Source: https://jegyzo.hu/az-uj-birtokvedelmi-rendelet-alkalmazasanak-gyakorlati-tapasztalatai/
Timestamp: 2019-07-15 23:11:16
Document Index: 16615830

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

2016-01-25 XVII. évfolyam, 6. lapszám
Bisztriczki László dr.
jogász, birtokvédelmi szakértő
1. A Ket. és a birtokvédelmi rendelet
A jogalkalmazói tapasztalatok alapján kimondható, hogy a Ket. szabályairól történő leválasztás célja és annak részbeni megvalósítása zavart keltett a birtokvédelmi ügyek intézésének gyakorlatában. Egy a közelmúltban megjelent birtokvédelmi rendelettel kapcsolatos tanulmány is arra az álláspontra helyezkedett, hogy „a birtokvédelmi eljárás sem jelentősége, sem pedig az ügyszám alapján nem feltétlen igényelne külön eljárásjogi szabályozást, főleg akkor, amikor létezik egy általános közigazgatási eljárási kódex, a Ket.”[2] Az alapeljárásnak a Ket. szabályairól történő leválasztása, ugyanakkor az adatkezelés és a végrehajtási eljárás során a Ket. szabályai alkalmazásának kötelező előírása olyan kettősséget teremtett, mely az alapcél ismeretében szembetűnő.
A birtokvédelmi rendelet alkalmazásának elősegítésére kiadott államtitkári tájékoztató szerint a végrehajtási eljárásban a jegyző a „mellérendelt” szerepből „hatósági pozícióba” kerül, mely során az alapeljárásban hozott határozatát végre kell hajtani, az abban foglalt kötelezettségek teljesítését ki kell kényszeríteni. A tájékoztató olyan iránymutatást is tartalmaz, hogy amennyiben a Ket. végrehajtási szabályai visszautalnak a Ket. általános szabályainak alkalmazására, akkor a Ket. általános szabályai alkalmazandók a végrehajtási eljárás keretei között.
Jogosan merül fel tehát a kérdés a jogalkalmazás során, hogy a végrehajtási eljárásban milyen keretek között lehet alkalmazni a Ket. szabályait. A kialakult szűk értelmezés szerint kizárólag akkor, ha a végrehajtási szabályok utalnak vissza az általános szabályokra, a tág értelmezés szerint – melyet magam is osztok – mindazon szabályok alkalmazása szükséges a végrehajtási eljárás során a Ket.-ből, mely a határozat végrehajtását szolgálja.
A birtokvédelmet biztosító helyt adó határozatok, mint eredeti állapotot helyre állító döntések, meghatározott cselekmény elvégzésére, meghatározott magatartás tanúsítására, vagy birtoksértő cselekmény abbahagyására kötelezik a birtoksértő felet. Ez alapján szinte csak a Ket. 134–136. §-ait kell alkalmazni a végrehajtás körében, mely kizárólag az eljárási bírságra utal vissza, mint általános részi rendelkezésre. A végrehajtás kikényszerítése érdekében azonban sok esetben elengedhetetlen a birtoksértő meghallgatása, vagy helyszíni szemle elrendelése a végrehajtási eljárásban. Ez szüli azt a kettősséget, hogy míg az alapeljárásban a szemle, a meghallgatás értesítéssel és ehhez kacsolódó önkéntes megjelenéssel zajlik, addig a végrehajtási eljárásban a korábbi gyakorlat szerinti idézéssel (végzéssel), akár a megjelenés elővezetéssel történő kikényszerítésével történhet.
Előfordul olyan gyakorlat is, ami arra hivatkozva, hogy a Ket. alkalmazása sem magában a közigazgatási eljárási törvényben,[3] sem a birtokvédelmi rendeletben nem kifejezetten tilalmazott,[4] a jegyző a hiányzó jogintézmények (hiánypótlás, idézés, értesítés stb.) pótlására az alapeljárásban továbbra is alkalmazza a Ket. szabályait. Abból adódik ez, hogy a birtokvédelmi rendelet nem hozta automatikusan magával azt a szemléletváltozást, amelynek meg kellett volna történnie, a jegyzők továbbra is „elintézni”, megoldani kívánják a birtokvédelmi ügyeket. A korábbi berögződött gyakorlat szerint a jegyző az alapeljárás során is hatósági pozíciót töltött be, tisztázta a tényállást, bizonyított, bizonyítékokat szerzett be, belföldi jogsegélyt vett igénybe, a birtoksértőt, tanút idézte, szükség esetén szakértőt rendelt ki, bizonyítási kísérletet folytatott le, és a megalapozott döntéshez szükséges bizonyítás érdekében az eljárást meghosszabbíthatta.
A birtokvédelmi rendelet viszont olyan korlátok közé szorította a birtokvédelmi eljárást, melyben a jegyzőnek mindössze három dolog tekintetében van kötelezettsége. Köteles arra, hogy az illetékességébe tartozó birtokvédelmi ügyben eljárjon, a felek által az eljárási határidő 10. napjáig elé tárt bizonyítékok alapján a tényállást tisztázza, és harmadikként arra, hogy az így tisztázott tények alapján mérlegelve döntését határidőben meghozza. A jegyzőnek tehát mindaddig csak „szemlélni” kell az eljárást – legfeljebb ösztönözni a feleket, hogy a maguk érdekében bizonyítsanak –, amíg az eljárás a határozathozatali szakaszba nem kerül, és mindössze annyi szankció van a kezében, hogy ha a felek a bizonyítást (időben) nem teszik meg, nyilatkozatuk megtétele érdekében nem jelennek meg a hatóság előtt, akkor döntése a rendelkezésre álló adatokon fog alapulni.
