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Timestamp: 2019-05-21 13:05:24
Document Index: 196518077

Matched Legal Cases: ['artículo 251', 'artículo 6', 'artículo 84', 'artículo 66', 'artículo 43', 'artículo 122']

﻿ SENTENCIA T-648 DE JUNIO 23 DE 2005
SENTENCIA T-648 DE 23 DE JUNIO DE 2005
CONTENIDO:PROTECCIÓN AL DEBIDO PROCESO. EL ACTO MEDIANTE EL CUAL SE DESVINCULA A UN EMPLEADO NOMBRADO EN UN CARGO DE CARRERA, ASÍ SEA DE MANERA PROVISIONAL, DEBE SER MOTIVADO, MIENTRAS QUE EN DICHO CARGO NO SEA NOMBRADA UNA PERSONA SELECCIONADA CON BASE AL CONCURSO DE MÉRITOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, CONCURSO DE MÉRITOS, CONVOCATORIA A CONCURSO DE MÉRITOS, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO, GARANTÍAS EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Sentencia T-648 de junio 23 de 2005
Sentencia T-648 de 2005
Ref.: Expediente T-1051838
Acción de tutela instaurada por Miriam Martínez Palomino contra la Fiscalía General de la Nación.
En el proceso de revisión de la sentencia del 5 de noviembre de 2004 proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Cartagena y la dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia de fecha 19 de enero de 2005, al resolver la acción de tutela instaurada por Miriam Martínez Palomino contra la Fiscalía General de la Nación.
1.1. La señora Miriam Martínez Palomino, demandante en el presente proceso, laboró en la Fiscalía General de la Nación desde el 14 de enero de 1997. Es madre soltera de una menor de edad (1) que padece una grave enfermedad que conlleva una severa pérdida auditiva (hipoacusia neurosensorial bilateral profunda)
1.2. El último cargo desempeñado por la señora Martínez Palomino en la entidad demandada, fue el de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito especializados en la Dirección Seccional de Fiscalías de Cartagena.
1.3. El día 12 de agosto de 2004 el nombramiento de la accionante fue declarado insubsistente por medio de la Resolución 0-3846, la cual dice lo siguiente:
“El Fiscal General de la Nación. En uso de sus facultades legales, especialmente las que le confiere el artículo 251 de la Constitución Política, RESUELVE:
ART. 1º—Declarar insubsistente el nombramiento de Miriam Martínez Palomino, con cédula de ciudadanía…, del cargo de fiscal delegado ante jueces penales de circuito especializados, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Cartagena” (2) .
2. Acción de tutela (3) .
El día 15 de octubre de 2004, la señora Martínez Palomino interpuso una acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, argumentando que la declaración de insubsistencia de su nombramiento vulneraba sus derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la protección de las madres cabeza de familia. La accionante sostuvo que interponía la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues su desvinculación laboral afectaba gravemente a su familia, en vista de que su menor hija depende económicamente de ella y padece una grave enfermedad. La menor ha venido recibiendo tratamiento para una severa pérdida auditiva (hipoacusia neurosensorial bilateral profunda), tratamiento cuya continuidad se encuentra en serio peligro por la decisión del Fiscal General.
Sostuvo finalmente, que el acto de insubsistencia no fue motivado por el Fiscal General de la Nación, situación que afecta su derecho fundamental al debido proceso, en tanto ese funcionario considera que la situación de un servidor nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera (como es su caso) es idéntica a la de un empleado de libre nombramiento y remoción, tesis que a juicio de la demandante “le ha servido (al Fiscal General) para “despedir” sin motivación alguna a más de mil servidores públicos del organismo acusador”.
Por lo anterior, solicita se suspenda la aplicación del acto de insubsistencia y se ordene su reintegro al cargo en que se venía desempeñando.
3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación.
