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Timestamp: 2020-07-06 00:09:35
Document Index: 174415386

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 58', 'artículo 32', 'artículo 19', 'artículo 360', 'artículo 7', 'artículo 19', 'artículo 58', 'artículo 241', 'artículo 19', 'artículo 1618', 'artículo 25', 'artículo 74', 'artículo 58']

Sentencia de Constitucionalidad nº 250/96 de Corte Constitucional, 6 de Junio de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 43559720
Sentencia de Constitucionalidad nº 250/96 de Corte Constitucional, 6 de Junio de 1996
La clausula de reversion en los contratos de explotacion o concesion de bienes estatales. Exequible.
Sentencia citada en: 22 sentencias, 7 artículos doctrinales, una disposición normativa
Sentencia C-250/96
CONTRATO DE CONCESION-Concepto
Los contratos de concesión son aquellos que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valoración, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.
CLAUSULA DE REVERSION
En el caso de los contratos de explotación y concesión minera, la obligación de reversión en favor del Estado no surge solamente de un acuerdo de voluntades entre el Gobierno Nacional y el contratista, sino que surge de la ley que rige el contrato, la cual dispone la reversión -a título gratuito- del campo concesionado con todas sus anexidades, como obligación a cargo del contratista -una vez extinguida la concesión-. Esta obligación tiene por objeto permitir que la explotación del yacimiento pueda continuarse cuando el contrato de concesión se extinga, y se fundamenta en razones de utilidad pública, lo que está representado en el hecho de que el beneficiario ya ha obtenido tal cúmulo de utilidades que esos bienes ya se han pagado y que la sociedad tiene derecho a seguir beneficiándose del producto de los minerales. El valor económico y pecuniario de los equipos y bienes que en razón de la cláusula de reversión se traspasan a la Administración, se encuentra plenamente compensado desde el momento de la firma del contrato, situación que no sucede con la expropiación, por cuanto en ésta, al decretarse por razones de equidad, el legislador previo el lleno de los requisitos constitucionales, adopta la decisión de expropiar el bien del cual es titular un particular, sin reconocer en beneficio de éste, indemnización ni compensación alguna.
Cuando la expropiación se decreta por razones de equidad, no se aplica a título de sanción por la conducta del propietario, sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia del interés común sobre el particular, el cual debe ceder ante aquel en caso de conflicto. Cabe advertir que generalmente, no toda expropiación es sanción, aunque eventualmente puede serlo. La expropiación sin indemnización tiene naturaleza constitucional; es decretada por decisión del legislador y exclusivamente por razones de equidad, razón por la cual no se aplica -como en los demás casos de expropiación-, a título de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia del interés común. Contrario a lo que sucede en la reversión, no existe consentimiento por parte del sujeto expropiado ni acuerdo entre expropiante y expropiado, pues su finalidad es el interés público. Siendo entonces la cláusula de reversión de carácter contractual, producto de una norma jurídica y de un pacto libre y voluntario entre las partes que suscriben el convenio, mal podría especularse, como lo hace el actor, que con ello se desconozca la propiedad privada.
El contrato de concesión es un contrato del Estado cuya finalidad es el uso de un bien público o la prestación de servicios públicos, que en principio, como así lo dispone el estatuto superior, le corresponde prestar al Estado. Su objeto está directamente relacionado por tanto, con el interés general, el cual está representado en una eficiente y contínua prestación de los servicios y en la más oportuna y productiva explotación de los bienes estatales.
Referencia: Proceso No. D-1064
La claúsula de reversión en los contratos de explotación o concesión de bienes estatales.
Santa Fe de Bogotá, D.C., Junio seis (6) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Ante la Corte Constitucional, el ciudadano L.A.C.R. promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la Ley 80 de 1993 "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
Se transcribe a continuación el texto del artículo 19 de la Ley 80 de 1993 demandado, el cual se toma de la publicación oficial que se hizo en el Diario Oficial No. 41.094 del veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
"por la cual se expide el Estatuto General de Contratación
Artículo 19. DE LA REVERSION. En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna".
El ciudadano L.A.C.R. considera que la norma demandada viola el artículo 58 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
Señala que la disposición acusada establece una obligación a cargo del contratista en los "contratos de explotación o concesión de bienes estatales", la cual consiste en que al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasan a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna.
