Source: http://www.energyregulationquarterly.ca/fr/articles/the-avista-and-east-west-tie-cases-and-their-implications-for-the-governance-of-the-electricity-sector-in-ontario
Timestamp: 2019-12-07 01:03:11+00:00
Document Index: 78774389

Matched Legal Cases: ['arti25', 'art 4', 'art 2', 'art 2', 'art 4', 'art 96', 'art 28', 'art 97', 'art 1', 'art 1', 'art 1', 'art 27', 'art 25']

L’affaire Avista ainsi que celle du raccordement électrique est-ouest et leurs répercussions sur la gouvernance du secteur de l’électricité en Ontario - Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie
Auteur : Robert B. Warren | juillet 2019 – Volume 7, numéro 2 2019
Deux affaires récentes ont fait ressortir une grave faiblesse dans la gouvernance du secteur de l’électricité en Ontario. Ces affaires illustrent non seulement les effets négatifs immédiats de l’ingérence du gouvernement dans des affaires précises, mais aussi les dommages plus profonds qu’inflige le rôle du gouvernement à la gouvernance de ce secteur dans son ensemble.
La première affaire porte sur le rejet par les autorités de règlementation de certains États américains de la tentative de Hydro One Limited (« Hydro One ») d’acquérir les actions d’Avista Corporation (« Avista ») (ci-après appelée « l’affaire Avista »). La deuxième affaire concerne l’intervention de la province dans les demandes présentées à la Commission de l’énergie de l’Ontario (« CEO ») en vue d’obtenir l’autorisation de construire une ligne de transport dans le Nord-Ouest de l’Ontario (ci-après appelée l’affaire du « raccordement électrique est-ouest » ou « REEO »). Ces deux affaires diffèrent superficiellement, mais sont similaires sur un point crucial.
Dans l’affaire Avista, la province n’est pas intervenue directement pour influer sur l’issue du processus de règlementation de l’État; elle a plutôt imposé les arrangements de gouvernance à Hydro One, arrangements qui ont amené la Washington Utilities and Transportation Commission (« WUTC ») de l’État de Washington à refuser l’acquisition proposée. Par contre, dans l’affaire du REEO, la province est intervenue directement pour dicter le résultat du processus règlementaire de la CEO.
Les deux affaires ont toutefois en commun l’ingérence du gouvernement provincial dans la gouvernance du secteur de l’électricité, dans un cas en tant qu’actionnaire de Hydro One, et dans l’autre, en tant que gouvernement exerçant un pouvoir directif. Dans les deux affaires, l’ingérence du gouvernement a eu des répercussions financières négatives. Dans l’affaire Avista, Hydro One doit verser une indemnité de résiliation de 103 millions de dollars en raison du refus d’approuver l’acquisition. Quant à elle, l’affaire du REEO pourrait résulter en une augmentation du coût de la ligne de transport d’au moins 100 à 125 millions de dollars.
Toutefois, les répercussions financières négatives des mesures prises par le gouvernement, bien qu’importantes, pourraient l’être moins à long terme que leurs effets sur la gouvernance du secteur de l’électricité en Ontario et sur la protection des intérêts des payeurs de tarifs. Par les mesures qu’il a prises dans l’affaire Avista, le gouvernement a influé sur les droits et les intérêts des actionnaires d’une manière qui ternit l’image de la province comme endroit sûr où l’on peut investir, ce qui pourrait avoir des répercussions à long terme sur les investissements dans le secteur de l’électricité. En s’ingérant dans l’affaire du REEO, le gouvernement a, entre autres choses, miné l’indépendance de la Commission de l’énergie de l’Ontario (« CEO ») et l’intégrité du système de règlementation. Cette situation pourrait à son tour avoir des répercussions négatives sur les investissements dans le secteur.
Le présent document est divisé en plusieurs sections :
Dans la première, je décris les affaires Avista et du REEO.
Dans la deuxième section, j’expose les principes qui, à mon avis, devraient s’appliquer à la gouvernance dans le secteur de l’électricité et les raisons pour lesquelles le respect de ces principes est important.
Troisièmement, je discute de la gouvernance du secteur de l’électricité et de ce que nous apprennent les affaires Avista et du REEO sur l’état actuel de la gouvernance dans ce secteur.
Dans la dernière section, je discute des changements à apporter à la gouvernance du secteur de l’électricité pour protéger les intérêts des payeurs de tarifs ainsi que la réputation de la province et du secteur de l’électricité comme lieux d’investissement.
I. LES AFFAIRES AVISTA ET DU REEO
(A) L’affaire Avista
Avant d’examiner la transaction liée à Avista et son traitement règlementaire, il est nécessaire de fournir des renseignements généraux sur la structure de propriété et les conventions de gouvernance de Hydro One.
i. La structure de gouvernance de Hydro One
Hydro One est une société constituée en vertu de la Loi sur les sociétés par actions de l’Ontario dont le seul actionnaire était le gouvernement de l’Ontario. En 2015 cependant, le gouvernement libéral de l’époque a décidé de vendre une partie de sa participation dans Hydro One. Les raisons évoquées pour justifier cette décision étaient, premièrement, d’utiliser les revenus générés par la vente afin de financer des améliorations à l’infrastructure et, deuxièmement (pour reprendre les termes de la convention de gouvernance entre Hydro One et le gouvernement), de « renforcer le rendement à long terme de Hydro One »1 [traduction].
La décision du gouvernement de vendre une partie de sa participation dans Hydro One a été controversée. Les partis d’opposition de l’époque, entre autres, ont formulé deux grandes critiques à ce sujet. La première était que la vente priverait la province d’un flux continu de recettes, un flux qui, à long terme, serait plus précieux que le gain en capital immédiat. Cette critique, en termes simples, était que la vente n’avait aucun sens du point de vue économique : un gouvernement qui pouvait emprunter de l’argent à moins de 3 % ne devrait pas vendre un actif dont le rendement est constamment supérieur à 10 % afin d’investir dans une nouvelle infrastructure. En procédant à la vente, le gouvernement a, en fait, ignoré cette critique. Je reviendrai d’ailleurs sur ce point un peu plus loin.
La deuxième critique était que la perte du contrôle gouvernemental sur Hydro One exposerait les payeurs de tarifs au risque d’une augmentation tarifaire2. Le gouvernement a affirmé, à juste titre à mon avis, que ce dernier argument n’avait aucun fondement factuel puisque les tarifs de Hydro One étaient fixés par la CEO, théoriquement un organisme de règlementation indépendant3.
Afin de faire taire les critiques selon lesquelles le fait de détenir moins de 100 % des actions de Hydro One pourrait exposer les payeurs de tarifs ontariens à des risques, le gouvernement a mis en place un mécanisme lui permettant de conserver un certain contrôle sur Hydro One après la vente.
Le mécanisme choisi par le gouvernement était la convention de gouvernance entre Hydro One et le gouvernement (« la Convention de gouvernance »). Bien que le gouvernement ne détenait qu’environ 47 % des actions de Hydro One et n’avait le droit de nommer que 40 % des membres du conseil d’administration, la Convention de gouvernance permettait au gouvernement d’exiger que l’ensemble du conseil soit remplacé4.
La Convention de gouvernance avait deux objectifs fondamentalement contradictoires. D’une part, elle visait à donner au public l’assurance que, même si le gouvernement ne détenait que 47 % des actions de Hydro One, il pouvait exercer un certain contrôle sur les actions de Hydro One en ayant le pouvoir d’effectuer un changement au conseil d’administration. D’autre part, la Convention de gouvernance visait à persuader les investisseurs que Hydro One était « entièrement responsable de ses propres affaires »5, comme en était assurée la WUTC.
Trois articles de la Convention de gouvernance servent à illustrer ces objectifs contradictoires. L’article 2.1 de la Convention de gouvernance énonce les « principes de gouvernance », qui comprennent ce qui suit :
2.1.3 En ce qui concerne sa participation dans Hydro One, la province doit participer aux activités et aux affaires de Hydro One et des entités de Hydro One à titre d’investisseur et non de gestionnaire.6 [traduction]
L’article 2.3 de la Convention de gouvernance précise que les questions dont le conseil d’administration de Hydro One est responsable et à l’égard desquelles il a pleine autorité sont les suivantes :
[…] la nomination, la cessation d’emploi, la supervision et la rémunération du chef de la direction, du chef des finances et des autres hauts dirigeants de Hydro One et la rémunération des administrateurs […]7 [traduction]
En revanche, l’article 4.7.1 permettait au gouvernement d’exiger que Hydro One tienne une assemblée des actionnaires afin de révoquer tous les administrateurs8. Ce pouvoir va à l’encontre du concept, énoncé dans les articles susmentionnés, selon lequel le gouvernement n’est qu’un simple actionnaire, et Hydro One est une société privée indépendante qui n’est pas gérée ou dirigée par la province.
ii. L’acquisition proposée d’Avista
La transaction proposée entre Avista et Hydro One aurait permis à Hydro One, agissant par l’intermédiaire d’une filiale en propriété exclusive (Olympus Equity LLC), de conclure un accord visant l’acquisition de toutes les actions ordinaires en circulation d’Avista. Si la transaction avait eu lieu, Avista serait devenue une filiale indirecte en propriété exclusive de Hydro One.
