Source: https://www.jurischile.com/2014/09/responsabilidad-del-estado_25.html
Timestamp: 2019-04-23 17:58:54
Document Index: 90840857

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 45', 'Artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 39', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 44', 'artículo 45', 'artículo 39', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 41', 'artículo 767', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 45']

JurisChile: Responsabilidad del Estado. Indemnización de perjuicios. Destrozos y saqueos producidos luego del terremoto y tsunami de 27.02.2010.
Responsabilidad del Estado. Indemnización de perjuicios. Destrozos y saqueos producidos luego del terremoto y tsunami de 27.02.2010.
Santiago, doce de agosto de dos mil catorce.
En estos autos rol N° 6387-2010 seguidos ante el Tercer Juzgado Civil de Concepción, Manuel Ulises Guzmán Espinoza, Ximena Andrea Toledo Alarcón, Joel Tiburcio Henríquez Arévalo, Pesquera Renacimiento E.I.R.L., Transportes e Inversiones Nacionales S.A., Transportes Colectivos y Empresas Comerciales Limitada, Administradora de Estaciones de Servicio Valdés y Cartes Limitada, Comercial Joel Henríquez Arévalo E.I.R.L., deducen demanda de indemnización de perjuicios en contra del Fisco de Chile.
Fundamentan la acción en que son comerciantes minoristas de la comuna de Talcahuano, encontrándose en plena actividad al 27 de febrero del año 2010 y que después del terremoto y maremoto acaecido en la fecha señalada, cada uno de ellos tomó conocimiento que sus locales comenzaban a ser robados, asaltados, saqueados y destruidos por grupos de delincuentes, quienes en forma masiva y organizada entraban a los locales para apropiarse de todo tipo de productos, equipos o mercaderías y lo que no podían llevar lo destruían y en ocasiones incendiaban, todo ello en un contexto de creciente caos, anarquía y desprotección, con un cuerpo de Carabineros e Investigaciones sobrepasado o ausente.
Relatan el testimonio de cada uno de los actores, manifestando la fecha en que tomaron conocimiento de los hechos y los perjuicios sufridos.
Sostienen que el Estado de Chile incurrió en falta de servicio, por cuanto las autoridades superiores de la Administración -a pesar de contar con las herramientas legales- no dispusieron la intervención inmediata de las Fuerzas Armadas ante los hechos referidos, con lo cual se habría evitado la pérdida de infraestructura y bienes.
Arguyen que la Ley N° 16.282 de 1965 que establece Disposiciones para casos de Sismos o Catástrofes habilitaba al Presidente de la República para ordenar de manera inmediata la salida del personal de las Fuerzas Armadas, tanto para la ayuda de las víctimas del terremoto como para haber evitado los saqueos, robos, vandalismo, destrucción y en definitiva para la restauración del orden público.
Expresan que el día 27 de febrero de 2010 en virtud de la citada Ley N° 16.282 la Presidenta de la República dictó el Decreto Supremo N° 150 que señala, entre otras, a la Región del Bío Bío como zona afectada por la catástrofe derivada del sismo con características de terremoto; designando a los intendentes como autoridades responsables de la coordinación y ejecución respectiva, para luego en el artículo 3° de ese Decreto disponer que: “Las autoridades, jefaturas y personal de todas las instituciones, organismos o empresas de la Administración Civil del Estado deberán prestar a las autoridades designadas la colaboración que les sea requerida”, por lo que estiman que de forma inexplicable se excluyó a las Fuerzas Armadas de participar de manera inmediata en cuanto a los efectos del terremoto, no obstante que son parte de la Administración y por mandato constitucional y legal les correspondía intervenir y participar.
Agregan que recién en horas de la tarde del día 28 de febrero de 2010 y de manera tardía se dictó el Decreto Supremo N° 153 que declara el estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública (publicado en el Diario Oficial el día 2 de marzo de 2010), quedando sólo a partir del día 1° de marzo del mismo año convocadas de manera efectiva las Fuerzas Armadas para la restauración del orden y la seguridad pública en la provincia de Concepción. Por lo anterior afirman que, al tardar las autoridades superiores del Estado en requerir el auxilio de las Fuerzas Armadas, no se pudo impedir los saqueos, robos, pillaje y delincuencia que afectó a toda la población en general y en particular a los pequeños comerciantes, no obstante que el mismo día 27 de febrero, con el Decreto Supremo N° 150 ya referido, podrían haber estado en las calles brindando protección y seguridad.
