Source: http://www.areavasta.it/av_2002n5/osservatorio_italia_pag51_53.html
Timestamp: 2020-04-02 05:35:49+00:00
Document Index: 121576356

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 53', 'art. 23', 'art. 8', 'art. 20', 'art. 49', 'art. 73']

Osservatorio Italia pag 51_53 di Area Vasta n. 5 - 2002 Giornale di pianificazione urbanistica e organizzazione del territorio. Rivista della Provincia di Salerno.
La legge urbanistica della Calabria
La Regione Calabria perviene, fra le ultime, a dotarsi di una legge organica di governo del territorio. Di contro, la nuova disciplina urbanistica assume tratti fortemente innovativi, anche se di non semplice applicazione. Carmela Coppola ne tratteggia gli aspetti di maggiore rilevanza territoriale, inoltre ripresi sotto il profilo tecnico - legale nella sezione giurisprudenza, commentando le disposizioni sulla perequazione, sui sistemi di monitoraggio e conoscenza del suolo, sulla dotazione di standard urbanistici, soffermandosi sui meccanismi di regolamentazione dei processi di pianificazione alla scala vasta
A più di 30 anni dalla prima proposta, la Regione Calabria ha approvato il 16 aprile 2002 la legge urbanistica regionale (Lur), Norme per la tutela, governo ed uso del territorio, colmando un vuoto normativo che ha contribuito ad alimentare il saccheggio del territorio calabrese.
È sintomatico quanto è emerso dagli studi e dalle elaborazioni, frutto dell’attività di ricerca avviata dal Dipartimento di Pianificazione Territoriale dell’Università della Calabria, sullo stato di pianificazione del territorio calabrese: lo scenario descritto è quello di una regione in cui, alla data di entrata in vigore della Lur, i comuni dotati di piano regolatore generale (Prg) non superavano la percentuale del 50%, infatti quelli in cui vigeva il Prg erano soltanto 192, mentre i comuni dotati di programma di fabbricazione erano 211.
Va comunque detto che, nonostante i suoi limiti, la normativa vigente in materia urbanistica, se correttamente applicata, avrebbe evitato lo scempio urbanistico cui si è assistito nel corso degli anni, e che anche la più innovativa ed efficiente legge risulta inutile fin quando non è supportata dalla volontà politica di attuarla evitando di alterarne i principi fondamentali.
Oggetto della legge urbanistica della Calabria è la disciplina pianificatoria, la tutela ed il recupero del territorio regionale, nonché l’esercizio delle competenze e delle funzioni amministrative, in particolare con le seguenti disposizioni:
- assicurare un sistema di programmazione e pianificazione territoriale orientato allo sviluppo sostenibile del territorio;
- promuovere un uso appropriato delle risorse, ambientali, naturali, territoriali e storico-culturali;
- disciplinare l’esercizio delle competenze;
- favorire la cooperazione e la concertazione nei processi di programmazione e pianificazione;
- garantire la semplificazione dei procedimenti amministrativi.
La legge è stata redatta con un lavoro congiunto dalla I Commissione, che si occupa dell’assetto ed utilizzo del territorio, e dalla IV Commissione che si occupa della tutela per l’ambiente, cogliendo la necessità di consegnare alla Calabria una normativa che ponesse tra i principi fondamentali un’esplicita attenzione alle dimensioni paesistico-ambientali oltre che territoriali.
Infatti, in una regione che vanta paesaggi incontaminati, dove esistono specie a rischio di estinzione, ricca di parchi naturali (è di questi giorni l’istituzione del Parco della Sila) e che consiste in 739 Km di costa, spesso trascurati o deturpati dall’abusivismo edilizio, il tema del restauro ambientale assume un ruolo centrale per la politica urbanistica.
A tale riguardo si richiama quanto esplicitato nell’art. 3, alle lettere e) ed f), nell’indicare gli obiettivi generali cui si informa la pianificazione territoriale e urbanistica:
- promuovere la salvaguardia, la valorizzazione ed il miglioramento delle qualità ambientali, architettoniche, culturali e sociali del territorio urbano, attraverso interventi di riqualificazione del tessuto esistente, finalizzati anche ad eliminare le situazioni di svantaggio territoriale;
- prevedere l’utilizzazione di nuovo territorio solo quando non sussistano alternative derivanti dalla sostituzione dei tessuti insediativi esistenti, ovvero dalla loro riorganizzazione e riqualificazione.
Ma la legge si prefigge anche altre finalità:
- promuovere un ordinato sviluppo del territorio, dei tessuti urbani e del sistema produttivo;
- assicurare che i processi di trasformazione preservino da alterazioni irreversibili i connotati materiali essenziali del territorio e delle sue singole componenti e ne mantengano i connotati culturali conferiti dalle vicende naturali e storiche;
- migliorare la qualità della vita e la salubrità degli insediamenti urbani;
- ridurre e mitigare l’impatto degli insediamenti sui sistemi naturali e ambientali.
