Source: https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=9193
Timestamp: 2019-07-17 19:31:48+00:00
Document Index: 144239074

Matched Legal Cases: ['artigo 48', 'artigo 165', 'artigo 163', 'artigo 1', 'artigo 37', 'artigo 48', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 56', 'artigo 56', 'artigo 165', 'artigo 51', 'artigo 103', 'artigo 2', 'artigo 102', 'artigo 103', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 2', 'artigo 48', 'artigo 5', 'artigo 5']

A Concretização do Princípio da Transparência no Poder Judiciário - Natália Brezolin Vuori - JurisWay
A Concretização do Princípio da Transparência no Poder Judiciário
Natália Brezolin Vuori
Graduada em Direito pela Universidade Federal de Viçosa. Especialista em Poder Judiciário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Pós graduanda em Direito Administrativo pela Universidade Anhanguera.
Acesso à Justiça. Verdade ou utopia?
Texto enviado ao JurisWay em 24/10/2012.
A CONCRETIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
DAS CONTAS PÚBLICAS NO PODER JUDICIÁRIO
Natália Brezolin Vuori[1]
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA; 3 INSTRUMENTOS DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL; 4 INSTRUMENTOS DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NA RESOLUÇÃO N. 102/2009, DO CNJ; 4.1 DA COMPETÊNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA; 4.2 DOS INTRUMENTOS DA TRANSPARÊNCIA; 5 AVANÇOS ALCANÇADOS PELA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NO PODER JUDICIÁRIO; 6 LIMITAÇÕES ENCONTRADAS NA APLICAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA E POSSÍVEIS SOLUÇÕES; REFERÊNCIAS.
A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, trouxe para o ordenamento jurídico brasileiro a previsão explícita do princípio da transparência, elencado em seu artigo 48, definindo os instrumentos que devem ser objeto de divulgação pelos órgãos da Administração Pública, de forma geral.
Com o fim de se elucidar os instrumentos no âmbito do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça (2009) editou a Resolução n. 102, de 15 de dezembro de 2009, que regulamenta a “publicação de informações alusivas à gestão orçamentária e financeira, aos quadros de pessoal e às respectivas estruturas remuneratórias dos tribunais e conselhos”. Pretende-se demonstrar quais instrumentos devem ser divulgados pelos órgãos do Poder Judiciário, esclarecendo como devem ser expostos nos sítios eletrônicos destes órgãos.
Neste estudo, serão também identificados os avanços trazidos pela aplicação do princípio da transparência aos órgãos do Poder Judiciário. E ainda as limitações que são encontradas para aplicação da transparência, demonstrando algumas sugestões que podem aprimorar a concretização da transparência.
Neste sentido, o objeto do presente estudo é possibilitar a análise do princípio da transparência no âmbito do Poder Judiciário, a fim de definir os instrumentos a serem divulgados, os benefícios alcançados e os caminhos a serem ainda percorridos.
2 DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
No âmbito internacional, em 1998, foi elaborado, pelo Comitê Interino do Fundo Monetário Internacional, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, que dispôs em seu Capítulo III sobre o acesso público à informação. Determinou, assim, que “o público deve ser plenamente informado sobre as atividades fiscais passadas, presentes e programadas e sobre os principais riscos fiscais”. (FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL, 2007).
No Brasil, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 165, parágrafo sexto, dispôs, implicitamente, sobre o princípio da transparência, determinando que “o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia” (BRASIL, 2009, p. 57).
Além de prever de forma ampla a transparência, a Constituição determinou, em seu artigo 163, qual lei complementar trataria das especificidades sobre as finanças públicas. Com isso, foi publicada a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, que adotou o princípio da transparência de forma específica para o ordenamento jurídico.
Deve-se observar que esta Lei Complementar se aplica à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em todas as esferas do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme o artigo 1º e seus parágrafos. (BRASIL, 2000). Sendo assim, tratando-se da pesquisa realizada no presente artigo, o princípio da transparência deve ser observado pelo Poder Judiciário, que foi regulamentado pelo Conselho Nacional de Justiça através da Resolução n. 102, de 15 de dezembro de 2009, que “dispõe sobre a regulamentação da publicação de informações alusivas à gestão orçamentária e financeira, aos quadros de pessoal e respectivas estruturas remuneratórias dos tribunais e conselhos”. (CNJ, 2009).
