Source: https://www.triplaw.nl/2019/10/
Timestamp: 2020-07-10 18:37:33+00:00
Document Index: 30066819

Matched Legal Cases: ['Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ']

ABRvS, 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, r.o. 5.7 en r.o. 5.8
Bovenplanse verevening is onder voorwaarden geen betaalplanologie
De ABRvS bevestigt dat in de anterieure overeenkomst afspraken kunnen worden gemaakt over financiële bijdragen (bovenplanse verevening), ook als geen sprake is van een bouwplan (maar van een gebruikswijziging)
Een omgevingsvergunning kan worden geweigerd indien een betrokkene niet meewerkt aan een anterieure overeenkomst voor kostenverhaal of een financiële bijdrage (bovenplanse verevening)
In dit blog wordt ook ingegaan op de regeling van bovenplanse verevening in de Omgevingswet en de recente beantwoording van Kamervragen door minister Ollengren over betaalplanologie, welke brieven deels tegenstrijdig lijken met de hier besproken uitspraak van de Afdeling
De uitspraak van de Afdeling is gedaan naar aanleiding van het vaststellen van het bestemmingsplan “Buitengebied Mulligen” door de raad van de gemeente Oldebroek. Dit bestemmingsplan ziet onder andere op recreatieterrein Mulligen, waar veel recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan permanent worden bewoond. De gemeente heeft met 38 van de 44 woningeigenaren op het park een anterieure overeenkomst gesloten. Krachtens deze overeenkomst betaalden de eigenaren een onder meer een financiële bijdrage aan de gemeente ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen buiten het exploitatiegebied, waarna de gemeente hun recreatiewoningen een permanente woonbestemming gaf in het bestemmingsplan.
Het weigeren van een permanente woonbestemming, zonder dat daar een vergoeding voor wordt betaald, wordt hier verbonden aan de ruimtelijke kwaliteit. Het verdwijnen van recreatiewoningen zorgt voor planologisch nadeel dat alleen gecompenseerd wordt als daar een bijdrage van de bewoner tegenover staat, aldus de Afdeling. Dat brengt met zich dat de gemeente mag weigeren om een bestemming te verlenen als daar geen vergoeding voor wordt betaald, van betaalplanologie is dan geen sprake.
Het sluiten van de anterieure overeenkomst is overigens ook mogelijk onder de nieuwe Omgevingswet (wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom). Hoewel deze mogelijkheid in eerste instantie uit het wetsvoorstel werd geschrapt, is de wetgever daar in de Nota van Wijziging op teruggekomen. Reden daarvoor is de in de praktijk bestaande behoefte om buiten het kostenverhaal om een overeenkomst te sluiten over een financiële bijdrage voor ontwikkeling van een gebied.⁴
Beantwoording kamervragen minister Ollengren d.d. 4 oktober 2019 en 8 oktober 2019
In een kamerbrief van 4 oktober 2019 beantwoordt de minister vragen over “betaalplanologie” in het kader van de hiervoor besproken Aanvullingswet Grondeigendom. Mag een gemeente (c.q. ander bevoegd gezag) planologische medewerking afhankelijk stellen van het sluiten van een overeenkomst tussen initiatiefnemer en de gemeente (c.q. ander bevoegd gezag) waarbij de burger wordt verplicht een geldbedrag te betalen voor toekomstige voorzieningen, verbeteringen in de omgeving of voor onderhoudskosten? En kunnen de regels die worden gesteld aan publiekrechtelijk kostenverhaal ook gaan gelden voor privaatrechtelijk kostenverhaal?
De minister maakt voor de beantwoording van deze vraag (terecht) een onderscheid tussen “kostenverhaal” en “financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied”. Aan (vrijwillig) privaatrechtelijk kostenverhaal zijn volgens de minister in beginsel geen voorwaarden of beperkingen gesteld. Als het niet van een vrijwillige overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer komt kan de gemeente overgaan tot het publiekrechtelijk afdwingen van kostenverhaal. Hieraan zijn wel regels gesteld (waaronder de zogenaamde PPP criteria). Voor de mogelijkheden van het vragen van financiële bijdragen verwijst de minister naar de hierboven genoemde Nota van Wijziging, en licht toe dat “aan de mogelijkheid om privaatrechtelijk afspraken te maken over deze bijdragen (…) de voorwaarde [is] gesteld dat de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt gevraagd, moet zijn vastgelegd in een omgevingsvisie of een programma. Gemeenten kunnen op grond van het wetsvoorstel dus geen algemene financiële bijdrage vragen voor onzekere of niet gedefinieerde ontwikkelingen.
