Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-00035-25359-de-agosto-30-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_273e0190507b440d80d91c478592ceb0&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-20 06:25:37
Document Index: 74929432

Matched Legal Cases: ['artículo 128', 'artículo 295', 'artículo 1', 'artículo 136', 'artículo 211', 'artículo 311', 'artículo 111', 'artículo 10', 'artículo 311', 'artículo 2', 'artículo 72', 'artículo 85', 'artículo 50', 'artículo 10', 'artículo 349', 'artículo 4', 'artículo 135', 'artículo 305', 'artículo 171', 'artículo 55', 'artículo 311']

﻿ SENTENCIA 2003-00035/25359 DE AGOSTO 30 DE 2017
SENTENCIA 2003-00035 DE 30 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE NO PUEDEN SER DEMANDADOS ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, HABIDA CUENTA QUE ÉSTA SOLO CONOCE DE ACTOS DEFINITIVOS. CUANDO UNA DECISIÓN -ACTO ADMINISTRATIVO- ES EL QUE FINALIZA LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE FONDO ES EL ACTO QUE SE DEBE DEMANDAR. POR TANTO, DENTRO DE UN PROCESO ADMINISTRATIVO DE UNA SOLICITUD DE LICENCIA ESPECIAL DE EXPLOTACIÓN, SI EL ACTO QUE SE DEMANDA SE TRATA DE UN ACTO DE TRÁMITE QUE DECIDE LA PETICIÓN DE UN TERCERO, NO PUEDE SER OBJETO DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, EN TANTO NO ES UN ACTO DEFINITIVO QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y POR ENDE NO PUEDE SER OBJETO DE UNA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. ASÍ, EN ESTOS EVENTOS, EN AUSENCIA DE UN PRESUPUESTO PROCESAL DE LA ACCIÓN, SE IMPONE PROFERIR FALLO INHIBITORIO, DADO QUE LA FALENCIA ADVERTIDA IMPIDE DECIDIR SOBRE LAS PRETENSIONES, PUES NO PUEDE EL JUZGADOR, OFICIOSAMENTE, PRONUNCIARSE SOBRE LA VALIDEZ DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE NO ES DEFINITIVO, PUES NO CONTIENE LA DECISIÓN DE FONDO QUE ORIGINA LA INCONFORMIDAD DEL ACTOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRESUPUESTOS PROCESALES, SENTENCIA INHIBITORIA, ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO, ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE
Sentencia 2003-00035/25359 de agosto 30 de 2017
Radicación: 11001-03-26-000-2003-00035-01(25359)A
Actor: Sociedad Mejía Alzate Asociados y Cía. Ltda.
Tema: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho - Asunto minero / Competencia - Consejo de Estado en única instancia / Solicitud de licencia especial de explotación de materiales de construcción / Presentación de la demanda en debida forma - Carga procesal que recae en el demandante / Indebida presentación de la demanda - Consecuencias / Acto administrativo que no es definitivo sino de trámite - Impide decidir sobre las pretensiones. No puede el juez decidir oficiosamente sobre un acto que no agotó la vía gubernativa
Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado, 2) el ejercicio oportuno de la acción, 3) excepción de falta de legitimación por pasiva y 4) hechos probados.
Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 18 de julio de 2003(24), se corrobora la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 14673 de 19 de marzo de 2003, expedida por la directora de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se realiza otra actuación”, con fundamento en las disposiciones del numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 295 de la Ley 685 de 2001 contentiva del Código de Minas, entonces vigentes, las cuales establecieron que el Consejo de Estado conoce en única instancia de los asuntos mineros en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada.
Cabe señalar que en atención a lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(25), la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”.
