Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23104
Timestamp: 2020-06-05 03:41:58
Document Index: 269620240

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 83', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 8']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 196/2012
SENTENCIA 196/2012, de 31 de octubre
ECLI:ES:TC:2012:196
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Ramón Rodríguez Arribas, Presidente, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 8556-2005 planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, sobre el art. 2.1, apartados b) y c), de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente. Han comparecido y formulado alegaciones, el Letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha, en representación de esta Asamblea Legislativa; el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en representación del Consejo de Gobierno; el Abogado del Estado, en la representación que ostenta; y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 28 de noviembre de 2005 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala núm. 281/2005, de 21 de octubre de 2005, por el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2.1, apartados b) y c), de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, por posible vulneración de los arts. 133.2 y 157.3, ambos de la CE, y 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas.
a) Con fecha de 27 de julio de 2001 se publicó en el “Diario Oficial de Castilla-La Mancha” núm. 84, el Decreto 169/2001, de 24 de julio, para la aplicación de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, contra el que la entidad mercantil Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) interpuso un recurso contencioso-administrativo ante la Sala del mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete (recurso núm. 903-2001), en el que, una vez conclusas las actuaciones, por providencia con fecha de 3 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo el día 17 de mayo de 2005.
b) Por providencia de fecha 5 de septiembre de 2005 la Sala acordó, de conformidad con el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con anterioridad a dictar Sentencia, dar audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, para que en el plazo improrrogable de diez días alegasen lo que estimasen oportuno sobre la pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 2.1, apartados b) y c), de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, por si constituyesen un gravamen sobre materia tributaria reservada a las entidades locales mediante el impuesto sobre actividades económicas, lo que pudiera provocar su incompatibilidad con el art. 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y con los arts. 133.2 y 157.3, ambos de la Constitución Española.
c) En cumplimiento del anterior trámite, la parte actora presentó su escrito de alegaciones fechado el 14 de septiembre de 2005, suplicando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por su parte, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, mediante escrito registrado el día 22 de septiembre de 2005, solicitó que no se accediese a plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Finalmente, el Ministerio Fiscal por escrito registrado en la Sala el día 23 de septiembre de 2005 interesó también el planteamiento de la cuestión.
a) Precisa el órgano judicial que plantea la cuestión, antes de nada, que los preceptos reglamentarios impugnados en el recurso contencioso-administrativo (entre otros, los arts. 3.3 y 3.4 del Decreto 169/2000, de 24 de julio, para la aplicación de la Ley 11/2000, de 28 de diciembre, del impuesto sobre actividades que inciden en el medio ambiente) son trasunto y desarrollo del art. 2.1, apartados b) y c), de la Ley 11/2000, por lo que la eventual declaración de inconstitucionalidad del precepto legal concernido conllevaría necesariamente la nulidad del reglamento objeto del recurso.
b) Añade el órgano judicial a continuación que la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, establece un impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente que se define como un tributo que grava directamente la contaminación y los riesgos que sobre el medio ambiente ocasiona la realización de determinadas actividades, con el fin de contribuir a compensar a la sociedad el coste que soporta y a frenar el deterioro ambiental (art. 1), y que delimita como hecho imponible “la contaminación y los riesgos que en el medio ambiente son ocasionados por la realización en el territorio de Castilla-La Mancha de cualquiera de las actividades siguientes: … b) Producción termonuclear; c) Almacenamiento de residuos radioactivos” (art. 2).
c) Para el órgano judicial, las dudas de constitucionalidad surgen avaladas por la doctrina del Tribunal Constitucional, concretamente, en su STC 289/2000, de 20 de noviembre, por la que se declara inconstitucional un impuesto autonómico (el impuesto balear sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, que gravaba las instalaciones y estructuras destinadas a las actividades de producción, almacenaje, transformación y transporte de energía eléctrica, de carburantes, de combustibles sólidos, líquidos y gaseosos, así como los de comunicaciones telefónicas y telemáticas) y que sirve de referencia para analizar el impuesto ahora cuestionado, razón por la cual, procede a examinar el verdadero objeto del impuesto autonómico y a analizar su hecho imponible, sujeto pasivo y base imponible.
