Source: https://rito.riigikogu.ee/eelmised-numbrid/nr-17/oiguskantsleri-roll-pohiseaduse-kaitsel/
Timestamp: 2019-01-18 16:14:11+00:00
Document Index: 1394672

Matched Legal Cases: ['§ 139', '§ 139', '§ 139', '§ 141', '§ 15', '§ 142', '§ 142', '§ 139', '§ 139', '§ 139', 'Riigikohus ', 'Riigikohus ', '§ 104', 'Riigikohus ', 'Riigikohus ', '§ 139', '§ 111', 'Riigikohus ', '§ 24', 'Riigikohus ', '§ 6', 'Riigikohus ', 'Riigikohus ']

Riigikogu ToimetisedEelmised numbridNr 17Õiguskantsleri roll põhiseaduse kaitsel
Õiguskantsleri Eesti mudel on unikaalne. Põhiseaduslikkuse järelevalve ja õigusvahemehe (ombudsmani) funktsiooni sellisel kujul maailmas ühendatud pole. Põhiseaduse 10. aastapäeval peetud ettekandes “Õiguskantsler ja/või ombudsman” (http://www.oiguskantsler.ee/index.php?konedID=32&show=koned&menuID=22) analüüsisin õiguskantsleri ja ombudsmani funktsiooni ühendamise plusse ja miinuseid. Vaatamata mõningatele eranditele (Väino Linde Riigikogus 27.09.2007 – http://www.riigikogu.ee/?op=steno&stcommand=stenogramm&date=1190876700#pk735) ei tekita praegu enam kelleski kahtlusi otsus ühendada õiguskantsleri ja ombudsmani funktsioon. Praktilistele raskustele lisaks tooks nende funktsioonide eraldamine kaasa vajaduse põhiseaduse muutmise ja vähemalt ühe rahvusvahelise lepingu denonsseerimise järele. Artiklis keskendun seetõttu õiguskantsleri tegevuse teisele olulisele tahule – põhiseaduslikkuse järelevalvele.
Kirjutamine õiguskantsleri põhiseaduslikust rollist ning piirist legitiimse põhiseaduse kaitse ja mittelegitiimse poliitikasse sekkumise vahel võib mõnele meenutada tuntud rahvalikku lugu sellest, kuidas kits kärneriks sai. Õiguskantsler on saanud poliitikute käest piisavalt noomida selle eest, et ta pole osanud “jääda oma liistude juurde” või on “lasknud mööda suurepärase võimaluse vait olla”.
Artiklis jagan oma seitsmeaastase praktika käigus tekkinud mõtteid õiguskantsleri kui põhiseadusliku institutsiooni rolli kohta, samuti sellest, kuidas mõista õiguse ja poliitika vahekorda õiguskantsleri töös. Kõigepealt tutvustan lühidalt õiguskantsleri institutsiooni ja teen lühikese ekskursi ajalukku, et vaadata, millisena nägid õiguskantsleri institutsiooni meie põhiseaduse autorid.
Õiguskantsleri funktsioonid
Eesti Vabariigi põhiseadusest tulenevad järgmised õiguskantsleri funktsioonid:
1) õiguskantsler kui põhiseadus- ja seaduspärasuse järelevalvaja (põhiseaduse § 139lõige 1: Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle.);
2) õiguskantsler kui ombudsman (põhiseaduse § 139 lõige 2: Õiguskantsler analüüsib seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta talle tehtud ettepanekuid ning esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande.);
3) õiguskantsler kui kõrgem kriminaalprokurör (põhiseaduse § 139 lõige 3: Õiguskantsler teeb Riigikogule põhiseaduse §-des
76, 85, 101, 138, 153 ettenähtud juhtudel ettepaneku Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe või Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks.).
Põhiseaduslikkuse järelevalvel võib õiguskantsleri tegevuse tinglikult jagada eel- ja järelkontrolliks. Eelkontrolli teostamiseks võimaldab põhiseaduse § 141 lõige 2 õiguskantsleril sõnaõigusega osa võtta Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitest.