La WUTC, s’appuyant sur la preuve qui lui a été fournie par Hydro One, a déclaré ce qui suit :
Tout au long de l’instance, les témoins de Hydro One nous ont assuré à maintes reprises que, malgré l’importante part de propriété de la province, Hydro One est une société privée cotée en bourse, entièrement responsable de ses propres affaires et dirigée par un conseil d’administration indépendant. Nous avons reçu l’assurance que la province de l’Ontario n’interviendrait pas dans la direction et la gestion de Hydro One9. [traduction]
Ces assurances étaient fondées, dans une large mesure, sur les dispositions de la Convention de gouvernance entre Hydro One et le gouvernement de l’Ontario.
La transaction a nécessité l’approbation des organismes de règlementation des États dans lesquels Avista exerçait ses activités10. Comme je l’ai déjà mentionné, aux fins de la présente analyse, je me concentre sur la décision règlementaire dans un seul de ces États, soit Washington.
Pour déterminer s’il y avait lieu d’approuver la transaction, la WUTC a appliqué deux critères. Le premier était de savoir si la transaction procurerait un avantage net aux clients d’Avista. Le second critère consistait à savoir si la transaction était conforme à l’intérêt public11.
Comme je l’ai déjà mentionné, Hydro One a fourni des éléments de preuve à la WUTC pour atténuer la perception selon laquelle la propriété de 47 % des actions de Hydro One par la province représentait un risque pour Avista et ses clients. L’essentiel de cette preuve était que Hydro One était protégée contre l’ingérence politique par les modalités de la Convention de gouvernance.
Nonobstant les assurances du gouvernement de l’Ontario et les dispositions de la Convention de gouvernance, la WUTC a appris (par des articles de presse et après la fin de l’audience d’approbation de la transaction, mais avant qu’une décision soit rendue) que le nouveau gouvernement conservateur avait décidé de s’ingérer dans la gouvernance de Hydro One. La WUTC a fait référence à une lettre d’entente datée du 11 juillet 201812 entre Hydro One et le gouvernement de l’Ontario en vertu de laquelle le chef de la direction de Hydro One serait immédiatement démis de ses fonctions et le conseil de Hydro One serait remplacé en entier le 15 août 2018. La WUTC a également fait référence à des articles de presse sur la promesse du Parti conservateur que, s’il était élu, il réduirait les tarifs de Hydro One de 12 %13. Enfin, la WUTC a fait référence au projet de loi 2, la loi qui, entre autres choses, permettait au gouvernement de fixer la rémunération des dirigeants de Hydro One14.
La WUTC a décrit ces « faits nouveaux » comme ayant « miné plus ou moins complètement les assurances qui nous avaient été données plus tôt concernant les risques potentiels associés à la participation importante dans Hydro One conservée par la province de l’Ontario » 15 [traduction].
Sur la base de ces informations à propos des mesures prises et proposées par le nouveau gouvernement, la WUTC a rouvert le dossier pour recevoir des preuves supplémentaires. Hydro One a fourni des preuves supplémentaires pour tenter de persuader la WUTC que, malgré les gestes du nouveau gouvernement provincial, les payeurs de tarifs d’Avista seraient protégés de l’impact de l’ingérence politique dans Hydro One.
La WUTC a toutefois rejeté la preuve de Hydro One concernant le risque d’ingérence politique. À ce sujet, elle a fait les constatations suivantes :
Hydro One demeure assujettie au contrôle de gestion de la province, et la province ne peut pas se limiter, ou se permettre de se limiter, au rôle « d’actionnaire », tel qu’il a été représenté à la Commission16.
Les administrateurs de Hydro One ne peuvent être considérés comme indépendants, et le rôle de la province ne se limite pas à celui d’un actionnaire minoritaire d’une société cotée en bourse17.
La Convention de gouvernance entre Hydro One et la province ne peut être considérée comme protégeant le statut de Hydro One en tant que société cotée en bourse18.
Le conseil d’administration de Hydro One a agi sans procéder à un examen de diligence raisonnable des répercussions négatives possibles des changements précipités d’orientation et de direction qu’il a acceptés. En fait, ces changements ont causé un préjudice à Hydro One et à ses actionnaires, ainsi qu’à Avista et à ses actionnaires19.
Le projet de loi 220 a conféré à la province un rôle direct et actif dans l’établissement et la surveillance continue de la rémunération des cadres supérieurs de Hydro One. Rien ne semble pouvoir empêcher que ce niveau d’ingérence ne se reproduise si les dirigeants du gouvernement devenaient insatisfaits à certains égards des décisions du nouveau conseil d’administration ou du nouveau chef de la direction, ou simplement en raison de considérations politiques, sans égard aux bonnes pratiques commerciales. La WUTC a en outre noté que d’autres mesures législatives pourraient être adoptées prochainement pour mettre en œuvre une réduction de 12 % des taux promise par le nouveau gouvernement. Selon la WUTC, « Hydro One continue d’être pleinement soumise au gouvernement provincial et à la volonté politique de ses dirigeants.21 [traduction].
La WUTC a conclu que :
[…] la preuve démontre que Hydro One n’est pas suffisamment indépendante de son ancien propriétaire et maintenant actionnaire principal, la province de l’Ontario, pour être un partenaire de fusion raisonnable et approprié pour Avista. Les événements qui ont suivi les élections provinciales de juin 2018 démontrent le risque concret et important que la transaction proposée comporte pour les clients d’Avista en raison de la participation dominante de la province de l’Ontario dans Hydro One et de la volonté du gouvernement provincial d’exercer sa position dominante d’une manière contraire aux meilleurs intérêts de Hydro One et, par le fait même, d’Avista, si Hydro One devait en être propriétaire. Les avantages financiers et autres pour les clients d’Avista et le grand public promis par la transaction, y compris les crédits tarifaires, sont insuffisants pour compenser les risques de préjudice auxquels les clients d’Avista seraient exposés si nous approuvions cette transaction.22 [traduction] [L’auteur du présent document a ajouté le soulignement].
Pour bien comprendre les implications de la décision d’Avista pour Hydro One et la gouvernance du secteur de l’électricité en Ontario, il est utile de citer un certain nombre des conclusions de la WUTC :
Le gouvernement provincial promet également de réduire les tarifs de Hydro One d’un pourcentage précis, apparemment sans avoir d’abord considéré l’impact que cela pourrait avoir sur la sécurité et la fiabilité des services fournis par Hydro One23.
Il n’est plus clair que Hydro One peut être considérée comme une société privée cotée en bourse. Bien qu’elle ne soit pas légalement une société d’État, Hydro One est manifestement assujettie au contrôle du pouvoir législatif de la province24.
Il semble que l’identité corporative de Hydro One en tant que société privée cotée en bourse dépend considérablement de l’identité du parti au pouvoir en Ontario ou même de la direction de ce parti25.
Peu après le changement de la direction de la majorité résultant de l’élection générale du 7 juin 2018 en Ontario, il est devenu évident que la force exécutoire de la Convention de gouvernance en tant que contrat exécutoire qui protégerait l’indépendance de Hydro One et sa liberté à l’égard des autorités politiques dépendait moins de son libellé que de l’identité du parti au pouvoir et de la volonté du conseil d’administration à appliquer les conditions de la Convention devant les tribunaux, si nécessaire26.
Compte tenu des événements qui se sont déjà produits, nous ne pouvons pas croire que la province ne prendra pas d’autres mesures sans tenir compte des conséquences néfastes qu’elles pourraient avoir pour Hydro One et Avista27.
Le caractère de Hydro One en tant que société cotée en bourse est sérieusement compromis en raison de l’ingérence de la province dans les affaires de l’entreprise28.
[Hydro One] ne peut tout simplement pas être considérée comme une société indépendante cotée en bourse dont le conseil d’administration possède suffisamment d’indépendance et de pouvoir pour protéger cette société contre toute ingérence politique susceptible de nuire à l’entreprise, et encore moins pour protéger Avista des conséquences de mauvaises décisions prises par Hydro One en raison des caprices politiques d’un parti contrôlant en Ontario29. [traduction]
Réduits à leur essence, ces résultats montrent qu’on ne peut pas faire confiance à la province pour honorer ses contrats. À mon avis, c’est dévastateur pour la réputation de la province en tant qu’endroit sûr où l’on peut investir.
La WUTC a également commenté les effets des gestes de la province sur la protection des intérêts des actionnaires. La WUTC a d’abord fait observer que « l’esprit et l’intention » de certaines dispositions de la Convention de gouvernance étaient de « protéger les droits de tous les actionnaires et d’empêcher un processus de destitution et de remplacement du conseil qui ferait passer les intérêts d’un actionnaire unique, la province, avant ceux des autres actionnaires » 30 [traduction]. Ayant fait cette observation, la WUTC a ensuite formulé les observations suivantes :
Le fait est que tous les actionnaires d’une société privée ont des droits égaux et que leurs droits doivent être reconnus dans tous les processus qui exigent leur participation. Dans cette affaire, leurs droits n’ont pas été respectés; ils n’ont pas eu l’occasion de faire part de leurs préoccupations au sujet de la destitution du chef de la direction et de l’ensemble du conseil d’administration. De plus, la renonciation à ces dispositions de la Convention de gouvernance dans un effort singulier pour mettre en œuvre le plus rapidement possible les résultats promis par le nouveau gouvernement provincial à l’approche des élections du 7 juin 2018 montre que Hydro One demeure très assujettie à l’autorité de la province et, en pratique, qu’elle relève de celle-ci. Elle ne peut tout simplement pas être considérée comme une société indépendante cotée en bourse dont le conseil d’administration possède suffisamment d’indépendance et de pouvoir pour protéger Hydro One contre toute ingérence politique susceptible de nuire à l’entreprise, et encore moins pour protéger Avista des conséquences de mauvaises décisions prises par Hydro One en raison des caprices politiques du parti au pouvoir en Ontario.31 [traduction]
À première vue, ces commentaires semblent sortir du cadre de l’intérêt de la WUTC. Il ne s’agissait pas d’une instance règlementaire portant sur les droits des actionnaires. Les commentaires peuvent également être injustes à l’égard de la haute direction de Hydro One, confrontée à la menace d’une loi si elle ne se conformait pas à la volonté du gouvernement. Ce qui importe, c’est que la volonté manifeste de la province de passer outre aux intérêts des actionnaires donne à penser que la nature de la gouvernance d’entreprise de Hydro One, le plus important service public de distribution et de transport de la province, est maintenant une question d’intérêt pour la gouvernance du secteur de l’électricité dans son ensemble. Je traite des implications de ce point ci-dessous.
