Source: https://openjur.de/u/895553.html
Timestamp: 2020-07-12 20:15:35
Document Index: 376046692

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 18', '§ 11', '§ 18', '§ 5', '§ 11', '§ 3', '§ 6', '§ 11', '§ 11', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 52', '§ 42', '§ 42', '§ 11', '§ 75', '§ 11', '§ 11', '§ 6', '§ 11', '§ 1', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 4', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 5', 'Art. 12', '§ 11', '§ 11', '§ 3', '§ 11', '§ 42', '§ 11', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 4', '§ 4', '§ 6', '§ 11', '§ 11', '§ 23', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 14', '§ 14', '§ 5', 'Art. 2', 'Art. 4', '§ 11', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 4', '§ 11', 'Art. 19', '§ 5', '§ 18', '§ 18', '§ 11', '§ 18', '§ 18', '§ 23', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 6', '§ 2', '§ 11', '§ 23', '§ 38', '§ 11', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 6', '§ 18', '§ 23', '§ 18', '§ 11', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 4', '§ 11', '§ 4', '§ 11', '§ 11', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 11', '§ 4', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 4', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 11', '§ 4', '§ 11', '§ 18', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 23', 'Art. 19', '§ 18', 'Art. 19', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 18', '§ 72', '§ 18', '§ 18', '§ 75', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 73', 'Art. 19', '§ 42', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 18', '§ 11', '§ 5', '§ 11', '§ 154', '§ 154', '§ 124', '§ 134', '§ 132', '§ 132', '§ 18', '§ 11', '§ 18', '§ 2', '§ 11', '§ 11', '§ 18', '§ 2', '§ 52']

VG Stuttgart, Urteil vom 09.08.2016 - 13 K 2947/12 - openJur
Urteil vom 09.08.2016 - 13 K 2947/12
VG Stuttgart, Urteil vom 09.08.2016 - 13 K 2947/12
openJur 2016, 9681
1. Die in § 11 AEG verwendeten Begriffe "Strecke" und "Bahnhof" sind unter Berücksichtigung der Begriffsbestimmungen des § 2 AEG in einem räumlich-funktionalen und nicht in einem anlagentechnischen Sinne zu verstehen.
2. Mit dem Begriff der "Strecke" im Sinne des § 11 AEG ist die Bahnverbindung zwischen einem Abfahrts- und einem Bestimmungsort gemeint und nicht die konkrete Gleisanlage als Betriebsanlage der Eisenbahninfrastruktur im Sinne des § 2 AEG.
3. Mit dem Begriff des "Bahnhofs" im Sinne des § 11 AEG sind die Abfahrts- bzw. Bestimmungsorte einer Strecke gemeint und nicht eine konkrete Bahnhofsanlage als Serviceeinrichtung und Betriebsanlage der Eisenbahninfrastruktur im Sinne des § 2 AEG.
4. Die Umgestaltung der Bahnhofsanlage des Stuttgarter Hauptbahnhofes von einem oberirdischen Kopfbahnhof zu einem unterirdischen Durchgangsbahnhof und die Änderung der Trassenführungen der Schienenwege zu dieser Bahnhofsanlage (Planfeststellungsabschnitt 1.1 des Gesamtprojekts Stuttgart 21) sind als "Änderungen von Betriebsanlagen" im Sinne des § 18 AEG einzustufen und nicht als Stilllegung von Strecken oder eines Bahnhofes im Sinne des § 11 AEG. Sie bedürfen daher keiner (zusätzlichen) Stilllegungsgenehmigung nach dieser Norm.
5. Der Rückbau der Gleisanlagen des bestehenden Gleisvorfeldes unterliegt als wesentlicher Teil der Änderung der Trassenführungen folglich ebenfalls ausschließlich dem Planfeststellungsvorbehalt des § 18 AEG.
Die Klägerin begehrt vom Eisenbahn-Bundesamt (im Weiteren: EBA) als zuständige Behörde der Eisenbahnaufsicht im Wege einer vorbeugenden Verpflichtungsklage den Erlass einer Anordnung gemäß § 5a Abs. 2 AEG, mit der die Beigeladene zu 1 verpflichtet werden soll, es zu unterlassen, ohne vorherige Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG die Bahnsteiganlagen des oberirdischen Kopfbahnhofes Stuttgart Hauptbahnhof (HBf) sowie bestimmte Streckenabschnitte einschließlich der Weichen und Gleise im Gleisvorfeld des Kopfbahnhofes, die erforderlich sind, um die Bahnhofsgleise aller Bahnsteigen des oberirdischen Kopfbahnhofes zu betreiben, zurückzubauen.
Die Klägerin ist eine seit dem August 2011 bestehende Aktiengesellschaft mit einem Grundkapital in Höhe von 50.000 € und Sitz in Stuttgart (vgl. im Einzelnen Satzung als Anlage zur Urkunde des Notars ... in Aschaffenburg vom ... URNr. ...). Sie hat einen Vorstand, der derzeit lediglich aus einem allein vertretungsberechtigten Mitglied (Herr ...) besteht. Die Klägerin hat weiter einen aus drei Mitgliedern bestehenden Aufsichtsrat und aktuell 15 Aktionäre.
Gegenstand des Unternehmens ist die Anmietung, der Erwerb sowie die Vermietung und Veräußerung sowie der Betrieb von Schieneninfrastruktur (vgl. § 3 der Satzung).
Die Klägerin hat bislang keine Schieneninfrastruktureinrichtungen zur Weitervermietung, Veräußerung und zum Betrieb angemietet bzw. erworben. Sie verfügt deshalb derzeit auch weder über weiteres Personal noch über eine Genehmigung gemäß § 6 AEG als Eisenbahninfrastrukturunternehmen (im Weiteren: EIU) oder Eisenbahnverkehrsunternehmen (im Weiteren: EVU) und wird demzufolge in den entsprechenden Listen des EBA bislang nicht als (eingetragenes) EIU oder EVU geführt (vgl. im Internet unter www.eba.bund.de).
Mit Schreiben vom 21.11.2011 stellte die Klägerin beim EBA den Antrag, der Beigeladenen zu 1 zu untersagen, die näher bezeichneten Eisenbahninfrastruktureinrichtungen zurückzubauen, ohne zuvor ein Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG durchzuführen.
Hierauf antwortete das EBA mit Schreiben vom 20.12.2011, unabhängig von der Fragestellung, ob für einen Rückbau der genannten Bahnanlagen ein Verfahren nach § 11 AEG notwendig sei, bestehe zum derzeitigen Zeitpunkt keine Veranlassung für Maßnahmen gegenüber der Beigeladenen zu 1, da diese die in Rede stehenden Bahnanlagen während des Umbaus des Bahnhofes noch über mehrere Jahre für den Bahnbetrieb benötige.
Dagegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 25.01.2012 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, es liege ein Sachbescheidungsinteresse für den von ihr begehrten vorbeugenden Rechtsschutz vor. Rechtsgrundlage für das begehrte Einschreiten sei § 5a Abs. 2 AEG. Dessen tatbestandlichen Voraussetzungen würden vorliegen, da es um die Verhütung eines künftigen Verstoßes gehe. Das EBA könne im Rahmen seines Entschließungsermessens auch nicht vom Ergreifen von Maßnahmen gegenüber der Beigeladenen zu 1 absehen. Hilfsweise werde die Feststellung beantragt, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5a Abs. 2 AEG vorliegen würden und § 11 Abs. 1a AEG drittschützend sei (vgl. im Einzelnen Schreiben vom 25.01.2012).
Hierauf antwortete das EBA mit Schreiben vom 10.04.2012, es handle sich bei dem Schreiben vom 20.12.2011 nicht um einen rechtsmittelfähigen Verwaltungsakt. Die Möglichkeit eines Widerspruchs gegen dieses Schreiben bestehe daher nicht. Gleichzeitig wiederholte das EBA erneut, dass im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte für derzeitige oder künftig zu erwartende Verstöße der Beigeladenen zu 1 gegen die Vorschriften des AEG, namentlich des § 11 Abs. 1 und 1a AEG bestehen würden und somit keine Veranlassung für eine Feststellung oder sonstige Maßnahmen gegenüber der Beigeladenen zu 1. Im Rahmen des Projekts „Stuttgart 21“ würden die hier in Rede stehenden Eisenbahninfrastrukturanlagen durch den geplanten Bahnhof Stuttgart Hbf (tief) sowie dessen Anbindung an das bestehende Streckennetz ersetzt. Eine dauernde Einstellung des Betriebes von Strecken oder eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs gemäß § 11 Abs. 1 AEG erfolge daher nicht, weshalb auch kein Stilllegungsverfahren durchgeführt werden müsse (vgl. im einzelnen Schreiben vom 10.04.2012).
Mit ihrer am 05.09.2012 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie vor, das EBA habe der Beigeladenen zu 1 mit Datum vom 28.01.2005 den Planfeststellungsbeschluss für das Vorhaben „Stuttgart 21“ (Planfeststellungsabschnitt 1.1) erteilt. Der Planfeststellungsbeschluss sehe vor, dass im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs unterirdisch Gleis- und Bahnhofsanlagen neu errichtet werden dürften, die als Durchgangsbahnhof konzipiert seien. Der Rückbau des zum oberirdischen Hauptbahnhof gehörenden Gleisvorfeldes sei jedoch laut Planfeststellungsbeschluss ausdrücklich nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen. Nach den Vorstellungen der Beigeladenen zu 1 und der Beigeladenen zu 2 solle der oberirdische Bahnhof mitsamt seinem Gleisvorfeld nach Fertigstellung der unterirdischen Anlagen entfallen. Das freiwerdende Gelände solle nach den Maßgaben eines „städtebaulichen Gesamtplans“, der ebenfalls nicht Gegenstand der Planfeststellung gewesen sei, neu überplant werden. Zu diesem Zweck habe die Beigeladene zu 1 mit der Beigeladenen zu 2 bereits einen Kaufvertrag über die relevanten Flächen geschlossen. In diesem Kaufvertrag heiße es konkret:
„Die Stilllegung des Bahnbetriebs bedarf der Zustimmung durch das EBA (§ 11 AEG). Der Rückbau erfordert gesonderte Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahren. Insoweit erfolgt der Rückbau unter dem Vorbehalt und nach Maßgabe der Zulassung durch die Genehmigungsbehörde“.
In den künftigen unterirdischen Bahnhof könne selbst dann nicht mehr mit Dieseltraktion eingefahren werden, wenn die Fahrzeuge mit Rußpartikelfiltern ausgerüstet seien. Dies folge aus Auflage 4.1 des Planfeststellungsbeschlusses welche laute:
„Die Vorhabenträgerin wird verpflichtet, die Dieseltraktion mit kanzerogenen Rußpartikelemissionen auf außerplanmäßige Betriebsfälle zu beschränken.“
Außerdem sei eine Ausrüstung der Fahrzeuge mit dem Zugsicherungssystem ETCS Voraussetzung für das Einfahren in den unterirdischen Bahnhof, dessen Installation ca. 250.000 bis 400.000 € pro Fahrzeug koste, was für viele EVU ein natürliches Hindernis für eine Umrüstung darstelle.
