Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-decisions/decision-n-2012-662-dc-du-29-decembre-2012-observations-du-gouvernement
Timestamp: 2019-09-17 09:25:29+00:00
Document Index: 301531145

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Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012 - Observations du gouvernement | Conseil constitutionnel
Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012 - Observations du gouvernement
Décision n° 2012-662 DC
pictoCommentairePdf 201.42 Ko
pictoDossier documentairePdf 817.97 Ko
pictoDossier documentaire complémentaire 1Pdf 6.42 Mo
pictoDossier documentaire complémentaire 2Pdf 3.75 Mo
pictoProjet de loi adoptée le 20 décembre 2012 (T.A. n° 73)
pictoSaisine par 60 députés (1)Pdf 2.4 Mo
pictoSaisine par 60 sénateursPdf 1.43 Mo
pictoObservations complémentaires du gouvernementPdf 932.91 Ko
pictoVersion PDF de la décisionPdf 218.31 KopictoLien stable de la décision
Le Conseil constitutionnel a été saisi de trois recours dirigés contre la loi de finances initiale pour 2013, présentés, pour deux d'entre eux, par plus de soixante députés et, pour le troisième, par plus de soixante sénateurs.
I/ SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DE LA LOI.
Les sénateurs auteurs du recours considèrent qu'a constitué un détournement de procédure le vote au Sénat d'une question préalable. Elle aurait empêché les sénateurs de se prononcer sur la loi déférée, et d'exercer le droit d'amendement qu'ils tirent de l'article 44 de la Constitution.
Il a été fait application de l'article 44 du Règlement du Sénat - déclaré conforme à la Constitution (CC, 15 janvier 1992, n° 91-301 DC) - qui assigne comme objet à la question préalable, notamment, de faire décider par le Sénat qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. Aucun motif particulier n'est mentionné dans l'article pour fonder le vote des sénateurs en ce sens.
Le vote de la question préalable est intervenu non en première lecture devant le Sénat, lors de laquelle les sénateurs ont pu utilement présenter des amendements et discuter de la loi - même si le projet a été au final rejeté - mais lors d'une nouvelle lecture avant que l'Assemblée nationale ne statue de manière définitive. Le rejet du texte présenté étant certain, compte tenu des prises de position publiques des sénateurs, les amendements qui auraient pu être présentés et, le cas échéant, votés n'auraient de toute manière pas pu être repris dans le texte final. A ce stade de la procédure, seuls les amendements repris dans un texte lui-même adopté par le Sénat auraient pu être retenus par l'Assemblée nationale au cours de la lecture définitive. Dans ces conditions, le vote de la question préalable, lors de cette phase finale d'examen de la loi et alors que les délais d'adoption d'une loi de finances sont contraints, n'a pas eu d'effet sur la loi qui devait être votée.
Par suite, l'adoption de la question préalable, dans ces circonstances particulières, n'a pas constitué un détournement de procédure et n'a pas méconnu les droits de l'opposition, ou le droit d'amendement garanti par l'article 44 de la Constitution.
II/ SUR LA SINCERITE DE LA LOI.
La loi déférée repose sur des hypothèses macroéconomiques raisonnables, s'inscrivant dans le cadre du consensus des économistes et qui ont, au demeurant, été révisées à la baisse avant le dépôt du projet de la loi de finance afin de prendre en compte les évolutions attendues.
Dans son rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques de juillet 2012, le Gouvernement indiquait que la croissance ne devrait s'établir qu'à 0,3 % en 2012, « hypothèse prudente retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances rectificative et conforme au consensus des économistes, et proche de celle anticipée aujourd'hui par l'INSEE (0,4 %) ». Il indiquait par ailleurs que la croissance « atteindrait 1,2 % en moyenne annuelle en 2013 », et ajoutait que « cette hypothèse - en ligne avec les prévisions des institutions internationales » était « prudente » et reposait « sur un scénario de dissipation très progressive des tensions financières ».
Pour tenir compte de la réduction des perspectives de croissance mondiales observées depuis l'été 2012, le Gouvernement a, pour l'élaboration des lois financières de fin d'année, abaissé de 0,4 point sa prévision de croissance pour 2013, à +0,8%, tout en soulignant les aléas entourant cette prévision : le rythme de résolution des tensions de la zone euro, le comportement des agents économiques (notamment le niveau d'épargne), le marché du travail (notamment l'évolution de la productivité).
La prévision macroéconomique de la loi déférée repose sur un scénario de reprise progressive et raisonnable de l'activité en France en 2013. La demande mondiale serait plus dynamique qu'en 2012 et permettrait une accélération des exportations. La prévision reste prudente sur l'investissement des entreprises, qui repartirait progressivement, et sur les comportements de stockage, qui ne contribueraient pas à la croissance. La consommation augmenterait un peu, le taux d'épargne retrouvant sa moyenne de long terme après avoir atteint un niveau élevé.
Le dernier consensus des économistes, en décembre 2012, fait apparaître pour 2013 une prévision de croissance du produit intérieur brut de + 0,1%. Cette moyenne résulte d'estimations hétérogènes comprises entre -0,5% et +0,9%, qui témoignent d'un environnement économique international particulièrement incertain et volatile, et d'un contexte européen en voie de stabilisation. La prévision de croissance sur laquelle est bâtie le projet de loi de finances du Gouvernement, à + 0,8%, s'inscrit donc à l'intérieur de la fourchette de prévision des économistes. Par comparaison, en septembre 2011, l'écart entre la prévision du Gouvernement pour la croissance en 2012 et celle du consensus des économistes était du même ordre (+ 1,75% pour le Gouvernement au titre de 2012 ; + 1,2 % pour les économistes).
Les révisions des perspectives économiques auxquelles les organismes internationaux et instituts de conjoncture ont pu procéder récemment n'ont pas été suffisamment significatives pour justifier une modification des hypothèses macroéconomiques au cours de la discussion de la loi déférée au Parlement. Globalement, la Commission européenne, l'OCDE et le FMI partagent le diagnostic d'une résistance de la demande interne, notamment du fait du niveau élevé du taux d'épargne des ménages, ainsi qu'en raison du ciblage des mesures de recettes du PLF. En outre, depuis le dépôt du projet de loi, le taux de change de l'euro et les prix du pétrole ont très légèrement évolué, dans un sens globalement plus favorable à l'activité. De même, les tensions sur les dettes souveraines dans la zone euro ont eu tendance à s'estomper tandis que les marchés actions en France et en Allemagne atteignent des plus hauts niveaux depuis l'été 2011. Enfin, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi devrait jouer favorablement sur les anticipations et les comportements des entreprises dès 2013.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement considère que le grief d'insincérité de la loi déférée ne peut pas être retenu.
III/ SUR L'ARTICLE 3.
A. - Les députés auteurs du recours considèrent que la création d'une tranche supplémentaire au barème de l'impôt sur le revenu, au taux de 45% pour la fraction de revenus excédant 150 000 euros par part, méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt en ce que sont soumises les retraites d'entreprise, dites « retraites chapeau ». Ces dernières seraient soumises à un taux de prélèvement global de 77.1% (21% de cotisation spécifique, 7.1% de prélèvements sociaux, 4% au titre de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus) - et même de 108% si l'on compte la contribution additionnelle de 30% à la charge de l'employeur. Un tel taux serait confiscatoire et justifierait que soit également déclarée contraire à la Constitution l'article L. 137-1-1 du code de la sécurité sociale qui a créé la taxe spécifique, au taux actuel de 21%.
B. - Le Gouvernement ne partage pas cette approche du dispositif.
B.1. - Le Gouvernement entend, à titre liminaire, rappeler le cadre dans lequel s'apprécie le respect du principe d'égalité devant les charges publiques et le respect de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, duquel découle le contrôle du caractère « confiscatoire » d'une imposition (v. n° 2007-555 DC du 16 août 2007).
a) Selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (v., en dernier lieu, 9 août 2012, n° 2012-654 DC), le respect tant du principe d'égalité que de l'article 13 de la Déclaration est apprécié au regard de « chaque imposition prise isolément » - en fonction des caractéristiques propres de cet impôt, de l'objectif du législateur et des facultés contributives au titre de la ressource taxée.
Il n'y a donc en principe pas lieu, pour procéder à l'examen du respect du principe d'égalité devant l'impôt et au contrôle de l'existence d'une charge excessive au regard de leurs facultés contributives, de tenir compte d'autres impositions, ou d'autres prélèvements obligatoires, que celui qui fait l'objet du contrôle (v. nt. en ce sens : CC, 18 décembre 1997, n° 97-393, LFSS pour 1998). A cet égard, on notera que, s'agissant précisément de la question de la taxation des « retraites chapeau » qui fait l'objet de la critique des auteurs du recours, le Conseil constitutionnel n'a pas tenu compte du prélèvement pesant sur l'employeur au titre de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale pour déclarer conforme à la Constitution l'article L. 137-11-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, qui régit la contribution pesant sur le bénéficiaire (CC, 13 octobre 2011, n° 2011-180 QPC).