Sõnaõigus Vabariigi Valitsuse istungil võimaldab õiguskantsleril tähelepanu juhtida kõige ilmsematele eelnõude puudustele ja hankida oma tööks vajalikku informatsiooni. Riigikogus võib õiguskantsler sõnaõigusega osa võtta täiskogu ja komisjoni istungist. Kahjuks on levinud eksiarvamus, et kui õiguskantsler on osalenud Vabariigi Valitsuse või Riigikogu istungil, siis on see justkui garantii, et vastuvõetud seadus või määrus on põhiseadusega kooskõlas ja selle edaspidine vaidlustamine välistatud.
Eelnõu menetlemise käigus on võimalik tähelepanu juhtida üksnes kõige ilmsematele vigadele, sest vastuolud põhiseadusega ilmnevad enamasti siiski seaduse rakendamisel. Seetõttu on ekslik arvamus, mille kohaselt õiguskantsler peab läbi vaatama kõik riigis vastuvõetud õigustloovad aktid, millest võib hea fantaasia korral välja arendada järelduse: “Kui pärast õigustloova akti vastuvõtmist pole õiguskantsler mõistliku aja jooksul seda akti vaidlustanud, on see akt põhiseaduse ja seadustega kooskõlas.”
Kuidas toimub järelkontroll
Õiguskantsleri järelkontrolli võib jagada kaheks – ettepaneku tegemine õigusakti andnud organile viia vabatahtlikult õigusakt põhiseadusega vastavusse ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine Riigikohtus. Igaühel on õigus pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole seaduse või mõne muu õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks (õiguskantsleri seaduse § 15). Õiguskantsler võib kontrollida õigustloova akti põhiseadusele vastavust ka omal initsiatiivil.
Kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla (põhiseaduse § 142 lõige 1). Kui akt ei ole kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla viidud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada see akt kehtetuks (põhiseaduse § 142 lõige 2).
Aastast 1993 kuni 2007. aasta 31. detsembrini on õiguskantsler teinud 387 ettepanekut erinevate õigustloovate aktide kooskõlla viimiseks põhiseadusega. Kõrvalepõikena on sobilik küsida, kuidas üldse hinnata õiguskantsleri töö tulemuslikkust. On kostnud väiteid, et õiguskantsleri tööd tuleb hinnata selle järgi, kui mitu ettepanekut on ta teinud õigustloovate aktide põhiseadusega kooskõlla viimiseks (Hanno Pevkur Riigikogus 18.12.2007 – http://www.riigikogu.ee/?op=steno&stcommand=stenogramm&date=1197961500#pk1333). Sellise lähenemisega ei saa nõustuda. Õiguskantsleri töö tulemuslikkust põhiseaduslikkuse järelevalvel ei näita seaduste põhiseadusega kooskõlla viimiseks tehtud ettepanekute arv. Ettepanekule lisaks on õiguskantsleril võimalik õigusloomet põhiseaduspäraseks kujundada Riigikogule tehtavate ettekannete ja eelnõudele antavate arvamuste kaudu.
Teatavasti võimaldab põhiseadus (§ 139 lõige 2) õiguskantsleril teha ettekande, mis ei kohusta Riigikogu kahekümne päeva jooksul seadust kooskõlla viima, vaid viitab lahendamist vajavatele õiguslikele ebakõladele. Need nii-öelda pehmemad vormid põhiseaduslikust vastuolust teavitamiseks ei pane Riigikogu aja mõttes sundseisu ning võimaldavad lahenduseni jõuda mõistliku aja jooksul ja koostöös.Kuidas hinnata õiguskantsleri tegevuse mõju põhiseaduskultuuri ja põhiseadusteadlikkuse kasvule ning sedakaudu väärtushinnangute ja hoiakute kujundamisele? Jäägu see sedakorda vastuseta.
Pilk Põhiseaduse Assamblee aega
Siinkohal on sobiv heita pilk minevikku ja vaadata, kuidas kujundati õiguskantsleri institutsiooni Eesti Vabariigi põhiseaduse loomise ajal Põhiseaduse Assamblees.
