Source: https://iudictum.cz/25519/2-as-46-2014-79
Timestamp: 2019-10-16 20:20:58+00:00
Document Index: 44674010

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'zákona č. 150', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', '§ 101', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 39', 'zákona č. 183', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 36', '§ 36', 'soud ', '§ 36', '§ 39', 'čl. 36', 'soud ', '§ 101', 'čl. 36', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ', '§ 60', 'soud ']

2 As 46/2014 - 79 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
2 As 46/2014 - 79
9 Ao 3/2009 - 59
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelky: Obec Nové Heřminovy, se sídlem Nové Heřminovy 122, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 42, Brno, proti odpůrci: Moravskoslezský kraj, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Obec Zátor, se sídlem Zátor 107, 2) Obec Holasovice, se sídlem Holasovice 130, 3) Město Krnov, se sídlem Hlavní náměstí 1, Krnov, zastoupeno Mgr. Josefem Tobiáškem, advokátem se sídlem Hlavní náměstí 1a, Krnov, 4) Obec Brumovice, se sídlem Hlavní 75, Brumovice, 5) Obec Čaková, se sídlem Čaková 101, Zátor, 6) Statutární město Opava, se sídlem Horní náměstí 69, Opava, 7) Město Bruntál, se sídlem Nádražní 994/20, Bruntál, 8) Obec Brantice, se sídlem Brantice 121, o návrhu na zrušení Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaných usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje ze dne 22. 12. 2010, č. 16/1426, v části VZ1 a DZ3a – vodní nádrž Nové Heřminovy a přeložka silnice I/45, o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 2. 2014, č. j. 79 A 6/2013 - 173,
II. Navrhovatelka ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Navrhovatelka podala dne 18. 11. 2013 ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) návrh na zrušení Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, schválených usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje ze dne 22. 12. 2010, č. 16/1426 (dále též jen „ZÚR“), v části VZ1 a DZ3a (dále též „napadená část ZÚR“). Napadená část ZÚR vymezila plochu pro opatření ke snížení protipovodňových rizik v povodí horního toku řeky Opavy prostřednictvím vodní nádrže Nové Heřminovy včetně ploch a koridorů doprovodných technických opatření (část VZ1, resp. VZ1a pro schválenou „menší“ variantu) a plochu pro přeložku silnice I/45 (část DZ3, resp. DZ3a pro schválenou „jižní“ variantu) související se stavbou vodní nádrže.
Navrhovatelka svůj návrh odůvodnila tím, že napadená část ZÚR má na ni jako na jednotku územní samosprávy v podstatě likvidační vliv, přičemž ani jednou nebylo zkoumáno, zda jsou omezení vyplývající pro ni z tohoto záměru legitimní, zda je účel záměru reálný a zda jej nelze dosáhnout jinak. Navrhovatelka poukázala na údajnou vnitřní rozpornost, nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného opatření obecné povahy, neboť to žádným způsobem neodůvodňuje, jaký je účel v něm uvedených staveb (vodní nádrž a přeložka silnice), proč by měly být tyto stavby považovány za stavby ve veřejném zájmu (tento veřejný zájem navíc nijak nespecifikuje) a proč jsou jimi narušeny deklarované principy ochrany životního prostředí. Odpůrce neprovedl ve vztahu k záměru vodní nádrže řádné vyhodnocení vlivů na životní prostředí a na trvale udržitelný rozvoj, přitom věděl o další variantě řešení záměru (studie Ing. Č.), byl tedy povinen zařadit ji k posouzení, což však neučinil. Navrhovatelka namítla i nepřezkoumatelnost rozhodování o uplatněných námitkách. Záměr napadené části ZÚR měla za zcela neproporcionální deklarovanému cíli (jímž má být protipovodňové opatření), neboť její území, které nebude přímo zasaženo stavbou či zaplavením, bude ohroženo nijak neřešeným vzdutím hladiny přehrady, dojde k přesídlení obyvatelstva a ke zničení hodnot vytvářených po mnohá staletí. Investiční náklady na provedení napadené části ZÚR budou tak velké, že již nyní je zřejmé, že od některých částí této realizace bude ustoupeno. Napadené opatření obecné povahy volbu záměru (stavbu vodní nádrže) nijak neodůvodňuje a žádným způsobem se nevypořádává s dotčenými veřejnými a soukromými zájmy (například z něj není zřejmé, zda deklarovaného záměru není možné dosáhnout využitím mnohem méně nákladné protipovodňové ochrany jednotlivých obcí). Napadené opatření obecné povahy tak ignoruje jiné možné postupy, které by vedly ke snížení ekologických, ekonomických i sociálních dopadů případných protipovodňových opatření, což z něj činí akt neproporcionální a nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 13. 2. 2014, č. j. 79 A 6/2013 – 173 (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“), návrh na zrušení napadené části ZÚR zamítl. Za stěžejní považoval otázku, zda byl odpůrce povinen zpracovat a vyhodnotit tzv. nulovou variantu (tj. možnost, že by ke stavbě vodní nádrže vůbec nedošlo), aniž by byly navrhovatelkou v průběhu pořizování ZÚR vzneseny námitky. Dle krajského soudu spadá otázka posouzení variantních návrhů hlavně do oblasti posouzení proporcionality přijatého řešení. U návrhových bodů, s jejichž obsahem navrhovatel neumožnil odpůrci se v průběhu správního řízení seznámit, a tím je i posoudit a vypořádat, je nutno zkoumat procesní pasivitu navrhovatele. Po soudu pak není možné požadovat, aby provedl úvahu směřující k vážení veřejného zájmu na jedné straně a ochrany vlastnictví navrhovatelky na straně druhé, pokud takovou úvahu z důvodu zaviněné pasivity navrhovatele neprovedl již správní orgán. V projednávané věci tak odpůrce nebyl povinen zpracovávat variantní návrh, jehož se navrhovatelka ani nikdo jiný formou námitky či připomínky nedomáhal. Odpůrce vycházel z vládních materiálů z roku 2008, kde byla nulová varianta hodnocena jako nedostatečná pro dosažení požadované protipovodňové ochrany; nelze tedy po něm spravedlivě požadovat, aby z vlastní iniciativy tuto variantu znovu nově posuzoval.
