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Timestamp: 2018-12-10 23:44:29+00:00
Document Index: 91853419

Matched Legal Cases: ['artigo 51', 'artigo 2', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 46', 'artigo 230', 'artigo 38', 'artigo 83', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 230', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 2', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 2', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 89', 'artigo 20', 'artigo 46', 'artigo 56', 'artigo 2', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 2']

apresentadas em 15 de novembro de 2017 (1)
Processos apensos C‑523/16 e C‑536/16
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de Contencioso Administrativo do Lácio, Itália)]
«Questão prejudicial — Contratação pública — Proponente que apresentou documentação incompleta — Legislação nacional que condiciona a possibilidade de a complementar ao pagamento de uma multa — Proporcionalidade»
1. O direito italiano transpôs o artigo 51.o da Diretiva 2004/18/CE (2) de forma que permitia aos proponentes dos contratos públicos sanar as irregularidades das suas propostas, mas aplicando‑lhes, simultaneamente, quando essas irregularidades fossem substanciais, uma sanção pecuniária proporcional ao valor do contrato.
2. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, em síntese, se o poder sancionatório e as regras para a fixação do montante da multa, no âmbito do mecanismo de «retificação onerosa do processo», cumprem as regras do direito da União.
1. Direito da União: Diretiva 2004/18
3. Nos termos do artigo 2.o:
4. O artigo 51.o dispõe:
«A entidade adjudicante pode convidar os operadores económicos a complementar ou a explicitar os certificados e documentos apresentados em aplicação dos artigos 45.o a 50.o»
1) Decreto Legislativo n.o 163 de 2006, que aprova o Código de contratos de empreitadas de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços em transposição das Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (3) (a seguir «CCP»)
5. O seu artigo 38.o, n.o 2‑bis:
«A falta, o caráter incompleto e qualquer outra irregularidade substancial dos elementos e das declarações substitutivas previstas no n.o 2 obrigam o proponente que as tenha provocado a efetuar o pagamento, em favor da entidade adjudicante, da sanção pecuniária especificada no anúncio do concurso, cujo montante não pode ser inferior a um por mil nem superior a um por cento do valor do contrato e, em qualquer caso, não superior a 50 000 euros, cujo pagamento é garantido pela caução provisória.
Em tais casos, a entidade adjudicante concede ao proponente um prazo, não superior a diz dias, para apresentar, complementar ou regularizar as declarações requeridas, e indica o seu conteúdo e as pessoas obrigadas a fazê‑lo.
Em caso de irregularidades não substanciais, isto é, de falta ou do caráter incompleto de declarações não indispensáveis, a entidade adjudicante não exige a sua retificação nem aplica nenhuma sanção.
Caso o prazo concedido seja excedido, o proponente é excluído do concurso.»
6. O artigo 46.o dispõe que, dentro dos limites previstos nos artigos 38.o a 45.o, as entidades adjudicantes convidam, se necessário, os proponentes a completar ou a explicitar o conteúdo dos certificados, dos documentos ou das declarações apresentadas.
7. O artigo 230.o, n.o 1, relativo aos contratos de empreitadas de obras públicas, aos contratos públicos de fornecimento e aos contratos públicos de serviços nos setores especiais, prevê que lhes é aplicável o artigo 38.o do CCP.
2) Decreto Legislativo n.o 50/2016, de 18 de abril, que altera o Código de contratos públicos (4)
8. A reforma do CCP, em vigor a partir de 2016, suavizou, no artigo 83.o, n.o 9, as condições para a exigência da multa (é apenas aplicável em caso de regularização) e reduziu o seu limite máximo (de 50 000 para 5 000 euros) (5).
II. Matéria de facto nos processos e questão prejudicial
1. Processo C‑523/16
9. A Società Centostazioni S.p.A., que faz parte do grupo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., lançou, em janeiro de 2016, um concurso público destinado à adjudicação da manutenção, ordinária e extraordinária, e ao fornecimento de energia dos imóveis das suas estações ferroviárias, num montante estimado de 170 864 780,81 euros.
10. O anúncio do concurso remetia para os artigos 38.o, n.o 2‑bis, e 46.o, n.o 1‑ter, do CCP no que diz respeito à retificação das irregularidades substanciais das propostas dos proponentes. O proponente que pretendesse a retificação estaria obrigado a efetuar o pagamento, à entidade adjudicante, de uma sanção pecuniária de 35 000 euros relativamente a cada lote.
11. A Società Centostazioni, enquanto entidade adjudicante, entendeu que a documentação apresentada pelo agrupamento temporário de empresas constituído pela Ma. t.i. Sud S.p.A. e pela Graded S.p.A. (a seguir «Ma.t.i. Sud»), apresentava determinadas irregularidades essenciais (6). Convidou a proponente a proceder à retificação, até 23 de março de 2016, e aplicou‑lhe a sanção de 35 000 euros.
12. A Ma.t.i. Sud manifestou, em simultâneo com a retificação, a sua discordância relativamente a esta medida e pediu a anulação da referida sanção. A entidade adjudicante indeferiu o seu pedido e intimou a proponente ao pagamento, informando que, caso contrário, procederia à execução da caução provisória.
13. A Ma.t.i. Sud recorreu da decisão anterior no órgão de reenvio.
2. Processo C‑536/16
14. Em outubro de 2014, a Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) lançou um concurso cujo objeto consistia na celebração de um acordo‑quadro para a designação de cinco gestores da sua carteira de títulos.
15. O anúncio do concurso remetia para o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP, no que diz respeito à retificação do processo quanto às propostas dos proponentes. Em caso de falta, caráter incompleto e quaisquer outras irregularidades essenciais relativas aos elementos ou às declarações fornecidas, seria aplicada ao proponente uma multa de 50 000 euros, sendo‑lhe concedido um prazo de 10 dias para proceder à retificação.
