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Timestamp: 2017-03-28 17:57:42
Document Index: 251469417

Matched Legal Cases: ['Art. 9', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 13', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 13', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 34', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 11', 'Art. 3', 'Art. 9', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 9', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 13', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 38', 'Art. 38', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 17', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 39', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 32', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 15', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 32', 'Art. 9', 'Art. 13', 'Art. 52', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 13', 'Art. 16', 'Art. 34', 'Art. 12', 'Art. 32', 'Art. 3', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 9', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 6', 'Art. 46', 'Art. 62', 'Art. 11', 'Art. 18', 'Art. 21', 'Art. 9']

131 II 43132. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern gegen Bundesamt für Umwelt, Wald und Land- schaft (BUWAL) sowie Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 9 al. 2 let. a et c de l'ordonnance relative à la taxe pour l'assainissement des sites contaminés (OTAS), art. 11 al. 2 et art. 32e al. 3 LPE, art. 15 s. OSC; indemnité pour l'assainissement de sites contaminés. Le droit à l'indemnité n'est pas perdu du seul fait que le site assaini est recouvert d'une nouvelle décharge contrôlée respectant les exigences légales (consid. 3). Assainissement par confinement (art. 16 let. b OSC): portée du principe de la prévention (art. 11 al. 2 LPE) et du principe de l'économie de l'assainissement (consid. 4.1), degré d'isolation exigible du site contaminé (consid. 4.3). Appréciation sous l'angle de la protection de l'environnement de l'utilisation, pour l'étanchéification superficielle d'un site contaminé, de mâchefers traités issus de l'incinération des ordures (consid. 4.4-4.8). Un examen préalable du projet d'assainissement par les autorités n'est pas prévu; le droit à l'indemnité doit être reconnu lorsque l'autorité cantonale compétente a accepté un projet d'assainissement conforme aux exigences légales (consid. 4.9). Faits à partir de page 432
Am 11. Mai 2001 reichte das AfU beim Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ein Gesuch um Abgeltung der Sanierung gemäss Art. 32e des Umweltschutzgesetzes vom 7. BGE 131 II 431 S. 433Oktober 1983 (USG; SR 814.01) ein. Es berechnete die anrechenbaren Sanierungskosten auf 1,83 Mio. Franken und beantragte einen Bundesbeitrag von Fr. 730'000.-. Mit Verfügung vom 20. Februar 2003 lehnte das BUWAL das Gesuch ab, weil die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Eine hiergegen erhobene Beschwerde wies das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 5. Mai 2004 ab.
2. 2.1 Nach Art. 32e Abs. 1 Sätze 2 und 3 USG werden den Kantonen nach Massgabe des Sanierungsaufwandes Abgeltungen an die Kosten der Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten Standorten bezahlt. Nach Abs. 3 betragen die Abgeltungen höchstens 40 Prozent der anrechenbaren Sanierungskosten und werden nur geleistet, wenn:
a. Altlasten, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind; BGE 131 II 431 S. 434
Unbestritten handelt es sich bei der sanierten Deponie Siedenmoos um eine Altlast, auf der zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind (Art. 32e Abs. 3 lit. c letzter Satzteil USG; Art. 9 Abs. 1 lit. a VASA). Die Abgeltung setzt daher nicht voraus, dass der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist. Ebenso besteht Einigkeit darüber, dass die Voraussetzungen gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. b und d VASA erfüllt sind. BGE 131 II 431 S. 435
3. 3.1 Die Vorinstanz hat die Abgeltung bereits deshalb verweigert, weil entgegen Art. 32e Abs. 3 lit. a USG bzw. Art. 9 Abs. 2 lit. a VASA auf die Deponie Siedenmoos auch nach dem 1. Februar 1996 noch Abfälle gelangt seien, indem die Rekultivierung in Form der Inertstoffdeponie erfolgt sei. Auch die VASA-Fachkommission (Art. 13 VASA) hat das Gesuch schon aus diesem Grund negativ beurteilt.
