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Timestamp: 2020-02-20 03:10:28
Document Index: 214757834

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 36', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 267', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 6', 'in fine', 'Artículo 5', 'artículo 36', 'Artículo 31', 'in fine']

Asuntos acumulados C‑566/19 PPU y C‑626/19 PPU
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour d’appel (Chambre du conseil) (Tribunal de apelación, Sala especializada, Luxemburgo)]
«Cuestión prejudicial — Cooperación policial y judicial en materia penal — Decisión marco 2002/584/JAI — Orden de detención europea — Autoridad judicial de emisión — Independencia del ministerio fiscal — Orden de detención europea emitida por un fiscal francés — Ministerio fiscal responsable, por un lado, del ejercicio de acciones penales y, por otro, del control de las condiciones de emisión y de la proporcionalidad de una orden de detención europea — Condición de la existencia de un recurso jurisdiccional efectivo contra la decisión de emisión de una orden de detención europea acordada por un fiscal»
1. El Tribunal de Justicia se enfrenta, de nuevo, a unos reenvíos prejudiciales en los que habrá de resolver si el Ministerio Fiscal (en este caso, de la República Francesa) puede calificarse como «autoridad judicial emisora» de una orden de detención europea (ODE), en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI. (2)
2. Las dudas que suscitan un tribunal de Luxemburgo (asunto C‑566/19 PPU) y otro de los Países Bajos (asunto C‑626/19 PPU) se refieren, en particular, a la interpretación que ha de darse a la sentencia del Tribunal de Justicia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau). (3)
3. Esas mismas dudas se han planteado respecto de los Ministerios Fiscales de Suecia (asunto C‑625/19 PPU) y de Bélgica (asunto C‑627/19 PPU), sobre los que presento mis conclusiones con esta misma fecha.
4. Si bien mi posición de principio sigue siendo la que defendí en los asuntos OG (Fiscalía de Lübeck) y PI (Fiscalía de Zwickau) (4) y en el asunto PF (Fiscal General de Lituania), (5) ahora habré de ocuparme de la exégesis de aquella sentencia, así como de la dictada el 9 de octubre de 2019 (6) en otro asunto similar.
5. Me remito a la transcripción de los considerandos quinto, sexto, octavo, décimo y duodécimo, así como de los artículos 1 y 9 de la Decisión marco, que figura en las conclusiones OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau).
B. Derecho nacional. Code de procédure pénale (7)
6. En el capítulo I bis («De las atribuciones del ministro de Justicia) del título I («De las autoridades encargadas de conducir la política penal, la acción pública y la instrucción») del libro I del CPP, el artículo 30 dispone:
«El ministro de Justicia conduce la política penal fijada por el Gobierno, velando por la coherencia de su aplicación en el territorio de la República.
Cada año publicará un informe sobre la aplicación de la política penal fijada por el Gobierno, precisando las condiciones de ejecución de esa política y las instrucciones generales impartidas en aplicación del párrafo segundo. Este informe se trasladará al Parlamento y podrá dar lugar a un debate en la asamblea Nacional y en el Senado».
7. En la sección 2 («Atribuciones del fiscal general ante los tribunales de apelación») del capítulo II del mencionado título I del libro I, el artículo 36 enuncia:
«El fiscal general [ante los tribunales de apelación] podrá ordenar a los fiscales de la República, mediante instrucciones escritas y aportadas a los autos del procedimiento, que instruyan o hagan instruir diligencias o transmitan al órgano jurisdiccional competente las solicitudes escritas que considere oportunas».
II. Litigios y cuestiones prejudiciales
A. Asunto C‑566/19 PPU
8. El 24 de abril de 2019, la vicefiscal de la Fiscalía del tribunal de grande instance (Tribunal de primera instancia) de Lyon (Tribunal de primera instancia de Lyon, Francia) emitió una ODE para el ejercicio de acciones penales contra JR.
9. Por resolución de 19 de junio de 2019, la Sala especializada del Tribunal d’arrondissement (Tribunal de distrito) de Luxemburgo dispuso que procedía la entrega de JR a las autoridades francesas.
10. JR apeló esa resolución ante el órgano jurisdiccional de reenvío, solicitando, en lo que ahora interesa, la nulidad de la ODE porque la autoridad que la había emitido no es una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco. Aducía que el Ministerio Fiscal francés puede estar sujeto a instrucciones indirectas del poder ejecutivo, lo que no se compadece con los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la materia.
11. En estas circunstancias, la Cour d’appel (chambre du conseil) (Tribunal de apelación, Sala especializada, Luxemburgo) ha acordado plantear la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Cabe considerar que el ministerio público francés del órgano jurisdiccional de instrucción o de enjuiciamiento, competente en Francia en virtud del derecho de este Estado para emitir una orden de detención europea, es una autoridad judicial emisora, en el sentido autónomo previsto en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco […], en el supuesto de que, a la vez que debe controlar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la emisión de una [ODE] y examinar su carácter proporcionado a la luz de los hechos recogidos en el expediente penal, es la autoridad encargada de ejercitar las acciones penales en el mismo asunto?»
B. Asunto C‑626/19 PPU
12. El 27 de marzo de 2019, el fiscal del tribunal de grande instance de Tours (Tribunal de primera instancia de Tours, Francia) emitió una ODE para el ejercicio de acciones penales contra YC, quien fue detenido en los Países Bajos el 5 de abril de 2019.
