Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2004/a1111-A07.asp
Timestamp: 2018-09-20 11:18:06+00:00
Document Index: 211236304

Matched Legal Cases: ["l'article 20", "l'article 20", "l'article 6", "l'article 2", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 1458", "l'article 22", "l'article 41"]

N° 1111 - 07 - Avis de M. Pierre-Christophe Baguet sur le projet de loi de finances pour 2004 : communication
Voir le numéro : 1110 (annexe n° 12).
I.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC : UN ÉQUILIBRE FRAGILE 7
A. DES RECETTES INCERTAINES 7
1. Une hausse sous condition du financement public 7
2. Des ressources propres en forte augmentation 11
B. DES PRIORITÉS BIEN IDENTIFIÉES MALGRÉ UN MANQUE DE PERSPECTIVES 12
1. France Télévisions : renforcer la qualité des programmes 12
2. ARTE France : accessibilité et lisibilité 14
3. Les autres organismes : répondre aux urgences et assurer les moyens
de la qualité 14
II.- LES AIDES À LA PRESSE 17
A. UNE BAISSE LIMITÉE DES AIDES DIRECTES 17
1. Les aides à la diffusion de la presse 18
2. Les aides au pluralisme et à la diversité des titres 19
3. Les aides au développement et à la modernisation 20
B. UN SOUTIEN RENOUVELÉ À L'AGENCE FRANCE PRESSE (AFP) 21
C. DES AIDES INDIRECTES STABILISÉES 22
III.- LES NOUVEAUX DÉFIS DE LA RADIO 25
A. LA BANDE FM, VICTIME DE SON SUCCÈS 25
1. Histoire d'un succès 25
2. De l'abondance à la saturation 26
B. COMMENT OPTIMISER LA GESTION DU SPECTRE ? 29
1. La théorie du Big Bang 30
2. La stratégie des petits pas 31
C. LA SOLUTION NUMÉRIQUE ? 32
1. Le DAB 32
2. La numérisation de la modulation d'amplitude par le DRM 33
3. Les autres technologies 34
Annexe I : Personnes auditionnées par le rapporteur 43
Annexe II : Chronologie du développement de la radio en France 45
Le budget de l'audiovisuel public s'élèvera à 3,44 milliards d'euros en 2004, soit une hausse de 3,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. La part de financement public - c'est-à-dire la redevance et les dotations budgétaires - augmentera pour sa part de 75,1 millions d'euros (soit + 3 %), pour atteindre 2,613 milliards d'euros. Elle représentera donc 76 % du budget total des organismes. Leurs ressources propres observeront quant à elles une hausse marquée de 60,8 millions d'euros soit + 5,6 % (après une quasi-stagnation en 2003), les seules recettes de publicité et de parrainage devant atteindre 696,4 millions d'euros, soit une hausse de 7 %.
Crédits (HT) disponibles sur le CAS n° 902-15 d'emploi de la redevance
- Encaissements TTC 2003
- excédents années antérieures
- Crédits budgétaires : remboursements des exonérations 1
Total ressources publiques (HT)
1 Depuis la loi du 1er août 2000, ces crédits sont affectés sur le compte d'affectation spéciale 902-15 d'emploi de la redevance ; le remboursement des exonérations est complet depuis 2001.
La part de financement public fléchit donc très légèrement, pour passer de 76,4 % en 2003 à 76 % en 2004, la situation étant cependant fort différente d'une société à l'autre.
- Budget des organismes de l'audiovisuel public -
France Télévisions*
* Chiffre d'affaires du groupe France Télévisions
Quant aux aides directes à la presse écrite, celles-ci s'élèveront à 32,29 millions d'euros en 2004 hors abonnements de l'Etat à l'AFP, ce qui représente une nouvelle baisse de près de 7 %, après une chute de 11 % en 2003. La hausse annoncée de 0,5 % pour les aides à la presse est donc entièrement due à l'accroissement, une nouvelle fois, du soutien de l'Etat à l'AFP. L'agence bénéficiera d'une hausse de 3 millions d'euros (+ 3 %) du montant des abonnements souscrits par l'Etat (soit un total de 103,2 millions d'euros).
Après avoir présenté et commenté le budget de l'audiovisuel public et des aides à la presse pour 2004, le rapporteur s'attachera, comme il est d'usage dans les avis budgétaires de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, à examiner un aspect de la politique publique dont ce budget est l'illustration. Son choix s'est porté cette année sur la radio, trop souvent oubliée ces dernières années, et plus précisément sur un sujet un peu technique mais tout à fait d'actualité, celui de la replanification de la bande FM et du développement de la radio numérique.
I.- LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC :
Le budget de l'audiovisuel public pour 2004 nous est présenté comme un projet solide, équitable et destiné à donner aux différents organismes les moyens de progresser dans l'accomplissement de leurs missions de service public.
Mais le budget de l'audiovisuel pour 2004 est aussi un budget fragile, car les ressources qu'il affiche sont pour une grande partie encore hypothétiques, puisque liées à un progrès de la lutte contre la fraude à la redevance et à une reprise du marché publicitaire. Les dépenses prévues sont quant à elles bien réelles et si le financement de certaines urgences est assuré (travaux de sécurité de la Maison de la radio, plan de numérisation de l'INA), d'autres sont encore différées (projet numérique de France Télévisions) ou simplement passées sous silence (financement de la future chaîne d'information internationale).
Le budget de l'audiovisuel pour 2004, malgré une prospérité affichée, est donc pour partie un budget d'incertitude... ce qui ne fait bien sûr pas l'affaire des sociétés nationales de programme.
A. DES RECETTES INCERTAINES
En 2004, l'augmentation des ressources publiques sera supérieure en volume à celle des ressources propres (+ 75 millions d'euros contre + 44 millions d'euros) mais inférieure en taux de croissance, le budget prévoyant une forte reprise des recettes publicitaires (+ 7 %), contenues au plus juste l'an dernier en raison de la mauvaise santé du marché.
Au total, les recettes du secteur public de l'audiovisuel public s'élèveront à 3,44 milliards d'euros en 2004, soit une hausse de 3,6 % par rapport à 2003. Compte tenu de la prévision de hausse des prix retenue pour l'élaboration de la loi de finances pour 2004 (soit + 1,8 %), cette augmentation permettra donc d'accroître de 1,8 % les moyens réels des sociétés de l'audiovisuel public. L'effort apparaît donc comme tout à fait louable. Pourtant, les conditions même de l'obtention de cette hausse obligent à demeurer prudent quant à la réalité des recettes projetées.
1. Une hausse sous condition du financement public
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2000 prévoit, à compter du 1er janvier 2004, la suppression des taxes parafiscales afin d'améliorer la lisibilité du système fiscal. Dans ce nouvel environnement juridique, après de nombreux débats et études, le choix a été fait de confirmer le principe de l'affectation directe de la redevance au financement du secteur audiovisuel public à travers un compte d'affectation spéciale. On doit se féliciter de ce choix, qui est le gage de la volonté de conforter les ressources du service public de l'audiovisuel.
L'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, transforme donc la redevance en « imposition de toute nature ». Cette modification de la base juridique de la redevance est effectuée en préservant ses caractéristiques essentielles ainsi que son dispositif de collecte et d'affectation. Les règles d'exonération actuelles sont également maintenues. Par respect d'une neutralité technologique, tous les types d'appareil de réception de télévision (téléviseur ou tuner installé sur un ordinateur, un vidéo-projecteur, etc...) exposent un foyer au paiement de la redevance.
L'affectation de la quasi-totalité du financement public de l'audiovisuel (à l'exception de la subvention du ministère des affaires étrangères) continue donc à être rassemblée dans le compte d'affectation spéciale n° 902-15 d'emploi de la redevance audiovisuelle, qui reçoit non seulement le produit de la taxe mais également, depuis la loi audiovisuelle du 1er août 2000, le remboursement intégral par l'Etat des exonérations de redevance décidées pour un motif social. Ce remboursement est opéré par le biais d'une affectation des crédits budgétaires correspondants, inscrits au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, au compte d'affectation spéciale.
Les ressources du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle s'élèveront au total à 2 542,1 millions d'euros hors taxe (les organismes étant soumis au paiement de la TVA).
- Ressources disponibles sur le CAS n° 902-15 d'emploi de la redevance -
encaissements brut
encaissements net
+ 13,72
+ 39,97
remboursements exonérations
+ 478,57
+ 449,23
2 469,65
La redevance nette pour 2004 : 2 134,9 millions d'euros
En 2004, les tarifs de la redevance audiovisuelle seront maintenus, pour la deuxième année consécutive, à leur niveau de 2003, soit 116,5 euros pour un poste couleur et 74,31 euros pour un poste en noir et blanc. Cette stagnation ne permet donc pas de maintenir la redevance en euros courants ; celle-ci perdra en 2003, comme en 2002, de sa capacité contributive.
Cependant, cette absence de revalorisation du taux devrait être compensée par une augmentation du nombre de comptes payants, qui permet une hausse de 104,2 millions d'euros, soit + 5 % du montant des prévisions d'encaissements, qui s'établissent pour 2004 à 2 208,4 millions d'euros. Cette croissance spontanée des encaissements s'explique par l'augmentation naturelle de la population assujettie à la redevance et surtout par le renforcement des mesures de lutte contre la fraude.
Si elle est par nature impossible à quantifier précisément, la fraude à la redevance atteindrait, selon les estimations du ministère des finances, entre 8 et 16 % des montants collectés. A l'occasion de la modernisation de la redevance, le gouvernement a donc décidé de donner au service de la redevance de nouveaux moyens de contrôle, prévus à l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004 :
- l'utilisation des fichiers des abonnés à des services de télévision payante pour vérifier de manière systématique que ces personnes s'acquittent bien de la redevance. Cette mesure devrait rapporter plus de 20 millions d'euros dans sa première année de mise en _uvre.
- Une taxation systématique des résidences secondaires, pour lesquelles l'évasion fiscale est actuellement évaluée à 65 % Cette mesure devrait rapporter, pour sa première année de mise en _uvre, 2 millions d'euros.
- L'extension des moyens de recouvrement. La transformation de la redevance en imposition de toute nature ouvre aux agents du ministère des finances chargés de son recouvrement l'ensemble des moyens de recouvrement habituellement dévolus à l'État.
- Le renforcement des sanctions en cas de fraude. Une amende fiscale de 300 euros s'appliquera systématiquement, dès lors que le redevable aura manqué à son obligation de déclaration. A cela pourra s'ajouter une taxation d'office, si le redevable, mis en demeure de régulariser sa situation, n'a pas répondu au service de la redevance. Au total, les pénalités pourront désormais atteindre jusqu'à huit fois le montant de la redevance, soit 1 000 euros pour les particuliers.
L'efficacité de ce programme de contrôle fiscal se heurte cependant à un obstacle juridique puisque le 26 septembre dernier, la Commission nationale de l'informatique et des liberté (CNIL) a émis un avis défavorable sur le principe d'une transmission exhaustive et systématique aux services fiscaux de leurs fichiers d'abonnés par les télévisions payantes. La CNIL s'interroge sur l'ambiguïté de la disposition insérée à l'article 20 du projet de loi de finances. Si « il s'agit seulement d'une extension aux télévisions payantes du ″ droit de communication ″, c'est-à-dire du droit du fisc d'obtenir, auprès de divers organismes, des renseignements sur un contribuable, [cela signifie que] les renseignements doivent être demandés de façon ponctuelle et motivée et porter sur des personnes nommément désignées. » Dans ce cas, la disposition est tout à fait acceptable.
