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Timestamp: 2016-10-26 17:34:02
Document Index: 284896505

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 7', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 7', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 29', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 9', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 102']

104 Ia 24039. Auszug aus dem Urteil vom 13. Oktober 1978 i.S. Jakob und Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons Bern
Art. 85 let. a OJ; droit d'initiative. 1. Sens et port�e du d�lai pr�vu par l'art. 9 al. 4 Cst. bern. pour soumettre � la votation populaire une initiative comportant un projet r�dig� de toutes pi�ces (consid. 3). 2. Le Grand Conseil peut opposer un contre-projet � l'initiative m�me si la Constitution cantonale ne le pr�voit pas express�ment (confirmation de la jurisprudence, consid. 3b). 3. A d�faut de base l�gale, un contre-projet de niveau constitutionnel ou l�gal ne saurait �tre soumis au vote du peuple avant l'initiative (consid. 4). Faits � partir de page 241
"4. Erfolgt das Begehren in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs, so soll der Grosse Rat die Volksabstimmung dar�ber in der Regel auf den erstfolgenden oder sp�testens den zweitfolgenden ordentlichen Abstimmungstag (Art. 7 Abs. 1) anordnen. Im Falle der Annahme ist der Entwurf Gesetz.
5. Der Grosse Rat kann seine Ansicht sowohl �ber die einfache Anregung, welcher er nicht von sich aus entspricht, als �ber den ausgearbeiteten Entwurf den Stimmberechtigten in einer Botschaft zur Kenntnis
Die Volksabstimmungen finden gem�ss Art. 7 Abs. 1 KV ordentlicherweise zweimal im Jahr, im Fr�hling und im Herbst, statt.
Im September 1976 begann F�rsprecher Gerhard Jakob mit der Unterschriftensammlung f�r das Volksbegehren betreffend die Revision des Gesetzes vom 22. Oktober 1961 �ber die Verwaltungsrechtspflege (Einf�hrung der Institution eines kantonalen Ombudsmannes). In der Folge stellten sich der Landesring der Unabh�ngigen und die Evangelische Volkspartei f�r die Konstituierung eines Initiativkomitees zur Verf�gung. Am 5. April 1977 reichten Vertreter des Initiativkomitees bei der Staatskanzlei den Initiativtext mit den Unterschriftenbogen ein. Mit Beschluss vom 10. Mai 1977 stellte der Regierungsrat das Zustandekommen des Volksbegehrens fest. Eine ausserparlamentarische Expertenkommission kam nach der Pr�fung des Begehrens zum Schluss, die Volksinitiative sei mit so erheblichen M�ngeln behaftet, dass ihre Verwirklichung nicht als w�nschenswert erscheine. Hingegen sei eine Verfassungsgrundlage auszuarbeiten, um der vorgesehenen Institution eines Ombudsmannes als v�lliger Novit�t im kantonalen Beh�rden- und Instanzengef�ge von allem Anfang an ein wohldurchdachtes Fundament zu verleihen. Der in Aussicht genommene Verfassungstext sah gegen�ber dem Initiativtext auch wesentliche BGE 104 Ia 240 S. 242materielle �nderungen vor. Am 7. Februar 1978 fasste der Grosse Rat die folgenden Beschl�sse:
"1. Dringliche Motion f�r die Februar-Session 1978: Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Grossen Rat eine Verfassungsgrundlage zum Erlass eines Ombudsmann-Gesetzes im Sinne des Berichtes der ausserparlamentarischen Expertenkommission vom 27. Dezember 1977 zu unterbreiten, welche in der September- und November-Session 1978 behandelt und im Fr�hjahr 1979 zur Volksabstimmung gebracht wird.
Die Behandlung des Volksbegehrens im Grossen Rat und die Volksabstimmung werden vorl�ufig ausgesetzt."
Das Bundesgericht weist die von Gerhard Jakob sowie von drei Mitgliedern des Initiativkomitees gegen diese beiden Beschl�sse eingereichten Beschwerden im Sinne der Erw�gungen ab.