Após uma análise da transparência na legislação, cabe aprofundar os estudos, traçando as diferenças com o princípio da publicidade. A publicidade, expressa no artigo 37 da Constituição da República, “exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei”, devendo ser aplicada aos atos referentes às contas públicas. (PIETRO, 2008, p. 70).
Por sua vez, o princípio da transparência ultrapassa o sentido da publicidade. Pode ser assim entendido como o dever de divulgar, de forma compreensível, os dados referentes às contas públicas, buscando a utilidade dessas informações para que possam ser fiscalizadas. Isso quer dizer que o princípio da transparência é composto por três elementos, que são a publicidade, a compreensibilidade das informações e a utilidade para decisões.
Pode-se dizer que a transparência abarca também o princípio da clareza, “no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade” (TORRES, 2001, p. 1 e 2), pois “o poder de comunicação do documento terá influência em sua melhor e mais ampla utilização e sua difusão será tanto mais abrangente quanto maior for a clareza que refletir” (KOHAMA, 2009, p. 42 e 43).
Transparência na democracia é fundamental e vai além de publicidade, que é um dos princípios básicos da administração pública. Desde o fim do regime autoritário, já se avançou no sentido de tornar públicos os atos do governo, mantidos obscurecidos durante o período da ditadura. Dar publicidade aos atos de gestão é fundamental, mas transparência é algo mais. Tornar pública a gestão não garante o acesso à informação. Ter acesso à informação deve ser entendido em sentido amplo, ou seja, entender e compreender o que está sendo publicado. (MAWAD, 2002, p. 527 e 528).
Assim, sobre os três elementos da transparência, a publicidade pode ser entendida como a ampla divulgação de informações à população, propiciando o acesso em múltiplos meios. A compreensibilidade se relaciona à apresentação visual, incluindo a formatação das informações e a linguagem utilizada. E a utilidade apresenta a relevância das informações, a confiabilidade, ou seja, a garantia de veracidade do que é divulgado, e a possibilidade de comparação entre os dados divulgados. (PLATT NETO et al., 2007, p. 85 e 86).
Após sua definição, observa-se que o princípio da transparência deve ser aplicado nas três fases de desenvolvimento do orçamento - no seu planejamento ou preparação, durante a sua execução e no momento posterior de prestação de contas. E ainda deve ser apresentado “mediante liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público”. (BRASIL, 2000).
3 INSTRUMENTOS DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Neste ponto do estudo, questiona-se a própria denominação do princípio, princípio da transparência das contas públicas, o que leva a conclusão que se busca dar transparência às contas públicas em geral. Desta forma, conforme Platt Neto e outros (2007, p. 80), “as contas públicas abrangem todos os registros e demonstrativos produzidos, publicados ou não, concernentes ao passado e ao futuro, relativos ao uso dos recursos públicos”.
A Lei de Responsabilidade Fiscal elenca, em seu artigo 48, os instrumentos que devem ser amplamente divulgados, sendo eles “os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”. (BRASIL, 2000). Assim, deve-se definir cada um destes instrumentos.
O plano plurianual tem duração de quatro anos, sendo três anos em um mandato presidencial e um ano em outro, a fim de concretizar o princípio da continuidade. É instituído por lei de iniciativa do Poder Executivo, que, de acordo com o artigo 165, parágrafo primeiro, da Constituição da República, “estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. (BRASIL, 2009, p. 57).
As diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais também são realizadas por meio de leis de iniciativa do Poder Executivo. A lei de diretrizes orçamentárias, conforme artigo 165, parágrafo segundo, da Constituição da República, compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 2009, p. 57).
Por sua vez, a lei orçamentária anual, que deve ser elaborada compativelmente ao plano plurianual e à lei de diretrizes orçamentárias, compreenderá, segundo artigo 165, parágrafo quinto, da Constituição da República, o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto e orçamento da seguridade social. (BRASIL, 2009, p. 57).
Estes assuntos, plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual, são complementados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu capítulo II, que trata do planejamento das contas públicas.
