Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r1520.asp
Timestamp: 2014-04-19 01:58:23+00:00
Document Index: 7766119

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 421", "l'article 15", "l'article 10", "l'article 15", "l'article 12", "l'article 8", "l'article 20"]

N� 1520 - Rapport de M. Marc Reymann sur le projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale pour la r�pression des attentats terroristes � l'explosif(1193)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification dune convention internationale pour la répression des attentats terroristes à lexplosif,
Sénat : 4, 54 et T.A. 18 (1998-1999)
Assemblée nationale : 1193
I . UN PROGRÈS MAJEUR DANS LA COUVERTURE DES ACTES TERRORISTES 7
A - UN CHAMP D'APPLICATION TRÈS LARGE 7
B - VERS UNE DÉFINITION GLOBALE DU TERRORISME ? 8
II . UN OBJECTIF D'EFFICACITÉ 13
A - LE RENFORCEMENT DES MESURES NATIONALES ET DE LA
COOPÉRATION INTERNATIONALE CONTRE LE TERRORISME 13
B - FACILITER LE JUGEMENT DES AUTEURS D'ACTES TERRORISTES 14
Le projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis vise à autoriser la ratification de la Convention internationale pour la répression des attentats à l'explosif adoptée à New York le 12 janvier 1998.
La France a joué dans l'élaboration de ce texte un rôle majeur, qui s'explique notamment par son statut malheureusement trop fréquent d'Etat victime d'actes terroristes. La résolution 51/210 créant au sein de la 6ème Commission de l'Assemblée générale des Nations Unies un comité spécial chargé de la rédaction d'un tel texte date du 17 décembre 1996, c'est-à-dire très exactement deux semaines après l'attentat dans le RER de Port Royal, le jour même où la France accueillait, au titre de la Présidence du G8, la réunion des experts de la lutte contre le terrorisme des Etats qui le composent (France, Allemagne, Canada, Etats-Unis, Italie, Japon, Royaume-Uni, Russie).
Préparé au cours de l'année 1997, le texte en a été arrêté au mois de novembre 1997, adopté par consensus par l'assemblée générale des Nations Unies le 12 janvier 1998 et signé par la France le jour même. Il vise à la répression des attentats terroristes à l'explosif, définissant les conditions de la compétence des Etats pour juger ou extrader les auteurs, coauteurs et complices usant d'un engin explosif dans un lieu public ou une infrastructure.
Les deux enjeux fondamentaux de la négociation de cette convention portent sur son champ d'application d'une part, et sur les effets escomptés de son application de l'autre.
I . UN PROGRÈS MAJEUR DANS LA
COUVERTURE DES ACTES TERRORISTES
La convention du 12 janvier 1998 ne couvre pas l'ensemble des attentats terroristes, elle ne constitue pas non plus la convention idéale condamnant le terrorisme dans sa globalité, en donnant une définition générale comme certains Etats l'appellent de leurs vux.
Elle n'en constitue pas moins une avancée précieuse : elle couvre en effet la majorité des actes terroristes (près de 60% des actes répertoriés comme tels par le Département d'Etat américain), incluant une définition très extensive des "explosifs ou autres engins meurtriers", une conception également large des lieux de commission des attentats, et une application à l'ensemble des personnes à l'origine de ces actes.
A - Un champ d'application très large
La notion d'attentats terroristes à l'explosif exclut par nature les autres types d'actes terroristes. Cependant, elle recouvre déjà par le sens donné ici au mot "explosif" et par l'assimilation faite à celui-ci des "autres engins meurtriers" la majorité des attentats : elle serait ainsi applicable aussi bien aux actes perpétrés dans le métro parisien, qu'à l'utilisation faite du gaz sarin à Tokyo ou encore au drame du World Trade Center.
La notion d' "engin explosif" ou d'autre "engin meurtrier" comprend en effet selon l'article 1er alinéa 3 les engins détonants, incendiaires ou ceux diffusant ou émettant des produits chimiques toxiques, des toxines ou encore des matières radioactives.
Les attentats entrant dans le champ de la convention doivent être commis ou prévus "dans ou contre un lieu public, une installation gouvernementale ou une autre installation publique, un système de transport public ou une infrastructure" selon l'article 2 de la convention.
Ce qui pourrait paraître comme un champ géographiquement limité couvre en réalité les lieux privilégiés des attentats, puisqu'ils sont ceux qui permettent le maximum de dégâts à l'encontre des personnes et/ou des biens.
