Source: https://www.slideshare.net/RedInnovacion/diagnstico-del-sistema-electoral-colombiano
Timestamp: 2017-12-17 08:30:58
Document Index: 237845245

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Diagnóstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximación jurídica y politológica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina.
1. Diagnóstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximación jurídica y politológica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina1 . Resumen: Colombia es de las democracias más longevas del continente latinoamericano, a pesar de ello, como en otras democracias de la región se está viviendo un déficit de legitimidad y participación del sistema institucional que requiere de un análisis exhaustivo de los factores que inciden en el mismo. En el presente trabajo se pretende abordar el fenómeno desde una óptica multidisciplinar que permita deducir cuáles son los principales problemas institucionales y de percepción del sistema normativo electoral colombiano. Palabras Clave: sistema normativo electoral, crisis de legitimidad democrática, índices de participación electoral, respaldo institucional, instituciones electorales, gobernanza electoral, clientelismo, grupos armados ilegales, elecciones. Abstract: Colombia is considered one of the longest-lived democracies in Latin América, in spite of this, as other democracies in the region, it’s going through a legitimacy and participation crisis. That’s why it’s required and exhaustive study on the factors that have incidence over the electoral normative system. This working paper has at purpose to approach this phenomenon from a multidisciplinary perspective in order to deduce which are the main institutional and perception problems. Key words: electoral normative system, democratic legitimacy crisis, electoral participation indicators, institutional support, electoral institutions, electoral governance, clientelism, illegal armed groups, elections. 1 Santiago Garre es abogado (UPF) y politólogo (UC3M). Magíster Derecho Constitucional y Ciencia Política Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de España. Fue director de la línea de Investigación de asuntos electorales ESAP (Colombia) durante 2012. Cofundador del Foro Ideas para la Democracia e investigador OEI.
2. 1. INTRODUCCIÓN La observación de los distintos índices de legitimidad democrática que atienden la realidad del sistema político colombiano, sus dinámicas de funcionamiento y la percepción que tienen los ciudadanos del mismo, nos remite inmediatamente, a un problema de desapego, desconfianza, ausencia de sentimiento de pertenencia… Se produce una disociación entre el diseño del sistema institucional y la percepción que tienen del mismo los colombianos. Es por ello que es preciso, aproximarse a la realidad electoral desde un prisma multidisciplinar que permita una adecuada contextualización y pueda dar cuenta de una problemática que responde a una lógica causal multifactorial. El estudio del sistema electoral Colombiano, requiere de una primera aproximación jurídica a los distintos elementos que lo configuran. La previsión normativa permite analizar el ‘deber ser’, cuestión que se complementará con una aproximación politológica que nos brinde el ‘ser’ del objeto de estudio. Es preciso señalar la autonomía analítica de los asuntos electorales. Esa autonomía analítica se predica por el carácter sistémico de la normativa electoral, esto es, por el sistema normativo electoral. Así, es preciso analizar la legislación que regula tanto la estructura institucional como las prerrogativas de los ciudadanos en sede de participación política. El análisis centra sus esfuerzos en el marco legal establecido por la Constitución Política de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) y las distintas Reformas Políticas llevadas a cabo hasta la fecha de hoy. No se debe olvidar que hoy se encuentran radicados ya en el Congreso de la República dos proyectos de ley que abordan esta cuestión de manera concienzuda: la propuesta de reforma del sistema electoral del Senador Sudarski y la propuesta de Código Electoral del Ministerio del Interior (proyectos de reforma que serán tratados en otro trabajo). Analizadas, grosso modo, las reglas del juego se procederá a escrutar la percepción de los ciudadanos del sistema institucional. Todo ello con el fin de establecer en qué punto del entramado residen los mayores problemas y en qué sentido –tomando como base el contexto colombiano- deben encaminarse posibles reformas.
3. 2. METODOLOGÍA El presente trabajo pretende ser un estudio de caso para el diseño institucional electoral de Colombia. Asimismo se va a analizar el grado de aceptación y legitimidad del que el sistema institucional goza. La hipótesis que se baraja, trata de comprobar un diseño institucional –el colombiano- y la percepción que tienen del mismo los ciudadanos. De este modo podríamos resumir la pregunta de investigación en comprobar en qué punto y en qué medida el sistema normativo electoral es causa de los bajos índices tanto de aceptación/confianza como de legitimidad. Dada una realidad compleja -objeto de análisis- se opta por el empleo de un enfoque empírico de orientación histórica. Se conoce que este enfoque es descriptivo- individualizante lo que se topa con la imposibilidad de universalizar las conclusiones en forma de ley social (Nohlen, 1999:76 y ss.) Así, centrado en el sistema electoral colombiano y en el contexto sociopolítico, el método histórico-empírico nos permite de manera inductiva apreciar las especificidades nacionales con las que el diseño institucional se encuentra. Señala Nohlen, que “no obstante, el enfoque histórico-empírico es también comparativo. Y de allí la importancia del caso individual, dado que sólo a través del camino inductivo puede llegarse a un conocimiento teórico, empíricamente fundado” (Nohlen 1999:77). En este orden de ideas, se ha procedido en primer lugar y por medio de un método puramente descriptivo-contextualizado -con las exposiciones de motivos de las distintas normas analizadas- abordar el marco institucional constitucional y el desarrollo por medio de las diferentes Reformas Políticas llevadas a cabo en la pasada década. En segundo lugar, se presenta la percepción de los colombianos frente a los asuntos electorales en general, concretándose en un cúmulo de variables que se han considerado como significativas para poder sentenciar la percepción objeto de estudio (Nohlen, 2004). De un lado, se ha pretendido escrutar -en clave cronológica y cuando los datos estadísticos compilados lo han permitido- las variables respaldo/confianza institucional, apoyo y satisfacción con la democracia, participación electoral, derechos políticos,
4. libertades civiles, pluralismo político y procesos electorales limpios y plurales. Para analizar estas variables se ha hecho uso de los principales índices medidores de legitimidad democrática (‘The economist index of democracy’ y el informe de ‘Freedom House’) así como los más arraigados sondeos de opinión que abordan desde distintas perspectivas las distintas variables (Latinobarómetro, informe BARCAS y LAPOP). En suma se ha buscado poder articular un proceso inductivo por medio del cual se puede qué tanta sustancia democrática está produciendo la democracia formal que se encuentra en el diseño normativo de las instituciones electorales. El enfoque entiende la variable sistema institucional y normativo, como independiente en un primer momento. Y entiende las variables de percepción y legitimidad como variables dependientes. Sin embargo la agenda legislativa colombiana –con dos reformas electorales en debate- invita a plantear un esquema inverso. Teniendo en cuenta las variables de participación, legitimidad y percepción (independientemente de la relación de influencia que guarden entre ellas) y entendidas como una demanda social que será tratada como variable independiente, influyendo así, el proceso de reforma del que resultará un diseño institucional, entendido ahora como variable dependiente.
5. 3. EL SISTEMA NORMATIVO ELECTORAL COLOMBIANO Siguiendo el esquema gráfico de la pirámide de Kelsen, los órdenes jurídicos constitucionales ostentan en la cúspide, y en el rol de norma normarum, a la Constitución. Es en la Constitución Política de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) donde encontramos las disposiciones que trazan las líneas maestras del sistema normativo electoral. Es preciso atender el sistema electoral colombiano tal y como señala Hernández Becerra (2000:1), puesto que Colombia adolece de “un superávit constitucional y un déficit legislativo” en materia electoral. Ciertamente, como concluye el autor, la CPC 1991 recoge en su articulado un sinfín de buenas intenciones que no han llegado a desarrollarse legalmente. A ello cabe añadir que las sucesivas reformas constitucionales desde 1991 hasta hoy, no han dado todos los resultados esperados: los índices de participación política son de los más bajos del continente y la violencia sigue haciendo acto de presencia en las urnas. Y es que los preceptos que regulan esta materia han sido reformados de manera sucesiva sin satisfacer las motivaciones que han inspirado tales reformas. Por todo lo anterior, este primer análisis pretende escrutar la evolución legislativa desde la literalidad textual del articulado a la luz de las exposiciones de motivos que es, en términos interpretativos, la voluntad del legislador. La primera referencia, de rango constitucional, a cuestiones de naturaleza electoral, se identifica en la regulación del papel del ciudadano respecto del poder, reconociéndole el derecho fundamental “a participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político” (art.402 CPC 1991). 2 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
6. La misma disposición reconoce el derecho al sufragio activo y pasivo, el derecho a tomar parte en todas las formas de participación democrática previstas, constituir partidos y movimientos políticos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, revocar el mandato a los cargos electos, legitimación activa para defender la Constitución, así como el acceso al desempeño de la función pública3 . Cabe señalar que si bien la previsión no presenta deficiencias en comparación con las previsiones de otros órdenes constitucionales, destaca la previsión del cuarto punto que regula la revocación de mandato en las formas que establezcan la CPC 1991 y la ley. Se adelanta ahora que el artículo 259 4 CPC regula esta prerrogativa, de todo ciudadano, y que desarrolla tal precepto la ley 581 de 2000. Lo cierto es que el alcance de tal derecho es un tanto limitado puesto que la previsión del artículo 259 establece que se impone el voto programático5 a gobernadores y alcaldes, excluyendo así al Presidente de la República. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. Ver la Ley 131 de 1994 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Desarrollado por la Ley 43 de 1993 Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública. Ver la Ley 581 de 2000 3 No es objeto del presente trabajo pero es interesante el nivel de desconocimiento, por parte de los colombianos, de estos mecanismos de participación política que ostentan. Para más información se recomienda el estudio del informe BARCAS, 2011. 4 ARTICULO 259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático. 5 Los principios que inspiran cualquier democracia representativa entran en colisión con este tipo de previsiones, puesto que éstas son más típicas del instituto jurídico-privado de la representación. No cabe interpretar la representación política como la representación de la voluntad del electorado en el ejercicio de su función legislativo. Como señalan Balladore-Pallieri (1976:102) y Biscaretti (1977:253) debe entenderse que los parlamentarios y demás miembros electos ejercen una función que compete al Estado, en el supuesto de los parlamentarios legislar, en el supuesto de los alcaldes, gobernadores y presidente ser poder ejecutivo. Y es que precisamente reside en el entramado sistémico de relaciones y mandatos, que se articula por medio de una democracia representativa, la prohibición de mandato imperativo. No se puede confundir la responsabilidad del representante político con la del representante del mandato típico del derecho civil, puesto que en el último supuesto son inseparables la responsabilidad y la institución misma. Así y como señalan Mortati (1975:425) y Punset (1987:112 y ss.) la representatividad ha devenido “algo así como la correspondencia entre la composición socioeconómica de un grupo social y la del órgano que lo representa” (Punset, 1987:114) siendo el fundamento de la relación entre electores y elegidos los procesos electorales periódicos así como otros mecanismos para la exigencia de responsabilidades políticas qué, como se ha visto distan de los que puedan predicarse del instituto del derecho privado.
