Source: http://feclei.org/clausulas/claso_analisis_criterios.htm
Timestamp: 2018-08-18 15:48:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 134', 'artículo 131', 'artículo 131', 'Artículo 131', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 35', 'artículo 51', 'artículo 134']

ANÁLISIS JURÍDICO: CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN
Los criterios de adjudicación de carácter social han sido recogidos en el artículo 134 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, lo que supone otra de las novedades específicas relacionadas con la incorporación de cláusulas sociales.
Igualmente, el artículo 131 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público, faculta al órgano de contratación para considerar las variantes o mejoras que ofrezcan los licitadores cuando hayan de tenerse en cuenta criterios distintos del precio.
Nos encontramos en la fase de comparación y valoración de las propuestas de los licitadores, lo que determinará la empresa adjudicataria, por lo que se plantea que los criterios sociales y concretamente la inserción sociolaboral, forme parte del baremo que evaluará las ofertas presentadas. Tanto los criterios de adjudicación como la posibilidad de incluir mejoras, no supone en absoluto una restricción de la competencia, puesto que cualquier empresa, con independencia de su tipología, objeto social o características previas podrá ser valorado sobre dichos conceptos o criterios a través de los compromisos planteados en su propuesta técnica.
Así, la administración pública correspondiente, puede establecer en el Pliego de Cláusulas Administrativas criterios de adjudicación o de mejora de carácter social, entre ellas y en el ámbito que nos ocupa:
Emplear en la plantilla que ejecutará el contrato un porcentaje o un número determinado de personas en riesgo de exclusión social.
Subcontratar un porcentaje del importe de adjudicación con una Empresa de Inserción.
Valorar el modo en que se ejecutará el contrato, pudiendo incluir en el baremo la valoración de un proyecto de inserción sociolaboral o las características que definen a las propuestas técncias que satisfagan las necesidades de población especialmente desfavorecida.
La normativa nacional de contratos públicos se refiere expresamente a los criterios de adjudicación de carácter social en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, lo que supone otra de las novedades específicas relacionadas con la incorporación de cláusulas sociales:
Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad, el precio, la fórmula utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obra o a la prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones acontratar, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes.
Y a su vez, el artículo 131, señala la posibilidad de incorporar variantes o mejoras:
Artículo 131. Admisibilidad de variantes o mejoras
1.) Cuando en la adjudicación hayan de tenerse en cuenta criterios distintos del precio, el órgano de contratación podrá tomar en consideración las variantes o mejoras que ofrezcan los licitadores, siempre que el pliego de clausulas administrativas particulares.
2.) La posibilidad de que los licitadores ofrezcan variantes o mejoras se indicará en el anuncio de licitación del contrato precisando sobre que elementos y en que condiciones queda autorizada su presentación.
Entrando al detalle y abundando en ambas posibilidades, los siguientes epígrafes se dirigen a fundamentar la legalidad sobre la incorporación de criterios sociales de adjudicación y de mejora:
Erróneamente, hay quien interpreta que la normativa comunitaria de contratos públicos no admite los criterios sociales a la hora de valorar las ofertas. Pero esta afirmación es incorrecta, ya que el considerando 1 de la Directiva 2004/18/CE afirma que:
"la presente Directiva está basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, la relativa a los criterios de adjudicación que clarifica las posibilidades con que cuentan las entidades adjudicadoras para atender las necesidades de los ciudadanos afectados, sin excluir el ámbito medioambiental o social siempre y cuando dichos criterios estén vinculados al objeto del contrato, no otorguen a la entidad adjudicadora una libertad de elección ilimitada, estén expresamente mencionados y se atengan a los principios fundamentales enumerados en el considerando 2".
Y el considerando 46:
"A fin de garantizar la igualdad de trato, los criterios de adjudicación deben permitir comparar las ofertas y evaluarlas de manera objetiva. Si se reúnen estas condiciones, determinados criterios de adjudicación económicos y cualitativos, como los que se refieren al cumplimiento de las exigencias medioambientales, podrán permitir que el poder adjudicador satisfaga las necesidades del público afectado, tal como se definieron en las especificaciones del contrato. En estas mismas condiciones, el poder adjudicador podrá regirse por criterios destinados a satisfacer exigencias sociales que, en particular, respondan a necesidades –definidas en las especificaciones del contrato— propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los beneficiarios/usuarios de las obras, suministros y servicios que son objeto del contrato".
