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Timestamp: 2018-01-19 19:23:57
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Derecho Administrativo Global: EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: EL PRESUPUESTO DEL ESTADO NACIONAL
II.- El Derecho de Acceso a la Información Pública y su Regulación Legal en la Argentina. Su incidencia en el caso Morales.
En las últimas décadas, el derecho a la información encuentra formidable expansión en cuanto a su reconocimiento legislativo y judicial y su ámbito de aplicación. Esta facultad escuda numerosas garantías que tienen como propósito resguardar la esfera de la comunicación pública; entre las cuales cabe mencionar: i) la libre expresión de opiniones e ideas; ii) el derecho de solicitar y recibir información pública y, iii) el derecho a recibir información periodística en forma plural. La protección de la comunicación pública como espacio donde se relacionan los distintos actores del circuito de la información, tanto públicos como privados, apunta a una finalidad superior, que consiste en permitir el desarrollo de un sistema democrático, en el cual los ciudadanos no limitan su participación al acto electoral, sino que, como receptores de la información, aquella se traduce en actitudes más exigentes respecto a la información que reciben del Estado y del sector privado. Una sociedad cuyo derecho a saber está cercenado o manipulado, difícilmente pueda tomar decisiones serias y responsables tanto en aspectos que influyen sobre su vida privada como sobre la pública.
Con frecuencia se confunden los términos derecho a la información y derecho de acceso a la información pública, siendo empleados en forma indistinta. En realidad, el primero funciona como “paraguas” de la tríada de las facultades informativas mencionadas en el párrafo anterior, en tanto el segundo se refiere a la posición jurídica de aquel que requiere información pública ante los sujetos legalmente obligados a suministrarla. El derecho a la información constituye el género y el derecho de acceso a la información una especie de aquel. El acceso a la información, representa una faceta del derecho a la información y consiste en el derecho por el cual todas las personas gozan de la facultad para solicitar, consultar, recibir y reproducir documentación pública oficial y, en algunos casos, aquella producida por terceros, que se encuentra en poder del Estado.
Hasta la reforma de la Constitución Argentina en 1994, el derecho de acceso a la información pública tenía una escasa recepción legal y judicial. Algunas provincias argentinas, pioneras en la materia, contaban con una ley de acceso a la información pública de aplicación en su jurisdicción, por ejemplo, Río Negro y Chubut. No obstante, el derecho de acceso a la información pública encontraba su fundamento en varios artículos de la Constitución Nacional, entre los que cabe citar el artículo 1 sobre la forma republicana de gobierno consagrada por nuestro país, que implica, entre otros, el cumplimiento de los principios de publicidad de los actos de gobierno y la responsabilidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de su cargo y, el artículo 33 sobre los derechos implícitos [2]. Un ejemplo de derecho implícito es el derecho a saber que tienen los ciudadanos acerca de las actividades de quienes desempeñan una función pública, toda vez que los primeros han delegado en éstos el poder.
También podría agregarse el derecho de petición, fijado por la Constitución Nacional en su artículo 14: “todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos…de peticionar ante las autoridades”; no obstante, el Estado no tiene aquí un deber de evacuar o dar respuesta a la petición, estando obligado solamente a recibirla.
La reforma de la Constitución Argentina en el año 1994 introdujo avances significativos en materia de reconocimiento de nuevos derechos y garantías fundamentales, permitiendo un importante giro en la consagración del derecho de acceso a la información pública como una facultad constitucional. Entre ellos podemos citar: i) los nuevos derechos y garantías constitucionales y, ii) la modificación del artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, que otorga jerarquía constitucional a determinados Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. Los reseñaremos a continuación, junto con el marco legal que complementa la temática del derecho de acceso a la información pública en nuestro país.
a. Los Nuevos Derechos y Garantías Constitucionales
i. La modernización de la Carta Magna se produjo, en primer lugar, por la incorporación de un nuevo título denominado “Nuevos Derechos y Garantías”, que consagró los derechos de tercera generación en el sistema jurídico argentino: entre ellos cabe mencionar el derecho a un ambiente sano, los mecanismos de participación ciudadana, el fortalecimiento de los derechos de los partidos políticos, los derechos de consumidores y usuarios, la acción de hábeas data y otros derechos de incidencia colectiva.
Dentro del conjunto de instrumentos que la Constitución establece para un sano funcionamiento de los partidos políticos, se encuentra “el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas” (art. 38, 2º párrafo). En relación con los consumidores y usuarios, -la protección del derecho a solicitar información “adecuada y veraz” reconocida en el artículo 42 de la Constitución-, la legislación reglamentaria, extiende la obligación de brindar la información requerida al sector privado, ya que se entiende que el conocimiento de la misma se torna indispensable para poder elegir libre y responsablemente.
La acción de amparo, en defensa de derechos individuales o colectivos, procede contra las violaciones producidas a aquellos reconocidos por la Constitución, los Tratados o las leyes (art. 43 de la Constitución), vía judicial también aplicable a los casos de denegación del derecho de acceso a la información pública.
b. Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos
En segundo lugar, la afirmación expresa de la preeminencia de determinados Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos por encima del derecho interno, es decir, sobre la legislación doméstica, a los cuales se otorga jerarquía constitucional, permite confirmar que el derecho de acceso a la información pública forma parte del conjunto de garantías fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional argentina.
El artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional establece cuales son tales Tratados Internacionales, remitiendo a sus textos en forma directa y sin necesidad de que los mismos atraviesen el procedimiento de aprobación parlamentaria, quedando incorporados desde la reforma a la Carta Magna. Entre los Tratados tipificados, la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y, la Convención de los Derechos del Niño, reconocen en sus textos, el derecho de solicitar y recibir información pública. De aquí se deriva que, en la Argentina, esta facultad tiene naturaleza constitucional.
b.i. Fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (“OEA”): Caso Claude c/Chile
Las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA establecen criterios de interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos, que deben ser respetados por los países signatarios a la hora de su aplicación. El fallo es el primero y único, hasta ahora, en la temática.
