.
II. Críticas al presidencialismo
El primer punto del Pacto de Olivos, firmado por Carlos Saúl Menem y Raúl Alfonsín (14 de noviembre de 1993), que dio lugar a la reformala Constituciónde 1994, fue “La atenuación del sistema presidencialista por medio de la incorporación de un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, con responsabilidades frente al Presidente y al Congreso”; con lo que se pretendió cambiar la forma de gobierno presidencialista, basada en la división de poderes, por un sistema mixto, semipresidencialista o semiparlamentario.
Alfonsín, apoyado en dictámenes del Consejo de Consolidación de la Democracia, que creó cuando fue presidente, fue quién propuso esta idea, y en apoyo de la misma expresó que había que lograr “la eliminación del sistema hiperpresidencialista”, “que era necesario terminar con el presidencialismo y pasar a un sistema mixto”, que “el presidencialismo(…)impedía la canalización orgánica de las consecuentes tensiones y provocaba la búsqueda de soluciones al margen de las instituciones, como bien lo conocíamos.” Decía, además que “en un sistema parlamentario mixto (…) las soluciones, aunque lleguen a resultar traumáticas, no implican una lesión constitucional, porque las dificultades pueden superarse con la caída del primer ministro y de su gabinete, tanto por decisión del presidente como del Congreso.” Achacaba al presidencialismo “que al impedir soluciones en el marco institucional y facilitar la recurrencia al golpismo, había generado un peligroso acostumbramiento a una creciente proclividad a la acción directa, a la ajuricidad y a la violencia.” Agregaba que “El semipresidencialismo (…) induce actitudes conciliatorias, ya que facilita una tendencia a repartir el poder(…), con el objeto de formar el gobierno y sostenerlo, lo que permite a los partidos que no triunfaron a conservar una influencia más o menos notoria en la toma de decisiones(…) el sistema tiene suficiente flexibilidad como para tornarse más presidencialista o parlamentarista, según que el presidente reúna o no la mayoría en el Congreso, pero en ambas circunstancias protege el normal funcionamiento de las instituciones. Un sistema mixto estimula y a veces determina la constitución de alianzas, que siempre se conforman con la debida transparencia, preservando las individualidades partidarias y excusando cualquier reparo de legitimidad o de carácter ético, puesto que los acuerdos resultan de la naturaleza del sistema.”
Carlos Nino, su mentor, sostendría más adelante, que “La adopción de un sistema mixto de gobierno, que permita que la Cámara de Diputados intervenga en la formación del gobierno y en un control más estrecho de su ejercicio –entre otras reforma constitucionales de menor urgencia (…)- pueda permitir superar las características del todo-o-nada que tiene la competencia política y sincronizar` con más fidelidad esa formación y ejercicio del gobierno con el resultado de la deliberación colectiva.”
Eduardo Duhalde, siendo presidente y después de serlo, afirma, también, que habría que “atenuar el presidencialismo” y adoptar un sistema “parlamentarista”, como el de los países europeos.
Esta idea de abandonar el presidencialismo ha tenido importantes adeptos, no sólo en Argentina sino también en Latinoamérica, después que se restablecieron los sistemas democráticos-constitucionales y se terminaran las dictaduras militares. Incluso, desde fuera del continente, hubo quienes alentaban cambios en nuestras constituciones en este sentido. “(…) El debate sobre el presidencialismo fue iniciado por la convicción de que las disposiciones institucionales tienen un impacto autónomo sobre la política y que la elección de un sistema presidencialista, parlamentario o de algún otro tipo es de importancia fundamental, La contribución decisiva que promovió buena parte del debate subsiguiente fue el ensayo seminal de Juan Linz, ‘Democracia presidencial o parlamentaria: ¿hay alguna diferencia?’. Originalmente escrito en 1984, el texto argumentaba que los sistemas presidencialistas son poco favorables a la construcción de democracias estables.”
Esto abrió un debate en muchos países de la región, donde muchas veces las visiones partidistas eclipsaban a las científicas. Antonio María Hernández recuerda las opiniones de Juan J. Linz, Arturo Valenzuela y Alfred C. Stepan “(…) acerca de los problemas de gobernabilidad que atribuyeron al presidencialismo, agravados por un sistema electoral proporcional para el poder legislativo, lo que requería según estos autores, un cambio hacia el gobierno parlamentario, para hacer más estables los sistemas políticos democráticos. Sin embargo, como lo indica Zovatto, este tránsito no se produjo, como se resolvió especialmente en el referéndum convocado al respecto en Brasil en 1993. Sólo se introdujeron algunas instituciones de tipo semiparlamentarias o semipresidencialistas como la censura de ministros o la posibilidad de disolver el Parlamento como respuesta a esta medida, como lo hicieron las Constituciones uruguaya de 1966, guatemalteca de 1985, colombiana de 1991, peruana de 1993, argentina de 1994, ecuatoriana de 1998 y venezolana de 1999.”
Dieter Nohlen decía que había que “(…)adecuar los sistemas presidenciales latinoamericanos mediante la delegación de las funciones del presidente en un primer ministro, quién tendría las facultades siguientes: a) Ser el jefe de gobierno por delegación presidencial, fundamentalmente en lo que se refiere a la coordinación del gabinete y de la administración del Estado; en consecuencia, el presidente asumiría funciones de jefe de Estado, en donde jugaría un rol para buscar acuerdos políticos y sociales por encima de las diferencias de las fuerzas políticas. b) Ser enlace y negociador entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo con el fin de superar las diferencias entre el partido del presidente y el de la oposición. c) Proteger del desgaste político cotidiano al presidente para evitar que sea el responsable de toda política y los problemas del Estado.”
Mario Bunge acaba de sostener que “el presidencialismo es un cáncer que tiende a la metástasis en toda la sociedad. Habiendo fracasado desde su origen, en 1776, es hora de reemplazarlo por el parlamentarismo, el que invita a intensificar la participación, que es el carozo de la democracia auténtica. Además, divide menos y cuesta mucho menos. Aliente el parlamentarismo y ahórrese unos pesos” (La Nación 22 de julio de 2009)
En la ola reeleccionista que campea, en estos tiempos, por Latinoamérica no faltan quienes proponen el parlamentarismo, con la oculta o manifiesta intención, de conseguir la reelección. Este año el presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, ha dicho: “Ahora que estamos de regreso en el Gobierno, si las condiciones lo permiten (de reformar la Constitución), sí, volvería a correr para presidente” (…) “Y si no están presentes (las limitaciones en la Constitución), entonces estaría bien actuando como primer ministro y luego volver a correr para presidente”, añadió el líder sandinista. Expresó, además, que en una posible reforma constitucional establecerían la figura de “democracia directa”, que consiste, dijo, en otorgarle el ejercicio del poder al pueblo. Indicó que el régimen de “democracia directa” conllevaría, sin embargo, a “acabar con el régimen presidencialista y establecer el régimen parlamentario”.