3.3 Im Lichte dieser gesetzgeberischen Zielsetzung ist die rein wörtliche Auslegung von Art. 32e Abs. 3 lit. a USG durch die BGE 131 II 431 S. 436Vorinstanzen zu eng. Massgebend ist, dass die zu sanierende Altlast nur Abfälle umfasst, die spätestens Ende Januar 1996 dorthin gelangt sind. Wird hingegen nach Abschluss der Sanierung auf dem sanierten Standort eine dem neuen Recht entsprechende neue Deponie errichtet, so besteht kein sachlicher Grund, allein aus diesem Grund die Abgeltung für die Sanierung der Altlast zu verweigern. Wird eine solche Deponie entsprechend der TVA bewilligt, erstellt und betrieben, sollte sie nicht sanierungspflichtig werden. Sie ist daher mit der von Art. 32e Abs. 3 lit. a USG verfolgten Zielsetzung vereinbar. Es kann sogar landschaftlich, ökologisch und wirtschaftlich sinnvoll sein, die Rekultivierung einer sanierten Altlast mit dem ohnehin nötigen Bau einer neuen Inertstoffdeponie zu verbinden. Eine solche Lösung darf nicht dadurch erschwert oder verhindert werden, dass für die Sanierung keine Abgeltungen bezahlt werden.
Der Vertreter des BUWAL hat am Augenschein bestätigt, dass die Inertstoffdeponie als solche, läge sie an einem anderen Ort, vorschriftsgemäss wäre. Dies genügt nach dem Gesagten den Anforderungen. Die Tatsache, dass Inertstoffe, die auf entsprechenden Deponien zulässig sind, bis zu den in Anhang 1 TVA enthaltenen Grenzwerten Schadstoffe enthalten können, bewirkt deshalb keine BGE 131 II 431 S. 437Unzulässigkeit der hier streitigen Inertstoffdeponie. In diesem Umfang wären Schadstoffe auch zulässig, wenn die Deponie an einem anderen Standort läge.
4.1 Nach Art. 32e Abs. 3 lit. b USG muss die Sanierung einerseits wirtschaftlich, andererseits aber auch umweltverträglich sein und dem Stand der Technik entsprechen. Das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit wird in Art. 10 Abs. 2, Art. 11 lit. e und Art. 13 Abs. 2 VASA aufgenommen. In Bezug auf den Stand der Technik verweist Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA auf die Vorschriften der BGE 131 II 431 S. 438Altlastenverordnung. Nach Art. 16 AltlV muss das Ziel der Sanierung durch Massnahmen erreicht werden, mit denen umweltgefährdende Stoffe beseitigt werden (Dekontamination; lit. a), die Ausbreitung der umweltgefährdenden Stoffe langfristig verhindert und überwacht wird (Sicherung; lit. b) oder bei Bodenbelastungen die Nutzung eingeschränkt wird (Art. 34 Abs. 2 USG; lit. c). Es bedarf keiner weiteren Erörterung, dass darüber hinaus auch die übrigen umweltrechtlichen Vorschriften eingehalten werden müssen, soweit sie einschlägig sind.
4.2 Bei der vorliegend zu beurteilenden Sanierung wurde hauptsächlich das Prinzip der Sicherung gemäss Art. 16 lit. b AltlV BGE 131 II 431 S. 439verfolgt. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Verwendung von vergüteter KVA-Schlacke für die Abdichtungsschicht sei die kostengünstigste Lösung gewesen. Sauberer Aushub für die darüber liegende Rekultivierungsschicht sei nicht verfügbar gewesen. Das UVEK ist demgegenüber der Ansicht, auch kostengünstige Massnahmen müssten dem Stand der Technik entsprechen. Es hat indessen seine Ansicht, die Verwendung von Schlacke entspreche nicht dem Stand der Technik, vor allem damit begründet, das Vorsorgeprinzip nach Art. 1 (recte: Art. 11) Abs. 2 USG bzw. die damit gleichbedeutende allgemeine Sorgfaltspflicht gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) werde verletzt. Es hat damit verkannt, dass im Vorsorgebereich nicht absolute Anforderungen gelten, sondern die ökologischen Verbesserungen in Relation zur Wirtschaftlichkeit zu beurteilen sind (vorne E. 4.1).