K dalším námitkám krajský soud uvedl, že odpůrce si byl rozporu mezi ochranou environmentálně cenného území Nízkého Jeseníku a stavbou betonové hráze nádrže dobře vědom a pečlivě tyto dva protichůdné cíle vážil. Veřejný zájem byl jasně definován zájmem na protipovodňové ochraně a jednotlivé zájmy stojící v kontrapozici proti tomuto záměru byly vypořádány ve zpracování obou variant (tj. varianta menší a větší vodní nádrže), zejména ve zhodnocení jejich vlivů na životní prostředí, jež nebylo dle krajského soudu nepřezkoumatelné a bylo provedeno v souladu se zákonem. Krajský soud se nezabýval námitkou nepřezkoumatelnosti vypořádání námitek jiných dotčených osob, neboť navrhovatelka v průběhu pořizování ZÚR žádné námitky nevznesla a vypořádání cizích námitek se jejích práv dotknout nemohlo.
II. Obsah podání uplatněných v řízení před Nejvyšším správním soudem
Proti napadenému rozsudku podala navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V ní rekapitulovala obsah svého návrhu na zrušení ZÚR a poukázala na to, že vzhledem k nedostatečné podrobnosti ZÚR mohla definovat závažnost zásahu do svých práv až více než po dvou letech od jejich vydání. Do té doby byla ovlivňována ne zcela objektivními informacemi o záměru, nemohla se nijak účastnit procesů, které vydání ZÚR předcházely, a ani okrajově se vyjádřit k rozhodování vlády o volbě variant záměru, neboť způsob rozhodování o realizaci záměru napadené části ZÚR (konkrétně usnesení vlády ze dne 12. 3. 2007, č. 220, a ze dne 21. 4. 2008, č. 444) se odehrával zcela mimo možnou účast a ingerenci veřejnosti a v zásadě i mimo proces veřejné kontroly.
Krajský soud měl dle názoru stěžovatelky mylně usoudit, že její hlavní námitkou bylo to, že předmětem posouzení ZÚR měla být tzv. nulová varianta, a o tento chybný závěr pak napadený rozsudek opřel. Krajský soud zcela pominul charakter stěžovatelky jako subjektu územní samosprávy s minimálním personálním obsazením a s tím spojená reálná omezení v ochraně jejích zájmů. Stěžovatelka tak sice neuplatnila své námitky procesně předepsaným způsobem, ale svůj nesouhlas vyjádřila v usnesení zastupitelstva zveřejněném na své úřední desce. Její pasivita vyplývala rovněž z toho, že jednala pod vlivem masivní kampaně budoucího stavebníka. Až v roce 2012 se na základě studie Ing. Č. zaměřila na to, zda byla někdy posuzována jiná varianta protipovodňových opatření. Přes úsilí jejího právního zástupce však nezískala podklady pro jednání vlády, na jejichž základě byla tzv. nulová varianta vyhodnocena jako nedostatečná. Její pasivita v procesu přijímání ZÚR tak musí být hodnocena z pohledu subjektivních okolností a nemůže být bez dalšího hodnocena jako objektivní stav vedoucí k závěru o nedostatku aktivní věcné legitimace k uplatnění námitek v soudním řízení. S poukazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, konstatovala, že byla k podání žaloby aktivně legitimována, neboť řádně tvrdila a prokazovala, že napadená část opatření obecné povahy je nezákonná a negativním způsobem se promítá v její právní sféře. Namítla, že k prodlevě v její aktivitě vedla obsahová neurčitost záměru stavby jako protipovodňového opatření a vysoká míra obecnosti ZÚR, neboť konkrétní rozsah dotčení svých práv zjistila až v okamžiku zpracování dokumentace pro územní rozhodnutí. Lze jen obtížně hodnotit její pasivitu za situace, kdy nebyl zásah do jejích práv s výjimkou proklamovaného účelu záměru nijak definován a byl charakterizován pouze vymezením oblasti v mapové části a rozlišením zvažovaných variant pro dotčené území jako „větší“ a menší“ varianta. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, konstatovala, že taková obecnost je odůvodnitelná pouze do určité míry a dostatečná konkretizace opatření obecné povahy je podmínkou jeho zákonnosti.
