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Timestamp: 2020-06-07 05:43:00+00:00
Document Index: 4228207

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 23', 'art. 75', 'art. 23', 'art. 345', 'art. 150', 'art. 23', 'art. 2459', 'art. 113', 'art. 35', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 114', 'art. 23', 'art. 150', 'art, 113', 'art. 150', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 150', 'art. 113', 'art. 23', 'art. 150', 'art. 23', 'art. 113', 'art. 150', 'art. 113', 'art.23', 'art. 113', 'art. 113', 'art. 75', 'art. 113', 'art. 150', 'art. 23', 'artt 150', 'art. 113', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 150', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 17', 'art. 150', 'art. 12', 'art. 150', 'art. 154', 'art. 345', 'art. 295', 'art. 114', 'art. 2409', 'Cass. Sez. ', 'Cass. Sez. ', 'Cass. Sez. ', 'Cass. Sez. ', 'Cass. Sez. ', 'Cass. Sez. ', 'sentenza ', 'art. 154', 'art. 23', 'art. 113', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 154']

19/04/2010 Relazione introduttiva ai quesiti referendari (http://www.acquabenecomune.org)
Il 19 novembre 2009, alla Camera dei deputati si approvava, con ricorso alla fiducia, il decreto Ronchi, che all’art. 15 avviava un processo di privatizzazione dei servizi pubblici locali, di dismissione della proprietà pubblica e delle relative infrastrutture, ovvero un percorso di smantellamento del ruolo del soggetto pubblico che non sembra avere eguali in Europa[1]. A rendere ancor più grave, nel merito e nel metodo, l’approvazione del decreto Ronchi, vi è il fatto che esso sia stato approvato ignorando il consenso popolare che soltanto due anni fa si era raccolto intorno alla legge d’iniziativa popolare per l’acqua pubblica (raccolte oltre 400.000 firme), elaborata e promossa dal Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua ed oggi in discussione in Parlamento. Nel frattempo cinque regioni hanno impugnato il decreto Ronchi di fronte alla Corte costituzionale, lamentando la violazione di proprie competenze costituzionali esclusive.
Un testo che non sembra considerare come negli ultimi anni la gestione privatistica dell’acqua abbia determinato significativi aumenti delle bollette e una riduzione drastica degli investimenti per la modernizzazione degli acquedotti, della rete fognaria, degli impianti di depurazione[2]. Ciò nonostante, la nuova legislazione, imponendo la svendita forzata del patrimonio pubblico e l’ingresso sostanzialmente obbligatorio dei privati nella gestione dei servizi pubblici, renderà obbligatoria, anche per l’acqua, la privatizzazione, alimentando sacche di malaffare e fenomeni malavitosi. All’acqua verrà attribuito il valore di merce e sarà posta sul mercato come un qualsiasi bene a rilevanza economica[3].
E’ nota inoltre la debolezza dei controlli e la loro pressoché totale incapacità di incidere sulla governance della società. Ma soprattutto e’ noto che il governo e il controllo pubblico diventino pressoché nulli nel momento in cui ci si trova dinanzi a forme giuridiche di diritto privato, regolate dal diritto societario. In questo senso, è opportuno ricordare l’esperienza francese dove in piena gestione privata del servizio idrico a Parigi (Lyonnaise des eaux e Veolia Eau) la Chambre régionale des comptes et l’inspection générale de la ville de Paris denunziava nel 2000 e nel 2001 l’opacità dell’organizzazione e del funzionamento del servizio dell’acqua e la difficoltà di esercitare controlli sul gestore privato[4].
Questa legge, attraverso la svendita di proprietà pubbliche, serve al governo “per far cassa”[5], o al più per compensare i comuni dei tagli di risorse delineati in finanziaria[6].
Ovviamente, le possibilità di successo di una tale via sono legate a molte variabili, incluso l'atteggiamento della Corte Costituzionale e la capacità dei promotori di far comprendere ai cittadini l’importanza della posta in gioco al fine di ottenere il quorum necessario previsto dalla legge. Idealmente entrambe queste difficoltà sarebbero più agevolmente superabili con un quesito unico secco e chiaro. Tuttavia ciò non risulta tecnicamente fattibile perchè il regime dell’acqua risulta connesso con quello degli altri servizi di pubblica utilità e perchè il processo di privatizzazione e’ stato concluso, non avviato, dal decreto Ronchi.
2. Oggetto ed obiettivo dei quesiti referendari: governare e gestire le risorse idriche attraverso un soggetto di diritto pubblico
Detto ciò, in merito al quesito n. 1, va rilevato che trattasi di una norma collocata all’interno di un provvedimento relativo allo sviluppo economico, alla semplificazione, alla competitività, alla stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. Dunque, si è in presenza di una norma che da un punto di vista formale non presenterebbe limiti espliciti ed impliciti di ammissibilità referendaria.
Tuttavia, l’incipit dell’art. 23 bis così recita: “..le disposizioni del presente articolo disciplinano l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica in applicazione della disciplina comunitaria” il che cerca di produrre una resistenza formale alla procedura di referendum. Occorre dire subito che l’ incipit è menzognero. La norma non adempie ad alcun obbligo comunitario. Tale disposizione non esplicita le fonti comunitarie di riferimento che dovrebbe “applicare”. Essa si “auto-proclama” norma di attuazione di obblighi comunitari per alludere ad un orientamento della Corte che tende a ritenere inammissibili i quesiti se violativi di obblighi comunitari, ossia relativi alla controversa figura delle c.d. “leggi comunitariamente necessarie”. In sostanza la Corte costituzionale, partendo dal limite degli obblighi internazionali sancito dall’art. 75 Cost., ha elaborato una giurisprudenza che ad essa riconduce il limite delle “leggi comunitariamente necessarie”.
