Source: https://www.stgb-brandenburg.de/themengebiete/schulwesenjugendhilfekita/stellungnahme-jugendhilfe-kita/kindertagesstttengesetz/
Timestamp: 2019-01-22 16:28:22
Document Index: 337038781

Matched Legal Cases: ['Art. 97', 'Art. 97', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 22', '§ 2', '§ 2', '§ 11', '§ 2', '§ 16', '§ 23', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 97', 'Art. 97', '§ 3', '§ 3', '§ 23', '§ 3', '§ 22', '§ 3', 'Art 28', '§ 22', '§ 22', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 97', '§ 12', '§ 12', '§ 3', '§ 22', '§ 3', '§ 22', '§ 3', '§ 3', '§ 12', '§ 22', '§ 22', '§ 22', 'Art. 97', '§ 16', '§ 16', '§ 15', '§ 22', '§ 3', 'Art. 26', '§ 12', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 23', '§ 3', '§ 23', '§ 16', '§ 16', '§ 23', '§ 23', '§ 3']

Kindertagesstättengesetz: Städte- und Gemeindebund Brandenburg
Themengebiete > Bildung und Jugend > Jugendhilfe und Kita > Kindertagesstättengesetz
Stellungnahme vom 30. Januar 2007
Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes zum Entwurf der Kabinettvorlage eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches Sozialgesetzbuch (Kindertagesstättengesetz) vom 30. Januar 2007
Nachfolgend sei oben genannte Stellungnahme wiedergegeben, die auf den Beratungsergebnissen der Präsidiumssitzung vom 21. August 2006 sowie der Sitzung des Landesausschusses vom 18. Dezember 2006 basiert sowie vom Präsidium in der Sitzung vom 1. März 2007 zustimmend zur Kenntnis genommen worden ist. Ergänzend wird in diesem Zusammenhang auf das Rundschreiben der Geschäftsstelle vom 13. April 2007 hingewiesen.
wir bedanken uns für die Übersendung des Entwurfs der Kabinettvorlage und nutzen gern die Gelegenheit zur Stellungnahme. Hierbei beziehen wir uns auf den Entwurf in der zuletzt per E-Mail vom 3. Januar 2007 übersandten Fassung.
Bevor wir auf die Regelungen im Einzelnen eingehen, halten wir zusammenschauend fest: Der Entwurf geht über die Maßgaben des Landtagsbeschlusses hinaus, löst teilweise rechtssystematische Bedenken aus und wird von einer unzureichenden Konnexitätsbetrachtung begleitet. Der Beschluss des Landtages beschränkt sich auf die Bereiche Bestandsschutz, verbindliche Ausgestaltung der Bildungsgrundsätze und Einführung von Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung, wohingegen der Entwurf darüber hinausgehende Standards und Steuerungsinstrumente vorsieht.
Während der Beschluss des Landtages - unter Hinweis auf das strikte Konnexitätsprinzip bezüglich aller benannten Regelungsbedarfe - kommunalfreundlich formuliert ist, mangelt es dem vorliegenden Entwurf an einer umfassenden, aufgabenübergreifenden Gesetzesfolgenabschätzung. Hierauf haben wir seit Sommer 2006 wiederholt hingewiesen. Darüber hinaus lehnt es der Städte- und Gemeindebund als sach- und rechtswidrig ab, die Einführung neuer gesetzlicher Standards mit Regelungen zu verknüpfen, die – statt auf eine auskömmliche und aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden – auf die Kürzung von Landeszuschüssen abzielen!
Die Regelung sieht vor, dass Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr auch nach Wegfall der Anspruchsvoraussetzungen im Umfang der Mindestbetreuungszeit weiter zu betreuen sind. Das mit dem Beschluss des Landtages vom 22. Juni 2006 verbundene Anliegen, im Interesse des Kindeswohls künftig einen Abbruch der Kindertagesbetreuung bei Wegfall der Anspruchsvoraussetzungen zu vermeiden, wird grundsätzlich begrüßt. Die Regelung wird als geeignet angesehen, den mit einem „Bruch“ der Betreuungsbiografie gegebenenfalls verbundenen pädagogischen und sozialen Nachteilen effektiver als bisher zu begegnen.
Wir stellen jedoch fest, dass die Einführung dieser Regelung finanziell nicht hinreichend gesichert ist. Insofern verweisen wir auf die Ergebnisse unserer innerhalb der Mitgliedschaft durchgeführten Erhebung, die wir mit Schreiben vom 7. Dezember 2006 festgehalten haben. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen nehmen wir auf dieses Schreiben einschließlich der weiterführenden Anmerkungen ausdrücklich Bezug. In Ermangelung eines angemessenen Kostenausgleichs lehnt der Städte- und Gemeindebund die Regelung im Ergebnis unter Hinweis auf Art. 97 Landesverfassung ab. Wir hatten frühzeitig darauf aufmerksam gemacht, dass sich die Einführung des Bestandsschutzes aus Sicht der Kommunen vorrangig an der Einhaltung des strikten Konnexitätsprinzips messen lassen muss. Diese Prämisse resultierte nicht zuletzt aus der Tatsache, dass sich die Haushaltssituation von Kommunen und Land, die zur Einführung des konditionierten Rechtsanspruches durch das Zweite Gesetz zur Änderung des KitaG im Jahre 2000 geführt hat, nicht wesentlich verändert hat. Im Übrigen verweisen wir auf die Ausführungen in Ziffer 2 und 12.