Stěžovatelka byla toho názoru, že jejím základním argumentem pro zrušení napadené části ZÚR nebyla námitka směřující vůči neposuzování tzv. nulové varianty, tedy otázka proporcionality, ale nezákonnost ZÚR a nadřazené územně plánovací dokumentace. Nešlo tak o to, zda byl dostatečně posuzován poměr zásahů do práv jednotlivých subjektů, ale o to, že jedna část práv a zájmů byla z tohoto procesu zcela vyloučena. Podmínkou zákonnosti opatření obecné povahy je to, že veškerá omezení vlastnických práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní důvody a jsou činěna v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším a nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Zákonnost správního aktu je třeba zkoumat objektivně, z úřední povinnosti, a to jak v procesu příjímání správního aktu, tak v procesu jeho soudní kontroly. Odpůrce však vyšel pouze z jednoho zadání a žádným způsobem nezohlednil zjistitelný zásah do práv stěžovatelky a jejích obyvatel ani neověřil, že šlo o zásah nezbytný. Dle názoru stěžovatelky převzal tato pochybení do napadeného rozsudku i krajský soud. Z uvedených důvodů navrhla stěžovatelka napadený rozsudek zrušit.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve konstatoval, že nedostatečná podrobnost ZÚR nevylučuje podání návrhu na jejich zrušení. Posouzení jednotlivých variant záměru napadené části ZÚR bylo uskutečněno nezávisle na procesu pořizování ZÚR pro účely jednání vlády, tedy v procesu, který není součástí výkonu státní správy a v němž není zaručena účast veřejnosti, neboť usnesení vlády pouze vyjadřuje politickou vůli. Nepředurčuje tedy obsah územně plánovací dokumentace, a k možnosti veřejnosti ovlivnit její konkrétní podobu slouží právě proces pořizování této dokumentace. Odpůrce se v rámci pořizování ZÚR rozhodl posoudit dvě varianty vodní nádrže a při výběru výsledné varianty vycházel především z kritéria menšího vlivu na stěžovatelku. Stěžovatelka se mohla domáhat další varianty tvrzením porušení zásady proporcionality, předpokladem pro takový postup je však uplatnění námitek v procesu pořizování ZÚR, neboť na zařazení více variant záměrů do ZÚR není právní nárok. Neznalost detailního vymezení záměru pak není ospravedlnitelným důvodem neuplatnění námitek, ty totiž nejsou uplatňovány proti konkrétnímu řešení záměru, ale proti vymezení plochy záměru. Odpůrce byl toho názoru, že námitky obecného nesouhlasu se záměrem mohly být uplatněny i bez znalosti studie Ing. Č. Argument stěžovatelky poukazující na údajnou masivní kampaň a neúplné informace není ničím podložený, stejně tak není zřejmé, jak by nepodání námitek proti ZÚR mohla ospravedlnit velikost stěžovatelky jako celku územní samosprávy. Stěžovatelka tak kromě tvrzení, že informaci o podobě záměru a konkrétních dotčených nemovitostech obdržela od předpokládaného zhotovitele stavby až na jaře roku 2012, neuvedla žádný důvod, pro který v průběhu pořizování ZÚR neuplatnila námitky. K tomu odpůrce zdůraznil, že dne 19. 10. 2010 byla na jeho úřední desce zveřejněna informace o dokumentaci pro stanovisko EIA pro záměr přehrady a stěžovatelka dne 10. 8. 2011 uplatnila k tomuto záměru připomínky. Podle odpůrce tedy stěžovatelka ve vztahu k důvodům ospravedlňujícím její pasivitu v průběhu pořizování ZÚR neunesla břemeno důkazní ani břemeno tvrzení.
