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Timestamp: 2018-08-16 04:05:52
Document Index: 69640722

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 23', 'artículo 23', 'artículo 241', 'artículo 23', 'artículo 360', 'artículo 360', 'artículo 16', 'artículo 23', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 32', 'artículo 23', 'artículo 360', 'artículo 23', 'artículo 16', 'artículo 360']

﻿ SENTENCIA C-800 DE AGOSTO 20 DE 2008
SENTENCIA C-800 DE 20 DE AGOSTO DE 2008
CONTENIDO:MONTO DE LAS REGALÍAS QUE SE CAUSEN POR LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES. EL LEGISLADOR CUENTA CON UN AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACIÓN PARA DETERMINAR LAS FÓRMULAS. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "EL SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75%) DE" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY 141 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS, FONDO NACIONAL DE REGALÍAS, EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES, RÉGIMEN DE REGALÍAS Y COMPENSACIONES
Sentencia C-800 de agosto 20 de 2008
Sentencia C-800 de 2008
Ref.: Expediente D-7168
Demandante: Carlos Gustavo Arrieta Padilla
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23, parcial, de la Ley 141 de 1994
ART. 23.—Precio base para la liquidación de las regalías y compensaciones monetarias generadas por la explotación del níquel. En las nuevas concesiones o en las prórrogas del contrato vigente, si las hubiere, para la fijación del precio básico en boca o borde de mina para la liquidación de las regalías y compensaciones monetarias, se tomará como base el promedio ponderado del precio FOB en puertos colombianos en el trimestre inmediatamente anterior, descontando el setenta y cinco por ciento (75%)de los costos de procesamiento en horno, de los costos de manejo, de los costos de transporte y portuarios.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
En el presente proceso, la Corte Constitucional habrá de responder tres problemas jurídicos, referidos a la determinación de las regalías que se causan con ocasión de la explotación del níquel.
2.1. El primer problema jurídico es el siguiente, ¿viola el legislador el concepto constitucional de ‘regalía’ —según el cual esta constituye ‘una contraprestación económica’ a causa de una ‘explotación de un recurso natural no renovable’— (C.P., art. 360), al indicar que para el cálculo de la regalía por la explotación del níquel se debe descontar el 75%, y no el 100%, de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios?
2.2. El segundo problema jurídico depende de la solución del anterior. En la medida que se acepte que el descuento que se deja de hacer del 25% sobre los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios, para el cálculo de las regalías por la explotación del níquel no se ajusta al concepto constitucional de ‘regalía’, la demanda considera que dichos montos de dinero deben ser clasificados jurídicamente de otra forma. A su juicio, tales pagos adicionales a las regalías a los que se obliga a los explotadores de níquel, constituyen impuestos ‘velados’ que no cumplen, por tanto, con el principio constitucional de legalidad de los tributos. El segundo problema jurídico puede entonces formularse en los siguientes términos: ¿si un monto de dinero que se califica como ‘regalía’ no puede ser considerado como tal, por definición constitucional, deviene este en un forma (sic) de impuesto, y de ser así, debería cumplir este con el principio de legalidad de los tributos?
2.3. Finalmente, el tercer problema jurídico a resolver por la Sala en el presente proceso es el siguiente: ¿discrimina el legislador a los explotadores de níquel, en relación con los explotadores de otros recursos naturales no renovables, al establecer una forma de cálculo de las regalías diferente a las de los demás recursos naturales no renovables, concretamente, al no descontar el 100% sino sólo el 75% de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios?
2.4. Reiterando la jurisprudencia constitucional pertinente, la respuesta del primer problema jurídico es negativa. El aparte acusado del artículo 23 de la Ley 141 de 1994 no desatiende el concepto constitucional de ‘regalía’, el cual reconoce al legislador, explícitamente, el margen de configuración de la fórmula para el cálculo de las regalías en cada recurso natural no renovable específico. En consecuencia, no es necesario entrar a resolver el segundo problema jurídico, por cuanto este dependía de que el primer problema fuese resuelto afirmativamente, es decir, que sí se considerase una violación a la Constitución dejar de hacer el descuento del 25% y, por tanto, que el pago que implica no pudiese ser considerado ‘regalía’.
Por último, con relación al tercer problema jurídico, el aparte de la norma acusada no viola el principio de igualdad por las razones argüidas en la demanda, puesto que el legislador no está obligado a adoptar la misma fórmula para el cálculo de las regalías de cualquier recurso natural no renovable. Específicamente, no está obligado a incluir siempre en dicho cálculo, el descuento del 100% de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios. El margen de configuración permite al legislador optar por diversas fórmulas para el cálculo de las ‘regalías’ causadas por la explotación de un recurso natural no renovable, atendiendo a las características de la explotación de cada recurso natural así como a otros criterios que no sean arbitrarios.
3. El legislador cuenta con un amplio margen de configuración para determinar las fórmulas para calcular el monto de las regalías que se causen por la explotación de los recursos naturales no renovables.
3.1. El artículo 360 de la Constitución Política establece que la ley determinará (1) ‘las condiciones para la explotación de los recursos no renovables’ y (2) ‘los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos’. También establece que (4) (sic) la ‘explotación de un recurso no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía’, (5) ‘independientemente de cualquier otro derecho o compensación que se pacte’. En varias ocasiones, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado acerca del amplio margen de configuración que contempla esta norma constitucional, para que el legislador determine concretamente cuál ha de ser la manera de establecer, específicamente, cuál es el monto que corresponde al Estado, a título de regalía, con ocasión de la explotación de un recurso natural no renovable.
3.2. Por ejemplo, en la Sentencia C-1548 de 2000, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en la que se alegaba que los porcentajes establecidos en la ley para calcular las regalías por la explotación del carbón y la sal (L. 141/94, art. 16) violaban la Constitución Política al ser desproporcionados, por cuanto son demasiado bajos y conllevan beneficios exagerados a los explotadores de los mismos (10) . Siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, la Corte reiteró que “el legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el monto de las regalías derivadas de la explotación de recursos no renovables” (11) .
3.3. Sin embargo, señaló que no se trata de un “ámbito puramente político que escape al control constitucional”, pues “las normas sobre regalías [pueden] vulnerar los mandatos constitucionales” (12) . La Corte indicó que “la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser respetado por el legislador, el cual incluye, entre otras cosas, el deber del Congreso de imponer el pago de regalía por la explotación de todo recurso no renovable (C.P., art. 360). Además, en la medida en que las regalías recaen sobre este tipo de recursos, es claro que estos dineros pretenden ‘compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan’ (13) ” (14) .
3.4. No obstante, si bien “es posible controlar constitucionalmente la manera como la ley fija los porcentajes que deben ser pagados al Estado por la explotación de [los] recursos [naturales no renovables;] la libertad del Congreso en esta materia es muy amplia”. Por lo tanto, “el juez constitucional debe ser muy respetuoso de los criterios que haya tenido el Congreso para fijar esos montos, por cuanto, se repite, la propia Carta ha deferido a la ley la fijación de estos porcentajes” (15) .
La Corte indicó que en conclusión, “solo podrá declararse la inconstitucionalidad de aquellas regulaciones que sean (i) manifiestamente irrazonables y desproporcionadas, o (ii) vulneren prohibiciones constitucionales específicas”. Concretamente, señaló que el legislador al regular las regalías y fijar su monto puede violar la Carta, por ejemplo, “porque no imponga su cobro sobre la explotación de ciertos recursos no renovables, con lo cual desconoce la obligatoriedad y universalidad de las regalías”, o “porque establezca montos tan irrisorios que no compensen el agotamiento de estos recursos, que por no ser renovables, representan un capital natural de la sociedad colombiana que inevitablemente tiende a agotarse” (16) .