3. Das Initiativrecht verb�rgt den Anspruch, dass ein Volksbegehren, welches die geltenden Formerfordernisse erf�llt und keinen �bergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmb�rgern in dem daf�r vorgesehenen Verfahren unterbreitet wird (BGE 100 Ia 388 E. 1; BGE 91 I 192 E. 1a; SJ 96/1974 S. 550 E. 1b, nicht publiziert in BGE 100 Ia 54). die Beschwerdef�hrer machen geltend, das Abstimmungsverfahren sei verletzt worden, weil die in Art. 9 Abs. 4 KV klar und eindeutig umschriebene Frist zur Anordnung der Volksabstimmung nicht eingehalten worden sei. Tats�chlich wird von keiner Seite bestritten, dass der Grosse Rat die Volksabstimmung weder auf den erstfolgenden noch auf den zweitfolgenden Abstimmungstag, welcher gem�ss Art. 7 Abs. 1 KV im Fr�hjahr 1978 stattfand, anordnete. Der Regierungsrat wendet dagegen ein, bei der in Art. 9 Abs. 4 KV vorgesehenen Frist handle es sich um eine Regel, die in berechtigten F�llen durchbrochen werden k�nne oder durchbrochen werden m�sse. Wer sich aber nicht an die Regel halte, m�sse den Nachweis erbringen, dass keine Tr�lerei stattgefunden habe. Dieser Nachweis k�nne im vorliegenden Fall erbracht werden. Das Bundesgericht �berpr�ft die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfassungsrechts frei. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Beh�rde BGE 104 Ia 240 S. 243vertretenen Auslegung an (BGE 99 Ia 181 E. 3a; BGE 104 Ia 286 E. 2a; vgl. BGE 103 Ia 155 E. 2c; BGE 101 Ia 357 E. 3b; BGE 97 I 32 E. 4a).
a) Das Bundesgericht hatte wiederholt Sinn und Tragweite von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen zu �berpr�fen, welche dem Parlament bestimmte Fristen zur Anordnung von Abstimmungen �ber Initiativen setzen. Im Urteil vom 12. September 1956 i.S. Blum und im Entscheid BGE 100 Ia 54 ff. hatte es �ber die Frage zu entscheiden, ob das Parlament des Kantons Schaffhausen beziehungsweise des Kantons Genf nach Ablauf der Frist das Recht verwirke, dem Volk einen Gegenvorschlag zur Abstimmung zu unterbreiten. In beiden F�llen kam das Gericht zum Schluss, es handle sich um Ordnungs- und nicht um Verwirkungsfristen, so dass die Vorlage eines Gegenvorschlags auch noch nach Ablauf der Frist zul�ssig sei (vgl. im gleichen Sinn bez�glich der bundesrechtlichen Frist auch: HUBER, Die Rechtsfolge der Verschleppung von Verfassungsinitiativen, ZBl 57/1956 S. 289 ff.). Immerhin stellte das Bundesgericht in beiden F�llen fest, die Fristbestimmung sei verletzt worden. Bevor im vorliegenden Fall gepr�ft werden muss, welches die Rechtsfolgen bei einer Verletzung von Art. 9 Abs. 4 KV sind, ist zu entscheiden, ob die genannte Verfassungsbestimmung �berhaupt verletzt sei. Ihr Wortlaut ist an sich klar und eindeutig. Er besagt, dass die Abstimmung �ber eine Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs in der Regel auf den erstfolgenden oder sp�testens auf den zweitfolgenden ordentlichen Abstimmungstag anzuordnen sei. Diese Bestimmung kann nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die vorgeschriebene Frist die Regel bilde, von der begr�ndete Ausnahmen zul�ssig seien. H�tte der Verfassungsgeber eine derartige Bestimmung erlassen wollen, h�tte er sie entsprechend abfassen k�nnen. Das hat er nicht getan. W�hrend aber in den Kantonen Schaffhausen (Urteil i.S. Blum vom 12. September 1956) und Genf (BGE 100 Ia 54 ff.) die M�glichkeit des Gegenvorschlags in der Verfassung vorgesehen ist und die Frist, binnen welcher die Vorlage dem Volk zu unterbreiten ist, unter Ber�cksichtigung des notwendigen Zeitbedarfs zur Ausarbeitung eines Gegenvorschlages