16. A entidade adjudicante assinalou que a documentação da Duemme SGR S.p.A. apresentava uma irregularidade substancial (7), cuja retificação exigiu, em simultâneo com a aplicação de uma multa de 50 000 euros.
17. Como a Duemme SGR recusou pagar a sanção, a entidade adjudicante intimou‑a a fazê‑lo, informando que, caso contrário, procederia à execução da caução provisória.
18. A Duemme SGR recorreu, em 9 de janeiro de 2015, da decisão sancionatória no órgão jurisdicional de reenvio.
3. Questões prejudiciais
19. O Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de Contencioso Administrativo do Lácio, Itália) apresentou, em ambos os processos, as seguintes questões prejudiciais:
«1) Embora os Estados‑Membros tenham a faculdade de impor o caráter oneroso da retificação do processo com efeitos de regularização, é ou não contrário ao direito da União o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do Decreto Legislativo n.o 163 de 2006, com a redação em vigor à data do anúncio em causa […], na medida em que prevê o pagamento de uma “sanção pecuniária”, de valor a fixar pela entidade adjudicante (“não inferior a um por mil e não superior a um por cento do valor do concurso e, em qualquer caso, não superior a 50 000 euros, cujo pagamento é garantido pela caução provisória”), atendendo ao montante excessivamente elevado e ao caráter predeterminado de tal sanção, que não é adaptável em função da situação concreta ou da gravidade da irregularidade sanável?
2) O mesmo artigo 38.o, n.o 2‑bis, do Decreto Legislativo n.o 163 de 2006 (sempre na versão em vigor à data acima indicada) é contrário ao direito comunitário, na medida em que tal onerosidade da retificação do processo pode ser considerada contrária aos princípios da máxima abertura do mercado à concorrência, que o referido instituto representa, com a consequência de a atividade imposta a este respeito à comissão de adjudicação ser abrangida pelos deveres que lhe são impostos pela lei, atendendo ao interesse público de prosseguir o objetivo acima indicado?»
III. Síntese das observações das partes.
20. A Duemme SGR entende que, com caráter geral, a Diretiva 2004/18 opõe‑se ao caráter oneroso da retificação do processo do artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP.
21. Defende que este mecanismo seria contrário ao princípio da máxima abertura dos contratos à concorrência, por constituir um travão à participação das empresas, especialmente as pequenas e médias (8). Estas últimas dispõem de uma tesouraria inferior à das grandes empresas, pelo que as suas dificuldades de liquidez para fazer face à sanção podem traduzir‑se num obstáculo à livre concorrência.
22. Acrescenta que, embora os artigos 49.o TFUE e 56.o TFUE admitam a existência de medidas nacionais limitadoras, estas não devem ser discriminatórias, têm de ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral e têm que ser adequadas e proporcionadas à finalidade perseguida. A onerosidade da retificação dos processos constitui, em sua opinião, um obstáculo à livre concorrência não justificado.
23. A Duemme SGR questiona‑se se a multa de 50 000 euros e os elementos de gradação previstos no artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP são compatíveis com o princípio da proporcionalidade, ao não preverem nenhuma modulação no que diz respeito às circunstâncias concretas da infração cometida.
24. Por último, ainda que o Estado italiano fosse competente para conferir caráter oneroso à retificação do processo, o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP iria além do exigido pelas finalidades e objetivos do artigo 51.o da Diretiva 2004/18 (que, recorda, foi revogado).
25. A CNPR entende que a regulamentação controvertida tem como objetivo abrir mais à concorrência os processos de contratação administrativa. Em contraste com o regime precedente (nos termos do qual as irregularidades substanciais implicavam necessária e automaticamente a exclusão do proponente afetado), desde a reforma realizada pelo Decreto‑lei n.o 90 de 2014 permite‑se a retificação. Assim, as condições materiais de participação neste tipo de processos prevalecem sobre os aspetos formais relativos à apresentação dos documentos exigíveis.
26. A sanção pecuniária aplicada a quem não cumpra as suas obrigações documentais constitui precisamente a contrapartida dessa abertura à concorrência. Essa sanção, que aparece no caderno de encargos, visa compensar os encargos adicionais que a entidade adjudicante tem de suportar decorrente do comportamento negligente do proponente.
27. A CNPR considera que determinar o montante da multa no caderno de encargos constitui uma garantia de informação plena e respeita os princípios da igualdade de tratamento e transparência. Os requisitos, tanto processuais como substantivos, relativos à participação nas propostas de contratação têm de ser definidos publicamente, de forma prévia e clara, para que os proponentes estejam conscientes das obrigações que impendem sobre eles, incluindo a de apresentar a documentação essencial, e das consequências do seu incumprimento.
28. Na opinião da CNPR, ao fixar‑se a sanção em função do valor do contrato e da gravidade da irregularidade cometida, a sua proporcionalidade está garantida. O estabelecimento de um mínimo e de um máximo percentuais (com um limite de 50 000 euros) permite à entidade adjudicante ter em conta os elementos do caso concreto, sem esquecer que a sanção se encontra apenas prevista para irregularidades substanciais.
29. Por último, a CNPR salienta que, mesmo admitindo que o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP fosse além dos limites do artigo 51.o da Diretiva 2004/18, o Tribunal de Justiça reconhece aos Estados‑Membros uma margem de apreciação para adotarem medidas que garantam o respeito dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento (9).
30. O Governo italiano, após indicar que a regulamentação controvertida já foi alterada, centra‑se na sua compatibilidade com o direito da União. Em sua opinião, as dúvidas do tribunal de reenvio assentam no argumento de o artigo 51.o da Diretiva 2004/18 não prever nenhuma sanção, bem como na eventualidade de o risco de ser aplicada uma sanção dificultar a participação nos processos de contratação.
