Source: http://servizi.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2009/n-4---ottobre-dicembre/legislazione-e-giurisprudenza/giustizia-amministrativa
Timestamp: 2020-03-28 13:04:04+00:00
Document Index: 12283508

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 129', 'art. 129', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 17', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 12', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 13', 'art. 26', 'art. 40', 'art. 27', 'art. 14', 'art. 34', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 301', 'art. 260', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 88', 'art. 589', 'art. 444', 'art. 88', 'art. 75', 'art. 88', 'sentenza ', 'art. 75', 'art. 88', 'art. 88', 'sentenza ', 'art. 88', 'art. 75', 'art. 46', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 75', 'art. 69', 'art. 114', 'art. 74', 'sentenza ', 'art. 75', 'art. 3', 'art. 75', 'art. 60', 'art. 74', 'art. 75', 'art. 97', 'art. 27', 'art. 88', 'art. 75', 'art. 88', 'sentenza ', 'art. 88', 'art. 77', 'art. 76', 'sentenza ', 'art. 77', 'art. 88', 'sentenza ', 'art. 111', 'art. 75', 'art. 88', 'sentenza ', 'art. 74', 'art. 73', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ']

Carabinieri - Cessazione dal servizio - Scarso rendimento - Istruttoria procedimentale - Completezza - Necessità.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 3029/2009 (c.c. 4 marzo 2009), Pres. Orciuolo, Est. Stanizzi, B. G. c. Ministero Difesa.
L’omessa considerazione e valutazione di circostanze che devono essere adeguatamente ponderate, ai fini del riscontro della permanenza dei presupposti necessari per l’adozione di un atto unilaterale di cessazione dal servizio per scarso rendimento, inficia il gravato provvedimento sotto i profili della incompletezza dell’istruttoria e della omessa valutazione di tutti gli elementi rilevanti ai fini della valutazione del ricorrente in ordine alla sua cessazione dal servizio (1).
“Fatto
Premette in fatto l’odierno ricorrente di aver subito l’irrogazione di due sanzioni disciplinari, rispettivamente di tre giorni di consegna semplice e di cinque giorni di consegna di rigore, in relazione al mancato pagamento di rate condominiali e di canoni di locazione.
In ragione di tali sanzioni è stata attribuita al ricorrente la valutazione di insufficiente nella scheda valutativa relativa a tale periodo e, previo avviso di avvio del procedimento, è stato adottato il gravato provvedimento di cessazione del ricorrente dal servizio permanente quale carabiniere per scarso rendimento, avverso il quale il ricorrente deduce i seguenti motivi di censura:
- violazione della legge n. 53 del 1989;
- violazione della legge n. 1168 del 1961;
- violazione della legge n. 241 del 1990;
- violazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi generali;
Sostiene il ricorrente l’illegittimità del gravato provvedimento in quanto sarebbero state del tutto ignorate le deduzioni difensive dallo stesso svolte nell’ambito del procedimento, volte a rappresentare i gravi problemi di salute da cui è stato afflitto negli ultimi anni, che hanno condizionato il suo rendimento in servizio, nonché l’ingiustizia delle sanzioni disciplinari inflittegli, avverso le quali ha proposto ricorso al Presidente della Repubblica.
Il gravato provvedimento contrasterebbe, inoltre, con la valutazione di ottimo ottenuta al corso di aggiornamento per carabinieri scelti e con l’attività di informatizzazione dell’archivio cartaceo del reparto di appartenenza. Inoltre, essendo stato accolto il ricorso straordinario proposto avverso la sanzione disciplinare di tre giorni di consegna semplice, sarebbe venuto meno uno dei presupposti su cui poggia la valutazione di insufficiente attribuita al ricorrente.
Si è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione depositando relazione e pertinente documentazione.
Con ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha insistito nelle deduzioni già proposte con il ricorso introduttivo del giudizio, contestando quanto espresso nel parere favorevole al suo proscioglimento adottato dalla Commissione Superiore di Avanzamento e nello specchio valutativo riferito all’ultimo periodo di servizio.
Con ordinanza n. 4396/2001 è stata rigettata la domanda incidentale di sospensione degli effetti del gravato provvedimento.
Con ordinanza n. 5259/2001 il Consiglio di Stato, in riforma dell’ordinanza del TAR, ha accolto l’istanza cautelare.
Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha rappresentato di essere stato riammesso in servizio per effetto dell’accoglimento dell’istanza cautelare, riportando giudizi sempre più favorevoli.
Alla Pubblica Udienza del 4 marzo 2009, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
Con il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso il provvedimento, meglio indicato in epigrafe nei suoi estremi, con cui è stata disposta la cessazione del ricorrente dal servizio permanente, quale carabiniere, per scarso rendimento, ai sensi degli artt. 12, lett. c), e 17 della legge 11 ottobre 1961 n. 1168.
Ciò posto, e anticipando le conclusioni che, alla luce delle considerazioni che si andranno ad esporre, il Collegio intende trarre, il ricorso va dichiarato fondato.
Ed invero, il gravato provvedimento, datato 23 gennaio 2001, è stato adottato in adesione al parere favorevole al proscioglimento espresso in data 12 dicembre 2000 dalla Commissione Superiore di Avanzamento, il quale si basa su di una serie di rilievi inerenti la carenza di requisiti militari, professionali, morali e di carattere, il rendimento insufficiente del ricorrente e la reiterazione di mancanze disciplinari.
Avuto riguardo a tale ultimo profilo, occorre evidenziare che al ricorrente sono state comminate due sanzioni di consegna, semplice e di rigore, nel corso del 1999, entrambe gravate con ricorso straordinario.
Con D.P.R. del 20 dicembre 2000 è stato accolto il ricorso straordinario proposto avverso la prima di tali sanzioni (tre giorni di consegna semplice per non aver onorato il debito relativo al pagamento di canoni condominiali).
Tale circostanza non è stata presa in considerazione dall’intimata Amministrazione nell’ambito del procedimento confluito nell’adozione del gravato provvedimento di cessazione dal servizio, il quale, come accennato, è stato adottato in adesione al parere espresso dalla Commissione Superiore di Avanzamento in data anteriore all’accoglimento del ricorso gerarchico e che, quindi, di tale evenienza non poteva tener conto.
Essendo, però, l’annullamento della sanzione disciplinare intervenuto in data anteriore all’adozione del gravato provvedimento, di tale circostanza l’Amministrazione avrebbe dovuto dare atto nel corso della svolta istruttoria, adeguatamente ponderandone la valenza ai fini del riscontro della permanenza dei presupposti - come individuati nel parere della Commissione - per disporre la cessazione dal servizio del ricorrente.
L’omessa considerazione e valutazione di tale evenienza inficia il gravato provvedimento sotto i profili della incompletezza dell’istruttoria e della omessa valutazione di tutti gli elementi rilevanti ai fini della valutazione del ricorrente in ordine alla sua cessazione dal servizio, refluenti nella illegittimità del gravato provvedimento che va, conseguentemente, annullato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.”
I presupposti del provvedimento di cessazione dal servizio per scarso rendimento
La recente pronuncia del TAR Lazio, sez. I-bis, n. 3029 del 2009 offre alcuni spunti interessanti in tema di presupposti per l’adozione di un provvedimento unilaterale di cessazione dal servizio per scarso rendimento, ai sensi della legge 18 ottobre 1961, n. 1168, recante le norme sullo stato giuridico degli appartenenti al ruolo appuntati e carabinieri.
Ben sappiano che l’istituto dello scarso rendimento in ambito militare è disciplinato da diversi provvedimenti di legge che evidenziano sensibili differenze in tema di presupposti di diritto e, a fattor comune, una scarna disciplina normativa per gli aspetti prettamente procedurali(1).
Quest’ultimo aspetto ha indotto la giurisprudenza ad applicare anche in ambito militare la norma di cui all’art. 129, d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, recante il Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, in quanto la stessa rappresenterebbe l’espressione di un principio generale perfettamente estensibile al settore militare(2). L’integrazione normativa per via giurisprudenziale ha comportato che anche nel procedimento di cessazione dal servizio per scarso rendimento debbano essere osservate le norme procedurali previste dall’istituto della dispensa per protratto insufficiente rendimento di cui all’art. 129, d.P.R. n. 3/1957, come il previo ammonimento dell’interessato.
Allo stesso modo, sono state introdotte le stesse garanzie a favore dell’interessato, previste per quest’ultimo istituto, come la possibilità di presentare memorie ed osservazioni e di essere direttamente sentiti dalla competente commissione di avanzamento che deve esprimere parere in merito. La stessa Corte costituzionale con sentenza 18 luglio 1997, n. 240, ha stabilito l’illegittimità del combinato disposto dell’art. 12, co. 2, lett. c) e dell’art. 17, l. n. 1168/1961, nella parte in cui prevede la cessazione dal servizio per scarso rendimento dell’appartenente all’Arma dei carabinieri senza la partecipazione dell’interessato al relativo procedimento.
