Source: http://www.lexambiente.it/materie/rifiuti/59-consiglio-di-stato59/12032-rifiuti-schema-di-decreto-sulla-disciplina-semplificata-della-gestione-delle-terre-e-rocce-da-scavo.html
Timestamp: 2016-07-25 04:17:17+00:00
Document Index: 145895226

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 8', 'art. 31', 'art. 8', 'art. 23', 'art. 183', 'art. 31', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 31', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 2']

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Rifiuti. Schema di decreto sulla disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo Rifiuti. Schema di decreto sulla disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo Stampa Email Dettagli Categoria principale: Rifiuti Categoria: Consiglio di Stato Pubblicato: 07 Marzo 2016 Visite: 1480 Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 11 febbraio 2016Rifiuti. Schema di decreto sulla disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavoParere sullo Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente la “disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”.
Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente la “disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”. LA SEZIONE
1. Con la nota del 2 febbraio 2016, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto del Presidente della Repubblica in epigrafe, recante la “disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”.
Lo schema di decreto, secondo quanto riferito dall'Amministrazione proponente, reca la disciplina relativa alla gestione delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti provenienti da cantieri di piccole dimensioni, di grandi dimensioni e di grandi dimensioni non assoggettati a VIA o a AIA, la disciplina relativa al deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti nonché quella relativa alle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica.
Quanto all'iter procedimentale seguito per la predisposizione del presente schema, il Ministero proponente ha sottolineato di aver acquisito - ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 133 del 2014 - il formale concerto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed il parere della Conferenza Unificata, espresso con il provvedimento n. 126/CU del 17 dicembre 2015.
2. Per quanto concerne il contenuto dello schema in esame, il medesimo si compone di 31 articoli, suddivisi in sei titoli - ovvero il Titolo I (“Disposizioni generali”), il Titolo II (“Terre e rocce da scavo che soddisfano la definizione di sottoprodotto”), il Titolo III (“Disposizioni sulle terre e rocce da scavo qualificate rifiuti”), il Titolo IV (“Terre e rocce da scavo escluse dall’ambito di applicazione della disciplina sui rifiuti”), il Titolo V (“Terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica”) ed il Titolo VI (“Disposizioni transitorie e finali”) - e di 9 allegati, relativi alla “caratterizzazione ambientale delle terre e rocce da scavo” (allegato 1), alle “procedure di campionamento in fase di progettazione” (allegato 2), alle “normali pratiche industriali” (allegato 3), alle “procedure di caratterizzazione chimico-fisiche e di accertamento delle qualità ambientali” (allegato 4), ai “piani di utilizzo” (allegato 5), al “documento di trasporto” (allegato 6), alla D.A.U., ovvero la “dichiarazione di avvenuto utilizzo” (allegato 7), alle “procedure di campionamento in corso d’opera e per i controlli e le ispezioni” (allegato 8) nonché alla “procedura per la quantificazione dei materiali di origine antropica” (allegato 9).