d) La primera modalidad del impuesto castellano-manchego cuestionado, contenida en el art. 2.1 b) de la Ley 11/2000, define el hecho imponible como la producción termonuclear de energía eléctrica, gravando, en consecuencia, la actividad económica consistente en crear energía eléctrica mediante una central nuclear; el sujeto pasivo es, según el art. 4.1 del mismo texto legal, la persona que realice la actividad económica de producción de energía eléctrica; y la base imponible, de conformidad con el art. 5 b) de la misma ley, es la producción bruta de electricidad en el período impositivo, expresada en kilowatios/hora. En suma, el impuesto se aplica en proporción a la cantidad de energía eléctrica producida. Por su parte, el impuesto sobre actividades económicas grava el mero de ejercicio de actividades económicas (art. 78 del Real Decreto Legislativo 23/2004, de 5 de marzo) y, concretamente, la actividad de “producción de energía electronuclear”, es decir, la producción de energía eléctrica mediante una central nuclear, estableciéndose una cuota por cada kilovatio de potencia (epígrafe 151.3 de la sección primera del anexo del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre). La comparación de uno y otro impuesto y de los elementos que los definen lleva a la Sala a entender que pudieran afectar a una misma materia imponible, toda vez que ambos gravan la producción de energía eléctrica a través de una central nuclear, siendo el sujeto pasivo la persona que realiza la actividad y la base imponible la cantidad de energía eléctrica producida, mediante una cuota sobre el kilovatio producido.
e) La segunda modalidad del impuesto autonómico cuestionado, se recoge en el art. 2.1 c) de la Ley 11/2000 que configura como hecho imponible la realización de la actividad empresarial de “almacenamiento de residuos radiactivos”, siendo el sujeto pasivo quien realiza esta actividad y determinándose la base imponible por la “capacidad de los depósitos a la fecha del devengo del impuesto expresada en metros cúbicos de residuos almacenados” [art. 5.1 c)]. Por su parte, en la sección primera del anexo del Real Decreto Legislativo 1175/1990 (en la redacción dada por la Ley 39/1992) se fija como hecho imponible la realización de la actividad de “almacenamiento de residuos radiactivos”, siendo el sujeto pasivo quien realiza la actividad y calculándose la deuda tributaria mediante una cuota única (que no se calcula en proporción al espacio destinado a almacenamiento).
f) Considera la Sala que entre los impuestos comparados puede haber una coincidencia en el gravamen de la materia imponible, incurriéndose en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA. Coincidencia que no se justificaría —como pretende la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha— en una pretendida naturaleza extrafiscal del impuesto dirigida a gravar la actividad contaminante (como señala la exposición de motivos y el art. 1 de la Ley 11/2000), pues como señaló la STC 289/2000, el tributo cuestionado no se dirige, en sentido negativo, a disuadir el incumplimiento de ninguna obligación, pero tampoco busca, en sentido positivo, estimular actuaciones protectoras del medio ambiente, desvinculándose así de la verdadera aptitud de cada sujeto para incidir en el medio en el que se desenvuelve. No cabe considerar que el impuesto referido grave efectivamente la actividad contaminante pues desconoce el impacto ambiental en que incurren los sujetos llamados a soportarlo, o lo que es lo mismo, la medida concreta en la que cada uno afecta al medio ambiente.
4. Mediante providencia de 6 de junio de 2006, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión planteada y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como a las Cortes y a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que tuvo lugar en el “BOE” núm. 146, de 20 de junio).
5. Por escrito registrado en este Tribunal el día 20 de junio de 2006, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Posteriormente, por escrito registrado el día 27 de junio siguiente se recibió otra comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados conforme a la cual se ponía en conocimiento de este Tribunal que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de estudios y documentación y al Departamento de asesoría jurídica de la Secretaría General.
6. El Letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha presentó un escrito en este Tribunal el día 28 de junio de 2006, suplicando se le tuviera por personado en el procedimiento y se dictase Sentencia desestimando la cuestión de inconstitucionalidad. Arrancan las Cortes castellano-manchegas efectuando una serie de consideraciones generales tales como que la Ley 11/2000 cuestionada, dictada al amparo de la competencia material que le atribuye el art. 32.7 del Estatuto de Autonomía en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas, tiene por objeto la creación de unos tributos conocidos como “ecológicos” o “medio ambientales” con una finalidad no primordialmente recaudatoria sino extrafiscal (tributos extrafiscales cuya constitucionalidad ha sido declarada por la STC 37/1987), al dirigirse a la preservación del medio ambiente por la incidencia que tienen en el mismo la realización de determinadas actividades que son el objeto de su gravamen. Añaden que el hecho imponible de los citados tributos se configura a partir de la incidencia en el medio ambiente, sometiéndose a tributación únicamente las emisiones o riesgos cuyo perjuicio medio ambiental es relevante. Y concluyen que la determinación de la base se hace a partir de magnitudes expresivas de la contaminación causada o directamente relacionada con el impacto medioambiental, graduándose los tipos de gravamen en función de la alteración ocasionada en el medio natural.
7. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones en el Registro General de este Tribunal el día 29 de junio de 2006 en el que, tras concretar los antecedentes en el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, fijar el contenido de la norma cuestionada y sintetizar las alegaciones del órgano judicial, solicita su estimación y la anulación del art. 2.1, apartados b) y c), de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente. Considera a este respecto el Fiscal General del Estado que, dadas las similitudes entre la ley cuestionada en este proceso y la declarada inconstitucional en la STC 289/2000, se ve obligado a interesar la estimación de la presente cuestión. Para el Fiscal, de las SSTC 37/1987, 186/1993, 289/2000 y 168/2004, se puede desprender que una Comunidad Autónoma sólo puede gravar la “materia imponible” que corresponde a las haciendas locales en dos supuestos: cuando se trate de la materia gravada por el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (de conformidad con la disposición adicional cuarta de la Ley de haciendas locales) y cuando se grave la materia imponible local en un sentido diferente, como sucedió con el impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas (STC 37/1987), con el impuesto extremeño sobre dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento (STC 186/1993) o con el gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de la que pudiera derivar la activación de planes de protección civil (STC 168/2004). En estos tres supuestos citados las normas analizadas tenían un sentido finalista (en los dos primeros supuestos, de carácter extrafiscal, y en el tercero, de financiación de la protección civil) que no concurre en el presente caso, que establece dos hechos imponibles que coinciden plenamente con los que son objeto del impuesto sobre actividades económicas (incluso en el primero de ellos la identidad alcanza a la forma de determinar la base imponible y, en consecuencia, la pertinente cuota) y que, por tanto, infringen lo establecido en el art. 6.3 LOFCA y, en su consecuencia, lo previsto en el art. 133.2 y 157, ambos de la Constitución.
8. El Abogado del Estado presentó un escrito registrado en este Tribunal el día 30 de junio de 2006 en el que suplicaba que se dictase Sentencia por la que se declarasen inconstitucionales las letras b) y c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, y, por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC), también la de los arts. 2.2, 2.3, 5.1 b), 5.1 c), 6 b), 6 c) y 7.4 de la misma Ley. Señala el Abogado del Estado, antes de nada, que la Ley castellano-manchega 16/2005, de 29 de diciembre (en vigor desde el día 1 de enero de 2006), ha derogado la Ley 11/2000 “y las disposiciones reglamentarias que la desarrollan”, razón por la cual, la cuestión versa sobre unos preceptos legales carentes de vigencia a partir del 1 de enero de 2006. Sin embargo, a juicio del Abogado del Estado, esta circunstancia no priva del objeto a esta cuestión pues la posible declaración de nulidad del Decreto regional 169/2001 por el Tribunal contencioso-administrativo puede repercutir sobre la validez o invalidez de los actos aplicativos no firmes dictados durante el quinquenio de vigencia. Y la validez del citado decreto regional durante el tiempo que estuvo vigente depende de la validez o invalidez de los preceptos legales aquí cuestionados, razón por la cual, la derogación de la norma legal cuestionada no priva de objeto a la presente cuestión (SSTC 102/2005, de 24 de abril, FJ 2; 121/2005, de 10 de mayo, FJ 3; y 139/2005, de 26 de mayo, FJ 2).
