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Timestamp: 2019-10-22 11:39:31
Document Index: 309617539

Matched Legal Cases: ['artículo 39', 'artículo 48', 'Artículo 48', 'artículo 12', 'artículo 26', 'artículo 39', 'artículo 38', 'artículo 154', 'artículo 17', 'artículo 70', 'Artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 52', 'artículo 38', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 2', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 38', 'artículo 154', 'artículo 2', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 2', 'Artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 2']

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Dictamen : 166 del 17/07/2017
Consultante: Cinthya Rodríguez Quesada
C-166-2017
Concejo Municipal de Cóbano
Con la aprobación de la Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número IC-0449-2016 de 08 de setiembre de 2016, recibido en ésta Procuraduría el día 19 de setiembre siguiente.
La Sra. Intendente Municipal de Cóbano solicita criterio en torno al cobro del impuesto de bienes inmuebles. Al efecto, plantea la siguiente interrogante:
“¿Se deben cobrar impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones existentes en Zona Marítima Terrestre que no tienen concesión aprobada?
Se adjunta criterio legal emitido por el Departamento legal en oficio L-ZMT-73-2016 de 8 de setiembre de 2016 en el cual señala:
“(…) En análisis de lo dispuesto, es criterio de ésta Área Legal que al no cobrárseles canon tampoco debiera cobrárseles impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones de las personas físicas y jurídicas que habitan la Zona Marítimo Terrestre sin tener concesión aprobada. Sin embargo, al menos alguna de éstas construcciones incluso contaron con planos constructivos y permisos de construcción otorgados por este Concejo Municipal en aquel entonces.
En virtud de ello es que esta asesoría recomienda enviar consulta a la Procuraduría General de la República (…)”
II. NORMATIVA RELACIONADA CON LO CONSULTADO
a) SOBRE la Zona Marítimo Terrestre (ZMT)
La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (LZMT), N° 6043 del 2 de marzo de 1977, regula lo atinente a la definición de dicha zona, su naturaleza y administración por parte de las Corporaciones Municipales.
La definición de ésta zona se encuentra en el numeral 9 de la referida ley que la determina lo siguiente:
"(…) Zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja.
Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales”.
La franja de 200 metros que refiere la norma se conforma por la zona pública y la zona restringida. La primera tiene una extensión de 50 metros –medidos desde la pleamar ordinaria- y está destinada al disfrute general, es decir que no es susceptible de apropiación por parte de particulares. Los restantes 150 metros constituyen la zona restringida, y es precisamente en esa área, donde se permite el otorgamiento de concesiones para su uso y disfrute (artículo 39 de la ley).
Por su naturaleza, el uso de esta zona requiere de una autorización expresa y previa por parte de las Municipalidades, que son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo dispuesto en la ley 6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de diciembre de 1977.
La concesión, entendida como el acto mediante el cual la Administración da a un particular el uso y disfrute de un terreno de la franja costera, a cambio del pago de una contraprestación (canon), está sujeto al cumplimiento previo de ciertos requisitos, que involucran a varias entidades con atribuciones conferidas por la ley.
En relación al pago del canon que debe pagar el administrado cuando se le ha otorgado una concesión, el artículo 48 de la No. 6043 remite a su Reglamento para regularlo:
“Artículo 48.- Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial.
El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios.”
En atención de esta norma, los artículos 49 y 50 del Reglamento a dicha Ley, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, detallan que los cánones a cobrar se determinarán con base en porcentajes, según el uso que se dé a los terrenos, aplicados a los respectivos avalúos que fije la Dirección General de Tributación, a solicitud de la Municipalidad interesada. En relación al avalúo remitimos a lo señalado por este Órgano Asesor en el dictamen No. C-284-2008 de 18 de agosto de 2008.
Ahora bien, a efectos del levantamiento de construcciones en la zona restringida, con carácter permanente, se requiere el cumplimiento de requisitos legales, como la existencia de un plan regulador y de una autorización administrativa, caso específico de la concesión, como paso previo a cualquier levantamiento de ese tipo de edificaciones.
