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Timestamp: 2020-08-09 03:15:42+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 6', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 7', 'artigo 111', 'artigo 20', 'artigo 24', 'artigo 43', 'artigo 86', 'artigo 115', 'artigo 5', 'artigo 273', 'artigo 522', 'artigo 285', 'artigo 527', 'artigo 518', 'artigo 513', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 188', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo51', 'artigo51']

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Duração razoável do processo – Critérios, causas e necessidades
O texto tem por objetivo abordar o princípio da duração razoável do processo, os critérios sugeridos para aferição, a influência do Estado na questão e a necessidade de se refletir sobre as reais causas da morosidade, como também da importância do melhor gerenciamento dos processos, pessoas e atividades por parte do juiz.
Processo civil – duração razoável – etapas mortas – gerenciamento do processo
The text aims to address the principle of reasonable duration of the process, the suggested criteria for assessment, the influence of the state in question and the need to reflect on the real causes of delays, as well as the importance of better management of processes, people and activities by the judge.
Civil procedure - reasonable duration - dead stage - management of the process
1. Introdução – 2. Breve histórico – 3. Critérios de aferição – 4. O Estado e a garantida da duração razoável do processo – 5. Causas, quantidade, qualidade e o “ator invisível da Justiça” – 6. Considerações finais – 7. Referências bibliográficas
Diante da inevitabilidade dos conflitos sociais, da organização do Estado e da proibição da autotutela, indispensável que as formas de solução dos conflitos sejam melhor disciplinadas e possam satisfatoriamente responder aos anseios da sociedade.
A solução dos conflitos pelo Sistema Judiciário, apoiado nas normas de direito processual, se não é a melhor alternativa para a solução, em comparação com a autocomposição, deve ser aquela que, uma vez utilizada, atende com eficácia para evitar a concretização da ameaça ou o restabelecimento do direito violado.
Para tanto, inúmeros são os princípios que devem ser observados, destacando-se a inafastabilidade do controle jurisdicional, devido processo legal, contraditório e ampla defesa, tudo sempre com o objetivo de equilibrar o tempo da tramitação processual, a segurança jurídica e a justiça da decisão.
A par da indiscutível importância da segurança jurídica e da necessidade incessante pelo justo, a preocupação maior nesse momento será voltada a luta contra o tempo no processo e a promessa de duração razoável.
A preocupação com a quantidade de atos processuais, prazos e o tempo de tramitação do processo não é de hoje e, embora esteja no centro das discussões atuais, sempre foi pauta de discussão entre os estudiosos e operadores.
Importa destacar, portanto, que a morosidade na prestação jurisdicional não se apresenta como um fenômeno novo, decorrente da massificação das relações sociais e, da mesma forma, não se trata de uma dificuldade exclusiva do Brasil.
Como observado por Luigi Comoglio, no século IV foram promulgadas leis com a finalidade precípua de reduzir o tempo do processo, o que se deu no reinado de Justiniano[2]. Diversos outros esforços voltados a diminuição do tempo no processo podem ser apontados, como a criação de procedimento sumário para acelerar o julgamento de causas pelos tribunais eclesiásticos no século XIV[3] e a constante insatisfação na Inglaterra, século XIX, com a excessiva demora para a resolução dos litígios[4].
Não há dúvida, entretanto, que a dinâmica dos dias atuais e a frenética vida a que todos estão submetidos faz com que o tempo seja cada vez mais exíguo e acelerado e, com isso, a necessidade por um processo mais ágil seja ainda mais latente, sobretudo considerando a velocidade atual da comunicação, das relações sociais e principalmente empresariais.
Não por outro motivo, a própria ciência processual passou a se preocupar com maior intensidade, especialmente após a 2ª Guerra Mundial, com temas como a garantia de acesso à Justiça e a instrumentalidade do processo, fazendo com que o tempo se tornasse o foco de inúmeros estudos e propostas legislativas.
De qualquer modo, é sempre importante lembrar que a morosidade do processo não é fenômeno da atualidade e também não é exclusividade do Brasil.
Com efeito, a lentidão dos processos aparece constantemente como uma das maiores preocupações de diversos países, tais como Inglaterra, Itália e Japão. Aliás, levantamentos de 2002 já apontavam que a Itália era o país da União Europeia com o maior número de condenações da Corte Europeia de Direitos Humanos por danos causados pela dilação indevida dos processos[5].
A morosidade vivenciada pela Justiça de vários países fez com que se discutissem e aprovassem diversas legislações, com destaque para as seguintes:
a) Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 1950, que expressamente dispôs que “toda pessoa tem direito a que sua causa seja examinada equitativamente e publicamente num prazo razoável [...]” (artigo 6º, I);
b) Convenção Americana de Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, de 1969, com disposição no sentido de que “toda pessoa tem direito de ser ouvida com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável [...]” (artigo 8º, 1);
c) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, de 1966, que estabeleceu que “qualquer pessoa presa ou encarcerada em virtude de infração penal deverá ser conduzida, sem demora, à presença do juiz [...]” (artigo 9º, §3º);
d) Carta Africada dos Direitos Humanos e dos Povos, de 1981, com disposição no sentido de que toda pessoa tem o “direito de ser julgado em um prazo razoável por um tribunal imparcial” (artigo 7º, 1);
Para além das legislações acima mencionadas, diversos países fizeram constar das respectivas constituições o direito a um processo sem dilações indevidas, tais como a Constituição italiana (artigo 111), portuguesa (artigo 20, 4 e 5), espanhola (artigo 24, 2), argentina (artigo 43), colombiana (artigo 86) e boliviana (artigo 115, II).
