Source: http://kraken.slv.cz/1As68/2008
Timestamp: 2018-06-21 18:32:59+00:00
Document Index: 57494183

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 70', '§ 8', 'soud ', '§ 8', '§ 34', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 70', 'soud ', 'Soud ', '§ 60', '§ 65', '§ 70', '§ 65', '§ 65', 'soud ', '§ 70', '§ 34', '§ 76', '§ 65', '§ 75', '§ 70', '§ 65', 'soud ', '§ 46', 'soud ', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 32', 'soud ', '§ 34', 'soud ', '§ 37', '§ 77', '§ 37', '§ 126', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 3', '§ 179', '§ 59', '§ 59', '§ 126', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 77', 'in fine', '§ 36', '§ 75', 'soud ', '§ 36', '§ 82', '§ 89', '§ 59', '§ 90', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ']

1As68/2008
1 As 68/2008-126
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobcù: a) J. S. b) Hnutí DUHA Olomouc, se sídlem Dolní nám. 38, Olomouc, oba zastoupeni JUDr. Karlem Sochorem, advokátem se sídlem Na Hradbách 2632/18, Ostrava, adresa pro doruèování: Mánesova 13, Olomouc, proti ¾alovanému: Krajský úøad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1. HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se sídlem Chlumecká 2398, Praha 9, Horní Poèernice, zastoupena JUDr. Martinem Kubánkem, advokátem se sídlem nám. Republiky 1079/1a, Praha 1, 2. J. S. a 3. V. K. o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 29. 6. 2006, è. j. KUOK/66857/2006-2/500, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Spoleènost Sey Developement, a. s. podala dne 27. 6. 2003 u Magistrátu mìsta Olomouce (dále jen správní orgán I. stupnì ) ¾ádost o vydání územního rozhodnutí o umístìní stavby Obchodní centrum prodejen nepotravináøského charakteru Olomouc-Rolsberská ulice . Úèastníkem územního øízení bylo velké mno¾ství osob (tzv. sousedù), mezi nimi i ¾alobce a) a osoba zúèastnìná na øízení 2) a 3), dále té¾ ¾alobce b) jako¾to obèanské sdru¾ení zastupující zájmy ochrany pøírody a krajiny. Správní orgán I. stupnì vydal dne 14. 10. 2003 územní rozhodnutí, kterým povolil umístìní stavby v území pøi stanovení podmínek, je¾ je nezbytné dodr¾et. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání, o nìm¾ rozhodl Krajský úøad Olomouckého kraje (dále jen stì¾ovatel ) tak, ¾e jej zamítl a potvrdil prvostupòové rozhodnutí.
Rozhodnutí stì¾ovatele v¹ak bylo zru¹eno rozsudkem Krajského soudu v Ostravì ze dne 13. 10. 2005, è. j. 22 Ca 175/2004-55, pro vady øízení. Stì¾ovatel tak byl následnì nucen zru¹it rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a celé øízení se ocitlo opìt na samém poèátku.
[2] Správní orgán I. stupnì pokraèoval v územním øízení, pøièem¾ do¹lo ke zmìnì v osobì ¾adatele (na místo spoleènosti Sey Developement, a. s. nastoupila spoleènost HORNBACH Immobilien HK s. r. o.) a k dílèí zmìnì v projektové dokumentaci. Správní orgán I. stupnì opìt ¾ádosti o vydání rozhodnutí o umístìní stavby vyhovìl, tentokrát rozhodnutím ze dne 18. 4. 2006, è. j. ÚSO/958/2003/Voj. Rozhodnutí bylo napadeno odvoláními nìkterých úèastníkù øízení, která v¹ak byla v¹echna rozhodnutím stì¾ovatele ze dne 29. 6. 2006, è. j. KUOK/66857/2006-2/500, zamítnuta a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì potvrzeno.
[3] Krajský soud v Ostravì zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele k ¾alobì ¾alobcù a) a b), a to rozsudkem ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72. V odùvodnìní svého rozsudku uvedl, ¾e je nepochybnì pravda, ¾e Krajská hygienická stanice Olomouckého kraje vydala jako¾to dotèený orgán státní správy na úseku ochrany pøed hlukem kladné stanovisko k zamý¹lené stavbì, a to jak v prùbìhu pùvodního územního øízení, tak i následnì po zru¹ení pùvodního územního rozhodnutí v rámci pokraèujícího územního øízení. Dále dal za pravdu stì¾ovateli, ¾e není oprávnìn zkoumat zákonnost souhlasù udìlených dotèenými orgány státní správy, nýbr¾ je pouze povinen koordinovat jednotlivá stanoviska, popø. pokusit se o dosa¾ení souladu mezi dotèenými orgány státní správy. Stì¾ovatel v¹ak pochybil, pokud se øádnì nezabýval námitkou ¾alobce a), který uplatnil zcela konkrétní výhrady proti hlukové studii a pøedlo¾il dùkazy zpochybòující výpoèet výhledových hodnot hluku. Stì¾ovatel se v¹ak v odùvodnìní svého rozhodnutí s touto námitkou nijak nevypoøádal. Stì¾ovatel si mìl opatøit pøed rozhodnutím o námitce ¾alobce a) stanovisko dotèeného orgánu státní správy, do jeho¾ pùsobnosti patøí svým charakterem námitka ¾alobce a), v tomto pøípadì tedy krajské hygienické stanice. Nelze pøehlédnout skuteènost, ¾e krajská hygienická stanice sama pøípisem ze dne 1. 6. 2006 po¾ádala stì¾ovatele o doplnìní projektové dokumentace pro územní øízení o aktuální sèítání dopravy, mìøení hluku z dopravy a novou hlukovou studii, jeliko¾ od doby zpracování tìchto podkladù, které mìla krajská hygienická stanice k dispozici, uplynula ji¾ dlouhá doba. Krajský soud odmítl názor stì¾ovatele, ¾e s ohledem na zásadu koncentrace, uplatòující se v územním øízení, nebylo mo¾no akceptovat tento po¾adavek krajské hygienické stanice, nebo» byl uplatnìn teprve ve stádiu odvolacího øízení. Stì¾ovatel v¹ak rozhodl o námitce ¾alobce a) týkající se hlukové studie pouze na podkladì døíve udìleného kladného stanoviska krajské hygienické stanice (ve stádiu øízení v I. stupni), vìcnì se s ní nevypoøádal. Tímto do¹lo k podstatnému poru¹ení procesních práv ¾alobce a) a základních zásad správního øízení, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve vìci. Rozhodnutí je souèasnì nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
II. Struèné shrnutí základních argumentù uvedených v kasaèní stí¾nosti
[4] Stì¾ovatel ve své kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e ji podává z dùvodù dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Krajský soud dle stì¾ovatele chybnì posoudil otázku úèastenství ¾alobce b), nebo» dle zákona o ochranì pøírody a krajiny mù¾e být úèastníkem øízení obèanské sdru¾ení, jeho¾ pøedmìtem èinnosti je ochrana pøírody a krajiny, jestli¾e jsou v daném øízení dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny. Tak tomu v¹ak v tomto pøípadì nebylo. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel sice jednali s ¾alobcem b) jako s úèastníkem øízení, z toho v¹ak nelze dovodit, ¾e by mu nále¾elo postavení úèastníka øízení. Stì¾ovatel uvádí, ¾e je zøejmé, ¾e s ¾alobcem b) nemìlo být vùbec jednáno jako s úèastníkem øízení.
