Source: http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2015/09/15/01/comunic.htm
Timestamp: 2019-03-18 18:09:12+00:00
Document Index: 61961074

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﻿I Commissione - Comunicato delle Giunte e delle Commissioni - martedì 15 settembre 2015
Martedì 15 settembre 2015. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO.
Nuovo testo C. 3012 Governo ed abb.
Alan FERRARI (PD), relatore, osserva che il disegno di legge n. 3012, di iniziativa governativa, è il primo disegno di legge annuale per la concorrenza e l'apertura dei mercati, ed è volto alla rimozione degli ostacoli regolatori all'apertura dei mercati medesimi, nella promozione della concorrenza e nella garanzia della tutela dei consumatori, anche in applicazione dei principi del diritto dell'Unione europea, nonché delle politiche europee in materia di concorrenza. L'adozione di una legge annuale per il mercato e la concorrenza è stata prevista dall'articolo 47 della legge 23 luglio 2009, n. 99 con le specifiche finalità di porre in atto un'attività periodica di rimozione dei tanti ostacoli e freni, normativi e non, che restano nei mercati dei prodotti e dei servizi, sulla base delle specifiche indicazioni dell'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato.
Al riguardo il Governo specifica di aver dato attuazione, almeno parziale, alla Segnalazione Pag. 46dell'Autorità del luglio 2014, che, proprio ai fini della predisposizione del disegno di legge annuale per la concorrenza, evidenzia gli ambiti di mercato ove sono presenti tuttora barriere alla competizione, in cui la trasparenza è insufficiente o la domanda è ingessata, anche alla luce delle raccomandazioni della Commissione Europea e delle altre istituzioni internazionali in tema di concorrenza e apertura dei mercati. Tale provvedimento, infatti, interviene infatti in alcuni dei settori indicati dall'Autorità, contenendo misure: per le assicurazioni, con particolare riguardo al campo della RC Auto; i fondi pensione; le comunicazioni; i servizi postali; l'energia, e la distribuzione in rete di carburanti per autotrazione; le banche; le professioni; la distribuzione farmaceutica.
Passando ad esaminare il contenuto del provvedimento, dopo aver rilevato che l'articolo 1, nell'ambito del Capo I, ricollega i princìpi ispiratori del disegno di legge alla norma istitutiva della legge annuale per il mercato e la concorrenza (articolo 47 della legge n. 99 del 2009), fa presente che Il Capo II del disegno di legge reca norme in materia di assicurazioni e fondi pensioni. In linea generale, il disegno di legge recepisce le proposte contenute dalla segnalazione dell'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, in alcuni casi introducendo norme di portata anche più ampia rispetto agli obiettivi della segnalazione. Si interviene in primo luogo, all'articolo 2, sulla disciplina dell'obbligo a contrarre (in materia di RC Auto): se dalla verifica dei dati risultanti dall'attestato di rischio, dell'identità del contraente e dell'intestatario del veicolo, se persona diversa, risultano informazioni non corrette o non veritiere, le imprese di assicurazione non sono tenute ad accettare le proposte loro presentate. Segnala, in proposito, che nel corso dell'esame in sede referente è stata elevata la sanzione prevista in caso di rifiuto ed elusione dell'obbligo a contrarre. Nel corso dell'esame di merito sono state poi soppresse le ulteriori condizioni riguardanti la rinuncia alla cessione del credito, il risarcimento in forma specifica presso carrozzerie convenzionate, il risarcimento per equivalente nei limiti di quanto previsto per le carrozzerie convenzionate. Con le modifiche apportate in sede referente, all'articolo 3, recante norme in materia di trasparenza e risparmi in materia di assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore, i costi di installazione delle scatole nere sono stati posti a carico dell'impresa di assicurazione, mentre nel testo originario erano a carico dell'assicurato.
Con l'articolo 6 sono introdotte norme volte a contrastare la prassi dei cosiddetti testimoni di comodo, ad esempio prevedendo la soppressione dell'originaria disposizione che prevedeva che l'identificazione di eventuali testimoni sul luogo di accadimento dell'incidente deve essere comunicata entro il termine della denuncia di sinistro.
Il nuovo articolo 6-bis affida all'IVASS (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni) il compito di procedere ad una verifica trimestrale sui sinistri inseriti nell'apposita banca dati dalle imprese di assicurazione, per assicurare l'omogeneità dei criteri di trattamento; l'IVASS deve altresì redigere apposita relazione all'esito Pag. 47di tale verifica, le cui risultanze sono considerate anche per definire la significatività degli sconti sulle polizze.