No Brasil, como é sabido, o direito a duração razoável do processo não consta do texto original, ao menos de forma expressa, da Constituição Federal de 1988, mas a doutrina já defendia a sua observância com fundamento na incorporação do Pacto de San José da Costa Rica em 1992 ou em razão do próprio conceito de acesso à justiça e devido processo legal.
De qualquer modo, referidas discussões ficaram superadas com a EC 45/2004 (Reforma do Judiciário) e inclusão do inciso LXXVIII no artigo 5º da Constituição Federal, que fez constar de forma expressa que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Considerando a própria natureza do processo, que se instaura para se encerrar e deve ter fim o mais rapidamente possível, sem contudo ignorar os demais preceitos e valores que sustentam o ordenamento processual, diversas foram as disposições e alterações legislativas infraconstitucionais que tiveram como um dos principais motes a busca pela celeridade e instrumentalidade do processo.
Dentro do contexto acima e apenas a título de ilustração, destacam-se a incorporação da antecipação dos efeitos da tutela (artigo 273); as alterações no regime do agravo (artigo 522 e ss.); a previsão da improcedência prima facie (artigo 285-A); o aumento dos poderes do relator (artigo 527 e 557); a necessidade de demonstração de repercussão geral para admissão de recurso extraordinário; a possibilidade de inadmissão de apelação com base no artigo 518 e de análise do mérito para alguns casos de reexame de sentença de extinção sem resolução (artigo 513); as alterações na execução e o aperfeiçoamento das medidas executivas etc.
Não resta dúvida de que as alterações foram significativas e muitas delas representaram avanços na dinâmica do processo e na efetiva prestação da tutela jurisdicional. Contudo, necessário verificar se as alterações na legislação realmente reduziram o tempo médio do processo e, mais importante do que isso, se a qualidade do pronunciamento está mantida e pode ser aperfeiçoada.
É exatamente esse o ponto que causa maior desconforto e que obriga a todos a refletir e buscar outros possíveis caminhos. Ora, os estudos que vêm sendo realizados pelo Conselho Nacional de Justiça têm demonstrado que, mesmo com todas as reformas na legislação até o momento realizadas, poucos foram os avanços no sentido de diminuir o estoque de processos. O relatório 2012[6] apresenta alguns dados interessantes e que não podem ser ignorados:
a) o quantitativo de magistrados tem aumentado e registra alta de 5,8% no quadriênio (14.410 atuam na primeira instância, 2.379 são Desembargadores e 82 Ministros);
b) aumento na contratação de servidores, de todas as naturezas (efetivos, comissionados, terceirizados), de 17,3% no último ano (390 mil funcionários, no total);
c) aumento gradativo, desde 2009, no total de processos em tramitação (92,2 milhões em 2012);
d) crescimento dos casos novos (8,4% no ano), enquanto que os baixados tiveram um incremento de 7,5%;
e) aumento no número de sentenças proferidas (1,4% superior a 2011), sendo que cada magistrado sentenciou em média 1.450 processos, o que representa 3,97 sentenças por dia considerando 365 dias trabalhados ininterruptamente;
Destaca o relatório, ao final, que a taxa de congestionamento total do Poder Judiciário no ano de 2012 foi de aproximadamente 70%, o que significa que de 100 processos que tramitaram no ano, cerca de 30 foram baixados no período. Segundo o relatório, a maior taxa de congestionamento se encontra na quantidade de processos pendentes na fase de execução (85%), especialmente em comparação com a fase de conhecimento (60%) e no segundo grau (46,3%).
Embora os dados acima não sejam suficientes para esclarecer todos os questionamentos, certo é que está o número de novos casos tem sido superior de processos encerrados, o que provoca um constante aumento na chamada taxa de congestionamento e, por via de consequência, na lentidão da Justiça.
Parece indiscutível a necessidade, portanto, de se refletir a respeito de possíveis critérios para aferição prática da almejada duração razoável do processo, as principais causas da lentidão, como também possíveis alternativas para solução ou melhoria do processo.
3. CRITÉRIOS DE AFERIÇÃO
Se, de um lado, tem-se como indiscutível a necessidade do processo primar pela celeridade, economia processual e, como mero instrumento, ter um encerramento em tempo razoável, de outro lado, parece insuperável a discussão a respeito dos critérios que deveriam ser utilizados para aferição da razoabilidade do tempo no processo.
Do ponto de vista teórico é possível afirmar que o processo deve respeitar o devido processo legal, conferir segurança jurídica para a sociedade e permitir que o Estado-Juiz conheça e se aproxime da realidade dos fatos e do litígio e, com isso, aplique as normas de direito material da maneira mais justa e adequada, dentro do menor espaço de tempo possível, com a menor quantidade de atos, com o menor esforço e despesas (inclusive econômicas, de pessoal etc.) e sem permitir a prática de atos inúteis, desnecessários e protelatórios.
A respeito do assunto, Gisele Santos Fernandes Góes[7]:
[...] a entrega da tutela jurisdicional num mínimo tempo possível, sob a vertente de enquadramento do seu exercício adequado, sem se negar a apreciação oportuna e eficaz pelo Poder Judiciário que, em assim atuando, consegue alcançar o seu desígnio. O contexto do processo de duração razoável deve ter como norteador basilar o princípio da adequação ou adaptabilidade do procedimento, no que significa que o legislador deve implementar meios processuais de patente celeridade processual, como se discute o processo eletrônico, audiência por videoconferência, execução sem título para quantia certa etc. e, não é só conduzido ao legislador o princípio em tela, mas também ao juiz que deve interpretar a lei com a dose de adaptação, dependendo da causa.