31. Em sua opinião, o primeiro argumento tem de ser rejeitado, uma vez que os Estados‑Membros podem não prever um mecanismo de regularização, ou fazê‑lo com maior ou menor amplitude. E também não concorda com o segundo, por diversos motivos:
– Porque a multa não constitui um encargo dissuasório que os proponentes, tenham, em todo caso, de suportar, mas sim uma possibilidade dependente da sua vontade, uma vez que podem facilmente evitá‑la pelo cumprimento escrupuloso das suas obrigações.
– Porque esse mecanismo promove a concorrência fortalecendo o respeito pelas regras de participação no concurso, ao evitar que a regularização gratuita de propostas irregulares se converta num instrumento de discriminação contra as empresas diligentes. Este objetivo é alcançado por um meio razoável, uma vez que a sanção é apenas aplicada ao proponente que cometa irregularidades substanciais. Desta forma estimula‑se, além disso, a responsabilidade das empresas, incentivando‑as a apresentarem as suas propostas completas e na forma correta. Por último, a entidade adjudicante é compensada pelo encargo adicional que decorre da gestão de propostas irregulares.
– Porque o artigo 38.o, n.o 2‑bis, não estabelece um montante fixo para a sanção nem este pode ser considerado excessivo. Pelo contrário, atribui à entidade adjudicante uma margem de apreciação para determinar o montante da multa entre um máximo e um mínimo, em relação ao valor do contrato, o que permite graduar a sanção em função das circunstâncias do caso concreto e respeitando o princípio da proporcionalidade.
– Porque o facto de a sanção dever estar prevista no anúncio de concurso não implica que o seu montante seja único. Mas, mesmo admitindo que o fosse, a proporcionalidade está garantida pela fixação do seu montante não apenas em função do valor do contrato, mas também pela exclusão das irregularidades não substanciais. O seu montante não seria excessivo na medida em que, sendo dissuasório, seja também individualizado.
– Porque o montante da sanção é calculado em função do valor do contrato, com os limites indicados, e está submetido ao controlo jurisdicional. O direito italiano autoriza uma apreciação de jurisdição plena, de forma que o juiz possa determinar diretamente o montante da sanção, reduzindo‑o caso o considere excessivo.
32. A Comissão, com caráter preliminar, destaca que, embora o concurso do processo C‑523/16 esteja abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/17 (10), o pedido de interpretação prejudicial é pertinente, uma vez que, nos termos do artigo 230.o do CCP, o artigo 51.o da Diretiva 2004/18 é aplicável aos setores especiais da Diretiva 2004/17/CE (11).
33. Salienta, também, que o caráter oneroso da retificação está em conformidade com o artigo 51.o da Diretiva 2004/18, de aplicação facultativa pelos Estados‑Membros. Tendo o legislador nacional decidido transpor esta disposição, é necessário analisar se o regime sancionatório estabelecido garante uma aplicação correta desta atribuição.
34. A Comissão concorda com a posição do órgão de reenvio quando alega que a legislação italiana tem de ser interpretada à luz do princípio da proporcionalidade e da abertura do mercado à concorrência. Duvida, contudo, do facto de os princípios da igualdade de tratamento e não discriminação serem pertinentes, uma vez que, a partir do momento em que a sanção é definida no anúncio do concurso, é indistintamente aplicável a todos os candidatos. Além disso, esta forma de fixação do montante da sanção visa, precisamente, evitar a arbitrariedade e a discriminação.
35. Sob esta perspetiva, a Comissão entende que a razão de ser do artigo 51.o da Diretiva 2004/18 consiste em conceder às entidades adjudicantes uma margem de flexibilidade na apreciação de irregularidades meramente formais, com o objetivo de não excluir proponentes idóneos. Contribui, nessa medida, para a realização dos objetivos do direito da União relativo aos contratos públicos, que visam assegurar a abertura dos concursos à mais ampla concorrência.
36. A Comissão salienta que o Tribunal de Justiça declarou que esta possibilidade pretende corrigir ou eliminar irregularidades menores, que dizem respeito a dados ou elementos cujo caráter anterior ao prazo de apresentação das propostas seja objetivamente verificável, que sejam autorizados pelo anúncio do concurso e que sejam potencialmente aplicáveis a todos os proponentes (12). Em sua opinião, tal verifica‑se nestes dois processos.
37. Para a Comissão, um Estado‑Membro que exerça a faculdade concedida pelo artigo 51.o da Diretiva 2004/18 está obrigado a garantir a sua eficácia prática (o «efeito útil»), garantido aos proponentes o exercício pleno dos direitos que a diretiva lhes confere. O mecanismo sancionatório do artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP pode apenas ser considerado lícito se tiver um propósito legítimo, que não constitua um obstáculo à prossecução das finalidades do artigo 51.o da Diretiva nem ao exercício dos direitos que prevê e se respeitar os princípios da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços e da proporcionalidade.
38. Segundo a Comissão, a aplicação de uma sanção pecuniária aos proponentes, cuja participação no processo está subordinada à condição de complementar ou regularizar as declarações e documentos apresentados, pode afetar ou tornar menos atrativo o exercício das liberdades garantidas pelos artigos 49.o TFUE e 56.o TFUE, constituindo um obstáculo à participação mais ampla possível de proponentes. Tal como o próprio órgão de reenvio salienta, o contraste entre pagar uma multa por incorrer numa irregularidade menor e a incerteza de se tornar adjudicatário de um contrato pode incentivar os proponentes, especialmente as pequenas e médias empresas, a não concorrer às propostas ou, sendo o caso, a renunciar à sua participação, uma vez apresentadas as propostas.
39. Contudo, esta restrição é justificada, desde que prossiga um objetivo legítimo de interesse geral. Entre estes, podem aceitar‑se tanto o objetivo de responsabilizar as empresas (incentivando‑as a que atuem com seriedade e atempadamente na apresentação da documentação das suas propostas) como o de compensar financeiramente a entidade adjudicante pelo encargo inerente ao processo, mais complicado e prolongado, da retificação.