Si, dans la décision du 16 janvier 1986 concernant la loi limitant le cumul emploi - retraite (n° 85-200 DC du 16 janvier 1986 à propos de la « contribution de solidarité »), une méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration a été retenue, c'est au regard des seules caractéristiques particulières de la contribution en cause et non en prenant en compte l'ensemble des impositions susceptibles de porter sur la même catégorie de revenus.
b/ Il est vrai que, dans la décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012, l'appréciation tant du principe d'égalité devant l'impôt que du caractère « confiscatoire » de la contribution exceptionnelle sur la fortune exigible au titre de la seule année 2012 a pris en compte l'imposition distincte au titre de l'impôt sur la fortune. Cette approche s'explique par les caractéristiques propres de cette imposition dont la détermination reposait sur un calcul différentiel avec l'impôt de solidarité sur la fortune - comme le précise la décision elle-même, elle était « établie après déduction de l'impôt de solidarité sur la fortune ». Le contrôle englobant s'explique par cette particularité de deux impositions qui sont étroitement imbriquées.
Il ne peut être inféré de cette décision que désormais, d'une part, le contrôle englobant serait la règle pour tout type d'imposition, quelles que soient ses caractéristiques, et, d'autre part, que le contrôle devrait se fonder sur le rapprochement des seuls taux d'imposition marginaux, comme il est à plusieurs reprises suggéré par les auteurs des recours. En dehors du cas spécifique de la contribution sur laquelle le Conseil constitutionnel a statué en août 2012, l'approche cumulative des impositions est difficile car de très nombreux paramètres doivent être pris en compte pour effectuer une comparaison pertinente en termes constitutionnels. A tout le moins, l'appréciation d'un taux d'imposition général pour un même bien ou un même revenu impose de conduire un raisonnement qui intègre non seulement le taux de chaque imposition, mais aussi les caractéristiques de son assiette, en intégrant les divers abattements et réductions dont le contribuable peut bénéficier. Il faut aussi s'assurer des termes d'une approche globale, en déterminant notamment si ne sont intégrées que les impositions ou également les cotisations sociales, c'est-à-dire l'ensemble des prélèvements obligatoires.
Dans tous les cas, le contrôle du caractère « confiscatoire » d'une imposition ne peut se fonder que sur des taux effectifs d'imposition, et non sur les seuls taux marginaux d'imposition. Ceci vaut en particulier pour les impôts directs qui sont calculés à partir d'une appréciation globale de la capacité contributive du contribuable. En outre, compte tenu de la possibilité reconnue au législateur de déterminer une imposition spécifique pour orienter les comportements ou viser un objectif d'intérêt général (v. 28 juillet 2011, n° 2011-638 DC) et la conciliation nécessaire avec l'objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales (16 juillet 2011, n° 2011-165 QPC), l'appréciation doit également intégrer l'objectif poursuivi par le législateur.
B.2. - Dans ce cadre, le Gouvernement considère que l'article déféré n'est pas contraire à la Constitution.
a/ L'article 4 crée une nouvelle tranche d'impôt sur le revenu à 45% pour les revenus imposables supérieurs à 150 000 euros par part. Ce taux, qui s'applique à l'ensemble des revenus soumis à l'imposition sur le revenu et qui n'est relevé que de quatre points, ne méconnaît pas, en lui-même, le principe d'égalité devant les charges publiques et n'a par suite pas de caractère « confiscatoire ». Des taux nettement supérieurs ont d'ailleurs été retenus par le législateur dans le passé, sans qu'il n'y ait eu de censure du juge constitutionnel.
Les auteurs du recours considèrent toutefois que l'effet de ce relèvement de taux sur le niveau global de taxation des retraites dites « retraites chapeau » serait, compte tenu des autres impositions existantes (art. L. 137-11 et L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale), « confiscatoire ». Cependant, pour les raisons évoquées plus haut, le respect des garanties constitutionnelles s'apprécie en principe impôt par impôt et non de manière cumulative.
On ne peut, par ailleurs, considérer que les articles du code de la sécurité sociale, qui fixent le niveau des contributions patronales et salariales dues sur ce type de retraite, voient leur domaine d'application « affecté » par la création d'un nouveau barème d'impôt sur le revenu, au sens de la jurisprudence (CC, 25 janvier 1985, n° 85-187 DC, Loi relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances). Aucune disposition de l'article 4 ne porte, directement ou indirectement, sur ces dispositions, qui ne sont en rien affectées - à cet égard, la situation est différente de celle ayant donné lieu à la décision du 13 décembre 2012 (n° 2012-659 DC). Suivre ce raisonnement signifierait que lors de la contestation d'une imposition, créée ou modifiée, toute autre disposition fiscale relative aux biens et aux revenus entrant dans l'assiette de l'imposition contestée pourrait elle-même être remise en cause. Il s'agirait d'un élargissement considérable de l'office du juge de la constitutionnalité de la loi de finances qui serait amené, à chaque réforme, à statuer sur l'ensemble de la fiscalité relative aux biens et revenus concernés, alors même que les autres dispositifs ne seraient pas touchés par la loi.
En tout état de cause, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de déclarer l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors applicable, conforme à la Constitution (v. supra) et le Conseil d'Etat a d'ailleurs jugé que le respect de la Constitution par ce même article, dans sa rédaction actuelle, ainsi que par l'article L. 137-11 du même code, ne posait aucune difficulté sérieuse justifiant qu'une question prioritaire de constitutionnalité soit transmise au Conseil constitutionnel (CE, 23 juillet 2012, Association de défense des retraites chapeau et autres, n° 359922). Cette dernière décision est précisément fondée sur la logique constante d'une appréciation des garanties constitutionnelles en fonction de chaque impôt.
b/ Si l'on estime cependant qu'il faut conduire l'approche globale suivie par les auteurs du recours, le Gouvernement considère, en tout état de cause, que le taux d'imposition de ce type de retraite, eu égard notamment aux montants à partir desquels le taux le plus élevé est susceptible de s'appliquer, n'est pas contraire au principe d'égalité devant les charges publiques.
Il convient également de rappeler que la contribution salariale prévue à l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale est un substitut à des cotisations sociales salariales qui n'ont pas été acquittées. En effet, compte tenu du caractère aléatoire du mécanisme des retraites « chapeau », les bénéficiaires de ces avantages n'ont pas cotisé, pendant qu'ils étaient actifs pour acquérir leurs droits, et n'ont pas non plus acquitté des cotisations salariales, de CSG ou de CRDS sur le financement qui a consacré leur employeur. Il s'agit d'une différence majeure avec ce qui se pratique dans les systèmes de retraites classiques. Au sein des régimes de base et des régimes complémentaires, le financement salarial des retraites se fait à des taux de l'ordre de 8% et le taux de la CSG-CRDS est également de 8%. La comparaison avec les taux de la contribution salariale (7%, 14% ou 21% ce dernier taux s'appliquant aux retraites chapeau - dont il faut rappeler qu'elles constituent un 3e ou 4e étage de retraite - de plus de 288 000 euros pas an) doit tenir compte du fait que les dates de perception sont différentes : à l'entrée pour les cotisations et à la sortie pour la contribution prévue à l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale. Le différé de prélèvement conduit ainsi à devoir retenir des taux supérieurs.
Ainsi un bénéficiaire de retraite chapeau acquitte des prélèvements globaux similaires à ceux d'un salarié disposant de retraites « classiques », une fois qu'on tient compte des cotisations salariales obligatoires qu'il acquitte et que remplace la contribution prévue à l'article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement considère que cet article ne méconnaît pas la Constitution.
IV/ SUR L'ARTICLE 4.
A. - Selon les auteurs des recours, l'abaissement du plafond du quotient familial auquel procède cet article serait contraire à l'article 13 de la Déclaration qui requiert que soit prise en compte la capacité contributive du foyer et visant « un taux d'imposition égal à niveau de vie égal ». A supposer que soit accepté le principe même d'un plafonnement du quotient familial, le plafond fixé par l'article 4 méconnaîtrait l'égalité devant l'impôt.
B. - La disposition contestée prévoit d'abaisser le plafond de l'avantage procuré par le quotient familial en abaissant son plafond de 2336 euros à 2000 euros par demi-part.
Le système du quotient familial est l'une des façons d'adapter le montant de l'impôt aux facultés contributives de chaque foyer. Parce qu'il repose sur la division du revenu imposable en fonction du nombre de parts du foyer fiscal, le quotient familial atténue la portée du principe de la progressivité de l'impôt en fonction du revenu. C'est pourquoi les avantages procurés par le quotient familial sont plafonnés depuis 1982 (art. 12 loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981). Si le Conseil constitutionnel n'a pas statué sur cette dernière loi, la diminution du montant du plafond de l'avantage procuré par le quotient familial - lié à la suppression, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, de toute condition de ressources pour l'attribution des allocations familiales - a été validé (29 décembre 1998, n° 98-405 DC).
