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Timestamp: 2019-03-19 16:53:35+00:00
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Archive Octobre 2008 - JURISURBA
VEILLE ADMINISTRATIVE : Sur l’affectation et l’utilisation des places de stationnement dont la réalisation est imposée par les prescriptions d’urbanisme
Question écrite n° 05241 (publiée dans le JO Sénat du 24/07/2008 - page 1490)
M. Yves Détraigne attire l'attention de Mme la ministre du logement et de la ville sur la contradiction qui existe entre l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme et les règles relatives à la copropriété.
Aussi, il lui demande ce qu'elle entend faire pour remédier à cette contradiction et améliorer le stationnement dans les communes.
Réponse du Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (publiée dans le JO Sénat du 16/10/2008 - page 2074 )
L'idée d'instaurer une obligation, pour tout acquéreur d'un appartement dans une copropriété, d'acheter en même temps que l'appartement la place de stationnement correspondante, serait source de difficultés. En effet, mettre une telle obligation à la charge du futur accédant à la propriété obèrerait très sensiblement le coût de l'acquisition, empêchant ainsi les personnes les plus modestes d'accéder à la propriété, accession que le Gouvernement entend précisément favoriser, et déstabiliserait également le marché immobilier. L'instauration d'un telle mesure irait, en outre, à l'encontre du principe que chaque copropriétaire de lots distincts dans un immeuble (appartement et garage) dispose librement de ces derniers en décidant de les mettre ou non en vente de façon séparée. C'est pourquoi, l'instauration d'un telle obligation n'est actuellement pas envisagée.
Obs : On rappellera, en effet, que si les prescriptions d'urbanisme peuvent imposer la réalisation de places de stationnement en conséquence d'un projet de construction et si celles-ci sont censées répondre au besoin de cette construction en la matière, le permis de construire n'a aucunement vocation à contrôler et donc à imposer que les places réalisées soient effectivement affectées aux occupants de l'immeuble construit et que leur usage soit réservé à ces derniers (en ce sens :CE. 11 décembre 2006, Ville de Paris, req. n° 274.851) ; ce qui ne signifie pas que les places inutilisées peuvent ultérieurement être librement affectées à un autre projet.
Sur le maintien de la conformité d’un ouvrage précédemment réalisé au regard des normes d’urbanisme en vigueur
Le pétitionnaire ne peut se prévaloir de places déjà aménagées sur le terrain d’assiette de projet dès lors qu’elles sont affectées à l’usage d’un immeuble existant et n’apparaissent pas excédentaires au regard de l’article 12 du règlement local d’urbanisme opposable à sa demande de permis de permis de construire.
Voici un arrêt intéressant dans la mesure où tout en illustrant une règle déjà connue, mais n’ayant donné lieu qu’à peu de jurisprudence, il semble apporter à son égard une précision d’importance.
Dans cette affaire la société requérante avait obtenu un permis de construire un ensemble immobilier de quinze logements pour lequel l’article 12 du règlement de POS applicable imposait la réalisation de trente places de stationnement. Or, précisément, la légalité de ce permis de construire devait être contestée dans la mesure où, notamment, s’il prévoyait bien l’affectation de trente places de stationnement à l’immeuble à construire, huit de ces places étaient déjà aménagées et affectées à l’usage d’un immeuble existant sur le terrain à construire et n’apparaissaient pas excédentaires au regard des besoins de celui-ci. Et ce moyen devait être retenu par la Cour administrative d’appel dont l’analyse fut ainsi confirmé par le Conseil d’Etat.
« Considérant, en second lieu, que l'article INA 12 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Davezieux impose la réalisation de deux places de stationnement par logement construit ; qu'en l'état des éléments qui lui étaient soumis par les parties, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les faits de l'espèce en relevant que huit des trente places de stationnement prévues par le permis de construire litigieux, si elles se situent sur le terrain d'assiette du projet autorisé, ont été créées lors de la construction d'immeubles ayant fait l'objet d'un permis de construire antérieur et en estimant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » ;
étant rappelé qu’une même place de stationnement ne peut être légalement prise en compte pour deux projets de constructions distincts (pour exemple : CE. 8 décembre 1976, Epx Guihur, req. n°99.280).
Au premier chef, cette décision est bien sur à rapprocher de l’arrêt par lequel la Haute Cour avait déjà jugé que :
Cependant l’arrêt commenté ce-jour apporte une précision d’importance dès lors que toute la question est de savoir si l’obligation de maintenir les aires affectées au stationnement des véhicules par une précédent permis de construire consiste en une obligation de maintenir la conformité du projet tel qu’il avait autorisé par ce permis et/ou d’assurer la conformité de l’immeuble existant au regard des prescriptions d’urbanisme en vigueur au moment des travaux ultérieurement projetés.