3.5. Aplicando los criterios jurisprudenciales mencionados, la Corte decidió que el hecho de que el legislador hubiese fijado los menores porcentajes posibles para establecer las regalías del carbón y la sal, no implicaba una violación al margen de configuración que constitucionalmente le es reconocido. Dijo al respecto la Corte,
“(...) los apartes acusados se ajustan a la Carta, ya que responden a una política que el Congreso podía adoptar, en desarrollo de su amplia libertad legislativa en la materia. En efecto, como bien lo destacan varios intervinientes, y como se desprende de la exposición de motivos del Proyecto 126 de 1992, que se convertiría en la Ley 141 de 1994, el Congreso buscó establecer un régimen flexible de regalías, que estimulara la explotación de esos recursos, en beneficio del país, por lo cual escogió un sistema de regalías mínimas, que podrían ser complementadas con otras compensaciones o derechos fijados en los respectivos contratos. Dijo entonces la exposición de motivos:
‘De esta forma se dispondría de un sistema flexible que permitiría percibir un ingreso fijo, adicionado con otras contraprestaciones económicas que aumentaría los ingresos fiscales, teniendo presente que la inversión en proyectos mineros debe tener la rentabilidad que sea suficiente para que la industria minera del país salga del estado artesanal en que se encuentra. Mal podía establecerse un sistema impositivo gravoso, que desestimule la inversión requerida para desarrollar la minería en el país.
El fin perseguido es mantener la política de cargas fiscales actualmente vigente, ampliando la cobertura a todos los recursos naturales no renovables, tal y como lo dispone la Constitución’ (17) .
Específicamente ese proyecto explica por qué, dadas las dinámicas del mercado internacional de estos productos, convenía establecer regalías mínimas de 10% para las explotaciones de carbón mayores de 3 millones de toneladas anuales, 5% para aquellas menores a 3 millones de toneladas y 12% para la sal. Así, en relación con el carbón, dice la citada exposición de motivos:
‘El proyecto de ley establece una regalía del 5% sobre el valor bruto del valor de la producción en boca de mina (art. 16). En primera instancia parecería que la situación actual sufriría una nueva modificación. Para mantener el equilibrio y evitar traumatismos en cuanto a los recursos recibidos por las diversas entidades, el proyecto busca realizar una distribución tanto de regalías como de compensaciones monetarias pactadas que atienda este principio. Debe tenerse en cuenta que algunos beneficiarios se verán perjudicados en cuanto a sus ingresos provenientes de regalías, pues bien es sabido que la Constitución Nacional no permite adjudicarle recursos por este concepto a entidades distintas de las territoriales y además estableció la obligación de considerar, para la asignación, a los municipios portuarios y fluviales del Río Grande de la Magdalena que antes no recibían. Por tal razón, y en la medida de lo posible, los porcentajes establecidos principalmente para la distribución de compensaciones, pretenden demostrar un esfuerzo por preservar los ingresos y lograr así que los interesados y directamente beneficiados puedan seguir contando con unos recursos que determinaban sus planes y programas de desarrollo (arts. 33 y 40). Instituciones como Corpoguajira y el Fondo de Fomento al Carbón continuarán recibiendo recursos suficientes para el adecuado cumplimiento de sus funciones y objetivos’ (18) .
Y ya en anterior oportunidad, esta Corte había avalado la razonabilidad de esa decisión del Congreso, pues la Sentencia C-691 de 1996, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, Consideración 5.2, dijo al respecto:
‘Más allá de la viabilidad del actual plan de desarrollo económico y social, el principio alrededor del cual se estructuró el desarrollo legal del artículo 360 superior: mantener la capacidad productiva del país en el sector minero, en nada contradice al ordenamiento constitucional; más aún, la política sobre el uso de los recursos naturales no renovables actualmente en explotación, y sobre la utilización de las regalías y contraprestaciones económicas que producen, tal y como quedó plasmada en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, permite inducir la transformación de esos recursos no renovables en otros activos, ellos sí renovables, a la vez que se fortalece la inversión y el desarrollo a nivel regional, departamental y municipal’.
9. Para la Corte el anterior examen es suficiente para concluir que la fijación del monto de esas regalías se encuentra razonablemente fundada en una política adoptada por el Congreso en este campo. Es indudable que algunos analistas económicos pueden disentir de esas opciones legislativas, ya sea porque consideran que esas regalías para el carbón y para la sal son muy bajas, como opina el actor, o ya sea porque, al contrario, les parezcan que son excesivas y desestimulan las inversiones en este campo. Esas opiniones son respetables, y contribuyen al debate democrático sobre cuál debe ser la política que el Estado colombiano debe adoptar en esta materia. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional, lo que importa es que el legislador se ha movido dentro de los amplios marcos que la Carta le confiere en este campo, por lo cual, los apartes impugnados serán mantenidos en el ordenamiento” (19) .