Par contre, si le texte « doit être lu comme mettant à la charge des télévisions payantes une obligation de procéder à la transmission exhaustive et systématique de leurs fichiers d'abonnés en vue de leur mise en relation avec le fichier des personnes imposées à la redevance de l'audiovisuel, la Commission le juge contraire aux principes de la protection des données personnelles. En effet, croiser ainsi des fichiers commerciaux avec un fichier fiscal se heurte directement à un principe essentiel, celui de finalité, tel qu'il est défini notamment par l'article 6 de la directive européenne "protection des données personnelles" (directive 95/46/CE) ».
Si la vérification ne peut être que ponctuelle, son efficacité sera bien moindre que prévu... et les 20 millions d'euros espérés pourraient ne pas être au rendez-vous. Qu'adviendra-t-il alors de la hausse annoncée des ressources publiques ?
Cette incertitude est d'autant plus forte que la commission des finances de l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi de finances le 8 octobre dernier, s'est opposée non seulement au croisement des fichiers mais également à la taxation systématique des résidences secondaires.
Après déduction des frais de fonctionnement du service de la redevance (qui font désormais l'objet d'un versement pour frais d'assiette et de perception au budget général de l'Etat), le montant TTC des encaissements de redevance en 2003 s'élève à 2 134,9 millions d'euros.
Les excédents : 32,4 millions d'euros
Le service de la redevance ayant collecté des montants supérieurs à l'estimation des lois de finances initiales de 2002 (à hauteur de 9,25 millions d'euros HT) et 2003 (22,52 millions d'euros HT estimés), ces excédents viennent abonder le produit de la redevance perçue au cours de l'année 2004. Ces excédents proviennent notamment de la surestimation du montant des exonérations.
Les remboursements d'exonérations de redevance : 419,3 millions d'euros (hors taxe)
Depuis la loi du 1er août 2000, le montant des exonérations de redevance accordées pour des motifs sociaux est intégralement compensé par l'Etat par un versement sur le compte d'affectation spéciale. Le montant de ces crédits, calculé à partir du nombre prévisionnel de comptes exonérés, est fixé à 419,31 millions d'euros (HT) en 2004.
La baisse de cette dotation par rapport à 2003 (- 4,7 %) correspond à un ajustement des prévisions de comptes bénéficiant des exonérations, dont l'architecture n'est en revanche pas modifiée. En effet, des surestimations sont apparues les années précédentes, compensées par une sous-estimation du nombre de comptes payants. Cet ajustement est donc neutre pour le service public : la réduction des crédits budgétaires est compensé par une révision à la hausse des prévisions d'encaissement de la redevance.
· Enfin, la subvention du ministère des affaires étrangères au budget de RFI s'élève à 71,4 millions d'euros, soit une hausse de 1,4 %.
Le rapporteur observe que cette dotation stagne depuis de nombreuses années (+ 3,6 % entre les budgets 2000 et 2004), contrairement aux affectations de redevance qui, sur la même période, se sont accrues de 22 %. Or, à l'heure actuelle, RFI est placée sous la tutelle du ministère des affaires étrangères et, bien que fortement financée par la redevance, n'est pas diffusée sur le territoire français (à l'exception de Paris). Tout cela n'est pas logique. C'est pourquoi le rapporteur serait tout à fait favorable à une clarification des responsabilités et des financements. Un transfert de la tutelle au ministre chargé de la communication assorti d'un financement intégral par la redevance pourrait ainsi être une bonne solution.
Les ressources publiques représenteront donc en 2004 76 % du budget des organismes de l'audiovisuel,ce qui marque un léger fléchissement par rapport aux niveaux atteints en 2002 (76,7 %) et 2003 (76,4 %). Cette part de financement est bien entendu extrêmement variable selon les organismes, notamment en raison de leur inégale capacité à obtenir des ressources propres.
2. Des ressources propres en forte augmentation
Les objectifs de ressources propres assignés aux sociétés de l'audiovisuel public (825,1 millions d'euros) sont en croissance de 5,6 % par rapport à 2003.
La publicité et le parrainage : 696,4 millions d'euros
Les recettes de publicité et de parrainage observeront en 2004 une forte hausse de 44,8 millions d'euros, soit + 6,9 % après une année 2003 marquée par une quasi-stagnation des projections de recettes (hausse limitée à 6 millions d'euros, soit moins de 1 %) en raison d'un marché publicitaire sinistré pour les grands médias.
Selon les dernières prévisions de ZenithOptimedia, la conjoncture publicitaire s'améliorerait cette année aux États-Unis avec une croissance de 2,7 %. Le mouvement se poursuivrait et s'accélèrerait même les années suivantes avec + 4,66 % en 2004 et + 3,8 % en 2005. Le marché français devrait quant à lui connaître une croissance de 1,24 % en 2003 puis de 2,8 % en 2004 et 2,98 % en 2005. La radio avec + 5,5 %, la télévision avec + 2,8 %, et la presse magazine avec + 1,5 %, tireraient le marché en 2003 alors que la presse quotidienne nationale (- 2,4 %) et l'affichage (- 1%) resteraient à la baisse.
De plus, compte tenu des projections de croissance en France en 2004, les perspectives du marché publicitaire demeurent à ce jour encore difficiles à apprécier. Face à cette incertitude, les objectifs fixés par le gouvernement pour l'audiovisuel public en 2004 semblent particulièrement optimistes... même s'il est indéniable que la qualité attire finalement plus les annonceurs que la médiocrité !
Ces objectifs sont bien évidemment variables selon les organismes, comme l'indique le tableau ci-dessous :
- Publicité et parrainage : objectifs PLF 2004 -
Objectifs en M€
2004/2003 en %
* Chiffre d'affaires publicitaire en net facturé
A France Télévisions, France 2 et France 5 devraient finalement nettement dépasser en 2003 leurs objectifs budgétaires de recettes publicitaires, les perspectives de réalisation s'améliorant de mois en mois. Les deux chaînes récoltent ici les efforts réalisés pour améliorer leur offre de programmes. France 5 poursuit notamment encore cette année ses performances remarquables des années précédentes, conséquence de l'amélioration continue de ses résultats d'audience. La chaîne a en effet atteint une audience moyenne de 6,5 % sur ses horaires de diffusion.
- Chiffres d'affaires nets facturés publicitaire et parrainage -
Réalisé* /objectif
objectif / réalisé* 2003
* Évaluation en août 2003 Source : France Télévisions
Les autres ressources propres : 128,7 millions d'euros
Ces ressources regroupent notamment les recettes commerciales, les produits financiers et les services rendus aux administrations. En 2004, elles observeront un léger fléchissement de 0,8 million d'euros, soit - 0,6 %. L'évaluation de ces ressources est cependant compliquée par la nouvelle présentation des comptes de France Télévisions, qui ne correspond plus aux catégories de dépenses retenues par le « jaune », tout particulièrement pour les « autres recettes ».
Les ressources accordées aux sociétés de l'audiovisuel public augmenteront donc en 2004 de 3,6 % et de 1,8 % en termes réels.
Si, pour certaines sociétés, le traitement est plutôt favorable (Radio France, ARTE, RFO, l'INA), une nouvelle fois par contre, les objectifs fixés par le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions ne sont pas respectés. Une révision de ce contrat est en cours pour tirer les conséquences financières du changement d'orientation en matière de développement numérique. Le premier contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions aura donc duré moins de trois ans et n'aura été réellement appliqué qu'en 2002...
B. DES PRIORITÉS BIEN IDENTIFIÉES MALGRÉ UN MANQUE DE PERSPECTIVES
1. France Télévisions : renforcer la qualité des programmes
Selon le pré-cadrage des budgets d'exploitation des trois chaînes premium fourni par le groupe au Parlement, le chiffre d'affaires (qui réunit les dotations publiques, les recettes de publicité et de parrainage en net facturé et les refacturations internes) du groupe devrait s'élever en 2004 à 2 340,6 millions d'euros, soit une hausse de 3,5 % par rapport à 2003. Les données relatives aux prévisions de recettes et de dépenses pour les sociétés France 2, France 3 et France 5 ne sont cependant communiquées au Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances qu'à titre indicatif, dans l'attente d'une adoption du budget des différentes filiales par le conseil d'administration du groupe.
- Répartition prévisionnelle du chiffre d'affaires de France Télévisions -
- Dont publicité et parrainage « net facturé »1
- Dont autre chiffre d'affaires2
1 Donnée prévisionnelle dont la réalisation dépend de l'évolution du marché en 2004
2 Essentiellement refacturations internes
Selon les informations communiquées au rapporteur, l'exercice 2003 devrait être terminé dans de bonnes conditions, notamment en raison de la réalisation de recettes publicitaires supérieures aux prévisions.
La révision du contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions, engagée pour décliner cette orientation, se matérialisera par la signature d'un avenant avant la fin de l'année 2003. Trois orientations principales, mises en _uvre dès la rentrée 2003, ont été retenues :
- le renforcement de la dimension culturelle et éducative des programmes dans le droit fil des conclusions du rapport de Mme Catherine Clément sur la culture à la télévision publique ;
- l'accroissement de la dimension de proximité des programmes en élargissant les horaires de diffusion consacrés aux programmes régionaux de France 3 ;
- l'amélioration de l'accessibilité des programmes du service public pour les sourds et malentendants.
Dans ce but, France Télévisions bénéficie d'une dotation en progression de 3 % par rapport à 2003. Les moyens que le contrat d'objectifs et de moyens initial prévoyait d'affecter à la création de nouvelles chaînes pour la télévision numérique de terre sont donc réorientés vers les chaînes premium. Compte tenu des hypothèses de croissance des ressources, le groupe envisage une hausse globale des coûts de grille de 3,6 % en moyenne.
France 2 connaîtrait une croissance de 3,6 % de son budget de programme, qui atteindra 728,1 millions d'euros, ce qui lui permettra de financer sa nouvelle grille annoncée début septembre. France 3 verrait le coût de sa grille progresser de 3,5 % pour atteindre 730,4 millions d'euros, ce qui lui permettra de poursuivre ses efforts sur les programmes régionaux et l'information. Enfin la grille de France 5 devrait connaître une croissance de 4 % (à 90,5 millions d'euros) qui permettra de financer le passage à une diffusion 24 heures sur 24.
En conséquence de l'effort réalisé en faveur des programmes, la croissance des autres charges d'exploitation demeurera strictement contrôlée et le plan d'économies prévu par le contrat d'objectifs et de moyens sera poursuivi. Les charges de personnel connaîtront une hausse inférieure à 3 %. Le groupe devrait ainsi pouvoir respecter son objectif d'un résultat net bénéficiaire pour chacune des chaînes, conditionnant la capacité à autofinancer les besoins d'investissement.
2. ARTE France : accessibilité et lisibilité
ARTE-France bénéficiera en 2004 d'une hausse de 3 % des dotations publiques. Son budget devrait donc s'élever à 198,43 millions d'euros. Ici aussi, l'orientation donnée aux dépenses par le gouvernement insiste sur la qualité des programmes et plus spécifiquement sur le mise en place d'une nouvelle grille de programmes, plus lisible, plus accessible au plus grand nombre, et le développement d'une programmation de journée comportant des émissions spécifiques, en particulier pour les après-midi.
