Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_il_sistema_ferroviario.html
Timestamp: 2020-05-24 23:11:11+00:00
Document Index: 60571628

Matched Legal Cases: ['art. 47', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 15']

tema 27 marzo 2020
E' all'esame della IX Commissione lo Schema di aggiornamento 2018-2019 del contratto di programma 2017-2021 - Parte investimenti, tra Rete Ferroviaria Italiana e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmesso l'11 febbraio 2020 (A.G. 160). Il 25 ottobre 2018 la IX Commissione ha espresso il parere sullo schema di Contratto di programma, parte investimenti, 2017-2021 (A.G. 46). Il Contratto di Programma è divenuto operativo con la registrazione alla Corte dei Conti del decreto ministeriale di approvazione del Contratto.
Con il decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 50 di attuazione della direttiva UE n.798/2016, in vigore dal 16 giugno 2019, è stata definita una nuova disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria. Tale decreto recepisce la direttiva (UE) 2016/798 sulla sicurezza delle ferrovie (A.G. 74). Con il decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 57, in vigore dal 26 giugno 2019, si è disposto il recepimento della direttiva (UE) 2016/797 relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario dell'Unione europea (A.G. 73). Questi due decreti consentono il recepimento delle ultime due direttive che compongono il "quarto pacchetto ferroviario" europeo. Il 22 dicembre 2018 era stato pubblicato il decreto legislativo n. 136 del 2018, che recependo la direttiva UE 2016/2370, ha completato la liberalizzazione del trasporto ferroviario passeggeri, rafforzato l'indipendenza dei gestori della rete, con specifico riferimento alle imprese integrate verticalmente, e rafforzato i poteri di controllo dell'Autorità di regolazione dei trasporti.
Per le restrizioni concernenti il trasporto ferroviario determinate dall'emergenza Covid-19 si rinvia al relativo Tema di documentazione.
L'assetto della rete ferroviaria nazionale è, in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo, caratterizzato dalla separazione tra gestione dell'infrastruttura ferroviaria e svolgimento del servizio ferroviario, alla quale si è accompagnata la separazione societaria, all'interno dell'Holding Ferrovie dello Stato Spa, tra Rete ferroviaria italiana spa (RFI), società che è titolare della concessione sessantennale (ai sensi del decreto ministeriale n. 138/T del 2000) della rete nazionale, e Trenitalia, società che effettua il trasporto e che è affidataria dei contratti di servizio pubblico nazionale ferroviario passeggeri e merci. Ai sensi della direttiva UE 2016/2370 le due imprese sono considerate integrate verticalmente, e quindi assoggettate alle norme relative a garantire l'indipendenza e l'imparzialità del gestore introdotte da ultimo proprio dalla stessa direttiva.
Nel corso della XVIII legislatura l'indipendenza del gestore dell'infrastruttura ferroviaria è stata ulteriormente rafforzata dalle norme del decreto legislativo n. 139 del 2018.
Il decreto legislativo, recependo le disposizioni della direttiva UE 2016/2370, introduce importanti novità con riguardo al rafforzamento dell'indipendenza e dell'imparzialità del gestore dell'infrastruttura con specifico riferimento alle imprese integrate verticalmente (delle quali la direttiva dà la definizione).
Su 20.436 chilometri di infrastruttura ferroviaria, solo 16.781 Km sono gestiti direttamente da Rete ferroviaria italiana (dati al 31 dicembre 2018) mentre 3.181 chilometri (di cui circa 1.200 chilometri interconnessi con l'infrastruttura nazionale) sono gestiti da soggetti pubblici o privati diversi dal gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale (fonte ASSTRA).
L e reti ferroviarie gestite da soggetti diversi da Rete ferroviaria italiana interconnesse con l'infrastruttura ferroviaria nazionale sono elencate nell' Allegato A al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 agosto 2016 (si veda il relativo Focus).
Le reti ferroviarie isolate sono state individuate con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 347/2019 , (come previsto dall'articolo dell'articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 50). Le modifiche all'elenco ivi indicato potranno essere disposte con decreto dipartimentale. A differenza delle rete interconnesse le reti ferroviarie isolate dal punto di vista funzionale dal resto del sistema ferroviario sono sia quelle concesse dallo Stato (si tratta quindi di una residua ipotesi di ferrovia in concessione) sia quelle per le quali sono attribuite alle regioni le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione (ai sensi del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422), che sono adibite a servizi ferroviari locali ordinariamente espletati con distanziamento regolato da segnali.
Le reti ferroviarie interconnesse ed isolate (ad eccezione di quelle reti isolate tuttora in regime di gestione diretta statale) sono oggi oggetto di concessione regionale, in base al decreto legislativo n. 422 del 1997, il cui articolo 8 ha previsto il trasferimento alle regioni delle concessioni delle ferrovie in gestione commissariale governativa, affidate per la ristrutturazione alla società Ferrovie dello Stato S.p.a., e delle ferrovie in concessione a soggetti diversi dalle Ferrovie dello Stato S.p.a., sulla base di appositi accordi di programma.
