Source: https://www.ip-rs.si/ijz/t-2-doo-agencija-za-posto-in-elektronske-komunikacije-rs-3854/
Timestamp: 2020-01-21 16:59:38+00:00
Document Index: 6004192

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Naslov: T-2 d.o.o. - Agencija za pošto in elektronske komunikacije RS
Številka: 090-68/2019
Prosilec je od organa zahteval dostop do delnih odločb, izdanih v postopkih nadzora. Organ je zahtevo zavrnil zaradi obstoja izjeme varstva upravnega postopka, saj je trdil, da upravni postopek še ni pravnomočno zaključek, ker je bil zoper delni odločbi sprožen upravni spor. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da pogoji za obstoj navedene izjeme niso podani, zato je odobril dostop do delnih odločb brez podatkov o poslovni skrivnosti, ki niso bili predmet zahteve. Pri odločitvi je IP opozoril tudi na stališče Upravnega sodišča RS v sodbi, št. I U 1735/2018-43 z dne 27. 12. 2019, ki je poudarilo, da je »z izdajo in vročitvijo odločb upravni postopek že končan« in da »ni mogoče trditi, da bi razkritje vsebine odločbe škodovalo bodočemu ponovljenemu upravnemu postopku, torej upravnemu postopku, ki ga sploh še ni in obstaja zgolj hipotetična možnost, da bo še enkrat izveden«.
Številka: 090-68/2019/3
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi T-2, d.o.o., Verovškova 64a, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 27. 2. 2019, zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-2/2019/4 z dne 13. 2. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
Pritožbi prosilca z dne 27. 2. 2019 zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 090-2/2019/4 z dne 13. 2. 2019, se ugodi. Izpodbijana odločba se odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopije posredovati odločbi, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, na način, da so:
v odločbi, št. 06104-2/2018/16, razvidni sledeči podatki:
str. 1, v celoti, razen v 1. točki izreka besedilo med besedama »proizvod« in »za obdobje«,
na str. 3, prvi odstavek, razen naziva proizvodov v 3. vrstici,
str. 4, brez tabele,
na str. 5, v odseku a) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 8, v odseku b) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 9, v odseku c) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 10, v odseku č) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 12, v odseku d) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 13, v odseku e) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 15, v odseku f) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 16, v odseku g) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 18, v odseku h) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 19, v odseku i) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 21, v odseku j) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 23, v odseku k) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 24, v odseku l) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 26, v odseku m) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 27, v odseku n) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 29, v odseku o) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 30, v odseku p) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 32, v odseku r) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 33, v odseku s) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 35, v odseku š) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 53, v odseku b) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 57, v odseku i) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 58, v odseku K) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 61, v odseku š) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 62, besedilo v 2. odstavku,
str. 63 v celoti, razen besedila v 1. odstavku;
v odločbi, št. 06104-1/2018/34, razvidni sledeči podatki:
na str. 3, prvi odstavek, razen naziva proizvodov v 5. in 6. vrstici,
str. 4, brez tabele ter besedila v odseku a) od besede »proizvoda« dalje,
na str. 45, v odseku A) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 57, v odseku b) besedilo med besedama »preverjanje« in »proizvoda«,
na str. 70, besedilo v 2., 4. in 5. odstavku,
Zahteva stranskega udeleženca, Telekom Slovenije, d.d., Cigaletova 15, 1000 Ljubljana, za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.
Prosilec je 8. 1. 2018 na organ naslovil zahtevo za posredovanje kopije dveh dokumentov Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS, in sicer:
odločbo, izdano v postopku nadzora v zvezi z izvajanjem obveznosti cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, naloženih z odločbo, št. 38244-2/2017/19, na upoštevnem trgu 3b »Veleprodajni osrednji dostop na fiksni lokaciji za izdelke za množični trg« ter
odločbo, izdano v postopku nadzora v zvezi z izvajanjem obveznosti cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, naloženih z odločbo, št. 38244-1/2017/29, na upoštevnem trgu 3a »Veleprodajni lokalni dostop na fiksni lokaciji«.
Prosilec je prosil za izdajo kopije odločb skupaj z obrazložitvijo, pri čemer so zakriti podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost.
Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo, št. 090-2/2019/4 z dne 13. 2. 2019, in zahtevo v celoti zavrnil. Organ je pojasnil, da sta bili zahtevani odločbi, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, izdani operaterju Telekom Slovenije d.d. v postopku nadzora. Organ je navedeni subjekt vključil v postopek kot stranskega udeleženca in ga pozval, naj označi, katere dele predmetnih delnih odločb je treba prekriti zaradi varovanja morebitnih poslovnih skrivnosti. Stranski udeleženec je v odgovoru predlagal, da se zahteva prosilca v celoti zavrne, ker predmetni delni odločbi še nista pravnomočni, oz. sta proti njima vloženi tožbi na Upravno sodišče RS (opr. št. I U 2549/2018 in I U 18/2019). Tudi iz same opredelitve odločb kot delnih izhaja, da sta postopka še v teku, da delni odločbi vsebujeta številne podatke in informacije, ki so konkurenčno občutljive narave in so predmet ugotavljanja dejanskega stanja, ter obširno razlaga, na kakšen način bi razkritje teh podatkov lahko vplivalo na nadaljnji postopek. Pri tem je stranski udeleženec ugotovil, da prevladujoči interes javnosti ne obstaja ter da je treba uveljaviti izjemo od dostopa iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz previdnosti je stranski udeleženec priložil zahtevani odločbi s prekritimi podatki zaradi poslovnih skrivnosti in varovanja osebnih podatkov ter sklep o varovanju poslovnih skrivnosti. Hkrati je organ pri odločanju o zahtevi prosilca preveril še sodno prakso. Ta se nagiba k temu, da se samo izjemoma razkriva informacije o postopkih, ki še niso končani in to zaradi poglavitnega razloga, da ko je informacija enkrat razkrita, ni več mogoče vzpostaviti stanja za nazaj. Ta nemoč vzpostavitve prejšnjega stanja, po pretežnem mnenju sodne prakse, že samo po sebi predstavlja škodo tako za postopek kot tudi za stranke, ki bi jih razkritje prizadelo. Za primer stališča sodne prakse je organ navedel sklep Upravnega sodišča RS, št. IU 1735/2018-18, v katerem je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe, da se odloži izvršitev odločbe IP, ki je zahtevala izročitev zahtevanih podatkov prosilcu. Sodišče je v tem primeru izhajalo iz stališča, da ko so enkrat zahtevani podatki razkriti, vzpostavitev prejšnjega stanja ni več mogoča. Tudi če bi v upravnem sporu stranka uspela in bi bila odločba odpravljena, si s tem tožeča stranka svojega položaja ne bi mogla več izboljšati, ker bi bili zahtevani podatki že razkriti. Sodno varstvo v upravnem sporu ne bi moglo biti več učinkovito. S tem bi bila kršena pravica tožeče stranke do sodnega varstva, kajti ta pravica se lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito. Razen tega odložitev izvršitve izpodbijanega akta tudi ne nasprotuje javni koristi, saj če bi se izkazalo, da tožba ni utemeljena, bodo zahtevani podatki po pravnomočnosti odločbe postali dostopni. Sodišče še ugotavlja, da se iz določb, ki izvršitev odločbe zadrži, če tožbo vloži organ, da jasno razbrati kakšen pomen je dal zakonodajalec vložitvi tožbe v postopku dostopa do informacij javnega značaja, po mnenju sodišča nedvomno zaradi tega, ker se pri realizaciji take odločbe prejšnjega stanja ne da več vzpostaviti. Navedeni sklep je bil v postopku pritožbe tudi potrjen s strani Vrhovnega sodišča RS (Sklep I Up 160/2018). Vrhovno sodišče je navedlo, da je že v več zadevah sprejelo stališče, da tako iz zakonske ureditve kot iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti posledic tega po naravi stvari praviloma ni mogoče več odpraviti. Navedeno dejstvo tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve. Pritrditi je zato treba sodišču prve stopnje, da navedeno obravnava kot težko popravljivo škodo, ki jo je tožeča stranka v zadostni meri zatrjevala in izkazala. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe bi upravni spor namreč izgubil svoj smisel, saj v primeru ugoditve tožbi ne bo več mogoča vzpostavitev pravnega razmerja, kakršno je pred razkritjem zahtevanih dokumentov. Organ je sicer ugotovil, da stranski udeleženec v konkretnem primeru seveda ni vložil tožbe zoper odločbo IP, temveč zoper odločbo agencije v postopku nadzora, vendar tudi v tem primeru postopek še ni končan in veljajo enaki razlogi proti razkritju, kot zgoraj navedeno. Že to, da se z razkritjem ne da več vzpostaviti prejšnjega stanja in se s tem stranskemu udeležencu onemogoči ali vsaj zelo oteži učinkovito sodno varstvo, je zadosten konkreten razlog za