4.3 Die AltlV, auf welche Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA verweist, bezeichnet in ihrem Art. 15 Abs. 1 als Ziel der Sanierung die Beseitigung der Einwirkungen oder der konkreten Gefahr solcher Einwirkungen, die zur Sanierungsbedürftigkeit nach den Artikeln 9 bis 12 AltlV geführt haben. Verlangt wird also nicht die Beseitigung jeglicher bloss abstrakten Gefahrenquelle. Zudem kann gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 lit. b AltlV vom Sanierungsziel abgewichen werden, wenn sonst unverhältnismässige Kosten anfallen würden. Eine Sanierung entspricht also nicht erst dann den Anforderungen an die AltlV (und damit denjenigen von Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA), wenn jede abstrakte Umweltgefährdung vermieden wird, sondern bereits dann, wenn die Anforderungen von Art. 15 AltlV erfüllt sind. BGE 131 II 431 S. 440
4.4 4.4.1 Die Vorinstanz beanstandet grundsätzlich die Verwendung von KVA-Schlacke als Oberflächenabdeckung für die alte Deponie; diese sei ökologisch bedenklich, weil durch Auswaschung und Verwitterung der Schlacke Schadstoffe in die Umwelt gelangen könnten und die Funktionsfähigkeit der Abdeckung beeinträchtigt werden könnte. Diese Risiken hätten sich mit einer Oberflächenabdeckung aus unverschmutztem Material vermeiden lassen. Zudem könne eine Beschädigung der Oberflächenabdeckung wegen partieller Senkung erfolgen, was zum Austritt von Schadstoffen führen könnte.
Es gibt auch sonst keine Vorschrift, welche die Verwendung von KVA-Schlacke als Oberflächenabdeckung für Deponien ausdrücklich verbieten würde: Nach Art. 13 Abs. 1 bis 3 TVA darf zwar Schlacke aus Verbrennungsanlagen für Siedlungsabfälle grundsätzlich nur beim Bau von Strassen, Plätzen und Dämmen verwertet BGE 131 II 431 S. 441werden; ihre Verwendung kann nach Art. 13 Abs. 4 TVA weiter eingeschränkt werden, wenn dies aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse zum Schutze der Gewässer oder zur Erhaltung der Fruchtbarkeit des Bodens notwendig ist. Indessen gelten gemäss Art. 13 Abs. 5 TVA die Anforderungen nach den Abs. 1 bis 4 dieser Bestimmung nicht, wenn nachgewiesen wird, dass die Schlacke die Anforderungen an Inertstoffe (Anhang 1 TVA Ziff. 11) sowie diejenigen nach Art. 39 lit. a und c TVA erfüllt. Nach Art. 39 lit. a und c TVA muss die Schlacke den Anforderungen von Artikel 38 Absatz 1 lit. b und c TVA genügen und soweit von Metallschrott befreit worden sein, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Nach Art. 38 Abs. 1 lit. b und c TVA darf die Schlacke höchstens drei Gewichtsprozent unverbrannte Anteile, gemessen als Glühverlust bei 550 °C oder als totaler organischer Kohlenstoff (TOC), enthalten und darf nicht mit Kesselstaub, Filterstaub und Rauchgasreinigungsrückständen vermischt werden; die Behörde kann Ausnahmen gestatten, wenn der Inhaber nachweist, dass die in Kesselstaub, Filterstaub und Rauchgasreinigungsrückständen enthaltenen Schadstoffe weitgehend entfernt werden. Der Vertreter des BUWAL hat an der Instruktionsverhandlung nicht bestritten, dass die verwendete vergütete Schlacke den Anforderungen von Art. 38 f. TVA entspricht.
Die Baudirektion des Kantons Zürich hat mit Verfügung vom 6. November 1996 die bautechnische Verwendung von KVA-Schlacke, soweit überhaupt noch zugelassen, nur mit einer zusätzlichen Deckschicht in Form eines Asphalt- oder Betonbelags bewilligt. BGE 131 II 431 S. 442Das BUWAL führt aus, es würde die Verwendung von KVA-Schlacke nicht bemängeln, wenn darüber eine Dichtungsschicht aus Lehm und eine Sickerschicht lägen. In einem Feldversuch im Kanton Bern ist hingegen gemäss einem vom Beschwerdeführer eingereichten Bericht des damit beauftragten Ingenieurbüros je ein Versuchsfeld mit und ohne Lehmschutzschicht untersucht worden. Gemäss der provisorischen Beurteilung der Ergebnisse sind die Schadstoffkonzentrationen auch im Drainagewasser aus dem Feld ohne Lehmschicht sehr gering und stellen keine Probleme für das Schutzgut Wasser dar.