Odpůrce dále uvedl, že mu není zcela jasná souvislost odkazu stěžovatelky na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, s nyní projednávanou věcí, neboť § 101a s. ř. s. výslovně stanoví, že návrh na zrušení zásad územního rozvoje může podat obec, o aktivní věcné legitimaci stěžovatelky tedy nebylo pochyb. Dle odpůrce došlo k zásahu do práv stěžovatelky na základě ústavně legitimních a zákonných důvodů a tento aspekt byl také v napadeném rozsudku vyhodnocen, když v něm bylo řečeno, že veřejný zájem je jasně definován jako zájem na protipovodňové ochraně. Odpůrce se domníval, že zásadě proporcionality v nejobecnější míře dostál, když zvolil variantu menší vodní nádrže, přestože z ekonomického i environmentálního hlediska se ukázala být výhodnější varianta větší. Jestliže stěžovatelka namítla, že krajský soud její námitky nesprávně vyhodnotil jako argumentaci spadající do pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, odpůrce upozornil na to, že ji stěžovatelka sama zařadila do kapitoly svého návrhu na zrušení opatření obecné povahy nazvané „proporcionalita a přiměřenost“. Odpůrce tedy navrhl zamítnout kasační stížnost jako nedůvodnou.
Ke kasační stížnosti podala vyjádření také osoba zúčastněná na řízení 6). Realizaci přehrady Nové Heřminovy považovala za nezbytnou stavbu ve veřejném zájmu s cílem zajistit protipovodňovou ochranu obyvatelům okolních obcí. S realizací přehrady dlouhodobě počítala, a tak by bylo v rozporu se zásadou právní jistoty, kdyby nyní, po necelých čtyřech letech od přijetí ZÚR, došlo k jejich částečnému zrušení.
Na vyjádření odpůrce a osoby zúčastněné na řízení 6) reagovala stěžovatelka replikou. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení 6) pokládala za prezentaci vlastních zájmů města, které přenáší nároky na svou vlastní protipovodňovou ochranu na třetí subjekt, přičemž nebylo zkoumáno, zda tohoto cíle lze dosáhnout jinak, např. omezením jeho vlastního území. K tomu stěžovatelka podotkla, že již od vládní úrovně byly předmětem posouzení pouze varianta malé a velké nádrže, a nikoli jiné formy protipovodňových opatření. Pokud byla rozhodnutí vlády učiněna v rozporu s ústavním pořádkem, musí zde ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod existovat prostředek ochrany, přestože je samotná napadnout nelze. Stěžovatelka od samého počátku poukazovala na to, že varianta předložená Ing. Č. mohla do jejích práv zasáhnout méně, ale z politických důvodů nebyla tato varianta zkoumána, neboť tvrzená protipovodňová opatření jsou dle stěžovatelky pouze sekundárním důvodem stavby přehrady (primární důvod stavby přehrady spatřovala stěžovatelka v projektu kanálu Odra – Labe – Dunaj). Stěžovatelka setrvala na názoru, že odpůrce vyšel pouze z jednoho zadání, žádným způsobem nezohlednil objektivně zjistitelný zásah do jejích práv a neověřil, zda šlo o zásah opravdu nezbytný; tím zatížil své rozhodnutí vadou, která měla za následek nezákonnost vydaného opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud především považuje za nutné vyjasnit otázku aktivní legitimace stěžovatelky k podání návrhu na zrušení ZÚR. V této souvislosti stěžovatelka s poukazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikované pod č. 534/2005 Sb. NSS (všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), uvedla, že není pochyb o tom, že byla k „podání žaloby“ aktivně legitimována, a to i věcně, neboť napadené opatření obecné povahy je nezákonné a negativním způsobem se promítá v její právní sféře. Dále rozvinula úvahy o tom, zda předchozí aktivita stěžovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je automaticky považována za podmínku řízení, resp. legitimace k podání návrhu. Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publikovaný pod č. 2698/2012 Sb. NSS), obci (na rozdíl od navrhovatelů podle § 101a odst. 1 s. ř. s.) přísluší na základě § 101a odst. 2 s. ř. s. aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy příslušného kraje bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na právech tímto opatřením. Každý návrh obce na zrušení opatření obecné povahy příslušného kraje je tedy přípustný a musí být věcně projednán, a to bez ohledu na to, zda obec tvrdí zásah do své právní sféry. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, publikovaném pod č. 2215/2011 Sb. NSS, dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že samotná procesní pasivita navrhovatele ve fázích přípravy opatření obecné povahy nemůže vést k tomu, že by soud jeho návrh automaticky zamítl pro nedostatek procesní legitimace. Tato otázka je řešena při posuzování splnění podmínek řízení. Uvedené však již neplatí pro aktivní věcnou legitimaci navrhovatele, kterou správní soud zkoumá při věcném přezkumu napadeného opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012 – 53). Stěžovatelka tedy nositelem aktivní procesní legitimace bezpochyby byla, z toho však nelze vyvozovat žádné závěry o její legitimaci věcné (důvodnosti návrhu). Krajský soud zcela správně její návrh věcně projednal, její polemika ohledně této skutečnosti je tedy nadbytečná a nepřiléhavá (stěžovatelkou citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu se nadto týkalo řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli řízení o zrušení opatření obecné povahy).
