Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-792-11.htm
Timestamp: 2018-06-18 21:00:54
Document Index: 39323517

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 5', 'ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 9', 'ARTÍCULO 11', 'ARTÍCULO 12', 'ARTÍCULO 13', 'ARTÍCULO 14', 'ARTÍCULO 15', 'ARTÍCULO 16', 'ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 26', 'ARTÍCULO 27', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 28', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 22', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 27', 'artículo 7', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 157', 'artículo 146', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 23', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 204', 'artículo 154', 'artículo 217', 'artículo 19', 'artículo 42', 'artículo 64', 'Artículo 20', 'artículo 22', 'Artículo 11', 'artículo 26', 'Artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 13', 'Artículo 14', 'Artículo 17', 'Artículo 18', 'Artículo 20', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'artículo 4', 'artículo 4']

C-792-11
Sentencia C-792/11
Referencia: expediente LAT-366
Revisión de la Ley 1442 del 23 de febrero de 2011, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo relativo a los servicios postales de pago,’ firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008”.
Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011)
En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1442 del 23 de febrero de 2011, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo relativo a los servicios postales de pago,’ firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008.”
Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 25 de febrero de 2011, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica de la Ley 1442 del 23 de febrero de 2011, para efectos de su revisión constitucional.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto de 28 de marzo de 2011, avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de varias pruebas. Recibidas éstas, ordenó continuar el trámite del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y a la Ministra de Relaciones Exteriores.
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXLV. N. 48.000, del 3 de marzo de 2011, páginas 1 a 7.
Diario Oficial No. 48.000 de 3 de marzo de 2011
PRINCIPIOS COMUNES APLICABLES A LOS SERVICIOS POSTALES DE PAGO.
ARTÍCULO 1. ALCANCE DEL ACUERDO.
4. Aislamiento: separación obligatoria de los fondos de los usuarios de los del operador designado, lo que impide la utilización de los fondos de los usuarios para otros fines que no sean la ejecución de las operaciones de los servicios postales de pago. 5. Cámara de compensación: en el marco de intercambios multilaterales, una cámara de compensación procesa las deudas y los créditos recíprocos resultantes de los servicios prestados por un operador a favor de otro. Su función consiste en contabilizar los intercambios entre operadores, cuya liquidación se efectúa a través de un banco de pagos, así como en adoptar las disposiciones necesarias en caso de incidentes de liquidación.
12. Tercera moneda: toda moneda de intermediación usada en caso de no convertibilidad entre dos monedas o a efectos de la compensación/ liquidación de cuentas.
– Identificar a los usuarios.
– Informarse sobre el objeto de la orden postal de pago.
– Vigilar las órdenes postales de pago.
– Verificar el carácter actual de la información relativa a los usuarios.
– Señalar las operaciones sospechosas a las autoridades competentes.
ARTÍCULO 3. DESIGNACIÓN DEL OPERADOR.
ARTÍCULO 4. ATRIBUCIONES DE LOS PAÍSES MIEMBROS.
2.1 De la suspensión de sus servicios postales de pago internacionales, a partir de la fecha indicada y hasta nuevo aviso.
2.2 De las medidas adoptadas con miras a la reanudación de sus servicios, eventualmente bajo la responsabilidad de un nuevo operador designado.
ARTÍCULO 5. ATRIBUCIONES OPERATIVAS.
ARTÍCULO 6. PERTENENCIA DE LOS FONDOS DE LOS SERVICIOS POSTALES DE PAGO.
ARTÍCULO 7. LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO, LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO Y LOS DELITOS FINANCIEROS.
ARTÍCULO 9. NEUTRALIDAD TECNOLÓGICA.
PRINCIPIOS GENERALES Y CALIDAD DE SERVICIO.
1.1 Los servicios postales de pago serán prestados por los operadores designados en su(s) red(es), o en cualquier otra red corresponsal, a fin de asegurar la accesibilidad de estos servicios al mayor número de personas.
1.2 Todos los usuarios tendrán acceso a los servicios postales de pago, independientemente de la existencia de cualquier relación contractual o comercial con el operador designado.
2.1 Los fondos de los usuarios estarán aislados. Esos fondos y los flujos que generen estarán separados de los demás fondos y flujos de los operadores, en especial de sus fondos propios.
2.2 Las liquidaciones correspondientes a la remuneración entre operadores designados estarán separadas de las liquidaciones correspondientes a los fondos de los usuarios.
4.1 La transmisión de las órdenes postales de pago por vía electrónica estará sujeta al principio de no repudiabilidad, según el cual el operador designado emisor no podrá cuestionar la existencia de dichas órdenes y el operador designado pagador no podrá negar haberlas recibido efectivamente en la medida en que el mensaje se ajuste a las normas técnicas aplicables.
4.2 Deberá asegurarse por medios técnicos la no repudiabilidad de las órdenes postales de pago transmitidas por vía electrónica, cualquiera sea el sistema que utilicen los operadores designados.
5.1 Las órdenes postales de pago transmitidas entre operadores designados deberán ser cumplidas bajo reserva de las disposiciones del presente acuerdo y de la legislación nacional.
5.2 En la red de operadores designados, la suma entregada al operador designado emisor por el expedidor será la misma que la pagada al destinatario por el operador designado pagador.
5.3 El pago al destinatario no está sujeto a la recepción por parte del operador designado pagador de los fondos correspondientes del expedidor. Deberá efectuarse, bajo reserva del cumplimiento, por parte del operador designado emisor de sus obligaciones para con el operador designado pagador en lo que respecta a los pagos a cuenta o al aprovisionamiento de la cuenta de enlace.
6.1 El operador designado emisor fijará la tarifa de los servicios postales de pago.
6.2 A la tarifa podrán agregarse los gastos de cualquier servicio opcional o suplementario que solicite el expedidor.
7.1 Las disposiciones del Convenio Postal Universal relativas a la exoneración de tasas postales sobre los envíos postales dirigidos a los prisioneros de guerra y a los internados civiles podrán aplicarse a los envíos de servicios postales de pago a ese tipo de destinatarios.
8.1 El operador designado pagador percibirá del operador designado emisor una remuneración por la ejecución de las órdenes postales de pago.
9.1 La periodicidad de la liquidación entre operadores designados de las sumas pagadas o acreditadas a un destinatario por cuenta de un expedidor podría ser diferente de la utilizada para el pago de la remuneración entre operadores designados. La liquidación de las sumas pagadas o acreditadas se efectuará, como mínimo, una vez por mes.
10.1 Los usuarios tienen derecho a la siguiente información, que deberá ser publicada y comunicada a todos los expedidores: condiciones de prestación de los servicios postales de pago, tarifas, gastos, tipos y modalidades de cambio, condiciones de aplicación de la responsabilidad y direcciones de los servicios de información y de reclamaciones.
10.2 El acceso a esta información es gratuito.
ARTÍCULO 11. CALIDAD DE SERVICIO.
PRINCIPIOS RELATIVOS A LOS INTERCAMBIOS ELECTRÓNICOS DE DATOS.
ARTÍCULO 12. INTEROPERABILIDAD.
1.1 Para asegurar el intercambio de los datos necesarios para el cumplimiento de los servicios postales de pago entre todos los operadores designados y la supervisión de la calidad de servicio, estos deberán utilizar el sistema de intercambio electrónico de datos (EDI) de la Unión o cualquier otro sistema que permita asegurar la interoperabilidad de los servicios postales de pago de conformidad con el presente acuerdo.
ARTÍCULO 13. SEGURIDAD DE LOS INTERCAMBIOS ELECTRÓNICOS.
ARTÍCULO 14. SEGUIMIENTO Y LOCALIZACIÓN.