L'accroissement du budget ne correspond donc pas aux dispositions du contrat d'objectifs et de moyens, qui prévoyait une hausse de 4,9 % en 2003 et de 4 % en 2004 et 2005. Le Gouvernement a considéré que l'étalement du calendrier de lancement de la télévision numérique de terre justifiait le report de certaines dépenses initialement prévues. Il reste qu'en 2003 déjà, la hausse du budget a péniblement atteint 3 % moyennant un prélèvement de 1,3 millions d'euros sur le fonds de roulement, normalement destiné à financer des développements nouveaux. Par ailleurs, la chaîne étant déjà diffusée en journée sur le câble et le satellite, il est difficile de faire des économies sur les programmes.
3. Les autres organismes : répondre aux urgences et assurer les moyens de la qualité
Les ressources de la radio publique seront en hausse de 4,1 % en 2004, soit 20,7 millions d'euros supplémentaires. Ses objectifs de recettes publicitaires sont en forte hausse (3,78 millions d'euros supplémentaires soit + 13,4 %).
Sur les 3,6 % de hausse des dotations publiques, une part importante (1,6 %) est destinée au financement d'importants travaux d'aménagement, entrepris à la demande de la Préfecture de police de Paris, afin d'assurer la sécurité des salariés et des visiteurs de Radio France et la modernisation de ses équipements. 7,12 millions d'euros sont consacrés dans le budget 2004 à la mise en sécurité du bâtiment de la Maison de la Radio ainsi qu'au déménagement et à la modernisation de France Inter, une partie de cette dotation (2 millions d'euros) couvrant des dépenses engagées d'urgence en 2003.
Avec les 2 % restants, Radio France devra donc, comme l'an passé, financer tout à la fois la croissance spontanée de la masse salariale (qui absorbera, en pratique, la totalité de cette hausse) ainsi que la poursuite de ses grands axes stratégiques de développement que sont le déploiement des radios locales dans le cadre du « Plan Bleu » et la numérisation des stations du groupe.
La société verra ses moyens augmenter de 2 millions d'euros en 2004, grâce à une augmentation à peu près équivalente de la redevance et de la dotation du ministère des affaires étrangères.
Dans l'attente de la signature du contrat d'objectifs et de moyens et de la définition de son éventuelle participation à la chaîne d'information internationale, la société est invitée par les documents budgétaires à rationaliser son dispositif de production et de diffusion et à poursuivre la modernisation interne de la société. En pratique RFI, toujours contrainte financièrement du fait de la non intégration du coût des trente cinq heures dans son budget de base, va devoir réaliser de nouvelles économies sur la diffusion en ondes courtes, alors que l'on sait bien que ce mode de diffusion est stratégique s'agissant d'un média international.
Le gouvernement a récemment annoncé son intention de faire de RFO une filiale du groupe France Télévisions afin de favoriser le développement de synergies et de renforcer le dynamisme de la société. Cette intégration devrait se faire dans le respect des spécificités de RFO ; ses modalités seront définies dans le futur contrat d'objectifs et de moyens de la société et son principe validé par une modification de la loi du 30 septembre 1986.
En attendant cette intégration, RFO bénéficiera en 2004 de 4,9 millions d'euros de crédits supplémentaires, soit une hausse de 2,2 % de son budget. Il convient néanmoins de noter que, compte tenu de la non-réalisation des objectifs publicitaires fixés pour 2003, un million d'euros est en fait provisionné pour compenser les pertes. Les mesures nouvelles se limiteront donc à un million d'euros ; la société devrait les consacrer à l'amélioration de son offre de programmes de proximité.
Après plusieurs années de stabilité de sa dotation publique, conformément à son contrat d'objectifs et de moyens, l'Institut bénéficiera en 2004 d'une hausse de 1,5 % afin de pouvoir répondre à l'enjeu majeur que constitue la sauvegarde, par la numérisation, de nos archives audiovisuelles. Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens, en cours de discussion, devrait définir d'une stratégie pluriannuelle de sauvegarde de ce pan essentiel de la mémoire nationale.
Outre le renforcement des budgets de programme des différentes sociétés, les mesures nouvelles permettent donc de financer des dépenses urgentes, comme la mise aux normes de sécurité de la Maison de Radio France ou le plan de numérisation des archives audiovisuelles de l'INA.
L'essentiel est sans conteste assuré mais sans marge de man_uvre. D'une certaine façon, ce budget assure le nécessaire mais ne permet pas de tracer avec précision les perspectives d'évolution à moyen terme de l'audiovisuel public . Quelles seront, demain, son organisation et sa structure ? Quelle sera sa participation à la télévision numérique de terre ? Quelles conséquences aura la mise en _uvre de la future chaîne d'information internationale et, surtout, comment sera assuré son financement ?
La réponse à toutes ces questions pourrait - devrait - se trouver dans les contrats d'objectifs et de moyens des différentes sociétés. Mais l'illusion de la possibilité d'offrir aux sociétés nationale de programmes des perspectives de gestion et de développement à moyen terme semble avoir fait long feu. Les contrats d'objectifs et de moyens au mieux, ne sont pas respectés et, au pire, n'ont jamais été signés... Celui de France Télévisions est en cours de révision mais est-ce bien nécessaire lorsque l'on ne sait même pas si les ressources allouées pour l'année 2004 pourront bien être versées ?
Le rapporteur est donc un peu perplexe mais veut bien donner acte au gouvernement de ses efforts et de ses bonnes intentions... au bénéfice du doute !
II.- LES AIDES À LA PRESSE
Les aides accordées par l'Etat au secteur de la presse écrite sont de plusieurs ordres : les aides directes, dont les crédits sont inscrits au chapitre 41-10 du budget des services généraux du Premier ministre, le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution, alimenté par une taxe de 1 % sur la publicité hors médias, les abonnements auprès de l'Agence France Presse et enfin les aides indirectes, qui revêtent des formes variées (taux minoré de TVA, exonération de taxe professionnelle, contribution au budget de La Poste, etc.).
A. UNE BAISSE LIMITÉE DES AIDES DIRECTES
Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2004 au chapitre 41-10 (32,29 millions d'euros) sont en baisse de 6,8 % par rapport aux crédits de la loi de finances pour 2003, qui avaient déjà observé une baisse de 11 % par rapport au budget 2002. Comme en 2003, ces crédits seront complétés par un prélèvement sur les recettes et les reports du compte d'affectation spéciale n° 902-32 ainsi que par un fonds de concours recueillant les remboursements des avances consenties au titre de l'aide au développement multimédia... ce qui ne facilite pas la lisibilité des documents budgétaires !
(chapitre 41-10 du budget des services généraux du Premier ministre)
- Remboursement SNCF
- Transmissions par fax
- FAEPFE (1)
- Fonds d'aide à la diffusion de la PHR
- Fonds d'aide au portage
- Distribution PQN (2)
- Fonds d'aide quotidiens nationaux
- Fonds d'aide quotidiens régionaux
Aide au multimédia (3)
(1) Fonds d'aide à l'expansion économique de la presse française à l'étranger.
(2) Complété par un prélèvement sur le fonds de modernisation de la presse
(3) financement sur fonds de concours
La réduction du tarif SNCF pour le transport de presse
L'aide spécifique au transport ferroviaire permet à la presse de bénéficier d'un tarif préférentiel, le tarif 32. La réduction accordée par la SNCF est compensée par le budget de l'Etat en application de conventions. Depuis 1999, il s'agit de conventions transitoires annuelles.
Alors que l'étude des conclusions de l'audit lancé en début d'année dans le but d'évaluer plus finement le coût du transport de presse des quotidiens et des magazines est en cours, l'apurement de la dette de l'État et la baisse constante et sensible des tonnages transportés ont conduit à diminuer la dotation allouée à cette aide pour 2004 à 8,11 millions d'euros, contre 13,7 millions d'euros en 2003.
L'aide à la transmission par fac-similé des quotidiens
Cette aide bénéficie aux quotidiens imprimés dans un centre différent du lieu d'édition. Par ce biais, l'impression décentralisée en province des quotidiens nationaux est favorisée, ce qui entraîne une meilleure gestion des coûts de distribution. Le fonds est doté en 2004, comme en 2003, de 610 000 euros. Il serait souhaitable d'adapter les modalités de cette aide afin de prendre en compte les restructurations du système d'impression décentralisée des quotidiens.
L'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger
Cette aide a pour objet de faciliter la diffusion des publications françaises contribuant au rayonnement de la langue, de la pensée et de la culture françaises hors de France. Elle sert essentiellement à minimiser l'impact des coûts de transport, afin de proposer un prix de vente local adapté au pouvoir d'achat, et à organiser des actions de promotion. Elle est destinée aux entreprises qui déposent des demandes à titre individuel et, principalement, aux éditeurs représentés collectivement par les NMPP et Unipresse. Dans l'attente d'une réforme des conditions d'utilisation de ce fonds qui va être prochainement débattue avec l'ensemble des parties prenantes (et notamment le Conseil supérieur des messageries de presse), le fonds est doté en 2004 de 3,3 millions d'euros, soit une baisse de près de 11 %.
L'aide à la diffusion de la presse hebdomadaire régionale
Ce fonds permet de favoriser la diffusion de titres dont le maintien est indispensable au pluralisme et à la cohésion du tissu économique et social. Il bénéficie à près de 180 titres et son montant sera maintenu à 1,42 million d'euros en 2004.
Le recours au portage présente de nombreux avantages pour les entreprises de presse et constitue un aspect important de la modernisation du secteur, notamment du fait des difficultés que peut rencontrer La Poste à acheminer les publications en temps et heure. Il permet également une fidélisation des lecteurs sans provoquer d'invendus supplémentaires. Cette aide, qui concerne plus de soixante titres, est également maintenue en 2004, avec une dotation de 8,25 millions d'euros.
L'aide à la distribution des quotidiens nationaux
Cette nouvelle aide, créée en 2002, vise à accompagner la modernisation du système de distribution groupée de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, qui concourt tout particulièrement à la défense du pluralisme. l'Etat contribue donc, par des subventions, à alléger les surcoûts spécifiques occasionnés par la distribution des quotidiens. Le montant global de l'aide sera maintenu à son niveau de 2002 et 2003, soit 12,2 millions d'euros et, comme l'an passé, différentes ressources seront mobilisées :
- 2,55 millions d'euros sont inscrits au chapitre 41-10 ;
- 4,57 millions d'euros sont prélevés sur les recettes 2004 de la taxe sur la publicité hors médias ;
- 5,08 millions d'euros proviennent de reports du fonds de modernisation de la presse rendus disponible du fait de l'abandon de certains projets.
A la veille de l'ouverture de la publicité pour les secteurs interdits à la télévision, il serait bon que la presse quotidienne régionale puisse bénéficier d'une aide comparable.
Doit-on une nouvelle fois souligner le peu de transparence des modalités de financement de cette aide ? Ces acrobaties budgétaires démontrent s'il en était besoin la nécessité d'une réflexion de fond sur l'architecture de nos aides à la presse. On ne peut donc que se réjouir que le ministre de la communication ait décidé de lancer ce chantier dès cet automne, en concertation avec l'ensemble de la profession.
2. Les aides au pluralisme et à la diversité des titres
L'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires
Ce fonds, dédié à la défense du pluralisme de la presse, vise à soutenir les titres présentant une particulière vulnérabilité économique, notamment en ce qui concerne leur accès au marché de la publicité. L'Humanité, France Soir ou La Croix en ont bénéficié en 2003.
