Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/reforma-spravniho-trestani-a-odpovednost-za-prestupky-vybrane-zmeny-v-pravni-uprave
Timestamp: 2020-04-02 19:18:50+00:00
Document Index: 45585138

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 66', '§ 25', '§ 70', '§ 76', '§ 32', '§ 68', '§ 79', '§ 84', '§ 87', '§ 90', '§ 92', '§ 150', '§ 87', '§ 150', '§ 67', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 13', '§ 314']

Reforma správního trestání a odpovědnost za přestupky (vybrané změny v právní úpravě) | Právní prostor
Již před více než rokem nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky), a zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích (dále jen „zákon o některých přestupcích“), které nahradily zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“).
doktorandka PrF MU, Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva
Před tvorbou nových obecných předpisů správního práva trestního bylo třeba nalézt odpověď na koncepční otázku, k čemu má správní trestání sloužit. Má se jednat spíše o součást veřejné správy sloužící k její realizaci, nebo o výkon trestního oprávnění? S ohledem na dosavadní praxi a rozhodovací činnost[1] se zákonodárce rozhodl pro správní trestání jako výkon trestního oprávnění.
Jedním z důvodů rozsáhlé rekodifikace správního práva trestního byly systematické nedostatky především v úpravě hmotného práva ve zvláštních předpisech. Samotný zákon o přestupcích rozlišoval dva typy protiprávních jednání, a to přestupky[2] a jiné správní delikty. Jiné správní delikty pak zahrnovaly rozsáhlou skupinu různorodých protiprávních činů, které byly členěny z různých hledisek. Jiného správního deliktu se mohla dopustit právnická nebo podnikající fyzická osoba, zatímco přestupku se mohla dopustit pouze fyzická osoba nepodnikající. Jiné správní delikty postrádaly obecnou úpravu (to znamená, že pro ně neexistoval právní předpis upravující podmínky odpovědnosti, jako tomu je v případě přestupků).
Jak bylo uvedeno v důvodové zprávě k zákonu o odpovědnosti za přestupky, právní úprava jiných správních deliktů v jednotlivých zvláštních zákonech neobsahuje všechny potřebné hmotněprávní instituty (např. předpoklady deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost, důvody zániku odpovědnosti za správní delikt). Chybějící hmotněprávní instituty vyvolávaly v praxi vážné problémy při aplikaci jednotlivých skutkových podstat. Jedním z řešení bylo využití analogie zákona o přestupcích, popřípadě analogie trestního práva hmotného.[3]
Dalším důvodem byla roztříštěná právní úprava řízení o odpovědnosti za přestupky a jiné správní delikty. Zatímco zákon o přestupcích se vztahoval pouze na řízení o přestupcích, tedy protiprávních jednání, kterých se dopustily fyzické osoby nepodnikající, jiné správní delikty se řešily dle zvláštních právních předpisů a správního řádu.
Cílem nové právní úpravy tak bylo sjednocení právní úpravy odpovědnosti a řízení o ní jak pro fyzické osoby nepodnikající, tak pro fyzické osoby podnikající a právnické osoby.
Co tedy přinesla nová právní úprava?
Na první pohled je zřejmá podobnost s trestním zákoníkem a trestním řádem. Jednak v systematickém uspořádání, jednak v nově zařazených institutech (např. pokus přestupku, omyl skutkový a právní, narovnání). Samotné vymezení přestupku jako „společensky škodlivého protiprávního činu, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin“[4] nápadně připomíná definici trestného činu jako „protiprávního činu, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně“.[5] Tato podobnost, která by se s trochou nadsázky dala nazvat legislativním plagiátorstvím, prostupuje celý „kodex správního trestání“.
Zásadním rozdílem oproti předcházející úpravě, který zároveň představuje i splnění cíle, je změna osobní působnosti spočívající v rozšíření okruhu pachatelů přestupků. Jak je uvedeno výše, dříve mohla být pachatelem přestupku výhradně fyzická osoba nepodnikající. Ostatní osoby páchaly jiné správní delikty. Nyní se zákon o odpovědnosti za přestupky vztahuje na protiprávní činy spáchané jak fyzickými, tak právnickými osobami. Nicméně § 4 tamtéž stanovuje výjimky z osobní působnosti související s požíváním výsad a imunit.
