Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5465
Timestamp: 2020-08-14 17:05:13+00:00
Document Index: 174887036

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 38', 'art. 20', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 20', 'art. 68', 'art. 65', 'art. 225', 'art. 27', 'art. 97', 'art. 20', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 17', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 20', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 20', 'art. 27', 'art. 38']

Al Consorzio Intercomunale per la Gestione dei Servizi Socio- assistenziali
All’Azienda Sanitaria Locale di Novara
AG 8/13
Oggetto: istanza di parere del Consorzio CISA 24 – Affidatario di contratto di servizi ex art. 20 D.lgs. 163/2006 – Società di capitali partecipata da società fiduciaria – Verifica di compatibilità con art. 38, comma 1, lett. d)
In relazione all’istanza di parere in oggetto, si rappresenta che il Consiglio dell’Autorità, nella seduta del 3 luglio 2013, ha approvato le seguenti considerazioni.
Con istanza del 10/12/2012, acquisita al prot. gen. AVCP n. 118849, il Consorzio Intercomunale per la Gestione dei Servizi Socio Assistenziali, Regione Piemonte, Provincia di Novara, sede del Comune di Biandrate, denominato Consorzio Cisa24 (d’ora innanzi, anche l’istante) ha posto un quesito giuridico sulla compatibilità con il Codice dei contratti pubblici di un affidamento di un contratto di servizi socio assistenziali ad una società di capitali, partecipata nella misura del 90% da una società fiduciaria.
Sottolinea l’istante, nello specifico - senza peraltro precisare la natura e le modalità dell’avvenuto affidamento, né i rapporti intercorrenti tra il Consorzio stesso e la ASL affidante - che il rapporto contrattuale è stato instaurato sul necessario presupposto di un accreditamento autorizzato dall’ASL di Novara e che la tipologia di servizi affidati rientra nella categoria dei servizi di cui all’art. 20 del Codice appalti (servizi di cui all’allegato II B). Alla luce di ciò, domanda, pertanto, il richiedente se il divieto di partecipazione mediante società fiduciaria, posto dall’art. 38, comma 1, lett. d), del Codice, trovi applicazione anche per gli appalti rientranti nella categoria dei contratti sopra individuati e se sia corretto procedere alla fase di esecuzione, in mancanza di qualsivoglia verifica ex art. 38, comma 1, con specifico riferimento alla lett. d).
Valutata la rilevanza della questione, l’Autorità ha avviato la trattazione del parere informandone il Consorzio Cisa 24 e l’Azienda Sanitaria Locale di Novara e chiedendo agli stessi soggetti ulteriori chiarimenti. Non sono peraltro pervenute ulteriori osservazioni e memorie né da parte dell’istante nè della ASL.
Alla luce di ciò, possono pertanto svolgersi le seguenti osservazioni di carattere generale.
Preso atto che il settore di cui è parola è, come riferito, quello sanitario e sociale, di cui alla lettera g) dell’Allegato II B del Codice appalti, si evidenzia che l’art. 20, comma 1, di detto Codice prevede che - per gli appalti di servizi di cui all’ allegato II B - la disciplina codicistica si applichi limitatamente alle disposizioni che riguardano le specifiche tecniche (art. 68) e gli avvisi di post - informazione nei settori ordinari (art. 65) e speciali (art. 225).
Anche la giurisprudenza ha affermato che “i servizi sociali rientrano nell’ambito dei settori esclusi dall’applicazione integrale delle disposizioni contenute nel d.lgs. 163/2006, trovando conseguentemente applicazione, ai sensi degli artt. 20 e 27 di detto decreto, soltanto le prescrizioni in materia di specifiche tecniche e obbligo di postinformazione, nonché i principi generali posti dal codice dei contratti pubblici, ivi compreso l’obbligo di gara con invito rivolto ad almeno cinque concorrenti” (TAR Toscana, II, 30 giugno 2008, n. 1692).
Ai sensi dell’art. 27 del Codice, trova applicazione la regola generale secondo cui l’affidamento di contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del codice avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l’oggetto del contratto. In tal senso, la giurisprudenza ha confermato che la riconducibilità di un servizio oggetto di appalto all’Allegato II B non esonera, dunque, le amministrazioni aggiudicatrici dall’applicazione dei principi generali in materia di affidamento di appalti pubblici desumibili dalla normativa nazionale e comunitaria e, in particolare, del principio di pubblicità, espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Costituzione (TAR Lombardia, Milano, I, 15 ottobre 2009, n. 4801).
In sintesi, la giurisprudenza ha chiarito che “i servizi "sanitari e sociali" rientrano nell'allegato II b) del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice degli appalti) (servizi esclusi) e conseguentemente, ai sensi dell'art. 20 del medesimo decreto, ad essi non trova applicazione (se non per pochissime norme) la disciplina del codice dei contratti” (TAR Piemonte, Torino, I, 6 febbraio 2013, n. 153).
A prima vista, dunque, con riguardo ad un affidamento di servizi socio assistenziali, dovrebbe riconoscersi la non immediata applicazione di ogni disposizione diversa dagli articoli espressamente citati nell’articolo 20. In tal senso, secondo una lettura formalistica, si potrebbe intendere che – non essendo incluso l’art. 38 tra le disposizioni applicabili - questo non debba trovare applicazione anche nella fattispecie rappresentata, ove la gestione del servizio è demandata a una società di capitali posseduta per il 90% da una società fiduciaria.
