Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2010-00015-de-enero-27-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_9fb67fb5da1e00a0e0430a01015100a0&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-12-07 21:16:24
Document Index: 373951466

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 9', 'artículo 136', 'artículo 125', 'artículo 7', 'artículo 130', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 13', 'in fine', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 13']

﻿ Sentencia 2010-00015 de enero 27 de 2011
SENTENCIA 2010-00015 DE 27 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:DE LOS ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LA DESIGNACIÓN DE LA PRIMERA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. LA PRIMERA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL FUE INTEGRADA PREVIO UN PROCESO ESPECIAL, EL PREVISTO EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 909 DE 2004, DISTINTO AL ORDINARIO ESTABLECIDO EN ESE MISMO ARTÍCULO PARA LAS DEMÁS COMISIONES, NO SÓLO PORQUE NO AGOTÓ LAS ETAPAS DE CONVOCATORIA, RECLUTAMIENTO, PRUEBAS, ENTREVISTA Y LISTA DE ELEGIBLES, SINO PORQUE SE EFECTUÓ PARA DESIGNACIONES POR PERIODOS DISTINTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, SELECCIÓN EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, CONCURSO DE MÉRITOS
Sentencia 2010-00015 de enero 27 de 2011
Rad.: 11001-03-28-000-2010-00015-00
Rad. interno: 2010-00015
Demandados: Magdalena Mantilla Cortés (Miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSS).
La Sala es competente para conocer del presente proceso en única instancia, conforme a lo establecido en los artículos 128 y 231 del Código Contencioso Administrativo.
La demanda se presentó dentro de la oportunidad prevista en el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que el acto demandado se expidió el 8 de abril de 2010 y el libelo inicial se radicó en la secretaría de esta Sección el 5 de mayo de 2010 (fls. 1 y 13).
Es el Decreto 1111 de 8 de abril de 2010, por el cual el Presidente de la República, nombró, de la lista de elegibles elaborada por la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, para la designación de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil, a la doctora Magdalena Mantilla Cortés, en reemplazo del doctor Luis Eduardo González Montoya a quien se le aceptó la renuncia.
En la demanda se aduce que el acto de nombramiento demandado adolece de los vicios de violación a las normas en que debía fundarse, expedición irregular, falsa motivación y violación del derecho de audiencia y de defensa, en términos generales, porque se dispuso sin que mediara un proceso de selección y considerando una lista que se hallaba vencida.
Para proveer sobre el fondo de las pretensiones, por efectos de orden, la Sala se ocupara de los siguientes asuntos: 1) De los antecedentes normativos de la designación de miembros de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil, 2) De los hechos probados en el proceso y 3) De las irregularidades aducidas en la demanda.
3.1. De los antecedentes normativos de la designación de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil.
El artículo 125 de la Constitución Política, establece el principio de mérito como substrato de la función pública; por virtud del referido principio el acceso, permanencia y retiro de un empleo oficial está determinado por las condiciones demostradas por el aspirante al momento del ingreso y durante la vigencia de la relación laboral.
Dichas condiciones sólo pueden verificarse mediante mecanismos técnicos de administración de personal como el denominado sistema de carrera administrativa, que considera tanto organismos como procedimientos y existe para garantizar la igualdad de condiciones en el acceso al servicio así como la eficiencia de la función pública.
Consciente de que el sistema de carrera sólo podía cumplir sus cometidos si era administrado por un órgano independiente del más alto nivel, el constituyente de 1991, creó la Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSS (art. 130), como el órgano responsable de “[a]dministrar y vigilar las carreras de los servidores públicos,...”.
Este órgano alcanzó la forma que hoy presenta con la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 7º dispuso:
“ART. 7º —Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
En cuanto a su integración el artículo 8º ibídem, previó:
“ART. 8º—Composición de la Comisión Nacional del Servicio Civil y requisitos exigidos a sus miembros.
Y en forma consecuente con el principio del mérito, sobre el que subyace el acceso a la función pública, el artículo 9º estableció la forma como se designarían sus integrantes, a saber.
ART. 9º—Procedimiento para la designación de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil y período de desempeño. Los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil serán designados para un período institucional de cuatro (4) años y de dedicación exclusiva. Durante su período no podrán ser removidos o retirados, excepto por sanción disciplinaria o por llegar a la edad de retiro forzoso.
La Comisión Nacional del Servicio Civil se conformará mediante concurso público y abierto convocado por el Gobierno Nacional y realizado en forma alterna, por la Universidad Nacional y la ESAP. A tal concurso se podrán presentar todos los ciudadanos que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 8º de la presente ley.
