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ANALISI FINANZIARIA E GRANDI OPERE: LO SCHEMA TIPO DI PIANO ECONOMICO- FINANZARIO PER L ATTUAZIONE DELLA LEGGE OBIETTIVO - PDF
ANALISI FINANZIARIA E GRANDI OPERE: LO SCHEMA TIPO DI PIANO ECONOMICO- FINANZARIO PER L ATTUAZIONE DELLA LEGGE OBIETTIVO
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Romano Giordano
1 Numero 11 Anno 2006 ANALISI FINANZIARIA E GRANDI OPERE: LO SCHEMA TIPO DI PIANO ECONOMICO- FINANZARIO PER L ATTUAZIONE DELLA LEGGE OBIETTIVO R. Cervigni, P. Rubino, S. Savastano
2 L Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) svolge attività di supporto tecnico alle amministrazioni pubbliche, elaborando e diffondendo metodi per la valutazione dei progetti e dei programmi d investimento pubblico ex ante, in itinere ed ex post, anche al fine di ottimizzare l utilizzo dei Fondi strutturali comunitari. L Unità partecipa alla rete dei nuclei di valutazione regionali e centrali. L UVAL opera nel Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di Coesione che, con il D.L. 18 maggio 2006, n.181 (convertito con modificazioni dalla Legge 17 luglio 2006, n. 233), in fase di attuazione, è stato trasferito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, di nuova costituzione. L Unità è stata costituita, nella sua forma attuale, nel 1998 nell ambito del riordino delle funzioni di promozione dello sviluppo assegnate al Ministero dell Economia e delle Finanze. Formata da un massimo di 30 componenti coordinati da un Responsabile, è parte del Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, posto alle dirette dipendenze del Capo Dipartimento. L Unità fornisce valutazioni sulla rispondenza dei programmi e dei progetti di investimento agli indirizzi di politica economica, sulla fattibilità economico-finanziaria delle iniziative e sulla loro compatibilità e convenienza rispetto ad altre soluzioni, nonché sulla loro ricaduta economica e sociale nelle zone interessate. Collana Materiali Uval Direttore responsabile: Laura Raimondo Segreteria di redazione: Progetto grafico a cura dell Ufficio per la Comunicazione e le Relazioni esterne del DPS Autorizzazione Tribunale di Roma n. 306/2004 Finito di stampare nel dicembre 2006 Materiali UVAL è pubblicato anche in formato elettronico all indirizzo
3 Analisi finanziaria e grandi opere: lo schema tipo di Piano Economico- Finanzario per l attuazione della Legge Obiettivo Sommario L art. 4, comma 134, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge Finanziaria per il 2004), ha previsto che la richiesta al CIPE di assegnazione di risorse a fondo perduto a sostegno della realizzazione delle opere strategiche di cui alla cosiddetta Legge Obiettivo (Legge n. 443/01), la cui gestione presenti potenziali ritorni economici, dovesse essere accompagnata da un apposito Piano Economico-finanziario (per brevità PEF), predisposto secondo uno schema tipo approvato dal Comitato stesso. Nel corso dell ultimo biennio sono state svolte presso l UVAL attività di analisi, elaborazione e consultazione che hanno permesso di realizzare su foglio elettronico una versione operativa di un modello di PEF analitico. Questo lavoro si prefigge di descrivere le metodologie sottostanti al PEF dirette a valutare l entità del contributo pubblico ai progetti infrastrutturali, allo scopo di condividerle con la comunità dei promotori e degli utenti. Il lavoro chiarisce le ipotesi sottostanti al modello e ne descrive il funzionamento, anche al fine di rispondere alla domanda crescente che proviene dai promotori istituzionali e dalla consulenza. Lo schema di PEF descritto nel lavoro ha carattere generale, essendo applicabile a diverse tipologie di opere. Ne derivano vantaggi in termini di flessibilità applicativa che tuttavia si associano a esigenze di adattamento per applicarlo con lo stesso grado di dettaglio a specifiche tipologie di infrastrutture. Financial Analysis and infrastructure projects: the Financial Budget Plan for the implementation of the Objective Law Abstract Art. 4, paragraph 134, of law 24 December 2003, no. 350 (Budget Law for year 2004) envisaged that requests filed to CIPE, aimed at the granting of public contributions to strategic projects falling under the so-called fast track Objective Law (Law no. 443/01) and deemed to be capable of generating net revenue, should be complemented by a fully-fledged Financial Budget Plan (FBP thereafter), to be drafted according to a specimen approved by CIPE itself. Over the last two years a number activities, including data analysis and consultation of interested parties, have been carried out under the umbrella of UVAL aiming at releasing an operating version of an analytical model of FBP on an electronic sheet platform. This paper describes the methodology adopted by the FBP to gauge the appropriate size of the public transfer granted to the project, with a view to meet an ever increasing demand stemming from promoters, advisers and final users. The fundamental hypotheses underlying the model are also reviewed in the paper. The FBP is set in a general format which may suit various kinds of projects. However, a clear advantage in terms of its end-of-pipe flexibility has to be balanced against the adaptive effort which is be required to fruitfully apply it to more specific types of infrastructure projects.
