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Timestamp: 2014-04-25 07:19:29+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 48', 'artigo 2', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 37', 'artigo 159', 'artigo 12', 'artigo 14', 'artigo 175', 'Artigo 14', 'artigo 4', 'artigo 6']

O estado fornecedor de servi�os - Consumidor - �mbito Jur�dico
Consumidor O estado fornecedor de servi�os
Na primeira metade do s�culo passado, os servi�os considerados de ordem p�blica foram transferidos � iniciativa privada, por�m a falta de interesse por parte dos concession�rios em moderniz�-los, bem como a aus�ncia de normatiza��o dos mesmos, os tornaram ineficazes e nada mais restou ao Estado sen�o retomar o exerc�cio destes servi�os.
Dessa forma, a continuidade dos antes servi�os p�blicos concedidos, passou a ser realizada pelas empresas estatais, criadas com o intuito de faz�-los eficientes e �teis � popula��o brasileira.
N�o obstante o in�cio desenvolvimentista que as empresas estatais apresentaram na execu��o de tais servi�os, logo em seguida estes passaram a onerar cada vez mais o Estado, que n�o possu�a mais condi��es de mant�-los sob sua responsabilidade, tamanha necessidade de uma administra��o presente e investimentos financeiros que a manuten��o de tais servi�os p�blicos exigiam, tornando a sua execu��o invi�vel para o Estado, que, n�o raramente, disponibilizava-os � sua popula��o de forma totalmente ineficaz.
Nesse �nterim, foi no final da d�cada passada, e seguindo uma tend�ncia mundial de moderniza��o, que o Estado brasileiro preparou-se legislativamente, para voltar a conceder � iniciativa privada a gest�o ou execu��o de servi�os p�blicos.
Atrav�s de um processo de desestatiza��o, o Estado reduziu sua participa��o na atividade empresarial, e voltou-se com mais efici�ncia � presta��o dos chamados servi�os essenciais e indeleg�veis, inserindo-se, assim, no contexto mundial de privatiza��es de servi�os p�blicos.
E foi desse contexto mundial, mais especificadamente da Fran�a e dos Estados Unidos, que se originou o sistema de concess�es P�trio.
Sobre o assunto, averbou Caio T�cito: [1]
�o sistema de concess�es de servi�o p�blico no Brasil revela, durante o tempo do Imp�rio e na primeira fase republicana, o sinete exclusivo do direito administrativo franc�s.(...) Mas, nas tr�s �ltimas d�cadas, � influ�ncia francesa aliou-se a experi�ncia norte-americana de regulamenta��o efetiva dos servi�os de utilidade p�blica, a se manifestar sobretudo, na tentativa de implanta��o do crit�rio do servi�o pelo custo, como base tarif�ria em determinadas concess�es.�
Cumpre salientar que o modelo europeu, onde predomina a concep��o de que � a explora��o do servi�o p�blico � feita por conta e risco do concession�rio, incumbindo a ele a �lea normal do contrato� [2] ou seja, o estado destaca uma parte de sua compet�ncia pra atribu�-la � explora��o do concession�rio, em nada se identifica com o modelo norte americano de concess�es.
Neste, �a explora��o de um servi�o ou atividade de car�ter p�blico depende de simples autoriza��o do Estado, e o ato de outorga gera um v�nculo contratual, um direito incorp�reo sujeito �s normas razo�veis da regulamenta��o do poder p�blico�.
Portanto, mesclando as experi�ncias dessas duas fontes comparativas, � que as concess�es de servi�os p�blicos nacionais v�o sendo estruturadas doutrinariamente.
O ESTADO COMO PODER CONCEDENTE E A CONSTITUI��O FEDERAL DE 1988:
Somente ap�s as altera��es jur�dicas efetivadas na Constitui��o Federal/88 [3] � que as novas concess�es tornaram-se vi�veis, uma vez que a Carta Magna passou a tratar do tema com maior amplitude. Veja-se:
�O art.175 estatui: Incumbe ao Poder P�blico, na forma da Lei, diretamente ou sob regime de concess�o ou permiss�o, sempre atrav�s de licita��o, a presta��o de servi�os p�blicos Par�grafo �nico: A lei dispor� sobre:
I � o regime das empresas concession�rias e permission�rias de servi�os p�blicos, o car�ter especial de seu contrato e de sua prorroga��o, bem como as condi��es de caducidade, fiscaliza��o e rescis�o da concess�o ou permiss�o.