festgesetzt werden konnte, fehlen Bestimmungen �ber den Gegenvorschlag in der bernischen Verfassung. Die verh�ltnism�ssig kurze Frist in Art. 9 Abs. 4 KV wurde daher nicht im Hinblick auf die m�gliche Ausarbeitung BGE 104 Ia 240 S. 244eines Gegenvorschlags durch das Parlament erlassen, sondern lediglich unter Ber�cksichtigung des Zeitaufwandes festgesetzt, der zur Ausarbeitung einer Botschaft des Grossen Rates im Sinne von Art. 9 Abs. 5 KV und zur Organisation der Abstimmung selber erforderlich ist. Der Gegenvorschlag zu einer Initiative war im Kanton Bern denn auch lange Zeit unbekannt. Gem�ss den dem Bundesgericht zur Verf�gung gestellten Unterlagen wurde der erste Gegenvorschlag unter der Verfassung von 1893 im Jahre 1959 ausgearbeitet. F�r diesen Fall enth�lt die Verfassung daher keine Fristbestimmung. Es liegt auf der Hand, dass die Frist des Art. 9 Abs. 4 KV nur dann ausnahmslos eingehalten werden kann, wenn dem Parlament die Befugnis zur Vorlage eines Gegenvorschlages fehlt. Die in der Verfassung vorgesehene zweimalige Beratung von Gesetzen durch den Grossen Rat (Art. 29 und 102 KV) erschwert in einfachen F�llen und verunm�glicht bei komplizierteren Vorlagen die Ausarbeitung eines ausgereiften Gegenvorschlags. Geht man daher von der Annahme aus, die Vorlage eines Gegenvorschlags sei nach bernischem Recht zul�ssig, so kann f�r diesen Fall die Frist des Art. 9 Abs. 4 KV keine strikte Anwendung finden.
b) Der Beschwerdef�hrer Jakob macht geltend, der Grosse Rat habe gest�tzt auf die Verfassung kein Recht, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten und dem Volk gleichzeitig mit der Initiative zur Abstimmung zu unterbreiten. Er st�tzt sich dabei auf den Wortlaut der Verfassung (Art. 9 KV) und auf die Vorarbeiten zur KV, insbesondere auf die folgenden Ausf�hrungen des Berichterstatters Dr. Brunner vom 10. Januar 1893 im Grossen Rat:
"Man ist dar�ber einig, dass die Initiative in zwei Formen solle ins
Werk gesetzt werden k�nnen, entweder in Form einer blossen Anregung, in welchem Falle der Grosse Rat das Initiativbegehren erst noch zum Gesetz zu entwickeln h�tte, oder in Form eines Entwurfes, in welchem Fall das Volk sofort dar�ber zu entscheiden h�tte, ohne dass der Grosse Rat den Entwurf ab�ndern k�nnte; er k�nnte dem Volke bloss Annahme oder Verwerfung empfehlen" (Tagblatt des Grossen Rates, 1893, S. 23).
Das Bundesgericht hat wiederholt erkannt, dass rechtliche Bestimmungen in erster Linie aus sich selbst, das heisst nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach den ihnen zugrundeliegenden Wertungen auszulegen sind. Die Entstehungsgeschichte einer Norm kann allenfalls bei unklaren oder unvollst�ndigen Bestimmungen ein Hilfsmittel sein, um den Sinn einer Norm zu erkennen, und damit falsche Auslegungen zu BGE 104 Ia 240 S. 245vermeiden, sofern die Materialien eine klare Antwort geben. Sie sind aber umso weniger zu beachten, je weiter die Gesetzesentstehung zeitlich zur�ckliegt (BGE 103 Ia 290 E. 2c mit zahlreichen Hinweisen). Die Verfassungsdebatte von 1893 und insbesondere die Ausf�hrungen von Dr. Brunner verm�gen keinen zuverl�ssigen Aufschluss �ber die Absichten des Verfassungsgebers zu vermitteln. Aus der Formulierung des Berichterstatters ist keineswegs mit Klarheit zu entnehmen, dass die Vorlage eines Gegenentwurfs ausgeschlossen werden sollte, sondern lediglich, dass die Initiative unver�ndert zur Abstimmung gebracht werden m�sse; aus der Entstehungsgeschichte der Verfassungsbestimmung k�nnen daher keine erheblichen Hinweise auf ihren Inhalt entnommen werden.
