Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00111-de-febrero-23-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c02e6131177801f6e0430a01015101f6&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 02:45:32
Document Index: 265784045

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 170', 'artículo 267', 'artículo 210', 'artículo 189', 'artículo 10', 'artículo 416', 'artículo 416', 'artículo 416', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 5']

﻿ Sentencia 2008-00111 de febrero 23 de 2012
SENTENCIA 2008-00111 DE 23 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:TRABAJADORES OFICIALES. LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO QUE ADQUIRIERON LA CALIDAD DE EMPLEADOS PÚBLICOS PIERDEN LA POSIBILIDAD DE PRESENTAR Y CELEBRAR CONVENCIONES COLECTIVAS Y FIJAR A TRAVÉS DE ELLOS EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL, YA QUE ESTO ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR OFICIAL, EMPLEADO PÚBLICO, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO
Sentencia 2008-00111 de febrero 23 de 2012
Rad.: 15001-23-31-000-2008-00111-01(0266-11)
Actor: Sonia Cristina Aguirre
Demandado: ESE Hospital Regional de Valle de Tenza
Debe la Sala precisar si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de emolumentos laborales de creación territorial o si por el contrario los actos acusados fueron expedidos con fundamento en lo establecido en la Constitución y la ley.
1. Oficio de 28 de agosto de 2007, suscrito por el gerente de la Empresa Social del Estado, hospital regional segundo nivel de atención ‘Valle de Tenza’, que negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones reclamados conforme al Decreto 1006 de 1993, con la siguiente fundamentación: “(...) No es posible acceder a su petición, en el sentido, de que se hagan extensivos los beneficios convencionales extralegales, en tratándose de los empleados públicos, como es su caso, por lo que tanto el Decreto 1006 de 1993 como la Resolución 380 del mismo año, son a todas luces ilegales e inconstitucionales, al desbordar las facultades de la ordenanza que les dio origen, y mucho menos, se le puede hacer extensivos en su condición de empleada pública, beneficios convencionales a través de actos administrativos como lo establece el honorable Tribunal Administrativo de Boyacá” (fls. 13-14).
2. Oficio de 22 de octubre de 2007, proferido por el gerente de la Empresa Social del Estado, hospital regional segundo nivel de atención ‘Valle de Tenza’, por el cual, conformó el oficio de 28 de agosto de 2007 (fl. 27).
Por Resolución 15 de 30 de enero de 1991, el director del hospital regional ‘San Antonio de Padua’ de Garagoa, Boyacá, nombró a la demandante en el cargo de ayudante de odontología (fl. 1, C-2).
Según da cuenta la Resolución 328 de 3 de agosto de 1994, el gerente del hospital, nombró a la actora en periodo de prueba en el cargo de ayudante de odontología, código 681005, grado 05, en la sección de atención a las personas (fl. 2, C-2).
A folio 42 del cuaderno 3, está probado que la Comisión Nacional del Servicio Civil, inscribió a la accionante en carrera administrativa.
Por Decreto 1243 de 29 de septiembre de 1992, el gobernador del departamento de Boyacá dispuso la creación de empresas sociales del Estado, dentro de las cuales, se encontraba el hospital regional de Garagoa II nivel (fls. 151-161).
Mediante Decreto 1509 de 30 de diciembre de 2004, el gobernador del departamento de Boyacá, fusionó unas empresas sociales del Estado, disponiendo en el artículo 1º, lo siguiente: “Fusión. Fusionar las empresas sociales del Estado del departamento de Boyacá, ESE hospital regional de Guateque II nivel y ESE hospital regional de Garagoa II nivel(5). Su denominación será Hospital regional segundo nivel de atención Valle de Tenza, empresa social del Estado” (fls. 141 a 151, C-3).
De folios 183 a 222 del cuaderno principal obra la convención colectiva de trabajo suscrita entre representantes del hospital, del departamento de Boyacá y el sindicato de trabajadores Sintrasalud y/o Anthoc, con una vigencia de 1989-1990 y 1991-1992.
Mediante Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, el gobernador del departamento de Boyacá, facultó a los directores de algunos hospitales del departamento para mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores públicos, dentro de los cuales se encontraba el ente acusado (para ese entonces hospital San Antonio de Padua, de Garagoa, Boyacá (fls. 162-165).
