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Timestamp: 2017-08-23 14:02:06+00:00
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO BERNARDO FRANKE DAHINTEN
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Helena Pedroso Sousa
1 1 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO BERNARDO FRANKE DAHINTEN A PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES NO MERCADO DE SAÚDE SUPLEMENTAR: CONSIDERAÇÕES SOBRE CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO NO SETOR Porto Alegre 2012
2 BERNARDO FRANKE DAHINTEN A PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES NO MERCADO DE SAÚDE SUPLEMENTAR: CONSIDERAÇÕES SOBRE CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO NO SETOR Monografia apresentada como requisito parcial de avaliação para obtenção do grau de Especialista em Direito Empresarial junto ao Curso de Especialização em Direito Empresarial Ênfase em Advocacia Empresarial, realizado junto à Faculdade Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Orientador: Prof.º Adalberto de Souza Pasqualotto Porto Alegre 2012
3 São notórias as carências apresentadas pela política pública do Estado brasileiro na área da saúde. O usuário do Sistema Único de Saúde (SUS) passa por dois extremos: são-lhe alcançados tratamentos de excelência, mas o serviço padece com as graves mazelas estruturais que todos estamos cansados de vivenciar. Nesse cenário, ganha relevo a atividade comercial desenvolvida pelas operadoras de plano de saúde que, na condição de mantenedoras de um sistema de saúde suplementar, passam constituir na tábua de salvação do cidadão (...). (Felipe Kirchner, Defensor Público do Estado do RS, Dirigente do Núcleo de Defesa do Consumidor e de Tutelas Coletivas - NUDECONTU -, para o Jornal Correio do Povo, em 03 de abril de 2012)
4 RESUMO Este trabalho tem como objetivo apresentar o contexto da saúde suplementar no Brasil e analisar se o consumidor se apresenta, ou não, protegido neste mercado. A abordagem inicia-se com uma análise acerca do desenvolvimento que sofreu a ciência jurídica como um todo, especialmente em decorrência do fenômeno da constitucionalização do direito privado, com a migração de institutos do direito privado para as Constituições. Discorre-se sobre os direitos fundamentais, a sua importância atual, não apenas no direito pátrio, mas nos ordenamentos jurídicos do mundo inteiro, bem como a necessidade de buscar-se a sua máxima efetividade. Foca-se, então, no direito à saúde, notadamente um direito fundamental social, e que deveria ser, conforme o texto constitucional, fornecido e custeado pelo Estado para toda a população, mas que devido a diversos problemas, tal previsão não ocorre, ganhando relevo, por consequência, um sistema alternativo, no caso, o suplementar. Em um segundo momento, analisa-se o conceito de contrato de plano de saúde, bem como a natureza consumerista desta relação. Demonstra-se que a relação Operadora x Consumidores envolve outro direito fundamental, além do próprio direito à saúde, no caso, a proteção dos consumidores. Comenta-se, então, a evolução e o inicio da positivação do Direito do Consumidor, bem como a importância dos institutos da concorrência e da regulação como instrumentos de proteção dos consumidores. Por fim, abordam-se os referidos institutos no contexto do mercado da saúde suplementar, de forma a se verificar, inclusive através de dados fornecidos pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, se o setor se apresenta suficientemente protegido para os consumidores ou não. Palavras-chave: Contratos de Planos de Saúde Direitos Fundamentais Direito do Consumidor Concorrência Regulação.
5 ABSTRACT This essay has as its object to present the Brazilian supplementary health system and to analyze whether the consumer is protected, or not, in this market. The approach starts with an analysis of the development of the juridical science as a whole, especially due to the phenomenon known as constitutionalization of the private law, with the migration of its institutes to the constitutions. It is also referred about the fundamental rights and the importance of these, not only for the domestic law, but also for the juridical systems throughout the world, as well as the necessity of pursuing the max efficiency of these. It is focused then on the right of health, notably as a social fundamental right, which should be, considering the constitutional text, supplied and afforded by the State for the entire population, but, due to various problems, it doesn t really happen as it was supposed to. For this reason, an alternative, the supplementary system, turns out as the way out for this reality. In the second part, it is analyzed the meaning of the health plan contract, as well as the consumer nature of this relationship. It is, then, demonstrated that the Operator x Consumers relationship involves another fundamental right beside the health one, which is the consumer protection. It is commented, thus, about the evolution and the beginning of the positivation of the Consumer Right, including the importance of the competition e regulation institutes as instruments towards the consumer protection. At last, it is approached on the previously mentioned institutes in the supplementary health system context, in order to verify, including with the data provided by the National Supplementary Health Agency, if this sector presents itself sufficiently protected for the consumers. Key Words: Health Plans Contracts Fundamental Rights Consumer Right Competition - Regulation
