Source: https://sentenze.laleggepertutti.it/sentenza/cassazione-civile-n-7295-del-22-03-2017
Timestamp: 2020-06-07 07:04:45+00:00
Document Index: 104422100

Matched Legal Cases: ['art. 111', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 111', 'art. 110', 'art. 360', 'art. 133', 'art. 122', 'art. 121', 'art. 122', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 121', 'art.121', 'art. 123', 'art. 133', 'art. 122', 'art. 121', 'sentenza ', 'art. 122', 'sentenza ', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 121', 'art. 123', 'art. 121', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13']

Sentenza Cassazione Civile n. 7295 del 22/03/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 7295 del 22/03/2017
Cassazione civile, sez. un., 22/03/2017, (ud. 24/01/2017, dep.22/03/2017), n. 7295
CONSORZIO DEL BO S.C. A R.L., in persona del legale rappresentante
EMANUELE II 18, presso lo studio degli Avvocati Bianca Luisa
Napolitano, Raffaele Ferola e Renato Ferola, che la rappresentano e
DEL VECCHIO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,
lo Studio Legale Pellegrino, rappresentato e difeso dagli Avvocati
Marcello Russo, Gianluigi Pellegrino e Antonio Parisi;
ISTITUTO AUTONOMO PER LE CASE POPOLARI DELLA PROVINCIA DI NAPOLI, in
Cassazione, rappresentato e difeso dagli Avvocati Cinzia Coppa e
KOME’ S.R.L.
24/01/17 dal Cons. Dott. RAFFAELE FRASCA; uditi gli Avvocati
Raffaele Ferola, Antonio Parisi, Gianluigi Pellegrino, Roberto
Ferrari e Cinzia Coppa;
udito il P.M., in persona dell’Avv. Gen. FUZIO RICCARDO, che ha
concluso per l’inammissibilità del ricorso, assorbite le questioni
1. Il Consorzio Del Bo s.c. a r.l. ha proposto ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost., u.c., contro la s.r.l. Del Vecchio, in proprio e in qualità di mandataria dell’A.T.I. con Komè s.r.l. e nei confronti dell’Istituto Autonomo per le Case Popolari di Napoli, avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 2157 del 27 aprile 2015, che ha provveduto sull’appello proposto dalla s.r.l. Del Vecchio avverso la sentenza del Tar Campania n. 6066 del 2013.
2. La vicenda oggetto del giudizio dinanzi al giudice amministrativo è stata originata dalla proposizione, da parte della s.r.l. Del Vecchio, di un ricorso avverso l’esito della gara indetta dall’I.A.C.P. per l’appalto del Servizio di gestione, conduzione e manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti elevatori per il periodo dal giugno 2012 al maggio 2018 nei Comuni di Napoli.
A seguito dell’aggiudicazione al consorzio ricorrente, la Del Vecchio proponeva ricorso al Tar Campania, adducendo che la commissione aggiudicatrice aveva illegittimamente integrato i criteri di valutazione delle offerte dopo averle prese in considerazione. Il Tar Campania rigettava sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale con cui il consorzio aveva chiesto dichiararsi l’illegittimità della partecipazione della controparte alla gara.
3. Il Consiglio di Stato con la sentenza impugnata, ha ribadito il rigetto del ricorso incidentale, ma, in riforma della sentenza di primo grado, ha accolto il ricorso principale, disponendo l’annullamento degli atti di gara e, stante la richiesta espressa della Del Vecchio, formulata già con il ricorso introduttivo, ha dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato tra lo I.A.C.P. ed il Consorzio all’esito della procedura di gara.
4. Al ricorso del Consorzio ha resistito con controricorso la s.r.l. Del Vecchio, mentre l’I.A.C.P. ha notificato e depositato un controricorso, nel quale chiede l’accoglimento del ricorso.