Por Resolución 380 de 11 de noviembre de 1993, el director del hospital San Antonio de Padua de Garagoa, reconoció derechos económicos adquiridos por algunos funcionarios públicos nombrados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992 (fls. 14-19).
Mediante auto de 16 de mayo de 2001, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, ordenó la suspensión provisional del Decreto 1006 de 1º de julio de 1993 (fl. 17, C-3).
Por Resolución 87 de 2 de julio de 2002, el gerente del hospital regional de Garagoa ESE, declaró la excepción de inconstitucionalidad e inaplicó la Resolución 380 de 11 de noviembre de 1993, por considerar que: “(...) Quedando claro con lo anterior que al haberse demandado el Decreto 1006 de 1993, el cual dio origen a la Resolución Interna 380 de noviembre 11 de 1993, existe debate judicial y administrativo respecto de la legalidad de los reconocimientos allí establecidos y ordenados (...)”.
Mediante Resolución 97 de 25 de julio de 2002, el gerente del hospital regional de Garagoa empresa social del Estado, rechazó por improcedente el recuso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, por considerar que: “(...) El objeto de la impugnación a todas luces corresponde a un acto administrativo de carácter general, comoquiera que está dirigido a producir efectos a un conglomerado de personas, resulta necesario concluir que frente a la misma no es procedente el agotamiento de los recursos por la vía gubernativa y por ello habrá de rechazarse de plano la mencionada petición (...)” (fls. 23-24).
La Sección Segunda del Consejo de Estado, revocó la suspensión provisional del Decreto 1006 de 1993, según da cuenta el auto de 1º de agosto de 2002 (fl. 18, C-3).
El Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 19 de julio de 2007, expediente 2000-1170, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz, resolvió declarar la nulidad del Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, por considerar que era contrario a la Constitución y la ley (fls. 15-41, C-3).
El 8 de agosto de 2007, la demandante presentó derecho de petición ante el gerente de la empresa social del Estado hospital regional II nivel de atención, Valle de Tenza, con la finalidad que se le siguieran liquidando los salarios y prestaciones conforme a lo establecido en el Decreto 100 y la Resolución 380 de 1993 (fls. 11-12).
Petición que fue resuelta negativamente por el gobernador del departamento de Boyacá, mediante oficio de 20 de febrero de 2007 (fls. 13-14).
El 10 de septiembre de 2007, la accionante impugnó la anterior decisión y la administración lo confirmó por oficio de 28 de agosto del mismo año (fls. 25-26 y 27).
De la suspensión del proceso por prejudicialidad
La demandante solicita en la alzada la suspensión del proceso por prejudicialidad, teniendo en cuenta que el Decreto 1006 de 1993, que dio origen a la Resolución 380 de 1993, emanada del director del hospital, que en uso de las atribuciones y facultades otorgadas por el precitado decreto, “reconoció derechos económicos a los funcionarios”, se encuentra pendiente de resolver por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone:
2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de los que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley (...)” (se destaca).
De la precita norma se infiere que un proceso, puede suspenderse por prejudicialidad, cuando la decisión que debe tomarse en un determinado asunto, depende a su vez de la que deba emitirse en otro, en virtud de lo cual, la adopción de la decisión se suspende hasta tanto se resuelve ese otro aspecto que tiene incidencia directa sobre el fallo que se va a dictar.
Quiere decir, que la dependencia se convierte en característica esencial de la figura y se reitera, hace alusión a que el asunto a decidir en un proceso se constituye en indispensable y determinante para tomar la decisión en otro proceso es decir, que la decisión de un proceso queda condicionada a las resultas de otro.
La Corte Constitucional en Sentencia C-816-01 de 2 de agosto de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, sobre el particular concluyó.
“(...) 3.2. La prejudicialidad desde una perspectiva constitucional
La Constitución Política rige los trámites judiciales no solo porque impone al juez y a las partes la necesidad de hacer realidad, en cada uno de los procesos, el postulado constitucional de la justicia —preámbulo arts. 1º y 2º—, sino porque también desarrolla aspectos concretos que hacen realidad tal imposición en los procedimientos, desde dos dimensiones: como garantías constitucionales y como derechos fundamentales de los actores del conflicto —arts. 6º, 13, 29, 121, 113, 228, 229 y 230—.
