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Timestamp: 2020-07-06 02:50:03
Document Index: 275993304

Matched Legal Cases: ['artículo 308', 'artículo 4', 'artículo 157', 'artículo 308', 'artículo 155', 'Artículo 173', 'artículo 39', 'artículo 308', 'Artículo 157', 'artículo 111', 'artículo 157', 'artículo 155', 'artículo 41', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 157']

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Dictamen : 135 del 15/06/2000
Consultante: Marjorie Calvo Barrantes
Cargo: Coordinadora de Servicios Jurídicos
Funcionarios: Luz Marina Gutiérrez PorrasMilena Alvarado Marín
C-135-2000
San José 15 de junio del 2000
Marjorie Calvo Barrantes
Coordinadora de Servicios Jurídicos
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, damos respuesta a su Oficio No. SJ-046-02-2000 de 8 de febrero de este año, en el cual solicita el criterio técnico-jurídico de este Despacho respecto de lo siguiente:
"1) Que pasa en los casos de funcionarios que se les comunica como un paso preliminar que tienen una deuda con la Institución, estos aceptan llegar a un arreglo de pago y por escrito expresan su deseo de que se les deduzca de su salario algún pago hecho en exceso. ¿Se podría prescindir si no se causara ningún perjuicio ni a la Administración ni al Administrado, de todo el trámite del artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública en aras de la economía procesal si se llegara a tal arreglo de pago?
2) Será legalmente posible para la Administración activa si se aceptara a un arreglo de pago que no viole el debido proceso ni el derecho de defensa como el supracitado, anular un acto administrativo que declaraba un derecho subjetivo? Si se pudiera cuál es la normativa aplicable al caso?"
I.- CONSIDERACION PREVIA:
Es de advertir que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) solamente los jerarcas superiores de las instituciones del Estado pueden consultar a ese Despacho, en virtud del carácter vinculante de los dictámenes que al respecto se viertan, los cuales, podrían repercutir en alguno de los aspectos generales de la Administración.
La consulta será obligada para Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."
No obstante y por esta vez, se tratará de evacuar lo consultado bajo la observación indicada.
II. CRITERIO JURIDICO DE LA INSTITUCION CONSULTANTE:
En criterio legal de la Institución a su cargo, aquellos pagos en que la Administración Pública ha incurrido en un error material al haberlos consignado en exceso a determinados funcionarios por no haber aplicado en tiempo la variación de la fecha de aumentos anuales en el caso de permisos sin goce de salarios, la normativa que permite recobrar esas sumas pagadas de más, se resolverá de acuerdo con lo que dispone el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública y 173 del Código de Trabajo, pudiendo , "en cualquier tiempo, rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos", en orden a la forma estipulada en el último numeral citado, es decir, "a partir de un mínimo de cuatro períodos de pago, la Administración podrá llegar a un convenio con el administrado para recuperar lo que indebidamente se le pagó," de manera tal que, no exista un perjuicio en contra de los intereses del Estado ni del administrado.
Asimismo, sostiene ese Departamento, que: "en caso de que los funcionarios no estén anuentes a devolver las sumas de dinero que fueron pagadas en exceso, la normativa que se debe aplicar con el propósito de recobrarlas es lo que al respecto se refiere en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. En razón de lo que expresamente dispone el artículo 308 de esa Ley, será de observancia obligatoria la aplicación del procedimiento administrativo ordinario: " Si el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos."
Con vista de lo expuesto, se procederá a responder lo planteado, no sin antes, hacer un breve comentario respecto de la facultad limitada que tiene el Estado y sus instituciones de revocar, anular o rectificar sus propios actos.
III.- ANALISIS GENERAL DE LA POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA REVOCAR, REVISAR O RECTIFICAR SUS ACTUACIONES:
En virtud del principio de legalidad y seguridad jurídica que rigen todas las actuaciones de la Administración Pública, no puede ésta revocar o anular sus propios actos, sin contravenir con esos postulados constitucionales. No obstante, y en tratándose de situaciones muy calificadas, nuestro ordenamiento jurídico ofrece, en forma especial, los supuestos previstos en los numerales 152, 155, y 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante los cuales, el Estado podría enmendar, rectificar, revocar o revisar sus actos, claro está, dentro de los límites legales y constitucionales que al respecto existen, sobre todo, cuando sus contenidos han resultado ser declarativos de derechos subjetivos. En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha ocupado en explicar que:
"El procedimiento en el artículo 155 será aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos). Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se esté en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico.
