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Timestamp: 2018-11-17 18:05:19+00:00
Document Index: 139308701

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 26', 'art. 9', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 31', 'art. 3', 'art 26', 'art. 26', 'art. 22', 'art. 26', 'art. 2', 'art. 25', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 12', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 142', 'art. 136', 'art. 134', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 136']

Risparmio energetico e disciplina urbanistico-edilizia
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G. Ciaglia (Ufficio Tecnico n. 5/2008) - Maggioli Editore
Le norme applicabili agli interventi di contenimento del consumo energetico alla luce dei più recenti interventi legislativi (1)
Negli ultimi vent’anni, al fine di migliorare i processi di produzione dell’energia, utilizzando, ove possibile, sistemi eco-compatibili, di ridurne i consumi e di migliorarne le condizioni di utilizzo a parità di servizio reso e di qualità della vita, si è avuta un’ampia produzione normativa tanto in ambito comunitario che nazionale e, in quest’ultimo ambito, sia di livello statale che regionale e finanche locale.
Molte di queste disposizioni contengono prescrizioni e/o indicazioni di carattere tecnico-costruttivo, o comunque incidenti sul regime autorizzatorio dei relativi interventi. è infatti sotto gli occhi di tutti che la realizzazione di impianti, anche di piccola portata, per la produzione di energia o calore mediante pannelli solari o fotovoltaici ha un impatto, in termini di trasformazione del contesto territoriale in cui gli stessi si collocano, che spesso non è trascurabile.
Se, dunque, da una parte, si deve garantire che l’inserimento di dette strutture nel territorio non determini squilibri eccessivi, dall’altra, soprattutto negli ultimi anni, si è cercato di evitare che prescrizioni eccessivamente rigorose o restrittive vanificassero in concreto la chiara scelta compiuta dal legislatore (anzi, più correttamente, per quanto si è ascoltato nella relazione che precede, dai legislatori) che, a vario livello ed a più riprese, si stanno occupando del tema. Scelta che va senza dubbio nella direzione di incentivare ed agevolare la più ampia diffusione di tali mezzi di produzione dell’energia.
2. La legge n. 10 del 1991
I primi interventi organici diretti alla promozione del risparmio energetico, all’uso appropriato delle fonti di energia, anche convenzionali, al miglioramento dei processi tecnologici che utilizzano o trasformano energia, allo sviluppo ed all’incentivazione delle fonti rinnovabili si hanno con la legge 9 gennaio 1991, n. 10.
La legge, per molti aspetti ancora attuale (e vigente), fissa il quadro delle azioni e delle regole da adottare per il contenimento del consumo di energia negli edifici e disciplina le iniziative e gli interventi che, a tal fine, è necessario intraprendere.
Già il primo articolo della legge enuncia un principio fondamentale nel momento in cui sancisce che “l’utilizzazione delle fonti di energia di cui al comma 3 (ossia le fonti rinnovabili) è considerata di pubblico interesse e di pubblica utilità e le opere relative sono equiparate alle opere dichiarate indifferibili e urgenti ai fini dell’applicazione delle leggi sulle opere pubbliche”.
L’utilizzo di tali fonti è, dunque, affare di pubblico interesse, risponde ad un’utilità pubblica prevalente tanto che le relative opere sono equiparate alle opere pubbliche per quanto attiene alle procedure di realizzazione delle stesse ed alle eventuali necessità espropriative.
Inoltre, con disposizione purtroppo largamente disattesa e raramente recepita nelle disposizioni regionali sulle procedure di formazione e sui contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistica generale, si dispone all’art. 5, ultimo comma della legge che “i piani regolatori generali di cui alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 , e successive modificazioni e integrazioni, dei comuni con popolazione superiore a cinquantamila abitanti, devono prevedere uno specifico piano a livello comunale relativo all’uso delle fonti rinnovabili di energia”.
Il piano comunale dell’energia sembrerebbe, dunque, nello spirito della legge, costituire un allegato (o meglio un documento presupposto) al piano regolatore generale – e, ovviamente, agli ulteriori documenti che ne costituiscono il corollario applicativo, primo tra tutti il regolamento edilizio – che dal primo dovrebbero trarre indicazioni utili sulla zonizzazione e sulla localizzazione degli interventi privati e pubblici, sulla collocazione e sull’orientamento degli edifici, sulle distanze tra gli stessi, sulle caratteristiche tipologiche e costruttive, ecc.
Come si è detto, però, la norma è sin qui rimasta sostanzialmente inattuata.