L'articolo 7 reca disposizioni in materia di risarcimento non patrimoniale; al riguardo, segnala che le Commissioni di merito hanno approvato un emendamento volto a garantire il diritto delle vittime dei sinistri ad un pieno risarcimento del danno non patrimoniale effettivamente subito e a razionalizzare i costi gravanti sul sistema assicurativo e sui consumatori. È chiarito che il danno alla persona per lesioni di lieve entità può essere risarcito solo a seguito di accertamento clinico strumentale obiettivo, rimanendo escluse le diagnosi di tipo visivo (ad eccezione che per le cicatrici, oggettivamente riscontrabili senza strumentazione).
L'articolo 8 interviene in materia di valore probatorio delle cosiddette «scatole nere» e di altri dispositivi elettronici, prevedendo, ad esempio, che nel caso di incidente stradale, se uno dei veicoli coinvolti è dotato di uno dei meccanismi citati, le risultanze del dispositivo formano piena prova nei procedimenti civili, salvo che si dimostri il mancato funzionamento o la manomissione del dispositivo.
In base all'articolo 9, per contrastare le frodi assicurative sono estesi i casi nei quali le imprese di assicurazione possono rifiutare il risarcimento, denunciando la frode. Gli elementi sintomatici della frode si possono ricavare: dall'archivio informatico integrato dell'IVASS; dalle scatole nere e meccanismi equivalenti; dalla perizia, qualora risulti documentata l'incongruenza del danno dichiarato dal richiedente.
L'articolo 10 reca norma in materia di trasparenza delle procedure di risarcimento, mentre l'articolo 11 prevede che il principio della durata annuale del contratto RC auto e del divieto di rinnovo tacito si applica, a richiesta dell'assicurato, anche ai contratti stipulati per i rischi accessori (ad esempio incendio e furto), nel caso in cui la polizza accessoria sia stata stipulata in abbinamento a quella della RC auto con lo stesso contratto o con un contratto stipulato contestualmente.
L'articolo 12 stabilisce che le polizze per assicurazione professionale, fatta salva la libertà contrattuale delle parti, devono contemplare l'assenza delle clausole che limitano la prestazione assicurativa ai sinistri denunciati nel periodo di validità del contratto. Le compagnie devono offrire prodotti che prevedano una copertura assicurativa per richieste di risarcimento presentate entro i dieci anni dalla scadenza della polizza, riferite a errori del professionista accaduti nel periodo di vigenza della stessa.
L'articolo 15 contiene disposizioni concernenti la portabilità dei fondi pensione. Nel corso dell'esame in sede referente è stata soppressa la disposizione del disegno di legge che consentiva alle forme pensionistiche complementari con soggettività giuridica e che operano secondo il principio della contribuzione definita di raccogliere sottoscrizioni anche tra i lavoratori appartenenti a categorie professionali diverse da quella di riferimento.
Con riguardo al settore delle comunicazioni, al Capo III, l'articolo 16 prevede che nei contratti per servizi di telefoni, televisivi e di comunicazioni elettroniche: le spese e gli altri oneri di recesso e trasferimento dell'utenza siano noti, commisurati al valore del contratto e comunicati in via generale all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; le modalità di recesso siano semplici e analoghe a quelle di attivazione; nel caso di offerte promozionali il contratto non possa avere durata superiore a ventiquattro mesi e la penale, ovvero il costo di uscita, secondo la nuova formulazione delle Commissioni, sia equa e proporzionata al valore del contratto; i gestori debbano avere il previo consenso espresso dai clienti per l'eventuale addebito del costo di servizi in abbonamento offerti da terzi.
L'articolo 16-bis istituisce il Registro dei soggetti che utilizzano indirettamente risorse nazionali di numerazione, ponendo in capo al Ministero dello sviluppo economico Pag. 48il compito di individuare e iscrivere nel citato registro i soggetti citati.
L'articolo 16-ter stabilisce, con riguardo al settore cinematografico, che è attribuito all'Autorità garante della concorrenza e del mercato il potere di adottare i provvedimenti necessari per eliminare o impedire il formarsi di fenomeni distorsivi della concorrenza, nelle modalità previste dalla disciplina generale in materia, ove sul mercato di riferimento un unico soggetto, ivi comprese le agenzie territoriali, anche in una sola delle dodici città capozona della distribuzione cinematografica, detenga, direttamente o indirettamente, una posizione dominante nel mercato della distribuzione cinematografica, con particolare riferimento ai soggetti che operano contestualmente anche in uno dei seguenti settori: produzione, programmazione, esercizio, edizione o distribuzione di servizi televisivi, on line o telefonici. Si prevede inoltre che l'AGCM rediga una relazione annuale sullo stato della concorrenza nel settore della distribuzione cinematografica.
