Source: https://www.hausarbeiten.de/document/98590
Timestamp: 2020-01-24 22:39:33
Document Index: 132394217

Matched Legal Cases: ['Art. 72', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 106', '§ 10', 'Art. 33']

Der Finanzausgleich und die Grundlagen des Föderalismus in Deutschland | Hausarbeiten publizieren
2. Das Konzept Föderalismus
3. Ziele föderaler Ordnungen
4. Ziele des Föderalismus in Deutschland
5. Gewaltenteilung und Finanzausgleich
5.2 Ziele des Finanzausgleichs
5.3 Der Finanzausgleich im Grundgesetz
5.4 Autonomieschonender und autonomiestärkender Finanzausgleich
5.5 Das Finanzausgleichsgesetz
5.6 Kritik am Finanzausgleichsgesetz
6. Dysfunktionale Nebenwirkungen
7. Ergebnis und Schlussbemerkung
„Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist zentraler Bestandteil des föderalen Systems in Deutschland.“1 So unbestritten wie diese Aussage ist, so umstritten ist das Thema, um das sie sich dreht. Kein anderer Aspekt der föderalen Ordnung steht so oft im Mittelpunkt der Diskussion.
Die Auseinandersetzungen um Geld und Kompetenzen haben dabei die eigentlichen Grundfragen stark in den Hintergrund gedrängt. Denn eigentlich müsste der Frage, wie der Föderalismus anhand der Finanzverfassung konkret auszugestalten ist, die Frage vorausgehen: Was bedeutet Föderalismus? Welchem Zweck und welchen Zielen dient ein föderaler Staatsaufbau? Welchem Ziel soll wieviel Gewicht eingeräumt werden, und welche Ziele genießen bei Zielkonflikten Vorrang? Erst wenn über das Spielprinzip Klarheit herrscht, ist es möglich, sich im nächsten Schritt über die Spielregeln zu verständigen und in deren Rahmen schließlich die Ergebnisse zu ermitteln.
Ziel dieser Arbeit ist es, den Bogen zu spannen ausgehend vom „Spielprinzip“, den Grundlagen des Föderalismus, über die „Spielregeln“, das Grundgesetz, bis hin zum Spielergebnis, dem zurzeit gültigen Finanzausgleichsgesetz vom 26. Juni 1993. Dabei soll die Frage geklärt werden, in wie fern die Regeln und das Ergebnis noch dem zu Grunde liegenden Prinzip entsprechen und welche Rückschlüsse sie auf die deutsche Auffassung von Föderalismus zulassen.
Wer die Debatte um den Finanzausgleich auf ihre Wurzeln hin untersucht, wird feststellen, dass schon über die grundlegendste Fragestellung „Was bedeutet Föderalismus“ keine Einigkeit herrscht. „Je nach Ort und Zeit scheint Föderalismus etwas anderes zu bezeichnen, mit je anderer Bewertung und anderen Zwecken angeführt zu werden.“2 Dabei herrscht an treffenden Definitionen kein Mangel. Laut Laufer/Münch bezeichnet Föderalismus „das Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind.“3 Diese Umschreibung verrät viel über das Problem, den amorph anmutenden Begriff „Föderalismus“ mit Inhalt zu füllen. Denn sie liefert lediglich eine Antwort auf die Frage des „Was“, lässt jedoch das „Warum“, also die Legitimation, und das „Wie“, also die institutionelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung weitgehend offen.
Aus gutem Grund, denn „Föderalismus ist ein dynamisches Konzept. Es gibt nicht ´den´ Föderalismus, sondern den ´heutigen´ in einem bestimmten Bundesstaat.“4 Über Föderalismus an sich kann man also gar nicht diskutieren, sondern lediglich über die verschiedenen Varianten der Umsetzung des Organisationsprinzips „Föderalismus“ in der politischen Realität. Das Spektrum dieser Varianten ist sehr breit. Denn föderale Systeme passen sich den unterschiedlichen historischen, geographischen, ethnischen, religiösen, aber auch demokratietheoretisch notwendigen Bedingungen5 an. Was Föderalismus für jeden einzelnen Fall konkret bedeutet, hängt in erster Linie von den Zielvorstellungen ab, die den föderalen Staatsaufbau legitimieren.
Moderne föderale Ordnungen entstehen nicht aus heiterem Himmel, und genauso wenig ist ihre Entwicklung rein vom Zufall abhängig. Denn die komplexen Macht- und Herrschaftsbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften müssen durch eine Verfassung geregelt werden. „Das dialektische Grundprinzip einer Einheit durch Teilung ist ohne die Voraussetzung des Verfassungsstaats weder darstellbar noch realisierbar.6 Der föderalen Ordnung liegt also die bewusste Willensentscheidung eines Verfassungsgebers zu Grunde. Unterstellt man diesem rationales Handeln, so muss er davon überzeugt sein, dass durch einen föderalen Staatsaufbau bestimmte Ziele besser zu realisieren sind als durch einen zentralistischen. Die Kenntnis der Ziele wird damit zum Schlüssel des Verständnisses vom Wesen einer speziellen föderalen Ordnung.
Grundsätzlich lassen sich politische Ziele anhand ihrer Begründung in zwei Gruppen unterscheiden. Als Primärziele seien solche definiert, die um ihrer selbst willen angestrebt werden, denen also ein Eigenwert zuerkannt wird. Werden Ziele damit gerechtfertigt, dass von ihrer Realisierung eine positive Wirkung auf übergeordnete Ziele ausgeht (instrumentale Begründung), dann handelt es sich um Sekundärziele.7 Anhand dieser Kategorisierung werden gewisse Grundmuster politischer Konflikte deutlich:
- Die politischen Akteure haben unterschiedliche Vorstellungen vom Eigenwert bestimmter Ziele
- Die politischen Akteure schätzen die von Sekundärzielen ausgehende Wirkung auf Primärziele unterschiedlich ein
- Es existiert ein Zielkonflikt, d. h. das Streben nach einem Ziel übt negative Nebenwirkungen auf ein anderes Ziel aus Welchen Zielen ein Eigenwert zuerkannt werden soll, kann die Wissenschaft nicht klären, weil dieser Entscheidung ein Werturteil zu Grunde liegt. Sie kann lediglich feststellen, welchen Zielen in der Realität von wem ein Eigenwert zuerkannt wird und warum. Anders verhält es sich bei der Wirkungsproblematik, weil bei einer instrumentalen Zielbegründung stets eine Hypothese über einen Sachzusammenhang vorliegt, welche die Wissenschaft auf ihre empirische Gültigkeit hin untersuchen kann. Auch Zielkonflikte setzen einen Sachzusammenhang zwischen den betroffenen Zielen voraus, der wissenschaftlich geklärt werden kann.