Il regime concorrenziale ed il ricorso alle regole competitive del mercato, volute dal diritto comunitario, infatti sono già presenti nei modelli espressi dalla normativa vigente, tanto è che, al di là delle alchimie dell’in house e del relativo controllo analogo, non pongono lo Stato italiano in posizione inadempiente nei confronti del diritto comunitario. Si potrebbe inoltre sostenere che l’art. 23 bis si caratterizzi per un distinct disfavor nei confronti dell’aggiudicazione a favore dell’affidamento diretto a soggetti di diritto pubblico, ricordando in merito che il diritto comunitario non reca alcun obbligo di privatizzazione delle imprese pubbliche o incaricate della gestione dei servizi pubblici, caratterizzandosi, al contrario, per il principio di neutralità rispetto al regime pubblico o privato della proprietà[7].
Se è vera, come è vera, la pretestuosità del richiamo al diritto comunitario, il testo oggetto del quesito referendario, nell’ambito dell’attuale assetto normativo, esprime una scelta politica, rafforzando due dei tre vigenti modelli: il regime privatistico tout court ed il regime misto (pubblico-privato). Invece, il modello dell’affidamento diretto in house viene posto come deroga ed eccezione. Si tratta di una scelta politica che più che incidere sul regime della concorrenza incide sugli assetti proprietari (pacchetti azionari e infrastrutture), ponendosi, come si è detto, in contrasto con il principio comunitario della neutralità rispetto agli assetti proprietari (art. 345 TFUE). Da un lato, la Commissione europea non entra nel merito della questione se le imprese responsabili delle prestazioni di servizi di interesse generale debbano avere natura pubblica o privata, dall’altro, le norme del trattato, e in particolare quelle in materia di concorrenza e di mercato interno, si applicano indipendentemente dal regime di proprietà (pubblica o privata) di un’impresa[8].
Anche queste possibili obiezioni che potrebbero provenire dalla Corte, se da una parte ci inducono a procedere con la giusta prudenza e consapevolezza di un percorso incerto, dall’altra potrebbero essere superate, laddove fosse ben evidenziata la coerenza e l’omogeneità del quesito in sé, ancor più se letto in collegamento sistematico con gli altri due quesiti. Infatti, i quesiti contengono, come espressamente voluto dalla Corte, una matrice razionalmente unitaria, dal carattere dell’omogeneità, che permetterebbe all’elettore il voto consapevole su una domanda strutturata in maniera inequivocabile[9]. L’obiettivo, nella sua unitarietà ed omogeneità, si propone in maniera netta di ripubblicizzare il servizio idrico integrato, ponendolo al di fuori delle regole del mercato ed affidando ad un soggetto di diritto pubblico la gestione.
Per ottenere ciò, secondo la disciplina vigente, occorre necessariamente “passare” attraverso la normativa che regola i servizi pubblici di rilevanza economica, in quanto non sarebbe assolutamente sufficiente, per il nostro fine, “aggredire” unicamente la disciplina speciale, ovvero quella di cui all’art. 150 del d .lgs n. 152 del 2006. Il quesito, come vuole la Corte, incorpora “l’evidenza del fine intrinseco all’atto abrogativo”, esprime una netta e chiara alternativa al modello di cui all’art. 23 bis, che dovrebbe contribuire al giudizio di ammissibilità[10]. Per completezza, va anche detto che la varietà di qualificazioni che la giurisprudenza della Corte tende a conferire al criterio dell’omogeneità del quesito ha spinto parte della dottrina (Cariola) ad intravedere in tale categoria diversi segni di affinità con il giudizio sulla ragionevolezza delle leggi.
Ma la preoccupazione dei giudici costituzionali risiede oltre che nella valutazione in sé della struttura formale del quesito, finalizzata a consentire la consapevole manifestazione del voto popolare, anche nel tipo di effetti che potrebbero scaturire sulla normativa risultante dall’abrogazione a mezzo di referendum (Pizzolato-Satta). La Corte s’impone di verificare che l’abrogazione popolare lasci indenne “una coerente normativa residua immediatamente applicabile”[11]. Tale impostazione non va erroneamente intesa come una forma per legittimare referendum propositivi, ottenute dalla manipolazione del testo legislativo. Sul punto, è la Corte stessa che rigetta la categoria dei referendum propositivi quale risultanza della manipolazione normativo-abrogativa, affermando che sarebbe la legge stessa o singole disposizioni di essa a contenere una capacità operativa[12]. In sostanza, da parte della Corte vi sarebbe una netta accettazione dei referendum manipolativi, non intendendoli quali referendum dal carattere propositivo.
Si tratta di un soggetto di diritto pubblico, di un ente pubblico economico[13], ben distante dalle società pubbliche e non assimilabile ad esse, la cui disciplina risulta dettata dal diritto societario[14]. Inoltre nei confronti delle società pubbliche l’ente pubblico di riferimento non gode di particolari poteri che vadano oltre quelli previsti dal codice civile e dalla normativa speciale in capo al socio di una normale società di capitali. Ciò è la conseguenza fisiologica della natura privatistica delle società pubbliche che operano sul mercato come un normale operatore economico (Sandulli).
Come più volte evidenziato dalla Cassazione a sezioni unite[15], ma anche da una parte della giurisprudenza amministrativa[16], la società pubblica è un soggetto autonomo rispetto all’ente pubblico proprietario e quest’ultimo non ha poteri ulteriori rispetto a quelli attribuiti in qualità di socio. Non è consentito all’ente locale di incidere unilateralmente sullo svolgimento del rapporto medesimo e sull’attività della società per azioni mediante l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, esso potrà avvalersi non già di poteri pubblicistici che non gli spettano, ma dei soli strumenti previsti dal diritto societario da esercitare a mezzo dei membri di nomina comunale presenti negli organi della società (v. art. 2459 c.c.). Inoltre, non si può ignorare la necessità prevista dall’art. 113 del d.lgs . n. 267 del 2000 che i rapporti tra ente pubblico e società pubbliche vengano regolati da contratti di servizio. È stato ritenuto necessario dal legislatore prevedere la sottoscrizione di un contratto tra ente pubblico e società di gestione dei servizi, proprio perché l’ente pubblico non può esercitare un potere autonomo ed autoritativo sulla società[17]; la disciplina delle società pubbliche non può distaccarsi dunque dal modello tipico del diritto comune (Ottaviano), le cui attività sono interamente sottoposte alla normativa codicistica[18] e i cui organi sociali saranno vincolati dalle norme comuni sulle società per azioni (Galgano).