Con l'articolo 17 si prevede l'utilizzo del Sistema Pubblico dell'Identità Digitale (SPID), per semplificare le procedure di migrazione dei clienti tra operatori di telefonia mobile e le procedure per l'integrazione di SIM aggiuntive richieste da utenti già clienti di un operatore (SIM aggiuntive, upgrade di SIM, sostituzioni di SIM) attraverso l'utilizzo dell'identificazione indiretta del cliente, cioè senza bisogno di usare un documento di identità in via telematica. Ai sensi dell'articolo 17-bis, con riferimento ai pagamenti digitali, si introduce la possibilità di utilizzare la bigliettazione elettronica attraverso strumenti di pagamento in mobilità, anche attraverso l'addebito diretto su credito telefonico, per l'acquisto di titoli d'accesso a luoghi di cultura, manifestazioni culturali e spettacoli. Si prevede, infine, con l'articolo 17-ter, che sia aggiornato, entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge, il Regolamento recante istituzione e gestione del registro pubblico degli abbonati che si oppongono all'utilizzo del proprio numero telefonico per vendite o promozioni commerciali al fine di estendere la disciplina in essere – che attualmente disciplina il solo uso della numerazione telefonica degli abbonati con finalità commerciali – anche alle ipotesi di impiego della posta cartacea alle medesime finalità. Si stabilisce, con riferimento alla tariffazione delle chiamate verso numerazioni non geografiche, ossia le numerazioni per cui è prevista una tariffazione differenziata ed indipendente dalla collocazione geografica del chiamante, che la tariffazione abbia inizio solo dalla risposta dell'operatore (articolo 17-quater).
Nell'ambito del Capo IV, all'articolo 18, con riguardo ai servizi postali, è soppressa, a decorrere dal 10 giugno 2016, l'attribuzione in esclusiva alla società Poste italiane S.p.A., quale fornitore del Servizio universale postale, dei servizi inerenti le notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari nonché dei servizi inerenti le notificazioni delle violazioni del codice della strada.
Con riferimento, al settore energetico, al Capo V, si elimina, a partire dal 2018, il regime di maggior tutela che opera transitoriamente nei settori del gas e dell'energia elettrica. In pratica, viene abrogata la disciplina che prevede la definizione da parte dell'Autorità per l'energia delle tariffe del gas e dell'energia elettrica delle tariffe per i consumatori che non abbiano ancora scelto un fornitore sul mercato libero. Nel corso dell'esame in sede referente sono state introdotte disposizioni volte a garantire: la comparabilità delle offerte, la verifica delle condizioni della piena liberalizzazione e le comunicazioni obbligatorie che debbono esser attuate prima della fase del passaggio definitivo alla piena liberalizzazione. È stata prevista inoltre una procedura amministrativa per la verifica delle condizioni della piena liberalizzazione dei mercati retail. Le disposizioni in materia sono ora contenute negli articoli da 19 a 19-octies mentre gli articoli 20 e 21 sono stati soppressi.
Con specifico riguardo alla distribuzione dei carburanti, il testo originario del decreto (articolo 22) eliminava una barriera Pag. 49all'entrata per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti, disponendo che non possa essere posto in nessun caso il vincolo della presenza contestuale di più tipologie di carburanti. Durante l'esame di merito l'articolo è stato sostituito, e il nuovo testo non elimina più il vincolo della presenza contestuale di più tipologie di carburanti, ma vieta di subordinare l'installazione e l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti ad altri obblighi, salvo quelli stabiliti con decreto del Ministero per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministero per le infrastrutture e i trasporti, sentite l'Autorità Antitrust e la Conferenza Stato-Regioni, tenuto conto delle esigenze di sviluppo del mercato dei combustibili alternativi ai sensi della normativa europea. Sempre nel corso dei lavori in sede referente, è stato inserito un articolo aggiuntivo – l'articolo 22-bis – in tema di razionalizzazione della rete di distribuzione carburanti, che prevede numerose innovazioni riguardanti i seguenti aspetti: la verifica della compatibilità degli impianti, per quanto concerne i soli aspetti attinenti la sicurezza della circolazione stradale; l'autorizzazione all'installazione di nuovi impianti; le procedure di dismissione degli impianti che chiuderanno entro tre anni.
Nell'ambito del Capo V-bis, nel corso dell'esame in sede referente, è stata inserita una norma, l'articolo 22-ter, che riguarda l'accesso da parte dei produttori al mercato di gestione autonoma degli imballaggi, mentre l'articolo 22-quater prevede la sostituzione del parere del CONAI, Consorzio nazionale imballaggi, con il parere tecnico dell'ISPRA, Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientaleorgano terzo e indipendente non in conflitto di interessi.
Nell'ambito del Capo VI, gli articoli 23, 24 e 25 recano norme in materia di servizi bancari. L'articolo 23 pone a carico degli istituti bancari e delle società di carte di credito l'obbligo di assicurare che l'accesso ai propri servizi di assistenza ai clienti, anche tramite chiamate da telefono mobile, avvenga a costi telefonici non superiori rispetto alla tariffazione ordinaria urbana. Nel corso dell'esame in sede referente è stata introdotta, in caso di violazione della suddetta norma, una sanzione amministrativa pari a 10.000 euro inflitta dall'Autorità di vigilanza, nonché un indennizzo non inferiore a 100 euro a favore dei clienti.
