Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2629-10.asp
Timestamp: 2019-08-23 06:51:57+00:00
Document Index: 232297599

Matched Legal Cases: ['art. 1466', 'art. 1466', 'art. 1383', 'art. 44', 'art. 44', 'art. 223', 'art. 722', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 44', 'art. 722', "l'article 12", "l'article 6", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 40", 'art. 10', 'art. 10', 'art.10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 20', 'art. 30', 'art. 20', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 50', 'art, 480', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 30', 'art. 10', "l'article 50", 'art. 44', 'art. 70', 'art. 40']

2629-10 Avis de M. André Santini (commission de la production) sur le projet de loi de finances pour 2001 : ville et intégration
Voir le numéro : 2624 (annexe 24)
I.- UNE POLITIQUE DE LA VILLE IMPRESSIONNISTE 7
A.- UNE VISION DOGMATIQUE DU DÉVELOPPEMENT URBAIN 7
B.- DES INSTRUMENTS D'INTERVENTION FAIBLEMENT COORDONNÉS 8
1. Une stratification de régimes fiscaux dérogatoires 9
2. Des services déconcentrés paralysés par leur dispersion 18
II.- LA POURSUITE D'UN EFFORT BUDGÉTAIRE RÉEL 21
A.- LES STRUCTURES DE CONCEPTION, D'ANIMATION ET D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 22
1. Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain 22
2. Le Conseil national des villes et du développement social urbain 23
3. La délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain 24
4. Le fonds d'intervention pour la ville 25
B. - LES INSTRUMENTS D'INTERVENTION 30
1. Les grands projets urbains 30
2. Les grands projets de ville 33
3. Le programme « Ville-vie-vacances » 34
Il serait tentant de saluer la progression des crédits accordés au ministère délégué à la ville, dès lors qu'il faut donner acte au Gouvernement d'une volonté affichée de se doter de moyens à la mesure des enjeux de la question urbaine.
Il reste que les crédits mis à disposition de ce département apparaissent modestes lorsqu'on les rapproche de l'ensemble des moyens affectés à la politique de la ville : en 2000, ils ne représentaient ainsi que 5 % des 35 milliards de francs d'efforts publics cumulés.
ÉVOLUTION DE L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DES VILLES 1998-2000
Ministère de la ville (moyens d'engagement)
Autres ministères (moyens d'engagement)
Solidarité urbaine (DSU-FSRIF)
Collectivités locales (contrats de ville)
Chacun sait surtout que les moyens budgétaires ne sont qu'un instrument au service d'une politique. Au-delà des annonces symboliques, force est de constater que les constats sévères dressés par maints observateurs sur les carences d'une politique aussi généreuse dans son inspiration que confuse dans sa réalité ne sont guère suivis d'effets. La nécessaire réflexion sur la modernisation des procédures et des financements, dans le sens d'une plus grande liberté mais aussi d'une plus grande responsabilité des collectivités territoriales, tarde à émerger. Au contraire, se pérennisent et se multiplient des outils contractuels que leur dilution prive d'une réelle efficacité.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre rapporteur ne peut vous inviter à donner un avis favorable à l'adoption des crédits 2001 du ministère délégué à la ville.
I.- UNE POLITIQUE DE LA VILLE IMPRESSIONNISTE
A.- UNE VISION DOGMATIQUE DU DÉVELOPPEMENT URBAIN
A l'occasion des rencontres nationales « Habiter, se déplacer, vivre la ville » du 23 juin 1999, le Premier ministre avait souligné la volonté de l'actuelle majorité de déployer une politique globale au service du développement urbain, qui prolonge les textes adoptés par le Parlement sur l'intercommunalité et l'aménagement durable du territoire. A cette fin, le ministre de l'équipement, des transports et du logement, ainsi que le ministre délégué à la ville et le secrétaire d'État au logement, avaient été chargés de l'élaboration d'un projet de loi portant sur les champs de l'urbanisme, de l'habitat et des déplacements.
Ce projet de loi « sur la solidarité et le renouvellement urbains » a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 février dernier et examiné en première lecture par l'Assemblée nationale à partir du 8 mars 2000 après déclaration d'urgence (). Votre rapporteur tient à se faire ici l'écho de la profonde irritation de l'ensemble des membres de la Commission de la production et des échanges - et, plus largement, de l'Assemblée nationale -suscitée par les conditions qui ont présidé à l'examen de ce texte : il apparaît en effet d'une rare désinvolture de n'avoir accordé à notre assemblée que quatre médiocres semaines pour débattre d'un projet si ambitieux qu'une année de gestation dans le secret des administrations n'avait pas suffi pour le porter à terme.
Touffu, confus, abstrus : tels sont bien les qualificatifs que le texte inspire aujourd'hui et qui approche désormais de sa forme définitive. Comment qualifier autrement un projet qui, concomitamment, réforme en profondeur - et peut-être hâtivement - le droit de l'occupation des sols, révise les règles de fonctionnement des copropriétés, met en place une régionalisation du transport ferroviaire, adapte les modalités de financement des infrastructures liées aux voies nouvelles, permet aux organismes d'habitations à loyer modéré de venir concurrencer les opérateurs traditionnels du marché de l'accession à la propriété et prétend renforcer les moyens de la lutte contre l'habitat insalubre ? Comment ne pas souscrire aux termes sévères employés à son propos par M. Jean-Bernard Auby, professeur de droit et président de l'Association française de droit des collectivités locales : « Ne me parlez pas de grand projet urbain. Sur le volet urbanisme, c'est une loi baudruche, un ensemble de retouches du droit de l'urbanisme. » ()
Mais les dispositions les plus contestables résident dans l'obligation imposée à de nombreuses communes de se doter d'au moins 20 % de logements sociaux, sous peine de pénalités financières lourdes et sous la menace constante d'une intervention préfectorale. Il y a là le retour à une recentralisation et une immixtion dans la libre administration des collectivités territoriales qui aggrave une sujétion financière qui n'est déjà que trop prégnante. Comme l'a si justement observé le professeur Auby (op. cit.) : « Paradoxalement, alors que sur le terrain la décentralisation se concrétise, cette loi refuse la décentralisation en espérant contraindre les élus locaux - avec, par exemple, un quota de logements sociaux - pour des effets concrets à peu près [nuls]. L'État garde l'illusion d'un pilotage central. » Peu suspect d'hostilité systématique à l'encontre du Gouvernement, M. Jean-Yves le Bouillonnec, maire (PS) de Cachan et président de l'office public d'aménagement et de construction du Val-de-Marne, n'est pourtant pas moins critique () : « La loi persévère dans une erreur introduite par la loi d'orientation pour la ville : il n'est pas sérieux de considérer qu'une sanction financière changera les choses. C'est une erreur également de vouloir faire du logement social contre la volonté des élus. »
Par ailleurs, le périmètre du logement social retenu conduit à privilégier dans les décomptes les logements locatifs sociaux et à en exclure les logements en accession sociale à la propriété. Fermée aux critiques de l'opposition, la majorité se montre aussi oublieuse des attentes des français - y compris ceux dont les ressources sont modestes -, qui ne manquent en effet jamais d'exprimer leur préférence en faveur de l'acquisition d'un logement ou d'une maison individuelle.
En définitive, près de dix ans après la loi d'orientation pour la ville, votre rapporteur regrette naturellement qu'une vision dirigiste du développement urbain et oublieuse des équilibres humains soit en passe de s'imposer.
B.- DES INSTRUMENTS D'INTERVENTION FAIBLEMENT COORDONNÉS
La politique de la ville vient s'inscrire dans une planification territoriale, dont les instruments multiples nuisent à l'efficacité et à la cohérence.
1. Une stratification de régimes fiscaux dérogatoires
Les régimes dérogatoires d'exonérations fiscales ou sociales actuellement en vigueur dans le cadre de la politique de la ville tirent leur origine législative, d'une part de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (ci-après dénommée, loi du 4 février 1995), d'autre part de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville (ci-après dénommée, loi du 14 novembre 1996), qui posent toutes deux le principe d'une action renforcée de l'État sur certains territoires assortie de dispositions dérogatoires, en vue de compenser les handicaps - notamment économiques ou sociaux - de ces territoires.
La loi du 14 novembre 1996 a créé ou redéfini les zonages prioritaires de la politique de la ville : zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine et zones franches urbaines, qui correspondent à une hiérarchisation des quartiers par ordre croissant de handicaps économiques et sociaux. Elle a également institué des régimes dérogatoires d'exonérations fiscales et sociales pour certaines entreprises présentes ou qui s'implantent dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines, avec pour objectif le maintien et la création d'activités et d'emplois dans ces zones urbaines (titre II de la loi).
La loi du 4 février 1995 a accordé aux collectivités territoriales la faculté de procéder à une exonération temporaire de taxe professionnelle en zones urbaines sensibles non classées en zones de redynamisation urbaine. Cette exonération facultative est applicable depuis 1997, sur la base des décrets du 26 décembre 1996 fixant la liste des différents quartiers prioritaires pris en application de la loi du 14 novembre 1996.
Régime des zones urbaines sensibles. - Dans les zones urbaines sensibles non classées en zones de redynamisation urbaine, il n'existe qu'une seule exonération, facultative et relative à la fiscalité locale (taxe professionnelle).
Les pertes de recettes résultant de cette exonération pour les collectivités locales ne sont pas compensées par l'État. En 2000, le total des bases exonérées au titre de ce mécanisme est de 21 millions de francs, dont 16 millions de francs pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre (10 millions de francs et 6 millions de francs, respectivement). Pour l'ensemble des entreprises concernées, cette exonération peut être estimée au total à 7 millions de francs en 2000, montant équivalent aux pertes de recettes fiscales pour l'ensemble des collectivités concernées.
Régime des zones de redynamisation urbaine. - Dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU), les exonérations fiscales - d'une durée de cinq ans - portent principalement sur la taxe professionnelle et, pour les seules entreprises nouvelles, sur l'impôt sur les bénéfices (). Les exonérations sociales concernent les cotisations patronales de sécurité sociale pour les embauches réalisées.
Au titre de l'année 2000, la compensation par l'État des pertes de recettes résultant de cette exonération de taxe professionnelle pour les collectivités locales s'élève à 456 millions de francs (art. 1466 A I ter du code général des impôts).
COÛT DES EXONÉRATIONS DE TAXE PROFESSIONNELLE
EN ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE
Compensations correspondantes
Source : état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes annexé au projet de loi de finances pour 2001 (jaune budgétaire)
L'exonération de l'impôt sur les bénéfices est réservée aux seules entreprises nouvelles dont l'ensemble des établissements est situé en zone de redynamisation urbaine, sans limite d'effectif salarié. Cette exonération est dégressive sur cinq ans et, depuis 2000, le bénéfice exonéré total ne peut en outre pas dépasser 225 000 euros sur trente-six mois.