Sobre el tema, en el dictamen No. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, éste Órgano Asesor señaló lo siguiente:
“Las municipalidades, en su condición de administradoras de la zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción, son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo dispuesto en la ley 6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de diciembre de 1977. Ello, por cuanto las autorizaciones para el uso y disfrute de la zona restringida están sujetas a los plazos y condiciones allí establecidas. La concesión, entendida como el acto mediante el cual la Administración da a un particular el uso y disfrute de un terreno de la franja costera, a cambio del pago de una contraprestación (canon), está sujeto al cumplimiento previo de ciertos requisitos, que involucran a varias entidades con atribuciones conferidas por la ley.
En primer lugar, debe existir un plan regulador debidamente aprobado en la zona, así como la declaratoria de aptitud turística o no turística, por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Además, es indispensable que el área se encuentre demarcada por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) (4), y que exista un avalúo de la Dirección General de Tributación, antes Dirección de Tributación Directa. Una vez que se cumpla con dichos requisitos, las municipalidades están autorizadas a iniciar el trámite de estudio de las solicitudes presentadas, contemplado en el capítulo II del reglamento.” (Dictamen No. C-155-2003 de 2 de junio de 2003).
“Debemos coincidir en que no es posible permitir el desarrollo de construcciones y mucho menos autorizar su realización, sin exigir previamente el cumplimiento de determinados requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido a fin de proteger un área ecológicamente frágil:
"no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado... ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (Dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995). (Dictamen No. C-230-97 de 3 de diciembre de 1997).” (Lo resaltado no es del original).
Se advierte de la anterior transcripción que a través de la figura de la concesión, debidamente aprobada por la Corporación Municipal luego de corroborar la concurrencia de los requisitos legales que impone el ordenamiento, podría autorizarse la construcción de edificaciones permanentes en la franja restringida de la zona marítima terrestre.
Situación distinta ocurre con los permisos de uso que pueda conceder la corporación municipal en la zona de comentario. Este se trata de un acto unilateral de la Administración, de carácter precario, que concede a un particular el uso privativo sobre un bien de dominio público. Bajo ésta figura se admite la construcción de obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el bien demanial, por ende, se excluye todo tipo de edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.
Por sus mismas características, el permiso de uso no puede considerarse como un sustituto de la concesión en ausencia de plan regulador dentro de una zona de aptitud turística. Su otorgamiento es puramente excepcional y tampoco es válido usarlo como vehículo para legitimar la indebida ocupación de la zona marítimo terrestre.
Precisamente sobre este tema, en el dictamen No. C-046-2012 de 22 de febrero de 2012, éste Órgano Asesor indicó lo siguiente:
“II. Los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre.
El régimen jurídico establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977 (LZMT) para regular su uso, tiene como características básicas las siguientes:
En primer lugar, que cualquier tipo de uso, así como las actividades asociadas al mismo, requieren de autorización (artículo 12, LZMT) y que los usos permitidos deben estar contenidos y previamente determinados en los instrumentos de planificación territorial de la zona marítimo terrestre (artículo 26 de la LZMT en relación con el 17 de su reglamento).
Que la concesión es la figura jurídica por medio de la cual se permite el uso privativo de la zona restringida (artículo 39 en relación con el 10, ambos de la LZMT) con las excepciones que la ley establece respecto al posible uso de la zona pública (artículos 18, 20, 21 y 22, LZMT).
Además, que corresponde a las municipalidades con competencia en el litoral de que se trate, otorgar las concesiones y que es requisito insoslayable para su otorgamiento, la previa adopción por estas de un plan regulador costero mediante el cual se planifique el desarrollo de la zona y se determinen los distintos usos permitidos (artículo 38, LZMT).
Como excepción a este régimen, la Procuraduría General de la República señaló, en dictamen C-100-95, que las municipalidades pueden dar permisos de uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre sin la previa adopción de un plan regulador costero. Esto, al amparo de lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública –LGAP- número 6227 de 2 de mayo de 1978, y en tanto se trata de un bien de dominio público.
