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Timestamp: 2016-10-24 05:23:22
Document Index: 362661547

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 13', 'BGE', 'BGE', 'Art. 116', 'Art. 117', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 13']

104 Ib 15727. Urteil vom 12. Juli 1978 i.S. Ortsgemeinde Steckborn gegen Eidg. Departement des Innern
R�duction d'une subvention f�d�rale. 1. Voie de droit: action de droit administratif, non pas recours de droit administratif (consid. 1). 2. Droit transitoire de la loi f�d�rale du 5 mai 1977 instituant des mesures propres � �quilibrer les finances f�d�rales. Application r�troactive de cette loi exclue en l'esp�ce (consid. 2 et 3). 3. R�serve - peu claire - de modification contenue dans la d�cision accordant la subvention. Pas de fondement pour la r�duction ult�rieure du taux de subvention (consid. 4). Faits � partir de page 157
Am 28. Januar 1976 stellte die Ortsgemeinde Steckborn beim Eidg. Departement des Innern (EDI) ein Gesuch um Ausrichtung einer Bundessubvention f�r den Erwerb der Halbinsel Feldbach bei Steckborn. Auf dem Areal der Halbinsel war seinerzeit eine Fabrik der Steckborn Kunstseide AG errichtet BGE 104 Ib 157 S. 158worden. Bei Stillegung dieses Betriebs bot sich die M�glichkeit, dieses Gel�nde, auf dem ehemals ein Kloster gestanden hatte und das auch landschaftlich besonders reizvoll ist, zu erwerben. Das EDI kam zum Schluss, dass die Halbinsel Feldbach Bestandteil eines Objektes von nationaler Bedeutung sei, und traf am 31. Dezember 1976 unter anderem folgenden Entscheid:
"9.1 Dem Gesuch wird entsprochen. An die subventionsberechtigten Kosten des Erwerbes der Halbinsel Feldbach in Steckborn durch die Ortsgemeinde Steckborn von Fr. 7'660'050.- wird der h�chstm�gliche Bundesbeitrag zur Zeit 41%, d.h. maximal Fr. 3'140'620.50 zugesichert. �nderungen der Beitragss�tze im Laufe des weiteren Verfahrens aufgrund von Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen bleiben vorbehalten.
Das Eidg. Oberforstinspektorat, Abteilung Natur- und Heimatschutz, wird erm�chtigt, aufgrund der ihm einzureichenden rechtsg�ltigen Kaufvertr�ge und definitiv erhobenen Grundst�ckmasse den durch diese Verf�gung zugesicherten Globalbetrag nach Massgabe der verf�gbaren Kredite ratenweise auszuzahlen."
Gest�tzt auf diese Verf�gung f�llte das Eidg. Oberforstinspektorat (Abteilung Natur- und Heimatschutz) noch am selben Tag den Entscheid, dass aus dem Kredit zur F�rderung des Natur- und Heimatschutzes des Jahres 1976 an die Kosten des Erwerbs der Halbinsel Feldbach der Ortsgemeinde Steckborn ein Bundesbeitrag von Fr. 650'000.- zugesichert und ausbezahlt werde. Ein weiterer entsprechender Entscheid erfolgte am 13. Januar 1977 in bezug auf den Kredit f�r das Jahr 1977, wonach an die Kosten des Erwerbs ein Bundesbeitrag von Fr. 350'000.- zugesichert und ausbezahlt wurde.
Am 15. Juli 1977 wurden die abgeschlossenen Vertr�ge mit den genauen Ausmassen der Grundst�cke im Grundbuch eingetragen bzw. vorgemerkt. Schon kurz zuvor, am 5. Juli 1977, hatte das Eidg. Oberforstinspektorat auf Anfrage hin der Munizipalgemeinde Steckborn mitgeteilt, dass zufolge des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977 der H�chst-Subventionsansatz gem�ss Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber den Natur- und Heimatschutz von 50% auf neu 40% reduziert werde. Das habe zur Folge, dass die Restsubvention f�r die Halbinsel BGE 104 Ib 157 S. 159Feldbach auf der Basis von 31% (anstatt wie bisher 41%) ausgerichtet werde. Die Rechnung stelle sich wie folgt dar:
Subventionsberechtigte Summe gem�ss
Unter Vorbehalt zus�tzlicher Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen im Verlaufe des weiteren Verfahrens werde auf der subventionsberechtigten Restsumme von Fr. 5'221'026.- ein Bundesbeitrag von 31% oder Fr. 1'618'518.- bezahlt. Es sei in Aussicht genommen, die Regelung in j�hrlichen Raten von ca. Fr. 300'000.- vorzunehmen.