Põhiseaduse Assamblees ei tekitanud vaidlusi mitte niivõrd küsimus õiguskantsleri normikontrolli funktsioonist, kuivõrd sellest, kas õiguskantsler võiks lisaks täita ka õigusvahemehe ehk ombudsmani ülesandeid. Assamblee stenogrammides on õiguskantslerit või õigushoidjat peetud seadusandluse ja õigussüsteemi kujunemise järelevalvajaks (Liia Hänni koguteoses “Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee”, lk 765) ning õigusdokumentide põhiseadusele vastavuse ja kvaliteedi kontrollijaks (Jüri Rätsep samas, lk 309). Oluliseks peeti omainitsiatiivi ja demokraatia põhimõtete järgimist õiguskantsleri poolt. Põhiseaduse Assamblees ütles Jüri Adams õiguskantsleri institutsiooni tutvustades: “Oleme vajalikuks pidanud sisse tuua institutsiooni, kellel on otsene kohustus, sõltumata sellest kas mingi kodanikegrupp juhib sellele tähelepanu või ei, tõstatada omal algatusel võimu otsuste põhiseaduspärasuse küsimus.” Ja lisas, et “ühiskonna kaitsmine riigi eest saab olema lähematel aastatel üks olulisemaid ülesandeid” (Jüri Adams samas, lk 138).
Eelnevast võib õiguskantsleri rolli iseloomustamiseks välja tuua märksõnad: õigussüsteemi kujunemise järelevalvamine, õigusdokumentide kvaliteedi hindamine ja demokraatliku ühiskonna kaitseks omal initsiatiivil sekkumine.Sedasilmas pidades on kummaline, et on tõstatatud küsimus, kas õiguskantsleril on põhiseaduslikkuse järelevalve teostamisel õigus vaidlustada ainult õigusakti andja tegevust või ka tegevusetust või ebapiisavat tegevust (Riigikohtu üldkogu 21.05.2008, nr 3-4-1-3-07).
Põhiseaduse § 139 kohaselt teostab õiguskantsler järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Kuna põhiseadus näeb seadusandjale õigusloome kujundamiseks ette nii piiranguid (keelde) kui ka positiivseid kohustusi, siis peab abstraktse põhiseaduslikkuse järelevalve korras olema tõhusalt kontrollitav nii seadusandja tegevus kui ka tegevusetus.
Kui seaduses puudub midagi, mis seal põhiseaduse kohaselt peaks olema, siis ei ole tegemist põhiseadusele vastava seadusega ning põhiseaduse § 139 lõikest 1 tulenevalt allub see õiguskantsleri järelevalvele. Vastasel korral oleks abstraktse normikontrolli põhiseaduslik ulatus seadusandja otsustada ja nii saaks Riigikogu normitehniliste võtete abil sisuliselt vältida õiguskantsleri järelevalvet õigusloome põhiseaduspärasuse üle. Õiguskantsleri pädevuse sisustamisel tuleb nii õiguskantsleri seadust kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust tõlgendada põhiseaduse valguses ja põhiseadusega kooskõlas, mitte vastupidi.
Õiguskantsleri roll ja asend põhiseaduslikkuse järelevalves võimaldab küsida, kas õiguskantsler on põhiseaduse kohtu prokurör, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtueelne menetleja või põhiseaduslikkuse järelevalve esimene kohtuaste.
Ebatraditsiooniline “eeskoda”
Mida näitab statistika? Põhiseaduslikkuse järelevalve korras on Riigikohus ajavahemikus 1993. aastast kuni 31. detsembrini 2007 lahendanud 192 asja, nendest 79 juhul on õigusakt tunnistatud kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks. Teisisõnu on Riigikohus 79 juhul kujundanud Eesti põhiseadusmaastikku. Õiguskantsler on samal ajavahemikul teinud erinevate õigusaktide andjatele 387 ettepanekut viia õigusaktid põhiseadusega kooskõlla. Nendest 366 juhul on õigusakti korrigeeritud vastuvaidlematult, 19 juhul Riigikohtu abiga ja kahel korral on õiguskantsleri taotlus tunnistada õigustloov akt kehtetuks Riigikohtus põhjendamatuks tunnistatud. Kas need kiretud numbrid ei anna alust väitele, et Eestis on dualistlik põhiseaduslikkuse järelevalve süsteem? Mida meile pajatavad Põhiseaduse Assamblee stenogrammid? Jüri Adamsi töörühma esitatud põhiseaduse eelnõu § 104 lõike 1 kohaselt oli õiguskantsleri nimetamine ette nähtud eluaegsena Riigivanema poolt Riigikogu soovitatud ja Riigikohtu heakskiidetud kandidaatide hulgast (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1179). Selles võis näha soovi siduda õiguskantsler Riigikohtuga. Hiljem jõuti selleni, et õiguskantsler ei ole siiski Riigikohtuga institutsionaalselt seotud.
Eelnevat arvesse võttes oleks ehk kõige täpsem rääkida õiguskantslerist kui Riigikohtu eeskojast. Täpsemini öeldes: põhiseaduskontrolli asjades on õiguskantsler justkui Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kambri eeskoda. Samas on see ebatraditsiooniline “eeskoda”: pererahva üllatuseks võib sellest eeskojast põhiseaduslike vaidluste näol sisse astuda ootamatuid külalisi. Siinkohal ei pea ma silmas mitte ainult nn poliitilise maiguga põhiseadusvaidluste algatamist õiguskantsleri poolt. Teadupärast on õiguskantsleril õigus anda Riigikohtule arvamus kõigis põhiseaduslikes vaidlustes. Õiguskantsleri roll ei peaks piirduma ainult konkreetse vaidluse lahendamise puhul arvamuse andmises. Oluline on õiguskantsleri arvamuse kaudu edasi arendada põhiseaduslikku mõtet ja sellega tugevdada põhiseaduse aluspõhimõtete kaitset. Selleks on õiguskantsler mitmel korral pakkunud Riigikohtule mõttearendusi või tõstatanud küsimusi, mis pole antud asja lahendamisega vältimatult seotud, kuid mis on olulised põhiseaduse või kohtumenetluse normide edaspidisel tõlgendamisel. Õiguskantsler on kohtule esitatud arvamuses korduvalt juhtinud tähelepanu sellele, et Riigikohus võiks muuta senist meie arvates ekslikku praktikat (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 10.12.2004, nr 3-4-1-24-04).Teeb kurvaks, kui Riigikohus õiguskantsleri kui menetlusosalise arvamuses seisukohta ei võta. Riigikohtunik (ja Põhiseaduse Assamblee juhataja) Tõnu Anton on oma eriarvamuses nn liiklusseaduse asjas eelnevaga seoses märkinud: “Põhiseaduse § 139 lõikest 1 nähtub, et õiguskantsleri olulisim ülesanne on põhiseaduslikkuse järelevalve. Õiguskantsleri arvamuses esitatud väidete tähelepanuta jätmine pole kooskõlas selle põhiseadusliku institutsiooni pädevuse, riigi kooskõlalise tegevuse nõude ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse põhimõtetega.” (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 10.12.2004, nr 3-4-1-21-04e.)
Murendatud põhiseadus
Järgnevalt peatun põhiseaduslikkuse järelevalvega seotud aktuaalsetel probleemidel. Euroopa Liiduga ühinemine on oluliselt murendanud meie põhiseadust ja sedakaudu ka põhiseaduslikkuse järelevalvet. Puudub riigisisene menetlus, kuidas hinnata Euroopa Liidu esmase õiguse (aluslepingute) kooskõla Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetega. Igal Eesti Vabariigi kodanikul peab olema võimalus esitada küsimus, kas Euroopa Liidu sõlmitavad aluslepingud on kooskõlas Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetega või mitte.
Tuleb nõustuda Riigikohtu kohtunike Erik Kergandbergi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 11.05.2006, nr 3-4-1-3-06-e2) ja Villu Kõve (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 11.05.2006, nr 3-4-1-3-06-e1) eriarvamusega Riigikohtu seisukohale Eesti Vabariigi põhiseaduse § 111 tõlgendamisel. Eriarvamuse kohaselt ülehindas Riigikohus Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkust ega andnud seisukohta, milline tähendus Eesti põhiseadusliku korra jaoks on põhiseaduse täiendamise seaduse paragrahvis 1 sisalduval tingimusel, et Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes põhiseaduse aluspõhimõtetest.
Kuidas ja millises menetluses tagada, et Euroopa Liidu õigusaktid ja Euroopa Liidu õigusnorme taasesitavad riigisisesed normid ei piiraks põhiseaduses sätestatud õigusi ja vabadusi?
Ajakirjanduse vahendusel oleme kursis sellega, kuidas Itaalia taotluse alusel ja suuroperatsiooni käigus peeti Eestis kinni ja loovutati kohtu loal Itaaliale isik, kelle kahtlustamine põhines vähestel ja kontrollimata andmetel (vt nt Politsei tabas… 2007).
Isiku loovutamine teisele Euroopa Liidu liikmesriigile ja sellele eelnev vahistamine kujutavad endast tõsist vabadusõiguse riivet. Põhiõiguste riive tuleneb suuresti ka raamotsuse aluspõhimõtetest. Nimelt tugineb vahistamismäärus vastastikuse usalduse põhimõttele ja taotluse saanud liikmesriigile ei ole antud võimalust hinnata teo faktilisi asjaolusid. Seetõttu on teises liikmesriigis koostatud vahistamismääruse kohtulik kontroll Eestis piiratud vahistamismääruse õiguslike aluste, mitte tõendatusega.
Prokuratuuril ja kohtul ei ole raamotsuse mõtte ja sätte kohaselt kohustust kontrollida selle isiku alibit, kelle suhtes on esitatud vahistamismäärus. Raamotsus on ette nähtud tagamaks loovutamismenetluse efektiivsust, mitte põhiõiguste kaitset. Raamotsus ja selle riigisisene kord kriminaalmenetluse seadustikus ei sätesta selgesõnaliselt isikutele kaitset, mis võimaldaks vaidlustada vahistamismääruse aluseks oleva kahtlustuse ja esitada õigustavaid tõendeid. Seetõttu võib tekkida põhjendatud küsimus vastuolust Euroopa inimõiguste kaitse konventsiooni artikliga 6 (fair trial) ja Eesti põhiseaduse § 24 lõikega 5 (õigus edasi kaevata). Kuigi nimetatud vastuväited saab esitada kriminaalmenetlust läbiviivas liikmesriigis, on selle eelduseks isiku vahistamine ja üleandminevälisriigile, kus vabaduse võtmine jätkub. Õiguskaitsevahendite piiratus ei pruugi tagada riigisisese menetlusega võrdset õiguste kaitset.
Eespool viidatud probleemid Euroopa Liidu õiguse ja põhiseaduse kooskõlalisel tõlgendamisel annavad mulle põhjuse minna ajas kuus aastat tagasi ja korrata kriitikat, mis põhiseaduse täiendamise seadusele ehk nn kolmandale aktile sai tehtud: “III akti on küll lihtne menetleda, kuid mitte rakendada” (Jõks 2002).
Esitatud näidetega sobib iseloomustada põhiseaduslikkuse järelevalve marginaliseerumise tendentsi. Seoses Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkusega, voolab järjest enam põhiseaduslikku järku vaidlusi põhiseaduslikkuse järelevalve kanalist mööda.
Tulemuseks võib olla õigusselguse ja õiguskindluse vähenemine ning põhiõiguste ja – vabaduste kaitse võimaluste ahenemine. Seadusandjal, Riigikohtul ja õiguskantsleril on, mille üle pead murda.
Mõni sõna sellest, mis vahe õigupoolest on õigusel ja poliitikal, ning kui ketserlikult küsida, kas suurt vahet tegelikult üldse on. Kui õiguskantsler räägib põhiseadusest lähtudes näiteks erakondade rahastamise läbipaistvama reguleerimise vajadusest või kui Riigikohus ütleb Riigikogule, et parlamendi suutmatus lahendada baltisaksa ümberasujate vara tagastamisega seotud probleeme on võtmas põhiseadusvastast mõõdet, siis kus lõpeb õigus ja kus algab poliitika.
Üritan kõigepealt üldistatult sõnastada põhjused, miks on õiguskantsleri tegevust peetud sobimatult poliitiliseks:
1) omainitsiatiiv – enamik poliitiliselt tundlikke teemasid on Õiguskantsleri Kantseleis algatatud omal initsiatiivil. On avaldatud arvamust, et õiguskantsler nii-öelda korjab üles populaarseid teemasid (Oravapartei vahetaks… 2007);
2) riigi positiivsete kohustuste, sealhulgas sotsiaalriigi printsiibist tulenevate kohustuste rõhutamine. Näiteks võib tuua ettepaneku Riigikogule korrastada vaesusabi süsteemi, et oleks tagatud inimväärikus neile, kes ei suuda endaga toime tulla (õiguskantsleri 03.02.2004 ettekanne nr 1 Riigikogule seaduse “2004. aasta riigieelarve” § 6 lõikega 6 kehtestatud toimetulekupiiri määra vastavust põhiseaduse §-dele 10 ja 28 lõikele 2);
3) demokraatia üldküsimuste tõstatamine – proportsionaalsuse põhimõtte järgimine Riigikogu valimiste seaduses, va­li­misliitude osalemise võimaldamine koha­likel valimistel, erakondade rahastamise kontrolli tõhustamine, Riigikogu liikmete õigus kuuluda riigi äriühingute nõukogusse, Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ametite ühitamatus;
4) tundub, et rohkem kui konkreetsed teemad on poliitilist eliiti häirinud vahendid ja vorm, kuidas õiguskantsler oma ülesandeid täidab. Pean silmas asjaolu, et oma sõna maksmapanemiseks ning avaliku arvamuse kujundamiseks on õiguskantsler kasutanud avalikkusega suhtlemisel samasuguseid vahendeid nagu poliitilised jõud valijaskonna sümpaatia võitmiseks.
Õigusel ja poliitikal erinev keel
Põhiseadus annab poliitikale üldised raamid, määratledes poliitika mänguruumi. Üldiselt on see mänguraam avaralt defineeritud – poliitika saab teha kõike, mis jääb põhiseadusega sätestatud raamidesse. Põhiseaduse enda raamid on ühtlasi nii õiguslikud kui ka poliitilised.
Põhiline, mis võimaldab õigust ja poliitikat eristada, on erinev keel, mida kasutatakse. Isegi ühest ja samast asjast – näiteks Riigikogu liikme ametiga ühitamatutest ametitest – räägitakse täiesti erinevates “keeltes”. Võib väita, et kuigi ka Riigikohus ja õiguskantsler on eksistentsiaalses mõttes paratamatult “poliitilised” institutsioonid, seisneb nende institutsioonide põhiseadusega ettekirjutatud poliitika kõrgelt formaliseeritud juriidilise “keele” ja argumentatsiooni kasutamises vastandina poliitilisele keelele ja argumentatsioonile. Sellest on õigussotsioloogiliselt huvitavalt ja veenvalt kirjutanud prantsuse sotsioloog Pierre Bourdieu (Bourdieu 1987).
Milles seisneb poliitilise ja juriidilise “keele” peamine erinevus? Eelkõige juriidilise keele ja mõttelaadi palju suuremas reguleerituses ja piiratuses. Õiguskantsleri ja Riigikohtu “keel” on piiratud põhiseaduse tõlgendamisega ja peab lähtuma sellest tõlgendamisest kui seatud ülesandest. Poliitika keel on peaaegu piiramatu.
Teiseks väljendab poliitik demokraatlikus pluralistlikus ühiskonnas paratamatult teatud huvirühma kui tahes legitiimset huvi. Poliitiku ülesanne demokraatias on huvirühma huvile võimalikult lai kandepind tekitada. Poliitik on ja peabki olema erapoolik, isegi kui ta üritab mõjuda nii-öelda rahvusülesena. Kui mingile institutsioonile on usaldatud põhiseaduse tõlgendamise ülesanne, peab see institutsioon igal juhul püüdma olla maailmavaateliselt erapooletu. Põhiseaduse tõlgendamisega ei tohi mängida palli ühte väravasse, vastasel korral lakatakse olemast erakondadeülene ning võimalikult paljusid argumente ja huve legitiimsena arvesse võttev
Siinkohal ei pääse me mööda ka õiguskantsleri aktiivsuse ja omainitsiatiivi küsimusest.
Kui aktiivne võib olla õiguskantsler
Näiteks USA-s on sisult sarnane õiguspoliitiline vaidlusteema Ülemkohtu kohtunike aktiivsuse probleem, judicial activism. Paljud konservatiivid peavad judicial activism’i taunitavaks nähtuseks, samal ajal kui enamiku liberaalide arvates saab selle kaudu kehtestada ja kaitsta olulisi ühiskondlikke või vähemusrühmade huve. Peamine konservatiivide vastuväide kohtunike aktivismile USA-s pärineb demokraatia teooriast: demokraatlikus ühiskonnas peaksid kõik olulised õiguspoliitilised otsused olema taandatavad rahva tahtele ja seega tehtud rahvaesindajate poolt. Parlamendi liikmed on rahvas otse valinud, kuid kohtunikud ja Eesti tingimustes ka õiguskantsler on teisese, tuletatud demokraatliku legitimatsiooniga.
Kui demokraatia teooriast tulenev nõue, et õiguspoliitilised otsused peaksid olema otseselt taandatavad rahva tahtele, on kandvaim argument kohtuliku aktivismi vastu, siis mida võiks esile tuua kohtuliku aktivismi mudeli kaitseks.
Esimene oluline moment on vähemuste põhiseaduslik kaitse enamuse tahte eest. Kõrvalmärkusena olgu öeldud, et ka Riigikogu enamus on palunud õiguskantslerilt kaitset parlamendi vähemuse eest (Riigikogu liikmete Igor Gräzini ja Evelyn Sepa 17.06.2005 kiri õiguskantslerile poliitilise välireklaami keelustamise põhiseaduspärasuse kontrollimiseks. Õiguskantsleri menetlus nr 6-1/050905).
Riigikogu võim ei saa olla absoluutne. Keegi peab kontrollima, et parlamendi enamus oma enamust vähemuse suhtes ei kuritarvita. Seadusandja enamus võib eksida põhiseaduse sätetest ja garantiidest kinnipidamisel. Põhiseadus annab igaühele, sealhulgas vähemustele, teatud garantiid, millest ka rahva (see tähendab enamuse) tahtele viidates pole lubatud “üle sõita”. Mida väiksema hulga inimeste kätte koondub enamuse võim, seda ohtlikum see põhiseadusriigile on. Seetõttu ongi demokraatiatesse sisse ehitatud nn checks and balances süsteemid, et oleks mingi kontroll, kui enamus kaotab reaalsustaju. Selle välise kontrolli kriteerium on põhiseaduse mõte ja sõna, mitte poliitiline tahe kui niisugune. Peavad ju põhiseaduse aluspõhimõtted kujundama poliitikat, mitte vastupidi.
Eesti demokraatia vajab jätkuvalt põhiseadusliku kontrolli institutsioone, mis seisaksid Suurest Mängust pisut kõrval ja oleksid valmis ning võimelised vajaduse korral käe ette panema.
Kui asjad meie demokraatia ja põhiseadusliku kultuuriga oleksid heas korras, siis peaksid Riigikohus ja õiguskantsler olema konservatiivsemad ja hoidma nii-öelda madalamat profiili. Kui demokraatlik süsteem toimib laitmatult, pole juristidel harilikult tarvis seda kõrvalt torkida. Meie poliitilises kultuuris – osalt selle nooruse tõttu – esineb ikkagi liialt palju diilitamist, korporatiivsust, poliitilise kokkuleppe kõikvõimsuse pettekujutelma. Meie demokraatia noorust iseloomustab ilmekalt kas või ajakirjas Economist möödunud aastal avaldatud demokraatia edetabel, milles Eesti paigutus puuduliku demokraatiaga riikide hulka (http://www.economist.com/media/pdf/DEMOCRACY_TABLE_2007_v3.pdf).
Põhiseadusliku demokraatia piiramise püüded ei hiili kunagi kohale üleöö. Või nagu professor Marju Luts-Sootak oma esinemises kohtunike foorumil tabavalt rõhutas: “Totalitarism saabub harva mingi ühekordse aktiga, enamasti ikka tuvisammul ja väga tihti ka õigusemõistmise sisusse hiilimisi sisse imbudes” (http://www.riigikohus.ee/?id=802).
Riigikohtu ja õiguskantsleri roll on põhiseaduslikke väärtusi kaitsta, mitte neid ohverdada. Seetõttu tulebki Riigikohtul ja õiguskantsleril põhiseadust ja seadusi tõlgendada ning praktikat kujundada viisil, mis tagab parima võimaliku põhiõiguste ja vabaduste ning põhiseaduse aluspõhimõtete kaitse.
Bourdieu, P. (1987). The Force of Law. – The Hastings Law Journal 38 (5).
Jõks, A. (2002). Põhiseadus muutuste künnisel. – Postimees, 17. apr. – http://vana.www.postimees.ee/index.html?op=lugu&rubriik=6&id=54950&number=479
Oravapartei vahetaks Jõksi välja (2007). – Eesti Päevaleht, 28. aug. – http://www.epl.ee/artikkel/397648
Politsei tabas suuroperatsiooni käigus 21 Itaalia juveeliärisid röövinud (2007). – Eesti Päevaleht online, 21. veebr. – http://www.epl.ee/artikkel/375255
Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee (1997). Koguteos. Tallinn: Juura.