Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4933
Timestamp: 2019-04-18 22:51:04+00:00
Document Index: 175760286

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 566", "l'article 6", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 5", "l'article 7", "l'article 2", "l'article 8"]

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire : Réunion du 12 octobre 2011 : 1ère réunion
Réunion du 12 octobre 2011 : 1ère réunion
La commission procède à l'examen du rapport et du texte sur le projet de loi n° 688 (2010-2011) relatif au plan d'aménagement et de développement durable de Corse, dont M. Alain Houpert est le rapporteur.
Alain Houpert, rapporteur
Le projet de loi relatif au plan d'aménagement et de développement durable de Corse, dit PADDUC, a été adopté par le Conseil des ministres le 29 juin dernier, et le Sénat en est saisi en première lecture.
Ce texte répond à une situation de blocage politique et de vide juridique.
En effet, depuis le vote de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, la collectivité territoriale de Corse a compétence pour élaborer un PADDUC, document-cadre d'aménagement et de planification spatiale du territoire qui n'a pas d'équivalent dans les autres régions de France.
Toutefois, le Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse n'a pas réussi à trouver de majorité au sein de l'Assemblée de Corse pour approuver le projet de PADDUC qu'il avait élaboré au cours des cinq années suivant le vote de la loi. Il a dû le retirer de l'examen en séance, le 15 juin 2009.
Le présent projet propose des modifications de la procédure d'élaboration du PADDUC qui devraient rendre plus facile la recherche d'un consensus. Il intègre dans ce document-cadre les apports du Grenelle de l'environnement et en précise la portée juridique, ainsi que son articulation avec les documents locaux d'urbanisme.
J'ai souhaité entendre l'ensemble des parlementaires de Corse, les quatre députés et les deux sénateurs. Je les ai rencontrés, à l'exception de notre collègue François Vendasi, qui est souffrant, et de M. Sauveur Gandolfi, député de Haute-Corse, que j'ai eu au téléphone. J'ai également effectué un déplacement de trois jours dans l'île, au cours duquel j'ai rencontré des représentants de tous les groupes politiques de l'Assemblée de Corse, le président de celle-ci, des élus locaux, des représentants des services de l'État, des représentants des associations protectrices de l'environnement, le président du Conseil économique, social et culturel de Corse, ainsi que les présidents des chambres d'agriculture et des chambres de commerce et d'industrie.
Je retire de ces entretiens l'impression que ce projet de loi est très attendu en Corse.
Pour comprendre l'ampleur de ces attentes, il faut connaître le contexte du développement économique de la Corse, mais aussi avoir conscience des difficultés particulières de l'aménagement de cette île, d'une beauté magnifique.
L'économie de la Corse se caractérise par une croissance démographique marquée. Depuis les années 1970, l'île ne se dépeuple plus, mais gagne des habitants à un rythme plus rapide que l'ensemble de la France, soit 1,8 % par an, contre 0,7 % seulement, entre 1975 et 1999. La Corse comptant aujourd'hui 294 000 habitants, la prolongation théorique de la tendance actuelle aboutirait à une population de 400 000 habitants en 2030. Ce dynamisme démographique s'explique davantage par les apports extérieurs à l'île, en provenance de France continentale ou de l'étranger, que par la croissance naturelle. C'est un flux de 3 000 personnes qui vient grossir chaque année la population de la Corse, et qu'il faut loger.
Cette démographie explique en partie les bonnes performances de l'économie corse, qui a amorcé son rattrapage par rapport au continent.
Certes, des points faibles persistent. Les contraintes de l'insularité et du relief sont des données naturelles impossibles à effacer. L'appareil productif est insuffisamment compétitif. La Corse s'appuie plus que d'autres régions sur l'économie publique et les transferts sociaux. L'agriculture est en voie de marginalisation, avec une moyenne d'âge des agriculteurs de 58 ans et à peine une installation d'un jeune agriculteur pour cinq cessations d'activités.
La croissance est tirée par le tourisme et la construction. Les performances de l'économie insulaire sont, sur la période récente, supérieures à la moyenne nationale. Entre 1996 et 2006, le produit intérieur brut de la Corse a augmenté au rythme de 3 % par an, alors que celui de l'ensemble de la France métropolitaine ne progressait, sur la même période, qu'au rythme de 2,3 % par an. Jusqu'en 2008, le taux de chômage avait reculé en dessous du niveau national.
La croissance démographique et la bonne tenue de l'économie corse, ajoutées à la forte demande de résidences secondaires, expliquent que le marché immobilier de l'île a été en hausse constante au cours de la dernière décennie. La baisse de régime des années 2008 et 2009 a été effacée par une reprise vigoureuse dès 2010. En dépit de leur dynamisme, les prix immobiliers demeurent en Corse inférieurs à ceux des régions littorales du continent, ce qui explique que la demande ne faiblisse pas.
Cette « bulle » immobilière se traduit par une forte pression sur le marché foncier qui, en raison des conflits d'usage, concerne autant le secteur agricole que le secteur résidentiel. Elle provoque également des tensions sur le marché du logement. Les résidents de l'île trouvent de plus en plus difficilement à se loger, y compris en location, les investisseurs privilégiant le logement locatif saisonnier. Le poids des résidences secondaires représente en Corse 35 % du parc de logement, contre 10 % en moyenne nationale. Le taux de logements sociaux n'y est que de 10 % des résidences permanentes, contre 17 % en moyenne nationale.
La démographie dynamique, la forte croissance économique et les besoins de logement non satisfaits de l'île impliquent un réel besoin d'aménagement, lequel pose des difficultés particulières.
Tout d'abord, la Corse est une « montagne dans la mer » : près de 1 000 kilomètres de côtes, plus de 200 sommets de plus de 2 000 mètres d'altitude et une altitude moyenne de 568 mètres. C'est une contrainte naturelle pour l'aménagement : en dehors de la plaine orientale, les espaces plats sont rares, ce qui accentue les conflits d'usage entre l'agriculture et le développement urbain.
En deuxième lieu, l'urbanisation en Corse est peu dense. La moitié de la population est concentrée autour d'Ajaccio et de Bastia, le reste résidant dans de petites villes, de gros bourgs et des villages. Les espaces artificialisés ne représentent qu'un peu plus de 3 % du territoire corse, contre environ 9 % en France continentale. L'urbanisation prend souvent des formes extensives. Certaines communes ne comportent pas d'agglomération bien identifiée, mais un ensemble de hameaux éparpillés sur l'ensemble de leur territoire, ce qui rend très délicate l'application de la notion d'urbanisation en continuité avec les agglomérations existantes, qui vise à éviter le « mitage » du territoire.
En troisième lieu, les espaces forestiers et les milieux semi-naturels représentent environ 85 % du territoire de l'île, dont une partie considérable fait l'objet d'une protection. Un parc naturel correspond à la chaîne montagneuse centrale, les réserves naturelles marines sont au nombre de six et les sites classés ou inscrits très nombreux. Le Conservatoire du littoral a acquis 23 % du linéaire côtier de l'île, contre 11 % seulement au plan national.
Aussi un quart des communes corses sont-elles soumises à la loi Littoral, la plupart d'entre elles ressortissent à la loi Montagne, et près de 20 % du total des communes sont concernées à la fois par ces deux textes.
Enfin, la planification est pénalisée en Corse par les lacunes des documents locaux d'urbanisme. Ceux-ci sont rares : sur un total de 360 communes, 129 seulement, soit 35,8 % de l'ensemble, disposent d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale. Il n'y a aucun schéma de cohérence territoriale (SCOT) en Corse.
Lorsqu'ils existent, ces documents souffrent d'une grande fragilité juridique. Une succession de décisions du tribunal administratif de Bastia a récemment annulé, sur le fondement de la loi Littoral, les plans d'occupation des sols de plusieurs communes, dont ceux de Sartène et Porto-Vecchio. Le juge administratif a relevé des extensions d'urbanisation qui n'étaient pas en continuité avec les agglomérations et villages existants, la difficulté étant de savoir si l'existant peut, ou non, être considéré comme urbanisé. La réponse n'est pas évidente. Suite à l'annulation de leur plan local d'urbanisme, les communes se retrouvent soumises au règlement national d'urbanisme, encore plus restrictif que la loi Littoral.
Ce projet de loi répond à l'échec du précédent PADDUC, retiré en séance le 15 juin 2009.
