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Timestamp: 2018-06-20 02:56:06+00:00
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L APPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM DANS LA RÉPRESSION DES ABUS DE MARCHÉ Proposition de réforme - PDF
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1 L APPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM DANS LA RÉPRESSION DES ABUS DE MARCHÉ Proposition de réforme Rapport du groupe de travail de l Autorité des marchés financiers 19 mai 2015
2 L APPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM DANS LA RÉPRESSION DES ABUS DE MARCHÉ PROPOSITION DE RÉFORME RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL DE L AMF MAI 2015
3 AVANT-PROPOS DES PRÉSIDENTS La répression des abus de marché manquement d initié, manipulation de cours et diffusion d informations fausses ou trompeuses qui constituent aussi des délits pénaux a été assurée pour l essentiel par la voie administrative. Cette répression s est avérée efficace et place la France parmi les pays au monde les plus répressifs dans ce domaine, faisant de Paris une place financière reconnue comme particulièrement sûre. Cette efficacité s est fondée sur la nécessité de répondre à deux impératifs majeurs : faire face à la grande complexité de ces infractions grâce à une professionnalisation de l outil répressif, d une part, et assurer une réponse rapide, en phase avec le temps des marchés financiers et ses incessantes innovations, d autre part. Pour ce faire, l AMF a progressivement construit un outil de surveillance des marchés en continu s appuyant sur des outils informatiques sophistiqués, une équipe d enquêteurs très spécialisés a été mise en place et la filière répressive s est organisée de façon rigoureuse pour distinguer la poursuite et la décision de sanctionner ou non dans le cadre d une collégialité associant des juristes et des personnalités issues du monde professionnel.. A cela s est ajoutée une coopération internationale de plus en plus efficiente grâce à des accords de coopération conclus entre plus de 100 pays, à laquelle il est nécessaire de recourir aujourd hui dans près de 80 % des dossiers. La procédure de sanction devant la Commission des sanctions respecte aujourd hui pleinement les exigences posées par la Convention européenne des droits de l Homme et s exerce sous le contrôle du juge. La répression pénale de son côté s est révélée jusqu à présent moins prégnante : ainsi au cours des dix dernières années aucune peine de prison ferme n a été infligée, les amendes dont le plafond est très inférieur à celui des sanctions administratives (1,5 million contre 100 millions ) ont été sans commune mesure avec les sanctions administratives (2,2 millions contre 117 millions ) et dans 80 % des cas imputées sur celles-ci. Surtout, les délais de jugement ont été beaucoup plus longs : plus de 10 ans, voire 12 ou 14 ans dans certains cas contre 2 ans et demi en moyenne dans la voie administrative. Les cas réels de cumuls de sanctions pénales et administratives ont en outre été extrêmement rares en pratique, à peine plus d un cas par an. La création récente du Parquet national financier et les réformes entreprises au TGI de Paris devraient permettre de rendre la répression pénale plus ferme et plus rapide. Néanmoins, la procédure pénale restera toujours plus lourde en raison de l intervention d un ou plusieurs juges d instruction, de la pratique de réitération des actes d investigation déjà réalisés par l AMF et des nombreuses voies de recours ouvertes par le code de procédure pénale et autres incidents de procédure. ii/ix
4 La réforme de ce système répressif dual qui doit aujourd hui être proposée pour tenir compte des évolutions jurisprudentielles de la CEDH et du Conseil constitutionnel ne doit donc pas ignorer ce constat et aboutir à rendre la répression des abus de marché moins efficace. C est pourquoi, il est proposé d interdire par la loi le cumul de poursuites tout en donnant à chaque voie répressive sa juste place ainsi que nous y invitent tant le Conseil constitutionnel que les textes européens : la voie pénale doit être réservée aux infractions les plus graves et sanctionner plus sévèrement des intentions frauduleuses qui heurtent les valeurs de la société. De son côté, la répression administrative doit, grâce à une définition des manquements large et plus objective, sanctionner des comportements portant atteinte au bon fonctionnement des marchés. Un tel partage de la répression, fondé sur la finalité de celle-ci doit être traduit dans une nouvelle rédaction de l incrimination des délits boursiers : la mise en place de critères objectifs dans la loi permettrait de distinguer les faits très graves relevant de ceux-ci de l ensemble des faits constituant des manquements, dans la logique de la Directive sur les abus de marché qui doit être transposée avant le 3 juillet Une concertation entre l AMF et le Parquet national financier qui détient une compétence nationale et spécialisée serait développée afin d assurer un partage des dossiers adapté et de permettre à l AMF, lorsque la poursuite pénale n est pas nécessaire, d intervenir sur la base des manquements plus largement définis, comme l exige le Règlement européen MAR sur les abus de marché qui s appliquera à compter du 3 juillet Cette solution, conforme aux exigences posées par le Conseil constitutionnel et qui n implique pas de modification radicale de nos institutions, devrait permettre de préserver les acquis d un système qui s est révélé très performant et adapté à la matière financière tout en améliorant la répression pénale dans les cas qui le justifient. * * * iii/ix