[5] Dle názoru stì¾ovatele uèinil soud chybný závìr, pokud jde o námitku ochrany pøed hlukem a souvisejícího vyjádøení krajské hygienické stanice. ®alobce a) smìøoval svoji námitku proti obsahu a závìrùm hlukové studie, která v¹ak nebyla podkladem pro vydání územního rozhodnutí, nýbr¾ pro vydání stanoviska dotèeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupnì ani stì¾ovatel pøi rozhodování o ¾ádosti o vydání územního rozhodnutí k hlukové studii nepøihlí¾eli, nebo» rozhodující bylo kladné stanovisko krajské hygienické stanice. V tomto smìru pak byla námitka ¾alobce a) øádnì vypoøádána. Stì¾ovatel nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ¾e mìl pøihlédnout k po¾adavku krajské hygienické stanice ohlednì aktualizace dodaných podkladù, nebo» byl vznesen a¾ po vydání rozhodnutí (pøesnìji v odvolacím øízení). Krajská hygienická stanice pøekroèila pøednesením tohoto po¾adavku svoji pravomoc, proto se nemusel stì¾ovatel tímto jejím pøípisem zabývat.
III. Struèné shrnutí vyjádøení ¾alobcù a osoby zúèastnìné na øízení
[6] ®alobce a) se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil podáním ze dne 18. 6. 2008, v nìm¾ uvedl, ¾e rozhodnutí správních orgánù musí vycházet ze spolehlivì zji¹tìného skutkového stavu (§ 3 odst. 4 starého správního øádu). Jestli¾e podklady, z nich¾ vycházela krajská hygienická stanice pøi vydání stanoviska, byly zastaralé, nelze stanovisko pova¾ovat za akt, jen¾ by vycházel ze spolehlivì zji¹tìného skutkového stavu. Správní orgán I. stupnì ani stì¾ovatel se nikterak nevypoøádali s námitkou ¾alobce a) ohlednì nesrovnalostí v hlukové studii a jejího zastarání. Obsahem vznesené námitky do¹lo k zalo¾ení pochybností o správnosti posouzení skuteèného stavu vìci, a správní orgán I. stupnì byl proto povinen vy¾ádat si vyjádøení dotèeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel se v¹ak slepì øídili stanoviskem krajské hygienické stanice, aèkoliv bylo pravdìpodobné, ¾e nevychází ze správných údajù. Tvrzení stì¾ovatele, ¾e krajská hygienická stanice nebyla oprávnìna po¾adovat v odvolacím øízení doplnìní podkladù, není na místì, nebo» samotný správní orgán I. stupnì (resp. stì¾ovatel) se mìl obrátit na krajskou hygienickou stanici s ¾ádostí o odborné vyjádøení. Správní orgány v¹ak tuto svoji povinnost zanedbaly a dovolily umístit do území stavbu, její¾ dopady na hlukovou zátì¾ v oblasti nejsou známy.
[7] ®alobce b) se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil takté¾ podáním ze dne 18. 6. 2008. Vyvrací názor stì¾ovatele, ¾e v pøedmìtném územním øízení nebyly dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny. Tyto zájmy dotèeny byly, nebo» realizace zva¾ované stavby by si vy¾ádala pokácení døevin rostoucích mimo les. Povolení ke kácení døevin vydal Magistrát mìsta Olomouce dne 10. 6. 2005, è. j. ®P/4074/05-Èí, a je uvedeno v podmínkách územního rozhodnutí na jeho stranì è. 33. I kdyby nebyly územním øízením dotèeny zájmy pøírody a krajiny, mìl správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel mo¾nost vylouèit ¾alobce b) z okruhu úèastníkù øízení.
[8] Osoba zúèastnìná na øízení 1), tedy ¾adatel o vydání územního rozhodnutí HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se ve vìci vyjádøila podáními ze dne 25. 6. 2008 a 8. 9. 2008, v nich¾ upozoròuje na skuteènost, ¾e krajský soud chybnì posoudil podmínky ochrany pøed hlukem, nebo» oblast byla pøed vybudováním obchodního centra intenzivnì vyu¾ívána a výstavbou centra byla vybudována i moderní dopravní infrastruktura. Stavba centra je spojena takté¾ s odstranìním zásadního zdroje zneèi¹tìní slo¾ek ¾ivotního prostøedí a hluku. K prvnímu bodu osoba zúèastnìná na øízení 1) uvádí, ¾e ani pøed výstavbou obchodního centra nebylo území klidnou lokalitou, nebo» jí projí¾dìl zvý¹ený poèet nákladních automobilù a autobusù smìøujících do mycí linky pro nákladní automobily umístìné v této oblasti. V souvislosti s výstavbou centra bylo zamezeno negativním vlivùm na obyvatelstvo postavením moderního dopravního a komunikaèního systému, a to vèetnì svìtelné signalizace, kruhových objezdù a zkvalitnìní povrchu vozovky. K druhému bodu dodává, ¾e podnikla nìkolik krokù k celkovému zlep¹ení vlivù na okolní krajinu, jako je demontá¾ staré myèky nákladních vozù, èím¾ do¹lo k zamezení prùsakùm vody do pùdy. Tímto byly sní¾eny nejen emise do pùdy, ale i poèet nákladních automobilù, které zneèi¹»ovaly ovzdu¹í a obtì¾ovaly okolí svým hlukem.
IV. Právní posouzení vìci Nejvy¹¹ím správním soudem
[9] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval námitkou stì¾ovatele ohlednì úèastenství ¾alobce b) (IV/1), poté námitkou smìøující proti právnímu názoru krajského soudu, dle nìho¾ je rozhodnutí stì¾ovatele nepøezkoumatelné a správní øízení bylo zatí¾eno vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí (IV/2).
[10] Kasaèní stí¾nost je dùvodná toliko v námitce stì¾ovatele ohlednì úèastenství ¾alobce b), v meritu vìci je v¹ak nedùvodná.
IV/1 Otázka úèastenství ¾alobce b) na øízení a) [11] Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu I zjistil, ¾e správní orgán I. stupnì oznámil ¾alobci b), tedy Hnutí DUHA Olomouc, zahájení územního øízení v souladu s § 70 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, sdìlením ze dne 30. 6. 2003 (è. l. 77). Zároveò ¾alobci b) sdìlil, ¾e se mù¾e písemným oznámením podaným do 4. 7. 2003 pøihlásit do územního øízení jako úèastník, to ov¹em za pøedpokladu, ¾e budou splnìny i dal¹í pøedpoklady úèastenství obèanských sdru¾ení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Správní orgán I. stupnì na závìr oznámení uvedl, ¾e pokud bude následnì po podrobnìj¹ím prostudování dokumentace a vyjádøení orgánu ochrany pøírody zji¹tìno, ¾e nejsou øízením dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny, proèe¾ nebudou splnìny podmínky úèastenství ¾alobce b) v øízení, bude o této skuteènosti vèas zpraven.