40. No entanto, não lhe parece que o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP seja adequado para alcançar o objetivo prosseguido por duas razões. A primeira diz respeito à fixação do limite máximo da sanção e a segunda, à margem de apreciação da entidade adjudicante para fixar o montante da multa.
41. Assim, quanto à primeira razão, parte do facto de as irregularidades sanáveis no contexto do artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP se circunscreverem normalmente a situações que não apresentam dificuldades especiais e que devem ser retificadas no prazo curto de dez dias. Contudo, o legislador italiano não explica de que forma a fixação de um limite absoluto máximo de 50 000 euros contribui para o bom desenvolvimento do concurso. Pelo contrário, tal montante, pelo seu caráter dissuasório, é suscetível de prejudicar o efeito útil da faculdade atribuída pelo artigo 51.o da Diretiva 2004/18. A Comissão salienta que um limite máximo de 5 000 euros, como o introduzido pelo novo Código de contratos públicos, é mais razoável. Em todo o caso, compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar a proporcionalidade do limite de 50 000 euros relativamente aos encargos suplementares que pendem sobre a entidade adjudicante e se é justificado.
42. No que diz respeito à segunda razão, a Comissão considera que o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP não faz referência ao princípio da proporcionalidade nem à obrigação eventual da entidade adjudicante de fundamentar, no caderno de encargos, o montante da sanção prevista em função do número e tipo de irregularidades suscetíveis de ser sanadas. Concretamente, os montantes de 50 000 e 35 000 euros, para os processos principais, teriam sido calculados de forma aleatória e desproporcionada.
43. Assim, conclui a Comissão, a fixação destes montantes não é imputável nem à redação do artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP nem à sua aplicação concreta pela entidade adjudicante. É o tribunal de reenvio que deverá esclarecer se esse artigo pode ser interpretado e aplicado respeitando o princípio da proporcionalidade e de forma que o efeito útil do artigo 51.o da Diretiva 2004/18 seja garantido.
44. Os pedidos de decisão prejudicial deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 e 24 de outubro de 2016.
45. Em 15 de novembro de 2016, foi decidida a apensação dos processos C‑523/16 e C‑536/16.
46. Apresentaram observações escritas a Duemme SGR, a CNPR, o Governo italiano e a Comissão Europeia. Não foi considerada necessária a realização de uma audiência.
47. Com a «retificação onerosa do processo», que é objeto deste reenvio, a lei italiana permitia aos proponentes dos contratos públicos corrigir determinadas deficiências das suas propostas. Quando essas irregularidades tinham caráter substancial, a entidade adjudicante aplicava uma multa ao seu autor.
48. A redação inicial do CCP não aceitava a retificação das irregularidades substanciais (13). A regra foi alterada em 2014 precisamente para admitir essa eventualidade, embora sob a condição de ser aplicada ao proponente que as tivesse provocado uma multa caracterizada por estes fatores: i) o seu montante oscilaria entre um por mil e um por cento do valor do contrato, não podendo exceder o limite máximo de 50 000 euros; ii) este montante seria fixado antecipadamente no anúncio do concurso, num montante igual para todos os proponentes; e iii) a cobrança da sanção estaria assegurada, uma vez que a entidade adjudicante pode retirar o seu montante da caução provisória paga para participar no processo.
49. Trata‑se, portanto, de saber se esse mecanismo, tal como a lei nacional o previu, respeita a disposição (artigo 51.o) da Diretiva 2004/18, nos termos do qual a entidade adjudicante pode convidar os proponentes a «complementar ou a explicitar os certificados e documentos» anexos às suas propostas.
50. O órgão de reenvio refere a Diretiva 2014/24/UE (14), uma vez que, embora não tenha ainda sido transposta para o direito italiano, estava em vigor quando o artigo 38.o, n.o 2‑bis do CCP foi aprovado. Creio, contudo, que essa diretiva não é aplicável em nenhum dos dois litígios.
51. O Tribunal de Justiça declarou que «a diretiva aplicável […] é, em princípio, a que está em vigor no momento em que a entidade adjudicante escolhe o tipo de procedimento que vai adotar e dirime definitivamente a questão de saber se há ou não a obrigação de proceder à abertura prévia de um concurso para a adjudicação de um contrato público. Em contrapartida, são inaplicáveis as disposições de uma diretiva cujo prazo de transposição expirou após esse momento» (15).
52. Como os anúncios de adjudicação dos contratos objeto da controvérsia foram publicados em outubro de 2014 e em janeiro de 2016, antes da incorporação da Diretiva 2014/24 no direito italiano (o que aconteceu em 18 de abril de 2016, data em que o seu prazo de transposição expirava), a aplicação dessa jurisprudência implica que se deva ter em conta, em ambos os processos, a Diretiva 2004/18.
53. A Comissão não duvida de que o processo C‑536/16 seja regulado pela Diretiva 2004/18 (16), mas defende, tal como já foi exposto, que o concurso do processo C‑523/16 seria abrangido pelo âmbito da Diretiva 2004/17 (relativa aos setores especiais). Ora, acrescenta que, como o CCP estende a aplicação do seu artigo 38.o aos referidos setores especiais, a solução do problema reverte para a regra geral, que em Itália transpôs o artigo 51.o da Diretiva 2004/18.
54. Seja por um motivo ou por outro, não vejo nenhum problema de inadmissibilidade nos dois reenvios, e creio ser pertinente resolvê‑los fornecendo ao órgão jurisdicional as pautas de interpretação da Diretiva 2004/18 que este pede.
55. Por último, parece‑me mais lógico inverter a ordem da resposta prejudicial, uma vez que a primeira questão (relativa aos condicionamentos ao montante da multa) pressupõe uma resposta afirmativa à segunda (relativa ao poder do Estado‑Membro para estabelecer esta sanção).