9. El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el día 30 de junio de 2006, interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada. Tras concretar la normativa aplicable, arranca sus alegaciones poniendo de manifiesto la finalidad extrafiscal del impuesto sobre determinadas actividades que inciden sobre el medio ambiente, destacada en la exposición de motivos de la Ley 11/2000, impuesto al que califica como “ecológico” o “medioambiental”, basado en el principio “quien contamina paga”, con una finalidad de indemnización o resarcimiento social. Finalidad extrafiscal de los tributos autonómicos que ha sido reconocida por las SSTC 37/1987 y 186/1993, por lo que al ser el impuesto cuestionado un tributo extrafiscal, con finalidad protectora del medio ambiente, en el que el gravamen se vincula a la aptitud de cada sujeto para incidir en el medio ambiente (como lo prueba que la cuantía del tributo se modula en función de la agresión al medio ambiente determinada por el volumen de energía termonuclear producida o por el volumen de residuos almacenados), no cabe sino afirmar su respeto al art. 6.3 LOFCA y, concretamente, con el impuesto sobre actividades económicas que aunque grava el mero ejercicio de actividades económicas, esto no es una manifestación de capacidad económica, sino el presupuesto para la obtención de rendimientos que es la verdadera manifestación de riqueza gravada.
10. El Pleno del Tribunal Constitucional dictó Auto de fecha 16 de octubre de 2012 con la siguiente parte dispositiva: “Estimar la causa de abstención formulada por don Pascual Sala Sánchez en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 8556-2005, apartándole definitivamente del conocimiento de la misma”.
11. Por providencia de 30 de octubre de 2012 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 31 de dicho mes y año.
1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, plantea una cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados b) y c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, por posible vulneración de los arts. 133.2 y 157.3, ambos de la Constitución, y 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas.
a) Como correctamente señala el Abogado del Estado, el hecho de que los preceptos cuestionados en el presente proceso constitucional hayan sido modificados parcialmente —en lo relativo a los pagos a cuenta (art. 8)— por la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 15/2003, de 22 de diciembre, y posteriormente derogados por la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 16/2005, de 29 de diciembre, con efectos desde el día 1 de enero de 2006 (disposición final segunda), no afecta, de acuerdo con nuestra doctrina, al objeto del presente proceso constitucional. En efecto, es necesario recordar que, en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (entre las últimas, SSTC 63/2011, de 16 de mayo, FJ 2; 79/2011, de 6 de junio, FJ 2; 117/2011, de 4 de julio, FJ 2; 161/2011, de 18 de octubre, FJ 2; 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 2; 21/2012, de 16 de febrero, FJ 2; y 28/2012, de 1 de marzo, FJ 2).
b) En la STC 147/2012, de 5 de junio, dictada con ocasión de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por un órgano judicial, este Tribunal consideró que la modificación de la norma legal en la que se había eliminado el aspecto controvertido, que era de carácter competencial, así como la derogación de la norma reglamentaria discutida en el proceso a quo, implicaba una desaparición sobrevenida de los presupuestos de apertura del proceso constitucional, lo que determinaba su extinción (FJ 3).
c) Este Tribunal ha tenido también ocasión de declarar que el canon de constitucionalidad aplicable a las fuentes normativas de las Comunidades Autónomas es “el que se contiene en sus respectivos Estatutos de Autonomía y en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio y, evidentemente, en las reglas y principios constitucionales específicamente dirigidos a las Comunidades Autónomas” (SSTC 7/2010, de 27 de abril, FJ 4; y 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3). Y entre esas leyes delimitadoras de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se encuentra la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7), cuyo art. 6.3 constituye en el presente caso el canon de constitucionalidad de los impuestos cuestionados (SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 2; y 179/2006, de 13 de junio, FJ 2; y ATC 456/2007, de 12 de diciembre, FJ 4). Ahora bien, la circunstancia de que ese art. 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), haya sido modificado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, no afecta al juicio de constitucionalidad que hemos de efectuar sobre los preceptos impugnados los cuales se conectan con su aplicación a un concreto proceso en el que el órgano judicial proponente de la cuestión ha de resolver sobre la pretensión ejercitada a la luz de la normativa vigente y aplicable en el concreto momento en el que se suscitó el proceso a quo, razón por la cual, la reforma introducida por esa Ley Orgánica 3/2009 no puede ser de aplicación a situaciones anteriores a su entrada en vigor.
d) Tanto el Abogado del Estado como la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha parecen pretender de este Tribunal lo que denominan como una interpretación flexible del art. 6.3 LOFCA que no restrinja el poder tributario autonómico y permita, en consecuencia, un campo de actuación a las Comunidades Autónomas más allá del literal límite en él previsto. En este sentido señala la Junta de Comunidades que una interpretación limitativa del art. 6.3 LOFCA contrariaría el criterio de las SSTC 150/1990, de 4 de octubre, y 168/2004, de 6 de octubre, conforme al cual “ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario (propio) puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria”.