REGLAS APLICABLES A LOS SERVICIOS POSTALES DE PAGO.
PROCESAMIENTO DE LAS ÓRDENES POSTALES DE PAGO.
ARTÍCULO 15. DEPÓSITO, INGRESO Y TRANSMISIÓN DE LAS ÓRDENES POSTALES DE PAGO.
ARTÍCULO 16. VERIFICACIÓN Y PUESTA A DISPOSICIÓN DE LOS FONDOS.
ARTÍCULO 17. IMPORTE MÁXIMO.
1.1 El reembolso en el marco de los servicios postales de pago se aplicará a la totalidad de la orden postal de pago en la moneda del país de emisión. El importe a reembolsar será igual al importe entregado por el expedidor o al debitado de su cuenta. Se agregará al reembolso la tarifa del servicio postal de pago en caso de incumplimiento de un operador designado.
RECLAMACIONES Y RESPONSABILIDAD.
ARTÍCULO 26. RESERVAS PRESENTADAS DURANTE EL CONGRESO.
ARTÍCULO 27. DISPOSICIONES FINALES.
2. El artículo 4o de la Constitución no se aplicará al presente Acuerdo.
3.1 Para que tengan validez, las proposiciones sometidas al Congreso y relativas al presente Acuerdo deberán ser aprobadas por la mayoría de los Países miembros que tengan derecho de voto presentes y votantes que sean parte en el Acuerdo. Por lo menos la mitad de estos Países miembros representados en el Congreso y que tengan derecho de voto deberán estar presentes en la votación.
3.2 Para que tengan validez, las proposiciones relativas al Reglamento del presente Acuerdo deberán ser aprobadas por la mayoría de los miembros del Consejo de Explotación Postal presentes y votantes que tengan derecho de voto y sean parte en el Acuerdo.
3.3 Para que tengan validez, las proposiciones presentadas entre dos Congresos y relativas al presente Acuerdo, deberán reunir:
3.3.1 Dos tercios de los votos -siempre que por lo menos la mitad de los Países miembros que son parte en el Acuerdo y tengan derecho de voto hubieren participado en la votación- si se tratare de la adición de nuevas disposiciones;
3.3.2 Mayoría de votos –siempre que por lo menos la mitad de los Países miembros que son parte en el Acuerdo y tengan derecho de voto hubieren participado en la votación– si se tratare de modificaciones de las disposiciones del presente Acuerdo;
3.3.3 Mayoría de votos, si se tratare de la interpretación de las disposiciones del presente Acuerdo.
3.4 Sin perjuicio de lo previsto en 3.3.1, todo País miembro cuya legislación nacional fuere aun incompatible con el agregado propuesto tendrá la facultad de formular, dentro de los noventa días a contar desde la fecha de notificación de dicho agregado, una declaración por escrito al Director General de la Oficina Internacional, indicando que no le es posible aceptarlo.
ARTÍCULO 28. ENTRADA EN VIGOR Y DURACIÓN DEL ACUERDO RELATIVO A LOS SERVICIOS POSTALES DE PAGO.
1. El presente Acuerdo comenzará a regir el 1o de enero de 2010 y permanecerá en vigor hasta que comiencen a regir las Actas del próximo Congreso.
Dada en Bogotá, D. C., a los veintiséis (26) días del mes de enero de dos mil diez (2010).
Bogotá, D. C., 17 de noviembre de 2009.
Artículo 1o. Apruébase el “Acuerdo relativo a los servicios postales de pago”, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7a de 1944, el “Acuerdo Relativo a los Servicios Postales de Pago”, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D. C., a 23 de febrero de 2011.
El Ministerio de Relaciones Exteriores intervino con un escrito en el que brevemente refiere la historia de la Unión Postal Universal, y explica que, conforme al artículo 22 de la Ley 61 de 1973 “por la cual se aprueban las Actas de las Constituciones, el Convenio, los Acuerdos y los respectivos Reglamentos del XVI Congreso de la Unión Postal Universal firmado en Tokio en 1969”, el Acuerdo bajo estudio constituye un Acta de la Unión, con la naturaleza jurídica de un tratado internacional. Describe sucintamente el contenido del Acuerdo, lo mismo que el trámite seguido para su aprobación, sin añadir ningún análisis de constitucionalidad del mismo.
En su intervención, el Ministerio hace alusión a la aprobación ejecutiva, mediante la cual el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores autorizaron someter el Acuerdo al Congreso para que se iniciara el trámite legislativo, así como sobre la notificación al Director General de la Unión Postal Universal de la intención del gobierno de Colombia de adherirse al “Acuerdo relativo a los servicios postales de pago”, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008.
El Procurador General de la Nación, mediante oficio del 14 de junio de 2011, rindió el concepto No. 5173, en el cual se pronuncia sobre la constitucionalidad de la Ley 1442 de 2011, y sobre el Acuerdo relativo a los servicios postales de pago, firmado en Ginebra el 12 de agosto de 2008, y solicita declarar su exequibilidad.
En relación con el análisis formal, la Vista Fiscal se refirió de manera detallada al trámite seguido en la expedición de la Ley 1442 de 2001, el cual encuentra ajustado a derecho, por haberse dado cumplimiento al procedimiento constitucional y legal previsto para su aprobación.
En cuanto al contenido material, el Procurador refiere los propósitos de la Unión Postal Universal, para proceder a analizar el contenido del Acuerdo, conforme a cuyo análisis concluye que constituye una herramienta necesaria y adecuada para organizar los servicios postales en el plano internacional. Afirma que sus normas, en su mayoría de orden técnico y especializado, no contradicen los preceptos constitucionales ni los propósitos del Estado Social de Derecho y su texto “guarda armonía y coherencia con la regulación interna de la materia, contenida en la Ley 1369 de 2009, “por medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones”.
El Acuerdo, añade la Vista Fiscal, resulta necesario para el funcionamiento de un servicio postal de pago internacional del cual el Estado colombiano no puede ni debe sustraerse, por las potenciales consecuencias nocivas que su aislamiento generaría en materia política, económica y social. A los migrantes colombianos y a los turistas en territorio nacional, el acuerdo les facilita el mantener el contacto con su núcleo familiar y recibir o enviar los recursos que se requieran.
Conforme a lo anterior, el Procurador en su concepto solicita a la Corte declarar exequibles el Acuerdo relativo a los servicios postales de pago y la Ley 1442 de 2010, aprobatoria del mismo.
1.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la sentencia C-468 de 1997,[1] dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva,[2] pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
1.6. Adicionalmente, respecto de los tratados como el presente, la Corte ha resaltado que, como el control constitucional que ejerce es abstracto y de manera previa, es imposible anticipar todas las hipótesis de aplicación y de interpretación del mismo,[5] por lo cual solo ante una contradicción evidente y puntual con la Carta procede la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte correspondiente del tratado. No obstante, a medida que este es desarrollado y aplicado por medio de diversos actos en el ámbito colombiano - expedidos por los órganos competentes, cuyas atribuciones constitucionales se mantienen incólumes - tales actos pueden ser objeto de control constitucional por vía de los mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico, como se señala en los apartados 4.2.2, 4.2.3 y 4.2.4 de la sentencia C-750 de 2008. Por lo tanto, esta Corte puede ejercer plenamente sus competencias sobre tales actos, para verificar su conformidad con la Carta a la luz del bloque de constitucionalidad, como se advierte en el apartado 4.2.8 de la sentencia mencionada. No obstante, esta posibilidad no implica que la Corte Constitucional, se convierta en un juez de la armonización interpretativa de diversos tratados.