[12] ®alobce b) oznámil dne 2. 7. 2003 správnímu orgánu I. stupnì, ¾e vstupuje do územního øízení jako jeho úèastník (è. l. 78), co¾ vzal správní orgán I. stupnì na vìdomí, o èem¾ svìdèí pøípis ze dne 14. 7. 2003 (è. l. 79). Magistrát mìsta Olomouce, odbor ¾ivotního prostøedí, ve vyjádøení k územnímu øízení ze dne 16. 7. 2003, è. j. ®P/7520/03/Ha,Pu,Ga,Ku (è. l. 90), uvedl, ¾e pokud budou respektovány platné pøedpisy na úseku ochrany pøírody, nemá k realizaci zámìru ¾ádné námitky. Dále sdìlil, ¾e pøi kácení stromù je nutno postupovat dle § 8 zákona o ochranì pøírody a krajiny a získat rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les pøed vydáním stavebního povolení. Toté¾ upozornìní obsahuje i stanovisko Magistrátu mìsta Olomouce, odboru ¾ivotního prostøedí, oddìlení péèe o mìstskou zeleò, ze dne 16. 7. 2003, è. j. ®P/7520/03/©t. Námitky ¾alobce b) byly doruèeny správnímu orgánu I. stupnì dne 22. 9. 2003 a bylo o nich negativnì rozhodnuto územním rozhodnutím. ®alobce b) podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì odvolání, které stì¾ovatel projednal a zamítl jej, pøièem¾ se ¾alobcem b) jednal bez jakýchkoliv pochyb jako s úèastníkem øízení. Krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele svým prvým rozsudkem ze dne 13. 10. 2005, è. j. 22 Ca 175/2004-55, mj. s ohledem na ¾alobní body uplatnìné ¾alobcem b).
[13] Ve fázi znovuprojednání ¾ádosti o vydání územního rozhodnutí vydal Magistrát mìsta Olomouce, odbor ¾ivotního prostøedí, vyjádøení k územnímu øízení ze dne 16. 1. 2006, è. j. SmOl/®P/55/144/2006/No, Ha, Han, Pol (è. l. 19 správního spisu II), v nìm¾ z hlediska zákona o ochranì pøírody a krajiny uvedl, ¾e v pøípadì kácení døevin je nutno postupovat dle § 8 zákona o ochranì pøírody a krajiny a pøed vydáním stavebního povolení dolo¾it rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les. Takté¾ stanovisko ohlednì péèe o mìstskou zeleò ze dne 10. 1. 2006 (è. l. 33 správního spisu II) obsahuje upozornìní na nutnost dodr¾ovat zákon o ochranì pøírody a krajiny, po¾ádat o vydání povolení ke kácení døevin. ®alobce b) opìt uplatnil námitky (è. l. 138 správního spisu II), kterým správní orgán I. stupnì vydaným územním rozhodnutím nevyhovìl. ®alobce b) podal odvolání, o nìm¾ rozhodl stì¾ovatel, který na stranì 7 svého rozhodnutí uvedl: postavení úèastníka øízení pøíslu¹í v souladu s ust. § 34 odst. 3 stavebního zákona rovnì¾ Hnutí DUHA, místní skupinì Olomouc. Podaná odvolání jsou tedy odvoláními øádnými. Odvolání ¾alobce b) v¹ak bylo po vìcné stránce zamítnuto. Krajský soud rozsudkem, který je pøedmìtem této kasaèní stí¾nosti, zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele k ¾alobnímu bodu, který byl shodnì uplatnìn ¾alobcem a) i ¾alobcem b).
[14] Územní rozhodnutí v porovnání s pùvodním územním rozhodnutím z 14. 10. 2003 ji¾ neobsahuje v podmínkách povinnost pøedlo¾it do vydání stavebního rozhodnutí povolení ke kácení døevin, nebo» ¾adatel o územní rozhodnutí tak uèinil ji¾ v prùbìhu znovuprojednání návrhu na vydání územního rozhodnutí. Rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les bylo vydáno Magistrátem mìsta Olomouce, odborem ¾ivotního prostøedí, oddìlením péèe o krajinu a zemìdìlství, dne 10. 6. 2005 pod è. j. ®P/4074/05-Èí (è. l. 15 správního spisu II), pøièem¾ úèastníkem tohoto samostatného správního øízení byl ¾alobce b).
b) [15] Nejvy¹¹í správní soud tedy s ohledem na vý¹e uvedené shledal, ¾e stì¾ovatel popírá kasaèní námitkou závìr, který sám ve svém rozhodnutí uèinil. Bylo odpovìdností správního orgánu, aby správnì urèil okruh úèastníkù správního øízení, a to v souèinnosti s navrhovatelem, který je povinen v návrhu na vydání územního rozhodnutí uvést seznam v¹ech známých úèastníkù územního øízení [§ 3 odst. 1 písm. c) vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona]. Pokud jde o úèastenství obèanských sdru¾ení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny, je povinností stavebního úøadu, aby je informoval o zahájených územních øízeních. Je pouze na vùli tìchto sdru¾ení, zda se k øízení pøipojí jako jeho úèastníci, èi nikoliv. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel jednali s ¾alobcem b) jako s úèastníkem územního øízení, pøièem¾ ve spise neexistuje ¾ádné sdìlení adresované ¾alobci b), ¾e by v územním øízení nebyly dotèeny zájmy pøírody a krajiny, a nepøíslu¹elo mu tak postavení úèastníka øízení. Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 7. 12. 2005, è. j. 3 As 8/2005-118 (è. 825/2006 Sb. NSS, v¹echny citované rozsudky jsou pøístupné na www.nssoud.cz), judikoval, ¾e úèast obèanských sdru¾ení ve správních øízeních nelze extenzivním výkladem roz¹iøovat na øízení dotýkajících se ochrany jiných slo¾ek ¾ivotního prostøedí ne¾ je pøíroda a krajina ve smyslu zákona o ochranì pøírody a krajiny. Soud dále uvedl, ¾e osoba, s kterou správní orgán jednal jako s úèastníkem øízení, se pouze z tohoto dùvodu úèastníkem øízení nestává. Pokud osoba, která ve skuteènosti úèastníkem øízení být nemohla, podala odvolání, muselo být takové odvolání zamítnuto jako nepøípustné ve smyslu § 60 starého správního øádu. Starý správní øád neukládal správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí o tom, ¾e obèanské sdru¾ení není úèastníkem øízení.
[16] ®alobu proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e dle § 65 odst. 1 s. ø. s. podat osoba, která tvrdí, ¾e byla zkrácena na svých právech pøímo rozhodnutím správního orgánu nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení. Dle judikatury NSS nenále¾í obèanským sdru¾ením, která jsou úèastníkem øízení na základì § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny, hmotná práva, nýbr¾ toliko práva procesní (viz rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, è. j. 7 A 139/2001-67, è. 379/2004 Sb. NSS). Jejich aktivní legitimace mù¾e být zalo¾ena jen podle § 65 odst. 2 s. ø. s., dle nìho¾ mù¾e podat ¾alobu také úèastník správního øízení, který není legitimován dle odst. 1, pokud tvrdí, ¾e byl postupem správního orgánu zkrácen na právech, která jemu pøíslu¹ejí, takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Aktivní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ø. s. svìdèí pouze úèastníkovi správního øízení, pøièem¾ dle judikatury NSS (rozsudek ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002, è. 162/2004 Sb. NSS) je nezbytné posuzovat tuto skuteènost materiálnì, nikoliv tedy dle toho, s kým správní orgán ve správním øízení fakticky jednal jako s úèastníkem øízení. Nejvy¹¹í správní soud se tak pro posouzení aktivní ¾alobní legitimace ¾alobce b) musí zabývat otázkou, zda ¾alobci b) nále¾elo postavení úèastníka územního øízení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny ve spojení s § 34 odst. 3 vìtou druhou zákona è. 50/1976, o územním øízení a stavebním øádu (stavební zákon).