Tres (3) meses antes del vencimiento del periodo para el cual fue nombrado cada uno de los miembros de la comisión, el Presidente de la República procederá a efectuar la designación respectiva, para lo cual deberá cumplirse el trámite establecido en este artículo...”.
Ahora bien, dadas las vicisitudes por las que ha pasado la implementación del principio del mérito como fundamento de la función pública, y el sistema de carrera que lo materializa, habida consideración de que a pesar de su existencia desde el Acto Legislativo 1 de 1957, que creó una Comisión del Servicio Civil, así como la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, de las normas sobre carrera contenidas en el Decreto 2400 de 1968 y las leyes 27 de 1992 y 443 de 1998, hasta 2004, el mérito no era el factor determinante en la vinculación y permanencia en los destinos públicos, la Ley 909 quiso que el sistema de carrera en ella establecido empezara a funcionar en forma inmediata y dispuso un procedimiento especial para la integración de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil.
En efecto, el parágrafo del artículo 9º antes citado, previó:
“PAR. TRANS.—Para asegurar la aplicación inmediata de la presente ley, los tres (3) primeros miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil serán designados de conformidad con el siguiente procedimiento:
En la conformación de estas listas se tendrá en cuenta que los candidatos acrediten los requisitos señalados en el artículo 8º y se observe lo dispuesto en la Ley 581 de 2000.
Para la conformación de la comisión, dentro del mes siguiente a la vigencia de la presente ley se integrarán las listas de que trata este artículo, para que dentro de los dos (2) meses siguientes se efectúe el proceso de evaluación y nombramiento de conformidad con lo establecido en el presente artículo”.
Esta disposición se desarrolló en forma subsiguiente por el Decreto 3232 de 2004, que dispuso:
“DECRETO 3232 DE 2004
Diario Oficial 45.693 de 6 de octubre de 2004
Por el cual se reglamentan el artículo 8º y el parágrafo transitorio del artículo 9º de la Ley 909 de 2004.
ART. 2º—Para efectos de lo establecido en el numeral 2 del artículo 8º de la Ley 909 de 2004, las profesiones afines a las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con la certificación expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, son las siguientes: Derecho, psicología, administración de empresas, administración pública, ingeniería industrial, e ingeniería administrativa.
La lista de aprobados será publicada en el Diario Oficial y en la página web de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y se remitirá al Presidente de la República quien designará y posesionará a los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el período correspondiente, según lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 9o. de la Ley 909 de 2004.
ART. 6º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación...”.
Además, la conformación y funcionamiento de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil se caracterizó por un aspecto extraordinario, a saber: que por virtud de la expedición de la Ley 1033 de 2006, se prorrogó el período de los comisionados por el término de 24 meses, con el propósito de que se finiquitara el proceso de selección de la Convocatoria 1 de 2005, el primer proceso de selección de alcance nacional adelantado por la Comisión.
De hecho el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, dispuso:
El anterior recuento normativo permite sostener que la primera Comisión Nacional del Servicio Civil fue integrada previo un proceso especial, el previsto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 909 de 2004, distinto al ordinario establecido en ese mismo artículo para las demás Comisiones, no sólo porque no agotó las etapas de convocatoria, reclutamiento, pruebas, entrevista y lista de elegibles, sino porque se efectuó para designaciones por periodos distintos, a saber: 4 años para quien ocupara el primer puesto en el concurso, 3 para quien alcanzara el segundo lugar y 2 para quien lograra el tercer lugar, períodos que al considerar la prórroga dispuesta por la Ley 1033 quedaron así: 6 años para quien obtuvo el primer puesto, 5 para quien logró el segundo y 4 para quien obtuvo el tercer lugar, además, por cuanto la respectiva lista estaría vigente hasta cuando se cumpliera el período del primer comisionado, es decir, por espacio de 6 años.
3.2. De lo probado en el proceso.
Las pruebas adosadas al expediente dan cuenta de que:
a) Por razón de la expedición de la Ley 909 de 2004, la Escuela Superior de Administración Pública, previo el trámite dispuesto en los artículos 8º y 9º, parágrafo, de la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 3232 de 2004, adelantó un proceso de selección para la provisión de los empleos de comisionado de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil, que culminó con la lista de elegibles publicada en el Diario Oficial 45.757 de 29 de noviembre de 2004 (fl. 3), integrada como sigue:
González Montoya Luis Eduardo
10’222.142
Trujillo Marín Luz Patricia
31’831.573
Hernández Martínez Pedro
19’362.157
Mantilla Cortés Magdalena
41’396.296
Fuentes González Germán
17’192.675
Mosquera Astorquiza María Piedad
34’522.655
Giraldo López Aida Mónica
35’456.913
b) En forma consecuente el Presidente de la República designó como comisionados, y por el término que en cada caso se precisa, a las siguientes personas:
— Por Decreto 4085 de 6 de diciembre de 2004, para una período de 4 años, al doctor Luis Eduardo González Montoya, quien se posesionó, según Acta, el 7 de diciembre de ese año (fls. 48 y 54).