Contestando el Fisco de Chile solicitó el rechazo de la acción impetrada, argumentando que no hubo falta de servicio, toda vez que la Administración actuó oportunamente y dentro de sus posibilidades. Afirma que para adoptar medidas directas de control se requiere previamente la existencia de un estado de excepción constitucional y no una simple declaración de zona de catástrofe, la que no permite el despliegue de las Fuerzas Armadas, de manera que no podía haberse ordenado tal despliegue sino una vez constatada fehacientemente la situación en la zona. Arguye que el Decreto Supremo N° 150 fue expedido el 27 de febrero del año 2010 a las 6:00 a.m. y, por su parte, el Decreto Supremo N° 153 por el cual se convocó a las Fuerzas Armadas se dictó a las 10:00 a.m. del día siguiente, de tal forma que no hubo tardanza en la toma de decisiones, sin perjuicio de lo cual advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política de la República, la calificación de un estado de excepción no puede ser revisada judicialmente.
En el escrito de réplica los demandantes se hacen cargo de la contestación de la parte demandada y la refutan en el sentido de clarificar que el fundamento de la acción es la falta de servicio del Estado de Chile en la decisión tardía de convocar a las Fuerzas Armadas en el Decreto Supremo N° 150, de manera que no se está ante una solicitud que involucre la revisión de la declaración de un estado de excepción constitucional, para luego sostener que no es necesaria la declaración previa de estado de excepción para convocar a las Fuerzas Armadas a fin de controlar el orden público de la población, lo que se desprende de diversos dictámenes de Contraloría General de la República que cita, de esta forma concluyen que pudo haberse ordenado el despliegue de las Fuerzas Armadas en la dictación del Decreto Supremo N° 150.
Por sentencia de veintidós de octubre de dos mil doce, escrita a fojas 372, el tribunal a quo rechazó la demanda interpuesta por responsabilidad extracontractual en contra del Fisco de Chile.
En contra de dicho fallo la parte demandante dedujo recursos de casación en la forma y apelación.
La Corte de Apelaciones de Concepción por sentencia de dieciocho de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 489, rechazó el recurso de casación en la forma y confirmó el fallo de primer grado.
Respecto de tal decisión, los demandantes interpusieron recurso de casación en el fondo.
Primero: Que el recurso de nulidad sustancial sostiene que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en las siguientes normas:
a) Artículo 2° N° 3 letra a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
b) Artículos 1° inciso 2° y 4°, 5° inciso 2°, 6° inciso 1°, 7, 19 N° 1 inciso 1° y 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República;
c) Artículos 3° y 42 de la Ley N° 18.575;
d) Artículos 1°, 3° letras a) y g) y 20 de la Ley N° 16.282 sobre Disposiciones para Sismos o Catástrofes;
e) Artículos 9° incisos 5° y 6° de la Ley N° 10.336 sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República; y
f) El espíritu general de la legislación y equidad natural en lo relativo al principio de responsabilidad del Estado y el rechazo a la impunidad.
Expresa los recurrentes que a la luz de las normas citadas y la situación fáctica asentada por el fallo, luego del terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010 era indubitada la urgencia y necesidad inmediata de ordenar la salida del personal de las Fuerzas Armadas a las calles, tanto para la ayuda de las víctimas del terremoto como para la protección de ellos frente a los saqueos, robos, vandalismo, destrucción y en definitiva para la restauración del orden público.
Afirman que no existía razón para omitir su llamado en el Decreto Supremo N° 150, obviando que el Estado está al servicio de la persona humana y es deber de las autoridades el controlar el orden público.
Sostienen que a la luz de la Ley N° 16.282 en relación con los artículos 1° y 5° de la Ley N° 18.575 las autoridades de la Administración se encontraban habilitadas para disponer la intervención inmediata y directa de las Fuerzas Armadas, la cual era perfectamente legal y legítima.
Aducen que la omisión descrita se agrava por cuanto no se observó el carácter vinculante del Dictamen N° 42.822 de 2008 de la Contraloría General de la República, infringiéndose con ello el artículo 9 incisos 5° y 6° de la Ley N° 10.336, el cual señala: “Para casos de sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o bienes, pero cuya gravedad, a juicio del Presidente de la República, no conlleve la declaración del respectivo estado de excepción constitucional, admite la intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de colaboración con otros organismos de la Administración del Estado para resolver los problemas que se susciten en las zonas afectadas”.
Segundo: Que es necesario consignar que la sentencia de primera instancia, confirmada por el fallo de segundo grado, dejó establecida la siguiente situación fáctica:
1.- Es un hecho público y notorio que el día 27 de febrero de 2010, alrededor de las 3:30 horas de la madrugada, se produjo en la Región del Bío Bío, un terremoto grado 8.8 en la escala de Richter, que provocó en las costas de esa región y en la región del Maule un maremoto o tsunami, ingresando el mar en el caso de Talcahuano, más de cuatro kilómetros desde la costa.