Indica que, salta a la vista que la norma sub-examine determina que bienes de propiedad de una persona particular pasen al patrimonio de una entidad estatal sin ninguna clase de contraprestación. Tal situación, agrega, sólo se puede calificar como una expropiación sin indemnización, por cuanto el particular no efectúa voluntariamente el traslado de dominio sobre el bien, sino que el Estado a través de su poder coercitivo, obliga al contratista a pactar la cláusula en mención. Igualmente, afirma que la expropiación no consagra indemnización dado que expresamente el artículo precitado establece que no hay lugar a efectuar compensación alguna por la transferencia de dominio.
Por lo anterior, concluye que no puede de ninguna manera relacionarse el fenómeno de la expropiación con el sistema de contratación por explotación y concesión de servicios, porque son dos cosas totalmente distintas, "como lo son el día y la noche, el agua o el aceite", razón por la cual solicita que se declare exequible la norma que se examina.
Respecto de la naturaleza jurídica del contrato de concesión, señala que en nuestro país con la definición que el estatuto de la contratación administrativa anterior realizó, dicha controversia aparece superada en la medida en que se entiende la concesión como un contrato administrativo cuya finalidad se refiere al uso de un bien público o la prestación de servicios que en principio le corresponde prestar al Estado -tesis ésta que fue acogida por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993-.
De otro lado, indica que el contrato de concesión como contrato administrativo que es, lleva implícito beneficios contractuales para la administración que se originan en la necesidad de otorgar medios jurídicos que le aseguren al Estado la total ausencia de intervalos que afecten los derechos de terceros -los usuarios de los bienes-, por lo que resulta clara la necesidad de mantener una uniformidad y homogeneidad en el cumplimiento de la labor.
Adicionalmente, considera el funcionario interviniente que el artículo 19 demandado tiene fundamento constitucional en el artículo 360 superior, el cual otorga expresa facultad al legislador para que señale las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables, la cual necesariamente deberá contener beneficios en favor del Estado, tales como contraprestaciones económicas a título de regalía, "o cualquier otro derecho o compensación".
Respecto de la cláusula de reversión -a través de la cual a la terminación del contrato de concesión todos los elementos utilizados y aportados por el contratista para la explotación o prestación de un servicio pasan a integrar el patrimonio del Estado sin compensación adicional -, expresa que ésta es de aquellas que otorgan beneficios al Estado, por lo cual se incorporó dentro de las cláusulas exorbitantes del derecho privado, sobre la base de que en su aplicación, la administración usa procedimientos de derecho privado pero teniendo acceso a ciertos privilegios. Su finalidad es impedir el deterioro y la sustracción de elementos vinculados al servicio y por consiguiente, se inspira en los principios de justicia y equidad que rigen las relaciones jurídicas.
De otra parte, sostiene que el valor pecuniario de los equipos y bienes que en razón de la cláusula de reversión se traspasan a manos de la administración, y "que preocupa al actor", se encuentra plenamente compensado desde el mismo momento de la firma del contrato de concesión. Así entonces, contrario a lo que afirma el demandante, estima que el valor de los bienes que se utilicen en el contrato, se pagan por el Estado al momento de perfeccionar la concesión.
Agrega que "en el contrato administrativo en estudio, el pacto intrínseco de la cláusula de la reversión, hace que el valor de la concesión aumente en beneficio del particular, quien desde el mismo momento que presenta la oferta, se somete a que los bienes que utilizará para el cumplimiento del contrato pasarán a manos estatales. Entonces, se considera que el pago de los bienes que deben dejarse al Estado, sucede en forma anticipada".
Con fundamento en lo anterior, concluye que la presunción de conocimiento de la ley respecto de la cláusula de reversión en los contratos administrativos en lo que hace referencia a la destinación de los bienes que se utilizan en la concesión, permite que exista total conocimiento de la titularidad última del dominio de dichos bienes, lo que lleva a que el valor respectivo se incluya desde el mismo momento de la presentación de la oferta, de tal manera que el monto de los bienes que se traspasan al Estado se compense desde la firma del contrato. Por consiguiente, afirma, "mal podría hablarse de compensación adicional ni mucho menos de expropiación de los bienes objeto de concesión".