Alla dimensione privatistica, che caratterizza dunque le società pubbliche, si contrappone l’azienda speciale che trova la sua base normativa nel diritto pubblico. L’autonomia funzionale, che caratterizza il rapporto tra ente locale e società pubbliche, non sussiste nel rapporto tra ente locale di riferimento e azienda speciale, poiché esse si pongono nei confronti degli enti locali come enti strumentali e funzionali, e a limitata capacità imprenditoriale[19]. L’azienda speciale, anche ai sensi degli artt. 11, 12 e 13 del codice civile, è una persona giuridica pubblica, che non può essere costituita che con legge, ben distante dalle persone giuridiche private, con tutte le conseguenze che ne derivano. In particolare, come evidenziato in dottrina (Giannini), uno dei tratti più rilevanti degli enti pubblici economici, tra i quali ovviamente rientra l’azienda speciale, è la sussistenza del rapporto potestà-soggezione, che si concretizza in un contenuto atipico, per cui l’ente locale di riferimento, limitandone la sua autonomia imprenditoriale, può emanare direttive d’indirizzo d’impresa per l’attuazione di un proprio indirizzo politico o amministrativo[20]. Nel caso dei servizi pubblici gestiti in forma imprenditoriale, la connessione con le finalità pubbliche si verifica in via immediata[21]. In questo senso, a differenza degli amministratori delle società per azioni, che non sottostanno ad un potere di indirizzo o di direttiva da parte dell’assemblea, dovendo essi godere di sufficiente autonomia al fine di gestire l’impresa nel modo che ritengono più proficuo e potere rispondere dei risultati conseguiti, gli amministratori delle aziende speciali sottostanno a poteri di indirizzo, di direttiva, di vigilanza, da parte di un organo esterno dell’ente quale l’organo politico con cui l’ente è collegato, che è titolare altresì del potere di nominare il titolare degli organi e di approvare i programmi e le tariffe.[22]
Azienda speciale e ente politico costituiscono dunque momenti diversi, ma funzionalmente collegati, di un’unica organizzazione, circostanza che non si realizza con le società pubbliche, con il conseguente obbligo per l’ente locale di sopportare gli oneri che possono discendere per l’ente. Tutti gli atti generali mediante cui si determina la struttura organizzativa delle aziende speciali hanno natura pubblica, con la sola eccezione dei regolamenti per il personale[23].
In sostanza le aziende speciali, come ben evidenziato dalla Corte Suprema di Cassazione, sono soggetti pubblici per definizione, l’organizzazione per l’esercizio dell’impresa ha natura pubblica, sono dotati di poteri autoritativi, e perseguono fini del pari pubblici attraverso risorse di eguale natura[24]. Svolgono attività amministrativa, rispetto alla quale tali forme costituiscono nient’altro che lo strumento a tali fini utilizzabile ed utilizzato[25]. In tal senso il Consiglio di Stato ha evidenziato chiaramente le differenze tra il modello dell’azienda speciale e quella della società pubblica, sottolineando che mentre la prima è configurabile quale ente strumentale del comune, nell’apparato organizzativo di questo compiutamente integrata, la seconda è, innanzitutto, un soggetto imprenditoriale, rientrante nello schema organizzativo gestionale proprio delle società di capitali e, pertanto, non sottoposto alle limitazioni di attività cui soggiacciono le aziende speciali[26].
Nel caso di specie le aziende speciali gestiscono servizi privi di rilevanza economica, estranei alla logica tariffaria della prestazione e della controprestazione (principio del corrispettivo), quanto meno per quanto attiene all’erogazione del minimo vitale, così come determinato dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, e pertanto non sarebbero sottoposte all’obbligo di cui al comma 8 dell’art. 35 della legge finanziaria 448 del 2001, ovvero all’obbligo di trasformarsi in s.p.a. Si ripristinerebbe così, in attesa di una riforma capace di sistematizzare ogni aspetto organizzativo e funzionale, un modello di gestione governato da un soggetto di diritto pubblico[27].
Detto questo, va evidenziato che la sola abrogazione dell’art. 23 bis potrebbe aprire la strada a tre scenari, con relativi differenti effetti.
Il primo scenario, a seguito dell’abrogazione referendaria dell’art. 23 bis, potrebbe essere quello del vuoto legislativo[28], in merito ai modelli di gestione, colmato provvisoriamente, in attesa di normativa statale di carattere generale, dal ricorso alla gestione attraverso azienda speciale ex art. 114 TUEL, considerando il servizio privo di rilevanza economica e pertanto al di fuori dalle logiche del mercato e della concorrenza. Si tratta dello scenario che si sviluppa in un quadro ordinamentale pre-referendario, dove in merito ai modelli di gestione vige soltanto l’art. 23 bis, nel quale da una parte si nega l’ipotesi della specialità e relativa resistenza della norma precedente (vedi infra punto 2 in merito all’art. 150), dall’altra non si prende in considerazione l’ipotesi della reviviscenza della norma abrogata (vedi infra punto 3, in merito all’art, 113). Nell’ambito di tale scenario c’è chi sostiene che l’abrogazione dell’art. 150 sarebbe ultronea, in quanto norma già abrogata dall’art. 23 bis e che il vuoto legislativo si colmerebbe attraverso un’abrogazione parziale dell’art. 23 bis “lasciando in piedi” due sole forme di gestione: con gara ai privati[29] e una c..d. in house, senza alcun riferimento alla forma societaria di modo che vi potrebbero rientrare sia l’azienda pubblica sia la società in house, sia la gestione in economia. Nell’ambito di tale scenario, si tratta di una soluzione che lascerebbe di fatto inalterata la situazione attuale delle gestioni sul nostro territorio, avendo quale unico risultato concreto quello di salvare le società pubbliche in house, laddove, a disciplina vigente, l’affidamento in house, costituisce una deroga alle altre due modalità ordinarie e per poterla applicare deve essere dimostrata l’assenza di alternative di mercato[30]. Si tratterebbe dunque di una soluzione che, pur avendo una sua logica, oltre a non essere armonica con il mandato e la volontà politica del Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua, non si propone un obiettivo alto e deciso. Si tratta di una proposta che potremmo dire che si pone un obiettivo difensivo e di retroguardia, secondo la massima “salviamo il salvabile” in attesa di tempi migliori. Una tesi che avrebbe una sua sostenibilità giuridica, ma che si pone al di fuori degli obiettivi politici posti dal Forum e ben lontana dall’obiettivo di far uscire il governo dell’acqua dalle regole delle s.p.a e del diritto societario. Una tesi che non avrebbe neppure un valore simbolico, offrendo una dimensiona tecnocratica alla battaglia per l’acqua pubblica. Pertanto questo scenario potrebbe essere in linea con un coerente intento referendario soltanto nel caso in cui l’interprete dovessero ritenere abrogate sia le disposizioni contenute nell’art. 150, sia quelle di cui all’art. 113, laddove incompatibili e non suscettibili di reviviscenza. Si tratta di un rischio troppo alto e l’interprete, in uno scenario di tendenziale vuoto, salvo la presenza delle aziende speciali, potrebbe essere tentato a ricostruire il modello sulle macerie degli artt. 150 e 113.