E` , dunque, in particolare, il titolo II della legge, espressamente dedicato al contenimento del consumo di energia negli edifici (e quindi avente rilievo edilizio e non urbanistico), ad interessare ai nostri fini.
Anzitutto, per quanto attiene alla progettazione degli interventi edilizi, con enunciazione di carattere generale (ed anche un po’ velleitaria, almeno a stare ai risultati sin qui avutisi), si prevede all’art. 26 della legge che “la progettazione di tutti i nuovi edifici pubblici deve prevedere la realizzazione di ogni impianto, opera ed installazione utili alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia” e che “gli edifici pubblici e privati, qualunque ne sia la destinazione d’uso, e gli impianti non di processo ad essi associati devono essere progettati e messi in opera in modo tale da contenere al massimo, in relazione al progresso della tecnica, i consumi di energia termica ed elettrica”.
Il limite di questa disposizione è di essere tipica norma “imperfetta”, norma cioè che detta il precetto senza prevedere adeguata sanzione in caso di inosservanza allo stesso.
Per quanto poi attiene al regime autorizzatorio degli interventi volti al contenimento del consumo energetico, importanti semplificazioni ed agevolazioni sono state introdotte già dalla legge 10.
Anzitutto vi si prevede che “ai nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 9 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela artistico-storica e ambientale”.
Il che sta a voler dire che detti interventi sono completamente gratuiti sotto il profilo degli oneri di costruzione connessi con la realizzazione delle opere. Ciò, d’altronde, non stupisce se si considera che, ai sensi di quanto disposto dal richiamato art. 9 della c.d. legge Bucalossi (ora trasfuso nell’art. 17 del t.u. edilizia) tutte le opere di urbanizzazione sono esenti dal pagamento di oneri all’atto dell’ottenimento del titolo necessario per la loro realizzazione.
E che, in ultima analisi, questi impianti altro non sono che estensioni della rete elettrica ed idrica di cui è obbligo di legge dotare ogni comprensorio di nuova edificazione, così come tutti quei contesti che ne risultino carenti.
In tal senso anche la giurisprudenza amministrativa (fornita, in materia di controversie sui contributi concessori, di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 16 della legge n. 10 del 1977) che ha chiarito che “le opere relative alle fonti di energia sono soggette, ai sensi dell’articolo 29 della legge 9 gennaio 1991, n. 10 (contenente “Norme per l’attuazione del piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell’energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia”) a concessione edilizia gratuita mentre, quando siano al servizio di un complesso industriale, e come tali costituiscano “pertinenze ad impianti tecnologici al servizio di edifici esistenti”, soggette ad autorizzazione gratuita ai sensi dell’articolo 7 del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 convertito nella legge 25 marzo 1982, n. 94, non necessitano neppure dell’autorizzazione” (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 566 del 26 maggio 1997).
Anzi, la disposizione anticipa i successivi sviluppi legislativi per effetto dei quali le opere e le strutture finalizzate al risparmio energetico sono considerate vere e proprie opere di urbanizzazione primaria. Passando in tal modo da un regime di gratuità ad un regime di obbligatorietà.
Sotto il profilo più strettamente autorizzatorio, la legge, anticipando gli sviluppi che si sono avuti successivamente con l’immissione nell’ordinamento dell’istituto della denuncia di inizio attività, introduce, come si è detto, un regime assai semplificato.
Anzitutto, vi si prevede che “gli interventi di utilizzo delle fonti di energia di cui all’articolo 1 in edifici ed impianti industriali non sono soggetti ad autorizzazione specifica e sono assimilati a tutti gli effetti alla manutenzione straordinaria di cui agli articoli 31 e 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457. L’installazione di impianti solari e di pompe di calore da parte di installatori qualificati, destinati unicamente alla produzione di acqua calda e di aria negli edifici esistenti e negli spazi liberi privati annessi, è considerata estensione dell’impianto idrico-sanitario già in opera”.
La norma è, in realtà, almeno in parte contraddittoria. Perché se si prevede che l’esecuzione di impianti solari (che, allo stato, sono i più diffusi e rilevanti, almeno sotto il profilo quantitativo) costituisce “estensione dell’impianto idrico-sanitario”, allora l’intervento avrebbe dovuto essere considerato di manutenzione ordinaria e non straordinaria, posto che quest’ultima annovera tra le sue ipotesi la creazione di nuovi impianti tecnologici e non la sistemazione di quelli esistenti (che, invece, veniva espressamente considerata dall’art. 31 della legge n. 457/78 ed è oggi assunta dall’art. 3 del t.u. edilizia tra gli interventi di manutenzione ordinaria).