Hydro One a demandé l’annulation de la décision de la WUTC, mais elle n’a pas réussi à le faire32.
(B) L’affaire du raccordement électrique est-ouest
En 2010, le plan énergétique à long terme du gouvernement a fait ressortir le besoin d’une ligne de transport améliorée entre Wawa et Thunder Bay. L’organisme qui est maintenant devenu la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (« SIERE ») avait à l’origine déclaré que la ligne électrique est-ouest devrait être en service pour 2018. Par la suite, cet organisme a modifié la date de mise en service pour la reporter à 2020. Comme nous le verrons plus loin, la date prévue de mise en service de la ligne a été au cœur de l’audience des demandes de construction en vertu de l’article 92 de la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario (« LCEO »).
L’aménagement de la ligne de transport d’électricité requise (ci-après appelée « REEO ») dans le Nord-Ouest de l’Ontario devait être assujetti à la nouvelle politique de la CEO en matière de développement du transport. Cette politique, énoncée dans le rapport intitulé Board Policy : Framework for Transmission Development Plans (politique de la Commission : cadre pour les plans de développement du réseau de transport), présente la conclusion de la CEO selon laquelle « la meilleure façon d’assurer l’efficacité économique sera de soumettre à la concurrence le service de transport »33 [traduction]. Dans cette politique, la CEO a également fait remarquer que les principes qu’elle utilise dans l’application de sa politique de transport comprenaient la « prévisibilité de la règlementation »34 [traduction]. Pour sa part, cette politique reflétait celle du gouvernement au sujet du développement du transport par voie concurrentielle35.
Le REEO a nécessité des améliorations au réseau existant de Hydro One Networks Inc. (« HONI »). Ces améliorations devaient être évaluées dans le cadre d’une demande déposée par HONI auprès de la CEO (la « demande de mise à niveau des installations connexes »). La demande de mise à niveau des installations connexes était un processus à la fois distinct, mais directement lié à la concurrence pour la construction du REEO. En effet, les retards dans l’achèvement de la mise à niveau des installations connexes pour des questions d’évaluation environnementale ont fait en sorte que la ligne de transport ne pouvait être en service avant la fin de 2021, quel que soit le résultat du processus concurrentiel mis en œuvre par la CEO pour le REEO.
En 2012, la CEO a mis sur pied un processus par lequel elle a divisé le travail au sujet du REEO en deux phases. La première phase, appelée « phase de désignation », prévoyait la réception des soumissions pour l’élaboration des travaux. La construction même du REEO a nécessité l’approbation (par la CEO) d’une demande de construction. La deuxième phase, que j’appelle la « phase de construction », devait commencer par le dépôt de cette demande.
En ce qui concerne l’étape de la désignation, la CEO a proposé qu’un soumissionnaire retenu soit autorisé à effectuer les travaux de développement (par exemple, la conception technique, la consultation autochtone, l’évaluation environnementale, etc.) et à recouvrer les coûts de ces travaux de développement auprès des consommateurs.
Six soumissionnaires ont soumis des propositions à l’étape de la désignation. Les propositions comprenaient un coût prévu pour les travaux de développement ainsi que pour les travaux de construction qui devaient avoir lieu au cours de la phase de construction.
L’entreprise Upper Canada Transmission Inc., exploitée sous le nom de NextBridge Infrastructure LP (« NB »), a été retenue pour les travaux de la phase de développement et a pu recouvrer 22,2 millions de dollars en frais de développement. NB avait estimé ses coûts de construction à environ 450 millions de dollars. En désignant NB pour effectuer les travaux de développement, la CEO a déclaré que la phase de construction des travaux serait ouverte à la concurrence36.
Dans sa décision et ordonnance du 20 décembre 2018, dont on traite en détail ci-dessous, la CEO a fait l’observation suivante :
Conformément au Transmission Policy Framework (cadre de la politique de transport), on précisait dans la décision de désignation que la désignation ne comportait pas le droit exclusif de construire la nouvelle ligne entre Wawa et Thunder Bay ni le droit exclusif de demander l’autorisation de construire. L’émetteur désigné n’était assuré que du recouvrement du montant prévu au budget pour le développement du projet. Par conséquent, un émetteur non désigné pourrait demander l’autorisation de construire la ligne entre Wawa et Thunder Bay puisqu’il n’y a pas de critères précis établis dans le cadre de la politique de transport pour empêcher cette situation. Cela permettrait à un émetteur non désigné de présenter une demande qui nécessiterait, vraisemblablement, une comparaison de l’autorisation de construire des demandes en fonction de la considération énoncée dans la loi.37 [traduction]
Comme je l’ai mentionné plus haut, la phase de construction du processus a débuté par une demande de construction du REEO. NB a déposé une demande de construction en vertu de l’article 92 de la LCEO. Dans sa soumission pour la phase de désignation, NB avait prévu un coût de construction de 450 millions de dollars. Dans sa demande de construction, l’entreprise prévoyait un coût de 737 millions de dollars, soit une augmentation d’environ 80 %.
Hydro One Networks Inc. (« HONI ») a déposé sa propre demande de construction de la ligne, à un coût prévu d’environ 642 millions de dollars.
NB a déposé auprès de la CEO une requête de rejet de la demande de HONI pour la construction de la ligne, requête qui, après une audience, a été rejetée38.
La CEO a regroupé les deux demandes de construction et la demande de mise à niveau des installations connexes en une seule instance, et une audience a eu lieu à ce sujet en octobre 2018. Les éléments de preuve présentés à l’audience indiquaient que les coûts de NB se situeraient entre 737 et 810 millions de dollars, tandis que ceux de Hydro One se situeraient entre 642 et 681 millions de dollars39.
Les critères que la CEO doit appliquer pour déterminer s’il y a lieu d’approuver une demande de construction pour une ligne de transport d’électricité sont énoncés au paragraphe 96 (2) de la LCEO. Ce paragraphe se lit comme suit :
Les intérêts des consommateurs en ce qui concerne les prix ainsi que la fiabilité et la qualité du service d’électricité.
S’il y a lieu et d’une manière compatible avec les politiques du gouvernement de l’Ontario, la promotion de l’utilisation de sources d’énergie renouvelable.40
Étant donné que les ressources d’énergie renouvelable n’étaient pas une considération pertinente dans les circonstances des demandes de NB et de HONI, la CEO s’est limitée à une seule considération, à savoir les intérêts des consommateurs en ce qui concerne les prix ainsi que la fiabilité et la qualité du service d’électricité.
Malgré cette compétence restreinte, les parties à l’audience des demandes à l’appui de NB se sont concentrées sur trois questions qui n’étaient pas liées au prix du service d’électricité. L’une d’entre elles portait sur la détermination du candidat qui pourrait mettre la ligne en service d’ici 2020. La deuxième consistait à savoir lequel des demandeurs conférait le plus d’avantages aux groupes autochtones et avait consulté ceux-ci de façon la plus complète. La troisième question portait sur l’état d’avancement des approbations d’évaluation environnementale (« EE ») requises pour la construction de la ligne.
La CEO a rendu une décision sur ces demandes le 20 décembre 201841. C’est ce que j’appellerai la « première décision d’autorisation de construire ». Il est important de souligner le fait que cette décision n’a pas accordé le droit de construire le REEO.
Dans la première décision d’autorisation de construire, la CEO s’est d’abord penchée sur l’obligation de consulter et les questions liées à l’évaluation environnementale. En ce qui concerne le premier objet d’examen, la CEO s’est appuyée sur la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Carrier Sekani42 pour conclure que son rôle en matière de consultation était limité par le libellé des articles 92 et 96 de la LCEO. La CEO a conclu qu’elle était tenue de « suivre l’intention de l’Assemblée législative et de limiter son examen aux questions énoncées au paragraphe 96 (2) de la Loi » [traduction]43. Comme je l’ai indiqué plus haut, il s’agissait, dans les circonstances des deux demandes, de l’incidence des propositions sur le prix de l’électricité ainsi que sur la fiabilité et la qualité du service.
La CEO a également statué que sa compétence en matière d’environnement se limitait également à l’incidence, le cas échéant, sur les questions de prix, de fiabilité et de qualité du service d’électricité lorsque celles-ci peuvent avoir une incidence sur les coûts et le calendrier d’un projet44.