Die Kommission f�r das Feldbach-Areal ersuchte in der Folge um nochmalige Pr�fung. Das Eidg. Oberforstinspektorat hielt indessen mit Brief vom 26. Juli 1977 an seinem Standpunkt fest. Im September 1977 bewilligten die Ortsgemeinde und die Schulgemeinde Steckborn Nachtragskredite zur Deckung des Ausfalls, beschlossen aber, ein Wiedererw�gungsgesuch an das EDI zu stellen, welches sie am 8. Dezember 1977 einreichten. Das EDI wies das Gesuch am 31. Januar 1978 ab. Zur Begr�ndung wies es darauf hin, dass der Bundesbeitrag am 31. Dezember 1976 unter dem Vorbehalt zugesichert worden sei, dass im Laufe des weitern Verfahrens aufgrund von Gesetzes- oder Vorordnungsrevisionen keine �nderung der Beitragss�tze beschlossen w�rde. Der Entscheid wurde mit der Rechtsmittelbelehrung versehen, dass die Verf�gung innert 30 Tagen beim Bundesgericht angefochten werden k�nne.
Die Ortsgemeinde Steckborn erhob am 3. M�rz 1978 Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des EDI vom 31. Januar 1978 sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zur�ckweisen. In einer weiteren Eingabe vom 6. M�rz 1978 erg�nzte sie das Rechtsbegehren insofern, als sie prim�r beantragte, es sei festzustellen, dass der Entscheid des EDI vom 31. Dezember 1976 von dieser Instanz bis heute nicht aufgehoben oder abge�ndert worden sei und demzufolge der ablehnende Wiedererw�gungsentscheid des EDI vom 31. Januar 1978 als gegenstandslos und hinf�llig zu erkl�ren sei. Den fr�heren Antrag beliess sie als Eventualantrag.
Das EDI beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen.BGE 104 Ib 157 S. 160
1. Die Ortsgemeinde Steckborn verlangt, wie namentlich durch die Erg�nzung bzw. Pr�zisierung des Rechtsbegehrens durch Eingabe vom 6. M�rz 1978 hervorgeht, dass ihr der zugesicherte Beitrag gem�ss Verf�gung vom 31. Dezember 1976 voll ausbezahlt werde. Es liegt mithin eine Streitigkeit nach Art. 116 lit. e OG vor. Danach hat das Bundesgericht als einzige Instanz in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes �ber die Auszahlung bewilligter oder die R�ckerstattung ausbezahlter Zuwendungen und die Herausgabe unrechtm�ssig erworbener oder anderer �ffentlich-rechtlicher Verm�gensvorteile zu befinden. Eine Ausnahme nach Art. 117 lit. c OG greift nicht ein. Es steht nichts entgegen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als verwaltungsrechtliche Klage zu behandeln (BGE 102 Ib 106 f. E. 2).
2. Das EDI hat am 31. Dezember 1976 der Kl�gerin eine Bundessubvention von Fr. 3'140'620.50 zugesichert. F�r die Jahre 1976 und 1977 erfolgte je eine Teilzahlung, insgesamt von Fr. 1'000'000.-. In der Folge nahm das EDI eine K�rzung der Bundessubvention um Fr. 522'102.50 vor, indem es auf die noch auszuzahlende Restsumme der Subvention den durch das Bundesgesetz �ber Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977 von 41% auf 31% herabgesetzten Subventionssatz gem�ss Art. 13 Abs. 1 NHG anwandte.
