Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1488359863576.html
Timestamp: 2018-03-23 05:26:55+00:00
Document Index: 2853066

Matched Legal Cases: ['§ 26', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 2', '§ 1', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Muu päätös 913/2017 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 913/2017
Asia	Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus
3) D ja E
4) Iin kunnanhallitus
5) Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry
Hakijat	A ja B
Ympäristöministeriö 23.11.2015 nro YM1/5222/2014
Pohjois-Pohjanmaan maakuntavaltuusto on päätöksellään 2.12.2013 (§ 26) hyväksynyt Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan. Kaavassa käsitellään energiantuotantoon ja -siirtoon, kaupan palvelurakenteeseen ja aluerakenteeseen, liikennejärjestelmään sekä luonnonympäristöön liittyviä maankäyttöratkaisuja. Kaava sisältää myös eräitä muita maankäyttömuotoja koskevia päivityksiä ja täydennyksiä sekä erikseen kumottavia merkintöjä.
Pohjois-Pohjanmaan liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.
A ja B, C, D ja E sekä Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.
D ja E ovat valittaneet ministeriölle kaavan tuulivoimavarauksista yleisesti ja erityisesti Pyhäjärven Vuohtomäen tuuliteollisuusalueen merkinnästä.
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry on vaatinut, että kaavan tu-2 turvetuotantoalueet jätetään vahvistamatta. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut ainakin valituksessa yksilöityjen varausten jättämistä vahvistamatta.
C on vaatinut kaavan jättämistä vahvistamatta Ylivieskan Alpuminkankaalle sijoitetun logistiikka-alueen (lo) osalta.
A ja B ovat vaatineet kaavan jättämistä vahvistamatta Sievin Jakostenkallioiden tuulivoimalavarausten osalta (tv-1).
Työ- ja elinkeinoministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.
Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.
Pohjois-Pohjanmaan liitto on antanut vastineen lausuntojen ja valitusten johdosta.
D ja E, Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry ja C ovat antaneet vastaselitykset.
2 Ympäristöministeriön ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys
Ympäristöministeriö on jättänyt A:n ja B:n valituksen myöhästyneenä tutkimatta ja hylännyt C:n, D:n ja E:n sekä Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valitukset.
Ympäristöministeriö on jättänyt muun ohella Iin kunnassa sijaitsevan tuulivoima-alueen merkinnän (tv-1) Olhava-Myllykangas (310) maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vastaisena vahvistamatta.
Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:
Kuntalain (365/1995) 93 §:n mukaan kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Kuntalain 95 §:n 2 momentin mukaan tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen kun päätöstä koskeva pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäville. Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva pöytäkirja on asetettu nähtäville 11.12.2013. Valitusaikaa laskettaessa ei tiedoksisaantipäivää oteta huomioon. Valitusaika on päättynyt 10.1.2014. Valittaja on päivännyt valituksensa 29.10.2015 ja valitus on saapunut ympäristöministeriöön 30.10.2015.
Maakuntakaavan sisältövaatimukset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä säädetään maakuntakaavan sisältövaatimuksista. Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin ja kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojelulain 7 ja 77 §:ssä tarkoitettujen luonnonsuojeluohjelmien ja -päätösten sekä 32 §:ssä tarkoitettua maisema-aluetta koskevien perustamispäätösten tulee olla ohjeena kaavaa laadittaessa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin, vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä edistetään uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä siten, että turvataan luonnonvarojen saatavuus myös tuleville sukupolville. Alueidenkäytössä ja sen suunnittelussa otetaan huomioon luonnonvarojen sijainti ja hyödyntämismahdollisuudet. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset.
Riittävät selvitykset ja vaikutusten arvioinnit
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset tulee tehdä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin nojalla maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.
Maankäyttö- ja rakennuslain 6 §:n mukaan kaavaa valmisteltaessa on oltava vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin tai etuihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa. Kaavoja valmistelevien viranomaisten on tiedotettava kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen.
Maakuntakaavan yleispiirteisyys, ohjausvaikutus, rakentamisrajoitus ja kohtuuton haitta
Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Alue­varauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 2 momentin mukaan alueella, jolla rakentamisrajoitus on voimassa, ei lupaa rakennuksen rakentamiseen saa myöntää siten, että vaikeutetaan maakuntakaavan toteuttamista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos maakuntakaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty maakuntakaavan toteuttamista varten. Jos maakuntakaavan aluevaraus pääasiallisesti vastaa rakennuslain (270/1958, kumottu) mukaisen seutukaavan aluevarausta, ei vastaavasti myöskään seutukaavan hyväksymisen jälkeen omistussuhteissa tapahtuneita muutoksia oteta huomioon.
Luonnonsuojelulain noudattaminen
Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.
Luonnonsuojelulain 10 luku sisältää Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asian­mukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.
Tuulivoimaloiden alueet vaihemaakuntakaavassa
Vaihemaakuntakaava mahdollistaa merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden sijoittamisen kaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv-1, tv-2 ja en-tv). Tuulivoimaloiden alueen erityisominaisuusmerkinnällä (tv-1) on osoitettu yhteensä 61 maa-aluetta, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen. Alueilla ei ole voimassa MRL 33 §:n mukaista rakentamisrajoitusta. Luku merkinnän yhteydessä viittaa kaavaselostuksen alueluetteloon.
Tuulivoimaloiden alueen merkintään (tv-1) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteestä, liikenneväylistä ja tutkajärjestelmistä johtuvat rajoitteet voimaloiden koolle ja sijoittelulle sekä selvitettävä tuulivoimaloiden vaikutukset puolustusvoimien toimintaan. Poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.
Tuulivoimaloiden alueen erityisominaisuusmerkinnällä (tv-2) on osoitettu yhteensä 6 merialuetta, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoima-alueiden rakentamiseen. Alueilla ei ole voimassa MRL 33 §:n mukaista rakentamisrajoitusta. Luku merkinnän yhteydessä viittaa kaavaselostuksen alueluetteloon.
Tuulivoimaloiden alueen merkintään (tv-2) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteestä, merenkulun turvallisuudesta ja tutkajärjestelmistä johtuvat rajoitteet voimaloiden koolle ja sijoittelulle sekä selvitettävä tuulivoimaloiden vaikutukset puolustusvoimien toimintaan. Tuulivoimalat tulee sijoittaa ryhmiin geometrialtaan selkeään muotoon ja niin lähelle toisiaan kuin se energiantuotannon taloudellisuus huomioon ottaen on mahdollista.
Tuulivoimaloiden alueen kohdemerkinnällä (en-tv) on osoitettu yhteensä 3 tuulivoimaloiden rakentamiseen soveltuvaa satama- ja teollisuusaluetta.
Tuulivoimaloiden alueen merkintään (en-tv) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteestä, liikenneväylistä ja tutkajärjestelmistä johtuvat rajoitteet voimaloiden koolle ja sijoittelulle sekä selvitettävä tuulivoimaloiden vaikutukset puolustusvoimien toimintaan. Alueen suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota tuulivoimarakentamisen ja alueella olevien toimien yhteensovittamiseen.
Lisäksi vaihemaakuntakaavassa on annettu koko maakuntakaavan aluetta koskevia alueidenkäytön periaatteita ja yleismääräyksiä tuulivoimaloiden rakentamiseen liittyen. Yleisten suunnittelumääräysten mukaan maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimala-alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa tuulipuistoja, jotka eivät ole merkitykseltään seudullisia. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa voimalat tulee sijoittaa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen, luonnonsuojelualueiden, Natura 2000-verkoston alueiden, harjujensuojeluohjelman alueiden, maakuntakaavan luo-alueiden ja seudullisesti merkittävien virkistysalueiden ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon eri hankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan ja linnustoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Muuttolinnustoon kohdistuvien yhteisvaikutusten ehkäisemiseksi voimalat tulee sijoittaa ensisijaisesti maakuntakaavoituksen yhteydessä määriteltyjen muuton painopistealueiden ja tärkeiden levähtämisalueiden ulkopuolelle. Lähekkäin sijoittuvien tuulivoimala-alueiden liittäminen sähköverkkoon on pyrittävä keskittämään yhteiseen johtokäytävään. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon lentoliikenteestä, liikenneväylistä ja tutkajärjestelmistä johtuvat rajoitteet voimaloiden koolle ja sijoittelulle sekä selvitettävä tuulivoimaloiden vaikutukset puolustusvoimien toimintaan. Poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.
Soiden käyttöön ja luonnonympäristöön liittyvät alueet vaihemaakuntakaavassa
Vaihemaakuntakaavassa osoitetaan soiden käyttöä ja luonnonympäristön suojelua koskevia alueita useilla eri merkinnöillä. Valitukset kohdistuvat merkintöihin turvetuotantoalue (EO-tu), turvetuotantoon soveltuva alue (tu-1 ja tu-2), luonnon monikäyttöalue sekä luonnonsuojelualue (SL-1).
Turvetuotantoalueen aluevarausmerkinnällä (EO-tu) on osoitettu yhteensä 269 turvetuotantoaluetta, joilla on turpeen ottotoimintaa tai joilla on voimassa oleva ympäristölupa turvetuotantoa varten.
Turvetuotantoalueen merkintään (EO-tu) ei liity suunnittelumääräystä.
Turvetuotantoon soveltuvan alueen aluevaraus- ja kohdemerkinnöillä (tu-1) on osoitettu yhteensä 192 turvetuotantoon soveltuvaa suoaluetta.
Turvetuotantoon soveltuvan alueen merkintään (tu-1) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen ja kulttuuriympäristöön, tuotantoalueiden yhteisvaikutus vesistöihin sekä poronhoitoalueella turvattava poronhoidon edellytykset. Turvetuotantoalueiden jälkikäytön suunnittelussa tulee ottaa huomioon alueiden ominaisuudet, paikalliset maan-käyttötarpeet ja suoluonnon tila ja pyrittävä käyttöön, jonka aiheuttama vesistökuormitus ei vaikeuta vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteutumista. Jälkikäytön suunnittelussa tulee pyrkiä edistämään maatalouskäyttöä sellaisilla alueilla, joilla on maatalousmaan tarvetta, kuitenkin poronhoitoalueella tulee välttää alueiden ottamista maatalouskäyttöön. Lisäksi suunnittelumääräyksessä lueteltujen seitsemän suon turvetuotanto on suunniteltava varmistaen, ettei nimettyjen purojen luonnontilaan voi aiheutua merkittäviä haitallisia vaikutuksia.
Turvetuotantoon soveltuvan alueen aluevaraus- ja kohdemerkinnöillä (tu-2) on osoitettu yhteensä 54 suoaluetta, jotka soveltuvat pääosin turvetuotantoon.
Turvetuotantoon soveltuvan alueen merkintään (tu-2) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon luonnonarvot, vaikutukset asutukseen ja kulttuuriympäristöön, tuotantoalueiden yhteisvaikutus vesistöihin sekä poronhoitoalueella turvattava poronhoidon edellytykset. Turvetuotantoalueiden jälkikäytön suunnittelussa tulee ottaa huomioon alueiden ominaisuudet, paikalliset maankäyttötarpeet ja suoluonnon tila ja pyrittävä käyttöön, jonka aiheuttama vesistökuormitus ei vaikeuta vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteutumista. Jälkikäytön suunnittelussa tulee pyrkiä edistämään maatalouskäyttöä sellaisilla alueilla, joilla on maatalousmaan tarvetta, kuitenkin poronhoitoalueella tulee välttää alueiden ottamista maatalouskäyttöön. Lisäksi suunnittelumääräyksessä mainitun yhden suon turvetuotanto on suunniteltava varmistaen, ettei nimettyjen purojen luonnontilaan voi aiheutua merkittäviä haitallisia vaikutuksia.
Luonnon monikäyttöalueen merkinnällä on osoitettu virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia.
Luonnon monikäyttöalueen merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota arvokkaiden luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen. Lisäksi Matinsuo-Lääväsuo-Kivisuon aluekokonaisuuden maankäytön suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota arkojen eläinlajien elinmahdollisuuksien säilymiseen.
Luonnonsuojelualueen aluevarausmerkinnällä (SL-1) on osoitettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltaviksi tarkoitettuja suoalueita. Alueilla on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus.
Luonnonsuojelualueen merkintään (SL-1) liittyy suojelumääräys, jonka mukaan alueella ei saa ryhtyä sellaisiin suon vesitaloutta muuttaviin toimenpiteisiin, jotka saattavat vaarantaa alueen suojeluarvoja. Suojelumääräys on voimassa kunnes suojelualue perustetaan, kuitenkin enintään 5 vuotta tämän maakuntakaavan lainvoimaiseksi tulosta. Määräys ei koske alueellisesti tärkeää pohjavedenhankintaa.
Lisäksi vaihemaakuntakaavassa on annettu koko maakuntakaavan aluetta koskevia alueidenkäytön periaatteita ja yleismääräyksiä soiden käyttöön liittyen. Yleisten suunnittelumääräysten mukaan soiden ja turvemaiden käyttö tulee suunnitella ja toteuttaa niin, että voimassa olevassa Oulujoen-lijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman toimenpideohjelmassa esitetyt vesien tilaa koskevat tavoitteet saavutetaan. Yleismääräyksessä mainituilla valuma-alueilla turvetuotanto on vaiheistettava voimakkaasti ja vesiensuojelumenetelmien tehokkuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Kivarinjoen ja Livojoen alaosan valuma-alueilla turvetuotannon vaiheistamisella on pyrittävä myös poronhoidolle aiheutuvien haittavaikutusten lieventämiseen.
