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Timestamp: 2019-03-21 12:07:33+00:00
Document Index: 38021633

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Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 8 marzo 2018, n. 1487. Per gli interventi soggetti a v.i.a. statale - Renato D'Isa
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Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 8 marzo 2018, n. 1487. Per gli interventi soggetti a v.i.a. statale
Per gli interventi soggetti a v.i.a. statale il parere regionale è meramente consultivo e collaborativo e non vincolante, come si evince dall’art. 25, comma 2, d. lg. n. 152/2006″ (Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2016, n. 3767; cfr. Corte cost., 22 settembre-5 novembre 2015 n. 219) ed è quindi reso ai soli fini istruttori, con la conseguenza che lo stesso non è ostativo al rilascio del provvedimento di compatibilità ambientale da parte della competente amministrazione statale, dovendosi escludere la sussistenza di “un potere di codecisione della Regione.
Sentenza 8 marzo 2018, n. 1487
sul ricorso numero di registro generale 9456 del 2016, proposto da:
Provincia di Teramo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati He. Si., Pa. Co., con domicilio eletto presso lo studio Pa. Co. in Roma, via (…);
Comune di (omissis), Comune di (omissis), Comune di (omissis), Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentati e difesi dagli avvocati He. Si., Pa. Co., con domicilio eletto presso lo studio Pa. Co. in Roma, via (…);
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Ministero dello Sviluppo Economico, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale Via e Vas, non costituiti in giudizio;
Società Sp. Ge. Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Tr., Ma. Al. Sa., con domicilio eletto presso lo studio An. Tr. in Roma, piazza (…);
Regione Emilia Romagna, Regione Molise, Regione Puglia non costituiti in giudizio;
Regione Marche, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. De Be., con domicilio eletto presso lo studio Mi. Ro. in Roma, via (…);
Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati St. Va., Ma. De Ma., con domicilio eletto presso lo studio Fr. La. in Roma, via (…);
della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, Sezione II Bis, n. 8564/2016, depositata il 26.7.2016, non notificata, con cui è stato rigettato il ricorso n. 10066/2015 proposto per l’annullamento: del decreto 103 del 3.06.2015, emanato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Sp. Ge. Ltd, della Regione Marche e della Regione Abruzzo;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2017 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati He., La. su delega di De Ma., Fe. su delega di Tr.;
1. Le vicende amministrative relative all’odierno contenzioso traggono origine da un’istanza di pronuncia di compatibilità ambientale relativa al progetto di effettuazione del Programma dei Lavori collegato al progetto “Permessi di prospezione d 1 B.P.-SP e d 1 F.P.-SP situati nel mare Adriatico prospiciente le coste delle regioni Emilia Romagna, Marche, Abruzzo, Molise, Puglia” presentata dalla Società Sp. Ge. Ltd (prot. DVA 2011-20236 del 8.8.2011), alla quale ha fatto seguito il decreto n. 103/2015, emanato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) di concerto con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MIBACT). Invero, il procedimento di VIA, una volta espletata istruttoria, veniva definito mediante la formulazione di un giudizio positivo di compatibilità ambientale del progetto, subordinatamente al rispetto delle prescrizioni ivi dettate.
1.2. Nel corso dell’istruttoria, in particolare, venivano adottati i seguenti atti:
– pareri di compatibilità ambientale della Commissione Tecnica di Valutazione Impatto Ambientale (CTVA) n. 1033 del 7.9.2012 e n. 1210 del 19.4.2013;
– parere negativo di valutazione ambientale della Giunta Regionale Puglia con delibera n. 2857 del 20.12.2011;
– parere della Regione Marche con decreto del Dirigente della Posizione di Funzione n. 92/VAA del 13.9.2012;
– parere della Regione Abruzzo n. 2196 del 2.4.2013 del Comitato di Coordinamento Regionale per la VIA;
– parere favorevole con prescrizioni del MIBACT, con nota prot. n. DG/PBAAC/34.19.04/11535 del 19.4.2013;
– a seguito di ulteriori richieste della Direzione Generale per le Valutazioni Ambientali – DVA (note prot. 2013-12961 del 4.6.2013 e prot. 2013-13455 del 10.6.2013), nuovo parere della CTVA n. 1258 del 14.6.2013, che peraltro annullava i precedenti pareri;
– nuovo parere negativo di valutazione ambientale della Giunta Regionale Puglia con delibera n. 1292 del 9.7.2013;
– a seguito di richiesta prot. n. 50421 GAB del 14.11.2013 dell’Ufficio di Gabinetto del MATTM, nuovo parere della CTVA n. 1402 del 20.12.2013;
– a seguito di ulteriore richiesta della DVA, con nota DVA-2014-0014504 del 15.5.2014, nuovo parere della CTVA n. 1571 del 18.7.2014;
– a seguito di richiesta dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro del 20.11.2014, nuovo parere della CTVA n. 1669 del 28.11.2014.