Seguendo le linee di tendenza già delineate da altre regioni italiane, come il Lazio, l’Emilia Romagna e la Liguria, si introducono interessanti elementi innovativi:
- il principio della sussidiarietà, in virtù del quale sono demandate ai comuni tutte le funzioni amministrative - comprese quelle relative al governo del territorio non espressamente conferite alla regione ed alle province - come stabilito con la modifica dell’art. 118 della Costituzione dopo l’entrata in vigore dalla legge costituzionale 3/2001;
- la concertazione istituzionale e la partecipazione, in maniera tale da assicurare, durante i procedimenti di formazione ed approvazione degli strumenti di pianificazione comunali, il coinvolgimento degli enti istituzionali ricorrendo, caso per caso, ad apposite conferenze di pianificazione, conferenze di servizi o accordi di programma, per garantire la collaborazione e la partecipazione di tutti i soggetti interessati;
- la valutazione preventiva di sostenibilità degli effetti derivanti dagli interventi e la valutazione di impatto ambientale, attraverso verifiche di coerenza e verifiche di compatibilità; sostanzialmente gli enti istituzionali coinvolti nel procedimento di pianificazione devono provvedere ad un duplice accertamento preventivo, sia in ordine alla coerenza dei sistemi naturalistico-ambientali, insediativi e relazionali, oggetto della pianificazione territoriale ed urbanistica, con la pianificazione vigente e sia riguardo alla compatibilità degli usi e delle trasformazioni con i suddetti sistemi della pianificazione;
- la pianificazione del territorio agro-forestale, promuovendo la salvaguardia del valore naturale, ambientale e paesaggistico del territorio nel rispetto delle specifiche vocazioni produttive dei suoli; la nuova legge definisce chiaramente i criteri di individuazione delle zone agricole in relazione alla natura fisico-chimica, morfologica ed idrogeologica, all’uso effettivo e potenziale dei suoli e ad altri profili ancora nell’ottica della tutela delle risorse naturali e della razionalizzazione della produttività. Il Titolo VII, interamente dedicato alla disciplina del territorio agro-forestale, definisce anche gli interventi ed i criteri per l’edificazione in zona agricola, orientando in via prioritaria al recupero del patrimonio edilizio rurale esistente, coerentemente alle linee guida della legge fissate nei principi generali dell’art. 3;
- gli standards urbanistici, per soddisfare il fabbisogno dei cittadini di usufruire di adeguati spazi pubblici o riservati alle attività collettive, devono rispondere a requisiti non solo quantitativi ma anche qualitativi. La Lur, all’art. 53, si limita a definire i principi generali per il soddisfacimento degli standards e rimanda la regolamentazione specifica dei criteri di calcolo e di valutazione all’emanazione della delibera di Giunta regionale - entro 180 gg. dalla data di entrata in vigore della legge - fermo restando il rispetto dei rapporti minimi previsti dal Dm 1444/1968. In sintesi la legge orienta ad una duplice valutazione che tenga conto dei requisiti sia quantitativi che prestazionali delle attrezzature e dei servizi, ammettendo la possibilità di soddisfare la percentuale di standards urbanistici anche con l’acquisizione, previa convenzione, di servizi ed attrezzature private. É appena il caso di notare che il regolamento, nel disciplinare le modalità per la cessione delle aree, i criteri di valutazione per surrogazione o le eventuali forme di monetizzazione, dovrebbe fornire indicazioni inequivocabili riguardo l’invariabilità del carico urbanistico consentito in funzione dell’alternativa tra cessione diretta e surrogazione/monetizzazione. Infine, sarebbe stato opportuno, in sintonia con altri testi normativi regionali, evidenziare, tra le affermazioni di principi generali, che la scelta di non acquisire parte delle aree destinate a standards dovrebbe essere consequenziale ad una valutazione, particolarmente circostanziata e motivata da parte dell’amministrazione comunale, nell’ipotesi in cui si ricorra alla monetizzazione;
- la perequazione urbanistica, al fine di attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà immobiliari che possono concorrere alla trasformazione del territorio. La legge della Calabria prevede un modello perequativo che - superando il modello classico del comparto previsto e disciplinato dall’art. 23 della Lur del 1942 - attribuisce a priori un diritto edificatorio convenzionale uniforme a diversi e rilevanti ambiti di espansione o di trasformazione, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d’uso previste dallo strumento urbanistico comunale. Con questa tecnica di pianificazione la capacità edificatoria riconosciuta a tutte le proprietà con caratteristiche omogenee risulta inferiore al potenziale edificatorio previsto dal piano, di conseguenza, il comune si riserva, per finalità di interesse generale, il potere edificatorio risultante dalla differenza tra il carico urbanistico previsto dal piano e la volumetria riconosciuta mediante il sistema perequativo. La perequazione urbanistica viene attuata mediante accordi di tipo convenzionale che presuppongono la partecipazione agli atti negoziali dei proprietari di tutti i beni direttamente o indirettamente coinvolti. Ne deriva la necessità di individuare, già in sede di definizione delle norme tecniche del piano comunale, i contenuti e le modalità negoziali cui riferirsi in fase di pianificazione esecutiva.