7. El título IV de la CPC 1991, es el “de la participación democrática y de los partidos políticos”. El Capítulo I de las formas de participación democrática, contiene las formas de participación previstas para que el pueblo decida en ‘ejercicio de su soberanía’. Este capítulo no presenta más novedad que la típica previsión constitucional de los distintos mecanismos de participación y las disposiciones generales que van a regir a los mismos. Parece que la regulación al respecto reconoce y articula una serie de mecanismos de participación política que responde a las exigencias formales de una democracia. Cuestión distinta es la que atañe al Capítulo II ‘de los partidos y los movimientos políticos’. Este capítulo ha mutado sustancialmente desde la previsión del constituyente hasta la fecha de hoy. Se podría decir que dada la importancia de estos preceptos no debe de extrañar, sin embargo el estudio concienzudo de las sucesivas redacciones6 recuerda las enumeraciones que, típicas del derecho romano, pretenden regular todos los casos posibles. Así nos encontramos que con el texto constitucional aprobado en 1991, se produjo el primer efecto no deseado para los actores políticos. Las elecciones que se celebraron ese mismo año, alteraron de manera traumática la composición del sistema de partidos. Tradicionalmente, Colombia ha tenido un sistema de partidos bipartidista perfecto. Tanto así que no había más fuerzas políticas en el Congreso que la bancada Liberal y la bancada Conservadora. Los comicios de 1991 representan un punto de inflexión del sistema de partidos colombiano. De dos (tres en la década de los ‘70) fuerzas políticas se pasa a una atomización del parlamento donde van a convivir hasta veintidós7 fuerzas políticas. Esta atomización del sistema de partidos, que recuerda a la ‘sopa de letras’ resultante de las primeras elecciones democráticas en España tras la transición a la democracia, es el principal motivo por el que se van a reformar estos artículos en pro de una mayor estabilidad en el seno del legislativo. Es comprensible la reacción sobre todo por aquellos actores que han visto mermadas sus cuotas de poder, sin embargo, siguiendo la lógica de influencia recíproca entre sistema electoral y sistema de partidos que ofrece Sartori (1994:54 yss), pareciera lógico pensar en que ese sistema de partidos resultante podía En este sentido el mandato programático se presenta como un mecanismo extraordinario que se encuadra perfectamente en la lógica material de una democracia representativa. Si bien la revocación de mandato por incumplimiento del programa se desarrolla en la Ley 581 de 2000, ésta, está acotada en el tiempo y materialmente de manera que su alcance queda muy definido. 6 Todos los artículos (107, 108 y 109) de este capítulo han sido reformados por el Acto Legislativo 01 de 2003 y por el Acto Legislativo 01 de 2009. 7 Se extraen esos datos de la base de datos de Inter-Parliamentary Union. http://www.ipu.org/parline-e/reports/2067_arc.htm
8. influir en el voto de las siguientes elecciones, de modo qué reforzara a las minorías congresionales o bien las eliminara de manera natural. Puesto que la lógica del comportamiento electoral nos indica que la volatilidad del voto en los sistemas de partidos no consolidados es muy elevada, normalmente castigando a las minorías o bien reforzándolas8 . El escenario que se plantea se construye por medio de leyes sociales cuya validación puede no acomodarse al modelo colombiano, sin embargo, parece que lo que el comportamiento de los actores y electores termina por provocar, se intentó lograr a través de las reformas políticas de 2003 y 2009, y la reglamentación de la última por medio de la ley 1475 de 2011, también conocida como la Ley de Partidos. Así el artículo 1079 CPC, en su redacción original, regulaba el derecho de todos los ciudadanos a organizarse políticamente. En 2003 se añadió la prohibición de la doble 8 Reforzándolas o eliminándolas de modo tal que se constituye un sistema de partidos que se ajusta mejor al pluralismo político de un país y correspondiéndose con “algo así como la correspondencia entre la composición socioeconómica de un grupo social y la del órgano que lo representa” (Punset, 1987:114). 9 ARTICULO 107. Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas será obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Políticos deberán propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. Los partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Públicas de Elección Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente. Las sanciones podrán consistir en multas, devolución de los recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la cancelación de la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripción. Si
9. militancia y se introdujo un inciso que respeta la libertad de organización -siempre que sea democrática- interna de los partidos. Este punto será de vital importancia para articular el reforzamiento de los partidos políticos. Es también en 2009 que se introducen los principios rectores de las organizaciones políticas qué son rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, añadiéndose en 2011 los de participación y pluralismo. Cabe decir que la Ley de Partidos introduce varias medidas encaminadas a regular el faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador podrá libremente designar el reemplazo. Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personería Jurídica también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos. Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones. Parágrafo transitorio 1°. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Parágrafo transitorio 2°. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artículo. El Proyecto tendrá mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. Primero libertad simple. Texto anterior: Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 1 de 2003, así: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos. Texto Original. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos.
10. funcionamiento interno de los partidos políticos sobre todo en términos de transparencia respecto de la financiación así como establece de manera exhaustiva los elementos esenciales de los estatutos de las agrupaciones políticas, regulados en el artículo 2 de la ley 1475 de 2011. Es preciso señalar como la reforma de 2011 plantea un problema de coherencia con la esencia misma de las organizaciones políticas pues, en el numeral segundo de su artículo primero, establece la prohibición de discriminar por razón de la ideología. La reforma de 2009 representa el ejemplo de la previsión típica del derecho romano de regular todos los casos posibles. Esta reforma pudiera identificarse más con el desarrollo legislativo que con una disposición de rango constitucional. Partiendo de la redacción original y sirviéndose de la Reforma de 2003, el precepto de 2009, -de acuerdo con la exposición de motivos del acto legislativo que lo regula- se procede a regular un sinfín de previsiones que persiguen reforzar el papel de los partidos políticos en la presentación de candidatos (Giraldo, 2006; Rave, 2006). La situación política de Colombia tras la reforma de 2003 es crítica por la gran cantidad de parlamentarios enjuiciados por formar parte de grupos armados y las situaciones de transfuguismo están a la orden del día. Por todo lo anterior y con la intención de reforzar el papel de los partidos se procede a una regulación intensiva y extensiva de esta cuestión, siendo la redacción de la ley 1475 de 2011 en su artículo dos la que resuelve tipificando objetivamente la doble militancia en los cuatro siguientes supuestos: 1. La pertenencia a dos organizaciones políticas 2. Prestar el apoyo a candidatos inscritos por otras organizaciones políticas por parte de personas privilegiadas en el organigrama del partido o movimiento político: cargos de dirección, gobierno, administración, control o son electos o candidatos a cargos de elección popular. 3. Los candidatos electos que no renuncien doce meses antes del primer día de inscripciones para aspirar a otro cargo por otro partido político o movimiento.
11. 4. Los directivos de un partido político o movimiento político si no renuncian doce meses antes de postularse a una elección popular por otra organización política. Es la misma Reforma de 2011 la que hace importantes aportes respecto del sistema sancionatorio para la doble militancia estableciendo que se aplicarán las previstas en los estatutos de los partidos e, independientemente a éstas, acarreará la revocatoria de inscripción cuando estos fueran candidatos. Es notorio que se especifique la excepción a este tipo de supuestos cuando se produjera la disolución del partido o movimiento políticos, cuestión que nos remite a otro elemento novedoso de la Ley de Partidos: que no es más que la previsión de las figuras de fusión, escisión y disolución de agrupaciones políticas, supuestos no previstos hasta ese momento en el derecho político colombiano. Es también la Ley de Partidos 2011 la qué, -en la misma dirección que la Reforma de 2009- establece un sistema sancionatorio para directivos de los partidos y partidos que pretende combatir la impunidad que se vivió durante el auge de la parapolítica pudiendo incluso llegar a implicar la pérdida de personería jurídica de las agrupaciones políticas. Son elementos fundamentales para el empoderamiento de los partidos políticos, lo que guarda gran coherencia con la intención del legislador a la hora de perseguir el fin de fortalecer la institución partitocrática. El artículo 10810 CPC 1991, establece los requisitos para el reconocimiento de la Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de 10 ARTICULO 108. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. También será causal de pérdida de la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política. Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso.
12. Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para el cual fue elegido. Los Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción. Parágrafo Transitorio. Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%), y no se requerirá del requisito de inscripción con un año de antelación del que habla el inciso 8°. Texto anterior: Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 1 de 2003, así: El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido. Parágrafo transitorio 1º. Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución. Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente Reforma para la obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las obligaciones, consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos políticos en materia electoral. Parágrafo transitorio 2º. Un número plural de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la Personería jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación.
