Source: https://es.scribd.com/doc/78865196/La-Inconstitucionalidad-de-la-Ley-Corta-TIPNIS-ante-el-Tribunal-Constitucional-Plurinacional
Timestamp: 2016-12-03 13:57:04
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NavegarInteresesBiography & MemoirBusiness & LeadershipFiction & LiteraturePolitics & EconomyHealth & WellnessSociety & CultureHappiness & Self-HelpMystery, Thriller & CrimeHistoryYoung AdultNavegar porLibrosAudio librosArticlesPartiturasExplorar todoSubirIniciar sesiónRegistrarseLa Inconstitucionalidad de la “Ley Corta” ante el Tribunal Constitucional Plurinacional de BoliviaPor: Alan E. Vargas Lima(*)
NOTA PRELIMINAR El pasado 10 de enero del presente año, se informó (vía “Los Tiempos”, de Cochabamba) que los indígenas del Consejo Indígena del Sur (CONISUR), a través de su Cacique Mayor, Gumercindo Pradel, habían determinado tomar la vía constitucional1 para lograr la anulación o modificación legislativa de la Ley Nº 180, de 24 de octubre de 2011 (denominada “ley corta”) que protege el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS) y así tener el camino abierto para la construcción de la ruta Villa Tunari-San Ignacio de Moxos a través de esa zona, además de haber expresado su confianza de obtener “mejores resultados” en el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), recientemente institucionalizado con la elección de sus Magistrados, después de las Elecciones Judiciales de Octubre de 20112.
El autor es Abogado en ejercicio de la función pública en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP), habiéndose desempeñado en calidad de Autoridad Sumariante (Gestiones 2009 – 2010). Ha cursado y aprobado satisfactoriamente la Especialidad en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); y el Diplomado en Derecho Procesal Civil por la Universidad de Aquino – Bolivia (UDABOL). Ha sido designado Docente de la Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ – Sede La Paz), y actualmente ejerce funciones en calidad de Asesor Legal dependiente de la Dirección Jurídica del GAMLP. Responsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/). 1 La decisión fue tomada después de un encuentro con una subcomisión de 13 legisladores, 12 del oficialismo y uno de la oposición, a 4 mil metros sobre el nivel del mar, en la localidad de Pongo, aledaña a la carretera a Oruro, en donde los dirigentes del CONISUR, que habitan en la zona colonizada del TIPNIS, presentaron a la subcomisión de Legisladores del MAS, un pliego de más de 30 demandas de las cuales la primera y principal es la abrogación de la Ley 180, que rechazan porque incluye el término “intangible” y prohíbe la construcción de cualquier carretera a través del área protegida. 2 Algunas consideraciones del autor, respecto a las lecciones aprendidas a través de las Elecciones Judiciales de octubre de 2011, pueden verse en el Blog Jurídico Tren Fugitivo Boliviano, disponible en el siguiente enlace: http://t.co/FbgX9T4L
Asimismo, se hizo conocer que fueron los asambleístas del MAS quienes plantearon la alternativa de buscar la inconstitucionalidad de la norma3. Entre ellos, el diputado indígena de la etnia yuracaré, Eleuterio Guzmán, destacó que la marcha de los indígenas busca el cumplimiento de sus derechos y que, tras realizar varias evaluaciones tanto con los marchistas como con algunos asambleístas, se concluyó que la Ley Nº 180 que declara territorio intangible al TIPNIS es “inconstitucional”, argumentando que: “Esta ley es inconstitucional porque la palabra intangible no la encontramos en la Constitución y es una palabra que nos corta los derechos de los pueblos indígenas”; por lo que, anunciaron que prepararán una demanda al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) para seguir el respectivo procedimiento. Como se puede ver, ahora los nuevos Marchistas pro-Carretera (que indudablemente cuentan con el apoyo del mismo Gobierno “Plurinacional”, caracterizado por su visión de país uninacional y excluyente), pretenden conseguir la desaparición legal o eliminación por vía constitucional de aquella famosa “Ley Corta” que en su momento (talvez desesperado), fue sancionada por la Asamblea Legislativa y promulgada por el mismo Presidente Evo Morales, en reconocimiento de que la demanda de la VIII Marcha Indígena por la Defensa del TIPNIS era justa y legítima, admitiendo tácitamente su error político al haber adoptado la posición inconsulta de construir una carretera que atraviese el Parque Nacional Isiboro Sécure, lo que como se ha demostrado no contaba con el apoyo de la población, así como tampoco resiste a ninguna Evaluación de Impacto Ambiental4, conforme a Ley. Esta situación, nos lleva a preguntarnos si es posible ahora la procedencia de una Acción (concreta o abstracta) de Inconstitucionalidad de acuerdo a la Nueva Constitución Política del Estado, para impugnar la eventual contradicción o incompatibilidad en que pudiera encontrarse la denominada “Ley Corta”, frente a las disposiciones previstas por nuestra Ley Fundamental, dado que dicha contradicción debe ser tal, que realmente llegue a afectar gravemente los valores esenciales y principios fundamentales establecidos constitucionalmente, pero no sólo ello, sino que también debe acreditarse la existencia de una flagrante vulneración a derechos fundamentales5 y/o garantías
Por su parte, el Senador del MAS, Adolfo Mendoza, anunció, luego de escuchar las demandas de los marchistas, que algunos de los puntos pueden ser trabajados en la Asamblea Legislativa como la anulación de la ley corta, y otros requerimientos, como la construcción de hospitales, en las respectivas gobernaciones y municipios, a cuyo efecto adelantó que se presentará un informe al pleno de la comisión de la Asamblea, para luego empezar a trabajar una respuesta a la marcha. “La problemática de la intangibilidad tiene dos caminos: o se procesa en la Asamblea Legislativa para ver qué es lo que se hace con la Ley 180 o los demandantes, (marchistas) trinitarios, mojeños, yuracarés y chimanes establecen un recurso de inconstitucionalidad y esto se procesaría en el Tribunal Constitucional”, propuso. Para el Senador Mendoza, que desde el tratamiento de la ley corta el año pasado en la Asamblea la criticó, ahora explicó que el término intangible en el marco legal boliviano —en su criterio— tiene una lectura restringida que es solamente cultural, es decir, que “es un proyecto existente, que no se toca pero que se puede trabajar, mejorar, lo que no se aplica a una zona de preservación ecológica”. “En términos culturales la intangibilidad sí es constitucional, pero cuando se trata de una definición de zona territorial, entonces la figura cambia”, añadió. La nota completa de Los Tiempos, puede verse en el siguiente enlace. http://t.co/o7eqghWD 4 La más reciente Evaluación Ambiental Estratégica, elaborada en referencia a la inviabilidad de la carretera planificada para atravesar el TIPNIS, se encuentra disponible en: http://t.co/39OOtIh8 5 Cabe hacer notar que la inviabilidad de la carretera que atraviese el TIPNIS, también ha sido sustentada en defensa y resguardo de los derechos fundamentales –entre ellos el derecho al medio ambiente–, que nos corresponden a todos los bolivianos en general, y a los Pueblos Indígenas Originarios que viven en la zona del Territorio Indígena – Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS) en particular. Al respecto, es útil consultar el Libro de mi autoría: El Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia): LIDEMA, 2011. Ahora disponible virtualmente en: http://t.co/cQMDdaJn
constitucionales, en una estrecha relación de causalidad, para que una demanda de tal magnitud pueda ser atendible por la Jurisdicción Constitucional en Bolivia. He ahí la razón de estos breves apuntes, para comprender objetivamente la situación. 1. ANTECEDENTES SOBRE LA CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA CREACIÓN DEL TRIBUNAL
Debemos comenzar recordando, que en virtud de la Ley Nº 1585 de Reforma a la Constitución Política del Estado6, promulgada y publicada en fecha 12 de agosto de 1994, se introdujeron diversas modificaciones al texto constitucional que se hallaba vigente sin cambio alguno desde el año 1967 hasta ese entonces, incluyendo la creación por mandato constitucional, de un Tribunal Constitucional en la vida institucional boliviana. A ello se debe agregar, que dicha reforma constitucional indudablemente se constituye en un hecho trascendental con una importancia histórica sin precedentes dentro de la evolución del sistema constitucional boliviano, puesto que en aquella oportunidad, y por vez primera en la historia republicana de nuestro país, se reformó la Ley Fundamental dando cumplimiento a los mecanismos y procedimientos especialmente previstos al efecto por la propia Constitución, vale decir que se aprobó, sancionó y promulgó la Ley de Reforma Constitucional en observancia de las normas previstas por los artículos 230 al 232 del texto constitucional vigente en ésa época. Revisando los antecedentes de creación de ésta institución, debemos señalar que, como bien recuerda el ex-magistrado René BALDIVIESO GUZMAN, la idea de crear el Tribunal Constitucional resultó polémica en Bolivia, ya que diferentes instituciones cívicas, políticas, forenses, académicas y otras representativas de la opinión pública, recibieron con algún escepticismo la iniciativa7; inclusive órganos jerárquicos del entonces Poder
Siguiendo el criterio de José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ, mediante dicha Ley de Reforma Constitucional del 94’, se reformaron aproximadamente 35 artículos de la Constitución Boliviana, y dichas modificaciones pueden resumirse en lo siguiente: a) Inserción de los pueblos originarios y comunidades indígenas a la estructura social del Estado, a cuyo efecto se definió la estructura social como multiétnica y pluricultural, así como de las bases de su organización como son la unión y la solidaridad; b) Modificaciones en el sistema electoral, cambiando el requisito de la edad para el ejercicio de la ciudadanía de 21 años que regía hasta entonces, a 18 años; c) Fortalecimiento del Poder Legislativo, a través de la reforma del sistema de elección de los Diputados para devolverles legitimidad y representatividad, con la introducción del sistema del doble voto en circunscripciones uni y plurinominales; d) Estabilidad y gobernabilidad en el ejercicio del gobierno nacional, reformando la reglas para la elección congresal del Presidente y Vicepresidente de la República, en aquellos casos en los que ninguno de los candidatos obtenga mayoría absoluta de votos en las elecciones generales; e) Plena vigencia y protección de los derechos humanos como base del orden democrático constitucional, a cuyo efecto se ha creado la Defensoría del Pueblo con la misión de velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos y garantías de las personas con relación al sector público; f) Fortalecimiento de los gobiernos locales autónomos como unidades básicas del desarrollo sostenible sobre la base de la planificación participativa y el control social; g) Seguridad jurídica y fortalecimiento del orden constitucional reformando la estructura del Poder Judicial, mediante la creación del Tribunal Constitucional como máximo intérprete jurisdiccional de la Constitución, asignándole la función del control concentrado de constitucionalidad, aunque se ha mantenido de forma paralela el control difuso. (Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ José Antonio. Reforma Constitucional en Democracia, ahora en el Libro colectivo: Análisis de la Reforma a la Constitución Boliviana, editado por la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales. Santa Cruz (Bolivia): Editorial EL PAÍS, Noviembre de 2002. Págs. 5-8). 7 Sin embargo, cabe hacer notar que muchos años antes ya se había expuesto la necesidad de instituir en nuestro país, una “Magistratura Nacional especializada en materias de Derecho Público”, en los siguientes términos: “(…) Mientras pueda acometerse, mediante una radical reforma constitucional, la creación de Tribunales especializados en materias de Derecho Público vigorosamente autónomos, como lo son, por ejemplo en Francia, el Consejo de Estado y el Consejo Constitucional, la alternativa es diáfana para los agentes de nuestra justicia ordinaria:
Judicial sumaron su disidencia y protesta por la creación del Tribunal Constitucional. Así por ejemplo, en un documento emitido por la Corte Suprema de Justicia en fecha 29 de marzo de 1993, se sostuvo que: “(…) Significaría en los hechos, un inaudito atentado contra el régimen de la juridicidad puesto que la Corte Suprema quedaría reducida, en su función específica, a una rutinaria labor de tribunal de casación o para la solución de los recursos de nulidad en los trámites ordinarios, olvidando que la Corte Suprema no es sólo el más alto Tribunal de Justicia de la República, sino el custodio de la moral pública que debe proteger a la sociedad de los abusos del poder, el respeto a la ley y el imperio del Derecho. No deja de llamar la atención en este documento -agrega el mencionado autorque se haga referencia a una rutinaria labor de tribunal de casación, siendo así que esa labor jurisdiccional del más alto tribunal en materia de justicia ordinaria implica, por el contrario, el estudio meditado y responsable de cada caso para sentar una jurisprudencia que no puede ser producto precisamente de la rutina, sino de interpretaciones creativas de la ley.”8
Someterse al imperio de la ley o uncirse a la cuadriga. En otras palabras, imponer la libertad con autoridad o cohonestar la autoridad sin libertad. Ser jueces o ser secuaces Creo que no cabe duda frente al dilema. (…)”. D’AVIS, Julio Alberto. Control Jurisdiccional y Estado de Derecho. Cochabamba (Bolivia): Editorial Universitaria UMSS, 1968. Pág. 60. Así también, el entonces Ministro de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Ernesto DAZA ONDARZA, talvez pretendiendo abrir el debate sobre la conveniencia o no de adoptar en nuestro país, una institución de esa naturaleza, señalaba categóricamente que “el principio de supremacía constitucional no dejaría de ser una mera declaración teórica, si la propia Constitución omitiera establecer una garantía para hacerlo efectivo, mediante el contralor de la constitucionalidad de la ley (…)”; en este sentido, después de dar noticia acerca de la existencia de tres grandes sistemas al respecto (contralor por un órgano político, un órgano judicial y/o un sistema mixto), indicaba que la mayor parte de las Constituciones del mundo ya habían adoptado el sistema del contralor jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, haciendo notar que dentro de este sistema, algunos países europeos habían instituido el control por un tribunal especial, agregando que: “Se debe al genio del notable tratadista Hans Kelsen, la incorporación en la Constitución que redactara para Austria, de un tribunal especial encargado de administrar la justicia constitucional con la denominación de Alta Corte Constitucional (…)” (Cfr. DAZA ONDARZA, Ernesto. Doce Temas de Derecho Constitucional. Cochabamba (Bolivia): Editorial Universitaria, 1974. Pág. 163). Años más tarde, el profesor Pablo DERMIZAKY PEREDO, en su propuesta de Reformas a la Constitución Política del Estado de 1967, vigente en ese entonces, y haciendo referencia a los alcances muy restringidos del control de constitucionalidad en la legislación boliviana, señalaba: “(…) el control se ejerce a instancia de parte solamente, y no de oficio, y la declaración de inconstitucionalidad por la Corte Suprema de Justicia entraña la inaplicabilidad de la norma solamente en el caso concreto cuestionado, y no la abroga ni tiene efecto erga-omnes”; por lo que, planteó la necesidad de incorporar un Tribunal Constitucional en Bolivia, argumentando que: “Esta materia es la base del orden jurídico nacional y, por lo tanto, debe confiarse a un tribunal especial que se ocupe de examinar, de oficio, la legalidad de las leyes, decretos y resoluciones, antes de su aprobación (lo que no ocurre actualmente en Bolivia); que declare de oficio la inconstitucionalidad de leyes, decretos y otras normas vigentes; que falle en las demandas, a instancia de parte, sobre inconstitucionalidad de las mismas normas; que conozca, de oficio o a denuncia, sobre la ilegitimidad de los nombramientos de altos funcionarios de Estado, etc.”. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (Con Introducción, Notas, Comentarios y Concordancias por el Dr. Pablo Dermizaky Peredo). Segunda Edición. Cochabamba – La Paz (Bolivia): Editorial Los Amigos del Libro, 1992. Pág. 39. 8 BALDIVIESO GUZMAN, René. “Derecho Procesal Constitucional. Tribunal, Procedimientos y Jurisprudencia en Bolivia”. Primera Edición. Santa Cruz (Bolivia): Industrias Gráficas SIRENA, 2006. Págs. 29-30. Algunos argumentos que sustentan la posición adoptada por la entonces Corte Suprema de Justicia oponiéndose a la incorporación de un Tribunal Constitucional en nuestro país, pueden verse en: EXCMA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. BOLIVIA -Hacia una Reforma Constitucional. Debate Nacional sobre la Reforma a la Constitución Política del Estado. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 1993. Asimismo, y para una revisión detallada de las posiciones favorables y contrarias en el debate sobre la creación e implementación del Tribunal Constitucional en nuestro país, a través de la reforma constitucional de 1994, puede consultarse también el trabajo de: GALINDO DECKER, Hugo. Tribunal Constitucional. La Paz (Bolivia): Editorial Jurídica ZEGADA, 1994. 4