Grundgerüst und Bezugspunkt eines Zielsystems sind die Primärziele. Die vielfältigen Rechtfertigungsgründe, die für den Föderalismus genannt werden, weisen letztlich auf drei Grundintentionen hin: (1.) Maximierung der Wohlfahrt der Bevölkerung8, (2.) Sicherung und Optimierung der Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems9 und (3.) Integration der Gesellschaft10. Alle anderen Ziele, ihre Begründungen und die Mechanismen, die zu ihrer Umsetzung eingesetzt werden, stehen im Dienste der Verwirklichung eines oder mehrerer dieser Primärziele. Dafür zwei Beispiele: So kommt dem vielbeschworenen Wettbewerb zwischen den Ländern kein Eigenwert zu. Vielmehr soll der Leistungsdruck, den eine marktähnliche Situation erzeugt, die Effizienz des Ressourceneinsatzes steigern sowie Innovationen anregen und ermöglichen, was die Primärziele Gewaltenteilung wäre an sich nichts Erstrebenswertes, würde sie nicht beispielsweise durch die Verhinderung von Machtkonzentration Machtmissbrauch verhindern oder die Partizipationschancen erhöhen - beides Effekte, die Ziel (2) zu Gute kommen.
Die zahlreichen Spielarten des Föderalismus ergeben sich daraus, dass zum einen der Eigenwert der drei Primärziele unterschiedlich hoch eingeschätzt wird. Zum anderen kommen zu ihrer Verwirklichung unterschiedliche Strategien zum Einsatz. Die Dynamik des Konzepts „Föderalismus“ erklärt sich durch Veränderungen der Eigenwert-Präferenzordnungen der politischen Akteure und durch die Anpassung der gewählten Mittel an sich verändernde Erfordernisse.
4. Die Ziele des Föderalismus in Deutschland
Ob und wie der Förderalismus in Deutschland die drei o. g. Funktionen erfüllen soll, ergibt sich aus den Regelungen des Grundgesetzes. Wer aber „nun im Grundgesetz ein bestimmtes Föderalismuskonzept oder eine Föderalismustheorie oder auch nur einen eigenen Abschnitt über Föderalismus sucht, wird enttäuscht werden.“11 Vielmehr ziehen sich die entsprechenden Bestimmungen quer durch die ganze Verfassung. Schließlich ist das Grundgesetz kein politisches Strategiepapier, sondern eine Rechtsordnung, die lediglich die Rahmenbedingungen für politische Entscheidungen festlegt. Dem entsprechend finden sich dort nur grobe, aber nichts desto trotz maßgebliche Hinweise auf das Verhältnis zwischen Föderalismus und den Primärzielen.
Das Außergewöhnliche am deutschen Föderalismus-Konzept ist sein durch das Grundgesetz vorgegebener Verbund-Charakter12, der unter der Bezeichnung „kooperativer Föderalismus“ bekannt geworden ist. Wichtigste Kennzeichen sind (1.) die funktionale Differenzierung nach Kompetenzarten mit der Gesetzgebung weitgehend beim Bund und der Administration bei den Ländern, (2.) die starke intrastaatliche Beteiligung der Länderregierungen an der Bundespolitik über den Bundesrat und (3.) die interstaatliche Kooperation sowohl unter den Ländern als auch zwischen Bund und Ländern. Von diesen drei Faktoren geht ein unitarisierender Einfluss auf die bundesstaatliche Ordnung aus13. Der sogenannte „unitarischkooperative Bundesstaat“ war jedoch nicht das Ergebnis einer verfehlten Entwicklung. Vielmehr war die unitarische Zweckausrichtung bereits in den institutionellen Arrangements des Grundgesetzes von 1949 bewusst vorgezeichnet14. Im Laufe der Verfassungsgeschichte nahm der Trend zur Vereinheitlichung sogar noch zu und wurde im Zusammenhang mit der Finanzreform 1969 sogar konstitutionell verankert15.
Die Entscheidung des Verfassungsgebers für die unitarisch-kooperativ ausgerichtete Strategie erscheint im Hinblick auf die Primärziele des Föderalismus durchaus sinnvoll und lässt einige interessante Rückschlüsse zu. Voraussetzung für die Steigerung der Wohlfahrt ist eine konkurrenzfähige Volkswirtschaft. Diese gewährleistet der Unitarismus, indem er durch die Angleichung des rechtlichen und ökonomischen Rahmens einen einheitlichen Wirtschaftsraum mit annähernd gleichen Wettbewerbsvoraussetzungen schafft. Die Wohlfahrtsgewinne sollen nach dem Prinzip der Sozialstaatlichkeit möglichst allen Bürgern zugute kommen. Dies findet seinen Ausdruck im Gebot der Einheitlichkeit bzw. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72 GG), dessen Realisierung wiederum bundeseinheitliche Lösungen rechtfertigt.
Im Hinblick auf die Sicherung und Optimierung der Funktionsfähigkeit des politisch- administrativen Systems hatte der Verfassungsgeber vor allem die gewaltenteilende Wirkung des kooperativen Föderalismus im Auge.16 Hier spielten nicht zuletzt die Interessen der alliierten Siegermächte eine Rolle, die eine „zum Machtmißbrauch verleitende Machtkonzentration“17 zu verhindern suchten. Die Gewaltenteilung wird allerdings nicht durch eine Aufgabentrennung, sondern durch eine Aufgabenvermischung erreicht. Von einer Machtbalance zwischen Bund und Ländern kann dabei jedoch nicht die Rede sein. Vielmehr spielt der Bund durch seine umfangreiche Zuständigkeit zur Gesetzgebung eine dominierende Rolle. Die Länder können dafür durch ihre Mitwirkungsmöglichkeit am Bundeswillen durch den Bundesrat und durch ihre Verwaltungsmacht als die Bundesgesetze ausführendes Organ Druck auf den Bund im Sinne ihrer Interessen ausüben.
