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Timestamp: 2019-08-24 18:52:31+00:00
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Il mito dell’unitarietà della giurisdizione previdenziale
Di Francesco d’Ayala Valva - 18 gennaio 2019
(Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, ordinanza 23 luglio 2018, n. 19523)
Si deve dare continuità alla giurisprudenza delle SS. UU. della Corte di cassazione, secondo la quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario – e non di quello tributario – la controversia avente ad oggetto obblighi attinenti ad un rapporto previdenziale?
Il principio dello stare decisis (CARNELUTTI F., Giurisdizione consolidata (ovvero della comodità del giudicare) in Riv. Dir. Proc., 1949, 42) può impedire al giudice di considerare lo sviluppo normativo?
L’ordinanza n. 19523 delle SS. UU., depositata il 23 luglio 2018, conferma la necessità di una tale continuità, sulla scia di alcune richiamate sentenze.
Certamente il codice di procedura civile accomuna le controversie previdenziali nella giurisdizione del giudice ordinario, tenendo tuttavia distinte quelle riguardanti chi deve contribuire da quelle ove è riconosciuto il diritto a ricevere una prestazione da parte di un ente. Pur avendo in comune, per lo più, un rapporto di lavoro e cioè un reddito da lavoro, il diritto a percepire la prestazione previdenziale non è collegato ai versamenti effettuati da colui che, in base a legge, è tenuto al versamento. Si tratta di due versanti accomunati dal sistema della previdenza, ma contenenti diritti ed obblighi soggettivamente ed oggettivamente distinti.
La questione, oggetto del contenzioso in esame, nasce da un regolamento di giurisdizione (CIPRIANI F., Il regolamento di giurisdizione, Jovene, 1988, 307), su eccezione di un ente previdenziale, in un giudizio instaurato con un ricorso dinanzi ad un Tribunale Ordinario, in opposizione ad un avviso di addebito a carico di un soggetto per omessi contributi IVS (Invalidità, Vecchiaia, Superstiti) occasionato da un accertamento dell’anno 2010 dell’Agenzia delle Entrate.
La Corte ha correttamente premesso che la giurisdizione si determina in base alla situazione giuridica dedotta in lite.
Essendo pacifico che la controversia riguardava omessi versamenti di contributi previdenziali, ha affrontato la questione della contestata giurisdizione. Da qui la decisa affermazione della necessità di dare continuità alla giurisprudenza della stessa corte, secondo cui la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non in quella del giudice tributario.
Sicuramente vi è una numerosa giurisprudenza della corte di cassazione civile che da tempo, sulla base della normativa codicistica e del disposto dell’art. 24 del d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, afferma la giurisdizione del giudice ordinario.
La necessità di dare continuità alla precedente giurisprudenza significa che si è ritenuta prevalente, anche nella ordinanza in esame, la astratta “continuità dell’indirizzo”, piuttosto che l’approfondimento delle ragioni dell’eccepito difetto di giurisdizione.
Non si può non rilevare che dal testo dell’ordinanza si evidenzia una grave carenza di motivazione, in quanto manca proprio qualsiasi riferimento al differente dato normativo processuale che regola la fattispecie in esame, rispetto al contesto fattuale e normativo desumibile dalla motivazione e dalle sentenze richiamate.
L’affermazione della Corte poggia su due cardini: l’intrinseca natura del rapporto e la prevista possibilità dell’opposizione contro l’iscrizione a ruolo dinanzi al giudice ordinario.
Sulla intrinseca natura del rapporto previdenziale l’ordinanza tace, pur in presenza di una complessa ed estremamente non coordinata normativa ed una fattispecie in contestazione lineare, costituita da una incontestata omissione di un obbligo contributivo nel 2010.
Il secondo cardine si fonda sul richiamo alla normativa speciale sulla riscossione dei contributi previdenziali tramite ruolo, impugnabile dinanzi al giudice ordinario, ma tace sulla normativa successiva sull’ampliamento della giurisdizione tributaria.
La ritenuta competenza giurisdizionale del giudice ordinario poggia, inoltre, sul richiamo a tre sentenze, sempre rese dalla Corte a SS. UU.
La prima sentenza (n. 15168/2010) afferma la giurisdizione del giudice ordinario in relazione al diritto di una società di beneficiare della “fiscalizzazione” del contributo al Servizio Sanitario Nazionale.
La seconda ordinanza (n. 6539/2010) riguarda controversie “introdotte nel 1999”, in relazione ad una cartella di pagamento di contributi INPS e ribadisce un precedente passo motivazionale di altra sentenza a SS.UU. n. 7399/2007 sulla competenza del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 24 D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46.