Sur le plan social, l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale porte sur les embauches réalisées ayant pour effet d'accroître l'effectif de l'entreprise. A fin 1999, 1 431 établissements déclaraient bénéficier de cette exonération dans les ZRU, pour un effectif total de 4 122 salariés. L'essentiel des emplois est concentré dans les petites entreprises, puisque 73 % de l'effectif travaillent dans une entreprise de moins de dix salariés et que le nombre moyen de salariés par entreprise est de 2,9 pour les ZRU (et de 1,7 pour les ZRR).
Selon les estimations de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) actualisées en septembre 2000, la prévision de dépense pour 2000 au titre des ZRU est de 89 millions de francs. Par ailleurs, la dotation budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 2001 est de 420 millions de francs pour le régime d'exonération de charges sociales commun aux ZRR et aux ZRU.
COÛT DES EXONÉRATIONS SOCIALES
Exonération de cotisations patronales de sécurité sociale durant 12 mois pour les embauches réalisées (en millions de francs)
Source : ACOSS et état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes annexé au projet de loi de finances pour 2001 (jaune budgétaire)
Régime des zones franches urbaines. - Dans les zones franches urbaines (ZFU), les exonérations fiscales portent principalement sur la taxe professionnelle, la taxe foncière sur les propriétés bâties et l'impôt sur les bénéfices. Les exonérations sociales portent : d'une part, sur les cotisations patronales recouvrées par les URSSAF ; d'autre part, sur les cotisations sociales personnelles maladie des artisans et commerçants exerçant leur activité dans ces quartiers.
L'exonération de taxe professionnelle (art. 1466 A I quater du code général des impôts) est réservée aux établissements appartenant à des entreprises qui emploient au plus 50 salariés au 1er janvier 1997 ou à la date de leur création si elle est postérieure. Elle ne bénéficie pas aux établissements qui compteraient plus de 150 salariés.
Cette exonération s'applique dans la limite d'un montant de 2,7 millions de francs de base nette par établissement au titre de 2000. Cette limite est révisée chaque année. Au titre de l'année 2000, la compensation par l'État des pertes de recettes pour les collectivités locales résultant de cette exonération de taxe professionnelle s'élève à 320 millions de francs.
EN ZONES FRANCHES URBAINES
En outre, les immeubles situés en zone franche urbaine et affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 5 ans. Cette exonération est de plein droit, sauf délibération contraire des collectivités locales (art. 1383 B du code général des impôts). Elle s'applique aux immeubles affectés à une activité professionnelle entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle au 1er janvier 1997 ainsi qu'à ceux qui y sont affectés ultérieurement. Les pertes de recettes résultant de cette exonération pour les collectivités locales sont compensées par l'État : pour l'année 2000, cette compensation s'élève à 66 millions de francs - contre 50 millions de francs en 1998 et 58 millions de francs en 1999.
L'exonération de l'impôt sur les bénéfices (art. 44 octies du code général des impôts) est réservée aux établissements bénéficiant de l'exonération de taxe professionnelle et limitée à 400 000 francs par an. Cette exonération représente pour l'année 2000 un coût budgétaire d'environ 360 millions de francs.
COÛT DES EXONÉRATIONS FISCALES EN ZONES FRANCHES URBAINES
Impôt sur les bénéfices (CGI, art. 44 octies)
Imposition forfaitaire annuelle (CGI, art. 223 nonies)
Les exonérations sociales sont d'une durée de cinq ans et portent : d'une part, sur les charges sociales patronales dues par l'employeur ; d'autre part, sur les cotisations personnelles maladie des artisans et commerçants exerçant leur activité dans ces quartiers.
Exonération de charges sociales patronales. - Celle-ci concerne les salariés en place au 1er janvier 1997 ou embauchés postérieurement, dans une double limite de 50 salariés exonérés par mois (en équivalent temps plein) et de 150 % du SMIC.
En l'absence d'obligation déclarative - que le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit d'ailleurs d'instituer -, la DARES réalise une enquête annuelle auprès des établissements employeurs concernés par la mesure. Selon les données de cette enquête (fin 1998), l'effectif total de ces établissements peut être estimé à 52 000 équivalents temps plein (ETP) et l'effectif ouvrant droit à exonération à 38 000 ETP, en progression de 8 000 ETP entre fin 1997 et fin 1998. A la fin de 1998, moins de 10 % des salariés exonérés (3 000 personnes) sont en contrat à durée déterminée d'au moins douze mois et plus de 90 % (soit 35 000) en contrat à durée indéterminée (CDI). Près du quart des salariés exonérés en CDI sont des résidents des zones franches urbaines - soit 8 500 personnes.
Les deux tiers des établissements employeurs concernés par la mesure ont au plus 5 salariés, représentant au total 26 % des salariés exonérés.
L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale a fourni des données à fin 1999 en effectifs reconstitués. A cette date, 8 520 entreprises étaient concernées par le dispositif, correspondant à un effectif au 31 décembre de 50 131 salariés. Pour 2000, la prévision de dépense est de l'ordre de 1,5 milliard de francs (actualisation septembre 2000), pour une dotation budgétaire de 900 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000.
Exonération de cotisation pour les artisans et commerçants. - Pour 1999, la compensation de l'exonération de cotisations maladie-maternité des artisans et commerçants, qui a bénéficié à 4 969 d'entre eux, s'est élevée à 28 millions de francs. La forte baisse du coût de cette mesure depuis 1997 (36 millions de francs) est imputable à la diminution générale du taux de la cotisation maladie des travailleurs indépendants intervenue en 1998.
EXONÉRATIONS SOCIALES EN ZONES FRANCHES URBAINES
Salariés: exonération de charges patronales (en millions de francs)
dont : salariés exonérés en CDI
dont : résidents de la ZFU
Non salariés : exonération de cotisations maladie/maternité des artisans et commerçants (en millions de francs)
Source : ACOSS, DARES et CANAM et état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes annexé au projet de loi de finances pour 2001 (jaune budgétaire)
La dotation budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 2001 est de 1 milliard de francs pour l'ensemble des régimes d'exonérations sociales des ZFU.
Autres exonérations fiscales relevant de l'aménagement du territoire et applicables dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines. - Trois exonérations fiscales qui relèvent de l'aménagement du territoire s'appliquent également dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines. Il s'agit : d'une part, d'une exonération plafonnée sur les droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce (art. 722 bis du code général des impôts) ; d'autre part, de dispositions relatives à l'immobilier d'entreprises - amortissement exceptionnel des immeubles industriels et commerciaux (art. 39 quinquies D du code général des impôts) et régime fiscal spécial de crédit-bail immobilier (art. 39-10 et 239 sexies du code général des impôts).
Les données disponibles portent sur l'exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles (art. 44 sexies du code général des impôts) et sur l'exonération sur les droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce (art. 722 bis du code général des impôts).
Il semble que la part de ces dépenses budgétaires imputable aux opérations concernant les zonages urbains (zones de redynamisation urbaine et zones franches urbaines) ne puisse être isolée par la direction générale des impôts. Les données ci-dessous valent par conséquent pour l'ensemble des zones de redynamisation urbaine, des zones franches urbaines, des zones de revitalisation rurale et des territoires ruraux de développement prioritaire.
COÛT DES AUTRES EXONÉRATIONS FISCALES EN ZRU ET ZFU
Impôt sur les bénéfices (article 44 sexies, CGI)
Droits de mutation (article 722 bis, CGI)
Source : état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes annexé au projet de loi de finances pour 2001 (jaune budgétaire): ministère délégué à la ville
Intentions du Gouvernement pour l'avenir de ces mesures. - Les intentions du Gouvernement pour l'avenir des régimes dérogatoires d'exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines sont, à court terme, leur moralisation et, à partir du 1er janvier 2002, leur évolution vers le régime d'exonérations des zones de redynamisation urbaine, lui-même amélioré.
S'appuyant sur les conclusions et recommandations des deux rapports d'inspection remis fin 1998 et sur des expertises complémentaires menées sous l'égide de la délégation interministérielle à la ville, le comité interministériel des villes et du développement social urbain du 2 septembre 1999 a arrêté un programme de travail visant à réformer le dispositif des zones franches urbaines pour faire cesser certains effets d'aubaine et améliorer l'efficacité du dispositif actuel - en particulier sur l'emploi.
Le Gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains les mesures dites « de moralisation » décidées par le comité interministériel du 2 septembre 1999, qui prévoient :
· la suppression du régime d'exonérations fiscales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine ;
· le maintien d'une exonération totale des charges patronales pour les créations nettes d'emploi et sa réduction de moitié pour les emplois transférés ;
· la suppression du régime d'exonérations sociales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine sans accroissement de l'effectif ;
· la suppression du droit à exonération des charges sociales patronales si l'entreprise a procédé à un licenciement dans les 12 mois précédant son installation dans la zone franche urbaine ou la création d'emploi ;
· la fixation d'un nombre d'heures minimum de travail hebdomadaire pour la comptabilisation des embauches ouvrant droit à application de la clause d'embauche locale ;
· l'instauration d'une déclaration préalable à l'embauche - à l'instar de ce qui existe pour les autres dispositifs d'aides à l'emploi - et d'une déclaration récapitulative des emplois occupés et exonérés lors de l'entrée en vigueur de la loi.
L'entrée en vigueur de ces mesures interviendra dès l'adoption définitive du projet de loi, à l'exception de la modulation du taux d'exonération des exonérations sociales qui prendra effet au 1er janvier 2001.
Par ailleurs, la notion d'emploi en zone franche urbaine définie par l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996, sera précisée par voie réglementaire pour ne pas pénaliser les entreprises ayant des salariés mobiles (par exemple : ouvriers du bâtiment, salariés d'entreprises de nettoyage...), tout en permettant un strict respect du principe de la localisation de l'entreprise ou de l'établissement dans la zone.
Afin de ne pas fragiliser le tissu économique des zones franches urbaines et leurs résultats - encore mitigés - sur la création d'emplois, le Gouvernement prévoit d'instaurer une prolongation sur trois ans, de manière dégressive, des exonérations fiscales et sociales pour les entreprises implantées dans les zones franches urbaines au 31 décembre 2001. Les conditions d'application de ces mesures nouvelles (notamment de taille et d'activité), seront précisées ultérieurement.
Par ailleurs, le régime d'exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les zones de redynamisation urbaine, sera réformé pour le rendre plus attractif à compter du 1er janvier 2002.
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MESURES EN VIGUEUR DANS LES ZRU ET ZFU
Régimes d'exonérations fiscales et de charges sociales applicables à certaines entreprises implantées dans les zones de redynamisation urbaine
et les zones franches urbaines(1).
- réservée aux établissements de moins de 150 salariés ;
- dans la limite d'une base nette de 990 kF pour 2000 (révisée annuellement) pour les créations et extensions d'établissements (base réduite de moitié pour les établissements existants) ;
- réservée aux entreprises de moins de 50 salariés à la date de leur création ;
- dans la limite d'une base nette de 2,8 MF pour 2000 (révisée annuellement) ;
- certaines activités exclues.