— Por Decreto 4083 de 6 de diciembre de 2004, para un período de 3 años, a la doctora Luz Patricia Trujillo Marín, quien se posesionó, conforme acta, el 7 de diciembre de 2004 (fls. 47 y 52) y,
— Por Decreto 4084 de 6 de diciembre de 2004, para un período de 2 años, al doctor Pedro Alfonso Hernández Martínez, quien se posesionó, tal como aparece en el acta, el 7 de diciembre de 2004 (fls. 43 y 53).
Tomado en cuenta el período para el cual fueron designados y la prórroga dispuesta por el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, el período de cada uno de los citados Comisionados vencía:
— El del doctor Luis Eduardo González Montoya, el 7 de diciembre de 2010.
— El de la doctora Luz Patricia Trujillo Marín el 7 de diciembre de 2009 y,
— El del doctor Pedro Alfonso Hernández Martínez, el 7 de diciembre de 2008.
c) El 8 de marzo de 2010, el Comisionado Luis Eduardo González Montoya, cuyo período vencía el 7 de diciembre de 2010, presentó renuencia al cargo de Comisionado y esta le fue aceptada por Resolución 1116 de 8 de marzo de 2010 (fls. 64 y 91).
d) Ante la vacante ocurrida por razón de la aceptación de la renuncia del doctor Luis Eduardo González Montoya, miembro de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil, y atendiendo el mandato de la parte in fine del inciso cuarto del parágrafo del artículo 9º de la Ley 909 de 2004, que prevé: “Esta lista [se refiere a la elaborada en el concurso para la provisión de los empleos de comisionado de la primera Comisión Nacional del Servicio Civil] solamente será utilizada para la designación de los primeros miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil y para suplir las vacancias definitivas que se ocasionen con relación a los empleos de dichos miembros…” el Presidente de la República nombró, hasta el 6 de diciembre de 2006, a la doctora Magdalena Mantilla Cortés, como miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
3.3. De las acusaciones puntuales contenidas en la demanda.
3.3.1. De la expedición irregular.
La expedición irregular como vicio anulante de los actos administrativos se estructura cuando en el proceso de formación de la decisión administrativa, se desconocen las formalidades establecidas por la ley, sea una especial o la general contenida en la primera parte del Libro I del Código Contencioso Administrativo, o cuando el respectivo acto se presenta sin considerar la manera dispuesta por el legislador. Este vicio afecta el elemento de la validez denominado adecuación de las formas.
Cuando se alega que un acto administrativo se expidió en forma irregular debe plantearse una confrontación entre el procedimiento o la forma que la ley impone y el que se cumplió para su formación o la presentación de la decisión; en cuanto se aduzcan defectos en el trámite habrá de alegarse, además, que fueron de tal entidad, que afectaron el sentido de la decisión.
En la demanda se dijo que el acto de nombramiento impugnado adolecía de expedición irregular, porque se dispuso sin que previamente se agotara el proceso ordinario dispuesto por el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, el que debía convocarse con 3 meses de antelación, con base en una lista que había perdido vigencia y considerando un proceso que tuvo vigencia temporal.
Un examen somero de los antecedentes del acto demandado, cuya constatación se hizo en el capítulo precedente, es suficiente para desestimar este cargo, pues como quedó establecido el nombramiento de la demandada estuvo determinado por la renuncia presentada y aceptada al comisionado de la primera comisión doctor Luis Eduardo González Montoya, cuya vacante debía proveerse atendiendo la lista elaborada con ocasión del concurso especial adelantado en cumplimiento de las previsiones del parágrafo del artículo 9º de la Ley 909, pues su vigencia iba hasta el día en que el último de los primeros comisionados terminara su período, y no conforme al trámite establecido en el mismo artículo 9º, para las demás comisiones.
Siendo que el acto demandado no estaba sometido al procedimiento ordinario establecido en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004 y que la lista de elegibles con arreglo a la cual se dictó se hallaba vigente, el cargo de expedición irregular no tiene vocación de prosperidad.