Sin embargo, estos criterios nunca tuvieron asidero jurídico ni legal, es más, el legislador considerando la importancia del nuevo órgano en el control de constitucionalidad y la defensa de los derechos humanos en el país, lo incorporó como parte del entonces Poder Judicial, a través de la Reforma Constitucional de 1994. 2. EL SISTEMA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD VIGENTE EN BOLIVIA Cabe hacer notar que, en opinión de algunos autores, el sistema de control de constitucionalidad adoptado por el Estado boliviano en la reforma constitucional efectuada el año 1994 no es en esencia un sistema de control concentrado puro, sino que por el contrario sería un sistema en el que concurren los elementos del modelo americano como también del europeo9; sin embargo, interpretando el verdadero alcance de las normas que consagran el sistema de control de constitucionalidad que nació en la reforma constitucional de 1994, vale decir, de las competencias que la Constitución le asigna al Tribunal Constitucional, se extrae con toda claridad que el legislador constituyente, le encomendó a éste órgano jurisdiccional, las tres funciones que el control de constitucionalidad representa, esto es: 1) el control normativo de constitucionalidad, 2) el control de los límites del ejercicio del poder político, 3) el control sobre la salvaguarda de los derechos y garantías; debiendo considerarse que la idea que subyace al modelo de control concentrado de constitucionalidad que nace en la reforma de 199410, fue confirmada en la ley de desarrollo constitucional, esto es en la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional (LTC), anteriormente vigente, lo que se ve claramente reflejado en lo siguiente:
En este sentido se ha pronunciado el jurista y ex Magistrado del Tribunal Constitucional, José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ, quien desarrolla su tesis sosteniendo que: “por un lado, a través de la referida reforma constitucional [1994], se ha creado el Tribunal Constitucional como el órgano encargado del control concentrado de constitucionalidad y máximo intérprete de la Constitución, lo que encuadra el sistema adoptado en el modelo europeo. Pero por otra parte, el Constituyente no modificó el texto del artículo 228 de la Constitución reformada, por cuyo mandato los tribunales y jueces, al revolver un caso concreto dentro de un proceso judicial, tienen la obligación de no aplicar las disposiciones legales que sean contradictorias o incompatibles con las normas previstas en la Constitución, lo cual constituye un acto de control de constitucionalidad y se encuadra en el modelo americano del ‘judicial review’ o revisión judicial. A ello se añade -según éste autor- el hecho de que por prescripción de las normas previstas por la Constitución y la Ley N° 1836 del Tribunal Constitucional, los juzgados y tribunales judiciales ordinarios ejercen el control de constitucionalidad, en el rubro del control del ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, conociendo y resolviendo los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional”. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Ponencia que se encuentra disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-3.html. Así también pueden consultarse otros trabajos en donde el autor sostiene el mismo criterio, así por ejemplo: El Control de Constitucionalidad en Bolivia, publicado en: REVISTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Número 1. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, Noviembre de 1999, Págs. 45-86; así como su estudio: Introducción a la Justicia Constitucional en Bolivia, que como ponencia, se encuentra disponible en la web del Tribunal Constitucional de Bolivia: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-10.html (marzo de 2002). 10 Debemos recordar que inicialmente, el Dr. Jorge ASBÚN, en su estudio dedicado a analizar la evolución y perspectivas del Control Constitucional en Bolivia, afirmó de manera inequívoca que: “En Bolivia, la reforma de 1994, incorporó a la Constitución a través de los artículos 116 y siguientes el modelo de control concentrado de constitucionalidad, encargando al Tribunal Constitucional, mediante el artículo 119, las siguientes atribuciones: control de constitucionalidad, defensa de los derechos fundamentales, conflictos de competencia interorgánicas y demandas respecto a procedimientos de reforma constitucional”. Control Constitucional en Bolivia. Evolución y Perspectivas por: Jorge Asbún, publicado en: Revista Constitucional. Número 3. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, Diciembre de 1999, Págs. 149-150.
“En efecto, el artículo 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) establece que: El recurso indirecto o incidental procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. Este recurso será promovido por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte. Lo anterior determina que -según el acertado criterio del entonces Magistrado Willman DURAN RIBERA- ningún juez, tribunal u órgano administrativo está autorizado para inaplicar norma jurídica alguna, dado que en caso de duda sobre la constitucionalidad de una norma a aplicar al caso concreto que ha de resolver, debe promover el incidente de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Este entendimiento interpretativo concuerda plenamente con lo establecido en el art. 2º de la LTC, cuando establece que: Se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad. Como se puede apreciar -nos lo confirma el citado exmagistrado- la norma de desarrollo constitucional reconoce que el Tribunal Constitucional es el único órgano que puede inaplicar normas o [dejar sin efecto] actos de los órganos del Estado [cuando éstos se hallaren en abierta contradicción con los principios constitucionales]. Esta idea es a todas luces incompatible con un sistema de control difuso (…). A lo indicado debe agregarse que la misma Constitución consagra como atribución del Tribunal Constitucional, el absolver las consultas del Presidente de la República, el Presidente del Honorable Congreso Nacional y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones, o de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto. La opinión del Tribunal Constitucional es obligatoria para el órgano que efectúa la consulta. A su vez, el art. 108 LTC, establece que el Presidente de la República, el Presidente del Congreso Nacional mediante resolución congresal o camaral y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia con aprobación de Sala Plena, podrán consultar ante el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto; lo que corrobora el entendimiento interpretativo expuesto, de que la Constitución, en la reforma constitucional del 94’ encomienda el control de constitucionalidad al Tribunal Constitucional en exclusiva. De lo anterior se desprende que el art. 228 constitucional, interpretado en el contexto del nuevo sistema de control de constitucionalidad, impone a los jueces el deber jurídico, en casos de duda sobre la constitucionalidad de la norma aplicar al caso concreto, de consultar al Tribunal Constitucional [con carácter previo a dictar la resolución definitiva] sobre la constitucionalidad de la misma. Pues resultaría incongruente que la Constitución y las normas contenidas en la LTC, de un lado establezcan que se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad, y por otro, se entienda que los jueces [en cualesquiera de sus niveles y/o jerarquías funcionales] están facultados a inaplicar normas. (…)”11.
El Sistema de Control de Constitucionalidad vigente en Bolivia, ha sido ampliamente analizado y expuesto por el ex-Magistrado Decano del Tribunal Constitucional Dr. Willman R. DURÁN RIBERA, en el Seminario Internacional sobre
En una similar posición doctrinal, respecto del sistema de control de constitucionalidad en Bolivia, se pronunció el ex-Magistrado René BALDIVIESO GUZMÁN, en su obra sobre Derecho Procesal Constitucional, en cuya oportunidad señaló: “La nota destacable está en que hay una diferencia en cuanto a los efectos de la jurisprudencia ordinaria con la constitucional, pues la primera si bien constituye fuente valiosa de orientación para que jueces y tribunales tomen decisiones invocando la jurisprudencia de la Corte Suprema, no es obligatoria. En cambio, la jurisprudencia constitucional resulta obligatoria de acuerdo con el art. 44 de la Ley del Tribunal Constitucional, en cuyo parágrafo I se dice: Los poderes públicos están obligados al cumplimiento de las resoluciones pronunciadas por el Tribunal Constitucional. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional, son obligatorias y vinculantes para los Poderes del Estado, legisladores, autoridades y tribunales. Este carácter vinculante tiene su razón de ser, pues Bolivia ha adoptado la forma de control concentrado de constitucionalidad, o sea el modelo europeo. Ni siquiera podría calificarse como una modalidad de control mixto como lo hacen algunos distinguidos juristas del exterior. Sin embargo, el contexto configurado por la normativa constitucional y la ley específica abona por este criterio. Efectivamente, cuando el artículo 116-IV nos dice que: el control de constitucionalidad se ejerce por el Tribunal Constitucional, sin que su texto sugiera la posibilidad remota alguna de que podría darse un control mixto o difuso, está sentando la base constitucional de un control concentrado. Igual sentido tiene el artículo 121-I de la Constitución, pues consagra la irrevisabilidad de las sentencias dictadas por el Tribunal a tiempo de disponer: contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno, algo que puede darse en la justicia ordinaria a través de procesos de revisión, aún tratándose de sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada, en la forma que indica la legislación ordinaria. No puede, en consecuencia, existir un control mixto, ni menos difuso de constitucionalidad porque esa función está exclusivamente encomendada al Tribunal”12. Ahora bien, respecto a los alcances de la labor de control concentrado de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional en Bolivia, es importante tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0051/2005 de 18 de agosto, ha establecido lo siguiente:
Justicia Constitucional y Estado de Derecho; al respecto puede consultarse la siguiente publicación: VI SEMINARIO INTERNACIONAL: Justicia Constitucional y Estado de Derecho, (Sucre, 26 y 27 de junio de 2003). Memoria Nº 7. Sucre (Bolivia): Editorial Tupac Katari, 2003. Págs. 187-202. Cabe hacer notar que actualmente, normas similares se encuentran previstas tanto en la Nueva Constitución Política del Estado, como en la Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional. Un estudio reciente sobre el Control de Constitucionalidad en Bolivia, puede verse en: VARGAS LIMA, Alan E. La Supremacía de la Constitución y el Control de Constitucionalidad en el Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia), 6 de Agosto de 2011, escrito en conmemoración al 186º Aniversario de la Fundación de Bolivia (1825 – 2011). Publicado en: “LA GACETA JURÍDICA”, Bisemanario de circulación nacional, en ediciones consecutivas desde fecha 19 de agosto de 2011. Ahora disponible virtualmente en Scribd: http://es.scribd.com/doc/62125052 12 BALDIVIESO GUZMAN, René. Derecho Procesal Constitucional. Tribunal, Procedimientos y Jurisprudencia en Bolivia. Págs. 147-149. 7
“(…) Con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, este Tribunal considera necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas”. 3. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE NORMAS O PRECEPTOS JURÍDICOS, DESARROLLADO POR LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES DE LATINOAMÉRICA 3.1. El control represivo de carácter abstracto sobre normas jurídicas El control represivo, correctivo o a posteriori se concreta cuando la norma impugnada ya forma parte del ordenamiento jurídico, pudiendo adoptar distintas modalidades y vías. En otras palabras, y siguiendo el criterio del profesor Humberto NOGUEIRA ALCALÁ, el control represivo, reparador o correctivo de constitucionalidad sobre normas jurídicas puede tener un carácter abstracto o concreto, encontrándose ambas modalidades o solo una de ellas en los Tribunales Constitucionales de América del Sur, lo que depende del modelo de control de constitucionalidad desarrollado sobre normas legales. “En efecto, como ya hemos analizado, en los casos sometidos a análisis, éstos pueden tener un modelo de control de constitucionalidad mixto, estableciéndose un control judicial difuso en los tribunales ordinarios y un control concentrado en el Tribunal Constitucional como ocurre en Colombia, Ecuador y Venezuela; un modelo dual o paralelo, cuando coexisten el control difuso concreto en manos de la justicia ordinaria y el control concentrado abstracto en el Tribunal Constitucional, sin mezclar ni desnaturalizarse, actuando en forma paralela, lo que ocurre en el caso del Perú; un control concentrado únicamente en el Tribunal Constitucional como ocurre en Bolivia; y un doble control concentrado en el Tribunal Constitucional (preventivo, excepcionalmente represivo en el caso de decretos con fuerza de ley o decretos reglamentarios, simples decretos
supremos o reglamentos autónomos) y represivo o reparador en la Corte Suprema a través del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en el caso chileno”13. En el caso de Bolivia, la misma Constitución (reformada en los años 1994 y 2004), señaló como atribución del Tribunal Constitucional conocer y resolver, en única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales. Si la acción es abstracta y remedial solamente puede ser interpuesta por el Presidente de la República, cualquier Senador o Diputado, el Fiscal General de la República o el Defensor del Pueblo. La sentencia declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos abrogatorios o anulatorios de los preceptos considerados inconstitucionales. En el caso de que la norma legal impugnada sea declarada constitucional, se hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella. En el caso de Colombia, el artículo 241, numerales 4 y 5 de la Constitución, atribuye la competencia a la Corte Constitucional del control represivo o correctivo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presentan los ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150, numerales 10 y 341 de la Constitución, tanto por vicio de fondo o forma. La sentencia tiene efectos generales o erga omnes en su parte resolutiva. La parte de la motivación o considerandos constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general, según dispone el art. 48 de la Ley 270 estatutaria de la Administración de Justicia de 1976. En el caso de Chile, el artículo 82, numerales 3 y 5 de la Constitución, posibilita un control represivo abstracto de los decretos con fuerza de ley, de los decretos inconstitucionales, y de los decretos supremos cuando ellos se refieren a materias que pudieron estar reservadas a la ley por mandato del artículo 60 de la Constitución. Asimismo, el art. 82, numeral 4, posibilita al Tribunal Constitucional resolver las cuestiones que se susciten sobre constitucionalidad con relación a la convocación de un plebiscito, que se concreta a través de un decreto del Presidente de la República. Este control represivo sobre decretos con fuerza de ley lo puede solicitar cualquiera de las Cámaras, Cámara de Diputados o Senado, o una cuarta parte al menos de los diputados o senadores en ejercicio, cuando la Contraloría General de la República haya tomado razón de una norma considerada inconstitucional. En el caso de la impugnación de decretos supremos por incidir en materia reservada a la ley por el art. 60 de la Carta Fundamental, ello puede concretarse sólo por cualquiera de las dos Cámaras, dentro de los treinta días siguientes a su publicación. En el caso de decretos de convocación a plebiscito, la cuestión puede ser formulada por la Cámara de Diputados o el Senado, dentro del plazo de diez días contados desde la fecha de publicación del decreto que fija el día de la consulta plebiscitaria. En el caso de dictarse decretos inconstitucionales o promulgarse un texto de ley diverso del que constitucionalmente corresponda, cualquiera de las dos Cámaras, o una cuarta parte al menos de los Diputados o Senadores en ejercicio pueden solicitar el
NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. La justicia y los Tribunales Constitucionales de Indoiberoamérica del Sur en la alborada del Siglo XXI. Cochabamba (Bolivia): Editorial KIPUS, 2006. Pág. 288. 9
pronunciamiento del Tribunal Constitucional dentro del plazo de treinta días de la publicación o notificación del texto impugnado. En Ecuador, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la inconstitucionalidad total o parcial de leyes, decretos leyes, decretos, reglamentos u ordenanzas por vicio de forma o fondo, a solicitud del Presidente de la República; el Congreso Nacional; la Corte Suprema de Justicia; mil ciudadanos; o por cualquier persona, previo informe favorable del Defensor del Pueblo sobre su procedencia; o por los Concejos Provinciales o Municipales, en los casos expresamente previstos, todo ello de acuerdo al artículo 277 de la Constitución. La sentencia que declara inconstitucional una norma objeto de la demanda, produce su abrogación y la sentencia tiene efectos erga omnes, desde su publicación y hacia el futuro. En el caso del Perú, el artículo 202, numeral 1, señala que corresponde al Tribunal Constitucional pronunciarse, en única instancia sobre la acción de inconstitucionalidad, la cual, de acuerdo con la Ley N°26.435 Orgánica del Tribunal Constitucional, artículo 20, se ejerce respecto de leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, los reglamentos del Congreso, las normas regionales de carácter general, las ordenanzas municipales, como asimismo, respecto de los tratados internacionales, cuando contravengan la Constitución en la forma o en el fondo. Esta acción de inconstitucionalidad puede ser interpuesta, de acuerdo al artículo 25 de la Ley N°26435 orgánica del Tribunal Constitucional por el Presidente de la República; el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo; veinticinco por ciento al menos del número legal de congresistas; cinco mil ciudadanos; los Presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional o los Alcaldes Provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su competencia; y los colegios profesionales, en materias de su especialidad. De acuerdo al artículo 35 de la citada Ley N°26.435, las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación14. 3.2. Consideraciones sobre el control abstracto de normas jurídicas Respecto de los aspectos procesales cabe destacar el caso colombiano, donde existe una acción popular para solicitar el pronunciamiento de la Corte Constitucional, contrastando con el caso chileno, en el cual se encuentra más restringida la iniciativa de provocar el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. En Ecuador se contempla también la posibilidad que una sola persona con el respaldo de tres abogados o del Defensor del Pueblo puedan activar el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. En el caso peruano, situado en un punto intermedio, posibilita que cinco mil ciudadanos puedan presentar una acción directa de inconstitucionalidad, como asimismo, lo pueden hacer los colegios profesionales en materias de su competencia.
NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. Las Competencias de los Tribunales Constitucionales de América del Sur. Ius et Praxis. Vol. 8 Nº 002. Universidad de Talca – Chile (2002). Págs. 71-92. Ahora se encuentra disponible virtualmente en: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/197/19780203.pdf
La regla general es que el Presidente de la República, el Congreso o Parlamento o sus cámaras, como asimismo, un número de sus integrantes puedan solicitar el pronunciamiento del Tribunal o Corte Constitucional. Es destacable, asimismo, que en todos los países que existen Defensores del Pueblo, ellos están legitimados para presentar acciones de inconstitucionalidad como es el caso de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú: la excepción es Chile, que es el único país que no cuenta con dicha institución, existiendo un proyecto de reforma constitucional del gobierno en trámite parlamentario para crearla. Desde la perspectiva de las normas jurídicas objeto de control, éste se extiende sobre normas administrativas en forma más amplia en Ecuador y Perú, llegando a las ordenanzas municipales y en Bolivia a todo tipo de resoluciones no judiciales, además de las impugnaciones del Poder Ejecutivo a las resoluciones camerales, prefecturales y municipales, estas últimas de acuerdo con el artículo 120 N°3 de la Constitución. En el caso de Bolivia son objeto de control de constitucionalidad las resoluciones del Poder Ejecutivo o una de sus cámaras, cuando afecten uno o más derechos o garantías concretas, cualquiera sean las personas afectadas, de acuerdo con el artículo 120 N°5 de la Constitución. El Tribunal Constitucional peruano, de acuerdo con el artículo 202 N°1 de la Constitución en armonía con el art. 20 N°5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional N° 26.435, también controla la Constitucionalidad de los reglamentos del Congreso15. 3.3. El control de constitucionalidad concreto de preceptos legales La inconstitucionalidad de preceptos legales en casos concretos es una garantía de la compatibilidad de las leyes con la Constitución, ella impide la aplicación de los preceptos legales contrarios a la Constitución y garantiza una interpretación uniforme de la Carta Fundamental. En el caso de Bolivia, el Tribunal Constitucional conoce de los recursos indirectos o incidentales de inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales de acuerdo con las normas de la Constitución (reformada en los años 1994 y 2004), en armonía con la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, siendo procedente en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. El recurso es promovido por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte. En el caso de Ecuador, en una perspectiva más restringida, existe también un control del Tribunal Constitucional sobre las sentencias de inaplicación dictadas por la Corte Suprema y tribunales de última instancia judicial, las cuales se remiten al Tribunal Constitucional para que éste determine la inconstitucionalidad e inaplicación general y obligatoria de la norma jurídica considerada inconstitucional, aun cuando dicha decisión del Tribunal Constitucional no afecta lo resuelto en ese caso concreto por el tribunal ordinario de justicia, todo ello de acuerdo al artículo 12 N°6 de la Ley de Control de Constitucionalidad de 1997.
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En los casos de Colombia, Chile y Perú, el Tribunal Constitucional no conoce de recursos o incidentes de inconstitucionalidad de normas jurídicas, ya que dicha competencia está entregada en forma de control difuso o concentrado a tribunales ordinarios de justicia, lo cual puede general el inconveniente de la vigencia de dos parámetros de constitucionalidad diferentes, uno del Tribunal Constitucional, otro de los tribunales superiores de justicia o de la Corte Suprema, generando inseguridad jurídica. En el caso chileno, el proyecto de reforma constitucional en actual tramitación en el Congreso Nacional, elimina el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de preceptos legales concentrado en la Corte Suprema para traspasárselo al Tribunal Constitucional, con lo cual se pasaría de un sistema o modelo de doble control concentrado a un modelo de control concentrado de constitucionalidad en el Tribunal Constitucional, acercándose al modelo europeo. En esta materia, nos parece que una más adecuada articulación en materia de jurisdicción constitucional entre tribunales ordinarios y Tribunal Constitucional se desarrolla en Bolivia con el procedimiento incidental ante el Tribunal Constitucional promovido por los jueces o las partes afectadas en un procedimiento judicial, similar a lo que establecen en Europa los tribunales constitucionales de Alemania, Italia y España, entre otros. En tal perspectiva, pareciera una adecuada técnica de unificación jurisprudencial y retroalimentación entre tribunales ordinarios y Tribunal Constitucional, la cuestión de constitucionalidad o juicio o recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad16. 3.4. Consideraciones inconstitucionalidad sobre el recurso, incidente o cuestión de
La cuestión de inconstitucionalidad es un instrumento que permite corregir los defectos de aceptar un sistema de jurisdicción constitucional concentrado en el Tribunal Constitucional, teniendo en consideración el aporte que ofrece la fiscalización constitucional por los jueces ordinarios de las leyes al momento de ser aplicadas al caso concreto, además de garantizar que las partes tengan la seguridad de la aplicación en el procedimiento de un precepto legal constitucionalmente correcto. El juicio o procedimiento incidental de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad es un instrumento destinado primordialmente a asegurar que la actuación del legislador se mantenga dentro de los límites establecidos por la Constitución, mediante la declaración de inaplicación o de nulidad de las normas legales que violen estos límites. El objeto de esta institución consiste en realizar un juicio de contraste entre el precepto legal que debería aplicarse en el procedimiento y la Constitución, determinando si la primera no vulnera la segunda, haciendo o no abstracción de las condiciones concretas de su aplicación y de la interpretación sostenida por las partes o el propio tribunal ordinario, según los casos.
El procedimiento incidental o la cuestión de inconstitucionalidad puede plantearse por el tribunal que conoce del procedimiento judicial principal, al que no se puede poner fin dictando sentencia, mientras el Tribunal Constitucional no se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto legal, a través de la cuestión, recurso o incidente de inconstitucionalidad. El recurso indirecto o incidental es una vía concreta de control de constitucionalidad a través del cual se realiza la impugnación de un precepto legal cuyas normas son incompatibles con las normas de la Constitución. Es indirecto porque las partes no pueden realizar la impugnación directamente, sino sólo solicitar al tribunal o Corte Judicial ante quien se tramita la Gestión Judicial que la concrete. Es incidental porque la acción es promovida como una cuestión accesoria sin afectar la tramitación de la gestión judicial en desarrollo hasta la etapa previa a la dictación de la sentencia. El tribunal o Corte Judicial debe plantear la acción cuando exista una duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal de cuya validez corresponde el fallo, independientemente de que lleguen a adoptar la decisión respectiva de promover el recurso directamente o a petición de las partes. El objeto o fin del recurso indirecto o incidental es pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones legales aplicables al caso concreto que hayan sido señalados en forma precisa por la autoridad judicial pertinente que promueva el recurso, sin tener que analizar y considerar los elementos de hecho o derechos litigiosos de las partes. Así, los requisitos que hacen viable el recurso incidental o cuestión de inconstitucionalidad son: a) Duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la norma jurídica aplicable al caso concreto. b) Vinculación directa entre la validez del precepto jurídico con la decisión que deberá adoptar el Tribunal o Corte Judicial. c) La decisión puede ser la sentencia, sentencias o autos intercolutorios dentro de las tramitaciones del proceso y los autos en ejecución de la sentencia17. 4. LA CONFIGURACIÓN ACTUAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL De acuerdo a la configuración establecida por la Nueva Constitución Boliviana aprobada en enero del año 2009, se ha previsto mantener el sistema de control concentrado de constitucionalidad en el país, a través del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional, que ha sido instituido como el máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, con la cualidad adicional de defensor de los Derechos Fundamentales; por lo mismo, su función principal es la de ejercer en forma exclusiva el control de constitucionalidad con alcance nacional, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena validez del orden constitucional y democrático, así
NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. La justicia y los Tribunales Constitucionales de Indoiberoamérica del Sur en la alborada del Siglo XXI. Págs. 298-299. 13
como el respeto y vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas. Precisamente para el cumplimiento eficaz de esas funciones, los arts. 202 de la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) y 12 de la Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional (Ley del TCP), enumeran las competencias específicas atribuidas al referido Tribunal, para que ésta institución desarrolle su labor jurisdiccional especializada, en una triple dimensión: a) el control normativo de constitucionalidad; b) el control sobre el ejercicio del poder político; y c) el control tutelar de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. A los efectos de este ensayo, y luego de haber revisado la legislación comparada sobre el tema, únicamente nos interesará desarrollar el ámbito del control normativo de constitucionalidad en nuestro país, en razón de que la problemática planteada se encuentra directamente vinculada al control de constitucionalidad de las leyes en general, y al control normativo correctivo, en particular, a través de la Acción de Inconstitucionalidad prevista en la Ley Fundamental. 5. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL SISTEMA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES EN BOLIVIA 5.1. La configuración procesal de la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia La configuración procesal adoptada por la Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional, para la substanciación de la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia, tiene su base en los siguientes principios procesales: a) Presunción de constitucionalidad Con el fundamento de resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho, en el que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos a las leyes que obligan por igual a todos; de manera que los actos, las decisiones o resoluciones y los convenios o contratos realizados al amparo de las disposiciones legales vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente inconstitucionalidad, se ha establecido el principio de la presunción de constitucionalidad. Por ello, el artículo 5 de la Ley del TCP prevé que “se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado en todos sus niveles hasta tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad”. b) Conservación de la norma Con la finalidad de garantizar el principio de la seguridad jurídica, el legislador ha incorporado en la citada Ley del TCP, el principio de la conservación de la norma; así el artículo 4, parágrafo IV de la misma Ley dispone que “cuando una norma jurídica acepte más de una interpretación, el Tribunal Constitucional Plurinacional, bajo el principio de conservación de la norma, adoptará la interpretación que concuerde con el texto constitucional”; lo que permite al TCP modular sus sentencias en cuanto a su contenido.
