Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-01864-de-marzo-22-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204233d2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 00:19:25
Document Index: 414440120

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 62', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 1', 'artículo 42', 'artículo 5', 'artículo 40', 'artículo 248', 'artículo 1081', 'artículo 68', 'artículo 38', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 62', 'artículo 1']

﻿ SENTENCIA 2001-01864 DE MARZO 22 DE 2007
SENTENCIA 2001-01864 DE 22 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:IMPORTACIÓN DE MERCANCÍAS. EL ACTO DE LEVANTE ESTÁ SUJETO A CONDICIÓN. SI CON POSTERIORIDAD AL MISMO LAS AUTORIDADES ADUANERAS ADVIERTEN LA COMISIÓN DE UNA INFRACCIÓN, MEDIANTE LA FACULTAD DE FISCALIZACIÓN QUE TIENEN, DEBEN PROCEDER A IMPONER LAS SANCIONES CORRESPONDIENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:SANCIÓN ADUANERA, INFRACCIÓN ADUANERA, IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA, LEVANTE DE MERCANCÍA, AUTORIDAD ADUANERA
Sentencia 2001-01864 de marzo 22 de 2007
Ref.: Expediente 01864
Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Actora: Super 7 S.A.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora, contra la sentencia de 23 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda.
Como quedó visto en el resumen que antecede, la apelación de la actora se circunscribe, únicamente, al cargo de violación del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 y al alcance que a dicha norma le dio el a quo.
Al respecto, cabe observar lo siguiente:
La citada disposición, prevé:
Sea lo primero advertir que la norma transcrita sí es aplicable frente al decomiso de mercancías, pues este constituye una sanción, que bien recae directamente sobre la mercancía y lógicamente afecta al propietario, tenedor o importador.
Frente a esta disposición la Sala en diversas sentencias, verbigracia las de 31 de octubre de 2002 (Exp. 7346) y 31 de julio de 2003 (Exp. 7900, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en las que reiteró las sentencias de 4 de febrero de 1999 (Exp. 5088, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz); de 27 de enero de 2000 (Exp. 5425, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); y de 4 de mayo de 2001 (Exp. 6664, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero), precisó que el acto de levante es un acto sujeto a condición, pues no obstante su expedición, si con posterioridad al mismo las autoridades aduaneras advierten la comisión de una infracción, mediante la facultad de fiscalización que tienen, deben proceder a imponer las sanciones correspondientes.
Ello con fundamento, entre otras normas, en los artículos 66 del Decreto 1909 de 1992, en armonía con lo previsto por el artículo 62, literal d), ibídem, en donde se precisa que la facultad de la DIAN para realizar inspecciones aduaneras puede ejercerse en cualquier momento, aun cuando hayan sido transformadas o incorporadas a otras mercancías (negrillas fuera de texto).
En este caso, según se desprende de los actos acusados, la DIAN realizó visita de inspección el 11 de abril de 2000 y encontró que en la sala de juego Monterrey existían 17 máquinas electrónicas tragamonedas sin documento alguno que soportara su legal introducción al país, motivo por el cual procedió a su aprehensión.
Teniendo en cuenta el criterio de la Sala plasmado en diversas providencias, en el cómputo de los dos años a que alude el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, debe tomarse como fecha de ocurrencia de los hechos la de aprehensión de tal mercancía, por lo que de dicha fecha a la de expedición de la Resolución 1183 de 25 de octubre de 2000, no había transcurrido el término de dos años previsto en el pluricitado artículo 14.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de marzo de 2007».
Si bien comparto la decisión mayoritaria y las razones de la Sala adoptada en la referida sentencia, mediante la cual confirmó la sentencia de primer grado que a su turno negó la nulidad de la Resolución 1183 de 25 de octubre de 2000 y su confirmatoria 459 de 20 de diciembre de 2000, expedidas por la administración local de aduanas de Cali, por medio de las cuales se ordenó el decomiso de una mercancía importada por la actora, con el debido respeto quiero acotar a las consideraciones que sirvieron de fundamento a esa decisión lo siguiente:
1. La actora señaló como violado, entre otros, el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, cuyo concepto de la violación se hizo consistir en la ocurrencia de la prescripción prevista en esa norma respecto de la acción sancionatoria, debido a que desde el mes de febrero de 1992 le habían sido aportadas las máquinas decomisadas y también explotadas desde esa época, además de que las piezas con que se ensamblaron fueron importadas, mucho antes, en la década de los 80, por la sociedad Caqcom Ltda.
