Source: http://adatbank.transindex.ro/inchtm.php?akod=5496
Timestamp: 2018-10-20 15:29:06
Document Index: 2029019

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', '§ 4']

1. fejezet. A kisebbségi jogok alkotmányjogi forrásai
A tételes román alkotmányjognak írott forrásai vannak.1 Az alkotmányjog ismeri az alaptörvény fogalmát, az alaptörvény jelleget bizonyos, alaki jellegű megkötésekkel emeli ki és ennek hatályát a későbbi törvényhozással szemben azáltal biztosítja, hogy a módosításhoz vagy megváltoztatáshoz ugyanilyen alakiságot követel meg. Az alaptörvény-jelleg biztosítása kérdésében — amint látni fogjuk — a román alkotmányjog a bírói hatalomnak külön jogkört biztosít arra, hogy az alkotmány alaptörvény jellegét megőrizze azáltal, hogy a közönséges törvényhozás alakilag egyébként érvényes minden egyes intézkedését felülvizsgálhassa abból a sízempontból, hogy az intézkedés megfelel-e az alkotmánynak?
A kisebbségek jogi helyzetét meghatározó alkotmányjogi források vizsgálatánál ennek folytán különös jelentősége van az egyes források egymással szembeni hatályának. E kérdésekre az alábbiakban külön-külön rá fogok térni.
a) Az alkotmánytörvények
Nagyrománia tételes alkotmányjogában kétségkívül a legerősebb jogforrást az írott alkotmányok képezik s így ezek a kisebbségek jogi helyzetének meghatározásában is a legnagyobb erővel bíró kútfők. Magasabbrendűek a nemzetközi szerződésben foglalt, de a román belső törvényhozás szempontjából csak közönséges törvényerejű kisebbségi szerződésnél s a kisebbségi jogok egyéb, a belső törvényhozás által létesített forrásainál.
Az egyes alkotmányok az alaptörvény fogalmát abban az értelemben ismerik, amint azt pl. a kisebbségi szerződések szerkesztői értelmezték.1a Az egyes alkotmánytörvények ugyanis hatályon kívül helyezik mindazokat a törvényeket, amelyek az alkotmánytörvényekkel ellentétben állanak2 és egyben elrendelik, hogy az összes közönséges törvényeket módosítani kell avégett, hogy azok az alkotmányokkal összhangba hozassanak.3 Ez a helyzet tehát pontosan megfelel a kisebbségi szerződésekben az alaptörvényi jelleg biztosítására vonatkozó kikötéseknek, amelyek szerint a szerződésben foglalt rendelkezésekkel nem lesz ellentmondásban vagy ellentétben semmiféle törvény, rendelet vagy hivatalos intézkedés, illetve ezek a szerződés rendelkezéseivel szemben nem lesznek hatályosak.
Az írott alkotmánytörvényeknek a közönséges törvényhozással szembeni felsőbbségét a tételes román alkotmányjogban az alkotmánytörvények módosítására vonatkozó különös rendelkezések mellett4 a bírói hatalomnak e tekintetben adott egészen messzemenő jogkör volt hivatva biztosítani. Láttuk, hogy az alkotmánymódosítással kapcsolatban fennálló biztosítékok a gyakorlatban semmit sem értek — mert ahányszor alkotmánymódosításra került a sor, azt Románia sohasem a tételes alkotmányjog szabályai szierint, hanem hatalmi eszközökkel vitte véghez, — a bírói hatalomnak adott alkotmányjogi biztosíték értékével kapcsolatban szükséges megvizsgálni azt, hogy a bírói hatalom miként használta fel a neki adott jogkört.
1. Az 1866-i alkotmány nem rendezte a bírói hatalom hatáskörét az alkotmánytörvény és a közönséges törvény összeütközése esetén. Ennek ellenére azonban a francia hatásoktól befolyásolt bírói hatalom ezt a jogot a saját hatáskörébe tartozónak mondotta ki. Adott esetben épen elsőfolyamodású bíróság — a bukaresti törvényszék — mondotta ki először azt, hogy a bíróságnak hatáskörében áll annak megvizsgálása, hogy a közönséges törvény tartalmilag alkotmányos-e és minthogy a kérdéses esetben a bíróság azt állapította meg, hogy a közönséges törvény rendelkezései ellentétben vannak az alkotmánnyal, a törvény alkalmazását megtagadta. Ezt az álláspontot a felsőbíróságok is magukévá tették és így ebben az irányban állandó bírói gyakorlat fejlődött ki.5
2. Az 1923-i alkotmány törvényesítette a bírói gyakorlatot és kifejezetten elismerte a bíróságnak azt a jogát, hogy az egyes közönséges törvények alkotmányosságának kérdésében dönthessen. Ugyanakkor azonban az alkotmány korlátozza ebben a tekintetben a bíróságok hatáskörét, továbbá aa ilyen kérdésekben hozott ítéletek hatályát is, megállapítván, hogy a törvények alkotmányosságának kérdésében való döntés egyedül a legfőbb bíróság, a bukaresti Semmítőszék teljes ülését illeti meg s hogy az ilyen kérdésekben hozott ítéleteknek csak felek közötti hatályuk van.6 A bírói gyakorlat azonban ennek a rendelkezésnek is tágító értelmezést adott, leszögezvén azt, hogy az egyes közönséges törvények alkotmányosságát alaki szempontból — tehát azt, hogy a törvények az alkotmányjog szabályainak megfelelőleg hozattak-e, bármelyik bíróság megvizsgálhatja, a Semmítőszék teljes ülésének kizárólagos hatáskörébe csupán annak vizsgálata tartozik, hogy a törvény anyagjogilag alkotmányos-e?7 Az 1938-i alkotmány továbbra is ugyanezt a helyzetet tartotta fenn.8
A román bírói hatalom azonban nem élt ezzel az egészen rendkívüli jogkörével abban a mértékben, amint azt a helyzet megkívánta volna, hanem a közönséges törvény alkotmányellenességének megállapítását csupán igen ritkán és csak kis jelentőségű kérdésekben gyakorolta. Ott, ahol erre igazán nagy szükség lett volna, pl. az alkotmányjog világos szabályai ellenére rendelettörvényekkel történt kormányzással szemben, ott a bírói hatalom nem tudott hivatásának magaslatán állani és nem élt kivételes jogkörével, amint ezt a román jogi irodalom is megállapítja.8
Az alkotmányjog az alkotmánytörvényeknek a közönséges törvényekkel szembeni felsőbbségét kifejezetten leszögezte ugyan, de ennek alkotmányjogi biztosítékai a gyakorlatban kevéssé váltak be. Ez kisebbségjogi szempontból azért lényeges, mert ilyen felfogás mellett vált lehetővé, hogy a kisebbségek jogegyenlőségét biztosító egyetlen alkotmányjogi rendelkezéssel, az 1923-i (alkotmány 5. 8-ával szemben a közönséges törvényhozás és a jogalkalmazás annyira ellentétes intézkedéseket valósítson meg. Ennek ellenére is azonban a közönséges törvényhozásnak az írott alkotmánytörvénnyel szembeni alárendelt viszonya lehetővé teszi azt, hogy az egyes közönséges törvényhozási intézkedéseket úgy tekinthessük, mint az államvezetésnek az alkotmánytörvények végrehajtására irányuló egyes ténykedéseit, amelyeken keresztül az államélet alapjait képező alkotmánytörvények értelmezése és végrehajtása ellenőrizhető.
b) A gyulafehérvári határozatok alkotmányjogi forrási minősége
A gyulafehérvári határozatok jogi minősége és kútfői ereje a román alkotmányjog egyik legvitatottabb kérdése. A tételes törvényhozás szempontjából a határozatok teljes egészükben, mint az erdélyi románság szuverén akaratának kifejezése, érvényességi jogforrást nem képeznek. A határozatok bizonyos részeit azonban Nagyrománia törvényhozása magáévá tette, így tehát ezek a részek — nem mint az, erdélyi románság szuverén akarata, hanem mint ezzel tartalmilag egyező romániai jogalkotás — érvényességi kútfőkké váltak.
1. A román jogi irodalomban van ugyan olyan vélemény, hogy a gyulafehérvári határozatok érvényességi jogforrást képeznek s az 1923-i alkotmány meghozataláig Erdélynek és a keletmagyarországi részeknek alaptörvénye voltak.10 Ez a vélemény azonban a tételes jog szerint nem indokolható meg.
2. A bírói gyakorlat hasonlóképen nem ismerte el a gyulafehérvári határozatokat, mint ilyeneket — t. i. mint az erdélyi románság szuverén akaratát tartalmazó jogszabályt — érvényességi jogforrásnak, hanem csak egyes részeit, mint a régi királyság törvényhozása által rendelettörvénnyel becikkelyezett intézkedést, amelynek jogi minősége tekintetében a bíróságok nem foglaltak el egységes álláspontot.11
Bár ekként a gyulafehérvári határozatok, mint az erdélyi románság szuverén akarata teljes egészükben jogforrást nem képeznek, a tételes törvényhozás több esetben hivatkozik a határozatokra és iktatja törvénybe a határozatokban foglalt egyes rendelkezéseket.
a) Az 1919. dec. 13-i 212. sz. Hiv. Lapban megjelent s az erdélyi, bánáti, körösvidéki, szatmárvidéki és máramarosi területeknek a román királysággal való egyesüléséről szóló 3631. sz. rendelettörvény mind bevezető részében, mind pedig az indokolásában általánosságban utal a gyulafehérvári határozatokra.12 Ezt a rendelettörvényt később az 1920. jan. 1-i 206. sz. Hiv. Lapban megjelent egyesülési törvény13 ratifikálta.
b) Az 1919. dec. 13-i 212. sz. Hiv. Lapban megjelent s a kormányzótanács működéséről szóló 3632. sz. rendelettörvény a gyulafehérvári határozatokat hasonlóképen általánosságban hívja fel.
c) Ez a két rendelettörvény módosítja az 1866-i alkotmányt és az erdélyi és magyarországi részeknek bizonyos önkormányzatot ad.14 Ezt az önkormányzatot megszüntette az 1920. április 4-i 4. sz. Hiv. Lapban megjelent 1462. sz. rendelettörvény, amely a gyulafehérvári határozatok II. szakaszára utal.
d) A gyulafehérvári nagygyűlésen megválasztott Nagytanács, amint láttuk, hatáskörét a kormányzótanácsra ruházta át. A kormányzótanács annak ellenére, hogy a román törvényhozás — az előbbi 3632. sz. rendelettörvénnyel — kizárólag csak a közhivatalok vezetésével bízta meg,15 magának ideiglenes rendeletalkotási jogkört is igényelt. Ezt a jogkört a kormányzótanácsot feloszlató 1462. sz. rendelettörvény utólag elismerte, amikor a rendelettörvény I. szakaszában a kormányzótanács jogkörét az 1866-i alkotmánytörvény 32. és 35. §§-aiban írt államszervekre — törvényhozásra és királyra, mint a végrehajtói hatalom fejére — ruházta át.