El 16 de julio de 2004 la Fiscalía General de la Nación, a través de la jefe de la oficina jurídica intervino solicitando que la acción de tutela fuera negada puesto que la desvinculación de la accionante fue realizada respetando la normatividad legal y constitucional. Los argumentos de la Fiscalía General, fueron los siguientes: (i) En tanto el carácter del nombramiento de la accionante era en provisionalidad, su situación debía considerarse como de libre nombramiento y remoción (4) . (ii) No habiendo accedido al cargo a través de concurso de méritos, y por ende encontrándose en situación de libre nombramiento y remoción, la demandante podía válidamente, ser desvinculada de esa institución a través del mecanismo de la insubsistencia. (iii) La demandante cuenta con otro medio judicial para la protección de sus derechos. De la misma manera, no se comprobó que se configurara un perjuicio irremediable, por lo que no es procedente la tutela como mecanismo transitorio. (iv) La desvinculación de la doctora Martínez Palomino, no obedeció a ningún programa de renovación de la administración pública; su desvinculación se dio en ejercicio de la facultad discrecional que le asiste al Fiscal General de la Nación.
4.1. El 5 de noviembre de 2004, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena declaró improcedente la protección solicitada por la demandante, por considerar que contaba con otros mecanismos judiciales para controvertir la declaración de insubsistencia, sobre este asunto consideró lo siguiente: (i) El cargo en provisionalidad, no confiere la calidad de funcionario en carrera, por lo cual la única opción prevista en la ley es la del empleado de libre nombramiento y remoción, cuyo nombramiento puede ser declarado insubsistente en cualquier momento. (ii) La demandante no acreditó en qué se concreta el perjuicio irremediable, pues no probó la afectación cierta de sus derechos, al punto de hacer urgentes e impostergables las medidas encaminadas a cesar la presunta vulneración.
4.2. El día 19 de enero de 2005, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia tras considerar que “(…) no es la acción de tutela el escenario natural para debatir la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se dispone el retiro de servidores públicos, estando reservada tal facultad a los jueces administrativos. De tal manera, resulta inútil, a más de improcedente por falta de competencia, entrar por un lado, a valorar las precisas circunstancias en que se produjo la desvinculación de la quejosa y, por otro lado, a determinar la naturaleza y contenido del acto por el cual se dispuso su retiro”.
La Corte constata que en el presente caso la accionante tendría la posibilidad acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual la Fiscalía General de la Nación declaró insubsistente su nombramiento. Dado que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, de acuerdo al numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 es necesario que la Corte determine si en el caso presente puede producirse un perjuicio irremediable que conlleve a estudiar de fondo la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En los antecedentes de esta sentencia se constata que la señora Martínez Palomino demostró ser madre cabeza de familia de una menor de edad que está recibiendo tratamiento para una pérdida auditiva severa (hipoacusia neurosensorial bilateral profunda) (5) . Por lo tanto, la Corte considera que la ausencia de remuneración proveniente del vínculo laboral entre ella y la Fiscalía General de la Nación podría obstaculizar el normal desarrollo de los gastos requeridos para atender salud, educación y alimentación de su menor hija, lo que implicaría un perjuicio irremediable para la menor (6) . Por esta razón, y teniendo en cuenta que el derecho a la salud de los niños es fundamental en sí mismo, (7) en el presente caso la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio.
La Corte resolverá el siguiente problema jurídico: ¿viola una entidad del estado (la Fiscalía General de la Nación en este caso) los derechos fundamentales de una madre de cabeza de familia, que tiene a su cargo una hija menor de edad que padece una grave enfermedad (pérdida auditiva severa por hipoacusia neurosensorial bilateral profunda), al declarar la insubsistencia de su nombramiento en un cargo de carrera (fiscal delegada ante los jueces penales del circuito especializados, en la Dirección Seccional de Fiscalías de Cartagena), pese a estar nombrada en carácter de provisionalidad?
Para responder a la pregunta anterior, la Corte (i) resumirá la jurisprudencia de esta corporación respecto de la declaración de insubsistencia sin motivación de empleados de carrera y (ii) reiterará las reglas constitucionales aplicables al presente caso.
4. La jurisprudencia de la Corte establece que el acto de desvinculación de una persona nombrada en un cargo de carrera debe ser motivado.