3. Aus den ge�nderten Gesetzesbestimmungen ergibt sich eine solche R�ckwirkung nicht.
a) Als das Eidg. Oberforstinspektorat auf Anfrage hin am 5. Juli 1977 mitteilte, dass f�r die k�nftigen Raten die Beitragss�tze reduziert w�rden, war - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zutreffend bemerkt wird - das Bundesgesetz �ber Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977 nicht in Kraft. Vielmehr galt damals der Bundesbeschluss �ber den Abbau von Bundesbeitr�gen vom 31. Januar 1975 (AS 1975, 177). Nach diesem Bundesbeschluss durfte f�r zugesicherte Leistungen nur die F�lligkeit angemessen erstreckt werden (Art. 1 Abs. 4). Es ging somit h�chstens an, die H�he und die Terminierung der k�nftigen Raten vorzusehen. Indessen war die Geltungsdauer dieses Bundesbeschlusses auf den 31. Dezember 1977 beschr�nkt und die Rate f�r das BGE 104 Ib 157 S. 161Jahr 1977 der Kl�gerin bereits ausbezahlt worden. Dieser Bundesbeschluss l�sst h�chstens erkennen, dass sich der Abbau von Bundesbeitr�gen nur auf Gesuche beziehen sollte, die nach dem 31. Dezember 1976 bewilligt wurden. In den �bergangsbestimmungen (Ziff. II 2/21) zu der Verordnung �ber den Abbau von Bundesbeitr�gen im Jahre 1977 vom 9. Februar 1977 (AS 1977, 315) wird f�r Werke der Grundsatz aufgestellt, dass auf Beitragsgesuche, �ber welche nach dem 31. Dezember 1976 verf�gt werde, das neue Recht Anwendung finde. Zu diesem Grundsatz wurden Ausnahmen statuiert, die folgendermassen lauten:
"Sofern im Einvernehmen mit der zust�ndigen Bundesbeh�rde bereits vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts mit der Ausf�hrung des Werkes begonnen worden ist, bemisst sich der Beitrag f�r das gesamte Werk, bzw. bei etappenweisen Subventionierungen f�r die erste Etappe, nach den im Zeitpunkt des Arbeitsbeginns geltenden Bestimmungen. Ausgenommen sind F�lle, in welchen die zust�ndige Bundesbeh�rde bei der Genehmigung des vorzeitigen Baubeginns den Vorbehalt angebracht hat, dass das Gesuch aufgrund der im Zeitpunkt der Beitragsverf�gung geltenden Vorschriften beurteilt werde.
Hat die zust�ndige Bundesbeh�rde f�r ein bestimmtes Werk vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts die Subventionierung aufgrund des alten Rechts ausdr�cklich sowie schriftlich und vorbehaltlos in Aussicht gestellt, so bemisst sich der Beitrag nach altem Recht."
Diese Ausnahme gilt also nur f�r Werke, mit denen unter altem Recht begonnen und die unter neuem Recht fortgef�hrt werden. Selbst dann sollte aber bei Bewilligung unter altem Recht grunds�tzlich keine Herabsetzung erfolgen. Anders w�rde es nur gehalten, wenn mit der Genehmigung des vorzeitigen Baubeginns der Vorbehalt verbunden wurde, dass das Gesuch aufgrund der im Zeitpunkt der Beitragsverf�gung geltenden Vorschriften beurteilt werde. Das konnte immer noch altes oder neues Recht sein.
b) Nicht anders verh�lt es sich in bezug auf das Bundesgesetz �ber Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977, welches den Bundesbeschluss �ber den Abbau von Bundesbeitr�gen vom 31. Januar 1975 mit Wirkung auf 1. Januar 1978 abl�ste und demnach zur Zeit des Wiedererw�gungsentscheids des EDI vom 31. Januar 1978 in Kraft war. Das Bundesgesetz �bernahm n�mlich w�rtlich die �bergangsregelung, BGE 104 Ib 157 S. 162die in der erw�hnten Verordnung vom 9. Februar 1977 zum fr�heren Bundesbeschluss enthalten war und hievor wiedergegeben wurde (Ziff. II des BG; vgl. Botschaft �ber Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 9. Februar 1977, BBl 1977 I 853). In der Botschaft wird namentlich noch ausgef�hrt:
"Nach den vorgeschlagenen �bergangsbestimmungen sind Beitr�ge an laufende Ausgaben nach dem im Zeitpunkt der Entstehung dieser Ausgaben geltenden Recht zu bemessen. Gesuche um Beitr�ge an einmalige Ausgaben f�r Werke sollen demgegen�ber nach dem im Zeitpunkt ihrer Beurteilung massgeblichen Recht behandelt werden. Eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt sich deshalb, weil Gesuche um Subventionierung laufender Ausgaben in der Regel nach, solche um Subventionierung einmaliger Ausgaben f�r Werke vor ihrer Entstehung gestellt und beurteilt werden." (a.a.O.).
Die �bergangsbestimmungen regeln also bloss die Beitragsleistungen f�r Werke, die ganz oder teilweise unter neuem Recht ausgef�hrt werden. Sie enthalten keine Bestimmung, der zufolge f�r den Erwerb von Objekten zugesicherte Beitr�ge, wenn der Erwerb vor Inkrafttreten des neuen Rechtes erfolgt ist, die sp�teren, herabgesetzten Ans�tze gelten w�rden. Dazu bestand schon deswegen kein Anlass, weil jedenfalls nach Art. 18 lit. a VV zum NHG der Beitrag bei Erwerb von Objekten in einer einmaligen Leistung bestehen sollte. Wenn zum Nachteil des Beitragsempf�ngers und aus den Interessen des Bundes ohne Verg�tungszins eine ratenweise Zahlung vorgesehen wird, darf daraus dem Beitragsberechtigten jedenfalls ohne klare gesetzliche Bestimmung nicht noch eine sp�tere Reduktion der Beitragss�tze angelastet werden.