Tuulivoimaloiden alueisiin liittyvät selvitykset
Saadun selvityksen mukaan vaihemaakuntakaavassa maa-alueille osoitetut tuulivoimaloiden alueet perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueiden tuulivoimaselvitykseen vuodelta 2011, Tuulivoimaselvitykseen vuodelta 2013, Tuulivoiman täydennysselvitykseen vuodelta 2013, Mantereen tuulivoima-alueiden näkemäanalyysikarttoihin vuodelta 2013, Lintujen muuttoreitit ja pullonkaula-alueet Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta -raporttiin vuodelta 2013, Mannertuulivoima-alueiden vaikutusten arviointiin (sisältäen yhteenvedon laadituista selvityksistä, kaavaehdotuksen vaikutusten arvioinnin, osoitettavien alueiden valinnan ja rajausten perustelut) vuodelta 2013 sekä joitakin tuulivoimahankkeita, niiden ympäristövaikutusten arviointia, Natura-arviointia ja kuntakaavoitusta koskeviin asiakirjoihin, selvityksiin, raportteihin ja lausuntoihin.
Saadun selvityksen mukaan vaihemaakuntakaavassa merialueille osoitetut tuulivoimaloiden alueet perustuvat Tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet Merenkurkussa ja Perämerellä -selvitykseen (SY 666) vuodelta 2004 sekä joitakin tuulivoimahankkeita, niiden ympäristövaikutusten arviointia, Natura-arviointia ja kuntakaavoitusta koskeviin asiakirjoihin, selvityksiin, raportteihin ja lausuntoihin.
Soiden käyttöön ja suojeluun liittyvät selvitykset
Saadun selvityksen mukaan vaihemaakuntakaavassa osoitetut turvetuotantoalueet (EO-tv), turvetuotantoon soveltuvat alueet (tu-1, tu-2), luonnonsuojelualueet (SL-1) ja luonnon monikäyttöalueet perustuvat pääasiassa Pohjois-Pohjanmaan ja Länsi-Kainuun suo-ohjelmahankkeen tuottamaan ja kokoamaan aineistoon, joka sisältää maakunnallisia ja suokohtaisia selvityksiä ja perustuu kansalliseen suostrategiaan ja valtioneuvoston soiden käyttöä ja suojelua koskevaan periaatepäätökseen. Lisäksi vaihemaakuntakaavan laadinnassa on hyödynnetty useita osaraportteja ja muita dokumentteja, jotka on listattu kaavaselostuksen sivuilla 33–34. Näitä ovat esimerkiksi Inventoitujen soiden luonnonarvojen vertailun yhteenvetotaulukko, yhteenveto luontoselvityksistä, yhteenveto Pohjois-Pohjanmaan turvevaroista ja niiden tuotantokelpoisuudesta, Suolinnustoselvitykset sekä Pohjois-Pohjanmaan turvetuotannon vesistövaikutusten arviointi. Kaikki raportit ja useimmat muut aineistot, kuten suokohtaiset taustaselvitykset ja kohdekortit ovat nähtävissä sähköisessä muodossa Pohjois-Pohjanmaan liiton sivuilla osoitteessa www.pohjois-pohjanmaa/projects/.
D:n ja E:n valitus
Valittajat vaativat vaihemaakuntakaavan hylkäämistä ja uuden laatimista muun muassa sillä perusteella, että tuulivoimaloiden alueiden suunnittelussa ei ole huomioitu riittäviä etäisyyksiä asutukseen.
Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaisesti yleispiirteinen suunnitelma alueiden käytöstä. Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena, kun laaditaan ja muutetaan yleiskaavaa ja asemakaavaa.
Tuulivoimaloiden alueet (tv-1) on osoitettu vaihemaakuntakaavassa alueiden erityisominaisuutta kuvaavalla merkinnällä. Maakuntakaavassa ei osoiteta yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja, tuulivoimaloiden määrää, tehoa tai kokoa. Maakuntakaavassa osoitetun tuulivoima-alueen rajan perusteella ei siten voida arvioida alueelle sijoittuvien yksittäisten tuulivoimaloiden etäisyyttä esimerkiksi lähistöllä oleviin asuinrakennuksiin. Tuulivoima-alueiden sijainti ja rajaus tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaavan tuulivoima-alueita koskevien suunnittelumääräysten nojalla tuulivoimala-alueiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon muun ohella vaikutukset asutukseen, maisemaan ja luontoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on siten selvityksiin ja vaikutusarviointeihin perustuen varmistettava muun muassa se, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- tai välkevaikutuksia.
Ympäristöministeriö toteaa, ettei se ei ole antanut 2 kilometrin etäisyyssuositusta, vaan tuulivoimaloiden sijainti ja tarvittava etäisyys asutukseen tulee ratkaista tapauskohtaisesti selvityksiin ja vaikutusarviointeihin perustuen.
Ottaen huomioon maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä kaavana ja muu edellä esitetty, ympäristöministeriö toteaa, ettei maakuntakaava ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valitus
Valittaja vaatii, että vaihemaakuntakaavan kaikki tu-2 turvesuovaraukset jätetään vahvistamatta tai ainakin, että tu-2 turvesuovaraukset jätetään vahvistamatta erikseen nimetyiltä soilta. (---)
Ympäristöministeriö toteaa, että Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa turvetuotanto ja soidensuojelu on sovitettu yhteen valtioneuvoston soiden käyttöä ja suojelua koskevan periaatepäätöksen ja sen taustalla olleen kansallisen suostrategian mukaisesti. Soiden käyttöratkaisut perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Länsi-Kainuun suo-ohjelmahankkeen tuottamiin selvityksiin ja soiden käytön yhteen sovittavaan suo-ohjelmaan. Suo-ohjelmahankkeen ja kansallisen suostrategian laadinnan välillä oli tiivis yhteistyö.
Ympäristöministeriö katsoo, että turvetuotanto ja soidensuojelu on otettu huomioon, selvitetty ja sovitettu yhteen siinä laajuudessa kuin maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Turvetuotantoa ja soidensuojelua koskeva kaavaratkaisu perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset ja kaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n edellyttämällä tavalla otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Ottaen huomioon edellä esitetty, ympäristöministeriö on katsonut, ettei maakuntakaava ole turvetuotantoalueiden osalta lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.
Valittaja vaatii Ylivieskan Alpuminkankaan logistiikka-alueen vahvistamatta jättämistä.
Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaisesti yleispiirteinen suunnitelma alueiden käytöstä.
Vaihemaakuntakaavassa on Logistiikka-alueen kohdemerkinnällä (lo) osoitettu maakunnallisesti merkittävät eri liikennemuotoja yhdistävät tavaraliikenteen terminaalialueet Oulun, Raahen ja Kalajoen satamiin, Oulun lentoaseman alueelle sekä Ylivieskan Alpuminkankaalle.
Logistiikka-alueen merkintään (lo) liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan Oulun Oritkarin satama-alueen välittömään läheisyyteen on varattava riittävä alue kansainvälistä yhdistettyjen kuljetusten terminaalialuetta varten siihen liittyvine raiteisto- ja laiturialueineen sekä sujuva pääsy yleiseltä tie- ja rataverkolta. Oulun lentoaseman välittömään läheisyyteen on varattava riittävä alue lentoliikenteen tavarankäsittelyä ja siihen liittyvää yritystoimintaa varten. Alue tulee sijoittaa siten, että varsinainen rahdin käsittely tapahtuu pääosin lentoliikenteen alueella. Logistiikkaan liittyviä yritys- ja tukitoimintoja varten on varattava riittävästi aluetta välittömästi liikennealueen ulkopuolelta. Logistiikka-alueelle tulee turvata sujuva pääsy yleiseltä tieverkolta siten, että matkustajien ja rahdin liikennevirrat voidaan erottaa toisistaan. Raahen ja Kalajoen satama-alueisiin liittyen on varattava riittävä alue meriliikenteen tavarankäsittelyä ja yritystoimintaa varten ja sujuva pääsy alueelle yleiseltä tie- ja rataverkolta.
Suunnittelumääräys ei sisällä Ylivieskan Alpuminkankaan logistiikka-aluetta koskevia määräyksiä.
Ympäristöministeriö toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin nojalla maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Kunnan kaavoituksessa tehdyt ratkaisut eivät siten ole ohjeena maakuntakaavoitukselle, eikä oikeusvaikutteinen yleis- tai asemakaava ole edellytyksenä maakuntakaavan vahvistamiselle.
Saadun selvityksen mukaan Ylivieskan Alpuminkankaan logistiikka-alueen merkintä perustuu maakunnalliseen liikenne- ja logistiikkastrategiaan sekä alueen asemakaavoituksen yhteydessä laadittuun logistiikka-alueen selvitykseen, aluetarpeen määrittelyyn sekä melu- ja liikennepäästöselvityksiin.
Ympäristöministeriö katsoo, että Alpuminkankaan logistiikka-aluetta koskeva kaavaratkaisu perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset.
Ympäristöministeriö katsoo, että vaihemaakuntakaavan laatimiseen liittyvä vuorovaikutus osallisten kanssa on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain vaatimusten mukaisesti.
Kun otetaan huomioon edellä esitetty kokonaisuudessaan, ympäristöministeriö katsoo, ettei maakuntakaava aiheuta Alpuminkankaan asuinalueen asukkaille sellaista haittaa, jota ei voida yksityiskohtaisemman kaavoituksen avulla hallita. Näillä perusteilla ympäristöministeriö katsoo, ettei maakuntakaavan hyväksymispäätös ole syntynyt esitetyllä tavalla virheellisessä järjestyksessä.
Vahvistamatta jätetty kaavamerkintä
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 5 momentin nojalla maakuntakaavan sisältövaatimuksiin liittyvät seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Selvitysten perusteella on voitava varmistua siitä, että maakuntakaava täyttää sille säädetyt sisältövaatimukset.
Kaava-aineistoon sisältyvissä selvityksissä todetaan tuulivoima-alueiden Olhava-Myllykangas (310), Mäkikangas (334) ja Jokela-Tohkoja (337) sijoittuvan linnuston muuton pullonkaula-alueille. Näistä alueiden Mäkikangas ja Jokela-Tohkoja todetaan lisäksi olevan muuttolinnuston kannalta riskialtteimpia alueita. Myös Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on todennut lausunnossaan, että alueet sijoittuvat linnuston muuton pullonkaula-alueille. Pohjois-Pohjanmaan liitto perustelee tuulivoimarakentamisen sijoittamista lintujen muuton kannalta keskeiselle pullonkaula- alueelle sillä, että alueille sijoittuvat tuulivoimahankkeet ovat käyneet läpi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja tuulivoimaloiden sijoittamisedellytykset on jo ratkaistu kunnan kaavoituksessa.
Ympäristöministeriö toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin nojalla maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Kunnan kaavoituksessa tehdyt ratkaisut eivät siten ole ohjeena maakuntakaavoitukselle.
Ympäristöministeriö katsoo, että osoitettaessa tuulivoima-alueita maakuntakaavassa linnuston muuton pullonkaula-alueille ei ole riittävästi kiinnitetty huomiota alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen linnuston osalta, ja jättää tuulivoima-alueiden merkinnät (tv-1) Olhava-Myllykangas (310), Mäkikangas (334) ja Jokela-Tohkola (337) maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vastaisena vahvistamatta. Vahvistamatta jätetyt tuulivoima-alueiden merkinnät on merkitty kaavakarttaan punaisella.
Ympäristöministeriö on katsonut, että Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaava muilta kuin edellä vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.
Samalla ympäristöministeriö on vahvistanut Pohjois-Pohjanmaan voimassa olevan maakuntakaavan niiden merkintöjen ja määräysten kumoamisen, jotka vastaavat tässä Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa osoitettuja merkintöjä. Lisäksi ympäristöministeriö on vahvistanut erikseen Pohjois-Pohjanmaan 1.vaihemaakuntakaavan Merkinnät ja määräykset -asiakirjassa mainittujen poistettavien/kumottavien merkintöjen ja määräysten samoin kuin Kalajoen Himangan aluetta koskevien Keski-Pohjanmaan maakuntakaavan 1. ja 2. vaihekaavan kumottavien merkintöjen ja määräysten kumoamisen.
Ympäristöministeriö on kehottanut Pohjois-Pohjanmaan liittoa tulevassa maakuntakaavoituksessa ottamaan huomioon valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet sekä valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt siten, että näiden arvojen säilyminen varmistuu. Tulevassa maakuntakaavoituksessa tulee myös tarkastella kokonaisuutena tuulivoimaloiden alueita erityisesti luonnonarvojen, maisema-arvojen ja rakennetun kulttuuriympäristön arvojen säilymisen näkökulmasta.
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 §, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 § 1 momentti, 31 §, 33 §, 71 c §, 188 § 3 momentti ja 201 §
Kuntalaki (365/1995) 90 §, 92 §, 93 § ja 95 § 2 momentti
Hallintolaki (434/2003) 44 § 1 momentti
3 Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. A ja B ovat valituksestaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan Sievin kunnassa sijaitsevien Jakostenkallioiden tuulivoima-alueiden 168 ja 169 osalta. Päätöksen täytäntöönpanotoimet on kiellettävä. Muutoksenhakijat eivät olleet saaneet tiedoksi maakuntavaltuuston päätöstä.