Outro instrumento do princípio da transparência se refere à prestação de contas, disciplinada nos artigos 56 a 58 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que “engloba balanços, avaliações entre receita e despesa e relatórios específicos que digam respeito à contabilidade pública”. (PORTO; CASTRO; PEROTTONI, 2004). No caso do Poder Judiciário, conforme o artigo 56, parágrafo primeiro, da Lei Complementar n. 101, as contas serão apresentadas pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, no âmbito da União, e pelos presidentes dos Tribunais de Justiça, no âmbito dos Estados. (BRASIL, 2000).
É importante destacar a relevância da prestação de contas para a aplicação do princípio da transparência, tendo em vista que será esta a responsável por realizar uma comparação entre o que foi planejado e o que foi realmente concretizado pelo Poder Público.
Juntamente com a prestação de contas, surge como instrumento o parecer prévio, que será emitido pelo Tribunal de Contas no prazo de sessenta dias do recebimento da prestação de contas. A Lei Complementar n. 101, em seu artigo 56, parágrafo terceiro, reafirma a obrigação de “ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas” (BRASIL, 2000), concretizando, mais uma vez, a aplicação do princípio da transparência.
Por fim, busca-se dar transparência aos relatórios, que “são documentos que configuram uma síntese da atuação da administração dentro do período que compreendem”. (PORTO; CASTRO; PEROTTONI, 2004). Estes relatórios se referem ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária e ao Relatório de Gestão Fiscal.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária, conforme o artigo 165, parágrafo terceiro, da Constituição da República, é de competência do Poder Executivo, que deve publicá-lo em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. (BRASIL, 2009, p. 57). Tal relatório deve incluir todos os Poderes e também o Ministério Público. Conforme previsto nos artigos 52 e 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o relatório deverá conter o balanço orçamentário individualizado por categorias econômicas, bem como os demonstrativos da execução das receitas e despesas, de forma específica. (BRASIL, 2000).
Por outro lado, o Relatório de Gestão Fiscal, disciplinado pelos artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá ser publicado em até trinta dias após cada quadrimestre a que corresponde, sendo elaborado pelos titulares de cada um dos Poderes, mais o Ministério Público. (BRASIL, 2000).
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê, em seu artigo 51, parágrafo segundo, sanção no caso de descumprimento dos prazos acima estabelecidos, impedindo, “até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto às destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária”. (BRASIL, 2000).
4 INSTRUMENTOS DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NA RESOLUÇÃO N. 102/2009, DO CNJ
No capítulo anterior, foram tecidas observações sobre os instrumentos da transparência na Lei Complementar n. 101/2000. Neste capítulo, pretende-se aprofundar o estudo sobre os instrumentos da transparência no âmbito do Poder Judiciário, regulamentos pelo Conselho Nacional de Justiça através da Resolução n. 102, de 15 de dezembro de 2009. Contudo, antes de se aprofundar o estudo sobre esta Resolução, deve-se realizar uma análise acerca da competência do CNJ para regulamentar essa matéria.
4.1 Da Competência do Conselho Nacional de Justiça
O Conselho Nacional de Justiça foi instituído na Constituição da República através da Emenda Constitucional n. 45, de 08 de dezembro de 2004, que acrescentou o artigo 103-B, tendo sua competência definida em seu parágrafo quarto. A competência que se mostra relevante para este estudo se refere ao “controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário”. (BRASIL, 2009, p. 41). No entanto, há que se observar que este tema é controvertido na doutrina e jurisprudência, acerca da sua constitucionalidade.
Os autores que defendem a inconstitucionalidade do controle realizado pelo CNJ argumentam que a instituição de um órgão autônomo e externo ao Poder Judiciário, com o objetivo de realizar sua fiscalização e controle, tal como o CNJ, violaria o princípio da separação de poderes, consolidado pelo artigo 2º, da Constituição da República, pois configuraria uma intervenção na independência do Poder Judiciário. Haveria também afronta à autonomia administrativa, financeira e orçamentária dos órgãos do Poder Judiciário, dispostas, respectivamente, nos artigos 96, 98 e 168, da Constituição da República.
Os adeptos dessa corrente defendem ainda que “o modelo de controle externo do Judiciário, adotado em países europeus, seria inadequado ao Brasil, por se tratar, na sua maioria, de Estados cujo sistema de governo é parlamentar ou semipresidencial, vale dizer, sem uma nítida separação de poderes”, diferentemente do que ocorre no Brasil, em que cada um dos poderes exerce funções distintas. (CARVALHO, 2009, p. 1285).
