Source: http://www.slideshare.net/teoriacostitucional/sentencia-no
Timestamp: 2016-07-29 16:29:41
Document Index: 337465142

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La accion de tutela en el ordenamie...
by jhon E Rojas
Sentencia No. T-406/92 ESTADO SOCIAL DE DERECHO/JUEZ DE TUTELAEl juez, en el Estado social de derecho también es un portador de la visión institucional del interésgeneral. El juez, al poner en relación la Constitución -sus principios y sus normas- con la ley y conlos hechos hace uso de una discrecionalidad interpretativa que necesariamente delimita el sentidopolítico de los textos constitucionales. En este sentido la legislación y la decisión judicial sonambas procesos de creación de derecho.CONSTITUCION POLITICA/VALORES CONSTITUCIONALES/PRINCIPIOSCONSTITUCIONALESLa Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquieresentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechosinscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participaciónciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, laselecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justificancomo transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces,interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de loscontenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales. JUEZ DE TUTELA-Facultades/DERECHOS FUNDAMENTALES-EfectividadExiste una nueva estrategia para el logro de la efectividad de los derechos fundamentales. Lacoherencia y la sabiduría de la interpretación y, sobre todo, la eficacia de los derechosfundamentales en la Constitución de 1991, están asegurados por la Corte Constitucional. Estanueva relación entre derechos fundamentales y jueces significa un cambio fundamental en relacióncon la Constitución anterior; dicho cambio puede ser definido como una nueva estrategiaencaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste en otorgarle de manera prioritariaal juez, y no ya a la administración o al legislador, la responsabilidad de la eficacia de los derechosfundamentales. En el sistema anterior la eficacia de los derechos fundamentales terminabareduciéndose a su fuerza simbólica. Hoy, con la nueva Constitución, los derechos son aquello quelos jueces dicen a través de las sentencias de tutela. DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/ESTADO SOCIAL DEDERECHO/ACCION DE TUTELAOtro de los pilares del Estado social de derecho se encuentra en el concepto de derechofundamental. Dos notas esenciales de este concepto lo demuestran. En primer lugar su dimensiónobjetiva, esto es, su trascendencia del ámbito propio de los derechos individuales hacia todo elaparato organizativo del Estado. Más aún, el aparato no tiene sentido sino se entiende comomecanismo encaminado a la realización de los derechos. En segundo lugar, y en correspondenciacon lo primero, la existencia de la acción de tutela, la cual fue establecida como mecanismo deprotección inmediata de los derechos frente a todas las autoridades públicas y con posibilidad deintervención de la Corte Constitucional para una eventual revisión de las decisiones judiciales, quesirva para unificar criterios de interpretación.Esta Corte considera que para que un derecho tenga la calidad de fundamental debe reunir unosrequisitos esenciales. Para la identificación de un derecho de tal naturaleza existen unos criteriosque ponen en evidencia los requisitos señalados y, de contera, el derecho fundamental mismo: 1)Conexión directa con los principios constitucionales; 2) Eficacia directa y 3) Contenido esencial. DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación/ DERECHOS DE APLICACION INMEDIATA
El carácter de fundamental no coincide con el de aplicación inmediata. Siendo así, es necesariodistinguir entre derechos fundamentales de aplicación inmediata y derechos fundamentales que noson de aplicación inmediata. Ante esta dificultad, corresponde a la jurisprudencia, y en especial a laCorte Constitucional, la definición de la naturaleza y alcance de los derechos fundamentales queno son de aplicación inmediata.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADOLa doctrina de la separación de poderes ha variado sustancialmente en relación con la formulacióninicial. Aquello que en un principio tenía como punto esencial la separación de los órganos, cadauno de ellos depositario de funciones bien delimitadas, ha pasado a ser, en la democraciaconstitucional actual, una separación de ámbitos funcionales dotados de un control activo entreellos. Lo dicho está en acuerdo, además, con una interpretación contemporánea de la separaciónde los poderes, a partir de la cual el juez pueda convertirse en un instrumento de presión frente allegislador, de tal manera que este, si no desea ver su espacio de decisión invadido por otrosórganos, adopte las responsabilidades de desarrollo legal que le corresponden y expida las normasdel caso. Este contrapeso de poderes, que emergen de la dinámica institucional , es la mejorgarantía de la protección efectiva de los derechos de los asociados. DERECHOS ECONOMICOS/DERECHOS SOCIALES/DERECHOS CULTURALES/ACCION DE TUTELA/JUEZ DE TUTELA- FacultadesLa aceptación de la tutela para los derechos económicos, sociales y culturales, sólo cabe enaquellos casos en los cuales exista violación de un derecho fundamental de acuerdo con losrequisitos y criterios de distinción anotados; sólo en estos casos, el juez puede, en ausencia depronunciamiento del legislador, y con el fin de adecuar una protección inmediata del derechofundamental, pronunciarse sobe el sentido y alcance de la norma en el caso concreto y, si esnecesario, solicitar la intervención de las autoridades competentes para que tenga lugar laprestación del Estado que ponga fin a la violación del derecho. En tales eventos el juez debe tomardecisiones que consulten no sólo la gravedad de la violación del derecho fundamental a la luz delos textos constitucionales, sino también las posibilidades económicas de solución del problemadentro de una lógica de lo razonable, que tenga en cuenta, por un lado, las condiciones de escasezde recursos y por el otro los propósitos de igualdad y justicia social que señala la Constitución. Enla mayoría de estos casos, una vez establecida la violación de un derecho fundamental, el juez seenfrenta a un problema de justicia distributiva. REVISION FALLO DE TUTELA-Objeto/JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALLa revisión tiene, entre otras, la finalidad de servir de instrumento de fijación del sentido de lostextos. Su alcance, por lo menos en términos prácticos, no se limita a la solución definitiva del casoque se presenta para su conocimiento, sino que va mucho más allá: sirve de pauta a todas lasautoridades para la interpretación y aplicación de los derechos. Es innegable el valor pedagógico eincluso "normativo- general" de la jurisprudencia de tutela que crea la Corte Constitucional.DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA/DERECHO AL SERVICIO DEALCANTARILLADO/DERECHOS FUNDAMENTALESEl derecho al servicio de alcantarillado, en aquellas circunstancias en las cuales afecte de maneraevidente derechos y principios constitucionales fundamentales, como son los consagrados en losartículos 1 (dignidad humana), 11 (vida) y 13 (derechos de los disminuidos), debe ser consideradocomo derecho susceptible de ser protegido por la acción de tutela. El hecho de haberse iniciado laconstrucción del alcantarillado desvirtúa la principal objeción para la efectiva aplicación del derechoa los servicios públicos fundamentales, cual es la falta de recursos económicos.SENTENCIA DE JUNIO 5 DE 1992 REF. Expediente T-778
PETICIONARIO: José Manuel Rodríguez R. PROCEDENCIA:Tribunal Administrativo deBolívar MAGISTRADO PONENTE: CIRO ANGARITA BARONLa Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados CiroAngarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández ha pronunciadoEN NOMBRE DEL PUEBLOYPOR MANDATO DE LA CONSTITUCIONLa siguienteSENTENCIAEn el proceso de acción de tutela promovido por el señor José Manuel Rodríguez Rangel contra elseñor Enrique Chartuny González, gerente de las Empresas Públicas de Cartagena y resuelto enprimera instancia y única instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar.I. ANTECEDENTESA. HechosLas Empresas Públicas de Cartagena iniciaron en 1991 la construcción del servicio dealcantarillado para el barrio Vista Hermosa de esa ciudad. Transcurrido un año y sin haberterminado su construcción fue puesto en funcionamiento, hecho este que ha producido eldesbordamiento de aguas negras por los registros, ocasionando olores nauseabundos ycontaminantes de la atmósfera de los residentes tanto del barrio en mención como del Campestre,ubicado a pocos metros de aquél.El peticionario, residente del barrio Campestre, se ha visto afectado, puesto que su manzana sehalla exactamente en frente de las obras inconclusas. A pesar de los varios requerimientos hechosa las Empresas para que terminen la obra, esta no se ha concluído.La petición se encamina a que el Tribunal ordene a las entidades demandadas la continuidad de laobra hasta su terminación, o la adopción de alguna medida que tienda a proteger a los residentesdel sector.B. Fundamentos de la acciónSolicita el accionante que se tutele el derecho a la salubridad pública consagrado en el artículo 88de la Constitución Nacional. Agrega, además, que el derecho al medio ambiente sano y a la saludde la población puede estar protegido por la tutela cuando se instaura como mecanismotransitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así lo establece el artículo 6 del decreto 2591.El peticionario solicita la tutela y no una acción popular tal como lo establece el artículo 88 de laCarta por razones que no aparecen de manera explícita en la demanda.
