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Timestamp: 2019-01-22 19:42:22
Document Index: 243830475

Matched Legal Cases: ['artículo 76', 'artículo 187', 'artículo 150', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 9']

﻿ Sentencia 2003-2103 de marzo 10 de 2011
SENTENCIA 2003-2103 DE 10 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 Y SUS DIFERENTES REFORMAS, COMPETENCIA PARA FIJAR SALARIOS Y PRESTACIONES EN VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991, ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS RELACIONADAS CON LA COMPETENCIA PARA FIJAR SALARIOS Y PRESTACIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, PRESTACIONES SOCIALES, ELEMENTOS DEL SALARIO, DETERMINACIÓN DEL SALARIO
Sentencia 2003-2103 de marzo 10 de 2011
Ref.: Expediente 15001233100020032103 01
Número interno: 2519-2007
Actora: Mariela del Carmen Becerra Rojas
En el fallo recurrido, luego de relacionar los hechos probados y en el numeral 7º de ese acápite, expresamente indicar que obraba “Copia de la Ordenanza 23 de 1959. Sobre asignaciones básicas del magisterio y otras disposiciones sobre educación (fl. 126)”, señaló que la parte demandante no la aportó al proceso y por ello no podía “hacer una confrontación entre el acto administrativo demandado y las normas departamentales consideradas como violadas, pues estas debían ser aportadas por la parte actora” (fls. 105 y 106); es decir, que no existe congruencia entre la prueba que relacionó y el sustento de la decisión pues, de un lado, la norma departamental la citó como prueba y, de otro, afirma que no se aportó, pero, además, aduciendo una labor pedagógica entró al fondo del asunto y denegó las pretensiones de la demanda.
En el presente asunto la parte demandante no aportó elcorrespondiente texto debidamente autenticado y lo allegó con el alegato de conclusión; sin embargo, estos aspectos nunca fueron controvertidos dentro del proceso y la copia de la ordenanza en los términos aportada no fue tachada ni, redargüida de falsa por ende, tal documento debe ser valorado como prueba.
En efecto, antes de clausurar el debate probatorio la parte demandante adjuntó copia de la norma departamental en la que se sustenta la petición de reconocimiento de emolumentos deprecados, lo que le permitía, en aplicación prevaIente del derecho sustancial frente al formal (como lo hizo el a quo aduciendo una labor pedagógica), cotejar la norma territorial, señalada como violada, frente a los actos acusados.
Se trata de establecer si en este caso la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago del sobresueldo, en porcentaje del 20% sobre el salario que percibe, establecido en la Ordenanza 23 de 1959.
• Mediante Resolución 1276 de 9 de febrero de 1979, el Ministro de Educación Nacional nombró a la actora, como profesora IV de español, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM Carlos Arturo Torres de Tunja (fI. 70).
• Por Ordenanza 48 del 15 de diciembre de 1995 la Asamblea de Boyacá derogó Ias ordenanzas 23 de 9 de diciembre de 1959, 54 de 6 de diciembre de 1967 y 13 de diciembre 11 de 1984, y dispuso en su artículo segundo “se respetaran los derechos adquiridos con fundamento en las ordenanzas que se están derogando” (fls. 54 y 55).
• Presentó derecho de petición el 19 de mayo de 2003 solicitando el reconocimiento y pago del 20% de sobresueldo sobre la asignación básica mensual, en razón de los servicios prestados al departamento de Boyacá (fls. 4 y 5).
• La Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, mediante comunicación D.J. 2578 de 20 de agosto de 2003, le negó a la demandante el reconocimiento del sobresueldo del 20% aduciendo: “no tiene derecho a tal prerrogativa, porque su vinculación es de carácter nacional y este beneficio es exclusivo de los docentes nacionalizados y departamentales (fl. 3).
• La actora se encuentra laborando desde el 9 de febrero de 1979 con una vinculación en propiedad, como nacional, en el nivel básica secundaria como docente en el INEM Carlos Arturo Torres de Tunja (fl. 65).
• La Secretaría de Educación, Cultura y Turismo de la Alcaldía de Tunja certificó los factores y valores devengados por la actora, vinculada a la planta de personal docente, directivo docente y administrativos del municipio de Tunja, como empleada de carácter nacional (fls. 66 a 69).
• Copia de la Ordenanza 23 de 1959 sobre asignaciones básicas del magisterio escolar y otras disposiciones sobre educación (fls. 87-92).
La actora pretende la anulación del oficio arriba enunciado en tanto le negó el pago del sobresueldo en porcentaje del 20% dispuesto en la Ordenanza 23 de 1959.