II � os direitos dos usu�rios
III � pol�tica tarif�ria
IV � a obriga��o de manter o servi�o adequado.�
� dessa forma, que a Constitui��o Federal P�tria, atrav�s do dispositivo retro mencionado, disp�e sobre a presta��o de servi�os p�blicos de forma direta, pelo Poder P�blico, bem como autoriza a realiza��o dos mesmos de forma indireta, mediante concess�o ou permiss�o aos particulares.
J� o artigo 37 �6� da Carta Constitucional, ao mesmo tempo em que trata da possibilidade de concess�o de servi�o p�blico a outros entes p�blicos ou privados, prev� a responsabiliza��o dos mesmos (Estado e Concession�rias) pelo fato do servi�o ter causado danos aos usu�rios, adotando-se a responsabilidade objetiva, fundada na Teoria do Risco, o que, posteriormente, ser� analisado neste trabalho.
Art.37�6 da CF/88 � As pessoas jur�dicas de direito p�blico e as de direito privado prestadoras de servi�os p�blicos responder�o pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respons�vel nos casos de dolo ou culpa.�
Al�m da previs�o constitucional, as concess�es de servi�os p�blicos nacionais, encontram respaldo legal na Lei 8.078/1990 � C�digo de Defesa do Consumidor � que, assim como a Carta Magna, abordou o assunto em seus dispositivos, dispondo normas e preceitos na rela��o existente entre usu�rios / consumidores X Estado / concession�rias / fornecedores, de servi�os p�blicos, sem, obviamente fugir ao seu prop�sito: a prote��o do consumidor.
O FORNECIMENTO E O CONSUMO DO SERVI�O P�BLICO FRENTE AO CDC:
O C�digo de Defesa do Consumidor foi promulgado com lastro nos termos do artigo 5�, XXXII; art.170,V, da CF/88, bem como no artigo 48 de suas disposi��es transit�rias, tornando-se um dos ditames b�sicos da ordem econ�mica, abrangendo praticamente todas as rela��es de consumo existentes no largo espectro de negocia��es presentes no cotidiano brasileiro.
Sobre as das rela��es de consumo que se estabelecem entre o Estado e os seus cidad�os, assim refere-se o artigo 2� e 3�do aludido diploma legal[4]:
Art.2� - Consumidor � toda pessoa f�sica ou jur�dica que adquire ou utiliza produto ou servi�o como destinat�rio final.
Par�grafo �nico: Equipara-se a consumidor a coletividades de pessoas, ainda que indetermin�veis, que haja intervindo nas rela��es de consumo. Art.3� - Fornecedor � toda pessoa f�sica ou jur�dica, p�blica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de produ��o, montagem, cria��o, constru��o, transforma��o, importa��o, exporta��o, distribui��o ou comercializa��o de produtos ou presta��o de servi�os.
Assim, nos termos do dispositivo legal acima transcrito, as Pessoas Jur�dicas de Direito P�blico, podem figurar no p�lo ativo da rela��o de consumo, como fornecedoras de servi�os.
Como conseq��ncia, possuem o dever de quando na posi��o de fornecedores de servi�os p�blicos, faz�-lo em conformidade com as determina��es previstas tanto no CDC, quanto �s contidas na Constitui��o Federal que o norteia.
Acerca desta rela��o de consumo estabelecida entre o Estado e a popula��o, disp�e o artigo 22 do CDC: [5]
�Art.22 � Os �rg�os p�blicos, por si ou suas empresas concession�rias, permission�rias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, s�o obrigados a fornecer servi�os, adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, cont�nuos.
Par�grafo �nico � Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obriga��es referidas neste artigo, ser�o as pessoas jur�dicas compelidas a cumpri-las e a repara os danos causados, na forma prevista neste C�digo.�
Relembrando-se a finalidade prec�pua que motivou a cria��o do CDC, e que o acompanha em todos os seus dispositivos, qual seja a prote��o dos consumidores, claramente conclui-se que tal preceito aplica-se igualmente no campo das presta��es de servi�os p�blicos, seja pelos princ�pios que abrange, pelas obriga��es que imp�e exclusivamente aos fornecedores dos servi�os, ou pelo modelo de responsabilidade civil que adota, sem nunca fugir de seu objetivo primeiro.
O CDC, em seu artigo 22, imp�s in�meras obriga��es tanto ao Poder P�blico quanto �s concession�rias na presta��o dos servi�os p�blicos � comunidade, exigindo adequa��o, efici�ncia e seguran�a, quando da sua execu��o.
Tais obriga��es encontram-se reunidas no Princ�pio da Adequa��o do Servi�o P�blico, o qual pressup�e que a presta��o destes servi�os deve atender plenamente �s necessidades dos usu�rios, satisfazendo, assim, as condi��es de regularidade, continuidade, efici�ncia (servi�o satisfat�rio qualitativa e quantitativamente), seguran�a, atualidade, generalidade (servi�o para todos os usu�rios), cortesia na sua presta��o (bem tratamento aos usu�rios) e modicidade das tarifas (tarifas razo�veis), reunindo-se a�, todos os princ�pios que dominam a execu��o dos servi�os p�blicos, e que constituem as obriga��es a serem cumpridas pelos seus fornecedores.
Entretanto, conforme prev� o artigo retro transcrito, nos casos de descumprimento total ou parcial de tais obriga��es, ser�o as pessoas jur�dicas de direito p�blico ou privado, bem como as concession�rias, obrigadas a cumpri-las e a reparar os danos causados na forma prevista no CDC.
Nesse sentido, manifestou-se Toshio Mukai, em Concess�es, Permiss�es e Privatiza��es de Servi�os P�blicos: [6]
�A forma prevista pelo CDC � a da responsabilidade sem culpa, conforme disposto no seu artigo, mas se aplica acima de tudo, no caso, o disposto no artigo 37, �6�, da Constitui��o Federal, que estabelece a responsabilidade objetiva (sem culpa) do Poder P�blico e das pessoas jur�dicas de direito privado (portanto concession�rias e permission�rias de servi�os p�blicos), pela teoria do risco adminbistrativo.�
Antes do advento da lei de defesa do consumidor, a responsabilidade do fabricante, produtor ou comerciante, era regida pelo antigo artigo 159 do C�digo Civil, e impunha-se ao consumidor lesado o �nus de provar a culpa subjetiva do demandado.
Al�m disso, seguindo as regras de processo, a v�tima deveria propor a a��o na sede do fabricante, al�m de estar sujeita ao ex�guo prazo dos v�cios redibit�rios de apenas 15 dias.
Tudo isso, certamente colocava o consumidor em posi��o de extrema inferioridade, que muitas vezes ficava prejudicado por determinado produto ou servi�o, por n�o possuir condi��es de levar adiante as suas reclama��es, e ser ressarcido. No dizer de Maria Antonieta Zanardo Donato (1994:29 Venosa):
�urgia a implementa��o da reformula��o e a reestrutura��o do sistema de direito positivo para que fosse garantida a tutela daqueles interesses e conflitos que transcendiam o individualismo, e que, por essa raz�o em especial n�o mais se adequavam ao conceito tradicional � acolheder t�o somente dos interesses intersubjetivos.�
Dentro dessa filosofia, foi concebido o C�digo de Defesa do Consumidor, expressando no seu artigo 12, a responsabilidade do fabricante independente de culpa, o que se estende ao Poder P�blico, quando da presta��o de servi�os defeituosos, conforme prev� o artigo 14 da lei do consumidor adotando, igualmente, a Responsabilidade Objetiva.