De hecho, la redacción del Considerando 46 aparece reproducida casi literalmente el artículo 134 de la Ley de Contratos del Sector Público, aún siendo cierto que la Directiva Comunitaria no se refiere en su articulado a la posibilidad de incorporar criterios sociales de adjudicación sino en los considerandos. Pero esta ambigüedad se debe a que en los debates y propuestas previas a la aprobación de la Directiva 2004/18/CE no hubo unanimidad entre los estados miembros a la hora de incorporar -o excluir- los criterios de valoración de carácter social. Y la fórmula que en estos casos resulta habitual en el Parlamento y el Consejo Europeo, consiste en no incorporar en el articulado un texto no consensuado, pero sí referirlo en la exposición de motivos o en los considerandos, dando cobertura a los estados que sí estimen conveniente incluirlos o desarrollarlos en sus respectivas legislaciones.
Además, como se indica en la Exposición de Motivos de la Ley de Contratos "se acoge in reservas las directrices de la Directiva 2004/18/CE" por lo que sería ilógico que existiera colisión con lo que ésta señala para los criterios de adjudicación. Además refiere (la Exposición de Motivos de la LCSP) que la incorporación de criterios sociales supone una de las principales novedades de la ley, cabiendo suponer que no les otorga un carácter residual, y por último refiere expresamente que se permite introducir en la contratación pública consideraciones sociales para valorar las ofertas.
En consecuencia cabe afirmar la compatibilidad de los criterios sociales de adjudicación con la Directiva 2004/18/CE y su validez legal, en consonancia con el artículo 134 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público.
La Directiva Comunitaria 2004/18/CE además señala literalmente en su Considerando Primero que "está basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, la relativa a los criterios de adjudicación", por lo que merece la pena referir con brevedad algunas de las sentencias más significativas del ámbito comunitario y que han terminado configurándose como fuente del derecho:
•	La Sentencia Gebroeders Beentjes BV de 20 de septiembre de 1988 (asunto 31/87), al tratar la contratación de desempleados de larga duración, acepta criterios de adjudicación diferentes al precio siempre que sean objetivos, no resulten discriminatorios y hayan sido anunciados previamente. El criterio de "la oferta más ventajosa" puede ser compatible con la directiva si expresa la facultad de apreciación reconocida a los poderes adjudicadores para identificar la oferta más ventajosa económicamente en función de criterios objetivos y si, por tanto, no implica ningún elemento arbitrario de selección.
•	La Sentencia Nord-Pas-de-Calais (asunto C-225/98), sobre construcción de comedores escolares, señala que la Directiva obliga a adjudicar el contrato a la oferta económicamente más ventajosa pero no impide utilizar como criterios de adjudicación aspectos no directamente económicos, siempre que se hayan anunciado previamente y no resulten discriminatorios. La sentencia concluye en el punto 54 de la sentencia que "Procede desestimar el motivo de la Comisión basado en el criterio de adjudicación adicional relacionado con la lucha contra el desempleo". Por cierto, que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha referido a esta interpretación en su sentencia 606/2003, fallando que "de dicha sentencia se desprende claramente que un criterio relacionado con la lucha contra el desempleo puede establecerse como criterio de adjudicación y no exclusivamente como criterio de selección de empresas".
•	En la Sentencia Concordia Bus de 26 de septiembre de 2000 (asunto C-513/99), referida a los criterios ambientales en la contratación de autobuses se citan y reiteran los requisitos de Beentjes, añadiendo que los criterios sociales "deben estar también relacionados con el objeto del contrato".
•	En la Sentencia EVN Wienstrom de 4 de diciembre de 2003 (asunto C-448/01) se indica que las normas comunitarias no se oponen a que una entidad adjudicadora establezca en la adjudicación de un contrato de suministro de electricidad, un criterio consistente en exigir el suministro a partir de fuentes de energía renovables, siempre que esté relacionado con el objeto del contrato, no confiera a la entidad adjudicadora una libertad incondicional de elección, se mencione expresamente en el pliego y respete todos los principios de Derecho comunitario.