En el año 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“CIDH”) de la OEA dictó la primera sentencia en materia de acceso a la información pública en el caso planteado por el ciudadano Claude y el diputado Reyes, ambos de nacionalidad chilena, contra el Estado de Chile por denegación de documentación acerca del Proyecto Río Condor, emprendimiento que consistía en un plan de deforestación a ser realizado por una empresa extranjera.
La Convención Americana de Derechos Humanos reconoce el derecho de acceso a la información en su artículo 13, a la vez que establece los límites al ejercicio del mismo [3]. Ante la CIDH, el Estado de Chile no pudo demostrar que la denegación de información a los solicitantes estuviera fundada en alguno de los límites fijados en el artículo 13 ni que aquella fuera necesaria en una sociedad democrática, ya que la autoridad encargada de responder la solicitud de información “no adoptó una decisión escrita fundamentada que pudiera permitir conocer cuales fueron los motivos para restringir el acceso a tal información en el caso concreto” (considerando 95 del fallo), toda vez que la demandada omitió responder al pedido de documentación inicial.
El fallo, favorable al reclamo de los actores, intimó al Estado de Chile a brindar la información requerida, pero además, sentó determinados principios de interpretación del artículo 13 de la Convención. Entre ellos se destacan los siguientes: 1) no es necesaria la demostración de un interés legítimo ni la fundamentación del pedido (explicar para que se solicita la información), “Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción” (considerando 77); 2) el principio o regla general debe ser la publicidad de la actividad estatal (considerando 86), para permitir a la ciudadanía el monitoreo de la gestión pública, “Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control” (considerando 87); 3) el derecho de acceso a la información no es absoluto y los límites a su ejercicio deben ser establecidos por ley (considerandos 88 y 89).
c. El Código Civil Argentino
La reforma del Código Civil Argentino operada a través de la sanción de la Ley 17.711 amplió el conjunto de los bienes comprendidos en la categoría “dominio público”, reconociendo que los “documentos oficiales de los poderes del Estado” también pertenecen a esta categoría (Código Civil, artículo 2.340, inciso 8). El inciso hace referencia a los documentos que se encuentren en posesión de los tres órganos de gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial [4]. Las implicancias que tiene la incorporación de este inciso no han sido exhaustivamente analizadas por la doctrina, más no por ello carecen de importancia.
Por una parte, la pertenencia de los documentos oficiales al esquema de bienes de dominio público, les imprime las siguientes características: i) están afectados al uso y goce de todos los habitantes, respetando el marco legal vigente; ii) son imprescriptibles e inalienables. Tales notas tienen por propósito, entre otros, facilitar el acceso de los documentos oficiales a toda la población.
Por otro lado, recaen sobre el Estado determinadas obligaciones para asegurar la subsistencia de los bienes públicos, entre las que cabe enumerar, su conservación y buen estado, toda vez que lo contrario afectaría su acceso, uso y goce. En este sentido, la doctrina advierte “el fundamento de la inalienabilidad es el de reservar a las generaciones futuras los bienes del dominio público”. [5]
d. Reglamentación Interna de la Administración Pública: El Decreto 1.172/03 de Acceso a la Información Pública, Anexo VII.
Hacia fines del año 2003, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1.172 de acceso a la información pública, que regula distintos aspectos relativos a la transparencia de la información, así como a la relación entre la Administración Pública Nacional y los ciudadanos. El decreto contiene diversos anexos, por ejemplo, de acceso gratuito a la edición electrónica del día del Boletín Oficial; el registro de audiencias o lobby; el procedimiento de audiencias públicas y el acceso a la información pública, entre otros.
El Anexo VII establece el procedimiento a seguir para requerir información pública, fijando criterios tales como el principio de publicidad de la información; la legitimación activa amplia; quienes son los sujetos obligados a suministrar información; los plazos para la entrega de información, el régimen de excepciones, etc.
Si bien la sanción del decreto 1.172/03 implica un adelanto en materia de acceso a la información pública, su origen adolece de un defecto que lo tiñe de precariedad: al ser un decreto emanado del seno del Poder Ejecutivo, es el mismo Poder y no otro –el Legislativo- el que decide como y cuando se entrega o no información. En el mundo moderno existen aproximadamente 70 países con leyes de acceso a la información; sólo 2 países, Bolivia y Argentina lo reglamentan mediante un decreto presidencial. Nos preguntamos qué garantías caben en torno a su permanencia o vigencia, toda vez que el propio Poder Ejecutivo goza de las facultades para modificarlo o derogarlo. Por otra parte, cuando es el Poder Legislativo el órgano que dicta la ley de acceso a la información, debe respetar un procedimiento parlamentario que asegura su debate público y plural, a través de su estudio y tratamiento en las respectivas Comisiones y, posteriormente en el recinto. Tal característica no se encuentra presente en el procedimiento administrativo de dictado de decretos, que se caracteriza por ser interno y cerrado a la propia Administración Pública.
e. La Ley de Ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos (1999).
La Ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos regula distintos aspectos que deben ser respetados en la confección del Presupuesto Nacional. Uno de sus principios rectores tiene incidencia con el caso bajo estudio. Así, en su artículo 8 establece la regla de la publicidad los documentos oficiales originada por el Estado Nacional para elaborar el presupuesto, así como el principio de acceso libre por cualquier interesado. En particular, interesa el inciso g) de tal artículo, que refiere a los pasivos y su estado de situación, ya que deja en claro que esa información goza de naturaleza pública, de lo cual se infiere que puede ser conocida por toda persona. “La documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional y que se detalla a continuación, tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier institución o persona interesada en conocerla: inciso g) Estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la deuda pública, así como de los avales y garantías emitidas, y de los compromisos de ejercicios futuros contraídos;” (Ley 25.152, art. 8).
