Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/835089829
Timestamp: 2020-01-19 04:05:13
Document Index: 324228104

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 23', 'ARTÍCULO 147', 'ARTÍCULO 40', 'ARTÍCULO 40', 'ARTÍCULO 40', 'ARTÍCULO 40', 'artículo 19', 'artículo 40', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 147', 'artículo 135', 'artículo 147', 'artículo 135', 'artículo 147', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 41', 'artículo 39', 'artículo 26', 'artículo 40', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 147', 'artículo 60', 'Artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 11', 'artículo 105', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 119', 'artículo 19', 'artículo 147', 'artículo 135', 'artículo 19', 'artículo 40', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 41', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 44', 'artículo 70', 'artículo 21', 'artículo 147', 'artículo 56', 'artículo 147', 'artículo 148', 'artículo 60', 'Artículo 105', 'artículo 147', 'artículo 19', 'artículo 60', 'artículo 147', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 105', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 45', 'artículo 105', 'artículo 109', 'Artículo 105', 'artículo 20', 'artículo 147', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'Artículo 147', 'Artículo 148', 'artículo 42', 'artículo 19', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 148', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 18', 'artículo 57', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 40', 'artículo 35', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 41', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 19', 'artículo 40', 'artículo 19', 'artículo 40', 'artículo 41', 'artículo 40', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 41', 'artículo 23', 'artículo 40', 'artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 116', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'Artículo 60', 'artículo 105', 'Artículo 16', 'Artículo 15', 'artículo 21', 'Artículo 65', 'artículo 25', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 19', 'Artículo 44', 'Artículo 47', 'Artículo 70', 'Artículo 74', 'Artículo 10', 'Artículo 11', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 94', 'artículo 56', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 117', 'artículo 19', 'Artículo 24', 'Artículo 111', 'Artículo 60', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 32', 'Artículo 32', 'artículo 60', 'Artículo 94', 'artículo 70', 'Artículo 21', 'Artículo 18', 'Artículo 60', 'Artículo 77', 'Artículo 57', 'Artículo 19', 'Artículo 35', 'artículo 41', 'artículo 99', 'Artículo 41', 'Artículo 23']

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 835089829
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 68/2016. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS.I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA LEGITIMACIÓN DE LAS COMISIONES DE DERECHOS HUMANOS DE LOS ESTADOS SE SURTE CUANDO EN SU DEMANDA ADUZCAN UNA VIOLACIÓN A DERECHOS HUMANOS.II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA IMPUGNACIÓN DE CUALQUIER MECANISMO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEBE ENTENDERSE REFERIDA EN FORMA GENERAL, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN, ALUSIÓN O REFERENCIA ESPECÍFICA A ALGUNO DE ÉSTOS (ARTÍCULO 23, FRACCIÓN V, PÁRRAFO OCTAVO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).IV. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CÓMPUTO DEL PLAZO PARA LA PROMOVIDA POR UN ÓRGANO DEL ESTADO DE MORELOS DEBE ATENDER A LA PUBLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD, POR TRATARSE DEL MEDIO DE DIFUSIÓN AL CUAL SE REFIERE LA CONSTITUCIÓN LOCAL (ARTÍCULOS 19 BIS, PÁRRAFO PRIMERO, 23, FRACCIÓN V, PÁRRAFOS OCTAVO Y NOVENO Y 40, FRACCIÓN LIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SOBRESEIMIENTO POR EXTEMPORANEIDAD DERIVADO DE LA IMPUGNACIÓN DE UNA NORMA REFORMADA EN DIVERSO DECRETO ANTERIOR (ARTÍCULO 147, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).VI. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SOBRESEIMIENTO POR CESACIÓN DE EFECTOS AL CONCLUIR LA VIGENCIA DE LA NORMA IMPUGNADA, AL HABER SIDO REFORMADA POR UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO (ARTÍCULOS 19 BIS, PÁRRAFO PRIMERO, Y 23, FRACCIÓN V, PÁRRAFOS OCTAVO Y NOVENO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).VII. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DEL POTENCIAL INVALIDATORIO DE LAS IRREGULARIDADES ACONTECIDAS EN AQUÉL (PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DEL DECRETO NÚMERO 758, POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA).VIII. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MORELOS. FASES QUE LO COMPONEN.IX. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MORELOS. VALIDEZ DEL QUE CULMINÓ CON LA REFORMA DE DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE DICHA ENTIDAD FEDERATIVA EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA (PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DEL DECRETO NÚMERO 758, POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA).X. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE MORELOS. LA FACULTAD DEL CONGRESO LOCAL PARA SOLICITAR AL INSTITUTO MORELENSE DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA SU REALIZACIÓN Y DESARROLLO, NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).XI. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. NO EXISTE UNA REGLA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS QUE ESTABLEZCA QUE AQUÉLLOS SÓLO PODRÁN SER EJERCIDOS EN FORMA DIRECTA POR LA CIUDADANÍA Y ANTE CONSEJOS CIUDADANOS.XII. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE MORELOS. EL HECHO DE QUE LA SOLICITUD RESPECTIVA, POR PARTE DEL CONGRESO LOCAL, SE REALICE ANTE EL INSTITUTO MORELENSE DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA, Y NO ANTE LOS ANTERIORES CONSEJO ESTATAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ORGANISMO PÚBLICO ELECTORAL DE MORELOS, NO ES CONTRARIO A LO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).XIII. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE MORELOS. EL HECHO DE QUE LA CALIFICACIÓN DE SU PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA CORRA A CARGO DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS LOCALES ELECTORALES, NO HACE NUGATORIO EL DERECHO DE LA CIUDADANÍA PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO DE LAS AUTORIDADES Y PARTICIPAR EN LA TOMA DE DECISIONES A TRAVÉS DE AQUÉLLOS (ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).XIV. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE MORELOS. NO EXISTE OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL PARA QUE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS IMPLEMENTEN ALGUNO EN ESPECÍFICO, SALVO LA INICIATIVA CIUDADANA, POR ESTAR EXPRESAMENTE PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).XV. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS TIENEN LIBERTAD CONFIGURATIVA PARA REGULAR AQUELLA MATERIA, CONFORME A LAS REGLAS Y PROCEDIMIENTOS QUE CONSIDEREN ADECUADOS.XVI. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE MORELOS. LA EXTINCIÓN DEL CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL OTORGAMIENTO DE FACULTADES AL CONGRESO DE ESE ESTADO PARA INICIAR AQUÉLLOS, SON ACTOS QUE SE REALIZAN EN EJERCICIO DE SU LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN (ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS).
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 68/2016. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS. 26 DE AGOSTO DE 2019. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: C.A.A.A..
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al veintiséis de agosto de dos mil diecinueve, emite la siguiente:
Mediante la que se resuelven los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 68/2016, promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos.
1. Reforma constitucional local. El seis de julio de dos mil dieciséis, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, cuya denominación es "Tierra y Libertad", el Decreto Número 758, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en materia de participación ciudadana.
2. Demanda. La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del decreto de reformas constitucionales precisado.(1) En la demanda, la Comisión actora señaló expresamente como actos impugnados, los siguientes:
"A. El Decreto Número 758 publicado con fecha 6 de julio de 2016, a fojas 151 en adelante, y que reforma diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Morelos, en el Periódico Oficial Tierra y Libertad.
"B. El artículo 19 Bis en su primer párrafo como aparece en la reforma constitucional local, que se combate y que suprime la figura de ‘Revocación de mandato’ como derecho del colectivo social.
"C. El artículo 40, fracción LIV, como aparece en la reforma constitucional que se combate y que pretende facultar al Congreso del Estado y no al Consejo de Participación Ciudadana, integrado por ciudadanos sin intereses partidistas a solicitar el inicio de los procesos de participación ciudadana ...
"D. El artículo 23 de la Constitución Política del Estado de Morelos, en los apartados que establecen:
"‘I. Los mecanismos de participación ciudadana que se convoquen, se deberán efectuar en tiempos electorales.
"‘II. El Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana calificará la procedencia o improcedencia de las solicitudes de plebiscito, referéndum o revocación de mandato y se encargará de la organización, dirección y vigilancia de estos procedimientos de participación ciudadana, salvaguardando los derechos ciudadanos, de conformidad con el artículo 19 Bis de esta Constitución y la normativa aplicable.’
"E. La fracción II del artículo 147 de la Constitución Local que se tiene como inconstitucional, pues plantea un mecanismo inconstitucional de reforma a la Constitución Local, que se opone al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."
3. Conceptos de invalidez. A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez vertidos, en los que se expone, en esencia, lo siguiente:
Primer concepto de invalidez. El artículo 147, fracción II, de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos es inconstitucional, porque establece la afirmativa ficta como parte del procedimiento de reformas a esa Constitución, con lo cual se inobserva lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pues se exime de realizar una votación de las reformas propuestas; luego, como el Decreto 758 impugnado derivó de la implementación del artículo 147, fracción II, de la Constitución de Morelos, entonces ese acto vulnera lo previsto en la Constitución Federal.
En la expedición del decreto impugnado no se atendió a las normas vigentes al momento de su aprobación; además, no obran constancias, actas o algún otro documento el cual genere certeza de que se realizaron las votaciones correspondientes.
La modificación hecha al artículo 19 Bis de la Constitución Local es inaceptable porque atenta en contra del principio de progresividad de los derechos humanos previsto en el artículo 1o. constitucional, pues previo a esa reforma, la Constitución Local ya reconocía e incluía la revocación de mandato como un mecanismo de participación ciudadana pero, por virtud de la reforma impugnada, esa figura se extrajo del Texto Constitucional Local. Al respecto, conforme al artículo 41, apartado C, punto 9, de la Constitución Federal, corresponde a los organismos públicos locales de las entidades federativas, la declaración de resultados de los mecanismos de participación ciudadana que prevea la ley local, lo cual implica que los Estados pueden ampliar los derechos, mecanismos de participación ciudadana pero sin que éstos puedan limitarse o ser regresivos.
Incluso, conforme al artículo 39 constitucional, corresponde al pueblo la capacidad de modificar su forma de gobierno, lo cual permite que igualmente el propio pueblo deje sin efectos la designación previamente tomada vía voto, de un funcionario determinado.
Además, si bien al analizar la legislación de Chihuahua la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que la Constitución Federal no regula la figura de la revocación de mandato y, por tanto, que su establecimiento es inconstitucional, ello debe ser nuevamente analizado dado que existen nuevas condiciones jurídicas y fácticas a considerar, pues la progresividad propia de los derechos humanos permite colegir al reconocerse una figura en beneficio de la ciudadanía, ésta no puede derogarse, en virtud de un nuevo acto legislativo.
En este sentido, el principio de progresividad permite la realización gradual de los derechos y el avance de derechos en los cuales están incluidos los civiles y políticos. Este principio (reconocido tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) impone deberes como la no regresividad, es decir, empeorar la situación de los derechos humanos o reducir los niveles de su protección a efecto de minimizar el alcance en el que se materializa el derecho.
Segundo concepto de invalidez (identificado como tercero).(2) La reforma al artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Local elimina un derecho de democracia directa como es la participación ciudadana y, a cambio, impone un mecanismo de democracia representativa, pues resta ciertas atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana las cuales otorga al Congreso Estatal, haciendo ineficaz el derecho de participación ciudadana dado que el órgano legislativo local se convertirá en J. y parte; esto porque conforme al Texto Constitucional reformado, será el Congreso Local quien solicite la realización de los mecanismos de participación ciudadana mediante los cuales se evalúe la actuación de los integrantes de ese órgano legislativo.
Tercer concepto de invalidez (identificado como cuarto).(3) La fracción V del artículo 23 de la Constitución de Morelos es inconstitucional en las porciones donde establece que: (I) los mecanismos de participación ciudadana que se convoquen, deberán efectuarse en tiempos electorales y, (II) el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana calificará la procedencia o improcedencia de las solicitudes de plebiscito, referéndum o revocación de mandato y se encargará de la organización, dirección y vigilancia de estos procedimientos de participación ciudadana, salvaguardando los derechos de los ciudadanos de conformidad con el artículo 19 de la Constitución Estatal y la normativa aplicable.
La inconstitucionalidad del precepto en comento deriva de que se limita temporalmente y en forma injustificada, el derecho de participación de la ciudadanía, lo cual produce que ese derecho sea ineficaz ya que no tiene ningún sentido calificar en tiempos electorales a un funcionario que aún no ejerce su función, ni una política pública inexistente, o la rendición de cuentas de un gobierno que aún no comienza. Incluso, el texto de la Constitución Local previo a la reforma impugnada no limitaba la temporalidad para implementar esos mecanismos de participación ciudadana, lo cual denota que se contraviene el principio de progresividad.
Por otra parte, al obligar a que sea un órgano del poder público quien califique la procedencia o improcedencia de los mecanismos de participación ciudadana, se desvirtúa el sentido de esos mecanismos ya que la finalidad de éstos es que la sociedad civil evalúe al poder público. Incluso, en el texto anterior, era el Consejo de Participación Ciudadana (previsto en el artículo 19 Bis el cual se derogó) a quien correspondía esa calificación.
Cuarto concepto de invalidez (identificado como quinto).(4) El artículo 147, fracción II, de la Constitución de Morelos es inconstitucional porque, conforme al numeral 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las reformas a una Constitución deben garantizar la estabilidad y seguridad jurídica a efecto de que no se realicen reformas que no sean plenamente aceptadas por la mayoría del poder reformador, por ende, el establecimiento a nivel local de la afirmativa ficta como parte del procedimiento de reformas a la Constitución Estatal no atiende a esos principios.
Además, es obligación de los Congresos Locales el apegarse al texto de la Constitución Federal, lo cual implica no desatender el Pacto Federal en detrimento de la población, siendo que la omisión absoluta de los deberes constitucionales genera una violación directa de lo previsto en la Constitución Federal, por lo cual, el procedimiento de reformas a la Constitución Local debe ajustarse a lo previsto en la N.F..
Quinto concepto de invalidez (identificado como sexto).(5) La reforma impugnada es violatoria del principio pro homine porque limitó arbitrariamente los derechos de participación ciudadana en Morelos, a pesar de que tales derechos no deben restringirse por tratarse de derechos humanos. Esto es, no existe motivo ni fundamento que razonablemente justifique la limitación de los derechos políticos de participación, pues en la exposición de motivos no se expuso una justificación que razonablemente permita excluir los derechos políticos constitucionalmente previstos a favor de la ciudadanía.