4 Autori Raffaello Cervigni, The World Bank, Washington, DC; in precedenza UVAL, DPS. Piero Rubino, Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici, Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, Ministero dello Sviluppo Economico. Sara Savastano, Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici, Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, Ministero dello Sviluppo Economico. Si ringrazia Francesca Matalucci, funzionario del DPS in forza all UVAL, che ha fornito un contributo fondamentale alla realizzazione di questo lavoro, affinando le funzionalità informatiche dell applicativo, raccordandone l operatività con le indicazioni metodologiche e assicurando un attenta verifica redazionale. Si ringraziano i partecipanti al Gruppo di lavoro inter-istituzionale costituito allo scopo di definire la struttura dello schema completo di Piano economico-finanziario, coordinato dall UVAL. Per il prezioso contributo di idee e di esperienze recato durante numerose riunioni e discussioni informali, gli autori intendono inoltre esprimere un ringraziamento particolare al dott. Bernardo Bini-Smaghi e all Ing. Vincenzo Ferro della Cassa Depositi e Prestiti SpA, al dott. Marco Pignoli della Sogesid SpA, nonché al dott. Gabriele Ferrante e al dott. Pasquale Marasco dell Unità Tecnica Finanza di Progetto del Ministero dell Economia (ora attestata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri), la cui responsabilità per ogni residua inesattezza contenuta nel lavoro è ovviamente esclusa.
5 INDICE I. Introduzione 7 II. Obiettivi dell analisi finanziaria 10 III. La pianificazione economico-finanziaria: cenni generali 12 III.1 L analisi della domanda 14 IV. Il sistema dei conti per l analisi finanziaria 17 IV.1 Il quadro generale del PEF 17 IV.2 La struttura dei conti 19 V. L applicazione del PEF a un caso di studio 40 Appendice: Schema sintetico ex delibera CIPE n. 11 del 17/05/ Glossario dei termini principali dello schema sintetico 53 Bibliografia 57
7 I. Introduzione L attuale politica degli investimenti pubblici in Italia si muove in un contesto caratterizzato della simultanea presenza di un persistente deficit infrastrutturale nei confronti del resto dell Unione Europea e di vincoli macro-economici che il Patto di stabilità e crescita impone all uso di risorse pubbliche per la chiusura di quel divario. In un simile contesto, la definizione e l adozione di criteri e strumenti di valutazione economica e finanziaria dei progetti diventa un elemento centrale di una strategia pubblica di ottimizzazione delle risorse e di qualificazione delle scelte di investimento. Il recupero del ritardo infrastrutturale richiede necessariamente un impegno di risorse pubbliche rilevante e prolungato nel tempo. Nel presente quadro di rarefazione delle risorse di bilancio, appare imperativo porre in essere procedure volte a garantire corrette valutazioni dei progetti di investimento pubblico, attraverso cui le amministrazioni siano messe in grado di valutarne la reddivitità finanziaria, ove essa esista, e i benefici socioeconomici che ne derivano. A tali fini, la metodologia più comunemente utilizzata e internazionalmente riconosciuta è costituita dall analisi costi-benefici. Essa è necessaria per provare la capacità del progetto di conseguire gli obiettivi di politica economica per cui esso viene proposto, nonché per accertare il corretto dimensionamento dell eventuale contributo pubblico necessario a renderlo finanziariamente sostenibile. Per rispondere all esigenza di una corretta valutazione finanziaria dei progetti di investimento, l art. 4, comma 134, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge Finanziaria per il 2004), ha previsto che la richiesta al CIPE di assegnazione di risorse a fondo perduto a sostegno della realizzazione delle opere strategiche di cui alla cosiddetta Legge Obiettivo (legge n. 443/01) la cui gestione presenti potenziali ritorni economici debba includere un Piano economico-finanziario (di seguito PEF) predisposto secondo uno schema tipo approvato dal Comitato stesso ai sensi del comma 140 della medesima legge 1. In tale norma è ragionevolmente riconoscibile l intenzione del legislatore di assicurare da un lato l equilibrio finanziario dei progetti approvati dal CIPE, e dall altro di porre a disposizione del Comitato gli elementi informativi essenziali per valutare la congruità del contributo pubblico richiesto, anche in relazione a eventuali altre fonti di finanziamento (proventi tariffari, finanziamenti a rimborso, capitale di rischio e così via). 1 Anche la stessa Commissione Europea, nel Regolamento n del 1999, richiede che le amministrazioni che intendano realizzare un infrastruttura di ammontare superiore al 50 milioni di euro debbano presentare i risultati dell analisi costi-benefici dei progetti. 7