4.4.4 Aus den vom BUWAL eingereichten Unterlagen geht eine gewisse Skepsis der Fachwelt gegen die Verwendung von KVA-Schlacke für die Abdichtung von Deponien hervor. Aufgrund dieser Unterlagen muss davon ausgegangen werden, dass das Risiko einer langfristigen Auslaugung der Schlacke besteht. Ebenso geht das Bundesgericht mit den Vorinstanzen davon aus, dass das Risiko einer Auslaugung durch eine über der Schlacke eingebrachte, geeignete Oberflächenabdichtung verringert werden könnte. Da aber eine absolute Garantie gegen jegliche Auslaugung ohnehin nicht verlangt werden kann (vorne E. 4.3), führt dies nicht dazu, dass die hier vorliegende Sanierung unzulässig wäre. Entscheidend ist vielmehr, ob das Risiko einer Umweltbeeinträchtigung im Verhältnis zum Aspekt der Wirtschaftlichkeit hinreichend gering ist oder ob zusätzliche Massnahmen zur weiteren Reduktion der BGE 131 II 431 S. 443Risiken erforderlich wären. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid selber ausführt, bestehen keine nachvollziehbaren Erfahrungswerte über die langfristige Eignung von vergüteter KVA-Schlacke zur Oberflächenabdichtung. Auch die eingereichte Fachliteratur quantifiziert das Risiko einer Auslaugung nicht. Eine zuverlässige quantitative Abschätzung des Risikos ist daher nicht möglich. In solchen Situationen der Ungewissheit bedeutet das Vorsorgeprinzip, dass den Unsicherheiten mit einer Sicherheitsmarge Rechnung zu tragen ist (BGE 124 II 219 E. 8a S. 232). Dies kann indessen nicht bedeuten, dass alle hypothetischen Risiken unzulässig sind. Gewisse Risiken können namentlich dann in Kauf genommen werden, wenn Massnahmen möglich sind, welche die Gefährdungen, sollten sie sich dereinst realisieren, wirksam begrenzen können (vgl. KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Diss. Bern 2005, S. 74).
Das BUWAL ist allerdings der Ansicht, die Oberflächenabdeckung müsse sauberes Wasser ohne jede Schadstoffbelastung gewährleisten. Diese Anforderung ist unrealistisch: Bei Oberflächenwasser, das mit verschiedensten Materialien in Berührung kommt, kann eine absolute Schadstofffreiheit nie gewährleistet werden. Gerade aus diesem Grund werden gewässerschutzrechtlich Grenzwerte festgelegt, welche eine Belastung, die ein gewisses Ausmass überschreitet, als unzulässig erklären. Sind diese Grenzwerte eingehalten, kann eine weitere Reduktion der Belastung aufgrund des Vorsorgeprinzips angebracht sein. Dieses verlangt aber nicht eine Null-Belastung, sondern eine Belastungsreduktion im Rahmen des technisch und betrieblich Machbaren und der wirtschaftlichen Tragbarkeit. Es ist deshalb nicht grundsätzlich zu beanstanden, wenn das Abwasser aus der Inertstoffdeponie direkt in den Vorfluter abgeleitet wird, auch wenn es nicht völlig schadstofffrei ist, aber die Einleitbedingungen erfüllt. BGE 131 II 431 S. 444
4.7 Die Vorinstanzen bemängeln, dass die Gewässerschutzgrenzwerte teilweise überschritten seien. Dies sei auch auf das Ungenügen der Pflanzenkläranlage zurückzuführen. Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Überschreitung sei zu tolerieren, da sie auf die Zusammensetzung des Deponiesickerwassers zurückzuführen sei. Nötigenfalls könnte das Abwasser darüber hinaus auch in die Abwasserreinigungsanlage (ARA) Entlebuch abgeleitet werden. BGE 131 II 431 S. 445