2. A „féloldalas” döntések problematikája
Közel sem biztos azonban, hogy a felek ilyen rövid idő alatt képesek a bizonyítékaikat a jegyző elé tárni, sőt, a gyakorlat alapján sok esetben a birtoksértő – megjelenésre, és nyilatkozattételre történő kötelezhetősége hiányában – álláspontja, ellenvéleménye hiányzik az ügyben, így a jegyző a „minden fél a saját maga érdekében bizonyít” elv alapján akár a hiányos információk alapján is köteles határozatot hozni. A rövid határidő ugyanakkor azt eredményezi, hogy több esetben, szinte lehetetlen tisztázni a tényállást, ugyanis az iktatásból, és a postázásból adódó késedelmek miatt, a tíz nap azelőtt telik el, hogy a felek bármilyen nyilatkozatot tettek volna az ügyben. A jegyző ezekben az esetekben a határidő-hosszabbítás lehetőségének elvétele miatt hiányos tényállás alapján kényszerből hoz megalapozatlan döntést akkor is, ha előre látja, hogy több idő birtokában a birtoksértés bizonyítható lenne, vagy a sérelmet szenvedő bizonyítéka cáfolható lenne. Gyakorlati visszajelzések alapján e megalapozatlan, vagy „féloldalas” határozatok kényszerű meghozatala nem tölti el jó érzéssel a korábbi birtokvédelmi ügyeket sok esetben ténylegesen megoldó jegyzőket, ügyintézőket, és teljességgel ellentmond a birtokvédelmi rendelet 1. § (2) bekezdés d) pontjában foglalt szakszerűség és tisztességes ügyintézés alapelvének.
A megalapozatlan döntések azt eredményezik, hogy a kötelezettek végrehajtási hajlandósága csökken, hiszen az általuk igazságtalannak vélt döntésben foglalt cselekményeket nem fogják elvégezni. Így a végrehajtási eljárások számával együtt a döntésekkel szemben keresettel a bírósághoz forduló felek számának emelkedése is várható.
3. Az érdemi döntések bizonytalansága, az elutasítás indokai
A birtokvédelmi rendelet nevesítve egyetlen döntési formát ismer: a határozatot. A kérelemnek helyt adni csak a kérelemben foglaltakat megalapozó, megismert bizonyítékok alapján lehet, az elutasító határozatok körét azonban a birtokvédelmi rendelet hét ok köré csoportosítja. A meghatározott elutasítási indokok, valamint az alábbi táblázat – mely a bizonyítatlanság miatti elutasítási okot [birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés a) pont] nem tartalmazza – jól szemlélteti azt, ami a birtokvédelmi rendelet szabályainak többségére vonatkozik: a jogalkotó úgy alkotta meg a birtokvédelmi rendeletet, hogy a Ket.-ből kiválogatta a birtokvédelmi eljárás szempontjából általa fontosnak tartott szabályokat.
Birtokvédelmi rendelet
Elutasítás oka
7.§ (1) bek. b)
hatáskör, illetékesség hiánya
30.§ b) pont
7.§ (1) bek. c)
fél	halála, jogi személy megszûnése
miatti okafogyottság
31.§ (1) bek. d) pont
7.§ (1) bek. d)
tartalmi elem hiánya
7.§ (1) bek. e)
illetékfizetés elmulasztása
31.§ (1) bek. h) pont
7.§ (1) bek. f)
kérelmet nem az arra jogosult
terjesztette elõ
30.§ f) pont
7.§ (1) bek. g)
ítélt dolog (res iudicata)
30.§ e) pont
Annak ellenére, hogy a birtokvédelmi rendelet nem tartalmazza, hogy mely döntés az, amely érdemben bírálja el az ügyet, a 7. § (1) bekezdés g) pontja elutasítási okként határozza meg azt az esetet, amikor a birtokvédelmet kérő ugyanazon birtoksértő magatartásra vonatkozóan változatlan tényállás és jogi szabályozás mellett kéri az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését, amely tekintetében a jegyző a kérelmet érdemben már elbírálta (res iudicata). Mi tekinthető tehát érdemi elbírálásnak? E kérdéssel kapcsolatban olyan gyakorlati probléma is felmerült, hogy az ügyfél felhívás ellenére sem csatolta az illetékbélyeget, így a kérelmét a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés e) pontja alapján el kellett utasítani. Néhány nappal később, azonban ugyanazt a kérelmet nyújtotta be illetékbélyeggel ellátva. Eljárhat-e a jegyző ebben az esetben, vagy a kérelmet a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés g) pontja alapján el kell utasítani? Ugyanezt a kérdést veti fel az az eset, amikor a birtoksérelmet szenvedett fél nem az illetékes jegyzőhöz terjeszti elő kérelmét. Ebben az esetben – áttétel hiányában – a jegyző a kérelmet a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontja alapján elutasítja, és a tisztességes ügyintézés alapelvének megfelelve tájékoztatja a kérelmezőt az illetékes birtokvédelmi hatóságról. Az is kérdésként merülhet fel, hogy ha az ügyfél benyújtja az illetékes jegyzőhöz a kérelmet, az elbírálható-e, vagy a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontja alapján hozott döntést érdeminek tekintve a res iudicata elve szerint ismét el kell utasítani? Az illetékes jegyző valószínűleg sok esetben nem is szerez tudomást arról, hogy a kérelem korábban más jegyzőhöz került előterjesztésre. Mindemellett megemlíthető, hogy az előbb felvázolt eset egyáltalán nem lenne ügyfélbarát, mert a kérelmezőnek az illetékes hatóság eltévesztése miatt kétszer kellene megfizetnie az eljárási illetéket, melyből legfeljebb a másodikként megfizetett összeg térülhet vissza, ha a kérelem megalapozott. Az előbbi két példához illeszkedően az is előfordulhat, hogy a kérelmet benyújtó csak azt követően tudja a hiányzó tartalmi elemet a kérelemhez csatolni, amikor azt a rövid eljárási határidő miatt már el kellett utasítani. Természetszerű, hogy az ügyfél ilyen esetben újra benyújtja kérelmét vélt vagy valós sérelmének orvoslása érdekében.