8 Nel corso della prima metà del 2004 l UVAL ha coordinato l attività di un Gruppo interistituzionale di lavoro con il mandato di definire la struttura di base del modello finanziario 2. L interazione fra le competenze in seno al Gruppo di lavoro e successivi affinamenti, condotti sia su base bilaterale, sia in via autonoma dall UVAL, hanno permesso di pervenire a una versione funzionante, ancorché sperimentale, di un modello di PEF analitico, realizzata su foglio elettronico con strumenti di produttività individuale 3. Si è in tal modo dato seguito alle prescrizioni della delibera CIPE n. 11del 27 maggio 2004, che prevedevano la redazione: dello schema sintetico del PEF in cui i promotori dell iniziativa progettuale riportano in forma sinottica le principali informazioni scaturenti dall analisi finanziaria del progetto; della sottostante versione analitica del PEF, da offrire alle amministrazioni proponenti come strumento di utilità per le analisi propedeutiche alla compilazione dello schema di sintesi. La delibera n. 11/04 invita le amministrazioni proponenti ad utilizzare, in fase istruttoria ed al fine di facilitare la compilazione dello schema sintetico di cui sopra, lo schema di PEF analitico, prevedendo che quest ultimo venga reso disponibile in formato elettronico sul sito Internet del CIPE 4. Inoltre, essa pone in capo alle amministrazioni proponenti l obbligo di compilare la versione analitica del PEF sulla base delle indicazioni metodologiche ed esemplificative riportate nella Parte II dell Allegato alla delibera stessa, allegando le elaborazioni alla documentazione relativa alle opere per le quali il CIPE richieda supplementi di istruttoria. Questo lavoro mira a diffondere, attraverso il canale della pubblicazione istituzionale dell UVAL, il modello di PEF analitico, documentando le principali scelte metodologiche compiute. Tale scelta risponde anche all esigenza di soddisfare una domanda crescente che proviene dal mondo dei promotori istituzionali e dai loro consulenti privati, volta a richiedere la disponibilità del modello di PEF, vista anche l accelerazione che il Governo intende imprimere alla realizzazione di infrastrutture per lo sviluppo durante i prossimi mesi. A tale schema l UVAL ha fatto ricorso, nei limiti della disponibilità di informazioni analitiche, per adempiere alle richieste formulate dal Servizio Centrale di Segreteria del CIPE di fornire pareri motivati sulla congruità dei contributi pubblici a fondo perduto 2 Il Gruppo di lavoro era composto da esponenti di alcune amministrazioni centrali e di altri soggetti pubblici impegnati nel finanziamento di opere di pubblica utilità. 3 Si tratta di un insieme di Fogli Excel interconnessi. 4 La versione elettronica dell applicativo verrà pubblicata in formato scaricabile sul sito del CIPE non appena definiti alcuni aspetti di natura amministrativa. 8
9 per le opere comprese nel Programma di Infrastrutture Strategiche di cui alla legge n. 443/01 ( Legge Obiettivo ) e alla delibera CIPE n. 121/01. Fino alla metà del 2006, tali richieste hanno riguardato 40 interventi. I pareri rilasciati dall UVAL, sintetizzati attraverso uno scoring articolato in 4 livelli di giudizio, hanno riguardato la valutazione di coerenza delle schede di base con la normativa di riferimento in termini sia di completezza delle informazioni fornite, sia di adeguatezza per la determinazione dell entità del contributo finanziario richiesto al CIPE a valere sulle risorse di cui alla legge n. 443/01 e al Dlgs. n. 190/02. L esperienza compiuta con le valutazioni finora effettuate dall UVAL indica che un uso più sistematico del modello analitico di PEF potrebbe ovviare ai problemi, più volte riscontrati, di incompletezza e/o incoerenza delle informazioni riportate nello schema sintetico. Questo lavoro intende offrire un contributo metodologico per incoraggiare l uso e l affinamento in vivo della versione completa dell applicativo, anche nella prospettiva della rivisitazione, oggi in corso, delle iniziative progettuali da attuare con la Legge Obiettivo. In particolare, sarebbe auspicabile ottenere una maggiore collaborazione da parte delle altre amministrazioni coinvolte, le quali potrebbero valersi in modo più sistematico e ricorrente del supporto che l UVAL appare in grado di offrire, come del resto sottolineato da una recente relazione della Corte dei Conti 5. Riprendendo alcune argomentazioni proposte in precedenza dall UVAL stessa, in tale relazione la Corte sottolinea che l attività di monitoraggio fornita dall UVAL, non avrebbe solo rappresentato uno strumento di aiuto alla decisione e una base informativa capace di informare le previsioni circa l andamento progettuale e finanziario della Legge Obiettivo, ma avrebbe anche fornito, grazie all accumularsi nel tempo delle informazioni, una solida base per qualunque attività di tipo valutativo circa l efficacia dello strumento e, in particolare, per contestualizzare e interpretare correttamente la robustezza e accuratezza dei risultati del Piano economico-finanziario. Avrebbe inoltre costituito la base informativa indispensabile per poter procedere a qualunque autonoma valutazione circa la ricaduta economica e sociale delle iniziative proposte al finanziamento della legge-obiettivo. 5 Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, Deliberazione n.15/2006/g, Relazione concernente le risultanze della gestione dell Intervento infrastrutturale strategico in project finance Interporto di Civitavecchia inserito e finanziato nel programma della legge n. 443/01 (c.d. Legge Obiettivo), del 16 novembre Testo disponibile all URL:. Atti-d/Controllo-/Documenti/Sezione-ce1/Anno-20061/Adunanza-c/delibera- Civitavecchia.doc_cvt.htm. 9