2. C on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan Ylivieskan Alpuminkankaalle sijoitetun logistiikka-alueen (lo) osalta.
Vaatimuksensa tueksi C on vedonnut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:
Alueen asemakaavoituksen yhteydessä tehdyt tutkimukset ja selvitykset eivät ole olleet riittäviä, sillä ne ovat puutteellisia ja vanhentuneita. Ennen kuin Alpuminkankaalle osoitetaan maakunnallisesti merkittävä rautatie- ja maantiekuljetukset yhdistävä terminaalialue, tulee Liikennevirastolta varmistaa, että alueelle kaavaillun liittymäraiteen tekeminen on hallinnollisesti ja teknisesti mahdollista. Liittymäraiteen saaminen alueelle on ehdoton edellytys terminaalialueen toteutumiselle. Sekä melu- että päästötutkimukset on tehtävä Alpuminkankaan osayleiskaavassa esitetyillä maksimimäärillä.
Logistiikka-alueen toteutuminen ei ole taloudellisesti realistista, koska kaupunki joutuisi lunastamaan lähialueen kiinteistöjä. Hankkeesta tulisi liian kallis. Kaupunki ei ole myöskään kyennyt yksityiskohtaisemmalla kaavoituksella ratkaisemaan tai osoittamaan, että maakuntakaava ei aiheuttaisi alueen asukkaille haittaa.
Alpuminkankaan asukkaiden kanssa ei ole käyty riittävää vuorovaikutuskeskustelua muun muassa siitä, miten kaava vaikuttaa heidän kiinteistöihinsä, elinympäristöönsä ja asumisensa laatuun. Maakuntakaavalla ei ole luotu Alpuminkankaan asukkaille edellytyksiä terveelliseen, turvallisen ja viihtyisään elinympäristöön. Jos Alpuminkangas osoitetaan maakuntakaavassa logistiikka-alueeksi, tämä tulee aiheuttamaan Alpuminkankaan kiinteistönomistajille tosiasiassa perustuslain vastaisen omaisuuden menetyksen.
3. D ja E ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan tuulivoimaloiden aluevarausten osalta.
Vaihemaakuntakaava on käsiteltävä uudelleen tuulivoimaloiden suunnittelun parantamiseksi sekä sosiaali- ja terveysministeriön edellyttämien turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevien huomioiden noudattamiseksi. Niissä tapauksissa, joissa tuulivoimala-alueita on varattu kaavaan liian lähelle asutusta, tulee aluevarauksia tarkastella uudelleen meluongelmien ja välkevaikutusten estämiseksi.
Päätösvaltaa riittävästä etäisyydestä tuulivoimaloiden sekä asuin- ja lomakiinteistöjen välillä ei voida jättää paikallisella tasolla ratkaistavaksi, vaan riittävä suojaetäisyys on otettava huomioon jo maakuntakaavoitusta tehtäessä. Jos päätösvalta jätetään paikalliselle tasolle, kansalaiset asetetaan keskenään eriarvoiseen asemaan. Kaavoja hyväksyvillä paikallisilla viranomaisilla ja valtuutetuilla ei ole riittävää tietotaitoa ja osaamista arvioida tuulivoimaloiden todellisia vaikutuksia ympäristöön, eivätkä he saa riittävää tietoa päätöksensä perusteeksi.
Kuten Pyhäjärven Vuohtomäen tapauksessa meluasiantuntijan lausunto osoittaa, Vuohtomäen osayleiskaava ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin, vaan selvitys on vakavasti puutteellinen meluhaittojen ehkäisemisen näkökulmasta. Myöskään maisemaan sopeutumista ei ole tässä tapauksessa otettu huomioon välkevaikutusten arvioinnissa, koska muutoksenhakijoiden kiinteistön ympäristöstä on äskettäin hakattu puusto kymmenien hehtaarien alueelta.
Sosiaali- ja terveysministeriö on todennut maakuntakaavasta antamassaan lausunnossa, että maakuntakaavaan merkityt tuulivoima-alueet on sijoitettu liian lähelle sekä pysyvää että loma-asutusta.
4. Iin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin se on jättänyt vahvistamatta Iin kunnassa sijaitsevan Olhava-Myllykangas tuulivoima-alueen (310).
Yleiskaavoituksen ja maakuntakaavoituksen yhteydessä luontoarvot muun muassa linnuston osalta on selvitetty riittävästi ja ympäristöviranomaisten hyväksymällä tavalla. Myllykankaan yleiskaavan alueelta on tehty ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA). Lisäksi alueen eteläosalla olevan Olhavan tuulivoimapuiston rakentuessa on tehty linnustovaikutusten seurantaa.
Valituskirjelmän liitteenä on FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:n 14.12.2015 päivätty kirje ja TuuliWatti Oy:n toimittama raportti linnustovaikutusten seurannasta.
5. Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan kaavamerkintöjen tu-2 (turvetuotantoon soveltuva alue) osalta. Mainitut kaavamerkinnät on jätettävä vahvistamatta.
Valtioneuvosto on 30.8.2012 hyväksynyt periaatepäätöksen soiden ja turvemaiden kestä­västä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta. Periaatepäätökseen sisältyy soiden luonnontilaisuusasteikko, jolla kuvataan suon vesitalouden luonnontilaisuutta ja kasvillisuuden muutoksia vesitalouden häiriöiden seurauksena. Nyt kysymyksessä oleva vaihemaakuntakaava on luonnontilaisuusasteikon soveltamisen pilottihanke. Kaavatyössä asteikkoa on käytetty kuvaamaan soiden yleistä luontoarvoa. Periaatepäätöksen mukaan soita merkittävästi muuttava uusi maankäyttö ja sen valmistelu kohdennetaan ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille. Periaatepäätöksen yleisohjeena on turvetuotannon kohdentaminen luokkien 0 ja 1 soille, jotka ovat ojitettuja ja merkittävästi muuttuneita turvemaita.
Maakuntakaavoitusta varten on luokiteltu koko GTK:n Pohjois-Pohjanmaalla turvetuotanto­kelpoiseksi arvioima suoala, noin 100 000 hehtaaria. GTK:n aineisto ei kuitenkaan edusta mitään keskiarvoa maakunnan soista, sillä arviointi on kohdistettu suurimmille, yli 50 hehtaarin soille. Ne ovat myös soita, jotka ovat säilyneet kaikkein luonnontilaisimpina. Vastaavasti täysin muuttuneiden, ojitettujen turvemaiden osuus jää paljon todellisuutta pienemmäksi.
Luokittelussa arvokkaimpia, luonnontilaisuusasteikon luokkien 4 ja 5 soita löytyi yhteensä 3 prosenttia ja luokan 3 soita 27 prosenttia. Turve­tuotannolta suojaan olisi siten jäämässä vain 30 prosenttia jäljellä ole­vasta turvetuotantokelpoiseksi arvioidusta suoalasta. Täysin muuttu­neita, 0- ja 1-luokan soita oli luokittelun mukaan 33 prosenttia. Suurim­maksi ryhmäksi nousi 2-luokka 37 prosentin osuudella.
Periaatepäätöksen mukaan luonnontilaisuusasteikon mukaisessa luoki­tuksessa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamia luon­nontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ovat luokkiin 0–2 kuuluvat suot. Kuitenkin, kun luokan 2 soita harkitaan otettavaksi turvetuotantoon, on syytä arvioida ja ottaa huomioon toiminnan kohdentamisen suosituk­set. Niitä ovat keskimääräistä alhaisempi suon yleinen luonnonarvo seu­tukunnan ojitusasteen huomioon ottaen sekä erityisten luonnonarvojen puuttuminen. Lisäksi todetaan, että nykyisiin turvetuotantoalueisiin välittömästi liittyviä luokan 2 soiden muuttuneita osia voidaan ottaa turvetuotantoon, jos niiden erityiset luonnonarvot eivät ole merkittäviä.
Merkinnällä tu-2 on vaihemaakuntakaavassa osoitettu turvetuotantoon pääosin soveltuvat alueet. Alle 100 hehtaarin laajuiset suot on merkitty kohdemerkinnällä ja yli 100 hehtaarin aluemerkinnällä. Vahvistetussa kaavassa tu-2 -soiden suunnittelumääräyksen mukaan alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon luonnonarvot, vaikutukset asutukseen ja kulttuuriympäristöön, tuotantoalueiden yhteisvaikutus sekä poronhoitoalueella turvattava poronhoidon edellytykset.
Vaihemaakuntakaavan valmistelussa muuttuneeksi luokiteltuun 2-luokkaan on pääsääntöisesti rajattu koko suoalue. Kaavaselostuksen sivulla 24 todetaan, että varausten kokonaisala on yli kaksinker­tainen suhteessa tuotantoalaan, sillä rajaukset on tehty pääosin luonnontilaisuusluokiteltujen suokokonaisuuksien mukaisesti. Yhdistys on eri mieltä luonnontilaisuusasteikon luokkaan 2 määriteltyjen soiden rajauk­sista ja pitää niitä periaatepäätöksen ohjeistuksen vastaisina ja lähinnä turvetuotannon edun mukaisina. Ristiriidan ratkaisulla on erittäin suuri merkitys suoluonnon tilan elpymiselle tai taantumiselle turpeenpolton keskittymäalueilla eteläisessä ja läntisessä Suomessa.
Kaavoittaja on todennut vastineessaan, että eräissä tu-2 -soissa oli muka­na sellaisia pienosia, joiden vesitalous on paremmin säilynyt kuin yleen­sä luonnontilaisuusluokan 2 soissa. Tämä heijastuu soiden luonnonar­vossa ja juuri tämän vuoksi tu-2 -soiden suunnittelumääräys muotoiltiin niin, että se velvoitti näiden säilyneempien osien vesitalouden huomioon ottamiseen. Joillakin siihen soveltuvilla soilla käytettiin myös ositus­ratkaisua asian hoitamiseen, eli luonnonarvoiltaan parhaat osat rajattiin pois. Ottaen huomioon voimakkaasti ojitusten muuttamien soiden määrän voidaan kuitenkin pitää kohtuuttomana ja toimimattomanakin ratkaisuna varata mainitunlaisia soita turpeenottoa varten. Täysin muuttuneiden soiden pinta-ala on noin 33 000 hehtaaria ja reservinä on lähes miljoonan metsäojitetun hehtaarin potentiaali, joten tarvittava turve voidaan saada niiltä.
Suomi on kansainvälisesti sitoutunut pysäyttämään luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen vuoteen 2020 mennessä. Soiden kohdalla se ei ole mahdollista, jos 2-luokan soille edelleen ohjataan muuttavaa toimintaa. Soiden ennallistamismahdollisuuksia kaavavalmistelussa ei ole selvitetty, vaikka sen potentiaali nimenomaan 2-luokan soissa on kaikkein suurin.
Kaavan turvevaraukset ovat tarpeeseen nähden ylimitoitettuja, minkä seurauksena maankäytön ohjaus on 1. vaihemaakuntakaavassa vinoutunut. Arvio on vahvasti yläkanttiin, sillä turpeen kulutus on jo kääntynyt jyrkkään laskuun.
Ympäristöministeriö on antanut ohjeen "Suot ja turvemaat maakuntakaavoituksessa". Ohjeessa todetaan seuraavaa: "Mikäli maakunnan turvetuotannolle asetetut tavoitteet edellyttävät, voidaan turpeenottoon osoittaa tietyin edellytyksin myös luonnontilaisuusluokan 2 soita. Etenkin seuduilla, joilla ojitettujen soiden osuus suoalasta on suuri – yli 75 % – tulisi luonnontilaisuusluokan 2 suot kuitenkin jättää soita muuttavan käytön ulkopuolelle." Maakunnan eteläosassa, jonka suot ovat yli 75-prosenttisesti ojitettuja, kaavaan on suunnitteluohjeen vastaisesti merkitty useita soita.
Vaihekaavaan merkittyjen 54 tu-2 -soiden luontoarvoselvitykset ovat tasoltaan hyvin kirjavia, useimmiten yleispiirteisiä ja puutteellisia. Osaksi kasvillisuusselvitykset liittyvät turpeenottohankkeisiin, joiden yhteydessä on kartoitettu pääosin vain nostoon kaavailtu alue eikä virtaussuuntia tai ennallistamiskelpoisuutta ole selvitetty. Maakunnallisen suo-ohjelman yhteydessä luodun projektityökalun aineistossa on myös lukuisia suokasvillisuusselvityksiä, jotka ovat hyvin suppeita ja joista puuttuu kokonaan tieto inventointiin käytetyistä menetelmistä ja ajasta. Kaavaselostuksessa myönnetään, että kasvillisuusinventointien kulkureitti on jäänyt harvaksi etenkin isoilla soilla ja linnustoselvitykset puuttuvat monilta soilta kokonaan. Keväällä 2013 niitä on täydennetty 16 suon osalta, mutta tarve olisi ollut huomattavasti suurempi. Silmiinpistävää on linnustoselvitysten tason vaihtelu. Siitä on vertailuaineistoa, koska selvityksiä on tehnyt usea taho. Esimerkiksi Yli-Iin (Oulu) Järvisuolta Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellisen yhdistyksen kartoittaja löysi yli kaksinkertaisen määrän suolintulajeja Vapon kartoittajaan verrattuna. Sama suhde paljastui keväällä 2013 myös Iin Kuivaniemen Vasikkasuolla, jolla luonnonsuojelupiirin edustaja kävi tarkistamassa lintutilanteen. Linnustoselvitysten heikkous korostuu etenkin tu-2 -soilla.