Wir teilen die Auffassung, dass keine fachlichen Gründe für diese unterschiedlichen Altersgrenzen gegeben sind. Hinsichtlich seines Ausmaßes ist jedoch der in der Begründung benannte Kompensationseffekt der Tagespflege nicht dargelegt. Der Städte- und Gemeindebund lehnt es – wie bereits wiederholt dargetan – strikt ab, ein allgemeines Einsparpotential der Kindertagespflege ohne eine konkrete Analyse der tatsächlichen Gegebenheiten (Anzahl der Tagespflegestellen, Tendenzen, bezifferte und begründete Darlegung von Ausbaumöglichkeiten der Tagespflege, Elternwunsch) zu unterstellen und hieraus eine Kostenreduzierung in „nennenswertem Umfang“ herzuleiten. Dies entspricht nicht den Anforderungen an die gemäß Art. 97 Landesverfassung gebotene Gesetzesfolgenabschätzung. Insbesondere angesichts der bei Eltern nach wie vor auftretenden Vorbehalte gegenüber der Kindertagespflege sowie der gegenwärtig vergleichsweise geringen Platzkapazitäten in der Tagespflege ist zu erwarten, dass eine vollständige Kompensation der Mehraufwendungen des Bestandsschutzes - allein durch eine theoretische Inanspruchnahmemöglichkeit der Tagespflege - nicht eintreten wird. Es obliegt dem Landesgesetzgeber, diesen begründeten Zweifeln vor Verabschiedung der Bestandsschutzregelung nachzugehen. Auf die notwendige Behebung dieses Defizites hat der Städte- und Gemeindebund bereits im Vorfeld der Kabinettvorlage in seinem Schreiben vom 7. Dezember 2006 hingewiesen. Hierauf wird zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen ausdrücklich Bezug genommen.
Die neu eingefügte Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 KitaG-E soll dazu dienen, für alle Formen der Kindertagesbetreuung gleichermaßen klarzustellen, dass sie der Erziehung, Bildung, Betreuung und Versorgung dienen. Da sich dies bislang lediglich über die Regelung zur entsprechenden Anwendung in § 2 Abs. 4 KitaG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 KitaG erschloss, wird diese Voranstellung begrüßt.
Sie unterstützt gleichermaßen das Anliegen, die alternativen Betreuungsformen stärker herauszustellen. Dies kann für die Ausdifferenzierung bedarfsgerechter Betreuungsangebote hilfreich sein. Wir regen jedoch eine Harmonisierung aller Regelungen an, die auf die Bestandteile des Förderauftrages Bezug nehmen, so § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 2 Ziffer 1 KitaG. Unseres Erachtens wäre es sinnvoll, der Landesgesetzgeber würde sich an der Fördertrias des § 22 Abs.3 Satz 1 SGB VIII (Erziehung, Bildung, Betreuung) orientieren.
Darüberhinaus bedarf es unseres Erachtens der Abgrenzung zum Verantwortungsbereich Schule, insbesondere da nach dem Wortlaut des neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 KitaG-E u.a. der Bildung im Grundschulalter dienen soll. Insofern ist sicherzustellen, dass die Regelung nicht dazu führt, Aufgaben der Schule sukzessive auf Einrichtungen der Jugendhilfe zu übertragen. Dies sollte durch eine Klarstellung in § 2 Abs. 1 KitaG-E erfolgen.
Hingegen lehnen wir die Änderung in § 11 Abs. 1 Satz 1 KitaG-E ab, da hierdurch eine Erweiterung des Anwendungsbereiches – über Kindertagesstätte und Kindertagespflege hinaus – auf alle Formen der Kindertagesbetreuung (z.B. Spielkreise) eintritt.
Gemäß § 2 Abs. 4 KitaG-E sollen die für Kindertagesstätten bestimmten Vorschriften dieses Gesetzes für die anderen Formen der Kindertagesbetreuung entsprechend gelten. Wir gehen davon aus, dass die bestehenden Finanzierungsregelungen, insbesondere § 16 Abs. 3 KitaG, von dieser Gesetzesänderung unberührt bleiben und folglich keine über die bisherige Rechtslage hinausgehenden Ansprüche gegenüber den Gemeinden nach sich ziehen.
Der Städte- und Gemeindebund und seine Mitglieder erachten eine Förderung des Kindes durch eine qualitativ gute Bildungsarbeit als wertvollen Beitrag für die ganzheitliche Entwicklung des Kindes. Die Grundsätze elementarer Bildung können ein hilfreiches Instrument sein, um die Bildungsarbeit in den Einrichtungen zu gestalten. Jene Einrichtungen, die die Bildungsgrundsätze in der Praxis anwenden, berichten jedoch, dass dies ohne zusätzliche finanzielle Aufwendungen nicht möglich ist. In einer Vielzahl der Bildungsbereiche bedarf es der Beschaffung von Materialien, der besonderen Ausgestaltung von Räumen, der Erstellung von Kopien etc. In Summe führt dies zu nicht unerheblichen Mehraufwendungen, ebenso der damit verbundene höhere Personalaufwand.
Aus diesem Grund hat sich der Städte- und Gemeindebund frühzeitig dafür eingesetzt, dass das Land alles Erforderliche unternimmt, die Umsetzung der Bildungsgrundsätze auch finanziell abzusichern. Für eine dauerhafte Implementierung genügt es nicht, den Einrichtungen die Bildungsordner zur Verfügung zu stellen und entsprechende Fortbildungen anzubieten. Um enttäuschte Erwartungen bei den Eltern, aber auch bei den engagierten Erzieherinnen zu vermeiden, bedarf es einer aufgabengerechten Finanzausstattung der Träger, die auf Dauerhaftigkeit ausgerichtet ist. Erst dies ermöglicht es den Erzieherinnen, das in den Schulungen Gelernte in dem erstrebenswerten Umfang auch in die tägliche Praxis zu integrieren. Die nunmehr vorgesehene Normierung der Bildungsgrundsätze als verbindlicher Rahmen für alle Kindertageseinrichtungen vermag an dieser Ausgangslage nichts zu ändern. Vor diesem Hintergrund hatte der Städte- und Gemeindebund im Herbst 2005 dem Ministerium eine Vereinbarung zur Anwendung der Grundsätze vorgeschlagen, die die Anwendung der Grundsätze nach Maßgabe der in den Einrichtungen vorhandenen Rahmenbedingungen vorsah. Insoweit handelte es sich um einen Kompromissvorschlag, der sowohl die angespannte Finanzlage von Land und Kommunen berücksichtigen sollte, als auch zu einer realistischen Erwartungshaltung beitragen sollte. Die Unterzeichnung wurde seitens des Ministeriums abgelehnt, da die Grundsätze – zwischenzeitlich – hinreichend Anwendung finden würden. Gleichwohl hat der Städte- und Gemeindebund die Anwendung der Bildungsgrundsätze empfohlen.