2.- Con posterioridad al terremoto y en las horas siguientes se empezaron a producir en toda la zona de Talcahuano, Concepción, San Pedro, Chiguayante y otras comunas aledañas, una serie de robos que ostentaron características de saqueos, realizados por turbas de personas que en grandes masas ingresaron a locales comerciales, tiendas, estaciones de servicios, a robar la mercaderías, destruir tales establecimientos y también apropiarse de especies y bienes.
3.- La fuerza policial fue superada o sobrepasada en número por la multitud de personas que realizaban tales actos.
4.- Los saqueos comenzaron a las pocas horas de ocurrido el terremoto y maremoto y se extendieron, al menos, hasta el lunes siguiente de acontecido éste.
5.- Se presentaba un estado de conmoción producto del megasismo, con caída total de las comunicaciones y con la fuerza policial y de carabineros dedicada, en las primeras horas, a ubicar y rescatar personas atrapadas, lesionadas y recuperar cuerpos de fallecidos.
6.- Por Decreto Supremo N° 150 de 27 de febrero de 2010 se declaró a las zonas de Valparaíso, del Libertador Bernardo O´Higgins, del Maule, del Bío Bío, de la Araucanía y Metropolitana como afectadas por la catástrofe derivada del sismo con características de terremoto ocurrido ese mismo día.
7.- Y luego por Decreto Supremo N° 153 de 28 del mismo mes, se declaró el estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública en la Región del Bío Bío por un período de treinta días y se designó como Jefe de Defensa Nacional para dicha región al Jefe del Comando de Operaciones Terrestres del Ejército, General de División Guillermo Ramírez Chovar.
Tercero: Que en cuanto a las consideraciones jurídicas del fallo señalado, corresponde resumirlas en las siguientes:
1.- La Ley N° 16.282 sobre “Disposiciones Permanentes para Casos de Sismos o Catástrofes” corresponde a un estatuto que establece una serie de regulaciones para facilitar el obrar de la autoridad en tales casos, así como la distribución de ayuda y apoyo a las personas afectadas por la catástrofe; se otorgan atribuciones, se crean órganos específicos de toma de decisiones, como en su artículo 19° (actual artículo 20) al ordenar a los Ministros del Interior y de Defensa Nacional elaborar un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los siguientes puntos: 1°) Preparar un plan orgánico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes; 2°) Programar la coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y 3°) Informar a las autoridades competentes de los problemas críticos que deben ser objeto de medidas preventivas.
2.- La legalidad establece una serie de estados de excepción, en los que las autoridades son facultadas especialmente para enfrentar calamidades públicas que afecten a parte o a la totalidad del país. Uno de estos escenarios es el Estado de Catástrofe, que se declara por el Presidente de la República mediante un decreto supremo firmado por los Ministros de Interior y Defensa, provocando con ello una restricción de las libertades de locomoción, reunión y el derecho de propiedad. Por el mismo decreto es designado un Jefe de la Defensa Nacional, quien tiene competencias legales para reponer la normalidad en la zona determinada.
3.- La Constitución Política de la República y la Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de Estados de Excepción, definen a éstos como “los mecanismos jurídicos destinados a enfrentar situaciones de anormalidad política o de catástrofe, con el fin de salvaguardar la estabilidad institucional y el orden público”. Para cada estado de excepción constitucional se entregan facultades y atribuciones diferentes de acuerdo a la situación de que se trate, siendo el sustrato común de todos ellos, que a través de su declaración puede verse afectado el ejercicio de los derechos y garantías que la Carta Magna asegura a todas las personas.
4.- El estado de excepción constitucional de catástrofe se contempla para los casos de calamidad pública y su declaración corresponde al Presidente de la República, quien debe indicar la zona afectada por la misma.
5.- Una vez declarado el estado de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente, conforme al inciso final del artículo 41 de la Carta Fundamental. El inciso tercero del artículo 43 del mismo texto normativo prevé que el Presidente de la República puede restringir las libertades de locomoción y de reunión; disponer requisiciones de bienes; establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada.
6.- La Ley N° 18.415 en su artículo 7 le entrega al Jefe de la Defensa Nacional designado los siguientes deberes y atribuciones:
a) Asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se encuentren en la zona.
b) Controlar la entrada y salida de la zona y el tránsito en ella.
c) Dictar medidas para la protección de las obras de arte y de los servicios de utilidad pública, centros mineros, industriales y otros.
d) Ordenar el acopio, almacenamiento o formación de reservas de alimentos, artículos y mercancías que se precisen para la atención y subsistencia de la población en la zona y controlar la entrada y salida de tales bienes.
e) Determinar la distribución o utilización gratuita u onerosa de los bienes referidos para el mantenimiento y subsistencia de la población de la zona afectada.
f) Establecer condiciones para la celebración de reuniones en lugares de uso público.
g) Impartir directamente instrucciones a todos los funcionarios del Estado, de sus empresas o de las municipalidades que se encuentren en la zona, con el exclusivo propósito de subsanar los efectos de la calamidad pública.
h) Difundir por los medios de comunicación social las informaciones necesarias para dar tranquilidad a la población.
i) Dictar las directrices e instrucciones necesarias para el mantenimiento del orden en la zona.