2. Con ricorso giurisdizionale (R.G. n. 10309/2015) la Provincia di Teramo, i Comuni di (omissis), di (omissis), di (omissis), di (omissis), di (omissis), di (omissis) e di (omissis) impugnavano, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti:
– decreto 103 del 3 giugno 2015 emanato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, recante la compatibilità ambientale del programma dei lavori presentato dalla Società Sp. Ge. Ltd. e collegato alle istanze di rilascio dei Permessi di Prospezione d 1 B.P-.SP e d 1 F.P-.SP per l’esecuzione di rilievi geofisici tramite la tecnica c.d. air-gun, su due distinte porzioni del mare Adriatico prospicienti le coste della Regione Emilia Romagna, Marche, Abruzzo, Molise (Istanza di Permesso di Prospezione d 1 B.P-.SP – Adriatico centro-settentrionale) e Puglia (Istanza di Permesso di Prospezione d 1 F.P-.SP ¬Adriatico meridionale);
– ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo.
2.1. Si costituivano in giudizio e replicavano alle avverse censure il Ministero dell’Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, il Ministero dello Sviluppo Economico e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2.2. Si costituiva altresì la società controinteressata.
2.3. Con sentenza n. 8564/2016 il TAR del Lazio – Roma, Sez. Seconda bis, rigettava il ricorso degli enti anzidetti, ritenendo infondati tutti i motivi con esso formulati.
3. Avverso tale sentenza la Provincia di Teramo, i Comuni di (omissis), di (omissis), di (omissis) e di (omissis) hanno proposto appello (R.G. n. 9456/2016), lamentando quanto segue:
I) errore di giudizio in ordine al primo motivo del ricorso di prime cure. Sul divieto di prospezione, di ricerca e di coltivazione di idrocarburi entro le 12 miglia marine dalle linee di costa (ed entro le 5 miglia marine dalle linee di base delle acque territoriali secondo la previgente normativa). Riproposizione del suddetto primo motivo.
II) Errore di giudizio in ordine al secondo motivo del ricorso di prime cure. Sul mancato coinvolgimento degli enti locali prospicienti nel procedimento VIA. Riproposizione del predetto secondo motivo.
III) Errore di giudizio in ordine al terzo motivo del ricorso di prime cure. Sul superamento dell’estensione massima dell’area interessata previsto dall’art. 6, comma 2, della legge n. 9 del 1991 (“L’area del permesso di ricerca deve essere tale da consentire il razionale sviluppo del programma di ricerca e non può comunque superare l’estensione di 750 chilometri quadrati”).
3.1. Si sono formalmente costituiti in giudizio la Regione Abruzzo, la Regione Marche e la Soc. Sp. Ge. LTD.
3.2. La parte appellante ha altresì depositato memoria in data 20 novembre 2017.
4. All’udienza pubblica del 21 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
6. Con primo motivo gli enti appellanti lamentano la violazione dell’art. 6, comma 17, d.lgs. 152/2006, rilevando che:
– l’istanza per permesso di prospezione nell’Adriatico meridionale contava 5 vertici sotto le 12 miglia marine;
– l’istanza per permesso di prospezione nell’Adriatico settentrionale contava ben 72 vertici al di sotto della medesima soglia;
– l’area di quest’ultima istanza presentava anche un vertice (F6) che si trova al di sotto delle 5 miglia marine di distanza dalla costa.
Pertanto, considerato che l’art. 5, comma 1, del decreto legge n. 83 del 2012, modificando il citato art. 6, c. 17, fa salvi dall’applicazione della nuova disciplina più restrittiva solo “i procedimenti concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge n. 9 del 1991 in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29 giugno 2010 n. 128 ed i procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi, nonché l’efficacia dei titoli abilitativi già rilasciati alla medesima data” e rilevato che le istanze di permesso di prospezione de quibus sono state presentate il 26 gennaio 2011, gli appellanti concludono col ritenere che al procedimento che ha dato luogo al provvedimento impugnato non sarebbe applicabile tale deroga.
