Source: https://www.ildirittoamministrativo.it/LA-CORTE-DEI-CONTI-La-prima-magistratura-Italia-unita-alessia-indelicato/stu584
Timestamp: 2020-07-05 14:36:35+00:00
Document Index: 4890750

Matched Legal Cases: ['art 10', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 74', 'art. 358', 'art. 100', 'art 103', 'art. 97', 'art. 81', 'art. 119', 'art. 100', 'art 100', 'art. 100', 'art. 103', 'art. 100', 'art 3', 'art. 27', 'art. 81', 'art. 119', 'art. 97', 'art. 51', 'art. 3', 'art. 103', 'art. 20', 'art. 1', 'art. 103', 'art. 1', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 25', 'art. 133', 'art. 103', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 73', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 111', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 47', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 111', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 99', 'art. 59', 'art. 103', 'art. 61', 'art. 1', 'art. 8', 'art 9', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art.118', 'art. 114', 'art. 119', 'art. 51', 'art. 21', 'art. 358', 'art. 55', 'e contrario', 'art. 35', 'art. 58', 'art.1', 'art. 11', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 19', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 20', 'art. 26', 'art. 59', 'art. 100', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 39', 'art. 17', 'art. 11', 'art. 81', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 24', 'art. 101', 'art. 104', 'art. 24', 'art. 113', 'art. 111', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 16', 'sentenza ', 'art.16']

La prima magistratura dell’Italia unita
Sommario: 1. Cenni storici sull’origine della Corte dei Conti. 1.1. Autorità di controllo nell’antichità. 1.2. Italia preunitaria e la Camera dei Conti. 1.3. Unità d’Italia e l’istituzione della Corte dei Conti. 2. Evoluzione normativa fino al nuovo codice del processo contabile. 2.1. Normativa emanata post istituzione della Corte dei Conti. 2.2. Legge delega “Madia” sul riordino della procedura contabile, linee direttive verso il nuovo codice. 2.3. Il nuovo codice di giustizia contabile D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174. 3. La posizione costituzionale della Corte dei Conti. 4. Le funzioni attribuite alla Corte dei Conti. 4.1. Funzione di controllo della Corte dei Conti. 4.1.1. Controllo preventivo di legittimità. 4.1.2. Controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. 4.1.3. Controllo economico finanziario. 4.2. Funzione giurisdizionale della Corte dei Conti. 4.2.1. Ambito della Giurisdizione contabile. 5. Principi generali. 5.1. Digitalizzazione degli atti e informatizzazione delle attività. 5.2. Norma di chiusura: Rinvio al codice di procedura civile e penale. 6. La conservazione dell’assetto degli organi della giurisdizione contabile nel c.g.c. 6.1. Il decentramento degli organi di giurisdizione. 6.2. Le sezioni giurisdizionali di primo e secondo grado e la funzione nomofilattica delle Sezioni Riunite. 6.3. L’ufficio del Pubblico Ministero contabile come parte pubblica.
CENNI STORICI SULL’ORIGINE DELLA CONTI DEI CONTI
1.1. Autorità di controllo nell’antichità
Sin dall’antichità gli ordinamenti introdussero modalità idonee alla realizzazione del controllo delle finanze pubbliche. La rilevanza di un controllo, connaturato alla nozione stessa di organizzazione, si manifesta in maniera ancora più evidente nel settore delle pubbliche finanze, laddove si tratta di gestire il pubblico denaro o i beni della collettività[1].
Si afferma che già nel Pentateuco biblico si fa riferimento ad un’organizzazione e ad un sistema di controllo per la riscossione delle decime; ma anche presso altri popoli (Persiani, Assiri, Babilonesi), sono presenti strumenti volti al controllo del movimento del pubblico denaro. Nell’antica Grecia i funzionari che disponevano del maneggio del denaro erano obbligati a presentarsi presso il Tribunale dei Logisti al fine di rendere conto della regolarità della gestione della finanza pubblica.
1.2. Italia preunitaria e la Camera dei Conti
Analogamente, nell’Italia preunitaria, che presentava una fisionomia di un coacervo di Stati - Regno di Sardegna, Regno Lombardo-Veneto, Granducato di Toscana, Ducato di Modena, Ducato di Parma e Piacenza, Ducato di Lucca, Stato Pontificio e Regno delle Due Sicilie (nato nel 1861 dall’unione di Regno di Napoli e Regno di Sicilia) - vi erano magistrature di controllo, quali la reverenda Camera Apostolica, cui i Papi affidarono la gestione e il controllo delle finanze dello Stato della Chiesa sin dal 1017.
Anche nel Regno di Sardegna, sotto il dominio dei Savoia, si istituì la Camera dei Conti piemontese, competente per il contenzioso e per l’esame dei conti. Sul punto ebbe a dire Camillo Benso Conte di Cavour, Presidente del Consiglio dei Ministri del Regno di Sardegna: «gli atti più importanti di Governo sono quelli che si riferiscono al pubblico tesoro, e devono, quindi, dare ai contribuenti che sacrificano parte dei loro averi a pro’ di uno Stato, l’assonanza che quei denari si riscuotono legalmente e che ricevono la loro destinazione».
Nel Governo di Cavour, presso il Regno di Sardegna, il Guardasigilli Rattazzi presentò, il 5 maggio 1854, due progetti di legge: uno sull’abolizione della Camera dei Conti e disposizioni sul contenzioso amministrativo, l’altro per l’istituzione della Corte dei Conti. I concetti di queste due proposte furono letteralmente attuati nel Regio editto del 30 ottobre 1859 dove si soppresse la Camera dei Conti e le competenze di quest’ultima vennero divise tra il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti: mentre al primo fu devoluta la competenza come giudice di appello del contenzioso amministrativo, alla seconda vennero conferiti l’appello in materia di contabilità e le attribuzioni non giurisdizionali in materia di contabilità.
Dunque in Piemonte, dopo l’emanazione dello Statuto Albertino, con la norma del 30 ottobre 1859, si istituì una Corte dei Conti, composta da un presidente, un presidente di sezione, sei maestri ragionieri, un segretario generale, un vice segretario generale e vario personale d’ufficio, articolata in due sezioni.
Con la citata legge del 1859 è sorto l’istituto che ancora oggi costituisce il massimo organismo di controllo dello Stato e le cui funzioni fondamentali sono le medesime che furono ad esso affidate agli albori del Risorgimento italiano. La legge sarda del 1859 ebbe vigore in Piemonte ed in Lombardia, mentre in Toscana, a Napoli e in Sicilia si lasciarono provvisoriamente in vita gli istituti esistenti.
Si è riconosciuta dovunque e in ogni tempo necessaria la istituzione di un organo eminente cui fosse delegata la sorveglianza diretta sulla gestione, principalmente, della pubblica fortuna affidata alle cura del potere esecutivo[2].
1.3. Unità d’Italia e l’istituzione della Corte dei Conti
Con il Risorgimento si ebbe un processo politico e culturale fondato sull’idea di una comune appartenenza nazionale, che aveva come obiettivo la creazione, nella Penisola, di uno Stato italiano unitario ed indipendente.
Grazie all’azione politica di Cavour, soggetto fondamentale nel porre le basi dell’unificazione, fautore dell’accordo franco-piemontese ratificato a Torino nel 1859, si avallò la formazione di un Regno unificato dell’Italia settentrionale, sotto la sovranità della casa Savoia; obiettivo attuato con la legge n. 4671 del Regno di Sardegna, promulgata il 17 marzo 1861 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 68 del 18 marzo 1861, con il quale venne proclamato ufficialmente il Regno d’Italia e Vittorio Emanuele II Re d’Italia.
Così si fecero italiani non rinnegando il loro essere anteriore ma innalzandolo e risolvendolo in quel nuovo essere[3].
Con la legge 21 novembre 1861 il Ministro delle Finanze Bastogi presentò alla Camera un progetto di legge (n. 129) per l’istituzione della Corte dei Conti del Regno d’Italia e l’abolizione delle Corti esistenti negli Stati preunitari, con sedi in Torino, Firenze, Napoli e Palermo.
Discusso presso i due rami del Parlamento, fu ampiamente rielaborato e modificato.
Il 14 agosto 1862 venne approvata la legge n. 800 che istituì la Corte dei Conti del Regno di Italia, costituisce una trasformazione della Camera dei Conti del Piemonte, e ne vennero contemporaneamente abolite le magistrature di controllo degli Stati preunitari.
La Corte dei Conti fu la prima magistratura ad avere giurisdizione su tutto il territorio dell’Italia unita e le fu attribuito il compito di vigile custode delle leggi di spesa e di giudice dei conti soggetto solo alla legge.
La prima regolamentazione della Corte dei Conti si ebbe con la legge sopra citata dove all’art 10 dispose che: «la Corte giudica dei conti che debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di altri valori dello Stato»; seguito dal R.D. 9 ottobre 1862, n. 896 che disciplinò il regolamento che determinava le divise dei magistrati ed ufficiali nelle sedute pubbliche (giubba, panciotto e calzoni di panno nero e cravatta bianca), e nelle cerimonie ufficiali (abito da spada di panno turchino, cappello di feltro nero con nappa tricolore, alamari, spadino, ecc.)[4].
L’Istituto cominciò a funzionare a Torino il 1° ottobre 1862 e fu solennemente inaugurato alla presenza di Quintino Sella[5], Ministro delle Finanze e del primo Presidente della Corte dei Conti, Federico Colla[6].
Successivamente con il trasferimento della capitale da Torino, dapprima, con legge 11 dicembre 1864, n. 2032, a Firenze e, quindi, con legge 3 febbraio 1871, n. 33, a Roma, anche la prima sede generale della Corte dei Conti si spostò a Roma[7].
In conclusione possiamo dire che la creazione di tale istituzione nel Regno d’Italia può ben sintetizzarsi con la storica frase pronunciata da Camillo Benso Conte di Cavour in un suo noto discorso: «è assoluta necessità concentrare il controllo preventivo e successivo in un magistrato inamovibile» [8].
EVOLUZIONE NORMATIVA: DALL’ISTITUZIONE DELLA CONTI DEI CONTI AL NUOVO CODICE DI GIUSTIZIA CONTABILE
2.1. Normativa emanata post istituzione della Corte dei Conti
Dal 1862 i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, pur essendo considerati tra i più complessi ed importanti istituti dello Stato contemporaneo, sono stati per lungo tempo negletti dalla dottrina, ancor più dal legislatore [9].
Di fatto la legge n. 800 del 1862 oltre ad istituire la Corte dei Conti, nel II titolo della suddetta legge ne definisce le attribuzioni, cosicché è possibile definirla come la fonte ed, inoltre, la prima regolamentazione dell’istituto.
Solo dopo settant’anni si intervenne con il R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, “Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti” che ha disciplinato il funzionamento dell’istituto[10].
Successivamente le leggi furono coordinate in un testo unico con il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214[11], fino ad arrivare alla D.L. 15 novembre 1993, n. 453[12] convertito in L. 14 gennaio 1994, n. 19 - 20.
Tale legge è apparsa il punto di arrivo di una vicenda legislativa tormentata, visto che il D.L. n. 453/1993 faceva seguito a quattro precedenti D.L. non convertiti[13].
Le L. 19-20/1994 hanno ampliato il potere di autodeterminazione della Corte, garantendo l’indipendenza con potestà regolamentare in materia di organizzazione, funzionamento, struttura di bilanci e gestione delle spese, con riconoscimento di autonomia organizzativa e finanziaria.
Con tale leggi si chiudeva un’epoca della giurisdizione contabile nel nostro Paese e per altro verso gettava le coordinate di fondo di un nuovo assetto, che però non aveva ancora raggiunto un impianto del tutto definitivo[14].
Nel susseguirsi degli anni, la crisi economica ha messo al centro del dibattito non solo il tema dell’efficienza dei pubblici poteri, ma soprattutto quello dell’economicità dell’azione amministrativa, visto che la crisi ha fortemente ridotto le risorse economiche a disposizione delle istituzioni pubbliche, costringendo queste ultime e il legislatore a ripensare strutture, interventi ed azioni pubbliche, secondo logiche di spending review e razionalizzazione del sistema[15].
Nel contesto appena menzionato, la Corte dei Conti, fra gli istituti di garanzia, ha assunto nel tempo un ruolo strategico sempre più penetrante e diffuso, che vede coinvolte entrambi le sue componenti (controllo e giurisdizione) in un’azione congiunta e sistematicamente preordinata a tutelare gli equilibri di bilancio e, più in generale, la corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche[16]. Il che se da un lato ha determinato il potenziamento degli ambiti della funzione di controllo della Corte dei Conti, e segnatamente, delle sezioni regionali di controllo, soprattutto nei confronti delle Amministrazioni regionali e locali[17] non ha nell’altro prodotto un altrettanto organico ampliamento, sul piano della disciplina sostanziale e processuale, della funzione giurisdizionale.
2.2. Legge delega “Madia” sul riordino della procedura contabile, linee direttive verso il nuovo codice
Dalle ultime riforme amministrative emerge l’istituzione di un vero e proprio cantiere normativo, che ha realizzato nell’ultimo quadriennio 2012-2016 una serie alquanto eterogenea di interventi legislativi e che rimane tuttavia aperto, perché in corso di attuazione, su questioni fondamentali e di rilevanza strategica.
L’intervento riformatore è stato avviato dalla legge 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. Riforma della Pubblica Amministrazione o “Legge Delega Madia”) con la quale sono stati affidati al Governo interventi di riforma generale della P.A., in un complesso e molto articolato disegno legislativo, composto da 21 articoli con 13 deleghe legislative, di cui 4 deleghe conferite per l’elaborazione dei testi unici in materie di rilevanza strategica per l’efficienza amministrativa[18].
Nel recepimento dell’esigenza di assicurare il buon andamento e l’efficienza della Pubblica Amministrazione, la legge n. 124/2015 cit. procede a sviluppare un quadro complessivo di riforme strutturali, nel quale emergono importanti spinte innovative volte ad incidere sull’assetto organizzativo delle amministrazioni pubbliche[19].
Comunque per questa trattazione bisogna soffermare la nostra attenzione sull’art. 20, della legge delega n. 124/2015, “Riordino della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei Conti” con il quale il Governo è stato delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un D.lgs. recante il riordino della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi la Corte dei Conti (comma 1), e fissando, i relativi criteri direttivi (comma 2)[20].
Tale art. 20 della legge delega (c.d. riforma Madia) è stata valorizzata come occasione per “ordinare” un quadro legislativo, rimuovendo norme obsolete, aggiungendo nuove prescrizioni per assicurare un efficiente sistema di giustizia contabile.