c) Actuación a instancia de parte Si bien no está expresamente determinado, de las normas establecidas por la Ley del TCP se entiende que el Tribunal Constitucional Plurinacional no ejercita el control de constitucionalidad de oficio sino sólo a instancia de parte, es decir, interviene en el conocimiento de las Acciones de Defensa, Recursos, Demandas y Consultas sólo a instancia de parte interesada, sin perjuicio del impulso procesal de oficio que debe imprimir a los procesos que son puestos a su consideración. d) Imprescriptibilidad del Recurso En Bolivia, la Ley del TCP, a diferencia de las legislaciones de otros países, no establece la prescripción de la acción contra el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, es decir, no fija un plazo máximo límite para plantear el recurso, por lo que la acción de inconstitucionalidad es imprescriptible. e) Celeridad procesal Considerando el carácter extraordinario y la finalidad del Recurso de Inconstitucionalidad en el control de constitucionalidad, el legislador ha establecido plazos relativamente breves para la tramitación de este recurso. La Ley del TCP prevé un plazo de 30 días hábiles para que el Tribunal Constitucional Plurinacional dicte la Sentencia Constitucional respectiva. 5.2. Objeto de la Acción de Inconstitucionalidad En el marco de las reformas estructurales del Estado que se implementaron en Bolivia, el sistema del control de constitucionalidad adoptado en la reforma constitucional del año 1994 –y que se mantuvo invariable en la reforma constitucional del año 2004–, tiene la finalidad de preservar el orden constitucional sobre el que está estructurado el régimen democrático del Estado de Derecho, así como la plena vigencia y el respeto de los derechos fundamentales, garantizando que todas las disposiciones legales que rigen el ordenamiento jurídico del Estado estén subordinas a ciertos los valores, principios, preceptos y normas que establece la Constitución. Esta finalidad, se ha mantenido y acentuado mucho más en el texto de la NCPE aprobada en enero de 2009; de ahí que, un aspecto que debe resaltarse es que actualmente la Nueva Constitución Política del Estado, además de declarar que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. (…)”, dedica su Capítulo Segundo a establecer expresamente los “Principios, Valores y Fines del Estado”, a cuyo efecto el artículo 8 constitucional declara que el Estado Plurinacional de Bolivia “asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural, los siguientes: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble)”; y asimismo señala que nuestro Estado “se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad,
respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”18. Cabe considerar también, que nuestra misma Ley Fundamental en su artículo 178 parágrafo I establece expresamente que: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos (humanos)”. En este sentido, y de acuerdo a la configuración procesal adoptada por el legislador en la Ley del TCP, la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia tiene por objeto principal, lograr el saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado Plurinacional de Bolivia, de manera que el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional verifique la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con la Constitución, de manera que pueda anular y retirar del ordenamiento jurídico toda norma que sea contraria a los principios, valores, preceptos y normas establecidas en la Ley Fundamental del Estado. De otro lado, debe entenderse también que la Acción de Inconstitucionalidad tiene la finalidad de proteger los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas contra las decisiones del legislador en el ámbito normativo, así como del órgano Ejecutivo en el ámbito reglamentario, en aquellos casos en que los vulneren al ser contrarias a las normas constitucionales que consagran dichos derechos y garantías. En ese contexto, el control de constitucionalidad realizado a través de ésta Acción, tiene por objeto la verificación no sólo del contenido material de la disposición legal controlada, sino también de la forma y origen, es decir, de sus propias condiciones de validez. Ello significa que a través del control se verifica si en la aprobación de la disposición legal se dio cumplimiento al procedimiento establecido por la Constitución, además de si emana del órgano competente establecido por la norma constitucional. En similar sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional de Bolivia respecto de la inconstitucionalidad de las leyes, y a través de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0009/2003 de 3 de febrero, ha establecido lo siguiente: “Que, este Tribunal, conforme a la doctrina del Derecho Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso cuando en su elaboración, sanción y
Por su parte el artículo 9 constitucional, en forma innovadora también dispone expresamente que “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: 1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales. 2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe. 3. Reafirmar y consolidar la unidad del país, y preservar como patrimonio histórico y humano la diversidad plurinacional. 4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución. 5. Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo. 6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.
promulgación se infringe el procedimiento legislativo previsto en la Constitución; y en el segundo cuando su contenido es el que vulnera los mandatos de la Ley Fundamental. Así se ha entendido a partir de la SC 082/2000 de 14 de noviembre que dice: "... conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado." Que, en un Estado Democrático de Derecho, el procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, arts. 71 al 81 de la Constitución, al contrario comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es decir, que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso, en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento”19. Por otro lado, el Tribunal Constitucional de Bolivia, a través de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0032/2006 de 10 de mayo, se ha pronunciado también respecto a los alcances de la inconstitucionalidad por omisión20, estableciendo lo siguiente:
“Sin embargo corresponde advertir que en la configuración procesal adoptada en Bolivia no está expresamente prevista la procedencia de la Inconstitucionalidad por Omisión, al contrario, debido a una incorrecta redacción del texto del art. 120-1ª de la Constitución y el art. 54 de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, está restringida esa posibilidad, toda vez que se ha definido que el Recurso de Inconstitucionalidad procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, lo que excluye la posibilidad de plantear una acción contra la omisión legislativa que genere una inconstitucionalidad. Este es un tema que no ha merecido aún un debate serio; de nuestra parte, a través del libro “Jurisdicción Constitucional. Procedimientos Constitucionales en Bolivia”, hemos llamado la atención y propuesto la consideración y análisis correspondiente para su inclusión en la legislación boliviana. Otro tema que conviene anotar es el referido a la Inconstitucionalidad Sobreviniente que se genera como consecuencia de una reforma constitucional, muy frecuente en Bolivia, o por el cambio de los criterios interpretativos del órgano encargado del control de constitucionalidad, de manera que aquella disposición legal que originalmente fue declarada constitucional se convierte en inconstitucional por los cambios referidos. En Bolivia el legislador, implícitamente, ha excluido esta figura en la configuración procesal, pues conforme a lo previsto por el art. 58-V de la Ley Nº 1836 “la sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”. Este es un tema que nos preocupa de sobremanera, porque si bien es cierto que el Constituyente ha establecido el principio de la cosa juzgada constitucional, no es menos cierto que con frecuencia podrían presentarse situaciones de cambio de criterios interpretativos o incompatibilidades emergentes de la reforma constitucional; por ello está planteado el reto para que el Tribunal constitucional pueda realizar una interpretación y establecer jurisprudencia al respecto”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Ponencia disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-3.html; y que nos ha servido de texto base para la redacción de este ensayo. 20 Respecto a la competencia del Tribunal Constitucional para conocer recursos de inconstitucionalidad por omisión normativa, la Sentencia Constitucional Nº 0066/2005 de 22 de septiembre, ha establecido que: “El 54 de la LTC, que
“(…) Se alude a la inconstitucionalidad por omisión cuando el comportamiento inconstitucional no se traduce por actos, sino por abstinencia de conducta. En otras palabras, este tipo de inconstitucionalidad, sobreviene cuando el órgano que, conforme a la Constitución Política del Estado, debe hacer algo, se abstiene de cumplirlo; o, más claramente, la inconstitucionalidad por omisión consiste en la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un largo período, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación. Conforme sostiene José Julio Fernández Rodríguez (en: La Inconstitucionalidad por Omisión, Civitas, Madrid, 1998, pag. 31), todo texto constitucional se ve en la imposibilidad de agotar todas las materias que son objeto de tratamiento, no sólo por razones fácticas o de conveniencia política, sino, y especialmente, por motivos de orden técnico relativos a la función de la Constitución Política del Estado y a la metodología de su elaboración. Los constituyentes recogen una serie de aspiraciones y anhelos del pueblo, un conjunto de valores e ideas que se traducen en un determinado contenido material en la Ley Suprema. Esta labor tiene como resultado una Constitución Política del Estado integrada por normas de diferente carácter y de distinto tipo, con la consiguiente repercusión en la intensidad de su vinculación. La aludida imposibilidad fáctica y las exigencias de técnica legislativa dan lugar a que el legislador ordinario asuma la necesidad de desarrollar determinados preceptos del Texto Fundamental para, de esa manera, asegurar la eficacia del proyecto constitucional y la concreción del mismo. El primer efecto de esta situación es la aparición en el articulado de la Ley Fundamental, de una serie de normas que generan la concreta obligación de ser desarrolladas por el legislador ordinario para tender a la eficacia plena. Tales normas son los encargos al legislador, que no son meras proposiciones declarativas, sino que constituyen verdaderas normas jurídicas que necesitan conectarse con otras para originar su efectividad. Sin embargo, se debe discriminar entre las diferentes normas que integran la Ley Suprema para ver en qué casos se puede producir la omisión inconstitucional, pues no todos los preceptos que integran el Texto Básico poseen el mismo carácter, la misma naturaleza, ni tienen que ser necesariamente desarrollados por el legislador ordinario, dado que algunas de ellas deben ser aplicadas en forma inmediata sin disposición inferior que las reglamente, regule o desarrolle (…)”.
desarrolla el art. 120 de la CPE, establece que “El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto”. De esto se infiere que el control de Constitucionalidad que la norma fundamental del país le encomienda al Tribunal Constitucional, está referida a la sujeción, por parte del legislador, a las normas, principios y valores de la Constitución, tanto en el proceso de creación de las normas como sobre el contenido de las mismas. Esto significa que cuando el legislador no desarrolla el instituto Constitucional que de manera precisa y concreta le impone la Constitución o desarrolla el mismo de manera deficiente o incompleta, de tal manera que el mandato constitucional se torne ineficaz o de imposible aplicación por causa de la omisión o insuficiente desarrollo normativo, el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para hacer el enjuiciamiento de constitucionalidad de tales actos; disponiendo, en su caso, que el legislador desarrolle la norma constitucional que de manera obligatoria y concreta le impone la Constitución, lo que no puede darse cuando se trata de normas constitucionales programáticas. Consiguientemente, corresponde establecer si el precepto constitucional denunciado como vulnerado por el legislador ordinario contiene un mandato expreso al legislador para que desarrolle tal enunciado constitucional. (…)”. 18
En complemento de lo anterior, la misma Sentencia Constitucional también se ha referido a los tipos de normas que contiene la Constitución Política del Estado (en base a las normas de la Constitución vigente en ese tiempo, con las reformas de 1994 y 2004); de ahí que, según el criterio de Néstor Pedro Sagües21, no todas las reglas constitucionales tienen idéntico vigor formal, pudiendo distinguirse: a) las cláusulas declarativas; b) las cláusulas programáticas (de cumplimiento discrecional o de cumplimiento obligatorio para el legislador); y c) las cláusulas operativas (permisivas, preceptivas y prohibitivas), de acuerdo a lo siguiente: “a) Cláusulas declarativas, son las que efectúan declaraciones casi siempre genéricas y que, contrariamente a lo que algunos autores sostienen, no se agotan con el simple acto de la declaración, pues tales cláusulas tienen como fin, cuando menos, de invalidar una norma inferior que las contradiga, además que significan pautas para el comportamiento jurídico del legislador, ya que éste debe someterse al hecho ideológico constitucional, marcado a menudo por esas normas constitucionales declarativas. Del mismo modo, son útiles para interpretar el resto de las normas constitucionales y la normativa infraconstitucional. b) Cláusulas programáticas, La cláusula constitucional programática es aquella no operativa, o no autoaplicativa, también se la llama de efecto diferido. En concreto, para funcionar requiere el dictado de otra norma, de inferior jerarquía u ordinaria, que la reglamente o instrumente. Por eso las normas programáticas han sido juzgadas como "bajo condición suspensiva", la condición es el dictado de esa norma infraconstitucional, que entonces monitoriza a las reglas constitucionales programáticas convirtiéndolas en operativas. En efecto, las normas que pueden catalogarse como encargos al legislador, son normas constitucionales de eficacia limitada que, dada la previsión explícita o implícita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena. Por ejemplo, el art. 136 de la CPE, luego de señalar cuáles son los bienes de dominio originario del Estado, dispone que será la ley –instrumento normativo emitido por el Legislativo- que establezca las condiciones de dicho dominio; en otro ámbito, en el Régimen Cultural, cuando en el art. 184 la CPE dispone que el personal docente es inamovible, encarga al legislador determinar, mediante ley, las condiciones para esa inamovilidad; o, en cuanto al Régimen de las Fuerzas Armadas, en el art. 214 de la CPE, dispone que los ascensos en esa institución serán otorgados conforme a ley; o, para dar otro ejemplo más, se encuentra otro encargo al legislador en los arts. 220, 221, y 222 de la CPE, del Régimen Electoral, cuando la Constitución Política del Estado dispone que el legislador regule, a través de ley, la votación de los ciudadanos extranjeros en elecciones municipales, los requisitos para ser candidatos, y la organización de partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. c) Cláusulas Operativas, frente a las normas programáticas, las operativas son autoaplicativas: se efectivizan sin necesidad de una norma complementaria o inferior que las regule o implemente para entrar en funcionamiento. Las normas operativas son de distinta índole, según el tipo de conducta a que hagan referencia. a. Normas permisivas, facultan a los particulares o a la autoridad pública, a realizar, o no, determinadas conductas. Las reglas enunciativas de
SAGÜÉS, Néstor Pedro. Teoría de la Constitución. Buenos Aires – Argentina: Editorial ASTREA, 2001. Pág. 261. 19
los derechos personales, son, por lo común, normas constitucionales permisivas, en tanto los particulares pueden ejercer o no el derecho en cuestión, por ejemplo, el derecho a ser o no propietario; a practicar o no un culto religioso. b. Normas preceptivas, son las que imponen a los particulares o agentes públicos, determinados comportamientos. Son deberes de acción. Por ejemplo, en el art. 10 de la CPE, en cuanto a la aprehensión de un delincuente in fraganti por parte de cualquier persona, aún sin mandamiento, dispone el deber de conducir al aprehendido inmediatamente ante autoridad o juez competente. Las normas preceptivas no requieren de desarrollo alguno, son mandatos de acción de los que no puede sustraerse nadie al ser imperativos, y de hacerlo, deberá estar a las consecuencias de su inobservancia al mandato constitucional. Dicho de otra manera, las normas preceptivas no precisan de desarrollo legislativo, pues se aplican por si solas, así, el art. 2 de la CPE, no requiere de una ley para generar los tres órganos del Estado; de igual modo, el art. 59.5ª y 7ª de la CPE no precisa de norma legislativa que reconozca esas atribuciones, pues el órgano Legislativo, no sólo puede ejercerlas en forma directa, sino que está obligado a hacerlo, pues es su función, así como los demás órganos deben respetar tal ejercicio. c. Normas prohibitivas, son las que impiden realizar determinados actos a la autoridad pública o a los particulares, es decir que enuncian deberes de omisión. Así se tiene, entre otras de este tipo, la prohibición de toda especie de torturas, coacciones, exacciones o cualquier violencia física o moral, que determina el art. 12 de la CPE”.