4. Admisión de la demanda. El presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por la citada Comisión con el número 68/2016 y, por razón de turno, designó al Ministro J.L.P. para que actuara como instructor en el procedimiento.(6)
5. El Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Morelos y les solicitó la rendición de sus respectivos informes e, igualmente dio vista a la procuradora general de la República.(7)
6. Informes. El encargado del despacho de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos y el director general de Asuntos Constitucionales y A. de esa Consejería rindieron el informe en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad,(8) quien hizo valer la causal de improcedencia que se sintetizará y estudiará en el apartado correspondiente, mientras que, por el Poder Legislativo lo hizo el presidente de la mesa directiva del Congreso del Estado de Morelos.(9)
7. Cierre de instrucción. Una vez realizadas las actuaciones procesales del caso, el Ministro instructor declaró cerrada la instrucción.(10)
8. El Tribunal Pleno es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversos preceptos contendidos en el decreto el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en materia de participación ciudadana, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
9. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal prevé que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del siguiente día al en que se publique la norma impugnada en el correspondiente medio oficial, y que para efectos del cómputo del plazo aludido, no se deben excluir los días inhábiles, en la inteligencia de que si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda se podrá presentar al primer día hábil siguiente, así como que, cuando se trate de materia electoral, todos los días se considerarán hábiles.(11)
10. En atención a lo anterior, si el decreto impugnado se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día seis de julio de dos mil dieciséis, entonces el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad inició el siete de julio y concluyó el cinco de agosto de ese año; por ello, si el escrito de demanda fue presentado el propio cinco de agosto de dos mil dieciséis, se concluye que se presentó de manera oportuna, con las salvedades que más adelante se indicarán.
11. Conviene una breve reseña de lo considerado por este Pleno en cuanto a la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para promover acciones de inconstitucionalidad, de conformidad con lo siguiente:
• Acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007.(12) En la ejecutoria correspondiente se indicó que el análisis de legitimación activa no requiere definir si las normas controvertidas vulneran o no derechos fundamentales o si realmente la acción ejercida por los organismos protectores de derechos humanos trasciende o se refiere a un derecho fundamental, pues esas situaciones no son propias del pronunciamiento sobre la legitimación activa, ya que basta con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la N.F.. Además, se indicó que "... la existencia o no de las violaciones a derechos fundamentales por parte de las normas, cuya validez se controvierte, constituye una cuestión que atañe al fondo del asunto y que será analizado con posterioridad al estudiarse los conceptos de invalidez planteados ...".(13)
• Acción de inconstitucionalidad 22/2009. Este Pleno sostuvo que conforme al artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Ley Suprema, entonces sólo los derechos fundamentales previstos en ese ordenamiento pueden servir de parámetro de control en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los organismos de protección de los derechos humanos; sin embargo, al no existir un catálogo de derechos fundamentales tutelados por la Constitución General de la República a los que deban ceñirse dichos organismos al promover acciones de inconstitucionalidad, entonces todos los derechos fundamentales expresados en la Constitución pueden invocarse como violados, sin que proceda hacer clasificaciones o exclusiones de derechos susceptibles de tutelarse por esta vía; por ende, los organismos de protección de los derechos humanos también pueden denunciar violaciones al principio de legalidad y seguridad jurídica.(14)
• Acción de inconstitucionalidad 49/2009. En dicho asunto, la autoridad demandada sostuvo que la Comisión actora carecía de legitimación porque la potestad que para ello tiene no es absoluta, sino que está condicionada a que la norma impugnada viole derechos humanos. Al respecto, este Pleno concluyó que "... la cuestión relativa a si la norma combatida vulnera o no derechos fundamentales atañe al estudio de fondo del asunto...".
• Acción de inconstitucionalidad 30/2013.(15) En tal acción de inconstitucionalidad se estimó que la Comisión Nacional de Derechos Humanos está legitimada para promover la acción de inconstitucionalidad cuando se cuestionen aspectos relacionados con el diseño legislativo a nivel local de los organismos encargados de la protección de derechos humanos.
• Acción de inconstitucionalidad 42/2013.(16) En la ejecutoria respectiva se retomó lo considerado en las diversas acciones de inconstitucionalidad 22/2009 y 49/2009, en cuanto a que para tener por satisfecho el requisito de legitimación, es innecesario realizar un análisis preliminar sobre la constitucionalidad de la norma impugnada o hacer un pronunciamiento sobre si se expone la tutela o no de derechos humanos, puesto que ello es una cuestión que atañe al fondo del asunto pero que, en cambio, es indispensable determinar si la impugnación vertida está dirigida precisamente a la salvaguarda de esos derechos fundamentales, pues de no ser así se actualizaría la falta de legitimación para iniciar este medio de control, pues dichas Comisiones de Derechos Humanos tienen una limitación constitucional en materia de legitimación que se verifica en atención al tipo de violación constitucional que pretende impugnar, al señalar específicamente el Texto Constitucional que sólo podrán interponer acción cuando se aleguen violaciones de leyes o tratados internacionales a derechos humanos y no de otro tipo. Así, en ese caso, se concluyó la existencia de legitimación activa dado que la parte actora expuso que las normas impugnadas violan la Constitución Federal, particularmente lo dispuesto en los artículos 1o. y 102, apartado B.
• Acción de inconstitucionalidad 30/2016 y su acumulada 31/2016. En la ejecutoria correspondiente se indicó que la Comisión actora enderezó ese medio de impugnación en defensa de los derechos humanos aludidos en los conceptos de invalidez, ello con independencia de si las normas controvertidas vulneran o no esos derechos humanos "... pues esa determinación no es propia del pronunciamiento sobre la legitimación activa, pues basta con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la N.F., para que se esté en aptitud de considerar que se materializa el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional ...".(17)
• Acción de inconstitucionalidad 118/2015. En sesión de 24 de abril de 2018, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo por mayoría de ocho votos(18) que el requisito que le da legitimación a una Comisión Estatal de Derechos Humanos es que impugne normas que considere contrarias a la Constitución Federal y que vulneren derechos humanos; y este análisis no se puede hacer sino hasta el momento en que se contesten los conceptos de invalidez.
12. De los asuntos reseñados se obtienen las premisas siguientes en cuanto a la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos:
• A diferencia del Poder Ejecutivo Federal y de las Cámaras del Congreso de la Unión (quienes tienen la atribución para impugnar cualquier tipo de norma general por todo tipo de violaciones a la Constitución General), para promover acciones de inconstitucionalidad, los organismos protectores de derechos humanos están condicionados a que las normas impugnadas sean cuestionadas por posibles violaciones a los derechos humanos, sin que sea posible impugnar normas o violaciones que escapen a dicha materia.
• El requisito que le da legitimación a una Comisión de Derechos Humanos para promover la acción de inconstitucionalidad es el impugnar normas que considere contrarias a la Constitución Federal y que vulneren derechos humanos, análisis el cual no se puede hacer sino hasta el momento en que se contesten los conceptos de invalidez.
• El determinar si las normas controvertidas vulneran o no derechos humanos contenidos en la Constitución Federal o en los tratados internacionales en materia suscritos por México no es algo que deba realizarse al momento de analizarla legitimación activa, pues basta con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la norma fundamental; por ende, aquel aspecto será propio del fondo del asunto.
• En cambio, es indispensable determinar si la impugnación está dirigida a la salvaguarda de los derechos humanos pues, de no ser así, se actualizaría la falta de legitimación para promover ya que esos organismos tienen una limitación constitucional en materia de legitimación.
• Las Comisiones de Derechos Humanos pueden cuestionar aspectos relacionados con el diseño legislativo de los organismos constitucionales encargados de la vigilancia y protección de los derechos humanos.
13. Precisado lo anterior, de conformidad con el artículo 11, párrafo primero, en relación con el 59 de la ley reglamentaria de la materia,(19) las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
14. En la especie, el escrito de demanda fue suscrito por J.A.O.B., con el carácter de presidente de la Comisión de los Derechos Humanos en el Estado de Morelos, personalidad que acreditó con copia certificada de la comunicación emitida por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, por la que se le hace saber que, en sesión celebrada el diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, fue aprobada su designación para ocupar tal cargo en el periodo comprendido del veintitrés de marzo de dos mil dieciséis, al veintidós de marzo de dos mil diecinueve.(20)
15. Asimismo, dicho funcionario ostenta la representación de la Comisión actora, en términos de lo dispuesto por los artículos 16, fracción I, de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos(21) y 15o. de su reglamento interno;(22) y cuenta con la facultad expresa para promover cualquier tipo de acción, incluida la constitucional, para la defensa de los intereses de ese organismo ante cualquier autoridad local o federal.
16. Por otra parte, atento a lo previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos puede promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales que vulneren los derechos humanos contenidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales.
17. En el caso, la parte actora no es la citada Comisión Nacional, sino una Comisión Estatal de Derechos Humanos, organismos que en términos del Texto Constitucional están legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes locales que vulneren los derechos humanos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales en que México sea Parte.
18. Al respecto, a través de los conceptos de invalidez propuestos, la Comisión actora pretende evidenciar, entre otras cuestiones, que la reforma a la Constitución del Estado de Morelos contraviene los derechos de seguridad jurídica y el derecho político a la participación ciudadana porque, mediante esa modificación se derogó la revocación de mandato como un mecanismo de participación ciudadana al cual ya se tenía derecho a nivel local y se condicionó temporalmente el ejercicio de otros mecanismos de participación ciudadana; esto es, la parte actora pretende demostrar que la norma impugnada vulnera determinados principios aplicables a los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en los instrumentos internacionales suscritos por México, por ende, debe estimarse que la accionante cuenta con legitimación activa para instar al presente medio de control constitucional, sin que sea posible analizar desde este momento la existencia de las violaciones aducidas o si éstas contravienen los derechos humanos, pues ello será propio del fondo del asunto, al abordar los conceptos de invalidez.
19. Asimismo, no obsta que las normas impugnadas en forma específica formen parte de una Constitución Local; ello porque las Constituciones de los Estados están compuestas de normas de carácter general subordinadas a la Constitución Federal, en términos de los artículos 103 y 105 constitucionales, por lo que pueden ser controladas a través de la acción de inconstitucionalidad, tal y como fue reconocido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la diversa acción de inconstitucionalidad 55/2016.(23)
20. En consecuencia, al ser la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos un órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este supuesto y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para representar a dicho órgano, entonces procede reconocerse la legitimación activa en este asunto, con las salvedades que se indicarán más adelante.
21. Previo a analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas, el Pleno de esta Suprema Corte analizará las causas de improcedencia hechas valer por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, así como las advertidas de oficio, con fundamento en los artículos 65 y 19 de la ley reglamentaria.(24)
V.1 Causas de improcedencia planteadas por las partes
22. A efecto de analizar las causas de improcedencia que puedan actualizarse, es conveniente tener en consideración que, en virtud del decreto impugnado fueron reformados los artículos 14, fracción I; 19 Bis, primer párrafo; 23; 26, fracción IV; 32, último párrafo; 40, fracciones LII y LIV; 60, fracción VII; 70, fracción XXXII; 99, fracción XIII; 117, fracción V; 134, segundo párrafo; 136; último párrafo, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; asimismo, fueron adicionados un párrafo segundo al artículo 1; dos párrafos al artículo 19 Bis; y un último párrafo al artículo 119, todos de ese ordenamiento y; finalmente, se derogaron la fracción IV del apartado A del artículo 19 Bis y el apartado B de ese precepto de la Constitución Local.
23. Esto es, dentro de los artículos modificados por virtud del Decreto Número 758 (identificado como punto A, de la parte relativa de la demanda) están los numerales 19 Bis, primer párrafo; 23 y 40, fracción LIV, de la Constitución del Estado de Morelos, por ende, la impugnación hecha respecto del citado decreto debe entenderse formulada, en forma concreta, a las modificaciones realizadas a esos artículos, máxime que éstos también son impugnados en forma destacada por la accionante al identificarlas mediante los puntos B, C y D del apartado correspondiente de la demanda.
24. Esto es, la parte actora cuestiona en forma particular las siguientes porciones normativas del decreto impugnado:
• En el primero y quinto (identificado como cuarto en la demanda) conceptos de invalidez aduce que el artículo 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos es contrario a lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por implementar un mecanismo de reformas constitucionales diferente al previsto en el último de los preceptos indicados.
• En otra parte del primer concepto de impugnación alega que el artículo 19 Bis, primer párrafo, de la Constitución de Morelos es contrario al principio de progresividad por eliminar como mecanismo de participación ciudadana, la referencia expresa a la revocación de mandato y sólo reconocer con tal carácter al plebiscito, referéndum, a la iniciativa popular y la rendición de cuentas.
• En el segundo concepto de invalidez (identificado como tercero en la demanda) expone la inconstitucionalidad del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Local por facultar al Congreso del Estado a solicitar el inicio de los procesos de participación ciudadana y no así prever tal potestad en favor del Consejo de Participación Ciudadana.
• En el segundo concepto de invalidez (identificado como tercero en la demanda) aduce la inconstitucionalidad de diferentes porciones normativas de la fracción V del artículo 23 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos:
1. La relativa a la condición temporal para convocar a la realización de mecanismos de participación ciudadana, prevista en su noveno párrafo del texto publicado en Periódico Oficial del Estado de Morelos, a través del decreto ahora impugnado.
2. La que establece la facultad del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana calificará la procedencia o improcedencia de las solicitudes de plebiscito, referéndum o revocación de mandato, prevista en el octavo párrafo del texto publicado en Periódico Oficial del Estado de Morelos, a través del decreto ahora impugnado.
25. Cabe precisar que la impugnación concerniente al octavo párrafo de la fracción V del artículo 23 de la Constitución Local de la entidad precisada, relativa a facultad para calificar la procedencia o improcedencia de los mecanismos de participación ciudadana ahí previstos, debe entenderse referida en forma general; es decir, por cuanto hace a la potestad de calificar cualquier mecanismo de participación ciudadana, con independencia de la denominación, alusión o referencia específica a alguno de éstos. Ello porque sus argumentos no están encaminados a demostrar que tal potestad deba estar prevista a favor de una autoridad diferente en relación con un mecanismo de participación ciudadana; por el contrario, la accionante tiende a cuestionar la potestad intrínseca que, en virtud de tal norma se establece a favor de una autoridad determinada. Por ende, la impugnación realizada se formula al margen de que en esa porción normativa exista o no una referencia específica a algún mecanismo de participación ciudadana, como lo es la prevista al señalar: "... de las solicitudes de plebiscito, referéndum o revocación de mandato ...".
26. Precisado lo anterior, se procede al estudio de los motivos de improcedencia. Al respecto, al rendir su informe, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos afirmó que la acción era improcedente por resultar extemporánea la presentación de la demanda pues, conforme a la jurisprudencia P./J. 81/2001, el plazo para demandar vía acción de inconstitucionalidad la invalidez de leyes electorales fenece a los treinta días naturales contados a partir del siguiente a la publicación de la norma controvertida y, en el caso, la reforma constitucional controvertida es de carácter electoral ya que la participación ciudadana y sus mecanismos están relacionados con lo previsto en el artículo 41, apartado C, numeral 9o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ende, si la reforma impugnada se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día 29 de junio de 2016, entonces el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad feneció el 29 de julio siguiente.
27. Incluso, la misma autoridad expone que la misma causa de improcedencia se actualiza respecto de la impugnación hecha respecto del artículo 147, fracción II, de la Constitución del Estado de Morelos, pues ese precepto entró en vigor desde noviembre de 2014.
28. La causa de improcedencia invocada es fundada por lo que hace al artículo 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; e infundada por lo que hace a la impugnación formulada respecto de los artículos 19 Bis, primer párrafo; 23 y 40, fracción LIV, de la Constitución del Estado de Morelos, según se explica a continuación.