È, inoltre, stabilito: che in tale sezione dell'albo deve essere resa disponibile la documentazione storica sulla composizione della società stessa; che l'amministrazione della società non può essere affidata a soggetti esterni; che il socio che esercita la prestazione professionale ne risponde, dovendo assicurare, per tutta la durata dell'incarico la propria indipendenza e imparzialità, dichiarando eventuali conflitti di interesse o incompatibilità; che la sospensione o radiazione dall'albo Pag. 50del professionista costituisce causa di esclusione dalla società (è, quindi, escluso che l'avvocato sospeso dall'albo possa restare all'interno della compagine sociale in qualità di socio di capitale).
L'articolo 27 reca misure per favorire la concorrenza e la trasparenza nel notariato: ad esempio, si modificano i criteri che determinano il numero e la distribuzione dei notai sul territorio nazionale (in particolare, il rapporto notai/popolazione nazionale è determinato in 1/5.000). Con ulteriori misure: si consente al notaio di ampliare il proprio bacino di utenza territoriale; si prevede una particolare disciplina sugli obblighi di deposito su conto corrente dedicato di particolare categorie di somme da questi ricevute e che costituiscono patrimonio separato insuccessibile e impignorabile e i cui interessi maturati sono destinati al rifinanziamento dei fondi di credito agevolato per il finanziamento delle Piccole e medie imprese (tributi per cui il notaio è sostituto d'imposta, spese fiscali anticipate in relazione agli atti a repertorio ricevuti o autenticati e soggetti a pubblicità immobiliare o commerciale; ogni altra somma affidata e soggetta ad annotazione nel registro delle somme e dei valori); sono determinati i limitati impieghi in cui il notaio può disporre delle somme depositate, mantenendo idonea documentazione; si introduce un obbligo di presentazione periodica da parte del medesimo Consiglio del notariato di una relazione sull'applicazione della predetta disciplina; si rende obbligatoria – anziché facoltativa – la ricusazione da parte del notaio del proprio ministero, ove le parti non depositino antecedentemente o contestualmente alla sottoscrizione dell'atto, l'importo dei tributi, degli onorari e delle altre spese dell'atto, salvo che si tratti di persone ammesse al gratuito patrocinio, oppure di testamenti; si prevedono infine ispezioni a campione sui notai, in ordine alla regolare tenuta e dell'impiego dei fondi e dei valori consegnati ad ogni titolo al notaio in ragione del suo ufficio.
È stata soppressa nel corso dell'esame di merito la norma che introduceva una disciplina speciale in tema di compravendite immobiliari di beni immobili destinati ad uso non abitativo (cantine box, locali commerciali), volta a consentire agli avvocati di autenticare le sottoscrizioni dei relativi atti di trasferimento nel limite di valore catastale massimo di 100.000 euro (articolo 28).
L'articolo 28-bis, introdotto nel corso dell'esame in sede referente, riformula gli articoli 52 e 53 delle disposizioni di attuazione del codice civile in materia di procedure ereditarie.
L'articolo 31, con una disposizione di interpretazione autentica, estende alle società di ingegneria costituite in forma di società di capitali o cooperative la disciplina che per prima ha consentito l'esercizio della professione in forma societaria, a condizione che, entro sei mesi, siano in possesso dei requisiti previsti dalla legge di stabilità 2012, la legge n. 183 del 2011) e dal regolamento attuativo (Decreto ministeriale 8 febbraio 2013, n. 34) per le società tra professionisti. L'intervento normativo apre il mercato privato alle società d'ingegneria consentendo, inoltre, di affermare la validità dei contratti conclusi, a decorrere dall'11 agosto 1997, tra le suddette società ed i privati, superando interpretazioni opposte date dalla giurisprudenza.
Il nuovo articolo 31-bis modifica l'articolo 9 del decreto-legge n. 1 del 2012, in tema di compenso per le prestazioni professionali. La disposizione impone ai professionisti che la comunicazione ai clienti Pag. 51circa il grado di complessità dell'incarico, gli oneri ipotizzabili dal conferimento dello stesso alla sua conclusione, gli estremi della polizza assicurativa, sia resa per iscritto, anche eventualmente in forma digitale. La stessa forma scritta dovrà avere anche il preventivo di massima del compenso della prestazione professionale.