7.- Los hechos admitidos como ciertos en el fallo se desarrollan bajo peculiares circunstancias, en un estado de conmoción interior producto de un megasismo, con caída total de las comunicaciones y con la fuerza policial y de carabineros dedicada, en las primeras horas, a ubicar y rescatar personas atrapadas, lesionadas y recuperar cuerpos fallecidos. De modo que bajo tales condiciones no pueden calificarse como tardías las decisiones de la autoridad cuando se advierte que a pocas horas de acaecido el terremoto se declaró zona de catástrofe y al día siguiente estado de excepción constitucional de catástrofe.
8.- La declaración de estado de excepción constitucional no podía adoptarse sino una vez verificados los presupuestos reales o aproximados -al menos- de la situación en la zona, relativos al orden y seguridad, sus comunicaciones, vías de acceso, número de víctimas, edificios destruidos, efectivos policiales y Carabineros disponibles, etc. Por implicar una restricción de derechos y libertades personales la decisión no puede ser apresurada, sino que se impone que sea evaluada, ponderada y coordinada.
9.- La mera existencia de un poder o atribución que le corresponde ejercer al Presidente de la República no resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus órganos o dependencias tuvo participación, toda vez que no parece razonable pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de los delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención directa.
10.- Tampoco es posible establecer que una inmediata declaración de estado de excepción constitucional hubiere impedido la secuencia de saqueos acontecida en la comuna de Talcahuano, más aún si ellos se iniciaron pocas horas después del terremoto y maremoto.
11.- No es posible determinar en autos, atendida la anormalidad de la situación fáctica imperante en la zona de catástrofe, que la omisión o retardo en la declaración de estado de excepción operara como una condición determinante en la producción del daño. Son los actos de violencia colectiva, generalizados en la zonas afectadas por el terremoto, los que han ocasionado el daño que refieren los actores; de modo que la vinculación externa y material que enlaza el evento dañoso con el retardo en declarar el estado de excepción constitucional para el Bío Bío se encuentra ausente.
12.- Tampoco era posible prever razonablemente que la población de distintas zonas, de diversos estratos sociales, edades, sexo y condiciones fueran en forma masiva a proveerse mediante saqueos a locales comerciales de bienes para su propia utilidad, aprovechando la situación de calamidad pública que imperaba.
Cuarto: Que en la sentencia confirmatoria la Corte de Apelaciones de Concepción agregó que no resulta efectivo que la autoridad pública pudiese ordenar la intervención de las Fuerzas Armadas en el resguardo del orden público con la sola dictación del Decreto Supremo N° 150 ya referido, pues éste sólo tuvo por objeto la declaración de las zonas que fueron afectadas por el sismo, declaración que no comprende la afectación de las Fuerzas Armadas a la labor extraordinaria que de ellas reclaman los actores de resguardar el orden público, lo que sólo fue posible a partir de la dictación del Decreto Supremo N° 153 de 28 de febrero de 2010, al día siguiente de la catástrofe, lo que no implica un funcionamiento tardío del servicio, tomando en cuenta la evaluación previa que debía hacer la autoridad de la situación producida con el sismo y de las medidas a tomar.
Quinto: Que el error de derecho planteado exige examinar, en primer término, si la Ley N° 16.282 faculta al Presidente de la República para disponer en el decreto supremo que señale una zona afectada por sismos o catástrofes la medida de intervención de las Fuerzas Armadas para restablecer el orden público; y si su intervención como efecto de la declaración del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública fue dispuesta de manera tardía.
Sexto: Que la Ley N° 16.282, publicada en el Diario Oficial el 28 de julio de 1965, que fija disposiciones para casos de sismos o catástrofes, cuyo Título I fue refundido, coordinado y sistematizado por el Decreto Supremo N° 104 de 1977, contiene las siguientes normas que los recurrentes han estimado infringidas:
El artículo 1° preceptúa que: “En el caso de producirse en el país sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o en los bienes, el Presidente de la República dictará un decreto supremo fundado, señalando las comunas, localidades, o sectores geográficos determinados de las mismas, que hayan sido afectados, en adelante, zonas afectadas…”.
