Source: https://www.federnotizie.it/edilizia-convenzionata-peep-primi-spunti-di-riflessione-sulla-legge-n-136-2018/
Timestamp: 2019-04-25 18:03:13+00:00
Document Index: 152457593

Matched Legal Cases: ['art. 25', 'art. 35', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 1422', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 1423', 'sentenza ', 'art. 35', 'sentenza ', 'art. 35', 'art. 1339', 'art. 35', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 35', 'art. 11', 'art. 25', 'sentenza ', 'art. 35', 'art. 23', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 35', 'art.35', 'art. 35', 'sentenza ', 'art. 35', 'art. 8', 'art. 136', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 35', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 35', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 35', 'art. 18', 'art. 31', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 35', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 136', 'art. 8', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 35', 'sentenza ', 'art. 35', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 35', 'art. 25', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 35', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

EDILIZIA CONVENZIONATA "PEEP": SPUNTI DI RIFLESSIONE SULLA LEGGE N. 136/2018 - Federnotizie Edilizia convenzionata "Peep": primi spunti di riflessione sulla Legge n. 136/2018
Argomento: Novità normative Pubblicato il 17 Aprile 2019 da Redazione Federnotizie Stampa
La recente legge 17 dicembre 2018, n. 136, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (recante disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 293, del 18 dicembre 2018, ed entrata in vigore il giorno successivo, è intervenuta nel settore dell’edilizia residenziale convenzionata2, con l’art. 25-undecies, con particolare riguardo alla determinazione del prezzo massimo di cessione (e del canone massimo di locazione) degli alloggi soggetti alle disposizioni della legge n. 865/1971.
di Roberto Ferrazza notaio
– 1. All’articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sono apportate le seguenti modificazioni:
Il decreto di cui al comma 49-bis dell’articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, come sostituito dal comma 1, lettera a), del presente articolo, è adottato entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».
– sostituzione del comma 49 bis, come era stato introdotto dall’articolo 5, comma 3-bis, legge n. 106 del 12 luglio 2011;
– introduzione di un nuovo comma, il 49 quater.
Il recente intervento normativo ha quindi inteso, oltre che correggere l’infelice formulazione delle norme precedenti, sia definire e precisare meglio il diritto e la procedura di affrancazione del vincolo (di prezzo massimo di cessione o di canone massimo di locazione), per agevolare la contrattazione immobiliare, sia rinvenire una soluzione al problema della cause giudiziarie e ai conflitti, in atto e potenziali, fra venditori e acquirenti.
A tal fine, il legislatore ha previsto, in sintesi:
– l’eliminazione del riferimento alle convenzioni con oggetto la proprietà stipulate prima della entrata in vigore della legge n. 179/1992;
– che l’affrancazione possa essere effettuata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e non più, unicamente, mediante una convenzione in forma di atto atto pubblico;
– che la richiesta di affrancazione possa essere fatta solo da persona fisica che vi abbia interesse;
– che la richiesta di affrancazione possa essere fatta anche da chi non sia più titolare di diritti reali sul bene immobile convenzionato;
– la possibilità di beneficiare di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione;
– che la facoltà di affrancazione è esclusa per gli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ricadenti nei piani di zona convenzionati;
– che in pendenza della rimozione dei vincoli di prezzo massimo di cessione, il contratto di trasferimento dell’immobile non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato.
– che l’eventuale pretesa di rimborso della predetta differenza, a qualunque titolo richiesto, si estingue con la rimozione dei vincoli secondo le modalità di cui ai commi 49-bis e 49-ter.
– che la rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva;
– che le disposizioni di cui ai commi 49bis/quater si applicano anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
Esaminiamo quindi il testo delle nuove disposizioni di legge, partendo da quello del comma 49 bis e dal suo necessario confronto con il testo precedente (che per comodità è riportato integralmente in nota 3, unitamente al comma 49ter), così come era stato introdotto dalla legge n. 106/2011.
Le clausole di vincolo di prezzo massimo di cessione nelle convenzioni con oggetto il diritto di superficie hanno tutte fonte normativa, supportate dal comma 8, lett. e) dell’art. 35 L. n. 865/1971, che è rimasto immutato nel tempo; è stata quindi sempre stata operante la norma che prevede la determinazione del prezzo massimo in caso di cessione degli alloggi in proprietà superficiaria.
b) nelle convenzioni (con oggetto la proprietà) stipulate dopo il 15.03.1992 e prima del 1.1997, in sostituzione degli abrogati divieti di alienazione, e ispirandosi all’art. 8 della Legge n. 10/1977, che già prevedeva, per le convenzioni cd. Bucalossi, vincoli di prezzo massimo di cessione.
Pertanto, ciò precisato, l’affrancazione ex comma 49bis per dette convenzioni, ove applicabile, può solo paralizzare l’erogazione di sanzioni o la richiesta di risarcimento danni, ma non la restituzione dell’indebito relativo alla parte di prezzo eccedente, in quanto essa non può essere domandata, non operando la sostituzione di clausole ex artt. 1339/1419 co. 2, c.c. o l’inefficacia, per mancanza di delega legislativa.
b) la rimozione del vincolo non è necessaria nel caso in cui questo risulti già estinto; infatti, il comma 49bis nella determinazione del corrispettivo di affrancazione fa riferimento all’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con ciò presupponendo una durata del vincolo, che indubbiamente sussiste per le convenzioni con oggetto la proprietà.
