Source: http://www.verkehrslexikon.de/Texte/Rspr8044.php
Timestamp: 2017-06-29 08:50:43
Document Index: 80776333

Matched Legal Cases: ['§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 15', '§ 20', '§ 20', '§ 13', '§ 20', '§ 2', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 146', '§ 20', '§ 20', '§ 146', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 15', '§ 20', '§ 13', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 13', '§ 13', '§ 20', '§ 13', '§ 8', '§ 13', '§ 20', '§ 13', '§ 20', '§ 13', '§ 13', '§ 20', 'Art. 12', '§ 155', '§ 47']

OVG Hamburg Beschluss vom 02.01.2012 - 3 Bs 55/11 - Einstweilige Erlaubnis zum Betreiben von Linienverkehr für Stadtrundfahrten
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Das OVG Hamburg (Beschluss vom 02.01.2012 - 3 Bs 55/11) hat entschieden:
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist verfassungskonform einschränkend auszulegen. Öffentliche Verkehrsinteressen der dort genannten Linienverkehre stehen einer Genehmigung weiterer Linienverkehre nur entgegen, wenn durch die bisherigen Linienverkehre Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge wahrgenommen werden, was bei Stadtrundfahrtlinienverkehr nicht der Fall ist.
Eine Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Verkehrsunternehmen unter nicht verkehrlichen Zielsetzungen und Kriterien zur Hebung der touristischen und umweltschützenden Qualität von Stadtrundfahrtlinien findet in § 13 Abs. 2 PBefG keine gesetzliche Stütze. Ebenso wenig ist die Versagung der Genehmigung einer Stadtrundfahrlinie aus Gründen des Konkurrenzschutzes für andere Anbieter von Stadtrundfahrtlinien mit der Regelung des § 13 Abs. 2 PBefG zu rechtfertigen.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat nur zu einem geringen Teil Erfolg.
1. Die Antragstellerin begehrt in diesem vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihr bis zur rechtskräftigen Ablehnung ihres Antrags vom 12. April 2010 auf Wiedererteilung der Genehmigung für Stadtrundfahrtlinienverkehr eine einstweilige Erlaubnis im beantragten Umfang zu erteilen.
In Hamburg wurden seit 1999 zunehmend Stadtrundfahrten im Linienverkehr genehmigt. Wegen negativer Begleiterscheinungen dieser Verkehre beabsichtigte die Antragsgegnerin ab etwa Ende 2007, einen Verkehrsverbund der Stadtrundfahrt-Anbieter mit reduziertem Umfang des Verkehrs zu schaffen. Im Merkblatt vom 11. Mai 2009 beschrieb die Antragsgegnerin die Mindestanforderungen, deren Erfüllung sie bei Anträgen für die Erteilung von touristischen Linienverkehrsgenehmigungen erwarte. Mit Genehmigungsbescheid vom 16. Dezember 2009 erteilte die Antragsgegnerin den Beigeladenen zu 1) bis 5) gemäß § 15 PBefG eine bis zum 15. Dezember 2017 befristete Bündel-Genehmigung für den Betrieb von 4 Stadtrundfahrtlinien mit einem gemeinsamen Tarif. Da u. a. die Antragstellerin Widerspruch gegen die Genehmigung erhob, erteilte die Antragsgegnerin den Beigeladenen auf deren Antrag mit Bescheid vom 4. März 2010 gemäß § 20 PBefG einstweilige Erlaubnisse für den Betrieb der 4 Linien vom 1. April 2010 bis zum 30. September 2010; die einstweiligen Erlaubnisse dürften danach regelmäßig für jeweils weitere 6 Monate erteilt worden sein. Am 31. März 2010 erklärte die Antragsgegnerin die einstweiligen Erlaubnisse vom 4. März 2010 für sofort vollziehbar, nachdem u. a. die Antragstellerin zuvor Widerspruch gegen die einstweiligen Erlaubnisse erhoben hatte.