Or, dans sa décision de 1989, le Conseil d’Etat en se bornant à viser « que l'affectation ainsi imposée à ladite parcelle faisait obstacle, alors que, contrairement aux allégations de la requête, il ne résulte pas de l'instruction que ces places de stationnement aient été créées » avait induit qu’il était donc nécessaire que soit maintenue une stricte concordance entre l’état physique d’une construction et son état légal, lequel résulte de l’autorisation en ayant permis la construction, tant que cette existence légale n’a pas été modifiée par une nouvelle autorisation ou, le cas échéant, par l’exécution de travaux dispensés de toute formalité mais autorisés par les prescriptions d’urbanisme alors en vigueur.
Et plus récemment, sur la problématique des espaces verts, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que :
« Considérant que la société SHLMR a demandé en juillet 2002 l'autorisation de construire deux bâtiments, comprenant dix logements chacun, sur deux parcelles où sont implantés des immeubles à usage d'habitation en vertu d'un permis de construire qui lui avait été accordé le 21 octobre 1996 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délivrance dudit permis, qui autorisait la construction de dix-sept bâtiments comportant 212 logements, était subordonnée à l'aménagement d'espaces verts collectifs que constituaient les terrains d'assiette des nouveaux projets ; que cette prescription doit être regardée comme ayant eu notamment pour objet d'assurer le respect des dispositions de l'article NAU 1 du règlement de la zone NAU dont relevaient alors ces terrains et qui imposaient la création d'une aire de jeux de 100 mètres carrés par tranche de 10 logements réalisés en habitat collectif ; que l'affectation ainsi donnée à ces terrains faisait obstacle à ce qu'ils fussent totalement consacrés à la construction de nouveaux bâtiments et à la réalisation d'aires de jeux ou de loisirs réservées aux seuls habitants desdits bâtiments ; que le moyen tiré par la société requérante de ce que les terrains en cause étaient classés, à la date des refus contestés, dans la zone UA, doit être en tout état de cause écarté, dès lors que le règlement applicable à cette zone maintient une « obligation d'aménager des espaces verts collectifs » pour les logements groupés et n'autorise pas à priver les immeubles existants de la totalité des aires de loisirs à l'aménagement desquelles leur construction était subordonnée ; qu'il suit de là que l'autorité administrative était tenue de refuser les permis de construire demandés en juillet 2002 par la SHLMR » ;
et donc clairement rejeté la requête dirigée à l’encontre des refus de permis de construire opposés à la société d’HLM requérante :
Or, dans l’arrêt objet de la présente note, le Conseil d’Etat ne s’est nullement attaché à rechercher si les huit places de stationnement en cause avaient été réalisées en exécution du permis de construire l’immeuble existant auquel elles étaient affectées et/ou l’exigibilité de ces places au titre du règlement en vigueur à la date de délivrance de ce permis de construire mais s’est borné à constater « qu'il ne ressort(ait) pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » du règlement opposable à l’autorisation portant sur l’immeuble à construire.
En l’état, force est donc de considérer que si la conformité d’un immeuble doit être maintenue, il s’agit de sa conformité au regard des règles d’urbanisme applicables aux travaux susceptibles de la compromettre.
Cette solution tend donc à confirmer la validité, d’une part, du jugement par lequel le Tribunal administratif de Versailles avait considéré illégal un permis de construire prévoyant un nombre de places de stationnement répondant aux prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme mais dont une partie devait être réalisée en lieu et place d’aires de stationnement attachées à un bâtiment précédemment édifié en exécution d’un premier permis de construire puisqu’en cumulant le nombre des places projetées et le nombre des places maintenues, leur nombre total était inférieur à celui exigible en considération des deux bâtiments mais ce, au regard des normes alors en vigueur (TA. 27 mai 2003, M. Leotoing, req. n°013.208) et, d’autre part et plus spécifiquement, de l’arrêt par lequel la Cour administrative d’appel de Versailles, sur une problématique bien distincte, avait estimé que :
« Considérant qu'il résulte de l'article UE5 précité que chaque terrain issu d'une division foncière doit avoir une surface constructible de 1200 m2 et 15 m de façade ; que, par suite, la COMMUNE D'ORGERUS est fondée à soutenir que, pour l'application de ces dispositions, seule pouvait être prise en compte la partie du lot n°2 qui était située dans la zone UE, à l'exclusion de la partie de cette même parcelle qui était comprise dans la zone NC ; qu'il est constant, en l'espèce, que le lot n°2, issu de la division du terrain dont le lot n°1 fait l'objet du certificat d'urbanisme litigieux, ne comporte qu'une superficie de 350 m2 située en zone UE, le surplus de la surface étant classé en zone NC, et qu'elle comporte déjà une construction préexistante ; qu'il s'ensuit que cette division, qui n'a pas laissé au terrain sur lequel cette construction a été édifiée une surface constructible suffisante, n'a pas respecté les dispositions de l'article UE5 ; que, par suite, le lot n°1 issu de la division est inconstructible, alors même qu'il n'est pas contesté qu'il comporte une superficie supérieure à 1 200 m2 et plus de 15 m de façade ; que le maire était, dès lors, tenu de délivrer un certificat d'urbanisme négatif ; que la COMMUNE D'ORGERUS est, dans ces conditions, fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a prononcé l'annulation du certificat d'urbanisme négatif délivré à la SCI du Moutier » (CAA. Versailles, 28 décembre 2006, Cne d’Orgerus, req. n°05VE01622) ;
et donc considéré que dans la mesure où l’opération de division ayant abouti à constituer le lot sur lequel portait la demande de certificat d’urbanisme avait eu pour effet subséquent de créer un second lot, déjà bâti, ne présentant pas les caractéristiques requises pour être constructible par l’article UE.5 du règlement de POS communal alors en vigueur, cette circonstance avait pour effet de rendre inconstructible le lot objet de la demande alors même qu’isolément, il présentait les caractéristiques requises à ce titre.