Par conséquent, le principe même du plafonnement a été jugé conforme à Constitution. Et il est permis au législateur, afin de garantir la progressivité de l'impôt, qui est une exigence constitutionnelle de l'imposition sur le revenu, de réduire le plafond général afin de faire davantage participer les familles aux revenus élevés.
On peut préciser enfin que le quotient familial, qui est une caractéristique traditionnelle de l'impôt sur le revenu en France, n'est qu'une modalité de respect des exigences des dixième et onzième alinéas du Préambule de 1946. Si ces derniers exigent une prise en compte des charges de famille, ils n'impliquent pas la forme qu'elle doit prendre. Le respect de l'article 13 de la Déclaration ne l'exige pas non plus (CC, 29 septembre 2010, n° 2010-44 QPC).
V/ SUR L'ARTICLE 6.
La mesure contestée a pour objet d'instaurer un plafonnement de la déductibilité du montant des frais professionnels déclarés au réel lorsque la puissance du véhicule utilisé par les salariés est supérieure à sept chevaux fiscaux et qui serait fonction de la distance parcourue. Elle prévoit en outre de fixer le barème kilométrique par arrêté et non plus par voie doctrinale comme c'est le cas aujourd'hui.
Dans l'application de ces nouvelles dispositions, les salariés et les travailleurs indépendants ne sont pas dans la même situation au regard de leurs conditions d'imposition. Les travailleurs indépendants, notamment, ne peuvent déduire de leurs charges que des dépenses engagées dans l'intérêt de l'entreprise, alors que les salariés déduisent leurs frais de transport quel que soit le véhicule utilisé.
Le traitement différent des salariés et des travailleurs indépendants n'est par suite, contrairement à ce qu'avancent les députés auteurs du recours, pas contraire au principe d'égalité.
VI/ SUR L'ARTICLE 8.
Cet article, dont le I et le II sont indissociables, modifie l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
Cet article a pour objet de renforcer l'efficacité des règles limitant le montant des dons que les particuliers peuvent verser à des partis politiques en réduisant les possibilités de contournement offertes par la multiplication de micro-partis dont la finalité principale semble être de permettre une duplication des dons en faveur d'un même courant d'opinion. Loin de porter atteinte au pluralisme des courants d'idées et d'opinions, il vise à assurer une meilleure transparence et une plus grande égalité entre les partis politiques.
VII/ SUR L'ARTICLE 9.
A. - Les députés auteurs du recours critiquent sous plusieurs angles cet article, qui soumet au barème de l'impôt sur le revenu des dividendes et produits de placement à revenu fixe.
- Des revenus soumis à la contribution sociale généralisée à des taux différents bénéficient désormais d'une déductibilité identique, à 5,1%, ce qui créerait un traitement différencié inégal de revenus identiques ;
- Le différentiel de taux de contribution sociale généralisée (CSG) et de prélèvements sociaux applicables aux revenus du patrimoine et de placement d'une part (15,5%) et aux revenus d'activités d'autre part (8%) méconnaîtrait le principe d'égalité devant l'impôt ;
- Son application à compter du 1er janvier 2012 serait rétroactive, sans justification d'intérêt général ;
B. - Par l'article 9, le législateur a souhaité aligner l'impôt sur le revenu pesant sur les revenus du patrimoine sur celui pesant sur les revenus du travail. C'est dans cette optique qu'il a été décidé que le revenu des dividendes et produits de placement à revenu fixe, qui bénéficiaient jusqu'à présent d'un prélèvement forfaitaire libératoire, serait dorénavant soumis au barème de l'impôt sur le revenu.
a/ Il ne peut, en premier lieu, être fait grief à la loi déférée d'avoir prévu un même taux de déductibilité de la CSG ou d'avoir maintenu inchangés les prélèvements sociaux existants.
D'une part, il était rationnel et objectif, au regard de l'objectif d'alignement de la fiscalité des revenus du capital sur celle du travail, de fixer le même taux de déductibilité à l'impôt sur le revenu pour les contributions sociales généralisées assises sur les revenus du capital et du travail (qui sont clairement distinctes : v. décision n° 90-285 DC). Cette mesure permet, précisément, d'aligner le traitement, au regard de l'impôt sur le revenu qui est l'objet de l'article déféré, de la contribution sociale généralisée. Ainsi, à revenu identique, l'impôt sur le revenu pesant sur un contribuable percevant des revenus du capital sera le même que celui pesant sur un contribuable percevant des revenus du travail de même montant.
D'autre part, le législateur n'a pas souhaité modifier les taux des prélèvements sociaux applicables à chacune de ces catégories de revenus. Aucun principe ou exigence constitutionnels, notamment pas le principe d'égalité devant l'impôt qui, comme il a été dit, s'apprécie impôt par impôt, n'exigeaient du législateur qu'il raisonne d'une manière identique pour l'ensemble des autres natures de prélèvement. Rien, en particulier, ne requérait de remédier concomitamment aux différences existantes de prélèvements sociaux mises en avant par les auteurs du recours.
En tout état de cause, les termes de la comparaison ne sont pas adaptés. Si les revenus du capital supportent des prélèvements sociaux plus élevés (15,5 %, au lieu de 8%), c'est parce qu'ils ne supportent pas de cotisations sociales qui sont aussi des prélèvements obligatoires mêmes si elles sont créatrices de droit sociaux.
De manière générale, beaucoup de revenus du capital conserveront des modalités spécifiques d'imposition. Il en est ainsi pour les produits des bons ou contrats d'assurance-vie qui bénéficient toujours d'une fiscalité allégée, du plan d'épargne en actions (exonération après 5 ans), du plan d'épargne logement (exonération à l'impôt sur le revenu pendant les 12 premières années), des produits d'épargne réglementée (exonération à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux) et enfin des dividendes (qui bénéficient d'un abattement forfaitaire de 40 %). Pour ce qui est des produits de placement à revenu fixe, il a été prévu une option pour une imposition forfaitaire de 24 % pour les ménages percevant moins de 2 000 € d'intérêts par an.
b/ En deuxième lieu, si l'application à compter du 1er janvier 2012 de la mesure de soumission au barème de revenus qui faisaient avant l'objet d'un prélèvement forfaitaire libératoire, revêt un caractère rétroactif, un intérêt général suffisant justifie cette mesure - étant rappelé qu'en dehors de la matière répressive, la rétroactivité est admise s'il existe un intérêt général suffisant (v. entre autres : CC, 29 décembre 1989, n° 89-268 DC).
Cette mesure, quoique défavorable aux contribuables imposés dans les tranches supérieures du barème, permettra à plus de quatre millions de contribuables ayant choisi le prélèvement libératoire alors qu'il n'était pas dans leur intérêt de le faire, de bénéficier d'un crédit d'impôt. L'intérêt général s'attache ainsi au renforcement de l'équité de l'impôt et au rétablissement de sa progressivité, qui est une exigence constitutionnelle. On doit ainsi considérer que la rétroactivité de la mesure permet d'assurer une meilleure application du principe d'égalité devant l'impôt.
En outre, aucune double imposition des mêmes revenus n'est possible. Un acompte obligatoire prélevé au taux de 24% sur le montant des intérêts versés a été prévu (I de l'article 125-0 A et article 117 quater du code général des impôts). Cet acompte s'imputera sur l'imposition sur le revenu payé en 2013 au titre de ces mêmes revenus. L'excédent sera restitué.
c/ Pour ce qui est, enfin, la fiscalité des revenus du capital dérogatoires, le législateur n'a pas souhaité la modifier, eu égard à leurs objectifs propres. S'agissant spécifiquement de celui portant sur les placements en assurance-vie, sa particularité tient au fait qu'il s'agit d'un produit favorisant l'épargne longue, indispensable au financement de l'économie. De même, le régime fiscal du plan d'épargne en actions n'a pas été modifié en matière de plus-value mobilières. Ce faisant, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité - étant précisé qu'à placements identiques, tous les contribuables seront traités de la même manière.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement considère que les griefs doivent être rejetés.
VIII/ SUR L'ARTICLE 10.