Das Bundesgericht hat in BGE 91 I 193 E. 2 mit einl�sslicher Begr�ndung entschieden, dass das bernische Verfassungsrecht die Vorlage eines grossr�tlichen Gegenvorschlags zu einer Initiative zul�sst. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Der Bund und die meisten Kantone erkl�ren zwar das Parlament in ihren Verfassungen oder in der Gesetzgebung ausdr�cklich als befugt, einem Volksbegehren einen Gegenentwurf gegen�berzustellen (Zusammenstellung in BGE 91 I 193 /4). Die Kantone, die keine ausdr�cklichen Vorschriften hier�ber haben, kennen in der Praxis den Gegenentwurf des Parlaments ebenfalls. Im Kanton Bern st�tzt sich diese �bung auf Art. 30 KV, der dem Grossen Rat ein allgemeines Vorschlagsrecht einr�umt. Dieses Vorschlagsrecht erstreckt sich auf den gesamten Bereich der Gesetzgebung und ist in zeitlicher Hinsicht nicht begrenzt, was es dem Grossen Rat erlaubt, auch nach Einreichung eines Volksbegehrens einen Gesetzesentwurf auszuarbeiten, der die gleiche Materie wie dieses beschl�gt und eine Alternative dazu bildet. Sofern die aus Art. 30 KV fliessenden Befugnisse nicht durch andere Verfassungss�tze eingeschr�nkt sind, steht dem Grossen Rat damit das Recht zur Aufstellung eines Gegenentwurfs zu. Eine Einschr�nkung der erw�hnten Art k�nnte sich einzig aus Art. 9 KV ergeben, der das Volksbegehren regelt. Von einem Gegenentwurf ist darin nicht die Rede. Das heisst aber nicht, dass die Verfassung ihn ausschl�sse. Aus dem Schweigen des Gesetzes kann nur dann auf eine negative Entscheidung des Gesetzgebers geschlossen werden, wenn sachliche Gr�nde daf�r vorliegen (MEIER-HAYOZ, N. 191, 255 f. zu Art. 1 ZGB). Solche w�ren gegeben, wenn die Aufstellung eines Gegenentwurfs mit Sinn und Zweck der Initiative unvereinbar w�re. Das BGE 104 Ia 240 S. 246trifft indes, wie das Bundesgericht im genannten Entscheid 91 I 194 im einzelnen ausf�hrte, nicht zu.
Gewisse Bedenken ergeben sich freilich aus dem Umstand, dass die Vorlage eines Gegenvorschlags die Aussichten eines Volksbegehrens, in der Volksabstimmung angenommen zu werden, je nach Abstimmungsmodus mehr oder weniger stark vermindert. Das ist jedoch lediglich die Folge der den Stimmberechtigten gebotenen gr�sseren Entscheidungsfreiheit, die es ihnen erlaubt, ihren Willen in der Abstimmung differenzierter zum Ausdruck zu bringen. In j�ngeren Entscheiden bezeichnete das Bundesgericht die Ausarbeitung eines Gegenvorschlages zu einer Initiative nicht nur als mit dem Initiativrecht vereinbar, sondern als wesentliches Element des durch eine Initiative eingeleiteten Rechtssetzungsverfahrens (BGE 101 Ia 495; BGE 100 Ia 57). Wie die Erfahrung zeigt, f�hrt die umfassende Abkl�rung und Behandlung der Angelegenheit durch die Verwaltung und den Grossen Rat in vielen F�llen dazu, dass der parlamentarische Gegenentwurf dem Anliegen der Initianten besser gerecht wird als das Volksbegehren selber. Nicht selten wird darum eine Initiative zugunsten des Gegenvorschlags des Grossen Rates zur�ckgezogen. Der Gegenentwurf leistet auf diese Weise einen Beitrag an die Erf�llung der dem Volksbegehren zugedachten Aufgabe einer zeitgem�ssen Fortentwicklung des Rechts (BGE 91 I 196). Der Gegenvorschlag hat sich auch im Kanton Bern als n�tzlich erwiesen. Gem�ss den dem Bundesgericht zur Verf�gung gestellten Unterlagen wurden den im Zeitraum zwischen 1893 und 1975 eingereichten 28 Initiativen seit 1958 in 6 F�llen ein Gegenvorschlag gegen�bergestellt. In 4 F�llen bewirkte die Vorlage eines Gegenentwurfs den R�ckzug der Initiative, was bedeutet, dass in diesen F�llen eine Einigung und �bereinstimmung zwischen den Initianten und dem Parlament erreicht werden konnte.