Mais pour conclure, il faut relever que le Conseil d’Etat a donc sanctionné la démarche du pétitionnaire au motif que les huit places en cause n’étaient pas excédentaires au regard des besoins de l’immeuble existant et non pas en raison du fait qu’elle ne correspondait à aucune des possibilités prévues par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme à savoir :
- réaliser les places de stationnement requises sur le terrain à construire ou à proximité immédiate de celui-ci ;
- ou, en cas d’impossibilité technique de les réaliser, en prendre à concession dans un parc de stationnement public ou en acquérir dans un parc de stationnement privée ;
- ou, à défaut de pouvoir louer ou acquérir les places manquantes, verser une participation financière à la collectivité lorsqu’elle a prévu cette possibilité.
C’est la question que l’on est en droit de se poser à la lecture de ces deux arrêts proposant chacun une réponse et une interprétation différentes de la portée de la suppression de l’alinéa 2 de l’article L.311-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000.
CAA. Paris, 8 juillet 2008, Cne de Boissise-le-Roi, req. n°07PA03281 & CAA. Bordeaux, 30 octobre 2008, Cne de Mios, req. n°07BX00045
Dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000, l’article L.311-1 du Code de l’urbanisme disposait que « lorsqu'un plan d'occupation des sols a été rendu public ou approuvé dans des communes, parties de communes ou ensemble de communes, des zones d'aménagement concerté ne peuvent y être créées qu'à l'intérieur des zones urbaines ou des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan ».
Il s’ensuivait qu’à cet égard, l’acte de création d’une ZAC devait nécessairement être conforme au POS pour ce qui concerne sa localisation au regard du zonage opéré par ce dernier.
Il reste que non seulement cet alinéa a donc été supprimé par la loi « SRU » mais qu’en outre, son décret d’application du 27 mars 2001 a inséré un article disposant que « l'aménagement et l'équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d'urbanisme applicables. Lorsque la commune est couverte par un plan local d'urbanisme, la réalisation de la zone d'aménagement concerté est subordonnée au respect de l'article L. 123-3 » et induisant donc clairement que c’est la réalisation – et donc le dossier de réalisation de la ZAC – qui se doit d’être conforme au règlement local d’urbanisme ; ce que tend d’ailleurs a confirmé implicitement l’article L.123-3. Et lorsque tel n’est pas le cas, il convient donc de réviser le POS/PLU avant l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC.
