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Timestamp: 2019-05-19 11:10:26
Document Index: 394834912

Matched Legal Cases: ['§ 165', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 5', '§ 37', '§ 165', '§ 1', 'Art. 14', '§ 15', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 215', '§ 215', '§ 215', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 132', '§ 165', '§ 165', '§ 165', '§ 215', '§ 132', '§ 165']

BVerwG, 4 BN 34.02: Gemeinde, Deckung, Bestätigung, Nichtigkeit
Urteil des BVerwG vom 05.08.2002, 4 BN 34.02
4 BN 34.02
BVerwG 4 BN 34.02 OVG 1 K 1823/00
In welchem Umfang diese Regelungen Raum für gemeindliche Wertungen und Erwägungen lassen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind, hängt von der Struktur der jeweils
einschlägigen Norm ab. Einen Grundsatz des Inhalts, dass die
Vorschriften des Rechts der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen tendenziell geeignet sind, Beurteilungs- und Gestaltungsfreiräume zu eröffnen, gibt es nicht. Die §§ 165 ff.
BauGB als Teil des Besonderen Städtebaurechts sind eher im Gegenteil durch strengere Bindungen gekennzeichnet als das Recht
der Bauleitplanung. Anders als im Anwendungsbereich des § 1
Abs. 3 BauGB hängt es nicht maßgeblich von der planerischen
Konzeption der Gemeinde ab, ob die ergriffenen Maßnahmen als
erforderlich zu qualifizieren sind. Welche städtebaulichen
Ziele im Rahmen des Allgemeinen Städtebaurechts die Gemeinde
sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die
ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (vgl.
BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 30.94 -
Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 82, vom 14. August 1995 - BVerwG
4 NB 21.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86 und vom 11. Mai
1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27).
Des Instrumentariums der Bauleitplanung, das ihr der Gesetzgeber in den §§ 5 und 9 BauGB zur Verfügung stellt, darf sie
sich bedienen, ohne den Nachweis führen zu müssen, dass dies
zur Bewältigung einer bauplanungsrechtlichen Problemlage unentbehrlich oder gar zwingend geboten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1991 - BVerwG 4 C 20.88 - Buchholz 406.11
§ 37 BauGB Nr. 4 und vom 22. Januar 1993 - BVerwG 8 C 46.91 -
BVerwGE 92, 8). Im Anwendungsbereich der §§ 165 ff. BauGB sind
die Anforderungen schon deshalb zwangsläufig strenger, weil
die Entwicklungsmaßnahme, anders als der Flächennutzungs- oder
der Bebauungsplan (vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 21. Februar 1991 - BVerwG 4 NB 16.90 - und vom 25. August 1997
- BVerwG 4 BN 4.97 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 51 und 94),
an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen ist. Die Entwicklungssatzung erzeugt enteignungsrechtliche Vorwirkungen. Sie legt
mit Bindungswirkung für ein etwaiges nachfolgendes Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Damit steht die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und der Ziele, die
realisiert werden sollen, dem Grunde nach fest. Dem Enteignungsverfahren verbleibt die Prüfung, ob das so konkretisierte
Gemeinwohl den Zugriff auf das einzelne Grundstück erfordert
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juli 2002 - 1 BvR 390/01 -;
BVerwG, Urteile vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 94.79 -
Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 4 und vom 3. Juli 1998
Die enteignungsrechtliche Funktion, die die Entwicklungssatzung erfüllt, schließt es nicht aus, Bewertungs- und Prognosespielräume zuzuerkennen, die einer gerichtlichen Vollkontrolle
entzogen sind, setzt der Gestaltungsfreiheit aber auch Grenzen, die sich für die Gemeinde in strikten Vorgaben äußern.
Die für die Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin relevanten
Tatbestandsvoraussetzungen belegen dies. So setzt eine Entwicklungsmaßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen im
Sinne einer Gesamtmaßnahme erfordert. Soll eine Entwicklungsmaßnahme auf voneinander getrennten Teilflächen verwirklicht
werden, so ist der Gesamtmaßnahmecharakter nur gewahrt, wenn
die Teilflächen untereinander in einer funktionalen Beziehung
stehen. Ob diesen aus § 165 Abs. 1 und 2 BauGB ableitbaren Erfordernissen genügt ist, unterliegt uneingeschränkter richterlicher Überprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123). Entsprechendes gilt
für das Gemeinwohlerfordernis des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB. Ob das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung einer
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- oder Arbeitsstätten erfordert, hängt
freilich von dem Ergebnis einer spezifisch enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte ab. Die danach gebotene Bilanzierung ist indes nicht mit planerischer
Abwägung gleichzusetzen. Ob die öffentlichen Interessen überwiegen, die für das Planungsvorhaben sprechen, ist nicht lediglich nach Maßgabe der zum Abwägungsgebot entwickelten
Grundsätze gerichtlich überprüfbar (vgl. BVerfG, Urteil vom
24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 - BVerfGE 74, 264, Beschluss vom
20. März 1984 - 1 BvL 28/82 - BVerfGE 66, 248; BVerwG, Urteile
vom 14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 5.90 - BVerwGE 87, 241 und
vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - a.a.O., Beschluss vom
16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 - Buchholz 406.11 § 165
BauGB Nr. 9). In welcher Richtung das angestrebte Revisionsverfahren zusätzliche Erkenntnisse sollte vermitteln können,
legt die Antragsgegnerin nicht dar.