Azt az észszerű logikát alkalmazva, hogy a kérelem akkor kerül érdemben elbírálásra, ha a kérelemben megfogalmazott birtoksérelemről dönt a jegyző, kijelenthető, hogy csak a megalapozott, megfelelő bizonyítékokkal alátámasztott, a birtokvédelmi kérelemnek helyt adó, eredeti állapotot visszaállító (zavarást megszüntető) határozat, valamint a birtoksérelem bizonyítatlansága miatt az alaptalan kérelmet a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés a) pontja alapján elutasító döntés minősülhet érdemi döntésnek.
Az egyéb elutasítási okok egyikénél sem vizsgálja a hatóság magát a birtoksértésként feltüntetett cselekményeket. Ezt támasztja alá az is, hogy a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdésének b), f) és g) pontja a Ket. 30. § egyes pontjainak feleltethető meg, mely szakasz alcíme az „érdemi vizsgálat nélküli elutasítás”. Semmi sem indokolja tehát azt, hogy a hivatkozott pontok alapján hozott döntéseket az általános közigazgatási eljárásban nem érdemi döntésként, a birtokvédelmi eljárásban pedig érdemi döntésként értékeljük. Ugyanez a párhuzam állítható fel a közigazgatási eljárás megszüntető okai közül kiemelt két esetben is, hisz sem a fél halála, jogutód nélküli megszűnése, sem az illetékfizetés elmulasztása miatti eljárás-megszüntetést (birtokvédelmi eljárásban elutasítást) nem előzi meg érdemi vizsgálat.
A fentiekben feltett kérdésre a válasz tehát az, hogy nemcsak a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés e) pontja alapján, hanem a 7. § (1) bekezdés b)–f) pontjai alapján hozott elutasító határozatokat követően is – ha arra hatásköre és illetékessége van – köteles a jegyző a birtokvédelmi kérelem alapján eljárni.
Külön kell kezelni a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés g) pontja alapján hozott döntést, hiszen ez csak érdemben elbírált birtokvédelmi kérelmet követően hozható. Az elutasítási indok tartalmaz egy olyan kivételt, ami szintén további magyarázatra szorul. Ha a már elbírált birtoksérelmet okozó tényállás, magatartás vonatkozásában új tény vagy új bizonyíték merül fel, akkor a kérelem ismét befogadható, és elbírálható. Nincs azonban meghatározva az, hogy mi minősül új ténynek, új bizonyítéknak. Egy tárgyak átdobálásával megvalósított birtokháborító magatartás esetén az, hogy a szomszéd egy újabb – eddig még nem tapasztalt – tárgyat dobott át, nem minősül új ténynek, bizonyítéknak. Ilyen esetben a birtoksértő magatartás ugyanis a tárgyak átdobálása, nem egyfajta tárgy átdobása. E cselekmény tehát a birtokvédelmi helyt adó, a kötelezettet a birtoksértő cselekménytől eltiltó határozatot követően a végrehajtási eljárást alapozza meg. Amennyiben nem tárgy átdobásával valósul meg az újabb birtoksértés, ennek sérelmezése új kérelemként értékelhető.
Új ténynek, bizonyítéknak az tekinthető, amelynek figyelembevétele és értékelése érdemben változtatná meg a tényhelyzet alapján hozott korábbi döntést. Ha azon-ban az új tény, bizonyíték a joghelyzet vizsgálatát teszi szükségessé, akkor a birtokvédelem biztosítására csak a bíróságnak van hatásköre.
4. A hiánypótlás hiánya
Az alábbi jogeset világosan példázza azt, hogy az egyes jogintézményeknek a birtokvédelmi rendeletből történő átgondolatlan mellőzése nemhogy egyszerűbbé, hanem sokkal merevebbé, bonyolultabbá, bürokratikusabbá tette a birtokvédelmi ügyek intézését.
A benyújtott kérelem az illetékes jegyzőhöz került, aki elfogultsága miatt a kizárási okot bejelentette, és az ügy iratait felterjesztette a megyei kormányhivatalhoz, hogy döntsön a kizárásról, és az eljáró hatóság kijelöléséről. A jegyző hiába érzékelte, hogy a kérelem hiányos, elfogultsága miatt az elutasító döntést sem hozhatta meg.
A kormányhivatal kizárólag az elfogultság kérdésében és az eljáró hatóság kijelöléséről jogosult dönteni, az ügyféllel kapcsolatot nem tart, a kérelem tartalmát nem vizsgálja. A kijelölt jegyző megkapta a kijelölő határozatot és az ügy iratait, majd a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés d) pontja alapján – a tartalmi elem hiánya miatt – a kérelmet el kellett utasítania. Ezt követően a birtoksérelmet szenvedő félnek ismételten be kellett nyújtania a kérelmét, most már a hiányzó tartalmi elemmel kiegészítve, a birtoksértés helye szerint illetékes elfogult jegyzőhöz, aki ismét felterjesztette a kérelmet a kormányhivatalhoz a kizárásról történő döntés érdekében, és az ügy így került az eljáró hatósághoz.
Az észszerűség alapelve ugyan nincs nevesítve a birtokvédelmi rendelet alapelvei között, jelen példa azonban ellentmond mind az egyszerűség alapelvének, mind a költségtakarékosság és a hatékonyság követelményének.[5] Amennyiben a hiánypótlás jogintézménye rendelkezésre állna, a tartalmi elem hiánya miatti elutasításra, a kérelem ismételt benyújtására, az eljáró hatóság ismételt kijelölésére, és az ügyfél részéről kétszeri illetékfizetésre nem lett volna szükség.
A jelen és hasonló példák alapján nincs kétség tehát afelől, hogy a hiánypótlás jogintézményének megtartása a birtokvédelmi eljárás gyorsítását szolgálta volna, annak elhagyása nehézkesebbé tette az eljárást.