V.A Causa de improcedencia infundada
29. El decreto impugnado se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día seis de julio de dos mil dieciséis, por lo cual el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad inició el siete de julio y concluyó el cinco de agosto de ese año, por ende, si la demanda fue presentada el cinco de agosto de la anualidad indicada, entonces es obvio que su presentación se hizo de manera oportuna, tal y como se precisó en el apartado relativo a la oportunidad de la presente acción.
30. Cabe precisar que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos adujo que (1) la publicación del decreto impugnado se realizó en la Gaceta Legislativa número 52 de la Gaceta del Congreso del Estado de Morelos, el día veintinueve de junio de dos mil dieciséis y, por tanto, que la acción se ejercitó fuera del plazo para ese efecto; y, (2) que la norma impugnada es de carácter electoral y, por tanto, en el cómputo del plazo para su promoción, todos los días son hábiles.
31. El primero de los argumentos reseñados debe desestimarse ya que conforme a lo previsto en los artículos 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de ese precepto, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al de la publicación de la ley o norma general impugnada, en el correspondiente medio oficial; por consiguiente, debe determinarse si en el caso de Morelos, la Gaceta del Congreso del Estado tiene o no ese carácter.
32. Conforme al artículo 44 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos,(25) las leyes aprobadas por el Congreso Estatal requieren ser promulgadas por el Ejecutivo de esa entidad y publicadas en el órgano oficial del Estado, dentro de un plazo no mayor a diez días hábiles siguientes a su recepción por el Ejecutivo.(26) Asimismo, según lo previsto en el artículo 70, fracción XVII, de la citada Constitución,(27) en materia de legislación estatal corresponde al gobernador del Estado la dirección del Periódico Oficial. Además, para el ejercicio de sus atribuciones, el Ejecutivo Estatal se apoya en secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones.(28)
33. Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos dispone que el gobernador publicará las leyes y decretos expedidos por el Congreso del Estado(29) y que, para el ejercicio de las atribuciones que tiene será auxiliado, entre otros, por el secretario de Gobierno,(30) quien en términos de lo previsto en el artículo 21, fracción XXXIV, de ese ordenamiento,(31) corresponde dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial denominado "Tierra y Libertad".
34. Por su parte, conforme a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos,(32) la Gaceta Legislativa sólo tiene objeto de divulgación y está a cargo del secretario de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado.(33)
35. De lo hasta ahora explicado se concluye que a efecto de computar el plazo para promover acciones de inconstitucionalidad debe atenderse a la publicación de la norma impugnada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad"; esto porque se trata del medio de difusión al cual se refiere la Constitución de Morelos, pues es el que se encomienda al gobernador de esa entidad; por consiguiente, resulta irrelevante si la declaratoria del decreto impugnado se publicó o no en la Gaceta Legislativa del Congreso del Estado de Morelos; ello pues esa publicación no es viable de considerar para efectos de la oportunidad de la impugnación hecha.
36. Con base en lo expuesto, resulta infundado lo aducido por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos en cuanto a que la acción de inconstitucional es extemporánea respecto de las reformas hechas a los artículos 19 Bis, primer párrafo, 23, fracción V, párrafos octavo y noveno y 40, fracción LIV, de la Constitución del Estado de Morelos.(34)
37. Por su parte, el argumento relativo a que las normas impugnadas son de carácter electoral y que, por ello, deben considerarse hábiles todos los días, resulta irrelevante dado que haberse presentado oportunamente la demanda (según se ha evidenciado), el hecho de que todos los días sean o no hábiles no afecta en la oportunidad del ejercicio de la acción; máxime que la demanda se presentó en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el viernes cinco de agosto de dos mil dieciséis; es decir, en un día hábil, por lo cual no es necesario considerar un día inhábil como laborable.
V.B Causa de improcedencia fundada.
38. No obstante lo anterior, la presente acción de inconstitucionalidad resulta extemporánea en relación con el artículo 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; ello, pues previo a la reforma ahora impugnada, la última modificación a ese precepto fue realizada a través del diverso Decreto Número 1905, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día veinticuatro de diciembre de dos mil catorce y, por tanto, el Decreto Número 758 es un nuevo acto legislativo, lo cual impide que con motivo de ese acto sea cuestionado un diverso decreto anterior respecto del transcurrió en forma excesiva el plazo para instar la acción de inconstitucionalidad.
39. En efecto, el referido Decreto Número 1905 estableció, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo Primero. Se adiciona una fracción X recorriendo en su orden actual la fracción X para ser XI al artículo 56, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, para quedar de la manera siguiente:
"Artículo Segundo. Se reforman las fracciones I y II del artículo 147 y el artículo 148, ambos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, para quedar de la manera siguiente:
"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de Diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por el Congreso del Estado o Diputación Permanente en su caso, las reformas y adiciones se tendrán como parte de esta Constitución;
"II. Si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el Proyecto de Reformas, sin que se hubiere recibido en el Congreso o la Diputación Permanente en su caso, el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma;
40. Luego, conforme a la segunda de las disposiciones transitorias(35) de ese decreto, tal modificación constitucional inició su vigencia a partir de la Declaratoria emitida por la Legislatura Estatal, la cual aparece publicada en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el veinticuatro de diciembre de dos mil catorce,(36) por ende, desde esa fecha tal reforma constitucional se materializó y, por tanto, de conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el plazo para impugnar esa reforma constitucional transcurrió del propio veinticinco de diciembre de dos mil catorce (día siguiente al de su publicación) al veintitrés de enero de dos mil quince; sin embargo, la demanda en la cual se reclama la reforma al artículo 147, fracción II, de la Constitución de esa entidad federativa se presentó hasta el cinco de agosto de dos mil dieciséis, por ende, es claro que el ejercicio de la acción constitucional en relación con la porción normativa en comento resulta extemporáneo y, por tanto, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, en relación con el artículo 60 de ese ordenamiento, por lo que con apoyo en los artículos 20, fracción II y 65 del invocado ordenamiento procede sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 147, fracción II, de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos.
V.2 Causas de improcedencia advertidas oficiosamente
41. En el caso, oficiosamente se advierte la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ellorespecto de los artículos 19 Bis, primer párrafo, y 23, fracción V, octavo y noveno párrafos, ambos de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos; esto porque dichas porciones normativas fueron reformadas mediante Decreto Número 1865, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el veintisiete de abril de dos mil diecisiete, modificación que produjo la cesación de los efectos de la porción normativa.
42. Para evidenciar la actualización de la causa de improcedencia invocada oficiosamente, primeramente se referirán los criterios emitidos por este Tribunal Pleno en cuanto a ese motivo de inviabilidad de la acción de inconstitucionalidad y, posteriormente se analizará el caso particular.
43. En el desarrollo jurisprudencial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversas acciones de inconstitucionalidad se ha analizado la cesación de efectos de una norma como causa de improcedencia de ese mecanismo específico de control constitucional. Entre los precedentes más destacados encontramos los siguientes:
• Acción de inconstitucionalidad 14/2001.(37) En ella, el Tribunal determinó que la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo derivado de un procedimiento con las mismas formalidades de aquel del cual derivó la norma impugnada, por lo que cuando ese proceso genera un nuevo texto en la norma, distinto del inicialmente impugnado, la norma resultante puede ser controvertida en la acción de inconstitucionalidad al ser un nuevo acto legislativo. Este criterio fue utilizado en diversos precedentes, entre ellos la diversa acción de inconstitucionalidad 5/2004, de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 27/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."(38)
• Acción de inconstitucionalidad 22/2004.(39) En este asunto, el Pleno precisó que la jurisprudencia P./J. 27/2004 (derivada de la diversa acción de inconstitucionalidad 5/2004) era inaplicable al caso ya que cuando la reforma o adición normativa no fuera dirigida al contenido normativo del precepto impugnado en la acción, sino sólo a su identificación numérica (ante la incorporación de otras disposiciones al texto legal), pues el cambio de un elemento numérico no genera un acto legislativo nuevo susceptible de impugnación mediante la acción de inconstitucionalidad; ello porque en tal caso no se acredita la intensión del legislador para reformar, adicionar, modificar, derogar o repetir el texto de la norma general. De dicho precedente derivó la jurisprudencia P./J. 96/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL."(40)
• Acción de inconstitucionalidad 4/2004.(41) En ese asunto se sostuvo que el sobreseimiento de una acción de inconstitucionalidad por cesación de efectos de la norma impugnada cuando ésta perdió su vigencia a causa de un nuevo acto legislativo (reforma) sólo opera respecto de la parte que fue modificada, con independencia de que se haya emitido con el mismo texto de la norma anterior o se haya variado en alguno de sus párrafos, indicando el legislador su voluntad mediante la inserción del texto que quiso repetir o variar, intercalándolo con los paréntesis y puntos suspensivos representativos de los textos en los que permaneció la misma norma o alguna de sus partes, al no ser objeto del nuevo acto legislativo. Es decir, la declaratoria de improcedencia no abarca todo el texto del artículo relativo, sino sólo la parte afectada por el nuevo acto legislativo, pues los párrafos intocados subsisten formal y materialmente, al ser enunciados normativos contenidos en un artículo concreto motivo de un acto legislativo anterior que continúa vigente. De ese asunto derivó la jurisprudencia P./J. 41/2008, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, CUANDO ÉSTA HA SIDO MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO EN ALGUNO O ALGUNOS DE SUS PÁRRAFOS, LLEVA A SOBRESEER ÚNICAMENTE RESPECTO DE LOS QUE PERDIERON SU VIGENCIA AL INICIARSE LA DEL NUEVO ACTO LEGISLATIVO Y SIEMPRE Y CUANDO NO PRODUZCAN EFECTOS PARA EL FUTURO.".(42)
• Acción de inconstitucionalidad 29/2008.(43) En ese precedente se reiteró lo previamente considerado en la jurisprudencia P./J. 96/2007 (derivada de la acción de inconstitucionalidad 22/2004), en el sentido de que cuando la reforma o adición no va dirigida esencialmente al contenido normativo del precepto impugnado, sino sólo a su identificación numérica, ello no permite considerar como un nuevo acto legislativo que autorice su impugnación en la vía de acción de inconstitucionalidad; sin embargo –se dijo–, cuando durante el proceso legislativo el legislador manifestó su voluntad de no reformar la norma, pero del texto emitido se advierte que en realidad sí modificó su alcance jurídico o estableció un punto ambiguo u oscuro, sí debía estimarse que se trataba de un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación. De ese precedente derivó la jurisprudencia P./J. 17/2009, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EL LEGISLADOR ORDINARIO DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO MANIFESTÓ SU VOLUNTAD DE NO REFORMAR UNA NORMA, PERO DEL TEXTO APROBADO SE ADVIERTE QUE EN REALIDAD SE MODIFICÓ SU ALCANCE JURÍDICO O SE PRECISÓ UN PUNTO CONSIDERADO AMBIGUO U OSCURO, DEBE ESTIMARSE QUE SE ESTÁ ANTE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AQUELLA VÍA.".(44)
• Acción de inconstitucionalidad 2/2010.(45) En este asunto se retomaron los criterios contenidos en las jurisprudencias P./J. 27/2004 (derivada de la diversa acción de inconstitucionalidad 5/2004) y P./J. 17/2009 (derivada de la acción de inconstitucionalidad 29/2008) y, a partir de ello, se indicó que uno de los preceptos impugnados en ese asunto constituía un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación mediante la acción de inconstitucionalidad, aun cuando fue publicado en los mismos términos en que apareció publicado por una modificación previa; ello por estar vinculado con un diverso precepto que si fue modificado en el decreto impugnado, por lo que se generaba una modificación material en su contenido.
• Acción de inconstitucionalidad 132/2008 y sus acumuladas.(46) El Pleno retomó el criterio expuesto en la jurisprudencia P./J. 27/2004 (derivada de la diversa acción de inconstitucionalidad 5/2004) e indicó que la emisión de una norma, su modificación o reiteración, eran actos que reflejaban la voluntad del Poder Legislativo de encaminar el entendimiento y funcionamiento de un sistema, pues los actos emitidos por el legislador conllevan la expresión de su voluntad, aunque no se hiciera una referencia explícita, por ende, la reproducción de un artículo en una reforma legal, implica la exteriorización de la voluntad del legislador de reiterar el enunciado normativo, señalando el sentido que debe darse a la concepción de la nueva norma inserta en el cuerpo legal, aun cuando se modificaran otras normas del sistema, por ende, por mínimo que sea el cambio a la norma, o bien, que se realice su reiteración, ello implica la realización de nueva cuenta del proceso de creación o modificación respectivo, lo que permite determinar lo que constituye el nuevo acto legislativo.
• Acción de inconstitucionalidad 28/2015.(47) El Tribunal Pleno estableció que para estimar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo, debe haberse realizado un proceso legislativo (criterio formal) y, además, que la modificación hecha debe ser sustantiva (criterio material). El primer aspecto implica el desahogo y agotamiento de las fases del proceso legislativo, mientras que el segundo requiere que se trate de verdaderos cambios normativos los cuales modifiquen el contenido o alcance del precepto. Así, no cualquier modificación a una norma permite la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación deberá producir un impacto en el mundo jurídico.
44. A partir de lo expuesto, debe precisarse que mediante el Decreto Número 1865, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el veintisiete de abril de dos mil diecisiete, se reformaron diversos preceptos de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos, entre ellos los numerales 19 bis y 23.(48)
45. A efecto de evidenciar que la reforma precisada produjo la cesación de los efectos del decreto impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, se estima conveniente hacer la comparativa siguiente:
46. Como puede apreciarse, la reforma hecha al artículo 19 bis de la Constitución de esa entidad tuvo por efecto el eliminar la alusión expresa a los mecanismos de participación ciudadana reconocidos en dicha entidad, así como la regulación constitucional aplicable a cada uno de esos mecanismos para, en su lugar, establecer una remisión a la normativa aplicable, esto es, la Ley Estatal de Participación Ciudadana, Reglamentaria de Artículo 19 bis de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos, publicada en el número 5562 del Periódico Oficial del Estado de Morelos, el veinte de diciembre de dos mil diecisiete.
47. Dado que el Constituyente del Estado de Morelos realizó una reforma al precepto constitucional en comento a través de la cual eliminó la referencia expresa a los mecanismos de participación ciudadana reconocidos en Morelos para, en su lugar, eliminar del Texto Constitucional la regulación aplicable a éstos y hacer una remisión a la normativa aplicable, es claro que se satisface tanto el criterio formal como el material pues en el caso existe una modificación jurídica que altera la normativa a analizar, generando la inviabilidad del presente medio de regularidad constitucional.
48. Esto es, la modificación a la norma impugnada en la presente acción de inconstitucionalidad impide abordar el fondo del asunto, pues la regulación ha cambiado no sólo por haberse realizado un nuevo proceso de reformas constitucionales, sino porque materialmente el contenido de esas normas cambió y, en virtud de esa modificación se implementó una nueva regulación que sustituye a la originalmente impugnada.
49. Por su parte, igualmente el artículo 23, fracción V, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos fue reformado mediante el Decreto Número 1865, publicado el veintisiete de abril de dos mil diecisiete. A través de esa reforma: (1) se agregó un séptimo párrafo a esa fracción (el cual quedó sin efectos jurídicos ante lo resuelto por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 29/2017 y sus acumuladas); (2) además, en el párrafo noveno (anteriormente identificado como octavo) se eliminó la referencia expresa a los mecanismos de participación ciudadana reconocidos estatalmente (en concordancia con la modificación hecha al artículo 19 bis de la citada Constitución Local); y, (3) en el actual párrafo décimo (anterior noveno, dado el corrimiento por la incorporación del párrafo invalidado por este Pleno) se cambió la condición temporal a que estaba sujeta la ejecución de los mecanismos de participación ciudadana (el día de la jornada electoral), para permitir que éstos se realicen en cualquier momento, salvo aquellos que requieran realizar a la par de la jornada electoral, conforme lo previsto en la normativa aplicable.
50. Como se ha precisado, la reforma indicada incorporó un séptimo párrafo al artículo 23, fracción V, de la Constitución de Morelos (el cual se invalidó en razón de lo resuelto por este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad ya precisada) lo que generó un corrimiento en la identificación de los párrafos del artículo en comento. Así, en congruencia con la modificación hecha al artículo 19 bis constitucional a la que se ha hecho oportuna referencia, en el anterior párrafo octavo (identificado como noveno, en virtud de la reforma en comento) del artículo 23 se eliminó la referencia expresa a los mecanismos de participación ciudadana reconocidos estatalmente, la cual se hacía a efecto de precisar que el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana calificaría la procedencia o improcedencia de las solicitudes de los esos mecanismos, y a la facultad para su organización, dirección y vigilancia y, en su lugar se estableció una referencia a la normativa aplicable (ley reglamentaria), en concordancia con lo previsto en el artículo 19 bis de ese ordenamiento.
51. En cuanto a esa modificación, claramente se satisface el aspecto formal al que se ha hecho referencia, pues se realizó un nuevo proceso legislativo para modificar la Constitución de Morelos; asimismo, al eliminarse la referencia expresa a los mecanismos de participación ciudadana reconocidos estatalmente, tal modificación tuvo efectos sustanciales en el mundo jurídico, pues como se ha explicado, el marco normativo a analizar varió del contenido que tenía al momento de la presente impugnación, a la fecha en que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, lo cual impide abordar el estudio de constitucionalidad propuesto y, por tanto, debe estimarse que la causa de improcedencia analizada se actualiza tanto por el artículo 19 bis, primer párrafo, como respecto de la modificación hecha al artículo 23, fracción V, párrafos octavo y noveno (actualmente identificados como noveno y décimo, dada la reforma indicada). Ello pues como ha explicado, la reforma precisada eliminó esa referencia del texto de la norma impugnada, mientras que la impugnación de la actora aunque no se realiza en forma genérica respecto de la potestad de calificar cualquier medio de participación ciudadana, no menos cierto es que existe clara vinculación entre lo previsto en esas porciones normativas y lo establecido en el artículo 19 bis, primer párrafo, de la Constitución impugnada, por lo que al existir una reforma que afectó el contenido de ese último precepto en forma sustancial, ello genera consecuencias en los demás preceptos que se vinculan con tal norma.
52. Esto es, el párrafo noveno de la fracción V del artículo 23 de la referida Constitución (identificado como décimo, en virtud de la reforma y el corrimiento ya explicado) también tuvo una modificación sustancial que actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según se explica a continuación:
53. En el texto impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, el artículo 23, fracción V, párrafo noveno, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos contenía una limitante temporal en cuanto al momento en que debían realizarse los mecanismos de participación ciudadana en esa entidad, conforme la cual éstos se efectuarían en tiempos electorales, sin que hubiera excepción o salvedad; sin embargo, por virtud de la reforma precisada, esa limitante se eliminó y, en su lugar se dispuso –al entrar en vigor de tal reforma– los mecanismos de participación ciudadana en esa entidad podrían efectuarse en cualquier momento, salvo aquellos que requieran llevarse a cabo a la par de la jornada electoral, conforme a lo previsto en la normativa aplicable.
54. Sin duda, la reforma precisada generó una modificación importante a nivel constitucional en el Estado de Morelos en lo relativo al momento que podrán realizarse los mecanismos de participación ciudadana previstos estatalmente pues desapareció la regla general que impedía su ejecución en momentos diferentes de los electorales, por ende, es indudable que se trata no sólo de una reforma en el aspecto formal, sino que en forma simultánea tuvo efectos materiales o sustantivos porque se traduce en la desaparición de la limitante prevista en la norma cuestionada en la presente acción y, por tanto, ello impide analizar esa porción normativa.
55. En este sentido, en el eventual supuesto de que lo aducido por la parte actora a través del tercer concepto de invalidez (identificado como cuarto y en el que se expuso la inconstitucionalidad de la limitante temporal prevista en el artículo 23 de la Constitución de Morelos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana) resultara fundado y ello produjera la invalidez de la porción normativa correspondiente, conforme al artículo 45 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esa invalidez no tendría efectos retroactivos sino hacia el futuro, siendo que en al momento en que se resuelve la presente acción, la regla prevista en esa Constitución Local ya permite que en cualquier momento se efectúen los diversos mecanismos de participación ciudadana y, por tanto, no tendría ningún efecto jurídico o práctico el abordar los motivos de inconstitucionalidad vertidos en contra de esa porción normativa ante la modificación efectuada por el Poder Constituyente de esa entidad.
56. En razón de lo expuesto, se estima que respecto de los artículos 19 bis, primer párrafo, 23, fracción V, párrafos octavo y noveno, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 109 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber cesado los efectos de esas porciones normativas, por virtud de la reforma a ese ordenamiento a través del el Decreto Número 1865, publicado el veintisiete de abril de dos mil diecisiete y, por consiguiente, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la citada ley reglamentaria, se impone sobreseer en torno a las porciones normativas precisadas.
57. Al no advertirse de oficio más causas de improcedencia por analizar, ni haberse alegado alguna otra por las partes, se procede a efectuar el estudio de los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora, los cuales han sido oportunamente sintetizados.
58. Cabe indicar que no serán analizados los siguientes aspectos:
I) La parte del primer concepto de invalidez en la cual se exponen argumentos en contra del artículo 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, así como el cuarto de los conceptos de invalidez (en el cual se formulan argumentos en contra de ese precepto); ello porque previamente se sobreseyó en la presente acción de inconstitucionalidad por cuanto hace a la impugnación del citado precepto.
II) Lo expresado a través del primer concepto de invalidez (en lo relativo a la violación del principio de progresividad por no reconocerse en el artículo 19 bis de la norma impugnada, la revocación de mandato como un mecanismo de participación ciudadana), en relación con el artículo 23, fracción V, octavo párrafo de esa norma; esto a causa del sobreseimiento de la presente acción a que se ha hecho oportunamente el estudio de oficio correspondiente.
III) El tercer concepto de invalidez (identificado como cuarto en la demanda) en la parte en que se exponen argumentos relacionados con la limitante temporal prevista en el artículo 23, fracción V, noveno párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; ello dado el sobreseimiento en la presente acción respecto de ese precepto por cuanto hace a la porción normativa que indica "de las solicitudes de plebiscito, referéndum o revocación de mandato".
IV) Lo aducido a través del tercer concepto de impugnación (identificado como cuarto en la demanda), en el sentido de que el artículo 23,fracción V, octavo párrafo, de la Constitución del Estado de Morelos obliga a que sea un órgano del poder público quien califique la procedencia o improcedencia de los mecanismos de participación ciudadana, por estimar que lo correcto es que tal potestad recaiga en la sociedad civil.
A.V. al proceso de reformas a la Constitución Local
59. Ahora bien, por cuestión de técnica, se procede al estudio del argumento contenido en el primer concepto de invalidez, en la parte en la cual se aduce que para la expedición de la reforma cuestionada no se atendió a las normas vigentes al momento de su aprobación, así como que no obran las constancias, actas o algún otro documento el cual genere certeza de que la reforma impugnada es el resultado de un ejercicio democrático.
60. Este Tribunal Pleno ha establecido en múltiples precedentes(50) que, en un Estado democrático, la Constitución Federal impone ciertos requisitos de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas sin los cuales no pueden éstas considerarse válidas, de modo que, para lograr el respeto de los principios de democracia y representatividad consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes, sino además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo resguardan o aseguran el cumplimiento de los principios democráticos.
61. Así, las violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo deben abordarse en esta sede constitucional desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa, elegida como modelo de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, por lo que la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales debe intentar equilibrar dos principios distintos:(51) por un lado, un principio que se podría llamar de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto y, por otro, un principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.
62. De conformidad con lo expuesto, para determinar si, en un caso concreto, las violaciones al procedimiento legislativo redundan en violación a las garantías de debido proceso y legalidad, consagradas en los artículos 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución Federal y provocan la invalidez de la norma emitida o si, por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares:
I. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y desarrollo de los debates.
II. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.
III. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.
63. Cabe precisar que no toda violación al proceso de creación de una norma puede generar su invalidez pues es necesario verificar si tiene o no relevancia jurídica en el resultado, esto es, debe determinarse si la existencia de una violación o irregularidad en el procedimiento legislativo trasciende o no de modo fundamental en la validez constitucional de la norma que se reclame.
64. Así, debe acudirse al procedimiento de reformas a la Constitución del Estado de Morelos, el cual está previsto, en esencia, en los artículos 147 y 148 de ese ordenamiento, los cuales disponen:
(Reformado, P.O. 4 de agosto de 1965) (F. de E. P.O. 11 de agosto de 1965)
"Artículo 147. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:
(Reformada, P.O. 24 de diciembre de 2014)
"III. Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite."
(Reformado, P.O. 24 de diciembre de 2014)
"Artículo 148. El Congreso del Estado o Diputación Permanente en su caso, hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
65. El proceso de reformas o adiciones a la Constitución de Morelos implica las formalidades o etapas siguiente:
• Iniciativa. Aunque los artículos transcritos no establecen cuáles son los órganos legitimados para presentar iniciativas de reformas a la Constitución Estatal, debe atenderse a lo previsto en el artículo 42 de ese ordenamiento,(52) de tal suerte que están legitimados para presentar iniciativas de reformas o adiciones a la Constitución, (I) el gobernador; (II) los diputados del Congreso Estatal; (III) los Ayuntamientos; (IV) el Tribunal Superior de Justicia (en aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia); (IV) la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos (respecto de cuestiones vinculadas con los Derechos Humanos); y, (V) la ciudadanía (en términos de lo previsto de conformidad con el artículo 19 bis de esa Constitución).
• Discusión. Conforme al artículo 147, fracción I, de la Constitución Local, la iniciativa será presentada ante el Congreso Estatal, cuyos diputados la analizarán y discutirán y, hecho ello, deberá ser aprobada por dos terceras partes del total de diputados, es decir, 20 de los 30 diputados locales)(53) y, posteriormente, se remitirá –junto con los debates correspondientes– a los 33 Ayuntamientos(54) para su discusión, contando con el plazo de un mes para la deliberación correspondiente e informar al Congreso Estatal sobre el resultado de la misma (conforme a la fracción II del artículo 147 de la Constitución Estatal).
• En la discusión en los Ayuntamientos,(55) tales órganos requieren, para sesionar, de la mayoría de sus integrantes(56) y para aprobar la reforma constitucional se requiere de la aprobación de dos terceras partes de sus integrantes.(57)
• Aprobación. Una vez recibidos los resultados de la votación en cada uno de los Ayuntamientos o transcurrido el plazo de treinta días siguientes a la recepción de la propuesta de reforma o modificación, el Congreso estará en posibilidad de determinar si ésta fue aprobada o no, en el entendido de que si el resultado de la discusión en los Ayuntamientos no se recibió dentro del plazo indicado, deberá presumirse la existencia de votación favorable.
• Declaratoria. El Congreso del Estado o Diputación Permanente computarán los votos de los Ayuntamientos y, en su caso, harán la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas (artículo 148 de la Constitución Local).
El Congreso deberá remitir al Ejecutivo Estatal, por conducto del secretario de Servicios Legislativos y Parlamentarios, las reformas aprobadas para su promulgación y publicación en el medio de difusión oficial.(58)
• Promulgación y refrendo. El gobernador promulgará el decreto correspondiente.(59)
• Publicación. El decreto correspondiente será publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, por conducto del secretario de Gobierno del Estado.(60)
66. Precisado lo anterior, resulta oportuno hacer una narración cronológica de los acontecimientos legislativos suscitados respecto de la aprobación y expedición del decreto impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, los cuales son los siguientes:
I. En sesión ordinaria de 17 de febrero de 2016, el Diputado E.B.B. dio lectura ante el Pleno del Congreso del Estado de Morelos, a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en materia de participación ciudadana. En esa sesión el Pleno del órgano legislativo ordenó turnar la iniciativa a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Participación Ciudadana y Reforma Política, para su análisis y dictamen.(61)
II. El 17 de mayo de 2016, los integrantes de las Comisiones de Puntos Constitucionales y Legislación y de Participación Ciudadana y Reforma Política, aprobaron la reforma propuesta a la que se realizaron algunas modificaciones, para lo cual el dictamen correspondiente fue suscrito por los siguientes legisladores(62)
Ver legisladores
III. Con fundamento en los artículos 53, 55, 60, fracción I y 77, fracción I, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos; 51, 54, fracción I, 61, 104, fracción II y 110 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, en sesión de 18 de mayo de 2016, los integrantes de las Comisiones de Puntos Constitucionales y Legislación, y de Participación Ciudadana y Reforma Política de la LIII Legislatura del Congreso de esa entidad, aprobaron el referido dictamen.(63) El dictamen correspondiente fue aprobado por 24 votos a favor y una abstención.(64)
IV. Mediante oficios de 18 de mayo de 2016,(65) el secretario de Servicios Legislativos y Parlamentarios del Congreso del Estado de Morelos remitió a los 33 Ayuntamientos de esa entidad el dictamen aprobado por el Congreso Estatal. Los correspondientes oficios fueron notificados en los diversos Ayuntamientos, conforme se establece en la siguiente relación:
V. El plazo de un mes para que los Municipios se pronunciaran respecto del dictamen que les fue remitido para su votación, transcurrió conforme a lo siguiente:
a) Para los Ayuntamientos de (1) Cuernavaca, (2) E.Z., (3) H., (4) Jiutepec, (5) M., (6) Temixco y (7) Xochitepec (notificados el 25 de mayo de 2016), transcurrió del 26 de mayo al 24 de junio de 2016.
b) Para los Ayuntamiento de (1) Amacuzac, (2) C.d.R., (3) Jojutla, (4) M., (5) Puente de Ixtla, (6) Tetecala, (7) Tlaltizapán de Z., (8) T. y (9) Z. (notificados el 26 de mayo de 2016), transcurrió del 27 de mayo al 25 de junio de 2016.
c) Para los Ayuntamientos de (1) Atlatlahucan, (2) Axochiapan, (3) A., (4) Cuautla, (5) J., (6) J., (7) Temoac, (8) Tepalcingo, (9) Tepoztlán, (10) Tetela del V., (11) Tlalnepantla, (12) Tlayacapan, (13) T., (14) Y., (15) Yecapixtla y (16) Zacualpan de Amilpas (notificados el 27 de mayo de 2016), transcurrió del 28 de mayo al 26 de junio de 2016.
d) Para el Ayuntamiento de (1) Ocuituco (notificado el 3 de junio de 2016), transcurrió del 4 de junio al 3 de julio de 2016.
VI. Los siguientes Ayuntamientos se manifestaron respecto del dictamen remitido:
Ver Ayuntamientos
VII. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción II del artículo 147 de la Constitución de Morelos, el veintinueve de junio de dos mil dieciséis, el Congreso del Estado de Morelos emitió la declaratoria mediante la cual se aprobó el Decreto Número 759, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en Materia de Participación Ciudadana.(67) Mediante oficio de esa misma fecha se remitió al gobernador del Estado de Morelos el referido dictamen a efecto de que fuera publicado en el Periódico Oficial del Estado.
VIII. El 6 de julio de 2016 fueron publicadas en el Periódico "Tierra y Libertad" tanto la Declaratoria precisada en el punto que antecede, como el decreto en comento. Cabe indicar que en esa publicación se expresó, en lo que interesa, lo siguiente:
"II. Los días 25, 26, 27 de mayo y 3 de junio del presente año, el Congreso del Estado, por conducto de la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, Dio cumplimiento a la instrucción de la presidencia para remitir dictamen en mención, a cada uno de los 33 Ayuntamientos del Estado, como se desprende de los acuses de recibo.
"III. A la fecha se han recibido en tiempo y forma el voto aprobatorio de ocho Ayuntamientos: H., Jiutepec, Temixco, Tetecala, Tlaltizapán, J., Tepoztlán y Y..
"IV. Se recibieron en tiempo y forma los votos en contra de tres Ayuntamientos: A., T. y Xochitepec.
"V. Establece la fracción II del artículo 147 en cita, que si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reforma sin que hubiesen enviado al Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan las reformas.
"VI. No obstante que ha transcurrido el término previsto por nuestra norma constitucional, 21 Ayuntamientos del Estado no cumplieron en tiempo y forma, entendiéndose que han aceptado la reforma aprobada por esta Legislatura.
"VII. En mérito de lo anterior, se realiza el cómputo respectivo en los siguientes términos: los Ayuntamientos de H., Jiutepec, Temixco, Tetecala, Tlaltizapán, J., Tepoztlán y Y., aprobaron la reforma constitucional aludida, manifestándose en tiempo y forma.
"Los Ayuntamientos de A., T. y Xochitepec votaron en contra la reforma constitucional aludida, manifestándose en tiempo y forma.
"VIII. Por otra parte, los Ayuntamientos de Amacuzac, Atlatlahucan, Axochiapan, C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jojutla, J., M., M., Puente de Ixtla, Temoac, Tepalcingo, Tetela del V., Tlalnepantla, Tlayacapan, T., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, se les tiene por aceptada la reforma en términos de la fracción II del artículo 147 de la Constitución Política del Estado de Morelos."
67. Como puede advertirse, en la publicación precisada, el Congreso del Estado de Morelos refirió que los Ayuntamientos de (1) Amacuzac, (2) Atlatlahucan, (3) Axochiapan, (4) Coatlán Del Río, (5) Cuautla, (6) Cuernavaca, (7) E.Z., (8) Jojutla, (9) J., (10) M., (11) M., (12) Puente de Ixtla, (13) Temoac, (14) Tepalcingo, (15) Tetela del V., (16) Tlalnepantla, (17) Tlayacapan, (18) T., (19) Yecapixtla, (20) Z. y (21) Zacualpan de Amilpas no cumplieron en tiempo y forma con el deber de informar sobre la aprobación de la reforma propuesta, por lo que operaba lo previsto en el artículo 147, fracción II, de la Constitución de esa entidad, mientras que los Ayuntamientos de (22) H., (23) Jiutepec, (24) Temixco, (25) Tetecala, (26) Tlaltizapan, (27) J., (28) Tepoztlán y (29) Y. aprobaron la reforma constitucional propuesta en tiempo y forma, en tanto que los Ayuntamientos de (30) A., (31) T. y (32) Xochitepec informaron en tiempo y forma que no aprobaron esa reforma.
68. Luego, como de las constancias remitidas por el Congreso del Estado de Morelos se corroboró que los únicos Ayuntamientos en informar en tiempo y forma sobre la aprobación de la reforma constitucional en comento fueron los correspondientes a (1) Jiutepec,(68) (2) Cuernavaca,(69) (3) H.,(70) (4) Tlaltizapán de Z.,(71) (5) Y.,(72) (6) T.,(73) (7) Xochitepec,(74) (8) Temixco(75) y (9) Tepoztlán,(76) pero sin que obraran constancias de lo manifestado por los diversos Ayuntamientos de J. y Tetecala (referidos por el Congreso Estatal en la Declaratoria precisada); en consecuencia, el Ministro instructor requirió al referido Congreso para que remitiera las constancias correspondientes.(77) Además, como en los puntos III y IV de la Declaratoria transcrita, el Congreso refirió haber recibido el voto del Ayuntamiento de A., pero sin que éste hubiese sido remitido oportunamente; en consecuencia, en el mismo proveído se requirió la remisión de las constancias correspondientes. Asimismo, toda vez que el Estado de Morelos se compone de un total de 33 Municipios y que de lo expresado en la Declaratoria en comento se advirtió que únicamente se hizo referencia a 32 Ayuntamientos, en el mismo auto el Ministro instructor requirió a esa autoridad para que informara si el Ayuntamiento de Ocuituco se pronunció sobre la reforma constitucional propuesta y, en su caso, remitiera las constancias correspondientes.
69. En desahogo de tal requerimiento, el Congreso del Estado de Morelos remitió las constancias relativas a las actas de Cabildo de los Ayuntamientos de J., Tetecala, Jiutepec y A., en los cuales, con excepción del Ayuntamiento de A., se aprobó el dictamen de reformas a la Constitución del Estado de Morelos.
70. Sentado lo anterior, es de concluir que al emitir el decreto ahora impugnado se atendió al procedimiento de reformas a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos; lo anterior porque la iniciativa de reformas a esa Constitución provino de un diputado local, quien se encuentra facultado para presentar propuestas de reformas a ese ordenamiento, en términos de lo previsto en el artículo 18, fracción IV, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos.(78)
71. Posteriormente, dicha iniciativa fue sometida a consideración de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, la cual era competente conforme al numeral 60, fracción I, del citado ordenamiento legal,(79) pero como la modificación propuesta también involucraba aspectos de participación ciudadana, se dio intervención a la diversa Comisión de Participación Ciudadana y Reforma Política, conforme al numeral 77, fracción I, de la ley orgánica referida.(80)
72. En esas Comisiones Unidas (integradas, la primera de las precisadas por 15 diputados y la segunda por 4) se aprobó el dictamen correspondiente por votación de 11 y 3 diputados, respectivamente, por lo que se atendió a lo previsto en el artículo 57 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos(81) y, hecho ello, el dictamen correspondiente fue remitido (con algunas modificaciones) al Congreso del Estado, donde se aprobó por 24 votos a favor y una abstención, por ende, se cumplió con el porcentaje de votación exigido en el artículo 147, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
73. De lo anterior se sigue que el dictamen legislativo de reformas a la Constitución del Estado de Morelos, a nivel municipal obtuvo los resultados siguientes:
74. A causa de lo anterior, debe concluirse que de los 33 Ayuntamientos queintegran el Estado de Morelos, 8 de ellos se pronunciaron en forma oportuna, expresamente a favor; 3 lo hicieron en forma oportuna en contra de la reforma; 1 en contra pero en forma extemporánea y 21 Ayuntamientos omitieron pronunciarse, por ende, respecto de estos últimos, así como de aquel que informó lo conducente en forma extemporánea se actualizó lo previsto en la fracción II del artículo 147 de la Constitución de esa entidad y, por tanto, debe concluirse la aprobación del dictamen remitido, de tal suerte que existe opinión favorable de 30 Ayuntamientos, en contra de la opinión de 3 de ellos, por ende, se satisfizo el requisito relativo a que la reforma propuesta fuera aprobada favorablemente por dos terceras partes de los Ayuntamientos, es decir, 22 de los 33 existentes en esa entidad.
75. No obsta que respecto del Ayuntamiento de Ocuituco no se tenga conocimiento del resultado de la discusión correspondiente; lo anterior pues si bien el Ministro instructor requirió al Congreso del Estado de Morelos la remisión de la documentación o información correspondiente a ese Municipio y a otros cuatro más, y ese requerimiento se desahogó únicamente respecto de los Ayuntamientos de J., Tetecala, Jiutepec y A., lo cierto es que aun en el caso de que el Ayuntamiento de Ocuituco no hubiera aprobado la propuesta remitida, ello no es determinante dado que, en tal supuesto, el resultado de la aprobación sería de 29 Ayuntamientos a favor de la reforma en contra de 4, sin que se modifique sustancialmente el resultado aprobatorio y que ello conduzca a estimar la existencia de violaciones en el proceso de reformas correspondiente.
76. Lo hasta ahora expuesto revela que se cumplió con el principio democrático exigido para autorizar la reforma a la Constitución del Estado de Morelos que se impugna; además, obran las constancias necesarias y suficientes que respaldan lo analizado, por ende, debe desestimarse por infundado lo expresado por la parte actora respecto de la supuesta inexistencia de los documentos, actas y demás información que avale la legalidad del procedimiento de reformas constitucionales.
B. Reforma al artículo 40, fracción LIV, de la Constitución de Morelos
77. En el agravio identificado en la demanda de la acción de inconstitucionalidad como tercero (el cual en realidad corresponde al segundo argumento de invalidez propuesto), la parte actora aduce que la reforma realizada al artículo 40, fracción LIV, de la Constitución de Morelos elimina un derecho de democracia directa y, en su lugar se impone un mecanismo de democracia representativa, dado que se quita al Consejo de Participación Ciudadana la atribución que anteriormente tenía para solicitar la realización de mecanismos de participación ciudadana, facultad que se otorga, en virtud de la reforma impugnada, al Congreso del Estado, lo cual hace ineficaz el derecho de participación ciudadana al ser J. y parte el Congreso.
78. Asimismo, de lo expresado en el concepto de invalidez indicado se sigue que la actora estima que, en virtud de la reforma constitucional, cuyo decreto impugna, se elimina en forma indebida la potestad prevista a favor del Consejo Estatal de Participación Ciudadana para preparar, desarrollar, vigilar y calificar los procesos de revocación de mandato, rendición de cuentas, referéndum y plebiscito y, en su lugar, tal potestad se confiere a otros órganos.
79. Así, mediante el concepto de invalidez precisado, la parte actora propone analizar los aspectos siguientes:
a) Si la reforma constitucional que impugna eliminó la atribución que tenía el Consejo Estatal de Participación Ciudadana para solicitar la realización y desarrollo de mecanismos de participación ciudadana y, en su lugar, tal facultad de transmitió al Congreso del Estado.
b) Si a causa de esa transmisión de facultades, el derecho de participación ciudadana se torna ineficaz.
c) Si la reforma impugnada indebidamente elimina (1) la potestad del citado Consejo para calificar la procedencia o improcedencia del medio de participación ciudadana; y, (2) la potestad conjunta que tenía ese Consejo junto con el Instituto Electoral Estatal para organizar y calificar los medios de participación ciudadanos.
80. El estudio de los temas referidos necesariamente implica conocer la normativa constitucional que existía previo a la reforma constitucional ahora impugnada, así como el contenido y alcance de la modificación ahora cuestionada, para lo cual debe tenerse en cuenta lo siguiente:
B.1 Normativa previa a la reforma impugnada
81. El 1 de octubre de 1999, se adiciona a la Constitución del Estado de Morelos, el artículo 19 bis,(82) en el cual se reconocen como medios de participación ciudadana al plebiscito, al referéndum y a la iniciativa popular. Ese precepto se componía de tres fracciones en las cuales se desarrolló lo relativo a cada uno los mecanismos de participación referidos y, en lo que interesa, destaca lo siguiente:
• La fracción I, inciso c), precisa los sujetos legitimados para solicitar la convocatoria a un plebiscito, entre los cuales estaban el titular del Ejecutivo Estatal, el Congreso Local (por solicitud de dos terceras partes de sus integrantes), el 10% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y los Ayuntamientos.
• La fracción II, inciso b), de ese precepto disponía que el referéndum sería promovido por el titular del Ejecutivo Estatal, el Congreso Local (por solicitud de dos terceras partes de sus integrantes), el 15% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (para aspectos de carácter constitucional) y 10% tratándose de leyes estatales y reglamentos, y los Ayuntamientos.
• La fracción III, párrafo segundo, de ese precepto disponía que la iniciativa popular debía ser solicitada por el 20% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral estatal o municipal según fuera el caso.
• Conforme al cuarto párrafo de la fracción III del artículo 19 bis de la Constitución referida, el Instituto Estatal Electoral y el Consejo de Participación Ciudadana serían los encargados de preparar, desarrollar, vigilar y desarrollar los procesos de plebiscito y referéndum, mientras que el quinto párrafo de esa porción normativa disponía que era sólo el citado Consejo (sic) calificaría la procedencia o improcedencia de esos mecanismos, pero para su desarrollo, el instituto en comento coadyuvaría por corresponderle el desarrollo operativo. Esto es, existían facultades exclusivas para el Consejo Estatal de Participación Ciudadana (calificación de la procedencia) y coordinadas tanto para ese Consejo como para el Instituto Estatal Electoral (desarrollo, ejecución y operación).
• En concordancia con lo previsto en las fracciones I, inciso c) y II, inciso b), del artículo 19 bis de la Constitución Local, se adicionó al artículo 40, una fracción LIV, en la cual se facultó al Congreso Local para solicitar al Consejo de Participación Ciudadana y al Instituto Estatal Electoral la realización de los procesos de referéndum y plebiscito.
82. Cabe indicar que, en ese momento, la Constitución Federal no reconocía ningún medio de participación ciudadana; sin embargo, el 9 de agosto de 2012, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de reformas a diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entre los cuales se modificó el artículo 35 constitucional, a efecto de adicionar las fracciones VI, VII y VIII. En las últimas dos fracciones indicadas se reconoció el derecho de los mexicanos para (1) iniciar leyes en los términos previstos en la legislación correspondiente; y, (2) para votar en las consultas populares convocadas por el Congreso de la Unión; es decir, en virtud de esa reforma se introdujeron a nivel constitucional dos formas específicas de participación ciudadana.(83)
83. Cabe agregar que conforme a esa reforma a la Constitución Federal, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del entonces Distrito Federal deberían regular los términos en que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante tales órganos, por ende, esa reforma estableció el derecho de participación ciudadana consistente en la posibilidad de iniciar leyes en los términos que la legislación secundaria estableciera, para lo cual se otorgó el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esa reforma constitucional.(84)
84. Acorde con lo anterior, el Poder Constituyente de Morelos realizó las adecuaciones constitucionales que estimó adecuadas para ajustarse a lo previsto en la Constitución Federal y, con base en ello, mediante decreto publicado el veinticuatro de abril de dos mil trece, el artículo 19 bis de la Constitución de Morelos fue reformado, siendo que los efectos de tal modificación fueron:
• Se divide el precepto en dos apartados (A y B); el primero, relativo al desarrollo de cada mecanismo de participación ciudadana y, el segundo, concerniente al Consejo Estatal de Participación Ciudadana.
• Se incorporan como mecanismos de participación ciudadana, la revocación de mandato y la rendición de cuentas, mediante la introducción de las fracciones IV y V de ese precepto.
• En cuanto al plebiscito, se redujo el porcentaje de ciudadanos inscritos en el padrón electoral estatal al 3% para actos del Ejecutivo y del 3 al 5% de los electores inscritos en las listas municipales (según la población de cada Municipio). Asimismo, se modificó el requisito de dos terceras partes de los integrantes del Congreso Local y se permitió que la solicitud fuera hecha por algunos de los grupos parlamentarios y por acuerdo de mayoría simple en el Pleno y, en cuanto a los Municipios, se dispuso que la solicitud sería hecha por mayoría simple de sus integrantes.
• En cuanto al referéndum, también se redujo al 3% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral para leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, iniciativas o proyectos, y 5% de al menos 15 Municipios, para la Constitución. En cuanto a las solicitudes hechas por el Congreso y Municipios, se realizaron similares adecuaciones a las hechas para el ejercicio de los plebiscitos.
• En la fracción III se dispuso que la iniciativa popular podría ser realizada por cualquier ciudadano.
• En la fracción IV se reguló la revocación de mandato y se estableció que la solicitud debía ser suscrita por el 20% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal que corresponda a cada caso.
• En la fracción V se estableció que la rendición de cuentas permite al Consejo de Participación Ciudadana solicitar información a los funcionarios públicos estatales o municipales, mandatarios y representantes populares, así como a los servidores públicos en general.
• En el apartado B, numeral 1, se estableció que el Consejo Estatal de Participación Ciudadana sería el encargado de calificar la procedencia de los medios de participación ciudadana, así como de su observación y evaluación del trabajo gubernamental y legislativo.
• En el numeral 2 de ese apartado se indicó que ese Consejo calificaría la procedencia o improcedencia de las solicitudes de los 5 medios de participación ciudadana y que, para la ejecución de esos medios contaría con el apoyo del Instituto Estatal Electoral, a quien correspondía preparar, desarrollar, vigilar y calificar los procesos respectivos, por ende, subsistió la coordinación entre ambas autoridades.
85. Como puede apreciarse, la calificación, ejecución e implementación de los mecanismos de participación ciudadana reconocidos en la Constitución Local se encomendó al citado Consejo, quien sería apoyado operativamente por el Instituto Estatal Electoral. Por su parte, en ninguno de esos mecanismos de participación ciudadana, se otorgó el carácter de solicitante al citado Consejo sino que, su función consistió en calificar (en forma exclusiva), preparar, organizar, desarrollar y vigilar la ejecución o materialización de esos mecanismos (conjuntamente con el apoyo operativo del Instituto Estatal Electoral), pero sin que, por ello, tenga el carácter de solicitante propiamente, pues la potestad para instar el ejercicio de tales mecanismos se estableció a favor de determinados sujetos perfectamente identificables (ya sean sujetos de derecho público como el titular del Poder Ejecutivo Estatal, o de derecho privado, como los ciudadanos morelenses).
86. Posteriormente, el diez de febrero de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Político Electoral, en virtud del cual surgió el Instituto Nacional Electoral (en sustitución del anterior Instituto Federal Electoral) como órgano autónomo del Estado para la organización de las elecciones a nivel nacional en participación de los institutos electorales de cada entidad. Es de resaltar que, en virtud de esta reforma se encomendó a los organismos públicos locales electorales, entre otras cuestiones, la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la legislación local.(85)
B.2 Homologación de normativa local a la federal
87. A efecto de homologar en lo conducente la normativa del Estado de Morelos con la Constitución Federal, el poder reformador de esa entidad emitió la reforma ahora impugnada, la cual tuvo por efectos:
a) Derogar la fracción IV del apartado A del artículo 19 bis de la Constitución del Estado de Morelos, en la cual anteriormente se regulaba la revocación de mandato como medio de participación ciudadana.
b) Crear el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (en sustitución del anterior Organismo Público Electoral de Morelos previsto en la fracción V del artículo 23 de la Constitución Estatal)(86) como el órgano independiente y autoridad electoral local y de participación ciudadana encargado, entre otros aspectos, de organizar las elecciones locales y los mecanismos de participación ciudadana reconocidos.
c) Desaparecer al Consejo Estatal de Participación Ciudadana (anteriormente previsto en el apartado B del artículo 19 bis de la Constitución Local).
d) Otorgar al Congreso del Estado la facultad de solicitar al recién creado Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, la facultad para solicitar la realización de los procesos o mecanismos de participación ciudadana previstos en normativa (en concordancia con las modificaciones hechas).
88. Cabe hacer notar que la reforma local precisada incorporó (en el tercer párrafo del artículo 19 bis de la Constitución) la regla consistente en que los mecanismos de participación ciudadana ahí previstos pueden tener origen popular o provenir de la autoridad pública.
89. Además, la reforma hecha al artículo 23 de esa Constitución estableció al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana como el organismo público local electoral autónomo, integrado por partidos políticos y ciudadanía, además de ser la autoridad en materia electoral y de participación ciudadana e, incluso, se le encomendó la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local (en cumplimiento a lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Federal).
B.3 ¿La eliminación de la potestad previamente conferida al Consejo Estatal de Participación Ciudadana para solicitar la realización y desarrollo de mecanismos de participación ciudadana es inconstitucional?
90. Según se ha precisado, en una parte del concepto de invalidez que se analiza, la parte actora aduce que la reforma hecha, en virtud del decreto impugnado respecto del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución de Morelos, generó la eliminación de la potestad que anteriormente tenía el Consejo Estatal de Participación Ciudadana para solicitar la realización de los mecanismos de participación ciudadana y, que esa atribución se otorgara al Congreso Estatal, lo cual genera que el derecho de participación establecido a favor de la ciudadanía resulte ineficaz dado que el Congreso Local se torna J. y parte.
91. Tal argumento es infundado. Según se ha explicado, desde que a nivel estatal se incorporaron en la Constitución de Morelos los derechos de participación ciudadana (en particular el plebiscito y el referéndum), se reconoció legitimación al Congreso Estatal para solicitar el ejercicio de esos mecanismos, primero por el equivalente a dos terceras partes de sus integrantes y, posteriormente, por cualquiera de sus fracciones parlamentarias. Asimismo, desde el reconocimiento de esos medios de participación, se creó un órgano facultado para calificar, organizar, ejecutar, desarrollar y vigilar la implementación de esos mecanismos.
92. En un principio, esas funciones se distinguieron, de tal suerte que al anterior Consejo de Participación Ciudadana se le facultó para que, en forma exclusiva, fuera quien analizara lo relativo a la procedencia de los mecanismos de participación solicitados por los entes legitimados para ello y, de resultar procedente el medio en opinión de ese Consejo, entonces la preparación, desarrollo y vigilancia del medio de que se tratara, sería realizado en forma conjunta por el propio Consejo y el Instituto Estatal Electoral (a quien se le encomendó la parte operativa), de tal suerte que en ese marco, existían facultades exclusivas para el Consejo Estatal de Participación Ciudadana y coordinadas tanto para ese Consejo como para el Instituto Estatal Electoral (desarrollo, ejecución y operación). Posteriormente, ante la reforma a la Constitución Federal en materia electoral y de participación ciudadana, esas atribuciones se encomendaron (al menos a nivel federal) a los órganos públicos locales electorales y, ante ello, en el caso del Estado de Morelos, se realizaron los ajustes correspondientes mediante los cuales las facultades que tenían en forma exclusiva el anterior Consejo de Participación Ciudadana, se sumaron con aquellas que eran coordinadas entre ese Consejo y el entonces existente Instituto Estatal Electoral, de cuya amalgama resultó el actual Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.
93. Esto es, el órgano resultante de esa fusión posee tanto las atribuciones que en forma exclusiva tenía el anterior Consejo Estatal de Participación Ciudadana, como aquellas que eran coordinadas con el otrora Instituto Estatal Electoral, de tal suerte que el nuevo órgano es a quien corresponde la calificación de procedencia, desarrollo, vigilancia, operación y ejecución de los actos para la implementación de los distintos mecanismos de participación ciudadana previstos a nivel local.
94. En este sentido, si bien mediante el decreto ahora impugnado se modificó el texto del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Estatal, lo cierto es que la modificación a ese precepto sólo se hizo en concordancia con la reforma efectuada en el artículo 19 bis de la Constitución Local; es decir, toda vez que mediante el decreto ahora impugnado se eliminó la revocación de mandato y se realizó la homologación con el texto de la Constitución Federal a efecto de encomendar al organismo público electoral local la organización, desarrollo, vigilancia y ejecución de los mecanismos de participación ciudadana, en consecuencia, ante esos cambios, igualmente se ajustó el texto del artículo 40, fracción LIV, de ese ordenamiento, con el ánimo de que la referencia al órgano ante el cual el Congreso Estatal pueda presentar la solicitud para realizar un plebiscito o referéndum fuera acorde a lo establecido en el artículo 19 bis constitucional. Así, por cuanto hace al artículo 40-LIV, la reforma impugnada sólo tuvo el alcance de cambiar la anterior denominación de los dos órganos encargados de los aspectos vinculados con los medios de participación ciudadana (el anterior Consejo Estatal de ParticipaciónCiudadana y el Instituto Electoral Estatal), por la del recién órgano creado y denominado Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, el cual se insiste, fue resultado de los cambios a nivel federal –en los que se hizo una redistribución de competencias y facultades entre el Instituto Nacional Electoral y los órganos públicos locales electorales, a quienes se encomendó, en virtud del artículo 41 constitucional, no sólo la organización de las elecciones locales, sino también de los procesos de participación ciudadana– y acumuló las atribuciones que anteriormente tenían los dos citados órganos locales en materia de participación ciudadana.
95. Así, es innegable que el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana formalmente es un órgano distinto de los anteriores Consejo Estatal de Participación Ciudadana y del Organismo Público Electoral de Morelos, por lo que el hecho de que mediante la reforma a la Constitución de Morelos que se impugna (en particular por lo que toca al artículo 40, fracción LIV, de ese ordenamiento) se haya otorgado al Congreso del Estado la facultad de solicitar al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana la realización de los mecanismos de participación ciudadana previstos tanto en el artículo 19 bis de esa Constitución como en la legislación estatal respectiva, no entraña la violación de lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; esto porque ese precepto debe interpretarse en forma conjunta con el tercer párrafo del propio artículo 19 bis indicado (en su texto vigente al momento de la impugnación que nos ocupa), conforme al cual los mecanismos de participación ciudadana pueden tener origen popular o provenir de la autoridad pública, lo que supone que no sólo el Congreso Estatal es el único órgano legitimado para solicitar el ejercicio de esos mecanismos de participación, sino que ello también puede ser solicitado por los sujetos a que expresamente se refieren las fracciones I, II, III y V del artículo 19 bis de la Constitución Estatal, en los términos previstos en la legislación estatal respectiva.
96. Así, es incorrecta la afirmación de la parte actora a través de la cual sostiene que el Congreso Local se torna en J. y parte; esto porque la reforma impugnada no otorgó al órgano legislativo estatal la facultad de calificar la procedencia de los mecanismos de participación ciudadana, ni le dio intervención en su organización, desarrollo, vigilancia o ejecución; por el contrario, el Congreso Estatal continua siendo sólo un órgano legitimado para solicitar el ejercicio de esos mecanismos, al igual que la ciudadanía en los casos y con requisitos que resulten aplicables.
97. Además, en la Constitución Federal no existe una regla en la cual se establezca que los mecanismos de participación ciudadana sólo podrán ser ejercidos en forma directa por la ciudadanía y ante consejos ciudadanos; por el contrario, en forma ejemplificativa y a efecto de demostrar tal aserto, conviene indicar que cuando en el artículo 41 constitucional se regula la iniciativa de ley ciudadana (para el nivel federal) se reconoce tanto la posibilidad de que la petición al Congreso de la Unión sea hecha directamente por la ciudadanía (en los términos que prevea la ley correspondiente), como en forma indirecta por el presidente de la República o un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, mientras que para las entidades federativas no se hace alguna referencia y, por tanto, es claro que los mecanismos de participación ciudadana previstos a nivel local igualmente podrán ser solicitados en forma directa o indirecta por la ciudadanía, sin que exista obligación de que únicamente deban ejercerse por ésta pues se insiste, la Constitución Federal no lo dispone de ese modo, sino que reconoce ambas posibilidades, al menos por lo que toca a la iniciativa de ley ciudadana.
98. Incluso, el artículo 23, apartado 1, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce tanto la democracia directa, como los mecanismos indirectos de ésta pues obliga a los Estados Parte a otorgar a sus ciudadanos el derecho de participar en la dirección de asuntos políticos, ya sea en forma directa, o bien, por medio de sus representantes libremente elegidos (indirectos), por ende, es claro que la medida analizada no trastoca en forma alguna el principio democrático, ni los derechos humanos de los ciudadanos.
99. Finalmente, el hecho de que en términos del precepto cuestionado, la solicitud por parte del Congreso del Estado de Morelos se realice ante el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana y no ante los anteriores Consejo Estatal de Participación Ciudadana y del Organismo Público Electoral de Morelos, tampoco es contrario a lo previsto en la Constitución Federal, esto porque, en virtud de la reforma político electoral de dos mil catorce, se realizó la redistribución de competencias y facultades entre el Instituto Nacional Electoral y los denominados órganos públicos locales electorales, quienes adquirieron facultades específicas en materia de participación ciudadana como encargados de la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de los mecanismos de participación ciudadana previstos en cada entidad.
100. Incluso, corrobora lo infundado del planteamiento analizado el hecho de que en el anterior texto del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución de Morelos, el artículo 19 bis de ese ordenamiento no contenía la regla incorporada con la reforma cuestionada, conforme a la cual los mecanismos de participación ciudadana pueden tener origen popular o provenir de la autoridad; esto porque, en virtud de la reforma analizada que se incorporó esa regla, lo cual implica que anteriormente el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana quedaba invariablemente sujeto a un ejercicio indirecto a través del cual algún órgano legitimado solicitara al Consejo Estatal de Participación Ciudadana o al Organismo Público Electoral de Morelos la realización de los mecanismos de participación ciudadana localmente establecidos.
101. Más aún, según se ha explicado en el apartado relativo a la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, el veintisiete de abril de dos mil diecisiete se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", el Decreto Número 1865, a través del cual se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos. De ese decreto destaca la reforma hecha al artículo 19 bis de la citada Constitución, el cual quedó del modo siguiente:
"Artículo 19 bis. Esta Constitución reconoce como medios de participación ciudadana los contemplados en la ley de la materia. El Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, calificará su procedencia o improcedencia, y se encargará de su organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados, de conformidad con la normativa aplicable."
102. Como puede apreciarse, el precepto constitucional transcrito delega a la ley secundaria, la identificación concreta de los medios de participación ciudadana reconocidos en el Estado a efecto de que en una norma emitida por el Congreso Local se identifiquen cada uno de ellos y se desarrolle la normatividad aplicable (a diferencia de como sucedía con anterioridad, en que la propia Constitución establecía principios de desarrollo regulatorio); además, el propio precepto constitucional asigna expresamente al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (órgano resultado de los ajustes hechos al marco constitucional federal en materia político electoral) la potestad para analizar la procedencia (o improcedencia) de esos medios, así como para organizar, desarrollar, computar y declarar los resultados derivados del ejercicio de esos medios.
103. Así, con base en el Texto Constitucional del Estado de Morelos (previo a la reforma ahora impugnada), como en el resultante del decreto cuestionado, así como el derivado de la reforma a la Constitución Local de esa entidad publicada en el Periódico Oficial el veintisiete de abril de dos mil diecisiete, puede concluirse que el anterior Consejo Estatal de Participación Ciudadana y el posterior Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, siempre han fungido como el ente ante el cual los sujetos legitimados (constitucional o legalmente) para solicitar la implementación de alguno de los mecanismos de participación ciudadana presentan las solicitudes correspondientes y, por tanto, esos órganos son quienes califican la procedencia de la solicitud e implementan el desarrollo, vigilancia y calificación de tales mecanismos, por ende, es incorrecto que, en virtud de la reforma impugnada se quite al citado Consejo la facultad que tenía para solicitar la realización de esos mecanismos; ya que, en virtud de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político electoral (particularmente la de 2014), se dotó y encomendó a los órganos públicos locales electorales de las atribuciones para el desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana, lo que incluye tanto a los previstos en el ámbito federal (en el ámbito de sus competencias), como a los establecidos a nivel estatal.
104. De igual manera, tampoco asiste razón a la actora en lo relativo a que al conjuntarse la anterior facultad exclusiva que tenía el Consejo Estatal de Participación Ciudadana para calificar la procedencia de las solicitudes de los mecanismos de participación ciudadana y las que eran coordinadas entre ese Consejo y el Instituto Estatal Electoral, se hace nugatorio o ineficaz el derecho a la participación ciudadana. Lo anterior, porque los organismos públicos locales están conformados por ciudadanos originarios de la entidad federativa correspondiente o con residencia efectiva de al menos cinco años, por ende, al tratarse de organismos ciudadanos (reconocidos constitucionalmente), entonces es evidente que la calificación de la procedencia o improcedencia de los mecanismos de participación ciudadana, en esencia, corre a cargo de la propia ciudadanía a través de esos organismos; de ahí que sea incorrecto afirmar que al concentrar esos organismos las potestades que anteriormente correspondían a dos órganos distintos (Consejo Estatal de Participación Ciudadana e Instituto Estatal Electoral), se hace nugatorio el derecho de la ciudadanía para evaluar el desempeño de las autoridades y participar en la toma de decisiones a través de los mecanismos de participación ciudadana.
105. A mayor abundamiento, debe decirse que conforme a lo previsto en el artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe obligación constitucional para que las entidades federativas implementen determinados mecanismos de participación ciudadana –salvo la iniciativa ciudadana por estar expresamente prevista en el Texto Normativo Fundamental–, de lo cual deriva que los Estados gozan de libertad configurativa para regularlos de la manera que mejor estimen conveniente y conforme a las reglas y procedimientos que consideren adecuadas para ello a condición de que no se traduzcan en la violación de otros derechos constitucionales.
106. Luego, la extinción del anterior Consejo de Participación Ciudadana y el otorgamiento de facultades al Congreso del Estado de Morelos para iniciar los mecanismos de participación ciudadana son actos que se realizan dentro del ejercicio de esa libertad configurativa, de tal suerte que la parte actora parte de una premisa incorrecta al asumir que la sociedad civil debe –necesariamente– iniciar los mecanismos de participación ciudadana directa, pues en realidad lo importante en ellos es que los ciudadanos tengan posibilidad de opinar o votar sobre un tema determinado, sin que sea necesario que sea la ciudadanía quien inicie esos procesos. Con base en lo explicado, igualmente debe desestimarse lo expresado por la parte actora.
SEGUNDO.—Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 19 bis, párrafo primero, 23, fracción V, párrafos octavo y noveno, y 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reformados mediante Decreto Número Setecientos Cincuenta y Ocho, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el seis de julio de dos mil dieciséis, en términos del apartado V, subapartados V.1, sección V.B. y V., de la presente resolución.
TERCERO.—Se reconoce la validez del procedimiento legislativo que derivó en la emisión del Decreto Número Setecientos Cincuenta y Ocho por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en Materia de Participación Ciudadana, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el seis de julio de dos mil dieciséis, en términos del apartado VI, subapartado A, de la presente ejecutoria.
CUARTO.—Se reconoce la validez del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reformado mediante Decreto Número Setecientos Cincuenta y Ocho, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el seis de julio de dos mil dieciséis, en términos de lo expresado en el apartado VI, subapartado B, de la presente resolución.
QUINTO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. con reservas en cuanto a la legitimación, F.G.S. con reservas en cuanto a la legitimación, A.M., P.H., M.M.I. con reservas en cuanto a la legitimación y obligado por el criterio mayoritario, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III y IV relativos, respectivamente, a los antecedentes, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V, relativo a las causales de improcedencia, en su subapartado V., denominado "Causas de improcedencia planteadas por las partes", secciones V.A., consistente en declarar infundadas las causas de improcedencia hechas valer por el Poder Ejecutivo de Morelos, referentes a que la demanda fue extemporánea y que las normas impugnadas eran electorales.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C. apartándose del párrafo cincuenta y cinco, E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V, relativo a las causales de improcedencia, en sus subapartados V., denominado "Causas de improcedencia planteadas por las partes", sección V.B. y V., denominado "Causas de improcedencia advertidas oficiosamente" consistentes, respectivamente, en sobreseer respecto de los artículos 19 bis, párrafo primero, 23, fracción V, párrafos octavo y noveno, y 147, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado A, denominado "Violación al proceso de reformas a la Constitución Local", consistente en reconocer la validez del procedimiento legislativo que derivó en la emisión del Decreto Número Setecientos Cincuenta y Ocho, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el seis de julio de dos mil dieciséis.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H. apartándose de algunas consideraciones, M.M.I. apartándose de algunas consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. por consideraciones distintas. Los M.F.G.S., A.M., P.H. y M.M.I. anunciaron sendos votos concurrentes, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado B, denominado "Reforma al artículo 40, fracción LIV, de la Constitución de Morelos", consistente en reconocer la validez del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..
El Ministro J.M.P.R. no asistió a la sesión de veintiséis de agosto de dos mil diecinueve previo aviso al Tribunal Pleno.
1. Escrito presentado el 5 de agosto de 2016 ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación.
2. V. foja 20 del escrito de demanda.
3. V. foja 21 de la demanda.
4. V. foja 22 de la demanda.
5. V. foja 25 de la demanda.
6. Acuerdo de 8 de agosto de 2016. Fojas 144 y 145 del expediente en que se actúa.
7. Acuerdo de 9 de agosto de 2016. I., fojas 146 a 148.
8. I., fojas 171 a 186.
9. I., fojas 277 a 327.
10. Acuerdo de dieciocho de abril de dos mil diecisiete. I., foja 624.
11. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
12. En esas acciones de inconstitucionalidad se afirmó: "De esta manera, es claro que cualquiera de las partes legitimadas para promover una acción de inconstitucionalidad, respecto de la ley, norma o tratado en torno de la cual tenga tal facultad, estará en aptitud de cuestionar su apego a la Ley Fundamental en cualquiera de sus partes, es decir la contravención de ésta a cualquiera de sus disposiciones, ya sea que pertenezca a su parte orgánica o bien, de alguno de los derechos fundamentales establecidos en su parte dogmática, sin ser necesario que en el análisis de la legitimación activa que realiza este Alto Tribunal se defina si las normas controvertidas vulneran o no derechos fundamentales o si realmente la acción ejercida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos trasciende o se refiere a un derechofundamental, pues esas situaciones no son propias del pronunciamiento sobre la legitimación activa, pues debe bastar con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la N.F., para que se esté en aptitud de considerar que se materializa el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g).
"Por último, una vez más se precisa que la existencia o no de las violaciones a derechos fundamentales por parte de las normas, cuya validez se controvierte, constituye una cuestión que atañe al fondo del asunto y que será analizado con posterioridad al estudiarse los conceptos de invalidez planteados, pues en este apartado solamente se resuelve sobre la legitimación activa del órgano promovente de la acción de inconstitucionalidad, es decir, solamente se determina la posibilidad de ejercicio de la acción –en sentido procesal– y no el interés jurídico con el que cuenta o no la comisión accionante."
13. Foja 117 de la ejecutoria correspondiente.
14. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN ORGANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN LA DEMANDA RESPECTIVA PUEDEN PLANTEARSE VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y, POR ENDE, LA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DE UNA LEY POR CONTRAVENIR LO ESTABLECIDO EN UN TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 10 DE JUNIO DE 2011)." (Novena Época, registro digital: 161410, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, materia constitucional, tesis P./J. 31/2011, página 870). Acción de inconstitucionalidad 22/2009. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 4 de marzo de 2010. Unanimidad de votos en relación con el criterio contenido en la citada tesis; mayoría de siete votos en cuanto a que la legitimación de las Comisiones de Derechos Humanos para hacer valer acciones de inconstitucionalidad les permite plantear violaciones a derechos humanos previstos expresamente en la Constitución General de la República, incluso violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales; votaron en contra y en el sentido de que las Comisiones de Derechos Humanos incluso tienen legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad en las que se haga valer la invalidez de una ley por violar derechos fundamentales previstos en tratados internacionales: J. de J.G.P., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M.. Ponente: A.Z.L. de L.. Secretaria: F.E.T..
15. Resuelta en sesión de veintinueve de junio de dos mil diecisiete.
16. Resuelta por unanimidad de diez votos. Ausente el Ministro A.G.O.M..
17. Foja 119 de la ejecutoria correspondiente. Unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los apartados relativos a la legitimación y a las causas de improcedencia.
18. En contra de los votos de los Ministros L.R., M.M. (ponente) y F.G.S..
20. Foja 57 del expediente.
21. "Artículo 16. El presidente de la Comisión será electo por el Congreso del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros y protestará el cargo ante ellos, en la sesión que se señale para el efecto y tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:
"I. Ejercer la representación legal de la Comisión."
22. "Artículo 15o. La presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión y está a cargo de un presidente a quien corresponde realizar, en los términos establecidos del título segundo, capítulo tercero de la ley, las funciones directivas de la Comisión, de la cual es su representante legal y por tanto tendrá además las siguientes facultades:
"I. Tener la representación legal de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos y ejercerla ante los tres órdenes de Gobierno, así como ante todo tipo de autoridades jurisdiccionales y no jurisdiccionales, ya sean federales y/o del fuero común o locales, tanto en materia civil, mercantil, administrativa, laboral, fiscal, penal, constitucional y ante cualquier otra de cualquier naturaleza y/o materia.
"II. Ejercer todos los actos tendientes a la representación legal y/o defensa de los intereses de la Comisión y promover todo tipo de demandas, contestaciones de demanda y/o reconvenciones, formular denuncias y/o querellas, ofrecer pruebas, objetar e impugnar las pruebas de la contraparte; absolver y articular posiciones, transigir, celebrar convenios dentro y fuera de juicio, interponer los medios de impugnación que otorga la ley correspondiente, inclusive el juicio de amparo y acciones de A. en defensa constitucional que correspondan y en general todas y cada una de las facultades que la ley y procedimiento correspondiente otorgue para la defensa de los intereses citados, todo lo anterior en cualquiera de las materias y autoridades indicadas en el numeral que antecede;
"III. Otorgar, sustituir y/o revocar poderes generales y/o especiales para pleitos y cobranzas, actos de administración, con las facultades necesarias para la correcta representación y/o defensa de los intereses de la Comisión en términos de las fracciones I y II.
"IV. Ejercer todas aquellas facultades que la ley y su reglamento le confiere y demás ordenamientos de índole federal y local que le apliquen."
23. Ver tesis P./J. 16/2001: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." (Novena Época, registro digital: 190236, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, materia constitucional, página 447).
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y VIII.
"En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."
"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20. La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."
25. "Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la Legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."
26. "Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente en un plazo no mayor a diez días hábiles siguientes a su recepción. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de diez días hábiles siguientes.
"Si se hubiese vencido el plazo que el Ejecutivo tiene para formular las observaciones a que se refiere el párrafo anterior y no las hubiere hecho, o vencido el plazo no hubiese publicado el decreto o ley de que se trate, será considerado promulgado y el presidente de la mesa directiva, del Congreso del Estado, deberá ordenar en un término de cinco días hábiles la publicación en el Periódico Oficial, del Gobierno del Estado."
27. "Artículo 70. Son facultades del gobernador del Estado:
"XVII. En materia de legislación y normatividad estatal:
"a) Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;
"b) Expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, incluyendo las disposiciones derivadas del cumplimiento de la normativa federal, y
"c) Dirigir el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión."
28. "Artículo 74. Para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones.
(Reformado, P.O. 19 de marzo de 2014)
"Se consideran secretarios de despacho, el secretario de Gobierno y los demás funcionarios públicos que con ese carácter determine la ley. ..."
29. "Artículo 10 (sic). El gobernador del Estado promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo, cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Estado que expida el Congreso de la Unión. ..."
30. "Artículo 11 (sic). El gobernador del Estado se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprenden el estudio, planeación y despacho de los asuntos del orden administrativo, en los términos de ésta ley, de las siguientes secretarías y dependencias:
"II. La Secretaría de Gobierno;
32. Cabe indicar que esa norma que fue publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", conforme a lo previsto en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, el cual dispone:
"Artículo 4. La aprobación de la presente ley y de su reglamento; así como sus reformas y adiciones, no está sujeta al veto del Ejecutivo, ni requerirá de promulgación expresa por parte del mismo para tener vigencia. El Congreso del Estado, una vez aprobada, ordenará su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ y en la gaceta legislativa, sólo con el objeto de su divulgación. ..."
33. "Artículo 94. Son atribuciones del secretario de Servicios Legislativos y Parlamentarios.
"IV. Imprimir, publicar y distribuir el semanario de los debates, la gaceta legislativa y los documentos que requieran su difusión y publicación por el Congreso del Estado; ..."
34. Cobra aplicación, por analogía, el criterio siguiente: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ARTÍCULOS QUINTO Y SEXTO TRANSITORIOS DEL DECRETO NÚMERO 422 DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE Q.R., PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 17 DE FEBRERO DE 2011, NO SON DE NATURALEZA ELECTORAL PARA EFECTOS DE SU PROCEDENCIA." [Novena Época, registro digital: 160096, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, L.I., junio de 2012, Tomo 1, materia constitucional, tesis P./J. 4/2012 (9a.), página 9].
35. "SEGUNDO. Toda vez que fue aprobado por el Constituyente Permanente, el presente decreto inició su vigencia a partir de la declaratoria emitida por la LII Legislatura del Congreso del Estado; en consecuencia, la reforma y adición se tienen como parte de esta Constitución."
36. Foja 72, en donde aparece la "Declaratoria emitida por la LII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, por el que se agrega una fracción X recorriéndose en su orden actual la fracción X para ser XI al artículo 56, y se reforman los artículos 147, fracciones I y II y 148, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos."