Senat hat sich mit der Problematik, wann eine Entwicklungsmaßnahme im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Deckung
eines erhöhten Bedarfs an Wohn- oder Arbeitsstätten erforderlich ist, bereits im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN
5.97 - (a.a.O.) und im Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG
4 BN 55.00 - (a.a.O.) eingehend auseinander gesetzt. Er hat
bei dieser Gelegenheit dazu Stellung genommen, wie das Erkenntnismaterial beschaffen sein muss, damit die Gemeinde insoweit ihren Darlegungspflichten genügen kann. Die Antragsgegnerin zeigt nicht auf, inwiefern diese Rechtsprechung weiterer
Konkretisierung oder Fortentwicklung bedarf.
Betracht kommt. Zu diesem Fragenkreis hat er sich bereits
mehrfach geäußert. Alle Entscheidungen laufen im Kern auf die
Aussage hinaus, dass für ein ergänzendes Verfahren nur dann
Raum ist, wenn der Mangel nicht so schwer wiegt, dass er die
Planung als Ganzes von vornherein infrage stellt (vgl. BVerwG,
406.11 § 215 a BauGB Nr. 1; Beschlüsse vom 10. November 1998
- BVerwG 4 BN 45.98 - und vom 25. Mai 2000 - BVerwG 4 BN
17.00 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 2 und 6). Es bedarf
keiner nochmaligen Bestätigung, dass das Mittel des § 215 a
Abs. 1 Satz 1 BauGB in den Fällen versagt, in denen - mit den
Worten der Antragsgegnerin - eine "Planreparatur" schlechterdings unmöglich erscheint. Ob der Fehler so schwer wiegt, dass
er das Grundgerüst der Planung zum Einsturz bringt, hängt von
den jeweiligen Umständen ab.
1. Das Normenkontrollgericht hat keinen Rechtssatz aufgestellt, der in Widerspruch zu den Ausführungen des Senats im
Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) zur Ü-
berprüfbarkeit von administrativen Prognoseentscheidungen
steht. Das von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang angeführte Zitat bezieht sich auf das in § 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BauGB genannte Tatbestandsmerkmal. Danach entspricht die
Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme dem
Wohl der Allgemeinheit insbesondere dann, wenn sie der Deckung
eines erhöhten Bedarfs an Wohn- oder Arbeitsstätten dient. Der
Senat hat darauf hingewiesen, dass sich die Bedarfsentwicklung, auf die § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB abstellt, nur im
Wege einer Prognose erfassen lässt, die gerichtlich allein
darauf überprüfbar ist, ob sie in einer der Materie angemessenen Weise erarbeitet worden ist (vgl. hierzu im Einzelnen auch
BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 -
a.a.O.). Zu der Frage, wieweit die Gemeinde im Rahmen von
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB über Bewertungs- und Prognosespielräume verfügt, findet sich im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) keine Aussage. Jedenfalls insoweit kann das Normenkontrollgericht mithin keinen Rechtssatz formuliert haben, der sich als Abweichung von dieser Entscheidung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO qualifizieren lässt.
2. Das Normenkontrollgericht hat zu der unter Bedarfsdeckungsgesichtspunkten relevanten Bevölkerungsentwicklung keine Aussagen getroffen, die Rechtsausführungen in den Senatsentscheidungen vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (a.a.O.) und
- BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) zuwiderlaufen. Es hat aus dem
Umstand, dass die Bevölkerungszahl in den vergangenen Jahren
im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin insgesamt zwar gestiegen, in dem Gebietsteil, in dem die Entwicklungsmaßnahme
durchgeführt werden soll, aber zurückgegangen ist, gefolgert,
dass dort von einem erhöhten Bedarf an Wohnstätten keine Rede
sein könne. Die Antragsgegnerin hält dem Normenkontrollgericht
vor, hierbei verkannt zu haben, dass sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungshoheit in der Lage sein müsse, einer städtebaulichen Mangellage mit einer offensiven Ansiedlungspolitik
entgegenzuwirken und die Einwohnerentwicklung auf der Grundlage eines zukunftsorientierten Gesamtkonzepts gezielt so zu
lenken, dass sich der Bevölkerungszuwachs nicht nur auf die
Siedlungsschwerpunkte Hooksiel und Hohenkirchen, sondern auch
auf den Bereich Horumersiel/Schillig verteile.