Al di là dei profili procedimentali, resta da sottolineare come la normativa recata dalla l. n. 1168/1961, in analogia a quella della l. n. 833/1961, presenta peculiarità importanti rispetto alle altre leggi di stato giuridico dei militari.
In effetti, la legge 1° febbraio 1989, n. 53, recante - tra l’atro - modifiche alle norme sullo stato giuridico degli appartenenti ai ruoli iniziali dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza, ha modificato la lettera c), del comma 2, art. 12, l. n. 1168/1961, stabilendo che una causa di cessazione dal servizio permanente possa anche integrarsi per “scarso rendimento, nonché gravi reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore”.
2. Scarso rendimento, nonché gravi reiterate mancanze disciplinari che siano oggetto di consegna di rigore.
La non perspicua formulazione della norma di cui all’art. 12, co. 2, lett. c), l. n. 1168/1961, così come modificata dall’art. 9, l. n. 53/1989, lascerebbe quasi intendere che la fattispecie de qua si integrerebbe esclusivamente con il contemporaneo accertamento di uno scarso rendimento del militare e della sussistenza di più mancanze disciplinari punite con la massima sanzione di corpo a suo carico. In realtà, le ipotesi sono distinte e configurano due diverse cause di cessazione dal servizio permanente, come peraltro è ormai pacificamente affermato in giurisprudenza(3). Infatti, viene ormai riconosciuto dalla giurisprudenza prevalente che la valutazione oggettiva del comportamento del dipendente militare, in relazione all’andamento del servizio, ben possa essere condotta prendendo in considerazione fatti che, pur suscettibili di censura anche in sede disciplinare, siano nondimeno idonei, globalmente considerati, a denotare l’insufficiente rendimento del dipendente e a consentire all’Amministrazione un giudizio negativo sull’attività da questi svolta. Ciò non toglie che, pur non potendosi escludere che i due profili dell’illecito disciplinare e dell’insufficiente rendimento siano in qualche modo comunicanti (e sono, in sostanza, entrambi idonei sintomi di inidoneità a svolgere le mansioni affidate e di inopportunità al proseguimento del rapporto di servizio), le ipotesi previste dalla disposizione di cui all’art. 12, co. 2, lett. c) della l. n. 1168/61, nel testo novellato dalla legge n. 53/1989, siano distinte, ancorché in qualche modo poste sullo stesso piano, proprio per la possibile contiguità di profili or ora ricordata(4).
Lo confermerebbero, sul piano letterale, la presenza di una virgola dopo le parole “scarso rendimento” nonché, sul piano logico, la considerazione che il militare ben potrebbe aver dimostrato scarso rendimento senza per ciò incorrere in illeciti disciplinari gravi.
In sintesi, l’art. 12, co. 2, lett. c), l. n. 1168/1961 contempla due diversi ipotesi di cessazione d’autorità dal servizio permanente che presuppongono differenti presupposti legali: lo scarso rendimento, le gravi reiterate mancanze disciplinari punite con consegna di rigore. I due profili possono sovrapporsi, ma non essere necessariamente coincidenti, ben potendo l’amministrazione riscontrare uno scarso rendimento, anche in assenza di gravi reiterate mancanze disciplinari punite con consegna di rigore, così come ben potrebbe adottare un provvedimento di cessazione dal servizio d’autorità basato unicamente su quest’ultima fattispecie.
3. Scarso rendimento o gravi reiterate mancanze disciplinari punite con consegna di rigore?
Venendo alla sentenza in commento, rileviamo come il T.A.R. Lazio nella circostanza abbia dato un peso preponderante alle vicende disciplinari riguardanti l’interessato. In effetti, dopo aver constatato come il gravato provvedimento sia stato adottato in adesione al parere favorevole al proscioglimento espresso dalla competente commissione di avanzamento, sottolinea come quest’ultimo si basi su di “una serie di rilievi inerenti la carenza di requisiti militari, professionali, morali e di carattere, il rendimento insufficiente del ricorrente e la reiterazione di mancanze disciplinari”.
Proprio la circostanza per la quale la commissione ha considerato anche gli aspetti disciplinari relativi al militare (in sostanza, due sanzioni di corpo irrogate all’interessato, una consegna e una consegna di rigore), induce il T.A.R. Lazio ad enfatizzare la valenza dell’intervenuta decisione di annullamento in sede di ricorso straordinario di una delle due sanzioni disciplinari (peraltro quella della consegna). Pertanto, anche se quest’ultima circostanza non è stata presa in considerazione dalla commissione di avanzamento, che ha espresso il parere in data anteriore all’accoglimento del ricorso straordinario, ben avrebbe dovuto l’Amministrazione tenerne conto, “[e]ssendo, però, l’annullamento della sanzione disciplinare intervenuto in data anteriore all’adozione del gravato provvedimento”, per cui si “avrebbe dovuto dar[ne] atto nel corso della svolta istruttoria, adeguatamente ponderandone la valenza ai fini del riscontro della permanenza dei presupposti - come individuati nel parere della Commissione - per disporre la cessazione dal servizio del ricorrente”. Da qui è agevole giungere alla massima della sentenza che si può ricavare da quest’ultimo significativo passo della pronuncia giurisprudenziale: “L’omessa considerazione e valutazione di tale evenienza [l’annullamento della sanzione disciplinare della consegna, in sede di ricorso straordinario] inficia il gravato provvedimento sotto i profili della incompletezza dell’istruttoria e della omessa valutazione di tutti gli elementi rilevanti ai fini della valutazione del ricorrente in ordine alla sua cessazione dal servizio, refluenti nella illegittimità del gravato provvedimento che va, conseguentemente, annullato”.
Le considerazioni svolte dall’organo di giustizia amministrativa, però, non appaiono pienamente convincenti.
È evidente che il provvedimento di cessazione dal servizio permanente sia stato adottato in relazione, esclusivamente, all’ipotesi di scarso rendimento, come - peraltro - risulta chiaro dagli elementi valutati e posti a base del parere della competente commissione di avanzamento, cioè la carenza dei requisiti militari, professionali, morali e di carattere e il rendimento insufficiente dell’interessato. D’altra parte, l’ulteriore ipotesi delle gravi reiterate mancanze disciplinari oggetto di consegna di rigore non poteva neanche essere presa in considerazione dall’autorità proponente il provvedimento de quo, in quanto risulta che al militare in questione è stata irrogata una sola sanzione di corpo della consegna di rigore.
Appurato che il provvedimento certifica esclusivamente lo scarso rendimento, appare del tutto ininfluente la circostanza che il militare sia stato anche punito e, soprattutto, punito con consegna di rigore, stante le diversità strutturale delle due ipotesi di cessazione dal servizio permanente previste per gli appartenenti al ruolo appuntati e carabinieri(5). In questo quadro, l’istruttoria procedimentale appare completa e ben condotta, perché si riferisce esattamente all’ipotesi di scarso rendimento, per la quale i presupposti necessari sono la valutazione di insufficiente, riguardante un congruo lasso di tempo e certificata nei relativi documenti caratteristici, e la sussistenza di previ ammonimenti a cambiare condotta, effettuati dai superiori gerarchici. L’esistenza di sanzioni disciplinari, in questo contesto, costituisce un elemento accessorio che nulla toglie alla validità e sufficienza degli elementi costituitivi della fattispecie, come sopra sommariamente illustrati(6). L’annullamento di una sanzione disciplinare in sede di ricorso straordinario non fa venire meno un elemento essenziale della fattispecie, né potrebbe influire in maniera determinante sul parere della competente commissione di avanzamento, chiamata a pronunciarsi nella circostanza solamente sullo scarso rendimento. Voler astrattamente conferire un peso rilevante ad un elemento oggettivamente estraneo alla fattispecie de qua, comporta l’alterazione del piano di valutazione, posto che lo scarso rendimento nel caso in esame è risultato accertato, al di là della commissione o meno di mancanza disciplinari adeguatamente punite.
(1) - L’istituto è previsto: per gli ufficiali ausiliari in ferma prefissata, dall’art. 24, co. 5, d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215; per gli ufficiali piloti di complemento, dall’art. 13, co. 1, l. 19 maggio 1986, n. 224; per i sottufficiali in servizio permanente, dagli artt. art. 26, co. 1, lett. c), e 33, co. 2 e 3, l. 31 luglio 1954, n. 599; per i sottufficiali in ferma volontaria, dall’art. 40, co. 1, lett. b), l. n. 599 del 1954; per i volontari di truppa in servizio permanente, dall’art. 27, co. 1, lett. g), d. lgs. 12 maggio 1995, n. 196; per i volontari di truppa in ferma prefissata, dall’art. 14, co. 2, lett. g), e 6, d. lgs. n. 215 del 2001; per gli appartenenti al ruolo appuntati e finanzieri, dagli artt. 15, co. 1, lett. c) e 22, l. 3 agosto 1961, n. 833; per i finanzieri in ferma, dall’art. 34, co. 1, lett. b), l. n. 833 del 1961.