5.3. Alcances de la Acción de Inconstitucionalidad Considerando la finalidad del control de constitucionalidad y el objetivo que se persigue a través de la Acción de Inconstitucionalidad, se entiende que el alcance de la misma se expresa en lo siguiente: En primer lugar, a la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de una disposición legal con la Constitución22; en segundo lugar, a la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control, para establecer la compatibilidad o incompatibilidad de ésta con aquéllas; y en tercer lugar, la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control que, como efecto de la interpretación, sean compatibles con las normas de la Constitución, o disponer el retiro del ordenamiento jurídico de aquéllas que sean incompatibles, conforme se ha establecido a través de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0051/2005 de 18 de agosto, anteriormente citada.
Así por ejemplo, la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0051/2004 de 1 de junio, ha dejado establecido que: “(…) el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad tiene por objeto verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con las normas previstas por la Constitución, con la finalidad de realizar un saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado. En consecuencia, esta vía de control de constitucionalidad sólo se activa en aquellos supuestos en los que la disposición legal impugnada, infringe de manera directa las normas de la Ley Fundamental del Estado, de contrario no se activa el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad cuando una norma reglamentaria (Decreto Supremo o Resolución normativa) contradiga o infrinja a una norma legal superior que no sea la Constitución, pues esa situación jurídica corresponde al ámbito de control de legalidad, por lo mismo se activa la vía del proceso contencioso administrativo; así lo dispone la norma prevista por el art. 6 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, que de manera expresa dispone lo siguiente: 'Se aplicarán los procesos contenciosos administrativos por las autoridades judiciales competentes, cuando se impugnen decretos y resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior, salvo que la contradicción acusada se refiera de manera directa a una o más disposiciones de la Constitución Política del Estado, en cuyo caso se aplicarán los procedimientos constitucionales regulados en la Ley 1836 del Tribunal Constitucional'”. (el subrayado me corresponde).
Empero, es importante señalar que en algunos sectores de la doctrina del Derecho Procesal Constitucional se afirma, como regla general, que no corresponde ni le compete al órgano encargado de ejercer el control de constitucionalidad establecer cuál es el sentido autorizado de las normas legales, en razón del principio de la separación de funciones entre jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria. Sin embargo, el autor José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ considera que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales y, ese juicio no es, ni será posible realizarlo, si no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual ningún Tribunal Constitucional puede eludir labor de interpretación de las normas legales23. 5.4. Las Disposiciones Legales susceptibles de inconstitucionalidad En Bolivia, conforme a las normas previstas por los arts. 202 de la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) y el 12 de la Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional (Ley del TCP), las disposiciones legales objeto del control de constitucionalidad a través de la Acción de Inconstitucionalidad serían las siguientes: a) Las Leyes en general, vale decir que el control de constitucionalidad se extiende a todo género de Leyes24, sean éstas generales o especiales, sustantivas o adjetivas. En este control no se incluyen las disposiciones legales que crean, modifican o suprimen los tributos nacionales o municipales, pues para ese objetivo se tiene un recurso específico. Asimismo, cabe aclarar que dentro de ésta categoría también deben incluirse a las Leyes Municipales Autonómicas, entendiéndose por Leyes Municipales a aquellas normas aprobadas por el Concejo Municipal y promulgadas por el (la) Alcalde(sa) Municipal, cuya aplicación y cumplimiento son de carácter general y obligatorio en la jurisdicción territorial del Municipio correspondiente, dentro del marco de las
23 “A este respecto cabe puntualizar que en el proceso de la reforma constitucional del ’94, el texto propuesto para el art. 121 de la Constitución por la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, reconocía al Tribunal Constitucional la función de interpretación judicial de la Constitución. Sin embargo, en el texto final aprobado por la Ley Nº 1585 de Reforma Constitucional, para el art. 116 de la Constitución en el que se instituye el Tribunal Constitucional y se señala su labor, se consigna simplemente la labor del control de constitucionalidad suprimiendo la parte del texto referida a la labor de intérprete judicial de la Constitución. Pues en el debate de la Ley de Reforma Constitucional hubo un sector que cuestionó la labor interpretativa del Tribunal Constitucional, bajo el fundamento erróneo de que sólo el Congreso Nacional podría emitir leyes interpretativas de la Constitución, precisamente por ello se ha mantenido el texto del art. 234 de la Ley Fundamental del Estado, en el que efectivamente se instituye dicha facultad legislativa, que a nuestro juicio resulta un contrasentido cuando existe un sistema concentrado de constitucionalidad, pues esa facultad sería válida para el caso de adoptarse un sistema de control político de constitucionalidad”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia. 24 En sentido jurídico, y siguiendo la clásica y muy ilustrativa definición del tratadista Planiol, “puede definirse la ley como una regla social obligatoria, establecida con carácter permanente por la autoridad pública y sancionada por la fuerza”. Es una regla social obligatoria, porque se impone a todo el mundo, y su inobservancia es sancionada de diversos modos, según su materia. Es establecida por la autoridad pública, vale decir uno de los denominados Poderes del Estado, y en la mayor parte de los países, ésta facultad está conferida privativamente al Órgano Legislativo. Es sancionada por la fuerza pública, es decir que está dotada de coercibilidad, lo que la distingue de las normas morales, que si bien son obligatorias, no pueden ser impuestas por la fuerza. Se la establece con carácter permanente y general, vale decir que su vigencia o duración, se impone desde su publicación hasta su abrogación (o derogación), y se halla dirigida a la totalidad de los individuos, y no así sólo a determinadas personas. (Cfr. ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. Págs. 117-118.)
competencias establecidas por la Constitución Política del Estado y las Leyes del Estado Plurinacional de Bolivia, surtiendo efecto a partir de su publicación, salvo disposición contraria establecida en la misma Ley Autónoma Municipal; por lo que, en atención a su generalidad y obligatoriedad, también son susceptibles de control constitucional. b) Los Estatutos Autonómicos, que son las normas institucionales básicas elaboradas de manera participativa por todas las entidades territoriales autónomas (actuales Autonomías Departamentales), teniendo por objeto efectivizar las competencias constitucionalmente asignadas e inherentes al ejercicio Autonomía Departamental, y cuya vigencia se encuentra supeditada precisamente al control de constitucionalidad. c) Las Cartas Orgánicas, debiendo considerarse al respecto que una Carta Orgánica Municipal es una norma institucional básica del municipio, constituyéndose en la herramienta normativa que permite ejercer e implementar plenamente el régimen de descentralización político-administrativo con autonomías. En otras palabras, es el documento normativo que refleja la voluntad colectiva de los habitantes del municipio en forma democrática, con el objeto de guiar el camino para la realización de la cohesión social en torno a nuestra identidad intercultural, consolidando así la transformación y liderazgo de la ciudad. Por esta razón, su elaboración debe ser resultado de un proceso participativo que involucre y movilice a todos los sectores de la ciudadanía, ya que será el instrumento normativo que regirá la vida institucional, política, social, cultural y económica del Municipio y sus habitantes25; razón por la cual, éste tipo de normas también se encuentran inmersas en el ámbito de aplicación del control normativo de constitucionalidad. d) Los Decretos Supremos, es decir, aquellas disposiciones legales emitidas por el Órgano Ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere la Constitución y el ejercicio de su facultad administrativa. e) Las Ordenanzas Municipales, que se entienden como aquellas disposiciones legales de carácter general, emitidas por el Concejo Municipal de los Gobiernos Autónomos Municipales, cuya aplicación y observancia es de carácter obligatorio, en la jurisdicción del Municipio respectivo, por lo que, también se encuentran dentro de los alcances del control de constitucionalidad. f) Las Resoluciones no judiciales de cualquier género; sin embargo, con relación a este grupo de disposiciones legales conviene aclarar que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha precisado de manera reiterada y uniforme, que la inconstitucionalidad sólo procede en primer lugar, contra las resoluciones emanadas de las autoridades públicas, gobiernos autónomos departamentales y municipales, organismos descentralizados, por lo que se excluye del alcance del control normativo a aquellas resoluciones emanadas de personas o entidades privadas; y en segundo lugar, el control alcanza también a aquellas resoluciones que tienen carácter normativo de alcance general y no a las que tienen un efecto concreto o particular26.
25 VARGAS LIMA, Alan E. Estudio introductorio al Derecho Municipal Autonómico en Bolivia. La Paz (Bolivia), 16 de Julio de 2011, escrito en conmemoración al 202º Aniversario de la Revolución de Independencia en La Paz (1809 – 2011). Publicado en: “LA GACETA JURÍDICA”, Bisemanario de circulación nacional, en ediciones consecutivas desde fecha 26 de julio de 2011. Ahora disponible virtualmente en Scribd: http://es.scribd.com/doc/59554821 26 En este sentido, el Tribunal Constitucional de Bolivia, a través de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 029/2001 de 15 de mayo, ha definido lo siguiente: “Que, el término resolución, en su
6. LAS VÍAS PROCESALES INCONSTITUCIONALIDAD
Asimilando el modelo español de control constitucional, y manteniendo la configuración anteriormente establecida por la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional (ahora abrogada), en la nueva Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional se establece que la Acción de Inconstitucionalidad puede ser de dos tipos: 1) Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter Abstracto; y 2) Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter Concreto (vinculada a un proceso judicial o administrativo). 6.1. Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter abstracto En el sistema de control concentrado de constitucionalidad adoptado por el Estado Plurinacional de Bolivia, ésta Acción se inscribe en el control correctivo (a posteriori) de constitucionalidad de las disposiciones legales, pues a través de la misma se pretende verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, valores y normas de la Constitución, con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado, de manera que, si se establece su incompatibilidad, se la retire del ordenamiento jurídico. Es una Acción directa, porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de la disposición legal de forma directa sin condicionamiento alguno. Es de carácter abstracto, porque la impugnación se plantea como una acción no vinculada a un caso concreto, es decir, independientemente de su proyección aplicativa o de un interés subjetivo. En otras palabras, esta Acción procede en todos aquellos casos en los que se presente una aparente o potencial incompatibilidad entre las disposiciones o las normas de una ley, decreto o resolución no judicial, con los principios, valores y normas de la Constitución, en una interpretación de la disposición legal in abstracto, es decir, sin condicionamiento alguno derivado de su proyección aplicativa a un determinado caso concreto. Ahora bien, cabe precisar que la Constitución Política del Estado anteriormente vigente (reformada en los años 1994 y 2004) en el art. 120, establecía como primera atribución del Tribunal Constitucional entre otras, conocer: "En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto y remedial, sólo podrán interponerla el Presidente de la República, o cualquier Senador o Diputado, el Fiscal General de la República o el Defensor del Pueblo"; actualmente el art. 202 numeral 1 de la NCPE, establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional,
vertiente jurídica, es comprensivo de “decreto, providencia, auto o fallo de autoridad gubernativa. Conforme a esto, se puede inferir que la previsión establecida por la norma constitucional aludida, sólo alcanza a las resoluciones emanadas de las autoridades públicas no judiciales, quedando por tanto fuera del control de constitucionalidad las disposiciones generales emanadas de entidades privadas, pues las mismas no pueden configurar resoluciones en el sentido del orden constitucional, menos aún Ley o Decreto, que son las disposiciones sometidas a control de constitucionalidad; entendimiento que guarda coherencia con la uniforme doctrina constitucional, que asimila que el control de constitucionalidad es un control político, que revisa los actos o decisiones adoptadas por las autoridades políticas (ejecutivo y legislativo), persiguiendo con ello el saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado, precautelando de esta manera que todas las disposiciones legales que rigen el ordenamiento jurídico estén subordinadas a los principios, valores y normas consagrados por la Constitución”. 23
conocer y resolver: "En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, Decretos y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas". A) Legitimación Activa restringida para plantear la Acción En virtud del sistema de control de constitucionalidad adoptado por la actual Constitución Política del Estado, y dada la naturaleza del control que se ejercita a través de esta Acción, el art. 132 constitucional establece que: "Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley"; empero, se entiende que en el caso de la acción de inconstitucionalidad abstracta, no toda persona individual o colectiva está facultada para su interposición, sino determinadas autoridades y/o representantes de la sociedad, o lo que es lo mismo, un número reducido de autoridades gozan de esa calidad. En efecto, por disposición del artículo 202, numeral 1 de la NCPE, y 104 de la Ley del TCP, están legitimadas para presentar esta Acción tan solamente las siguientes autoridades: La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional Cualquier Senador(a), Diputado(a) de la Asamblea Legislativa Cualquier Legislador(a) de las entidades territoriales autónomas La Máxima Autoridad Ejecutiva de las entidades territoriales autónomas (Gobernador(a) y/o Alcalde(sa) Municipal) El Defensor(a) del Pueblo. La legitimación activa restringida que se establece en la legislación boliviana y en la comparada, tiene su fundamento en la doctrina constitucional desarrollada al respecto, consistiendo la razón principal, en que esta vía de control tiene por finalidad la defensa objetiva del orden constitucional frente al desconocimiento o infracción de los principios, declaraciones, preceptos o normas de la Constitución, que surge de la inadecuada interpretación que realiza el legislador o el órgano respectivo al elaborar la ley, decreto o resolución. De manera que por esta vía se busca un pronunciamiento sin la existencia de un caso concreto, basado en el exclusivo contraste entre el contenido formal o material de la disposición legal sometida al control, y los principios, valores y normas de la Constitución. En consecuencia, como señalan Caamaño Domínguez, Gómez Montoro y otros, en su obra Jurisdicción y Procesos Constitucionales (1997: 25), la legitimación activa se atribuye exclusivamente a órganos o fracciones de órganos, en razón de su status constitucional y, por tanto, al margen de cualquier pretensión subjetiva o interés propio. Así también lo ha definido el Tribunal Constitucional de España en su Sentencia Nº STC 5/1981 (citada por Caamaño Domínguez y otros), cuando señala que “la facultad de promover el recurso de inconstitucionalidad no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de quienes la reciben, sino en virtud de la alta calificación política que resulta de su respectivo cometido constitucional”.