De ahí que el quebrantamiento de las disposiciones enunciadas, en los trámites de prejudicialidad(6), puede producirse porque las determinaciones legislativas relativas a la forma como se deben afrontar estas cuestiones no respeten la garantía constitucional del debido proceso, ya sea porque quebranten el derecho de defensa(7) o el derecho, que asiste a los administrados, a obtener pronunciamientos definitivos, dentro de plazos razonables, en los asuntos judiciales que, directa e indirectamente, los involucran — C.N., preámbulo arts. 1º, 2º, 13, 29, 228, 229, 230—(8).
También se desconocería el ordenamiento constitucional de no incluirse disposiciones que permitan al Estado optimizar los recursos con que cuenta la administración de justicia y evitar al máximo, hasta donde ello fuere posible, las decisiones judiciales contradictorias, que además de ser fuente de inseguridad jurídica, le restan credibilidad a las decisiones —C.N., arts. 6º, 13, 113, 121 y 122—.
También cabría la posibilidad de suspender la actuación en curso siempre que un asunto de trascendencia para la decisión, y de competencia de otra autoridad judicial, se encuentre pendiente de resolver con efectos de cosa juzgada material —eliminado las decisiones contradictorias y aunando los esfuerzos de las distintas autoridades judiciales en el esclarecimiento de la verdad—(9).
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 5 de marzo de 2004, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, indicó:
“(...) Contiene esta disposición una de las causales de suspensión del proceso que se denomina “por prejudicialidad”, la cual exige para su procedencia ciertas características, entre ellas, la más esencial, que la decisión que deba tomarse en un proceso dependa de la decisión de otro.
Este dependencia significa que el asunto a decidir en un proceso sea indispensable y determinante para tomar la decisión en otro proceso, es decir, queda condicionada la decisión de un proceso a las resultas de otro (...)”.
La doctrina(10) ha sostenido que: “Para que pueda hablarse de cuestiones prejudiciales se requiere no la simple relación entre dos procesos sino la incidencia definitiva y directa que la decisión que se tome en un proceso tenga sobre la que se adopte en otro, de modo tal que sea condicionante total o parcialmente del sentido del fallo que deba proferirse. (...) Obra siempre que la cuestión debatida en el proceso no sea de aquellas que han podido ventilarse dentro del mismo a manera de excepción o de acumulación de procesos”.
Así las cosas, en el sub lite se observa que la demandante pretende la nulidad de los oficios de 28 de agosto y 22 de octubre de 2007, proferidos por el gerente de la empresa social del Estado hospital regional de Valle de Tenza; y como restablecimiento que se reconozcan los derechos económicos consagrados en la Resolución 380 de 1993, suscrita por el director del hospital San Antonio de Garagoa - Liquidado, así como los contenidos en el Decreto 1006 de 1993, según los hechos que se relatan en la demanda.
Está probado en el proceso, que el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 19 de julio de 2007, expediente 2000-1170, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz, declaró la nulidad del Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, con la siguiente fundamentación:
“(...) No se trató de reconocer derechos adquiridos por cada uno de los servidores sino que el Decreto 1006 de 1993 dio paso a la creación de un régimen prestacional especial para los empleados públicos de los establecimientos públicos del subsector salud del departamento de Boyacá. Y tampoco se puede afirmar que se trataba de mantener condiciones laborales más favorables, pues esas prestaciones sociales no habían nacido como consecuencia de una decisión del legislador.
De hecho, así lo entienden y consideran los intervinientes al afirmar que las convenciones colectivas suscritas por las entidades hospitalarias, sin perjuicio de su carácter público o privado, deben mantenerse en sus efectos en relación con los empleados públicos de hospitales del departamento de Boyacá, puesto que hacen parte de la relación laboral que los une con el Estado, conclusión de la cual discrepa la Sala pues, es claro que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos deriva de la ley y no de una convención colectiva (...)”.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de febrero de 2012, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, confirmó la declaración de nulidad del Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, por las siguientes razones:
“(...) Nótese que esta normativa reguló el régimen laboral pero para aquellos empleados que por razón de la liquidación de las entidades donde prestaban sus servicios fueran incorporados a entidades departamentales o municipales, manifestando que a estos se les aplicaría el régimen salarial y prestacional propio de la respectiva entidad pero sin disminuir los niveles de orden salarial y prestacional que venían disfrutando en la entidad liquidada.