3. La Sala, siguiendo jurisprudencia suya, empieza por precisar que el decomiso de mercancías sí constituye una sanción, que recae directamente sobre la mercancía y lógicamente afecta al propietario, tenedor o importador; que para el cómputo de los dos años previstos en el artículo 14 en comento, la fecha que debe tomarse como de ocurrencia de los hechos es aquella en la que la DIAN identificó la falta o tuvo conocimiento de la infracción e inició el trámite administrativo correspondiente, la cual en este caso es la de aprehensión de la mercancía, 11 de abril de 2000.
Que de esa fecha a la de expedición de la Resolución 1183 de 25 de octubre de 2000 no había transcurrido el comentado término de 2 años.
4. El aludido artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 “por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera”, dispone que “La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.
5. Al respecto, quiero retomar la circunstancia de que se está ante una infracción administrativa, así prevista a partir del citado decreto 1750 de 1991, atendiendo su artículo 1º (1) , y como lo reconoce la Sala, la decisión acusada tiene carácter sancionatorio.
De las consideraciones del fallo, observo un planteamiento que tiene implícitas dos tesis que no están acordes con la regulación, la doctrina y la jurisprudencia concerniente a los supuestos para que tenga ocurrencia la caducidad o la prescripción de la facultad sancionatoria.
En efecto, se dice que la Resolución 1183 de 25 de octubre de 2000, esto es, la que puso fin a la actuación administrativa, se expidió cuando no había transcurrido el término de dos años y sin consideración adicional alguna la Sala procede a confirmar la sentencia apelada, por lo cual tácitamente se da como no ocurrida la prescripción invocada por la actora.
Ello significa que a juicio de la Sala, basta con que se expida el acto que pone fin a la actuación administrativa para que se evite la caducidad o la prescripción, lo cual, a su turno, implica que en criterio de la Sala no se requiere la notificación de dicho acto ni su firmeza, o conformación definitiva cuando ha sido recurrido.
5.1. En relación con lo primero, conviene recordar que es reiterativa la ley, la jurisprudencia y la doctrina sobre la necesidad de la notificación del acto administrativo que pone fin a actuaciones administrativas como la del sublite, para que sea oponible a los afectados y, por ende, para que no tengan ocurrencia fenómenos sujetos a términos preclusivos como el silencio administrativo. Es así como, v. gr. el artículo 42, inciso primero, para invocar el silencio administrativo positivo señala que “la persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto” (resaltado no es del texto).
De igual manera, el artículo 40 ibídem hace depender el silencio administrativo negativo de que no se haya notificado decisión que resuelva la petición.
En ese orden, la prescripción de la acción sancionatoria no podrá evitarse sin que se dé notificación del acto sancionatorio, pues de lo contrario, la falta de notificación al sancionado significa para éste ni más ni menos que no le ha sido decidido el asunto.
5.2. En relación con el segundo tópico de tales consideraciones, quiero reiterar que esta sección, en sentencia de 31 de enero de 2003 (2) , manifestó que “al respecto (de la caducidad de la facultad sancionatoria), la Sala tiene dicho que el procedimiento administrativo es una unidad, un todo, conformado por dos etapas, la actuación administrativa y la vía gubernativa, y que culmina con la firmeza del acto administrativo que le pone fin a la primera etapa, según se desprende del Título III de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, en cuanto se denomina “conclusión de los procedimientos administrativos – firmeza de los actos administrativos”. Por consiguiente, se ha considerado que solo hay decisión definitiva del procedimiento sancionatorio respectivo cuando el acto que la contiene quede en firme” (resaltado no son den texto).