uveljavitev izjeme iz 7. in 8. točke prvega odstavka ZDIJZ. Ker navedeni razlog v celoti zadostuje za zavrnitev prosilčeve zahteve in ta razlog po ugotovitvi Vrhovnega sodišča niti ne potrebuje obsežnejše utemeljitve, se organ ni spuščal v sicer pravilno navedene razloge o konkretni škodi za postopek, ki jih je navedel stranski udeleženec. Prav tako je organ upošteval navedbe iz sodne prakse, da ni prevladujočega interesa javnosti, ker bo po končanju postopka informacija javno dostopna. Hkrati je organ ugotovil, da obstajajo še zakonske določbe, ki po samem zakonu preprečujejo izdajo zahtevanih informacij za primer, da postopki niso končani. Taki postopki so npr. postopki finančnega nadzora ter postopki v odločanju o varovanju konkurence. Ne le sodna praksa, tudi zakonodajalec sam očitno šteje za zelo pomembno, da zadrži razkrivanje informacij pred končanjem postopkov. Organ je dodatno opozoril še na ustavno sporno določbo iz 22. člena ZDIJZ, ki določa, da se izda odločba le v primeru, če se dostop do zahtevane informacije zavrne, v nasprotnem primeru pa zadostuje uradni zaznamek. Če se zahtevajo dokumenti organa, določba ni sporna, sporna pa postane, če se zahtevajo dokumenti, ki so povezani z dokumentacijo, ki jo organ pridobi od drugih oseb. V primeru, da organ spregleda, da bi moral v postopek dostopa do informacij javnega značaja pritegniti stranskega udeleženca, ali kljub pritegnitvi in nasprotovanju stranskega udeleženca, dokumente prosilcu izroči, stranski udeleženec, ne samo da nima učinkovitega sodnega varstva proti taki odločitvi, temveč sodnega varstva sploh nima, oziroma nima možnosti uporabe rednih pravnih sredstev. Ostanejo mu le morebitni odškodninski zahtevki. Zato je organ v tem postopku, ker je stranski udeleženec predlagal zavrnitev zahtevka, temu predlogu sledil, tudi zaradi tega, ker se le z odločbo organa stranskemu udeležencu ustrezno omogoči z Ustavo RS zagotovljeno sodno varstvo iz 23. člena Ustave RS, oziroma varstvo pravic iz 22. in 25. člena Ustave RS.
Prosilec je 27. 2. 2019 zoper odločbo, št. 090-2/2019/4 z dne 13. 2. 2019 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Prosilec je predlagal, da pritožbeni organ pritožbi ugodi ter mu omogoči dostop do delnih odločb Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, izdanih v postopku nadzora v zvezi z izvajanjem odločb o določitvi operaterja s pomembni tržno močjo na trgih 3a in 3b. Predmetni odločbi sta bili izdani operaterju Telekomu Slovenije, d.d., (stranskemu udeležencu) v postopku nadzora, gre za delni odločbi. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe, je organ stranskega udeleženca pozval, da se izjavi o vlogi prosilca, njegov odgovor pa prosilcu ni bil posredovan. Stališče stranskega udeleženca, da naj zahtevo zavrne, je prosilec razbral iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Prosilec je poudaril, da sodba, št. IU 1735/2018-18, na katero se je skliceval organ, ni relevantna za konkreten primer. V konkretnem primeru namreč ne gre za tek postopka po ZDIJZ, temveč za tek nadzornega postopka, ki ga organ vodi na podlagi 221. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1), in sicer v zvezi z izpolnjevanjem obveznostih po regulatornih odločbah, izdanih na podlagi ZEKom-1. Glede na navedeno so nerelevantne navedbe organa, da se z razkritjem ne da več vzpostaviti prejšnjega stanja in se s tem stranskemu udeležencu onemogoči ali oteži učinkovito sodno varstvo. Stranski udeleženec je sprožil sodno varstvo zoper delni odločbi agencije, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, izdani v postopku nadzora, ki se nanaša na izpolnjevanje obveznosti cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, naloženih skladno z odločbami organa, št. 38244-2/2017/19 in št. 38244-1/2017/29. Razkritje odločb, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, v nobenem primeru ne bi moglo vplivati na vzpostavitev prvotnega stanja v zvezi z obveznostmi cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, če bi bile predmetne odločbe v upravnem sporu razveljavljene. Ker sta bili predmetni odločbi izdani v postopku nadzora nad izvajanjem posamičnih aktov in ukrepov, ki jih organ izvaja na podlagi 221. člena ZEKOM-1, je neprimerno tudi sklicevanje organa na izjemo po 5.a členu ZDIJZ (izjeme v zvezi s postopki in varovanje tajnosti vira). Prosilec je v pritožbi oporekal izpolnjevanju pogojev za zavrnitev dostopa do zahtevanih odločb po 7. točki (oz. 8. točki) prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec namreč zahteva dostop do odločb, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, ki sta dokončni in katere stranski udeleženec že izvršuje. Iz obvestil, ki jih je objavil stranski udeleženec[1], izhaja, da sta bili odločbi izdani za obdobje od 4. 