Durch dieses institutionelle Arrangement erreicht es das Grundgesetz, den Gestaltungsspielraum der Länder durch den Kooperationszwang und die Bundesdominanz einzuschränken, ohne dadurch den Gewaltenteilungseffekt zu beeinträchtigen. Dass dies gleichzeitig einen Wettbewerb unter den Ländern, der zu Effizienzgewinnen führen kann, verhindert, nimmt die Verfassung in Kauf - entweder unbewusst, oder weil der Nutzen der Unitarisierung für die Wohlfahrt und das politisch-administrative System höher eingeschätzt wurde.
Das Primärziel der Integration stellt in Deutschland nur einen schwachen Rechtfertigungsgrund für den Föderalismus dar. Die Integrationsleistung des Föderalismus besteht grundsätzlich darin, dass er eine heterogene Gesellschaft durch das Einräumen von Freiheiten für einzelne Bevölkerungsgruppen (in der Regel Autonomie für Gliedstaaten) zu einer Einheit zusammenfassen kann. Diese sind jedoch nicht Selbstzweck; vielmehr folgt das Mittel der Vielfalt dem Ziel der staatlichen Einheit.18 Folglich ist zur Integration der bundesdeutschen Gesellschaft, die nur einen geringen Heterogenitätsgrad aufweist, auch nur ein geringes Maß an Länderautonomie notwendig. Weil die Entscheidung für ein föderalistisches Gefüge in Deutschland 1949 „um der guten Ordnung des Gesamtverbandes, nicht um der Bewahrung der Unabhängigkeit der Länder willen“19 getroffen worden ist, wird das Grundgesetz vorrangig als „Instrument der Einheitsstiftung“ verstanden. Das Ziel der Integration versuchte der Verfassungsgeber weniger über föderale Gestaltungsspielräume der Länder, als vielmehr über das vereinheitlichend wirkende Sozialstaatsprinzip zu verwirklichen.
Wie in diesem Abschnitt zu sehen war, legt die politische Ordnung des Grundgesetzes den Schluss nahe, dass der Verfassungsgeber in Deutschland die Steigerung der Wohlfahrt und die Integration der Gesellschaft offenbar nicht als vorrangige Ziele des Föderalismus angesehen hat, weil dieser die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums und der Lebensverhältnisse in Frage stellt20. Dieses „föderale Risiko“ erklärt, warum das Grundgesetz die Gestaltungsspielräume der Länder durch unitarisierend wirkende Regelungen einschränkt. Als maßgebliches Primärziel des Föderalismus muss in Deutschland also die Sicherung und Optimierung der Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems, speziell durch die vertikale Gewaltenteilung, gelten. Die anderen Ziele spielen, jedenfalls wenn man als Diskussionsgrundlage das Grundgesetz heranzieht, lediglich eine untergeordnete Rolle. Teilweise befinden sich sogar mit den dort getroffenen Regelungen in einem Zielkonflikt.
5. Finanzausgleich und Gewaltenteilung
Wenn das Primärziel (2) die Kernbegründung für den föderalen Staatsaufbau darstellt, dann muss sich der Finanzausgleich am seinem Beitrag zu dessen Realisierung messen lassen. Dazu reicht es nicht aus, nur zu klären, auf welche Weise der Finanzausgleich das Sekundärziel „Gewaltenteilung“ zu verwirklichen sucht. Darüber hinaus stellt sich die Frage, welche weiteren, möglicherweise dysfunktionalen Folgen er über andere Wirkungszusammenhänge für das politisch-administrative System hat.21
Der Finanzausgleich ist ein Instrument zur Lösung von Verteilungsproblemen in einem Bundesstaat. Jede bundesstaatliche Finanzverfassung hat drei zentrale Verteilungsprobleme zu lösen, die miteinander in einer engen Wechselwirkung stehen:
„(1) die Verteilung der staatlichen Aufgaben (Zuordnung der Aufgabenzuständigkeiten);
(2) die Verteilung der staatlichen Ausgaben und Lasten (Zuordnung der Ausgabenbzw. Finanzierungszuständigkeiten);
(3) die Verteilung der staatlichen Einnahmen (Zuordnung der Einnahmenzuständigkeiten)
(a) hinsichtlich der legislativen, exekutiven und judikativen Zuständigkeiten,
(b) hinsichtlich der Ertragsberechtigungen und der Erträge namentlich von Steuern sowie ihrer Umverteilung.“22
Während die politische Wissenschaft in der Regel nur den Umverteilungsaspekt unter (3b) als Finanzausgleich bezeichnet, versteht das Staatsrecht in einer weiteren Auslegung des Begriffs darunter den gesamten dritten Verteilungskomplex23. Das verdeutlicht den engen Zusammenhang zwischen Einnahmekompetenz, Ertragshoheit und Umverteilung.
5.2 Ziel des Finanzausgleichs
Unmittelbares Ziel des Finanzausgleichs „ist es, Bund und Länder finanziell in die Lage zu versetzen, die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben auch tatsächlich wahrzunehmen; denn erst dadurch kann die staatliche Selbständigkeit von Bund und Ländern real werden (...).“24 Die Eigenständigkeit und Funktionsfähigkeit der Gebietskörperschaften wiederum ist Voraussetzung für die vertikale Gewaltenteilung. Insbesondere die Länder können es sich nur dann leisten, mit dem Bund auf Konfrontationskurs zu gehen, wenn sie über einen gewissen Grad an Unabhängigkeit verfügen.