III. Presidencialismo y parlamentarismo
Los sistemas parlamentaristas, son la última etapa de la evolución de los regímenes monárquicos, y se formaron, en base al modelo del gobierno Inglés. En los mismos hay un Parlamento, bicameral (como en el Reino Unido o de España) o unicameral (comola Kneseten Israel), elegido por el pueblo (en Gran Bretaña es electiva sólola Cámarade los Comunes, no la de los Lores), que designa un jefe de gobierno y su gabinete, a propuesta del jefe de Estado, que, en algunos países, es un rey y, en otros, un presidente (como en Italia o Alemania). La investidura del jefe de gobierno propuesto y su consejo de ministros debe ser votada por la mayoría del parlamento (en Gran Bretaña sólo dela Cámarade los Comunes) y su permanencia dependerá del éxito que tenga en los “votos de confianza”, que el primer ministro pide a las cámaras cuando tiene que tomar decisiones importantes, o los “votos de censura”, que propone la oposición, al Parlamento, que si son aprobados obligan a renunciar gobierno y el jefe de Estado debe proponer al órgano legislativo a otro jefe de gobierno. Si fracasa esta y otras propuestas, por no tener mayoría en el parlamento, puede el jefe de estado disolverlo y llamar a nueva elección
El sistema presidencialista, adoptado por nuestra Constitución, y que Woodrow Wilson llamó con más propiedad “gobierno congresional” , es el diseñado porla Constitución Norteamericana en 1787, donde hay una bien delimitada división de poderes; con un Congreso, ocupado principalmente de legislar, denominado Poder Legislativo; un Poder Ejecutivo unipersonal, a cargo de un Presidente, que dirige el gobierno y la administración del Estado; y los tribunales de justicia, el Poder Judicial, dedicado a resolver los conflictos que se suscitan al aplicar la ley, e interpretar su alcance.
El Congreso, que enla Cámarade Diputados y en el Senado representan al cuerpo electoral y a las provincias, que votan a sus integrantes, controla al Presidente, que es al mismo tiempo jefe de gobierno y jefe de estado; y los jueces tienen también a su cargo el control de la supremacía de la constitución sobre las leyes y los actos que dictan los tres poderes del Estado. Los jefes de los partidos políticos tienen más poder en los sistemas parlamentarista, porque en ellos acuerdan la designación de los ministros, que en los presidencialistas, donde los congresistas no dependen tanto de los partidos, como de los bloques legislativos y, cuando no hay “listas sábana”, del interés de sus votantes.
Las constituciones de los países de América han adoptaron el presidencialismo, con excepción de las de Canadá y algunos estados del Caribe, que por haber sido colonias de países europeos mantienen el parlamentarismo, y los intentos de sustituirlos por formas presidencialistas fueron muy pocas o fracasaron rotundamente.
Diego Valadés ha dicho que “Los elementos comunes que pueden apuntarse como comunes a los países latinoamericanos y que contribuyeron al desarrollo del poder presidencial durante el siglo XIX con: 1º Tradición indígena; (virtualmente inexistente en los países llamados ahora del cono sur); 2º Afirmación del poder nacional; 3º Tendencias federalistas y centralista; 4º Poder de la Iglesia; 5º Sistemas electorales; 6º Organización social; 7º Responsabilidad política del Ejecutivo; 8º Presiones externas; 9º Inestabilidad institucional; 10º Incultura política.”
César Enrique Romero decía que “Entre los factores que inciden en el desmesurado crecimiento del Poder Ejecutivo (…) pueden (…) anotarse los siguientes: a) frecuencia de los estados de emergencia. b) facultades militares; c) la conducción de las relaciones internacionales; d) política y planes de progreso económico y social; e) dirección burocrática; f) delegación de funciones legislativas; g) crisis del parlamento y de los partidos políticos; h) centralización de los estados (decadencia del federalismo); e) lucha contra los grupos de presión; j) liderazgo y jefatura del estado; k) progreso técnico y científico; l) masificación e industrialización de la sociedad actual; ll) funcionamiento del Estado moderno (planificación).”
En Brasil, durante la monarquía y bajo la vigencia dela Constituciónsemiabsolutista de 1824, se experimentó el parlamentarismo, entre 1838 y 1889; y luego, entre 1961 y 1963, por la enmienda constitucional aprobada durante la crisis que siguió a la renuncia del Presidente Janio Cuadros.
En Chile en 1891 hastala Constituciónde 1925 hubo otra experiencia frustrada de parlamentarismo, pero, como en el caso anterior, se volvió al presidencialismo.
Marcial Rodríguez Saldaña tiene dicho que: “En América Latina existen regímenes políticos con características parlamentarias, entre ellos se encuentran: Perú (artículos 225 y 226), el voto de censura no obliga a la renuncia del primer ministro o consejo de ministros censurados; Ecuador (artículo 59), la censura es el resultado de la resolución de un juicio político; Panamá, la censura de dos tercios de la asamblea, a pesar de no estar especificado, produce la renuncia del ministro (artículo 155.7); Uruguay, la censura produce la renuncia de uno a todos los ministros (artículos 147 y 148) y disolución de cámaras; Venezuela (artículo 153.2), el voto de censura produce la remoción de los ministros; Bolivia, existe censura ministerial (artículo 70) individual o colectiva; El Salvador (artículo 134.37), existe la posibilidad, por parte de la asamblea legislativa, de recomendar al presidente de la república la destitución de los ministros, aún cuando esta medida no es vinculatoria; Costa Rica (artículo 121.24), la Asamblea Legislativa puede censurar a los ministros por actos inconstitucionales o ilegales o errores graves que puedan causar perjuicios a los intereses públicos; Guatemala (artículo 167), el Congreso puede emitir un voto de falta de confianza, el cual obliga al ministro a dimitir.”