Sempre con riferimento al contenuto dello schema l'Amministrazione ha, inoltre, sottolineato che il medesimo non si limita ad un complessivo riordino della materia ma prevede anche delle innovazioni rispetto alla previgente disciplina e, segnatamente: l’individuazione di definizioni “più chiare e coordinate” con quelle contenute nel decreto legislativo n. 152 del 2006; l’esclusione dei “residui della lavorazione dei materiali lapidei” dalla nozione di “terre e rocce da scavo”; una disciplina “più chiara e dettagliata” del deposito intermedio delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti; l’eliminazione dell’obbligo di comunicazione preventiva all’autorità competente di ogni trasporto avente ad oggetto terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti generate nei cantieri di grandi dimensioni, al contrario di quanto in precedenza stabilito dal d.m. n. 161 del 2012; una procedura “più spedita” per attestare che le terre e rocce da scavo generate nei cantieri di grandi dimensioni soddisfano i requisiti stabiliti per poter essere qualificate sottoprodotti, attraverso il modello del “controllo ex post”, basato su meccanismi di autodichiarazione da parte degli operatori economici; la possibilità, per il proponente, di chiedere all’ARPA o APPA territorialmente competente di validare in via preliminare il piano di utilizzo e di effettuare lo svolgimento in via preventiva dei controlli previsti dalla legge per le terre e le rocce qualificate come sottoprodotti, generate in cantieri di grandi dimensioni; l'introduzione di tempi certi (60 giorni) per lo svolgimento delle attività di analisi affidate all’ARPA e all’ APPA; la possibilità, per il soggetto interessato, di richiedere l’intervento sostitutivo a organi dell’Amministrazione dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollente a quelle dell’ARPA o APPA, nel caso in cui tali agenzie siano inadempienti; una disciplina specifica per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate rifiuti; la definizione delle condizioni in presenza delle quali è consentito l’utilizzo, all’interno di un sito oggetto di bonifica, delle terre e rocce ivi scavate; nonché l’individuazione di procedure uniche per gli scavi e per la caratterizzazione dei terreni nei siti oggetto di bonifica.
In aggiunta a quanto precede l'Amministrazione ha, altresì, rilevato che la disciplina di cui al presente schema - e, più precisamente, quella recata dall'articolo 9 e dall'allegato 3 - è stata predisposta al fine di superare i rilievi emersi nel corso della procedura EU pilot n. 5554/13/ENVI, avviata e non ancora conclusa dalla Commissione Europea nei confronti dello Stato italiano in relazione al contenuto del d.m. n. 161 del 2012, nella parte in cui prevede la possibilità di gestire le terre e le rocce da scavo come sottoprodotti a seguito del “silenzio assenso” dell'Amministrazione e nella parte in cui include alcune operazioni, ritenute in sede comunitaria come “operazioni di trattamento dei rifiuti”, nell'elenco delle normali pratiche industriali di cui all’allegato 3.
3. Lo schema di decreto in esame, come in precedenza esposto, è volto ad introdurre la “disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”.
La potestà regolamentare esercitata nella fattispecie in esame, infatti, trova il suo fondamento proprio nel richiamato art. 8 - così come modificato, in sede di conversione, dalla legge n. 164 del 2014 - nella parte in cui prevede che “al fine di rendere più agevole la realizzazione degli interventi che comportano la gestione delle terre e rocce da scavo, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, sono adottate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le disposizioni di riordino e di semplificazione della materia…..” e nella parte in cui dispone che l’intervento regolamentare in questione deve rispondere ai seguenti principi e criteri direttivi: “a) coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo; a-bis) integrazione dell'articolo 183, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevedendo specifici criteri e limiti qualitativi e quantitativi per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo; b) indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l'applicazione dell'articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile; c) proporzionalità della disciplina all'entità degli interventi da realizzare; d) divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli minimi previsti dall'ordinamento europeo ed, in particolare, direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008; d-bis) razionalizzazione e semplificazione del riutilizzo nello stesso sito di terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni, come definiti dall'articolo 266, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, finalizzati alla costruzione o alla manutenzione di reti e infrastrutture, con esclusione di quelle provenienti da siti contaminati ai sensi del titolo V della parte quarta del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni; d-ter) garanzia di livelli di tutela ambientale e sanitaria almeno pari a quelli attualmente vigenti e comunque coerenti con la normativa europea”.
4. Ai fini di una compiuta valutazione del regolamento de quo, la Sezione ritiene necessario procedere ad un esame concernente la coerenza delle norme in questione con i principi e i criteri direttivi previsti dalla precitata norma di delega.
4.1. In relazione al primo criterio direttivo, di cui alla lettera a), la Sezione rileva che il presente schema - come correttamente riferito dal Ministero proponente - reca una disciplina complessiva della gestione delle terre e rocce da scavo, che sostituisce quella attualmente prevista dal d.m. n. 161 del 2012 e dalle altre disposizioni legislative e regolamentari richiamate dall’art. 31 (“Abrogazioni”) dello schema stesso.