2. La revisión formal de la Ley 1442 de 2011
La Ley 1422 de 2011 fue sancionada por el Presidente de la República el 23 de febrero de 2011. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación el texto de la ley el 24 de febrero del año en curso, un día después de su sanción presidencial, es decir, dentro del término de los seis días que prevé el numeral 10° del artículo 241 de la Constitución Política.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de las facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo. Sobre este punto, el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante escrito de fecha 6 de abril de 2011,[6] recibido el 11 de abril de 2011, manifestó que el 6 de octubre de 2009 el Viceministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores “depositar instrumento de adhesión” al Acuerdo. En respuesta a dicha solicitud, la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el proyecto de ley para la aprobación del acuerdo, dependencia que no objetó su trámite, siendo entonces presentado a consideración del Congreso de la República.
Toda vez que el Acuerdo objeto de revisión constitucional se adopta en el marco de la Unión Postal Universal,[7] debe la Corte analizar la Constitución[8] de este organismo internacional, en punto de los mecanismos previstos para la adopción de los distintos compromisos que se acuerdan en materia postal. De conformidad con su artículo 27, los países miembros pueden adherirse en todo momento a los Acuerdos adoptados,[9] adhesión que se efectúa mediante comunicación diplomática dirigida al Gobierno de la Confederación Suiza.[10] En ese orden de ideas, no es necesaria la participación de representantes del Estado en su negociación ni en su celebración, y sólo se requiere la voluntad expresa del país miembro de incorporarlo a su orden interno mediante el mecanismo de adhesión, que es el trámite que se adelanta en el presente caso.
En el caso del convenio que se analiza, Colombia no participó en su negociación, pero ha manifestado formalmente su intención de adherirse a él.[11] Dado que se trata del procedimiento de adhesión, sólo se requerirán plenos poderes al momento del depósito del instrumento de ratificación, en caso de que éste acto sea realizado por un funcionario respecto del cual el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados no presuma la existencia de plenos poderes.
El 17 de noviembre de 2009, el Presidente de la República, en compañía de su Ministro de Relaciones Exteriores impartió su aprobación ejecutiva[12] al “Acuerdo relativo a los servicios postales de pago”, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008” y ordenó someter al Congreso la aprobación de este instrumento internacional.
En concordancia con lo ya anotado, resalta la Corte que en el presente caso este acto tiene además el efecto de expresar la intención y el interés del Presidente de la República, responsable de la dirección de las relaciones internacionales (art. 189, num. 2° de la Constitución Política), en adherir a este convenio multilateral a cuya suscripción no concurrió el Estado colombiano.
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 1442 de 2010
2.4.1. El trámite del Proyecto de Ley 228 de 2010, Senado, en la Comisión Segunda del Senado de la República
El Proyecto de Ley 228 de 2010 Senado fue presentado el 29 de enero de 2010 ante la Secretaría del Senado de la República por los Ministros de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde, y de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, María del Rosario Guerra. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso de la República No. 23 de 2010.[13]
La Ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 133 del 21 de abril de 2010 y elaborada por la Senadora Luzelena Restrepo Betancur.[14]
El anuncio previo exigido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 lo hizo el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, según consta en el Acta N° 27 correspondiente a la sesión ordinaria del once (11) de mayo de mil diez (2010), en los siguientes términos:
“Cuatrienio 2006 – 2010. Legislatura 2009 – 2010
“Por instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, Anuncio de discusión y votación de Proyectos de ley para la sesión del día miércoles 19 de mayo de 2010 “(Artículo 8, Acto Legislativo número 01 de 2003)
“3. Proyecto de ley número 228 de 2010 Senado, por medio de la cual se “aprueba el Acuerdo relativo a los Servicios Postales de Pago, firmado en “Ginebra, el 12 de agosto de 2008.
“Ponentes: honorable Senadora Luzelena Restrepo Betancur.
“Publicaciones: Proyecto de ley: Gaceta del Congreso número 23 de 2010.
Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso número 133 de 2010.
Se levanta la sesión.”[15]
El debate y votación del Proyecto de Ley 281 de 2010 se verificó efectivamente en la sesión del día 19 de mayo de 2010, según consta en el Acta No. 28 de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso No. 442 del 22 de julio de 2010.[16] Conforme a la misma, cuatro de los trece integrantes de la Comisión presentaron excusa por inasistir a dicha sesión. De los nueve integrantes presentes, siete (7) de ellos votaron afirmativamente.[17]
El texto definitivo del proyecto de Ley aprobado en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No 277 del martes 1º de junio de 2010.[18]
La aprobación de las Actas Nos. 27 y 28 se produjo en la sesión del 8 de junio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio.[19]
2.4.2. El trámite del Proyecto de Ley 228 de 2010, Senado, en la Plenaria del Senado de la República
La Ponencia para segundo debate al Proyecto de ley 228 de 2010 Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 277 del 1º de junio de 2010, y fue elaborada por la misma Senadora Luzelena Restrepo Betancur.[20]
El anuncio previo exigido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 lo hizo el Secretario de la Plenaria del Senado de la República, según consta en el Acta N° 43 correspondiente a la Sesión Ordinaria del día miércoles dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010), en los siguientes términos:
“Para la sesión ordinaria del día miércoles 16 de junio de 2010[21]
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, por Secretaría se anuncian los proyectos para la próxima sesión:
“Para segundo debate:[22]
“Proyecto de ley No. 228 de 2010 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo relativo a los Servicios postales de Pago, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008.[23]
“Siendo las 8:50 pm, la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día jueves 17 de junio de 2010, a las 10:00 am.[24]
La votación en segundo debate se verificó en la sesión del jueves 17 de junio de 2010. El acta de esa sesión plenaria fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 del 19 de julio de 2010. Antes de la realización del debate, fue aprobada la Proposición No. 199, a iniciativa del Senador Luis Fernando Duque García, conforme a la cual se anunciarían todos los proyectos de ley “que no generan discusión”, para proceder a su votación en bloque. Según consta en el Acta, el Proyecto de ley No. 228 de 2010 Senado fue incluido dentro de dicho bloque de proyectos,[25] y aprobado por 57 votos a favor y 3 en contra, para un total de 60 votos.[26]
El texto definitivo del Proyecto de Ley aprobado en la Plenaria del Senado de la República en segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 372 del 24 de junio de 2010.[27]
2.4.3. El trámite del proyecto de Ley 301 de 2010, Cámara, en la comisión segunda de la Cámara de Representantes
La Ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 624 del 9 de septiembre de 2010.[28]
El anuncio previo exigido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 lo hizo el Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en los siguientes términos:
“ACTA NÚMERO 15 DE 2010
“Ponente Coordinador: honorable Representante Óscar de Jesús Marín”[29]
La votación del proyecto fue realizada en la sesión del 12 de octubre, publicada en la Gaceta del Congreso No. 898 del 12 de noviembre de 2010.[30] De conformidad con la certificación que emite la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el articulado del proyecto fue aprobado por votación nominal y pública de 14 votos positivos. El título del proyecto fue aprobado con el voto favorable de 15 representantes.[31]
El texto del Proyecto de Ley 301 de 2010 Cámara 228 de 2010 Senado, aprobado en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1006 del 10 de diciembre de 2010.[32]
En la Gaceta No. 1016 del 1º de diciembre de 2010, fueron publicadas las Actas No. 20 y 21, en que se aprobaron las actas 15 y 16, en las que se anunció la votación del proyecto de ley y se realizó su votación.[33]
La Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1006 del 10 de diciembre de 2010,[34] ponencia que fue presentada por Oscar de Jesús Marín, Ponente Coordinador, Luis Felipe Barrios Barrios, Telésforo Pedraza Ortega, Yhair Fernando Acuña Cardales, José Ignacio Mesa Betancur, Bayardo Gilberto Betancour Pérez, Iván Cepeda Castro y Carlos Alberto Zuluaga Díaz.