(Jurisprudencia enunciada en el Dictamen No. C-250-97 de 24 de diciembre de 1997)
"Artículo 173.-1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
(Reformado por la Ley No. 7871 de 21 de abril de 1999)
Al utilizar esa norma, la terminología de "nulidad absoluta, evidente y manifiesta" hace referencia a aquellos actos que carecen, evidentemente, de validez jurídica por infringir de tal manera el ordenamiento jurídico que su realización impide la consecución del fin público, o bien, porque carecen de uno o varios de los elementos constitutivos de todo acto administrativo. En otras palabras, el vicio que conlleva a la nulidad del acto es de una magnitud tal, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios, en el que se manifiesta. Nulidad que conforme el inciso 4 de ese mismo artículo, sólo podrá declararse dentro del plazo de cuatro años. Al respecto, mediante Dictamen de este Órgano Consultor de la Administración Pública No. C-200-90 de 3 de julio de 1992, se subrayó lo siguiente:
Es importante también recalcar que, previo a que este Despacho, emita el dictamen de ley, o en su caso la Contraloría General de la República, la Administración está obligada a seguir el procedimiento administrativo establecido en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, tal y como este Órgano Consultor de la Administración Pública, en forma reiterada lo ha señalado de la siguiente manera:
"Por todo lo expuesto, debe valorar y considerar el ente público gestionante si para nuestro caso particular se han respetado y seguido con los principios y marco de referencia que se exige para este tipo de procedimiento administrativo, todo en armonía con lo que reiteradamente ha establecido la Procuraduría, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política y artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública: que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por el jerarca del órgano que lo dictó, necesariamente debe haber respetado el principio del debido proceso, brindándole al administrado o afectado la oportunidad de ejercer en forma amplia su defensa y satisfaciendo de esta forma el interés público inmerso en la actividad administrativa." (Dictamen No. C-012-99 de 21 de enero de 1999)
En otro orden de ideas, se tiene el supuesto del numeral 157 de la Ley General de la Administración Pública, por medio del cual, se autoriza a la Administración, la posibilidad de que corrija sus errores de hecho, materiales y aritméticos en cualquier tiempo. Así, mediante el Dictamen No. 145-98 de 24 de Julio de 1998, esta Procuraduría determinó:
...nos limitaremos a mencionar los casos – abstractamente considerados- en que procede la corrección de errores de hecho, a efecto de que sea la administración activa (como corresponde) la que determine la forma de proceder en cada caso.
La Ley General de la Administración Pública al referirse a la rectificación de los errores de este tipo indica:
"Artículo 157: En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos."
En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista.
"El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima facie" por su sola contemplación ….Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene."(...)"
Por su parte, Jesús González Pérez, citando jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente:
"Los errores materiales, de hecho o aritméticos …han sido caracterizados como aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación…estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de la pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse" "(…)"
Es importante señalar además que la firmeza del acto o su condición de declarativo de derechos ( incluso en forma de resolución administrativa como sucede al otorgarse el beneficio de la pensión y cuantificar su monto) no limita la posibilidad de corregir sus errores materiales en cualquier momento.
La doctrina española, país de cuya regulación sobre el punto se nutre la nuestra (...) así lo ha establecido claramente:
"Ante los errores materiales en que puede incurrir un acto administrativo, cuando no se plantea el problema de sí el mismo infringe o no el Ordenamiento Jurídico, no deben darse las limitaciones: a) De los derechos subjetivos que deriven del acto, cuando el procedimiento se incoe de oficio. b) Del transcurso de los plazos para recurrir contra él, cuando lo incoan los interesados. De ahí que no pueda alegarse la excepción de acto confirmativo contra el posible recurso contra el acto denegatorio de la petición de rectificación"()"
En sentido similar, García Enterría ha dicho:
"La rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso "la doctrina del acto consentido no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su expresa dicción y con fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos de derechos y, respecto del administrado, la doctrina del acto consentido o confirmatorio".
Consideramos que las características mencionadas del error de hecho, material o aritmético, permitirá a la Administración determinar en cuáles casos de los que se nos exponen en la consulta es posible rectificar lo actuado.
A manera de ejemplo, si en la determinación del monto de una pensión se tomó en cuenta un rubro salarial que no consta ni se deriva de las piezas del expediente, ello puede catalogarse como un error material. No obstante, si lo que medió fue un juicio de valor en cuanto a la procedencia jurídica de aplicar ese rubro salarial, o bien si existía al momento de la cuantificación del beneficio jubilatorio una certificación u otro documento que hacía constar su existencia, el asunto trasciende la esfera del simple error, debiendo en ese caso acudirse ( si el límite temporal lo permite) a las otras formas de solución del problema que se mencionan en el apartado II de este trabajo.