Další změnu představuje změna terminologie, když místo o sankcích hovoří zákon o správních trestech. Kromě toho zákonodárce vypustil možnost uložit pachateli zákaz pobytu, a naopak přidal možnost zveřejnit rozhodnutí o přestupku. Tento správní trest by měl najít své využití především při sankcionování právnických osob. Dále je možné od uložení trestu při splnění zákonných podmínek upustit nebo mimořádně snížit výměru uložené pokuty.
I v procesní rovině došlo k významným změnám. Jednou z nich je rozšíření způsobů doručování o doručení prostřednictvím veřejné vyhlášky.[6] Nicméně § 66 zákona o odpovědnosti za přestupky zakazuje zveřejnění samotného textu písemnosti. Na úřední desku se vyvěsí pouze oznámení o možnosti převzít doručovanou písemnost. Kdy je možné zvolit právě tento způsob doručení, stanovuje správní řád, konkrétně se jedná o § 25. Výjimku ze zákazu zveřejnění celého textu rozhodnutí představuje vyrozumění osoby poškozené spácháním přestupku o jejích právech v přestupkovém řízení (§ 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky) a vyrozumění o odložení věci (§ 76 odst. 3 téhož zákona). Tento způsob doručení lze však využít pouze v případě, že s jinými způsoby jsou spojeny neúměrné obtíže či náklady.
Doručení veřejnou vyhláškou, a to ani v podobě vyvěšení oznámení o možnosti převzít doručovanou písemnost se neuplatní při doručování oznámení o zahájení řízení podezřelému z přestupku. Tento zákaz výslovně nezmiňuje zákon o odpovědnosti za přestupky, ale komentářová literatura[7] jej dovozuje z § 32 odst. 3 správního řádu, který stanoví: „Nejde-li o účastníka, kterému má být v řízení uložena povinnost nebo odňato právo, správní orgán opatrovníka podle odstavce 2 písm. d) a e) neustanoví a účastníkům tam uvedeným doručuje veřejnou vyhláškou.“
Dle důvodové zprávy by doručování veřejnou vyhláškou v zákonem stanovených případech mělo přispět ke zlepšení procesního postavení adresátů. Vzhledem k tomu, že se veřejnou vyhláškou doručuje zejména osobám neznámého pobytu nebo sídla, osobám, jímž se prokazatelně nedaří doručovat, a osobám, které nejsou známy, si nemyslím, že by v praxi došlo k výraznému zlepšení procesního postavení těchto osob. Co se týče dvou uvedených výjimek, jsou projevem zásady procesní ekonomie a jejich zavedení se mi jeví jako vhodné.
Z mého pohledu asi nejvýznamnější změnou je uzákonění jediného možného způsobu jak řízení zahájit, a to z moci úřední. Došlo tak ke zrušení tzv. návrhových přestupků, které byly upraveny v § 68 odst. 1 zákona o přestupcích. Určitý pozůstatek návrhového řízení představuje zahájení řízení se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku (§ 79 zákona o odpovědnosti za přestupky). Rozhodujícím je tedy i v těchto případech projev vůle příslušného správního orgánu, nicméně bez souhlasu nelze v řízení pokračovat. Dle důvodové zprávy a komentáře „Tento způsob zahajování řízení o přestupcích je tak ve smyslu zásad obecné úpravy správního řízení výrazem zásady oficiality a v podmínkách řízení o přestupcích, jakožto řízení o svou povahou "trestním" obvinění, je současně výrazem zásady legality“.[8] Nadále je však možné podávat správním orgánům podněty k zahájení řízení. Výše uvedené opět dokládá inspiraci trestním řádem, když trestní stíhání zahajuje usnesením policejní orgán nebo státní zástupce, tedy je zahajováno z moci úřední. Na druhou stranu mám za to, že v praxi tato změna nic zásadního nepřinese. I dříve se většina řízení o přestupcích zahajovala ex offo. A ta řízení, která bylo možné zahájit na návrh, se sice nově zahajují taktéž z moci úřední, ale osoba může podat podnět k jejímu zahájení a zároveň je třeba souhlasu poškozeného. Právě poškozený býval navrhovatelem dle předchozí úpravy.
Poslední vybranou změnou je změna v právní úpravě zvláštních řízení. Zákon o přestupcích umožňoval projednat věc kromě standardního postupu v rámci blokového řízení (§ 84 zákona o přestupcích), či příkazního řízení (§ 87 tamtéž). Společným znakem těchto zvláštních řízení bylo, že mohly být využity pouze v případě, že nebyly pochyby o tom, že byl přestupek spáchán a kdo jej spáchal. V blokovém řízení bylo možné uložit pouze pokutu, a to za situace, pokud byl pachatel ochoten ji zaplatit.[9] V příkazním řízení bylo možné uložit napomenutí nebo pokutu. Výsledkem obou výše zmiňovaných řízení bylo vydání rozhodnutí.
Zákon o odpovědnosti za přestupky nepracuje s pojmy blokové a příkazní řízení, ale s příkazem (§ 90 zákona o odpovědnosti za přestupky), příkazem na místě a příkazovým blokem (§ 92 téhož zákona). Důvodová zpráva uvádí, že „Současné blokové řízení se nahrazuje vydáním příkazu na místě podle § 150 odst. 5 správního řádu. […] Oproti blokovému řízení však bude možné příkazem na místě ukládat i záruku za splnění povinnosti a též povinnosti k nepeněžitému plnění (například zabrání věci).“[10] Pokud byla příkazem na místě uložena pokuta nebo peněžitá záruka, vystaví oprávněná úřední osoba obviněnému příkazový blok.
Oproti dřívější úpravě došlo ke zkrácení lhůty k podání odporu proti příkazu. Původních 15 dní (§ 87 odst. 4 zákona o přestupcích) nahradilo 8 dní (§ 150 odst. 3 správního řádu).[11] Nicméně odpor nelze podat proti příkazu na místě. Což je logické, neboť při ukládání příkazu na místě podepisuje obviněný příkazový blok, čímž vyjadřuje svůj souhlas s udělením sankce. Pokud je podán odpor, příkaz se zruší a vede se klasické správní řízení. Jelikož ve většině případů představuje příkaz první úkon v řízení, musí splňovat veškeré náležitosti rozhodnutí, které jsou stanoveny v § 67 a násl. správního řádu.
Dle komentáře[12] nemusí příkaz, který byl vydán až v průběhu řízení, tedy ne jako první úkon, obsahovat odůvodnění. Předpokladem pro tento postup je však řádně vedený spis, který bude obsahovat dostatečné podklady pro vydání rozhodnutí. Má se jednat o projev zásady rychlosti a hospodárnosti řízení. S tímto závěrem nesouhlasím. Domnívám se, že by odůvodnění mělo být součástí každého meritorního rozhodnutí. Přece jen správní orgán rozhoduje o právech a povinnostech, resp. ukládá určité osobě povinnost (zaplatit pokutu, zdržet se výkonu činnosti).
Nová právní úprava tak přinesla především sjednocení v procesní rovině, podrobně upravila řízení o přestupcích spáchaných mladistvými a právnickými osobami. Taktéž zavedla některé instituty známé z trestního práva, čímž došlo k výraznému přiblížení správního práva trestního a trestního práva. Je tedy otázkou do budoucna, zda je nutná existence obou odvětví, či by postačilo pouze trestní právo a korektiv společenské škodlivosti.
[1] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2008, č. j. 8 Afs 17/2007; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008.
[2] Pozitivně vymezené § 2 odst. 1 zákona o přestupcích jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno, a negativně vymezené v § 2 odst. 2 tamtéž.
[3] Viz Důvodová zpráva k zákonu č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich [online].
[4] § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky.
[5] § 13 trestního zákoníku.
[6] K tomuto kroku sice přikročil zákonodárce již v předchozí právní úpravě, ale stalo se tak až v rámci novely provedené zákonem č. 204/2015 Sb. s účinností od 1. 10. 2016.
[7] BOHADLO, David. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Komentáře Wolters Kluwer [online].
[8] BOHADLO, David. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Komentáře Wolters Kluwer [online].
[9] Pokud pachatel s pokutou nebo její výší nesouhlasil a odmítl zaplatit, bylo zahájeno klasické řízení.
[10] Viz Důvodová zpráva k zákonu č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich [online].
[11] Stejná lhůta, tedy 8 dní, je stanovena i pro podání odporu proti trestnímu příkazu (§ 314g odst. 1 trestního řádu).
[12] BOHADLO, David. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Komentáře Wolters Kluwer [online].