In Deutschland sind jedoch den Möglichkeiten des Finanzausgleichs, die Autonomie der Länder zu stärken, durch die Finanzverfassung enge Grenzen gesetzt. Denn die Regelungen des Grundgesetzes zum Verhältnis zwischen Einnahmen-, also Steuergesetzgebungskompetenz und Ertragshoheit benachteiligen die untergeordneten Gebietskörperschaften von vornherein. Da die Steuergesetzgebung zu den Materien der vom Bund kontrollierten konkurrierenden Gesetzgebung gehört, besitzen die Länder keine Steuerhoheit. Das heißt, sie „besitzen zwar die Ertragshoheit für eine Vielzahl von Steuern, können aber deren konkrete Ausgestaltung nicht durch Landesgesetze regeln. Statt dessen sind sie darauf angewiesen, über den Bundesrat auf das entsprechende Bundesgesetz Einfluß zu nehmen.“25 Als Ergebnis sind „weder Bund noch Länder in ihrer Finanzpolitik und Haushaltsgestaltung autonom.“26 Sie verfügen über fast keine Möglichkeit, ihre Einnahmen an den Finanzbedarf anzupassen.
Dadurch entstand aufgrund der dominanten Stellung des Bundes im Gesetzgebungsprozess sowie der zunehmend kostenintensiven Exekutivbefugnisse der Länder auf deren Seite ein Missverhältnis zwischen Aufgabenlast und Finanzmitteln.27 Mit dem Resultat, dass der Bund über Finanzzuweisungen zunehmend reine Länderaufgaben mitfinanzierte und sich durch seine Beteiligung weitere Mitspracherechte sicherte. Der Finanzausgleich kann die Eigenständigkeit der Länder (und damit die Effizienz der Gewaltenteilung) also nur in einem durch die Finanzordnung bereits stark eingeschränkten Rahmen fördern. Daher trifft die Einschränkung, die der Staatsrechtler Hidien bezüglich des Länderfinanzausgleichs macht, auch auf den Finanzausgleich insgesamt zu:
„Die Nachrangigkeit und Relativität des Länderfinanzausgleichs ist insbesondere bei der Ausgleichskritik zu beachten, die sich oftmals gegen vorgelagerte Probleme oder Entscheidungen wendet, den Länderfinanzausgleich für dortige Defizite verantwortlich macht oder diesen mit ausgleichsfremden Aufgaben überlasten will.“28
Die Bedeutung des Finanzausgleichs als Korrektur der originären Steuerverteilung zeigt sich im Aufbau des Systems, nach dem das Finanzaufkommen im Bundesstaat nach dem Grundgesetz verteilt wird. Der Anteil der Gebietskörperschaften am gesamten Steuervolumen bestimmt sich in fünf Schritten. Die „originäre“ Steuerverteilung ergibt sich aus der vertikalen Aufteilung des Steueraufkommens auf Bund und Länder (Art. 106 Abs. 1-4 GG) und der horizontalen Verteilung (Steuerzerlegung) des Länderanteils an den Gemeinschaftssteuern auf die Länder (Art. 107 Abs. 1 GG S. 1-4 HS 1). Anschließend werden im Finanzausgleich die Steuerkraftunterschiede zwischen den Ländern verringert. Dies geschieht zunächst horizontal zwischen den Ländern, und zwar in zwei Stufen: Im Umsatzsteuervorwegausgleich (Art. 107 Abs. 1 GG, S. 4 HS 2) und im Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 GG, S. 1, 2). Zuletzt erhalten finanzschwächere Länder im vertikalen Finanzausgleich Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG).29
Das Verteilungs- und Ausgleichsschema des Art. 107 GG stellt „finanzautonomiestärkende mit solidarisch-ausgleichenden Zielgrößen in einen geordneten Zusammenhang (..).“30 Nach Abs. 1 Satz 1-3 orientieren sich die Landessteuern sowie die Länderanteile an Einkommen- und Körperschaftsteuer am Aufkommensprinzip, das die Zuständigkeit klar trennt und damit die Eigenverantwortlichkeit betont. Der Länderanteil an der Umsatzsteuer (S. 4) richtet sich dagegen nach dem bedarfsorientierten Bevölkerungsprinzip, wobei für jeden Einwohner ein fiktiver Verbrauch in gleicher Höhe unterstellt wird. Darüber hinaus gestattet der zweite Halbsatz eine ergänzende, Steuerkraft ausgleichende Verteilung, den sog. Umsatzsteuervorwegausgleich. Damit erfüllt Satz 4, weitgehend losgelöst von der realen Wirtschaftskraft, eine ausgleichende Verteilungsfunktion. Im anschließenden horizontalen Länderfinanzausgleich (LFA) werden die Unterschiede in der nach der Umsatzsteuerverteilung erreichten relativen Finanzkraft der Länder über Ausgleichszahlungen zwischen den Ländern verringert. Anders als bei der Umsatzsteuerverteilung geht es beim LFA also nicht mehr um Anteile an Gemeinschaftssteuern, sondern um eine solidarische Abgabe aus der eigenen Finanzausstattung. In der letzten Ausgleichsstufe, den Bundesergänzungszuweisungen, „aktualisiert und bestätigt sich die föderative Finanzsolidarität des Bundes gegenüber bestimmten ,leistungsschwachen´ Ländern“31, und zwar in Form von Fehlbetragszuweisungen, Sonderlastzuweisungen und haushaltsnotbedingten Sanierungshilfen.
5.4 Autonomiestärkender und autonomieschonender Finanzausgleich
Mit dem Art. 107 versucht das Grundgesetz, die fehlende Finanzautonomie der leistungsschwächeren Länder über einen horizontalen Ausgleich zu ergänzen und gleichwohl die vorhandene Finanzautonomie der stärkeren Länder möglichst zu bewahren. Bei der Umsetzung dieser Vorgabe in ein einfaches Gesetz stellt sich das Problem, zwischen diesen Zielen eine ausgewogene Balance zu finden. Denn „das finanzielle Nullsummenspiel beruht auf der Interdependenz der Ausgleichsbeziehungen, wonach mit jeder Verbesserung der realen Finanzautonomie eines Landes eine finanzielle Belastung und damit der Verlust realer Finanzautonomie eines anderen einhergeht.“32
Jeder Lösungsversuch muss im wesentlichen zwei strittige Fragen klären. Zunächst müssen die Finanzkraftunterschiede quantitativ bewertet werden. Es muss also Klarheit darüber herrschen, was unter den unbestimmten Verfassungsbegriffen „Finanzkraft“ und „Finanzbedarf“ (Art. 107 Abs. 2) genau zu verstehen ist. Hier hat das Bundesverfassungsgericht eine eindeutige Antwort geliefert. Demnach ist der Begriff der Finanzkraft umfassend zu verstehen; er enthält alle Steuer- und Abgabeneinnahmen sowie alle sonstigen Einkünfte der Länder. Der Finanzbedarf ist indirekt berücksichtigt, indem die Einnahmen in Bezug zur jeweiligen Einwohnerzahl gesetzt werden.33 Strittig ist dagegen die Anrechnung von Sonderbedarfen.