Por outro lado, a corrente que defende a constitucionalidade do controle do Poder Judiciário pelo CNJ entende que não ocorre violação ao princípio da separação de poderes, tendo em vista que este princípio não impede o controle do Poder Judiciário. Este princípio deve ser aplicado através do Sistema de Freios e Contrapesos, em que os Poderes são autônomos e harmônicos entre si, mas cada Poder deve limitar o outro. A partir daí observa-se que o Poder não é absoluto, podendo, ou melhor, devendo, ter uma limitação, uma fiscalização. Nesse sentido, é totalmente plausível a criação do CNJ.
Observa-se que o CNJ é composto, por sua maioria, por membros do Poder Judiciário, que totalizam o número de nove. Os outros seis membros são externos e sendo que dois são membros do Ministério Público, dois são advogados e dois são cidadãos. Ademais, as decisões do CNJ são passíveis de ações a serem processadas e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal, conforme o artigo 102, inciso I, alínea “r”, da Constituição da República.
Neste sentido, pela constitucionalidade do controle externo exercido pelo CNJ, foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.367-1 – Distrito Federal, proposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros, em que se questionou a constitucionalidade da Emenda Constitucional n. 45/2004 ao introduzir o artigo 103-B na Constituição da República.
Assim, “mais que encargo de controle, o Conselho recebeu aí uma alta função política de aprimoramento do autogoverno do Judiciário, cujas estruturas burocráticas dispersas inviabilizam o esboço de uma estratégia político-institucional de âmbito nacional”. E ainda, “a instituição do Conselho, não apenas simboliza, mas também opera ligeira abertura das portas do Judiciário para que representantes da sociedade tomem parte no controle administrativo-financeiro e ético-disciplinas da atuação do Poder”. (BRASIL, STF. ADI 3.367-1, Rel. Ministro Cezar Peluso, 2005).
Observa-se ainda que, por ser o CNJ órgão do Poder Judiciário, não se trataria de um controle externo, mas de um controle interno, já que realizado por um órgão pertencente ao próprio Poder Judiciário, tendo em vista que controle interno é aquele realizado internamente pelo próprio órgão e controle externo é aquele exercido exclusivamente pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas. (LLAGUNO, 2005, p. 130).
4.2 Dos Instrumentos da Transparência
Após esta breve análise da constitucionalidade da competência do CNJ para fiscalizar o Poder Judiciário, parte-se para o estudo da Resolução n. 102/2009, que determina, em seu artigo 1º, a sua aplicação aos “tribunais indicados nos incisos II a VII do Art. 92 da Constituição Federal”. (CNJ, 2009). Desta forma, os órgãos sujeitos a esta Resolução são o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, os Tribunais e Juízes do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais, os Tribunais e Juízes Militares, os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal de Territórios, (BRASIL, 2009, p. 36), juntamente com o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho da Justiça Federal.
Nota-se que apenas um órgão do Judiciário não foi abarcado pela Resolução, qual seja, o Supremo Tribunal Federal. Questiona-se o porquê de se deixar o órgão de cúpula do Poder Judiciário à parte deste dever de divulgar, pois como órgão máximo deveria ser ele o primeiro a servir de exemplo. Entretanto, está claro que o Supremo Tribunal Federal deve obedecer ao princípio da transparência no tocante aos instrumentos da Lei Complementar n. 101.
Percebeu-se também que o CNJ determinou que os dados referentes às contas públicas devem ser divulgados em seus “sítios na rede mundial de computadores” (CNJ, 2009), ou seja, nos sites dos tribunais, possibilitando controle por órgãos externos ao Poder Judiciário, tais como o Ministério Público e administrados. Tais dados serão ainda encaminhados ao CNJ, com o fim de que este possa exercer sua competência de fiscalização orçamentária e financeira.
Após esta análise, passa-se ao estudo dos instrumentos que devem ser divulgados. É relevante notar que a Resolução, em seu artigo 1º, inciso I, focou nas informações referentes à gestão orçamentária e financeira, detalhando-as em seu artigo 2º. Já nos incisos II a V, a Resolução especificou as informações referentes aos agentes públicos que exerçam alguma função nos órgãos do Poder Judiciário, tratando deste assunto em seu artigo 3º.