2. Quanto ao poder do Estado para estabelecer um mecanismo de «retificação onerosa do processo»
56. Sem prejuízo do que direi a seguir relativamente aos limites à possibilidade de sanar determinadas irregularidades das propostas, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à Diretiva 2004/18, não encontro nesta última objeções a que os Estados‑Membros prevejam que as entidades adjudicantes cobrem um determinado montante (neste caso, a título de sanção) (17) aos proponentes nesta situação.
57. O artigo 51.o da Diretiva 2004/18 prevê que as entidades adjudicantes «podem convidar os operadores económicos» a complementar ou explicitar determinados certificados ou documentos (18). Nada diz sobre os meios que devam ser utilizados para tal, deixando‑os ao arbítrio dos Estados‑Membros. Estes últimos beneficiam, na minha opinião, de uma significativa margem de liberdade para escolher os meios, de acordo com as suas próprias opções legislativas (19), sempre que a regulamentação que adotem não entre em conflito com a referida disposição nem com o restante direito da União.
58. Na minha opinião, dentro dessa margem de liberdade, a regra nacional pode autorizar a retificação das irregularidades formais das propostas, enquanto impõe aos seus autores um determinado encargo económico para incentivar a sua correta apresentação e repercutir sobre eles o (eventual) custo acrescido do processo de retificação. Contudo, seria contrária à Diretiva 2004/18 e aos princípios que a inspiram (20) uma disposição nacional desse género que, dada a magnitude do referido encargo, constituísse um obstáculo dificilmente superável à participação das empresas (sobretudo, das médias e pequenas) nos processos de concurso de contratos públicos, o que significaria, além disso, comprometer a desejável concorrência nesses processos (21).
59. Não considero, portanto, que possam ser suscitadas objeções de princípio a um mecanismo que torne onerosa, para quem os tenha de sanar, a retificação das irregularidades do processo em que tenha incorrido ao apresentar a sua proposta. Regressarei a esta questão, ao analisar os elementos do ónus instaurado pela legislação italiana.
60. Ora, o artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP fazia referência às «irregularidades substanciais» como irregularidades sanáveis. Esta disposição poderia suscitar dificuldades se permitisse que se mantenham no processo de adjudicação proponentes que teriam de ter sido excluídos, por não respeitarem a obrigação de apresentar, no momento e na forma devidas, os documentos exigidos no anúncio. Dificuldades que aumentam ao analisar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a este aspeto.
61. Com efeito, este é um tema controvertido (e delicado) relativamente ao qual o Tribunal de Justiça se pronunciou afirmando, como regra, que o artigo 51.o da Diretiva 2004/18 «não pode ser interpretado como permitindo àquela aceitar quaisquer retificações às omissões que, segundo as disposições expressas dos documentos do concurso, devem conduzir à sua exclusão [do proponente]» (22).
62. O acórdão de 4 de maio de 2017, Esaprojekt (23), contribuiu, recentemente, para delinear a extensão das possibilidades de retificação. Do seu conteúdo creio que se devem destacar estas afirmações:
– «[P]or um lado, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação impõem que os proponentes disponham das mesmas oportunidades na formulação dos termos das suas propostas e implicam assim que estas propostas estejam sujeitas às mesmas condições para todos os proponentes. Por outro lado, o dever de transparência tem por finalidade garantir a inexistência de risco de favoritismo e de arbitrariedade por parte da entidade adjudicante» (24).
– Além disso, estes princípios «opõem‑se a qualquer negociação entre a entidade adjudicante e um proponente no âmbito de um procedimento de adjudicação de contratos públicos, o que implica que, em princípio, uma proposta não pode ser alterada após a sua apresentação, quer seja por iniciativa da entidade adjudicante quer do proponente. Daqui resulta que a entidade adjudicante não pode pedir esclarecimentos a um proponente cuja proposta considera imprecisa ou não conforme com as especificações técnicas do caderno de encargos» (25).
– «Porém, o Tribunal de Justiça especificou que o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 não se opõe a que os dados relativos à proposta possam ser corrigidos ou completados pontualmente, nomeadamente porque necessitam de forma evidente de uma simples clarificação ou para pôr termo a erros materiais manifestos.» (26)
63. Admite‑se, portanto, a «clarificação pontual ou uma correção de erros materiais manifestos», mas não a «alteração substancial e significativa da proposta inicial que se assemelha mais à apresentação de uma nova proposta». Exclui‑se, também a apresentação de «documentos que não figurem na proposta inicial» quando a sua entrega posterior equivalha, na realidade, à apresentação de uma nova proposta (27).
64. Também não haveria lugar a retificação «se os documentos do contrato impusessem a comunicação do documento ou da informação que falta sob pena de exclusão [uma vez que] cabe à entidade adjudicante observar estritamente os critérios que ela própria fixou» (28).
65. Portanto, o órgão jurisdicional de reenvio terá de apreciar de acordo com estas pautas de interpretação do artigo 51.o da Diretiva 2004/18 se, nas circunstâncias destes dois processos, a retificação documental pedida: a) afeta irregularidades puramente formais, de forma que não equivalha à apresentação de uma nova proposta, nem confira ao seu autor uma vantagem adicional relativamente aos concorrentes (29); e b) não contraria o claramente previsto no caderno de encargos como motivo de exclusão.
3. Quanto ao valor da sanção e ao princípio da proporcionalidade
66. A apreciação afirmativa relativa à compatibilidade, em princípio, de um mecanismo de «retificação onerosa do processo» com o artigo 51.o da Diretiva 2004/18 deve ser acompanhada, seguidamente, de uma análise específica dos perfis particulares da sanção do artigo 2.o, n.o 2‑bis, do CCP, na sua redação anterior à reforma de 2016, tal como é aplicável na prática nacional, evidenciados pelos dois processos objeto dos dois litígios.