La precisazione non è di poco conto posto che, mentre le opere di manutenzione ordinaria sono totalmente libere, le opere di manutenzione straordinaria sono assoggettate a titolo, seppure nelle forme semplificate previste dalla legge (all’epoca autorizzazione edilizia, oggi D.I.A.).
Come vedremo più avanti, i più recenti sviluppi normativi sono proprio nel senso di ritenere attività edilizia libera (e perciò non assoggettata ad alcun particolare adempimento né all’ottenimento di alcun titolo) la realizzazione di detti impianti.
Interessanti comunque appaiono alcuni passaggi di una pronuncia della Cassazione (Cassazione penale, sent. n. 3974 del 10 gennaio 1996) in cui l’art 26 della legge viene interpretato alla luce delle norme (all’epoca di recentissima introduzione) sulla semplificazione dei procedimenti in materia edilizia.
“La norma dell’art. 26 della legge n. 10 del 1991 è preoccupata di favorire “i nuovi impianti” prevedendo la concessione gratuita, quando si tratta di “progettazione e messa in opera” (come è detto nel titolo) di autonome strutture sul territorio, pubbliche o private, mentre per l’ipotesi di “esercizio di edifici e impianti” esistenti (come è detto nel titolo) vengono in rilievo “interventi di utilizzo”, che devono potersi realizzare secondo criteri di rapidità, economicità, aderenza al progresso tecnologico, senza eccessiva rigidità in ordine alla localizzazione ed ai volumi tecnici necessari, pur nell’ambito complessivo della struttura industriale di riferimento.
In questo secondo caso l’impianto industriale è quello vecchio esistente e l’intervento innovativo attiene al migliore esercizio, anche se comporta la necessità di strutture tecnologiche adeguate.
Sembra alla Corte preferibile questa interpretazione, alla luce anche del d.l. n. 400 del 1995 citato, che collega il concetto di “manutenzione straordinaria” a quello più ampio di “semplificazione dei procedimenti in materia urbanistica ed edilizia” comprendente anche la realizzazione di nuovi volumi tecnici ove indispensabili.
Vi è da considerare che il potenziamento tecnologico delle attuali centrali termiche medio-piccole, ove autorizzato, comporta un sicuro risparmio energetico ed un minore inquinamento complessivo, con indubbi vantaggi per l’ambiente.
Non è condivisibile, perciò, l’opinione espressa nella ordinanza impugnata secondo cui la distinzione tra nuovi impianti ed interventi di utilizzo su edifici esistenti comporterebbe una differenza di impatto ambientale (esterno nel primo caso, interno nel secondo), in quanto l’impatto ambientale, quando è negativo, incide a tutti i livelli ed è noto che interventi tecnologici nella struttura produttiva, ossia alla fonte, nel tipo e modo di produzione, sono spesso i più idonei a prevenire l’inquinamento.
Quanto alla cessione di parte dell’energia prodotta all’Enel, deve osservarsi che essa costituisce conseguenza di legittime scelte tecniche ed economiche, in quanto la legge lo consente (esempio art. 22, punto 4, della legge 9 gennaio 1991, n. 9), sicché questo elemento era del tutto inidoneo a giustificare il sequestro.
La predetta interpretazione della legge n. 10 del 1991 e del d.l. n. 500 del 1995 non contrasta con i principi in materia urbanistica e di assetto del territorio, ma consente di allargare la nozione di manutenzione straordinaria a quelle innovazioni tecnologico-industriali che presentino il carattere di pertinenza funzionale, naturalmente secondo un equilibrato criterio di indispensabilità.
Poiché nel caso di specie l’opera risulta essere stata fornita di autorizzazione ministeriale, previo parere favorevole del Ministero dell’ambiente e della Regione Toscana e poiché anche il comune competente è stato coinvolto in via preventiva con apposita domanda, corredata di tutta la documentazione necessaria per l’esatta individuazione dell’opera stessa e delle sue caratteristiche ed ha rilasciato apposita autorizzazione e il “nomen iuris” esatto è irrilevante e comunque l’atto amministrativo appare formalmente legittima espressione della discrezionalità della p.a. competente, si ritiene insussistente il “fumus” posto a fondamento della misura cautelare”.
Ancora, rilevante significato assumono anche le disposizioni che semplificano il raggiungimento delle maggioranze condominiali necessarie per deliberare l’installazione di mpianti finalizzati al contenimento dei consumi energetici.