Így a birtokvédelmi rendelet megalkotásának egyik célja alapján kifogásolható ugyan, ha a jegyzők alkalmazzák a Ket. hiánypótlásra vonatkozó szabályait, azonban a koncepció másik sarokpontjának – nevezetesen az eljárás gyorsításának, egyszerűségének – épp ezzel felelnek meg, érthető tehát a bizonytalanság a Ket. alkalmazásával kapcsolatban.
5. Költségmentesség a birtokvédelmi eljárásban
Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) értelmező rendelkezése[6] alapján az eredeti birtokállapot helyreállítására vagy a birtokállapot zavarásának megszüntetésére irányuló eljárás az illetéktörvény alkalmazásában közigazgatási hatósági eljárásnak minősül, és mint ilyenért, az Itv. 29. § (1) bekezdését alkalmazva 3000 Ft általános tételű eljárási illetéket kell fizetni. A birtokvédelmi rendelet alapján az eljárási illeték megfizetése a birtokvédelmi eljárási határidő megkezdődésének a feltétele.[7] Az eljárási illeték megfizetésének hiányában az eljárási határidő nem kezdődik meg, azt a birtokvédelmi eljárás megkezdése előtt – az Itv. 73/A. §-a alapján – kell megpróbálni kikényszeríteni a sérelmet szenvedett féltől. Amennyiben az illetékfizetésre felhívott fél a fizetési kötelezettségének nem tesz eleget, a kérelmét a birtokvédelmi rendelet 7. § (1) bekezdés e) pontja alapján el kell utasítani. Ez első látásra azt sugallja a jogalkalmazók felé, hogy a birtokvédelmi eljárásért mindenképpen fizetni kell, amennyiben ezt a kérelmező nem teszi meg, akkor nem indulhat eljárás. Ebből az a téves következtetés vonható le, hogy a birtokvédelmi eljárás során költségmentesség biztosítására nincs lehetőség.
A birtokvédelmi rendelet 8. § (1) bekezdésének első mondata mindenekelőtt felveti azt a jogdogmatikai problémát, hogy az illeték megfizetésének felhívás ellenére történő elmulasztása esetén úgy kell a „birtokvédelmi eljárásban” elutasító határozatot hozni, hogy a birtokvédelmi eljárás nem indult meg. Ebben az esetben jogos az a kérdés is, hogy van-e egyáltalán bármilyen határidő a döntés meghozatalára?
További problémát jelent a gyakorlati jogalkalmazás során, hogy az illeték megfizetésére történő felhívást az Itv. 73/A. §-a alapján kell megtenni, azonban utalás sincs arra, hogy az ügyfél ne kérhetné az Itv. 73/A. § (2) bekezdése szerint az illeték megfizetésének a mellőzését a hatóság döntéséig. E jogintézmény igénybevételének az adhatna jogalapot, hogy a birtokvédelmet megalapozottan igénylő felet a jegyző nem kötelezi az eljárási költség viselésére, így ebben az esetben a megelőlegezett – az eljárási határidő megindulásához szükséges – illeték visszatérítése érdekében végezni szükséges intézkedések megtétele alól is mentesülnének a hatóságok.
A költségmentesség lehetőségének vizsgálata tekintetében a közigazgatási hatósági eljárásban a személyes költségmentesség megállapításáról szóló 180/2005. (IX. 9.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 180/2005. Korm. r.) rendelkezéseit kell elemezni. Ismét megemlítendő, hogy annak ellenére, hogy a birtokvédelmi eljárás polgári jogi jogviszony, az Itv. alkalmazásában közigazgatási hatósági eljárásnak tekintik, ezzel együtt a jegyző a Ket. szerint továbbra is közigazgatási hatóságnak minősül.[8] A 180/2005. Korm. r. 1. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási hatóság a természetes személy ügyfél kérelmére az e rendeletben foglaltak szerint engedélyezi az ügyfél teljes vagy részleges költségmentességét. Tekintettel arra, hogy a birtokvédelmi rendelet hallgat a költségmentességről, az előzőekben részletezett szabályok összefüggései alapján azt a következtetést lehet levonni, hogy a birtokvédelmi eljárásban a jegyző a természetes személyek részére adhat költségmentességet, ha a 180/2005. Korm. rendeletben foglalt feltételeknek megfelelnek. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy az illeték megfizetésének mellőzését nem, viszont a költségmentességet több esetben is igénylik a természetes személy ügyfelek a birtokvédelmi eljárásban. Annak tisztázását követően, hogy a jelenleg hatályos jogszabályok elméletileg azt támasztják alá, hogy a költségmentesség igénybevételére lehetőség van, a gyakorlatban a költségmentesség engedélyezése számos nehézségbe ütközik. Elsőként az a már korábban említett probléma jelentkezik, hogy az eljárási határidő az illeték nélkül nem kezdődik meg, és nincs szabály arra, hogy költségmentesség engedélyezése (vagy engedélyezésének elutasítása) esetén mikortól számítható az eljárás megindulása. Másodsorban gondot jelent, hogy ha az eljárási határidő a költségmentességi kérelem benyújtásával megindult – és a Ket. nem alkalmazható –, a költségmentesség elbírálásáig nincs lehetőség az eljárás felfüggesztésére. A bizonyítékbefogadási szakasz rövidsége miatt nincs idő a költségmentességi kérelem elbírálására kiváltképp akkor, ha a fél nem is tudott minden igazolást azonnal a kérelméhez csatolni. Harmadsorban a birtokvédelmi rendelet csak a határozat döntési formát ismeri, míg a költségmentesség engedélyezése (vagy elutasítása) a Ket. és a 180/2005. Korm. r. fogalomhasználata alapján is végzésben történik.