Entretanto, a análise prática impede ou torna extremamente difícil estabelecer um critério de valoração do tempo e que permita concluir, de forma razoavelmente objetiva, se houve respeito ou não ao tempo de duração razoável do processo.
Vários esforços e propostas têm sido apresentadas, mas talvez não seja realmente possível apontar para critérios objetivos, sobretudo quando se tem em jogo questão e conflitos de cunho absolutamente subjetivos e de todos os graus de complexidade.
Uma das propostas sugeridas seria a aferição da duração razoável do processo com base nos prazos dispostos na legislação processual. De fato, levando em consideração que, após regularmente provocado, compete ao Estado zelar pelo impulso processual e ordenação processo até o seu efetivo encerramento e, para tanto, a atividade jurisdicional está pautada nos atos processuais regularmente previstos na legislação, parece razoável imaginar que a observância estrita das normas e respectivos prazos permite verificar se o tempo razoável do processo foi observado.
Para segurança da sociedade e dos jurisdicionados, que se subordinam a marcha processual preestabelecida e que confere pouca ou nenhuma margem de desvio para os julgadores, os detalhes, formalidades e prazos de cada um dos possíveis atos processuais já estão delimitados e permitem que toda a sociedade e principalmente as partes e seus advogados acompanhem, participem e garantam a observância da legislação.
Nesse sentido e levando em conta que a maior parte dos atos processuais têm prazos previstos na própria lei, a efetiva observância poderia garantir a duração razoável do processo e, de outro lado, a sua inobservância poderia ser objetivamente considerada com a análise dos autos e em virtude do princípio da documentação e publicidade dos atos processuais.
Realmente, o princípio do impulso processual confere ao Estado o dever pela marcha processual e a legislação está repleta de mecanismos que permitem ao juiz zelar para que isso realmente aconteça, de modo a, por exemplo, gerenciar melhor os processos e o respectivo cartório e punir administrativamente os servidores que não observarem os prazos, extinguir o processo sem resolução do mérito por abandono da causa, decretar a revelia ou reconhecer a preclusão, impor a pena da litigância de má-fé, determinar o desentranhamento de peças e documentos inúteis e impertinentes, proibir a carga dos autos, representar o Ministério Público e os advogados etc.
Mesmo assim, não se pode ignorar que o processo envolve relação jurídica processual que atinge a esfera de seres humanos o que por si só representa complexidade suficiente para que, em determinados casos, a duração do processo sofra outras influências e que, mesmo sem qualquer desrespeito à lei, fuja ao tempo esperado e nem por isso possam ser considerados desarrazoados. Maior complexidade dos fatos, das provas, dificuldades de localização das partes e testemunhas, falecimentos, maior litigiosidade são apenas alguns fatores que certamente podem provocar um retardamento maior no processo e talvez o retardamento seja aceitável e até recomendável em nome da segurança jurídica e respeito ao contraditório.
A respeito do assunto e do critério com base dos prazos processuais, Luis Guilherme Marinoni destaca que “não se trataria de ‘duração razoável’, mas de duração legal, ou do simples dever de o juiz respeitar o prazo fixado pelo legislador para a duração do processo”[8].
Embora sejam respeitáveis as colocações e as dificuldades apontadas, não se pode negar que a observância dos prazos pode e deve servir de base para aferição do tempo no processo e, se de um lado, talvez não seja possível dizer que o processo teve duração razoável com a simples observância dos prazos, de outro lado, certamente é possível afirmar que a inobservância dos prazos causa maior lentidão e retardamento ao encerramento do processo.
Ora, o comando da Constituição Federal não se dirige apenas ao julgador e àqueles que integram a relação processual, devendo ser observado como técnica de interpretação e de aprovação e aperfeiçoamento das normas.
Nesse sentido, ao disciplinar os diversos atos processuais e tendo por base as respectivas complexidades, o tempo necessário para a prática satisfatória e, ainda, que o processo deve ter duração razoável, o legislador tem por obrigação respeitar o comando da Constituição Federal e, com isso, a atividade das partes, dos serventuários e do juiz estará devidamente pautada.
Evidente que, mesmo com todo o regramento algumas situações poderão provocar maior demora na prestação jurisdicional, mas é preciso verificar se a demora se deve a inércia ou a malícia das partes ou se, em verdade, decorre de circunstâncias alheias e que não representam qualquer violação da lei, como a dificuldade para localizar o réu, a testemunha ou a necessidade de produção de provas. Para todas as questões acima a legislação processual possui regramento e, em grande parte, fixação de prazos e alternativas para que o juiz não se torne refém dos mecanismos protelatórios das partes.
Com base nos diversos fatores que podem influenciar na duração da demanda, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos estabeleceu três diferentes critérios para se avaliar se a duração do processo foi razoável: a) a complexidade do litígio; b) a conduta pessoal da parte lesada; c) a conduta das autoridades envolvidas no processo. Referidos critérios, com maior ou menor proximidade, têm sido sugeridos por grande parte da doutrina (Leonardo Greco[9] e Denise Maria Weiss de Paula Machado e João Carlos Leal Jr[10]).
A análise do caso concreto pode evidenciar que, em razão da maior ou menor complexidade, se avalie o tempo do processo, sobretudo considerando a densidade das questões discutidas e o procedimento adotado. Para litígios que envolvem matéria unicamente de direito, com inúmeros precedentes judiciais, natural exigir maior celeridade em comparação com outros que requerem a produção de provas. De outro lado, o procedimento adotado pode implicar em maiores possibilidades de prova, recursos, incidentes processuais, o que naturalmente implica em maior tempo de tramitação processual. Embora sejam respeitáveis as considerações, é preciso lembrar que as referidas questões estão devidamente regulamentadas na legislação processual que, se bem observada, poderá pautar a aferição do tempo e os eventuais equívocos e desvios.