Ante el impedimento expresado por el señor Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del presente proceso por haber sido Senador de la República durante la tramitación y aprobación del proyecto de ley que culminó en la expedición de la Ley 80 de 1993, el señor V. General de la Nación, doctor L.E.M.M., mediante oficio número 841 del 2 de febrero de 1996, envió a esta Corporación dentro del término que señala el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991, el concepto de rigor solicitando la declaratoria de exequibilidad del artículo 19 de la Ley 80 de 1993.
La reversión, señala, tiene la virtualidad de atribuírle al concedente un derecho futuro o eventual de dominio sobre los bienes empleados en la concesión o explotación por el concesionario, que por la situación jurídica de las cosas afectadas al servicio público y de la convención -prerrogativa exorbitante-, comprende un principio de enajenación. Para el concepto fiscal, es indudable que la reversión no es una cesión sujeta a una condición resolutoria, puesto que si bien es cierto que la trasmisión de los bienes afectos al contrato pasan a manos del concedente a la extinción del término contractual, no es menos cierto que dicha transferencia no opera gratuitamente, pues la eficacia jurídica del plazo pactado está en permitir la amortización de la inversión. Así pues, si en principio la propiedad de los bienes afectos a la explotación o concesión es del concesionario, la reversión tiene la potestad por virtud de la ley o del contrato, de limitar su disposición en el sentido de obligar al "cocontratante" a trasmitir su dominio al vencimiento del período contractual, lo cual habilita al concedente para ejercer medidas conservatorias, siempre y cuando el concesionario disponga de su propiedad en forma contraria a su destino contractual, o se la degrade por hechos que no son del uso normal o la oculte.
La reversión, sostiene el agente del Ministerio Público, como instituto de derecho público que es y pese a su aptitud jurídica de hacer posible la transmisión del dominio sin reconocimiento pecuniario alguno posterior, y con la finalidad de mantener el equilibrio contractual, busca que el patrimonio del contratista conserve su integridad, lo cual es posible en virtud del proceso de valuación del contrato de concesión, "fenómeno que se realiza al momento de elaborar el pliego de condiciones o en la etapa de ejecución, donde la autoridad pública concedente efectúa un cálculo del costo total del contrato a fin de establecer el monto o el valor de las tarifas y sus respectivos ajustes".
Por lo anterior, estima el señor V. que a diferencia de lo que comunmente se piensa, la reversión no es gratuita, sino por el contrario onerosa y fruto de una operación de amortización financiera que le permite al concesionario desprenderse de aquellos bienes afectos al contrato. Es pues, dentro de este contexto donde cobra validez el aserto de que el patrimonio del concesionario no sufre menoscabo alguno.
R. al concepto de expropiación y su relación con la reversión, señala el representante del Ministerio Público que mientras la expropiación priva coactivamente a un particular de un bien determinado sin compensación alguna, la reversión por virtud de la convención, transfiere la propiedad de los elementos afectados al servicio público sin indemnización posterior, pero luego de un largo período de tiempo donde el cocontratante por la valuación del contrato ha tenido oportunidad de amortizar el capital invertido sin menoscabo de su integridad patrimonial.
Con fundamento en las premisas anteriores, estima que es forzoso concluir que la reversión y la expropiación sin indemnización son dos ficciones jurídicas autónomas, independientes y diferentes; por ello, no es razonable asimilarlas e identificarlas como erróneamente lo hace el demandante. De ahí el reparo de inconstitucionalidad al supuesto legal acusado no esté llamado a prosperar y que por consiguiente, se concluya que el trámite que se dió a la ley que lo contiene se ajusta a las preceptivas que la Carta demanda para su expedición, como quiera que el constituyente en ningún momento la condicionó a la satisfacción de requisitos excepcionales.
De esa manera, sostiene el concepto fiscal, no hay duda que la intención del legislador no fue la de consagrar en la norma impugnada una expropiación sin indemnización, sino por el contrario, "erigir un instituto propio de la naturaleza de los contratos de concesión o explotación de bienes del Estado, que persigue mantener la continuidad del servicio público al momento de la extinción del contrato". Por tanto, señala que al no tratarse de una expropiación sin indemnización, el legislador al establecer la reversión no estaba obligado a observar las prescripciones para el efecto previstas en el artículo 58 superior.