13. ciudadanos por parte del Consejo Nacional Electoral. La evolución de este artículo ha pasado por un progresivo aumento de la barrera electoral para luchar con la excesiva fragmentación del parlamento, así como para reforzar la idea de prohibir el transfuguismo político y fortalecer el rol de los partidos políticos y movimientos. Para las próximas elecciones al Congreso en marzo de 2014, el umbral al senado será del 3% y con ello se pretende seguir consolidando un sistema de partidos que con un menor número de actores, desde su organización interna -mucho más democrática- se tornen más representativos de todos los grupos que lo integran. De acuerdo con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Colombia pasó de tener 78 partidos en 2002, a 23 en 2006 y 12 en 2010, datos reveladores de la tendencia constrictiva de las sucesivas reformas políticas. El artículo 109 CPC 1991 regula los términos generales en qué el Estado concurrirá en la financiación tanto política como electoral de los Partidos y Movimientos políticos con personería jurídica. Este asunto ha sido de los más controvertidos en Colombia puesto que la financiación de campañas y partidos ha sido objetivo de los grupos armados ilegales. Las sucesivas reformas al respecto pretenden hacer transparente este tipo de cuestiones además de no permitir macro campañas electorales que puedan crear desventajas notorias entre Texto Original El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República. En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la afiliación a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos. La personería de que trata el presente artículo quedará extinguida por no haberse obtenido el número de votos mencionado o alcanzado representación como miembros del Congreso, en la elección anterior. Se perderá también dicha personería cuando en los comicios electorales que se realicen en adelante no se obtengan por el partido o movimiento político a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no se alcance la representación en el Congreso de la República.
14. candidatos en base a los recursos que se precisan para concurrir en unas elecciones. Señala Zovatto (2005: p.12 y 13) la necesidad de que las reformas para la financiación deben tratar de abordar siete puntos esenciales: a. El fortalecimiento del sistema de partidos y la mejor de la calidad de la política. b. Lograr condiciones de equidad en las concurrencias electorales. c. Controlar los disparadores de gasto electoral. d. Aumentar los niveles de transparencia y publicidad en la financiación. e. Tratar de aislar el tráfico de influencias, la corrupción y el narcodinero. f. Crear como administrador de los recursos públicos y controlador del funcionamiento del sistema a un órgano eficaz e independiente del poder político. g. Establecer un régimen de sanciones eficaz y que desincentive praxis ilegales. El caso colombiano con las sucesivas reformas políticas, ha perseguido fortalecer el rol de los partidos por encima de los candidatos. Sin embargo la no obligatoriedad de hacer uso de listas cerradas y bloqueadas, no ha permitido –a mi entender- que ese fortalecimiento se institucionalice. Ocurre que al ser posible hacer uso del voto preferente y ser este elegido por la inmensa mayoría de los partidos políticos, provoca una personalización de las campañas en donde el candidato que finalmente es electo no debe crédito al partido del que forma parte, sino al revés. El efecto personalizador de la campaña es el decisivo para lograr ser electo lo que hace que los partidos se deban a sus candidatos y no al revés. Esta relación no favorece la institucionalización de los partidos políticos, por ello podría ser interesante hacer un breve ejercicio de simulación con listas cerradas y bloqueadas para ver la composición de las dos cámaras legislativas y entender si el juego de mayorías se altera en demasía. El estudio comparado de sistemas normativos electorales, nos hace pensar en el caso español que es el paradigma de la constitucionalización del papel de los partidos políticos. En el supuesto español, nos encontramos con una capacidad de decisión de los partidos políticos que invita a hablar a muchos expertos de partitocracia. Y es que en el caso español, los homólogos de los directorios nacionales y departamentales colombianos, son quienes deciden el orden de la lista. Si bien no está muy claro ni previsto en la ley los criterios que se emplean para decidir el orden de las listas (a menudo criterios
15. arbitrarios) se crean sinergias y dinámicas internas, que terminan por ser, en términos de recursos, menores que las campañas de los congresistas colombianos, además de que permite que las campañas giren en torno a los partidos y no en torno a los candidatos. Hay que señalar que España se articula alrededor de un sistema parlamentarista lo que significa que no se vota al presidente directamente, sino a un Congreso que será quien elija al Presidente del Gobierno. De ahí que en las campañas para elecciones generales (esto es para Senado y Congreso de los Diputados) giren, en cierto modo, alrededor del candidato a Presidente que cada partido político presenta, que se identifica con el número uno de la lista para la provincia de Madrid11 . Así las regulaciones entorno a la financiación de partidos ha ido evolucionando hacia mayores restricciones. El texto original de 1991 no estipulaba prohibiciones que sí han dispuesto las reformas políticas de 2003 y 2009. En este sentido es preciso destacar el papel desempeñado en esta materia la regulación prevista en la conocida como Ley de Partidos de 2011 qué prevé una lista cerrada de las fuentes lícitas de financiación, así como incluye una serie de incentivos para una mayor inclusión de grupos como jóvenes, mujeres y minorías étnicas (artículo 16). Señala el PNUD de la mano de Puyana (2012:35 y ss.12 ) que la principal novedad respecto de la financiación es el sistema de distribución de los recursos y cito textualmente: “se establecen siete criterios de distribución, y el peso de cada uno en el presupuesto total del partido. Así, por ejemplo, la norma indica que los partidos deberán destinar, como mínimo, el 15% de los recursos provenientes de la financiación estatal a sus centros de pensamiento y a iniciativas de inclusión efectiva de jóvenes, minorías étnicas y mujeres”. Este tipo de incentivos, guarda coherencia con la cuestión de la cuota de género. En este punto es preciso señalar que la introducción de la cuota de género del 30% establecida en la Ley de Partidos, propició que por primera vez en la historia de Colombia, las listas para las elecciones municipales y departamentales respetaran esta cuota de manera escrupulosa. 11 Esto aplica únicamente para los partidos políticos de ámbito nacional. Es preciso recordar que en España existen partidos políticos de ámbito regional o periférico que perteneciendo a las Comunidades Autónomas Históricas (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) presentan listas tan sólo para las circunscripciones electorales que forman parte de su respectiva Comunidad Autónoma. 12 Puyana, José Ricardo,2012. Las Reformas Políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables? PNUD. 2012. Bogotá.
16. Esta evolución legislativa que, de manera intensiva y exhaustiva, pretende someter los procesos decisorios internos, establecer el sistema de cuotas de género, los incentivos a la inclusión de los grupos dentro de los mismos partidos… nos remite a los problemas de legitimidad democrática ‘ex ante’ de los que ha hablado en numerosas ocasiones el Magistrado de la Corte Constitucional Humberto Sierra Porto (2011). En Colombia, como señala el profesor Sierra, la legitimación democrática de las instituciones electas es ‘ex post’ lo que significa que estas instituciones políticas no gozan de legitimidad democrática en la norma que establece los mecanismos de elección, sino en las normas que disponen las penalizaciones por cualquier causal de pérdida de investidura. Pareciera que este es un detalle residual pero no lo es, puesto que este tipo de legitimidad democrática termina por formar parte de la cultura política de los colombianos y por ende influye en la percepción negativa que se tiene de las instituciones políticas electas colombianas. El artículo 110 CPC redunda en las prohibiciones que se establecen disponiendo la remoción del cargo o pérdida de investidura de aquellos funcionarios públicos que contribuyan a la financiación de partidos, movimientos o candidaturas. El artículo 111 CPC reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003, añade a la regulación original el término ‘espectro electromagnético’ para definir los medios de comunicación que ‘ab initio’ eran los ‘medios de comunicación social del Estado’. Los Capítulos IV y V del título IV de la CPC 1991, disponen entre las atribuciones de Senado y Cámara de Representantes, los fines representativos de cada una de las cámaras. El artículo 171 CPC prevé que el Senado estará integrado por cien miembros electos en circunscripción nacional13 y por medio de una fórmula mayoritaria: los cien más votados. El ámbito nacional, con independencia de criterios poblacionales y divisiones territoriales, se convierte en el fin representativo del Senado. Cabe señalar que se articula en esta norma una discriminación positiva: se reservan dos escaños para Senadores indígenas. Esta discriminación positiva, encontraba en su momento su razón de ser, sin embargo se ha señalado que hoy ya se identifica con una limitación para las minorías étnicas. No se ha sabido articular una legislación que introdujera la previsión mínima, sino 13 Más dos Senadores en representación de las minorías indígenas e igualmente elegidos por mayoría.
17. que directamente se estableció que dos serán los Senadores que representen a estas minorías. Por otro lado el artículo 176 CPC 1991 dispone qué los Representantes serán elegidos en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional. Se establece que se elegirán dos representantes en cada una de ellas, y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500. Claramente la división territorial y el criterio poblacional operan como elementos que pretenden una representación regional y demográfica. Es preciso mencionar que este artículo fue reformado en 2005, hasta en dos ocasiones, aumentándose hasta 365.000 los ciudadanos requeridos para dar lugar a nueva curul. Esto responde a una cuestión de control sobre el tamaño de la Cámara, paliar la excesiva fragmentación parlamentaria y tratar hacer más representativa la asamblea por medio de un mayor grado de proporcionalidad. Como es conocido, a mayor magnitud circunscripcional, mayor proporcionalidad. Debe tenerse en cuenta que se potencian los efectos restrictivos de fórmulas proporcionales cuando las circunscripciones son pequeñas o muy pequeñas (Nohlen, 1982:52-62), tornándose la representación proporcional algo muy parecido a una representación mayoritaria (efecto que se puede observar en las circunscripciones electorales pequeñas y muy pequeñas). El Título IX de la CPC 1991, de las elecciones y de la organización electoral, dispone en las normas básicas de funcionamiento de los procesos electorales en Colombia. Su capítulo primero se refiere al sufragio y las elecciones. El artículo 258 CPC dispone, tras la Reforma Política de 2003, que el voto es un derecho y un deber ciudadano y por ello el Estado velará para que éste se ejerza sin ningún tipo de coacción. Los principales problemas de la participación política en Colombia, como ya se ha adelantado, son la práctica del clientelismo y la intromisión de grupos armados ilegales en los procesos electorales coaccionando el voto. Asimismo, con la Reforma Política de 2009, se establece que una mayoría de votos en blanco sobre el total de votos válidos emitidos dará lugar a la repetición, por una sola vez, de la elección.
