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Timestamp: 2019-09-22 02:01:18+00:00
Document Index: 25887262

Matched Legal Cases: ['artigo 179', 'artigo 5', 'artigo 53', 'artigo 101', 'artigo 53', 'artigo 102']

O foro privilegiado dos congressistas nas ações penais perante o STF: um olhar sobre a ineficiência do sistema - Jus.com.br | Jus Navigandi
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1 CONSIDERAÇOES INICIAIS SOBRE O FORO PRIVILEGIADO
O presente capítulo aborda os principais aspectos do Foro Privilegiado, perpassando por uma abordagem cronológica e histórica da forma como surgiu o referido instituto, que não é recente e sua evolução histórica, bem como uma rápida análise de como funciona a prerrogativa de foro no Direito Comparado. Com um enfoque também nas imunidades parlamentares, que serviu de bojo para o que conhecemos hoje por foro privilegiado. No Brasil, o foro privilegiado ou foro especial por prerrogativa de função, como vai ser visto mais adiante, não surgiu na história recente e vem evoluindo ao longo das Constituições Brasileiras, até chegarmos a sua forma atual.
O foro privilegiado, ou por prerrogativa de função, é um instituto de bastante repulsa pela sociedade em geral, desde a sua incidência no constitucionalismo brasileiro, em que pessoas detentoras da função política estatal, sendo autoridades investidas de poder do estado democrático de direito, gozam de certa proteção para a execução de suas atribuições.
O tema proposto no referido capítulo - O Foro Privilegiado - é amplo em função da quantidade de pessoas que se beneficiam com o mesmo instituto, assim, faz-se importante a delimitação do assunto com relação aos problemas que passaram a surgir, para que se possa fazer um trabalho monográfico abrangente dentro da delimitação, porém, que se apresente de forma clara, concisa e coesa. Nesse sentido, o avanço e consolidação da democracia no Brasil colocam novos desafios e temas emergentes que no contexto contemporâneo é de suma importância trazer à baila discussões e temas que afetam e interessam grande parcela da população.
Qualificar e definir a concessão do privilégio dentro de um contexto histórico, para a introdução do tema concernente ao foro por prerrogativa de função, requer, forçosamente, uma avaliação etimológica do mesmo, no intuito de identificar a origem e o seu quadro histórico.
Qualquer contato ou estudo que se venha estabelecer acerca do privilégio, não se pode abrir mão de uma retrospectiva que examine a sua criação e o processo histórico que norteou a sua efetividade, notadamente, com a participação ativa do Estado e da Igreja.
Com sua gênesis no fim do Império Romano, em meados do Século V, os senadores eram beneficiados por prerrogativa de julgamento de seus pares. A Prerrogativa de Foro, como antes citado, teve forte vínculo com a Igreja Católica, que exercia influência sobre as regras do processo criminal, por meio de incentivo ao foro privilegiado para um grupo seleto de pessoas, no século V, no fim do Império Romano, defendia e fez prevalecer o princípio de que os ilícitos criminais cometido por senadores fossem julgados pelos seus pares, os de autoria dos eclesiásticos processados e julgados, da mesma forma, por sacerdotes que se encontrassem em maior grau hierárquico.
O vocábulo privilégio é oriundo do termo latino prïvilëgïum que representava "direito ou vantagem concedido a alguém", ou "bem ou coisa a que poucos têm acesso”[1].
A partir do século XII os reis e fidalgos que exerciam funções públicas, tentam afastar os julgamentos criminais a eles imputados, da crescente influência da igreja católica, e assim nasce o foro privilegiado em função da pessoa.
Mais tarde, tal privilégio surgiu de forma mais precisa nas jurisdições eclesiásticas, valendo destacar o alvará de 31 de dezembro de 1584, ampliado, na época, por Filipe II a emissão de alvarás de fianças pelo Conselho Geral a todos os seus agraciados. Isso provocou grandes lutas, que decorriam de um movimento dos reis no sentido de diferenciar os crimes. O elemento inaugural que foi pressuposto para o surgimento do Foro Privilegiado foi a criação das imunidades parlamentares, que surgiu como corolário da defesa da livre existência e independência do parlamento, que tem no sistema constitucional inglês sua origem, através da proclamação do duplo princípio da freedom of speach (liberdade da palavra) e da freedom from arrest (imunidade a prisão arbitrária, no Bill of Rights[2] de 1689. É importante salientar que foi basicamente o direito europeu que consolidou as imunidades parlamentares, dando-lhes os contornos atuais.
Momento histórico este onde tais prerrogativas constituíam uma blindagem contra o arbítrio do poder monárquico, atuando como uma certa reserva constitucional da liberdade, em sintonia com os ideais democráticos. Além disso, as desigualdades sociais estavam profundas e cada vez mais institucionalizadas. Tínhamos uma sociedade aristocrática e um sistema econômico oligárquico, a divisão de classes era vista com absoluta naturalidade obedecendo aos padrões impostos da época.
Posteriormente, as imunidades parlamentares foram elencadas na Carta Magna dos Estados Unidos da América (17-09-1787), afirmando que os membros das Câmaras e senadores representantes não podiam ser presos durante as sessões ou quando estivessem se dirigindo ou delas retornando.
Segundo Alexandre de Moraes (2008, p. 433), "no Bill of Rights, proclamaram que a liberdade de expressão e de debate ou a troca de opiniões no parlamento não pode ser impedida ou posta em questão em qualquer corte ou lugar fora do Parlamento."
É importante ressaltar que foi basicamente o direito europeu que consolidou as imunidades parlamentares, dando-lhes os contornos atuais, foro especial ou privilegiado deve ser visualizado conforme uma estimativa política e histórica, pois somente assim poder-se-á concluir se está ou não em harmonia com as perspectivas e valores que norteiam e servem como alicerce para a sociedade.
2. O FORO PRIVILEGIADO NO DIREITO COMPARADO
Desde a Grécia e Roma Antiga é possível identificar a concessão de privilégios políticos para algumas personalidades públicas, mais notadamente para magistrados e parlamentares. Durante a Idade Média, a cultura de privilégio foi concebida entre a monarquia absolutista e a igreja católica, o que de certa forma foi o ponto de partida deste instituto. A partir da Revolução Francesa, em que aflorou pela Europa ideais revolucionários e iluministas, assim como o constitucionalismo norte-americano, verificou-se a queda de tais privilégios.
Nos mais diversos países do mundo, é possível constatar que de alguma maneira, reconhecem garantias e imunidades processuais aos seus agentes políticos. Nos Estados Unidos da América não há previsão na constituição ou em suas emendas, de foro privilegiado para qualquer autoridade, nem mesmo para o presidente.
Na Itália, o presidente da república, na condição de chefe de estado, não pode ser responsabilizado pelos atos ocorridos no exercício da função, salvo no caso de alta traição ou atentado à Constituição, nos termos do art. 90 da Constituição italiana de 1947, caso em que será acusado pelo parlamento e julgado pela Corte Constitucional, como manda o respectivo art. 134.
O foro privilegiado das autoridades brasileiras não tem paralelo no mundo, um levantamento realizado pelo Jornal O GLOBO, publicado em 24 de fevereiro de 2017, mostrou que em 20 países da América, Europa, África e Ásia, o benefício aqui não só atinge um número maior de pessoas como pode ser usufruído por autoridades dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Enquanto em alguns estados brasileiros, como o Rio de Janeiro, até vereadores usam o direito do julgamento em instâncias diferentes do restante da população, nos Estados Unidos, nem o homem mais poderoso do mundo, o presidente Donald Trump, tem o benefício. Por lá, tanto integrantes do Executivo como os parlamentares podem ser julgados na primeira instância da Justiça.
No Direito Comparado, porém, os países que instituem o foro privilegiado, em regra, o fazem apenas quanto a atos ilícitos praticados por autoridades no exercício de suas funções, como é o caso de Portugal, França e Holanda. Ao considerar os desenhos institucionais e sistemas normativos adotados em diversos países, é possível identificar com maior clareza as inconsistências e problemas quando comparados a realidade brasileira.