La Sala, como ya se anunció, resolverá el problema jurídico planteado, bajo el siguiente orden: 1) Competencia para fijar salarios y prestaciones en vigencia de la Constitución Política de 1886 y sus diferentes reformas; 2) Competencia para fijar salarios y prestaciones en vigencia de la Constitución Política de 1991; 3) Análisis deductivo de la aplicación de las normas relacionadas con la competencia para fijar salarios y prestaciones; y 3) Solución al caso concreto.
La Constitución Política de 1886, en su texto original, confería al Congreso, en su artículo 76, numeral 7º, la facultad de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones”, en el numeral 3º, la de “conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales” autorización esta que se reitera en el artículo 187 ibídem, cuando señalaba que “Las asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso”.
Con posterioridad, se expidió el Acto Legislativo 1 de 1968, que modificó, entre otros, los artículos 76(5), 120(6) y 187(7) de la Constitución de 1886, introduciendo dos nuevos conceptos: el de escalas de remuneración y el de emolumentos, el primero, debía ser establecido por el Congreso a nivel nacional, por las asambleas a nivel departamental y por los concejos en el orden local; mientras que el segundo, le correspondía al Presidente de la República y al gobernador, respectivamente.
Obsérvese cómo, desde la reforma constitucional de 1968, se empezaba a orientar una competencia no solo individual y excluyente, sino compartida y concurrente en materia salarial(8) pues, tanto el Presidente de la República como los gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las asambleas. Veamos las disposiciones que así lo disponían:
9. Determinar la estructura de Ia administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos, y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales;
En efecto, conforme al artículo 150 de la Constitución Política, arriba transcrito, al Congreso de la República le compete dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos”.
Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta facultad del gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7(9).
La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7º, y 313, numeral 6º, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7º, y 315, numeral 7º, de la Constitución(12).
Recién expedida la Constitución Política de 1886 y aun con las reformas contenidas en los actos legislativos de 1910 y 1945, los entes territoriales tenían una potestad amplia para la fijación de los sueldos de los empleados departamentales.
A partir de la reforma de 1968, es evidente que para la fijación de salarios y prestaciones de los empleados públicos, hubo una reforma sustancial, de manera que, las competencias de los órganos de dirección de los entes territoriales se le limitó esta potestad a determinar “las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo” (resaltado no es del texto).
En criterio de la Sala, la competencia del ente territorial no iba más allá de simplemente fijar las escalas salariales y esto no incluía la potestad de crear factores o elementos constitutivos del salario, pues esta función estaba reservada al legislador. Lo antes dicho, además, porque con la reforma constitucional aludida, el constituyente quiso limitar la potestad de los entes territoriales para buscar cada vez más la realización de uno de los pilares fundamentales del derecho laboral que consistía en que a trabajo igual salario igual, preceptiva que empezó a tener fuerza constitucional a partir de esa reforma del Estado de 1968, de manera que, en todo el sector público, se equiparan los elementos o factores destinados a remunerar al trabajador.
Ahora bien, la reforma constitucional ordenada en el año de 1968, que implicó un cambio de competencias para la fijación de salarios, desplazando la potestad del sector territorial hacia el legislador, en criterio de esta Sala, per se, no conlleva la inaplicación de las normas anteriores proferidas al amparo de la anterior Constitución.
Lo antes dicho porque la constitucionalidad y legalidad de las normas, reglamentos o actos administrativos debe revisarse al momento en que fueron expedidos y, si al proferirse se hizo con fundamento en competencias y preceptivas que lo autorizaban, estas normas no pueden desconocerse de plano. En otros términos, la reforma del año 1968, en materia de salarios solo implicó el cambio de la autoridad legitimada para regular la materia; por ende, no resulta razonable deducir que, ipso jure, deviene en inconstitucional, las preceptivas que regulaban este tópico(13).
Como ya lo ha precisado esta sección(14), el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que, el salario o las prestaciones sociales deban permanecer perennes y solo ser modificada en lo favorable. En otras palabras el Estado debe respetar los salarios y prestaciones que perciban quienes estén vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.
En nuestro caso, si un empleado estaba vinculado antes de la reforma constitucional de 1968, a él se le continúa aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo si le es igual o más favorable, y no puede haber, en ningún caso, una desmejora salarial. En cambio, el nuevo empleado, entendido como vinculado después del año 1968, se somete a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es lo previsto por el legislador.
La Sala insiste en que cuando la nueva autoridad a la que le fue deferida la competencia expida una reglamentación del derecho que regule el salario, son esas normas las que se aplican, así, dicho sea de paso, no deroguen expresamente o regulen algún factor o elemento específico del salario, pues son solo estas las normas que les cobijan.