En examinant les critères énoncés au paragraphe 96 (2), la CEO a conclu que « les deux projets sont acceptables du point de vue de la fiabilité et de la qualité du service d’électricité. Par conséquent, les prix détermineront quel demandeur se verra accorder l’autorisation de construire la nouvelle ligne de transport »45 [traduction].
En ce qui concerne la date de mise en service, la CEO a conclu qu’en raison du calendrier des approbations environnementales requises pour le projet des installations connexes, la date de mise en service de 2020 n’était plus pertinente et que les deux projets pouvaient être en service à la fin de 202146.
Pour ce qui est de la question de la consultation des communautés autochtones et des avantages économiques pour celles-ci, la CEO a constaté que les deux demandeurs étaient en mesure de conclure des ententes satisfaisantes avec ces communautés47.
En ce qui concerne la question déterminante du prix, la CEO a pris la mesure inhabituelle d’offrir aux parties la possibilité de soumettre d’ici le 31 janvier 2019 un prix ne devant pas dépasser un montant déterminé (« NDPDMD »). La CEO a déclaré que le demandeur retenu devait accepter de ne pas demander le recouvrement sous forme de tarifs des montants supérieurs au prix NDPDMD qui avait été proposé48. En d’autres termes, ce prix NDPDMD devait servir de plafond pour le coût de construction de la ligne.
Le 30 janvier 2019, un décret a été publié enjoignant à la CEO de modifier le permis de transport de NB afin de lui permettre de construire le réseau de REEO49. Le décret a été publié en vertu de l’article 28.6.1 de la LCEO50, qui autorise le ministre de l’Énergie à donner des directives à la CEO relativement, entre autres, à la construction de lignes de transport.
Or, l’article 97.1, ajouté à la LCEO en 2016, limite le pouvoir de la CEO d’accorder des demandes d’autorisation de construire en vertu de l’article 92 de la LCEO dans les cas où une directive a été émise conformément à l’article 28.6.151. Ainsi, même si le décret ne pouvait pas se fonder sur l’article 28.6.1 pour accorder des autorisations de construire, ce fut toutefois son effet pratique. La CEO doit accorder l’autorisation de construire, mais il ne s’agit là que d’une simple formalité.
Le décret a fait en sorte que la présentation des prix NDPDMD à la CEO devenait sans objet. Ainsi, les payeurs de tarifs n’ont pas été en mesure de savoir combien le coût aurait pu être inférieur si NB et HONI avaient soumis des prix NDPDMD.
Par la suite, la CEO a rendu une décision et ordonnance, datée du 11 février 2019, en vertu de l’article 92 de la Loi, accordant à NB l’autorisation de construire requise par le décret52. C’est ce que j’appellerai la « décision finale d’autorisation de construire ».
Dans la décision finale d’autorisation de construire, la CEO s’est dite préoccupée par les coûts de construction avancés par NB. Elle a noté que les coûts sont passés de 409 millions de dollars au moment de la procédure de désignation à 737 millions de dollars au moment où NB a déposé sa demande d’autorisation de construire53. La CEO a également noté que NB n’avait pas déposé de mise à jour des coûts de construction depuis le dépôt de la demande, quelque 18 mois plus tôt54. C’était important parce que la preuve présentée à l’audience indiquait que les coûts de construction de NB étaient fixés en fonction d’une date de mise en service en 2020 et que les retards dans le calendrier de construction entraîneraient probablement une augmentation des coûts de construction.
Le résultat pratique du décret a donc été que la CEO a été forcée d’approuver la demande d’autorisation de construire de NB sans connaître l’impact de la proposition de NB sur le coût de construction du REEO. Comme le coût de la construction serait recouvré auprès des payeurs de tarifs, l’incidence sur ces derniers ne pouvait être connue. En d’autres termes, les payeurs de tarifs n’ont pas été en mesure de savoir combien le coût aurait pu être inférieur si NB et HONI avaient soumis les prix NDPDMD. La CEO a exprimé crûment ce résultat lorsqu’elle a déclaré dans la décision finale d’autorisation de construire que, « compte tenu de la directive, l’atténuation du risque pour les payeurs de tarifs par une analyse comparative de deux demandes concurrentes fondées sur les coûts n’est plus une option »55 [traduction]. La CEO a donc été obligée de rendre une décision d’autorisation de construire sans être en mesure de s’acquitter de son obligation, énoncée au paragraphe 96 (2) de la Loi, de tenir compte des intérêts des consommateurs en matière de prix au moment de décider d’approuver une demande d’autorisation de construire.
Les raisons ostensiblement évoquées pour justifier la publication du décret étaient, premièrement, que celui-ci « offrirait un niveau accru de certitude règlementaire pour les processus actuellement entrepris par la Commission de l’énergie de l’Ontario »56 [traduction]. Il s’agit là d’une justification troublante, étant donné que les processus de règlementation de la CEO ont été achevés dans les jours qui ont suivi, la seule incertitude étant celle de savoir lequel des deux concurrents offrirait le prix à ne pas dépasser le plus bas.
La deuxième raison évoquée à l’appui du décret était que « la participation économique des communautés autochtones est un objectif stratégique du gouvernement de l’Ontario et qu’un niveau accru de certitude règlementaire appuierait les partenariats conclus dans le cadre du projet de raccordement électrique est-ouest »57 [traduction]. Il s’agit là aussi d’un raisonnement troublant dans la mesure où NB et HONI avaient offert une participation économique aux communautés autochtones et que ni l’une ni l’autre de ces entreprises ne pouvait commencer la construction tant que les approbations environnementales requises n’étaient pas obtenues. Comme je l’ai déjà mentionné, la CEO, après avoir entendu la preuve des deux parties, a conclu, dans sa première décision d’autorisation de construire, que les deux parties étaient en mesure d’offrir des avantages économiques aux communautés autochtones.
Ni l’un ni l’autre de ces motifs énoncés dans le décret n’étaient étayés par la preuve qui avait été examinée par la CEO au cours de l’audience des demandes concurrentes d’autorisation de construire. La conclusion de la CEO, mentionnée ci-dessus, était qu’en raison des exigences des approbations d’évaluation environnementale pour la mise à niveau des installations connexes, ni Hydro One ni NB ne pouvaient mettre la ligne en service avant la fin de 2021. Par conséquent, les avantages économiques pour les communautés autochtones ne pouvaient pas être obtenus plus rapidement par NB que par Hydro One. La preuve révélait que Hydro One offrait aux communautés autochtones des avantages économiques égaux ou, dans un cas, supérieurs58 aux avantages économiques offerts par NB. Enfin, puisque la décision de la CEO sur les demandes d’autorisation de construire aurait vraisemblablement été rendue dans les jours suivant le dépôt des prix NDPDMD, le délai règlementaire pourrait être mesuré en jours, sinon en heures, tout au plus.
Le décret n’a fait aucune mention du coût de construction du REEO. Par conséquent, NB a accompli quelque chose qu’il n’aurait jamais pu accomplir dans sa demande d’autorisation de construire, à savoir qu’il n’avait aucune limite quant au coût de construction du REEO.
Bien qu’il n’en soit pas tenu compte dans le décret, il semble que le gouvernement ait pris la décision d’intervenir en se fondant sur les observations, écrites ou orales, que lui a présentées NB. Dès août 2018, NB avait écrit à deux ministres pour leur demander de lui accorder l’autorisation de construire la ligne, contournant ainsi la CEO, alors que son processus d’audience était sur le point de débuter. Le 21 janvier 2019, NB a envoyer une lettre au ministre de l’Énergie pour lui demander de nouveau cet allégement. Cette lettre fait référence à une lettre du 8 janvier 2019, dont une copie n’a pas été divulguée.
Dans les lettres que NB a adressées au gouvernement et qui ont été divulguées, NB a fourni des renseignements sur sa proposition et celle de HONI. L’information contenue dans ces lettres était parfois inexacte. Par exemple, dans sa lettre du 21 janvier 2019 au ministre de l’Énergie, du Développement du Nord et des Mines, NB déclarait que « le projet de Hydro One serait achevé beaucoup plus tard que celui de NB et du Bamkushwada Limited Partnership (BLP), ce qui entraînerait des retards et des pertes correspondantes dans le développement économique ainsi que des risques pour la fiabilité du service d’électricité »59 [traduction]. Comme l’indique sa décision et ordonnance du 20 décembre 2018, la CEO avait conclu que ni NB ni HONI ne mettraient la ligne en service d’électricité avant la fin de 2021 et qu’aucun des deux projets ne posait de risque pour la fiabilité du réseau électrique.
Dans cette même lettre, NB a inclus ce qu’il a décrit comme une « comparaison du coût net du projet »60. Cette comparaison comportait des hypothèses inexactes concernant les coûts de HONI, par exemple, les coûts supplémentaires liés à l’adoption d’un autre itinéraire.
Ce qui est important de retenir est que ni NB ni le gouvernement n’ont divulgué l’envoi ou le contenu des lettres au moment où elles ont été envoyées au gouvernement et dans des circonstances où elles pouvaient être examinées dans le cadre d’une instance publique où les intervenants pouvaient intervenir.
Le but de ces observations n’est pas de prétendre que la demande de Hydro One était supérieure à celle de NB. La preuve présentée au cours de l’instance de la CEO peut être évaluée sur le fond. Les conclusions de la CEO concernant les coûts de construction sont énoncés dans la première décision d’autorisation de construire et dans la décision finale d’autorisation de construire.