Também adotado nos países da América Latina, o foro por prerrogativa da função aparece na Constituição argentina de forma mais restrita que em nosso ordenamento, ao dispor em seu art. 53 que compete à Câmara dos Deputados acusar o presidente, vice-presidente, ministros e os membros da Corte Suprema por crimes comuns, de responsabilidade e os praticados no exercício da função, destaca-se ainda o art. 59 da carta constitucional que compete ao senado julgar os acusados pela Câmara dos Deputados.
Em face do exposto, o que se percebe, é que a prerrogativa de função não é criação ou invenção da legislação brasileira, tendo em vista que em diversos países tem em suas legislações instrumentos que não caracteriza foro especial como um privilégio, diferentemente do Brasil. Como se vê, o tratamento dado à matéria é absolutamente diferente nos diversos países. É possível ainda, que parte dos que foram mencionados regulem o assunto através de leis ordinárias. Mas, em exame preliminar é possível afirmar que em nenhum país o foro privilegiado é estendido a tantos atores como no Brasil.
3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO FORO PRIVILEGIADO NO BRASIL
Em face do exposto, importante analisar como o instituto da prerrogativa de foro evoluiu nas Constituições brasileiras pretéritas a atual Constituição Federal de 1988, com sua evolução histórica.
O instituto do foro por prerrogativa é antigo e sua utilização é remota à Idade Média. No Brasil esse expediente é antigo e em praticamente todas as Constituições ele apareceu, o que não foi diferente na Constituição de 1988, que trouxe um rol taxativo de foro por prerrogativa nas ações penais e nos crimes de responsabilidade.
Interessante salientar que tal instrumento do foro privilegiado, deve ser analisado em face do momento histórico, cultural e político em que está inserido, e que será objeto de estudo em face da evolução constitucional no Brasil.
A prerrogativa brasileira advém da época do Brasil colônia, onde as normas provinham de Portugal. Naquela época, estavam sujeitos os casos comuns às justiças ordinárias, os crimes cometidos pelo povo e crimes privilegiados, restritos aos cargos de juízes locais, corregedores, ouvidores e oficialidades eclesiásticas.
Nesta ordem de ideias, nos parece evidente que não se pode dar o mesmo tratamento ao foro privilegiado no regime da Constituição Imperial de 1824 e na vigência da Constituição Republicana de 1988, haja vista que essas cartas constitucionais refletem dinâmicas sociopolíticas muito distintas, entretanto, a nossa primeira Constituição buscou a eliminação dos processos causadores de desigualdade entre as pessoas.
Nossa primeira Carta Magna, que foi a Constituição do Império de 1824 criada apenas há dois anos após a independência da coroa portuguesa já expressava a proibição de foro privilegiado e comissões especiais nas causas civis e penais. Essa proibição estava presente no art. 179, XVII, “a exceção das causas, que por sua natureza pertencem a juízos particulares, na conformidade das leis, não haverá Foro privilegiado, nem comissões especiais nas causas cíveis, ou crimes”. Apesar de ser uma Constituição imperial, no artigo 179 estavam presentes os direitos e garantias dos cidadãos, o que para nós hoje é o artigo 5º.
A Constituição da República de 1891, seguindo a temática da Carta do Império de 1824, em resumo, fez de forma expressa referência ao foro privilegiado, observando que proibia o exercício do foro privilegiado e dos tribunais de exceção.
A Constituição de 1891, conhecida como republicana, outorgou a competência ao STF para processar e julgar originária e privativamente, o Presidente da República nos crimes comuns, cabendo, nos dois casos, à Câmara dos Deputados a acusação, conforme o artigo 53 em combinação com os artigos 29 e 59, I, vejamos os artigos:
(...) Art. 29 - Compete à Câmara a iniciativa do adiamento da sessão legislativa e de todas as leis de impostos, das leis de fixação das forças de terra e mar, da discussão dos projetos oferecidos pelo Poder Executivo e a declaração da procedência, ou improcedência da acusação contra o Presidente da República, nos termos do art. 53, e contra os Ministros de Estado nos crimes conexos com os do Presidente da República.
(...) Art. 53 - O Presidente dos Estados Unidos do Brasil será submetido a processo e a julgamento, depois que a Câmara declarar procedente a acusação, perante o STF, nos crimes comuns, e nos de responsabilidade perante o Senado.
(...) Art. 59 - Ao STF compete: I- processar e julgar originária e privativamente: a) o Presidente da República nos crimes comuns, e os Ministros de Estado nos casos do art. 52
É preciso anotar, contudo, que as críticas as imunidades parlamentares, na Primeira República, estão relacionadas com a noção de privilégios parlamentares, que se procurava banir o Estado brasileiro, porque são próprias da monarquia que havia dado lugar para república.
Nesse sentido, leciona Kildare Gonçalves Carvalho (2010, p. 1181):
O certo é que as imunidades parlamentares dizem respeito a ideia de prerrogativa parlamentar e não a de privilégio, e é com este sentido que se acham universalmente consagradas como necessárias para a proteção do parlamentar e ao exercício independente do mandato representativo.
Portanto, em face e vigência da Carta de 1891, foi criado o privilégio de foro para o Presidente da República, nos crimes de responsabilidade perante o Senado, e, nos crimes comuns perante o STF, incumbindo a Câmara dos Deputados o juízo de admissibilidade ou improcedência da acusação penal.
Sendo assim, a Constituição Brasileira de 1891 adaptou o impeachment, definiu foro privilegiado especificamente para a matéria criminal, em termos absolutamente corretos, enquanto a Carta Americana limitou o julgamento do Presidente da República ao julgamento com fundamento na responsabilidade política.
A constituição de 1934 previa a imunidade relacionada à prisão e ao processo, art.32 e prescrevia que logo após a prisão em flagrante do deputado se comunicasse o fato ao Presidente da Câmara, a quem seria remetido os autos e depoimentos tomados, cabendo a própria Câmara resolver sobre a legitimidade e a conveniência da prisão e autorizar, ou não, a formação da culpa.
Mais adiante com o advento da Carta de 1937, em seus artigos 42 e 43, impunha a exigência de licença, salvo caso de flagrante em crime inafiançável, para prisão ou processo criminal de parlamentar, durante o prazo em que estivesse funcionando o Parlamento, nesse cenário foi criado o Conselho Federal o qual seria competente para julgar o Presidente da República, bem como os Ministros do STF, já as demais autoridades continuariam a ser julgadas pelo STF.
A Carta de 1946 representou a consumação de um período conturbado da vida política e constitucional do país, a qual foi antecedida pelas Cartas Políticas de 1934 e 1937, todas elas efetivadas no Período Vargas, o que representou uma retomada no processo democrático brasileiro que seria interrompido com o golpe militar de 1964.
A constituição de 1946 restabeleceu a tradição democrática brasileira, que veio a trazer o rol de pessoas que faziam jus ao foro privilegiado de função em achava definida no artigo 101, I, alíneas a, b e c, perante o STF, sendo que, a qualidade e a quantidade dos agentes públicos detentores da prerrogativa de foro, de fato, representava o exercício da prerrogativa de função instituída pelo modelo republicano e não um “inchaço” na competência originária do Supremo Tribunal Federal.
Na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional nº 1/69, ocorreram alterações consideradas irrelevantes, pois o foro privilegiado praticamente não sofreu variações e pode ser comparado com o que se adota na atual Carta Magna.
Diante do rol bem definido de detentores do foro por prerrogativa de função, durante a vigência da Constituição de 1967, foi decretado o AI-5, que de forma drástica determinou o fim privilégios de foro por prerrogativa de função, cuja aplicação, ao menos, se fez bem efetiva até a promulgação da Constituição Federal de 1969.
A Emenda n.º 1 de 17 de outubro de 1969, e, posteriormente, a Emenda n.º 11 de 13 de outubro de 1978, alteraram significativamente as normas no que tange às imunidades parlamentares da Constituição Federal de 1967.
E, desde então, até chegar à Constituição de 1988, esta questão vem se tornando mais sólida e extensa. Hoje, de forma mais nítida é possível observar como esse privilégio, sob tal enfoque, não andou bem a CF de 1988 por estender e alargar o foro privilegiado a todos os senadores e deputados federais, perante o STF, tanto por crimes comuns, bem como os de responsabilidade previsto no art. 102, I, “b”.
