Source: http://www.senat.fr/rap/l10-111-310/l10-111-31035.html
Timestamp: 2016-12-10 14:59:10+00:00
Document Index: 90543361

Matched Legal Cases: ["l'article 29", "l'article 120", "l'article 302", "l'article 58", "l'article 54", "l'article 29"]

B. UNE PRÉVISION
D'ÉQUILIBRE EN 2011 PLUS CRÉDIBLE
L'année 2009 avait été marquée par
la chute du trafic aérien - auquel est corrélée une large
part des recettes - et la nécessité de réviser
à la baisse, en cours d'exercice, l'équilibre budgétaire
pour 2009 et 2010. Cette révision s'était traduite en 2009 par
une augmentation du recours à l'emprunt et par un plan
d'économies de 40 millions d'euros, avec l'approfondissement du plan de
mutualisation des fonctions support initié en 2008 et le report de
certains projets (essentiellement la construction d'un bloc technique,
l'extension de deux centres de contrôle en-route et le programme de
modernisation des systèmes de tour de contrôle des
aéroports).
Le plafond prévisionnel pour 2011, tel
que fixé par la loi de programmation pour 2009-2012, n'avait en
revanche pas été revu et prévoyait donc une
hausse de 5,5 % des CP par rapport aux prévisions
révisées de 2010, ce que votre rapporteur spécial
avait jugé peu crédible au regard d'une reprise du
trafic probablement lente. De fait, les crédits nets finalement
budgétés pour 2011 sont inférieurs de 2,2 % au
plafond antérieurement fixé.
Au total, les dépenses brutes du BACEA sont en
augmentation de 4,4 % par rapport aux crédits ouverts en
2010, et les dépenses nettes de 3 %. Les fonds de
concours et attributions de produits sont estimés
à 22,74 millions d'euros et proviennent pour
l'essentiel de la participation aux projets aéronautiques
européens et de la rémunération de prestations de services
effectuées pour le compte de l'Agence européenne de
sécurité aérienne (AESA).
Evolution de l'équilibre du BACEA de 2009
à 2011(en CP et hors fonds de concours)
CP LFI 2010
2011 (loi de program-mation 2009-2012)
1 943,34
Evolution n/n-1 en %
2 002,27
2 172,22
Total net (après amortissements)
1 852,38
2 043,34
Sources : rapport annuel de performances annexé
au projet de loi de règlement pour 2009, projets annuels de performances
annexés aux projets de loi de finances pour 2010 et 2011
C. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE ET
DES TARIFS DES RECETTES
1. Une hausse globale des recettes de
3,2 % en 2011
Les sources de financement du BACEA peuvent être
regroupées en quatre catégories :
- les redevances, soit les
redevances de navigation aérienne (redevances de route,
qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et
redevances pour services terminaux de la circulation aérienne - RSTCA)
qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de
navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de
certification qui rémunèrent les prestations de
surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers
titres (agréments, certificats, licences et autorisations
nécessaires aux opérateurs, personnels et
systèmes) ;
- l'autofinancement, le produit brut des
emprunts et les produits financiers ;
- des recettes diverses telles que les
produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la
rémunération de prestations de services (notamment la formation
aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, les
loyers perçus par la DGAC ou les produits exceptionnels
(trop-perçus sur rémunérations antérieures,
versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de
route et de RSTCA, en extinction progressive...) ;
- et la quotité de la taxe de l'aviation
civile (TAC) affectée au budget annexe, qui devrait
représenter un peu moins de 15 % des ressources du BACEA en 2010 et
dont l'article 29 du présent projet de loi de finances prévoit le
relèvement de 77,35 % à 80,32 % pour financer
l'intégration du SNIA (cf. supra).