De minister licht verder toe, dat van vrijwillige bijdragen verder geen sprake meer is als de gemeente die afspraken kan afdwingen door planologische medewerking te weigeren. Als een burger of bedrijf verzoekt om wijziging van een omgevingsplan of een aanvraag doet voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan, kan het gemeentebestuur een dergelijk verzoek dan ook niet afwijzen op de grond dat privaatrechtelijk geen overeenstemming is bereikt over kostenverhaal of over het betalen van een financiële bijdrage.
Bij deze brief kunnen in ieder geval twee kanttekeningen worden geplaatst. In de eerste plaats is het de vraag of bij privaatrechtelijk contracteren met de gemeente überhaupt wel sprake is van “vrijwillig” contracteren en de conclusie dat reeds daarom “geen beperkingen zijn gesteld” wel houdbaar is. Vrijwilligheid kan o.i. niet namelijk niet los worden gezien van “gelijkwaardigheid” en bij contracteren met de overheid zal doorgaans geen sprake zijn van een gelijkwaardige positie van partijen.5 Van vrijwilligheid zou verder als gezegd volgens de minister geen sprake zijn indien planologische medewerking kan worden geweigerd. De Afdeling heeft echter in de in deze bijdrage besproken uitspraak juist wél geoordeeld dat een toestemming onder voorwaarden kan worden geweigerd indien een betrokkene niet overgaat tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. We zullen dus nog moeten afwachten hoe de rechtspraktijk zich op dit vlak gaat ontwikkelen.
De minister reageert verder in een kamerbrief van 8 oktober 2019 op een brief van NEPROM. NEPROM heeft namens haar leden kritiek geuit op de Nota van Wijziging omdat deze wijziging zou leiden tot ongewenste baatafroming en betaalplanologie. De minister geeft in deze brief onder meer aan dat de regering de mogelijkheid om te contracteren over een financiële bijdrage onder de Omgevingswet wil blijven continueren omdat daar in de praktijk veel behoefte blijkt te bestaan. Financiële bijdragen ondersteunen immers de bekostiging van de opgaven van gemeenten, provincies en ook waterschappen bij gebiedsontwikkeling. De minister benadrukt ook dat tegelijkertijd een extra bijdrage bovenop de kostenverhaalsbijdrage, er niet toe mag leiden dat de woningbouwproductie en de haalbaarheid van woningbouwplannen verder onder druk komt te staan. Van geval tot geval zal moeten worden uitgemaakt of een bijdrage in de business case “uit kan” en wat een passende hoogte van de bijdrage is. Dat vereist maatwerk dat volgens de minister het beste kan worden geleverd door de financiële bijdrage te betrekken bij de onderhandelingen tussen overheid en marktpartijen.
De minister acht de leden van de NEPROM gelet op hun kennis en expertise “in staat om grenzen te stellen” aan de bijdrage die de overheid vraagt. De kans dat de overheid zal “overvragen” acht de minister gering. Kennelijk gaat de minister er dus vanuit, dat sprake is van een zekere mate van “gelijkwaardigheid” van partijen. Bij bovenplanse verevening wijst de minister erop dat er een zekere samenhang dient te bestaan tussen de bouwactiviteit en de ontwikkeling van een gebied waarvoor de bijdrage wordt gevraagd. Met de voorgestelde regeling is volgens de minister dus geen sprake van ongeclausuleerde en ongelimiteerde bijdragen aan maatschappelijke functies, maar wordt kwaliteitsverbetering gestimuleerd bij de productie van woningen en bedrijven. Het is in onze ogen echter de vraag of de minister hiermee wel voldoende onderkent, dat de Afdeling in de hiervoor besproken uitspraak een ruimte opvatting heeft over de vraag wanneer sprake is van de vereiste “samenhang”, waarbij een “iets verwijderd verband” is toegestaan. Die rechtspraak zal onder de Omgevingswet vermoedelijk nog steeds opgeld doen.