�Art.14 � O fornecedor de servi�os responde, independentemente da exist�ncia de culpa, pela repara��o dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos � presta��o de servi�os, bem como por informa��es insuficientes ou inadequadas sobre sua frui��o e riscos.�
Atrav�s desse dispositivo, resta claro que o Poder P�blico, bem como as suas concession�rias, enquanto fornecedores de servi�os p�blicos est�o sujeitos � repara��o dos danos que vierem a causar aos seus usu�rios, na execu��o de seus servi�os, independentemente da aferi��o de culpa, adotando, assim, a Teoria do Risco Administrativo. Dessa forma, a Responsabilidade Civil dos entes P�blicos ou de suas Concession�rias, enquanto prestadores de servi�o p�blico, � Objetiva, pois a repara��o do dano independe da aferi��o de culpa, como forma da prote��o � parte considerada inferior na rela��o de consumo, ou seja, a coletividade, na sua condi��o de usu�ria dos servi�os oferecidos.
AS CONCESS�ES DE SERVI�OS P�BLICOS E SUA NORMA REGULAMENTADORA
Como aludimos anteriormente, no artigo 175 da CF/88, a presta��o do servi�o p�blico ser� realizada pelo Poder P�blico ou pelos seus concession�rios, NA FORMA DA LEI, ou seja, a execu��o destes servi�os, embora prevista na Carta Magna, reclama por norma regulamentadora.
Assim em 13 de fevereiro de 1995, foi promulgada a Lei 8.987, que trata das concess�es, permiss�es e privatiza��es do servi�o p�blico no Pa�s, apresentando, em seus diversos Cap�tulos, conceitos, caracter�sticas, e princ�pios norteadores do instituto da Concess�o, bem como os direitos e obriga��es dos fornecedores e usu�rios dos mesmos, em conson�ncia com o disposto na Constitui��o Federal e no C�digo de Defesa do Consumidor, como acima demonstrado.
Atrav�s de exaustivos estudos acerca do instituto das concess�es, a doutrina brasileira vem apresentando um forte leque de entendimentos que abordam o assunto, examinando, � luz dos preceitos da Carta Magna, os dispositivos legais que regulamentam as concess�es de servi�o p�blico.
Alguns s�o os conhecimentos da literatura administrativa, que merecem destaque, pois al�m de esclarecedores, em muito contribuem para melhor entendimento dos dispositivos que regem o sistema de concess�es.
A respeito do assunto, assim averbou Celso Antonio Bandeira de Mello[7]:
�Entende-se por concess�o de servi�o p�blico, o ato complexo atrav�s do qual o Estado atribui a algu�m o exerc�cio de um servi�o p�blico e este aceita prest�-lo em nome do Poder P�blico sob condi��es fixadas e alter�veis unilateralmente pelo Estado, mas por sua conta, risco e perigos, remunerando-se com a pr�pria explora��o do servi�o, geralmente pela cobran�a de tarifas diretamente dos usu�rios do servi�o e tendo a garantia contratual de um equil�brio econ�mico - financeiro.�
J� Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, indica outros tra�os inconfund�veis da concess�o de servi�o p�blico: [8]
�Pela concess�o, o Poder concedente n�o transfere propriedade alguma ao concession�rio, nem se despoja de qualquer direito ou prerrogativa p�blica. Delega apenas a execu��o do servi�o, nos limites e condi��es legais ou contratuais, sempre sujeita a regulamenta��o e fiscaliza��o do concedente.�
Assim, o repasse do servi�o p�blico da �rbita da pessoa de direito p�blico que o titulariza para a de outro ente jur�dico de direito p�blico ou privado, n�o determina a perda da concep��o origin�ria de servi�o p�blico.
Tampouco, se despoja o poder concedente de seu poder regulador e fiscalizador, que antes deve exercer com soberania a defesa dos interesses da coletividade, dos usu�rios, e do patrim�nio p�blico.
Assim, apesar de o objeto das concess�es ser necessariamente um servi�o p�blico, a atividade � eminentemente p�blica, desempenhada sob regime de direito p�blico, motivo pelo qual n�o h� transfer�ncia de titularidade da atividade para a iniciativa privada, reservando o controle e fiscaliza��o ao poder concedente (Estado).