- réservée aux entreprises nouvelles ;
- dégressif sur 5 ans : 100 % pour les années 1 et 2, 75 % la troisième année, 50 % la quatrième, 25 % la cinquième ;
- à partir de 2000, le bénéfice exonéré est également plafonné à 225 000 euros par période de 36 mois ;
- ouverte aux établissements existants au 1er janv. 1997 et aux nouveaux établissements ;
- dans la limite d'un bénéfice annuel exonéré de 400 kF ;
à hauteur de 700 000 francs
1 an d'exonération pour les créations d'emploi, dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.
5 ans d'exonération, dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC + obligation d'embauche d'au moins 20 % de résidents ZFU, à partir de la troisième embauche.
Entreprises éligibles : c.f. dispositif applicable en matière d'exonération de taxe prof. en ZFU.
2. Des services déconcentrés paralysés par leur dispersion
Instances de fonctionnement des contrats de ville. - Les nouveaux contrats de ville ont été construits sur une logique intercommunale fortement renforcée par rapport aux contrats de ville du XIème plan. Cette démarche intercommunale induit des modifications importantes pour la structuration des instances locales chargées de mettre en _uvre la politique de la ville :
· du point de vue du pilotage des contrats de ville, les structures décisionnelles politiques et techniques articulent les différentes échelles d'intervention : agglomération, ville et commune. Des dispositifs sont donc chargés, à chacune des échelles, de mettre en _uvre les orientations et les actions définies par le contrat signé ;
· l'élargissement des champs d'intervention de la politique de la ville et le développement de contrats thématiques - contrat local de sécurité, contrat éducatif local etc. - nécessite, pour assurer la cohérence des politiques publiques, d'élaborer des modes d'articulation spécifiques et opérationnels.
Chaque contrat de ville donne lieu à la mise en place d'un triple dispositif - une organisation à faire rêver les services de la Commission européenne, pourtant rompus aux organigrammes proliférants :
· un comité de pilotage coprésidé par les signataires du contrat - représentant de l'État dans le département, maires, présidents d'établissements publics de coopération intercommunale etc. - qui est supposé arrêter la liste des objectifs poursuivis, actualiser les programmes d'action et mettre en place les dispositifs d'évaluation ;
· une instance de mise en _uvre technique qualifiée de « Maîtrise d'_uvre urbaine et sociale » (MOUS), placée sous la responsabilité du comité de pilotage. Selon la taille de l'agglomération et la complexité des situations de quartier, cette maîtrise d'_uvre est assurée par un chef de projet unique ou par une équipe composée du chef de projet du contrat qui assure la coordination générale, de chefs de projet « ville » et « quartier », éventuellement secondés par des agents de développement en charge de politiques thématiques (action culturelle, développement économique etc.). La MOUS a en charge l'ensemble des tâches d'animation, de coordination et de conception liées à la bonne conduite du contrat ;
· enfin, une instance de concertation qui vise à associer le réseau partenarial et associatif à la conduite et à l'évaluation des actions menées. Cette instance locale de concertation peut associer les nombreux acteurs contribuant de façon directe ou indirecte à la politique de la ville : agents des services publics de proximité - enseignants, agents municipaux, animateurs de mission locale, travailleurs sociaux, îlotiers de la police nationale, postiers etc. -, personnels des organismes d'habitations à loyer modéré, secteur associatif - personnels des associations de quartier, des MJC, des centres sociaux, des maisons de quartiers, des régies de quartier, des entreprises d'insertion etc. -, les habitants - associations d'habitants, maisons du citoyen, conseils ou comités de quartier, groupes de quartier - voire d'autres acteurs encore (commerçants).
Délégués de l'État. - L'État risquant de ne pas s'y retrouver dans sa propre politique, son représentant peut désigner des « délégués de l'État » dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (circulaire du 17 juin 1996).
Il s'agit d'un dispositif original créé en 1992 par le préfet du Rhône, étendu en 1996 et qui doit se généraliser à l'ensemble des contrats de ville (Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 14 décembre 1999). Selon les informations collectées par la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain en septembre 2000, le dispositif existe dans 25 départements au moins - c'est-à-dire une centaine de délégués de l'Etat pour l'ensemble du territoire national.
Mandatés directement par le préfet pour lui rendre compte de la problématique d'intervention de l'Etat sur un quartier prioritaire, ils ont vocation à représenter l'ensemble des services de l'Etat dans un quartier, assurer la coordination des interventions sur le quartier et être l'interlocuteur privilégié des acteurs du site. Par ailleurs ils assurent, sous l'autorité du préfet, un rôle de coordination des services déconcentrés pour ce qui concerne l'implication de ceux-ci dans les contrats de ville.
L'institution de délégués à la ville pose naturellement la question de l'articulation de leurs fonctions avec celles des sous-préfets, dont il reste à démontrer l'inaptitude à diriger de manière satisfaisante l'action publique en faveur du développement urbain.
Centres de ressources régionaux. - Les pouvoirs publics ayant estimé que les modalités de leurs interventions devaient être encore renforcées, des centres de ressources « politique de la ville » ont été de surcroît mis en place. Il s'agit de structures d'appui destinées à l'ensemble des professionnels et institutions concernés par la politique de la ville.
Les trois premiers d'entre eux ont été créés à l'occasion du XIème plan (Centre de ressources de la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, Centre de ressources DSU-Rhône-Alpes et « Profession banlieue » en Seine-Saint-Denis). Trois nouveaux centres ont été créés depuis le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 30 juin 1998 : l'IREV en région Nord-Pas de Calais, l'ORIV en Alsace (ancien Observatoire régional de l'intégration) et le pôle de ressources « Ville et développement social » dans le département du Val d'Oise.
En 2000, plusieurs nouvelles structures devraient voir le jour - dont le centre de ressources « Ville-Réunion », le GIP-centre de ressources Midi-Pyrénées et le centre de ressources interrégional Bretagne/pays-de-Loire - de même qu'en 2001 (Haute-Normandie).
Ces centres, financés par l'Etat, les collectivités locales et les utilisateurs, mènent des actions de qualification des professionnels, de capitalisation des expériences innovantes et de liaison entre chercheurs et opérateurs. Il serait naturellement très opportun que ces diverses structures fassent rapidement l'objet d'une évaluation par les corps d'inspection compétents, de sorte que la pertinence de leurs actions puisse être valablement appréciée.
II.- LA POURSUITE D'UN EFFORT BUDGÉTAIRE RÉEL
La priorité qu'accorde le Gouvernement aux problèmes de la ville trouve sa traduction dans la poursuite d'une croissance substantielle de l'effort budgétaire au sein du projet de loi de finances pour 2001.
Données budgétaires. - Les crédits spécifiquement affectés au ministère de la ville s'établissent en effet à 2,4 milliards de francs en moyens de paiement (+ 69,9 % par rapport à 2000) et plus de 3 milliards de francs en moyens d'engagement (+ 85,6 % par rapport à 2000). Une lecture plus fine permet d'analyser la contribution des différents postes à la croissance : les dépenses ordinaires (titres III et IV) augmentent de 70,7 % alors que les dépenses en capital progressent de 116,3 % et de 69,9 % en autorisations de programme et moyens de paiement, respectivement.
1 891 293
1 644 928
3 053 063
A.- LES STRUCTURES DE CONCEPTION, D'ANIMATION ET D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
La politique de la ville est dispersée entre des instances de réflexion et de décision multiples.
La mise en _uvre de la politique de la ville et l'animation de l'action du Gouvernement en ce domaine relèvent du ministre de l'emploi et de la solidarité et, par délégation, du ministre délégué à la ville (décret n° 98-242 du 2 avril 1998). Pour l'exercice de ses attributions, ce dernier dispose des services compétents placés sous l'autorité du ministre de l'emploi et de la solidarité et sollicite, en tant que de besoin, les directions et services des autres ministères qui concourent à la préparation et à la mise en _uvre de la politique de la ville (article 3 du décret du 2 avril 1998 préc.).
1. Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain
Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain, créé par l'article 6 du décret n° 88-1015 du 28 octobre 1988, associe l'ensemble des ministres concernés par la politique de la ville sous la présidence du Premier ministre. Il est chargé de définir, animer et coordonner les actions de l'État dans le cadre de la politique nationale des villes, avec le concours du Conseil national des villes et du développement social urbain. Il définit les programmes et les modalités de leur mise en _uvre, répartit les moyens et veille à l'exécution des engagements financiers arrêtés. Il délibère sur les conditions d'emploi des crédits du Fonds social urbain destinés à financer les opérations relevant de la solidarité nationale à l'égard de certains quartiers et zones urbaines.
Au cours des deux dernières années, le Comité interministériel des villes et du développement social urbain (ci-après dénommé, le Comité interministériel) s'est réuni à plusieurs reprises :
· Comité interministériel du 4 février 1999 sur la circulaire de gestion des crédits 1999 ;
· Comité interministériel du 2 septembre 1999 comportant plusieurs décisions sur les dispositions financières des contrats de ville 2000-2006, sur le développement économique et l'emploi dans le cadre de la politique de la ville ;
· Comité interministériel du 14 décembre 1999 portant sur la définition et les modalités de mise en _uvre du programme de renouvellement urbain ; sur le renforcement des mesures visant au développement économique, à l'accès à l'emploi et à l'intégration sociale (dispositif adultes-relais) ; sur le renforcement des services publics et sur l'égalité des chances dans l'accès à la fonction publique ;
· Comité interministériel du 29 juin 2000 comportant plusieurs décisions sur le règlement financier des contrats de ville, la mise en _uvre des mesures de revitalisation économique et l'évolution du dispositif des zones de redynamisation urbaine et zones franches urbaines et le renforcement des moyens en personnel de la délégation interministérielle à la ville.
2. Le Conseil national des villes et du développement social urbain
L'actuel Conseil national des villes et du développement social urbain (ci-après dénommé, le Conseil national) - dont la présidence et le secrétariat sont respectivement assurés par le Premier ministre et le délégué interministériel à la ville - a été installé pour une durée de trois ans le 26 juin 1998. Il est associé à l'élaboration de la politique de la ville et propose des thèmes d'étude et de recherche.