De minister stelt overigens wel voor om een “nadere afbakening van de regeling” nader te bezien en wijst ook op de evaluatie van de Omgevingswet, waaruit zou kunnen volgen dat de regeling moet worden aangepast als deze in de praktijk niet goed blijkt te functioneren.
Privaatrechtelijk kostenverhaal of het vragen van een financiële bijdrage voor planologische toestemmingen is mogelijk bij anterieure overeenkomst. De minister neemt aan dat hierbij sprake is van “vrijwillige” afspraken. Het is verder in de praktijk niet ingewikkeld om een basis voor financiële bijdragen te leggen in een gemeentelijke of provinciale structuur- of omgevingsvisie of programma. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de minister lijken het niet eens over de vraag of een financiële bijdrage kan worden “afgedwongen” door planologische medewerking te weigeren. De Afdeling vindt van wel, de minister niet. We zullen moeten afwachten hoe de rechtspraktijk en de regeling van bovenplanse verevening in de Omgevingswet, zich op dit punt verder gaan ontwikkelen.
Voor vragen over dit onderwerp kunt u contact opnemen met Ingeborg Wind-Middel, Wessel de Weijer of andere leden van ons team Omgevingsrecht (Unique Pellekaan, Wiarda Geelhoed en Wessel de Weijer)
Zie ook (met verwijzing naar parlementaire geschiedenis) R.J. Lucassen en M.J. Pesch; “Contracteren over bouwtechnische kwaliteit geoorloofd?” in Gemeentestem, Gst. 2011/87.
Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 17 september 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:3434
Een garantieverklaring luidt: “Ondergetekende verklaart dat zij zich, in het geval van gunning van de opdracht aan Taxibedrijf (…) B.V. volledig en onvoorwaardelijk garant stelt voor de nakoming van de verplichtingen die uit de af te sluiten overeenkomst voortvloeien”.
Het Gerechtshof komt tot de conclusie dat de holding (derde) zich tegenover de gemeenten heeft verbonden voor de nakoming door het taxibedrijf van diens verplichtingen voortvloeiende uit de vervoersovereenkomst. Op grond van artikel 7.850 lid 1 BW geldt dat sprake is van een overeenkomst van borgtocht tussen de holding (derde) en de gemeenten. Nu de verplichting van de hoofdschuldenaar (het taxibedrijf) voortvloeiende uit de vervoersovereenkomst niet strekt tot betaling van een geldsom, maar tot het verzorgen van vervoer aan de gemeenten, geldt de borgtocht voor de schadevergoedingsverplichting in geval van niet-nakoming (door het taxibedrijf).
Dit zou alleen anders zijn indien uit de garantieverklaring uitdrukkelijk zou volgen dat de holding (derde) bij niet-nakoming door het taxibedrijf zelf voor uitvoering van de vervoersovereenkomst dient zorg te dragen. Daarvan is geen sprake, zodat het Gerechtshof de holding (derde) aansprakelijk houdt voor de schade die de gemeenten lijden als gevolg van de tekortkoming van het taxibedrijf. Deze schade bestaat onder andere uit de hogere vervoerskosten die aan Connexxion betaald moesten worden voor de uitvoering van het restant van de vervoersovereenkomst.
Aanbestedende diensten kunnen minimumeisen stellen aan de financiële en economische draagkracht van gegadigden/inschrijvers. Gegadigden/inschrijvers die zelfstandig niet voldoen aan die minimumeisen kunnen daarvoor (bij inschrijving) een beroep doen op een derde die wel aan die eisen voldoet, zulks ongeacht de banden met die derde.
Ingeval een inschrijver/gegadigde een dergelijk beroep op een derde doet, dient aangetoond te worden dat beschikt kan worden over de voor de uitvoering van de opdracht noodzakelijke middelen van die derde. Ten behoeve daarvan wordt veelal (bij inschrijving of na inschrijving binnen een bepaald aantal dagen na een daartoe gericht verzoek van de aanbestedende dienst) een garantieverklaring verlangd van de derde.
In een Europese aanbesteding van een zestal Brabantse gemeenten voor een collectief vraagafhankelijk vervoerssysteem, heeft de winnende inschrijver (een taxibedrijf) een beroep gedaan op de draagkracht van haar moedervennootschap (de holding). Ten behoeve daarvan heeft deze holding (de derde) de volgende verklaring ondertekend:
“Ondergetekende verklaart dat zij zich, in het geval van gunning van de opdracht aan Taxibedrijf (…) B.V. volledig en onvoorwaardelijk garant stelt voor de nakoming van de verplichtingen die uit de af te sluiten overeenkomst voortvloeien”.