Il secondo scenario che può rappresentarsi, a seguito dell’abrogazione referendaria dell’art. 23 bis è il ricorso ai modelli di gestione di cui all’art. 150 del d.lgs n. 152 del 2006, laddove tale norma, anche ai sensi delle argomentazioni di cui ai paragrafi successivi, per la sua specialità, non fosse intesa quale norma abrogata, ma tuttora vigente. Come si è visto, l’art. 23 bis, pur non indicando espressamente le disposizioni abrogate, prevede al comma 11, unicamente l’abrogazione espressa dell’art. 113 nelle parti incompatibili. In questo scenario i modelli di gestione sarebbero regolati dall’art. 150 che richiama i tre modelli di cui all’art. 113. Uno scenario dunque che non sarebbe in linea con lo spirito del quesito referendario.
Il terzo scenario, a seguito dell’abrogazione referendaria dell’art.23 bis, rappresenterebbe la vigenza dei modelli di cui all’art. 113 TUEL, così come modificato da norme successive. Questo scenario sottende all’ipotesi della reviviscenza della norma, ovvero dei modelli di gestione di cui all’art. 113 del testo unico degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267 del 2000. Il problema della riviviscenza si è posto proprio in relazione alle norme abrogate da legge a sua volta abrogate mediante referendum popolare ai sensi dell’art. 75 Cost. La soluzione negativa viene argomentata soprattutto facendo leva sulla peculiare natura dell’intervento abrogativo popolare, che non ha la medesima potenzialità innovativa della legge e che non può incidere retroattivamente. (Mortati, Pace, Roversi Monaco, Sorrentino). Tuttavia, laddove dovesse intendersi il rapporto tra 23 bis e art. 113 come un rapporto di specie a genere, rispetto a norme più generali, e ragionevolmente potrebbe così intendersi il rapporto, l’eliminazione della prima farebbe riprendere pieno vigore a norme che dalla disposizione abrogata erano derogate. In tal caso, più che di “reviviscenza” si tratterebbe di “riespansione” dell’efficacia, non direttamente riconducibile alla volontà referendaria, di ripristinare la regola generale (Celotto, Pizzorusso). Pugliatti in merito ha aperto nuovi scenari a sostegno della reviviscenza della norma abrogata, riconoscendo infatti l’Autore all’abrogazione l’effetto di richiamare in vita disposizioni abrogate, ed assimilato il referendum alla species di abrogazione espressa, attribuendogli anche l’effetto della reviviscenza della norma abrogata. In ogni caso, va detto che comunque è rimesso all’ampia discrezionalità dell’interprete valutare, rispetto al singolo caso concreto, se la caducazione della norma abrogativa possa o meno portare la reviviscenza della norma primariamente abrogata. Laddove, accertata la reviviscenza, comporta la piena riestensione dell’astratta capacità normativa della disposizione primariamente abrogata, che torna a produrre effetti giuridici in conseguenza di un evento che ad essa ridà vita, in senso giuridico, come nitidamente posto in evidenza anche dalla Corte costituzionale, rilevando come in virtù dell’operare di quest’istituto si verifica il ripristino della norma precedentemente abrogata dalla quale saranno di conseguenza regolati i rapporti giuridici in essa considerati[31].
La capacità di resistenza della norma speciale di cui all’art. 150 e/o l’istituto della reviviscenza della norma abrogata, potrebbero svilire l’esito referendario, laddove incentrato soltanto sull’art. 23 bis, in quanto tale abrogazione potrebbe lasciare del tutto inalterate le gestioni miste[32], private e in house affidate e tuttora operanti, sulla base del combinato disposto di cui agli artt 150 del d.lgs n. 152 del 2006 e dell’art. 113 TUEL, sul territorio nazionale. Proprio quelle gestioni che hanno generato un peggioramento del servizio, un aumento delle tariffe ed una netta riduzione degli investimenti di natura infrastrutturale.