Au cours des années 1999 et 2000, le Conseil national a poursuivi le programme de travail qu'il s'était fixé lors de son installation, autour des six thèmes suivants :
· Participation des habitants au développement local, à la préparation de la nouvelle génération des contrats de villes et à la satisfaction des besoins d'intérêt collectif : dans la terminologie fleurie des acteurs de la politique de la ville, il s'agit « d'inventer les modes opératoires devant permettre aux habitants des villes d'être véritablement partie prenante du projet urbain au niveau de sa conception, mais aussi de sa mise en _uvre et de l'évaluation » ;
· Réforme des finances et de la fiscalité des communes, c'est-à-dire le diagnostic des incohérences entre la politique de la ville et les mécanismes de financement local ;
· Prévention, sécurité et violence urbaine ;
· « Quelle ville voulons-nous ? » : si l'on comprend bien, il s'agit d'aborder de manière prospective les questions de forme urbaine, d'utilisation de l'espace public et d'organisation de la société dans la ville de demain ;
· Éducation, famille, école et intégration : les questions soulevées sont celles de l'égalité des chances, de la citoyenneté et de la reconstruction d'un contrat social véritablement « partagé » et évolutif ;
· Santé et pratiques sociales : les professionnels de santé et les travailleurs sociaux ayant, dans certaines villes, réussi à passer d'une pratique isolée de l'action sanitaire ou sociale à des pratiques communes, il s'agit d'envisager d'étendre de telles stratégies à l'ensemble des problématiques du développement social et urbain.
Les différents groupes de travail ont procédé à un premier bilan de leurs travaux au cours du mois de janvier 2000. A l'issue de ce séminaire, l'assemblée générale du Conseil national a décidé de reconduire les groupes « Prévention de la délinquance », « Quelle ville voulons nous ? », « Participation des habitants » et « Santé ».
Par ailleurs, l'actuel Conseil national a rendu publics sept avis depuis sa mise en place : avis sur le rapport rédigé sous la responsabilité de M. Georges Cavallier et intitulé « Premier ensemble de propositions pour l'élaboration des contrats de ville 2000 / 2006 » (décembre 1998) ; avis « sur les nécessaires articulations entre prévention et sécurité, le rapprochement des politiques, structures et budgets » (mars 1999) ; contribution « sur la place des habitants dans les contrats de ville », destinée au « groupe Cavallier » pour son deuxième rapport (mai 1999) ; avis sur la participation des habitants dans le cadre général de la politique de la ville et du renouvellement urbain (février 2000) ; avis sur le devenir des politiques urbaines (février 2000) ; avis sur une meilleure prise en compte de la santé et des pratiques sociales dans le développement urbain (février 2000) et avis sur le projet de loi « solidarité et renouvellement urbains » (mars 2000).
3. La délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain
La délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (ci-après dénommée, la délégation) a consacré les années 1999 et 2000 à la mise en _uvre des orientations arrêtées en 1998 en matière de politique de la ville et à la préparation des contrats de ville 2000-2006.
Dans ce cadre, quatre rencontres nationales ont été organisées en 1999 :
· à Montpellier (17-18 mars 1999), ont eu lieu deux journées de travail sur le thème « Prévention et sécurité : agir au quotidien ». Les conclusions des travaux ont confirmé les orientations traditionnelles des politiques de prévention et de sécurité préconisées par l'actuelle majorité (soutien à la famille, aide aux victimes, accès au droit, etc.), défini de « nouveaux modes d'intervention » pour répondre aux incivilités, à l'augmentation de la délinquance des mineurs et aux violences urbaines (médiation sociale et prévention précoce) et affirmé la nécessité d'impliquer les habitants dans ces politiques - en les incitant notamment à participer aux diagnostics locaux de sécurité et aux réponses à apporter à l'insécurité ;
· à Tours, (30-31 mars 1999), s'est tenu le colloque « L'éducation dans la ville : une responsabilité partagée » ;
· à Nantes (28-29 juin 1999), s'est tenu le colloque « Réussir la ville solidaire : économie et emploi », au cours duquel ont été présentées les conclusions du rapport de Mme Chantal Robin-Rodrigo et M. Pierre Bourguignon, dans lequel est soulignée la nécessité d'une approche combinée entre la revitalisation économique, la logique de développement du territoire et l'accès à l'emploi des habitants des quartiers ;
· à Vaulx-en-Velin (9-10 décembre 1999), a eu lieu la rencontre « Renouveler nos villes pour mieux vivre ensemble ».
La délégation a également contribué à trois études stratégiques sur les métiers de la ville (rapport Brevan-Picard), l'évolution des collectivités locales au regard des enjeux de la politique de la ville (rapport Robert) et l'implication des conseils généraux dans le fait urbain.
Les moyens de fonctionnement de la délégation et du Conseil national figurent à l'article 10 du chapitre 37-60, doté de 19,7 millions de francs de crédits par la loi de finances initiale pour 2000. Compte tenu d'un transfert au bénéfice de l'article 20 du même chapitre et de 1,9 million de francs de report, ce sont au total 21,4 millions de francs de crédit qui étaient effectivement ouverts au 1er janvier 2000 - dont 20,1 % (4,3 millions de francs) étaient consommés au 30 juin 2000.
Le projet de loi de finances pour 2001 ramène la dotation de cet article à 17,7 millions de francs, en raison d'un transfert technique de 2 millions de francs au bénéfice de l'article 40 du même chapitre.
4. Le fonds d'intervention pour la ville
Fonctionnement du FIV. - Depuis 1995, les crédits du Fonds d'intervention pour la ville (FIV) se composent des dotations en loi de finances initiale au titre des chapitres 46-60, art. 10 (fonctionnement) et 67-10, art. 10 (investissement), augmentés des transferts en gestion provenant des différents ministères (emploi et solidarité, culture, environnement, aménagement du territoire, jeunesse et sport et justice).
Depuis l'année 2000, seul le transfert provenant du ministère de la culture continue à être opéré en gestion ; les autres transferts sont intégrés dès la loi de finances initiale afin d'en accroître la lisibilité et la souplesse d'utilisation. Par ailleurs, des modifications de nomenclatures sont intervenues au cours de l'année 2000, qui affectent les articles 10 des chapitres 46-60 et 67-10 :
- chapitre 46-60, art.10 : les anciens articles 10 (fonctionnement des contrats de ville et autres conventions) et 60 (modernisation des services publics) ont été fusionnés. Compte tenu d'autres transferts, cet article a été doté de 771 millions de francs de crédits ;
- chapitre 67-10, art. 10 : les anciens articles 10 (fonds social urbain, FSU et opérations déconcentrées) et 20 (opérations d'investissement et autres conventions) ont été également fusionnés. Dès lors, cet article s'est trouvé doté de 291 millions de francs de crédits.
Pour 1996, 1997, 1998 et 1999, le montant des transferts en gestion a été arrêté dans le cadre des lettres plafonds des ministères concernés. Ils se sont élevés en 1996 à 268 millions de francs contre 226 millions de francs en 1997, 1998 et 1999.
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MOYENS DU FIV
Ressources (en millions de francs)
1. Transfert en gestion
Chapitres 46-60.10 et 67-10.20 (10 depuis 2000)
Hormis les transferts en gestion, les ministères continuent à intervenir sur les sites « villes » sur leurs crédits de droit commun.
L'augmentation en 1998 de la ligne 46-60-10 provient d'un regroupement sur cet article, des articles antérieurs 20 (animation) et 40 (prévention de la délinquance).
Circuits de financement du FIV. - Plus de 90 % des crédits du FIV sont délégués aux représentants de l'État dans le département et constituent une dotation globale et fongible qui permet, dans le cadre du comité inter-services départemental, de financer les actions inscrites aux contrats de ville. Une circulaire annuelle en précise les priorités et les règles d'utilisation. La mise en place du FIV se traduit concrètement par une délégation unique (contre onze au minimum auparavant) avec harmonisation des règles de financement, une circulaire unique (sept au minimum auparavant) et une réduction du nombre de propositions d'engagement sur une même opération.
Le bilan d'utilisation par grand secteur d'intervention pour 1996, 1997, 1998, 1999 et 2000 à travers les chiffres issus de la comptabilité publique est le suivant :
DÉPENSES D'INTERVENTION (TITRE IV)
Accompagnement et maîtrise d'_uvre
Action artistique et éducation culturelle
Intervention en faveur de la jeunesse et des sports
Actions pour la promotion d'emploi
Structures d'insertion par l'économie
Action sociale en faveur des familles, de l'enfance et des jeunes
Prévention de la délinquance, de la récidive et aides aux victimes d'infractions pénales
Actions dans le domaine de la santé (1)
CPAS hors contrat de ville (2)
Modernisation des services publics (3)
(1) Article d'exécution créé dans la nomenclature pour 1996.
(2) Article d'exécution créé dans la nomenclature pour 1998.
(3) Article d'exécution créé dans la nomenclature pour 2000.
Évolution entre 2000 et 2001. - La dotation proposée à l'inscription en loi de finances pour 2001 au titre du fonctionnement du Fonds d'intervention pour la ville (chapitre 46-60, art. 10) s'élève à 953,5 millions de francs.
Cette augmentation significative (24 %) est le produit de plusieurs facteurs :
- fonctionnement des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain : le programme de renouvellement urbain décidé lors du comité interministériel du 14 décembre 1999, mobilisera une enveloppe de 5 milliards de francs sur 5 ans. Les sites des 50 grands projets de ville et des 30 opérations de renouvellement urbains bénéficieront de moyens exceptionnels, notamment en vue de la constitution d'équipes de maîtrise d'_uvre urbaine et sociale et du renforcement des actions de développement social urbain ;
- volontaires civils : dans le prolongement de la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontaires civils, des crédits de 3,5 millions de francs ont été inscrits afin de prendre en charge les dépenses de couverture sociale et de formation de 500 volontaires mis à disposition des associations ;
- fonctionnement des contrats de ville : au cours du XIIème plan, le nombre de contrats de ville restera stationnaire compte tenu des anciennes procédures du Pact-Urbain et autres conventions de développement social urbain. En revanche, le nombre de communes concernées par un contrat de ville sera en augmentation du fait du caractère intercommunal des nouveaux contrats. Afin de permettre le financement de postes d'agents de développement et de missions de maîtrise d'_uvre intercommunales, une mesure de 79 millions de francs est envisagée.
ENVELOPPES RÉGIONALES FIV
Crédits délégués 46-60, 10
Crédits délégués 67-10, 20
15 962 298
18 362 298
19 243 936
22 243 936
9 863 624
11 263 624
15 067 122
16 867 122
17 056 230
19 056 230
21 279 362
24 679 362
19 341 438
21 141 438
3 148 660
4 548 660
13 810 767
15 610 767
94 860 004
22 312 604
24 312 604
5 832 290
6 432 290
24 162 160
27 962 160
18 051 311
20 851 311
91 245 890
115 445 890
11 037 333
12 037 333
19 474 435
22 474 435
22 185 610
25 785 610
24 006 491
26 806 491
10 132 225
11 732 225
85 165 215
94 165 215
73 854 068
84 854 068
13 956 573
17 556 573
7 490 106
9 690 106
13 460 986
17 060 986
20 140 463
25 140 463
2 500 576
3 100 576
2 675 326
3 475 326
3 391 752
TOTAL DÉLÉGUÉ
700 699 851
801 499 851
B. - LES INSTRUMENTS D'INTERVENTION
1. Les grands projets urbains
Objectifs des grands projets urbains et articulation avec d'autres dispositifs. Dans le champ de la politique de la ville, les grands projets urbains (GPU) constituent une démarche et un programme spécifiques. L'ensemble des quatorze sites retenus - Argenteuil, Aubervilliers / La Courneuve / Saint-Denis, Aulnay-sous-Bois, Chanteloup-les-Vignes, Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Epinay-sur-Seine, Gennevilliers, Grigny / Viry-Chatillon, Le Mantois (Mantes-la-Jolie, Mantes-la-Ville, Buchelay), Marseille, Meaux, Roubaix/Tourcoing/Croix/Wattrelos, Vaulx-en-Velin et Venissieux - concerne des territoires plus ou moins vastes comprenant des quartiers à forte proportion de logements sociaux et/ou de copropriétés dégradées, qui ont connu un fort accroissement de leurs handicaps urbains, sociaux et économiques mais bénéficient de potentialités de développement avérées.
Les choix des sites GPU se sont portés sur des territoires inclus dans des contrats de ville pour lesquels ont été définies des politiques de développement social favorisant l'insertion professionnelle des habitants, l'adaptation des services publics, le renforcement de la gestion de proximité, la prévention et le traitement de la délinquance. Il s'agit en fait d'engager une démarche de restructuration urbaine profonde pendant dix à quinze ans, dans le cadre d'un projet de territoire à finalité de développement social urbain.
Dans la plupart de ces sites, ont donc été instaurées des zones franches urbaines et des zones de redynamisation urbaine. De surcroît, le programme d'initiative communautaire Urban en faveur des zones urbaines dotées de projets comportant une approche intégrée des problèmes urbains, a bénéficié aux sites de Roubaix/Tourcoing, d'Aulnay-sous-Bois, de Marseille, de l'est lyonnais (dont Vaulx-en-Velin et Venissieux), de Clichy/Montfermeil et du Mantois à hauteur de 7 millions d'écus sur cinq ans - soit 45,5 millions de francs.
Cadre opérationnel des grands projets urbains. - Le protocole d'accord conclu entre l'État et la commune :
· affiche les objectifs à moyen et long termes du grands projets urbains ;
· identifie les enjeux en termes d'aménagement, de restructuration, de développement social et économique local ;
· définit les moyens financiers que les partenaires s'engagent à mobiliser ainsi que les conditions d'association des autres partenaires ;
· précise les modalités du dispositif d'élaboration du projet et de sa conduite dans le temps.
La conduite partenariale du projet s'effectue dans le cadre d'une structure de pilotage du GPU réunissant l'État et la commune et associant les autres acteurs parties prenantes des actions et du financement du GPU. Ce dispositif comprend un comité de pilotage coprésidé par le maire et le représentant de l'État, qui est l'instance de décision du GPU et une direction de projet, qui assure l'élaboration, la programmation, la mise en _uvre et la conduite technique du projet.
Crédits d'investissement engagés. - Pour assurer le développement de ces projets, l'État a pris des engagements financiers importants.
Au sein de l'enveloppe « Politique de la ville » de la génération 1994-1998 des contrats de plan Etat-régions, une enveloppe de 2,2 milliards de francs avait été réservée aux grands projets urbains. Cette enveloppe a été répartie par le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 22 février 1994 entre les différentes lignes budgétaires - soit, hors crédits du ministère du logement, 270 millions de francs au titre du FARIF, 200 millions de francs au titre du chapitre 67-10, art. 20 (grands projets urbains de province) et 668 millions de francs pour les crédits des autres ministères.
Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 2 juillet 1996 avait décidé la création d'une ligne budgétaire nouvelle (art. 30 du chapitre 67-10 des crédits du ministère délégué à la ville) pour assurer la gestion des crédits des autres ministères. Cette ligne a été abondée de 85,5 millions de francs par transfert en gestion en 1996, de 90 millions de francs dans les lois de finances pour 1997 et 1998 et de 95,2 millions de francs dans la loi de finances pour 1999. En outre, la politique des grands projets urbains a bénéficié : d'une part, des crédits du FARIF à hauteur de 50 millions de francs par an au cours des années 1994-1999 ; d'autre part, des crédits du chapitre 67-10, art. 20 à hauteur de 200 millions de francs pendant la durée du XIème plan.
Pour l'année 2000, 170 millions de francs sont réservés aux GPU au sein des crédits contractualisés - soit 95 millions de francs au titre du chapitre 67-10, art. 30, 25 millions de francs au titre du chapitre 67-10, art. 10 et 50 millions de francs au titre du chapitre 67-10, art. 50 (qui a remplacé les crédits du FARIF, chapitre 9).
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit :
· d'une part, la reconduction des crédits contractualisés pour les GPU aux articles 10, 30 et 50 du chapitre 67-10 ;
· d'autre part, 480 millions de francs en investissement (autorisations de programme) sur le chapitre 67-10, art. 30 et 100 millions de francs en fonctionnement sur le chapitre 46-60, art. 10 () au titre du programme de renouvellement urbain - et notamment des cinquante grands projets de ville.
2. Les grands projets de ville
Objectifs des grands projets de ville et articulation avec d'autres dispositifs. - Le grand projet de ville (GPV) est un projet global de développement social et urbain, qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération à travers la mise en _uvre d'opérations lourdes de requalification urbaine. Les grands projets de ville s'intègrent dans les contrats de ville : il s'agit en fait de contrats de ville comportant d'importantes opérations de transformation urbaine sur certains de leurs territoires prioritaires.
Surtout, les grands projets urbains seront intégrés à compter de 2001 dans les grands projets de ville - soit à l'identique (comme à Chanteloup-les-Vignes), soit de façon regroupée (les grands projets urbains de Vaulx-en-Velin et Venissieux ne formeront qu'un seul grand projet de ville avec Lyon et Rilleux-la-Pape).
Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 14 décembre 1999 a défini les principes et les modalités de mise en _uvre du plan gouvernemental de rénovation urbaine et de solidarité, dont un des volets - le programme national de renouvellement urbain - est centré autour de cinquante projets de ville qui seront mis en _uvre à partir de 2001 ().
Crédits engagés. - S'agissant de la répartition des crédits spécifiques de l'État, le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 14 décembre 1999 s'est borné à annoncer une enveloppe globale de 5 milliards de francs jusqu'en 2006 pour le programme national de renouvellement urbain. La répartition financière par chaque convention reste donc encore en discussion.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit, au titre de ce programme, 480 millions de francs de crédits d'investissement au chapitre 67-10, art. 30 - en plus des 170 millions de francs de crédits contractualisés des contrats de plan Etat-régions - et 100 millions de francs en crédits de fonctionnement au chapitre 46-60, art. 10.
3. Le programme « Ville-vie-vacances »
Moyens affectés en 1999 et 2000. - Après les événements survenus dans la banlieue lyonnaise en 1982, les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif d'animation estivale pour les jeunes des quartiers en difficulté, successivement dénommé « opération anti-été chaud », « opération prévention-été » en 1993 et enfin « Ville-vie-vacances » - depuis une communication en conseil des ministres du 21 juin 1995. La circulaire du ministre de l'emploi et de la solidarité du 30 mars 1998 indique que ce dispositif a pour vocation de prévenir la délinquance et les comportements inciviques pendant les congés scolaires, de revitaliser les quartiers en crise, de favoriser une insertion durable des enfants et adolescents marginalisés et de faire _uvre de solidarité sociale.
En 2000, les moyens affectés au programme « Ville-vie-vacances » ont totalisé 92 millions de francs, affectés au ministère délégué à la ville (délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain) - 50 millions de francs -, au ministère de l'emploi et de la solidarité (direction de l'action sociale) - 14 millions de francs -, au Fonds d'action sociale - 11 millions de francs -, au ministère de la jeunesse et des sports - 4 millions de francs -, au ministère de la justice - soit 1,7 million de francs au profit de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et 1,9 million de francs au profit de la direction de l'administration pénitentiaire -, au ministère de la culture et de la communication - 8 millions de francs -, au ministère des affaires étrangères -2,8 millions de francs - et au ministère de l'équipement, des transports et du logement - 0,35 million de francs.
La délégation interministérielle à la ville gère 71,3 millions de francs inscrits à l'article 50 du chapitre 46-60 - dont 64,6 millions de francs sont déconcentrés, 3,5 millions de francs restent au niveau national pour les subventions aux opérateurs fédérateurs d'activités et 2 millions de francs sont réservés à la mise en place des plans d'accueil des jeunes dans les communes touristiques.
Perspectives pour 2001. - A la suite de la mission de l'Inspection générale des affaires sociales conduite sur les opérations « Ville-vie-vacances » entre décembre 1998 et mars 1999 (n° 1999-49, avril 1999) le ministère délégué à la ville a étendu l'application de ce dispositif à l'ensemble des départements. S'agissant d'un dispositif de prévention de la délinquance, le ministère a estimé opportun que l'ensemble du territoire puisse bénéficier des opérations conduites en faveur des jeunes, notamment pendant la période des vacances scolaires.
La mission a, en outre, préconisé de fixer le seuil minimum de dotation à 100 000 francs - ce qui représente une redistribution au plan national inférieure à 2 millions de francs, entérinée par les services de l'État à l'exception des neuf départements qui ont rejoint le dispositif en 2000 et pour lesquels une dotation de 50 000 francs a été attribuée - et de ramener l'âge inférieur d'accès au dispositif à 11 ans - la circulaire du 24 février 2000 a mis en application cette proposition, qui ne fait que régulariser une situation constatée sur l'ensemble du territoire puisque 25 % des bénéficiaires du dispositif en 1999 avaient un âge inférieur à ce seuil.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la commission a procédé à l'audition de M. Claude Bartolone, () ministre délégué à la Ville.
M. le Président - Nous sommes réunis pour entendre M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, nous présenter les crédits de son ministère et pour émettre un avis sur ce budget.
C'est la deuxième année d'application de la procédure de « commission élargie », dont l'objectif est de rendre la discussion budgétaire plus vivante et d'éviter la répétition de débats identiques en commission et en séance plénière.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville - Je commencerai par expliquer le sens que le Gouvernement donne à l'expression « mixité sociale », souvent employée et diversement interprétée. Il ne s'agit pas seulement de renouvellement urbain, et certainement pas de dire aux plus pauvres d'entre nous « nous irons mieux lorsque vous irez habiter ailleurs ». Notre volonté est tout autre : faire en sorte qu'en cette période de croissance retrouvée, les populations les plus vulnérables se sentent mieux soutenues grâce aux moyens donnés à cette fin aux municipalités, grâce, aussi, aux contrats de ville. Notre ambition est que les habitants des quartiers populaires bénéficient d'un environnement social amélioré, avec des services publics mieux implantés, de manière à favoriser l'égalité des chances à l'école et à renforcer la sécurité. On ne peut douter que donner une plus grande valeur aux territoires sur lesquels s'exerce la politique de la ville a pour conséquence de renforcer l'estime de soi de ceux qui y résident. La revitalisation des quartiers permet l'arrivée de nouveaux habitants. Je l'ai constaté moi-même en me rendant, il y a quelques jours, à Vénissieux : là où s'élevaient les tours qui ont été détruites, des maisons et de petits immeubles ont été construits et, pour la première fois depuis longtemps, on demande à venir habiter ce quartier. C'est donc un cercle vertueux qui a été engagé. Notre volonté demeure la même : redonner aux habitants des quartiers la dignité dont ils se sentent privés et permettre une légitime égalité de traitement.
Le dispositif « adultes relais » disposera de 300 millions, et 25 millions seront affectés au programme de formation des partenaires de la politique de la ville, pour répondre aux conclusions du rapport Brévan-Picard. 15 millions iront aux projets innovants en matière de santé, d'éducation et de famille ou de culture. 13 millions viendront améliorer les aides aux communes les plus pauvres engagées dans des GPV et 5 millions serviront à promouvoir l'accueil de volontaires dans les domaines couverts par la politique de la ville.
Déjà, plusieurs indices témoignent de la réussite de nos efforts. En premier lieu, on relève un certain apaisement du climat des banlieues, et les accès de violence sporadiques encore constatés sont le plus souvent liés à des incidents ponctuels avec la police. La mise en place de dispositifs de médiation n'est pas étrangère à l'amélioration du climat général et je rends hommage à nos partenaires locaux. Leur travail a sans aucun doute été facilité par la connaissance précoce qu'ils ont désormais des sommes dont ils pourront disposer, ce qui leur permet de définir des mesures « ville-vie-vacances » de bonne qualité. On a constaté récemment une moindre participation des jeunes de 18 à 23 ans à ce dispositif, ce qui s'explique par la plus grande facilité qu'ils ont à trouver des « petits boulots ». Ce phénomène démontre incidemment l'amélioration de l'emploi dans les quartiers populaires. On ne saurait cependant crier victoire trop tôt, comme le souligne Mme David dans sa question écrite, car la politique de la ville ne peut résoudre tous les problèmes. Je ne pense pas, toutefois, que quelques desperados de cages d'escalier transféreront à eux seuls le conflit du Moyen-Orient en France.
Le budget pour 2001 a vocation à conforter les acteurs de la politique de la ville et à faire profiter les habitants des quartiers de la croissance. Au-delà des crédits dévolus à mon seul ministère, l'effort public global en faveur de la politique de la ville marque qu'une nouvelle étape dans la prise en compte de la crise urbaine a été franchie. Il atteint ainsi 40 milliards, soit deux fois plus qu'en 1997 et 5 milliards de plus qu'en 2000 : 3 milliards octroyés aux ministères, 500 millions à la Caisse des dépôts et consignations et 1,5 milliard aux collectivités locales. Je tiens enfin à relever l'entrée dans le jeu des départements, qui sont déterminés à devenir de véritables acteurs de la politique de la ville au travers notamment des contrats de ville. Au-delà de la bonne utilisation des crédits qui leur sont affectés, ils ont dégagé des crédits nouveaux au bénéfice des nouveaux moyens d'intervention.
S'agissant de la lutte contre le chômage, nous sommes heureux de constater que les quartiers éligibles à la politique de la ville bénéficient de la reprise de l'emploi, mais le risque persiste qu'ils restent des territoires de relégation sociale. En effet, ce sont en priorité les habitants les moins éloignés de l'emploi qui retrouvent du travail et il existe un risque mécanique qu'ils ne quittent ces quartiers le plus vite possible. Nous devons donc sans cesse imaginer de nouveaux outils pour entamer le noyau dur du chômage car je ne suis pas de ceux qui considèrent que l'on peut se satisfaire d'un taux de chômage « structurel » de 8 %. C'est économiquement absurde et socialement inacceptable ! La logique partenariale dont procèdent les équipes « emploi-insertion » va dans le bon sens mais les mises à disposition d'agents de l'ANPE, qui s'opèrent à effectif constant, restent insuffisantes.
Mme Chantal Robin-Rodrigo, rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - Je salue à mon tour la progression considérable pour la troisième année consécutive, du budget du ministère de la ville. Conformément aux objectifs fixés par la conférence interministérielle de la ville en 1998 et en 1999, les efforts se concentrent sur la réhabilitation urbaine, la revitalisation économique et sociale des zones les moins favorisées et le renforcement des services publics dans les quartiers.
Mais il faut aller au-delà des chiffres. Les crédits ne sont que les moyens d'une politique, sur laquelle je souhaite vous interroger. La fédération des maires de villes moyennes a récemment publié une étude sur les financements croisés dans les villes de 20 000 à 100 000 habitants, sous-titrée « Enfer ou paradis ? » en référence à la complexité des échanges financiers sur un même projet d'investissement. Il en résulte le retour à une certaine forme de tutelle administrative, car il faut entrer dans telle structure imaginée par l'Etat pour obtenir tel type d'aide. L'étude propose la désignation de chefs de projet de plein exercice, la vérification de l'intérêt de maintenir les financements croisés, la simplification des procédures. Le Gouvernement envisage-t-il de reprendre ces idées ? Peut-il proposer un calendrier ?
D'autre part, la présidence de l'Union européenne est pour notre pays à la fois une chance et un défi. Le calendrier des dernières semaines fait apparaître une multiplication d'initiatives concernant notre sujet. Les 14 et 15 septembre à Paris a eu lieu la Conférence-Forum européenne du logement. Les 18 et 20 octobre, la Conférence européenne de l'habitat social a travaillé sur la cohésion urbaine et sociale dans l'Union européenne. Le festival international de la ville, à Créteil, s'est penché du 22 au 24 septembre sur les villes en Europe. Mais le grand rendez-vous dans ce domaine sera la Conférence « Europe : villes et territoires » organisée à Lille, les 2 et 3 novembre, par la DIV et la DATAR. Où en est aujourd'hui la politique européenne de la ville ? Quelles sont ses réalisations ? On évoque à la DATAR certains scénarios catastrophe, qui prévoient une déstructuration progressive des territoires et la formation d'un archipel de grandes métropoles régionales qui donneraient la priorité à leurs relations avec l'économie mondialisée, en délaissant leur environnement immédiat. Ce risque est-il réel ? Comment le combattre ? Quel sera sur ce point l'acquis de la présidence française ?
Je ne reviens pas sur la police de proximité, les services publics en général, qu'a évoqués M. Bourguignon, et les problèmes économiques dont a parlé Mme Robin-Rodrigo : il est clair que ce sont tous les aspects de la vie sociale que vous mettez en _uvre.
Un mot sur la loi SRU et le problème de la mixité urbaine. Tout le monde est d'accord avec la mixité, sauf quand il s'agit de la mettre en _uvre chez soi, comme l'ont montré les débats parlementaires. Cette mixité, aujourd'hui, il faut la préserver quand elle existe, et il est important à cet égard de prendre en compte le parc social de fait ancien privé et les copropriétés dégradées. Il y aurait en effet un grand risque à réaliser la mixité sociale dans certains périmètres en délaissant les quartiers anciens où elle existe encore. Pourriez-vous nous éclairer sur vos intentions à cet égard ?
Par ailleurs, tandis que les opérations de restructuration devraient entraîner la construction de dix mille logements par an, la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains obligera à en construire 20 000, dans les communes de plus de 1 500 habitants de la région parisienne, et dans celles de plus de 3 500 habitants du reste de la France, afin d'atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux. Il importe que nous soyons réellement en mesure de monter les opérations complexes que l'entreprise suppose. Or, le cadre actuel n'est pas idéal. Ainsi, dans ma ville, lorsque nous voulons aménager des bureaux, des logements en accession à la propriété et des logements sociaux dans un même immeuble, nous sommes obligés de « saucissonner » cet immeuble, ainsi que les appels d'offre. Ces procédures complexes prennent plus de temps que la recherche des financements. Il est donc indispensable de mieux adapter les lois et règlements à ce travail en faveur de la mixité sociale.
La loi sur la solidarité et le renouvellement urbains comportera trois volets, donc l'un nous a trop peu occupés jusqu'ici : je veux parler du droit aux transports, composante essentielle du droit à la ville. Trop d'habitants ont encore des difficultés pour se rendre dans le centre ville, pour participer aux échanges et aux manifestations culturelles qui s'y déroulent. Un effort s'impose donc à cet égard.
Je tempérerai également votre satisfecit en vous rappelant que la plupart des crédits consacrés à la ville viennent d'autres ministères, de la Caisse des dépôts, des fonds structurels européens, ainsi que des collectivités territoriales dont l'Etat occulte trop souvent la participation, pourtant en constante augmentation. D'autre part, vous revendiquez comme un atout le caractère interministériel de la politique de la ville, mais cette caractéristique complique fortement la lecture des fascicules budgétaires et donc l'analyse de cette politique. Comme le Président Lajoinie, je déplore par ailleurs que nous n'ayons connu que très tardivement les données sur l'effort global de l'Etat.
Chaque année donc, vous annoncez un effort budgétaire sans précédent. Les crédits auraient triplé en trois ans, dites-vous. Cependant les résultats sont bien minces. Un sondage de mars 1999 avait montré que la priorité, pour les populations des quartiers sensibles, allait à la sécurité. Or vous vous contentez de proposer l'élaboration d'un guide de l'accueil policier, informatisé, ainsi que d'un livre d'accueil informatique pour la gendarmerie ; vous suggérez également de dédier un serveur Internet à la diffusion d'informations relatives à la police judiciaire, afin de « faciliter les contacts entre la police nationale et les citoyens ». Mais croyez-vous que ceux qui vivent dans la précarité disposent d'un ordinateur et d'un abonnement Internet ? Quelles réponses opposez-vous à la violence dans les établissements scolaires ? Est-ce la réalisation d'un logiciel des événements de violence ?
Vous voulez mettre en place 150 équipes « emploi-insertion » en vue d'offrir à tout demandeur d'emploi une solution individualisée : voilà bien une mesure qui risque de créer la confusion dans l'esprit des intéressés, déjà déconcertés par la multitude de leurs interlocuteurs. Cette initiative révèle votre méconnaissance des politiques déjà menées sur le terrain, en concertation entre l'ANPE, les missions locales et les services mis en place par les élus. Vous vous donnez bonne conscience au lieu de garantir aux habitants des villes de réelles chances d'emploi.
La création de 10 000 emplois d'« adultes-relais » en trois ans, pour un coût supérieur au milliard, est la parfaite illustration d'une politique qui risque de laisser un goût amer aux habitants et aux associations de quartier. Cette mesure, financée pour 300 millions en 2001, semble curieusement calquée sur celle des emplois jeunes, dont la pérennité est pourtant loin d'être garantie. Mais peut-être les titulaires de ces emplois pourront-ils devenir « adultes-relais » ... Il reste que tout cela va alourdir la charge financière pesant sur les collectivités et les associations. Je crains même que le projet n'aboutisse qu'à maintenir les habitants dans leur quartier, alors que vous vouliez lutter contre la ghettoïsation.
Les 247 villes ou groupements éligibles au fonds d'intervention pour la ville pourraient se réjouir a priori de l'augmentation de 24 % du fonds d'intervention pour la ville, porté à 953 millions. Mais il ne s'agit en fait que de financer la création de 27 sites supplémentaires. D'autre part, vous annoncez la création, pour 15 millions, d'un fonds de participation des habitants : décidément, vous êtes fortement enclin à vouloir orienter les initiatives de ces derniers vers des domaines tels que la prévention, la sécurité, la santé, qui relèvent pourtant de la responsabilité de l'Etat. Je rappelle que, dans un rapport du 19 septembre, la délégation interministérielle à la ville soulignait pourtant les risques de dérive sécuritaire auxquels peuvent mener des initiatives du genre « correspondants de nuit ».
Le Gouvernement a-t-il bien conscience des attentes ? Une politique pour les villes, c'est celle qui permet à nos concitoyens de vivre en sécurité, à nos enfants d'être éduqués et aux entreprises de créer des emplois ; c'est celle qui permet aux élus de limiter la pression fiscale et aux habitants des 725 quartiers sensibles de ne pas avoir le sentiment d'être « labellisés ». Les élus attendaient un assouplissement des procédures, une augmentation des dotations de l'Etat et des dispositions concrètes : ils n'auront que davantage de complexité, de saupoudrage, de mesures virtuelles. Le « signal fort » attendu depuis 1999 n'est toujours pas au rendez-vous.
Cependant, le « basculement » de crédits du ministère compétent à votre ministère pose souvent problème sur le terrain ; les sommes ainsi affichées donnent parfois trop bonne conscience aux institutions intervenant dans les quartiers. Or il ne faut pas que cette bonne conscience conduise l'éducation nationale, la police, la justice à considérer que tout va bien puisque de l'argent supplémentaire a été distribué. On observe, en effet, souvent sur le terrain que la répartition des moyens est loin de toujours correspondre à la concentration des problèmes.
Lorsque l'on parle de « zones de non-droit », on pense généralement aux bandes de jeunes qui font la loi dans certains quartiers, mais pour moi, il y a également « non-droit » quand les habitants ne jouissent pas des droits auxquels ils peuvent prétendre : droit à la réussite scolaire, accès à l'emploi, aux services publics, etc.
Le chômage recule globalement, c'est vrai, dans les quartiers en difficulté, mais il est vrai aussi que ce recul profite surtout à ceux qui étaient les moins éloignés du marché de l'emploi. Ce qu'il faut, c'est intensifier l'effort en faveur du « noyau dur » des chômeurs de longue durée, mettre davantage l'accent sur l'accompagnement psychologique de la réinsertion, et mieux assurer la pérennité des entreprises d'insertion, étant donné que le nombre des CES et des CEC tend à se réduire. Je regrette, par ailleurs, que l'on reste trop inattentif à la gestion urbaine de proximité : il est inadmissible que des offices HLM, au motif que la population qui les habite est pauvre, laissent les parties communes à l'abandon et que des familles, déjà en proie à des difficultés financières, n'osent plus inviter leurs amis, pour ne pas avoir à leur faire traverser des cours et des couloirs repoussants.
Je me réjouis que l'activité de médiation des « adultes-relais » soit enfin reconnue en tant que telle, car on a pu la croire, au moment de la création des emplois-jeunes, réservée aux jeunes eux-mêmes. Quant à la revalorisation dont bénéficient les chefs d'établissement, il faut s'en féliciter également, mais les élus locaux sur lesquels s'appuie la politique de la ville ne la mériteraient-ils pas eux aussi ? L'une des villes qui font l'objet d'un GPV va passer sous la barre des 10 000 habitants, c'est-à-dire qu'elle va perdre un adjoint et quatre conseillers, et que les autres seront donc mis davantage à contribution. Est-il raisonnable que leur rémunération reste sans commune mesure avec celle d'un directeur de projet ? Il y a là une incohérence à laquelle il faut remédier.
Enfin, je veux évoquer ces partenaires essentiels que sont les associations. Les deux questions majeures sont la pérennité et le délai de versement des subventions. Il faut donc que la pluriannualité devienne la règle. Créer des zones sans loyers serait une façon de reconnaître l'utilité de leur travail. Pour leur assurer des moyens pérennes -car la précarité n'a rien de motivant !- on pourrait imaginer un conventionnement des locaux, ou la création d'un fonds d'Etat. Et l'adoption d'un amendement au projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains visant à garantir la location gracieuse de ces locaux serait, certes, un premier pas, mais ne réglerait pas définitivement le problème.
M. Jean-Marie Bockel - Le projet de budget que vous nous présentez est bon, mais la politique de la ville est faite de réussites et d'échecs. Les échecs, ce sont les dégradations qui s'aggravent, la ghettoïsation qui s'accroît, une trop grande dispersion des actions : autant de phénomènes qui font reculer l'objectif de mixité sociale. Un nouvel élan était nécessaire, qui suppose la remise à plat des dispositifs en vigueur. Il y va de la crédibilité, dans les quartiers, de la politique de la ville qui, heureusement, connaît aussi des réussites. L'expérience m'a montré qu'elles sont d'autant plus probantes que l'on s'attache à concentrer tous les moyens disponibles, sur une longue période, en un même lieu. Cette politique volontariste porte ses fruits, et tire les quartiers concernés vers le haut. C'est la démarche choisie par le Gouvernement pour les GPV, et je m'en félicite.
Par ailleurs, croyant bien faire, le Gouvernement, les parlementaires et les élus locaux ont entrepris de « labelliser » certains quartiers, et ont fait converger les efforts sur les zones ainsi définies, sans se rendre compte que des problèmes aussi graves apparaissaient ailleurs. Cette situation périlleuse mérite que l'on s'y attarde.
Vous nous avez dit, Monsieur le ministre, que certains indices permettaient de penser que les tensions s'apaisaient dans les quartiers en difficulté. Ce n'est pas mon sentiment. Au contraire, les violences urbaines reprennent, attisées par un fort sentiment d'injustice. Les jeunes habitants de ces quartiers considèrent en effet que la reprise économique se fait sans eux, et les missions locales font état d'une recrudescence de « clientèle » particulièrement vulnérable. Dans ces conditions, on peut se demander s'il ne conviendrait pas de modifier le dispositif en vigueur en privilégiant l'action sur le terrain, au bénéfice des plus fragiles, culturellement ou psychologiquement incapables de se rendre dans les institutions qui leur sont pourtant destinées.
En réponse à M. Cardo, je précise que depuis cette année l'éclatement des moyens entre ministères n'a plus cours. Seul le ministère de la Culture conserve 60 millions mais je n'ai pas voulu l'en priver alors qu'il tend à se rapprocher de l'objectif de 1 % du budget de l'Etat. J'ai souhaité mettre fin aux transferts afin que les autres ministères ne se sentent pas dédouanés de toute responsabilité dans la politique de la ville, une fois acquittée leur contribution. Les crédits de la ville ont vocation à devenir des crédits de droit commun, ne serait-ce que parce que la ville est de manière inéluctable et pour longtemps notre avenir à tous.
Les propos de M. Braouezec m'incitent à revenir sur la notion de mixité sociale. A la différence de certains, nous ne serons jamais de ceux qui considèrent que tout pourrait aller mieux si, dans certains quartiers, certaines populations étaient chassées. On ne peut raisonner ainsi. Notre responsabilité est de garantir les droits des populations là où elles se trouvent. Restructurer les quartiers, démolir là où cela est nécessaire, relancer l'activité économique, telle doit être notre ambition. L'exemple de Vaulx-en-Velin est à cet égard très parlant. Dois-je rappeler que la situation qui prévalait dans cette commune fut à l'origine de la création de la délégation interministérielle à la ville puis du ministère ? Or, l'intervention publique en faveur de la sécurité, de l'emploi et de l'éducation a permis de revaloriser son image au point que des programmes d'accession à la propriété y ont vu le jour, et qu'ils attirent des habitants extérieurs.
Vous l'aurez compris au fil de mes interventions, notre priorité essentielle reste l'emploi. Il nous faut éviter par tous les moyens que le sentiment d'inégalité qui prévaut parfois ne débouche sur la violence. Dans le pays, les mentalités ont fortement évolué depuis quatre ou cinq ans. Lorsque la crise était générale, le sentiment d'exclusion n'était pas moins fort mais il était, paradoxalement, peut-être moins durement ressenti. La publicité, qui parle aux jeunes d'une société où « le bonheur, c'est de consommer », accentue le décalage entre ceux qui peuvent accéder à la consommation et ceux qui en restent exclus. Il y a là un ferment de révolte que nous ne devons pas négliger. La reprise économique est en effet en train de paupériser certains quartiers et risque de jouer comme une véritable « pompe à misère » en fixant sur place les plus fragilisés, cependant que ceux qui retrouvent un emploi les quittent le plus vite possible.
Nous devrons donc avoir un vrai débat avec le secteur privé, qui pourra éventuellement conduire à remettre en cause certaines formations régionales, trop axées sur le niveau V, et pas assez sur le niveau IV. Mais il faut faire comprendre aux entreprises que les salariés de demain sont déjà à leur disposition dans les quartiers populaires. Il y a certes des comportements de racisme, de discrimination : je dis toujours aux chefs d'entreprise qu'il faut les combattre dans leur propre intérêt, car, pour que leurs entreprises tournent, il leur faut des salariés.
Nous avons proposé un fonds de développement économique en partant de l'idée qu'avant de faire venir des entreprises nouvelles, il fallait aider au maintien de celles qui existent. Nous avons décidé que la plus grande souplesse devrait prévaloir, pour que les préfets puissent prendre en compte les charges spécifiques de certaines entreprises. Je pense par exemple à l'épicier dont la vitrine a volé en éclats quatre fois et qui ne trouve plus d'assureur, ou qui paie une prime supérieure de 120 % à celle de son collègue du centre-ville. Je pense aux professionnels de santé obligés d'installer des portes blindées. Il est clair que ces professionnels subissent une inégalité par rapport à ceux d'autres quartiers. Nous avons donc décidé de mettre des moyens à la disposition de l'Etat déconcentrés pour stabiliser le tissu économique existant.