Nell'ambito del Capo VIII, con riguardo al settore della distribuzione farmaceutica, all'articolo 32, si consente l'ingresso di società di capitali nella titolarità dell'esercizio della farmacia privata e rimuove il limite delle quattro licenze, attualmente previsto, in capo ad una stessa società. Nel corso dell'esame di merito sono state apportate alcune modifiche, prevedendo obblighi di comunicazione delle variazioni dello statuto e della compagine sociale delle società di capitali titolari di farmacie private alla federazione degli ordini dei farmacisti italiani e ad altri organi con competenze istituzionali nel settore. Inoltre viene consentito il trasferimento in ambito regionale delle farmacie comunali che risultino soprannumerarie per decremento della popolazione, e viene sancita l'incompatibilità della partecipazione a società di capitali titolari di farmacia privata con qualsiasi attività svolta nel settore della produzione e informazione scientifica del farmaco, ad eccezione dell'attività di intermediazione del farmaco. Il nuovo articolo 32-bis, dopo aver previsto che gli orari e i turni di apertura e di chiusura delle farmacie convenzionate con il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) sono quelli stabiliti dalle autorità competenti e costituiscono il livello minimo di servizio che deve essere assicurato da ciascuna farmacia, consente a chi ha la titolarità o la gestione della farmacia di prestare servizio in orari e in periodi aggiuntivi rispetto a quelli obbligatori, purché ne dia preventiva comunicazione all'autorità sanitaria competente e informi la clientela mediante cartelli affissi all'esterno dell'esercizio.
Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, in via generale, secondo la giurisprudenza costituzionale, la tutela della concorrenza, «costituisce una delle leve della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quell'accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali.» (sentenza n. 16 del 2004, e nello stesso senso, si veda la sentenza n. 272 del 2004) A fondamento di questa ricostruzione la Corte richiama anche il fatto che risultano accorpate nel medesimo titolo di competenza (articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione), la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari; il sistema valutario; i sistemi tributario e contabile dello Stato, la perequazione delle risorse finanziarie e, appunto, la tutela della concorrenza. «In altri termini, la tutela della concorrenza riguarda nel loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude perciò anche interventi promozionali dello Stato.» (sentenza n. 272 del 2004). Pag. 52
Con riferimento alla materia tutela della concorrenza, la giurisprudenza costituzionale ha inoltre costantemente sottolineato – stante il carattere finalistico della stessa – la trasversalità, corrispondente ai mercati di riferimento delle attività economiche incise dall'intervento, con conseguente possibilità di influire su altre materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni (sentenze n. 38/2013, 299 del 2012; n. 18 del 2012; n. 150 del 2011; n. 288 del 2010; n. 431, n. 430, n. 401, n. 67 del 2007 e n. 80 del 2006, n. 345 del 2004). Infatti, la materia tutela della concorrenza non ha solo un ambito oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso proprio ma, dato il suo carattere finalistico, anche una portata più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza (sentenza n. 291/2012). Ad essa è inoltre sotteso l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese (sentenza n. 14 del 2004). L'esercizio della competenza esclusiva e trasversale in tale materia può dunque intersecare qualsivoglia titolo di potestà regionale, seppur nei limiti necessari ad assicurare gli interessi cui essa è preposta, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità (sentenza n. 41/2013; si vedano, nello stesso senso, le sentenze n. 325 del 2010, n. 452 del 2007, n. 80 e n. 29 del 2006, n. 222 del 2005).
Data l'esigenza di affrontare in modo trasversale il tema della concorrenza con riferimento al riparto delle competenze legislative costituzionalmente definite, passando ad esaminare le diverse aree tematiche del provvedimento, rileva che le disposizioni in materia di assicurazioni e fondi pensioni (articoli 1-15) e servizi bancari (articoli 23-25) sono riconducibili alle materie «moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, tutela della concorrenza», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e «ordinamento civile» ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, di esclusiva competenza statale. In materia di comunicazioni, le disposizioni degli articoli 16, concernente l'eliminazione di vincoli per il cambio di fornitore di servizi di telefonia, di comunicazioni elettroniche e di media audiovisivi, e 16-bis, che disciplina il Registro dei soggetti che utilizzano indirettamente risorse nazionali di numerazione, sono riconducibili alle materie «tutela della concorrenza», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, «tutela dei consumatori», a sua volta riconducibile alla materia ordinamento civile, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, e «ordinamento della comunicazione» che rientra tra le materie di legislazione concorrente, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione. L'ordinamento della comunicazione viene ricondotto dalla giurisprudenza costituzionale tra le materie per le quali è prevista l'attrazione in sussidiarietà: si registra infatti la tendenza a tutelare, sia pure in una materia di legislazione concorrente, l'esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato, contemperata dall'individuazione di procedure concertative e di coordinamento orizzontale con le regioni (le intese; si veda ad esempio la sentenza n. 163 del 2012). La giurisprudenza (sentenze nn. 29 del 1996; 201, 303, 307, 308, 313, 324 del 2003) enuclea l'esercizio della competenza legislativa da parte della Regione nella misura in cui sia rispettosa delle previsioni della legislazione (statale) «di sistema».
Alle medesime materie devono essere ricondotte le disposizioni di cui agli articoli da 17 a 17-quater, che introducono diverse misure di semplificazione nel settore delle comunicazioni telefoniche e per l'articolo 18 che consente l'apertura al mercato per i servizi postali di notificazione di atti giudiziari e di atti di contestazione di violazione del codice della strada.