Depuis deux ans, des redéploiements ont été nécessaires pour pouvoir verser à France Soir l'aide à laquelle il avait droit sans pénaliser les autres bénéficiaires. Le montant total des ressources allouées par le Fonds s'est donc élevé à 6,65 millions d'euros en 2002 et 6,75 millions d'euros en 2003. En 2004, le projet de budget procède à la régulation de ces redéploiements. Le montant de l'aide affiche donc une forte hausse de près de 44 %, pour atteindre 6,65 millions d'euros, soit la somme effectivement distribuée en 2002.
L'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces
Ce fonds est destiner à aider les quotidiens d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale à faibles ressources de petites annonces. Il s'agit là aussi de concourir au maintien du pluralisme et à la préservation de l'indépendance des titres concernés (essentiellement de la presse quotidienne départementale). En 2004, ce fonds verra ses crédits abaissés à 1,4 million d'euros.
3. Les aides au développement et à la modernisation
Ces aides visent à accompagner les éditeurs de manière incitative et dynamique dans leurs projets de modernisation industrielle et éditoriale et plus particulièrement dans les réorganisations ou diversifications qu'appellent les nouvelles technologies. Deux fonds concourent à ces objectifs.
Le fonds presse et multimédia
Ce fonds, géré jusqu'en 2002 par l'Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) est destiné à soutenir les projets des diverses catégories de presse tendant notamment à la numérisation de leurs fonds éditoriaux et à leur présence sur les nouveaux réseaux de communication par le biais d'avances partiellement remboursables. Depuis la création du fonds en 1997, 95 avances ont été accordées pour un montant total de plus de 10 millions d'euros. Comme en 2003, le fonds n'est pas abondé par le projet de loi de finances pour 2004. Le financement des avances sera assuré par un fonds de concours en voie de création, destiné à recueillir les remboursements d'avances consenties antérieurement à 2003 et le solde de trésorerie du fonds.
Le fonds de modernisation
L'article 62 de la loi de finances pour 1998 a créé, sur initiative parlementaire, un compte d'affectation spéciale n° 902-32 intitulé « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ». Ce fonds est alimenté par une taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité hors média (article 23 de la même loi). Mis en place en 1999, il a pour objet d'aider, par des subventions ou des avances remboursables, au financement des projets de nature industrielle, rédactionnelle ou commerciale portés par les agences de presse ou les quotidiens et assimilés d'information politique et générale.
Le décret précisant les modalités de fonctionnement du fonds a été modifié en avril 2002 afin, notamment, d'étendre l'usage du fonds, ainsi que l'a prévu la loi de finances pour 2002, à une aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale.
- Rendement de la taxe sur la publicité hors médias -
1998 (exécuté)
1999 (exécuté)
2000 (exécuté)
2001 (exécuté)
2002 (exécuté)
La loi de finances pour 2003 a ventilé 28,993 millions d'euros de ressources prévues en 22 millions d'euros de subventions, 2,42 millions d'euros d'avances, et 4,57 millions d'euros pour les aides à la distribution des quotidiens nationaux. En outre, depuis 2003, une nouvelle clé de répartition des ressources entre subventions et avances, plus favorable aux entreprises, a été arrêtée : 90 % des ressources sont destinées aux subventions et 10 % aux avances (la clé de répartition était de 80/20 en 2002 et de 70/30 en 2001).
Les ressources attendues pour 2004 sur le compte d'affectation spéciale, du même ordre qu'en 2003, permettront de reconduire le montant global de l'aide, soit 24,4 millions d'euros. Le solde sera utilisé, comme précisé plus haut, pour alimenter l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale.
B. UN SOUTIEN RENOUVELÉ À L'AGENCE FRANCE PRESSE (AFP)
L'Agence France Presse est aujourd'hui la troisième agence de presse mondiale après Associated Press et Reuters. Elle joue un rôle de premier plan dans l'information internationale et est reconnu comme un outil d'un grand professionnalisme par l'ensemble des médias, écrits et audiovisuels, mondiaux. A l'heure où la France cherche à conquérir une dimension médiatique internationale, l'AFP constitue un atout non négligeable pour « jouer dans la cour des grands ».
L'Agence connaît des difficultés financières depuis 2000, date à laquelle la direction a voulu procéder à une relance de son activité par un accroissement de ses moyens. Les charges se sont alors accrues plus rapidement que les recettes, et la capacité d'autofinancement de l'agence s'est progressivement dégradée. De son côté la trésorerie, sollicité dès 2000 pour combler les besoins de financements, est devenue négative en 2002 avec un solde net de - 3 millions d'euros. Ce déficit de trésorerie atteindra 30 millions d'euros fin 2003.
En 2001, la nouvelle direction de l'agence s'est engagée dans l'élaboration d'un contrat d'objectifs et de moyens formalisant le plan de modernisation et de redressement financier de l'agence sur la période 2002-2007. Ce redressement s'appuie sur une hausse réaliste des revenus commerciaux à l'extérieur et une maîtrise de la masse salariale. Conscient de l'importance de l'AFP pour l'information et le pluralisme, en France comme dans le monde, l'Etat s'est engagé en 2001 à soutenir ses efforts de redressement, d'une part par l'octroi d'un prêt participatif de 15 millions d'euros versable en trois tiers (juillet 2001, décembre 2001 et juillet 2002) et d'autre part par une « sur-indexation » du montant de ses abonnements jusqu'en 2007.
- Sur-indexation des abonnements de l'Etat -
(inflation estimée sur la période : 1,5 % / an)
Montant des abonnements de l'Etat
L'Etat a accepté ce contrat en février dernier mais subordonné le versement du dernier tiers de son prêt participatif (5,4 millions d'euros) ainsi que de la sur-indexation de ses abonnements pour l'année 2003 (soit 3 millions d'euros) à sa validation par le conseil d'administration.
Après de nombreux contretemps et débats, sources d'une agitation sociale toujours prête à renaître, le conseil d'administration a finalement approuvé le contrat d'objectifs et de moyens lors de sa réunion du 10 octobre dernier.
L'AFP a un déficit cumulé sur quatre ans (2000/2003) de 52 millions d'euros. Compte tenu de la remontée programmée de son autofinancement et de la réalisation de certaines opérations financières, l'Agence doit s'assurer un refinancement temporaire global de 31 millions d'euros à l'horizon 2007. Une solution de crédits bail sur l'immeuble de l'AFP, place de la Bourse (d'une valeur de 60 millions d'euros) a été proposée, ce qui permettrait d'étaler sur douze ans le remboursement du déficit.
Conformément à l'engagement pris par l'Etat en 2001, les crédits prévus au projet de loi de finances 2004 pour les abonnements de l'État à l'AFP s'établissent à 103,2 millions d'euros, soit une progression de 3 % par rapport à la loi de finances 2003. Gageons, maintenant que le contrat d'objectifs et de moyens a été validé, que l'Etat ne tardera plus à verser à l'AFP les 8,3 millions d'euros qu'il lui doit, ce qui ne pourra qu'améliorer sa situation de trésorerie !
C. DES AIDES INDIRECTES STABILISÉES
Les aides indirectes à la presse sont les plus importantes puisque, pour 2003, elles sont estimées à 678 millions d'euros. Comme le montre le tableau ci-après, elles mettent à contribution le budget de l'Etat, mais également La Poste et les collectivités locales (exonération de taxe professionnelle).
- Montant des aides indirectes à la presse -
Le transport et la distribution de la presse, indispensables à la libre circulation de l'information et permettant à chacun d'accéder à la publication de son choix, font partie, en application de l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990, du service universel postal.
Depuis 1991, l'Etat participe à la prise en charge du coût de ce service obligatoire. Jusqu'en 2001, cette participation a été déterminée dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de progrès. La contribution annuelle de l'Etat est donc passée de 282 millions d'euros en 1998 et 1999 à 290 millions d'euros en 2000 et 2001. Cette somme a été reconduite en 2002 et 2003 et inscrite au budget pour 2004.
Les accords Galmot, conclus le 4 juillet 1996, ont permis de fixer un cadre relationnel entre l'Etat, La Poste et la presse jusqu'à la fin 2001. En septembre 2002, La Poste a présenté un bilan chiffré de ces accords sur la base de sa nouvelle comptabilité analytique. Il ressort de cette analyse qu'en 2001, la contribution des éditeurs s'établie à 36,2 % des charges de distribution de la presse, soit une hausse de 5,85 % depuis 1998. La contribution de La Poste est estimée à 39,8 % (en diminution de 3,16 %) et celle de l'Etat à 24 % (en baisse de 2,83 %).
En décembre 2002, le ministre de l'économie et des finances, la ministre déléguée à l'industrie, le ministre délégué au budget et le ministre de la culture et de la communication ont conjointement confié à M. Henri Paul, conseiller maître à la Cour des comptes, la mission d'établir un bilan contradictoire de l'application des accords Galmot et de proposer une méthode pour fixer de manière concertée le futur cadre des relations entre la presse et La Poste. Les travaux menés par M. Henri Paul sur la modernisation de la réglementation, la qualité de service et la comptabilité de La Poste devraient permettre de proposer prochainement un nouveau cadre économique pour la distribution de la presse par La Poste.
Le régime de l'article 39 bis A du code général des impôts
Ce régime permet aux entreprises de presse éditant soit un quotidien ou un hebdomadaire, soit un mensuel ou un bimensuel consacré, pour une large part, à l'information politique et générale, d'affecter en franchise d'impôt une partie de leurs profits à l'acquisition d'éléments d'actifs nécessaires à leur exploitation ou bien de constituer, toujours en franchise d'impôts, des provisions destinées à faire face au financement de telles dépenses. La moins-value fiscale pour le budget de l'Etat résultant de l'application de l'article 39 bis A du code général des impôts (CGI) est estimée à 10 millions d'euros pour 2003.
Le régime préférentiel en matière de TVA
Depuis la loi de finances pour 1988 (article 88), toutes les publications de presse remplissant les conditions prévues par les articles 72 et 73 de l'annexe III du code général des impôts (inscription à la commission paritaire) sont soumises à une TVA de 2,10 % en France métropolitaine (1,05 % dans les DOM), quelle que soit leur périodicité. Pour 2003, le coût de la dépense fiscale est évalué à 200 millions d'euros, soit une hausse de 5,2 % par rapport à 2002.
Les exonérations de taxe professionnelle (article 1438 du CGI)
Aux termes de l'article 1458 du Code général des impôts, les éditeurs de feuilles périodiques et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que, depuis le 1er janvier 1995, les correspondants locaux de presse régionale ou départementale sont exonérés de taxe professionnelle. Le coût de ces exonérations est supporté par les collectivités locales qui participent ainsi, aux côtés de l'Etat, à l'effort public en faveur de la presse. Son montant peut être évalué à 174,5 millions d'euros pour 2002 et 178 millions d'euros pour 2003.
III.- LES NOUVEAUX DÉFIS DE LA RADIO
A. LA BANDE FM, VICTIME DE SON SUCCÈS
Jusqu'en 1981, seules les radios du service public sont présentes sur la bande de la modulation de fréquence. Les grandes radios généralistes privées (Europe 1, RTL, RMC) diffusent essentiellement en grandes ondes. L'occupation de la bande FM par les différentes stations de Radio France (à l'époque France Inter, France Musique et France Culture) s'est donc faite sans aucune contrainte ni logique, mais simplement en fonction des besoins en couverture du territoire. De plus, les conditions techniques de diffusion utilisées à l'époque rendaient nécessaire, pour couvrir toutes les zones d'ombre, l'installation de gros émetteurs de forte puissance, relayés par des émetteurs plus petits, disséminés sur tout le territoire. Cette technique, tout en garantissant une couverture à peu près nationale, était très consommatrice en fréquences.