Steht die reale Finanzkraft fest, muss der Begriff der „Angemessenheit“ des Ausgleichs konkretisiert werden, um die Ausgleichsintensität zu bestimmen. Davon hängt letztlich die Höhe der Zahlungen ab, weshalb in der Auslegung dieses einzigen Wortes die gegensätzlichen Auffassungen von Föderalismus frontal aufeinanderprallen. Inhaltliche Konturen gewinnt das Postulat einer „angemessenen Finanzausstattung“, wenn man es auf das Ziel des Ausgleichs, die Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Länder zu sichern, bezieht. Dieses, und nicht, wie oft behauptet, die Einheitlichkeit oder Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse34, bildet seinen zentralen Funktionsgrund.35 Wenn die Länderautonomie das Ziel ist, dann dürfen sich die Ausgleichszahlungen nicht darauf beschränken, lediglich ein Existenzminimum zu garantieren. Ein in diesem Sinne „angemessener“ Ausgleich muss vielmehr gewährleisten, dass alle Länder ihre Aufgaben eigenständig - mit einem gewissen Handlungsspielraum - erfüllen können.36 Unter dem Gesichtspunkt allokationspolitischer Effizienz kann man daran kritisieren, dass auf diese Weise die Kosten für haushaltspolitisches Fehlverhalten einzelner Länder auf die Ländergesamtheit „sozialisiert“ werden. Aber dieses Risiko ist der Preis echter Bundes staatlichkeit, die sich nur über eine relative Unabhängigkeit ihrer Gliedstaaten entfalten kann.
Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass der Angemessenheitsgrundsatz die Intensität des Ausgleichs auch nach oben beschränkt. Daher haben die am Finanzausgleich beteiligten Länder immer nur einen Teil der Folgen fremder Entscheidungen mitzutragen.
„Grundsätzlicher Maßstab ist dabei die (...) Überlegung, daß der Leistungswille der Geberländer ebenso wenig geschwächt werden darf wie der Wille der Empfängerländer, sich selbst zu helfen. Die Unterschiede in der Finanzkraft der Länder werden demnach nur ein einem gewissen Umfang ausgeglichen.“37 Seinen Ausdruck findet diese Überlegung im „Monotoniegebot.“ Das Bundesverfassungsgericht schreibt vor: „Ausgleichsverpflichtungen dürfen insbesondere nicht dazu führen, daß die Reihenfolge der Finanzkraft der ausgleichspflichtigen Länder verändert wird.“38
5.5 Das Finanzausgleichsgesetz (FAG)
Im Rahmen dieser Grundsätze hat der Verfassungsgeber die Ausgestaltung der Ausgleichsregelungen dem einfachen Bundesgesetzgeber überlassen. Damit wird der Dynamik des föderalen Systems Rechnung getragen, die keinen statischen, sondern einen den Entwicklungen im System und in der Systemumwelt anpassbaren Ausgleich erfordert. Die Flexibilität des Finanzausgleichsrechts birgt allerdings auch die Gefahr ins sich, dass sich die politischen Akteure bei der Gesetzgebung an tagespolitischen Interessen und nicht an der eigentlichen Zielsetzung des Ausgleichs orientieren. Eine nicht geringe Gefahr, wie der Erfolg vieler Klagen gegen das FAG vor dem Bundesverfassungsgericht zeigt.
Das zurzeit gültige FAG ist nicht lange nach Inkrafttreten von vielen Seiten unter Beschuss geraten. Ursache für die Verschärfung des Verteilungskampfes sind die Herausforderungen der deutschen Einheit, durch welche die gesamtstaatlichen Einnahmen je Einwohner abnahmen, während die erforderlichen Ausgaben deutlich anstiegen.39 Unter diesen schwierigen Umständen stand nicht die optimale Umsetzung der Verfassungsvorgaben, sondern die politische Durchsetzbarkeit bei der Entstehung des FAG Pate. Der Bundesgesetzgeber musste rechtzeitig vor dem Auslaufen der Übergangsregelungen der Vereinigung Ende 1994 einen in Bundestag und Bundesrat mehrheitsfähigen Kompromiss finden. Deshalb richtete er die Neuordnung des Finanzausgleichs vorrangig danach aus, eine in einem polit-ökonomischen Entscheidungsprozess ausgehandelte Lastenverteilung in ein Gesetz zu formen40, welches halbwegs mit dem Grundgesetz in Einklang zu bringen sein musste. Heraus kam ein FAG, welches „das finanzrechtliche Instrumentarium in der Übergangs- und Anpassungsphase bis zur verfassungsrechtlichen Schmerzgrenze ausgereizt hat.“41
Die weitreichende Ergebnisorientierung des FAG hat das Bundesverfassungsgericht (BVG) zum Anlass genommen, die Politik in seinem Urteil zum Länderfinanzausgleich vom 11. November 1999 wieder stärker an die Verfassungsvorgaben zu binden. Denn „das Finanzverfassungsrecht ist (..) kein ,minderes´ Recht, das bis zur Grenze der offensichtlichen Willkür dem politischen Verhandeln offen ist.“42
Der bis an die „Willkürgrenze“43 reichende Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des Finanzausgleichsgesetzgebers resultierte in erster Linie aus der Unbestimmtheit der Verfassungsbegriffe „notwendige Ausgaben“, „laufende Einnahmen“ (Art. 106 Abs. 3 GG), „Finanzkraft“, Finanzbedarf“ und „angemessen“ (Art. 107 Abs. 2). Durch eine großzügige Interpretation dieser Begriffe konnte der Gesetzgeber fast beliebig die Umsatzsteueranteile zwischen Bund und Ländern hin- und herschieben sowie das Ergebnis des Länderfinanzausgleichs und die Höhe der Bundesergänzungszuweisungen durch Sonderbedarfsregelungen steuern. Das Verfassungsziel, die Eigenständigkeit der Gebietskörperschaften zu garantieren, wurde vom Verteilungsstreit der politischen Entscheidungsträger überlagert. Das BVG hat es nun wieder ins Rampenlicht geholt: Durch die Verpflichtung, die unbestimmten Begriffe im Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem des GG in einem Maßstäbegesetz zu konkretisieren44, muss der Bundesgesetzgeber Farbe bekennen. Denn die Maßstäbe, nach denen die Staatseinnahmen verteilt werden, sind problemlos auf ihre Konformität mit dem Verfassungsrecht zu überprüfen. „Eine solche Gesetzgebung schafft abstrakte Kritierien für konkrete Finanzfolgen, in denen der Gesetzgeber sich selbst und der Öffentlichkeit Rechenschaft gibt, die rechtsstaatliche Transparenz der Mittelverteilung sichert und die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Autonomiegrundlagen für den Bund und jedes Land gewährleistet.“45