Da der bernische Grosse Rat demnach befugt ist, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten und der Initiative gegen�berzustellen und der Grosse Rat einen Gegenvorschlag ausarbeiten will, findet die Frist von Art. 9 Abs. 4 KV keine strikte Anwendung, weil andernfalls das Institut des Gegenvorschlags vereitelt w�rde. Sinn und Zweck von Art. 9 Abs. 4 KV und des Initiativrechts verlangen indessen, dass der Grosse Rat die Ausarbeitung des Gegenvorschlags ohne Verz�gerung an die Hand nimmt und durchf�hrt. Wird die Initiative nicht binnen einer angemessenen Frist dem Volke zur Abstimmung vorgelegt, BGE 104 Ia 240 S. 247kann der Stimmb�rger gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG geltend machen, es liege eine Rechtsverz�gerung vor und verlangen, dass der verfassungsm�ssige Zustand wiederhergestellt werde (BGE 100 Ia 56).
c) Bei der W�rdigung der zul�ssigen Verfahrensdauer sind grunds�tzlich die Verh�ltnisse im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung massgebend, das heisst, es wird die Zeitdauer zwischen der Einreichung der Initiative bis zur Beschwerdeeinreichung in Rechnung gestellt (Urteile vom 27. September 1978 i.S. V. AG, R. und B.). Im vorliegenden Fall wurden die Unterschriften nach Einreichung der Initiative durch das statistische Amt ohne Verzug �berpr�ft, die Initiative in der Folge als zustandegekommen erkl�rt und tags darauf eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die sich ohne Verzug ihrer Aufgabe zuwandte. Sie arbeitete einen Vortragsentwurf aus, es wurde ein Vernehmlassungsverfahren durchgef�hrt und der Regierungsrat �ber den Stand der Verhandlungen informiert. Dieser setzte am 24. August 1977 eine ausserparlamentarische Expertenkommission zur Schaffung einer Verfassungsgrundlage f�r den Erlass eines Ombudsmann-Gesetzes ein. Aufgrund deren Arbeit beschloss der Regierungsrat am 12. Oktober 1977, die Initiative sei so rasch wie m�glich dem Grossen Rat und dem Volk ohne Gegenvorschlag und mit dem Antrag auf Ablehnung zur Abstimmung zu unterbreiten und gleichzeitig seien die Arbeiten an einer Verfassungsgrundlage fortzuf�hren. Die darauf eingesetzte parlamentarische Kommission tagte am 19. Dezember 1977 und am 9. Januar 1978 und erarbeitete dort die beiden Beschlussesentw�rfe, die am 7. Februar 1978 vom Grossen Rat angenommen wurden. Daraufhin wurden die staatsrechtlichen Beschwerden eingereicht. Bis zu diesem Datum kann den kantonalen Beh�rden keine Rechtsverz�gerung vorgeworfen werden. Die beiden Beschl�sse vom 7. Februar 1978 regeln indes das zuk�nftige Vorgehen im Zusammenhang mit der Ombudsmann-Initiative. Die Beschwerdef�hrer machen sinngem�ss geltend, diese Beschl�sse s�hen f�r die Zukunft eine Rechtsverz�gerung vor. Diese R�ge ist zul�ssig. Die Beschwerdef�hrer brauchen nicht zuzuwarten, bis eine verfassungswidrige Rechtsverz�gerung tats�chlich eingetreten ist, sondern sie k�nnen r�gen, in einer Verf�gung sei ein das Rechtsverz�gerungsverbot verletzendes Vorgehen in Aussicht genommen. Den bernischen Beh�rden kann indessen mit ihrem Beschluss, die Beratung �ber die Initiative vorl�ufig auszusetzen, dann keine BGE 104 Ia 240 S. 248Rechtsverz�gerung vorgeworfen werden, wenn die Arbeiten am Gegenvorschlag z�gig vorangetrieben werden und die Initiative anschliessend ohne Verzug zur Abstimmung gebracht wird. Die beiden Beschl�sse stehen einer Auslegung in diesem Sinn nicht entgegen, wie in der nachfolgenden Erw�gung (insbesondere E. 4c) dargelegt wird, so dass das Verz�gerungsverbot bei der Behandlung von Initiativen nicht verletzt ist.