En el ámbito nacional, resulta de especial aplicación la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre el Decreto 213/1998 de 17 de diciembre de la Comunidad Autónoma de Madrid, para apoyar la estabilidad y la calidad del empleo de 30 de julio de 1997, que considera admisible como criterio de adjudicación la estabilidad en el empleo ya que no supone un incumplimiento del art. 85 del TRLCAP, y que indica lo siguiente:
"Pues bien, del examen del Decreto impugnado se desprende que por este, no se establece una nueva condición limitativa para la contratación; ello no tiene lugar por una parte por la normativa relativa a los criterios objetivos de adjudicación en relación con el empleo establecidos en el art. 2 del Decreto puesto que la misma no establece sino unos criterios que han de incluirse en los Pliegos de Cláusulas administrativas particulares que pueden o no ser cumplidos por las empresas concurrentes a la adjudicación del contrato, pero que no prohíben ni limitan tal concurrencia con independencia de que su cumplimiento pueda alcanzar una determinada ponderación (20%), del total de la baremación sin que por otra parte tales criterios requieran siempre una valoración de los trabajadores con contrato indefinido de la empresa y así acontece con los criterios previstos en los apartados".
El artículo 134 de la LCSP referido a los criterios de adjudicación, señala expresamente que "para la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como...". Esta redacción textual sobre la "oferta económicamente más ventajosa" ha originado cierta controversia, puesto que un sector doctrinal mantiene que los criterios sociales de adjudicación contravienen la búsqueda de la oferta económicamente más ventajosa para el órgano de contratación.
Esta supuesta dicotomía se ha zanjado por ejemplo en la normativa de contratos públicos de Navarra, cuya Exposición de Motivos no puede ser más clara en el sentido de que la contratación pública es un instrumento y no un fin en sí mismo, indicando además que existen valores superiores (no discriminación, cohesión social, igualdad de oportunidades, derecho al empleo) que deben actuar como principios rectores del sistema de adjudicación de los contratos públicos. De este modo, advierte:
La presente Ley Foral es también sensible a las preocupaciones medioambientales y sociales y, por ello, prevé la incorporación de criterios de carácter social y medioambiental en la contratación, siempre que su empleo no limite o restrinja indebidamente la competencia. ... Esta regulación permite que la contratación sea un instrumento para la ejecución de las políticas públicas de carácter social o medioambiental que determinen los poderes públicos... Esta visión instrumental de la contratación pública al servicio de los valores superiores que consagra el ordenamiento se ha trasladado al texto evitando el tratamiento de la contratación pública con una visión economicista de carácter unilateral y simplista.
Concepto que reitera en el artículo 21, relativo a los principios rectores:
Artículo 21. Principios rectores de la contratación.
3.) En toda contratación se buscará la máxima eficiencia en la utilización de los fondos públicos y en el procedimiento, atendiendo a la consecución de objetivos sociales y de protección ambiental cuando guarden relación con la prestación solicitada y comporten directa o indirectamente ventajas para la entidad contratante.
En todo caso, es preciso ampliar esta argumentación, no sólo desde el punto de vista del interés público, sino desde una visión objetiva y mensurable, ya la inclusión de criterios sociales no sólo no vulnera dicho requisito, sino que precisamente proporciona al órgano de contratación una oferta económicamente más ventajosa, en cuanto una oferta que implique la contratación de personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión, implican una ventaja económica demostrable para el órgano adjudicador.
La Comunicación Interpretativa de la Comisión sobre las posibilidades de incorporar criterios sociales en los contratos públicos (COM(2001) 566 final, de 15 de octubre de 2001) ya señalaba que "Para determinar la oferta económicamente más ventajosa se pueden utilizar criterios que integren aspectos sociales, cuando éstos comporten para el poder adjudicador una ventaja económica ligada al producto o servicio objeto del contrato".
Esta argumentación fue asumida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto Evans Medical y Macfarlan Smith (C-324/93), y de forma más específica en el asunto C-513/99 (Concordia Bus), en el sentido de considerar económicamente más ventajosa una oferta que es más ecológica y produce menos emisiones de CO2:
54.) Para determinar si la entidad adjudicadora puede, con arreglo al mencionado articulo 36, apartado 1, letra a), tomar en consideración criterios de naturaleza ecológica, y en su caso, en qué condiciones, debe observarse, en primer lugar que como se desprende claramente del tenor de dicha disposición y , en particular, del uso de la expresión "por ejemplo", los criterios que pueden adoptarse como criterios de adjudicación de un contrato público a la oferta económicamente más ventajosa no se enumeran con carácter exhaustivo.
55.) En segundo lugar, el referido artículo 35, apartado 1, letra a), no puede interpretarse en el sentido de que cada uno de los criterios de adjudicación adoptados por la entidad adjudicadora con el fin de identificar la oferta económicamente más ventajosa debe ser de naturaleza meramente económica. En efecto, no cabe excluir que factores que no son puramente económicos puedan afectar al valor de una oferta para dicha entidad adjudicadora. Esta observación queda también corroborada por el propio tenor literal de esta disposición, que alude expresamente al criterio relativo a las características estéticas de una oferta.
69.) Por consiguiente, habida cuenta de las consideraciones anteriores... debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de un contrato público relativo a la prestación de servicios de transporte urbano en autobús, la entidad adjudicadora decide adjudicar un contrato al licitador que ha presentado la oferta económicamente más ventajosa, puede tener en cuenta criterios ecológicos, como el nivel de las emisiones de óxidos de nitrógeno, o el nivel de ruido de los autobuses ...
Finalmente, debe destacar el fundamento 46 del Tribunal:
46.) En particular, la Ciudad de Helsinki y el gobierno finlandés señalan que redunda en interés de ésta y en el de sus habitantes que las emanaciones nocivas se limiten lo más posible. En efecto, la propia Ciudad de Helsinki, a la que incumbe la protección del medio ambiente en su territorio, lograría de este modo una reducción directa del gasto en el sector médico-social, que representa alrededor del 50% de su presupuesto global. Considera que los factores que contribuyen, aunque sea modestamente, a mejorar la salud general de la población, permiten reducir dichas cargas rápidamente y en proporciones considerables".
Esta argumentación es realmente interesante, en cuanto demuestra que la contratación pública debe formar parte de la políticas generales y en consecuencia utilizarse de forma transversal al servicio de la cohesión social y la sostenibilidad ambiental. Aplicado de forma directa, podemos afirmar que la incorporación de criterios sociales relacionados con la inserción sociolaboral de personas discapacitadas y/o en situación de exclusión social, supone una ventaja económica para el órgano de contratación:
En cuanto reduce el el gasto público dedicado a las personas excluidas del mercado laboral: Rentas Mínimas de Inserción, subsidios de desempleo o prestaciones complementarias, así como gastos sanitarios u otros similares.
Incide en la eficacia de los servicios públicos sociales y de empleo, por lo que disminuye la necesidad de algunos planes formativos o asistenciales, así como la cuantía dedicada a subvenciones u otras transferencias de capital.
Produce por añadidura ingresos a las Haciendas Públicas, en cuanto estas personas cotizan a la Seguridad Social y declaran sus ingresos laborales (y no asistenciales) en el IRPF, además de su aportación productiva proporcional en cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuesto de Sociedades, IAE, etc.
Facilita a través de la incorporación laboral el aumento de la tasa de la población activa, lo que favorece la economía nacional, la renta de las familias, el consumo y el Producto Interior Bruto.
Para las personas y colectivos desfavorecidos les proporciona empleo, lo que significa subsistencia económica, autoestima, responsabilidad y dignidad, adquisición de hábitos y actitudes.
Genera en las empresas entornos inclusivos, diversos y no excluyentes, lo que facilita las políticas y acciones relacionadas con la Responsabilidad Social de las Empresas.
La cuantificación de la ventaja económica que supone la contratación de personas con discapacidad y/o en riesgo de exclusión social, se ha realizado en diversas investigaciones:
•	En el estudio titulado "Las empresas de Inserción: su acceso a la Contratación Pública" (Domínguez Cascón, María; Ballesteros Ordoñez, María; Miguel Miguel, Gemma (Coodinadora). Promovido por la Fundación Lesmes y editado por la Universidad de Burgos en 2003), se indica que una persona en situación de exclusión social supone a las distintas administraciones públicas un coste de 8.548 euros anuales. Sin embargo si se logra su inserción laboral desaparecen estos costes y se producen los ingresos antes referidos, por lo que el beneficio económico global por la generación de un empleo en una empresa de inserción es de 15.508 euros anuales.
•	Similares datos ofrece Gizatea, la Asociación de Empresas de Inserción del País Vasco, o según sus palabras: "la inserción social tienen una rentabilidad no solo social sino también económica incuestionable", puesto que la suma total de aportaciones de un trabajador se estima en 9.153 euros, mientras que esa misma persona desempleada y excluida socialmente recibiría ayudas y asistencia social por un importe de 12.000 euros anuales.
•	En el ámbito de la discapacidad aborda esta cuestión desde unas cifras globales y no individuales el estudio "Evaluación de las políticas de empleo para personas con discapacidad. Formulación y coste económico de nuevas propuestas de integración laboral" (Informe elaborado por Gregorio Rodríguez Cabrero, Carlos García Serrano y Luis Toharia (Universidad de Alcalá) en el marco del Programa Operativo de Lucha contra la Discriminación y cofinanciado por el Fondo Social Europeo.).