“La disolución de la Cámara de Diputados se encuentra prevista en Perú (artículos 227-229), luego de tres censuras del Consejo de Ministros; en Paraguay (artículo 182) en forma discrecional del presidente y en Uruguay (artículos 147 y 148)”
En Argentina, durante el débil gobierno del presidente Luis Sáenz Peña se formó, entre el 4 de julio y el 12 de agosto de 1993, un “gabinete” encabezado por el ministro Aristóbulo del Valle, que pretendió funcionar como en los sistemas parlamentarios, pero no cuajó. Enla Convención Constituyentede 1957 hubo un proyecto de constitución parlamentarista del Partido Comunista que nunca se trató. En la reforma constitucional de 1994 se creó el cargo de Jefe de Gabinete de Ministros, para atenuar el “presidencialismo”, con la misión de coordinar a los ministros, informar todos los meses la acción de gobierno a las cámaras del Congreso, el que puede hacerlo renunciar por un voto de censura, pero el presidente siguió siendo tan fuerte como antes. No se dispuso que el mismo tuviera que pedir el voto de confianza al Congreso, para su designación; ni que el Presidente pudiera disolver el Congreso, cuando este renunciara, como en los sistemas parlamentarios.
En Europa hay regímenes semipresidencialistas en Austria, Irlanda, Islandia, Portugal, Finlandia y Francia, o como los llama Humberto Quiroga Lavié “neoparlamentarismos de gobiernos bicéfalos”.
VI. Nuestro presidencialismo
Nuestra cultura y tradición política está ligada fuertemente al liderazgo presidencial, que se encuentra fielmente representada en el modelo político adoptado porla Constituciónde 1853, donde las decisiones más importantes, que son sancionar las leyes y los Códigos de fondo, las toma el Congreso, que es cualitativamente el primero de los poderes, razón por la cualla Constituciónlo trata en primer término, y en el texto actualmente vigente lo hace en 43 artículos, un tercio de los que tiene nuestra Ley Fundamental.
El Presidente, jefe de estado y de gobierno, dirige la administración del Estado y aplica la ley, con el apoyo de la fuerza pública, y la mayor cantidad de los recursos del presupuesto, apoyado por distintas y diversas reparticiones y una cantidad importante de personal. El Poder Judicial controla, nada menos, que la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno, resuelve los conflictos que afectan los derechos de las personas y los que se suscitan entre estas y distintos entes del Estado.
Juan Bautista Alberdi decía respecto del poder ejecutivo que “(…) es uno de los rasgos en que nuestra Constitución hispano-argentina debe separarse del ejemplo de la Constitución federal de los Estados Unidos.” Agregaba: “(…) queremos que el poder ejecutivo de la democracia tenga la estabilidad que el poder ejecutivo realista (…) En cuanto a su energía y vigor, el poder ejecutivo, debe tener todas las facultades que hacen necesarias los antecedentes y las condiciones del país y la grandeza del fin para el que es instituido.” Sentenciaba, por fin, que “Yo no vacilaría en asegurar que de la constitución del poder ejecutivo especialmente depende la suerte de los Estados de la América del Sud (…) Lo peor del despotismo no es su dureza, sino su inconsecuencia, y sólo la Constitución es inmutable. Dad al poder ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una constitución.”
La Constituciónde Chile de 1833 le ha dado el “orden y la paz” y “Lo ha dado por medio de un poder ejecutivo vigoroso, es decir, de un poderoso guardián del orden –misión esencial del poder, cuando es realmente un poder y no un nombre. Este rasgo constituye la originalidad de la Constitución de Chile, que, a mi ver, es tan original a su modo como la de los Estados Unidos.” Respecto de la misma terminaba afirmando que “(…) hablo así de su Constitución, por la necesidad que tengo de proponer a mi país, en el acto de constituirse, lo que la experiencia ha enseñado como digno de imitación en el terreno del derecho constitucional sud-americano. Me contraigo a la constitución del poder ejecutivo, no al uso que de él hayan hecho los gobernantes (…)”
V. Diferencias de nuestro presidencialismo con el norteamericano
El presidencialismo de nuestra Constitución de 1853 es distinto al de la norteamericana por las siguientes razones
1. El presidente argentino duraba 6 años en su cargo y no podía ser reelegido sino pasado un período (art.71º dela Constituciónde 1853), el del país del norte duraba 4 y podía ser reelecto (artículo II Sección I. 1 de la de Estados Unidos), hastala Enmienda XXI(1951) que sólo lo permitió por una sola vez.
2. El nuestro país tiene que tener al menos 30 años y hacer nacido en el territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo, habiendo nacido en país extranjero (art.73º); el de Estados Unidos debe tener al menos 35, ser ciudadano o haberlo sido al tiempo de dictarsela Constitución, y haber residido 14 años en el país (Art. I Sección I. 4).
3. Nuestro presidente concluye y firma tratados internacionales, con la aprobación del Congreso (art. 64º inciso 19 y 83º inciso 14); el de Estados Unidos con consulta y aprobación del Senado, con el voto de las dos terceras parte de los presentes (Art. I Sección II, 2).
4. En nuestro país el presidente debía pertenecer a la religión católica, apostólica y romana (art. 73º) y juraba por Dios y los Santos Evangelios (art.77º), porque ejercía el patronato nacional, para proponer la designación de los obispos de las iglesias catedrales (art. 83º inc. 8), y concedía el pase o exequátur de los documentos dela Iglesia(art. 83º inc. 9). Estas atribuciones las tuvo hasta que se firmó en 1966 el Acuerdo conla Santa Sedey se las suprimió en el Texto de nuestra Ley Fundamental en la reforma de 1994. Las mismas nunca las tuvo el presidente norteamericano.
5. El presidente argentino es jefe supremo dela Confederación(desde 1860 sela Nación) e inmediato de la capital federal, y tenía a su cargo la administración general del país (art. 83º inciso 1 y 3); lo que tampoco son atribuciones reconocidas al norteamericano por su Constitución.
6. Nuestro presidente era asistido por cinco ministros (art. 84º, en la reforma de 1898 se subió a 8 y en la de 1994 se dejó que la ley fijara el número), que refrendan y legalizan con su firmas los actos que emite, y de los que son responsables solidariamente (art. 85º), que pueden asistir a las sesiones del Congreso y formar parte de sus debates, pero no votar (art. 89º), o ser llamado por alguna de las cámaras para recibir explicaciones e informes que estime convenientes, procedimiento que los reglamentos internos de las mismas denominan interpelación (art. 60º);la Constituciónde Filadelfia no preveía este tipo de funcionarios y procedimientos, aunque en la práctica constitucional el primer mandatario es asistido por secretarios, que designa con acuerdo del Senado, y que atienden los distintos departamentos de estado.
