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Timestamp: 2016-10-28 16:24:25
Document Index: 39639353

Matched Legal Cases: ['Art. 20', 'Art. 5', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 103', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 60', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 104', 'Art. 105', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 7', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 105', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 114', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 20', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 7', 'Art. 5', 'Art. 6']

125 II 294. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. Dezember 1998 i.S. WWF Schweiz gegen Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Droit de la protection des eaux et l�gislation sur la p�che; admissibilit� d'un empoisonnement des eaux pour lutter contre les �crevisses non indig�nes (�crevisse rouge des marais). La mesure contest�e a �t� prise dans l'int�r�t de la protection des esp�ces et, partant, en ex�cution d'une t�che f�d�rale au sens de l'art. 24sexies Cst. (consid. 1b). Caract�ristiques et habitat de l'�crevisse rouge des marais (consid. 2a et b). Empoisonnement projet� et ses fondements sous l'angle de la l�gislation sur la p�che (consid. 2c et d). L'utilisation de poison viole l'obligation de maintenir la propret� des eaux selon l'art. 6 LEaux (consid. 3a). Conditions auxquelles une entorse aux normes de la protection des eaux est admissible (consid. 3d). Alternatives � l'empoisonnement, qui ne violent pas le droit de la protection des eaux (consid. 4). L'�crevisse rouge des marais pouvant, selon l'�tat des connaissances, �tre combattue de mani�re appropri�e et compatible avec la l�gislation sur la p�che et sur la protection des eaux par l'introduction de poissons pr�dateurs, il y a lieu de substituer cette mesure � l'empoisonnement projet� (consid. 5). Faits � partir de page 30
A.- Im Herbst 1995 stellte die Fischerei- und Jagdverwaltung des Kantons Z�rich im Sch�belweiher (Gemeinde K�snacht) ein grosses Vorkommen des amerikanischen Roten Sumpfkrebses fest. Sie beschloss, diesen mit einem fenthionhaltigen Mittel zu bek�mpfen, weil er eine grosse Gefahr f�r die einheimischen Krebse und weitere Wasserlebewesen darstelle. Die kantonale Baudirektion erteilte am 17. April 1996 eine Ausnahmebewilligung gem�ss Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1), und das kantonale Amt f�r Gew�sserschutz und Wasserbau stimmte dem Fenthioneinsatz am 19. April 1996 ebenfalls zu. Von der Bewilligung wurde jedoch kein Gebrauch gemacht, nachdem die Angelegenheit zu einem �ffentlichen Gespr�chsthema geworden war. Am 10. Juni 1996 ordnete die Finanzdirektion des Kantons Z�rich verschiedene Sofortmassnahmen an (u.a. das Aufstellen eines krebsdichten Drahtgeflechts rund um den Weiher, eine Intensivierung der Reusenfischerei, das regelm�ssige Einsammeln von Krebsen sowie ein Bade- und Tauchverbot).
Mit Verf�gung vom 11. Oktober 1996 beauftragte die Finanzdirektion die Fischerei- und Jagdverwaltung, den Roten Sumpfkrebs im Sch�belweiher mit Fenthion zu bek�mpfen; allf�lligen Rekursen entzog sie die aufschiebende Wirkung. Gegen diese Verf�gung beschwerten sich der WWF Z�rich und der WWF Schweiz beim Regierungsrat des Kantons Z�rich. Zugleich wurde beim Zivilrichter ein einstweiliges Verbot der Bek�mpfungsaktion erwirkt. Am 5. Februar 1997 beschloss der Regierungsrat, auf den Rekurs des WWF nicht einzutreten. Die Weisung der Finanzdirektion, den Roten Sumpfkrebs durch den Einsatz von Gift zu bek�mpfen, stelle keine anfechtbare Verf�gung dar, sondern bloss eine Vollzugshandlung. In einer Eventualbegr�ndung f�hrte der Regierungsrat aus, der Rekurs w�re auch materiell unbegr�ndet.
B.- Gegen den Beschluss des Regierungsrats legten der WWF Schweiz und der WWF Z�rich beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich Beschwerde ein, welche das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 23. September 1997 abwies, soweit es darauf eintrat.
In der Begr�ndung f�hrte es aus, das Abkommen von Rio de Janeiro �ber die biologische Vielfalt (SR 0.451.43) sowie die eidgen�ssische Fischereigesetzgebung stellten eine gen�gende Rechtsgrundlage f�r die umstrittene Bek�mpfungsmassnahme dar. Angesichts der gravierenden Nachteile, die mit dem Aufkommen des Roten Sumpfkrebses verbunden seien, sei auch das von der Verwaltung angestrebte Ziel der Ausrottung verst�ndlich. Bei der Wahl der Mittel stehe den Verwaltungsbeh�rden ein Ermessensspielraum zu. Der in Aussicht genommene Gifteinsatz verstosse zwar gegen das Gew�sserschutzgesetz des Bundes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20). Ein Widerspruch zwischen dem fischereirechtlich gebotenen Handeln und dem Gew�sserschutzrecht lasse sich aber nicht vermeiden. Derartige Normkonflikte seien aufgrund einer Interessenabw�gung zu entscheiden. Der Einsatz von Gift sei die einzige ernsthaft in Frage kommende Ausrottungsmassnahme. Auch wenn das Erreichen des Eliminationsziels nicht absolut sicher sei, k�nne die Eignung der Massnahme mit gewissen Vorbehalten noch knapp bejaht werden.
C.- Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der WWF Schweiz mit Eingabe vom 31. Oktober 1997 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, das angefochtene Urteil sowie die unterinstanzlichen Entscheide und Bewilligungen seien aufzuheben. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Der Beschwerdef�hrer wirft dem Verwaltungsgericht in verschiedener Hinsicht eine offensichtlich unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Sachverhalts vor. Im Weiteren verletze der angefochtene Entscheid Bundesrecht. Insbesondere habe der Gesetzgeber die zul�ssigen Abweichungen vom Gew�sserschutzrecht abschliessend geregelt. In F�llen wie hier sei es nur zul�ssig, aufgrund einer bundesr�tlichen Verordnung nach Art. 5 GSchG vom Grundsatz der Reinhaltung der Gew�sser abzuweichen, nicht aber gest�tzt auf allgemeine �berlegungen zu Normenkonflikten. Der Gifteinsatz verletze auch das Verh�ltnism�ssigkeitsgebot. Das einmalige Ausbringen von Gift im Weiher k�nne nicht zur Elimination des Roten Sumpfkrebses f�hren. Es sei zudem mit zu grossen nachteiligen Nebenwirkungen verbunden, als dass es sich angesichts der M�glichkeit eines Raubfischeinsatzes rechtfertige.