El legislador ha establecido un carácter voluntario para la aplicación de los criterios sociales de adjudicación, es decir, que su inclusión no es preceptiva sino potestativa, dependiendo de la decisión de la Administración Pública correspondiente -o de sus órganos de contratación- el optar o no por su incorporación a los pliegos. Pero además, cabe citar algunas CCAA que han regulado los criterios sociales de adjudicación de forma general, lo que demuestra nuevamente la validez de este tipo de cláusulas:
En la Comunidad Autónoma Vasca, el "Acuerdo del Consejo de Gobierno, sobre incorporación de criterios sociales, ambientales y otras políticas públicas en la contratación de la administración de la comunidad autónoma y de su sector público", en su capítulo VII.1 sobre los Criterios de Adjudicación de carácter social, señala:
VII.	CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN.
VII.1.– DE CARÁCTER SOCIAL.
1.) La carátula del pliego de cláusulas administrativas particulares de los contratos en los que se contemple más de un único criterio de adjudicación incluirá entre dichos criterios la adecuación de los productos y servicios ofertados a su utilización por personas discapacitadas siempre que dicha adecuación sea superior a la exigida con carácter obligatorio en la legislación aplicable, en el pliego de prescripciones técnicas o en, en su caso, en el proyecto de obra aprobado.
2.) En el caso de que las prestaciones objeto del contrato tengan como beneficiarias o usuarias a categorías de población especialmente desfavorecidas, se incluirán como criterio de adjudicación las características vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de dichas categorías de población.
En el caso de la Comunidad Foral de Navarra, a través de la Ley Foral 1/2009, de 19 de febrero, se modificó expresamente el artículo 51 de la Ley Foral 6/2006, de Contratos Públicos de Navarra, relativo a los criterios de adjudicación del contrato, quedando como sigue (con especial interés el último párrafo):
Art. 51. Criterios de adjudicación del contrato
1.) Los criterios en los que se basará la adjudicación de los contratos serán:
2.) Los órganos de contratación utilizarán los criterios más adecuados al interés público al que responde el contrato. Y así:
c) También previa la definición en los pliegos de cláusulas administrativas, y con la finalidad de satisfacer las necesidades de categorías de población especialmente desfavorecida que figuren como usuarias o beneficiarias de las prestaciones a contratar, se incorporarán criterios que respondan a dichas necesidades, tales como los dirigidos a las personas discapacitadas, las desfavorecidas del mercado laboral, las precarizadas laboralmente, las dirigidas a favorecer la igualdad entre mujeres y hombres, al cumplimiento de las Convenciones de la OIT, o a garantizar los criterios de accesibilidad y diseño universal para todas las personas.
En la Comunidad Autónoma de Cataluña, cabe citar la "Guía para la inclusión de cláusulas contractuales de carácter social", aprobada por unanimidad de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalitat de Cataluña, con fecha 19 de marzo de 2010, que se refiere expresamente a las posibilidades de incorporar cláusulas sociales como criterios de adjudicación propone diferentes ejemplos, entre ellos:
Por último, otras administraciones de carácter local, ejerciendo esta facultad y con la cobertura legal existente, incluyen en sus pliegos criterios de adjudicación de carácter social, lo vemos con estos ejemplos, respectivamente del Consell Insular de Mallorca y el Ayuntamiento de Manresa:
La legislación de contratos y la jurisprudencia admiten incorporar criterios de valoración de las ofertas de carácter social siempre que estén vinculados al objeto y a la ejecución del contrato.
Del mismo modo y sin exigir dicha vinculación, es posible admitir mejoras o variantes relacionadas con la inserción sociolaboral.
vLos criterios serán objetivos y cuantificables, de modo que no suponga para el poder adjudicador un poder incondicional de elección o un criterio de selección encubierto.
Deben respetar los principios fundamentales del Derecho comunitario, en particular el principio de no discriminación, sin establecer ventajas para las empresas nacionales ni locales.
El listado temático que establece el artículo 134 sobre cuestiones sociales es meramente ejemplificativo, y así se inicia señalando "tales como" y termina con "otros semejantes". No obstante, incluso con la redacción literal, debe advertirse que al referirnos a la inserción laboral de personas con discapacidad o en situación de exclusión social, nos hallaríamos ante el requisito de "satisfacer exigencias sociales de población especialmente desfavorecida que sean beneficiarias o usuarias de las prestaciones a contratar".