Successivamente al perfezionamento degli accordi di programma, le regioni hanno affidato la gestione dei servizi ferroviari con appositi contratti di servizio e l'articolo 7, comma 3-ter, del decreto-legge n. 5 del 2009 ha previsto che i contratti di servizio di trasporto ferroviario regionale e locale abbiano una durata minima non inferiore a sei anni rinnovabili di altri sei.
La disposizione prevede anche che lo Stato e le regioni possano concludere, d'intesa tra loro, accordi di programma con le Ferrovie dello Stato S.p.a. per l'affidamento alle stesse della costruzione, ammodernamento, manutenzione e relativa gestione delle linee ferroviarie locali concesse e già in gestione commissariale governativa di rilevanza per il sistema ferroviario nazionale.
Le risorse attualmente previste sul relativo capitolo di bilancio (capitolo 7141) sono pari a 7,345 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022.
Le norme del decreto-legge n. 50 del 2017 relative alle ferrovie regionali di interesse nazionale
Il decreto-legge 50 del 2017 (art. 47) ha introdotto alcune disposizioni volte a prevedere la possibilità che reti regionali possano essere attribuite al gestore della rete ferroviaria nazionale.
In particolare si prevede invece che, nell'ambito delle linee ferroviarie regionali siano individuate, con un decreto ministeriale, quelle di rilevanza per la rete ferroviaria nazionale, che possono essere destinatarie di finanziamenti dello Stato per eventuali investimenti sulle linee (sono indicati anche i criteri sulla base dei quali sono individuate queste linee). Tra queste linee, con ulteriori decreti ministeriali, sono individuate quelle che assumono la qualificazione di infrastruttura ferroviaria nazionale. Tali linee sono in tal caso sottoposte ad una sorta di processo di nazionalizzazione dato che vengono trasferite a titolo gratuito al demanio e al patrimonio disponibile ed indisponibile dello Stato e contestualmente attribuite al gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale (Rete ferroviaria italiana).
Con il decreto-legge n. 162 del 2019 è stato previsto che anche le nuove linee ferroviarie regionali a scartamento ordinario interconnesse con la rete nazionale, che assicurano un diretto collegamento con le città metropolitane e per le quali non è stata ancora autorizzata la messa in servizio, previa intesa tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la regione interessata, assumono la qualificazione di infrastruttura ferroviaria nazionale e sono trasferite a titolo gratuito, mediante conferimento in natura, al gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale. La fattispecie si riferisce alla tratta ferroviaria Bari-Bitritto.
Il primo decreto ministeriale di individuazione delle linee ferroviarie di interesse nazionale ai sensi di quanto previsto dall'articolo 47 del decreto-legge 50 del 2017 alle quali possono essere attribuiti finanziamenti statali è il decreto ministeriale 16 aprile 2018, che all'allegato A individua 20 linee ferroviarie gestite da soggetti diversi dal gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale (precisamente 5 tratte gestite da Ferrovienord, 2 dal Gruppo Torinese Trasporti, 6 tratte gestite dalle ferrovie dell'Emilia Romagna, 2 da ATAC e una ciascuna per le società EAV, Ferrotramviaria, Ferrovie del Sud Est, Umbria mobilità e Sistemi territoriali).
Tra le reti ferroviarie interconnesse con l'infrastruttura ferroviaria nazionale di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 agosto 2016 le Ferrovie del Sud Est sono state trasferite alla società Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a. ai sensi di quanto previsto dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 4 agosto 2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 17 settembre 2016, n. 218. Il trasferimento, secondo quanto previsto dal decreto-legge n. 50 del 2017 (articolo 47, comma 7), era subordinato alla sussistenza in capo alla medesima società, di qualità industriali e patrimoniali tali da fornire garanzia alla continuità del lavoro e del servizio.
E' inoltre in stato avanzato il trasferimento a Rete ferroviaria italiana della gestione delle Ferrovie centrali umbre, che comprendono le tratte ferroviarie indicate nel citato decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 agosto 2016, attualmente gestite da Umbria mobilità. Come previsto dalla sopra citata normativa ad esito di tale procedimento si procederà all'inserimento della rete facente capo a FCU nell'infrastruttura ferroviaria nazionale.
I rapporti tra concessionario della Rete ferroviaria nazionale (RFI S.p.A.) e concedente (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) sono regolati da uno o più contratti di programma, in base all'articolo 15 del decreto legislativo n. 112 del 2015. I contratti di programma sono stipulati per un periodo minimo di cinque anni e sono sottoposti, sulla base della disciplina prevista dalla legge n. 238 del 1993, al parere parlamentare da rendersi entro 30 giorni dalla presentazione.
La legge prevede che siano trasmessi alle Camere gli schemi di contratto di programma tra Rete ferroviaria italiana e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, corredati dal parere, ove previsto, del Comitato interministeriale per la programmazione economica. La norma prevede che le Commissioni parlamentari competenti esprimono un parere motivato sugli schemi di contratto di programma nel termine perentorio di trenta giorni dalla data di assegnazione.