A. - Les députés auteurs du recours estiment que cet article, qui prévoit l'imposition au barème de l'impôt sur le revenu des gains de cession des valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers, serait contraire à la Constitution sous deux angles principaux :
- La complexité du mécanisme d'imposition sur option au taux forfaitaire de 19%, lorsque certaines conditions d'activité, de durée et de contrôle sont remplies, le rendrait inintelligible et méconnaîtrait le principe d'égalité ;
- Le passage de 19 à 24% du taux de prélèvement forfaitaire libératoire pour les plus-values de cession de valeur mobilières en 2012 méconnaîtrait le principe d'égalité et serait rétroactif ;
B.1. S'agissant de l'option au taux forfaitaire à 19%, l'objectif est d'accorder une imposition plus favorable pour les contribuables cédant les titres de la société qu'ils ont créée et pour laquelle ils ont pris des risques.
a) Le dispositif, en premier lieu, ne méconnaît pas le principe d'égalité. La différence existant entre les entrepreneurs et les contribuables qui seraient soumis au taux marginal à 45% repose sur la considération d'intérêt général qui est d'encourager la prise de risque et l'esprit d'entreprise. La différence entre ces deux catégories n'apparaît pas disproportionnée. D'une part, l'imposition forfaitaire n'est pas cumulable avec les abattements pour durée de détention applicables aux contribuables qui ne pourraient pas opter pour ce taux d'imposition, et donc seraient imposés au barème progressif de l'impôt sur le revenu. D'autre part, ces derniers pourront bénéficier d'un abattement de 40 % sur leur plus-value mobilière dès lors que les titres auraient été détenus depuis au moins 6 ans - par comparaison, le taux de 19% ne trouvera à s'appliquer que si, notamment, les titres ont été détenus plus de cinq ans. Le taux effectif d'imposition des entrepreneurs dont les revenus entrent dans le régime du barème de l'impôt sur le revenu sera donc sensiblement inférieur au taux marginal de 45%. Par conséquent, la différence de traitement entre le régime commun et le régime dérogatoire reste proportionnée.
b) En second lieu, les critères retenus sont objectifs et rationnels et en lien avec l'objectif poursuivi par le législateur de favoriser l'investissement dans les entreprises innovantes.
A l'instar des avantages dits « Madelin » et ISF-PME, la volonté du législateur est de favoriser l'investissement en fonds propres dans le capital des sociétés ayant des difficultés à accéder au financement. La conjugaison de ces trois dispositifs constituera un levier de croissance et de création d'emplois pour les petites et moyennes entreprises exerçant des activités dont les besoins en fonds propres sont avérés.
A cet égard, les activités immobilières, tout comme les activités financières, qui recouvrent notamment les activités de prêts et de crédit-bail, ne nécessitent pas de soutien spécifique en fonds propres, dès lors que les financements de marché couvrent leurs besoins. C'est pourquoi les activités immobilières et financières ont été exclues du dispositif. Ce n'est pas spécifique au nouveau régime des « entrepreneurs» et rien ne justifierait, alors qu'elle s'applique déjà par exemple aux avantages mentionnés avant, qu'elle ne s'applique pas à ce nouveau dispositif de faveur.
c) En dernier lieu, le dispositif n'est pas inintelligible. En effet, les conditions permettant de bénéficier du régime dérogatoire sont clairement établies. Il est possible pour le contribuable de savoir si l'activité de sa société lui permet de bénéficier ou non de ce régime. Il pourra également savoir s'il a détenu les titres cédés cinq ans avant la cession, et il ne devrait pas avoir de difficulté non plus pour savoir s'il a détenu au moins 10 % des droit de vote de cette société pendant au moins deux ans. En outre, au moment de la cession, il devrait savoir s'il détient ou non 2 % de la société dont les titres sont cédés. Enfin, il connaîtra à l'évidence la fonction qu'il exerce lui-même dans la société.
On notera surtout que les critères d'éligibilité au régime dérogatoire reposent tous sur des informations qui concernent directement le contribuable et les sociétés dans lesquelles il a investi et exercé son activité, informations facilement mobilisables par l'intéressé pour s'assurer qu'il remplit les critères précités.
B.2. - S'agissant de la seconde série de griefs, le Gouvernement considère qu'ils ne sont pas davantage fondés.
L'article déféré prévoit de passer de 19 % à 24 % le taux forfaitaire applicable aux plus-values réalisées en 2012, à l'exception de celles pouvant faire l'objet de l'imposition sur option.
Il est vrai que le taux applicable aux gains réalisés par les non-résidents reste à 19% - il s'agit d'un prélèvement à la source. C'est parce que l'augmentation du taux pour 2012 aux contribuables non domiciliés en France aurait été très complexe à mettre en oeuvre et par conséquent très coûteuse. En outre, ces dispositions s'appliquent sous réserve des conventions internationales qui attribuent le plus souvent la compétence fiscale à l'État de domiciliation du contribuable. Compte tenu de la faiblesse des sommes en jeu et des coûts de gestion qu'entraînerait une modification similaire du taux pour les cessions réalisées en 2012, cette différence de traitement entre résidents et non résidents, qui sont au demeurant dans des situations différentes, est justifiée.
L'application du nouveau taux en 2012 n'est pas rétroactive. Tel serait le cas si la réforme avait été adoptée postérieurement au fait générateur de l'impôt considéré (v. nt. CC, 9 août 2002, n° 2012-654 DC). Or le fait générateur de l'impôt sur le revenu s'échelonnant sur la totalité d'une année civile, dès lors que la loi de finances pour 2013 est promulguée avant la fin de l'année 2012, la modification des règles d'imposition des plus-values sur les opérations de cession intervenues à compter du 1er janvier 2012 n'est pas rétroactive. Une telle modification a déjà eu lieu dans des termes comparables lors de la création de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus par la loi n° 2011-1972 du 28 décembre 2011.
Pour ces motifs, le Gouvernement considère que l'article est conforme à la Constitution.
IX/ SUR L'ARTICLE 11.
A. - Les députés auteurs du recours estiment que cet article, qui soumet au barème de l'impôt sur le revenu les gains afférents à la levée d'options de souscription ou d'achat d'actions (les « stock-options ») ainsi que les gains d'acquisition afférents à des attributions gratuites d'actions, méconnaissent la Constitution, notamment en ce que les revenus visés seraient soumis à un taux global, tous prélèvements confondus, qui serait excessif et que le principe d'égalité devant l'impôt serait méconnu à plusieurs égards. Le dispositif porterait également atteinte au droit de propriété.
B. - Cette contestation appelle les remarques suivantes.
B.1. - Il est utile d'abord de préciser la portée du dispositif.
Les options sur titre et les attributions d'actions gratuites donnent lieu à la constatation de deux gains distincts :
- Un gain de nature salariale à l'occasion de l'acquisition définitive du titre (levée de l'option ou acquisition définitive de l'action gratuite) qui est égal à la différence entre le prix d'acquisition (nul pour une action gratuite) et la valeur réelle de l'action à la date de l'acquisition ;
- un gain de nature patrimoniale à l'occasion de la cession du titre (plus ou moins value de cession égale à la différence entre la valeur réelle du titre à la date de l'acquisition et le prix de cession). Ce gain bénéficie de l'abattement pour durée de détention.
Les gains de levée d'option ou d'attribution d'actions gratuites, de nature salariale, sont imposés au barème progressif de l'impôt sur le revenu dans la catégorie des traitements et salaires. Ils ne peuvent donc bénéficier de l'abattement applicable aux plus-values de cession. En revanche, ils pourront bénéficier de l'abattement de 10 % (plafonné désormais à hauteur de 12 000 euros) pour frais professionnels.
La deuxième catégorie de gain bénéficie d'un abattement pour durée de détention. Le contribuable devenant propriétaire du titre lors de la levée de l'option ou lors de l'attribution définitive de l'action gratuite, c'est à compter de cette date que l'abattement est décompté pour l'imposition de la plus-value de cession de ce titre.
Il faut enfin préciser que le bénéfice de la déductibilité partielle de la contribution sociale généralisée (CSG), mise en place par l'article déféré, ne s'appliquera qu'à la CSG prélevée sur les gains de levée d'option et d'acquisition d'actions gratuites visés au 6° du II de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale. La CSG sur les revenus du patrimoine qui pèse sur la plus-value de cession et qui est prévue à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est par ailleurs déjà déductible l'année de son paiement en application du II de l'article 154 quinquies du CGI.
B.2. - Ces points étant précisés, le Gouvernement considère que les griefs articulés contre l'article ne sont pas fondés.
a/ Pour les raisons déjà évoquées ci-dessus, le Gouvernement considère que l'appréciation du respect des exigences de l'article 13 de la Déclaration, donc du caractère « confiscatoire » d'une imposition, a en principe lieu au regard des caractéristiques de chaque impôt. Ici, le taux marginal supérieur de 45% n'est pas excessif.
Si l'on voulait, ainsi que les auteurs du recours y invitent, prendre en considération l'ensemble des impositions, le Gouvernement ne considère pas que le taux marginal maximal de 77,205%, qui n'est atteint que si la personne est assujettie à la dernière tranche de l'impôt sur le revenu et qu'elle n'a pas respecté la nouvelle période de conservation des titres, puisse être regardé comme « confiscatoire ». Au demeurant, l'évolution par rapport au droit existant est limitée ; elle ne ressort que du relèvement de quatre points du taux marginal d'imposition supérieur à l'impôt sur le revenu.
b/ Par ailleurs, si toutes les plus-values de cession de valeurs mobilières, issues ou non de stock-options, suivent le même régime d'imposition, en revanche, les gains de levée d'option, de nature salariale et non patrimoniale, suivent un régime proche de celui des traitements et salaires conformément à leur nature. Cette distinction ne crée pas de rupture d'égalité au regard de l'impôt mais au contraire permet une convergence de l'imposition de ces éléments de revenus en fonction de leur nature réelle.
c/ Quant au traitement distinct en fonction des dates d'attribution des stock-options, il résulte du fait que plusieurs modifications du régime de taxation de ces revenus se sont succédé.