In passato il quadro ordinamentale sulla giustizia contabile e sul suo processo era molto scarno, come abbiamo visto, affidato prevalentemente al T.U. sulla Corte dei Conti (R.D. 12 luglio 1934, n. 1214) e al regolamento di procedura (R.D. 13 agosto 1933, n. 1038), integrati da disposizioni successive, in particolare, (L. 14 gennaio 1994, n. 19 e n. 20)[21].
L’articolo 20 della legge Madia non faceva esplicito riferimento ad una vera e propria codificazione, ma le ragioni di adozione di un codice emergono tuttavia dalla stessa delega, allorché rappresenta e sottolinea l’esigenza di riordinare e ridefinire la disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizio[22].
Analogamente a quanto è avvenuto pochi anni addietro con il codice del processo amministrativo (D.lgs. n.104 del 2010).
Inoltre, bisogna ricordare che su tale legge delega ci sono state voci critiche[23] che fanno leva sull’estrema vaghezza e indeterminatezza delle prescrizioni che non comportano alcun serio limite all’azione del delegato, il quale può statuire tutto ed il contrario di tutto.
Ma la ratio dietro alla legge delega è quella di ricostruire e rafforzare il rapporto di fiducia tra cittadini e P.A. per il recupero di alcuni valori chiave che derivano dal fondamento dello Stato democratico.
In sintesi, nell’aspirazione ad una democrazia intesa al riavvicinamento del cittadino alla P.A., nell’ambito di una visione più ampia dei diritti fondamentali sanciti dall’art. 2 della Costituzione. Vi è tra questi il diritto alla buona amministrazione che comprende il diritto al buon funzionamento dei servizi pubblici, ed il diritto ad un’adeguata qualità delle prestazioni amministrative, al cui interno si sviluppa il sistema di protezione dei diritti fondamentali della persona, necessario per conciliare l’Europa dei mercati con l’Europa dei diritti.
2.3. Il nuovo codice di giustizia contabile D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174
Con il decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174, il legislatore delegato ha emanato il Codice della Giustizia Contabile, pubblicato in Gazzetta Ufficiale della R.I. n. 41/l. del 7 settembre 2016 ed entrato in vigore il trentesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione (7 ottobre 2016)[24].
Il codice della giustizia contabile (c.g.c.), completa la codificazione dei processi delle più importanti giurisdizioni[25], interrompendo il lungo periodo di inerzia legislativa, riordinando e razionalizzando secondo un disegno sistematico le eterogenee disposizioni processuali, sparse in testi normativi riferibili ad un arco temporale che comprende addirittura il periodo pre-unitario. Dopo la lunga attesa, è stata conferita al processo contabile, con l’emanazione di un vero e proprio codice, un rilevante valore simbolico, conferendo al processo contabile la stessa dignità formale degli altri rami dell’ordinamento processuale e dotando, nel contempo, i relativi giudizi di un insieme di regole processuali inserite in un contesto tendenzialmente organico e certo.
Un importante motivo ispiratore della riforma: dare agli operatori un codice in senso più etimologico ed operativo, una raccolta unitaria di disposizioni sparse in fonti varie e risalenti, integrate da scelte di disciplina a colmare lacune preesistenti, raccordi, coordinamenti o cristallizzazioni di principi giurisprudenziali. Non ci si trova di fronte, dunque, ad un vero e proprio testo unico compilato, ma nemmeno ad un articolato totalmente nuovo per contenuti. Il legislatore delegato ha interpretato il mandato di riordinare e ridefinire conferitogli dalla legge 124, con il chiaro intento di fornire per la prima volta un agile strumento di consultazione agli operatori e ai cittadini in genere per comprendere a 360 gradi la giurisdizione della Corte dei Conti.
Il rinvio al codice di procedura civile innegabilmente e doverosamente resta, ma siamo ben oltre la lacunosità dinamica di quell’articolo 26 del R.D. 1038 del 1933, che tanto spazio aveva lasciato alla elaborazione pretoria[26].
Gli spunti di maggior novità, come i primi commentatori hanno ben evidenziato, non sempre in chiave positiva, si trovano innegabilmente nelle parte II dedicata al giudizio di responsabilità, dove si mette al centro la parità delle parti e la tutela “dell’indagato”, percepiti come affermazione di civiltà ed estensione dei principi del giusto processo.
Infatti il codice è intervenuto sui poteri istruttori del P.M. i quali erano disciplinati lacunosamente all’art. 74 [27] del R.D. 1214/1934, ma con il c.g.c. si decise di definire con una puntuale trattazione le modalità attuative di ciascun atto istruttorio, comprensive della codifica dei diritti a garanzia di chi l’atto lo subisce “soggetto passivo”, ancorché appartenente all’amministrazione danneggiata e non necessariamente futuro responsabile del danno.
Altro esempio emblematico riguarda l’obbligo per il P.M. contabile di compiere anche: “accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona individuata quale presunto responsabile”, nella quale è palese la eco della previsione di cui all’art. 358 c.p.p. inerente l’attività di indagine del P.M. penale.
Dall’altro canto il codice si colloca con coerenza in un contesto di riforma generale della P.A. laddove, ad esempio, si impone che la ricerca degli atti avvenga in primis avvalendosi dei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, evitando il cosiddetto strepitos fori che consegue ad accessi ispettivi per acquisire ciò che deve essere acquisibile anche dal privato cittadino, alla luce della nuova normativa del c.d. FOIA[28], cui il D.lgs. 97/2016[29].
Alla luce di quanto detto, il salto è ideologico, culturale, prima che giuridico; poiché modalità più propriamente partecipate e non inquisitorie non possono non giovare alla diffusione di una cultura della responsabilità dell’azione amministrativa. Perciò può definirsi come un “codice garantista”[30] il quale, innegabilmente, si guarda con un certo compiacimento, perché fornisce una certezza, evitando di rimandare a diverse leggi (in particolare, la L. 19-20/1994).
Inoltre, appartiene con certezza giuridica al contesto generale di risanamento dell’integrità della finanza pubblica e di recupero dell’efficienza amministrativa nella gestione delle risorse pubbliche, ma tuttavia si riscontrano critiche[31], giustificate dal fatto che il nuovo codice non sembra sia stato tradotto in opzioni normative mirate al pieno rafforzamento processuale degli strumenti posti a disposizione della figura professionale del Magistrato preposto alla tutela del buon andamento e dell’efficienza amministrativa, nel duplice esercizio delle funzioni di controllo, e di giurisdizione, secondo la capacità e la deontologia propria del modello del Giudice Europeo.
Tale ambito di riflessione evidenzia il rischio della gestazione normativa di un codice nato già vecchio, oppure in altra prospettiva ed espressione, della precoce vetustà del nuovo codice, perché l’opera di codificazione sembra guidata da uno sguardo rivolto al passato -peraltro in prevalenza condizionato dal recupero delle garanzie difensive-, e dunque verso una direzione non sincronizzata con la concorrente e contemporanea legislazione posta a tutela dell’efficienza amministrativa e dell’integrità della finanza pubblica, nella carenza di sviluppo normativo dei naturali profili di deterrenza e di dissuasione insiti nel regime sostanziale e processuale della responsabilità amministrativa. Quindi dai primi commenti emerge anche il riferimento all’occasione normativa mancata sull’intero progetto di codice.
Invero, nell’alternativa incentrata sulla scelta tra un codice ricognitivo ed un codice innovativo, l’occasione normativa è mancata sull’effettività della tanto attesa riforma sostanziale, che avrebbe dovuto riordinare e completare i percorsi interpretativi, di prevalente matrice giurisprudenziale, che hanno finora governato il complesso fenomeno del giudizio di responsabilità amministrativa.
In entrambe le prospettive di analisi dei rapporti tra le innovazioni introdotte ed i risultati d’esito, emerge la necessità di rivedere e ripensare i percorsi normativi di recepimento dei principi di riordino del giudizio di responsabilità amministrativa[32].
É evidente tuttavia che solo l’applicazione pratica darà contezza piena dei benefici attesi ma anche delle criticità, delle lacune, dei difetti e delle indicazioni che dalla pratica verranno e di cui dovrà tenersi conto in sede di adozione dei previsti correttivi. Sarà dunque importante monitorare l’attuazione nelle aule di giustizia, con attenzione alle esigenze che emergeranno. Tuttavia l’obiettivo era quello di ricercare la sintesi tra le esigenze di un processo equilibrato e dalla durata ragionevole, la tutela dell’erario e il rispetto delle garanzie difensive in ogni momento del procedimento, ciò si è cercato di soddisfare.
Per dirlo alla Voltaire è innegabile che si sia tentato, per la prima volta, di fornire il migliore dei mondi possibili allo stato dell’arte: un codice, che orienti la ricerca e fornisca garanzie, affinché non soltanto gli operatori del diritto, ma anche e prima ancora chi fa amministrazione attiva impari ad approcciarsi al tema della tutela dell’interesse pubblico come necessaria ricerca di un modo di agire che sia non soltanto formalmente rispettoso delle leggi e doverosamente trasparente, ma anche condiviso tra i vari attori chiamati a difendere i medesimi interessi[33].
LA POSIZIONE COSTITUZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI
La Costituzione dello Stato repubblicano italiano del 1948 ha previsto espressamente due articoli 100 e 103 dedicati alla Corte dei Conti.
All’art. 100, comma II, della Costituzione si riconosce alla Corte dei Conti una funzione di controllo.
Mentre all’art 103, comma II [34], della Costituzione si riconosce alla Corte dei Conti una funzione giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica e nella altre specificate dalla legge.
Codeste funzioni sono poste a tutela dei valori fondamentali della Costituzione che si ravvisano nell’art. 97 principio di buon andamento ed efficacia degli uffici pubblici; art. 81 rispetto degli equilibri di bilancio e nell’art. 119 principio di coordinamento delle pubbliche finanze[35].
Dalle disposizioni della Costituzione ne deriva la complessità delle attribuzioni conferite alla Corte dei Conti e la difficoltà di rappresentare l’istituto sotto un profilo unitario. In particolare, con riferimento alla collocazione in Costituzione, nella parte II “Ordinamento della Repubblica”, titolo III “il Governo”, sezione III “gli organi ausiliari”, si potrebbe far ritenere che la Corte dei Conti sia effettivamente un organo ausiliario del Governo della Repubblica. Infatti è stata dibattuta la posizione della Corte dei Conti nel sistema istituzionale, ma è da ritenersi impropria la qualificazione di organo ausiliario del Governo, non solo per la terzietà e l’indipendenza della funzione giurisdizionale, ma anche in quanto contraddetto dallo stesso tenore letterale dell’art. 100 che dispone: «La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo», inoltre nel terzo comma, detta: «La legge assicura l’indipendenza dell’istituto di fronte al Governo».
Dall’interpretazione teleologica che ne volevano dare i padri costituenti[36] emerge che la Corte è ausiliaria dello Stato-Comunità e non certo del Governo e si parla di essa come di organo di rilievo costituzionale o costituzionalmente garantito.
Alla luce di ciò, appare preferibile l’opinione di chi ritiene la Corte dei Conti un organo avente rilievo costituzionale, come organo indispensabile per l’ordinamento giuridico, con struttura dettata dalla Costituzione[37] in posizione di parità rispetto agli altri organi istituzionali e quindi come elemento indefettibile del regime, potendo essere soppresso solo con legge di revisione della Costituzione.
La Corte dei Conti rientra in questa categoria di organi avente rilievo costituzionale, come il Consiglio di Stato, Consiglio Superiore della Magistratura, Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e infine del Consiglio supremo di difesa. L’istituto viene posto sotto l’ombrello protettivo della Costituzione, con la conseguenza che ne viene garantita ampia autonomia ed indipendenza rispetto agli altri organi costituzionali e specialmente rispetto al potere esecutivo. Sicuramente vi è dell’altro da fare, ma dopo la L. 20/1994 l’ordinamento della Corte può senz’altro definirsi soddisfacentemente conformato ai principi costituzionali.
LE FUNZIONI ATTRIBUITE ALLA CORTE DEI CONTI
Le disposizioni Costituzionali sulla Corte dei Conti (art 100 - 103) - sopra illustrati - mettono in evidenza due funzioni: di controllo (art. 100, comma 2) e giurisdizionale (art. 103, comma 2) che ne conferisce l’aspetto di un Giano bifronte alla Corte dei Conti, poiché da un lato la Corte di atteggia come organo controllore della tenuta dei conti pubblici e referente al Parlamento sulla materia, come consigliere dell’organo espressivo della sovranità popolare. Dall’altro, è giudice della materia della contabilità pubblica e di tutte quelle materie di cui la legge all’uopo le attribuisce la cognizione [38].
Forse, proprio questa dualità di funzioni rende peculiare la Corte dei Conti che svolge il suo ruolo, consistente non solo nel controllare e, se del caso, sanzionare, ma anche e, oggi soprattutto, nell’offrire il proprio documentato contributo di analisi finanziarie e di attento monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, onde consentire a Governo e Parlamento di poter consapevolmente compiere le scelte di politica economica e di sostenibile equità sociale, di gestire al meglio le pubbliche risorse, di manovrare la leva fiscale: scelte tutte – queste ultime – che restano nel dominio esclusivo di organi istituzionali ben delineati dalla Carta Costituzionale e nei confronti dei quali spetta alla Corte dei Conti solo offrire il proprio ausilio (non a caso la Corte dei Conti rientra, nella collocazione della Costituzione, tra gli organi “ausiliari” ex art. 100, Titolo III, Sezione III, Cost.)[39].
Comunque dalla dualità si spiega, anche, il logo che rappresenta la Corte dei Conti, le due mazze della giustizia della Camera dei conti piemontese, che simboleggiano la doppia giurisdizione[40].
4.1. Funzione di controllo della Corte dei Conti
Innanzitutto bisogna dire che il controllo è un fenomeno di assai difficile definizione, poiché dietro a tale termine è possibile rappresentare: «verifiche di legittimità, riesame dei modi di esercizio del potere, accertare l’esistenza di eccessi di potere… ecc.»[41]. I più autorevoli studi giuridici ci rimandano ad una definizione di controllo inteso come processo di verificazione di conformità dell’azione dell’amministrazione a criteri, canoni o prescrizioni prestabiliti ed in generale all’ordinamento giuridico. Tradizionalmente, il controllo è descritto come un procedimento connotato da due momenti: la verifica della conformità dell’atto o dell’attività ad un parametro e, in seconda battuta, la misura o sanzione come conseguenza dell’eventuale esito negativo dello stesso.