Für die Erhaltung der oberirdischen Bahnbetriebsanlagen (einschließlich der Zulaufstrecken) bestehe daher auch nach Fertigstellung des unterirdischen Durchgangsbahnhofs ein Verkehrsinteresse, das die Klägerin zu bedienen beabsichtige. Denn die Beibehaltung der oberirdischen Bahnbetriebsanlagen werde auch zukünftig die freizügige Durchbindung von dieselgetriebenen Zügen ermöglichen, die nicht in den Tiefbahnhof einfahren dürften. Die Beibehaltung der oberirdischen Bahnbetriebsanlagen erlaube außerdem auch weiterhin den Verkehr mit Zügen, die nicht für das Zugsicherungssystem ETCS ausgerüstet seien. Dies betreffe alle Wettbewerber der Deutschen Bahn AG. Die Klägerin beabsichtige, den oberirdischen Stuttgarter Hauptbahnhof einschließlich der von ihm abgehenden oberirdischen Strecken künftig im Wettbewerb mit der Beigeladenen zu 1 anzubieten und ziele dabei insbesondere auf die Nutzung durch solche EVU ab, die Fahrzeuge mit Dieseltraktion besitzen und/oder mit Fahrzeugen verkehren würden, die nicht für ETCS ausgerüstet seien. Die Beigeladene zu 1 habe die oberirdischen Eisenbahnbetriebsanlagen, die nach den Vorstellungen des „städtebaulichen Gesamtplans“ zurückgebaut werden sollen, bislang Dritten nicht zur Übernahme angeboten. Eine solche Abgabe an Dritte sei auch nicht beabsichtigt. Stattdessen habe die Beigeladene zu 1 die Grundstücke, auf denen sich die Betriebsanlagen befinden, bereits im Jahr 2001 an die Beigeladene zu 2 verkauft. Auch sei vom EBA bislang keine Stilllegungsgenehmigung nach § 11 AEG erteilt worden, weil die Beigeladene zu 1 und das EBA der Rechtsansicht seien, dass mit dem Gesamtprojekt Stuttgart 21 keine Stilllegungstatbestände im Sinne von § 11 AEG verbunden seien. Die Klägerin habe jedoch ein Interesse an der Übernahme dieser Infrastruktur auch bereits öffentlich bekundet, weil für diese Infrastruktur auch künftig ein Verkehrsinteresse bestehe, das die Klägerin bedienen wolle.
Die Klage sei zulässig. Das Verwaltungsgericht Stuttgart sei gemäß § 52 Nr. 1 VwGO örtlich zuständig. Die Klage sei als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, weil die Klägerin die Verurteilung zum Erlass eines unterlassenen Verwaltungsaktes begehre. Die Klägerin sei gemäß § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt, weil die Möglichkeit bestehe, dass sie in eigenen Rechten verletzt werde. Denn die Klägerin könne hier zumindest geltend machen, in ihrem Recht aus § 11 Abs. 1a AEG verletzt zu sein, wenn die Bahnbetriebsanlagen ohne vorheriges Stilllegungsverfahren beseitigt würden. Die Norm sei auch drittschützend, denn sie schütze das Interesse eines übernahmewilligen Dritten. Das notwendige Vorverfahren sei durchgeführt worden, weil der Widerspruch der Klägerin erfolglos geblieben sei. In jedem Fall sei die Klage aber nach § 75 VwGO zulässig. Die Klägerin habe auch das notwendige Rechtsschutzbedürfnis und ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse. Insbesondere seien auch die Voraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gegen Realakte (hier: Beseitigung der oberirdischen Gleisanlagen) gegeben, weil es der Klägerin nicht zuzumuten sei, repressiven Rechtsschutz zu suchen. Denn dies würde bedeuten, dass sie die Beseitigung der Bahnbetriebsanlagen abwarten müsste, die sie gerade übernehmen wolle.
Die Klage sei auch begründet. § 11 Abs. 1a AEG sei drittschützend (vgl. hierzu im Einzelnen S. 18 bis 26 der Klagebegründung vom 27.08.2012).
Der Klägerin stehe das aus § 11 AEG folgende Recht zu, weil sie eine übernahmewillige Dritte sei. Denn sie beabsichtige, die Strecken nach Übernahme insbesondere dem Schienenpersonennahverkehr für durchgehende Verbindungen und solchen EVU zur Verfügung zu stellen, die weiterhin mit dieselgetriebenen Fahrzeugen oder solchen ohne ETCS verkehren wollten. Die Klägerin habe daher ein ernsthaftes Interesse an der Übernahme der Infrastruktur. Im Zuge dieser Übernahme werde die Klägerin die Erteilung der Genehmigung nach § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG für den Betrieb dieser Infrastruktur beantragen. Eine Zulassung als EIU bereits vor der Übernahme der genannten Infrastruktur könne nicht verlangt werden. Da die Betriebsgenehmigung auch allein streckenbezogen erteilt werde, könne die Klägerin für die streitbefangenen Strecken auch noch gar keine Betriebsgenehmigung erhalten, solange die Beigeladene zu 1 die Betriebsgenehmigung für die genannten Strecken noch besitze. Um „Dritte“ im Sinne des § 11 AEG zu sein, müsse sie lediglich glaubhaft darlegen, dass sie ein ernsthaftes Interesse an der Übernahme der streitbefangenen Infrastruktur habe, was unbestritten der Fall sei und sich auch aus ihrem Gesellschaftszweck ergebe. Das Ziel der Gesellschaft bestehe darin, den oberirdischen Hauptbahnhof im Wettbewerb mit dem unterirdischen Bahnhof um alle EVU und alle Arten an Schienenfahrzeugen zu betreiben, wie es der Zielsetzung in § 1 Abs. 1 S. 1 AEG (Wettbewerb im Bereich der Infrastruktur) entspreche. Es sei daher ohne Bedeutung, ob die künftigen „Kunden“ der Klägerin auch den unterirdischen Bahnhof technisch nutzen könnten oder nicht. Sie sei auch davon überzeugt, dass sie den oberirdischen Bahnhof kostengünstiger betreiben könne, als dies heute der Fall sei und die Beigeladene zu 1 den unterirdischen Bahnhof künftig führen könne. Mit dem Gesamtservicepaket, das sie anbieten könne, werde die Nutzung des oberirdischen Bahnhofs für alle Nutzer - und insbesondere für EVU, die mit Diesellokomotiven ohne Rußpartikelfiltern und Fahrzeugen, die nicht mit ETCS ausgerüstet seien, arbeiten würden - preislich attraktiv sein. Da das Erfordernis einer Stilllegungsgenehmigung nach § 11 AEG zudem nicht davon abhänge, ob oder mit welcher Wahrscheinlichkeit ein künftiger Betreiber in der Lage sein werde, die stillzulegende Infrastruktur kostendeckend oder gewinnbringend zu betreiben, habe sie mit ihrem Konzept auch einen Anspruch auf ein Übernahmeangebot, das in § 11 AEG an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft werde.
Sie habe auch Anspruch auf den Erlass einer Unterlassungsanordnung. Dies folge aus dem drittschützenden Charakter von § 11 AEG.
Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten des EBA sei § 5a Abs. 1 und Abs. 2 AEG i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG, deren tatbestandliche Voraussetzungen vorliegen würden. Denn es drohe eine Stilllegung ohne Genehmigung, obwohl hier der „Betrieb einer Strecke“ im Sinne des § 11 AEG dauernd eingestellt werde.
Die oberirdischen Gleisanlagen, deren Abbau die Beigeladene zu 1 beabsichtige und die zudem kapazitätsrelevant seien, seien nicht einem Bahnhof im Sinne von § 11 Abs. 1 AEG zuzurechnen, sondern den zu diesem Bahnhof führenden „Strecken“, weil der Streckenbegriff des § 11 AEG mit dem Begriff des „durchgehenden Hauptgleises“ im Sinne von § 4 Abs. 11 EBO identisch sei und zur Strecke daher sowohl die freie Strecke als auch ihre Fortsetzung in den Bahnhöfen bis zu den Prellböcken gehöre. Da diese Strecken vollständig und dauerhaft entfallen sollten, werde auf ihnen auch der Betrieb im Sinne von § 11 AEG eingestellt. Es liege dabei nicht lediglich ein Umbau, sondern tatsächlich eine Stilllegung dieser Strecken vor (vgl. im Einzelnen S. 8 bis 12 der Klagebegründung vom 30.10.2013).
Rechne man die genannten Strecken dem Bahnhof zu, ändere dies am Anspruch der Klägerin nichts, weil in diesem Falle insoweit der Betrieb des (oberirdischen) Bahnhofs dauerhaft eingestellt werde. Durch die Fertigstellung des unterirdischen Bahnhofes ändere sich an dieser Bewertung nichts, weil der oberirdische und der unterirdische Bahnhof als zwei getrennte Bahnhöfe zu betrachten seien und jeder für sich unter den Begriff des Bahnhofs im Sinne von § 11 Abs. 1 AEG falle.
Der oberirdische Bahnhof sei derzeit und auch künftig für die Betriebsabwicklung wichtig, weil in ihm Strecken - z.B. nach Ulm oder Tübingen - zusammen laufen würden. Die von ihm abgehenden Strecken könnten faktisch nicht mehr betrieben werden, wenn der oberirdische Bahnhof entfalle. Dieser sei auch deshalb für die Betriebsabwicklung wichtig, weil Fahrzeuge mit Dieseltraktion in den künftigen unterirdischen Bahnhof nicht mehr einfahren dürften. Solche Züge könnten dementsprechend auch künftig nur oberirdisch abgefertigt werden. Dasselbe gelte für Fahrzeuge, die nicht mit dem Sicherheitssystem ETCS ausgestattet seien.
Ein Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG sei nicht deshalb entbehrlich, weil die Errichtung des neuen unterirdischen Durchgangsbahnhofs und die Errichtung von neuen unterirdischen Strecken in Südost- bzw. Nordwest-Richtung durch verschiedene Planfeststellungsbeschlüsse genehmigt worden seien. Denn in diesen Planfeststellungsbeschlüssen sei die notwendige Stilllegungsgenehmigung nicht enthalten und der Rückbau von Bahnanlagen ausdrücklich ausgenommen worden.
Rechtsfolge der festgestellten Genehmigungspflicht nach § 11 AEG sei, dass es der Beigeladenen zu 1 untersagt sei, die genannten Betriebsanlagen ohne vorherige Stilllegungsgenehmigung zurückzubauen. § 11 AEG enthalte insoweit ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt.