1. a) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist in Anwendung der eidgen�ssischen Fischerei- und Gew�sserschutzgesetzgebung ergangen. Es handelt sich somit um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzt und nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt.
b) Nach Art. 103 lit. c OG sind private Organisationen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wenn das Bundesrecht sie dazu erm�chtigt. Ein solches Beschwerderecht wird in Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) gew�hrt. Das Bundesgericht hat die Beschwerdeberechtigung des WWF Schweiz aufgrund dieser Vorschrift schon verschiedentlich anerkannt (BGE 121 II 190 E. 3c/aa S. 196 mit Hinweisen; s. auch �nderung vom 15. Juni 1998 der Verordnung �ber die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen [VBUO; SR 814.076, AS 1998 1570], Anhang Ziff. 3). Der Beschwerdef�hrer hat bereits am vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren teilgenommen (vgl. BGE 123 II 289 E. 1e S. 292). Ein Einspracheverfahren im Sinne von Art. 12a Abs. 2 NHG ist nicht durchgef�hrt worden. Die umstrittene Massnahme ist im Dienste des Artenschutzes und damit in Erf�llung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies BV getroffen worden (vgl. Art. 24sexies BGE 125 II 29 S. 33Abs. 4 BV und Art. 1 lit. d NHG; BGE 118 Ib 11 E. 1e S. 15 f. und 381 E. 2b/cc S. 392 f.). Der WWF Schweiz ist somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt. Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Beschwerde grunds�tzlich einzutreten.
c) Als Folge des im Beschwerdeverfahren geltenden Devolutiveffekts hat der Entscheid des Verwaltungsgerichts das bei ihm angefochtene Erkenntnis des Regierungsrats und die diesem zugrunde liegenden Verf�gungen ersetzt (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 190; ALFRED K�LZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, Z�rich 1978, N. 7 f. zu � 20 und N. 155 zu � 50; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz �ber die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 7 zu Art. 60). Diese Verwaltungsakte brauchen nicht separat angefochten zu werden; sie sind inhaltlich notwendigerweise mitangefochten, wenn der Sachentscheid der obersten kantonalen Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen wird. Auf das Rechtsbegehren, der Regierungsratsentscheid vom 5. Februar 1997 sowie die zuvor ergangenen Anordnungen der kantonalen Verwaltungsbeh�rden seien aufzuheben, ist daher nicht einzutreten (vgl. BGE 104 Ib 412 E. 1c S. 416).
d) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdef�hrer die Verletzung von �ffentlichem Recht des Bundes, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens geltend machen (Art. 104 lit. a OG), ferner die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Sachverhalts (Art. 104 lit. b OG). An den dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Sachverhalt ist das Bundesgericht allerdings gebunden, soweit er vom Verwaltungsgericht nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
2. a) Es ist unbestritten, dass der Rote Sumpfkrebs (Procambarus clarkii) eine ernst zu nehmende Bedrohung f�r die einheimischen Krebsarten und das Gleichgewicht der Fauna darstellt. Er stammt urspr�nglich aus Mittelamerika und bevorzugt warme Lebensr�ume, ist aber robust und anpassungsf�hig, konkurrenzstark, vermehrungs- und wanderfreudig. Er gilt in der Fachwelt als typischer r-Stratege, d.h. als Pionier, der rasch neue Lebensr�ume besiedeln kann. Da er als Speisekrebs gesch�tzt ist, wurde und wird er vielerorts gez�chtet. Von den Zuchtbest�nden vor allem in Asien und Europa aus hat BGE 125 II 29 S. 34er dank seinem ausgepr�gten Wandertrieb in kurzer Zeit ganze Landstriche und L�nder besiedelt. Er ist ein Allesfresser und bleibt im Kampf um die Beute meistens Sieger. Ganz junge Krebse ern�hren sich von Plankton, gr�ssere Tiere vor allem von abgestorbenem Pflanzenmaterial und Kleinlebewesen. Mit seinem aggressiven Verhalten verdr�ngt der Sumpfkrebs andere Arten, vor allem die einheimischen Krebse. Seine nat�rlichen Feinde sind vorab gewisse Raubfische (Aal, Hecht, Barsch), ferner auch einige Wasserv�gel.
Der Rote Sumpfkrebs vermehrt sich schnell. Pro Reproduktionszyklus, der in unseren Breiten ca. ein Jahr dauert, produziert ein Weibchen zwischen 40 und 900 Eier. Nach knapp einem Monat schl�pfen die Jungen im Bau des Muttertiers, wo kr�ftigere Jungtiere schw�chere Geschwister fressen. Auch die �lteren M�nnchen fressen Jungtiere und sorgen so f�r eine gewisse Bestandesregulierung. Nicht nur die Weibchen, sondern auch die M�nnchen graben einfache oder verzweigte, bis zu 1,5 m lange Wohnr�hren in der Uferzone der Gew�sser. In permanenten Gew�ssern werden die Wohnr�hren horizontal angelegt. Weibchen mit Eiern verlassen sie kaum, die �brigen Tiere ziehen sich w�hrend der Trockenzeit in die R�hren zur�ck und verschliessen sie. In diesen Bauten k�nnen ausgewachsene Sumpfkrebse mehr als ein Jahr �berleben.
Der Rote Sumpfkrebs bedroht die einheimischen Krebsarten (Edelkrebs, Dohlenkrebs, Steinkrebs) auch deshalb, weil er wie die �brigen in der Schweiz vorkommenden amerikanischen Krebsarten (Kamberkrebs und Signalkrebs) gegen die Krebspest immun ist, den Erreger aber selber verbreitet, wenn er infiziert worden ist. Bei der Krebspest handelt es sich um eine parasit�re Pilzerkrankung, die f�r die einheimischen Krebse in der Regel t�dlich verl�uft. Mit dem Zusammenbruch einer Krebspopulation stirbt normalerweise auch der Pilz aus, da er �ber kein Dauerstadium verf�gt und nur auf Zehnfusskrebsen �berleben kann. Kommen aber in einem Gew�sser neben einheimischen auch resistente Krebse vor, erm�glichen diese dem Erreger das �berleben und verhindern damit den Wiederaufbau einer einheimischen Krebspopulation.
b) Populationen des Roten Sumpfkrebses sind in der Schweiz bisher erst im Sch�belweiher, im unweit davon gelegenen Rumensee (ebenfalls Gemeinde K�snacht) sowie in einem Weiher bei Mellingen (AG) festgestellt worden. Vereinzelte Exemplare sind zudem in der Umgebung des Sch�belweihers und im K�snachter Tobel, das den Weiher mit dem Z�richsee verbindet, gefunden worden. Das Vorkommen im Rumensee stagniert auf niedrigem Niveau, offenbar BGE 125 II 29 S. 35weil der in diesem Gew�sser l�nger heimische Signalkrebs ein st�rkeres Aufkommen verhindert. Zudem hat die Fischerei- und Jagdverwaltung dort im April 1997 Raubfische ausgesetzt (381 Aale und 13 Hechte), um die Krebspopulation zu kontrollieren. In der Gemeinde Mellingen wird der Sumpfkrebs soweit bekannt mit herk�mmlichen Massnahmen unter Kontrolle gehalten. Gegen das Vorkommen im Sch�belweiher, das sich in den letzten Jahren stark entwickelt hat, ist der hier umstrittene, einmalige Gifteinsatz geplant. Die Z�rcher Beh�rden beabsichtigen, mit dieser Massnahme den Bestand auszurotten oder zumindest so weit zu eliminieren, dass keine lebensf�hige Population verbleibt. Das Ziel einer m�glichst vollst�ndigen Vernichtung des Bestands ist unbestritten. Auch die Fachinstanzen des Bundes haben best�tigt, dass eine m�glichst weitgehende Elimination des Vorkommens angezeigt ist. Umstritten ist aber das vorgesehene Mittel (Einsatz des Gifts Fenthion).
c) Beim Fenthioneinsatz soll das Pr�parat Lebaycid verwendet werden. Dieses besteht aus 45% Fenthion und 55% Xylol. Letzteres ist ein organisches L�sungsmittel, das die Wasserl�slichkeit gew�hrleistet. Fenthion ist ein Organophosphat, das als Insektizid verwendet wird und als Nervengift wirkt. Es wird durch Atmung, die Haut oder den Magen aufgenommen und ist gut fettl�slich. Der Wirkstoff reichert sich im Nervensystem an und blockiert die Produktion eines Enzyms, das eine �bertr�gersubstanz zwischen den Nerven abbaut. Dies f�hrt zu einer permanenten Nervenreizung und damit zum Tod durch Muskelkrampf.