III.- El Fallo. Principales Ejes de Discusión.
La sentencia contiene dos aspectos destacables, considerados centrales en la protección del ejercicio del derecho de acceso a la información pública: a) el principio de la publicidad de la información; b) la legitimación activa amplia.
a) La Documentación del Estado como Información Pública.
La información constituye un elemento de poder de suma importancia ya que su posesión o conocimiento permite una adecuada toma de decisiones, tanto en el ámbito público como privado. Además, la información reviste características instrumentales pues, también implica un medio imprescindible para el ejercicio y goce de otros derechos y deberes de los individuos.
En principio, la documentación oficial tiene carácter público cuando es generada o producida por el propio Estado, y por ello, le cabe la aplicación de la regla de publicidad para permitir su conocimiento por todos. Esta afirmación se deriva por un lado, del principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno, de los tres poderes del Estado, como una obligación de comunicar la actividad o gestión gubernamental a la sociedad y, por el otro, de las siguientes garantías constitucionales: el derecho a saber y el derecho a la información de las personas. Se torna imposible concebir un Estado democrático que administre de espaldas a los ciudadanos, ocultando información.
Ahora bien, no toda la información producida por el Estado tiene naturaleza pública, ya que el derecho de acceder a ella se practica conforme las leyes que reglamenten su ejercicio. La legislación internacional y doméstica impone determinadas excepciones que deben ser atendidas y respetadas por ambas partes, restringiendo la consulta documental en casos específicos. Ejemplo de ello son: la seguridad y defensa de la nación; el secreto militar; el secreto fiscal; el secreto bancario; las estrategias legales adoptadas por los servicios jurídicos que protegen los intereses del Estado Nacional; la documentación preparatoria o previa al documento oficial final; el derecho a la intimidad o privacidad personal, etc. Por lo tanto, en la medida que no haya una restricción legal, el principio de publicidad de la información es el que debe regir.
En lo atinente al caso Morales, en líneas generales, puede decirse que la elevación del presupuesto de un Estado tiene por finalidad la presentación por el Poder Ejecutivo ante otro Poder -el Legislativo- de la documentación que detalla la forma en que se realizará el gasto de los recursos públicos, los rubros a los cuales se destinarán tales fondos, cuanto y en que tiempo, para que aquel sea debatido públicamente y alcance su aprobación. Le cabe al Congreso una doble misión: el contralor de la correcta y eficiente ejecución de los fondos públicos, protegiendo los intereses del Estado Nacional, y por el otro, el de la sociedad, ya que en gran medida los recursos se obtienen de las cargas y gravámenes de los contribuyentes, y deben estar destinados a asegurar determinadas prestaciones, que permitan y favorezcan un desarrollo adecuado de los habitantes de un país.
Además, no puede soslayarse la importancia del respeto que corresponde hacia otra de las bases de un régimen republicano: la división de poderes y el sistema de “checks and balances” tomado del modelo constitucional estadounidense, donde cada Poder respeta las funciones que le competen a los otros, en la búsqueda del bien común y de una nación con instituciones fuertes y sólidas.
Anteriormente, mencionamos que la Ley 25.152 establece la publicidad de la documentación relativa a la elaboración del presupuesto nacional y, en particular, se destacó aquella referente a la deuda pública. Siendo por ley información pública y por lo tanto, accesible a toda persona, con más razón aún, debe serlo para el Congreso, institución que tiene a su cargo el debate y la sanción del presupuesto como la ley que regirá durante un determinado período fiscal para la aplicación de los recursos públicos. Si bien desde el punto de vista jurídico el panorama pareciera ser claro, la realidad muestra que existen ciertas prácticas de tipo político que desvirtúan el esquema legal establecido. Esto se observa claramente en la postura de la demandada al negar la información en reiteradas ocasiones, que solamente cedió ante la presión de un reclamo ante la Justicia.
En su contestación de la demanda, el Ministerio de Economía argumentó que la negativa a entregar la documentación a los legisladores se apoyaba en la suficiencia de su remisión a la Procuración del Tesoro Nacional, institución que revisa las cuentas públicas y, por lo tanto, la supervisión de la protección del patrimonio del Estado quedaba asegurada mediante esta vía. El tribunal de primera instancia rechazó esta postura, al sostener que “la cuestión planteada no puede considerarse abstracta, por cuanto conforme la normativa que regula el instituto en cuestión, el organismo requerido no puede liberarse de brindar la información requerida remitiendo a aquella brindada a otros organismos del Estado ni puede soslayarse la entrega de documentación que ha sido brindada en otras áreas”.
La demandada también justificó su reticencia basándose en el artículo 16, inciso f) del decreto 1.172/03, que exime a los sujetos obligados por la norma de entregar información que de a conocer estrategias a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa, argumento también rechazado por el tribunal, ya que los documentos solicitados referían a actos pasados (presentaciones judiciales ya realizadas y basadas sobre actos administrativos firmes), que, por lo tanto, debían ser de público conocimiento. [6]
La sentencia de primera instancia fue apelada, y la Cámara de Apelaciones señaló "El requerimiento de información tuvo por objeto obtener toda la documentación necesaria para determinar la presunta existencia de irregularidades", en la liquidación de la deuda que el Estado Nacional supuestamente mantenía con el Grupo Greco. De esta manera confirmó que la actora tenía derecho a acceder a toda la información peticionada en la solicitud realizada mediante el procedimiento de acceso a la información pública del decreto 1.172/03.
b. La Legitimación Activa en el Derecho de Acceso a la Información Pública.