2. Antes de entrar a analizar la inconstitucionalidad que el órgano judicial imputa a los apartados b) y c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, debemos precisar que, como ya hemos tenido ocasión de afirmar, uno de los instrumentos dirigidos a la búsqueda de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas proclamada en el art. 156.1 CE, en la vertiente de los ingresos, es la posibilidad que tienen —conforme a los arts. 157.1 CE, y 4 y 5 LOFCA— de establecer y exigir “sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales”, teniendo en cuenta que, como reconoce el art. 1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria “[l]os tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución”. De esta manera, el tributo puede no ser sólo una fuente de ingresos, una manera de allegar medios económicos a los entes territoriales para satisfacer sus necesidades financieras (fin fiscal), sino que también puede responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria (fin extrafiscal), de modo tal que el legislador puede configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente extrafiscales [SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 6; 194/2000, de 19 de julio, FJ 7; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3; 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 a); y 122/2012, de 5 de junio, FJ 4].
3. Hechas las precisiones que anteceden, ya estamos en disposición de señalar que la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 22 de julio, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, según señala su exposición de motivos, “establece y regula un nuevo impuesto que grava la incidencia que en el entorno físico y humano de la Región tienen la realización de determinadas actividades”, con la intención de “revertir a los ciudadanos de Castilla-La Mancha una parte de los costes que soportan como consecuencia del ejercicio de actividades contaminantes o generadoras de riesgos para el entorno natural, al mismo tiempo que introducir un nuevo instrumento con el que contribuir a frenar el deterioro medioambiental”. Para ello configura el hecho imponible del impuesto “a partir de la incidencia en el medio ambiente, sometiendo a gravamen aquellas emisiones o riesgos cuyas externalidades negativas o costes que soporta la sociedad tienen una mayor importancia”, y determina la base imponible “a partir de magnitudes expresivas de la contaminación causada o directamente relacionada con el impacto medioambiental, como son la dimensión de las instalaciones y el volumen de producción”, fijándose los tipos de gravamen “atendiendo a la alteración ocasionada en el medio natural, de forma que cuando esta alteración es reducida la cuota resultante es nula”.
4. La segunda modalidad del impuesto autonómico cuestionado se recoge en la letra c) del mismo art. 2.1 de la Ley 11/2000 que bajo la consideración genérica de un hecho imponible basado en “la contaminación y los riesgos que sobre el medio ambiente ocasiona la realización de determinadas actividades”, somete a tributación la realización de la actividad empresarial de “almacenamiento de residuos radiactivos”. A juicio del órgano judicial, en segundo lugar, también esa letra c) al gravar el “[a]lmacenamiento de residuos radioactivos” en función de “la capacidad de los depósitos a la fecha del devengo del impuesto, expresada en metros cúbicos de residuos almacenados” [art. 5.1 c)], está coincidiendo con la materia imponible gravada por el impuesto sobre actividades económicas, incurriendo igualmente en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA.
5. Llegados al fin de nuestro enjuiciamiento, antes de pronunciar el fallo sólo nos resta realizar dos precisiones sobre cuál es el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que le integra. Por una parte, es necesario extender, como solicita el Abogado del Estado, en virtud de la previsión del art. 39.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, “aplicable tanto en los recursos como en las cuestiones de inconstitucionalidad” (SSTC 178/2004, de 21 de octubre, FJ 10; y 255/2004, de 22 de diciembre, FJ 7) y “al margen de su posible relevancia para la resolución del presente caso” (STC 121/2011, de 7 de julio, FJ 2), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las letras b) y c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, a otros preceptos de la misma norma legal y, concretamente, a los arts. 2.2 (definición de la actividad de almacenamiento de residuos radiactivos) y 2.3 (supuesto de no sujeción con relación al almacenamiento de residuos radioactivos), 5.1 b) y c) (forma de determinación de la base imponible tanto en el caso de producción termonuclear de energía eléctrica como en el de almacenamiento de residuos radiactivos), 6 b) y c) (forma de determinación de la cuota tributaria tanto en el supuesto de producción termonuclear de energía eléctrica como en el de almacenamiento de residuos radiactivos), y 7.4 (supuesto especial de período impositivo en el caso de almacenamiento de residuos radiactivos), al apreciarse la existencia de “una relación de conexión o consecuencia entre los preceptos declarados inconstitucionales y aquellos otros a los que la inconstitucionalidad se extiende o se propaga” (STC 365/2006, de 21 de diciembre, FJ 7). En efecto, como es apreciable, los preceptos respecto de los cuales el Abogado del Estado solicita la extensión de la declaración de inconstitucionalidad son los que configuran el gravamen sobre la producción termonuclear de energía eléctrica y sobre el almacenamiento de residuos radioactivos, razón por la cual, expulsados del ordenamiento jurídico los preceptos delimitadores de sus hechos imponibles, la misma suerte deben seguir los restantes preceptos estructuradores de los tributos considerados inconstitucionales, como son, los relativos a la delimitación negativa del hecho imponible (art. 2.2 y 3), a la cuantificación de la base imponible [art. 5.1 b) y c)] y a la determinación de la cuota tributaria [art. 6 b) y c)].