A kormányzótanács jogalkotásai a rendelet — decret — nevet viselik16 és a későbbi bírói gyakorlat elismerte ezeknek a rendelkezéseknek a törvényerejét.17— 18
e) A megszállott erdélyi és magyarországi részeken választást elrendelő 3621— 1919. sz. rendelettörvény19 indokolása hasonlóképen általánosságban utal a gyulafehérvári határozatokra.20 Ezt a rendelettörvényt egyébként az 1923-i alkotmány hatályban tartotta. 21
f) A kormányzótanács 1919. szept. 20-i 56. sz. Hivatalos Közlönyében (Gazeta Oficială) megjelent s az agrárreformról szóló rendelettörvény22 utal a gyulafehérvári határozatokra23 és azokat az erdélyi, bánsági és magyarországi románság jogosított képviselői által hozott megnyilatkozásnak minősíti. Ezt a rendelettörvényt az 1921. július 30-i Hiv. Lapban megjelent s az erdélyi, bánsági, körösvidéki és máramarosi részekre vonatkozó földreformról szóló törvény 141. §-a ratifikálja és egyidejűleg hatályon kívül helyezi. Ez utóbbi törvény is utal a gyulafehérvári határozatokra.24— 25
Mindezekből megállapíthatólag tehát a román törvényhozás egyes, az államélet legfontosabb kérdéseit, mint pl. a csatolt területek önkormányzatát, egyes törvényhozói ténykedéseket, a választói jog gyakorlását, a későbbi alkotmányok által alkotmánytörvény jellegűnek elismert földreformot szabályozó és ekként alaptörvény jellegű alkotásai a gyulafehérvári határozatok egyes részeit tartalmilag átvették. A tartalmilag átvett rendelkezések közül egyes intézkedéseknek a mindenkori alkotmányok alaptörvény jelleget adnak, míg a többi részeknek csak közönséges törvény jellegük van, ennélfogva a mindenkori alkotmánytörvények, továbbá a közönséges törvényhozás ellentétes intézkedései azokat bármikor hatályon kívül helyezhetik. Ezeket az intézkedéseket egyenként vizsgálva látjuk, hogy azok kizárólag a román faj érdekeire vonatkozó rendelkezések, így tehát a gyulafehérvári határozatok mint ilyenek alaptörvényt nem képeznek, azokból közönséges törvényerőt csakis a román királyság törvényhozói hatalma által utólag átvett, olyan részek nyertek, amelyek a románság érdekeit szolgálták. A gyulafehérvári határozatok ennélfogva anyagjogi értelemben nem voltak alkalmasak arra, hogy az együttlakó népek jogegyenlőségét biztosítsák.
c) A párisi kisebbségi szerződés
I. A párisi kisebbségi szerződésben Románia kötelezte magát arra,26 hogy a szerződés bizonyos rendelkezéseit alaptörvényekül ismeri el olyan értelemben, hogy semminemű törvény, rendelet vagy hivatalos intézkedés nem lesz ezekkel a részekkel ellentmondásban vagy ellentétben, illetve ezekkel a rendelkezésekkel ellenkező törvény, rendelet vagy hivatalos intézkedés nem lesz hatályos.27 Emellett Románia hozzájárult ahhoz is, hogy amennyiben a szerződésben foglalt bármely rendelkezés olyan személyeket érint, akik faji, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartoznak, ezek a rendelkezések nemzetközi érdekű kötelezettségek és a Nemzetek Szövetségének védelme alá tartoznak.28 A kettős — alkotmányjogi és nemzetközi jogi — biztosítékkal a szerződések megalkotói a kisebbségek jogainak hatályos védelmét kívánták biztosítani.
A kisebbségek jogi helyzetének egyik alapvető kérdése a tételes törvényhozás és a vonatkozó nemzetközi jellegű jogforrások egymáshoz való viszonya, e két forrásból eredő jogszabályok összeütközésének kérdése. Az alábbiakban a kisebbségi szerződésnek a román tételes törvényhozás szempontjából tekintett jogi minőségével és értékével foglalkozom.
1. A román törvényhozás a kisebbségi szerződést becikkelyezte,29 ennélfogva az az alkotmányjog szerint kétségtelenül jogforrást képez.30 A becikkelyezés tényén kívül azonban az államvezetés szinte semmit sem tett a szerződésben foglalt intézkedések végrehajtására, annak alaptörvény jelleget és értéket kifejező alkotmányjogi biztosítékot nem adott s ez a körülmény arra vezetett, hogy a belső törvényhozás utólag számos, a kisebbségi szerződéssel ellentétes rendelkezést hozott, amelyekkel a kisebbségi szerződés egyes rendelkezéseit hallgatólagosan hatályon kívül helyezte és e rendelkezéseket a bírói hatalom is alkotmányosnak minősítette.
2. Az 1923-i alkotmányhozás alkalmával vált nyilvánvalóvá az, hogy Románia nem is szándékozik a kisebbségi szerződésnek ezt a rendelkezését végrehajtani. Románia alkotmányjogi történelmében már volt precedens arra, hogy különösen fontos nemzetközi szerződések hatályát az alkotmánytörvény kifejezetten is biztosította.31
Az első világháború után az egyes utódállamok alkotmányaikba belefoglalták a békekötések szövegét.32 Az 1923-i alkotmány átmeneti intézkedései emellett annyi részletkérdést rendeznek, amelyek önmagukban megdöntik azt a tételt, hogy a kisebbségi kérdés rendezése már nem az alkotmánytörvény, hanem a köztörvényi jogalkotás körébe tartozik.33— 34 Mindezek ellenére azonban az alkotmány nemcsak, hogy a kisebbségi szerződés alaptörvényi jellegét nem biztosítja, hanem semmiféle intézkedést sem tartalmaz a kisebbségi kérdés rendezésére vonatkozóan.
3. A jogi irodalom álláspontja szerint a kisebbségi szerződés elfogadása nem jelenti Romániára nézve azt a kötelezettséget is, hogy alkotmányát ennek megfelelően módosítania kell, mert ez az államszuverénítás súlyos megcsorbítását jelentené.35
II. A kisebbségek tételes jogának alkalmazása szempontjából, tehát gyakorlatilag a kisebbségi szerződéssel kapcsolatos legfontosabb kérdés a kisebbségi szerződésnek a belső törvényhozással szembeni hatálya. Románia a kisebbségi szerződéssel nemzetközi kötelezettséget vállalt, hogy törvényt, rendeletet vagy hatósági intézkdést a kisebbségi szerződéssel szemben nem fog hozni, illetve — amennyiben hozna — ezek a rendelkezések hatálytalanok lesznek,36 ezen túlmenőleg arra is kötelezte magát, hogy a kisebbségi állampolgárok jogilag és ténylegesen ugyanazt a bánásmódot és ugyanazokat a biztosítékokat élvezik, mint a többi román állampolgárok;37 a kisebbségi szerződés alaptörvény-jellegét a román alkotmányjogi felfogásnak megfelelően alaki értelemben biztosító intézkedést azonban sem a becikkelyező törvény, sem a későbbi törvényhozás nem tartalmaz.
1. Az 1866-i és 1923-i alkotmánytörvények hatálya alatt, amint láttuk, az állam belső törvényhozása által elfogadott, becikkelyezett nemzetközi szerződés érvényességi jogforrást képez.38 Az 1938-i alkotmány különbséget tesz egyrészt a politikai es katonai, másrészt pedig az egyéb természetű nemzetközi szerződések között, az előbbiek, általában tehát nemzetközi közjogi jellegű szerződések megkötését teljesen a király hatáskörébe adja — tehát azok a törvényhozás jóváhagyása nélkül is érvényesek39 — míg az egyéb — általában nemzetközi magánjogi — természetű nemzetközi szerződésekre vonatkozóan az előbbi jogi helyzetet tartja fenn, ezek érvényességéhez tehát szükséges a törvényhozás elfogadó akaratának kinyilatkoztatása is.
2. A bírói gyakorlat ismertetéséhez szükséges előrebocsátani a következőket. Az 1923-i alkotmánytörvény (103. §), továbbá az 1925. dec. 20-i 282. sz. Hiv. Lapban megjelent s a Semmítőszék szervezetéről szóló törvény (lege pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie) értelmében (29. §) a Semmítőszék teljes ülésének hatáskörébe tartozik a törvények alkotmányosságának megvizsgálása. A nemzetközi szerződéseknek a közönséges törvényhozással történt összeütközésével a Semmítőszék teljes ülése az egyes törvények alkotmányosságának kérdésével kapcsolatban több ízben foglalkozott.
