Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47674
Timestamp: 2018-07-21 19:26:51
Document Index: 390358868

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Sentencia C-334 de 2012 Corte Constitucional
Referencia: Expediente D-8796.
Actor: Norma Vianey Caicedo Lozano.
LEY 1437 de 20111
2. Demanda: pretensión y cargo de inconstitucionalidad.
La demandante solicita la declaración de inexequibilidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, por la violación del numeral 5º del artículo 256 constitucional, con base en el cargo de "usurpación de competencias constitucionales", y por el desconocimiento de la ley del plan nacional de desarrollo -y el plan general de descongestión judicial allí incorporado-.
2.1. Las competencias jurídicas son regladas y corresponde a la Constitución Política señalarlas en relación con los funcionarios del Estado, de lo cual se desprende que no hay cargo público que no tenga funciones asignadas. La Constitución puede entonces en materia de asignación de competencias, establecer normas genéricas que habiliten al Legislador ordinario para su desarrollo, o puede por el contrario restringir el campo de regulación del Legislador. En este último caso, cuando el Legislador asigna competencias alterando lo que en esa materia haya dispuesto la Constitución, se produce una trasgresión de la Carta "en la llamada escala de la jerarquía normativa" y, en ese caso, la norma legal debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
2.1.1. De una parte, en la demanda se considera que al radicar en cabeza del Consejo de Estado la facultad de intervenir en la confección y aprobación de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con implicaciones en las apropiaciones y los gastos judiciales, se está desconociendo el numeral 5º del artículo 256 de la Constitución que radica exclusivamente en el Consejo Superior de la Judicatura la potestad de elaboración presupuestal de la Rama. De otra parte, la creación de una Gerencia para el desarrollo de dicho Plan, a cargo de un contratista particular externo a la rama judicial, desconoce el artículo 256, numeral 5º constitucional, en relación con las funciones privativas del Consejo Superior de la Judicatura en materia de ejecución presupuestal del Presupuesto de la Rama Judicial. Constituyen, a juicio del demandante casos de "usurpación de competencias constitucionales", por parte del Legislador.
2.2. Cuestión jurídica constitucional a resolver.
3. Cuestión previa: marco normativo de la disposición demandada.
4. Vulneración del artículo 256 CP, numeral 5º (cargo 1º): expedición de un Plan de Descongestión que afecta atribuciones constitucionales del CSJD.
En la violación del artículo 256.5 de la Carta, por la presunta usurpación de las competencias del Consejo Superior de la Judicatura que aparentemente genera el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, es posible diferenciar tres argumentos: la extralimitación del Legislador al desarrollar competencias que han sido asignadas por la Constitución "de manera taxativa" y que reducen el ámbito de configuración legislativa; la facultad dada al Consejo de Estado para intervenir en la elaboración y aprobación del Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, competencia que, según la demanda, es privativa del Consejo Superior de la Judicatura; la previsión de una Gerencia de proyecto, asumida por un contratista ajeno a la rama, que desconoce la atribución exclusiva de ejecución del Presupuesto de la Rama Judicial a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Para resolver este cargo, la Corte se ocupará previamente de la potestad del Legislador para desarrollar las competencias constitucionales del CSJD, y los planes de descongestión judicial como instrumento para la realización de fines constitucionales.
4.1. La potestad del Legislador para el desarrollo de competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura.
A su vez, los artículos 85 y 882 de la Ley estatutaria de Justicia, en materia presupuestaria, merecieron declaración de exequibles en la sentencia C-037 de 1996. Y en sentencia C-192 de 1997, la Corte decretó la constitucionalidad de los artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del decreto 111 de 19963, considerando que la norma acusada era exequible y no atentaba contra el artículo 256 constitucional, ya que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos ha de enmarcarse en los límites que imponen los fines constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso. Esta interpretación concuerda con la fijada en la sentencia C-265 de 1993, que concibe las funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura como competencias que se ejercen en los términos fijados por el Legislador. D este modo, el Congreso de la República tiene un ámbito propio de configuración normativa en esta materia, pudiendo precisar las atribuciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual fue autorizado expresamente por el Constituyente. En este caso, y para usar los términos de la demanda, la Constitución no ha reducido el campo de regulación del Legislador hasta el punto de anularlo, sino por el contrario, ha admitido la participación del mismo en el desarrollo de las competencias de este órgano de la rama judicial.