1º Las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 2 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
2º Por conexión con el apartado 1 de este fallo, los apartados 2 y 3 del art. 2, las letras b) y c) del apartado 1 del art. 5, las letras b) y c del art. 6, y el apartado 4 del art. 7, todos ellos de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
Don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 8556-2005
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en relación con los apartados b) y c) del artículo 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente.
Se enjuicia la constitucionalidad de los apartados a) y b) del artículo 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente y, por conexión, de los preceptos relativos a la delimitación negativa del hecho imponible, la cuantificación de la base imponible y la determinación de la cuota tributaria.
Se declara la inconstitucionalidad de las dos modalidades del impuesto autonómico por gravar el mero ejercicio de una actividad económica, incurriendo así en la prohibición de equivalencia de figuras tributarias del artículo 6.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su redacción previa a la modificación operada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre. El poder tributario de las Comunidades Autónomas aparece sometido a una serie de límites, entre los que la LOFCA, en su redacción anterior, incluía, cuando se trataba de materias reservadas a los entes locales, la restricción del establecimiento y gestión de tributos a los supuestos en los que la legislación de régimen local así lo dispusiera y sólo en los términos que la misma contemplase. El análisis conjunto del hecho imponible, el sujeto pasivo y la forma de determinación de la base imponible del impuesto controvertido permite concluir que ambas modalidades del impuesto castellano-manchego son coincidentes con el impuesto sobre actividades económicas, cuya materia está reservada a las Entidades Locales. Del análisis de los elementos de configuración de las modalidades tributarias controvertidas se infiere además la inexistencia de dato alguno que permita apreciar la pretendida finalidad extrafiscal o intentio legis de gravar la actividad contaminante, lo que de verificarse podía haber evitado la equivalencia entre el tributo autonómico y el local.
El impuesto autonómico sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente ni se dirige a disuadir el incumplimiento de ninguna obligación ni busca estimular actuaciones protectoras del medio ambiente, configurándose como un tributo que somete a tributación el mero ejercicio de la actividad económica –producción termonuclear de energía eléctrica y almacenamiento de residuos radiactivos–, lo que le hace incurrir en la prohibición prevista en el art. 6.3 LOFCA por su solapamiento con la materia imponible del impuesto sobre actividades económicas, reservada a las entidades locales (SSTC 289/2000, 179/2006) [FFFJ 3, 4].
El impuesto castellano-manchego cuestionado en el que no se aprecia una pretendida finalidad extrafiscal o la intentio legis de gravar la actividad contaminante y los riesgos para el medio ambiente, es un tributo netamente fiscal que grava, al igual que el impuesto sobre actividades económicas, el ejercicio de una actividad económica, sin que la diferencia en la determinación de la cuota tributaria de ambos tributos sea suficiente para desnaturalizar la identidad en la materia imponible (SSTC 289/2000, 179/2006) [FFJJ 3, 4].
Los tributos pueden responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, pudiendo las Comunidades Autónomas establecer impuestos de carácter primordialmente extrafiscal, aunque ello ha de hacerse dentro del marco de competencias asumidas y respetando las exigencias y principios derivados directamente de la Constitución –ex art. 31 CE–, de la Ley Orgánica que regula el ejercicio de sus competencias financieras –ex art. 157.3 CE–, y de los respectivos Estatutos de Autonomía (SSTC 37/1987, 122/2012) [FJ 2].