Igualmente, se observó que no operó la caducidad de la acción, toda vez que la Resolución 14673 de 19 de marzo de 2003 fue notificada a la sociedad demandante el 20 de marzo de 2003(26) y a la señora María Libia García Arroyave el 11 de abril de 2003(27), quedando ejecutoriada el 23 de ese mes y año y la demanda se presentó el 18 de julio de 2003, en el término de cuatro meses que fijaba el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(28), para efectos de impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto sucedió en el presente caso.
2. Excepción de falta de legitimación pasiva presentada por la Nación - Ministerio de Minas y Energía.
La Sala encuentra procedente la excepción de falta de legitimación pasiva presentada por la Nación - Ministerio de Minas y Energía, toda vez que el acto acusado en este proceso proviene de una entidad distinta, esto es, la dirección de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia.
Se agrega a lo anterior —y ello es trascendente para la prosperidad de la excepción— que la demandante no planteó actos que vinculen a la Nación - Ministerio de Minas y Energía con aquel que fue objeto de las pretensiones de la demanda.
En esta oportunidad se reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a la legalidad del acto de delegación minera(29), la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento contra la entidad que profirió los actos acusados(30) y se reafirma que, siguiendo el artículo 211 de la Constitución Política, el acto de delegación no da lugar a la vinculación del delegante en el proceso de nulidad y el restablecimiento del derecho de los actos del delegado, salvo que en la demanda se invoque una actividad del delegante en la vulneración del derecho que se solicita restablecer, lo cual no se tipificó en el caso sub lite(31).
3.1. La sociedad Mejía Alzate Asociados y Cía. Ltda., el 21 de junio de 2000 presentó solicitud de licencia especial, radicada bajo el número 529, para la explotación de una mina de materiales de construcción, ubicada en el municipio de Copacabana en el departamento de Antioquia(32).
3.2. Después de haberse presentado la solicitud de licencia especial, y durante el trámite de la misma, se expidió la Ley 685 de 15 de agosto de 2001.
3.3. El 12 de octubre de 2001(33) la actora, a través de su apoderado, presentó memorial dirigido al Secretario de Minas y Energía del departamento de Antioquia, en el cual manifestó el interés en el contrato de concesión para explorar y explotar en los términos y condiciones del nuevo Código de Minas - Ley 685 de 2001.
3.4. La dirección de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia, mediante auto de 6 de febrero de 2002(34), aceptó la solicitud de conversión del trámite a las nuevas disposiciones sobre propuestas de contrato de concesión.
3.5. El 5 de marzo de 2002(35), la señora María Libia García radicó ante la dirección de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia un memorial, según el cual, la solicitud presentada por la sociedad demandante se encontraba en predios de su propiedad y sostuvo que dicha solicitud se regulaba por el Decreto 2462 de 1989, en virtud del cual se tiene previsto que si el solicitante no fuere el dueño del terreno, se notificará a este personalmente o por edicto, en la forma prevista en el inciso tercero del artículo 311 del Código de Minas, para que en el término de quince (15) días, haga valer la preferencia, presentando su solicitud de licencia especial.
3.6. La directora de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia, a través de la Resolución 14300 de 9 de agosto de 2002(36) dejó sin efectos el auto de 17 de abril de 2002, emitido dentro de las diligencias de la solicitud de licencia de contrato de concesión, radicación 5297, a nombre de la sociedad Mejía Alzate y Cía. Limitada, rechazó por improcedente la petición presentada por la señora María Libia García Arroyave y aclaró que una vez en firme se definirían los requisitos técnicos para la celebración del contrato de concesión.
3.7. El 19 de marzo de 2003, la mencionada directora profirió la Resolución 14673(37), en virtud de la cual repuso la anterior resolución, revocó los autos de 6 de febrero y 17 de marzo de 2002 y señaló que la solicitud de conversión a la Ley 685 de 2001 solo se definiría cuando se determinara la preferencia invocada por la señora María Libia García Arroyave; ordenó continuar con el trámite de la solicitud de licencia y requirió a la señora García Arroyave para que ejerciera el derecho de preferencia, de conformidad con los artículos 111 del Decreto 2655 de 1988 y 10 del Decreto 2462 de 1989, en los términos que se transcriben a continuación, incluso con los posibles errores:
“ART. 1º—Reponer en todas sus partes la Resolución 14300 del 9 de agosto de 2002, emitida dentro de las diligencias de la solicitud de licencia especial radicada bajo el Nº 5297, a nombre de la sociedad Mejía Alzate Asociados y Cía. Limitada...”.