No puede ser de recibo entonces la justificación del recurrente en cuanto a que el Decreto en mención pretendió proteger derechos adquiridos de los trabajadores de las entidades hospitalarias a los que en el acto demandado se hace alusión, pues los destinatarios del mismo fueron, de una parte, entidades hospitalarias respecto de las cuales no operó el fenómeno de la liquidación al que se refieren los artículos trascritos como quiera que fueron “creados” como establecimientos públicos por el Decreto 1243 de 1992(11), y de otra, personas jurídicas de derecho canónico y de derecho privado(12), que nunca fueron liquidadas o disueltas, razón por la cual era inviable jurídicamente regular las situaciones laborales de sus trabajadores comoquiera que no hacen parte del subsector oficial de la salud(13).
Para respaldar la anterior postura se hace necesario recordar que el Decreto 1006 de 1993 facultó a los directores de los hospitales San Rafael de Tunja, San José de Moniquirá, San Francisco de Villa de Leyva, Santa Martha de Samacá, San Salvador de Chiquinquirá, Baudillo Acero de Turmequé, San Vicente de Tenza, San Antonio de Padua de Garagoa, San Vicente de Ramiriquí, Siquiátrico de Boyacá, San Vicente de Paúl de Paipa, San Antonio de Soatá, y José Cayetano Vásquez de Puerto Boyacá; para que profirieran actos administrativos tendientes a “(...) reconocer los derechos económicos adquiridos de los funcionarios de sus respectivos hospitales, que de acuerdo con la Ley 10 y el artículo tercero del Decreto 1243, tengan el carácter de empleados públicos y hayan sido vinculados legalmente a las instituciones antes del 29 de septiembre de 1992”.
Tampoco se convalidará la tesis expuesta en el recurso que se estudia, consistente en que la actuación administrativa que se enjuicia pretendió amortiguar el desconocimiento de derechos convencionales, como consecuencia de la expropiación de las entidades y la variación de la naturaleza del vínculo laboral.
Lo anterior por cuanto las prerrogativas laborales derivadas de convenciones colectivas solo son aplicables a los trabajadores oficiales, inclusive los privilegios que surgen de dichos pactos, por regla general, no se hacen extensivos al personal que ostentaba tal calidad y en virtud del cambio de naturaleza de la entidad donde laboraba pasaron a ser empleados públicos de empresas sociales del Estado, dadas las limitaciones que el derecho colectivo del trabajo ha impuesto para esta clase de servidores.
Así lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-314 de 2004, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003, donde dijo: (...).
En ese orden, mal podrían beneficiarse de las convenciones colectivas los trabajadores de los hospitales a los que hace alusión el decreto demandado, que pasaron a ser empleados públicos en virtud del cambio de naturaleza de la entidad donde laboraban, pues como se vio, al perder la calidad de trabajadores oficiales perdieron también el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo.
Así las cosas, la Sala es categórica al afirmar que el gobernador del departamento de Boyacá, cuando autorizó a los directores de los hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la asamblea departamental en virtud de la ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del sector salud departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales.
Para finiquitar el asunto sometido a estudio se dirá que las solicitudes tendientes a que se les respete la condición de entidades privadas a los hospitales que no fueron transformados en establecimientos públicos(14) y que como consecuencia de ello se preserven ciertos derechos laborales a los empleados de dichas entidades, resultan totalmente desatinadas en atención a la naturaleza de la acción instaurada, puesto que el contencioso público de anulación se debe desarrollar únicamente dentro de la confrontación de la norma violada y el acto vulnerador; por tanto, las posibles situaciones subjetivas que de allí se deriven, como es la situación de aquellos trabajadores de las entidades hospitalarias a las que hizo alusión el decreto demandado y que en virtud del fallo del Consejo de Estado de 15 de julio de 1994 no pueden considerarse establecimientos públicos, son ajenas a las resultas de esta contienda.
Por todo lo anterior, la Sala procederá a confirmar la decisión anulatoria que recae sobre el Decreto 1006 de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (...)”.
Comoquiera que el asunto objeto de discusión se fundamenta en los derechos laborales y las facultades contenidas en la Resolución 380 de 1993, que tuvo origen en el Decreto 1006 del mismo año, el cual fue objeto de nulidad por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 19 de julio de 2007, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 9 de febrero de 2012, razón por la cual, mal puede la Sala decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad, en consecuencia no es de recibo la petición de suspensión del proceso por prejudicialidad.