Cet échec est d'abord dû à des raisons de forme. Le Conseil exécutif avait confié la rédaction du projet à un bureau d'études, qui a produit un document tenant insuffisamment compte des opinions des élus de l'Assemblée de Corse et des acteurs du développement de l'île. Au terme de cinq années de gestation, ceux-ci ont eu le sentiment de se trouver devant un projet « clef en main », à prendre ou à laisser. Cette élaboration trop longue a débouché à la fin de la mandature de la Collectivité territoriale de Corse, dans un contexte préélectoral qui n'était plus favorable à la recherche du consensus.
Il y a des raisons de fond à cet échec. Selon ses détracteurs, le projet avait le tort d'orienter le développement de la Corse vers une économie « résidentielle » exclusivement axée sur le tourisme, et d'ouvrir trop largement le littoral et les terres agricoles à l'urbanisation. Ces critiques, selon moi largement polémiques, ont porté, car le projet a été dans l'ensemble mal reçu par l'opinion publique insulaire.
Il était donc nécessaire de revoir le cadre législatif d'élaboration du PADDUC avant de remettre celui-ci en chantier.
Conformément au statut, l'Assemblée de Corse a été consultée sur l'avant-projet de loi le 8 novembre 2010. Elle a adopté à l'unanimité, le 17 décembre 2010, une délibération qui demandait notamment l'adjonction au PADDUC d'une cartographie dont l'Assemblée de Corse pourra déterminer l'échelle, l'opposabilité du PADDUC aux tiers dans le cadre des procédures d'autorisation d'urbanisme, la possibilité pour l'Assemblée de Corse de préciser les modalités d'application de la procédure d'adoption du PADDUC et le raccourcissement de dix à six ans du délai prévu pour l'examen obligatoire de l'opportunité d'une révision du PADDUC après évaluation de ses effets.
L'ensemble de ces modifications a été pris en compte par le Gouvernement et intégré au projet de loi issu du Conseil d'État.
Je souligne l'importance politique du vote unanime de l'Assemblée de Corse sur l'avant-projet de loi, qui augure de la possibilité d'un consensus, ou au moins d'une majorité, pour l'adoption du prochain PADDUC.
Le projet de loi apporte trois améliorations.
Premièrement, il intègre les apports du Grenelle de l'environnement, en prévoyant que le PADDUC devra être compatible avec les plans de gestion des risques d'inondation (article 1er) et qu'il vaudra schéma régional de cohérence écologique (article 3).
Deuxièmement, il consolide la valeur juridique du PADDUC. L'article 1er précise l'insertion du PADDUC dans la hiérarchie des documents locaux d'urbanisme, qui seront compatibles avec lui. Par ailleurs, les orientations fixées par le PADDUC seront assorties d'une cartographie adaptée. L'article 1er prévoit une carte générale au 1/100 000e, qui pourra être précisée par des cartes à plus petite échelle pour certaines zones prévues aux articles 3 et 4. Enfin, le PADDUC sera opposable aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration ou d'autorisation d'urbanisme, mais dans les seules zones « à caractère stratégique », et à condition qu'il n'existe pas de document d'urbanisme intermédiaire.
Troisièmement, l'article 5 améliore la procédure d'adoption et de modification du PADDUC, afin de faciliter la constitution d'une majorité pour l'approuver. Un débat d'orientation préalable au sein de l'Assemblée de Corse permettra au Conseil exécutif d'être éclairé sur ses attentes avant de commencer l'élaboration du projet de PADDUC. La liste des organismes associés à cette élaboration est complétée et les avis obligatoires sont enserrés dans des délais stricts. Une procédure nouvelle de modification est instaurée, plus légère que la procédure de révision. Enfin, le délai au terme duquel le Conseil exécutif doit procéder à une analyse globale des résultats de l'application du PADDUC, notamment du point de vue de l'environnement, est réduit de dix à six ans. Sur la base de cette analyse, l'Assemblée de Corse devra délibérer sur le maintien en vigueur du PADDUC, ou sur sa révision, complète ou partielle.
Ce projet de loi appelle trois observations.
Premièrement, ce texte comporte un risque d'inconstitutionnalité, qui me paraît maîtrisé. En effet, la compétence donnée à la Collectivité territoriale de Corse d'adopter des carte à plus petite échelle que la carte générale de destination du territoire de l'île au 1/100 000e, pourrait conduire à mettre les documents d'urbanisme de rang inférieur dans une relation de conformité, et non plus de compatibilité. Les principes constitutionnels s'opposent à ce que la Collectivité territoriale de Corse exerce une forme de tutelle sur les communes. Ce risque me paraît maîtrisé, dans la mesure où ces cartes à plus petite échelle ne porteront que sur certains secteurs du territoire de l'île, pour lesquels un degré supérieur de précision se justifie. La Collectivité territoriale de Corse devra néanmoins veiller, lorsqu'elle aura à déterminer l'échelle de ces cartes, à ne pas descendre dans un trop grand degré de détail.
Deuxièmement, ce projet est fondé sur la confiance qu'il accorde aux Corses, collectivement représentés par la Collectivité territoriale de Corse, pour prendre leur destin en mains. Dans la filiation des statuts de 1982, 1991, 2002, ce texte affirme la capacité des Corses a déterminer eux-mêmes une stratégie de développement durable pour leur île, à fixer les objectifs de son développement économique, social, culturel et touristique, tout en préservant son environnement exceptionnel. Ce texte fait confiance à la Collectivité territoriale de Corse pour élaborer le PADDUC sur un mode participatif et fédérateur, pour l'adopter à la majorité la plus large, puis pour en évaluer l'application et, si nécessaire, le modifier ou le réviser.
Troisièmement, lors de mon déplacement en Corse, j'ai été frappé par l'unanimité de mes interlocuteurs pour souhaiter une approbation rapide du PADDUC, donc de ce projet de loi. Il y a urgence. Idéalement, il faudrait que le Conseil exécutif puisse s'atteler à la tâche dès le début de l'année 2012, pour aboutir au plus tard à la mi-2013. Au-delà, la perspective des prochaines élections à la Collectivité territoriale de Corse, en mars 2014, réduira les chances de pouvoir dégager un consensus.
Pour ce texte qui suscite l'approbation de tous les acteurs concernés, je ne vous proposerai que des amendements rédactionnels ou apportant des améliorations de détail.
C'est le premier texte que nous examinons en commission à la suite du renouvellement de notre Assemblée. Il n'est pas possible de légiférer sérieusement dans un délai aussi restreint, sur un texte qui sera présenté en séance plénière dès la semaine prochaine. Certes, ce n'est pas un texte d'application nationale, il ne concerne que deux départements, mais tout de même... Ne pouvant envisager, comme le Rapporteur, un déplacement en Corse, nous devrions au moins procéder à quelques auditions d'ici à la semaine prochaine.
Ce projet définit le cadre d'élaboration du PADDUC, qui correspond aux directives territoriales d'aménagement (DTA) mises en place par l'État dans les secteurs à forts enjeux, où s'exerce une forte pression démographique ou de développement sur un territoire restreint. Il est nécessaire de donner à nos amis corses le cadre juridique adéquat. Tel est l'objet de ce projet de loi. Mais nous nous interrogeons, dans la mesure où ces deux départements doivent prendre en compte deux textes à forte portée, la loi Montagne et la loi Littoral. Comment concilier le développement et la protection durable d'un territoire aux enjeux fabuleux ? La question que nous posons est celle du juste équilibre. Vous faites état de l'unanimité de vos contacts, soit quatre députés et deux sénateurs...Peut-être en avez-vous vu d'autres ? Le texte autorise des dérogations, pour des secteurs particuliers, à la loi Littoral et à la loi Montagne. Comment ces périmètres seront-ils choisis ? Les dérogations seront-elles identiques ou différentes, selon les espaces concernés ? En quoi consistent-elles ?
Vous mentionnez à l'article 5 des consultations de personnalités qualifiées. Sont-ce les mêmes que celles autorisées par les DTA, sur le reste du territoire national, ou par les SCOT, là où ils existent ?
Le groupe socialiste déposera des amendements, d'ici à la séance publique, en mettant à profit la semaine qui nous reste. Nous arrêterons notre position définitive d'ici là. Je le répète, le délai est très court et malgré l'enthousiasme du rapporteur et l'unanimité qu'il a recueillie sur le terrain, une semaine de travail supplémentaire nous sera bien nécessaire.