[17] Ze správního spisu, jak byl konstatován zdej¹ím soudem vý¹e (viz body [11] a [13]), vyplývá, ¾e se stavební zámìr posuzovaný v územním øízení dotýká zájmù ochrany pøírody a krajiny pouze, pokud jde o kácení døevin nacházejících se na pozemcích, je¾ mají být stavbou dotèeny. Døeviny rostoucí mimo les mohou být pokáceny jen na základì rozhodnutí orgánu ochrany pøírody vydaného dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona o ochranì pøírody a krajiny. V daném pøípadì pøedmìtné rozhodnutí vydáno bylo, a to v samostatném správním øízení, jeho¾ úèastníkem byl té¾ ¾alobce b). Jedná se o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s., nebo» se jím pøímo zakládají práva, nemá nesamostatnou, podmínìnou, doèasnou èi pøedbì¾nou povahu, a mù¾e být tedy pøedmìtem soudního pøezkumu (k tomu srovnej rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2003, è. j. 7 A 198/2000-51). Na této skuteènosti nic nemìní ani okolnost, ¾e povolení bylo vydáno pod podmínkou, ¾e lze s kácením zaèít a¾ po nabytí právní moci stavebního povolení na výstavbu obchodního centra. Tato podmínka nijak neovlivòuje po obsahové stránce rozhodnutí o povolení ke kácení døevin, má pouze za cíl zajistit, aby nedo¹lo k pokácení døevin, ani¾ by bylo jisté, ¾e samotný projekt mù¾e být realizován na základì pravomocného stavebního povolení. Lze tedy uzavøít, ¾e jediný zájem ochrany pøírody a krajiny, který mohl být dotèen umístìním obchodního centra do území, byl pøedmìtem samostatného øízení, jeho¾ výsledek (rozhodnutí o povolení ke kácení døevin) není podkladovým rozhodnutím územního rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ø. s. Z toho vyplývá, ¾e se pøedmìtné územní øízení nedotýkalo zájmù ochrany pøírody a krajiny, a tudí¾ nejsou splnìny zákonné podmínky pro úèastenství ¾alobce b) dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny v územním øízení.
[18] Na základì vý¹e uvedeného je jednoznaèné, ¾e ¾alobce b) nebyl legitimován k podání ¾aloby proti rozhodnutí stì¾ovatele dle § 65 odst. 1 ani odst. 2 s. ø. s. Krajský soud mìl proto ¾alobu ¾alobce b) odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. (obdobnì rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2008, è. j. 8 As 46/2007-98). Pokud by krajský soud postupoval v souladu se zákonem, byl by výrok ohlednì ¾aloby ¾alobce b) odli¹ný. Dle konstantní judikatury NSS (viz rozsudek ze dne 14. 10. 2005, è. j. 6 Ads 57/2004-59) se tedy jedná o vadu, která má vliv na zákonnost rozhodnutí, proto k ní Nejvy¹¹í správní soud musel pøihlédnout z úøední povinnosti na základì § 109 odst. 3 s. ø. s. Jeliko¾ v¹ak krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele i k námitkám ¾alobce a), který k podání ¾aloby aktivnì legitimovaný byl, mù¾e Nejvy¹¹í správní soud dále posoudit dal¹í námitky stì¾ovatele.
IV/2 Posouzení hlukové zátì¾e správním orgánem I. stupnì a stì¾ovatelem
[19] Nejvy¹¹í správní soud se následnì zabýval námitkami stì¾ovatele, které lze podøadit pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy otázkou správnosti posouzení právní otázky krajským soudem ohlednì nepøezkoumatelnosti rozhodnutí stì¾ovatele, spoèívající v nedostatku dùvodù pro zamítnutí námitky ¾alobce a) týkající se chyb ve zpracované hlukové studii, a vadami územního øízení.
a) [20] Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu zjistil, ¾e ¾alobce a) namítal zvý¹ení hladiny akustického tlaku nad zákonný limit ji¾ od samého poèátku (viz námitky ze dne 22. 9. 2003,
è. l. 190-192 správního spisu I). Poèínaje odvoláním proti pùvodnímu územnímu rozhodnutí vyvrací té¾ správnost údajù obsa¾ených v hlukové studii, která byla podkladem pro vydání kladného stanoviska krajské hygienické stanice (viz odvolání ze dne 18. 11. 2003, è. l. 271 správního spisu I, které podepøel stanoviskem k hlukové studii vypracovaným dne 12. 11. 2003 spoleèností SON servis spol. s r. o. a dokladem o úøedním mìøení è. 385/03 ze dne 10. 11. 2003). V námitkách pøi znovuprojednání návrhu na vydání územního rozhodnutí ze dne 14. 3. 2006 ¾alobce a) uvádí, ¾e v hlukové studii se vyskytuje mnoho chyb, jako je nesprávný poèet vozidel na komunikacích, kdy¾ v úseku nìkolika set metrù se ztrácí nìkolik tisíc vozidel, dále mìøení akustického tlaku provedené v roce 2003 a 2004 jednoznaènì prokázala, ¾e jsou pøekroèeny zákonné limity (è. l. 119f správního spisu II). Studie pøedlo¾ená k územnímu øízení udává hodnotu akustického tlaku v jednom konkrétním bodì 68,8 dB, pøi úøedním mìøení è. 273a/04 byla v tomté¾ bodì namìøena ji¾ hodnota 73,7 dB. ®alobce a) spolu s námitkami pøedlo¾il té¾ doklad o úøedním mìøení è. 273a/04 ze dne 6. 12. 2004, vypracovaný spoleèností SON servis spol. s r. o. (è. l. 121 správního spisu II) a znalecký posudek vypracovaný Ing. D. v dubnu 2005 o hodnocení hlukové a rozptylové studie (è. l. 120 správního spisu II). Pøedmìtem tohoto znaleckého posudku je hodnocení hlukové studie vypracované Ing. S. pro spoleènost ALFAPROJEKT, Olomouc 07/2003, která byla pøedlo¾ena v územním øízení jako podklad pro posouzení zámìru krajskou hygienickou stanicí. Znalec vytýká hlukové studii, ¾e nezohledòuje zmìnu dopravní situace vlivem pøírùstku provozu vozidel zákazníkù a dodavatelù, ale srovnává stávající stav s pøípadnou novou dopravní situací v dùsledku jiných staveb. Hluková studie má dospívat k chybnému závìru, ¾e po realizaci obchodního centra dojde ke zlep¹ení situace zatí¾ení hlukem, nebo» tento závìr není zalo¾en na reálných pøedpokladech. Ji¾ v souèasné dobì je hluková zátì¾ nadlimitní, pøièem¾ hodnoty akustického tlaku se po uvedení stavby do provozu je¹tì zhor¹í.