Il est ainsi prévu que le régime antérieur d'imposition des gains de levée d'option et d'acquisition d'actions gratuites continue de s'appliquer pour les options et actions gratuites attribuées avant le 28 septembre 2012, date de présentation du projet de loi de finances en Conseil des ministres, y compris lorsque la levée, l'acquisition définitive ou la cession interviendra après cette date.
Est en revanche modifié le régime fiscal des plus-values de cession pour les gains réalisés à compter du 1er janvier 2013 - pour celles imposées au barème. Cette réforme sera applicable aux options et actions gratuites quelle que soit leur date d'attribution, donc y compris celles attribuées avant le 28 septembre 2012. Il est rappelé que le fait générateur de la plus-value de la cession est constitué durant l'année de cession, indépendamment de la date d'acquisition. Dès lors, les plus-values de cession se verront imposées au barème de l'IR si la cession intervient à compter du 1er janvier 2013.
En tout état de cause, l'article 11 ne porte pas atteinte aux droits acquis dans la mesure où il ne remet en cause les périodes d'indisponibilité et de conservation que pour les titres attribués à compter du 28 septembre 2012, c'est-à-dire à compter de l'annonce officielle du gouvernement de la réforme du régime.
d/ Deux précisions sont encore nécessaires.
D'une part, l'ajout d'un alinéa au paragraphe I de l'article 80 bis du CGI (par le b du 1° du A du paragraphe I de l'article 11), précisant la définition du prix d'acquisition des actions acquises avant le 1er janvier 1990, est une simple reprise d'une mention figurant au 6 de l'actuel article 200 A du CGI. Pour les actions acquises avant le 1er janvier 1990, le gain de levée d'option étant réputé nul, cette disposition est conservée en l'état.
D'autre part, le sixième alinéa du E du paragraphe I de l'article 10 prévoit que l'abattement pour durée de détention « ne s'applique pas à l'avantage mentionné à l'article 80 bis constaté à l'occasion de la levée d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ». Cette restriction a été prévue car le gain de levée d'options attribuées avant le 20 juin 2007 est imposé suivant les règles des plus-values mobilières (mais à des taux forfaitaires spécifiques). A défaut, il aurait donc pu à tort bénéficier de l'abattement pour durée de détention prévu à l'article 10 de la loi de finances pour 2013 si cette mention n'avait pas été ajoutée. En revanche, le régime des options attribuées à compter du 20 juin 2007 issu de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) du 21 août 2007 n'est plus celui des plus-values mobilières, mais un régime sui generis ou, sur option, le régime des traitements et salaires, pour lequel il est logique d'appliquer l'abattement pour durée de détention.
Par suite, le Gouvernement considère que l'article 11 doit être déclaré conforme à la Constitution.
X/ SUR L'ARTICLE 12.
A. - Les députés et sénateurs auteurs du recours estiment que cet article, qui institue une contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d'activité, est contraire à la Constitution pour les raisons suivantes :
- L'assiette de cette contribution, présentée comme additionnelle à l'impôt sur le revenu, ne pourrait être distincte de celle de cet impôt ;
- L'imposition globale des revenus visés par cette taxe serait au minimum de 75%, compte tenu des autres impositions ; un tel niveau serait « confiscatoire », tant au regard de l'article 13 de la Déclaration que du droit de propriété ;
- La contribution exceptionnelle méconnaîtrait l'égalité devant les charges publiques, faute de prendre en compte les charges de famille, au travers d'un quotient conjugal et familial, et de voir son montant plafonné ;
- Le fait d'exclure de l'assiette de la contribution exceptionnelle des revenus qui n'ont pas de caractère professionnel, ainsi que certains revenus d'activité, serait contraire au principe d'égalité devant l'impôt ;
- La rupture d'égalité devant les charges publiques serait en particulier caractérisée pour les salariés disposant de revenus tirés de la levée d'options sur achat d'actions issu de plans antérieurs au 16 octobre 2007 ; elle serait également caractérisée entre bénéficiaires de ces plans en fonction de la date de leur plan ; sur ce point, l'application de la nouvelle règle aux gains issus de plans antérieurs au 16 octobre 2007 serait entachée d'une rétroactivité injustifiée ;
- L'article méconnaîtrait le principe d'annualité de l'impôt en ce qu'il précise que la contribution sera applicable aux revenus perçus en 2014 ;
B. - Ces griefs appellent les remarques suivantes.
La contribution contestée est distincte de l'impôt sur le revenu, et saisit la capacité contributive exceptionnelle que constitue la perception par un individu de revenus d'activité supérieurs à 1 000 000 d'euros. Son taux est de 18% et son assiette, si elle est assise par référence au montant net imposable à l'impôt sur le revenu des revenus d'activité professionnelle, par souci de simplicité de gestion, a ses caractéristiques propres et est donc distincte.
1) Cette contribution est, comme il a été dit, individuelle et non commune à un foyer.
Le quotient conjugal n'est pas une exigence constitutionnelle pour toute imposition frappant des revenus. Dans le cas particulier d'une imposition frappant les seuls revenus d'activité, la conjugalisation revêtirait d'ailleurs un caractère artificiel en n'additionnant que la partie des revenus attachés à l'activité personnelle de chacun des membres du foyer.
Il est vrai qu'a été censurée une disposition qui prévoyait de réduire le montant de la CSG prélevée sur les contribuables ayant des revenus d'activité inférieurs à un certain montant pour ne pas avoir pris en compte les facultés contributives (19 décembre 2000, n° 2000-437 DC ; v. ensuite 16 août 2007, n° 2007-555 DC). Mais, par cette décision, le Conseil constitutionnel s'est borné à juger qu'en ouvrant le bénéfice de la réduction d'impôt en fonction des seuls revenus d'activité, sans tenir compte des autres ressources du foyer fiscal, le législateur avait dérogé aux caractéristiques de la contribution sociale généralisée. L'effet de cette décision est de favoriser une imposition proportionnelle, universelle en son principe. Il est paradoxal d'en conclure qu'elle impose une imposition en fonction des revenus du foyer.
Le Conseil constitutionnel s'est, au contraire, attaché à vérifier que l'avantage fiscal lié à la conjugalisation de l'impôt sur le revenu ne créait pas un avantage injustifié par rapport à la situation où les deux membres du couple seraient imposés séparément (v. 9 novembre 1999, n° 99-419 DC, loi sur le pacte civil de solidarité). Or, en l'espèce, on ne peut estimer, eu égard à l'importance du revenu en cause, que la capacité contributive est réduite par la présence, au sein du même foyer fiscal, d'une personne ayant des revenus inférieurs.
Aucun principe ni aucune règle constitutionnelle n'impose d'apprécier la capacité contributive liée à un ensemble de revenus par foyer fiscal plutôt que par contribuable. En assujettissant les revenus d'activité dépassant un million d'euros, le législateur a estimé que ce niveau de revenu caractérisait à lui seul une capacité contributive de chaque personne bénéficiant d'un tel niveau de revenu. Cette appréciation n'excède pas la marge d'appréciation reconnue par la jurisprudence et ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.
Par conséquent, le fait que la contribution ne prenne pas en compte les charges de famille ne méconnaît pas la Constitution.
2) Pour les raisons déjà évoquées, le respect de l'article 13 de la Déclaration doit s'apprécier au regard des caractéristiques de cette contribution exceptionnelle, à un taux de 18%, et non en fonction d'une approche englobante et du taux avancé par les auteurs de la saisine de 75%. Les termes de la comparaison ne sont pas adaptés, tant au regard du principe d'égalité que du droit de propriété. En tout cas, un taux de 18% pour une capacité contributive constituée par un revenu d'activité de plus de 1 000 000 d'euros ne peut pas être regardé comme « confiscatoire ».
A supposer que l'on entre dans un raisonnement d'ensemble, l'addition des taux des différentes impositions frappant le même revenu, y compris la contribution exceptionnelle de 18 %, aboutit à un résultat qu'il convient de nuancer. La somme des impôts frappant les revenus d'activité est la résultante d'impôts aux assiettes et aux règles de calcul (par foyer ou par revenu, taux proportionnel ou progressifs, avec abattement ou sans abattement) qui ne se résument pas à la seule addition de taux marginaux. Ainsi, par exemple, le taux moyen d'imposition d'un célibataire salarié percevant 1,1 M€ est de 55% alors que ce taux moyen est porté à 60,5% pour des revenus de 1,4 M€. Or, pour ces deux contribuables, la contribution exceptionnelle reste de 18%.
Au demeurant, on peut rappeler que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution (11 février 2011, n° 2010-99 QPC), au regard surtout de l'article 13 de la Déclaration, un dispositif de plafonnement du plafonnement de l'imposition de solidarité sur la fortune à 85% du total des revenus nets du contribuable - qui dans les faits a abouti à une imposition qui, dans certains cas particuliers, a pu conduire à un taux d'imposition supérieur à 85%. Ce taux n'a pas été jugé excessif, alors même qu'il était calculé en fonction du revenu disponible du contribuable et que la nature particulière d'une imposition sur le patrimoine n'a pas été retenue par la décision.