Lorsque en 1981, l'accès à la bande FM est libéralisé, le secteur privé de la radio connaît une véritable explosion. Ce succès n'a pas été anticipé par les autorités de l'époque et notamment par la Haute autorité, qui a délivré les premières autorisations sur la FM. C'est pourquoi il n'y a pas eu de réorganisation du plan de fréquences ni de remise à plat des modalités d'utilisation du spectre hertzien. Les autorisations de radios privées ont été accordées pour les fréquences laissées vacantes par le service public, au cas par cas et au gré des demandes émanant des opérateurs locaux.
Ce n'est qu'en 1989 que la nouvelle autorité de régulation de l'audiovisuel, la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), a tenté de rationaliser la bande FM tout en prenant en compte l'existant, par une sorte de compromis entre opérateurs. Mais elle a pour cela utilisé des critères techniques obsolètes qui n'ont pas pris en compte les progrès réalisés sur les émetteurs et les récepteurs.
Entre temps, des réseaux nationaux, généralistes ou thématiques, ont commencé à se constituer sur la FM. Les radios « périphériques » d'information politique et générale, tout d'abord peu intéressées par la bande FM, ont compris, mais un peu tard, que les habitudes d'écoute connaissaient en France une mutation profonde et que la FM allait devenir le vecteur naturel des émissions radio. Elles se sont donc portées candidates à l'attribution de fréquences, pour pouvoir assurer leur diffusion en modulation de fréquence.
Mais des réseaux thématiques ont également fait leur apparition, créés par les principaux acteurs des « radios libres » à la fin des années soixante-dix, comme NRJ ou Skyrock. Ces opérateurs, par le rachat progressif (et parfois non avoué) de fréquences accordées à des radios régionales ou locales indépendantes, ont peu à peu construit des réseaux commerciaux puissants. Cette logique a été suivie par les réseaux généralistes qui se sont constitué un deuxième voire un troisième réseau de radios thématiques musicales, plus rentables économiquement.
Enfin, le service public, déjà praticien de la FM, a utilisé le droit de préemption des fréquences que lui accorde la loi pour conforter ses réseaux historiques et créer de nouvelles stations, dont la plus connue est très certainement France Info, lancée en 1987.
Trente années plus tard, la France possède un paysage radiophonique unique en Europe, avec plus de 6 000 fréquences exploitées, dont 3 429 par des opérateurs privés. Pour mémoire, la Grande Bretagne dispose de 1 000 fréquences FM, l'Allemagne 2 000 et les pays nordiques une centaine chacun.
C'est peut être cette abondance qui fait que la radio est aujourd'hui le média le plus populaire en France. En effet, selon Médiamétrie, la quasi-totalité des foyers (98,8%) est équipée d'au moins un appareil en état de marche et le nombre moyen d'appareils par foyer est de 6,3, soit plus d'un par personne. 83,7 % des Français de 13 ans et plus écoutent la radio chaque jour, pendant trois heures en moyenne. On comprend donc que le spectre FM soit l'objet de toutes les vigilances... et de tous les convoitises !
2. De l'abondance à la saturation
En application de l'article 22 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifié relative à la liberté de communication, les autorisations d'usage des fréquences radio électriques sont accordées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). L'article 29 de cette même loi prévoit que le CSA procède à des appels à candidatures « pour les zones géographiques et les catégories de services qu'il a préalablement déterminées ». L'autorité de régulation a donc défini cinq catégories de radios privées, qui structurent le paysage radiophonique français (cf. tableau page ci-contre) et s'est organisée sur un mode régional par la création de douze Comités techniques radiophoniques (CTR).
Le CSA présente chaque année, dans son rapport d'activité, un récapitulatif de la répartition des fréquences et des opérateurs ainsi qu'un résumé de l'ensemble des fréquences autorisées ou restituées.
- Nombres d'opérateurs et de fréquences par catégories au 31 décembre 2002 -
Source : CSA, rapport d'activité 2002
Le CSA évalue également chaque année la couverture nationale des différents réseaux commerciaux pour vérifier l'application de l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée qui dispose « qu'une même personne physique ou morale ne peut (...) disposer en droit ou en fait de plusieurs réseaux que dans la mesure où la somme des populations recensées dans les zones desservies par ces différents réseaux n'excède pas 150 millions d'habitants. »
LES CINQ CATÉGORIES DE RADIO DÉFINIES PAR LE CSA
· Catégorie A - Services associatifs
Il s'agit des radios dont les ressources commerciales provenant de messages diffusés à l'antenne et présentant le caractère de publicité de marque ou de parrainage sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires. Ces radios ont pour vocation d'être des radios de proximité, communautaires, culturelles ou scolaires. Leur programme d'intérêt local, hors publicité, doit représenter une durée quotidienne d'au moins quatre heures diffusées entre 6 heures et 22 heures. Elles sont éligibles au fonds de soutien pour l'expression radiophonique.
· Catégorie B - Services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié
Ces radios se caractérisent en outre par la présence dans leurs émissions d'un programme d'intérêt local d'une durée quotidienne, hors publicité, d'au moins quatre heures, diffusées entre 6 heures et 22 heures. Elles peuvent également faire appel à des banques de programmes.
· Catégorie C - Services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale
Le critère du caractère local ou régional est toujours le même : la diffusion par des opérateurs locaux ou régionaux dont la zone de couverture est inférieure à six millions d'habitants. Ces services se caractérisent :
- par la diffusion quotidienne, pour une durée qui ne peut être inférieure à trois heures, hors publicité, dans les conditions prévues par la convention conclue avec le CSA, d'un programme d'intérêt local, entre 6 heures et 22 heures ;
- par la diffusion, en complément de ces émissions, d'un programme fourni par un réseau thématique à vocation nationale.
· Catégorie D - Services thématiques à vocation nationale
Cette catégorie comprend tous les services dont la vocation est la diffusion d'un programme thématique sur le territoire national, sans décrochages locaux.
· Catégorie E - Services généralistes à vocation nationale
Cette catégorie comprend des services à vocation nationale et généraliste dont les programmes, d'une grande diversité de genres et de contenus, font une large part à l'information. Ces services peuvent effectuer des décrochages d'une durée totale quotidienne inférieure à une heure destinés à la diffusion d'informations locales.
Les tableaux ci-après retracent la situation au 1er janvier des différents réseaux privés (en modulation de fréquence - MF - et en modulation d'amplitude - MA -) et, en comparaison, des stations de Radio France.
- Population desservie par les réseaux radiophoniques privés -
nombre de fréquences MF
Population desservie MF
Population desservie MA
Total population desservie
(en millions, en éliminant les doubles comptes)
Hors réémetteurs tunnel
Source : CSA, rapport annuel 2002
- Population desservie par les radios de service public -
Toutes les personnes auditionnées par le rapporteur reconnaissent volontiers que, dans la situation actuelle, le spectre de fréquences allouées à la bande FM (87,8 - 108 MHz, soit environ 200 canaux) est arrivé à saturation. En effet, pour éviter des problèmes de perturbation entre émetteurs géographiquement proches, on les éloigne en fréquences les uns de autres. Autrement dit, les canaux situés entre deux canaux utilisés par deux émetteurs voisins restent inemployés. Aujourd'hui, deux émetteurs géographiquement proches sont distants de 400 kHz en fréquence, ce qui représente trois canaux non utilisés. C'est ce qui cause l'encombrement de la bande actuelle.
Ces précautions de planification, jointes à l'allocation fractionnée des fréquences hors de toute planification rationnelle et préexistante, au gel des situations pendant quinze ans du fait de la reconduction automatique des autorisations et à la coexistence de technologie des diffusion de génération différentes et donc d'émetteurs de puissances extrêmement variables, font aujourd'hui du plan d'utilisation et d'allocation de la bande FM un cadre contraignant dans lequel il semble désormais difficile de conquérir une marge de man_uvre supplémentaire.
Pourtant, les attentes et les demandes sont nombreuses : souhait des auditeurs de pouvoir écouter « leur » radio partout en France sur une fréquence unique et d'accéder à des programmes non disponibles, souhait des opérateurs nationaux d'information politique et générale de disposer d'une couverture véritablement nationale, souhait des réseaux de pouvoir étendre leur présence sur le territoire, souhait du service public de développer ses antennes nationales et de créer de nouvelles stations locales... De toute part, l'insatisfaction se fait jour et les comparaisons de situation et de traitement génèrent des tensions entre le secteur public et le secteur privé mais aussi entre opérateurs privés, qu'ils relèvent d'une même catégorie ou de catégories différentes. Il convient donc aujourd'hui d'agir et, au-delà des éventuelles contraintes administratives ou techniques, de prendre une décision politique forte.
B. COMMENT OPTIMISER LA GESTION DU SPECTRE ?
La moitié des autorisations de radios privées (soit 1 500 fréquences) vont parvenir à expiration entre 2006 et 2008. Il a donc là une opportunité pour réaménager et rationaliser le plan d'utilisation du spectre FM et répondre ainsi à des attentes diverses, tout en améliorant le pluralisme et l'égalité d'écoute.
Un principe essentiel doit être fixé en préalable à toute modification du plan de fréquences : les autorisations actuelles doivent être respectées. Autrement dit, toutes les radios existantes doivent être préservées.
Il convient ensuite de fixer quelques objectifs au réaménagement. Celui d'accorder aux « services à vocation nationale » (c'est-à-dire les radios de catégorie D et E) un réseau national assortie d'une fréquence unique semble recueillir un assentiment général. Aujourd'hui, un réseau est considéré comme national lorsqu'il couvre plus de 30 millions d'auditeurs, ce qui porte à quinze le nombre d'opérateurs concernés. Au sein des réseaux nationaux, une attention toute particulière devra être accordée aux radios nationales d'information politique et générale (c'est-à-dire Europe 1, RTL et RMC), eut égard à leur rôle en matière de pluralisme et à la spécificité de leurs charges (entretien d'une rédaction) et de leurs obligations de programmation.
Il convient également de protéger le secteur des radios associatives (catégorie A) qui garantie la diversité du paysage radiophonique et le pluralisme de la vie locale.
Un équilibre du marché de la radio entre trois tiers à peu près égaux pourrait donc être recherché : un tiers pour le service public, un tiers pour les grands réseaux privés et un tiers pour les radios indépendantes, secteur très diversifié comprenant des radio commerciales ou associatives, petites ou plus grosses.
Ce préalable posé, différentes propositions et possibilités coexistent qui, selon leurs conséquences sur les différentes catégories de radio, emportent l'adhésion de tel ou tel opérateur.
1. La théorie du Big Bang
Certains opérateurs, comme Skyrock ou Europe 1, défendent une logique de remise à plat intégrale du plan de fréquences et sa réorganisation complète en tenant compte de l'évolution technique des récepteurs, dont la résistance aux perturbations s'est considérablement accrue. Celle-ci permet donc une réduction du « pas » entre deux fréquences utilisées de 400 à 300 kHz, sans risque de brouillage ni de détérioration de la qualité d'écoute.