Se entiende que se otorga legitimación activa al Presidente(a) del Estado Plurinacional, en el marco del sistema de los controles interórganos, para accionar el mecanismo de los “frenos y contrapesos” en el ejercicio del poder político27. Si bien el Presidente(a) del Estado, como máxima autoridad del Órgano Ejecutivo, tiene como mecanismo de freno y contrapeso la facultad constitucional de vetar una Ley sancionada por el Legislativo, empero ese veto puede ser aceptado o rechazado por la Asamblea Legislativa; y en el caso de Bolivia, el artículo 163 constitucional, en sus numerales 10 y 11, prevé el Veto Presidencial en los siguientes términos: “La ley sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional y remitida al Órgano Ejecutivo, podrá ser observada por la Presidenta o el Presidente del Estado en el término de diez días hábiles desde el momento de su recepción. Las observaciones del Órgano Ejecutivo se dirigirán a la Asamblea. Si ésta estuviera en receso, la Presidenta o el Presidente del Estado, remitirá sus observaciones a la Comisión de Asamblea. Si la Asamblea Legislativa Plurinacional considera fundadas las observaciones modificará la ley conforme a éstas y la devolverá al Órgano Ejecutivo para su promulgación. En el caso de que considere infundadas las observaciones, la ley será promulgada por la Presidenta o el Presidente de la Asamblea. Las decisiones de la Asamblea se tomarán por mayoría absoluta de sus miembros presentes”. Es precisamente para esta última eventualidad, es decir, en caso de que el veto presidencial sea rechazado o declarado infundado por la Asamblea Legislativa, que el Presidente(a) del Estado tiene en la Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter Abstracto, la vía de impugnación específica prevista por Ley, en contra de la disposición legal que, a su juicio, sea contraria a la Constitución, a cuyo efecto le está reconocida la legitimación activa. En lo que concierne a los(las) Senadores(as) y Diputados(as), se entiende que el reconocimiento de la legitimación activa se inscribe en el marco del sistema de los
Siguiendo la doctrina del Derecho Constitucional, el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha señalado que “el Estado Democrático de Derecho está organizado sobre la base de los principios fundamentales, entre otros, de la separación de funciones conocida también como el principio de división de poderes, lo que implica la distribución de las competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder público, de manera tal que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder el que sólo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia”. En el marco del principio fundamental referido, que está consagrado en la norma prevista por la Constitución, el Constituyente ha efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa, de control y fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva, administrativa y reglamentaria la ejerce el Poder Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional la tiene el Poder Judicial. Conforme enseña la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la “división de poderes”, ha sido superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la separación de funciones que se sustenta en los siguientes principios: 1) la independencia de los órganos de poder del Estado; 2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y 3) el equilibrio entre los órganos que se establece a partir frenos y contrapesos; ello implica que los diversos órganos de poder del Estado no desarrollan única y exclusivamente sus función esencial, también participan en el desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y competencias conferidas por el Constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo aprobando el presupuesto general de la nación, o ratificando los tratados internacionales, entre otros; de su parte el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación y/o veto de las Leyes, entre otras actividades. Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0009/2004 de 28 de enero.
controles interórganos para plantear el recurso contra los Decretos Supremos o Resoluciones Supremas, y en el de intraórganos para someter a este control las Leyes, de manera que funcione el control de una Cámara hacia la otra o de una parte de los miembros de la Cámara, como son las minorías (oposición), hacia la decisión de la parte mayoritaria (oficialismo). Sin embargo, corresponde advertir que en el caso de los(las) Diputados(as) y Senadores(as) la legitimación activa es amplia, y alcanza a cada uno de los representantes nacionales de manera individual sin que exista condicionamiento alguno de contar con el apoyo de un determinado número de miembros de su respectiva Cámara28, como se establece en otras legislaciones; así por ejemplo, en España, se establece el número de cincuenta diputados o senadores para adquirir legitimación activa y plantear el recurso; en Alemania, se estipula que un tercio de los miembros del Bundestag puede plantear el recurso. Asimismo, en el marco de las Autonomías: Departamental y Municipal, ahora reconocidas constitucionalmente, y que implican la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la nueva Ley Marco de Autonomías, así como el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus Órganos de Gobierno Autónomo, se entiende que las principales autoridades que representan a las nuevas entidades territoriales autónomas (principalmente el(la) Gobernador(a) y/o Alcalde(sa) Municipal, así como los Asambleístas y/o Concejales), deben tener la legitimación suficiente para impugnar aquellas normas que sean emitidas por sus órganos legislativos en el ejercicio de su autonomía, a fin de que la nueva legislación autónoma no sea contradictoria con los principios, valores y normas constitucionales vigentes en el país. Con relación al(la) Defensor(a) del Pueblo, el reconocimiento de la legitimación activa se justifica en la medida en que tiene la función constitucional de velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas con relación a la actividad administrativa del sector público, así como la defensa de los derechos humanos, a cuyo efecto goza de autonomía organizativa y funcional29.
Sin embargo, en opinión autorizada del jurista RIVERA SANTIVAÑEZ, “la legitimación activa amplia e irrestricta para los diputados y senadores que establece la legislación boliviana, genera el riesgo de que el debate político inconcluso suscitado en el Congreso Nacional, en torno a la aprobación de una determinada Ley, sea trasladado al Tribunal Constitucional que esencialmente es un órgano jurisdiccional encargado del control de constitucionalidad, de manera que éste se pondrá en una situación difícil de adoptar una decisión frente a un conflicto entre lo político y lo jurídico, debiendo indudablemente optar por lo jurídico, sin embargo con el riesgo de malograr su imagen institucional por las reacciones políticas que se generen como consecuencia de la decisión adoptada”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia. 29 En este punto, cabe hacer notar que en la configuración constitucional del antes denominado Recurso de Inconstitucionalidad, a través de la Constitución reformada en los años 1994 y 2004, así como en la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional (anteriormente vigente), se otorgaba también la legitimación activa al entonces “Fiscal General de la República”, aunque sin embargo en la legislación comparada no existía un antecedente al respecto, porque generalmente la legitimación activa se hallaba restringida a un grupo de legisladores y al titular del Ejecutivo. Actualmente, y a diferencia de lo anterior, la Constitución y la nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional no prevén que el Fiscal General del Estado tenga legitimación alguna para interponer la Acción de Inconstitucionalidad.
B) El procedimiento para la substanciación de la Acción El procedimiento para la substanciación de la Acción Directa de Inconstitucionalidad, establecida por la Ley del TCP es básicamente sencillo, debido al carácter extraordinario de esta acción constitucional; en efecto, dada la naturaleza del control, prescinde de instancias procesales como los incidentes o los plazos probatorios, ello debido a que la acción se plantea en defensa objetiva del orden constitucional, al margen de cualquier pretensión subjetiva o interés propio de los legitimados. El art. 105 de la Ley del TCP, establece que una vez presentada la Acción Directa, la Comisión de Admisión verificará que se hubiere: 1) acreditado la personería de la autoridad accionante y, en su caso, el poder suficiente de su representante; 2) precisado la norma constitucional que se considere infringida; lo que implica expresar los fundamentos jurídico – constitucionales de la Acción, es decir, el concepto de vulneración constitucional, señalando con precisión la disposición legal que se impugna, así como la norma constitucional que se considera vulnerada. Conforme a las normas previstas por la Ley del TCP, una vez presentado el recurso la Comisión de Admisión, conformada por tres magistrados(as) que desempeñan sus funciones en forma rotativa y obligatoria, emite el respectivo Auto Constitucional en el plazo de diez (10) días siguientes admitiendo o rechazando el mismo, en su caso disponiendo se subsanen defectos de forma en los términos y plazo establecidos por el art. 54 de la citada Ley del TCP. En caso de que se admita la Acción, ésta será puesta en conocimiento del representante legal del órgano, o de las entidades territoriales autónomas, que generaron la disposición legal impugnada (Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de Ordenanzas y/o Resoluciones no judiciales), para que el mismo se apersone al proceso, formulando el Informe respectivo, en el plazo de quince (15) días siguientes a su citación, vale decir, que deberá formular los alegatos que considere necesarios y pertinentes en favor de la disposición legal impugnada. Habiendo transcurrido el plazo antes señalado, desde la citación al personero legal del órgano que emitió la disposición legal impugnada, con o sin el Informe referido anteriormente, la Comisión de Admisión proseguirá el trámite de rigor, y por sorteo distribuirá el caso a un Magistrado para que oficie de relator y elabore el respectivo proyecto de Sentencia Constitucional, que será puesto a consideración de los magistrados para su análisis y votación en el Pleno del Tribunal Constitucional. La Sentencia Constitucional será emitida en el plazo de los treinta (30) días siguientes al sorteo del expediente, declarando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales, sea en todo, o en parte, con los efectos derogatorios y/o abrogatorios que ello implica. Asimismo, la Sentencia Constitucional también podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la disposición legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal; vale decir que el Tribunal Constitucional Plurinacional podrá conocer y resolver de forma conexa, aquellas normas contrarias a la Constitución Política del Estado, que estén directamente vinculadas con la norma principal objeto de control de constitucionalidad, sin embargo, la Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace
improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma30; todo ello al tenor combinado de los artículos 107 y 108 de la Ley del TCP. 6.2. Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto31 Se trata de una acción jurisdiccional extraordinaria -como vía de control concreto, correctivo o a posteriori de constitucionalidad-, que tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal (Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales), sobre cuya constitucionalidad se tiene una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que una Sentencia o Resolución Administrativa debe fundarse en sus normas, a objeto de que el órgano competente verifique la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal aplicable al caso concreto, con los principios, valores y normas de la Constitución. Es una vía concreta de control de constitucionalidad del ordenamiento jurídico. Es indirecta, porque las personas jurídicas o naturales que intervienen en el proceso judicial o administrativo, contra quienes se pretende aplicar la disposición legal, aparentemente inconstitucional, no pueden realizar la impugnación de manera directa sino a través del Juez, Tribunal Judicial o Autoridad Administrativa ante quien se tramita el respectivo proceso judicial o administrativo. Es incidental, porque la acción es promovida como una cuestión accesoria, sin perjudicar la tramitación del proceso principal, sea judicial o administrativo, vale decir, que la admisión de la Acción de inconstitucionalidad no suspende la tramitación del proceso principal, mismo que deberá continuar hasta el estado de pronunciarse la Sentencia o Resolución final que corresponda32, misma que quedará pendiente, en espera del pronunciamiento que emita el Tribunal Constitucional.