Deshalb ist es bedauerlich, dass nunmehr durch eine deutliche Abkehr von der auf Einvernehmen ausgerichteten Regelung des § 23 Abs. 3 KitaG die Anwendung der Bildungsstandards pflichtig im Gesetz verankert werden soll. Dies befremdet umso mehr, als dass im Gespräch vom 2. August 2006 Übereinkunft dahingehend erzielt worden ist, die Grundsätze elementarer Bildung in Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden zu überarbeiten und daran anschließend allenfalls eine Ergänzung des § 3 Abs. 3 KitaG dahingehend vorzunehmen, als dass in den pädagogischen Konzeptionen der Einrichtungen auf die Grundsätze Bezug genommen werden möge. Zwar wurde eine solche Ergänzung in § 3 Abs. 3 KitaG vorgenommen, der Entwurf erfährt durch die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG-E jedoch eine verpflichtende Standarderhöhung, die aus den bereits mehrfach vorgetragenen erheblichen Bedenken heraus abzulehnen ist.
Die Regelung verpflichtet Kindertagesstätten, bei den von ihnen betreuten Kindern im letzten Jahr vor der Einschulung den Sprachstand festzustellen und, soweit erforderlich, Sprachförderkurse durchzuführen. Bezogen auf die sogenannten Hauskinder wird diese neue Aufgabe als für kommunale Einrichtungen verpflichtend eingeführt, während Einrichtungen in freier Trägerschaft zwar berechtigt, aber nicht verpflichtet sind, diese Aufgabe wahrzunehmen.
Der Städte- und Gemeindebund begrüßt das Anliegen, Kinder im Vorschulalter in ihrer sprachlichen Entwicklung aufmerksam zu begleiten und im Falle auftretender Sprachentwicklungsrückstände zu fördern, um ihnen den Übergang in die Schule zu erleichtern. Wir teilen auch die Auffassung, dass eine Förderung in Kindertagesstätten, also im vertrauten Umfeld der Kinder, sinnvoll ist.
Die Gemeinden betrachten jedoch mit Sorge, sukzessive Aufgaben übertragen zu bekommen, die originär dem Verantwortungsbereich der Schule zugeordnet sind. Es obliegt unseres Erachtens der Institution Schule, die Schulfähigkeit von Kindern sicherzustellen. Da es den Trägern von Kindertageseinrichtungen zudem an hoheitlichen Befugnissen mangelt, hatten wir uns deshalb bereits im Zuge der Novellierung des Schulgesetzes für eine Verortung im Schulgesetz ausgesprochen. Entsprechend ist die Intention des Landtages – zumindest unserem Verständnis nach - in dem Beschluss vom 22. Juni 2006 darauf beschränkt, für die Durchführung von Sprachstandsfeststellung und –förderung in Kindertagesstätten Sorge zu tragen. Stattdessen wird diese Aufgabe nunmehr als Bestandteil des Bildungs- und Erziehungsauftrages der Kindertagesstätte postuliert. Wir halten die Regelungen in jenen Bundesländern für vorzugswürdig, in denen das Land, das für das Schulwesen verantwortlich ist, die Verantwortung für Sprachstandsfeststellung und –förderung, z.B. durch den Einsatz von Grundschullehrern, wahrnimmt. Als konsequentere Alternative kann das Vorziehen der Einschulung auf das fünfte Lebensjahr in Erwägung gezogen werden, um frühkindliche Bildung und Sprachförderung zu stärken. Darüber hinaus verweisen wir auf die Ausführungen unter Ziffer 12 und auf unsere Ausführungen im Rahmen der Anhörung des Landtages zum Schulgesetzentwurf am 21. September 2006.
Wie es den Einrichtungen bei der knappen Personalbemessung und angesichts der ganz überwoegenden Teilzeitverträge gelingen soll, diese neue Aufgabe fachgerecht neben der Kinderbetreuung und der Gruppenarbeit wahrzunehmen, hat sich uns bis heute nicht erschlossen. Wir halten dies fachlich und organisatorisch kaum für möglich.
Darüber hinaus befürchten wir, dass Leistungen der Frühförderung im medizinisch-thera-peutischen Bereich nicht erbracht werden (aus Kostengesichtspunkten), weil in den Kindertagesstätten Sprachförderung angeboten wird. Dies führt zu einer weiteren Verschiebung von Verantwortung Anderer auf die Städte, Gemeinden und Ämter. Die Nachteile, die für die Kinder bei nicht fachgerechter Behandlung entstehen können, wollen wir hier nicht schildern.
Wenngleich vor diesem Hintergrund die vorgesehene Regelung als fachlich sinnvoll beurteilt wird, so ist sie aus rechtlicher Sicht in der vorliegenden Fassung der Kabinettvorlage wegen Verstoßes gegen Art. 97 Abs. 3 Satz 3 Landesverfassung abzulehnen. Während nach derzeitiger Rechtslage die Entwicklungsbeobachtung als Element des Auftrages zur Bildung, Erziehung, Betreuung und Versorgung angesehen werden kann, geht die vorgesehene Verpflichtung, die Beobachtungen systematisiert unter Verwendung eines entsprechenden „Screening-Instruments“ durchzuführen, weit darüber hinaus. Die Regelung begründet eine neue Aufgabe im Sinne von Art. 97 Abs. 3 Satz 2 Landesverfassung, deren damit für die Gemeinden verbundene Mehrbelastung zwingend auszugleichen ist. Vor diesem Hintergrund hat der Städte- und Gemeindebund bereits im Sommer 2006 eine entsprechende Überarbeitung des damaligen ersten Entwurfstextes gefordert.