A su turno, el artículo 3º mandata: “El Presidente de la República podrá, por decreto supremo fundado, dictar normas de excepción del Estatuto Administrativo, de las leyes orgánicas de los servicios públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, para resolver los problemas de las zonas afectadas o hacer más expedita la ayuda a los países afectados por un sismo o catástrofe.
Las normas de excepción que se autoriza dictar por la presente ley, sólo podrán ejercitarse en los siguientes casos:
a) Designación de autoridades y determinación de sus atribuciones o facultades”.
“g) Disponer las comisiones de servicio al extranjero de empleados públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, de las Fuerzas Armadas o del Cuerpo de Carabineros; a quienes se les proporcionará, a la brevedad, los medios necesarios para llevar a cabo su cometido”.
Por último, el artículo 20 señala: “Los Ministros del Interior y de Defensa Nacional elaborarán un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los siguientes puntos:
1.- Preparar un plan orgánico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes;
2.- Programar la coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y
3.- Informar a las autoridades competentes de los problemas críticos que deben ser objeto de medidas preventivas”.
Séptimo: Que en cuanto a la declaración del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública cabe tener en cuenta las siguientes disposiciones de la Carta Fundamental:
El artículo 39 señala: “El ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución asegura a todas las personas sólo puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado”.
El artículo 41 mandata: “El estado de catástrofe, en caso de calamidad pública, lo declarará el Presidente de la República, determinando la zona afectada por la misma.
Declarado el estado de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República. Éste asumirá la dirección y superior vigilancia de la jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley señale”.
Por otra parte, el artículo 43 inciso 3° señala: “Por la declaración del estado de catástrofe, el Presidente de la República podrá restringir las libertades de locomoción y de reunión. Podrá, asimismo, disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad de la zona afectada”.
A su turno, el artículo 44 indica: “Una ley orgánica constitucional regulará los estados de excepción, así como su declaración y la aplicación de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo aquéllos. Dicha ley contemplará lo estrictamente necesario para el pronto restablecimiento de la normalidad constitucional y no podrá afectar competencias y el funcionamiento de los órganos constitucionales ni los derechos e inmunidades de sus respectivos titulares.
Las medidas que se adopten durante los estados de excepción no podrán, bajo ninguna circunstancia, prolongarse más allá de la vigencia de los mismos”.
A su vez el artículo 45 inciso primero dispone: “Los tribunales de justicia no podrán calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para decretar los estados de excepción, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39. No obstante, respecto de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existirá la garantía de recurrir ante las autoridades judiciales a través de los recursos que corresponda”.
Octavo: Que de acuerdo a las disposiciones transcritas, corresponde distinguir entre el uso de las facultades que la Ley N° 16.282 sobre disposiciones para sismos o catástrofes se otorgan al Presidente de la República y la regulación de los estados de excepción constitucional que consagran los artículos 39 y siguientes de la Carta Fundamental y la Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción, que contemplan distintas y excepcionales facultades del Presidente de la República para dichos eventos.
Así, conforme a los preceptos de la Ley N° 16.282, aparece que dicho cuerpo normativo regula la intervención de distintos organismos del Estado con motivo de sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o bienes, con competencias delimitadas. Por otra parte, las funciones de esos entes se orientan a realizar actividades de colaboración y coordinación en la prevención y reacción de los efectos de los sismos o catástrofes, encontrándose las mismas a cargo del Ministerio del Interior. Dicho lo anterior, surge con claridad que el artículo 20 de la citada ley tiene relación con esa labor preventiva, para lo cual se dota a los Ministerios del Interior y de Defensa de la atribución de elaborar y desarrollar un plan orgánico para las emergencias así como la programación de la coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales y la evaluación de los problemas críticos que deban ser objeto de medidas preventivas.
Noveno: Que entonces, de acuerdo al claro sentido de las normas de la Ley N° 16.282, es evidente que la participación de la autoridad militar se encuentra limitada a la ejecución de las actividades de coordinación determinadas por la autoridad civil y subordinada a la misma, sin que pueda en caso alguno bajo el amparo de ese texto legal velar por el orden público, función que naturalmente puede importar la afectación del ejercicio de los derechos constitucionales. Precisamente esa es una de las diferencias que distinguen a dicha normativa del régimen de estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública en el cual la autoridad civil se subordina a la autoridad militar del Jefe de Defensa Nacional que debe nombrar el Presidente de la República en lo concerniente a las materias señaladas en la Ley Orgánica Constitucional de Estados de Excepción N° 18.415. Es ilustrativo citar el siguiente párrafo: “Debe tenerse presente que, en la práctica, desde 1990, cuando se han declarado estados de catástrofe, el Presidente de la República lo ha hecho en virtud de la Ley N°16.282, no designándose un Jefe de la Defensa Nacional, sino que a civiles de su confianza, a cargo de la zona, eludiéndose la disposición constitucional -obligatoria en esta materia- que ha sido transformada en facultativa, por el artículo 6° de la Ley N° 18.415 Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción” (Revista Ius Et Praxis, Estados de Excepción y Reformas Constitucionales, Miguel Ángel Fernández González, versión on line ISSN 0718-0012).