Luonnontilaisuusasteikon käyttöönotosta valtioneuvoston periaatepäätöksessä todetaan, että luonnontilaisuusasteikkoa hyödynnetään ensisijaisesti sellaisten soiden ja turvemaiden maankäytön suunnittelussa, jotka on tämän periaatepäätöksen antamisen jälkeen hankittu turvetuotan­toon. Kyseisen ohjeen mukaan ainakaan tu-2 -soita ei olisi saanut esittää kaavaan ollenkaan, sillä pääosa elleivät kaikki vaihekaavan tu-2 -varauksista ovat vanhoja hankintoja. Tu-2 -varaukset tulee poistaa jo tämän valtioneuvoston periaatepäätöksen kanssa ristiriidassa olevan seikan perusteella.
Uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 ja 4 momentti aiheuttavat turvesoiden ympäristöselvityksille oleellisesti tiukempia vaatimuksia kuin vanha ympäristönsuojelulaki, sillä luonnontilaisuusasteikon 2-luokan suot sisältävät laajoja ojittamattomia ja vesitaloutensa säilyttäneitä osia. Ympäristönsuojelulain 13 §:n säännös heikentää esimerkiksi luonnonsuojelujärjestöjen oikeusturvaa ja vaikutusmahdollisuuksia ympäristölupakäsittelyssä, elleivät kaavojen luontoselvitykset ole luotettavia ja riittävän korkeatasoisia. Erityisen tärkeää selvitysten riittävyys on turveyhtiöiden hallussa olevien soiden kohdalla.
Maakuntakaava on yleispiirteinen, mutta sen merkitys turpeenoton maankäytön ohjauksessa on suuri. Merkitys on jopa kasvanut uuden ympäristönsuojelulain myötä. Vaikka turpeenhankinta on luvanvaraista toimintaa, kaavallinen sijainninohjaus on merkityksellistä haittojen ennaltaehkäisemiseksi.
Vaihemaakuntakaavaan merkityt tu-2 -suot aiheuttavat merkittävää suoluonnon tilan heikkenemistä ja tarpeetonta vesien pilaamista ja hiilidioksidipäästöjen kasvua.
Yhdistys on valituskirjelmän liitteessä (8) luetellut seuraavat 14 esimerkkiä sellaisista tu-2 -varauksen saaneista soista, jotka yhdistyksen mukaan on luokiteltu puutteellisen tiedon varassa tai joiden varaus on virheellinen tiedossa olevien luontoarvojen takia:
Kärppäsuo, Pudasjärvi: Suolla ei ole käyty lainkaan, vaan se on ilma­kuvasta todettu reunoiltaan ojitetuksi ja keskiosaltaan kuivahtaneeksi 2-luokan suoksi. Suo sijaitsee hyvin lähellä Iijokea. Suon ympärillä on entuudestaan useita turpeennostoalueita, jotka kuormittavat Iijokea.
Ukonsuo, Pudasjärvi: Suon pohjoisosa on maisemallisesti edustava. Keskiosiltaan suo on hyvin märkä ja säilyttänyt hyvin vesitaloutensa. Lisäksi suo sijaitsee Kivarinjoen valuma-alueella, jolle vesiensuojelusyistä on vaikea saada lupaa.
Puutiosuo E (Kontiomaansuo S), Ii (Kuivaniemi): Ojittamatonta suoaluetta on 14,7 hehtaaria. Puutiosuon ojittamattomilla osilla esiintyy monipuolisesti erilaisia suotyyppejä, joista viisi on valtakunnallisesti ja 11 alueellisesti uhanalaista suotyyppiä. Alueella esiintyy myös uhanalainen kämmekkälaji. Lintulajeista on havaittu yksi valtakunnallisesti uhanalainen laji. Puutiosuo on porojen laidunmaata.
Kivijärvensuo, Pusutussuo, Ii: Kivijärvensuosta on suoaineistossa vain kartta suotyyppikartoituksesta. Sillä on kuitenkin sekä SL-1 että tu-2 -varaus, joka koskee suon pohjoisosaa. Pusutussuosta on lyhyt luonnehdinta, jossa mainitaan, että se on luonnontilaluokan 2 suo, mutta yltää läntisellä ojittamattomalla avosuo-osalla luonnontilaluokkaan 3.
Tora-aapa-Laukkulammit, Ii (Kuivaniemi): Alueella on yksi valtakunnallisesti ja viisi alueellisesti uhanalaista suotyyppiä. Lisäksi on tehty kaksi kansallisiin suojelukategorioihin lukeutuvaa lintulajihavaintoa. Linnustohavaintoja on tehty 20.5.2012 (Mauri Huhtala) ja suolintulajeja on havaittu 15. Lisäksi havaittiin viitasammakon soidinta. Tora-aapa on soidensuojelualuetta ja osa Ison Hirviaavan-Lähteenaavan Natura-aluetta, joten Laukkulampien alue sijaitsee mainitun soidensuojelu- ja Natura-alueen ja Klaavunsuon turpeenkaivuu­alueen välissä. Kuivatusvedet johdettaisiin Natura-alueen kautta Kuivajokeen, joka on kaavaehdotukseen merkitty riskivesistö.
Vasikkasuo eli Karhunpesämaansuo, Ii (Kuivaniemi): Suon luontoarvojen pisteytys on tehty kymmenen vuotta vanhojen selvitysten mukaan, joista ainakin lintuselvitys on ollut heikkotasoinen. Vasikkasuon itäisin allas on maisemallisesti edustava ja linnustollisesti arvokas, mutta ojitus on lännempänäkin harvaa ja koko alue on helposti ennallistettavissa. Kaavakartan tu-2 -varaus on laajuudeltaan yli 200 hehtaaria ja käsittää kaiken käyttökelpoisen suon Klaavunsuon ja Vasikkasuon turpeennostoalueiden välillä. Suolajeja oli luonnonsuojelupiirin selvityksessä löydetty kaikkiaan 16.
Koivistonojanlatvasuo, Ii (Kuivaniemi): Suosta ei ole kasvillisuustietoja eikä pisteytystä, mutta sen suotyyppejä on kuvattu Vaaraojanlatvasuon kartalla. Linnustoselvityksessä havaittuja lajeja ovat muun muassa joutsen (hylätty pesä), riekko, isolepinkäinen ja sinisuohaukka. Suolajeja on yhteensä 15. Suo on luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen erityistä suojelua vaativan lajin pesimäreviirin ydintä.
Vaaraojanlatvasuo, Oulu (Yli-Ii): Suon ojittamaton ala on 132 hehtaaria. Luontoarvopisteytystaulukon mukaan suolla on muun muassa 7 uhanalaista suotyyppiä, mutta linnustotiedot puuttuvat. Suo sijaitsee Vaaraojanlatvasuon turpeenottoalueen vieressä. Vaaraojanlatvasuon turpeenottoalue sijaitsee myös suojellun Viitaojanlatvasuon vieressä.
Järvisuo NW, Oulu (Yli-Ii): Järvisuo NW:n ojittamaton pinta-alaa on 142 hehtaaria, ja se on luontoarvopisteytystaulukon mukaan määritetty luonnontilaluokkaan 3. Suolla on havaittu 16 uhanalaista suotyyppiä. Suolla on poikkeuksellisen korkea suolintulajien määrä, 29. Suolla on kaava-kartassa sekä SL-1 sekä tu-2 -varaus. Tu-2 -varaussuon kokonaisala on 219 ja ns. tuotantoala 111 ha. Suojelun ja turpeennoston sovittaminen samalle suolle on huonoa suunnittelua. Järvisuon keskellä on nimensä mukaisesti järvi sekä pienvesiä.
Epäilyksensuo N, Pudasjärvi: Epäilyksensuo on määritetty luonnontilaluokkaan 4. Sillä onkin kaavassa SL-1 -varaus. Suon pohjoisreunalla on tu-2 -varaus. Epäilyksensuo on merkittävä lintusuo. Tu-2 -varauksen tarkoittama ala, Epäilyksensuo N ei ole tiedossa. Siitä ei ole rajausta eikä mitään inventointitietoja.
Kotisuo, Oulu, Utajärvi: Suolla on ojittamatonta alaa on 60,5 hehtaaria. Suosta ei ole kasvilaji- tai linnustotietoja. Suo on suunnitellun SL-1 -alueen rajauksella ja aluetta ympäröivän monikäyttöaluemerkinnän sisällä. Suo on lähellä Pientä Kivijärveä, josta seuraa todennäköiset pölyhaitat kesäasutukselle ja virkistyskäytölle.
Leipisuo-Kapustasuo, Utajärvi: Ojittamatonta pinta-alaa on 260,8 hehtaaria. Suojelupisteet ovat lähes 35 pistettä. Luonnontilaluokaksi on määritelty virheellisesti 2. Leipisuo-Kapustasuo on katsottava luonnon­tilaluokan 3 suoksi, joten turvevaraus tulee jättää vahvistamatta.
Pilkkasuo: Pilkkasuo N on merkitty luo-1-varauksella ja Pilkkasuo S SL-1 -varauksella. Pilkkasuolla N ja S on myös tu-2 -varaus. Siihen kaavailluista alueista ei ole mitään karttarajausta, joten kaavan tu-2 -aluevaraus on liian epämääräinen. Luontoarvoselvitykset osoittavat, että Pilkkasuo on sekä kasvillisuutensa että linnustonsa puolesta merkittävä.
Varpusuo-Saukkosuo, Utajärvi: Saukkosuolta ei löydy minkäänlaisia inventointitietoja. Karttapaikan mukaan ojittamatonta suota on toistasataa hehtaaria.
Yhdistys on valituskirjelmän liitteessä (9) todennut lisäksi, että ympäristöministeriön kaavoitusohjeen mukaan etenkin seuduilla, joilla ojitettujen soiden osuus suoalasta on suuri, yli 75 prosenttia, tulisi luonnontilaisuusluokan 2 suot kuitenkin jättää soita muuttavan käytön ulkopuolelle. Ohjeen noudattaminen edellyttää soiden tu-merkinnän poistamista. Toinen merkittävä peruste on turpeenkäytön olennainen vähentyminen Haapaveden lauhdelaitoksen käyttömuutoksen takia. Liitteessä on listaus myös tällaisista 14 suoalueesta, joista kolmea suota on käsitelty yksityiskohtaisemmin.
3.2 Ympäristöministeriön lausunto
A:n ja B:n valituksesta ympäristöministeriö on todennut, etteivät valittajat ole tehneet valitusta maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle valitusajan kuluessa. Näin ollen valitus tulee jättää tutkimatta.
C:n valituksesta ympäristöministeriö on todennut muun ohella, etteivät kunnan kaavoituksessa tehdyt ratkaisut ole ohjeena maakuntakaavoitukselle, eikä oikeusvaikutteinen yleis- tai asemakaava ole edellytyksenä maakuntakaavan vahvistamiselle. Valituksessa esitetyt asemakaavoitukseen liittyvät selvitykset ja niissä esitetyt valituksen perusteet eivät ole maakuntakaavan laillisuuden arvioimisen näkökulmasta huomioon otettavia perusteita.
D:n ja E:n valituksesta ympäristöministeriö on todennut muun ohella, ettei maakuntakaavassa osoiteta yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja, tuulivoimaloiden määrää, tehoa tai kokoa. Maakuntakaavassa osoitetun tuulivoima-alueen rajan perusteella ei siten voida arvioida alueelle sijoittuvien yksittäisten tuulivoimaloiden etäisyyttä esimerkiksi lähistöllä oleviin asuinrakennuksiin. Sosiaali- ja terveysministeriön esittämä kahden kilometrin etäisyyssuositus ei ole lainsäädännön edellyttämä vaatimus tuulivoimaloiden sijainnille.
Iin kunnanhallituksen valituksen johdosta ympäristöministeriö on lausunut muun ohella, että selvityksissä todetaan kysymyksessä olevan tuulivoima-alueen (Olhava-Myllykangas, 310) sijoittuvan linnuston muuton pullonkaula-alueille. Myös Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut lausunnossaan, että alue sijoittuu linnuston muuton pullonkaula-alueille. Muuton pullonkaula-alueilla lintujen törmäysriski on muita alueita huomattavasti suurempi, mikä on otettava huomioon tuulivoima-alueiden sijoittamisessa. Kunnan kaavoituksessa tehdyt ratkaisut eivät ole ohjeena maakuntakaavoitukselle.
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen johdosta ympäristöministeriö on lausunut muun ohella, että vaihemaakuntakaava on pääpiirteissään laadittu Suot ja turvemaat maakuntakaavoituksessa -oppaan ja valtioneuvoston periaatepäätöksen linjausten mukaisesti.
Valtioneuvoston periaatepäätökset ovat luonteeltaan poliittisia kannanottoja, eikä niillä ole välittömiä oikeusvaikutuksia. Ympäristöministeriö toteutti soita koskevan periaatepäätöksen linjauksen antamalla asiasta ympäristöministeriön oppaan. Turveopas ohjaa kaavoittajia mahdollisimman hyvään suoalueiden suunnitteluun, mutta se ei kuitenkaan ole kaavoitusta oikeudellisesti ohjaava asiakirja. Maakuntakaavan lainvastaisuus ei voi perustua siihen valituksessa esitettyyn seikkaan, että maakuntakaava ei kaikilta osin täytä valtioneuvoston periaatepäätöksen tai ympäristöministeriön turveoppaan linjauksia.