67. Antes de realizar essa análise, entendo ser oportuno recorrer a um elemento legislativo do qual o órgão jurisdicional de reenvio poderia, hipoteticamente, deduzir consequências para além das que expressa (para ele, «o novo CCP não é aplicável ao concurso em causa, que foi anunciado antes da sua entrada em vigor»). Refiro‑me, precisamente, a essa reforma do artigo 38.o, n.o 2‑bis, do CCP promulgada em 2016 (30).
68. O tribunal nacional poderia, eventualmente, aplicar o princípio de retroatividade in melius aos processos ainda pendentes, regulados pela legislação mais desfavorável para o proponente a quem é aplicada a sanção, se se cumprisse a dupla condição de que: a) no seu ordenamento interno, esse princípio fosse aplicável ao direito administrativo sancionatório; e b) a sanção prevista pelo referido artigo do CCP tivesse, realmente, natureza punitiva.
69. Se essa aplicação retroativa não fosse possível (e independentemente de o facto de o desaparecimento da disposição interna aplicada nestes dois casos leve a que o acórdão que o Tribunal de Justiça profira no seu âmbito tenha um alcance geral muito limitado) (31), terá que analisar se as características do instrumento sancionatório, tal como foi aplicado nestas duas situações, respondem, verdadeiramente, aos fins que o justificam, em termos que respeitem o princípio da proporcionalidade.
70. Nas observações da CNPR, do Governo italiano e da Comissão faz‑se notar que o estabelecimento da sanção pela existência de irregularidades substanciais visa, por um lado, responsabilizar o proponente para que atue com diligência ao preparar a documentação que apresentará com a sua proposta; e, por outro, compensar e entidade adjudicante pelo encargo adicional que decorre da gestão de um expediente de contratação em que é conferida a possibilidade de retificar as referidas irregularidades.
71. A dupla rejeição desse instrumento, tal como o configura o CCP, tem em consideração que, por um lado, o valor da sanção é fixado a priori, no próprio anúncio do concurso, sem proceder à ponderação da magnitude das irregularidades cometidas nem às condições económicas do proponente infrator. Por outro lado, os montantes resultantes (até um limite de 50 000 euros) não respeitam o princípio da proporcionalidade. Além disso, o seu montante exorbitante pode dissuadir, em particular as pequenas e médias empresas, de participar no concurso, restringindo a concorrência.
72. Quanto às finalidades que poderiam validar a aplicação das sanções, entendo que não têm correspondência com os seus montantes mínimo e máximo, tal como se encontravam previstos no CCP antes da sua reforma de 2016. Talvez esta última, ao reduzir significativamente o limite máximo absoluto para 5 000 euros, pudesse decorrer, precisamente, da convicção do seu caráter excessivo no entendimento do legislador interno, tal como sugere o tribunal de reenvio.
73. Desde logo, o argumento dos custos administrativos superiores não justifica montantes tão consideráveis: tenha‑se em conta que mesmo o mínimo de um por mil (e a fortiori o de um por cento), em contratos sujeitos às diretivas comunitárias, é por si só elevado, dados os limites inferiores para a aplicação destas. Esse argumento também não é compaginável com um montante único, fixado a priori e que consiste numa percentagem do montante do contrato, uma vez que o lógico seria, seguindo‑se esta linha, que se individualizassem ad casum os custos produzidos mais elevados.
74. A desproporção é manifesta nas duas situações dos autos, que não são senão a aplicação prática da disposição legal: o esquecimento da assinatura de um elemento da direção ou a falta de apresentação de uma declaração sob compromisso de honra relativa aos antecedentes criminais traduz‑se em multas de 35 000 e 50 000 euros, respetivamente. É‑me difícil admitir que o custo adicional para as entidades adjudicantes, simplesmente por detetarem essas duas irregularidades e convidarem à sua retificação (32), tenha correspondência com os referidos valores, que parecem antes serem concebidos para aumentar as suas receitas (33). Concordo com o tribunal de reenvio — a quem, em última análise compete efetuar o juízo de proporcionalidade — quanto ao facto de os montantes poderem ser qualificados de «objetivamente exorbitantes relativamente à atividade suplementar [da entidade adjudicante]».
75. O objetivo de garantir a seriedade das propostas também não autoriza multas tão desmesuradas. Em primeiro lugar, porque estas são aplicadas (tal como constam no caderno de encargos) qualquer que seja o número de irregularidades, isto é, independentemente do tipo de elemento ou documento que falte ou tenha de ser completado e do seu maior ou menor alcance. A disposição uniformiza as infrações e permite prescindir do seu grau de complexidade (34).
76. Em segundo lugar, o referido objetivo deve ser ponderado em conjugação com o objetivo de promover a participação do maior número de proponentes, que resulta numa maior concorrência e, regra geral, num melhor serviço aos interesses públicos (35). Um excesso na carga sancionatória dissuadirá (36), provavelmente, empresas com menor capacidade económica de participar em concursos cujo montante seja elevado, dados os limites percentuais já referidos. Poderão ser também dissuadidas de participar em concursos futuros que incluam esta mesma previsão sancionatória.
77. Um encargo com estas características desincentivará, além disso, com maior intensidade os «proponentes estabelecidos noutros Estados‑Membros, na medida em que os seus níveis de conhecimento do direito nacional e da sua interpretação, bem como da prática das autoridades nacionais, não podem ser comparados com os dos proponentes nacionais» (37).
78. Em suma, um instituto cujo propósito era, precisamente, facilitar a retificação dos erros formais dos proponentes (retificando a regra interna anterior) e, assim, ampliar as suas possibilidades de concorrer com êxito aos concursos de contratos públicos, converte‑se, afinal, no travão a essa mesma participação, por introduzir encargos financeiros desmesurados relativamente à sua finalidade.
79. Os argumentos anteriores levam‑me a recusar que, neste aspeto, a aplicação da regra nacional, hoje inoperante, respeite o princípio da proporcionalidade.