A legfelsőbb bírói gyakorlat a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban általában azt az állandó gyakorlatot folytatta, hogy a becikkelyezett nemzetközi szerződésnek a belső törvényhozás szempontjából csupán közönséges törvényereje van, ennélfogva azt bármely belső későbbi törvény — a lex posterior derogat priori elve alapján — módosíthatja.40
3. Ezt az elvi álláspontot a Semmítőszék a párisi kisebbségi szerződésnek a belső törvényhozással való összeütközésének kérdésében is fenntartotta és adott esetben a kisebbségi szerződéssel kapcsolatban mondotta ki azt, hogy „...a nemzetközi szerződések jellegét és kötelező erejét illetően az állandó bírói gyakorlat az volt, hogy ezek — ratifikálásuktól kezdődően — közönséges törvényerővel és hatállyal bírnak és azokat az érdekeltek, mint ilyeneket, a bíróság és az állami hatóságok előtt felhívhatják. Minthogy azt a rendelkezést (t. i. a párisi kisebbségi szerződés 4. cikkének I. bekezdése, szerz. megj.), amely szerint a román állampolgárság az említett szerződésekben írt területeknek (t. i. a román államhoz való, szerz. megj.) csatolása folytán jogszerint megszerezhető, a közönséges törvényhozó ratifikálta, de azt az alkotmányba nem foglalták bele, a kisebbségi szerződés ennek a rendelkezésének csupán akkora ereje és hatálya lehet, mint a közönséges törvényeknek és mint ilyen, a közönséges törvények által módosítható anélkül, hogy valamelyes alkotmányos elvet megsértene.” 41
Ezzel a határozatával a legfőbb román bíróság, mint a törvények alkotmányosságának ellenőrzője nemcsak azt állapította meg általában, hogy a román alkotmánytörvény szerint bármely kétoldalú nemzetközi szerződés a belső törvényhozás egyoldalú ténykedésével félretehető, — amely álláspont homlokegyenest ellentétes a nemzetközi bíráskodás42 és a nemzetközi jog tudományának43 álláspontjaival — hanem különösen leszögezte azt is, hogy Románia a tételes alkotmányjog értelmében a párisi kisebbségi szerződésben mint kétoldalú nemzetközi szerződésben foglalt nemzetközi jellegű kötelezettségek és elismert jogok mértékét egymagában a belső törvényhozás útján szabja meg, amelyet nem köt a, szerződésben az összes vállalt kötelezettségek biztosítására vonatkozó az a határozott rendelkezés, hogy a szerződés 2— 8. cikkeiben foglaltakkal sem törvény, sem pedig a végrehajtói hatalom ténykedése nem lesz ellentétben, annak ellenére, hogy Románia a vállalt kötelezettségek, ellenértékét — korlátlan szuverenitásának elismerését és a területgyarapodást — elfogadta és élvezi.
III. Ugyanez az elvi álláspont nyilvánul meg a bírói gyakorlatban a kisebbségi szerződés egy másik, gyakorlatilag nagy fontosságú kérdésével, a kormányzatnak a szerződés végrehajtására vonatkozó kötelezettségével kapcsolatban is. Itt a bírói gyakorlat még sokkal tovább megy a nemzetközi szerződések értékének tagadásában és megállapítja, hogy a román alkotmányjog szempontjából a nemzetközi szerződések végrehajtásának még akkora alkotmányjogi biztosítéka sincsen — még becikkelyezésük esetén sem, — mint a közönséges törvényeknek és ezzel lényegében megállapítja, hogy a nemzetközi szerződések a közönséges törvényeknél is alacsonyabb jogi értékűek.44
Az 1923-i alkotmány 107. §-ának II. bekezdése a közigazgatási bíráskodást a rendes bíróság hatáskörébe utalja. Az 1925. dec. 23-i 284. sz. Hiv. Lapban megjelent s a közigazgatási bíráskodásról szóló törvény (lege pentru contenciosul administrativ) 1. §-a a közigazgatási bíráskodás ellenőrzése alá helyezi a közigazgatási hatóságok összes ténykedéseit, az alkotmány 107. §-ának utolsó bekezdése s ehhez képest a törvény 2. §-ának I. bekezdése azonban kivételezi a közigazgatási bíráskodás hatásköréből, egyebek között a kormányzati ténykedéseket (acte de guvernământ). A törvény a kormányzati ténykedések között sorolja fel, többek között az idegen államokkal kötött egyezmények és külképviseleti szerződések végrehajtását és magyarázatát is.45
A Semmítőszék teljes ülésének azt kellett adott esetben eldöntenie, hogy a közigazgatási bíráskodásról szóló fenti törvény 2. §-ának a nemzetközi szerződések végrehajtására vonatkozó intézkedése, amely tehát a végrehajtói hatalom ezirányú ténykedését teljesen kiveszi a közigazgatási bíráskodás, tehát a bírói hatalom ellenőrzése alól és következéskép e tárgyban korlátlan hatalmat ad a végrehajtói hatalomnak, alkotmányos rendelkezés-e?
A Semmítőszék teljes ülési határozatban azt állapította meg, hogy az előbbi törvényszakasz megfelel az alkotmánytörvény rendelkezéseinek. Döntését a Semmítőszék azzal indokolja, hogy az adott esetben hatályban levő alkotmánytörvény46 értelmében a törvényhozás csupán a nemzetközi szerződések hasznossága és alkalmassága felett dönt. Ez lévén az alkotmánytörvény célja, ez a törvényhely nem kötelezi a kormányzatot arra is, hogy a ratifikált szerződést végre is hajtsa, tehát nem változtatja meg azoknak az intézkedéseknek a kormányzati ténykedési jellegét, amelyekkel a kormányzat a nemzetközi szerződést végrehajtja vagy annak végrehajtását felfüggeszti. Azzal az intézkedésével, hogy a nemzetközi szerződések végrehajtását stb. a kormányzati ténykedések közzé sorolta s következéskép a végrehajtói hatalom ezirányú ténykedését a bírói hatalom ellenőrzése alól kivette, az alkotmány épen azt célozta, hogy egyes, rendkívül fontos kormányzati ténykedéseket — amelyeket elsősorban az államnak idegen államokhoz való viszonya, de ezenkívül más olyan körülmények határoznak meg, amelyeket csak a kormány ismerhet meg és mérlegelhet, — a végrehajtói hatalom minden más hatalomtól függetlenül tehessen meg, mert a bírói hatalom befolyása ezeknek az intézkedéseknek általános jellegét és sürgős meghozatalát veszélyeztethetné.47
A Semmítőszék előbbi okfejtése — amelyet épen annak jellemzésére ismertettem bővebben, hogy a román bírói gyakorlatot sokszor milyen messzemenő politikai meggondolások vezették — arra mutat, hogy a román tételes törvényhozás és bírói gyakorlat a nemzetközi szerződésnek még akkora jogi értéket sem tulajdonít, mint a közönséges törvénynek, mert amíg a közönséges törvény alkalmazását a bírói hatalom ellenőrizhette, addig a nemzetközi szerződések végrehajtását, bár azokra is kötelezővé teszi a törvényhozás jóváhagyását, a végrehajtói hatalom kizárólagos hatáskörébe adja és ebben az irányban — felborítva az alkotmány egész rendszerét — a végrehajtói hatalomnak a törvényhozói hatalmat meghaladó jogkört biztosít. A bírói gyakorlatnak ezzel a teljesen egyoldalú álláspontjával a román jogtudomány sem értett teljesen egyet.48
d) A kisebbségi statutum alkotmányjogi forrási minősége
A kisebbségi statutumot a román jogi szakirodalom — különösen a külföld felé — úgy igyekezett bemutatni, mint a kisebbségek kérdését véglegesen rendező, alaptörvény-jellegű jogszabályt, amely a kisebbségek részére biztosítja a továbbfejlődés lehetőségét.49 Ez a beállítás azonban célzatos és nem felel meg a valóságnak, bár a statutum a kisebbségek jogi helyzetét rendező külön jogszabály, amelynek meghozatalával a román államvezetés feladta azt a korábbi álláspontját, hogy a kisebbségek helyzetét nem szükséges külön rendezni, mert az állam törvényei amúgyis mindenben biztosítják a kisebbségek külön jogait és életlehetőségeit. A kisebbségi statutum meghozatalának tényéből arra kell következtetni, hogy az államvezetés előbbi magatartásának helytelenségét kénytelen volt beismerni, mert hiszen a statutum keletkezésének időpontjában az államélet egyetlen belső tényezője, sem a kisebbségek számaránya, sem az ország közhangulata nem módosult az előző helyzethez képest annyira, ami ezt a megváltozott magatartást egyébként kellően indokolta volna. Ezen túlmenően azonban a kisebbségi statútum alaptörvényt nem képez és sem anyagjogi rendelkezéseit, sem pedig kútfői erejét tekintve nem hozott gyökeres változást a kisebbségek jogi helyzetében.50
A kisebbségi statutumot alkotó egyes törvényhozási rendelkezések általános vizsgálata is, de a kisebbségek tételes jogának rendszeres tárgyalása még inkább igazolják azt a megállapításunkat, hogy a kisebbségi statutum nem jelentett lényeges változást a kisebbségek jogi helyzetében.
1. A kisebbségi főkormánybiztosság felállításáról szóló s az 1938. május 4-i 101. sz. Hiv. Lapban megjelent rendelettörvény (lege pentru înfiinţarea comisariatului general al minorităţilor) a hatályos alkotmányjog szerint törvény és mint ilyen elsőrendű érvényességi jogforrást képez. Az 1938-i alkotmány 98. §-a szerint ugyanis a királynak az új törvényhozó testületek összehívásáig joga van olyan rendelettörvényeket hozni, amelyek a törvényhozó testületek ratifikálása nélkül is törvényerejűek. Minthogy ezt a rendelettörvényt a törvényhozó testületeknek az új alkotmány szerint történt megválasztása előtt hozta a király, ennélfogva az — annak ellenére, hogy a törvényhozás utólag nem ratifikálta — törvényerejű s csupán azok a részei, amelyek az alkotmánytörvénnyel esetleg ellentétben vannak, válnak hatálytalanná, ha az alkotmányellenességet a bírói hatalom megállapítja.51
2. A kisebbségi főkormánybiztosság felállításáról szóló törvény végrehajtási utasítását, az 1938. aug. 4-i 178. sz. Hiv. Lapban megjelent rendeletet (regulament pentru funcţionarea comisariatului general al minorităţilor) a király, mint a végrehajtói hatalom feje királyi rendelet (decret regal) alakjában tette közzé és mint ilyen az alkotmányjog szerint másodlagos jogforrást képez, amely kútfői erejét az előbbi törvényből, mint elsődleges jogforrásból veszi.
Minthogy azonban a király rendelettel a törvényt nem módosíthatja, a végrehajtási utasításnak azok a rendelkezései, amelyek a törvénnyel ellentétben vannak, nem érvényesek. Igaz ugyan, hogy jelen esetben mindkét jogszabály egyformán a királyi hatalomból, tehát ugyanazon tényezőtől ered és így a későbbi intézkedés, tehát a végrehajtási utasítás módosíthatná az előbbi törvényes intézkedéseket, azonban figyelemmel arra, hogy a törvényt a király, mint — átmeneti állapotban — a törvényhozói hatalom egyetlen tényezője rendkívüli hatáskörében az alkotmány előbb említett 98. §-a alapján hozta,52 a végrehajtási utasítást pedig a király rendes hatáskörében, mint a végrehajtói hatalom feje az alkotmány 46. §-a alapján adta ki,53 nyilvánvaló, hogy e két jogszabály összeütközése esetén a. rendelettörvény intézkedései érvényesek.