Tijdens de uitvoeringsfase komt het taxibedrijf door een faillissement haar verplichtingen voortvloeiende uit de overeenkomst met de gemeenten niet (meer) na. Toen de gemeenten aanspraak maakten op de garantie van de holding (derde) ontstond een discussie over de reikwijdte van deze garantieverklaring.
De holding (derde) stelde zich op het standpunt dat de door haar ondertekende garantieverklaring zo moet worden begrepen dat zij zich als borg heeft verbonden om de verplichtingen uit de met het taxibedrijf gesloten vervoersovereenkomst na te zullen komen, indien het taxibedrijf daartoe niet meer in staat zou zijn. Toen haar dochtervennootschap (het taxibedrijf) failliet ging, heeft zij daarom aangeboden haar garantie gestand te doen door de resterende vervoersdiensten te laten uitvoeren door een andere dochtervennootschap.
De gemeenten zijn niet ingegaan op het aanbod van de holding (de derde) en hebben (het restant van) de vervoersovereenkomst gegund aan Connexxion. Connexxion was als tweede geëindigd in de aanbestedingsprocedure en een zogenoemde ‘reservebankovereenkomst’ gegund gekregen, voor het geval de oorspronkelijke aan het taxibedrijf gegunde vervoersovereenkomst zou worden ontbonden). De gemeenten hebben vervolgens de holding aansprakelijk gesteld voor de schade die zij lijden als gevolg van de niet-nakoming door het taxibedrijf.
De gemeenten gingen namelijk uit van een andere uitleg van de garantieverklaring. Volgens de gemeenten heeft de holding (derde) met de garantieverklaring (zoals hiervoor geciteerd) gegarandeerd dat haar dochtervennootschap (het Taxibedrijf) haar verplichtingen voortvloeiende uit de vervoersovereenkomst zou nakomen. De gemeenten stellen zich op het standpunt dat nu het Taxibedrijf niet meer in staat was haar verplichtingen na te komen, de holding (derde) vanaf dat moment tekortgeschoten is in de nakoming van haar garantieverplichting jegens de gemeenten.
Omdat de garantieverklaring, zoals die door de holding (derde) is ondertekend, onderdeel uitmaakte van de aanbestedingsstukken, past het Gerechtshof (terecht) de CAO-norm toe bij de uitleg van de garantieverklaring. De tekst van de garantieverklaring moet op grond daarvan naar objectieve maatstaven worden uitgelegd, waarbij de bewoordingen, gelezen in het licht van de aanbestedingsstukken, van doorslaggevende betekenis zijn.
Het Gerechtshof komt vervolgens op basis van een objectieve uitleg van de garantieverklaring tot de conclusie dat de holding (derde) zich tegenover de gemeenten heeft verbonden voor de nakoming door het taxibedrijf van diens verplichtingen voortvloeiende uit de vervoersovereenkomst. Op grond van artikel 7.850 lid 1 BW geldt dat sprake is van een overeenkomst van borgtocht tussen de holding (derde) en de gemeenten. Nu de verplichting van de hoofdschuldenaar (het taxibedrijf) voortvloeiende uit de vervoersovereenkomst niet strekt tot betaling van een geldsom, maar tot het verzorgen van vervoer aan de gemeenten, geldt de borgtocht voor de schadevergoedingsverplichting in geval van niet-nakoming (door het taxibedrijf).
Dit zou alleen anders zijn, zo oordeelt het Gerechtshof, indien uit de garantieverklaring uitdrukkelijk zou volgen dat de holding (derde) bij niet-nakoming door het taxibedrijf zelf voor uitvoering van de vervoersovereenkomst diende zorg te dragen. Daarvan is alleen geen sprake, zodat het Gerechtshof de holding (derde) aansprakelijk houdt voor de schade die de gemeenten als gevolg van de tekortkoming van het taxibedrijf hebben geleden. Deze schade bestond onder andere uit de hogere vervoerskosten die aan Connexxion betaald moesten worden voor de uitvoering van het restant van de vervoersovereenkomst.
Heeft u vragen of opmerkingen over dit artikel? Neem dan contact op met Theunis Danker