“ART. 2º—Revocar los autos del 6 de febrero de 2002, y el 17 de abril del mismo año, emitidos dentro de las diligencias de la solicitud de licencia especial radicada bajo el Nº 5297, identificada en la parte motiva de esta providencia, por las razones allí expuestas.
“ART. 3º—En consecuencia de lo anterior, la petición de conversión a la Ley 685 de 2001, presentada por la sociedad Mejía Alzate Asociados y Cía. Limitada, solo se definirá cuando se determine la preferencia invocada por la señora María Libia García Arroyave.
“ART. 4º—Continúese con el trámite de la solicitud de licencia especial de explotación 5297, frente al ejercicio del derecho de preferencia para el otorgamiento de la misma, requiriendo a la señora María Libia García Arroyave, propietaria del predio 77, de la vereda 6, denominado El Convento, identificado con la matricula inmobiliaria 012-16735, para que, en su calidad de propietaria del predio, que cubre el área solicitada por la sociedad Mejía Alzate Asociados y Cía. Limitada, en la licencia especial de explotación radicada en la dirección de titulación y fiscalización minera con el Nº 5297, para materiales de construcción, ubicada en el municipio de Copacabana de este departamento para que ejerza el derecho de preferencia que consagra el inciso segundo del artículo 111 del Decreto 2655 de 1998 y el artículo 10 del Decreto 2462 de 1989, que consagra:
‘... En el otorgamiento de la licencia especial, se preferirá a los propietarios de los terrenos de ubicación de los materiales de construcción. Esta preferencia solo tendrá lugar en relación con el área de la solicitud que esté comprendida dentro de los linderos de tales terrenos. Para la efectividad de esta preferencia se procederá, así:
‘a) Si el solicitante es el dueño de los terrenos, deberá agregar copia auténtica de su título de propiedad, con su correspondiente registro.
‘b) Si el solicitante no fuere el dueño del terreno se notificará a este personalmente o por edicto, en la forma prevista en el inciso tercero del artículo 311 del Código de Minas para que en el término de quince (15) días, haga valer la preferencia, presentando su solicitud de licencia especial. Vencido este término sin haber hecho tal presentación, se continuará con el solicitante inicial...’.
“En consecuencia, se concede el término de quince (15) días de plazo, contados a partir de que se encuentre ejecutoriado el presente acto, a fin de ejercer dicha preferencia presentando los requisitos de la solicitud de licencia especial de explotación, en las zonas en que sea propietaria del terreno donde se ubica la solicitud 5297.
“ART. 5º—Notifíquese personalmente la presente providencia a la doctora Cecilia Upegui Zapata, como apoderada del ponente de concesión, y a la señora María Libia García Arroyave.
“ART. 6º—Se declara agotada la vía gubernativa, a lo resuelto en el artículo primero de esta providencia para la señora María Libia García Arroyave.
“Frente a lo resuelto en el artículo 2º, no procede ningún recurso de conformidad con el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, y frente a las demás disposiciones de esta tampoco procede recurso por ser actuaciones de mero trámite...”.
Deberá resolver la Sala si resulta posible decidir de fondo la presente controversia, teniendo en cuenta la forma como se presentó la decisión administrativa cuestionada en la demanda, en la cual solo se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 14673 del 19 de marzo de 2003 (de trámite), por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se realiza otra actuación.
5.1. El presente proceso fue iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el cual disponía que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar así mismo, que se le repare el daño.