Nejvyšší správní soud se tak mohl věnovat otázkám věcné legitimace stěžovatelky ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy (tj. důvodnosti jejího návrhu). Přitom je vhodné vyjít z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaného pod č. 740/2006 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dovodil algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který se skládá z pěti kroků: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Ačkoliv použitelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezená v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 - 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává nadále inspirativní. Pro potřeby dalšího výkladu je třeba poukázat na to, že první čtyři kritéria zmíněného algoritmu se zabývají zákonností opatření obecné povahy (resp. procesu jeho přijetí), poslední kritérium pak „správností“ přijatého řešení.
Judikatura Nejvyššího správního soudu dospěla k obecnějšímu poznatku, že zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v zásadách územního rozvoje může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy zásad územního rozvoje na základě podané námitky či připomínky. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, totiž „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku také poukázal na svou předchozí judikaturu, podle níž „obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území (…) je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103). Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře i na to, že se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS). Ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl proto soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.“ Uvedené obecné zásady, kterými soudní moc sama sebe omezuje v příliš aktivistickém zasahování do práva na samosprávu, podpořil i Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, v němž posuzoval případ, kde se navrhovatel procesu přípravy opatření obecné povahy dokonce aktivně účastnil: „Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“
Lze tedy shrnout, že pokud navrhovatel námitky ani připomínky v rámci přípravy zásad územního rozvoje nepodal, soud se otázkou proporcionality přijatého řešení zabývat nemůže. Rozhodoval by o dané otázce „v první linii“, a nahrazoval tak činnost pořizovatele opatření obecné povahy. Jinak řečeno, „pokud účastník řízení bez objektivních důvodů neuplatní řádně své námitky, sám se tímto nedůsledným přístupem zbavuje možnosti, aby jeho námitky byly náležitě vypořádány orgánem přijímajícím napadené OOP a aby poté o zákonnosti takového vypořádání rozhodl soud“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012 - 59).
Z vyjádření účastníků řízení (včetně samotné stěžovatelky, která připustila, že své námitky neuplatnila „procesně předepsaným způsobem“) a z obsahu správního spisu nevyplývá, že by stěžovatelka v procesu přijímání ZÚR řádně uplatnila námitky (za řádně uplatněnou námitku se nedá považovat usnesení zastupitelstva zveřejněné na úřední desce obce, neboť námitku je třeba uplatnit vůči pořizovateli zásad územního rozvoje). Pokud tedy stěžovatelka odůvodnila návrh na zrušení ZÚR tím, že napadená část ZÚR zasahuje do užívání jí vlastněných nemovitostí, hájila své soukromé právo vlastnit majetek a v tomto ohledu se tedy jednalo o „ryzí“ námitku mířící vůči proporcionalitě řešení konkrétní plochy (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29), a soudy tak mohou posuzovat pouze to, zda stěžovatelka při přiměřené péči o svá práva mohla podat námitky proti správnosti připravovaného řešení, resp. zda měla její procesní pasivita objektivní příčiny.
Mezi situace, v nichž by pro navrhovatele bylo vzhledem k okolnostem mimořádně těžké či dokonce nemožné uplatnit své výhrady ke zvolenému řešení během procesu pořizování opatření obecné povahy, lze zařadit např. situace, kdy by na základě veřejného projednávání došlo k podstatné úpravě návrhu opatření obecné povahy; kdy by proces přijetí opatření obecné povahy trpěl závažnými nedostatky, které by fakticky vyloučily možnost navrhovatele uplatnit námitku nebo kdyby navrhovatel nemohl uplatnit své námitky z toho důvodu, že by v době příjímání opatření obecné povahy ještě nebyl vlastníkem dotčených nemovitostí (srov. již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116; v něm uvedené závěry se sice týkaly procesu přijímání územního plánu, ale lze je přiměřeně aplikovat i na zásady územního rozvoje). Stěžovatelka jako příčinu své procesní pasivity uvedla, že s ohledem na její velikost je její personální obsazení minimální a že jednala na základě neúplných informací zveřejňovaných budoucím stavebníkem. Tyto tvrzené důvody však nelze podřadit mezi omezení takové intenzity, které by stěžovatelce fakticky zabránily podat proti ZÚR námitky. K tvrzenému ovlivnění stěžovatelky tendenčními informacemi ze strany budoucího stavebníka (v návrhu na zrušení napadené části ZÚR upozornila na zdůrazňování zkušeností z povodně roku 1997, v kasační stížnosti jako příklad těchto informací uvedla tvrzení, že to „jinak nejde“ a že ZÚR musí vycházet z již schválených dokumentů vlády a nelze se proti nim bránit) lze připomenout, že z jejího návrhu na zrušení ZÚR vyplývá, že konkrétní záměr stavby vodní nádrže v její blízkosti existoval již od roku 1923 a od povodně v roce 1997 bylo uvažováno o stavbě vodní nádrže jako součásti protipovodňových opatření. Stěžovatelce též při přiměřené péči o její záležitosti muselo být známo, že před vydáním ZÚR projednávala záměr vodní nádrže i vláda (např. v usnesení ze dne 21. 4. 2008, č. 444). Za takové situace měla stěžovatelka proces pořizování zásad územního rozvoje bedlivě sledovat, což zjevně nečinila. Nic jí nebránilo si údajně zavádějící informace ověřit, resp. zjistit, že proti záměru napadené části ZÚR lze působit nejen v demokratickém právním státě standardními politickými postupy, ale také prostředky právními (tato možnost je ostatně patrná již ze zákona). Za objektivní příčinu procesní pasivity stěžovatelky nelze považovat ani její velikost a s tím spojené „minimální personální obsazení“. Z § 39 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, ani z jiného právního předpisu či jiných okolností nevyplývá privilegované postavení či jiné zvýhodnění menších obcí při pořizování zásad územního rozvoje. Nečinnost stěžovatelky kontrastuje zejména se skutečností, že svého práva uplatnit proti ZÚR námitky využilo několik desítek jiných obcí.
Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že nezjistil žádné procesní pochybení odpůrce při procesu pořizování ZÚR ani jiné objektivní okolnosti (mezi něž se nedá zahrnovat tvrzené nedostatečné odůvodnění ZÚR, k němuž se Nejvyšší správní soud vyjadřuje v odstavci [23] tohoto rozsudku), které by mohly mít za následek procesní pasivitu stěžovatelky. Krajský soud tedy nemohl posuzovat správnost řešení přijatého odpůrcem; takový postup by ohrozil fungování systému územního plánování a byl by rozporný s ústavní zásadou dělby moci v demokratickém právním státě a s právem na samosprávu a s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva a zájmy hájili v průběhu přípravy ZÚR a nyní zásady územního rozvoje respektují.
Ke zrušení opatření obecné povahy však může soud přikročit i přes procesní pasivitu navrhovatele tehdy, pokud převáží důvody pro zrušení nad právní jistotou osob, jichž se opatření obecné povahy dotýká a jež se procesu jeho přijímání účastnily. Závažné důvody pro zrušení zásad územního rozvoje představuje porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, publikovaný pod č. 2397/2011 Sb. NSS). Z tohoto náhledu vychází ve své judikatuře též Ústavní soud, který v nálezu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, uvedl: „Namítali-li navrhovatelé v projednávané věci nezákonnost jimi napadeného opatření obecné povahy - a nikoliv pouze nepřiměřený zásah do svých chráněných zájmů – měl (se) Nejvyšší správní soud (…) jejich námitkami věcně zabývat – za předpokladu, že by tím nebyla zatížena práva jiných subjektů.“ Zda se o závažný důvod pro zrušení opatření obecné povahy jedná, je třeba posoudit z hlediska jeho zákonnosti (tedy v rámci třetího a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy), a to s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a argumenty stran řízení. Typickým příkladem takovéto situace bude např. porušení právních předpisů chránících zájem na ochraně životního prostředí (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185). Výše zmíněnou nezákonnost zásad územního rozvoje však nepředstavuje nedostatečná podrobnost jejich odůvodnění. Odlišný náhled by snad byl možný v případě, že by toto odůvodnění nedávalo o záměrech jeho zpracovatele jasnou představu ani v nejobecnější rovině a fakticky by tak zcela absentovalo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29). Citovaný rozsudek se sice týkal územního plánu, ale jeho závěry jsou použitelné i v nyní posuzovaném případě, a to tím spíše, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích nástrojů poměrně obecným nástrojem a míra možného zkrácení práv dotčených osob bude tedy zpravidla nižší než v případě územního plánu.
Míru konkrétnosti zásad územního rozvoje posuzoval Nejvyšší správní soud například ve stěžovatelkou citovaném rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, publikovaném pod č. 2552/2012 Sb. NSS, který se týkal Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně (v současnosti Mezinárodní letiště Václava Havla Praha). Zde konstatoval, že „pro plánování natolik zásadní stavby nadmístního významu jako je největší mezinárodní letiště v zemi a jeho další rozvoj v oblasti je (…) třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace provést specifikaci plánovaného provozu z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie. (…) Nejvyšší správní soud rovněž vychází z toho, že zásady územního rozvoje mají být závazným nástrojem územního plánování (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). Pokud pak zásady územního rozvoje obsahují úkol rozšíření letiště, pak nepostačí pouze převzetí takto obecně formulovaného zadání z politiky územního rozvoje; ze zásad územního rozvoje již musí být patrno vymezení, jaké toto rozšíření má být, proč k tomuto rozšíření má dojít a s jakým cílem (§ 36 odst. 1 druhá věta stavebního zákona). V rámci zásad územního rozvoje také musí být vyjasněno, zda s ohledem na další zákonem stanovené zájmy není toto rozšíření nereálné či neproveditelné (srov. usnesení Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 5/10).“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy (tj. Zásady územního rozvoje hlavního města Prahy v části týkající se Mezinárodního letiště Praha - Ruzyně) obsahově neodpovídalo podmínkám § 36 stavebního zákona, neboť coby záměr nadmístního charakteru nespecifikovalo všechny zákonem stanovené náležitosti, a to zejména varianty a rozsah ploch a míru zásahu do životního prostředí a práv dotčených subjektů.