Au total, la progression des recettes nettes du budget
annexe serait de 3,2 % en 2011, soit 61,8 millions d'euros,
par rapport aux prévisions de la LFI pour 2010, et de 2,4 %
par rapport à la prévision réactualisée de
juillet 2010, qui table notamment sur une augmentation du produit de la
redevance de route (+ 14 millions d'euros) et de la TAC
(11,5 millions d'euros supplémentaires), compte tenu de la
reprise du trafic, estimée à 2 % en
unités de service.
Evolution des différentes catégories de
recettes du BACEA(hors fonds de concours et attributions de
Recettes du BACEA
Prévision PLF 2011
Evolution PLF 2011/LFI 2010 Redevances de route
Redevance RSTCA métropole
Redevance RSTCA outre-mer
Redevances des deux autorités de surveillance
Taxe de l'aviation civile (quotité du BACEA)
1 937,05
(1) : Les recettes diverses de 2011 intègrent 8
millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de
la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale
« Immobilier de l'Etat ».
Source : rapport annuel de performances du BACEA
annexé au projet de loi de règlement pour 2009 et projets annuels
de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et
progressive de l'incitation à la performance
Le cadre juridique des redevances
de navigation aérienne en métropole a évolué avec
l'abandon du système actuel de recouvrement intégral des
coûts et le passage à un régime d'incitation
économique à la performance, conformément
à l'option ouverte par le règlement communautaire
n°1794/200648(*). Le
règlement n° 1070/2009 du 21 octobre 200949(*) et ses règlements
d'application prévoient une meilleure cohérence des objectifs
communautaires et une généralisation de ces
incitations à compter de 2012.
Cette évolution conduit à une
disparition progressive du double mécanisme correcteur
de l'assiette des coûts, en vigueur depuis plus de vingt ans, qui a
été anticipée par un décret n° 2009-1609
du 18 décembre 200950(*). Ce décret prévoit de déterminer
à l'avance des taux unitaires de référence sur une
durée d'au plus cinq ans, en se fondant sur un plan de
performance imposant des gains de productivité et ne s'appuyant donc
plus uniquement sur l'évolution des coûts et du
Afin de mieux garantir la réalisation des objectifs de
performance, il est prévu la possibilité de moduler les
taux annuels par une incitation financière, en fonction des
résultats ainsi que d'indicateurs et d'objectifs de performance portant
notamment sur la qualité de service et l'efficacité
économique de la gestion du trafic aérien. Les taux annuels
résultant du plan de performance sont fixés et publiés
annuellement par arrêté conjoint de la DGAC et de la direction du
budget. Pour assurer une meilleure stabilité du plan de
performance face aux aléas de l'évolution du trafic, la
modulation des taux peut également comprendre un
mécanisme d'ajustement en fonction du trafic51(*), et un
mécanisme d'ajustement en fonction des investissements52(*).
Les règlements européens précités
conduisent toutefois à mettre en oeuvre une période de
- d'ici 2012, le plan de performance peut être
annuel et ne pas contenir toutes les clauses de modulation
évoquées supra. Tel est le cas du plan adopté
pour 2010 après consultation des exploitants aériens, dont les
indicateurs de performance sont observés à titre
expérimental. Le plan de 2011 aura des caractéristiques
voisines ;
- le plan de performance doit être
triennal à partir de 2012 et limité aux
redevances de route, puis quinquennal à compter de 2014
et inclure la RSTCA ;
- l'extinction du mécanisme correcteur des
redevances sera donc progressive jusqu'en 2014 : les
sur-recouvrements constatés jusqu'en 2009 inclus - soit 80,95 millions
d'euros pour la redevance de route et 23,9 millions d'euros pour la RSTCA,
au profit des usagers - pourront faire l'objet d'un apurement par report sur
les taux unitaires, lissé sur la période. Fin 2011, le solde des
sur-recouvrements devrait être de 47,8 millions d'euros pour la
redevance de route et de 967 000 euros pour la RSTCA.