Desse modo, o artigo 2º define como instrumentos: a) despesas com pessoal e encargos sociais, que são despesas de custeio relativas aos servidores ou empregados dos órgãos, inclusive requisitados e comissionados; b) outras despesas de custeio, que são àquelas necessárias à manutenção dos serviços anteriormente criados, referentes ao funcionamento da Administração; c) despesas de investimentos, tratando das despesas de capital referentes à construção e ampliação da infraestrutura física e operacional do órgão; d) despesas com inversões financeiras, compostas por despesas de capital que implicam aquisição de imóveis e participações em empresas ou empreendimentos, passíveis de alienação posterior; e) repasses recebidos, referentes aos recursos financeiros transferidos ou colocados à disposição dos órgãos pelo tesouro nacional ou estadual, em cada mês, destinados ao pagamento de pessoal, encargos sociais, despesas de custeio, investimentos e inversões financeiras; f) receitas, que são os ingressos de recursos arrecadados diretamente pelos órgãos em cada mês. (CNJ, 2009).
Estes dados são informados detalhadamente conforme o Anexo I, da Resolução, facilitando seu entendimento, dando efetividade à transparência. Deve-se, primeiramente, colocar a sigla e o nome do órgão, a autoridade máxima, o responsável pela informação, o mês de referência e a data da publicação. Após, ter-se-á uma tabela para cada instrumento disposto no parágrafo anterior, demonstrando seu respectivo valor em real. (CNJ, 2009).
Nos incisos II a V, buscou-se determinar os dados referentes aos agentes públicos. Estas informações foram detalhadas nos seguintes anexos: Anexo III: estrutura remuneratória; Anexo IV: quantitativo de cargos efetivos; Anexo V: membros e agentes públicos; Anexo VI: empregados de empresas contratadas em exercício nos órgãos; Anexo VII: outros servidores; Anexo VIII: detalhamento da folha de pagamento de pessoal. (CNJ, 2009).
O Anexo III, que trata da estrutura remuneratória, é composto por três tabelas, uma para cargos efetivos, determinando sua remuneração, uma para cargos em comissão e funções de confiança, determinando o valor integral que recebem, e outra para membros da magistratura, determinando o valor de seu subsídio e gratificações. (CNJ, 2009).
O Anexo IV, denominado de quantitativo de cargos efetivos, trata, na verdade, do quantitativo de cargos efetivos e de cargos em comissão e funções de confiança, revelando a origem funcional destes últimos e ainda a situação dos servidores. (CNJ, 2009).
Os Anexos V, VI e VII especificam cada agente público. No caso de membros e agentes públicos, dispõe sobre seu nome, sua matrícula, o cargo que ocupa, se exerce algum cargo em comissão ou função de confiança. Em se tratando de empregados de empresas contratadas em exercício nos órgãos, o que se chama costumeiramente de contratados, define-se o nome, a empresa, o CNPJ da empresa, o cargo ou atividade e o local de exercício. E ainda, os demais agentes que não se enquadram nas categorias anteriores, também têm seus dados divulgados, como o nome, cargo, o órgão de origem. Por fim, como já se verificou, o Anexo VIII apresenta um detalhamento da folha de pagamento de pessoal, determinando os valores brutos em reais de cada cargo efetivo ou comissionado.
A Resolução determinou ainda todos os prazos em que os instrumentos acima detalhados devem ser publicados, inclusive disciplinou o prazo de no mínimo trinta e seis meses para que as informações sejam mantidas nos sítios eletrônicos. (CNJ, 2009).
Tendo em vista o acima exposto, pode-se dizer que a Resolução especificou os instrumentos já definidos pela Lei Complementar n. 101, uma vez que esta define, em seu artigo 48, parágrafo único, inciso II, que a transparência deve abarcar informações pormenorizadas sobre toda a execução orçamentária e financeira. (BRASIL, 2000).
5 AVANÇOS ALCANÇADOS PELA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NO PODER JUDICIÁRIO
Tendo em vista que o princípio da transparência foi introduzido recentemente de forma explícita pelo ordenamento jurídico através da Lei Complementar n. 101/2000 e considerando que o CNJ regulamentou, especificamente, este assunto por meio da Resolução n. 102/2009, mostra-se relevante analisar os avanços alcançados e as limitações que ainda se apresentam. Dedicar-se-á este capítulo e o próximo para tratar destes assuntos, iniciando-se pelos avanços alcançados pela aplicação da transparência no Poder Judiciário.