Com relação a conduta das partes e em que pese o princípio do impulso oficial, certo é que o dever de colaboração deve nortear os atos processuais e, infelizmente, o despreparo ou o desrespeito a lealdade e boa fé no trato do processo podem efetivamente representar retardamento ao andamento do feito, o que precisa ser considerado. Assim, embora existam mecanismos cada vez mais poderosos para reprimir a conduta inadequada, as atitudes inoportunas das partes exigem esforço e tempo ainda maior dos serventuários e julgadores, desviando-os dos trilhos normais e corretos do procedimento e retardando o trânsito em jugado.
Não se pode confundir, contudo, a conduta inadequada e que justifica a repreensão com o exercício e utilização livres dos instrumentos processuais postos à disposição em respeito ao contraditório e ampla defesa. A generalização é bastante perigosa!
Além disso, ainda que a colaboração seja desejável e exigível, o Estado não pode ficar sujeito ao comportamento das partes como forma de garantir um processo mais célere. Com efeito, a existência do litígio pode comprometer, em inúmeros casos, o discernimento dos litigantes e é exatamente isso que justifica a substituição de suas vontades pela vontade do Estado, imparcial, isento e pautado nas normas de direito material. Os conflitos levados a tutela jurisdicional são também doenças sociais que merecem o tratamento adequado por parte do Estado e que, por isso, não pode justificar a morosidade na prestação da tutela jurisdicional na conduta das partes. Ao contrário, deve buscar o aperfeiçoamento do sistema e das regras para que as eventuais condutas inadequadas não provoquem o retardamento. Mais uma vez o que se tem em mente é o possível aperfeiçoamento da legislação e o melhor gerenciamento do processo.
Por fim, a análise da conduta das autoridades envolvidas pressupõe a existência de situações em que o Estado, representado pelos julgadores e serventuários, pode ser determinante na condução do processo e no seu eventual retardamento e é nesse ponto, sem sombra de dúvidas, que estão os maiores problemas.
Com efeito, como já dito, a própria legislação já estabelece que a responsabilidade maior pela condução e encerramento do processo é do Estado; o juiz, além de responsável pela observância dos prazos que lhe são impostos, deve zelar pelo cumprimento dos prazos pelas partes, advogados e serventuários, apresentando-se ativamente como o gestor do processo e das atividades dos funcionários; os funcionários, indispensáveis no Sistema Judiciário, são diretamente responsáveis por algumas das chamadas etapas mortas do processo e que, em muitos casos, são as mais determinantes para o retardamento.
Como se nota, a fixação de critérios únicos e objetivos talvez represente um desafio insuperável, mas é preciso ter clareza de que a duração razoável do processo é algo que deve direcionar os trabalhos do Estado, especialmente considerando a sua primordial responsabilidade na aprovação das regras, na solução dos conflitos e, infelizmente, no próprio retardamento.
4. O ESTADO E A GARANTIA DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO
O princípio da duração razoável do processo, estampado expressamente na Constituição Federal (artigo 5º, LXXVIII) se dirige precipuamente ao Estado, de modo que não se faz valer em face do particular em suas relações privadas. Na realidade, o referido princípio busca assegurar ao indivíduo uma garantia fundamental em face do Estado, obrigando-o a agir da forma mais célere possível na realização da prestação do serviço judiciário.
Nesse sentido, é possível sustentar que a garantia seria um verdadeiro subprincípio extraído do princípio da eficiência previsto no artigo 37 da Constituição Federal e que rege a Administração Pública Nacional, sobretudo porque, em relação ao Poder Judiciário, ser eficiente é tornar concreta a prestação jurisdicional num prazo razoável, de maneira a viabilizar o restabelecimento dos direitos violados no menor espaço de tempo possível e de maneira eficaz.
Com base no raciocínio acima é parece pertinente que se exija do Estado ao menos duas posturas para que se efetive a garantia da duração razoável: a criação e alteração das normas processuais voltadas a celeridade; e a prática de atos, por todos os agentes públicos, de maneira a contribuir com a eficiência e, nessa linha, de forma igualmente rápida.
Com relação as normas, é preciso que se tenha em mente que, ao legislar, a busca pela celeridade deve também nortear os trabalhos, de maneira que os estudos e o aperfeiçoamento dos atos processuais possam levar a fixação de prazos e medidas satisfatórias no menor espaço de tempo possíveis, ou seja, necessário que sejam reduzidos e excluídos os atos inúteis e melhor racionalizados os atos que verdadeiramente contribuem para o deslinde rápido e eficaz do processo.
Nesse ponto, embora já se tenha discutido muito a respeito do assunto, algumas disposições legais chamam a atenção e talvez apontem para reais violações, pelo Estado, ao princípio da duração razoável do processo.
Os prazos diferenciados para a Fazenda Pública se manifestar nos autos (em quádruplo ou em dobro, conforme artigo 188 do Código de Processo Civil), por mais respeitáveis que sejam as justificativas, talvez não se sustentem mais diante do comando e da responsabilidade do próprio Estado de zelar por maior celeridade processual.
Ora, se o comando se dirige ao Estado e deve obriga-lo a estabelecer normas processuais voltadas a celeridade processual, parece absolutamente inadequado que o Estado legisle exatamente para assegurar para si próprio o direito de se manifestar nos autos em prazo superior ao concedido ao particular.