10 Lo schema di PEF descritto in questo lavoro ha carattere generale; esso è pertanto applicabile a diverse tipologie di opere. Se, da un lato, questa caratteristica offre vantaggi in termini di flessibilità applicativa, dall altro richiede un notevole sforzo di adattamento ove si volesse impiegare tale schema per cogliere le peculiarità di specifiche tipologie di infrastrutture. Questo lavoro non ha è bene affermarlo con chiarezza ambizioni specialistiche né scientifiche; si propone invece di offrire un supporto metodologico con il fine di condividere alcuni strumenti contabili per la valutazione dei progetti infrastrutturali in sede CIPE con la comunità dei promotori e degli utenti istituzionali. Esso è organizzato nel modo seguente. Nel par. II si svolgono alcune considerazioni generali sull analisi finanziaria dei progetti, che viene posta in relazione con l analisi costi-benefici; nel par. III si accenna ai contenuti generali di un piano finanziario di un opera infrastrutturale, prestando maggiore attenzione all analisi della domanda; nel par IV. si descrive in modo relativamente dettagliato il sistema di conti interconnessi, o a cascata, che costituiscono la modalità operativa del PEF; segue nel par. V la presentazione di un caso concreto di applicazione del PEF a un opera infrastrutturale. L appendice finale, dedicata all illustrazione della versione sintetica del PEF analitico, è seguita da un glossario di alcuni termini tecnici. II. Obiettivi dell analisi finanziaria L analisi finanziaria (di seguito AF) di un progetto costituisce il passaggio iniziale, o comunque necessario, di una più ampia analisi costi-benefici (ACB) da cui si differenzia per l adozione di un approccio limitato alla considerazione dei soli costi e ricavi monetari effettivi associati al progetto, non anche esteso alla valutazione delle sue ricadute socio-economiche. In generale, è possibile passare dall AF all ACB e viceversa, attraverso opportuni adattamenti e integrazioni. In effetti, l AF si pone come elemento centrale, di cerniera, fra le analisi preliminari di mercato e di fattibilità tecnico-normativa di un progetto infrastrutturale e la vera e propria analisi economica, demandata all ACB 6. 6 Il legame molto stretto fra queste due tecniche di analisi è in effetti riconosciuto dalla stessa disposizione della Legge Finanziaria per il 2004 (legge 24 dicembre 2003, n. 350) la quale richiede che i progetti relativi alle grandi opere sottoposti all approvazione finanziaria da parte del CIPE siano corredati sia dall ACB, sia dall AF, sebbene stabilisca un obbligo specifico solo per la seconda di esse. L art. 4, comma 134, postula infatti che la richiesta di assegnazione di risorse alle infrastrutture che presentino un potenziale ritorno economico derivante dalla gestione dell'opera stessa, con eccezione delle infrastrutture incluse nei piani finanziari delle concessionarie e nei relativi futuri atti aggiuntivi debba essere sostenuta da un analisi costi-benefìci e da un piano economico-finanziario da predisporre secondo uno schema tipo, che deve essere approvato da questo Comitato stesso ai sensi del successivo comma
11 Finalità primaria dell AF è la verifica della redditività e della sostenibilità del progetto, entrambe valutate sotto il profilo strettamente finanziario. Le valutazioni di redditività mirano ad accertare la capacità del progetto di coprire i costi totali (di realizzazione e di gestione) nell arco della concessione di utilizzo dell opera, nonché di generare, attraverso la gestione operativa, un margine lordo per la remunerazione dei mezzi finanziari apprestati da terzi; l analisi di sostenibilità intende valutare la capacità del progetto di produrre, in ciascun anno della sua gestione, un volume di ricavi sufficienti per la copertura dei costi correnti e per il servizio del debito. Il metodo più diffuso per confrontare i valori di costo e di ricavo considerati nell AF è quello dei flussi di cassa scontati (Discounted Cash Flows nella dizione anglosassone) che prevede la registrazione delle poste monetarie rilevanti per il progetto, con esclusione di quelle che non danno luogo a effettivi flussi monetari (come gli ammortamenti, fra i costi, o gli incrementi di valore delle immobilizzazioni, fra i ricavi), e la loro attualizzazione finanziaria all anno iniziale, attraverso un opportuno saggio di sconto. Gli elementi informativi essenziali per la conduzione di un AF di un progetto infrastrutturale concernono gli esborsi per investimenti, i costi e i ricavi operativi, le fonti finanziarie a copertura degli impieghi di capitale, nonché i parametri tecnici, legali, fiscali e commerciali che regolano lo sfruttamento economico dell opera. Poiché l AF è una metodologia volta a far emergere i profili di redditività sostanziale del progetto, essa ha stretti legami con il Conto Economico (dove i flussi sono registrati su base annuale secondo criteri di competenza invece che di cassa attualizzata) e con lo Stato Patrimoniale (che documenta, anch esso su base periodica, la consistenza delle attività e delle passività riferibili al veicolo societario che ha in carico, tra le altre attività, la realizzazione e gestione dell infrastruttura). L AF si differenzia da queste fondamentali scritture contabili in quanto viene svolta con riferimento al progetto, non all impresa che gestisce il servizio erogato dopo la realizzazione dell opera. Questa sostanziale differenza nei punti di vista adottati dall AF rispetto alle analisi dei bilanci societari influenza natura e finalità delle informazioni ottenibili dai due strumenti. Il modello applicativo di PEF sviluppato dall UVAL, descritto in questo lavoro, assume un punto di vista specifico: quello dell operatore pubblico in questo caso il CIPE che è chiamato a giudicare la fondatezza della richiesta di finanziamento pubblico a fondo perduto da parte del promotore e, ciò acclarato, la coerenza della sua dimensione con livelli ragionevoli di redditività dell iniziativa. A tale fine, il modello di PEF sviluppato dall UVAL calcola la redditività finanziaria del progetto in base a scelte predefinite concernenti in particolare il livello delle tariffe di gestione, per data dimensione iniziale del contributo pubblico richiesto al CIPE. 11