Se trata pues de la acción procedente para todos aquellos casos en los cuales el particular sufre un daño cuyo origen se halla en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto, con la observación adicional de que debe tratarse de un acto administrativo que se considere ilegal, puesto que la acción procede, precisamente, para que se declare por el juez administrativo la nulidad del acto demandado y como consecuencia de tal declaratoria, se ordene el restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido y/o la indemnización de los perjuicios causados con dicho acto ilegal, siendo requisito sine qua non la declaratoria de nulidad del acto demandado para obtener dicho restablecimiento.
5.2. El legislador ha establecido los requisitos que debe reunir toda demanda presentada ante la jurisdicción contencioso administrativa, entre los cuales se encuentra la exposición de los fundamentos de derecho de las pretensiones, que, en el caso de la impugnación de actos administrativos reviste una mayor exigencia, en la medida en que se impone la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de la violación (CCA, art. 137, num. 4º), lo que significa expresar de manera concreta cuáles son los artículos y de qué ley se consideran vulnerados por el acto administrativo demandado y explicar en qué consiste dicha violación, es decir, por qué se considera que el acto administrativo vulnera esas normas. Y este planteamiento de los cargos constituye el marco de acción del juez, quien deberá resolver sobre la validez del acto demandado dentro de esos precisos límites establecidos en la demanda, esto es, con fundamento en los cargos allí esgrimidos.
5.3. En relación con la presentación de la demanda de actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo (art. 138 Modificado. D. 2304/89, art. 24) también exigió, como un requisito de la misma, la correcta individualización de las pretensiones, al establecer que “... Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión...”.
5.4. Aclara la Sala que según el inciso final del artículo 50 del estatuto procesal administrativo, “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite podrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.
5.5. Por lo expuesto, se precisa que constituyen decisiones definitivas o actos administrativos aquellas manifestaciones de voluntad unilaterales de las autoridades estatales —o de particulares en ejercicio de funciones administrativas— con los que culminan los procedimientos o actuaciones administrativas que han sido iniciadas bien sea en virtud de una petición, en cumplimiento de un deber legal, o de oficio por la administración y que resuelven de fondo la cuestión, en forma favorable o desfavorable a los intereses de los administrados.
5.6. Se trata de pronunciamientos de la administración, por medio de los cuales se crea, modifica o extingue una situación jurídica de carácter particular y concreto, reconociendo derechos o imponiendo cargas, a través de decisiones ejecutivas y ejecutorias, es decir, obligatorias por sí mismas y ejecutables directamente por la misma administración, las cuales, una vez expedidas por la correspondiente autoridad, pueden ser objeto de impugnación en sede administrativa a través de la interposición de los recursos ordinarios que procedan en su contra: reposición, apelación o queja y como resultado de esa impugnación, surge un nuevo pronunciamiento de la autoridad estatal, por medio del cual esta resuelve el recurso interpuesto contra la decisión definitiva, confirmándola, modificándola o revocándola.
5.7. En este caso, el afectado con la decisión de la administración está en el deber, si pretende que se declare su nulidad por considerarla ilegal, de demandar el acto administrativo definitivo, es decir, aquel que finalizó la actuación administrativa resolviendo la cuestión de fondo mediante la creación de una situación jurídica particular, como el acto mediante el cual se resolvió el recurso en su contra, confirmándolo o modificándolo, para que quede correctamente individualizado el acto administrativo objeto de la impugnación judicial(38).
Se concluye de lo anteriormente expuesto, que cuando una decisión —acto administrativo— es el que finaliza la actuación administrativa de fondo es el acto que se debe demandar.
En el presente caso, observa la Sala que el demandante pidió la declaratoria de nulidad de la Resolución 14673 de 19 de marzo de 2003, expedida por la directora de titulación y fiscalización minera de la Gobernación de Antioquia “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se realiza otra actuación” que no constituye acto administrativo definitivo para poner fin a la actuación administrativa decidiendo de fondo la petición.