Ante todo debe tenerse en cuenta el hecho de que las acciones populares no han sidoreglamentadas por la ley y, en consecuencia, aún no se puede hablar de ellas como de unmecanismo efectivo de protección de derechos colectivos; además, y en acuerdo con lo anterior,la violación del derecho colectivo señalado por el demandante, requería una protección inmediata,para lo cual la tutela constituye el mecanismo de protección más idóneo.Agrega que, si bien es cierto que el Decreto Reglamentario 2591 de 1991 establece entre lascausales de improcedencia contenidas en el artículo 6o. No 3, su inaplicabilidad cuando sequieran proteger derechos colectivos, este mismo hace una salvedad para aquellos casos en queel titular pretenda la protección de sus derechos amenazados o violados en situaciones quecomprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicioirremediable.Enfatiza el accionante que lo que pretende con la acción es precisamente evitar un perjuicioirremediable. Si se reputara que éste ya está consumado, la acción sigue siendo procedentepues continúan los actos violatorios del derechoPor otra parte, aclara que, si bien existen otros medios de defensa judicial como la acción dereparación directa ante lo contencioso administrativo, interpone la acción de tutela comomecanismo transitorio.C. Decisión a revisarPresentada la demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, correspondió conocer de lademanda a la Dra. Olga Salvador de Vergel, como Magistrada ponente. Una vez admitida, solicitóal Gerente General de las Empresas Públicas Municipales de Cartagena un informe detalladosobre la construcción del alcantarillado, requerimiento éste que no fue atendido por dichofuncionario. Así mismo ordenó la práctica de una inspección judicial que se llevó a cabo el día seisde febrero de 1992 y en la cual se constató la existencia de un "registro de alcantarillado del cualbrota una corriente de aguas negras de olores nauseabundos que inunda parte de la calle...".Terminada la diligencia de inspección, procedió el Tribunal en sala plena a proferir su fallo,fundándose en las siguientes razones:1."La acción de tutela sólo es procedente para la protección inmediata de los derechosconstitucionales fundamentales, que son los señalados expresamente en la Constitución Título II,Capítulo I." Apoya este razonamiento en el concepto emitido por el Consejo de Estado de fecha 5Febrero de 1992, donde además se agrega la incompetencia de la Corte Constitucional para definirotros derechos como fundamentales, aparte de los contenidos en dicho título.2. El accionante cita como violado el derecho contenido en el artículo 88 de la ConstituciónNacional, que no se encuentra expresamente señalado como fundamental en la ConstituciónNacional, lo cual lleva a la Sala a inaplicar por vía de la excepción de inconstitucionalidad lodispuesto en el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991, que establece: "... la posibilidad de utilizar por razón de su naturaleza en casos concretos el mecanismo de la tutela para derechos no contemplados como fundamentales por la Constitución, toda vez que dicha disposición desborda lo establecido en el artículo 86 de la Carta."Razones estas suficientes a juicio de la sala para negar la protección invocada por el accionante.Este fallo no fue objeto de impugnación. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 31 delDecreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo lo envió a la Corte para su eventual revisión.II.CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La decisión del Tribunal de Bolívar plantea cuestiones de fondo en relación con la interpretación delos derechos fundamentales y la acción de tutela. Según el Tribunal, "la acción de tutela procedesólo para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales".Los derechos que el peticionario considera violado -dice el Tribunal- son los establecidos en elartículo 88, que tienen como mecanismo de protección las acciones populares, así mismo serelacionan con dicha petición los artículos 49 sobre atención a la salud , saneamiento ambiental yel artículo 79 sobre derechos colectivos y del medio ambiente. Ninguno de estos artículos,concluye el Tribunal, pueden ser considerados como fundamentales por no estar en el capítuloprimero del título segundo, en que están consagrados los derechos de este tipo.En vista de la trascendencia del tema, no sólo por estar vinculado con lo esencial de la partedogmática de la Constitución, sino también por la circunstancia de que en los actuales momentos,una definición sobre este tema es indispensable para la adecuada aplicación de los textosconstitucionales, esta Sala de Revisión considera que es necesario un pronunciamiento de fondosobre el alcance de los derechos económicos, sociales y culturales y su relación con los derechosfundamentales. Pero antes, es indispensable una referencia a dos temas básicos, cuya definiciónserá determinante para la delimitación de tales derechos . El primero de ellos se refiere al alcancedel estado social de derecho, y el segundo a la delimitación de los derechos fundamentales.I. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHOLa fórmula del artículo primero de la Constitución, ampliada y respaldada a través de todo el textofundamental, según la cual Colombia se define como un Estado social de derecho, es de unaimportancia sin precedentes en el contexto del constitucionalismo colombiano. Esta importanciaamerita un pronunciamiento de la Corte sobre el alcance de este concepto y sobre su sentido einterpretación, no sólo en el contexto internacional -del cual sin duda alguna se nutrió la AsambleaNacional Constituyente- sino en la Constitución misma, vista como una norma autónoma. Para elloninguna ocasión tan oportuna como la que se refiere a la definición de los derechos económicossociales y culturales y a su relación con el derecho de tutela.A. Origen y delimitación conceptual1. Lo primero que debe ser advertido es que el término "social", ahora agregado a la clásicafórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como una simple muletilla retórica queproporciona un elegante toque de filantropía a la idea tradicional del derecho y del Estado. Unalarga historia de transformaciones institucionales en las principales democracias constitucionalesdel mundo, esta presente para dar testimonio de la trascendencia de este concepto.2. La incidencia del Estado social de derecho en la organización sociopolítica puede ser descritaesquemáticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y cualitativo. Lo primero suele tratarsebajo el tema del Estado bienestar (welfare State, stato del benessere, LEtat Providence) y losegundo bajo el tema de Estado constitucional democrático. La delimitación entre ambosconceptos no es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspecto específico de un mismoasunto. Su complementariedad es evidente. a. El estado bienestar surgió a principios de siglo en Europa como respuesta a las demandas sociales; el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones populares provenientes de las revoluciones Rusa y Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la república de Weimar, la época del New Deal en los Estados Unidos, sirvieron para transformar el reducido Estado liberal en un complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social. Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).
b. El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política derivada de laactividad intervencionista del Estado. Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechosconsagrados por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se manifiestainstitucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de controlpolítico y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogode principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento 1de la organización política3. Estos cambios han producido en el derecho no sólo una transformación cuantitativa debida alaumento de la creación jurídica, sino también un cambio cualitativo, debido al surgimiento de unanueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser resumido de la siguientemanera: pérdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como emanación dela voluntad popular y mayor preocupación por la justicia material y por el logro desoluciones que consulten la especificidad de los hechos. Estas características adquieren unarelevancia especial en el campo del derecho constitucional, debido a la generalidad de sus textos ya la consagración que allí se hace de los principios básicos de la organización política. De aquí laenorme importancia que adquiere el juez constitucional en el Estado social de derecho.4. La complejidad del sistema, tanto en lo que se refiere a los hechos objeto de la regulación, comoa la regulación misma, hace infructuosa la pretensión racionalista que consiste en prever todos losconflictos sociales posibles para luego asignar a cada uno de ellos la solución normativacorrespondiente. En el sistema jurídico del Estado social de derecho se acentúa de maneradramática el problema -planteado ya por Aristóteles- de la necesidad de adaptar, corregir,acondicionar la aplicación de la norma por medio de la intervención del juez. Peroesta intervención no se manifiesta sólo como el mecanismo necesario para solucionar unadisfunción, sino también, y sobre todo, como un elemento indispensable para mejorar lascondiciones de comunicación entre el derecho y la sociedad, es decir, para favorecer el logrodel valor justicia (de la comunicación entre derecho y realidad), así ello conlleve un detrimento dela seguridad jurídica.5. Es justamente aquí, en esta relación entre justicia y seguridad jurídica, en donde se encuentra elsalto cualitativo ya mencionado: El sistema jurídico creado por el Estado liberal tenía su centro degravedad en el concepto de ley, de código. La norma legal, en consecuencia, tenía una enormeimportancia formal y material, como principal referente de la validez y como depositaria de lajusticia y de la legitimidad del sistema. En el Estado intervencionista se desvanece buena partede la importancia formal (validez) y de la importancia material (justicia) de la ley.6. La Constitución colombiana recoge ampliamente los postulados normativos del Estado social dederecho. Ello se comprueba no solo al repasar lo consagrado en la lista de los principios y de laCarta de derechos, sino también en la organización del aparato estatal. El artículo primero de laConstitución es la clave normativa que irradia todo el texto fundamental: Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.Por lo menos tres postulados se desprenden del artículo primero:a) El Estado es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estadola relación es ontológica: El Estado Colombiano es tal, en tanto sus elementos esenciales estánpresentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propianaturaleza, de su propio ser.