A legjelentősebb ellentét elméletben azonban mégis aközött feszül, hogy ha a birtokvédelmi eljárásban költségmentesség engedélyezhető, akkor az a kógens szabály kerül áthágásra, hogy az illetékfizetés felhívás elleni elmulasztása esetén a birtokvédelmi kérelmet kötelező elutasítani. Talán nem kell hangsúlyozni azt, hogy a költségmentesség kérdésében jelenleg fennálló zavaros joghelyzetben történő útmutatás, a jogbiztonság és a normavilágosság követelményének megfelelő követendő szabályok meghatározása a jogalkotó felelőssége.
6. Az eljárási határidő kettéosztottsága
A birtokvédelmi rendelet 5. §-a mindenféle szakmai alap, indok vagy magyarázat nélkül kettéosztotta a birtokvédelmi eljárás lefolytatására biztosított 15 napos eljárási határidőt, tovább csonkítva ezzel a bizonyításra rendelkezésre álló időt, ellehetetlenítve ezzel az így is kétséges bizonyítás sikerességét. A gyakorlatban a legnagyobb gondot a döntéshozatali szakaszban beterjesztett bizonyíték jelenti, ugyanis a kormányrendelet kijelenti, hogy az eljárási határidő lejártát megelőző ötödik napig fogadható be a bizonyíték, a feleket azonban ez a rendelkezés nem korlátozza abban, hogy akár „perdöntő” bizonyítékot juttassanak el a jegyzőhöz a bizonyítékbefogadási szakaszt követően. Egyszerűen indokolható ugyan egy „féloldalas” határozatban, hogy a fél által beterjesztett bizonyítékot azért nem kellett figyelembe venni, mert az a bizonyítékbefogadási szakasz leteltét követően érkezett a hatósághoz.
Továbbra is azon a véleményen vagyok, hogy egy helyes döntés meghozatalához, ezzel a tisztességes ügyintézéshez fűződő hatósági érdeknek erősebbnek kell lennie, mint a bizonyítás indokolatlan korlátozásának.
A merev kettéosztottságot egyébként maga a jogszabály is megtöri. A birtokvédelmi rendelet 7. § (2) bekezdése alapján a birtokvédelmi kérelmet a jegyző a 7. § (1) bekezdés b)–g) pontja alapján bármikor elutasíthatja. A „bármikor elutasíthatja” megfogalmazás eleve magában hordozza azt a jogbizonytalanságot, amely arra vezethet, hogy a birtokvédelmi hatóság tévesen úgy értelmezi, hogy a birtokvédelmi rendelet hivatkozott pontjai alapján hozandó elutasító döntésekre nem vonatkozik az eljárási határidő. Mégis sokkal valószínűbb, hogy a jogalkotó ezzel a rendelkezéssel arra akart lehetőséget adni, hogy ha érdemben nem kell a kérelmet vizsgálni, akkor az elutasító döntés meghozatalával ne kelljen megvárni az ügyintézési határidő 11. napját, a határozathozatali szakaszt. Máris látható tehát, hogy a kettéosztottság csak a helyt adó határozatokat, és a megalapozatlanság miatti elutasító döntéseket eredményező eljárásokra vonatkozik. Ugyanakkor előfordulhat, hogy a kérelmező által sérelmezett helyzet – akár egy azonnali helyszíni szemle megállapításai alapján – olyan egyértelmű, nyilvánvaló és bizonyított, hogy nem igényelné azt, hogy a döntéshozatallal várni kelljen a határozathozatali szakaszig. Még gyakrabban történik meg az, hogy már a kérelem benyújtásakor nyilvánvaló, hogy a megalapozatlanság miatt a kérelmet el kell utasítani, mert a birtoksértés mindössze olyan mértékű, amelyet a szomszéd tűrni köteles,[9] vagy egyértelműen vélt, vagy bizonyíthatatlan sérelemről[10] van szó.
Az is előfordulhat, hogy a kérelmező a másik fél jogos önhatalmát sérelmezi,[11] vagy valamilyen jogának (pl. szolgalmi jog, vissza nem vont szívességi használat) gyakorlását kifogásolja, így birtoksértés nem is áll fenn. Ezekben az esetekben sincs indoka annak, hogy a döntéshozatallal az ügyintézési határidő 11. napjáig kelljen várni. Ez utóbbi helyzetek gyakorlati problémát ugyan nem okoznak, hiszen a döntés későbbi meghozatala az ügyintézést különösebben nem akadályozza. Az okfejtés mindössze azt támasztja alá, hogy az ügyintézési határidő kettéosztottsága indokolatlan, magát az ügyintézést teszi merevvé, a bizonyítékbefogadást teszi rugalmatlanná, és mindamellett olyan elméleti kérdéseket is felvet, mint, hogy jogszabálysértő-e például az a helyt adó döntés, melyet a tényállás tisztázása után, a bizonyítékok helyes mérlegelésével, de még a bizonyítékbefogadási szakasz alatt hoz a jegyző a birtoksértés mielőbbi megszüntetése érdekében?
7. A hasznok, károk, költségek kérdése
A birtoksértés sok esetben jár kárral, melynek megtéríttetését a birtoksérelmet szenvedők igényelhetik a jegyzőtől, vagy kérhetik a bíróságtól külön kártérítési perben. A polgári jog a kár részének tekinti a ténylegesen felmerült kárt (damnum emergens), az elmaradt hasznot (lucrum cessans), valamint a kár elhárítása, enyhítése stb. körében esetlegesen felmerült költségeket.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) 191. § (3) bekezdés 2. mondata lehetőséget adott arra, hogy a jegyző az eredeti birtokállapot helyreállításán, valamint a birtoksértő zavaró magatartásától történő eltiltásán túl határozatot hozzon a hasznok, károk és költségek kérdésében is. A bírói gyakorlat is kifejti, hogy a jegyző e kérdésben nem köteles határozni, a birtokvédelem biztosításához a hasznok, károk, költségek kérdésében való döntés nem feltétlenül szükséges.[12] „Az e kérdésekben való döntés akkor várható el a jegyzőtől, ha ezek – mind a jogalap, mind az összegszerűség tekintetében – gyorsan tisztázhatók és bonyolultabb jogalkalmazási kérdés sem merül fel. A határozathozatal elmaradása semmiképpen nem minősül jogellenes mulasztásnak.”[13]
A bírósági döntés két idézett gondolatát összefűzve a hasznok, károk és költségek kérdésében történő döntés mellőzése nemcsak jogellenes mulasztásnak, hanem semmilyen mulasztásnak nem minősül, mert az ebben történő döntés csak lehetőség. Tekintettel arra, hogy a birtoksértéssel kapcsolatban felmerült hasznok, károk és költségek összegszerű, pontos meghatározása az ügyek nagy többségében nem egyszerű – sok esetben vita tárgyát is képezi[14] –, a jegyzők a régi Ptk. hatálya alatt sem döntöttek szívesen e kérdésekben, az ilyen irányú igényeket igyekeztek a bírósági eljárások felé terelni. Mivel a jegyzők és ügyintézők a korábban a Ket. alapján rendelkezésre álló, a jelenleginél bővebb birokvédelmi ügyintézési határidőt is arra fordították, hogy a birtoksérelmet bizonyítsák, és kizárólag amiatt, hogy a birtoksérelemmel kapcsolatos összegszerű igényre bizonyítást folytassanak le, az eljárást nem lehetett felfüggeszteni, a régi eljárási rend szerint sem volt elegendő idő a hasznok, károk és költségek pontos tisztázására, meghatározására, mindemellett ez sokszor különleges szakértelmet is igényelt.
A Ptk. 5:8. § (2) bekezdése szintén megtartotta a jegyző mérlegelési jogkörében azt, hogy a hasznok, károk és költségek kérdésében döntsön, azonban ahhoz előfeltételként a fél kérelmét határozta meg.[15] A törvény azonban nem határozza meg, hogy pontosan mik is tartozhatnak bele a hasznokba, károkba és költségekbe. Az előzőekben említett kár elemeivel párhuzamba állítva, a hasznok takarják mindazon elmaradt hasznot, mely a birtoksérelmet szenvedő oldalán keletkezett a birtoksértés következtében, ugyanakkor jelentik azt a hasznot, melyre a birtokháborító tett szert a birtoksértés révén.[16] A birtoksértéssel összefüggő kár lehet a birtoksértő által okozott kár, de lehet harmadik személyek által okozott kár is, ha egy elbontott kerítés miatt a birtoksérelmet szenvedő telkére idegenek jutnak be és okoznak kárt. A költségek pedig magukban foglalják mindazokat a költségeket is, melyek a birtoksértéssel okozott helyzet megszüntetésére, enyhítésére szolgálnak, amelyek az eredeti állapot helyreállítását szolgálják. A régi Ptk.-hoz fűzött kommentár az alábbiak szerint fogalmaz:
„A törvény szóhasználata nem tesz különbséget az anyagi jogi és az eljárási költségek között. A gyűjtő-elnevezésként használt kifejezés vonatkozik minden olyan költségre, amely a birtokvédelemmel közvetlenül vagy közvetve szoros kapcsolatban áll, vagyis az eljárási költségekre is.”
E magyarázat azonban félreértésként arra a következtetésre is vezethet, hogy a jegyző előtt indított eljárás illetéke, mint eljárási költség eleme a hasznok, károk, költségek kategóriájának a possessorius eljárásban. A birtokvédelmi rendelet 19. § d) pont dc) alpontja szerint a birtokvédelmi határozat rendelkező részének kötelező tartalmi eleme a birtokvédelmi eljárásban felmerült eljárási költség megfizetésre vonatkozó döntés, mely eleve ellentétben áll azzal, hogy a hasznok, károk és költségek kérdésében történő döntés csak lehetőség. Ugyanakkor, ha a birtokvédelmi eljárási illeték beletartozna a birtoksérelemmel kapcsolatos költségekbe, a birtokvédelmi rendelet 23. § (2) bekezdése alapján annak végrehajtásáról a bíróságnak kellene gondoskodni. A kommentárnak mégis igaza van, hiszen az a birtokháborítás megszüntetése iránti petitorius eljárás szemszögéből láttatja a hasznok, károk és költségek kérdését, és a birtokvédelmi per során a jegyző előtti eljárás illetéke – mint a birtokháborítás megszüntetése érdekében megfizetett eljárási költség – már a birtokvédelemmel szoros kapcsolatban álló költségnek számít. A jegyzői eljárásban azonban a birtokvédelmi eljárás illetéke nem tartozhat a birtokvédelemmel kapcsolatos költségek közé, hiszen ha így lenne, akkor az azt jelentené, hogy a jegyző minden esetben döntene a hasznok, károk és költségek kérdésében.
Szintén ezt az álláspontot támasztja alá a keresetindítás halaszó hatályára vonatkozó szabályok megfogalmazásának változása. A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: régi Ptké.) 27. § (4) bekezdése értelmében a jegyző birtokvédelem kérdésében hozott határozatának végrehajtására a döntés ellen benyújtott kereset nem volt halasztó hatályú, azt a bíróság – általában a felperes kérelmére – akkor függesztette fel, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a jegyzői határozat megváltoztatása volt várható.
A régi Ptké. 27. § (2) bekezdése kimondta, hogy a hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat alapján végrehajtásnak nincs helye akkor, ha az érdekelt fél akár ebben a kérdésben, akár a birtoklás kérdésében keresetet indított. Eszerint, ha a jegyző a birtokvédelmi eljárás során döntött a birtokvédelemmel kapcsolatos hasznok, károk és költségek kérdésében – melynek végrehajtása a jegyző székhelye szerint illetékes járásbírósághoz tartozott –, akkor az érdekelt fél keresetindítása ennek végrehajtását „megakasztotta”, mert akár kizárólag a hasznok, károk és költségek kérdésében benyújtott kereset, akár a birtoklás kérdésében benyújtott kereset azt eredményezhette, hogy a hasznok, károk és költségek megítélésében összegszerű változás áll be.
Míg a kifejtett szabályok szerint a fél keresetindítása csak a hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat végrehajtását blokkolta, addig a Ptk. 5:8. § (4) bekezdésének megfogalmazása alapján, ha a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is határozatot hozott, és az érdekelt fél akár ebben a kérdésben, akár a birtoklás kérdésében pert indított, az a jegyző által hozott határozat (vagyis a birtoklás kérdésében hozott határozat) végrehajtására halasztó hatályú. Ezzel továbbra is arra szeretnék rávilágítani, hogy ha a birtokvédelmi eljárás illetéke a jegyző előtti eljárásban a birtokvédelemmel kapcsolatos költségek közé tartozna – mivel az erről történő döntés kötelező –, akkor a jegyző határozatának a bíróság előtti megtámadása minden esetben azt eredményezné, hogy a jegyző határozata ettől kezdve nem lenne végrehajtható. Így viszont értelmét vesztené a Ptk. 5:8. § (5) bekezdése is, mely a bíróságnak lehetőséget ad a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztésére.
8. Az egyezségkötés hiánya
A birtokvédelmi rendelet legfájóbb hiánya továbbra is az egyezségkötés, mint eljárást lezáró lehetőség jóváhagyásának a kiiktatása. Mellőzése érthetetlen, hiszen a birtokvédelmi rendelet megalkotásának egyik mozgató elve az volt, hogy az eljárás maradjon mindinkább magánjogi jellegű, és szabályait is ezért kívánta egyre jobban elhatárolni a Ket. rendelkezéseitől. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) széles körű lehetőséget biztosít az egyezség megkötésének megkísérlésére. A bíró a feleket – kérelemre – egyezségi kísérletre idézheti,[17] valamint a felek akár idézés nélkül is megjelenhetnek a bíróság előtt egyezségkötés céljából.[18] A Pp. 148. §-a alapján a bíró az egyezségkötést a per bármely szakaszában megkísérelheti, lehetősége van részegyezséget kötni, emellett a felek közötti egyezség megszülethet közvetítői eljárás során is, melyet a bíróság ugyanolyan hatállyal hagy jóvá, mint a bíróság előtt megkötött egyezséget. Egyetlen észszerű korlátja van csak az egyezségkötésnek, hogy az abban foglaltak nem ellenkezhetnek jogszabállyal. Az ilyen tartalmú egyezséget a bíróság nem hagyhatja jóvá.
A birtokvédelmi rendelet hatályba lépése előtt az egyezségkötés lehetőségét biztosító Ket. 64. § (1) bekezdése második mondatának megfogalmazása rátapint a birtokvédelmi ügyek lényegére: „Egyezségi kísérletre akkor is sor kerülhet, ha az ügy természete egyébként megengedi.” Bátran kijelenthető, hogy a szomszédjogi birtokvédelmi ügyek tipikusan olyan vitákat takarnak, amelyek a felek hajlandósága esetén jó eséllyel rendezhetőek egyezséggel.
A gyakorlati problémát az jelenti, hogy a felek írásbeli kérelem benyújtása esetén legtöbbször nincsenek tisztában azzal, hogy a jegyző elé terjesztett ügyük nem rendezhető egyezséggel. Amennyiben a felekben megvan az egyezségre való hajlandóság, a jegyző lehetetlen helyzetbe kerül abból a szempontból, hogy milyen döntéssel zárja a birtokvédelmi eljárást.
Az egyezségkötési szándék ugyanis nem egyértelmű bizonyíték a birtoksértés megvalósításának elismerésére és nem bizonyítja ennek ellenkezőjét sem. A birtokvédelmi rendelethez kiadott államtitkári tájékoztató megfogalmazza, hogy a meghallgatás alkalmával lehetséges egyezségre törekedni, ennek sikeressége esetén azonban az egyezség nem szolgál a határozat alapjául. A gyakorlatban, ha a felek egyezségi szándékukat kinyilvánítják, az eljárás olyan kényszeredetté válik, melyben a hatóságnak nem közreműködőként, hanem quasi harmadik félként kell részt vennie az egyezségkötés folyamatában azért, hogy határozatot tudjon hozni. A hatóságnak arra kell törekednie, hogy a birtoksértést részben elismertesse, s így hozhasson egy olyan „megerőszakolt” helyt adó határozatot, melyben az in integrum restitutio módja nem szerepel, arra csak a törvényi határidőt lehet engedélyezni, és a másik felet – még ha az egyezségkötés részeként vállal is megtenni bizonyos cselekményeket a birtoksértés (részbeni) elismerése fejében – semmire nem lehet kötelezni.
Egy elutasító határozat meghozatala is nehézségbe ütközik, mert ha az egyezségkötési szándék magában foglalja a birtoksértés (részbeni) elismerését, ezt követően a hatóságnak úgy kell alakítania az eljárást, hogy a kérelmet bizonyítatlanság miatt lehessen elutasítani. Az elutasító határozat azonban semmiképpen nincs összhangban a felek egyezségkötési szándékával. Mindkét megoldás erőltetett, ellenkezik a tisztességes ügyintézés alapelvével, de jelen pillanatban a Ket. alkalmazása nélkül nem áll rendelkezésre más lehetőség, mert a kérelmezőnek arra sincs módja, hogy a kérelmét visszavonja. Amennyiben a hatóság tudomást szerez a kérelem benyújtása előtt a kérelmező egyezségkötési szándékáról, csak azt a tájékoztatást tudja adni a félnek, hogy egyezség megkötésére a birtokvédelemben jelenleg csak a bíróság előtti eljárásban van lehetőség.
E tanulmányban az új birtokvédelmi rendelet olyan problémáira kívántam rávilágítani, mely a jogszabályt napi szinten alkalmazó jegyzőknek és a nevükben eljáró ügyintézőknek a legnagyobb fejtörést okozza. Az utóbbi kilenc hónapban lefolytatott eljárások során sok alkalommal mutatkozott meg az, hogy a Ket. szabályait háttérjogszabályként alkalmazva a birtokvédelmi ügyek intézése egyszerűbb volt, mint a birtokvédelmi rendelet alapján. A birtokvédelmi rendelet már hatályba lépése pillanatában számos korrekcióra szorult, így ahhoz, hogy önálló funkcióját valóban betölthesse, a szabályainak átgondolása és kiegészítése, a jogalkalmazási nehézséget okozó joghézagok kitöltése a jogalkotó részéről elengedhetetlen.
[1] A 120/B/2001. AB határozat indokolása III. pontjában kifejti, hogy a jegyző a Ket. alkalmazásában közigazgatási hatóság ugyan, de birtokháborítási ügyben hozott határozata nem minősül közigazgatási hatósági ügyben hozott határozatnak. Közigazgatási hatósági ügy esetén közigazgatási jogviszony jönne létre, amelynek egyik résztvevője a közigazgatási hatóság, a másik az ügyfél. A birtokháborítást azonban a Ptk. rendezi, az polgári jogi jogviszony.
[2] DR. MEZEY NÁNDOR LAJOS, Poszszesszórius birtokvédelem: egyszerűbbé vagy szükségtelenné vált az eljárás? In: Jegyző és Közigazgatás, XVII. évf., 4. szám, 2015. július–augusztus, 18–23. o.
[3] A Ket. 13. § (1) bekezdése nevesíti azokat a közigazgatási hatósági eljárásokat, melyekre a Ket. hatálya nem terjed ki, ugyanezen szakasz (2) bekezdése sorolja fel azokat a közigazgatási hatósági eljárásokat, melyekben a Ket. akkor alkalmazható, ha az ügyfajtára vonatkozó speciális norma eltérő szabályokat nem állapít meg. Figyelembe véve azt, hogy a birtokvédelmi eljárás nem közigazgatási hatósági eljárás, a jogalkotó a Ket. alkalmazásának a tilalmát, vagy háttérjogszabályként való alkalmazását a Ket. 13. §-ának egy új bekezdésében mondhatta volna ki.
[4] A birtokvédelmi rendelet csak abban ad iránymutatást, hogy a birtokvédelmi eljárás során mikor kötelező a Ket. szabályainak alkalmazása, magából a jogszabályból nem lehet megállapítani azt, hogy egyéb esetekben a Ket. háttérjogszabályként, joghézag-kitöltő szereppel alkalmazható vagy sem.
[5] A Ket. 7. §-a szerint a közigazgatási hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen. Ez utóbbi fordulatot a birtokvédelmi rendelet nem vette át az alapelvei közé annak ellenére, hogy a jogszabály megalkotása folyamán a gyorsítás célja uralta a jogalkotói akaratot.
[6] Lásd Itv. 102. § (1) bekezdés w) pont.
[7] Lásd birtokvédelmi rendelet 8. § (1) bekezdés 1. mondat.
[8] A Ket. 12. § (3) bekezdés d) pontja kimondja, hogy e törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező főjegyző, jegyző (a továbbiakban együtt: jegyző), a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal ügyintézője.
[9] Az, hogy a szomszéd új mosógépet vesz, melynek néhány dB-el magasabb a hangereje, esetleg gyorsabb a centrifugája, amivel erősebb rezgést okoz, mint a korábbi gép, még nem elegendő indok arra, hogy azt birtoksértésnek lehessen tekinteni. A géppel való mosást ugyanis korábban is végezte a szomszéd, és e tevékenység, mint a lakhatással együtt járó tevékenység a szükségszerű – vagyis a szomszéd által tűrni köteles – zavarások körébe tartozik.
[10] Ha a szomszéd telkének elkerítetlen részén éjszaka valaki átjár, mellyel a kérelmező a haragos szomszédját gyanúsítja, de kérelmében leírja, hogy arra csak abból következtet, hogy ott lábnyomokat lát és egyéb bizonyítékkal nem rendelkezik, a tevékenységet maga sem látta, és arra tanút sem tud megjelölni, akkor előre valószínűsíthető a birtoksértés bizonyíthatatlansága. A jegyző ugyanakkor nem köteles „felderíteni”, „kinyomozni” a tényállást, bizonyítani minden esetben a feleknek kell.
[11] Ha a fél azt nyilatkozza, hogy válófélben lévő házastársa – aki kulccsal rendelkezett, és rendszeresen bejárt a korábban közös használatukban lévő lakásba – kifúrta, megrongálta az általa kicserélt zárat, melyhez kulcsot a részére nem adott, akkor a jogos önhatalom iskolapéldájával találjuk magunkat szemben.
[12] BDT 2009. 2025.
[13] BDT 2009. 2025.
[14] A gyakorlati ügyintézés során számos olyan esettel lehet találkozni, amikor a felek – legtöbbször bérbeadók és bérlők – közötti elszámolási vita, illetve ennek következtében az ingatlan lezárása, egyes használati tárgyak zálogban tartása jelenik meg a jegyző előtt birtokvédelmi ügyként.
[15] A Ptk. 5:8. § (2) bekezdése szerint a jegyző – kérelemre – jogosult a hasznok, a károk és a költségek kérdésében is határozni.
[16] A szomszéd földjének „elszántása”, majd bevetése egyben mindkettőt eredményezi, a birtoksértő több hasznot termel, míg a sérelmet szenvedő a föld egy részének birtokától megfosztottan nem tud rajta hasznot termelni.
[17] Lásd Pp. 127. § (2) bekezdés.
[18] Lásd Pp. 127. § (5) bekezdés.
50 ezer embert érint az átszervezés 2016-01-22
Számozott utcák: Miskolcnak lépnie kell a jogerős határozat szerint 2016-01-26