Desse modo, o CNJ trouxe, através desta Resolução, alguns benefícios possibilitados pela aplicação da transparência no Judiciário. A padronização seria o primeiro benefício que resultaria em outros dois, a possibilidade do controle social e a construção de indicadores de eficiência e mecanismos de comparação entre os órgãos do Poder Judiciário. (CNJ, 2009).
Resta claro que a padronização facilita a compreensibilidade das informações prestadas, que é um elemento do princípio da transparência. A padronização, neste caso, pode ser entendida como um modelo a ser seguido por todos os órgãos do Poder Judiciário, tal como o fez o Conselho Nacional de Justiça ao criar os Anexos da Resolução n. 102/09.
Não só a padronização, mas o próprio princípio da transparência possibilita o controle social das contas públicas. A busca da transparência está sendo gradativamente assegurada no país pelo incentivo à participação da população e pela realização de audiências públicas no processo de elaboração, bem como no curso da execução dos planos, da lei e diretrizes orçamentárias e dos orçamentos. (PEREIRA, 2006, p. 308). Assim, “os cidadãos são convidados a tomarem as decisões sobre a melhor forma de aplicar os recursos e acompanhar a fiscalização na prestação de contas”. (PEREIRA, 2006, p. 309).
O controle social, denominado de controle privado, foi introduzido no ordenamento pela Constituição de 1988, para a qual “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas da União”. (BRASIL, 2009, p. 33). Esta norma se aplica também aos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, onde houver.
Assim, surge para o cidadão a possibilidade de recorrer ao Tribunal de Contas para informar alguma irregularidade encontrada na divulgação das contas. Mas esta não é a única opção do cidadão, que também pode utilizar do seu direito de petição, previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, da Constituição da República, em que “são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”. (BRASIL, 2009, p. 9).
Os administrados podem também entrar em contato com as Ouvidorias dos órgãos do Poder Judiciário ou com o Ministério Público ou Defensoria Pública. O Ministério Público e a Defensoria Pública poderão propor, se for o caso, Ação Civil Pública, ação que tem por finalidade “a proteção do patrimônio público e social”. (BRASIL, 2009, p. 46).
A Constituição determina a possibilidade, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, de o cidadão propor Ação Popular, visando anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. (BRASIL, 2009, p. 10).
Percebe-se que os administrados possuem alguns meios de efetivar a fiscalização das contas do Poder Judiciário. Assim, se os administrados começarem a efetivar o princípio da transparência, buscando combater as ilegalidades encontradas através dos meios cabíveis, isso possibilitaria que aqueles que são fiscalizados se tornem mais responsáveis pelos seus atos.
Em termos práticos, o Conselho Nacional de Justiça criou, em sua página, um link denominado Ouvidoria. Neste canal disponibilizou o telefone da Ouvidoria e uma página contendo um formulário, que possui as seguintes opções: denúncia, elogio, informação, reclamação, solicitação e sugestão. Isso demonstra que o Conselho vem tentando introduzir um meio de se fiscalizar o Poder Judiciário.
Observa-se, também, que o princípio da transparência possibilita a construção de indicadores de eficiência e de mecanismos de comparação entre os órgãos do Poder Judiciário, trabalho que vem sendo desenvolvido pelo Conselho Nacional de Justiça. Por isso é tão relevante que todos os órgãos do Poder Judiciário divulguem seus dados em suas páginas da internet, mas enviem também tais dados ao Conselho.
O Conselho Nacional de Justiça, através da Resolução n. 102/09, determinou que a página inicial do sítio de cada órgão do Poder Judiciário na rede mundial de computadores conterá o ícone Transparência, como caminho para acesso às informações que devem ser divulgadas. Essa informação é relevante tendo em vista que o CNJ possibilitou, mais uma vez, uma padronização na divulgação dos dados.