El anuncio para su votación en sesión Plenaria, tal como consta en el Acta No. 40 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.116 del 23 de marzo de 2011, fue realizado en la sesión del 13 de diciembre de 2010 de la siguiente manera:
“Se levantó la Sesión Plenaria a las 10:35 pm, y se convocó para el día martes 14 de diciembre de 2010 a las 9:00 am”[35].
La aprobación del Proyecto de ley 301 Cámara 2010 y 228 Senado 2010, se surtió en la sesión Plenaria del día 14 de diciembre de 2010, según consta en la Gaceta del Congreso No. 213 del 28 de abril de 2011. La votación del articulado, el título y la decisión de que sea ley, culmina con 80 votos favorables, emitidos entre los 149 asistentes.[36]
El texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes en segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1138 de 2010.[37]
2.4.5. El cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en el trámite legislativo de la Ley 1442 de 2010
2.4.5.2. Términos que deben mediar entre debates
El artículo 157, numeral 1 de la Constitución señala la obligación de realizar la publicación oficial por el Congreso del proyecto y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva.[38] Estas publicaciones se cumplieron así:
a) Publicación del texto original del proyecto, del acuerdo y la respectiva exposición de motivos en la Gaceta del Congreso de la República No. 23 de 2010.
b) La ponencia para el primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 133 de 21 de abril de 2010 y el proyecto fue debatido y aprobado el 19 de mayo de 2010.
c) Para segundo debate en el Senado de la República, la ponencia se publicó el 1º de junio de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 277 de 2010, y el proyecto fue debatido y aprobado el 17 de junio de 2010.
d) En la Cámara, la ponencia para primer debate se publicó el 9 de septiembre de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 624 de 2010 y se debatió y aprobó el 12 de octubre de 2010.
e) La Ponencia para Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada el 10 de diciembre de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 1006 de 2010, y el proyecto se debatió y aprobó el día 14 de diciembre de 2010.
f) El texto definitivo del proyecto de ley, incluido el texto del Acuerdo, aprobado por la Cámara de Representantes en segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1138 de 2010.
En cuanto al quórum decisorio del artículo 146 de la Constitución, las votaciones se dieron por mayoría, estando reunido el quórum requerido, conforme a la exigencia constitucional. En la Gaceta del Congreso No. 442 de 2010, donde fue publicada la sesión de la Comisión Segunda de Senado en la que se realizó la votación del proyecto, consta que esta votación fue efectuada entre nueve integrantes presentes, de los cuales siete votaron afirmativamente. Según certificación del Secretario General de la Comisión, se confirma que esa fue la votación nominal y pública.[39] A pesar de que no se certifica la conformación del quórum decisorio, dado que la integración de la comisión es de 13 senadores,[40] se constata su cumplimiento y la votación por mayoría simple que se demanda para la aprobación de leyes en trámite ordinario.
En cuanto al primer debate ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según certificación emitida por la Secretaria General, el articulado fue aprobado por 14 votos favorables y su título y aprobación como ley con 15 votos positivos. Dado que la Comisión se integra con 17 representantes,[41] se cumplió con el requisito de quórum decisorio y mayoría simple. En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, aparece que su articulado fue aprobado nominalmente por 89 votos por el sí emitidos entre los 149 asistentes, de 165 integrantes con que cuenta la corporación.[42] El Secretario General de la Cámara de Representantes certifica que el proyecto fue aprobado por 89 votos favorables y ninguno en contra. Se cumple así nuevamente el requisito de quórum decisorio y mayoría simple.[43]
2.4.5.5. Anuncio previo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003
Acerca del cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Carta,[44] la Corte Constitucional ha señalado en varias oportunidades que esta disposición ordena (1) que la fecha de votación de los proyectos de ley sea previamente anunciada; (2) que el anuncio de tal votación se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su aprobación; y, (3) que la votación se surta el día en que se anuncie.[45]
(i) Anuncio para primer debate en la Comisión Segunda del Senado: El proyecto de ley fue anunciado el 11 de mayo de 2010,[46] en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, para ser discutido y votado en la sesión del día miércoles 19 de mayo de 2010, fecha en la que el proyecto fue votado y aprobado efectivamente.[47] El requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió a cabalidad por las siguientes razones:
(b) se empleó la expresión “anuncio de discusión y votación de Proyectos de ley para la sesión del día miércoles 19 de mayo de 2010 (Artículo 8, Acto Legislativo número 01 de 2003)” para señalar expresamente para qué estaban siendo convocados los congresistas.
(ii) Anuncio para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. El proyecto fue anunciado el 16 de junio de 2010, para “debatir y votar en la siguiente sesión Plenaria”. El proyecto fue efectivamente votado y aprobado en la siguiente sesión realizada el día jueves 17 de junio. Por lo tanto, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales:
(b) Se empleó la expresión “(…) y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos para la próxima sesión:”… “para debatir y votar en la siguiente sesión Plenaria” y así señalar expresamente para qué estaban siendo convocados los congresistas.
(c) El anuncio se hizo para la “próxima sesión,” una fecha determinable. Al final de la sesión, el Presidente del Senado levanta la misma y se precisa: “(…) convoca para el día jueves 17 de junio de 2010, a las 10:00 a.m.”. Es decir que el anuncio inicialmente hecho para una fecha determinable, fue precisado para una fecha determinada, por lo que para los congresistas era claro en qué sesión se llevaría a cabo el debate y votación del proyecto.
(d) La votación se hizo en la sesión posterior a aquella en que se realizó el anuncio previo y en la fecha prevista para ello, tal como había sido informado. En este caso, el anuncio previo se hizo el día miércoles 16 de junio de 2010[48] y la votación del proyecto se realizó el día jueves 17 de junio de 2010,[49] tal como había sido informado a los congresistas, cumpliendo con las exigencias constitucionales.
(iii) Anuncio para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes: El proyecto fue anunciado el 5 de octubre de 2010, para ser “debatido y votado (…) el 12 de octubre de 2010”. El proyecto fue efectivamente votado y aprobado en la sesión del 12 de octubre. Por lo tanto, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales:
(b) En cuanto a los términos empleados para hacer el anuncio, la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara dice “Anuncio de proyecto de ley para ser debatidos y votado como lo anunció el Presidente el 12 de octubre de 2010”.[50] Claramente se anuncia una fecha determinada y la finalidad de la convocatoria para votación de los proyectos de ley mencionados.
(iv) Anuncio para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes: El proyecto fue anunciado en la sesión del día lunes 13 de diciembre de 2010, dentro de la lista de “proyectos para mañana” y se aprobó el día 14 de diciembre de 2010. Por lo tanto, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales:
(b) En cuanto a los términos empleados para hacer el anuncio, el Secretario General de la Cámara dice “proyectos para mañana,” una fecha determinable. Al final del acta consta que se levantó la sesión Plenaria y “se convocó para el día martes 14 de diciembre de 2010 a las 9:00 am.” -, con lo cual la finalidad de la convocatoria resulta clara. Es decir que el anuncio inicialmente hecho para una fecha determinable, fue precisado para una fecha determinada, por lo que para los congresistas era claro en qué sesión se llevaría a cabo el debate y votación del proyecto.