13. El rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos), que ha de resolver sobre la ejecución de la ODE, plantea esta cuestión prejudicial:
«1) ¿Puede ser considerado autoridad judicial emisora en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco […], un fiscal que participa en la administración de justicia en el Estado miembro emisor, que actúa de forma independiente en el ejercicio de sus tareas inherentemente vinculadas a la emisión de una orden de detención europea y que ha emitido una ODE, si un órgano jurisdiccional del Estado miembro emisor ha examinado los requisitos de la emisión de una ODE y, en particular, la proporcionalidad de esta, con anterioridad a la decisión efectiva del fiscal de dictar la ODE?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial, ¿se cumple el requisito de que la decisión del fiscal de dictar una ODE y, en particular, la proporcionalidad de esta, debe poder ser objeto de un recurso judicial que satisfaga plenamente las exigencias de la tutela judicial efectiva, en el sentido del apartado 75 de la sentencia [OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau)], si, tras su entrega efectiva, la persona reclamada dispone de una vía judicial en cuyo marco pueda invocarse ante el órgano jurisdiccional del Estado miembro emisor la nulidad de la ODE y en el que ese órgano jurisdiccional examine, entre otras cosas, la proporcionalidad de la decisión de dictar dicha ODE?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y posiciones de las partes
14. El asunto C‑566/19 se registró en el Tribunal de Justicia el 25 de julio de 2019, sin que el órgano judicial de reenvío interesara su tramitación por el procedimiento prejudicial de urgencia.
15. El asunto C‑626/19 PPU se registró en el Tribunal de Justicia el 22 de agosto de 2019. Dada la privación de libertad de YC acordada en el procedimiento principal, el órgano judicial de remisión solicitó que se aplicara el procedimiento prejudicial de urgencia.
16. El Tribunal de Justicia estableció para ambos asuntos el tratamiento de urgencia y los acumuló para su tramitación y su resolución por sentencia.
17. Han depositado observaciones escritas JR, los Gobiernos francés y neerlandés, el Fiscal General de Luxemburgo, el Ministerio Fiscal neerlandés y la Comisión.
18. La vista pública tuvo lugar el 24 de octubre de 2019 y se celebró conjuntamente con las de los asuntos C‑625/19 PPU y C‑627/19 PPU. En ella han comparecido JR, YC, XD, ZB, el Ministerio Fiscal de Luxemburgo, el Ministerio Fiscal de los Países Bajos, los Gobiernos neerlandés, francés, sueco, belga, irlandés, español, italiano y finlandés, así como la Comisión.
19. Los dos reenvíos prejudiciales tienen por objeto determinar si el Ministerio Fiscal francés es una «autoridad judicial emisora» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco. Cada uno de ellos formula ese interrogante desde una perspectiva diferente:
– El tribunal luxemburgués pregunta si el Ministerio Fiscal francés satisface el requisito de la independencia que debe concurrir en la autoridad emisora de una ODE.
– El tribunal neerlandés parte, como premisa, de la independencia del Ministerio Fiscal francés, pero duda de que las ODE que pueda emitir se sometan a una revisión jurisdiccional.
20. Como ya he avanzado, estas preguntas surgen en el contexto de los interrogantes que la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) suscita en los órganos judiciales de reenvío, en particular, cuando declara que el concepto de «autoridad judicial de emisión» del artículo 6, apartado 1, «no comprende a las fiscalías […] expuestas al riesgo de estar sujetas, directa o indirectamente, a órdenes o instrucciones individuales del poder ejecutivo». (8)
21. Se trata, pues, de dilucidar:
– Si el Ministerio Fiscal francés es una institución independiente, como ha de serlo cualquier autoridad judicial emisora de una ODE (asunto C‑566/19).
– En caso de respuesta afirmativa, si el examen jurisdiccional de los requisitos de una ODE puede realizarse antes de la «decisión efectiva» del Ministerio Fiscal que la dicte (primera pregunta del asunto C‑626/19 PPU).
– Si, en la hipótesis de que esa revisión deba formalizarse a través de un recurso judicial contra la decisión del Ministerio Fiscal, es suficiente que ese recurso pueda interponerse una vez ejecutada la entrega (segunda pregunta del asunto C‑626/19 PPU).
22. Para responder al tribunal luxemburgués (asunto C‑566/19) será necesario detenerse en la argumentación de las sentencias OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) y NJ (Fiscalía de Viena); la solución al asunto C‑626/19 PPU requiere una labor exegética que ponga en sintonía los apartados 68 y 75 de la primera de esas sentencias.
B. Sobre la independencia del Ministerio Fiscal en Francia
23. Desde mi punto de vista, el Ministerio Fiscal no puede calificarse de «autoridad judicial emisora» del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, por las razones que expuse en su momento, atinentes, en síntesis, a la salvaguarda de la libertad de los ciudadanos, susceptible de restricciones solo cuando un juez las decida. (9) En consecuencia, ni los fiscales alemanes ni el Fiscal General de Lituania ni, ahora, el Ministerio Fiscal francés podrían dictar una ODE.