b) Los caracteres esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organización entre poderes yla producción y aplicación del derecho, sino también y de manera especial, con el compromiso por 2la defensa de contenidos jurídicos materiales .El sentido y alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a partir de unainterpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las palabras del artículo posee unaenorme carga semántica, la cual a través de la historia del constitucionalismo occidental, se ha idodecantando en una serie de nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente yrazonable. Una interpretación que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual hantenido formación los conceptos del artículo primero, puede dar lugar a soluciones amañadas ycontradictorias.En síntesis, la Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma soloadquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de losderechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, laparticipación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos decontrol, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden yjustifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible,entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera delos contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales.B. Principios y valores constitucionales7. Una de las características más relevantes del Estado social de derecho consiste en laimportancia que adquiere el juez en sus relaciones con el legislador y con la administración.Buena parte de ella se deriva del nuevo papel que juegan los principios constitucionales en lasdecisiones judiciales y su relación con los valores y normas de la Carta.a-. Los valores representan el catálogo axiológico a partir del cual se deriva el sentido y la finalidad 3de las demás normas del ordenamiento jurídico pueden tener consagración explícita o no; loimportante es que sobre ellos se construya el fundamento y la finalidad de la organización política.De este tipo son los valores de convivencia, trabajo, justicia, igualdad, conocimiento, libertad y pazplasmados en el preámbulo de la Constitución. También son valores los consagrados en el incisoprimero del artículo 2 de la Constitución en referencia a los fines del Estado: el servicio a lacomunidad, la prosperidad general, la efectividad de los principios, derechos y deberes, laparticipación, etc. Todos ellos establecen fines a los cuales se quiere llegar. La relación entredichos fines y los medios adecuados para conseguirlos, depende, por lo general, de una elecciónpolítica que le corresponde preferencialmente al legislador. No obstante el carácter programáticode los valores constitucionales, su enunciación no debe ser entendida como un agregadosimbólico, o como la manifestación de un deseo o de un querer sin incidencia normativa, sino comoun conjunto de propósitos a través de los cuales se deben mirar las relaciones entre losgobernantes y los gobernados, para que, dentro de las limitaciones propias de una sociedad enproceso de consolidación, irradien todo el tramado institucional.Su condición de valores fundantes les otorga una enorme generalidad y, en consecuencia, unatextura interpretativa abierta, dentro de la cual caben varias fijaciones del sentido. Corresponde allegislador, de manera prioritaria, la tarea de establecer la delimitación de dichos valores a través deleyes. En vista de su naturaleza abierta, los valores constitucionales sólo tienen una eficaciainterpretativa; la Corte Constitucional debe ser respetuosa de la prerrogativa legislativa queconsiste en establecer el alcance general de los mismos. Esto no impide que la Corte pueda, eincluso deba, en ciertos casos, valerse de ellos para resolver una situación específica o paravalorar otras normas o instituciones; sin embargo, ello sólo sería posible dentro de unainterpretación global de los hechos y del derecho y no como normas de aplicación inmediatasuficientes por sí solas para fundamentar la decisión judicial. Los valores son definitorios a la hora
de resolver un problema de interpretación en el cual está en juego el sentido del derecho, no sonnormas de aplicación directa que puedan resolver, aisladamente, un asunto.b-. Los principios Constitucionales, a diferencia de los valores que establecen fines, consagranprescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y,en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas deaplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. Son principiosconstitucionales, entre otros, los consagrados en los artículos primero y tercero: el Estado social dederecho, la forma de organización política y territorial, la democracia participativa y pluralista, elrespeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general(artículo 1); la soberanía popular y la supremacía de la Constitución (artículo 2). Ellos se refieren ala naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y losgobernados. Su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar losdestinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valornormativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, unabase axiológico-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tantotoda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresannormas jurídicas para el presente; son el inicio del nuevo orden. Los valores, en cambio, expresanfines jurídicos para el futuro; son la mira que jalona hacia el orden del mañana.Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible por la simplerazón de que son parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa queles otorga el artículo cuarto del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son suficientes por sísolos para determinar la solución necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de poseervalor normativo, siguen teniendo un carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, enocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un problema relativoa la eficacia más o menos directa de los principios y no a un asunto relacionado con su falta defuerza normativa. En síntesis, un principio constitucional jamás puede ser desconocido en beneficiode otra norma legal o constitucional o de otro principio no expresamente señalado en laConstitución, pero puede, en ciertos casos, necesitar de otras normas constitucionales para poderfundamentar la decisión judicial.Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadorasdel derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber serespecífico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entreprincipios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Losprincipios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayoreficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata,esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia 4indirecta , es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada delos principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglasconstitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como losconceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia peropierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto.C. Principios y Estado Social8. El aumento de la complejidad fáctica y jurídica en el Estado contemporáneo ha traído comoconsecuencia un agotamiento de la capacidad reguladora de los postulados generales yabstractos. En estas circunstancias la ley pierde su tradicional posición predominante y losprincipios y las decisiones judiciales, antes considerados como secundarios dentro del sistemanormativo, adquieren importancia excepcional. Esta redistribución se explica ante todo por razonesfuncionales: no pudiendo el derecho, prever todas las soluciones posibles a través de los textoslegales, necesita de criterios finalistas (principios) y de instrumentos de solución concreta (juez)para obtener una mejor comunicación con la sociedad. Pero también se explica por razones
