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Condition de validité de l'acte administratif relatives aux motifs de l'acte (fr) - JurisPedia, le droit partagé
Condition de validité de l'acte administratif relatives aux motifs de l'acte (fr)
Version du 25 avril 2007 à 09:37 par Pierre (discuter | contributions)
On entend par motif les éléments objectifs, antérieurs à l'acte administratif, qui ont déterminé son auteur à l'accomplir. Les motifs peuvent être des motifs de fait. Ce sont par exemple les comportements d'un agent public qui ont justifié les sanctions disciplinaires (lire aussi, droit de la fonction publique). Les motifs peuvent être également des motifs de droit. Ce peut être un acte reposant sur des motifs prévus par le droit. Un fonctionnaire ne peut légalement subir une sanction que si son comportement a revêtu en droit le caractère d'une faute disciplinaire. Il appartient au juge de contrôler à la fois les motifs de fait et les motifs de droit et de prononcer éventuellement l'illégalité de l'acte pour motif inexistants en fait ou en droit.
La difficulté vient de la manière dont le droit réglemente les motifs de l'acte. Nous retrouvons ici le problème du pouvoir discrétionnaire Nous avons vu que le pouvoir discrétionnaire se situait normalement au niveau des motifs de l'acte. Nous avons dit que le juge, en vue d'étendre son contrôle, faisait apparaître lui-même des motifs légaux dans des cas où, cependant, le législateur était resté silencieux. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir doit rester un juge de la légalité et non pas un juge de l'opportunité. Aussi, nous sommes ici en présence d'une jurisprudence complexe qui s'attache à vérifier la régularité des motifs tout en refusant cependant de contrôler l'opportunité.
On peut rendre compte de cette jurisprudence en distinguant les cas de pouvoir discrétionnaire et les cas de compétence liée, ce qui revient à rendre compte soit du contrôle maximum (compétence liée), soit du contrôle minimum ou restreint (pouvoir discrétionnaire). Cependant, certains auteurs procèdent à cette étude en examinant l'erreur de droit, l'erreur de qualification juridique des faits et l'erreur de fait.
1 Le contrôle des motifs dans les cas de compétence liée: le contrôle maximum
1.1 Le contrôle des motifs de droit ou l'erreur de droit
1.2 Le contrôle de la qualification des faits ou l'erreur de qualification juridique
1.2.1 Le juge est nécessairement conduit à prendre en considération les faits, surtout lorsque ceux-ci sont des éléments intégrés dans la légalité
1.2.2 Le contrôle de proportionnalité des faits
1.2.3 La théorie du bilan
1.3 Le contrôle de l'existence des faits ou l'erreur de fait
2 Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire : le contrôle restreint ou contrôle minimum
3 Le Problème posé par la pluralité des motifs invoqués
3.1 Une première solution avait été dégagée par le Conseil d'État dans l'arrêt Canavaggia
3.2 L'idée a été reprise aussi bien dans des affaires de pouvoir discrétionnaire que dans des hypothèses de compétence liée
Le contrôle des motifs dans les cas de compétence liée: le contrôle maximum
Le contrôle des motifs de droit ou l'erreur de droit
Quand il y a compétence liée, l'administration n'a pas de liberté de décision. Les motifs de ses actes sont définis par le droit. On dit alors qu'il y a motifs légaux, et l'acte qui aurait pu être pris sur des motifs illégaux est nul pour erreur de droit ou nul pour absence de motif légal.
Dans ce cas, le contrôle du juge ne soulève pas de difficulté. L'acte qui repose sur un motif illégal est contraire au droit. Il y a certainement violation de la loi. C'est parfois le cas d'une décision qui inflige une sanction disciplinaire à un fonctionnaire dont le comportement ne peut être analysé comme constituant une faute disciplinaire. Il faudrait simplement rappeler ici la jurisprudence qui a étendu le champ de compétence liée en créant de cas jurisprudentiels de compétence liée. Le motif est alors dans cette hypothèse défini par le juge, qui interprète largement la loi. Il y a toujours violation du droit[1].
Le contrôle de la qualification des faits ou l'erreur de qualification juridique
Ce contrôle révèle des gradations.
Le juge est nécessairement conduit à prendre en considération les faits, surtout lorsque ceux-ci sont des éléments intégrés dans la légalité
Le juge apprécie le comportement d'un agent public pour décider si ce comportement peut être qualifié de faute disciplinaire et s'il peut justifier une sanction. Ce contrôle conduit parfois le juge aux frontières de la légalité et de l'objectivité. Il en est ainsi, notamment dans le contrôle juridique exercé sur les mesures de police. Le juge doit décider par exemple si une mesure qui restreint les libertés publiques était justifiée ou non par une menace de trouble de l'ordre public[2].
L'exemple le plus typique de contrôle des motifs légaux est fourni par l'arrêt Gomel[3]. L'administration peut imposer des charges particulières aux propriétaires d'immeuble pour sauvegarder les perspectives monumentales. La mesure n'est régulière que si le site urbain considéré peut être qualifié de perspective monumentale. Dans l'affaire Gomel, le Conseil d'État a estimé illégal un refus de permis de construire parce qu'il a estimé que la place Beauvau ne pouvait être considérée comme une perspective monumentale au sens de la législation. Dans l'affaire Thibault[4], il s'agissait du contrôle du caractère licencieux d'une publication en vue d'apprécier la régularité d'une interdiction de publication. Dans l'affaire Manufacture des produits chimiques de Tournant[5], il y a vérification par le Conseil d'État du caractère "de circonstances économiques de nature à justifier un droit anti-dumping.".
Le contrôle de proportionnalité des faits
Pour vérifier que les faits sont de nature à justifier juridiquement une décision, le juge pousse parfois loin le contrôle d'adéquation de l'objet de l'acte à ses motifs, réalisant un véritable contrôle de proportionnalité. Déjà nette dans l'affaire Benjamin, où le juge vérifie que la mesure d'interdiction d'une réunion n'est pas disproportionnée par rapport aux motifs. Cette attitude se retrouve généralement en matière de libertés publiques[6].
Le contrôle de proportionnalité prend dans certains cas une physionomie encore plus originale et encore plus poussée.
Il en va ainsi lorsque le juge met en oeuvre la théorie du bilan (coûts-avantages). À propos des décisions autorisant une certaine opération, une expropriation par exemple, le juge compare les avantages de l'opération avec ses inconvénients : nuisance qu'elle entraîne pour les intéressés, coût financier,… Si le bilan lui apparaît positif, il conserve la décision. Si le bilan est négatif, il l'annule[7]. Il s'agissait dans cette affaire d'un projet de construction d'une faculté de droit à la place de corons. Le Conseil d'État a estimé que l'édification d'une faculté de droit était plus important que la conservation des corons. C'est somme toute un jugement assez subjectif.
Ces deux dernières solutions restent tout de même des solutions exceptionnelles car ce contrôle fait vraiment pénétrer le juge dans l'opportunité. C'est un contrôle qui frôle l'opportunité.
Le contrôle de l'existence des faits ou l'erreur de fait
Le juge peut-il aller jusqu'à se livrer au contrôle de l'existence des faits ? Peut-il apprécier leur exactitude matérielle ? Ici, certains doutes peuvent surgir. Est-ce qu'en contrôlant l'existence de certaines circonstances, le juge ne va pas au-delà d'un pur contrôle de légalité. On a pu le croire à l'époque. On prétendait à l'origine qu'une erreur de fait ne pouvait pas constituer une violation de la loi, ce qui est pourtant inexact lorsque les circonstances de fait sont une condition de la légalité de l'acte. On invoquait même l'attitude de la Cour de cassation, oubliant cependant que les faits ont été établis par les premiers juges selon des procédures juridictionnelles.
Le Conseil d'État a fini par admettre, dans une jurisprudence devenue classique, de contrôler l'exactitude matérielle des faits dans des hypothèses de compétence liée[8]. Dans l'affaire Camino, le maire d'une commune avait été suspendu par le préfet, puis révoqué par le ministre pour n'avoir pas veillé à la décence d'un convoi funèbre auquel il avait assisté. Le contrôle des faits ne révèle aucune faute. "Si le Conseil ne peut apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours en excès de pouvoir, il lui appartient d'une part de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ses mesures et d'autre part, dans le cas où les dits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application de sanctions pénales."[9]. Dans toutes ces hypothèses, l'examen des faits se présente comme une condition du contrôle de légalité. Le contrôle exercé par le juge administratif (fr) n'est pas un contrôle d'opportunité.
Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire : le contrôle restreint ou contrôle minimum
Nous supposons donc que l'administration dispose d'un pouvoir discrétionnaire, que les motifs de la décision ne sont pas définis par le droit. Il existe pourtant dans de tels cas un certain contrôle des motifs lorsqu'il existe une erreur de droit, une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation des faits.