3. Ami végül az 1938. aug. 4-i 178. sz. Hiv. Lapban megjelent s a kisebbségek kívánságainak elintézésénél a minisztériumok által követendő irányelvekről szóló minisztertanácsi jegyzőkönyv (Jurnal al Consiliului de ministri prin care se stabilesc directivele de care trebuesc conduse ministerele în rezolvarea dezideratelor minorităţilor) jogi minőségét és kútfői erejét illeti, mindenekelőtt leszögezendő, hogy a román alkotmányjog szempontjából érvényességi jogforrást egyedül a törvény képez. A törvényhozói hatalmat a király a nemzetképviselet útján gyakorolja (31. §. I. bek.), a törvények végrehajtásához szükséges rendeleteket a király, mint a végrehajtói hatalom feje hozza, anélkül azonban, hogy ezzel a törvényt módosíthatná vagy valakit a törvény hatálya alól kivételezhetne. (46. §. VI. bek.). A miniszterek csupán a végrehajtói hatalmat gyakorolják a király nevében (65. §. II. bek,), semmiféle törvényhozói hatalmuk nincsen.
A bírói gyakorlat a fentiekkel egybehangzóan nem ismeri el a minisztertanácsi napló törvényi minőségét és adott esetben a Semmítőszék teljes ülése visszautasította a minisztertanácsi napló ellen alkotmányellenesség címén beadott kérést azzal az indokolással, hogy a Semmítőszék csupán a törvények alkotmányellenességét van hivatva az alkotmányjog szerint megvizsgálni, a minisztertanácsi naplónak, mint a végrehajtási hatalom ténykedésének alkotmányosságát azonban a Semmítőszék teljes ülése nem vizsgálhatja felül.54
Mindezeknél fogva tehát a kisebbségi statutum harmadik része — amely, amint látni fogjuk, a leglényegesebb intézkedéseket tartalmazza — csak a végrehajtói hatalom egyes szervei között a kisebbségeket érintő tételes törvényi rendelkezések végrehajtására vonatkozó megállapodás, amelynek azonban semmiféle kútfői ereje nincsen és amelynek alkalmazására vagy végrehajtására az alkotmányjog semmiféle biztosítékot nem ad. Ezt egyébként a minisztertanácsi napló címe is teljes világossággal mutatja.
4. A kisebbségi statutum alaptörvény-jellegét egyetlen törvényhozási intézkedés sem ismeri el és nem biztosítja.
A kisebbségi statutum egyes részeiből tehát csupán a kisebbségi főkormánybiztosság felállításáról szóló rendelettörvény képez elsőrendű érvényességi jogforrást, a rendelettörvény végrehajtási utasítása is csupán ebből meríti kútfői erejét, míg a minisztertanácsi naplónak kútfői ereje nincsen. A rendelettörvény azonban a kisebbségekre vonatkozóan semmiféle anyagjogi intézkedést nem tartalmaz, csupán a kisebbségek jogi helyzetével kapcsolatos államszervezeti kérdést rendez, anélkül, hogy ez a rendelkezése lényeges újítást jelentene a kisebbségek jogi helyzetében és anélkül, hogy az újonnan felállított szervnek, a kisebbségek főkormánybiztosságának valamiben is ügydöntő hatáskört biztosítana.55 A végrehajtási utasítás hasonlóképen a rendelettörvény szervezeti utasításait részletezi, emellett a kisebbségek jogi helyzetét rendező tételes törvényi rendelkezéseket sorolja fel. A minisztertanácsi napló ugyancsak legnagyobbrészt a tételes törvényi rendelkezéseket sorolja elő, egyéb rendelkezései, amint látni fogjuk, egyrészt ellentétben vannak a tételes törvénnyel, másrészt pedig végrehajtásuknak semmiféle biztosítéka nincsen, mint ahogy azok gyakorlati alkalmazásra nem is kerültek.
A kisebbségi statutum anyagjogi természetű rendelkezéseinek — a kútfői minőség hiányában — ennélfogva annyiban van jelentő- sége, hogy ilyen kisebbségi statutum meghozatalának ténye arra mutat, hogy ebben az időben már Nagyromániában a tételes tör- vény kisebbségekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását akként igyekezett az államvezetés — amint látni fogjuk, minden eredmény nélkül — a külföld felé igazolni, hogy a tételes törvény rendelkezéseit a törvénynél alacsonyabb értékű kútfők — a végrehajtási utasítás és a minisztertanácsi napló — szöveg szerint vagy csupán tartalmilag megismétlik, illetve a végrehajtói hatalom egyes szervei egymással megállapodnak abban, hogy a tételes törvényt végre fogják hajtani. Emellett a törvényszakaszokra való hivatkozással nyilván a külföld felé annak bizonyítására törekedett, hogy a kisebbségi kérdést a tételes törvényhozás egyes rendelkezései már kimerítőleg szabályozzak. A kisebbségi statutum ennélfogva sem alakilag, sem pedig anyagilag nem minősíthető alaptörvénynek.
1 Az alkotmány íratlan forrásairól is beszél Daşcovici, N., Declaraţie de războiu, 10. skk., nézeteit a többi szerzők azonban nem osztják. Vö. Sofronie: Problema integrării noului drept internaţional. 38. skk.
1a Vö. pl. Buza László, i. m. 135.
2 Ld. 1866-i alkotm. 129. §, 1923-i alkotni, 137. § III. bek., 1938-i alkotm. 98. § IV. bek. 2. tétel.
3 Ld. 1866-i alkotm. 131. § ut. bek., 1923-i alkotm. 137. § I. bek., 1938-i alkotm. 98. § IV. bek. 1. tétel.
4 1866-i alkotm. 128. §, 1923-i alkotm. 129., 130. §.
5 Vö. Alexianu, Gr., Drept Constituţional, I. 314. skk., a bukaresti Semmítőszék 261/1912. sz. határozata. Negulescu, Constituţia României, 5.
6 1923-i alkotm. 103. § I. bek. „Numai Curtea de Casaţie in secţiuni unite are dreptul de a judeca constituţionalitatea legilor şi a declara inaplicabile pe acelea, cari sunt contrarii Constituţiunii. Judecată asupra inconstituţionalităţii legilor se mărgineşte numai la cazul judecat.”
7 „... Motivul privitor la lipsă de promulgare a unei legi, sau la promulgarea neregulată precum şi sustinerea, că un text de lege nu este inexistent şi neconstituţional, pentruca nu a fost votat la fel, — în aceiaşi formă — de ambele Corpuri legiuitoare, poate fi soluţionată de orice instanţă de fond.” Ld. a Semmítőszék 1927. okt. 20-i 49. sz. t. ü. határozatának indokolását, közli a Pandectele Săptămânale. 1927., 213., továbbá Constituţiunea, 29. Martie 1923., CLR. 50. szám, II. kiad. 57. 55. sz. jogeset.
8 1938-i alkotm. 75. § I. bek. „Numai Curtea de Casaţie şi Justiţie în secţiuni unite are dreptul a judeca constituţionalitatea legilor şi a declara inaplicabile pe acelea, care sunt potrivnice Constituţiei. Judecata inconstituţionalităţii legilor se mărgineşte numai la cazul judecat.”
9 Alexianu (i. m. 332.) mindössze öt olyan esetet sorol fel, amelyekben a Semmítőszék a közönséges törvény alkotmányellenességét megállapította, az esetek azonban a jogkereső közönség szélesebb rétegeit nem érintették. Alkotmányellenesnek mondotta ki a Semmítőszék az 1923. jan. 31-i nyugdíjtörvény egyes rendelkezéseit, az 1924. aug. 5-i s a telekhelyek elidegenítéséről szóló törvényt, a besszarabiai agrárreformtörvény 23. §-át, a közigazgatási bíráskodásról szóló törvény 3. §-át, a Földhitelintézet szervezeti törvényének módosításáról szóló törvény egyes szakaszait.
Alexianu idézett művének megjelenése (1930.) után a Semmítőszék még egy, ezúttal szélesebb rétegeket érdeklő teljes ülési határozatot hozott, az 1932. nov. 17-i 50. sz. t. ü. határozatot, amelyben az 1932. április 12-i adósságrendező törvény legfontosabb szakaszainak alkotmányellenességét megállapította. Ld. Voiculeţ, Pompiliu, Legislaţia conversiunii şi constituţionalitatea legilor. R. Sărat, 1937., 23. skk.
Az alkotmányjogi biztosítékok hatálytalanságát mutatja az is, hogy 1937ben pl. beadtak összesen 132 alkotmányellenesség kimondására irányuló kérést, ebből helyt adott a Semmítőszék 19-nek, 1938-ban 184 kérésből helyt adott 4-nek; az utóbbi számok azonban nem az alkotmányellenesnek kimondott törvényhelyeket, hanem csupán a felmerült eseteket jelzik. Ld. Rădulescu, Andrei, Deschiderea anului judecătoresc 1938— 39 la Inalta Curte de Casaţie, Cuvântările rostite de D-l — . Bucureşti, é. n.
10 Vö. Boila, Romul, Organizaţia de Stat. Cluj, 1929., 135., utána Budişteanu, Radu, Un nou capitol, 49., Hillard, Victor, Chestia optanţilor. Puncte de intersecţie ale legislaţiei interne cu dreptul internaţional. h. n. 1927. 21. Boila szerint a gyulafehérvári határozatok nemzetközi szerződést képeznek. Újabban Sofronie, George (Actul dela Alba-Iulia şi valoarea sa internaţională: Transilvania, LXXIV— 1943., 866— 875.) foglalkozik a határozatok nemzetközi értékével. Véleményük azonban nem fogadható el, mert egyrészt a gyulafehérvári nagygyűlés nem tekinthető szuverén államnak, tehát nemzetközi szerződés megkötésére képesnek, másrészt pedig a gyulafehérvári határozatokat, mint ilyeneket a román királyság sohasem fogadta el teljes egészükben. Mindezekre alább bővebben kitérek.