12 Accanto a tale utilizzo primario è possibile impiegare il modello per finalità complementari. In particolare, esso consente di condurre analisi di sensitività per valutare la redditività del progetto o del capitale investito al variare del contributo pubblico 7. Il suo utilizzo può inoltre essere esteso sia pure in modo non interattivo all analisi dei trade-offs tra livelli tariffari ed entità del contributo richiesto al CIPE, ricercando all interno dei limiti derivanti dal quadro normativo e regolamentare vigente le combinazioni di tariffe e contributo CIPE corrispondenti a uno stesso profilo di redditività finanziaria (e quindi di finanziabilità dell investimento): maggiori livelli di contributo CIPE consentiranno di mantenere le tariffe a livelli relativamente contenuti (e pertanto più accettabili in termini sociali e politici), ma al prezzo di diminuire la disponibilità di risorse per il finanziamento di altri progetti. La scelta tra tali diversi obiettivi (comportanti benefici per soggetti e orizzonti temporali distinti) è tipicamente di natura politica: tuttavia uno strumento come il PEF può consentire di fondare la decisione di ultima istanza su riscontri finanziari obiettivi. Un caratteristica sottostante l applicativo di PEF è la visione incrementale (rispetto alla situazione pre-esistente alla realizzazione dell opera in esame) delle proiezioni di domanda e delle altre variabili tecnico-economiche rilevanti. Non vengono perciò considerati eventuali flussi di costo e di ricavo ottenuti con lo sfruttamento economico di infrastrutture (o relativi segmenti ) in esercizio prima della costruzione e dell avvio della gestione operativa dell opera. Coerentemente con tale approccio, i prospetti di calcolo valorizzano le poste funzionalmente dipendenti dall evoluzione prevista dei volumi e dei costi unitari solo dal primo anno di esercizio, che coincide, per ipotesi di lavoro, con l anno immediatamente successivo al termine della costruzione dell opera 8. III. La pianificazione economico-finanziaria: cenni generali In un accezione ampia, un Piano Economico-Finanziario (PEF) può definirsi lo strumento contabile con cui i fondamentali tecnico-economici dell opera (l equivalente del business plan di un impresa) vengono tradotti in un sistema di conti monetari al fine di verificare la fattibilità economica e finanziaria dell iniziativa progettuale 9. 7 Per un illustrazione di tale utilizzo, si veda il caso di studio riportato nel par. V. 8 Opportuni controlli inseriti nell applicativo assicurano che tale condizione risulti effettivamente verificata. 9 L art. 4, comma 134, della Legge Finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) non è l unico atto normativo a prescrivere lo svolgimento di un analisi finanziaria propedeutica alla valutazione di progetti di interesse pubblico. L art. 4 della legge n. 144/99 la cd. legge quadro sugli investimenti pubblici prevede che l approvazione di un progetto infrastrutturale sia preceduta, in taluni casi tassativamente, dalla predisposizione di un studio di fattibilità contenente, fra l altro, un analisi delle alternative progettuali, della fattibilità tecnica, amministrativa e finanziaria del progetto e della sua convenienza socio-economica. L AF si colloca evidentemente nel passaggio intermedio di questo percorso. 12
13 Nel caso della pianificazione a livello di impresa, le previsioni economico-finanziarie su cui poggia il business plan si articolano in un Conto Economico e in uno Stato Patrimoniale a carattere previsionale, in una Nota integrativa e in un Riepilogo, anch esso su base previsionale (budget) dei flussi occorrenze e introiti di cassa. Parzialmente diverso è il caso delle valutazioni finanziarie applicate a un progetto infrastrutturale. In questo caso, di norma il PEF si presenterà con una struttura sviluppata su tre livelli (vedi Figura III.1). Al primo livello si trovano gli elementi di input, ovvero i dati che individuano le caratteristiche tecnico-economiche dell opera il cui equilibrio economico-finanziario deve essere analizzato attraverso il PEF. Vi rientrano le specifiche tecniche rinvenibili nel progetto preliminare, l analisi della domanda e un insieme di ipotesi concernenti alcuni parametri chiave che caratterizzano il contesto economico e normativo nel quale il progetto analizzato si colloca. Nel paragrafo seguente ci si sofferma brevemente sulla struttura di un tipico modulo di analisi della domanda (pur non sviluppato nell applicativo informatico), in quanto i contenuti tecnici della progettazione preliminare sono scanditi dai criteri fissati dalla normativa e le ipotesi di contesto dovrebbero essere agevolmente ricavabili dai quadri macroeconomici e dalle rilevanti fonti istituzionali. Figura III.1 Struttura dello schema analitico di PEF Dati di input Progettazione Opere Analisi della domanda Ipotesi di contesto Sistema di conti Sviluppo tariffario --- Conto Investimenti Conto flussi di cassa Scheda di sintesi Fonte: Elaborazione UVAL A un secondo livello si colloca il sistema di conti finanziari, ossia il vero e proprio PEF. Esso utilizza i dati tecnico-economici forniti dal modulo di input con l obiettivo di validare la sostenibilità finanziaria della costruzione e gestione dell opera, anche attraverso l elaborazione di indicatori sintetici volti a caratterizzare le diverse 13
