Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-166-de-marzo-19-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f96396f0d28400b8e0430a01015100b8&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-04 12:02:39
Document Index: 353215238

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 249', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 9', 'artículo 249', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 243', 'artículo 4', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 29', 'artículo 249', 'artículo 253', 'artículo 249', 'artículo 253', 'artículo 29', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 243', 'artículo 125', 'artículo 6', 'artículo 125', 'artículo 6', 'artículo 249', 'artículo 6', 'artículo 125', 'artículo 249', 'artículo 125', 'artículo 266', 'artículo 249', 'artículo 125', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 15', 'artículo 9', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 249', 'artículo 9']

﻿ Sentencia C-166 de marzo 19 de 2014
SENTENCIA C-166 DE 19 DE MARZO DE 2014
CONTENIDO:SE REITERA LA NATURALEZA PERSONAL O INDIVIDUAL DEL PERÍODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, ACORDE CON EL ARTÍCULO 249 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. POR CONSIGUIENTE SE ESTA A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-37 DE 1996 Y POR LO TANTO, LA EXPRESIÓN “INSTITUCIONAL” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 938 DE 2004 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE LA FISCALÍA GENERAL, FUE DECLARADA INEXEQUIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:PERÍODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, COSA JUZGADA MATERIAL
Sentencia C-166 de marzo 19 de 2014
Ref.: Expediente D-9828
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9º de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.
“ART. 9º—Período. El Fiscal General de la Nación es elegido para un período institucional de cuatro (4) años.
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 Carta Política, puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra un aparte normativo contenido en una Ley de la República.
2. El ciudadano Valencia Arango considera que la expresión “institucional” contenida en el artículo 9º de la Ley 938 de 2004, reproduce el contenido normativo declarado inexequible por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996. Sobre este particular afirma que dicha decisión señaló que conforme al artículo 249 Carta Política, el período del Fiscal General es personal y no puede contabilizarse de manera institucional. Por ende, declaró incompatibles con la Constitución aquellas expresiones del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia que contemplaban que ante la hipótesis de falta absoluta del Fiscal General, el nuevo fiscal que fuese nombrado ejercería el cargo por el período restante.
Además, para el actor esta conclusión persistía incluso respecto de la reforma constitucional introducida al artículo 125 Carta Política por el Acto Legislativo 1 de 2003. Esto debido a que si bien conforme a esa modificación los períodos para los cargos de elección son institucionales, en todo caso el objetivo de la reforma fue exclusivamente electoral y no tuvo por objeto modificar el período del Fiscal General.
Casi la totalidad de los intervinientes concluyen que, como lo expone la demanda, están cumplidos los requisitos que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la comprobación de la cosa juzgada constitucional, en su variante material en sentido estricto. Esto debido a que la Corte declaró la inexequibilidad por vicios de fondo de una norma que luego fue replicada por el legislador, sin que se hubiese modificado el parámetro de normas constitucionales que dieron lugar a dicha inexequibilidad. Sobre este último aspecto los mismos intervinientes señalan que la modificación del artículo 125 Carta Política no alteraba lo previsto en el artículo 249 Carta Política, así como la interpretación que sobre el mismo hizo la Corte en la Sentencia C-037 de 1996. Ello debido a que (i) el Acto Legislativo 1 de 2003 tenía finalidad electoral, por lo que la regla general del período institucional se aplicaría exclusivamente a los cargos de elección popular o a aquellos involucrados con dicha temática electoral; (ii) el artículo 249 Carta Política es una regla especial sobre el carácter personal del período del Fiscal General, que no puede ser modificada por una regla general, así sea posterior; y (iii) admitir que todos los cargos de elección adquieren, en virtud de la mencionada reforma constitucional, período institucional, significaría que los períodos de los magistrados de las altas cortes también tendrían ese carácter, en detrimento de la autonomía e independencia judicial.
De otro lado, uno de los intervinientes sostiene que no es acertado concluir que se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada material, puesto que no existe identidad de contenido normativo entre la disposición acusada y aquella que fue objeto de control por la Sentencia C-037 de 1996.
3. Con base en lo expuesto, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la norma legal que determina que el Fiscal General de la Nación es elegido para un período institucional de cuatro años reproduce un contenido normativo declarado inexequible por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996 y, por ende, se está ante el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional?