3. Les redevances de navigation
L'enveloppe budgétaire du BACEA pour 2011 est
construite sur une hypothèse d'augmentation de 4,9 % du
taux unitaire de la RSTCA, qui avait diminué de
15,20 euros à 12 euros en 2010 grâce à la
création de la redevance océanique, et de 3,8 % de
celui de la redevance de route. Les hypothèses de trafic et de
coûts ainsi que les taux unitaires ne seront définitivement
arrêtés qu'en décembre 2010, après consultation
obligatoire des usagers aux niveaux national et international. Une
augmentation du trafic de 2 % est néanmoins
La recette prévisionnelle de la redevance de route
s'établit ainsi à 1 157,9 millions
d'euros, et celle de la RSTCA à 231,1 millions
d'euros, dont respectivement 10,4 millions d'euros et 2,2 million
d'euros correspondent au coût de la surveillance de l'opérateur de
navigation aérienne. Le traitement des recettes sera harmonisé
avec une comptabilisation en droits constatés des deux
redevances à compter de 2011, et non plus en encaissements.
Le produit de la redevance océanique
de navigation aérienne, créée par le décret n°
2009-1648 du 23 décembre 2009 pour assurer une meilleure couverture des
coûts de la navigation outre-mer, est estimé à
12 millions d'euros et celui des RSTCA pour l'outre-mer
à 33 millions d'euros. 4. Les redevances de surveillance et de
En complément des redevances de navigation
aérienne, l'article 120 de la loi de finances rectificative pour
200453(*)
a institué quinze nouvelles redevances destinées
à couvrir progressivement les coûts liés aux
prestations de contrôle technique et d'octroi de divers
titres effectuées par la direction de la
sécurité de l'aviation civile et les service technique de
l'aviation civile. Leurs tarifs sont fixés par voie
réglementaire, à l'exception des redevances relatives à
l'autorité de surveillance, dont le montant est établi par la loi
Lors de la création de ces redevances, il avait
été décidé de ne pas recouvrer la totalité
des coûts des activités concernées, pour tenir compte de
l'impact sur certains secteurs économiques, mais de maintenir un
scénario de montée en puissance progressive
jusqu'en 2011. Diverses raisons expliquent cependant une progression de
ces recettes moindre que ce qui était envisagé lors de leur mise
en place : situation tendue de l'aviation civile depuis 2009,
champ des redevables plus réduit que prévu, moratoire sur
certaines redevances, augmentations de tarifs non appliquées.
Le projet de budget pour 2011 repose comme en 2010 sur un
maintien des tarifs en euros constants, mais prévoit
une augmentation nette du produit de 6 millions d'euros,
à 42,3 millions d'euros, pour les raisons suivantes :
- l'augmentation de la part des coûts
complets relatifs à la surveillance de la navigation
aérienne, pour un gain estimé par rapport à 2010 de
6,2 millions d'euros ;
- la diminution, à hauteur de 400 000 euros, des
reversements de l'Agence européenne de sécurité
- une restriction du champ de
l'exonération de redevances de titres et d'examens de
personnels navigants pour les demandeurs d'emplois, en se limitant aux
demandeurs d'emplois « immédiatement disponibles ».
Le gain attendu est de l'ordre de 200 000 euros ; - la création d'une redevance pour
rémunérer le pilotage de l'Organisme pour la
sécurité de l'aviation civile (OSAC), nouvelle
entité habilitée qui remplace le Groupement pour la
sécurité de l'aviation civile (GSAC). Cette redevance, qui sera
collectée par l'OSAC et reversée à la DGAC, devrait
rapporter 300 000 euros mais ne constituera pas une nouvelle charge pour
les usagers puisque les redevances pour le compte de l'OSAC seront
abaissées du même montant.
Votre rapporteur spécial approuve les mesures de
redéfinition du périmètre de ces redevances mais
regrette que l'évolution des tarifs ne soit pas mieux
corrélée à la hausse attendue du trafic, pour une
« montée en puissance » plus dynamique.
5. Une nouvelle quotité de la
La taxe de l'aviation civile, régie par l'article 302
bis K du code général des impôts, est
perçue auprès des transporteurs aériens
proportionnellement aux passagers et au fret transportés lors des vols
commerciaux. Son produit est réparti entre le budget
général et le BACEA, selon une clef fixée en loi
de finances. Après que cette quotité a été
modifiée par l'article 58 de la loi de finances pour 2009 et que les
tarifs ont été augmentés en moyenne de 4,9 % par
l'article 54 de la loi de finances pour 2010, l'article 29 du
présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle
augmentation de la fraction affectée au BACEA. Elle passera ainsi en
2011 de 77,35 % à 80,32 %, afin de couvrir le
transfert budgétaire de 219 ETPT du Service national
d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 vers
le BACEA.
Les variations de la répartition du produit de la TAC
depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.
Evolution de la répartition du produit de la
Source : commission des finances, d'après les
Le produit attendu de la TAC en 2011 s'élève
à 307,96 millions d'euros, soit une augmentation de
10,8 % par rapport aux prévisions de la LFI 2010. Il
tient compte, outre l'augmentation de la quotité et l'indexation des
tarifs sur l'inflation prévisionnelle54(*), d'un « rebasage » du produit
attendu en 2010 à hauteur de 11,53 millions d'euros
supplémentaires (du fait d'un nombre de passagers supérieur aux
prévisions et d'une diminution du montant des déclarations
tardives), de la croissance attendue du trafic de passagers en 2011 et de
l'estimation des titres de redressement émis à la suite de
6. Les recettes annexes et diverses
Le montant des recettes diverses serait en forte
baisse en 2011, avec 24,8 millions d'euros contre 38,6 millions
d'euros en 2010, en raison de la perte des recettes du SEFA (8,6 millions
d'euros) et de moindres recettes en produits exceptionnels (mécanismes
correcteurs, trop-perçus et reprise sur provisions). La fusion de l'ENAC
et du SEFA conduit en effet à ce que les recettes nées de la
vente des produits du SEFA soient désormais comptabilisées en
ressources propres de l'ENAC.
Une somme de 8 millions d'euros a également
été budgétée en produits exceptionnels, au titre du
reversement à partir du compte d'affection spéciale
« Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » des produits
de cessions immobilières de la DGAC, et sera affectée au
désendettement du budget annexe. * 48
Règlement (CE) de la Commission n° 1794/2006 du 6 décembre
2006 établissant un système commun de tarification des services
de navigation aérienne.
Règlement (CE) n° 1070/2009 du Parlement européen et
du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE)
n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004
et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la
viabilité du système aéronautique européen.
Décret n° 2009-1609 du 18 décembre 2009 relatif aux
redevances de navigation aérienne.
* 51 Si le
trafic fluctue au-delà de certaines marges, ce mécanisme permet
de reporter une partie du manque à gagner sur la facturation des
années ultérieures, ou au contraire de restituer aux usagers une
partie de l'excédent. Si les conditions économiques, notamment
les réalisations de trafic, s'écartent des prévisions
au-delà de certains seuils d'alerte, à prévoir dans le
plan de performance, ce dernier peut être révisé à
la demande de l'une des parties.
* 52 Ce
mécanisme vise à garantir aux usagers que, dans le cas où
les investissements seraient inférieurs aux prévisions,
l'économie réalisée au-delà d'une marge
précisée dans le plan de performance soit restituée aux
usagers. Toutefois, dans certaines limites, des économies
d'investissements doivent pouvoir rester acquises au prestataire de services,
en tant qu'ajustement pertinent aux ressources disponibles.
* 53 Loi
n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
* 54 Suite
à une disposition introduite par votre commission des finances lors de
l'examen du projet de loi de finances pour 2010. Cette indexation
représente un produit estimé à 6,4 millions
d'euros en 2011, pour une inflation prévisionnelle de