O s výše uvedeným případem nedostatečné konkretizace zásad územního rozvoje srovnatelnou situaci se však v nyní posuzovaném případě nejedná. Odpůrce v návrhu ZÚR pro projednání podle § 39 stavebního zákona popsal přeložku silnice I/45 i vodní nádrž Nové Heřminovy jak v textové části (kde uvedl některé technické parametry vodní nádrže a shrnul kritéria pro rozhodování o možných variantách), tak v dostatečně konkrétní podobě i v grafické části ZÚR. V odůvodnění návrhu pak shrnul důvody pro záměr napadené části ZÚR. Stěžovatelka tak mohla z návrhu napadeného opatření obecné povahy bez obtíží zjistit, proč a v jakém rozsahu by mělo dojít ke stavbě vodní nádrže (a s tím související přeložky silnice) a s jakým zásahem do svých práv má alespoň v určujících obrysech počítat. Obecnost odůvodnění napadené části ZÚR tudíž nedosahuje takové intenzity, že by ji bylo možno považovat za závažné porušení procesních práv stěžovatelky.
Podstatou své poslední kasační námitky učinila stěžovatelka tvrzení, že ZÚR i „nadřazená územně plánovací dokumentace“ (zde měla stěžovatelka patrně na mysli politiku územního rozvoje) jsou nezákonné, neboť v nyní posuzovaném případě nešlo o to, zda byl poměr zásahů do jednotlivých práv dostatečně posuzován, ale že její zájmy a práva byly z tohoto posuzování zcela vyloučeny. Postup vlády považovala stěžovatelka za proces v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, odehrávající se mimo možnou účast a ingerenci veřejnosti, a odpůrce pak údajně žádným způsobem v procesu přijímání ZÚR nezohlednil objektivně zjistitelný zásah do jejích práv a neověřil, že šlo o zásah opravdu nezbytný. K této námitce je třeba předně konstatovat, že Nejvyšší správní soud se právním charakterem politiky územního rozvoje již několikrát zabýval, přičemž dovodil, že není opatřením obecné povahy, proti němuž by byla možná soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, publikované pod č. 2009/2010 Sb. NSS). Politika územního rozvoje (stejně jako usnesení vlády ze dne 12. 3. 2007, č. 220, a ze dne 21. 4. 2008, č. 444) jsou akty určené orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnoprávního působení. Z tohoto důvodu nemůže být těmito akty ani přímo zasaženo do jejich práv (a nelze tak aplikovat čl. 36 odst. 1 Listiny); k tomu může dojít až na úrovni zásad územního rozvoje a správní soudy se tedy mohou zabývat pouze tvrzenou nezákonností ZÚR. Pokud stěžovatelka zmiňuje posuzování tzv. nulové varianty, lze pro úplnost poznamenat, že ze zákona neplyne obecná povinnost plánovat jednotlivé záměry obsažené v zásadách územního rozvoje ve variantách, tedy předložit k posouzení vlivů na životní prostředí vždy i variantní návrh obsahující další možnosti řešení jednotlivých ploch a koridorů. Taková povinnost může být stanovena jednak některým z dotčených orgánů na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, jednak může vyplynout z obsahu námitek uplatněných v rámci pořizování zásad územního rozvoje (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105, publikovaný pod č. 2848/2013 Sb. NSS).
Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že podmínkou veškerých omezení vlastnických a jiných věcných práv vyplývajících z opatření obecné povahy musí být ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a to, že jsou tato omezení činěna v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (shodně viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS). Stejnou optikou lze nahlížet na údajné porušení práva na samosprávu stěžovatelky; kraj jako vyšší územně samosprávný celek je sice také nositelem práva na samosprávu a v jeho rámci může regulovat uspořádání svého území tak, aby v něm vzhledem k místním podmínkám bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů, nesmí však vybočit z mezí daných požadavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práva na samosprávu dotčených osob (obcí).