Dopo la predisposizione dello schema nell'ambito dell'attività negoziale tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Rete ferroviaria italiana, la fase preliminare alla definizione dello schema di contratto di programma - parte investimenti 2017-2021 ha preso avvio con la nota 7 luglio 2017, n. 27243, con la quale il MIT ha chiesto l'inserimento all'ordine del giorno della prima seduta utile del CIPE del Contratto di programma 2017-2021 - parte investimenti tra Ministero stesso e RFI S.p.A., trasmettendo la relativa documentazione istruttorie. Il 2 agosto 2017 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Direzione generale (DG) per il trasporto e le infrastrutture ferroviarie - ha trasmesso nuovamente la documentazione concernente il contratto di programma, integrata sulla base delle indicazioni del Ministero dell'economia e delle finanze - Ragioneria generale dello Stato - emerse in corso di istruttoria. Il CIPE ha espresso il proprio parere il 7 agosto 2017 e tale parere è stato registrato alla Corte dei conti il 23 marzo 2018. Successivamete alla registrazione, il 10 aprile 2018, il citato parere è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Lo shema di contratto di programma è stato trasmesso alla Camera l'11 settembre 2018 e l'esame dello stesso è stato concluso dalla IX Commissione il 25 ottobre 2018, data nella quale la Commissione ha espresso il proprio parere sull'atto. Successivamente il contratto è stato definitivamente sottoscritto da Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. il 20 dicembre 2018 e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in data 28 gennaio 2019. L'iter approvativo del nuovo contratto si è concluso con la registrazione alla Corte dei Conti avvenuta in data 9 maggio 2019 del decreto ministeriale MIT-MEF n. 87 del 7 marzo 2019 di approvazione del Contratto di Programma tra Rete Ferroviaria Italiana (RFI) e Ministero delle Infrastrutture e Trasporti 2017-2021, parte investimenti.
Il precedente Aggiornamento 2016 del CdP-I 2012-2016 è rimasto valido fino all'entrata in vigore del nuovo contratto 2017-2021.
Sotto il profilo del contenuto, si prevedono nuovi finanziamenti contrattualizzati, per un importo pari a 13.925 milioni di euro, cui vanno sottratti definanziamenti per 666 milioni di euro. Pertanto si registra un saldo incrementale nel contratto pari a circa 13.259 milioni di euro. Il valore del portafoglio dei progetti del Contratto di Programma 2017-2021 è pari a 65,958 miliardi di euro. Le opere ultimate prima dell'entrata in vigore di tale contratto sono pari a 60,669 miliardi di euro. I fabbisogni finanziari indicati per il periodo di vigenza del contratto di programma sono pari a circa 35 miliardi di euro, oltre la metà delle risorse necessarie alla realizzazione delle opere. Con riferimento al piano decennale, il fabbisogno stimato per il quinquennio 2022 – 2026 è pari a 42 miliardi di euro. Con riferimento invece alle opere in programma per il periodo successivo al 2026, inserite nella parte programmatica del piano si stima un fabbisogno di 59 miliardi di euro. Non è inserita nell'ambito del contratto di programma l'attribuzione di un contributo di 5 milioni di euro alla regione Piemonte per l'elettrificazione della linea Biella-Novara assegnato dalla legge di bilancio per il 2019 (articolo 1, comma 128).
Lo Schema di aggiornamento 2018-2019 del citato contratto di programma 2017-2021 - Parte investimenti è stato trasmesso alla Camera l'11 febbraio 2020 (A.G. 160). L'aggiornamento riprende la struttura del contratto di programma 2017-2021, anche con riferimento alle appendici (che sono 9). E' inoltre trasmesso, unitamente allo schema di aggiornamento il documento di valutazione e programmazione delle priorità degli investimenti (DVPPI), sul quale si veda il successivo paragrafo. Sullo schema di contratto di programma la IX Commissione della Camera dei deputati ha espresso il proprio parere nella seduta del 7 maggio 2020.
Con riferimento ai contenuti, oltre ad alcune modifiche all'articolato, l'Aggiornamento prevede significative modifiche al quadro finanziario, in particolare una variazione in aumento dei finanziamenti, per un valore complessivo di circa 15.863,21 milioni di euro a fronte di una riduzione di risorse per circa 503,31 milioni di euro.
Pertanto si registra un saldo dei finanziamenti pari a +15.359,9 milioni di euro.
Per approfondimenti relativi ai contenuti del contratto e dei relativi aggiornamenti si rinvia agli appositi dossier di documentazione.
Con riferimento al Contratto di programma parte servizi 2016-2021, il 4 marzo 2020 è stato trasmesso alle Camere (annunciato in Assemblea il 21 aprile 2020) il Primo atto integrativo al Contratto di programma, parte Servizi, 2016-2021, sottoscritto tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con Rete ferroviaria italiana Spa.
In particolare il decreto legislativo n. 112 del 2015 (articolo 1, comma 7), come modificato dall'articolo 15, comma 1-ter del decreto-legge n. 148 del 2017, ha previsto che, in sede di prima applicazione, la strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria è definita nel Documento di economia e finanza, nell'Allegato concernente fabbisogni e progetti di infrastrutture, sino all'approvazione del primo documento pluriennale di pianificazione previsto dall'articolo 201 del codice dei contratti pubblici che deve definire, tra l'altro, la strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria.