Die Anträge der Antragstellerin vom 12. April 2010,
ihre bis zum 31. Oktober 2010 gültige Genehmigung für 2 Stadtrundfahrtlinien als „Blaue Linie“ erneut zu genehmigen und ihr gemäß § 20 PBefG ab 1. November 2010 eine einstweilige Erlaubnis zu erteilen, falls der Genehmigungsbescheid bis zum 31. Oktober 2010 keine Rechtskraft erlangen sollte,
lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 7. Oktober 2010 u. a. unter Hinweis auf § 13 Abs. 2 Ziffer 2 a und b PBefG ab, weil es sich um Parallelverkehr zu den Stadtrundfahrtlinien der Beigeladenen handele und durch einen zusätzlichen Verkehr der „Blauen Linie“ keine wesentliche Verbesserung gegenüber den vorhandenen Unternehmen erreicht werde, sondern sogar zu einer Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen führe, weil der vorhandene integrierte Stadtrundfahrtlinienverkehr der Beigeladenen gefährdet werde.
Die Antragstellerin beantragte bei dem Verwaltungsgericht Hamburg, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr eine bis zur rechtskräftigen Ablehnung ihres Antrags vom 12. April 2010 befristete einstweilige Erlaubnis im beantragten Umfang zu erteilen.
Mit Beschluss vom 28. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Antragsgegnerin vorläufig verpflichtet, der Antragstellerin eine bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den vorliegenden Eilantrag befristete einstweilige Erlaubnis für den weiteren Betrieb der beantragten Stadtrundfahrtlinie zu erteilen. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen diesen Beschluss hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Dezember 2010 (3 Bs 227/10) zurückgewiesen.
Mit Beschluss vom 11. März 2011 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig verpflichtet, der Antragstellerin eine bis einen Monat nach der Entscheidung über den Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid vom 7. Oktober 2010 befristete einstweilige Erlaubnis für den Betrieb der beantragten Stadtrundfahrtlinie zu erteilen, die unter anderem mit der Auflage verbunden werden könne, ab 1. Januar 2012 nur noch den Anforderungen der sogenannten Euro-5-Norm entsprechende Omnibusse einzusetzen; im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Der Anordnungsgrund ergebe sich bereits daraus, dass die Antragstellerin ansonsten die Genehmigung wegen der mehrjährigen Unterbrechung des Betriebs des Stadtrundfahrtlinienverkehrs nicht mehr ausnutzen könnte; jedenfalls würde eine kontinuierliche Fortführung des Linienbetriebes für die Dauer des Hauptsacheverfahrens endgültig vereitelt. Die Antragstellerin habe zudem für die Zeitspanne bis einen Monat nach Erlass des Widerspruchsbescheids in entsprechender Anwendung des § 20 PBefG einen Anspruch auf die Erteilung der begehrten einstweiligen Erlaubnis. Sie habe einen Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 3, 3 Abs. 1, 9 Abs. 1 Nr. 3, 13 PBefG für die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb des beantragten Stadtrundfahrtlinienverkehrs. Die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lägen vor. Der Genehmigungserteilung stehe auch kein Versagungsgrund nach dem vorliegend anzuwendenden § 13 Abs. 2 PBefG entgegen. Die Genehmigung sei nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 b) PBefG zu versagen, weil die Antragstellerin die Verkehrsaufgaben weiter wahrnehmen wolle, die sie bereits in der Vergangenheit wahrgenommen habe. Der Genehmigung dürften auch sonst keine Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG entgegenstehen. Es könne dahinstehen, ob und inwieweit der Antragsgegnerin bei der Entscheidung über die Erteilung vom Gesetz unter diesen Umständen noch ein Ermessensspielraum eingeräumt werde, weil jedenfalls die Voraussetzungen einer sogenannten Ermessensreduzierung auf null vorliegen dürften.
1. Die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO vorzunehmende Prüfung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe ergibt, dass die Richtigkeit der vom Verwaltungsgericht für seinen Beschluss gegebenen Begründung erschüttert worden ist. Zu Recht bemängelt die Antragsgegnerin, der angefochtenen Entscheidung lasse sich nicht entnehmen, wie die analoge Anwendung des § 20 PBefG, dessen Voraussetzungen nicht gegeben seien, vom Verwaltungsgericht gerechtfertigt werde. Tatsächlich enthält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts keine Ausführungen, warum das Verwaltungsgericht § 20 PBefG im vorliegenden Fall nur entsprechend anwendet und seine Voraussetzung, dass eine sofortige Einrichtung, Erweiterung oder wesentliche Änderung eines Linienverkehrs im öffentlichen Verkehrsinteresse liegen muss, nicht erörtert, sondern allein auf den Genehmigungsanspruch der Antragstellerin in der Hauptsache abstellt. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist insoweit nicht nachvollziehbar.