Je soutiens ce qui vient d'être dit, en insistant sur la nécessité d'être extrêmement rigoureux sur les éventuelles dérogations à la loi Littoral et à la loi Montagne. J'ai bien entendu ce que vous avez dit sur l'unanimité. Je me souviens de la relative unanimité qui s'était manifestée il y a quelques années, lors des accords dits de Matignon, sur l'abrogation de la loi Littoral en Corse. Le Parlement, dans sa sagesse, avait estimé que cette remise en cause n'était pas opportune. A l'époque, nous nous étions demandé s'il y avait de réels blocages d'opérations de développement harmonieux et respectueux de l'environnement, dus à l'application de ces lois. Certes, il y a des difficultés, mais je ne pense pas qu'il y ait de réel blocage. J'avais suggéré de mettre en place un groupe de travail entre les services de l'État et les élus corses pour examiner, au cas par cas, s'il existait de tels blocages. Je n'en ai jamais vu. Peut-être en a-t-on découvert depuis lors, mais il faudrait encadrer strictement les dérogations, préciser en quoi la loi actuelle est un obstacle et garantir l'absence de risque majeur pour l'environnement.
C'est un sujet extrêmement sensible. La beauté de la Corse ne résulte pas seulement de ses caractéristiques géographiques, mais aussi de la manière dont elle a su assurer un développement qui ne remet pas en cause la qualité de ses paysages. Je souhaite que nous puissions y voir plus clair sur l'encadrement de ces dérogations et je soutiens évidemment les amendements que pourrait présenter Thierry Repentin.
J'étais en Corse cet été, à titre personnel. L'été en Corse a été marqué par le débat sur l'aménagement de la Corse, c'est un élément clé du débat public. La question actuelle, en l'absence du PADDUC, porte sur l'incapacité de l'État à faire respecter la loi Littoral. L'Assemblée de Corse a réussi à définir un consensus, ce qui n'était pas évident. Nous avons besoin du PADDUC : notre première responsabilité est d'aller vite. Il faut soutenir l'Assemblée de Corse, qui a réussi à dégager un accord pour mettre en place un cadre juridique utilisable, alors que le problème aujourd'hui tient à ce que la loi n'est pas respectée.
Comme mes collègues je regrette cette rapidité. Pour un groupe qui n'est pas très important...
Merci ! Il est difficile, disais-je, de travailler dans ces délais, d'autant qu'originaire de Lorraine, je ne saisis pas forcément toutes les nuances inhérentes aux spécificités corses. Je me réjouis des améliorations décrites par le Rapporteur. Cela dit, il faut relativiser. Il y a une population qui est là depuis longtemps et nous devons veiller à la possibilité, pour les natifs de l'île, de se loger sur place. Ce n'est pas propre à la Corse. Dans d'autres régions, les natifs du pays de condition modeste ont bien des difficultés à se loger. Il importe de permettre le développement équilibré du logement social. On ne peut se satisfaire des 10 % de logements sociaux que vous avez indiqués. Nous devons tout faire pour inciter les communes et les collectivités à se doter de documents d'urbanisme leur permettant ensuite de mieux maîtriser ce qui se passe sur leur propre territoire. Le PADDUC, comme les DTA, donne des directives générales, mais c'est au niveau local que l'on règle le mieux ces questions. Je suis d'accord pour faire extrêmement attention à la loi Littoral, qui est essentielle pour éviter le bétonnage et les attaques trop fortes contre la biodiversité. Il faut que les Corses se mettent à travailler entre eux sur ce sujet ; il n'y a pas d'autre solution, les interventions venues d'ailleurs sont très difficiles. Pour une fois qu'un texte réunit un certain consensus, il faut l'encourager. Nous donnerons notre position définitive en séance publique.
La commission se réunira la semaine prochaine.
Elu des Alpes maritimes, je connais assez bien cette problématique. Chez nous aussi, les montagnes entrent dans la mer, avec des possibilités d'aménagement très faibles. Notre département a fait l'objet de la première DTA appliquée sur le territoire national et 52 communes dépendent à la fois de la loi Montagne et de la loi Littoral. Mais il y a en Corse des spécificités, dues à son histoire, sa culture et son insularité, qu'il ne faut jamais oublier.
Je souligne en premier lieu le besoin de PADDUC, qui est vital pour la Corse. J'attire en deuxième lieu votre attention sur le fait qu'à vouloir border le projet de loi avec une sécurité totale, nous risquons de ne pas entendre le consensus qui s'est fait jour et qui n'est pas forcément la règle, s'agissant d'enjeux aussi importants que ceux qui s'exercent sur le littoral ou les agglomérations. Ne nous livrons pas à un exercice intellectuellement satisfaisant, mais pratiquement négatif, car il permettrait tous les contournements, tant il est vrai que l'État n'a pas les moyens de sa politique. A trop vouloir border, nous obtiendrions un résultat inverse à celui que nous recherchons.
L'unanimité dont vous avez fait état, Monsieur le Rapporteur, est un fait politique majeur. Quel est le degré du risque d'anticonstitutionnalité que vous avez évoqué ?
Ce projet de loi est très attendu par tous les Corses. Je n'ai pas entendu que deux sénateurs et quatre députés ! J'ai rencontré un économiste, trois membres du cabinet du ministre de l'Intérieur, le directeur adjoint de la direction générale des collectivités locales, une responsable de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, deux membres du cabinet du secrétaire d'État chargé du Logement, le président de la collectivité territoriale de Corse, les présidents de chacun des groupes de l'assemblée de Corse, le président de l'association des maires, les présidents des chambres de commerce et d'agriculture, et bien d'autres personnes de tout bord. Il ne s'agit pas de passer en force ! Certes, mon déplacement en Corse n'a duré que deux jours et demi, mais il a été extrêmement dense. J'ai ressenti une véritable demande. Ce document permettra de concilier développement du territoire et protection de l'environnement. Il ne s'agit pas de déroger à la loi Littoral, mais de préciser ses modalités d'application dans le cadre du droit existant. Celui-ci complète la loi Littoral, en Corse, sur deux points. D'une part, l'Assemblée de Corse a compétence pour compléter la liste des espaces protégés : il s'agit bien d'en ajouter et non d'en retrancher. D'autre part, l'Assemblée pourra mettre de l'ordre dans la pagaille des paillotes, qui s'apparente à un système mafieux. Il ne s'agit donc pas de modifier la loi Littoral, mais de la réinscrire une deuxième fois dans le marbre.
M. Dantec, vous avez raison d'évoquer l'incapacité de l'État à faire respecter la loi Littoral. Actuellement, c'est le juge qui décide, ou plutôt ouvre le parapluie, à partir de documents sans valeur juridique, comme l'atlas du littoral.
Mmes Lienemann et Didier, vous avez également exprimé vos préoccupations quant à l'application de la loi Littoral en Corse. A ce propos, la collectivité territoriale prévoit d'organiser des assises du littoral. Le projet de PADDUC permettra à la démocratie participative de se développer et d'aider à rédiger le plan. Il s'agit aussi de protéger les espaces agricoles, car les agriculteurs n'arrivent plus à réunir les terrains dont ils ont besoin. Les promoteurs débarquent partout où il y a des plaines, pour construire, le plus souvent des locations saisonnières.
M. Daunis, vous avez justement souligné le consensus qui s'est établi. Tout le monde communique à l'unisson. Vous avez parlé d'effort intellectuel, nous devons faire un effort d'empathie à l'égard des Corses, qui attendent avec impatience ce texte.
Quant au risque d'inconstitutionnalité, il faudra surtout que la collectivité territoriale ne descende pas trop bas dans l'échelle des cartes : au niveau de la parcelle, par exemple, il y aurait un risque d'empiétement sur la compétence des communes...
C'est un risque de tutelle de la collectivité territoriale sur les communes.
Il n'y a pour l'instant que des amendements du rapporteur, ce qui n'augure rien de ce qui se passera la semaine prochaine.
La vérité est plurielle.
Le groupe de l'Union centriste et républicaine ne prendra pas part au vote. Nous nous posons une question de fond : est-ce une réponse pour la Corse à un site exceptionnel ou à un site d'exception ? Même s'il paraît écarté, ce dont nous ne sommes pas tout à fait certains, c'est aussi la question posée par le risque d'inconstitutionnalité.