Da die Beigeladene zu 1 nicht beabsichtige, ein entsprechendes Genehmigungsverfahren durchzuführen, seien die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5a Abs. 2 AEG für ein Tätigwerden des EBA gegeben. Das dem EBA dabei eingeräumte Ermessen sei vorliegend auf null reduziert, weil die Einhaltung des Stilllegungsverfahrens für den Marktzutritt potentieller EIU im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG wesentlich sei. Ein Einschreiten gegenüber der Beigeladenen zu 1 sei auch geeignet und erforderlich, weil aufgrund der immensen Bedeutung des Gesamtprojekts Stuttgart 21 eine Klärung vor Beginn der von der Beigeladenen zu 1 geplanten Abbaumaßnahmen angezeigt sei (vgl. im einzelnen Klagebegründungen vom 27.08.2012, 30.10.2013, vom 20.01. und vom 30.06.2015 sowie vom 14. und 15.06.2016).
die Beklagte zu verpflichten, die Beigeladene zu 1 zu verpflichten, es zu unterlassen, die Bahnsteiganlagen des oberirdischen Kopfbahnhofs Stuttgart Hbf und die dort bei Kilometer 0,00 beginnenden und bei Strecke 4700 etwa bei Kilometer 3,20, bei Strecke 4701 etwa bei Kilometer 3,35, bei Strecke 4803 etwa bei Kilometer 1,10, bei Strecke 4800 etwa bei Kilometer 4,66, bei Strecke 4802 etwa bei Kilometer 3,40 und bei Strecke 4860 etwa bei Kilometer 14,717 endenden Streckenabschnitte, einschließlich der Weichen und Gleise im Gleisvorfeld des oberirdischen Kopfbahnhofs Stuttgart Hbf, die erforderlich sind, um die Bahnhofsgleise aller Bahnsteigen des oberirdischen Kopfbahnhofs Stuttgart Hbf zu betreiben, zurückzubauen, ohne dies zuvor nach Maßgabe von § 11 Abs. 1a AEG zu veröffentlichen und das Verfahren nach Maßgabe von § 11 Abs. 1a Satz 3 bis Satz 6 AEG (Stilllegungsverfahren) einzuhalten.
Zur Klageerwiderung trägt sie vor, die Klägerin gehe bei ihrer Argumentation von falschen Annahmen aus. Die von ihr genannte Auflage 4.1 des Planfeststellungsbeschlusses für den Bauabschnitt 1.1 des Projekts Stuttgart 21 schließe ein Befahren des neuen Stuttgarter Hauptbahnhofs mit Dieselfahrzeugen keineswegs aus. Dieselbetriebene Fahrzeuge könnten den neuen Stuttgarter Hauptbahnhof vielmehr ebenfalls nutzen. Diese müssten lediglich mit entsprechenden Partikelfiltern ausgerüstet werden, welche mehr als 99 % der Emissionen ausfiltern könnten und bereits für zahlreiche moderne Diesellokomotiven erhältlich seien.
Darüber hinaus habe der VGH Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 06.04.2006 zum Planfeststellungsbeschluss (5 S 848/05) festgestellt, dass die Errichtung oder Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen nicht jedem EVU eine Nutzung mit jeder Antriebsart ermöglichen müsse. Ein Bedarf am Erhalt der oberirdischen Gleisanlagen, die mit konventioneller Zugsicherungstechnik ausgestattet seien, lasse sich auch nicht damit begründen, dass die Wettbewerber der Deutsche Bahn AG nicht über das Zugsicherungssystem ETCS verfügen würden, das für die unterirdischen Strecken und den Tiefbahnhof vorgesehen sei. Richtig sei vielmehr, dass alle Strecken des Projekts Stuttgart 21 bis Wendlingen zusätzlich mit konventioneller Sicherungstechnik ausgestattet würden, sodass auch diese Argumentation der Klägerin ins Leere gehe. Die Beibehaltung der oberirdischen Bahnanlagen sei darüber hinaus nicht deshalb notwendig, um zukünftig „die diskriminierungsfreie Bildung von Zügen“ zu ermöglichen, weil zur Kompensation der oberirdisch entfallenden Gleisanlagen für die Zugbildung im Rahmen des Projekts Stuttgart 21 ein neuer Wartungsbahnhof in Untertürkheim gebaut werde, dessen Benutzung gemäß § 3 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsver-ordnung (EIBV) diskriminierungsfrei zu gewähren sei. Auch in Bezug auf die möglichen Betriebsformen unterscheide sich der als Durchgangsbahnhof konzipierte neue Tiefbahnhof vom bisherigen oberirdischen Kopfbahnhof nicht. Abgesehen davon, versuche die Klägerin mit diesen Aspekten, die bereits Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens gewesen seien, lediglich die Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit des Gesamtprojekts Stuttgart 21 nochmals auf den Prüfstand zu stellen, was für die Frage einer eventuellen Notwendigkeit eines Verfahrens nach § 11 AEG irrelevant sei.
Rechtlich betrachtet, sei die Klage bereits unzulässig. Die Verpflichtungsklage sei nicht statthaft, weil kein ablehnender Verwaltungsakt vorliege und kein Vorverfahren durchgeführt worden sei. Auch fehle das Rechtsschutzinteresse der Klägerin. Für die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis komme es darauf an, ob § 11 AEG auch dem Schutz von Individualinteressen diene. Dies sei zumindest streitig. Das Rechtsschutzinteresse der Klägerin an der begehrten Verpflichtung sei mehr als zweifelhaft, weil mit dem Beginn der Arbeiten zum Rückbau des Gleisvorfeldes frühestens im Jahr 2021 zu rechnen sei und die Klägerin daher zum heutigen Zeitpunkt noch keine schweren und unzumutbaren Nachteile zu befürchten habe.
Die Klage sei auch nicht begründet, weil die Klägerin keinen Anspruch gegenüber der Beklagten auf ein Einschreiten gegen die Beigeladene zu 1 habe. Zwar sei die Beklagte hierzu gemäß § 5a Abs. 2 AEG grundsätzlich berechtigt. Es seien allerdings die Voraussetzungen für ein solches Einschreiten nicht gegeben, da ein Verstoß gegen eine in § 5 Abs. 1 AEG genannte Verpflichtung des Infrastrukturbetreibers nicht vorliege, weil § 11 AEG bei der Realisierung von Stuttgart 21 keine Anwendung finde. Es sei bereits der Zweck des § 11 AEG nicht berührt, da dieser darin bestehe, ein funktionsfähiges Schienennetz zu erhalten. Dies sei hier der Fall, da trotz radikaler Veränderung sämtlicher Streckenführungen die Fahrmöglichkeiten gegenüber dem ursprünglichen Zustand erhalten bleiben würden. Gleiches gelte auch für den künftig neugestalteten Bahnhof, der lediglich gedreht und verlagert werde, insgesamt aber leistungsfähiger erhalten bleibe. Es liege auch keines der einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 11 AEG vor. Eine dauernde Einstellung des Betriebes einer Strecke liege nicht vor, weil hiermit lediglich der Verlust der Funktion einer Strecke als öffentliche Eisenbahninfrastruktur gemeint sei. Unter Strecke im Sinne dieser Norm sei der räumlich und funktional abtrennbare Teil der Infrastruktur zu verstehen, der zwei Punkte miteinander verbinde. Auf die Streckennummer, welche die Beigeladene zu 1 einzelnen Gleisen zugewiesen habe, komme es bei der Bestimmung einer Strecke im Sinne der genannten Regelung daher nicht an. Es liege auch kein „Entfall“ von Strecken vor, da diese lediglich in neuer Lage wieder errichtet würden und den neuen Tiefbahnhof - wie bisher auch - an den S-Bahnhof anbinden würden.
Durch die im Rahmen des sogenannten „Stresstests“ zum Projekt Stuttgart 21 durchgeführte Simulation habe die Beigeladene zu 1 auch nachgewiesen, dass es zu keiner „mehr als geringfügigen Verringerung der Leistungsfähigkeit einer Strecke“ komme. Von einer mehr als geringfügigen Verringerung der Kapazität des Bahnknotens Stuttgart könne daher keine Rede sein. Ebenso würden auch alle verkehrlichen Funktionen des gegenwärtigen Stuttgarter Hauptbahnhofs durch den Umbau in vollem Umfang erhalten bleiben.
Es liege schließlich auch keine „Einstellung eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs“ vor. Denn der Stuttgarter Hauptbahnhof werde nicht stillgelegt, sondern lediglich an derselben Stelle völlig erneuert (vgl. im Einzelnen Klageerwiderungen vom 27.09.2012 und vom 25.08.2015).
Die Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls,
Zu Begründung trägt sie vor, sie unterhalte als Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) den bestehenden Hauptbahnhof Stuttgart sowie fünf Strecken, deren Gleise als Hauptgleise in den Hauptbahnhof und den Hauptbahnhof/tief (S-Bahn) geführt würden. Nach Errichtung des neuen Stuttgarter Durchgangsbahnhofs würden die fünf Strecken im Einfahrtsbereich auf den neuen Stuttgarter Hauptbahnhof im engen räumlichen Zusammenhang auf neue Gleisanlagen verlagert. Danach sei das bisherige Gleisvorfeld (einschließlich der 16 Bahnsteige) nicht mehr erforderlich. Es sei daher beabsichtigt, nach der Verlagerung der Hauptgleise in den neuen unterirdischen Tiefbahnhof einen Antrag auf Freistellung des Gleisvorfeldes von Eisenbahnbetriebszwecken zu beantragen und die freiwerdenden Flächen in die Planungshoheit der Beigeladenen zu 2 zurückzugeben. Ein Stilllegungsverfahren für das Gleisvorfeld sei nicht vorgesehen.
Zur Auslegung der Begriffe „Bahnhof“ und „Strecke“ sei auf die Regelungen in § 11 Abs. 1 AEG sowie auf § 4 Abs. 2 EBO zu verweisen.
§ 4 Abs. 2 EBO nenne als Grenze zwischen den Bahnhöfen der freien Strecke die Einfahrtsignale oder Trapeztafeln oder die Einfahrtsweichen in den Bahnhof. Mit Ausnahme des Rückbaus der Bahnhofsgleise im Bereich des Trogbauwerks für den künftigen Durchgangsbahnhof würden die Bahnhofs- und die Streckengleise im Bereich des Gleisvorfeldes bis zur Fertigstellung des neuen Durchgangsbahnhofes unverändert erhalten bleiben. Erst danach sei beabsichtigt, die bisherigen Gleise des Gleisvorfeldes zurückzubauen. Ob hierfür nach Wegfall des Betriebszwecks ein förmliches Planfeststellungsverfahren beantragt oder nach der dann beantragten Freistellung der Flächen von Eisenbahnbetriebszwecken ein bauplanungs- und bauordnungsrechtliches Verfahren Rechtsgrundlage des Rückbaus werde, werde zu gegebener Zeit entschieden. Da mit der Inbetriebnahme des neuen Stuttgarter Hauptbahnhofes nicht vor 2020 zu rechnen sei, werde die Beigeladene zu 1 ein eventuelles Planfeststellungsverfahren für den Rückbau des Gleisvorfeldes nicht vor 2018 beantragen.