4.7.4 Dazu ist zu bemerken, dass eine Sanierung ohne vollständige Dekontamination stets überwachungsbedürftig bleibt (vgl. Art. 9, Art. 17 lit. a sowie Art. 18 Abs. 1 lit. d AltlV; SCHERRER, a.a.O., S. 74). Damit ist zwangsläufig die Möglichkeit verbunden, BGE 131 II 431 S. 446dass spätere Interventionen erforderlich sein könnten. Wenn sich erweist, dass mit solchen nötigenfalls anzuordnenden Massnahmen die allenfalls denkbaren Umweltbeinträchtigungen wirksam und kostengünstig vermieden werden können, dann kann das Vorgehen des Kantons sinnvoll und gerechtfertigt sein.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich: Die vom Kanton gewählte Oberflächenabdichtung mit vergüteter KVA-Schlacke widerspricht keiner ausdrücklichen gesetzlichen Vorschrift. Sie birgt ein gewisses, nicht quantifiziertes Risiko, dass - vor allem längerfristig - Schadstoffe aus der Schlacke ausgelaugt werden. Dies kann jedoch mit der Überwachung des Abwassers erkannt werden. Mit der Einleitung des Sickerwassers aus der neuen Inertstoffdeponie in die Pflanzenkläranlage und nötigenfalls auch mit dem vorbehaltenen Anschluss für alle Abwässer aus der Deponie an die ARA Entlebuch können die daraus allenfalls resultierenden Umweltbeeinträchtigungen vermieden werden. Selbst wenn sich dieser Anschluss BGE 131 II 431 S. 447später als erforderlich erweisen wird, weil längerfristig die Einleitungswerte nicht eingehalten werden können, sind die gesamten Kosten bei dieser umweltrechtlich unbedenklichen Lösung immer noch wesentlich tiefer als mit einem Sanierungskonzept, welches den Vorstellungen der Vorinstanzen entspricht.
Bei dieser gesetzlichen Regelung kann das BUWAL grundsätzlich nicht nachträglich aufgrund von Kriterien, die vorher nicht rechtssatzmässig festgelegt worden sind, Abgeltungen verweigern für Projekte, die von den zuständigen kantonalen Behörden genehmigt worden sind. Eine solche Verweigerung wäre nur zulässig, wenn die kantonale Genehmigung klar rechtswidrig gewesen wäre. Davon kann nach dem Gesagten aber keine Rede sein. Vielmehr haben die kantonalen Behörden eine rechtlich vertretbare Abwägung zwischen dem Sanierungsanliegen und der Wirtschaftlichkeit BGE 131 II 431 S. 448vorgenommen. Der Kanton hat daher nach Art. 32e USG und Art. 9 ff. VASA Anspruch auf Abgeltungen für die bisher durchgeführten Sanierungsarbeiten für die Deponie Siedenmoos. Nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist die Frage, ob auch für allfällige spätere zusätzliche Sanierungsarbeiten ebenfalls ein Anspruch auf Abgeltungen bestehen wird.
Art. 32e Abs. 3 lit. a USG,
Art. 9 Abs. 2 lit. c VASA,
Art. 39 lit. a und c TVA,
art. 11 al. 2 et art. 32e al. 3 LPE suite... ,
Art. 32e Abs. 3 lit. b USG,
Art. 9 Abs. 2 lit. a VASA,
Art. 32e USG,
Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA,
Art. 16 lit. b AltlV,
Art. 15 AltlV,
Art. 32e Abs. 4 USG,
Art. 9 Abs. 1 lit. a VASA,
Art. 9 Abs. 2 lit. b und d VASA,
Art. 32e Abs. 3 lit. a und b USG,
Art. 9 Abs. 2 lit. a und c VASA,
Art. 13 VASA,
Art. 52 Abs. 2 TVA,
Art. 10 Abs. 2, Art. 11 lit. e und Art. 13 Abs. 2 VASA,
Art. 16 AltlV,
Art. 34 Abs. 2 USG,
Art. 12 Abs. 3 VASA,
Art. 32e Abs. 1 und 2 USG,
Art. 3 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20),
Art. 13 Abs. 4 TVA,
Art. 13 Abs. 5 TVA,
Art. 13 Abs. 1 und 3 TVA,
Art. 13 Abs. 2 TVA,
Art. 9, Art. 17 lit. a sowie Art. 18 Abs. 1 lit. d AltlV,
Art. 6 Abs. 4 GSchV,
Art. 46 Abs. 1 GSchG,
Art. 62a Abs. 4 GSchG,
Art. 11 lit. c VASA,
Art. 18 AltlV,
Art. 21 AltlV,
Art. 9 ff. VASA