Para resolver este cuestionamiento, la Corte asumirá la siguiente metodología. En primer lugar, reiterará su precedente acerca de las modalidades de cosa juzgada constitucional y las restricciones que ese instituto impone en términos de producción legislativa. Luego, analizará el contenido y alcance de lo decidido por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996 a propósito de la norma estatutaria que regula las faltas absolutas y temporales del Fiscal General de la Nación. Ello con el fin de determinar cuál es el contenido de la norma que este tribunal declaró inexequible, así como las razones que llevaron a esa conclusión. En tercer lugar, la Corte deberá analizar el grado de incidencia de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 1 de 2003, frente al período del Fiscal General de que trata el artículo 249 Carta Política. En ese apartado, la Sala determinará el objetivo de dicha enmienda constitucional y si el mismo involucra una modificación en la interpretación del aludido período.
4. El artículo 243 Carta Política señala que los fallos que adopte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. A su vez, determina que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
El instituto jurídico de la cosa juzgada constitucional, así visto, responde a dos propósitos definidos. En primer lugar, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional de que trata el artículo 4º Carta Política. Esto debido a que cada vez que la Corte profiere una sentencia de mérito, adopta una decisión que resuelve acerca de la compatibilidad entre la Constitución y las normas de inferior jerarquía, lo que involucra la efectividad de la Carta en el ordenamiento jurídico. Por ende, a través del ejercicio del control de constitucionalidad, se garantiza que aquellas disposiciones legales o interpretaciones concretas de las mismas que no superen ese juicio de compatibilidad, sean retiradas del ordenamiento jurídico, bien a través de un fallo de inexequibilidad o mediante una sentencia de exequibilidad condicionada que evite que la norma en cuestión sea comprendida de forma contraria a la Carta. Así, a través de ese control judicial se garantiza que ninguna norma contravenga el parámetro constitucional.
5. Con base en los anteriores supuestos, la jurisprudencia constitucional ha construido un precedente reiterado y estable sobre el instituto de la cosa juzgada. Esta jurisprudencia ha sido recientemente sistematizada en la Sentencia C-073 de 2014(1), razón por la cual a continuación se expondrán las reglas centrales de este precedente.
La distinción en comento ha sido explicada por la Corte al señalar que “... hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional(2). Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación(3)”(4).
7. Los efectos restrictivos y vinculantes de que trata el artículo 243 Carta Política son predicables tanto de la cosa juzgada forma como de la material. Esto debido a que (i) dicho precepto constitucional refiere genéricamente a las sentencias que adopta la Corte en ejercicio del control jurisdiccional, sin realizar distinciones a ese respecto; y (ii) los pronunciamientos de esta corporación adquieren valor jurídico y fuerza vinculante por el simple hecho de provenir del órgano a quien se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución(5).
8. En lo que respecta a la cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido entre aquellos fallos que declaran la inexequibilidad o la constitucionalidad del contenido normativo. En el primer caso, ante la reproducción del contenido normativo declarado contrario a la Constitución por razones de fondo, debe decidirse la inconstitucionalidad de la nueva norma objeto de análisis, por desconocer el mandato previsto en el inciso segundo del artículo 243 Carta Política
Así, conforme lo ha previsto la jurisprudencia(6), para que puede declararse la existencia de cosa juzgada material en sentido estricto y, por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la mencionada reproducción del contenido normativo inexequible, deben acreditarse los siguientes requisitos: (i) que una norma haya sido declarada inexequible; (ii) que se trate de un mismo sentido normativo, esto es, que el contenido material del texto examinado sea idéntico a aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente; (iii) que la norma reproducida haya sido declarada inconstitucional por razones de fondo, asunto que impone a la Corte el deber de analizar la razón de la decisión del fallo anterior; y (iv) que el parámetro normativo de control se mantenga inalterado, lo que implica la subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en la sentencia anterior de la Corte.
9. La cosa juzgada material en sentido lato se aplica en aquellos casos en que la Corte se pronuncia sobre una disposición con idéntico contenido normativo al de otra que por razones de fondo fue previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada. En aquellos casos, la Corte debe de ordinario estarse a lo resuelto en la sentencia previa, “... a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación(7); (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del texto superior(8); (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la disposición acusada(9)”(10).