24. El Tribunal de Justicia, si bien parte igualmente de que la autoridad emisora de una ODE debe ser independiente, ha adoptado un enfoque diferente, que, a mi juicio, varía según se atienda a la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), (10) o a las de 27 de mayo de 2019, en los asuntos OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) y PF (Fiscal General de Lituania). (11)
25. Resulta oportuno, pues, reflejar los términos en los que se ha pronunciado esa jurisprudencia.
1. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre esta cuestión
26. Es suficiente, para el Tribunal de Justicia, que la autoridad judicial emisora esté «en condiciones de ejercer [esa] función con objetividad, teniendo en cuenta todas las pruebas de cargo y de descargo, y sin estar expuesta al riesgo de que su potestad decisoria sea objeto de órdenes o instrucciones externas, en particular del poder ejecutivo, de modo que no exista ninguna duda de que la decisión de emitir la orden de detención europea corresponde a esa autoridad y no, en definitiva, a dicho poder». (12)
27. En esa línea de argumentación:
– La autoridad judicial emisora ha de «aportar a la autoridad judicial de ejecución la garantía de que, a la vista de las salvaguardias previstas en el ordenamiento jurídico del Estado miembro emisor, actúa con independencia al ejercer sus funciones inherentes a la emisión de órdenes de detención europea».
– Es preciso «que existan normas estatutarias u organizativas adecuadas para garantizar que la autoridad judicial emisora no se vea expuesta, a la hora de adoptar una decisión de emitir tal orden de detención, a riesgo alguno de recibir instrucciones individuales del poder ejecutivo». (13)
– La contingencia de una exposición a eventuales instrucciones individuales del poder ejecutivo parece ser el elemento clave al valorar la independencia del Ministerio Fiscal como autoridad judicial de emisión.
28. En la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau), lo determinante fue que el ministro de Justicia de la República Federal de Alemania, o sus homólogos en los Länder, pudieran dirigir instrucciones a las fiscalías. (14) Esta circunstancia pesó más que la constatación de que «las fiscalías alemanas están sometidas a la obligación de objetividad y deben investigar no solo en aras de probar la culpabilidad, sino también la inocencia». (15)
29. En la sentencia NJ (Fiscalía de Viena) se declaró, por análogas razones, que los fiscales austriacos no cumplían las exigencias inherentes a la independencia requerida para emitir una ODE. (16)
30. En cambio, para el Tribunal de Justicia, el Fiscal General de Lituania podía ser una «autoridad judicial emisora», pues, correspondiéndole la responsabilidad de la emisión de la ODE, disfruta de una independencia frente al poder ejecutivo garantizada por la propia Constitución nacional. (17)
31. He de subrayar que, hasta ahora, la jurisprudencia no se ha pronunciado claramente sobre la dependencia o la independencia de cada uno de los fiscales, sujetos a instrucciones de sus superiores jerárquicos. (18)
2. El Ministerio Fiscal en Francia
32. Según la información aportada a los autos, hasta el año 2013, en Francia, el ministro de Justicia podía impartir instrucciones a los fiscales en asuntos singulares. Por tanto, la doctrina de las sentencias OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) y NJ (Fiscalía de Viena) llevaría a afirmar que, antes de aquella fecha, el Ministerio Fiscal de ese Estado miembro no podía calificarse de una «autoridad judicial emisora».
33. El sometimiento de la Fiscalía francesa a las eventuales instrucciones individuales del poder ejecutivo ha desaparecido con la reforma del CPP a partir de 2014. Se mantiene, sin embargo, la posibilidad de que el ministro de Justicia imparta instrucciones generales (artículo 30 del CPP). Y subsiste, desde luego, la estructura jerárquica característica de la Fiscalía, con la consecuencia de que sus integrantes están subordinados, orgánica y funcionalmente, al fiscal general ante los respectivos tribunales. Cada uno de los fiscales se halla, pues, «bajo la dirección y el control de sus superiores jerárquicos». (19)
34. Se plantean, así, dos problemas:
– El primero, si la posibilidad de que el poder ejecutivo imparta instrucciones generales a los fiscales puede afectar a su independencia.
– El segundo, si la estructura jerárquica característica de las Fiscalías es inocua en lo que atañe a la independencia de sus integrantes.
a) Instrucciones individuales e instrucciones generales
35. En la parte dispositiva de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) el Tribunal de Justicia solo se refirió de manera expresa a las instrucciones individuales. Ahora bien, en su apartado 73 descartó que la potestad decisoria del fiscal pudiera ser «objeto de órdenes o instrucciones externas», sin mayores precisiones.
36. En aquel caso, siendo obvia la posibilidad de instrucciones individuales del ministro de Justicia a los fiscales alemanes, era innecesario pronunciarse sobre la incidencia de las instrucciones generales en su actuación.
37. Creo, sin embargo, que también este último tipo de instrucciones puede ser relevantes. En mis conclusiones OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) recordé los términos, del todo acertados, en los que el Tribunal de Justicia se había pronunciado, en la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), sobre la independencia de la autoridad judicial que emite la ODE. Esa independencia presupone que «el órgano en cuestión ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones». (20)
38. Es inimaginable que un juez (independiente) deba atenerse a instrucciones emanadas del poder ejecutivo, por muy generales que sean, cuando ha de pronunciarse sobre algo tan preciado como la libertad de sus conciudadanos. El juez está sujeto únicamente a la ley, no a las directrices de política criminal que un Gobierno (a través del ministro de Justicia) imparta.
39. Esas directrices pueden, legítimamente, vincular a los fiscales en los Estados miembros que opten por dar cabida a ese tipo de instrucciones generales. Justamente esta razón —es decir, la restricción de la capacidad de actuar autónomamente, sin más sujeción que la debida a la ley— impide reconocer el status de autoridad judicial emisora a los miembros del Ministerio Fiscal que hayan de atenerse a las instrucciones gubernativas generales para dilucidar si emiten, o no, una ODE.