4.1. De los antecedentes relacionados se puede concluir que el cargo que desempeñaba la demandante era de carrera (8) , y que de éste empleo la accionante fue declarada insubsistente, mediante un acto administrativo que dice lo siguiente:
ART. 1º— Declarar insubsistente el nombramiento de Miriam Martínez Palomino, con cédula de ciudadanía..., del cargo de fiscal delegado ante jueces penales de circuito especializados, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Cartagena”.
Corresponde entonces establecer si mediante tal acto, que, como se muestra, no cuenta con motivación alguna, se desconocieron los derechos fundamentales de la accionante. Para esto, es necesario recordar la jurisprudencia de la Corte al respecto.
4.2. En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional ha considerado que existe un deber de motivar el acto administrativo mediante el cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera y que la omisión de fundamentar dicho acto constituye una violación al debido proceso del trabajador. Por ejemplo, en la reciente Sentencia de Tutela T-222 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte decidió tutelar los derechos al debido proceso y al trabajo de un trabajador de la Fiscalía General de la Nación que ocupaba un cargo de carrera, y del cual había sido declarado insubsistente por medio de un acto administrativo carente de motivación. La Corte resumió la jurisprudencia al respecto de la siguiente manera:
“En varias oportunidades la Corte se ha referido a la motivación de los actos administrativos, como una medida que garantiza el principio de legalidad y evita la arbitrariedad y los abusos por parte de las autoridades (9) . La Corte en Sentencia SU-250 de 1998 se pronunció sobre la importancia de la motivación de los actos administrativos y en tal sentido señaló: (10)
‘(...) La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.
(...) El ordenamiento jurídico contemporáneo prevé un control jurisdiccional al acto que afecta intereses protegidos de los administrados, mediante el examen de los hechos antecedentes que hacen posible la aplicación de la norma jurídica que dota a la administración de menor o mayor grado de discrecionalidad.
En virtud de lo anterior, esta corporación ha considerado que, por regla general, los actos por medio de los cuales se desvincula a una persona de su cargo deben ser motivados. Así mismo, ha señalado que además de hacer valer el principio de legalidad, dicha motivación garantiza el principio de publicidad y el derecho al debido proceso. Al respecto, en la citada sentencia anotó: “Esa necesidad de motivar los actos (salvo excepciones expresamente consagradas), se integra a la publicidad, entendida como lo contrario al secreto o reserva. Por eso el retiro debe motivarse, porque si ello no ocurre materialmente no hay publicidad y se viola por tanto el debido proceso” (11) ”.
4.3. De otra parte, la Corte Constitucional ha considerado que la misma regla aplica a los casos en los cuales son declaradas insubsistentes personas nombradas de manera provisional en cargos de carrera. Así, en la Sentencia T-752 de 2003 (12) , la Corte decidió conceder la tutela a los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo de una empleada del Club Militar de Oficiales, que había sido desvinculada por medio de un acto administrativo no motivado, de un cargo de carrera para el cual había sido nombrada en provisionalidad. Considerando para ese caso que la accionante era madre cabeza de familia, la Corte concedió transitoriamente la tutela, “hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva de la acción que la mencionada señora deberá interponer en un término no mayor de cuatro meses.” La Corte ordenó al Director del Club Militar dejar sin efectos la resolución por medio de la cual se desvinculó a la empleada, y “reintegrarla al cargo que venía ocupando (…), o a uno de mejor o igual categoría”.
Las consideraciones de ese fallo, en lo que interesa a este caso, fueron las siguientes:
Ahora bien, la Corte ha considerado que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad (13) . La Administración sólo podría desvincularlo por motivos disciplinarios, baja calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar (14) . Al respecto, en Sentencia T-884 de 2001, la Corte precisó lo siguiente (15) :
La regla jurisprudencial allí sostenida se concretó en afirmar que el deber de motivar el acto administrativo que declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera se hace extensivo para desvincular a quien esté ocupando provisionalmente un cargo de esta misma naturaleza. La falta de motivación constituye una violación al debido proceso (16) .
En reciente jurisprudencia, la Corte ha considerado casos que guardan gran similitud con el que ahora se estudia, y donde el ente accionado es la Fiscalía General de la Nación por incurrir en actuaciones similares a la que ahora es objeto de reproche. En efecto las sentencias T-1206 de 2004 (17) y T-031, (18) T-161, (19) T-222, (20) T-267 (21) y T-392 de 2005, (22) han tratado casos en los cuales la Fiscalía General de la Nación ha declarado insubsistentes los nombramientos de personas que en provisionalidad ocupaban cargos de carrera; en tales circunstancias, la decisión de la Corte ha sido siempre la misma, tutelar los derechos de los demandantes y ordenar a la Fiscalía General de la Nación dejar sin efecto los actos administrativos de desvinculación, para que éstos fuesen debidamente motivados.
Se concluye entonces, que según la jurisprudencia de esta corporación, en virtud de la protección del debido proceso del trabajador, el acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado en un cargo de carrera (así sea de manera provisional), debe ser motivado, mientras que en dicho cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de méritos.
5. Caso concreto. El acto mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la accionante, al no haber sido motivado, violó su derecho al debido proceso.
La señora Martínez Palomino, fue declarada insubsistente por la Fiscalía General de la Nación, por medio de un acto administrativo ausente de motivación y tal como se probó fue desvinculada de dicha entidad de un cargo que pertenece al régimen de carrera. Por ende, en el caso presente se aplicará la jurisprudencia constitucional que se resumió en el apartado 4 de esta sentencia, específicamente en lo relacionado con la violación al debido proceso de la accionante, por el hecho de que el empleador se abstuvo de fundamentar la decisión de declarar insubsistente su nombramiento.
Ahora bien, como también se observó en el apartado 2 de esta sentencia, la actuación de la entidad demandada produce un perjuicio irremediable a la señora Martínez Palomino, quien es madre cabeza de familia y sostiene a su menor hija, quien padece una patología denominada hipoacusia neurosensorial bilateral profunda.
En consecuencia, se reiterará la jurisprudencia señalada y se concederá el amparo solicitado. Se dejará sin efectos el acto administrativo mediante el cual la Fiscalía General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento de la doctora Martínez Palomino, y se advertirá a la entidad que en el evento de declararla insubsistente, profiriendo nueva resolución, deberá motivar de fondo el acto correspondiente, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, en virtud del artículo 43 de la Constitución según el cual “[e]l Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia”, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de una menor de edad, que como se dijo padece una grave enfermedad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso contrario, la entidad habrá de proceder al reintegro de la accionante.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de enero de 2005, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo de la señora Miriam Martínez Palomino.
2. Ordenar a la Fiscalía General de la Nación que deje sin efectos la Resolución 0-3846 del 12 de agosto de 2004, mediante la cual de decidió declarar la insubsistencia del nombramiento de Miriam Martínez Palomino.
3. ADVERTIR a la Fiscalía General de la Nación que en el evento de declarar insubsistente de su cargo a la accionante, deberá dar una motivación de fondo al acto correspondiente, profiriendo nueva resolución, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de una menor de edad, que como se dijo padece una grave enfermedad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso contrario deberá procederse al reintegro.
(1) A folio 31 del cuaderno de primera instancia del expediente de tutela, obra copia del registro civil de nacimiento de la menor Pamela Andrea Martínez Palomino, hija de la demandante, en este documento no figuran los datos del padre de la menor.
(2) Folio 85 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha decisión mediante la siguiente comunicación suscrita por la Secretaria General: “Me permito comunicarle que mediante Resolución 0-3846 de 12 AGO 2004, proferida por el señor Fiscal General de la Nación, ha sido declarado insubsistente su nombramiento del cargo de FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DEL CIRCUITO ESPECIALIZADOS de la Dirección Seccional de Fiscalías de Cartagena. En cumplimiento del artículo 122 de la Constitución Política, sírvase allegar a esa oficina, la declaración actual de bienes y rentas, para que repose en su hoja de vida. Igualmente, ruego a Usted hacer llegar el carné de la Fiscalía y demás elementos asignados en razón de sus funciones.”
(3) Folios 1 al 30 del expediente.
(4) Folio 65 del expediente. Cita la representante de la Fiscalía General de la Nación la sentencia de enero 25 de 2001, expediente 2447/99 del Consejo de Estado que sobre el tema sostuvo: “Ahora, cuando excepcionalmente se provean cargos con personal que no ha ingresado mediante concurso, se acude a la figura del nombramiento provisional, pero ello no implica que los servidores así vinculados no tengan la calidad de empleados de libre nombramiento y remoción”.
(5) Como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, la señora Martínez Palomino aportó el registro civil de su menor hija, así como también las pruebas que acreditan que la menor padece de esta patología.
(6) Anteriormente la Corte ya ha considerado que la desvinculación de una funcionaria pública cabeza de familia puede producir un perjuicio irremediable, lo que justifica que la tutela sea procedente como mecanismo transitorio. Al respecto, ver la Sentencia T-752 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), mediante la cual la Corte decidió que era procedente la acción de tutela interpuesta por una madre cabeza de familia de la cual dependía un menor de nueve años.
(7) Como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación, es voluntad expresa del constituyente que el derecho a la salud tenga el carácter de fundamental para los niños (C.P., art. 44). Sobre este tema ver el desarrollo que se hace del mismo en la Sentencia T-972 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(8) Folio 164 del expediente. En su intervención, la jefe de la oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación indicó que: “Si bien el cargo de fiscal delegado ante jueces penales del circuito especializados es de carrera, el acceso a este por parte de la accionante, no se efectuó como resultado de un concurso, pues su vinculación fue en provisionalidad”.
(9) Al respecto, en la Sentencia C-371 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte manifestó lo siguiente: “Todos los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de validez, según declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente, sin perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos de la disposición examinada”.
(10) Sentencia SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión la Corte concedió el amparo al debido proceso de una persona que ocupaba el cargo de notario, por considerar que si bien había sido nombrada de manera provisional, la resolución por medio de la cual se desvinculaba debió motivarse. Al respecto señaló: ” Si el nominador retira a un Notario interino y éste no es reemplazado por un Notario en propiedad, previo concurso, el acto administrativo que contiene la desvinculación debe incluir las razones formales y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el parámetro ya señalado de que es por motivos de interés general que afecten el servicio por lo que puede producirse el retiro. (...)”7.
(12) M.P. Clara Inés Vargas Hernández precitada.
(13) Sentencias T-800 de 1998, T-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
(14) En relación con los motivos por los cuales se puede desvincular una persona que esté ocupando un cargo de carrera, se pueden consultar las sentencias de unificación: SU-250 de 1998 y SU-086 de 1999.
(15) En esta oportunidad la Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio y ordenó a la Fiscalía General de la Nación reintegrar a la accionante al cargo de Profesional Universitario Grado de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Santa Marta, por considerar que si bien, ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad, su desvinculación afectaba el derecho al mínimo vital tanto de ella como el de sus menores hijos.
(16) En igual sentido la Sentencia T-610 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se ordenó al gerente del Hospital Departamental de Nariño ESE, que “si el cargo ocupado por la señora Gina Dávila Caicedo, es de concurso, explique en el término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, a través de un acto administrativo motivado, las razones por las cuales desvinculó a la actora, a fin de que ella pueda acudir a la jurisdicción contencioso administrativo”. Igualmente la Sentencia T-454 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa reiteró este precedente al estudiar el caso de una madre cabeza de familia cuyo nombramiento fue declarado insubsistente mediante un acto administrativo carente de motivación, en ese caso la Corte decidió: “Ordenar a Cajanal EICE que deje sin efectos la Resolución 1078 del 13 de febrero de 2004, mediante la cual de decidió declarar la insubsistencia del nombramiento de Blanca Mireya Sánchez Rodríguez. Tercero. ADVERTIR a Cajanal EICE que en el evento de declarar insubsistente de su cargo a la accionante, deberá dar una motivación de fondo al acto correspondiente, profiriendo nueva resolución, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de cinco menores de edad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso contrario deberá procederse al reintegro”.