3) De manière générale, il est loisible au législateur de créer une imposition en choisissant les contribuables disposant d'une faculté contributive particulière, si les contribuables retenus sont placés dans la même situation et que l'assiette de l'impôt ne crée pas d'inégalité (v. nt., 3 mars 2009, n° 2009-577 DC, ct. 24 à 26).
Ce cadre a été respecté. Compte tenu de l'objectif poursuivi par le législateur, l'assiette se limite aux revenus d'activité professionnelle, qui constituent une catégorie homogène fondée sur des critères objectifs et rationnels. Elle ne prend donc pas en compte les revenus de remplacement perçus après l'arrêt définitif de l'activité : allocations de chômage, préretraite, pensions de retraite ou d'invalidité mais intègre les indemnités journalières en cas de maladie qui constituent des revenus d'activité.
Si certains revenus d'activité sont cependant exclus de l'assiette, c'est parce qu'ils font l'objet d'impositions spécifiques à des taux particuliers et que le législateur a estimé que cette différence de situation justifiait qu'ils soient exclus de l'assiette de la contribution exceptionnelle.
4) Pour ce qui est de la question particulière du traitement des stock-options ou des actions gratuites, outre les éléments déjà évoqués, le Gouvernement entend préciser que la distinction de la fiscalité des avantages ou gains liés à ces actions, selon qu'ils sont antérieurs à 2007 (soumis à la contribution exceptionnelle de 18 %) ou acquis entre 2007 et 2012 (qui restent soumis à la contribution de 10 % de l'article L. 137-14 du CSS), s'appuie non sur la date d'attribution de ces avantages mais sur le régime fiscal qui s'y applique. Le régime fiscal a en effet été modifié dans le temps. L'absence de rétroactivité qui s'est attachée à ces changements de régimes fiscaux se traduit par la coexistence de régimes distincts en fonction de la date d'attribution de ces avantages dont la contribution exceptionnelle tient compte.
5) Le seul fait que le législateur a précisé que cette contribution exceptionnelle est instituée pour deux ans, au titre des revenus 2012 et 2013, ne méconnaît aucun principe ou exigence constitutionnels. Comme pour toute imposition, elle ne pourra être prélevée en 2014 que si la loi de finances pour cette année en autorise la perception.
Pour toutes ces raisons, l'article 12 est conforme à la Constitution.
XI/ SUR L'ARTICLE 13.
A. - Les députés et sénateurs auteurs du recours articulent plusieurs griefs à l'encontre de cet article, qui fixe les règles de l'imposition de solidarité sur la fortune (ISF) :
- Le nouveau barème de l'ISF conférerait à cet impôt un caractère « confiscatoire », compte tenu notamment de la fiscalité des revenus du capital qui résulte de la loi déférée et de l'état actuel du rendement du patrimoine ;
- La suppression de l'abattement d'impôt par personne à charge méconnaîtrait l'exigence de prise en compte des facultés contributives ;
- Le plafonnement de l'imposition méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que le calcul intègre des revenus latents qui peuvent ne pas être réalisés ou disponibles, ce qui pourrait conduire certaines personnes à vendre des biens afin d'acquitter une dette d'impôt supérieure à leurs revenus effectifs ; au final, le plafonnement se ferait non pas au regard des revenus mais du patrimoine ;
B. - Ces contestations appellent les remarques suivantes.
B.1 Le nouveau barème de cet impôt est progressif et inspiré de celui de l'impôt de solidarité sur la fortune applicable jusqu'en 2011, dont le taux marginal maximal était de 1,8 %, taux jugé conforme à la constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 1998, à une époque où le taux marginal de l'impôt sur le revenu était de 54 %. Au regard de cet ancien état du droit - et à supposer même que l'on raisonne de manière globale, au regard de l'évolution de l'imposition sur le revenu, pour laquelle la loi déférée aligne la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail - le nouveau barème ne peut être regardé comme contraire à l'article 13 de la Déclaration.
Au demeurant, pour les patrimoines les plus importants, les taux de ce nouveau barème sont plus faibles que ceux du barème applicable jusqu'en 2011 (1,5 % au-delà de 10 millions d'euros de patrimoine, prévu par la loi de finances, contre 1.65 % entre 7 710 000 et 16 790 000 € de patrimoine et 1,80 % au-delà de 16 790 000 € de patrimoine pour l'impôt de solidarité sur la fortune applicable en 2011). Enfin, l'article 13 restaure un plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction des revenus.
Le Gouvernement considère donc que les taux retenus ne constituent ni une rupture du principe d'égalité ni une atteinte au droit de propriété.
B.2. - Pour ce qui est du point de savoir si le législateur pouvait, pour la détermination de l'assiette de l'ISF, intégrer dans le patrimoine des propriétaires des parts ou actions une fraction de la valeur de certains éléments du patrimoine social indépendamment de la valeur des parts ou actions détenues (nouvelle rédaction de 885 O ter), le Gouvernement considère que tel est le cas.
Les biens professionnels sont exclus de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune. Afin d'éviter un détournement de cette exonération, les biens non nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle détenus par une société sont réintégrés dans le patrimoine des personnes détenant des parts de cette société. Actuellement, cette réintégration est effectuée par une intégration, dans le patrimoine assujetti à l'impôt de solidarité sur la fortune du propriétaire des parts ou actions d'une société possédant de tels biens, d'une fraction de la valeur de ces parts ou actions représentative de ces biens, opération très complexe pour les sociétés non cotées.
La prise en compte de tels biens nécessite donc de donner une valeur spécifique, pour l'établissement de l'impôt de solidarité sur la fortune, à ces parts ou actions. A des fins de simplification, tant pour le contribuable que pour l'administration, de la valorisation du patrimoine imposé à l'impôt de solidarité sur la fortune, l'article 13 de la loi de finances pour 2013 remplace ces modalités de prise en compte par une intégration directe de la valeur de ces biens au 1er janvier de l'année d'imposition dans le patrimoine du contribuable à hauteur de sa participation dans la société. Ce nouveau dispositif rend donc inutile une valorisation des parts ou actions détenues par le contribuable et constituant des biens professionnels.
Ces modalités de valorisation ne sont pas manifestement erronées dans la mesure où elles correspondent à la valorisation réelle des biens possédés par la société, ceux-ci se composant, d'une part, des biens nécessaires à l'exercice de l'activité et, d'autre part, des biens qui ne sont pas nécessaires à cet exercice. De surcroît, il convient de noter que la règle définie par l'ancien article 885 O ter avait pour effet une prise en compte différente d'un même bien selon qu'il était détenu dans une société ou directement, en permettant notamment d'imputer les dettes de la société sur la valeur du bien. Le nouveau dispositif prévoit la prise en compte directe du bien et du passif qui lui est attaché, tel qu'un emprunt ; il établit une parfaite égalité entre les différents modes de détention des biens.
B.3. - Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel (29 septembre 2010, n° 2010-44 QPC), en créant l'impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a considéré que la composition du foyer fiscal n'avait pas, pour la détermination de la capacité contributive de celui-ci, la même incidence qu'en matière d'impôt sur le revenu. Il a retenu le principe d'une imposition par foyer sans instituer de mécanisme de quotient familial, qui n'est qu'une des modalités possibles de prise en compte de capacités contributives. Pour une imposition sur le patrimoine, saisissant les capacités contributives de patrimoines supérieurs à 1 300 000 €, il ne peut être considéré que la prise en compte des personnes à charge soit une exigence constitutionnelle. Par suite, le législateur a pu supprimer la réduction d'impôt par personne à charge sans porter atteinte à l'égalité devant les charges publiques.
B.4 - S'agissant enfin des modalités de détermination du plafonnement à raison des revenus du montant de l'imposition sur la fortune, plusieurs précisions sont nécessaires.
a/ L'objectif de ce plafonnement est différent de celui qu'avait poursuivi le « bouclier fiscal », prévu par l'article 1649-0 A du code général des impôts, qui visait à limiter le montant total d'impôts directs payés par un contribuable. Cette différence d'objectif explique que le plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune prenne en compte la somme de cet impôt et des seuls impôts pesant sur les revenus, et non l'ensemble des impôts directs, notamment locaux, acquittés par le contribuable.
b/ Comme il a été déjà été dit, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2010-99 QPC, que le législateur avait pu plafonner le plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune. Il a pu limiter « l'avantage tiré par les détenteurs des patrimoines les plus importants du plafonnement de cet impôt par rapport aux revenus du contribuable » afin de « faire obstacle à ce que ces contribuables n'aménagent leur situation en privilégiant la détention de biens qui ne procurent aucun revenu imposable ». Les critères ont été jugés objectifs et rationnels et en rapport avec les facultés contributives de ces contribuables.