V nyní posuzovaném případě odpůrce v odůvodnění záměru podrobně vyložil své důvody pro přijetí napadené části ZÚR, přičemž konstatoval, že veřejný zájem na jejím provedení je opodstatněn zejména snížením rizik povodní v povodí horního toku řeky Opavy a zvýšení úrovně ochrany před těmito povodněmi nelze realizovat bez zásadních zásahů do vlastnických práv k nemovitostem a bez významného ovlivnění životního prostředí. Podrobně a za použití konkrétních údajů popsal ochranný efekt stavby v případě potenciálních povodní. Uvedl, že přijatá varianta „menší nádrže“ byla zpracována podle zadání zachovat většinu zástavby stěžovatelky. Tato varianta byla přitom oproti variantě větší nádrže příznivěji hodnocena pouze v jediném ze čtyř sledovaných kritérií, tj. v rozsahu vlivů na stávající funkce a hodnoty území dotčeného výstavbou vodní nádrže, tedy zásahu do práv stěžovatelky. V kritériích týkajících se úrovně protipovodňové ochrany, realizačních a provozních nákladů a narušení stávajících funkcí a hodnot území v údolí řeky Opavy byla naopak vhodnější varianta větší nádrže, která by stěžovatelku zasáhla podstatně citelněji a vedla by v podstatě k její likvidaci.
Nejvyšší správní soud samozřejmě nemíní jakkoliv zpochybňovat, že v důsledku realizace napadené části ZÚR dojde k podstatnému zásahu do práv stěžovatelky. Tato skutečnost sama o sobě však nečiní napadené opatření obecné povahy nezákonným, neboť právní pozice stěžovatelky musí být posuzována v rámci řešení střetu zájmů všech subjektů dotčených zásadami územního rozvoje (včetně pořizovatele zásad územního rozvoje), přičemž v tomto kontextu není zásah do práv stěžovatelky natolik závažný, aby zakládal nezákonnost ZÚR. V nyní posuzovaném případě je zřejmé, že zde existuje silný zájem jiných dotčených obcí na realizaci napadené části ZÚR (viz oznámení osob zúčastněných na řízení v řízení před krajským soudem, v němž tyto obce uvedly, že s výstavbou vodní nádrže jako součásti připravovaných opatření pro snížení povodňových rizik dlouhodobě počítají; nebo vyjádření shodného obsahu ze strany statutárního města Opava v shrnuté v odstavci [10] tohoto rozsudku). Právní pozice těchto obcí je ve vztahu k posuzování ZÚR navíc silnější, neboť ty jednají v dobré víře v realizaci napadené části ZÚR, zatímco stěžovatelka v procesu přijímání ZÚR zůstala pasivní. Samotný účel stavby vodní nádrže byl odpůrcem srozumitelně a logicky vysvětlen, přičemž veřejný zájem na snížení povodňových rizik nezpochybňuje ani samotná stěžovatelka. Odpůrce navíc posuzoval dvě varianty stavby vodní nádrže, přičemž zvolil tu pro stěžovatelku příznivější; není tak pravda, že by její práva a zájmy byly v procesu přijímání ZÚR zcela pominuty. Stěžovatelka své tvrzení o její faktické likvidaci v případě realizace napadené části ZÚR nepodložila žádnými relevantními argumenty a žádné skutečnosti nasvědčující takovému závěru nevyplývají ani z obsahu správního spisu. Z odůvodnění napadené části ZÚR naopak plyne, že v případě realizace přijatého záměru dojde k demolici 39 objektů stěžovatelky, přičemž jádrové území obce zůstane zachováno; oproti tomu by při provedení nepřijaté varianty větší vodní nádrže došlo k demolici 156 objektů stěžovatelky a k likvidaci stávajícího společenství obyvatel obce.
Lze tedy shrnout, že napadená část ZÚR není ústavně nelegitimní, diskriminační, svévolná ani excesivní ve smyslu shora citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Za takových okolností tedy krajský soud nepochybil, když napadený rozsudek postavil na tom, že veřejný zájem byl v souzeném případě jasně definován jako zájem na protipovodňové ochraně (což vylučuje ústavní nelegitimitu a tedy nezákonnost zásahu napadené části ZÚR) a k věcnému posouzení návrhových námitek v rámci hodnocení proporcionality zásahu (tedy věcné správnosti napadené části ZÚR) vzhledem k procesní pasivitě stěžovatelky při pořizování ZÚR přistoupit nemohl. Odůvodnění napadeného rozsudku je v tomto směru sice stručné, nicméně vzhledem ke koncepci návrhu na zrušení opatření obecné povahy obstojí, neboť v něm stěžovatelka nezákonnost napadené části ZÚR spatřovala hlavně v jeho údajné nepřezkoumatelnosti a nesrozumitelnosti a v neprovedení řádného vyhodnocení vlivů na životní prostředí. V otázce ústavní legitimity zásahu se soustředila především na údajnou absenci veřejného zájmu na stavbě vodní nádrže (na tuto výtku krajský soud v napadeném rozsudku správně odpověděl) a svou argumentaci v tomto směru plně rozvinula až v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud neshledal ani stěžovatelkou tvrzený kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, případně jiné vady řízení s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci v tomto řízení žádné náklady převyšující náklady jeho běžné činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však osobám zúčastněným na řízení žádná povinnost uložena nebyla, nemají tak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2014, sp. zn. 2 As 46/2014 - 79, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.