14 combinazioni di finanziamento del progetto. Il sistema completo di conti è descritto nel par.iv.2, che sviluppa anche qualche considerazione circa i parametri di contesto. Il terzo livello contiene i risultati di sintesi delle elaborazioni effettuate nelle fasi precedenti. Esso conterrà in particolare gli indicatori e le informazioni riassuntive utili per permettere all analista di esprimere una valutazione dell opera. In questo caso, il destinatario di tali informazione è il CIPE nel determinare il volume di risorse da destinare al finanziamento dell opera 10. III.1 L analisi della domanda L analisi della domanda costituisce uno degli elementi chiave della fase di input di un PEF analitico, sia sul versante dei costi, sia su quello dei ricavi. In particolare, l analisi della domanda dovrebbe consentire il corretto dimensionamento del progetto in relazione sia alla quantità e qualità del servizio da erogare, sia al volume dei ricavi derivanti dalla messa a reddito dell infrastruttura (sotto forma di proventi tariffari o di ricavi ancillari). Come detto, le previsioni di domanda devono avere natura incrementale: in altri termini, per dato valore massimo della domanda potenziale, esse consentono di dimensionare l opera in modo da soddisfare il fabbisogno aggiuntivo, interamente o per una sua quota parte. Il prospetto nella Tabella III.1 illustra uno schema utile per organizzare le informazioni necessarie a stimare l andamento dei volumi di domanda durante l orizzonte di riferimento del PEF. Esso presenta le caratteristiche seguenti: a) lo schema distingue tra una situazione iniziale senza progetto e una situazione con progetto, al fine di far emergere l eventuale domanda generata dal progetto stesso (domanda indotta) che dunque si aggiunge alla sua evoluzione spontanea (domanda tendenziale), cioè collegata a fattori demografici o socio-economici esogeni al progetto 11 ; b) analogamente, dal lato dell offerta lo schema distingue fra evoluzione tendenziale del servizio (cioè i volumi che sarebbero stati in ogni caso erogati, anche in assenza della nuova opera, grazie al funzionamento di infrastrutture in essere) ed evoluzione incrementale (aumento di capacità), derivante dalla realizzazione dell opera (offerta di progetto ). Tale distinzione mira a permettere il dimensionamento del progetto in funzione della quota di 10 Tali informazioni saranno riepilogate nello schema sintetico descritto nell Appendice. 11 Ad esempio, una nuova strada, oltre a captare traffico servito in precedenza da infrastrutture esistenti (traffico soggetto quindi alla sola evoluzione tendenziale della domanda), potrebbe generare un traffico incrementale attraverso una modificazione delle convenienze relative e delle condizioni di attrattività delle aree servite. 14
15 domanda che sarebbe rimasta insoddisfatta in sua assenza (situazione senza progetto), stanti i limiti di capacità delle infrastrutture esistenti. Sarebbe in tal modo possibile valutare l entità dell eventuale quota di domanda razionata anche dopo la realizzazione dell infrastruttura; c) va comunque tenuto presente che il sistema dei conti adotta una visione semplificata dell effettiva funzionalità dell infrastruttura oggetto di valutazione; in particolare si assume che essa abbia natura indivisibile, ossia che possa intercettare la domanda incrementale esclusivamente dopo il completamento della fase di costruzione. In altre parole, nell interesse della semplicità e della generalità, lo schema di modellazione finanziaria adottato non permette di tener conto di infrastrutture nelle quali l avvio operativo è graduale e dove è possibile intercettare parti della domanda incrementale fin dall inizio del periodo di costruzione. 15
16 Tabella III.1 Prospetto di analisi della domanda e dell offerta Riferimento riga Formula di calcolo Unità di misura Anni Anno Anno finale Senza Progetto Domanda tendenziale (a) Numero di utenti Numero persone, famiglie ecc (b) Quantità unitaria di servizio richiesto per utente Metri cubi, viaggi ecc. (c) (a) x (b) Quantità totale di servizio richiesto (numero utenti per quantità unitaria) Metri cubi, viaggi ecc. Offerta tendenziale (d) Quantità totale di servizio offerto Metri cubi, viaggi ecc. Saldo (e) (c) - (d) Deficit (domanda insoddisfatta) Metri cubi, viaggi ecc. Con Progetto Domanda Domanda tendenziale (f) uguale a (c) Quantità totale di servizio richiesto (numero utenti per quantità unitaria) Metri cubi, viaggi ecc. Domanda indotta (g) Numero di utenti Numero persone, famiglie ecc (h) Quantità unitaria di servizio richiesto per utente Metri cubi, viaggi ecc. (i) (g) x (h) Quantità totale di servizio richiesto (numero utenti per quantità unitaria) Metri cubi, viaggi ecc. Totale domanda (j) (i) + (f) Quantità totale di servizio richiesto, sia tendenziale che indotto Metri cubi, viaggi ecc. Offerta (k) uguale a (d) Offerta tendenziale Metri cubi, viaggi ecc. (l) Offerta di progetto Metri cubi, viaggi ecc. (m) (k) + (l) Offerta totale Metri cubi, viaggi ecc. Saldo (n) (j) - (m) Deficit (domanda insoddisfatta dopo la realizzazione del progetto) Metri cubi, viaggi ecc. Fonte: elaborazione UVAL
17 IV. IV.1 Il sistema dei conti per l analisi finanziaria Il quadro generale del PEF Lo sviluppo dei sistema di conti per la validazione dell equilibrio del PEF si è giovato di spunti metodologici tratti da schemi predisposti da primarie istituzioni nazionali e internazionali 12. La metodologia qui sviluppata riflette in particolare le indicazioni contenute in un noto contributo della Commissione Europea sulla valutazione economica dei progetti di investimento proposti a beneficiare del sostegno comunitario. Nella costruzione del PEF si sono tenute in principale riguardo la semplicità di compilazione, la funzionalità operativa e la congruenza con le esigenze della fase di progettazione preliminare, quando la struttura finanziaria del soggetto affidatario è ancora indeterminata, così come indeterminata è la scelta fra la realizzazione del progetto in base a un modello societario di tipo project finance oppure su una più convenzionale soluzione corporate, ossia basata sulla capacità finanziaria, di debito e di equity dell impresa che realizza e gestisce il progetto. Si tratta dunque di uno strumento che presenta caratteristiche semplificate, costruito per finalità specifiche e limitate. In particolare, esso non permette di determinare, inter alia, la composizione ottimale fra mezzi propri e finanziamento di terzi delle passività del gestore dell opera, né di calcolare il costo del capitale sostenuto da tale soggetto. In sostanza, il modello di PEF illustrato in questo paragrafo non è in alcun modo assimilabile a un bilancio d impresa, non presentando al suo interno né un Conto Economico né uno Stato Patrimoniale. Il PEF si articola in un insieme di relazioni e di prospetti. La loro compilazione ed esecuzione permette di documentare la redditività del progetto (e del capitale investito) a partire da alcune ipotesi esogene. Vi rientrano quelle riguardanti lo sviluppo tariffario e della domanda (ossia dei ricavi, caratteristici e ancillari), il livello, la struttura e lo sviluppo dei costi d investimento e di quelli operativi, il livello dei tassi d interesse, la tempistica di realizzazione delle opere, parametri tecnici, fiscali e commerciali. 12 Nella messa a punto del PEF sono stati utilizzati alcuni riferimenti metodologici, tra cui la Guida della DG-REGIO (2002). La Guida colloca le metodologie di costi-benefici nel contesto della politica regionale dell'unione Europea, offrendo suggerimenti per sviluppare l analisi delle alternative di progetto, l analisi finanziaria, economica e dei profili di rischio. Tra gli altri documenti consultati, si richiamano in particolare la Circolare n della Cassa Depositi e Prestiti, recante Istruzioni generali per l'accesso al credito della Cassa, e il documento Studi di Fattibilità delle Opere Pubbliche - Guida per la certificazione, curato dai Nuclei regionali di valutazione e verifica degli investimenti pubblici e, infine, il cd. Modello unificato di piano finanziario per le concessionarie autostradali, dal DM Min. LL. PP. n. 125, del 15 aprile 1997, approvato di concerto con il Ministero del Tesoro, in base alla delibera CIPE 20 dicembre Utili indicazioni metodologiche sono rintracciabili, tra gli innumerevoli riferimenti disponibili sull argomento, nel volume collettaneo curato per il Formez da Parmentola e Rotondo (2004). 17
18 Sotto il profilo informatico, l applicativo PEF è stato sviluppato ricorrendo uno strumento di produttività individuale di larga diffusione ( MS Excel ) per agevolarne l uso da parte di un ampia platea di proponenti. Esso si articola in otto moduli distinti costituiti da altrettanti fogli interconnessi (di cui uno con funzione di gestione generale dell applicativo, due con funzione di input dei dati, quattro moduli di calcolo intermedio e uno di sintesi per il riepilogo dei risultati): 1. un modulo iniziale di comando Master con collegamenti ipertestuali ai singoli fogli di lavoro dell applicativo; 2. un modulo Ipotesi operative per l immissione di parametri e valori di natura gestionale, finanziaria e fiscale necessari alla verifica dell equilibrio economicofinanziario; 3. un modulo Sviluppo Domanda, Tariffe e Costi Operativi per l inserimento delle determinanti esogene della dinamica alle tariffe; 4. un modulo intermedio Investimenti, CCN e rimborso del debito per la determinazione del profilo temporale degli impieghi, della formazione del capitale circolante e del piano di ammortamento del finanziamento istituzionale; 5. un modulo Flussi di cassa per lo sviluppo dei flussi di cassa; 6. un modulo Misure di redditività di calcolo degli indicatori di redditività dell iniziativa; 7. un Riepilogo impieghi in investimenti fissi finanziabili e relative fonti di copertura; prospetto sinottico di controllo che documenta l equilibrio fra costi dell investimento e loro copertura; 8. uno Schema di sintesi, prospetto di riepilogo contenente le informazioni utili alla compilazione della parte quantitativa della scheda riassuntiva. Per contenere il rischio di alterazione degli algoritmi funzionali, le celle di calcolo dell applicativo sono state bloccate. Analogamente, non sono modificabili dall utente i valori di alcune celle che contengono grandezze macroeconomiche, fissate in ambito europeo o nazionale. La scelta di non permettere interventi sugli algoritmi funzionali e su alcune celle risponde alla duplice finalità di evitare gli errori derivanti dalla digitazione manuale e di permettere il confronto tra progetti diversi. 18