4 PARLAMENTARES E ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
São os senadores e deputados, que formam o Congresso Nacional, e dão concretude ao Legislativo Federal, quais sejam elaborar e aprovar leis e fiscalizar o Estado Brasileiro (suas duas funções típicas), bem como administrar e julgar (funções atípicas).
O Congresso Nacional é o órgão legislativo federal, cabendo a ele, nos termos do caput do art. 48 da Constituição Federal, dispor sobre todas as matérias de competência da União.
Dado a importância legislativa no âmbito federal, como será exposto no referido capítulo, o constituinte sentiu a necessidade de criar um estatuto dos congressistas com as prerrogativas e imunidades inerentes a atividade parlamentar.
Nossa Carta Magna, constatando a necessidade de preservar a independência e melhor regular o funcionamento do Legislativo, no âmbito do Congresso Nacional, estabeleceu em sessão reservada de seu corpo, o Estatuto dos Congressistas. Por meio dele, parlamentares figuram como legítimos detentores de imunidades e privilégios, e, portanto, dotados da proteção necessária para de forma satisfatória melhor representar o seu povo.
Nesse sentido, José Afonso da Silva (2009, p. 535) diz:
Por estatuto dos congressistas devemos entender o conjunto de normas constitucionais que estatui o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, prevendo suas prerrogativas e direitos, seus deveres e incompatibilidade, quase tudo está concentrado nos artigos 53 a 56 do mencionado estatuto.
O Poder Legislativo Brasileiro no âmbito Federal foi subdividido para que melhor desempenhasse suas atribuições, tal divisão se deu por duas casas, que são a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, órgãos concretizadores do Legislativo Federal, que, sem dúvidas, o poder que mais exerce influência entre os brasileiros, o Congresso Nacional, este que é de suma importância para o funcionamento e organização do estado brasileiro.
O Senado Federal e a Câmara dos Deputados são formados por membros eleitos pelo povo, sendo o senado por senadores e a câmara por deputados, formando o Congresso Nacional, em que fica comprovado o bicameralismo no qual representa o Poder Legislativo Federal.
O estatuto dos congressistas é um valoroso rol que contempla um arcabouço de prerrogativas e vedações aos parlamentares, para que o poder legislativo e os seus membros individualmente possam exercer seus mandatos livres de possíveis ameaças que possam ameaçar a normalidade de seus trabalhos.
Visando à qualidade da atuação parlamentar, que não deve ser vista como privilégios pessoais dos ocupantes dos mandatos eletivos, mas sim como garantias destinadas a proteção da função por eles desempenhada, no intuito de resguardar o seu independente e livre exercício, sem ingerências dos demais Poderes da República, atuam, por isso como garantia da independência do legislativo perante os outros poderes, afastando em relação a estes, o cerceamento da liberdade de pensamento, bem como a possibilidade de abusos, pressões, prisões e processos arbitrários.
Nesta senda, está o ensinamento de Alexandre de Moraes (2008, p. 456):
Assim para o bom desempenho de seus mandatos, será necessário que o parlamento ostente ampla e absoluta liberdade de convicção, pensamento e ação, por meio de seus membros, afastando se a possibilidade de ficar vulnerável ás pressões de outros poderes do Estado.
Assim sendo, significam verdadeira condição de independência do Poder Legislativo em face dos demais poderes e garantia da liberdade de pensamento, funcionando como uma espécie de encorajamento e engajamento, em que se reputam de extrema importância no âmago da atividade parlamentar.
Por esse motivo, as prerrogativas parlamentares, o que inclui todas as espécies de imunidades, têm caráter público e não admitem renúncia. Assim, ainda que o parlamentar queira abrir mão de suas imunidades, não poderá fazê-lo, pois todas elas são irrenunciáveis. Qualquer ato nesse sentido não produzirá nenhum efeito jurídico, nem perante a Casa Legislativa a que pertença, nem frente ao poder judiciário.
4.1 IMUNIDADES PARLAMENTARES A LUZ DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição de 1988, na sua redação originária previa as imunidades material e formal. Estabelecia que os deputados e senadores eram invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, e desde a expedição do diploma não poderiam ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua respectiva casa.
As imunidades, portanto, são prerrogativas, frente ao Direito Comum, outorgadas constitucionalmente aos membros do Congresso Nacional, para que eles possam exercer suas funções constitucionais com independência e liberdade de manifestação, por meio de palavras, debates e votos, importante salientar que sobre nenhuma justificativa pode ser invocada para amparar o parlamentar em suas relações privadas, somente quando representantes legítimos do Poder Legislativo.
Em síntese, com fulcro em nossa Carta Magna, as imunidades parlamentares podem ser classificadas em imunidade material e imunidade formal, conforme será visto adiante.
A imunidade material está expressa no caput do art. 53 da CF/88 e trata da garantia aos parlamentares federais da inviolabilidade, civil e penal, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos, porém cabe ressaltar, que qualquer das situações citadas, serão consideradas quando proferidas em razão de suas funções.
A imunidade material protege o congressista da incriminação civil, penal ou disciplinar em relação aos chamados “crimes de opinião" ou crimes da "palavra", tais como a calúnia difamação e injúria. Nesse sentido ensina Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2008, p. 477):
“(...)a imunidade material exclui a própria natureza delituosa do fato, que de outro modo, tratando se do cidadão comum, qualificar-se-ia como crime contra a honra. Opiniões e palavras que ditas por qualquer pessoa, caracterizariam atitude delituosa, assim não se configurariam quando pronunciadas por parlamentar(...).”
Em decorrência da referida imunidade, não cabe responsabilização penal, civil ou administrativa do congressista por delitos contra a honra, isto é, das manifestações dos congressistas, não poderá resultar nenhuma responsabilidade, significa em simples palavras, que sua conduta não será crime, não gerará obrigação de reparar o dano, seja material ou moral.
Essa garantia só protege o congressista no exercício da titularidade do mandato. A imunidade só protege o congressista, não se estendendo a outras pessoas que porventura participem dos trabalhos legislativos, mas não sejam detentoras do mandato legislativo. Em síntese, a imunidade material apresenta certos pressupostos, para que afaste a incidência de ilícito a conduta do parlamentar, isentando-o de responsabilidade penal, civil, administrativa e política, por suas palavras, votos e opiniões no exercício do mandato.
Imunidade formal é o instituto que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda a possibilidade de sustação do andamento da ação penal por crimes praticados após a diplomação.
Assim sendo, consoante a análise da imunidade formal, também conhecida por processual, instrumental ou de rito, importa salientar que este instituto impõe obstáculos a prisão de parlamentar, permitindo que sejam sustadas ações penais que tenha por base crimes praticados depois de ter sido diplomados.
Sua pormenorização encontra-se no art. 53[3], parágrafo 2º da CRFB/88.
Em face do trecho constitucional ora mencionado, nos resta entender alguns aspectos importantes.
A imunidade formal ou processual está diretamente relacionada à prisão dos parlamentares, bem como ao processo a ser instaurado contra eles, devemos então saber quando os parlamentares poderão ser presos.
Importante entender o momento ou circunstância em que o congressista poderá ser preso, trazendo à baila o magistério de Alexandre de Moraes (2008, p. 445):
O termo inicial para a incidência da presente imunidade formal, portanto, não está relacionado com a posse, mas sim com a diplomação, pois nesse momento que se tem a presunção de ter sido validamente eleito o representante, e, então a Constituição o protege, vedando sua prisão, como analisado anteriormente, e possibilitando a suspensão de ações penais propostas por crimes praticados até esse momento.
A diplomação consiste, portanto, no início do vínculo estabelecido entre os eleitores e os parlamentares, que equivale ao título de nomeação para o agente público e somente incidirá a imunidade formal após a diplomação.
5 FORO PRIVILEGIADO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
Diante deste contexto, faz-se oportuno, debater o que é a prerrogativa de função, e de onde se extrai sua real necessidade e suas consequências, jurídicas, sociais e políticas. Para tantas inquietações, é preciso descobrir onde encontra-se as diferenças e onde há igualdade de condições entre altas autoridades políticas e indivíduos comuns.
Em seguida, realçar neste capítulo, que o tratamento que deve existir entre agentes políticos e demais agentes públicos, tendo em vista a peculiar posição daqueles, a justificar o tratamento constitucional diferenciado em relação a estes.
Para abordarmos a questão do foro privilegiado (por prerrogativa de função ou também tratado como foro especial), dos parlamentares federais e estaduais, no tocante ao mesmo ser privilégio ou garantia, devemos observá-lo no sentido legal e no sentido moral.
Fixadas essas premissas, observa-se que é justamente por isso que está consagrada, em nosso sistema constitucional, a instituição da prerrogativa de foro. Além de estar destinada a evitar o que poderia ser definido como uma tática de guerrilha nada republicana, diga-se perante os vários juízos, de primeiro grau, tal prerrogativa funcional serve para que os dirigentes das principais instituições públicas sejam julgados perante órgão colegiado dotado de maior independência, pluralidade de visões e de inequívoca seriedade.
Daí o porquê da urgência da discussão das atribuições e competências no caso de investigação de supostos crimes cometidos por pessoas detentoras de prerrogativa de foro em sede de inquérito originário perante este STF.
Dentre as múltiplas funções do Estado, função legislativa, a função judiciária e a função executiva, que são cometidas a órgãos ou pessoas distintas, com o propósito de evitar a concentração de seu exercício, ganha enfoque ao longo do presente trabalho monográfico a atividade jurisdicional, voltada à resolução dos litígios e aplicação de sanções àqueles que inaplicam as leis, trabalho este que se volta a atividade jurisdicional, e análise dessa competência especial presente em nosso ordenamento jurídico.
O vocábulo foro, na órbita jurídica, pode ter os mais diversos sentidos, o primeiro é o de que traduz determinado espaço, por motivo de divisão territorial, em que está inserida a jurisdição de juízes e de tribunais. É revelador, nesse sentido, de extensão territorial, de limites materiais determinados pela lei, para que o juiz, não importando o grau, possa exercer a sua competência jurisdicional. O instituto jurídico denominado prerrogativa de função, entende-se como a garantia constitucional de determinados cargos públicos ao foro especial e abstrato para julgamento de possíveis infrações penais e de responsabilidade cometidas pelos seus detentores.
O privilégio de foro é outra garantia parlamentar prevista no parágrafo 1º, do artigo 53, da CF, segundo o qual os deputados e senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o STF. Nota-se, contudo, que esse privilégio de foro só se refere ao processo penal, e não aos ilícitos civis e trabalhistas.
Primeiramente, é importante consignar que a temática Foro por Prerrogativa de Função e Foro Privilegiado, redundam em mesmo significado. Para a doutrina, por um critério mais técnico, o termo Foro por Prerrogativa de Função é mais conveniente, pois evita distorções em relação à nomenclatura Foro Privilegiado que, naturalmente, remete a um paralelismo com privilégios pessoais imputados ao agente.
Diz José Frederico Marques (2009, p. 169-170) sobre o assunto:
Não se trata de privilégio de foro, porque a competência, no caso, não se estabelece por 'amor dos indivíduos' e sim em razão 'do caráter, cargos ou funções que eles exercem' ela está baseada na utilidade pública e no princípio da ordem da subordinação e na maior independência do Tribunal Superior.
O Foro Privilegiado, conhecido também como Foro Especial, Foro por Prerrogativa de Função, foi conceituado por vários autores e juristas, porém observa-se que todos levam em conta, que o mesmo seja determinado em razão da pessoa (ratione personae) e não do cargo em si, tendo em vista a atividade desempenhada.
Com este instituto jurídico, o órgão competente para julgar ações penais contra certas autoridades públicas normalmente as mais graduadas nos sistemas jurídicos que a utilizam é estabelecido levando-se em conta o cargo ou a função que elas ocupam, de modo a proteger a função e a coisa pública.
Segundo Júlio Fabbrini Mirabete (2006, p. 181), "há pessoas que exercem cargos e funções de especial relevância dentro do Estado e em atenção a eles é necessário que sejam processados por órgãos superiores, da mais elevada instância"
Conforme assevera Fernando Capez (2016, p. 142), a instituição de foro especial “consiste na atribuição de competência a certos órgãos superiores da jurisdição para processar e julgar originariamente determinadas pessoas, ocupantes de cargos e funções públicas de especial relevo na estrutura federativa”.
Nesse sentido, cuida-se do que se convencionou chamar competência por prerrogativa de função, ou seja, de uma jurisdição especial, exercida em razão da pessoa, muito embora seja criticada, não busca a luz de nossa Carta Magna o privilégio de certas pessoas, ao revés, essa previsão constitucional com o intuito de permitir que determinados cargos de maior relevância na estrutura do Estado possam ser exercidos com a necessária independência.
5.1 PREVISÃO CONSTITUCIONAL
A doutrina tem consagrado o entendimento de que o foro especial garantido para o processamento e julgamento de crimes cometidos por determinados agentes do poder não constitui privilégio.
Sendo o órgão máximo e o principal guardião da lei no ordenamento jurídico, de acordo com o artigo 102, I, alíneas “b” e “c” da CF, o Supremo Tribunal Federal possui competência originária para processar e julgar os agentes públicos nas seguintes ocasiões:
a) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República;
Diante dessa atribuição emanada diretamente de nossa Carta Magna, leciona Eugênio Oliveira Pacelli (2015, p. 198):
Optou-se, então, pele eleição de órgãos colegiados do Poder Judiciário mais afastados, em tese, do alcance das pressões externas que frequentemente ocorrem em tais situações, e em atenção também a formação profissional de seus integrantes, quase sempre portadores de larga experiência judicante, adquirida ao longo do tempo de exercício de carreira.
Nesta seara, importante mencionar o entendimento do Ministro Ricardo Lewandowski, em Questão de Ordem na Ação Penal 470, "a Carta Magna conferiu ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar originariamente em numerus clausus, determinados agentes públicos, caso eles sejam acusados da prática de infrações penais comuns ou crimes de responsabilidade.
Importante salientar a competência do STF para processar e julgar os crimes comuns e também os de responsabilidade, a conceituação legal para os crimes comuns nada mais é do que o crime praticado por qualquer pessoa penalmente imputável, em que lesa bem jurídico do cidadão, família ou a sociedade, em que abrange todas as modalidades de infração penal, inclusive os crimes eleitorais e as contravenções penais.
Entende-se por comum o crime que possa ser praticado por qualquer pessoa, sem necessidade de que o agente possua qualidade ou condição especial para cometer o ilícito, enquanto o crime de responsabilidade se consubstancia em ato praticado por agente político que atente contra a Constituição Federal ou as Constituições dos Estados.
De uma forma mais sucinta e objetiva a prerrogativa de foro é regra específica a delimitar a competência para o julgamento de infrações penais comuns e de responsabilidade praticadas por determinados ocupantes de cargos e funções públicas.
Nesse sentido, leciona Eugênio Oliveira Pacelli (2015, p. 489), “A adoção de um critério fundado na aplicação de regras simétricas pode ser identificada pela consideração da relevância da função pública protegida pela norma do foro privativo”. Assim, temos que as autoridades do primeiro escalão da estrutura federativa são julgadas originariamente pelo mais alto órgão do poder judiciário e assim sucessivamente, mantendo-se uma simetria entre as posições hierárquicas ocupadas por julgadores e acusados.
No contexto atual, se tratando de congressistas, que é o objeto de estudo delimitado por este trabalho, o foro especial por prerrogativa de função é elencado de forma exclusiva pela Carta Magna de 1988 ou por leis às quais ela remete, conforme decisões Supremo Tribunal Federal, acerca deste tema, segundo o STF, a enumeração constitucional é taxativa (numerus clausus) e não pode ser alterada livremente por lei ordinária.
Ensina Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet (2011, p. 1140) que a prerrogativa de foro não se faz em suspeição do juiz de primeira instância, trata-se de “assegurar a absoluta isenção no julgamento de questões que possam afetar o pleno exercício das funções públicas”. Já que seria fácil um político usar de sua influência para manipular provas atinentes ao processo tramitando em sua comarca de eleição.
Quanto ao alcance dos seus efeitos, importante salientar que a prerrogativa de função não comporta estender o foro privilegiado aos suplentes, ou seja, apenas os titulares da função gozam desta benesse.