Le Problème posé par la pluralité des motifs invoqués
Il se peut que l'administration ait fait état de plusieurs motifs parmi lesquels certains seulement sont inexacts en droit ou en fait. Faut-il considérer dans ces conditions l'acte comme illégal ? Le problème se pose surtout lorsqu'il y a pouvoir discrétionnaire, mais peut aussi se présenter lorsqu'il y a compétence liée.
Une première solution avait été dégagée par le Conseil d'État dans l'arrêt Canavaggia
Le sieur Canavaggia, avait été révoqué au titre de l'ordonnance sur l'épuration et, parmi les trois motifs invoqués, un était erroné en droit, et un autre était erroné en fait. Le Conseil d'État a annulé la sanction en établissant qu'il ne ressortait pas des pièces versées au dossier que le troisième grief aurait à lui seul entraîné la sanction[10]. Le Conseil d'État avait ainsi estimé que le motif en cause n'avait pas eu un caractère déterminant (théorie du motif déterminant). Il s'agissait dans cet arrêt d'une recherche objective, c'est-à-dire établie d'après des pièces versées dans le dossier.
L'idée a été reprise aussi bien dans des affaires de pouvoir discrétionnaire que dans des hypothèses de compétence liée
Le cas s'était posé à l'occasion du retrait d'un permis de conduire : « Considérant (…) que le sieur Loeb est atteint d'alcoolisme chronique et que la constatation de cette affection, alors même qu'il serait établi que l'intéressé est indemne des autres incapacités qui avaient été relevées [à savoir qu'il est aveugle et qu'il a l'habitude de se déshabiller dans sa voiture], aurait entraîné la décision attaquée, qu'elle pouvait légalement fonder[11] ».
S'agissant du pouvoir discrétionnaire, cette jurisprudence (fr) semble avoir évolué avec l'arrêt Dame Perrot[12]. Dans cette affaire, on avait soumis au Conseil d'État un refus d'autorisation d'installation dans un marché d'intérêt national. Pour fonder son refus, l'administration invoquait deux motifs : l'incertitude sur le chiffre d'affaire de la requérante et l'existence de retards dans le paiement des impôts. La requérante a pu établir que le premier motif était inexact en fait. Le Conseil d'État a reconnu cette exactitude et décida que l'administration n'aurait pas pris la même décision de refus si elle s'était fondée uniquement sur l'autre motif. Il a pu ainsi prononcer l'annulation de la décision.
On a pu remarquer que l'argument invoqué dans l'arrêt Dame Perrot différait un peu de celle qui avait été utilisée dans l'affaire Canavaggia. Dans l'affaire Canavaggia, le Conseil d'État s'était référé aux pièces versées au dossier. Or dans l'affaire Dame Perrot, le Conseil d'État s'est livré à une appréciation subjective : « il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait, si elle n'avait retenu que l'autre motif, eût pris la même décision ».[13].
↑ Conseil d'État 28 mai 1954 Barel
↑ Conseil d'État 13 mai 1933 Benjamin
↑ Conseil d'État 4 avril 1914 Gomel
↑ Conseil d'État 5 décembre 1956 Thibault: Dalloz 1957 p. 20
↑ Conseil d'État 4 mars 1966 Manufacture des produits chimiques de Tournant : AJDA 1966 p. 365. V. également Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent : AJDA 1969 p. 555
↑ Conseil d'État 5 mai 1976 S.A.F.E.R. d'Auvergne c/ Bernette. En matière de refus de concourir, dans la fonction publique, Conseil d'État 18 mars 1983 Mulsant : Rec. p. 125. En matière disciplinaire, Conseil d'État 9 juin 1978 Lebon : AJDA 1978 p. 573
↑ Conseil d'État 28 mai 1971 Ville nouvelle Est
↑ Conseil d'État 14 janvier 1916 Camino
↑ Autres exemples: Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555. d'État 9 juin 1978 Centre psychothérapique de la Haute-Vienne : RDP 1979 p. 288
↑ Conseil d'État 14 janvier 1948 Canavaggia: Rec. p. 18
↑ Conseil d'État 17 janvier 1968 Loeb : AJDA 1968 p. 355
↑ Conseil d'État 12 janvier 1968 Dame Perrot : AJDA 1968 p. 179
↑ Pour une application inverse du même principe, v. d'État 21 février 1969 Kopacki : AJDA 1969 p. 183
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