La terza sentenza (n. 7399/2007) riguarda ugualmente una controversia derivata da una cartella contenente contributi previdenziali, notificata il 13 aprile 1999, e quindi instaurata in tale anno. Precisa che il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 ha definito la materia devoluta alla giurisdizione delle commissioni tributarie. Ricorda che le attribuzioni a queste ultime sono elencate dall’art. 2, che non comprende i contributi previdenziali e che tale elencazione ha carattere tassativo e perciò di stretta interpretazione (Cass. SS.UU., n. 636/2002).
Poiché la giurisdizione, ai sensi dell’art. 5 c.p.c., si determina con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della domanda (Cass. SS.UU. n. 16827/2017; n. 13549/2005), le motivazioni delle richiamate sentenze sono intrinsecamente coerenti e condivisibili, avendo affermato (nel testo vigente al momento della domanda) che l’art. 2 del D.Lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 “non comprende i contributi previdenziali”. Ugualmente condivisibile è l’affermazione che il D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 sul riordino della disciplina della riscossione mediante il ruolo, nell’estendere tale procedura anche ai contributi o premi dovuti agli enti pubblici previdenziali, espressamente prevede che il contribuente può proporre opposizione contro l’iscrizione a ruolo avanti al giudice del lavoro.
In questo quadro di adesione al contenuto motivazionale delle tre decisioni richiamate dall’ordinanza in esame, va tuttavia rimarcato l’inconferenza delle stesse ad essere portate a sostegno della negazione della giurisdizione del giudice tributario.
La prima sentenza richiamata non è rilevante, al fine di supportare l’opportunità di mantenere una continuità interpretativa in merito alla giurisdizione sulle controversie previdenziali, poiché la decisione esamina il diritto ad usufruire delle esenzioni dalle prestazioni al Servizio Sanitario Nazionale, le cui controversie sono pacificamente devolute al giudice ordinario.
La seconda e la terza, pur se rese in anni successivi al 2002, riguardano controversie introdotte e quindi regolate dalla normativa vigente al 1999; non possono pertanto costituire un precedente richiamabile, dal momento che la normativa sulla giurisdizione tributaria ha subito delle rilevanti mutazioni dal 2002.
In altri termini poiché l’ordinanza in esame, come altre precedenti del medesimo tenore (Cass. n. 12749/2018), non ha considerato il sostituito assetto normativo, è doveroso investigare le mutazioni normative intercorse dal 2002, anche con l’ausilio della giurisprudenza, per saggiare l’astratta correttezza della invocata, acritica, continuità della giurisdizione, sulle controversie da prelievo previdenziale, al giudice del lavoro.
La Corte Costituzionale (sent. n. 236/2017; n. 70/2015; n. 223/2012; n. 141/2009) ha affermato che posto che la legge 28 dicembre 2001, n. 448 ha abbandonato il criterio della enumerazione tassativa dei prelievi, oggetto delle controversie attribuite alla cognizione delle commissioni tributarie, ed ha esteso tale giurisdizione a tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, per valutare la natura di un prelievo occorre interpretarne la disciplina sostanziale, alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale. Una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire a pubbliche spese.
La dottrina (BIN R., A discrezionalità del giudice. Ordine e disordine, una prospettiva quantistica, Franco Angeli, 2013, 74) afferma che in ogni sistema giuridico alla legge spetta stabilire i confini del potere giurisdizionale.
Da queste premesse, alla luce della chiara affermazione della Corte Costituzionale, e nell’ampiezza del nuovo dettato normativo, per poter affermare dopo il 2002 se ancora le controversie da evasione contributiva previdenziale rientrino nella giurisdizione del giudice del lavoro bisognerebbe negare che sussistano gli elementi caratterizzanti i criteri enucleati dalla Corte.
La dottrina tributaristica più recente (FEDELE A., La definizione del tributo nella giurisprudenza costituzionale, in Questa Rivista, 2017, 1) pur riaffermando la validità costituzionale dei criteri identificativi del tributo, rileva (pag. 14) che in alcune sentenze, pur non direttamente affrontati la problematica, la Corte mira ad escludere dall’area della fiscalità (ma non dalle prestazioni imposte) i “circuiti previdenziali”.
Uguali perplessità, sulla natura tributaria del contributo previdenziale, mostra ancora la dottrina giuslavorista, pur non contestando la presenza degli elementi caratterizzanti il tributo e la valenza dell’ampliamento della giurisdizione tributaria (CINELLI M., Opinioni a confronto. Controversie contributive e giurisdizione: si ripropone la questione della natura giuridica dei contributi previdenziali, Riv. Dir. Sicurezza Sociale, anno XII, n. 1/2012,69; CESTER C. VIANELLO R., Controversie contributive e giurisdizione, idem, 73; a cui adde MELIS G., Lezioni di diritto tributario, Giappichelli, IV ed., 2016, 40, per un confronto delle varie posizioni).