1. Con l’unico motivo di ricorso si deduce: “art. 111 Cost., comma 8, art. 110 c.p.a. e art. 360 c.p.c., n. 1: violazione degli artt. 122 e 133 del c.p.a. approvato con D.Lgs. n. 104 del 2010. Eccesso di potere per violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa”.
La dedotta violazione dei limiti della giurisdizione viene argomentata sostenendosi che nella fattispecie la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. e), n. 1, nell’ambito del quale la “dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione” sarebbe soggetta ai limiti previsti dall’art. 122 dello stesso codice, i quali, secondo la prospettazione della ricorrente, al di fuori dei casi di violazioni gravi, di cui all’art. 121 del codice, abiliterebbero il giudice amministrativo, quando annulla l’aggiudicazione, a dichiarare l’inefficacia del contratto soltanto nei casi in cui il vizio rilevato non comporti la rinnovazione della gara. In particolare, secondo la ricorrente, “dal tenore testuale della norma risulta che la scelta in ordine alla privazione degli effetti del contratto stipulato è rimessa al G.A. che annulla l’aggiudicazione in funzione del bilanciamento degli interessi economici coinvolti e della concreta possibilità per il ricorrente vittorioso di conseguire l’aggiudicazione e il subentro nel contratto solo qualora il vizio rilevato non comporti la rinnovazione della gara.”. Questa esegesi si spiegherebbe perchè la dichiarazione di inefficacia del contratto sarebbe “sempre legata alla possibilità per il ricorrente di proseguire il contratto in luogo del concorrente originario aggiudicatario della gara e, pertanto, qualora il vizio accertato sia sorretto da interesse strumentale alla rinnovazione della gara la giurisdizione amministrativa in ordine alla sorte del contratto” sarebbe “del tutto esclusa”.
A sostegno della prospettazione che l’art. 122 escluderebbe che, là dove l’annullamento dell’aggiudicazione comporti la necessità della ripetizione della gara, sussista la possibilità del G.A. di dichiarare l’inefficacia del contratto viene invocata la sentenza del Consiglio di Stato n. 140 del 2015, nonchè anche la sentenza dello stesso consesso n. 6638 del 2011.
Sulla base di tali rilievi si sostiene che, poichè il decisum di annullamento dell’aggiudicazione nel caso di specie comportava la ripetizione della procedura e, dunque, ricadeva nelle ipotesi in cui l’art. 122 lascerebbe alla stazione appaltante l’autonomia e la responsabilità sulle scelte in ordine alla sorte del contatto stipulato, la declaratoria dell’inefficacia del contratto avrebbe rappresentato “una illegittima invasione da parte del G.A. nella scelta di merito rimessa alla S.A. di mantenere il contratto nel pubblico interesse alla prosecuzione del servizio ovvero di procedere alla risoluzione contrattuale”.
Mette conto in primo luogo di rilevare che il vizio di violazione della giurisdizione è prospettato esclusivamente sotto la specie della pretesa invasione da parte del giudice amministrativo della sfera riservata all’azione della pubblica amministrazione e, quindi, dell’esercizio di un potere che ad essa sarebbe riservato.
La questione è, tuttavia, infondata per le seguenti ragioni.
2.1. La norma regolatrice dell’esercizio della giurisdizione di cui si assume la violazione è l’art. 122 del cod. proc. amm., il quale – sotto la rubrica “inefficacia del contratto negli altri casi”, che si spiega in ragione di quella dell’art. 121 precedente, che disciplina la “inefficacia del contratto nei casi di gravi violazioni” – così dispone in tema di poteri del giudice amministrativo allorquando, nell’esercizio della sua giurisdizione, annulli l’aggiudicazione definitiva: “1. Fuori dei casi indicati dall’art.121, comma 1, e dall’art. 123, comma 3, il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta.”.
La lettura della norma, prospettata nel ricorso in esame, si incentra sull’attribuzione all’inciso finale del comma 2 di essa, là dove allude ai “casi i cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara”, del valore di escludere, nell’ipotesi contraria, in cui il vizio dell’aggiudicazione comporti invece quell’obbligo, il potere del giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione, che nella specie è esclusiva ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. e), n. 1, di dichiarare inefficace il contratto, stipulato a seguito dell’aggiudicazione annullata.