Si riproporrebbe la problematica inerente agli affidamenti in house, più volte evidenziata dalla Corte di Giustizia (sentenze della Corte di giustizia nelle cause C-26/03[33], C-84/03, C-29/04[34], C-231/03, C- 340/04[35], C-573/07[36]) e dal Consiglio di Stato (Cons. St., Ad. Pl. 3 marzo 2008 n. 1; parere Sez. II n. 456/2007; Cons. St., sezione V, decisione 9 marzo 2009, n. 1365[37]; Cons. St. Sez. V decisione 28 novembre 2007 – 23 gennaio 2008, n. 136[38]; Cons. St. Sez. V sentenza 23 ottobre 2007, n. 5587[39]; Cons. St. Sez. V decisione 18 settembre 2007, n. 4862[40]; Cons. St. Sez. VI sentenza 1 giugno 2007, n. 2932[41]; Cons. St. Sez. VI sentenza 3 aprile 2007, n. 1514[42]; Cons. St. Sez. VI, n. 1514 del 3 marzo 2007[43]) e l’obiettiva difficoltà da parte dell’ente locale ad esercitare sulla società pubblica quel controllo analogo, così come formulato e richiesto dalla giurisprudenza comunitaria (sentenze della Corte di giustizia nelle cause C-26/03, C-458/03[44]).
In estrema sintesi, presentarsi dinanzi al corpo elettorale, attraverso il referendum abrogativo, per chiedere la ripubblicizzazione dell’acqua, senza chiedere l’abrogazione dei modelli di gestione privatistica, sarebbe un fatto assolutamente non veritiero. Quindi l’abrogazione dell’art. 23 bis, in merito alla gestione delle risorse idriche, avrebbe quale unico obiettivo di riequilibrare il rapporto tra i tre modelli di gestione, lasciando inalterato il processo di privatizzazione in corso. La presentazione del solo quesito referendario relativo all’art. 23 bis, risulterebbe dunque necessaria, ma non sufficiente a ripristinare in Italia il governo pubblico dell’acqua, non vi sarebbe un’assoluta congruità del mezzo al fine, tra l’intento chiaramente percepibile dalla formulazione del quesito e l’idoneità dell’abrogazione referendaria alla sua realizzazione[45].
Tale articolo, laddove si applicasse sic et simpliciter il criterio cronologico delle fonti, così come previsto dalla seconda ipotesi dell’art. 15 delle preleggi[46], dovrebbe ritenersi già abrogato dall’art. 23 bis e quindi la Corte potrebbe dichiarare l’inammissibilità del quesito in quanto posto su una norma non esistente all’interno dell’ordinamento giuridico. Si tratta sicuramente di un’interpretazione che ha una sua sostenibilità, in relazione ai principi generali che regolano il sistema delle fonti, e che quindi potrebbe essere plausibilmente fatta propria dalla Corte costituzionale. Tuttavia, va considerata anche un’altra interpretazione, ovvero che l’art. 150 si porrebbe rispetto all’art. 23 bis come legge speciale. Ciò significa che in linea di principio si tratterebbe di una disposizione in grado di resistere alla successiva norma di carattere generale. Sarebbe infatti necessario per espletare l’effetto abrogativo da parte della norma successiva un’abrogazione espressa. In questo senso, la Corte suprema di Cassazione ha in molteplici occasioni ricordato come il criterio cronologico (lex posterior derogat priori) trova deroga nell’ipotesi in cui ad una legge speciale faccia seguito una nuova disciplina generale della materia (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali)[47]. Sempre su questa linea, la Corte costituzionale ha affermato che per le norme speciali si applicherebbe il criterio cronologico, soltanto laddove la norma successiva contenesse espressa abrogazione. In altri termini non sarebbe sufficiente l’abrogazione implicita[48]. Nel caso di specie non si è in presenza di un’abrogazione espressa, pertanto la norma preesistente “resisterebbe” all’effetto abrogativo di cui all’art. 23 bis. Inoltre, va evidenziato che neppure lo schema di regolamento delegato governativo di cui al comma 8 dell’art. 23 bis (che presenta comunque dubbi di legittimità e conformità – eccesso di delega - rispetto all’art. 17 comma 2 della l. n. 400 del 1988) può intendersi quale norma delegificante ed abrogativa nei confronti dell’art. 150, in quanto all’art. 12, lett. b), è prevista l’abrogazione unicamente del comma 1 dell’art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, non incidendo esplicitamente sui modelli di gestione.
In questo modo il diritto all’acqua riacquisterebbe a pieno titolo il suo status di diritto umano e diritto fondamentale dei cittadini, assolutamente, nella sua quantità vitale, non subordinabile a qualsiasi logica mercantile ed economica di profitto, da gestirsi anche “nell’interesse delle generazioni future” .
Si ritiene infine che il terzo quesito sia necessario per incidere e quindi abrogare la logica del profitto contenuta in una parte del comma 1 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006. In particolare, s’intende abrogare quella parte che afferma che la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico ed è determinata tenendo conto….. “dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”.
Si tratta di un’abrogazione parziale, ovvero soltanto di alcune parti del complesso normativo, ma il quesito possiede una sua integrità semantica. Tra l’altro, come si è detto, la stessa Corte, rigettando la tesi del ritaglio e della manipolazione come strumenti di mistificazione tesi ad affermare forme di referendum propositivo, ha affermato che sarebbe la legge o singole disposizioni di essa a contenere intrinsecamente una propria capacità operativa, in grado di resistere ad eventuali ablazioni relative a formule grammaticali o linguistiche, dalle quali scaturirebbe una nuova disciplina già presente in potenza nell’originaria versione[49]. In linea dunque con la Corte scaturisce una nuova disciplina, che tende a rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua, ancora una volta dunque un tassello che va inquadrato nel complesso sistematico dei quesiti referendari.
In sostanza, per rafforzare il modello pubblicistico estraneo alle logiche mercantili occorre abrogare tale inciso in quanto allo stato consente al gestore di fare profitti sulla tariffa e quindi sulla bolletta[50]. In particolare con tale norma il gestore, al fine di massimizzare i profitti (remunerazione del capitale) carica sulla bolletta dell’acqua un 7%. Tale percentuale costituisce un margine di profitto, assolutamente scollegato da qualsiasi logica di reinvestimento per il miglioramento qualitativo del servizio. I cittadini dunque con la vigenza di tale norme sono doppiamente vessati, in quanto da una parte il bene acqua è commercializzato e inteso alla stregua di qualsiasi altre bene economico e dall’altra sono obbligati, per consentire ulteriori profitti al gestore, di pagare in bolletta un surplus del 7%.