3.6. La jurisprudencia constitucional ha reiterado, en múltiples ocasiones, el amplio margen de configuración la Constitución le confiere al legislador al establecer la fórmula para calcular el monto a pagar a título de regalías por la explotación de un recurso natural no renovable. La jurisprudencia sentada por las sentencias C-567 de 1995 y C-1548 de 2000, entre otras, ha sido reiterada en varias ocasiones, entre ellas en las sentencias C-1087 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta ocasión la Corte indicó que
“(...) el régimen jurídico de las regalías se encuentra en parte constitucionalizado pues, tal y como esta Corte lo ha destacado, la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser respetado por el legislador. Sin embargo, a pesar de esa constitucionalización parcial del régimen de regalías, la Constitución no fija directamente muchos elementos de dicho régimen, pues no establece los criterios para determinar cuál es el valor que deben tener esas regalías ni regula detalladamente las formas de reparto. Por ello, en numerosas sentencias, esta Corte ha indicado que el legislador goza de una amplia libertad para fijar el monto de las regalías y determinar los derechos de participación de las entidades territoriales en esas regalías. Por ejemplo, la Sentencia C-567 de 1995 precisó que ‘la ley puede determinar el monto y la cuantías de los derechos de las entidades territoriales a participar en las regalías y compensaciones sobre la explotación de los recursos naturales no renovables o, lo que es lo mismo, los porcentajes de aquella participación’. Por su parte, la Sentencia C-1548 de 2000, Fundamento 6, recordó que ‘el legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el monto de las regalías derivadas de la explotación de recursos no renovables’” (20) .
En este caso la Corte decidió que el legislador no desconoce los amplios márgenes de configuración constitucionales al haber “establecido el deber de que una autoridad —ya sea el Ministerio de Minas o ya sea la entidad a quien este ministerio designe— realice un aforo, consistente en calcular la explotación máxima mensual de metales preciosos de cada entidad territorial, con el fin de limitar la transferencia de regalías a ese aforo” (21) . Esta línea jurisprudencial también ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-669 de 2002 (22) , C-251 de 2003 (23) .
3.7. En conclusión, la Corte reitera que (1) ‘el legislador goza de una amplia libertad para fijar el monto de las regalías’, (2) que las normas que contemplen tal decisión son susceptibles de control constitucional y (3) que para que tal norma pueda ser considerada inconstitucional debe ser (i) manifiestamente irrazonable y desproporcionada, o (ii) vulnerar prohibiciones constitucionales específicas.
3.8. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, concluye la Sala que no es de recibo el primero de los cargos de la demanda en contra del aparte de la norma acusada, puesto que el concepto constitucional de regalía no contempla parámetros específicos que el legislador deba incluir necesariamente en la fórmula para el cálculo de las regalías. Concretamente, la Constitución no exige al legislador que siempre excluya el 100% de los costos de procesamiento, manejo, transporte y portuarios para el cálculo del monto de las regalías.
En efecto, la demanda parte de que el régimen constitucional vigente de regalías por “explotación” de recursos naturales implica, necesariamente, que para el cálculo de las mismas se excluya en todo caso el 100% de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios. Subraya que la norma no descuenta el 100% de tales costos, sino únicamente el 75%, y que por tanto, incluye dentro de la fórmula para calcular la regalía parte de un costo que es posterior a la “explotación” del níquel.
Ahora bien, incluir el 25% de tales costos como parte del precio base para la liquidación de la regalía y compensación monetaria por explotación de níquel no viola ninguna prohibición constitucional específica. La demanda funda su argumento en las etapas sucesivas de toda actividad minera, no en la existencia de una prohibición constitucional específica.