7. El presidente argentino “Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarias para la ejecución de las leyes” (art. 83º inc. 2) y participa de la formación de las mismas, las sanciona y promulga (art. 83º inc. 3); estas facultades no están previstas en la Carta Fundamental de Estados Unidos, que sólo dispone que el presidente “cuidará de que las leyes tengan su debido cumplimiento” (art. II Sección III). Ambas Constituciones prevén que el presidente puede aprobar y promulgar las leyes expresamente o en forma tácita, transcurrido el plazo de diez días (art. 67º dela Argentina y art. I Sección VII 2 de país del norte). Pueden, además, observar las leyes sancionadas por el Congreso, el que a su vez puede insistir con el voto de los dos tercios de ambas cámaras para ser sancionadas y promulgadas (Art. 69º dela Constitución Nacional y art. I Sección VII 2 de la estadounidense).
8. Nuestro presidente declara el estado de sitio, instituto no previsto enla Constituciónde Estados Unidos y que nuestros constituyentes tomaron dela Constituciónde Chile de 1833, en caso de ataque exterior, con acuerdo del Senado, y en caso de conmoción interior cuando está en receso el Congreso (Art. 83º inciso 19).
9. El presidente en los Estados Unidos puede mandar suspender la ejecución de las sentencias y concede indultos por delitos federales (art. II Sección II 1); en cambio en nuestro país puede indultar y, además, conmutar penas, también por delitos federales (art. 83º inciso 6).
10. El Congreso de los Estados Unidos declara la guerra (Art. I Sección VIII 11), en cambio en nuestra Constitución lo tiene que hacer el presidente, con autorización del Congreso, que declara la guerra o hace la paz (Arts. 83º inciso 18 y 64º inciso 23).
VI. La reforma de 1994
El “Núcleo de coincidencias básicas” del Pacto de Olivos, plasmado en el artículo II de la ley 24.309, que declara la necesidad de la reforma de la Constitución, comienza a desarrollarse con el título “A. Atenuación del sistema presidencialista”, y prevé la creación del cargo “del Jefe de Gabinete de Ministros, nombrado y removido por el presidente de la Nación, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, que podrá también removerlo mediante un voto de censura.”
Enla Convenciónde Santa Fe – Paraná nuestro presidencialismo se modificó por:
1. El artículo 90 que redujo el mandato del presidente y vicepresidente de la Naciónde 6 a4 años y permitió la reelección por el siguiente período tanto del presidente como del vicepresidente, entendiéndose por la Cláusula TransitoriaNovena que: “El mandato del presidente en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma deberá ser considerado como primer período.” Por la Décima se dispuso, además, que “Los mandatos del presidente de la Nación que asuma su cargo el 8 de julio de 1995, se extinguirán el 10 de diciembre de 1999.”
2. Los artículos 94 al 98 cambiaron el sistema de designación del presidente y vicepresidente dela Naciónpor colegios electorales que los distritos (provincias y la capital federal) elegían por el sufragio popular, en número igual de electores al doble de los diputados y senadores que el mismo mandaba al Congreso, por la elección en voto directo de los ciudadanos de los distritos, y con doble vuelta entre las dos fórmulas que tengan mayor cantidad de sufragios, en caso que la que obtenga la mayoría de sufragios no alcance el 45 por ciento de los votos emitidos válidos en la primera vuelta, o, si obtiene más del 40 por ciento no tenga una diferencia de votos emitidos válidos de más del 10 por ciento respecto de los obtenidos por la segunda fórmula.
3. La de los artículos 99, inciso 7, 100 y 101 que crearon el cargo del jefe de gabinete de ministros designado y removido por el presidente, aunque también puede hacerlo el Congreso mediante el voto de censura (art. 101), y puede ser destituido por juicio político (art. 53). Tiene, además de “responsabilidad política ante el Congreso de la Nación”, las siguientes funciones:
“Artículo 100: (…)1. Ejercer la administración general del país.(…)”2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente dela Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera. 3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que correspondan al presidente. 4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente dela Nacióny, en acuerdo de gabinete resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia decisión, en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia. 5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente. 6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. 7. Hacer recaudar las rentas dela Nacióny ejecutar la ley de Presupuesto nacional. 8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa. 9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar. 10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado dela Naciónen lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos. 11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo. 12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control dela Comisión Bicameral Permanente.13. Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración dela Comisión BicameralPermanente.
El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamente otro ministerio.”
“Artículo 101. El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.”
4. Los artículos 99 inciso 3, y 100, inciso 13, autorizaron al presidente de la Nación, en acuerdo de ministros, a legislar mediante decretos por razones de necesidad y urgencia, “cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos”.
5. Se autorizó, por los artículo 76 y 100, inciso 12, la delegación de potestades legislativas del Congreso al Poder Ejecutivo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.La Corte Supremade Justicia dela Naciónen distintos pronunciamientos había admitido este tipo de delegaciones antes de que de la reforma constitucional, con un criterio más amplio quela Corte Supremade los Estados Unidos.
6. El artículo 99, inciso 4, y 114 limita la potestad del presidente respecto de nombrar a los jueces dela Corte Supremade Justicia, ya que debe hacerlo con el acuerdo del Senado, en sesión pública, que desde la reforma requiere el voto de los dos tercios de los miembros presentes. Que para nombrar a los jueces federales inferiores el presidente lo debe hacer en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo dela Magistratura, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos, y el acuerdo del Senado no requiere los dos tercios de votos, pero también tiene que hacerse en sesión pública. Los magistrados que cumplan los 75 años necesitarán ser nuevamente nombrados y el Senado deberá prestarle igual acuerdo, y se harán por cinco años, pudiendo ser repetidos indefinidamente, por el mismo trámite.
7. El artículo 114 estableció el Consejo de la Magistratura, institución creada en los regímenes parlamentarios europeos, e integrado “periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular”, además de legisladores, jueces y abogados las leyes reglamentarias dispusieron que uno de sus integrantes debe ser designado por el Poder Ejecutivo. La principal misión de este Consejo es seleccionar mediante concurso públicos a los postulantes a jueces inferiores..