80. Atendendo às considerações efetuadas, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional de Contencioso Administrativo do Lácio, Itália) da seguinte forma:
«1) O artigo 51.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, não se opõe a uma disposição nacional que condiciona a retificação de determinadas irregularidades formais em que o proponente tenha incorrido na formulação da sua proposta ao pagamento de um montante, desde que se garanta o respeito pelos princípios da transparência e da igualdade de tratamento, a retificação não permita a apresentação do que, na realidade, constituiria uma nova proposta e o encargo seja proporcional aos fins que a justificam.
2) Em circunstâncias como as que se verificam nestes processos, o artigo 51.o da Diretiva 2004/18, interpretado em conformidade com os princípios do direito da União subjacentes às disposições aplicáveis aos contratos públicos, não autoriza a aplicação aos proponentes de sanções pecuniárias cujo montante não pode ser inferior a um por mil nem superior a um por cento do valor do concurso, com um limite máximo de 50 000 euros.»
2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114).
3 Na redação dada pelo Decreto‑lei n.o 90 de 2014 [Decreto‑legge 24 giugno 2014, n.o 90, misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari (14G00103) (GU n.o 144 de 24 de junio de 2014), referendado pela Lei n.o 114/2014 (Legge 11 agosto 2014, n.o 114, conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 24 giugno 2014, n.o 90) (GU n.o 190 de 18 de agosto de 2014)].
4 Decreto legislativo 18 aprile 2016, n.o 50, Codice dei contratti pubblici (GU n.o 91 de 19 de abril de 2016).
5 Embora não tenha incidência no tratamento destas questões prejudiciais, uma vez que, dada a sua data de promulgação (posterior ao encerramento do processo escrito no Tribunal de Justiça), não foi objeto de debate contraditório entre as partes, diferentemente do que se verificou com a reforma de 2016, deve entender‑se que se realizou, em 2017, outra alteração, mais radical nesta matéria, do CCP. Com efeito, o Decreto Legislativo n.o 56/2017, de 19 de abril, deu uma nova redação ao artigo 89.o, n.o 3, eliminando definitivamente a onerosidade da retificação a partir da sua entrada em vigor (20 de maio de 2017). Portanto, a partir desse momento, os operadores económicos podem regularizar a falta de qualquer elemento formal das suas propostas (exceto as relativas à proposta económica e à proposta técnica), sem que lhes seja aplicada nenhum tipo de sanção ou outro encargo análogo.
6 Concretamente, salientou que, da declaração de compromisso de conferir mandato especial coletivo com representação à empresa que lidera o grupo (Ma.t.i. Sud), faltava a assinatura do representante legal da referida empresa.
7 Concretamente, não tinha incluído as declarações sob compromisso de honra de que o seu vice‑presidente e o seu diretor geral não tinham antecedentes criminais, tal como pedia o caderno de encargos.
8 Apoia‑se no «Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE» (COM/2011/15/final) para afirmar que a disposição do CCP é contrária à «redução dos encargos administrativos na fase de seleção», cujo objetivo consiste em melhorar o acesso das pequenas e médias empresas aos processos de seleção.
9 Invoca o acórdão de 22 de outubro de 2015, Impresa Edilux e SICEF (C‑425/14, EU:C:2015:721, n.os 26 e 28).
10 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1).
11 Na opinião da Comissão (nota 5 das suas observações escritas), no processo C‑536/16, «a entidade adjudicante parece constar entre as previstas no anexo IV da Diretiva 2004/17, e o objeto da referida adjudicação parece estar abrangido pelo âmbito de aplicação dos artigos 3.o, n.o 1, e artigo 20.o, n.o 1, da referida diretiva».
12 Refere o acórdão de 10 de outubro de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647).
13 Era apenas permitida a retificação de irregularidades «simples», nos termos do artigo 46.o, n.o 1, da versão anterior do CCP.
14 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
15 Acórdão de 7 de abril de 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214, n.o 83).
16 Poderia, eventualmente, apontar‑se uma reserva a esta afirmação, tendo em conta as características subjetivas (a entidade convocante era uma associação de segurança social e assistência a contabilistas e agentes comerciais, com personalidade jurídica de direito privado) e dos elementos objetivos da convocatória (foi publicada para selecionar cinco gestores do património mobiliário da referida associação). Contudo, ninguém discute nas suas observações a aplicação a este processo da Diretiva 2004/18, talvez porque no caderno de encargos a CNPR assegurava «atuar, para estes efeitos, como organismo de direito público» e porque a convocatória continha referências constantes ao regime jurídico dos contratos públicos em Itália, tendo sido impugnadas as decisões do referido organismo na jurisdição contenciosa‑administrativa nacional.
17 Nas observações da Duemme SGR é dada conta da polémica, entre as próprias autoridades italianas, relativa à verdadeira natureza deste encargo: para umas, constitui inequivocamente uma sanção administrativa, tal como a sua designação indica; para outras (concretamente, para a Autoridade Nacional Anticorrupção, segundo a sua decisão de 8 de janeiro de 2015), seria um mero instrumento de caráter indemnizatório. Também o tribunal de reenvio faz eco de «alguns comentadores» e da decisão de outro tribunal administrativo, segundo os quais a sanção poderia antes «ser redefinida» como uma indemnização.
18 O artigo 56.o, n.o 3, da (posterior) Diretiva 2014/24 é mais preciso no que diz respeito a esta matéria: «Quando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as autoridades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência».
19 Houve, em Itália, posições favoráveis a uma ou a outra opção, como atesta o facto de no parecer n.o 855/2016, de 1 de abril de 2016, emitido antes da aprovação do Decreto Legislativo n.o 50 de 2016, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália) propor ao Governo a eliminação do caráter oneroso do mecanismo de retificação. Essa recomendação não foi seguida na íntegra (embora se tenham suavizado as sanções), diferentemente do que aconteceu depois, em 2017, com o já referido Decreto Legislativo n.o 56/1017.