5.2 JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA NO PROCESSO PENAL BRASILEIRO
Inicialmente é relevante compreendermos jurisdição primeiramente como um poder dever do Estado, pois tem como atribuição substituir o cidadão, excluindo com isso a vingança privada ou autotutela para através do Poder Judiciário cumprir a função a ele atribuída constitucionalmente.
Jurisdição é o poder de julgar, que é inerente a todos os juízes. É a possibilidade de aplicar a lei abstrata aos casos concretos que lhe foram apresentados, o poder de solucionar lides.
Conceituando Jurisdição, Fernando da Costa Tourinho Filho (2002, p. 73) diz:
Etimologicamente, a palavra jurisdição vem de jurisdictio, formada de jus, juris (direito) e de dictio, dictionis(ação de dizer, pronúncia, expressão), traduzindo, assim, a ideia de ação de dizer o direito. Compreensível, portanto, seja ela definida como aquela atividade constante, por meio da qual o Estado, pelos seus órgãos específicos, provê à tutela do direito subjetivo, aplicando o direito objetivo uma situação litigiosa concreta.
Há que se ter em mente que o Estado buscando preservar o bem comum e ver os conflitos decididos da forma mais imparcial possível, garantindo a paz social e salvaguardando direitos fundamentais, permitindo com isso a coexistência social, que, certamente, seria dificultada ou inexistiria se ainda vigorasse a vingança privada.
Após o estudo da jurisdição no primeiro capítulo deste trabalho acadêmico, neste segundo capítulo será estudada a competência penal.
Neste segundo capítulo, será estudada a competência penal, considerando inicialmente a unicidade da jurisdição e a sua indivisibilidade, não podemos olvidar que o significado dessas características não nos conduz ao entendimento de que o poder judiciário não pode ter seus órgãos divididos por especialidades, pois referida situação inviabilizaria o exercício das atividades do julgador com maior precisão.
Um Juiz não pode julgar todos os casos, de todas as espécies, sendo necessária uma delimitação de sua jurisdição. Essa delimitação do poder jurisdicional dos tribunais denomina-se "Competência".
5.3 A COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA FUNÇÃO
Em regra geral, a competência para processar ação penal é firmada pelo critério de jurisdição do local da infração, podendo também fixar-se por prevenção, conexão ou continência. Há competências firmadas pela natureza do delito, exemplos dos crimes contra a vida e dos crimes de menor potencial ofensivo. Contudo, a prerrogativa de função é competência firmada em razão da pessoa detentora de função pública relevante.
Contudo, a prerrogativa de função é competência firmada em razão da pessoa detentora de função pública relevante.
Nesta senda, Hely Lopes Meireles (2010, p.79) diz:
Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas atividades. As prerrogativas concernentes aos agentes políticos não são benesses pessoais; são garantias necessárias ao pleno exercício de suas complexas distintas funções governamentais e decisórias.
Sem essas prerrogativas para suas funções, os agentes políticos ficariam limitados na sua liberdade de opção e decisão, ante o temor de ser responsabilizado pelos padrões comuns da culpa civil e do erro técnico a que ficam expostos os funcionários profissionalizados.
De logo, convém salientar que o foro por prerrogativa de função é estabelecido, não em razão da pessoa do agente público, mas em decorrência do cargo ou função na verdade, trata-se de proteção estatal ao cargo público, por consequência, aos seus ocupantes enquanto investido daquele.
Assim, resta cristalino que, tal instituto tem como escopo e fundamento de validade, proteger o detentor de renomada atribuição ou função de relevada importância. Nesse sentido, Tourinho Filho Leciona (2002, p.126):
“(...)enquanto o privilégio decorre de benefício a pessoa, a prerrogativa envolve a função. Quando a Constituição proíbe o foro privilegiado, ela está vedando o privilégio em razão das qualidades pessoais, atributos de nascimento (...)não é pelo fato de alguém ser filho ou neto de Barão que deva ser julgado por um juízo especial, como acontece na Espanha, em que se leva em conta, muitas vezes, a posição social do agente (...)
Conclui-se que a não confusão da prerrogativa de função com privilégio é fundamental para compreendermos a natureza dessa distinção e a sua finalidade. Aqui, inconfundível é a necessidade do exercício efetivo do cargo para amoldar-se dentro dessa exceção quando a competência para julgamento de infrações.
5.4 PRERROGATIVA DE FUNÇÃO E MANUTENÇÃO DO CARGO OU MANDATO
Assunto este que gera bastante polêmica e que merece um estudo mais aprofundado é a que concerne à menção ao foro privilegiado e seu vínculo com a manutenção do cargo ou mandato eletivo. Em breve resumo, a questão é: o foro por prerrogativa de função pode continuar após o término do mandato do congressista nos casos em que a infração penal tenha começado no decorrer do cargo ou mandato?
Em princípio, pelo que se extrai da Súmula nº 394 do STF a resposta seria afirmativa, uma vez que previa que, conforme a mencionada súmula, “cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício. ”
O fundamento de ser de tal súmula se dava basicamente por dois motivos. O primeiro deles era que, adotando tal posicionamento, o julgamento dos mais altos tribunais seria mais imparcial do que o dos juízes de 1º grau. Já o segundo era referente ao fato de que a prorrogação da competência dos tribunais superiores, mesmo depois de cessado o exercício funcional, não deixava de ser uma maneira de proteger o próprio exercício da função pública.
Porém, encerrado o exercício do mandato parlamentar, e consequentemente, cessada a prerrogativa de foro do parlamentar, não mais subsistirá a competência do Supremo Tribunal Federal para o processo e julgamento, assim a competência do STF, para o processo e julgamento de crimes praticados por parlamentares somente persistirá enquanto o mandato não se encerrar.
Dessa forma, não mais ocorrerá a perpetuação da competência do Supremo Tribunal Federal para o processo e julgamento de crimes comuns praticados pelas autoridades previstas no art. 102, I, b dentre eles os Congressistas, conforme pode ser verificado no Informativo 428 do STF:
A perda de prerrogativa de foro faz cessar a competência originária do Tribunal para julgar o feito, ainda que este tenha se iniciado. Com base nesse entendimento, o Tribunal, por maioria, resolvendo questão de ordem em inquérito no qual se imputava a Ministro de Estado a prática de crime contra a honra, declinou de sua competência para a Justiça Comum estadual, uma vez que, no curso do processo, ocorrera a exoneração do querelado do referido cargo. Vencidos os Ministros Cezar Peluso, Eros Grau e Gilmar Mendes que, tendo em conta os votos já proferidos em assentada anterior, resolviam a questão de ordem no sentido de se dar prosseguimento à apreciação da queixa-crime pelo Supremo, por considerar que, com o início do julgamento, ter-se-ia a prorrogação da competência, porque o julgamento, como ato processual, é unitário, e os votos não são, para esse efeito, atos processuais distintos, mas momento desse ato único.
Inq 2277 QO/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 24.5.2006. (Inq-2277)
Ainda com relação à perda ou término de mandato, se faz importante mencionar a Súmula 394 do Supremo, aprovada em 08 de maio de 1964, foi cancelada, em 25 de agosto de 1999, pela própria Corte.
Dizia a Súmula 394 do STF: "Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício."(cancelada).
Abordando o tema Uadi Lamego Bulos (2015, p. 1081) diz:
Na realidade, o cancelamento da Súmula 394 revelou uma tendência que aos poucos, ia se implantando na Corte Suprema. Houve caso em que o STF decidiu pela remessa dos autos a justiça competente, a fim de prosseguir como entender de direito, eis que, não mais detendo o indiciado a condição de parlamentar federal e sendo os fatos anteriores a diplomação como Deputado Federal, cessou a competência da Suprema Corte para o processo e julgamento do feito.
Ex-detentores de funções eletivas não mais gozam de foro especial, inclusive os que não conseguiram se reeleger para um novo mandato, findando assim um velho tributo do império, pois a prerrogativa de foro pressupõe exercício de cargo ou mandato.
O entendimento atual acerca da questão em comento, a nosso ver, mostra-se o mais adequado, tendo em vista que a razão de ser da prerrogativa de foro é garantir o exercício do cargo ou do mandato, mas não proteger quem o exerce, entendimento que está em consonância com aquele que consta na decisão do STF acerca da interpretação restringente do art. 102, I, “b”da CF.