Die Klägerin habe nicht vorgetragen, dass sie bereits über die erforderliche Genehmigung für den Betrieb von Schienenwegen, Steuerungs- und Sicherungssystemen oder Bahnsteigen verfüge. Eine solche Genehmigung sei nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 AEG jedoch Mindestvoraussetzung für die Tätigkeit als EIU. Die Klägerin habe auch nicht dargetan, dass sie die Voraussetzungen für eine solche Zulassung als EIU erfüllen könne. Insbesondere habe sie nicht glaubhaft vorgetragen, dass sie die Gewähr für eine dauerhafte und sachgerechte Unterhaltung sowie sichere Betriebsführung bieten könne, also finanziell leistungsfähig sei oder sein werde. Hierfür reiche das Stammkapital der Klägerin von 50.000 € nicht aus, weil allein der Unterhaltungsaufwand für den Betrieb des bestehenden Hauptbahnhofes ca. 7 Millionen € im Jahr betrage. Zusätzlich seien für den Betrieb des Stellwerks ca. 32 Personalstellen erforderlich. Außerdem erfordere der dann notwendige Anschluss an die Strecken in Stuttgart-Bad Cannstatt und Stuttgart-Nord einen einmaligen Anpassungsaufwand in Höhe eines zweistelligen Millionenbetrages. Die Klägerin habe selbst nicht behauptet, dass sie diese Kosten ausschließlich aus Nutzungsentgelten finanzieren könne.
Da die Klägerin demnach kein schlüssiges und nachvollziehbares Konzept für die finanzielle Absicherung eines Betriebs als EIU darlegen könne, fehle ihr bereits das Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Klage, weshalb diese bereits unzulässig sei.
Darüber hinaus bestehe auch kein rechtliches Erfordernis, für den Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofs ein Stilllegungsverfahren nach § 11 Abs. 1 AEG durchzuführen. Der beabsichtigte Rückbau des Gleisvorfeldes setze kein Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG voraus, sondern lediglich ein Freistellungsverfahren nach § 23 AEG, mit dem das Gleisvorfeld von öffentlichen Nutzungszwecken entwidmet werde.
Außerdem sei keine der drei tatbestandlichen Alternativen des § 11 Abs. 1 AEG erfüllt. Mit dem Hinweis auf Beschränkungen des Regelbetriebes mit Diesellokomotiven könne das Erfordernis eines Stilllegungsverfahrens nicht begründet werden, da kein EVU einen Rechtsanspruch darauf habe, jede Eisenbahninfrastruktur mit jedem Fahrzeug nutzen zu können. Soweit die Klägerin den bestehenden Hauptbahnhof nur erhalten wolle, um die Erreichbarkeit mit dieselbetriebenen Züge zu sichern, sei dies auch vom Sinn und Zweck des § 11 AEG nicht gedeckt, da die Regelung lediglich verhindern solle, dass ein „wichtiger Bahnhof“ wegfällt. Ein Bahnhof, der lediglich dem Zweck diene, einzelnen dieselbetriebenen Fahrzeugen als Haltepunkt zu dienen, sei kein wichtiger Bahnhof, dessen Schließung mit § 11 AEG verhindert werden könne.
Die Klägerin habe nach wie vor kein berechtigtes Interesse an der Durchführung des Klageverfahrens dargelegt. Sie habe nicht belegt, dass sie wirtschaftlich überhaupt dazu in der Lage wäre, den bestehenden Stuttgarter Kopfbahnhof über den Zeitpunkt der Inbetriebnahme des neuen Stuttgarter Hauptbahnhofs hinaus weiter zu betreiben. Da der Klägerin die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines EIU und damit jede realistische Chance, den übernommenen Hauptbahnhof auch nur ansatzweise wirtschaftlich betreiben zu können, fehle, sei das Bescheidungs- und Rechtsschutzinteresse zu verneinen.
Auch verkenne die Klägerin, dass ein wirtschaftlich sinnvoller und tragfähiger Eisenbahnverkehr im Schienenpersonennahverkehr nur dann realistisch betrieben werden könne, wenn er vom eigentlichen Aufgabenträger dieses Verkehrs organisiert werde. Aufgabenträger des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) im betroffenen Bereich sei das Land Baden-Württemberg und für die S-Bahn Stuttgart der Verband Region Stuttgart (VRS). Es sei daher allein das Land Baden-Württemberg, das letztlich bestimme, welche Infrastruktur in welchem Umfang und mit welchen Fahrzeugen genutzt werden solle. Dies werde in den betreffenden Ausschreibungen des Landes und den darauf aufbauenden Verkehrsverträgen mit den Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) festgelegt. Das aktuelle Angebotskonzept SPNV 2025 des Landes Baden-Württemberg basiere auf den geplanten oder sich im Bau befindlichen Infrastrukturvorhaben zu S 21. Auf diese neue Infrastruktur seien auch die derzeitigen Ausschreibungen der verschiedenen regionalen Netzlinien abgestellt. Die Annahme der Klägerin, dass die Regionallinien zum nicht mehr erforderlichen Stuttgarter Kopfbahnhof geführt werden könnten, sei daher vom Aufgabenträger sicher nicht gewollt, da diese Überlegungen der Klägerin das gesamte Angebotskonzept des Landes Baden-Württemberg gefährden oder gar infrage stellen würden. Bei den Linien des Stuttgarter Netzes bestehe in der Ausschreibung zudem die Anforderung des Aufgabenträgers, dass durch Fahrzeuge für den elektrischen Fahrbetrieb eingesetzt werden dürften. Die entsprechenden Verkehrsverträge hätten eine Laufzeit von bis zu 15 Jahren. Den Ausschreibungen der Aufgabenträger für den Abschluss dieser Verkehrsverträge liege die eingeplante Infrastruktur zu Grunde. Die Entscheidung, welche Infrastruktur genutzt werden solle, treffe also weder die Beigeladene zu 1 noch die Klägerin. Die Behauptung der Klägerin, sie könne mit den von ihr ins Feld geführten EVU neben den vom Auftraggeber ausgeschriebenen SPNV-Verkehren einen attraktiven und die Kosten der Erhaltung des bisherigen Kopfbahnhofs deckenden Fernverkehrsbetrieb organisieren, sei daher völlig unrealistisch.
Die von der Klägerin aufgezeigten Nutzungsinteressen anderer EVU seien zudem lediglich allgemein formuliert und würden keinen konkreten Nutzungszweck angeben. Mit diesen reinen „Gefälligkeitsschreiben“ lasse sich das erforderliche Rechtsschutzinteresse nicht belegen. Unsubstantiiert, nicht nachvollziehbar und unrealistisch seien auch die Schätzungen zur Wirtschaftlichkeit des Konzepts der Klägerin. Dasselbe gelte für den von der Klägerin genannten Personalbedarf (18 Mitarbeiter/Jahr). Auf der Basis der angedeuteten Kalkulation der Klägerin sowie unter Annahme der von ihr genannten - zu niedrigen - Vorhaltekosten müsse diese ein Nutzungsentgelt von 1.640 € pro Zug verlangen, um ihre Vorhaltekosten zu decken. Im Vergleich dazu koste die Nutzung des Stuttgarter Kopfbahnhofs derzeit nur ca. 30 bis 35 € pro Zug. Eine ernsthafte Nutzungsabsicht der Klägerin sei daher weder darstellbar noch vorstellbar.
Der Schriftsatz der Klägerin vom 14.06.2016 rechtfertige insoweit keine andere Beurteilung. Das Verwaltungsgericht Stuttgart sei nicht dazu berufen, ein Rechtsgutachten zur Frage der Erforderlichkeit eines Verfahrens nach § 11 AEG abzugeben. Die Klägerin habe bislang nicht belegt, dass sie ein EIU sei, das finanziell überhaupt dazu in der Lage wäre, den bestehenden Kopfbahnhof und die zur Inanspruchnahme reklamierten Strecken zu ertüchtigen und zu unterhalten. Abgesehen davon sei auch völlig offen, ob für das von der Klägerin angedeutete Verkehrsbedürfnis neben dem von Land und Verband Region Stuttgart organisierten Nahverkehrskonzept überhaupt noch ein dieses Konzept ergänzendes Bedürfnis bestünde. Der von der Klägerin für sich reklamierte diskriminierungsfreie Zugang zur Eisenbahninfrastruktur gemäß § 14 AEG bedeute nicht zwangsläufig, dass jedes EVU in jedem Fall auch tatsächlich einen rechtlichen Anspruch auf die Nutzung der begehrten Eisenbahninfrastruktur habe. Vielmehr müssten hierfür die in § 14 AEG normierten Voraussetzungen erfüllt sein, wie z. B. das Vorhandensein einer ausreichenden Kapazität der regionalen Zulaufstrecken zum bestehenden und künftigen Bahnhof, woran Zweifel bestünden. Sollten sich nach Eingang der Anmeldungen der verschiedenen EVU Engpässe der regionalen Zulaufstrecken bestätigen, sei unter den Bewerbern ein konkretes Zulassungsverfahren vorgesehen, in dem unter Berücksichtigung der Vorgaben und Vergabekriterien der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) über die Bereitstellung der Verkehrsstraßen entschieden werde. Es sei daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch völlig offen, ob die EVU, die ein Nutzungsinteresse am bestehenden Kopfbahnhof angemeldet hätten, auf den Zulaufstrecken zum Knoten Stuttgart überhaupt eine Fahrplantrasse zugewiesen bekommen könnten. Im Übrigen würden die von der Klägerin selbst vorgelegten Verkehrskonzepte des Landes und des Verbandes Region Stuttgart bereits die möglichen Optimierungspotenziale für die Zulaufstrecken belegen, die auch ohne einen „zweiten“ Stuttgarter Hauptbahnhof realisiert werden könnten. Es sei daher derzeit auch noch völlig offen, ob die Klägerin aus den von ihr beabsichtigten Verkehren überhaupt die für die Unterhaltung und den Betrieb des bestehenden Kopfbahnhofs erforderlichen Einnahmen erzielen könnte. Die Klägerin habe auch nicht dargetan, wie sie die Mittel aufbringen wolle, die zur Ertüchtigung des bestehenden Kopfbahnhofes erforderlich seien.
Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur sogenannten „Verbindungsspange Sulingen“ könne die Klägerin für den vorliegenden Fall nichts herleiten, weil bei dem dort entschiedenen Sachverhalt der Bahnhof Sulingen durch die „Verbindungsspange“ vom Schienennetz abgetrennt werde und nicht mehr direkt anfahrbar sei. Darum gehe es beim Knoten Stuttgart nicht. Die Verkehrsfunktion des Knotens Stuttgart im Schienennetz bleibe vielmehr erhalten (vgl. im Einzelnen: Schriftsätze vom 17.12.2012, vom 09.09.2015 und vom 27.07.2016).
Die Beigeladene zu 2 beantragt ebenfalls,
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die von der Beklagten vorgelegten Behördenakten verwiesen.
Sie ist bereits unzulässig, denn der Klägerin fehlt es an einem qualifizierten Rechtsschutzinteresse für die hier begehrte Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes im Wege einer Verpflichtungsklage (dazu unter 1.).
Doch selbst wenn man sich über die Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage hinwegsetzen könnte, wäre diese jedenfalls auch unbegründet (dazu unter 2.).
1. Die Klägerin begehrt im vorliegenden Fall den Erlass einer auf § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27.12.1993 (BGBl. I, S. 2378), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 153 und Art. 4 Abs. 120 G zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 07.08.2013 (BGBl. I, S. 3154; im Weiteren: AEG) gestützten Unterlassungs-verfügung zur Verhütung eines künftigen Verstoßes gegen die Vorschrift des § 11 AEG. Dabei handelt es sich um eine Vorschrift im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG, deren Einhaltung das EBA als zuständige Behörde der Eisenbahnaufsicht zu überwachen hat.