Da ciò si desume che qualsiasi attività di controllo presuppone l’esistenza di due soggetti distinti: il controllato, che ha il compito di svolgere determinate funzioni o attività ed il controllore, un’autorità investito del potere di revisione dell’attività altrui ai fini della prevenzione, riparazione o supporto decisionale. In base alla posizione del controllore rispetto al controllato si suole distinguere tra controlli interni e controlli esterni.
I controlli interni si caratterizzano per essere esercitati dalla stessa amministrazione (singoli settori della P.A.) la cui verifica si manifesta sotto forma di interventi di correzione.
I controlli esterni sono svolti da soggetti estranei all’amministrazione, sono controlli realizzati da organi che non svolgono attività di amministrazione attiva, tra cui, il più rilevante è, la Corte dei Conti.
Il discrimen tra controlli interni o esterni va identificato nell’interesse che l’azione di controllo tende a soddisfare: nei controlli interni l’obiettivo è la tutela dei singoli settori della P.A. o specifici interessi pubblici; in quelli esterni la tutela degli interessi generali dell’ordinamento, configurandosi il controllo come un’attività che si pone la finalità di intervenire sugli atti amministrativi irregolari, ossia non conformi alla legge, ovvero di analizzare i risultati della gestione in tema di efficacia, efficienza ed economicità. Da ciò si può sostenere, che il ruolo della Corte dei Conti sia quello di un organo al servizio dello Stato-Comunità, che agisce come garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario dell’interno settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive.
La Corte dei Conti, come magistratura speciale, è l’unico organo in grado di soddisfare la necessità di garantire l’effettiva indipendenza dell’organo controllante dal controllato, delineandosi la sua attività di controllo come «giurisdizione» poiché si può parlare di giurisdizione di controllo ogni volta che il controllo sia svolto da un organo dotato dell’indipendenza propria del giudice[42]. Ad avvalorare tale impostazione si evidenzia come la Corte dei Conti in funzione di controllo non si pone su di un livello di cooperazione con l’azione amministrativa bensì si pone in una posizione strumentale all’esercizio dei poteri regolatori del Parlamento cui riferisce sull’esito del controllo eseguito.
La Corte Costituzionale ha disegnato tre distinte aree di controllo della Corte dei Conti, che andremo di seguito ad illustrare.
4.1.1. Controllo preventivo di legittimità
Tale forma di controllo verifica la conformità dell’atto ai principi di legalità; e la stessa efficacia dell’atto e la sua produttività di effetti è condizionata dal positivo esito del controllo. La L. 20/1994 all’art 3 indica tassativamente gli atti «non aventi forza di legge» soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti[43]. Attualmente gli atti assoggettabili a controllo preventivo di legittimità sono espressamente individuati in un elenco tassativo e sono gli atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri aventi ad oggetto la dotazione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzione dirigenziali, atti di programmazione comportanti spese, i provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare e altri[44] che palesano un controllo preventivo di legittimità sugli atti fondamentali dell’azione di governo.
I provvedimenti sottoposti al controllo preventivo della Corte dei Conti, secondo l’art. 27 della L. n. 340/2000 in tema di semplificazione di procedimenti amministrativi, afferma che gli atti trasmessi alla Corte dei Conti per il controllo preventivo di legittimità acquistano esecutività trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione del controllo, salvo che la Corte, nel predetto termine, abbia sollevato questioni di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 81 della Costituzione. Questo termine equivale alla conformità del provvedimento a legge (silenzio-assenso); decorso tale termine, l’atto acquista esecutività.
4.1.2. Controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche
Il controllo successivo verte sulla verifica della legittimità della gestione, la verifica della loro regolarità, la corrispondenza dei risultati dell’azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalle leggi, con valutazione dei costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Secondo la Corte Costituzionale[45] il controllo successivo sulla gestione ha il fine di favorire una maggior funzionalità nella Pubblica Amministrazione attraverso una valutazione complessiva della economicità/efficienza dell’azione amministrativa e dei servizi erogati.
È un controllo successivo poiché accerta la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa a quanto stabilito dalla legge, svolto sulla base di programmi e di criteri di riferimento stabiliti annualmente. Tale controllo è esercitato in funzione di referto al Parlamento ed è finalizzato a notiziare l’opinione pubblica del modo di utilizzo delle risorse finanziarie.
4.1.3. Controllo economico finanziario
A sua volta tale controllo si suddivide in:
- Controllo sulla gestione finanziaria[46] degli enti sovvenzionati[47] che ha per oggetto l’intera gestione finanziaria e amministrativa dell’ente stesso, che viene controllato al termine di ogni esercizio finanziario dalla Corte dei Conti, la quale adotta una pronuncia nella quale effettua le proprie valutazioni sulla gestione finanziaria dell’ente controllato. La relazione viene inviata al Parlamento e all’ente controllato nonché ai Ministeri del tesoro[48] vigilanti per far loro adottare i provvedimenti necessari a rimuovere le eventuali irregolarità contabili, amministrative e gestionali riscontrate, nonché per migliorare la gestione.
- Il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, volto ad accertare il rendiconto dello Stato[49] confrontando i risultati, tanto per le entrate quanto per le spese, con le leggi di bilancio. Le valutazioni della Corte dei Conti sugli andamenti complessivi della gestione del settore pubblico sono anche volte a verificare il rispetto dei parametri comunitari (rispetto del patto di stabilità).
- Controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa[50]: è volto ha verificare la copertura di spesa delle leggi adottate nel periodo, valuta la razionalità e congruità delle stime e delle misurazioni che sorreggono le previsioni di spesa, trasmettendo una relazione al Parlamento[51].
- Controllo di regolarità contabile e finanziaria sui bilanci di regioni, province, comuni ed enti del servizio sanitario nazionale: la sezione regionale di controllo esercita il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nelle Regioni[52]. Verificano il rispetto, da parte di province, comuni ed enti del Servizio sanitario nazionale, degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento (art. 119, ultimo comma, Cost.). Le Sezioni regionali di controllo proseguano l’attività di monitoraggio su tematiche rilevanti quali il fenomeno delle esternalizzazioni, i piani di rientro delle aziende sanitarie in stato di disavanzo, la gestione degli organismi strumentali delle Regioni e le procedure negoziali per l’acquisto di beni e servizi. In caso siano accertati comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, le Sezioni adottano misure correttive per il mancato rispetto del patto medesimo[53].
4.2. Funzione giurisdizionale della Corte dei Conti
La Corte dei Conti, definita organo plurifunzionale, in conseguenza dell’esercizio di più attività, è titolare della funzione giurisdizionale, che rappresenta un altro pilastro su cui si regge la Corte e che il magistrato contabile eredita sin dalla sua istituzione (L. 14 agosto 1862, n. 800).
La giurisdizione contabile, originariamente, prevista per giudicare sugli agenti contabili dello Stato, è stata estesa dalla normativa alle ipotesi di irregolarità di gestione e di comportamenti dannosi posti in essere dai funzionari, impiegati statali, dipendenti degli enti pubblici sub-statali, amministratori e dipendenti delle Regioni, dipendenti delle aziende sanitarie locali, dipendenti degli enti locali, camere di commercio ecc.; nell’esercizio di tali funzioni (comprendenti anche quelle intestate agli uffici requirenti) la Corte “indossa la toga”.
La magistratura contabile è stata chiamata a svolgere, anche, una sostanziale e più ampia funzione di garanzia nei confronti dell’ordinamento giuridico-amministrativo che si concretizza in un sindacato di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi posti dalla legge e di verifica di una sana e corretta gestione delle risorse collettive, sanzionando in sede di giurisdizione di responsabilità comportamenti illeciti, compiuti con dolo o colpa grave, concernenti la spendita del pubblico denaro, la gestione dei beni patrimoniali e, in genere, le condotte patrimonialmente rilevanti[54].
La funzione che essa ha di Magistratura indipendente, che garantisce l’ordine giuridico e finanziario dello Stato contro atti illegittimi del Governo, colloca la Corte dei Conti fra gli organi fondamentali della Costituzione, la si chiama generalmente la longa manus del Parlamento; altri l’hanno definita l’occhio della legislatura [55].
La giurisdizione contabile possiede caratteri particolari (pienezza, esclusività ed inquisitorietà) che si riflettono sul processo in cui si svolge ed in particolare sui poteri del giudice. Difatti nelle materie di sua competenza, la Corte dei Conti è considerata una:
Giurisdizione piena, la pienezza sta a significare genericamente che la giurisdizione contabile è competente a conoscere del fatto e del diritto, non solo sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi, ma si estende a tutte le questioni pregiudiziali ed incidentali comunque connesse, salvo quelle estremamente riservate alla cognizione di un altro giudizio. Sicché il sindacato verte sia sugli atti che sui fatti-comportamenti dei soggetti sottoposti alla giurisdizione del magistrato contabile.
Inoltre, è anche una giurisdizione esclusiva, poiché il giudice contabile è abilitato a conosce qualunque posizione soggettività, sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi. Inoltre conosce tutte le questioni in via pregiudiziale ed incidentale, eccetto l’incidente di falso e sulle questioni di stato e capacità delle persone, di competenza del giudice ordinario.
Infine, è una giurisdizione inquisitoria, che è certo l’elemento di maggiore caratterizzazione della giurisdizione contabile, che deriva dall’esigenza di tutelare la collettività nel delicato settore della gestione dei beni della pubblica amministrazione. Essa comporta la ricerca autonoma da parte dello stesso giudice della verità “effettiva” e non solo processuale, sottraendo alle parti il monopolio del giudizio.
L'inquisitorietà quindi si atteggia a garanzia dell’effettività della giurisdizione contabile, sottraendola alle influenze delle parti. Il rischio di questo orientamento è di affidare al solo Pubblico Ministero, peraltro sottratto ad ogni controllo giudiziale nella fase dell’esercizio e dell’azioni sia per “l’an che per il quid”, il reintegro dell’erario leso, estromettendo il giudice contabile, ridotto a controllore della correttezza del comportamento del requirente. L’inquisitorietà si sostanzia in determinati poteri cognitivi, istruttori e decisori rimessi al giudice, in particolare si realizza attraverso l’attribuzione al giudice contabile del c.d. potere sindacatorio, s’intende con tale termine che la Corte è titolare di un vasto potere di conoscenza processuale che gli consente di disporre l’acquisizione di mezzi istruttori ad integrazione di quelli prodotti dalle parti o dal P.M. contabile, le quali hanno l’onere comunque almeno di fornire i principi di prova, nel quadro però dei fatti principali introdotti in giudizio da queste ed in particolare dall’attore. Ciò è stato ribadito dalla Corte dei Conti[56] che ha definito la sindacatorietà come un potere-dovere del giudice di acquisire nuovi mezzi istruttori in aggiunta o ad integrazione di quelli delle parti. Il giudice contabile ha, inoltre, poteri di iniziativa processuale sì da pretendere l’estensione del giudizio anche a soggetti non citati che possono aver contribuito al danno.
Altro principio corollario dell’inquisitorietà è la discrezionalità ampia del giudice nel determinare la misura del danno anche semplicemente morale o comunque la quota da addossare ai vari responsabili di illeciti gestori.
Di recente è stato riconosciuto al medesimo l’ampio potere di accertare anche l’ipotesi di danno non patrimoniale atipico[57], con la conseguente discrezionalità nel determinarne la misura del danno all’immagine della P.A. La più accorta giurisprudenza contabile ha osservato che «il danno all’immagine della pubblica amministrazione -che investe il rapporto che lega la comunità degli amministrati all’ente- comporta il venir meno, da parte dei cittadini o di una categoria di soggetti, del senso di affidamento e fiducia nel corretto funzionamento dell’apparato della pubblica amministrazione nonché del senso di “appartenenza all’istituzione” stessa»[58]. La Corte Costituzionale[59] ha individuato nell’art. 97 della Costituzione il fondamento di siffatto pregiudizio all’erario, commentando: «Può ritenersi che l’autorità pubblica sia titolare di un diritto “personale” rappresentato dall’immagine che i consociati abbiano delle modalità di azione conforme ai canoni del buon andamento e dell’imparzialità. Tale relazione giustifica il riconoscimento, in capo all’amministrazione, di una tutela risarcitoria».
Anche il Codice della giustizia contabile menziona all’art. 51 il danno all’immagine in una prospettiva di una più ampia tutela per il pubblico erario. Comunque sul danno all’immagine ci soffermeremo con attenzione nel capitolo II.
In ogni caso va sottolineato che a limitare questi ampi poteri del giudice, sopra esposti, vi è l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, escludendo così ogni controllo del giudice sulle scelte di spesa che altrimenti lo porterebbe a sostituirsi a quello dell’amministratore competente, trasformandosi in un organo di amministrazione. Ciò viene ribadito dalla L. n. 639/1996 all’art. 3, dove non si abilita il giudice a sindacare il merito, ma comunque permane la potestà di sindacare la ragionevolezza e congruità della scelta in sé considerata[60].
4.2.1. Ambito della giurisdizione contabile
Innanzitutto bisogna precisare che l’uso del termine “giurisdizione” sta qui a indicare solo l’ambito oggettivo della potestas judicandi dei giudici contabili e non la perpetrazione soggettiva, ossia l’apparato organizzativo di cui al successivo Capo II del Titolo I del nuovo codice e di cui parleremo nel prosieguo di questa trattazione.
Per quanto concerne l’ambito della giurisdizione contabile la Costituzione, come abbiamo già visto, ha previsto l’attribuzione alla Corte dei Conti della giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, conferendo la natura di giudice amministrativo speciale (art. 103 comma 2).
La Corte Costituzionale, con propria giurisprudenza costante[61], ha affermato la necessità che l’individuazione delle “materie di contabilità pubblica”, in concreto, sia compiuta dal legislatore (cosiddetta “interpositio legislatori”). In relazione a ciò il cit. art. 20, comma 1 della legge delega (n. 124 del 2015) aveva come obiettivo: il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi alla Corte dei Conti. In risposta al dettato della legge delega, con una formulazione che appare sicuramente più puntuale e tecnicamente più adeguata rispetto a quella contenuta nelle legge delega, il nuovo Codice della giustizia contabile, con intento certamente meritorio, nel proprio incipit, all’art. 1 rubricato: “Ambiti della giurisdizione contabile”, definisce gli ambiti della giurisprudenza rimessa ai giudici contabili[62].
Con tale articolo si attribuisce e realizza il compito di individuare le “materie” che, a norma dell’art. 103, comma 2, Cost., sono ad oggi attribuite alla giurisdizione della Corte dei Conti. In sostanza il nuovo “Codice” costituisce, esso stesso, la principale forma, e sostanza, di odierna “interpositio legislatoris”.
Più in particolare, e con riferimento alla giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, “in senso stretto” disciplinati all’interno del Codice (art. 1, comma 1). In tale ambito si considerano ricompresi i:
Giudizi di conto, si hanno per via dell’obbligo degli agenti contabili delle amministrazioni statali di presentare periodicamente il conto giudiziale alla Corte dei Conti. I conti vanno trasmessi alle segreterie delle sezioni giurisdizionali regionali della Corte entro sessanta giorni dalla data dell'avvenuta verifica. Il conto giudiziale deve esporre due parti contrapposte (attività e passività) che indicano, rispettivamente, i beni esistenti all'inizio della gestione più le entrate verificatesi fino alla chiusura, e le uscite avutesi nello stesso periodo; la segreteria della sezione provvederà pertanto a trasmettere al magistrato relatore il conto e la relativa documentazione e sulla base di quanto risulta dagli atti, il relatore formula le proprie proposte. Il nuovo codice (D.lgs. n. 174/2016) li indica per primi, poiché hanno rappresentato la prima e principale tipologia di controversie sulle quali si è radicata la giurisdizione della Corte dei Conti, come strumento di evidenziazione della correttezza nella gestione delle risorse finanziari[63]. Per il resto, il nuovo codice incide timidamente sui giudizi di conto ed è difficile darne un commento sull’attuazione della nuova disciplina, visto che gli esercizi finanziari depositati sono precedenti all’entrata in vigore del codice[64].
Responsabilità amministrativa per danno all’erario che ha origine dall’antico giudizio di conto, e si è evoluta seguendo l’espandersi dell’intervento pubblico nell’economia, quale presidio di garanzia dei valori tutelati dalla Carta Costituzionale. Con detta espressione ci si riferisce alla responsabilità a contenuto patrimoniale di amministratori o dipendenti pubblici per i danni causati all’ente nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio. L’accertamento della responsabilità comporta la condanna al risarcimento del danno a favore dell’amministrazione danneggiata. La responsabilità amministrativa si estrinseca in due ordini di giudizi (responsabilità amministrativa e responsabilità contabile in senso stretto), distinti per oggetto e per soggetti, ma in entrambi i casi lo scopo di tutelare il pubblico denaro mediante la reintegrazione dei danni subiti dall’erario per l’irregolarità di gestione o per comportamenti imputabili al soggetto agente[65]. Sulla responsabilità amministrativa ci soffermeremo più avanti (Capitolo II).
Altri giudizi in materia di contabilità pubblica, ci si riferisce alle seguenti tipologie di giudizio:
Ricorso contro i provvedimenti definitivi dell’amministrazione finanziaria, in materia di rimborso di quote d’imposta inesigibili;
Ricorsi contro ritenute, a titolo cautelare, su stipendi di funzionari e agenti statali;
Ricorsi per interpretazione del titolo giudiziale;
Altri giudizi ad istanza di parte, previsti dalla legge, come: aggio elettorale, compenso di tesoreria, quote inesigibili, ritenute cautelari.
Nel nostro ordinamento la Corte dei Conti è univocamente considerato l’organo depositario della giurisdizione speciale nelle materie di contabilità pubblica, anche in virtù della costituzionalizzazione della stessa (art. 103, comma 2 Cost). Pur non riconoscendo immediata precettività all’art. 103 comma 2 Cost., la Corte Costituzionale ha da sempre aderito ad una accezione di “materie di contabilità pubblica”, caratterizzata sotto l’aspetto oggettivo dalla riconducibilità della nozione stessa a quegli ambiti, preordinati alla tutela degli interessi finanziari pubblici, riconosciuti tali dalla legislazione vigente e dalla giurisprudenza.
È noto, d’altronde, che sono assoggettati a questo tipo di giudizio, non soltanto coloro che sono legati dall’amministrazione dal rapporto di impiego, proprio perché l’aspetto soggettivo e i connotati stessi del rapporto di servizio hanno assunto nel tempo e nel divenire dell’assetto organizzativo dei pubblici poteri, una portata e una dimensione che travalicano la qualità del soggetto agente, per fondarsi piuttosto sulla natura pubblica delle risorse utilizzate e sulla predeterminazione del fine attraverso di esse perseguito e, quindi, sul giudizio connesso a condotte idonee a frustrare la coerenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche rispetto agli specifici vincoli imposti dalla legge. Tant’è che anche un soggetto privato, che abbia illecitamente usufruito di un finanziamento a carico dell’amministrazione pubblica è automaticamente legato ad essa da un rapporto di servizio, suscettibile di rilevare sul piano della sua responsabilità per danno erariale[66].
Parimenti è stata riconosciuta la giurisdizione contabile per il danno al patrimonio degli enti pubblici economici, di società a partecipazione pubblica, fra cui in particolare quelle in house, anche se contrastato da pronunce di segno contrario della Cassazione[67], oggi in larga parte recepito dal legislatore (D.lgs. n. 175/2016, “Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica”)[68].
Nel II comma del suddetto articolo sull’ambito della giurisdizione contabile si sancisce: «sono devoluti alla giurisdizione della Corte dei Conti i giudizi in materia pensionistica, i giudizi aventi per oggetto l’irrigazione di sanzioni pecuniarie e gli altri giudizi nelle materie specificate dalla legge».
Sviscerando ogni singolo giudizio, senza peccare di esaustiva, illustriamo:
La giurisdizione in materia pensionistica, (pensioni civili, militari e di guerra) riguarda tutti i trattamenti economici di natura previdenziale. In essa ricadono tutte le controversie in cui il rapporto pensionistico costituisce elemento identificativo del petitum sostanziale, secondo una relazione di compenetrazione necessaria e non occasionale[69]. Oggi presenta elementi di contiguità con il rito del lavoro di competenza del giudice ordinario[70], visto che il giudizio è posto a tutela di interessi meramente privati, pur incidendo, la spesa per le pensioni, in materia di tutela pubblica. Con il codice si sono volute introdurre misure acceleratore e di semplificazione, come la composizione monocratica, in funzione di giudice unico e con previsioni di termini, pur se ordinatori, ma che militano in favore di una ragionevole durata dei relativi giudizi.
I giudizi aventi ad oggetto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie, trattasi di ipotesi di responsabilità sanzionatoria-punitiva, correlate a condotte commissive o omissive ed ascrivibili ai soggetti legati all’amministrazione da un rapporto funzionale. A differenza della responsabilità risarcitoria, essa come hanno rilevato le Sezioni Riunite (n. 12 del 2017) non può essere generica, come quella risarcitoria, ma tipizzata, in quanto essendo di tipo sanzionatorio, le relative fattispecie devono necessariamente corrispondere ai parametri costituzionali di cui all’art. 25 della Costituzione e cioè al principio di legalità ciò, sia con riferimento al precetto che alla sanzione. Non a caso l’art. 133 del codice, recante la disciplina del rito speciale per l’applicazione di sanzioni pecuniarie, è nel senso che la Corte irroga sanzioni pecuniarie nei casi stabiliti dalla legge. Le Sezioni Riunite hanno ritenuto realizzata la fattispecie sanzionatoria solamente quando si siano verificate tutte le condizioni di reale messa in pericolo del bene-valore protetto, mediante l’integrale compimento della condotta vietata, da accertare alla stregua di tutte le circostanze del caso. Non sarebbe possibile applicare le sanzioni a fronte di fattispecie non ancora realizzate - o non realizzate pienamente - estrinsecandosi in situazioni di pericolo della lesione, prive di capacità offensiva in concreto. Ne consegue che il principio di offensività sia in astratto sia in concreto appare integralmente rispettato[71]. Oggi tali ipotesi di responsabilità sanzionatoria, abbastanza eterogenee fra loro e sconosciute in passato, hanno acquisito sempre maggior evidenza nel contesto delle misure di monitoraggio e di contenimento della spesa pubblica. Dal punto di vista processuale, si ha un rito speciale semplificato, devoluto ad un giudice monocratico designato dal Presidente delle sezioni giurisdizionali regionali, le cui decisioni adottate con decreto sono opponibili al collegio; prima del codice l’irrogazione della sanzione avveniva nel contesto del rito ordinario, proprio del giudizio di responsabilità, e quindi con tutte le complessità procedurali che lo caratterizzano[72].
Giudizi nelle materie specificate dalla legge. In linea con il disposto dell’art. 103, comma 2 Cost. secondo cui la Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblicata e nelle altre specificate dalla legge.
Tale art. 1 del codice, sancisce l’ambito di giurisdizione contabile, in due commi o due macro aree, come abbiamo sopra illustrato, appaiono sicuramente utili, ma non risolvono le incertezze a proposito dei limiti esterni della giurisdizione contabile, visto il riferimento agli altri giudizi nelle materie di contabilità pubblica e nelle materie specificate dalla legge.
Successivamente, nel capo terzo del nuovo codice, e precisamente dall’art. 13 al 17, si riprende la disciplina sulla giurisdizione.
Il codice all’art. 13 sancisce che per stabilire il momento determinante la giurisdizione del giudice contabile, bisogna guardare alla legge vigente al momento della proposizione della domanda. È l’introduzione del giudizio il momento in cui si cristallizza la giurisdizione e dopo tale momento diventano irrilevanti eventuali mutamenti intervenuti nel corso del processo già pendente[73], non determinando spostamenti di giurisdizione o della competenza ad altro giudice.
All’art. 15 il nuovo codice si sofferma sul difetto di giurisdizione, che si discosta dal c.p.c., sancendo, nei due commi, una distinzione tra primo grado: dove il difetto di giurisdizione è rilevato anche d’ufficio (art. 15, comma 1), mentre per i giudizi di impugnazione si precisa che il difetto di giurisdizione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che ha statuito sulla giurisdizione (art. 15, comma 2).
Il difetto di giurisdizione è sempre rilevabile, ma a condizione che non si sia formato il giudicato sulla giurisdizione. Pertanto la sentenza che si pronuncia esplicitamente sulla giurisdizione deve essere impugnata con specifico motivo se non si vuole che si formi il giudicato. In presenza di una decisione, anche implicita, sulla giurisdizione, in mancanza di impugnazione sul relativo capo di sentenza si determina, con la formazione del giudicato, l’impedimento all’esercizio del potere del giudice di pronunciarsi sulla questione.
Comunque oltre all’impugnazione del capo della sentenza, un mezzo azionabile da tutte le parti in causa per richiedere alle SS.UU. della Cassazione di pronunciarsi e di risolvere le questioni attinenti alla giurisdizione, con il fine di evitare che il processo si svolga inutilmente davanti ad un giudice privo di giurisdizione, è il ricorso al regolamento preventivo di giurisdizione, ammesso anche dal nuovo codice all’art. 16.
Si tratta di un rimedio preventivo, perché risolve preventivamente, cioè prima che il giudice stesso decida la causa, le questioni di giurisdizione, stabilendo a chi spetti la giurisdizione, tra giudice civile, amministrativo, contabile, tributario o giudici speciali, con riferimento ad una determinata controversia. Dal momento in cui viene proposto il regolamento di giurisdizione si ha il potere del giudice di sospendere il giudizio, ma non è automatico non essendo un mezzo impugnatorio o rescindente. Il giudice, davanti al quale pende la causa, può sospendere -con ordinanza- il processo, se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione manifestazione infondata. Si tratta di una valutazione molto discrezionale e sommaria, che il giudice dovrà compiere per accertare un minimo di fondamento nei rilievi mossi dalla parte sulla sussistenza della giurisdizione. Si aggiunga che, se disposta la sospensione del processo, il Pubblico Ministero contabile può, in ogni caso, chiedere le misure cautelari previste dagli art. 73 e ss.
La sentenza resa dalle sezioni unite su un’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, se eventualmente contraria alla sentenza nel frattempo pronunciata da giudici di merito e passata in giudicato, prevale sul giudicato e lo fa caducare[74].
Dal momento in cui viene riconosciuta la giurisdizione in capo ad un giudice diverso rispetto a quello dinanzi al quale pende il giudizio, scatta il potere della parte di riassumere il percorso nella sede del giudice competente. Tale potere è sancito all’art. 17 del nuovo codice, il quale regola la disciplina della c.d. traslatio iudicii.
Originariamente, tale istituto era stato previsto solo per il caso del difetto di competenza. Nel 2007, la Corte di Cassazione prima[75], subito dopo la Corte Costituzionale[76] hanno ampliato l’ambito di operatività della traslatio, la prima ammettendone il funzionamento anche tra giurisdizioni differenti; la seconda invece dichiarando l’illegittimità costituzionale nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta dal giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione.
L’art. 17, afferma la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda introduttiva. L’unica condizione che la disposizione pone è la riassunzione, da parte del soggetto legittimato a riattivare il giudizio, del processo innanzi al giudice fornito di giurisdizione entro tre mesi che decorrono dalla comunicazione del passaggio in giudicato della sentenza del giudice che declina la giurisdizione o della pubblicazione della sentenza delle sezioni unite della cassazione (art. 17, commi 2 e 4). Se è stata presentata tardivamente la traslazione verso il secondo giudice, quest'ultimo non può sanare il mancato rispetto dei termini legislativamente previsti per introdurre il giudizio dinanzi al giudice ritenuto fornito di giurisdizione.
Nel frattempo, le misure cautelari disposte dal primo giudice continuano ad avere efficacia fino a trenta giorni dopo la pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione del giudice che le ha emanate (art. 17, comma 7).
Come notato, l’ultra-attività riconosciuta alle misure cautelari disposte dal giudice privo di giurisdizione ha solo la funzione di evitare che, nel passaggio da una all’altra giurisdizione, la parte si trovi privata di ogni protezione[77].
Nel giudizio riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione, le prove raccolte nel processo davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova.
All’interno della legge delega n. 124/2015, all’art. 20 comma 2, vi sono dei principi da inserire nel nuovo codice:
il principio della concentrazione (art. 20, comma 2, lett. a e b );
il principio della effettività della tutela, degli interessi pubblici e dei diritti soggettivi, coinvolti nella giurisdizione contabile (art. 20, comma 2, lett. b);
il principio della ragionevole durata del processo, da attuare mediante il ricorso all’utilizzazione di procedure informatiche e telematiche nello svolgimento dei giudizi contabili (art. 20, comma 2, lett. b);
il principio del giusto processo (art. 20, comma 2, lett. m), di stampo costituzionale (art. 111 Cost.) secondo il quale ogni processo è giusto se si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed imparziale.