Y que con fundamento en esa premisa, “en la sentencia de 20 de agosto de 1998, expediente 4958, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa,...“ya se había dicho:
“3. ..., la determinación de la caducidad de la acción de las infracciones cambiarías está supeditada al cómputo que se haga, o no, del lapso que comprende la vía gubernativa.
a) La Sección Primera, con ponencia del magistrado Rodrigo Vieira Puerta, dijo: “... para tomar una decisión, entendiéndose por esta la resolución definitiva del asunto. Inferible es de ello, que si llegado el momento de decidir sin que queden ya más recursos y ese momento está sobrepasando los cuatro años fijados por la ley, la resolución ... no ha podido ser otra que la de declarar la prescripción en forma oficiosa...”. (Sent. jul. 12/90, exp. 1499, actor Bernardo Fernández Meza).
b) La misma Sección Primera, en fallos de los que fueron ponentes los magistrados Miguel González Rodríguez, Yesid Rojas Serrano y Libardo Rodríguez Rodríguez, sostuvieron, en esencia, que la notificación y la oportunidad para interponer los recursos no hacen parte del procedimiento administrativo con el que se pone fin a una actuación de esa naturaleza (sents. ago. 15/91, exp. 1457; jul. 18/91, exp. 1567 y jul. 25/91, exp. 1476, en su orden).
c) La Sección Cuarta, con ponencia del magistrado Guillermo Chahín Lizcano, sostuvo que para imponer sanciones se hace necesaria la diligencia de notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa y de las decisiones ulteriores necesarias para que el acto sancionatorio quede en firme (sent. jun. 8/92, expediente 4040, actor Banco Cafetero, reiterada en providencia de 12 de agosto de 1994, exp. 5533, actor Banco de Occidente).
d) Esa misma sección, con ponencia del magistrado Dr. Delio Gómez Leiva sostuvo que “el acto administrativo que impone una sanción debe ser expedido y notificado dentro del término de prescripción” (Exp. 5861, actor Banco de Santander, sentencia mayo. 19/95).
A juicio de la Sala, la posición correcta es la que señala que se hace necesaria la notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa y de los actos posteriores integrantes de la vía gubernativa para que aquél quede en firme, lo cual implica rectificar la tesis adoptada por esta sección en las providencias de 15 de agosto de 1991, expediente 1457; 18 de julio de 1991, expediente 1567 y 25 de julio de 1991, expediente 1476 (resaltado no es del texto).
Conviene tener en cuenta, además, que es regla común del derecho sancionatorio que a nadie se le puede considerar sancionado o penalizado mientras la providencia respectiva no esté en firme, principio que aparece implícito en el artículo 248 de la Carta, en tanto prescribe que “únicamente las condenas proferidas en sentencia judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales” (destaca la Sala) (resaltado no es del texto).
Si bien no hay pronunciamiento específico de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, considero que por tratarse de acción administrativa con efectos contra el sujeto pasivo de la misma, es pertinente atender también los criterios y la jurisprudencia sentada en la sentencia de 7 de mayo de 1991 en lo que corresponde a la acción administrativa que la DIAN puede adelantar con base en el artículo 1081 del Código de Comercio, en la forma como aparece en las siguientes consideraciones:
“De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los 2 años señalados por la norma primeramente citada, (se refiere al C. de Co., art. 1.081) no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que la obligación y el derecho ya se encuentran prescritos...” (3) .
Posición jurisprudencial que fue seguida por esta Sala en sentencia de 21 de septiembre de 2000 (4) , al examinar el Concepto 15, en cuanto sostuvo lo siguiente:
Cosa distinta es que se establezca, a través del Concepto cuestionado, que no se requiere que el acto que declara el incumplimiento y ordena hacer efectiva la garantía quede en firme dentro del término de los dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho o del momento en que tuvo conocimiento del mismo, pues, es incuestionable que el acto de la administración ha de quedar ejecutoriado a fin de constituir el título que, tal como lo señala el artículo 68, numeral 5º del Código Contencioso Administrativo, preste mérito ejecutivo para lograr la efectividad de la póliza” (resaltado no es del texto).
De otra parte, cabe recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación analizó de manera exhaustiva el tema de la caducidad examinada en este proceso, habiendo concluido lo siguiente:
2.,3.,4.,5. Si la administración consideró interrumpidos los términos de caducidad con la notificación de la resolución de apertura de la investigación en las acotaciones administrativas sobre infracciones a las normas de transporte iniciadas en vigencia de los decretos 1556 y 1557 de 1998, y dejó transcurrir los tres (3) años señalados en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, sin contar con una decisión ejecutoriada, deberá concluir su actuación. Esto implica declarar la caducidad de oficio o a petición de parte, para lo cual, contará el tiempo transcurrido a partir de la comisión de la falta. El mismo término de caducidad de la acción opera respecto de las investigaciones que se adelantan con base en el Decreto 3366 de 2003. En relación con las investigaciones iniciadas en vigencia del Decreto 1927 de 1991, en las cuales, la administración dejó vencer el término de caducidad de seis (6) meses, previsto en dicho decreto, sin una decisión en firme, se deberá declarar de oficio la caducidad” (5) .