Por este mesmo motivo, o Poder P�blico n�o tem a prerrogativa para transferir a terceiros a atividade tida como privativa do Estado, fazendo-se necess�rio, para a validade do contrato administrativo firmado entre Estado e concession�ria, a exist�ncia de um procedimento licitat�rio v�lido, regido pela leis 8.666/93 e 8.883/94, conforme determina��o legal: [9]
Artigo 14 da Lei 8.987/95 � �toda concess�o de servi�o p�blico, precedida ou n�o da execu��o de obra p�blica, ser� objeto de pr�via licita��o, nos termos da legisla��o pr�pria e com observ�ncia dos princ�pios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por crit�rios objetivos e da vincula��o ao instrumento convocat�rio.� Dessa forma, a outorga do servi�o p�blico em concess�o, depende de pr�vio ato legislativo que o autorize, ou seja, mediante licita��o, na modalidade concorr�ncia, para ap�s celebrarem o contrato administrativo.
Cumpre salientar, que a vincula��o entre o Poder concedente e a empresa concession�ria se concretiza atrav�s do contrato administrativo, previamente antecedido pelo processo de licita��o, a qual passa a executar um servi�o p�blico, sempre visando o bem da comunidade, e para tanto, fiscalizada pelo Estado concedente, tendo em vista a natureza eminentemente p�blica do servi�o prestado.
Como � evidente, o contrato ser� regido pelos termos encartados na Lei de concess�es, pelos preceitos gerais afetos ao contrato administrativo, al�m das elencadas na Constitui��o Federal, pertinentes ao caso, conforme preconiza o artigo 4� da Lei 8.987/95.
Um outro aspecto relevante acerca da atividade concession�ria, � a exig�ncia de um servi�o adequado, previsto no artigo 6� da Lei de Concess�es, bem como j� mencionado no C�digo de Defesa do Consumidor.
O n�o cumprimento de suas obriga��es, j� elencadas tanto no C�digo de Defesa do Consumidor, quanto na Constitui��o Federal, nas Leis extravagantes, bem como nas cl�usulas contratuais, implicam na repara��o dos danos causados aos usu�rios, na modalidade de responsabilidade objetiva, conforme j� analisado anteriormente.
Dessa forma, a lei 8.987/95 � Lei das Concess�es, veio para regulamentar a outorga de servi�os p�blicos a outros entes que n�o o pr�prio Estado, suprindo a lacuna existente na Constitui��o Federal, a qual apesar de prever, em seus dispositivos legais, o instituto de concess�o, reclamava por norma regulamentadora.
Em linhas gerais, procurou-se analisar o Estado na sua condi��o de fornecedor de servi�os p�blicos, prestados tanto diretamente pelo Ente P�blico, como indiretamente pelos Organismos Concession�rios, abordando os aspectos norteadores do instituto da concess�o, bem como demonstrando os diplomas jur�dicos que delineiam o alcance pol�tico - administrativo da rela��o que se estabelece entre Estado � Concession�rias � Coletividade.
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[1] T�CITO, Caio. O Equil�brio Financeiro na Concess�o de servi�o P�blico. 2002, p.65. [2] T�CITO, Caio. O Equil�brio Financeiro na Concess�o de servi�o P�blico. 2002, p.65. [3] o. Responsabilidade Civil.8ed.S�o Paulo.Saraiva,2003,p.722-723.
[4] GRINOVER, Ada Pellegrini.C�digo de Defesa do Consumidor:comentado pelos autores do anteprojeto.1998,p.20.
[5] GRINOVER, Ada Pellegrini.C�digo de Defesa do Consumidor:comentado pelos autores do anteprojeto.1998,p.82.
[6] MUKAI, Toshio.Concess�es, Permiss�es e Privatiza��es do Servi�o P�blico.1997,p.25.
[7] Celso Antonio Bandeira de Melo, opcit Toshio Mukai.Concess�es, Permiss�es e Privatiza��es de Servi�o P�blico.1997,p.10.
[8] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.2004, p.337ss.
[9] MUKAI, Toshio.Concess�es, Permiss�es e Privatiza��es do Servi�o P�blico.1997,p.97.
WAILLA, Liane de Alexandre. O estado fornecedor de servi�os. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, IX, n. 29, maio 2006. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1158>. Acesso em abr 2014.