On peut soutenir que le processus de règlementation créé à l’origine par la CEO pour le développement du REEO était imparfait dès le départ. La décision de désignation a créé des avantages concurrentiels substantiels pour la partie qui s’est vu accorder le droit d’effectuer les travaux de développement. Pour donner effet à la politique de mise en concurrence pour la construction du REEO, toute partie autre que NB devrait surmonter ces avantages concurrentiels. Pour ce faire, la CEO devrait permettre à une partie concurrente de faire valoir ses arguments dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire. Cela entraînerait toutefois un certain retard règlementaire. Tout à son honneur, la CEO a reconnu, du moins implicitement, les problèmes du processus règlementaire initial qu’elle avait créé et a donné à NB et à HONI l’occasion de faire valoir leurs arguments. Cela signifiait qu’il y avait un processus transparent par lequel les propositions concurrentes pouvaient être examinées en détail. Autrement dit, la CEO avait donné effet à sa politique et à la politique du gouvernement de mettre en place des lignes de transport par voie concurrentielle. C’est l’intervention du gouvernement qui a annulé le processus et inversé la politique.
Les effets de la décision du gouvernement d’accorder effectivement à NB l’autorisation de construire le REEO sont les suivants :
L’autorisation de construire la ligne a été accordée en violation de l’obligation statutaire de la LCEO de tenir compte des intérêts des consommateurs en matière de prix;
De plus, compte tenu de la preuve présentée durant l’instance, le gouvernement a accordé l’autorisation de construire en sachant, d’après les conclusions de la CEO, qu’il en coûterait presque certainement plus cher que la proposition de rechange, de sorte que les payeurs de tarifs paieraient plus qu’ils n’auraient dû le faire;
La décision du gouvernement reposait sur des considérations qui étaient, selon les conclusions de la CEO, manifestement incorrectes, à savoir qu’elle mettrait fin aux retards et à l’incertitude règlementaires et permettrait aux groupes autochtones de profiter plus rapidement des avantages économiques;
Le gouvernement a miné le processus de règlementation de la CEO, notamment en annulant l’examen ouvert et transparent des preuves concurrentes et la possibilité pour les parties prenantes concernées d’exprimer leurs préoccupations.
En donnant suite à des renseignements non vérifiés soumis par NB, le gouvernement a violé les règles de justice naturelle qui sont censées régir les décisions dans le secteur de l’électricité touchant les intérêts des payeurs de tarifs;
Le gouvernement a abandonné la politique consistant à mettre en place des lignes de transport par voie concurrentielle, mais il l’a fait sans reconnaître qu’il l’avait fait.
II. GOUVERNANCE DANS LE SECTEUR PUBLIC
Dans la présente section, j’examine les principes de gouvernance dans le secteur public et les raisons pour lesquelles il est important de respecter ces principes.
L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) décrit la gouvernance dans le secteur public comme suit :
La gouvernance publique désigne les arrangements formels et informels qui déterminent comment les décisions publiques sont prises et comment les actions publiques sont menées, du point de vue du maintien des valeurs constitutionnelles d’un pays face à l’évolution des problèmes, des acteurs et des environnements.61
L’OCDE a commenté comme suit l’importance d’une bonne gouvernance pour les
La façon dont un organisme de règlementation est mis sur pied, dirigé, contrôlé, doté de ressources et tenu de rendre des comptes – y compris la nature des relations entre le décideur règlementaire, les acteurs politiques, le corps législatif, l’administration exécutive, les processus judiciaires et les entités règlementaires – renforce la confiance envers l’organisme et est cruciale pour l’efficacité globale de la règlementation. L’amélioration des mécanismes de gouvernance peut profiter à la collectivité en améliorant l’efficacité des organismes de règlementation et, en fin de compte, la réalisation d’importants objectifs de politique publique.62 [traduction]
L’OCDE, entre autres, a établi les caractéristiques suivantes des systèmes de règlementation efficaces :
Rendement 63 [traduction]
L’OCDE a également noté l’importance de la relation entre l’intégrité et l’indépendance de la règlementation, comme suit :
L’établissement d’un organisme de règlementation jouissant d’un certain degré d’indépendance (tant par rapport à ceux qu’il règlemente qu’à l’égard du gouvernement) peut accroître la confiance dans le fait que les décisions règlementaires sont prises avec intégrité. Un niveau élevé d’intégrité améliore les résultats des décisions règlementaires.64 [traduction]
Les considérations relatives à la bonne gouvernance des organismes de règlementation exigent nécessairement que l’on tienne compte de la relation entre le gouvernement et ces organismes. Pour cette raison, les principes de bonne gouvernance de l’OCDE peuvent s’appliquer à l’examen des modalités de gouvernance du secteur de l’électricité dans son ensemble et de l’incidence des affaires Avista et du REEO sur cette gouvernance.
III. LA GOUVERNANCE DU SECTEUR DE L’ÉLECTRICITÉ
La gouvernance des organismes de règlementation peut être définie comme suit :
Pour les organismes de règlementation, la gouvernance peut être définie, au sens large, comme étant les mécanismes ou les instruments, les processus et les relations par lesquels un organisme de règlementation est contrôlé et dirigé, et par lesquels ses décisions et ses actions sont mesurées et font l’objet d’une reddition de compte. Les mécanismes ou instruments comprendraient la législation applicable, toute règlementation connexe et les règles régissant les relations de l’organisme de règlementation avec le gouvernement, l’assemblée législative et les tribunaux. Il comprendrait également les structures, les règles et les pratiques de l’organisme de règlementation.65 [traduction]
Tout comme la nourriture et le logement, l’électricité est essentielle au bien-être des citoyens. Les gouvernements doivent veiller à ce qu’il y ait un approvisionnement suffisant en électricité à des prix abordables pour tous les citoyens. Pour atteindre ces objectifs, les gouvernements provinciaux ont créé une structure de gouvernance pour le secteur de l’électricité. La structure, créée par la législation et la règlementation connexe, définit les rôles respectifs du gouvernement et de ses deux organismes de règlementation, la CEO et la SIERE.
Dans sa conception initiale, la structure de gouvernance du secteur de l’électricité reposait sur un système par lequel un organisme de règlementation indépendant, la CEO, approuve les tarifs en fonction des preuves qui sont déposées dans le cadre d’instances publiques et qui peuvent être vérifiées par les payeurs de tarifs.
Encore une fois, telle qu’elle a été conçue à l’origine, la structure de gouvernance du secteur de l’électricité comportait les principaux éléments suivants :
La loi confère à la CEO le pouvoir d’approuver les tarifs exigés pour le transport et la distribution de l’électricité, ainsi que pour la construction de lignes de transport. La loi énonce les critères que la CEO doit appliquer. Elle précise également comment elle doit prendre ces décisions, c’est-à-dire au moyen d’une audience. Le fait qu’elle soit tenue de prendre ses décisions à l’occasion d’une audience signifie qu’elle a l’obligation de respecter les règles de justice naturelle.
Les décisions de la CEO peuvent faire l’objet d’un appel devant les tribunaux sur des questions de droit.
Pour ce qui est de la gouvernance dans le secteur de l’électricité et, en fait, de la gouvernance des organismes de règlementation de tous les secteurs, il est reconnu que le gouvernement peut établir des politiques que la CEO est tenue de suivre. Dans une société démocratique, il est essentiel que les organismes de règlementation soient sensibles aux politiques du gouvernement. Il peut y avoir des circonstances où l’intervention du gouvernement est nécessaire, par exemple pour assurer le respect d’une politique. Toutefois, une telle intervention devrait se faire d’une manière transparente.
Il existe toujours une certaine tension entre l’obligation d’être réactif, voire de mettre en œuvre des politiques, et le besoin d’indépendance. Toutefois, en l’absence d’instructions législatives précises, la façon dont la CEO interprète et applique ces politiques relève de son pouvoir discrétionnaire. Autrement dit, la façon dont la CEO interprète ces politiques à la lumière de son obligation légale d’établir, par exemple, des tarifs de transport et de distribution justes et raisonnables, relève de sa discrétion. Il est essentiel que la CEO fasse preuve d’ouverture et de transparence lorsqu’elle cherche à établir un équilibre entre l’obligation d’interpréter les politiques et l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
Dans ce contexte, l’article 1 de la LCEO illustre comment on peut atteindre cet équilibre entre les politiques gouvernementales et l’indépendance de la règlementation66. Dans la présente section, j’énonce les objectifs en fonction desquels la CEO doit s’orienter dans l’exercice de ses responsabilités en vertu de la loi. Les objectifs du gouvernement sont clairement énoncés, mais le pouvoir discrétionnaire quant à la façon d’atteindre ces objectifs conformément à ses obligations législatives est laissé à la CEO.