Dispone, infatti, al riguardo, l’art. 26, comma 2 della legge che “per gli interventi sugli edifici e sugli impianti volti al contenimento del consumo energetico ed all’utilizzazione delle fonti di energia di cui all’articolo 1, individuati attraverso un attestato di certificazione energetica o una diagnosi energetica realizzata da un tecnico abilitato, le pertinenti decisioni condominiali sono valide se adottate con la maggioranza semplice delle quote millesimali”.
La norma deve, peraltro, essere correttamente intesa. La semplificazione dalla stessa introdotta riguarda, infatti, esclusivamente le decisioni aventi ad oggetto l’installazione di impianti sopra spazi condominiali e destinate all’uso di tutti i condomini. Diversa è l’ipotesi in cui l’impianto di produzione di energia viene collocato su uno spazio di proprietà esclusiva per il soddisfacimento delle esigenze del singolo condomino. In tale ipotesi, salvo il rispetto delle norme sul decoro dell’edificio eventualmente dettate dal regolamento di condominio (e salvo l’ottenimento di tutti i prescritti titoli edilizi e relativi nulla osta, soprattutto con riguardo agli edifici ricadenti in aree vincolate) nessuna autorizzazione occorre ottenere dal condominio.
La legge si completa con un articolato sistema di controlli e sanzioni e con la previsione per la prima volta, ma di ciò si occuperà la relazione che seguirà, della certificazione energetica di tutti gli edifici.
In conclusione, la legge n. 10 contiene molte luci, ma anche qualche ombra.
Se, infatti, la legge ha l’importantissimo merito di porre il problema del risparmio energetico negli edifici e di fornire un’ampia regolamentazione in merito, le norme in essa contenute rilevano (e questo è il loro principale limite) non sul piano programmatico e pianificatorio, ma solo su quello edilizio. Con la conseguenza che i relativi interventi finiscono necessariamente per essere caratterizzati da episodicità, disorganicità e, quindi, minore efficacia.
In altre parole, ben altra cosa sarebbe stato poter programmare e prevedere la realizzazione degli interventi per il contenimento del consumo energetico su scala più ampia, comunale o quanto meno comprensoriale, piuttosto che legarli al singolo intervento di recupero edilizio o di nuova costruzione di un singolo edificio.
Ciò, tuttavia, che ancora oggi non avviene, non è certamente avvenuto negli anni in cui la legge n. 10 è stata in vigore.
3. Il decreto legislativo n. 387 del 2003
Le più importanti innovazioni nel regime autorizzatorio degli impianti di produzione di energia “rinnovabile” sono contenute nel decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 di attuazione della direttiva 2001/77/Ce relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità.
Il decreto si fa carico, in primis, di dare una definizione di “fonti energetiche rinnovabili o fonti rinnovabili”. Queste sono “le fonti energetiche rinnovabili non fossili (eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice, idraulica, biomasse, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas). In particolare, per biomasse si intende: la parte biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall’agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali) e dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani” (art. 2, comma 1, lett. a).
Ma è soprattutto l’articolo 12 del decreto a rilevare ai nostri fini.
La norma precisa, anzitutto, specificando ulteriormente quanto già previsto dalla legge n. 10, che “le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”. Ciò, come vedremo, comporta importanti riflessi sulle procedure di acquisizione delle aree interessate dalla costruzione di detti impianti, nonché sulle procedure di variante urbanistica che fosse necessario porre in essere.
Particolarmente significativo il comma 3 dell’articolo, ai sensi del quale “la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico”.
Detta procedura autorizzatoria, espressamente riferita agli impianti di maggiori dimensioni, richiama molto da vicino la disciplina introdotta qualche anno prima dal d.P.R. n. 447/1998 in materia di S.U.A.P.
La prima analogia è, infatti, costituita dall’unicità dell’autorizzazione che sostituisce tutti i molteplici nulla osta, concessioni e altri atti di assenso che, seguendo le procedure ordinarie, sarebbe stato necessario ottenere per l’attivazione dell’impianto.
Altra importante analogia è data dalla previsione in base alla quale la detta autorizzazione “costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”.
La legge non chiarisce se si tratti, nel nostro caso, di adozione od approvazione della variante. Tutto lascerebbe pensare che il legislatore abbia inteso riferirsi all’approvazione della variante. Non può però, con riguardo a tale lettura, non tenersi conto della costante giurisprudenza della
Consulta che guarda con estrema diffidenza a tali ipotesi di estrema semplificazione delle procedure di variante che non tengano conto (o non prevedono che vi sia la richiesta) delle espresse determinazioni della regione o dell’ente da questa delegato all’approvazione degli strumenti urbanistici generali.