4. a) Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die kantonalen Beh�rden legten die beiden angefochtenen Beschl�sse in der Weise aus, dass zun�chst der Gegenvorschlag auf Verfassungsebene zur Abstimmung gebracht und bei dessen Annahme die Initiative wegen Verfassungswidrigkeit ung�ltig erkl�rt werde; die Initiative gelange nur im Falle der Verwerfung des Gegenvorschlags zur Abstimmung. Tats�chlich wurde dieses Vorgehen von verschiedener Seite, insbesondere vom Regierungspr�sidenten in Aussicht genommen (Protokoll der parlamentarischen Kommission vom 9. Januar 1978 S. 2-3; Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern, 1978, Heft 1. S. 19-20). Wie in E. 3 dargelegt, ist der Grosse Rat befugt, die Beratung �ber die Initiative provisorisch auszusetzen bis ein Gegenvorschlag innert einer angemessenen Frist ausgearbeitet worden ist. Das Bundesgericht hat bereits die Vorlage eines Gegenvorschlags ohne gesetzliche Grundlage nicht ohne Bedenken zugelassen, weil jeder Gegenentwurf die Erfolgsaussichten eines Volksbegehrens vermindert. Es hat diesen Nachteil in Kauf genommen, um dem Stimmb�rger eine differenziertere Stellungnahme zu erm�glichen. Die Befugnis des Parlaments, dem Volke einen Gegenvorschlag zu unterbreiten, schliesst indessen nicht das Recht ein, vorerst ausschliesslich diesen Gegenvorschlag zur Abstimmung zu bringen und die Initiative sp�ter, oder sogar nur dann dem Volke vorzulegen, wenn der Gegenvorschlag verworfen wird. Eine solche Vorzugsbehandlung des Gegenvorschlags ohne gesetzliche Grundlage (vgl. Urteil vom 12. September 1956 i.S. Blum) verletzt das in Art. 9 KV gew�hrleistete Initiativrecht, weil der Zweck dieses Vorgehens in erster Linie darin besteht, die Initiative durch die Vorwegbehandlung des Gegenvorschlags zu schw�chen und letzterem eine Vorrangstellung einzur�umen. Zudem verbietet das Rechtsverz�gerungsverbot, dass mit der Abstimmung �ber ein Volksbegehren ohne gesetzliche Erm�chtigung zugewartet werde, bis �ber den Gegenentwurf abgestimmt worden ist. Wenn die angefochtenen Beschl�sse in der genannten Weise BGE 104 Ia 240 S. 249ausgelegt werden, verstossen sie demnach gegen Sinn und Zweck des Initiativrechts und sind verfassungswidrig.
b) Der Regierungspr�sident rechtfertigte im Grossen Rat das in Aussicht genommene Vorgehen mit dem Hinweis, dass einem ausgearbeiteten Gesetzesentwurf nicht eine kurze, allgemein gehaltene Verfassungsbestimmung entgegengehalten werden k�nne, weil der B�rger bei der Verfassungsvariante nicht wisse, wie das Ausf�hrungsgesetz aussehen werde, und daher nicht in Kenntnis aller Umst�nde entscheiden k�nne. Dem ist freilich entgegenzuhalten, dass auch bei dem vom Regierungsrat vorgesehenen Vorgehen, wonach zun�chst nur der Verfassungstext zur Abstimmung gelangen soll, der B�rger nicht weiss, wie das Ausf�hrungsgesetz aussehen wird. Im weiteren k�nnte den Bedenken des Regierungsrates Rechnung getragen werden, indem der Grosse Rat gleichzeitig mit der Verfassungsbestimmung einen Gesetzesentwurf ausarbeiten w�rde. In der Folge k�nnte die Verfassungsbestimmung gleichzeitig mit der Initiative zur Abstimmung gebracht und der Stimmb�rger in der Botschaft darauf aufmerksam gemacht werden, dass das Gesetz nach Annahme des Verfassungstextes im Amtsblatt publiziert und dem fakultativen Referendum unterstellt werde. Bei diesem Vorgehen w�re der Stimmb�rger in der Lage, die Bedeutung und Tragweite von Initiative und Gegenvorschlag zu w�rdigen, und es k�nnten die politischen Bedenken gegen die gleichzeitige Vorlage einer Gesetzesinitiative und eines Gegenvorschlags auf Verfassungsebene beseitigt werden. Letztere sind jedenfalls nicht geeignet, eine Vorzugsbehandlung des Gegenvorschlags zu rechtfertigen.