La relation entre le gouvernement et la CEO est formellement prescrite dans le « Protocole d’entente entre le ministre de l’Énergie et le président de la Commission de l’énergie de l’Ontario » (ci-après appelé le PE)67. L’article 1 du protocole d’entente énonce les « objectifs du présent protocole d’entente ». L’article 1.2 prévoit ce qui suit :
Le présent protocole d’entente n’a aucune incidence sur les pouvoirs ou responsabilités de la Commission de l’énergie de l’Ontario ou sur les pouvoirs ou responsabilités que des particuliers ou des entités tiennent de la Commission de l’énergie de l’Ontario, tels qu’ils sont énoncés dans les lois applicables ou en vertu de la loi, ni ne les modifie ou les limite.68
L’article 4 du protocole d’entente énonce les « principes directeurs ». L’article 4.1 se lit comme suit :
Le ministre reconnaît que la Commission est une entité prévue par la loi et que la Commission, le président et le comité de gestion exercent leurs pouvoirs et s’acquittent de leurs responsabilités conformément à la Loi et à toute autre loi applicable. Le ministre reconnaît également qu’à titre d’entité prévue par la loi, la Commission exerce ses pouvoirs et s’acquitte de ses responsabilités dans les limites des restrictions, contraintes et conditions qui découlent des lois applicables, de la qualité de tribunal indépendant quasi judiciaire de la Commission, voire des deux. Le ministre reconnaît que les décisions judiciaires ou quasi judiciaires et règlementaires de la Commission doivent être prises de façon indépendante et impartiale, et que le public doit les percevoir de la sorte. Les parties conviennent que le présent protocole et toutes les obligations qui y figurent doivent être interprétés et appliqués de façon compatible avec ce qui précède.69
Cette structure de base de la gouvernance du secteur de l’électricité a commencé à changer avec l’adoption, en 1998, de la première modification de la LCEO, qui permet au gouvernement de donner des directives à la CEO. Dans ce qui est maintenant l’article 27 de la LCEO, on prévoit que le gouvernement peut émettre des directives « sur la politique générale de la Commission et les objectifs qu’elle doit poursuivre ». Cet article prévoit que lorsque les directives sont publiées, le Commission est tenue de les mettre en œuvre70.
Ce qui est maintenant l’article 27 de la LCEO a servi, à une exception près, de modèle pour les modifications subséquentes de cette loi qui ont donné au gouvernement le pouvoir de donner des directives. Le libellé de ce qui est maintenant l’article 27 prévoit que les directives seront émises par le gouvernement et ensuite appliquées par la CEO. Concrètement, l’application des directives serait, dans la plupart des cas, prise en compte lors des audiences. Bien que les directives aient pour effet de limiter le pouvoir discrétionnaire de la CEO, la relation entre les exigences de la directive et l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission serait assujettie à la participation des intervenants dans un processus transparent. Ce processus n’a pas été suivi dans l’affaire du REEO, ce qui constitue un trait distinctif de l’affaire et de l’exercice par le gouvernement de son pouvoir directif.
Au cours des 15 années suivantes, la LCEO a été modifiée par l’ajout de dix (10) articles autorisant l’émission de directives. Bon nombre de ces directives visaient à permettre au gouvernement d’orienter la mise en œuvre de ses initiatives en matière d’énergie renouvelable et de conservation de l’énergie.
Le pouvoir de directive utilisé par le gouvernement dans l’affaire du REEO a été ajouté à LCEO par des modifications en 2016. Cette directive constitue une exception aux autres directives de la Loi en ce que, en vertu de l’article 97 de la Loi, son exercice prive la CEO de son pouvoir discrétionnaire d’approuver la construction de lignes de transport. Cette modification n’a fait l’objet d’aucune discussion ni en comité législatif ni à l’assemblée législative elle-même.
On peut soutenir que le nouveau gouvernement provincial a amené ce pouvoir d’émettre des directives à un tout autre niveau. La Loi de 2018 sur la responsabilisation de Hydro One71 a donné au gouvernement le pouvoir d’émettre des directives pour, entre autres choses, fixer la rémunération du chef de la direction de Hydro One. Le 1er février dernier, le gouvernement a d’ailleurs émis une directive le permettant72.
La Loi de 1998 sur l’électricité a également été modifiée pour donner au gouvernement le contrôle du contenu et de la mise en œuvre du plan énergétique à long terme73. Alors qu’à l’origine, la SIERE et la CEO étaient principalement responsables du contenu et de l’application du plan énergétique à long terme, les décisions concernant le contenu et l’application du plan relèvent maintenant du gouvernement.
Tout en apportant ces modifications, les gouvernements successifs (à l’exception des articles 28.0.1 et 97 de la LCEO) ont laissé intact le pouvoir discrétionnaire de la CEO d’exercer sa fonction principale d’approuver des tarifs justes et raisonnables. On peut soutenir que ces modifications ont eu pour effet de modifier sensiblement les modalités de gouvernance du secteur de l’électricité en insérant le gouvernement dans le processus décisionnel et en limitant le pouvoir discrétionnaire de la CEO. Toutefois, la CEO a conservé une certaine indépendance en ce sens qu’elle disposait d’un certain pouvoir discrétionnaire quant à la façon dont les directives devaient être appliquées. De plus, dans les cas où les directives ne s’appliquaient pas, le pouvoir discrétionnaire de la CEO demeurait inchangé. À mon avis, les affaires Avista et du REEO ont changé la donne.
Je me fonde sur les critères de l’OCDE pour examiner quelles sont les modalités de gouvernance du secteur de l’électricité. Je crois que ces mécanismes, tels qu’ils ont été conçus à l’origine, créés par une loi et un règlement, précisent les rôles distincts du gouvernement et de la CEO et assurent l’indépendance appropriée de la CEO. De plus, les arrangements exigent que les décisions touchant les payeurs de tarifs, et en particulier les coûts qu’ils doivent payer pour le service d’électricité, soient prises dans le cadre de processus ouverts et transparents, et que les preuves sur lesquelles s’appuient les décisions soient mises à la disposition du public pour examen et que la CEO soit responsable de ces décisions.
Les gouvernements de l’Ontario, tous partis confondus, ont une longue tradition d’intervention dans le secteur de l’électricité74, car ils en étaient en grande partie mécontents. Les gouvernements ont gelé, puis débloqué, les prix de l’électricité. Les gouvernements ont également réduit les prix de l’électricité. Dans son rapport de 2011 sur la Loi de 2009 sur l’énergie verte et l’économie verte du gouvernement ontarien, le vérificateur général a fait remarquer que « le gouvernement a créé un processus pour accélérer le développement de l’énergie renouvelable en donnant au ministre le pouvoir de remplacer bon nombre des processus habituels de planification et de surveillance règlementaire du gouvernement »75 [traduction]. Cette observation pourrait constituer un résumé utile de l’effet de la législation du Gouvernement dans le secteur de l’électricité à partir de 1998.
Le pouvoir de donner des directives a limité la capacité de la CEO d’agir en tant que décideur indépendant et quasi judiciaire. Toutefois, son utilisation du pouvoir de directive dans l’affaire du REEO a fait quelque chose de fondamentalement différent, à savoir outrepasser les processus de la CEO et prendre une décision sur la base de renseignements qui n’ont pas été vérifiés ou même, en fait, sur des renseignements qui se sont révélées incorrectes après vérification.
Ce qui ressort de l’affaire Avista, c’est que le gouvernement peut utiliser son pouvoir, en tant que principal actionnaire de Hydro One, pour influer sur la gouvernance du secteur. Il y a une certaine ironie à cela, car avant la privatisation partielle, le gouvernement de l’Ontario était le seul actionnaire de Hydro One et en avait donc le contrôle total. Toutefois, comme il est indiqué ailleurs dans le présent document, le gouvernement a conclu la Convention de gouvernance pour signifier qu’il limiterait son contrôle sur Hydro One à des considérations corporatives et commerciales, plutôt que politiques.
Dans ce contexte, deux questions se posent. La première est de savoir si, et dans l’affirmative dans quelle mesure, les principes de bonne gouvernance, en particulier ceux exprimés par l’OCDE, peuvent continuer à s’appliquer dans le secteur de l’électricité. La deuxième question est de savoir si les affaires Avista et du REEO représentent un changement important dans la gouvernance du secteur de l’électricité ou s’il s’agit simplement de l’aboutissement logique des changements dans la structure de gouvernance du secteur de l’électricité qui se sont produits au cours des 15 dernières années.
IV. LES AFFAIRES AVISTA ET DU REEO ET LA GOUVERNANCE DU SECTEUR DE L’ÉLECTRICITÉ
Comme je l’ai mentionné ci-dessus, le rôle du gouvernement provincial dans les affaires Avista et du REEO a entraîné des répercussions économiques négatives. Dans l’affaire Avista, le refus de la WUTC d’approuver la transaction signifiait que Hydro One devait payer des frais de résiliation de quelque 103 millions de dollars. Dans l’affaire du REEO, l’intervention du gouvernement pourrait entraîner une hausse de coûts de 100 à 120 millions de dollars pour la construction de la ligne de transport. Dans le cas de l’indemnité de résiliation liée à l’affaire Avista, le coût ne peut être refilé aux payeurs de tarifs, mais sera plutôt assumé par les contribuables. Dans le cas du REEO, les coûts de construction seront assumés par les payeurs de tarifs. Puisqu’il n’y a, à toutes fins pratiques, aucune distinction entre les contribuables et les payeurs de tarifs, il peut s’agir d’une distinction qui n’implique aucune différence.
Aux fins de la présente analyse, ce sont les effets indirects qui, à mon avis, sont les plus troublants. Le fait que le gouvernement provincial possède les plus vastes (et sans doute les plus importants) services publics de transport et de distribution signifie que la façon dont il exerce son pouvoir de propriété aura une incidence cruciale sur la gouvernance du secteur de l’électricité. Cela a été implicitement reconnu lorsque, dans le contexte de la vente des actions de Hydro One, le gouvernement a conclu la Convention de gouvernance.
Comme je l’ai déjà mentionné, la Convention de gouvernance visait à atteindre des objectifs contradictoires. D’une part, elle visait à rassurer le public sur le fait que le gouvernement conservait un contrôle suffisant pour pouvoir protéger les payeurs de tarifs contre les hausses tarifaires, soit une forme de protection inutile, comme je l’ai déjà mentionné, en raison du rôle de la CEO dans l’approbation des tarifs. D’autre part, et comme Hydro One l’a fait valoir dans l’affaire Avista, la Convention de gouvernance visait à rassurer les organismes de règlementation et les investisseurs que le gouvernement ne pouvait contrôler Hydro One.
Comme la WUTC l’a constaté, la Convention de gouvernance ne prévoyait aucune protection de l’indépendance de Hydro One. Le conseil d’administration de Hydro One a renoncé à cette protection prévue dans la Convention de gouvernance et a cédé au désir du gouvernement de congédier le chef de la direction et les membres du conseil. Le conseil d’administration l’a fait, semble-t-il, sous la menace d’une loi. De plus, le gouvernement a simplement outrepassé la Convention de gouvernance pour déposer un projet de loi lui donnant le pouvoir d’établir les niveaux de rémunération de la haute direction et du conseil de Hydro One.
La WUTC a reconnu implicitement que les conventions de gouvernance d’entreprise pour Hydro One, et en particulier le rôle du gouvernement en tant qu’actionnaire dans ces conventions, représentent maintenant des facteurs d’influence clés dans la gouvernance du secteur de l’électricité dans son ensemble.
Dans l’affaire du REEO, le gouvernement a utilisé son pouvoir pour contourner le processus d’audience de la CEO et faire fi de la protection des intérêts des payeurs de tarifs requise par la LCEO.
Comme je l’ai rappelé, les gouvernements de l’Ontario de tous les partis se sont ingérés dans le secteur de l’électricité, ce qui a souvent eu des conséquences néfastes. De plus, comme nous l’avons vu, la structure de gouvernance du secteur de l’électricité a fait l’objet de modifications au cours des 15 dernières années en vue de changer la relation entre le gouvernement et ses organismes de règlementation. Compte tenu de ce qui précède, certains allègueront que les affaires Avista et du REEO ne représentent rien de nouveau ou de différent quant à la nature des effets de l’ingérence du gouvernement dans la structure de gouvernance du secteur de l’électricité. Je pense cependant qu’ils le font de trois façons particulières :
C’est la première fois que le gouvernement s’est prévalu de son pouvoir d’émettre des directives pour dicter une décision de la CEO, c’est-à-dire pour annuler un processus qui avait été entrepris selon les règles de la justice naturelle;
C’est la première fois que l’ingérence du gouvernement dans les mécanismes de gouvernance d’entreprise de Hydro One a fait en sorte que ces mécanismes sont devenus un facteur d’influence dans la gouvernance du secteur de l’électricité dans son ensemble;
C’est la première fois que le gouvernement a utilisé une menace législative pour forcer la prise de décisions dans ce secteur.
L’évolution des structures de gouvernance dans le secteur de l’électricité et, en particulier, le rôle accru qu’y joue le gouvernement sont en soi préoccupants en ce qui a trait aux possibilités d’ingérence politique dans ce secteur et, par conséquent, aux risques que comporte ce secteur comme lieu d’investissement. À mon avis, les affaires Avista et du REEO ont fait ressortir ces préoccupations de façon marquée et, ce faisant, ont nui à la réputation de la province et du secteur de l’électricité comme lieu d’investissement sûr.
Par rapport aux principes de bonne gouvernance de l’OCDE, les mesures prises par le gouvernement dans les affaires Avista et du REEO ont échoué sur les points suivants :
En particulier dans le cas du REEO, les mesures du gouvernement n’ont pas été prises de façon transparente. Le processus de la CEO représentait l’essence même de la transparence, alors que l’ingérence du gouvernement allait complètement à l’encontre de cette transparence.
Encore une fois, particulièrement dans l’affaire du REEO, les mesures prises par le gouvernement ont annulé l’application des règles de justice naturelle qui étaient au cœur des mécanismes de gouvernance du secteur de l’électricité. Que le gouvernement soit légalement autorisé à faire ce qu’il a fait n’est pas la question. La structure de gouvernance du secteur de l’électricité a été conçue de manière à ce que les décisions touchant le prix de l’électricité payé par les consommateurs soient déterminées selon des processus régis par les règles de justice naturelle. L’ingérence du gouvernement a annulé la protection offerte par ces règles.
Dans les deux cas, l’ingérence du gouvernement n’a pas été fructueuse, si l’on en juge par l’incidence sur les prix payés pour l’électricité par les payeurs de tarifs et, indirectement, par les contribuables. Dans l’affaire Avista, l’ingérence a entraîné la résiliation d’un accord commercial au coût de 103 millions de dollars. Dans le cas du REEO, l’intervention du gouvernement coûtera plus cher aux payeurs de tarifs pour construire la ligne de transport.
Dans les deux cas, l’ingérence du gouvernement était fondée sur des considérations manifestement incorrectes. Dans l’affaire Avista, le congédiement du chef de la direction de Hydro One et des membres du conseil d’administration n’aura vraisemblablement pas d’effet important, voire aucun, sur les tarifs. Dans l’affaire du REEO, l’intervention n’accélérera pas le processus règlementaire et ne conférera vraisemblablement aucun avantage matériel aux communautés autochtones. L’intervention du gouvernement n’était pas fondée sur des faits.
L’intervention du gouvernement dans ces deux cas a touché deux instances règlementaires coûteuses. En d’autres termes, il en a résulté un gaspillage d’argent, de temps et d’efforts. L’intervention du gouvernement était, en d’autres termes, l’antithèse de l’efficacité.
L’ingérence du gouvernement dans l’affaire du REEO a privé l’organisme de règlementation et ses processus de leurs fonctions de reddition de compte et de certitude.
Comme je l’ai expliqué, l’OCDE a noté les liens qui existent entre la bonne gouvernance publique, l’investissement et le développement. Les conclusions de la WUTC seraient une lecture troublante pour quiconque envisage d’investir dans le secteur de l’électricité en Ontario. L’intervention du gouvernement dans l’affaire du REEO signifie que les investisseurs ne peuvent avoir confiance ni dans les décisions de la CEO, ni dans les processus de prise de ces décisions. L’intervention du gouvernement est une invitation à contourner ces processus. Les investisseurs potentiels ne peuvent avoir l’assurance que le gouvernement en place n’interviendra pas pour agir d’une manière qui diminue la valeur de leurs investissements. La confiance dans l’indépendance et l’intégrité du processus règlementaire est particulièrement importante à un moment où le secteur de l’électricité connaît des changements fondamentaux et où l’investissement dans les nouvelles technologies sera essentiel.
J’ai noté plus haut que la privatisation partielle de Hydro One a été critiquée pour des raisons économiques. On soutient qu’un nouveau gouvernement a le droit d’annuler une décision d’un gouvernement précédent s’il considère celle-ci erronée. Toutefois, ce n’est pas ce qui s’est passé dans l’affaire Avista. Le nouveau gouvernement n’a pas annulé la privatisation; en fait, il a fourni à la WUTC la preuve qu’il continue de la soutenir. Il est toutefois intervenu pour influer sur l’un des résultats de la privatisation, à savoir la capacité de fixer la rémunération de la haute direction, ce qui a pénalisé Hydro One et tous ses actionnaires en obligeant l’entreprise à payer une indemnité de résiliation d’accord commercial.
Il y a également un argument selon lequel les investisseurs devraient se méfier des gouvernements canadiens étant donné l’absence explicite de garantie constitutionnelle de la propriété privée et la primauté des décisions législatives. Dans l’affaire Avista, l’existence de l’accord de gouvernance laisse entendre que le gouvernement voulait neutraliser ces préoccupations.
Dans l’affaire du REEO, l’autorité de la CEO a été fondamentalement minée. Ni les investisseurs ni les payeurs de tarifs ne peuvent avoir confiance en l’indépendance de la CEO en tant que décideur quasi-judiciaire. Le processus de règlementation est censé garantir que les décisions sont prises de façon transparente et que les données probantes sont pleinement vérifiées. L’ingérence du gouvernement dans l’affaire du REEO signifiait qu’une décision avait été prise pour saper ce processus et était fondée sur des informations qui n’étaient pas soumises à un examen public.
Il faut respecter l’intégrité du processus de règlementation si l’on veut protéger les intérêts des payeurs de tarifs. L’ingérence du gouvernement dans la gouvernance du secteur de l’électricité, que ce soit indirectement dans l’affaire Avista ou directement dans celle du REEO, viole cette intégrité. La seule façon d’assurer la préservation de l’intégrité serait de structurer et de limiter la capacité d’intervention du gouvernement, et ce, d’au moins deux façons.
Comme je l’ai mentionné, l’électricité est un produit essentiel, et la structure de règlementation qui vise ce produit a été conçue non seulement pour assurer sa disponibilité, mais aussi pour permettre aux payeurs de tarifs de s’exprimer sur la façon dont elle est transmise et livrée, et à quel coût. Les affaires Avista et du REEO démontrent comment l’ingérence du gouvernement peut annuler cette intention en contournant à la fois les dispositions et les principes de la bonne gouvernance.
Je reconnais qu’il peut être naïf de croire que le gouvernement ne se mêlera pas de la gouvernance du secteur de l’électricité et qu’il limitera son rôle à l’établissement de grandes orientations stratégiques. Il est peut-être plus facile de trouver un remède à la malaria que d’éloigner le gouvernement du secteur de l’électricité. Or, les affaires Avista et du REEO illustrent clairement que c’est ce que le gouvernement devrait faire. Toutefois, il faut tout d’abord reconnaître l’importance de la bonne gouvernance et des principes par lesquels elle doit fonctionner, tout en admettant franchement les effets négatifs de la violation de ces principes. Dans un monde idéal, le gouvernement modifierait la LCEO pour y retirer son pouvoir d’émettre des directives, et déciderait soit de se départir de sa participation dans Hydro One, soit de faire ce qui est prévu dans la Convention de gouvernance, c’est-à-dire permettre à Hydro One de fonctionner comme une société privée cotée en bourse. Le gouvernement devrait également respecter l’esprit et l’intention de la Convention de gouvernance.
En supposant que les gouvernements de l’Ontario ne se retireront jamais du secteur de l’électricité, j’estime que trois mesures sont nécessaires. La première consiste à respecter l’intégrité du processus de règlementation en permettant à la CEO de prendre des décisions fondées uniquement sur des preuves qui ont été vérifiées dans le cadre de processus ouverts et transparents. La deuxième mesure ferait en sorte que l’orientation stratégique du gouvernement soit présentée dans le cadre de processus ouverts et transparents. Troisièmement, les communications entre le ministre et l’organisme de règlementation devraient être divulguées.
Bien qu’il date d’octobre 2018, le rapport du Comité consultatif pour la modernisation de la Commission de l’énergie de l’Ontario76 a été publié relativement récemment. Dans ce rapport, le Comité consultatif formule un certain nombre de recommandations sur les mesures qu’il juge essentielles pour rendre les activités de la CEO conformes, entre autres, aux principes de l’OCDE. Les recommandations portent principalement sur les changements structurels à apporter à la CEO. Ces changements, bien que salutaires, seraient inefficaces sans un changement dans l’approche du gouvernement à l’égard de la gouvernance du secteur de l’électricité. Autrement dit, l’attitude du gouvernement à l’égard de la gouvernance du secteur de l’électricité, comme en témoignent les affaires Avista et du REEO, annule en grande partie les avantages des changements recommandés par le Comité consultatif.
* Robert Warren est associé au sein du cabinet d’avocats WeirFoulds LLP. Il a conseillé Hydro One Networks Inc. dans l’affaire du REEO dont il est question dans le présent article. Les opinions exprimées dans le présent article sont entièrement les siennes.
Convention de gouvernance entre Hydro One Limited et Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario, 5 novembre 2015, Considérants, section A [« Convention de gouvernance »].
Voir, par exemple, l’article d’Andrea Horwath, chef du Nouveau Parti démocratique de l’Ontario, Toronto Star, 15 avril 2015.
Voir, par exemple, l’article de la Presse canadienne du 20 avril 2015, dans lequel on citait la première ministre Kathleen Wynne.
Supra note 1, Convention de gouvernance, art 4.7.1.
É-U, « Final Order Denying Joint Application for Transfer of Property », dossier U-170970, Washington Utilities and Transportation Commission, Wash, 5 décembre 2018 à la p 17 [« Décision de la WUTC »].
Supra note 1, Convention de gouvernance, art 2.1.3.
Ibid, art 2.3.
Ibid, art 4.7.1.
Supra note 5, Décision de la WUTC, à la p 17.
Avista exerce ses activités dans les États de Washington, de l’Idaho, du Montana, de l’Oregon et de l’Alaska.
Supra note 5, Décision de la WUTC, à la p 6.
Ibid à la p II.
Ibid à la p III.
PL-2, Loi de 2018 portant sur les priorités urgentes, LO 2018, c 10 (entrée en vigueur le 25 juillet 2018).
Supra note 5, Décision de la WUTC, à la p III.
Ibid aux pp III – IV.
Ibid aux pp 25-26.
Ibid, aux pp 18-19.
Ibid, ordonnance 6.
OEB, EB-2010-0059, « Board Policy: Framework for Transmission Development Plans », 26 août 2010 à la p 3 [« Politique »].
Lettre du ministre de l’Énergie au président de la Commission de l’énergie de l’Ontario, 29 mars 2011.
OEB, EB-2011-0140, « East-West Tie Line Designation, Phase 2 Decision and Order », 7 août 2013, à la p 4.
OEB, EB-2017-0182, EB-2017-0194, EB-2017-0194, EB-2017-0364, décision et ordonnance du 20 décembre 2018 à la p 65 [« Première décision d’autorisation de construire »)].
OEB, EB-2017-0364 , décision et ordonnance, 19 juillet 2018.
Supra note 37, Première décision d’autorisation de construire, aux pp 46-47.
Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario, LO 1998, c 15, ann B, art 96 [« LCEO »].
Supra note 37, Première décision d’autorisation de construire.
Ibid à la p 42.
Ibid à la p 60.
Ibid à la p 62.
Ibid à la p 66.
C-B, Executive Council Chambers, Décret 52/2019, 30 janvier 2019 [« Décret »].
Supra note 40, LCEO, art 28.6.1.
Ibid, art 97.1.
OEB, EB-2017-0182, EB-2017-0194, EB-2017-0364, décision et ordonnance, 11 février 2019 [« Décision finale d’autorisation de construire »].
Supra note 37, Première décision d’autorisation de construire, à la p 7.
Supra note 49, Décret, à la p 1.
Ibid à la p 2.
La preuve fournie à l’audience était que Hydro One offrait à la communauté autochtone la plus directement touchée par le projet du REEO une participation de 34 %, par opposition à une participation de 20 % offerte par NextBridge à la même communauté.
Lettre par Jennifer Tidmarsh de NextBridge Infrastructure adressée au ministre de l’Énergie, du Développement du Nord et des Mines (21 janvier 2019).
OCDE, Division de l’investissement de la Direction des affaires financières et des entreprises, Policy Framework for Investment User’s Toolkit, Paris, Éditions OECD, 2011, c 10, à la p 2.
OCDE, Principles for the Government of Regulators: Public Consultation Draft, Paris, Éditions OCDE, 21 juin 2013, [« Principes de l’OCDE »].
Rapport du Comité consultatif pour la modernisation de la Commission de l’énergie de l’Ontario, octobre 2018.
Supra note 62, Principes de l’OCDE, à la p 47.
Robert Warren, « The Governance of Regulatory Agencies: A Case Study of the Ontario Energy Board », Council for Clean and Reliable Energy, Janvier 2015, à la p 5.
Supra note 40, LCEO, art 1.
Protocole d’entente entre le ministre de l’Énergie et le président de la Commission de l’énergie de l’Ontario, art 1.2.
Ibid, art 1.2.
Supra note 40, LCEO, art 27.
Loi de 2018 sur la responsabilisation de Hydro One, 2018, LO 2018, c 10, ann 1.
Directive datée du 21 février 2019.
Loi de 1998 sur l’électricité, LO 1998, c 15, ann A, art 25.29–25.30.
Les exemples d’ingérence du gouvernement sont nombreux. Les exemples suivants sont donnés à titre indicatif.
La Loi de 1998 sur la concurrence dans le secteur de l’énergie a instauré un marché concurrentiel dans le secteur de l’électricité. L’un de ses objectifs consistait à ce que les payeurs de tarifs paient le juste prix de l’énergie;
La Loi de 2002 sur l’établissement du prix de l’électricité, la conservation et l’approvisionnement en électricité a plafonné les prix de l’électricité pendant deux ans. Elle a également gelé les taux de transmission et de distribution jusqu’en 2006. Cette loi a eu pour effet d’induire en erreur l’expérience sur les prix du marché telle qu’établie par la Loi de 1998;
La Loi de 2004 sur la restructuration du secteur de l’électricité a réorganisé la structure institutionnelle du secteur de l’électricité. Entre autres choses, la loi accordait à l’Office de l’électricité de l’Ontario, le prédécesseur de la SIERE, le pouvoir d’élaborer ce que l’on appelle maintenant le Plan énergétique à long terme. Comme il est indiqué dans le texte, ce pouvoir appartient maintenant au ministre;
La Loi de 2009 sur l’énergie verte et l’économie verte reflétait l’adoption par le gouvernement de la production d’énergie renouvelable et renforçait considérablement le pouvoir du gouvernement d’émettre des directives;
La Loi de 2010 sur la prestation ontarienne de l’énergie propre. Cette loi a instauré un escompte de 10 % sur les factures d’électricité des payeurs de tarifs;
La Loi de 2016 sur la remise de l’Ontario pour les consommateurs d’électricité a réduit les tarifs d’électricité de 8 % à partir du 1er janvier 2017;
La Loi de 2017 pour des frais d’électricité équitables a réduit les tarifs d’électricité de 17 % de plus, ce qui représentait une réduction totale de 25 %.
Ontario, Bureau du vérificateur général de l’Ontario, Rapport annuel de 2008, Toronto : Imprimeur de la Reine pour l’Ontario, 2011, à la p 89.