8. El artículo 120 crea el Ministerio Público como un órgano extrapoder independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función “la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.” Dentro del mismo está el Ministerio Público Fiscal, dirigido por el Procurador General de la Nación, que antes de la reforma dependió constitucionalmente del Poder Judicial, ya que la Corte Suprema, en el Texto de 1853, tenía nueve jueces y dos fiscales (art. 91º, aunque nunca entró en funciones) hasta la reforma de 1860, que dejó para que el Congreso fijara el número de jueces. Después de esta reforma los fiscales pasaron a depender del Poder Ejecutivo por imperio de distintas leyes.
9. La Auditoría Generalde la Nación, creada por la ley 24.156, dos años antes de la reforma de 1994, se incorpora a la Constituciónen el artículo 85, y tiene “a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización y las demás que la ley le otorgue.”
10. El Defensor del Pueblo –instituto también originario de sistemas parlamentarista-, que adquiere jerarquía constitucional por el artículo 86, ya que fue creado pocos meses antes de la Convención Constituyentede Santa Fe – Paraná mediante la ley 24.284 publicada en el Boletín Oficial el 6 de diciembre de 1993, puede actuar “en defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hecho, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.”
11. El presidente de la Naciónpuede promulgar las leyes parcialmente, cuando las observaciones o veto a las mismas, según el artículo 80 de la Constitución, sea también parciales, siempre que lo que se promulgue tenga “autonomía normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado del Congreso.”
12. No puede, sin embargo, vetar, de acuerdo con el artículo 40, la ley de convocatoria a una consulta popular vinculante sancionada por Congreso, a iniciativa de la Cámarade Diputados. “El voto afirmativo del proyecto por el pueblo lo convertirá en ley, y su promulgación será automática”, lo que significa que tampoco podrá ser vetada.
13. El artículo 75 inciso 31 estableció que el Congreso debe “disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.” Antes de l994 muchas veces el Poder Ejecutivo decretó la intervención federal a las provincias.
14. La Constitución reformada reconoce que las autoridades provinciales y municipales conservan los poderes de policía o imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional, en tanto que no interfieran en el cumplimiento de sus fines específicos, en el inciso 30 del artículo 75. Esto no estaba claro antes de la reforma.
15. Según el artículo 124, las provincias pueden celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior dela Nacióny no afecten facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público dela Nación.
16. El artículo 125 dispone que “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales”, lo que pone límite al sistema previsional que administra o controla organismos administrativos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.
17. El presidente perdió la potestad de designar al Intendente de la capital federal, ya que la reforma de 1994 le dio una nueva categoría a la que se pasaría a llamar la “ciudad autónoma de Buenos Aires”, y a tener un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno es elegido directamente por el pueblo de la ciudad. También prevé que el Congreso convoque a elecciones para que los representantes de los habitantes de la ciudad dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones, que al sancionarlo se lo llamó Constitución (art. 129).
18. Otra limitación que alcanza al presidente y a quienes de él dependen es la del artículo 36 que dispone que el Congreso de la Naciónsancionará una “ley de ética pública para el ejercicio de la función”. La ley 25.188, que cumple con esta disposición de nuestra Ley Fundamental y creala Comisión Nacional de Ética Pública de once miembros, uno de los cuales lo designa el Poder Ejecutivo Nacional; establece los deberes y pautas de comportamiento ético, establece el régimen de declaraciones juradas patrimonial integral, incompatibilidades, conflicto de intereses, régimen de obsequios a funcionarios públicos y sustituye e incorpora disposiciones al Código Penal.
19. Suprimió en el texto dela Constituciónel patronato y la potestad de participar en la designación de los obispos de las iglesias catedrales y en conceder el pase o exequátur de los documentos eclesiásticos, según lo dispuesto en el Acuerdo conla Santa Sedede 1966, que establece un deber de prenotificación al gobierno argentino de las designaciones de obispos y la creación de diócesis, que hagala Santa Sede.La supresión del patronato, trajo como necesaria consecuencia el suprimir que el presidente y el vicepresidente debería pertenecer a la religión católica, lo que es un paso adelante en lo referido a la libertad religiosa, y de una fórmula de juramento adecuada a esa exigencia.
VII. Balance crítico
Un balance de la reforma constitucional de1994, aquince años de su concreción, respecto del propósito de atenuar el presidencialismo, requiere analizar los pro y los contra de los cambios aprobados enla Convenciónde Santa Fe – Paraná, que hemos descripto anteriormente, y de la forma en que se reglamentaron y se desenvolvieron los institutos allí creados o modificados. En principio, adelanto, mi juicio negativo, porque no se consiguió dicho objetivo, sino porque el presidente está más fortalecido que nunca y se le amplió el plazo en que puede permanecer en su cargo y sus atribuciones, especialmente de legislar.
No se tuvo en cuenta el profundo arraigo que el presidencialismo tuvo y tiene en nuestra tradición institucional y política y se subordinaron las reformas a las necesidades de la lucha política del momento, como fueron la reelección del entonces presidente Menem y la reivindicación de Alfonsín, que luego de renunciar como presidente dela Naciónantes de terminar su mandato en 1989 por la crisis hiperinflacionaria que estalló en ese momento, pretendía volver a liderar el partido que presidía,la Unión CívicaRadical, y a la oposición. Por ello es que propuso en el Pacto de Olivos, a cambio de la reelección del presidente Menem, algunas reformas como la incorporación del “tercer senador” (art. 54) y adjudicar la presidencia dela Auditoría Generaldela Nacióna la segunda mayoría del Congreso (art. 85), que favorecían ala UCR. Esteacuerdo se concretó en un “núcleo de coincidencias básicas” que se aprobó enla Convenciónen una sola votación, atento la desconfianza se que tenían los signatarios del Pacto de Olivos, ya que temían que si lo acordado se aprobaba, en la votación en particular, por el procedimiento ordinario, o sea artículo por artículo, algo de lo acordado no se aprobara.
No hay duda que había que adecuar una Constitución, que se sancionó cuando el país tenía menos de un millón de habitantes y que en la última década del siglo XX tenía más de treinta millones, y que era gobernado por un Estado mucho más complejo. Además, los presidentes se habían arrogado en los últimos años atribuciones legislativa, que no les reconocía el texto dela Constitución, como la de legislar mediante decretos por necesidad y urgencia, o mediante la delegación legislativa que le otorgaba el Congreso, y desde el presupuesto de 1950 se le delegaban facultades, denominados “superpoderes”, para modificarlos sin intervención del Congreso.