18. Como se ha visto al inicio de este trabajo, el artículo 259 CPC establece la imposición del mandato programático en los supuestos de gobernadores y alcaldes, en la forma que desarrolle una ley. Como norma general, el artículo 260 CPC dispone que se elegirá de forma directa a Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale, constitucionalizando el sistema presidencialista que impera en la República de Colombia. Cabe señalar que la Ley de Control Político (Acto Legislativo 01 de 2007) introduce elementos con tintes parlamentaristas otorgando mayores controles a las Asambleas Legislativas (Congreso de la República y Parlamentos Departamentales) o Concejos Municipales sobre los poderes ejecutivos de cada uno de los distintos entes territoriales. El artículo 261 CPC, modificado hasta en dos ocasiones, regula la suplencia en los supuestos de faltas absolutas, estableciendo el orden de sucesión en base al orden de ‘inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente’. Sigue la Carta Magna, estableciendo que la elección presidencial no podrá coincidir en tiempo con otra, así como tampoco podrán coincidir, la celebración de elecciones congresionales con las de autoridades departamentales y municipales. Claramente la intención del constituyente esconde una lógica de check and balance esto es, de establecer mecanismos de control y balanceo entre los poderes ejecutivo y legislativo. Es preciso notar en este punto que si bien no coinciden en tiempo, sí se celebran en el mismo año. Concretamente, las elecciones congresionales se celebran cerca de dos meses y medio antes que la primera vuelta presidencial, cuestión que otorga un carácter diferenciador a Colombia respecto de sus vecinos (Zovatto, 2009:6). En los sistemas presidencialistas se transmiten la fragmentación partitocrática de la primera vuelta presidencial a las elecciones
19. del Congreso. Pero dada la relación temporal de los comicios en Colombia, esta relación causal no se produce (Nohlen, 201214 ) Los artículos 263 y 263A CPC, establecen el sistema de listas y candidatos únicos que los Partidos y Movimientos Políticos podrán presentar. Se prevé un límite formal según el cual no se pueden presentar más candidatos que curules o proveer. También se estipula, para una más ajustada y equitativa representación, que haya una distribución por medio de cifra repartidora entre los candidatos que superen el umbral del 3%. Estos artículos también reconocen la potestad de los Partidos y Movimientos de emplear el sistema de listas que en ejercicio de su autonomía decidan para concurrir en las elecciones. Aquí encontramos uno de los mayores problemas o incongruencias entre las motivaciones de las sucesivas reformas políticas. Las exposiciones de motivos de estas Reformas aducen motivos de fortalecimiento de los Partidos en los procesos de elección de candidatos. Si la intención es fortalecer el instituto partidista, no se debería dar pie al voto preferente (sistema al que acuden todos los partidos exceptuando el Partido Verde que cierra y bloquea lista para Cámara de Representantes en la circunscripción Bogotá, MIRA y el supuesto del Uribe Centro Democrático15 que es precedente al ser la lista al senado para las elecciones Congreso 2014) ya que ello conduce a campañas personalistas donde los partidos son menos relevantes y donde el candidato logra ser electo por él mismo y no por la pertenencia a una fuerza política. Es lógico pensar que sin campañas políticas centradas en programas partidistas, luego, en el seno de las distintas Corporaciones Públicas, los mismos partidos difícilmente puedan hacer valer sus posiciones de bancada a las que hacía referencia el artículo 108 CPC. Este tipo de incongruencias sistémicas permite que haya disfunciones graves entre los fines que han perseguido las sucesivas Reformas y lo que finalmente ocurre cuando se escruta el comportamiento de los distintos actores tanto en los procesos electorales como en el desarrollo de las funciones por parte del cargo electo. Cuando se aborda la cuestión electoral se ha visto, además de ser tras la constitución la normativa más importante, deviene analíticamente autónoma. Se puede decir que esa 14 Ponencia del Profesor Nohlen “Presidencialismo Comparado” en el Senado de la República de Colombia el 25 de octubre de 2012, en el marco del acto de Presentación de la Revista del Instituto de Altos Estudios Europeos. 15 El proyecto político que representa el Uribe Centro Democrático gira en torno a la figura caudillista del expresidente Uribe. De manera más que sorprendente el bloqueo y cierre de lista, gira en torno del candidato cual voto preferente, más sin embargo eso le ha permitido relegar posibles personalismos que no fueran el suyo propio.
20. autonomía deriva tanto de ser un derecho autónomo, con sus propios Tribunales y su propio lenguaje (Yepes Barreiro16 :2011). Así el Capítulo II del título IX regula las autoridades electorales. Como vimos este título IX precisamente da cuenta de la autonomía analítica de esta disciplina. La Reforma Política de 2003 supuso un cambio sustancial para estas instituciones. Si bien la previsión de la norma normarum en 1991 era tímida, en 2003 se terminan definiendo constitucionalmente más parámetros que en su redacción original. Se define que los miembros serán nueve, no al menos siete -como disponía la Carta Magna-, así como el estatuto básico de este órgano colegiado. El artículo 265 CPC, reformado en 2009, prevé las funciones que se atribuyen al Consejo Nacional Electoral qué, como órgano jurisdiccional electoral, tiene el deber de inspeccionar, vigilar y controlar todo aquello vinculado a los asuntos electorales. Además la reforma de 2009 atribuyó competencia a incoar procesos de oficio para llevar a cabo el efectivo control de los asuntos electorales. El artículo 3 de la ley 1475 de 2011, establece el Registro Único de todas las agrupaciones políticas ante el CNE estableciendo la obligación de registrar las actas fundacionales, los estatutos, las reformas de los anteriores, la plataforma ideológica y programática, el régimen de directivos y el registro de afiliados. Establece que el mismo CNE verificará el complimiento de los principios de organización y funcionamiento de la agrupación a la luz de estos preceptos antes del registro efectivo de los mismos. El artículo 266 CPC, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, establece el estatuto básico del Registrador Nacional del Estado Civil. La previsión de la norma de normas establecía que era elegido por el Consejo Nacional Electoral, sin embargo ahora éste será elegido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado por medio de un concurso de méritos. También en 2003 se incluyó la posibilidad de que éste fuera reelegido en una ocasión. Fue en 2003, también, cuando se dispuso que los servidores públicos de la Registraduría pertenecerán a una carrera administrativa especial. 16 Intervención del miembro del Consejo de Estado Yepes Barreiro en el II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, celebrado en Bogotá en agosto 30, 31 y 1 de Septiembre de 2011.