La notion d' "infrastructure" comprend ainsi les services d'utilité publique tels que l'adduction d'eau, l'évacuation des eaux usées, l'énergie, le combustible ou les communications. Celle de "lieu public" inclut tous ceux qui sont accessibles ou ouverts au public.
Le champ de l'infraction
Là encore, l'approche retenue est plutôt extensive. En effet, commet un acte terroriste au sens de la Convention toute personne qui intentionnellement ou illicitement utilise l'un des engins précédemment définis dans un des lieux évoqués dans le but de provoquer la mort ou des dommages corporels graves ou des pertes économiques considérables.
Mais commet également une infraction au sens de la Convention une personne qui projette un attentat sans y parvenir. Enfin, la Convention vise aussi les complices ou les organisateurs de tels actes et non simplement leurs exécutants.
En revanche, sont exclues en vertu du champ de la Convention, en vertu de son préambule et de son article 19 alinéa 2, les forces armées. Il s'agit là d'une mesure qui peut paraître regrettable compte tenu de l'imbrication existant parfois entre celles-ci et les auteurs d'actes terroristes, mais il s'agit en même temps d'assurer l'entrée en vigueur d'une convention réaliste, applicable par ses signataires. Comment exclure sinon que la Convention puisse être dénaturée en étant invoquée contre les actions légitimes de forces armées dans l'exercice de leurs missions ? Comment également veiller à son application ? Il faut souligner que cette exclusion des forces armées s'applique également aux forces de sécurité intérieure telles que la police ou la garde nationale. B - Vers une définition globale du terrorisme ?
La coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme s'est considérablement développée depuis le début des années 60 afin de combattre la multiplication des actes terroristes.
Elle repose sur l'édification d'un dispositif normatif impressionnant. Il consiste d'abord en instruments conclus sous l'égide des Nations Unies :
- convention relative aux infractions et à certains autres actes survenus à b ord des aéronefs, signée à Tokyo le 14 septembre 1963 (entrée en vigueur le 4 décembre 1969) ;
- convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à La Haye le 16 décembre 1970 (entrée en vigueur le 14 octobre 1971) ;
- convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signée à Montréal le 23 septembre 1971 (entrée en vigueur le 26 janvier 1973) ;
- convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 14 décembre 1973 (entrée en vigueur le 20 février 1977) ;
- convention internationale contre la prise d'otages, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 17 décembre 1979 (entrée en vigueur le 3 juin 1983) ;
- convention sur la protection physique des matières nucléaires, adoptée à Vienne le 26 octobre 1979 (entrée en vigueur le 8 février 1987) ;
- protocole pour la répression des actes de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signé à Montréal le 24 février 1988 (entré en vigueur le 6 août 1989) ;
- convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de la navigation maritime, signée à Rome le 10 mars 1988 (entrée en vigueur le 1er mars 1992) ;
- protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, fait à Rome le 10 mars 1988 (entré en vigueur le 1er mars 1992) ;
- convention sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de détection, signée à Montréal le 1er mars 1991.
- convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (ouverte à signature le 12 janvier 1998 à New York) ;
- convention contre les actes de terrorisme nucléaire (en cours de négociation aux Nations Unies).
Certaines conventions de portée régionale ont également été conclues :
- convention européenne pour la répression du terrorisme, conclue à Strasbourg le 27 janvier 1977 (entrée en vigueur le 4 août 1978) ;
- convention pour la prévention et la répression des actes de terrorisme prenant la forme de crimes contre les personnes ou d'actes d'extorsion connexes qui ont une portée internationale, signée à Washington le 2 février 1971 (entrée en vigueur le 16 octobre 1973) ;
- convention régionale de la SAARC sur la répression du terrorisme, signée à Katmandou le 4 novembre 1987 (entrée en vigueur le 22 août 1988) ;
- convention arabe contre le terrorisme (signée par les Ministres de l'Intérieur et de la Justice des 22 membres de la Ligue Arabe au Caire le 22 avril 1998, non encore entrée en vigueur).
Le préambule de la présente Convention souligne l'insuffisance des instruments juridiques existants. Est-ce à dire qu'ils ont été inutiles ? Inefficaces ?
Ce serait une erreur que de tirer une telle conclusion. On estime par exemple que la baisse du nombre d'attentats aériens, même si ceux-ci n'ont pas totalement disparu, s'explique largement par l'adoption d'une convention spécifiquement destinée à lutter contre cette forme de terrorisme.
La multiplication des instruments sectoriels a parallèlement conduit à s'interroger sur l'opportunité de conclure une convention "universelle", donnant une définition globale du terrorisme et comprenant l'ensemble des mesures destinées à lutter contre celui-ci.