Den künftigen Verstoß gegen § 11 AEG begründet die Klägerin mit der Befürchtung, dass der Rückbau des zum bestehenden oberirdischen Stuttgarter Kopfbahnhofes gehörenden „Gleisvorfeldes“, der nicht Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens und des Planfeststellungsbeschlusses vom 28.01.2005 für den Planfeststellungsabschnitt 1.1 des Vorhabens „Stuttgart 21“ gewesen ist (vgl. dort S. 158), von der Beigeladenen zu 1 ohne vorherige Durchführung des dafür notwendigen Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG vorgenommen wird.
Dabei versteht die Kammer unter dem im Weiteren verwendeten Begriff „Gleisvorfeld“ sämtliche dem (bestehenden) oberirdischen Stuttgarter Kopfbahnhof zuzurechnenden Eisenbahninfrastruktureinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 3 AEG, also sämtliche Betriebs- bzw. Bahnanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 08.05.1967; BGBl. 197 II, S. 1563) i. d. F. vom 19.07.2016 (BGBl. I, S. 1757; im Weiteren: EBO) und damit alle Schienenwege (= Gleisanlagen) sowie alle weiteren Bauwerke, die zur Abwicklung oder Sicherung des Eisenbahnverkehrs von und zum (bestehenden) oberirdischen Stuttgarter Kopfbahnhof erforderlich sind, und zwar unabhängig davon, ob diese dem „Bahnhof“ oder den freien „Strecken“ im Sinne der §§ 11 AEG und 4 Abs. 2 EBO zuzurechnen sind.
Für dieses Begehren ist die hier als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage zwar statthaft.
Die Klage ist aber jedenfalls deshalb unzulässig, weil es der Klägerin an einem qualifizierten Rechtsschutzinteresse für die hier begehrte Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes fehlt.
Wie bereits dargelegt, erstrebt die Klägerin mit dem vorliegenden Klageverfahren vorbeugenden Rechtsschutz, weil ihr Klagebegehren darauf abzielt, der Beigeladenen zu 1 untersagen zu lassen, das „Gleisvorfeld“ zu einem späteren Zeitpunkt (nicht vor 2021 bzw. 2022) ohne vorherige Durchführung eines Stilllegungsverfahrens zurückzubauen.
Für einen solchen vorbeugenden Rechtsschutz bedarf es nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das Gericht folgt, jedoch eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses. Dies folgt daraus, dass Verwaltungsrechtsschutz grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz ist. Denn der Grundsatz der Gewaltenteilung trägt der Verwaltungsgerichtsbarkeit lediglich die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit auf, gestattet ihr aber grundsätzlich nicht, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt deshalb ein System nachgängigen - gegebenenfalls auch einstweiligen - Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dieses zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich ausreicht (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 – 3 C 35/07 – m.w.N., in juris).
Ein spezifisches Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz im Sinne der genannten obergerichtlichen Rechtsprechung kann daher nur bejaht werden, wenn dem Rechtsschutzsuchenden im konkreten Fall ausnahmsweise nicht zugemutet werden kann, den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1987 - 3 C 1/86 -; ebenso VGH Baden-Württ., Beschl. v. 24.05.1994 - 10 S 451/94 - und v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, alle in juris).
Diese Voraussetzungen für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes liegen hier jedoch nicht vor. Die Klägerin muss nicht befürchten, dass ohne den Erlass der von ihr begehrten Unterlassungsverfügung gem. § 5a Abs. 1 und 2 AEG die Beigeladene zu 1 vollendete, nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen schaffen kann und der Klägerin dadurch unzumutbare Nachteile entstehen. Denn der Rückbau des „Gleisvorfeldes“ bedarf in jedem Falle noch der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens gemäß § 18 Satz 1 AEG, in dem die Klägerin ihr Interesse an der Übernahme der zum „Gleisvorfeld“ gehörenden Eisenbahninfrastruktureinrichtungen geltend machen kann.
Die Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens für den Rückbau des „Gleisvorfeldes“ folgt zum einen aus den unterschiedlichen Anwendungsbereichen des § 18 AEG und der §§ 11 und 23 AEG (dazu unter a.) und zum anderen daraus, dass die im Planfeststellungsabschnitt 1.1 des Gesamtprojekts „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ beschriebene Umgestaltung des oberirdischen Kopfbahnhofes zu einem unterirdischen Durchgangsbahnhof und die dafür notwendigen Änderungen der Streckenführungen zum Stuttgarter Hauptbahnhof als „Änderungen von Betriebsanlagen einer Eisenbahn im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG einzustufen sind (dazu unter b.), die auch den Rückbau der zum „Gleisvorfeld“ gehörenden Eisenbahninfrastruktureinrichtungen umfassen (dazu unter c.).
Da dieser Rückbau der zum „Gleisvorfeld“ gehörenden Eisenbahninfrastruktureinrichtungen als wesentlicher Teil der o. g. Änderungsvorhaben dem Planfeststellungsvorbehalt des § 18 Satz 1 AEG unterliegt, kann hierfür auch nicht alternativ lediglich ein Freistellungsverfahren im Sinne des § 23 AEG durchgeführt werden (dazu unter d.)
Die Klägerin kann das von ihr geltend gemachte Übernahmebegehren im Rahmen des vor dem Rückbau des „Gleisvorfeldes“ durchzuführenden Planfeststellungsverfahrens auch noch geltend machen und gegebenenfalls auch noch gerichtlich erstreiten, weshalb an dem vorliegend geltend gemachten vorbeugenden Verpflichtungsbegehren kein schutzwürdiges Interesse besteht (dazu unter e.).
a. Nach § 11 Abs. 1 S. 1 AEG bedarf die dauernde Einstellung des Betriebes einer Strecke und eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofes oder die mehr als geringfügige Verringerung der Kapazität einer Strecke der Durchführung eines Stilllegungsverfahrens gemäß § 11 Abs. 1a AEG und Erteilung einer Stilllegungsgenehmigung nach § 11 Abs. 2 und 3 AEG.
Mit der Erteilung der Stilllegungsgenehmigung wird dem betreffenden EIU zwar nicht die mit der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG erteilte Befugnis für das Betreiben der genannten Eisenbahninfrastruktur entzogen. Durch die Stilllegungsgenehmigung wird aber die persönliche Pflicht des EIU zum Betreiben dieser Eisenbahninfrastruktur aufgehoben (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.2007 - 3 C 51.06 – und v. 12.03.2008 - 9 A 3.06 -; beide in juris). Die Regelungswirkungen der Stilllegungsgenehmigung betreffen demnach ausschließlich den Betreiber der genannten Eisenbahninfrastruktur (= Betriebsanlagen einer Eisenbahn im Sinne des § 2 Abs. 3 AEG) und nicht den planungsrechtlichen Status der betroffenen Grundstücke und Betriebsanlagen selbst.
Um deren planungsrechtlichen Status aufzuheben, bedarf es beim Vorliegen eines Stilllegungstatbestandes des § 11 AEG deshalb zusätzlich einer Freistellung von Bahnbetriebszwecken in einem Freistellungsverfahren gemäß § 23 AEG (BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 - 9 A 3.06 -, in juris). Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur „Entwidmung“ von Bahnanlagen aufgegriffen (vgl. Urt. v. 16.12.1988 – 4 C 48.86 – in juris). Die Freistellungsentscheidung ist demnach ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt, mit dem die Gestaltungswirkungen der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung einschließlich der damit festgestellten eisenbahnspezifischen Zweckbindung (Widmung) der Betriebsanlagen und Grundstücke beseitigt und der durch die Planfeststellung verdrängte (vgl. § 38 BauGB) frühere bauplanungsrechtliche Status dieser „Bahnanlage“ wiederherstellt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.03.2014 - 6 B 55.13 -; Sächs. OVG, Urt. v. 05.03.3014 – 1 C 28/11 -; beide in juris). Nach der Freistellung bedarf es für den Abbau bzw. die Beseitigung der betreffenden baulichen Betriebsanlagen darüber hinaus gegebenenfalls noch einer entsprechenden Baugenehmigung nach dem jeweils geltenden Landesbauordnungsrecht.
Von den Sachverhalten mit einer dauernden Betriebseinstellung (und anschließender Beseitigung) von Eisenbahninfrastruktureinrichtungen, die rechtlich über die genannten Regelungen der §§ 11 und 23 AEG abzuwickeln sind, sind nach der Regelungssystematik des AEG die Sachverhalte zu unterscheiden, in denen eine Eisenbahninfrastruktur-einrichtung lediglich umgebaut und danach weiterbetrieben werden soll. Denn ein solcher Umbau zur Neugestaltung einer bereits bestehenden Eisenbahninfrastruktureinrichtung ist rechtlich als „Änderung“ einer Betriebsanlage im Sinne des § 18 Satz 1 AEG zu qualifizieren und unterliegt daher - wie die Neuerrichtung - (ausschließlich) der Planfeststellung nach § 18 AEG.
Liegt begrifflich eine Änderung im Sinne des § 18 AEG vor, die dem Planfeststellungsvorbehalt der Norm unterfällt, ist nach der Regelungssystematik des AEG für ein (zusätzliches bzw. gleichzeitiges) Stilllegungs- oder Freistellungsverfahren sowohl aus tatsächlichen als auch aus rechtlichen Gründen grundsätzlich - d. h. von besonderen Fallgestaltungen abgesehen (wie etwa im Fall Sulingen; vgl. dazu unten) - kein Raum.
Für das Stilllegungsverfahren folgt dies bereits daraus, dass im Falle einer bloßen Änderung einer Betriebsanlage im Sinne des § 18 AEG diese nach Durchführung der Änderung regelmäßig weiter betrieben werden soll, was eine Aufhebung der mit der Erteilung der Betriebsgenehmigung nach § 6 AEG begründeten gesetzlichen Betriebspflicht des die Betriebsanlage betreibenden EIU regelmäßig ausschließt.
Aus denselben tatsächlichen Gründen kommt bei Änderungsvorhaben nach § 18 AEG auch kein (gleichzeitiges) Freistellungsverfahren gemäß § 23 AEG in Betracht, weil der Weiterbetrieb der geänderten Betriebsanlage auch den Fortbestand der Zweckbestimmung des betroffenen Grundstücks für den Eisenbahnbetrieb erfordert, welche durch die Widmung des Grundstücks und der darauf befindlichen Betriebsanlage für den öffentlichen Eisenbahnverkehr im Rahmen des (ursprünglichen) Planfeststellungsbeschlusses begründet wurde (vgl. zur Gestaltungs- und Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses: Hermes/Sellner, AEG, 2. Aufl., 2014, § 18 Rn 29 und 38, m.w.N.).
b. Ausgehend von diesem Verständnis der (unterschiedlichen) Anwendungsbereiche der §§ 11 und 23 AEG einerseits und des § 18 AEG andererseits, ist im Weiteren die Frage zu beantworten, ob es sich bei dem Projekt „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ um ein Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 AEG handelt - wovon die Beklagte und die Beigeladenen zu 1 und 2 ausgehen – oder um den planfeststellungspflichtigen Bau neuer Strecken und eines neuen Bahnhofs (hier: unterirdischer Durchgangsbahnhof) und gleichzeitiger stilllegungsgenehmigungspflichtiger Einstellung des Betriebes des alten Bahnhofs (oberirdischer Kopfbahnhof) und der alten Strecken im Bereich des sogenannten „Gleisvorfeldes“, wovon die Klägerin ausgeht.