Il est vrai que la Corse est un site exceptionnel et qu'il faut un document cadre d'urbanisme. Notre groupe a bien écouté Mme Lienemann, qui a eu des responsabilités en la matière. Y a-t-il des blocages réglementaires ou législatifs ? Nous avons besoin d'approfondir avant de prendre position. Le délai est un peu court, nous prendrons position en séance publique.
Ce projet de loi a été adopté en conseil des ministres en juin. Nous avons nommé un rapporteur potentiel en juillet. Le texte était disponible. Bien sûr, certains d'entre nous avaient d'autres préoccupations, mais il n'empêche que l'ordre du jour fixé par la conférence des présidents en juillet nous impose ce rythme infernal. Depuis le 1er octobre, nous avons eu d'autres occupations que de réunir la commission et de placer ce texte sur notre table de chevet. Ce ne sont pas des conditions idéales pour légiférer.
L'amendement n° 3 allège la rédaction de l'alinéa 10 de l'article.
Cet amendement est-il de nature à réduire le risque de tutelle sur les communes, qui serait inconstitutionnelle ?
Non, il est seulement rédactionnel. Il y a tutelle lorsque la localisation est trop précise.
L'article 1er, modifié, est adopté.
Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 1er est retracé dans le tableau suivant :
Cet article prévoit que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique. Or le code de l'environnement prévoit qu'un schéma régional de cohérence écologique doit comprendre une cartographie comportant la « trame verte » et la « trame bleue » mise en place par le Grenelle de l'environnement.
Cette « trame verte » est composée de trois catégories d'éléments : les espaces protégés et importants pour la préservation de la biodiversité, les « corridors écologiques » qui relient entre eux ces espaces et les surfaces correspondant à la bande de cinq mètres, le long de certains cours d'eau et plans d'eau, qui doit être dotée d'une couverture végétale permanente composée d'espèces adaptées à l'écosystème environnant. Comme cet article ne vise que les deux premières catégories, l'amendement n° 5 tend à le compléter pour inclure les cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau qui doivent être bordés par une bande végétalisée de cinq mètres.
Il serait préférable de supprimer le « ou » qui précède le mot « canaux » et de le remplacer par une virgule, la rédaction serait plus élégante, en évitant la répétition « ou canaux, ou plans d'eau ».
Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 3 est retracé dans le tableau suivant :
L'alinéa 2 de l'article reprend la rédaction actuelle de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui prévoit que le PADDUC peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales, des dispositions du code de l'urbanisme relatives aux zones de montagne et au littoral.
Toutefois, la nouvelle rédaction proposée supprime au passage l'expression « adaptées aux particularités géographiques locales ». Selon les services du ministère, cette expression serait d'une portée juridique incertaine.
Or il me semble que cette expression du droit existant se comprend d'elle-même. Je vous propose donc de la maintenir.
Cet article ne donne nullement le droit à l'Assemblée de Corse d'adapter les dispositions des lois Montagne et Littoral dans le cadre du PADDUC, mais seulement d'en préciser les modalités d'application. Une clarification apparaît souhaitable, face à la multiplicité des interprétations, le dernier mot restant au juge administratif.
Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 4 est retracé dans le tableau suivant :
L'article 5 fait obligation au Conseil exécutif d'évaluer, après six ans, les résultats de l'application du PADDUC, notamment du point de vue de l'environnement. L'Assemblée de Corse doit ensuite décider le maintien en vigueur ou la révision du PADDUC.
Or, cet article instaure par ailleurs une procédure nouvelle de modification du PADDUC, plus légère que la procédure de révision. S'il est légitime d'obliger la Collectivité territoriale de Corse à se poser périodiquement la question de l'opportunité d'une adaptation du PADDUC après en avoir évalué les résultats, il n'y a pas de raison de l'obliger à recourir à la procédure de révision, alors qu'une simple modification pourrait suffire.
Je propose, par l'amendement n° 11, de laisser à l'Assemblée de Corse un triple choix, entre le maintien en vigueur du PADDUC, sa modification ou sa révision.
Cet article prévoit que, si l'Assemblée de Corse ne délibère pas sur le sort réservé au PADDUC dans le délai d'un an à compter de la transmission de l'analyse globale de ses résultats par le Conseil exécutif, le PADDUC devient caduc.
Il s'agit d'inciter l'Assemblée de Corse à se déterminer dans des délais raisonnables. Toutefois, cette contrainte juridique sur une décision politique me paraît avoir des conséquences excessives. La caducité du PADDUC créerait un vide juridique dommageable. Cette clause pourrait être contreproductive : l'Assemblée de Corse pourrait décider par facilité de maintenir en l'état le PADDUC, alors qu'une révision ou une modification serait justifiée sur le fond. En conséquence, l'amendement n° 12 supprime cette clause de caducité.
Nous nous abstiendrons sur cet amendement, car la question mérite d'être examinée plus à fond.
Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 5 est retracé dans le tableau suivant :
Le PADDUC doit être compatible avec les objectifs et les orientations des plans de gestion des risques d'inondation qui, en application de l'article 566-7 du code de l'environnement, sont arrêtés par l'autorité administrative avant le 20 décembre 2015 à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassin. L'amendement n°13 permet de rendre le PADDUC cohérent avec ces plans de gestion des risques d'inondation qui pourraient être arrêtés juste avant l'approbation de celui-ci par l'assemblée de Corse. Dans cette hypothèse, le PADDUC devra être rendu compatible avec les plans de gestion des risques dans un délai de deux ans. Bien sûr, la révision n'interviendra que si elle est nécessaire.
Le sort de l'amendement examiné par la commission sur l'article 6 est retracé dans le tableau suivant :
Nous allons maintenant voter sur le texte.
Comme je l'ai dit en début de séance, nous prendrons une position définitive sur ce texte la semaine prochaine. Nous nous abstenons donc.
C'est une abstention constructive !
La commission adopte l'ensemble du projet de loi tel qu'il ressort de ses travaux, le groupe socialiste, apparentés et groupe Europe écologie Les Verts rattaché, le groupe communiste, républicain et citoyen, ainsi que le groupe union centriste et républicaine, s'abstenant.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 783 (2010-2011) relatif à l'Agence nationale des voies navigables, dont M. Francis Grignon est le rapporteur.
Comme l'ont déjà souligné M. Repentin et Mme Didier pour l'examen du texte précédent, nous avons dû travailler très vite et très intensément sur ce texte qui a été adopté en conseil des ministres le 31 août. Lors de la session extraordinaire début septembre, j'avais été désigné comme rapporteur provisoire de ce projet de loi et, dès le résultat des élections sénatoriales connu, j'ai pris contact avec M. Raoul qui m'a encouragé à poursuivre mes travaux. Effectivement, la commission m'a confirmé dans mes fonctions.
Nous avons auditionné le ministère, les dirigeants de Voies navigables de France (VNF), les opérateurs qui travaillent sur les canaux, des représentants des ports intérieurs et, bien sûr, tous les syndicats. Ce texte ne traite que de la gouvernance du fluvial, il ne dit mot sur les grands projets à venir dont nous avions parlé en juillet, lors de l'examen du schéma national des infrastructures terrestres (SNIT).
Ce projet regroupe dans un même ensemble les 400 salariés de VNF, qui relèvent du droit privé, et les agents de droit public, au nombre de 4 400.
Quelques chiffres, tout d'abord : la France compte 8 500 kilomètres de voies navigables mais seulement 2 600 kilomètres sont véritablement dédiés au fret, c'est-à-dire le réseau dit « magistral » où peuvent naviguer les péniches emportant plus de 650 tonnes.
Deuxième point : les gouvernements, quels qu'ils soient, n'ont pas beaucoup investi ni entretenu les voies navigables.
Dans mon département, certaines berges du canal Rhône - Rhin de gabarit « Freycinet » se sont effondrées et sont envahies par les ragondins. Et ce n'est pas un exemple isolé, loin de là !