2.4.6. Sanción Presidencial
La Corte Constitucional ha podido constatar que la Ley 1442 de 2011 fue publicada dos veces en el Diario Oficial: la primera de ellas, en el Diario Oficial No. 47.992 del 23 de febrero de 2011, publicación que no incluyó el texto del Acuerdo que se aprueba mediante la ley, y la segunda de ellas en el Diario Oficial No. 48.000, del 3 de marzo de 2011, publicación que sí cumple los requerimientos constitucionales. Como quiera que la publicación defectuosa se corrigió oportunamente, debe entenderse subsanado ese vicio y publicada debidamente la Ley 1442 de 2010.[51]
3. La revisión del Acuerdo relativo a los servicios postales de pago desde el punto de vista material
3.1. La Unión Postal Universal
La Unión Postal Universal, establecida en 1874 y de la que Colombia es miembro desde el 1º de julio de 1881,[52] es considerada la segunda organización multilateral más antigua del mundo, y desde 1948 se integra a la Organización de Naciones Unidas como un organismo especializado.[53] La Unión Postal Universal cuenta con cuatro órganos: el Congreso, el Consejo de Administración, el Consejo de Explotación Postal y la Oficina Internacional.[54] Para efectos de especificar de una manera más puntual la estructura orgánica de la Unión, conviene señalar que el Congreso es el órgano principal,[55] y su función es de carácter legislativo, razón por la cual reúne cada cuatro años a los representantes plenipotenciarios de los países miembros para llevar a cabo las competencias que se le asignan en la Constitución. Pero la Unión Postal Universal también cuenta con un Consejo de Administración,[56] el cual sesiona anualmente con representantes de 41 países miembros, y se encarga de garantizar la continuidad de las labores de la Unión Postal Universal entre congresos, e incluso de adoptar medidas relativas a los servicios postales que se hagan necesarias en el interregno de los congresos, a propuesta del Consejo de Explotación Postal. El Consejo de Explotación Postal,[57] también integrado por representantes de 40 países miembros elegidos por el congreso, es un órgano de carácter técnico y operativo, que se encarga de la proposición de medidas para el sector postal, de asesorar a las administraciones postales nacionales, de vigilar las necesidades operacionales, económicas y comerciales de los servicios postales y de formular recomendaciones a los países miembros en torno a la estandarización de los distintos servicios. Finalmente se encuentra la Oficina Internacional,[58] que como órgano administrativo cumple funciones secretariales para todos los demás órganos y adelanta sus funciones ininterrumpidamente en la sede de la Unión.
De conformidad con la Constitución de la Unión Postal Universal –que es el tratado de carácter diplomático por el cual se establecen las reglas para la organización y la adopción de sus decisiones, la Unión adopta sus determinaciones mediante Actas.[59] La principal de ellas es la Constitución.[60] Luego se encuentra el Convenio Postal Universal,[61] acuerdo que rige la esencia de los servicios postales y determina las condiciones que posibilitan su universalidad. Los Reglamentos desarrollan en mayor detalle los acuerdos contenidos en las diferentes modalidades de Actas. Los Acuerdos,[62] por su parte, son aquellos tratados de carácter multilateral, que sólo obligan a los países miembros que los suscriban o que se adhieran, y tienen por objeto establecer servicios adicionales al postal universal.
Las Actas de las Constituciones, el Convenio, los Acuerdos y los respectivos Reglamentos del XVI Congreso de la Unión Postal Universal firmado en Tokio en 1969, fueron incorporadas al orden interno mediante la Ley 61 de 1973, mientras que la Ley 19 de 1978 incorporó en el orden interno las Actas del XVII Congreso de la Unión, firmadas en Lausana en 1974. Cabe precisar que los Acuerdos sobre giros postales adoptados en dichos Congresos, sólo rigen hasta la entrada en vigor de las nuevas actas adoptadas en el siguiente Congreso de la Unión, lo que implica que son acuerdos con una vigencia relativamente corta.
Respecto de las Actas aprobadas en el Congreso de Ginebra en 2008, el país recientemente manifestó su intención de adherir sólo al Acuerdo relativo a los Servicios Postales de Pago, que es precisamente el que se encuentra bajo estudio en el presente fallo.
3.2. Contenido del Acuerdo
En este Acuerdo, que viene a reemplazar el relativo a servicios postales de pago adoptado en octubre del año dos mil cuatro (2004) en Bucarest, Rumania,[63] los Estados miembros de la Unión Postal Universal se comprometen a “instaurar un servicio postal de pago seguro, accesible y adaptado al mayor número de usuarios en función de sistemas que permitan la interoperabilidad de las redes de los operadores designados”. De esta forma se trata de fortalecer la prestación de una modalidad del servicio postal que, dado el desarrollo mundial y las migraciones de grandes grupos humanos, se impone con mayor relevancia.
En la Primera Parte, como se dijo, están fijados por los principios aplicables a los servicios postales de pago. No obstante, no todo cuanto contiene la Parte I del Acuerdo es un conjunto de principios, sino que también hay en ella un acápite en el cual se identifica de manera expresa el alcance del instrumento, otro más en el que se hacen explícitas ciertas definiciones de los términos y las expresiones técnicas usadas a lo largo del texto del Acuerdo, se delimitan ciertas competencias regulativas y se asignan deberes especiales. Por eso, de hecho, la Parte I del Acuerdo está dividida en tres capítulos, el primero de los cuales agrupa las siguientes disposiciones generales. De un lado, el artículo 1°, que señala cuál es el alcance del acuerdo, y en él se define que cada País miembro debe hacer los máximos esfuerzos posibles por garantizar al menos uno de varios servicios postales posibles de pago (giro en efectivo, giro de pago, giro de depósito, transferencia postal).
El artículo 2°, por su parte, se refiere de manera particular al significado que debe asignárseles en el contexto del tratado, a exactamente treinta y cuatro términos técnicos usados en el articulado del instrumento. Entre esas definiciones hay, por ejemplo, una correspondiente a los términos ‘operador designado emisor’ y otra a los vocablos ‘operador designado pagador’, que se usan con notoria frecuencia en todo el instrumento. El artículo 3° del Acuerdo, asimismo, contempla una disposición de carácter general, pues establece cuáles son los deberes de los países miembros en cuanto se refiere a la designación del operador o de los operadores de servicios postales de pago, del órgano público encargado de supervisar los servicios postales de pago, y especifica igualmente que los operadores designados deben prestar los servicios postales de pago de conformidad con los términos del Acuerdo.
Dentro de ese mismo capítulo primero de la Parte I del Acuerdo está también el artículo 4°, que estatuye cuáles deben ser las medidas que deben adoptar los países miembros, en caso de amenazas de suspensión o de suspensión efectiva en el servicio postal de pago. El artículo 5°, por su lado, define que los operadores designados son responsables por el cumplimientos de los servicios postales de pago ante otros operadores y usuarios, y que deben responder por los riesgos allí caracterizados, pero además les asigna a los mismos operadores la atribución de celebrar acuerdos con los operadores de su elección, con el fin de garantizar la ejecución de sus funciones y deberes. El artículo 6°, en cambio, se refiere a la pertenencia de los fondos depositados o debitados de una cuenta con el fin de cumplir una orden postal de pago, y a la facultad con la cual cuenta el expedidor, en principio, durante el período de validez de la orden postal de pago. El artículo 7° se dedica a señalar a los operadores el deber de implementar las medidas que se requieran para el cumplimiento de la legislación nacional e internacional, con un especial énfasis por las normas que se refieran al lavado de activos, la financiación del terrorismo y los delitos financieros. En consecuencia, les señala el deber de informar toda transacción sospechosa ante las autoridades competentes nacionales, y cumplir las prescripciones del reglamento en torno a la identificación de los usuarios y los procedimientos para cumplir la normatividad en estas materias.