Il principio del rinvio, alla esplicita individuazione degli istituti del codice di procedura civile compatibili, ed applicabili, al processo contabile.
L’attuazione di tale delega, in merito ai principi generali, è contenuta nel codice di giustizia contabile (D. Lgs n. 174 del 2016), in apertura, nella parte I “Disposizioni generali”, titolo I “principi generali e organi della giurisdizione”, capo I “principi generali” dall’art. 2 a 7[78], con valore innovativo rispetto al quadro di riferimento preesistente al nuovo codice.
Esordisce con l’art. 2 “principio di effettività” che sancisce: «La giurisdizione contabile assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo».
Il principio di effettività è in conformità alla Costituzione e al diritto europeo, infatti secondo la Corte di Giustizia il principio di effettività della tutela giurisdizionale costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, sancito dagli artt. 6 e 13 della Cedu e ribadito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea [79], tali rinvii ai principi del diritto europeo ne enfatizzano e ne sottende l’intima connessione tra il processo e il sistema di garanzia dei diritti fondamentali dell’uomo. Tale principio è di matrice economico aziendale, ma fece ingresso nell’attività pubbliche dopo la crisi degli anni Novanta.
Con i più recenti decreti - vedi decreto Giannini - si rivede lo Stato come azienda, e con essa si applica tutti i concetti aziendalistici come l’efficienza che è messa al centro, per il dispendio di denaro pubblico che evidenzia criticità[80].
Comunque il principio di effettività si realizza differentemente a seconda che rilevi prioritariamente l’interesse pubblico ad assicurare il ristoro della lesione inferta alle pubbliche finanze dalla condotta gravemente colposa o addirittura dolosa di un soggetto legato all’apparato pubblico da un rapporto di servizi, piuttosto che situazioni di diritto soggettivo e diritto ad un rimedio effettivo, suscettibili di richiedere comunque un adeguato bilanciamento.
Ha osservato la Corte dei Conti, a Sezioni Riunite, che la linea tracciata dal codice è diretta a conseguire un punto di equilibrio fra garanzie di tutela dell’erario e rispetto delle garanzie difensive in ogni momento del procedimento giurisdizionale[81].
In ogni modo il principio di effettività (art. 2) deve essere letto con (art. 3) concernente la concentrazione, visto che sono strettamente interrelati. Difatti se alla giurisdizione contabile spetta il compito di assicurare una tutela piena ed effettiva degli interessi e dei diritti soggettivi (principio di effettività), tale compito è realizzato mediante la concentrazione, innanzi al giudice contabile, di ogni forma di tutela dei medesimi interessi e diritti, anche a garanzia della ragionevole durata del processo contabile (principio di concentrazione). Ciò è giustificato dalla stessa disposizione (art. 3 “Principio di concentrazione”) che sancisce: «Nell’ambito della giurisdizione contabile, il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice contabile di ogni forma di tutela degli interessi pubblici e dei diritti soggettivi coinvolti, a garanzia della ragionevole durata del processo contabile».
Secondo il principio della concentrazione una volta intrapresa la trattazione davanti ad un giudice, questa prosegua ininterrottamente sino alla decisione; in modo che il progressivo formarsi della convinzione del giudice non subisca stasi, e non si disperdano le varie impressioni ch’egli ha ricevuto, le percezioni, le sensazioni, i passaggi del suo ragionare, che sono componenti indefettibili dell’atto di giudicare. All'uopo si pensa necessario riunire in un’unica udienza, il compimento di tutte le attività in cui consiste la trattazione della causa, al massimo è possibile fare più udienze, ma se strettamente consecutive. Occorre ricordare che concentrazione significa pure snellimento del processo, ma ciò richiede di bilanciare due opposte esigenze, da un lato, l’esigenza di completezza dell’accertamento che richiede tempi lunghi e dall’altro consentire che esso si esaurisca in un lasso di tempo determinato, da ciò nasce il principio di ragionevole durata, il quale è elemento imprescindibile per attuare il giusto processo contabile sancito art. 4 del nuovo codice che rinvia all’art. 111, I comma, Costituzione[82], il quale costituzionalizza i principi basilari di ogni processo che deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale e, come abbiamo detto, assicurandone la ragionevole durata[83].
L’argomento è stato da altri ripreso guardando al giusto processo come un effetto naturale della giusta azione[84]; la stessa azione che nel processo contabile, come in quello penale, è pubblica, e sovente il cittadino si vede trascinato innanzi alla Corte dove non c’è giudice che, pur dandosi ragione, possa cancellare la sensazione che lascia il dover rispondere ad una chiamata giustiziale, quando sia avvertita come un sopruso, un affronto, una ignominia, spesso irreparabile quanto meno per le chance perdute e l’onere sbiadito. Quello che occorre sottolineare è che il problema della giusta azione non può essere lasciata alla solitudine del P.M. agente[85] e al suo senso di giustizia e di equilibrio. Per circoscrivere gli ampi poteri attributi al P.M. si è introdotto il dovere di motivazione e sinteticità degli atti, sancito all’art. 5 del nuovo codice, secondo il quale il dovere di motivazione degli atti è affermato non soltanto con riferimento ad ogni provvedimento decisorio del giudice contabile, ma anche con riguardo ad ogni provvedimento del Pubblico Ministero contabile[86].
L’implementazione del dovere di motivazione costituisce una delle principali innovazioni del codice[87], soprattutto perché tale principio è stato implementato sanzionandolo con la nullità dell’atto istruttorio[88].
Vi sono state critiche riguardo la previsione di un obbligo di motivazione indiscriminato riguardo i provvedimento del P.M., anche per quelli che non incidano minimamente sul diritto di difesa, che comportano, secondo l’opinione di alcuni[89], un inutile e dannoso appesantimento procedurale.
5.1. Digitalizzazione degli atti e informatizzazione delle attività
I primi interventi in materia di giustizia digitale risalgono al D.P.R. n. 123 del 2001, il quale dando attuazione all’art. 15, comma 2, della L. n. 59 del 1997 (c.d. “Legge Bassanini”), disciplinava l’uso di strumenti informatici e telematici anche con riferimento al processo innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti.
Un'ulteriore significativa tappa nel cammino verso la digitalizzazione del processo contabile è costituita dalla legge n. 229 del 2003, con la quale il Parlamento ha delegata il Governo ad attuare un codice che regolasse in modo sistematico l’attività digitale della pubblica amministrazione (D.lgs. n. 82 del 2005, recante “Codice dell’Amministrazione digitale”).
Successivamente con d.l. n. 90 del 2014 il legislatore è nuovamente intervenuto in materia, introducendo con particolare riferimento al processo contabile, l’art. 43, volto a realizzare l’informatizzazione degli atti e delle attività inerenti tale tipologia di giudizi[90].
Il citato art. 43 ha poi trovato una prima attuazione con il decreto del Presidente della Corte dei Conti del 21 ottobre 2015, che ha disciplinato l’utilizzo della posta elettronica certificata nei giudizi contabili[91]. Da ultimo, l’art. 43 in parola è stato abrogato e sostituito dall’art. 6 del D.lgs. n. 174 del 2016 (nuovo codice di giustizia contabile), il quale ne ricalca il contenuto e ne rafforza la portata prescrittiva, ponendo un vero e proprio obbligo di digitalizzazione degli atti e di informatizzazione dell’attività.
Il legislatore delegato all’art. 6 reca il principio della digitalizzazione degli atti e informatizzazione dell’attività inerenti ai giudizi innanzi alla Corte dei Conti, che vengono svolti mediante le tecnologie dell’informazione della comunicazione e, in assenza di diverse disposizioni dettate dal nuovo codice, trovano applicazione le disposizioni di legge, e le regole tecniche, relativi al processo civile telematico (d.l. n. 179 del 2012).
Si cerca di sveltire le fasi procedurali del giudizio innanzi alla Corte dei Conti, con evidente vantaggi di contrazione della spesa pubblica, nonché nel più generale obiettivo di modernizzazione della giustizia contabile. In particolare, la norma, al comma 1, impone che il giudizi innanzi al giudice contabile siano svolti mediante le tecnologie dell’informazione e della comunicazione e che, conseguentemente, assumano la forma di documenti informatici gli atti processuali, i registri, i provvedimenti, siano essi del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari, dei difensori, delle parti e dei terzi, a condizione che ne sia garantita la provenienza e il contenuto, in conformità ai principi del codice dell’amministrazione digitale.
Bisogna precisare che nel comma 4 si afferma che il Pubblico Ministero contabile potrà notificare gli atti «direttamente agli indirizzi di posta elettronica certificata contenuti in pubblici elenchi o registri», ma tale possibilità resterà invariata almeno fin quando non entrerà in vigore, a partire dal 31 dicembre 2017, la nuova disciplina del domicilio digitale come prevista dalle modifiche apportate dal codice dell’amministrazione digitale (D.lgs. n. 179 del 2016), consistente in un indirizzo internet mediante il quale ogni cittadino potrà inviare e ricevere dalle pubbliche amministrazioni comunicazioni e documenti per via digitale.
Dall'analisi di tale quadro normativo emerge con chiarezza un approccio graduale alla informazione e telematizzazione del processo contabile, già parzialmente avvenuta mediante l’introduzione della possibilità per le parti, le sezioni giurisdizionali e le Procure della Corte dei Conti di utilizzare la posta elettronica certificata (PEC) nello scambio degli atti processuali, preprocessuali o istruttori, nonché nella trasmissione dei documenti.
É inoltre utile osservare che lo sviluppo dell’uso delle tecnologie digitali anche nell’ambito del processo contabile concorre al perseguimento di obiettivi che stanno orientando l’evoluzione normativa in tema di pubbliche amministrazioni. Si ricorda, infatti, da un lato, che, in attuazione dell’art. 1 della legge n. 124 del 2015, il Governo ha emanato il D. Lgs n. 179 del 2016 che ha radicalmente modificato il codice dell’amministrazione digitale, nel duplice tentativo di completare il processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione, nonché migliorare il rapporto tra cittadini e pubblica autorità, rendendolo più trasparente.
Con l’obiettivo di ridurre i tempi di attesa da parte degli utenti nonché una diminuzione dei costi di acceso alla giustizia, derivanti dall’introduzione della firma digitale dei provvedimenti giurisdizionali e dalla materializzazione delle procedure.
Dai recenti interventi normativi, tanto in campo amministrativo che contabile, emerge, quindi, uno scenario di accelerazione dei processi di informatizzazione pubblica e dello sviluppo dell’amministrazione digitale, che si traduce in una serie di atti normativi volti a prevedere, disciplinare, potenziare la “Agenda digitale” e la sua governance[92].
5.2. Norma di chiusura: Rinvio al codice di procedura civile e penale
Dall’ultimo articolo, del I capo del codice sui principi generali, si nota che il legislatore delegato ha voluto concludere questa parte con una norma di chiusura che pone un rinvio al codice di procedura civile e, in parte, penale.
Prima del codice, è noto che l’art. 26 del r.d. 13 agosto 1993 “Regolamento per la procedura nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti” operava un rinvio al codice di procedura civile, stabilendo che «nei procedimenti contenziosi di competenza della Corte dei Conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle norme del presente regolamento». Si trattava di un rinvio c.d. mobile, dinamico, vincolato a due condizioni: la compatibilità della disposizione del rito civile con il processo contabile e l’assenza di una apposita disciplina di settore.
Con il nuovo codice, invece, il rinvio al c.p.c. è più puntuale, visti i rinvii per alcuni articoli, che trovano applicazione per quanto non disciplinato dal presente codice, inoltre rimane dinamico nelle altre disposizioni del codice, ma solo in quanto espressione di principi generali.
Il legislatore delegato - prendendo avvio dai criteri contenuti nell’art. 20 della legge delega e dell’esigenza ivi manifestata di un riordino delle disposizioni processuali vigenti - ha dato vita ad un sistema processuale, tendenzialmente autosufficiente, caratterizzato relativamente a taluni aspetti da espliciti rinvii recettizi a specifiche disposizioni del codice di procedura civile sui profili processuali non disciplinati dal codice di giustizia contabile. Trovano comune applicazione, visto che il processo contabile costituisce ancora oggi una species rispetto al genus del processo contabile, una vasta gamma di riferimenti al codice di procedura civile relativamente agli art. 99 c.p.c. principi della domanda, 100 c.p.c. interesse ad agire, 101 c.p.c. principio del contraddittorio, 110 cp.c. successione nel processo e 111 c.p.c. successione a titolo particolare nel diritto controverso.
Vi sono anche rinvii al codice del processo penale, soprattutto per quanto riguarda la fase preprocessuale del giudizio di responsabilità, secondo cui la disciplina vigente sul rito contabile manifesterebbe una evidente ibridazione di regole formali, che avrebbero indotto all’utilizzazione di una locuzione in apparenza contraddittoria secondo la quale i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, segnatamente quelli di responsabilità, hanno una sostanza di un processo penale che si svolge nelle forme del processo civile[93].
Si pensi, a titolo semplificativo, al rinvio operato agli artt. 256, 256 bis e 256 ter c.p.p. dall’art. 59 sull’esibizione dei documenti o all’art. 103 c.p.p. dall’art. 61 sull’ispezione e accertamenti. Il che consente di cogliere la decisa e netta discontinuità rispetto alla previgente disciplina[94].
LA CONSERVAZIONE DELL’ASSETTO DEGLI ORGANI DELLA GIURISDIZIONE CONTABILE NEL C.G.C.
6.1. Il decentramento degli organi di giurisdizione
Agli albori la giurisdizione contabile risultava accentrata, salvo l’eccezione della Sicilia, dove già con il D.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 si istituiva per la Regione Siciliana, con sede in Palermo, una sezione di controllo, una sezione giurisdizionale e una sezione giurisdizionale regionale d’appello della Corte dei Conti[95].
Anche la Sardegna, in un’ottica di decentramento, seguì un iter analogo per certi versi, come è riscontrabile nella legge 8 ottobre 1984, n. 658 “Istituzione in Cagliari di una sezione giurisdizionale e delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti”.
Così nel tempo si è assistito ad un lento e graduale processo di regionalizzazione, per giungere, all’istituzione in ciascuna Regione di sezioni giurisdizionale regionale con competenza generale estesa a tutti gli ambiti caratterizzanti la funzione giurisdizionale della Corte dei Conti.