Il faut savoir que, depuis le programme lancé en 1879 par le ministre des transports Charles de Freycinet et consistant à mettre en réseau 4 000 kilomètres de rivières et 3 000 kilomètres de canaux, nous n'avons pas, ou très peu, élargi notre réseau. Quelques voies à grand gabarit ont été aménagées, mais elles sont restées trop souvent enclavées et il n'y a pas eu d'effet de réseau. Depuis de nombreuses années, le Sénat demande -en vain- que le Rhin, la Moselle, le Rhône et la Seine soient reliés entre eux. Néanmoins, le projet de canal Seine - Nord - Europe est bien avancé, ce qui va dans le bon sens.
Le Grenelle de l'environnement a fait redécouvrir les avantages du transport fluvial. C'est vrai pour les industriels, même si les avancées restent ponctuelles. Chez moi, par exemple, Peugeot utilise le canal sur le Rhin vers Rotterdam pour ses expéditions à l'export. Le Grenelle nous a également fait porter une plus grande attention à l'importance des voies navigables pour les prélèvements d'eau par l'industrie et l'agriculture, la prévention des inondations, et plus généralement la qualité environnementale et la biodiversité. Enfin, le tourisme fluvial est également un enjeu important.
Nous n'avons donc pas, comme en Europe du Nord, une approche globale du fluvial, qui prendrait en compte les canaux, le réseau et les plateformes. Voyez les autoroutes fluviales qui relient Rotterdam à Duisbourg d'où 80 lignes de voies ferrées irriguent l'Europe tout entière. Au Havre, nous sommes encore très loin d'un tel raccordement du port maritime au fluvial, je sais que vous ne me démentirez pas, Monsieur Revet !
Lors de nos auditions, on nous a dit que l'entretien d'un kilomètre de canal, pour être de qualité, coûterait en moyenne 10 000 euros par an : cela ferait 60 millions pour entretenir la totalité des voies confiées à VNF ! Dans le rapport que le Gouvernement a remis au Parlement sur la rénovation des voies navigables, la simple remise en état du réseau magistral est estimée à 1,5 milliard ! Et ces dépenses, bien sûr, viennent s'ajouter aux grands projets en cours, en particulier le canal Seine - Nord-Europe.
J'en viens au projet de loi, dont l'objet presque unique est de regrouper dans un même ensemble les agents de droit public et les agents de droit privé qui travaillent à l'exploitation, à l'entretien et au développement des voies navigables. Ce texte a été négocié avec les organisations syndicales : pour les agents publics, un protocole d'accord a été signé le 1er juillet dernier par la CGT, la CFDT, l'UNSA. Seule FO a voté contre. Pour les salariés du privé, un accord cadre a été accepté par la CFDT, seule organisation représentative du personnel de VNF.
Que disent ces accords ? D'abord, que l'établissement public industriel et commercial (EPIC) VNF devient un établissement public administratif (EPA) dénommé « Agence nationale des Voies navigables » ; ensuite, que les voies navigables demeurent la propriété de l'État ; que les avantages individuels et collectifs des agents publics et des salariés du privé sont préservés ; que la relance de la voie d'eau concerne toutes les voies navigables, et pas seulement celles dédiées au fret ; enfin, qu'aucun agent ne se verra imposer une mobilité géographique.
L'État avait plusieurs options : il aurait pu créer un service d'État à compétence nationale, comme pour le service de retraite de l'État, la direction des services de la navigation aérienne, le mobilier national, les manufactures de Sèvres et des Gobelins. Le Gouvernement préfère un établissement public en raison de la nature de l'activité concernée. Ensuite, entre un EPA ou un EPIC, le Gouvernement a tranché en faveur de l'EPA, pour deux raisons principales : le personnel relève très majoritairement du droit public et les principales ressources de l'établissement proviennent de taxes et de subventions.
Le projet de loi prévoit que l'établissement public pourra, de manière pérenne, employer des agents de droit public aussi bien que des agents de droit privé ; cela me paraît nécessaire au développement de la voie fluviale dont les techniques évoluent.
Ce faisant, il garantit aux agents et aux salariés un transfert à droit constant : les fonctionnaires sont placés en position normale d'activité, les contractuels - de droit public comme de droit privé - conservent l'intégralité de leurs dispositions contractuelles individuelles et de leurs garanties collectives, en particulier, pour les salariés du privé, leur convention collective. Le texte prévoit également une forme de gestion prévisionnelle de l'emploi associant les personnels et il maintient, pendant trois ans, le régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail des services transférés.
Le projet de loi organise les modalités de représentation des agents de droit public et des salariés de droit privé au conseil d'administration. Il regroupe également leurs instances représentatives, par l'institution, en particulier, d'un comité technique unique (CTU) après une période transitoire de deux ans. Je reviendrai particulièrement sur ce point dans la discussion des articles.
De plus, le texte élargit les missions de VNF et il sort du cadre classique de l'établissement public administratif. L'agence reçoit des missions plus larges que VNF, parce qu'il faut y intégrer les missions que les services de l'État exercent sans qu'elles figurent dans les missions actuelles de l'établissement, en particulier la gestion hydraulique. Je me réjouis également que l'agence reçoive la mission accessoire d'exploiter l'énergie hydraulique.
Le projet de loi sort aussi du cadre classique de l'EPA en prévoyant que, comme un EPIC, la nouvelle agence pourra créer des filiales et prendre des participations pour valoriser son domaine public et privé, mais aussi pour des opérations d'aménagement connexes ou complémentaires à ses missions. L'objectif est en effet de traiter des flux grâce à une logistique cohérente sur l'ensemble du réseau.
Le texte ne transfère pas la propriété du domaine à l'établissement public, mais seulement sa gestion. Il s'agissait d'une demande forte des représentants du personnel : il y a environ 2 500 maisons éclusières et les agents ne voulaient pas qu'elles sortent du domaine public de l'État.
Enfin, ce projet de loi organise la décentralisation optionnelle des voies d'eau depuis l'agence, et non plus depuis l'État.
Ce texte accompagne un programme d'investissements défini par VNF, de 840 millions entre 2010 et 2013, qui va en priorité à la modernisation du réseau à grand gabarit et qui vient en plus du canal Seine-Nord-Europe. L'établissement public a également défini un plan stratégique pour améliorer l'offre de service de nos voies navigables à grand gabarit et les insérer dans les grandes chaînes logistiques européennes. Ce plan passe par une hiérarchisation des réseaux, avec une priorité au fret grand gabarit ouvert 24 heures sur 24. Côté ressources humaines, ce plan prévoit un redéploiement des effectifs et des métiers : les effectifs sont souvent dispersés, l'établissement public veut les redistribuer en fonction de l'activité réelle et il entend spécialiser certains métiers, en particulier la maintenance.
Je vous présenterai une vingtaine d'amendements. Concernant les missions, je vous proposerai de sécuriser le fait que l'État a bien une compétence générale sur l'ensemble du réseau qui lui est confié, y compris les voies secondaires. Des amendements viseront également à donner un peu plus de contenu à la notion de gestion hydraulique et de mentionner la conservation du patrimoine. Je vous proposerai, enfin, d'affirmer plus clairement que l'établissement public peut créer des filiales ou participer à des sociétés privées, mais pour des activités utiles à ses missions.
Sur les modalités de représentation des agents de droit public et de droit privé, je souhaite tenir une ligne équilibrée entre le droit de chacune de ces deux catégories à continuer de s'exprimer collectivement comme elle le souhaite, et l'exigence constitutionnelle de participation des travailleurs à l'expression collective sur leurs conditions de travail, qui veut que les agents d'un établissement public participent tous à une même institution représentative. Ce principe de participation dans une instance unique me semble être dans l'intérêt de la communauté de travail de la voie navigable, dès lors qu'elle a durablement une composante publique et une composante privée. Cependant, il faut que chacune d'elles puisse continuer à s'exprimer dans les conditions qu'elles connaissent aujourd'hui, elles y sont très attachées, dans le public comme dans le privé. Je vous proposerai en conséquence de modifier le texte, pour parvenir à une architecture des institutions représentatives du personnel qui soit plus proche de celle des accords passés au début de l'été dernier.
Sur la décentralisation des voies d'eau, je vous suggérerai de tenir compte des expérimentations actuelles en Bourgogne, pour éviter tout empiètement de la loi sur les accords passés entre l'État et les collectivités territoriales.
Je vous inviterai, enfin, à modifier le nom de l'Agence nationale des voies navigables, de façon à maintenir le sigle « VNF » : sachant l'importance du nom des marques, des logos, il serait dommage de priver le nouvel établissement public de la notoriété acquise en vingt ans par VNF.
La question des voies navigables a beaucoup de similitude avec celle des ports maritimes dont nous allons débattre cet après-midi en séance publique : déficit chronique d'investissement et d'entretien, problèmes de gouvernance et manque de décentralisation. Ce texte ne règle rien et je suis étonné que l'on en débatte alors que nous ne disposons toujours pas du rapport que nous avions demandé, dans la loi dite « Grenelle I », sur le réseau fluvial, son état, son entretien et ses perspectives.
La massification de la desserte fluviale est un enjeu économique et écologique pour les ports français. Tous les grands ports européens ont développé ce mode de transport alternatif pour faire face à l'afflux des marchandises. Un convoi fluvial peut transporter jusqu'à 352 containers, un train 80 et un poids lourd seulement deux : il est essentiel d'investir dans le transport fluvial, qui est une véritable alternative !
Ce projet de loi manque d'ambition : au lieu d'une vaste réforme de la voie d'eau, il ne traite que de la gouvernance. Dans le rapport sur la réforme portuaire, que notre commission a adopté à l'unanimité en juillet dernier, nous avons dit qu'il fallait prioritairement investir dans les emplois et les secteurs vecteurs de richesse. C'est le cas pour les ports maritimes et pour les voies navigables.
Nous avons déposé un amendement à l'article 2, qui traite des institutions représentatives du personnel : nous rétablissons la rédaction de l'avant projet de loi, qui faisait l'unanimité des personnels, contrairement au texte actuel. Mais nous allons en débattre et je suis sûr que nous parviendrons à un consensus.
Plusieurs propositions de notre rapport sur la réforme portuaire devraient être intégrées dans ce projet de loi, par exemple la possibilité de recourir à des procédures dérogatoires pour réaliser certains projets des ports, de RFF ou de VNF. Il faudrait également mieux coordonner les investissements entre VNF et les ports pour favoriser le transport fluvial. En Languedoc-Roussillon, nous élargissons le canal du Rhône à Sète, c'est nécessaire au développement du port de Sète !
Si les syndicats acceptent le rapprochement, je ne vois pas pourquoi nous nous y opposerions. En revanche, ce serait une erreur colossale de modifier le nom de VNF, à moins d'investir encore pour faire connaître le nouveau nom.
En ce qui concerne le canal du Midi, les effectifs sont à peu près constants depuis une vingtaine d'année. En revanche, nous avons assisté à un transfert des cols bleus vers les cols blancs : 35 personnes s'occupaient des berges des sources du canal du Midi jusqu'au seuil de Naurouze, mais aujourd'hui, ils ne sont plus que 9 !
Ce canal a pour vocation principale le tourisme, mais VNF ne s'occupe plus de son entretien. Il faudrait que les objectifs définis soient tenus et contrôlés. Depuis 25 ans, les 42 000 platanes sont malades et rien n'est fait pour les remplacer. Ce patrimoine mondial a l'air de n'intéresser personne ! Quant au lac de Saint Ferréol, qui est le bassin historique, les berges sont dans un tel état que VNF a dépensé 300 000 euros depuis trois ans pour colmater certaines brèches mais la moitié de ces fonds n'a servi qu'à payer des études toujours plus nombreuses mais sans résultat. Ne faudrait-il pas décentraliser et aider les collectivités territoriales à gérer le canal du Midi ?
C'est l'un de mes illustres prédécesseurs à la mairie de Conflans-Sainte-Honorine, M. Michel Rocard, qui a créé VNF lorsqu'il était Premier ministre. Je regrette le manque d'ambition de ce texte, axé seulement sur l'établissement public. Vous estimez, Monsieur le rapporteur, qu'il faut développer la voie d'eau et développer le grand gabarit, mais rien n'a été dit sur les nuisances subies par les riverains à l'occasion des travaux. Je pense en particulier à la mise au grand gabarit de l'Oise ou du tronçon Le Havre - Argenteuil.
Vous avez évoqué la possibilité que l'agence puisse créer des filiales pour valoriser le patrimoine : quels rapports ces structures entretiendront-elles avec les ports et avec les collectivités territoriales ?
Je suis satisfait que la gouvernance s'améliore mais il me semble tout à fait paradoxal de changer le statut de VNF, alors que le statut d'EPIC est tout à fait compatible avec le recrutement de fonctionnaires. Le projet de loi choisit un statut d'EPA avec des compétences dérogatoires : c'est un véritable tour de passe-passe. Le statut d'EPIC convient parfaitement pour VNF : il fallait le garder.
Je regrette que ce texte n'aborde pas les questions de logistique ni de développement commercial, alors que le trafic fluvial de conteneurs connaît un développement extraordinaire.
Je suis très réservé sur la création d'agences, car le contrôle du Parlement y est moins approfondi. La représentation nationale doit conserver le même droit de regard qu'aujourd'hui sur le transport fluvial : est-ce le cas avec cette nouvelle agence ?
L'EPIC était l'outil le mieux adapté pour VNF.
Depuis des décennies, les financements manquent pour assurer l'entretien des canaux. M. Navarro a raison lorsqu'il parle de déficit chronique.
Il y a trente ans, des travaux ont démarré sur le canal du Midi pour le mettre au gabarit « Freycinet ». Ils n'ont jamais été terminés si bien que certaines sections sont plus larges que d'autres. Aujourd'hui, on vient nous dire que le canal du Midi ne vaut que pour le tourisme : c'est certain, puisque la mise au gabarit n'a pas eu lieu !
Il est intéressant que l'agence puisse exploiter l'énergie hydraulique. Attention cependant à ce que l'élargissement des missions ne se fasse pas au détriment de celles qui sont les plus importantes : l'exploitation, l'entretien et le développement des voies navigables. Nous devons également être prudents sur la valorisation du domaine public fluvial : les autorités publiques doivent conserver la maîtrise des opérations ou ne les confier qu'à des sociétés publiques. Nous proposerons d'encadrer cette nouvelle mission.
Grâce à la négociation et aux accords signés en juin dernier, le Gouvernement a révisé ses intentions initiales, c'est une bonne chose pour le développement des voies navigables. Nous nous félicitons également du maintien à l'État de la propriété du domaine public fluvial. Le projet d'investir 840 millions est également une bonne nouvelle, à la condition qu'il se réalise ! Le Gouvernement accorde qu'il n'y aura pas de fermeture de voie d'eau, nous y veillerons. Et, bien entendu, nous approuvons la garantie donnée aux agents publics qu'ils conserveront l'intégralité de leurs dispositions statutaires.
Le SNIT ne prévoit pas de progression de la part du fret dans les voies d'eau, je le regrette. Car il faut être plus ambitieux pour le report modal, sur l'investissement comme sur les créations d'emplois. Or, en 20 ans, nous avons perdu 2 000 postes dans le fluvial, et la RGPP va supprimer encore 271 emplois : comment voulez-vous faire plus et mieux, avec toujours moins d'emplois ?
Nous sommes enfin attachés à l'unicité du réseau et nous nous inquiétons des expérimentations lancées par les régions, car elles risquent bien de disloquer le réseau.
Ma région est traversée par le canal Freycinet Rhin - Rhône qui sert presque exclusivement au tourisme ; cette nouvelle gouvernance va-t-elle permettre à nos voies d'eau d'être davantage utilisées ? Nous sommes dans une région où le flux Nord-Sud est important. Le conseil général avait pris un arrêté pour interdire tous les camions de transit dans le département. Or, il vient d'être annulé par le tribunal administratif, ce qui implique le retour des camions sur tout notre territoire. Je regrette que le projet canal grand gabarit Rhin - Rhône ait été enterré en 2001 par la ministre de l'environnement de l'époque. On y avait travaillé pendant une vingtaine d'années : sait-on au moins combien ont coûté les nombreuses études qui ont été conduites ?
Ce texte est un acte manqué : le transfert modal aurait pu être mis en oeuvre, mais il n'en sera rien. Même si ce texte satisfait des demandes syndicales, il laisse bien des problèmes dans le flou, en particulier le rapprochement de l'agence avec des sociétés privées : à se mêler trop de projets immobiliers, l'agence risque bien de se dévoyer, à tout le moins de s'écarter de ses missions !
Il aurait fallu procéder à l'état des lieux, définir les projets prioritaires, trouver les fonds et, enfin, modifier le statut des personnels. Vous comparez ce regroupement avec celui qui s'est produit à Pôle emploi et dans les Agences régionales de santé : dans les deux cas, les fusions ont été difficiles.
J'espère que les amendements permettront à ce texte de sortir par le haut : nous ne devons pas nous contenter d'une vision minimaliste.
Je n'arrive pas à comprendre le passage de l'EPIC à l'EPA.
Certes, il faut une agence et une gouvernance globale mais le Grenelle, le rapport de la Cour des comptes et le rapport Poséidon sur la question des voies navigables et des grands ports français, appelaient à une grande politique d'investissement sur la voie d'eau et les ports. Or, ce texte est en complet décalage : il s'agit d'une occasion manquée.
Nous avons besoin d'une fiscalité écologique qui finance ces grands investissements. A ne pas investir suffisamment dans la voie d'eau, c'est l'existence même du réseau que l'on compromet et je crois que, dans ce domaine, l'État ne joue pas le rôle stratégique qui doit être le sien.
Quelle peut être la place des régions, qui investissent beaucoup dans la voie d'eau et qui ne seront pas impliquées dans la nouvelle gouvernance ? Si nous prenons une nouvelle loi de décentralisation, comme le souhaite le président du Sénat, il faudra tenir compte des régions. Une politique de grands travaux en faveur du chemin de fer et de la voie d'eau permettrait de résorber en partie le chômage.
Il est clair que ce texte manque de souffle, mais le temps nous manque également avant le passage en séance publique.
Pourquoi un EPA plutôt qu'un EPIC ? Les agents du public avaient peur d'un EPIC : ils craignaient une privatisation ultérieure. Cette peur ne me semble pas fondée car il ne s'agit pas d'activité commerciale : quelle entreprise voudrait concurrencer VNF pour entretenir les voies d'eau ?
Comme l'a dit M. Navarro, les convois poussés équivalent à des centaines de camions. Mais on n'arrivera pas à faire partout en France des grands gabarits comme sur le Rhin. Nous devons donc trouver un équilibre. Le canal Saône - Rhin a été abandonné parce que Mme Voynet a décrété qu'il était « pharaonique », ce qui n'était pas faux ; cependant, plutôt que projeter d'élargir le canal au point qu'y passent des convois poussés de 300 mètres comme sur le Rhin, pourquoi ne s'est-on pas contenté d'un gabarit suffisant pour les péniches de 140 mètres ?
Le Grenelle évoquait le Rhône, la Saône et la Moselle ; je suis intervenu pour ajouter le Rhin. Dans le SNIT, il est question de ces quatre fleuves, mais les projets sont encore loin d'aboutir.
Cette année, VNF disposera de 70 millions supplémentaires grâce à une augmentation de la taxe hydraulique et à une contribution de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF) : c'est quasiment un doublement des crédits.
M. Revet s'inquiétait pour le contrôle parlementaire. Je peux le rassurer : chaque année, la discussion budgétaire fera le point sur la taxe domaniale, la taxe hydraulique, les péages et les subventions.
Les riverains ne se plaignent pas d'habiter à proximité de canaux, Monsieur Esnol. En revanche, les problèmes arrivent lors des travaux, mais ce texte n'y peut rien : ces questions relèvent plutôt des procédures de consultations, qui sont déjà nombreuses.
Un mot sur les conteneurs : même si, en tonnage, ils viennent loin derrière le vrac, ils représentent cependant l'essentiel de l'augmentation du trafic fluvial de ces dernières années. Si le trafic augmente, c'est principalement grâce aux conteneurs qui circulent sur le Rhin et la Seine. Pour développer véritablement ce fret, nous avons besoin de nouvelles infrastructures, mais aussi un flux commercial, et la loi n'y peut rien. Nous devons relier nos pôles économiques en réseau, comme l'ont fait les Allemands, les Hollandais et les Belges.
En ce qui concerne le nom du nouvel établissement, je vous proposerai d'accoler le terme « Agence » au nom « Voies navigables de France », ce qui devrait préserver la notoriété et le logo de VNF.
S'agissant des opérations d'aménagement et de la possibilité de créer des filiales, je vous proposerai de préciser que ces moyens d'action servent bien les missions de VNF.
Notre collègue Mireille Schurch reconnaît bien des qualités à ce texte, je m'en réjouis.
M. Mirassou a parlé d'un acte manqué : c'est vrai, mais nous n'avons pas le temps d'en faire davantage.
Nous allons passer aux amendements
L'ordre des amendements correspond à celui de la séance et non pas de la commission : d'habitude, on examine tous les amendements du rapporteur et ensuite les amendements extérieurs.
Nous nous réunissons aujourd'hui pour élaborer et adopter un texte sur lequel la discussion s'engagera en séance publique. L'ensemble des amendements, quels que soient leurs auteurs, est examiné dans l'ordre du projet de loi, comme c'est le cas depuis l'entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle de 2008.
Mon amendement n° 1 change l'intitulé de « l'Agence nationale des voies navigables » en « Agence Voies navigables de France ».
Pourquoi ne pas dire, tout simplement « Voies navigables de France » ? (Assentiment sur tous les bancs)
Si tout le monde est d'accord...Il conviendra donc de remplacer dans l'ensemble du texte « Agence nationale des voies navigables » par « Voies navigables de France ».
Le sort de l'amendement examiné par la commission sur le chapitre 1er est retracé dans le tableau suivant :
Nous examinons en discussion commune les amendements n° 2 et 29.
Mon amendement n° 2 précise l'objectif de transport intermodal.
L'amendement n° 29 de Mme Schurch et des membres du groupe CRC est satisfait par le mien : la notion de complémentarité des modes de transport comprend celle d'intermodalité et d'intégration.
L'amendement n° 29 tombe.
Nous examinons en discussion commune les amendements n° 3 et 30.
Mon amendement n° 3 précise la mission de gestion hydraulique.
L'amendement n° 30 de Mme Schurch étend la mission de l'agence à la sécurité des personnes et des biens. La sécurité des biens et des personnes face aux risques de crues est déjà traitée par le droit en vigueur. Cet amendement confierait à VNF la charge de lutter contre ces risques, alors que le préfet de département et le maire ont déjà des responsabilités en la matière. De plus, cette rédaction ferait peser des risques de charge que l'établissement public aurait le plus grand mal à assumer, et qui pourraient déclencher l'irrecevabilité.
Mon amendement répond à ces préoccupations, en ajoutant que l'agence assure l'entretien et la surveillance des ouvrages et aménagements hydrauliques situés sur le domaine qui lui est confié.
En conséquence, je vous propose de vous rallier à mon amendement ; sinon, avis défavorable.
L'amendement n° 30 tombe.
Nous examinons en discussion commune les amendements n° 4 et 31.
Mon amendement n° 4 fait figurer, parmi les missions principales de l'établissement public, la conservation du patrimoine. Il satisfait l'amendement n° 31 de Mme Schurch et des membres du groupe CRC.
Pourquoi le n° 31 doit-il tomber au profit du n° 4 ?
Parce que le n° 31 vient après le n° 4...(Sourires) Mais également parce que la rédaction en est un peu différente, quoique notre objectif soit le même. Il n'y a donc pas de problème de recherche en paternité. (Nouveaux sourires)
Si l'amendement n° 31 est pertinent, pourquoi ne pas le voter ?
Le rapporteur travaille sur le sujet depuis début septembre ; je ne suis pas choqué de constater des convergences sur un tel sujet.
Nous avons déposé des amendements qui, manifestement, ont fait réfléchir le rapporteur.
Encore une fois, tous ces problèmes proviennent des délais qui nous sont impartis.
Les mots « conservation du patrimoine » me gênent : le passage au grand gabarit peut avoir des conséquences sur le patrimoine...
Il s'agit uniquement du patrimoine concernant la voie d'eau.
Soit...mais le terme « conservation» est très fort : quid d'un vieux pont, par exemple, ou d'une vieille église, qui se situeraient sur le domaine public ?
Il vous est toujours loisible de déposer un amendement en séance publique. Quant aux deux amendements que nous examinons, ils ont effectivement le même objet : l'établissement public devra sa mission de « conservation du patrimoine » à Mme Schurch et à M. Grignon !
L'amendement n° 31 tombe.
L'amendement n° 32 de Mme Schurch interdit à VNF tout recours à des prestataires de services sur le domaine public, ou encore à des contrats de partenariat actuellement mis en oeuvre sur le canal Seine-Nord-Europe. Cela briderait l'action de l'agence et jouerait contre le développement de la voie d'eau. Avis défavorable.
Nous sommes attachés à ce que l'exploitation des voies d'eau reste publique.
Oui, mais vous demandez l'exclusivité pour l'emploi public, alors qu'il y aura toujours besoin de sous-traiter.
Pour le curage, par exemple, il est nécessaire de recourir au privé.
Et en supprimant « Dans tous les cas » au début de l'amendement ?
L'amendement n° 33 de Mme Schurch précise que seuls l'État et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) assurent le financement de l'établissement. Avis défavorable.
Mon amendement n° 5 précise les nouvelles missions de l'agence.
VNF reçoit mission accessoire d'exploiter l'énergie hydraulique : je me félicite de cette évolution ; en rénovant les barrages, l'établissement pourra accessoirement y installer des microcentrales hydrauliques.
Il est très important, également, que VNF puisse continuer de valoriser le domaine public qui lui est confié comme il l'a fait à Lyon avec Port Rambaud. L'établissement public doit pouvoir, également, continuer à prendre diverses initiatives qui servent le développement de la voie d'eau, comme il le fait, par exemple, avec l'association « Entreprendre pour le fluvial », créée en 2007 par VNF pour contribuer à la relance de la voie d'eau.
Pour l'y aider, la loi institue un établissement public administratif qui déroge sur certains points aux règles d'usage pour d'autres EPA : la doctrine parle « d'établissements publics à double visage » - par exemple les chambres de commerce et d'industrie, l'office national interprofessionnel des céréales (ONIC), la Caisse des dépôts et consignations ou, plus récemment, les agences régionales de santé (ARS) : ce sont des EPA dont certaines compétences et règles de fonctionnement relèvent du droit privé.
La rédaction actuelle des alinéas 17, 18 et 19 peut laisser penser qu'en dehors de - « par ailleurs » de - ses missions accessoires, l'établissement peut valoriser son domaine et créer des filiales pour réaliser notamment des opérations d'aménagement.
L'amendement vise à conforter la faculté donnée à l'agence de réaliser des opérations d'aménagement du domaine public et de créer des filiales ou de prendre des participations, tout en inscrivant cette faculté dans le cadre des missions principales et accessoires de l'agence.
Nous nous réservons le droit de déposer des amendements sur cette question en séance publique.
Il faudra préciser ce point.
Il faudra surtout préciser le cadre dans lequel les rapprochements peuvent s'opérer, pour éviter tout dérapage.
L'amendement du rapporteur se réfère aux missions de l'EPA.
Il y a eu des précédents...
Certes, mais n'empêchez pas l'EPA de travailler avec les sociétés d'économie mixte, par exemple pour aménager les abords des canaux.
L'amendement n° 34 de Mme Schurch supprime la faculté de créer des filiales : avis défavorable.
Je partage les craintes de certains collègues : pour éviter tout risque de privatisation, nous affirmons clairement notre opposition à la création de filiales.
L'amendement n° 34 tombe.
Mon amendement n° 8 fixe les modalités de représentation du personnel au sein du conseil d'administration de l'agence : la prise en compte des effectifs n'est pas synonyme de proportionnalité.
Nous examinons en discussion commune les amendements n°s 9, 21, 22, 23, 10, 24, 12, 25, 27 et 11.
Mon amendement n° 9 concerne la problématique de la représentation du personnel. Actuellement, les salariés de VNF disposent d'un comité d'entreprise et les agents publics d'un comité technique. Les deux structures sont maintenues mais peuvent fusionner, dans les trois ans, pour donner naissance à un comité technique unique, le CTU. Nous essayons de trouver une solution la plus proche possible de l'accord signé en juin 2011, tout en évitant le risque d'inconstitutionnalité : dans sa décision du 28 janvier 2011, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur devait fixer lui-même les règles en matière de représentation du personnel.
Notre amendement n° 21 revient au texte littéral de l'accord tel qu'il figurait dans l'avant-projet de loi. Cet accord était présenté comme un bon accord : il semble difficile de le modifier sans concertation.
J'ai une proposition à vous soumettre : adoptons l'amendement n° 21; nous en reparlerons la semaine prochaine en commission, lors de l'examen des amendements de séance, après avoir vérifié le risque d'inconstitutionnalité.
Je suis stupéfait qu'on puisse s'interroger sur la valeur constitutionnelle d'un texte que le Gouvernement nous présente !
Manifestement, le Parlement n'est pas assez informé. Nous en reparlerons la semaine prochaine.
Nous nous abstenons. Tout le monde a-t-il reçu le protocole d'accord du 24 juin 2011 ?
J'ai travaillé dessus !
Mieux vaut prendre une position d'attente ; notre position définitive devra respecter l'esprit du protocole.
Si l'amendement n° 21 n'est pas constitutionnel, l'amendement n° 9 est-il le seul amendement de repli possible ?
Peut-être est-il perfectible, mais c'est le meilleur auquel je sois parvenu à ce jour.
Les amendements n°s 9, 22, 23, 10, 12, 24, 25, 27 et 11 tombent.
Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 2 est retracé dans le tableau suivant :
Mes amendements n°s 13, 14 et 15 sont de précision.
Les amendements n°s 13, 14 et 15 sont adoptés.
Mon amendement n° 17 exclut du champ d'application de la loi des conventions d'expérimentation déjà signées. Cet alinéa adapte la « clause de sauvegarde » prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Cette clause dit qu'en cas de décentralisation, les emplois transférés sont ceux constatés à la fin de l'année précédente, sous réserve que leur nombre ne soit pas inférieur à ce qu'il était l'année d'avant. Cependant, dans la loi de 2004, on a relié cette clause à l'année 2002, plutôt qu'à la période de deux années. Appliquée à l'avenir, cette clause de 2004 oblige à prendre pour référence l'année 2002 pour tout transfert, c'est irréaliste. J'accepte donc volontiers l'adaptation de la clause de sauvegarde, qui établit une référence à une période de deux ans plutôt qu'à 2002.
Cependant, un problème peut se poser pour les collectivités locales qui auraient déjà engagé un transfert avec une phase d'expérimentation : c'est le cas de la Bourgogne. Dans une expérimentation, l'État et la région s'entendent sur un nombre d'emplois à transférer si l'expérimentation se termine par le transfert. Le nombre défini contractuellement peut être supérieur au plancher de la clause de sauvegarde. Pour s'assurer contre ce risque, je vous propose d'inscrire dans la loi que, pour les collectivités engagées, à la date de la promulgation de la loi, dans une procédure expérimentale, la référence plancher prise en compte est celle du document contractuel.
C'est aussi la demande du président François Patriat.
Le sort de l'amendement examiné par la commission sur l'article 5 est retracé dans le tableau suivant :
Mon amendement n° 18 est rédactionnel.
L'amendement n° 28 de Mme Schurch et des membres du groupe CRC proposent de remplacer « recrutés » par « transférés ». Je n'y verrais pas d'inconvénient et vous suivrais volontiers, si, apparemment, le vocabulaire juridique n'était pas aussi strict qu'il ne l'est. En fait, les personnels non titulaires concernés changent d'employeur en passant du ministère à l'établissement : dès lors qu'il y a changement de personne morale de l'employeur, les contrats doivent s'interrompre et être repris. Nous ne sommes pas dans le cas du transfert d'activité.
Simple problème technico-administratif.
Les personnels ne risquent-ils pas de se retrouver hors-sol ?
Nullement : la loi prévoit qu'ils sont recrutés par le nouvel établissement.
Le sort de l'amendement examiné par la commission sur l'article 7 est retracé dans le tableau suivant :
Mon amendement n° 26 est retiré, compte tenu de l'adoption de l'article 2 modifié.
Le sort de l'amendement examiné par la commission sur l'article 8 est retracé dans le tableau suivant :
L'article 9 est supprimé par coordination.
L'ensemble du projet de loi, modifié, est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, le groupe socialiste, apparentés et groupe Europe écologie les Verts rattaché, d'une part, et le groupe communiste républicain, citoyen, d'autre part, s'abstenant.