5 COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL Présidents M. Gérard Rameix, Président du Collège de l AMF M. Michel Pinault, Président de la Commission des sanctions de l AMF Membres du groupe de travail M. Jean-Claude Hassan, membre du Collège de l AMF Mme Martine Ract-Madoux, membre du Collège de l AMF M. Christian Schricke, membre du Collège de l AMF Mme Marie-Hélène Tric, Présidente de la 2ème section de la Commission des sanctions de l AMF M. Bernard Field, membre de la Commission des sanctions de l AMF M. Guillaume Goulard, membre de la Commission des sanctions de l AMF M. Christophe Soulard, membre de la Commission des sanctions de l AMF M. Benoît de Juvigny, Secrétaire général de l AMF Personnes auditionnées dans le cadre des travaux du groupe M. Jean-Claude Marin, Procureur général près la Cour de cassation Mme Pauline Caby, Avocat général référendaire Mme Pauline Petit, Assistante de justice au cabinet du Procureur général Mme Eliane Houlette, Procureur de la République financier M. Jean-Marc Toublanc, Vice-procureur financier M. Jean-Michel Hayat, Président du tribunal de grande instance de Paris M. Jean-Baptiste Parlos, Premier vice-président du tribunal de grande instance de Paris, en charge de l instruction M. Thierry Bonneau, professeur de droit à l Université Panthéon-Assas M. Berthon, Président de la FAIDER M. Henri Leroy, Président de Proxinvest Rapporteur Anne Maréchal, Directrice des Affaires juridiques de l AMF Représentants du gouvernement (observateurs) M. Hubert Gasztowtt, Conseiller juridique du directeur général du Trésor et de la politique économique, M. Charles Moynot, Chef du bureau du droit économique et financier, Direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice iv/ix
6 Représentants des services de l AMF Bertrand Legris, Direction des affaires juridiques Quentin Durand, Direction des affaires juridiques Anne-Sophie Texier, Direction de l instruction et du contentieux des sanctions Laurent Berlioz, Direction de l instruction et du contentieux des sanctions Guillaume Bocobza-Berlaud, Direction de l instruction et du contentieux des sanctions Guillaume Eliet, Direction de la régulation et des affaires internationales Philippe Emin, Direction de la régulation et des affaires internationales Philippe Guillot, Direction des marchés Sophie Baranger, Direction des enquêtes et des contrôles Laurent Combourieu, Direction des enquêtes et des contrôles Maxime Galland, Direction des enquêtes et des contrôles Christelle Le Calvez, Direction des enquêtes et des contrôles v/ix
7 PLAN DU RAPPORT SYNTHESE... VIII PARTIE I : LA REMISE EN CAUSE DU SYSTÈME RÉPRESSIF DES ABUS DE MARCHÉ... 1 I. LE SYSTÈME REPRESSIF FRANÇAIS D ABUS DE MARCHÉ... 1 I.1 UN SYSTÈME DUAL REPOSANT SUR UN CUMUL D INCRIMINATIONS PENALES ET ADMINISTRATIVES... 1 I.2 UN CUMUL DE SANCTIONS TRÈS RARE EN PRATIQUE... 4 I.3 UNE ASYMÉTRIE DANS LA POLITIQUE RÉPRESSIVE RENDANT LA VOIE ADMINISTRATIVE PLUS EFFICACE DANS LA RÉPRESSION DES ABUS DE MARCHÉ... 5 II. LA REMISE EN CAUSE DU SYSTÈME REPRESSIF ACTUEL... 6 II.1 L APPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM EN DROIT BOURSIER... 7 II.2 L ARRÊT DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L HOMME «GRANDE STEVENS»... 8 II.3 LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS PARTIE II : LES PISTES DE RÉFORME A ECARTER I. LA SUPPRESSION D UNE DES VOIES DE SANCTION I.1 LA DÉPÉNALISATION DES SANCTIONS BOURSIÈRES I.2 LA SUPPRESSION DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE D ABUS DE MARCHÉ POUR LES PERSONNES NON RÉGULÉES II. LÀ CRÉATION D UN «TRIBUNAL DES MARCHÉS FINANCIERS» vi/ix
8 PARTIE III : PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL I. L INTERDICTION LÉGISLATIVE DU CUMUL DES POURSUITES ET L ORGANISATION D UNE CONCERTATION PREALABLE A LA DECISION DE POURSUITE I.1 PRINCIPES DE LA PROPOSITION I.2 LES CRITÈRES LÉGISLATIFS DE PARTAGE ENTRE LES DÉLITS ET LES MANQUEMENTS I.3 LES PARTIES CIVILES II. PROPOSITIONS D AMÉNAGEMENTS DE PROCÉDURE II.1 INCITER À LA REPRISE DES ACTES D INVESTIGATION DÉJÀ RÉALISÉS PAR L AMF II.2 RAPPROCHER LES MONTANTS DES SANCTIONS PÉNALES ET DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES ET CRÉER UN DÉLIT D INITIÉ EN BANDE ORGANISÉE II.3 FAIRE USAGE DE LA FACULTE POUR L AMF DE SE CONSTITUER PARTIE CIVILE II.4 FAVORISER LA CITATION DIRECTE ET LA COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PRÉALABLE DE CULPABILITÉ II.5 S APPUYER SUR LES REFORMES EN COURS DE L ORGANISATION DE LA JUSTICE II.6 UNIFIER LES VOIES DE RECOURS DEVANT LE MÊME ORDRE DE JURIDICTION ***** ANNEXE I PROPOSITIONS DE TEXTES ANNEXE II ANALYSE DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS ANNEXE III L ARRÊT GRANDE STEVENS DU 4 MARS 2014 DE LA COUR EUROPENNE DES DROITS DE L HOMME ANNEXE IV ELÉMENTS STATISTIQUES ANNEXE V ELÉMENTS DE COMPARAISONS INTERNATIONALES vii/ix
9 SYNTHESE Sur le fondement du principe ne bis in idem, la Cour européenne des droits de l Homme a dans son arrêt Grande Stevens c/ Italie du 4 mars 2014, remis en cause le double système de répression existant en droit boursier italien, très proche du système français. Elle a jugé qu une sanction devenue définitive au plan pénal comme au plan administratif entraine l interruption automatique des poursuites dans l autre voie répressive pour les mêmes faits. Dans sa décision du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelles les dispositions du code monétaire et financier rendant possibles le cumul de poursuites et de sanctions par les juridictions pénales et par la Commission des sanctions de l AMF. Une réforme de la législation française est désormais impérative afin de restaurer le régime applicable à l ensemble des abus de marché pour tenir compte tant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l Homme que de celle du Conseil constitutionnel. Si le cumul des poursuites et des sanctions pour les mêmes faits, très rare en pratique, doit désormais être interdit, la coexistence des deux voies répressives a permis une répression efficace des infractions et manquements en matière boursière. Il paraît donc indispensable de maintenir les grands équilibres actuels de cette politique répressive duale qui correspond aux exigences de l Union européenne. Si la procédure de sanction administrative est rapide, efficace et bien adaptée à la matière financière, la procédure pénale s avère souvent trop longue et aboutit à des sanctions trop faibles pour être considérées comme suffisamment dissuasives malgré la possibilité, très rarement utilisée, de prononcer des peines privatives de liberté. Sur la base de ces constats, le Groupe de travail constitué par l AMF et composé de membres du Collège et de la Commission des sanctions a examiné les pistes de réforme possibles qui pourraient être proposées au Gouvernement et au Parlement. Dans ce cadre, les pistes de réforme suivantes ont été examinées et écartées par le Groupe de travail : o o La suppression d une des voies de sanction La création d un tribunal des marchés financiers dédié aux infractions boursières viii/ix