La tesi è che in questo caso spetterebbe all’amministrazione il potere di scegliere se mantenere in vita il contratto nel pubblico interesse allo svolgimento dell’attività cui esso era funzionale oppure di procedere alla sua risoluzione.
L’esegesi prospettata dal ricorso, una volta apprezzata nella logica della violazione dei limiti esterni della sua giurisdizione da parte del giudice amministrativo, per il tramite dell’adozione di una statuizione corrispondente ad un provvedimento riservato all’esercizio di un potere dell’amministrazione (e controllabile in sede giurisdizionale solo dopo il suo esercizio o mancato esercizio), mostra la sua intrinseca debolezza già su un piano che prescinde dall’approfondimento della sua validità.
Infatti, perchè si configuri il vizio di eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo sotto la specie dell’esercizio di una attività decisoria implicante l’adozione di una statuizione corrispondente ad un’attività provvedimentale, il cui compimento l’ordinamento riserva all’amministrazione, eventualmente anche come conseguenza dovuta di una decisione dello stesso giudice amministrativo, è necessario che quella statuizione abbia un contenuto corrispondente a quello del potere riservato alla pubblica amministrazione.
Ora, alla figura della declaratoria di inefficacia del contratto disciplinata dall’art. 122 e prima ancora dall’art. 121 del cod. proc. amm. quale possibile statuizione del giudice amministrativo in presenza di certi presupposti, non fa riscontro una figura di provvedimento amministrativo di declaratoria di inefficacia del contratto, stipulato in ambito di disciplina dei contratti pubblici attribuito all’amministrazione. Ciò si rileva con riferimento alla disciplina del D.Lgs. n. 163 del 2066, sotto la cui vigenza si colloca la vicenda di cui è processo. Ma non diverso rilievo è possibile con riguardo alla nuova disciplina di cui al D.Lgs. n. 50 del 2016.
Ciò, è tanto vero che la ricorrente non afferma che all’amministrazione nella specie spettasse la declaratoria di inefficacia che ha fatto la sentenza impugnata, ma che ad essa competesse di decidere sul se mantenere in vita il contratto oppure procedere alla sua risoluzione.
Prospettazione che è del tutto estranea al ricorso.
2.2. Procedendo oltre il piano di valutazione appena indicato, che è meramente formale, il Collegio rileva, peraltro, che (“esegesi della norma dell’art. 122 su cui si fonda il ricorso e che è stata condivisa dal precedente evocato, cioè da Cons. Stato n. 140 del 2015, è stata successivamente dallo stesso consesso disattesa in una serie di sentenze dell’anno 2016, cioè nelle sentenze dalla n. 1126 alla n. 1137 del 2016.
In esse il Consiglio di Stato si è fatto carico della sentenza n. 140 del 2015 e l’ha disattesa motivando che la sua affermazione sull’esegesi dell’art. 122 si era posta in contrasto con la decisione n. 13 del 2011 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e lo aveva fatto senza farsene carico.
Al riguardo, le dette decisioni hanno richiamato la motivazione dell’Adunanza Plenaria, là dove essa ha affermato che: “…l’art. 122, regola l’inefficacia del contratto attribuendo al giudice di stabilire se dichiarare tale inefficacia, tenendo conto degli elementi ricordati dagli appellanti, e soprattutto, se vi sono elementi per ritenere che l’appalto possa essere aggiudicato al ricorrente vittorioso (Cons. St., Sez. 6^, 15 giugno 2010, n. 3759). La norma, tuttavia, è applicabile, testualmente, “nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara”, e tale circostanza nella specie non ricorre. Il vizio accertato dai primi giudici, e riconosciuto anche in questa sede, ha prodotto l’annullamento dell’intera gara e la necessità di rinnovare la procedura”.