(2) - Sul punto la giurisprudenza è assolutamente prevalente, cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2009, n. 1596; Cons. Stato, sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6193; Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2006, n. 2807; Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2006, n. 610; T.A.R. Lazio - Roma, sez. I, n. 6592/2006; Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2004, n. 5310; Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8313.
(3) - Cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2009, n. 1596; Cons. Stato, 12 marzo 2007, n. 1212; Cons. Stato, sez. IV, 7 giugno 2004, n. 3561. Rimane sostanzialmente isolata T.A.R. Veneto, n. 6044/2002, la quale afferma che all’interno del’art. 12, co. 2, lett. c), l. n. 1168/1961 sia contenuta una "ben significativa endiadi".
(4) - Sul punto l’orientamento giurisprudenziale è ormai pacifico. Tra le tante, cfr.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, n. 2541/2008; T.A.R. Piemonte, sez. I, 26 gennaio 2005, n. 84; T.A.R. Calabria - Reggio Calabria, 12 marzo 2003, n. 158; Cons. Stato, sez. III, 30 giugno 1999, n. 345; T.A.R. Lazio - Roma
(5) - Il principio si ricava da numerose pronunce che, ormai, hanno permesso il consolidamento di un indirizzo giurisprudenziale, "secondo il quale lo scarso rendimento, pur non fondandosi necessariamente su mancanze disciplinari (in cui sia incorso il militare e per le quali gli siano state irrogate sanzioni) tuttavia può dai relativi precedenti trarre ulteriore consistenza la valutazione che il rendimento si sia dimostrato insufficiente": Cons. Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 1916. Le sanzioni disciplinari, in sintesi, conferiscono ulteriore consistenza alla fattispecie di scarso rendimento, ma non vale il contrario, per cui la loro insussistenza renderebbe inconsistente la valutazione di un rendimento insufficiente. , sez. I bis, 23 novembre 1998, n. 3341.
(6) - "La circostanza di non essere destinatario di sanzioni disciplinari e/o provvedimenti giudiziali appare, poi, irrilevante. Il rendimento è cosa diversa dai precedenti disciplinari. Lo scarso rendimento è certamente compatibile con una condotta esente da sanzioni disciplinari": T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, n. 2051/2007.
Forze armate - Documenti caratteristici - Motivi di possibile conflittualità tra valutando e compilatore - Astensione - Obbligatorietà.
T.A.R. Veneto, sez. I, sent. n. 712/2009 (c.c. 29 gennaio 2009), Pres. Borea, Est. Farina, L. P. c. Ministero Difesa.
La sussistenza di un nesso di possibile conflittualità fra la posizione del subordinato e del suo diretto superiore che deve formulare il giudizio, impone l’obbligo di astensione di quest’ultimo nella valutazione caratteristica. Tale obbligo, seppur non ricavabile da una norma specifica, deriva direttamente dai principi dell’ordinamento (1).
"Come anticipato nell’esposizione in fatto, con il primo motivo di ricorso viene contestata la legittimità della scheda valutativa impugnata, relativa al servizio prestato dal ricorrente per il periodo 13 novembre 2002/24 febbraio 2004, in quanto stilata dal Comandante della Stazione di appartenenza (Comandante V[.]) in violazione dell’obbligo di astensione, cui sarebbe stato tenuto in ragione dei ripetuti contrasti intercorsi con il sottoposto.
Tali contrasti, debitamente riferiti anche all’allora Comandante della Compagnia di L[.], Capitano A[.] M[.], sono poi culminati nell’apertura di un procedimento penale presso la Procura Militare di Verona con riguardo a fatti intervenuti in data 17 marzo 2004, antecedentemente alla compilazione della scheda impugnata.
A tale riguardo, dall’esame degli atti di causa ed in particolare dalla lettura della relazione resa in merito dal Comandante V[.] (all. n. 4 Avvocatura), risultano confermate le circostanze riferite in ricorso circa la sequenza dei contrasti intervenuti fra il ricorrente ed il Comandante della Stazione CC di O[.].
Nella richiamata relazione il Comandante ha confermato in particolare, pur non condividendone la dinamica e la rilevanza, l’esistenza dell’episodio risalente al 17 marzo 2004, denunciato il successivo 14 aprile 2004 e l’avvenuta redazione della scheda di valutazione in data 1 aprile 2004, notificata peraltro all’interessato il successivo 7 dicembre 2004.
Per tale episodio, conferma il superiore nella medesima relazione allegata agli atti dalla difesa erariale, risulta essere stato aperto nei confronti del Comandante un procedimento penale presso la Procura Militare di Verona, in occasione del quale ha preso avvio altro procedimento penale nei confronti dell’appuntato P[.], anch’esso tuttora pendente, per i reati di "violata consegna continuata ed aggravata da parte di militare in servizio" e di "insubordinazione con ingiuria aggravata".
Ciò premesso in ordine ai fatti di causa, osserva il Collegio che la normativa specifica in materia, D.P.R. n. 213/2002, disciplina all’art. 2 le modalità di redazione dei documenti caratteristici, in particolare individua i soggetti chiamati ad effettuare la compilazione e la revisione, mentre il successivo art. 3 indica i casi in cui i superiori debbono astenersi da tale attività.
In particolare la lettera d) impone l’astensione al superiore che deve valutare un inferiore sottoposto ad inchiesta formale e che può, a giudizio dell’autorità che ha avviato l’inchiesta, essere in qualche misura interessato all’esito del procedimento.
Il caso in esame non rientra esplicitamente in tale ipotesi normativa, non essendo stata avviata formale inchiesta, sebbene sia stato avviato il procedimento penale in epoca successiva alla compilazione della scheda (su segnalazione del ricorrente del 14 aprile 2004, avvenuta comunque in epoca antecedente la notifica della stessa, 7 dicembre 2004).
Tuttavia, la norma sull’astensione può essere richiamata per l’identità degli interessi pubblici coinvolti, che fanno riferimento direttamente ai principi di imparzialità e trasparenza ed alla rilevanza che possono assumere determinate comprovate circostanze, anche in termini di disfunzioni organizzative.
Sebbene, ed entro certi limiti, possa convenirsi che nell’ambito delle strutture militari, come più in generale nei luoghi di lavoro, può considerarsi "normale" l’esistenza di situazioni di conflitto, quando tali circostanze si verificano ripetutamente ed arrivano a sfociare in ambito penale, tale evenienza esula oggettivamente dalla normalità.
In queste ipotesi non può non assumere rilevanza l’indubbio interesse che può sorgere in capo al superiore con riguardo alla valutazione della rilevanza, anche penale, dei fatti intercorsi con l’inferiore, con riguardo al quale è chiamato ad esprimere il proprio giudizio nell’elaborazione della scheda valutativa.
Né è indispensabile che l’astensione venga imposta dall’autorità militare, in quanto una volta esistente un nesso fra il comportamento del militare subordinato e quello del superiore che deve formulare il giudizio, l’obbligo di astensione di quest’ultimo deriva direttamente dai principi dell’ordinamento.
Nel caso in esame il nesso di possibile conflittualità fra la posizione del subordinato e del suo diretto superiore risulta avallato dai fatti riportati, non contestati, se non nella rilevanza, dalle parti coinvolte.
Non priva di rilievo è poi l’evoluzione della medesima vicenda penale, che ha visto a sua volta coinvolto lo stesso ricorrente, indagato per violata consegna aggravata ed insubordinazione aggravata (cfr. rel. dell’8 aprile 2005), nonché il suo successivo trasferimento ad altra stazione dei Carabinieri per incompatibilità ambientale.
In tale contesto, ciò che rileva non è tanto la fondatezza delle accuse reciprocamente sollevate, bensì la situazione oggettiva che astrattamente può aver condizionato la serenità della valutazione da parte del superiore circa il rendimento del sottoposto, con il quale è più volte entrato in contrasto.
Ragioni di opportunità e di correttezza imponevano quindi al superiore di astenersi dall’esprimere il proprio giudizio sul sottoposto.
Né, peraltro, può assumere rilevanza la circostanza per cui la denuncia da parte del ricorrente dei fatti accaduti il 17 marzo 2004 è avvenuta solo in data 14 aprile 2004, quindi dopo la data della redazione della scheda di valutazione (1 aprile 2004), in quanto comunque tali avvenimenti risultano accaduti prima di tale elaborazione ed in ogni caso la suddetta scheda risulta essere stata notificata all’interessato soltanto il successivo 7 dicembre 2004, con ciò escludendo l’artificiosità della denuncia presentata avverso il superiore.
Privi di fondamento gli ulteriori motivi di ricorso (in quanto la difformità del giudizio reso rispetto a quelli precedentemente attribuiti non assume particolare rilievo sintomatico, atteso che può accadere che il comportamento ed il rendimento varino nel tempo e diano luogo a valutazioni difformi) ed in ogni caso assorbiti dalla fondatezza del primo motivo, così come sopra ritenuto, il ricorso può trovare accoglimento con conseguente annullamento del provvedimento impugnato".
L’obbligo di astensione nella redazione dei documenti caratteristici
La sentenza del T.A.R. Veneto in commento ripropone un tema controverso in relazione alla compilazione della documentazione caratteristica da parte dei superiori del valutando: la necessità di astenersi dal giudizio in caso di conflittualità tra valutando e compilatore. Sul punto emergono due diversi orientamenti giurisprudenziali: l’uno fedele alla normativa in vigore, per la quale non esistono obblighi di astensione al di fuori delle ipotesi espressamente previste; l’altro, più articolato, che tende ad enucleare principi generali dell’ordinamento in tema di oggettività di giudizi e rilevanza di situazioni astrattamente conflittuali.
Per il primo indirizzo giurisprudenziale è stato affermato che non sussisterebbe un dovere di astensione per il superiore compilatore delle note caratteristiche, in conflitto virtuale d’interesse con il sottoposto a valutazione, in quanto al compilatore è attribuito un mero potere di proposta, suscettibile di revisione ad opera di autorità superiori, le quali, potendo anche dissentire dalla proposta medesima, determinano, sostanzialmente, l’assegnazione definitiva della qualifica finale(1).
Qui viene valorizzato il ruolo di garante dell’imparzialità svolto dall’attività di revisione dei giudizi caratteristici, previsto - appunto - per ottenere una valutazione quanto più obiettiva possibile e scevra da posizioni eccessivamente personalistiche che un giudizio sostanzialmente soggettivo, intrinsecamente, reca in sé.
Il secondo orientamento giurisprudenziale afferma inequivocabilmente l’obbligo di astensione del superiore gerarchico nella redazione della documentazione caratteristica, in virtù dei principi dell’ordinamento, laddove vi sia la sussistenza di una situazione di possibile conflittualità fra la posizione del subordinato e quella del diretto superiore che deve - appunto - formulare il giudizio valutativo(2). Qui, invece, viene sottolineata la necessità di salvaguardare sempre e comunque un giudizio imparziale e trasparente, in relazione ad ogni singolo giudicante.
Diversi sono gli elementi valutati in questa prospettiva, tutti in qualche modo ricondotti alla valenza di vicende penali intercorrenti tra valutando e superiore che, astrattamente, precluderebbero un giudizio sereno ed obiettivo da parte del compilatore, in quanto situazioni conflittuali abnormi. Analizziamo, allora, questo secondo indirizzo interpretativo degli organi di giustizia amministrativa che, nella sostanza, introduce norme di diritto giurisprudenziale, affatto sconosciute dalla normativa legislativa e regolamentare vigente in tema di documenti caratteristici dei militari.
2. La situazioni conflittuali di rilevanza penale.
È affermazione comune nelle varie sentenze che hanno riconosciuto l’obbligo di astensione come sopra individuato, che "[s]ebbene, ed entro certi limiti, possa convenirsi che nell’ambito delle strutture militari, come più in generale nei luoghi di lavoro, può considerarsi ‘normale’ l’esistenza di situazioni di conflitto, quando tali circostanze si verificano ripetutamente ed arrivano a sfociare in ambito penale, tale evenienza esula oggettivamente dalla normalità"(3). L’affermazione, in generale, è certamente condivisibile su un piano sociologico, ma deve essere rapportata alla realtà militare che non può essere confrontata con qualsiasi altro luogo di lavoro, senza operare dei necessari distinguo. Dobbiamo, innanzitutto, rilevare, come nell’ambito militare esista un sistema penale affatto speciale, che contempla una serie di reati posti a tutela del servizio e della disciplina militare. Questa quota aggiunta di materia penale è caratterizzata non solo da reati cosiddetti oggettivamente militari, reati militari, cioè, che sono in tutto o in parte previsti dalla legge penale comune e si connotano per un profilo offensivo ulteriore, quello attinente agli interessi militari, ma, anche e soprattutto, dall’esistenza di reati esclusivamente militari. Questi ultimi sono reati militari i cui elementi materiali costitutivi non sono in tutto o in parte previsti dalla legge penale comune, configurando il sistema penale militare come un vero e proprio diritto penale speciale. Nel valutare, quindi, situazioni e comportamenti nell’ambito militare deve essere tenuto presente questo surplus di tutela penale che rende questo stesso ambito non perfettamente omologabile ad altri luoghi di lavoro. Se poi consideriamo come per la prevenzione e repressione di questi reati venga affidata a determinati comandanti (comandanti di corpo, di distaccamento e di posto, ai sensi dell’art. 301 c.p.m.p.) funzioni di polizia giudiziaria, ci rendiamo conto come il superiore gerarchico rivesta un ruolo di garante dell’ordinamento che è difficile riscontrare in altri ambiti lavorativi. In definitiva, non c’è dubbio che l’intervento penale sia l’extrema ratio nella tutela di particolari valori o beni protetti, ma che questo intervento sia fisiologicamente previsto anche laddove in altri ambiti lavorativi sia sufficiente un provvedimento disciplinare o di altra natura privatistica, è un dato caratterizzante esclusivamente l’ambito militare.
3. Intervento penale a tutela di interessi generali e a tutela di interessi individuali: un’ipotesi ricostruttiva.
Altro assunto che sostiene la tesi dell’astensione nella redazione di documentazione caratteristica in caso di vicende penali intercorrenti tra valutando e compilatore è la particolare posizione soggettiva rivestita dagli interessati nella vicenda penale.
In particolare, viene precisato che l’obbligo di astensione del superiore non risiede tanto nell’avere compiuto atti di polizia giudiziaria o comunque tali da attivare un intervento della stessa, quanto piuttosto nella circostanza che da tali atti emerge che lo stesso superiore assume il ruolo di oggetto materiale del reato che si assume essere stato commesso dal valutando.
Il non poter esprimere un giudizio obiettivo, come richiesto dalla normativa in vigore, risiederebbe - in questo caso - in una peculiare circostanza soggettiva, per la quale è rilevante una determinata situazione psicologica, cioè quella di chi si trova a giudicare un soggetto che lo stesso valutante reputa come responsabile di un reato ai propri danni(4).
L’assunto, come sopra sommariamente enunciato, non convince del tutto, poiché in questi casi è necessario preliminarmente distinguere quando un superiore denunci un dipendente per fatti comunque connessi con il servizio (o con la disciplina militare), dalle ipotesi per le quali nessuna attinenza con il servizio sia riscontrabile. Per esemplificare, una cosa è denunciare il proprio dipendente per insubordinazione nei propri confronti, o per altri reati militari contro la persona che, in quanto reati oggettivamente militari, presentano sempre profili di lesività della disciplina militare o, comunque, di interessi militari; altra cosa è denunciarlo (o, meglio ancora, querelarlo) per altri reati in cui il superiore è semplicemente parte offesa di un comportamento completamente scollegato con il rapporto di servizio o disciplinare. Per il primo profilo, è indubbio che il superiore, poiché pubblico ufficiale, se non anche ufficiale di polizia giudiziaria, è sempre tenuto a denunciare il fatto, mentre per le altre ipotesi esercita un diritto potestativo rimesso alla sua completa discrezionalità, tant’è che sono considerati irrilevanti i motivi che spingono l’interessato a produrre querela. È evidente che nel primo caso la denuncia è un obbligo d’ufficio e le eventuali situazioni psicologiche rimangono ai margini della vicenda, mentre nel secondo caso ben possono essere rilevanti nell’indurre a querelare un proprio dipendente(5).
Si tenga, inoltre, presente che anche per la maggior parte dei reati militari contro la persona, la concreta perseguibilità penale della persona ritenuta responsabile è rimessa sostanzialmente alla discrezionale valutazione del comandante di corpo, ai sensi dell’art. 260 c.p.m.p., circostanza che sottolinea come in questo ambito gli interessi della disciplina militari siano prevalenti rispetto agli stessi interessi individuali, tra i quali rientra indubbiamente quello relativo al perseguimento penale di soggetti responsabili di atti offensivi dell’integrità fisica o morale di altra persona.
Altro aspetto connesso con una vicenda penale è quello relativo alla possibilità che sia il superiore ad essere denunciato o querelato dal valutando. Qui i profili sono più delicati sia in relazione alle eventuali responsabilità penali del superiore, sia con riguardo a possibili manovre dilatorie od elusive, tese ad evitare giudizi "scomodi" o valutazioni latamente sfavorevoli, poste in essere dal valutando. Non è pensabile risolvere la questione attendendo la definizione della vicenda penale, quindi è necessario tentare di definire adeguate ipotesi ricostruttive.
D’altra parte, non è sufficiente il semplice disagio psicologico per avvalersi della facoltà di astensione di cui all’art. 2, comma 2, d.P.R. n. 213/2002. È necessario che siano rilevanti situazioni oggettive perché un superiore competente non adempia uno dei suoi doveri fondamentali, quello di giudicare professionalmente i suoi dipendenti. In questi casi è necessario l’intervento dei superiori gerarchici del compilatore del documento caratteristico, coinvolto in una vicenda penale causata dalla denuncia o dalla querela del dipendente valutando. Si tenga presente che nei casi più gravi l’Amministrazione militare ha il dovere di intervenire per sanare situazioni di conflittualità evidenti e nel caso in cui le responsabilità penali del superiore siano immediatamente apprezzabili può anche privare quest’ultimo del comando, dell’incarico o della direzione; circostanze queste che costituiscono l’ipotesi contemplata dall’art. 3, comma, 1. lett. c), d.P.R. n. 213/2002.
In casi meno gravi, ma che comunque coinvolgono il superiore valutante per profili penalmente apprezzabili, dovrebbe essere sempre un superiore gerarchico competente ad indicare tassativamente la soluzione dell’astensione di cui all’art. 2, comma 2, d.P.R. n. 213/2002. In caso, invece, di denunce chiaramente pretestuose il superiore valutante non solo non si deve astenere, ma valuterà il comportamento del dipendente per i profili morali, caratteriali e professionali che simili condotte evidenziano.
È indispensabile, allora, che l’astensione venga in qualche modo imposta dall’autorità militare, sia per evitare l’elusione di doveri fondamentali, sia per evitare imbarazzanti scelte che rilevano esclusivamente sul piano personale. D’altra parte, non va trascurata quella giurisprudenza che, anche in caso di non astensione, valorizza l’eventuale intervento correttivo dei revisori nel’attribuzione della qualifica finale.
4. L’assimilazione all’ipotesi dell’inchiesta formale.
Altro elemento a sostengo della tesi dell’obbligo di astensione nella redazione di documentazione caratteristica in caso di vicende penali intercorrenti tra valutando e compilatore risiede nell’estensione analogica della norma di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 213/2002.
La norma in questione precisa in quali casi i superiori devono astenersi da attività di valutazione e, in particolare la lett. d) citata impone l’astensione al superiore che deve valutare un inferiore sottoposto ad inchiesta formale e che può, a giudizio dell’autorità che ha ordinato l’inchiesta, essere comunque interessato all’esito del procedimento.
Anche se viene rilevato che la situazione contemplata da quest’ultima disposizione regolamentare è leggermente diversa, in quanto al momento della compilazione della scheda è in corso non un’inchiesta interna ma un’indagine penale, le due situazioni possono essere in qualche modo omologate. Infatti, la norma sull’astensione potrebbe essere richiamata per l’identità degli interessi pubblici coinvolti, che fanno riferimento direttamente ai principi di imparzialità e trasparenza.
L’indagine penale sarebbe equivalente all’inchiesta formale sotto il profilo della rilevanza del fatto e delle disfunzioni organizzative che ne conseguono: anche in caso di indagine penale, infatti, il superiore sarebbe interessato all’esito del giudizio. L’indagine penale, quindi, non potrebbe essere considerata un minus rispetto all’inchiesta formale, in quanto oltre una certa soglia di gravità gli stessi fatti sono soggetti a entrambi i procedimenti, per cui la norma di cui all’art. 3, comma 1, let. D), d.P.R. n. 213/2002, potrebbe essere estesa per analogia anche al caso di indagini penali tra loro interdipendenti, interessanti il compilatore e il valutando(6).
La tesi dell’estensione analogica non convince del tutto, innanzitutto perché non sempre i fatti che possono essere oggetto di inchiesta formale sono necessariamente anche oggetto di indagine penale.
È costante l’affermazione della diversa rilevanza, penale e disciplinare, di fatti in cui sia rimasto coinvolto un militare. In secondo luogo solo per l’inchiesta formale l’Amministrazione militare ha il potere di attivare e condurre il relativo procedimento, dando precisa rilevanza interna, di natura disciplinare, ad accadimenti che coinvolgono il militare.
L’indagine penale, sin quando non si concretizzi nell’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero (o nelle altre analoghe ipotesi contemplate dall’ordinamento), rimane qualcosa di estraneo all’ambito amministrativo che potrebbe anche non avere alcuna incidenza per quest’ultimo, basti pensare all’ipotesi di archiviazione delle indagini preliminari.
Rendere automaticamente rilevante anche questa ipotesi, ai sensi del’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 213/2002, potrebbe comportare il serio rischio di realizzare "zone grigie" nella valutazione caratteristica a scapito del singolo e dell’intero sistema gerarchico militare che proprio nella valutazione caratteristica si basa in tema di avanzamento, impiego e, in genere, rapporto di servizio.
L’indagine preliminare è effettivamente un minus rispetto all’inchiesta formale, almeno sul piano della rilevanza disciplinare dei fatti oggetto di distinta valutazione.
Insomma, la delicatezza della materia della valutazione del personale militare suggerisce una attenta e ponderata attività di interpretazione, sia per evitare pregiudizi per il militare valutando, sia per non minare inutilmente l’autorità e il prestigio delle autorità giudicatrici, le quali debbono esprimere un giudizio obiettivo e, d’altra parte, non possono sottrarsi alla responsabilità di valutare il proprio personale. Solo l’autorità militare con un suo autorevole e legittimo intervento può supplire a tali situazioni dove gli schematismi procedurali, seppur auspicabili, non sempre riescono a cogliere la complessità della realtà e le diverse esigenze ad essa sottese.
(1) - Così: T.A.R. Sardegna, 9 aprile 2003, n. 415; T.A.R. Toscana, sez. I, 4 ottobre 1991, n. 498.
(2) - In questo senso: T.A.R. Veneto, sez. I, n. 712/2009; T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, sent. 6 marzo 2006, n. 263; T.A.R. Lombardia - Brescia, 13 settembre 2005, n. 834.
(3) - Cfr.: T.A.R. Veneto, sez. I, n. 712/2009; T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, sent. 6 marzo 2006, n. 263; T.A.R. Lombardia - Brescia, 13 settembre 2005, n. 834.
(4) - Cfr.: T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, sent. 6 marzo 2006, n. 263.
(5) - Sia consentito rinviare a: F. Bassetta, La competenza nella redazione dei documenti caratteristici, in Rass. Arma CC, n. 1/2007, 252-257.
(6) - Cfr.: T.A.R. Lombardia - Brescia, 13 settembre 2005, n. 834.
Forze armate - Ufficiali - Sospensione disciplinare dall’impiego - Revisione in malam partem - Carenza di motivazione – Illegittimità.
T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, sent. n. 5076/2009 (c.c. 3 aprile 2009), Pres. Orciuolo, Est. Rotondo, C. F. c. Ministero Difesa.
La facoltà di dissenso attribuita all’autorità disciplinare comporta nei fatti la possibile sconfessione di una proposta, formulata dall’organo inquirente all’esito del giusto procedimento e con la garanzia del contraddittorio. Allorquando fa uso di tale facoltà l’autorità deliberante non può limitarsi semplicemente a sostituire la propria valutazione di merito a quella espressa in apposita proposta, ma deve individuare i presupposti straordinari che impongono di disattenderla. In altri termini, la reformatio in peius si giustifica se supportata dall’individuazione di elementi prospettici o di sistema che in precedenza non sono stati tenuti adeguatamente presenti e che vanno invece ragionevolmente valorizzati, in rapporto ad esigenze ordinamentali di settore (1).
"Con il ricorso in esame, il ricorrente - tenente in servizio effettivo presso il Reggimento Genio Ferrovieri in Catel Maggiore - impugna il decreto n. 0047/3-9/2009 datato 4 febbraio 2009 con il quale il direttore generale (persomil) gli ha inflitto la più grave sanzione disciplinare di stato (sospensione di 3 mesi) in luogo di quella proposta dall’ufficiale inquirente all’esito del relativo procedimento disciplinare e consistente in una sanzione di corpo.
L’interessato deduce: violazione delle norme sul procedimento disciplinare e sulla competenza, difetto di motivazione nonché sproporzionalità ed abnormità della sanzione. Egli eccepisce, altresì, l’illegittimità costituzionale dell’art. 88 della legge 113/1954 per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Il ricorso è fondato con riguardo alla censura articolata sub lett. b) del secondo dei dedotti motivi di ricorso (difetto di motivazione).
Va premesso che il ricorrente, imputato del reato di cui all’art. 589, c. II, c.p. (per avere cagionato a titolo di colpa la morte di un pedone in un incidente stradale) ha patteggiato la pena ai sensi dell’art. 444 c.p.c.
Il direttore generale, all’esito dell’inchiesta formale, ha deciso di applicare la più grave sanzione disciplinare di stato per la seguente motivazione "Valutato che l’addebito contestato ha trovato riscontro negli atti del procedimento disciplinare e che il comportamento posto in essere dal tenente F.C. importa un grave disvalore disciplinare ed è quindi tale da giustificare una sanzione di stato".
Come seguono le considerazioni del Collegio.
In virtù dell’art. 88, L. 113/1954 e dell’art. 75 della legge n. 599 del 1954 nei procedimenti disciplinari a carico di ufficiali e sottufficiali il Ministro (ora il direttore generale) può discostarsi dal parere della commissione di disciplina, in casi di particolare gravità, anche a sfavore dell’incolpato.
Il verdetto della Commissione assume, nel procedimento disciplinare di che trattasi, valenza di parere obbligatorio ma non vincolante (a differenza degli altri procedimenti disciplinari del pubblico impiego in cui tale parere assume valenza sostanzialmente costitutiva o co-determinativa, dovendo soltanto essere recepito in un provvedimento formale).
Ne consegue in generale, sotto il profilo funzionale, che l’autorità deliberante da esso può discrezionalmente discostarsi in fase costitutiva col solo onere - secondo consolidati costrutti in giurisprudenza - di evidenziare con completezza le ragioni logiche e giuridiche che la inducono a disattendere il giudizio formulato dall’organo collegiale al termine del segmento procedimentale istruttorio.
Orbene, se in questo quadro di riferimento in sede disciplinare il dissenso del decidente - investendo la valutazione sulla congruità della sanzione proposta - può legittimamente relazionarsi anche ad un diverso apprezzamento delle risultanze istruttorie, è altrettanto vero, però, che la facoltà di dissenso attribuita all’autorità disciplinare comporta nei fatti la possibile sconfessione di una proposta formulata dall’organo collegiale competente all’esito del giusto procedimento e con la garanzia del contraddittorio. Ed è per questo motivo che, in un’ottica costituzionalmente orientata, la giurisprudenza ha statuito che allorquando fa uso di tale facoltà l’autorità deliberante non può limitarsi semplicemente a sostituire la propria valutazione di merito a quella espressa dalla commissione di disciplina ma deve individuare i presupposti straordinari che impongono di disattendere il giudizio della commissione.
In altri termini, la reformatio in peius si giustifica se supportata dall’individuazione di elementi prospettici o di sistema che in precedenza non sono stati tenuti adeguatamente presenti e che vanno invece ragionevolmente valorizzati in rapporto ad esigenze ordinamentali di settore.
Applicando queste coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che tali presupposti di straordinarietà non siano stati adeguatamente evidenziati nel caso all’esame, in cui l’aggravamento della sanzione si correla secondo il provvedimento impugnato al "grave disvalore disciplinare" senza alcuna spiegazione circa la "particolare gravità" del comportamento tenuto dal militare avuto riguardo all’incidenza dell’illecito ascritto al dipendente nell’ambito del Corpo di appartenenza ed in pregiudizio dell’Istituzione.
Non nega, il Collegio, la facoltà dell’autorità di tenere conto, in sede disciplinare, delle risultanze emerse nelle varie fasi del pregresso procedimento penale, sì da evitare ulteriori accertamenti istruttori alla luce del principio di economicità del procedimento; ciò che conta, però, è che di tali risultanze sia autonomamente valutata la rilevanza in chiave disciplinare ai fini della decisione di discostarsi dalla proposta formulata dalla commissione di disciplina.
Nel caso in esame tale valutazione di merito - limitandosi a rapportarsi al "grave disvalore disciplinare" - s’appalesa tautologica. Ed invero, non sono state evidenziate con completezza le ragioni logiche e giuridiche che hanno indotto il direttore a disattendere il giudizio formulato dall’ufficiale inquirente; la motivazione s’appalesa schematica, generica ed astrattamente replicabile per ogni fattispecie simile, siccome sganciata dalla realtà del caso concreto. L’autorità, insomma, si è limitata semplicemente a sostituire la propria valutazione di merito a quella espressa dall’organo inquirente senza individuare i presupposti straordinari che potevano consentire di disattendere il giudizio della commissione.
La censura di difetto di motivazione, al dunque, coglie nel segno ed il ricorso è meritevole, per questa sola ragione, di essere accolto.
La fondatezza del gravame rende irrilevante la prospettata questione di legittimità costituzionale dell’art. 88 della legge n. 113/1954. A questo proposito, non può sottacersi, tuttavia, che la Corte costituzionale, con sentenza n. 62 del 2009, ha annullato l’analogo, in parte qua, art. 75 della legge 31 luglio 1954, n. 599 (Stato dei sottufficiali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica), limitatamente alle parole «e, soltanto in casi di particolare gravità, anche a sfavore». è evidente che, fondandosi l’art. 88 della legge n. 113/1954 sulla medesima ratio della norma parzialmente dichiarata incostituzionale la prospettata questione di legittimità costituzionale dell’art. 88 citato sarebbe stata manifestamente non infondata.
Delle considerazioni appena svolte dovrà tenere conto l’amministrazione in sede di riesercizio del potere. Per quanto sopra esposto, il ricorso in esame, assorbita ogni altra censura, è meritevole di accoglimento."
Il potere di reformatio in pejus nel procedimento disciplinare di stato
La sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I-bis, n. 5076/2009 offre la possibilità di qualche osservazione in merito al potere di revisione in malam partem che può essere esercitato nell’ambito del procedimento disciplinare di stato a carico di militari.
Le leggi di stato giuridico dei militari contemplano la possibilità che l’organo decidente possa adottare un provvedimento non conforme al giudizio dei consigli o delle commissioni di disciplina. In particolare, l’art. 88, legge 10 aprile 1954, n. 113, relativa allo stato giuridico degli ufficiali delle Forze armate(1), stabilisce che il Ministro può discostarsi dal giudizio del consiglio di disciplina a favore dell’ufficiale e, soltanto in casi di particolare gravità, anche a sfavore. Di identico tenore era la norma di cui all’art. 75, legge 31 luglio 1954, n. 599, riguardante i sottufficiali delle Forze armate(2).
Diversa la norma di cui all’art. 46, 3° comma, legge 3 agosto 1961, n. 833, riguardante lo stato giuridico degli appartenenti al ruolo appuntati e finanzieri, e quella - identica - di cui all’art. 42, 4° comma, legge 18 ottobre 1961, n. 1168, concernente le norme sullo stato giuridico degli appartenenti al ruolo iniziale dell’Arma dei carabinieri. Queste ultime norme dispongono che l’autorità decidente può discostarsi dal giudizio delle commissioni di disciplina solo a favore del militare: nulla dicono sulla possibilità di una pronuncia anche a sfavore del medesimo.
In definitiva, la normativa vigente operava una distinzione tra gli ufficiali e i sottufficiali, da una parte, e gli appartenenti ai ruoli iniziali, dall’altra, introducendo un potere - certamente di carattere eccezionale - di revisione in pejus, esclusivamente per le prime due categorie di militari. La scelta del legislatore è (e per i sottufficiali era) indubbiamente sottesa ad una logica interna all’ordinamento militare, dove le posizioni gerarchiche sono rigidamente predeterminate e assumono una valenza tutta particolare. In questo senso, la norma sulla possibilità di riformare a sfavore del militare la pronuncia dei consigli o delle commissioni di disciplina rappresenta un’ulteriore garanzia per l’amministrazione, che ha il potere di valutare in modo più severo la posizione disciplinare dei soggetti di questo speciale ordinamento i quali sono collocati in posizione sovraordinata. Ed a ragione, la posizione soggettiva di coloro che hanno maggiori poteri e responsabilità in un ordinamento gerarchico deve poter essere giudicata in maniera tanto più rigorosa quanto più il soggetto è titolare di questi stessi poteri e risponde di maggiori responsabilità istituzionali. La previsione normativa, allora, appare come un potere non ordinario, conferito in casi tassativi e predeterminati. In ultima analisi, la norma sulla reformatio in pejus, contemplata in alcune leggi sulla disciplina di stato del personale militare, è una norma eccezionale che, secondo i comuni canoni interpretativi, non può essere applicata oltre i casi e i tempi espressamente considerati(3). D’altra parte, il potere di reformatio in pejus, per essere correttamente utilizzato, va adeguatamente motivato; infatti è stato rilevato che tale potere "si riferisce ad ipotesi del tutto eccezionali o extra ordinem, nel contesto delle quali al decidente è consentito di valorizzare elementi o presupposti di ordine prospettico generale non tenuti adeguatamente presenti dall’organo istruttorio", di conseguenza "allorché l’autorità deliberante fa uso di tale facoltà non può limitarsi ad esporre le ragioni in base alle quali non consente col diverso e meno afflittivo giudizio espresso dalla commissione di disciplina […] ma deve invece concretamente individuare le circostanze "eccezionali" che impongono di disattendere la proposta formulata dall’organo competente, all’esito del giusto procedimento e con la piena garanzia del contraddittorio"(4).
2. L’intervento della Corte costituzionale.
Il quadro normativo sopra illustrato è stato sensibilmente modificato dall’intervento della Corte costituzionale che, con sentenza 25 febbraio - 5 marzo 2009, n. 62, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 75 della legge 31 luglio 1954, n. 599, limitatamente alle parole «e, soltanto in casi di particolare gravità, anche a sfavore». In sintesi, è stata eliminata dalla norma la possibilità di esercitare il potere di reformatio in pejus a fronte di un giudizio favorevole della commissione di disciplina espresso nei confronti dell’incolpato, circa la meritevolezza della conservazione del grado rivestito. È opportuno ripercorrere l’iter logico argomentativo della Corte costituzionale per valutare l’importanza della pronuncia in relazione al procedimento disciplinare di stato previsto per l’irrogazione della sanzione della perdita del grado per rimozione. È necessario - pertanto - sottolineare la natura del giudizio della commissione di disciplina e la sua incidenza sul provvedimento finale.
La commissione di disciplina, in base all’art. 69, l. n. 599/1954, non è un organo permanente ma un collegio che viene convocato ad hoc ogni volta che si presenti la necessità di giudicare in merito alla irrogazione della sanzione della perdita del grado per rimozione.
La commissione in questione, a differenza dell’analogo organo competente a valutare gli illeciti disciplinari del personale civile dello Stato, ai sensi dell’art. 114, d.P.R. n. 3/1957, può solo pronunciarsi sull’applicazione o meno di tale sanzione, ai sensi dell’art. 74, l. n. 599/1954.
In sostanza, è il tipo di giudizio che esprime la commissione di disciplina per i sottufficiali (analoga considerazione può essere svolta per le altre categorie di militari) a condizionare lo stesso organo decidente: un giudizio apodittico che non lascia spazio a molte alternative.
è in base a questo tipo di giudizio che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 62 del 2009, ha ritenuto manifestamente irragionevole che il Ministro o, in base all’attuazione del principio di separazione tra politica ed amministrazione, il competente direttore generale, possa effettuare una reformatio in pejus di tale giudizio, dato che, così facendo, verrebbe non a integrare o correggere tale decisione, ma a capovolgerla completamente. In effetti, nel caso in cui l’organo decidente non adotti un provvedimento conforme al verdetto, allorquando esso è favorevole all’incolpato, verrebbe a sostituire una valutazione favorevole al mantenimento del grado con una di segno esattamente opposto.
In sintesi, l’art. 75, l. n. 599/1954, nel prevedere la possibilità di una revisione in malam partem del giudizio di una commissione di disciplina, introduce una disciplina legislativa che sfocia nella manifesta irragionevolezza, con violazione dell’art. 3 Cost., anche alla luce delle altre leggi di stato giuridico dei militari che, come sopra rilevato, non prevedono simili poteri. L’irragionevolezza, d’altra parte, risiede tecnicamente nell’attribuzione del potere di revisione in malam partem ad un soggetto che non avrebbe partecipato allo svolgimento del procedimento, e che non ha quindi acquisito e valutato direttamente tutti gli elementi e le argomentazioni che ne hanno caratterizzato l’iter, come - invece - ha fatto l’organo collegiale appositamente costituito, chiamato a pronunciare il relativo verdetto. La Corte costituzionale, d’altra parte, per evidenziare l’importanza e la centralità del verdetto della commissione di disciplina, si sofferma sulla parola "giudizio" con la quale viene definita proprio la decisione finale dell’organo collegiale. In tale contesto, viene opportunamente sottolineato come la commissione di disciplina, nel pronunciarsi sul mantenimento o sulla perdita del grado, non limita la sua valutazione a verificare la responsabilità del militare incolpato, ma esprime un giudizio globale. In sostanza, la commissione di disciplina, nella sua attività di accertamento e valutazione, deve acclarare la responsabilità disciplinare dell’incolpato (cioè la piena attribuzione dell’illecito disciplinare al comportamento colpevole dell’interessato), la quale costituisce il primo passaggio che il suddetto organo deve compiere; quest’ultimo, inoltre, deve valutare tutto l’insieme delle circostanze relative alla mancanza contestata e i suoi effetti negativi dal punto di vista soggettivo ed oggettivo: l’incidenza che l’infrazione disciplinare essa viene ad avere sulla disciplina militare (intesa oggettivamente come ordine pubblico militare); la lesione che la stessa arreca all’elevato livello di onorabilità che deve essere posseduto dagli appartenenti alle Forze Armate, la cui salvaguardia, d’altronde, costituisce un preciso dovere connesso con lo stato giuridico di militare; la personalità del militare e la sua ulteriore attitudine a reinvestire un grado militare; i "casi di particolare gravità" che vanno a connotare la vicenda disciplinare e che, secondo la censurata disposizione legislativa, facoltizzerebbero il ribaltamento della decisione. In questa ottica, anche i fatti posti alla base di tali "casi di particolare gravità" fanno parte del giudizio della commissione di disciplina e, pertanto, una loro successiva ed ulteriore valutazione, al di fuori del necessario contradditorio con l’interessato, da parte dell’organo decidente, non potrebbe giustificare il potere di reformatio in pejus attribuito dall’art. 75, l. n. 599/1954 a quest’ultimo organo.
D’altra parte, che la commissione di disciplina esprima un vero e proprio "giudizio" è una precisa volontà del legislatore che sia nell’art. 60, l. n. 599/1954, laddove enuncia i motivi che comportano la perdita del grado, sia, in più punti, nell’art. 74, l. cit., laddove prescrive i passaggi procedurali che regolano il funzionamento della stessa commissione, sia nel censurato art. 75, l. cit., laddove afferma che il vertice dell’Amministrazione può discostarsi dalle conclusioni della commissione di disciplina «anche a sfavore» del militare, definisce la decisione finale dell’organo collegiale col termine "giudizio". La Corte costituzionale, in questo articolato itinerario argomentativo, giunge ad affermare che la decisione finale della commissione di disciplina "non costituisce un parere obbligatorio ma non vincolante, bensì la fase conclusiva di un procedimento che, pur avendo natura amministrativa, deve essere rispettato dall’Amministrazione militare di appartenenza dell’incolpato (fatta salva la possibilità, riconosciuta, in virtù di un principio generale che attualmente impronta i processi disciplinari, dell’irrogazione, per motivi umanitari, di una sanzione più lieve) sia per non vanificare l’attività defensionale ivi dispiegata dall’incolpato, sia per non rendere inutile lo svolgimento della fase procedurale davanti alla Commissione di disciplina, con violazione del canone del "buon andamento" previsto dall’art. 97 della Costituzione".
Un’ultima notazione riguarda il fatto che il Giudice delle leggi nella circostanza non si è avvalso della facoltà contemplata dall’art. 27, della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale, in base alla quale poteva dichiarare quali erano le altre disposizioni legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza della decisione adottata(5).
In effetti, l’art. 88, legge 10 aprile 1954, n. 113, recante lo stato giuridico degli ufficiali, contiene una norma perfettamente identica a quella censurata, di cui all’art. 75, l. n. 599/1954. Dimenticanza o differente valutazione delle discipline legislative, in quanto le stesse attengono a diverse categorie di militari? Senza pretesa di risolvere la questione o di suggerire soluzione interpretative, prendiamo atto dell’attuale vigenza, per intero, dell’art. 88, l. n. 113/1954.
3. L’attività dell’ufficiale inquirente: tra proposta e giudizio.
Le considerazioni sopra esposte devono essere rapportate al caso affrontato nella sentenza in commento, per valutare correttamente la soluzione giurisprudenziale adottata. Ciò soprattutto perché il T.A.R. Lazio nella circostanza ha censurato l’errata applicazione dell’art. 88, l. n. 113/1954, in relazione alle necessaria motivazione di un provvedimento sanzionatorio adottato dal competente direttore generale non in conformità alla proposta dell’ufficiale inquirente, formulata alla conclusione dell’inchiesta formale. In particolare, l’autorità decidente non avrebbe evidenziato con completezza le ragioni logiche e giuridiche che l’hanno indotta a disattendere il giudizio formulato dall’ufficiale inquirente, in quanto la motivazione da essa formulata sarebbe schematica, generica ed astrattamente replicabile per ogni fattispecie simile, quindi sganciata dalla realtà del caso concreto. In definitiva, l’autorità decidente si sarebbe limitata semplicemente a sostituire la propria valutazione di merito a quella espressa dall’organo inquirente senza individuare i presupposti straordinari che potevano consentire di disattendere tale giudizio.
Andando con ordine, evidenziamo come si è svolto il procedimento disciplinare e come sia stata applicata nella circostanza la sanzione della sospensione disciplinare dall’impiego. Risulta dall’iter processuale che nei confronti di un ufficiale dell’Esercito sia stato instaurato un procedimento disciplinare di stato a seguito di condanna penale definitiva per omicidio colposo in incidente stradale. Il procedimento disciplinare di stato prevede un’inchiesta formale, condotta da un ufficiale appositamente designato, al termine del quale l’autorità che ha disposto la stessa, in base alle risultanze emerse nel corso della stessa inchiesta, ai sensi dell’art. 77, l. n. 113/1954, può decidere: se rinviare l’incolpato al giudizio di un consiglio di disciplina; se proporre direttamente l’applicazione di una sanzione di carattere sospensivo; se proporre che la vicenda sia definita a livello di disciplina militare di corpo; se proporre il proscioglimento dagli addebiti. Nel caso in esame si deve dedurre che l’inchiesta formale sia stata disposta direttamente dall’autorità centrale (il direttore generale), ai sensi dell’art. 76, l. n. 113/1954, poiché risulta dalla sentenza che quest’ultima autorità abbia ricevuto direttamente la proposta dell’ufficiale inquirente. D’altra parte, il Ministro della difesa (ora il direttore generale), qualunque sia la proposta inoltrata, può sempre disporre, ai sensi dell’art. 77, co. 2, l. n. 113/1954, il deferimento dell’ufficiale incolpato al giudizio di un consiglio di disciplina. In sintesi, elemento centrale della disciplina militare di stato è il Ministro della difesa (ora il direttore generale), al quale viene conferito il più ampio potere di revisione, per integrare, correggere o modificare le decisioni adottate dalle autorità militari dipendenti e svolgere così quel ruolo di suprema tutela dell’Amministrazione della difesa, in relazione ai comportamenti disciplinarmente più gravi dei suoi appartenenti militari.
Nel caso in esame non risulta che l’ufficiale sia stato sottoposto al giudizio di un consiglio di disciplina, ma soltanto all’inchiesta formale, conclusa dall’ufficiale incaricato con la proposta formulata da quest’ultimo dell’applicazione di una sanzione disciplinare di corpo. All’esito delle risultanze dell’inchiesta formale il competente direttore generale, non ritenendo di deferire l’incolpato al giudizio di un consiglio di disciplina, applica la sanzione di stato della sospensione disciplinare dall’impiego per mesi tre.
Da questi dati si può dedurre che non c’è stato un vero e proprio giudizio da parte dell’ufficiale inquirente; peraltro lo stesso è demandato esclusivamente ad un organo collegiale. Rimane da valutare il peso e l’incidenza della proposta formulata dall’ufficiale inquirente, poiché il T.A.R. Lazio alla stessa dà una connotazione di parere obbligatorio e parzialmente vincolante, visto che alla proposta in argomento viene dato lo stesso valore del giudizio di un consiglio di disciplina, con impossibilità di decidere in malam partem, secondo un lettura costituzionalmente orientata dell’art. 88, l. n. 113/1954, la cui applicazione viene in sostanza estesa al caso in esame (il T.A.R. Lazio nella parte finale della motivazione della sentenza lascia chiaramente trasparire questa opzione).
La l. n. 113/1954, in analogia alle altre leggi di stato giuridico dei militari e all’art. 111, d.P.R. n. 3/1957, nulla dice circa la proposta o il parere che deve formulare l’ufficiale inquirente (funzionario istruttore ai sensi del d.P.R. n. 3/1957). La pubblicazione n. M_D GMIL/0309952/III/9^ "Guida tecnica - Norme e procedure disciplinari", 2^ edizione (2008) della Direzione Generale per il personale militare del Ministero della difesa, nella parte seconda lettera A, paragrafo 7, sottoparagrafo j, e al paragrafo 13, dispone che l’ufficiale inquirente nel redigere il rapporto finale formula le relative proposte. La pubblicazione, che costituisce circolare interna dell’Amministrazione della difesa, non dà alla proposta de qua il valore di parere obbligatorio e parzialmente vincolante in analogia a quanto avviene per il giudizio della commissione di disciplina, ai sensi dell’art. 75, l. n. 599/1954 (e, presumibilmente, dello stesso art. 88, l. n. 113/1954), nell’attuale versione costituzionalmente orientata. Ciò perché nella stessa parte seconda, lettera A della circolare in questione, al paragrafo 21, viene disciplinata la decisione dell’autorità che ha disposto l’inchiesta formale, senza che la predetta proposta assuma un valore determinante come, invece, viene prefigurato nella sentenza in commento. La proposta, in sostanza, costituisce mero orientamento per l’autorità decidente che, non si dimentichi, ha disposto l’inchiesta formale e valuta tutti gli atti che a conclusione di quella fase deve trasmettergli l’ufficiale inquirente. L’assenza di un necessario giudizio di un consiglio o di una commissione di disciplina per l’irrogazione delle sanzioni di stato sospensive è una scelta discrezionale del legislatore che non può essere giurisprudenzialmente integrata con l’attribuzione di analoga valenza alla proposta dell’ufficiale inquirente.
4. La valutazione dell’illecito disciplinare.
Altro aspetto riguarda la valutazione della gravità dell’illecito disciplinare. Il T.A.R. Lazio ritiene che la valutazione del fatto in questione operata dall’autorità decidente, come comportamento che importa un "grave disvalore disciplinare", sia irragionevole, in quanto non supportata da elementi specifici, integrando - così - una carenza di motivazione che rende il provvedimento finale illegittimo. In sostanza, si rimprovera all’organo decidente di aver sostituito la propria valutazione di merito a quella espressa nell’apposita proposta.
Dobbiamo però sottolineare che già il fatto disciplinarmente rilevante sia stato in origine valutato come grave, tanto da aver determinato l’instaurazione di un procedimento disciplinare di stato, altrimenti si avrebbe immediatamente dato luogo ad un procedimento disciplinare di corpo. D’altronde, l’inchiesta formale, ai sensi dell’art. 74, l. n. 113/1954, viene definita come il complesso degli atti diretti all’accertamento di un’infrazione disciplinare per la quale l’interessato può essere passibile delle sanzioni di stato indicate dall’art. 73, l. n. 113/1954. Il collegamento tra infrazione e possibile sanzione, già di per sé è indice della gravità del comportamento dell’interessato, la cui posizione soggettiva di responsabilità in merito alla stessa mancanza deve essere - appunto - acclarata tramite l’inchiesta formale. Solo nel caso in cui l’inchiesta formale si dovesse concludere con una proposta di proscioglimento dagli addebiti si determinerebbe una situazione che l’organo decidente deve attentamente valutare in ogni elemento, valorizzando gli aspetti di particolare gravità, se vuole comunque sanzionare il fatto sul piano disciplinare.
Negli altri casi la valutazione della gravità dell’illecito spetta all’autorità che deve applicare la relativa sanzione.
In generale, la determinazione della gravità di un illecito disciplinare è di esclusiva competenza dell’autorità militare, titolare della potestà sanzionatoria.
La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito questo concetto che - ormai - è un vero e proprio principio generale dell’azione amministrativa in campo disciplinare. La gravità della mancanza, poi, deve essere correlata con la gravità della sanzione, in modo da poter stabilire, secondo un principio di proporzionalità, l’adeguatezza della sanzione all’illecito disciplinare. È affermazione costante che la valutazione della gravità di un comportamento ai fini disciplinari e della proporzione tra la sanzione disciplinare irrogata e la gravità dei fatti contestati, costituisce manifestazione del discrezionale apprezzamento dell’amministrazione, suscettibile di sindacato di legittimità solo per macroscopici vizi logici(6).
In sostanza, l’esatta definizione di un illecito disciplinare dipende dalla gravità con cui viene valutata la mancanza dall’autorità competente. Allora, diviene di estrema importanza considerare l’intensità della violazione, il tipo di dovere violato, gli elementi oggettivi e soggettivi che connotano in modo peculiare la singola infrazione.
In sintesi, nel caso concreto non sembra - in astratto - microscopicamente illogico aver sanzionato un comportamento di omicidio colposo con tre mesi di sospensione disciplinare dall’impiego.
(1) - La norma si applica anche agli ufficiali della Guardia di finanza, in base al disposto dell’art. 1, legge 15 dicembre 1959, n. 1089, concernente lo stato degli ufficiali del Corpo.
(2) - La norma si applica anche ai sottufficiali della Guardia di finanza, in base al disposto dell’art. 1, legge 17 aprile 1957, n. 260, concernente lo stato dei sottufficiali del Corpo.
(3) - Cfr.: art. 14 preleggi.
(4) - Così: Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2002, n. 5370. Inoltre: Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 2998.
(5) - Si tenga presente che in base a questa norma di legge la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime: con sentenza 12 - 24 luglio 2000, n. 332, tutte le norme di reclutamento che prevedevano come requisito legale l’assenza di prole; con sentenza 24 ottobre - 12 novembre 2002, n. 445, tutte le norme di reclutamento che prevedevano come requisito legale il celibato, il nubilato o la vedovanza.
(6) - Tra le tante, cfr.: T.A.R. Lazio, sez. I-bis, n. 4313/2007; Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2006, n. 5759; Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 2006, n. 339; Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2006, n. 142; Cons. Stato, sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5682; Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 2005, n. 5355; Cons. Stato, sez. IV, 22 settembre 2003, n. 5401.