Dentro de tales etapas se destaca la de explotación, que a juicio de la demanda termina cuando el recurso no renovable es colocado en boca o borde de mina. Las etapas posteriores ya no son explotación del recurso y, por lo tanto, no es admisible incluir su costo, o parte de él, corno criterio para determinar el precio base de la liquidación de la regalía. Sin embargo, la Corte no encuentra manifiestamente irrazonable o desproporcionado que así sea. En efecto, el concepto ‘explotación’, en el plano constitucional, no se circunscribe al proceso físico de sacar del suelo o el subsuelo el recurso natural. Es decir, existe una diferencia entre el uso del concepto ‘explotación’ para hacer referencia a la actividad física de extraer un recurso, el cual constituye un proceso de carácter natural que es objeto de regulación por parte de ley (24) , y el uso constitucional del concepto, que hace referencia al ‘derecho a explotar’, una figura de carácter jurídico que emana de los contratos en el ámbito minero (25) .
Además, en el caso del níquel, según lo aducen varios intervinientes, aún el proceso físico para obtenerlo comprende una actividad extractiva posterior consistente en separarlo de la roca en que se encuentra.
Para la Sala, el legislador acudió a criterios que a su juicio permiten determinar con mayor claridad el precio base, cambiante y en constante evolución, para la liquidación de las regalías y compensaciones monetarias por explotación de níquel. Así, el primer criterio es el precio FOB en puertos colombianos. El segundo, el promedio ponderado del trimestre inmediatamente anterior de dicho precio FOB. El tercero, el descuento de ciertos costos, claramente demostrables, hasta un 75% de los mismos, atendiendo a las especificidades de la obtención del níquel. Estas razones son suficientes para concluir que la norma acusada no es manifiestamente irrazonable o desproporcionada.
En la medida en que los cargos presentados por la demanda no prosperan, la Corte resolverá declarar exequible el aparte acusado del artículo 23 de la Ley 141 de 1994, por los cargos analizados.
3.9. Ahora bien, en la medida que el monto adicional de dinero que los explotadores de níquel han de pagar por el hecho de que se les descuente el 75%, y no el 100%, de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios, constituye parte del cálculo de la regalía que se causa por la explotación de dicho mineral, no es necesario entrar a preguntarse si ha derivado o no en un impuesto velado.
En efecto, como se indicó, el segundo problema jurídico estaba condicionado a que el primero fuera resuelto de forma afirmativa, pues solo si se aceptaba que el monto generado por el menor descuento no constituía regalía, existía la posibilidad de preguntarse si este devenía en impuesto ‘vedado’. Así que el aparte de la norma acusada también es constitucional con lo que respecta a este cargo.
4. La norma parcialmente acusada no viola el principio de igualdad por los cargos analizados.
El tercero de los cargos de la demanda, sostiene que el aparte normativo acusado viola el principio de igualdad (C.P., art. 13), al discriminar a los explotadores del níquel en la determinación de las regalías causadas, con relación a todos los demás explotadores de recursos naturales no renovables. A continuación se hará una breve referencia a la jurisprudencia de la Corte aplicada a esta materia, y luego se aplicará al cargo presentado por la demanda.
4.1. La jurisprudencia constitucional ha entrado a analizar la justificación de un trato diferente en el ámbito del cálculo de las regalías, cuando se trata de trato manifiestamente distinto, respecto de los explotadores de otros recursos naturales no renovables y, especialmente, frente a los demás explotadores del mismo recurso. Así por ejemplo, en la Sentencia C-691 de 1996 la Corte estudió la razonabilidad de un trato diferente que el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, daba a un contrato, específicamente. Dijo la Corte,
“Resulta obvio, de la comparación del artículo 16 y su parágrafo tercero, que el legislador dio un trato especial al contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, y es claro que la diferencia anotada no se explica totalmente por haber sido celebrado este contrato antes de la expedición de la Carta Política de 1991, porque el tratamiento consagrado en el parágrafo demandado, también difiere del que se estableció en los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo 16 (26) , para los contratos de extracción de hidrocarburos y níquel celebrados antes de ese evento; (...).
Resalta aún más la especialidad del tratamiento legal consagrado en la norma acusada para Carbocol —que no para el contratista—, si se compara este, ya no con el de los contratos vigentes para la explotación de otros recursos naturales no renovables, sino con lo dispuesto en el parágrafo 4º, referente a los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón, pues estos últimos también pagarán regalías, y estas se distribuirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley bajo consideración”.