20 Em particular, «os princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, assim como com os princípios deles resultantes», a que se refere o acórdão de 10 de novembro de 2016, Ciclat (C‑199/15, EU:C:2016:853, n.o 25). Além disso, o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 ordena às entidades adjudicantes que tratem os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e atuem de forma transparente. Estes princípios são salientados pelos considerandos 2 e 46 da mesma diretiva.
21 O Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 23 de dezembro de 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, n.o 37), que «um dos objetivos das normas comunitárias em matéria de contratos públicos consiste na maior abertura possível à concorrência (v., designadamente, neste sentido, o acórdão [de 13 de dezembro de 2007,] Bayerischer Rundfunk e o., [C‑337/06, EU:C:2007:786, n.o 39]) e que é do interesse do direito comunitário que seja assegurada a maior participação possível de proponentes num concurso público (acórdão de 19 de maio de 2009, Assitur, C‑538/07, [EU:C:2009:317], n.o 26). Importa acrescentar, a este respeito, que a maior abertura possível à concorrência é prevista não só atendendo ao interesse comunitário em matéria de livre circulação de produtos e serviços mas também ao próprio interesse da entidade adjudicante envolvida, que disporá assim de uma maior escolha quanto à proposta mais vantajosa e mais adaptada às necessidades do organismo público em causa».
22 Esta fórmula é repetida nos acórdãos de 6 de novembro de 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, n.o 46), e de 10 novembro de 2016, Ciclat (C‑199/15, EU:C:2016:853, n.o 30). Os acórdãos de 29 de março de 2012, SAG ELV Slovensko e o. (C‑599/10, EU:C:2012:191); de 10 de outubro de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647), e de 7 de abril de 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), entre outros, abordaram também os problemas suscitados pela aplicação do artigo 51.o da Diretiva 2004/18.
23 Processo C‑387/14, EU:C:2017:338.
24 Ibidem, n.o 36.
25 Ibidem, n.o 37.
26 Ibidem, n.o 38.
27 Na minha opinião, deve interpretar‑se desta forma o n.o 45 do acórdão de 4 de maio de 2017, Esaproject (C‑387/14, EU:C:2017:338), uma vez que no referido processo a omissão afetava precisamente a documentação comprovativa de experiência, em conformidade com os requisitos do caderno de encargos, retificada em termos que pouco tinham a ver com os da proposta inicial. Noutras ocasiões (acórdão de 10 de outubro de 2013, Manova, C‑336/12, EU:C:2013:647, n.os 39 e 40), o Tribunal de Justiça aceitou que a entidade adjudicante pudesse pedir novos documentos, como o balanço publicado, e «que os dados que constam de tal dossiê sejam pontualmente corrigidos ou completados, desde que esse pedido se refira a elementos ou dados […] cuja anterioridade relativamente ao termo do prazo fixado para apresentar a candidatura seja objetivamente averiguável».
28 Acórdão de 10 de outubro de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, n.o 40). Em termos similares, o acórdão de 6 de novembro de 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345) considerou que a exclusão do proponente era válida, uma vez que os termos do caderno de encargos a exigiam. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça apreciou as possibilidades de retificação de omissões em conformidade com os artigos 2.o e 51.o Diretiva 2004/18, no que diz respeito ao artigo 38.o do CCP na versão anterior à sua reforma de 2014. Entendeu que o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 não se opunha à exclusão, porque tal se encontrava previsto no caderno de encargos: «[e]m especial, na medida em que a entidade adjudicante considera que essa omissão não constitui uma irregularidade meramente formal, não pode permitir a este proponente que colmate posteriormente tal omissão, seja de que forma for, após a expiração do prazo concedido para a apresentação das propostas» (n.o 45).
29 A falta da assinatura do representante legal da empresa proponente, no processo C‑523/16, parece ter esse caráter. No que diz respeito ao processo C‑536/16, a falta da declaração sob compromisso de honra de não ter antecedentes criminais poderia assemelhar‑se à irregularidade (que se declarou não retificável) que foi objeto do acórdão de 6 de novembro de 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345). Ora, como referi na nota anterior, o quadro legal interno era então diferente e, sobretudo, a impossibilidade de retificação decorria do próprio caderno de encargos, ao contrário do que ora acontece.
30 Tal como já referi, a alteração consistiu, no que aqui releva, na redução do limite máximo absoluto para 5 000 euros e na previsão de que a multa é apenas aplicável em caso de regularização. Desaparece, além disso, a previsão de que a multa esteja garantida pela caução provisória do proponente.
31 O Tribunal de Justiça terá de responder, sem dúvida, ao órgão jurisdicional de reenvio. Mas essa resposta diz respeito, na realidade, à adequação de uma legislação e de uma prática nacionais que já não estão em vigor a uma diretiva (a Diretiva 2004/18) também revogada.
32 A entidade adjudicante tem de analisar, em todo o caso, os documentos apresentados e a adequação da proposta ao caderno de encargos. Detetada a irregularidade, o proponente é convidado a retificá‑la, dando‑lhe dez dias para o fazer. Não se trata, portanto, de um acréscimo de trabalho suplementar que se possa considerar excessivo.
33 No despacho de reenvio chega‑se a afirmar que a medida adotada pareceria «incentivar uma espécie de “caça ao erro” por parte da entidade adjudicante».
34 O tribunal de reenvio destaca, além disso, que a «culpa» do erro imputado ao proponente pode estar relacionada, em certos casos, com «a maior ou menor clareza expositiva» das prescrições impostas pela entidade adjudicante.
35 V., neste sentido, o n.o 58 e a jurisprudência referida na nota 21.
36 No seu parecer n.o 855/2016, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado) fazia referência ao efeito «indubitavelmente dissuasório» deste mecanismo.
37 Acórdão de 2 de junho de 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, n.o 46).