21. Estudios acerca de los Órganos de Gobernanza Electoral (OGE) y su importancia puesto que la gobernanza electoral abarca “la interacción de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prácticas organizativas que determinan: (a) las reglas básicas de los procedimientos por utilizar en las elecciones y la contienda electoral; (b) la organización de campañas, el registro de los votantes y el escrutinio de los votos el día de las elecciones; y (c) la resolución de disputas y la certificación de los resultados (es decir, la confección, la aplicación y la conciliación de disputas sobre reglas –Mozzafar y Schedler, 2002-)” (Hartlyn et al, 2009:17). Ello nos invita a reflexionar acerca de un actual CNE que no ha visto materializado aún su estatuto independiente17 (más allá de lo estrictamente formal varios autores han señalado la imposibilidad de materializarse una independencia sin la dotación de medios e instrumentos suficientes para poder cumplir con su mandato constitucional (Lizarazo y Londoño, 2010: pp.6-8)) y la ausencia de la carrera administrativa especial. En este punto podemos concluir tentativamente que analizado el contenido constitucional referente a los asuntos electorales, se pueden vislumbrar algunos de los grandes males del sistema electoral colombiano. Se ha podido ver qué, si bien parece que desde la perspectiva sistémica el sistema normativo electoral guarda un grado elevado de coherencia, siguen existiendo problemáticas asociadas a ciertas incongruencias dentro del marco legal. Claro ejemplo de ello es la cuestión del voto preferente que no logra articular 17 Hartlyn (2009) analiza los tipos de OGE que se encuentran en base a los niveles de independencia. La tendencia colombiana debiera reconducirse hacia el segundo o cuarto tipo. “En esta medida categórica existen cuatro tipos de OGE, como sigue: 1. «Dominado por un solo partido»: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no). 2. «Mixto partidarizado»: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en un OGE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido pueda tomar decisiones por cuenta propia. 3. «Independiente/mixto partidarizado»: cuando algunos miembros son nombrados con base en representación partidaria y otros son independientes (v. g. Uruguay). 4. «Independiente de los partidos»: cuando los miembros pueden ser nombrados por el poder legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria sino por sus méritos
22. una lógica de funcionamiento que permita a los partidos y movimientos políticos ser el actor relevante y determinante de los procesos electorales. Por otro lado y como señala Hernández Becerra, el desarrollo legislativo insuficiente de las previsiones constitucionales provoca un superávit constitucional que debe ser atendido. En cierta medida esta problemática se atendió con la reglamentación de la Reforma Política de 2009 -la Ley de Partidos- que desarrolló también aspectos relacionados con “la ratificación de la llegada del voto electrónico a Colombia –cuya utilidad se da por descontada, sin haberse dado las discusiones necesarias al respecto–, para lo cual, en las elecciones de 2011, se debía implementar al menos la identificación bio- métrica en todo el territorio nacional, el escrutinio y el preconteo se harán, ambos, el mismo día de los comicios, con lo cual se busca reducir las posibilidades de fraude electoral, y la creación dentro de la Fiscalía General de la Nación de una unidad nacional encargada de delitos contra mecanismos de participación democrática, por medio de la cual se busca reducir las altas tasas de impunidad que existen en Colombia sobre este tipo de delitos” (Puyano, 2012). Es preciso hacer mención de la fallida tramitación del nuevo Código Electoral (prevista para el 20 de julio de 2012) que supone un obstáculo hacia el desarrollo legislativo y la correspondiente sistematización de las normativas electorales que, en definitiva, es cumplir con el mandato que la Corte Constitucional exhortó en su Sentencia C-230/08. Finalmente como señalan Lizarazo y Londoño18 (2010) las autoridades electorales adolecen, a pesar de las sucesivas reformas, de las prerrogativas necesarias para llevar a cabo el mandato constitucional claro. Esta problemática será analizada con mayor detenimiento desde una perspectiva politológica qué, como ya se advirtió al inicio del presente trabajo, se identifica con el ‘ser’ de un sistema electoral. 18 Lizarazo, Antonio y Londoño, Juan F.2010. “La reforma política y electoral en Colombia”. IDEA y PNUD
23. 4. ACTITUDES DE LOS COLOMBIANOS HACIA LA DEMOCRACIA Para llevar a cabo el escrutinio politológico que trata de estudiar la percepción por parte de los ciudadanos del sistema institucional, se recurre –como ya se anticipó- a las series de datos compiladas en ‘Freedom House’, ‘The Economist Index of Democracy’, el Latinobarómetro, Informe BARCAS y LAPOP. La primera variable objeto de análisis, es el respaldo hacia las instituciones por parte de los colombianos. Tratándose, éste, de un trabajo que pretende escrutar asuntos electorales, se han elegido los actores electorales (CNE y Partidos Políticos), el proceso electoral (Elecciones), la Corte Constitucional, el Congreso y los medios de comunicación. Tabla 1. Resumen Respaldo Institucional LAPOP (2004-2011) Partidos Políticos Corte Constitucional Elecciones CNE Congreso Medios de Comunicación 2004 35.8 55.0 50.7 47.0 47.3 60.7 2006 37.9 52.6 56.1 50.7 48.8 61.5 2008 40.8 55.7 52.8 52.8 51.6 65.7 2010 36.5 56.4 46.9 47.3 49.4 61.5 2011 35.8 54.3 46.7 47.5 50.6 61.5 Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP 2004-2011 Vemos en la Tabla 1, que la evolución del respaldo se ha mantenido con sus vaivenes respecto de la Corte Constitucional, los Medios de Comunicación y el Congreso. Sin embargo vemos que tanto los Partidos Políticos, el CNE y los Procesos Electorales, sufren hoy de una crisis profunda alcanzando, hoy, el menor respaldo desde 2004. Estos datos arrojan luz sobre los altos niveles de desconfianza de los ciudadanos respecto de instituciones electorales y actores claves para todo proceso electoral. Sobra decir que a pesar del respetable apoyo de las otras instituciones analizadas –salvo los medios de comunicación- el aprobado raso, no es un resultado exultante. Ello nos indica que esta desconfianza pueda encontrar explicación en otra variable como es la cultura política democrática. En este punto es preciso averiguar si hay apoyo a la democracia y satisfacción con la misma.
24. El Latinobarómetro analiza, entre otras, las variables de apoyo y satisfacción con la democracia cuyos resultados para el caso colombiano se pueden observar en la Tabla 2. Nos encontramos en un proceso de regeneración de la legitimidad y apoyo del sistema democrático. Mientras en 1997 el 69% de los encuestados apoyaba la democracia, vemos como en 2001 ese porcentaje disminuye hasta el 36%. Hablo de regeneración de la legitimidad y apoyo, dado qué tanto en lo que a respaldo institucional concierne, como a apoyo y satisfacción con el sistema democrático, se produce una recuperación de los porcentajes de respaldo. La media para esta última década se sitúa en el 51% de apoyo y el 29% de satisfacción. Cabe advertir que si bien en términos de apoyo la cifra no es tan mala con respecto al apoyo en otras democracias de la Región, sí se puede afirmar que en términos de satisfacción, Colombia anda retrasada. Tabla 2. Apoyo y Satisfacción con la Democracia (1997-2010) Fuente: elaboración propia con los datos LATINOBAROMETRO 2010 La Tabla 2 recoge las puntuaciones obtenidas por Colombia en base a los estudios elaborados por ‘Freedom House’. Se puede observar una tendencia ascendente de la tasa de libertad desde 2002 a 2006. Si bien se puede determinar que en esos momentos las políticas uribistas en pro de la seguridad fueron exitosas en términos de lograr mayores tasas de libertades civiles y posibilitando así el ejercicio de los derechos políticos, no debemos olvidar que en el ámbito rural, los grupos armados ilegales han seguido interfiriendo en el libre desarrollo de las dos variables objeto de estudio. ‘Freedom House’ desarrolla anualmente informes que analizan la libertad en el mundo en cada uno de los países donde formalmente existe una democracia. Básicamente, en un rango de puntuación que va de 1 a 5 (siendo 1 el valor mayor y 5, el menor) se establece desde 2002 un sistema de puntuaciones que tiene en cuenta dos variables que son 1997 2001 2003 2006 2007 2010 Promedio Apoyo 69% 36% 43% 53% 47% 60% 51% Satisfacción 40% 8% 22% 33% 32% 39% 29%
25. libertades civiles (civil liberties) y derechos políticos (political rights) cuya media viene determinando la tasa de libertad (freedom rating) que la organización certifica. Tabla 3. Resumen de Resultados Freedom House Index (2002-2011) Freedom Rating Civil Liberties Political Rights 2002 4.0 4 4 2006 3.0 3 3 2008 Partly free 3.0 3 3 2010 Partly free 3.5 4 3 2011 Partly free 3.5 4 3 Fuente: elaboración propia a partir de los informes anuales elaborados por Freedom House Viendo la evolución de Colombia en base al índice de ‘Freedom House’, no son alentadores los resultados recientes que sitúan a Colombia en el tipo de ‘parcialmente libre’ obteniendo un cuatro en libertades civiles y un tres en derechos políticos. Estas cifras, según el informe de ‘Freedom House’19 , son el resultado de problemas qué no han sido superados por décadas. En primer lugar, y a pesar de la disminución notoria de la violencia20 , persiste la presencia e intimidación de grupos armados ilegales. Señala Vargas (2009:4) “…en muchas regiones del territorio nacional la posibilidad de ejercer el derecho de organización y expresión política no existe porque grupos armados impiden, a quienes no compartan sus tesis que esto suceda…”. Es preciso señalar que el informe indica una mejora de la seguridad en zonas afectadas por este mal, sin embargo destaca la todavía fuerte presencia –y consiguiente influencia en los comicios- de grupos paramilitares en sus antiguos feudos. Se destaca también el gran problema que deriva de la financiación opaca de las campañas políticas. Se analizaron las reformas políticas, que venían determinando nuevos parámetros para esta cuestión en concreto, sin embargo se siguen identificando irregularidades en este sentido. 19 Pueden encontrar el informe completo en: http://www.freedomhouse.org/report/freedom- world/2011/colombia 20 Los niveles de presión para el ejercicio o la abstención para 2007 se pueden consultar en la Tabla 2.