Im Einzelnen nimmt das BVG Anstoß an der relativ willkürlichen Verteilung der Umsatzsteuer, an den Sonderbedarfsregelungen zur Ermittlung der Finanzkraft im horizontalen Finanzausgleich und am großen Volumen der Bundesergänzungszuweisungen. Zur Umsatzsteuerverteilung meint Hidien:
„Die Finanzpraxis ignoriert geradezu die Revisions- und Verteilungsgrundsätze des Art. 106 (...) oder versteht sie jedenfalls als diskretionäre Handlungsdirektiven, die nach Gusto finanzpolitisch instrumentalisiert werden können. (...) Die Höhe der jeweiligen Verteilungsquoten wurde bislang auf höchster politischer Ebene ergebnisorientiert und durch Paketlösungen ausgehandelt und anschließend gesetzlich notifiziert.“46
Das BVG schreibt deshalb vor, im Maßstäbegesetz allgemein verbindliche, offen ausgewiesene und einheitlich angewandte gesetzliche Vorgaben für die Berechnung von Deckungsquoten zu machen, nach denen die Umsatzsteuer verteilt werden muss.47 Dadurch sind dem völlig freien politischen Aushandeln Grenzen gesetzt. So kann sich sich ein vertikales Finanzgleichgewicht einpendeln, das weniger von den politischen Kräfteverhältnissen im Gesetzgebungsprozess als von den tatsächlichen Erfordernissen abhängig ist und damit die Selbstständigkeit der bundesstaatlichen Ebenen besser fördert.
Beim Länderfinanzausgleich i. e. S. hat der Gesetzgeber unter dem Druck der BVG- Entscheidungen von 1986 und 1992 im FAG von 1993 durch die Umsetzung des „Monotoniegebots“ in § 10 versucht, gemäß Grundgesetz finanzautonome und finanzsolidarische Ziele zu versöhnen. Deshalb richtet sich die Kritik im neuen Urteil (neben kleineren Verstößen gegen das Monotoniegebot48 ) hauptsächlich gegen eine Umgehung dieses Prinzips quasi durch die Hintertür. Laut BVG darf sich die Reihenfolge der Finanzkraft durch den Länderfinanzausgleich nicht verkehren. Die Finanzkraft wird bestimmt durch das Verhältnis zwischen originärer Steuerausstattung und Finanzbedarf. Weil bestimmte Länder aufgrund von bestimmten Belastungen ein erhöhter Finanzbedarf unterstellt wird (Stichworte Seehäfen, Einwohnerveredelung), sinkt deren relative Finanzkraft; dadurch schneiden diese im Länderfinanzausgleich günstiger ab. Besonders profitieren davon die Stadtstaaten. Ihr „Zusatzbedarf wird mit Leistungen der Zentren für das Umland sowie mit dem ,Brechtschen Gesetz´ begründet, nach dem mit der Bevölkerungsdichte der Finanzbedarf steigt.“49 Nun ist zum einen diese These „weder theoretisch abgesichert noch theoretisch bestätigt“50, zum anderen könnten weitere Länder mit ähnlich plausiblen Gründen andere Ansprüche geltend machen - zum Beispiel dünn besiedelte mit hohen Ausgaben für den öffentlichen Nahverkehr. Unberechtigte oder zumindest zweifelhafte Vergünstigungen schränken aber über den Länderfinanzausgleich den finanziellen Spielraum der benachteiligten Länder ein und wirken damit in einer vom Grundgesetz nicht beabsichtigten Weise autonomieschwächend. Deshalb hat das BVG den Gesetzgeber dazu verpflichtet, mit dem Maßstäbegesetz auch die Regelung von Sonderlasten zu überprüfen und zu vereinheitlichen.
An den Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) hat das BVG auszusetzen, dass sie mittlerweile zum Hauptinstrument des bundesstaatlichen Finanzausgleichs geworden sind, obwohl sie im Grundgesetz lediglich als abrundende, nachrangige Ausgleichsstufe vorgesehen waren. „Unter dem Deckmantel der vom Bundesverfassungsgericht relativ großzügig interpretierten Gewährungs- und Zuweisungsbedingungen (...) hat der um Ausgleichslösungen selten verlegene Finanzausgleichsgesetzgeber bzw. Bund ein buntes Bukett von verschiedenen Kategorien von BEZ entwickelt, welche die materielle Ergänzungsfunktion dieser Ausgleichsstufe (...) mitunter arg strapazieren.“51 Angesichts des völlig aus den Fugen geratenen Verhältnisses von BEZ zu LFA (25,7 Mrd. zu 13,5 Mrd. Mark im Jahr 1998) fordern die Verfassungsrichter auf längere Sicht eine Korrektur dieser Entwicklung. Grund ist die Befürchtung, die BEZ könnten aufgrund ihres Volumens die vertikale Steuerertragsverteilung und den horizontalen Finanzausgleich ersetzen oder überlagern.52
Weil die Zuweisungen im wesentlichen zweckungebunden sind, wäre das zwar für den Handlungsspielraum der Länder alles andere als eine Bedrohung. Aber die Eigenverantwortlichkeit ihres Handelns, ebenso Bestandteil ihrer Autonomie, wäre durch vom Bund praktisch garantierte Dauersubventionen ernsthaft in Frage gestellt - zumal wenn diese, wie es im Moment häufig der Fall ist, die nach dem LFA feststehende Finanzkraftreihenfolge völlig durcheinanderwirbeln.53 Deshalb erlaubt das BVG nur in Ausnahmefällen, dass die Finanzkraft eines begünstigten Landes durch die BEZ die durchschnittliche Finanzkraft nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigen darf -nämlich dann, wenn die Ausgleichsintensität im LFA die Leistungsfähigkeit der Zahler entscheidend schwächen würde.54 Die Eigenverantwortlichkeit soll dadurch betont werden, dass sich die BEZ stärker an ihrer Rechtfertigung als Ausgleich für Sonderlasten orientieren, welche die Höhe und Dauer der Zahlungen begrenzt. Durch Nennung und Begründung der Sonderlasten im Maßstäbegesetz können die BEZ ständig auf ihre Berechtigung und Verfassungskonformität geprüft werden.