Fenthion wirkt wegen Eigenheiten des Stoffwechsels relativ selektiv (d.h. bereits in geringen Dosen) auf Gliederf�ssler (Krebse, Insekten). Es ist auch sehr giftig f�r V�gel und giftig f�r Fische und bestimmte Pflanzen. F�r den Menschen wird es als m�ssig giftig bezeichnet. Fenthion ist bioakkumulierbar. Es adsorbiert stark an organischem Material, weshalb die Konzentration nach einem Einsatz im Wasser rasch sinkt. Die Fachleute gehen davon aus, dass sich die Konzentration im Wasser alle ein bis drei Tage halbiert. Der gr�sste Teil des Fenthions gelangt in das Sediment und wird dort, weil es zum Teil in tiefere, sauerstoffarme Schichten diffundiert, nur langsam abgebaut.
Es ist geplant, das Fenthion in einer Konzentration von 0,1 mg/l Wasser in den Sch�belweiher einzubringen. Durch Anheben des Wasserspiegels sollen die sich in Wohnr�hren aufhaltenden Krebse zum Verlassen der R�hren veranlasst werden, in die das Gift wegen der raschen Adsorption nicht eindringen kann. Es wird erwartet, BGE 125 II 29 S. 36dass die f�r Krebse t�dliche Giftkonzentration bei gutem Einbringen je nach den Umst�nden w�hrend ca. 24-48 Stunden erhalten bleibt.
d) Rechtliche Grundlage f�r das umstrittene Vorhaben ist zun�chst das eidgen�ssische Fischereirecht. Gem�ss Art. 3 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 �ber die Fischerei (BGF; SR 923.0) haben die Kantone daf�r zu sorgen, dass die nat�rliche Artenvielfalt der Fische und Krebse erhalten bleibt. Laut Art. 5 Abs. 2 BGF m�ssen sie die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Lebensr�ume von gef�hrdeten Arten und Rassen ergreifen. Sie k�nnen auch weitere Massnahmen, insbesondere Fangverbote anordnen. Art. 7 Abs. 2 BGF �bertr�gt den Kantonen ausserdem die Aufgabe, nach M�glichkeit Massnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Wassertiere sowie zur lokalen Wiederherstellung zerst�rter Lebensr�ume zu ergreifen.
Als gef�hrdete Arten und Rassen, zu deren Schutz die Massnahmen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGF zu treffen sind, gelten unter anderem die in Anhang 1 zur Fischereiverordnung aufgef�hrten einheimischen Krebse (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 24. November 1993 zum Bundesgesetz �ber die Fischerei, VBGF; SR 923.01). Der erw�hnte Anhang bezeichnet den Edelkrebs als gef�hrdet, den Dohlen- und den Steinkrebs sogar als stark gef�hrdet. Alle drei Arten sind zudem europ�isch gesch�tzt. Die Anwesenheit anderer Zehnfusskrebse gilt nach Anhang 3 zur VBGF als unerw�nschte Ver�nderung der Fauna; gegen sie sind die erforderlichen Massnahmen unter Ber�cksichtigung des schweizerischen und europ�ischen Gef�hrdungs- und Schutzstatus sowie der Art der lokalen Gef�hrdung zu ergreifen (vgl. Art. 5 Abs. 2 VBGF). Im Weiteren verpflichtet auch Art. 8 lit. h des �bereinkommens vom 5. Juni 1992 von Rio de Janeiro �ber die biologische Vielfalt (SR 0.451.43), das f�r die Schweiz am 19. Februar 1995 in Kraft getreten ist, die Vertragsstaaten dazu, soweit m�glich und angebracht, das Einbringen nicht heimischer Arten, die �kosysteme, Lebensr�ume oder einheimische Arten gef�hrden, zu verhindern sowie diese Arten zu kontrollieren oder zu beseitigen.
Diese Vorschriften bieten eine hinreichende gesetzliche Grundlage f�r die zur Bek�mpfung des Roten Sumpfkrebses erwogenen Massnahmen. Auch der in Aussicht genommene Gifteinsatz l�sst sich grunds�tzlich darauf abst�tzen. Zul�ssig sind nicht nur pr�ventive Massnahmen, die gezielte F�rderung und Schutzvorkehren im engeren Sinne, sondern wenn n�tig auch Massnahmen zur Reduktion BGE 125 II 29 S. 37oder Elimination von fremden Tierarten, die - wie der Rote Sumpfkrebs - gef�hrdete einheimische Tierarten bedrohen.
3. a) Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, verst�sst das Einbringen von Lebaycid in den Sch�belweiher freilich gegen das gew�sserschutzrechtliche Reinhaltungsgebot. Nach Art. 6 Abs. 1 GSchG ist es untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen k�nnen, mittelbar oder unmittelbar in ein Gew�sser einzubringen. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, da das Gew�sserschutzrecht keine Ausnahmeklausel enthalte, die ein Abweichen vom Reinhaltungsgebot erlaube, liege ein Normenkonflikt mit dem Fischereirecht vor. In einer solchen Situation sei zun�chst zu pr�fen, ob sich der Konflikt nicht nach den �blichen Regeln �ber den Vorrang von Normen l�sen lasse. Weil dies vorliegend nicht m�glich sei, m�sse in einem zweiten Schritt eine koordinierte Anwendung der konkurrierenden Normen angestrebt werden. Da auch eine koordinierte Rechtsanwendung ausscheide, liege ein zwingender Normenkonflikt vor, der mittels einer Interessenabw�gung zu entscheiden sei. Dabei sei der Verwaltung ein Ermessensspielraum einzur�umen, soweit es um die Frage gehe, ob ein Gifteinsatz als geboten erscheine.
Auch der Regierungsrat geht von einem Normenkonflikt aus, der aufgrund einer Interessenabw�gung und unter Ber�cksichtigung seines Auswahlermessens zu l�sen sei.
b) Der Beschwerdef�hrer macht geltend, das Gew�sserschutzrecht enthalte eine klare und abschliessende Regelung der Ausnahmen und zul�ssigen Interessenabw�gungen. Der im Allgemeinen Teil des GSchG enthaltene Art. 5 lege die Voraussetzungen fest, unter denen in F�llen wie hier vom Gesetz abgewichen werden d�rfe. Nach dieser Vorschrift seien Ausnahmen m�glich, soweit es die Gesamtverteidigung oder Notlagen erforderten, doch m�sse der Bundesrat vorg�ngig eine entsprechende Verordnung erlassen. Das sei nicht geschehen.
c) Der Auffassung des Beschwerdef�hrers kann nicht gefolgt werden. Einerseits ist Art. 5 GSchG selbst Teil des Gew�sserschutzgesetzes. Er kann deshalb keine Grundlage zur Regelung eines �bergeordneten Konflikts - zwischen dem Gew�sserschutz- und dem Fischereirecht - abgeben. Andrerseits zielt die erw�hnte Norm nicht auf einmalige Abweichungen im Einzelfall ab, sondern auf besondere Verh�ltnisse oder Situationen (Anliegen der Gesamtverteidigung oder Notlagen), die wegen einer Mehr- oder Vielzahl betroffener Rechtsbeziehungen einer Regelung auf generell-abstrakter Ebene (durch Erlass) bed�rfen. Der Rote Sumpfkrebs ist bisher BGE 125 II 29 S. 38erst in zwei Kantonen (Z�rich und Aargau) festgestellt worden, und eine aus gew�sserschutzrechtlicher Sicht problematische Massnahme soll nur einmalig und lediglich im Sch�belweiher durchgef�hrt werden. Es w�rde Sinn und Zweck von Art. 5 GSchG widersprechen, f�r eine derartige, auf den Einzelfall bezogene Anordnung einen Erlass vorauszusetzen.