Nach Einschätzung des Gerichts handelt es sich bei dem Projekt „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ ausschließlich um Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 AEG.
Dabei kann zunächst offen bleiben, ob man die Gleisanlagen des „Gleisvorfeldes“ - wie die Klägerin unter Bezugnahme auf die Regelung des § 4 Abs. 11 EBO - „bis zu den Prellböcken im oberirdischen Stuttgarter Kopfbahnhof“ insgesamt dem Begriff der (freien) „Strecke“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG zurechnet oder - wie die Beigeladene zu 1 unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 2 EBO - lediglich bis zu den Einfahrtsignalen, Trapeztafeln oder die Einfahrtsweichen in den Bahnhof und die danach bis zu den Prellböcken weiterführenden Gleisanlagen als sog. „Bahnhofsgleise“ dem Begriff des Bahnhofes im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG zuordnet.
Denn in beiden Fällen kommt es für die Einstufung des Gesamtprojekts „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ als ausschließlich planfeststellungs- oder zugleich stilllegungsgenehmigungspflichtiges Vorhaben letztlich allein darauf an, wie die in § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG verwendeten Begriffe „Strecke“ und „Bahnhof“ rechtlich zu verstehen sind.
Bei der Auslegung des Begriffes „Strecke“ ist zunächst zu beachten, dass der Gesetzgeber im AEG und in der EBO sprachlich zwischen „Strecken“, „Schienenwegen“ und „Gleisen“ unterscheidet. Da die „Gleise“ und „Schienenwege“ dabei unter die Oberbegriffe „Bahnanlagen“ (vgl. § 4 EBO) bzw. „Betriebsanlagen“ (vgl. § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 3b AEG) subsumiert und damit als „Anlagen“ der „Eisenbahninfrastruktur“ (vgl. § 2 Abs. 3 AEG) eingestuft werden, sind diese Begriffe in einem anlagen-technischen Sinne zu verstehen, gemeint sind also die konkreten baulichen Anlagen mit ihren zum Befahren mit Zügen notwendigen Bestandteilen (wie z.B. insbesondere Bahnkörper, Kiesbett, Schwellen, Schienen, etc.).
Im Gegensatz hierzu sind mit dem Begriff der „Strecke“ in § 11 AEG nicht die konkreten Gleisanlagen in dem oben genannten anlagen-technischen Sinne gemeint. Der Begriff ist vielmehr in einem räumlich-funktionalen Sinne als (Bahn-)Verbindung zwischen einem Abfahrts- und einem Bestimmungsort zu verstehen (ebenso BVerwG, Urt. v. 16.07.2008 – 9 A 21.08 – in juris).
Als konkrete Beispiele für solche Strecken zwischen dem Hauptbahnhof Stuttgart und anderen Abfahrts- und Bestimmungsorten in dem vorgenannten funktionalen Sinne können hier insbesondere die von der Beigeladenen zu 1 betriebenen Fern- und S-Bahn-Strecken zwischen Stuttgart und Bietigheim, Plochingen, Horb, Bretten und Neu-Ulm genannt werden.
Folgt man der aus § 4 Abs. 1 EBO abgeleiteten Streckendefinition der Klägerin, stellen die Gleisanlagen des „Gleisvorfeldes“ zudem nur Teilstücke der zum Stuttgarter Hauptbahnhof führenden „Strecken“ dar. Zwar kann auch die dauernde Einstellung des Betriebes eines einzelnen Teilstücks einer Strecke einer Stilllegungsgenehmigung bedürfen. Nach dem oben dargelegten räumlich-funktionalen Verständnis des Begriffes „Strecke“ jedoch nur dann, wenn die Aufgabe des Teilstücks der Strecke zugleich zur Folge hat, dass auch die bislang bestehende (Bahn-)Verbindung zwischen den früheren Abfahrts- und Bestimmungs-orten auf Dauer unterbrochen wird.
Letzteres ist aber nicht der Fall, wenn das aufgegebene Teilstück der Strecke an derselben oder an anderer Stelle durch ein neues Teilstück ersetzt wird, mit dem die frühere (Bahn-)Verbindung zwischen den betreffenden Abfahrts- und Bestimmungsorten wieder hergestellt wird.
Bei dieser Sachlage kann - wenn man die gesamte frühere Verbindung zwischen den Abfahrts- und Bestimmungsorten als „Strecke“ im funktionalen Sinne des § 11 AEG in den Blick nimmt - daher nicht von einer Einstellung des Betriebes einer Strecke im Sinne des § 11 Abs. 1 AEG ausgegangen werden, sondern lediglich von einer Änderung der Streckenführung der betroffenen Strecke.
So verhält es sich jedoch auch im vorliegenden Fall, da sämtliche Strecken als (Bahn-)Verbindungen von und zum Stuttgarter Hauptbahnhof, die bislang über die Gleisanlagen des „Gleisvorfeldes“ geführt werden, auch nach der Fertigstellung des Projekts „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ erhalten bleiben und lediglich der räumliche Verlauf der zum Betrieb dieser Strecken notwendigen Schienenwege/Gleisanlagen (teilweise) geändert wird, um diese an den künftigen unterirdischen Durchgangsbahnhof anzubinden.
Diese Änderungen der Streckenführungen durch (teilweise) Verlegung der betreffenden Gleisanlagen zum Zwecke der Anbindung der bestehenden Strecken an den künftigen unterirdischen Durchgangsbahnhof fallen folglich unter den Tatbestand „Änderung einer Betriebsanlage (hier: Schienenweg bzw. Gleisanlage)“ und unterfallen folglich ausschließlich dem Erfordernis der Planfeststellung gemäß § 18 Satz 1 AEG.
Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn man unter Rückgriff auf § 4 Abs. 2 EBO einen Teil der Gleisanlagen des „Gleisvorfeldes“ nicht den freien „Strecken“, sondern dem „Bahnhof“ zurechnet.
Es bestehen zunächst keine Zweifel daran, dass der Begriff „Bahnhof“ im Regelungszusammenhang des § 11 AEG ebenfalls nur in einem funktionalen Sinne verstanden werden kann, da es sich bei den „Bahnhöfen“ im Sinne des § 11 Satz 1 AEG um nichts anderes als die Abfahrts- und Bestimmungsorte handelt, an denen die freien „Strecken“ beginnen bzw. enden.
Für dieses Begriffsverständnis spricht wiederum die Tatsache, dass auch der Gesetzgeber in den Begriffsbestimmungen des § 2 AEG bei der Definition der „Verkehrsleistungen im grenzüberschreitenden Güter- und Personenverkehr“ in § 2 Abs. 2a und Abs. 2b AEG den Begriff „Bahnhof“ im Zusammenhang mit den Begriffen „Abfahrts- und Bestimmungsort“ verwendet und - im Gegensatz hierzu - bei der Aufzählung der einzelnen Eisenbahninfrastruktureinrichtungen in § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 3a bis 3c AEG die Begriffe „Personen-, Güter- und Rangierbahnhöfe einschließlich der zugehörigen Gebäude und sonstigen Einrichtungen“ als „Serviceeinrichtungen“ und „Betriebsanlagen“ der „Eisenbahninfrastruktur“ (vgl. § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 3c AEG) benutzt, die - wie bereits dargelegt - wegen des in diesem Regelungszusammenhang verwendeten Anlagenbegriffes in einem anlagen-technischen Sinne zu verstehen sind. Insoweit gilt für die vom Gesetzgeber vorgenommene begriffliche Unterscheidung zwischen „Bahnhof“ und „Personenbahnhof als Serviceeinrichtung und Betriebsanlage“ also nichts anderes als bei der Unterscheidung zwischen „Strecke“ und „Schienenwege bzw. Gleise als Betriebsanlagen“.
Geht man aber von diesem funktionalen Verständnis des in § 2 Abs. 2a und Abs. 2b AEG und § 11 Satz 1 AEG verwendeten Begriffes „Bahnhof“ aus, mit dem also nicht die konkrete (bauliche) Bahnhofsanlage im Sinne des § 2 Abs. i.V.m. Abs. 3c AEG gemeint ist, kann es für die Frage, ob ein konkretes Vorhaben eines EIU als Einstellung des Betriebes eines (für die Betriebsabwicklung wichtigen) Bahnhofs im Sinne des § 11 Satz 1 AEG einzustufen ist, auch nicht darauf ankommen, ob im Rahmen des Vorhabens die Gebäude und sonstigen Einrichtungen einer bestehenden Bahnhofsanlage im Sinne des § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG baulich umgestaltet oder möglicherweise sogar vollständig ersetzt werden sollen.
Für die Annahme einer Betriebseinstellung im Sinne des § 11 Satz 1 AEG kommt es vielmehr ausschließlich darauf an, ob der betreffende „Bahnhof“ durch das Vorhaben des EIU seine Funktion als Endpunkt (Abfahrts- und Bestimmungsort) einer „Strecke“ im Sinne des § 11 Satz 1 AEG vollständig einbüßt, er also nach Durchführung des Vorhabens tatsächlich nicht mehr mit Zügen auf Schienenwegen angefahren wird oder erreichbar ist.
Diese tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Betriebseinstellung im Sinne des § 11 Satz 1 AEG liegen in Bezug auf den hier streitgegenständlichen Stuttgarter Hauptbahnhof jedoch offensichtlich nicht vor. Im Rahmen des Projekts „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ wird lediglich die unter § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG fallende Bahnhofsanlage des Stuttgarter Hauptbahnhofes, bei der es sich bislang um einen oberirdischen Kopfbahnhof handelt, in einen unterirdischen Durchgangsbahnhof umgebaut. An der Funktion des Stuttgarter Hauptbahnhofes als Bahnhof im Sinne des § 11 AEG ändert sich allein durch diesen Umbau der Bahnhofsanlage nichts.
Die bisherigen (Bahn-)Verbindungen („Strecken“) von und zum Stuttgarter Hauptbahnhof bleiben vielmehr auch nach der Realisierung des o. g. Projekts ausnahmslos erhalten. Sie werden künftig lediglich mit einer teilweise geänderten Streckenführung betrieben, um die Strecken - wie bereits dargelegt - an den unterirdischen Durchgangsbahnhof anzubinden, der künftig der Endpunkt (Abfahrts- und Bestimmungsort) dieser Strecken sein wird.