40. No es descartable que esas instrucciones generales concreten la política criminal de un determinado Gobierno (21) imponiendo a los miembros del Ministerio Fiscal, por ejemplo, el deber de expedir ODE para algunos delitos, o en todo caso, o para ciertas categorías de delincuentes. ¿Cómo puede hablarse de independencia en una decisión adoptada por quien ha de respetar forzosamente, incluso en contra de su propio parecer, esas instrucciones (generales) del Gobierno al emitir una ODE?
41. Podría replicarse que esta hipótesis no es la habitual, pero, insisto, cuando se trata de la privación de la libertad, la salvaguarda frente a las instrucciones vinculantes del poder ejecutivo (tanto generales como, a fortiori, individuales) en materia de ODE requiere que quien resuelva sobre la libertad de una persona lo haga desde una posición de absoluta independencia, sujeto solo a la ley y no a las indicaciones o directrices, particulares o generales, del poder ejecutivo.
42. Entiendo, pues, que el Tribunal de Justicia habría de volver a la tesis que sentó en el apartado 63 de la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) para corroborar que el órgano que haya de expedir una ODE no puede estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros ni «recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia».
b) La subordinación jerárquica del Ministerio Fiscal en Francia
43. Según sostuve en las conclusiones OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau), de nuevo con cita de la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), «[l]a independencia […] es incompatible con cualquier “vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros”». Referida a los jueces y tribunales, supone que «[l]os titulares del poder judicial son también independientes frente a las instancias judiciales superiores, que, si pueden revisar y anular sus fallos a posteriori, no pueden, sin embargo, imponerles cómo deben fallar». (22)
44. En mi opinión, esa característica de la independencia ha de predicarse también del Ministerio Fiscal en cuanto «autoridad judicial emisora» en el sentido de la Decisión marco. Por tanto, si, como parece acreditado, los fiscales franceses, además de obrar con arreglo a las instrucciones generales impartidas por el ministro de Justicia, han de ajustarse a las órdenes de sus superiores jerárquicos dentro de la estructura del Ministerio Fiscal, (23) difícilmente pueden calificarse de independientes para actuar como «autoridad judicial emisora» de una ODE.
45. Este es, por lo demás, el planteamiento acogido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de febrero de 2017, Margarit Panicello, apartados 41 y 42, al rechazar que otro de los funcionarios (un secretario judicial) que interviene con carácter auxiliar en la administración de justicia pueda elevar al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales. Su falta de independencia se debía, exactamente, a que había de «atenerse a las instrucciones que le imparta su superior jerárquico». (24)
46. Aunque los criterios para interpretar el artículo 267 TFUE (25) no coinciden en todo con los que atañen al artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, creo que en el fondo expresan la misma preocupación.
47. Recordaré, una vez más, el apartado 63 de la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) sobre la ausencia de «vínculos jerárquicos o de subordinación», como componente esencial e indisociable de la independencia.
48. En el asunto que originó la sentencia PF (Fiscal General de Lituania), el Tribunal de Justicia sostuvo que el Fiscal General de Lituania podía ser catalogado de «autoridad judicial emisora» por disponer de un estatuto constitucional que le confiere una garantía de independencia frente al poder ejecutivo en lo que concierne a la emisión de la ODE. En la República Francesa, por el contrario, no existe una garantía constitucional equivalente.
c) La imparcialidad del Ministerio Fiscal
49. El tribunal de remisión luxemburgués refleja sus dudas respecto de la consideración del Ministerio Fiscal francés como «autoridad judicial emisora» de una ODE, no solo en razón del estatuto de esa institución, sino también porque los fiscales «[…] a la vez que debe[n] controlar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la emisión de una [ODE] y examinar su carácter proporcionado a la luz de los hechos recogidos en el expediente penal, [son] la autoridad encargada de ejercitar las acciones penales en el mismo asunto».
50. A mi parecer, estos reparos del órgano judicial de reenvío tienen que ver más con la imparcialidad del Ministerio Público que con su independencia.
51. El Ministerio Fiscal es, por definición, la «parte del proceso que ejercita la acción penal». (26) En su condición de parte que actúa en un proceso criminal contra otra parte (el sospechoso o el acusado), no debería corresponderle a él, sino al órgano jurisdiccional que dirime ese proceso, condicionar la situación personal de la parte adversa, hasta el punto de privarla de libertad.
52. Esta premisa, sin embargo, podría matizarse si la ley obliga al Ministerio Fiscal a actuar con plena objetividad, valorando y presentando al juez tanto los elementos de cargo como de descargo, en contra o a favor del sospechoso o del acusado.
53. En concreto, si el Ministerio Fiscal ha de atenerse a ese deber de objetividad durante la fase de instrucción de un proceso penal, su posición es análoga a la de un juez de instrucción (en los países en los que existe esta institución), entre cuyas competencias habituales se halla la de emitir una ODE, si así lo prevé su derecho interno.
54. Entiendo, pues, que el carácter de parte en el proceso penal, que ostenta el Ministerio Fiscal desde una perspectiva formal, no es incompatible con reconocerle un estatuto de imparcialidad, como regla (no solo deontológica, sino jurídica) de conducta en el proceso. En ese sentido, la ley nacional puede precisar, y así ocurre en Francia, que el Ministerio Fiscal ejerce la acción pública y requiere la aplicación de la ley penal «dentro del respeto del principio de imparcialidad al que está obligado». (27)
55. En todo caso, como quiera que, a mi juicio, según lo expuesto, el diseño institucional del Ministerio Fiscal francés no garantiza que su actuación esté libre de toda influencia del poder ejecutivo al emitir una ODE, estimo que la pregunta planteada por el órgano judicial de reenvío en el asunto C‑566/19 debe responderse en sentido negativo.
56. Si así fuera, esa misma respuesta haría innecesario contestar a las preguntas del tribunal neerlandés en el asunto C‑626/19 PPU, toda vez que su presupuesto es la independencia del Ministerio Fiscal en Francia, que descarto. Las examinaré, no obstante, con carácter subsidiario.
C. Sobre la revisión judicial de la ODE emitida por el Ministerio Fiscal
57. El rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) duda en cuanto al cumplimiento de la tercera de las exigencias establecidas en la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau) para que una autoridad que, sin ser un juez o un tribunal, participa en la administración de justicia y actúa con independencia pueda emitir una ODE, a saber: que su decisión sea susceptible de un recurso judicial.
58. De acuerdo con el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), «cuando el derecho del Estado miembro emisor atribuye la competencia para emitir [OED] a una autoridad que, si bien participa en la administración de la justicia de ese Estado miembro, no es un tribunal, la decisión de emitir dicha [ODE] y, en particular, la proporcionalidad de esa decisión deben poder ser objeto de un recurso judicial en dicho Estado miembro que satisfaga plenamente las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva».
59. La Fiscalía de los Países Bajos defiende que el recurso al que alude el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) no rige cuando, en el primero de los dos niveles de protección en los que se articula el sistema de la Decisión marco, ya se había adoptado una resolución que cumpla los requisitos de la tutela judicial efectiva. (28)
60. Según ese planteamiento, las exigencias contempladas en los apartados 68 y 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) serían, pues, excluyentes. Sin embargo, para el tribunal de remisión ambas exigencias coexisten y son, por tanto, simultáneamente aplicables. Comparto esta posición.
61. Las afirmaciones consignadas en los apartados 68 y 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) suscitan, ciertamente, algunos interrogantes.
62. El apartado 68 indica que la protección en dos niveles del sistema de la ODE «exige que se adopte una resolución conforme con las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva, cuando menos en uno de los dos niveles de dicha protección». (29) Esos niveles son:
– El que rige «a la hora de adoptar una resolución judicial nacional, como una orden de detención nacional [ODN]». (30)
– El que opera al emitir la ODE propiamente dicha. (31)
63. El recto sentido de la expresión «cuando menos en uno de los dos niveles de protección», que utiliza el apartado 68 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), solo se aprehende con la lectura de los apartados posteriores.
64. Según el apartado 69, de lo declarado en el apartado 68 «se sigue» que, cuando el derecho interno atribuye la competencia para emitir una ODE a una autoridad que, como la Fiscalía, participa en la administración de justicia, pero no es un juez o tribunal, la ODE debe sustentarse en una «resolución judicial nacional, como una orden de detención nacional». Esta última (la ODN) ha de satisfacer las exigencias mencionadas en el apartado 68: «las inherentes a la tutela judicial efectiva».
65. Así pues, la ODE expedida por un fiscal debe apoyarse en una ODN emitida por un juez o tribunal, en otras palabras, por una autoridad judicial en sentido estricto. Por lo tanto, ha de entenderse que «una resolución conforme con las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva», en el sentido del apartado 68 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), es la adoptada por un juez o tribunal.
66. El segundo nivel de protección implica, de acuerdo con el apartado 71 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), que la autoridad competente para emitir la ODE «controla […] el cumplimiento de los requisitos necesarios para dicha emisión y valora si, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto, dicha emisión tiene carácter proporcionado».
67. Por tanto, la ODE cuya base sea una ODN acordada por un juez o tribunal podrá emitirla el Ministerio Fiscal en los Estados miembros en los que esta institución participe en la administración de justicia y lo haga con plena independencia.
68. En esa hipótesis, las «exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva» (esto es, a la intervención de un órgano jurisdiccional en sentido estricto) ya se habrán asegurado en el primer nivel de protección, al dictar la ODN en la que se fundamenta la ODE.
69. Ahora bien, con arreglo al apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), la decisión del Ministerio Fiscal de emitir la ODE debe «poder ser objeto de un recurso judicial […] que satisfaga plenamente las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva».
70. La necesidad de ese recurso no supone una condición para que el Ministerio Fiscal pueda emitir una ODE, es decir, para catalogarlo como «autoridad judicial emisora» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco. Más bien, se trata de una condición que se refiere a la regularidad de la emisión de la ODE por el Ministerio Fiscal y, por tanto, a su eficacia. (32)
71. Así se desprende de la sentencia PF (Fiscal General de Lituania), en la que el Tribunal de Justicia, después de constatar que el Fiscal General de Lituania podía calificarse de «autoridad judicial emisora» por participar en la administración de justicia y tener asegurada la independencia frente al poder ejecutivo, advirtió que no resultaba posible determinar si sus decisiones de emitir una ODE podían ser objeto de un recurso judicial. (33) Esta última circunstancia no le impidió resolver que aquel Fiscal General estaba incluido en el concepto de «autoridad judicial emisora» del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco.
72. En otras palabras, se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el Ministerio Fiscal puede catalogarse de «autoridad judicial emisora» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco si concurren en él dos características: a) participar en la administración de justicia; y b) disfrutar de un estatuto orgánico y funcional que asegure su independencia.
73. En caso de reunir ambas características, el Ministerio Fiscal podrá emitir una ODE. Ahora bien, la ODE así emitida debe poder ser objeto de un recurso ante un juez o tribunal en sentido propio. La inexistencia de ese recurso no afectaría a su cualidad como «autoridad judicial emisora», sino a la eficacia de la ODE por él expedida.
2. Sobre la primera pregunta prejudicial del asunto C‑626/19 PPU
74. Si esta interpretación fuera correcta, debería reformularse la primera de las preguntas planteadas por el tribunal de remisión.
75. El rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) pregunta si puede reputarse «autoridad judicial emisora», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, un fiscal que participa en la administración de justicia y actúa de forma independiente, si su decisión de emitir una ODE va precedida (no seguida) de un examen judicial.
76. Creo, por las razones expuestas, que lo relevante no es ya si, en las condiciones señaladas, el fiscal es una «autoridad judicial emisora», sino si la ODE que haya emitido puede hacerse efectiva en el Estado miembro de ejecución. El examen ha de centrarse, por tanto, en la regularidad del proceso de la adopción de la ODE y no en la cualidad de quien la emite.
77. La pregunta, pues, tendría que reformularse de este modo: «El examen del cumplimiento de los requisitos de la emisión de una ODE adoptada por un fiscal que merezca la consideración de “autoridad judicial emisora” en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco ¿puede ser anterior a la emisión de la ODE?»
78. De acuerdo con la información facilitada por el tribunal de reenvío, la ODE, en este asunto, la emitió un fiscal francés como consecuencia de la solicitud realizada por el órgano jurisdiccional que acababa de dictar la ODN. En el ámbito de la adopción de dicha ODN, ese órgano jurisdiccional habría analizado, pues, los requisitos de la emisión de la ODE y, concretamente, su proporcionalidad.
79. Desde luego, que el órgano jurisdiccional que adopta la ODN valore, ya en ese momento, si se dan las condiciones exigibles para que el fiscal dicte, a la vez, una ODE (en particular, si su emisión resulta proporcionada), supone una notable garantía para la correcta aplicación del mecanismo de la Decisión marco.
80. Si la ODN y la ODE se adoptan de modo simultáneo o casi inmediato, se descarta el riesgo de extemporaneidad en el juicio sobre la proporcionalidad de la ODE. Ese riesgo, por el contrario, aparece si la ODE se dicta mucho después de la ODN: es posible que, en esa tesitura, el juicio de proporcionalidad hecho en su día por el órgano jurisdiccional haya quedado desfasado y concurran circunstancias ulteriores suficientes para modificarlo.
81. A esta eventualidad alude el Tribunal de Justicia en la sentencia NJ (Fiscalía de Viena) al subrayar que el control de proporcionalidad que el juez practica (34) debe atender también al menoscabo de los derechos de la persona afectada, más allá de la lesión de su derecho a la libertad, para lo que deberá apreciar los efectos de la ODE en las relaciones sociales y familiares establecidas por quien se encuentra ya en un Estado miembro distinto del de emisión.
82. Al margen de ese examen de oficio sobre las condiciones para emitir una ODE, el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) expresamente menciona un «recurso judicial», esto es, una revisión instada por la persona contra la que se dirige la ODE.
83. En el momento de adoptar la ODN el juez realiza una valoración propia (de oficio) sobre las circunstancias que lo llevan a cursar la ODN, a la que eventualmente seguirá la ODE. Como ha destacado la Fiscalía General luxemburguesa, en ese procedimiento, por razones obvias, no habrá sido partícipe la persona reclamada. (35)
84. Sin embargo, esa actividad judicial no puede satisfacer, por su propia naturaleza, «las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva» citadas en el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau). Esta última es siempre una tutela rogada por la persona afectada y se traduce en un procedimiento en el que esta ha podido intervenir y participar, ejerciendo su derecho a la defensa.
85. Por eso, el recurso citado en el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) no se puede sustituir por un control jurisdiccional como el practicado en el momento de acordarse la ODN. En cuanto «recurso», su objeto solo puede ser la ODE una vez emitida, lo que conduce a examinar cuándo debe ser posible interponerlo. De este extremo trata la segunda de las preguntas del asunto C‑626/19 PPU.
3. Sobre la segunda pregunta prejudicial del asunto C‑626/19 PPU
86. El tribunal de reenvío toma como premisa que tiene que existir la posibilidad de un recurso judicial contra la decisión del Ministerio Fiscal de emitir una ODE. Partiendo de ese presupuesto, quiere saber si la interposición de dicho recurso ha de ser posible antes de la ejecución de la ODE o basta con que pueda interponerse tras la entrega efectiva del reclamado.
87. La sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau) no se pronuncia expresamente sobre esa cuestión. Sin embargo, coincido con la Comisión en que, dado el riesgo de afectación al derecho a la libertad, inherente a la emisión de una ODE, la posibilidad de impugnarla mediante un recurso judicial habría de ser factible tan pronto como se haya acordado emitirla. (36) Habría que dejar a salvo, sin embargo, aquellos supuestos en los que, por razones de secreto de la investigación o para evitar la huida del afectado, no sea oportuna la notificación inmediata de la ODE, hasta que aquel sea detenido.
88. Por descontado, un recurso interpuesto tras la entrega del reclamado le permitirá obtener una tutela judicial, aunque de menor alcance que la que habría podido disfrutar si le hubiera sido posible impugnar la medida, para evitar los perjuicios inherentes a la ejecución de una ODE (en particular, la privación de libertad).
89. En todo caso, y como ha señalado el Fiscal General de Luxemburgo, (37) la Directiva 2013/48/UE (38) recoge en su artículo 10, apartado 5, que el Estado miembro emisor de la ODE está obligado a facilitar a la persona reclamada la designación de un abogado desde el Estado miembro de ejecución, obviamente con el propósito de facilitarle el ejercicio de su derecho a la tutela judicial efectiva ante los tribunales del Estado miembro emisor sin necesidad de esperar a su entrega.
90. El silencio del apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwwickau) en cuanto al momento en el que se ha de poder recurrir contra la ODE en el Estado miembro emisor no debe interpretarse, pues, en el sentido de que basta, para ser compatible con el derecho de la Unión, un mero recurso posterior a la entrega del afectado consecutiva a la ODE.
91. A mi juicio, un sistema nacional que solo contemple este recurso ex post y no permita impugnar la ODE en su origen (39) no satisface «plenamente las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva» en el Estado miembro emisor, a las que se refiere el Tribunal de Justicia. El afectado debe disponer de un recurso capaz de garantizar una tutela judicial plena, dada la grave implicación de su derecho a la libertad.
92. Importa subrayar, sin embargo, en línea con la posición defendida por la Comisión, (40) que la interposición de un recurso ante el Estado miembro emisor no puede perjudicar la tramitación de la ODE en el Estado miembro de ejecución, cuya autoridad judicial ha de atenerse a las condiciones de la Decisión marco y respetar los plazos que establece. Todo esto, a la postre, en beneficio también del reclamado privado de libertad durante la tramitación del procedimiento de entrega.
93. En suma, cabe ofrecer una respuesta única a las dos preguntas prejudiciales que formula el tribunal neerlandés, destacando que en todo caso ha de garantizarse la posibilidad de que el afectado recurra ante un juez o tribunal en sentido estricto la ODE emitida por el Ministerio Fiscal, incluso si la precede una ODN acordada por un juez.
4. Una consideración final
94. La conclusión anterior es la que, en mi opinión, se impone de manera ineluctable al llevar a sus últimas consecuencias la exigencia establecida en el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwwickau).
95. Esa exigencia no sería condición necesaria para que el Ministerio Fiscal pueda ser considerado «autoridad judicial emisora» en el sentido de la Decisión marco, como ya he expuesto. Pero lo cierto es que, aun disfrutando de ese título, la ODE emitida por el Ministerio Fiscal adolecería de un grave defecto si no fuera posible interponer contra ella un recurso judicial.
96. En último término, de poco valdría reconocer la condición de «autoridad judicial emisora» al Ministerio Fiscal si la ODE por él dictada no pudiera ejecutarse, por provenir de un sistema nacional que no admita recursos judiciales contra aquella.
97. Para evitar este efecto indeseable, el Tribunal de Justicia podría declarar que, en espera de las pertinentes reformas legislativas, (41) los tribunales de los Estados miembros de emisión cuyas normas autoricen a sus fiscales a emitir ODE han de interpretar su normativa procesal de modo que sea posible un recurso como el contemplado en el apartado 75 de la sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwwickau).
98. Si esa interpretación conforme con el derecho de la Unión no fuese viable (por resultar contra legem en el orden nacional), cabría aún otro remedio, a mi parecer, para no frustrar la aplicación de la Decisión marco.
99. El principio de confianza entre los Estados miembros y su corolario del reconocimiento mutuo abogan por la simplificación de los trámites del procedimiento de la Decisión marco. Desde esta perspectiva, no creo que se pueda añadir, sin más, a los motivos de «denegación de la ejecución» de una ODE otro, no previsto expresamente por la Decisión marco, consistente en que, para las expedidas por el Ministerio Fiscal, se ha de acreditar que las normas nacionales del Estado de emisión permiten un recurso ante la autoridad judicial de ese Estado.
100. Si esa exigencia se impusiera a la autoridad judicial de ejecución, se haría aún más compleja la tramitación de la ODE, pues aquella autoridad debería estar al tanto (con no poco detalle) de las particularidades de los sistemas procesales del resto de los Estados miembros o requerir informaciones adicionales. (42)
101. En este contexto, deberían ser los propios tribunales del Estado de emisión quienes, una vez ejecutada la ODE, deduzcan las consecuencias oportunas que, en su derecho interno y a la luz de las exigencias del derecho de la Unión, tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia, derivan de que no fuera posible impugnarla según su propia legislación nacional.
102. En suma, si un fiscal independiente e inaccesible a las instrucciones del poder ejecutivo en esta materia emite una ODE, tal orden, en cuanto dictada por una «autoridad judicial emisora» en el sentido de la Decisión marco, deberá tramitarla la autoridad judicial de ejecución, aun cuando no le conste que su emisión pueda ser objeto de un recurso judicial en el Estado miembro emisor.
103. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la Cour d’appel (Chambre du conseil) (Tribunal de apelación, Sala especializada, Luxemburgo) y al rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) en los siguientes términos:
«El artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, ha de interpretarse en el sentido de que:
La persona reclamada en virtud de una orden de detención europea emitida por el Ministerio Fiscal de un Estado miembro que participe en la administración de justicia y tenga garantizado un estatuto de independencia debe poder impugnarla ante un juez o tribunal de tal Estado, sin necesidad de esperar a su entrega, tan pronto como dicha orden se haya dictado (salvo que así se ponga en peligro el procedimiento criminal) o se le haya notificado».
3 Sentencia de 27 de mayo de 2019, C‑508/18 y C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456; en lo sucesivo, «sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau»).
7 Ley de enjuiciamiento criminal (en lo sucesivo, «CPP»).
8 Sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau), apartado 90.
9 Conclusiones PF (Fiscal General de Lituania) y OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau).
10 Asunto C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586; en lo sucesivo, «sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial».
12 Sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau), apartado 73. Cursiva añadida.
13 Ibidem, apartado 74.
14 Ibidem, apartado 76.
16 Sentencia NJ (Fiscalía de Viena), apartado 40, in fine.
17 Sentencia PF (Fiscal General de Lituania), apartados 55 y 56.
18 A la subordinación de los fiscales a sus superiores jerárquicos hace referencia la sentencia NJ (Fiscalía de Viena), apartado 40: «en lo que respecta a las fiscalías austriacas […] se desprende que tales órganos están directamente subordinados a las fiscalías superiores y sometidos a las instrucciones de estas y que, a su vez, estas últimas se encuentran subordinadas al Ministro Federal de Justicia».
19 Artículo 5 de la Ley Orgánica sobre el estatuto de la magistratura (Ordonnance n.º 58-1270, de 22 de diciembre de 1958).
20 Conclusiones OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), punto 87, que transcribe el apartado 63 de la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), apartado 87. Cursiva añadida.
21 En la decisión n.º 2017-680 QPC, de 8 de diciembre de 2017, el Conseil Constitutionnel (Tribunal Constitucional, Francia) confirmó que «el Gobierno [francés] determina y conduce la política de la Nación, en especial, en lo que atañe a los ámbitos de actuación del Ministerio Fiscal» (punto 5).
22 Conclusiones OG y PI (Fiscalías de Lübeck y de Zwickau), punto 96.
23 El artículo 36 del CPP contempla, en efecto, que los fiscales «están obligados a seguir las instrucciones que les den sus superiores jerárquicos», salvo en sus intervenciones orales (observaciones del Gobierno francés, apartado 16). La emisión de una ODE no precisa de intervenciones orales, por lo que se sujeta a la regla general.
24 Asunto C‑503/15, EU:C:2017:126.
25 El Tribunal de Justicia rechazó en la sentencia de 12 de diciembre de 1996, X (C‑74/95 y C‑129/95, EU:C:1996:491), que el Ministerio Fiscal italiano estuviera legitimado para dirigir cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, pues su función «no es resolver con total independencia un litigio, sino someterlo, en su caso, al conocimiento del órgano jurisdiccional competente, como parte del proceso que ejercita la acción penal» (apartado 19).
26 Sentencia de 12 de diciembre de 1996, X (C‑74/95 y C‑129/95, EU:C:1996:491), apartado 19. Sin cursiva en el original.
27 Artículo 31 del CPP, tras su reforma de 25 de julio de 2013.
28 Apartado 2.10, párrafo cuarto, del auto de reenvío.
29 Cursiva añadida.
30 Sentencia OG y PI (Fiscalías de Lübeck y Zwickau), apartado 67.
32 Así lo entienden también la Comisión (apartados 23 a 26 de su escrito de observaciones) y el Fiscal General de Luxemburgo (p. 4 de sus observaciones escritas).
33 Sentencia PF (Fiscal General de Lituania), apartado 56.
34 El control de proporcionalidad «se refiere, en caso de homologación de una orden de detención nacional, únicamente a los efectos de la privación de libertad provocados por esta, así como, en caso de homologación de una orden de detención europea, al menoscabo de los derechos de la persona afectada más allá de la lesión de su derecho a la libertad, ya examinada. En efecto, el tribunal encargado de la homologación de una orden de detención europea está obligado a tomar en consideración los efectos que en las relaciones sociales y familiares de una persona residente en un Estado miembro distinto de la República de Austria provoca el procedimiento de entrega y el traslado de dicha persona» (apartado 44).
35 Escrito de observaciones del Fiscal General de Luxemburgo, p. 5.
36 Apartados 30 a 32 del escrito de observaciones de la Comisión.
37 Escrito de observaciones del Fiscal General de Luxemburgo, p. 5 in fine.
38 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, sobre el derecho a la asistencia de letrado en los procesos penales y en los procedimientos relativos a la orden de detención europea, y sobre el derecho a que se informe a un tercero en el momento de la privación de libertad y a comunicarse con terceros y con autoridades consulares durante la privación de libertad (DO 2013, L 294, p. 1).
39 O que, como en el derecho francés, limite la posibilidad de anticipar ese recurso al reclamado que ya sea parte en el procedimiento penal correspondiente, según declara el Gobierno francés en los apartados 35 a 37 de su escrito de observaciones.
40 Escrito de observaciones de la Comisión, apartado 33.
41 En la vista, los Gobiernos francés, neerlandés y sueco han defendido que, de ser precisa la revisión de sus legislaciones como consecuencia del pronunciamiento del Tribunal de Justicia, se limite la eficacia temporal de este último. Me he opuesto a una petición similar en las conclusiones del asunto Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:782), a las que me remito (puntos 69 y 70).
42 En la vista se puso de manifiesto que los ordenamientos de los Estados miembros pueden ofrecer vías indirectas —en ocasiones muy alambicadas— de revisión judicial de la emisión de la ODE. Determinar, en cada caso, si esa impugnación es posible implica un conocimiento del derecho procesal del Estado miembro emisor que no sería razonable pedir a la autoridad judicial de ejecución.