Les dispositions de l'article contesté assurent le même objectif, mais suivant une logique différente et, à plusieurs égards, plus objective. L'imposition est plafonnée, mais à un taux de 75%, inférieur au taux existant jusqu'en 2011 et sans plafonnement de ce plafonnement. Cependant, afin d'éviter que ne soit privilégiée la détention de biens qui ne procurent aucun revenu imposable, le législateur a souhaité introduire dans la détermination du plafond des produits et revenus qui n'ont pas été perçus par le contribuable en raison d'un choix de gestion. Sont essentiellement visés les holdings patrimoniales, compte tenu des exclusions prévues au deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 13 de la loi déférée. A cet égard, la détermination d'un seuil de 33% pour établir que le redevable exerce le contrôle de la société n'est pas inédit. Il ne permet certes pas un contrôle total sur la société, mais il permet dans la majorité des cas à l'actionnaire minoritaire d'avoir un certain pouvoir de décision au sein de la société (v., pour des seuils à 20% ou 25% : 29 décembre 1983, n° 83-164 DC ; 29 décembre 1999, n° 99-425 DC ; v, pour un seuil à 25% : articles : articles 39 quinquies D, 44 septies, 44 octies, 44 octies A ou 217 sexdecies du code général des impôts.
Ce faisant, le législateur a voulu éviter que les contribuables n'abusent du dispositif du plafonnement en organisant leur patrimoine de manière à réduire artificiellement le montant des revenus qu'ils perçoivent, soit en utilisant des instruments financiers présentant des caractéristiques permettant d'atteindre cet objectif, soit en décidant la non-distribution des bénéfices de sociétés qu'ils contrôlent.
Il faut enfin préciser que dans l'hypothèse où tout ou partie des revenus latents pris en compte au titre du plafonnement de l'ISF ne seraient finalement pas réalisés, les moins-values de cession s'imputeraient sur le calcul du plafonnement lors de l'année de réalisation.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement considère que l'article 13 doit être déclaré conforme à la Constitution.
XII/SUR L'ARTICLE 15.
A.- Les députés auteurs du recours estiment que cet article, qui réforme le régime des plus-values immobilières, institue une taxation « confiscatoire », compte tenu des autres impositions, ne prend pas en compte les capacités contributives réelles de contribuables et introduit, sans justification, une différence excessive entre les régimes applicables aux immeubles bâtis et non bâtis. En outre, l'exonération des plus-values immobilières lorsque la cession est réalisée au profit d'un bailleur social pour réaliser des logements sociaux méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques.
B. - Le Gouvernement estime que ces critiques ne sont pas fondées.
B.1. - Comme il a déjà été dit, le respect du principe d'égalité et de l'article 13 de la Déclaration s'apprécie en principe au regard des caractéristiques de chaque impôt. A ce titre, en étant soumis au barème de l'impôt sur le revenu pour les plus-values immobilières sur les terrains à bâtir, le contribuable, fût-il imposé au taux marginal le plus élevé, ne subit pas une taxation « confiscatoire ».
Si l'on voulait prendre en considération les différentes impositions, comme le suggèrent les auteurs du recours, les hypothèses présentées doivent être fortement relativisées.
D'une part, les taxes prévues aux articles 1529 et 1609 nonies F du CGI sont facultatives. En effet, la taxe forfaitaire sur les terrains nus constructibles, dite taxe TFTC (article 1529 du CGI), s'applique sur délibération des communes ou des EPCI depuis le 1er janvier 2007 (pour mémoire, 6 100 communes ont instauré la TFTC au 5 novembre 2012). De même, la taxe dite « Grenelle II » (article 1609 nonies F du CGI) s'applique sur délibération des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU), de l'Etat ou des régions depuis le 14 juillet 2010 (pour mémoire, aucune délibération instaurant la taxe Grenelle II n'a été prise à ce jour).
D'autre part, le champ des diverses taxes mentionnées est restreint et peut être différent : la taxe forfaitaire sur les terrains nus constructibles, dite taxe TFTC, est due au titre de la première cession de terrains nus devenus constructibles ; la taxe obligatoire perçue au profit de l'Agence des services et de paiement, instituée par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (n° 2010-874 du 27 juillet 2010), dite taxe LMA, codifiée sous l'article 1605 nonies du CGI, s'applique de plein droit depuis le 29 juillet 2010 à la première cession de terrains nus rendus constructibles postérieurement au 13 janvier 2010 ; la taxe « Grenelle II » porte sur le produit de la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis situés à une distance de moins de 1 200 mètres de nouvelles infrastructures de transports collectifs en site propre ou d'infrastructures ferroviaires et s'applique depuis le 14 juillet 2010.
Par ailleurs, l'assiette imposable des trois taxes est inférieure à l'assiette fiscale des plus-values immobilières sur cessions de terrains à bâtir résultant des dispositions de l'article 15 de la loi de finances pour 2013. Et des mécanismes d'exonération ou d'abattement existent pour la TFTC (exonération pour les cessions portant sur des terrains classés en terrains constructibles depuis plus de dix-huit ans) et la taxe LMA (réduction de l'assiette de la taxe d'un dixième par année écoulée à compter de la date à laquelle le terrain a été rendu constructible, postérieurement au 13 janvier 2010, au-delà de la huitième année, donc exonération totale au bout de dix-huit ans). Plusieurs autres cas d'exonérations spécifiques peuvent s'appliquer aux cessions de terrains à bâtir.
Enfin, les trois taxes ne peuvent se cumuler simultanément. La TFTC ne peut pas se cumuler avec la taxe Grenelle II mais peut se cumuler avec la taxe LMA. La taxe LMA peut se cumuler, soit avec la TFTC, soit avec la taxe Grenelle II. Cependant, ce cumul ne peut se rencontrer que pour la première cession d'un terrain nu à la condition qu'il ait été rendu constructible à partir du 14 janvier 2010. La taxe Grenelle II est exclusive de la TFTC mais se peut se cumuler avec la taxe LMA (mais de fait, les cas de cumul sont très limités).
Par conséquent, l'approche suggérée par les auteurs du recours ne peut pas être retenue.
B.2. - L'objectif du législateur est d'inciter les propriétaires à vendre des terrains à bâtir afin d'augmenter l'offre de logement pour réduire la pénurie existant dans ce secteur. A cet effet, l'abattement pour durée de détention est supprimé à compter du 1er janvier 2013 et l'imposition des plus-values correspondant aux cessions de ces terrains sera soumise au barème de l'impôt sur le revenu à compter du 1er janvier 2015. Ces deux dispositions combinées auront pour effet d'inciter les propriétaires de terrains à bâtir à les mettre sur le marché dans les délais les plus brefs.
Il est de jurisprudence constante que le législateur peut favoriser des contribuables se trouvant dans des situations quasiment identiques à d'autres afin de les inciter à adopter un comportement conforme à l'intérêt général (v. nt. 27 décembre 2002, n° 2002-464 DC). La différence de traitement évoquée entre les terrains à bâtir et les autres biens n'est donc pas de nature à rompre manifestement le principe d'égalité.
La même logique explique l'instauration d'un abattement général de 20 % sur la plus-value nette imposable pour les cessions, réalisées au cours de l'année 2013, de droits et biens immobiliers autres que les terrains à bâtir (II de l'article 15).
Et si le législateur a prévu la suppression de l'abattement pour durée de détention pour les cessions de terrains à bâtir intervenues à compter du 1er janvier 2013, alors qu'un abattement est maintenu pour celles pour lesquelles une promesse de vente a acquis, avant cette date, date certaine et que l'acte de vente est signé avant le 1er janvier 2015, c'est pour tenir compte tenir compte des situations en cours.
B.3. Quant à l'exonération des plus-values immobilières en faveur des cessions réalisées directement ou indirectement au profit des bailleurs sociaux intervenues en 2013 et 2014 pour réaliser des logements sociaux, alors que cette exonération n'est pas prévue pour les bailleurs privés (II bis de l'article 15), elle trouve sa justification dans la particularité du statut et du mode de fonctionnement des premiers, qui en font clairement une catégorie de contribuables distincte. Il s'agit d'ailleurs de la réactivation d'un dispositif qui existait déjà.
Pour toutes ces raisons, l'article 15 est conforme à la Constitution.
XIII/ SUR LES ARTICLES 22, 23 et 24.
Contrairement à ce qui est soutenu, les dispositifs introduits par ces trois articles n'ont aucune portée rétroactive.
Une disposition présente un caractère rétroactif lorsqu'elle prend effet à une date antérieure à la publication de la loi. En matière fiscale, cet effet s'apprécie à la date du fait générateur de l'impôt, entendu comme l'événement ou l'acte qui fait naître la créance fiscale. Pour l'impôt sur les sociétés, le fait générateur est la clôture de l'exercice soit dans la plupart des cas le 31 décembre de l'année. Dès lors, pour l'année 2012, le législateur peut modifier les règles d'assiette de l'impôt jusqu'au 31 décembre 2012.
Les trois mesures s'appliquant aux exercices clos à compter du 31 décembre 2012, elles ne sont pas rétroactives.
XIV/ SUR L'ARTICLE 25.