6 LIMITAÇÕES VERIFICADAS NA APLICAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA E POSSÍVEIS SOLUÇÕES
Como visto no capítulo anterior diversos avanços foram alcançados com a introdução explícita do princípio da transparência nos órgãos do Poder Judiciário. Entretanto, deve-se observar que esta mudança é gradativa e ainda há muito a percorrer. Trata-se de uma mudança cultural, em que os administrados precisam sentir a necessidade de participar da construção das contas públicas e da sua fiscalização.
Para tanto, poderiam desenvolver campanhas em todos os meios de comunicação para informar aos administrados que os órgãos do Poder Judiciário têm o dever de divulgar seus dados orçamentários. É relevante questionar como os administrados poderão fiscalizar as contas públicas se a grande maioria nem sabe dessa obrigação do princípio da transparência, ou seja, primeiro há a necessidade de se divulgar o próprio princípio.
Adiante, deve-se pensar no fato de que os meios mais utilizados de divulgação são os Diários Oficiais e as páginas da internet. Em relação ao Diário Oficial, constitui, nas palavras de Platt Neto e outros (2007, p. 88), “um veículo sem impacto direto na discussão e na crítica popular”. Uma vez que é um instrumento de difícil compreensão em que são divulgadas várias informações, todos os atos oficiais do ente federativo.
A internet, por sua vez, é um relevante meio da transparência das contas públicas. Contudo, em uma pesquisa realizada pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação, órgão do Comitê Gestor da Internet no Brasil, em 2010, constatou-se que apenas 53% de indivíduos já acessaram a internet. A pesquisa foi realizada em área urbana e considerou os indivíduos que acessaram a internet pelo menos uma vez na vida.
Com isso, percebe-se que o Diário Oficial e a internet não devem ser os únicos meios de divulgação das contas públicas. Pode-se expandir para todos os meios de comunicação, tais como jornais, outdoors, cartilhas, murais, televisão, rádio. Nestes casos, o órgão não precisa, necessariamente, expor todos os dados orçamentários no meio de comunicação, mas informar os principais dados.
Essas campanhas a fim de se divulgar a existência da obrigação da transparência e dar transparência às contas públicas através de vários meios de comunicação seriam relevantes para começar a modificar a cultura dos administrados, trazendo para si a responsabilidade pela fiscalização das contas públicas.
Nesse contexto, poder-se-ia também divulgar a existência da Ouvidoria do Conselho Nacional de Justiça, órgão a disposição do administrado, consistente em um canal de comunicação que possibilita ao administrado fazer denúncias, sugestões, elogios, reclamações.
Ciente dessas questões dos meios de comunicação, deve-se observar a relevância da compreensibilidade das informações divulgadas. O Poder Judiciário, através do Conselho Nacional de Justiça, introduziu a divulgação dos dados por meio de tabelas, conforme constam dos Anexos da Resolução n. 102/09, o que facilita a compreensão das informações ali prestadas.
Entretanto, a finalidade do princípio da transparência é a possibilidade dos dados serem compreendidos por todos os administrados. Para tanto, seria interessante a existência de notas explicativas e glossários de termos técnicos, a fim de explicar em uma linguagem usual, compreendida por todos, os termos ali divulgados.
A Lei Complementar n. 101/2000 inovou ao trazer a previsão explícita do princípio da transparência, que, segundo este artigo, deve ser observado por todos os órgãos do Poder Judiciário. Este princípio deve ser entendido como o dever de divulgar, de forma compreensível, os dados referentes às contas públicas, buscando-se a utilidade dessas informações a fim de que possam ser fiscalizadas.
Ao prever o princípio da transparência, esta mesma Lei Complementar elencou os instrumentos da transparência, quais sejam, “os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”. (BRASIL, 2000).
A fim de disciplinar a transparência das contas públicas do Poder Judiciário, o CNJ editou a Resolução n. 102/09, que especificou os instrumentos definidos pela Lei Complementar, traçando especialmente dados sobre a gestão orçamentária e financeira e sobre os agentes públicos do Poder Judiciário. Esta Resolução se mostra relevante pela disposição dos instrumentos da transparência em tabelas, o que facilita sua compreensão.
Resta claro que a aplicabilidade do princípio da transparência no Poder Judiciário, nos moldes definidos pela Resolução n. 102/09, trouxe avanços que possibilitaram a padronização dos dados, a construção dos indicadores de eficiência, a comparação entre os órgãos e ainda a facilitação do controle popular.