Da questo passo motivazionale le sentenze citate hanno tratto la conseguenza che “E’ stato quindi sancito il principio che laddove debba essere rinnovata l’intera gara ciò implichi la potestà del giudice di caducare l’atto negoziale medio tempore stipulato.”.
2.3. Il Collegio rileva, in ogni caso, che (“esegesi dell’art. 122 sulla base della quale parte ricorrente ha fondato la sua prospettazione risulta priva di fondamento.
Va innanzitutto considerato che l’art. 122 del cod. proc. amm. individua il suo ambito di applicazione innanzitutto con l’espressione “fuori dei casi indicati dall’art. 121, comma 1, e dall’art. 123, comma 3”: è con tale espressione che il legislatore del codice ha voluto individuare, conforme al valore generale della rubrica, quando si applica la previsione della norma ed essa è tale da evidenziare un’applicabilità del tutto generalizzata con riguardo all’ipotesi di annullamento dell’aggiudicazione, al di fuori delle ipotesi delle due norme i cui casi sono eccettuati.
L’attribuzione del potere è generalizzata e, a differenza di quanto accade alle ipotesi dell’art. 121, nelle quali il legislatore ha tipizzato alcune situazioni nelle quali il giudice amministrativo deve dichiarare l’inefficacia del contratto, sebbene previo riscontro degli analitici presupposti indicati nella norma, è affidata ad un potere di valutazione del giudice amministrativo.
La successiva articolazione della norma, che ha sempre come presupposto comune l’annullamento della aggiudicazione, dato che il potere è attribuito al “giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva”, si presta ad una duplice alternativa lettura.
La prima è nel senso che le successive specificazioni delle condizioni di esercizio del potere del giudice amministrativo si riferiscano soltanto all’ipotesi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara, mentre, per converso, se l’annullamento sia di tale portata da implicare la rinnovazione, il potere del giudice amministrativo non sarebbe ancorato ad alcuna di esse.
La seconda è nel senso che invece, sia nel caso in cui debba rinnovarsi la gara, sia nel caso contrario, il potere sia soggetto sempre e comunque alla valutazione “degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto”, mentre nel solo caso in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta”, sia soggetto, oltre che a quelle stesse valutazioni a quella della possibilità di subentrare nel contratto e della proposizione della domanda di subentrare in esso.
La collocazione dell’inciso “nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta sia stata proposta”, immediatamente dopo l’espressione “e della possibilità di subentrare nel contratto”, anzichè prima della specificazione degli altri criteri di esercizio del potere del giudice, induce a preferire la seconda opzione interpretativa.
L’opzione proposta dalla ricorrente, del resto, là dove propone di leggere la norma nel senso che non trovi applicazione nel caso in cui l’annullamento dell’aggiudicazione presenti profili tali da implicare che si debba rinnovare la gara e che in esso sia riservato alla pubblica amministrazione di decidere della sorte del contratto, si presenta, invece, del tutto ingiustificata ed anche priva di ragionevolezza. Infatti, essa comporterebbe che sia lasciato il potere di scelta all’amministrazione nel caso più grave e le sia negato in quelli meno gravi.
3. Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso appare, dunque, privo di fondamento e dev’essere rigettato non essendosi verificato alcun eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo per usurpazione di attività riservata all’Amministrazione.
4. Le spese seguono la soccombenza, che sussiste solo nei confronti della resistente Del Vecchio, avendo l’I.A.C.P. di Napoli aderito al ricorso. Le spese si liquidano in dispositivo ai sensi del D.M. n. 55 del 2014.
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 – quater, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del citato art. 13, comma 1 – bis.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alla rifusione alla resistente Del Veccchio s.r.l. delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro ventimila, oltre duecento per esborsi, nonchè le spese generali al 15% e gli accessori come per legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 – quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del citato art. 13, comma 1 – bis.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite, il 24 gennaio 2017.