Dicha resolución se fundamentó en el análisis de la situación fáctica de desequilibrio para la señora María Libia García, por cuanto no tuvo la oportunidad ante esa dirección de que se le requiriera en el ejercicio del derecho de preferencia por circunstancias imputables al cambio de legislación, frente a lo cual se vio impedida de manifestar oportunamente su interés para que se le otorgara el derecho minero en su propiedad, antes de la aceptación de la solicitud de conversión de la solicitud de licencia especial a contrato de concesión, expresada en el auto de 6 de febrero de 2002, la cual no hubiera sido viable en el caso del ejercicio oportuno del derecho de preferencia de la recurrente, situación que debió atenderse antes de aceptar la solicitud de conversión.
De lo expuesto se evidencia que el acto cuya nulidad se demanda es un acto de trámite dentro del procedimiento administrativo de una solicitud de licencia que, por tanto, no puede ser objeto de demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Como aprecia la Sala, si bien no se allegó el expediente administrativo del trámite de la solicitud de licencia especial radicado bajo el Nº 5297 del contenido de la Resolución 14673 del 19 de marzo de 2003(39), de la Resolución 14300 de 9 de agosto de 2002(40) y del auto de 6 de febrero de 2002(41) se puede evidenciar que la sociedad actora era la peticionaria o solicitante de la licencia especial, por lo cual no se consolidó en cuanto a la sociedad ninguna situación particular y concreta con el acto que se repuso por medio del acto administrativo que se demanda en esta oportunidad.
De las resoluciones se evidencia que la sociedad actora presentó solicitud de licencia especial el 21 de junio de 2000 y pidió la conversión del trámite a las nuevas normas sobre contrato de concesión, el 12 de octubre de 2001, petición que se aceptó y dispuso dar trámite de acuerdo con el auto de 6 de febrero de 2002, según el cual (se transcribe literal, incluso eventuales errores):
“Se informa a la doctora Margarita Upegui Zapata, actuando en calidad de apoderada de la sociedad Alzate Asociados y Cía. Limitada, representada legalmente por el señor Pedro Claver Mejía, titular de la solicitud de licencia especial radicada bajo el Nº 5297, para la explotación de una mina de materiales de construcción, denominada Cantera Metropolitana, situada en el municipio de Copacabana de este departamento, que se acepta y se da trámite a la petición de convertibilidad, presentada el 12 de octubre de 2001; para que la solicitud indicada continúe en los términos y condiciones de Ley 685 de agosto 15 de 2001, nuevo Código de Minas.
“En consecuencia, envíese a los ingenieros adscritos a la dirección de titulación y fiscalización minera, el expedientemente,(sic) a fin de que por ellos se expida nuevo concepto técnico, determinando las nuevas condiciones y requisitos que debe cumplir el solicitante para efectos de proceder de acuerdo con la citada ley...”.
Se observa, además, que la señora María Libia García, como propietaria del predio, (situación debidamente acreditada en el procedimiento administrativo), en ejercicio del derecho de petición manifestó que solo el 4 de marzo de 2002 se enteró de que la solicitud afectaba su terreno, que nunca fue notificada y pidió que se le indicara la forma de hacer efectivo su derecho de preferencia, porque no se le había notificado, tal como lo ordenaba el Decreto 2462 de 1989(42).
Posteriormente, el 17 de junio de 2002, la señora García solicitó que se resolviera su solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición y que se dejara sin efecto el auto de 6 de febrero de 2002 que aceptó la conversión(43).
Con la Resolución 14300 de 9 de agosto de 2002 “por medio de la cual se resuelve una petición”, se rechazó por improcedente la solicitud de la petente y ante la interposición de recurso de reposición, mediante Resolución 14673 de 19 de marzo de 2003 (acto demandado), se repuso la anterior y se dispuso continuar el trámite de la licencia, requiriendo a la señora María Libia García para que manifestara si quería ejercer el derecho de preferencia.