Sobre este aspecto, en un recurso planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad a la Ley 2683 de 12 de mayo de 2004, por violar presuntamente los arts. 6, 9.I, 16.IV y 116.X de la CPE (abrogada), el Tribunal Constitucional manifestó lo siguiente: “El art. 120.1ª de la CPE establece que es atribución del Tribunal Constitucional conocer y pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones. Sobre la base de la normativa constitucional referida, la Ley del Tribunal Constitucional ha desarrollado el contenido y alcances de los recursos a que se refiere la Ley Fundamental del país. En este cometido, el Capítulo II del Título Cuarto de la Ley del Tribunal Constitucional, establece el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, señalando en el art. 54 que este recurso “procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto”; extremo que guarda coherencia plena sobre el carácter remedial al que la Constitución alude en el art. 120.1ª; de lo que se establece la competencia del Tribunal para conocer el presente recurso, así como la legitimación activa del recurrente, comprobada en el trámite de admisión. En atención a la conexitud de la norma impugnada con el art. 133 y la Disposición Transitoria Tercera, ambos del CPP, corresponde, en aplicación del art. 58.IV de la LTC, extender el juicio de constitucionalidad a las indicadas normas; precisando que si bien la última de las disposiciones nombradas fue declarada constitucional, y según el art. 58.V, “La Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”; ello no impide someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento. (…)”. (el subrayado me corresponde) 31 Un interesante análisis sobre el Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad, ahora configurado como Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto, con especial referencia a la doctrina y legislación comparadas, así como a la jurisprudencia constitucional relevante sobre el tema, puede verse en: DURAN RIBERA, Willman. El Recurso Incidental de Inconstitucionalidad. Publicado en: REVISTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Número 7. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 2006. Ahora disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia: http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/ 32 Estas características han sido explicadas también por la jurisprudencia constitucional contenida en el Auto Constitucional Nº 219/2003-CA de 15 de mayo, que señaló: “el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad
Como bien señala el jurista José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ, la acción de inconstitucionalidad indirecta o incidental, tiene su antecedente en la legislación española y ésta a su vez en la legislación alemana. Así por ejemplo, en España, esta vía de control de constitucionalidad se denomina “cuestión de inconstitucionalidad”, está concebida como una acción cuya problemática de la posible inconstitucionalidad de una norma, surge como una cuestión incidental previa a la aplicación de la misma para la resolución de un proceso concreto. Empero, existen diferencias claras en la configuración procesal de la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto (Bolivia) con relación a la cuestión de inconstitucionalidad (España). En efecto, en cuanto a las normas objeto del control, en Bolivia se ha adoptado un modelo amplio, pues la Acción abarca a las Leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, Decretos y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales33; en cambio, la cuestión de inconstitucionalidad, sólo alcanza a las normas con rango de ley, de carácter general y obligatorio. Asimismo, con relación a la instancia en la que puede promoverse la Acción de Inconstitucionalidad, en Bolivia se ha adoptado un sistema amplio, pues la misma puede ser promovida dentro de los procesos judiciales como los administrativos, en cambio en España la cuestión de inconstitucionalidad sólo puede ser promovida en los procesos judiciales. Finalmente, respecto a la legitimación activa, en Bolivia pueden promover la Acción los Jueces, los Tribunales Judiciales así como las Autoridades Administrativas ante quienes se tramitan los procesos administrativos; ello difiere del sistema adoptado en España, ya
como vía de control concreto de constitucionalidad del ordenamiento jurídico, es una acción jurisdiccional extraordinaria a través de la cual el órgano judicial o la autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte, cuando considere que en un determinado proceso de su conocimiento, una disposición legal aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a las normas de la Constitución Política del Estado, planteará este recurso ante el Tribunal Constitucional. Es indirecto, porque las personas naturales o jurídicas dentro de un proceso judicial o administrativo en el cual se pretende aplicar una norma de cuya constitucionalidad se tenga duda razonable, solicitan al juez, tribunal o autoridad administrativa promueva el recurso, por cuanto ésta autoridad es la única facultada para plantear el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, es decir, no puede ser interpuesto en forma directa por la persona que considera que va a ser afectada por la disposición impugnada. Y es incidental, porque la acción es promovida como una cuestión accesoria al proceso judicial o administrativo dentro del cual, de oficio o a instancia de cualquiera de las partes que intervienen en el mismo, se promueve el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sin perjudicar la tramitación de dicho proceso, es decir, sus efectos no son suspensivos, sino que los procesos continuarán hasta el estado de dictarse sentencia o resolución final (…)”. 33 Respecto al ámbito de aplicación del Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, ahora denominado como Acción Indirecta de Inconstitucionalidad, y su inadmisibilidad frente a Resoluciones Judiciales, cabe señalar que el Artículo 59 de la Ley Nº 1836 (anteriormente vigente) establecía que: “El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos…”, lo cual significa que, a través del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad no se puede someter a control normativo de constitucionalidad a las resoluciones judiciales; pues el objetivo del control normativo de constitucionalidad, del recurso incidental de inconstitucionalidad, es depurar el ordenamiento jurídico nacional, no así las resoluciones judiciales. En coherencia con dicho razonamiento, el artículo 66 de la citada Ley Nº 1836, de manera expresa establecía que a través del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad: “El Tribunal Constitucional no tiene competencia para conocer y resolver sobre fallos, sentencias, autos u otras resoluciones que dicte el Poder Judicial a través de sus jueces y magistrados”, lo cual significa, que ante la interposición de un incidente de inconstitucionalidad contra actuaciones o resoluciones judiciales, no corresponde la admisión del mismo, sino el rechazo del recurso, puesto que dada su naturaleza jurídica sería insulsa su admisión al no poderse cumplir la finalidad de depuración del ordenamiento jurídico (Cfr. Auto Constitucional Nº 0368/2010-CA de 22 de junio). Actualmente, similares normas se hallan establecidas en la nueva Ley Nº 27 del TCP. 29
que la cuestión de inconstitucionalidad sólo puede ser planteada por los Jueces o Tribunales Judiciales, pues es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del Órgano Judicial, conferida como cauce procesal para resolver las dudas que el mismo pueda tener acerca de la constitucionalidad de una Ley que se revela de influencia decisiva en el fallo a dictar34. a) Condiciones para la procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta Según dispone el artículo 109 de la Ley del TCP, la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto, procederá como un incidente en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales35 aplicables a aquellos procesos, debiendo ser promovida por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte. De la citada norma, subyacen dos condiciones para la procedencia de este mecanismo de control: 1º La existencia de una duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto. En efecto, la Acción sólo será promovida en aquellos casos en los que dentro de un proceso judicial o administrativo, surja, en el juez, tribunal o autoridad administrativa y, en su caso en cualesquiera de las partes intervinientes en el proceso, una duda razonable respecto a la constitucionalidad de la disposición legal o cualesquiera de sus normas, sobre cuya base deba fundarse la decisión final. 2º La vinculación necesaria entre la validez constitucional de la disposición legal con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa, vale decir, la decisión que deba adoptar el juez, tribunal o autoridad administrativa debe estar supeditada al análisis previo de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal. Esto quiere decir que la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta sólo procederá cuando la disposición legal sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la
RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia. 35 “Sobre las resoluciones no judiciales pasibles de ser sometidas a control de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional, desde el AC 062/2001-CA, de 9 de marzo, ha establecido que: 'el término resolución en su vertiente jurídica, es comprensivo de decreto, providencia, auto o fallo de autoridad gobernativa o judicial' a partir de ello ha entendido que en lo que respecta a resoluciones no judiciales, como normas objeto de control de constitucionalidad por la vía de los recursos de inconstitucionalidad, el Constituyente y el legislador se refieren a aquellas resoluciones normativas de carácter general emanadas de las autoridades públicas competentes para ello. (…) De igual forma, la jurisprudencia constitucional a tiempo de examinar resoluciones administrativas, ha establecido que los actos administrativos de las autoridades públicas, no pueden ser objeto de control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad, por ser ésta de control normativo; así en la SC 0013/2004, de 18 de febrero, se expresó la siguiente doctrina jurisprudencial: (...) la Superintendencia Forestal (...) actuó en ejercicio de la potestad administrativa que ostenta, dictando así una declaración de alcance particular, dirigida al sector de exportadores de productos no maderables, condicionando el otorgamiento de una autorización forestal al pago de una suma determinada, por lo que esas Resoluciones constituyen decisiones de un órgano dependiente del Poder Ejecutivo, y por consiguiente constituyen típicos actos administrativos; consecuentemente, las declaraciones o decisiones que se originan en la Administración Pública, no ingresan dentro la catalogación de disposición legal, por carecer de las condiciones anotadas precedentemente” (SC 0094/2005, de 24 de noviembre).
resolución del caso concreto dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo. Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0043/2006 de 31 de mayo, se ha pronunciado también respecto a las condiciones de procedencia del antes denominado Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, actual Acción Indirecta de Inconstitucionalidad, estableciendo lo siguiente: “El art. 59 de la LTC, establece que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad "procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos...", lo que significa que el recurso sólo procede cuando la disposición legal sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo. En la disposición transcrita, se encuentran los aspectos que de manera ineludible deben ser considerados para formular el incidente de inconstitucionalidad. El primero se refiere a que debe existir un proceso administrativo o judicial instaurado dentro del que se pueda promover la acción. El segundo aspecto es que la ley, decreto o resolución de cuya constitucionalidad se duda, tenga que ser aplicada a la decisión final del proceso; pues al tratarse, precisamente, de un recurso que se plantea dentro de un proceso concreto, lo que se busca es que en la resolución del mismo no se aplique una norma inconstitucional, por lo que, si es planteado contra una norma que no será aplicada al fallo del asunto, deberá ser rechazado de plano por el juez o tribunal respectivo. Bajo esta premisa legal, se entiende que para la procedencia del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad deben darse las siguientes condiciones: a) la existencia de una duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de una ley, decreto o resolución no judicial; b) la existencia de una sentencia o resolución final pendiente a la que sea aplicable la norma cuya la constitucionalidad o inconstitucionalidad es demandada; y c) que la sentencia no se encuentre ejecutoriada (SC 0054/2003, de 11 de junio)”. b) Oportunidad para la interposición de la Acción Indirecta En cuanto a la oportunidad en la que debe promoverse el Recurso, el artículo 111 de la Ley del TCP, dispone que esta Acción podrá plantearse por una sola vez, en cualquier estado del trámite del proceso judicial o administrativo, aún en la instancia que resuelva el recurso de casación y/o jerárquico, pero hasta antes de la ejecutoria de la sentencia. Sin embargo, la norma citada –a criterio del jurista José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ–, al no ser adecuadamente interpretada resulta siendo limitativa del control de constitucionalidad, pues excluye toda posibilidad de promover el Recurso en la fase de ejecución de sentencia, lo que en los hechos significa que las disposiciones legales que deberán ser aplicadas en dicha fase, a pesar de que puedan ser eventualmente incompatibles con la Constitución, se sustraen al control de constitucionalidad, lo cual resulta inadmisible36, dentro del modelo de control establecido constitucionalmente.
“Al respecto ya se han presentado casos en los cuales, jueces y tribunales judiciales han rechazado la solicitud de promover el Recurso en la fase de ejecución de sentencia y el Tribunal Constitucional, a través de su Comisión de 31
c) Legitimación Activa específica para plantear la Acción Indirecta Dada la naturaleza jurídica de la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto, las personas físicas o jurídicas no tienen legitimación activa para plantear la misma en forma directa ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, porque el artículo 109 de la Ley del TCP no concede a las partes intervinientes en el proceso judicial o administrativo ese derecho, sino solamente la facultad de realizar dicha solicitud ante el juez, tribunal o autoridad administrativa, para que puedan promover la Acción. En otras palabras, el modelo de control concreto de constitucionalidad adoptado en Bolivia, restringe a las personas que concurren como partes en el proceso judicial o administrativo, el derecho de accionar directamente ante el Tribunal Constitucional; y esa restricción tiene como fundamento el hacer eficaz el control de constitucionalidad en la vía incidental, evitando acciones de obstrucción a la administración de justicia y, en su caso, de evasión o defraudación de la propia Constitución por parte de las personas que intervienen en el proceso judicial o administrativo. De ahí que –y siguiendo el criterio del jurista José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ–, el otorgar legitimación activa a las personas particulares que intervienen como partes en el proceso judicial o administrativo, en los hechos, en vez de constituirse en un instrumento eficaz de defensa del orden constitucional y de depuración del ordenamiento jurídico, podría generar resultados más desfavorables y crear mayores inconvenientes debido a que, por una parte, al ser utilizado de manera indebida por una de las partes que tuviese interés en retrasar el proceso judicial o administrativo, podría convertirse en un mecanismo dilatorio; por otra parte, el uso indiscriminado del derecho a promover el recurso podría generar un crecimiento desmedido del número de causas que ingresen al Tribunal Constitucional, incrementando considerablemente su trabajo y provocando un desajuste que podría conducir a la demora justificada en el despacho de causas en perjuicio del control de constitucionalidad. En consecuencia, por disposición expresa del artículo 109 de la Ley del TCP, los únicos sujetos que tienen legitimación activa para promover la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto son: 1) Los jueces o los miembros de los tribunales ordinarios ante quienes se tramita la demanda o proceso judicial en el que deberá promoverse el recurso; y 2) Los funcionarios públicos o autoridades administrativas ante quienes se realiza el proceso administrativo en el que deberá aplicarse la norma legal impugnada. d) Formas de promover la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta Conforme prevé la Ley del TCP, la decisión de promover la Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter concreto, sólo puede ser adoptada por el
Admisión, ha confirmado en grado de consulta dichas decisiones al amparo de la norma prevista por el art. 61 de la Ley Nº 1836. Empero, un Juez de Partido en lo Civil ha promovido de oficio el Recurso impugnando una disposición legal sobre cuya base debe fundar y adoptar un auto interlocutorio en ejecución de sentencia, sobre cuya constitucionalidad tiene duda razonable. Al respecto existe una criterio dividido en el Tribunal, pues una corriente invoca la norma prevista por el art. 61 de la Ley Nº 1836 como limitante para la procedencia del Recurso, en cambio otra corriente plantea una interpretación contextualizada a la luz de las normas previstas en la Constitución y la Ley Nº 1836, con relación a los fines y objetivos del control de constitucionalidad, así como de la condiciones de procedencia, sobre esa base plantea la procedencia del Recurso”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia. 32
juez, tribunal o autoridad administrativa ante quien se tramita el proceso judicial o administrativo en el que se realizará la aplicación concreta de la disposición legal objeto del control, lo que significa que esa decisión puede ser adoptada de oficio o a instancia de cualquiera de las partes que intervienen en el proceso. Si la solicitud de promover la Acción es planteada por una de las partes que intervienen en el proceso judicial o administrativo, la autoridad judicial o administrativa deberá tramitarla de forma sumarísima; pues conforme prevén las normas establecidas por el artículo 112 de la Ley del TCP, una vez interpuesta la Acción, la jueza, juez, tribunal o autoridad administrativa que conoce la causa, pondrá en conocimiento de la otra parte, para que en el plazo de tres días siguientes a su notificación respondan a la solicitud y expresen su opinión. Transcurridos los tres días desde la citación legal a la parte contraria, la autoridad judicial o administrativa, con o sin la respuesta, dictará un Auto Motivado o Resolución Administrativa fundamentada para resolver el incidente, aceptando o rechazando la solicitud planteada. En el primer caso, remitirá los antecedentes del caso, en copias legalizadas, en el plazo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes, al Tribunal Constitucional Plurinacional, a efecto de que se dicte la Sentencia Constitucional respectiva; en el segundo caso, es decir, cuando se haya rechazado la solicitud, deberá fundamentar su decisión y elevarla en consulta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el plazo de las veinticuatro (24) horas siguientes, para que la Comisión de Admisión pueda aprobar la decisión adoptada, o disponer la remisión de los antecedentes del caso para admitir y tramitar la Acción, si encuentra suficientes motivos y razones para revisar la norma legal impugnada37. Finalmente, y considerando que la Acción Indirecta de Inconstitucionalidad se promueve como una cuestión accesoria al objeto principal del proceso judicial o administrativo, la admisión de la misma no suspende la tramitación de éste, vale decir, que el proceso principal proseguirá en su trámite normalmente hasta el estado en que tenga que dictarse la sentencia o resolución respectiva, mientras se pronuncie el Tribunal Constitucional Plurinacional; así lo dispone el artículo 113 de la Ley del TCP. e) El procedimiento ante el Tribunal Constitucional Plurinacional El procedimiento para la tramitación de la Acción Indirecta de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, que establece la Ley del TCP, es abreviado; dado que una vez remitido el caso y radicado en el Tribunal Constitucional, la Comisión de Admisión procede al sorteo respectivo para asignar el proceso al Magistrado Relator,
“Cabe advertir que la decisión de promover el Recurso adoptada por la autoridad judicial o administrativa debe ser debidamente motivada y fundamentada, expresando el concepto de vulneración constitucional; pues como ha definido el Tribunal Constitucional de España, en su sentencia STC 17/1981, "no puede el juez ni remitirse a las dudas que en cuanto a la constitucionalidad de una norma hayan expresado las partes, ni limitarse a manifestar la existencia de su propia duda sin dar las razones que la abonan, pues ni las partes de un proceso ordinario están legitimadas para proponer la cuestión ante el Tribunal Constitucional, ni la decisión de éste es posible sino como respuesta a las razones por las que los órganos del poder judicial dudan, en un caso concreto, de la congruencia entre la Constitución y una norma con rango de ley". Se entiende que cuando el órgano judicial no motiva expresamente las dudas de constitucionalidad, no es posible inferir del mismo en qué se fundamenta el Recurso, en cuyo caso el Tribunal Constitucional podrá rechazar el Recurso in límine”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible para consulta en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia.