Con l'aggiornamento 2018/2019 al contratto di programma, parte investimenti 2017-2021 è stato trasmesso al Parlamento il documento di valutazione e programmazione delle priorità degli investimenti (DVPPI). Tale documento costituisce lo strumento di sintesi, riferito a tutti gli investimenti ricompresi nel portafoglio del contratto che manifestano fabbisogni finanziari, per l'individuazione dei progetti di investimento che presentano caratteristiche di maturità e con ritorni tecnici e prestazionali che possono essere considerati eligibili in termini di priorità di finanziamento per la contrattualizzazione annuale degli aggiornamenti del Contratto di programma-parte investimenti e per la definizione del livello di cantierabilità dei programmi di investimento da cui deriva il dimensionamento del fabbisogno finanziario. Tale documento verrà aggiornato annualmente per tenere conto dell'avanzamento dei fattori alla base dell'indice di priorità e di cantierabilità e costituirà la base informativa per l'aggiornamento del Documento Pluriennale di Pianificazione in relazione agli interventi previsti sull'infrastruttura ferroviaria nazionale.
Gli obblighi di servizio pubblico nel trasporto ferroviario e i contratti di servizio
Il Regolamento (CE) 1370/2007 (come modificato dal Regolamento 2016/2338) stabilisce a quali condizioni e con quali modalità un'autorità pubblica può prevedere obblighi di servizio pubblico per il trasporto ferroviario.
I servizi di trasporto ferroviario di interesse nazionale (passeggeri e merci) da sottoporre al regime degli obblighi di servizio pubblico, sono regolati con contratti di servizio (articolo 38 della legge n. 166/2002, come da ultimo modificato dall'articolo 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 159/2007). L'affidamento del servizio deve avvenire da parte del Ministero dei trasporti nel rispetto della normativa europea: si tratta in particolare del Regolamento UE 1370/2007 che disciplina i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che, nella sua formulazione originaria, non prevedeva l'obbligo di espletamento di una gara per il servizio pubblico di trasporto per ferrovia; si prevede infatti anche la possibilità, all'art. 5, di procedere con affidamento diretto, se non vietato dalle legislazioni nazionali. Tale disposizione sarà applicabile fino al 25 dicembre 2023. Dopo tale data l'affidamento del servizio dovrà seguire le regole stabilite dal Regolamento 14 dicembre 2016, n. 2016/2338 che ha profondamente modificato il Regolamento UE 1370/2007. Tuttavia, in considerazione di un'esplicita eccezione prevista per la fase di transizione al nuovo regime, il vigente contratto di servizio potrà restare in vigore fino al 2026.
In base alla legge n. 166 del 2002, i contratti di servizio devono avere durata non inferiore a cinque anni, con possibilità di revisioni annuali delle caratteristiche quantitative e qualitative dei servizi senza necessità di procedere a modifiche contrattuali (il regolamento 1370/2007 impone comunque che non siano di durata superiore a 15 anni, salvo casi specificamente indicati).
I contratti di servizio aventi dimensione nazionale (media e lunga percorrenza) per il trasporto passeggeri sono stipulati fra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l'impresa ferroviaria individuata sulla base della vigente normativa di settore, previa acquisizione del parere del CIPE sullo schema di contratto proposto dall'Amministrazione (articolo 15, comma 1-quater, del decreto-legge n. 148 del 2017).
La legge di bilancio per il 2020 (art. 1, comma 159) ha assegnato al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la somma di 500.000 euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2026 per il potenziamento delle attività di monitoraggio e vigilanza relative all'esecuzione del contratto di servizio di media e lunga percorrenza in essere con Trenitalia Spa, per la verifica della qualità dei servizi erogati all'utenza e per il miglioramento degli stessi.
In recepimento della normativa europea, a fianco delle imprese ferroviarie titolari del contratto di servizio pubblico possono poi operare altre imprese ferroviarie, in possesso della licenza prevista dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 112/2015.
L'Autorità indipendente di regolazione del settore ferroviario è l'Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), istituita dall'art. 37 del decreto-legge n. 201/2011.
Nel settore ferroviario l'Autorità ha in particolare competenze in merito ai seguenti aspetti:
Il 5 novembre 2014, l'Autorità ha pubblicato le prime misure di regolazione per l'accesso equo e non discriminatorio all'infrastruttura ferroviaria. In particolare, ha previsto che i pedaggi pagati dalle imprese ferroviarie per l'accesso alle tratte di Alta Velocità si riducessero di oltre il 37 per cento nel 2015 passando da 12,8 a 8,2 Euro per treno/km. Con la Delibera n. 96 del 13 novembre 2015 l'ART ha quindi definito i criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria. Si tratta di una complessiva definizione dei criteri di determinazione del pedaggio per l'utilizzo delle infrastrutture ferroviarie in modo che lo stesso sia, tra l'altro, correlato ai costi ed agli investimenti sostenuti, al netto dei contributi pubblici, opportunamente parametrato, modulato ed orientato ai principi della trasparenza, rendicontazione, separazione contabile e sottoposto ad obblighi rafforzati di applicazione della contabilità regolatoria e relativa certificazione.