Décimo: Que la aseveración precedente encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 6° de la Constitución Política, según el cual:
“Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República.
En efecto, el Presidente de la República conforme al tenor de las disposiciones de la Ley N° 16.282 carece de la competencia, habilitación o autorización para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas para los efectos pretendidos por los recurrentes. Por el contrario, atenta contra el principio de juridicidad que emana de los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental inferir que posee dicha atribución fundado en una interpretación extensiva o analógica. A este respecto se ha señalado reiteradamente por la jurisprudencia que: “Las facultades que se entregan a la Administración tienen por esencia una naturaleza excepcional, y no puede ser extendida su aplicación más allá de lo estrictamente permitido…” (“Constitución Política de la República de Chile sistematizada con jurisprudencia”, Mario Verdugo Marinkovic, Director. Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile, 2011, Pág. 25).
En suma, conforme a los artículos 1°, 3° y 20° de la Ley Nº 16.282 interpretados de acuerdo a las reglas que consagran los artículos 19 a 24 del Código Civil, es dable concluir que el Presidente de la República al hacer uso de la facultad de declarar una zona determinada como zona afectada por sismo o catástrofe no tiene competencia para ordenar el despliegue de las Fuerzas Armadas con el objeto de resguardar el orden público. Lo anterior, se encuentra refrendado además, con la regulación que la Constitución Política de la República realiza en materia de estados de excepción constitucional, específicamente en el artículo 41 y siguientes ya transcritos donde se estatuye la facultad del Presidente de la República de declarar el estado de catástrofe a causa de calamidad pública, y reconoce como consecuencia de tal declaración que las zonas afectadas quedan bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el primer mandatario, quien asumirá la dirección y supervigilancia de la jurisdicción, remitiéndose en este aspecto a la Ley Orgánica Constitucional que regula los Estados de Excepción Constitucional.
En efecto, la Ley N° 18.415 consagra expresamente los deberes y atribuciones del Jefe de la Defensa Nacional y le otorga expresamente la potestad de asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se encuentren en la zona declarada en estado de excepción, para los efectos de velar por el orden público y reparar o precaver el daño o peligro que pudiera derivarse de dicho estado.
De esta forma, al fundarse el Decreto Supremo N° 150 de 27 de febrero de 2010 en la Ley Nº 16.282 y al haberse declarado a las zonas que ahí se señalan como afectadas por el sismo con características de terremoto ocurrido ese día, la Presidenta de la República de la época carecía de facultades para disponer el despliegue de las Fuerzas Armadas a fin de resguardar el orden público. Siendo sólo la declaración del Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe la vía idónea para disponer de tal manera.
Por consiguiente, al decidir del modo que lo hizo el fallo impugnado no ha incurrido en infracción a las disposiciones de la Ley N° 16.282.
Undécimo: Que sin perjuicio de los raciocinios precedentes, esta Corte estima que la declaración de la Región del Bío Bío como zona afectada por el sismo con características de terremoto el mismo día 27 de febrero de 2010 se inscribe, al igual que la declaración del estado de excepción constitucional de catástrofe, en el ámbito de las atribuciones exclusivas del Presidente de la República; que se trata de prerrogativas de gobierno o políticas y que por tal consideración no pueden quedar las mismas sujetas al control judicial en cuanto al mérito u oportunidad en que han debido ser ejercidas.
La decisión, entonces, de declarar por medio del decreto supremo respectivo a las zonas de Valparaíso, del Libertador Bernardo O´Higgins, del Maule, del Bío Bío, de la Araucanía y Metropolitana como afectadas por la catástrofe derivada de un sismo con características de terremoto importa el ejercicio de una atribución exclusiva y privativa de la autoridad política que escapa al control jurisdiccional.
Admitir que una decisión tal, en esencia un acto político o de gobierno, no justiciable, pueda ser evaluado en su mérito por la judicatura trastoca el principio de separación de funciones desde que abre cauce a un control en sede jurisdiccional que la Constitución Política entrega explícitamente a órganos políticos.
Ponderar si debía declararse zona de catástrofe a alguna región del país en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República le otorga la Ley Nº 16.282, si una declaración tal fue tardía o si debía o no convocarse a las Fuerzas Armadas es una atribución privativa y excluyente del Ejecutivo que la judicatura no puede subrogar. Y tal es precisamente lo que ocurriría si esta Corte Suprema se avoca a esas determinaciones que en nuestra institucionalidad quedan sujetas, ya se dijo, al control político.
Duodécimo: Que ahora cabe referirse a las infracciones normativas que dicen relación con una eventual responsabilidad por falta de servicio por la declaración extemporánea del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública. Sobre esta materia, la doctrina sostiene que:
1) “Se garantiza que el ejercicio de los derechos y garantías, que se aseguran en la Carta Fundamental, sólo podrán verse afectados en la medida de que se declaren estos estados de excepción” (…) “De manera que podemos concluir que el ejercicio de los derechos y las garantías no es inquebrantable, en la misma Constitución existe la posibilidad de que haya momentos en que dichos derechos pueden verse afectados, pero sólo en los casos en que existan emergencias” (Constitución Política de la República de Chile, doctrina y jurisprudencia, tomo 1, Puntolex, Thomson Reuters, Eduardo Aldunate Lizana, año 2009, Página 420).
2) “En los artículos 41 y 43 inciso 3° de la Constitución se regula el estado de catástrofe el cual puede ser declarado por el Presidente de la República en los casos en que se haya producido un hecho de la naturaleza como, por ejemplo, inundaciones, terremotos, sequías, etc., o cuando sea un hecho provocado por el hombre que cause graves daños como un accidente en un reactor nuclear que contamine la atmósfera” (…) “Su causal es el hecho de que haya producido algún hecho de la naturaleza como un terremoto, sequías, inundaciones, etc., o también por acciones del hombre que causen un daño grave. Puede ser declarado para la zona afectada o para cualquier otra zona que a consecuencia de la calamidad pública así lo requiera, por lo tanto, se puede decir que no afecta a todo el territorio nacional, sino que a sólo una parte de él. En tanto, en virtud de esta declaración el Presidente de la República queda autorizado para restringir la circulación de las personas y transporte de mercaderías, de reunión; requisar bienes, etc; y establecer limitaciones al derecho de propiedad y, en general, adoptar todas las medidas administrativas que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad de la zona que se ha visto afectada (…) De manera que podemos concluir que la declaración del estado de catástrofe debe ser declarada por el Presidente de la República, quien tiene la obligación de cumplir con los requisitos exigidos por la Constitución, asimismo, durante el estado de catástrofe el Presidente tiene la facultad de adoptar diversas medidas extraordinarias con el fin del pronto restablecimiento de la normalidad en la zona perjudicada y las zonas respectivas que hayan sido afectadas por la declaración, quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que el Presidente designe” (Páginas 424 y 425 de la obra citada).
3) De las normas constitucionales citadas y de lo expresado precedentemente, se colige que declarado el estado de excepción constitucional de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República, y que los tribunales de justicia no podrán calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para decretar los estados de excepción. Es una facultad exclusiva del gobierno, de modo que no queda sometida al control jurisdiccional la apreciación del mérito de los antecedentes que han debido considerarse para adoptar la medida.
Décimo tercero: Que en consecuencia, la regulación de los estados de excepción implica la concurrencia de exigencias cuya verificación es de resorte exclusivo del gobierno. En efecto, la Constitución Política manda sin equívocos que se excluye rotundamente del control judicial el acto administrativo dictado en ejercicio de la potestad de gobierno y discrecional relativa a la declaración de estados de excepción constitucionales, la cual –como se dijo- no es susceptible de ser fiscalizada por los Tribunales. Ello tiene como fundamento no sólo la disposición expresa constitucional, sino que también la circunstancia de que el control jurisdiccional tiene como límite divisorio los actos que son propios de la actividad política, en este caso de la autoridad máxima de gobierno, de suerte que los órganos jurisdiccionales no se encuentran autorizados para revisar decisiones de esta índole.
Décimo cuarto: Que finalmente, respecto a la transgresión de normas constitucionales, esta Corte estima, tal como lo ha resuelto reiteradamente, que no es posible sustentar un recurso como el de la especie en preceptos de dicho orden, por cuanto la Carta Política se limita a establecer principios que luego son desarrollados en normas de inferior jerarquía como las leyes, siendo sólo estas últimas las que son susceptibles de ser analizadas por medio de la casación de fondo, según lo dispone el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, razón por la que tampoco procede este recurso en cuanto por su intermedio se denuncia la vulneración del espíritu general de la legislación y la equidad natural.
Décimo quinto: Que en virtud de los razonamientos precedentes corresponde concluir que no existe el error de derecho denunciado por el recurso y por tal motivo éste debe ser desestimado.
Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 492 en contra de la sentencia de dieciocho de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 489 y siguientes.