En esta ocasión la Corte aplicó el test de igualdad para analizar la razonabilidad del trato diferente, concluyendo que este sí se justificaba (27) .
4.2. En el presente caso, se acusa al aparte de la norma demandada (L. 141/94, art. 23), de contemplar un trato discriminatorio entre los explotadores de níquel y los explotadores de los demás recursos naturales no renovables, por cuanto en su caso —los del níquel—, se establece una fórmula diferente para determinar el monto de las regalías, que no descuenta el 100% de los costos de procesamiento en horno, de manejo, de transporte y portuarios, sino únicamente el 75% de los mismos.
4.3. Como la demanda señala, no basta con constatar que una norma conlleva un trato diferente, para considerar que esta desconoce el principio de igualdad. Es preciso constatar que el trato diferente no se encuentra justificado constitucionalmente (28) . El análisis que posteriormente hace la demanda del tercer cargo, busca demostrar que (1) no existía criterio alguno, y (2) que en cualquier caso el criterio sería injustificable, porque, por definición, no se puede dar un trato diferente a esos dos grupos.
4.4. Luego de que el demandante realiza el recuento de la historia legislativa de la norma acusada (29) , concluye que a su juicio no existió un criterio ni una política clara en la cual se hubiese fundado la decisión de descontar solo el 75% de los costos mencionados en la explotación del níquel, para efectos del cálculo de las regalías, y no el 100%, como al resto de los explotadores de recursos naturales no renovables (30) . Así pues, la demanda no analiza la razonabilidad del trato del criterio en el cual se funda el trato diferente, simplemente se afirma que no existió tal criterio.
Pero además de señalar que el criterio en el cual se pueda fundar la diferenciación simplemente no existe, la demanda alega que, en cualquier caso, todo criterio posible sería injustificado porque la Constitución impide diferenciar entre los explotadores de recursos naturales. Dice al respecto,
“A pesar de que con el trato diferente no se perseguía ningún objetivo, lo cierto es que cualquiera que este fuere, no podría ser válido si tomarnos en cuenta que el artículo 23 de la Ley 141 de 1994 contraría la definición de regalía, así como la justificación constitucional, según se desprende del artículo 360 de la Constitución Nacional”.
La demanda no argumenta por qué está ordenado por la Constitución que los explotadores de recursos naturales no renovables distintos reciban el mismo trato, o por qué estaría prohibido diferenciar a los explotadores de níquel (como lo sería el caso de una distinción con base en la raza de los explotadores de un determinado recurso mineral). Lo que argumenta es que el criterio empleado, cualquiera que este fuera, sería en todo caso inconstitucional, puesto que contraría el concepto constitucional de ‘regalía’ —argumento que como se indicó no es de recibo—.
4.5. En conclusión, la demanda no identificó el criterio con base en el cual está constitucionalmente prohibido un tratamiento diverso entre regalías aplicables a distintos recursos naturales no renovables (31) , ni por lo tanto, por qué dicho criterio no sería razonable y proporcionado constitucionalmente.
De otro lado, para fijar la fórmula de cálculo de las regalías, el legislador, por regla general, ha de considerar las condiciones específicas del recurso natural en cuestión y su forma de explotación (32) . Ninguna de las reglas expuestas citadas por el propio demandante es igual a las demás, y todas son establecidas teniendo en cuenta el tipo de recurso y las especificidades de su proceso de explotación. Por lo tanto, era necesario indicar por qué a pesar de la diversidad de recursos naturales no renovables y de las diferencias en las respectivas actividades mineras, la Constitución ordena que todos los explotadores de tales recursos reciban el mismo trato. En la demanda no se aduce ninguna razón al respecto, distinta a la de que el concepto ‘explotación’ así lo exige, punto ya abordado previamente.
Así pues, el aparte normativo acusado tampoco viola el principio de igualdad (C.P., art. 13), por las razones presentadas en la demanda, respecto de este tercer y último cargo.