Die Baumaßnahmen zur Umgestaltung der Bahnhofsanlage des Stuttgarter Hauptbahnhofes (einschließlich der Gleisanlagen des „Gleisvorfeldes“, die gemäß § 4 Abs. 2 EBO dem Bahnhof zugerechnet werden können) sind folglich auch nicht als Betriebseinstellung eines Bahnhofs im Sinne des § 11 AEG, sondern als Änderung einer Betriebsanlage im Sinne des § 18 Satz 1 AEG einzustufen und unterliegen demzufolge ebenfalls ausschließlich dem Erfordernis der Planfeststellung im Sinne dieser Norm.
Soweit die Klägerin die Notwendigkeit eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG in ihrer Klagebegründung u. a. mit dem Argument begründet, es handle sich bei dem Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofes im Rahmen des Projekts Stuttgart 21 um zwei rechtlich getrennt zulassungspflichtige Vorhaben (Planfeststellungsverfahren für die Neuerrichtung des unterirdischen Durchgangsbahnhofs und Stilllegungsverfahren für das zum oberirdischen Kopfbahnhof gehörende „Gleisvorfeld“), weil der künftige unterirdische Durchgangsbahnhof gegenüber dem bestehenden oberirdischen Kopfbahnhof nur eingeschränkt benutzbar sei (z.B. nicht mit Dieseltraktion) und damit Kapazitätsdefizite aufweise, kann diesen Überlegungen bereits deshalb nicht gefolgt werden, weil nach dem klaren Wortlaut des § 11 AEG bei Bahnhöfen lediglich die vollständige Betriebseinstellung unter den Stilllegungsgenehmigungsvorbehalt des § 11 Satz 1 AEG fällt und nicht auch eine Kapazitätsverringerung, wie bei Strecken (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1, 3. Alt. AEG).
Die diesbezüglichen Überlegungen der Klägerin sind daher für die Frage der Anwendbarkeit des § 11 AEG hier rechtlich ohne Bedeutung und bedürfen daher an dieser Stelle keiner näheren Betrachtung.
Aus dem von der Klägerin weiter zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.05.2016 in dem Verfahren 3 C 2.15 (Verbindungsspange Sulingen), dessen Entscheidungsgründe bislang nicht schriftlich vorliegen, kann hier bereits deshalb nichts Gegenteiliges hergeleitet werden, weil der dort entschiedene Sachverhalt, den das Gericht dem Tatbestand des vorausgegangenen Urteils des OVG Lüneburg vom 19.09.2013 (Az 7 KS 209/11) entnehmen kann, mit dem vorliegenden Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Denn Gegenstand des dortigen Vorhabens war
„(…) der Bau eines auch als Südschleife oder Verbindungskurve bezeichneten (…) langen Gleises, das Sulingen südlich umgeht (…), indem es eine direkte Verbindung schafft zwischen der Strecke 1744, die von Diepholz herkommend aus Südwesten nach Sulingen führt, und der Strecke 2982, die dann weiter von Sulingen in südlicher Richtung nach Barenburg verläuft. (…) Durch das Vorhaben würde künftig ein Wechsel von der Strecke 1744 auf die Strecke 2982 möglich, ohne dass es dazu – wie bisher – eines Fahrtrichtungswechsels im Bahnhof Sulingen bedürfte. Dieser Bahnhof soll mit der Verwirklichung des Plans gänzlich vom Schienennetz abgetrennt werden; denn zu ihm führende Abzweigstellen und Weichen sind in der Verbindungsspange aus Kostengründen (PFB, S. 26 f., B.4.2.6) nicht vorgesehen (…)“
(vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., in juris).
Mit dem dort planfestgestellten Vorhaben werden also die von Barenburg und Diepholz nach Sulingen führenden Strecken am südlichen Stadtrand durch eine rund 400 Meter lange Kurve verbunden (sog. Verbindungsspange Sulingen) und zugleich die nach Sulingen weiterführenden Gleise sowie der dortige Bahnhof vom Schienennetz abgetrennt.
Laut Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts hat das Bundesverwaltungsgericht den betreffenden Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung für rechtswidrig erklärt, das Vorhaben erfordere in Bezug auf die Strecken von Barenburg und Diepholz nach Sulingen ein Stilllegungsverfahren, weil durch die Unterbrechung der genannten Strecken der Eisenbahnverkehr nach Sulingen unmöglich werde.
Zu dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt sich das Gericht mit seiner hier vertretenen Rechtsansicht zur Auslegung der Begriffe und Anwendbarkeit der Stilllegungsvorschrift des § 11 AEG nicht in Widerspruch. Denn der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt unterscheidet sich von dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Sachverhalt dadurch, dass der Eisenbahnverkehr zum Stuttgarter Hauptbahnhof durch den „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ und den dazugehörigen Rückbau des „Gleisvorfeldes“ gerade nicht - wie der Bahnverkehr zum Bahnhof Sulingen durch das Vorhaben „Verbindungsstange Sulingen“ - unmöglich wird. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass das Bundesverwaltungsgericht bei seiner Entscheidung von einem anderen Verständnis der Begriffe „Strecke“ und „Bahnhof“ im Sinne des § 11 Satz 1 AEG ausgegangen ist. Denn die Notwendigkeit eines Stilllegungsverfahrens ergibt sich im Fall der Verbindungsspange Sulingen nicht daraus, dass die künftig nicht mehr benutzten konkreten Gleise zwischen dem Bahnhof Sulingen und der neuen Verbindungsspange, bei denen es sich - ebenso wie bei den Gleisen des „Gleisvorfeldes“ - lediglich um Teilstücke von Strecken (dort: der Strecken von Barenburg und Diepholz nach Sulingen) handelt, möglicherweise abgebaut werden sollen. Ein (zusätzliches) Stilllegungsverfahren ist vielmehr ausschließlich deshalb erforderlich, weil - wie es das Bundesverwaltungsgericht nach dem Wortlaut seiner Pressemitteilung ausdrücklich formuliert hat - durch den Bau der Verbindungsspange die genannten Strecken zum Bahnhof Sulingen auf Dauer unterbrochen werden und damit rechtlich sowohl der Betrieb dieser Strecken als auch der Betrieb des Bahnhofes im Sinne des § 11 AEG auf Dauer eingestellt wird. Dabei besteht eine Besonderheit des Sachverhaltes Sulingen noch darin, dass durch den Bau der eigentlichen „Verbindungsspange“ eine neue (direkte) Bahnverbindung zwischen Barenburg und Diepholz entsteht, die als „Neuerrichtung einer Betriebsanlage“ gem. § 18 AEG planfeststellungspflichtig war. Da hierdurch aber (gleichzeitig) die früheren Strecken (= Bahnverbindungen) zwischen Barenburg und Sulingen und Diepholz und Sulingen auf Dauer unterbrochen werden und zugleich der Bahnhof Sulingen auf Dauer vom Schienennetz genommen wird, liegen insoweit gleichzeitige „Betriebseinstellungen“ in Bezug auf diese Strecken und den Bahnhof Sulingen im Sinne des § 11 Satz 1 AEG vor, die mit dem o. g. Planfeststellungsverfahren allein nicht legalisiert werden konnten. Im Gegensatz zum planfeststellungspflichtigen Neubau der „Verbindungsspange“, der nach dem oben dargestellten Verständnis von den unterschiedlichen Anwendungsbereichen der §§ 11 und 23 AEG bzw. § 18 AEG keines vorherigen Stilllegungsverfahrens bedurfte, bedürfen die genannten (gleichzeitigen) Betriebseinstellungen jedoch eines Stilllegungsverfahrens anstelle eines Planfeststellungsverfahrens.
Durch diese Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sieht das Gericht seine oben dargestellte Auslegung der Begriffe „Strecke“ und „Bahnhof“ im Sinne des § 11 Satz 1 AEG und seine Darlegungen zur grundsätzlichen Unterscheidung zwischen planfeststellungspflichtigen und stilllegungsgenehmigungspflichtigen Sachverhalten daher durchaus bestätigt.
c. Geht man aber nach alledem davon aus, dass keine der Umsetzungsmaßnahmen des Projekts „Umbau des Bahnknotens Stuttgart/Projekt Stuttgart 21“ - und unabhängig davon, ob diese die betroffenen Schienenwege oder die Bahnhofsanlage des Stuttgarter Hauptbahnhofes betreffen - unter die in § 11 AEG normierten Stilllegungstatbestände fallen, sondern es sich dabei stattdessen insgesamt ausschließlich um Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 Satz 1 AEG handelt, fällt auch der hier streitgegenständliche Rückbau des „Gleisvorfeldes“ unter den Planfeststellungsvorbehalt des § 18 AEG. Dies folgt daraus, dass es sich hierbei nach der Gesamtplanung der Beigeladenen zu 1 - nicht zuletzt auch wegen ihrer Grundstücksverkaufsabsichten und der Absicht der Beigeladenen zu 2, die Grundstücke des „Gleisvorfeldes“ städtebaulich neu zu überplanen - um eine zur Realisierung des o.g. Projekts zwingend vorgesehene Umsetzungsmaßnahme und damit um einen wesentlichen Teil der planfeststellungspflichtigen Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 Satz 1 AEG handelt.
d. Anstelle dieses vor dem Rückbau des „Gleisvorfeldes“ rechtlich notwendigen Planfeststellungsverfahren nach § 18 AEG kann vorliegend auch nicht lediglich ein Freistellungsverfahren nach § 23 AEG durchgeführt werden (a. A. Burgi, Rechtsgutachten für die Beigeladenen zu 1, Mai 2014, Gerichtsakte Bl. 345-405, S. 42ff). Diese gegenteilige Rechtsansicht ist hier bereits deshalb abzulehnen, weil sie im Ergebnis zu einer Vereitelung des durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutzes gegen den Rückbau des „Gleisvorfeldes“ führen würde und damit im Widerspruch zu den vom Bundesverwaltungsgericht zur Zulässigkeit der Aufteilung von planfeststellungspflichtigen Vorhaben in einzelne Planfeststellungsabschnitte aufgestellten Grundsätzen steht.
Nach diesen Grundsätzen ist die Bildung von Abschnitten bei Planfeststellungsverfahren für Verkehrswege - insbesondere auch bei solchen gemäß § 18 AEG - zwar grundsätzlich erlaubt, weil angesichts der nur schwer vorhersehbaren möglichen Schwierigkeiten und Unwägbarkeiten eines planfeststellungspflichtigen Vorhabens ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklicht werden kann (so bereits BVerwG, Urt. v. 26.06.1981 - 4 C 5.78 -, Rn 26; Beschl. v. 21.12.1995, m.w.N., beide in juris).
Eine solche Abschnittsbildung und abschnittsweise Zulassung eines planfeststellungspflichtigen Vorhabens darf jedoch nicht zu einer Rechtsverletzung Dritter führen, indem sie deren durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutz einschränkt oder faktisch unmöglich macht (vgl. hierzu auch SächsOVG, Beschl. v. 18.10.2012 - 1 B 198/11 -, in juris).