Le misure regolatorie hanno come oggetto la definizione, per un periodo di regolazione quinquennale, di principi e criteri in materia di condizioni economiche di offerta, ivi compresi gli obblighi di contabilità regolatoria, per:
a) il canone di accesso per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria nazionale di RFI, cioè i servizi del c.d. "Pacchetto Minimo di Accesso" o PMdA (come definito dall'art. 13,comma 1,del D.Lgs. 112/2015, di attuazione della direttiva c.d. Recast), che comprende ad esempio l'utilizzo delle linee e delle stazioni, l'assegnazione della traccia oraria ed il controllo e la regolazione della circolazione e le relative informazioni necessarie;
b) i canoni ed i corrispettivi per gli altri servizi aggiuntivi, non ricompresi nel canone del PMdA, afferenti all'infrastruttura ferroviaria nazionale, alcuni dei quali sono considerati ad accesso garantito (ad esempio l'accesso a scali merci e impianti tecnici) mentre altri sono servizi complementari o ausiliari (ad esempio l'utilizzo degli spazi delle stazioni per biglietterie e assistenza clienti, i servizi di manovra, la corrente di trazione, l'accesso alla rete di telecomunicazione), qualora soggetti a regolamentazione,come previsto dal D.Lgs. 112/2015.
L'ART ha poi svolto, e concluso il 22 dicembre 2016, una consultazione pubblica su uno schema di misure di regolazione per garantire l'economicità e l'efficienza gestionale dei servizi di manovra ferroviaria, tassello essenziale della catena logistica ed emanato la conseguente delibera n. 18/2017 recante "Misure di regolazione volte a garantire l'economicità e l'efficienza gestionale dei servizi di manovra ferroviari".
Con la Delibera n. 130 del 30 settembre 2019 l'ART ha concluso il procedimento avviato con delibera n. 98/2018, relativo alle "Misure concernenti l'accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari", servizi non ricompresi nel PMdA, completando la regolazione in materia, dando piena attuazione al Regolamento (UE) 2017/2177, relativo all'accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari ed introducendo nuove misure di regolazione applicabili ad una pluralità di impianti di servizi, unitamente ad altre specificamente applicabili alle stazioni passeggeri, ai raccordi ferroviari, ai centri di manutenzione ed alle infrastrutture ferroviarie portuali.
Per quanto riguarda i diritti dei passeggeri, il decreto legislativo n. 70/2014 ha attribuito all'Autorità la funzione di organismo indipendente di vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario contenute nel regolamento (CE) n. 1371/2007.
Ulteriori competenze sono state assegnate all'Autorità dei Trasporti dal decreto legislativo n. 136 del 2018 (AG 40):
può chiedere informazioni al gestore dell'infrastruttura nel caso di indisponibilità della capacità di infrastruttura determinata da lavori di manutenzione non programmata.
Il decreto legislativo n. 136 del 2018 (AG 40), con il quale si dispone il recepimento della direttiva UE 2016/2370, ha abrogato la licenza nazionale per il trasporto ferroviario di passeggeri attuando pertanto la completa liberalizzazione del traffico ferroviario nell'Unione europea.
L'accesso e l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, ai fini dell'esercizio del trasporto ferroviario, è consentito a condizione che ciascuna impresa ferroviaria dimostri: di essere titolare della licenza corrispondente al servizio da prestare, il possesso del certificato di sicurezza rilasciato dall'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, ANSF (le cui funzioni sono in fase di trasferimento all'ANSFISA), e di aver concluso, in base al diritto pubblico o privato, la stipula del contratto di utilizzo dell'infrastruttura.
Il decreto-legge n. 109 del 2018 ha previsto la soppressione dell'ANSF e il trasferimento sia del personale che delle funzioni alla nuova Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali (ANSFISA).I poteri dell'ANSFISA sono stati modificati dall'articolo 4, comma 6-bis del decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito dalla legge 18 novembre 2019, n. 132
Con riferimento all'attuazione della prima misura, relativa al rinnovo del sistema frenante dei carri la Commissione europea ha autorizzato l'incentivo con la Decisione del 18 dicembre 2018. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha adottato il decreto attuativo richiesto per 'assegnazione delle risorse (decreto direttoriale MIT del 7 gennaio 2019). Si prevede inoltre che "in caso di stanziamento di ulteriori risorse finanziarie per le suddette annualità o per le successive queste eventuali risorse saranno assegnate ai sensi delle disposizioni del citato decreto direttoriale".
Con riferimento alla situazione relativa alla sicurezza ferroviaria, nel corso della legislatura, la Commissione ha svolto un ciclo di audizioni. E' stata svolta il 26 febbraio 2020 l'audizione di Rete ferroviaria italiana, mentre il 3 marzo è stata audita l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie.