En este orden de ideas, procede la Sala al estudio de fondo en el siguiente orden:
El hospital regional de Valle de Tenza fue creado mediante el Decreto Extraordinario 1243 de 29 de septiembre de 1992, expedido por el gobernador del departamento de Boyacá, como una empresa social del Estado (fls. 157-161).
Mediante Decreto 1876 de 3 de agosto de 1994(15), se reglamentaron los artículos 96, 97 y 98 de la Ley 100 de 1993 que hacen referencia a las empresas sociales del Estado, y la conformación y funciones de las juntas directivas de dichas entidades.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que tratándose de entes del orden descentralizado que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, no requieren de la voluntad de otras autoridades que aprueben las decisiones respecto de su organización interna, a menos que exista norma especial que así lo determine.
En Sentencia C-665 de 8 de junio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional se ocupó del tema de la constitución y la naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado, en los siguientes términos:
“La propia Ley 100 de 1993 establece que el objeto de las empresas sociales del Estado es la prestación de servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado, o como parte del servicio público de seguridad social.
En el artículo 210 de la Constitución se ratifica que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por la ley o autorizadas por esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (...)”.
Del cambio de trabajador oficial a empleado público
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-314 de 2004, al revisar la Constitucionalidad de los artículos 16 y 18 (parciales) del Decreto 1750 de 2003, “Por el cual se escinde el instituto de seguros sociales y se crean empresas sociales del Estado”, indicó que los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de empleados públicos y perdieron la de trabajadores oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo.
Sobre la mutación de la vinculación adujo el tribunal constitucional lo siguiente:
“(...) El derecho a pertenecer a uno u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues el legislador, habilitado por una potestad general de regulación, puede determinar la estructura de la administración pública de acuerdo con su valoración de las necesidades públicas. En consecuencia, si la pertenencia de un servidor público a un determinado régimen laboral, llámese trabajador oficial o empleado público, no es un derecho adquirido, entonces la facultad de presentar convenciones colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo específico de régimen laboral, tampoco lo es. Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no existir un derecho a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe un derecho a presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido modificado (...)”.
La modificación del régimen laboral no implica la pérdida total de los derechos en el campo laboral, pues la imposibilidad de celebrar las convenciones colectivas de trabajo no quiere decir una disminución de su derecho de asociación pues conservan tal garantía.
Agregó que la mutación de la vinculación no vulneró el derecho a la negociación colectiva porque no es un derecho adquirido, por cuanto depende de la naturaleza de la relación jurídica del servidor con el Estado, ni se trata de un derecho absoluto que no pueda ser objeto de restricciones motivadas por parte del Legislador.
Por su parte, el artículo 189 de la Carta Política, atribuyó al Presidente de la República la competencia para fijar los emolumentos de los cargos de la administración central, según la ley, indicando:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa: (...).
14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales (...)”.
Por su parte el artículo 10 ídem determinó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
Una de las excepciones previstas en la ley para la negociación colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los servicios públicos esenciales(16).
No obstante, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo ha sido objeto de desarrollo Jurisprudencial con la entrada en vigencia de los Convenios Internacionales de la OIT 151, “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, y 154 “sobre el fomento de la negociación colectiva”, adoptados por la legislación nacional mediante las leyes 411 de 1997(17) y 524 de 12 de agosto de 1999.
En efecto, en Sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional analizó la viabilidad de hacer un estudio de constitucionalidad concordado con los instrumentos internacionales concluyendo respecto de la negociación colectiva frente a los empelados públicos, que:
“(...) Surge con claridad, entonces, que se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la Sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados por medio de la ley, los convenios 151 y 154 de la OIT, tantas veces citados, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en las sentencias que aprobaron dichos tratados”.
Empero, la Corte Constitucional si bien advierte una la nueva situación en vigencia de los citados convenidos considera que la imposibilidad de los empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas no riñe con el ordenamiento jurídico superior, en la medida en que la negociación colectiva no se identifica con dichos institutos, sino que comprende un mayor campo de acción a través de diversas figuras que pueden ser utilizadas por los empleados públicos.
Así pues, deben buscarse mecanismos de concertación que permitan equilibrar la tensión existente entre el derecho de los empleados públicos de intervenir en las decisiones que afectan su ejercicio laboral, con la competencia de las autoridades constitucionalmente establecidas en el orden nacional y territorial, para fijar las condiciones laborales de quienes están vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria.