Alla Sezione, pertanto, non resta che prendere atto di quanto riferito dall’Amministrazione, atteso che l’inserimento della succitata disposizione nel testo regolamentare risulta conforme al criterio direttivo in esame - nella parte in cui specifica che l’intervento normativo deve essere volto a “garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa” de qua - e, conseguentemente, rientra nella discrezionalità demandata al Ministero proponente dalla normativa primaria di riferimento (art. 8 del d.l. n. 133 del 2014).
4.2. Per quanto concerne il criterio di delega di cui alla lettera a-bis) - nella parte in cui stabilisce che il presente intervento normativo deve provvedere all’integrazione “dell'articolo 183, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevedendo specifici criteri e limiti qualitativi e quantitativi per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo” - la Sezione osserva che, in ottemperanza a quanto ivi previsto, il presente schema reca, all’art. 23 la disciplina relativa al deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo, integrando quanto già stabilito dall’art. 183, comma 1, lettera bb) del d.lgs. n. 152 del 2006: la Sezione, quindi, non ha rilievi da formulare in proposito, atteso che lo schema di regolamento in esame risulta conforme a quanto disposto dal criterio direttivo de quo.
4.3. In relazione al criterio direttivo di cui alla lettera b) - concernente la necessità che lo schema in esame provveda ad individuare le disposizioni da abrogare a far data dalla sua entrata in vigore - la Sezione osserva che, nel caso di specie, ciò è avvenuto tramite l’art. 31 (“Abrogazioni”) del presente schema, che prevede, appunto, in maniera puntuale le disposizioni abrogate a far data dall’entrata in vigore dell’intervento normativo in esame.
Tale procedura con cui si abrogano tramite un atto regolamentare delle disposizioni di rango primario, che potrebbe apparire in contrasto con il principio della gerarchia delle fonti, risulta tuttavia conforme a quanto disposto in materia di regolamenti delegati di delegificazione dall’art. 17, comma 2 della legge n. 400 del 1988, il quale prevede che “con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari”.
Quanto precede risulta, peraltro, confermato dalla giurisprudenza di questa Sezione, secondo cui “il solo atto amministrativo che è capace di incidere su materie legislativamente normate è il regolamento di delegificazione di cui all'art. 17 comma 2 della legge n. 400 del 1988, che, pertanto, può disporre l'abrogazione delle norme primarie indicandole espressamente nella norma finale” (Cons. di Stato, Sez. Atti Normativi, 13 gennaio 2003, n. 3310): anche sotto questo profilo, quindi, la Sezione non ha rilievi da formulare, atteso che il presente regolamento risulta conforme sia al criterio direttivo di cui alla lettera b) della norma primaria di riferimento sia ai principi generali che regolano la materia dei regolamenti delegati di delegificazione.
4.4. Con riferimento al criterio direttivo di cui alla lettera c) - che prevede che la disciplina recata dal presente schema debba essere proporzionale rispetto “all'entità degli interventi da realizzare” -
Orbene, la Sezione ritiene che la scelta dell’Amministrazione - che non ha accolto alcuno dei suesposti rilievi, fra loro contrastanti, lasciando inalterato l’impianto del presente intervento normativo - non risulti né illogica né irragionevole, oltre che rispettosa del principio di proporzionalità richiesto dalla normativa di rango primario di riferimento, avendo il Ministero motivato tale scelta con l’affermazione che i grandi cantieri non sottoposti a VIA o AIA, proprio in ragione di tale circostanza, non producono “impatti significativi sull’ambiente”.
4.5. Per quanto concerne il rispetto del criterio direttivo di cui alla lettera d), relativo al “divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli minimi previsti dall'ordinamento europeo ed, in particolare, dalla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008”, la Sezione rileva preliminarmente che - come già esplicitato al precedente n. 2 - è tutt’ora in corso la procedura EU pilot n. 5554/13/ENVI, avviata dalla Commissione Europea nei confronti dello Stato italiano in relazione al contenuto del d.m. n. 161 del 2012 - che sarà abrogato ai sensi dell’art. 31 dello schema, a far data dall’entrata in vigore di quest’ultimo - nella parte in cui prevede la possibilità di gestire le terre e le rocce da scavo come sottoprodotti a seguito del “silenzio assenso” dell'Amministrazione e nella parte in cui include alcune operazioni, ritenute in sede comunitaria come “operazioni di trattamento dei rifiuti”, nell'elenco delle normali pratiche industriali di cui all’allegato 3.
Inoltre, l’Amministrazione proponente, tramite il procedimento di cui all’art. 9 del presente schema, ha proceduto, in coerenza con quanto già esplicitato dalla medesima Amministrazione in sede comunitaria, a superare il previgente meccanismo del “silenzio assenso”, previsto dal d.m. n. 161 del 2012, adottando un modello procedimentale simile a quello previsto per la segnalazione certificata d’inizio attività (SCIA) - secondo cui “decorsi novanta giorni dalla presentazione del piano di utilizzo … il proponente, a condizione che siano rispettati i requisiti indicati nell’articolo 4, comma 2, avvia la gestione delle terre e rocce da scavo nel rispetto del piano di utilizzo, fermi restando gli eventuali altri obblighi previsti dalla normativa vigente per la realizzazione dell'opera” - ed ha, altresì, rafforzato il sistema dei controlli precedentemente previsto, disponendo, tra l’altro, che le Autorità a ciò deputate effettuino, con cadenza almeno annuale, “le ispezioni, i prelievi e le verifiche necessarie ad accertare il rispetto degli obblighi assunti nel piano di utilizzo” (comma 7 del medesimo art. 9).
La Sezione, tuttavia, non può non sottolineare che - in relazione alla delicatezza della materia in esame soprattutto per ciò che concerne il labile confine sussistente fra rifiuti e sottoprodotti - sarebbe necessario integrare il regime dei controlli previsto dalla norma de qua con un sistema di controlli “randomizzati” al fine di rendere l’intervento statale più efficace e penetrante in un settore che presenta anche rilevanti riflessi d’ordine penale.
In relazione al secondo dei rilevi formulati dalla Commissione nel corso della procedura EU pilot di cui si converte, la Sezione osserva che nell’allegato 3 al presente schema non sono più ricomprese fra le “normali pratiche industriali” - a differenza di quanto invece previsto dall’allegato 3 al d.m. n. 161 del 2012 - quelle relative alla “stabilizzazione a calce” ed alla “riduzione della presenza nel materiale da scavo degli elementi/materiali antropici”, considerate come operazioni di trattamento dei rifiuti dalla Commissione Europea.
Pertanto, anche sotto questo profilo, la Sezione - salvo quanto si dirà al successivo n. 5.2 relativamente alla formulazione dell’allegato in esame - non ha osservazioni da proporre in merito al contenuto delle modifiche testè illustrate, atteso che le medesime sono esplicitamente finalizzate ad evitare che la procedura EU pilot n. 5554/13/ENVI sfoci in una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano.
Per quanto riguarda il rispetto dei limiti previsti dalla direttiva 2008/98/CE, di cui al criterio direttivo in esame, l’Amministrazione ha precisato di aver proceduto ad introdurre, agli artt. 9 (“piano di utilizzo”), 15 (“aggiornamento del piano di utilizzo”), 21 (“dichiarazione di utilizzo per i cantieri di piccole dimensioni”) e 22 (“cantieri di grandi dimensioni non sottoposti a VIA e AIA”), delle procedure semplificate per la gestione delle terre e rocce da scavo proprio al fine di rispettare i livelli di regolamentazione previsti in sede comunitaria: alla Sezione, pertanto, non resta che prendere atto di quanto riferito dall’Amministrazione proponente in merito al rispetto del criterio direttivo de quo, con la conseguenza che - non risultando quanto precede né illogico né irragionevole - la Sezione non ha rilievi da formulare al riguardo.
4.6. Per quanto concerne il rispetto del criterio direttivo di cui alla lettera d-bis) - ai sensi del quale il regolamento in esame deve procedere alla “razionalizzazione e semplificazione del riutilizzo nello stesso sito di terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni, come definiti dall'articolo 266, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, finalizzati alla costruzione o alla manutenzione di reti e infrastrutture, con esclusione di quelle provenienti da siti contaminati ai sensi del titolo V della parte quarta del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni” - la Sezione rileva che, come già in precedenza esposto, l’art. 21 (“dichiarazione di utilizzo per i cantieri di piccole dimensioni”) dello schema prevede un procedimento semplificato, basato sul principio dell’autocertificazione, per la gestione delle terre e rocce da scavo provenienti dai cantieri di piccole dimensioni: la Sezione, quindi, non ha osservazioni da formulare al riguardo, atteso che il succitato art. 21 è stato predisposto proprio in attuazione del criterio direttivo de quo.
Quanto precede risulta confermato anche dal fatto che, come sottolineato dal Ministero riferente, la nozione di “matrice materiale di riporto” di cui all’art. 2, comma 1, lettera c) - nella parte in cui prevede che “i materiali di origine antropica rinvenibili nella matrice di riporto, frammisti al suolo e sottosuolo, non possono superare la quantità massima del 20% in peso” - non si discosta dai “livelli di tutela ambientale e sanitaria previsti dalle disposizioni vigenti e in particolare da quelli individuati nell’allegato 9 del d.m. n.161 del 2012” che già prevede tale soglia.
La Sezione, quindi, in considerazione di quanto precede ed anche in ragione di quanto riferito dall’Amministrazione proponente, ritiene di non avere osservazioni da formulare sul punto, poiché il livello di tutela ambientale garantito dal presente atto normativo - fatto salvo quanto si dirà al successivo n. 5 in materia di amianto - appare “almeno pari” a quello previsto dalle vigenti normative in materia, così come in precedenza richiamate.
5. Per ciò che concerne le singole norme del Regolamento, la Sezione deve rilevare che l’art. 2, lettera b) dello schema reca uno specifico intervento in materia di amianto, stabilendo che le terre e rocce da scavo possono contenere detto materiale nel limite massimo di 100 mg/kg.
Ne consegue che la Sezione non può in alcun modo condividere la scelta normativa operata dall’Amministrazione che - in assenza di motivazioni puntualmente e accuratamente documentate richieste dalla rilevanza della problematica in esame - va espunta dal testo del regolamento in esame.
A giudizio della Sezione, tuttavia, il contenuto facoltativo di tale disposizione - evidentemente volta ad evitare soluzioni di continuità fra la succitata normativa e quella prevista dallo schema in esame - lascia spazio a incertezze interpretative relativamente all’assoggettabiltà dei progetti alla nuova disciplina, con la conseguenza che viene rimesso ai singoli soggetti interessati la scelta della normativa da applicare: fattispecie questa che, rivelandosi quantomeno inopportuna in materia ambientale, comporta la necessità di precisare in maniera più puntuale il contenuto dispositivo dell’articolo in questione.
5.2 La Sezione osserva, altresì, che l’allegato 3 (“Normale pratica industriale”) allo schema di regolamento - di cui si è già detto al precedente n. 4.5. - reca al primo periodo una definizione di normale pratica industriale che incide in via diretta sul contenuto del regolamento stesso e che, quindi, non si sostanzia in una norma tecnica in senso stretto.
6. Conclusivamente la Sezione ritiene che l’atto normativo in esame, complessivamente considerato, meriti parere favorevole con le condizioni di cui ai nn. 4.5, 5, 5.1 e 5.2.
La Sezione, infine, ai soli fini di una compiuta esposizione, suggerisce all'Amministrazione di:
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