d) aa) Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Zul�ssigkeit einer Abweichung vom Gew�sserschutzrecht bloss vom Ausgang einer Interessenabw�gung abh�ngt, in deren Rahmen den rechtsanwendenden Beh�rden ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht. Die Rechtsordnung ist wenn immer m�glich gesamthaft zum Tragen zu bringen. Das erfordert eine materiell koordinierte Anwendung gleichrangiger Vorschriften (vgl. BGE 118 Ib 381 E. 4a S. 398 f.; BGE 116 Ib 50 E. 4b S. 57; LEO SCH�RMANN/PETER H�NNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl. Bern 1995, S. 344 ff.). Nur wenn eine sinnvolle und verh�ltnism�ssige Anwendung einer Norm nicht m�glich ist, ohne sich in Widerspruch zu einer anderen, gleichrangigen Norm zu setzen, stellt sich die Frage, ob die Interessen der �ffentlichkeit an der Anwendung der einen Norm die Interessen an der Einhaltung der entgegenstehenden Norm �berwiegen. Die Normverletzung muss in diesem Sinne als geboten erscheinen, damit eine Interessenabw�gung anzustellen ist. Dies setzt voraus, dass keine zweck- und verh�ltnism�ssige Alternative zur Verf�gung steht. Kann der Rote Sumpfkrebs daher mit einer gew�sserschutzrechtskonformen Massnahme geeignet bek�mpft werden, so ist mit R�cksicht auf das Gebot der koordinierten Rechtsanwendung diese Massnahme zu ergreifen, und es besteht kein Raum f�r eine Interessenabw�gung.
bb) Im Folgenden ist deshalb zu pr�fen, ob das Verwaltungsgericht die in Betracht fallenden Alternativen zum Gifteinsatz zu Recht verworfen hat. Entgegen seinen Ausf�hrungen und der Meinung des Regierungsrats kann den Verwaltungsbeh�rden in diesem Zusammenhang kein Ermessen bei der Wahl der zu treffenden Massnahme zugebilligt werden. Ein Ermessensspielraum kann nur im Rahmen einer gesetzlichen Regelung offen stehen, d.h. innerhalb des Gesetzes (vgl. dazu allgemein FRITZ GYGI, a.a.O., S. 303 ff.; ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. Z�rich 1998, N. 344 ff.). Es liegt nicht im Ermessen der Verwaltung zu entscheiden, ob sie vom Gesetz abweichen und einer gesetzwidrigen Massnahme den Vorzug vor einer gesetzeskonformen Massnahme geben will. Sie kann bei der Pr�fung des BGE 125 II 29 S. 39Erfordernisses, eine vom Gesetz abweichende Massnahme zu ergreifen, h�chstens insofern einen eigenen Entscheidungsbereich beanspruchen, als sich das Bundesgericht bei der Beurteilung von Fachfragen eine gewisse Zur�ckhaltung auferlegt, wenn es nicht �ber die gleichen fachlichen Kenntnisse wie die Vorinstanzen oder beigezogene Fachinstanzen verf�gt (vgl. BGE 121 II 378 E. 1e/bb S. 384; BGE 119 Ib 254 E. 2 S. 265). Im �brigen �berpr�ft das Bundesgericht die Anwendung des einschl�gigen Bundesrechts frei. Dies gilt insbesondere auch f�r die Frage, ob eine Abweichung von Art. 6 GSchG als geboten erscheint.
4. a) Als Alternative zum Gifteinsatz haben die kantonalen Instanzen erwogen, den Sch�belweiher trocken zu legen und anschliessend den Untergrund zu kalken oder auszubaggern. Weil der Rote Sumpfkrebs eine Trockenphase in seinen Wohnr�hren bis zu anderthalb Jahre �berleben kann, m�sste die Trockenlegung einen Zeitraum von ca. zwei Jahren umfassen. Von den Fachleuten ist dieses Vorgehen im Hinblick auf eine Ausrottung des Sumpfkrebses als erfolgversprechend bezeichnet worden. Es ist jedoch mit bedeutenden Nachteilen, erheblichen Risiken und verschiedenen Schwierigkeiten verbunden. Schwierigkeiten w�rde zum Beispiel das Austrocknen bieten, weil Hangwasser f�r eine regelm�ssige Wasserzufuhr sorgt. Das Ablassen des Wassers w�re mit einem betr�chtlichen Ausbreitungsrisiko verbunden, weil Larven und Jungtiere mitgeschwemmt werden und in andere Lebensr�ume gelangen k�nnten. Da sich zahlreiche Tiere in ihre Wohnr�hren zur�ckziehen w�rden, m�sste zudem zweckm�ssigerweise eine ca. 2 m tiefe Schicht abgetragen und thermisch behandelt werden. Selbst bei solchem Vorgehen k�nnte das Risiko der Verschleppung mit dem Aushubmaterial nicht ganz ausgeschlossen werden. Die Massnahme w�rde ferner einen sehr starken Eingriff in die Flora und Fauna bedeuten; der gesch�tzte Lebensraum w�rde weitgehend zerst�rt. Auch der lokal wichtige Naherholungsraum w�rde w�hrend langer Zeit beeintr�chtigt. Im Weiteren w�re die Massnahme mit sehr bedeutenden Kosten verbunden (Sch�tzungen lauten auf ca. 1 Mio. Franken). Die Eidgen�ssische Anstalt f�r Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gew�sserschutz (EAWAG) ist in ihrem Bericht vom April 1997 (Bericht I) deshalb zum Ergebnis gelangt, das Trockenlegen (mit oder ohne Ausbaggerung) solle nur weiter diskutiert werden, wenn eine Elimination des Roten Sumpfkrebses unumg�nglich sei. Derzeit erscheine diese Massnahme der Bedrohungslage nicht angepasst. Der Regierungsrat bezeichnet sie als unverh�ltnism�ssig, und auch BGE 125 II 29 S. 40f�r den Beschwerdef�hrer steht sie einstweilen nicht zur Diskussion. Das Verwaltungsgericht ist zum Ergebnis gelangt, die Massnahme sei mit allzu grossen negativen Auswirkungen verbunden.
Selbst wenn zu ber�cksichtigen ist, dass gegen das vor�bergehende Trockenlegen des Gew�ssers aus der Sicht des gew�sserschutzrechtlichen Reinhaltungsgebots nichts einzuwenden w�re, ist es vor dem Hintergrund des heutigen Wissensstands und der heutigen Situation angesichts der gravierenden Nachteile mit dem Bundesrecht vereinbar, dass die Alternative des Trockenlegens als unverh�ltnism�ssiger Eingriff bezeichnet und einstweilen nicht angeordnet worden ist.