Az ellentétes álláspontot képviselő Hacman szerint pl. a határozatoknak semmiféle nemzetközi jogi jellege nincsen. Egyetlen kérdés, amiben — Hacman szerint — a határozatok jogforrást képezhettek volna, az egyesülés kérdése volt, mert a határozatok tulajdonképen csak az önrendelkezési jog gyakorlását jelentik és csak ebben a kérdésben volt jogosítva a gyulafehérvári gyűlés határozni. Minthogy azonban Romániának az első világháború után hozzácsatolt területekre nemzetközi szerződésben biztosított joga van, — itt Hacman az 1916. aug. 17-i, egyrészt Anglia, Franciaország, Oroszország, Olaszország, másrészt pedig Románia között létrejött szerződésre hivatkozik — ennélfogva a területek Romániához való csatolása sem a gyulafehérvári határozatokon, hanem más tényeken alapul, így tehát a határozatok e tekintetben sem képeznek jogforrást. Annál kevésbbé képez jogforrást a határozatok egyéb része. Ld. Hacman, Max, Resoluţia dela Alba-Iulia; Pand. Rom. IV— 1925., IV. 33. skk.
A román közjogi felfogás szerint az egyesülés tényével az 1866-i román alkotmány hatálya bizonyos kérdésekben — így pl. Negulescu szerint a törvényhozói hatalmat a király és a parlament, a végrehajtói hatalmat a király és a minisztérium, a bírói hatalmat a román bíróságok gyakorolták (Vö. Constituţia României, 22. skk.) — vagy teljes egészében — így pl. Alexianu szerint (i. m. I. 442.) — a román királysággal egyesült területekre is kiterjedt. A törvényhozás ugyanezt az álláspontot foglalja el, amikor a gyulafehérvári határozatokból az egyesülésre vonatkozó rendelkezést becikkelyezte, az erdélyi területeket képviselő kormányzótanácsnak csak bizonyos tekintetben adott az ügyek továbbvitelére megbízást és hogy a határozatok egyes részeit vagy a kormányzótanács által hozott fontosabb rendelkezéseket a román törvényhozás újból ratifikálta.
11 A bíróságok a gyulafehérvári határozatok alkalmazása során felmerült egyetlen gyakorlati kérdésben — az állampolgárságnak a határozatok alapján való megszerzése kérdésében — ellentétes gyakorlatot folytattak, a határozatok jogi minősége tekintetében elfoglalt ellentétes álláspontnak megfelelően, így pl. a bukaresti ítélőtábla IV. tanácsa 1919. febr. 13-án hozott 16. sz. határozatában kimondja, hogy az egyesülési határozatokat a 3631. sz. rendelettörvény becikkelyezte és ennek végrehajtására küldte a román királyság Erdélybe a fegyveres hatalmat. Ebben az adott esetben a tábla a gyulafehérvári határozatokra alapított állampolgársági jogot elismerte, mert — nézete szerint — az egyesülés tényével a határozatokban megjelölt területeken lakók a román állampolgárságot megszerezték.
Ellenben az 1919. július 11-én hozott 100. sz. határozatában — annak előrebocsátása után, hogy az egyesülést a 3631. sz. rendelettörvénnyel becikkelyezett gyulafehérvári határozat mondotta ki, amely határozatot a román állam fegyveres erővel végrehajtotta — minthogy a határozatok nem rendelkeznek az állampolgárság megszerzésének részleteiről, a bukaresti tábla a kormánynak azt az akaratát véli felismerni, hogy a konkrét kérdést vagy a nemzetközi jog szabályai szerint vagy pedig a megkötendő békeszerződésben fogja rendezni és ebben az adott esetben a gyulafehérvári határozatokra ilyen természetű igényt alapítani nem engedett. Míg az előbbi esetben tehát a bíróság a gyulafehérvári határozatoknak az egyesülésre vonatkozó becikkelyezett részét elsőrendű érvényességi jogforrásnak minősítette, addig az utóbbiban csak másodrendű jogforrásnak, egy részletkérdést rendező kormányintézkedésnek, amelyet a kapcsolatos kérdéseket rendező intézkedés fog követni, mindkét esetben a határozatnak csak a becikkelyezett rendelkezését s ezt is csak mint a román királyság ideiglenes törvényalkotó szerve által rendelettörvény útján becikkelyezett jogforrást.
Az ítéleteket, indokolásaikkal együtt közli Condurachi, D., Ioan, Clauzele de naţionalitate privitoare la România din Tratatele internaţionale din 1919— 1920. Bucureşti, 1924., 61— 74.
12 A rendelettörvény bevezető részét és indokolását ld. 17. lap 31. sz. jegyz. A törvényszöveg nem tartalmazza a határozatokat.
13 Szövegét ld. ugyanott 32. sz. jegyzet.
14 Vö Alexianu, Drept Constituţional, I. 442. skk. Az önkormányzatra bővebben ld. fennebb.
15 A 3632. sz. rendelettörvény vonatkozó szövegét ld. fennebb 17. lap 33. sz. jegyz.
16 Az összes rendeleteket tartalmazza a Decretele, Regulamentele şi Ordonanţele Consiliului dirigent din Transilvania. Cluj, 1929. c. gyűjtemény, alábbiakban Decr. Cons. Dir.
17 Igy pl. a kormányzótanács I. sz. s az erdélyi részeken hatályban levő magyar törvények hatályát fenntartó dekrétumát a Semmítőszék I. tanácsa 1924. március 20-án kelt 605. sz. határozatával (közli Andru, Sever dr., Jurisprudenţa rezumată, Deciziuni pronunţate de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie. I. Bucureşti, 1930, II. Oradea, 1936, III. Oradea, 1939, I. 42. sz. jogeset, 33.), továbbá a III. tanács 1928. szept. 26-i 811. sz. határozatával (közli Andru, S., i. m. I. 691. sz. jogeset, 538.), a kormányzótanácsnak a telekkönyvi bejegyzéseket szabályozó VII. sz. dekrétumát a Semmítőszék I. tanácsa 1927. jan. 10-i 3. sz. határozatával (közli Andru, S., i. m. I. 140. sz. jogeset, 110.) a tételes jog forrásainak elismerte.
18 Egyes esetekben a román törvényhozás külön törvénnyel is ratifikálta a kormányzótanács dekrétumait, amiből arra lehet következtetni, hogy a román törvényhozás a dekrétumoknak rendelettörvény-jelleget tulajdonított, így pl. az 1921. nov. 2-i 172. sz. Hiv. Lapban megjelent s a kormányzótanács VII. sz. dekrétumának ratifikálásáról szóló törvény (lege pt. ratificarea dispoziţiunilor luate de Consiliul dirigent al Transilvaniei prin decretul No. VII. din 6/19 Februarie 1919) külön ratifikálja — bizonyos módosításokkal — a kormányzótanács fenti sz. dekrétumát, amellyel a kormányzótanács semmis nek mondotta ki az erdélyi részeken fekvő állami és egyéb, közvagyont képező ingatlanoknak a magyar kormány által történt elidegenítését.
A Semmítőszék teljes ülése megállapította, hogy a kormányzótanács előbbi dekrétuma, illetve a ratifikáló törvény nincsen ellentétben a román alkotmánytörvénnyel. (Semmítőszék 1938. nov. 24-i 143. sz. t. ü. határozata, közli a Pand. Rom., XVIII— 1939, III. 129. skk.)
19 Ld. Decr. Cons. Dir. 501— 526.
20 Uo. 526. „Potrivit hotărîrei Adunării Naţionale din Alba-Iulia...”
21 1923-i alkotm. 138. § III. bek.
22 Ld. Decr. Cons. Dir. 607. skk.
23 Art. 1.: „In temeiul art. 5 al decretului lege Nr. 3632. din 11/25 Decembrie 1919, şi în conformitate cu punctul 5. al art. III. din rezoluţia Adunărei Naţionale a tuturor românilor din Transilvania, Banat şi părţile ungurene, locuite de români, adunaţi prin reprezentanţii lor îndreptăţiţi la Alba-Iulia în ziua de 18 Noemvrie (1 Decemvrie) 1918...”
24 Art. 1.: „In conformitate cu punctul 5. art. 3. din rezoluţia Adunării. naţionale a tuturor românilor din Transilvania, Banat, Crişana şi Maramureş, adunaţi prin reprezentanţii lor îndreptăţiţi la Alba-Iulia, în ziua de 18 Noemvrie— 1 Decemvrie 1918 ...”
25 Tekintettel arra, hogy a rendelettörvények, amint láttuk, nagy szerepet játszottak a román jogalkotásban, szükséges, hogy röviden ezeknek jogi minőségével is foglalkozzunk.
A rendelettörvényt — decret-lege — a király, mint a végrehajtói hatalom feje adja ki akkor, amikor a végrehajtói hatalomnak nincsen törvényes felhatalmazása valamely kérdésben jogalkotásra. A törvényhozás azután — utólag — jóváhagyta, ratifikálta az így hozott jogszabályokat, amelyek ezáltal törvényerőt nyertek.
A rendelettörvények jogi minőségével sem az 1866-i, sem pedig az 1923-i alkotmánytörvény nem foglalkozik. A jogtudomány szerint a rendelettörvény tényleges diktatúrát jelent, annak semmi jogi alapja nincsen. [Vö. Rarincescu, G., Decretele legi şi dreptul de necesitate. Bucureşti, 1914., idézi Boila R., Statul, I. Cluj é. n. 127. Alexianu szerint a rendelettörvény szintén tényleges diktatúrát jelent, amelyet azonban a bírói hatalom, teljesen lemondva alkotmányos jogairól, érvényesnek fogad el, ami annyival súlyosabb, mert a végrehajtói hatalom fontos szükség nélkül, sőt egyenesen magánérdekből is hoz rendelettörvényeket: („Nici o lege de autorizare din partea parlamentului nu intervine, nici o măsură în Constituţie nu autoriză acest drept, ne găsim în faţa unei dictaturi de fapt, primită însă pe deantregul de justiţie. Nici o obiecţiune nu s-a ridicat împotriva acestui fel de legiferare, ci cu o totală renunţare la drepturile ei, justiţia a consfinţit acest abuz... Se dădeau decrete legi nu pentru satisfacerea intereselor generale... dar pentru orice fel de interes, fără nici o urgenţă, fără nici o normă. Ceeace este şi mai grav, se dădeau decrete pentru satisfacerea trebuinţelor personale.”) Alexianu, i. m. I. 394.]
Az első világháború idején Romániát teljesen rendeleti úton kormányozták, 1917. jan. 16-tól 1920. május 20-ig összesen 647 rendelettörvényt hozott a kormány. Az 1924. március 27-i 68. sz. Hiv. Lapban megjelent törvény (lege privitoare la ratificarea, modificarea sau abrogarea decretelor legi) 474 rendelettörvényt teljes egészében, 14-et módosítással jóváhagyott, 159 rendelettörvényt pedig a jóváhagyással egyidejűleg hatályon kívül helyezett. (Vö. Onişor, V., i. m. 11.)
Ez alatt az idő alatt, amint láttuk, magát az írott alkotmányt is — annak ellenére, hogy az hatályon kívül helyez minden olyan törvényt, rendeletet stb., amely vele ellentétben van — több ízben rendelettörvénnyel módosították. Az alkotmányt módosító rendelettörvények egészen az 1923-i alkotmány hatálybaléptéig — pl. az egyesülést kimondó határozatokat becikkelyező rendelettörvények — hatályosak voltak. Hatályukat csak az előbb említett tényleges diktatúra biztosította, mert az alkotmányjog szabályai szerint semmisek voltak. Egyrészüket — pl. a zsidók állampolgárságára vonatkozó 3902., 2085., 3464. sz. rendelettörvényeket — az 1923-i alkotmány (133. § I. bek.) továbbra is hatályban tartotta.
De nemcsak a világháborús rendkívüli állapotokkal kapcsolatban, hanem Nagyrománia egész fennállásának ideje alatt állandó gyakorlat volt a rendelettörvényekkel való kormányzás, amelyet utólag a törvényhozás azután jóváhagyott. A kisebbségek tételes jogának tárgyalása során több ilyen esetre fogok rámutatni. A bírói hatalom ezeket a rendelkezéseket érvényességi jogforrásnak ismerte el, anélkül, hogy a rendelettörvények jogi minőségét kutatta vagy megállapította volna. így pl. egyik esetben csupán annyit szögez le, hogy „... a törvényhozó utólag ratifikálhatja a parlament hiányában a végrehajtói hatalom által tett, az államvédelem sürgőssége és szükségessége által megkívánt intézkedéseket...” és az így hozott intézkedést érvényes jogszabályként alkalmazta, (Semmítőszék 34/1935. t. ü. határozata, közli Andru, S., Jurisprudenţa III. 17. 7. sz. jogeset) míg más esetben a rendelettörvény alkotmányosságának felülvizsgálatát (1923-i alkotm. 103. §) azzal tagadja meg a Semmítőszék teljes ülése, hogy a rendelettörvénynek nincsen törvényi minősége. (Semmítőszék 45/1936. sz. t. ü. h., közli CLR. 50. sz. II. kiad., Constituţiunea. 23 Martie 1929, 59., 65. sz. jogeset.)
Az 1938-i alkotmány a királyi jogkör kiterjesztésével kapcsolatban ezt a kérdést is rendezte és a korábbi alkotmányellenes gyakorlatot — csekély korlátozással — alkotmányba iktatta. Az alkotmány ugyanis kimondja, hogy a törvényhozó testületek feloszlatása vagy szünete esetén a király törvényerejű rendeleteket hozhat, amelyeket ratifikálás végett a legközelebbi ülésszakban a törvényhozó testületek elé kell terjeszteni. (1938-i alkotmány 46. § VII. bek.: „El (t. i. a király) poate, în timpul, când Adunările Legiuitoare sunt disolvate, şi în intervalul dintre sesiuni, să facă în orice privinţa Decrete cu putere de lege, care urmează a fi supuse Adunărilor spre ratificare la cea mai apropiată a lor sesiune.”) Ennek az alkotmánynak a hatálya alatt a bírói gyakorlat is megállapította, hogy a rendelettörvény ratifikálás nélkül is törvényerejű s annak alkotmányosságát csak a Semmítőszék teljes ülése vizsgálhatja felül. Ld. pl. az ilfovi törvényszék V. tanácsának 1938. nov. 2-án hozott 630. p. ü. sz. ítéletét; Pand. Rom. XVIII— 1939., III. 28.
26 Kisebbs. szerződés I. fejezet I. cikk. Ez az egyetlen törvényhely a román törvénytárban, amely az alaptörvény kifejezést használja.
27 Kisebbs. szerz. 2— 8. cikkek.
28 Kisebbs. szerz. 12. cikk I. bek.
29 Az 1920. szept. 26-i 140. sz. Hiv. Lapban megjelent törvény.
30 Az 1866-i alkotmány Románia akkori államjogi helyzete folytán — a román fejedelemség ugyanis ekkor még nem volt szuverén állam, amely tehát politikai jellegű nemzetközi szerződést nem köthetett — az 1923-i alkotmány pedig elnézésből (Vö. Negulescu, Constituţia, 9., Daşcovici, N., Declaraţia de război şi încheierea tratatelor de pace după Constituţia noastră. Iaşi, 1928., 10.) nem rendelkezik a politikai jellegű nemzetközi szerződés megkötésére jogosított alkotmányos szerv tekintetében, a „kereskedelmi, hajózási és más hasonló” szerződések megkötésének joga a királyt illeti meg (1866-i alkotm. 94. §, 1923-i alkotm. 88. §), a király által megkötött szerződés kötelező erőt csak a törvényhozó testületek ratifikálása alapján nyer.
A törvényhozás a fenti két alkotmány hatálya alatt e tekintetben nem következetes, mert míg egyes politikai jellegű nemzetközi szerződést becikkelyezett (Ld. pl. az 1900. jún. 25-i 68. sz. Hiv. Lapban megjelent s az 1899. júl. 17/29-i I. hágai békekonferencián létrejött megállapodások és nyilatkozatok becikkelyezéséről szóló törvény, az 1912. márc. 11-i 272. sz. Hiv. Lapban megjelent s az 1907. okt. 18-i II. hágai békekonferencián létrejött megállapodások becikkelyezéséről szóló törvény, az 1929. febr. 7-i 30. sz. Hiv. Lapban megjelent s az 1928. aug. 7-én, Párisban létrejött megállapodás (Briand — Kellogg paktum) becikkelyezéséről szóló törvény, továbbá az első világháborút követő békekötések becikkelyezéséről szóló törvények, stb. stb., ld. bővebben, Ieşan, Dimitrie, Repertoriu la Monitorul Oficial. Bucureşti, 1934. 126— 165.), addig más, ugyancsak politikai jellegű nemzetközi szerződést a törvényhozás nem ratifikált, hanem csak a külügyminisztérium közzétette azokat a Hivatalos Lapban. [Pl. a Jugoszlávia és Románia között (az 1921. júl. 10-i 77. sz. Hiv. Lapban), továbbá Csehszlovákia és Románia között (az 1921. jún. 11-i 53. sz. Hiv. Lapban) létrejött védelmi szerződést (kisantant), a Franciaországgal 1926. jún. 10-én kötött baráti szerződést (1927. jan. 20-i Hiv. Lap), a Lengyelországgal kötött baráti szerződést (az 1931. május 16-i 112. sz. Hiv. Lapban) stb., stb.]
A román jogi irodalom szerint a törvényhozás által elfogadott nemzetközi szerződés az országra nézve kötelező erejű. (Vö. Boila, Organizaţia de Stat, 130— 133., Negulescu, Constituţia, 9., Daşcovici, i. m. 9., 10, 23., Sofronie, George, Prerogativele Capului Statului în domeniul internaţional. Iaşi, 1940., 10., Sofronie, George, Problema întegrării noului drept internaţional în constituţiile noastre. Bucureşti, 1935., 39— 40., Sofronie, Protecţia minorităţilor, 95., stb.)
31 Pl. az 1866-i alkotmánytörvény 7. §-ának 1879. okt. 13-i módosítása így hangzik: „A jelenleg érvényben levő nemzetközi szerződések, a bennük foglalt összes kikötésekkel és határidőkkel együtt, hatályban maradnak.” („Convenţiile internaţionale astăzi existente, rămân în vigoare cu toate clauzele şi termenele cuprinse într'însele.”)
32 Vö. Budişteanu, Radu, Românizarea Barourilor. Bucureşti, é. n. 11— 14, 23.
33 Az 1923-i alkotmány szakaszonként felsorolja a négyféle földreformtörvényből (ókirálysági, erdélyi, bukovinai és besszarábiai) azokat a szakaszokat, amelyek alkotmányjogi jellegűek és csupán az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályok szerint módosíthatók (131. §), foglalkozik az Ókirályság, Besszarábia és Bukovina falusi lakosságának tüzi- és épületfaellátásával, (132. §) ratifikálja a zsidók állampolgárságára vonatkozó rendelettörvényeket és azokat új rendelkezésekkel egészíti ki, hatályban tartja az egyes választási rendelettörvényeket, csak épen az ország egyharmadát kitevő kisebbségek sorsát nem rendezi.
34 Ezt az álláspontot nyiltan be is ismeri az 1923-i alkotmány előadója, Dissescu szenátor: „Trebuie să distingem între streinii propriu zis streini, adecă aceia ce n-au naţionalitate de Stat română, şi acei streini, cari, din punct de vedere etnic, al originii, sunt streini, însă au naţionalitatea de Stat română... Pentru cei de al doilea ei sunt consideraţi ca români, însă fac parte din minorităţi. Regimul minorităţilor este prevăzut de dispoziţii speciale ale tratatelor de pace... Este prin urmare inutil de a creia un regim constituţional special, prevăzut de textul Constituţiunii şi în legi ordinare.” Ld. Proiectul Constituţiei, Raportul D-lui C. G. Dissescu, 42.
35 Vö. Sofronie, Protecţia minorităţilor, 95— 96, Mateiu, Ioan, Doctrina de Stat a problemei minoritare. Bucureşti, 1929, 30. Ellenkező Le Fur, i. m. 195.
36 Ld. előbb a 26— 27. sz. jegyzeteket.
37 Kisebbs. szerz. 9. cikk. 1. tétel.
38 Vö. Alexianu, Gr., A Semmítőszék 1938. okt. 13-i t. ü. határozatának megbeszélése; Pand. Rom. XVIII— 1939, I. 14., ld. továbbá a politikai szerződésekre vonatkozóan a 30. sz. jegyzetet.
Az 1923-i alkotmány előadója, Dissescu szenátor a parlamenti tárgyalások előkészítő anyagában felveti ugyan, épen a kisebbségek jogaival kapcsolatban a belső törvényhozás és a nemzetközi szerződések konfliktusának kérdését, állást azonban e tekintetben sem az alkotmány, sem pedig az alkotmány tárgyalásának parlamenti anyaga nem foglal, csupán Dissescu előadónak az a kijelentése ad erre vonatkozólag némi útmutatást, hogy: ... a kérdést a jogtudomány és a joggyakorlat van hivatva eldönteni.” („Să presupunem însă, ca contradicţia ar putea naşte acum sau în viitor între dis poziţiunile unui tratat diplomatic şi un text al legii teritoriale intern romănesc, care dispoziţie va împune porunca sa? Iată o chestiune de doctrina juridică şi de jurisprudenţă. Studiul acestei probleme cere distincţiuni şi analize de texte, care depăşeşte cadrul acestui raport.”) Ld. Adunările Naţionale constituante. Comisiunea Constituţională Mixtă. Proiectul Constituţiunii, Raportul D-lui Senator C. G. Dissescu. Bucureşti, 1923., 42.
39 1938-i alkotm. 46. § ut. bek.
40 Ld. pl. a Semmítőszék 1936. dec. 16-i t. ü. határozata, stb. Vö. Alexianu, Gr., a Semmítőszék 1938. okt. 13-i t. ü. határozatának megbeszélése; Pand. Rom. XVIII— 1939., I., 12. 1. sz. jegyzet.
41 „Având în vedere, că art. 4 din Tratatul de pace dela St. Germain en Laye şi art. 3. al. 1. si 4. din tratatului minorităţilor etnice au înscris, în adevăr principiul dobîndirii de plin drept a cetăţeniei române de către locuitorii domiciliaţi în teritoriile alipite României şi cari aparţinuseră ca supuşi fostelor state dominante...” „... Că ceeace se admite în mod constant, cu privire la caracterul şi obligativitatea acestor tratate şi convenţii în raporturile de drept intern, este, ca ele au — din momentul ratificării lor, tăria şi efectul unor legi ordinare, putând îi învocate ca atare de cei interesaţi în faţa instanţelor judecătoreşti, şi a tuturor autorităţilor Statului.”
„Că aşa fiind, dispoziţiunea de mai sus prin care se înscrie principiul dobândirii de plin drept al cetăţeniei române prin efectul anexiunii de teritorii pe baza ziselor tratate, fiind ratificate de adunările legiuitoare ordinare, iar nu înscrisă în Constituţie, nu poate avea decât puterea şi efectul unei dispoziţiuni de lege ordinară, care, ca atare, poate fi amendată sau modificată printr'o altă lege, fără a se înfringe vreun principiu constituţional.” Ld. A Semmítőszék 1938. október 13-i 84. sz. t. ü. határozatának indokolása; Parid. Rom. XVIII— 1939., I. 12. skk.
Az előbbi indokolással szöveg szerint azonos a Semmítőszék 1939. ápr. 27-i 182. sz. t. ü. határozatának indokolása. Ld. Pand. Rom. XIX— 1940., III. 25., továbbá Curierul Judiciar XLVIII— 1939., 483. Ugyanígy Boila, i. m. 133.
A bírói gyakorlat máshelyt is kifejti, hogy a nemzetközi szerződésnek nincs alkotmányjogi jellege. („... Tratatele internaţionale nu au caracter constituţional...”) Ld. A Semmítőszék 1939. jan. 12-i 10. sz. t. ü. határozatát, Curierul Judiciar, XLVIII— 1939., 111.
42 A hágai Állandó Nemzetközi Bíróság ítéleteiben ismételten hangsúlyozta, hogy a nemzetközi jog szempontjából a törvényhozás rendelkezései épen olyan tények, mint a közigazgatási hatóságok döntései vagy a belföldi bírói határozatok és a Bíróság dönthet afelett, hogy ezekkel az állam teljesítette-e egyes nemzetközi kötelezettségeit. („Au regard du droit international et de la Cour, qui en est l'organe, les lois nationales sont de simples faits, manifestation de la volonté et de l'activité des États, au męme titre que les décisions judiciaires ou les mesures administratives. Rien ne s'oppose ŕ ce qu'elle (t. i. a Bíróság) se prononce sur la question de savoir si en appliquant ladite loi, la Pologne agit ou non en conformité avec les obligations, que la Convention de Genève lui impose envers l'Allemagne.”) Publications de la Cour Permanente de Justice Internationale, Série A., No. 7., 19. Közli Kertész István, Az állam nemzetközi felelőssége. Budapest, 1938., 125. skk., Balogh, i. m. 55.
A román törvényhozás már korábban is ezt az álláspontot foglalta el. Az 1934. július 16-i 161. sz. Hivatalos Lapban megjelent s a román elemnek a magánvállalatokban való alkalmazásáról szóló törvény 4. §-a a kereskedelmi törvény vonatkozó rendelkezéseit hatályon kívül helyezve elrendeli, hogy a könyvvezetésre kötelezett vállalatok egyes könyveiket román nyelven vezessék, ellenben külön hangsúlyozza, hogy ez a rendelkezés a nemzetközi szerződéseket nem érinti. („Intreprinderile obligate de codul de comerţ; de a avea registre de contabilitate, vor ţine prin derogare dela acest cod, — dar cu respectarea convenţiunilor internaţionale — în limba română registrul jurnal, cartea mare şi inventarul.”) Abban az esetben ugyanis, ha a törvényhozás a nemzetközi jog elsőbbségét elismerte volna, nyilván nem lett volna szükség arra, hogy a nemzetközi szerződéseknek a közönséges törvénnyel szembeni hatályát külön törvényi rendelkezés biztosítsa.
43 Vö. Le Fur, Précis de droit international public. Paris, 1933., 195— 196., Bonfils, Henry, Manuel de droit international public. Paris, 1898. II. kiad. 430. stb., Meitani, Radu, La protection des minorités. Paris, 1930., 65., Balogh i. m. 53. skk., Kertész István, i. m. 121. skk., Búza László, A kisebbségek jogi helyzete. Budapest, 1930., 137. skk., Sofronie, i. m. 96.
44 A Semmítőszék 84. sz. t. ü. határozatának az állampolgársági jogot érintő kérdéseire még alább, az állampolgársági jog tárgyalása kapcsán (ld. 80. lap 16. sz. jegyz.) ki fogok térni.
45 1925. dec. 25-i törv. 2. § II. bekezdés: „... executarea şi interpretarea tratatelor şi convenţiunilor diplomatice cu Statele străine...”
46 1923-i alkotmány 88. § utolsó bek.
47 „Că dacă Constituţia prin art. 88 final recunoaşte acestor convenţiuni autoritate îndatoritoare, numai după ce au fost supuse puterii legiuitoare şi aprobate de ea, prin această nu se recunoaşte Parlamentului nici un drept de a modifica prin vreun amendament textul convenţiunii propuse, ci numai dreptul de a admite, sau respinge în total, după cum găseşte, că printr'însă interesele Statului au fost sau nu suficient apărate, puterea legiuitoare naţională neavând căderea să modifice actul consimţit de un guvern străin.”
„Că acesta fiind caracterul şi scopul legii de ratificare, impusă prin art. 88., alin. final din Constituţie, dispoziţiunile cuprinse în acest text nu pot fi de natură să creeze pentru guvern o obligaţie de a aplica regimul cuprins în convenţia ratificată şi deci ele nu ridică măsurilor prin care se interpretează sau suspendă executarea convenţiunii, caracterul unui act de guvernământ, astfel cum se recunoaşte prin art. 2. leg. Contenciosului ad-tiv.”
„Că raţiunea, care a determinat pe legiuitor să enumere prin acest text între actele de guvernământ şi cele de interpretarea şi executarea tratatelor şi convenţiunilor diplomatice cu Statele străine, este pentrucă aceste acte îmbracă în totul caracterul unor măsuri de apărare a intereselor generale, avut în vedere de legiuitorul constituţional, atunci, când prin art. 107 a exceptat dela controlul justiţiei actele de guvernământ.”
„Că într'adevăr, relaţiunile cu Statul străin putând fi oricând schimbate în termenul de aplicare al convenţiunii, ele pot impune luarea de măsuri restrictive, pentru apărarea intereselor naţionale de ordine economică, sau de altă natură, măsuri a căror necesitate însă numai guvernul o poate cunoaşte şi aprecia şi a căror punere în lucrare urgentă şi de ordin general ar fi periclitată, dacă s'ar recunoaşte instanţelor judecătoreşti dreptul, că la cererea particularilor lezaţi, să poată censura legalitatea şi oportunitatea lor.” (A Semmítőszék 1933. márc. 9-i 19. sz. t. ü. határozatának indokolása, ld. Pand. Rom. XIII— 1934., I. 123. skk.)
48 Georgescu Valentin az előbb ismertetett határozatnak gyakorlati eredményét úgy foglalja össze, hogy ennek értelmében az állam kormányzata nem köteles alkalmazni a törvényhozás által ratifikált és megszavazott nemzetközi szerződést. Ezt az álláspontot Georgescu is veszélyesnek és zavarónak mondja, amely lehetetlenné teszi azt, hogy Románia egy nemzetközi jogrendszerbe beleilleszkedjék („... troublante et dangereuse... et rend théoriquement impossible pour le droit roumain la constitution d'un système de droit international objectif...”) Ld. Georgesco, Al. Valentin, La valeur juridique des conventions internationales et leur conflit avec le droit interne. Mélanges Paul Négulesco. Bucarest, 1935.
Hillard ellenben a bírói gyakorlatot a politikai jellegű nemzetközi szerződésekre alkalmazva lényegében helyesnek tartja. Szerinte ugyanis különbséget kell tenni a politikai jellegű — tehát a nemzetközi közjog körébe tartozó — és a kereskedelmi, hajózási stb. tárgyú, tehát általában a nemzetközi magánjoghoz tartozó nemzetközi szerződések között. A politikai jellegű nemzetközi szerződések végrehajtása kétségtelenül olyan kormányzati ténykedést képez, amelynek ellenőrzése nem tartozhatik a bírói hatalom hatáskörébe, míg ellenben a nemzetközi magánjog fogalmi körébe eső szerződések végrehajtása szerinte sem képez kormányzati ténykedést s következéskép a bírói gyakorlatnak meg kellett volna állapítania a bíróság hatáskörét ezeknek a ténykedéseknek ellenőrzése tekintetében. (Vö. Hillard, Victor, A Semmítőszék III. tanácsa 1932. nov. 2-i 1363. sz. határozatának megbeszélése; Pand. Rom., XIII— 1934., I. 128.)