En sentencia número 2306-91, la Sala Constitucional había señalado, en relación con las características específicas de los permisos de uso, lo siguiente:
“El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque (…)”
El otorgamiento de permisos de uso es excepcional respecto del régimen jurídico de la LZMT. En este sentido, es importante destacar que, a diferencia de la concesión, el permiso de uso es un acto unilateral de la Administración Pública, revocable a discreción de esta y sin responsabilidad a su cargo. Por ello, cualquier derecho que éste reconozca es a título precario, tal y como lo establece el numeral 154 de la LGAP, y lo ha explicado la Sala Constitucional en la sentencia de cita. Como se ve, las especiales características del permiso de uso son conformes con su excepcionalidad en relación con lo que la LZMT dispone para regular el uso de la zona restringida.
Para el caso de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, lo anterior significa que, con base en los permisos de uso, las actividades autorizadas serían aquellas que puedan calificar como “…actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado...”, tal y como se indicó en el dictamen C-100-95. Como el permiso de uso se puede otorgar sin la previa adopción de un plan regulador costero, este no pueden impedir o comprometer ni la adopción de un plan regulador ni la revocatoria del permiso. Esto quiere decir que tales edificaciones o construcciones deben ser de fácil remoción, o sea, que no pueden ser permanentes. De allí el carácter precario de los derechos que aquél pueda llegar a reconocer.
Lo dicho hasta ahora, es coincidente con lo señalado en el dictamen C-100-95, en el que, al efecto, se dijo:
“En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto. De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso. No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:
"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328). De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador.
"La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales." (artículo 17 de la Ley No. 6043) Para ello, y para lograr un desarrollo armónico de la zona, también dijimos, es indispensable un plan regulador que planifique adecuadamente los diferentes usos aplicables, de modo que, sin perjudicar el medio presente, sean tomados en cuenta todos los intereses económicos y sociales cuyas actividades sean viables de acuerdo a las variables que enunciáramos en su oportunidad.
En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción. El numeral 19 de la Ley No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento de entrada en vigencia del plan regulador. De no ser así, qué sentido tendría esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas.”
De lo anteriormente señalado se desprende, con toda claridad, que no es jurídicamente posible autorizar la construcción de infraestructura educativa, en terrenos de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, con base en un permiso de uso. No mientras dicha infraestructura sea permanente o, por lo menos, no sea de fácil remoción; y resulta razonable presumir que, por el fin público a que está destinada la infraestructura educativa, sus características son las propias de las edificaciones permanentes”. (Lo resaltado no es del original).
También debe diferenciarse la situación de los pobladores y ocupantes en la zona marítima terrestre, figuras que son distintas al permiso de uso referido supra.
Las figuras de pobladores y los ocupantes refieren a quienes ocupan la zona costera con anterioridad a la Ley No. 6043, según los requerimientos de dicha ley.
Los “pobladores” se encuentran regulados en el artículo 70 de la Ley de rito, que al efecto señala:
"Artículo 70.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad. Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública”.
Conforme a esta norma, son pobladores los costarricenses que ocuparon por más de diez años terrenos en ZMT, previos a la emisión de la Ley No. 6043.
Respecto a los ocupantes, éstos son todas aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, hayan ocupado la zona marítimo terrestre, aún de forma no autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley No. 6043. Son referidos en el Transitorio VII de la Ley No. 6043 al enunciar que "las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma".
Sobre las formalidades requeridas para reconocer la situación de ocupante o poblador, en el dictamen de este Órgano Asesor número C-074-2007 de 7 de marzo de 2007 señaló la necesidad “de una la solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona. Esa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003 del 6 de mayo del 2003; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004)”.