In materia di energia, le disposizioni degli articoli da 19 a 19-octies del disegno Pag. 53di legge in esame, che nel complesso disciplinano il superamento del regime della cosiddetta maggior tutela nel mercato dell'energia elettrica, recano disposizioni riconducibili alla materia della «tutela della concorrenza», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di competenza concorrente, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma. Gli articoli 22 e 22-bis introducono disposizioni in tema di concorrenza nella distribuzione dei carburanti per autotrazione e razionalizzazione della rete di distribuzione carburanti. Le disposizioni prevedono numerose innovazioni riguardanti diversi aspetti sia di carattere organizzativo, che relativi alla programmazione degli interventi. Come risulta dalla giurisprudenza costituzionale, anche recente (da ultimo la sentenza n. 183 del 2012), le disposizioni citate appaiono attinenti alla tutela di interessi precipuamente legati alla «tutela della concorrenza», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.), nonché alla «viabilità, alla sicurezza e all'incolumità della circolazione stradale», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, questi ultimi di esclusiva spettanza dello Stato (sentenze n. 428 del 2004 e n. 31 del 2001). Si conferma inoltre che gli obiettivi di efficienza della distribuzione, di qualità ed efficienza del servizio e di razionalizzazione del sistema, perseguiti dagli interventi previsti dal disegno di legge incidono con prevalenza sulla competenza concorrente relativa alla «distribuzione dell'energia» (articolo 117, terzo comma, della Costituzione nonché sentenza della Corte Costituzionale n. 172 del 2004) e tendenzialmente estranee alla disciplina del commercio.
Le disposizioni degli articoli 22-ter e 22-quater, in materia di accesso al mercato di gestione autonoma degli imballaggi, sono riconducibili alla materia «tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva statale (articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione).
Le disposizioni degli articoli da 26 a 31-bis sono riconducibili alle materie «ordinamento civile», di competenza esclusiva statale, e «professioni», di competenza concorrente. Con riferimento a quest'ultima materia, la Corte costituzionale, con costante giurisprudenza, ha riconosciuto che, per i profili ordinamentali che non hanno uno specifico collegamento con la realtà regionale si giustifica una uniforme regolamentazione sul piano nazionale (si vedano, ad esempio, le sentenze n. 178 del 2014, n. 98 del 2013 n. 131 del 2010, n. 300 del 2010 e n. 138 del 2009).
Le disposizioni degli articoli 32 e 32-bis, in materia di servizi farmaceutici, sono ascrivibili alla materia «tutela della salute» (si vedano tra le altre le sentenze n. 132 del 2013, n. 231 del 2012, n. 150 del 2011, n. 295 del 2009 e n. 87 del 2006). In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto principi fondamentali in materia di tutela della salute i criteri di contingentamento delle sedi farmaceutiche e del concorso per la loro assegnazione (sentenze n. 231 del 2012, n. 150 del 2011, n. 295 del 2009, n. 87 del 2006, n. 352 del 1992, n. 177 del 1988), nonché le norme in materia di illeciti amministrativi relativi alla tutela della salute (sentenza n. 361 del 2003). La sentenza n. 132 del 2013 ha ribadito che devono essere considerati principi fondamentali la determinazione del livello di governo competente alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche, la individuazione dei requisiti di partecipazione ai concorsi per l'assegnazione delle sedi, la definizione delle fattispecie illecite e delle relative sanzioni nel commercio dei farmaci. Questi criteri sono finalizzati ad assicurare un'adeguata distribuzione dell'assistenza farmaceutica sull'intero territorio nazionale, garantendo, al contempo, che sia mantenuto elevato il livello di qualità dei servizi e che non vi siano aree prive della relativa copertura.
Le disposizioni dell'articolo 32-ter del disegno di legge in esame, prevedono invece interventi a tutela dei consumatori, materia riconducibile, secondo unanime dottrina e giurisprudenza, alla materia Pag. 54«ordinamento civile», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. L'articolo 32-quater che prevede l'introduzione dei velocipedi tra i mezzi per i quali è prevista la possibilità di effettuare servizi di noleggio con conducente, reca disposizioni in tema di codice della strada, riconducibili, sulla base della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 428 del 2004 e n. 9 del 2009), alla competenza esclusiva dello Stato rispettivamente in materia di «ordine pubblico e sicurezza», ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione.
Martedì 15 settembre 2015.
Martedì 15 settembre 2015. — Presidenza del presidente Alessandro NACCARATO.
Testo unificato C. 698 Grassi ed abb.