4.1.3. Así, el artículo 256 constitucional, que según la demandante ha sido vulnerado, en realidad no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura -como lo manifiesta la demanda- ni excluye al Legislador de la regulación de tales competencias. En cuanto a lo primero, cabe destacar que el numeral 7 del mismo artículo, tras enunciar funciones precisas del Consejo Superior, agrega "las demás que señale la ley". En relación con lo segundo, la Corte concuerda con la Procuraduría y la intervención del Ministerio de Justicia en que las funciones de dicha Corporación se ejercen y desarrollan de conformidad con parámetros normativos establecidos en la Ley, siendo ese el sentido del artículo 256 al establecer, respecto de las competencias en cuestión, que "corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley.". (subrayas fuera de original)
4.1.5. En suma, el Legislador se halla habilitado constitucionalmente para regular las atribuciones que el artículo 256 superior asigna al Consejo Superior de la Judicatura, no solo con base en la cláusula general de competencia para el desarrollo de las disposiciones constitucionales, sino, además, con fundamento en disposiciones constitucionales específicamente regulatorias de las competencias generales del Consejo Superior de la Judicatura. Así, en principio, al ordenar la elaboración de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como lo hizo en la Ley 1437 de 2011, el Legislador obró con fundamento en atribuciones generales y específicas de la Constitución, máxime cuando compete a tal órgano del poder "el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales" (CP, 256.4).
4.2. El derecho de acceso a una justicia pronta, como finalidad constitucional.
4.2.4. Entre los motivos para la expedición de la reforma al régimen de lo contencioso administrativo a través de la Ley 1437/11, se destaca el incremento de las responsabilidades constitucionales y legales de la jurisdicción contencioso administrativa y el aumento de la litigiosidad a su cargo, concurrente con un estancamiento relativo del aparato de juzgados y tribunales y el rezago presupuestal frente a la creciente de manda de justicia y la verificación de la creciente congestión judicial4.
4.3. La participación del Consejo de Estado en elaboración del Plan de Descongestión frente a la competencia específica de elaboración del presupuesto judicial por el Consejo Superior de la Judicatura.
4.3.1. Frente a los reparos de la demanda por la participación del Consejo de Estado en el Plan de Descongestión, merced a tratarse de una tarea "exclusiva del Consejo Superior de la Judicatura", la Corte considera que no asisten razones para tal conclusión. En efecto, es completamente razonable que el Legislador haya contado con el Consejo de Estado en la ejecución del plan y en la coordinación de sus tareas operativas, ya que es la cabeza de la jurisdicción afectada con la congestión y su colaboración resulta fundamental tanto en la fase de diagnóstico como en la fase de ejecución del plan, en temas tan importantes como la clasificación, el inventario de los procesos, el mapa de congestión, la capacitación de funcionarios, la coordinación y seguimiento del plan, entre otros tópicos.
4.3.2. Para reforzar este argumento, cabe citar la sentencia C-713 de 2008 que, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1285 de 2009, consideró la concertación como base para el diseño y ejecución del plan de descongestión judicial, siendo manifestación del principio de colaboración armónica entre las diferentes autoridades y ramas del poder público. De igual manera, la Ley 1395 de 2010 "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial", al promover la descongestión judicial a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con el apoyo de otros órganos judiciales, no hizo nada diferente que desarrollar la colaboración de los poderes públicos constitucionalmente ordenada, hacia la realización de los fines del Estado, es este caso, la provisión de una justicia pronta, sin que ello pueda interpretarse como usurpación de las competencias del órgano de administración de la Rama Judicial5. La misma norma señala que "dentro del año siguiente contado a partir de la promulgación de la ley, el Consejo Superior de la Judicatura, con la participación del Consejo de Estado, preparará y adoptará, entre otras medidas transitorias, un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo" (subraya fuera del texto).
4.4. La previsión de una Gerencia de proyecto para la realización del Plan Especial de Descongestión frente a la competencia específica de ejecución del presupuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.
4.4.1. En el presente caso, se plantea una aparente usurpación de las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, ya que el artículo 304 de la Ley 1447 de 2011 consagra la creación de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a cargo de una Gerencia de proyecto con la participación del Consejo de Estado. Ello, como pretende la demanda, desconocería el artículo 256.5 constitucional respecto de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura en relación con presupuesto para la rama judicial, que confía a éste la atribución de "ejecutarlo".