Costuma-se sustentar a diferenciação dos prazos em razão da defesa da própria coisa pública e da coletividade, como também em virtude do volume de processos e da maior dificuldade de organização e contratação de profissionais especializados. Contudo, os argumentos não se sustentam exatamente porque compete ao próprio Estado, em primeiro lugar, zelar por todos os meios para que o processo seja mais célere.
A respeito do assunto, Edilton Meireles[11] sustenta que:
[...] a eventual carência do Poder Público em produzir sua defesa em prazo mais curto apenas revela a violação de outro princípio constitucional, qual seja, o da eficiência (caput do art. 37 da CF). Se lhe faltam recursos humanos e materiais, ao certo o Estado revela a sua ineficiência. E não se pode querer justificar um privilégio processual, que confronta o princípio da duração razoável do processo, por causa da ineficiência administrativa. Em outras palavras é querer violar o princípio da duração razoável do processo porque não se consegue observar o princípio da eficiência!
De fato, soa incoerente pensar que o Estado se obriga a prestar a tutela jurisdicional de forma rápida e eficaz, por meio de instrumento pautado em legislação aprovada pelo mesmo Estado e que, contraditoriamente, permite ao Estado, quando figurar no processo como parte, a prática de atos processuais em prazos muito superiores aos demais jurisdicionados. Mais do que colaboração, o Estado tem o dever de contribuir para a celeridade e, nesse ponto, zelar para que, com eficiência, seja criadas e aplicadas normas condizentes com o princípio da duração razoável do processo.
Infelizmente, o Projeto do Novo Código de Processo Civil repete a disposição e mantém a diferenciação dos prazos para a Fazenda Pública, o que indica possível dissonância com a própria Constituição Federal.
O mesmo raciocínio pode ser utilizado para outras disposições legais e que, de maneira direta ou indireta, envolve o Estado, quer seja no exercício legislativo, quer seja nas práticas administrativas e na forma como se conduz nos processos.
Nesse sentido, a diferenciação de prazos ao Ministério Público e à Defensoria Pública, algo presente na atual legislação e mantido no Projeto do Novo Código de Processo Civil, também podem ser considerados contrários ao comando da Constituição Federal. Quanto ao Ministério Público, quer atue como parte ou como fiscal da lei, a sua atuação se dá por interesse da sociedade mas nada mais é do que o Estado atuando e, em razão disso, deveria ser garantida maior rapidez e não o contrário. Quanto a Defensoria Pública, importa destacar que a sua atuação se dá para assegurar ao particular, considerado pobre na acepção jurídica do termo, acesso à Justiça e ao efetivo contraditório no processo. Permitir que o assistido, além do direito de se ver representado por atuação do Estado (através da Defensoria Pública), tenha também assegurado prazo em dobro para se manifestar nos autos, parece levar a inevitável conclusão de que é exatamente a intervenção do Estado que causará maior retardamento ao processo, o que certamente afronta o princípio da duração razoável do processo. Não se ignoram as dificuldades de atuação do Ministério Público e da Defensoria Pública, mas a ineficiência do Estado não pode servir de base e sustentação para a criação de regras que ocasionam maior retardamento ao processo quando, em verdade, o Estado deveria ser o primeiro e principal agente responsável pela dinamização do instrumento.
Daí porque parece razoável que qualquer alteração legislativa deve estar pautada no princípio da duração razoável do processo e a manutenção de prazos diferenciados ou o aumento dos prazos já previstos somente se sustenta após aprofundado estudo, justificativa e apego talvez a outro fundamento constitucional.
Por outro lado, quando se tem em mente a atuação dos agentes públicos a situação é ainda pior e talvez se apresente como o principal motivo para a morosidade do processo.
Com efeito, é sabido que o Estado se apresenta como um dos principais usuários do Poder Judiciário, figurando como parte em milhares de processo e, infelizmente, gozando de prazos diferenciados, procedimentos que lhe são facilitados e, pior ainda, com a habitualidade de práticas que em nada contribuem para a celeridade do processo, como a incrível e constante interposição de recursos contra toda e qualquer decisão judicial, mesmo que apoiadas e súmulas ou jurisprudências dominantes dos tribunais.
Ora, o mínimo que deveria se esperar do Estado é que, em respeito ao comando da Constituição Federal, se organizasse administrativamente para que, em razão de alguns pronunciamentos judiciais já sedimentados, evitasse a demanda exaustiva no Poder Judiciário, a semelhança do que acontece com certa frequência com discussões relacionadas ao INSS, planos econômicos etc. Necessário que exista maior respeito, por parte da Administração Pública, aos precedentes judiciais, de maneira a facilitar a solução de questões no âmbito administrativo ou, no mínimo, para reduzir o número de recursos que apenas retardam o encerramento formal do processo.
Aos julgadores e servidores a imposição não pode ser outra senão a constante preocupação com o tempo, sobretudo considerando a dependência do impulso processual aos atos do juiz e dos serventuários da justiça e os chamados prazos impróprios. O respeito aos prazos pelos agentes do poder público e a prática de atos em conformidade com a legislação é medida que se impõe. Contudo, os números do relatório do Conselho Nacional de Justiça têm mostrado que, infelizmente, o volume de processos, especialmente de casos novos, talvez inviabilize o exercício satisfatório e eficaz da jurisdição, o que aponta para a necessidade de conjugação de esforços e criação de outros métodos para prevenção e solução dos conflitos.