6 A INEFICIÊNCIA DO FORO PRIVILEGIADO
A instituição de privilégios no Brasil tem arraigadas raízes históricas advindas do constitucionalismo brasileiro. O foro especial por prerrogativa de função é objeto de muitos questionamentos na doutrina pátria até mesmo de parte de membros do Poder Judiciário. E o que se pode observar no contexto atual é uma escalada contra o referido instituto, a eficiência do instituto do foro especial vem sofrendo diversas críticas, dos mais diversos setores da sociedade, como serão expostas no presente capítulo, o problema não parece ser o instituto em si, mais os ritos e mecanismos, que muitas vezes parece provocar o efeito oposto ao qual se propõe, como a estrutura física deficitária do STF, número excessivo de pessoas que detém tal prerrogativa, morosidade dos processos, bem como outras variáveis que estão envoltas em tal instituto.
Às voltas com os constantes escândalos políticos, que vem se tornando cada vez mais corriqueiros nas páginas policiais, grande parcela da sociedade, consciente de seus direitos e com algum conhecimento das leis, se revolta diante de situações polêmicas do sistema judiciário brasileiro. Os escândalos vão além do caso em si, tema como “Foro Privilegiado”, instituto criado para proteger e evitar que determinados cargos públicos ou pessoas fiquem expostos à má fé das outras pessoas, vulneráveis a possíveis decisões arbitrárias e interesseiras de juízes de primeiro grau.
Porém, o que pode se constatar é que a referida prerrogativa, da forma como está posta não vem cumprindo sua finalidade, tendo em vista a morosidade do judiciário, quando lidam com detentores do Foro Privilegiado, o presente capítulo visa analisar os aspectos e entraves que estão por trás desta estrutura deficiente e que não atende o propósito pelo qual foi instituído.
O principal e mais grave problema resultante da falta de eficiência deste instituto e de toda problemática em que está envolta esta questão é sem dúvida alguma que ele vem a resultar em impunidade, muito contribui para isso o elevado grau de delinquência em que estão envolvidos os congressistas. Em que a maioria responde a inquéritos e processos judiciais, sendo visível mesmo para o cidadão comum que o trâmite processual dos detentores do foro privilegiado, corre em uma marcha muito lenta, e com muitos percalços ao desenrolar desta marcha, com pouquíssimas condenações, elevando o ressentimento contra este instituto.
6.1 ESTRUTURA DEFICITÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Diante da realidade brasileira, em que é alarmante a insatisfação com o modo de governo que está instituído, bem como os assuntos atinentes ao Foro Privilegiado, muito em razão da grande quantidade de agentes políticos que vêm sendo julgados por nossa Suprema Corte, que de forma clara, não tem estrutura para absorver esta quantidade de processos, e em razão disto, muitos processos acabam por cair no esquecimento ou no limbo do judiciário, o que gera uma sensação de impunidade.
Importante salientar, que o Supremo Tribunal Federal, por força Constitucional, não é de forma teleológica, vocacionado para absorver ou gerir questões de natureza penal, onde há necessidade de uma longa persecução criminal, com oitiva de testemunhas, audiências de instruções, colheita de provas, ou seja, são encarregados de toda persecution criminis, o que demanda um maior aparato e maior dedicação de tempo para uma Suprema Corte que não tem esta aptidão.
São duas as críticas mais comumente feitas ao atual modelo de foro privilegiado, especialmente no que tange à atuação do Supremo. A primeira diz respeito à sua conveniência política, moral e ética, enquanto a segunda diz respeito ao desempenho dos órgãos investigadores, acusadores e jurisdicionais, ou seja, à capacidade dos tribunais brasileiros de processar e julgar de forma adequada esses inquéritos e ações.
As críticas não guardam relação de dependência entre si, de um lado, uma pessoa poderia encontrar razões políticas para a existência do foro privilegiado que considere decisivas a ponto de justificarem o atual modelo, ainda que os tribunais não estejam sendo eficientes no exercício dessa competência.
Conforme exposto, o Poder Judiciário no âmbito do STF, não possui a estrutura necessária para absorver as demandas atuais, muito menos de respondê-las em tempo oportuno, o que comprova a ineficácia da prestação jurisdicional. Nesse sentido, é imperioso que se busquem soluções alternativas à crise da jurisdição, o que torna mais latente, a sensação de impunidade.
Outro ponto importante a mencionar, é clara a inadequação e falta de preparo da mais alta instância do Poder Judiciário para conduzir e julgar ações de natureza penal, o STF, como órgão colegiado, não tem qualquer relação com o local do delito, o que gera patente ineficiência e morosidade, atrasando cabalmente o desenrolar da instrução criminal, concebido como tribunal constitucional com onze ministros, o Supremo simplesmente não tem estrutura para arcar com a avalanche de inquéritos e ações penais contra políticos.
Isso não se dá apenas pelos numerosos e crescentes casos de inquéritos, denúncias e queixas apresentadas à Corte em desfavor de autoridades, bem como por ter uma concentração muito alta de recursos extraordinários, reclamações, ações e remédios constitucionais, mas também por não estarem os tribunais adaptados para conduzir audiências de instrução.
Importante salientar que, nossa Suprema Corte no que concerne a estrutura deficitária, não possui a mínima estrutura com equipamentos destinados para a coleta de provas, assim como não são preparados para a realização de audiências de instrução e outros atos que são inerentes ao juízo de primeiro grau, se limitando nosso Pretório Excelso, as sessões de julgamentos, nos quais as participações das partes se limitam a sustentação oral, quase sempre na seara recursal.
Reconhecendo o problema, assim se manifestou o Plenário do Supremo Tribunal Federal na Ação Penal 674 Agr. /PE:
EMENTA AÇÃO PENAL ORIGINÁRIA. DESMEMBRAMENTO. ART. 80 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE.
(STF - AP: 674 PE, Relator: Min. ROSA WEBER, Data de Julgamento: 04/04/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-081 DIVULG 30-04-2013 PUBLIC 02-05-2013)
Ainda nos autos da Ação Penal 674 Agr. /PE corroborando o tema, a Ministra Rosa Weber assim se manifestou:
Ocorre que aqui, manter oito acusados no polo passivo, alguns ainda não encontrados e vários com defensores diferenciados, levaria com todos os consectários correspondentes, a uma instrução e a um julgamento excessivamente demorado, considerando, como já adiantado, a estrutura limitada desta Suprema Corte.
Diante do exposto, o atraso da prestação jurisdicional é quem vem à tona como mais forte argumento, para a demora na tomada de decisões necessárias para o regular andamento das investigações, justifica-se pelo excesso de trabalho na Corte.
A missão institucional do Supremo nos processos do foro privilegiado não é condenar ou absolver, é garantir a tramitação adequada e viabilizar o julgamento de mérito dos casos que a ele chegam. Devido as características próprias do foro privilegiado no tribunal, há vários anos o Supremo não consegue cumprir essa missão.
Entretanto, apesar da mudança e do acréscimo de ações penais originárias nos Tribunais, a estrutura destes continuam a mesma, preparada apenas para receber recursos, o Supremo Tribunal Federal é a corte mais importante do país e tem como função principal garantir a aplicação da Constituição Federal.
Editada há pouco tempo, a Lei 12.019/2009, que permitiu aos ministros delegar poderes instrutórios nos processos penais de competência originária do Supremo Tribunal Federal, está surtindo os primeiros efeitos no que se refere ao tempo de tramitação dessas ações. Atualmente, a função primordial dos juízes que cumprem essa tarefa em gabinetes do STF, e para dar maior rapidez a fase processual em que são reunidos provas e depoimentos.
A Lei 12.019/2009 permitiu um avanço muito grande ao trazer juízes das instâncias ordinárias para fazer o trabalho de instrução. O STF é uma Corte Constitucional, mas tem esta competência sui generis de analisar e julgar os processos criminais contra aqueles que detêm prerrogativa de foro.
Segundo a Presidente do Supremo Tribunal Federal ministra Carmen Lúcia, a medida se justifica “em razão do aumento do número de processos, em especial em matéria penal a convocação de magistrado, facultada a cada ministro, foi aprovada por tempo limitado há um ano, quando a necessidade de sua manutenção poderá ser reavaliada".