2. 2018 do 21. 3. 2018. Navedeno pomeni, da se je postopek nadzora z izdajo predmetnih odločb za zgoraj opredeljeno obdobje končal. Dejstvo, da zoper odločbi teče upravni spor, ne spreminja dokončnosti odločbe, prav tako je možnost, da bo na podlagi odločitve upravnega sodišča zadeva vrnjena v ponovno odločanje, zgolj hipotetična. Prav tako organ ni izkazal nastanka škode pri izvedbi samega postopka, če bi bili podatki iz predmetnih odločb razkriti. Organ je celo navedel, da se ni spuščal v razloge o konkretni škodi, ki jih je navedel stranski udeleženec. Prosilec je oporekal tudi navedbi stranskega udeleženca, da zahtevani odločbi vsebujeta informacije, ki so konkurenčno občutljive narave, zato ne smeta biti razkriti. Prosilec je namreč zahteval dostop do odločb s prekritimi podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca. Prerekal je tudi navedbo stranskega udeleženca o neobstoju prevladujočega interesa javnosti. Skladno s 11. točko prvega odstavka 206. člena mora organ na svojih spletnih straneh objaviti informacije o končanih postopkih nadzora. Glede na navedeno se šteje, da interes javnosti do odločb izdanih v postopku nadzora pred organom obstoji. Prosilec ima tudi sam konkreten interes za dostop do teh odločb, saj le-te vplivajo na ceno veleprodajnih storitev, ki jih prosilec uporablja in plačuje skladno z vzorčnimi ponudbami, ki se uporabljajo v pogodbenem razmerju med stranskim udeležencem in prosilcem. Po mnenju prosilca je bilo ravnanje organa, ko je sledil stališču stranskega udeleženca o zavrnitvi zahteve, ne glede na to, ali so razlogi za zavrnitev dostopa utemeljeni po zakonu ali ne, arbitrarno, nezakonito in nedopustno.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-2/2019/7 z dne 18. 3. 2019, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Organ je pritožbo posredoval tudi stranskemu udeležencu Telekom Slovenije, d.d., Cigaletova 15, 1000 Ljubljana, v odgovor, kot to določa prvi odstavek 241. člena ZUP. V odgovoru je stranski udeleženec poudaril, naj IP pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo ter prosilcu naloži plačilo stroškov stranskega udeleženca. Pojasnil je, da je organ svojo odločitev sprejel s sklicevanjem na 7. in 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer se je skliceval na sodno prakso in zgolj primeroma navajal sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1735/2018, in zgolj dejstvo, da sta predmet te zahteve delni odločbi 3a in 3b, ki sta nastali v okviru (upravnega) nadzorstvenega postopka, ne spremeni dejstva, da predmetni postopek teče po določbah ZDIJZ. Smiselno podobno je bilo dejansko stanje tudi v postopku pred Upravnim sodiščem RS z opr. št. I U 1735/2018, le da sta bili predmet zahteve za dostop do informacij javnega značaja regulatorni odločbi organa. št. 38244-1/2017/19 in št. 38244-2/2017/29. Tako je stranski udeleženec menil, da so navedbe prosilca, da razkritje delnih odločb 3a in 3b ne bi moglo vplivati na vzpostavitev prvotnega stanja v zvezi z obveznostmi cenovnega nadzora, naloženimi z omenjenima regulatornima odločbama, neutemeljene. Bistveno je namreč, da se delni odločbi 3a in 3b ne razkrijeta, preden je pravnomočno odločeno o zakonitosti teh dveh delnih odločb oz. se predmetna nadzorna postopka (pravnomočno) končata, saj bi razkritje škodovalo (ponovni oz. nadaljnji) izvedbi (upravnega) nadzorstvenega postopka. Iz sodne prakse, ki jo omenja organ v izpodbijani odločbi, izhaja, da v tovrstnih postopkih, tj. postopkih odločanja o dostopu do informacij javnega značaja, sodno varstvo stranke postopka, ki je zainteresirana za zavrnitev dostopa, ne bi bilo učinkovito, če bi se informacija razkrila, še preden bi bilo pravnomočno odločeno o materialno pravni pravilnosti razkritja te informacije. Če bi se informacija razkrila, sodišče pa bi kasneje pravnomočno odločilo, da razkritje ni bilo materialno pravno pravilno, vzpostavitev stanja pred razkritjem ne bi bila več mogoča. Takšno utemeljeno razlogovanje je organ v izpodbijani odločbi smiselno uporabil za utemeljevanje obstoja izjeme 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru. Stranski udeleženec je zatrjeval, da delni odločbi 3a in 3b predstavljata izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj sta bili sestavljeni v upravnih postopkih, ki sta še v teku, in (še) nista pravnomočni, njuno razkritje pa bi škodovalo izvedbi oz. dokončanju upravnih postopkov. Pri tem se je skliceval na odločbi IP, št. 090-208/2015 z dne 30. 