Por todo lo anterior, concluye que no le asiste razón al demandante por cuanto la reversión y la expropiación son dos ficciones jurídicas de perfiles diferentes, y tanto la doctrina como la jurisprudencia nacional y extranjera así lo han entendido y han concluído que la reversión es una disposición útil a los fines perseguidos por el Estado, y dentro de esa filosofía ha sido plasmada en el ordenamiento jurídico colombiano sin vicio alguno de inconstitucionalidad.
Con base en que la disposición acusada forma parte de una ley de la República -Ley 80 de 1993-, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política.
Corresponde en esta oportunidad a la Corte Constitucional definir la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 80 de 1993, que como ya se indicó, establece que en los contratos de explotación o concesión de bienes estatales, se pactará la cláusula de reversión, en virtud de la cual, en los contratos de explotación o concesión de bienes estatales, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasan a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna.
Tercera. El Contrato de Concesión y la Claúsula de Reversión.
En primer lugar, es del caso señalar que como lo ha venido sosteniendo la doctrina Cfr. Obra citada: Derecho de Minas, O.M., A., Ed. Temis, los contratos de concesión son aquellos que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valoración, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.
Implica una convención entre un ente estatal -concedente- y otra persona -concesionario-;
Se refiere a un servicio público o a una obra destinada al servicio o uso público.
puede tener por objeto la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra destinadas al servicio o uso público;
En dicho contrato existe la permanente vigilancia del ente estatal, lo cual se justifica por cuanto se trata de prestar un servicio público o construir o explotar un bien de uso público. Según la ley, se actúa bajo el control del ente concedente, lo que implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.
El concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo. Al respecto, v.gr., la Ley 105 de 1993 dispone que para recuperar la inversión en un contrato de concesión, se podrán establecer peajes o valorización.
En los contratos de concesión, deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común, como son los de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad.
Dada la naturaleza especial del contrato de concesión, existen unas cláusulas que son de la esencia del contrato, como la de reversión, que aunque no se pacten en forma expresa, deben entenderse íncitas en el mismo contrato.
"Es decir, no es necesario que el Gobierno Nacional y la Shell Condor o la Antex Oil firmaran una escritura pública en la que se hiciera constar que la planta construída en Plato, revertiría al Estado Colombiano; y no era necesario porque es de la esencia del contrato de concesión, la reversión de los bienes destinados a la explotación del campo concesionado" (Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera. Junio 16 de 1994. E.. No. 5729. Consejero Ponente: Dr. D.S.H..
"Al tenor de lo preceptuado por el artículo 1618 del Código Civil, debe estarse a la intención de los contratantes iniciales, lo cual vincula a los concesionarios del contrato. Esa intención es clara en el sentido de que a la terminación del contrato todos los bienes destinados a la explotación de ese campo, revertirán al Estado" (Consulta del 3 de febrero de 1994 de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Dr. H.M.O..
"Se justifica la gratuidad de la reversión en el hecho de que el contratista calcula la amortización de los bienes que ha dispuesto para la prestación del servicio cuando al celebrar el contrato se pacta lo relativo a su vigencia, de forma tal que a su vencimiento los bienes se encuentran totalmente amortizados.
En tratándose de la reversión sin compensación, la aplicación de la cláusula debe estar antecedida por una interpretación que armonice tanto el interés público como el derecho de dominio del particular" (negrillas y subrayas fuera de texto).
Dentro de nuestro ordenamiento legal, ésta cláusula no es nueva, pues viene haciendo parte esencial del contrato de concesión minera y petrolera desde el año de 1931 -Ley 37, artículo 25-, y luego regulado por los Decretos 805 de 1947 (arts. 106 y 107) y 1056 de 1953 (Código de Petróleos, art. 33). Actualmente, el artículo 74 del Código de Minas (Decreto 2655 de 1988), prescribe la reversión gratuita de todas las propiedades muebles e inmuebles adquiridas con destino o en beneficio exclusivo de la explotación y de las operaciones anexas de transporte externo y embarque de minerales, cuando el concesionario renuncie al contrato, al vencimiento del término de duración o cuando se declare en caducidad el contrato de concesión minera, con la exclusiva finalidad de asegurar su continuidad.