Die Stellung des Finanzausgleichs innerhalb der Finanzordnung sowie die umfangreiche Kritik des BVG am geltenden Finanzausgleichrecht lassen folgende Rückschlüsse hinsichtlich der übergeordneten Ziele zu:
Der Finanzausgleich trägt zur Gewaltenteilung durch die Stärkung der Autonomie der Gebietskörperschaften bei. Dieses Ziel verwirklicht er aber nur unter großen Einschränkungen, weil
1. der Finanzausgleich die autonomieschwächenden Elemente in der Finanzordnung nicht wettmachen kann, und
2. das aktuelle Finanzausgleichsgesetz das im Grundgesetz vorgezeichnete Ziel der Autonomiestärkung vernachlässigt.
Weil der Finanzausgleich das Sekundärziel Gewaltenteilung nur eingeschränkt fördert, muss auch sein Nutzen für das Primärziel „Sicherung und Optimierung der Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems“ als eher gering eingestuft werden. Erschwerend kommt hinzu, dass der Finanzausgleich eine ganze Reihe von dysfunktionalen Nebenwirkungen auf das politische System entfaltet.
Zunächst richtet er auf der Input-Seite beträchtlichen Schaden an. Der „support“ sinkt in zweierlei Hinsicht: Erstens verursacht der Finanzausgleich finanzwirtschaftliche Lasten, weil der hohe Nivellierungsgrad für die Länder kaum Anreize bietet, „ihre Steuerquellen zu pflegen und durch eigene Anstrengungen ihre Steuerkraft zu erhöhen oder ihre Steuerpolitik von auszuschöpfen.“55 Zweitens treten Legitimitätsdefizite auf, weil die Komplexität des Finanzausgleichs „die Transparenz der politischen Entscheidungsprozesse empfindlich beeinträchtigt. Die Bürger sind immer weniger in der Lage, klare und eindeutige politische Verantwortlichkeiten zu identifizieren. Damit wird eine der Grundvoraussetzungen des demokratischen Entscheidungsverfahrens in Frage gestellt.“56
Innerhalb des politischen Systems hemmt der Finanzausgleich die Innovations-, Entwicklungs- und Problemlösungsfähigkeit. Finanzschwache Länder haben wegen des hohen Nivellierungsgrades, finanzstarke aufgrund der hohen Abschöpfungsquote kaum einen Grund, ihre finanzielle Situation mit neuartigen, aber möglicherweise riskanten politischen Strategien zu verbessern. Ein leistungsfördernder Wettbewerb unter den Ländern findet nicht statt. Auf Bundesebene haben wegen des hohen Verflechtungsgrades alle größeren Reformen, von der eine Mehrheit der Länder Nachteile befürchtet, wenig Aussicht auf Erfolg. Denn der Finanzausgleich erzeugt Verteilungskonflikte zwischen den einzelnen politischen Ebenen, welche die politische Entscheidungsfähigkeit insgesamt lähmen. Die Kompromissfindung ist zeit- und kostenintensiv, Reformvorhaben werden „mit Blick auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat (...) immer wieder entweder gar nicht erst in Angriff genommen oder schon vor der Einbringung in den Bundestag bis zur Unkenntlichkeit verstümmelt.“57
Darunter leidet schließlich der Output des politischen Systems. Weil die Kosten politischer Entscheidungen nicht mehr beim Verursacher anfallen58, kommt es zu einer Verzerrung der Entscheidungen. Je mehr es der Finanzausgleich „den politischen Entscheidungsträgern erlaubt, die Kosten ihres Politikangebots auf die Wähler in anderen Ländern abzuwälzen, desto mehr fördert er Trittbrettfahrer-Verhalten.“59 Unter diesen Umständen verhindert der Finanzausgleich, dass sich die Entscheidungen des politischen Systems am gesamtgesellschaftlich optimalen Ergebnis orientieren. Der Output wird insgesamt als ineffizient empfunden, mit den entsprechenden Feedback-Wirkungen auf die Input-Seite.
7. Ergebnis und Schlussfolgerung
Vergleicht man die Summe dieser dysfunktionalen Wirkungen mit dem Nutzen des Finanzausgleichs für das politische System über die Sekundärziele Autonomiesicherung und Gewaltenteilung, so drängt sich der Eindruck auf, dass das zurzeit gültige Finanzausgleichsrecht dem Primärziel eher entgegenwirkt als nützt. Denn die Fehlentwicklungen im föderalen System werden immer offenkundiger, während die vertikale Gewaltenteilung ungeachtet des Grades an Länderautonomie an Bedeutung verliert, weil häufig Parteikalküle und nicht Länderinteressen die Ergebnisse der Abstimmungen im Bundesrat determinieren. In der Politik und der wissenschaftlichen Literatur fordern deshalb viele Stimmen eine Umorientierung in Richtung auf mehr Konkurrenzföderalismus.
Leider werden bei der Reformdiskussion meines Erachtens die eigentlichen Ziele des Föderalismus viel zu wenig beachtet. So beurteilen selbst Politiker den Finanzausgleich immer häufiger in finanzwissenschaftlicher Manier nach der Effizienz der Ressoucenallokation und seinen Wohlfahrtseffekten (Stichwort Wettbewerbsföderalismus), obwohl diese gar nicht seinen primären Funktionsgrund darstellen. Sieht man den Finanzausgleich stattdessen unter dem Aspekt der Gewaltenteilung, so wird man die Folgen einer Reduzierung der Ausgleichsintensität wohl deutlich kritischer einschätzen. Denn die leistungsschwächeren Länder haben wegen der fehlenden Steuerautonomie keine Möglichkeit, die wegfallende Unterstützung über eine Veränderung ihrer Einnahmenpolitik zu kompensieren. Reagieren könnten sie nur über eine Reduzierung ihrer Ausgaben. Daher würden sie an Eigenständigkeit einbüßen und müssten möglicherweise sogar Gestaltungsspielräume an den Bund abtreten, was einer weiteren Zentralisierung Vorschub leisten würde.
Wie zu sehen ist, kann der Finanzausgleich als Herzstück des Föderalismus nicht reformiert werden, ohne dass man den Föderalismus an sich einer weitreichenden Reform unterzieht. Will man aber den Föderalismus reformieren, kommt man nicht umhin, sich damit auseinanderzusetzen, ob die vom Grundgesetz vorgegebenen Ziele noch aktuell und die zu ihrer Erreichung erlassenen Bestimmungen noch adäquat sind. Wenn tatsächlich eine Präferenzverschiebung stattgefunden und nun die „ innovationsfördernde Funktion eines politischen Wettbewerbs der Länder untereinander “60 die Gewaltenteilung als Legitimationsgrundlage abgelöst hat, so muss dies auch im Grundgesetz verankert werden - und zwar durch eine sehr umfangreiche Verfassungsänderung. Dazu wäre jedoch ein breiter parlamentarischer Konsens notwendig. Die Chance, zumindest darüber zu diskutieren, bot sich im Rahmen der Beratungen zur Grundgesetzreform anläßlich der Deutschen Einheit. Doch die Streichung des zentralen Punktes „Fragen der Finanzverfassung“ aus der Tagesordnung der Gemeinsamen Verfassungskommission61 lässt auf mangelnden politischen Willen schließen. Denn eigentlich geht es den meisten Politikern wohl kaum ernsthaft um eine Reform des Föderalismus. „De facto geht es ihnen (..) darum, wie man im institutionalisierten föderalen Arrangement des Grundgesetzes zum größten eigenen (parteipolitischen) Nutzen Politik machen kann.“62
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1 Bösinger 1999: 1.
2 Evers 1995: 45.
3 Laufer/Münch 1997: 14.
4 Bothe 1994: 22.
5 Vgl. Schubert 1994: 39
6 Evers 1994: 60.
7 Vgl. hierzu und zum Folgenden Külp/Berthold 1992: 76ff.
8 Vgl. Külp/Berthold 1992: 158.
9 Vgl. Abromeit/Wurm 1996: 10.
10 Vgl. Andersen 1995: 80 oder Schultze 1995: 155f. (1) und (2) fördert. Auch
11 Kilper/Lhotta 1996: 99.
12 Vgl. hierzu und zum Folgenden Schultze 1995: 159f.
13 Vgl. Kilper/Lhotta 1996: 154.
14 Vgl. Abromeit/Wurm 1996: 11.
15 Ebenda: 12f.
16 Vgl. Andersen 1996: 6.
17 Laufer/Münch 1997: 55.
18 Vgl. Evers 1994: 73.
19 Kisker 1971, zitiert nach Kilper/Lhotta 1996: 258.
20 Vgl. Kilper/Lhotta 1996: 258f.
21 Siehe Punkt 6.
22 Hidien 1999/1: 67.
23 Vgl. Hidien 1999/1: 50.
24 Hidien 1999/2: 33.
25 Laufer/Münch 1997: 161.
26 Abromeit/Wurm 1996: 12.
27 Vgl. Blumenwitz 1998: 50.
28 Hidien 1999/2: 30.
29 Vgl (fast wörtlich) Ottnad/Linnartz 1997: 87; allerdings wird dort auf die falschen Stellen im GG verwiesen (richtig siehe Hidien 1999/1: 781).
30 Hidien 1999/1: 791.
31 Hidien 1999/1: 795.
32 Hidien 1999/2: 53.
33 Vgl. Laufer/Münch 1997: 170.
34 So bei Laufer/Münch 1997: 169.
35 Vgl. Hidien 1999/1: 788.
36 Vgl. Hidien 1999/1: 787.
37 Laufer/Münch 1997: 171.
38 BVG 72, 330, 418f.
39 Vgl. Renzsch 1996: 39.
40 Vgl. Bösinger 1999: 278.
41 Hidien 1999/1: 799. - Auf die einzelnen Bestimmungen dieses höchst komplexen Gesetzeswerkes möchte ich hier nicht eingehen und verweise daher auf die anschauliche Darstellung bei Ottnad/Linnartz 1997: 90ff.
42 Hesse/Ellwein 1997: 96.
43 Hidien 1999/2: 61.
44 Vgl. BVG-Presse 1999, Punkt 1.
45 BVG-Presse 1999, Punkt I.1
46 Hidien 1999/1: 790.
47 Vgl. BVG-Presse 1999: Punkt II.1.
48 vgl. Bösinger 1999: 211.
49 Ottnad/Linnartz 1997: 92.
50 Bösinger 1999: 207.
51 Hidien 1999/1: 795.
52 Vgl. BVG-Presse 1999: Punkt II.3.
53 Vgl. die Grafik bei Laufer/Münch 1997: 174.
54 BVG-Presse 1999: Punkt 1.2 d.
55 Bösinger 1999: 215.
56 Ottnad/Linnartz 1997: 150.
57 Ebenda: 149.
58 Ebenda: 146.
59 Ottnad/Linnartz 1997: 145.
60 Arndt 1998: 31.
61 Vgl. Schmalenbach 1998: 209.
62 Kilper/Lhotta 1996: 257.
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Finanzausgleich Grundlagen Föderalismus Deutschland
Anonym,, 2000, Der Finanzausgleich und die Grundlagen des Föderalismus in Deutschland, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/98590