Empero, no es necesario que la nueva autoridad competente regule específicamente cada factor o elemento de salario para considerar derogado tácitamente el territorial que venía cobijando a todos los empleados, pues, de considerarse este punto, el legislador tendría que ponerse a revisar en cada departamento o municipio qué factores o elementos de salario reguló para proceder a derogarlo, simplemente se requiere que ejerza su competencia fijado el salario para considerar inaplicables las normas que regulaban el régimen territorial.
4) Solución al caso concreto.
La Sala encuentra que la norma que la actora pretende que se le aplique no la cobija, por tratarse de una docente del orden nacional, gobernada por las normas de la misma índole.
En efecto, a través del artículo 20 de la ordenanza del epígrafe, la Asamblea de Boyacá reguló lo relacionado con “las asignaciones básicas del magisterio escolar y otras disposiciones de educación”, se dispuso que “Los maestros de escuelas que habiendo trabajado veinte años de servicio no tengan la edad requerida por la ley para ser jubilados, tendrán derecho a un 20% de aumento sobre su sueldo básico”.
La anterior normativa territorial reguló lo relacionado con los salarios de los docentes de Boyacá, pues como lo indicó la Subsección A, el sobresueldo en discusión remunera directamente la relación laboral al estar incluida dentro del denominado sueldo básico, pero, además, bajo el concepto imperante en la fecha, no puede considerarse como prestación social, porque estas son las destinadas a cubrir riesgos.
En el presente asunto la demandante pretende la aplicación del beneficio salarial creado por el artículo 20 de la Ordenanza 23 de 1959, por el cual se otorgó para los docentes del departamento de Boyacá que cuentan con 20 años de servicios, sin edad para pensionarse, un sobresueldo en porcentaje del 20% simplemente, no le es aplicable a la demandante, porque laboró como docente del orden nacional.
En efecto, conforme se constata de la certificación que obra en el folio 65, aparece probado que la demandante laboró como docente en el Colegio INEM Carlos Arturo Torres de Tunja. Es decir, que esta norma territorial no la cobija.
En efecto, la docente se vinculó por nombramiento ordenado por la Resolución 1276 del 9 de febrero de 1979, proferida por el Ministro de Educación Nacional, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, INEM “Carlos Arturo Torres” de Tunja, respecto del cual se posesionó el 16 de febrero de 1979, es decir que a ella solo le cobija el régimen que fije el legislador porque, se repite, es docente del orden nacional.
Confírmase la sentencia del 19 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por Mariela del Carmen Becerra Rojas contra el departamento de Boyacá.
(4) Artículo, 97 ordinal 25. Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de cargo del tesoro departamental.
(9) La Corte Constitucional, expresamente señaló: “La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.
(10) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente 6179 (3241-00), actor Víctor Manuel Rojas Gutiérrez; y fallo del 19 de mayo de 2005, expedientes 11001032500020020211 01, Nº interno: 4396-2002, actor Luis Eduardo Cruz Porras (acumulados 11001032500020020209 01(4333-02), actor Augusto Gutiérrez y otros; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01(4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), Consejero Ponente Jesús María Lemos Bustamante.
(11) En esa sentencia se señaló: (...) 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar solo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los Iímites máximos determinados por el Gobierno Nacional.
(12) Ibídem, nota al pie 2.
(13) La Subsección A, de esta corporación en una de las providencias citadas, prohijó el criterio de la Corte Constitucional en la Sentencia C-014 de 1993, en especial sobre los siguientes aspectos: “(...) 3. Pero con respecto a la legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad jurídica y certidumbre se satisfacen de una manera diversa. En efecto, la regla dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el tránsito constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. (...) Es por eso que la Corte Suprema de Justicia ha negado que la vigencia de la Constitución de 1991 haya derogado en bloque el ordenamiento inferior preexistente y ha reconocido el efecto retrospectivo de la nueva preceptiva constitucional (...) 4. Puesto que por las razones aducidas, la regla general es la de la subsistencia de la legislación preexistente, la diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta una simple diferencia. Es esto lo que en forma clara y contundente consagra el texto del artículo 9º de la Ley 153 de 1887, norma que ha resistido airosa el transcurso del tiempo y que resuelve problemas derivados de la vigencia de la Carta de 1991 sin contradecir su espíritu sino, muy por el contrario, de acuerdo con el mismo, tal como se desprende de su texto (...) Es claro que la norma transcrita consagra también como principio general la subsistencia de la legislación preexistente...”.
(14) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 14 de marzo de 2002, actor Jairo Villegas Arbeláez, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Expediente 1100103250199 00 (3305-00), reiterada en fallo del 19 de mayo de 2005, expedientes 11001032500020020211 01, Nº interno 4396 - 2002, actor Luis Eduardo Cruz Porras (acumulados 11001032500020020209 01 (4333-02), actor Augusto Gutiérrez y otros; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.