Il vincolo, infatti, cessa la sua efficacia nel caso in cui la stessa convenzione che lo prevedeva abbia cessato di efficacia, per decorso del relativo termine di durata. Sono quindi da comprendere in questo assunto:
1) le convenzioni con oggetto la piena proprietà, il cui termine di efficacia (20/30 anni, a seconda della previsione della stessa convenzione, ex art. 8, co. 4, L. n. 10/1977, opp. art. 18, co. 4, DPR n. 380/2001) sia già decorso;
2) le convenzioni, originariamente aventi ad oggetto immobili con diritto di superficie, in seguito trasformato ex comma 45 dell’art. 31 della L. n. 448/1998 in piena proprietà. Detti immobili, infatti, con la trasformazione, sono ormai equiparati a quelli in piena proprietà, i quali non possono essere soggetti a vincoli convenzionali, come sopra indicato, di durata superiore al termine (massimo) di trenta anni (assumendo sempre come riferimento temporale iniziale la data di stipula dell’originaria convenzione).
3) le convenzioni sostitutive ex comma 46 dell’art. 31 legge cit., con oggetto la piena proprietà o il diritto di superficie, il cui termine di efficacia (20/30 anni, a seconda della previsione della stessa convenzione, ex art. 8, co. 4, L. n. 10/1977, opp. art. 18, co. 4, DPR n. 380/2001) sia già decorso, sempre con riferimento alla data di stipula dell’originaria convenzione (oggi, in base alla legge n. 135/2012, la durata deve essere di 20 anni, diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione).
– innanzitutto, e logicamente, gli attuali proprietari del bene;
– in secondo luogo, coloro che hanno ceduto il bene, dato che la legge fa riferimento anche a coloro che non sono più titolari di diritti reali sul bene immobile; si sottolinea pure il riferimento a “diritti reali” e quindi non solo alla proprietà piena e alla proprietà superficiaria, ma anche ad eventuali cessioni del diritto di usufrutto, di abitazione e di nuda proprietà. L’interesse dei venditori, è evidente, in quanto potranno evitare di essere costretti a restituire l’eccedenza del prezzo, nel caso in cui abbiano ceduto il bene senza rispetto del prezzo massimo di cessione.
– a vario titolo, saranno chiamati nel giudizio per la dichiarazione di nullità parziale e alla conseguente restituzione della eccedenza di prezzo (salvo quanto precisato dall’art. 1422 c.c.), e in tale ipotesi, potrebbero essere chiamati in giudizi, ad es., gli eredi o i legatari dei venditori;
– in base ad un accordo (oneroso o gratuito) con il venditore o l’acquirente, si assumano o accollino l’obbligo di eliminare il vincolo di prezzo massimo con il pagamento della somma prevista per l’affrancazione. Salvo che il successivo riferimento alla mancanza di attuale titolarità di diritti reali (“non sono più titolari”) sul bene immobile limiti necessariamente l’interesse di colui che intenda affrancare ad un effettivo e previo legame di natura reale con il bene oggetto della cessione; ma tale ultimo rilievo, non dovrebbe operare nei confronti degli eredi o dei legatari del venditore, in quanto essi subentrano in vece e luogo del loro dante causa, in tutti o in determinati rapporti giuridici attivi e passivi e quindi, anche in quelli inerenti ai beni già in titolarità del de cuius.
a) rende efficace (e quindi valida) la clausola del prezzo convenuto (eccedente quindi al prezzo vincolato);
b) estingue la pretesa di rimborso della differenza di importo fra prezzo convenuto e prezzo vincolato, ove inoltrata;
c) elimina i vincoli soggettivi eventualmente previsti dalla convenzione o dalla legge per gli acquirenti.
Quindi, dovremo ritenere, in mancanza di espressa abrogazione, il comma 49quater come lex specialis rispetto all’art. 18, ultimo comma, del DPR n. 380/2001, da considerarsi come norma generale, che mantiene, comunque, una sua applicabilità residuale alle violazioni del vincolo di prezzo massimo nei casi in cui non sia possibile effettuare l’affrancazione (ad es., immobili di persone giuridiche); al contempo, per gli immobili in proprietà superficiaria e per i quali può operare la rimozione del vincolo di prezzo massimo con l’affrancazione, la nuova norma supera (ma al contempo conferma) l’interpretazione della sentenza Cass. SS.UU. n. 18135/2015, in base alla quale, ricordo ancora, la nullità della violazione del vincolo di prezzo massimo [pur in assenza di espressa previsione di nullità (parziale) da parte della legge della clausola contraria legge, n.d.r.], deriva dal fatto che la previsione del vincolo costituisce norma imperativa e inderogabile.