Conseguentemente a tale decentramento si ebbe l’effetto che le due sezioni operanti in Roma con giurisdizione di primo grado estesa all’interno del territorio nazionale, le cui decisioni erano appellabili alle Sezioni Riunite, si sono trasformate in sezioni centrali d’appello avverso le decisioni di primo grado; ad esse se ne è aggiunta una terza (art. 1, d.l. n. 543 del 1996, conv. con la legge n. 639 del 1996), competente al pari delle prime due, in tutte le materie devoluzione alla giurisdizione della Corte dei Conti, al fine di far fronte alla prevista appellabilità delle sentenze, ancorché limitata alle sole questioni di diritto[96].
Nel nuovo codice di giustizia contabile, la disciplina inerente agli organi della Corte dei Conti assume un carattere prevalentemente ricognitivo, di un tessuto legislativo preesistente nel d.l. n. 453/1993 convertito in legge n. 19/1994.
Il c.g.c. esordisce all’art. 8 disciplinando gli organi della giurisdizione contabile, nel quale chiarisce l’articolazione dell’attività giurisdizionale della Corte dei Conti, che viene esercitata a livello centrale dalle Sezioni I, II, III e dalle Sezioni Riunite.
6.2. Le sezioni giurisdizionali di primo e secondo grado e la funzione nomofilattica delle Sezioni Riunite
La struttura della giurisdizione contabile è divisa in due gradi di giudizio, il primo si svolge presso le sezioni giurisdizionali regionali, grazie al processo di regionalizzazione avvenuto con il d.l. 15 novembre 1993 convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19.
Il nuovo codice riproduce tale assetto previgente e regola le strutture deputate all’amministrazione della giurisdizione di primo grado all’art 9 rubricato “le sezioni giurisdizionali regionali” precisando che hanno sede nel capoluogo di Regione, e competenza estesa al territorio regionale.
Caso particolare si ha nella Regione Trentino Alto Adige, in ragione dello speciale regime autonomistico e delle istanze di tutela delle minoranze linguistiche, dove esistono due sezioni giurisdizionali regionali: una sezione con sede in Trento, ed altra sezione con sede in Bolzano, ciascuna con competenza estesa al rispettivo territorio provinciale.
Comunque le sezioni giurisdizionali regionali, hanno competenza:
A) per i giudizi in materia di contabilità pubblica (giudizio di responsabilità e giudizi di conto);
B) per i giudizi in materia pensionistica[97];
In ordine alla competenza territoriale tra le diverse sezioni, per i giudizi di responsabilità si tiene conto del luogo in cui si è verificato il fatto produttivo del danno; tale criterio appare rilevante ove non sia sufficiente il loro riferimento alla localizzazione geografica dell’ente depauperato dal danno, come nel caso di un ente statale; per i giudizi pensionistici rileva il luogo in cui risiede il ricorrente nel momento della proposizione del ricorso[98].
In tema di composizione, sussiste una regola secondo la quale il collegio delle sezioni giurisdizionali regionali è costituito da tre magistrati, compreso il presidente.
L’eccezione è data in materia di giudizi pensionistici e negli altri casi espressamente previsti dal nuovo codice come ad esempio il giudizio per l’applicazione di sanzioni pecuniarie dove la sezione giurisdizionale regionale giudica in composizione monocratica. Si deve tener conto, che ogni giudice contabile deve avere gli stessi requisiti del magistrato ordinario, quali l’indipendenza e l’inamovibilità che lo rendono immune da pressioni esterne. Per la magistratura contabile la garanzia dell’inamovibilità è stata affidata al Consiglio di Presidenza, che può deliberare trasferimenti d’ufficio.
Per quanto concerne il secondo grado, è disciplinato all’art. 10 “le sezioni giurisdizionali di appello” il quale palesa la ricognizione delle disposizioni normative già recate nella legge n. 19/1994. Le sezioni centrali di appello hanno sede in Roma e competenza estesa al territorio nazionale.
Nella Regione Sicilia opera un’apposita sezione giurisdizionale di appello, con sede in Palermo e con competenza estesa al territorio regionale[99].
Le sezioni giurisdizionali di appello decidono con l’intervento di cinque magistrati, compreso il presidente. I criteri di distribuzione dei giudizi contabili, tra le Sezioni centrali di appello, sono fissati all’inizio di ogni anno, dal Presidente della Corte dei Conti, con proprio decreto, nel rispetto del principio di rotazione.
Infine all’art. 11 “Sezioni Riunite” si definisce l’istituto come l’articolazione delle sezioni d’appello, tale opzione esprime la volontà del legislatore di non considerare le Sezioni Riunite quale organo a sé stante, posto al vertice dell’istituzione, quanto piuttosto un organo delle sezioni d’appello[100].
Alle Sezioni Riunite spetta esercitare, all’interno della giurisdizione contabile, la funzione nomofilattica, esse infatti assicurano l’uniforme interpretazione e la corretta applicazione delle norme di contabilità pubblica. Si può dire che le Sezioni Riunite della Corte dei Conti sono unici arbitri della propria nomofilachia[101].
Le Sezioni Riunite, sono presiedute dal Presidente della Corte dei Conti e da un numero di consiglieri che viene determinato all’inizio dell’anno.
Sempre all’art. 11 si distingue tra le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e le Sezioni Riunite in speciale composizione.
Con riferimento alle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale (art. 11 commi da 1 a 5), è riconducibile alla legge n. 19/1994. In merito alle funzioni bisogna dire che esse decidono su: conflitti di competenza (art.118), questioni di massima (art. 114), regolamenti di competenza (art. 119) avverso le ordinanze delle sezioni giurisdizionali che pronunciano sulla competenza senza decidere nel merito il giudizio.
Le Sezioni Riunite in speciale composizione, attraverso la quale si opera la sintesi delle funzione giurisdizionale e di controllo della Corte dei Conti, decidono sui seguenti giudizi: in materia di piani di riequilibrio degli enti territoriali; in materia di certificazione dei costi dell’accordo di lavoro, presso le fondazioni liriche; in materia di rendiconti dei gruppi consiliari, dei consigli regionali e nelle materie di contabilità pubblica, per impugnazioni conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo.
6.3. L’Ufficio del Pubblico Ministero contabile come parte pubblica
L’articolo 12 del nuovo codice è dedicato alla figura del Pubblico Ministero (o P.M. contabile). Tale disposizione opera una ricognizione del contenuto della legge n. 19/1994 che disciplina la distribuzione dei P.M. contabili.
Innanzi alle sezioni giurisdizionali regionali l’esercizio delle funzioni di Pubblico Ministero è affidata al Procuratore regionale, e i magistrati con qualifica di vice-Procuratore e sostituti Procuratori regionali.
Innanzi alle Sezioni Riunite ed alle sezioni giurisdizionali di appello, le funzioni di Pubblico Ministero sono invece esercitate dal Procuratore generale o dal Procuratore generale aggiunto e vice-Procuratore generale.
Ad entrambi questi organi, spettano inoltre importanti funzioni di coordinamento: il Procuratore generale coordina l’attività dei Procuratori regionali e a questi ultimi quello dei magistrati assegnati ai loro uffici.
Bisogna tenere presente che il Pubblico Ministero innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti ha assunto una dimensione ed una portata, non privi di fattori di complessità e di problematicità, fondamentali nell’ottica della tutela dell’interesse all’integrità della finanza pubblica e, in tale ambito, degli interessi generali e indifferenziati della collettività.
In particolare, bisogna soffermarci sul ruolo del Pubblico Ministero nel nuovo c.g.c. che ha visto nel corso dei lavori della Commissione, una discussa disamina, in quanto si voleva assegnare all’amministrazione un ruolo può marcatamente “proattivo" per il recupero del danno erariale, prevedendo l’iniziativa del Pubblico Ministero nel caso in cui l’amministrazione fosse rimasta inerte o inadeguata. In questo modo si voleva evitare l’attuale situazione di amministrazioni che ritengono di aver esaurito il proprio intervento a tutela del proprio patrimonio con la denuncia del danno alla Procura contabile.
Il modello italiano, soprattutto per quanto concerne la responsabilità amministrativa, affida un ruolo centrale al Procuratore, ciò rappresenta un unicum nel panorama dei principali ordinamenti, atteso che negli altri paesi l’iniziativa volta al recupero dei danni cagionati all’amministrazione è rimessa alle iniziative di quest’ultima.
La soluzione proposta nel corso dei lavori è stata esclusa dalla maggior parte della Commissione perché è stato ritenuto che avrebbe determinato una modifica rilevante del riparto di giurisdizione in materia; inoltre, secondo alcuni commissari, avrebbe esposto l’amministrazione ai costi per le spese processuali, mentre la riforme avrebbe dovuto essere attuata, in base alla delega, garantendo il criterio dell’invariata della spesa per la finanza pubblica.
In tal modo però risulta un ruolo fondamentalmente passivo dell’amministrazione che abbia subito il danno erariale. Alla luce di ciò l’amministrazione che abbia subito un danno adempie ai propri doveri con la denuncia alla Procura, ogni azione successiva è rimessa e riservata alla sola Procura[102].
Tali poteri sono attribuiti al P.M. in quanto assume il ruolo di organo di giustizia nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale per la repressione dei danni erariali conseguiti ad illeciti amministrativi.
I poteri del P.M. sono previsti ed esercitati a presidio dell’ordinamento obiettivamente considerato, e quindi non a tutela di un interesse specifico e particolare, la parte pubblica per questo viene anche considerata parte imparziale.
Il c.g.c. presidia l’imparzialità del P.M. con l’obbligo di astensione di cui all’art. 51 c.p.c., sancito in generale per il giudice all’art. 21 c.g.c. quale strumento per assicurare l’imparzialità del giudicante, con tale disposizione si parifica la figura del P.M. a quella del giudice.
Altra caratteristica che ne discende dalla natura di parte pubblica del Pubblico Ministero, data dall’interesse protetto da quest’ultimo, è il dovere derivati e rinviato dal codice di procedura penale art. 358 c.p.p. che fa obbligo al P.M. contabile di svolgere accertamenti anche su fatti e circostanze a favore della persona individuata quale presunto responsabile art. 55 c.g.c.[103].
Tale caratteristica allinea la giurisdizione amministrativa-contabile alla giurisdizione penale, e come quella, impone la partecipazione attiva, in veste di attore o litisconsorte necessario, al Pubblico Ministero contabile.
Per tutti questi motivi, possiamo definire il P.M. una peculiarità dei giudizi contabili, visto che la sua presenza è attiva e necessaria nei relativi giudizi; deputata a promuovere l’azione o ad intervenire nel giudizio presentando le proprie conclusioni.
Il perché della figura obbligatoria del P.M. nel processo contabile è dato dal fatto che è un organo autonomo rispetto all’amministrazione, figura creata, per la tutela dell’ordinamento e del credito pubblico e si atteggia come garanzia, libero da tensioni[104].
Il P.M., allorché promuove l’azione, soprattutto nei giudizi di responsabilità amministrativa, agisce nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale in rappresentanza dello Stato-comunità nei suoi aspetti unitari. Quest’ultimo, dunque, realizza, anche senza alcun diretto coinvolgimento in sede processuale delle amministrazioni pubbliche presuntivamente lese e addirittura contro le determinazioni delle stesse, i loro concreti e particolari interessi[105].
Egli assumerebbe la veste di rappresentante processuale dell’amministrazione, in verità sui generis, dal momento che pur essendo abilitato dall’ordinamento a perseguire la soddisfazione di diritti risarcitori facenti capo ad amministrazioni pubbliche, non si identifica con queste, e anzi, è del tutto estraneo rispetto al rapporto sostanziale di cui è titolare solo l’amministrazione.
Quanto all’azione di responsabilità, rispetto alla quale l’iniziativa del P.M. si traduce nell’attivazione del giudizio tramite la notifica dell’atto di citazione è noto che, prima del riordino ascrivibile al d.l. 15 novembre 1993, n. 453 conv. con la legge n. 19/1994, l’esperimento dell’azione è, soprattutto, l’acquisizione degli elementi, documentali e probatori su cui fondarla, erano caratterizzati dalla pressoché totale assenza di un quadro definito di regole; ciascun Procuratore imprimeva dunque alla propria attività, per di più dotata da un fondamento di discrezionalità, un proprio personale stile. L'introduzione da parte della legge n. 19 del c.d. “invito a dedurre”, nel quale il P.M. è dotato, di rilevanti poteri pubblicistici e altresì il riconoscimento, in capo allo stesso, di ampi poteri istruttori[106], essenzialmente preordinati all’acquisizione degli elementi su cui fondare l’azione di responsabilità o disporre l’archiviazione del relativo procedimento, hanno dato vita ad una autonoma fase preprocessuale, incentrata sulla figura del P.M. alla quale il giudice contabile è del tutto estraneo.
Tale fase preprocessuale ha come fulcro la specifica e concreta notitia damni e dopo aver esperito le necessarie indagini istruttorie il P.M., a conclusione di tale fase metterà capo alternativamente all’istallazione del giudizio o all’archiviazione.
In tal modo, verrebbero assicurati il tempestivo esercizio del diritto di difesa in uno stadio antecedente all’istallazione del giudizio e, nel contempo, soddisfatte esigenze di economia processuale evitando azioni pubbliche palesemente destituite di fondamento o, comunque, consentendo di definire con maggior precisione il thema decidendum [107].
[1] A. BAX, La Corte dei Conti - le funzioni giurisdizionali e di controllo a seguito delle recenti riforme, Napoli, Simone, 2000, p. 8.
[2] A. DE BRUN, La Corte dei Conti e le sue funzioni di controllo sulla amministrazione dello Stato, Milano, Vallardi, 1912, p. 2.
[3] Cit. B. CROCE, Storia d’Europa nel secolo decimonono, Bari, Laterza, 1932, p. 314.
[4] Seguito dal R.D. 12 ottobre 1933, n. 1364 “Approvazione del regolamento per la carriera e la disciplina del personale della Corte dei Conti” che ne evidenzia un impianto autorevole e formale.
[5] Quintino Sella rivolgendosi ai magistrati disse, fra l’altro: «La fortuna pubblica è commessa alle vostre cure. Della ricchezza dello Stato, di questo nerbo capitale della forza e della potenza di un paese, voi siete creati tutori. È vostro compito di vegliare a che il potere esecutivo non mai violi le leggi; ed ove un fatto avvenga, il quale a vostro alto discernimento paia ad esse contrario, è vostro debito il darne contezza al Parlamento».
Nel medesimo contesto inaugurare partecipò anche Luigi Barbaroux, Ministro di grazia e giustizia.