Por otra parte, el Poder Ejecutivo habían ejercido una indebida ingerencia en el Poder Judicial, fundamentalmente a través de la designaciones de magistrados, la creación de nuevos tribunales o el aumento del número de los mismos, y el manejo del Ministerio Público, que dependía del mismo. Todo ello hacía necesario ponerle límites a las atribuciones de los presidentes, terminar con el denominado “hiperpresidencialismo”, y volver a dar equilibrio a la división de poderes. Pero ello no justificaba cambiar nuestro presidencialismo por un semiparlamentarismo, mal diseñado, implantando institutos, como el del jefe de gabinete de ministros, el gabinete de ministros o el voto de censura, que nunca fueron bien estudiados ni debatidos.
El primer defecto de la reforma fue, lo que realmente la impulsó: la reelección presidencial, el haber alargado de6 a8 años la permanencia del presidente en su cargo, con una elección intermedia a los 4 años, que le otorga una ventaja electoral, indudable, a quién detenta en ese momento el poder, y el hacer aplicable esta disposición al presidente Menem que estaba en ese momento en ejercicio de su mandato. Este presidente gobernó 8 años y medio, habilitado porla Cláusulatransitoria décima; y a poco de terminar este largo mandato pretendió, afortunadamente sin éxito, hacerse reelegir por cuatro años más.
Esto motivó que varias provincias siguieran el mal ejemplo y que establecieran en sus cartas constitucionales que sus gobernadores podían ser reelegidos indefinidamente. El triunfo de la oposición, encabezada por el obispo emérito de Iguazú, Joaquín Piña, en la provincia de Misiones en 2006, puso límites a este absurdo.
También el mandato del presidente Néstor Kirchner y del vicepresidente Daniel Scioli se extendió a cuatro años y poco más de seis meses, desde el 25 de mayo de 2003 al 10 de diciembre del 2007, por el inconstitucional artículo 4º de la ley de acefalía 20.972, modificado por la 25.716, que les permitió asumir, como presidente y vicepresidente provisionales, antes de comenzar su mandato de cuatro años.
El Jefe de Gabinete de Ministros fue otro de los fracasos de la reforma, ya que el mismo no sirvió para atemperar el poder del presidente, ni para que el Poder Ejecutivo tenga una mejor relación con el Congreso, ni con la oposición, ni que sirva para superar crisis, como lo demostró en la de diciembre de 2001.
Quienes ejercieron ese cargo lo convirtieron en algunos casos en una suerte de ministerio de coordinación de las demás carteras, en otros como árbitro de las rencillas y disputas entre los ministros y otros en una especie de vocero del Poder Ejecutivo. Por delegación en las leyes que aprobaban los presupuestos anuales y luego por la modificación que se hizo en el artículo 39 dela Leyde Administración Financiera Nº 24.156, se le autorizó al Jefe de gabinete a cambiar el destino de los fondos de las partidas presupuestarias, lo que significó hacerlo responsable del ejercicio de los “superpoderes”, que luego de la crisis de 2001 fueron muy importantes por que los presupuestos fueron calculados en cifras de ingresos muy inferiores a los que realmente se terminó recaudando en el Tesoro dela Nación.
Un Jefe de Gabinete de la talla intelectual y política de Rodolfo Terragno, ni su sucesor Christian Colombo, pudieron resolver y superar la crisis que dio por tierra con el gobierno de Fernando dela Rúa. AlbertoFernández, ni sus sucesores Sergio Maza, Aníbal Fernández, ni Juan Manuel Abal Medina, no cumplieron con la exigencia constitucional de asistir todos los meses a informar a las cámaras como jefes de gabinete, habiendo suplido dichas ausencia, en algún caso, con un mensaje escrito.
El voto de censura no sólo nunca fue usado sino que tampoco se estableció el procedimiento para su tramitación en los reglamentos internos de las dos cámaras. Las “interpelaciones” no se hacen en la forma que están prevista enla Constitución(art. 71 y 101 dela Constitución) y en los reglamentos de las cámaras desde hace medio siglo.
Sobre el rol institucional del jefe de gabinete Carlos Fernando Hesslegrave tiene dicho que: “la Procuración (del Tesoro) infiere que el (papel) desempeñado por el Jefe de Gabinete, si bien con ciertas competencias específicamente discernidas en el texto constitucional, constituye uno más entre los Departamentos de Estado regulados por los arts. 102 a 107 de la Constitución. En consecuencia, no cabe interpretar la existencia de una jerarquía de éste sobre “los demás ministros secretarios”, de conformidad con lo prescripto por el art. 100 de la citada.” Por ello no puede resolver recursos jerárquicos en contra de decisiones de los demás ministros. No puede exigirles a los mismos el refrendo de los decretos ni removerlos por no hacerlo.
El presidente mantiene la jefatura de estado y de las fuerzas armadas y desde la reforma del 94, también, la jefatura de gobierno (artículo 99 inciso 1). Se suprimió lo de jefe inmediato y local de la Capital Federal; y ya no “tiene a su cargo la administración general del país”, como rezaba el artículo 86 inciso 1 del anterior texto, sino que es “(…)responsable político de la administración general del país” (artículo 99 inciso 1), mientras el jefe de gabinete “Ejerce la administración general del país” (artículo 100 inciso 1), frases ambiguas que traen dificultades al momento de fijar concretamente los límites. La facultad de presidir las reuniones del gabinete de ministros “en caso de ausencia del presidente” (artículo 100 inciso 5), sólo se da cuando éste, o quién lo reemplace en el ejercicio de la primera magistratura, no estén presentes o se retire del recinto donde se celebran. O sea que casi nunca.
Las reuniones de gabinete de ministros no se hace desde hace años, y el refrendo o firma de los decretos por los ministros se hacen antes que ponga su firma el presidente.
Otro defecto de la reforma fue acordarle al presidente dela Naciónfacultades legislativas al autorizarle a dictar decretos de necesidad y urgencia y permitir que el Congreso delegara sus funciones de legislador, con muy pocas limitaciones, y dejar que el Congreso reglamentara la legitimación de esos actos legislativos, el plazo de su vigencia y la composición y procedimiento dela Comisión BicameralPermanente encargada de este control. La reglamentación, promulgada recién en 2006, de la ley 26.122 hizo que se integrara dicha Comisión, con mayoría oficialista, y permitió que se ratificaran todos los decretos que les envió el Ejecutivo.
El plazo de 5 años para revisar la legislación delegada y delegante, preexistente a la reforma, fijado por la cláusula transitoria 8ª, fue prorrogado y la legislación ratificada en varias oportunidades, por la ley 25.148 de 1999, 25.645 del 2002, en el año 2004 se dictó la ley 25.918, y 26.135 del 2006. Dicha prórroga caduca el 24 de agosto de 2009. Se calcula que se trata de 1901 leyes, de jure y de facto, y que estas prórrogas terminaran cuando este elaborado y aprobado por el Congreso el Digesto Jurídico Argentino previsto en la ley 24.967.
El haber previsto enla Constituciónel dictado de una ley de coparticipación federal (art. 75 inc. 2 y 3 y Disposición Transitoria 6ª.), que debe sancionar el Congreso y todas la legislaturas provinciales (antes de terminar el año 1996), y el no haber dispuesto un nuevo ordenamiento fiscal de nuestro federación, siguiendo el criterio originario de nuestra Constitución; el de su modelo,la Constitución Norteamericana; y el de nuestro vecino,la Federación Brasilera; de fuentes tributarias separadas, ha terminado desfinanciado a las provincias y a los municipios y ha concentrado los recursos fiscales en el gobierno federal, del que han pasado a ser financieramente dependientes las provincias. Esta ley, que nunca se dictará porque el gobierno federal, el ANSeS y la provincia de Buenos Aires, que son los más necesitados de recursos fiscales, nunca van a ceder los recursos que las provincias necesitan para su buen funcionamiento.
Todo esto, y el uso abusivo que han hecho los sucesivos primeros mandatarios de estas potestades y atribuciones, ha significado que en vez de atemperar el presidencialismo se ha agravado el hiperpresidencialismo, y el Poder Ejecutivo es ahora más poderoso y despótico que antes de la reforma.
En el haber de la reforma podemos consignar la elección directa del presidente y vicepresidente dela Nación, algo de lo que se arrepintió, años después de ser presidente Carlos Menem, en razón –argumentó- que dichos comicios daban mayor poder a los distritos más poblados; como los de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Capital Federal. Ese argumento no es válido ya que tres de los cuatro presidentes elegidos por votación directa, y sin colegio electoral, después del 94, habían sido residentes y gobernadores o legisladores de distritos de escasa población, como es el caso del propio Menem, deLa Rioja; de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner, de Santa Cruz. Sólo el cordobés Fernando dela Rúa, afincado en la ciudad de Buenos Aires, fue elegido presidente por el pueblo, habiendo nacido y ser residente en distritos con más electores. Los liderazgos a nivel presidencial no dependen de la mayor o menor población de los distritos en que residen o han nacido los que lo ejercen.
La creación del Ministerio Público extra poder fue un acierto, ya que independizó al Ministerio Fiscal de la dependencia del Poder Ejecutivo y del Judicial, y le dio mayor libertad para “la actuación de la justicia” , aunque no comparto el haberlo integrado, también, con el Ministerio dela Defensa; el haberle dado “autonomía financiera”, algo quela Constituciónno le acuerda ni siquiera al Poder Ejecutivo ni al Judicial; y el haber omitido, también, de disponer las causales, el procedimiento y el órgano que dispone la remoción de sus miembros. El artículo 18 de la ley 24.946 es inconstitucional en cuanto pretende someter a juicio político al Procurador General dela Nacióny al Defensor General dela Nación. Espositivo que los fiscales dejaran de actuar como abogados del Estado Nacional o sus reparticiones, como ocurría antes de la reforma (artículo 27 y66 a68 Ley 24.946). No es constitucional que a los fiscales se les asigne en los códigos procesales penales atribuciones propias de los jueces, como, por ejemplo, la de tomar declaración indagatoria, ya que ello es contrario a su independencia y al derecho de defensa del imputado.
También fue un acierto la creación del Consejo de la Magistratura, ya que permite una mejor selección de los candidatos a jueces inferiores de la Nación. Sinembargo, se le dieron excesivas competencias, que le fueron sustraídas a la Corte Supremade Justicia, lo que puso en duda el carácter de órgano superior del Poder Judicial que claramente el artículo 108 de la Constituciónle reconoce a este Tribunal. No era necesario que este organismo administre los recursos y ejecute el presupuesto que la ley asigna a la administración de justicia, ni que se le diera facultades disciplinaria sobre los magistrados, ni que se le autorizada a dictar “los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia” (art. 114 incisos 3, 4 y 6). Las leyes 24.937 y 24.939 acertaron al crearla Escuela dela Magistratura (art. 7 inciso 11), que había omitido el texto del 94, aunque nunca alcanzan los recursos, del abultado presupuesto que se le asignó al Consejo, para darle la jerarquía que merece. Los consejero que lo integran, según dichas leyes reglamentarias, inexplicablemente no integran los tribunales de concurso que seleccionan a los magistrados, sino que sólo nombran a sus integrantes y aprueban los concursos que los mismos llevan a cabo. Además, hacen uso de un poder discrecional para determinar el puntaje final de los postulantes, más allá de los antecedentes y la oposición, competencia que en realidad le corresponde al Senado al momento de prestar acuerdo.
Opino que el Poder Ejecutivo no debe designar a uno de los consejeros como establecen las leyes 24.937 y 24.939 en su artículo 2 inciso 5. La última ley reglamentaria, Nº 26.080, del 2006, cambió la composición del Consejo, reduciéndolo de20 a13 miembros, dejó afuera al ministro dela Corte Supremade Justicia dela Nación, que lo integraba y presidía, y rompió el equilibrio que trabajosamente se había conseguido por las leyes 24.937 y 24. 939, no solamente por la nueva composición, sino también por los legisladores del oficialismo que se designaron para que lo integraran y que lo hicieron con un desembozado propósito político. Esto ha plateado un grave problema en el funcionamiento del Poder Judicial, que se encuentra con una gran cantidad de cargos vacantes, que son indispensables para el buen funcionamiento del servicio de justicia, y con jueces denunciados o presionados ente y por dicho Consejo.
También puede contabilizarse como un acierto la creación del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, aunque esa función la pudo desempeñar el mismo Consejo dela Magistratura, que según el artículo 114 inc. 5 dela Constituciónactúa ante el mismo como órgano acusador, lo que podría haber estado a cargo del Ministerio Público fiscal. La ley 26.080 le redujo el número de consejeros de9 a7, dándole preponderancia al sector político adepto al gobierno y haciéndolo un órgano no permanente, sino que se constituye periódicamente.