10. La jurisprudencia en comento insiste en que las diferenciaciones conceptuales sobre la cosa juzgada formal y material se explican en la distinción antes mencionada entre disposición y norma. Las razones que justifican esa conclusión son expuestas por la Sentencia C-073 de 2014 del modo siguiente, argumentos que por su importancia son transcritos in extenso:
Como se observa de lo expuesto, esta técnica no conduce a que una misma disposición sea dos o más veces declarada exequible, pues lo que ha sido objeto de pronunciamiento previo son las proposiciones jurídicas o reglas de derecho frente a las cuales se preserva el efecto de la cosa juzgada, como lo ordena el artículo 243 del texto superior, siempre que se cumplan con los requisitos señalados en el acápite 6.3.5 de esta providencia”(11) (resaltado fuera de texto).
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala estudiará a continuación el contenido y alcance de la Sentencia C-037 de 1996, respecto de la cual el actor, la mayoría de los intervinientes y el Procurador General alegan la existencia de cosa juzgada material en lo que respecta al carácter personal del período del Fiscal General de la Nación.
La contabilización del período del Fiscal General en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
12. A través de la Sentencia C-037 de 1996, la Corte adelantó el control de constitucionalidad del entonces proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, el cual fue promulgado como la Ley 270 de 1996. Dentro de esta normativa estaba el artículo 29, sobre la elección del Fiscal General de la Nación, cuya versión original era la siguiente:
Uno de los aspectos en que se centró el control de constitucionalidad efectuado por la Corte fue en lo relativo al inciso tercero, el cual determinaba que ante la falta absoluta del Fiscal General antes de la terminación del período, el remplazo designado para el efecto ejercería el cargo hasta finalizar el período original, lo que tornaría dicho período en institucional(12). Los intervinientes en el proceso pusieron de presente que esa regla estatutaria era contraria al artículo 249 Carta Política, el cual establece que el Fiscal General será elegido por un período de cuatro años.
La Corte aceptó ese argumento y concluyó que de la mencionada norma constitucional se colegía necesariamente que el período del Fiscal General era de naturaleza individual, sin que tuviera que ser coincidente con el de otras autoridades del Estado, como el Presidente de la República. Por lo tanto, dicho período resultaba análogo al de los magistrados de las altas cortes, el cual tiene un indiscutible carácter individual. Adicionalmente, la inexequibilidad de una norma de ese carácter se justificaría en que la ausencia de un período individual afectaría la autonomía e independencia que la Carta adscribe a la administración de justicia. De otro lado, si bien el artículo 253 Carta Política confiere al legislador la determinación de, entre otros asuntos, el régimen de ingreso mediante carrera y retiro del servicio de la Fiscalía General, esta competencia no cobija la definición del período del Fiscal General, pues ese asunto fue regulado directamente por la Constitución.
“En cuanto al inciso tercero, esto es, la determinación de que quien reemplace al fiscal general en caso de falta absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta corporación estima pertinente hacer algunas precisiones sobre el particular. Debe señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un período de cuatro (4) años”. En modo alguno puede desprenderse o interpretarse que dicho período tenga que ser coincidente con el del presidente de la República, como ocurre, por ejemplo, con el del contralor general de la República o con el de los congresistas, sino que, por el contrario, se trata de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte(13), se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por la Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó o no el período de cuatro años señalado en la Carta. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes consideraciones expuestas por esta corporación en relación con los períodos de los magistrados de los altos tribunales del país:
“En cambio, los de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de ocho (8) años, son individuales (C.N., arts. 233 y 239), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su posesión”(14).
Por lo demás, no sobra advertir que el señalar un período fijo e individual para el ejercicio de las funciones por parte del señor fiscal general de la Nación, es un asunto de naturaleza institucional —más no personal— que guarda estrecha relación con el carácter de autonomía e independencia que la Carta Política le otorga para el buen desempeño de sus atribuciones y de la misma administración de justicia.
Con relación a lo anterior, debe puntualizarse que si bien el artículo 253 de la Carta delega en la ley la facultad de regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación y “al ingreso por carrera y al retiro del servicio”, esta atribución no es fundamento jurídico alguno para que el legislador pueda determinar la forma como se contabiliza el período del señor fiscal general, pues ella hace alusión al régimen de carrera —judicial o administrativa— de los demás funcionarios y empleados que no sean de libre nombramiento y remoción o de elección, y a la manera como pueden ser desvinculados de esa institución.
Por las anteriores razones, el inciso tercero del artículo 29 del proyecto será declarado inexequible”.