2. Damit ist das Beschwerdegericht berechtigt und verpflichtet, seine Beschwerdeentscheidung ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO an Hand der für Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden allgemeinen Maßstäbe zu treffen, d.h. über die Beschwerde uneingeschränkt in eigener Kompetenz zu entscheiden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 9.12.2003, 3 Bs 415/02). Die somit eröffnete uneingeschränkte Prüfung der Sach- und Rechtslage führt zu dem Ergebnis, dass der Antragstellerin in verfassungskonformer Auslegung des § 20 PBefG eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG für den vorläufigen Weiterbetrieb des am 12. April 2010 beantragten Stadtrundfahrtlinienverkehrs für die sogenannte „Blaue Linie“ zu erteilen ist. Gegebenenfalls ist die Erlaubnis, die gemäß § 20 Abs. 3 Satz 1 PBefG spätestens nach sechs Monaten erlischt, von der Antragsgegnerin bei unverändertem Sachverhalt neu zu erteilen. Für die von der Antragstellerin begehrte Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis bis zur rechtskräftigen Ablehnung ihres Antrags auf Neuerteilung des Stadtrundfahrtlinienverkehrs fehlt es an einer entsprechenden Rechtsgrundlage. Insoweit war der Antrag abzulehnen.
a) Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis im Wege der einstweiligen Anordnung zum Zweck der dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 8. August 1990 (BGBl. I S. 1690, zuletzt geändert durch Gesetz v. 8.12.2010, BGBl. I S. 1864) unterliegenden Beförderung von Personen im Linienverkehr ist allein § 20 PBefG (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 21.2.2011, NordÖR 2011, 464; OVG Magdeburg, Beschl. v. 23.10.2007, 1 M 148/07, m. weit. Nachw., juris). Die im Personenbeförderungsgesetz geregelte einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG stellt für den Linienverkehr eine spezielle Regelung des vorläufigen Rechtsschutzes dar, die sicherstellt, dass auch bei nicht bestandskräftigen bzw. streitbefangenen Genehmigungsentscheidungen Linienverkehr betrieben werden kann. Für eine verfassungskonforme Auslegung des § 15 Abs. 4 PBefG, der eine vorläufige Genehmigung verbietet, ist daher, anders als bei der Verlängerung einer bestehenden Taxengenehmigung (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 3.11.2011, 3 Bs 182/11 m.w.N.), kein Raum.
b) Die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis gemäß § 20 Abs. 1 PBefG setzt ein (positives) öffentliches Verkehrsinteresse an der sofortigen Einrichtung, Erweiterung oder wesentlichen Änderung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen voraus; ferner müssen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG vorliegen. Sie ist im öffentlichen Verkehrsinteresse geboten, wenn ansonsten ein bestehendes Verkehrsbedürfnis unbefriedigt bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.1968, BVerwGE 30, 347). Ein dringendes öffentliches Verkehrsinteresse an der Einrichtung, Erweiterung oder wesentlichen Änderung eines Stadtrundfahrtlinienverkehrs dürfte jedoch – unabhängig von der Frage, ob es sich bei dem Stadtrundfahrtlinienverkehr überhaupt um Linienverkehr im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes handelt (bejahend u. a.: OVG Bautzen, Urt. v. 29.6.2011, 4 A 690/09, juris; VGH München, Urt. v. 1.6.2011, VRS 121, 150; OVG Münster, Beschl. v. 24.5.2007, NVwZ-RR 2007, 561; /verneinend u. a.: OVG Hamburg, Beschl. v. 20.9.2004, 1 Bs 303/04, juris) – generell nicht bestehen (vgl. VGH München, Urt. v. 1.6.2011, a. a. O.). Denn die Stadtrundfahrten befriedigen im Wesentlichen kein Verkehrsbedürfnis. Vielmehr dienen sie touristischen Zwecken. Bei ihnen geht es nicht allein um die Beförderung von Fahrgästen zwischen verschiedenen Haltestellen einer Verkehrsverbindung, sondern die Fahrgäste werden unter Erklärung der Sehenswürdigkeiten der Stadt befördert, um diese kennenzulernen. Im Vordergrund steht der Erlebniswert, nicht der Beförderungszweck. Das Verkehrsbedürfnis, Fahrgäste zwischen den Haltestellen der sogenannten Blauen Linie der Antragstellerin zu befördern, wird im vorliegenden Fall zudem bereits vom bestehenden öffentlichen Personennahverkehr ausreichend befriedigt. Ein Teil der Haltestellen ist identisch mit den Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs. Bei den übrigen Haltestellen befinden sich die Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs in zumutbarer Entfernung.