quien elabora el proyecto que es considerado y votado por el Pleno del Tribunal. En consecuencia, la Sentencia Constitucional que resuelva la Acción, pronunciándose sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, debe ser emitida en el plazo de treinta (30) días siguientes al sorteo del expediente. 7. LOS EFECTOS Y ALCANCES DE LA SENTENCIAS EMITIDAS EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD Cabe advertir que conforme enseña la doctrina y en el marco del principio de la conservación de la norma, el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene una variedad de posibilidades para modular sus sentencias en cuanto a su contenido, así como a sus efectos, de manera que la Acción no concluya en la simple declaración de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, sino que pueda dictar sentencias interpretativas, sentencias exhortativas, sentencias aditivas o integradoras, con efecto diferido o efecto retroactivo, conforme corresponda, y según los casos que se presenten. En esta virtud, y conforme prescribe el artículo 133 constitucional, la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos (erga omnes), con alcance derogatorio o abrogatorio, conforme corresponda en cada caso. Los efectos establecidos en la norma constitucional referida, responden al modelo de control de constitucionalidad adoptado y mantenido por nuestro país desde la reforma constitucional de 1994 hasta la actualidad; y se podría decir que es conforme a los lineamientos establecidos en la doctrina constitucional contemporánea, así como en la legislación y jurisprudencia comparadas. Sin embargo, el legislador en absoluta contradicción, no sólo con las normas constitucionales citadas sino con la doctrina constitucional, ha establecido a través de las normas previstas en la Ley del TCP, el efecto “erga omnes” para las sentencias que declaren la constitucionalidad de la disposición legal impugnada38. En este sentido, la norma prevista por el artículo 107, numeral 5, de la Ley vigente del TCP dispone expresamente que: “la Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”. Sobre este aspecto, y considerando que esta norma tiene su directo precedente en las previsiones contenidas en la Ley Nº1836 del Tribunal
En la doctrina constitucional española, el criterio generalizado es que la sentencia desestimatoria del recurso que declara la constitucionalidad de la disposición legal impugnada no tiene efectos erga omnes, por lo mismo no puede constituir un impedimento para plantear un nuevo recurso contra la disposición legal. Al respecto Rubio Llorente (1999: 516), señala que “el fallo de las sentencias desestimatorias produce sólo efecto inter partes y aun esto sólo limitadamente, como conclusión del litigio en el que se produce, pero sin que ello implique necesariamente la prohibición de replantearlo, y las razones de la decisión carecen, en principio, de toda fuerza vinculante”. Por su parte el español García de Enterría (1994: 139), manifiesta que "la desestimación de un recurso directo contra una Ley no es un obstáculo para que el mismo motivo de inconstitucionalidad pueda ser planteado ulteriormente en una cuestión de constitucionalidad"; el citado autor considera que las normas establecidas por los arts. 29,2 y 38,2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de España inciden en un error ya superado hace largo tiempo y cree que es grave porque constituye un "bloqueo al libre acceso constante a la Constitución, y obstaculiza una de las funciones políticas más importantes del Tribunal Constitucional, la de una interpretación constitucional evolutiva que adapte el texto de la Constitución a las situaciones históricas cambiantes y, finalmente, ignora las diferencias substanciales entre un control abstracto de las leyes y un control concreto". Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible en la página web del Tribunal Constitucional de Bolivia. 34
Constitucional (abrogada), jurisprudencial:
“Para la resolución del presente caso, es necesario establecer que las normas previstas por el art. 58.V de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), referido a la sentencia y los efectos de la misma en recursos de inconstitucionalidad por vía directa o incidental, establecen que: “La sentencia que declara la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”; tal previsión normativa, está basada en la configuración de la cosa juzgada constitucional luego de que una norma legal fue sometida a un examen de constitucionalidad en esta jurisdicción, haciendo innecesaria una nueva verificación de la concordancia de la norma legal con el texto constitucional. Lo anteriormente expuesto, merece ser complementado con el razonamiento expuesto en la SC 0101/2004 de 14 de septiembre, en la que se manifestó lo siguiente: “(…) según el art. 58.V, 'La Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella'; ello no impide someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento”. En síntesis, cuando una norma legal ha sido sometida a un examen de su constitucionalidad por medio de un recurso de inconstitucionalidad que ha concluido con una Sentencia Constitucional que declara su conformidad con el texto constitucional, existe cosa juzgada constitucional, y esa norma legal ya no puede ser sometida a una nueva comprobación de su sometimiento a la Ley Fundamental del Estado por los mismos argumentos ya resueltos, pudiendo ser analizada en base a nuevos cuestionamientos que emergen producto de nuevas realidades sociales, o de nuevas aplicaciones de la norma cuestionada”. (Sentencia Constitucional Nº 0026/2007, de 4 de junio. El subrayado me corresponde). Finalmente, respecto a los alcances de la Sentencia Constitucional, corresponde reiterar que la misma también podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la disposición legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal; vale decir que el Tribunal Constitucional Plurinacional podrá conocer y resolver de forma conexa, aquellas normas contrarias a la Constitución Política del Estado, que estén directamente vinculadas con la norma principal objeto de control de constitucionalidad; ello de acuerdo a lo establecido por los artículos 107 y 108 de la Ley del TCP39.
Con relación a los efectos de la Sentencia Constitucional en el tiempo, el artículo 46 de la Ley del TCP prevé que "la sentencia declaratoria no permitirá revisar procesos fenecidos mediante sentencias que tengan la calidad de cosa juzgada, en los que se haya hecho aplicación de la ley inconstitucional". Si bien de inicio la norma citada se inscribe en el marco del principio de la seguridad jurídica inherente a todo Estado Constitucional y Democrático de Derecho, en los hechos llega a desconocer el Principio de Retroactividad de la norma favorable al imputado(a), que en Bolivia está recogido por el artículo 123 de la Constitución; por ello, el jurista José Antonio RIVERA SANTIVAÑEZ considera que realizando una interpretación constitucional basada en los criterios de la unidad y la concordancia práctica de la Constitución, se debe establecer jurisprudencia vinculante y obligatoria, en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad, en materia penal, excepcionalmente podrá afectar una sentencia condenatoria pasada en calidad de cosa juzgada, si la misma fue dictada fundándose en la disposición legal declarada inconstitucional y el efecto de la declaración es favorable al procesado o condenado. (Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible en la web del Tribunal Constitucional de Bolivia).
CONCLUSIONES PRELIMINARES En base a todo lo expuesto, respecto a la naturaleza jurídica, y alcances del control normativo de constitucionalidad en Bolivia, se puede establecer que la Acción de Inconstitucionalidad es una acción constitucional extraordinaria que tiene como finalidad realizar el control objetivo de las disposiciones legales ordinarias para establecer su presunta compatibilidad o incompatibilidad con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado; lo que significa que el control de constitucionalidad por cualquiera de las dos vías legalmente reconocidas –directa o indirecta–, se materializa a través del examen de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución, lo que supone que no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, dado que el órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo evaluar si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, sino que su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales (Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0024/2005 de 11 de abril); por lo que, se puede concluir que una Ley -y/o cualquier disposición legal- no puede ser calificada o demandada de “inconstitucional”, sólo porque una palabra (en este caso, el término “zona intangible”) contenida en su texto, no se encuentre también prevista en la Constitución, debiendo considerarse que la Ley del TIPNIS, fue emitida precisamente en respuesta de las reivindicaciones y demandas de los pueblos indígenas, expresadas en la Marcha que llegó a la ciudad de La Paz. Ahora bien, del contenido de la Ley Nº 180 de Protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, de 24 de octubre de 2011, se extrae que la misma tiene por objeto principal declarar al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure - TIPNIS como patrimonio sociocultural y natural, zona de preservación ecológica, reproducción histórica y hábitat de los pueblos indígenas Chimán, Yuracaré y Mojeño-trinitario, cuya protección y conservación son de interés primordial del Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que, y en el marco de lo establecido por los artículos 30, 385, 394 y 403 de la Constitución Política del Estado y otras normas vigentes, se ha ratificado al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure - TIPNIS como territorio indígena de los pueblos Chiman, Yuracaré y Mojeño-trinitario, de carácter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y como área protegida de interés nacional, habiendo sido declarado además como “zona intangible”, a cuyo efecto se dejó establecido que la carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos, como cualquier otra, no atravesará el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure – TIPNIS, ello al tenor combinado de los artículos 1º y 3º de la citada Ley. En este sentido, y de una simple lectura a prima facie de esta disposición legal, se puede evidenciar que ninguna de estas normas, y tampoco las demás que la integran, llega a contrariar los principios, valores y normas establecidos por la NCPE, considerando que actualmente la Nueva Constitución Boliviana pone de relieve la necesidad existente de protección y preservación del medio ambiente, reconociendo expresamente en su texto, entre los Derechos Sociales y Económicos, el Derecho al Medio Ambiente, que consiste principalmente en que todas las personas, sin distinción alguna, tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, a cuyo efecto, el ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras
generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente. Es por esta razón, que cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad, se encuentra plenamente facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la obligación que tienen las autoridades e instituciones públicas, de actuar de oficio (sin necesidad de requerimiento previo) frente a los atentados contra el medio ambiente, todo ello al tenor combinado de lo previsto por los artículos 33 y 34 de la Constitución Boliviana, teniendo en cuenta que el Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en la Constitución, las Leyes y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos (artículo 14, parágrafo III constitucional). En complemento de lo anterior, y siempre en el marco de la preservación de la unidad del Estado, las naciones y pueblos indígena originario campesinos también gozan del derecho: “A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas”, aspecto que ahora se encuentra constitucionalmente reconocido (artículo 30, parágrafo II, numeral 10), y que pone de manifiesto la naturaleza del derecho al medioambiente como un derecho colectivo. Asimismo, cabe hacer notar que este derecho, halla su complemento en el numeral 15 del mismo artículo 30, parágrafo II, a través del cual, la propia Constitución establece que las naciones y pueblos indígena originario campesinos tienen derecho: “A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan”; por lo tanto, la vía constitucional de solución pacífica y democrática de la controversia actual, se encuentra claramente establecida, sin necesidad de mayor discusión al tratarse de una norma de aplicación directa y obligatoria. Por otro lado, y como se ha podido apreciar, existen ciertos requisitos indispensables y legalmente exigidos –expuestos a lo largo del presente trabajo–, para que se habilite la procedencia de una Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo a su configuración en la Constitución Política del Estado y en la Ley del TCP; consecuentemente, hasta el momento no existen argumentos jurídicamente valederos para que la denominada “Ley Corta” pueda ser acusada por su presunta contradicción o incompatibilidad frente a las disposiciones previstas por nuestra Ley Fundamental, debiendo tenerse presente que dicha contradicción debe afectar flagrantemente los valores esenciales y principios fundamentales establecidos constitucionalmente, así como los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, lo que no se ha demostrado, ni tampoco sería posible, dada la oportunidad y conveniencia con que fue emitida la mencionada disposición legal, así como sus indudables beneficios a favor de la población indígena boliviana, en resguardo de las Áreas Protegidas del Estado Plurinacional de Bolivia.
La Paz, 22 de enero de 2012. Día de la Fundación del Estado Plurinacional de Bolivia
La Inconstitucionalidad de la "Ley Corta" (TIPNIS) ante el Tribunal Constitucional Plurinacional por Alan Vargas Lima1,8K visitaInsertarDescargaDescripción:El presente ensayo es una primera aproximación al análisis sobre la problemática de la presunta inconstitucionalidad de la "Ley Corta" que protege el TIPNIS en Bolivia.El presente ensayo es una primera aproximación al análisis sobre la problemática de la presunta inconstitucionalidad de la "Ley Corta" que protege el TIPNIS en Bolivia.Intereses Types, ReviewsLeer en Scribd móvil: iPhone, iPad y Android.Copyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentMostrar másMostrar menos
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