Gli enti ricorrenti sostengono pertanto che alle due istanze di permesso di prospezione in mare cui si riferisce il sub-procedimento VIA impugnato si applicherebbe la normativa più’ restrittiva che vieta le attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione di idrocarburi entro le 12 miglia marine dalla costa. Ad ogni modo, gli stessi sostengono che, anche applicando la normativa previgente (decreto legislativo 29 giugno 2010 n. 128), un vertice (F6) dell’area relativa all’istanza di permesso di prospezione nel Mare Adriatico settentrionale si troverebbe ad una distanza inferiore alla soglia ivi prevista di 5 miglia marine dalla linea di base.
6.1. Il motivo di appello è infondato.
6.2. Al riguardo, come correttamente rilevato dal Giudice di primo grado, il Collegio non può non tenere conto che già il decreto impugnato, con un’espressa prescrizione, confermava che tutte le attività di prospezione geofisica dovevano essere eseguite all’esterno di una fascia di rispetto di 12 miglia marine da tutte le aree marine e costiere protette, nel rispetto dell’art. 6, co. 17, del d.lgs. 152/2006.
In particolare, con la prescrizione A.3), lett. d), il decreto n. 103 prevede che, a valle dell’esecuzione del monitoraggio ante operam, il Proponente sottoponga al Ministero dell’Ambiente, per la sua approvazione, “il nuovo tracciato delle linee sismiche che (…) preveda una fascia di rispetto di 12 miglia nautiche dal perimetro esterno di tutte le Aree Marine e Costiere a qualsiasi titolo protette nonché, in relazione alla data di rilascio del titolo abilitativo, ai sensi del vigente art. 6, comma 17, del D.lgs. 152/2006 e ss.mm.ii.”.
6.3. A fronte di tale limitazione preliminare, da ritenersi di per sé soddisfacente, ha fatto peraltro seguito, come noto, il provvedimento di riperimetrazione adottato dal Ministero dello Sviluppo Economico, in virtù del quale i confini dell’area oggetto di prospezione sono stati definitivamente ricondotti all’esterno delle 12 miglia dalla linea di costa.
In particolare, relativamente all’istanza di permesso di prospezione “d 1 F.P.-SP”, si prende atto che interveniva la nota MISE del 29 gennaio 2016, Reg. n. 2472, che attestava che, in virtù degli approfondimenti tecnici e cartografici svolti dall’Amministrazione, è stata accertata una minima interferenza (0,06%) con le aree protette poste entro 12 miglia dalla costa.
Pertanto, alla luce di tali approfondimenti, il MISE disponeva la riperimetrazione d’ufficio dell’istanza confermando al tempo stesso che il relativo “iter istruttorio potrà proseguire relativamente alla rimanente parte dell’area dell’istanza in quanto compatibile con quanto disposto dalla citata normativa ambientale”.
Invero, con la comunicazione dell’8 febbraio 2016, prot. n. 0003187 il MISE informava le Amministrazioni che, con provvedimento del 29 gennaio 2016, si era provveduto a riperimetrare l’area oggetto dell’istanza di Sp. per garantire il rispetto del limite delle 12 miglia dalla costa, con la precisazione che il programma dei lavori collegato all’istanza di permesso di prospezione in questione “non prevedeva attività all’interno delle suddette aree marine e costiere protette e, pertanto, non si ravvisa la necessità di chiederne un aggiornamento a seguito della riperimetrazione d’ufficio”.
Parimenti, relativamente alla seconda istanza di permesso di prospezione “d 1 B.P.-SP”, alla luce degli approfondimenti tecnici e cartografici svolti dall’Amministrazione che avevano consentito di accertare una minima interferenza (4,14%) con le aree oggetto di divieto ai sensi dell’art. 6, co. 17, del d.lgs. 152/2006 (nota del 29 gennaio 2016, Reg. Il 2479), il MISE, con provvedimento del 29 gennaio 2016, provvedeva a riperimetrare l’area oggetto dell’istanza per garantire il rispetto del limite delle 12 miglia dalla costa, con la precisazione che il programma dei lavori collegato all’istanza di permesso di prospezione in questione “non prevedeva attività all’interno delle suddette aree marine e costiere protette e, pertanto, non si ravvisa la necessità di chiederne un aggiornamento a seguito della riperimetrazione d’ufficio”.
6.4. Alla luce di tali considerazioni, non può quindi dubitarsi che il procedimento di VIA, sin dall’origine, ha correttamente considerato un’area di indagine esterna al limite delle 12 miglia marine dalla linea di costa e che tale limitazione ha trovato definitiva conferma, anche a livello amministrativo, in virtù della riperimetrazione delle istanze di permesso effettuata dal Ministero dello Sviluppo Economico.