Sofern in der Begründung lediglich darauf verwiesen wird, mit den „Grenzsteinen der Entwicklung“ liege ein Instrument vor, das mit „geringstem Aufwand“ ein regelmäßiges „Risikoscreening“ ermögliche, so enthebt diese – nicht nachvollziehbare – Feststellung nicht von der Pflicht, für diese Mehrbelastung einen finanziellen Ausgleich zu schaffen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, den Aufwand solide zu kalkulieren und in einer Gesetzesfolgenabschätzung zu beziffern und transparent zu machen. Die Anwendung der „Grenzsteine der Entwicklung“ bindet sowohl sächliche als auch personelle Ressourcen der Träger in nicht unerheblichem Maße. Die Bereitstellung von Papier, Ordnern und das Fertigen von Kopien und die Führung kindbezogener Akten verursacht regelmäßige Kosten. Unberücksichtigt blieben offenbar die organisatorischen Konsequenzen und die damit verbundenen Auswirkungen auf die personellen Ressourcen. Während die Erzieherin die Dokumentationen durchführt, steht sie nicht mehr für die Betreuung der Gruppe zur Verfügung, so dass ein entsprechender Ersatz erforderlich wird. „Nebenbei“ lässt sich diese neue Aufgabe nicht bewerkstelligen. Vor diesem Hintergrund appellieren wir an die Landesregierung, in Anerkennung des strikten Konnexitätsprinzips die dafür erforderlichen finanziellen Mittel den Gemeinden zur Verfügung zu stellen.
Gemäß des neu eingefügten § 3 Abs. 3 Satz 2 KitaG-E ist künftig in der pädagogischen Konzeption der Kindertagesstätte zu beschreiben, wie die Grundsätze der elementaren Bildung Berücksichtigung finden und die Ergebnisse der pädagogischen Arbeit überprüft werden. Die Regelung knüpft damit an die neue Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG-E an, wonach die gemäß § 23 Abs. 3 vereinbarten Grundsätze über Bildungsarbeit in Kindertagesstätten künftig den für alle Einrichtungen verbindlichen Rahmen bilden sollen. Die Verbindung zwischen diesem Rahmen und dem Einrichtungskonzept soll die Umsetzung in die Praxis sicherstellen.
Es wird für sinnvoll erachtet, wenn die pädagogische Konzeption Aussagen darüber trifft, in welcher Form die Einrichtung die Bildungsgrundsätze umsetzt. Dies kann zum einen zu einer höheren Transparenz der pädagogischen Arbeit der Einrichtung beitragen, die insbesondere für die Eltern von Interesse sein kann. Zum anderen kann es für den fachlichen Austausch innerhalb der Einrichtung gewinnbringend sein. Diese Regelung hatten wir vorgeschlagen, um dem Beschluss Landtages – ohne eine weiterführende Regelung, wie sie jetzt in § 3 Abs. 1 Satz 4 KitaG-E vorgesehen ist - zur Erlangung einer höheren Verbindlichkeit der Bildungsgrundsätze Rechnung zu tragen. Darüber hinaus begrüßen wir die in diesem Zusammenhang gemeinsam getroffene Verabredung, die Bildungsgrundsätze unter Einbeziehung des Städte- und Gemeindebundes zu überarbeiten.
Weiterer im Gesetz normierter Handlungsanweisungen gegenüber den Trägern bedarf es nicht. Dies gilt für die Regelung bezüglich der Überprüfung der „Ergebnisse“ der pädagogischen Arbeit. Auch insoweit halten wir fest, dass diesbezügliche Aussagen in der Konzeption ein sachgerechter Weg sein können, interessierte Personen, insbesondere die Eltern, über Evaluationsmaßnahmen zu informieren. Ein zwingender Regelungsbedarf besteht indes nicht. Wir gehen davon aus, dass die Träger selbst ein Interesse daran haben, den Einsatz von Instrumenten und Verfahren zur Evaluation der Arbeit in ihren Einrichtungen transparent zu gestalten und hierfür geeignete Mittel zu wählen. Ob dies durch Erläuterungen in der Kita-Konzeption geschieht, oder auf anderem Wege (z.B. Elterngespräche oder Aushänge), sollte einer Entscheidung der Träger überlassen bleiben. Verwiesen wird ebenso auf die Tatsache, dass der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 22a Abs. 5 SGB VIII bewusst davon abgesehen hat, geeignete Maßnahmen gesetzlich vorzuschreiben, die die Realisierung des Förderauftrages sicherstellen sollen (vgl. auch Ziffer 8). Vor dem Hintergrund der Deregulierungsbemühungen des Landes würden wir es daher begrüßen, auch der Landesgesetzgeber würde sich in vergleichbarer Zurückhaltung üben mit dem Ziel, den örtlichen Trägern der Jugendhilfe und den Trägern von Kindertageseinrichtungen einen weitreichenden Entscheidungsspielraum bei der Auswahl geeigneter Maßnahmen zu erhalten. Hinzuweisen ist ferner auf den Grundsatz in § 3 Abs. 1 SGBVIII, wonach die Jugendhilfe von unterschiedlichen Werteorientierungen und einer Vielfalt geprägt ist. Für kommunale Einrichtungen gilt dies in Zusammenhang mit Art 28 Abs. 2 GG.
Sollten Sie an der Regelung festhalten wollen, dürfen wir darauf hinweisen, dass sich die „Ergebnisse“ pädagogischer Arbeit kaum überprüfen lassen. Gemeint sein dürfte wohl eher die „Qualität“ pädagogischer Arbeit.
Diese in der alltäglichen Praxis gewonnene Erkenntnis war und ist allgegenwärtiger Antrieb der kommunalen Träger von Kindertageseinrichtungen und deren Fachpersonal, die Qualität ihrer Arbeit permanent zu reflektieren. Die verantwortlichen Akteure in den Städten, Gemeinden und Ämtern wissen um die Bedeutung eines qualitativ hochwertigen Kinderbetreuungsangebotes als eines wesentlichen Bausteins kommunaler Familienpolitik. Familienfreundliche Rahmenbedingungen stehen als Querschnittsthema kontinuierlich, und mit wachsender Bedeutung, auf der kommunalpolitischen Agenda. Familienfreundlichkeit erfordert passgenaue Konzepte aus den verschiedenen Verantwortungsbereichen. Nachhaltige kinder- und familienfreundliche Infrastruktur beginnt nicht erst bei Angeboten der Kindertagesbetreuung. Sie endet auch noch lange nicht bei Fragen der städtebaulichen Entwicklung. Die Gestaltung eines attraktiven Lebensumfeldes, in dem sich Kinder und Familien wohl fühlen und langfristige Perspektiven entfalten können, ist allgegenwärtiges Anliegen in den Gemeinden. Dieses Anliegen prägt kommunales Handeln auf vielfältigen Politikfeldern.
Vor diesem Hintergrund plädieren die Städte, Gemeinden und Ämter nachdrücklich für die Sicherstellung ihrer komplexen und aufgabenübergreifenden Gestaltungsfreiheit im Bereich der kinder- und familiengerechten Infrastruktur, insbesondere der vorgehaltenen Angebote der Kindertagesbetreuung. Dies schließt die Gestaltung von Qualitätsmanagementprozessen ein. Den Städten, Gemeinden und Ämtern als Träger von Kindertageseinrichtungen muss es daher auch künftig freistehen, über Form, Inhalt, Ziele interner oder externer Evaluationen ihrer Einrichtung zu entscheiden. Eine zukunftsfähige Familienpolitik steht und fällt mit der unmittelbaren Gestaltungskraft vor Ort, von einem Zusammenrücken aller das Umfeld von Familien gestaltenden Kräfte. Die vorgesehene gesetzliche Regelung engt die Städte, Gemeinden und Ämter nachweisbar ein und lähmt sie in ihrer Verantwortung und ihrem Engagement um eigene bürgernahe und demokratische Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse. Sie beinhaltet nicht nur eine Abkehr vom bisherigen Prinzip der Freiwilligkeit, sondern beschränkt die Träger der Einrichtungen in erheblichem Maße in der Gestaltung von Qualitätsmanagementprozessen.
Die Regelung begegnet ernsthaften, verfassungsrechtlichen Bedenken, weil seit jeher die Frage, „wie“ eine Aufgabe durch die Gemeinde erledigt und wahrgenommen wird, jedenfalls im Selbstverwaltungsbereich allein durch die Gemeinde entschieden wird. Die durch kreisangehörige Städte und Gemeinden wahrgenommene Aufgabe der Kindertagesbetreuung zählt zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Eine Fachaufsicht – zu der durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe veranlasste Qualitätsfeststellungen zweifelsohne zählen würden – gibt es in diesem Bereich nicht. Die Städte und Gemeinden in Brandenburg wissen selbst, welche Maßnahmen der Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung sie durchführen und wie sie ihre Aufgaben erledigen. Diesen Selbstverantwortungsbereich der Gemeinden haben auch die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu respektieren. Qualitätsfeststellungen sind nicht zwangsläufig durch Dritte durchzuführen. Hunderte von Gemeinden, aber auch von Unternehmen in Deutschland, führen diese selbst durch. Wenn Gemeinden die Auftragsakquise hiesiger Professoren ablehnend beantworten, kann hieraus nicht geschlossen werden, sie stünden Qualitätsentwicklungsprozessen ablehnend gegenüber. Vielmehr haben die Städte, Gemeinden und Ämter ihre eigenen Methoden, die sie im Qualitätsmanagement anwenden können, und gegebenenfalls auch Organisationen, die für Veränderungsprozesse hinzugezogen werden können.
Die Veranstaltung hat belegt, dass es der beabsichtigten Neuregelung zudem deshalb nicht bedarf, da bereits angesichts der bis dato durchgeführten Qualitätsuntersuchungen der Prozess des Hinschauens, Vergleichens und des Austauschens intensiviert worden ist. Dieses offene Klima, geprägt von Wissensdurst, Neugier und Kreativität ist unersetzlich für das Gelingen weiterer Anstrengungen vor Ort. All dies würde bei Einführung der vorgesehenen Regelung verkannt. Deren äußerst repressive und steuernd eingreifende Ausrichtung wird diese Grundvoraussetzungen des gemeinsamen und kooperativen Gestaltens zukunftsfähiger Kindertagesbetreuung beeinträchtigen.
Der Entwurf genügt nicht den formellen Maßstäben der Landesregierung in der Umsetzung ihres bekannten und unterstützenswerten Zieles, den Normenbestand drastisch abzusenken und kommunale Standards zu flexibilisieren (vgl. § 22 Abs. 3 Satz 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg (GGO) vom 8. August 2006 einschließlich deren Anlage 9 (zu § 22 Abs. 3) – Richtlinien zu Ziel, Inhalt und Verfahren der Zentralen Normprüfung in der Staatskanzlei). Es mangelt an einer Auseinandersetzung mit einer Vielzahl der in der Richtlinie zur Normprüfung festgelegten Kriterien. Vor diesem Hintergrund appellieren wir an die Zentrale Normprüfstelle und das federführende Ministerium, die Regelungsdichte dieses Entwurfs auf das zwingend erforderliche Maß zu begrenzen (Ziffer 1 der Richtlinie).