Cette modification permettrait de gagner 15 % de fréquences en plus, soit environ sept fréquences supplémentaires par ville, à l'exception des zones frontalières où les gains en fréquences ne pourraient qu'être moindres. A partir de là, une replanification complète utilisant des outils informatiques performants (tels ceux mis en _uvre pour le GSM) permettrait d'optimiser l'utilisation de la ressource existante et donc de mieux servir l'ensemble des opérateurs.
Pour plus de clarté, la bande FM pourrait être divisée en deux zones : le haut de la bande pour les radios locales et le bas de la bande pour les réseaux nationaux dotés d'une « fréquence maîtresse » sur tout le territoire. Les études menées par Skyrock chiffrent à vingt le nombre possible de telles fréquences, ce qui laisse la place à de nouveaux entrants.
Contrairement à ce qui est souvent dit, le service public de la radio n'est absolument pas opposé à une réorganisation du spectre FM car il espère, lui aussi, y gagner une meilleure couverture du territoire et des économies en coûts de diffusion. Radio France en effet, malgré une abondance de sites d'émission, manque de fréquences pour développer ses nouveaux réseaux car ses émetteurs sont trop puissants et mal placés. Cette situation correspond à une planification et à des modalités d'émission héritées des années soixante-dix et est devenue inextricable compte tenu de la suroccupation du spectre. De plus, les émetteurs sont la propriété de TDF à laquelle Radio France est liée par des contrats relativement contraignants : la remise en cause de l'existant nécessite donc une véritable remise à plat que le service public ne saurait impulser et réaliser seul.
Bien évidemment, les critiques sur cette proposition radicale ne manquent pas.
Sur le plan technique, tout d'abord, nombreux sont ceux qui mettent en cause la possibilité de procéder à une telle remise à plat « toute chose égale par ailleurs ». La réduction du pas ne serait pas possible partout car elle provoquerait des risques de brouillage. La mise en place de la fréquence maîtresse pour les réseaux nationaux entraînerait la disparition de nombreuses radios locales.
Sur un plan juridique, l'allocation d'une autorisation nationale assortie d'une fréquence maîtresse bloquerait l'évolution du paysage radiophonique de façon inacceptable et interdisant le développement de nouveaux opérateurs nationaux.
Par ailleurs, comme le faisait observer M. Jacques Roques, président de la société de diffusion Tower Cast lors de son audition : « La remise à plat du plan de fréquence entraîne une perte de droit vis-à-vis des administrations étrangères dans le cadre de la coordination internationale des fréquences. Ce qui signifie que si la France réduit la puissance d'une fréquence coordonnée internationalement, l'état français perd de facto le bénéfice du droit acquis, et prend le risque d'une moindre protection de cette fréquence, nonobstant le fait que le pays voisin peut alors exploiter cette puissance abandonnée pour son propre besoin ».
Sur le plan financier ensuite, les coûts d'une telle révolution sont annoncés comme prohibitifs pour les opérateurs. Certes, les réseaux nationaux bénéficiant d'une fréquence nationale devront installer de nouveaux émetteurs et intervenir sur l'existant, mais ce coût devrait être compensé par des gains d'audience.
Par ailleurs, les détracteurs du projet objectent que l'on ne peut pas imposer aux auditeurs, au mieux, un bouleversement intégral de l'organisation de la bande FM du jour au lendemain et, au pire, une cessation complète des émissions pendant plusieurs heures voire plusieurs jours.
Enfin, certains s'interrogent sur l'opportunité d'ouvrir un vaste chantier pour réaménager les fréquences analogiques au moment où sont explorées des options intéressantes pour la numérisation du spectre.
Mais les avis sur la faisabilité d'une remise à plat de grande ampleur demeurent définitivement partagés. Les tenants de cette solution reconnaissent qu'il s'agira d'un travail important mais parfaitement maîtrisable par une équipe réduite d'experts et dans un délai raisonnable (trois ans environ).
2. La stratégie des petits pas
D'autres opérateurs considèrent quant à eux que, sans s'engager dans une remise en cause totale de la planification actuelle, des améliorations marginales peuvent être apportées pour optimiser par endroits la ressource existante, voire permettre la diffusion d'un plus grand nombre de programmes. Cette optimisation ne peut cependant se faire que dans le cadre des autorisations actuelles et en respectant les nécessités de l'écoute et les obligations internationales.
Les évolutions possibles sont de plusieurs ordres :
- poursuivre la restitution des fréquences non utilisées par le service public (celui-ci en a déjà restitué plus de deux cents) ;
- mener une analyse site par site, fréquence par fréquence, afin d'optimiser la puissance de l'émetteur à chaque fois que cela est possible ;
- améliorer le diagramme de rayonnement des antennes dans certains cas ;
- développer la technique des fréquences synchrones, qui utilise une même fréquence en bénéficiant du relief pour étendre la zone de couverture d'un programme ;
- modifier, lorsque cela est possible, le pas entre deux fréquences.
Sur ce dernier point, le CSA a décidé en septembre dernier de commander une étude pour étudier dans le détail la faisabilité, les conséquences et les gains attendus d'une modification du pas de fréquences entre les stations. Le rapporteur, tout en se félicitant de cette initiative, regrette au passage que le CSA ne soit pas aujourd'hui doté d'une capacité d'expertise propre et doivent s'adresser à un cabinet extérieur.
L'ensemble des modifications évoquées ne pourra cependant conduire qu'à un gain de fréquences limité. Dès lors, la véritable source de capacités nouvelles de diffusion ne réside-t-elle pas dans la numérisation ?
C. LA SOLUTION NUMÉRIQUE ?
Plusieurs personnes auditionnées par le rapporteur se sont accordées pour considérer que l'introduction des normes d'exploitation numérique de la radio apportera des réponses durables et satisfaisantes aux attentes évoquées plus haut, sans compter un nombre important d'autres avantages pour l'ensemble des radios et des auditeurs français. Le développement de l'offre et du pluralisme peut donc trouver une solution dans la numérisation de la radio. Cette numérisation permettra également de développer une nouvelle façon d'écouter la radio, grâce à l'interactivité et à la fourniture de données associées, par exemple via l'Internet.
Différentes possibilités et technologies coexistent actuellement, les unes toutes récentes, les autres plus anciennes, certaines utilisant les bandes de fréquences actuellement dévolues à la radio, d'autres de nouvelles zones du spectre. Un groupe de travail a été créé à la Direction du développement des médias pour examiner l'ensemble des technologies en présence et étudier les évolutions législatives nécessaires au développement de la radio numérique.
La norme DAB (Digital Audio Broadcasting), développée par le consortium industriel Eureka 147, est apparue en 1991. Elle permet une diffusion numérique de programmes sur une zone du spectre hertzien non utilisé par la radio à l'heure actuelle (bande III, partiellement occupée par Canal + et bande L, partiellement occupée par des liaisons de France Telecom) ainsi que la fourniture de données associées. La diffusion se fait par multiplexage de programmes numériques et le signal permet la réception mobile.
Le DAB a pu être expérimentée en France grâce aux dispositions de la loi n° 96-299 du 10 avril 1996 dite « loi Fillon ». Ces expérimentations ont donné lieu au développement de nouveaux services comme Cofiroute, Sorbonne Radio France ou Superloustic (repris aujourd'hui en ondes moyennes). La technologie a également été développée au Royaume Uni et en Allemagne. Dans ces deux pays, des récepteurs grand public sont disponibles depuis 1998, pour un coût démarrant à 150 euros environ.
En France, depuis l'expiration du dispositif provisoire de la loi Fillon en décembre 2001, plus aucun cadre juridique ne permet la poursuite des expériences et des autorisations. Les défenseurs du DAB demandent donc une disposition législative pérenne afin que cette nouvelle technologie de diffusion puisse véritablement se généraliser.
Mais le DAB fait aussi l'objet de nombreuses critiques : la technologie de codage (MUSICAM) est ancienne, bien moins performante que les normes actuelles (NP3 ou MPEG 4 AAC+) et très consommatrice de fréquences (huit programmes sur un bloc de 1,5 MHz contre vingt pour du MP3). De plus, il s'agit d'une technologie propriétaire, ce qui est un frein à sa diffusion mondiale et donc à la fabrication de récepteurs susceptibles de toucher une marché d'ampleur suffisante. Enfin, le DAB suppose l'introduction de composant spécifiques dans les récepteurs (hardware), alors que les nouvelles technologies de numérisation passent simplement par l'introduction d'un logiciel (software) dans des récepteurs intelligents et évolutifs.
2. La numérisation de la modulation d'amplitude par le DRM
Le DRM (Digital Radio Mondiale) est un consortium dont l'objet est de permettre la normalisation et l'industrialisation d'un système permettant de numériser la bande AM (grandes ondes, ondes moyennes et ondes courtes), actuellement occupée par des programmes analogiques. Officiellement lancé à Genève en juin 2003, le DRM est un standard ouvert dont la normalisation internationale est en voie d'achèvement ; il est la seule norme mondiale pour l'onde courte et la Chine envisage de l'utiliser lors des Jeux Olympiques de Pékin en 2008.
Le DRM permet d'apporter la qualité de la radio numérique aux auditeurs du monde entier. Les techniques de compression utilisent des normes universelles performantes comme le MPEG 4 AAC+. La diffusion se ferait en simulcast des programmes existants, ce qui permet d'organiser plus facilement la migration progressive des auditeurs ; la validation technique pour les ondes moyennes et les ondes longues n'est cependant pas achevée.
Le DRM rend tout à fait possible la création de réseaux nationaux avec une fréquence unique sur la bande AM, avec une qualité d'écoute comparable à celle de la FM. C'est donc une solution « par le haut » au problème de la saturation de la FM. On pourrait par exemple imaginer de transférer les réseaux nationaux vers la modulation d'amplitude et de réserver la modulation de fréquence aux radios locales.
Une telle réorganisation suppose bien évidemment que les auditeurs puissent suivre, et donc que les récepteurs existent sur le marché et soit financièrement accessibles. Les récepteurs n'existent à l'heure actuelle qu'à l'état de prototypes. Une première mise sur le marché est prévue fin 2004 et le lancement sur toute l'Europe de récepteur de deuxième génération, d'un coût abordable (entre 60 et 115 euros), est planifié par les industriels pour 2005. Certains fabricants, comme Sony, prévoient des récepteurs intégrant à la fois les standards DAB et DRM, ou encore des récepteurs DRM /FM.
Il faudrait également attirer les auditeurs par des programmes nouveaux, car une duplication de l'offre existante ne sera pas suffisante pour les inciter à acquérir un nouvel équipement. A la suite de son appel à candidatures pour la diffusion de radios numériques en Ile-de-France, le CSA a autorisé en juillet 2003, dans la perspective du DRM, six radios en AM à fort contenu, sans équivalent en FM.
De façon plus générale, les opérateurs français ont aujourd'hui une vision très survalorisée de la FM par rapport à la réalité de la radio dans le monde, où règne la modulation d'amplitude. Les ondes courtes, qui touchent 2 milliards d'auditeurs, constituent tout particulièrement un bien précieux, non seulement pour les radios de souveraineté (Comme RFI, BBC ou Voice of America) mais aussi, désormais, pour de grands groupes d'influence, qu'ils soient religieux ou commerciaux, qui y voient un outil de communication mondial sans filtrage possible. A l'heure où les technologies numériques permettent une modernisation de l'utilisation de ces ressources radioélectriques, il serait donc fort regrettable, tant d'un point de vue national qu'international, de passer à côté.