Bei dieser Sachlage hätte die Antragstellerin keine Möglichkeit, ihre Stadtrundfahrtlinie während des Rechtsmittelverfahrens gegen die Versagung der Genehmigungserteilung vorläufig weiter zu betreiben. Das ist mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG und des Grundrechtsschutzes aus Art. 12 Abs. 1 GG aber nicht vereinbar. Der Antragstellerin als vorhandener Verkehrsunternehmerin muss eine Möglichkeit eröffnet werden, ihr Unternehmen vorläufig fortzuführen, wenn die Genehmigung zu Unrecht nicht erteilt worden sein sollte. Die gewerbliche Betätigung der Antragstellerin im Stadtrundfahrtlinienverkehr wird durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. In dieses Grundrecht eingreifende objektive Zulassungsvoraussetzungen sind an den insoweit geltenden verfassungsrechtlichen Grenzen zu messen, die einen Konkurrenzschutz zugunsten einzelner Berufstätiger auch als bloße Nebenwirkung verbieten, wo er nicht wirklich unvermeidlich ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.1960, DVBl. 1961, 596, 598, zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen). Die Bestimmungen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG können daher nur zu Gunsten des öffentlichen Personennahverkehrs Bestand haben, nicht jedoch im Verhältnis zwischen verschiedenen Anbietern von Stadtrundfahrten (vgl. VGH München, Urt. v. 1.6.2011, a. a. O.; OVG Münster, Beschl. v. 24.5.2007, a. a. O.). Bei den Stadtrundfahrtlinien und dem öffentlichen Personennahverkehr handelt es sich um unterschiedliche Verkehrsmärkte (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 22.9.2006, GewArch 2007, 121). In dem Markt für Stadtrundfahrtlinien konkurrieren Unternehmen im Wettbewerb zum Zweck der Gewinnerzielung miteinander, ohne dass die Allgemeinheit wie im öffentlichen Personennahverkehr auf das verlässliche und dauerhafte Funktionieren der Beförderung angewiesen ist, das durch die Schutzvorschriften des Personenbeförderungsgesetzes mit dem Ziel gesichert werden soll, den Wettbewerb soweit einzuschränken, dass die Leistungsfähigkeit der Unternehmen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Verkehrsinteressen gewährleistet werden kann. Insbesondere § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist so zu verstehen, dass öffentliche Verkehrsinteressen der Genehmigung der dort genannten Linienverkehre nur entgegen stehen können, wenn durch den Linienverkehr Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge wahrgenommen werden, was bei dem Stadtrundfahrtlinienverkehr nicht der Fall ist.
Diese Regelungslücke ist im Wege verfassungskonformer Auslegung des § 20 PBefG dadurch zu schließen, dass bei bestehenden Stadtrundfahrtlinien, für die der bisherige Genehmigungsinhaber erneut eine Genehmigung beantragt, für die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis auf das Vorliegen eines öffentliches Verkehrsinteresse an der Weiterführung des Stadtrundfahrtlinienverkehrs verzichtet wird. Im Stadtrundfahrtlinienverkehr ist mangels öffentlichen Verkehrsinteresses Konkurrenz hinzunehmen. Durch die einstweilige Erlaubnis für eine bestehende Stadtrundfahrtlinie werden in der Regel die Interessen anderer Verkehrsunternehmen, die Stadtrundfahrlinien betreiben, nicht zusätzlich beeinträchtigt. Eine Einschränkung ist nur insoweit zu machen, als die Verlängerung der Genehmigung offensichtlich nicht in Betracht kommt. Es kann nicht Sinn der einstweiligen Erlaubnis sein, einen Verkehr zu ermöglichen, bei dem schon jetzt eindeutig feststeht, dass er dem Gesetz widerspricht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.1968, BVerwGE 30, 347). Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn öffentliche Interessen i.S. des § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG oder die Verkehrsinteressen des öffentlichen Personennahverkehrs (§ 8 Abs. 1 Satz 1 PBefG) gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 2a PBefG beeinträchtigt werden.