10 Le groupe de travail a formulé une proposition de réforme dont les principes sont les suivants : La mise en place d une interdiction législative du cumul des poursuites o Le principe de l interdiction du cumul de poursuites et de sanctions pénales et administratives serait inscrit dans la loi. Seraient précisés les actes de poursuite qui emportent l affectation exclusive du dossier dans une des voies de répression. Une distinction claire des incriminations réservant la voie pénale aux faits les plus graves o Des critères objectifs seraient fixés dans la loi afin de réserver la voie pénale aux faits les plus graves. Les textes prévoyant les délits boursiers seraient réécrits à cette fin, en ligne avec la Directive sur les abus de marchés. Une concertation entre le Parquet national financier et l AMF préalable à l engagement des poursuites o Une concertation obligatoire d une durée de deux mois entre le Parquet national financier et l AMF serait mise en place pour favoriser l allocation optimale des dossiers pouvant relever du juge pénal et de l AMF. Un aménagement des constitutions de parties civiles en amont de la concertation entre l AMF et le Parquet Des aménagements de la procédure afin de réduire les délais de la procédure pénale et d accroître l efficacité des procédures de sanctions : o o o o o Mettre en place une coordination entre le Parquet national financier et l AMF pour favoriser l échange d informations dans le cadre des enquêtes. Inciter à la reprise des actes d investigation réalisés par l AMF dans le cadre de la procédure pénale. Rapprocher les montants des sanctions pénales et des sanctions administratives et créer un délit d initié en bande organisée. User de la faculté pour l AMF de se constituer partie civile dans la procédure pénale. Expérimenter la citation directe et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité dans les dossiers qui s y prêtent. ix/ix
11 PARTIE I : LA REMISE EN CAUSE DU SYSTÈME RÉPRESSIF DES ABUS DE MARCHÉ Le principe en droit interne depuis la loi n du 2 août 1989 est celui de la possibilité de cumul des sanctions pénales et administratives dans la répression des abus de marché. Ce système dual reposant sur une compétence parallèle du juge pénal et de l AMF a permis une répression satisfaisante des abus de marché grâce, pour l essentiel, à l efficience et à la rapidité de la voie administrative, très adaptée à ce type d infractions financières complexes, tout en limitant en pratique les cas réels de cumuls de sanctions à quelques cas en plus de 10 ans (I). Néanmoins, la récente décision de la Cour européenne des droits de l homme du 4 mars 2014 et surtout la décision du conseil constitutionnel du 18 mars 2015, obligent à repenser ce système répressif (II). I. LE SYSTÈME RÉPRESSIF FRANÇAIS D ABUS DE MARCHÉ I.1 UN SYSTÈME DUAL REPOSANT SUR UN CUMUL D INCRIMINATIONS PENALES ET ADMINISTRATIVES Des voies répressives autonomes malgré la proximité des incriminations Les mêmes faits peuvent faire l objet, de manière cumulative, d une sanction pénale conformément aux articles L et suivants du code monétaire et financier, et d une sanction administrative ou disciplinaire conformément aux articles L du code monétaire et financier et du livre 6 du règlement général de l AMF. Ce cumul ne concerne que les abus de marché, soit trois délits boursiers ayant leur pendant en manquements administratifs. Il s agit : - du délit d initié de l article L du code monétaire et financier et du manquement d initié (article du règlement général de l AMF) - du délit de diffusion de fausse information de l article L alinéa 2 du code monétaire et financier et du manquement à la bonne information du public (article du règlement général de l AMF) - du délit de manipulation de cours de l article L alinéa 1 du code monétaire et financier et du manquement de manipulation de cours (article du règlement général de l AMF 1 ) 1 A noter également que les manipulations d indices sont réprimées depuis la loi de séparation et de régulation des activités bancaires du 26 juillet 2013 tant pénalement (article L du code monétaire et financier) qu administrativement (article du règlement général de l AMF). 1 / 49
12 Ces textes sont très proches dans leur rédaction de sorte que les qualifications de délit ou de manquement sont en pratique souvent difficiles à distinguer. Les textes européens ont également fait converger les deux incriminations, ne les distinguant plus, pour l essentiel, que par leur degré de gravité 2. Les manquements sont définis par le règlement général de l AMF et réprimés par la Commission des sanctions de l Autorité. Celle-ci connaît par ailleurs plus généralement des manquements aux obligations professionnelles des personnes que l AMF régule dans une logique disciplinaire. Elle peut infliger des sanctions pécuniaires dont le montant a été significativement relevé au cours des dernières années à la demande du Parlement en particulier, pour atteindre un plafond de 100 millions d euros ou le décuple du montant des profits éventuellement réalisés ainsi que des sanctions professionnelles comme l avertissement, le blâme, le retrait temporaire ou définitif de la carte professionnelle, l interdiction d exercer à titre temporaire ou définitif. Les