Además, en el artículo 8°, el Acuerdo especifica que en la operación de servicios postales de pago, debe respetarse la confidencialidad de los datos personales. En ese sentido, el instrumento bajo revisión establece de manera expresa que los operadores designados deben asegurar la confidencialidad en la utilización de los datos personales, de acuerdo con lo que dispongan al respecto la legislación nacional o, cuando fuera el caso, la normatividad internacional y el reglamento. Sin embargo, el tratado deja abierta la posibilidad de efectuar operaciones con el fin de comunicar tales datos personales, cuando quiera que las autoridades nacionales así lo requieran, aunque con pleno respeto de la legislación nacional. Por otra parte, el Acuerdo caracteriza a los datos requeridos para el trámite de una orden postal de pago como información confidencial y, además, establece que en todo caso la transmisión anual de los datos postales a la Unión Postal Universal, que exige de manera decisiva el instrumento, sólo deberán tener fines estadísticos, de evaluación de la calidad del servicio o de compensación entre operadores. Finalmente, en este capítulo de disposiciones generales aparece el artículo 9°, que hace referencia de manera exclusiva al principio de ‘neutralidad tecnológica’, en virtud del cual el intercambio de datos que se haga necesario para cumplir los servicios postales de pago no debe depender de que se use una u otra tecnología en específico, y se permite que los servicios postales de pago sean prestados “combinando diferentes tecnologías”. Sin embargo, este principio autoriza expresamente a los operadores variar las modalidades de ejecución de las órdenes postales de pago, en función de la tecnología usada para transmitir las órdenes postales de pago.
Ahora bien, en la Parte II del Acuerdo están definidas las reglas aplicables a los servicios postales de pago, y dentro de ellas figuran básicamente tres grupos de normas, separadas por capítulos distintos dentro del tratado. Así, el primer capítulo está integrado por las normas atinentes al procesamiento de las órdenes postales de pago, y más específicamente por cuatro artículos que regulan aspectos diferenciables de esa actividad. Para empezar, está conformado por el artículo 15, que remite explícitamente al reglamento la definición de las condiciones de depósito, ingreso y transmisión de las órdenes postales de pago, así como el ámbito temporal de validez de las mismas, pero igualmente decreta que la duración de validez de las órdenes postales de pago no es susceptible de prorrogarse. Pero, adicionalmente, este capítulo lo integra también el artículo 16, que estatuye directamente el deber de los operadores designados de efectuar el pago en efectivo al destinatario, sólo si previamente lo ha identificado de conformidad con la legislación interna, y ha verificado la exactitud de la información suministrada por el destinatario. Con todo, dice además la misma disposición que cuando se trate de un caso “de un giro de un depósito o de una transferencia”, el operador designado debe “acreditar la cuenta del destinatario”. Y, en lo que atañe a los plazos para la puesta a disposición de los fondos, el Acuerdo delega la competencia de establecerlos a los acuerdos bilaterales o multilaterales que celebren entre sí los operadores designados.
Por lo demás, en el mismo contexto de la Parte II, el artículo 17 les asigna a los operadores designados también la obligación de comunicarle a la Oficina Internacional de la Unión Postal Universal cuáles son, según la legislación nacional que los gobierne, los importes máximos para la expedición y la recepción. Y, a su vez, el último artículo de este primer capítulo, el artículo 18, determina finalmente los criterios para la extensión del reembolso. Dice, con esta finalidad, que en el marco de los servicios postales de pago el reembolso debe aplicarse a la totalidad de la orden postal de pago en la moneda del país de emisión, y además expresa –de un lado- que el importe a reembolsar deberá ser igual al importe entregado por el expedidor o al debitado de su cuenta y –de otro- que al reembolso debe agregársele la tarifa del servicio postal de pago, si tuvo lugar un incumplimiento por parte del operador designado.
Los artículos 21 y 22, de su lado, señalan los criterios para la determinación de obligaciones y responsabilidades entre operadores, así como causales de exoneración de responsabilidad, entre las cuales se encuentran la fuerza mayor que imposibilite dar cuenta del cumplimiento de una orden de pago, los hechos imputables a los usuarios, los simples retrasos, los casos de embargos o de órdenes de pago destinadas a prisioneros de guerra o a internados civiles, o el vencimiento del plazo de reclamación o prescripción del servicio según la legislación nacional.[64] El artículo 23, último de este capítulo, dice expresamente que las disposiciones sobre responsabilidad establecidas en el Acuerdo no pueden ser “objeto de reservas, salvo en caso de acuerdo bilateral”.
3.3. El contenido del Acuerdo relativo a los Servicios Postales de Pago resulta acorde a los preceptos constitucionales
En concepto de la Corte, el tratado se ajusta a la Constitución, por las siguientes razones. Para empezar, en lo referente al análisis global del tratado de conformidad con el principio de reciprocidad y la soberanía nacional, que según los artículos 9 y 226 de la CP deben regir el desarrollo de las relaciones internacionales, esta Corporación no encuentra vicio alguno. Porque, en efecto, de un lado es apreciable que todas las cláusulas integrantes del instrumento prevén obligaciones recíprocas para las Partes y, de otro lado, están en perfecta concordancia con la soberanía nacional. Así ocurre, por ejemplo, en las cláusulas en las cuales el Acuerdo se remite a la legislación nacional para fijar los estándares regulatorios en materia de lavado de activos, financiación del terrorismo, delitos financieros y ciertos aspectos comerciales.
Adicionalmente, la Corte no advierte en ninguna de las tres Partes del tratado que se consignen preceptos en virtud de los cuales se vea afectada la soberanía nacional, y que deban por eso ser declarados contrarios a la Constitución. Para la Corte, las obligaciones establecidas en el Acuerdo en materia de prestación de los servicios postales de pago resultan acordes con la Constitución, en particular con el artículo 9 Superior que consagra como fundamentos del manejo de las relaciones exteriores, la soberanía nacional y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. En relación con este punto, el Acuerdo reitera el compromiso de Colombia por honrar sus obligaciones ante la Unión Postal Universal, en materia de servicios postales. Asimismo, los operadores de servicios postales de pago, estarían exonerados de responsabilidad, cuando exista retraso en la entrega del servicio, por situaciones de fuerza mayor, por negligencia del expedidor, especialmente en el suministro de información correcta sobre respaldo o licitud de los fondos. Si bien está prohibido realizar reservas de carácter general en materia de exoneraciones de responsabilidad, tales reservas se admiten a nivel bilateral, con lo cual se asegura que cada Estado Parte, al definir con qué otros Estados participa en la operación de servicios postales de pago, defina en esa relación bilateral las reglas sobre responsabilidad mutuas y se excluyan de las reglas generales para efectos de la relación bilateral, lo cual resulta acorde con el respeto de la soberanía nacional (art. 9, CP) y el principio de reciprocidad (art. 226, CP).