Mi convicción en este punto, repetidamente expuesta, es la de que debe seguirse y atenderse los criterios antes consignados, en el sentido de que la caducidad de la facultad sancionatoria corre mientras la decisión respectiva no adquiera firmeza, puesto que se trata de una forma de ejercicio de la facultad punitiva del Estado, en la cual no puede predicarse sanción alguna, con sus consecuencias, sin que esté en firme, tal como jurídicamente se sustenta en la sentencia de esta sala atrás reseñada, lo que resulta armónico con el carácter unitario del procedimiento administrativo y con la reseñada jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Por consiguiente estimo que lo ahora comentado sobre esa cuestión se quedó corto frente a la regulación jurídica pertinente y a la línea jurisprudencial que ya tenía la Sala, de suerte que debió ponerse de presente, también, que la Resolución 459 de 20 de diciembre de 2000 fue notificada dentro de los dos años que la DIAN tenía para decidir la investigación aduanera respectiva, y que en virtud de ello el acto acusado quedó en firme dentro de ese término, como en efecto ocurrió, y que es por esa razón que no se configuró tal prescripción, y no por la sola circunstancia de que la Resolución 1183 de 25 de octubre de 2000 se profirió dentro de los dos (2) años en comento.
En esas circunstancias encuentro que si bien la decisión de fallo se encuentra enteramente ajustada a derecho, no lo está la glosada consideración del mismo y que, a mi juicio, la Sala debió examinar el punto de la prescripción de la acción sancionatoria prevista en el artículo 14 en comento a la luz de los lineamientos doctrinales y jurisprudenciales anotados, y de esa forma evitar equívocos o erróneas interpretaciones del fallo sobre la cuestión en comento, la cual, no está demás decirlo, es de sensible y vital importancia en la preservación del debido proceso y en la eficacia de la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Estado sobre las actividades de las personas en Colombia.
Aun cuando compartí la decisión adoptada en el proceso de la referencia, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, pues ciertamente en el caso objeto de examen no había transcurrido el término de dos (2) años previsto en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, aclaro mi voto en el sentido de indicar que el acto administrativo sancionatorio de que trata el precitado artículo debe ser el acto final que ha quedado en firme, bien porque se hayan resuelto los recursos procedentes o bien porque éstos no se hayan interpuesto.
En efecto, el término de dos (2) años de caducidad de la acción administrativa que establece el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 comienza a contarse a partir del momento de la ocurrencia del hecho que da lugar a la misma. Sobre el punto la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que ello se presenta concretamente cuando la autoridad correspondiente “identificó la falta o tuvo conocimiento de la infracción e inició el trámite administrativo” (1) .
Sin embargo, considero que el trámite administrativo debe iniciarse y culminarse en el citado término de dos (2) años previsto en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991. Así, si el acto sancionatorio fue objeto de recursos, estos deben ser resueltos en dicho término, pues solo entonces se puede hablar del acto administrativo en firme, como lo prescribe el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, si durante el término de dos (2) años no se han decidido y notificado los recursos interpuestos durante el trámite administrativo, incluidos los que procedan contra los actos administrativos que imponen una sanción, la acción administrativa habrá caducado conforme a la norma citada del Decreto 1750 de 1991.
En los anteriores términos dejo consignadas, con todo respeto, las razones de mi aclaración de voto.
(1) El citado artículo 1º señala: “ART. 1º—A partir del 1º de noviembre de 1991, elimínase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el estatuto penal aduanero. A partir de tal fecha dicho carácter se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras:
4. Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar; dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas.
5. Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportado por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión.
3. Alterar la identificación de mercancías que no se encuentren en libre circulación".
(2) Sentencia de 31 de enero de 2002, expediente 6270, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(3) Sentencia de 30 de abril de 1991. Sala Plena, exp. R087.
(4) Sentencia de 21 de septiembre de 2000, expediente 5796, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(5) Concepto de 25 de mayo de 2005, número de radicación 1632, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 22 de marzo de 2007, dictada en el expediente 1864. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.