Alexianu ellenben magát a nemzetközi szerződést tartja kormányzati ténykedésnek. („... Tratatul internaţional are, din punct de vedere al dreptului intern, valoarea unui act de guvernământ.”) Ez is lényegileg azt jelenti, hogy a nemzetközi szerződés megkötése és végrehajtása nem tartozik a bírói hatalom ellenőrzése alá. Vö. Alexianu, Drept Constituţional, III. 66.
49 Vö. Bănesco, Pierre, Le nouveau régime des minorités en Roumanie. Bucarest, 1938. Klny. Revue de Transylvanie, Tom. IV. No. 3— 4.
50 Ld. még 38. skk.
51 1938-i alkotm. 75. § I. bek. 2. tétel.
52 A törvény bevezető része szerint: „Carol al II-lea... In temeiul art. 98 din Constituţiune, Am decretat şi decretăm:...” stb. stb.
53 A végrehajtási utasítás bevezető része szerint: „... Carol al II-lea... In temeiul art. 46 din Constituţiune, Am decretat şi decretăm ...” stb. stb.
54 A Semmítőszék 1935. május 9-i 34. sz. határozata, közli Andru, Sever, Jurisprudenţa, III. 7. sz. jogeset, 16— 18.
„Considerând, că prin motivul de recurs recurentul atacă ca neconstituţional şi Jurnalul Consiliului de Ministri, prin care s'au pus în executare măsurile legale mai sus arătate,”
„considerând, că — sub acest raport — recursul de neconstituţionalitate este inadmisibil, deoarece jurnalele Consiliilor de Miniştri nefiind opera puterii legiuitoare, ele nu pot fi atăcate ca neconstituţionale înaintea secţiunilor Unite ale acestei Inalte Curţi potrivit art. 103 din Constituţiune, deoarece acest text atribue secţiunilor Unite competinţa de a judeca numai constituţionalitatea legilor, iar nu şi a actelor puterii Executive.”
55 A főkormánybiztosság felállításáról szóló törvény szerint: „1938. május 1-től kezdődően a vallás- és közoktatásügyi minisztérium kisebbségi osztálya a miniszterelnökséghez megy át és a kisebbségek főkormánybiztossága nevet fogja viselni.” (1. §) A főkormánybiztosság teendői a következők: ,,a) Felügyel a különböző törvényhozási vagy közigazgatási intézkedéseknek az államéletben a kisebbségekkel szembeni alkalmazására, b) Közbenjár, valahányszor ennek szükségét látja, ezeknek az intézkedéseknek pontos és egységes alkalmazása végett, c) Tanulmányozza az ország törvényhozásával kapcsolatban felmerülő kisebbségi kérdéseket és az illetékes hatóságokhoz javaslatot tesz azokra a megoldásokra, amelyeket véleménye szerint, a közérdek megkíván.” (2. §)
A fentiekből kitűnőleg tehát a főkormánybiztosságnak, ügydöntő szerepe semmiben sincsen. A főkormánybiztosság működésére vonatkozó rendelkezések pedig még jelentéktelenebbé teszik annak amúgy is erősen korlátolt hatáskörét. A rendelettörvény 3. §-a szerint ugyanis: „A kisebbségi főkormánybiztos teendőinek ellátása végett a minisztertanács elnökén keresztül szorgalmazza az egyes miniszteri tárcák vezetőinél a szükségesnek tartott intézkedések foganatosítását.”
A rendelettörvény 4. §-a lehetőséget ad arra, hogy ne csak a főkormánybiztos kezdeményezze egyes kisebbségi kérdések rendezését. Eszerint ugyanis: „A közhatóságok ki fogják kérni a kisebbségi főkormánybiztosság véleményét a vallásüggyel, tanüggyel, intézményekkel kapcsolatos vagy az államéletben a kisebbségeket érintő bármilyen kérdésben hozandó azokhoz az intézkedésekhez, amelyekhez szükségesnek tartják. Az összes közhivatalok kötelesek a főkormánybiztosságnak adatokat szolgáltatni és a főkormánybiztosság rendelkezésére bocsátani a neki teendőivel kapcsolatban szükséges okmányanyagot.”
Mindezekből megállapíthatólag a törvény az előző helyzettel szemben csupán azt az újítást tartalmazza, hogy a kisebbségi kérdést más hatóság jogkörébe adta. Az újonnan felállított hatóság azonban nem illeszkedik bele szervesen az állam közjogi rendszerébe; maga az a tény, hogy az egész kérdés intézését kormánybiztosság, tehát jellegét tekintve átmeneti szerv hatáskörébe tette át az államvezetés, a kisebbségi kérdés ilyen megoldásának ideiglenes voltára mutat.
Ezt a helyzetet megelőzőleg a kisebbségi ügyeket az 1937. március 10-i 57. sz. Hiv. Lapban megjelent s a vallás- és közoktatásügyi minisztérium szervezetéről szóló törvény szerint (lege pentru organizarea Ministerului Cultelor şi Artelor) a minisztérium kisebbségi osztálya (direcţiune) intézte (törvény 6. § 4. pont), amely osztály hatáskörét a törvény 14. §-a akként állapítja meg, hogy a kisebbségi ügyosztály feladata a kisebbségi kérdések tanulmányozása és a vallási s felekezeti kisebbségek helyzetéről való adatszolgáltatás. („Direcţiunea minorităţilor are următoarele atribuţiuni: Cercetarea problemelor minoritare, şi informaţiuni asupra situaţiei minorităţilor etnice şi confesionale din ţară.”) Erre utal egyébként a rendelettörvény indokolásául szolgáló minisztertanácsi előterjesztés is (1688/1938. sz. min. tanácsi napló) Comisariatul General al Minorităţilor, CLR. 147. szám.
A rendelettörvénnyel szervezett új hatóság, a főkormánybiztosság lényegileg ugyanilyen hatáskört, elsősorban tanulmányozó és véleményező hatáskört kapott csupán, anélkül, hogy véleményének valamelyes kötelező ereje lett volna. A rendelettörvény szerint a főkormánybiztosságnak hatáskörében állott a törvényhozási és közigazgatási intézkedések végrehajtásának felügyelése és a helyes eljárás végetti közbenjárás is, azonban azzal az intézkedéssel, hogy ezekben a kérdésekben sincsen semmiféle ügydöntő hatásköre, hanem csupán a minisztertanács elnökén keresztül szorgalmazhatja a helyesnek tartott intézkedést, lényegében a miniszterelnökség véleményező szerve maradt.
Nem volt végül különösebb gyakorlati jelentősége annak sem, hogy a törvény lehetőséget adott az egyes hatóságoknak is (4. § II. bek.), hogy a kisebbségeket érintő ügyekben hozandó intézkedéseikhez a főkormánybiztosság véleményét kikérjék. A vélemény kikérése ugyanis a törvényben nincsen kötelezőleg előírva és így az elsősorban mindig az illető közhatóság belátá- sától függ, annak mellőzése pedig semmiféle joghátránnyal nem járt. Ezzel az intézkedéssel sem volt tehát jobban biztosítva a kisebbségi kérdés elintézése, sőt az egészen általános jellegű utalás („...minden, a kisebbségeket az államéletben érintő kérdéssel kapcsolatos ügyben...”) módot ad a közhivataloknak arra, hogy bármilyen, a kisebbségeket érintő kérdés elintézését, a főkormánybiztosság véleményének kikérésével elodázzák.
A főkormánybiztosság felállításáról szóló rendelettörvény végrehajtási utasítása a főkormánybiztosság szervezetére vonatkozóan csupán annyi kiegészítést tartalmaz, hogy a főkormánybiztosság hatáskörébe utalja — a törvényi rendelkezéseken kívül — a vallás- és közoktatásügyi minisztérium kisebbségi osztályának teendőit is (végreh. ut. 2. § I. bek.). Ezekről azonban láttuk, hogy lényegileg azonosak a főkormánybiztosság hatáskörébe utalt tanulmányozási és véleményadási teendőkkel.
A végrehajtási utasítás második része (4— 7. §) a kisebbségi kérdésekkel kapcsolatos eljárást szabályozza. A 4. § megismétli a törvény 4. §-ának első bekezdését a közhivatalok által a főkormánybiztosságtól kikérendő véleményre vonatkozólag, az 5. § pedig a törvény 4. § II. bekezdésének megfelelően a közhatóságok adatszolgáltatási kötelezettségét írja elő. A végrehajtási utasítás 6. §-a végül a miniszterelnökség számára különösen is előírja, hogy vallási vagy nyelvi kisebbségeket érintő kérdésekben a főkormánybiztosság véleményét kikérje.
A végrehajtási utasítás 7. §-a szerint: „A kisebbségi főkormánybiztosság előterjesztéseit a miniszterelnökségen keresztül teszi. Csak a minisztertanács elnöke járhat közbe az egyes miniszteri tárcák vezetőinél a kisebbségi főkormánybiztosság által szükségesnek tartott intézkedések foganatosítása végett, minden egyéb kérdésben a kisebbségi főkormánybiztosság az egyes miniszterekkel közvetlenül érintkezik.” A rendelettörvénnyel megegyezően tehát a kisebbségi főkormánybiztosságnak ügydöntő hatásköre a végrehajtási utasítás szerint nincsen, valamely intézkedés foganatosításának kérdésében az egyes minisztériumokkal közvetlenül nem is érintkezhetik s így lényegében továbbra is a miniszterelnökség véleményező szerve maradt.
Egyetlen lényegi újítás a végrehajtási utasításnak az a rendelkezése, hogy — az előző törvények e tekintetben nem rendelkezvén — előírja azt, hogy a főkormánybiztosság vezetőszemélyzetének és előadóinak ismerniök kell annak a kisebbségnek a nyelvét, amely kisebbség a hatáskörükbe tartozik. (9. §) Eltekintve attól, hogy e rendelkezés végrehajtását semmiféle törvényi rendelkezés nem biztosítja, a végrehajtási utasításnak ez az újítása lényegében és végeredményben csak az illető ügyosztályok munkáját volt hivatva megkönnyíteni. A főkormánybiztosság ugyanis — nem lévén annak ügydöntő hatásköre — a jogkereső közönséggel közvetlenül nem érintkezett, az írásbeli érintkezés nyelve pedig, mint állami hatóságnak, a hivatalos román nyelv volt.