[21] Správní orgán I. stupnì se s tìmito námitkami ¾alobce a) vypoøádal na stranì 43-44 a 31-32 svého rozhodnutí. Uvedl, ¾e zvý¹ení hluku jako dùsledek stavby bylo posuzováno v hlukové studii, z ní¾ vycházela krajská hygienická stanice i správní orgán I. stupnì, pøièem¾ tato studie zohledòuje vlastní stavbu obchodního centra, parkovi¹tì, nové øe¹ení køi¾ovatek, brzdìní a rozjezdy vozidel, projí¾dìní zákazníkù kolem nemovitostí, provoz depa autobusù atd. Hluková studie byla zpracována autorizovaným in¾enýrem pro dopravní stavby, mìøení hladiny akustického tlaku bylo provedeno akreditovanou zku¹ební laboratoøí. Hodnocení hlukové studie nále¾í krajské hygienické stanici, která je dotèeným orgánem státní správy a která vydala souhlas se zámìrem pøedlo¾eným k územnímu øízení. Správní orgán I. stupnì je tímto stanoviskem vázán, nemù¾e rozhodnout v rozporu se stanoviskem, a proto nemohl návrh na vydání územního rozhodnutí zamítnout s ohledem na hodnoty akustického tlaku. Dále v odùvodnìní uvedl, ¾e sám nehodnotil poèet vozidel na komunikacích uvedený v hlukové studii. Jak je ze studie patrné, hluková studie vycházela, pokud jde o intenzitu dopravy, z expertního materiálu Dopravnì-in¾enýrské posouzení napojení obchodního areálu ÈSAD, pøíloha k Dopravnì urbanistické studii, DHV CR 2002 . Citovaný materiál stanovil intenzitu dopravy pro stávající stav, pro období po realizaci obchodního centra vèetnì souvisejících staveb, rovnì¾ výhledovou situaci po zohlednìní zatím neexistujících komunikací. Hluková studie byla plnì pou¾itelná pro úèely územního øízení, co¾ stvrdil ve svém døívìj¹ím rozhodnutí ze dne 13. 10. 2005 (viz bod [1] vý¹e) i krajský soud, který pùvodní územní rozhodnutí nezru¹il kvùli nedostatkùm hlukové studie. ®ádný z dotèených orgánù státní správy nepo¾adoval aktualizaci hlukové studie. Na závìr správní orgán I. stupnì uvedl, ¾e ani ¾alobcem a) pøedlo¾ený znalecký posudek neobsahuje jednoznaèný závìr ( hodnoty koncentrací nìkterých zneèi¹»ujících látek-zejména oxidu dusíku-se podle odborného odhadu mohou blí¾it imisním limitù. Není vylouèeno místní pøekraèování nìkterých charakteristik v blízkosti exponované køi¾ovatky Tovární-Lipenská-Rolsberská-Hodolanská ), a proto námitku zamítl.
[22] ®alobce a) v odvolání (è. l. 157 správního spisu II) zopakoval své námitky smìøující vùèi hlukové studii (ztráta vozidel, rozdíl mezi vypoètenou hladinou akustického tlaku v hlukové studii a namìøenou hladinou dle dokladu o úøedním mìøení è. 273a/04). V hlukové studii se dle ¾alobce a) uvádí, ¾e vypoètená hladina hluku má být vy¹¹í ne¾ hodnota namìøená, v tomto pøípadì je tomu v¹ak naopak, co¾ zpochybòuje správnost hlukové studie. Souèástí správního spisu nejsou dva dodatky k hlukové studii, ani vyjádøení národní referenèní laboratoøe pro hluk a vibrace a dal¹í materiály ohlednì hlukové studie. Krajská hygienická stanice tak nemìla k dispozici kompletní dokumentaci pro vydání svého souhlasu, proto je potøeba pova¾ovat její souhlas za bezcenný, navíc z nìho není jasné, zda se vyjadøuje k územnímu nebo stavebnímu øízení (pøípis z ledna 2006). Ani úèastníci øízení se nemohli s tìmito dokumenty seznámit. Z toho vyplývá, ¾e v územním øízení do¹lo k poru¹ení zásady materiální pravdy, jako¾ i práva vyjádøit se k podkladùm rozhodnutí (§§ 32 a 33 starého správního øádu).
[23] Stì¾ovatel ve svém rozhodnutí uvedl, ¾e vyhlá¹ka è. 132/1997 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona, nevy¾aduje pøedlo¾ení hlukové studie v územním øízení, není tedy podkladem územního rozhodnutí. Hluková studie byla podkladem pro vydání stanoviska krajské hygienické stanice a teprve toto stanovisko se stalo podkladem územního rozhodnutí. Studie navíc byla v pøedchozím øízení pøezkoumána v souvislosti s pøezkoumáním stanoviska krajské hygienické stanice. Po¾adavek na aktualizaci hlukové studie by musel vzejít od krajské hygienické stanice v prùbìhu prvoinstanèního øízení, co¾ se v¹ak nestalo. Znalecký posudek, kterým se zpochybòuje správnost studie, mohl být úèinnì uplatnìn pouze ve vztahu k zákonnosti stanoviska krajské hygienické stanice u jejího nadøízeného orgánu, k èemu¾ také nedo¹lo. S ohledem na kladné stanovisko orgánu ochrany veøejného zdraví nedojde ke zvý¹ení hlukové zátì¾e. Ze souhlasu krajské hygienické stanice takté¾ nelze dovodit, ¾e by jej udìlovala pro stavební øízení, nikoliv územní øízení.
b) [24] Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za úèelné vyjasnit nejprve postavení úèastníkù územního øízení (tzv. sousedù) a dotèených orgánù státní správy. Úèastníkem územního øízení jsou dle § 34 odst. 1 stavebního zákona osoby, které mohou být stavebním zámìrem pøímo dotèeny na svém vlastnickém èi jiném právu k nemovitosti (tzv. sousedé, k tomuto pojmu více viz rozsudek NSS ve vìci Distribuèní centrum Kaufland ze dne 30. 4. 2008, è. j. 1 As 16/2008-48, è. 1641/2008 Sb. NSS). Nejvy¹¹í správní soud dále judikoval, ¾e pokud je úèastenství urèité osoby zalo¾eno v dùsledku mo¾nosti dotèení jejích práv, mù¾e uplatòovat v územním øízení pouze takové námitky a pøipomínky, které se týkají tìchto práv, nemù¾e si osvojovat cizí námitky (viz rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, è. j. 2 As 10/2007-83). ®alobce a) opíral ji¾ od samého poèátku své úèastenství v øízení o zasa¾ení svého vlastnického práva k nemovitosti mj. nárùstem hluku spojeným s provozem obchodního centra, zejména v dùsledku nárùstu dopravy v jeho okolí. Byl tedy oprávnìn osobovat si námitky týkající se vlivu stavby a s ní souvisejícího silnièního provozu na hlukovou zátì¾, a to pøesto, ¾e zájmy na ochranì obyvatel pøed hlukem hájila v tomto øízení krajská hygienická stanice jako¾to dotèený orgán státní správy.
[25] Dle § 37 odst. 2 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), byl stavební úøad povinen posoudit návrh na vydání územního rozhodnutí z hlediska péèe o ¾ivotní prostøedí a potøeb po¾adovaného opatøení v území a jeho dùsledkù, posoudit, zda vyhovuje obecným technickým po¾adavkù na výstavbu a pøedpisùm, které stanoví podmínky hygienické, protipo¾ární, bezpeènosti práce a technických zaøízení, dopravní, ochrany pøírody, péèe o kulturní památky, ochrany zemìdìlského pùdního fondu, lesního pùdního fondu apod., pokud posouzení nepøíslu¹í jinému orgánu. Pøípad, kdy posouzení pøíslu¹í jinému orgánu, upravuje napø. § 77 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví.