Letzteres wäre aber die Folge, wenn man den Rückbau des „Gleisvorfeldes“, bei dem es sich aus den dargelegten Gründen um einen wesentlichen Teil der planfeststellungspflichtigen Änderungsvorhaben handelt, nicht nur - wie hier bereits geschehen - aus dem Planfeststellungsverfahren für den Planfeststellungsabschnitt 1.1 herausnimmt, sondern hierfür darüber hinaus statt des notwendigen Planfeststellungsverfahrens lediglich ein Freistellungsverfahren nach § 23 AEG durchführen würde. Denn im Gegensatz zum Planfeststellungsverfahren (vgl. dazu noch unter e.) könnte die Klägerin in einem solchen Freistellungsverfahren nach § 23 AEG ihre möglichen Übernahmeinteressen an den Betriebsanlagen des „Gleisvorfeldes“ weder geltend machen noch gerichtlich durchsetzen. Denn nach der herrschenden Meinung in der hierzu vorliegenden Literatur, der das Gericht folgt, kommt der Regelung des § 23 AEG kein Schutznormcharakter zu Gunsten Dritter zu (ebenso Burgi, a.a.O., S. 51f).
Dritte, die - wie die Klägerin - nicht zu dem in § 23 Abs. 1 AEG genannten Personenkreis (EIU; Grundstückseigentümer; Gemeinde) gehören, können deshalb auch weder einen Freistellungsanspruch durch Stellung eines Antrags auf Durchführung eines Freistellungsverfahrens noch einen Anspruch auf Beibehaltung der eisenbahnspezifischen Zweckbestimmung einer Betriebsanlage - etwa im Wege der Anfechtungsklage gegen einen positiven Freistellungsbescheid - gerichtlich geltend machen (ebenso BayVGH, Urt. v. 09.07.2013 - 22 B 13.475 - in juris und Hermes/Sellner, a.a.O, § 23 Rn 51ff).
Davon, dass der Rückbau des „Gleisvorfeldes“ stattdessen dem Planfeststellungsvorbehalt des § 18 AEG unterliegt, ist die Beigeladene zu 1 im Übrigen bislang auch selbst ausgegangen. Denn sie hat einen Teil der Betriebsanlagen (Gleise) des „Gleisvorfeldes“ im Bereich des sog. Trogbauwerks bereits abgebaut, um mit den Bauarbeiten an diesem Trogbauwerks beginnen zu können. Dieser Rückbau der betreffenden Gleisanlagen im Bereich des Trogbauwerks war dabei Gegenstand eines Planfeststellungsverfahrens, nämlich des Planfeststellungsverfahrens für den Planfeststellungsabschnitt 1.1 (vgl. Ziffer II. 1.3 des Planfeststellungsbeschlusses vom 28.01.2005).
Da im Planfeststellungsverfahren die §§ 72 bis 78 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) Anwendung finden (vgl. § 18 Satz 3 AEG), wird mit dem Planfeststellungsbeschluss die Zulässigkeit des Vorhabens grundsätzlich umfassend und abschließend festgestellt. Es bedarf folglich keiner weiteren behördlichen Entscheidungen über das Vorhaben mehr (sog. Gestaltungs- bzw. formelle Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses; vgl. § 18 Satz 3 AEG i.V.m. § 75 Abs. 1 VwVfG). Aufgrund dieser umfassenden Gestaltungswirkung beinhaltet der Planfeststellungsbeschluss bei Änderungsvorhaben nicht nur die Widmung neuer Betriebsanlagenteile oder neuer Teilstücke einer bestehenden Strecke für den öffentlichen Eisenbahnverkehr, sondern auch die entsprechende „Entwidmung“ alter Betriebsanlagenteile oder früherer Teilstücke einer Strecke, die nach der Durchführung des Änderungsvorhabens zum Weiterbetrieb der geänderten Bahnhofsanlage oder der geänderten Strecken nicht mehr benötigt werden und deshalb abgebaut werden können. Deshalb war für den Abbau der Gleisanlagen im Bereich des Trogbauwerks, die Teil der Betriebsanlagen des „Gleisvorfeldes“ waren, der genannte Planfeststellungsbeschluss ausreichend, aus den bereits dargelegten Gründen aber auch notwendig.
Für die noch verbliebenen Gleisanlagen und sonstigen Betriebsanlagen des „Gleisvorfeldes“ gilt insoweit nichts anderes, da auch deren Zweckbestimmung für den öffentlichen Eisenbahnverkehr vor ihrem Rückbau noch in einem förmlichen Verfahren (hier: Planfeststellungsverfahren) im Sinne einer „Entwidmung“ beseitigt werden muss.
e. In dem für den Rückbau des (verbliebenen) „Gleisvorfeldes“ noch zwingend notwendigen Planfeststellungsverfahren nach § 18 AEG, zu dessen Durchführung sich die Beigeladene zu 1 in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich bereit erklärt hat, kann die Klägerin ihre Übernahmeinteressen geltend machen.
Die Voraussetzungen der materiellen Rechtmäßigkeit einer Planfeststellungsentscheidung sind in § 18 Satz 2 AEG geregelt. Dabei kommt dem dort ausdrücklich genannten Abwägungsgebot besondere Bedeutung zu, dessen Ziel es ist, eine planerische Konfliktbewältigung herbeizuführen, indem die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange in einen gerechten Ausgleich gebracht werden. Durch die ausdrückliche Nennung der öffentlichen und privaten Belange kommt dem Abwägungsgebot des § 18 Satz 2 AEG bereits nach dem Wortlaut der Norm ein drittschützender Charakter zu. § 18 Satz 2 AEG begründet damit auch für nur mittelbar beeinträchtigte Dritte einen Anspruch auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange, selbst wenn diese Belange noch keine subjektiven Rechte darstellen (ebenso Kramer im Aufsatz „Der Drittschutz im Recht der Eisenbahninfrastruktur (…)“, in GewArch 2014, S. 291 bis 298).
Hieraus folgt, dass auch die Klägerin, die als künftiges („potenzielles“) EIU bereits ein Übernahmeinteresse an den Betriebsanlagen des „Gleisvorfeldes“ bekundet hat, dieses Interesse an der Übernahme in dem für den Rückbau des „Gleisvorfeldes“ noch durchzuführenden Planfeststellungsverfahren geltend machen kann (vgl. § 18a AEG i.V.m. § 73 Abs. 4 VwVfG) und dieses Interesse als privater Belang bei der im Planfeststellungsverfahren vorzunehmenden Abwägung auch zu berücksichtigen sein wird. Sollte die Klägerin der Meinung sein, dass das von ihr bekundete Übernahmeinteresse bei dieser Abwägung nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt wurde, kann sie den betreffenden Planfeststellungsbeschluss des EBA mit dem hierfür zur Verfügung stehenden Rechtsmittel (Klage beim VGH Baden-Württemberg) angreifen und dessen Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüfen lassen, bevor mit dem beabsichtigten Rückbau des „Gleisvorfeldes“ begonnen werden darf. Dabei kann sie im Rahmen dieser Klage auch die vorliegend aufgeworfene Frage (nochmals) obergerichtlich klären lassen, ob der Rückbau des „Gleisvorfeldes“ statt einer Planfeststellung eines Stilllegungsverfahrens bedurft hätte, wie dies auch die Klägerin des Gerichtsverfahrens „Verbindungsspange Sulingen“ getan hat. Mit dieser Klagemöglichkeit werden die Übernahmeinteressen der Klägerin in einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden ausreichenden Weise geschützt, bevor die Beigeladene zu 1 das „Gleisvorfeld“ abbauen darf und hierdurch zu Lasten der Klägerin vollendete Tatsachen geschaffen werden können.
Da die von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage demnach bereits unzulässig ist, weil bei der festgestellten Sach- und Rechtslage kein Rechtsschutzbedürfnis für den begehrten vorbeugenden Rechtsschutz besteht, bedarf die Klagebefugnis der Klägerin gem. § 42 Abs. 2 VwGO, an der ebenfalls zumindest gewisse Zweifel bestehen, keiner vertiefenden Betrachtung mehr.
Die von den Beteiligten in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Rechtsfragen (Schutznormcharakter des § 11 AEG? Klägerin als „potenzielles EIU“ bereits „Dritter“ im Sinne des § 11 AEG? Erfordernis eines tragfähigen Übernahmekonzepts zum Nachweis der Ernsthaftigkeit der Übernahmeabsicht?) können daher offen bleiben.
2. Doch selbst wenn man sich über die oben genannten Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage hinwegsetzen könnte, wäre die Klage jedenfalls auch unbegründet, weil es sich bei dem mit Stuttgart 21 umschriebenen Projekt aus den in Ziffer 1 dargelegten materiell-rechtlichen Gründen in Bezug auf die betroffenen Strecken und den Stuttgarter Hauptbahnhof ausschließlich um Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 AEG handelt. Da der Rückbau des „Gleisvorfeldes“ ein wesentlicher Teil dieser Änderungsvorhaben ist und deshalb ebenfalls unter den Planfeststellungsvorbehalt des § 18 AEG fällt, ist für diesen Rückbau (zusätzlich) kein Stilllegungsverfahren gem. § 11 AEG erforderlich und damit die für den Erlass der begehrten Untersagungsverfügung nach § 5a Abs. 2 AEG notwendige materiell-rechtliche Voraussetzung eines drohenden Verstoßes gegen § 11 AEG nicht gegeben.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Im vorliegenden Falle entspricht es der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 1 und 2 erfolgreich Klagabweisungsanträge gestellt haben und mit dieser Antragstellung auch ein eigenes Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen sind.
4. Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Die Zulassung der Sprungrevision beruht auf § 134 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen (Bundes-)Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.07.2016 - 1 B 85.16 -).
Dieser Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung ist hier zu bejahen. Zwar wurde die Klage wegen des Fehlens einer Sachurteilsvoraussetzung und damit wegen Unzulässigkeit abgewiesen. Das Fehlen des besonderen Rechtsschutzinteresses für den begehrten vorbeugenden Rechtsschutz wurde dabei jedoch mit der rechtlichen Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens für den Rückbau des Gleisvorfeldes gem. § 18 AEG begründet und diese Rechtsansicht auf die unterschiedlichen Anwendungsbereiche der §§ 11 und 23 AEG und des § 18 AEG sowie auf ein funktionales Begriffsverständnis der Begriffe „Strecke“ und „Bahnhof“ im Sinne des § 2 Abs. 2a. und 2b. und des § 11 AEG gestützt. Der Frage der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der §§ 11 und 23 AEG einerseits und des § 18 AEG andererseits und den Fragen der Auslegung der Begriffe der §§ 2 und 11 AEG kommt nach Einschätzung des Gerichts eine über den vorliegenden Fall hinausgehende allgemeine Bedeutung im Sinne der oben genannten BVerwG-Rechtsprechung zu.
Beschluss vom 09. August 2016
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,00 EUR festgesetzt (vgl. auch OVG Lüneburg, Streitwertbeschluss v. 19.09.2013 im Verfahren 7 KS 209/11, in juris: 15.000,00 EUR für das Aufhebungsinteresse der dortigen Klägerin, bei der es sich um ein zugelassenes öffentliches EVU und EIU handelte.
Das Gericht sieht keine Veranlassung, die Bedeutung der Sache für die Klägerin des vorliegenden Verfahrens, bei der es sich bislang lediglich um ein potenzielles EIU handelt, höher zu bewerten).
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