4.4.2. Con todo, la demanda no logra demostrar cómo el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011 desconoce el artículo 256.5 de la Constitución, ya que carece de sustento el argumento según el cual la Gerencia es autónoma para ejecutar el presupuesto del Plan Especial de Descongestión. En efecto, el presupuesto de la descongestión judicial hace parte del que se asigna a la rama judicial conforme a la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 4970 de 20116, cuya ejecución compete al Consejo Superior de la Judicatura. De otra parte, la Gerencia de Proyecto se encuentra adscrita a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el Gerente depende de esta Corporación, siendo responsable ante la misma. En otras palabras, la Gerencia no es un ente autónomo e independiente del Consejo Superior ya que éste debe controlar la labor de aquella.
4.5.4. En suma, no se desconoce la normativa constitucional porque el Legislador establezca la creación de una Gerencia del proyecto bajo forma contractual. Se trata de un asunto que es propio de la esfera del Legislador, que bien puede autorizar este género de contratación, si así lo estima necesario para adelantar eficazmente, una tarea como la que describe la norma. Y, en todo caso, no desconoce la competencia de "ejecución presupuestal" que ña Constitución ha confiado al Consejo Superior de la Judicatura.
5. Vulneración del artículo 341 de la Constitución (cargo 2º): por modificación del PND en lo referente al Plan Nacional de Descongestión Judicial allí incorporado.
5.1. El concepto de inconstitucionalidad.
5.2. La prevalencia de la Ley del Plan.
5.2.1. De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política, el Congreso debe expedir ciertas leyes orgánicas, y entre ellas, la ley orgánica del plan de desarrollo. En el marco de tal legislación orgánica, se expide el plan cuatrienal de desarrollo, como ley ordinaria7. De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo contiene dos partes: (i) una general, en la que se indican "los propósitos y objetivos del mismo"; (ii) y otra especial, referida al "plan de inversiones públicas". Merced a que el Plan Nacional de Desarrollo establece los objetivos, propósitos, prioridades, estrategias y metas que serán desarrolladas en los cuatro años siguientes a su expedición, muchas leyes de igual entidad normativa, deben ser expedidas teniendo en cuento lo estipulado en el Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, la Carta Política en su artículo 341establece que "(…) El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. (…)".
5.3. Los planes de descongestión en la ley del plan y en la ley 1437/11.
5.3.1. El Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2010-2014, contenido en la Ley 1450 de 2011, contempla en los artículos 197 y 199, disposiciones encaminadas a descongestionar la justicia. En particular el artículo 1988 versa sobre la descongestión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De igual manera el Plan Anual de Presupuesto – Decreto 4970 de 2011- en su artículo 93 reza: "de conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de la Administración de la Justicia, y la Ley 1450 de 2011, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, emitirá concepto previo sobre la distribución que se haga entre las diferentes jurisdicciones, del presupuesto de inversión, descongestión y recursos extraordinarios de la Rama Judicial, incluyendo las necesidades de la jurisdicción disciplinaria, para la creación y funcionamiento de las comisiones de instrucción".
Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011.
1 Diario Oficial 47.956 de enero 18 de 2011
2 Artículos que desarrollan el artículo 256 CP, y regulan funciones administrativas de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de elaboración del proyecto de presupuesto para la Rama Judicial.
3 Normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, demandadas respecto del desconocimiento de los artículos 4 y 256 superiores sobre la autonomía presupuestal de la rama judicial atribuida al Consejo Superior de la Judicatura.
4 Gaceta 1173 de 2009
5 De hecho, el Consejo Superior ya ha puesto en marcha dicho Plan. En virtud de lo ordenado por el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, adoptó el acuerdo No. PSAA12-9139 "Por el cual se adopta un Plan especial de descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo". El acuerdo que consta de 26 artículos, establece los principios del Plan Especial de Descongestión -participación, la planeación, la coordinación, la eficacia, la eficiencia, la economía y la publicidad-. Y reitera el objetivo del Plan: "llevar hasta su terminación todos los procesos judiciales promovidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y que se encuentren a cargo en el Consejo de Estado, Tribunales y Juzgados Administrativos". Además se describen las actividades a desarrollar en cada una de las fases.
6 Decreto 4970 de 2011. ARTICULO 930. De conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de la Administración de la Justicia, y la Ley 1450 de 2011, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, emitirá concepto previo sobre la distribución que se haga entre las diferentes jurisdicciones, del presupuesto de inversión, descongestión y recursos extraordinarios de la Rama Judicial, incluyendo las necesidades de la jurisdicción disciplinaria, para la creación y funcionamiento de las comisiones de instrucción.
7 En el mismo sentido se pronuncio la sentencia C-305 de 2004.
8 ARTÍCULO 198.DESCONGESTIÓN POR RAZÓN DE LA CUANTÍA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157de la Ley 1437 de 2011.