[26] Cit. § 37 odst. 2 starého stavebního zákona tedy vycházel z teze, ¾e stavební úøad disponuje odbornou znalostí pouze v èásti vý¹e uvedených hledisek. Zbylou ¹kálu odborných kompetencí pøedstavují dotèené orgány státní správy, které stavební úøad doplòují. Nejsou v pozici úèastníkù øízení, nýbr¾ zaujímají postavení sui generis; podstatou tohoto postavení je odborná pomoc stavebnímu úøadu, který územní øízení vede, a dále hájení zájmù, které jsou svìøeny do jejich vìcné pùsobnosti. Zmínìná pomoc se projevuje ve formì vyjádøení, stanovisek, závazných stanovisek, rozhodnutí atd., jimi¾ se dotèené orgány státní správy vyjadøují k umístìní stavby do území. Stavební úøad je jejich stanovisky vázán (§ 126 stavebního zákona), nebo» sám nedisponuje jednak pùsobností, jednak odbornou kompetencí v oblastech veøejné správy, které zastupují dotèené orgány státní správy. Stavební úøad plní v tomto ohledu roli koordinátora a jeho úlohou je zajistit soulad mezi jednotlivými stanovisky (§ 37 odst. 3 starého stavebního zákona). Cílem popsaného systému vztahù stavebního úøadu a dotèených orgánù státní správy je zajistit komplexní posouzení návrhu na vydání územního rozhodnutí.
[27] Dle judikatury NSS nepøedstavuje rozhodnutí stavebního úøadu o námitkách samostatné rozhodnutí, je závislé na pøede¹lém výroku o umístìní stavby v území, který je rozhodnutím o hmotném právu ¾adatele o vydání územního rozhodnutí. ®alobou lze z tìchto dùvodù napadnout jen výrok samotného územního rozhodnutí, nikoliv rozhodnutí o námitkách. S jednotlivými námitkami se musí stavební úøad vypoøádat v odùvodnìní územního rozhodnutí, pøièem¾ pokud tak neuèiní v dostateèném rozsahu, zatí¾í své rozhodnutí vadou. Nelze v¹ak hovoøit o nepøezkoumatelnosti územního rozhodnutí, nebo» ta se mù¾e vztahovat pouze k hlavnímu výroku a spoèívá buï v nesrozumitelnosti, anebo nedostatku dùvodù (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2004, è. j. 5 A 137/2000-37, è. 640/2005 Sb. NSS). V souvislosti s nedostatkem odùvodnìní rozhodnutí o námitkách tak nelze hovoøit o nepøezkoumatelnosti, ale o jiné vadì rozhodnutí. Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku hovoøí v prvé øadì o vadì øízení spoèívají ve zkrácení ¾alobce a) na jeho právech, souèasnì i o nepøezkoumatelnosti rozhodnutí ze stejného dùvodu (v posléze uvedeném se tedy krajský soud mýlí). Rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a stì¾ovatele je nutno posuzovat jako jeden celek, z nìho¾ vyplývá, ¾e námitce ¾alobce a) týkající se hlukové studie nebylo vyhovìno, nebo» hluková studie nebyla podkladem územního øízení a krajská hygienická stanice se k zámìru vyjádøila kladnì. Ani znalecký posudek pøedlo¾ený ¾alobcem a) podle obou správních orgánù jednoznaènì nevyvrací správnost hlukové studie. Dùvody pro rozhodnutí o námitce jsou tedy pøedestøeny jasnì a srozumitelnì.
[28] Nejvy¹¹í správní soud ze spisu zjistil, ¾e souhlas krajské hygienické stanice se zámìrem byl vydán v pùvodním územním øízení dne 14. 8. 2003, è. j. 2003/2107/611 (è. l. 83 správního spisu I), a pøípisem ze dne 16. 1. 2006, è. j. 2006/41/611 (è. l. 18 správního spisu II), byl podr¾en v platnosti i pro pokraèující územní øízení. Lhùta pro uplatnìní námitek v pokraèujícím územním øízení byla stanovena do 15. 3. 2006, ¾alobce a) podal námitky a¾ poslední den této lhùty. Z toho zcela nepochybnì vyplývá, ¾e krajská hygienická stanice se vyjadøovala ke stavebnímu zámìru toliko na základì projektové dokumentace vèetnì hlukové studie Ing. S.-ALFAPROJEKT, a Protokolu o zkou¹ce è. H 241/03, vypracovaného dne 22. 7. 2003 spoleèností OKD, DPB, a. s. Hluková studie vèetnì protokolu o zkou¹ce jsou podklady územního øízení, nebo» dle § 3 odst. 4 písm. d) vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona, musí být k návrhu na vydání územního rozhodnutí pøilo¾eny doklady týkající se vlivu stavby na zdraví a ¾ivotní prostøedí. Není tedy pravda, ¾e podkladem územního øízení byl a¾ souhlas dotèeného orgánu státní správy. Krajská hygienická stanice se v¹ak v udìleném souhlasu nikterak nevyjadøovala k námitkám úèastníkù územního øízení, které se dotýkaly otázek ochrany veøejného zdraví (pøed hlukem).
[29] Svojí povahou se v pøípadì námitky ¾alobce a) ohlednì hlukové studie jedná o námitku, o ní¾ má pravomoc rozhodnout stavební úøad, nebo» spadá do oblasti pùsobnosti stavebního úøadu èi dotèených orgánù státní správy (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, è. j. 9 As 61/2007-52, è. 1602/2008 Sb. NSS, na s. 607). V tomto pøípadì jde o námitku z oblasti pùsobnosti orgánu ochrany veøejného zdraví (krajské hygienické stanice), o ní¾ lze rozhodnout jen v souèinnosti s tímto dotèeným orgánem státní správy, od nìho¾ si mìl správní orgán I. stupnì vy¾ádat stanovisko k námitce ¾alobce a). Je tomu tak zejména za situace, kdy souhlas vydaný krajskou hygienickou stanicí nijak nereaguje na námitku ¾alobce a); ostatnì z hlediska chronologického reagovat ani nemù¾e. Krajská hygienická stanice toti¾ nemìla pøi udìlení souhlasu se stavebním zámìrem k dispozici dokumenty, které ¾alobce a) pøedlo¾il v územním øízení (znalecký posudek, protokol o úøedním mìøení). Ze spisu sice vyplývá, ¾e ¾alobce a) dal podnìt Ministerstvu zdravotnictví k pøezkoumání souhlasu vydaného krajskou hygienickou stanicí (è. l. 337 správního spisu I), spis v¹ak ji¾ neobsahuje dokument, z nìho¾ by bylo patrno, k jakému závìru Ministerstvo zdravotnictví dospìlo a z jakých hledisek souhlas krajské hygienické stanice pøezkoumalo [tedy zejména zda poskytuje odpovìï na v¹echny námitky uplatnìné ¾alobcem a) v územním øízení, a mù¾e tak být pova¾ováno za dostateèný odborný podklad pro rozhodnutí o námitkách]. Závìr stì¾ovatele, prezentovaný v jeho rozhodnutí, toti¾ ¾e stanovisko bylo pøezkoumáno a shledáno jako správné, pak tedy nemá oporu ve spise.