Der Städte- und Gemeindebund lehnt die Regelung zudem mangels einer Gesetzesfolgenabschätzung ab. Der Entwurf der Kabinettvorlage enthält weder eine Kostenprognose, noch sieht er einen Kostenausgleich infolge der Einführung des § 3 Abs. 4 KitaG-E vor. Dies ist angesichts der Tatsache, dass es sich hierbei um Kosten von nicht unerheblicher Höhe handelt, nicht nachvollziehbar. Beispielhaft beziehen wir uns auf die Kosten, die für eine externe Evaluation durch das PädQuiS zu veranschlagen sind. Diese betragen nach unseren Informationen 300 Euro je Gruppe für die Evaluation, sowie weitere 300 Euro je Gruppe für die Rückmeldung. Diese Kosten sind auf der Grundlage des strikten Konnexitätsprinzips – ausgehend von den Parametern wie Anzahl der zu erwartenden Qualitätsfeststellungen infolge des § 3 Abs. 4 KitaG-E, etwaige Einrichtungsgrößen etc. – zu ermitteln und auszugleichen. Gleiches gilt für die Wahrnehmung der neuen Aufgabe der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, entsprechenden Handlungsbedarf zu prüfen und diesem durch Anordnungen gemäß § 3 Abs. 4 KitaG-E Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund lehnen wir diese neue Aufgabe der Landkreise ab, da diese über die Kreisumlage Kosten bei den kreisangehörigen Städten, Gemeinden und Ämtern verursachen würde. Ohne einen entsprechenden Kostenausgleich wäre eine solche Übertragung der vorgesehenen neuen Aufgabe wegen Verstoßes gegen Art. 97 Abs. 3 LV verfassungswidrig.
9. Zu § 12 Abs. 3 Satz 3 – Bedarfsplan
Die Regelung des § 12 Abs. 3 Satz 3 KitaG-E soll dahingehend ergänzt werden, dass die Realisierung des Förderauftrages gemäß § 3 KitaG-E sowie der §§ 22 und 22a SGB VIII bei der Aufstellung und Fortschreibung des Bedarfsplanes für die Kindertagesbetreuung zu beachten sind. Die Regelung soll sicherstellen, dass künftig nur die Einrichtungen im Bedarfsplan als erforderlich ausgewiesen werden, die die Realisierung des Förderauftrages gemäß § 3 KitaG und §§ 22 und 22a SGB VIII erfüllen. Damit verknüpft die Neuregelung die Bedarfsplanung mit allen in § 3 KitaG-E enthaltenen Aufgaben, insbesondere den weitreichenden neuen Aufgaben. In der Konsequenz bedeutet dies, dass nur jene Einrichtungen im Bedarfsplan Berücksichtigung finden, die die Bildungsgrundsätze anwenden und Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung (§§ 3 Abs. 1 Satz 4, 6-8 KitaG-E) durchführen.
Die Regelung wird abgelehnt. Sofern es in der Begründung zu § 12 Abs. 3 Satz 3 KitaG-E heisst, dies diene der Umsetzung der bundesgesetzlichen Vorgabe der §§ 22, 22a SGB VIII, wird darauf hingewiesen, dass der Bundesgesetzgeber sich bewusst auf die Regelung des § 22a Abs. 5 SGB VIII beschränkt hat, wonach den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe lediglich aufgegeben ist, die Realisierung des Förderauftrages in den Einrichtungen anderer Träger durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen. Der Bundesgesetzgeber hat vor dem Hintergrund der kommunalen Selbstverwaltung gezielt davon abgesehen, Maßnahmen zu benennen, um den örtlichen Trägern die freie Auswahl geeigneter Maßnahmen zu erhalten. Sofern nunmehr der Landesgesetzgeber selbst Vorgaben trifft, auf welchem Wege die örtlichen Träger ihrer Verpflichtung nach § 22a Abs. 5 SGB VIII nachzukommen haben (Berücksichtigung im Bedarfsplan, Qualitätsfeststellungen), setzt sich der Entwurf über die Intention des Bundesgesetzgebers hinweg. Angesichts der Deregulierungsbemühungen der Landesregierung wird die Aufnahme weiterer Kriterien als nicht erforderlich erachtet. Es kommt hinzu, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorgesehenen Regelung die Fortbildungen für die Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung noch nicht abgeschlossen sind, so dass die Anforderungen gar nicht erfüllt werden können. Die Regelung ist gleichermaßen vor dem Hintergrund der Tatsache abzulehnen, dass für die verbindliche Einführung der Bildungsgrundsätze entgegen Art. 97 LV bislang kein Kostenausgleich vorgesehen ist, und mit Blick auf die Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung eine Unterfinanzierung droht.
10. Zu § 16 Abs. 1 Satz 4 – Ausschluss von der Finanzierung
Neuland betritt der Entwurf mit der vorgesehenen Regelung des § 16 Abs. 1 Satz 4 KitaG-E. Dieser sieht vor, Einrichtungen, die nicht die Voraussetzungen dieses Gesetzes erfüllen oder die nicht grundsätzlich allen Kindern offen stehen, von der Finanzierung ganz oder teilweise ausschließen zu können.
Der Städte- und Gemeindebund lehnt diese Regelung entschieden ab. Entgegen der Darstellung in der Begründung des Entwurfs handelt es sich nicht um eine bloße Klarstellung einer Rechtsfolge, die bisher implizit in § 15 Abs. 1 KitaG bestimmt sei. Der vorgesehene Regelungsgehalt geht weit über die derzeitige Rechtslage hinaus, indem den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe weitreichende Steuerungsoptionen eröffnet werden, die in ihrer Tragweite nicht der Maßgabe des § 22a SGB VIII entsprechen. Der Bundesgesetzgeber hat in Anerkennung der Betätigungsfreiheit der Einrichtungsträger bewusst von einer Benennung einzelner geeigneter Maßnahmen zur Realisierung des Förderauftrages abgesehen. Gleichfalls ist auf § 3 Abs. 1 SGB VIII hinzuweisen.
Die Landeszuschüsse hat das Land in Erfüllung seiner verfassungsrechtlich verankerten Verantwortung für die Förderung der Kindertagesbetreuung gemäß Art. 26 Abs. 6 Landesverfassung bereitzustellen. Danach fördern Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände Kindertagesstätten. Eine Regelung, die darauf abzielt, den Gemeinden diese Landesförderung zu entziehen, widerspricht diesem anerkannten Gebot der gemeinsamen Verantwortung von Land und Gemeinden. Gleiches gilt für die vorgesehene Sanktionierung in Form der Nichtberücksichtigung im Bedarfsplan (§ 12 Abs. 3 Satz 3 KitaG-E)
Wir hoffen, dass Ihnen diese Ausführungen ausreichend aufzeigen, dass die von Ihnen vorgeschlagene Formulierung rechtswidrig ist, weil sie gegen die Verfasstheit unseres Staates verstößt. Repressalien und Aufbau von Druck halten wir nicht für einer Demokratie und einem Rechtsstaat würdige Mittel des Umgangs miteinander.