9. 2015 in št. 090-2/2014/18 z dne 17. 7. 2015. Kot izhaja že iz označbe delnih odločb 3a in 3b, gre zgolj za delni odločbi, kar pomeni, da sta postopka še v teku. Tudi sicer pa sami delni odločbi 3a in 3b nista pravnomočni, saj je stranski udeleženec zoper njiju pravočasno vložil tožbi v upravnem sporu (opr. št. I U 2549/2018 oz. I U 18/2019). Glede na določbo tretjega odstavka 225. člena ZUP sta torej postopka v vsakem primeru še v teku, saj sta bili do sedaj izdani zgolj delni odločbi, do odločitve v upravnem sporu o zakonitosti delnih odločb 3a in 3b pa še ni prišlo in navedeni delni odločbi v izpodbijanem delu (še) nista postali pravnomočni. Kot izhaja iz prakse IP in sodišča, je namreč za presojo obstoja izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ bistveno, ali je postopek pravnomočno zaključen, kar v konkretnem primeru ni. Pri tem se je skliceval na odločbi IP, št. 090-111/2011/4 z dne 27. 9. 2011 in št. 090-195/2011/4, potrjeni s sodbo UPRS IU 2042/2011 z dne 13. 3. 2011. Pritožbena navedba o dokončnosti zahtevanih odločb je tako neutemeljena, saj je bistvena zgolj pravnomočnost. V odgovoru na pritožbo je stranski udeleženec poudaril še, da v predmetnih postopkih nadzora vseskozi oporeka dejanskim ugotovitvam organa, pri čemer bi razkritje delnih odločb 3a in 3b v tem trenutku lahko povzročilo, da se v javnosti oziroma pri prosilcu ustvari napačna slika o dejanskem izvrševanju regulatornih odločb 3a in 3b. Razkritje bi zlasti vplivalo na ravnanje stranskega udeleženca, ki bi bil zaradi morebitnih zahtev malo- in veleprodajnih naročnikov primoran prilagodi svojo ponudbo, kar bi neposredno vplivalo na dejansko stanje, ki je podlaga za odločanje v predmetnih postopkih nadzora, ter nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov, posledično pa na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Poleg tega bi (preuranjenem) razkritju delnih odločb 3a in 3b lahko sledili morebitni odškodninski In drugi zahtevki naročnikov oz. pogodbenih partnerjev stranskega udeleženca, kar bi slednjemu lahko povzročilo veliko gospodarsko škodo in škodo na ugledu, ki je ne bi bilo mogoče enostavno in v relativno kratkem roku povrniti oziroma popraviti, četudi bi se ob (pravnomočnem) koncu postopkov nadzora izkazalo, da stranski udeleženec ni kršil regulatornih odločb 3a in 3b. Stranski udeleženec je zatrjeval, da ni znano, katere relevantne informacije in dokumente bo organ upošteval in na podlagi njih zaključil upravna postopka nadzora, saj so med drugim sporna tudi kompleksna strokovna vprašanja, zato je za upravna postopka nadzora pomembno, da ne pride do razkritja že obravnavanih informacij in dokumentov. Nenazadnje gre za specifična upravna postopka preverjanja izvrševanja regulatornih obveznosti stranskega udeleženca, ki se nanašata na delovanje podjetij na maloprodajnem in veleprodajnem trgu ter vplivata na konkurenco na teh trgih, v katerih ima organ precej široka preiskovalna pooblastila. Obravnavana postopka nadzora, v okviru katerih sta bili sestavljeni delni odločbi 3a in 3b, sta torej še v preiskovalni fazi in nadaljnje ugotavljanje dejanskega stanja ni izključeno. Upravni organi namreč ugotavljajo dejansko stanje vse do trenutka izdaje svoje (končne) odločbe. Pri tem se je skliceval na prakso IP (prim. odločbe IP, št. 090-89/2018 z dne 28. 5. 2018; št. 090-208/2015 z dne 30. 9. 2015; št. 090-195/2011/4 z dne 25. 10. 2011; št. 090-111/2011/4 z dne 27. 9. 2011). Hkrati je ugotavljal, da javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ ne obstaja. Ker je prosilec konkurent stranskega udeleženca, ki z zahtevo zasleduje lasten ekonomski interes, pa z zavrnitvijo zahteve ne bi bil v ničemer prizadet. Javni interes za razkritje delnih odločb 3a in 3b z določbo 11. točke prvega odstavka 206. člena ZEKom-1, ni izkazan, kot je trdil prosilec. Ta sicer določa, da AKOS objavlja informacije in podatke o končanih postopkih nadzora. Iz jezikovne razlage te določbe izhaja, da a) gre za končane postopke in b) da se objavlja informacije in podatke, ne pa izrekov odločb ali celo celotnih odločb.
Prosilec je v pritožbi navedel, da ne želi dostopa do podatkov, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost stranskega udeleženca (navedeno je razvidno tudi iz zahteve). Zato je IP štel, da je predmet tega pritožbenega postopka dostop do tistih delov zahtevanih odločb, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, ki ne predstavljajo podatkov o poslovni skrivnosti po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17, v nadaljnjem besedilu ZGD-1). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je podatke, ki jih je stranski udeleženec označil kot poslovno skrivnost, v zahtevanih odločbah prekril stranski udeleženec v odgovoru na poziv z dne 31. 1. 2019. Stranski udeleženec je na podlagi določb ZGD-1 ter 11. člena Pravilnika o poslovni skrivnosti z dne 28. 11. 2011, sprejel Sklep z dne 17. 1. 2019 in Sklep z dne 25. 1. 2019, v katerem je kot poslovno skrivnost označil določeno vsebino odločb organa, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34. Ker je za opredelitev poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 pomembna subjektivna odločitev družbe, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost in jih kot take hoče zavarovati, je IP vse označene podatke štel za poslovno skrivnost. Glede poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju namreč velja, da gospodarski subjekti lahko katere koli podatke določijo za poslovno skrivnost razen tistih, ki jih kot javne določa zakon (tretji odstavek 39. člena ZGD-1).
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Z izdajo odločbe je to razmerje tudi oblikovano. V konkretnem primeru gre za odločbi, izdani v upravnem postopku po 224. členu ZEKom-1. V navedenih postopkih organ izvaja postopek nadzora fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve. Če agencija pri nadzoru fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, ugotovi nepravilnosti pri izvajanju določb tega zakona ter na njegovi podlagi izdanih predpisov, splošnih aktov in posamičnih aktov ali ukrepov, ki jih sama sprejema, te osebe o tem pisno obvesti in jim da možnost, da se o zadevi izrečejo v razumnem roku. Odločba, izdana v postopku nadzora, vsebuje ukrepe in razloge za odpravo nepravilnosti ter razumen rok za izpolnitev naloženih ukrepov. Navedeno pomeni, da so zahtevane informacije bile sestavljene zaradi upravnega postopka v smislu obravnavane določbe ZDIJZ, iz česar izhaja, da je prvi pogoj za opredelitev izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen.
Drugi pogoj za opredelitev te izjeme predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahteva za dostop do informacij javnega značaja zavrniti, če bi razkritje škodovalo izvedbi postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Ker je po zakonu edina upoštevanja vredna škodna posledica škoda, ki lahko nastane za izvedbo upravnega postopka, a contrario to pomeni, da po njegovem dokončanju, dostopa do informacij ni več možno zavrniti iz tega razloga in bi morali biti javnosti načeloma dostopni vsi dokumenti in vse informacije iz takšnega postopka[2]. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je treba pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice, ki bi z razkritjem dokumenta nastale za izvedbo konkretnega upravnega postopka. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa torej izhaja logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka. Obe odločbi, ki sta predmet zahteve prosilca, sta nastali pri organu v okviru postopka nadzora po 224. členu ZEKom-1, zoper kateri je bil sprožen upravni spor, ki še ni zaključen. Upravni postopek je bil z izdajo in vročitvijo odločb že končan, odločbi sta dokončni in zgolj zaradi tega, ker je bil v času vložitve zahteve v teku upravni spor zoper njiju, ni mogoče trditi, da bi razkritje škodovalo izvedbi sicer končanega upravnega postopka. Zgolj dejstvo, da odločbi (še) nista pravnomočni, ne more vnaprej voditi v odločitev, da se dostop do zahtevanih informacij zavrne v celoti. Ob tem je treba izkazati tudi škodo, ki bi z morebitnim razkritjem zahtevanih dokumentov lahko nastala izvedbi samega postopka, pri čemer mora razkritje ogroziti izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami[3]. Prav tako na odločitev o zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij ne more voditi dejstvo, da sta bili izdani delni odločbi. Po 219. členu ZUP lahko pristojni organ, kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oz. po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, izda odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih. Delna odločba je predvidena za primere, ko je del postopka ločljiv od ostalih in hkrati že primeren za odločitev, primernost (ali t.i. "zrelost") za odločitev pa pomeni, da je popolnoma ugotovljeno relevantno dejansko stanje. Takšni odločbi pravimo delna odločba in velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo. Če del postopka ni ločljiv od preostalega dela, organ delne odločbe sploh ne sme izdati. Prav tako sama možnost odprave upravnega akta in vrnitve v ponovno odločanje, pri čemer bi bilo morda treba izvesti nov ugotovitveni postopek, po mnenju IP ne predstavlja konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. Navedeno stališče je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 1735/2018-43 z dne 27. 12. 2019, ki je poudarilo, da je »z izdajo in vročitvijo odločb upravni postopek že končan« in da »ni mogoče trditi, da bi razkritje vsebine odločbe škodovalo bodočemu ponovljenemu upravnemu postopku, torej upravnemu postopku, ki ga sploh še ni in obstaja zgolj hipotetična možnost, da bo še enkrat izveden«. IP je ocenil, da v konkretnem primeru obstoj škode za izvedbo konkretnega postopka ni izkazan, s čimer ni izpolnjen drugi pogoj za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da je pri odločanju o zahtevi prosilca preveril sodno prakso in ugotovil, »da se samo izjemoma razkriva informacije o postopkih, ki še niso končani in to zaradi poglavitnega razloga, da ko je informacija enkrat razkrita, ni več mogoče vzpostaviti stanja za nazaj. Ta nemoč vzpostavitve prejšnjega stanja, po pretežnem mnenju sodne prakse, že samo po sebi predstavlja škodo tako za postopek kot tudi za stranke, ki bi jih razkritje prizadelo.« Sklicevanje organa (kot tudi stranskega udeleženca) na sklep Upravnega sodišča RS, št. IU 1735/2018-18, ki je bil izdan v upravnem sporu v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, je v obravnavanem primeru neustrezno in ustvarja povezavo med dvema različnima postopkoma. Tako organ kot stranski udeleženec sta se pri zavrnitvi dostopa do delnih odločb sklicevala na odločitev upravnega sodišča v upravnem sporu, ko je tožeča stranka (v tem postopku stranski udeleženec), zahtevala izdajo začasne odredbe in ji je sodišče tudi ugodilo, zato je navedeni argument za zavrnitev dostopa nerelevanten. Pri tem se IP ni mogel strinjati s stališčem stranskega udeleženca (kot tudi organa), da je zavrnitev zahteve nujna, ker se samo tako lahko zagotovi sodno varstvo. V tem kontekstu sta oba celo opozorila na ustavno spornost določbe 22. člena ZDIJZ, ki določa, če organ zahtevi za dostop ugodi, ne izda posebne odločbe, temveč o tem napravi uradni zaznamek. Tako po praksi IP kot po sodni praksi ni sporno, da organ izda odločbo tudi takrat, kadar prosilci ugodi hkrati pa stranski udeleženec razkritju nasprotuje. Tako se zavaruje položaj vseh oseb, za katere je organ skladno s 44. členom ZUP ugotovil, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku. Prav tako organ nima pravne podlage, da vnaprej zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja, ker obstaja možnost, da je spregledal, da bi moral v postopek pritegniti tudi stranskega udeleženca. Na udeležbo v postopku mora organ paziti po uradni dolžnosti.
Ob navedenem ni dvoma, da organ ni konkretno ugotavljal in pojasnil, kaj naj bi bilo tisto, kar lahko škodi izvedbi konkretnega postopka in kako naj bi škodilo njegovi izvedbi, temveč je zgolj povzemal navedbe stranskega udeleženca, da iz same opredelitve odločb kot delnih izhaja, da sta postopka še v teku, da delni odločbi vsebujeta številne podatke in informacije, ki so konkurenčno občutljive narave in da so le-ti še vedno predmet ugotavljanja dejanskega stanja. IP poudarja, da se pri obstoju izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izkazuje škoda, ki bi nastala izvedbi postopka in ne škoda, ki bi nastala udeležencem postopka. Tako navedb organa IP ni mogel šteti za utemeljene. Prav tako so v tem kontekstu neutemeljene navedbe stranskega udeleženca, da bi preuranjenem razkritju delnih odločb 3a in 3b lahko sledili morebitni odškodninski in drugi zahtevki naročnikov oz. pogodbenih partnerjev stranskega udeleženca, saj gredo tovrstni argumenti bolj v prid varovanju poslovne skrivnosti (ki sploh ni predmet zahteve) kot varovanju samega postopka. Tudi to kaže na dejstvo, da je obstoj izjeme varstva upravnega postopka neutemeljen, in da lahko tovrstno škodo kredibilno oceni organ, ki vodi postopek in ne stranka, ki je udeležena v postopku. Primarno dokazno breme za uporabo te zakonske izjeme za dostop do informacije javnega značaja je najprej na zavezancu in za njim na pritožbenem organu. Praviloma gre organu, ki vodi upravi postopek, velika stopnja zaupanja v tehtnost in prepričljivost ocene škodnega testa, vendar je pri izkazovanju obstoja nastanka škode ključen problem argumentacije organa v tem, da je z njo izkazoval škodo, ki bi nastala stranskemu udeležencu in ne škode, ki bi nastala sami izvedbi postopka.
IP je zaključil, da izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni podana. Sklicevanje stranskega udeleženca na prakso IP, ki izhaja iz konkretnih odločb, ni utemeljeno. V odločbi IP, št. 090-89/2018, je bil obstoj izjeme varstva upravnega postopka potrjen, ker je bila škoda za izvedbo postopku tudi konkretno izkazana, prav tako v zadevi, št. 090-208/2015 z dne 30. 9. 2015, pri čemer pa niti ni šlo za dostop do istovrstnih dokumentov. Odločba IP, št. 090-2/2014/18 z dne 17. 7. 2015, je bila izdana po sodbi Upravnega sodišča, glede enega dokumenta, kjer je IP napačno presodil, da poslovna skrivnost ni podana, v preostalem delu pa se je sodišče pridružilo stališču IP in strank z interesom, da se organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov ne more sklicevati na izjeme iz 7., 9. ali 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zadevi IP, št. 090-111/2011/4, je bil postopek še v preiskovalni fazi, kar pomeni, da kakršnakoli odločba, s katerimi so ta dejanja zaključena, sploh ni bila izdana. Prav tako tudi v zadevi, št. 090-195/2011/4.
IP se strinja s pritožbeno navedbo, da je sklicevanje organa na zakonske določbe, ki preprečujejo dostop do informacij v postopkih finančnega nadzora ter postopkih s področja varovanja konkurence, dokler postopki niso končani, neutemeljena. Predmetni odločbi sta bili izdani v postopku nadzora nad izvajanjem posamičnih aktov in ukrepov, sprejetih na podlagi ZEKom-1, ki jih organ izvaja na podlagi 221. člena ZEKom-1. Postopek nadzora po 221. členu ZEKom-1 pa ne spada med izjeme po 5.a členu ZDIJZ (izjeme v zvezi s postopki in varovanje tajnosti vira), v primeru katerih lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, niti ni dostop do podatkov, ki so nastali v zvezi s predmetnim postopkom nadzora prepovedan po katerem drugem zakonu.
IP tako v zahtevanih delih odločb, št. 06104-2/2018/16 in št. 06104-1/2018/34, ni ugotovil obstoja nobene izjeme od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se tudi ni opredelil do vprašanja razkritja zahtevanih dokumentov v javnem interesu, ki ga je zatrjeval prosilec. Ker je organ napačno uporabil materialni predpis, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ker podatki, ki jih je stranski udeleženec označil kot poslovno skrivnost, niso bili predmet tega pritožbenega postopka, mora organ prosilcu posredovati zgolj tiste dele obeh zahtevanih odločb, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti stranskega udeleženca.
[1] Obvestilo operaterjem v zvezi s storitvami Vzorčne ponudbe za razvezan dostop do krajevne zanke in skupno lokacijo z dne 27. 12. 2018, Popravek obvestila operaterjem v zvezi s storitvami Vzorčne ponudbe za razvezan dostop do krajevne zanke in skupno lokacijo z dne 11. 1. 2019 ter Obvestilo operaterjem v zvezi s storitvami Vzorčne ponudbe za širokopasovni dostop z bitnim tokom (BRO) z dne 11. 1. 2019.