La France est précédente à l'égard d'une définition générale. Tout d'abord, la notion de terrorisme est malheureusement très évolutive ; on mesure à l'inventaire des actes récents quelles sont l'imagination et la capacité d'adaptation (notamment au progrès technologique) de leurs auteurs. Une définition globale risquerait donc d'être rapidement périmée. Ensuite, et surtout, la difficulté de parvenir à une définition acceptable par un grand nombre d'Etats rend plausible l'alternative suivante : soit une définition a minima, s'approchant de facto du type de celles fournies par les conventions sectorielles, soit une définition réellement pertinente, mais avec le risque d'un nombre de signataires réduit. La France milite donc plutôt pour une définition reprenant de façon exhaustive les différentes formes d'attentats.
En tout état de cause, les négociations seraient longues et difficiles. La France se veut dans ce domaine pragmatique, et plaide pour des conventions rapidement applicables, opérationnelles et visant à circonscrire les actes terroristes par la lutte contre les différentes formes qu'il revêtent.
C'est dans cet esprit qu'elle a oeuvré en faveur de la présente Convention. Il n'en demeure pas moins que celle-ci est l'une des plus générales jamais adoptées. Elle constitue à ce titre un progrès majeur dans la couverture des actes terroristes. Encore convient-il d'en cerner la portée concrète.
II . UN OBJECTIF D'EFFICACITÉ
La France a voulu par cette Convention créer un instrument permettant la lutte effective contre le terrorisme :
- tout d'abord en engageant les Etats à prendre des mesures de lutte contre le terrorisme (adoption de normes internes, de dispositifs répressifs efficaces, développement de la coopération entre Etats) ;
- deuxièmement en favorisant l'extradition - ou à défaut le jugement - des auteurs d'actes terroristes.
A - Le renforcement des mesures nationales et de la coopération internationale contre le terrorisme
La lutte contre le terrorisme est d'abord l'affaire de chaque Etat. Ainsi, l'article 4 impose une qualification pénale pour les infractions définies par la Convention. L'article 5 exige quant à lui de chaque Etat qu'il adapte son dispositif normatif de sorte que les actes criminels relevant de la Convention "ne puissent en aucune circonstances être justifiés par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou d'autres motifs analogues, et qu'ils soient passibles de peines à la mesure de leur gravité".
De ce point de vue, la législation française n'aura à faire l'objet que d'aménagements marginaux : il conviendra simplement de prévoir une modification de l'article 421-1 du Code pénal pour y introduire parmi les infractions terroristes les actes perpétrés au moyen de matières radioactives.
Par ailleurs, la Convention prévoit dans son article 15a, l'obligation pour chaque Etat de prendre toutes les mesures possibles pour prévenir ou contrarier la préparation, sur leur territoire, d'attentats terroristes à l'explosif.
De ce point de vue, la France ne semble pas devoir accomplir de progrès notables dans l'organisation administrative et judiciaire et la réglementation anti-terroriste. Elle dispose en effet d'un arsenal étendu et spécifique aux actes terroristes : rôle centralisateur du Parquet de Paris, délai de garde à vue prolongé, possibilité de perquisitions étendues, cour d'assises composée de magistrats professionnels, ...
La lutte contre le terrorisme passe ensuite par une coopération internationale efficace. Tel est notamment l'objet de l'article 15 b) de la Convention.
Cette coopération existe bien entendu déjà. Outre l'activité normative évoquée précédemment se développent des coopérations opérationnelles telles que celle existant entre services espagnols et français, mais aussi multilatérales. Les travaux relatifs au terrorisme ont ainsi acquis ces dernières années une réelle densité, dans le cadre du deuxième et du troisième piliers de l'Union européenne : établissement d'un "répertoire des compétences", sorte d'annuaire de la lutte, évaluation périodique de la menace terroriste, etc...
Il s'agit ainsi de mieux identifier la menace terroriste et d'en arrêter les responsables présumés. Encore faut-il qu'ils soient en définitive jugés. Tel est bien l'objet essentiel de la présente Convention.
B - Faciliter le jugement des auteurs d'actes terroristes
La Convention comporte tout d'abord des dispositions de nature classique en matière d'extradition et de coopération judiciaire. Ainsi, l'article 10 prévoit une entraide judiciaire "la plus large possible" pour toute enquête ou procédure pénale ou procédure d'extradition relatives à des faits entrant dans le champ de la Convention.