Attraverso questi tre quesiti, letti ed interpretati secondo un collegamento sistematico, può effettivamente realizzarsi, immediatamente dopo la vittoria referendaria, l’affermarsi anche in Italia del principio fondamentale dell’acqua come bene comune da gestirsi con soggetti di diritto pubblico, fuori dalla logica del mercato, anche nell’interesse delle generazioni future. Con questa campagna referendaria può partire una grande battaglia di civiltà e di tutela per i diritti fondamentali, che potrebbe successivamente essere estesa a tutti i beni comuni. Si tratta di iniziare operativamente ad invertire la rotta per ripristinare il governo pubblico dell’acqua al di fuori e contro qualsiasi logica mercantile, di saccheggio e di profitto.
Gaetano Azzariti, Gianni Ferrara, Alberto Lucarelli, Luca Nivarra, Ugo Mattei, Stefano Rodotà
[7] Si veda art. 345 TFUE (ex art. 295 TCE): “I trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri”. Il principio di neutralità costituisce, inoltre, insieme ai principi di libertà di definizione e proporzionalità, uno dei cardini della disciplina comunitaria dei servizi di interesse generale, come affermato dalla Commissione nella propria comunicazione del 2001.
[8] Sentenza della Corte di Giustizia (V sezione) del 18 novembre 1999, Teckal srl contro Comune di Viano e Azienda Gas-acqua consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, causa C-!07/98, in Racc. pagina I-08121,
[9] Corte costituzionale n. 16 del 1978.
[10] Corte costituzionale n. 29 del 1987.
[11] Corte costituzionale n. 32 del 1993, n. 47 del 1991, 13 del 1999.
[12] Corte costituzionale n. 33 del 2000.
[13] L’azienda speciale, a differenza dell’azienda municipalizzata che è un organismo tecnico-produttivo costituito dai comuni, privo di propria personalità giuridica, ha una propria personalità giuridica. In merito alle aziende municipalizzate si veda A. Bardusco, Azienda municipalizzata, in Dig. Disc. Pubbl, vol. II, Torino, 1991, pp. 129 ss.
[14] V. Ottaviano, Ente pubblico economico, in dig. Discipline pubblicistiche, vol. VI, Torino, 1991, p. 94 ss.
Infatti, occorre evidenziare che l’azienda speciale a differenza delle società di capitali (nel caso di specie a capitale pubblico) si caratterizza, ai sensi dell’art. 114 tuel per i suddetti requisiti: 1) strumentalità; 2) ridotta autonomia imprenditoriale. In merito al punto 1) si sottolinea che nell’ambito delle aziende speciali sussiste un legame inscindibile tra l’azienda e l’ente locale di riferimento, infatti è l’ente locale che attraverso l’azienda realizza una certa forma di gestione del servizio (governance) determinandone gli obiettivi e vigilando sul perseguimento e raggiungimento di questi (controlli). È evidente dunque la prevalenza della dimensione pubblicistica strettamente connessa al perseguimento di interessi generali. In merito al punto 2) si sottolinea una maggiore ingerenza – approvazione dello statuto da parte dell’ente locale di riferimento - da parte dell’ente locale, diversamente da quanto avviene ad esempio per le s.p.a. , per le quali le attività di indirizzo dell’ente locale non possono andare oltre gli strumenti previsti dal diritto societario. In merito alle società pubbliche di capitale, dove sono appunto in gioco interessi e risorse pubbliche, ma in senso più ampio direi diritti di cittadinanza, vengono meno i controlli politici ed amministrativi esercitati in seno all’ente locale dal Consiglio comunale e dagli organi del controllo interno (revisori dei conti, controllo di gestione, controllo amministrativo e, per certi aspetti, nucleo di valutazione), considerando altresì il ridimensionamento dei controlli esterni giudiziari, quali l’eliminazione dell’omologazione e la più ristretta possibilità di effettuare la denunzia di cui all’art. 2409 c.c.
Pertanto le aziende speciali non possono perseguire interessi di carattere puramente economico, svincolati dalla missione cui sono istituzionalmente votati, a differenza di quanto avviene per le società commerciali, che assolvono per loro natura ad una funzione di mobilitazione di capitali.
[15] Cass. Sez. un. n. 3 del 1993; Cass. Sez. un. n. 4989 del 1995; Cass. Sez. un. n. 2738 del 1997. Di recente Cass. Sez. un. n. 7799 del 2005 ha riconfermato che: “Normalmente, come è stato già sottolineato da questa Corte (Cass. Sez. un. n. 4989 del 1995, n. 5085 del 1997, n. 8454 del 1998), la società pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché lo Stato o gli enti pubblici (Comune, provincia) ne posseggano le azioni. Tale società, quale persona giuridica privata, opera “nell’esercizio della propria autonomia negoziale, senza alcun collegamento con l’ente pubblico”.
[16] Cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5361 del 2003, Tar Toscana, II, n. 4677 del 2005. La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che il rapporto tra il comune e la società per azioni costituita dallo stesso comune per la gestione di un servizio pubblico è di assoluta autonomia, sicché una società del genere opera come persona giuridica privata, senza alcun collegamento con l’ente pubblico. Tali società quindi operano secondo i comuni principi di concorrenza al pari di tutte le altre.
[17] M. G. Urso, La natura giuridica delle società partecipate dagli enti pubblici e la disciplina applicabile, in LexItalia, 2, 2007.
[18] G.F. Campobasso, La costituzione delle società miste per la gestione dei servizi pubblici locali: profili societari, in Rivista delle società, 1998, p. 392.
[19] In merito alle aziende speciali, il conseguimento degli utili, non va inteso in chiave di pura redditività, ma come diretto a compensare i fattori produttivi impiegati, ed in ogni caso non costituisce lo scopo ultimo della creazione di tali soggetti, rappresentato dalla pubblica finalità per la quale essi vengono costituiti. In merito si veda Cass. sez. un. n. 1282 del 1982. In ogni caso per le aziende speciali non prevale il fine di lucro e non sussiste il rischio d’impresa.