délits relèvent exclusivement de la procédure et des juridictions pénales. Les peines encourues sont paradoxalement moins sévères puisque les amendes infligées sont limitées à 1,5 million d euros dans les cas où un profit réalisé du fait de l infraction ne peut être constaté. Une peine d emprisonnement est en revanche encourue (jusqu à deux ans pour les cas les plus graves). Les enquêtes peuvent être menées parallèlement dans les deux voies. Elles sont réalisées au sein de l AMF par des enquêteurs spécialisés, le plus souvent à la suite du travail de détection des abus de marchés réalisé par les services de l AMF, notamment le service de la surveillance des marchés qui scrute en permanence les éventuelles anomalies pouvant être le signe de manquements grâce à un système informatique relié aux données de marché. Les enquêtes sont menées au pénal par les services de police, généralement la brigade financière de la Préfecture de police de Paris, sous la direction du Parquet, aujourd hui du Parquet national financier créé par la loi du 6 décembre 2013, et, le cas échéant, sous celle d un juge d instruction. Les deux procédures peuvent donc coexister en pratique, indépendantes l une de l autre. Il est ainsi possible d aboutir dans une même affaire à une condamnation devant l AMF et à un nonlieu ou une relaxe devant les juridictions pénales ou vice-versa. Cela est cependant exceptionnel en pratique. On ne compte notamment qu une seule mise hors de cause par la Commission des sanctions de l AMF dans une procédure poursuivie au plan pénal (affaire EADS qui a donné lieu aux questions prioritaires de constitutionnalité à l origine de la décision du Conseil constitutionnel ; voir supra). Dans le dossier Vivendi, l un des dirigeants, non poursuivi par l AMF, a été condamné à une sanction pécuniaire par le juge pénal. 2 Considérants 11 et 12 de la directive 2014/57/UE sur les abus de marché : (11) «Aux fins de la présente directive, les opérations d initiés et la divulgation illicite d informations privilégiées devraient être réputées graves lorsque l incidence sur l intégrité du marché, le bénéfice réel ou potentiel engrangé ou la perte évitée, l importance du préjudice causé au marché ou la valeur globale des instruments financiers négociés sont élevés. Les autres circonstances dont il peut être tenu compte sont, par exemple, lorsqu une infraction a été commise dans le cadre d une organisation criminelle ou lorsque la personne a commis une infraction similaire dans le passé». (12) «Aux fins de la présente directive, les manipulations de marché devraient être réputées graves lorsque l incidence sur l intégrité du marché, le bénéfice réel ou potentiel engrangé ou la perte évitée, l importance du préjudice causé au marché ou de la modification apportée à la valeur de l instrument financier ou au contrat au comptant sur matières premières ou au montant des fonds utilisés à l origine sont élevés ou que la manipulation est effectuée par une personne employée ou travaillant dans le secteur financier ou au sein d une autorité de surveillance ou de réglementation». 2 / 49
13 Il a été jugé que les nullités affectant une procédure sont sans incidence sur la validité de l autre. Dans le cadre des recours, les décisions de la Commission des sanctions de l AMF bien que de nature administrative ne relèvent pas exclusivement du Conseil d Etat. Elles relèvent de la voie judiciaire lorsque les décisions de la Commission concernent des personnes non régulées par l AMF. Le Conseil constitutionnel saisi de la question de la validité de ce corpus de dispositions avait eu l occasion de valider le système de cumul dans son principe en tout en y apportant une limite. Le Conseil avait en effet prévu que la légalité du cumul des sanctions était subordonnée au respect du principe de proportionnalité, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne devant pas dépasser le montant le plus élevé de l une des sanctions encourues. Ce principe a été repris dans la loi puisque l article L du code monétaire et financier prévoit que le juge pénal peut ordonner l imputation de la sanction pécuniaire prononcée, le cas échéant, par la Commission des sanctions de l AMF sur l amende qu il prononce. Sur la base de cette décision du Conseil constitutionnel, la Cour de cassation avait également eu l occasion d affirmer son approbation du cumul d une sanction prononcée par la Commission des sanctions de l AMF et d une sanction prononcée par le juge pénal 4. Cette solution, antérieure à l arrêt Grande Stevens, avait été reprise postérieurement à celui-ci par le tribunal correctionnel de Paris par un jugement du 26 septembre 2014 dans l affaire «Pechiney 5». Des passerelles ont toutefois été organisées entre les deux voies répressives Si les manquements et les délits font l objet de deux corpus de normes distincts et parfois de deux enquêtes diligentées par des personnes distinctes, des échanges d informations entre l AMF et l autorité judiciaire ont été prévus dans les deux sens par le code monétaire et financier et renforcés au fil du temps. Ainsi, l AMF est tenue de transmettre ses rapports d enquête au Parquet national financier pour les dossiers qui donnent lieu à l ouverture d une procédure de sanction et pour lesquels des délits boursiers sont suspectés, puisque un ou plusieurs griefs notifiés sont susceptibles de constituer l un des délits mentionnés aux articles L , L et L du code monétaire et financier (article L du code monétaire et financier). Par ailleurs, si, dans le cadre de ses attributions, l AMF acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, elle est tenue d'en informer sans délai le Procureur de la République et de lui transmettre tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs (article L du code monétaire et financier). Parallèlement, l article L prévoit que le Parquet doit informer sans délai l AMF en cas de mise en mouvement de l action publique sur les dossiers qui lui ont été transmis par l AMF. En pratique, l AMF et Parquet National Financier (PNF) sont donc en contact très régulier afin d échanger, le plus en amont possible, sur les dossiers qu ils ont à connaître. 3 Cons. Constit., 28 juillet 1989, n DC. Voir aussi Cons. Const. 30 déc. 1997, n DC ; Cons. Const. 20 juillet 2012, n QPC ; Cons. Const. 17 janvier 2013, n QPC. 4 Voir notamment pour le dernier arrêt en date : Cass. Crim. 22 janv. 2014, n Tribunal Correctionnel de Paris 26 septembre / 49
14 Outre ces échanges d informations, le législateur a également prévu une coopération entre l AMF et les autorités judiciaires. Ainsi, aux termes de l article L , l avis de l AMF peut être demandé par les autorités judiciaires compétentes saisies de poursuites concernant des sociétés cotées. Cette faculté devient une obligation en cas de poursuite relative au délit d initié. A travers les dispositions de L du code monétaire et financier, les juridictions civiles, pénales ou administratives peuvent appeler le Président de l AMF à déposer des conclusions en cas de poursuites entrant dans le champ de compétence de l Autorité. L article L du code monétaire et financier créé en 2013, prévoit également une faculté de communication par le Parquet national financier à l AMF des procèsverbaux ou rapports d'enquête ou de toute autre pièce de la procédure pénale ayant un lien direct avec des faits susceptibles d'être soumis à l'appréciation de la Commission des sanctions de l AMF. Enfin, lorsque des poursuites concernent l un des délits boursiers précités, l article L prévoit que l AMF peut exercer les droits de la partie civile 6. Certaines de ces dispositions, jugées inséparables des incriminations elles-mêmes viennent d être jugées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel (voir supra). I.2 UN CUMUL DE SANCTIONS TRÈS RARE EN PRATIQUE Un nombre très limité de cumuls de sanctions Si le cumul de poursuites et de sanctions pénales et administratives est prévu par les textes et appliqué en certaines occasions par les juridictions, l analyse statistique des affaires traitées tant par la Commission des sanctions de l AMF que par les juridictions pénales démontre qu en pratique ce cumul est très rare. On ne compte que quelques cas réels de cumul de sanctions depuis la création de l AMF en 2003 : 17 dossiers seulement ont fait l objet d une condamnation par le juge pénal et l AMF au cours des dix dernières années. Depuis la création de l AMF, 182 dossiers d enquête 7 fondement des articles L et L ont été transmis au Parquet sur le Sur les 182 dossiers transmis, ont fait l objet de décisions de la Commission des sanctions de l AMF (soit 82 % des rapports d enquête transmis au parquet) dont : 6 Toutefois, elle ne peut à l'égard d'une même personne et s'agissant des mêmes faits concurremment exercer les pouvoirs de sanction qu'elle détient et les droits de la partie civile. 7 Soit sur une période de presque 11 ans arrêtée en août 2014, en moyenne 17 dossiers d enquête chaque année. 8 L écart entre les 182 dossiers transmis au Parquet et les 150 dossiers ayant fait l objet de décisions de la Commission des sanctions correspond à 8 dossiers non encore jugés par la CDS et 24 dossiers non transmis à la CDS car ne correspondant pas à des manquements boursiers (ils ont été transmis au parquet pour des faits d escroquerie, de fourniture de services d investissements sans agrément ou d abus de biens sociaux). 4 / 49
15 - 117 ont conduit à des sanctions pécuniaires et/ou disciplinaires (soit 64 % des rapports d enquête envoyés au parquet et 78% des dossiers transmis à la Commission des sanctions) ; - 3 ont donné lieu au prononcé d un blâme ; - 1 a été jugé prescrit ; - 1 a donné lieu à une déclaration d incompétence par la Commission des sanctions ; - 28 se sont conclus par des mises hors de cause. Pour 25 d entre eux, les voies de recours ne sont pas épuisées. Au total, 86,2 % des dossiers ont abouti à la saisine de la Commission des sanctions et 20 % ont conduit à la saisine d un tribunal correctionnel. Cet écart en termes de poursuites s explique principalement par le fait que le parquet procède au classement dans un nombre significatif de dossiers au motif précisément qu ils ont déjà donné lieu à des poursuites et à des sanctions sur le plan administratif. La poursuite pénale s avère en effet inutile dès lors qu une sanction pécuniaire a déjà été infligée par l AMF sous le contrôle de la Cour d appel de Paris et qu une peine privative de liberté semble disproportionnée. Sur les 182 dossiers transmis au parquet, seuls 22 ont fait l objet de peines d amendes correctionnelles et/ou de peines d emprisonnement avec sursis (soit 12%) et 109 n ont donné lieu à aucune condamnation (soit 60%). Au total, au cours des dix dernières années, des peines d emprisonnement avec sursis ont été infligées dans 13 dossiers seulement. Aucune peine d emprisonnement ferme n a été prononcée. Sur les 109 dossiers n ayant pas débouché sur une condamnation, 95 ont fait l objet d un classement sans suite, 8 d une ordonnance de nonlieu, 4 d un jugement de relaxe et 2 à une transmission à des autorités étrangères par le Parquet de Paris sans engagement de poursuite en droit français. I.3 UNE ASYMÉTRIE DANS LA POLITIQUE RÉPRESSIVE RENDANT LA VOIE ADMINISTRATIVE PLUS EFFICACE DANS LA RÉPRESSION DES ABUS DE MARCHÉ Bien que les textes fondant les poursuites administratives et pénales soient proches, il existe depuis l attribution de pouvoirs de sanctions à la Commission des opérations de bourse et surtout depuis la création de l AMF, une différence considérable dans la politique répressive qui est beaucoup plus efficiente aujourd hui dans la voie administrative (voir annexe 4 éléments statistiques). Cela s explique notamment par : - le développement de moyens ambitieux et sophistiqués de surveillance des marchés et de détection des infractions boursières en continu au sein de l AMF; - l existence d un corps d enquêteurs très spécialisés au sein de l AMF qui n a pas son équivalent dans la police ; - une coopération internationale très efficace grâce à des accords conclus entre plus de 100 pays à laquelle il est recouru aujourd hui dans plus de 80% des dossiers ; - la composition du Collège et de la Commission des sanctions qui comprend des magistrats et des professionnels de marchés expérimentés. L ensemble des acteurs s accorde aujourd hui à considérer que le fonctionnement de la Commission des sanctions de l AMF est performant et adapté à la matière financière. Celle-ci allie rapidité et technicité tout en assurant une rationalisation des moyens d action de l AMF au service de sa mission d assurer le bon fonctionnement des marchés et la protection des épargnants. Une série de réformes prises à la suite de la crise financière en 2010/2011 y a 5 / 49
16 d ailleurs encore contribué. A l inverse, la répression pénale souffre de plusieurs limites : - Les délais de traitement sont beaucoup plus élevés dans la voie pénale en raison notamment des délais liés aux incidents de procédure et aux lourdeurs de l instruction alors que la matière financière nécessite une grande rapidité de réaction afin d être dissuasive. Ainsi, les délais de jugement de grandes affaires médiatiques ont été largement supérieurs à 10 ans contre un délai moyen de traitement de 2 ans et demi devant la Commission des sanctions. Ainsi, sur les 10 dossiers boursiers les plus importants depuis pour lesquels des suites ont été données ou prévues au pénal, le délai moyen de la procédure pénale a été de plus de 78 mois contre 39 mois pour la procédure administrative devant l AMF (délai calculé entre la date d ouverture de l enquête et la date de la décision de sanction), sachant que sur ces 10 dossiers, 6 font encore l objet d une information judiciaire en cours et 1 d une enquête préliminaire. On ne compte donc que 3 dossiers ayant fait l objet de condamnations pénales effectives. - Le juge pénal sanctionne moins fréquemment et beaucoup moins lourdement que la Commission des sanctions Au cours des dix dernières années, il apparaît que sur les 182 dossiers transmis à la justice par l AMF, 22 seulement ont fait l objet de peines d amendes correctionnelles et/ ou de peines privatives de liberté (avec sursis), soit 12 % seulement, près de 2/3 des dossiers étant classés et près d 1/4 des dossiers étant toujours en cours, alors que la Commission des sanctions de l AMF a sanctionné dans environ 80 % des cas les dossiers qui lui ont été transmis. A l inverse, c est 83% des dossiers (131 sur 182) qui n ont été suivis d aucune condamnation pénale. La comparaison entre les sanctions prononcées dans la même affaire révèle que dans la très grande majorité des cas le montant des sanctions administratives prononcées est nettement plus élevé que celui des amendes prononcées par les juridictions pénales. Le montant des sanctions imposées par l AMF sur l échantillon précité a ainsi dépassé 117 M alors que celui des sanctions pénales a été de 2,9 M seulement dans la même période, sachant que les juridictions pénales ordonnent généralement la confusion de l amende pénale avec la sanction administrative prononcée (2,2 millions ont été imputés sur 2,9 millions, soit de sanction «effective») correspondant à 0,6 % des sanctions AMF. II. LA REMISE EN CAUSE DU SYSTÈME REPRESSIF ACTUEL S il avait été jugé que le principe ne bis in idem 10 s appliquait à la matière boursière, il était considéré comme n interdisant pas le cumul des sanctions administratives et pénales sous 9 Il s agit en matière d initié des dossiers Péchiney (82 mois), Afflelou (80 mois), EADS (84 mois), GFI Informatique (61 mois), Oberthur, en matière d information financière de Altran (122 mois), Marionnaud (34 mois), Rhodia (113 mois) et Prologue (93 mois) et en matière de manipulation de cours du dossier Zhang. (délais entre la transmission du dossier au parquet et le jugement) 10 L expression «ne bis in idem» sera préférée dans le cadre de ce rapport à celle de «non bis in idem» également utilisée en pratique. 6 / 49
17 certaines conditions (II.1) Ce principe vient d être remis en en cause par la Cour européenne des droits de L Homme (ci-après «CEDH») (II.2) et le Conseil constitutionnel (II.3). II.1 L APPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM EN DROIT BOURSIER Le principe ne bis in idem, déjà connu du droit romain répond à une double exigence d'équité et de sécurité juridique. Il est aujourd hui consacré par les articles de plusieurs conventions internationales auxquelles la France est partie parmi lesquels l article 4 du Protocole n 7 additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de L Homme et des libertés fondamentales (ci-après «Conv.EDH»), l article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne et l article 14 7 du Pacte international de New-York relatif aux droits civils et politiques. Il est exprimé ainsi par l article 4 du protocole n 7 à la Conv.EDH du 22 novembre : «Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat». Les textes européens les plus récents en matière de répression boursière prévoient également l obligation pour les Etats membres de respecter les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, et notamment le principe ne bis in idem 12. Pour autant, seule la question du cumul de sanctions pénales ou de nature pénale est visée par ces nouvelles législations européennes qui n interdisent pas aux États membres de l Union d infliger des sanctions administratives et pénales pour les mêmes infractions et les mêmes faits 13, et prévoient à ce titre, parallèlement à la mise en place d un socle de sanctions pénales au moins pour les infractions les plus graves, des mesures et sanctions administratives pour les autres cas. En droit interne, le principe ne bis in idem figure à l article 368 du code de procédure pénale. Si le Conseil Constitutionnel ne s est pas prononcé sur sa valeur constitutionnelle, le Conseil d Etat le reconnaît comme un «principe général du droit» dont le respect s impose aux autorités administratives «même en l absence d un texte exprès» 14. Le cumul de poursuites et de sanctions pénales pour les mêmes faits est donc explicitement prohibé en France en vertu du principe ne bis in idem. En revanche, l application du principe aux cas de poursuites de nature différentes, i.e civiles, administratives ou pénales, était jusqu à présent écartée. En matière boursière, le principe d un cumul de poursuites et de sanctions administratives prononcées par la Commission des sanctions de l AMF et de poursuites et de sanctions pénales prononcées par les juridictions qui était expressément prévu par le code monétaire et 11 Entrée en vigueur le 1er novembre Considérant 18 Directive 2014/57/UE «Abus de marché», considérant 166 Directive 2014/65/UE concernant les marchés d instruments financiers «MIF 2», considérant 41 Directive 2014/91/UE «OPCVM V». 