b) Das Befischen mit Reusen ist eine gew�sserschutzrechtskonforme Massnahme, die nur einen kleinen Eingriff in das �kosystem darstellt. Intensives Befischen ist allerdings mit hohem Personalaufwand verbunden. Nachteilig ist jedoch vorab, dass die Krebspopulation durch Fangmassnahmen nicht gen�gend reduziert werden kann. Allein im Sommer 1997 sind mit Reusen mehr als 7'000 Sumpfkrebse gefangen worden, ohne dass eine wesentliche Abnahme des Bestandes zu verzeichnen gewesen w�re. Der Grund liegt darin, dass mit Reusen nur die gr�sseren Tiere gefangen werden k�nnen. Die Jungtiere, die den Grossteil des Bestandes ausmachen, lassen sich durch die K�der nicht anlocken oder werden von den gr�sseren Tieren weggedr�ngt. Zudem sind sie zu klein, um von den Reusen zur�ckgehalten zu werden. Sie erg�nzen einen durch Befischen geschm�lerten Bestand rasch. Ausserdem m�ssen gefangene grosse m�nnliche Tiere wieder in das Gew�sser zur�ckversetzt werden, weil sie mithelfen, den Bestand der Jungtiere zu regulieren. W�rde man die starken m�nnlichen Krebse entfernen, w�re sogar mit einer Zunahme der Gesamtpopulation zu rechnen. Endlich gelingt es nur selten, eiertragende Weibchen zu fangen, weil diese ihre Wohnr�hren in der Regel nicht verlassen. Die Reproduktion des Bestandes kann daher mit der Reusenfischerei nicht verhindert werden. Diese ist zu Recht als f�r sich allein zu wenig wirksam bezeichnet worden. Sie kann nur als flankierende Massnahme in Frage kommen.
c) aa) Mit dem Gew�sserschutzrecht vereinbar w�re auch die Bek�mpfung des Roten Sumpfkrebses mit nat�rlichen Feinden. Die wichtigsten Krebsfeinde sind die Raubfische Aal, Hecht und Barsch. Sie fressen die Jungtiere, was sich auf die Reproduktion des Bestandes auswirkt. Die EAWAG hat in ihrem Bericht I deshalb empfohlen, den Roten Sumpfkrebs durch den Einsatz von Raubfischen, verbunden mit einer intensiven Befischung, zu bek�mpfen. Sie hat freilich BGE 125 II 29 S. 41einger�umt, dass man keine Erfahrungen mit einem solchen Vorgehen habe und �ber die Auswirkungen erhebliche Unsicherheiten best�nden. N�tig sei deshalb eine �berwachung, damit die Massnahme der aktuellen Entwicklung angepasst werden k�nne.
bb) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, die Bek�mpfung mit Raubfischen stelle zwar eine relativ sanfte Massnahme dar. Das Ziel der Ausrottung des Roten Sumpfkrebses m�sse bei solchem Vorgehen aber von vornherein aufgegeben werden. Raubfische k�nnten die Population nur auf einen niedrigen Stand bringen, nicht aber ganz eliminieren. Wohl k�nne die Massnahme zur Zeit nicht abschliessend beurteilt werden. Weitere Untersuchungen seien jedoch entbehrlich, weil das Ausrottungsziel mit einem Raubfischeinsatz nicht erreichbar sei. Aus diesem Grund und gest�tzt auf das ihr zustehende Ermessen habe die Verwaltung dem Gifteinsatz den Vorzug geben d�rfen.
cc) Der Beschwerdef�hrer wendet dagegen ein, mit einem einmaligen Gifteinsatz k�nne der Rote Sumpfkrebs im Sch�belweiher ebenfalls nicht eliminiert werden. Die unabh�ngigen Fachleute h�tten dies best�tigt.
In der Tat hat es die EAWAG in ihrem Bericht I als unrealistisch bezeichnet, von einem einmaligen Gifteinsatz die vollst�ndige Vernichtung des Roten Sumpfkrebses im Sch�belweiher zu erwarten. Sie hat weiter darauf hingewiesen, es sei bisher noch nie gelungen, den Roten Sumpfkrebs mit Giften auszurotten, obwohl dies weltweit mit verschiedenen Giften versucht worden sei. Der amerikanische Krebsexperte Prof. Dr. Jay Huner, der von der EAWAG zur Beurteilung der Situation im Sch�belweiher beigezogen worden ist, hat ebenfalls ausgef�hrt, es sei unwahrscheinlich ("highly unlikely"), dass der Krebs mit Gift allein auszurotten sei. Zum Einen werde es immer eine Anzahl von Tieren geben, die das Gift in ihren Wohnr�hren nicht erreiche. Zum Andern hielten sich auch Tiere in den Zu- und Abfl�ssen auf. Sie blieben vom Gifteinsatz verschont und w�rden den Lebensraum wieder besiedeln. Auch das BUWAL hat in seiner Vernehmlassung ausgef�hrt, der geplante Gifteinsatz w�rde - sofern eine homogene Verteilung gel�nge - eine sehr grosse Zahl der Roten Sumpfkrebse eliminieren. Wegen der Lebensweise der Krebse und der guten Adsorbierbarkeit von Fenthion sei es aber unwahrscheinlich, dass der Sumpfkrebs ausgerottet w�rde.
Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid zwar davon aus, der Sumpfkrebs k�nne mit dem geplanten einmaligen Fenthioneinsatz ausgerottet oder zumindest derart dezimiert werden, BGE 125 II 29 S. 42dass die �berlebenden Tiere im Sch�belweiher keine neue, lebensf�hige Population aufbauen k�nnten. Es best�nden jedoch relativ grosse Unsicherheiten, ob das Ziel der vollst�ndigen Ausrottung tats�chlich erreicht werden k�nne. Insgesamt h�lt das Verwaltungsgericht die vollst�ndige Ausrottung f�r weniger wahrscheinlich als dies der Regierungsrat angenommen hatte. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass sich gerade die eiertragenden Weibchen vorzugsweise in R�hren aufhielten, kleine Krebse sich zwischen den Wurzeln in einem System von Hohlr�umen versteckten und sich eine Anzahl Tiere in der kritischen Zeit an Land befinden k�nne. Was das Verwaltungsgericht aus diesen Erkenntnissen ableitet, ist freilich nicht ganz klar, da es eine Dezimierung des Bestands auf eine nicht mehr lebensf�hige Population und damit die Ausrottung durch den einmaligen Gifteinsatz schliesslich doch f�r m�glich h�lt.
Diese Annahme l�sst sich unter Ber�cksichtigung der �berzeugenden Expertenmeinungen nicht mit dem heutigen Wissensstand �ber das Verhalten des Sumpfkrebses vereinbaren. Die Ausrottung durch einmaligen Gifteinsatz muss nach der Aktenlage vielmehr als unrealistisch bezeichnet werden. Die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts beruht auf einer offensichtlich fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG. Zwar ist dem Regierungsrat darin beizupflichten, dass einige Umst�nde eine gute Wirkung der umstrittenen Massnahme erwarten lassen (z.B. die gute Vorbereitung, die Regulierbarkeit des Wasserbeckens, die vorhandene Wasserzirkulation, das sichere Wissen �ber die Wirkung des Giftes und die erforderliche Konzentration). Indessen sind die von den unabh�ngigen Fachleuten vorgebrachten Argumente betreffend die Grenzen der Wirksamkeit derart gewichtig, dass sich die Annahme nicht rechtfertigen liesse, das Ausrottungsziel k�nne mit einem einmaligen Gifteinsatz wie er hier zur Diskussion steht erreicht werden. Schon eine kleine Anzahl �berlebender Tiere gen�gt anerkanntermassen zum Wiederaufbau einer Population. Weiter gehende Erwartungen liessen sich nur mit einem wiederholten Gifteinsatz verbinden. Eine Wiederholung der Massnahme kann aber wegen der zu erwartenden, gewichtigen Nachteile nicht in Betracht gezogen werden.
dd) Muss somit davon ausgegangen werden, dass die vollst�ndige Elimination des Sumpfkrebses aus dem Sch�belweiher auch durch den geplanten Einsatz von Lebaycid nicht gelingt, kann dessen Verwendung nicht mit dem Hinweis auf das Verwaltungsermessen BGE 125 II 29 S. 43und aufgrund einer Interessenabw�gung gerechtfertigt werden. Vielmehr ist zun�chst zu pr�fen, ob der Raubfischeinsatz eine zweck- und verh�ltnism�ssige Massnahme darstellt. Trifft dies zu, so erscheint ein vom Gew�sserschutzrecht abweichendes Vorgehen nicht als geboten und muss der gew�sserschutzrechtskonformen L�sung der Vorzug gegeben werden. Es liegt diesfalls nicht im Ermessen der Verwaltung, vom Gesetz abzuweichen. Nur wenn der Raubfischeinsatz als nicht verh�ltnism�ssig zu bezeichnen ist, stellt sich die Frage, ob �berwiegende �ffentliche Interessen die mit dem Gifteinsatz verbundene Verletzung von Art. 6 GSchG rechtfertigen (vgl. vorne E. 3d).
ee) Das Verwaltungsgericht hat die Bek�mpfung mit Raubfischen nicht n�her gepr�ft, sondern - wie erw�hnt - ausgef�hrt, die Massnahme k�nne aufgrund der verf�gbaren Informationen nicht abschliessend beurteilt werden. Es hat somit f�r den Entscheid wichtige Sachumst�nde ungekl�rt gelassen und den Sachverhalt insofern offensichtlich unvollst�ndig abgekl�rt (vgl. BGE 123 II 49 E. 5 und 6 S. 51 ff., mit Hinweisen). Das hat zur Folge, dass das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts gebunden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdef�hrer hat dem Bundesgericht einen weiteren Bericht der EAWAG vom M�rz 1998 (Bericht II) eingereicht. Darin hat die EAWAG von sich aus die noch offenen Fragen um einen Raubfischeinsatz im Sch�belweiher n�her untersucht. Angesichts der in diesem Punkt unvollst�ndigen Sachverhaltsermittlung ist der zweite Bericht der EAWAG f�r die Beurteilung beizuziehen (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99; FRITZ GYGI, a.a.O., S. 286 f.). Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht haben Gelegenheit erhalten, sich dazu zu �ussern.
5. a) Die EAWAG hat im Bericht II zun�chst die Bedingungen f�r einen Raubfischeinsatz (Wassertemperaturen, Sauerstoffgehalt, Schichtung) untersucht und ist zum Ergebnis gelangt, dass die Temperaturen und die Wasserqualit�t im Sch�belweiher �hnlich seien wie im Rumensee und einen dauerhaften Raubfischbestand erlaubten. Insbesondere werde der Sch�belweiher im Sommer durchschnittlich nur 1oC w�rmer als der Rumensee, der bereits mit Raubfischen besetzt worden sei. In einem weiteren Schritt hat die EAWAG ausgehend von den Kenntnissen �ber den Lebenszyklus der Krebse im allgemeinen und die bekannten Besonderheiten im Zyklus des Sumpfkrebses die Biologie und Populationsdynamik dieser Krebsart im Sch�belweiher untersucht. Sie hat dabei angenommen, BGE 125 II 29 S. 44dass der Rote Sumpfkrebs unter den gegebenen Bedingungen mit ca. eineinhalb Jahren geschlechtsreif sei, danach noch zwei bis drei Jahre lebe und sich in dieser Zeit ein- bis zweimal fortpflanze. Verschiedene Merkmale deuteten darauf hin, dass die Population im Sch�belweiher die Wachstumsgrenze erreicht habe, d.h. sich in einem Gleichgewicht mit den im Lebensraum verf�gbaren Ressourcen befinde und von den gr�ssten M�nnchen kontrolliert werde (Geschlechtsverh�ltnis der gefangenen Tiere, Anteil der Weibchen im Verlauf einer Fangaktion, Durchschnittsgewicht der gefangenen Tiere, Anteil der besch�digten Krebse). Aufgrund der Resultate der grossen Fangaktion im Sommer 1997 (mit insgesamt 7'176 gefangenen Tieren) lasse sich die fangbare Population sch�tzen, wobei wegen der schmalen Datenbasis eine grosse Unsicherheit verbleibe. Immerhin k�nne die Zahl der fangbaren Krebse auf durchschnittlich ca. zehn- bis dreizehntausend festgelegt werden. Aufgrund eines rechnerischen Modells k�nne von diesem Anteil der Population auf den Gesamtbestand geschlossen werden. Dieser liege bei ca. 65'000 Individuen. Wenn man den Effekt eines Raubfischbesatzes rechnerisch simuliere und dabei - eher zur�ckhaltend - davon ausgehe, dass die Raubfische nur Krebse im ersten Lebensjahr jagten, ergebe sich schon ein Jahr nach dem Raubfischbesatz ein markanter R�ckgang der Anzahl fangbarer Tiere. Drei Jahre sp�ter werde die Population voraussichtlich auf einen Bruchteil der urspr�nglichen Gr�sse verringert sein. Mit einer Reduktion auf null (wie es im Modell geschehe) k�nne aber nicht unbedingt gerechnet werden. Erfahrungen zeigten vielmehr, dass sich l�ngerfristig ein Gleichgewicht auf niedrigem Niveau einstelle, das mit geeigneten Kontrollmassnahmen (gezielte F�rderung der Raubfische, erg�nzende Fangaktionen) bewahrt werden k�nne. Ein massiver Einsatz von Raubfischen h�tte zwar auch Auswirkungen auf die Amphibienbest�nde, doch seien diese verantwortbar. Abschliessend h�lt die EAWAG daf�r, es sollten geeignete Massnahmen zur Bek�mpfung des Roten Sumpfkrebses ergriffen werden, wobei die Massnahmen in einem angemessenen Verh�ltnis zur Bedrohungslage stehen m�ssten. Der Erfolg eines einmaligen Gifteinsatzes sei unsicher und eine solche Aktion deshalb kaum empfehlenswert. Empfohlen werde vielmehr die Bek�mpfung durch Raubfischbesatz und erg�nzende Fangaktionen mit Reusen zur Beschleunigung des Reduktionseffekts. Die EAWAG sei im �brigen bereit, solche Massnahmen zu begleiten, weil die daraus gewonnenen Erkenntnisse von gesamtschweizerischem Interesse seien.
b) Nach Auffassung des Regierungsrats ist der Bericht II wissenschaftlich nicht haltbar. Die vorhandenen Daten seien ungen�gend und g�ben keine Grundlage f�r auch nur ann�hernd zuverl�ssige Aussagen �ber die Erfolgswahrscheinlichkeit eines Raubfischeinsatzes ab. Die Rechnungsmodelle seien zudem theoretisch und die Folgerungen der EAWAG nur Arbeitshypothesen, nicht aber wissenschaftliche Erkenntnisse. Das Fressverhalten der Raubfische sei unberechenbar; nur ein Versuch k�nne die Wirkungen eines Raubfischeinsatzes aufzeigen. Die Bestandessch�tzung sei im Weiteren �usserst grob. Jedenfalls m�sste das Gew�sser gemessen an seiner Gr�sse mit �berm�ssig vielen Raubfischen besetzt werden, was zu innerartlichem Stress und einer krassen Faunaverf�lschung mit verheerenden Auswirkungen auf die �brige Fauna f�hren w�rde. Ein besonderes Problem stelle zudem die lange Dauer der empfohlenen Bek�mpfungsmassnahme von drei Jahren dar. Angesichts der akuten Gefahr der weiteren Ausbreitung des Roten Sumpfkrebses sei dringendes Handeln geboten. Dies sei einer der Hauptgr�nde f�r den Gifteinsatz.
c) aa) Es trifft zu, dass die Folgerungen der EAWAG keine wissenschaftlich gesicherten Erkenntnisse darstellen. Sichere Kenntnis besteht zwar �ber die Biologie und Dynamik der einheimischen Krebse, und auch die Besonderheiten des Roten Sumpfkrebses und die Auswirkungen der f�r diese Tierart eher ungewohnten Lebensbedingungen auf Entwicklung und Zyklus k�nnen recht gut umrissen werden. Hinreichend bekannt sind im Weiteren die Wassertemperaturen und -qualit�t als Bedingung f�r einen Raubfischeinsatz. F�r die �brigen Aussagen war die EAWAG auf eine recht schmale Datenbasis sowie auf Annahmen und Modelle angewiesen. Immerhin zeigen die zahlreichen Literaturhinweise, dass diese Annahmen und Modelle im Wesentlichen auf in anderem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnissen beruhen. Es ist deshalb wohl richtig, dass die Bestandessch�tzung und die Auswirkungen eines Raubfischeinsatzes nicht mit Sicherheit vorgenommen bzw. vorausgesagt werden k�nnen, sondern mit einigen Ungenauigkeiten und Unsicherheiten behaftet sind. Es handelt sich jedoch durchwegs um vern�nftige, plausible und in manchen Punkten auf gute Kenntnisse abgest�tzte Prognosen, denen eine hinreichende Aussagekraft zuzugestehen ist. Der Regierungsrat �bersieht, dass der Raubfischeinsatz keinen wissenschaftlichen Nachweis der Wirksamkeit voraussetzt, zumal es sich um keine umweltsch�digende Massnahme handelt. Es gen�gt, wenn sich die wesentlichen Faktoren so weit verl�sslich BGE 125 II 29 S. 46absch�tzen lassen, dass die Durchf�hrung als verantwortbar und das Eintreten des Erfolgs als wahrscheinlich erscheinen. Der Regierungsrat selbst geht davon aus, dass sich ein regulierender Eingriff nicht bis ins letzte Detail simulieren und berechnen l�sst. Bei dem von ihm bef�rworteten Gifteinsatz, der f�r die Umwelt in verschiedener Hinsicht bedenklich ist, sind im �brigen verschiedene Auswirkungen ebenfalls nicht genau bekannt (Unsicherheiten betreffend die �bertragung von Laborergebnissen auf die Natur, den Abbau des Fenthions im Sediment, das umweltchemische Verhalten und die �kotoxikologische Wirkung von Fenthion etc.). Selbst wenn die EAWAG wichtige Faktoren nur ungef�hr oder der Gr�ssenordnung nach umschreiben kann, erscheinen ihre Ausf�hrungen doch als derart fundiert, dass von einer hinreichend zuverl�ssigen Absch�tzung der Wirkungen eines Raubfischeinsatzes ausgegangen werden kann. Auf die Ausf�hrungen im Bericht II kann deshalb f�r die Beurteilung der interessierenden Massnahme abgestellt werden.
bb) Die Experten der EAWAG haben schl�ssig dargelegt, dass die Lebensbedingungen f�r Raubfische im Sch�belweiher den Bedingungen im Rumensee sehr �hnlich sind und deshalb - entgegen der Auffassung des Regierungsrats - auch im Sch�belweiher ein dauerhafter Raubfischbestand mit Aalen, Hechten und Barschen m�glich ist. Wohl mag die Auffassung des Regierungsrats zutreffen, dass aus der j�ngsten Entwicklung des Krebsbestandes im Rumensee noch nicht auf eine bestimmte positive Wirkung eines Raubfischeinsatzes im Sch�belweiher geschlossen werden kann. Immerhin l�sst sich aber sagen, dass der Raubfischeinsatz unter den Bedingungen wie sie im Rumensee vorliegen bis jetzt gelungen ist und keinerlei Anzeichen auf fehlende Wirksamkeit hindeuten. Nach den vorhandenen Kenntnissen hat der Rote Sumpfkrebs ausserdem kein Abwehrverhalten gegen Raubfische entwickelt. Ungewissheit besteht zwar hinsichtlich der Fresslust und des Fressverhaltens der Raubfische, welche zum Teil durch �ussere Bedingungen beeinflusst werden (insbesondere die Temperatur). Es sind jedoch keinerlei Anhaltspunkte bekannt, die darauf schliessen liessen, ein massiver Raubfischeinsatz werde die Bestandesgr�sse der Sumpfkrebspopulation nicht erheblich beeinflussen. Eine gute Wirkung l�sst insbesondere der Umstand erwarten, dass eine Bek�mpfung mit Raubfischen beim Nachwuchs ansetzt, was zur Folge hat, dass sich der Bestand nicht durch das vermehrte Aufkommen von Jungtieren innert kurzer Zeit erholen kann.
Insgesamt erscheint die Folgerung des EAWAG-Expertenteams, BGE 125 II 29 S. 47der Raubfischeinsatz erlaube eine effiziente Reduktion der Sumpfkrebspopulation, als wohlbegr�ndet. Die Massnahme kann daher als grunds�tzlich zweckm�ssig bezeichnet werden. Zwar kann eine g�nzliche Elimination nach �bereinstimmenden Aussagen nicht erwartet werden. Das erscheint aber im heutigen Zeitpunkt auch nicht als unabdingbar, weil die reduzierte Population mit geeigneten Massnahmen auf niedrigem Niveau gehalten werden kann und kleine, kontrollierte Best�nde fremder Krebse andernorts ebenfalls als vertretbar erachtet werden. Die Z�rcher Beh�rden haben bez�glich der fremden Krebspopulation im Rumensee (haupts�chlich Signalkrebse) selber einen solchen Weg eingeschlagen. Im Kanton Aargau wird eine Sumpfkrebspopulation offenbar seit Jahren mit Erfolg auf tragbarem Niveau kontrolliert, und die krebspestresistenten Signal- und Kamberkrebse haben sich nach Erhebungen im Jahre 1997 in elf Kantonen etabliert, ohne dass ihre Ausrottung erwogen wird.