Dopo aver definito i principi generali della pianificazione, gli obiettivi da perseguire, le modalità di intervento e di uso del territorio, all’art. 8, viene istituito il sistema informativo territoriale e osservatorio delle trasformazioni territoriali (Sito), quale “… strumento conoscitivo di base per la definizione delle strategie e degli atti di governo del territorio, ivi compresa l’allocazione in quest’ultimo delle risorse, per la verifica dei loro effetti”.
Il Sito, che si compone di un nucleo di valutazione urbanistico-territoriale presso l’assessorato urbanistica e ambiente della regione, assume diverse finalità: curare la realizzazione della cartografia di base regionale, acquisire e diffondere le informazioni relative al territorio, alle risorse ed alle trasformazioni, nonché monitorare lo stato di avanzamento del processo di pianificazione territoriale.
Il Titolo IV della legge definisce gli strumenti di pianificazione a diversi livelli, regionale, provinciale e comunale. Il quadro territoriale regionale (Qtr) è il piano urbanistico-territoriale di indirizzo per la pianificazione del territorio, con il quale si stabiliscono gli obiettivi generali della politica territoriale coerentemente alla programmazione economico-sociale.
Il governo del territorio, a livello provinciale, è esercitato mediante il piano territoriale di coordinamento (Ptc), uno strumento di pianificazione di raccordo tra le politiche territoriali della regione ed i piani urbanistici comunali. Il Ptc specifica i contenuti del Qtr definendo principi sull’uso e la tutela delle risorse, individuando ipotesi di sviluppo, stabilendo criteri per la localizzazione degli interventi di competenza provinciale, infine individuando le aree idonee all’accoglimento delle popolazioni nell’ipotesi di eventi calamitosi.
All’art. 20 viene introdotto il piano strutturale comunale (Psc), che ha la funzione di definire le strategie per il governo del territorio comunale in luogo del tradizionale Prg.
Il Psc, in coerenza con gli indirizzi e le definizioni del Qtr, del Ptc, nonché del piano di assetto idrogeologico (Pai), tra i suoi molteplici ed articolati contenuti, deve prevedere:
- la classificazione del territorio in urbanizzato e urbanizzabile, agricolo e forestale, assicurando il soddisfacimento dei fabbisogni delle aree a standards;
- il razionale uso del territorio in funzione delle caratteristiche tecniche dei suoli ai fini della prevenzione del rischio;
- l’individuazione delle aree per le opere pubbliche più rilevanti, nonché l’individuazione degli ambiti destinati agli insediamenti produttivi;
- la definizione dei parametri urbanistici;
- la delimitazione e la disciplina degli ambiti di tutela e conservazione e quelli a valenza paesaggistica-ambientale;
- l’individuazione delle aree per il piano di protezione civile;
- la classificazione dei nuclei di edificazione abusiva ai fini del recupero.
Una delle innovazioni introdotte con la legge urbanistica è la procedura di formazione ed approvazione del Psc e dell’annesso regolamento edilizio ed urbanistico (Reu), che deve essere elaborato ed approvato congiuntamente al Psc attraverso un procedimento semplificato che prevede la convocazione della conferenza di pianificazione per l’esame preliminare. A seguito dell’adozione del Psc da parte del Consiglio comunale e degli adempimenti relativi al deposito, alla pubblicazione, alle eventuali osservazioni formulate, il piano viene trasmesso al competente Ufficio provinciale che entro il termine di novanta giorni si esprime relativamente ad eventuali difformità riscontrate rispetto alle prescrizioni del Ptc.
Successivamente all’eventuale adeguamento del Psc alle prescrizioni della provincia, il piano viene approvato dal Consiglio comunale.
Nelle fasi procedimentali di approvazione dei Psc e dei piani attuativi unitari (Pau) - corrispondenti ai tradizionali strumenti di pianificazione esecutiva - assumono particolare rilievo le società di certificazione urbanistica (Scu), abilitate, in forza della nuova legge, al rilascio della certificazione urbanistica che, sostituendosi ad ogni effetto agli atti di competenza degli organi ordinari, pone forti perplessità di legittimità costituzionale.
La certificazione urbanistica, potrebbe essere contestata dalla provincia soltanto entro il termine di 60 gg, dalla data di ricezione.
Molti altri ancora sono i temi affrontati dalla Lur che conferiscono peculiarità innovative al testo normativo, basti citare: gli interventi di bonifica urbanistica-edilizia, una sorta di piani di rottamazione e recupero di opere oggetto di condono o malamente integrate nel tessuto urbano; le disposizioni, di cui all’art. 49, riguardo i criteri di computo dei volumi ai fini di migliorare la qualità tecnologica per il risparmio energetico degli edifici.
Infine, è il caso di evidenziare il contenuto del comma 2 dello stesso articolo, dove si disciplinano le norme, di materia più specificamente edilizia, relative al recupero ai fini abitativi dei sottotetti e l’utilizzo a fini commerciali dei piani seminterrati ed interrati. L’ammissibilità degli interventi suddetti implica la revisione sia delle norme di attuazione che dei regolamenti edilizi a tale riguardo non conformi; infatti, l’art. 73 prevede esplicitamente l’abrogazione, dalla data di entrata in vigore della Lur, di precedenti norme in contrasto con essa.