26. Señalan los expertos de ‘Freedom House’ que, a pesar de ser una democracia electoral, Colombia viene adoleciendo también de graves problemas de clientelismo. No debe sorprendernos este asunto puesto que los indicadores que emplean otras organizaciones para medir los niveles de clientelismo abruman. Medir el clientelismo es difícil puesto que se trata de un ilícito, lo que no permite siempre creer en que los resultados de sondeos al respecto sean cien por cien confiables. A pesar de ello vamos a examinar esta cuestión a través de los datos que arroja el informe de LAPOP para 2007 y la comparativa de promedios 1995-2010 del informe Barcas. La muestra para LAPOP 2007, arroja unos datos francamente preocupantes. Como se ha advertido, ‘Freedom House’, señala una mejora sustancial en términos tanto de presión para el ejercicio o abstención del voto como para las redes clientelares de compra de votos. Las cifras de la Tabla 4, desglosadas por Regiones, posicionan la Costa Atlántica y los Antiguos Territorios Nacionales como feudos del clientelismo. Mientras la media oscila entre el 15-20% estas dos zonas se convierten en lugares donde la media se supera con creces. Como advertí en el párrafo anterior, esta cuestión de alta sensibilidad nos recuerda que estos resultados ‘probablemente’ están desinflados. La prueba acerca de la sensibilidad es una variable real, se ve en los resultados para la venta efectiva del voto. Mientras que para reconocer la oferta, los porcentajes son similares, para reconocer la venta efectiva del voto, las diferencias porcentuales son muy elevadas; se duplican. La diferencia entre la media para la venta de votos por parte de encuestados o por parte de amigos/familiares es de 37 puntos. El grupo familiares y amigos vendió el voto en una proporción doble a los encuestados que lo reconocieron. Ello nos indica que muy probablemente el porcentaje de encuestados que vendió su voto es mayor que el que los datos reflejan. La misma Tabla 4 recoge los porcentajes de encuestados y amigos/familiares que han recibido presiones tanto para votar como para abstenerse. Estos porcentajes, aunque mucho menores y en la línea de mejora que se hablaba en el informe de ‘Freedom House’, no deben de dejar de abrumarnos. Porcentajes por encima de la media como son los obtenidos por los Antiguos Territorios Nacionales (para todos los casos), Costa Atlántica (para el grupo amigos/familiares obligados a votar por alguien) o Zona Oriental y Central
27. (para el grupo encuestados obligados a votar por alguien) nos recuerdan que efectivamente la influencia y aparición de grupos ilegales es aún hoy una realidad medible. Tabla 4. Recibió (encuestado/amigos y familiares) oferta para vender su voto-efectivamente lo vendió (encuestado/amigos y familiares) y recibió (encuestado/amigos y familiares) presiones para votar o abstenerse 2007 Antiguos Territorios Nacionales Costa Pacífica Zona Central Bogotá Costa Atlántica Zona Oriental Media Oferta vender encuestado 25.9% 13.5% 12.3% 19.1% 24.5% 10.6% 17.65% Oferta vender amigo/familiar 25.9% 14.3% 13.5% 19.7% 26% 11.2% 18.43% Vendió efectivamente voto encuestado 50% 34.3% 25.6% 23.3% 44.9% 37.9% 36% Vendió efectivamente voto amigo/familiar 92.3% 72.4% 60% 72.1% 82.3% 59.3% 73.06% Obligación de votar por alguien encuestado 3.7% 0.8% 0.8% 1.3% 2.2% 3.3% 2.01% Obligación votar por alguien amigo/familiar 5.6% 1.2% 3.6% 4.3% 4% 2.6% 3.55% Obligación abstenerse encuestado 5.6% 0.8% 2% 1.3% 0% 0.7% 1.73% Obligación abstenerse amigo/familiar 7.4% 1.2% 2.1% 1.3% 1.6% 1.1% 2.45% Fuente: Elaboración propia a partir de resultados LAPOP 2007. Una revisión a los datos que ofrece el informe BARCAS, invitan a analizar la cuestión clientelar desde el histórico comparado de promedios para la variable clientelismo. Los promedios para los años 1997, 2005 y 2011 giran en torno al 5%. Estos resultados no se sitúan tan lejos de los datos que compila LAPOP para 200721 . Por ello se debe de tener en cuenta la variable clientelismo como influyente para el resultado de unas elecciones. Este mal endémico debe ser combatido desde todas las instancias de gobierno, pero obviamente, y en primer lugar, desde un marco legal claro al respecto y por medio de la formación permanente de todos los colombianos en la cultura política de la democracia. 21 Se presume que quien afirma en una encuesta vender su voto, efectivamente lo hizo y votó en el sentido de quien le compró el voto. Cojamos como ejemplo numérico que efectivamente vendieran el voto el 36% del 17.65% de encuestados que recibieron oferta de compra. Para las elecciones presidenciales de 2006 votaron 11.864.410 personas de un total de 26.731.700 personas habilitadas para emitir voto. El 36% del total de votantes potenciales es 9.623.412 votantes que recibieron oferta de vender el voto aproximadamente si la muestra es realmente representativa. El 17% de esta cifra es 1.635.980 votos emitidos efectivamente vendidos. Lo que representa aproximadamente un 5% del electorado.
28. Tabla 5. Comparativa Promedios Clientelismo para años 1997, 2005 y 2011 Fuente: elaboración propia a partir de Informe Barcas 2011 Señala ‘Freedom House’ un avance en la capacidad del Estado para ofrecer garantías tanto a la libertad de expresión, de cátedra y de prensa; sin embargo apunta la incapacidad para evitar que aún haya presencia de grupos ilegales en las universidades y que el trabajo de los periodistas no se vea perturbado por intimidaciones y amenazas. Docenas de periodistas han sido asesinados en las últimas dos décadas -sobre todo en la década de los 90- y por documentar e investigar asuntos relacionados con el narcotráfico. Cuestión distinta ha sido la presión institucional con los medios. No hay que ir tan lejos en el tiempo, para poder ver ciertos grados de censura por parte de las instituciones: se recuerdan escándalos como la vigilancia y seguimiento por parte del DAS a varios periodistas al ser acusados públicamente por Uribe de antipatriotas, conspiradores contra el gobierno y de guardar vínculos con la guerrilla. Se señala también la discrepancia entre editores y propietarios de El Tiempo por la desaparición de la publicación semanal de ese medio llamada Cambio (Freedom House Report, 2011). Mientras los inversores alegaban problemas financieros, algunos editores apuntaron a presiones del gobierno por abordar asuntos sensibles para la administración Uribe. No hay que olvidar el ensalce que reciben la Corte Constitucional y la Corte Suprema22 , que han mostrado en numerosas ocasiones su independencia tanto del ejecutivo como del legislativo (Freedom House Report, 2011; Alviar et al, 2009). Sin embargo indica el informe, los preocupantes niveles de corrupción en estamentos inferiores de la justicia colombiana. Hay que señalar que el desarrollo legislativo insuficiente en el ámbito electoral también se produjo –en base a la CPC 1991- en sede del diseño competencial de la administración de justicia. Señala José Gregorio Hernández, “como quedó consagrada en la Constitución de 1991, la organización del servicio [de administración de justicia] no es la más afortunada. La Carta presenta muchos vacíos; da lugar a cruces de funciones que 22 Cuestión que puede ser analizada con mayor detenimiento en el trabajo de Alviar et al (2010) 1997 2005 2011 Razón del Voto Clientelismo 4.94% 5.94% 5.26%
29. neutralizan los controles consagrados; la redacción de ciertas disposiciones es confusa y se presta a interpretaciones diversas –incluso en materia de competencias– lo cual es una fuente de conflictos” (Hernández, 2000:475). Los conflictos interinstitucionales y sobre todo en materia competencial, son tensiones normales en los Estados complejos. En forma de conclusión cabe apuntar la gran labor que vienen desempeñando las Cortes Constitucional y Suprema para mantener un alto grado de independencia, propiciando la efectiva separación de poderes que permite un desarrollo sano del Estado de Derecho. La introducción de más variables al análisis de la percepción del entramado institucional electoral colombiano, nos conduce inexorablemente a otros índices medidores tanto de la percepción como de la legitimidad democrática. El índice que desarrolla ‘The Economist Intelligence Unit’, introduce nuevas variables para poder elaborar un ranking anual de las democracias formales. El ranking anual, se elabora en base a cinco variables como son procesos electorales, funcionamiento del gobierno, participación política, cultura política y libertades civiles. Tabla 6. Resumen de resultados The Economist Index of Democracy (2006-2011) Ranking Position Total Electoral Process and pluralism Functioning Government Political Participation Political Culture Civil Liberties 2006 67 (FD) 6.40 9.17 4.36 5.00 4.38 9.12 2008 60 (FD) 6.54 9.17 5.36 5.00 4.38 8.82 2010 57 (FD) 6.55 9.17 7.14 3.89 3.75 8.82 2011 55 (FD) 6.63 9.17 7.5 3.89 3.75 8.82 Fuente: elaboración propia a partir de los informes de The Economist Unit. Como se puede observar en la Tabla 6, Colombia viene experimentando una tímida escalada de posiciones. Pasa en cinco años de la posición 67 a la 55. Si bien podría considerarse una remontada considerable, cabe apuntar que no sale del grupo de ‘Flawed Democracies’ (FD), esto es se considera hasta fecha de hoy una democracia con imperfecciones. Además la mejora en términos absolutos pasa tan sólo de 6.40 a 6.63, cuestión que invita a la comparación con sus competidores directos en el ranking, y que demuestra una escalada que responde más al empeoramiento de sus competidores que a la mejora propia.