Ahora bien, en cuanto se refiere al examen específico de las partes del tratado, debe decirse lo siguiente. En especial la Primera parte del Acuerdo, en la cual están definidos los ‘Principios comunes aplicables a los servicios postales de pago’, la Corte no sólo aprecia ningún precepto inconstitucional, sino que en muchas ocasiones constata que se desarrollan de manera aceptable los principios asociados a la administración de datos personales. Es lo que ocurre, por ejemplo, con el deber de asegurar la confidencialidad de los datos personales establecido en el artículo 8, y que se les asigna a los operadores designados y a la Oficina Internacional de la Unión Postal Universal. En efecto, por una parte se les atribuye de manera permanente a los operadores designados, mientras estén en el ejercicio de sus actividades regulares de transmisión de órdenes postales de pago al operador designado pagador (en el caso de los operadores designados emisores), o de dar cumplimiento a la orden postal de pago en el país del destinatario (en el caso de los operadores designados pagadores). Pero se le asigna también a la Oficina Internacional de la Unión Postal Universal, aunque respecto del momento en el cual, con fines estadísticos y evaluativos, reciba la información de los datos postales que por orden del artículo 8 debe serle enviada por parte de los operadores designados. Y se dice que es un desarrollo de la Constitución, porque esta última dispone expresamente que en la “recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”, y dentro de esas garantías la Corte ha interpretado que se encuentra la confidencialidad de los datos personales. Como lo dijo en la sentencia C-336 de 2007:
“[l]a confidencialidad es uno de los principios que regula la actividad del tratamiento de datos personales, en virtud del cual, las personas que intervengan en la recolección, almacenamiento, uso, divulgación y control de estos datos están obligadas, en todo tiempo, a garantizar la reserva de la misma, incluso después de finalizar sus relaciones con el responsable del tratamiento”.[65]
“[s]egún el principio de finalidad, tanto el acopio, el procesamiento y la divulgación de los datos personales, debe obedecer a una finalidad constitucionalmente legítima, definida de manera clara, suficiente y previa; de tal forma que queda prohibida la recopilación de datos sin la clara especificación acerca de la finalidad de los mismos, así como el uso o divulgación de datos para una finalidad diferente a la inicialmente prevista”.[66]
Pero, no pierde de vista la Corte Constitucional que en el artículo 13 del Acuerdo, está expresamente consagrado el deber que tienen los operadores asignados de garantizar la “seguridad de los intercambios electrónicos”, con lo cual se les exige de manera concreta que al momento de efectuar operaciones de transmisión de datos, y transacciones relacionadas con datos que les sean suministrados en el ejercicio de las funciones que regula el Acuerdo, observen los estándares adecuados no sólo para asegurar el buen funcionamiento de los equipos, sino también para garantizar la autenticidad de los mismos, y la integridad de la información. En ese sentido, el tratado antes que contrariar lo estatuido por la Carta Política, la complementa de manera plausible, pues esta Corte ha reconocido en no pocas ocasiones que uno de los principios básicos que debe tenerse en cuenta al momento de administrar datos personales es el de seguridad. Así, por ejemplo, lo hizo en la sentencia C-1011 de 2008, cuando al examinar una norma del proyecto de ley estatutaria de habeas data en materia financiera, crediticia, comercial y de servicios, consideró ajustada a la Constitución una formulación del principio de seguridad, que estaba llamado a disciplinar la administración de datos en esa materia. Entonces la Corte Constitucional definió dicho principio de un modo muy similar a como está configurado en este Acuerdo, pues dijo:
“[e]l principio de seguridad impone que en la información personal contenida en bases de datos, así como en la resultante de las consultas que realicen los usuarios, se incorporen las medidas técnicas necesarias para garantizar la seguridad de los registros, a fin de evitar su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado”. [67]
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo relativo a los servicios postales de pago”, firmado en Ginebra, el 12 de agosto de 2008.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1442 de 2011, del 3 de marzo de 2011, “por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo relativo a los servicios postales de pago”, firmado en Ginebra el 12 de agosto de 2008”.
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-468 de 1997 (MP: Alejandro Martínez Caballero, AV: José Gregorio Hernández Galindo). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta Corporación. Ver entre muchas otras, las sentencias C-378 de 1996 (MP: Hernando Herrera Vergara); C-682 de 1996 (MP: Fabio Morón Díaz); C-400 de 1998 (MP: Alejandro Martínez Caballero, SV: José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Mercado y Vladmiro Naranjo Mesa); C-924 de 2000 (MP: Carlos Gaviria Díaz); C-206 de 2005 (MP: Clara Inés Vargas Hernández); C-176 de 2006 (MP: Álvaro Tafur Galvis, SV: Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería); C-958 de 2007 (MP: Jaime Córdoba Triviño, SV: Jaime Araújo Rentería); C-927 de 2007 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto); C-859 de 2007 (MP: Mauricio González Cuervo, SV: Jaime Araújo Rentería); C-464 de 2008 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa, SV: Jaime Araujo Rentería); C-387 de 2008 (MP: Rodrigo Escobar Gil); C-383 de 2008 (MP: Nilson Pinilla Pinilla, SV: Jaime Araújo Rentería); c-189 de 2008 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa, SV: Jaime Araújo Rentería); C-121 de 2008 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra); C-031 de 2009 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto, SV: Jaime Araújo Rentería); C-094 de 2009 (MP(e): Clara Elena Reales Gutiérrez, SV: Jaime Araújo Rentería); C.-095 de 2009 (MP: Jorge Iván Palacio Palacio); C-379 de 2009 (MP: María Victoria Calle Correa); C-195 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-248 de 2009, (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), C-288 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa), C-376 de 2009 MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-615 de 2009 MP. Humberto Antonio Sierra Porto; C-379 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo, SV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Iván Palacio Palacio), C-027 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[2] Ver Corte Constitucional, Sentencias C-468 de 1997 (MP: Alejandro Martínez Caballero); C-376 de 1998 (MP: Alejandro Martínez Caballero); C-426 de 2000 (MP: Fabio Morón Díaz); C-924 de 2000 (MP: Carlos Gaviria Díaz).
[3] Según lo dispuesto en el artículo 204 de la Ley 5ª de 1992 –Orgánica del Reglamento del Congreso-, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154, CN). El artículo 217, a su vez, reglamenta la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993 (MP: Jorge Arango Mejía), la Corte señaló que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba el tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales.
[4] El artículo 19 de la Convención de 1969 sobre derecho de los tratados dice: “Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)”. En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climático); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (Artículo 20 párrafo 1 de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).
[5] Estas hipótesis aumentan y se hacen más complejas en abstracto, en razón de los problemas que se presentan en la traducción, en ocasiones meramente textual, de conceptos que tienen significación distinta en el ordenamiento jurídico de los Estados parte.
[6] Oficio GTAJI No. 20370, Cuaderno principal, folio 34.
[7] Organismo Internacional del cual Colombia es miembro desde el año de 1887.
[8] Aprobada en el orden interno mediante Ley 61 de 1973.
[9] Según el artículo 22-4 de la Constitución de la Unión Postal Universal, los Acuerdos tienen por objeto la regulación de servicios distintos a los de correspondencia y sólo obligan a los países miembros que son parte de los mismos.
[10] Artículo 11-3 de la Constitución de la Unión Postal Universal.
[11] Si bien un Estado se obliga internacionalmente únicamente a partir de la ratificación de un tratado, conforme al artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, desde que manifiesta su intención de ratificar o adherirse a un instrumento internacional, el principio de buena fe lo obliga a no actuar en contra del objeto de dicho tratado.
[12] Oficio GTAJI No. 20370, Cuaderno principal, folio 34.
[13] Gaceta del Congreso No 23 de 3 de febrero de 2010, pp.1-23, Cuaderno OPC-136/11, folio 4.
[14] Gaceta del Congreso No 133 de 21 de abril de 2010, pp. 12-20, Cuaderno OPC-136/11, folios 23-31.
[15] Gaceta del Congreso No. 442 del 22 de julo de 2010, Acta No. 27 de 2010, pp. 1-3, 6-7 y 39.
[16] Cuaderno OPC 136/11, folio 102-105.
[17] Gaceta del Congreso No. 442 del 22 de julio de 2010, p. 69, Cuaderno OPC 136/11, folio 105.
[18] Gaceta del Congreso No. 277 del 1º de junio de 2010, p. 10, Cuaderno OPC 136/11, folio 126.
[19] Gaceta del Congreso no. 473 del 30 de julio de 2010, pp 10-11, Cuaderno OPC 136/11, folios 142 y 143.
[20] Gaceta del Congreso No. 277 del 1º de junio de 2010, pp. 1-10, Cuaderno OPC 136/11, folios 117-126.
[21] Gaceta del Congreso No. 415 del 19 de julio de 2010, p. 2, Acta No. 43, Cuaderno OPC 138/11, folio 231.
[22] Gaceta del Congreso No. 415 del 19 de julio de 2010, p. 104, Cuaderno OPC 138/11.
[23] Gaceta del Congreso No. 415 del 19 de julio de 2010, p. 107, Cuaderno OPC 138/11, folio 284.
[24] Gaceta del Congreso No. 415 del 19 de julio de 2010, p. 112, Cuaderno OPC 138/11.
[25] Gaceta del Congreso No. 416 del 19 de julio de 2010, p. 26, Cuaderno OPC 138/11.
[26] Gaceta del Congreso No. 416 del 19 de julio de 2010, pp. 26 y 27, Cuaderno OPC 138/11.
[27] Gaceta del Congreso No. 372 del 24 de junio de 2010, p. 19, Cuaderno OPC 138/11, folio 296.
[28] Gaceta del Congreso No. 624 del 9 de septiembre de 2010, pp. 7-16, Ponente Coordinador: Oscar de Jesús Marín; Ponentes: Luis Felipe Barrios Barrios, Telésforo Pedraza Ortega, Yahir Fernando Acuña Cardales, José Ignacio Mesa Betancur, Bayrdo Gilberto Betancourt Pérez, Iván Cepeda Castro, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Cuaderno OPC139/11, folio 78 y ss.
[29] Gaceta del Congreso No 897 del 12 de noviembre de 2010.
[30] Gaceta del Congreso No. 898 del 12 de noviembre de 2010, Acta No. 16 de la sesión del 12 de octubre de 2010, pp. 2-6.
[31] Oficio CSCP 3.2.2.03.604/11 del 8 de abril de 2011, suscrito por la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, Cuaderno Principal, folio 44.
[32] Gaceta del Congreso No. 1006 del 1º de diciembre de 2010, p. 11, Cuaderno Principal, folio 74.
[33] Gaceta del Congreso No. 1016 del 1º de diciembre de 2010, p. 2.
[34] Gaceta del Congreso No. 1016 del 1º de diciembre de 2010, pp 1-11.
[35] Gaceta del Congreso No.116 del 23 de marzo de 2011, Acta No. 40 de la Sesión Plenaria del 13 de diciembre de 2010, p. 134
[36] Gaceta del Congreso No. 213 del 28 de abril de 2011, pp. 54–59.
[37] Gaceta del Congreso No. 1138 del 28 de diciembre de 2010, p. 11.
[38] Constitución Política, Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (…)”.
[39] Oficio sin número, fechado el 1 de abril de 2011, suscrito por Diego Alejandro González González, Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, Cuaderno OPC-136/11, folios 2 y 3.
[40] Consultado en: http://www.senado.gov.co/comisiones
[41] Consultado en: http://www.camara.gov.co/portal2011/index.php/comisiones/constitucionales/segunda
[42] Gaceta del Congreso No. 213 del 28 de abril de 2011, pp. 54-59.
[43] Certificación SG.2.0157/11, suscrito por Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, Secretario general de la Cámara de Representantes, Cuaderno OPC-139/11.
[44] El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[45] Véase entre muchas otras las sentencias C-644 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes); C-549 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa); C-172 de 2006 (MP: Jaime Córdoba Triviño); C-241 de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra) y los Autos 038 de 2004 y 089 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[46] Gaceta del Congreso No. 442 de 2010.
[47] Gaceta del Congreso No. 442 de 2010
[48] Gaceta del Congreso No. 415 de 2010.
[49] Gaceta del Congreso No. 416 de 2010.
[50] Gaceta del Congreso No. 897 de 2010.
[51] Sobre las exigencias de publicidad de los convenios internacionales durante su trámite legislativo y el carácter subsanable de los vicios por esta causa, ver la Sentencia C-685 de 2009, MP: Luis Ernesto Vargas Silva
[52] Consultado en: http://www.upu.int/en/the-upu/member-countries/americas/colombia.html
[54] Constitución, artículo 13
[55] Artículo 14-1
[56] Artículo 17
[57] Artículo 18
[58] Artículo 20
[59] Artículo 22
[60] Artículo 22-1
[61] Artículo 22-3
[62] Artículo 22-4
[63] Que no fue objeto de adhesión por parte de Colombia
[64] Artículo 22.
[65] (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería). En esa oportunidad, la Corte Constitucional estimó contraria a la Constitución una norma que le asignaba a la Fiscalía General la competencia para efectuar, sin orden judicial, búsquedas selectivas en bases de datos que contuvieran información confidencial, justamente porque se violaba el derecho al habeas data. Y entre las garantías propias del derecho al habeas data identificó la confidencialidad. Asimismo, es importante señalar que en la sentencia C-748 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio. SPV. Mauricio González Cuervo), la Corte Constitucional declaró exequible el literal h) del artículo 4° del proyecto de ley estatutaria sobre protección de datos personales, que define los aspectos centrales del principio de confidencialidad del siguiente modo: “todas las personas que intervengan en el tratamiento de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos están obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el tratamiento, pudiendo sólo realizar suministro o comunicación de datos personales cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma”.
[66] (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En cuanto a las razones específicas por las cuales la Corte juzgó inconstitucional esa situación, fueron sintetizadas de la siguiente manera en la providencia: “[e]n segundo lugar, la conducta de Catastro desconoce de manera indirecta el principio de finalidad, en cuanto que permite el acceso indiscriminado a la información personal del señor Carlos Antonio Ruiz a través de su publicación en la Internet. Para la Corte, el proceso de administración de datos personales debe obedecer a una finalidad definida de manera clara y previa, que en el caso de catastro se concreta en la posibilidad de acceso a la información predial en determinadas condiciones y por ciertas personas naturales o jurídicas. || En este sentido, Catastro, al facilitar el acceso a información personal de manera indiscriminada, distorsiona la finalidad a la cual estaba llamada la base de datos, pues permite que extraños, sin intereses visibles, accedan a la información sin que sea posible ningún tipo de control por parte de sus titulares”.
[67] Sentencia C-1011 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime). Entonces, la Corporación dijo que la definición de los principios en el proyecto de ley estatutaria era una actividad legislativa constitucionalmente permitida. En esa oportunidad, por lo tanto, juzgó que el sometimiento -entre otros- al principio de seguridad, de las bases de datos en materia financiera, crediticia, comercial y de servicios, resultaba ajustado a la Constitución: “[l]a Corte considera que estos preceptos reiteran el contenido y alcance de los principios que, en términos de la jurisprudencia constitucional, definen el contenido y alcance del derecho fundamental al hábeas data. En ese sentido, se muestran en todo compatibles con la Carta Política. Además, debe resaltarse que los principios para la administración de datos personales incorporados por el legislador estatutario están construidos a partir de una fórmula amplia, en especial para el caso del principio de interpretación integral de derechos constitucionales, lo cual permite la eficacia de las distintas libertades y garantías aplicables a los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos personales”. Por otra parte, conviene poner de presente que en la sentencia C-748 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio. SPV. Mauricio González Cuervo), esta Corte declaró exequible el literal g) del artículo 4° del proyecto de ley estatutaria sobre protección de datos personales, que caracteriza así el principio de seguridad en este ámbito: “la información sujeta a tratamiento por el responsable del tratamiento o encargado del tratamiento a que se refiere la presente ley, se deberá manejar con las medidas técnicas, humanas y administrativas que sean necesarias para otorgar seguridad a los registros evitando su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento”.