Valtioneuvoston periaatepäätöstä soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta valmisteltaessa luonnontilaisuusasteikkoa pilotoitiin valituksenalaisen vaihemaakuntakaavan valmistelun pohjaksi käynnistetyssä Pohjois-Pohjanmaan ja Länsi-Kainuun suo-ohjelma -hankkeessa. Suunnittelua varten Geologian tutkimuskeskus määritti luonnontilaisuusluokan noin 3 000 suolle aineistojen perusteella, sekä Pohjois-Pohjanmaan liiton biologit useille sadoille soille maastotutkimusten perusteella. Luokitusta tehtiin sekä paikkatietojen avulla että maastotiedon avulla tarkistettuna. Kaikkien kaavaan sisällytettyjen soiden luonnontilaisuusluokat varmistettiin lopuksi asiantuntijatiimissä.
Vaihemaakuntakaavan valmistelussa kaikkien luonnontilaisuusluokan 2 soiden luonnonarvot selvitettiin. Turvetuotantovarauksiin hyväksyttiin luonnontilaisuusluokan 2 soita vain, jos niiden luonnonarvopisteytys jäi luokan 2 soiden keskiarvon alapuolelle ja vesistövaikutusriskit olivat vähäisiä.
Valtioneuvoston periaatepäätöksen yleislinjauksena on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti turvetuotannon kohdentaminen luokkien 0–1 soille, jotka ovat ojitettuja ja merkittävästi muuttuneita soita. Luonnontilaisuusasteikko on apuväline soita ja turvemaita koskevaan yleispiirteiseen, lähinnä maakuntakaavatasoiseen maankäytön suunnitteluun. Luonnontilaisuusasteikon mukaisessa luokituksessa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamia luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ovat luokkiin 0–2 kuuluvat suot. Kun luokan 2 soita harkitaan otettavan turvetuotantoon, on kuitenkin syytä arvioida ja ottaa huomioon periaatepäätöksessä esitetyt toiminnan kohdentamisen suositukset. Valtioneuvoston periaatepäätös ja ympäristöministeriön turveopas linjaavat valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti, että turvetuotanto kohdistetaan luokan 0–1 soille, mutta turvetuotantoa voidaan osoittaa myös tapauskohtaisesti luonnontilaisuusluokitukseltaan luokan 2 soille.
Yhdistys on tulkinnut periaatepäätöstä virheellisesti katsoessaan, että periaatepäätöksen nojalla turvetuottajien ennen päätöksen antamista hankkimia tai luonnontilaisuusluokan 2 soita ei voitaisi osoittaa lainkaan turvetuotantoon. Turvetuottajien hallinnassa olevat suot oli tarkoitettu jätettävän luonnontilaisuusluokituksen, mutta ei turvetuotannon ulkopuolelle. Luokan 2 soiden osoittaminen maakuntakaavassa turvetuotantoon perustuu soiden tilan tapauskohtaiseen tarkasteluun ottaen huomioon niiden ojitusaste. Maakuntakaava on alueidenkäytön yleispiirteinen suunnitelma, jonka laatimisen lähtökohtana eivät ole maanomistusolot tai kiinteistökohtaiset tarkastelut.
Vaihemaakuntakaavaa on valmisteltu suo- ja turvemaiden hyvän suunnittelun lähtökohdista käsin. Suoalueiden luontoselvitykset ovat laadittu sekä lainsäädännön vaatimusten että turveoppaan lähtökohtien mukaisesti merkittävimmille soille. Maakuntakaavojen osalta vaikutusten arviointi sekä selvitysten laajuus harkitaan tapauskohtaisesti riippuen muun ohella kyseessä olevan kaavan sisällöstä. Soista on laadittu muun muassa linnusto- ja suokasvillisuusselvitykset, jotka ovat kaavassa esitettyjen suoaluevarausten kohdalla riittävät.
Turvetuotanto edellyttää haitallisten ympäristövaikutustensa vuoksi ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Maakuntakaavoituksessa on mahdollista huomioida turpeenoton edellytykset yhtä turpeenottoaluetta laajemmin, mutta turpeenotto ei ole mahdollista ilman, että yksittäiselle turvetuotantoalueelle on myönnetty ympäristölupa ja arvioitu niin toiminnan vaikutukset ympäristöönsä kuin selvitetty alueen tärkeät luontoarvot.
Vaatimukset maakuntakaavoja koskevien selvitysten laatimisesta tulevat maankäyttö- ja rakennuslaista, eivät ympäristönsuojelulaista, joten ympäristönsuojelulain 13 § ei aseta valittajien esittämällä tavalla aiempaa oleellisesti tiukempia tai uusia vaatimuksia turvesoiden ympäristöselvityksille. Mikäli ympäristönsuojelulain 13 §:n tarkoittamat luonnonarvot on kuitenkin arvioitu riittävällä tavalla maakuntakaavoitusta koskevissa selvityksissä ja otettu huomioon maakuntakaavassa, ei niitä ole enää välttämätöntä selvittää erikseen turvetuotantoa koskevan ympäristöluvan hakemisen yhteydessä. Selvitysten ja luontoarvojen huomioon ottamisen riittävyys arvioidaan ympäristölupaharkinnan yhteydessä.
Vaihemaakuntakaavassa turpeenoton alueet on osoitettu perustuen muun muassa maakunnan turve-energian tarpeeseen sekä soiden luonnontilaisuusluokitukseen. Kaavassa osoitettujen turvetuotannon alueiden määrä ei sinänsä ole maakuntakaavan laillisuuden arvioimisen peruste, vaan turpeenoton alueiden mitoitus kuuluu maakunnan liiton harkintaan.
3.3 Pohjois-Pohjanmaan liiton lausunto
A:n ja B:n valituksen johdosta liitto on lausunut, että valitus kaavan hyväksymispäätöksestä on tullut ministeriölle useita kuukausia määräajan jälkeen.
C:n valituksen johdosta liitto on viitannut ympäristöministeriön lausuntoon.
D:n ja E:n valituksen johdosta liitto on todennut muun muassa, että maakuntakaavan suunnittelumääräykset velvoittavat sijoittamaan tuulivoimalat siten, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- tai välkevaikutuksia.
Iin kunnanhallituksen valituksen johdosta liitto on todennut muun ohella, ettei tuulivoima-alueen tv-1 (310) toteuttaminen todennäköisesti aiheuta sellaisia linnustoon kohdistuvia vaikutuksia, että maakuntakaavassa esitettyä ratkaisua olisi pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena. Lintujen muuttoreittejä ja niiden kasautumisalueita ei ole pidettävä lähtökohtaisesti tuulivoimarakentamiseen soveltumattomina, vaan olennaista on arvioida todennäköisesti aiheutuvat vaikutukset ja niiden merkittävyys.
Maakuntakaavaa varten laaditun linnustovaikutusten arvioinnin (Tuulivoimaselvitys 2013. Vaikutukset muuttolinnustoon, Ramboll) mukaan alueiden yhteisvaikutukset muuttolintujen populaatioihin eivät PohjoisPohjanmaan osalta vaikuta erityisen suurilta. Johtopäätöksenä kuitenkin oli, että lintujen törmäysriski on pullonkaula-alueilla todennäköisesti muita alueita korkeampi ja suositeltiin välttämään tuulivoimarakentamisen sijoittamista kyseisille alueille. Maakuntakaavassa tästä suosituksesta poikettiin neljän alueen osalta, koska alueiden linnustovaikutukset ja ympäristöllinen toteuttamiskelpoisuus oli selvitetty riittävästi tarkemmissa selvityksissä. Koko maakunnan rannikon osalta tehty yhteisvaikutusten laskennallinen tarkastelu osoitti, että yhteisvaikutukset muuttavaan linnustoon todennäköisesti pysyvät hyväksyttävällä tasolla, vaikka kaikki selvitykseen sisältyneet alueet toteutuisivat.
Olhava-Myllykankaan alueelle on toteutettu 41 tuulivoimalaa vuosien 2012–2015 aikana. Linnustovaikutusten seurantatiedot Iin Olhavan alueelta osoittavat, että laaditut vaikutusten arvioinnit ovat olleet oikeansuuntaisia. Tuulivoimaloiden rakentaminen muuttolinnuston pullonkaula-alueelle ei ole johtanut lintujen törmäyskuolemiin. Lisäksi lintujen on havaittu sopeutuneen tuulivoimaloihin ja väistävän niitä. Alueelle rakentuneet tuu­livoimapuistot eivät ole merkittävästi vaikuttaneet alueen kautta muut­taviin lintuihin tai niiden populaatiokehitykseen.
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen johdosta liitto on yhtynyt ympäristöministeriön johtopäätöksiin ja lausunut lisäksi muun ohella, että soiden luonnonarvoja koskevia varauksia on osoitettu vaihemaakuntakaavassa seuraavasti: SL-1 -alueet 18 700 hehtaaria, luo-1 -alueet 14 200 hehtaaria ja suokehityssarjat 7 900 hehtaaria. Suoluontoa muuttavat turvetuotannolliset varaukset on kohdennettu muuttuneimmille soille luonnonarvojen ja samalla myös vesistövaikutusten systemaattisen vertailun avulla.
Eri soiden maastoinventoinneissa on aina tarkkuuseroja luonnollisista syistä johtuen. Eroja aiheuttavat asianomaisen inventoijan kokemus, ajankohta ja asianomaiselle suolle valittu inventointitarkkuus. Yhdistyksen näkemykselle siitä, että tu-2 suot olisivat luonnonarvosoita keskimäärin heikommin inventoituja, ei ole perustetta.
Linnustoinventointien tulokset ovat hyvin ajankohtaherkkiä. Tämän takia eri inventointien tulokset eroavat aina. Luontoselvitysten mahdollisia epätarkkuuksia on kompensoitu varovaisuusperiaatteella siten, että kaikki luonnontilaisuusluokan 2 suot, joiden laskennallinen luonnonarvopisteytys ylitti luokan 2 keskiarvon, on jätetty turvetuotannollisten varausten ulkopuolelle huolimatta siitä, että varauksiin olisi ollut asialliset perusteet.
Valituksessa esitettyjen suokohtaisten kannanottojen johdosta Pohjois-Pohjanmaan liitto on viitannut aiemmin esittämäänsä ja antanut niistä lisäksi suokohtaiset lausumansa.
3.4 Vastaselitykset
A ja B, C, D ja E, Iin kunnanhallitus ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry ovat antaneet vastaselitykset.
3.5 Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus
A ja B ovat tänne 30.10.2015 saapuneessa kirjelmässään vaatineet, että heille palautetaan menetetty määräaika maakuntavaltuuston päätöksestä valittamista varten. Perusteluina on esitetty, ettei heille ole annettu asiasta tietoa eikä asiasta ole tiedotettu Sievissä ilmestyvässä Sieviläinen -lehdessä. Lisäksi he ovat katsoneet, että Jakostenkallioiden tuulivoimahankkeen yhteydessä on tapahtunut menettelyvirheitä, mikä puoltaa hakemuksen hyväksymistä.
Ympäristöministeriö on lausunnossaan katsonut, että menetetyn määräajan palauttamista koskevan hakemuksen edellytykset eivät täyty.
Pohjois-Pohjanmaan liitto on lausunnossaan todennut, ettei sillä ole hakemuksen johdosta lausuttavaa.
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut A:n ja B:n valituksen. Valitus hylätään.
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian C:n, D:n ja E:n, Iin kunnanhallituksen sekä Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksista. Valitukset hylätään. Ympäristöministeriön päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Lausuminen A:n ja B:n esittämästä täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
3. A:n ja B:n menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus hylätään.
1.1 A:n ja B:n valitus
Ympäristöministeriön on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n ja B:n valitus tutkimatta.
1.2 C:n, D:n ja E:n sekä Iin kunnanhallituksen valitukset
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole C:n, D:n ja E:n ja kunnanhallituksen valituksissa esitettyjen näkökohtien vuoksi perusteita.
1.3 Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valitus
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään jatkovalituksessa katsonut, että Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaava on lainvastainen siltä osin kuin siinä on osoitettu tu-2 -merkinnällä suoalueita. Vaihemaakuntakaavassa mainitulla merkinnällä on osoitettu suoalueita, jotka soveltuvat pääosin turvetuotantoon. Yhdistyksen mukaan näiden suoalueiden luonnonarvoja ei ole selvitetty riittävästi eikä maakuntakaavassa ole tästä syystä otettu huomioon vaatimusta luonnonarvojen vaalimisesta.
Asiassa on yhdistyksen valituksen johdosta otettava kantaa siihen, olisiko ympäristöministeriön tullut jättää mainitut alueet (tu-2) kuntalain (365/1995) 90 §:ssä (1375/2007) tarkoitetulla tavalla lainvastaisina vahvistamatta.
1.3.2 Maakuntakaavoitukseen ja turvetuotantoalueisiin liittyvä sääntely ja ohjaus
Maankäyttö- ja rakennuslain ja –asetuksen säännökset sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden määräykset
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhteiskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeeseen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisen elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön; 6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteensovittamiseksi on tarpeen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä säädetään maakuntakaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun ohella alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen (2 kohta) ja maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen (6 kohta). Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on hyväksytty valtioneuvoston yleisistunnossa 30.11.2000 ja valtioneuvosto on tarkistanut niitä päätöksellään 13.11.2008.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohta 4.4 koskee kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja. Kohdan 4.4 yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään muun ohella luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä siten, että turvataan luonnonvarojen saatavuus myös tuleville sukupolville. Alueidenkäytössä ja sen suunnittelussa otetaan huomioon luonnonvarojen sijainti ja hyödyntämismahdollisuudet. Kohdan 4.4 erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on muun ohella otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohta 6. koskee tavoitteiden oikeusvaikutuksia. Sen mukaan yleistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia vain yleispiirteisen kaavoituksen osalta. Erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.
Valtioneuvosto on 30.8.2012 tehnyt periaatepäätöksen soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta.
Periaatepäätöksen mukaan päätöksellä linjataan Suomen soiden ja turvemaiden käytön ja suojelun kokonaisuutta, joka liittyy usean ministeriön toimialaan. Siinä annetaan kokoavia ohjeita ja suuntaviivoja eri hallinnonaloille asian tarkempaan valmisteluun.
Periaatepäätöksen linjauksen mukaisesti otetaan käyttöön luonnontilaisuusasteikko soiden ja turvemaiden maankäytön suunnittelun pohjaksi. Asteikolla kuvataan suon vesitalouden luonnontilaisuutta ja kasvillisuuden muuttuneisuutta. Suolla tarkoitetaan tässä yhteydessä suokokonaisuutta, joka on suoyhdistymä tai suoyhdistymän sisällä oleva vesitaloudeltaan taikka maisemaltaan erillinen, yhtenäinen kokonaisuus.
Periaatepäätöksessä todetaan, että luonnontilaisuusasteikko on apuväline soita ja turvemaita koskevaan yleispiirteiseen, lähinnä maakuntakaavatasoiseen maankäytön suunnitteluun valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Luonnontilaisuusluokittelua voidaan hyödyntää myös soiden suojelua kehitettäessä. Periaatepäätöksen mukaan luonnontilaisuusasteikkoa hyödynnetään ensisijaisesti sellaisten soiden ja turvemaiden maankäytön suunnittelussa, jotka on periaatepäätöksen jälkeen hankittu turvetuotantoon. Hyödynnettäessä luonnontilaisuusasteikkoa maankäytön suunnittelussa otetaan huomioon seutukunnittainen soiden ojitustilanne. Periaatepäätöksessä todetaan edelleen, että luonnontilaisuusluokka yhdessä seutukunnittaisen soiden ojitustilanteen kanssa muodostaa soiden luonnonarvon.
Periaatepäätöksen liitteenä on soiden ja turvemaiden luonnontilaisuusasteikko ja yleissuositukset soiden luonnontilaa muuttavan käytön sekä turvetuotannon kohdentamisesta. Luonnontilaisuusasteikossa suot on luokiteltu luokkiin 0–5. Liitteessä todetaan lisäksi, että luonnontilaisuusluokituksen mukaisessa luokituksessa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamia luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ovat luokkiin 0–2 kuuluvat suot. Kun luokan 2 soita harkitaan otettavan turvetuotantoon, on kuitenkin syytä arvioida ja ottaa huomioon liitteessä esitetyt toiminnan kohdentamisen suositukset.
Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain esityöt
Ympäristönsuojelulaissa (86/2000) säädettiin ympäristöluvan tarpeesta ja luvan myöntämisen edellytyksistä. Mainitun lain nojalla annetun ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 1 momentin 7 d kohdassa säädettiin turvetuotannon ja siihen liittyvän ojituksen luvanvaraisuudesta. Muutoin lakiin tai asetukseen ei sisältynyt erityisiä vain turvetuotantoa koskevia säännöksiä.
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) on kumottu 1.9.2014 voimaan tulleella ympäristönsuojelulailla (527/2014). Uudessa ympäristönsuojelulaissa säädetään aikaisemmin voimassa olleesta laista poiketen nimenomaisesti turvetuotannon sijoittamisesta.
Uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaan turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Arvioitaessa luonnonarvojen merkittävyyttä otetaan huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Luonnonarvojen merkittävyyttä arvioitaessa voidaan vastaavasti ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille. Pykälän 3 momentin mukaan mainittua pykälää ei sovelleta, jos 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle.
Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) todetaan 13 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:
"Pykälän 3 momentin mukaan tätä pykälää ei sovellettaisi, jos pykälän 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon maakuntakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa voimassa olevassa kaavassa sille osoitetulle alueelle. Tavoitteena on välttää saman alueen luonnonarvojen selvittämistä ja arviointia kahdessa eri menettelyssä. Säännöksen soveltaminen edellyttäisi, että alueen käyttötarkoitus ja rajaus on kaavassa osoitettu riittävän yksiselitteisesti.
Jos alue on voimassa olevassa maakuntakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu turpeenottoalueeksi, ei sijoittumisen edellytyksiä lähtökohtaisesti arvioitaisi lupamenettelyssä 1 momentin mukaisesti. Jos lupamenettelyssä kuitenkin käy selvästi ilmi, että luonnonarvoja ei kaavan laatimisajankohdan tai yleispiirteisen ohjaustavoitteen vuoksi ole otettu huomioon kaavassa, olisi sijoittumisen edellytykset arvioitava 1 momentin mukaisesti. Lupaviranomaisen olisi päätöksessään perusteltava, miksi arviointiin on päädytty."
Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä (HE 214/2013 vp) antamassaan mietinnössä (YmVM 3/2014 vp) todennut turvetuotannon sijoittamista koskevan 13 §:n osalta, että Suomen soiden ja turvemaiden käytön ja suojelun kokonaisuutta linjataan valtioneuvoston periaatepäätöksessä, joka on hyväksytty 30.8.2012. Valiokunta on korostanut, että 13 §:n säännöstä ei sovelleta lainkaan luonnontilaisuusasteikon 0–2 luokan soihin ja mitään yhteensopivuusarviota ei tehdä, vaan soveltamispoikkeus on kategorinen. Valiokunta on kuitenkin samassa yhteydessä todennut, että se ei pidä mahdollisena viitata pykälässä suoranaisesti soiden suojelua koskevan strategian liitteenä olevan luonnontilaisuusasteikon luokkiin, koska niillä ei ole oikeudellisesti itsenäistä asemaa. Valiokunta on edelleen lausunut, että käytännössä kuitenkin niitä tarkoitetaan.
Ympäristöministeriön toimesta on laadittu 28.2.2015 julkaisu "Suot ja turvemaat maakuntakaavoituksessa" (Suomen ympäristö 7/2015). Julkaisussa, joka on oikeudellisesti sitomaton, todetaan inventointien tekemisestä (kohta 8.4.2) muun ohella seuraavaa:
"Suurten soiden koko suoalaa ei ole tarpeen inventoida systemaattisesti, vaan kulkureitit kohdistetaan aina potentiaalisiin arvoalueisiin, yleensä suon ojittamattomiin osiin. Maastossa havainnoidaan yllä mainituista erityisten luonnonarvojen tekijöistä kaikkia niitä, joihin maastotyöllä on saatavissa lisätietoa. Luontotekijäryhmät IV ja V pystytään selvittämään paikkatietojen avulla, eivätkä ne edellytä maastotietoa. Inventointitarkkuus mitoitetaan niin, että esiintyvät suotyypit varmentuvat kohtuullisen kattavasti. Sen sijaan lajihavainnointi jää otantatasolle."
"Linnustoinventointi voidaan yhdistää alkukesän kasvillisuusinventointiin. Jos kasvillisuusinventoinnin ajankohta on liian myöhäinen ja suo osoittautuu potentiaalisesti hyväksi linnustosuoksi, on siellä syytä tehdä erillinen lintujen pesintäkauteen ajoittuva linnustoinventointi. Suon linnustoarvoa määriteltäessä pidetään ensisijaisena tunnusmerkkinä suolintulajien lukumäärää suhteessa alueen muihin soihin (poikkeuksena muuttohaukan pesimäsuot). Toinen vaihtoehto on perustaa arvon määrittely uhanalaisten lajien esiintymiseen. Koska linnuston esiintyminen vaihtelee vuosittain, on syytä hyödyntää kaikki olemassa olevat vanhemmat tiedot suon linnustosta. Vaihtelusta huolimatta maakuntakaavoitukselta ei kuitenkaan voida edellyttää useiden vuosien linnustohavaintoja."
Mainitussa kohdassa todetaan myös yleisesti, että inventoinnin tarkkuus maakuntakaavoituksessa jää pienemmäksi kuin hanketason luontoselvityksissä, mutta hyvin toteutettuna lopputuloksen laatu ei jää ratkaisevasti heikommaksi.
1.3.3 Maakuntakaavojen turvetuotantoalueita koskevaa oikeuskäytäntöä
Korkeimman hallinto-oikeuden 25.8.2006 antama päätös taltionumero 2170 on koskenut Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavaa. Päätöksessä on arvioitu maakuntakaavoituksen ja vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) välistä suhdetta turvetuotantoalueiden osoittamisen ja ympäristöluvan myöntämisedellytyksen osalta. Päätöksestä julkaistussa lyhyessä ratkaisuselosteessa lausutaan seuraavaa:
"Maakuntakaavassa oli aluevarausmerkinnöin (eo-t ja eo-t1) osoitettu noin 70 vähintään 150 hehtaarin suuruista turvetuotantoaluetta laajuudeltaan yhteensä noin 24 000 hehtaaria. Kun mukaan laskettiin tuotannossa jo olevat alueet sekä turvetuottajien hallussa olevat pienet alueet, turvetuotantoalueiksi tarkoitettujen alueiden kokonaismäärä maakunnassa oli noin 51 000 hehtaaria. Turvetuotantoaluevaraukset olivat mittavat ja ne muodostivat tärkeän osan maakuntakaavan sisällöstä.
Kaavassa osoitettujen, energiahuollon kannalta tärkeiden turvetuotantoalueiden varaaminen oli perustunut ennen muuta niiden ojitustilanteesta saatuun, lähinnä peruskartta- ja ilmakuvatasoiseen selvitykseen, ja siihen, että ne ovat turvetuottajien hallinnassa tuotantotarkoituksiin varattuja alueita. Pelkästään ojitustilanne ei kuitenkaan antanut riittävää kuvaa siitä, miten kuivatus oli vaikuttanut suoluontoon. Kaava-asiakirjoihin tosin sisältyi eräitä soita koskevia yksityiskohtaisempiakin selvityksiä, joissa oli tarkasteltu myös luonnonarvoja. Asiakirjoissa ei kuitenkaan ollut sellaista selvitystä, jonka perusteella maakuntakaavassa turvetuotantoalueiksi varattujen soiden luonnonarvoja olisi voitu yksityiskohtaisesti tarkastella ja suhteuttaa näiden soiden merkitys luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta kaavassa suojelutarkoituksiin varattuihin suoalueisiin.
Turvetuotannon harjoittaminen ei sinänsä edellyttänyt maakuntakaavaa yksityiskohtaisemman kaavan laatimista alueelle eikä turvetuotannon harjoittaminen maakuntakaavan alueella edellyttänyt muuta lupaa kuin ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Kun luonto ja sen monimuotoisuus voitiin ympäristölupa-asiassa ottaa huomioon vain, jos sitä edellyttivät ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentti tai lain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetut säädökset, korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaavaselostukseen ei sisältynyt sellaisia turvetuotantoalueiden luonnonarvoja, lajistoa ja maisemaa koskevia, maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyjä riittäviä selvityksiä, joiden perusteella olisi voitu ratkaista, täyttyivätkö maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa, erityisesti sen 6 kohdassa tarkoitetut vaatimukset."
Edellä mainitussa ratkaisuselosteessa viitataan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2005:27. Mainittu tapaus on koskenut ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä turvetuotantotoimintaan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) voimassa ollessa. Päätöksessä todetaan, että hakemuksessa tarkoitettu turvetuotanto merkitsi toiminta-alueen fyysistä muuttamista tavalla, joka voi vaikuttaa alueen luonnonarvoihin, maisemaan tai riistakantoihin. Tällaiset vaikutukset eivät kuitenkaan olleet seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta. Sanottuja vaikutuksia ei näin ollen, kun muutakaan perustetta ei ollut ilmennyt, voitu ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa tai sen lupamääräyksiä asetettaessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden 28.12.2007 antamassa päätöksessä taltionumero 3417 (Kanta-Hämeen maakuntakaava) ja korkeimman hallinto-oikeuden 1.4.2014 antamassa päätöksessä taltionumero 1021 (Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaava) on vastaavasti ollut esillä kysymys siitä, ovatko luontoselvitykset olleet riittäviä maakuntakaavassa osoitettujen turvetuotantoon tarkoitettujen aluevarausten osalta, kun samalla otetaan huomioon ympäristönsuojelulain (86/2000) lupaharkinnan suppeus ja maakuntakaavan merkitys siinä.
1.3.4 Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaava
Kaavaratkaisun lähtökohdat turvetuotannon osalta
Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksessa todetaan, että kaavan soiden käytön ratkaisut perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Länsi-Kainuun suo-ohjelma -hankkeen tuottamiin aineistoihin ja selvityksiin. Työ on tehty samanaikaisesti kansallisen suostrategian ja valtioneuvoston periaatepäätöksen valmistelun kanssa, ja hanke on toiminut pilottina suostrategian luonnontilaisuusluokittelun kehittämisessä.
Kansallisessa suostrategiassa on valmisteltu maankäytön suunnittelua varten soiden ja turvemaiden luonnontilaisuusasteikko. Asteikko täsmentää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden käsitettä suon luonnontilaisuuden muutoksesta. Kuusiluokkaisella asteikolla kuvataan suon vesitalouden ja kasvillisuuden muuttuneisuutta siten, että luokka 5 tarkoittaa täysin luonnontilaista suota ja luokka 0 täysin muuttunutta suota. Luonnontilaisuusasteikkoon liittyvien käyttösuositusten mukaan suoluontoa muuttava käyttö suositellaan kohdennettavaksi ensisijaisesti luonnontilaisuusluokkien 0–1 soille. Myös luonnontilaisuusluokan 2 soiden osoittaminen turvetuotantoon on mahdollista seudun ojitustilanteesta ja suon erityisistä luonnonarvoista riippuen. Luokan 3 suon varaaminen turvetuotantoon ei ole suositeltavaa, mutta on poikkeustapauksessa mahdollista.
Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että turvetuotantoon soveltuvien soiden valintaperusteet on kuvattu yksityiskohtaisesti selvityksessä "Yhteenveto Pohjois-Pohjanmaan turvevaroista ja niiden tuotantokelpoisuudesta." Lähtökohtana on ollut turvevarannon tuotantokelpoisuus (Geologian tutkimuskeskuksen, GTK, tutkimustieto). Maanhankinta turvetuotantoa varten on katsottu tuotantoa tukevaksi. Tuotantokelpoisuudessa on painotettu soita, joilta on saatavissa ympäristöturvetta. Lisäksi on painotettu kuljetusmatkaa tärkeimpiin käyttökohteisiin (Oulu ja Haapavesi). Turvetuotantoa rajoittavina tekijöinä on käsitelty suon luonnonarvoja, suon suhdetta nykyisiin suojelualueisiin ja Natura-alueisiin, asutuksen läheisyyttä sekä pintavesi- ja pohjavesivaikutusten riskejä.
Kaavaselostuksen mukaan soiden valinnassa on selvitetty (luvitettuja soita lukuun ottamatta) jokaisen turvetuotantoalueen luonnonarvot ottaen huomioon luonnontilaisuusluokka, seudun ojitustilanne ja erityiset luonnonarvot. Luonnonarvot on pisteytetty kaikkien maastossa inventoitujen soiden osalta ja soita on vertailtu pisteytyksen perusteella. Osasta luonnontilaisuusluokkien 0–1 soita ei ole tehty luontoinventointia maastossa, vaan vertailu on perustunut paikkatietojen käsittelyyn. Näiden osalta on paikkatietojen perusteella arvioitu erityisten luonnonarvojen esiintymisen todennäköisyys.
Inventoitujen soiden luontoarvopisteytyksen ja vertailun yhteenveto on kuvattu raportissa "Yhteenveto luontoselvityksistä." Siinä esitetään tarkastellut luontoarvotekijät ja niiden painotukset. Suokohtaiset tarkemmat tiedot on esitetty sähköisessä aineistossa. Tehdyn vertailun perusteella suoaineistosta on poimittu ne suot, jotka on jätetty luontoarvojen vuoksi turvetuotannon ulkopuolelle. Erikseen on rajattu pois Natura-alueisiin todennäköisesti vaikuttavat suot, pohjavesialueisiin rajoittuvat suot ja asutuksen läheiset suot.
Kaavaselostuksen mukaan GTK:n tutkima tuotantokelpoinen ala, johon eivät sisälly tuotannossa olevat suot, on jakautunut kaikkiin luonnontilaisuusluokkiin (luokat 0–5). Luonnontilaisuusluokkien 0–1 turvevaranto on ylittänyt laskennallisesti tarvearvion, mutta käytännössä pinta-ala ei ole ollut riittävä, kun on otettu huomioon muut maankäytön tekijät. Siten myös soveltuvimpien luonnontilaisuusluokan 2 soiden varaaminen turvetuotantoon on ollut välttämätöntä tarve-ennusteen täyttämiseksi.
Vaihemaakuntakaavassa osoitetut turvetuotantoalueet ja turvetuotantoon soveltuvat alueet
Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa on osoitettu turvetuotantoon liittyen seuraavia alueita:
1) EO-tu -merkinnällä on osoitettu turvetuotantoalueita, joilla on turpeen ottotoimintaa tai joilla on voimassa oleva ympäristölupa turvetuotantoa varten.
2) Tu-1 -merkinnällä on osoitettu turvetuotantoon soveltuvia suoalueita.
3) Tu-2 -merkinnällä on osoitettu suoalueita, jotka soveltuvat pääosin turvetuotantoon.
Tu-2 -alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon luonnonarvot, vaikutukset asutukseen ja kulttuuriympäristöön, tuotantoalueiden yhteisvaikutus vesistöihin sekä poronhoitoalueella turvattava poronhoidon edellytykset.
Kaavaselostuksen mukaan kaavamerkinnät tu-1 ja tu-2 eroavat toisistaan soiden luonnontilaisuusluokan suhteen. Tu-1 -merkinnällä on osoitettu tuotantokelpoisia alueita, joiden luonnontilaisuusluokka on 0–1 ja joilla ei ole tehdyissä maastoinventoinneissa tai paikkatietotarkastelussa havaittu mainittavia erityisiä luonnonarvoja tai mainittavaa todennäköisyyttä sellaiseen. Tu-2 -merkinnällä on osoitettu sellaisia soita, joiden luonnontilaisuusluokka on 2, ja joiden luonnonarvot jäävät maakunnan luonnontilaisuusluokan 2 soiden keskiarvon (mediaani) alapuolelle, ellei asiaa ole hoidettu osituksella. Tu-2 -merkinnällä on osoitettu myös kaksi luonnontilaisuusluokan 3 suokokonaisuuden muuttunutta osaa, jotka on mahdollista käyttää turvetuotantoon vaarantamatta ojittamattoman osan luonnonarvoja.
Kaavaselostuksen liitteenä on luettelot turvetuotantoalueista (EO-tu) sekä turvetuotantoon soveltuvista alueista (tu-1, tu-2). Viimeksi mainittujen osalta luettelot sisältävät tiedot sekä suon kokonaisalasta että tuotantoalasta. Niiden mukaan tu-2 -alueiden kokonaisala on yhteensä 12 609 hehtaaria ja tuotantoala yhteensä 4 834 hehtaaria.
1.3.5 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Yhdistyksen valituksen kohteena ovat vaihemaakuntakaavassa osoitetut turvetuotantoon pääosin soveltuvat suoalueet (tu-2). Arvioitaessa sitä, perustuuko mainittujen alueiden osoittaminen kaavassa maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin luonnonarvojen osalta, on lähtökohdaksi otettava edellä selostetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 6 kohta ja ne oikeusvaikutukset, jotka näille kaavan aluevarauksille on tarkoitettu antaa.
Kunnallisasioissa yleisesti noudatetun periaatteen mukaisesti maakuntavaltuuston päätöksen lainmukaisuutta näiltä osin arvioidaan niiden oikeusohjeiden pohjalta, jotka ovat päätöstä tehtäessä olleet voimassa.
Maakuntakaavan oikeusvaikutukset ympäristölupaharkinnassa
Vanhan ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristölupaharkinnassa luonnonarvoja ei otettu huomioon laajemmin, kuin niihin kohdistuvat vaikutukset johtuivat ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä. Oikeuskäytännössä tämän katsottiin korostavan tarvetta ottaa luonnon­arvot huomioon osoitettaessa maakuntakaavassa alueita turvetuotantoon. Yleispiirteiset kaavat olivat ainoa turvetuotannon ohjausväline, jolla luonnonarvot voitiin ottaa laajemmin huomioon.
Vanha ympäristönsuojelulaki on kumottu 1.9.2014 voimaan tulleella uudella ympäristönsuojelulailla.
Uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin tavoitteena on ollut mahdollistaa turvetuotannon sijoituspaikan luonnonarvojen huomioon ottaminen ympäristölupaharkinnassa. Saman pykälän 3 momentin perusteella mainittua pykälää ei kuitenkaan sovelleta lupaharkinnassa muun ohella sellaisessa tilanteessa, jossa 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle. Lain tavoitteena on ollut, ettei ympäristölupamenettelyssä jouduttaisi enää selvittämään ja arvioimaan sellaisia luonnonarvoja, jotka on jo selvitetty alueella voimassa olevassa yleispiirteisessä kaavassa.
Uudessa ympäristönsuojelulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty, että lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettu oikeusvaikutus olisi vain sellaisella maakuntakaavalla, jossa on erityisesti määrätty sen käyttämisestä ympäristöluvan myöntämisen perusteena luonnonarvoja koskevan selvityksen osalta. Uuden ympäristönsuojelulain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiin ei myöskään sisälly lain 13 §:n 3 momenttiin liittyen ennen lain voimaantuloa hyväksyttyä maakuntakaavaa koskevaa siirtymäsäännöstä.
Maakuntavaltuusto on hyväksynyt nyt kysymyksessä olevan vaihemaakuntakaavan 2.12.2013 eli ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaan tuloa. Ympäristöministeriö on vahvistanut vaihemaakuntakaavan 23.11.2015, jolloin se on myös määrätty tulemaan voimaan. Vaihemaakuntakaava tulee lainvoimaiseksi tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut turvetuotannon alueet tultaisiin toteuttamaan uuden ympäristönsuojelulain mukaisin ympäristöluvin.
Asiassa on pidettävä sinänsä selvänä, että maakuntakaavalle uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momentissa säädetty uusi oikeusvaikutus ei ole vähentänyt tarvetta selvittää turvetuotantoon tarkoitettujen alueiden vaikutuksia luonnonarvoihin maakuntakaavaa laadittaessa. Selvitysten riittävyyttä ei ole kuitenkaan edellytyksiä tässä vaiheessa arvioida sen suhteen, voidaanko niitä pitää ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävinä aikanaan mahdollisesti tehtävässä ympäristölupaharkinnassa. Tältä osin on otettava huomioon myös se, että maakuntakaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä maakuntakaavalle ei ollut säädetty sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka voitaisiin ottaa huomioon turvetuotantoa koskevassa ympäristölupaharkinnassa.
Aluevaraukset ja niitä koskevat selvitykset
Kysymyksessä olevat vaihemaakuntakaavan tu-2 -merkinnällä osoitetut suoalueet on selvitysten perusteella arvioitu kuuluvan edellä selostettuun valtioneuvoston periaatepäätöksen liitteen mukaiseen luonnontilaisuusluokkaan 2. Merkinnän selityksen mukaan nämä alueet soveltuvat pääosin turvetuotantoon. Suunnittelumääräyksen mukaan näiden alueiden käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon muun ohella alueen luonnonarvot.
Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, mainittuja alueita ei ole osoitettu eikä olisi kaavan hyväksymisaikana voitukaan osoittaa sellaisina turvetuotantoalueina, joihin sovellettaisiin myöhemmin voimaan tulleen ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momenttia siten, että luonnonarvot katsottaisiin selvitetyksi jo maakuntakaavassa.
Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa tehtyjä selvityksiä turvetuotantoon tarkoitettujen alueiden osalta on selostettu edellä kohdassa 1.3.4. Vaihemaakuntakaavan tu-2 -merkinnällä osoitettujen alueiden perustaksi ympäristöministeriön antaman ohjeen mukaisesti laaditut ja tehtyihin inventointeihin perustuvat selvitykset ovat maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n kannalta maakuntakaavan tasolla riittävät. Tältä osin on erityisesti vielä huomattava, että kysymys on alueista, jotka merkinnän selityksen mukaan soveltuvat vain pääosin turvetuotantoon.
Ympäristölupamenettelyssä turvetuotannon sijoituspaikan valintaa ohjaavat uuden ympäristönsuojelulain 11–13 §:t. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään mainitun lain 49 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella maakuntakaavalla ja sen selvityksillä ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista lopullisesti vasta ympäristölupamenettelyssä arvioitavia, muun muassa luonnonarvoja koskevia turvetuotannon sijoittamista ja ympäristöluvan myöntämistä koskevia edellytyksiä.
Edellä mainituilla perusteilla Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa osoitetut tu-2 -alueet täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellytykset luonnonarvojen huomioon ottamisen osalta. Vaihemaakuntakaava ei ole mainittujen alueiden osalta lainvastainen.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yhdistyksen valituksesta ei ole perusteita.
2 Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus
Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja B:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
3 Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus
A:n ja B:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden vuoksi siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 61 §, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.
Yhdyn kohdasta 4 ilmenevään korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun. Samoin yhdyn kohdista 1.1, 1.2, 2 ja 3 ilmeneviin ratkaisun perusteluihin.
Äänestys koskee ratkaisun jaksoa 1.3, jonka osalta lausun seuraavaa:
"Otsikon 1.3.2 alla selostettujen maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen sekä ympäristönsuojelulain säännösten, ympäristönsuojelulain esitöiden, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä 30.8.2012 tehdyn periaatepäätöksen sekä ympäristöministeriön 28.2.2015 julkaiseman oppaan osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun.
Katson kuitenkin, että 1.9.2014 voimaan tulleen uuden ympäristönsuojelulain yhteydessä tulisi todeta, ettei lain 21 luvun voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiin sisälly ennen lain voimaantuloa hyväksyttyä maakuntakaavaa koskevaa säännöstä.
Kohtien 1.3.3–1.3.5 sijaan lausun seuraavaa:
"1.3.3 Turvetuotantoalueiden osoittamiseen maakuntakaavoituksessa liittyvää oikeuskäytäntöä
Jo rakennuslain mukaista seutukaavaa koskevassa oikeuskäytännössä edellytettiin, että turvetuotantoon osoitettujen aluevarausten toteuttamiskelpoisuus oli selvitetty:
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 24.8.2001 taltionumero 1924 koski ympäristöministeriön päätöstä, jolla oli jätetty vahvistamatta Keski-Suomen seutukaavan 5. vaihekaava 31 turvetuotantoaluevarauksen (EO/tu) osalta. Korkein hallinto-oikeus pysytti päätöksen 29 aluevarauksen osalta. Päätöksen perusteluissa lausuttiin tältä osin, että edellytykset turvetuotantoalueiden perustamiseen ratkaistiin siten kuin siitä oli säädetty 1.3.2000 lukien ympäristönsuojelulaissa ja ympäristönsuojeluasetuksessa. Kaavaselostukseen ei sisältynyt sellaisia selvityksiä, joiden perusteella olisi voitu ratkaista, voidaanko uudet alueet ottaa turvetuotantokäyttöön ja olivatko varaukset siten toteutettavissa. Turpeentuottajan ilmoitusta ja peruskarttatarkastelua ja sen perusteella tehtyjä havaintoja aiemmista ojituksista ei voitu pitää tuolloin voimassa olleen rakennuslain 3 §:ssä ja rakennusasetuksen 18 §:ssä edellytettyinä selvityksinä, joiden perusteella kaavan lainmukaisuutta olisi voitu arvostella.
Luonnonarvojen huomioon ottamista ympäristönsuojelulain mukaisessa harkinnassa koskee seuraava ratkaisu:
Vuosikirjassa julkaistun ratkaisun 2005:27 mukaan ympäristölupahakemuksessa tarkoitettu turvetuotanto merkitsi toiminta-alueen fyysistä muuttamista tavalla, joka voi vaikuttaa alueen luonnonarvoihin, maisemaan tai riistakantoihin. Tällaiset vaikutukset eivät kuitenkaan olleet seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta. Vaikutuksia ei voitu ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa tai sen lupamääräyksiä asetettaessa.
Edellä mainittu ympäristönsuojelulain soveltamista koskeva ratkaisu on vaikuttanut sen jälkeen annettuihin turvetuotantoalueita koskeviin maakuntakaavoitusta koskeviin ratkaisuihin.
Lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistu ratkaisu 25.8.2006 taltionumero 2170 koski turvetuotantovarausten käsittelyä Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa. Maakuntakaavassa oli aluevarausmerkinnöin (eo-t ja eo-t1) osoitettu 70 turvetuotantoaluetta. Ratkaisussa todettiin, ettei asiakirjoissa ollut sellaista selvitystä, jonka perusteella kaavassa turvetuotantoalueiksi varattujen soiden luonnonarvoja olisi voitu yksityiskohtaisesti tarkastella ja suhteuttaa näiden soiden merkitys luonnon moninaisuuden kannalta kaavassa suojelutarkoituksiin varattuihin suoalueisiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei turvetuotannon harjoittaminen maakuntakaavan alueella edellyttänyt muuta lupaa kuin ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Kun luonto ja sen monimuotoisuus voitiin ympäristölupa-asiassa ottaa huomioon vain, jos sitä edellyttivät ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentti tai lain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetut säädökset, korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaavaselostukseen ei sisältynyt sellaisia turvetuotantoalueiden luonnonarvoja, lajistoa ja maisemaa koskevia, maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyjä riittäviä selvityksiä, joiden perusteella olisi voitu ratkaista, täyttyivätkö maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa, erityisesti sen 6 kohdassa tarkoitetut vaatimukset.
Ratkaisu 28.12.2007 taltionumero 3417 koski turvetuotantoaluevarausten osoittamista Kanta-Hämeen maakuntakaavassa. Maakuntakaavassa oli aluevarausmerkinnöin (EOt) osoitettu 54 turvetuotantoaluetta, joista 10 oli jo turvetuotantokäytössä. Korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksen, jolla maakuntakaava oli vahvistettu niiden EOt alueiden osalta, jotka eivät jo olleet turvetuotannossa. Perusteluissa viitattiin ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan suppeuteen ja maakuntakaavan merkitykseen siinä ja todettiin, että turvetuotantoa koskevalla kaavavarauksella oli tärkeä asema luonnon monimuotoisuuden säilyttämismahdollisuuden kannalta. Turvetuotannon vesiensuojelukysymykset otettiin huomioon ympäristölupamenettelyssä, mutta myös maakuntakaavassa, jossa varattiin alueita turvetuotantoon, tuli selvittää turvetuotannon vesistövaikutukset kokonaisuutena valuma-alueittain. Kaavaselostukseen ei sisältynyt sellaisia turvetuotantoalueiden (EOt) luonnonarvoja, lajistoa ja maisemaa koskevia selvityksiä, joiden perusteella olisi voitu ratkaista, täyttyivätkö maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa, erityisesti sen 6 kohdassa tarkoitetut vaatimukset.
Ratkaisu 1.4.2014 taltionumero 1021 koski Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavaa. Kaavassa oli osoitettu 23 turvetuotannon kannalta tärkeää vyöhykettä (EO/tu), 30 uutta turpeenottoaluetta kohdemerkinnällä (EO-xx/xx) sekä turpeenottoalueen kohdemerkinnällä (EO) 51 yli 10 hehtaarin suuruista aluetta, jolla oli ympäristölupa turvetuotantoon. Kaavassa oli osoitettu myös yhdeksän valuma-aluetta, joilla turvetuotantoa suunniteltaessa oli kiinnitettävä erityistä huomiota vesistö- ja kalatalousvaikutuksiin (tu-1). Kaavan perustaksi oli laadittu Pirkanmaan suoluonnon yleispiirteitä koskeva selvitys. Kohdemerkinnällä (EO xx/xx) osoitetuille soille oli laadittu suokohtaiset luontoselvitykset. Neljällä suolla oli todettu olevan luonnontilainen osa, niiden osalta oli annettu kaavamääräys (em1), jonka mukaan luonnontilainen osa tuli jättää turvetuotannon ulkopuolelle. Turvetuotannon kannalta tärkeille vyöhykkeille (EO/tu) sijoittuvien luontoselvitysten ulkopuolelle jääneille soille tehtiin selvitys, jossa selvitettiin soiden ojitustilannetta ja luonnontilaisuutta. Soiden luonnontilaisuuden arvioinnissa sovellettiin ennakoivasti luonnontilaisuusasteikkoa, joka otettiin käyttöön valtioneuvoston periaatepäätöksen 30.8.2012 yhteydessä. Selvityksen mukaan EO/tu -alueilla ei ollut merkittäviä ilmakuvilta ja kartoilta tulkittavia suoluontoarvoja. Näitä selvityksiä pidettiin riittävinä vahvistettujen merkintöjen osalta ja korkein hallinto-oikeus pysytti ympäristöministeriön antaman turvetuotantovarauksista tehdyn valituksen hylkäävän päätöksen.
1.3.4 Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan sisältö
Tältä osin viittaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun vastaavaan kohtaan.
Vaatimus ja valitusperuste
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri on valituksessaan katsonut, ettei ympäristöministeriön olisi tullut vahvistaa tu-2 -merkintöjä, joilla on osoitettu pääosin turvetuotantoon soveltuvia alueita. Perusteluna valituksessa on se, ettei suoalueiden luontoarvoja ole riittävästi selvitetty ja ettei maakuntakaavassa ole otettu huomioon luonnonarvojen vaalimista.
Harkinnan lähtökohdat
Maakuntakaavan lainmukaisuutta arvioidaan ensisijaisesti maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen sekä maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden pohjalta. Kaavan perustaksi laadittujen selvitysten on oltava sellaiset, että näissä säännöksissä asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä voidaan riittävästi arvioida. Siltä osin kuin kaava on tarkoitettu toteutettavaksi muun lainsäädännön nojalla on kaavaa laadittaessa selvitettävä mahdollisuudet toteuttaa kaava tuon lainsäädännön pohjalta.
Edellä kohdassa 1.3.3. selostetusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisessa ympäristölupaharkinnassa ei luonnonarvoja otettu huomioon laajemmin, kuin niihin kohdistuvat vaikutukset johtuivat ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöstä. Oikeuskäytännössä tämän katsottiin korostavan tarvetta ottaa luonnonarvot ja vesistövaikutukset valuma-alueittain huomioon osoitettaessa maakuntakaavassa alueita turvetuotantoon. Tätä edellytetään myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. erityistavoitteissa.
Kunnallisasioissa yleisesti noudatetun periaatteen mukaisesti maakuntavaltuuston päätöksen lainmukaisuutta arvioidaan niiden oikeusohjeiden pohjalta, jotka olivat päätöstä tehtäessä voimassa.
Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014 ja siis maakuntakaavan 2.12.2013 tapahtuneen hyväksymisen jälkeen. Uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin tavoitteena on ollut mahdollistaa turvetuotannon sijoituspaikan luonnonarvojen huomioon ottaminen ympäristölupaharkinnassa. Pykälän 3 momentin perusteella mainittua pykälää ei sovelleta lupaharkinnassa, jos 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle.
Kuten edellä on mainittu maakuntakaavan perustaksi laadittujen selvitysten riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon se lainsäädäntö, jonka nojalla kaava on tarkoitettu toteutettavaksi. Esillä oleva kaava on hyväksytty ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa, joten sen perustana oleville selvityksille asetettava vähimmäistaso ei voi määräytyä pitäen lähtökohtana uutta ympäristönsuojelulakia ja sen 13 §:n 3 momenttia. Tältä osin on sen sijaan otettava huomioon vanha ympäristönsuojelulaki, joka ei sallinut luontoarvojen ottamista huomioon ympäristölupaharkinnassa.
Kaava tulee kuitenkin aikanaan toteutettavaksi uuden ympäristönsuojelulain mukaisin ympäristöluvin. Maakuntakaavalle ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momentissa säädettyä oikeusvaikutusta koskevan siirtymäsäännösten puuttuessa tulee tapauskohtaisessa ympäristölupaharkinnassa arvioitavaksi, täyttävätkö selvitykset ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset, jolloin uusia luontoarvoja koskevia selvityksiä ei edellytetä.
Tältä osin voidaan lisäksi todeta, että ympäristölupamenettelyssä turvetuotannon sijoituspaikan valintaa ohjaavat ympäristönsuojelulain 11–13 §:t ja luvan myöntämisen edellytyksistä on säädetty mainitun lain 49 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella maakuntakaavalla ei voida ratkaista vasta ympäristölupamenettelyssä arvioitavia, muun muassa luontoarvoja koskevia turvetuotannon ympäristöluvan edellytyksiä.
Maakuntakaavan tu-2 -alueita ei siten ole osoitettu eikä olisi kaavan hyväksymisaikana voitukaan osoittaa sellaisina turvetuotantoalueina, joihin sovellettaisiin myöhemmin voimaan tulleen ympäristönsuojelulain 13 §:n 3 momenttia siten, että luonnonarvot katsottaisiin selvitetyksi jo maakuntakaavassa. Luonnonarvot on lisäksi selvitettävä aina ympäristölupaharkinnassa yksityiskohtaisemmin kuin yleispiirteisessä maakuntakaavassa.
Edellä lausuttuun nähden ympäristönsuojelulain voimaantulosäännöksen puutteellisuudella ei ole oikeudellista merkitystä asiassa, koska kaavan lainmukaisuuden arviointiin ei vaikuta se seikka, että myös ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa laaditulle kaavalle voidaan antaa merkitystä ympäristölupaharkinnassa.
Arvioitaessa sitä, perustuvatko kaavassa osoitetut turvetuotantovarauksen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin, on lähtökohdaksi otettava maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 6 kohta ja sitä täsmentävät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellä kohdassa 1.3.3 selostetun valuma-aluekohtaisen kokonaisarvioinnin tarvetta painottavan oikeuskäytännön mukaisesti.
Kaavan lainmukaisuus
Valituksenalaisessa maakuntakaavassa on tu-2 -merkinnällä osoitettu suoalueet, jotka on selvitysten perusteella arvioitu kuuluvan luonnontilaisuusluokkaan 2. Merkinnän selityksen mukaan alueet soveltuvat vain pääosin turvetuotantoon ja kaavamääräysten perusteella alueen käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon muun ohella alueen luonnonarvot.
Kaavan perustaksi on laadittu ensin suokohtaiset inventoinnit. Hankkeeseen kuuluva selvitystyö on tehty samanaikaisesti suostrategian ja valtioneuvoston periaatepäätöksen valmistelun yhteydessä ja hanke on toiminut pilottina suostrategian luonnontilaisuusluokittelun kehittämisessä. Inventoitujen soiden luontoarvot on pisteytetty yhteenvetojulkaisuun.
Edellä kohdassa 1.3.4 selostetut valituksenalaisen vaihemaakuntakaavan tu-2 -merkinnällä osoitettujen aluevarausten perustaksi ympäristöministeriön antaman ohjeen mukaisesti laaditut ja tehtyihin inventointeihin selvitykset ovat maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n kannalta maakuntakaavatasolle riittävät ottaen huomioon, että maakuntakaavan kaavamääräysten mukaan alueet soveltuvat vain pääosin turvetuotantoon.
Edellä mainituilla perusteilla Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa osoitetut tu-2 -alueet täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellytykset luonnon­arvojen huomioon ottamisen osalta."
Lyhyt ratkaisuseloste 3.3.2017/913