(Parere alla XII Commissione)
Marilena FABBRI (PD), relatrice, osserva che il testo unificato in oggetto, recante disposizioni in materia di assistenza in favore delle persone affette da disabilità grave prive del sostegno familiare, è stato elaborato dalla Commissione XII al termine di un iter di esame lungo e complesso che ha avuto ad oggetto diverse proposte di legge di iniziativa parlamentare. In proposito, occorre evidenziare che, nell'ambito dell'esame in sede referente nella XII Commissione, presso il Comitato ristretto appositamente costituito, è stato elaborato un testo unificato, assunto come testo base nella seduta del 18 marzo 2015, sul quale poi si è svolta una lunga fase di esame delle proposte di modica, conclusasi nella seduta del 29 luglio 2015.
Il testo risultante dall'esame degli emendamenti – composto da 10 articoli – sul quale il Comitato è chiamato ad esprimere un parere alla Commissione XII, si propone, dunque, di disciplinare misure di assistenza, cura e protezione in favore delle persone con disabilità grave – non determinata dal naturale invecchiamento o da patologie connesse alla senilità – prive di sostegno familiare in quanto mancanti di entrambi i genitori o perché gli stessi non sono in grado di sostenere le responsabilità della loro assistenza.
La proposta normativa in esame deve essere inquadrata nel contesto normativo riferibile ai diritti delle persone con disabilità, in attuazione dei principi stabiliti dalla Costituzione, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Inoltre, nel rispetto delle competenze in tema di assistenza assegnate dalla Riforma del Titolo V ai diversi livelli di governo, il provvedimento si limita a delineare il quadro di obiettivi da raggiungere in maniera uniforme sul territorio nazionale che sarà poi diversamente declinato nelle varie realtà regionali.Pag. 55
Soffermandosi più dettagliatamente sul contenuto del provvedimento, fa presente che l'articolo 1 individua le finalità della legge che, in linea generale, come già detto, in attuazione dei principi costituzionali, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, è diretta a favorire il benessere, l'inclusione e l'autonomia delle persone con disabilità. Le misure prevedono la progressiva presa in carico della persona disabile durante l'esistenza in vita dei genitori e rafforzano quanto già previsto in tema di progetti individuali per le persone disabili. Restano comunque salvi i livelli essenziali di assistenza e gli altri benefici previsti dalla legislazione vigente in favore delle persone disabili. La legge agevola anche le erogazioni di soggetti privati e la costituzione di trust in favore dei disabili.
Si rileva, al riguardo, l'opportunità, al citato articolo 1, comma 1, di inserire uno specifico richiamo alla lettera a) del comma 1, dell'articolo 19 della predetta Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità fatta a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata dall'Italia con legge 3 marzo 2009, n. 18, volta a favorire il benessere, l'inclusione e l'autonomia delle persone con disabilità.
L'articolo 2 disciplina le modalità di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nel campo sociale da garantire su tutto il territorio nazionale ai soggetti di cui all'articolo 1, ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione. Tale definizione avviene nell'ambito del procedimento di cui all'articolo 13 del decreto legislativo n. 68 del 2011 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario) che ha rimesso alla legge statale la determinazione dei livelli essenziali di assistenza da garantire sul territorio nazionale nelle materie diverse dalla sanità, prendendo a riferimento macroaree di intervento, stabilendo per ciascuna macroarea i costi e i fabbisogni standard nonché le metodologie di monitoraggio e di valutazione dell'efficienza e dell'appropriatezza dei servizi offerti. Viene comunque stabilito che nelle more del completamento del procedimento di cui al citato articolo 13 con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, da emanarsi entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, vengano definiti gli obbiettivi di servizio da erogare ai soggetti di cui all'articolo 1 nei limiti delle risorse disponibili a valere sul Fondo di cui all'articolo 3.
Fa presente, quindi, che l'articolo 3, per le finalità di cui agli articoli 1 e 2, istituisce presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali il Fondo per l'assistenza alle persone con disabilità grave e disabili prive del sostegno familiare. L'accesso alle misure di assistenza, cura e protezione del Fondo è subordinata alla presenza di requisiti da individuare con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, da emanarsi entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, di concerto con quello dell'economia, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Le regioni definiscono i criteri per l'erogazione dei finanziamenti, la verifica dell'attuazione dell'attività svolte e le ipotesi di revoca dei finanziamenti medesimi.
Ai sensi dell'articolo 4 il Fondo è destinato all'attuazione degli obbiettivi di servizio di cui all'articolo 2, comma 2, e, in particolare, a realizzare programmi ed interventi innovativi di residenzialità diretti alla creazione di soluzioni alloggiative di tipo familiare o di analoghe strutture residenziali previste dalle leggi regionali, nonché a sviluppare programmi di apprendimento, di recupero di capacità e di nuove competenze necessarie alla gestione della vita quotidiana da parte dei soggetti di cui all'articolo 1. Al finanziamento dei programmi e degli interventi citati possono concorrere le regioni, gli enti locali, gli organismi del terzo settore nonché altri soggetti di diritto privato.