30. Si comparamos este índice con el de ‘Freedom House’, nos damos cuenta de conclusiones dispares respecto de la variable ‘libertades civiles’, variable que ambos atienden. Mientras ‘Freedom House’ pone hincapié en que el nivel de ‘libertades civiles’ es precario, ‘The Economist Democracy Index’ otorga una puntuación más bien alta. Sí coinciden en una merma de de estas libertades a partir de 2008, sin embargo no coinciden en las puntuaciones medias. Eso se debe a que el índice que elabora ‘Freedom House’, no responde a un estudio de tipo cuantitativo sino que atiende a los comportamientos de los actores (formales e informales) que suponen limitaciones a esas libertades. Por otro lado, ‘The Economist Democracy Index’ basa sus conclusiones en técnicas de investigación cuantitativas que derivan del cuestionario que ellos elaboran y que resume la percepción que tienen los ciudadanos respecto de las variables que estudia. La observancia de los resultados que obtiene Colombia en el índice que desarrolla ‘The Economist Intelligence Unit’, nos alerta de dos grandes males entre el electorado: los bajos niveles de participación política –incluyendo entre ellas como la más importante el voto- y una deficiente cultura política. Los índices de participación electoral son preocupantes. Colombia ostenta uno de los peores índices de la región. Tabla 7. Participación electoral 1990-2002 Deberes Ciudadanos Participación Ciudadana Voto Obligatorio Procedimiento Registro Censo Electores Votantes Votos Válidos Colombia NO Automático 78.2% 33.3% 30% América Latina - - 89.3% 62.7% 56.1% Europa Occidental - - 96.2% 73.6% - Estados Unidos de América - - 69.5% 43.3% - Fuente: Datos obtenidos de la Tabla 7 en (PNUD 2004:84) La media para los años que van de 1990 a 2002, es del 33.3%. Comparar esto con Europa Occidental o Estados Unidos de América no deviene un referente por la idiosincrasia de los regímenes democráticos en América Latina. Sin embargo la comparativa con la media que obtiene la región, sí nos sirve para poder determinar que los índices de participación electoral son preocupantes. Si bien los datos que ofrece el ‘La democracia en América Latina’ (PNUD, 2004), son lejanos en el tiempo, sirven de reflejo
31. de la tendencia en ese periodo y nos permiten comparar con el resto de países de la región y en el mismo tiempo este indicador. La insuficiencia explicativa para el momento actual se ha salvado elaborando una tabla que observa la participación para elecciones Presidenciales y elecciones al Senado en las últimas citas electorales. La tendencia que recogía el informe del PNUD, no se salva sino que se consolida. Tabla 8. Participación Electoral Presidente y Senado 2002-2010 Presidenciales Senado 1ª vuelta 2° vuelta 2002 Participación 46.47% - 42.90% V. Blanco 196.116 - 454.740 V. Nulos 149.123 - 355.070 T. No Marcadas 48.166 - 656.158 2006 Participación 45.05% - 40.58% V. Blanco 226.297 - 291.869 V. Nulos 132.332 - 1.212.2004 T. No Marcadas 44.995 - 381.328 2010 Participación 49.29% 44.34% 36.68% V. Blancos 223.977 444.274 373.370 V. Nulos 170.874 198.003 1.558.737 T. No Marcadas 37.553 57.729 50.4981 Fuente: Datos obtenidos del histórico de elecciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil23 . Vemos que la media, respecto de la media en el periodo 1990-2002, sube tímidamente para las elecciones presidenciales hasta un 46%, aproximadamente. Sin embargo vemos que para las elecciones al Senado la media que presentaba una recuperación significativa (hasta alcanzar el 42.9% en 2002) menguó en los comicios de 2010 hasta un 36.68%. La participación electoral entonces, es una asignatura pendiente del sistema electoral colombiano. Debe buscar fórmulas incluyentes para que aumente una participación que obviamente llevará acompañada una mayor y mejor representatividad de la sociedad colombiana. 23 http://www.registraduria.gov.co/Informacion/elec_2011_histo.htm
32. Ciertamente estas cifras son preocupantes, sobre todo cuando se observan el gran número de votos nulos que se emiten en las elecciones al Senado. La cifra para 2002 es de 355.070 votos nulos, número que se multiplica por cuatro en 2006 (1.212.004 votos nulos) y por cinco en 2010 (1.558.737). Esta tendencia confirma de un lado, que cerca de un 10% de los votos emitidos en una elección son nulos, y de otro, que comparado con las elecciones presidenciales -donde los votos nulos se mantienen en cifras mucho menores- existe algún elemento que propicia la emisión de votos nulos. Pues bien, uno de los causantes principales para que esto suceda, es el tarjetón para el ejercicio del derecho a votar. El simple observar y comparar los tarjetones que subministra el CNE para las elecciones para Presidente y para los comicios al Senado, arroja luz acerca de lo que se plantea. La complejidad para ejercer el derecho de voto al Senado de la República es francamente preocupante. Mientras que para las elecciones a Presidente de la República, la tarjeta recoge –en primera vuelta- las nueve fórmulas para Presidente y Vicepresidente incluyendo sus fotos, la tarjeta al Senado, recoge el sinfín de Partidos y Movimientos Políticos que concurren a las elecciones así como los números del total de Senadores que terminarán por conformar la Cámara, mas sin foto, lo que dificulta a los votantes la asociación inmediata que se produce en el caso de tarjetón presidencial. No sólo parece que este sistema de tarjetas para el Senado es complejo en referencia a otras dentro del mismo sistema normativo electoral, sino que si ampliamos las miras y comparamos esta tarjeta con las de otros países seguimos identificando un problema de complejidad para los votantes colombianos. Desde el presente trabajo se quiere apuntar que esta tarjeta supone un obstáculo al ejercicio del derecho a votar. Ello debería de invitar a una revisión profunda del diseño de las mismas ya no en aras de lograr mayor participación, sino en aras de propiciar el mayor número de votos válidos para cada elección. Asimismo se quiere advertir que, en gran medida, el voto para el Senado sufre de una complejidad que, a mi entender, deriva en gran medida de la libertad de los partidos políticos para concurrir a los procesos electorales por medio del voto preferente y la lista cerrada. El fenómeno, además de acarrear las problemáticas de personalización de las campañas y lo que de este problema deriva, induce a complejizar el voto, puesto que cada elector deberá elegir el partido y luego el número asignado al Senador que pretende votar. Las listas cerradas, permitirían articular un tarjetón que tan sólo requiera de señalar el Partido Político. No sólo esto sino
33. que propiciaría las campañas dirigidas desde los Partidos acabando así con la personalización del voto y las competiciones interpartidistas. Imágenes comparativas de los tarjetones para elecciones al Senado y Presidenciales Fuente: Imágenes obtenidas de la web de la Registraduría Nacional del Estado Civil Analizar las cifras de participación electoral en Colombia, nos conduce a otro asunto de elevada sensibilidad. La participación cada vez menor de los ‘pobres’. Si uno centra los esfuerzos por ver la participación de manera estratificada. Carecemos de estudios a nivel nacional pertinentes para confirmar la apreciación anterior, mas podemos elaborar por medio del informe BARCAS, lo que ocurre en Bogotá. Tabla 9. Estratificación de la participación electoral en Bogotá elecciones Senado 2005-2011 Bogotá Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 2005 18.63% 24.09% 24.57% 26.52% 26.88% 2001 13.64% 16.83% 19.21% 30.15% 55% Fuente: elaboración propia datos del Informe BARCAS 2011. Claramente vemos que se produce en la ciudad de Bogotá una infrarepresentación de los estratos 1, 2 y 3, que no sólo participaban menos ya en 2005 sino que en 2011 las cifras empeoran sustancialmente. Tenemos entonces un potencial electoral que no se plasma en la participación en términos generales, y que además entiende tanto del eje de variables pobreza-riqueza como del eje de variables urbano-rural.
34. En definitiva y a diferencia de lo que se podía prever en base al diseño institucional, parece que realmente nos encontramos, en Colombia, ante un supuesto de alta formalidad de la democracia pero que no encuentra correspondencia en la materialidad, en la sustancia.
35. 5. CONCLUSIONES FINALES En efecto, una de las mayores preocupaciones en el continente latinoamericano es la disociación entre la forma y la sustancia de la democracia (PNUD, 2004; Botero et al. 2009; IDEA, 2010). No faltan estudiosos y organismos internacionales qué gastan esfuerzos en señalar estas distorsiones. De un lado un reconocimiento legal y formal de unas instituciones cuyo espíritu emana de una asamblea constituyente que pretendió plasmar la voluntad de una ciudadanía en descontento. Las previsiones constitucionales, de un lado, carecen del suficiente desarrollo legislativo (Hernández Becerra, 2000:31 y ss.), de otro, encontramos unos problemas socio estructurales que no pueden ser solventados con meras normas o reformas de la mismas. Las sucesivas reformas políticas no han sido suficientes para resolver algunos de los principales problemas del país estableciéndose y fortaleciéndose las rupturas sociales que determinan los clivajes de una sociedad. En este sentido y respondiendo al diagnóstico efectuado, debieran inspirarse las posibles reformas futuras, siempre y cuando se constate y acepte que estas son las necesidades del sistema político colombiano. Los bajos niveles de apoyo institucional nos recuerdan la necesidad de hacer, por parte de los actores, una pedagogía permanente de la democracia. Se ha visto que el respaldo a los partidos es muy bajo, pero el apoyo a la democracia por parte de los colombianos es significativo. Problema distinto es la satisfacción con la democracia. En este sentido la participación electoral muestra estar en la línea de un descontento o falta de satisfacción con el régimen político democrático o al menos con el modelo actual. Como señala Zovatto “si creemos que la democracia es capaz de corregirse a sí misma, entonces los problemas de la democracia deben ser resueltos siempre con más democracia, nunca con menos; con mejor calidad de la política, no recurriendo a la antipolítica; fortaleciendo a los partidos políticos, nunca buscando su debilitamiento” (Zovatto, 2005:15).
36. Redundan las diferentes reformas políticas en la necesidad de fortalecer a los partidos políticos y lograr una menor fragmentación del parlamento (al menos de ese parlamento atomizado resultante de las elecciones legislativas que siguieron a la aprobación del a CPC 1991). Tal y como están establecidas las prerrogativas del poder ejecutivo y del poder legislativo, la atomización del Congreso dificulta la aprobación de proyectos de ley de iniciativa gubernamental. Pues bien, tras varias reformas políticas se ha logrado, por medio de los umbrales y demás limitaciones para combatir la atómica fragmentación de las cámaras, una mayor estabilidad gubernamental. Sin embargo, los partidos siguen en profunda crisis tanto de respaldo como de ser capaces de ser el epicentro de las elecciones, causado inevitablemente, por los efectos personalistas que tiene la lista abierta o voto preferente. También resulta interesante para combatir las prácticas clientelares así como también para articular nuevos canales para la rendición de cuentas y la transparencia. Parece obvio que de la colusión de los elementos mencionados emergerán niveles de legitimidad mayores. En este punto quisiera detenerme en la cuestión de la financiación. Ciertamente, la lista cerrada y bloqueada podría servir para replantear la cuestión de financiación. Al monopolizar los partidos el poder decisional del orden de listas, cabría plantear modelos de financiación que pasaran directamente por los partidos y no por los candidatos. Que la financiación de campaña se gestione desde los partidos contribuye tanto al fortalecimiento del rol de los mismos, como a una mayor transparencia y control del gasto. Es preciso hacer mención del sistema de cuotas que establece la Ley de Partidos en referencia a la financiación y el sistema de incentivos para volver la financiación de los partidos más incluyente, que repercute positivamente en una mejor y mayor representatividad dentro de las agrupaciones de los grupos que las conforman. En definitiva y como señala Zovatto (2005:10) una reforma encaminada a la mayor equidad e igualdad entre partidos para concurrir a las elecciones. Cuestión similar, respecto de la financiación, sucede con el Fondo de Financiación de Partidos y Campañas Electorales. Señalan Lizarazo y Londoño (2010:18) que esta institución “carece de las competencias y herramientas mínimas necesarias para el cumplimiento de su función. Su diseño institucional (incluso después de la reforma de 2011
37. inclusive con el sistema de anticipos) lo ha convertido más en un estorbo que en un mecanismo eficiente de administración de recursos, lo cual se refleja en la incapacidad para tramitar y pagar oportunamente los aportes destinados por el Estado para tales propósitos”. Deberemos volver a analizar este instituto tras las elecciones al Congreso de 2014. Del mismo modo la RNEC no ha sido capaz de superar la estructura bipartidista que actualmente la sigue gobernando muy a pesar del exhorto de la Corte Constitucional24 que declaró contraria a la CPC 1991 esta estructura de gobierno institucional; escapando así a la máxima de independencia de las OGE que se predicaba anteriormente. Asimismo remitiéndome a Lizarazo y Londoño (2010:19) es preciso dotar a la Registraduría de los recursos económicos y humanos para “sacar aquellas cédulas de personas muertas, militares activos o de personas que deberían estar excluidas del censo pero que actualmente alteran su composición, facilitando así el fraude a la hora de las elecciones”. Finalmente en sede de autoridades electorales cabe apuntar que el Consejo Nacional Electoral carece de la capacidad técnica e institucional que le permita velar por comicios con plenas garantías. Señalan Lizarazo y Londoño (2010:19) que es por ello que el CNE ha sido sustituido por “diversos órganos o instancias estatales transitorias, como ocurre con las comisiones de vigilancia y seguimiento electoral creadas por el gobierno y por la Procuraduría”. Y es que como señala Vargas “…no todos los candidatos, en época electorales, se encuentran en igualdad de oportunidades para dar a conocer sus propuestas, allí (ámbito rural) los factores económicos o el acceso privilegiado a los medios de comunicación de algunos, los coloca en posición de ventaja frente al resto; igualmente, no existe la suficiente libertad en los electores para decidir su voto, por cuanto condicionantes como los amarres clientelistas o los económicos, alteran la decisión del votante” (Vargas, 2009:p.4), deviniendo los factores económicos, junto a la concentración de la violencia, determinantes para lograr la igualdad y libertad del desarrollo de los derechos políticos de los colombianos. 24 Sentencia de la Corte Constitucional C-230/08
38. La baja participación, como se ha visto, guarda una relación directa con el desencanto o el desapego con una tradición política idiosincrática. Pero también se puede afirmar que esta baja participación se vincula a los factores violencia y pobreza. El clivaje clásico urbano-rural, encuentra en Colombia una exacerbación. Se ha constatado (Horbath, 2006:206 y ss.) que existe un vínculo significativo entre voto y violencia. Señala Horbath que “la mayor correlación con la participación electoral fue con la tasa de actos de terrorismo. Su nivel de significancia del 99% y un margen de error de 1%, nos dice que la violencia a partir de los actos de terrorismo como atentados, logran minar el espíritu de la ciudadanía en las elecciones” (Horbath, 2006: 208). La Tabla 4 desglosada por regiones nos demuestra que la intimidación y la violencia merman la participación política, –ya sea obligando el voto en un sentido o con la abstención- sobretodo, en los tradicionales feudos tanto de grupos guerrilleros como de grupos paramilitares. Podríamos decir que se crea una suerte de clivaje urbano-rural que responde a la no convivencia con la violencia (en los centros urbanos medianos y grandes) y la convivencia con la misma. Según Horbath (2006: 212) esta correlación entre variables invita a la tipificación de tres tipos de circunscripciones: (a) Circunscripciones con altas tasas de víctimas de masacres y baja participación; (b) Circunscripciones con bajas tasas de víctimas de masacres y alta participación; (c) Circunscripciones con bajas tasas de víctimas de masacres y baja participación. En conclusión podría afirmarse esa relación violencia participación, que no se cumple para el tercer tipo de circunscripción pero como se verá para este tercer tipo, la razón de la baja participación tiene que ver con la pobreza. Otra dimensión del clivaje urbano-rural es su vinculación con la pobreza. No se puede argumentar que en los núcleos urbanos no haya pobreza, y menos que esta no incide en la participación. Se mostraba en la Tabla 9 de estratificación del voto para la ciudad de Bogotá una menor participación (25% menos que en estrato 4 y 5) de los estratos 1, 2 y 3. Además las diferencias de riqueza entre regiones –que sí responden a cuestiones de desarrollo económico como la tradicional relación núcleos urbanos industrializados-medio rural sector primario- e identificables con la Tabla 4 qué, desglosaba por regiones los datos vinculados a oferta de compra de voto y venta efectiva del voto, nos permite ver que se venden más votos en las zonas menos desarrolladas económicamente del país. Esto permite articular una relación causal entre altos niveles de pobreza con prácticas clientelares.
39. Horbath (2006:216 y ss.) demuestra una correlación entre analfabetismo y participación política. A mayor analfabetismo mayor participación electoral, pero aduce que por medio de prácticas de acarreo de votos. De igual forma al medir la participación electoral en base a los índices de calidad de vida, índice de desarrollo humano e índice de Gini, la tendencia a mayor pobreza es una mayor participación electoral; cuestión que nos remite de nuevo a la praxis de compra o manipulación de los votos. A título de conclusión podemos afirmar que existen dos tipos de problemas en materia electoral: a. Los problemas de diseño institucional: en este grupo podemos recoger las deficiencias legislativas señaladas –ya sea por previsiones que contradicen a otras disposiciones o por falta de desarrollo legislativo- así como la falta de instrumentos de los Órganos de Gobernanza Electoral para llevar a cabo su cometido desde la independencia del poder político sobre todo a la luz de los ligeros efectos producidos por la Ley de Partidos en la elección de 2011, cuestión que no podrá ser ya relegada para los comicios de 2014 y 2015. b. Problemas de índole socioestructural: tenemos unos clivajes que dan explicación de la falta de mayores índices de participación y de apego al diseño institucional. La baja participación deslegitima el sistema institucional. Pero una participación vinculada a la manipulación, compra de votos o a las presiones para la abstención, así como la violencia y pobreza como factores decisivos para la baja participación, suponen una deslegitimación mayor del entramado institucional. Señala Nohlen que “la creación de instituciones políticas, y también su reforma, es un proceso histórico contingente, influido por experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores políticos, etcétera…” (Nohlen, 1999). Ello debe recordarnos que es por ello que el enfoque histórico- empírico se adapta mejor a la investigación politológica centrada en la consultoría política. Los tipos ideales disfrutan de un gran poder normativo, sin embargo no pueden ser extrapolables y menos importables. Así el mejor sistema es el que mejor se adapta (Nohlen, 1999) a las contingencias específicas de cada sociedad. Tener en cuenta esto, nos permite
40. abordar aquellos puntos defectuosos o conflictivos desde una perspectiva más práctica, y si cabe realista. Es sabido que la formalidad democrática no es suficiente en sí, particularmente en supuestos en que la corrupción está a la orden del día y el Estado de Derecho es débil. Parafraseando a Hartlyn (2009:22) “no es sorprendente verificar que la consolidación de las instituciones electorales tiende a avanzar a la par de otras instituciones democráticas clave. En este proceso tiene tanta importancia la presión desde abajo (la sociedad civil) como los esfuerzos desde arriba (liderazgo) y la observación y mediación internacional”. ‘Si bien las distintas perspectivas de aproximación a lo electoral responden a cuestiones distintas y por ello les es predicable una independencia analítica, no se debe olvidar que dentro de la lógica sistémica, su relación pudiera representarse por medio del símil de los vasos contaminantes, donde el contenido que se decida introducir en cada uno de ellos puede hacerse indistintamente, sin perjuicio que su posterior asiento implique una necesaria e inevitable mixtura’ (Garre, 2011:6).
41. 6. BIBLIOGRAFÍA a. Artículos y monografías: - Alcántara, M. (2008). Luces y sombras de la calidad de la democracia en América Latina. San José. En Revista de Derecho Electoral número 6. 2° semestre. - Alviar, H. et al (2009). La dimensión constitucional de la democracia. Documentos de Trabajo. número 7: La calidad de la Democracia en Colombia: inicio de un debate necesario. IDEA y PNUD. - Botero, F. et al. (2009). Sobre forma y sustancia: Una evaluación de la democracia electoral en Colombia. Documentos de Trabajo número 7: La calidad de la Democracia en Colombia: inicio de un debate necesario. IDEA y PNUD. - Del Águila, R. (1997). Manual de Ciencia Política. Ed. Trotta. Madrid. - Dirmoser, D. (2005) Democracia sin demócratas. Sobre la crisis de la democracia en América Latina. En Revista Internationale Politik und Gesellschaft Nº 2, 2005. - Giraldo, J. y López, J. (2006). El comportamiento electoral y de partidos en los comicios para la Cámara de Representantes en 2002 y 2006: un estudio comparado desde la Reforma Política. Bogotá. En Revista Colombia Internacional. Número 064. Julio-Diciembre. Pp. 122-153. Universidad de los Andes. - Gómez, A. (2005). La reforma política en Colombia. En Revista Reflexión Política. Diciembre. Vol.07. número 014, 4-7. Universidad Autónoma de Bucaramanga. - González, M. Y Darias, M. (1998). Predicción de la Conducta de Voto. Personalidad y factores sociopolíticos. Revista de psicología política, 17, 45-79. - Gregorio, J. La reforma de la justicia: en qué consiste y qué pretende, en Razón Pública, http://www.razonpublica.org.co/?p=475 - Hartlyn, J. et al (2008). La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea. En Revista América Latina Hoy, n. 51, 2009, pp. 15- 40.