Mesmo assim, o Estado não pode se furtar ao cumprimento da Constituição Federal e deve, por isso, preparar-se para as novas e constantes demandas.
5. CAUSAS, QUANTIDADE, QUALIDADE E O “ATOR INVISÍVEL DA JUSTIÇA”
Os relatórios elaborados pelo Conselho Nacional de Justiça têm mostrado que, por maiores e melhores que sejam as reformas e alterações na legislação processual, a quantidade de processos tem aumentado e a taxa de congestionamento também, o que significa que trabalhar com a legislação é importante mas não é determinante para a solução do problema da morosidade da Justiça.
A busca incessante pelos números e por maior produtividade também se revela preocupante, especialmente porque podem representar a quebra de valores e princípios de igual importância. É perceptível que o atual estilo de vida tem provocado uma perda na qualidade do tempo e até mesmo dificuldade na absorção de informações, mormente em razão da inexistência de tempo para discussões, reflexões, contemplações.
Ao dissertar a respeito do assunto Francisco Carlos Duarte[12] alerta que:
Do pondo de vista do direito processual, todavia, tal fenômeno tem revelado consequências absolutamente preocupantes, desde a tramitação legislativa de normas processuais sem uma adequada compreensão das relações entre o tempo e o sistema jurídico até a consolidação de entendimentos nos tribunais orientados unicamente pela preocupação em combater a morosidade da máquina judiciária, sem se atentar, todavia, para os direitos fundamentais assegurados pela Constituição.
Realmente, diversas são as causas que têm sido apontadas como principais fatores de morosidade e que envolvem, por exemplo, problemas estruturais (escassez de verba, recursos humanos e falta de autonomia financeira do Judiciário; gestão ineficiente dos recursos financeiros e humanos, dada a inexistência de formação ou treinamento administrativo aos juízes; comodismos dos juízes, muito bem preparados para aprovação nos concorridos concursos públicos, mas sem formação para atuação participativa e diligente no processo e na atuação administrativa dos serventuários); problemas técnicos (desprestígio das decisões de 1ª instância pela ampla recorribilidade; formalismo exagerado de algumas normas e de determinados entendimentos jurisprudenciais; pouco cuidado com as lides de natureza coletiva, o que ainda provoca a existência concomitante de milhões de demandas individuais repetitivas; e problemas sociopolíticos (exploração da litigiosidade após a Constituição Federal de 1988; existência de um Estado demandista e sem qualquer preocupação com o respeito aos entendimentos jurisprudenciais e com o cumprimento de suas próprias obrigações).
Assim, imaginar que reformas processuais legislativas serão suficientes para resolver o problema da morosidade é mais uma vez se iludir e continuar combatendo os efeitos sem se atentar as maiores causas da lentidão.
Diversos aspectos sociológicos, econômicos e políticos interferem sobremaneira no volume de processos e no seu caminhar, razão pela qual se mostra imprescindível o reconhecimento de que a morosidade da Justiça ultrapassa os limites do tecnicismo jurídico e é preciso melhor estudar os demais fenômenos para que, de maneira mais aprofundada, possam ser buscadas melhores alternativas.
A mudança gradativa na postura do Estado e o surgimento de políticas voltadas a resolução dos conflitos administrativos por vias extrajudiciais, apenas a título de exemplo, podem representar avanços muito mais significativos do que qualquer modificação na legislação.
Do ponto de vista jurídico, parece cada vez mais claro e correto que a análise a ser feita não deve levar em consideração apenas a quantidade e o tempo, mas a qualidade do tempo empregado no processo e, nesse sentido, é preciso que se reflita sobre a formação dos julgadores e sobre as chamadas “etapas mortas” do processo, entendidas como aquelas em que não há atividade processual por fatores estruturais da Justiça[13].
A respeito do assunto, a pesquisa divulgada pelo Ministério da Justiça em 2007[14] e que teve por foco a análise da gestão e funcionamento dos cartórios judiciais apontou para dados extremamente importantes e que, uma vez confirmados, precisamos estar no foco das discussões relacionadas a morosidade da Justiça.
Aponta o mencionado estudo que o tempo em que o processo fica em cartório é de aproximadamente 80% a 95% do tempo total de processamento, descontando-se os períodos em que os autos são levados ao juiz para uma decisão ou retirados por advogados para vista e manifestação. As rotinas mais dispendiosas de tempo no cartório, segundo o levantamento, são as ligadas a publicação (51,4% a 69,3% dos tempos totais em cartório) e a juntada (7% a 38,8% dos tempos totais em cartório).
Nas conclusões, o importante estudo aponta para três grandes tópicos a respeito da organização e funcionamento dos cartórios: os cartórios judiciais produzem grande impacto na morosidade do processo e no acesso à justiça (cap. II, item 2); paradoxalmente, o cartório é “invisível” como ator do sistema de justiça (cap. II, item 3); a organização e o funcionamento dos cartórios judiciais são precários (cap. II, item 4).
Em razão dos três pontos de conclusão acima mencionados, a pesquisa seleciona os seguintes pontos de sensibilidade para o aprimoramento, organização e funcionamento dos cartórios judiciais[15]:
• menor volume de processo por escrevente, diretor e juiz ou radical reorganização estrutural e de métodos de trabalho dos Juízos;
• motivação dos funcionários e conscientização da importância de suas tarefas para o acesso à justiça;
• enxugamento das rotinas internas de processamento dos cartórios e eliminação dos “tempos de espera”, acompanhados do aumento do número de juízes por processo;
• redimensionamento da relação 1 vara / 1 cartório como per?l padrão da unidade judiciária;
• quali?cação dos recursos humanos dos cartórios e adequação de cargos a per?s;
• seleção, formação e capacitação de funcionários (entre os já existentes) para o exercício da função de gestor/ouvidor do cartório judicial;
• informatização dos serviços judiciais acompanhados da eliminação gradual das chamadas “cultura do balcão” e “cultura do papel”;
• leis e doutrina processuais que considerem a existência e a importância da burocracia cartorial na atividade jurisdicional;
• a inclusão dos cartórios judiciais na pauta dos estudos sobre a morosidade da justiça brasileira e o desenvolvimento de novas pesquisas em continuação ao presente levantamento exploratório.
Certo é que novas pesquisas devem ser realizadas e a seriedade e profundidade que o tema recomenda, entretanto, os dados já levantados e a rotina diária de trabalho demonstra que, invariavelmente, o tempo de permanência do processo nos cartório e os inúmeros atos exigidos dos serventuários, como também as dificuldades de organização e funcionamento fazem com que esse chamado “ato invisível da Justiça” tenha influência fundamental na morosidade do processo e, em verdade, pouco se discute e implementa para o vencimento dos obstáculos.
O processo eletrônico, que paulatinamente se implementa em todo o Poder Judiciário, talvez represente um avanço extraordinário para que, em um futuro breve, algumas das “etapas mortas” do processo sejam superadas e mesmo as etapas de importância e que se realizam pelos serventuários possam ser melhor dimensionadas e racionalizadas.
De outro lado, é preciso que se reflita ainda mais sobre o papel do Estado e dos julgadores com vistas a permitir melhor planejamento do fluxo do tempo no processo e da gestão das tarefas, inclusive administrativas.
Como bem destacam Francisco Carlos Duarte e André Vasconcelos Roque[16]:
O gerenciamento de processos judiciais, para que possa realizar todas as suas potencialidades, impõe uma maior aproximação do juiz com as rotinas dos serventuários no cartório. O Poder Judiciário é, sem nenhum exagero, uma das instituições públicas mais burocratizadas e engessadas do Brasil. Salvo raríssimas e honrosas exceções, não há programas estruturados de treinamento de servidores fundados em critérios racionais de organização, que poderiam formar serventuários capacitados a pensar e a enxugar rotinas, eliminar gargalos, auxiliar no planejamento da condução de processo e, de uma forma geral, otimizar a utilização dos recursos financeiros e pessoais do Judiciário para uma maior produtividade na entrega da prestação jurisdicional. Trata-se de um enorme desperdício de dinheiro público, visto que cerca de 90% dos recursos financeiros dos tribunais se referem a despesas com pessoal, embora praticamente todo o conjunto de servidores auxiliares seja utilizado em tarefas burocráticas.
Realmente, considerando as responsabilidades impostas ao Estado e aos membros da Magistratura, necessário que maiores esforços se direcionem a gestão das pessoas e das atividades internas do cartório, com o que certamente serão sentidos reflexos na quantidade e qualidade do tempo gastos com a condução dos processos.
Para tanto, além de tempo e de um número maior de profissionais, imprescindível que se reflita e se aperfeiçoe a própria formação e treinamento dos juízes. Interessante observar, nesse ponto, que embora estejam envolvidos e sejam responsáveis por aconselhar, representar e julgar conflitos sociais e que afetam pessoas das mais variadas índoles e formações, os currículos das Faculdades de Direito dão pouca ou nenhuma importância para a aspectos ligados a gestão administrativa (de escritórios e cartórios, p.ex.) e de pessoas (capacitação psicológica, motivacional etc.). A consequência que se tem vivenciado é a existência de julgadores de excelente formação e conhecimento jurídico mas sem nenhuma habilidade para lidar com os serventuários e organizar as atividades rotineiras dos cartórios.
Com o objetivo de melhor propiciar o bem estar e o saudável convívio social, o agigantamento do Estado fez com que, naturalmente, fosse bastante reduzida e até mesmo proibida a autotutela como forma de solução dos conflitos, razão pela qual passou o Estado a se responsabilizar pela composição das lides por meio do processo.
Para o exercício efetivo e satisfatório da jurisdição, o processo deve observar uma série de regramentos que devem buscar o equilíbrio entre a segurança jurídica, a justiça e a duração razoável.
O problema da morosidade não é atual e muito menos exclusivo do Brasil, mas sem dúvida alguma tem sido sentido com maior latência nas últimas décadas, também em razão da acelerada dinâmica de vida atual e da velocidade das informações e relações sociais e comerciais.
Muitos são os esforços voltados ao combate a morosidade, com reflexos em legislações internacionais e em Constituições de diversos países, destacando-se que, no Brasil, a Emenda Constitucional 45/2004 fez constar de forma expressa que a todos são assegurados a razoável duração do processo.
Embora todos tenham clareza quanto a necessidade de maior celeridade e consequências nefastas da lentidão, parece extremamente difícil estabelecer critérios únicos, seguros e razoavelmente objetivos para aferição do tempo do processo e dos eventuais excessos.
Levar em consideração os prazos processuais previstos na legislação é um critério sugerido por alguns e criticado por muitos, mas realmente pode servir de base para uma primeira análise, especialmente quando há flagrante desrespeito aos prazos processuais. Como todos devem observar as regras e o Estado-Juiz é o principal responsável pela condução do processo, razoável imaginar que o cumprimento dos prazos sirva de base para revelar se o tempo do processo foi razoável ou não, especialmente se partirmos da premissa de que os atos processuais e respectivos prazos foram disciplinados na lei com base em estudos que justificam o tempo mais curto necessário para a prática satisfatória do ato.