La Convention dispose également dans son article 13 que le transfert d'un individu d'un Etat à un autre aux fins de témoignage concernant de tels faits est possible.
Enfin, l'article 15 prévoit une coopération fondée à la fois sur l'échange d'informations, mais également le cas échéant sur une coopération technique permettant par exemple d'identifier dans le cadre d'une enquête l'origine des explosifs employés.
La Convention conteste par ailleurs la pertinence de l'usage du caractère politique éventuel de l'attentat pour refuser l'extradition. On a parfois parlé, un peu abusivement, de "dépolitisation des actes terroristes". Il ne s'agit pas de nier la nature politique de certaines de ces actions. En revanche, la Convention, dans son article 11, conteste que la seule existence d'un motif politique à l'origine de l'acte puisse fonder un refus d'extradition. Pour les besoins de l'extradition ou de l'entraide judiciaire, les infractions couvertes par la Convention ne sont "pas considérées comme politiques".
Toutefois, il reste possible pour un Etat de refuser l'extradition. Il en va notamment ainsi dans le cas prévu à l'article 12 d'une demande "présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de nationalité, d'origine ethnique ou d'opinions politiques, ou [au cas où] donner suite à cette demande porterait préjudice à la situation de cette personne pour l'une quelconque de ces considérations".
Dans le cas où un Etat n'extrade pas, il doit mettre en oeuvre à l'encontre de l'auteur présumé des infractions les procédures juridictionnelles nécessaire. L'article 8 dispose ainsi que :
"(...) l'Etat partie sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé de l'infraction est tenu, s'il ne l'extrade pas, de soumettre l'affaire sans retard excessif et sans aucune exception, que l'infraction ait été ou non commise sur son territoire, à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale".
Toutefois, l'article 8 rappelle que cette obligation suppose bien entendu la compétence de l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé d'un acte terroriste. De ce point de vue, la présente Convention constitue un autre progrès. Outre une compétence classique (territoire où a été commis l'acte ou nationalité de son auteur), elle prévoit en effet une compétence optionnelle des Etats.
Un Etat peut ainsi se déclarer compétent lorsque l'infraction est commise :
- contre l'un de ses ressortissants ;
- contre l'une de ses installations publiques hors du territoire national ;
- par un apatride ayant sa résidence habituelle sur son territoire ;
- avec comme objectif d'exercer sur lui un chantage ;
- à bord d'un aéronef exploité par son gouvernement.
La France a pour sa part de manière judicieuse choisi cette compétence élargie. On mesure à quel point les Etats signataires se sont engagés de manière contraignante en faveur du jugement des auteurs d'actes terroristes.
La Convention du 12 janvier 1998 marque plusieurs progrès réels :
- elle contribue tout d'abord à renforcer le dispositif normatif de lutte contre le terrorisme ; même si elle n'est pas "la" convention contre le terrorisme dont on peut rêver, elle permet, par l'ampleur de son champ, de renforcer la répression contre la majeure partie des actes terroristes perpétrés ;
- elle ne constitue pas seulement un catalogue de recommandations, mais contient des dispositions renforçant l'effectivité de la répression : les auteurs présumés d'attentats terroristes auront moins de chances d'échapper à l'avenir à un jugement ;
- elle traduit une détermination toujours plus forte de la communauté internationale de lutter contre le terrorisme : 43 Etats l'ont signée au 24 mars 1999.
La France a pour sa part fait preuve sur cette Convention d'une détermination exemplaire. Très active dans l'élaboration du texte, chargée de le présenter aux Nations Unies, elle sera également parmi les premiers Etats à le ratifier, puisqu'aucun Etat ne l'avait fait au 1er mars dernier. Elle sera en tout cas le premier Etat européen. Cette rapidité dans le processus de ratification, trop rare, mérite d'être soulignée et traduit l'intérêt - justifié - que le Gouvernement porte à son entrée en vigueur.
Par conséquent, votre Rapporteur vous invite à en autoriser la ratification.
La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 31 mars 1999. Après l'exposé du Rapporteur, M. Jacques Myard a demandé si la France avait émis une réserve sur l'article 20 de la Convention, relatif à la compétence de la Cour internationale de Justice. Il a estimé que l'acceptation par la France de la juridiction de celle-ci pourrait poser problème.
M. Marc Reymann a répondu que la France n'avait pas fait de réserve.
Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1193).
NB : Le texte de la convention figure en annexe au projet de loi (n° 1193 ).
N°1520. - RAPPORT de M. Marc REYMANN (au nom de la commission des affaires étrangères) sur le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 1193), autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif