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Timestamp: 2017-10-21 01:28:28+00:00
Document Index: 287950670

Matched Legal Cases: ["l'article 55", "l'article 61", "l'article 62", "l'article 1351", "l'article 55", "l'article 55", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 55", "l'article 61", "l'article 55", 'arrêt ', "l'article 55"]

Professeur de droit public à l'Université de Paris X (Nanterre)
Elle a déjà changé. Le Conseil constitutionnel, en 1975, donnait à la condition de réciprocité une portée qu'il a spectaculairement réduite en 1998 et 1999 1. Trois conséquences en résultent.
D'autres, et avec quel talent 2, ont déjà détaillé les désordres de toutes sortes que cette décision a provoqués. On ne quitte les labyrinthes que pour entrer dans des impasses, et toutes les contorsions imaginées pour justifier cette décision plaident plus pour la fécondité de leurs auteurs que pour la pertinence de la cause qu'ils ont épousée.
Au moins, en n'exerçant pas le contrôle de conventionnalité, le Conseil constitutionnel est-il à l'abri des désaveux que, dans le cas contraire, pourraient lui infliger des juridictions supranationales. Son " prestige " est sauvegardé à n'être pas soumis, entre autres, au " contrôle indirect de la Cour européenne des droits de l'homme " 3. Voire! L'on peut trouver que laver son linge sale en famille, quitte à se faire occasionnellement reprocher quelque tache inaperçue, reste plus digne que négliger l'hygiène.
Si l'article 55 affirme la supériorité du traité par rapport à la loi, il ne prescrit cependant pas que le contrôle du respect de ce principe doive être assuré dans le cadre de l'article 61, commence par écrire la décision de 1975. Soit! Mais quel est donc le principe auquel serait explicitement incorporée une telle prescription? Le Conseil a-t-il eu besoin d'être textuellement contraint pour soumettre à sa vérification le respect du principe d'égalité, du droit de propriété ou de toute autre norme de valeur constitutionnelle? L'article 61, en visant la " conformité à la Constitution ", opère une prescription suffisamment générale pour dispenser de prescriptions particulières. Fallait-il donc que le Conseil fût conscient du caractère discutable de son abstention pour commencer par rappeler qu'il n'était pas explicitement contraint d'agir! Mais passons. Il y a là comme la trace d'une gêne à faire un choix que seules les circonstances pouvaient légitimer. Car, pour défendable qu'il pouvait être alors, il s'agissait bien d'un mauvais choix (A), opéré pour de mauvaises raisons (B).
Il n'est pas question de reprendre ici le détail des critiques très solidement articulées dans de nombreux commentaires. L'encre de la décision était à peine sèche que Jean Rivéro avait déjà pointé du doigt sa faiblesse principale 4, en soulignant l'incongruité de la condition de réciprocité appliquée aux conventions de protection des droits de l'homme. Il n'y avait plus alors qu'un pas modeste à faire pour appliquer la même observation, sur une terre plus roturière, à l'ensemble des engagements multilatéraux.
L'on concédera immédiatement que la décision de 1975 est totalement justifiée s'agissant des traité bilatéraux, mais l'on ne concédera que cela et, pour le reste, l'on se rangera sans hésiter derrière l'argumentation implacable que contiennent l'examen clinique et l'étiologie du malaise qu'a décrit Denys de Béchillon5.
L'innovation, proprement révolutionnaire, qu'était l'institution du contrôle de constitutionnalité en 1958 imposait, sauf à ce qu'elle manquât son but, que, de la manière la plus nette comme la plus ferme, fût indiquée à tous, et d'abord à ceux qui seraient les plus tentés de la méconnaître (pouvoirs publics et autorités administratives, voire juridictionnelles), l'autorité attachée aux décisions du Conseil. Mais dans des pays moins traditionnellement réticents à ce contrôle, le premier alinéa de l'article 62 aurait suffi, comme en Espagne ou en Italie 6, à moins que cela aille sans dire, comme en Allemagne. Aussi cette disposition traduit-elle sans doute moins un spécificité du Conseil que la marque d'une idiosyncrasie française.
Car, enfin, les décisions prises par la Cour de cassation ou le Conseil d'État n'ont-elles donc pas, elles aussi, " un caractère absolu et définitif "? On ne manquera pas de chipoter sur l'absolu : d'une part, l'article 1351 du code civil introduit un relatif, d'autre part, l'absolu constitutionnel semble seul erga omnes. Mais il demeure, d'abord, que, au moins en droit pénal 7, l'autorité qui couvre les décisions des juges suprêmes a bien, dans leur sphère, un caractère absolu et définitif, dont l'essence ne paraît pas fondamentalement différente de celle des décisions du juge constitutionnel. Et il demeure, ensuite, que, au moins en ce qui concerne l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte réglementaire, le juge administratif prend également des décisions revêtue d'une autorité absolue de chose jugée, et ce erga omnes.
Défendant la jurisprudence de 1975, Louis Favoreu et Loïc Philip observent que " le traité, en tant que norme de référence a un contenu variable dans le temps et dans l'espace, alors que la Constitution a un contenu immuable et définitif (sous réserve de révision) valable à l'égard de tous " 8. Sans doute avaient-ils raison dans la première édition de leur célèbre ouvrage, en 1975, mais plus dans la neuvième, en 1997. N'était-elle pas finalement contingente l'inconstitutionnalité que le Conseil a sanctionnée dans sa décision 93-325 DC du 13 août 1993 à propos du droit d'asile 9, tout comme l'est devenue depuis celle dont il avait tiré les conséquences, alors légitimes, dans sa décision 82-146 DC du 18 novembre 1982, à propos des quotas par sexe 10? Tout est dans la parenthèse, " sous réserve de révision ". Ce qui est " immuable et définitif " peut-il être sous réserve? La contradiction dans les termes a, depuis, relevé son éclat au rythme de révisions multiples.
En outre, si l'on sait que la Constitution peut être amendée, il reste à démontrer qu'on puisse unilatéralement dénoncer une partie d'un traité, par exemple l'un des protocoles additionnels à la Convention européenne des droits de l'homme, sans dénoncer le tout 11, ce qui est politiquement pratiquement impossible, de sorte que, tout bien considéré, certains engagements internationaux au moins peuvent se révéler sensiblement plus immuables et définitifs que la Constitution.
Quant à la relativité des traités, tenant au caractère limité de leur champ d'application, en quoi se distingue-t-elle, au juste, de celle de la Constitution? Jusqu'à plus ample informé, celle-ci est bien limitée au seul pays qui l'a adoptée, tout comme les traités sont limités aux seuls pays qui les ont ratifiés. En sens inverse, pour ces pays, et comme le Conseil l'a rappelé lui-même à propos de la règle Pacta sunt servanda 12, ces traités sont un absolu comme, pour la France, l'est sa Constitution.
Troisième et dernier argument accessoire : n'est-il pas contradictoire de veiller au respect d'une supériorité qui n'est qu'implicite, tout en s'abstenant de veiller au respect d'une supériorité qui, elle, est explicite? Sauf à avoir lu la Constitution trop vite, l'on n'y a pas trouvé la disposition indiquant que " les loi organiques régulièrement adoptées ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ". Cela n'a pas empêché le Conseil constitutionnel de prendre les positions que l'on sait, dès 1960. L'implicite parlait si fort que la jurisprudence l'a évidemment entendu. Mais l'explicite de l'article 55 s'exprimait-il donc à voix si basse qu'on pût y faire la sourde oreille? À cela on rétorquera aisément que l'implicite est inconditionnel. Soit, mais alors il faut admettre aussitôt que l'explicite aussi est devenu inconditionnel, au moins pour les conventions multilatérales, et accepter d'en tirer les conséquences logiques.
Louis Favoreu et Loïc Philip sont ceux qui les expriment le mieux, en dressant la liste des " conséquences considérables et inacceptables qu'aurait eues l'introduction des accords internationaux dans le bloc de constitutionnalité " 13. La liste en est longue, mais ce n'est pas en trahir l'esprit de dire qu'elle se ramène à deux idées essentielles : la quantité des normes rend impossible la qualité du contrôle.
Sur le premier point, Denys de Béchillon a tout dit en écrivant que l'on " ne songerait pas à confronter la conformité d'une législation de procédure pénale à un règlement communautaire précisant la notion d'escalope de poulet " 14. De fait, seuls quelques textes pertinents, ici aussi, seraient susceptibles d'être invoqués à l'encontre de lois qui, elles-mêmes, se soucient assez peu de courbure du concombre.
Sur le second point, et quelles que puissent être les difficultés que laisserait subsister le premier, la constitutionnalisation 15, via le préambule de 1946, de la règle Pacta sunt servanda paraît difficilement compatible avec le fait de se résigner à laisser promulguer une loi que l'on saurait contraire aux engagements européens librement souscrits par la France, de surcroît lorsque l'on se rappelle que celle-ci, le plus souvent, a de nouveau explicitement acquiescé aux décisions de droit dérivé adoptées avec son concours ou, pour le surplus, y a au moins consenti par avance. Et lorsque la France s'oblige, chacune de ses institutions en a sa part, le Conseil constitutionnel comme les autres.
S'agissant enfin de l'absence de questions préjudicielles, effectivement incompatibles avec le délai impérativement imposé au pavillon Montpensier, la difficulté n'est pas insurmontable. D'une part, les renvois en interprétation ou en appréciation de validité sont loin d'être toujours indispensables. La jurisprudence du Conseil d'État en atteste déjà 16 : il est bien des cas dans lesquels la contradiction, ou son absence, est suffisamment visible et peu douteuse pour que le juge national soit en mesure de prendre sur lui la solution. D'autre part, la censure a posteriori, par l'autorité compétente, d'une norme internationale à laquelle une loi française aurait été déclarée non conforme serait une mésaventure regrettable, mais pas irrémédiable. En premier lieu, c'est le risque couru, en permanence, pour toute norme (loi ou décret) censurée pour violation d'une norme supérieure (Constitution ou loi) qui, changeant à son tour, fait disparaître la contrariété pourtant déjà sanctionnée. Alors on recommence, et ce n'est pas un drame. En second lieu, à l'égard des justiciables, le Conseil d'État s'est d'ores et déjà donné les moyens de revenir sur ce qu'une telle situation pourrait avoir d'inconvenant, en ouvrant la possibilité, nouvelle et féconde, de tenir directement compte d'un " changement dans la situation de droit " 17.
Le droit, lorsqu'il s'abstient d'acrobaties, conduit à une lecture utilement fruste de l'article 55 : puisque la Constitution dispose que les engagements régulièrement approuvés ou ratifiés ont une valeur supérieure à celle des lois, la loi qui méconnaît cette supériorité viole du même coup la Constitution. Il s'agit là, comme le souligne à juste titre Dominique Rousseau, d'un " raisonnement, d'une évidente simplicité " 18. Paraphrase : ce n'est que dans le respect des engagements internationaux qui lui sont supérieurs que la loi est conforme à la Constitution.
C'est en effet à l'un des partisans du maintien de la jurisprudence de 1975, et des plus éminents, que l'on doit la plus extrême franchise, qui l'a conduit à évoquer quelques uns des motifs d'opportunité pour en déduire la nécessité de maintenir cette jurisprudence " même si la hiérarchie des normes voulue par la Constitution (n'y) trouve pas pleinement son compte, au moins devant le juge constitutionnel "19.
La majeure partie des objections, essentiellement techniques, à l'exercice du contrôle de conventionnalité par le Conseil constitutionnel, tomberait d'elle-même avec l'introduction d'une procédure a posteriori. La rencontre du concret sécuriserait l'appréciation à porter. La disparition du délai de trente jours donnerait le temps de faire le tour de la question. Les modalités à retenir pourraient même ménager, en tant que de besoin, la possibilité de questions préjudicielles. Bref, sans qu'il y ait lieu à détailler ici, l'achèvement de la procédure lancée en 199020 permettrait aisément de redonner au Conseil constitutionnel le rôle qui doit être le sien et l'autoriserait à l'exercer dans des conditions assez satisfaisantes.
Le Conseil d'État est déjà passé du grignotage sur le préambule, dans Moussa Koné 21 à la voracité sur les articles 11, 53, 55 et 89 dans Sarran 22. Finis les faux semblants ou les subtilités sucrées, le juge administratif s'est emparé du contrôle de constitutionnalité que la loi suprême ne lui a pas dévolu, mais que son voisin du Palais Royal a eu l'imprudence de lui offrir obligeamment, comme l'a opportunément démontré et rappelé Jean-François Flauss 23.
À ne pas reprendre sa part du contrôle de conventionnalité, à continuer de s'exclure lui-même des " divers organes de l'État " auxquels " dans le cadre de leurs compétences respectives, il incombe? de veiller à l'application des conventions internationales " 24, le Conseil risque de s'aviser trop tard que, les libertés s'étant découvert des protecteurs plus accessibles, le principe de son prestige s'est volatilisé, que son temps aura pris fin, ne laissant le souvenir évanescent que d'une parenthèse intéressante et rapidement refermée.
Mais, justement, il n'y a plus besoin d'une exception pour cela. Qui avait à se plaindre de la loi Verdeille n'a pas eu à attendre une réforme hypothétique pour faire trancher la question 25. Le justiciable, un peu compétent et déluré, est aujourd'hui en mesure, s'il y a lieu, de trouver la norme internationale qui, dupliquant à sa manière l'un de nos principes constitutionnels, s'oppose à une loi française, puis à convaincre le juge qui pourra l'attester et en tirer les conséquences utiles. Et s'il s'agit d'une incompatibilité avec une norme européenne, le circuit pour la faire constater sera plus court encore. Bref, moyennant quelques sinuosités, ils sont désormais disponibles, les moyens d'atteindre les objectifs que se donnerait une exception d'inconstitutionnalité. La procédure est-elle encore nécessaire, quand on en a la substance?
C'est bien lui, de façon purement prétorienne qui, depuis sa décision 77-82 DC du 20 juillet 1977 26, refuse que soit invoquée directement devant lui la violation de l'article 40 et, ce faisant, contraint les parlementaires à évoquer auparavant la question durant les débats.
Ce que l'article 40 ni ne commande ni n'induit, peut au contraire se déduire sans abus de l'article 55. Dès lors, en effet, que le juge a insisté, au premier considérant de sa décision de 1975, sur le fait qu'il ne détient pas, selon la formule consacrée depuis, " un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement ", il est fondé à faire en sorte que son propre pouvoir d'appréciation et de décision ne s'exerce pas dans des conditions plus favorables que celles dont a bénéficié le Parlement et, partant, fondé à exiger que ce dernier ait eu son attention attirée, en temps utiles, sur une possible contradiction entre le traité et la loi, qui pourrait peser d'une poids déterminant sur la décision qu'il s'apprête à prendre.
D'une part, le Conseil serait ainsi efficacement mis à l'abri des moyens inopinés, que ses délais de jugement ne lui permettent pas d'affronter convenablement 27. D'autre part, alerté de la sorte, il serait en mesure, comme cela se pratique déjà couramment, d'anticiper sur la saisine future, et de commencer à en étudier le dossier.
Il réside dans la mise au point d'un considérant de principe qui, en cas de rejet du moyen, ne vaille pas délivrance d'un brevet de constitutionnalité. L'on n'aura pas l'outrecuidance d'en proposer une rédaction, et le Conseil a déjà fait la preuve de sa capacité à forger les formules adéquates. Tout au plus devrait-il prendre une précaution, pour tenir compte des possibles changements de la norme supérieure : un " en l'état de celle-ci " peut largement y suffire.
Premièrement : les saisissants ont décelé une contradiction, sur un point précis, entre la loi en cours d'adoption et une norme, également précise, qui lui est supérieure; ils en ont saisi le juge constitutionnel, dans le cadre de l'article 61, qui constate cette contradiction et la sanctionne comme contraire à l'article 55.
Que se soit répandue ce qu'on a pu appeler une culture de constitutionnalité 28, chacun peut s'en féliciter, les constitutionnalistes en premier. Mais que les principes constitutionnels soient devenus produits de grande consommation, commercialisables sans licence et disponibles en self-service, tandis que l'organe légitime, seul habilité à délivrer les labels de qualité et à lutter contre les faux, serait réduit à l'impuissance, est une tout autre histoire.
L'approbation ou la ratification d'un engagement international : le revirement de jurisprudence, tardif mais bienvenu, que le Conseil d'État a opéré dans son arrêt du 18 décembre 1998 29, permet de penser que les assemblées seront effectivement saisies chaque fois qu'il y a lieu à ce qu'elles le soient.
Ne reste alors que la question ultime : le contrôle de conventionnalité étant probablement contraire aux intentions initiales des constituants30, le Conseil peut-il opérer un revirement d'une telle ampleur?
1. Décision 98-400 DC du 20 mai 1998, Rec. p. 251, considérant n° 5 et surtout, 98-408 DC du 22 janv. 1999, cons. n° 12.
2. En particulier, Denys de Béchillon, " De quelques incidences du contrôle de la conventionnalité internationale des lois par le juge ordinaire (Malaise dans la Constitution) ", RFD adm., 1998, p. 225 et s., et Olivier Cayla, " Le coup d'État de droit? ", Le Débat, n° 100, 1988, p. 108 et s., et bien sûr, pour une approche comparée, la thèse d'Olivier Dord, Cours constitutionnelles nationales et normes européennes, Paris X, 1996, multigraphiée, 714 p.
3. Bruno Genevois, " Normes de référence du contrôle de constitutionnalité et respect de la hiérarchie en leur sein ", Mélanges Braibant, D. 1996, p. 339 et s.
4. AJDA, 1975, p. 134 et s.
5. Art. préc.
6. Art. 164 de la Constitution espagnole et 136 de la Constitution italienne.
7. Après tout, la révision en matière pénale est nettement plus rare que le changement jurisprudentiel en matière constitutionnelle?
8. " Les grandes décisions du Conseil constitutionnel ", 9e éd., D. 1997, p. 318, n° 17.
9. Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière d'asile.
10. Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes.
11. V. Jean-François Flauss, " De la dénonciation partielle de la Convention européenne des droits de l'homme ", Mélanges Velu, Bruylant, Bruxelles, 1992, t. II, p. 1253 et s. La démonstration de cette impossibilité, en outre, atténue d'autant la force de l'objection, évoquée notamment par L. Favoreu et L. Philip (op. cit., p. 319, n° 19), selon laquelle " une simple dénonciation par le pouvoir exécutif seul, suffit pour mettre fin à (l')application en France " des engagements internationaux au respect desquels la loi serait contrainte.
12. Déc. 92-308 DC du 9 avr. 1992, Rec. p. 55, considérant n° 7.
13. Op. cit., p. 318, n° 19.
14. Art. préc., p. 237.
15. Cf. note 12.
15 bis. La menace se précise, d'ailleurs, avec la requête Zielinski-Pradal qui pourrait conduire la Cour européenne des droits de l'homme à sanctionner la France pour une validation législative que le Conseil constitutionnel avait explicitement admise dans sa décision 93-332 DC du 13 janvier 1994.
16. Jean-Paul Markus, " Le contrôle de conventionnalité des lois par le Conseil d'État ", AJDA, 1999, p. 99 et s.
17. Conseil d'État, 2 juin 1999, Meyet, AJDA 1999, p. 560, chron. Fabien Raynaud et Pascale Fombeur, ibid., p. 560 et s.
18. Droit du contentieux constitutionnel, 4e éd., Montchrestien, 1995, p. 104.
19. Bruno Genevois, art. préc., p. 339.
20. Projet de loi constitutionnelle déposé le 30 mars 1990, Doc. AN 2623.
21. CE, Ass., 9 juin 1996, Koné, Rec. p. 255.
22. CE, Ass., 30 oct. 1998, Sarran et Levacher et autres, AJDA 1998, p. 1039, chron. Fabien Raynaud et Pascale Fombeur, ibid., p. 962 et s.
23. RD publ., 1999, p. 919 et s.
24. Déc. n° 91-293 DC du 23 juill. 1991, Rec. p. 77, considérant n° 5.
25. CEDH, 29 avr. 1999, Mme Chassagnou et a. c/ France, RFD adm. 1999, n° 3.
26. Rec. p. 37, considérant n° 5.
27. Il n'y a nul lieu de craindre que ceci puisse devenir un vecteur d'obstruction. Premièrement, l'obstruction est une pathologie, et non une tentation à laquelle on céderait par cela seul qu'on en a les moyens. Deuxièmement, aucune procédure particulière n'étant nécessaire à l'invocation d'une violation de l'article 55, l'arsenal des obstructeurs ne s'en trouverait pas enrichi. Troisièmement, l'opposition, toujours désireuse de glaner quelques succès auprès du Conseil constitutionnel, n'a nul motif à lui compliquer artificiellement la tâche.
28. Le Conseil constitutionnel a 40 ans, CC-LGDJ, 1999, p. 84 et s.
29. CE, Ass., 18 déc. 1998, SARL du parc d'activités de Blotzheim, Rec., Légis-France, n° 198, p. 366.
30. L. Favoreu, L. Philip, op. cit., p. 319, n° 20.