Telle est d’ailleurs la position adoptée par la Cour administrative d’appel de Paris, laquelle a récemment jugé que :
« Considérant que l'acte de création d'une ZAC prévu par l'article L. 311-1 précité a pour seul objet de définir le périmètre et le programme de l'opération ; que la délibération qui approuve lesdits périmètre et programme n'a pour effet ni d'autoriser une quelconque construction ni de définir des règles d'urbanisme ; que, depuis les modifications apportées aux dispositions du code de l'urbanisme applicables aux ZAC par l'article 7 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, rien n'interdit que la réalisation des équipements prévus dans une telle zone ne soit pas compatible avec le plan d'urbanisme en vigueur lors de la création de cette zone, cette réalisation ne pouvant alors intervenir qu'après la modification de ce plan ; que dans ces conditions, le Tribunal administratif de Melun a commis une erreur de droit en jugeant qu'une délibération créant une ZAC était illégale du seul fait que son rapport de présentation faisait état d'un programme de construction incompatible avec les dispositions du règlement annexé au plan d'occupation des sols en vigueur »
Mais pour sa part la Cour administrative d’appel de Bordeaux a adopté une position inverse en jugeant plus récemment encore que :
« Considérant, toutefois, que si - ainsi qu'il a été dit ci-dessus - la loi du 18 décembre 2000 a supprimé le deuxième alinéa de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme antérieurement applicable, limitant la création des ZAC à l'intérieur des zones urbaines et des zones d'urbanisation futures des plans d'occupation des sols, il résulte de l'article précité, éclairé par les travaux préparatoires de la loi, que celle-ci n'a pas entendu affranchir la création des zones d'aménagement concerté du respect des règles d'urbanisme en vigueur, ainsi qu'en dispose, d'ailleurs, l'article R. 311-6 du code de l'urbanisme pour la réalisation de ces zones, mais assouplir les conditions de leur délimitation ; qu'il ressort des pièces du dossier que la quasi-totalité des terrains inclus dans le périmètre de la ZAC du « Parc de la vallée de l'Eyre », faisant plus de deux cents hectares, étaient classés en zone NCf du plan d'occupation des sols approuvé constitué, selon ce document d'urbanisme, « d'espaces d'activités exclusivement forestières non constructibles » ; qu'ainsi, la création d'une telle ZAC a méconnu le plan d'occupation des sols approuvé, le 10 avril 1995, de la COMMMUNE DE MIOS, qui ne saurait faire valoir utilement qu'à la date de la décision attaquée, la révision partielle de ce document avait été prescrite » ;
et donc que, nonobstant, la suppression de l’ancien alinéa 2 de l’article L.311-1 du Code de l’urbanisme, l’acte de création d’une ZAC devait être conforme au règlement local d’urbanisme alors en vigueur.
Pour notre part, nous considérons qu’une telle solution est erronée et qu’en d’autres termes, celle devant s’imposer est celle retenue par la Cour administrative d’appel de Paris.
Tout d’abord, force est de, d’une part, de rappeler que l’article R.311-6 du Code de l’urbanisme vise la réalisation de la ZAC et, d’autre part, de préciser que cet article est le premier de la section consacrée à la « réalisation de la zone d’aménagement concerté » et de relève donc pas de sa section précédent relative à la « création de la zone d’aménagement concerté ».
Cette distinction peut paraître anodine mais la lecture des conclusions du Commissaire du gouvernement dans cette affaire établie c’est ceci qui explique que le Conseil d’Etat a jugé qu’une convention d’aménagement ne pouvait être signé avant l’adoption du dossier de création puisque les modes de réalisation de la ZAC sont définis par l’article R.311-6 qui ne relève pas de la section consacrée à la création de la zone (CE. 8 décembre 2004, Sté EIFFEL-DISTRIBUTION, req. n° 270.432) .
Nous voyons donc mal comment la Cour administrative d’appel de Bordeaux a pu estimé que la loi « SRU » « n'a pas entendu affranchir la création des zones d'aménagement concerté du respect des règles d'urbanisme en vigueur, ainsi qu'en dispose, d'ailleurs, l'article R. 311-6 du code de l'urbanisme pour la réalisation de ces zones » et, ainsi, établir l’intention du législateur sur les conditions de légalité de l’acte de création d’une ZAC au regard de dispositions d’un décret intéressant la réalisation de cette zone…
Ensuite et comme l’a précisé la Cour parisienne, l’acte de création d’une ZAC est un document de pure planification opérationnelle définissant le périmètre et le programme de l'opération à réaliser dans le cadre de cette zone et qui, de ce fait, n’a pour objet ni d’édicter des règles d’urbanisme, ni de permettre la réalisation de travaux.
Enfin et par voie de conséquence, l’arrêt de la Cour bordelaise nous paraît méconnaître la nature et l’objet d’un POS/PLU, lequel, aux côtés de la carte communale, constitue la norme la moins élevée de la hiérarchie des normes du droit de l’urbanisme et dont les prescriptions ne s’imposent qu’aux travaux et aménagements constitutifs d’occupations et d’utilisations des sols ; l’alinéa 2 de l’ancien article L.311-1 du Code de l’urbanisme constituant à cet égard une des rares exceptions (et à ma connaissance la seule).
Dès lors qu’un acte de création de ZAC ne permet pas la réalisation de travaux et d’aménagements et qu’un POS/PLU ne régit que les travaux et les aménagements, nous voyons donc mal pourquoi cet acte devrait, malgré la suppression de l’alinéa 2 susvisé, être conforme au règlement local d’urbanisme en vigueur à sa date d’approbation.