11. Zu § 16 Abs. 2 Satz 5 – Pauschalierter Zuschuss für die Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung
Zur Erfüllung der neuen Aufgaben Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung gewähren die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Träger der Kindertagesstätte einen pauschalierten Zuschuss, der sich an der Zahl der Kinder im Alter vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung orientiert (§ 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG-E). Weiterhin sieht der Entwurf vor, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe diesen zusätzlichen Zuschuss insbesondere nach sozialer Belastung abweichend bemessen kann (§ 16 Abs. 2 Satz 5 KitaG-E).
Das gewählte Ausgleichsverfahren im Wege eines zusätzlichen pauschalierten Zuschusses erachten wir zur Vermeidung eines verwaltungsintensiven Einzelabrechnungsverfahrens grundsätzlich für sinnvoll. Gleiches gilt für die herangezogene Altersgruppe. Da erhebliche Abweichungen von dem prognostizierten Anteil förderungsbedürftiger Kinder (15 Prozent im Landesdurchschnitt) zwischen den Trägern nicht ausgeschlossen sind, wird § 16 Abs. 2 Satz 5 KitaG-E als sachgerecht und notwendig angesehen, um einen an den tatsächlichen Belastungen orientierten Ausgleich sicherzustellen. Dies betrifft ebenso die noch offenen zahlenmäßigen Auswirkungen durch die Einbeziehung der sog. Hauskinder.
Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Satz 5 KitaG-E sollte es ausschließlich sein, etwaige „Verwerfungen“ hinsichtlich des jeweiligen Belastungsgrades der Träger auszugleichen. Sofern die Begründung des Entwurfs vorsieht, diese Regelung gleichermaßen als Grundlage für eine Sanktionierung im Falle „unzureichender“ Sprachstandsfeststellungen und Sprachförderkurse verstehen und handhaben zu wollen, so wird dies als sachwidriges Eingriffsinstrument zurückgewiesen. Insbesondere während der Einführungsphase dieser neuen Aufgabe bedarf es einer fachlichen Unterstützung und Begleitung der Träger. Die Kürzung oder Verweigerung von aufgabenadäquaten Zuschüssen, deren Gewährung infolge des strikten Konnexitätsprinzips verfassungsrechtlich zwingend geboten ist, ist als systemwidrig abzulehnen.
Soweit es in Satz 5 heißt, der Zuschuss könne nach „sozialer Belastung“ bemessen werden, fragt sich, wessen Belastung gemeint ist. Wir schlagen vor, dass die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe den Zuschuss nach der Verteilung der bedürftigen Kinder in ihrem Gebiet abweichend bemessen können.
12. Zu § 16 Abs. 6 - Landeszuschüsse
Die Fortschreibung der Landeszuschüsse soll auf jeweils 132.912.000 Euro in den Jahren 2007 und 2008 zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung durch entsprechende Änderung des § 16 Abs. 6 Satz 2 KitaG-E erfolgen. Dieser Betrag kann durch uns derzeit nicht überprüft werden, da uns die zugrundeliegende Kalkulation nicht vorliegt. Wir bitten deshalb an dieser Stelle darum, diese Berechnung zeitnah nachzureichen, damit wir diese nachvollziehen und die Berücksichtigung der vom Städte- und Gemeindebund im Zuge der letzten Anpassung der LaZaV mit Schreiben vom 7. Dezember 2004 vorgetragenen Hinweise prüfen können. Erst dann wird uns eine abschließende Stellungnahme zu § 16 Abs. 6 Satz 2 KitaG-E möglich sein.
Darüber hinaus sieht der Entwurf ab dem Jahr 2007 einen zusätzlichen Landeszuschuss von jährlich höchstens 4 Millionen Euro zur Verfügung. Anzuerkennen ist, dass dieser Betrag, der im Gegensatz zu der in Satz 1 zur Verfügung gestellten Summe als angemessener Kostenausgleich im Sinne des strikten Konnexitätsprinzips dienen soll, in einem eigenständigen Satz ausgewiesen wird. Es ist sicherzustellen, dass diese Trennung der Beträge auch in der Landeszuschussanpassungsverordnung beibehalten wird.
Wir halten diesen Betrag für die Umsetzung der neuen Aufgaben Bestandsschutz und Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung für nicht ausreichend. Hierbei beziehen wir uns erneut auf die in unserem Schreiben vom 7. Dezember 2006 dargelegten Ergebnisse der Erhebung innerhalb unserer Mitgliedschaft, deren Inhalt in Abstimmung mit Ihrem Haus erfolgt ist. Die erheblichen Abweichungen unserer Berechnungen gegenüber denen Ihres Hauses erschließen sich insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache nicht, dass wir bei der Berechnung der Gesetzesfolgekosten für die Bestandsschutzregelung die von Ihrem Haus bereits im Sommer 2006 für notwendig erachteten Beurteilungskriterien herangezogen haben. Danach belaufen sich die Gesetzesfolgekosten allein für die Bestandsschutzregelung auf 4.704.000 Euro Personalkosten.