[20] Alla governance della società pubblica interessa l’affermazione dell’impresa, al potere pubblico l’aumento della ricchezza complessiva.
[21] V. Ottaviano, Ente pubblico economico, in Dig. Disc. Pubbl., vol. VI, Torino, 1991, p. 103
[23] Cass. Sez. Un. n. 2326 del 1975 e n. 6371 del 1983.
[24] V. Ottaviano, Ente pubblico economico, in Scritti giuridici, II, p. 260 (par. 1, cap. 6) rileva come “ove risulti chiara la volontà del legislatore di costituire enti nella forma delle società per azioni, sarebbe arbitrario escludere che ad essi si applichi la relativa normativa…e siffatto intento del legislatore, per quanto possibile, non può essere disconosciuto dall’interprete”. Diversamente e coerentemente “la loro qualificazione come enti pubblici (economici) “non può essere priva di significato (…) importerà, comunque, che gli enti così denominati sono da riportare all’apparato pubblico”.
[25] Corte Suprema di Cassazione n. 19667 del 2003.
[26] Consiglio di Stato, sez. V, n. 6325 del 2004, in Foro amm. e Consiglio di Stato n. 2620 del 2004. In questo senso M. Urso, Il requisito del controllo analogo negli affidamenti in house, nota a Consiglio di Stato, sez. V, n. 5072 del 2006, in Urbanistica e appalti, n. 12 del 2006, p. 1424, osserva come a differenza delle aziende speciali le società non avrebbero il requisito del controllo analogo, necessario per ottenere l’affidamento in house providing.
[27] Anche alla luce della recente sentenza della Corte cost. n. 29 del 2010 i servizi idrici rientrerebbero nella materia della concorrenza, quindi annoverati tra servizi di interesse economico-generale in quanto collegati al sistema tariffario. Eliminato tale collegamento, quanto meno per il minimo vitale, ed eliminato l’art. 154, comma 1, che parla espressamente per la determinazione della tariffa di calcolo di un’adeguata remunerazione del capitale investito, non dovrebbero assurgere altri ordini di problema per qualificare tale servizio al di fuori del mercato e privo di rilevanza economica.
[28] L’art. 23 bis al comma 11 prevede l’abrogazione espressa dell’art. 113 limitatamente alle parti incompatibili, pur senza specificarle.
[29] Tale salvataggio lo si giustifica sostenendo che la proposta abrogativa del modello privatistico trasformerebbe l’oggetto del quesito referendario come un no a tutte le privatizzazioni dei servizi pubblici locali, piuttosto che della sola gestione dell’acqua.
[30] Secondo tale proposta si otterrebbe anche l’obiettivo di togliere le scadenze imposte dall’articolo 15 del decreto Ronchi, che pone la scadenza degli affidamenti in house entro il 31 dicembre 2011 e incoraggia la vendita delle quote pubbliche.
[31] Corte cost. n. 108 del 1986.
[32] Le sentenze della Corte di Cassazione a sezioni unite, n. 26806 del 19 dicembre 2009 e n. 519 del 15 gennaio 2010 hanno sancito la competenza del giudice ordinario, con esclusione della giurisdizione della Corte dei Conti, nei casi di responsabilità di amministratori di società a partecipazione pubblica per danno arrecato alla società. Le società di diritto privato partecipate da un soggetto pubblico non perdono infatti la loro natura di enti privati per il solo fatto che il loro capitale sia alimentato anche da conferimenti provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico. Queste sentenze della Corte di Cassazione segnano una svolta rispetto all’orientamento giurisprudenziale che tendeva a generalizzare la competenza della Corte dei Conti in materia di responsabilità degli amministratori di società a partecipazione pubblica, facendo leva sulla natura pubblica delle funzioni esercitate e dalle risorse finanziarie adoperate. Tali sentenze rafforzano il principio secondo cui ciò che rileva non è l’assetto proprietario ma la natura giuridica del soggetto. Pertanto, alla luce di tale giurisprudenza, le società di capitali, seppur con una forte presenza di capitale pubblico, sfuggono alla giurisdizione della Corte dei Conti.
[33] Un'autorità pubblica, che sia un'amministrazione aggiudicatrice, ha la possibilità di adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici e di altro tipo, senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi. In tal caso, non si può parlare di contratto a titolo oneroso concluso con un entità giuridicamente distinta dall'amministrazione aggiudicatrice. Non sussistono dunque i presupposti per applicare le norme comunitarie in materia di appalti pubblici.
La partecipazione, anche minoritaria, di un'impresa privata al capitale di una società alla quale partecipi anche l'amministrazione aggiudicatrice, esclude in ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla detta società un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi.
Pertanto, nell'ipotesi in cui un'amministrazione aggiudicatrice intenda concludere un contratto a titolo oneroso relativo a servizi rientranti nell'ambito di applicazione ratione materiae della direttiva 92/50, come modificata dalla direttiva 97/52, con una società da essa giuridicamente distinta, nella quale la detta amministrazione detiene una partecipazione insieme con una o più imprese private, le procedure di affidamento degli appalti pubblici previste dalla citata direttiva debbono sempre essere applicate.
[34] Qualora un’autorità aggiudicatrice sia intenzionata a concludere un contratto a titolo oneroso, riguardante servizi che rientrano nell’ambito di applicazione materiale della suddetta direttiva, con una società giuridicamente distinta da essa, nel capitale della quale detiene una partecipazione con una o più imprese private, devono essere in ogni caso applicate le procedure di appalto pubblico previste da tale direttiva.
[35] Qualora l’eventuale influenza dell’amministrazione aggiudicatrice venga esercitata mediante una società holding, l’intervento di un siffatto tramite può indebolire il controllo eventualmente esercitato dall’amministrazione aggiudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione al suo capitale.
[36] Nel caso in cui il capitale della società aggiudicataria è interamente pubblico e in cui non vi è alcun indizio concreto di una futura apertura del capitale di tale società ad investitori privati, la mera possibilità per i privati di partecipare al capitale di detta società non è sufficiente per concludere che la condizione relativa al controllo dell'autorità pubblica non è soddisfatta. L'apertura del capitale rileva solo vi è un'effettiva prospettiva di ingresso di soggetti privati nella compagine sociale, altrimenti, il principio di certezza del diritto esige di valutare la legittimità dell'affidamento in house sulla base della situazione vigente al momento della deliberazione dell'Ente locale affidante.
[37] «Il requisito del controllo analogo non sottende una logica “dominicale”, rivelando piuttosto una dimensione “funzionale”: affinché il controllo sussista anche nel caso di una pluralità di soggetti pubblici partecipanti al capitale della società affidataria non è dunque indispensabile che ad esso corrisponda simmetricamente un “controllo” della governance societaria».
[38] E’ illegittimo l’affidamento senza gara di un servizio pubblico, quando manca il requisito del controllo analogo: nel caso di specie, infatti, l’ente affidatario, presentava lo statuto di una normale società per azioni, senza alcun raccordo tra gli enti pubblici territoriali e la costituzione degli organi sociali.
[39] In tema di appalto, la possibilità di ingresso nella società di nuovi soggetti pubblici potrebbe essere ammessa, legittimamente, nel solo caso di in house providing (con partecipazione totalitaria pubblica).
[40] Nel caso di costituzione di società miste per l’affidamento diretto di servizi pubblici locali non occorre che la società sia costituita al solo scopo di gestire proprio quel determinato servizio pubblico oggetto dell’affidamento, ben potendo lo statuto della società comprendere finalità più ampie, ed ottenere per esse, l’affidamento diretto di servizi pubblici.
[41] Non è obbligatorio l’avvio del procedimento ad evidenza pubblica quando: - l’amministrazione esercita sul soggetto affidatario un "controllo analogo" a quello esercitato sui propri servizi; - il soggetto affidatario svolge la maggior parte della propria attività in favore dell’ente pubblico di appartenenza. La partecipazione pubblica totalitaria è elemento necessario, ma non sufficiente, per integrare il requisito del controllo analogo; sono necessari maggiori strumenti di controllo da parte dell’ente pubblico rispetto a quelli previsti dal diritto civile: - il consiglio di amministrazione della s.p.a. in house non deve avere rilevanti poteri gestionali e l’ente pubblico deve poter esercitare maggiori poteri rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza sociale; - l’impresa non deve aver «acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo» dell’ente pubblico e che può risultare, tra l’altro, dall’ampliamento dell’oggetto sociale; dall’apertura obbligatoria della società ad altri capitali; dall’espansione territoriale dell’attività della società a tutta il territorio nazionale e all’estero; - le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dell’ente affidante.
[42] La delibera di affidamento in house di lavori di restauro di beni culturali è illegittima: tale procedimento di assegnazione deve essere espressamente ammesso dalla normativa di settore, trattandosi di eccezione al principio generale dell’evidenza pubblica; ne segue l’obbligo di risarcimento dei danni in favore dei lavoratori coinvolti, sub specie di perdita di chance subita da questi ultimi perchè sono stati ingiustamente privati della possibilità di partecipare alla gare pubbliche che il Comune avrebbe indetto se avesse operato correttamente.
[43] «in ragione del “controllo analogo” e della “destinazione prevalente dell’attività”, l’ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa»
[44] Gli artt. 43 CE e 49 CE nonché i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano a che un’autorità pubblica attribuisca, senza svolgimento di pubblica gara, una concessione di pubblici servizi a una società per azioni nata dalla trasformazione di un’azienda speciale della detta autorità pubblica, società il cui oggetto sociale è stato esteso a nuovi importanti settori, il cui capitale deve essere a breve termine obbligatoriamente aperto ad altri capitali, il cui ambito territoriale di attività è stato ampliato a tutto il paese e all’estero, e il cui Consiglio di amministrazione possiede amplissimi poteri di gestione che può esercitare autonomamente.
[45] Corte costituzionale n. 35 del 2000, n. 36 del 2000, n. 43 del 2000, n. 48 del 2000.
[46] Principio puntualmente confermato da Cass. 23 febbraio 1988, n. 1915, specie in motivazione.
[47] In questo senso si veda Cass. 26 aprile 2002, nonché Cass. 9 febbraio 1994, n. 1297 e Cass. 4 marzo 1993, n. 2611.
[48] Si veda Corte costituzionale n. 1 del 1993.
[49] Corte cost. n. 33 del 2000. Già prima con sentenza n. 47 del 1991, la Corte costituzionale, chiamata a decidere dell’ammissibilità di quesiti referendari in materia elettorale, non soltanto parla di frammenti di legge, ma addirittura considera doveroso tale modus proponendi, e con la sentenza n. 5 del 1995 la Corte aggiunge che nel quesito referendario possono essere “incluse anche porzioni del testo legislativo (frasi o parole) brevissime e prive di autonomo significato normativo”.
[50] Interessante è la proposta referendaria Iannello-Nannetti che mira ad intervenire in maniera più massicciamente selettiva sull’art. 154, ovvero oltre ad eliminare la disposizione che prevede che la tariffa venga determinata come adeguata remunerazione del capitale investito, detta proposta suggerisce di eliminare anche la disposizione che prevede che la tariffa debba coprire per intero i costi di investimento e di esercizio. La proposta mira ad evitare che si ricavino profitti dall’acqua anche attraverso il recupero dei costi di investimento. Da un punto di vista giuridico, la proposta non dovrebbe presentare difficoltà, tuttavia, sotto il profilo dell’opportunità, e soprattutto della comunicazione, che vuole essere per tutti e tre i referendum diretta e chiara, il Forum ha ritenuto di confermare la prima formulazione. Non sarebbe immediatamente e facilmente comunicabile il principio secondo il quale nella nozione di corrispettivo è insita l’idea che questo comprenda la copertura dei costi e un profitto per il gestore.