No entanto, constata-se que é necessária uma mudança cultural, em que não só os administradores, mas também os administrados se sintam responsáveis pela participação e fiscalização das contas públicas. Para tanto, sugere-se que haja divulgação do próprio princípio da transparência, para que os administrados saibam que os órgãos do Judiciário têm o dever de dar transparência a todos os dados referentes às contas públicas.
Ademais, as tabelas definidas pelo Conselho Nacional de Justiça, apesar de terem facilitado a compreensibilidade das informações divulgadas, devem conter notas explicativas e glossários de termos técnicos, a fim de se explicar em uma linguagem usual os termos ali divulgados. Isso gera tanto a compreensibilidade das informações como amplia a sua utilidade para os administrados, elementos do princípio da transparência.
Desse modo, revela-se que a Lei Complementar n. 101/2000 juntamente com a Resolução n. 102/09, do CNJ, se apresentam como marco para a concretização do princípio da transparência nos órgãos do Poder Judiciário. Contudo, nota-se que ainda há muito a percorrer a fim de que os administrados atuem efetivamente na fiscalização das contas públicas.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade mecum universitário de direito. 7.ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
BRASIL, Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 05 maio 2000.
BRASIL. Ministério das Comunicações e Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Comitê Gestor da Internet no Brasil. TIC Domicílios e Usuários 2010 – Área Urbana. Disponível em: <http://www.cetic.br/usuarios/tic/2010/rel-int-01.htm>. Acesso em: 02 out. 2011.
BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Finanças Públicas. In: MAWAD, Ana Paula de Barros. Sistema de informação e cidadania: um desafio na gestão de recursos públicos. Brasília: STN, 2002.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.367-1 DF. Rel. Ministro Cezar Peluso. Diário de Justiça, Brasília, 12 abr. 2005.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 15.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução n. 79, de 09 de junho de 2009. Disponível em: < http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/323-resolucoes/12197-resolucao-no-79-de-9-de-junho-de-2009>. Acesso em: 11 nov. 2011.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução n. 102, de 15 de dezembro de 2009. Dispõe sobre a regulamentação da publicação de informações alusivas à gestão orçamentária e financeira, aos quadros de pessoal e respectivas estruturas remuneratórias dos tribunais e conselhos. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/stories/docs_cnj/resolucao/rescnj_102.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2011.
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL. Manual de Transparência Fiscal (2007). Disponível em: <http://www.imf.org/external/np/fad/trans/por/manualp.pdf>. Acesso em: 12 set. 2011.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 10.ed. São Paulo: Atlas, 2009.
LLAGUNO, Elaine Guadanucci. Direito Financeiro. São Paulo: MP Editora, 2005.
PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2006.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2008.
PLATT NETO, Orion Augusto et al. Publicidade e Transparência das Contas Públicas: obrigatoriedade e abrangência desses princípios na administração pública brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1, p. 75-94, 2007. Disponível em: <http://www.face.ufmg.br/revista/index.php/contabilidadevistaerevista/article/viewFile/320/313>. Acesso em: 20 set. 2011.
PORTO, Éderson Garin; CASTRO, Fabio Caprio Leite De; PEROTTONI, Felipe Luciano. A lei de responsabilidade fiscal e os meios eletrônicos como forma de promoção da transparência fiscal na gestão pública. Disponível em: < http://jus.com.br/revista/texto/8533/a-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-os-meios-eletronicos-como-forma-de-promocao-da-transparencia-fiscal-na-gestao-publica>. Acesso em: 20 set. 2011.
TORRES, Ricardo Lobo. O princípio da transparência no direito financeiro. Revista Eletrônica da Advocacia-Geral da União, Brasil, n. 15, out. 2001. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=104847&id_site=1115∨denacao=1>. Acesso em: 13 out. 2011.
[1] Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Viçosa (UFV). Especialização (Pós-Graduação lato sensu) em Poder Judiciário pelo Instituto de Educação Continuada na Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (IEC PUC MINAS). Currículo lattes: http://lattes.cnpq.br/1419732566324771. Professor Orientador: João Antônio Lima Castro.
2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, não constitui ofensa aos direitos autorais a citação de passagens da obra para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Natália Brezolin Vuori) e a fonte www.jurisway.org.br.