Terminado el contrato de concesión, todos los elementos muebles e inmuebles que hacen parte de la empresa, pasarán ipso-facto a ser propiedad de la Nación -o de la entidad oficial contratante- como accesorios a esta y a título de reversión, sin pago de indemnización alguna a favor del contratista.
Es importante señalar que en el caso de los contratos de explotación y concesión minera, la obligación de reversión en favor del Estado no surge solamente de un acuerdo de voluntades entre el Gobierno Nacional y el contratista, sino que surge de la ley que rige el contrato, la cual dispone la reversión -a título gratuito- del campo concesionado con todas sus anexidades, como obligación a cargo del contratista -una vez extinguida la concesión-.
4.1 La Expropiación por razones de equidad en la Constitución de 1991.
De conformidad con el inciso 4o. del artículo 58 de la Constitución Política, el legislador por razones de equidad, podrá determinar los casos en que habiéndose decretado una expropiación, no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de equidad, invocadas por el legislador, no serán controvertibles judicialmente.
4.2 Remuneración en el contrato de concesión para el concesionario.
El contrato de concesión es, pues, un contrato del Estado cuya finalidad es el uso de un bien público o la prestación de servicios públicos, que en principio, como así lo dispone el estatuto superior, le corresponde prestar al Estado. Su objeto está directamente relacionado por tanto, con el interés general, el cual está representado en una eficiente y contínua prestación de los servicios y en la más oportuna y productiva explotación de los bienes estatales.
Cabe destacar, como ya se indicó, que una particularidad del contrato de concesión, es que debe contener obligatoriamente la cláusula de reversión -que constituye una prerrogativa exorbitante de obligatoria inclusión en los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado-, en cuya virtud los bienes y demás elementos directamente afectados a la concesión o explotación de los bienes estatales pasan a ser de propiedad de la entidad contratante, una vez terminado el plazo contractual -que es el término o período que las partes estiman suficiente para recuperar los costos del proyecto, intereses de capital empleado y demás gastos financieros y operativos-, sin compensación alguna.
Para el caso del contrato de concesión, el monto del mismo se fija de manera unilateral por el concesionario y aquél se estudia por la Administración -concedente- con base en criterios de selección objetiva, como precio, plazo, cumplimiento, equipos, etc., que deben enmarcarse dentro de criterios de razonabilidad y justicia para las partes.
Por consiguiente, el valor económico y pecuniario de los equipos y bienes que en razón de la cláusula de reversión se traspasan a la Administración, se encuentra plenamente compensado desde el momento de la firma del contrato, situación que no sucede con la expropiación, por cuanto en ésta, al decretarse por razones de equidad, el legislador previo el lleno de los requisitos constitucionales, adopta la decisión de expropiar el bien del cual es titular un particular, sin reconocer en beneficio de éste, indemnización ni compensación alguna.
Como se dejó expuesto en el acápite anterior, la naturaleza de estas dos figuras es radicalmente distinta, lo que no permite su asimilación, ya que, en síntesis, la reversión es creada por la ley y está incluída en los contratos de concesión y explotación de los bienes estatales, de manera que quien acepta participar en la licitación para la adjudicación de estos contratos, conoce las condiciones de los mismos, una de las cuales es que la reversión está incluída como claúsula obligatoria en el contrato. Así entonces, al concesionario no se le impone forzadamente la cláusula, por cuanto al momento de la firma del contrato, acepta libre y voluntariamente someterse a las condiciones pactadas en él, una de las cuales es que a la terminación de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, como consecuencia de lo dispuesto por la ley que obliga a incluir dicha cláusula como parte esencial de esta clase de contratos.
Por su parte, la expropiación sin indemnización tiene naturaleza constitucional; es decretada por decisión del legislador y exclusivamente por razones de equidad, razón por la cual no se aplica -como en los demás casos de expropiación-, a título de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia del interés común. Contrario a lo que sucede en la reversión, no existe consentimiento por parte del sujeto expropiado ni acuerdo entre expropiante y expropiado, pues su finalidad es el interés público.
C., comuníquese, notifíquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 38982 de 16 de Febrero de 2010