[30] V ¾ádném pøípadì nelze aprobovat právní názor stì¾ovatele, který je patrný z jeho procesního postupu. Rozhodnutí o námitkách ¾alobce a), které nále¾í do vìcné pùsobnosti dotèeného orgánu státní správy (krajské hygienické stanice), nelze opøít toliko o konstatování, ¾e tento dotèený orgán státní správy vydal souhlas s umístìním stavby dle projektové dokumentace, ani¾ by uvedený orgán zároveò vydal odborné stanovisko ve vìci námitek ¾alobce a). Stì¾ovatel samozøejmì není kvalifikován k posouzení dopadù stavby na hladinu hluku v okolí, zachází v¹ak se souhlasem krajské hygienické stanice jako s bariérou, která ji¾ a priori vyluèuje úspìch jakékoliv námitky týkající se hluku. Obsah udìleného souhlasu v¹ak neposkytuje dostateènou odbornou oporu pro takový postup. Projednání námitek a rozhodnutí o nich je v podání stì¾ovatele toliko formální zále¾itostí, nebo» nevychází z posouzení merita vìci. Námitky podané v územním øízení musí být projednány a dùkladnì zvá¾eny po vìcné stránce, jiný postup znamená odepøení efektivní ochrany práv a právem chránìných zájmù úèastníkù øízení, co¾ je v bytostném rozporu s § 3 odst. 1 starého správního øádu, který se na vìc aplikuje s ohledem na § 179 odst. 1 vìtu druhou zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, a èl. 1 odst. 1 Ústavy ÈR.
[31] Územní rozhodnutí takté¾ postrádá odborné vypoøádání se s dokumenty, které pøedlo¾il ¾alobce a) a je¾ vyvracejí závìry hlukové studie. Dle § 59 odst. 1 starého správního øádu byl stì¾ovatel povinen pøezkoumat odvolání v celém rozsahu, pøitom nebyl vázán dùvody uplatnìnými ¾alobcem a) v odvolání. Pøesto byl stì¾ovatel povinen vypoøádat se se v¹emi námitkami ¾alobce a) a navrhovanými dùkazy (§ 59 odst. 1 starého správního øádu, shodnì Ondru¹, R. Správní øád. Komentáø, LINDE, Praha 2003, s. 509), co¾ v¹ak neuèinil, nebo» ve vztahu k pøedlo¾enému znaleckému posudku pouze uvedl, ¾e není jednoznaèný, pokud jde o zmìnu rozptylových podmínek. Tì¾i¹tìm posudku je toti¾ i hluková situace, navíc závìr této èásti vyznívá zcela jednoznaènì, k èemu¾ se v¹ak stì¾ovatel nijak nevyjádøil. Správní orgán I. stupnì zcela správnì v odùvodnìní svého rozhodnutí uvádí, ¾e v jeho pùsobnosti nejsou otázky ochrany veøejného zdraví. O to více je pak zará¾ející, ¾e rozhodl o námitce ¾alobce a) právì z této oblasti, ani¾ by si vy¾ádal stanovisko krajské hygienické stanice, které by bylo odborným podkladem pro rozhodnutí stavebního úøadu o námitkách.
[32] Stì¾ovatel, resp. správní orgán I. stupnì, tedy poru¹il § 126 a § 37 odst. 2 starého stavebního zákona, zkrátil ¾alobce a) na jeho procesních právech a zatí¾il své øízení vadou. Jeliko¾ námitka ¾alobce a) je svým obsahem námitkou zásadní, její¾ posouzení mù¾e mít vliv na zákonnost samotného územního rozhodnutí (tj. hlavního výroku o umístìní stavby v území), postupoval krajský soud zcela v souladu se zákonem, kdy¾ rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il pro vadu øízení. Tato námitka stì¾ovatele proto není dùvodná.
c) [33] Poslední otázkou, kterou se Nejvy¹¹í správní soud zabýval, je posouzení, zda byl stì¾ovatel povinen pøihlédnout ke sdìlení krajské hygienické stanice ze dne 1. 6. 2006, è. j. 2006/41/611 (è. l. 174 správního spisu II), kterým po¾adovala doplnìní projektové dokumentace pro územní øízení o aktuální sèítání dopravy, aktuální mìøení hluku z dopravy a hlukovou studii, které bylo uèinìno a¾ bìhem odvolacího øízení vedeného stì¾ovatelem. Postavením dotèených orgánu státní správy v územním øízení se soud zabýval v bodì [25] a násl. shora. Na dotèené orgány nelze vztáhnout pravidla uplatòující se vùèi úèastníkùm øízení, napø. zásadu koncentrace. Ba naopak, stanoviska vydaná dotèenými orgány státní správy mohou být pøezkoumána jejich nadøízenými orgány a výsledek tohoto pøezkumu je pak závazný i pro stavební úøad bez ohledu na to, v jakém stádiu se územní øízení aktuálnì nachází.
[34] Závazná stanoviska, souhlasy a rozhodnutí dotèených orgánù státní správy jsou ve vztahu k územnímu rozhodnutí zpravidla rozhodnutími subsumovanými, vá¾ou pouze stavební úøad a nemají úèinky navenek (nelze je proto pova¾ovat za správní akty zakládající, mìnící èi ru¹ící práva a povinnosti). Vùèi adresátovi smìøují subsumované akty teprve prostøednictvím finálního aktu (zde územního rozhodnutí) a také a¾ spolu s tímto finálním aktem nabývají vlastností správního aktu (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, s. 231-232). Z formálního i materiálního hlediska je rozhodnutím ve smyslu správního øádu (ostatnì i soudního øádu správního) pouze územní rozhodnutí, nikoliv subsumované akty, z èeho¾ vyplývá, ¾e na nì nelze aplikovat ustanovení o správním øízení v u¾¹ím slova smyslu, tedy ani pravidlo o vázanosti dotèeného orgánu státní správy svým rozhodnutím (resp. souhlasem, závazným stanoviskem atd.). Tìmito subsumovanými akty nedochází k zásahu do právní sféry jednotlivcù, tudí¾ ani jejich zmìna nemù¾e ¾ádný zásah vyvolat, nadto nezakládají pøeká¾ku rei administratae. Dotèený orgán státní správy mù¾e kdykoliv bìhem územního øízení pøehodnotit své ji¾ vydané stanovisko, vy¾ádat si doplnìní podkladù a na jejich základì vydat nové stanovisko (proto se vùbec nejedná o rozhodnutí mající zpùsobilost zásahu do právní sféry fyzické nebo právnické osoby-srov. k tomu usnesení roz¹íøeného senátu NSS è. j. 8 As 47/2005-86 ze dne 21. 10. 2008). To ostatnì jednoznaènì stanoví té¾ § 77 in fine zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, který s úèinností od 27. 9. 2005 øíká, ¾e stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním øízení. Nad rámec uvedeného mo¾no doplnit, ¾e pokud by snad do¹lo ke zmìnì stanoviska dotèeného orgánu státní správy a¾ po nabytí právní moci územního rozhodnutí, bylo by nezbytné posoudit, zda tato skuteènost mù¾e být dle okolností pøedmìtem mimoøádného opravného prostøedku (sem v¹ak stì¾ovatelem napadený rozsudek krajského soudu nemíøí). Teprve za této situace je potøeba zohlednit zásadu ochrany práv nabytých tøetími osobami v dobré víøe, která se v¹ak upíná k finálnímu aktu (pravomocnému územnímu rozhodnutí), nebo» právì on zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti jednotlivcù.
[35] Vý¹e uvedenému odpovídá i systematika § 36 odst. 3 starého stavebního zákona. Z nìho se podává, ¾e dotèené orgány státní správy jsou povinny vydat svá stanoviska ve stejné lhùtì, která je urèena úèastníkùm øízení pro podání námitek. Mohou v¹ak po¾ádat o pøimìøené prodlou¾ení lhùty. Pokud v¹ak není lhùta dodr¾ena, nezakládá tato skuteènost domnìnku vydání kladného stanoviska. Jiná je situace v pøípadì, kdy dotèený orgán státní správy vydal stanovisko je¹tì pøed podáním návrhu na vydání územního øízení. Jestli¾e v tomto pøípadì nesdìlí dotèený orgán státní správy své stanovisko ve stanovené èi prodlou¾ené lhùtì, má se za to, ¾e se stavebním zámìrem souhlasí. Poslednì uvedené implicitnì znaèí, ¾e dotèený orgán státní správy mù¾e vydat stanovisko odli¹ného obsahu od stanoviska vydaného pøed zahájením územního øízení. Úèelem této normy není umo¾nit zmìnu stanoviska dotèeného orgánu státní správy jen v pøípadì, kdy pùvodní stanovisko bylo vydáno pøed zahájením územního øízení, nýbr¾ stanovit podmínky, pøi nich¾ nastoupí domnìnka vydání kladného stanoviska. Jedná se o ustanovení, které odrá¾í zásadu procesní ekonomie a upou¹tí od døívìj¹í praxe, kdy bylo potøeba explicitnì potvrdit platnost stanoviska vydaného pøed zahájením øízení.
[36] Správní orgán vychází pøi vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v dobì rozhodování. Toté¾ platí i o rozhodnutí odvolacího správního orgánu (napø. ji¾ rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. è. 5975/26), co¾ lze dovodit i z § 75 odst. 1 s. ø. s. Pokud správní soud pøezkoumává rozhodnutí správního orgánu (zpravidla odvolacího orgánu) dle skutkového a právního stavu, který zde byl v dobì rozhodování správního orgánu, pak i samo rozhodnutí (odvolací) musí vycházet ze stavu v dobì svého vydání. Právní pøedpisy mohou stanovit rùzná pravidla odrá¾ející zásadu koncentrace správního øízení, která brání uvádìní nových skuteèností úèastníky øízení v pokroèilých fázích øízení (typicky § 36 odst. 2 stavebního zákona, dále § 82 odst. 4 nového správního øádu). Starý správní øád ¾ádné takovéto výslovné ustanovení neobsahoval. Tyto projevy koncentrace se v¹ak vztahují toliko na úèastníky øízení, nikoliv správní orgán, který byl povinen dle starého správního øádu pøezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí v plném rozsahu (viz bod [31] shora, odli¹nì v¹ak § 89 odst. 2 nového správního øádu).
[37] Odvolací správní orgán není vázán skutkovým stavem zji¹tìným správním orgánem I. stupnì. Devolutivní úèinek odvolání spoèívá v tom, ¾e celá vìc pøechází k rozhodnutí na nadøízený orgán, který odpovídá (ve stejném rozsahu jako správní orgán I. stupnì) za správné a úplné zji¹tìní skutkového stavu a který je za tímto úèelem oprávnìn zopakovat ji¾ provedené dokazování, vedle toho provést i dùkazy nové. Doplòování dokazování by v¹ak nemìlo být takového rozsahu, aby rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým by bylo zmìnìno rozhodnutí prvoinstanèní, bylo postaveno na zcela jiných podkladech, co¾ by vedlo k poru¹ení zásady dvojinstanènosti øízení (viz Ondru¹, R. dílo cit. v bodì [31], str. 510-511). Z tého¾ dùvodu by nemìla být provádìna nová základní skutková nebo právní zji¹tìní (tamté¾, str. 474). Neznamená to v¹ak, ¾e by odvolací správní orgán nemìl k novým skutkovým zji¹tìním a dùkazùm pøihlí¾et, jen by nemìl na jejich podkladì rozhodnout o zmìnì prvostupòového rozhodnutí, nýbr¾ jej zru¹it a vìc vrátit k dal¹ímu øízení. Pokud by se nejednalo o zásadní nová skutková zji¹tìní a dùkazy, je odvolací orgán oprávnìn v intencích § 59 starého správního øádu zmìnit rozhodnutí správního orgánu I. stupnì i v neprospìch odvolatele (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 2. 1997, è. j. 6 A 202/94-28, In: Judikatura ve vìcech ¾ivotního prostøedí 1990-1999, Praha 2000, str. 36-37, è. I/56; k tomu srovnej § 90 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb.).
[38] Stanoviska dotèených orgánù státní správy navíc nelze pova¾ovat za skuteènosti, které by vytváøely skutkový stav, nýbr¾ se jedná o podkladové akty obsahující právní hodnocení skutkového stavu, který je pøedmìtem územního øízení, z pohledu veøejného zájmu, který hájí. Zmìna stanoviska tak nepøedstavuje nic jiného ne¾ zmìnu hodnocení stavebního zámìru, která se mù¾e promítnout do výroku územního rozhodnutí, resp. stanovení podmínek rozhodnutí.
[39] Jestli¾e tedy stì¾ovatel zamítl podaná odvolání a potvrdil správnost prvostupòového rozhodnutí, jakkoliv krajská hygienická stanice de facto odvolala své døívìj¹í pozitivní stanovisko k zámìru a vy¾ádala si aktualizaci podkladù k vydání nového stanoviska, dopustil se stì¾ovatel nezákonnosti, nebo» vydal (resp. aproboval) územní rozhodnutí za situace, kdy zde nebylo kladné stanovisko dotèeného orgánu státní správy na úseku ochrany veøejného zdraví. I tato kasaèní námitka je proto nedùvodná.
[40] Nejvy¹¹í správní soud nemohl kasaèní stí¾nost stì¾ovatele zamítnout, aèkoliv souhlasí s dùvody krajského soudu pro zru¹ení rozhodnutí stì¾ovatele. Krajský soud toti¾ projednal spolu ¾aloby ¾alobce a) a b) a rozhodl o nich jediným výrokem. Jeliko¾ v¹ak ¾aloba ¾alobce b) nemìla být krajským soudem vùbec projednána, je nezbytné, aby byla samostatným výrokem odmítnuta (tato skuteènost se projeví do výroku o náhradì nákladù øízení o ¾alobì). Pokud by Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl, nemohlo by dojít k nápravì vady rozsudku krajského soudu podrobnìji popsané v bodì [18] shora, na jejím¾ odstranìní je tøeba bezpodmíneènì trvat, nebo» se dotýká samotného zpùsobu, jak bude øízení o ¾alobì ¾alobce b) ukonèeno. Nejvy¹¹í správní soud nemohl ani rozsudek krajského soudu zru¹it a ¾alobu ¾alobce b) odmítnout dle § 110 odst. 1 s. ø. s., proto¾e za této situaci by nebyla projednána ¾aloba ¾alobce a), u ní¾ nejsou dány dùvody pro odmítnutí, nebo» o nich bylo rozhodnuto jediným výrokem, jeho¾ zru¹ením by se souèasnì odstranilo i rozhodnutí o ¾alobì ¾alobce a).
[41] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu tak nezbylo nic jiného ne¾ rozsudek krajského soudu zru¹it a celou vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení. V nìm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku, ¾alobu ¾alobce b) odmítne a rozhodnutí stì¾ovatele opìtovnì zru¹í; zároveò rozhodne o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti.