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Timestamp: 2019-10-19 22:58:39
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 128', 'artículo 2', 'artículo 128', 'artículo 158', 'artículo 6', 'artículo 121', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 1']

﻿ Sentencia C-195 de abril 10 de 2013
SENTENCIA C-195 DE 10 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:CONDICIONES PARA CLASIFICAR DETERMINADOS CARGOS COMO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN. SE INHIBE PARA EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 128 (PARCIAL) DE LA LEY 1474 DE 2011, POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CARRERA ADMINISTRATIVA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD
Sentencia C-195 de abril 10 de 2013
Ref.: Expediente D-9254
a) Elaborar el componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con los lineamientos fijados por el Contralor General de la República y en coordinación con las contralorías delegadas;
Durante los últimos años la jurisprudencia ha asumido en forma pacífica, permanente y reiterada(1) que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con lo establecido en el texto de la Carta Política. Por tratarse de una acción judicial, es natural que previamente las competencias hayan sido asignadas por el ordenamiento jurídico, como también es lógico que las reglas de procedimiento provean sobre autoridad competente, legitimación por activa, lapso para admisión de la demanda, traslado, notificaciones, términos de caducidad, intervinientes, incidentes, pruebas y práctica de las mismas, debate y decisión.
Los condicionamientos así dispuestos no son más que desarrollo del concepto “Estado democrático y participativo de derecho”, entendido como sinónimo de distribución del poder en ramas, creación de órganos con asignación de competencias y regulación de los derechos ciudadanos en el campo de sus atribuciones para participar en la vida cívica, política y comunitaria del país (C.P., arts. 40-6 y 95-5).
2.1. El respeto por las normas que regulan la competencia de los órganos del Estado garantiza el debido proceso, comunica certeza a las relaciones jurídicas y significa garantía para el ejercicio de los derechos fundamentales. En desarrollo del concepto “Estado democrático y participativo de derecho” e inescindiblemente unido a él, se cuenta con el principio de legalidad consagrado, entre otros, en los artículos 6º(2) y 121(3) de la Constitución Política.
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda” (resalta la Sala).
2.3. La jurisprudencia ha señalado que las razones de inconstitucionalidad a las cuales alude el numeral tercero del artículo 2º, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En la Sentencia C-1052 de 2001(4), además de sistematizar y precisar estos conceptos, la Corte agregó que se trata de exigencias que constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir el ciudadano cuando, en ejercicio de sus derechos políticos, acude ante el Tribunal Constitucional. En la mencionada providencia la corporación explicó:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”(5), no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente(6) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”(7) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda(8). Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”(9).
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”(10). El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(11) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(12).
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales(13) y doctrinarias(14), o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”(15); tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia(16), calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”(17) a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º, num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
El estudio de la demanda lleva a la Sala a determinar que en el asunto examinado no están presentes los elementos de argumentación requeridos jurisprudencialmente para proferir fallo de mérito, en particular los relacionados con la especificidad(18) de las razones presentadas por el accionante.
3.1. La ausencia de la argumentación requerida fue puesta de manifiesto en su momento por el magistrado sustanciador, quien, mediante auto del 24 de agosto de 2012, resolvió inadmitir la demanda por considerarla sustantivamente inepta. En la providencia mencionada(19) se advirtió al accionante acerca de la falta de certeza en varias de las razones de inexequibilidad que esgrimió, entre ellas las relacionadas con la violación del principio de unidad de materia y la creación de cargos de libre nombramiento y remoción al interior de la Contraloría General de la República, solicitándole que, al corregir la demanda, precisara los fundamentos de su pretensión.
El actor limita su exposición a afirmar que “… el contenido material de la ley desde la radicación del proyecto y hasta su aprobación no guarda relación alguna con la creación de cargos y modificación de la estructura de la Contraloría General de la República de que trata el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011”(20).
El demandante no precisó las razones por las cuales se daría una contradicción entre el precepto demandado y el artículo 158 superior, limitando su argumento a reseñar la creación de cargos en el ente de control fiscal sin discurrir sobre los criterios de conexidad que sirven para determinar el principio de unidad de materia, como son: la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática(21).
La carrera administrativa es la regla general para el ingreso al servicio público(22), pero la Constitución también prevé otras formas, entre ellas la vinculación a cargos de libre nombramiento y remoción, dentro de los parámetros jurídicos señalados por el legislador y la jurisprudencia, parámetros que no fueron adecuadamente expuestos por el demandante y que hacen improcedente una decisión de mérito sobre la cuestión planteada.
3.4. Condiciones para clasificar determinados cargos como de libre nombramiento y remoción.
Como quedó reseñado en la Sentencia C-284 de 2011, para la Corte la competencia del legislador para definir los cargos de libre nombramiento y remoción no es una atribución de tipo absoluto, por medio de la cual se pueda hacer nugatoria la regla general de la carrera administrativa, la corporación ha sostenido que “la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa”(23) http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-284-11.htm - _ftn12, y que el legislador está “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema”(24).
Es decir, para la Corte son dos las condiciones —alternativas, no copulativas— que habilitan al legislador para clasificar un determinado cargo público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada cargo en particular:
“Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”(25).
(1) Cfr., entre otras, las sentencias C-743 de 2010, C-369 de 2011 y C-587 de 2011.
(2) Constitución Política, artículo 6º. “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
(3) Constitución Política, artículo 121. “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
(4) Cfr. C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-293 de 2008.
(5) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-428 de 1996.
(6) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; la Corte también se inhibió de conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
(7) Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1544 de 2000. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.
(9) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001, entre otras.
(10) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
(11) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000 y C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos.
(12) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
(14) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
(16) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
(17) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
(18) Cfr. considerandos 2.2 y 2.3 de esta providencia.
(19) Cfr., folio 20 del expediente.
(20) Demanda, folio 6 del expediente.
(21) Cfr., entre otras, las sentencias C-025 de 1993 y C-025 de 1993.
(22) Acerca de regla según la cual el ingreso a la función pública ha de llevarse a cabo mediante el sistema de carrera administrativa pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-479 de 1992, C-165 de 1994, C-380 de 1997, C-475 de 1999, C-1177 de 2001, C-161 de 2003, C-315 de 2007 y C-284 de 2011.
(23) Sentencia C-312 de 2003.
(24) Sentencia C-195 de 1994.
(25) Sentencia C-514 de 1994.