6 SUMÁRIO INTRODUÇÃO DA SAÚDE SUPLEMENTAR CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO PRIVADO DIREITO À SAÚDE: DEVER DO ESTADO IMPRESCINDIBILIDADE DA SAÚDE SUPLEMENTAR CONTRATOS DE PLANOS DE SAÚDE DA PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES NO MERCADO DE 30 SAÚDE SUPLEMENTAR RELAÇÃO DE CONSUMO PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR: DIREITO FUNDAMENTAL ESTADO LIBERAL, INTERVENCIONISTA, REGULADOR E A ORDEM ECONÔMICA CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO A Importância da Concorrência A Necessidade de Regulação DA CONCORRÊNCIA E DA REGULAÇÃO NA SAÚDE SUPLEMENTAR A INSTITUIÇÃO DA ANS O AUMENTO DAS EXIGÊNCIAS CONCENTRAÇÃO E COMPETIÇÃO CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 80
7 INTRODUÇÃO 8 Em tempos de uma assim denominada constitucionalização do direito privado, em que direitos fundamentais e a busca pela sua maior eficiência tem se tornado assunto de primeira pauta, falar sobre realidades que não condizem com aquele ideal que é defendido pela carta constitucional mostra-se, não apenas relevante, mas indispensável, especialmente na busca para se tentar ponderar alternativas e possíveis soluções para melhorar determinados problemas sociais. Neste contexto, ganha destacado relevo a proteção do consumidor. O tema é hoje um dos temas mais constantes nas pautas do Judiciário, sendo responsável por numerosa quantidade de ações. Tal matéria, se conjugada com a questão da saúde, toma proporções da mais alta relevância. A questão do acesso à saúde e da precariedade e ineficiência do Poder Publico na prestação deste direito, da mesma forma, é tema extremamente atual, e tem sido debatido em todas as esferas do Governo e fora dele, por diversas classes da sociedade em busca de soluções e mudança. Neste interim, vem à tona o sistema de saúde suplementar, já previsto no texto constitucional e que tem sido manchete nos jornais quase que diariamente, especialmente em razão da grandiosa quantidade de polêmicas que surgem neste meio, em que todos são diretamente interessados. Nos últimos anos, o setor cresceu de forma sem precedentes, o que se deve a diversos fatores, como, por exemplo, a publicação de lei especial para o setor, a criação de agência regulatória própria, a constante regulamentação, o aumento do poder aquisitivo da sociedade, entre muitos outros, como, sem dúvida, a falta de resolutividade do próprio sistema público de saúde. Na medida em que o sistema de saúde suplementar encontra nos contratos de planos de saúde seu principal produto, o direito do consumidor
8 9 revela-se imprescindível, notadamente por caracterizarem, os referidos contratos, típicas relações de consumo. Analisar a proteção dos consumidores neste mercado tão complexo, importante e necessário, torna-se, assim uma missão desafiadora, especialmente quando direcionada para institutos delicados e tortuosos como a concorrência e a regulação. Para enfrentá-la, o presente trabalho é desenvolvido em três capítulos. No primeiro capítulo, será feita uma breve explanação sobre a evolução pela qual passou a ciência jurídica e, mais especificamente, o direito privado, até se chegar aos dias atuais, com um direito verdadeiramente repersonalizado e organizado em um ordenamento cujo centro é a dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais. Abordar-se-á, então, sucintamente, o direito fundamental à saúde e a falta de eficiência por parte do Poder Público na prestação deste direito. A seguir, tecer-se-á algumas considerações sobre a saúde suplementar e o seu principal produto, qual seja, contrato de plano de saúde. No segundo capítulo, será analisada a relação de consumo existente entre Operadoras de Planos de Saúde e seus beneficiários. Após, será comentado, de forma sintética, sobre o direito do consumidor, desde a sua origem até os dias atuais, onde adquire perspectiva de direito fundamental. Introduzir-se-á, na sequência, os institutos da concorrência e da regulação, e a sua estreita vinculação com a proteção dos consumidores. No terceiro capítulo, será examinada mais detidamente questões ligadas à proteção da concorrência e à regulação no mercado de saúde suplementar, especialmente à luz das mais recentes informações oficiais publicadas pela Agência Nacional de Saúde Suplementar ANS, para se tentar concluir, ao final, se o setor se encontra ou não protegido para os consumidores, se existe concentração, concentração de poder, etc.