cc) Ein bedeutender Nachteil des Raubfischeinsatzes liegt freilich darin, dass er nicht sofort wirkt. Die erw�nschte weitgehende Bestandesreduktion kann erst nach drei bis vier Jahren erwartet werden. Die Sumpfkrebspopulation im Sch�belweiher ist indessen seit einigen Jahren derart gross, dass ein erheblicher Wanderdruck mit der Gefahr der unkontrollierbaren Ausbreitung besteht. Insbesondere der nahe Z�richsee ist �ber die Bachverbindung durch das K�snachter Tobel f�r den Sumpfkrebs verh�ltnism�ssig leicht zu erreichen, und eine Ausbreitung im Z�richsee k�nnte kaum unter Kontrolle gebracht werden. Dennoch ist die Dringlichkeit des Eingreifens aus verschiedenen Gr�nden zu relativieren:
Mitte 1996 sind Sofortmassnahmen (u.a. die Erstellung eines krebsdichten Drahtzaunes) angeordnet worden, die sich recht gut bew�hrt haben. Es wird nicht vorgebracht, dass es dem Roten Sumpfkrebs in den zwei Jahren seit Inkraftsetzung der Sofortmassnahmen gelungen sei, sich weiter zu verbreiten. Auch wenn das �berklettern eines Drahtgeflechts f�r gr�ssere Tiere oder das Durchschl�pfen f�r Kleintiere nicht unm�glich ist, scheint es somit doch gelungen zu sein, den Roten Sumpfkrebs bis auf einige wenige Exemplare, die keine �berlebensf�hige Population aufbauen konnten, auf den Raum des Sch�belweihers zu beschr�nken. Es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb der Bestand nun unbedingt schlagartig reduziert werden m�sste und es nicht vertretbar sein sollte, die bisherigen Sicherungsmassnahmen noch einige Zeit weiterzuf�hren. Zudem kann die Wirksamkeit des Raubfischeinsatzes beschleunigt BGE 125 II 29 S. 48werden, wenn flankierend dazu Fangaktionen durchgef�hrt werden. Der zur Reduktion des Sumpfkrebsbestands erforderliche Zeitraum kann deshalb verk�rzt werden. Auch l�sst selbst die beim Nachwuchs ansetzende Bek�mpfung bereits nach einem Jahr einen sp�rbaren R�ckgang bei den erwachsenen Tiere erwarten, was auch Auswirkungen auf den Wanderdruck und die Wanderbewegungen haben d�rfte. Diese werden voraussichtlich nicht erst nach drei Jahren abnehmen. Schliesslich ist an die �usserung des amerikanischen Krebsspezialisten Prof. Jay Huner zu erinnern, wonach sich der Rote Sumpfkrebs wegen fehlender Bek�mpfung zwischen dem vermuteten Aussetzen im Jahre 1988 und dem Anordnen der Sofortmassnahmen Mitte 1996 ohnehin sehr wahrscheinlich bereits im Z�richsee etabliert habe. Kleinere Populationen bleiben offenbar meist unentdeckt, und der Z�richsee wird als ein f�r den Roten Sumpfkrebs eher ung�nstiges Gew�sser eingesch�tzt, das kein rasches Aufkommen erlaubt. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass sich die beiden seit l�ngerem heimisch gewordenen amerikanischen Krebsarten Kamberkrebs und Signalkrebs nicht mehr vertreiben lassen, sondern nur noch unter Kontrolle gehalten werden k�nnen.
Mit Blick auf diese Umst�nde und M�glichkeiten kann nicht gesagt werden, der Einsatz von Raubfischen sei unzweckm�ssig, weil die Massnahme nicht rechtzeitig greife. Es erscheint bei guter Planung und Durchf�hrung als m�glich, sie innert n�tzlicher Frist zur Wirkung zu bringen. Die von der EAWAG empfohlene Vorgehensweise kann deshalb bei den heute herrschenden tats�chlichen Verh�ltnissen nicht aus zeitlichen Gr�nden verworfen werden.
dd) Der Regierungsrat hat weiter vorgebracht, der erforderliche massive Raubfischeinsatz f�hre zu einer krassen Faunaverf�lschung mit katastrophalen Auswirkungen f�r die Amphibienbest�nde sowie zu innerartlichem Stress. Die EAWAG habe das Ausmass der Auswirkungen auf die Fauna nicht beschrieben, sondern leichthin als verantwortbar bezeichnet.
Es trifft zu, dass sich der Bericht II der EAWAG nicht detailliert zu den Auswirkungen des Raubfischeinsatzes auf die Tierwelt �ussert, weil das Expertenteam diese offenbar bereits aufgrund einer Grobabsch�tzung als tragbar erachtet hat. Der Regierungsrat hat jedoch selbst in seinem Entscheid vom 5. Februar 1997 ausgef�hrt, der Rote Sumpfkrebs vernichte innert kurzer Zeit das gesamte Vorkommen an Amphibien, Reptilien und Fischen. Angesichts des im Sch�belweiher festgestellten grossen Sumpfkrebsbestands ist BGE 125 II 29 S. 49deshalb selbst nach den Darlegungen des Regierungsrats davon auszugehen, dass die nat�rliche Fauna bereits stark in Mitleidenschaft gezogen worden ist und durch einen Raubfischeinsatz keine wesentliche zus�tzliche Beeintr�chtigung mehr erfahren kann. Gewisse Nachteile f�r die Fauna werden zwar resultieren und w�ren im �brigen auch bei einem Gifteinsatz - in anderer Form - unvermeidlich. Auch wird die nat�rliche Fauna durch den erforderlichen massiven Raubfischbesatz zweifellos erheblich verf�lscht. Sie ist jedoch bereits durch den grossen Krebsbestand stark ver�ndert worden, und es wird nicht geltend gemacht, die Raubfische w�rden besonders gef�hrdete Tierarten bedrohen. Unter diesen Umst�nden erscheint es als vertretbar, dass die EAWAG die nur schwer quantifizierbaren Auswirkungen auf die Tierwelt nicht weiter untersuchte, sondern diese aufgrund einer Grobabsch�tzung als verantwortbar erachtete. Es ist in diesem Zusammenhang auch daran zu erinnern, dass die EAWAG empfohlen hat, die Durchf�hrung der Massnahme zu �berwachen, um allenfalls erforderliche Korrekturen vornehmen zu k�nnen, und dabei ihre Mitarbeit angeboten hat.
ee) Die weiteren vom Regierungsrat genannten Nachteile eines Raubfischeinsatzes, insbesondere ein permanentes Fischfangverbot sowie die Einschr�nkung der Ben�tzbarkeit des Naherholungsgebiets w�hrend l�ngerer Zeit, sind ebenfalls in Kauf zu nehmen und nicht geeignet, das empfohlene Vorgehen als unzweckm�ssig oder unverh�ltnism�ssig erscheinen zu lassen.
d) Es ergibt sich somit, dass mit dem Raubfischeinsatz aus heutiger Sicht eine zweck- und verh�ltnism�ssige Bek�mpfungsmassnahme zur Verf�gung steht, die zur Erreichung des realistischerweise erreichbaren Ziels - der Dezimierung des Sumpfkrebsbestands auf ein vertr�gliches Mass - als hinreichend wirksam erscheint und mit dem Gew�sserschutzrecht vereinbar ist. Bei dieser Sachlage muss der Bek�mpfung durch Raubfische der Vorzug gegeben werden, weil sie erlaubt, das Fischerei- und das Gew�sserschutzrecht koordiniert anzuwenden (vgl. E. 3d hievor). Nur wenn sich schl�ssig zeigen sollte, dass die von der EAWAG empfohlene Massnahme trotz korrekter Umsetzung - entgegen den Annahmen - undurchf�hrbar oder unwirksam ist, w�re ein Gifteinsatz zu erw�gen, sofern nicht andere Massnahmen wie das Austrocknen und Ausbaggern als vorteilhafter erscheinen. Unter den heutigen Umst�nden aber muss dem Raubfischeinsatz der Vorzug gegeben werden.
6. Die Beschwerde erweist sich somit als begr�ndet. Sie ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene BGE 125 II 29 S. 50Entscheid ist aufzuheben. Damit sind auch die vorangehenden kantonalen Entscheide und Verf�gungen (mit Ausnahme der provisorischen Massnahmen) aufgehoben (vgl. vorne E. 1c). In Anbetracht der Umst�nde der vorliegenden Angelegenheit ist es zudem gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Anwendung von Art. 114 Abs. 2 OG in der Sache selbst entscheidet und den hier umstrittenen Einsatz von Fenthion zur Bek�mpfung des Roten Sumpfkrebses untersagt.
121 II 190,
104 IB 412 suite... ,
art. 6 LEaux,
Art. 5 GSchG,
Art. 5 Abs. 2 BGF,
Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1),
Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451),
Art. 12a Abs. 2 NHG,
Art. 24sexies BGE 125 II 29 S. 33Abs. 4 BV,
Art. 1 lit. d NHG,
Art. 7 Abs. 2 BGF,
Art. 5 Abs. 2 VBGF,
Art. 6 Abs. 1 GSchG,