3. Les autres technologies
La technologie IBOC (In Band On Channel)
Cette technologie de numérisation de la porteuse FM, en provenance des Etats-Unis, a été conçue pour répondre à la préoccupation majeure des opérateurs américains de préserver l'équilibre économique du marché. Elle tend simplement à assurer une diffusion numérique en simulcast des programmes existants, ce qui interdit l'arrivée de nouveaux entrants.
La norme DVB-T
A l'image de ce qui se fait aujourd'hui en Grande-Bretagne, la norme universelle de numérisation DVB - aujourd'hui utilisée pour la télévision numérique de terre (TNT) - permet d'utiliser la bande de fréquences destinée à la TNT pour diffuser sur un multiplexe spécifique un bouquet de radios. Cette technologie ne nécessite pas la création d'un réseau d'émetteurs particuliers puisque l'on utiliserait, en totale compatibilité, le réseau de la TNT.
Des travaux sont actuellement menés sur la norme DVB-T pour la rendre compatible avec la portabilité (radio sans fil) et la mobilité (autoradio) de la radio. Celles-ci pourraient apparemment s'obtenir au prix d'une réduction du nombre de programmes diffusables par multiplexe.
La diffusion par satellite
Ce mode de retransmission permet de couvrir l'ensemble du territoire d'une manière homogène grâce à une diffusion couplant l'utilisation de satellites géostationnaires et de micro-émetteurs installés dans les agglomérations pour relayer le signal dans les zones d'ombre. Cette technologie a été développée aux Etats-Unis par deux diffuseurs, XM Radio et Sirrius. XM Radio s'est notamment associé au constructeur automobile General Motors pour que celui-ci équipe ses véhicules de récepteurs compatibles ; son bouquet - payant - est opérationnel depuis un an et demi et rassemble plus d'un million d'abonnés. Un projet comparable est préparé en France par le consortium Alcatel/WorldSpace.
Sans se prononcer définitivement sur les technologies à privilégier, ce qui dépasserait de loin sa compétence d'élu, le rapporteur soulignera simplement quelques éléments de bon sens. Il serait tout d'abord absurde de vouloir résister à la numérisation, puisque celle-ci est une évolution irréversible pour l'ensemble du monde de la communication. Plutôt que de s'accrocher à une logique de résistance, il convient donc de sélectionner les solutions techniques les plus au point et les plus universelles. Par ailleurs, les Français ayant depuis fort longtemps pris l'habitude d'accéder gratuitement à une offre très diverse de programmes analogiques, il serait étonnant qu'ils acceptent de renouveler leurs récepteurs si on ne leur offre pas de nouveaux programmes, ou si ceux-ci sont payants. L'amélioration de la qualité d'écoute des programmes existants ne devrait pas être, à elle seule, un argument suffisant.
C'est bien le marché qui, en fin de compte, décidera, mais les pouvoirs publics doivent faire en sorte que ce marché existe. Ils ne doivent pas se laisser arrêter par la réticence, ou en tout cas la frilosité de la plupart des opérateurs, qui craignent surtout (comme pour la télévision numérique de terre) que le numérique dynamise la concurrence et rendent le marché moins rentable. Il faut, tout au contraire, par des mesures législatives et financières adaptées, encourager l'émergence tout à la fois d'une nouvelle offre de programmes et d'une nouvelle offre de récepteurs afin d'engager un cercle vertueux de croissance.
Face à un défi de cette importance pour la liberté de communication et la défense du pluralisme et du principe d'égalité dans notre pays, nous ne pouvons nous laisser arrêter, ni par des enjeux commerciaux particuliers, ni par des résistances administratives à la réforme, même déguisées en obstacles technologiques.
Pour avoir rencontré les experts les plus reconnus de ce secteur, le rapporteur est persuadé que la technologie n'est pas aujourd'hui un problème, ni pour la bande FM, ni pour la radio numérique. Il est donc impératif que le CSA réalise, d'ici à la fin 2004, une enquête complète et précise sur les possibilités d'évolution du spectre FM et les gains de fréquences rendus possibles tant par une remise à plat complète que par des améliorations à la marge.
Au-delà, le rapporteur souhaite qu'une volonté politique forte se manifeste autour de cinq objectifs, sous réserve de la nécessaire sauvegarde du pluralisme et de l'égalité de traitement évoquée plus haut :
- adopter une loi posant des principes clairs tant pour l'allocation des fréquences FM que pour le développement de la radio numérique en France ;
- prendre des engagements financiers fermes ;
- renforcer la compétence technique et l'indépendance du CSA ;
- accorder une plus grande liberté du service public de la radio par rapport à TDF ;
- fixer des calendriers rigoureux pour l'ensemble des réformes.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre-Christophe Baguet, les crédits de la communication pour 2004, au cours de sa séance du mercredi 15 octobre 2003.
M. Didier Mathus a rendu hommage à la qualité du travail réalisé par le rapporteur pour avis mais a souhaité souligner quelques points inquiétants concernant la loi de finances pour 2004 :
- L'Etat ne respecte pas aujourd'hui le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions, qui prévoyait notamment l'augmentation de 3,6 % des dotations publiques. Le budget de France Télévisions repose par ailleurs sur une hypothèse de croissance de 7 % des recettes publicitaires, ce qui risque de soumettre les chaînes publiques à une pression importante de l'audimat.
- Il s'agit d'un budget virtuel, car 60 millions d'euros manquent encore en raison de l'abandon de la possibilité de croiser les fichiers de la redevance et des abonnés aux chaînes câble et satellite compte tenu de l'opposition de la CNIL et de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Où le gouvernement va-t-il trouver les ressources manquantes ? Et quel sera, dans un an, le sort de la redevance ? On voit d'ores et déjà se profiler dans la presse ce qui pourrait être une réponse au problème du financement public, à savoir l'accroissement de la publicité sur les chaînes publiques. On reviendrait donc sur la limitation à huit minutes par heure mise en _uvre par la loi du 1er août 2000, ce qui serait totalement contradictoire avec les positions prises par le ministre de la culture et de la communication depuis son entrée en fonction.
- Si la possibilité de rattacher RFO à France Télévisions pouvait avoir une certaine cohérence en 2000, dans la perspective du développement de la télévision numérique de terre, cette question ne semble plus aujourd'hui aussi intéressante pour France Télévisions, malgré les avantages qu'elle pourrait indéniablement présenter pour RFO.
- L'INA constitue un outil fantastique. La hausse de 1,5 % des crédits compense à peine l'inflation. Alors que le contrat d'objectifs et de moyens arrive à expiration, le budget proposé ne comporte aucun signe fort quant aux orientations qui inspireront son renouvellement.
- Les crédits relatifs à la presse marquent clairement, après deux ans de recul conséquent, l'abandon d'une politique ambitieuse en matière de presse écrite.
- En matière de radio, il y a déjà eu des évolutions et après l'audit réalisés en 1997, le service public a restitué plus de deux cents fréquences. La question est désormais politique : que veut-on faire de la bande FM ? Doit-on véritablement privilégier RTL et Europe 1 parce qu'elles sont des radios généralistes ? Se pose également la question du Mouv' : l'idée d'une fréquence jeune sans publicité est bonne, encore faudrait-il en améliorer la diffusion. Il convient donc d'abord de définir des principes simples et ce n'est qu'ensuite que l'on pourra réfléchir aux aménagements techniques nécessaires.
- Il est impossible de ne pas évoquer la question de la chaîne internationale. Le gouvernement s'est « essuyé les pieds » sur le Parlement et notamment sur les propositions faites, à l'unanimité, par la mission d'information commune de l'Assemblée. En choisissant un système associant à parité France Télévisions et TF1, le gouvernement met en place un dispositif unanimement critiqué, dont TF1 ne tirera que des bénéfices alors que la quasi-totalité des contenus sera apportée par France Télévisions. Tout aussi critiquable est l'interdiction de diffusion de cette chaîne sur le territoire français afin de protéger les intérêts de LCI.
Au total, ce budget n'est pas à la hauteur des engagements pris par le gouvernement et, au surplus, n'est pas financé puisqu'il manque d'ores et déjà 60 millions d'euros. Le premier bilan de la politique audiovisuelle du gouvernement après dix-huit mois est donc facile à faire : elle revient à affaiblir le service public et à faire des cadeaux à TF1 !
M. Jean Ueberschlag s'est interrogé sur les points suivants :
- Le rapporteur a-t-il pu, au cours de ses auditions, demander à France Télévisions de s'expliquer sur la politique salariale menée entre 1997 et 2002 et d'exposer les raisons pour lesquelles aucune revendication n'a été formulée à cette époque en dépit de l'absence d'augmentation ?
- Quelle est l'incidence pour France Télévisions de l'emploi abusif d'intermittents du spectacle ?
- Quelles sont les mesures envisagées pour aider la presse quotidienne régionale ?
- Enfin, s'agissant de la redevance, la commission des finances a récemment refusé l'imposition systématique des résidences secondaires mais il conviendrait également d'évoquer le cas des maisons de retraites car, bien souvent, leurs pensionnaires se voient réclamer le paiement de la taxe alors que l'établissement est déjà assujetti à une redevance collective.
M. Christian Kert a formulé les questions et observations suivantes :
- Le débat actuel sur la redevance ne doit pas faire oublier que le problème est cette fois clairement posé avec la volonté de sortir de la situation présente. Le ministère des finances doit cependant garantir que les engagements pris à l'égard de France Télévisions seront honorés.
- Le mouvement de décentralisation et de régionalisation de France 3 est bien entamé. Les crédits suivent-ils ?
- Les contrats d'objectifs et de moyens constituent-t-ils de bons tableaux de bord pour le suivi des sociétés de l'audiovisuel public ?
- Au sein du groupe France Télévisions, la chaîne ayant le plus amélioré son audience est France 5 en dépit des difficultés que peut rencontrer une chaîne uniquement diurne. Est-il envisageable et envisagé de prolonger sa diffusion au-delà des créneaux horaires actuels ?
M. Dominique Richard s'est, quant à lui, interrogé sur les points suivants :
- La réflexion sur les crédits de l'INA doit être menée. Elle ne peut cependant l'être sans prendre en compte le rapport demandé à M. Hubert Astier. L'inquiétude exprimée quant à la progression des crédits de l'INA n'est pas fondée si les conclusions de ce rapport conduisent à la mise en place d'un programme pluriannuel.
- Qu'en est-il de la mise en _uvre du rapport de Mme Catherine Clément sur le renforcement de la place faite aux émissions culturelles dans les programmes des chaînes du groupe France Télévisions ?
- Il faut effectivement élargir les grilles des stations régionales mais cela doit s'accompagner d'un accroissement des moyens, sinon ces stations en seront réduites à ne faire que des émissions de plateau.
- Sur la redevance, l'amendement de la commission des finances n'est pas inintéressant puisqu'il pose le principe d'un délai d'un an pour examiner la question au fond. Il faut en profiter pour redéfinir les missions du service public.
M. Patrick Bloche a souligné l'importance pour la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de participer au débat sur la redevance. Après la tentation de sa suppression, de nombreuses autres pistes sont évoquées dont celle d'une redevance adossée à la taxe d'habitation. En tout état de cause, il ne faut pas qu'une réflexion purement fiscale aboutisse à une redevance dont le produit ne serait pas affecté au financement de l'audiovisuel public.