En su decisión la Corte instó al legislador a regular claramente los mecanismos de concertación de los empleados públicos, con el objeto de garantizar su derecho a la negociación colectiva, dentro de los límites que imponen su papel dentro del Estado(18).
En la actualidad los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva, no tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas. Y si bien es cierto no se les puede vulnerar su derecho a buscar medios de concertación, voluntaria y libre, la participación en la toma de las decisiones que los afectan, no pueden quebrantar, la facultad que ostentan las autoridades constitucional y legalmente establecidas de fijar, de forma unilateral, las condiciones laborales de los empleados públicos.
Si bien es cierto la convención colectiva de trabajo suscrita entre representantes del hospital, del departamento de Boyacá y el sindicato de trabajadores Sintrasalud y/o Anthoc, tuvo una vigencia inicial de 2 años (1989-1990), y se prolongó por dos (2) años más (1991-992), también lo es que la demandante siempre ostentó la condición de empleada pública desde su vinculación mediante Resolución 15 de 30 de enero de 1991 y, en consecuencia, sin derecho a suscribir convenciones colectivas ni a beneficiarse de tales acuerdos (fls. 183-222 y 1, C-2).
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de febrero de 2012, expediente 2111-07, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, declaró la nulidad del Decreto Departamental 1006 de 1º de julio de 1993, por considerar que según lo establecido en la Carta Política, la ley y la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional, no era posible que: “(...) el gobernador del departamento de Boyacá, cuando autorizó a los directores de los hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la asamblea departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del sector salud departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales (...)”.
En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-314 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra declaró la inexequibilidad del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003, frente a la vulneración del derecho a la negociación colectiva(19) y de los derechos adquiridos. Luego de estudiar los artículos 53 y 58 de la Constitución, indicó que apartes del mismo se encuentran viciados, pues hace referencia solo a derechos prestacionales, cuando la protección debe abarcar los salariales; la definición contenida en dicha disposición es errática, pues deja por fuera los derechos derivados de la convención colectiva de trabajo durante el tiempo por el cual fue pactada. Al respecto, precisó:
“En primer lugar, la expresión señalada del artículo 18 es inconstitucional porque únicamente hace referencia a los derechos adquiridos en materia prestacional, dejando por fuera los derechos adquiridos en materia salarial (...).
El carácter restrictivo de la expresión acusada no proviene únicamente de los dos criterios vistos. Al definir los derechos adquiridos como aquellos que han ingresado al patrimonio del servidor o que han sido causados, el legislador deja por fuera de dicha definición los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos (...).
Pese a que, en principio, tal desventaja podría interpretarse como una afectación de los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales, es lo cierto que la imposibilidad de presentar convenciones colectivas de trabajo no se erige en quebrantamiento de tales garantías (...).
Ciertamente, es evidente que el tipo de vínculo jurídico laboral que el servidor público tiene con el Estado no es irrelevante a la hora de establecer cuándo se puede recurrir al mecanismo de la negociación colectiva. Cuando la relación es contractual, resulta fácil imaginar que las condiciones laborales pueden ser concertadas entre el sindicato y el empleador. La autonomía administrativa de la entidad Estatal y la manera en que sus servidores se vinculan a ella hace posible modificar el contrato en cada caso, a fin de satisfacer las demandas particulares de la negociación. No sucede lo mismo cuando el nexo del funcionario con el Estado proviene de una regulación genérica, establecida unilateralmente por este mediante ley o reglamento”.
Tal pronunciamiento fue reiterado en Sentencia C-349 de 20 de abril de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, con ocasión del análisis de constitucionalidad de las expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad” contenidas en el artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, indicando lo siguiente:
“(...) A juicio de la corporación, la circunstancia que produce el desconocimiento de derechos laborales no radica en el hecho de que automáticamente y sin solución de continuidad los trabajadores oficiales se incorporen como empleados públicos a la nueva planta de personal (o que simplemente en la misma condición antes ostentada de trabajadores oficiales pasen a formar parte de ella), sino que dicho desconocimiento de garantías proviene de la definición de derechos adquiridos acogida por el legislador en el aparte final del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003, la cual, como fue expuesto en la Sentencia C-314 de 2004, implicaba la desprotección de las garantías salariales y de las convencionales (...).
Según la normativa y pronunciamientos judiciales, observa la Sala que el hospital reconoció a la parte accionante unos derechos derivados de la convención colectiva, desde el 11 de noviembre de 1993 hasta el 2 de julio de 2002, tal como lo expresó en los oficios de 27 de noviembre de 2008, suscrito por la jefe del departamento de recursos humanos y dirigido al a quo indicando que “(...) siendo claro que no era posible hacer extensivos beneficios convencionales o extralegales a los denominados empleados públicos, como es su caso, motivo por el cual, el hospital no le adeuda valor alguno por los conceptos reclamados (...)”, no obstante, la Sala acoge el criterio de la Corte Constitucional en las sentencias analizadas, y teniendo en cuenta que, en el presente caso la convención colectiva rigió hasta 1992 tal como lo ratificó la coordinadora del grupo de archivo sindical mediante oficio de 12 de agosto de 2009.
Quiere decir, que no es posible extender los beneficios convencionales, pues la demandante ya no era beneficiaria de la convención colectiva y por tanto era posible que la accionada en cumplimiento de una orden judicial (suspensión provisional del D. 1006, 1º/93) procediera a suspenden el pago de los mismos mediante la Resolución 87 de 2 de julio de 2002.
En igual sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘B’ de 1º de octubre de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Exp. 0212-2008 indicó:
Por lo anterior, concluye la Sala que la providencia impugnada que negó las súplicas de la demanda amerita ser confirmada, pues los derechos salariales y prestacionales previstos en la convención colectiva no pueden ser reconocidos por ostentar la demandante la calidad de empleada pública.
CONFÍRMASE la sentencia de 26 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, inaplicó las resoluciones 380 de 11 de noviembre de 1993 y 087 de 2 de julio de 2002 y el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993; y negó las súplicas de la demanda incoada por Sonia Cristina Aguirre contra la empresa social del Estado hospital regional Valle de Tenza.
(5) Creados por Decreto Departamental 1243 de 29 de septiembre de 1992 (fls. 158-162).
(6) Para efectos de la presente decisión, siguiendo el texto de las disposiciones acusadas, por prejudicialidad ha de entenderse la presencia, en un asunto judicial en trámite, de cuestiones pendientes de resolver por vía principal por otra autoridad judicial. Aunque el vocablo prejudicial (praeiudicare y praeiudicium), en un sentido amplio, se emplea para referirse a toda cuestión que el juez de la causa u otra autoridad judicial deba resolver en el curso del proceso, antes de la sentencia, incluso las excepciones.
(7) Precisamente, con el objeto de respetar las garantías constitucionales del debido proceso la doctrina plantea que ninguna autoridad judicial puede hacer extensiva la competencia que le ha sido asignada para resolver un asunto a cuestiones surgidas durante el trámite del mismo, cuando tal conocimiento implique modificar la jurisdicción y la competencia (perpetuatio iurisdictiones, perpetuatio competiate), el objeto del juicio (perpetuatio obiectus) las partes involucradas (perpetuatio legitimationis) y las normas jurídicas aplicables al caso (perpetuatio iuris). Al punto que sin desconocer que en muchos casos cuestiones nuevas deben ser debatidas, cuando los anteriores supuestos no pueden ser respetados, se ha optado porque la atribución del juez de la causa, respecto del asunto no comprendido desde un comienzo en la pretensión y, además de competencia de otra autoridad, se limite a lo estrictamente necesario para tomar la decisión que corresponda, limitando, a su vez, incidente tantum, los efectos de la decisión.
(8) La jurisprudencia constitucional ha sostenido que: “(...) la decisión judicial tardía comporta en sí misma una injusticia, en cuanto mientras no se la adopte, los conflictos planteados quedan cubiertos por la incertidumbre, con la natural tendencia a agravarse, y no son resarcidos los perjuicios ya causados por una determinada conducta o por la persistencia de unas ciertas circunstancias, ni impartidas las órdenes que debieron ejecutarse para realizar los cometidos del derecho en el asunto materia del debate, por lo cual la adopción de las providencias judiciales que permitan el avance y la definición de los procesos corresponde a un derecho de las partes, o de las personas afectadas, y a una legítima aspiración colectiva —la de asegurar el funcionamiento de la administración de justicia— cuya frustración causa daño a la sociedad” —Sent. T-190/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo—.
(9) La suspensión (facultativa u obligatoria, de la acción o de la decisión) surgió como una posible solución a la problemática de la prejudicialidad entre las diferentes jurisdicciones, una vez que la competencia civil y la penal dejaron de estar concentradas en un solo juez, debido a la distribución de los asuntos, entre varios jueces, por razón de la materia.
No obstante, ante la posibilidad de limitar los efectos de la cosa juzgada, algunos sistemas, como el alemán y el austriaco, optaron por aplicar el principio de la unidad jurisdiccional en virtud del cual la presencia de un asunto pendiente, de competencia de otra autoridad, no permite suspender el proceso en razón de que cada juez resuelve todos los aspectos relacionados con el asunto, limitando inter tantum, los pronunciamientos relativos a aspectos no comprendidos dentro de la competencia.
En otros sistemas se ha optado por una unidad jurisdiccional relativa, esto es permitir a los jueces que se pronuncien sobre asuntos de competencia de otra autoridad, excepto en los casos que la ley prevea la suspensión (es la solución de la legislación argentina según la cual el juez penal puede conocer de todas las cuestiones antecedentes que se planteen en el curso del proceso, excepto las relativas a la validez o nulidad de los matrimonios y las que versen sobre la calificación de las quiebras de los comerciantes —C.C., art. 104—).
También hay unidad jurisdiccional relativa, o prejudicialidad externa absoluta, cuando se prevé que los asuntos de una determinada jurisdicción nunca se suspendan, o solo excepcionalmente, en tanto los de las demás jurisdicciones siempre lo hagan en función de la primera (es la solución de la legislación española conforme con la cual, por regla general la competencia de los jueces penales se extiende para resolver las cuestiones civiles y administrativas propuestas, excepto las cuestiones prejudiciales civiles relativas a la validez del matrimonio y del estado civil en las que opera la prejudicialidad civil absoluta — art. 3º, Lecrim, 10-1-2, LOPJ, arts. 362, 514, 1090, 1084 LEC—).
(10) Hernán Fabio López Blanco, Procedimiento Civil Parte General, págs. 985 y 988. Enrico Redenti, Derecho Procesal Civil, cit., T.I., págs. 485 y ss., considera que: “El curso del proceso en primera instancia puede quedar más o menos en suspenso por orden del juez. El primer caso de suspensión obedece a la necesidad de coordinar el juicio civil con el penal o con el administrativo, a efecto de lo cual, se hace la denuncia al Ministerio Público, para que produzca la pretensión punitiva que corresponde, dejando entre tanto suspensa la actividad en lo civil (...)”.
(11) “Por medio del cual se crean unos Hospitales en el departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”. Creó como establecimientos públicos del orden departamental a los hospitales de San Rafael de Tunja, San Antonio de Soatá, José Cayetano Vásquez de Puerto Boyacá, Baudilio Acero de Turmequé y Psiquiátrico de Boyacá (art. 1º).
(12) San Vicente de Ramiriquí, Santa Marta de Samacá, San Francisco de Villa de Leyva, San Luis de Aquitania, Fructuoso Reyes de Santa Rosa de Viterbo, San Vicente Paúl de Paipa, Sagrado Corazón de Jesús de Socha, Santa Ana de Muz, senen Arenas de Sativa Norte, Andrés Girardot de Guicán, San José del Cocouy, San Rafael de Guayatá, San Vicente de Tenza, San Rafael de Guateque, San José de Moniquirá, San José de Sogamoso y San Salvador de Chiquinquirá (los resaltados son los hospitales destinatarios del decreto demandado).
(13) El artículo 5º del Decreto 1243, fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 15 de julio de 1994.
(14) Entiéndanse los Hospitales de San Vicente de Ramiriquí, Santa Marta de Samacá, San Francisco de Villa de Leyva, San Vicente Paúl de Paipa, San Vicente de Tenza, San José de Moniquirá y San Salvador de Chiquinquirá.
(15) Posteriormente aclarado por el Decreto 1621 del 25 de septiembre de 1995.
(19) Frente a este aspecto, concluyó que el derecho a la negociación colectiva no es absoluto y que está inescindiblemente ligado a la naturaleza de la vinculación, la cual, a su turno, no puede considerarse tampoco como un derecho adquirido del trabajador. Al respecto, consideró: