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Timestamp: 2017-06-24 03:41:21
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[Sentencia T-0538-13] – Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
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Sentencia T-538/13
Referencia: expediente T-3854022
Acción de tutela interpuesta por Obdulio Montoya Cortes contra el Departamento de Risaralda, la Contraloría General de Risaralda, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Risaralda y como vinculados la Fiduprevisora como agente liquidador del ISS y Colpensiones. Magistrado Ponente:
Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil trece (2013).
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, que revocó el dictado por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad.
El señor Obdulio Montoya Cortes promovió acción de tutela en contra del Departamento de Risaralda, la Contraloría General de Risaralda y el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Risaralda por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vida, salud, igualdad, mínimo vital, protección al adulto mayor, seguridad social e integridad física y moral. Para fundamentar su solicitud de tutela el accionante relata los siguientes:
1.1.	Indica que nació el 17 de junio de 1938, por lo que a la fecha cuenta con 75 años de edad y padece de una discapacidad congénita en el miembro superior derecho que le impide laborar. 1.2.	Manifiesta que no cuenta con ingresos económicos suficientes para suplir sus necesidades básicas y se encuentra afiliado al régimen subsidiado de salud en el nivel 2 del sisben desde el 1° de abril de 2003.
1.3.	Informa que estuvo vinculado laboralmente al servicio del Departamento de Risaralda, desempeñándose como cotero en el Instituto de Bienestar Familiar, desde el 18 de junio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1982.
1.4.	Acredita mediante certificación que desde el 19 de enero de 1984 hasta el 13 de julio de 1987, laboró como “Revisor de la Acción Comunal”, al servicio de la Contraloría General del Departamento de Risaralda.
1.4. Expresa que durante su trayectoria laboral, sus empleadores realizaron los correspondientes aportes pensionales a la Caja de Previsión Social del Departamento de Risaralda CASERIS, tal como se constata en los certificados laborales expedidos por las entidades. 1.5.	Relata que el 23 de julio de 2012 presentó sendos derechos de petición ante la Contraloría General y la Gobernación del Departamento de Risaralda, solicitando la expedición de los bonos pensionales con el propósito de hacer efectiva la indemnización sustitutiva de la pensión.
1.6.	Alega que mediante resolución núm. 1037 del 10 de agosto de 2012, la Secretaría Administrativa del Departamento de Risaralda dió respuesta a su solicitud indicando que la indemnización sustitutiva había sido creada por la Ley 100 de 1993 y, por ende, dicha normatividad no le era aplicable en razón a que su retiro del ámbito laboral se había efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normatividad.
1.7. Comenta que se encuentra en estado de indefensión debido a su avanzada edad, su situación económica y su estado de salud. Por tanto, solicita la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, vida, salud, igualdad, mínimo vital, seguridad social, protección al adulto mayor e integridad física y moral vulnerados, a su juicio, por las entidades demandadas, en razón a que las mismas se niegan a reconocer el pago de la indemnización sustitutiva pese a haber cotizado un total de siete años y siete días.
2. Trámite procesal en sede de tutela 2.1. El trámite de la acción de tutela le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Pereira, quien mediante providencia del 4 de octubre de 2012, declaró improcedente la acción de amparo aduciendo que el peticionario cuenta con otros medios de defensa judicial.
2.2. El 17 de octubre de 2012 el señor Obdulio Montoya Cortes impugnó la decisión de primera instancia y por ende fue remitida al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira (Risaralda), quien mediante providencia del 26 de noviembre de 2012 declaró la nulidad de todo lo actuado, argumentando que se omitió la vinculación del Seguro Social como entidad que asumió la carga pensional de la entidad territorial, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
2.3. Mediante auto del 28 de noviembre de 2012 se vinculó a la Fiduprevisora como agente liquidador del ISS y a Colpensiones, dándose nuevamente inicio al trámite de tutela en primera instancia.
3.1. Contraloría General del Departamento de Risaralda Mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2012, indicó que el peticionario estuvo vinculado a la entidad y que en su momento se realizaron los correspondientes aportes de pensión a CASERIS. Manifestó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental al señor Obdulio Montoya, y que por el contrario le ha entregado toda la información requerida mediante derecho de petición, expidiendo la correspondiente certificación laboral.
Indica que en este caso no tiene legitimación por pasiva en razón a que no es la entidad competente para emitir bonos pensionales, ni mucho menos para reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que reclama el accionante.
3.2. Departamento de Risaralda
Mediante oficio radicado el 26 de septiembre de 2012, la Secretaría Administrativa del Departamento indicó que de acuerdo con lo consignado en los artículos 37, 151 y 238 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001, no es procedente en este caso reconocer la indemnización sustitutiva a favor del señor Montoya Cortes, en la medida en que esta es una figura propia del régimen de solidaridad que no se encontraba vigente cuando el peticionario laboraba al servicio del Departamento de Risaralda.
Precisa que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es reconocida únicamente por el Seguro Social con fundamento en los aportes realizados a partir del 1° de abril de 1994, y considera que en este caso la acción de tutela no es procedente para obtener una decisión sobre el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a la cual cree tener derecho el peticionario.
3.3. Fiduprevisora como entidad liquidadora del ISS y Colpensiones
Durante el trámite procesal de tutela guardaron silencio. 4. Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Pereira, mediante proveído del 12 de diciembre de 2012, concedió la protección de los derechos fundamentales invocados por el accionante y ordenó al representante legal del Departamento de Risaralda emitir el bono pensional correspondiente a la cuota parte del señor Obdulio Montoya, con el objeto de remitirlo a Colpensiones para que sea esta última entidad la encargada del pago de la indemnización sustitutiva. 4.2. Impugnación
–	Departamento de Risaralda El 11 de enero de 2013, la Secretaría Administrativa del Departamento de Risaralda impugna la decisión del a quo y solicita que se revoque la sentencia de primera instancia aduciendo que la Ley 100 de 1993 no es retroactiva y por ende no le es aplicable al peticionario.
De igual manera precisa que la Caja de Previsión Social del Departamento de Risaralda CASERIS, fue liquidada mediante la Ordenanza núm. 010 del 29 de noviembre de 1994; que posteriormente, mediante Ordenanza núm. 017 del 9 de marzo de 1995, se creó el Fondo Territorial del Departamento de Risaralda y que, en cumplimiento de las normas pensionales del momento, mediante Decreto núm. 207 de 1995 la entidad territorial, en calidad de empleadora, trasladó todos los funcionarios activos laboralmente al Instituto de los Seguros Sociales y a las Administradoras de Fondos de Pensiones privados, quedando dichas entidades con la carga pensional desde el primero de abril de 1994. Por último, indica que la acción de tutela no es el medio idóneo para obtener la decisión sobre el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
–	Colpensiones
Mediante escrito radicado el 23 de enero de 2013, la Gerente Nacional de Defensa Judicial (E) de Colpensiones indica que no aparece dentro de su base de datos referencia alguna sobre el peticionario, toda vez que el Instituto de los Seguros Sociales no ha hecho entrega de su historia pensional. Por tanto, solicita que se le desvincule de la presente acción de amparo y se ordene al Instituto de los Seguros Sociales el correspondiente envío de la historia laboral y cotizaciones del peticionario. 4.3. Fallo de segunda instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, mediante providencia emitida el 26 de febrero de 2013, revocó la decisión del a-quo aduciendo que concurre la causal de improcedencia contemplada en el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991, debido a que lo que pretende el accionante es que se ordene el pago de su indemnización sustitutiva, desbordando así la órbita restringida y excepcional de la acción de tutela.
De igual manera, indica que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, toda vez que sus pretensiones implican la existencia de un conflicto jurídico que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, teniendo en cuenta que su labor se circunscribe a la protección de los derechos fundamentales y no a los de rango estrictamente legal.
Finalmente expresa que no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 5. Pruebas relevantes que obran dentro de este expediente.
–	Certificación emitida por la Contraloría General de Risaralda en la que se indica que el señor Obdulio Montoya Cortes estuvo vinculado a dicha entidad desde el 19 de enero de 1984 hasta el 13 de septiembre de 1987, y que se efectuaron las correspondientes cotizaciones pensionales al Fondo de pensiones del Departamento denominado CASERIS. El contenido de la certificación es el siguiente: “La Secretaría General del Organismo de Control // Certifica: // Que el señor OBDULIO MONTOYA CORTES, identificado con cédula de ciudadanía Número 4.504.008 expedida en Pereira (Risaralda), Nombrado mediante Resolución Número 075 del 16 de enero de 1984, y Posesionado con acta número 056 del 19 de Enero de 1984, en el cargo de REVISOR DE ACCIÓN COMUNAL de la Contraloría General del Departamento en carácter de propiedad. Con una asignación mensual de (19.062) DIECINUEVE MIL SESENTA Y DOS PESOS
Que mediante Resolución número 1557 del 15 de Octubre de 1986, se suspendió al señor OBDULIO MONTOYA CORTES del cargo de Revisor de Acción Comunal por orden del Juzgado Especializado del Distrito de Buga-Valle. Que mediante Resolución Número 1739 del 24 de Noviembre de 1986 se ordena el reintegro a partir del 20 de noviembre de 1986 al cargo de Revisor de Acción Comunal de la Contraloría General del Departamento, con una asignación mensual de ($27.200) VEINTISIETE MIL DOSCIENTOS PESOS.
Que mediante Resolución Número 1746 del 25 de Noviembre de 1986 se canceló al señor OBDULIO MONTOYA CORTES los salarios dejados de percibir desde el 15 de Octubre al 19 de Noviembre de 1986.
Mediante Resolución Número 0774 del 13 de julio de 1987 se declara Insubsistente el Nombramiento al Cargo de Revisor de Acción Comunal, en la Contraloría General del Departamento de Risaralda.
Que al momento de su desvinculación tenía una asignación mensual de ($34.136) TREINTA Y CUANTO MIL CIENTO TREINTA Y SEIS PESOS. Según Resolución Número 0032 del 14 de Enero de 1987, que fija las asignaciones civiles de los cargos de la Contraloría General del Departamento de Risaralda.” Que durante su vinculación con la Entidad sus aportes a Pensión se realizaron a: ENTIDAD
891.408.482-2
–	Certificado expedido por el Departamento de Risaralda en el cual se constata que el señor Obdulio Montoya Cortes estuvo vinculado como cotero al ICBF, desde el 18 de junio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1982, y que se realizaron las correspondientes cotizaciones de pensión al Fondo Pensional del Departamento denominado CASERIS.
–	Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Obdulio Montoya Cortes.
–	Fotocopia del carné del sisben del señor Obdulio Montoya Cortes en donde se verifica que es nivel 2.
–	Declaración extraprocesal rendida por el señor Obdulio Montoya Cortes en la que indica que para el momento de la presentación de la acción de amparo tenía 74 años, que padece de discapacidad en el brazo derecho desde su nacimiento, que no devenga ningún salario ni pensión y que no tiene capacidad económica para seguir cotizando para pensión. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si es procedente reclamar mediante acción de tutela el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
En el evento en que se supere la procedencia, se entrará a precisar si una entidad territorial vulnera los derechos fundamentales a la vida digna, salud, igualdad, mínimo vital, protección al adulto mayor, seguridad social e integridad física y moral, de una persona de 75 años de edad, con dificultades económicas y de salud, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con fundamento en que dejó de laborar y cotizar con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos la Sala considera pertinente desarrollar los siguiente ejes conceptuales: (i) la procedibilidad de la acción de tutela para obtener la titularidad de derechos en materia de seguridad social cuando quien reclama es una persona de la tercera edad; (ii) la evolución normativa y jurisprudencial del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando se efectúan las cotizaciones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; y, finalmente, (iii) se procederá a revisar el caso concreto. 3. Procedibilidad de la acción de tutela para obtener la titularidad de derechos en materia de seguridad social cuando quien reclama es una persona de la tercera edad. Reiteración de jurisprudencia. 3.1. La Corte Constitucional en reiteradas ocasiones ha señalado que la acción de tutela es, en principio, improcedente para salvaguardar derechos de carácter económico, colectivo, cultural o social, con ocasión a tres situaciones específicas, a saber: en primer lugar, por su carácter subsidiario y excepcional; en segundo, porque la efectividad del derecho depende del cumplimiento de requisitos y condiciones señaladas en la ley; y por último, ante la existencia de otros medios de defensa judicial para resolver tales controversias.
3.2. No obstante, excepcionalmente esta corporación ha aceptado la viabilidad del amparo constitucional en aquellos eventos en los que otros medios de defensa judicial no son aptos ni expeditos para contrarrestar eficazmente la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, resultando idóneo acudir a la acción de tutela para conseguir el amparo de quien está expuesto a dicha trasgresión.
3.3. Significa entonces que en determinados casos, es admisible mediante acción de amparo reconocer, restablecer y ordenar el pago de derechos prestacionales cuando se corrobora que por situaciones particulares del peticionario, no le resulta idóneo acudir por la jurisdicción ordinaria. Es el caso, por ejemplo, de los sujetos de especial protección constitucional, como las personas de la tercera edad, los niños, los desplazados, las personas con capacidad diferencial, entre otros; que ante la omisión del reconocimiento de ese tipo de prestaciones sociales pueden ver afectado en alto grado su dignidad humana y mínimo vital. 3.4. En el caso puntual de las personas de la tercera edad, por ejemplo, se ha señalado que es un exabrupto someterlas a un litigio laboral o contencioso con las tardanzas y complejidades propias de los procesos ordinarios, cuando por su expectativa de vida, salud o capacidad económica, puede verse gravemente impactados.
3.5. Sobre el particular, se debe recordar que la Constitución en sus artículos 13 y 46 contempla la especial protección que le debe tanto el Estado como la sociedad a aquellas personas que sobrepasan el índice de promedio de vida y que se ven abocados a afrontar los constantes inconvenientes que esta condición les genera (i) cuando se les imposibilita trabajar, (ii) se les restringe con prohibiciones legales como por ejemplo el retiro forzoso de su trabajo, (iii) se les inhabilita para proveerse sus gastos básicos; y, finalmente, (iv) cuando entran en el deterioro irreversible y progresivo de su salud por el desgaste natural del organismo con el advenimiento de enfermedades propias de la vejez. 3.6. En este punto es oportuno destacar que si bien es completamente lógica y justa la protección vía tutela en el período de la vejez, dicho amparo debe ser mayor cuando la persona padece enfermedades degenerativas, progresivas o congénitas que evidencian un elevado deterioro en la calidad de vida. 3.7. Conforme con la jurisprudencia proferida sobre la materia, se precisa que en estos casos es indispensable adoptar no solamente un juicio de procedibilidad que maximice el grado de protección de aquel sujeto que por sus características excepcionales debe ser protegido ante la inminencia de un perjuicio irremediable, sino que además, se debe garantizar que efectivamente dicha protección se materialice. Al respecto esta corporación en la sentencia T-515 A de 2006 señaló lo siguiente: “El ejercicio de la acción de tutela, no obstante ser un derecho subjetivo de todas las personas, se encuentra limitado teleológicamente en la medida en que debe perseguir los fines para los cuales fue instituido tal mecanismo de amparo. De tal suerte, la acción es procedente en los casos concretos en que presentándose la vulneración o amenaza de un derecho fundamental no existe otro mecanismo judicial para su protección y reestablecimiento, o en los casos en que, aun cuando exista un medio judicial dispuesto para tal fin, éste no resulte inmediato y eficaz, de manera que no sea oportuno para salvaguardar los derechos cuya vulneración o amenaza representa un perjuicio irremediable.
Ahora bien, es pertinente acotar que en materia de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. Así, en aras de hacer efectiva la especial protección que el constituyente ha dispuesto para sujetos tales como los niños, las mujeres cabeza de familia, los ancianos, los miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza, el juez constitucional debe estudiar las características del perjuicio irremediable con un criterio de razonabilidad más comprensivo, de tal suerte que, en relación con estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad, se permita ampliamente su acceso al mecanismo de protección de derechos fundamentales.”
3.8. Así las cosas, se concluye que si bien la tutela en principio no es procedente para reclamar derechos prestacionales, puede serlo excepcionalmente en aquellos eventos en los que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, como por ejemplo una persona de la tercera edad, que ante la falta del reconocimiento y pago de una prestación social pueda ver vulnerado o amenazado su mínimo vital y dignidad humana, trascendiendo el rango del conflicto meramente legal para adquirir relevancia ius-fundamental.
3.9. Al respecto, por ejemplo, en la sentencia T-059 de 2011 se analizó el caso de una señora de 73 años de edad que había trabajado alrededor de 6 años con el Departamento de Córdoba con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, a la cual le había sido negada la solicitud de indemnización sustitutiva por la entidad territorial, con fundamento en que no le era aplicable dicha prerrogativa. En aquella ocasión la Corte Constitucional concedió el derecho y estableció que en aquellos eventos en los que no resultaba idóneo el procedimiento ordinario, era reclamable vía tutela esta clase de derechos prestacionales; máxime cuando quien reclamaba era un sujeto de especial protección constitucional, de avanzada edad y con problemas de deterioro de salud. Sobre el particular la mencionada sentencia precisó lo siguiente: “Basta lo anterior para concluir que ante la existencia de otros medios de defensa judicial a efectos de hacer efectiva la reclamación de derechos patrimoniales en materia de seguridad social, la acción de tutela resulta procedente siempre y cuando se demuestre la ineficacia de dichos medios ordinarios para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados; sin embargo, para ello debe valorarse cada caso en particular, dando un tratamiento singular a los sujetos de especial protección constitucional, dado que para los mismos se exige un juicio de procedibilidad menos riguroso y estricto.”
3.10. En la misma línea, esta Sala, en la providencia T-659 de 2011 analizó el caso de dos personas de 73 y 78 años que estaban reclamando el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por varios años de trabajo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia respectivamente. En aquel momento la Corte determinó que por la avanzada edad de los peticionarios y su situación económica, no les era idóneo iniciar un proceso ordinario, en la medida en que la duración del mismo superaba su expectativa de vida. Es por ello que, aplicando un juicio de procedibilidad menos estricto, se estudia de fondo la situación y se ordena el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión, pese a que habían dejado de cotizar con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.
4. La evolución normativa y jurisprudencial en materia de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando se efectúan las cotizaciones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. En principio, la figura de la indemnización sustitutiva fue consignada normativamente en el Decreto 758 de 1990, para aquellos eventos en los que el cotizante no alcanzaba a completar los requisitos de acceso a la pensión por vejez, invalidez o muerte, bajo estrictas exigencias para su causación, así como específicos condicionamientos que la hacían muy diferente a lo que hoy por hoy caracteriza la indemnización sustitutiva. 4.2. Esta figura contemplaba una fórmula distinta de contabilización de los tiempos, precisaba los eventos en los cuales había lugar a la prescripción de dicho derecho, y finalmente, establecía unos términos taxativos para su reclamación. Para ilustrar mejor la situación referenciada, se puede recordar lo conceptuado por esta corporación en la sentencia T-491 de 1992, en la que en su momento se analizó el caso de una señora de avanzada edad que reclamaba la pensión de vejez o en su defecto el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, en razón a que había cumplido con la edad de retiro y no podía seguir cotizando.
Para abordar la situación suscitada, la Corte Constitucional realizó un recuento normativo y determinó que a la peticionaria le asistía el derecho de acceder al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, en la medida en que cumplía con los requisitos legales y no se encontraba incursa dentro de las causales de prescripción alegadas por la contraparte para negarle el derecho. 4.3. La postura y exigencias dispuestas en el Decreto 758 de 1990, que incluía la posibilidad de declararse la prescripción extintiva del derecho a reclamar la indemnización sustitutiva, se mantuvieron hasta la expedición de la Ley 100 de 1993, con la cual entró a regir el Sistema General de Seguridad Social que hoy conocemos y cuyo desarrollo marcó el cambio e inclusión de las nuevas concepciones constitucionales estatuidas con la Carta del 91 dentro del marco del Estado Social de Derecho. 4.4. La Ley 100 de 1993, retoma las necesidades de un país en crisis por la ausencia de protección a los trabajadores, fija como objeto el garantizar a la población en general el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte; incluye el reconocimiento de prestaciones sociales y modifica radicalmente el contenido de la figura de la indemnización sustitutiva contenida en el artículo 37, dando la posibilidad de acceder a la misma, bajo el cumplimiento de parámetros de causación mucho más proteccionistas y laxos en comparación con los existentes al momento de la expedición del Decreto 758 de 1990. La figura de la indemnización sustitutiva fue consignada en la Ley 100 de 1993 de la siguiente manera:
“Artículo 37: Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
4.5. Este artículo fue reglamentado en su momento mediante el Decreto 1730 de 2001 y este a su vez fue modificado por el Decreto 2640 de 2005 que en su versión original contenían lo siguiente: “DECRETO 4640 DE 2005 “Por medio del cual se modifica el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001: Artículo 1°. Modifícase el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001 el cual quedará así: “Artículo 1°. Causación del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando los afiliados al Sistema General de Pensiones estén en una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-ley 1295 de 1994”. Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” (Subrayado fuera del texto original)
4.6. La reglamentación del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 fue en realidad muy problemática. La mayoría de las personas que pretendían acceder a la indemnización sustitutiva, veían truncado su derecho, debido a que los diferentes fondos pensiones, tanto públicos como privados, se negaban a reconocer dicha prestación bajo el fundamento de una interpretación restrictiva, según la cual, solo les era posible acceder a este beneficio cuando su desvinculación laboral se llevaba a cabo estando en vigencia la afiliación al Fondo de Pensiones, es decir, con posterioridad a la expedición de la Ley 100 plurimencionada. 4.7. Fueron múltiples los casos estudiados por esta corporación en los cuales se analizó la problemática generada por dicha reglamentación. Tanto así, que para proteger los derechos vulnerados, la Corte Constitucional se vió en la obligación de acudir a los principios de universalidad, igualdad, favorabilidad y buena fe consagrados en la Ley y la Constitución, con el propósito de establecer reglas claras de causación, reconocimiento, pago e imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva, con el fin de evitar que de manera indiscriminada, los diferentes fondos de pensiones siguieran incurriendo en un enriquecimiento sin justa causa al apropiarse de las cotizaciones realizadas por los trabajadores con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. Al respecto la Corte en la Sentencia T-850 de 2008, sintetizó los argumentos jurisprudenciales que han llevado a tal conclusión de la siguiente manera:
Así las cosas, la ley 100 de 1993, cobija a todos los habitantes del territorio nacional, por tanto, las normas que regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron o prestaron sus servicios bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes. Por tanto, es viable conceder la indemnización sustitutiva reconociendo las semanas cotizadas aún con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, ya sea en el sector público o privado.(…)
El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa. Así pues, es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad”.”
4.8. Aunado a lo anterior, y como refuerzo a la tesis desarrollada por la Corte Constitucional, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de marzo de 2010, declaró la nulidad de los términos “afiliados” y “afiliado” contenidos en el inciso 1º de la letra a) del artículo 1º del Decreto 4640 de 2005, y en la letra a) del Decreto 1730 de 2001, indicando que la exigencia de ser afiliado al sistema general de pensiones no es requisito para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva. Es decir, en efectos prácticos el Consejo de Estado señaló que el beneficio de acceder a la indemnización sustitutiva de la pensión, no debía aplicarse exclusivamente a los afiliados, entendidos como aquellos vinculados al servicio a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sino que de acuerdo con el contenido general de la ley reglamentada, dicho beneficio le es aplicable a toda la población a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte. Dada la relevancia de la argumentación expuesta por el Consejo de Estado, a continuación se transcribe in extenso el eje argumentativo de la misma: “En ese orden, la Sala considera que si el Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, rige a partir de su publicación y salvaguardó los derechos adquiridos en vigencia de las disposiciones derogadas; la exigencia de ser afiliado al mismo para ser beneficiario de la indemnización sustitutiva, riñe con los principios orientadores del Sistema de Seguridad Social Integral y con el objetivo del Sistema General de Pensiones arriba trascritos, por cuanto afiliado, según la definición que trae el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, son aquellas personas a) vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, b) las que presten sus servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, c) los trabajadores independientes y d) los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. Además, algunas personas pueden afiliarse voluntariamente al Sistema General de Pensiones como los extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por algún régimen de su país de origen o cualquier otro.
De manera que son válidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio Público contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, como trabajadores oficiales, como empleados públicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestación de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado. En otras palabras, retiradas del servicio activo.
Por consiguiente, la Sala declarará la nulidad del término “afiliados” y “afiliado” contenidos en el inciso 1º y en la letra a) del artículo 1º del Decreto 4640 de 2005, y consecuencialmente el consagrado en la letra a) del Decreto 1730 de 2001.”
4.10. Por todo lo anterior, es innegable que el capital abonado como cotización y que es reclamado bajo la figura de la indemnización sustitutiva de la pensión, es el resultado del esfuerzo del trabajador y por ende, su reconocimiento es perentorio en cualquier momento. Esto en atención a que, dicha compensación fue ideada para aliviar las necesidades del adulto mayor que no alcanzó a cumplir las exigencias legales para hacerse acreedor a una pensión de vejez. Siendo así, es perfectamente viable conceder este tipo de prestación, reconociendo las semanas cotizadas aún con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya sea en el sector público o privado.
5.1. Procedibilidad
De acuerdo con lo consignado jurisprudencialmente por la Corte, se ha establecido que la procedencia excepcional de la petición de amparo en los casos en los que se reclama una prestación social, se justifica en la medida en que sus titulares sean personas de la tercera edad cuyo estado de indefensión amerite un tratamiento diferencial más proteccionista que el reconocido a los demás miembros de la comunidad.
En el caso del señor Obdulio Montoya Cortes, claramente se observa que de acuerdo con el documento de identidad adjuntado, la declaración extrajuicio allegada y las diferentes certificaciones aportadas, el peticionario es una persona de 75 años de edad, que padece de una discapacidad congénita, y se encuentra en estado de indefensión e incapacidad económica. Esta situación conlleva a que, en los términos de los artículos 13 y 46 de la Carta Política, se determine que el señor Obdulio Montoya Cortes es un sujeto de especial protección constitucional, cuya condición amerita que se declare la viabilidad de la reclamación del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, vía acción de amparo, en la medida en que no existe otro medio idóneo ni eficaz. Así las cosas, aunque la Sala advierte que de acuerdo con los documentos allegados al expediente, no se evidencia que el actor haya interpuesto recurso alguno contra la Resolución 1037 de 2012 que le negó el reconocimiento de la prestación reclamada, es obvio que de conformidad con lo sostenido en el acápite 3 de esta providencia, no es posible aceptar la idoneidad de otras vías de reclamación, como por ejemplo mediante un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que para el momento en que se adopte un fallo definitivo podrían concretarse circunstancias que impidan el goce efectivo del derecho, dadas las especiales condiciones en las que se encuentra el peticionario respecto a su expectativa de vida.
5.2. El Departamento de Risaralda y el Fondo de Pensiones adscrito al departamento vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna y mínimo vital del señor Obdulio Montoya Cortes, al haberle negado el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión.
Ahora bien, una vez agotada la procedencia de la acción de amparo, entra la Sala a determinar en este caso a quien corresponde la responsabilidad de asumir el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
Para desarrollar este punto es necesario en primer lugar, verificar el cumplimiento de los requisitos de causación del derecho y en seguida, identificar, a quien corresponde efectivizar la orden de reconocimiento y pago de la prestación debida.
5.2.1. Cumplimiento de los requisitos de causación
En atención a lo consignado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, se dispone que una persona tiene derecho a recibir una indemnización sustitutiva cuando: –	Cumple con la edad para acceder a la pensión de vejez,
–	No cuenta con el mínimo de semanas exigidas en la ley para ser beneficiario de dicha prestación y
–	No tiene posibilidad de seguir aportando al sistema. Estas exigencias encuadran perfectamente en el caso del señor Obdulio Montoya Cortes, en la medida en que: (i) es una persona de 75 años de edad, superando así la edad exigida para acceder a la pensión de vejez; (ii) no cuenta con las semanas suficientes para acceder a la pensión de vejez, por cuanto solo realizó cotizaciones a CASERIS del 18 de junio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1982 como cotero en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al servicio del Departamento de Risaralda; y del 19 de enero de 1984 hasta el 13 de julio de 1987 como revisor de acción comunal de la Contraloría General de Departamento de Risaralda; y (iii) está en imposibilidad de seguir cotizando en razón a su avanzada edad, delicado estado de salud e imposibilidad económica. 5.2.2. En quien recae la responsabilidad de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, es en el Departamento de Risaralda Conforme con las pruebas aportadas al expediente, la Sala evidencia que, efectivamente, todas las cotizaciones reclamadas por el señor Obdulio Montoya Cortes, fueron realizadas a la Caja de Previsión Social del Departamento de Risaralda denominada CASERIS, sin embargo, dicha entidad fue liquidada el 29 de noviembre de 1994 mediante Ordenanza núm. 010.
Mediante Ordenanza núm. 017 del 9 de marzo de 1995, se creó el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Risaralda, quien a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, tenía que encargarse de la emisión de los bonos pensionales de los trabajadores activos para esa época, que se transferían a los Fondos de Pensiones públicos o privados, según escogía el trabajador. No obstante lo anterior, no existe prueba en el expediente, ni afirmación alguna por parte del Departamento que acredite que los aportes realizados durante el tiempo en que estuvo vinculado el señor Obdulio Montoya Cortes, se hayan transferido al Fondo Territorial de Pensiones o alguna de las entidades de la seguridad social en pensiones. En ese orden de ideas, corresponde en este caso al Departamento de Risaralda, en calidad de responsable por los periodos de aportes, asumir el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por el tiempo de servicios prestados por el accionante.
Así las cosas, se considera que en el presente caso, el Departamento de Risaralda, como entidad responsable del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna del señor Montoya Cortes, al negarse a restituir los aportes realizados por el actor, sobre la base de que se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, desatendiendo así lo consagrado por la ley y los lineamientos jurisprudenciales ya instituidos sobre la materia.
Lo anterior en atención a que, como se explicó en el acápite 4 de la presente providencia, a partir de la expedición de la ley 100 de 1993 y de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no es posible negar el derecho de acceso a la indemnización sustitutiva bajo el simple fundamento de que la persona no se encontraba afiliada o no realizó las cotizaciones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez que esto contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y vulnera los principios constitucionales de universalidad, igualdad, favorabilidad y buena fe. 5.3. Órdenes a impartir
Por lo anterior, la Sala protegerá los derechos fundamentales invocados por el accionante, procederá a revocar el fallo de tutela de segunda instancia y ordenará al Departamento de Risaralda, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, realice todos los trámites administrativos pertinentes para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor Obdulio Montoya Cortes, cuyo pago efectivo no podrá exceder 30 días calendario.
En aras de vigilar la efectivización de los derechos invocados, se ordenará al Departamento de Risaralda que una vez realice el pago de la indemnización sustitutiva, remita a esta corporación un informe detallado sobre la liquidación y pago del mismo. Así mismo se prevendrá a dicha entidad para que en adelante se abstenga de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales previstas en materia de indemnización sustitutiva.
Finalmente, se debe advertir que en este caso no existe ninguna obligación a cargo de la Fiduprevisora como agente liquidador del ISS ni de Colpensiones, en la medida en que ni el Departamento de Risaralda ni su Fondo de Pensiones acreditó haber efectuado la transmisión de bono pensional alguno a nombre del peticionario. Simplemente se limitaron a indicar que no le asistía el derecho por el solo hecho de haber cotizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. VI. DECISIÓN
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 26 de febrero de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, que a su vez revocó la emitida el 12 de diciembre de 2012 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamentales invocados por el señor Obdulio Montoya Cortes.
Segundo. ORDENAR al Departamento de Risaralda que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, realice los trámites administrativos correspondientes con el Fondo de Pensiones del Departamento, para que emita el acto administrativo de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de acuerdo con lo consignado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, a nombre del señor Obdulio Montoya Cortes.
De igual manera se ordenará realizar el pago efectivo del mismo, en un término que no podrá exceder 30 días calendario. Tercero. ORDENAR al Departamento de Risaralda que una vez realice el pago de la indemnización sustitutiva, remita a esta corporación un informe detallado sobre la liquidación y pago del mismo. Cuarto. PREVENIR al Departamento de Risaralda y al Fondo de Pensiones del mismo, para que en adelante se abstengan de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales que versan sobre la materia.