Rfi ha illustrato i dati relativi alla sicurezza ferroviaria per l'anno 2019 dando conto dei valori stabiliti a livello europeo come obiettivi comuni di sicurezza (largamente rispettati) e come valori di riferimento nazionali. Tali ultimi valori adattano i livelli massimi europei al livello dei risultati raggiunti e quindi attesi dagli operatori nazionali, come limiti di accettabilità del rischio. Rete ferroviaria rispetta con ampi margini i principali valori di riferimento nazionali (ad eccezione del parametro concernente i soggetti che attraversano indebitamente la sede ferroviaria, il cui dato di riferimento non era stato, al momento dell'audizione, depurato dai suicidi che non dovrebbero essere computati ai fini del calcolo dell'indicatore). La sicurezza della rete risulta essere in linea con i migliori Paesi europei (ancorché vi siano condotte scorrette degli utenti, con particolare riguardo agli incidenti derivanti dell'attraversamento improprio dei passaggi a livello, che incidono sui risultati complessivi). L'audizione dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, dopo una sintetica ricostruzione delle competenze dell'Agenzia, e dei principi che ispirano la sicurezza ferroviaria nell'ambito dell'attività regolamentare in capo all'ANSF (facendo in particolare riferimento al decreto n 1/2009, "Attribuzioni in materia di sicurezza delle circolazione ferroviaria", successivamente modificato dal decreto 4/2012) si è principalmente concentrata sull'incidente ferroviario verificatosi il 6 febbraio 2020.
Il decreto legislativo n. 50 del 2019 in materia di sicurezza ferroviaria
In materia di sicurezza ferroviaria, con il decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 50 di attuazione della direttiva UE n.798/2016, in vigore dal 16 giugno 2019, è stata definita una nuova disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria prevedendosi l'abrogazione del decreto legislativo n. 167 del 2007 che, come successivamente modificato dal decreto legislativo n. 43 del 2011, rappresentava la precedente disciplina relativa alla sicurezza ferroviaria (anche'essa, peraltro, derivante dal recepimento di direttive europee).
Diversamente da quanto prevede la direttiva in via generale, ma utilizzando la facoltà concessa agli Stati membri dal paragrafo 4 dell'articolo 2 della direttiva (sopra descritto), il comma 4 dell'articolo 2 prevede che le disposizioni del decreto legislativo si applichino anche alle reti ferroviarie isolate adibite a servizi ferroviari locali, che saranno individuate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo. In via transitoria, in attesa dell'emanazione di tale decreto, sono considerate isolate tutte le reti che non sono ricomprese nell'Allegato A al DM 5 agosto 2016 (che individua le reti interconnesse), e non si applicano gli articoli 7, 9, 10 e 11. In attuazione di tale disposizione le reti ferroviarie isolate sono state individuate con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 347/2019.
La gestione del rischio è uno degli elementi di novità della direttiva, in quanto è richiesto, come principio generale, a tutti gli attori individuati dallo schema che operano nel settore ferroviario (e non solo ai principali, ossia imprese ferroviarie e gestori delle infrastrutture, come nel regime di cui al decreto legislativo n. 167 del 2007) di adottare le misure per far fronte al rischio e di segnalare tali rischi alle parti, all'ANSFISA e all'Organismo investigativo nazionale.
Il MIT e l'ANSFISA (la nuova Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali) sono i soggetti competenti per lo sviluppo ed il miglioramento della sicurezza dell'infrastruttura.
Il decreto-legge n. 109 del 2018 ha previsto la soppressione della preesistente Agenzia (ANSF) e il trasferimento sia del personale che delle funzioni alla nuova Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali ( ANSFISA).
All'ANSFISA viene affidata in generale una funzione di controllo sui gestori dell'infrastruttura e sulle imprese ferroviarie, affinché mettano in atto le necessarie misure di controllo del rischio, applichino la normativa UE e nazionale e istituiscano i sistemi di gestione della sicurezza. Lo schema disciplina in dettaglio i poteri dell'ANSFISA in materia di sicurezza ferroviaria (si veda in proposito l'apposito paragrafo).
I poteri dell'ANSFISA sono stati oggetto di modifica dall'articolo 4, comma 6-bis del decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito dalla legge 18 novembre 2019, n. 132.
Il certificato unico di sicurezza e l'autorizzazione di sicurezza. Gli obblighi dei manutentori
Il certificato è finalizzato a fornire la prova che l'impresa ferroviaria abbia un proprio sistema di gestione della sicurezza e sia in grado di operare in modo sicuro nell'area di esercizio prevista. Il certificato specifica il tipo e la portata delle attività ferroviarie in oggetto e l'area di esercizio. Si tratta pertanto di un processo che viene centralizzato a livello europeo, in quanto il certificato di sicurezza sarà ottenibile tramite uno sportello unico europeo denominato One Stop Shop (OSS), come previsto dal Regolamento UE 2016/796 istitutivo dell'ERA, e potrà anche consentire un'area di esercizio in uno o più Stati membri. Nel caso di soggetti che eserciscono il servizio ferroviario sul territorio nazionale la certificazione può essere rilasciata, con valore esclusivamente circoscritto alle reti di riferimento, dall'ANSFISA.
L'Agenzia nazionale per la sicurezza ferroviaria: dall'ANSF all'ANSFISA
L'istituzione di un'Agenzia nazionale per la sicurezza ferroviaria (ANSF), avvenuta in italia con il decreto legislativo n. 162 del 2007, discende dal recepimento del "secondo pacchetto ferroviario" che prevedeva, tra l'altro, l'istituzione in ciascuno Stato membro di un'agenzia per la sicurezza per le funzioni pubblicistiche relative alla sicurezza ferroviaria.
Nel corso della presente legislatura con l'articolo 12 del decreto-legge n. 109 del 2018 (c.d. decreto Genova) l'Agenzia è stata soppressa e le sue funzioni sono state trasferite all'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali (ANSFISA) che "succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi al predetto ente e ne acquisisce le risorse umane, strumentali e finanziarie".
La nuova Agenzia, con riguardo al settore ferroviario, svolge i compiti e le funzioni, anche di regolamentazione tecnica, per essa previsti dal decreto legislativo n. 50 del 2019 recante attuazione della direttiva (UE) 2016/798 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 maggio 2016 sulla sicurezza delle ferrovie e dal decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 57 attuativo della direttiva (UE) 2016/797 relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario dell'Unione europea.
Il medesimo decreto-legge n.109 del 2018 ha trasferito inoltre all'Agenzia le funzioni ispettive e di vigilanza sui sistemi di trasporto rapido di massa precedentemente esercitate dagli uffici speciali trasporti a impianti fissi (USTIF) del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, stabilendo che l'Agenzia, con proprio decreto, disciplini i requisiti per il rilascio dell'autorizzazione di sicurezza relativa al sistema di trasporto costituito dall'infrastruttura e dal materiale rotabile.
In linea di principio l'ANSFISA nel settore ferroviario provvede:
1) mettere in atto le necessarie misure di controllo del rischio, ove appropriato cooperando con i soggetti coinvolti;
3) istituire sistemi di gestione della sicurezza;
c) affinché ciascun gestore dell'infrastruttura e ciascuna impresa ferroviaria siano responsabili della propria parte di sistema e del relativo funzionamento in sicurezza, compresa la fornitura di materiali e l'appalto di servizi, nei confronti di utenti, clienti, lavoratori interessati e altri soggetti, fatta salva la responsabilità civile ai sensi delle disposizioni giuridiche nazionali;
e) a supportare l'ERA nelle sue attività di monitoraggio dell'evoluzione della sicurezza ferroviaria a livello dell'Unione europea (art. 4, comma 2 , del decreto legislativo n. 50 del 2019).
Le specifiche funzioni dell'ANSFISA con riguardo al settore ferroviario sono indicate all'articolo 16 del decreto legislativo n. 50 che precisa che spettino all'ANSFISA i seguenti compiti:
a) promuovere il riordino e sovrintendere all'emanazione di norme tecniche e standard anche con riguardo al trasporto di merci e passeggeri nonché vigilare sulla relativa applicazione;
b) controllare, promuovere e, se necessario disporre, che i gestori delle infrastrutture e le imprese ferroviarie emanino disposizioni e prescrizioni di esercizio;
f) coadiuvare l'ERA (ossia l'agenzia europea per la sicurezza delle ferrovie) nel rilascio, nel rinnovo, nella modifica e nella revoca delle autorizzazioni d'immissione sul mercato del veicolo e delle autorizzazioni del tipo di veicoli;
i) coadiuvare l'ERA nel rilascio, nel rinnovo, nella modifica e nella revoca dei certificati di sicurezza unici di competenza dell'ERA;
l) rinnovare, modificare e revocare i certificati di sicurezza unici da essa rilasciati;
m) rinnovare, modificare e revocare le autorizzazioni di sicurezza rilasciate;
n) garantire la supervisione delle imprese ferroviarie e dei gestori dell'infrastruttura con riguardo a ll'obbligo permanente di usare un sistema di gestione della sicurezza;
o) rilasciare, rinnovare, modificare e revocare le licenze di conduzione treni;
r) rilasciare, su richiesta dell'interessato, l'autorizzazione all'utilizzo di un'applicazione generica dopo aver verificato le attività effettuate dall'organismo indipendente ferroviario prescelto dal fabbricante o dal suo mandatario stabilito nell'Unione europea, dall'ente appaltante, dall'impresa ferroviaria o dal gestore dell'infra-struttura interessato;
s) verificare che i veicoli siano debitamente immatricolati e che le informazioni in materia di sicurezza contenute nei registri dei veicoli e dell'infrastruttura;
z) impartire, ai gestori delle infrastrutture, alle imprese ferroviarie, e se del caso agli altri soggetti, direttive e raccomandazioni in materia di sicurezza, nonché in ordine ad accorgimenti e procedure necessarie ovvero utili al perseguimento della sicurezza ferroviaria;
aa) svolgere i compiti previsti dalla legge 9 agosto 2017, n. 128 sulle ferrovie turistiche e vigilare sulla sicurezza nel rispetto di quanto da essa stessa stabilito;
bb) svolgere i compiti derivanti dall' articolo 15-ter del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, per le reti funzionalmente isolate e rilasciare i certificati e le autorizzazioni,valutando le misure mitigative o compensative proposte dai richiedenti sulla base di una analisi del rischio che tenga conto delle caratteristiche della tratta ferroviaria, dei veicoli e del tipo di esercizio e disciplinando con atti propri le modalità di applicazione a tali reti dei principi in materia di sicurezza ferroviaria.
cc) riconoscere gli Organismi indipendenti ferroviari (OIF);
L'ANSFISA provvede inoltre affinché le imprese ferroviarie e i gestori dell'infrastruttura nonché il loro personale addetto a compiti di sicurezza essenziali beneficino di un accesso equo e non discriminatorio alle strutture di formazione, qualora tale formazione sia necessaria per l'esercizio dei servizi sul sistema ferroviario, provvedendo inoltre al riconoscimento delle strutture di formazione e vigilando sulla loro attività.
L'ANSFISA pubblica annualmente una relazione sulle attività svolte nell'anno precedente sulle reti interconnesse del sistema ferroviario italiano e la trasmette, entro il 30 settembre, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e all'ERA.
In attesa della operatività dell'ANSFISA le funzioni in materia di sicurezza ferroviaria continuano ad essere svolte dall'ANSF. Nella GU del 16 aprile 2020, sono stati pubblicati due decreti interministeriali per il funzionamento dell'ANSFISA, che entrano entrambi in vigore dal 01/05/2020:
In precedenza, alcune note del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (prot. 7655 del 21 novembre 2016 e prot. 7922 del 2 dicembre 2016) avevano impartito specifiche disposizioni per l'adeguamento dei livelli di sicurezza delle reti isolate. Era quindi intervenuto il decreto-legge n. 148 del 2017 (art. 15- ter) che aveva espressamente previsto l'assoggettamento anche delle reti isolate alle norme generali previste per la sicurezza ferroviaria, a partire dal 30 giugno 2019. E' stato anche stabilito che l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ( ANSF) dovesse individuare, entro il 31 dicembre 2018, le norme tecniche e gli standard di sicurezza applicabili alle reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario nonché ai gestori del servizio che operano su tali reti, tenendo conto delle caratteristiche delle tratte ferroviarie, dei rotabili e del servizio di trasporto. Dopo aver svolto una consultazione pubblica sulla bozza di decreto, ANSF ha emanato il decreto n. 1 del 2019 contenente le n orme tecniche e gli standard di sicurezza applicabili alle reti funzionalmente isolate. A decorrere dal 30 giugno 2019, alle reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario nonché ai gestori del servizio che operano su tali reti si applicheranno in materia di sicurezza le disposizioni così adottate. Nel rilasciare le autorizzazioni di propria competenza inoltre l'ANSF valuta le misure mitigative o compensative proposte dai gestori del servizio sulla base di una analisi del rischio che tenga conto delle caratteristiche della tratta ferroviaria, dei rotabili e del servizio di trasporto.
Si ricorda che le reti ferroviarie isolate sono state individuate con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 347/2019, (come previsto dall'articolo dell'articolo 2, comma 4, del citato decreto legislativo) e che le modifiche all'elenco ivi indicato saranno disposte con decreto dipartimentale.
Si ricorda che con riferimento alle risorse necessarie per l'adeguamento delle reti regionali agli standard di sicurezza previsti per la rete ferroviaria nazionale, il rappresentante del Governo, nella seduta della IX Commissione del 10 maggio 2017, in sede di esame del DL n. 50/2017, ha dichiarato che: "l'analisi svolta dalla competente direzione, sulla base di parametri standard di messa in sicurezza dell'infrastruttura ferroviaria per ciascuna tipologia, evidenzia che gli interventi indispensabili sulle ferrovie connesse ammontano a circa 300 milioni di euro mentre quelli concernenti le ferrovie isolate a 400 milioni. Per le ferrovie connesse sono state già stanziate le risorse necessarie nell'ambito del Piano Operativo MIT riferito al Fondo Sviluppo e Coesione, così come definite dalla delibera CIPE del 1 dicembre 2016,n. 54. Per quelli relativi alle ferrovie isolate saranno effettuati a valere sulle risorse previste dall'articolo 1, comma 140, della legge di bilancio per il 2017". Il Ministero ha altresì chiesto alle regioni di presentare entro il 30 giugno 2017 i progetti esecutivi a valle dei quali sarà possibile valutare possibili integrazioni delle risorse, sempre a valere sul citato comma 140, nel caso in cui il fabbisogno risultasse superiore alle previsioni.
Il 10 ottobre 2017 sono state firmate con 7 Regioni su 10 interessate, le convenzioni per l'assegnazione di 237 milioni di euro, per la realizzazione di interventi sulle reti ferroviarie regionali interconnesse in attuazione del Piano Nazionale della Sicurezza Ferroviaria. Le Regioni dovranno presentare progetti che riceveranno una valutazione ex ante da parte dell'Agenzia nazionale per la Sicurezza ferroviaria (ANSF) ed i lavori potranno essere realizzati nella maggior parte dei casi nel biennio 2018-2019. Le Regioni coinvolte sono: Puglia, Campania, Abruzzo, Emilia Romagna, Toscana, Lombardia, Friuli Venezia Giulia. Altri 17 mln € sono stati assegnati alle altre Regioni coinvolte (Veneto, Piemonte e Umbria).
Le ferrovie regionali interconnesse alla rete nazionale e le reti ferroviarie isolate
Aggiornamento 2018/2019 del Contratto di programma 2017-2021- parte investimenti tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la società Rete ferroviaria italiana Spa