Infatti, proprio con riguardo alle varianti approvate all’interno del S.U.A.P., per le quali l’art. 25, comma 2, lett. g) del d.lgs. n. 112 del 1998 prevedeva la “possibilità del ricorso alla conferenza di servizi quando il progetto contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico; in tal caso, ove la conferenza di servizi registri un accordo sulla variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni avanzate in conferenza di servizi nonché delle osservazioni e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150”, la Corte costituzionale ha affermato “l’illegittimità della presente lettera, nella parte in cui prevede che, ove la conferenza di servizi registri un accordo sulla variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale, anche quando vi sia il dissenso della regione”, disponendone l’abrogazione in parte qua.
In ogni caso, ai sensi del comma 7 dell’articolo, “gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici”.
Il che sta a dire che per la realizzazione di tali impianti in zona agricola la variante non serve per nulla.
Peraltro, ove la variante, invece, occorresse davvero, si prevede una procedura assai snella che vede la regione convocare entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione una Conferenza dei servizi che deve concludersi nei successivi 150 giorni.
E` evidente, anche con riferimento a tale disposizione, il parallelismo con l’art. 5 del citato d.P.R. n. 447/1998 ove si prevede che: “Art. 5. Progetto comportante la variazione di strumenti urbanistici.
1. Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l’istanza. Tuttavia, allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una conferenza di servizi, disciplinata dall’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241 , come modificato dall’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, per le conseguenti decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso. Alla conferenza può intervenire qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto dell’impianto industriale.
2. Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l’approvazione della regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’articolo 14, comma 3-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
A parte l’ultimo capoverso, riscritto a seguito della pronuncia di incostituzionalità sopra richiamata, resta che questa è una delle poche ipotesi in cui alla conclusione favorevole di una conferenza di servizi – che, come noto, è solo un modo di procedere degli uffici e non coinvolge il livello politico, ordinariamente competente all’adozione ed all’approvazione delle varianti – la legge attribuisce l’effetto di variante.
Se ciò è vero, l’ipotesi disciplinata dall’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, costituisce, oltre alla procedura all’interno del S.U.A.P., un’altra delle pochissime ipotesi in cui la conclusione di una conferenza di servizi comporta, ove l’opera lo richieda, l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio sulle aree interessate dall’intervento, ai sensi di quanto previsto dall’art. 10, comma 1 del t.u. espropriazioni ed in conseguenza della variante che dalla positiva conclusione della conferenza di servizi discende.
Occorre, però, pure ricordare che, in base a quanto sancito dal 1° comma dello stesso art. 12. dette opere sono anche “di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”.
Come deve leggersi il combinato disposto delle disposizioni richiamate da ultimo?
Probabilmente nel senso che l’approvazione in conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 12 del decreto, del progetto dell’opera finalizzata alla produzione di energia attraverso fonti “rinnovabili” comporta, nel caso in cui l’opera ricada in tutto od in parte su terreni di proprietà altrui, contemporaneamente l’effetto della apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (come conseguenza della variante urbanistica, conformemente a quanto sancito dall’art. 19, comma 1 del t.u. espropriazioni) e l’effetto della dichiarazione di pubblica utilità. Se così fosse, il modello procedimentale sarebbe quello dell’art. 19 del citato t.u. espropriazioni, che consente l’ottenimento contestuale della variante urbanistica, del vincolo espropriativo e della dichiarazione di pubblica utilità.
Ma nella disciplina dettata dall’articolo 19, per evitare compressioni procedimentali eccessive, l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità costituisce adozione e non approvazione della variante urbanistica, mentre nel caso in esame, come si è visto, il legislatore pare essersi riferito all’approvazione della variante.
Occorre, perciò, in tale ipotesi stare particolarmente attenti a non trascurare le garanzie partecipative assicurate agli interessati dalle norme urbanistiche e da quelle sugli espropri onde evitare il rischio di assai probabili annullamenti giurisdizionali.
Sempre sul piano procedimentale, il comma 4 dell’art. 12 dispone che l’autorizzazione di cui sopra è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni (e quindi soprattutto attraverso il ricorso al modello della conferenza di servizi). Il termine massimo per la conclusione del procedimento non può comunque essere superiore a centottanta giorni.
In caso di dissenso di taluna delle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi, purché il dissenso non sia espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla
Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Tale disposizione deve essere applicata, però, tenendo conto delle profonde innovazioni che sono state apportate all’istituto della conferenza di servizi dalla legge n. 15 del 2005.
Pur senza volere – né potere – in questa sede approfondire adeguatamente il tema, si tenga presente che la novella legislativa ha conferito all’amministrazione procedente la facoltà di concludere positivamente il procedimento sulla base delle prevalenti posizioni espresse in sede di conferenza di servizi (e, quindi, anche in presenza di uno o plurimi dissensi, purché non espressi da amministrazioni portatrici di interessi c.d. “prevalenti”). Con procedimento che è, dunque, più snello di quello dettato dal d.lgs. n. 387 che, invece, in caso di dissenso di una delle amministrazioni titolare di interessi non prevalenti, rimette la decisione alla Giunta regionale.
Il rilascio dell’autorizzazione costituisce titolo non solo per costruire ma anche per gestire l’impianto in conformità al progetto approvato. E anche in ciò le analogie con la disciplina del S.U.A.P. sono profonde.
Il progetto deve, infine, contenere l’obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell’impianto o, per gli impianti idroelettrici, l’obbligo alla esecuzione di misure di reinserimento e recupero ambientale.
Tutto ciò vale, tuttavia, con riguardo alle opere di maggiore entità.
Per tutti gli impianti minori (fotovoltaico sotto i 20 KWh, eolico sotto i 60, idraulico sotto i 100 e biomasse sotto i 200) la procedura è assai più semplice, in quanto “si applica la disciplina della denuncia di inizio attività di cui agli articoli 22 e 23 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni”.
Quindi una semplice D.I.A. edilizia. E nulla più, se non i nulla osta che normalmente la devono accompagnare quando l’intervento viene realizzato in area vincolata.
Il richiamo alla disciplina della D.I.A. in edilizia non era – ovviamente – l’unico possibile, in quanto, dato il rilievo non solo edilizio della realizzazione di un impianto di produzione di energia, ci si sarebbe potuti riferire, ad esempio, alla disciplina generale della dichiarazione di inizio attività dettata dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990.
D’altronde, per continuare il raffronto con la disciplina del S.U.A.P, questo richiama, per le strutture di minori dimensioni e di più agevole realizzazione, alla disciplina generale dell’autocertificazione e non a quella specifica della materia edilizia.
Anche in questo caso le differenze non sono solo formali.
Il richiamo operato dal d.lgs. n. 387/2003 agli artt. 22 e 23 del testo unico dell’edilizia comporta, infatti, l’applicazione della complessiva disciplina della D.I.A. dettato dal t.u. che, notoriamente, è molto più articolata di quella della dichiarazione di inizio attività disciplinata dall’art. 19 della legge generale sul procedimento amministrativo.
Per cui, per fare alcuni esempi, nel caso di realizzazione dell’impianto senza previa presentazione della denuncia, non potendosi applicare le disposizioni sanzionatorie previste dalla legge n. 10 del ’91, che poneva un regime autorizzatorio in tutto diverso, ne sarà possibile, in applicazione dell’art. 37 del d.P.R. n. 380, la regolarizzazione previo pagamento di una – assai modesta – somma a titolo di sanzione.
Oppure, in caso di annullamento del titolo conseguente alla presentazione della D.I.A. per successiva evidenziazione della insussistenza dei presupposti di legge, per il quale sarà necessario seguire le procedure fissate dall’art. 38 del citato d.P.R.
4. La successiva evoluzione normativa: Il d.lgs. 19 agosto 2005, n. 192 e successive modifiche e integrazioni
Negli anni più recenti si è registrata una vera e propria proliferazione di norme in materia di risparmio energetico.
Di queste, però, solo una piccola parte ha inciso sulle procedure urbanistico-edilizie di autorizzazione della realizzazione dell’impianto.
Anzitutto, in attuazione della direttiva 2002/91/Ce relativa al rendimento energetico nell’edilizia, è stato emanato il d.lgs. n. 192 del 2005, successivamente profondamente modificato ad opera del d.lgs. n. 311 del 2006, con cui sono stabiliti i i criteri, le condizioni e le modalità per migliorare le prestazioni energetiche degli edifici al fine di favorire lo sviluppo, la valorizzazione e l’integrazione delle fonti rinnovabili.
Il decreto fornisce le definizioni di: - «edificio» è un sistema costituito dalle strutture edilizie esterne che delimitano uno spazio di volume definito, dalle strutture interne che ripartiscono detto volume e da tutti gli impianti e dispositivi tecnologici che si trovano stabilmente al suo interno; la superficie esterna che delimita un edificio può confinare con tutti o alcuni di questi elementi: l’ambiente esterno, il terreno, altri edifici; il termine può riferirsi a un intero edificio ovvero a parti di edificio progettate o ristrutturate per essere utilizzate come unità immobiliari a sé stanti;
- «edificio di nuova costruzione» è un edificio per il quale la richiesta di permesso di costruire o denuncia di inizio attività, comunque denominato, sia stata presentata successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
Le disposizioni del decreto rendono obbligatori determinati interventi di contenimento del consumo energetico nonché l’ottenimento dell’attestazione di certificazione energetica o di rendimento energetico dell’edificio su tutti gli immobili di nuova costruzione e nelle ipotesi di ampliamento degli edifici esistenti, oltre che negli interventi di ristrutturazione degli edifici di maggior dimensione (superiori a 1000 mq).
Una applicazione più limitata, circoscritta al rispetto di specifici parametri, livelli prestazionali e prescrizioni, è prevista nel caso di interventi su edifici esistenti, quali:
1) ristrutturazioni totali o parziali, manutenzione straordinaria dell’involucro edilizio e ampliamenti volumetrici all’infuori delle ipotesi di cui sopra;
Il decreto non ha, tuttavia, applicazione assoluta.
Ne restano, infatti, esclusi:
a) gli immobili ricadenti nell’àmbito della disciplina della parte seconda e dell’articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il codice dei beni culturali e del paesaggio nei casi in cui il rispetto delle prescrizioni implicherebbe una alterazione inaccettabile del loro carattere o aspetto con particolare riferimento ai caratteri storici o artistici;
La prima ipotesi di esclusione è certamente la più significativa perché riguarda tutti gli immobili sottoposti a tutela in considerazione delle loro caratteristiche di beni culturali nonché alcuni peculiari beni paesaggistici:
- le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
- i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, ivi comprese le zone di interesse archeologico.
Il che rende invece sottoposti alle disposizioni del decreto tutti gli altri beni paesaggistici e, tra questi, soprattutto quelli di cui all’art. 142 del citato d.lgs. n. 42/2004, ossia i beni sottoposti a tutela ope legis.
Il decreto n. 192 trova, dunque, integrale applicazione per
- le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze (lett. d) dell’art. 136);
- a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni
elevati sul mare; b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna; d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi; g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227; h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; i) le zone umide incluse nell’elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l) i vulcani;
- gli immobili e le aree tipizzati, individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del codice.
Ciò comporta, tra l’altro, l’obbligo di dotare tutti gli edifici ricadenti in dette aree, così come tutti gli altri edifici presenti sul territorio nazionale, della certificazione energetica, la cui presentazione diviene obbligatoria, ad esempio, in ipotesi di trasferimento della proprietà dell’immobile. E` evidente che senza tale certificato ma anche con un certificato che attesti un rendimento energetico dell’edificio particolarmente sfavorevole sarà impossibile nel primo caso e assai difficile nel secondo venderlo o anche darlo in locazione.
Le norme sul risparmio energetico finiscono, dunque, per incidere assai gravemente ed in modo diretto sul regime della proprietà degli edifici e sul valore che a questi può essere attribuito.
In sede applicativa, dunque, se ne deve dare un’interpretazione che renda il più agevole possibile la realizzazione di detti interventi.
Ciò vale, soprattutto, con riferimento alle procedure autorizzatorie per la realizzazione di tali interventi nelle aree sopra indicate che, pur essendo sottoposte a tutela paesaggistica, non sono esenti dall’obbligo di adeguamento dell’edificio alle vigenti disposizioni in materia di contenimento del consumo energetico, né di ottenimento della relativa attestazione.
In questi casi, ferma la oggettiva impossibilità da parte delle competenti amministrazioni di negare tout court tali autorizzazioni, per la palese contrarietà che dette determinazioni avrebbero rispetto all’obbligo posto dalla legge a carico del proprietario di dare luogo all’adeguamento dell’edificio, il parametro valutativo deve tener conto della natura quasi pubblicistica di detti interventi, sin qui evidenziata.
La soluzione da adottare potrebbe essere analoga a quella normativamente prevista in materia di conferenza di servizi nella quale il dissenso espresso da una delle amministrazioni partecipanti deve necessariamente avere anche un contenuto costruttivo, non potendo essere disgiunto dalla proposta di modifica progettuale che, ove accolta, assicurerebbe l’assenso dell’amministrazione.
In sostanza, in considerazione della rilevanza pubblica dell’intervento e della sua obbligatorietà per il privato proprietario, non ci si potrà limitare a dire no.