Se previene que el Ministro señor Brito y la Ministro señora Egnem, concurren al rechazo del recurso teniendo únicamente en consideración que tanto el fallo recurrido como la sentencia de primer grado no establecieron como hechos la efectividad de haber sido los locales comerciales de los demandantes, objeto de robos, asaltos, saqueos o destrucción por grupos de delincuentes que en forma masiva hubieren ingresado a ellos para apropiarse de todo tipo de productos, equipos y mercaderías, así como tampoco la existencia de los daños alegados, ni la relación de causalidad entre el hecho generador de esos eventuales daños y el menoscabo esgrimido, de tal forma que el arbitrio de nulidad se construye a partir de hechos no asentados por los jueces del grado, pretendiendo que esta Corte determine tanto la existencia respecto de cada uno de los demandantes de los hechos ilícitos en que fundan su acción, como a su vez la efectividad de los daños material y moral alegados, así como también la relación de causalidad entre unos y otros, cuestión que, como reiteradamente se ha sostenido, es privativa de los jueces del fondo y escapa al ámbito del recurso intentado.
Se previene que el Ministro señor Brito, además, no comparte los considerandos octavo y siguientes, por cuanto en su parecer:
1ª. No es posible colegir que de las disposiciones de la Ley N° 16.282 pueda desprenderse que el Presidente de la República carece de competencia para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas para resguardar el orden público, toda vez que el artículo 3° de dicha norma dispone que podrá dictar normas de excepción para “resolver los problemas de las zonas afectadas”, y luego señala que las normas de excepción autorizadas a dictar sólo podrán ejercitarse en los casos que enumera, entre los cuales incluye en el primer apartado la “designación de autoridades y determinación de sus atribuciones o facultades”. En opinión de este Ministro, tal redacción en ningún caso impide designar a una autoridad militar determinándole atribuciones para reguardar el orden público; sin perjuicio de las que previene el artículo 20 de esta misma Ley.
2ª. La regla general a este respecto es que los actos políticos o de gobierno estén afectos al control judicial, más aún si estos vulneran o restringen derechos fundamentales. Un acto de gobierno se encuentra excepcionalmente exento del control de los tribunales de justicia cuando una norma constitucional así lo haya señalado expresamente.
3ª. En la especie, el artículo 45 de la Constitución Política de la República sustrae del conocimiento de los tribunales de justicia el fundamento o las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar un estado de excepción constitucional, pero no la decisión de no decretarlo, pues tal resolución, en tanto ocasione un daño o vulnere derechos constitucionales, podría generar una responsabilidad del Estado por omisión.
Sólo así se entiende la segunda parte del inciso primero y el inciso segundo, ambos del artículo 45 de la Constitución Política de la República que, poniéndose en la única hipótesis de la norma –sustraer del conocimiento de los tribunales la decisión de haber decretado un estado de excepción constitucional-, regulan en detalle ciertas contra excepciones al carácter no justiciable de tal acto de gobierno, sin que ellas puedan alcanzar de modo alguno una omisión, como lo es la decisión de no decretarlo, cual es el fundamento de la acción de autos. Entenderlo de otro modo implicaría afirmar que el artículo 45 regula dos actos con distintas consecuencias: una sustracción parcial del control judicial de la decisión de decretar un estado de excepción constitucional –parcialidad que estaría contenida en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo–, y una sustracción total del control judicial de la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, en tanto lo dispuesto en la segunda parte del inciso primero y en el inciso segundo son previsiones no aplicables a la decisión de no decretar un estado de excepción constitucional, porque se vinculan a un actuar positivo y no a uno omisivo. Entenderlo de modo contrario implicaría aceptar la paradoja de una norma que toma resguardos para los particulares frente a un hacer de la autoridad, al tiempo que los deja en total indefensión frente a un no hacer de la misma. Tal conclusión es a todas luces insostenible en un Estado que se reconoce al servicio de la persona.
Por lo demás, las disposiciones que restringen derechos fundamentales, como las ya citado artículo 45 de la Constitución Política de la República, deben siempre interpretarse restrictivamente; por tanto, si la redacción de la norma alude a la decisión de decretar un estado de excepción, no es posible extender sus consecuencias y previsiones a la de no disponerlo, pues parece claro que lo allí regulado es un actuar positivo del Presidente de la República y no uno negativo u omisión. Así fluye además de lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 19 N° 26 de la Constitución Política de la República, que determinan la necesidad de un habilitación normativa expresa para restringir los derechos por ella asegurados.
Redacción a cargo de Abogado Integrante Sr. Pfeffer y de las prevenciones, sus autores.
Rol N° 2839-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sr. Haroldo Brito C., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante señor Pfeffer por estar ausente. Santiago, 12 de agosto de 2014.
En Santiago, a doce de agosto de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
Publicado por Unknown el 9/25/2014 07:04:00 p.m.