De lo expuesto se puede comprobar que no se había decidido otorgar la licencia especial de explotación a la sociedad actora y, por tanto, era oportuno atender la petición elevada por la señora García y dar curso al trámite para que pudiera ejercer su derecho de preferencia como propietaria del terreno, decisión esta que tampoco significaba que se le otorgara a ella la licencia especial, solo que en el trámite administrativo se daría aplicación a las normas anteriores, como notificar a la propietaria del predio en el que se encuentre la explotación minera y decidiera si quería optar por el derecho de preferencia.
En dicho trámite era procedente la aplicación de la norma anterior, en especial, lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2462 de 1989(44), por remisión expresa del nuevo Código de Minas, Ley 685 de 2001, artículo 349(45), según el cual las solicitudes pendientes de otorgamiento continuarán su trámite, de conformidad con las disposiciones anteriores.
La Resolución 14300 de 9 de agosto de 2002, que se repuso, no creó una situación particular consolidada a favor de la demandante, también era un acto de trámite dentro del procedimiento de la solicitud de licencia, a través del cual se rechazó la solicitud de la propietaria del terreno, pero no le concedía la licencia ni el contrato a la sociedad.
Cuando la dirección de titulación y fiscalización expidió la Resolución 14673 del 19 de marzo de 2003, no revocó de manera directa y unilateral la resolución anterior, sino que decidió el recurso de reposición.
Concluye la Sala que la Resolución 14673 no era una decisión definitiva, era un acto preparatorio o de trámite, actuación preliminar previa a la decisión de fondo, puesto que no definía sobre la solicitud del título minero.
En este orden, se reitera por la Sala que el acto acusado expedido dentro del procedimiento administrativo de solicitud de licencia especial de explotación es un acto de trámite que decidió una petición de un tercero, no es un acto definitivo que pusiera fin al procedimiento administrativo y, por tanto, no puede ser objeto de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, situación que impone que se profiera fallo inhibitorio, ante la ausencia de un presupuesto procesal de la acción.
La Resolución 14673 del 19 de marzo de 2003, que en esta oportunidad es el acto demandado, no contiene un acto definitivo ni tampoco, al ser de trámite, puso fin a la actuación o impidió que continuara; por el contrario, de manera expresa dispuso en el artículo 4º que “... Continúese con el trámite de la solicitud de licencia especial de explotación 5297, frente al ejercicio del derecho de preferencia para el otorgamiento de la misma...”.
Es preciso recordar que para tener posibilidad de demandar actos particulares ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía cumplirse lo ordenado en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, entonces vigente, según el cual:
“ART. 135.—Modificado por el art. 22, Decreto Nacional 2304 de 1989. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
“Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos (subrayas añadidas).
La presentación de la demanda en debida forma constituye una carga procesal que recae en el demandante y, por ello, le corresponde soportar las consecuencias de los defectos que ella contenga, puesto que no puede el juez, sin atentar contra el principio de congruencia, proceder a modificar lo pedido, ya que como lo ha sostenido la Sala, “(...) la facultad que tiene el juez de interpretar la demanda, no constituye un instrumento que pueda, como lo pretende el recurrente, convertirse en el mecanismo idóneo para suplir las falencias de que adolece la misma, comoquiera que el demandante, al momento de su presentación, debe señalar e individualizar no solo los hechos, sino las pretensiones —según lo dispuesto en los artículos 136 y siguientes del Código Contencioso Administrativo—, que aspira le sean reconocidas en el trámite del respectivo proceso judicial”(46).
De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el art. 1º num. 135 del D. 2282/89), la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo decidido, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita).
La falencia advertida en la demanda que dio origen al presente proceso impide decidir sobre las pretensiones, pues no puede el juzgador, oficiosamente, pronunciarse sobre la validez de un acto administrativo que no es definitivo, pues no contiene la decisión de fondo que origina la inconformidad del actor.