Pertanto, il pagamento dell’affrancazione dal vincolo di prezzo massimo viene trattata dal legislatore alla stregua di una condizione sospensiva potestativa dell’efficacia dell’intero prezzo concordato (e l’evento condizionante è, appunto, il pagamento dell’affrancazione), evitandosi così i problemi inerenti alla sanatoria di un contratto nullo (seppur parzialmente), non sempre consentita dalla legge: se si fosse trattato di nullità (parziale), difficilmente essa sarebbe stata sanabile, in mancanza di un norma ad hoc (art. 1423 c.c.); invece, l’avverarsi della condizione (pagamento della somma di affrancazione) consente, operando un meccanismo già previsto dal nostro ordinamento, di rendere legittima, o meglio, interamente e definitivamente efficace la clausola del prezzo, e, quindi, del maggior prezzo di vendita convenuto rispetto al prezzo vincolato. In sintesi: il pagamento dell’affrancazione non sana ma rende definitivamente efficace la clausola considerata contraria alla legge. Nella sostanza, però, la soluzione legislativa ha i medesimi effetti di una sanatoria (di nullità parziale): l’inefficacia (seppur momentanea) della pattuizione del prezzo convenuto nasce pur sempre da una situazione di illegittimità (o di contrasto alla legge) del contenuto del contratto (del prezzo, ossia della prestazione di una delle parti) e non da un elemento esterno ad esso.
Non risulta precisato un termine finale entro il quale la condizione (di rimozione del vincolo) debba avverarsi, al fine di non procrastinare una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche in atto. Probabilmente, in sede di giudizio, l’acquirente potrà scegliere di citare il proprio dante causa, in alternativa, sia per la restituzione dell’eccedenza di prezzo, che per il pagamento dell’affrancazione; eventualmente, potrà chiedere al giudice la fissazione di un termine entro il quale il dante causa (venditore o proprietario/locatario) debba iniziare la procedura di affrancazione o completarla. La condanna definitiva alla restituzione dell’eccedenza di prezzo (per rinuncia espressa della facoltà di affrancazione, decorso del termine fissato dal giudice, contumacia o mancata eccezione da parte del dante causa della facoltà di affrancazione) comporta, a mio parere, il mancato avveramento della condizione, con conseguente inefficacia definitiva della clausola del prezzo eccedente.
Questa disposizione, pertanto, consente al venditore, al quale sia stata richiesta la restituzione dell’indebito prezzo (così come consentito dalla sentenza Cass. SSUU n. 18135), a qualunque titolo, quindi sia in via giudiziale che in via stragiudiziale, oppure, a titolo transattivo o di risarcimento del danno, di “paralizzare” la richiesta del creditore, procedendo direttamente7 all’effettiva rimozione del vincolo, risolvendosi così, per i venditori danti causa, le rilevanti problematiche di tutela che si sono segnalate nel precedente articolo, Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma, X sez. civile, del 17.04.2018 (cd. ordinanza Perinelli), pubblicato su Federnotizie, in data 23 maggio 2018. In sostanza, si è data attuazione normativa, senza richiamo all’abuso del diritto, all’ordinanza del Tribunale di Roma sopra indicata (e che è citata nella relazione che accompagna l’emendamento), con la quale il venditore è stato condannato al pagamento della sola affrancazione (e spese connesse) e non alla restituzione dell’eccedenza di prezzo rispetto a quello determinabile come prezzo massimo.
Più complessa è la soluzione dell’ipotesi in cui, il venditore sia stato condannato ad una sanzione pecuniaria prevista nella convenzione ex art. 35 L. n. 865/19718. Le differenze rispetto alla fattispecie normativa sono evidenti: non si tratta di richiesta di restituzione del rimborso del prezzo e il rapporto non comprende le due parti del contratto di compravendita (o loro aventi causa), bensì le due parti della convenzione, ossia, la pubblica amministrazione concedente, e il superficiario venditore (avente causa dell’originario sottoscrittore della convenzione).
Il problema può essere risolto sia in base alla ratio della nuova legge, che in base ai principi enunciati dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 18135. Secondo la Corte, la norma (art. 35 L. n. 865/1971) che prevede il vincolo (o meglio la determinazione) del prezzo massimo di cessione è inderogabile, perché norma imperativa; in tal senso, essa non solo si sostituisce alla diversa clausola convenuta dalle parti nel loro contratto di compravendita (ex art. 1339 c.c.), ma dovrebbe o sostituire la diversa clausola della convenzione ex art. 35 cit. che disponga diversamente, oppure integrare la stessa convenzione, laddove nulla sia previsto sulla determinazione del prezzo massimo di cessione. Nel caso specifico, quindi, dovrebbe essere comunque essere fatta salva la facoltà dell’acquirente di richiedere al venditore la parte di prezzo eccedente. Tuttavia, la doppia sanzione (pena pecuniaria e restituzione dell’eccedenza) a carico di colui che ha violato il vincolo appare non solo troppo sproporzionata e irrazionale, ma costituisce, in effetti una duplicazione sanzionatoria. Pertanto, ritengo che, alla luce della sentenza della Cassazione, il diritto al rimborso della somma a favore dell’acquirente non possa essere soppresso dalla convenzione, e quindi, la richiesta di restituzione del prezzo indebito debba impedire all’amministrazione la (ulteriore) richiesta del pagamento di sanzioni, consistente proprio un multiplo di quella stessa eccedenza di prezzo. Ora, medesime argomentazioni possono essere utilizzate per la nuova normativa: considerato che la richiesta di restituzione dell’eccedenza di prezzo è un diritto (qui tutelato con l’inefficacia) non derogabile dalla convenzione, e quindi prevalente rispetto ad ogni altra sanzione in essa prevista, il pagamento dell’affrancazione ai sensi dell’art. 49 bis (o 49ter) estingue il rimborso dell’eccedenza e, al contempo, le eventuali sanzioni comminate dall’amministrazione. In sintesi, anche in assenza di richiesta di rimborso da parte dell’acquirente, sarei favorevole all’applicazione estensiva della nuova normativa alla suddetta ipotesi (anche in virtù della ratio del comma 49quater di risolvere le situazioni critiche pregresse di coloro che sono stati proprietari del bene), per il rispetto della parità di condizioni; altrimenti, i proprietari che si trovano nelle medesime condizioni di proprietari superficiari o pieni, verrebbero ad essere soggetti a differenti discipline convenzionali, nonostante la legge, come la Cassazione ha argomentato, preveda sul punto, come reazione primaria alla violazione del vincolo di prezzo massimo, la nullità parziale/inefficacia, oggetto di norma imperativa inderogabile. Ma questa considerazione è anche supportata da un’argomentazione logica: se la recente legge è intervenuta per attenuare le gravose conseguenze a carico dei venditori della violazione del prezzo di cessione, consistenti nella restituzione dell’eccedenza del prezzo convenuto rispetto al prezzo vincolato, normalmente di notevole entità, sarebbe in contrasto con lo spirito della legge prevedere, da un parte, la facoltà del venditore di evitare il pagamento dell’eccedenza di prezzo (“sostituendola” con il pagamento della somma dovuta per l’affrancazione del vincolo), e dall’altra, di ritenerlo tuttavia soggetto al pagamento di una sanzione pecuniaria di importo addirittura pari al doppio, triplo o quadruplo dell’eccedenza di prezzo.