[6] Federico Colla, disse nel discorso di insediamento: «La Corte dei Conti del Regno d’Italia ha ora compiuto un rito solenne, il quale, più che omaggio alla grandezza della sua missione, Ella considera come pubblico segno del sommo pregio in cui vuol essere tenuto il retto e ben regolato maneggio del denaro e di tutte le altre cose che allo Stato appartengono».
[7] La prima sede della Corte dei Conti a Roma fu presso il Monastero delle domenicane, dedicato ai Santi Domenico e Sisto, appositamente espropriato con decreto reale 18 agosto 1871. Nello stesso anno iniziò la costruzione dei palazzi finanziari di via XX Settembre. La Corte dei Conti fu la prima, dopo il collaudo preliminare del palazzo, avvenuto il 12 settembre 1876, ad occupare i locali ad essa destinati.
[8] M.L. LANZAFAME e co., Percorso Espositivo Storico-Documentale per i 150 anni della Corte dei Conti-in Biblioteca Corte dei Conti, 2012, p. 4.
[9] F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, La giustizia contabile, Bologna, BUP, 2017, p 13.
[10] R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 “Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti”, composto da centoundici articoli, da integrare con le disposizioni del codice di procedura civile, ritenute di volta in volta compatibile con la specifica connotazione del processo contabile e con i principi del giusto processo. Tale regolamento è stato abrogato dal nuovo codice di giustizia contabile, D.lgs. n. 174 del 2016.
[11] R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 “Testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti” composto da novantanove articoli, alcuni sono stati abrogati dalla L. 21 marzo 1953, n. 161 “Modificazioni al testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti”. Seguito dalla L. 21 marzo 1958, n. 259 “Partecipazione della Corte dei Conti al controllo sulla gestione finanziaria degli Enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria” la quale sancisce un elenco dei soggetti sottoposti al controllo della Corte dei Conti. Fece seguito il D.P.R. 8 marzo 1965, n. 668 - Enti soggetti al controllo, aventi dimensioni e compiti di particolare rilevanza economica e sociale, i cui conti consuntivi debbono essere annessi agli stati di previsione della spesa ai sensi dell'art. 35-bis del R.D. n. 2440/1923.
[12] D.L. 15 novembre 1993, n. 453 “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”.
[13] D.L. n. 54/1993; D.L. n.143/1993; D.L. n. 232/1993; D.L. n.9/1993. Il legislatore è giunto a fatica all’emanazione delle due leggi del 1994 n. 19-20, alla luce di ciò fu emanato un testo coordinato del d.l. n. 453/1993, ed inoltre, coordinato con la legge di conversione n. 19/1994, recante: "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”.
Seguito dal D.p.r. 27 luglio 1995, n. 388 “Regolamento recante norme sugli incarichi dei magistrati della Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 58, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.
[14] Infatti il legislatore ha ripreso in mano la regolamentazione, modificando parzialmente le leggi del 1994, con d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, “Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei Conti”, convertito in L. nel 20 dicembre 1996, n. 639, con modificazioni, del d.l. n. 543/1996.
Il legislatore è tornato in materia con la L. 4 marzo 2009, n. 15 “Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei Conti”.
[15] Sull’argomento si veda F. MASTRAGOSTINO, S.PILATO, Danno pubblico ed efficienza dell’amministrazione, Quaderni della S.P.I.S.A, Bologna, BUP, 2016. In proposito osserva G. Piperata, Corte dei Conti e riforma della pubblica amministrazione italiana, ivi, p. 14.
[16] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in La giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 20.
[17] Corte Cost. sent. n. 60, del 5 aprile 2013, «l’ampliamento del controllo assegnato alla Corte dei Conti, e in particolare quello sulla gestione finanziaria degli enti territoriali è finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e gli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea».
[18] S. PILATO, Il giudizio di responsabilità amministrativa. Retrospettive e prospettive. Una prima lettura critica del codice, in F. MASTRAGOSTINO, S. PILATO (a cura di) La giustizia contabile, Bologna, Bup, 2017, p. 151.
[19] Ci si riferisce, alla cittadinanza digitale con il codice dell’amministrazione digitale (art.1), alla dirigenza pubblica (art. 11), al lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (art. 17), alle partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche in società partecipate (art. 18), ai servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19). Proprio per questa vasta area di intervento, a cui corrispondono interessi e competenze sia statali, sia regionali, la Corte costituzionale è stata chiamata a giudicare la legittimità costituzionale di alcune norme della legge n. 124 del 2015, su ricorso della Regione Veneto. La Corte costituzionale ha affermato con la sentenza n. 251 del 2016 che occorre verificare la competenza delle materie. In caso di materie di competenza concorrente, statale e regionale, è necessario che il legislatore statale preveda adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze, al fine del raggiungimento di un esito consensuale, nella sede della Conferenza Stato-Regioni, che sono ritenute sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione. Ergo: non possono sottrarsi alla procedura concertativa, proprio per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze.
[20] Art. 20, comma 2:
A)adeguare le norme vigenti, anche tramite disposizioni innovative, alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile espressione di principi generali e assicurando la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione della giurisdizione contabile;
B)disciplinare lo svolgimento dei giudizi tenendo conto della peculiarità degli interessi pubblici oggetto di tutela e dei diritti soggettivi coinvolti, in base ai principi della concentrazione e dell’effettività della tutela e nel rispetto del principio della ragionevole durata del processo anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche;
C)disciplinare le azioni del pubblico ministero, nonché le funzioni e le attività del giudice e delle parti, attraverso disposizioni di semplificazione e razionalizzazione dei principi vigenti in materia di giurisdizione del giudice contabile e di riparto delle competenze rispetto alle altre giurisdizioni;
D)prevedere l'interruzione del termine quinquennale di prescrizione delle azioni esperibili dal pubblico ministero per una sola volta e per un periodo massimo di due anni tramite formale atto di costituzione in mora e la sospensione del termine per il periodo di durata del processo;
E)procedere all'elevazione del limite di somma per il rito monitorio di cui all'articolo 55 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, concernente fatti dannosi di lieve entità patrimonialmente lesiva, prevedendo che esso sia periodicamente aggiornabile in base alle variazioni dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati;
F)prevedere l'introduzione, in alternativa al rito ordinario, con funzione deflativa e anche per garantire l'incameramento certo e immediato di somme risarcitorie all'Erario, di un rito abbreviato per la responsabilità amministrativa che, esclusi i casi di doloso arricchimento del danneggiante, su previo e concorde parere del pubblico ministero consenta la definizione del giudizio di primo grado per somma non superiore al 50 per cento del danno economico imputato, con immediata esecutività della sentenza, non appellabile; prevedere che, in caso di richiesta del rito abbreviato formulata in appello, il giudice emetta sentenza per somma non inferiore al 70 per cento del quantum della pretesa risarcitoria azionata in citazione, restando in ogni caso precluso l'esercizio del potere di riduzione;
G)riordinare la fase dell'istruttoria e dell'emissione di eventuale invito a
dedurre in conformità ai seguenti principi: a) specificità e concretezza della notizia di danno; b) dopo l'avvenuta emissione dell'invito a dedurre, nel quale devono essere esplicitati gli elementi essenziali del fatto, pieno accesso agli atti e ai documenti messi a base della contestazione; c) obbligatorio svolgimento, a pena di inammissibilità dell'azione, dell'audizione personale eventualmente richiesta dal presunto responsabile, con facoltà di assistenza difensiva; d) specificazione delle modalità di esercizio dei poteri istruttori del pubblico ministero, anche attraverso l'impiego delle forze di polizia, anche locali; e) formalizzazione del provvedimento di archiviazione; f) preclusione in sede di giudizio di chiamata in causa su ordine del giudice e in assenza di nuovi elementi e motivate ragioni di soggetto già destinatario di formalizzata archiviazione;
H)unificare le disposizioni di legge vigenti in materia di obbligo di denuncia del danno erariale e di tutela del dipendente pubblico denunciante, anche al fine di favorire l'adozione di misure cautelari;
I)disciplinare le procedure per l'affidamento di consulenze tecniche prevedendo l'istituzione di specifici albi regionali, con indicazione delle modalità di liquidazione dei compensi, ovvero l'utilizzo di albi già in uso presso le altre giurisdizioni o l'avvalimento di strutture e organismi tecnici di amministrazioni pubbliche;
L)riordinare le disposizioni processuali vigenti integrandole e coordinandole con le norme e i principi del codice di procedura civile relativamente ai seguenti aspetti: a) i termini processuali, il regime delle notificazioni, delle domande ed eccezioni, delle preclusioni e decadenze, dell’ammissione ed esperimento di prove, dell'integrazione del contraddittorio e dell'intervento di terzi, delle riassunzioni anche a seguito di translatio, in conformità ai principi della speditezza procedurale, della concentrazione, della ragionevole durata del processo, della salvaguardia del contraddittorio tra le parti, dell'imparzialità e terzietà del giudice; b) gli istituti processuali in tema di tutela cautelare anche ante causam e di tutela delle ragioni del credito erariale tramite le azioni previste dal codice di procedura civile, nonché i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale.
M)ridefinire le disposizioni applicabili alle impugnazioni mediante rinvio, ove possibile, a quelle del processo di primo grado, nonché riordinare e ridefinire le norme concernenti le decisioni impugnabili, l'effetto devolutivo dell'appello, la sospensione dell'esecuzione della decisione di primo grado ove impugnata, il regime delle eccezioni e delle prove esperibili in appello, la disciplina dei termini per la revocazione in conformità a quella prevista dal codice di procedura civile in ossequio ai principi del giusto processo e della durata ragionevole dello stesso;
N)ridefinire e riordinare le norme concernenti il deferimento di questioni di massima e di particolare importanza, i conflitti di competenza territoriale e il regolamento di competenza avverso ordinanze che dispongano la sospensione necessaria del processo, proponibili alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede giurisdizionale, in conformità alle disposizioni dell'articolo 374 del codice di procedura civile, in quanto compatibili, e in ossequio ai principi della nomofilachia e della certezza del diritto;
O)ridefinire e riordinare le disposizioni concernenti l'esecuzione delle decisioni definitive di condanna al risarcimento del danno, attribuendo al pubblico ministero contabile la titolarità di agire e di resistere innanzi al giudice civile dell’esecuzione mobiliare o immobiliare, nonché prevedere l'inclusione del credito erariale tra i crediti assistiti da privilegio ai sensi del libro VI, titolo III, capo II, del codice civile;
P)disciplinare esplicitamente le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio, assicurando altresì il rispetto del principio secondo cui i pareri resi dalla Corte dei Conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi, siano idoneamente considerati, nell'ambito di un eventuale procedimento per responsabilità amministrativa, anche in sede istruttoria, ai fini della valutazione dell’effettiva sussistenza dell'elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità.
[21] G. PIPERATA, la giurisdizione e la competenza, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S.PILATO, Bologna, BUP, 2017 p. 68.
[22] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 23.
[23] A. VETRO Analisi del decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174, codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in LexItalia.it, pp. 1-6.
[24] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 23.
[25] M. CLARICH, F. LUISO, A. TRAVI, Prime osservazioni sul recente codice del processo davanti alla Corte dei Conti, in Rivista Diritto processuale Amministrativo, Milano, Giuffrè, fascicolo 4 del dicembre 2016, p. 1271.
[26] R.D. 1038 del 1933, Capo IX “Disposizione comune di procedura”, art. 26 “Nei procedimenti contenziosi di competenza della Corte dei Conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento”.
[27] Art. 74 r.d. 1214/1934 prevedeva un generico potere del Pubblico Ministero contabile di chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di qualsiasi autorità amministrativa o giudiziaria e di esporre accertamenti diretti.
[28] Cfr. La disciplina del F.O.I.A., già definita come rivoluzione copernicana nella tutela della trasparenza amministrativa e della prevenzione anti-corruzione, indica la sussistenza di lineamenti procedimentali, palesemente contrastanti, e diametralmente opposte, alle modalità ed alle forme dell’istruttoria pre-processuale del pubblico ministero finanziario, il quale può acquisire con l’accesso diretto solo ed esclusivamente, gli atti ed i documenti pubblicati sui siti internet delle pp.aa. (art. 59 comma 4 CGC), mentre è -viceversa- assoggettato all’obbligo di motivazione, sotto sanzione di nullità, per tutte le altre e diverse acquisizioni di atti, documenti ed informazioni amministrative. (S. PILATO, Il sistema delle garanzie processuali. Argomenti per una lettura critica. in seminario “Il codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti: un percorso aperto nel cantiere delle riforme”, Corte dei Conti Milano, 30 novembre 2016, Rivista Corte dei Conti).
[29] Volto ad introdurre nell'ordinamento italiano il c.d. FOIA ("Freedom of Information Act"), ad opera della Legge 124 del 2015 e del decreto attuativo (D. lgs. n. 97 del 2016). Lo studio evidenzia l'importante nesso tra la trasparenza amministrativa e il contrasto al fenomeno della corruzione. Il D. lgs. 97/16, di attuazione della Legge 124/15 introduce il "riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni”. Si tratta di uno strumento profondamente innovativo che garantisce ad ogni persona il diritto di accesso "universale" a tutti gli atti, i documenti e le attività delle pubbliche amministrazioni, senza che occorra la dimostrazione di un interesse attuale e concreto per richiedere la conoscibilità della notizia. Chiarezza, comprensibilità e qualità dell'attività amministrativa rappresentano un significativo mezzo di contrasto al perseguimento di interessi personali e di gruppo. La trasparenza assume i contorni di un nuovo diritto di cittadinanza: l'accessibilità totale e gli "open data" costituiscono la moderna frontiera della democrazia partecipativa in cui i cittadini sono chiamati ad interagire con le istituzioni in maniera più consapevole e responsabile. G. D’Urgolo in Giustamm 2017, fasc. 3, p. 14.
[30] G. ALBO, Procuratore regionale Corte dei Conti di Palermo, da me intervistato in Palermo 7 agosto 2017.
[31] S. PILATO, Il sistema delle garanzie processuali. Argomenti per una lettura critica. in seminario “Il codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti: un percorso aperto nel cantiere delle riforme”, Corte dei Conti Milano, 30 novembre 2016, in Rivista Corte dei Conti.
[32] Ibidem, S. PILATO, Il sistema delle garanzie processuali. Argomenti per una lettura critica. in seminario “Il codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti: un percorso aperto nel cantiere delle riforme”, Corte dei Conti Milano, 30 novembre 2016, in Rivista Corte dei Conti.
[33] A. MANZIONE, Il nuovo processo contabile, Milano, Giuffrè, 2017 p. 10 ss.
[34] Art. 103 Cost. «La Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge».
[35] D. CROCCO, La Corte dei Conti tra tradizione e novità, Napoli, Jovene, 2014 p. 93.
[36] Riprendendo On. Meuccio RUINI, Presidente della Commissione per la Costituzione, relazione presentata all’Assemblea Costituente, Roma 6 febbraio 1947 : “Si avverte da tutti il bisogno che il Paese sia bene amministrato, che lo Stato non sia solo un essere politico, ma anche un buon amministratore secondo convenienza e secondo giustizia. E si sente la tacita invocazione ad una riforma profonda e semplificatrice.”
[37] Agli art. 100 e 103 della Costituzione, per la struttura della Corte dei Conti si rinvia alla legge ordinaria per quanto concerne la loro organizzazione e le rispettive funzioni.
[38] D. CROCCO, La Corte dei Conti tra tradizione e novità, Napoli, Jovene, 2014 p. 95.
[39] Presidente Arturo Martucci di Scarfizzi, Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2017.
[40] Siti a Roma, sede centrale della Corte dei Conti, salottino del Presidente.
[41] S. CASSESE, I moscerini e gli avvoltoi. Sistema di controllo e riforma della Costituzione, in Corte dei Conti, Roma, 1995 p. 36.
[42] E. CAPACCIONI, Brevi note in tema di controllo e giurisdizione con speciale riguardo alla Corte dei Conti, Milano, 1973, p. 23.
[43] T. LAZZARO, Il controllo preventivo di legittimità della l. n. 20/94, in Riv. Corte dei Conti 1997, p. 23.
[44] Altri atti, tassativamente indicati dalla Legge n.20/1994 all’art. 3: Provvedimenti emanati a seguito di deliberazioni del Consiglio dei Ministri; provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazioni di fondi; decreti che approvano i contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: atti di qualunque importo; di appalto d’opera, se di importo superiore al valore in EDU stabilito dalla normativa comunitaria per l’applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore indicato; decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all’impiego di spese correnti a carico di esercizi successivi; atti per il cui corso sia stato impartito l’ordine scritto del Ministro; atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo; il controllo successivo di legittimità, regolarità e di economicità sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche e sui fondi di provenienza comunitaria.
[45] Corte Cost., sentenza n. 29 del 27 gennaio 1995.
[46] Il controllo sugli enti sovvenzionati differisce sia dal controllo di legittimità (preventivo o successivo) su atti, sia dal controllo sulla gestione, essendo partecipe dei caratteri sia dell’uno che dell’altro.
[47] Sono enti che godono di contribuzione periodica, oppure enti a finanza derivata, ossia che si finanziano con imposte, tasse e contributi autorizzati ad imporre, ed enti che godono di un apporto al patrimonio o di una garanzia finanziaria. Ciò avviene anche nell’esame dei conti consuntivi di Province, Comuni con popolazione superiore a ottomila, Regioni a statuto speciale, vigilando sulla riscossione delle entrate pubbliche.
[48] Comunicazione doverosa ai sensi dell’art. 8 della legge 259/1958.
[49] Ai sensi dell’art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934 n. 1214.
[50] Ai sensi della legge 31 dicembre 2009 n. 196 (art. 17) - e già la legge 5 agosto 1978 n. 468 (art. 11 ter) - attribuisce alla Corte dei Conti un controllo di tipo generale sulla copertura finanziaria delle leggi che comportano nuove o maggiori spese oppure minori entrate (art. 81, quarto comma della Costituzione).
[51] È quindi escluso che la Corte dei Conti possa entrare nel “merito” delle scelte economiche (sentenza della Corte Costituzionale n. 384 del 17 ottobre 1991), essendo un controllo volto a garantire il rispetto degli equilibri finanziari e dei vincoli di bilancio.
[52] In base alla deliberazione n.1/97 delle Sezioni Riunite il controllo veniva operato dai collegi regionali di controllo. Tale delibera è stata abrogata dal regolamento 14/2000 deliberato dalla Corte dei Conti in Sezione Riunite che ha istituito come nuovo organo in ogni Regione, la Sezione regionale di controllo che esercita il controllo di legittimità su atti ed il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nelle Regioni.
[53] Ai sensi della legge 23 dicembre 2005, n. 266, le Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti.
[54] D. CROCCO, La Corte dei Conti tra tradizione e novità, Napoli, Jovene, 2014 p. 100.
[55] G. INGROSSO, La Corte dei Conti e la nuova Costituzione, Roma, IPZS, 1946, p. 32, riprende la frase del Senatore L. CEPPI, (vedi discorso da lui pronunziato al Senato durante la discussione del progetto divenuto la legge del ’62; Atti parlamentari del Senato, Discussioni, Sessione 1861- 1862; Vol. II, p. 1026).
[56] Corte dei Conti, SS.RR., n. 785/1992.
[57] Ossia svincolato da tassativi presupposti previsti ex lege.
[58] Corte dei Conti, sez. III, n. 55, 1 febbraio 2012; Corte dei Conti, SS.RR., 23 aprile 2003, n.10/2003/QM.
[59] Corte Cost., n. 355, 3 dicembre 2010.
[60] Corte dei Conti, sez. I, n. 238 del 1997.
[61] Corte Cost., ex plurimis, n. 773, 7 luglio 1988; Corte Cost., n. 24, 21 gennaio 1993.
[62] Art. 1 «La Corte dei Conti ha giurisdizione nei giudizi di conto, di Responsabilità amministrativa per danno all'erario e negli altri giudizi in materia di contabilità pubblica. Sono devoluti alla giurisdizione della Corte dei Conti i giudizi in materia pensionistica, i giudizi aventi per oggetto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie e gli altri giudizi nelle materie specificate dalla legge. La giurisdizione della Corte dei Conti e' esercitata dai giudici contabili secondo le norme del presente codice».
[63] L. GIAMPAOLINI, La giustizia contabile, intervento al Convegno “La giustizia: teoria e prassi”, Roma 6 marzo 2013.
[64] Cit. dott. Di Vita, dipendente della sezione giurisdizionale dei conti della Corte dei Conti di Palermo, da me intervistato in Palermo 7 agosto 2017.
[65] Corte Cost. n. 185 del 17 novembre 1982.
[66] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in La giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO, S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 25 ss. Si veda, in tal senso, Cassazione, SS.UU., ord. n. 23257/2014.
[67] Corte di Cass., SS.UU., sent n. 26806, 19 dicembre 2009 secondo cui «occorre che la giurisdizione della Corte dei Conti abbia il suo fondamento in una specifica disposizione di legge…omissis…nulla consente di riferire agli amministratori di una società partecipata, sic et simpliciter, il rapporto di servizio…omissis la scelta della P.A di acquisire partecipazioni in società private implica il suo assoggettamento alle regole della forma giuridica prescelta».
[68] All’art. 1 del D.lgs. 175/2016 stabilisce infatti: «si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel c.c. e le norme generali di diritto privato». Art. 12 «i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate, sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei Conti per danni erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house». Costituisce il danno erariale, il danno subito dagli enti partecipanti, che nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione. Ma sul presupposto dell’inadeguatezza dei decreti delegati di attuazione della L. Madia, in ragione dell’intreccio fra competenze statali e regionali, il decreto delegato in esame è “congelato”, per sanare il vizio di incostituzionalità lamentato dalla Corte costituzionale con la sent. 251/2016. In tale ambito, la disposizione potrebbe subire un qualche aggiornamento.
[69] Corte Cass. SS.UU., n. 152 del 1999.
[70] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 27 ss.
[71] F. LONGAVITA, La responsabilità erariale sanzionatoria a salvaguardia dei beni-valori che si pongono alla base della contabilità pubblica, Roma 18 febbraio 2014.
[72] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 29 ss.
[73] Vedi Corte Cass. Civ., sez. un., 20 giugno 2006, n. 14103 che conferma la giurisdizione contabile sulle controversie relative a fatti commessi prima della trasformazione in associazione di diritto privato di una federazione sportiva. Con riferimento alla responsabilità amministrativa di dipendenti del Coni per fatti commessi precedentemente alla sua privatizzazione.
[74] Corte Cass. Civ. sez. un., 17 dicembre 1999, n. 905.
[75] Corte Cass. Civ. sez. un., 22 febbraio 2007, n. 4109.
[76] Corte Cost., 12 marzo 2007, n. 77.
[77] A. TRAVI, Lezione di giustizia amministrativa, Torino, Giappichelli, 2010, p. 294.
[78] Dal punto di vista della tecnica normativa, esistono delle evidenti analogie con il “Codice del processo amministrativo” (D.lgs. n. 104/2010), i cui articoli 1 (effettività), 2 (giusto processo), e 3 (dovere di motivazione e sinteticità degli atti), recano i principi generali della giurisdizione amministrativa.
[79] Corte di giustizia 18 marzo 2010, causa C - 317/08.
[80] Cit. F. Mastragostino, convegno: Legge, azione amministrativa e interesse pubblico, Bologna, 26 giugno 2017.
[81] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 29 ss.
[82] Art. 111 Cost. come integrato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, la quale costituzionalizza principi che si ritenevano impliciti nelle garanzie costituzionali del diritto di difesa (art. 24, comma2), della soggezione del giudice alla legge (art. 101) e della loro indipendenza (art. 104 e 108) nonché l’effettività della tutela (art. 24 comma 1 e art. 113).
[83] P. SANTORO, Il giusto processo contabile, in Foro amministrativo CDS, fasc. 2, 2002, p. 1.
[84] A. CIARAMELLA, Il “giusto” processo contabile come effetto della giusta azione, in Rivista Corte conti, 2000, 1, p. 227.
[85] Che trova giustificazione nell'attuale sistema costituzionale, secondo il quale sono ammissibili alterazioni nella simmetria tra i poteri e le facoltà delle parti, a condizione che esse trovino adeguata ratio giustificatrice nel ruolo istituzionale del Pubblico Ministero e siano contenuti nei limiti della ragionevolezza.
[86] In base al parere espresso dalle Sezioni Riunite nell’Adunanza del 21, 22 luglio 2016 l’inciso ogni atto del Pubblico Ministero è stato sostituito, nel testo approvato del codice, da “ogni provvedimento del Pubblico Ministero”, al fine di ricondurre l’obbligo di motivazione ai soli atti a rilevanza esterna.
[87] Anche se già disciplinato all’art. 111 Cost. che stabilisce «tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati».
[88] G. BOTTINO, La giurisdizione contabile: principi generali e organi in il processo contabile, Milano, Giuffrè, 2017, p. 13-15.
[89] A. VETRO, Analisi del decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174, codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in LexItalia.it, pp. 1-6.
[90] Art. 43 opera un triplice rinvio normativo: nel prevedere la possibilità che i giudizi innanzi alla Corte dei Conti siano svolti con modalità telematiche ed informatiche, rimanda ai principi di cui al D Lgs n. 82 del 2005 per quanto riguarda la riferibilità soggettiva e l’integrità dei contenuti dei relativi atti processuali; il comma 2 rimanda invece ai decreti ex art. 20 bis del d.l. n. 179 del 2012 per la definizione delle regole tecniche e procedurali; infine, il comma 3, rimanda alle disposizioni dell’art. 16 del d.l. n. 179 del 2012, da applicare in quanto compatibile, in base alle indicazioni tecniche, operative e temporali stabilite con i suddetti decreti.
[91] A questo fanno seguito i decreti del 21 dicembre 2015, recante “tassonomie xbrl per la rappresentazione delle informazioni contabili di rendiconto ai fini della trasmissione del sistema smart”, e del 29 febbraio 2016, avente ad oggetto le “regole tecniche ed operative per la trasmissione dei rendiconto degli enti sottoposti a controllo della Corte dei Conti, secondo tassonomie xbrl”.
[92] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 31 ss.
[93] S. PILATO, La formazione delle prove nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti, in Riv, Corte dei Conti 2001.
[94] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 34 ss.
[95] Art. 1, D. Lgs. 6 maggio 1948 n. 655 “Istituzione di Sezioni della Corte dei Conti per la Regione siciliana”. Successivamente tale d. lgs fu modificato dal D. Lgs 18 giugno 1999, n. 200 “Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana“ reca integrazioni e modifiche al D.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, in materia di istituzione di una sezione giurisdizionale regionale d'appello della Corte dei Conti e di controllo sugli atti regionali.
[96] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 35 ss; Cfr. M. SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, Giuffrè, 2012, p. 161 ss; F. GARRI, I giudizi innanzi la Corte dei Conti, Milano, Giuffrè, 2007, p. 368 ss.
[97] Sul decentramento della giurisdizione contabile cfr. S. SFRECOLA, Prime riflessioni su decentramento della giurisdizione contabile, in periodico Nuovo dir., 1994, f. 2, p. 117.
[98] Corte dei Conti, sez. giur. Lombardia, 20 luglio 1994, n.154/c.
[99] La Corte dei Conti in Sicilia rivendica con forza l’autonomia per evitare il potere romano. (Cit. dott. Di Vita, dipendente Corte dei Conti sezione regionale Palermo, da me intervistato in Palermo 7 agosto 2017).
[100] V. TENORE, La nuova Corte dei Conti: responsabilità, pensioni e controlli, Milano, Giuffrè, 2004, p. 465 ss.
[101] A. STORTO, Decisioni della plenaria di conformazione, in Giustizia amministrativa, 2013, p. 4.
[102] M. CLARICH, F. LUISO, A. TRAVI, Prime osservazioni sul recente codice del processo davanti alla Corte dei Conti, in Rivista Diritto processuale Amministrativo, Milano, Giuffrè, fascicolo 4 del dicembre 2016, p. 1275 ss.
[103] A.GRASSO, Le parti e i difensori, in La giustizia contabile, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO, S. PILATO, Bologna, Bup, 2017, p. 47.
[104] Da me intervistato G. ALBO, Procuratore regionale alla guida della Procura regionale della Corte dei Conti di Palermo.
[105] Corte Cost., sentenza n. 291 del 18 luglio 2008.
[106] Già art.16 d.l. 13 giugno 1991 n.152 conv. in L. 12 luglio 1991 n. 203, aveva previsto la possibilità per il P.M. di disporre di ispezioni e accertamenti diretti anche tramite la guardia di finanza.
[107] F. MASTRAGOSTINO, I principi generali e gli organi della giurisdizione, in la giustizia contabile - dal regolamento di procedura al nuovo codice, (a cura di) F. MASTRAGOSTINO e S. PILATO, Bologna, BUP, 2017, p. 38 ss.