Le débat sur un « big bang » ou une politique des petits pas en matière d'attribution des bandes FM est intéressant. Force est de constater que l'actuelle attribution des fréquences ne satisfait personne. Mais le vrai problème ne réside-t-il pas dans l'incapacité du CSA à jouer pleinement le rôle qui lui incombe ? Son bilan est peu satisfaisant tant en matière de respect des équilibres que de transparence. Il faut donc profiter des échéances qui se profilent pour anticiper.
La commission est malheureusement amplement informée des suites données à la mission sur la chaîne internationale. On doit cependant s'interroger sur les conséquences des choix opérés pour TV5 et RFI. L'option retenue par le gouvernement est discutable et suscite des interrogations sur le devenir de l'audiovisuel extérieur.
M. Michel Herbillon a formulé les remarques et questions suivantes :
- L'an dernier, la commission a mené une réflexion approfondie sur la place des programmes culturels et éducatifs dans l'audiovisuel public. Incontestablement, des progrès ont été accomplis par France 5 mais également par France 2 et France 3. Il serait intéressant de connaître l'audience recueillie par ces programmes.
- Le jugement très critique exprimé sur le sort réservé à l'INA n'est pas recevable car le gouvernement a fait la preuve de son intérêt pour la numérisation de nos archives audiovisuelles en confiant une mission à M. Hubert Astier sur ce sujet. Les conclusions de ce rapport permettront de préparer le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut dans de bonnes conditions.
- Il est absolument indispensable que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales soit pleinement partie prenante à la réflexion sur la redevance actuellement menée par la commission des finances. Plus généralement, il convient d'être très vigilant sur les frontières de compétences entre ces deux commissions afin que les débats sur des questions culturelles majeures comme la redevance, mais également le mécénat, l'archéologie préventive ou le régime des intermittents du spectacle ne soient pas systématiquement réduits à leurs seuls aspects financiers.
M. Michel Françaix a considéré que, malgré les déclarations du gouvernement, c'est en fait l'immobilisme qui règne depuis un an sur tous les problèmes concernant la communication, qu'il s'agisse de la redevance, de la télévision numérique terrestre, de l'INA ou de la diffusion 24 heures sur 24 de France 5. Sur ce dernier point, il ne serait pourtant pas difficile d'être ambitieux : France 5 réunit déjà la moitié de l'audience de M6 et en diffusant en soirée, elle gagnerait mécaniquement au moins deux points d'audience. Le seul sujet sur lequel le gouvernement fonce, c'est celui de la chaîne internationale et, malheureusement, c'est pour aller dans le mur !
L'avenir de la presse constitue par ailleurs un grave sujet d'inquiétude. La conjonction de plusieurs facteurs va accélérer la mort de la presse écrite alors même que la France est déjà l'un des pays où on lit le moins le journal, où la concentration est la plus importante et le pluralisme de l'offre est le plus réduit. La presse va devoir affronter tout à la fois, dans une conjoncture économique mauvaise, la diminution des aides publiques et de ses recettes publicitaires en raison de l'autorisation de la publicité pour les grandes surfaces à la télévision. Il est donc impératif que le rapporteur mette l'accent sur ce grave problème.
M. Edouard Landrain a regretté que le plus grand flou continue à régner en matière de retransmissions sportives, permettant aux plus puissants de continuer à accroître leurs exigences. Par ailleurs, des mesures vont-elles être prises pour améliorer la diffusion des images des sports dits « mineurs » ?
En réponses aux différents intervenants, le rapporteur pour avis a donné les indications suivantes :
- M. Marc Tessier a clairement répondu, lors de son audition par la commission, sur la question de la décentralisation de France 3. La détermination de l'équipe de direction de France Télévisions est forte sur ce sujet et la baisse de 5 % des programmes régionaux constatée en 2002 est uniquement due aux grèves qui ont affecté les antennes régionales cette année là.
- Contrairement à ce qu'a déclaré M. Didier Mathus, ce budget de la communication est un bon budget. On peut cependant s'interroger sur sa réalisation puisqu'il repose sur une augmentation du rendement de la redevance liée au renforcement des moyens de lutte contre la fraude et qu'à quelques jours de la discussion en séance publique, on ne sait toujours pas ce qui sera décidé en la matière. Il convient tout de même de relativiser : la lutte contre la fraude ne repose pas uniquement sur le croisement des fichiers et la question des résidences secondaires. En effet, en transformant la redevance en taxe fiscale, la commission des finances ouvre la possibilité d'utiliser tous les moyens de contrôle fiscal dont dispose le ministère des finances.
- S'agissant de l'INA, on se doit de rappeler que le contrat d'objectifs signé avec le gouvernement précédent prévoyait pour cette année une progression nulle des moyens ; 1,6 %, finalement, ce n'est donc pas si mauvais.
- Le Mouv' mériterait effectivement de disposer d'un réseau national de diffusion.
- Il y a toujours eu une redevance pour les télévisions situées dans les résidences secondaires ; simplement la fraude est, sur ce point, bien plus élevée qu'ailleurs.
- Les contrats d'objectifs et de moyens constituent un bon tableau de bord lorsqu'ils sont respectés par les deux parties, ce qui n'est pas toujours le cas.
- Tout le monde est d'accord sur le principe d'une diffusion 24 heures sur 24 de France 5. Cela sera possible avec la télévision numérique terrestre.
- La situation de la presse écrite est effectivement difficile. C'est pourquoi le gouvernement va très prochainement engager une discussion avec toutes les parties prenantes pour envisager une remise à plat du dispositif d'aides directes, afin de le rendre plus efficace. Dans ce cadre, la demande de la presse quotidienne régionale de bénéficier d'une aide spécifique de 5 millions d'euros pour améliorer les conditions de sa diffusion semble justifiée, au moment où elle va devoir affronter l'ouverture de la publicité pour la grande distribution à la télévision. En parallèle, M. Henri Paul a bien travaillé sur la question de l'évolution des rapports entre la presse et La Poste, mais tout le monde sait que la réforme d'une administration comme La Poste ne dépend pas du ministère de la culture.
- L'audience des émissions culturelles augmente et cette évolution ne doit pas être contrecarrée par un recours excessif à la publicité pour financer les chaînes publiques.
- S'agissant enfin de la diffusion des manifestations sportives, l'équipe de direction de France Télévisions fait des efforts pour améliorer la diffusion des sports dits mineurs. M. Roland Faure a par ailleurs fait un excellent travail lors de la renégociation des droits de diffusion du football à la télévision, ce qui a permis au service public de conserver l'intégralité de ses droits tout en économisant cent millions d'euros.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la communication pour 2004.
- M. Dominique Baudis, président du CSA
- M. Pierre Bellanger, président de Skyrock
- M. Jérôme Bellay, directeur général de l'antenne d'Europe 1 et M. Jean-Michel Kandin, directeur des services techniques de Lagardère active
- M. Jean-Michel Besse, président de RFO
- M. Michel Boyon, conseiller d'Etat, chargé de la mission sur la mise en place de la télévision numérique de terre
- M. Bruno Chetaille, président-directeur général de TDF et M. Alain Delorme, directeur de la division radio
- M. Jérôme Clément, président d'ARTE
- M. Jean-Paul Cluzel, président du RFI
- M. Xavier Ellie, président de la Fédération nationale de la presse française et M. François Devevey, directeur général
- M. Bertrand Eveno, président-directeur général de l'AFP
- M. Roland Faure, président du club DAB et M. Claude Wargnier, vice président
- M. Philippe Gault, président du syndicat interprofessionnel des radios et télévisions indépendantes (SIRTI) et M. Mathieu Quétel, vice président
- Mme Jacqueline de Gillemchmidt, membre du CSA chargée des radios
- M. Alain Lecalvé, délégué général adjoint du SIMAVELEC et M. Pierre Vasseur, directeur-adjoint de Thales Broadcast et Multimedia
- M. Robin Leproux, président du directoire de RTL
- M. Gérard Mettoudi, directeur de la communication et des relations extérieure du groupe Amaury
- M. Marc Pallain, directeur délégué à la direction générale de NRJ
- M. Jean-Louis Prévost, président du Syndicat de la presse quotidienne régionale et M. Bruno Hocquart de Turtot, directeur général
- M. Jacques Roques, président de Tower Cast
- M. Alain Seban, directeur de la Direction du développement des médias au ministère de la culture
- M. Alain Weill, président délégué de RMC info
- M. Marc Tessier, président du groupe France Télévisions
- M. Christopher Baldelli, directeur général de France 2
- M. Jean-Pierre Cottet, directeur général de France 5
- M. Rémi Pfimlin, directeur général de France 3
- M. Jean-Marie Cavada, président-directeur général
- M. Sylvain Anchini, directeur général-adjoint, chargé des techniques et des nouvelles technologies
- M. François Desnoyers, directeur général délégué à la stratégie et au développement
- M. Michel Polacco, directeur de France Info
- M. Bertrand Vannier, directeur de la rédaction de France Inter
CHRONOLOGIE DU DÉVELOPPEMENT DE LA RADIO EN FRANCE
1960 Premières émissions de la Radio-Télévision Française en modulation de fréquences
1977 Premières radios libres
1980 Radio France lance ses premières radios décentralisées et deux radios à public ciblé (Radio 7 pour les jeunes et Radio Bleue pour les plus de cinquante ans)
Novembre 1981 Abolition du monopole public de la radiodiffusion et autorisation des radios associatives (loi n° 81-994 du 9 novembre 1981)
Juillet 1982 Création de la Haute autorité de la communication audiovisuelle ; régime d'autorisation pour les services locaux de radiodiffusion (loi n° 82-652 du 29 juillet 1982)
Mai 1984 838 fréquences FM attribuées à 1 010 associations
Mars 1986 Autorisation pour les radios périphériques (Europe 1, RTL, RMC) d'émettre en FM à Paris (arrêtés du 7 mars 1986)
Septembre 1986 Création de la Commission nationale de la communication et des liberté (CNCL) ; transfert à cette autorité de la gestion des fréquences de radiodiffusion sonore et de télévision (autorisation et contrôle de l'usage) (loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)
Janvier 1989 Remplacement de la CNCL par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ; rattachement des radios périphériques au régime général d'autorisation et de régulation des services de radiodiffusion (loi n° 89-25 du 17 janvier 1989) ; régime d'autorisation par « catégorie de radio »
1991 Première expériences de radio numérique en région parisienne
Août 1989 Communiqué 34 du CSA définissant sa politique radiophonique et les différentes catégories de radio
Décembre 1995 Communiqué 319 du CSA consacrant l'existence des réseaux commerciaux
Avril 1996 Autorisation d'expérimentations de radio numérique en DAB (loi n° 96-299 du 10 avril 1996)
1997 Réattribution des fréquences par le CSA
N° 1111 Tome VII - Avis de M. Pierre-Christophe Baguet sur le projet de loi de finances pour 2004 : communication
Communiqué de la CNIL du 26 septembre 2003, in http://www.cnil.fr
La technique dite de la « fréquence maîtresse » consiste à assigner à chaque opérateur un canal donné, employable sans contrainte sur tout le territoire national. En pratique, pour des problèmes de perturbation entre stations voisines, il est nécessaire d'octroyer à chaque opérateur deux canaux supplémentaires, distants de 200kHz du canal principal (par exemple les fréquences 95.8, 99 et 99.2). Chaque opérateur dispose donc de 600 kHz de bande pour couvrir l'ensemble du territoire.