Dall’analisi e dalla ratio delle norme (anche di quelle abrogate, quali il comma 17 dell’art. 35 dell’originario testo della legge n. 865/1971), si poteva ricavare il principio, per l’edilizia convenzionata (non agevolata), in base al quale un bene affrancato dal vincolo era cedibile a chiunque, mentre solo un bene vincolato (nel prezzo) poteva essere cedibile solo ad acquirenti con determinati requisiti soggettivi, anche reddituali, richiesti dalla convenzione9. Quindi, doverosamente, l’estinzione del vincolo di prezzo massimo di cessione doveva comportare il venir meno del requisito soggettivo reddituale dell’acquirente, in quanto esso era logicamente finalizzato a consentire l’acquisto di case di edilizia economica e popolare a prezzo contenuto per le fasce basse di reddito. Forse, l’unico requisito soggettivo che sarebbe potuto permanere, dopo l’affrancazione, era quello relativo all’impossidenza di altre case di abitazione, qualora si fosse inteso ritenere che le abitazioni realizzate ai sensi della legge n. 865/1971, debbano comunque essere destinate a favore di coloro che non abbiano la titolarità di diritti reali su altre abitazioni nel comune di residenza.
Pur in presenza dell’art. 11 delle preleggi, il legislatore civile (al contrario di quello penale, al quale si oppone il limite dell’art. 25 della Costituzione), può prevedere la retroattività delle norme (salvo la presenza di diritti quesiti o definiti/esauriti con sentenza passata in giudicato), ma in questo caso, devono essere ben soppesati gli interessi coinvolti e sacrificati (nel caso specifico, gli interessi, in conflitto, fra venditori e acquirenti)10.
Per come si era definita la situazione negli anni, specialmente a Roma, un intervento normativo era opportuno. Come già proposto in Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma, X sez. civile, del 17.04.2018, cit., sub punto A), la soluzione scelta dalla legge è stata quella di dare salomonicamente preferenza a colui che per primo, in ordine temporale, ha avuto la titolarità del bene, come se la legge n. 136/2018 (che consente l’affrancazione degli immobili dai vincoli di prezzo massimo di cessione) fosse stata già emanata al tempo della stipula della originaria convenzione: quindi, il diritto (e di converso, l’obbligo) di affrancazione spetterebbe, in primis, al primo proprietario (dopo il costruttore / cooperativa edilizia), e quindi ai successivi11, secondo l’ordine di acquisto.
La questione di applicabilità è invece delicata per i giudizi in corso, dato che potranno essere mutuate le domande introduttive, alla luce della nuova legge, e ridefinito l’esito del procedimento, oppure si potrà chiedere in appello l’applicazione della nuova legge12. Immagino anche che la questione potrà essere sottoposta dai giudici aditi al vaglio della Corte Costituzionale, la quale potrebbe essere quindi chiamata a valutare l’intera vicenda e i diversi interessi in conflitto, alla luce delle interpretazioni e delle applicazioni, anche consolidate, delle norme verificatesi nel corso degli anni13.
b) per individuare i criteri e le modalità per la concessione da parte dei comuni di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo.
Secondo la tesi più liberale e nettamente maggioritaria14, sub 3), l’abrogazione dei commi 15-19 dell’art. 35 L. n. 865/1971 da parte dell’art. 23 della Legge n. 179/1992 avrebbe comportato l’immediata caducazione delle clausole contenute nelle convenzioni ispirate alle disposizioni abrogate, e sarebbe venuta quindi meno, per i contratti stipulati in violazione dei limiti di alienazione di cui all’art. 35 della legge n. 865 cit., la nullità prevista da tale norma. Pertanto, secondo la Cassazione sent. n. 26915/2008, lo ius superveniens della legge n. 179/1992 avrebbe rimosso i vincoli alla alienabilità con effetto alla entrata in vigore e con effetto espansivo, sino a travolgere anche le clausole meramente ripetitive delle statuizioni di legge.