Accertato che i confini dell’area oggetto dell’attività di prospezione sono allineati con la fascia di rispetto indicata dall’art. 6, comma 17, d.lgs. 152/2006, il motivo di appello deve essere respinto.
7. Con il secondo motivo di appello, gli appellanti lamentano il mancato coinvolgimento nel procedimento di VIA degli enti locali prospicienti, in particolare, di quelli che distano meno di 12 miglia marine dai vertici che delimitano le aree dei due permessi di prospezione, in violazione di quanto disposto dall’art 6, comma 17, del d.lgs. 152/2006, nella versione modificata dal d.l. n. 83/2012, applicabile alla fattispecie (e non nella versione successiva ex l. 208/2015, ritenuta al contrario non applicabile). Ad avviso degli stessi, non sarebbe infatti sufficiente a tal fine la mera notifica del provvedimento avvenuta a posteriori.
7.2. Il Collegio al riguardo premette che, in linea generale, eventuali mancanze nel coinvolgimento nella specifica fase sub-procedimentale in esame di enti astrattamente interessati potrebbero, eventualmente, configurare pregiudizi al diritto di partecipazione censurabili solo da parte degli stessi.
Inoltre, il Collegio intende in primo luogo rilevare che l’istruttoria svolta dai Ministeri appellati appare nel complesso completa, articolata e rispettosa dell’iter normativo nella sua interezza, così come dagli atti impugnati emerge che la Commissione tecnica abbia sempre motivato in maniera sufficiente ed idonea in relazione alle criticità rappresentate nelle osservazioni rese dai soggetti interessati ai sensi dell’art. 24 d.lgs. n. 152/2006.
Peraltro, con specifico riferimento alla censura de qua, come correttamente osservato dal primo giudice, non può non rilevare, al fine di ritenere pienamente consentita ed attuabile la partecipazione da parte dei Comuni interessati, l’invio della comunicazione effettuata nei loro confronti dalla società controinteressata in data 16 ottobre 2011. In ragione della stessa, può, invero, ritenersi che gli enti locali destinatari siano stati effettivamente posti nella condizione di partecipare attivamente, ove l’avessero voluto, al procedimento diretto a conseguire il giudizio sulla compatibilità ambientale, fornendo il proprio contributo.
Del resto, in considerazione del disposto di cui all’art. 21-octies l. n. 241/1990, non può non tenersi conto, ai fini della valutazione dell’efficacia di un eventuale tale apporto sulla decisione finale, di quanto affermato dalla giurisprudenza con più generale riferimento alla partecipazione dell’ente regionale. Al riguardo, si osserva che “per gli interventi soggetti a v.i.a. statale il parere regionale è meramente consultivo e collaborativo e non vincolante, come si evince dall’art. 25, comma 2, d. lg. n. 152/2006” (Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2016, n. 3767; cfr. Corte cost., 22 settembre-5 novembre 2015 n. 219) ed è quindi reso ai soli fini istruttori, con la conseguenza che lo stesso non è ostativo al rilascio del provvedimento di compatibilità ambientale da parte della competente amministrazione statale, dovendosi escludere la sussistenza di “un potere di codecisione della Regione” (cfr. Cons. Stato sez. VI 5 maggio 2016 n. 1779).
8. Con un terzo motivo di appello gli enti ricorrenti censurano il superamento dell’estensione massima dell’area interessata previsto dall’art. 6, comma 2, della legge n. 9 del 1991, secondo cui “l’area del permesso di ricerca deve essere tale da consentire il razionale sviluppo del programma di ricerca e non può comunque superare l’estensione di 750 chilometri quadrati”. Ad avviso degli appellanti, al contrario, le due istanze di permesso di prospezione interesserebbero rispettivamente 14.510 kmq, relativamente al Mare Adriatico settentrionale, e 16.300 kmq, quanto al Mare Adriatico meridionale, per un totale di 30.810 kmq, perciò ben 41 volte il limite massimo consentito.
Peraltro, secondo i ricorrenti sarebbe errata la distinzione tra prospezione e ricerca effettuata dal giudice di primo grado, perché fondata sull’art. 2 del D.M. 25 marzo 2015, ormai non più applicabile perché dichiarato illegittimo costituzionalmente con efficacia retroattiva dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 198/2017. Inoltre, nell’ipotesi in cui in sostituzione di tale D.M. si ritenesse applicabile al caso di specie il successivo D.M. del 7 dicembre 2016, recante definizioni non dissimili delle attività di ricerca e prospezione, la parte appellante, in ragione dell’enunciato della sentenza richiamata, chiede la disapplicazione dello stesso decreto.