37. Unanimidad de diez votos, ausente el Ministro Aguinaco Alemán.
38. Novena Época, registro digital: 181625, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2004, materia constitucional, página 1155.
39. Resuelta en sesión de diez de julio de dos mil siete, por unanimidad de nueve votos; ausentes los Ministros C.D. y G.P..
40. Novena Época, registro digital: 170882, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, materia constitucional, página 742.
41. Resuelta en sesión de siete de febrero de dos mil ocho, por unanimidad de diez votos; ausente el M.A.A..
42. Novena Época, registro digital: 169572, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, materia constitucional, página 674.
43. Resuelta en sesión de doce de mayo de dos mil ocho, por mayoría de nueve votos; en contra los Ministros V.H. y F.G.S..
44. Novena Época, registro digital: 167590, Pleno, tesis jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, materia constitucional, página 1105.
45. Resuelta en sesión pública de dieciséis de agosto de dos mil diez, por mayoría de seis votos; en contra los Ministros G.P., A.M., V.H., S.C. y S.M..
46. Resuelta en sesión pública de veinte de octubre de dos mil nueve, por mayoría de ocho votos; en contra los M.C.D. y F.G.S..
47. Resuelta en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis, por mayoría de nueve votos; en contra los M.C.D. y F.G.S..
48. En ese decreto se indicó:
"Artículo Primero. Se reforman el artículo 18, quedando compuesto ahora de un solo párrafo; el primer párrafo del artículo 19; el artículo 19 bis quedando compuesto ahora de un solo párrafo; se modifica el párrafo segundo, tercero, cuarto, tercer párrafo del inciso c) de la fracción III; inciso b de la fracción IV, octavo y noveno párrafos de la fracción V del artículo 23; el primero, segundo, sexto y noveno párrafos del artículo 24; la fracción I del artículo 25; las fracciones III y IV del artículo 26, y las fracciones I, II y VI del artículo 117, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos ... ."
49. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 29/2017 y sus acumuladas, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de dicho párrafo.
50. Entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 9/2005, 52/2006 y sus acumuladas, y 107/2008.
51. Sobre el particular resulta aplicable la tesis plenaria P. XLIX/2008, de rubro y contenido siguientes: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO.—Cuando en una acción de inconstitucionalidad se analicen los conceptos de invalidez relativos a violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, que es precisamente el acogido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 39, 40 y 41. A partir de ahí, debe vigilarse el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto, y el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto." «Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2009, página 709».
52. (Reformado, P.O. 4 de agosto de 1965) (F. de E., P.O. 11 de agosto de 1965)
"IV. A los Ayuntamientos.
(Adicionada, P.O. 1 de septiembre de 2000)
"V. A los ciudadanos morelenses de conformidad con el artículo 19 bis de esta Constitución.
(Adicionada, P.O. 30 de abril de 2014)
"VI. A la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, en asuntos relacionados con los derechos humanos.
(Adicionado, P.O. 23 de enero de 2013)
"El gobernador del Estado podrá presentar dos iniciativas preferentes el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones o solicitar con este carácter dos que hubiera presentado en periodos anteriores que no tengan dictamen, cada iniciativa debe ser discutida y votada por el Pleno del Congreso en un plazo máximo de 40 días naturales. No tendrán carácter de preferentes las iniciativas de presupuesto, fiscal, electoral y reformas a la Constitución del Estado."
53. "Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una Asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de Distritos Electorales Uninominales y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. ..."
54. "Artículo 111. El Estado de Morelos, para su régimen interior, se divide en los siguientes Municipios Libres:
(Reformado, P.O. 15 de agosto de 2012)
"Amacuzac, Atlatlahucan, Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., H., J., Jiutepec, Jojutla, J., M., M., Ocuituco, Puente de Ixtla, Temixco, Temoac, Tepalcingo, Tepoztlán, Tetecala, Tetela del V., Tlalnepantla,Tlaltizapán de Z., T., Tlayacapan, T., Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas.
"Los Municipios citados se agruparán en Distritos Judiciales para la mejor administración de justicia. ..."
55. Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos
"Artículo 60 Bis. Los Ayuntamientos participan en el proceso de reforma a la Constitución Política del Estado de Morelos en los términos del artículo 147 constitucional.
"En el procedimiento al que habrán de sujetar los Ayuntamientos a los dictámenes aprobados por el Congreso del Estado que impliquen una adición o reforma a la Constitución Política del Estado de Morelos, se estará a lo siguiente:
"Una vez entregado al Ayuntamiento el dictamen aprobado por el Congreso del Estado en los términos de la fracción I del artículo 147 constitucional, deberá ser turnado a la comisión dictaminadora establecida por el número de integrantes del Cabildo que determine el presidente municipal en un plazo no mayor de cinco días hábiles;
"La comisión dictaminadora una vez que reciba del presidente Municipal el dictamen de reforma constitucional, procederá a su análisis y discusión para que en un término no mayor a quince días hábiles someta en sesión de Cabildo a la consideración de sus integrantes el proyecto de acuerdo para su votación correspondiente;
"De aprobarse el dictamen por las dos terceras partes del Cabildo, deberá remitirse de inmediato al Congreso del Estado en dos tantos acompañados del acta de Cabildo de la Sesión en el que haya sido votado y en la que se circunstancien, el sentido de la votación de cada uno de los integrantes del Cabildo y el texto de la reforma constitucional en los mismos términos que el aprobado por el Congreso del Estado;
"De no aprobarse el dictamen, el Ayuntamiento deberá remitirlo al Congreso del Estado en los mismos términos de la fracción anterior, manifestando las consideraciones que juzgue necesarias para sustentar su determinación; y
"En caso que los Ayuntamientos incurran en lo dispuesto por la fracción II del artículo 147 de la Constitución Política del Estado de Morelos, se tendrá por aprobada su determinación en la adición o reforma implícitas en el dictamen que les haya sido remitido por el Congreso del Estado."
56. Conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, el cual dispone:
"Artículo 32. Los Ayuntamientos sólo podrán sesionar con la asistencia de la mayoría de sus integrantes, quienes tendrán iguales derechos; sus acuerdos se tomarán por mayoría de votos, salvo en los casos que la Constitución Federal, la del Estado y la presente ley determinen una forma de votación diferente.
"Los Ayuntamientos no podrán revocar sus acuerdos, sino en aquellos casos en que hubieren sido dictados en contravención a la ley, lo exija el interés público o hayan desaparecido las causas que los motivaron, siguiendo el procedimiento y las formalidades que fueron necesarios para adoptarlos."
57. Conforme al artículo 60 Bis de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
58. "Artículo 94. Son atribuciones del secretario de Servicios Legislativos y Parlamentarios.
"XXIV. Remitir las reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, y las reformas a las Leyes Estatales o a la creación de nuevas normas al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. ..."
59. Conforme al artículo 70, fracción XVII, inciso a), de la Constitución de esa entidad, el cual dispone:
"a) Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."
60. "Artículo 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:
"XXXI. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado de Morelos; ..."
61. Así se obtiene de la documental que obra a fojas 7 a 135 del cuaderno de Pruebas presentadas por el Poder Legislativo de Morelos, con motivo de la promoción presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 6 de octubre de 2016 y se corrobora con el contenido de la Gaceta Legislativa del Congreso del Estado de Morelos, número 31, año 1, foja 15, consultable en la siguiente dirección electrónica:
http://www.transparenciamorelos.mx/sites/default/files/Poder_Legislativo/Congreso/oe3/Gaceta%20No.%20031%2C%2024%20DE%20FEBRERO%20DE%202016.pdf
62. Fojas 136 a 253 del cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo de Morelos, con motivo de la promoción presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 6 de octubre de 2016.
63. Gaceta Legislativa del Congreso del Estado de Morelos, número 45, año 1, fojas 162 a 297, consultable en la siguiente dirección electrónica:
http://www.transparenciamorelos.mx/sites/default/files/Poder_Legislativo/Congreso/oe3/Gaceta%20No.%20045%2C%2018%20DE%20MAYO%20DE%202016_0.pdf
64. Así se desprende del acta correspondiente (fojas 162 a 298), consultable en la siguiente dirección electrónica:
http://www.transparenciamorelos.mx/sites/default/files/Poder_Legislativo/Congreso/oe3/ACTA%20DE%20LA%20SESION%20DEL%20DIA%20DIECIOCHO%20DE%20MAYO%20DEL%20A%C3%91O%20DOS%20MIL%20DIECISEIS.pdf
65. Fojas 628 a 660 del cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo de Morelos, con motivo de la promoción presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 6 de octubre de 2016.
66. Cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo de Morelos, con motivo de la promoción presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 6 de octubre de 2016.
67. Fojas 2 a 124 del cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo de Morelos, con motivo de la promoción presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 6 de octubre de 2016.
68. I., fojas 259 a 261.
69. I., fojas 262 a 570.
70. I., fojas 571 a 576.
71. I., fojas 577 a 583.
72. I., fojas 584 y 585.
73. I., fojas 586 a 604.
74. I., fojas 605 a 619.
75. I., foja 620.
76. I., fojas 621 a 627.
77. Auto de fecha 28 de mayo de 2018.
78. "Artículo 18. Los diputados, a partir de que rindan la protesta constitucional tendrán los siguientes derechos:
"IV. Iniciar leyes o decretos, proponer reformas, acuerdos, exhortos, pronunciamientos e intervenir en las discusiones y votaciones de los mismos; proponer al Pleno del Congreso del Estado modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o leyes federales."
79. "Artículo 60. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:
"I.R. a la Constitución Política del Estado."
80. "Artículo 77. A la Comisión de Participación Ciudadana y Reforma Política, le corresponde:
"I.C. y dictaminar las iniciativas en materia de participación ciudadana."
81. "Artículo 57. A las comisiones legislativas les corresponde tomar sus decisiones por mayoría simple de votos de sus miembros; en caso de empate el presidente de la Comisión tendrá voto de calidad. Cuando alguno de los miembros de una comisión disienta del dictamen aprobado, podrá expresar su parecer por escrito, emitiendo un voto particular dirigido al presidente de la Comisión a fin de que se someta a consideración de la Asamblea junto con el dictamen de la mayoría.
"Las comisiones legislativas contarán con un secretario técnico y el personal de apoyo que sean necesarios para el cumplimento de sus funciones, su integración y funcionamiento se encontrarán establecidas en el reglamento respectivo."
82. (Adicionado, P.O. 1 de octubre de 1999)
"Artículo 19 bis. Esta Constitución reconoce como medios de participación ciudadana al plebiscito, al referéndum y a la iniciativa popular.
"I. Se entiende por plebiscito la consulta a los ciudadanos para que expresen su previa aprobación o rechazo a un acto o decisión del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos, que sean considerados como trascendentes para la vida pública del Estado o de los Municipios.
a) Podrán someterse a plebiscito:
(F. de E., P.O. 24 de noviembre de 1999)
"1. Los actos o decisiones de carácter general del Ejecutivo del Estado que se consideren como trascendentes en la vida pública de esta entidad federativa; y
"2. Los actos o decisiones de gobierno, de las autoridades municipales, siempre que se consideren trascendentes para la vida pública del Municipio.
"b) No podrán someterse a plebiscito los actos o decisiones del Ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos, relativos a:
"1. El régimen interno de la administración pública estatal y municipal;
"2. Los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes aplicables; y
"3. Las demás que determine la propia Constitución.
"c) Podrán solicitar que se convoque a plebiscito:
"1. El titular del Poder Ejecutivo;
"2. El diez por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral;
"3. El Congreso del Estado, a solicitud de las dos terceras partes de sus integrantes; y
"4. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia.
"II. Se entiende por referéndum, el proceso mediante el cual los ciudadanos morelenses, manifiestan su aprobación o rechazo a las reformas, adiciones o derogaciones a la Constitución Política del Estado, a las leyes que expida el Congreso del Estado o a los reglamentos y bandos que emitan los Ayuntamientos.
"a) El referéndum no procederá cuando se trate de:
"1. Leyes o disposiciones de carácter tributario o fiscal;
"2. Reformas a la Constitución Política del Estado y a las leyes locales que deriven de reformas o adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
"3. El régimen interno del Gobierno Estatal o municipal;
"4. La designación del gobernador interino, sustituto o provisional;
"5. Juicio político;
"6. Los convenios con la Federación y con otros Estados de la República; y
"7. Las demás que determine la propia Constitución.
"b) El referéndum podrá ser promovido por:
"2. El quince por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, en tratándose de la Constitución Política Estatal; el diez por ciento en tratándose de leyes estatales y reglamentos municipales;
"3. El Congreso del Estado, a solicitud de las dos terceras partes de sus integrantes;
"Para que tengan validez los procesos de plebiscito y referéndum deberán contar con el voto de cuando menos el treinta por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
"III. La iniciativa popular es el medio por el cual los ciudadanos del Estado de Morelos podrán presentar al Congreso del Estado o a los Ayuntamientos, proyectos de creación, reforma, adición, derogación o abrogación de leyes o reglamentos respecto de materias de su competencia y que corresponda a éstos expedir.
"La iniciativa popular deberá ser promovida por el veinte por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Estado o del Municipio, según sea el caso.
"No podrán ser objeto de iniciativa popular las materias señaladas por esta Constitución para el caso de improcedencia del referéndum.
"El Instituto Estatal Electoral y el Consejo de Participación Ciudadana serán los organismos encargados de preparar, desarrollar, vigilar y calificar los procesos de referéndum y plebiscito que les sean solicitados de conformidad con la presente Constitución y la ley de la materia.
"El Consejo es el organismo encargado de calificar la procedencia o improcedencia de las solicitudes de plebiscito o referéndum que se presenten. Para llevar a cabo los procesos de referéndum y plebiscito, el Consejo de Participación Ciudadana coadyuvará con el Instituto Estatal Electoral.
"Corresponde al Instituto Estatal Electoral hacerse cargo del desarrollo operativo de los procesos de plebiscito y referéndum.
"El Consejo Estatal de Participación Ciudadana se instalará expresamente para llevar a cabo los procesos de plebiscito y referéndum, estará conformado de la siguiente manera:
"a) El secretario general de Gobierno;
"b) Un Diputado por grupo o fracción parlamentaria que integren el Congreso del Estado;
"c) Tres ciudadanos de reconocido prestigio y solvencia moral, designados por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, a propuesta del titular del Poder Ejecutivo, de al menos el triple de éstos, mismos que durarán en su cargo tres años, pudiendo ser reelectos hasta por otro periodo igual; y
"d) Un secretario de actas, propuesto por los miembros del propio Consejo, con voz, pero sin voto.
"Cada uno de los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana tendrá un suplente.
"En la sesión de instalación el Consejo de Participación Ciudadana elegirá a su presidente, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes."
83. "Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
"V. (sic) Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto Federal Electoral tendrá las facultades que en esta materia le otorgue la ley, y
"VI. (sic) Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
"a) El presidente de la República;
"Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión,
"4o. El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;
"6o. Las resoluciones del Instituto Federal Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y
84. "Artículo tercero. Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor."
85. Artículo 41, base IV, apartado C, punto 9, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:
"9. Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local; ..."
86. "Artículo 23.
"V. La organización de las elecciones, es una función estatal que se realiza a través (sic) Organismo Público Electoral de Morelos, en los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."