Declarar EXEQUIBLE la expresión ‘el setenta y cinco por ciento (75%) de’ contenida en el artículo 23 de la Ley 141 de 1994, por los cargos analizados en la presente sentencia.
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En este caso se presentó la demanda estudiada en el proceso, en los siguientes términos: “Según su parecer, los mínimos de regalía establecidos en el artículo impugnado no guardan racionalidad ni proporcionalidad con el valor del bien explotado. De otro lado, el actor también considera que, al ser mínimas tales regalías, permiten que ‘el agente estatal en aras de un provecho personal establezca siempre el mínimo que le concede esta ley corno efectivamente ha venido sucediendo en los contratos de este tipo en los cuales las ganancias para las entidades extranjeras son exorbitantes, dejando solo un pequeño porcentaje para el titular del recurso’. Por ello añade el demandante, al establecer esos ‘mínimos tan irrisorios el Estado colombiano regala estos recursos naturales’, por lo cual los apartes acusados rompen con el ‘principio de proporcionalidad normativa’ (...)”.
(11) En la Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se reiteró, entre otras, las sentencias C-567 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-221 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(13) Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 19.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(17) Exposición de motivos del Proyecto 126 de 1992 en Gaceta del Congreso 28 de agosto de 1992, Nº 42, p. 10.
(18) Gaceta del Congreso. 28 de agosto de 1992, Nº 42, p. 12.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-1548 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-1087 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(21) Corte Constitucional, Sentencia C-1087 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso la Corte consideró “(...) que dentro de la amplia libertad configurativa del Congreso en esta materia, ese aforo cumple propósitos constitucionales admisibles, en la medida en que contribuye a racionalizar el cálculo y transferencia de las regalías a cada una de las entidades territoriales, en la medida en que busca que los reportes de regalías y las transferencias de las mismas a los municipios productores correspondan a la realidad de la explotación realizada en cada entidad territorial. [...] || La existencia de ese aforo no viola tampoco ningún límite constitucional impuesto por la Carta, pues no desconoce en sí mismo el deber de pago de las regalías, la titularidad estatal de las regalías, ni los derechos de las entidades territoriales de beneficiarse de las mismas. Por ello, la Corte concluye que la previsión de un sistema de aforo de la producción de metales preciosos para determinar el monto máximo de transferencias de regalías no es en sí misma contraria a la Carta”.
(22) Corte Constitucional, Sentencia C-669 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(23) Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(24) Ley 685 de 2001 (Código de Minas), ‘ART. 2º—Ámbito material del código. El presente código regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia’.
(25) Ley 685 de 2001 (Código de Minas), ‘ART. 14.—Título minero. A partir de la vigencia de este código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el registro minero nacional. (...). || ART. 15.—Naturaleza del derecho del beneficiario. El contrato de concesión y los demás títulos emanados del Estado de que trata el artículo anterior, no transfieren al beneficiario un derecho de propiedad de los minerales ‘in situ’ sino el de establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a apropiárselos mediante su extracción o captación y a gravar los predios de terceros con las servidumbres necesarias para el ejercicio eficiente de dichas actividades’.
(26) “PAR. 1º—Las regalías correspondientes a la explotación de hidrocarburos no se aplicarán a los contratos de concesión vigentes. Continuarán vigentes los porcentajes actuales”.
“PAR. 2º—Del porcentaje (%) por regalías y compensaciones pactadas en el contrato vigente para la explotación del níquel en las minas de níquel en Cerromatoso, municipio de Montelíbano, se aplicará el primer cuatro por ciento (4%) a regalías y el cuatro por ciento (4%) restante a compensaciones. Para los contratos futuros o prórrogas del contrato vigente, si las hubiere, se aplicará el porcentaje de regalías establecido en este artículo y se distribuirá de la siguiente manera: el siete por ciento (7%) a título de regalías y el cinco por ciento (5%) restante a compensaciones”.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-691 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). En este caso la Corte consideró que para establecer la razonabilidad de la distinción debía absolver las siguientes cuestiones: “¿Qué fin perseguía el legislador al dar a Carbocol ese tratamiento especial, relativo a uno entre muchos contratos vigentes? ¿Es legítimo tal fin? ¿Es adecuado el medio escogido —tratamiento legal diferente y económicamente favorable para una empresa industrial y comercial del Estado—, para el logro del fin seleccionado? ¿Alcanzar ese fin justifica razonablemente el recorte de las regalías del Estado y la participación de los entes territoriales en ellas?”. La Corte consideró que el trato diferente sí era razonable, en los siguientes términos: “Si se compara el tratamiento legal dado a Carbocol (en relación con el contrato del Cerrejón), y el que la misma Ley 141 1994 otorgó a todos los otros productores de carbón —inclusive Carbocol en el marco de los demás contratos vigentes—, no se puede afirmar que exista privilegio alguno en el parágrafo demandado, puesto que la carga impositiva para una y otros permaneció inalterada; solo que en el primer caso conserva la denominación de impuesto al carbón y en el segundo pasa a llamarse regalía. II Pero si se tiene en cuenta todo el artículo, la conclusión varía; antes de la expedición de la Ley 141 1994, solo existía una tarifa para el impuesto a la extracción de carbón (5%); pero, a través de esta ley se crearon dos categorías de productores a las que corresponden tarifas diferentes para la definición de la regalía a pagar: a) las explotaciones mayores de 3 millones de toneladas anuales pagarán el 10%; y b) las explotaciones menores de esa cantidad anual deberán cancelar el 5%. Frente a esa diferenciación, que consagra como relevante para efectos de definir la carga impositiva, a la economía de escala existente en la extracción de grandes cantidades de mineral, tratar al contrato del Cerrejón zona norte como una pequeña explotación, cuando pertenece al otro grupo, indudablemente constituye una excepción privilegiada. II Sin embargo, esa excepción no constituye una discriminación contraria al principio de igualdad ante la ley, sino la aplicación, también a Carbocol —en lo que hace al contrato con Intercor—, de la decisión general del legislador de respetar las cargas impositivas consagradas en todos los contratos vigentes al momento de expedirse la Ley 141 de 1994. Si se entienden todos los parágrafos del artículo 16 de esta ley como regímenes de transición entre la regulación de los gravámenes antes y después del desarrollo legal del artículo 360 superior, entonces sí se violaría el derecho de igualdad si únicamente a Carbocol se le hiciera efectiva, de manera inmediata, la nueva categoría y su correspondiente tarifa, pues así, esta empresa del Estado sería el único destinatario obligado al pago de regalías que no pudiera gozar del término de transición que para todos los explotadores de recursos naturales no renovables estableció el legislador”.
(28) Sobre la jurisprudencia constitucional en igualdad y sobre el test de igualdad ver, entre otras, las sentencias C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-809 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-065 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(29) Como lo señala la demanda: “Al conciliar los textos de los proyectos aprobados por las plenarias de la Cámara y del Senado (Gaceta del Congreso Año II, Nº 472), la comisión conciliadora, en un acto que brilla por su injuricidad, decidió que como el Senado había aprobado un descuento del 50%, y como la Cámara no había mencionado ni aprobado ningún tipo de descuento, lo procedente era incorporar un descuento del 75% ‘de los costos de procesamiento en horno’, con lo cual se conciliaban las diferencias entre los textos aprobados por una y otra corporación”.
(30) La demanda señala al respecto: “Así las cosas, salta a la vista que la limitación del 75% de los costos mencionada no es el resultado de un objetivo o de una política clara en un sentido o con un propósito determinado, sino es la consecuencia de una modificación inexplicada por parte del Senado y de una conciliación completamente contraria a derecho, que optó por zanjar una diferencia fundamental entre los textos aprobados por una y otra corporación promediando una cifra, como si la diferencia entre los textos aprobados por una y otra corporación legislativa era tan grande y se refería a un asunto tan de fondo, que no era factible conciliarla, o al menos no de la manera como se hizo”.
(31) Con relación a este asunto se pronunció el Ministerio de Minas y Energía en su intervención dentro del proceso de la referencia (ver el resumen del texto de la misma en el capítulo de Intervenciones, del título de antecedentes de la presente sentencia).
(32) Al respecto ver la sección 3.1 del título de la sentencia dedicado a la demanda.