Além da simples verificação do cumprimento dos prazos, a complexidade do litígio, a conduta pessoal das partes e a conduta das autoridades envolvidas no processo também são fatores que podem ser decisivos no tempo do processo e, portanto, podem ser utilizados como critérios para análise.
Parece mais adequado, ao menos para o momento, que todos os critérios sejam conjugados e, com o devido cuidado, permitirão verificar se houve abuso, negligência, despreparo e efetiva inobservância da duração razoável do processo.
Contudo, é ainda mais importante considerar que o comando da Constituição Federal (artigo 5º, LXXVIII) se destina de forma especial e muito mais contundente ao próprio Estado e, nesse sentido, é necessário que exista maior colaboração, participação e efetivo interesse por parte do Estado para que, de um lado, sejam alteradas e aprovadas novas legislações sempre com respeito ao princípio da duração razoável do processo e, de outro lado, sejam estabelecidas políticas e adotadas práticas que zelem pela redução do número de processos (já que o próprio Estado é um dos principais usuários do Sistema Judiciário), por maior capacitação dos agentes públicos e melhoria na estrutura do Poder Judiciário.
Não se pode esquecer, outrossim, que a preocupação única no tempo pode provocar distorções ainda piores ao processo e que mesmo com as alterações já operadas na legislação processual os índices têm demonstrado um aumento no número de novos casos e da chamada taxa de congestionamento, o que indica que somente o cuidado com a legislação não é não será suficiente para garantir um processo que, ao mesmo tempo de observa o devido processo legal, tem duração de tempo razoável.
A questão acima indica que são necessários maiores estudos e aprofundamentos em questões que extrapolam os limites meramente jurídicos, de modo a alcançar e entender os fenômenos sociais, políticos e econômicos que influenciam no número de processo e na postura adotada pelos sujeitos principais e secundários do processo.
Por fim, do ponto de vista jurídico, os estudos que vêm sendo realizados apontam, dentre outras coisas, para a necessidade de refletir sobre as diversas etapas do processo, com destaque as chamadas “etapas mortas” e as possíveis melhorias, especialmente quando se constata que na maior parte do tempo de tramitação o processo permaneceu no cartório judicial, o que exige aperfeiçoamento na formação e postura dos juízes, de maneira a permitir a implantação de medidas para melhor gerenciamento dos processos, das pessoas e das diversas atividades.
A tarefa, portanto, é árdua, envolve inúmeros fatores e dificuldades, mas deve priorizar as verdadeiras causas do aumento do volume e da morosidade nos processos para que, em seguida, seja possível adotar medidas realmente capazes de respondem melhor aos anseios da sociedade e da própria ciência processual.
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[2] COMOGLIO, Luigi Paolo. Durata ragionevole del giudizio e forme alternative di tutela. RePro 151/173, nota 2
[3] OLIVEIRA, Carlos Alberto de. Do formalismo no processo civil. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 34-35.
[4] CHRISTOPHER, Charles Synge. Progress in Admnistration o Justice during the Victoria Period. In: John Henry et al. Select Essays in Anglo-American Legal History. Boston: Little, Brown and Co., 1907. Vol. I, p. 520.
[5] TARUFFO, Michele. Recent and current reforms of civil procedure in Italy. In: Trocker, Nicolo; Varano, Vincenzo (orgs.). The reforms of civil procedure in comparative perspective. Torino: G. Giappichelli, 2005, p. 217
[6] CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Programa Justiça em números. Disponível em: [http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-em-numeros/relatorios]. Acesso em 02.07.2014
[7] GÓES, Gisele Santos Fernandes. Razoável duração do processo. In: GOMES Jr., Luiz Manoel; WAMBIER, Luiz Rodrigues; FISCHER, Octávio Campos; ARRUDA ALVIM WAMBIER, Teresa; FERREIRA, William Santos (coords.). Reforma do Judiciário: primeiras reflexões sobre a Emenda Constitucional nº 45/2004. São Paulo: Ed RT, 2005, p. 266-267
[8] MARINONI, Luis Guilherme. Abuso de defesa e parte incontroversa da demanda. São Paulo: Ed. RT, 2007, p. 28
[9] GRECO, Leonardo. Garantias fundamentais do processo: o processo justo. Estudos de direito processual. Campos dos Goytacazes: Faculdade de Direito de Campos, 2005, p.271.
[10] MACHADO, Denise Maria Weiss de Paula; LEAL Jr, João Carlos. Análise crítica do duplo grau de jurisdição sob o prisma do direito à razoável duração do processo. RePro 183/99.
[11] MEIRELES, Edilton. Duração razoável do Processo e os prazos processuais no projeto do código de processo civil. RePro 207/203
[12] DUARTE, Francisco Carlos. ROQUE, Andre Vasconcelos. As dimensões do tempo no processo civil: tempo quantitativo, qualitativo e a duração razoável do processo. RePro 218/329
[13] THEODORO JR, Humberto. Celeridade e efetividade da prestação jurisdicional. Insuficiência da reforma das leis processual. Disponível em: [http://www.abdpc.org.br/artigos/artigo51.htm] Acesso em: 03.07.14
[14] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Análise da gestão e funcionamento dos cartórios judiciais. Brasília: Ideal, 2007, p. 23.
[15] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Análise da gestão e funcionamento dos cartórios judiciais. Brasília: Ideal, 2007, p. 55
[16] DUARTE, Francisco Carlos. ROQUE, Andre Vasconcelos. As dimensões do tempo no processo civil: tempo quantitativo, qualitativo e a duração razoável do processo. RePro 218/356
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