La Corte di cassazione ha subito preso atto (Cass. SS.UU., n. 13549/2005) che per effetto dello jus superveniens (art. 12, c. 2, legge n. 488/2001), sulla giurisdizione tributaria, è stato sostituito il criterio di collegamento per singoli tributi, tassativamente indicati, con quello generalizzato per i tributi di ogni genere e specie. Di conseguenza la Corte ha progressivamente riconosciuto la giurisdizione tributaria per numerose controversie, già devolute al giudice ordinario, ogni qual volta siano emersi gli elementi caratterizzanti un prelievo tributario (tra le prime Cass. n. 13549/2005 sui diritti camerali).
La giurisprudenza (Corte Cost. n. 139/2014), a piccoli passi, sta evidenziando le analogie tra la normativa previdenziale e quella tributaria, affermando, ad esempio, che la posizione del datore di lavoro-sostituto d’imposta è completamente sovrapponibile a quella del datore di lavoro, che effettua le trattenute sulle retribuzioni per riversarle alle Casse, e, a maggior ragione, a quella del datore di lavoro che effettua le ritenute dei contributi previdenziali.
Nello stesso tempo e con maggior vigore la Corte (Cass. n. 30772/2018) afferma che “la giurisdizione si ripartisce tra giudice ordinario e tributario a seconda del credito azionato”. È, quindi, la natura del credito che va accertata ai fini della identificazione della giurisdizione per le controversie previdenziali da evasione.
Già in precedenza la Corte (Cass. n. 10232/2003) aveva chiarito che l’obbligazione contributiva previdenziale partecipa della natura delle obbligazioni di natura pubblicistica, equiparabile a quella tributaria a causa dell’origine legale e della destinazione ad enti pubblici e quindi all’espletamento di funzioni sociali loro tramite.
Da ultimo (Cass. SS.UU., n. 32729/2018, e n. 22086/2018) è stato affermato che i confini della giurisdizione tributaria sono delineati dall’art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992 e che è una giurisdizione attribuita in via esclusiva e ratione materie, con connotazione di pienezza e di esclusività (Corte Cost., n. 114/2018).
Occorre che si tratti di controversie in cui sia configurabile un rapporto di natura effettivamente tributaria, cioè concernente prestazioni patrimoniali imposte di natura tributaria e che alla controversia non sia estraneo l’esercizio del potere impositivo sussumibile nello schema potestà-soggezione.
È stato precisato in particolare (Cass. n. 28468/2018) che il fondamento della previdenza sociale sta nel principio di solidarietà e che il concetto di sinallagma, inteso quale equilibrio di obbligazioni corrispettive, risulta insufficiente alla rappresentazione del sistema previdenziale, accompagnandosi all’apporto contributivo delle categorie interessate il costante intervento finanziario dello Stato e, quindi, della solidarietà generale. Non esiste tra prestazioni e contributi un nesso di reciproca giustificazione causale e ben può persistere l’obbligazione contributiva a carico del datore di lavoro anche quando per tutti o per alcuni dei lavoratori dipendenti l’ente previdenziale non sia tenuto a certe prestazioni.
Le differenze terminologiche, derivate dalla diversa legislazione vigente nel tempo, non possono incidere sull’appartenenza dei prelievi alla comune ed ampia categoria dei contributi previdenziali (Cass. n. 28602/2018).
Anche la terminologia usata per identificare il rapporto previdenziale, quale la parafiscalità derivata dalla scienza delle finanze o dal diritto finanziario, non è idonea a sottrarre la relativa controversia al giudice naturale tributario, dopo l’ampliamento della giurisdizione tributaria a tutti i tributi di ogni genere e specie, comunque denominati.
Riassumendo tutti gli elementi caratterizzanti il prelievo previdenziale (obbligatorietà, fine pubblico, assenza di sinallagma), nonostante le difformità tuttora esistenti tra le varie casse, istituti ed enti, portano a confermare la natura tributaria del prelievo, sicuramente ai fini della identificazione della giurisdizione sulle relative controversie (d’AYALA VALVA F., Il tributo previdenziale, in questa Rivista, 2014, 265).
Da qui l’auspicio che la Corte di Cassazione venga investita puntualmente del problema ed abbandoni, in relazione alle controversie relative ad evasioni contributive previdenziali post 2002 (Cass. n. 10469/2008), il non più attuale richiamo alla propria consolidata giurisprudenza, perché nata e sviluppatasi in un differente contesto normativo.
Riconosca, quindi, che nella parte del rapporto contributivo previdenziale sussiste un tributo, la cui giurisdizione è affidata al giudice tributario.