Peraltro, va riconosciuto che la disposizione dell’art. 38, nella misura in cui richiama il necessario possesso di inderogabili requisiti di moralità in capo ai contraenti, afferma principi di carattere generale che non possono essere trascurati in qualsivoglia rapporto contrattuale con la pubblica amministrazione. Nel caso di specie, il requisito di cui alla lettera d), comma 1, dell’art. 38 del Codice si riferisce alla violazione del divieto di intestazione fiduciaria ex art. 17, comma 3, legge 19 marzo 1990, n. 55. Più nello specifico, la disciplina in tema di intestazione fiduciaria dei soggetti appaltatori si ricollega all'esigenza di evitare che la stazione appaltante perda il controllo del vero imprenditore che partecipa alla gara; sicché, tranne il caso in cui l'intestazione fiduciaria concerna società appositamente autorizzate ai sensi della legge 23 novembre 1939, n. 1966 (le quali, a loro volta, abbiano comunicato all'amministrazione l'identità dei fiducianti, v. infra), l’acclarata intestazione fiduciaria comporta l'esclusione dalla partecipazione alle gare e la preclusione alla stipulazione dei contratti. Per la configurazione dell'ipotesi in esame, non è necessario il trasferimento di beni dai fiducianti al soggetto fiduciario, essendo sufficiente che a quest'ultimo sia conferita, attraverso idonei strumenti negoziali, la legittimazione ad esercitare i diritti o le facoltà, necessari per la gestione dei beni, che possono rimanere formalmente in capo al fiduciante (cfr. Determinazione AVCP 12 gennaio 2010, n. 1). La Determinazione AVCP 16 maggio 2012, n. 1 ha inoltre affermato che la “ratio” del citato divieto va ricercata nella finalità di prevenzione del fenomeno di infiltrazioni occulte delle organizzazioni malavitose nell’esecuzione degli appalti in virtù della quale è vietata la partecipazione alle gare pubbliche di società fiduciarie che non siano autorizzate. Si ricorda che sulle società fiduciarie autorizzate grava, comunque, l’obbligo di comunicare all’amministrazione committente o concedente, prima della stipula del contratto o della convenzione, la propria composizione societaria (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 18 gennaio 2011, n. 264).
Per la rilevanza dei valori giuridici tutelati dalla disposizione in esame, appare evidente come essa disponga un principio generale di ordine pubblico economico, volto a tutelare l’esigenza che il contraente dell’amministrazione sia un soggetto affidabile, in possesso dei requisiti di moralità tipizzati dalla norma.
Alla luce di tali considerazioni, occorre considerare che la giurisprudenza più recente ha affermato che “il principio espresso dall'art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006 (Codice degli appalti), in base al quale la partecipazione alle gare pubbliche richiede il possesso, in capo ai partecipanti, di alcuni inderogabili requisiti di moralità, rappresenta un principio di carattere generale, che trova, quindi, applicazione anche nelle gare dirette all'affidamento di concessioni di servizi. Si tratta, infatti, di un fondamentale principio di ordine pubblico economico, che soddisfa l'imprescindibile esigenza che il soggetto che contrae con l'Amministrazione sia "affidabile" e, quindi, in possesso dei requisiti di ordine generale e di moralità che la norma tipizza” (Cons. Stato, VI, 21 maggio 2013, n. 2725).
Ne deriva la conferma che il divieto posto dall’art. 38, comma 1, lett. d) è senz’altro applicabile anche agli appalti di contratti c.d. esclusi di cui all’art. 20 del Codice, i quali – al pari delle concessioni di servizi – sono appunto esclusi dall’applicazione integrale del Codice stesso.
Anche questa Autorità ha già espresso l’avviso che tutti i soggetti che - a qualunque titolo - concorrono all’esecuzione di pubblici appalti, sia in veste di affidatari, sia in veste di sub affidatari sia in veste di prestatori di requisiti nell’ambito del c.d. avvalimento, devono essere in possesso dei requisiti morali di cui all’art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006. Ciò, infatti, risponde ad elementari ragioni di trasparenza e di tutela effettiva degli interessi sottesi alle cause di esclusione di cui all’art. 38 del Codice. Tale valutazione coincide con il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, il quale afferma che “La regola secondo la quale tutti coloro che prendono parte all’esecuzione di pubblici appalti devono essere in possesso dei requisiti morali può essere considerato un principio di tutela della par condicio, dell’imparzialità ed efficacia dell’azione amministrativa, per cui deve trovare applicazione anche nei contratti esclusi in tutto o in parte dall’applicazione del Codice. Nei contratti c.d. esclusi può non esigersi il medesimo rigore formale di cui all’art. 38 D.Lgs. n 163/2006 (Codice degli appalti) e gli stessi vincoli procedurali, ma resta inderogabile la sostanza, ossia il principio che i soggetti devono avere i requisiti morali, e che il possesso di tali requisiti va verificato (Consiglio di Stato, V, 17 maggio 2012, n. 2825, cfr. altresì Consiglio di Stato, VI, 15 giugno 2010, n. 3759) ” (Parere sulla normativa 11 luglio 2012, AG 10/12).
In conclusione, anche agli appalti di servizi elencati nell’Allegato II B, in parte esclusi dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 163/2006, risulta applicabile, anche in virtù del richiamo al principio di trasparenza posto nell’art. 27 del Codice medesimo, il principio del necessario possesso - e della conseguente necessaria verifica - dei requisiti morali di cui all’art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006.