sustanciales: el nuevo papel del juez en el Estado social de derecho es la consecuencia directa dela enérgica pretensión de validez y efectividad de los contenidos materiales de la Constitución,claramente señalada en su artículo 228 ("Las actuaciones [de la administración de justicia] seránpúblicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá elderecho sustancial").9. Pero esta no es la única razón que explica el cambio anotado: el desarrollo de la democraciaconstitucional puso de presente que el órgano legislativo, depositario tradicional de legitimidadpopular, debe estar acompañado del control jurisdiccional, que ha demostrado, a través de lahistoria del derecho constitucional moderno, ser el órgano más eficaz en la defensa de losderechos de los ciudadanos y los principios democráticos. Las dificultades derivadas delcrecimiento desbordante del poder ejecutivo en el estado intervencionista y de la pérdida deliderazgo político del órgano legislativo, deben ser compensadas, en la democracia constitucional,con el fortalecimiento del poder judicial, dotado por excelencia de la capacidad de control y dedefensa del orden institucional. Sólo de esta manera puede lograrse un verdadero equilibrio ycolaboración entre los poderes; de lo contrario, predominará el poder ejecutivo.La dispersión de intereses en la sociedad capitalista actual, ha diezmado la importancia delconcepto de interés general, repercutiendo así en la legitimidad del órgano legislativo y de la leymisma. Esta deficiencia de la legitimidad tradicional ha sido compensada con el fortalecimiento dela capacidad estatal para crear consenso y para encontrar soluciones producto no solo del imperiode la ley sino también de la negociación y de la adecuación a las circunstancias específicas delconflicto. En estas condiciones, la idea de control judicial aparece como la clave funcional paraevitar un desbordamiento de poder y para lograr una adaptación del derecho a la realidad social.Depositario de las ventajas propias del sabio alejado de la sociedad, que piensa en la objetividadde los valores y dotado de las ventajas de quien tiene el compromiso de tomar cotidianamente enconsideración "la realidad viviente de los litigios", el juez está en plena capacidad, como ningún 5.otro órgano de régimen político, de desempeñar ese papel En síntesis, el control ejercido porjueces y tribunales en el Estado constitucional contemporáneo resulta siendo la fórmula para lamejor relación seguridad jurídica-justicia.10. De lo dicho se deriva la idea de que el juez, en el Estado social de derecho también es unportador de la visión institucional del interés general. El juez, al poner en relación la Constitución -sus principios y sus normas- con la ley y con los hechos hace uso de una discrecionalidadinterpretativa que necesariamente delimita el sentido político de los textos constitucionales. En este 6sentido la legislación y la decisión judicial son ambas procesos de creación de derecho .D. El Estado social de derecho y los derechos fundamentales11. La fórmula clásica del Estado liberal, en relación con la delimitación de los derechosfundamentales, consistía en establecer una lista de derechos pertenecientes a esta categoría. Unade las manifestaciones de la crisis del Estado constitucional en la segunda mitad del siglo veinte,consiste en afirmar que de nada sirve una buena lista de derechos si no se tiene en cuenta elproceso de aplicación. Según esta crítica, el problema fundamental de tales derechos se encuentraen la definición de las relaciones entre ellos y no en la enunciación de los que son. Esrelativamente fácil ponerse de acuerdo en los derechos que son fundamentales - de hecho en losconvenios internacionales existe tal acuerdo - pero es difícil saber, a priori, como se aplican. Elasunto es: en caso de conflicto - y esto es lo mas corriente- entre dos o tres derechos, cuál debetener prioridad ?. El problema fundamental de los valores no es el de su enunciación sino elde su aplicación. Para la realidad del derecho es más importante establecer cuales son loscriterios de interpretación y aplicación de las normas que establecer cuales es la lista deaquellas normas que pertenecen a una determinada categoría.Si lo esencial de la definición de los derechos fundamentales, se juega en el ámbito de la relaciónentre los mismos, esto trae como consecuencia: 1) que la definición a priori de todos los que sonno tiene mayor importancia; 2) que esta tarea debe ser llevada a cabo por el juez, puesto que la
relación entre los derechos es un dato que viene de los hechos ( a través de la tutela); 3) de estamanera, en la relación texto constitucional-hecho social, se irá construyendo una nuevainterpretación de la carta de derechos adecuada a una realidad propia del subdesarrollo (nuevoconstitucionalismo para América Latina).12. Existe una nueva estrategia para el logro de la efectividad de los derechosfundamentales. La coherencia y la sabiduría de la interpretación y, sobre todo, la eficacia de losderechos fundamentales en la Constitución de 1991, están asegurados por la Corte Constitucional.Esta nueva relación entre derechos fundamentales y jueces significa un cambio fundamental enrelación con la Constitución anterior; dicho cambio puede ser definido como una nueva estrategiaencaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste en otorgarle de maneraprioritaria al juez, y no ya a la administración o al legislador, la responsabilidad de la eficaciade los derechos fundamentales. En el sistema anterior la eficacia de los derechos fundamentalesterminaba reduciéndose a su fuerza simbólica. Hoy, con la nueva Constitución, los derechos son 7aquello que los jueces dicen a través de las sentencias de tutela .II. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES13. Otro de los pilares del Estado social de derecho se encuentra en el concepto de derechofundamental. Dos notas esenciales de este concepto lo demuestran. En primer lugar su dimensiónobjetiva, esto es, su trascendencia del ámbito propio de los derechos individuales hacia todo elaparato organizativo del Estado. Más aún, el aparato no tiene sentido sino se entiende comomecanismo encaminado a la realización de los derechos. En segundo lugar, y en correspondenciacon lo primero, la existencia de la acción de tutela, la cual fue establecida como mecanismo deprotección inmediata de los derechos frente a todas las autoridades públicas y con posibilidad deintervención de la Corte Constitucional para una eventual revisión de las decisiones judiciales, quesirva para unificar criterios de interpretación.A. Debates en la Asamblea Nacional Constituyente14. Sobre el concepto de derecho fundamental debatido en la Asamblea Nacional Constituyentehay pocas referencias. Casi todo el tema fue tratado bajo la rúbrica de los derechos humanos. Asíse desprende de la ponencia de la subcomisión segunda de la comisión primera, cuando afirma:"para determinar los derechos que deben figurar en nuestra Carta constitucional se tuvo en cuentala evolución del concepto de derechos fundamentales propiciada por las circunstancias históricas ypolíticas y por el desarrollo de los principios humanitarios"; Todo ello para tratar el tema bajo laclásica división de las tres generaciones de derechos humanos.Otra forma de determinar el carácter de fundamental de un derecho debatida en la Asamblea fue ladel concepto de aplicación inmediata. Esta vía fue defendida en la intervención hecha por elMinistro de Gobierno Humberto de la Calle Lombana en la sesión del 6 de Marzo ante la comisiónprimera al presentar el proyecto de gobierno: "... en nuestra opinión no se trata de establecer unaescala de valores que discrimine unos derechos frente a otros, ... lo que el gobierno quiere señalares que hay unos derechos que son de aplicación inmediata, que no requieren laintermediación de la norma legal para que ellos tengan vigencia y por lo tanto permiten lautilización inmediata de los elementos de protección de los derechos...". Según esto elderecho de tutela sólo podía ser aplicado frente a la violación de alguno de estos derechosconsiderados como de aplicación inmediata.Pero fue en las sesiones plenarias donde se aclaró el punto: La aplicación inmediata no agotabala lista de los derechos fundamentales. Para llegar a esta conclusión es necesario conocer eldebate en plenaria sobre el artículo 85 de la Constitución . En sesión plenaria de junio 29 lacomisión codificadora sometió a discusión un texto que hacia referencia a la acción de tutela,únicamente para aquellos derechos que se habían determinado como de aplicación inmediata,entre ellos la vida, la integridad personal, la honra, la igualdad, etc. Una vez finalizada la lectura sepresentaron las interpelaciones en contra, por parte de algunos constituyentes; así expresó su
inconformidad el Dr, Alvaro Echeverry Uruburu: "La comisión codificadora incurrió en una gravísimaconfusión; de suerte que confundió aplicación inmediata de los derechos que quiere decir que hayderechos que simplemente basta su consagración en la Constitución para que tenganoperancia y efectividad; que no necesitan ley que los reglamente,...y eso es una cosa distintacon el amparo o con el derecho de tutela como aquí se ha llamado, que obviamente está prescritopara unos derechos fundamentales, pero obviamente el error partió de allí, porque dice la comisiónque se amparan con tutela, esos derechos de aplicación inmediata , es decir que no hay tal leyreglamentaria y otra cosa es que se diga cuales derechos van a ser amparados por la tutela queesos si pueden ser reglamentados en la ley estatutaria respectiva...".Es precisamente en este punto donde es necesario entrar a establecer si realmente se quiso, porparte de los constituyentes, establecer un catálogo taxativo de derechos fundamentales, o, por elcontrario, fue apenas una enunciación susceptible de ser ampliada a otros derechos que, a pesarde no ser tenidos bajo el título de fundamentales, pueden serlo por una interpretación que de ellase haga.Un gran número de constituyentes pensaban que la carta de derechos fundamentales no podía sertaxativa, tema este que se debatió cuando se estaba votando el artículo referente a la acción detutela. Se transcribe a continuación