De lo hasta aquí indicado tenemos que mediante la concesión se permite el uso privativo de la zona, siendo requisito para su otorgamiento, la adopción previa por parte de las Municipalidades de un plan regulador costero mediante el cual se planifique el desarrollo de la zona y se determinen los usos permitidos (artículo 38, LZMT). Como excepción a esa figura las municipalidades pueden dar permisos de uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre sin la previa adopción de un plan regulador costero, permisos que por su naturaleza son precarios e impiden la construcción de obras permanentes en dicho terreno. Luego, a ese régimen de uso, la ley contemplo dos excepciones: los pobladores y los ocupantes. Dichas figuras refieren a quienes ocupan dichos terrenos con anterioridad a la Ley 6043, situación que no puede ser objeto de cesión o traspaso, y les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley No. 6043.
El impuesto sobre bienes inmuebles se encuentra regulado en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995. Dicho tributo reviste un carácter nacional, sin embargo, el sujeto activo del mismo son las entidades municipales lo que lo convierte en un tributo municipal por destino. Al efecto, el artículo 3° de la ley las entidades municipales tendrán el carácter de Administración Tributaria, con competencia para recaudar, controlar y fiscalizar el cobro de ese tributo. (Véase al respecto los dictámenes C-114-99 y C-048-2003 emitidos por ésta Procuraduría General de la República).
El artículo 2 de la referida Ley determina el objeto del impuesto, determinado a los terrenos, instalaciones o construcciones permanentes que se encuentren dentro de la circunscripción municipal, excepto aquellos bienes inmuebles no afectos, de acuerdo al artículo 4 de la Ley.
“ARTÍCULO 2.- Objeto del impuesto. Son objeto de este impuesto los terrenos, las instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que allí existan.”
El numeral 6 de la ley de comentario determina los sujetos pasivos del impuesto, en lo que interesa a efecto de la presente consulta, señala la norma dicha lo siguiente:
“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:
c) Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente. (…) (Lo resaltado no es del original)”.
Conforme a las normas citadas, todas aquellas personas físicas o jurídicas que tienen la condición de sujetos pasivos (propietarios, concesionarios, ocupantes, poseedores entre otros) de bienes inmuebles dentro de la jurisdicción de una Municipalidad, se encuentran en la obligación de declarar el valor de los inmuebles a su nombre y de pagar el impuesto correspondiente, salvo que se encuentren dentro de los supuestos de no sujeción contenidos en el artículo 4 de la Ley N° 7509.
En esa línea, el hecho generador del tributo de comentario no es única y exclusivamente la propiedad, sino el disfrute del derecho de posesión del inmueble, en cualquiera de sus modalidades, propietarios (con o sin título), concesionarios, permisionarios, ocupantes, poseedores, usufructuarios, y parceleros (con requisitos establecidos) de un inmueble dentro de la jurisdicción cantonal de una determinada municipalidad, de suerte que, el objeto del Impuesto sobre los bienes inmuebles lo constituyen los terrenos, las instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que existan en ellos (ver dictámenes C-284-2008 de 18 de agosto de 2008, C-114-1999 del 4 de junio de 1999, C-472-2006 del 23 de noviembre del 2006, C-328-2003 del 15 de octubre del 2003, entre otros).
La consultante formula la siguiente interrogante “¿Se deben cobrar impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones existentes en Zona Marítima Terrestre que no tienen concesión aprobada?
Señala en su oficio, que no ha encontrado información que determine si se debe o no cobrar impuestos de bienes inmuebles a las construcciones de las personas físicas o jurídicas que habitan la Zona marítima Terrestre sin tener concesión aprobada. Indica que ese Concejo de Distrito no cobra canon a las personas físicas o jurídicas que se encuentran en el supuesto dicho.
Agrega que existe una sentencia del Tribunal Contencioso dictada dentro del expediente judicial No. 10-001091-1027-CA que se refiere al transitorio VII de la Ley 6043. Al efecto realiza una transcripción parcial, pero sin indicar detalle del objeto de discusión en ese proceso y su relación con lo consultado, tampoco se indica el número de sentencia y si ésta se encuentra en firme.
Dado la referencia que hace la consultante al expediente en cuestión, consultado el mismo a través de los sistemas electrónicos del Poder Judicial, se determinó que trata de un proceso contencioso administrativo interpuesto en contra de la Municipalidad de Nicoya y el Estado, y en el que se discutió la nulidad de actos dictados por el Ministerio de Salud, es decir, no se trata de un asunto cuyo tema de discusión lo haya sido el pago del impuesto de bienes inmuebles.
En dicho proceso, el Tribunal Contencioso Administrativo dictó la sentencia 398-2013 de las 14 horas 10 minutos del 15 de abril de 2013 la cual fue modificada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en fallo número 000150-F-S1-2017 de las 14:15 horas quince del 21 de febrero de dos mil 2017.
Importante señalar que la transcripción que se realiza en el criterio legal, corresponde a la sentencia de instancia, y refiere a una consideración general que realiza el Tribunal Contencioso, de previo a conocer el objeto de discusión en ese caso, en torno al tema de zona marítimo terrestre.
Al efecto, indicó el Tribunal Contencioso Administrativo, en la sentencia 398-2013 lo siguiente:
“(…) V. En primer término y de previo a realizar el análisis del caso concreto, estima importante esta Cámara realizar algunas breves reflexiones en relación con el régimen jurídico de la zona marítimo terrestre, toda vez que en la especie, sin duda alguna el bien inmueble que genera este proceso se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre (en adelante ZMT), tal y como se indicara en el elenco de hechos probados de esta resolución. El régimen jurídico de la zona marítimo terrestre nacional se encuentra inmerso dentro del ámbito del instituto de la demanialidad, y partir de ello, las zonas costeras del territorio costarricense fueron protegidas desde vieja data en nuestro ordenamiento jurídico, protección jurídica que en la normativa actualmente vigente deviene del artículo 6 de la Constitución Política de 1949 y últimamente se reafirmó con la promulgación, el 02 de marzo de 1977, de la ley No. 6043 Ley de la Zona Marítimo Terrestre . Dichos cuerpos normativos establecen la demanialidad sobre los doscientos metros a lo largo del litoral del país, teniendo por ende dicho territorio las condiciones de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, estando fuera del comercio de los hombres y por su naturaleza, además sujetos al poder de policía estatal en lo relativo a su uso y aprovechamiento. Señala al respecto el el artículo 1° de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, en su literalidad: " La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley."
Por definición derivada de la propia ley, la zona marítimo terrestre "(...) es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja (...) ". Dicha zona abarca islas, islotes, peñascos marítimos, tierra y/o formación que sobresalga del nivel del océano en el mar territorial, salvedad hecha de la Isla del Coco y de las islas cuyo dominio, por ley, se excluye de este régimen. Dicha zona se encuentra a su vez dividida en dos áreas: la denominada zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho contados a partir de la pleamar ordinaria, misma que se encuentra compuesta por el litoral, orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas definidas y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; así como también todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional, islotes, peñascos y las demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar (artículos 9 al 11 de la ley No. 6043). Por otro lado la zona restringida , constituida por la franja de los ciento cincuenta metros lineales restantes o por los demás terrenos en el caso de las islas.Es ésta última, sobre la zona restringida, la que puede ser objeto de aprovechamiento mediante la figura de la concesión (artículos 10 y 39 de la ley No. 6043), siendo éste el mecanismo legítimo para la obtención de un derecho sobre dicha franja de terreno, al tenor de lo establecido en el Capítulo VI, artículos 39 a 60 del texto legal de repetida cita, y en los numerales 24 a 81 de su respectivo reglamento (Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de 1978). Sin embargo, el otorgamiento de tales derechos sobre bien demanial se encuentra sujeto a una serie de limitantes. Entre otras, podemos citar que el artículo 38 de la ley especial indicada en relación con el numeral 19 de su Reglamento, expresamente contiene una prohibición que impide a las municipalidades otorgar concesiones en las zonas restringidas, si el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no han aprobado los respectivos planes reguladores para dichas zonas. En ese tanto, el régimen de concesiones sobre zona marítimo terrestre queda sujeto a la vigencia efectiva del respectivo Plan Regulador. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el ordenamiento jurídico establece otra vía para obtener una licencia de aprovechamiento legítimo, aunque con carácter de precariedad, sobre tales zonas, pues el Transitorio VII de la Ley rectora de la materia prevé la posibilidad de otorgar los denominados "permisos de uso", en el tanto se instituyen como un derecho debilitado o a título precario, susceptible de revocatoria unilateral por parte de la administración, aunque no de manera intempestiva (al tenor de lo dispuesto por el artículo 154 de la ley No. 6227 Ley General de la Administración Pública). Tales permisos de uso constituyen una excepción a la regla de la concesión, pues es ésta última el instrumento jurídico idóneo para la obtención de un derecho sobre la zona marítima. Por sus características de precariedad y revocabilidad, en tratándose de permisos concedidos sobre zona restringida, las actividades cuyo despliegue y desarrollo se permite al amparo de dicha licencia deberán ser sencillas y con un mínimo impacto en el bien sobre el cual se despliegan. Así mismo, el otorgamiento del permiso de uso sin la aprobación previa del plan regulador costero, no pueden impedir o comprometer la adopción de un plan regulador por parte del municipio respectivo, ni tampoco evitar la revocatoria del permiso de estimarse conveniente para los intereses de la zona. Por ello, las edificaciones o construcciones que al amparo del permiso de uso se levanten, deben ser de fácil remoción, resultando jurídicamente inviable levantar aquéllas que ostentan condición de permanencia . Para esas últimas, la figura idónea no es la del permiso, sino la concesión. En ese tanto, para la zona marítimo terrestre sólo resulta posible admitir permisos de uso que reúnan dos características esenciales: primeramente que no afecten las condiciones naturales de la zona por explotar ni estorben el libre aprovechamiento y acceso a la zona pública, y además, que con su su ejecución no limiten a futuro la puesta en vigencia de un plan regulador, sin dejar de lado que en atención a su condición de permiso, tendrá la mismas características propias de ellos (a saber, su naturaleza consiste en la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos de menor intensidad y de mayor precariedad que la concesión. Crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, siendo que su incumplimiento implica la caducidad del permiso; se da intuito personae en consideración a sus motivos y al beneficiario; en principio se prohibe su cesión y transferencia; confiere un derecho debilitado o un interés legítimo, la precariedad del derecho del permisionario se fundamenta en que el permiso constituye una tolerancia de la Administración Pública respectiva que actúa discrecionalmente al conferirlo; es precario, razón por la cual la Administración Pública puede revocarlo en cualquier momento, sin derecho a resarcimiento o indemnización; y su otorgamiento depende de la discrecionalidad administrativa, por lo que la Administración Pública pueda apreciar si el permiso solicitado se adecúa o no al interés general, pudiendo denegarlo). Al respecto, ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Voto No. 3451-96 de las 15:33 horas, en lo que resulta de interés:
"La doctrina del Derecho público admite de manera casi unánime, que la trascendencia que tiene la concesión, por ser la forma ordinaria para la satisfacción de la necesidad del servicio, desaparece en el permiso, que al ser otorgado por la administración tiene aplicación en supuestos carentes de esa mayor importancia, de donde se deriva su naturaleza esencialmente temporal. Por ello el permiso tiene un contenido unilateral y precario. Su precariedad es consubstancial con la figura misma, de manera que el permisionario -salvo la prerrogativa de ejercitar su actividad- carece de derechos concretos que pueda exigir al Estado y que vayan más allá de lo que dispone el acto administrativo de autorización. La facultad emergente para conceder un permiso no constituye un derecho subjetivo completo y perfecto y su propia esencia admite que sea revocado sin responsabilidad para la administración, es decir, sin derecho a indemnización, cuando desaparecen las causas que le han dado origen, o cuando la Administración formaliza el contrato de concesión. La posibilidad que tiene la administración de revocar el permiso, sin necesidad de que exista una cláusula especial que así lo establezca es de principio general, pero de todas formas, cuando la revocación sea jurídicamente posible, ésta no puede ser intempestiva, ni arbitraria, conceptos jurídicos que han sido suficientemente desarrollados por la Sala. Se parte de que quien se vincula a la administración sobre bases tan precarias no puede luego quejarse de las consecuencias que de ello se derivan. Ahora bien, el otorgamiento de permisos depende de la discrecionalidad administrativa y la Administración puede apreciar si el permiso que se pide está o no de acuerdo con el interés público y conforme a ello decidir si lo otorga o lo niega (...)".
En tesis de principio y por las razones expuestas, bajo la figura del permiso de uso no podría autorizarse, de previo a la emisión del plan regulador respectivo, el levantamiento en la zona de construcciones tales como hoteles, cabinas, restaurantes, desarrollos urbanísticos, entre otros; en condición de adherencia permanente al terreno, pues eventualmente tales construcciones podrían venir a obstaculizar el desarrollo urbano planificado en el plan regulador. Sin dejar de lado que tales edificaciones, aún con un plan regulador vigente, sólo podrían levantarse en la zona restringida, pero nunca en la zona pública, aún y cuando exista concesión otorgada al amparo del plan de desarrollo urbanístico local debidamente emitido”.
De la transcripción anterior se advierte que el Tribunal Contencioso abordó las generalidades del Régimen de Zona Marítima Terrestre, refiriéndose a su naturaleza, extensión y posibilidad de uso a través de la concesión y el permiso de uso; análisis que se ajusta a la jurisprudencia judicial y administrativa emitida sobre el tema. No obstante, la sentencia indicada no conoció del tema objeto de la presente consulta, sea la posibilidad del cobro del impuesto sobre bienes inmuebles.
Si se estima importante resaltar de la sentencia citada, la obligación que impone el fallo de ejercer funciones de fiscalización y recuperación de terrenos en zona marítimo terrestre cuando se encuentren ocupados sin contar con la autorización respectiva emitida por la Corporación Municipal conforme a las reglas establecidas en la Ley No. 6043.
Por otro lado, y en lo que es objeto de consulta, debemos remitirnos para dar respuesta a la interrogante planteada a los numerales supra transcritos 2 y 6 la Ley N° 7509.
El artículo 2 determina como objeto del impuesto, los terrenos, instalaciones o construcciones permanentes que se encuentren dentro de la circunscripción municipal, excepto aquellos bienes inmuebles no afectos, de acuerdo al artículo 4 de la Ley.
En cuanto al sujeto pasivo, el numeral 6 los determina, destacando en lo que interesa el inciso c) que dispone:
“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto: (…)
El artículo que precede es claro en determinar que se encuentran sujetos al pago del impuesto sobre bienes inmuebles los concesionarios, permisionarios u ocupantes de bienes inmuebles en zona marítima terrestre.
La norma aclara que el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles respecto de los sujetos referidos corresponde a las instalaciones o construcciones fijas, mientras que para el terreno rige el canon municipal.
Lo anterior supondría, en principio, que cuando no exista una concesión autorizada por parte de la Municipalidad, es posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles a los permisionarios y a los ocupantes de terrenos en la franja restringida de la zona marítima terrestre.
No obstante, el numeral 6 inciso c) supra transcrito es claro al señalar que el cobro se realizara a los permisionarios y a los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre “pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley”, en consecuencia, debe analizarse, en cada caso, en primer lugar, si el particular cuenta con una autorización de uso debidamente emitida por la Corporación Municipal que le habilite la utilización legal de un terreno en la zona restringida de la ZMT, y en segundo lugar, si esa autorización le habilita a la construcción de instalaciones u obras fijas en ese terreno.
En esa línea, conforme a lo expuesto supra, el permiso de uso, por su naturaleza precaria, impide la construcción de obras permanentes en la zona de comentario, en consecuencia, no se estaría en presencia del requerimiento que establece el numeral 6 inciso c) para el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles, esto es, instalaciones o construcciones fijas. De encontrarse una situación distinta, esto es, que el permisionario haya construido obras fijas o permanentes, debe la Municipalidad ejercer sus funciones de fiscalización y proceder, de ser el caso, a regularizar la situación del particular que haya actuado de forma contraria a derecho.
En el caso de los ocupantes y pobladores, que como indicamos son figuras excepcionales para el uso de la zona marítima terrestre, debe examinarse en primer lugar que cuenten con la debida autorización municipal que valide su estatus de poblador u ocupante. Luego, en concordancia con el numeral 6 inciso c) de la Ley 7509, de existir instalaciones o construcciones fijas corresponde, válidamente, el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles.
Lo antes expuesto requiere que el ente municipal ejerza sus competencias de fiscalización a efecto de determinar que el uso que los particulares realicen en la franja restringida de la zona marítima terrestre se encuentre debidamente autorizado por esa autoridad, conforme a la normativa que rige la materia. En caso de determinarse un uso irregular, debe actuarse según lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la LZMT, los cuales señalan:
“Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.”
Sobre este punto, esto es, ocupar la zona marítimo terrestre sin la necesaria autorización, éste Órgano Asesor señaló en el dictamen No. C-221-88 de 7 de noviembre de 1988, lo siguiente:
Adicionalmente, debe señalarse que la ocupación ilegal que realice un particular en zona costera no se sanea ni convalida aún y cuando se paguen impuestos o cánones a la Municipalidad respectiva (Sala Constitucional, resolución No. 17020-07, considerando VI; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, la sentencia No. 2569-09).
De conformidad con lo expuesto, y en lo que es objeto de consulta, el numeral 6 inciso c) de la Ley de Impuesto sobre bienes inmuebles impone el cobro de dicho impuesto sobre los permisionarios y los ocupantes de la zona marítimo terrestre respecto de las instalaciones o construcciones fijas, por ello, debe verificarse en cada caso que el particular cuente con una autorización de uso debidamente emitida por la Corporación Municipal que le habilite la utilización legal de un terreno en la zona restringida de la ZMT, y que le permita la construcción de instalaciones u obras fijas en ese terreno; de configurarse tales condiciones, es viable el cobro del impuesto referido.
De conformidad con las consideraciones expuestas, se arriba a las siguientes conclusiones:
1. La zona marítima terrestre es definida en el artículo 9 de la N° 6043 como la franja de 200 metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja.
2. Dicha franja está conformada por la zona pública y la zona restringida. La primera tiene una extensión de 50 metros –medidos desde la pleamar ordinaria- y está destinada al disfrute general, es decir que no es susceptible de apropiación por parte de particulares. Los restantes 150 metros constituyen la zona restringida, y es precisamente en esa área, donde se permite que las Municipalidades otorguen autorizaciones para su uso.
3. La concesión permite el uso privado de dicha zona, según lo establecido en el numeral 39 de la LZMT
4. Además, se admite el permiso de uso, el cual corresponde a un acto unilateral de la Administración, de carácter precario, que concede a un particular el uso privativo sobre un bien de dominio público. Dicha figura solo permite obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el bien demanial, lo que excluye todo tipo de edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.
5. Las figuras de pobladores y los ocupantes refieren a quienes ocupan la zona costera con anterioridad a la Ley 6043, según los requerimientos de dicha ley. Como formalidad para reconocer la situación de ocupante o poblador, requieren de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.
6. El impuesto sobre bienes inmuebles se encuentra regulado en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995.
7. Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 y 6 de la Ley N° 7509 es posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles a los permisionarios y a los ocupantes de bienes en zona marítimo terrestre, toda vez que la ley no solo los incluye como sujetos pasivos del impuesto sino que determina que el cobro se realiza respecto de las instalaciones y construcciones fijas existentes en el terreno.
8. No obstante, debe analizarse, en cada caso, si el particular se encuentra debidamente autorizado para el uso de la ZMT, y si dicha autorización le permite la construcción de instalaciones y obras fijas en dicho terreno. De estarse la concurrencia de dichos supuestos es posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles.
9. En el caso de los permisos de uso, dada su precariedad, se impide la construcción de obras permanentes, lo que lo excluiría del pago del impuesto de bienes inmuebles.
10. Finalmente, en caso de que la Administración Municipal detecte un uso indebido o irregular de la ZMT debe actuar conforme a lo dispuesto en los numerales 12 y 13 de la Ley No. 6043.