El legislador puede someter a imposición, en relación con una misma materia impositiva, distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles, por lo que, para determinar si se ha incurrido en la prohibición de doble imposición, no basta con que exista una coincidencia formal de hechos imponibles tan sólo porque su definición sea gramaticalmente idéntica, sino que es necesario analizar los restantes elementos del tributo y su eventual finalidad extrafiscal (SSTC 37/1987, 122/2012) [FJ 2].
Doctrina sobre los límites a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas y, en particular, sobre la posibilidad de establecer impuestos de carácter extrafiscal (SSTC 37/1987, 289/2000) [FJ 2].
El canon de constitucionalidad aplicable a las fuentes normativas de las Comunidades Autónomas es el que se contiene en sus respectivos Estatutos de Autonomía y en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, encontrándose entre esas la LOFCA, cuyo art. 6.3 constituye, en el presente caso, el canon de constitucionalidad de los impuestos cuestionados (SSTC 181/1988,74/2011) [FJ 1].
Al Tribunal Constitucional no le es dado ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales claros, ni tampoco le compete la reconstrucción de una norma no explicitada debidamente en el texto legal y, por ende, la creación de una norma nueva, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde (SSTC 45/1989, 235/2007) [FJ 1].
En las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (SSTC 63/2011, 28/2012) [FJ 1].
Procede declarar inconstitucionales y nulos los preceptos que configuran los gravámenes sobre la producción termonuclear de energía eléctrica y sobre el almacenamiento de residuos radioactivos y, por conexión, extender dicha declaración a los preceptos estructuradores de dichos tributos relativos a la delimitación negativa del hecho imponible, a la cuantificación de la base imponible y a la determinación de la cuota tributaria (STC 365/2006) [FJ 5].
Artículo 2, apartados 2, 3 (anula)
Artículo 2.1 apartados b), c) (anula)
Artículo 5.1 apartados b), c) (anula)
Artículo 6 apartados b), c) (anula)
Artículo 83, ff. 3, 4
Anexo, sección primera, apartado 143.3, f. 4
Anexo, sección primera, apartado 151.3, f. 3
Artículo 2.1 b), ff. 1 a 3, 5
Artículo 2.1 c), ff. 1 a 5
Artículo 5.1 b), ff. 3, 5
Artículo 5.1 c), ff. 4, 5
Artículo 6 b), ff. 3, 5
Artículo 6 c), ff. 4, 5
Artículo 8 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 15/2003, de 22 de diciembre), f. 1
Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 15/2003, de 22 de diciembre. Medidas tributarias de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
Exposición de motivos, apartado V, f. 1
Autonomía financieraAutonomía financiera, ff. 1, 2
Competencias de los entes localesCompetencias de los entes locales, ff. 3, 4
Competencias en materia tributariaCompetencias en materia tributaria, ff. 1, 2
Cuestión de inconstitucionalidadCuestión de inconstitucionalidad, ff. 1, 5
Doble imposiciónDoble imposición, ff. 2 a 4
Efectos de la anulación de una ley tributariaEfectos de la anulación de una ley tributaria, f. 5
Finalidad extrafiscal del tributoFinalidad extrafiscal del tributo, ff. 2 a 4
Financiación autonómicaFinanciación autonómica, ff. 2 a 4
Hacienda localHacienda local, ff. 3, 4
Hecho imponibleHecho imponible, ff. 2, 3
Impuesto sobre actividades económicasImpuesto sobre actividades económicas, ff. 3, 4
Impuesto sobre actividades que incidan en el medio ambienteImpuesto sobre actividades que incidan en el medio ambiente, ff. 1 a 4
Límites a la potestad tributaria autonómicaLímites a la potestad tributaria autonómica, ff. 2 a 4
Materia imponibleMateria imponible, ff. 2 a 4
Solapamiento de tributosSolapamiento de tributos, ff. 3, 4
TributosTributos, ff. 2, 3, 4
Tributos autonómicosTributos autonómicos, ff. 1, 2, 3, 4
Almacenamiento de residuos nuclearesAlmacenamiento de residuos nucleares, f. 4
Energía eléctricaEnergía eléctrica, f. 3
Energía nuclearEnergía nuclear, f. 3
Castilla-La ManchaCastilla-La Mancha, ff. 1 a 4