O Supremo Tribunal Federal é composto por 11 ministros, que conforme explicitado possui natureza precípua ser guardião da Constituição Federal, essa atual composição não tem o trato habitual com matéria penal, o que faz com que a Suprema Corte faça uso da prerrogativa de convocar juízes auxiliares para prestar auxílio aos ministros na condução da referida matéria.
Em consulta ao sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal, conforme informações disponíveis, em 30 de abril de 2018, a suprema corte possuía 28 magistrados auxiliares atuando.
Segundo avaliação do juiz federal Alexandre Berzosa Saliba, que atua como magistrado auxiliar, ressalta que "além do ganho de tempo, a realização de tais atos pelo magistrado instrutor permite ao ministro do STF ter mais proximidade com a causa, por meio de uma pessoa de sua inteira confiança, o ministro deixa de receber apenas papel", avaliando o magistrado como positiva a experiência de ter atuado como magistrado auxiliar no STF.
A medida é uma inovação no sistema legal brasileiro e foi editada no âmbito do II Pacto Republicano, permitindo ao STF e ao Superior Tribunal de Justiça convocar "magistrados instrutores" para fazer um trabalho que antes era conduzido por meio das chamadas "cartas de ordem", nas quais os ministros relatores determinavam a juízes de todo o país que fizessem a coleta de provas nas comarcas onde residem testemunhas ou réus, medida essa que contribui com a morosidade dos procedimentos.
O que se infere é que nossos ministros da Suprema Corte, não tem o trato necessário para lidar com matéria penal, sendo importante observar que a razão de ser da referida é lidar com matérias eminentemente constitucionais, sendo em razão disso preciso importar magistrados de instâncias de primeiro grau, para proceder a uma análise mais detida destes procedimentos, em razão das habilidades destes juízes com matéria penal, o que se pode concluir que o STF, muitas vezes funciona como juízo de primeiro grau para detentores de prerrogativa do foro.
6.2 Número Excessivo de Pessoas Portadoras de Prerrogativa de Função
O volume de processos de casos de detentores de foro privilegiado cresceu de forma vertiginosa, sobretudo após a EC 35/2001, quando desde então, a autorização do Congresso Nacional deixou de ser necessária, antes da mencionada emenda constitucional, a abertura de procedimentos deste tipo, dependia da autorização da respectiva casa do Congresso Nacional. A que pertencia o parlamentar federal, o que por conta do corporativismo que é muito intrínseco ao Congresso, podia se criar óbice ao andamento da ação penal, após a respectiva mudança constitucional por meio da EC 35/2001, em que a autorização prévia da casa não se fazia mais necessária, a quantidade de ações penais foi rapidamente sentido pelo Supremo Tribunal Federal.
Em todo o Brasil, o número de pessoas que detém o foro privilegiado é assustador, quase 60 mil pessoas têm o direito de serem julgadas por instâncias superiores da Justiça em razão do cargo que ocupam.
Levantamento da Folha de São Paulo publicado em 24 de abril de 2018 mostra que o privilégio de foro vai muito além dos 594 congressistas, o total de servidores e autoridades que têm direito a tratamento diferenciado na Justiça, contempla ao todo, 58.660 pessoas que ocupam 40 tipos de cargos, o Presidente do Conselho Federal da OAB Claudio Lamachia indagado sobres esses números defende que "O instituto do foro privilegiado tem que ser reduzido drasticamente para todos os agente públicos, sejam eles quem forem”.
O coordenador da força-tarefa da Lava Jato, procurador da república Deltan Dallagnol, defende que o foro privilegiado seja mais enxuto. "O foro privilegiado foi criado para defender as funções mais importantes para a estabilidade econômica e política de um país, agora no Brasil existe para mais de 20 mil pessoas." o procurador ainda complementa afirmando que detém tal prerrogativa, mais não deveria ter.
Neste mesmo entendimento, o ministro do Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes em entrevista veiculada pela Agência Brasil em 17 de abril de 2017, afirma que o país concentra o maior número de pessoas com foro privilegiado, “O Brasil é excessivo no foro privilegiado, é o país que tem o maior número de autoridades com foro privilegiado” e defende que o STF reveja a medida.
Ao definir o STF como o órgão julgador de uma série de autoridades, é patente o risco de ineficiência, paralisa-se a corte para apenas um caso e pretere-se outra agenda muito relevante. A decisão dos ministros de levar para as turmas os casos de foro privilegiado é um avanço, que funciona como uma espécie de remediação, mas as soluções desses problemas demandam um engajamento não só do STF, mas do Congresso Nacional e de toda sociedade.
Em suma, pode-se afirmar que, além de a Constituição Federal ter sido pródiga na concessão de foro especial para várias autoridades, tal fenômeno se repetiu, até com algumas distorções maiores, na esfera estadual.
É cada vez mais latente que a forma como está posta vasta quantidade de pessoas que detém o foro privilegiado, vem criando um óbice para o bom andamento do judiciário, no caso em comento o do Supremo Tribunal Federal, que em virtude desta atribuição que não faz parte do seu bojo de atribuições, tem comprometido sua entrega na prestação jurisdicional, e também como órgão de cúpula de toda nossa engrenagem Constitucional.
Dito isto, ressalta-se que a longa tramitação das ações contra detentores de foro especial por prerrogativa de função incorre em risco de prescrição da pretensão punitiva de acordo com art. 109, CP, tendo em vista o alongado trâmite processual.
6.3 AS CONDENAÇÕES DOS CONGRESSISTAS COM PRERROGATIVA DE FORO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Desde 1988, mais de 500 parlamentares foram investigados no Supremo, a primeira condenação ocorreu apenas em 2010, de lá para cá, apenas 19 congressistas que estavam no exercício do mandato foram condenados por crimes como corrupção, lavagem de dinheiro e desvio de verba pública, segundo levantamento da Revista Congresso em Foco, decisões que podem ajudar a desfazer o mito de que o Judiciário é cego aos malfeitos dos políticos brasileiros, mas que ainda estão longe de enterrar a sensação de impunidade. Afinal, apenas oito, metade dos condenados pagaram ou estão acertando suas contas com a justiça.
Desde a Constituição Federal de 1988, e com todos os elementos que estão envoltos o foro privilegiado, o que se pode verificar é que a justiça de certa forma não alcança de forma efetiva aqueles que detêm tal prerrogativa, e como exemplo mais eloquente está o caso do deputado Natan Donadon (PMDB-RO), caso emblemático, em que foi o primeiro agente público condenado pelo tribunal a prisão, com pena de reclusão de 13 anos, 4 meses e 10 dias, em regime inicialmente fechado, pelos crimes de formação de quadrilha e peculato. O parlamentar foi acusado de envolvimento em desvios de recursos da Assembleia Legislativa de Rondônia, o julgamento ocorreu em 28 de outubro de 2010, e a análise pormenorizada do inteiro teor do acórdão permite uma visão panorâmica sobre o posicionamento de grande parcela dos atuais Ministros do Supremo Tribunal Federal, eis que a maioria dos que participaram do julgamento permanecem na composição do Tribunal.
Apesar de ainda serem poucos os casos de condenações de agentes favorecidos pela prerrogativa de função pelo STF, a expectativa é de que essa visão comece a mudar a partir das propostas de alterações das regras do foro privilegiado, onde se busca maior efetivação dos processos.
Estudo da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) mostra que um porcentual mínimo de autoridades acusadas de crimes é condenado pela Justiça brasileira. O presidente da entidade, Rodrigo Collaço, atribui esse fato a existência do foro privilegiado no Brasil que garante às autoridades o direito de serem investigadas e julgadas perante órgãos como o Supremo Tribunal Federal, o que em resumo podemos afirmar ser tal instituto quase que sinônimo de impunidade.
Apesar de no contexto atual serem pouquíssimos os casos de condenação no âmbito do Supremo Tribunal Federal de congressistas beneficiados pela prerrogativa de função, o que se espera e se pode vislumbrar é que essa realidade possa mudar, a partir de adequações legislativas, com propostas de emendas constitucionais e maior efetividade do processo, que até então tem sido demasiadamente burocrático.
6.4 As Condenações no Caso da Operação Lava Jato
Nesta seara surge uma pergunta, quantas ações penais contra autoridades com direito a foro privilegiado foram concluídas no Supremo Tribunal Federal (STF) desde que a Lava Jato começou há quase quatro anos?
Lento e silencioso, assim vem sendo o avanço dos inquéritos abertos contra políticos no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça nos últimos três anos, após as famosas listas de Janot e delações premiadas que prometiam derrubar a República, de um total de 36 denúncias feitas pela Procuradoria-Geral da República no STF no âmbito da Operação Lava Jato, apenas sete se tornaram ações penais uma delas corre em sigilo na Corte. A curto e médio prazo, isso significa que políticos com foro privilegiado que apareceram em delações premiadas no âmbito da operação Lava Jato, vêm ganhando tempo com a demasiada demora do andamento processual na Suprema Corte.
O contrário do padrão que se instaurou na primeira instância durante a Lava Jato, que vem atingindo, sobretudo o mundo empresarial e políticos sem foro privilegiado, a exemplo de como ocorreu com o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, condenado pelo TRF-4 na última semana a 12 anos e 1 mês de prisão após uma tramitação em tempo recorde entre a primeira e a segunda instância.
Segundo levantamento feito pela Revista Congresso em Foco no início de 2018, em um comparativo com o STF, quando se trata de autoridades com foro privilegiado, a coisa muda de figura, no Supremo Tribunal Federal, instância máxima do Judiciário e responsável pelos processos envolvendo parlamentares e ministros, nenhuma ação penal foi concluída no âmbito da Lava Jato. Em Curitiba e no Rio de Janeiro, que concentram as principais ações da operação na primeira instância, pelo menos 144 pessoas já acumulam 181 condenações - algumas foram sentenciadas mais de uma vez.
O condutor da operação Lava Jato, na 1º instancia o juiz Sergio Moro, em entrevista concedida a Gerson Camarotti em 17/10/2017, quando questionado sobre o tempo e a velocidade dos julgamentos em primeira instância, e a diferença de tempo em relação ao STF, disse que:
Essa é uma questão muito interessante, o STF em que pese o mérito dos seus ministros, ele é um tribunal estruturado principalmente para julgar recursos e questões constitucionais, não é um tribunal estruturado para julgar casos concretos, e por outro lado é um tribunal abarrotado de processos, mesmo que nós fossemos considerar essa jurisdição criminal originária, do foro privilegiado, ainda assim são milhares de processos. Então, é muito difícil o STF dar vazão em um tempo razoável ainda que os seus ministros se esforcem enormemente nesse sentido. A grande questão: se nós constatamos que o foro privilegiado não tem funcionado a contento, se há dificuldades nas instituições de trabalharem nesses processos, o passo é adotar uma atitude reformista.
O magistrado deixa latente que um dos maiores problemas da falta de efetividade processual no âmbito STF, é por conta da falta de estrutura da corte, em face dos milhares de processos que abarrotam o tribunal.
O Presidente da Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe), Roberto Veloso em entrevista a revista Congresso em Foco, concorda que a estrutura do STF não é suficiente para dar conta do número de casos, e diz que:
“Tramitam hoje mais de 100 mil processos no Supremo. Essas ações penais da Lava Jato estão no meio desses processos, por isso estão demorando para serem processadas. A estrutura do Supremo é de ser uma corte constitucional, de julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações de descumprimento de preceito fundamental. Quando o Supremo é chamado para julgar também os casos criminais, esses casos terminam atrasando em razão disso”
Defensor da Criação de um juízo especializado de 1º grau, o ministro do STF Luís Roberto Barroso assim se manifestou nos autos do INQ 4667 / DF:
No tocante ao foro, a solução que tenho proposto, de longa data, é a de criação de um juízo especializado de 1º grau, no Distrito Federal, com juiz titular escolhido pelo Supremo Tribunal Federal. O magistrado teria mandato de quatro anos, ao final dos quais seria automaticamente promovido para o seu tribunal. De suas decisões, caberia recurso para o Supremo Tribunal Federal ou para o Superior Tribunal de Justiça. Juristas ilustres, como Miguel Reale Junior e Pierpaolo Bottini têm proposto solução alternativa, em que a competência seria de um dos cinco Tribunais Regionais Federais, conforme o caso.
O que se pode concluir com base nos dados ora apresentados, é a patente diferença entre o juízo de primeira instância e o Supremo Tribunal Federal, os processos julgados na primeira instância avançam rapidamente em virtude da especialização das varas, sendo estas apenas criminais, já no STF, há uma diversidade de processos, o que resulta em trâmite processual lento. Como mostra o levantamento feito pelo Portal de Notícias G1, após 03 anos do início da Operação Lava Jato, o número de políticos investigados na Corte já chega a 78, o Supremo Tribunal Federal tornou réu apenas 09 acusados, sem nenhuma condenação, o que corrobora a opinião de ministros que defendem uma vara da justiça federal especializada em ações penais para julgar os congressistas.
O foro privilegiado é um instrumento brasileiro elencado na Constituição Federal de 1988, com o espoco de conferir mais autonomia e eficiência a atividade legislativa, motivo este, que é conferido apenas a certas autoridades, justificando-se pela necessidade de evitar a vulnerabilidade dos congressistas em razão do cargo em que estão ocupando, longe de trazer em seu bojo qualquer relação com corrupção ou impunidade.
Neste contexto, observa-se que a Constituição de 1988 traz um rol de autoridades detentoras de prerrogativa de foro, buscando que as decisões tomadas em relação a estas autoridades não sejam de cunho político, e sim unicamente, em relação ao delito cometido.
O esforço, tanto em âmbito internacional, bem como no campo interno, representa a luta contra a corrupção, que nada mais é do que a busca pelo direito de todos a uma administração proba, que utilize os recursos da população para o bem comum e não para a obtenção de vantagens e privilégios em prol de uma minoria, o atual mecanismo que se convencionou chamar de Foro Privilegiado, instrumento este que há bastante tempo vem causando insatisfação e inquietação nas mais diversas camadas sociais, doutrina, e mesmo dentro do próprio legislativo e judiciário.
O presente trabalho monográfico tem como escopo possibilitar a compreensão do nexo entre o foro privilegiado e a impunidade dos parlamentares que se envolvem em crimes de natureza comum, e uma possível existência de mecanismos que solucionem essa questão, pois o que da forma como hoje está posto, o STF vem se tornando uma espécie de juízo de 1º instância de políticos e detentores do foro privilegiado.
Outro ponto importante do presente trabalho foi a conclusão de que a prerrogativa de foro não se estende aos ex-ocupantes de cargos agraciados com esta competência, conforme as decisões do Supremo Tribunal Federal que cancelou a Súmula 394 e declarou inconstitucional a Lei nº 10.628/02.
Assim sendo, este trabalho visa buscar políticos infratores, perfazendo uma análise da engrenagem em que está envolta a prerrogativa de foro, elencando as principais causas e motivos que ensejam a ineficiência do foro privilegiado o que tornou tal instituto tão nefasto e motivo de controvérsias.
Todavia, o problema não parece ser da essência do referido instituto, mas sim daqueles que utilizam e destoam a sua natureza jurídica fazendo com que este provoque o efeito oposto ao qual se propõe, mais uma vez observando que tal proteção é concernente ao cargo.
O que se pode concluir é que o foro privilegiado, que gera entraves desnecessários à aplicação do ordenamento jurídico, sendo justificável o julgamento de autoridades governamentais perante o foro comum, independentemente da posição hierárquica que ocupem no âmbito da estrutura administrativa do Estado.
E, como arremate da temática aqui trabalhada, ao final do trabalho, trago a discussão que tramita no Congresso Nacional da PEC nº 10/2013 que sugere a extinção do foro privilegiado a fim de diminuir a mazela que paira sobre o Estado Democrático Brasileiro, qual seja, a corrupção, e a possível solução para esse "problema", que vem sendo o foro privilegiado, por fim, e não menos importante, trago o recente entendimento do Supremo Tribunal Federal, para restringir a prerrogativa de foro para crimes praticados durante o mandato e em razão do mandato.
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