En tales condiciones, encuentra la Sala que se presentó una ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el acto administrativo objeto de la demanda no es un acto definitivo y, como consecuencia, resulta imposible proferir una decisión de fondo sin transgredir el principio de congruencia de las sentencias, razón por la cual se proferirá un fallo inhibitorio.
Toda vez que no se evidencia temeridad ni la mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo normado en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
1. DECLÁRASE inhibida la Sala para fallar de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(24) Fls. 8 del cuaderno principal.
(25) Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
(26) Anverso del folio 19 del cuaderno principal.
(27) Anverso del folio 33 del cuaderno principal.
(28) “ART. 136.—Caducidad de las acciones. //. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.
(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, 4 de agosto de 2011, radicación: 11001-03-24-000-2004-00089-01, actor: Laudelino Ávila Mora, demandado: Gobierno Nacional, referencia: acción de nulidad.
(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, sentencia de 5 de marzo de 2015, radicación: 11001-03-26-000-2006-00009-00 (32444), actor: Gloria de Jesús Tete Samper, Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía, referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho (sentencia - asunto minero).
(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia, de 31 de octubre de 2007, radicación: 11001-03-26-000-1997-13503-00 (13503), actor: sociedad minera Peláez Hermanos S. & Cía., demandado: Ministerio de Minas y Energía y otro, asunto: minero - única instancia.
(32) Fl. 1 cuaderno 2 antecedentes.
(33) Fl. 33 del cuaderno 2 antecedentes.
(34) Fl. 35 del cuaderno 2 antecedentes.
(35) Fls. 38 a 39 del cuaderno 2 antecedentes.
(36) Fl. 20 del cuaderno 2 antecedentes.
(37) Fls. 20 a 22 cuaderno principal.
(38) Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora, 5ª ed., 1999, pág. 172.
(39) Fls. 16 a 19 cuaderno principal.
(40) Fls. 20 a 22 cuaderno principal.
(41) Fl. 15 cuaderno principal.
(42) Fl. 38 cuaderno anexo 2.
(43) Fl. 49 cuaderno anexo 2.
(44) “ART. 10.—En el otorgamiento de la licencia especial, se preferirá a los propietarios de los terrenos de ubicación de los materiales de construcción. Este preferencia solo tendrá lugar en relación con el área de la solicitud que esté comprendida dentro de los linderos de tales terrenos. Para la efectividad de esta preferencia se procederá, así: a) Si el solicitante es el dueño de los terrenos, deberá agregar copia auténtica de su título de propiedad , con su correspondiente registro. b) Si el solicitante no fuere el dueño del terreno se notificará a éste personalmente o por edicto, en la forma prevista en el inciso tercero del artículo 311 del Código de Minas para que en el término de quince (15) días, haga valer la preferencia, presentando su solicitud de licencia especial. Vencido este término sin haber hecho tal presentación, se continuará con el solicitante inicial”.
(45) ART. 349.—Solicitudes y propuestas. Las solicitudes de licencias de exploración y explotación y los contratos de concesión, que al entrar en vigencia el presente código se hallaren pendientes de otorgamiento o celebración, continuarán su curso legal hasta su perfeccionamiento, conforme a las disposiciones anteriores. Sin embargo, el interesado, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de tal vigencia, podrá pedir que sus solicitudes de licencia se tramiten de acuerdo con las nuevas disposiciones sobre propuestas de contrato de concesión o se modifiquen las licencias de exploración o explotación o los contratos que hubiere suscrito, para ser ejecutados como de concesión para explorar y explotar, en los términos y condiciones establecidos en este código. En la modificación de tales contratos se fijará el término para la exploración, descontando el tiempo de duración de las licencias que les hubieren precedido”.
(46) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, expediente 37513, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.