19 A seguire sono descritti i singoli moduli che costituiscono il PEF. Per ciascuno di essi è stata inserita un esemplificazione tabellare priva di valori numerici, ad eccezione dei parametri non modificabili dal compilatore. IV.2 La struttura dei conti Il primo modulo (Master) contiene rimandi ipertestuali attivi ai due fogli di input e ai cinque di elaborazione. Il modulo facilita l utilizzo interattivo dell applicativo e rafforza la distinzione fra fogli diversa natura (fogli di imputazione rispetto a fogli di elaborazione). Figura IV.1 Modulo Master FOGLI CON VALORI DA IMPUTARE IPOTESI OPERATIVE SVILUPPO DOMANDA, TARIFFE E COSTI OPERATIVI FOGLI DI ELABORAZIONE Foglio di elaborazione FLUSSO DI CASSA FONTI-IMPIEGHI INDICI SCHEMA DI SINTESI Il secondo modulo è dedicato all inserimento delle principali grandezze del progetto e del contesto (Ipotesi Operative). Questo è il primo dei due moduli in cui il compilatore dovrà valorizzare i dati specifici del progetto. In esso dovranno essere esplicitate le ipotesi di base del progetto (tra cui la durata del piano finanziario, la successione temporale delle fasi di costruzione e di esercizio, la durata del periodo di ammortamento dei cespiti, l anno di entrata a regime del servizio reso con l infrastruttura), le regole convenzionali di formazione del capitale circolante, il tasso d'interesse relativo agli oneri finanziari del finanziamento istituzionale, nonché i livelli iniziali della domanda in volume, dei costi operativi e della tariffa per unità di servizio. 19
20 Alcune grandezze, come detto, sono state preimpostate, come la successione dei tassi di inflazione programmata, ricavata dall ultimo DPEF disponibile, le aliquote fiscali 13, il tasso di sconto sociale al netto dell inflazione, fissato nella misura del 5 per cento in termini reali. Si sottolinea che, poiché lo strumento proposto ha carattere semplificato (non mira, in particolare, a rendere possibile una contabilità fine, di tipo industriale, del progetto), non vengono fornite indicazioni di dettaglio per la classificazione delle poste fra le categorie aggregate di costo e di ricavo considerate dal PEF. Stante la natura sostanzialmente standard di tali categorie, la distribuzione fra di esse è lasciata alla ragionevole discrezionalità del compilatore. Il compilatore dovrà innanzitutto declinare la ripartizione annua iniziale 14 delle quattro categorie dei costi operativi correnti evidenziate nel PEF (costi di gestione, acquisto di materie prime, di personale e manutenzioni ordinarie, espressi al netto dell IVA, dove rilevante); dovrà inoltre riportare l ammontare dei ricavi annui iniziali diversi da quelli tariffari (ricavi cosiddetti ancillari ). Questi ultimi identificano quelli derivanti dalla vendita di servizi strettamente connessi con la gestione caratteristica dell opera stessa 15, erogabili fin dall avvio della gestione stessa e interamente appropriabili dal gestore dell infrastruttura (per esempio, attraverso forme di integrazione orizzontale o con il ricorso a una sub-concessione) 16. Viene richiesto di riportare il livello iniziale dei costi d investimento 17, suddivisi in due classi: costi finanziabili: ossia quelli che si manifestano durante il periodo di costruzione, a fronte dei quali è concepibile la richiesta di un contributo a valere sulle risorse CIPE. Essi sono stati suddivisi nelle seguenti cinque categorie: Investimenti in 13 Nel PEF non viene considerata l IRAP per ragioni di semplicità operativa e a motivo dell instabilità della normativa riguardante il tributo. 14 I relativi importi dovranno essere espressi secondo i valori nominali che si sono registrati nell anno che precede quello iniziale del PEF. 15 Ossia complementari nel consumo o congiunti nella produzione del servizio principale. 16 Sono quindi esclusi i ricavi derivanti da servizi che diventano erogabili solo al temine del completamento di un opera la cui costruzione avvenga secondo lotti funzionali o realizzi una struttura di rete con segmenti non simultaneamente apprestati; vanno anche esclusi i ricavi che non derivano dalla vendita effettiva di un servizio ma conseguono da rendite emergenti dalla valorizzazione di esternalità immateriali. Questo è il caso dell appropriazione dell incremento di valore di terreni o immobili circostanti all infrastruttura, o della suddivisione di tale incremento con il titolare del diritto reale (per esempio attraverso la compartecipazione al connesso prelievo fiscale patrimoniale degli enti territoriali), a seguito del miglioramento delle condizioni di accessibilità locale all infrastruttura stessa. 17 Rimane inteso che i costi d investimento da inserire nel piano comprendono anche il costo del lavoro sostenuto durante la fase di costruzione nonché eventuali costi operativi necessari a rendere operativa e funzionante l infrastruttura stessa. 20
SCHEMA -TIPO PER LA PRESENTAZIONE DEI RISULTATI DI SINTESI
ALLEGATO PARTE I Piano economico-finanziario ex art. 4, comma 140, della legge n. 350/2003: Schema sintetico da allegare alle richieste di assegnazioni di fondi a carico delle risorse di cui all art. 1,
Modulo. Valutazione e fattibilità dei piani e dei progetti
Valutazione Ambientale e Fattibilità dei Piani e dei Progetti (CdL VALGESTA) Modulo Valutazione e fattibilità dei piani e dei progetti SIMULAZIONE Indirizzi per la redazione degli elaborati La valutazione