Ein vergleichbares Vorgehen w�hlte die Bundesversammlung im Zusammenhang mit der Volksinitiative "f�r die Fristenl�sung". Sie verabschiedete das Bundesgesetz �ber den Schutz der Schwangerschaft und die Strafbarkeit des Schwangerschaftsabbruchs vom 24. Juni 1977 vor der Abstimmung �ber die Initiative, betrachtete das Gesetz aber nur als "indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative", weil es gem�ss Art. 18 Abs. 2 nur dann im Bundesblatt publiziert und dem fakultativen Referendum unterstellt werden sollte, wenn die Initiative verworfen oder zur�ckgezogen w�rde (vgl. BBl 1976 II S. 800; BBl 1977 III 99).
c) Die vorangehenden Erw�gungen f�hren indessen nicht ohne weiteres zur Gutheissung der Beschwerden. Bei der Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit der angefochtenen Beschl�sse BGE 104 Ia 240 S. 250ist massgebend, ob ihnen nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem Initiativrecht der Beschwerdef�hrer vereinbar erscheinen l�sst. Das Bundesgericht hebt die Beschl�sse nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich sind (BGE 104 Ia 99 E. 9; BGE 102 Ia 109 E. 1b mit Hinweisen).
Gem�ss der dringlichen Motion soll eine Verfassungsgrundlage zum Erlass eines Ombudsmann-Gesetzes ausgearbeitet und im Fr�hjahr 1979 zur Abstimmung gebracht werden. Wie bereits in den vorangehenden Erw�gungen dargelegt wurde, ist der Grosse Rat befugt, in derselben Materie, in der eine Initiative eingereicht wurde, gesetzgeberisch t�tig zu werden und seinerseits einen Entwurf auszuarbeiten. Die bernische Verfassung steht der Vorlage eines Gegenvorschlags weder auf Gesetzes- noch auf Verfassungsebene entgegen, denn auch die Teilrevision der Verfassung geschieht gem�ss Art. 102 KV auf dem Wege der Gesetzgebung (vgl. auch SJ 96/1974 S. 557 E. 6b). Der 1. Beschluss h�lt daher vor der Verfassung stand.
Der 2. Beschluss sieht vor, dass die Behandlung des Volksbegehrens im Grossen Rat und die Volksabstimmung "vorl�ufig" ausgesetzt werden. Diese Formulierung l�sst verschiedene Auslegungen zu. Die kantonalen Beh�rden haben sich noch nicht definitiv auf eine bestimmte Auslegung des Begriffs "vorl�ufig" festgelegt, wie aus der Vernehmlassung des Grossen Rates entnommen werden kann. Es wird dort ausgef�hrt, mit der Aussetzung der Beratung �ber die Volksinitiative sei ihr Schicksal noch in keiner Weise besiegelt. Scheitere die Verfassungsvorlage im Grossen Rat, so lebe die Diskussion �ber das Initiativbegehren automatisch wieder auf. Auch f�r den Fall der Annahme der Verfassungsvorlage (im Grossen Rate) sei mit dem Beschluss des Grossen Rates vom 7. Februar 1978 noch nicht entschieden worden, welche Behandlung die Initiative Jakob in Zukunft erfahren solle. Tats�chlich l�sst sich der 2. Beschluss auch dahingehend auslegen, dass die Behandlung der Initiative im Grossen Rat ausgesetzt werde, bis ein Gegenvorschlag auf Verfassungs- oder Gesetzesebene innert angemessener Frist ausgearbeitet ist. Dagegen geht es nicht an, den Gegenvorschlag vor der Initiative zur Abstimmung zu bringen (E. 4a); doch hat dies der Grosse Rat bisher noch nicht beschlossen, so dass die Beschwerden im Sinne der Erw�gungen abgewiesen werden m�ssen.
100 IA 54,
91 I 193,
100 IA 388,
91 I 192 suite... ,
101 IA 357,
101 IA 495,
100 IA 57,
91 I 196,
100 IA 56,
102 IA 109
art. 9 al. 4 Cst.,