la intervención del Dr. Juan Carlos Esguerra en la sesiónplenaria del 29 de junio:"... en el artículo de tutela que viene a continuación se estableció que através de ese mecanismo se protegerían los derechos fundamentales, entonces, deliberadamenteno incluimos allí una relación de los derechos fundamentales, porque la verdad es que quizá loconveniente es dejarle esa labor al legislador más bien que al constituyente; hoy se reputanfundamentales algunos derechos que quizá mañana no lo sean, como mañana pueden llegar atener ese carácter algunos que hoy no hemos imaginado, entonces yo sería partidario y así se losugerí al doctor Pérez Rubio, de que en esta norma corremos el riesgo de equivocarnos comoocurre con toda enumeración taxativa a nivel constitucional, se dejara que lo haga la ley... demanera...que la reglamentación debería comenzar por la determinación de cuales son losderechos que van a ampararse a través de ese mecanismo y no correr el riesgo de petrificar unaserie de derechos, cerrando la posibilidad de que el día de mañana aparezcan otros; donde la leypodría determinar cuales tienen el carácter de fundamentales para efectos de la tutela..."Posición está respaldada por el constituyente Fernando Carrillo quien expresó:" Respaldo laposición del Dr. Esguerra, porque si hay algún artículo que debe caracterizarse por la flexibilidad esprecisamente este, dentro de las recomendaciones que hace la Comisión codificadora seencuentra además este criterio, que dice textualmente "no se excluye que la ley amplíe la tutela aotros derechos", pero el texto sugerido por ellos no se encuentra la expresión que permitiera laextensión de esa garantía a este tipo de derecho".El constituyente Otty Patiño también respaldo la propuesta, agregando que sin embargo era unaobligación consagrar constitucionalmente alguno de esos derechos.Por otra parte el Dr. Jesús Pérez señaló: " aclaro lo siguiente, que en ninguna parte la comisióncodificadora pretendió enviar a la ley a que reglamente nada, simplemente se permite que la leyextienda a otros derechos la protección del recurso de tutela..."Así mismo otra forma para determinar la no taxatividad de los derechos fundamentales es aquellade dejarle al juez de tutela que determine, en últimas, si un derecho es fundamental o no. Frente aeste tema encontramos alguna referencia hecha por el Constituyente Juan Carlos Esguerra alhacer su presentación sobre el mecanismo de la tutela para los derechos fundamentales cuandoexpresó: " La calificación de los derechos debe ser una prerrogativa del juez, y no de laConstitución Nacional..." (Gaceta Constitucional No 24 pag. 7)15. Esta Corte considera que para que un derecho tenga la calidad de fundamental debe reunirunos requisitos esenciales. De otro lado para la identificación de un derecho de tal naturaleza
existen unos criterios que ponen en evidencia los requisitos señalados y, de contera, el derechofundamental mismo. A estos dos aspectos nos referimos en seguida.B. Requisitos esenciales1). Conexión directa con los principiosComo se señaló anteriormente, los principios constitucionales son la base axiológico-jurídica sobrela cual se construye todo el sistema normativo. En consecuencia, ninguna norma o institución delsistema puede estar en contradicción con los postulados expuestos en los principios. De aquí sederiva el hecho de que toda la discrecionalidad otorgada a los órganos y creadores del derechodebe estar fundada a partir del hilo conductor de los principios. La movilidad del sentido de unanorma se encuentra limitada por una interpretación acorde con los principios constitucionales. Losderechos fundamentales son, como todas las normas constitucionales, emanación de los valores yprincipios constitucionales, pero su vinculación con estos es más directa, más inmediata, seaprecia con mayor evidencia. Todo derecho fundamental debe ser emanación directa de unprincipio.2). Eficacia directaPara que un derecho constitucional pueda ser considerado como fundamental, debe además ser elresultado de una aplicación directa del texto constitucional, sin que sea necesario unaintermediación normativa; debe haber una delimitación precisa de los deberes positivos onegativos a partir del sólo texto constitucional. Por lo tanto, en normas que poseen una "texturaabierta", como por ejemplo las que establecen meros valores constitucionales, a partir de la cual ellegislador entra a fijar el sentido del texto, no podrían presentarse la garantía de la tutela. Estáclaro que no puede ser fundamental un derecho cuya eficacia depende de decisiones políticaseventuales.Ahora bien, la eficacia directa no se reduce a los derechos de aplicación inmediata o a losderechos humanos de la llamada primera generación. En algunos casos los derechoseconómicos, sociales y culturales pueden ser objeto de protección especial por medio de la tutela;tal es el caso del artículo 50 sobre los derechos de los niños; los derechos consagrados en elinciso segundo del artículo 53 sobre principios mínimos fundamentales de los trabajadores; elderecho establecido en el artículo 73 sobre obtención de información contenida en documentospúblicos.Igualmente pueden ser objeto de tutela casos en los cuales el juez considere que una prestacióndel Estado consagrada como derecho económico, social o cultural, o la falta de ella, ponga enentredicho de manera directa y evidente un principio constitucional o uno o varios derechosfundamentales , de tal manera que, a partir de una interpretación global, el caso sub judice resultedirectamente protegido por la Constitución. Es importante tener en cuenta que la eficacia de lasnormas constitucionales no se puede determinar en abstracto; ella varía según las circunstanciaspropias de los hechos: una norma de aplicación inmediata (art. 85) puede tener mayor o menoreficacia dependiendo del caso en cuestión; lo mismo un valor o un principio. El juez debeencontrar, en la relación hecho-norma la decisión más razonable, no sólo desde el punto de vistajurídico sino también desde el punto de vista fáctico.De acuerdo con esto, la enumeración del artículo 85 no debe ser entendida como un criteriotaxativo y excluyente. En este sentido es acertado el enfoque del artículo segundo del decreto2591 de 1991 cuando une el carácter de tutelable de un derecho a su naturaleza de derechofundamental y no a su ubicación.3). El contenido esencial
Existe un ámbito necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independenciade las modalidades que asuma o de las formas en las que se manifieste. Es el núcleo básico delderecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la dinámica decoyunturas o ideas políticas. El concepto de "contenido esencial" es una manifestación deliusnaturalismo racionalista del siglo XVIII, según el cual, existe un catálogo de derechos anterioresal derecho positivo, que puede ser establecido racionalmente y sobre el cual existe claridad encuanto a su delimitación conceptual, su titularidad y el tipo de deberes y obligaciones que de el sederivan.Según esto, quedan excluidos aquellos derechos que requieren de una delimitación en el mundode las mayorías políticas. Los derechos sociales, económicos y culturales de contenido difuso,cuya aplicación está encomendada al legislador para que fije el sentido del texto constitucional, nopueden ser considerados como fundamentales, salvo aquellas situaciones en las cuales en uncaso específico, sea evidente su conexidad con un principio o con un derecho fundamental.C. Criterios de distinción1). Analíticosa) La consagración expresaEn relación con algunos derechos, el constituyente señaló en forma expresa su voluntad deconsagrarlos como fundamentales. Es el caso de los derechos establecidos en el capítulo primerodel título segundo de la Constitución e igualmente del artículo 44 sobre los derechos de los niños.El carácter de fundamental no coincide con el de aplicación inmediata. Siendo así, es necesariodistinguir entre derechos fundamentales de aplicación inmediata y derechos fundamentales que noson de aplicación inmediata. Ante esta dificultad, corresponde a la jurisprudencia, y en especial a laCorte Constitucional, la definición de la naturaleza y alcance de los derechos fundamentales queno son de aplicación inmediata. Algunos exconstituyentes sostienen que los títulos y subtítulos de la Constitución no tienen elcarácter de norma jurídica y como tal no delimitan el ámbito de los derechos fundamentales. Talestítulos fueron obra de la Comisión Codificadora y no voluntad jurídicamente significativa de laAsamblea. De ahí que estimen también que el artículo 85 de la Constitución no tiene alcancepráctico y resulta inocuo a causa de su conflicto con el artículo 86.b). La remisión expresa.En otros casos, tal como sucede con los derechos humanos y con la prohibición de limitarlos en losestados de excepción, el constituyente ha estimado conveniente remitirse a los tratados yconvenios internacionales ratificados por el Congreso, para reconocer su prevalencia en el ordeninterno, no sólo en cuanto a su texto mismo sino como pauta concreta para la interpretación de losderechos y deberes consagrados en la Constitución de 1991 (art. 93).En este caso la Constitución colombiana parece adoptar el sistema español (const. art.10), segúnel cual el derecho internacional ratificado prevalece en aquellos casos en los cuales contenganormas que ofrezcan mayores garantías que las normas nacionales. La remisión parece ser antetodo interpretativa, a diferencia del sistema italiano en el cual existe una remisión de alcance másprofundo: las normas, en los casos señalados, hacen parte del texto constitucional.c). La conexión directa con derechos expresamente consagrados.Algunos derechos no aparecen considerados expresamente como fundamentales. Sin embargo, suconexión con otros derechos fundamentales es de tal naturaleza que, sin la debida protección de
aquellos, estos prácticamente desaparecerían o harían imposible su eficaz protección. Enocasiones se requiere de una interpretación global entre principios, valores, derechosfundamentales de aplicación inmediata y derechos económicos sociales o culturales para poderapoyar razonablemente una decisión judicial. Un derecho fundamental de aplicación inmediata queaparece como insuficiente para respaldar una decisión puede llegar a ser suficiente si se combinacon un principio o con un derecho de tipo social o cultural y viceversa. Esto se debe a que laeficacia de las normas constitucionales no está claramente definida cuando se analiza a priori, enabstracto, antes de entrar en relación con los hechos.d). El carácter de derecho inherente a la personaEn ocasiones, la existencia de un derecho fundamental no depende tanto de un reconocimientoexpreso por parte de los creadores de la norma constitucional, como de una interpretaciónsistemática y teleológica a partir de las cuales se mire el ordenamiento en su conjunto, o la normade acuerdo con su consagración implícitaDe aquí la importancia del artículo 94 de la Constitución según el cual, la enumeración de la cartade derechos no debe entenderse como la negación de otros que, siendo inherentes al hombre nofiguren expresamente en la Constitución o en los convenios internacionales vigentes. Estadisposición concuerda con el sentido amplio y dinámico que debe tener el concepto de derechofundamental en el Estado social. En otros términos: los criterios que determinan el carácter defundamental de un derecho, sobrepasan la consagración expresa y dependen de la existencia deun consenso, histórico y de una voluntad colectiva en torno a la naturaleza específica de underecho, con todas sus implicaciones relativas al contenido esencial, a la conexión con losprincipios y a la eficacia directa. Por eso el criterio de la consagración expresa es insuficiente.2). Fácticosa) Importancia del hechoLa relación jurídica mencionada entre valor fundamental o vinculado con un valor fundamental(salud, propiedad, posesión, competencia económica, etc.) y aplicación problemática, determina uncamino específico para la construcción conceptual de estos derechos. Este camino esprincipalmente inductivo; será a través de la interpretación que los jueces hagan de la relaciónentre los textos y los hechos que se vayan presentando, como se irá construyendo la delimitaciónde los derechos mencionados. Por lo pronto, los jueces y la Corte cuentan, para su interpretación,por un lado, con el texto constitucional, con el catálogo de valores que se desprende de losprincipios constitucionales y que alimenta toda el saber del constitucionalismo occidental y de ladoctrina sobre el Estado social de derecho, y por el otro con una realidad social colmada dedificultades económicas, atropellos y violaciones a los derechos humanos y con unas institucionesvenidas a menos en su capacidad reguladora. A partir de estos dos elementos, normas y hechos,el juez constitucional debe ir construyendo una interpretación razonable de la carta de derechos;esto quiere decir que el resultado final de la interpretación debe tener en cuenta las dificultadesestructurales de la realidad económica colombiana sin que dichas dificultades hagan inocua lavoluntad constituyente de construir, desde el presente, una sociedad más justa, más libre y másdemocrática, tal como lo establece el preámbulo de la Carta.De conformidad con lo anterior, en aquellas situaciones en las cuales la norma constitucional seencuentra en franca contradicción con hechos generalizados e irremediables en un futuro próximopor la falta de recursos económicos -como por ejemplo la mortalidad infantil por carencia de aguapotable- el juez, sin desconocer los mandatos constitucionales -en este caso el artículo 366 sobreprioridad del gasto público social- debe apreciar los límites impuestos por las posibilidadeseconómicas, de tal manera que su decisión no se convierta en un bendición al "statu quo", perotampoco en una orden que imponga un cambio imposible de llevar a la práctica sin cambiar lasreglas estructurales de la economía. En este punto adquiere especial significación todos los
desarrollos contemporáneos alrededor de la idea del juez como instrumento de paz social y comopieza central de un orden democrático basado en el consenso.2) Carácter históricoPor otra parte, la categoría de derecho fundamental posee también un carácter histórico. Dosimplicaciones se derivan de este postulado: a). No todos los derechos fundamentales lo han sidoen todos los tiempos y algunos de ellos bien han podido tener este carácter en forma transitoria yluego perderla, todo ello de acuerdo con la evolución de la sociedad civil, y b). La entidaddefundamental de un derecho se encuentra ligada al estado de la representación colectiva sobre eltema. Vale decir, la visión que la sociedad tiene de dichos derechos.III. LOS DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALESA. Su naturaleza jurídica16. La carta de derechos de la Constitución colombiana es especialmente generosa en lo que serefiere a los derechos sociales, económicos y culturales, consagrados en el capítulo segundo deltítulo segundo. Mucho se ha discutido sobre el carácter normativo de los mismos. Las opiniones sedividen entre quienes otorgan naturaleza normativa a tales derechos, haciendo de ellos plenosderechos constitucionales y quienes consideran que se trata de enunciados programáticos quesólo adquieren la condición de normas jurídicas cuando el legislador los desarrolle a través de laley. En lo que sigue de este fallo se defenderá una posición intermedia, en concordancia con loanotado anteriormente sobre estado social y principios constitucionales.La mayoría de los derechos en referencia implican una prestación por parte del Estado y por lotanto una erogación económica que por lo general depende de una decisión política. Con base enesto, se sostiene que los enunciados constitucionales que recogen tales derechos no pueden serobjeto de decisiones judiciales hasta tanto el Congreso no haya expedido la legislación necesariapara aplicarlos; de lo contrario, se dice, el juez estaría ocupando terrenos que no le correspondende acuerdo con la doctrina de la separación de los poderes. Esta fue la solución que la doctrinacolombiana e internacional dio al asunto mencionado, a la luz de los postulados del estado dederecho liberal clásico. Sin embargo, los nuevos postulados del Estado social y las nuevasrelaciones jurídicas derivadas del Estado bienestar imponen un cuestionamiento de esta solución.17. En primer lugar, es necesario advertir que los derechos económicos sociales y culturales,promovidos a nivel constitucional durante las primeras décadas del siglo y conocidos como lasegunda generación de derechos humanos, no han sido incorporados al ordenamiento jurídico delas democracias constitucionales simplemente por ser considerados como un elemento adicionalde protección. La razón de ser de tales derechos está en el hecho de que su mínima satisfacciónes una condición indispensable para el goce de los derechos civiles y políticos. Dicho de otraforma: sin la satisfacción de unas condiciones mínimas de existencia, o en términos del artículoprimero de la Constitución, sin el respeto "de la dignidad humana" en cuanto a sus condicionesmateriales de existencia, toda pretensión de efectividad de los derechos clásicos de libertad eigualdad formal consagrados en el capítulo primero del título segundo de la Carta, se reducirá a unmero e inocuo formalismo, irónicamente descrito por Anatole France cuando señalaba que todoslos franceses tenían el mismo derecho de dormir bajo los puentes. Sin la efectividad de losderechos económicos, sociales y culturales, los derechos civiles y políticos son una mascarada. Ya la inversa, sin la efectividad de los derechos civiles y políticos, los derechos económicos, sociales 8y culturales son insignificantes .18. Por otra parte, la doctrina de la separación de poderes ha variado sustancialmente en relacióncon la formulación inicial. Aquello que en un principio tenía como punto esencial la separación delos órganos, cada uno de ellos depositario de funciones bien delimitadas, ha pasado a ser, en lademocracia constitucional actual, una separación de ámbitos funcionales dotados de un controlactivo entre ellos.
Lo dicho está en acuerdo, además, con una interpretación contemporánea de la separación de lospoderes, a partir de la cual el juez pueda convertirse en un instrumento de presión frente allegislador, de tal manera que este, si no desea ver su espacio de decisión invadido por otrosórganos, adopte las responsabilidades de desarrollo legal que le corresponden y expida las normasdel caso. Este contrapeso de poderes, que emergen de la dinámica institucional , es la mejorgarantía de la protección efectiva de los derechos de los asociados.B. La falta de intervención del legislador19. Dicho esto, el dilema que se impone es el siguiente: ante la falta de intervención legislativa quedesarrolle los derechos-prestación del capítulo segundo título segundo de la Constitución, debe eljuez permanecer a la espera de que se produzca dicho desarrollo, y en tal caso, considerar lostextos que consagran tales derechos como desprovisto de fuerza normativa, o por el contrario,debe el juez definir el contenido de tales derechos, anticipándose al legislador y aplicándolos demanera directa a partir del propio texto constitucional ?.Ante este dilema el juez debe actuar con prudencia y firmeza a la vez. En primer lugar, laintervención judicial en el caso de un derecho económico social o cultural es necesaria cuando ellasea indispensable para hacer respetar un principio constitucional o un derecho fundamental. Enestas circunstancias, el juez actúa bajo condiciones similares a aquellas que se presentan cuandodebe resolver un problema relacionado con un vacío o una incoherencia de la ley. Es claro que entodos estos casos el juez decide algo que en principio le corresponde al legislador. Sin embargo,en estas precisas condiciones, la falta de solución proveniente del órgano que tiene la facultad dedecidir, implica la posibilidad de que otro órgano, en este caso el judicial, decida, para un casoespecífico, con la única pretensión de garantizar la validez y efectividad de la norma constitucional.La solución opuesta - es decir la que supone la no intervención judicial- desconoce los valores yprincipios constitucionales que consagran la efectividad de los derechos (art.2: "Son finesesenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar laefectividad de los principios, derechos y deberes consagrados..."; Art. 5 "El Estado reconoce,sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables..."; Art 13 inc. 2:" El Estadopromoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva..." ) y desconoce la prevalenciadel derecho sustancial sobre los procedimientos, consagrada en el artículo 228.20. Pero quizás lo más grave de la solución que se comenta consiste en el desconocimiento delartículo cuarto de la Constitución, en el cual se afirma que "La Constitución es norma de normas.En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaránlas disposiciones constitucionales". Este artículo no solo plantea un asunto relacionado con lavalidez de las normas constitucionales, también prescribe una clara definición en cuanto a suefectividad.Con independencia de la función programática-finalista y de la función simbólica que sin dudaocupan un lugar importante en los preceptos sobre fines y valores, la Constitución es una normajurídica del presente y debe ser aplicada y respetada de inmediato. Por esta razón , sostenerque los derechos sociales, económicos y culturales se reducen a un vínculo deresponsabilidad política entre el constituyente y el legislador, es no sólo una ingenuidad encuanto a la existencia de dicho vínculo, sino también una distorsión evidente en cuanto alsentido y coherencia que debe mantener la Constitución. Si la responsabilidad de la eficaciade los derechos mencionados estuviese sólo en manos del legislador, la normaconstitucional no tendría ningún valor y la validez de la voluntad constituyente quedaríasupeditada a la voluntad legislativa.Es más razonable pensar que el constituyente quiso otorgarle verdadero carácter normativo a lostextos del capítulo segundo título segundo, entregándole al legislador la prerrogativa dediscrecionalidad política en la materia pero facultando al juez para ejercer dicha discrecionalidad,
limitada a casos concretos, en ausencia de ley. De esa manera se logra el respeto de lasprioridades en materia de delimitación política de los textos fundamentales y el respeto de lasuperioridad jurídica de la Constitución sobre la ley. De esta manera se logra -parafraseando aHerbert Kruger- que las leyes valgan en el ámbito de los derechos fundamentales en lugar de que 9los derechos fundamentales sólo valgan en el ámbito de la ley .C. La justicia distributiva21. Ahora bien, la aceptación de la tutela para los derechos en cuestión, sólo cabe en aquelloscasos en los cuales exista violación de un derecho fundamental de acuerdo con los requisitos ycriterios de distinción antes anotados; sólo en estos casos, el juez puede, en ausencia depronunciamiento del legislador, y con el fin de adecuar una protección inmediata del derechofundamental, pronunciarse sobe el sentido y alcance de la norma en el caso concreto y, si esnecesario, solicitar la intervención de las autoridades competentes para que tenga lugar laprestación del Estado que ponga fin a la violación del derecho.22. Está claro que, en tales eventos el juez debe tomar decisiones que consulten no sólo lagravedad de la violación del derecho fundamental a la luz de los textos constitucionales, sinotambién las posibilidades económicas de solución del problema dentro de una lógica de lorazonable, que tenga en cuenta, por un lado, las condiciones de escasez de recursos y por el otrolos propósitos de igualdad y justicia social que señala la Constitución. En la mayoría de estoscasos, una vez establecida la violación de un derecho fundamental, el juez se enfrenta a unproblema de justicia distributiva. Como se sabe, los elementos de juicio para definir este tipo dejusticia no surgen de la relación misma entre los sujetos involucrados -el Estado y el ciudadano-sino que requieren de un criterio valorativo exterior a dicha relación (Aristóteles....). La aplicaciónde los derechos económicos sociales y culturales plantea un problema no de generación de 10recursos sino de asignación de recursos y por lo tanto se trata de un problema político .En ocasiones la norma constitucional proporciona este criterio. Así, por ejemplo, el artículo 366 esmuy claro cuando afirma que en "los planes y presupuestos de la Nación y de las entidadesterritoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Sin embargo, esposible que ella no sea lo suficientemente iluminadora para resolver el caso sin llegar aconsecuencias inaceptables o imposibles de llevar a cabo. En consecuencia, es necesario que el 11juez haga uso de la "lógica de lo razonable" de tal manera que la solución final que adopte sirva,ante todo, para proteger el derecho violado, y además tenga en cuenta las condiciones financierasde los entes públicos. Si fuese necesario dar elementos de juicio en abstracto sobre la justiciadistributiva -cuestión de por si temeraria- se podría recurrir al principio de igualdad, ampliamentedebatido en la teoría de la justicia de las últimas décadas, a partir del cual toda distribución de 12recursos, para ser justa, deba mejorar al menos la condición de los más desfavorecidos . Dichoen otra perspectiva, la justicia distributiva debe ser planteada como un problema de repartición -deasignación por parte del Estado- de recursos nuevos disponibles, cuyo resultado final, cualquieraque sean los beneficiarios o los afectados por tal repartición, no desmejore la situación de aquellosque poseen menos recursos. Esta interpretación, por lo demás se encuentra en plena armonía conlo prescrito en el artículo 13 inciso segundo: "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".23. Los reparos que pueda suscitar esta posición, en el sentido de que se llegaría a una enormedispersión jurisprudencial en vista del carácter abiertamente político del contenido de lasdecisiones, pueden ser despejados si se tiene en cuenta la importante fuente de seguridad jurídicaque se desprende del mecanismo de revisión de tutelas por parte de la Corte Constitucional y
consagrado en el numeral 9 del artículo 241 de la Carta. Como se sabe, la revisión tiene, entreotras, la finalidad de servir de instrumento de fijación del sentido de los textos. Su alcance, por lomenos en términos prácticos, no se limita a la solución definitiva del caso que se presenta para suconocimiento, sino que va mucho más allá: sirve de pauta a todas las autoridades para lainterpretación y aplicación de los derechos. Es innegable el valor pedagógico e incluso "normativo-general" de la jurisprudencia de tutela que crea la Corte Constitucional y su importancia y alcanceapenas empiezan a vislumbrarse en el panorama jurídico nacional.IV. EL DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICAA. La salubridad publica y la Constitución24. La Comisión Quinta de la Asamblea estuvo encargada de estudiar los derechos económicos,sociales y ecológicos. Desde el inicio de los debates la preocupación básica de la Comisión secentró en la necesidad de establecer una "concepción de los ciudadanos como iguales ante la vida 13y no únicamente como iguales ante la ley" . Este propósito quedó consignado en la Constituciónen el artículo 366: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de la vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable".La Comisión Quinta consideró además que "en Colombia el sector social no ha sido entendidocomo un pilar fundamental del desarrollo y, en consecuencia ha sido sistemáticamentediscriminado desde los puntos de vista político y presupuestal". Para remediar esta situación era 14necesario que la finalidad social tuviese un cumplimiento permanente, anticipatorio y prioritario .25. Como consecuencia de estos planteamientos la Constitución estableció en su artículo 365inciso 1, una vinculación esencial entre el Estado social de derecho y la prestación de los serviciospúblicos: "Articulo 361: Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio"En concordancia con esto, el artículo 366 consagra la prioridad del gasto público social: "Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de la vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación"Al respecto el exconstituyente Antonio Yepes Parra, en la opinión sobre el tema solicitado por elmagistrado sustanciador, sostiene que la prioridad del gasto público social no está consagrada en"un par de disposiciones aisladas de la Carta; sino que hacen parte de una clarísima intención delconstituyente de reorientar el gasto público: el situado fiscal (art. 356, inciso 2) se destina a la saludy a la educación; la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación (art. 357,inciso 1) debe financiar áreas prioritarias de inversión social ; y las rentas provenientes de los