13 Considérant 72 du règlement européen n 596/2014 relatif aux abus de marché : «Même si rien n'empêche les États membres d'établir des règles concernant les sanctions administratives et pénales pour les mêmes infractions, il ne devrait pas être exigé d'eux d'établir des règles concernant les sanctions administratives relatives aux infractions au présent règlement qui sont déjà passibles de sanctions en vertu du droit pénal national ( ), les États membres ne sont pas tenus d'infliger à la fois des sanctions administratives et pénales pour la même infraction, mais ils en ont le loisir si leur droit interne les y autorise» CE, 23 avril 1958, Commune de Petit-Quevilly. 7 / 49
18 financier 15 était validé par les juridictions internes jusqu à sa remise en cause récente par le Conseil constitutionnel 16 car méconnaissant le principe de nécessité des délits et des peines (voir ci-après). Sur la base des textes de droit interne mais également des nouvelles normes européennes, le principe de la coexistence d un double système répressif administratif et pénal n est donc pas, en lui-même, contraire aux conventions internationales précitées. En revanche, la possibilité de cumuler les poursuites et les sanctions est désormais remise en cause par les décisions récentes de la CEDH et du Conseil constitutionnel. II.2 L ARRÊT DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L HOMME «GRANDE STEVENS» La CEDH a eu l occasion de se prononcer à de nombreuses reprises sur la compatibilité des législations internes avec les dispositions de l article 4 du Protocole n 7 de la CSDH et a ainsi apporté des précisions sur le champ de la protection de cet article 4. Elle a adopté une interprétation de plus en plus restrictive du cumul possible tout en interprétant de façon de plus en plus stricte les réserves apportées par les Etats signataires de la CSDH sur ce point (annexe 3). Par un arrêt du 4 mars 2014, la CEDH a constaté la violation par l Italie de l article 4 du Protocole n 7 énonçant le principe ne bis in idem en raison du prononcé successif de sanctions pour des faits similaires dans une affaire de fausse information du marché, d abord par la CONSOB (homologue italien de l AMF), puis par le juge pénal italien (annexe 3). Cette décision est la première de la CEDH faisant application du principe ne bis in idem en matière d abus de marché. La Cour a affirmé que les sanctions prononcées par la CONSOB, autorité administrative indépendante, susceptibles d être assimilées à des sanctions de nature pénale, interdisaient de ce fait à une juridiction pénale de sanctionner, pour les mêmes faits, les comportements incriminés. Dès lors, l Etat italien devait veiller à ce que les nouvelles poursuites pénales ouvertes contre les requérants en violation [du principe ne bis in idem] et encore pendantes ( ) soient clôturées dans les plus brefs délais 17. Il ressort de cet arrêt que si le cumul des sanctions est interdit, le cumul des poursuites ne l est pas, du moins tant qu aucune décision définitive n est intervenue dans une voie. Inversement, si une décision définitive est intervenue, les poursuites doivent être immédiatement stoppées dans l autre voie. La Cour considère que la question à trancher n est pas de déterminer si les éléments constitutifs des infractions prévues par les articles sur le fondement desquels les requérants ont été condamnés devant la CONSOB et par le juge pénal italien sont ou non identiques, mais celle de déterminer si les faits reprochés aux requérants devant la CONSOB et devant les juridictions pénales se référaient à la même conduite. 15 Articles L et suivants et L Décision Conseil Constitutionnel, 18 mars 2015, n /454 QPC et QPC. 17 La CEDH s estime compétente dès lors que les voies de recours concernant une procédure, et non pas deux, ont été épuisées. En l espèce, c était le cas de la procédure administrative. La procédure pénale en était à l examen de pourvois en cassation sur un arrêt lui-même prononcé sur renvoi après cassation. 8 / 49
19 Pour sa défense, le Gouvernement italien se prévalait de sa réserve à l article 4 du Protocole n 7 selon laquelle cet article ne s applique qu aux infractions, aux procédures et aux décisions qualifiées de pénales par la loi italienne. La CEDH a cependant écarté la recevabilité de cette défense considérant que la réserve ne satisfaisait pas aux conditions fixées par la Convention, notamment parce qu elle était trop générale. L arrêt Grande Stevens a fait l objet d une demande de renvoi de l affaire devant la Grande Chambre de la CEDH par l Italie qui n a pas abouti, celle-ci étant écartée par son collège de juges en charge de l examen de la recevabilité des demandes de renvoi 18.En conséquence, la décision de la CEDH à l égard de l Italie est définitive. La France ayant un système répressif proche du système italien et une réserve très similaire, il paraît très probable que la position de la CEDH sur une affaire française serait identique. Il semble dès lors indispensable d en tenir compte en rendant le cumul de sanctions pénales et administratives impossible pour les mêmes faits. II.3 LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS 2015 Par décision du 18 mars , le Conseil constitutionnel semble aller plus loin que la CEDH en prohibant, sous certaines conditions, le cumul de sanctions administratives et pénales mais également le cumul des poursuites dans les voies pénale et administrative. L interdiction du cumul des poursuites et des sanctions pour les mêmes faits Partant du constat selon lequel les sanctions du délit d initié et du manquement d initié ne pouvaient être regardées comme de nature différente, le Conseil constitutionnel en a déduit que les articles L et L du code monétaire et financier méconnaissent le principe de nécessité des délits et des peines garanti par l article 8 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1789 et a déclaré ces dispositions contraires à la Constitution, ainsi que les dispositions contestées des articles L , L , L et L du code monétaire et financier qui en sont inséparables (annexe II). Après avoir rappelé que «le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts devant leur propre ordre de juridiction», le Conseil constitutionnel a indiqué : que les articles L et L du code monétaire et financier tendent à réprimer les mêmes faits et que les dispositions contestées définissent et qualifient de la même manière le manquement d initié et le délit d initié ; que ces deux incriminations protègent les mêmes intérêts sociaux ; que ces deux incriminations aboutissent au prononcé de sanctions qui ne sont pas de nature différente ; que les poursuites et sanctions prononcées relèvent toutes deux des juridictions de l ordre judiciaire. 18 CEDH, La pratique suivie par le collège de la Grande Chambre pour statuer sur les demandes de renvoi formulées au titre de l article 43 de la Convention, Octobre Décision CC, 18 mars 2015, n /454 QPC et QPC précitée (annexe II). 9 / 49
20 Dans son commentaire de la décision, le Conseil constitutionnel a précisé que pour que de mêmes faits puissent faire l objet de poursuites différentes, il fallait qu au moins l une de ces conditions de différenciation soit remplie. C est donc parce que les quatre critères sont remplis cumulativement ici que le conseil juge ces dispositions inconstitutionnelles. C est bien le cumul possible des poursuites et des sanctions sur le fondement de ces deux textes et non leur simple coexistence qui justifie l inconstitutionnalité 20, car un aménagement législatif permettant d exclure ce cumul serait de nature à résoudre cette difficulté. Cela ressort clairement du considérant 28 de la décision : «que les sanctions du délit d initié et du manquement d initié ne peuvent, pour les personnes autres que celles mentionnées au paragraphe II de l article L du code monétaire et financier, être regardées comme de nature différente en application de corps de règles distincts devant leur propre ordre de juridiction ; que, ni les articles L et L du code monétaire et financier, ni aucune autre disposition législative, n excluent qu une personne autre que celles mentionnées au paragraphe II de l article L puisse faire l objet, pour les mêmes faits, de poursuites devant la Commission des sanctions de l Autorité des marchés financiers sur le fondement de l article L et devant l autorité judiciaire sur le fondement de l article L ; que, par suite, les articles L et L méconnaissent le principe de nécessité des délits et des peines ; Le Conseil a ensuite invité le législateur à intervenir en rappelant qu il «ne dispose pas d un pouvoir général d appréciation de même nature que celui du Parlement» et «qu il ne lui appartient pas d indiquer les modifications qui doivent être retenues pour qu il soit remédié à l inconstitutionnalité constatée». Les personnes concernées par l interdiction du cumul Le Conseil constitutionnel a considéré que le manquement et le délit d initié ne pouvaient être regardés comme de nature différente en application de corps de règles distincts devant leur propre ordre de juridiction «pour les personnes autres que celles mentionnées au paragraphe II de l article L du code monétaire et financier», c est-à-dire les personnes non régulées par l AMF. Il en résulte qu une double poursuite, devant le juge pénal et la Commission des sanctions, paraît possible à l encontre des professionnels régulés par l AMF. Dans ce cas de figure, les recours contre les décisions de la Commission des sanctions étant portés devant le Conseil d Etat, les poursuites peuvent, selon le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel, être regardées comme différentes puisque relevant de deux ordres de juridictions différents, l un judiciaire et l autre administratif. Toutefois, le groupe de travail estime qu une telle solution pourrait être contraire au principe ne bis in idem tel qu interprété par la CEDH. En effet, par exemple, si une banque fait l objet de poursuites pour manquement d initié, le recours contre la décision de la Commission des sanctions devra, en raison de la qualité de prestataire de services d investissement de la banque, être formé devant le Conseil d Etat, alors même que le manquement en cause peut 20 En effet, dans une lecture très extensive, la décision du Conseil constitutionnel pourrait être comprise comme jugeant inconstitutionnelle la coexistence même des dispositions de l article L du code monétaire et financier sur le manquement d initié et de celles de l article L du code monétaire et financier sur le délit d initié en ce qu elle méconnaît le principe de nécessité des délits et des peines. Cette lecture s appuierait sur le fait que le Conseil constitutionnel n a pas choisi de faire une réserve d interprétation sur les dispositions en cause les conditionnant à une absence de cumul, mais décidé d une abrogation pure et simple de ces articles. Une telle interprétation serait particulièrement extensive en ce qui concerne les modifications qui pourraient être préconisées puisque la seule absence de cumul des textes serait insuffisante pour répondre à la censure du Conseil. 10 / 49