Igualmente, en el supuesto de anualidades reconocidas en exceso, es preciso determinar –siempre dentro del expediente respectivo- si ese reconocimiento se originó en una mala operación aritmética, o en una incorrecta transcripción o apreciación del número exacto de pasos, en cuyo caso sí procedería, en cualquier momento, la rectificación del error. Por el contrario, si lo que medió fue más bien una mala calificación jurídica (por ejemplo en cuanto a la procedencia o no de reconocer servicios prestados en determinadas instituciones), la posibilidad de rectificar el problema debe desecharse.
lV- Requisitos y efectos de la rectificación de errores materiales:
Habiéndose detallado con anterioridad los supuestos en que procede la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos, conviene ahora mencionar los requisitos y efectos de dicha rectificación.
En primer lugar debe quedar claro que la rectificación aludida, cuando verse sobre actos declarativos de derechos, no puede ser intempestiva. Por el contrario, debe ser producto de la conclusión indubitable a la que se arribe en un procedimiento administrativo formal, que contemple todos los requisitos legalmente previstos para la efectiva defensa de los intereses del administrado(...)
De lo anterior resulta evidente que la posibilidad que se plantea en la consulta en el sentido de suspender de oficio los reajustes al monto de la pensión hasta tanto se compensen las sumas giradas en exceso resulta improcedente. También lo es dejar de tomar en cuenta a la hora de realizar reajustes a la pensión, los montos originados en posibles errores, pues para ello sería necesario que la rectificación de ese error se haya declarado y se encuentre firme.
Por otra parte, en cuanto al órgano facultado para iniciar el procedimiento de rectificación, debemos señalar que sería el mismo que dictó originalmente el acto, pues si en su momento tuvo competencia para dictarlo, también la tendrá para corregir sus errores." (El resaltado no es del original)
Como se ha dejado ver claramente de ese pronunciamiento, el error de hecho, material o aritmético es aquel que puede ser detectado con facilidad, tanto por la Administración como por el administrado, y en tales términos, ambas partes están conscientes jurídicamente de que esa irregularidad debe enmendarse sin tener que recurrirse a ninguna solución compleja de los primeros supuestos arriba analizados. Es decir, como se explica en la citada doctrina, es una situación que no admite opinión ni criterio alguno, y ni siquiera permite una valoración del ordenamiento jurídico, ya que, la circunstancia dada al dictarse un determinado acto constituye un verdadero yerro que debe corregirse .
De manera que, lo ocurrido en esas condiciones y características, hace que, lo que debe rectificarse como real error, no ocasiona ningún perjuicio grave al administrado, ni menos, le deriva la imposición de obligaciones, o bien, le suprime o deniega derechos subjetivos, o le cause cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos legítimos; así como tampoco puede darse una contradicción o concurso de intereses frente a la Administración, como podría suceder, en tratándose de las hipótesis que para los procedimientos administrativos establece el Título Sexto, Capítulo I de la Ley General de la Administración Pública. En todo caso, y así lo ha subrayado la Sala Constitucional de consulta, "…el error no crea derecho"
No obstante lo expuesto, si la Administración al proceder a rectificar una anomalía de esa clase, advierte del administrado alguna eventual contradicción, deberá, entonces, proceder al procedimiento que estipula el Título Sexto de la Ley General de la Administración Pública, a fin de cumplir con el derecho constitucional al debido proceso y al de la defensa. En ese sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha puntualizado lo siguiente:
III.- Sin embargo, es un hecho que al recurrente, durante varios años se le ha venido pagando la disponibilidad y si la administración considera que tal pago se hacía de manera irregular, por no corresponder al puesto desempeñado por él no puede considerarse que tiene derechos adquiridos.
Pero en todo caso, al no ser un error imputable al recurrente, no puede la Administración suspender el pago sin seguir previamente el procedimiento administrativo correspondiente, con notificación expresa al afectado y respetando su derecho de defensa, lo que no consta que se hiciera en este caso ..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución No. 1671-92 de las 10:32 horas del 19 de junio de 1992).
IV.- ANALISIS DE LA CONSULTA
Su consulta en concreto es:
2) Será legalmente posible para la Administración activa si se aceptara a un arreglo de pago que no viole el debido proceso ni el derecho de defensa como el supracitado, anular un acto administrativo que declaraba un derecho subjetivo? Si se pudiera cuál es la normativa aplicable al caso.?"
Conforme al orden de las preguntas, se procederá a responder cada una de ellas, de la siguiente forma:
1) En el primer caso, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 157 de análisis, así como del propio principio de la celeridad procesal administrativa que le informa, hay que manifestar que, cuando existe real convicción jurídica por parte de los funcionarios en reintegrar los dineros pagados de más, por cuanto es evidente y notorio, que la Institución incurrió en un error de la clase aludida en esa disposición legal, no habría ningún problema en rectificar y recuperar los dineros pagados en demasía, en la forma usual que tiene la Administración para hacerlo.
En cambio, si esa situación le resulta controversial al funcionario, no obstante el error de hecho, material o aritmético incurrido por la Administración en pagarle salarios demás, el procedimiento administrativo formal, como medio efectivo de garantizar su derecho de defensa, debe anteceder necesariamente a la rectificación de cuestión. En este sentido, vale mencionar lo que el Tribunal Contencioso Administrativo ha sostenido reiteradamente:
"Es oportuno referir, que la mayoría de este Tribunal en reiteradas ocasiones, en casos como el presente, ha considerado que para que tenga fuerza ejecutiva el documento emitido por la Administración en contra de sus servidores, es necesario que se cumpla con el procedimiento que al efecto contempla la Ley General de la Administración Pública, en los artículos 214 y siguientes, y a los que remite sin duda el ordinal 211 inciso 3). Su finalidad es el respeto al derecho fundamental de la defensa, que en doctrina se fundamenta en el debido proceso, o debido contradictorio…"
(Ver, Resolución Nº: 820 del 01/09/1992 10h 30m
Tribunal Superior Contencioso Administrativa, Sección Segunda)
2) En cuanto a la segunda interrogante, es claro que, tal y como se explicó en el acápite que antecede, la Administración no puede desconocer los efectos generados en un acto declaratorio de derechos a favor del administrado o funcionario, para anularlo, toda vez que, en virtud de la máxima constitucional de la intangibilidad de los actos propios, solo tendría las alternativas previstas en los numerales 155 o 173 de la citada Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que al respecto, vale ilustrar con alguna jurisprudencia que sirva al momento de resolver la situación que aquí ocupa. Así, el Órgano de Control de Constitucionalidad indica:
"VII) Y es que, la administración no puede perder de vista que estamos ante relación de servicio público y que no puede regresar sobre sus propios actos declarativos de derechos, sino es, por el procedimiento que señala el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los correspondientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. De acuerdo con lo expuesto, la actuación de las autoridades accionadas ha sido irregular y con ello han lesionado los derechos laborales del quejoso que le resultan amparados en esta sede. Por lo expuesto, el recurso debe declararse con lugar y se ordena a los accionados restituir al quejoso en el goce de sus derechos fundamentales que, para el caso concreto, implica regresar al recurrente, en propiedad, en su condición "(….)"
(Voto No. 3865-95 de 14 de julio de 1995)
"SEGUNDO: Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí) actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de la denominada prohibición que en su momento fuera 00000concedida a la demandante, pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la administración a los establecimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública para la declaración de nulidad de los actos declaratorios de derechos (artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública).
(Voto No. 5885-95 de 27 de octubre de 1995)
"II.- Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un derecho del recurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración. "
(Voto No. 440-95 de 29 de enero de 1995)
Por las razones jurídicas expuestas, este Despacho concluye que:
1.- En virtud del artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública y principio de celeridad y economía procesal administrativa que le informa, la Administración puede rectificar y en cualquier tiempo sus errores materiales, de hecho o aritméticos que le indujeron a realizar un "pago salarial en exceso", sin necesidad de aplicar el procedimiento administrativo que prevé dicha normativa, toda vez que, no causa ningún perjuicio grave al funcionario, ni le impone obligaciones, ni le suprime derechos subjetivos, ni causa ninguna lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos.
2.- Si esa situación le resulta controversial al funcionario, no obstante el error de hecho, material o aritmético incurrido por la Administración en pagarle salarios demás, el procedimiento administrativo formal, como medio efectivo de garantizar su derecho de defensa, debe anteceder necesariamente a la rectificación de cuestión.
3.- Finalmente, si se pretende anular un acto administrativo que ha generado derechos a favor del administrado o funcionario, la Administración deberá seguir los procedimientos previstos en los numerales 155 o 173 de la citada Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según sea el caso.
Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras Licda. Milena Alvarado
Procuradora II a.i Abogada de Procuraduría