3.3.2. De la falsa motivación.
La falsa motivación como vicio que causa la anulación de los actos administrativos se verifica cuando los fundamentos fácticos y/o jurídicos de la respectiva decisión se apartan de la verdad, como cuando el acto administrativo está apoyado en disposiciones jurídicas que no existen, ya porque no han sido expedidas, ora porque fueron retiradas del ordenamiento jurídico, pues se derogaron, se subrogaron, se abrogaron o se declararon nulas (siendo reglamentos) o inconstitucionales, o cuando ha sido construido con base en hechos que no han ocurrido. Este vicio afecta el elemento causal del acto administrativo.
En la demanda se adujo que el acto de nombramiento adolecía de falsa motivación pues se motivó en el hecho según el cual antes de la terminación del período, se dio una vacante en el cargo de comisionado por la renuncia del titular doctor Luis Eduardo González Montoya, no obstante que el periodo del citado comisionado venció desde el 7 de diciembre de 2008.
Pero esta acusación al igual que la anterior, resulta desvirtuada si se tiene en cuenta que el período del citado comisionado, de 4 años, fue ampliado por la Ley 1033 de 2006 en 24 meses, por lo que se extendía hasta el 7 de diciembre de 2010 y al haberse presentado y aceptado la renuncia al cargo se dio la vacante a la que se refería la motivación del acto demandado, luego entonces el cargo así formulado tampoco tiene vocación de prosperidad.
3.3.3. De la violación del derecho de audiencia y de defensa.
Este vicio se verifica respecto de los actos administrativos que materializan la facultad administrativa sancionatoria que, en condición de garante del orden público económico y social le corresponde al Estado, en cuanto se haga uso de tal prerrogativa sin permitir que el encartado conozca los cargos que se le endilgan y se defienda de éstos; representa la materialización del principio según el cual nadie puede ser sancionado si que previamente haya sido oído.
En la demanda se dijo que el acto impugnado adolecía del citado vicio porque se dictó sin que previamente se hubiera publicitado acto de convocatoria; así también porque no se convocó a concurso dentro de los tres meses anteriores a la fecha en que se terminó el periodo del comisionado reemplazado, como lo imponía el artículo 10 [b] de la Ley 909 de 2004.
Pues bien, acusaciones como la descrita no configuran el vicio de la violación del derecho de audiencia y de defensa, porque como se dijo, éste defecto tiene unos contornos bien definidos, y sólo es predicable de actos que materializan la facultad administrativa sancionatoria, cuando el demandado contiene la concreción de la facultad nominadora.
Además, la situación aducida en la demanda, igual que en los casos anteriores, fluye de la indebida interpretación que hizo el demandante de lo acontecido en el proceso de designación de la demandada y las normas que regulaban la conformación de la primera comisión pues, se reitera, la provisión de las vacantes que se presentaron por razón de alguna de las causales de retiro del servicio, salvo la del vencimiento del período, respecto de los primeros comisionados, no requerían concurso de méritos, se agotaban con la lista por virtud de la cual éstos fueron designados.
3.3.4. De la violación de las normas en que debía fundarse.
Este defecto como vicio de los actos administrativos se configura cuando la decisión de la administración desconoce las normas supriores de orden sustancial que regulan el objeto (qué) del acto administrativo; de ahí que la citada violación se pueda dar por vía directa o indirecta y, además, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
El demandante adujo que el nombramiento impugnado violaba el artículo 13 superior porque se dictó sin que previamente se efectuara una convocatoria pública que permitiera que todas las personas que cumplían los requisitos para el empleo participaran en el respectivo proceso.
Tal acusación es infundada habida cuenta de que, como quedó establecido, la designación del reemplazo del doctor Luis Eduardo González Montoya, debía hacerse con arreglo a la lista que sirvió de base para su designación, tal como se hizo por lo que no era necesario adelantar un nuevo proceso de selección.
En síntesis, la designación del reemplazo del comisionado Luis Eduardo González Montoya, cuyo período vencía el 7 de diciembre de 2010, debía hacerse considerando la lista de elegibles por virtud de la cual éste resultó nombrado, y al proveerse de tal forma, mediante acto administrativo contenido en el Decreto 1111 de 8 de abril de 2010, no se violó, por ninguna de las circunstancias aducidas en la demanda, las disposiciones contenidas en los artículos 13, 29, 40 [7] y 209 de la Constitución, 47 y 84 del Decreto Ley 01 de 1984 y 9 y 10 [b] de la Ley 909 de 2004, y las pretensiones de la demanda deben denegarse.