L'articolo 4-bis, inserito durante l'esame in Commissione, disciplina la detraibilità Pag. 56delle spese sostenute per le polizze assicurative finalizzate alla tutela delle persone con disabilità grave, con l'incremento da 530 a 750 della detraibilità dei premi per assicurazioni versati per rischi di morte.
Dopo aver rilevato che nel corso dell'esame in Commissione è stato soppresso l'articolo 5 relativo alle disposizioni fiscali, fa presente che l'articolo 6 disciplina le agevolazioni a vantaggio dei trust istituiti in favore delle persone con disabilità grave accertata, prevedendo che i trasferimenti di beni e di diritti per causa di morte, per donazione o a titolo gratuito e sulla costituzione di vincoli di destinazione siano esenti dall'imposta di successione e donazione purché il trust persegua come finalità esclusiva la cura e l'assistenza della persona disabile in cui favore sono istituiti. L'esenzione è ammessa se il trust soddisfa, congiuntamente, una serie di condizioni, relative, tra l'altro, alla forma dell'atto, alla necessità che l'esclusivo beneficiario sia la persona con disabilità e che il termine finale di durata del trust coincida con la morte della persona con disabilità grave. Ai trasferimenti di beni e di diritti in favore dei trust si applicano invece in misura fissa le imposte di registro, ipotecarie e catastali, mentre gli atti posti in essere o richiesti dal trust sono esenti dall'imposta di bollo. I comuni possono applicare agli immobili e ai diritti reali immobiliari conferiti nei trust sopra descritti aliquote ridotte, franchigie o esenzioni ai fini dell'imposta municipale sugli immobili. La disciplina di favore relativa al terzo settore viene inoltre utilizzata per innalzare i parametri relativi alla deducibilità delle erogazioni liberali, delle donazioni e degli altri atti a titolo gratuito effettuati dai privati nei confronti dei trust, che vengono dichiararti deducibili dal reddito complessivo del soggetto erogatore nel limite del 20 per cento del reddito imponibile e nella misura massima di 100.000 euro. Le modalità di attuazione degli interventi di agevolazione in favore dei trust dovranno essere precisate con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge. Il citato decreto individua i requisiti organizzativi e patrimoniali per l'iscrizione al registro.
Osserva, quindi, che gli articoli 7 e 8 prevedono infine, rispettivamente, campagne informative a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri per diffondere la conoscenza delle disposizioni di cui al Testo unico e la trasmissione annuale, da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di una relazione sullo stato di attuazione delle disposizioni in materia di assistenza ai disabili gravi privi di sostegno familiare.
Segnala, infine, che gli articoli 9 e 10 dispongono, rispettivamente, sulla copertura finanziaria e sull'entrata in vigore del provvedimento.
Per quanto riguarda il rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, fa notare che esse appaiono pertanto riconducibili sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione sia alla competenza legislativa residuale delle Regioni «politiche sociali» ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, della Costituzione.
Formula, quindi, una proposta di parere favorevole con due osservazioni (vedi allegato).
In particolare, rileva che, all'articolo 3, comma 2, è prevista l'intesa in sede di Conferenza unificata per la determinazione dei requisiti di accesso al Fondo per l'assistenza alle persone con disabilità grave e per la ripartizione annuale del Fondo. Diversamente, all'articolo 2, comma 2 – che, nelle more del completamento del procedimento di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, rimette ad un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, gli obiettivi di servizio da erogare alle persone con disabilità grave prive di Pag. 57sostegno familiare, nei limiti delle risorse disponibili del Fondo – si prevede il parere della Conferenza unificata. Con riferimento all'articolo 2, comma 2, si segnala, dunque, l'opportunità di valutare l'esigenza di prevedere l'intesa della Conferenza unificata, anziché – come attualmente previsto nel testo – il parere della Conferenza, tenuto conto del fatto che la materia investe profili di competenza legislativa delle regioni nella materia di «politiche sociali» ed in ossequio al principio costituzionale di leale collaborazione, più volte richiamato dalla giurisprudenza costituzionale, nonché in considerazione della disciplina generale dettata dall'articolo 13, comma 5, del decreto legislativo n. 68 del 2011, recante disposizioni in materia di livelli essenziali delle prestazioni e obiettivi di servizio.
Emendamenti C. 2607-A Braga ed abb.
Marilena FABBRI (PD), relatrice, rileva che gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1 non presentano profili critici per quanto attiene al rispetto del riparto di competenze legislative di cui all'articolo 117 della Costituzione e propone pertanto di esprimere su di essi il parere di nulla osta.
Emendamenti C. 2798-A Governo ed abb.
Alessandro NACCARATO, presidente e relatore, rileva che gli emendamenti 7. 600, 7.601, 11,600 e l'articolo aggiuntivo 11.0600 della Commissione, nonché gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 2 non presentano profili critici per quanto attiene al rispetto del riparto di competenze legislative di cui all'articolo 117 della Costituzione e propone pertanto di esprimere su di essi il parere di nulla osta.