Se, pertanto, una determinata Soprintendenza o altro ente titolare di competenze autorizzatorie si determinerà nel senso di rigettare un progetto di intervento finalizzato al contenimento del consumo energetico, la stessa dovrà necessariamente – ed all’interno dello stesso provvedimento di diniego – fornire l’indicazione delle modifiche progettuali la cui accettazione da parte dell’interessato garantirebbe l’assenso.
Senza, ovviamente, che le prescrizioni dettate siano di difficile o troppo onerosa realizzazione.
Diversamente risulteranno violati principi normativi di rilievo addirittura costituzionale e connessi con la tutela della proprietà privata garantita addirittura dalla Convenzione
Europea sui Diritti dell’Uomo (la stessa su cui si sono fondate le pronunce delle Corti europee che hanno pian piano portato alla demolizione di tutto il sistema nazionale sulla determinazione delle indennità di esproprio).
5. Le novità contenute nelle due ultime finanziarie
Diverse importanti disposizioni, la maggior parte di natura finanziaria e fiscale, sono state, infine, dettate con le ultime due leggi finanziarie.
Di queste rilevano ai nostri fini soprattutto: l’art. 1, comma 350 della legge n. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) che recita: “All’articolo 4 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, dopo il comma 1 è inserito il seguente: «1-bis. Nel regolamento di cui al comma 1, ai fini del rilascio del permesso di costruire, deve essere prevista l’installazione dei pannelli fotovoltaici per la produzione di energia elettrica per gli edifici di nuova costruzione, in modo tale da garantire una produzione energetica non inferiore a 0,2 kW per ciascuna unità abitativa» e l’art. 1, comma 289 della legge n. 244/2007 (legge fi- nanziaria per il 2008) che, intervenendo sulla medesima disposizione del t.u. dell’edilizia, così dispone: “All’articolo 4 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, il comma 1-bis è sostituito dal seguente: «1-bis. A decorrere dal 1° gennaio 2009, nel regolamento di cui al comma 1, ai fini del rilascio del permesso di costruire, deve essere prevista, per gli edifici di nuova costruzione, l’installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in modo tale da garantire una produzione energetica non inferiore a 1 kW per ciascuna unità abitativa, compatibilmente con la realizzabilità tecnica dell’intervento. Per i fabbricati industriali, di estensione superficiale non inferiore a 100 metri quadrati, la produzione energetica minima è di 5 kW»”.
Entrambe le richiamate disposizioni aggiungono un comma, l’1-bis, all’art. 4 del citato t.u. che ha ad oggetto i contenuti obbligatori dei regolamenti edilizi comunali.
Occorrerà, dunque, entro la data sopra detta modificare i detti regolamenti inserendo disposizioni espressamente volte a garantire il raggiungimento degli obiettivi indicati dalla legge.
E, ovviamente, occorrerà tener conto delle prescrizioni contenute nell’ultima finanziaria, quella del 2008, che ha sostituito la precedente previsione normativa.
Infine – “last but not least” – rilievo di assoluta novità contiene il comma 288 del medesimo art. 1 dell’ultima finanziaria ai sensi del quale “288. A decorrere dall’anno 2009, in attesa dell’emanazione dei provvedimenti attuativi di cui all’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, il rilascio del permesso di costruire è subordinato alla certificazione energetica dell’edificio, così come previsto dall’articolo 6 del citato decreto legislativo n. 192 del 2005, nonché delle caratteristiche strutturali dell’immobile finalizzate al risparmio idrico e al reimpiego delle acque meteoriche”.
Per cui da domani, salve proroghe dell’effettiva assunzione di efficacia della disposizione ed a patto che questa venga effettivamente fatta applicare, senza attuazione di tutte le misure necessarie per l’ottenimento della certificazione energetica non si potrà più costruire.
E questa è davvero una novità importante. Che conferma quanto si è detto nel paragrafo che precede in ordine all’impossibilità e contrarietà a legge di eventuali atteggiamenti di chiusura di fronte alle proposte progettuali finalizzate al risparmio energetico da parte delle autorità competenti a rilasciare pareri e nulla osta in ipotesi di realizzazione degli stessi in aree vincolate
Fatte salve, rispetto a ciò, le uniche ipotesi che la legge (art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 192 del 2005) individua come esenti dall’obbligo di realizzazione di detti interventi: i beni culturali notificati e le aree di maggiore rilievo paesaggistico e ambientale (corrispondenti, per espressa scelta normativa, alle lett. b) e c) dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004).
(1) La presente relazione è tratta dall’intervento svolto dall’autore nel convegno tenutosi presso la Facoltà di Ingegneria dell’Università dell’Aquila sul tema “La certificazione energetica degli edifici: aspetti giuridici”.