En materia de derecho de acceso a la información pública, la doctrina coincide en afirmar que la legitimación activa o la aptitud para presentar solicitudes de acceso a la información pública y recibir una respuesta, debe ser entendida en sentido amplio, sin necesidad de exigir los motivos o fines para los cuales se la requiere, apoyado en dos fundamentos: i) el carácter público de la información y, ii) “por la sola condición de persona integrante de la comunidad política”. [7]
En el caso, luego de fracasados los pedidos de información al Ministerio de Economía realizados a través de los canales formales y constitucionales establecidos para ello –los pedidos de informes-, empleando el decreto 1.172/03 de acceso a la información, dos senadores nacionales solicitaron al Poder Ejecutivo la información necesaria para poder efectuar los controles pertinentes en la determinación de la deuda que el Estado Nacional aparentemente mantenía con un grupo empresarial privado, ya quebrado, a fin de detectar anomalías en el cálculo del desembolso que debía realizarse y cumplir con las funciones de supervisión que le corresponden al Congreso como órgano de gobierno.
A pesar del cuestionamiento efectuado por la demandada acerca de la legitimación activa de los actores, la Justicia les reconoció la titularidad del derecho de acceso a la información y por lo tanto, la habilitación para requerir información pública mediante la vía del decreto 1.172/03. Debemos recordar aquí que el Congreso goza de facultades propias para requerir información al Poder Ejecutivo (artículo 71 de la Constitución Nacional). Desconocer esta función, negando la entrega de la información implica desvirtuar la institucionalidad del Parlamento.
En primera instancia, la jueza resolvió que los legisladores se encuadraban dentro del concepto de sujeto activo para requerir información pública, es decir, aquellos que legalmente se encuentran habilitados para solicitarla (ver artículo 6, decreto 1.172/03).
La Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo ratificó el criterio del a quo y condenó al Ministerio de Economía, ordenándole la entrega de la información solicitada por los parlamentarios, "Teniendo en cuenta que el organismo no había proporcionado "las comunicaciones al y del Procurador del Tesoro de la Nación", ni la copia del sumario administrativo instruido cabe hacer lugar a la demanda en lo relativo a esa documentación” [8]. La documentación fue suministrada a los actores por la Dirección de Asuntos Judiciales de Entes Liquidados. De su análisis surgieron irregularidades que determinaron la presentación de una acción en sede penal, que se encuentra en trámite.
La sentencia presenta una singular importancia, toda vez que confirma el concepto de legitimación activa amplia en la materia, es decir que le cabe a toda persona el derecho de requerir información pública al Estado, incluso a representantes de otros órganos de gobierno, en este caso, el Poder Legislativo Nacional.
Por otra parte, si bien es una sentencia aislada, el éxito de los actores ratifica el papel del Congreso en el contralor de los actos de gobierno. No obstante, pone de manifiesto que la transparencia informativa en las instancias administrativas presenta deficiencias, ya que la documentación debió ser suministrada a los legisladores a través de los carriles institucionales formales para ello consagrados en la Constitución Nacional y, de no ser así, obedeciendo a lo establecido por el decreto 1.172/03. A pesar de los reiterados requerimientos del Legislativo, la denegación de información, posiblemente tuviera como objetivo el ocultamiento de un presunto acto de corrupción o de malversación de fondos públicos, que sólo pudo ser evitado cuando la información salió a la luz gracias a la resolución de la Justicia.
Por último, el fallo ratifica el principio de publicidad de la información, siendo el secreto o la reserva, la excepción a la regla.
[1] El Grupo Greco fue un grupo empresario de origen mendocino que manejaba negocios en distintos sectores: vitivinícola, bancario (Banco Los Andes), etc. En 1980, luego de la quiebra, el Banco Los Andes fue intervenido por el Banco Central, institución que se hizo cargo de los pasivos.
[2] La Constitución Nacional Argentina acoge la teoría estadounidense de los derechos implícitos, que tiene por finalidad no tipificar el reconocimiento de los derechos consagrados por la Carta Magna, sino, por el contrario, aceptar la existencia de otros no contenidos en ella, debido a la evolución de las sociedades, por ejemplo, en materia de transporte, de informática, de comunicaciones, etc., brindando protección a sus titulares. La Constitución Nacional Argentina exige dos requisitos para el reconocimiento de los derechos implícitos: a) que su fuente sea la soberanía popular; b) que respeten los principios republicanos. Así, el artículo 33, reza: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”.
[3] Convención Americana de Derechos Humanos, art. 13, inciso 2. “El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.
[4] Garrido, Roque y Andorno, Luis, “Reformas al Código Civil, Ley 17.711 Comentada, Tomo II, pág. 17, Víctor P. de Zavalía Editor, 1969, Buenos Aires, Argentina; conf. Llambías, Jorge Joaquín, “Tratado de Derecho Civil”, Tomo II, pág. 242, Edit. Perrot, 1970. Garrido y Andorno afirman que el inciso abarca a los documentos oficiales nacionales y provinciales. También cabe su aplicación a los documentos de jurisdicción municipal.
[5] Diez, Manuel María, “Los Caracteres del Dominio Público”, LL Tomo 18, Sección Doctrina, pág. 56,
[6] Morales, Gerardo y otro c/EN – Ministerio de Economía, s/amparo por mora sentencia dictada el 5/06/07 en el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso-Administrativo Federal nº 11.
[7] Saba, Roberto, El Derecho de la Persona a Acceder a Información en Poder del Gobierno”, artículo publicado en Derecho de Acceso a la Información Pública en América, pág. 105, Universidad de Occidente, noviembre de 2003. No obstante, la legitimación activa puede quedar restringida mediante la aplicación de otros criterios, por ejemplo, la ciudadanía o la residencia en un territorio determinado. De la mayoría de países que cuentan con leyes de acceso a la información pública, sólo Italia y Eslovenia exigen la demostración de un interés legítimo para requerir información. En la Argentina, es el criterio utilizado por la Ley 12.475 de la Provincia de Buenos Aires: “Se reconoce a toda persona física o jurídica que tenga interés legítimo, el derecho de acceso a documentos administrativos, según las modalidades establecidas por la presente Ley” (art. 1).
[8] Ver, fallo, Morales, Gerardo R. y otro c/ Estado Nacional - Ministerio de Economía s/amparo por mora, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, sentencia del 18/10/2007, expte. 7.356/2007.
Voces: ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL ~ AMPARO POR MORA ~ LEGISLADOR ~ MORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ PUBLICIDAD DE LOS ACTOS DE GOBIERNO
Partes: Morales, Gerardo Rubén y otro c. Estado Nacional – Ministerio de Economía
Publicado en: LA LEY 02/09/2008 con nota de Dolores Lavalle Cobo 02/09/2008 LA LEY 02/09/2008, 7 02/09/2008 LA LEY 2008-E con nota de Dolores Lavalle Cobo LA LEY 2008-E, 272 Sup. Adm.2009 (febrero), 64 - LA LEY2009-A, 435 - Sup. Adm. 2009 (marzo) con nota de Carolina Martínez Garbino Sup. Adm. 2009 (marzo), 12 LA LEY 2009-B con nota de Carolina Martínez Garbino LA LEY 2009-B, 417
Cita Online: AR/JUR/8996/2007
Dos senadores nacionales solicitaron al Ministerio de Economía cierta información y documentación necesaria para determinar la presunta existencia de irregularidades en el trámite de los requerimientos de pago del monto de una transacción homologada en un juicio seguido contra el Estado y la correspondiente ampliación del crédito presupuestario en bonos de consolidación necesarios para cancelar la deuda. Ante la demora del Ministerio, promovieron un amparo por mora. El juez de primera instancia admitió la acción y ordenó al Ministerio dar respuesta a la solicitud formulada por los actores. Apeló el demandado. La alzada confirma parcialmente la sentencia.
1. Es parcialmente procedente la acción de amparo por mora interpuesta por legisladores que con fundamento en el decreto 1172/2003 — Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXIV-A, 174)— pretenden obtener información relativa a las irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de los requerimientos de pago de una deuda reclamada al Estado Nacional — en el caso, se homologó una transacción en sede judicial y se dispuso ampliar el crédito presupuestario para pagarla con bonos de consolidación— , toda vez que éste no proporcionó las copias del sumario administrativo instruido con motivo de tales irregularidades ni de la causa judicial en cuyo marco habrían tenido lugar los actos cuestionados.
2. Es improcedente considerar que el Ministerio de Economía haya actuado con la intención de retener u ocultar la información solicitada por legisladores con apoyo en el decreto 1172/2003 — Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXIV-A, 174)— si al margen del carácter parcialmente incompleto o impreciso de su respuesta al pedido de informes, los expedientes administrativos y judiciales cuya copia le fue solicitada, constituyen pruebas de la causa iniciada en virtud de la denuncia penal — en el caso, por irregularidades en la transacción y pago de una deuda con bonos de consolidación— formulada por el organismo, por lo cual deben serle requeridas al juez interviniente.
3. Es procedente reconocer legitimación activa a legisladores para solicitar información en los términos del decreto 1172/2003 — Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXIV-A, 174)— y para deducir una acción judicial de amparo por mora, pues el art.6 del decreto mencionado establece que toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, sin que sea necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado.
4. El objeto fundamental del Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional aprobado mediante decreto 1172/2003 (Adla, LXIV-A, 174) consiste en hacer efectivo el principio de la publicidad de los actos de gobierno y el derecho de los ciudadanos a saber qué, cómo, cuándo y quiénes formulan las opiniones y toman decisiones adoptadas por sus representantes electos, evitando el secreto y la reserva innecesaria o la reticencia de los organismos gubernamentales a mantener a la opinión pública debidamente informada.
Texto Completo: 2ª Instancia. — Buenos Aires, octubre 18 de 2007.
El recurso de apelación deducido por el Estado Nacional a fs. 350/362vta. contra la sentencia de fs. 347/348vta.; y
I. Que la señora juez de grado hizo lugar a la acción iniciada y ordenó a la Sra. Ministro de Economía y Producción, licenciada Felisa Miceli, que en el término de diez (10) días de notificada informe a los Sres. Senadores Gerardo Morales y Ernesto Sanz, en respuesta a la solicitud de información realizada acorde con lo establecido en el decreto 1172/03 en el expte. Nota DGAJ N° 0128 (REF/ CUDAP: TRI-S01: 0004120/2007), en los términos del artículo 28 de la ley 19549 y del artículo 14 del reglamento general del acceso a la información pública aprobado por el mencionado decreto 1172/03 (fs. 347/348vta.). Para resolver de ese modo tuvo en cuenta, en síntesis, que:
a) Conforme al decreto 1172/03, el sujeto requerido en estos autos se encuentra dentro de los comprendidos en el artículo 2° y quienes requieren la información se encuentran comprendidos en las previsiones del artículo 6°, razón por la cual ambas partes están legitimadas en el proceso.
b) En la respuesta emitida el 5 de marzo de 2007, la Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía y Producción manifiesta básicamente que: i) en el antecedente del proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo nacional para la emisión de títulos de la deuda pública para cancelar obligaciones del Estado no surge consignación de pago alguno al denominado "Grupo Greco"; y ii) en lo que respecta al expediente judicial del caso Greco, al momento de homologarse la liquidación conformada por las partes, la licenciada Miceli no se encontraba al frente de la cartera de Economía y que, en fecha reciente, esa funcionaria promovió acciones penales, ordenó la instrucción de sumarios administrativos y dictó sendas resoluciones por las cuales revocó todos los actos administrativos que dieron origen a las presentaciones judiciales realizadas por la representación del Estado Nacional desde el 30 de septiembre de 2004 hasta la fecha en el incidente de ejecución de convenio de la causa "Greco".
c) En esos términos, la mencionada respuesta del 5 de marzo de 2007 no reúne las condiciones estipuladas en el artículo 4° de la reglamentación ("...información completa, adecuada, oportuna y veraz").
d) Si bien en el informe N° 70 se consigna una información más detallada, que guarda estrecha relación con las preguntas realizadas por los actores, la cuestión planteada no puede considerarse abstracta, dado que conforme la normativa aplicable el organismo requerido no puede liberarse de aportar la información solicitada remitiendo a aquella enviada a otros organismos del Estado.
e) El sujeto requerido tampoco puede invocar la excepción prevista en el artículo 16 inciso f) del reglamento en cuestión toda vez que ella hace referencia a estrategias "a adoptarse" en la defensa o tramitación de una causa, es decir a futuro, pero no exceptúa de publicidad aquellas presentaciones judiciales ya efectuadas con fundamento en actos administrativos que sirvieron como antecedente y causa de resoluciones judiciales que tienen carácter público, que es, precisamente, aquélla sobre la cual se requiere información en el caso bajo examen.
II. Que, contra esa decisión, interpuso y fundó recurso de apelación el Estado Nacional (fs. 350/362vta.), el que fue concedido en ambos efectos (fs. 363); elevado el expediente, se corrió traslado (fs. 367), el que fue contestado por los actores (fs. 370/375vta.).
III. Que el Estado Nacional sostuvo, en síntesis, que:
a) Los actores carecen de legitimación activa. El decreto 1172/03 estatuye un sistema de información pública para toda persona que no tiene otro medio de peticionar; en cambio, los actores revisten el carácter de senadores para quienes la interpelación es el medio idóneo para tener acceso a explicaciones o informaciones de los actos de gobierno.
b) La juez de grado se apartó de manera injustificada de los precedentes de la Corte Suprema referidos a la falta de legitimación de los legisladores cuando invocan su calidad de "ciudadanos", o de "representantes del pueblo", o el "resguardo de la división de poderes" o la "representación de su cámara" o la "representación de la respectiva provincia" (Fallos 313:863; 317:335; 320:2851; 323:1432; 321:1252; 322:528).
c) En la sentencia impugnada se exceden los alcances establecidos en el decreto 1172/03, Anexo VII "Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional", en sus artículos 5°, 9° y 12. Según ese régimen, el Estado no está obligado a contestar los cuestionarios de preguntas que se le presenten ni a subvencionar los costos de la documentación requerida, sino a poner a disposición del peticionante la documentación correspondiente.
IV. Que el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional, aprobado como anexo VII del decreto 1172/03, determina un régimen jurídico caracterizado, entre otras, por las notas siguientes:
a) Según el artículo 4°, "[l]a finalidad del Acceso a la Información Pública es permitir y promover una efectiva participación ciudadana, a través de la provisión de información completa, adecuada, oportuna y veraz".
b) Según el artículo 5°, [s]e considera información a los efectos del presente, toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados en el artículo 2° o que obre en su poder o bajo su control, o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, incluyendo las actas de las reuniones oficiales" (párrafo 1); asimismo, "[e]l sujeto requerido debe proveer la información mencionada siempre que ello no implique la obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el Estado se encuentre legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla" (párrafo 2).
c) Según el artículo 6°, "[t]oda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado".
d) Según el artículo 9°, "[e]l acceso público a la información es gratuito en tanto no se requiera su reproducción. Las copias son a costa del solicitante".
e) Según el artículo 11, "[l]a solicitud de información debe ser realizada por escrito, con la identificación del requirente, sin estar sujeta a ninguna otra formalidad. No puede exigirse la manifestación del propósito de la requisitoria...".
f) Según el artículo 12, el acceso a la información debe permitirse en un plazo no mayor a diez (10) días, salvo prórroga fundada de otros diez (10) días (párrafo primero); y dicha información "debe ser brindada en el estado en que se encuentre al momento de efectuarse la petición, no estando obligado el sujeto requerido a procesarla o clasificarla..." (párrafo 3).
g) Según el artículo 14, "[s]i una vez cumplido el plazo establecido en el artículo 12 la demanda de información no se hubiera satisfecho o si la respuesta a la requisitoria hubiere sido ambigua, parcial o inexacta, se considera que existe negativa en brindarla, quedando expedita la Acción prevista en el artículo 28 de la Ley N° 19.549 y modificatorias".
V. Que, en ese contexto, no es posible acoger los agravios del Estado Nacional dirigidos a desconocer a Gerardo Rubén Morales y Ernesto Ricardo Sanz legitimación activa para solicitar información en los términos del decreto 1172/03 y, consecuentemente, para deducir la presente acción judicial de amparo por mora.
En el caso, resulta aplicable el artículo 6° del reglamento aprobado en el anexo VII del mencionado decreto según el cual "[t]oda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado", razón por la cual no resultan aplicables a autos los precedentes de la Corte Suprema mencionados por la demandada.
Por lo demás, el Estado Nacional no opuso reparo alguno a la legitimación de los peticionantes en sede administrativa, en ocasión de contestar con fecha 5 de marzo de 2007 el requerimiento de información por ellos presentado, razón por la cual la mencionada falta de legitimación activa no podría ser opuesta en sede judicial a la luz del principio de coherencia o congruencia.
VI. Que, en relación con el objeto de la pretensión, los agravios del Estado Nacional resultan atendibles sólo en la medida que en el caso se excedan los límites previstos en los artículos 5°, 9° y 12° del reglamento aprobado en el anexo VII del decreto 1172/03. Por lo que corresponde analizar, en concreto, cuál fue la información solicitada en autos, y cuál la respuesta proporcionada por el Estado Nacional.
VII. Que, a esos fines, cabe circunscribir el análisis a los dieciocho (18) requerimientos que la parte actora transcribe a fs. 2/4, como objeto de su pretensión.
Por otra parte, cabe considerar que el Informe N° 70 del Jefe de Gabinete de Ministros acompañado a estos autos (fs. 309/329), a pesar de estar dirigido a la Cámara de Diputados y de emanar de una cartera distinta de aquella de titularidad de la Sra. Ministro de Economía, cumple con la finalidad del decreto 1172/03, toda vez que esta es "permitir y promover una efectiva participación ciudadana, a través de la provisión de información completa, adecuada, oportuna y veraz" (art. 4 del reglamento). Por ello, la cuestión a resolver se reduce a determinar si lo consignado en el referido Informe, junto con otras informaciones que hayan podido aportarse en autos, satisface la pretensión de los peticionarios; caso contrario, se librará orden de pronto despacho al Ministerio de Economía y Producción en relación con las solicitudes insatisfechas, y siempre que lo peticionado "no implique la obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido" (art. 5°, párr. 2 del reglamento).
VIII. Que sobre esa base, entonces, y en ejercicio de las facultades que este tribunal tiene para meritar las probanzas de autos, corresponde analizar si se ha dado respuesta acabada a los interrogantes de la parte actora.
Cabe tener en cuenta, primeramente, que es esta parte quien reconoce a fs. 343 que algunas de sus "inquietudes" hoy podrían considerarse satisfechas; lo que también surge de la reseña que efectúa a fs. 25/26.
Por lo demás, ha de decirse que:
a) Lo solicitado como punto 1) recibe contestación adecuada a fs. 311; en el punto 43 a) del Informe N° 70 del Jefe de Gabinete de Ministros a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
b) Lo solicitado como punto 2) recibe contestación adecuada a fs. 312; en el punto 43 b) del referido Informe.
c) Lo solicitado como punto 3) recibe contestación adecuada a fs. 313 y 315; en los puntos 43 d) y 1) del referido Informe, respectivamente.
d) Lo solicitado como punto 4) recibe contestación adecuada a fs. 313; en el punto 43 e) del referido Informe. e) Lo solicitado como punto 5) recibe contestación adecuada a fs. 313; en el punto 43 f) del referido Informe.
f) Lo solicitado como puntos 6) y 17) recibe contestación adecuada a fs. 316; en el punto 51 b) del referido Informe.
g) Lo solicitado como punto 7) recibe contestación adecuada a fs. 313/314; en el punto 43 g) del referido Informe.
h) Lo solicitado como punto 8) recibe contestación adecuada a fs. 314; en el punto 43 h) del referido Informe; máxime teniendo en cuenta que a la fecha, y como demuestra la reciente Resolución N° 138/2007 del Ministerio de Economía y Producción, publicada en el Boletín Oficial del 10 de septiembre de 2007, aún no es posible determinar con precisión el monto y la consistencia de la deuda con el Grupo Greco y las obligaciones de dicho grupo con el Estado.
i) Lo solicitado como punto 9) recibe contestación adecuada a fs. 314 y 325; en los puntos 43 i) y 406 a), puntos 1 y 2 del referido Informe, respectivamente.
j) Lo solicitado como punto 10) recibe contestación adecuada a fs. 314, en el punto 43 j) del referido Informe; junto con la aclaración que se efectúa a fs. 137 (punto IV del Informe de la Dra. Valeria Pomodoro), en relación con la fecha de asunción de la Dra. Miceli.
k) Lo solicitado como punto 12) recibe contestación adecuada a fs. 313 y 315; en los puntos 43 d) y 1) del referido Informe, respectivamente.
Por otra parte, a fs. 25 — punto g) del escrito inicial— la actora reconoce como parcialmente satisfecho el requerimiento en cuestión. La pregunta que añade en relación con quiénes han sido los denunciados en la causa penal, finalmente, recibe respuesta a fs. 311; en el punto 43 a) del Informe.
l) Lo solicitado como punto 13) recibe respuesta adecuada a fs. 336; en el punto 13 del Informe del artículo 28 de la ley 19.549.
m) Lo solicitado como punto 14) y 15) se dice remitido a fs. 316, en los puntos 51 c) y d) del Informe N° 70 antes referido; afirmación que no fue objetada por la parte actora.
n) Lo solicitado como punto 16) recibe contestación adecuada a fs. 336/337.
Por lo tanto, deviene abstracto el planteo en relación con las solicitudes hasta aquí reseñadas.
IX. Que, por el contrario, no se constata en autos el envío de información completa, adecuada, oportuna y veraz en relación con:
a) Lo solicitado como punto 11); faltando remitir, a efectos de una adecuada contestación, copia del trámite de investigación interna ordenado por la Resolución N° 997/2006 (conf. fs. 314, 335vta. y 343)
b) Lo solicitado como punto 18); por cuanto el organismo demandado no puede desentenderse de su obligación de permitir obtener copias de las actuaciones administrativas vinculadas con la causa Greco, remitiéndose al envío de copias que se efectuara a otros organismos; sin que pueda interesar a ese respecto, en virtud de la legitimación invocada en autos, el carácter de colaborador del Congreso atribuible a la Auditoría General de la Nación.
Idéntica aclaración cabe en relación con el pedido de copias del expediente judicial solicitado por la Auditoría General de la Nación.
X. Que, sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que en las resoluciones 997/06 y 33/07, el Ministerio de Economía y de Producción ordenó, en primer lugar, instruir sumario administrativo a fin de deslindar las responsabilidades emergentes de la actuación irregular de sus funcionarios y, en segundo lugar, revocar todos y cada uno de los actos que dieron origen a las presentaciones judiciales realizadas por la representación del Estado Nacional en el juicio "Greco, Héctor Horacio Miguel y otros c/Estado Nacional s/incidente de ejecución de convenio " (Expte. 21.030/96, en trámite ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal N° 6). Además, formuló la denuncia que dió origen la causa penal que tramita ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal n° 12 de la que da cuenta el Jefe de Gabinete de Ministros en el informe n° 70 agregado a fs. 309/322 — fs 311 y 314— , acompañado con el informe del art. 28 de la ley 19.549.
XI. Que el requerimiento de información que dio lugar a la presente causa tuvo por objeto obtener toda la documentación necesaria para determinar la presunta existencia de irregularidades en el trámite de los requerimientos de pago del monto de la transacción indebidamente homologada en el juicio indicado y la correspondiente ampliación, mediante el respectivo proyecto de ley, del crédito presupuestario por un equivalente a 587.000.000 pesos, en bonos de consolidación, necesarios para cancelarla. En tales condiciones, y al margen del carácter parcialmente incompleto de la respuesta formulada por el Ministerio de Economía y Producción a fs. 330/339, cabe advertir que los expedientes administrativos y judiciales cuya copia solicitaron los peticionantes constituyen pruebas de la investigación criminal tramitada en virtud de la denuncia formulada por el Ministerio de Economía y Producción radicada, como se dijo, ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal N° 12 (causa 1380/07). Por lo que, al margen del carácter parcialmente incompleto o impreciso de la información proporcionada en algunas de las respuestas al pedido de informes, no cabe concluir que al tiempo de ser expedida la orden de pronto despacho el organismo requerido haya actuado con la intención de retener u ocultar la información que se le requería con el propósito indicado (cfr. Kissinger vs. Reporters Committee for Freedom of the Press, 445. U.S. 136, Forshm vs. Page, 492 U.S. 143; GTE Syvania Inc. vs. Consumers Union of United Estates 445 U.S. 375, Department of Justice vs. Tax Analysts 492 U.S. 136, y sus citas).
XII. Que, en tal sentido cabe señalar que el objeto fundamental del Reglamento de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo aprobado por decreto 1172/03 consiste en hacer efectivo el principio de la publicidad de los actos del gobierno y el consiguiente derecho de los ciudadanos a saber qué, cómo, cuándo y quiénes formulan las opiniones y toman decisiones adoptadas por su representantes electos, evitando tanto el secreto como la reserva innecesaria o la reticencia de los organismos gubernamentales a mantener a la opinión pública debidamente informada. Sobre el particular es menester precisar que mediante las resoluciones 997/06, 33/07 y 138/007, el Ministerio de Economía y Producción adoptó públicamente las medidas tendientes a esclarecer los hechos respecto de los cuales los peticionantes formularon las preguntas enumeradas en la demanda de amparo por mora y en particular, para determinar el monto de la presunta deuda existente con el denominado "Grupo Greco". Por otra parte, la documentación solicitada se halla a disposición del juez que dirige la investigación criminal referida, razón por la cual toda la información y la documentación relacionada con dicha causa debe serle requerida directamente, toda vez que corresponde a su jurisdicción determinar qué parte o partes de ella y en qué momento deben ser divulgadas, en tanto guardan relación con el objeto de la investigación.
XIII. Que, en consecuencia, y teniendo en cuenta, además, que al contestar la respuesta al informe suministrado por el Ministerio de Economía (fs. 341 /343vta.) los requirentes objetaron, en particular, que el organismo demandado no había proporcionado "las comunicaciones al y del Procurador del Tesoro de la Nación", ni la copia del sumario administrativo instruido en virtud de la resolución 997/06, cabe hacer lugar a la demanda en lo relativo a esa documentación, a la que se refiere el Jefe de Gabinete a fs. 311 y 313 (es decir, a las actuaciones administrativas a que dio lugar la resolución 997/06 y a las notas "s/n° ref. exp-S0181753/2005", dirigida por el entonces Subsecretario Legal del Ministerio de Economía al Procurador del Tesoro de la Nación y "Nota PTN 925/AJ/05", formulada por este último en respuesta a la primera); las que, junto con la copia de la causa judicial "Greco, Héctor Horacio Miguel y otros c/Estado Nacional s/incidente de ejecución de convenio" (Expte. 21.030/96), tramitada ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal N° 6, deberán ser puestas disposición los peticionantes, a quienes se deberá comunicar esta circunstancia en sus despachos oficiales de la Cámara de Senadores de la Nación. Para el caso que las referidas comunicaciones al y del Procurador del Tesoro de la Nación hubiesen sido acompañadas a la denuncia penal, la obligación quedará cumplida con la entrega de las copias que de dichas comunicaciones deben obrar en el Ministerio.
XIV. Que, en la medida que la demanda prospera parcialmente respecto de la información que la sentencia ordena suministrar, amén del precepto correspondiente a lo novedoso de la cuestión en debate, existe un vencimiento parcial y mutuo en los términos del artículo 71 del C.P.C.C.N., por lo que las costas deben imponerse por su orden, no sólo con fundamento en el genérico artículo 68, sino en el específico artículo 71.
Por todo lo expuesto, SE RESUELVE: confirmar parcialmente la sentencia apelada y ordenar al titular del Ministerio de Economía para que en el plazo de diez días ponga a disposición de los demandantes los documentos a los que se refiere el considerando XIII del presente fallo; y les permita consultarlos y, en su caso, obtener copias a su cargo. Las costas han de imponerse por su orden (arts. 68 in fine y 71, C.P.C.C.N.). Regístrese, notifíquese, y devuélvase. — Jorge Eduardo Morán. — Jorge Federico Alemany. — Pablo Gallegos Fedriani.