De lo transcrito la Sala infiere que a través de lo decidido en la Sentencia C-037 de 1996, se determinó que toda regla legal que imponga al Fiscal General un período diferente al individual de cuatro años, vulnera la Constitución en la medida en que ese asunto ha sido definido por la Carta, a través de lo dispuesto en el artículo 249 Carta Política. Así, respecto de la norma estatutaria analizada, la Corte ha concluido que es contrario a la Constitución que el legislador prevea un contenido normativo que adscriba al Fiscal General un período de índole institucional, pues ello desconoce la regla de derecho que ese período será de cuatro años y por lo tanto, que tiene carácter individual.
A este respecto, la Sala se opone a lo expresado por uno de los intervinientes, en el sentido que el análisis efectuado por la Sentencia C-037 de 1996 se circunscribe solo al caso del remplazo ante la falta absoluta del Fiscal General. En contrario, de las consideraciones plasmadas en dicho fallo se advierte con claridad que la Sala Plena fijó una regla jurisprudencial amplia, según la cual se contraría el artículo 249 Carta Política cuando el legislador prescribe una regla de derecho que asigna al Fiscal General un período diferente al individual de cuatro años. En efecto, la Corte no realizó ninguna distinción en términos de definir cuándo era aplicable la obligatoriedad del período individual, ni tampoco circunscribió su decisión al escenario de las faltas absolutas. En contrario, partió de considerar que el período individual del Fiscal General era un asunto definido por la Constitución y por ende, está excluido del margen de configuración legislativa.
14. La norma acusada por la demanda de la referencia determina que el período del Fiscal General es institucional. De allí que los intervinientes y el Procurador General concluyan que se está ante el fenómeno de la cosa juzgada material en sentido estricto, en tanto se está ante la reproducción de un contenido normativo declarado inexequible por la Corte, lo cual a su vez contradeciría la prohibición contenida en el artículo 243 Carta Política
Sin embargo, la Corte comparte lo planteado por los intervinientes en el sentido que esta conclusión debe contrastarse con la posible modificación del parámetro de control constitucional, derivada del parágrafo adicionado al artículo 125 Carta Política por el artículo 6º del Acto Legislativo 1 de 2003. En efecto, de acuerdo con esa regulación, “[l]os períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para los cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.
Por ende, podría considerarse que esta regla sobre el carácter general del período institucional de los cargos de elección, obligaría a replantear el sentido de la decisión expresada en la Sentencia C-037 de 1996. Para determinar ese asunto, es necesario que la Corte asuma la interpretación sobre el alcance de la norma constitucional transcrita, así como la interacción con otras previsiones de la Carta. La Sala asume esa tarea a continuación.
15. Diferentes decisiones de la Corte se han ocupado de definir el contenido y alcance del Acto Legislativo 1 de 2003, que ha sido denominado comúnmente como una reforma política constitucional(15). En estas decisiones se ha puesto de presente que el objetivo general de esa enmienda constitucional fue introducir modificaciones dirigidas al fortalecimiento del sistema de partidos, así como plantear reformas al régimen electoral que posibilitaran dicho objetivo. De esta manera, se ha señalado cómo los contenidos del Acto Legislativo 1 de 2003 versan sobre (i) el reconocimiento de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos exclusivamente cuando está acreditado un mínimo de respaldo popular, (ii) la organización y el funcionamiento democráticos de los partidos y movimientos políticos, (iii) la militancia exclusiva de los candidatos en uno solo de ellos, (iv) la concurrencia del Estado en la financiación con recursos públicos de las campañas mediante el sistema de reposición de votos, (v) la actuación como bancada de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano, (vi) la posibilidad de adelantar consultas populares para que los partidos y movimientos políticos tomen decisiones o escojan candidatos, (vii) la redefinición de los mecanismos de financiación pública de las consultas y campañas electorales y de acceso a los medios de comunicación, (viii) la manera de conformar las listas para elecciones a corporaciones públicas, (ix) la utilización del sistema de cifra repartidora para la asignación de las curules entre dichas listas, (x) la exigencia de umbrales electorales mínimos para acceder a las curules a repartir, y (xi) el mecanismo del voto preferente, etc.(16)
16. Conforme a ese objetivo, en la Sentencia C-490 de 2011 se puso de presente cómo los ejes centrales de la reforma constitucional objeto de análisis fueron los siguientes:
El acto legislativo sumó a estas figuras el régimen de bancadas, destinado a disciplinar a los miembros de los partidos y movimientos políticos, frente a la adopción de decisiones al interior de los órganos de representación política. A este respecto la Sentencia C-490 de 2011 expresó cómo, a partir de la jurisprudencia constitucional, existe un vínculo necesario entre la proscripción de la doble militancia y el denominado transfuguismo, con el régimen de bancadas. Esto debido a que tanto uno como otro instrumento tienen como objetivo fortalecer a los partidos y movimientos políticos, a partir de la identificación ideológica y el carácter vinculante de las decisiones que democráticamente son adoptadas conforme a esa plataforma. Para la Corte “... la prohibición de la doble militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros de las corporaciones públicas o quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales y las juntas administradoras locales. Así pues, no se trata tan solo de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de una corporación pública. || En efecto, las claras relaciones existentes entre los partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido, en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores”(17).
16.2. El umbral mínimo de participación y el cambio del modelo de reparto de curules: otro de los factores que promovía el personalismo en las prácticas políticas y la correlativa preponderancia del clientelismo, era la inexistencia de requisitos de representatividad de partidos y movimientos políticos. Esta falencia llevaba a que intenciones individuales de participación se mostraran como agrupaciones políticas, que solo tenían permanencia durante el período electoral, lo que resultaba incompatible con la consecuencia de estructuras sólidas y estables de organización política.
17. En la sentencia en comento, la Corte evidenció que la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003 estaba circunscrita a la materia electoral y de regulación de los partidos y movimientos políticos. Para el efecto, señaló a manera de conclusión que “la reforma constitucional de 2003 fijó reglas particulares en la Carta Política, dirigidas unívocamente a fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de distintas estrategias jurídicas, especialmente interesadas en aumentar los niveles de representatividad al interior de dichas agrupaciones. Sin embargo, tales instrumentos se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a la representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de grupos armados ilegales y el crimen organizado. Este fenómeno tuvo como común denominador que los factores mencionados, habida cuenta las presiones que generan en virtud de la amenaza física y el poder corruptor de ingentes sumas derivadas del narcotráfico, la minería ilegal, el desplazamiento forzado, el secuestro, el hurto de tierras rurales y otras conductas conexas, incidieron de modo significativo en la conformación, financiación y definición de cursos de acción política de los candidatos elegidos”(18).
18. Ahora bien, en lo que respecta a la reforma introducida al artículo 125 Carta Política, la Sala encuentra que en el proyecto original de acto legislativo fue propuesta la adición de un parágrafo a dicho precepto según el cual “[l]os períodos establecidos en la Constitución Política o la ley para cargos de elección de la rama ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación, tiene el carácter de institucionales. Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta del titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.
Esta disposición fue aprobada en primera vuelta del trámite legislativo. Sin embargo, en la ponencia para segundo debate en segunda vuelta ante la Cámara de Representantes, se acogió la propuesta planteada por un congresista durante el trámite en Comisión Primera de la Cámara, en el sentido que la regla del período institucional operara para los cargos de elección(19). De esta manera, la ponencia propuso a la plenaria el siguiente texto: “Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tiene el carácter de institucionales. Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta del titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”. Este texto fue aprobado en los debates subsiguientes, siendo sancionado como el artículo 6º del Acto Legislativo 1 de 2003.
19. Para dar respuesta el problema jurídico planteado, debe verificarse si en el caso concreto se cumplen con las condiciones fijadas por la jurisprudencia de esta Corte en materia de cosa juzgada constitucional. Así, en cuanto al primer requisito, la Corte encuentra que a través de la Sentencia C-037 de 1996 se declaró inexequible la regla de derecho que fijaba el período del Fiscal General como de carácter institucional. Esto debido a que contravenía el artículo 249 Carta Política, que en criterio de la Sala determina que ese período tiene carácter personal, pues no de otra manera se cumple la regla de derecho según la cual el Fiscal General será elegido para un período de cuatro años, sin que se prevea ninguna otra posibilidad que modifique ese plazo. Por lo tanto, se verifica la inconstitucionalidad, por motivos de fondo, del precepto del que se predica la cosa juzgada material.
Además, en lo que refiere al segundo requisito, se está ante la identidad de contenidos normativos. Como se explicó en el fundamento jurídico 13 de esta sentencia, la Corte en la decisión C-037 de 1996 concluyó que una norma legal que dispusiera para el Fiscal General un período institucional era contraria a la Constitución, sin que circunscribiera tal conclusión al caso de los remplazos ante faltas absolutas, que era la materia regulada por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En ese orden de ideas, el contenido analizado en esa oportunidad es idéntico con el ahora demandado, en el cual, de forma expresa, se califica al período del Fiscal General de la Nación como de carácter institucional. Adicionalmente, también se comprueba que el contexto normativo en uno y otro caso es el mismo, puesto que se trata de normas legales, una estatutaria y la otra ordinaria, que tienen como objetivo común regular la naturaleza y duración del período en el cargo del Fiscal General. Sobre el particular debe insistirse en que si bien se trata de dos disposiciones diferentes, en todo caso el contenido normativo es el mismo, de ahí que se pretenda por el actor que la Corte declare la existencia de cosa juzgada material y no formal. En consecuencia, la identidad de contenidos normativos, esto es, los que determinan que el período del Fiscal General se le adscribe carácter institucional, se predica tanto de la legislación estatutaria de declarada inexequible como de la expresión acusada por la demanda de la referencia.
20. La controversia sobre la comprobación del fenómeno de la cosa juzgada material en el caso analizado se centra en determinar si el parámetro normativo ha sido modificado en razón de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003, particularmente el artículo 6º, que adicionó el artículo 125 Carta Política Para la Corte, la respuesta acerca de este interrogante es negativa, para lo cual concurren dos tipos de argumentos: uno sistemático y otro teleológico.
21. En cuanto al argumento sistemático, debe partirse de considerar que la reforma constitucional en comento no modificó el artículo 249 Carta Política, que determina la naturaleza del período del Fiscal General y que ha sido interpretado autorizadamente por la Corte en el sentido que la Constitución define ese período como individual o personal, pues no de otra forma podría cumplirse el mandato consistente en que el fiscal es elegido para un período de cuatro años.
Este precepto, por ende, opera como norma especial para el período del Fiscal General y, de acuerdo con las reglas comúnmente aceptadas de interpretación jurídica, no resulta derogada por una norma general, como es la contenida en el parágrafo del artículo 125 Carta Política, que determina el período institucional para los cargos de elección. Esta conclusión subsiste incluso frente al caso que la regla general suceda en el tiempo a la particular, puesto que, como se explicará con mayor profundidad en apartado posterior, no existe evidencia que el Acto Legislativo 1 de 2003 tenga por objeto alterar la regla constitucional que determina el período del Fiscal General de la Nación.
Incluso, cuando la reforma constitucional mencionada tuvo como objeto modificar un período particular de origen constitucional, previó enmiendas igualmente específicas, tendientes a fijar un régimen de transición frente a los funcionarios que ejercían el cargo al momento de adopción del Acto Legislativo analizado. Así, frente al Registrador Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo Nacional Electoral, la reforma modificó su período tornándolo en institucional y, a su vez, adicionó el artículo 266 Carta Política con un parágrafo transitorio que expresamente señaló que los dignatarios actuales ejercerían su período hasta el año 2006, de modo que en la siguiente elección empezará a contarse dicho período conforme a la regla general de índole institucional.
Contrario sensu, si el acto legislativo hubiese tenido por objeto modificar el período del Fiscal General, tendría que haber planteado una regla de transición similar a la expuesta, con el fin de regular el tránsito normativo derivado de la enmienda. La ausencia de dicha disposición confirma, a juicio de la Sala, que el Acto Legislativo 1 de 2003 no tuvo por finalidad ni alterar la regla prevista en el artículo 249 Carta Política, ni tampoco modificar el alcance que de la misma previó la Corte en la Sentencia C-037 de 1996.
Estos objetivos distan de la conformación institucional de la Rama Judicial y particularmente de la Fiscalía General de la Nación. Por ende, las consideraciones que fueron realizadas por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, relacionadas con el vínculo entre el carácter subjetivo del período del Fiscal General y la preservación de la independencia y autonomía judicial, se mantienen plenamente vigentes y no ha sufrido ninguna variación en virtud del Acto Legislativo 1 de 2003.
Advierte la Corte que aceptar el argumento consistente en que la regla general contenida en el artículo 125 Carta Política es predicable de todos los cargos de elección, más allá que aquellos elegidos popularmente, llegaría a resultados no solo paradójicos, sino también contrarios a la Constitución. Así por ejemplo, habría que concluir que los períodos de los magistrados de las altas cortes también estarían cobijados por la misma modalidad institucional, en detrimento de la independencia y autonomía que la Carta Política les adscribe y en los términos explicados en la Sentencia C-037 de 1996. De otro lado, no puede perderse de vista que la fijación constitucional de los períodos de los cargos debe interpretarse a partir de la necesidad de otorgar efecto útil a las disposiciones superiores, de manera que al armonizarlas con otras no se llegue a vaciar su contenido. Precisamente ese sería el escenario si se concluyera que el artículo 249 Carta Política debe comprenderse en tanto determinación de un período institucional para el Fiscal General. Ello debido a que tal comprensión impediría dar eficacia al mandato según el cual ese funcionario es elegido, en cualquier escenario, para un período de cuatro años, como fue interpretado por la Corte en la precitada sentencia.
Además, tampoco puede soslayarse que las reglas sobre período en los cargos son especialmente importantes, en tanto soportan el sistema de frenos y contrapesos, así como la separación de poderes. Por ende, su interpretación debe ser cuidadosa y estricta. Sobre el particular, la Corte ha insistido en “... la trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para garantizar el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los períodos señalados en la Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación intempestiva del período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de vista constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de la estructura del Estado”(20). De allí que deba optarse por la plena efectividad del mandato contenido en el artículo 249 Carta Política y dentro de la hermenéutica que sobre el mismo determinó la Corte en la Sentencia C-037 de 1996.
23. Finalmente, a manera de argumento de soporte, la Sala encuentra que la comprensión de las reglas sobre el período del Fiscal General que se ha explicado en esta sentencia ha sido compartido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, en la sentencia del 16 de abril de 2013, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado asumió el tema de la naturaleza del período del Fiscal General actual, en razón de las demandas que por nulidad electoral fueron presentadas contra el acto de elección. Un grupo de demandantes solicitaba la nulidad parcial del acto, con el fin que se determinara que el período del elegido era institucional y por ende, debía durar solo por el tiempo faltante de su antecesora, quien había renunciado al cargo. En contrario, otro grupo de demandantes solicitaba adicionar o aclarar el mismo acto de elección, en el sentido de determinar que el período era personal.
Ante este debate jurídico, el Consejo de Estado consideró que si el nominador del elegido, en este caso la Corte Suprema de Justicia, no había fijado en el acto de elección la naturaleza del período, entonces le correspondía hacerlo al contencioso en tanto tribunal competente para conocer sobre el control de legalidad de dicho acto electoral. Así, a partir de unas consideraciones similares a las expuestas en esta sentencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó que el período del Fiscal General era de carácter personal, razón por la cual declaró ajustada a derecho “... la expresión “por el período constitucional y legal que le corresponda”, que contiene el acta de la sesión del 22 de marzo de 2012 de la Corte Suprema de Justicia, en el entendido que el período por el cual eligió en propiedad como Fiscal General de la Nación al doctor Eduardo Montealegre Lynett, es de 4 años que se cuentan a partir de su posesión”.
Tal es el caso del período de la elección del Registrador Nacional del Estado Civil y de los miembros del Consejo Nacional Electoral, que tienen fijado en específico la temporalidad del desempeño de la función pública asignada. De ello sí se ocupó la reforma política 1 de 2003 al establecer en el parágrafo transitorio del artículo 15 de dicha reforma que: “El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y de otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo”. Lo propio no aconteció respecto del período del Fiscal General de la Nación, en razón a la unidad de materia sobre temas políticos-electorales no atinentes por tanto a la rama judicial, que caracterizó esta reforma, y atendiendo también al principio de consecutividad tal y como se destaca en los análisis que se llevaron a cabo durante el debate para su aprobación, en especial, en la etapa de conciliación del proyecto de acto legislativo.
• La certeza y la seguridad en este sentido le representa al elegido primordial transcendencia, pues es determinante en la aceptación de la postulación, a la vez que se traduce en aspecto esencial para planificar su gestión.
• La independencia y la autonomía como atributos sine qua non de la actividad judicial, que es servicio público permanente, exigen que el Fiscal General de la Nación, perteneciente funcionalmente a la rama jurisdiccional del poder público, cuando se elige en propiedad, inicie como titular su período de 4 años a partir de la posesión. Esto asegura que desarrolle la política institucional que proyectó para esta duración.
• El artículo 9º de la Ley 938 de 2004 —orgánica de la Fiscalía General de la Nación— que califica de institucional el período de 4 años del Fiscal General de la Nación, sin precisar el significado de tal carácter ni especificar la fecha de iniciación y de terminación de este, requiere, como elemento esencial de tal cargo público de período fijo, armonizarse para su precisión y su ajuste a la Carta Política, con el inciso 2º del artículo 249 superior, en conexidad con los artículos 29 y 130 de la Ley 270 de 1996, Estatuaria de la Administración de Justicia”.
24. Como se observa, el análisis legal efectuado por el Consejo de Estado llevó a conclusiones análogas a las explicadas en esta sentencia, en el sentido que existe una regla constitucional definida acerca de la naturaleza personal del período del Fiscal General. Incluso, ante la necesidad de armonizar ese análisis con lo previsto en la norma acusada, dicha corporación judicial otorgó primacía a la eficacia material del artículo 249 Carta Política, de forma por entero compatible con el principio de supremacía constitucional.
25. El artículo 249 Carta Política prevé una regla de derecho de índole constitucional, la cual determina que el período del Fiscal General tiene carácter personal o individual. Además, esa regla tiene efectos directos en la conservación de la autonomía e independencia de ese funcionario, que pertenece a la rama judicial y por ende, se le adscriben las garantías constitucionales de ese órgano del poder público. Estas fueron las premisas que tuvo en cuenta la Corte para declarar la inexequibilidad del contenido normativo que tornaba en institucional el mencionado período, asunto decidido en la Sentencia C-037 de 1996.
Las modificaciones introducidas a la Constitución por el Acto Legislativo 1 de 2003 no alteraron la mencionada regla jurisprudencial. Ello debido a que (i) el objetivo de esa reforma fue exclusivamente electoral y de fortalecimiento del sistema de partidos y movimientos políticos, asuntos que son ajenos a la definición de tópicos institucionales del poder judicial; y (ii) el acto legislativo no modificó el artículo 249 Carta Política, ni menos previó fórmulas de transición para el cambio en la naturaleza del período del Fiscal General, como sí lo hizo de forma expresa respecto del Registrador Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo Nacional Electoral.
En tal sentido, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada material en relación con lo decidido por la Sentencia C-037 de 1996. Ello debido a que la norma acusada reproduce un contenido normativo declarado inexequible por la Corte, por razones de fondo, sin que se haya modificado el parámetro de control de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-037 de 1996 y declarará inexequible la expresión acusada.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-037 de 1996 y por lo tanto declarar INEXEQUIBLE la expresión “institucional” contenida en el artículo 9º de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.
(1) A su vez, esta sentencia expone las reglas fijadas por la Corte en, entre otras, las sentencias C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de 2010, C-283 de 2011, C-254A de 2012 y C-1017 de 2012.
(2) Véanse, entre otras, las sentencias C-427 de 1996, C-489 de 2000 y C-774 de 2001.
(3) Véanse, entre otras, las sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997, C-774 de 2001 y C-1064 de 2001.
(4) Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002.
(5) Corte Constitucional, sentencias C-301 de 1993, C-037 de 1996, C-310 de 2002 y C-181 de 2010.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2003.
(7) En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.
(8) En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de “Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad sobre la figura de la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades— un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”.
(9) En la Sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los derechos de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2014
(11) Esta forma de actuación de la Corte ha sido ampliamente reiterada, entre otras, en las sentencias C-311 de 2002, C-875 de 2002, C-1075 de 2002, C-036 de 2003, C-096 de 2003, C-1121 de 2005, C-424 de 2006, C-259 de 2008, C-840 de 2008, C-698 de 2008, C-055 de 2010 y C-181 de 2010.
(12) La jurisprudencia constitucional, en lo que respecta a la naturaleza de los períodos en los cargos públicos, ha distinguido entre aquellos objetivos o institucionales y los subjetivos o personales. Así, se ha previsto que “[l]a diferencia entre ellos se evidencia cuando se elige o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta absoluta antes de la terminación de período correspondiente. Mientras que en el período institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del período, es decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que opera el período subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al servicio público para todo el período señalado en la Constitución o la ley. Las elecciones de funcionarios de período institucional se realizan en la misma fecha para todos ellos y la de los de período personal en la medida en que cada titular culmine su período”. Vid. Corte Constitucional, Sentencia C-822 de 2004.
(13) Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-011 del 21 de enero de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(14) Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994, citada.
(15) Corte Constitucional, sentencias C-342 de 2006, C-1081 de 2005 y C-490 de 2011.
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-1081 de 2005
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-342 de 2006.
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2011, fundamento jurídico 11.
(19) Gaceta del Congreso 271 de 2003, página 14. Sobre ese particular, el informe de ponencia expresó que “El representante Zamir Silva dejó una constancia en el sentido de que (sic) la redacción del artículo se refiera simplemente a cargos de elección. || La comisión aprobó el artículo como fue presentado en la ponencia, sin que se presentaran proposiciones. Por efecto de la supresión del artículo anterior, este artículo pasa a convertirse en el 6º”.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-753 de 2004.