Quant à l'installation de nouvelles entreprises, nous proposons de créer une aide minimale de 20 000 francs pour tout habitant des quartiers populaires qui crée un emploi. Nous avons un peu tardé, mais c'était par souci de ne pas créer une « usine à gaz ». Nous avons également souhaité pouvoir soutenir les investissements d'entreprises qui joueraient le jeu du quartier, en prévoyant une aide à l'investissement de 150 000 francs. La procédure que nous engageons diffère de celle des ZFU : dans les dossiers que nous demandons aujourd'hui aux collectivités locales, nous ne voulons pas que le développement économique et celui de l'emploi soient traités à part des autres outils de la politique de la ville. En effet, pour permettre ce développement, les élus doivent aussi réfléchir sur les transports, la sécurité, l'amélioration du bâti et des terrains mis à disposition.
Pour les équipes emploi-insertion, M. Mignon, ce ne sont pas 20 mais 50 millions qui sont inscrits sur mon seul budget. En y ajoutant les apports de l'ANPE, des fonds structurels européens et des autres partenaires, nous pensons arriver à un total de 150 millions. Je vous rassure : il n'est pas question de créer une structure nouvelle, et j'entends bien que ces équipes viennent renforcer les dispositifs locaux existants, notamment les missions locales, avec l'idée d'aller chercher sur le terrain ceux qui sont les plus éloignés de ces structures.
En ce qui concerne les correspondants de nuit, les auteurs du rapport sur les métiers ne font pas la même analyse que vous, M. Mignon. Selon eux, les emplois de médiation sociale ont permis d'éviter une approche strictement sécuritaire des problèmes rencontrés dans les quartiers. Par ailleurs, il ne s'agit pas de jouer au jeu de la patate chaude avec le ministère de l'intérieur. La sécurité est une responsabilité partagée et si le travail de la police est essentiel, il ne saurait suffire si l'on veut des résultats tangibles.
M. Cardo, nous faisons déjà de grands efforts en faveur d'une gestion urbaine de proximité et nous continuerons en 2001. Il est exact que les situations sont diverses et qu'il faut presque les apprécier pour chaque office, mais c'est une exigence qui est posée dans les conventions de GPV et dans les contrats de ville. En outre, la ligne budgétaire « qualité de services » sera accrue de 100 millions, en provenance du ministère du logement, afin de remettre à niveau les parties communes et les abords des immeubles. En ce qui concerne les GPV, les trois points que vous avez évoqués seront l'objet d'un financement pris sur la partie « fonctionnement » : le texte sera réécrit pour le préciser si cela apparaît nécessaire.
Le fonds de revitalisation économique concerne également le secteur privé, M. Bourguignon. Des discussions difficiles sont en cours avec le ministère des finances mais la prime de 20 000 francs accordée aux créateurs ne sera subordonnée à l'octroi d'aucune autre aide. La mutualisation sera de mise en matière de fonctionnement et même d'investissement. S'agissant des services publics, la mise en _uvre du CIV est achevée. Le 9 septembre, le Premier ministre a envoyé aux ministres une circulaire leur demandant de renforcer la présence de ces services et il va en adresser une autre aux préfets leur demandant d'élaborer des projets, qui seront mis à exécution avec l'aide des délégués de l'Etat, comme vous le demandez. Cette deuxième circulaire invite également à renforcer les missions « ville » dans les préfectures.
Je n'entrerai pas dans l'analyse détaillée de ce que dit le rapport de la Fédération des maires des villes moyennes au sujet des financements croisés, M. Santini. Mais je ne nierai pas non plus la complexité des financements publics, liée à leur double origine -ils relèvent en effet à la fois des blocs de compétences définis par les lois de décentralisation et des impulsions que l'Etat et les collectivités souhaitent donner au développement local. Je pense que nous pouvons améliorer la situation en faisant une meilleure place au contrat et en expliquant les possibilités offertes par le GIP. Enfin, la réforme de l'ordonnance de 1959 dont parle souvent le rapporteur général, devrait aussi nous aider à simplifier ces financements croisés.
La création de directeurs de GPV résulte d'une demande régulièrement présentée par les collectivités, qui souhaitaient être assistées par des professionnels de qualité. Mes services, en liaison avec la Caisse des dépôts, ont lancé un appel à candidatures. Celles-ci ont été analysées par des cabinets de recrutement et nous devrions bientôt disposer d'un vivier de directeurs susceptibles d'être mis à la disposition des comités de pilotage. Cependant, comme le nombre de ces candidatures a dépassé le millier, la sélection n'a pu se faire aussi vite que nous le souhaitions. Le problème est maintenant résolu et 15 comités de pilotage ont d'ores et déjà sollicité l'octroi d'un directeur.
Les associations sont des partenaires dont on ne saurait se passer et nous avons donc pris des mesures pour essayer de leur simplifier la tâche : dossier unique pour les demandes de subventions, mise en place d'un pôle associatif dans les préfectures, procédure de paiement simplifiée -sans visa préalable- pour les subventions inférieures à 50 000 francs, possibilités de mutualisation, création d'un Fonds de participation des habitants. Je conviens toutefois que des progrès restent à faire, notamment en ce qui concerne la généralisation des conventions d'objectifs pluriannuelles pour les subventions dépassant 150 000 francs Cette formule permettrait d'éviter un appel annuel à projets, très lourd pour beaucoup d'associations, et garantirait un versement plus précoce des avances.
Avec le renouvellement des contrats de ville et leur extension géographique, des retards étaient inévitables dans la répartition des crédits. Les préfets de région ayant souvent entrepris de modifier la clé de répartition entre les départements, cela a entraîné de longues discussions. Mais ces clés sont maintenant définies et les préfets ont été sensibilisés aux problèmes des associations. Un travail est en cours pour parvenir à plus de transparence. La généralisation du site « POLIVILLE » devrait permettre à ces associations de disposer d'un numéro d'entrée et d'un interlocuteur bien identifié, ainsi que de savoir à tout moment où elles en sont de leurs demandes de subventions. Nous pouvons aussi penser qu'elles tireront profit du centenaire de la loi de 1901 et du rapport confié par le Premier ministre à M. Sandrier. Par ailleurs, une mobilisation plus importante de l'Etat local devrait leur fournir de nouveaux moyens, comme certains d'entre vous l'ont montré.
M. Malandain, la politique en faveur de la mixité repose en effet sur deux piliers : la gestion urbaine de proximité et la collégialité au sein de l'agglomération. Il est notamment impératif d'améliorer les liaisons entre les sociétés de logement social.
La participation des habitants est une notion qui me tient particulièrement à c_ur, M. Cohen, mais nous devons être attentifs au sens que nous donnons à la notion afin d'éviter toute aggravation des exclusions. Or ce serait le cas si nous ne nous adressions qu'à ceux qui ont la maîtrise du langage. Il faut travailler à un renforcement effectif de la démocratie locale et, de ce point de vue, je ne saurais trop souligner le bon exemple donné par l'Université des citoyens, dans les Bouches-du-Rhône. Notre première préoccupation doit être d'aider à devenir de véritables citoyens. Mais cela suppose aussi de convaincre les élus de consentir à cette démarche ambitieuse...
Mme Benayoun-Nakache, votre question renvoie aux conclusions du rapport Mauroy. Je suis persuadé que celui-ci ouvrira de nouvelles possibilités d'intervention aux groupes de l'opposition, au sein des conseils municipaux. Mais votre propos s'explique : vous venez d'une ville dont la situation est bien particulière ; les relations entre l'Etat et les élus, entre la majorité et l'opposition, ne pourront que s'améliorer après les prochaines élections, quel qu'en soient les résultats. La décentralisation n'est pas qu'affaire de crédits, c'est aussi une question de rapports humains et de débats collectifs.
La commission de la production et des échanges a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville pour 2001.
() Cf. Projet de loi (n° 2131) relatif à la solidarité et au renouvellement urbains et rapport (n° 2229) de M. Patrick Rimbert, au nom de la commission de la production (2 vol.).
() Source : Le courrier du logement, n° 97, 22 juin 2000, p. 8.
() Il convient de souligner que l'exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles (art. 44 sexies du code général des impôts), qui est également applicable sur option aux entreprises nouvelles implantées dans une zone franche urbaine, relève de l'aménagement du territoire. Elle s'applique donc également dans les zones de revitalisation rurale et les territoires ruraux de développement prioritaire.
() Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 30 juin 1998 avait décidé que des moyens exceptionnels d'aide financière seraient mis en place dès 1999, au profit de certaines communes engagées dans un GPU, afin de les aider à faire face aux investissements importants induits par le GPU. Lorsque les marges de manæuvre du budget communal sont insuffisantes, la concentration d'investissements élevés et l'intensification des actions concomitantes en matière sociale et économique peuvent s'avérer incompatibles avec l'équilibre de la section de fonctionnement . C'est à ce type de situation que répond l'aide transitoire et exceptionnelle mise en place en 1999. C'est ainsi que 45 millions de francs ont été inscrits en 1999 au chapitre 46-60, art. 70 qui a été remplacé en 2000 par le chapitre 46-60, art. 40 - où 57 millions de francs ont été inscrits dans la loi de finances pour 2000.
La sélection des villes éligibles a été effectuée par croisement de trois critères : la montée en puissance du GPU, la richesse de la commune et la tension de l'équilibre budgétaire. Ainsi, douze villes se sont avérées éligibles sur les vingt deux impliquées dans les GPU.
La répartition de l'enveloppe inscrite en loi de finances est ensuite effectuée sur la base du poids du GPU sur la section de fonctionnement du budget communal (annuité des investissements GPU, renforcement des actions de fonctionnement liées au GPU) en modulant le niveau de l'aide en fonction de l'intensité des difficultés avérées, et vérifiées, à équilibrer le budget.
() Il s'agit d'Amiens, Argenteuil/Bezons, Aulnay-sous-Bois/Sevran, Belfort/Montbéliard, Blois, Boulogne-sur-Mer, Caen, Chambéry, Champigny-sur-Marne, Chanteloup-les-Vignes, Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Creil, Créteil, Dunkerque, Epinay-sur-Seine/Saint Denis/Stains, Evry/Corbeil-Essonne, Floirac/CenonlLomont/Bassens, Gennevilliers/Villeneuve-la-Garenne, Grigny/Viry-Chatillon, Grenoble, La Seyne-sur-Mer, Le Havre, Le Mantois, LenslLiévin, Les Mureaux Val de Seine, Lille/Roubaix Tourcoing, Lyon/Vaulx/Vénissieux/Rilleux La Pape, Marseille, Maubeuge/Val de Sambre, Meaux, Metz, Montceau-les-Mines/Le Creusot, Montpellier, Mulhouse, Nancy, Nantes, Nîmes, Noisy le Grand/Villiers sur Marne, Orléans, Pantin/Bobigny/Bondy, Rennes, Rouen, Sarcelles/Garges-les-Gonesse, Saint-Dizier, Saint-Etienne, Strasbourg, Toulouse, Tours, Trappes/La Verrière et Valenciennes.
() Le compte rendu intégral de cette audition, qui était ouverte au public, sera annexé au Journal Officiel (Débats parlementaires) du 13 novembre 2000.