nach Wohnraum oder Arbeitsstätten das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang
muss so groß sein, dass es zu seiner Beseitigung mit einer
Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren
Funktionen her hinter den in § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben
kann. Das Normenkontrollgericht hat in Übereinstimmung mit
diesen Grundsätzen den Bevölkerungsrückgang im Bereich
Horumersiel/Schillig als Indikator dafür angesehen, dass in
dem fraglichen Raum kein Nachfragedruck besteht, der den vom
Senat geforderten Intensitätsgrad aufweist. Die Antragsgegnerin räumt letztlich selbst ein, dass sie eine Nachfragesituation durch die angegriffene Entwicklungsmaßnahme überhaupt
erst schaffen will. Die Bereitstellung von Flächen für den
Wohnungsbau ist nach ihrer eigenen Darstellung nicht die Folge
einer Bedarfsentwicklung, die eine planerische Steuerung unter
Einsatz von Mitteln gebietet, für die das Recht der herkömmlichen Bauleitplanung nichts hergibt. Die Sogwirkung, die mit
ihr erzeugt werden soll, hat vielmehr Angebotscharakter. Eine
Entwicklungsmaßnahme aber, die die Merkmale einer "Angebotsplanung" aufweist, ist nach der Rechtsprechung des Senats unzulässig.
dem Blickwinkel der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB normierten Erfordernisse über einen Rechtssatz hinweggesetzt hat,
den der Senat im Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN
förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs zu prüfen
hat, ob sich die angestrebten Entwicklungsziele durch den Abschluss städtebaulicher Verträge erreichen lassen. Selbst wenn
insoweit ein Zulassungsgrund vorläge, wäre für eine Zulassung
der Revision kein Raum. Denn das Normenkontrollurteil beruht
nicht auf der geltend gemachten Abweichung. Der an die Antragsgegnerin gerichtete Vorwurf, nicht ausgelotet zu haben,
wie es um die Mitwirkungsbereitschaft der betroffenen Grundstückseigentümer steht, ist nur einer von mehreren Gründen,
aus denen das Normenkontrollgericht, je selbständig, die Nichtigkeit der angegriffenen Entwicklungssatzung herleitet ("Die
angegriffene Entwicklungssatzung scheitert schließlich an
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB"). Soweit das Normenkontrollgericht darauf abstellt, dass das Erfordernis einer integrierten Gesamtmaßnahme nicht erfüllt und der Nachweis eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten nicht erbracht ist, greift die Antragsgegnerin diese Feststellungen zwar ebenfalls an. Ihre insoweit erhobenen Grundsatzrügen greifen aber - wie dargelegt -
nicht durch. Auch ihre Verfahrensrügen bleiben - wie noch auszuführen ist - ohne Erfolg.
lassen, die Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären. Das Normenkontrollgericht hat die vom Senat geäußerte Rechtsansicht, dass ein ergänzendes Verfahren im
Sinne des § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB nur dann nicht in Betracht kommt, wenn der Mangel von solcher Art und Schwere ist,
dass er die Planung als Ganzes von vornherein infrage stellt,
nicht in Zweifel gezogen. Es hat - wohl berechtigterweise -
keinen Anlass gesehen, näher darzulegen, wieso die von ihm
markierten Fehler so schwer wiegen, dass sie zur Nichtigkeit
der angegriffenen Satzung führen. Selbst wenn das Normenkontrollgericht in diesem Zusammenhang das Senatsurteil vom
8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 - (a.a.O.) übersehen haben
sollte, läge hierin keine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2
tatsächlichen Annahmen der Vorinstanz und dem Akteninhalt
liegt nicht vor. Das Normenkontrollgericht stellt nicht in Abrede, dass sich im Bericht zur Entwicklungssatzung Angaben zu
dem Konzept der Entwicklungsmaßnahme finden (vgl. UA S. 9
bis 12). Diese Aussagen reichen nach seiner Einschätzung aber
nicht aus, um den Anforderungen des § 165 Abs. 1 und 2 BauGB
zu genügen. Wieweit diese rechtliche Beurteilung die Entscheidung zu tragen geeignet ist, ist eine Frage der tatrichterlichen Beweiswürdigung und Überzeugungsbildung, die als solche
nicht als Verfahrensmangel rügefähig ist.
Kenntnis genommen hat (vgl. UA S. 9). Sie legt nicht dar, wieso sich dem Normenkontrollgericht insoweit ergänzende Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Sie lässt auch unerörtert,
welche zusätzlichen Erkenntnisse zu erwarten gewesen wären,
wenn die Vorinstanz die von ihr als notwendig erachteten weiteren Schritte unternommen hätte.
angenommen hat, dass die Errichtung der zwei vorgesehenen
Großparkplätze nur dann zügig umgesetzt werden kann, wenn zuvor die Flächen der Entwicklungszone V veräußert werden. Die
insoweit getroffene Feststellung ist nur eines von mehreren
Gliedern, die in der Argumentationskette der Vorinstanz jedes
für sich den Schluss rechtfertigen, dass von einer integrier-
ten Gesamtmaßnahme keine Rede sein kann.