Questa tesi, a mio parere, sarebbe confermata dalla lettura degli atti parlamentari di approvazione della legge n. 179/1992: pur in assenza di una precisa ed espressa disposizione transitoria di retroattività, emerge, a mio parere, la decisa volontà del legislatore dell’epoca di dare immediata attuazione all’abrogazione delle norme (commi 15-19 dell’art. 35) della legge n. 865, senza voler creare un doppio binario di disciplina fra convenzioni che regolano beni aventi medesima natura e caratteristiche (doppio binario che poteva, in astratto, perdurare per lungo tempo), in relazione al dato temporale della loro stipula, trattandosi di un disegno generale di liberalizzazione dei trasferimenti immobiliari che non ledeva posizioni di diritto soggettivo dei proprietari, ma, al contrario, le equiparava.
La tesi restrittiva, favorevole alla ultravigenza dei commi 15-19 dell’art. 35 (sub 2), sostenuta da qualche Comune, recentemente è stata stata condivisa dalla Corte dei Conti, Friuli Venezia Giulia, con delib. n. 58/201715, la quale ha addirittura affermato che i commi 15-19 dell’art.35 della legge n.865/1971 continuerebbero ad applicarsi anche a quelle convenzioni stipulate dopo il 15 marzo 1992 (ossia dopo l’intervenuta abrogazione), nelle quali siano stati riproposti espressamente nel testo i commi 15-19, in quanto i cittadini, con la sottoscrizione della convenzione, avrebbero accettato anche i vincoli non più discendenti dalla legge, bensì pattizi. Su quest’ultimo punto, in contrario, osservo che, normalmente, nonostante l’intervenuta abrogazione, le convenzioni riproponevano i commi 15-19 dell’art. 35, per lo più, per il mancato adeguamento formale dei modelli di convenzione, quasi una sorta di loro riproposizione inerziale, non riscontrandosi un’effettiva volontà negoziale dell’amministrazione di inserire le disposizioni riproduttive dei commi abrogati, in deciso contrasto alla legge n. 179/1992; dall’altra parte, dette clausole erano imposte ai cittadini, i quali le sottoscrivevano nella mera consapevolezza che esse fossero conformi al dettato legislativo, senza esercitare un’effettiva volontà negoziale.
Il comma 49ter è rimasto invariato, e, conseguentemente, si ripropone il contrasto interpretativo fra il legislatore e la Corte di Cassazione (per orientamento costante16, compresa, in obiter dictum, la sentenza delle SS.UU. n. 1813517), già da me segnalato nei precedenti interventi su questa rivista.
– la convenzione di attuazione di un Piano di Edilizia Economico Popolare (P.E.E.P.), disciplinata dall’art. 35 della legge n. 865 del 1971 [da me definite come convenzione PEEP];
– la convenzione per la riduzione del contributo concessorio al cui pagamento è subordinato il rilascio del permesso di costruire, originariamente disciplinata dall’art. 8 della legge n. 10/1977 (cd. convenzione Bucalossi). In seguito, l’articolo 8 della Legge 10/1977 è stato abrogato dal DPR n. 380/2001 (art. 136) e sostituito dall’art. 18 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (T.U. in materia edilizia) che ne ha riprodotto il testo, ad eccezione dell’obbligo della trascrizione. Quindi, le convenzioni di cui all’art. 18 del DPR n. 380/2001, non stipulate nell’ambito dei piani di zona (quelle che ho chiamato sinteticamente convenzioni non PEEP), hanno la medesima natura, ambito e contenuto delle convenzioni Bucalossi, in quanto l’art. 18 ha sostituito proprio l’art. 8 della L. n. 10/1077.
Stando così le cose, medesime argomentazioni dovrebbero essere utilizzate per ritenere a carico del solo costruttore e non dei successivi proprietari, il vincolo di prezzo massimo di cessione anche alle convenzioni ex art. 18 DPR n. 380, cd. convenzioni non PEEP, ossia alle convenzioni non stipulate nell’ambito dei piani di zona ex art. 35 L. n. 865/1971, dato che l’art. 18 ha meramente sostituito l’art. 8 della legge Bucalossi (e l’art. 17 del DPR 380/2001 ha sostituito l’art. 7 della legge n. 10/1977); insomma, non sussistono ragioni sufficienti per affermare che le convenzioni Bucalossi (ex art. 8) abbiano diversi contenuto, oggetto e finalità delle convenzioni non PEEP (ex art. 18), anche perché entrambe condividono una natura maggiormente privatistica rispetto alla funzione eminentemente pubblica delle convenzioni PEEP ex art. 35 L. n. 865/1971.
1) come anticipato, la previsione del vincolo di prezzo massimo per le convenzioni (in proprietà) PEEP e per le convenzioni non PEEP/Bucalossi ha la medesima fonte e dato testuale, in quanto il comma 13 dell’art. 35, sul punto, richiama espressamente l’art. 8 della legge n. 10/1977 (ora art. 18 del DPR 380/2001);
2) l’art. 8 della legge n. 10/1977, non prevede espressamente l’ulteriore efficacia del vincolo di prezzo massimo di cessione per le alienazioni successive alla prima (almeno fino al termine di durata della convenzione), dato che la Cassazione lo ha riscontrato per il solo costruttore e non per i successivi acquirenti;
3) conseguentemente anche l’art. 18 del DPR n. 380/2001, che ha “inglobato” l’art. 8 della legge Bucalossi) e ha il medesimo testo, non dovrebbe prevedere espressamente l’ulteriore efficacia del vincolo di prezzo massimo di cessione per le alienazioni successive alla prima;
4) la previsione del vincolo di prezzo massimo per le convenzioni (in proprietà) PEEP e per le convenzioni non PEEP ha la medesima fonte e dato testuale, in quanto, come precisato, il comma 13 dell’art. 35, sul punto, richiama espressamente l’art. 8 della legge n. 10/1977 (ora art. 18 del DPR 380/2001): allora, la Cassazione, pur in presenza della medesima fonte regolatrice (art. 8 o 18 come richiamati dall’art. 35), distingue fra “convenzioni PEEP” e “convenzioni Bucalossi” (ossia, convenzioni non PEEP), facendo sussistere solo per le prime, anche per le ragione indicate nella nota 17, in virtù della loro funzione marcatamente pubblicistica, anche alle successive vendite, la permanenza del vincolo di prezzo massimo di cessione.
– di fronte ad un espresso dato testuale, ripeto “espresso ed esplicito”, il notaio, prudentemente, deve ritenere sussistente il vincolo anche nelle vendite successive alla prima per le convenzioni di cui all’art. 18 DPR n. 380/2001, di cui si fa riferimento nel comma 49ter;
– tuttavia, osservo che le sentenze della Cassazione che si sono espresse a favore della non sussistenza del vincolo per le vendite successive (n. 13006/2000 e n. 7630/2011) erano antecedenti alla emanazione della legge n. 106/2011 (che ha introdotto il comma 49ter all’art. 31 L. n. 448/1998), mentre la Cassazione del 2015 (SSUU n. 18135) – il cui thema decidendum, ricordo, era la diversa tipologia della convenzione con oggetto il diritto di superficie –, pur ritenendo il contenuto del precedente comma 49bis come elemento dirimente della controversia, autorizza addirittura a supporre (ma è una mia ipotesi semplicistica) un tratto distintivo fra le convenzioni di cui all’art. 8 della L. n. 10/1977 (cd. Bucalossi) e quelle di cui all’art. 18 DPR 380/2001, rientranti nell’ambito del comma 49ter (e, per tal motivo, soggette al vincolo di prezzo massimo di cessione).
a) ribadire il suo orientamento sin qui costante ed univoco, offrendo una lettura correttiva della norma (comma 49ter), motivata e imperniata sulla differenze di natura pubblicistica fra le convenzioni PEEP rispetto a quelle non PEEP (e dell’effettivo destinatario delle concessione a contributo ridotto), anche considerando che il comma 49bis fa riferimento ai vincoli di prezzo massimo contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e non nelle altre convenzioni (non PEEP / Bucalossi); diversamente si avrebbe un comma 49bis che limita il suo ambito applicativo alle sole convenzioni PEEP e un comma 49ter che, invece (e immotivatamente) ampia la sua portata applicativa fino ad includere le convenzioni non PEEP;
b) modificare il suo orientamento, assumendo come elemento dirimente il dato testuale della norma (comma 49ter), che però assumerebbe così un’efficacia interpretativa innovativa a distanza di oltre un trentennio rispetto alla emanazione della legge n. 10/1977, art. 8, poi richiamato dal comma 13 dell’art. 35 della L. n. 865/1971, come modificato dalla legge n. 662/1996, e ripreso dall’art. 18 del D.P.R. n. 380/2001, ponendo un improvviso arresto all’indirizzo giurisprudenziale, che accoglieva la tesi più liberale, ormai consolidato; tuttavia, in questo caso, rimarrebbe da valutare la sorte delle convenzioni Bucalossi stipulate prima dell’entrate in vigore del D.P.R. n. 380/2001, considerato che esse non sono soggette alla disciplina del comma 49bis, non essendo convenzioni PEEP;
c) oppure, ritenere soggette a vincolo di prezzo massimo, anche per le cessioni ulteriori alla prima, solo le convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 18 del D.P.R. n. 380/2001 (così come testualmente precisato dal comma 49ter), ed escludere, invece, le convenzioni Bucalossi (stipulate ai sensi dell’ormai abrogato articolo 8 della L. n. 10/1977, ai sensi dell’art. 136 del DPR n. 380/2001). Ma, in tal caso, considerato che le convenzioni ex art. 8 della L. n. 10/1977, cd. Bucalossi, e quelle ex art. 18 DPR 380/2001, cd. non PEEP, hanno, come anticipato, la medesima natura, ambito e contenuto, sarebbe assai difficile motivarne la differente disciplina, anche sotto l’aspetto del principio costituzionale di eguaglianza18.
– si eliminò l’istituto della mera concessione (in gestione) di beni (aree edificabili), sostituito dalla previsione della concessione di un diritto di superficie sulle aree di durata molto più estesa (minimo 60 anni e massimo 99 anni, rinnovabili, ma senza previsioni di indennizzi per gli alloggi, al termine del diritto), di modo che il territorio rimanesse comunque pubblico; le abitazioni ivi costruite potevano, in via eccezionale, se previsto dalla convenzione, essere cedute (naturalmente, col medesimo diritto di proprietà superficiaria); locazioni e cessioni dovevano avvenire a prezzi contenuti, stabiliti dalla convenzione, secondo le prescrizioni di legge;
– si introdusse la possibilità di cessione in piena proprietà delle abitazioni a cooperative edilizie o a singoli, con particolari requisiti soggettivi e a prezzi determinati dalla legge, in una percentuale compresa fra il 20 e il 40% (in termini volumetrici) delle aree dei piani di zona, con l’obbligo di costruire case economiche e popolari.
Al momento, intanto, per rimediare in buona parte al terremoto che si è propagato a seguito della sentenza n. 18135/2015, occorre quindi riportare alla “normalità” il valore (di mercato19), degli immobili soggetti a convenzioni PEEP, in proprietà superficiaria, in particolare20, in primo luogo, mediante una facoltà estesa di trasformazione da proprietà superficiaria in proprietà piena, e in secondo luogo, mediante la trasformazione a corrispettivi equi e contenuti, da determinarsi in tempi brevi e con operazioni di calcolo semplificate.
1 La presente analisi rinvia e fa riferimento ai miei precedenti scritti pubblicati su Federnotizie: Vincolo di prezzo massimo di cessione e convenzioni ex art. 35 L. N. 865/1971 con diritto di piena proprietà, pubblicato in data 17 settembre 2017; Convenzioni con diritto di superficie e convenzioni con diritto di proprietà (Note a sentenza Cassazione SS.UU. n. 18135/2015), pubblicato in data 24 gennaio 2018; Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma, X sez. civile, del 17.04.2018, pubblicato in data 23 maggio 2018.
2 La relazione che accompagna il provvedimento individua con l’espressione “Edilizia residenziale convenzionata” quegli interventi di edilizia residenziale pubblica (ERP) posti in essere previa stipulazione di una convenzione con il Comune con la quale, a fronte di concessioni da parte dell’Amministrazione pubblica (riguardanti l’assegnazione delle aree su cui edificare o la riduzione del contributo concessorio), vengono assunti obblighi inerenti all’urbanizzazione delle aree e l’edificazione di alloggi di edilizia economico popolare e dalla quale, inoltre, discendono vincoli incidenti sulla successiva circolazione degli alloggi così realizzati. Nell’ambito della “Edilizia residenziale convenzionata”, secondo la relazione, rientrano le seguenti tipologie di convenzioni: la convenzione di attuazione di un Piano di Edilizia Economico Popolare (P.E.E.P.), disciplinata dall’art. 35 della legge n. 865 del 1971 [da me ora in avanti definite come convenzioni PEEP]; la convenzione per la riduzione del contributo concessorio al cui pagamento è subordinato il rilascio del permesso di costruire, disciplinata dall’art. 18 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (T.U. in materia edilizia) [da me ora in avanti definite come convenzioni non PEEP, alle quali sono da affiancare le convenzioni Bucalossi, stipulate ai sensi dell’abrogato art. 8 L. n. 10/1977].
3 49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà, stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del presente articolo. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
4 Comma 48: «Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dal l’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell’atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47». Come si può rilevare, ai Comuni è riservato un buon margine di discrezionalità, avendo facoltà di abbattere i valori dei corrispettivi fino alla metà.
5 Il riferimento alla durata residua del vincolo conferma che il vincolo di prezzo massimo ha una durata determinata (e non indefinita), e che essa non può che coincidere con quella prevista per la convenzione (per quelle in proprietà, in base alla leggi in vigore, si prevede un minimo di 20 anni, e un massimo di 30 anni).
6 Per le convenzioni con oggetto il diritto di superficie, invece, non si rinviene espressamente nullità nel dato testuale (art. 35, co. 8, L. n. 865/1971), ma solo decadenze e risoluzioni per il concessionario. Molte convenzioni, per suddetta violazione, prevedevano/prevedono sanzioni pecuniarie (2-4 volte l’eccedenza di prezzo) a carico del superficiario.
7 Ciò non esclude che le parti possano accordarsi, in via transattiva, prevedendo che il venditore fornisca le somme necessarie alla rimozione del vincolo, al quale poi procederà personalmente il proprietario. Tuttavia, il solo atto di rimozione del vincolo estingue effettivamente la pretesa di rimborso di prezzo eccedente.
8 Sulla questione si segnalano, recentemente, le iniziative del Comune di Monterotondo (RM) che ha sanzionato, con pene pecuniarie (il triplo della maggiorazione di prezzo), i venditori che hanno violato il prezzo massimo, ottenendo sentenze favorevoli presso il Tar del Lazio (sez. II bis, nn. 5256/2018 e 201/2019). Oltre a quanto argomentato nel testo, nutro perplessità sulla giurisdizione del giudice amministrativo in suddetta materia, ossia in ambito della violazione del prezzo massimo di cessione.
9 Diversamente, si avrebbe il paradosso di consentire la restituzione dell’eccedenza di prezzo a favore di colui che non ha problemi reddituali e/o di abitazione, che magari ha acquistato la casa per mero investimento, e contro colui che ha acquistato la casa possedendo i requisiti soggettivi, sia reddituali che di impossidenza, corrispondendo proprio alla categoria di persone che la legge intendeva favorire con l’edilizia economica e popolare.
10 «Al di fuori della materia penale (dove il divieto di retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale dall’art. 25 Cost.), l’emanazione di leggi con efficacia retroattiva [oppure innovative con efficacia retroattiva n.d.r.] da parte del legislatore incontra una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, tra l’altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (ex multis: Corte Cost., n. 69/2014; n. 308/2013; n. 257/2011; n. 74/2008). La Corte ha altresì osservato che il principio costituzionale della parità delle parti è violato «quando il legislatore statale immette nell’ordinamento una fattispecie di ius singulare che determina lo sbilanciamento fra le due posizioni in gioco» (sentenza n. 191/2014, punto 4 del Considerato in diritto; in senso conforme, sentenze n. 186/2013 e n. 12/2018).
11 Ved. Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma, X sez. civile, del 17.04.2018, cit., in particolare sub A);
12 Una volta dedotta in giudizio, la fattispecie di diritto sostanziale è, in linea di massima, insensibile alle variazioni dello ius positum, salva, tuttavia, una differente determinazione del legislatore (con riferimento, ad es. ai giudizi pendenti). Sul punto, Cass. SS.UU. n. 21691/2016: « …….. la violazione di norme di diritto può concernere anche disposizioni emanate dopo la pubblicazione della sentenza impugnata, qualora siano applicabili al rapporto dedotto in giudizio perché dotate di efficacia retroattiva……. è ammissibile un motivo di ricorso basato sulla norma sopravvenuta ed addirittura possibile che la Cassazione applichi tale norma qualora al momento del ricorso essa non era ancora entrata in vigore». Nel diritto processuale si è soliti citare il brocardo tempus regit actum.
13 A mio parere, non si può non rilevare come, almeno a Roma, si sia fatto abuso dello strumento dei piani di zona, in quanto troppe aree della città e troppo immobili sono stati state destinati all’edilizia economica e popolare, anche oltre le effettive necessità.
14 Sul punto, ved. Vincolo di prezzo massimo di cessione e convenzioni ex art. 35 L. N. 865/1971 con diritto di piena proprietà, cit. sub 2); Convenzioni con diritto di superficie e convenzioni con diritto di proprietà (Note a sentenza Cassazione SS.UU. n. 18135/2015), cit., sub. 3a). In tal senso, oltre alla ben nota sentenza della Cassazione n. 26915 del 10.11.2008, si citano nella più recente giurisprudenza amministrativa: TAR. Lombardia Milano, Sez. II, Sent. n. 1464 dell’8 giugno 2011; TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 1916 del 28.11.2014.
15 In senso contrario alla Corte del Friuli V.G., nella magistratura contabile, più recentemente: Corte dei Conti della Regione Lombardia, parere n. 94/2011, Corte dei Conti della Regione Toscana, deliberazione n. 274/2013, Corte dei Conti della Regione Campania, parere n. 69/2017.
16 A detto orientamento, recentemente, ha aderito anche il Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 5300 del 10.09.2018.
17 Cassazione, SS.UU., sent. 16.09.2015, n. 18135: «Un’ulteriore distinzione deve ravvisarsi tra le convenzioni Legge n. 865 del 1971, ex articolo 35 e quelle Legge 28 gennaio 1977, n. 10, ex articoli 7 e 8 (Norme per la edificabilità dei suoli). Solo per le seconde il titolare di alloggio su concessione edilizia rilasciata con contributo ridotto non è obbligato a rispettare, in sede di vendita, il prezzo stabilito dalla convenzione-tipo approvata dalla regione, ai sensi della Legge n. 10 del 1977, articolo 7: e questo, perché destinatario dell’obbligo di contenere i prezzi di cessione (od il canone di locazione) nei limiti fissati dalla detta convenzione è soltanto il costruttore titolare della concessione. Per gli immobili di edilizia convenzionata ex Legge n. 10 del 1977 appare chiara, infatti, l’individuazione, in chi abbia ottenuto la concessione edilizia a contributo ridotto, del destinatario degli obblighi assunti di contenere il prezzo di cessione degli alloggi, nei limiti indicati dalla stessa convenzione e per la prevista durata di sua validità».
18 Le recenti sentenze della Cassazione, a seguito della sentenza SS.UU. n. 18135 (n. 4948/2016; n. 21/2017; n. 28949/2017; 13345/2018), non hanno approfondito il punto, ma si sono limitate a riportare il contenuto delle motivazioni della sentenza n. 18135, oppure il testo di legge (commi 49bis e 49ter), senza fornire ulteriori argomentazioni o cambi consapevoli di orientamento.
19 Come sopra segnalato, le fluttuazioni in ribasso dei valori di mercato, almeno a Roma, sono state determinate dalla tensione sociale, dalle dispute fra venditori e acquirenti, dagli oneri eventuali gravanti in futuro (di urbanizzazione e indennità di esproprio), dalla lentezza della burocrazia, dagli alti valori di determinazione dei corrispettivi di affrancazione e di trasformazione, e, quindi, dalle incertezze relative alla piena disponibilità e alla libera commerciabilità di questi beni.
20 Per tutti gli immobili, anche quelli con oggetto la piena proprietà, occorre altresì dare certezze e indicazioni ai proprietari sulle questione degli oneri di urbanizzazione ancora dovuti e sui conguagli relativi alle indennità di espropriazione, oneri e indennità che avrebbero dovuto gravare interamente sui costruttori e non sui loro aventi causa.
EDILIZIA CONVENZIONATA “PEEP”: SPUNTI DI RIFLESSIONE SULLA LEGGE N. 136/2018 ultima modifica: 2019-04-17T09:45:03+02:00 da Redazione Federnotizie
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