monopolios departamentales, de juegos de suerte y azar y de licores (art. 336), incisos 4 y 5) lasalud y la educación."En términos globales -dice el doctor Yepes Parra- " En la Constitución de 1991 la salud superó elestrecho concepto de asistencia publica que traía la Carta de 1886". Esto se manifiesta a través dediferentes artículos de la Constitución, entre los cuales sobresalen los siguientes: Art. 13, sobreprotección especial a los débiles; Art. 44 sobre el derecho fundamental a la salud de los niños; elartículo 49 que establece la atención a la salud y al saneamiento ambiental como servicios públicosa cargo del Estado; el artículo 64 sobre acceso progresivo de los trabajadores agrarios a losservicios de salud y el artículo 78 relativo a protección de la salud de los consumidores.B. La importancia del servicio de alcantarillado26. En respuesta a varios interrogantes sobre la importancia de la salud publica y su vinculacióncon el derecho a la vida, el doctor John A. Flórez Trujillo, Vicedecano de la Facultad Nacional deSalud Publica Héctor Abad Gómez, sostiene que entre las causas principales de enfermedadesdiarreico-agudas se encuentran, "en primer lugar la carencia de agua potable, y en segundo lugarla falta de una adecuada disposición de escretas (alcantarillado, pozos sépticos, tazas sanitarias).En 1984, agrega el doctor Flórez, la primera causa inmediata de mortalidad en niños entre 1 y 4anos fueron las enfermedades infecciosas intestinales (en su mayoría enfermedades diarreicas) Enla lista de las diez primeras causas también figura otra enfermedad asociada con el deficienteestado sanitario, la helmintiasis. La segunda enfermedad más importante que afecta a la poblacióninfantil son las infecciones intestinales"."El hecho de que la comunidad -concluye el doctor Florez- no tenga servicio de alcantarillado, o lotenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para lasalud de la comunidad expuesta a dicha situación". Como se deduce claramente de lasestadísticas anotadas, la expresión "factor de riesgo grande" utilizada por el doctor Flórez, no serefiere a otra cosa que al riesgo de muerte.27. Por otro lado, el Tribunal de Bolívar, en una interpretación apresurada concluye que losderechos fundamentales son sólo los enumerados en el capítulo primero del Titulo segundo.Quizás la idea del Tribunal era la de sostener que tales derechos son aquellos definidos por elartículo 85 como derechos de aplicación inmediata. Pero aún si esta fue la idea que quisoexpresarse y que no esta explícita en el razonamiento del Tribunal, su validez es cuestionable deacuerdo con todo lo dicho anteriormente sobre el carácter abierto de dicho concepto, claramenteestablecido en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente.En consecuencia, el derecho al servicio de alcantarillado, en aquellas circunstancias en las cualesafecte de manera evidente derechos y principios constitucionales fundamentales, como son losconsagrados en los artículos 1 (dignidad humana), 11 (vida) y 13 (derechos de los disminuidos),debe ser considerado como derecho susceptible de ser protegido por la acción de tutela. Siendoello así y teniendo en cuenta, de un lado, las consideraciones de los expertos doctores YepesParra y John Flórez, y del otro, el hecho de que se trate de una situación de carencia claramentecomprobada en el barrio de Vista Hermosa en Cartagena, con previsibles consecuencias nefastaspara los habitantes del barrio. Esta Sala de Revisión considera que se trata de una clara violacióna un derecho fundamental. El alcantarillado inconcluso ha ocasionado el desbordamiento de lasaguas negras sobre las calles del barrio. Es importante, además, que se trata de un barrio de clasebaja, (estrato 2 según información obtenida en planeación municipal de Cartagena) y que por lotanto los recursos económicos para afrontar el problema son presumiblemente insuficientes lo quelleva a pensar que las condiciones de higiene y salubridad deben ser precarias.28. La violación del derecho de los habitantes del barrio Vista Hermosa a la salubridad publicaadquiere una connotación especial por el hecho de haber sido iniciada la construcción delalcantarillado para luego ser suspendida. La decisión de construir el alcantarillado y el inicio de los
trabajos correspondientes constituye una respuesta positiva a las demandas populares cuyoincumplimiento crea una frustración adicional en la población.Por otro lado, el hecho de haberse iniciado la construcción del alcantarillado desvirtúa la principalobjeción para la efectiva aplicación del derecho a los servicios públicos fundamentales, cual es lafalta de recursos económicos. En efecto, cuando se tomó la decisión de construir, ella debía estarrespaldada en una disponibilidad presupuestal. Las Empresas Públicas de Cartagena nunca semanifestaron durante el proceso de la acción de tutela - a pesar de haber sido citados por el juez-para explicar causas excepcionales que hubiesen impedido la terminación de los trabajos, lo cualda la impresión de una clara negligencia en el tratamiento de este asunto.DECISIONEn mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,RESUELVEPRIMERO. -REVOCAR la providencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar del doce(12) de febrero de mil novecientos noventa y dos ( 1992), por las razones expuestas en lasentencia, y en su lugarSEGUNDO. -ORDENAR a las Empresas Públicas de Cartagena la terminación de la construccióndel alcantarillado del barrio Vista Hermosa. Dicha terminación deberá llevarse a cabo dentro de unplazo razonable que no exceda de tres meses. Mientras ello ocurre debe adoptar, inmediatamente,medidas provisionales idóneas, encaminadas a la cesación de las molestias y perjuicios que seestán ocasionando a los habitantes del barrio.TERCERO. -En todos aquellos casos similares al presente por sus hechos o circunstancias,siempre que se dejen obras inconclusas que afecten la salubridad publica, la doctrinaconstitucional señalada en esta sentencia tendrá carácter obligatorio para todas lasautoridades, en los términos del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991CUARTO. - ORDENAR que por Secretaría se comunique esta providencia al TribunalAdministrativo de Bolívar , en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto2591 de 1991.Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.CIRO ANGARITA BARONMagistrado PonenteEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoJOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistrado-Aclaración de voto-
Sentencia aprobada por acta No 1 de la Sala Primera de Revisión, en Santafé de Bogotá, a loscinco ( 5 ) días del mes de junio de mil novecientos noventa y dos (1992)
ACLARACION DE VOTO A LA Sentencia No. T-406 ACCION POPULAR/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA/PERJUICIO IRREMEDIABLE (Aclaración de voto)Este caso encaja mejor dentro de la previsión consagrada en el artículo 88 de la Constitución,relativo a las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moraladministrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.He votado favorablemente la ponencia por cuanto se trata de acción de tutela usada únicamentecomo mecanismo preventivo para evitar un perjuicio irremediable y tomando en consideración elpeligro que afrontan derechos fundamentales como la vida y la salud de quienes habitan la zonaafectada. Ref.: Expediente T-778 Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita BarónSantafé de Bogotá, D.C., junio diecisiete (17) de mil novecientos noventa y dos (1992).Debo aclarar mi voto en el asunto de la referencia en los siguientes sentidos:El presente caso encaja mejor dentro de la previsión consagrada en el artículo 88 de laConstitución, relativo a las acciones populares para la protección de los derechos e interesescolectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moraladministrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.Tales asuntos no deberían ser objeto de acciones de tutela, pues esta última institución ha sidoconcebida con otros fines, específicamente relacionados con la protección de los derechosfundamentales.Pese a lo anterior, he votado favorablemente la ponencia por cuanto se trata de acción de tutelausada únicamente como mecanismo preventivo para evitar un perjuicio irremediable, lo cual estáautorizado de modo expreso por el artículo 6o., numeral 3o., del Decreto 2591 de 1991 y tomandoen consideración el peligro que afrontan derechos fundamentales como la vida y la salud dequienes habitan la zona afectada.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO-Magistrado-1 Manuel Aragón Reyes, Constitución y Democracia, Tecnos, Madrid, 19892 Luciano PAREJO ALONSO, "Constitución y valores del ordenamiento, en Estudios sobre laConstitución Española, Cívitas, Madrid, 1991.3 R. Dworkin, Questioni di principio; Il Saggiatore, Milano 1985, p. 5 y ss4 Hans Peter Schneider, Democracia y Constitución, C.E.C, Madrid, 1991, p. 485 Alexander Bickel The least dangerous branch, Indianapolis, Bobbs-Merrill, 19626 Capelletti, Le pouvoir des juges, Press Universitaire daix-Marseille, 1990, p. 357 H.L. Hart, El concepto del derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1977, 125 y ss8 Cfr .Gross Espiell, Los derechos económicos, sociales y culturales, 19869 Grundegesetz und Kartellgesetzgebung, 1950, p. 12
10 Luis F Jimenez, Los derechos económicos en América latina. Otros enfoques; en Derechoseconómicos y desarrollo en América Latina; IIDH, 199011 Por ejemplo en Chaim Perelman, Logique juridique, Dalloz, Paris, 197912 John Rawls, Teoría de la Justicia, F.C.E., 1968.13 Gaceta Constitucional N. 83, p. 4, columna 314 Gaceta Constitucional N. 78, p. 2