In via subordinata, gli appellanti chiedono che venga sollevata questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 6, comma 2 e dell’art. 3 della legge n. 9/1991, nella parte in cui il primo non estende il limite spaziale di 750 kmq anche ai permessi di prospezione di cui all’art. 3 e quest’ultimo non prevede il medesimo limite indicato per la ricerca.
8.1. Il motivo è infondato, non potendo essere accolta la tesi sostenuta dalla parte appellante volta ad affermare la, quanto meno parziale, identità tra l’attività di ricerca e l’attività di prospezione, alla stregua di un rapporto di genere a specie tra le stesse.
8.2. Rileva il Collegio che, in ragione della netta distinzione tra le attività richiamate, risulta non applicabile alla fattispecie in esame, concernente permessi di mera prospezione, la normativa che asseritamente si ritiene essere stata violata, e che pone il limite massimo di estensione in 750 chilometri quadrati. Disciplina, questa, che, come si evince chiaramente dalla lettera dell’art. 6, comma 2, della legge n. 9 del 1991, circoscrive l’applicazione di tale limitazione, facendone specifico riferimento, esclusivamente ai permessi di ricerca.
Ebbene, al riguardo, come correttamente evidenziato nella pronuncia impugnata, preme rimarcare la netta differenziazione tra l’attività di “prospezione”, oggetto della fattispecie di cui è giudizio, e l’attività di “ricerca”, chiaramente delineata dall’art. 2 del D.M. 25 marzo 2015.
Peraltro, occorre dare conto che la descrizione di tali attività presente nel decreto del 2015, sebbene questo sia stato colpito dalla declaratoria di illegittimità costituzionale con sentenza della Corte costituzionale 4 -14 luglio 2017, n. 198, ha trovato piena conferma nel successivo D.M. del 7 dicembre 2016, il quale, all’art. 2 specifica:
“d) “attività di prospezione”: attività consistente in rilievi geografici, geologici, geochimici e geofisici eseguiti con qualunque metodo e mezzo, escluse le perforazioni meccaniche di ogni specie, ad eccezione dei sondaggi geotecnici e geognostici, intese ad accertare la natura del sottosuolo e del sottofondo marino;
e) “attività di ricerca”: insieme delle operazioni volte all’accertamento dell’esistenza di idrocarburi liquidi e gassosi, comprendenti le attività di indagini geologiche, geotecniche, geognostiche, geochimiche e geofisiche, eseguite con qualunque metodo e mezzo, nonché le attività di perforazione meccanica, previa acquisizione dell’autorizzazione di cui all’art. 1, commi 78 e 80 della legge n. 239/2004, come sostituiti dall’art. 27 della legge n. 99/2009″.
8.3. In particolare, dopo la pronuncia con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.M. 25 marzo 2015 in quanto non spettava allo Stato e per esso al Ministro dello sviluppo economico adottare il detto provvedimento senza adeguato coinvolgimento delle Regioni, il D.M. 7 dicembre 2016, a decorrere dal 4 aprile 2017, ha abrogato e sostituito il provvedimento annullato, così costituendo il nuovo riferimento normativo ai fini della distinzione richiamata.
Per tali ragioni, ed in considerazione della richiamata motivazione posta a fondamento della declaratoria di illegittimità costituzionale, non può essere accolta la domanda di disapplicazione di quest’ultimo decreto.
8.4. Infine, non può essere parimenti accolta la questione di legittimità costituzionale sollevata da parte appellante con riferimento all’art. 6, comma 2 ed all’art. 3 della legge n. 9/1991, laddove questi non estendono l’applicazione del limite spaziale di 750 kmq anche ai permessi di prospezione, risultando la stessa, ad avviso del Collegio, manifestamente infondata.
Invero, come si rileva anche dalla lettura delle definizioni di cui al D.M. 7 dicembre 2016, le attività di prospezione e ricerca presentano una distinzione determinante laddove quest’ultima, a differenza della prima, implica potenzialmente l’esercizio di attività di perforazioni meccaniche. La possibile incidenza della perforazione sul territorio, e la rilevanza delle relative conseguenze su di esso, dunque, legittimano e fanno ritenere pienamente giustificato il differente trattamento normativo rispetto all’attività di mera prospezione.
9. In conclusione, attesa l’infondatezza delle censure, l’appello deve essere respinto.
10. In considerazione della novità della questione, il Collegio ritiene sussistere giusti motivi per la compensazione delle spese del Giudizio tra le parti.
Luigi Massimiliano Tarantino – Presidente FF