9 10 1 DA SAÚDE SUPLEMENTAR 1.1 CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO PRIVADO Vivemos atualmente no chamado Estado do Bem Estar Social (ou Neoliberal), decorrente de uma longa evolução que sofreu a ciência jurídica, mais especificamente os direitos fundamentais (e porque não dizer, os humanos). Falase internacionalmente, e no Brasil há aproximadamente 20 anos, em constitucionalização do Direito Privado (Direito Civil), como verdadeiro fenômeno que acometeu todo o estudo jurídico bem como o seu entendimento e aplicação prática. Com efeito, entender-se tal fenômeno mostra-se imprescindível para a compreensão do presente trabalho, especificamente no que tange à evolução da noção de direito à saúde como dever do Estado e as suas consequências. Muito mais do que mera retórica, o fenômeno da constitucionalização do Direito Privado explica, ou melhor, é consequência de uma quebra radical de paradigmas. Trata-se de uma transformação na forma de pensar a vida humana e de ver a sua relevância no campo jurídico, mais especificamente na seara das obrigações e dos contratos. Dos pensamentos iluministas liberais que dominaram boa parte dos séculos XVIII e XIX, em que a burguesia, como classe que recém assumira o poder, difundia seus valores e ideias, baseados precipuamente na liberdade econômica, com o Estado pouco ou muito pouco intervindo na vida e nos negócios dos cidadãos, muitas e relevantes mudanças ocorreram. Contratos, por exemplo, eram livres e irrestritamente firmados, sem praticamente nenhuma intervenção ou limitação estatal, podendo as partes usufruir da sua vontade com ampla
10 11 liberalidade. 1 Sem dúvida, foi um momento histórico do qual resultaram inúmeros institutos e ideais, lá concebidos, utilizados até hoje. Como exemplos a ilustrar tais institutos, elencam-se os princípios da autonomia privada e da liberdade contratual, os quais, não obstante as transformações pelas quais o direito passou, em especial na esfera contratual, são praticados, alegados em ações judiciais e ensinados em Faculdades como verdadeiras diretrizes para os ingressantes na vida jurídica, até hoje. Fato é que o direito, acompanhando o desenvolvimento e a evolução da sociedade, mudou. Antigas premissas, antes tidas como verdades absolutas, hoje são questionadas, senão virilmente refutadas. A clássica distinção entre Direito Privado e Direito Público não mais representa a realidade da ciência jurídica. O Estado, antes alheio às atividades negociais dos sujeitos particulares, resguardando-se a disciplinar unicamente questões como a sua estruturação e organização (típicas de direito público), hoje exerce tamanha e substancial influência que não é mais possível referir-se a Direito Privado como ramo envolvendo especificamente interesses entre particulares. Dentre as razões para essas transformações encontra-se, sem dúvida, a mudança de concepção quanto ao valor da vida humana, com sua consagração. O patrimônio, valor essencialmente econômico e material, nuclear no ordenamento cunhado na era napoleônica, deixa de ser o centro 2 para que a vida 1 Uma exposição muito boa sobre a evolução e as interpenetrações entre os Direitos Público e Privado, desde a Grécia Antiga, até os momentos atuais, com especial ênfase ao período clássico liberal e a mudança de paradigma que se deu em decorrência da evolução da sociedade e do advento do constitucionalismo social pode ser encontrada em FACCHINI NETO, Eugênio. Reflexões Histórico Evolutivas sobre a Constitucionalização do Direito Privado. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 37/75, especialmente 40/54. 2 Eugênio Facchini Neto brilhantemente define tal mudança: Da constitucionalização do direito civil decorre a migração, para o âmbito privado, de valores constitucionais, dentre os quais, como verdadeiro primus inter paris, o principio da dignidade da pessoa humana. Disso deriva, necessariamente, a chamada repersonalização do direito civil, ou visto de outro modo, a despatrimonialização do direito civil. Ou seja, os direitos fundamentais, dotados de irrevogabilidade (são cláusulas pétreas), estabelecem a vida humana como valor supremo, e passam a exercer influência e a nortear todo o direito, principalmente o direito civil: (...) recoloca-se no centro do direito civil, o ser humano e suas emanações. (FACCHINI NETO, Eugênio. Reflexões Histórico Evolutivas sobre a Constitucionalização do Direito Privado. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do
11 12 humana assuma esta posição. Não apenas a vida por si só ou o viver pelo viver mas a vida com uma qualidade mínima e indispensável. Com este novo pensamento, agregado e potencializado pelos fenômenos da industrialização em que os trabalhadores tinham poucos ou quase nenhum direito 3 -, da massificação das relações, das duas grandes guerras, da crise da bolsa de New York (1929), da globalização, entre outros, o que se identificou, notadamente nos países europeus, foi a necessidade de estabelecer novos direitos, os quais protegessem e regulassem, não apenas formal, mas substancial e materialmente a vida humana e as relações interpessoais. Nesta onda, estabelecem-se também os denominados direitos humanos 4, revestidos de caráter universal e supranacional, comprometendo os Estados a com eles adequar seus ordenamentos. Tais direitos foram difundidos e internalizados nos Estados nacionais. Com essas positivações, criou-se uma nova Advogado, p. 53). Fábio Siebeneicher de Andrade, ao comparar a evolução dos direitos de personalidade ao fenômeno da constitucionalização do Direito Privado, faz similar consideração, destacando a importância que os indivíduos passaram a deter na nova ordem: Paralelamente a esta lenta evolução da teoria dos Direitos da Personalidade no Direito Civil, porém, configurou-se a extraordinária evolução do Direito Público no século XX, representado pelo fato de que a Constituição se preocupa em dispor sobre temas originariamente pertencentes ao Direito Privado. O objetivo da Constituição deixa de ser, única e exclusivamente, o de estabelecer o Estado de Direito e limitar o poder político e passa a ser o de estabelecer a moldura da atividade dos indivíduos. Ela se transforma tanto em centro de direção para a legislação ordinária, como em lei fundamental do Direito Privado e dos demais ramos do Direito. (ANDRADE, Fábio Siebeneichler de. Considerações sobre a Tutela dos Direitos da Personalidade no Código Civil de In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). O Novo Código Civil e a Constituição. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 103). 3 Nas Constituições de Weimar e Mexicana, pela primeira vez, constam preocupações com os trabalhadores (limitação da jornada de trabalho, etc.) e também a imperiosidade de adoção de políticas públicas positivas com programas de governo voltados para a consagração de direitos sociais, tais como educação, saúde, trabalho, previdência, etc. (PETTER, Lafayete Josué. Direito Econômico. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, p. 24/25). 4 Direitos fundamentais e direitos humanos, embora semelhantes, são distintos. De pronto, frisa-se que sua identidade se encontra no seu núcleo, qual seja, a proteção da dignidade da pessoa humana. Os direitos humanos, invioláveis, reclamam um caráter de supranacionalidade e universalidade, cujo conteúdo moral aspira à validade transnacional e à exigibilidade em qualquer lugar, por qualquer pessoa, independentemente das limitações fronteiriças. Constituem-se praticamente em uma categoria prévia e verdadeiramente legitimadora dos direitos fundamentais. Face seu reconhecimento pelo Direito Internacional, independem de positivação. (SANTOS, Fernando Ferreira dos. Direitos Fundamentais e Democracia: o debate Habermas Alexy. Curitiba: Juruá, p. 140). De outra banda, os direitos fundamentais, por constituírem a base axiológica e lógica sobre a qual se assenta o ordenamento jurídico, possuem âmbito de validade espacial e temporal, na medida em que cada Estado, através de sua soberania, determina seus próprios direitos e prioridades. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 2. ed. Coimbra: Almedina, p. 359).
12 13 e poderosa classe de direitos, os denominados direitos fundamentais de segunda geração. No Brasil, tal transformação ocorreu com a promulgação, em 1988, da Constituição Federal da República CF/ que estabeleceu entre o exíguo rol do art. 1º, a dignidade da pessoa humana, como um dos cinco fundamentos do Estado Democrático de Direito. E para assegurar tal fundamento, o constituinte originário elaborou uma extensa lista de direitos, os fundamentais, de forma a assegurar a proteção do bem de maior valor: a vida humana. Com a estrutura do ordenamento passando a ser ditada pelos direitos fundamentais, a doutrina passou a estudar as suas características. Conceituou-os, classificou-os em gerações 6, buscou identificar a paternidade 7, definiu suas 5 Não apenas a redação constitucional, mas também o próprio Código Civil de 2002 reflete a consolidação do valor da vida humana no ordenamento pátrio. É fácil constatar tal influência, da repersonalização do direito civil, por exemplo, no atual Código Civil brasileiro, o qual, diversamente do seu antecessor que nenhuma referência fazia aos direitos de personalidade, tratou de prevê-los e discipliná-los logo entre os primeiros dos seus milhares de artigos, o que denota, de forma emblemática, a mudança de perspectiva que o direito, especialmente o privado, sofreu, com o ser humano definitivamente assumindo a posição central de toda a legislação. O Código Civil de 2002 estabelece a disciplina dos direitos de personalidade em seu capítulo II, entre os artigos 11 e 21, inclusive tipificando-os (de forma exemplificativa e não exaustiva) e prevendo a possibilidade de indenização em caso de sua violação. Importante frisar que, conforme ampla jurisprudência nacional, a violação de direitos da personalidade está diretamente ligada ao cabimento de indenização por danos morais (extrapatrimoniais), sendo a sua prova fator decisivo para o Judiciário determinar ou não tal condenação (Apelação nº , do TJRS; Apelação nº , do TJSP; Apelação nº , do TJRJ; REsp nº /RJ, REsp nº /RJ, REsp nº /PB e REsp nº /CE, todos do STJ). Aliás, em razão de não verificar lesão aos referidos direitos, em hipóteses de descumprimento contratual, os julgadores vem afastando tal condenação, presumindo tratar-se de mero aborrecimento. De registrar, contudo, que a despeito de outros ordenamentos, como, por exemplo, o alemão, o Brasil não conta com uma cláusula geral de direito da personalidade, ainda que haja quem outorgue tal incumbência ao atual artigo 12, conforme destaca ANDRADE, Fábio Siebeneichler de. Considerações sobre o Desenvolvimento dos Direitos da Personalidade e sua Aplicação às Relações do Trabalho. In: Direitos Fundamentais e Justiça. Ano 3; n. 6. Porto Alegre: HS Editora, p. 166/ De forma praticamente uníssona, reconhece-se a classificação dos direitos fundamentais em direitos de primeira (liberais clássicos: igualdade, liberdade); de segunda (sociais: saúde, moradia, educação, trabalho); e de terceira (difusos/coletivos: defesa do consumidor, do meio ambiente) geração (ou dimensão). Segundo Sarlet, os direitos de quarta dimensão (que seriam aqueles decorrentes da globalização, como, por exemplo, direito à democracia e à informação) estariam em processo de reconhecimento e positivação, tanto no plano interno como na esfera internacional, constituindo verdadeiro law in making. (SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 56). Quanto aos direitos de quarta dimensão, ressalta-se não haver uniformidade na doutrina, existindo aqueles que os caracterizam como sendo os concernentes à biogenética. (MARTINS, Fernando Rodrigues. Direitos Humanos Fundamentais e Relações Jurídicas Contratuais. Revista de Direito do Consumidor. V. 58. São Paulo: RT, abr.-jun p.
13 14 funções 8, etc. Desses estudos o que mais chama atenção, e é pertinente para o presente trabalho, é a questão da eficácia e da efetividade dos referidos direitos em relação aos agentes particulares, a qual, impende frisar, toma diferentes contornos dependendo do país do qual se estiver falando. 9 Ingo Wolfang Sarlet 10 esclarece que, no Brasil, especialmente em razão da redação do parágrafo 1º 11, do art. 5º, da CF/88, a tendência majoritária, 65). Há quem defenda ainda a existência de uma quinta e seguintes dimensões, mas estas ainda são amplamente discutidas. Oportuno registrar que o surgimento dos diferentes direitos, conforme a teoria da geração de direitos elaborada por Norberto Bobbio, acompanha as diversas fases históricas. Nesse contexto, é explicado o surgimento das diversas gerações de direitos, conforme as necessidades de cada tempo. De se registrar que a confirmação de uma geração de direitos não elimina a anterior. (BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Nova ed. Rio de Janeiro: Campus, p. 46 e seguintes). 7 Em que pese haja controvérsia na doutrina no que tange à paternidade dos direitos fundamentais atribuída tanto à Declaração dos Direitos do Povo de Virgínia de 1776 como à Declaração Francesa de 1789 na medida em que ambas marcam a afirmação do Estado de Direito em sua concepção liberal-burguesa -, conforme consigna Ingo Wolfgang Sarlet, tem-se que o documento americano, seguindo o exemplo de seus precursores ingleses (tais como Bill of Petition e Bill of Rights), foi o primeiro a acolher os direitos naturais e positivá-los na forma de direitos fundamentais constitucionais. (SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 46). 8 Em tese, os direitos fundamentais apresentam ou faceta negativa ou positiva: enquanto a negativa defensiva constitui-se em exigir do Estado uma abstenção, uma não intervenção, a positiva demandaria justamente o contrário, ou seja, uma atuação prestação por parte do poder público. Os direitos de primeira geração seriam tidos como de face negativa, ao passo que os de segunda seriam os de faceta positiva (prestacional). Em que pese tal distinção, todos os direitos fundamentais apresentariam, especialmente no Brasil, um caráter de multifuncionalidade, na medida em que os direitos de defesa conteriam uma faceta prestacional, bem como os essencialmente prestacionais apresentariam igualmente um aspecto de negativo, consoante explica SARLET, Ingo Wolfgang. Neoconstitucionalismo e a Influência dos Direitos Fundamentais no Direito Privado: algumas notas sobre a evolução brasileira. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 18/19. 9 No direito comparado, na Alemanha, por exemplo, a eficácia seria, a principio, apenas indireta, haja vista que seria imprescindível uma atuação estatal, intermediadora para esta eficácia. Canaris explica tal questão fazendo referência à possibilidade que todo alemão tem de utilização do recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde) ao Tribunal Constitucional Federal (Bundesgerichtshof), citando vários casos, em especial o célebre caso Lüth. Da mesma forma, a teoria do Drittwirkung (eficácia perante terceiros) é afastada na Alemanha até em razão do texto literal da Lei Fundamental alemã. Ou seja, os direitos fundamentais incidiriam nas relações entre sujeitos jusprivatistas, mas apenas indiretamente, uma vez que passariam, primeiro, por uma atuação estatal - jurisdicional, por exemplo. (CANARIS, Claus-Wilhelm. A Influência dos Direitos Fundamentais sobre o Direito Privado na Alemanha. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 205/220). 10 SARLET, Ingo Wolfgang. Neoconstitucionalismo e a Influência dos Direitos Fundamentais no Direito Privado: algumas notas sobre a evolução brasileira. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 13/36, especialmente De acordo com Sarlet, o dispositivo legal em apreço aplica-se sem exceção a todos os direitos fundamentais e somente a estes, isto é, não se estende às demais normas constitucionais. Entretanto, salienta que, tendo
14 15 inclusive apoiada pelo Supremo Tribunal Federal - STF, é considerar que os direitos fundamentais exercem, em regra, eficácia direta inclusive no âmbito das relações privativas, isto é, sem a necessidade de recorrerem ao Estado. 12 Todavia, há quem seja contrário a tal teoria. Cibele Gralha Mateus 13 cita, entre as críticas a tal teoria, que se estaria a aniquilar a esfera da liberdade e da autonomia privada, na medida em que os particulares poderiam, por exemplo, invocando os direitos fundamentais, ignorar os contratos e as suas estipulações. Contudo, muitos não se dão conta de que a autonomia privada e a liberdade contratual podem não ser obstáculos para a aplicação dos demais direitos fundamentais, mas, com certeza, são limites e devem ser levados em em vista a coexistência de normas de direitos fundamentais que se restringem a estabelecer programas, finalidades e tarefas a serem implementadas pelos órgãos estatais e que, portanto, reclamam uma mediação legislativa normas programáticas -, a melhor exegese para o 1º, do art. 5º, seria no sentido de haver, para os direitos fundamentais, uma presunção em favor da aplicabilidade imediata. Desta forma, para que não sejam imediatamente aplicáveis, deve haver, no caso concreto, convincente e legitima justificação. (SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 257/273). 12 Independentemente de tal problemática, Sarlet afirma que o que importa, seja na eficácia direta seja na indireta, é que se obtenha uma solução sistematicamente adequada e que se garanta compatibilidade com os princípios e regras da CF/88, seja com o núcleo essencial da autonomia privada e da liberdade contratual, seja com os demais direitos fundamentais, correspondendo, de resto, tanto às exigências da proibição de excesso quanto de insuficiência. O próprio autor afirma, contudo, que vem ocorrendo um certo abuso da constitucionalização do Direito Privado, especialmente no âmbito da aplicação dos direitos fundamentais entre agentes particulares. Tal hipertrofia estaria acarretando uma verdadeira judicialização das relações sociais. (SARLET, Ingo Wolfgang. Neoconstitucionalismo e a Influência dos Direitos Fundamentais no Direito Privado: algumas notas sobre a evolução brasileira. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 13/36, especialmente 35/36). Especificamente quanto à judicialização do direito à saúde, diversas entidades vem se posicionando no sentido de buscar a sua redução. Recentemente, o Conselho Nacional de Justiça CNJ tem tomado diversas iniciativas para buscar formas de resolução e amenização dos problemas que se alastram na saúde, especialmente no campo da saúde suplementar. Possível citar, por exemplo, a Resolução nº. 107/2010, a qual institui o Fórum Nacional do Judiciário para Monitoramento e Resolução das Demandas de Assistência à Saúde; a Recomendação nº. 31, de 2010, orientando os tribunais para que adotem meios para subsidiar os magistrados quando submetidos a casos de saúde; e a Recomendação nº. 36, de 2011, a qual recomenda que as Cortes do Judiciário nacional adotem condutas e métodos de forma a auxiliar os magistrados a formarem um juízo crítico e a decidirem, baseados em melhores conhecimentos, ações envolvendo planos de saúde, inclusive prevendo linhas de estreita comunicação entre os juízes e as próprias Operadoras. Uma série de artigos fazendo reflexões sobre o problema da judicialização do direito à saúde e propondo alternativas pode ser encontrada em NOBRE, Milton Augusto de Brito; SILVA, Ricardo Augusto Dias da (Coord.). O CNJ e os Desafios da Efetivação do Direito à Saúde. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, MATEUS, Cibele Gralha. Direitos Fundamentais Sociais e Relações Privadas: o caso do direito à saúde na constituição brasileira de Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 115/119.
15 16 consideração. Wilson Steinmetz 14 inclusive lembra, nessa esteira, que tais princípios também hão ser respeitados, posto serem igualmente dotados de fundamentalidade. 15 Ainda, outro aspecto da temática envolvendo a eficácia dos direitos fundamentais de relevância para o presente diz respeito à possibilidade de se reconhecer que as suas normas criam, por si só, direitos subjetivos a prestações materiais (por parte do poder público). Esta discussão ganha contornos acentuados ao se tratar de direitos sociais, dentro dos quais se encontra o relativo à saúde. Embora haja aqueles que defendam esta impossibilidade, quem a sustenta o faz argumentando que tais prestações estariam atreladas à existência digna, isto é, à preservação da vida humana com dignidade e à noção de mínimo existencial, para o qual os direitos sociais, como a saúde e a moradia, seriam indispensáveis. 16 Por derradeiro, quanto à efetividade dos direitos fundamentais, esta seria o reflexo social da aplicação destes. Traduz-se na verdadeira concretização dos direitos em questão no mundo dos fatos, no plano social, através da real obediência de suas normas e do Direito. Sarlet 17, na mesma linha de Eros Grau 18, diferencia a efetividade da eficácia, referindo que, enquanto esta, a eficácia jurídica, significa a possibilidade, a aptidão para determinada norma vigente, in casu, de direito fundamental, ser aplicada no caso concreto e gerar efeitos, aquela constitui a decisão pela aplicação prática da norma, gerando seus efeitos e resultados. Constituem, portanto, os direitos fundamentais dentro os quais se 14 STEINMETZ, Wilson Antônio. A Vinculação dos Particulares a Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros, p. 68/ SARLET, Ingo Wolfgang. Neoconstitucionalismo e a Influência dos Direitos Fundamentais no Direito Privado: algumas notas sobre a evolução brasileira. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.). Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 295/ SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 235/ GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de São Paulo: Malheiros, p. 314.
16 17 destaca o direito à saúde balizas e parâmetros a partir dos quais o poder público e os particulares devem se pautar, almejando não apenas a concretização e a efetividade do próprio Direito, como também, e principalmente, visando proporcionar uma vida humana digna. 1.2 DIREITO À SAÚDE: DEVER DO ESTADO Certamente um dos mais elementares direitos fundamentais, tendo em vista sua estreita ligação com o próprio direito à vida, é o direito à saúde, positivado entre os direitos sociais pelo art. 6º da CF/88, e cuja disciplina é contemplada por extensa normatização tanto no ordenamento doméstico, de nível constitucional e infraconstitucional, quanto no ordenamento internacional. Historicamente, da Antiguidade até a Idade Média, uma vez que o Estado não possuía uma política socioeconômica definida, não havia um aparato estatal que pudesse fornecer e suprir as necessidades relacionadas à saúde da população. Há registros, por exemplo, de que na Roma Antiga, existiram várias formas de financiamento da saúde: enquanto alguns médicos vendiam diretamente seus serviços, outros, vinculados à família, recebiam anualmente certa quantia pela assistência prestada. 19 Durante a Idade Média, entretanto, não havia, ainda, uma entidade que fosse especificamente responsável pela prática de atividades favoráveis à saúde do povo, competindo a cada indivíduo cuidar de seu corpo, da sua mente, bem como dos de sua família. O Estado atuava tão-somente em ocasiões de grandes enfermidades e epidemias que assolavam determinado povo. Destarte, da Antiguidade até a Idade Média, a saúde foi financiada por diferentes formas. A atribuição pertencia, em certas oportunidades, ao próprio 19 FERNANDES NETO, Antônio Joaquim. Plano de Saúde e Direito do Consumidor. Belo Horizonte: Del Rey, p. 45.
17 18 doente, à família deste, à cidade, ou uma coletividade da qual fazia parte o enfermo. Contudo, o Estado não assumiu um papel direto e imediato sobre a questão. 20 Nem mesmo a ascensão da burguesia, o declínio do feudalismo e a estruturação do aparato estatal que implicaram modificações econômicas, sociais, políticas e culturais afetaram o tratamento à saúde. Não por acaso, a peste 21 - ao lado da fome 22 e da guerra 23 - foi um dos três flagelos que assolou a Europa e contribuiu para o feudalismo, já decadente, desaparecer e dar lugar, assim, ao início da Era Moderna. Nem mesmo com a queda do Absolutismo e a sobrevinda do Estado Liberal - como decorrências da emancipação das ideias de Locke, Montesquieu, Rousseau e Kant e da queda das monarquias absolutistas deixou de permanecer a saúde aos auspícios da atividade individual, isto é, sem competir ao Estado qualquer atividade de zelo por esta. A consagração do direito à saúde, mormente na qualidade de direito fundamental constitucional, conforme já adiantado, pode ser atribuída às manifestações sociais do século XIX, em que os direitos sociais afloraram ante a constatação de que as liberdades defendidas no século XVIII não eram suficientes para a garantia e manutenção da qualidade de vida SILVA, Joseane Suzart Lopes da. Planos de Saúde e Boa-fé Objetiva: uma abordagem crítica sobre os reajustes abusivos. 2. ed. Salvador: JusPodivm, p A Peste Negra ( ), originária do Oriente, foi um surto de peste bubônica que provocou uma epidemia generalizada, pelas péssimas condições de higiene e alimentação, sendo responsável pela morte de um terço da população europeia. (MELLO, Leonel Itaussu Almeida; COSTA, Luís César Amad. História Moderna e Contemporânea. São Paulo: Cipione, p.14). 22 A Grande Fome (de ) foi consequência do crescimento demográfico, das más colheitas e da alta dos preços dos cereais, atingindo principalmente as populações urbanas, que, premidas pela falta de alimentos, migraram em massa para o campo. Além de vitimizar milhões de pessoas, a Grande Fome despovoou grande número de cidades e desorganizou a vida urbana. (MELLO, Leonel Itaussu Almeida; COSTA, Luís César Amad. História Moderna e Contemporânea. São Paulo: Cipione, p.14). 23 A guerra dos Cem Anos ( ), conflito entre a França e a Inglaterra, devastou a agricultura, assim como desarticulou as feiras e o comércio centro-europeu com a destruição da rota de Champanhe. (MELLO, Leonel Itaussu Almeida; COSTA, Luís César Amad. História Moderna e Contemporânea. São Paulo: Cipione, p.14). 24 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. Uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 46/47.
18 19 Justamente nesse contexto, tem-se a passagem do Estado Liberal fruto das Revoluções Americana e Francesa, de concepção liberal-burguesa, baseada no principio do laissez faire, símbolo da filosofia liberal de Adam Smith para o Estado Social (ou Estado de Bem Estar Welfare State), transição esta que coincide com a sobrevinda dos direitos de segunda geração, de faceta precipuamente prestacional, dentre os quais se encontram os direitos à educação, à moradia, ao trabalho, à assistência social e à saúde. 25 Anteriormente a 1988, convém registrar, a saúde não foi um tema de destacável relevância nas constituições brasileiras. Até a promulgação da atual Carta Magna, os textos constitucionais limitaram-se a tratar da saúde através de pequenas referências esparsas, mas jamais como elevando-a à condição de um direito. Para exemplificar, citam-se a Constituição de 1824, artigo 179, inciso XXXI, que previa a garantia de socorros públicos, bem como a de 1934, artigo 113, caput, que assegurava o direito à subsistência. Por muito tempo, o direito à saúde (ou sanitário) foi compreendido como simples capítulo do Direito Administrativo, através de categorias clássicas, como serviço público, poder de policia, etc. Por essa razão, é tido como um novo direito e, como os demais que se enquadram neste grupo, transita por todos os demais ramos das ciências jurídicas, como por exemplo, o administrativo, o constitucional, o ambiental, o trabalhista, o previdenciário e do consumidor. 26 Como decorrência desta horizontalidade, constitui o direito sanitário um direito pluritutelado, e.g., a lei nº /90, artigos 4, 6 e 8 ; e a lei nº /81, artigo 3. No âmbito internacional, mencionável a Carta das Nações Unidas, artigo 13º; a Declaração dos Direitos do Homem de 1948, artigo XXV; e a Declaração do Meio Ambiente de 1972, princípio 7º. 25 Conforme Rocha, a ideia de Estado Social ou de Estado de Bem Estar implica justamente a procura de se alcançar o bem comum através da garantia de direitos sociais, de forma efetiva e universal, sendo a atuação do poder público decisiva para a concretização deste objetivo. (ROCHA, Julio Cesar de Sá da. Direito à Saúde. Direito sanitário na perspectiva dos interesses difusos e coletivos. 2. ed. São Paulo: Atlas, p. 8). 26 ROCHA, Júlio Cesar de Sá da. Direito da Saúde: direito sanitário na perspectiva dos interesses difusos e coletivos. 2. ed. São Paulo: Atlas, p. 23.
19 20 A preocupação com a saúde tornou-se tamanha que, no Brasil, por exemplo, a Constituição de 1988 passou a tratar do assunto como jamais fora feito, criando, inclusive, uma seção 27 inteira, com cinco dispositivos integralmente voltados à questão sanitária. Destes, o principal é o art. 196, que afirma: A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 28 Todavia, conforme adverte Solange L Abbate 29, tornar o direito à saúde efetivo, desenvolver ações concretas para que a população, sobretudo a mais pobre, pudesse ter assistência à saúde em quantidade e qualidade suficientes, é algo bem distinto. Isso pois, embora se trate de questão da mais alta importância, inegável as polêmicas que gravitam em torno do assunto e de sua complexidade. Mesmo porque, impende grifar, ainda que a garantia da saúde esteja constitucionalmente sacramentada por parte do poder público, os próprios limites e competências do Estado e dos entes federados, no que tange ao seu oferecimento, patrocínio e prestação de serviços, são amplamente questionados e controversos. Como exemplo, destaca-se o Recurso Extraordinário n /RN 30, no qual se discute a possibilidade de se exigir do Estado o custeio da realização de cirurgia e o fornecimento de medicamentos de alto custo, e que, tendo tido sua repercussão geral já reconhecida, pende atualmente de julgamento pela Suprema Corte. 27 Seção II, Capítulo II, Título VIII, da Constituição Federal de Cabe registrar que a saúde, juntamente com a previdência e a assistência social, constitui um dos pilares da Seguridade Social, pelo que a ela plenamente aplicáveis todos os objetivos do único, do art. 194, dos quais ressalta-se o inciso I: universalidade da cobertura e do atendimento. 29 L ABBATE, Solange. Direito à Saúde: discursos e práticas na construção do SUS. São Paulo: Hucitec, p. 24/ Insurgência se funda na alegação de suposta violação aos dispositivos constitucionais n s. 5, 6, 196 e 198, 1 e 2.
20 21 Ainda assim, fato é que não há margem para questionar a importância da questão da saúde, tampouco que o poder público tem a obrigação constitucional de garantir assistência a toda população, utilizando-se do orçamento público arrecadado com os tributos, de forma que não seja cobrado nada dos usuários 31 no momento de necessidade, não mais sendo admissível que o Estado, conforme se viu nos momentos históricos pretéritos, se olvide desta incumbência. Contudo, inegável o fato de que, apesar da existência de todo um sistema de direitos e garantias e da ampla normatização - tanto em nível doméstico quanto global - por uma série de fatores, o sistema público de saúde, no Brasil, é bastante precário, para não dizer crítico, o que faz emergir o nosso próximo ponto. 1.3 IMPRESCINDIBILIDADE DA SAÚDE SUPLEMENTAR A ruína do sistema público de saúde, independentemente dos motivos 32, é uma realidade que já há muito assola o pais. A demora para se conseguir uma consulta, atendimentos precários, hospitais sucateados, subvalorização dos recursos humanos, bem como a falta de leitos reservados ao SUS 33 nos hospitais, são emblemáticos para demonstrar que o acesso efetivo à saúde, hoje, passa 31 A terminologia usuário é adotada propositalmente para referir aqueles que se utilizam dos serviços públicos, na mesma esteira de como é utilizado por MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 6. ed. São Paulo: RT, p. 301 e Diante da alarmante crise da saúde no Brasil, três diferentes correntes predispõem-se a explicar a decadência do sistema público, quais sejam, a incrementalista, a racionalista e a estruturalista. A primeira corrente defende que a deficiência aquilatada na saúde publica brasileira resulta do reduzido nível de investimento no setor; a segunda concebe que a problemática advém da ausência de formas eficientes de produção, devendo ser eliminado o consumo desnecessário e selecionado bens e serviços que sejam mais úteis para a sociedade; já a última concepção aduz que há uma flagrante impossibilidade de convergência entre a política sanitária e prestação exercida pelas pessoas jurídicas de direito privado que atuem no setor. As três correntes não analisam, com profundidade, a crise do sistema de saúde no Brasil. (SILVA, Joseane Suzart Lopes da. Planos de Saúde e Boa-fé Objetiva: uma abordagem crítica sobre os reajustes abusivos. 2.ed. Salvador: JusPodivm, p. 57). 33 VERBA REDUZIDA MANTÉM SAÚDE PERTO DO COLAPSO. Matéria de Capa do Jornal Correio do Povo de 11 de Setembro de 2011: A busca por saúde transformou-se em sofrimento para os gaúchos que lotam as unidades emergenciais do Estado. Em Porto Alegre, hospitais públicos e privados exibem os problemas crônicos do SUS (...) O RS é o estado que menos investe na área. Em 2010, foram aportados 5,4% do orçamento para a Saúde (cerca de R$ 900 milhões), bem abaixo do mínimo de 12% estipulado pela Constituição Federal (...).
PLANOS DE SAÚDE E A PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES: A PROBLEMÁTICA DOS CASOS DE URGÊNCIA/EMERGÊNCIA Bernardo Franke Dahinten SUMÁRIO: Introdução; 1 Contextualização da saúde suplementar no Brasil; 1.1 Repersonalização