Unberücksichtigt blieb in der Prognose bislang die Frage, inwieweit die künftige Rechtslage ohnehin zu einer veränderten Inanspruchnahme von Kindertagesbetreuung führen wird. Dies betrifft vor allem jene Eltern, die angesichts eines absehbaren Wegfalls der Rechtsanspruchsvoraussetzungen von einer – bloß vorübergehenden – Betreuung aus Kindeswohlgesichtspunkten von vornherein abgesehen und – sofern vorhanden – auf anderweitige Betreuung, z.B. im familiären Umfeld, zurückgegriffen haben. Wir gehen davon aus, dass in diesen Fällen die Eltern nach Inkrafttreten der Bestandsschutzregelung von Beginn an die Kindertagesbetreuung nutzen werden, da kein Abbruch des Betreuungsverhältnisses mehr zu befürchten ist. Dies wird insofern zu berücksichtigen sein, als dass nicht allein auf die im Ergebnis unserer Erhebung bezifferten Fälle zurückgegriffen werden kann, sondern ein größerer Anteil an „Bestandsschutzfällen“ zu erwarten ist. Diese Prognose wird durch die nunmehr als zwingend formulierte Rechtsfolge („sind weiter zu betreuen“) noch bestärkt. Als Alternative hierzu kommen Regelungen in Betracht, die im Einzelfall nach dem tatsächlichen Bedarf differenzieren und eine kindeswohlorientierte Praxis gleichermaßen gewährleisten: Karenzzeit für Kinder, die in absehbarer Zeit drei Jahre alt werden (z.B. 6 Monate), eine längere „Ablösephase“ oder eine Weiterbetreuung in zeitlich vermindertem Umfang. All dies sind Varianten, die die Jugendämter und die Träger von Einrichtungen bereits als ein gegenüber der Kündigung milderes Mittel in Betracht ziehen und tatsächlich – allerdings in recht unterschiedlichem Umfang – nutzen, um dem Kindeswohl Rechnung zu tragen. Bezüglich des Einsparpotentials der Tagespflege verweisen wir auf unsere Ausführungen unter Ziffer 2.
Hinsichtlich der mit ca. 2,5 Mio Euro prognostizierten Kostenfolgen für die Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung ergeben sich ebenfalls Bedenken, die wir auf erste überschlägige Berechnungen derjenigen Mitglieder unseres Verbandes zurückführen, deren Erzieherinnen bereits an den Fortbildungsmaßnahmen für KISTE teilgenommen haben. Der Betrag scheint insbesondere nicht stichhaltig, wenn man sich vergegenwärtigt, dass pro Einrichtung in diesem Land – grob, und ohne Berücksichtigung der Verteilungsmaßstäbe, heruntergerechnet – allenfalls ca. 1.450 Euro jährlich zur Verfügung gestellt werden. Insbesondere sollte der Entwurf konkret darlegen, für welche Dauer („mehrmonatiger Sprachförderkurs“) die Sprachfördermaßnahmen vorgesehen sind.
Wir regen angesichts dieser Unwägbarkeiten an, den zusätzlichen Landeszuschuss ab 2009 nicht allein nach den für den allgemeinen Landeszuschuss geltenden Fortschreibungskriterien zu dynamisieren, sondern ebenfalls einen sich etwaig ändernden Anteil förderungsbedürftiger Kinder zu berücksichtigen. Darüber hinaus plädieren wir – bezogen auf § 16 Abs. 6 Satz 4 KitaG-E – für eine Streichung des Wortes „höchstens“.
13. Zu § 23 – Verordnungsermächtigungen
Der Entwurf sieht – bezogen auf die neuen Aufgaben der Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 6 und 7 KitaG-E – eine Verordnungsermächtigung hinsichtlich des erforderlichen Personals (§ 23 Abs. 1 Nr. 1 KitaG-E), der Grundsätze der Bemessung des pauschalierten Zuschusses gemäß § 16 Abs. 2 Satz 4 und 5 sowie der Verteilung der zusätzlichen Landeszuschüsse gemäß § 16 Abs. 6 Satz 4 KitaG-E (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 KitaG-E) vor. Gegen diese Regelungen bestehen die bereits in früheren Stellungnahmen zu Änderungen des Kindertagesstättengesetzes vorgebrachten Bedenken.
Angesichts des engen Zeitrahmens und der erheblichen Berührung kommunaler Belange regen wir jedenfalls eine frühzeitige Einbeziehung unseres Verbandes in die Erarbeitung dieser Verordnungen an.
Die in § 23 Abs. 1 Nr. 6 KitaG-E vorgesehene Verordnungsermächtigung im Zusammenhang von Qualitätsfeststellungen wird unter Verweis auf die Ausführungen unter Ziffer 8 abgelehnt. Dem Ministerium wird hiermit die Ermächtigung eingeräumt, durch Rechtsverordnung in die Selbstverwaltungsrechte der Gemeinden einzugreifen und deren Verwaltungsorganisation zu regeln. Diese administrativ-kontrollierenden Vorgaben finden zudem keinen Rückhalt im Sozialgesetzbuch Achtes Buch, in dem der fachliche, entwickelnde Impuls Motiv für die Arbeit von Einrichtungen ist. Nach SGB VIII ist die Herstellung von Qualität eine durch den Träger der Einrichtung kontinuierlich zu betreibende Aufgabe, die sich nicht verordnen lässt.
Fraglich ist zudem die Begründung für diese Ermächtigungsgrundlage: „Um allgemeine, vergleichbare und verbindliche Kriterien für die in § 3 Abs. 4 bestimmte Qualitätsfeststellungen zu erhalten, seien entsprechende Konkretisierungen erforderlich.“ Die Städte und Gemeinden fragen sich, wer denn diese Vergleichbarkeit in Brandenburg benötigt? Da es sich bei der Kindertagesbetreuung um eine kommunale Selbstverwaltungsaufgabe handelt, sind es die Kommunen selbst, die durch Vergleichsringe, Erfahrungsaustausche und andere Maßnahmen, überprüfen, wo sie selbst mit ihren Einrichtungen stehen.
In dieser Ermächtigungsgrundlage ist eine weitere Basis für die Entkommunalisierung der Aufgabe Kindertagesbetreuung gelegt, neue Aufgaben und Betätigungsfelder für das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport werden geschaffen. Allein, es handelt sich unserer Auffassung bei den für die Ermächtigungsgrundlage herangezogenen Gründen nicht um eine ministerielle Aufgabe.
Soweit unsere Bedenken und Anregungen keine Berücksichtigung finden, bitten wir Sie, diese im Einzelnen in der Kabinettsvorlage darzustellen und die Nichtberücksichtigung zu begründen.“
Karl-Ludwig Böttcher, Geschäftsführer
(Mitt. StGB Bbg. 04/2007)