c) Im vorliegenden Fall liegen diese Voraussetzungen für die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis nach § 20 PBefG an die Antragstellerin zum vorläufigen Weiterbetrieb des am 12. April 2010 beantragten Stadtrundfahrtlinienverkehrs für die sogenannte „Blaue Linie“ vor. Die Antragstellerin will ihren in der Vergangenheit durchgeführten Stadtrundfahrtlinienverkehr mit erneuerter Genehmigung fortführen, und am Vorliegen der Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG sind ernsthafte Zweifel nicht ersichtlich.
Auch hindern die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe eine Verlängerung der der Genehmigung für diesen Betrieb nicht. Die Antragsgegnerin hat die Ablehnung des Antrags im Wesentlichen damit begründet, dass die von der Antragstellerin angesteuerten Sehenswürdigkeiten bereits durch Konkurrenten, den Rundfahrtenverbund, abgedeckt würden und der integrierte und reduzierte Verkehr des Rundfahrtenverbunds besser den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechen würde, weil der Rundfahrtverbund am besten die im Merkblatt vom 11. Mai 2009 beschriebenen Zielsetzungen verwirkliche.
Insoweit ist bereits zweifelhaft, ob es sich bei dem beantragten Stadtrundfahrtlinienverkehr der Antragstellerin überhaupt um Parallelverkehr im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes handelt, weil die verschiedenen Sehenswürdigkeiten in einer anderen Reihenfolge als bei der Konkurrenz angesteuert werden. In der Vergangenheit hat die Antragsgegnerin darin ein separates Verkehrsbedürfnis gesehen. Sie hat den Beigeladenen trotz der bis zum 31. Oktober 2010 bestehenden Genehmigung für die Antragstellerin mit Bescheid vom 4. März 2010 einstweilige Erlaubnisse gemäß § 20 Abs. 1 PBefG erteilt. Im Übrigen kann es, wie oben ausgeführt, im Stadtrundfahrtlinienverkehr aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses keinen Schutz vor Konkurrenz geben.
Die von der Antragsgegnerin in ihrem Konzept für die Hebung der Qualität von Stadtrundfahrtlinien formulierten touristischen und umweltschützenden – d. h. nicht verkehrlichen - Zielsetzungen und Kriterien finden in § 13 Abs. 2 PBefG bei der Genehmigung von Stadtrundfahrtlinien keine gesetzliche Stütze. Eine Auswahlentscheidung und gegebenenfalls eine Auswahlentscheidung zu Lasten der Antragstellerin aus Gründen des Konkurrenzschutzes für andere Anbieter von Stadtrundfahrtlinien ist nach dem oben Ausgeführten nicht mit der Regelung des § 13 Abs. 2 PBefG zu rechtfertigen. Sonstige Versagungsgründe hat die Antragsgegnerin nicht angeführt.
Ergibt sich demnach bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen überschlägigen Prüfung, dass die Versagung der beantragten Genehmigung zu Unrecht erfolgte, reduziert sich das der Antragsgegnerin gem. § 20 Abs. 1 PBefG zustehende Entschließungsermessen auf die Erteilung der begehrten vorläufigen Genehmigung. Anders wird der Bedeutung des Art. 12 Abs. 1 GG für die Fortsetzung des bestehenden Gewerbebetriebes der Antragstellerin nicht genüge getan.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist auch ein Anordnungsgrund gegeben. Die Antragsgegnerin hat dies nicht in Zweifel gezogen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG unter Berücksichtigung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (DVBl. 2004, 1525; Ziffer 47.6 in Verbindung mit Ziffer 1.5).