La incorporación ala Constitucióndela Auditoría Generaldela Nacióndebió ir acompañada de un diseño distinto del instituto, que lo convirtiera en una “contraloría”, como propusimos en el Congreso antes que se dictara la ley 24.156, que lo creó, y como tienen la mayoría de los países americanos. Se debieron reducir los siete auditores a uno sólo, ya que comola Procuración Generaldela Nacional,la Defensoría Generaldela Naciónola Defensoríadel Pueblo no necesitan de un órgano deliberativo para su dirección. Debió suprimirsela Sindicatura Generaldela Nación, dependiente del Presidente dela Nación, y creada por la misma ley, con el propósito oculto de darle continuidad a la entonces Sindicatura de Empresas Públicas, y a su numeroso personal, en momento que se estaban privatizando las empresas estatales que controlaban, ya que se superpone en sus funciones y objetivos conla Auditoríay conla Contaduría Generaldela Nación.
Es correcta la incorporación ala Ley Fundamentaldel Defensor del Pueblo, un órgano de control, que facilita más que limita, una mejor administración de los asuntos públicos.
También lo fueron las disposiciones que desarrollan el instituto de la observaciones o veto presidencial, total o parcial, de las leyes, el que crea la consulta popular, los que se refieren a la intervención federal, a los establecimientos de utilidad nacional y de que las provincias conservan los organismos de seguridad social para empleados públicos y profesionales.
Debió ser más preciso el constituyente en la atribución que se le dio a las provincias de firmar convenios internacionales, especialmente en lo referido al alcance del conocimiento que debe darse de los mismos al Congreso y de las incompatibilidades con la política exterior, las facultades delegada y al crédito público dela Nación. Esteinstituto no ha sido reglamentado ni utilizado hasta ahora.
La creación de la ciudad autónoma de Buenos Aires en territorio de la provincia del mismo nombre, actualmente federalizada por ser capital federal, merece como elogio el que le haya permitido tener un gobierno elegido por el pueblo; pero como crítica el haberle conferido un impreciso status institucional, que en parte se parece a un municipio y en parte a una provincia, y por no haber sido claro en lo referido al necesario traspaso de los servicios locales (justicia, policía, etcétera) para que sean atendido con el presupuesto de dicha ciudad. El no haber previsto que la justicia de la ciudad aplique los códigos de fondos (art. 75 inc. 12 dela Constitución) hace que todo el país deba seguir sosteniendo lo que se ha dado en llamarla Justicia Nacional, como parte dela Justicia Federal, y ha hecho imposible su traspaso a la ciudad.
El haber plasmado enla Constituciónlas disposiciones que surgen del Acuerdo conla Santa Sedede 1966, también son positivas, como lo son las que derivan dela Leyde Ética Publica.
César Enrique Romero ya decía, citando a Maurice Duverger, que “En adelante es técnicamente necesario un Ejecutivo fuerte para asegurar la gestión de un aparato de producción mitad público y mitad privado. Por flexible e indicativa que fuere, la planificación exige un gobierno firme y estable. Incluso en la derecha se habla de economía “concertada”; pero no hay concierto alguno sin director de orquesta y el Ejecutivo es el único que puede desempeñar tal papel (…) Si el gobierno permanece débil e inestable, o no se dirigirá al concierto económico, o se dirigirá por los altos funcionarios. El Ejecutivo sin poder ni prestigio en el que sueñan los republicanos tradicionales hace el juego de las fuerzas económicas privadas o de las camarillas tecnocráticas. En un Estado débil no es posible la planificación y aún suponiendo que lleguen a definirse objetivos conforme al interés general, ni se poseerán los medios para alcanzarlos.”
Pero, lamentablemente, la práctica institucional y las reformas de 1994, han distorsionado este equilibrio, y el Congreso ha declinado sus competencias legislativas, con el pretexto de las “emergencias”, y pretende atribuirse funciones judiciales, como lo ha hecho al pretender anular leyes, como las de obediencia debida y punto final, y crear una nueva instancia judicial, mediante el juicio político a los ministros dela Corte Suprema-como ocurrió con la remisión de los jueces Eduardo Moliné O’ Connor y Antonio Boggiano- considerando “mal desempeño” a los criterios sostenidos en el contenido de sus sentencias.
El Presidente legisla a piacere haciendo uso de la delegación que le hace el Congreso o mediante decretos de necesidad y urgencia, aunque la presidenta Cristina Fernández de Kirchner lo haya hecho muy pocas veces. La ley 26.122 que reglamentó el trámite dela Comisión Bicameral Permanente prevista enla Constitución, ha permitido que el Congreso ratifique todos los decretos que se le hicieron llegar. Las leyes que delegan facultades legislativas se sancionan aunque no haya emergencia, contrariandola Carta Fundamental y muchas veces se han decretado leyes sin que hubiera ni necesidad ni urgencia para su dictado.
El Jefe de Gabinete decide sobre los cambios de destinos de las partidas del presupuesto, por delegación del Poder Legislativo o por lo dispuesto enla Leyde Administración Financiera (Art. 39). Los jueces, por fin, muchas veces han hecho la vista gorda a estos desvíos y abusos de poderes.
Más que el mal funcionamiento de la jefatura de gabinete, el “doble comando”, inaugurado por el matrimonio Kirchner, ha desprestigiado institucionalmente a nuestro presidencialismo, supuestamente atemperado por la reforma de 1994, pero ambas cosas nos han permitido demostrar que, en nuestro sistema, no puede haber dos personas que tengan la decisión ejecutiva, y que el parlamentarismo, de imponerse alguna vez, sería un experimento por demás desastroso.
Por suerte, en la reforma de 1994, no se intentó parlamentarizar nuestro sistema judicial; creando una Corte Constitucional o intentar, de algún otro modo, concentrar en algún órgano el control de constitucionalidad.
El resultado de todo esto es la inseguridad jurídica y la desconfianza en las instituciones.
Con Ricardo Haro estamos de acuerdo que con las reformas de 1994 “(…) no sólo no se cumplió el objetivo propuesto (de atenuar el presidencialismo), sino que por el contrario, paradójicamente se acentuó, se acrecentó aún más el fortalecimiento de la figura presidencial”
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