A/ Les dispositions de cet article n'ont pas pour objet d'instaurer une imposition indirecte sur les contrats d'assurance-vie, contrairement à ce qui est soutenu. La contribution est un impôt direct dont les redevables sont les entreprises d'assurance. En outre, l'assiette de la contribution n'est pas constituée uniquement des montants capitalisés sur les contrats d'assurance-vie. En effet, la constitution de la réserve de capitalisation s'impose à l'ensemble des sociétés d'assurances, pour leurs activités d'assurance vie et non-vie mais également aux mutuelles et unions du livre II du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance.
La contribution complémentaire à la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation instaurée par l'article 25 du projet de loi de finances pour 2013 s'applique plus particulièrement aux personnes mentionnées aux 1° à 6° du B du I de l'article L. 612-2 du code monétaire et financier, relevant de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur des assurances :
- les entreprises exerçant une activité d'assurance directe mentionnées à l'article L. 310-1 du code des assurances et les entreprises mentionnées au dernier alinéa du même article, à savoir les entreprises agréées à la date du 1er janvier 1993 qui font appel public à l'épargne en vue de la capitalisation sans souscrire d'engagements déterminés ;
- les mutuelles et unions du livre Ier qui procèdent à la gestion des règlements mutualistes et des contrats pour le compte des mutuelles et unions relevant du livre II, pour les seules dispositions du titre VI du livre V du code monétaire et financier ;
Ces dispositions n'ont donc pas pour objet d'instaurer une contribution indirecte sur les contrats d'assurance-vie.
B/ Par ailleurs, ces dispositions n'introduisent aucune différence de traitement entre les sociétés d'assurance selon qu'elles sont ou non établies en France.
Les personnes assujetties à la contribution sont les personnes exploitant une entreprise d'assurance en France au sens de l'article 209 du code général des impôts. En application du principe général de territorialité de l'impôt, les sociétés d'assurance établies en France ne sont assujetties à la contribution complémentaire qu'à raison de leur activité exercée en France. Corrélativement, les succursales françaises de sociétés d'assurance étrangères entrent dans le champ d'application de la contribution complémentaire dès lors qu'elles sont soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel.
Au regard des impôts français, l'exploitation d'une entreprise en France est un critère objectif et rationnel justifiant une différence de traitement. C'est d'ailleurs le critère déterminant la territorialité de l'impôt sur les sociétés.
L'article 25 est par conséquent conforme à la Constitution.
XV/ SUR LE I DE L'ARTICLE 51.
Cet article, qui définit les conditions d'aliénation de biens immobiliers bâtis de l'Etat situés dans une forêt, trouve sa place dans une loi de finances.
L'article 3 de la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que : « Les ressources budgétaires de l'Etat comprennent : (. . .) / 6° Les produits de cession de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits (. . .) ». A ce titre, les autorisations prévues au 1er alinéa de l'article L. 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques (« Les bois et forêts de l'Etat ne peuvent être aliénés qu'en vertu d'une loi ») ont été inscrites à plusieurs reprises dans les lois de finances. Ainsi, l'article 161 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dispose que « Est autorisée la cession par l'Etat des bois et forêts composant le domaine de Souzy-la-Briche, objet des actes de donation des 22 mai 1969, 12 avril 1972 et 19 décembre 1975 ». Dans sa décision n°2011-644 DC du 28 décembre 2011, le Conseil constitutionnel n'a pas soulevé d'office cette question.
En l'espèce, c'est bien l'application de toutes les dispositions de l'article 51 qui ont un impact sur l'équilibre de la loi de finances pour 2013. Ces dispositions forment un tout indivisible.
Comme indiqué dans l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement n° I-837, « le produit de cession attendu en 2013 au titre de la mise en oeuvre de cet article est estimé a minima à 30 M€ en 2013 ». L'article d'équilibre a en conséquence été amendé de + 30 M€ en recettes sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (CAS Immobilier).
L'article a donc un impact direct sur l'équilibre de la loi de finances. Et, contrairement à ce qui est soutenu, le produit de cession attendu en 2013 de 30 M€ recouvre bien à la fois la cession prévue au II (site de Velaine-en-Haye), mais aussi les cessions prévues au I de l'article 51.
XVI/ SUR L'ARTICLE 73.
Cet article abaisse le plafonnement global de certains avantages fiscaux.
Afin d'éviter que le cumul d'avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu (IR) ne réduise la progressivité de l'IR au-delà de ce que peut justifier l'objectif d'intérêt général propre à chaque avantage, un plafonnement global des réductions et crédits d'impôt à caractère incitatif ou liés à un investissement a été mis en place à compter de l'imposition des revenus de l'année 2009. Initialement fixé à 25 000 € majorés de 10 % du montant du revenu imposable, ce plafond a été progressivement diminué. Il est fixé à 18 000 € majorés de 4 % du revenu imposable du foyer fiscal pour l'imposition des revenus 2012.
Dans le but de renforcer l'équité de ce dispositif et de mieux garantir la progressivité de l'impôt, la mesure réduit le niveau de ce plafonnement global en diminuant la part forfaitaire de 18 000 € à 10 000 € et supprime la part proportionnelle de 4 %. En effet, le plafond actuel est fixé à un niveau tel que les ménages ayant les revenus les plus élevés continuent à être les principaux bénéficiaires des avantages fiscaux dérogatoires qui leur permettent de réduire la progressivité de l'impôt sur le revenu.
Certains avantages fiscaux n'ont cependant pas été intégrés dans le plafond ; d'autres ont été soumis à un plafonnement proportionnel. Sur ce point, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur dispose d'une marge d'appréciation, l'égalité ne pouvant être regardée comme devant être assurée entre avantages fiscaux (v. 28 décembre 2010, n° 2010-622 DC). Le législateur peut choisir le mode de plafonnement d'un avantage fiscal selon un mode forfaitaire ou proportionnel en fonction des objectifs poursuivis, de la nature des investissements ou des dépenses, en tenant compte des contraintes budgétaire. Il peut également décider de laisser certains avantages fiscaux hors du plafonnement global ou de moduler le plafonnement global pour certains avantages qu'il souhaite favoriser.
En l'espèce, le législateur a souhaité préserver l'attractivité de certains investissements : les dons, les cotisations syndicales, les investissements ultramarins, les dépenses supportées en vue de la restauration complète d'un immeuble bâti (« réduction d'impôt « Malraux ») et au titre du financement en capital d'oeuvre cinématographiques ou audiovisuelles (« réduction d'impôt SOFICA »). Il a déjà été accepté que le législateur puisse soumettre ces avantages à un régime plus favorable que le régime « de droit commun » applicables à ces dispositifs.
Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de réformer dans le cadre de la loi de finances pour 2014 le régime des investissements outre-mer.
Cette mesure est applicable à compter de l'imposition des revenus de l'année 2013, pour des dépenses payées et des investissements réalisés à compter du 1er janvier 2013. Les reports et étalements de réductions d'impôt acquises pour la première fois au titre d'années antérieures ne sont pas concernés par cette mesure. Enfin, les avantages fiscaux acquis à compter de l'imposition des revenus de l'année 2013, mais qui trouvent leur fondement dans une décision d'investissement immobilier antérieure au 1er janvier 2013, ne seraient pas non plus concernés par le durcissement du plafonnement et resteraient soumis aux plafonds antérieurs.
Pour ces raisons, le dispositif, qui ne présente aucun caractère de complexité, est conforme à la Constitution.
XVII/ SUR L'ARTICLE 104.
Cet article trouve sa place dans la loi de finances déférée, car il affecte les dépenses budgétaires de l'année 2013.
L'objectif du législateur consiste à limiter à 10 % la charge des dépenses reposant sur le riverain dans le cadre de la mise en oeuvre d'un plan de prévention des risques technologiques (PPRT), en mobilisant les collectivités et les industriels (40% pour l'Etat ; 25 % pour les collectivités et 25 % pour les industriels). Le I de l'article 104 complète le dispositif de soutien prévu à l'article 200 quater A du code général des impôts en instaurant une contribution obligatoire des collectivités et des entreprises au financement des travaux prescrits aux personnes physiques propriétaires d'habitation dans le cadre des pans de prévention des risques technologiques.
Ces contributions ont, pour les propriétaires concernés, le caractère de subventions. Elles ont un impact direct sur l'assiette du crédit d'impôt prévu à l'article 200 quater A précité. Ce crédit d'impôt est en effet calculé sur la base des dépenses payées par le propriétaire sous déduction des subventions et/ou remboursements perçus. Le I de l'article 104 contribue donc à déterminer le champ du crédit d'impôt et à réduire effectivement à 10 % la part du coût des travaux in fine à la charge du riverain. Il a donc toute sa place en loi de finances.
Cette disposition permet par ailleurs de stabiliser l'assiette de dépenses éligibles au crédit d'impôt à l'ensemble du coût des travaux prescrits. Sans cette disposition, le coût du crédit d'impôt serait modifié (en l'occurrence réduit de moitié car il porterait, non plus sur 100% du coût des travaux, mais sur 50%, soit la part non prise en charge par les collectivités et les industriels).
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que les trois recours dirigés contre la loi de finances pour 2013 doivent être rejetés.