4. Es bleibt zu pr�fen, ob die Reduktion allenfalls nach dem in der Verf�gung vom 31. Dezember 1976 angebrachten Vorbehalt zul�ssig war. Eine K�rzung der Subvention k�me dabei nur in Frage, wenn sie auf eine ausdr�ckliche, dem Gesetz nicht widersprechende Widerrufsklausel zur�ckgef�hrt werden k�nnte. Treu und Glauben, die auch im Verkehr zwischen dem Staat und dem B�rger massgebend sind, und das �ffentliche Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit dass eine durch einen rechtm�ssigen Verwaltungsakt zugesicherte Subvention nur dann durch Widerruf der Verf�gung aufgehoben werden darf, wenn hief�r eine klare, eindeutige Rechtsgrundlage besteht (BGE 93 I 675).BGE 104 Ib 157 S. 163
Der Vorbehalt, der in der Verf�gung des EDI vom 31. Dezember 1976 unmittelbar der Zusicherung des erw�hnten Maximalbeitrags angef�gt war, lautete:
"�nderungen der Beitragss�tze im Laufe des weiteren Verfahrens aufgrund von Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen bleiben vorbehalten."
Abgesehen davon, dass �ber den Ausdruck "im Laufe des weiteren Verfahrens" keine Klarheit herrscht, ergibt sich aus dem Gesagten, dass die der Verf�gung vom 31. Dezember 1976 zugrundegelegten Beitragss�tze von den neuen Vorschriften nicht ber�hrt wurden, da diese nicht r�ckwirkend ge�ndert wurden. Das bedeutet, dass die Klausel gar nicht wirksam wurde. Etwas anderes k�nnte nur gelten, wenn ihr die Bedeutung zuk�me, dass jede, d.h. auch eine sich nur auf k�nftige Subventionen beziehende �nderung der Beitragss�tze durch Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen, eine �nderung der Beitragss�tze f�r die in der Verf�gung vom 31. Dezember 1976 zugesicherte Subvention nach sich ziehen sollte. Ein solcher Vorbehalt h�tte indessen unmissverst�ndlich angebracht werden m�ssen. Die unbestimmt formulierte Klausel in der Verf�gung des EDI vom 31. Dezember 1976 reicht hierf�r nicht aus. Im Zweifel ist ein solcher Vorbehalt im Einklang mit den Regeln des intertemporalen Rechts auszulegen. Er konnte mithin nicht als Grundlage daf�r dienen, um die nach dem Bundesgesetz vom 5. Mai 1977 geltenden niedrigeren Beitragsans�tze auf die der Ortsgemeinde Steckborn noch zustehende Restsumme der Subvention anzuwenden. Ob im �brigen ein solcher Vorbehalt mit dem Gesetz �berhaupt vereinbar w�re, kann hier offen bleiben.
5. Die Beklagte ist demnach verpflichtet, der Kl�gerin die restlichen Bundesbeitr�ge nach Massgabe der Verf�gung vom 31. Dezember 1976 auszurichten. Damit dringt die Kl�gerin mit ihrem Hauptbegehren durch. Die Klage ist demnach gutzuheissen. Mit diesem Ausgang des Verfahrens werden die von der Kl�gerin zus�tzlich erhobenen verfahrensrechtlichen Einwendungen gegenstandslos, und es er�brigt sich eine Stellungnahme dazu. Nachdem ferner dem Hauptantrag entsprochen werden kann, hat sich das Bundesgericht zur Frage der Auszahlungsmodalit�t in bezug auf die ungek�rzte Restsubvention nicht zu �ussern. Es wird Sache der Bundes- und BGE 104 Ib 157 S. 164Gemeindebeh�rden sein, hief�r eine gangbare L�sung zu finden. Immerhin l�sst sich in diesem Zusammenhang festhalten, dass das EDI in seiner Vernehmlassung selber anf�hrt, es k�nne kaum in Zweifel gezogen werden, dass die Kl�gerin aufgrund des Entscheids vom 31. Dezember 1976 und vor allem auch aufgrund der vorangegangenen, mit den antragsstellenden Organen des Oberforstinspektorats gepflogenen Verhandlungen, nach Treu und Glauben davon ausgehen durfte, die Subventionsleistungen des Bundes w�rden entsprechend den eigenen finanziellen Verpflichtungen der Kl�gerin eintreffen.
2. Die Klage wird gutgeheissen. Die Beklagte wird verpflichtet, der Kl�gerin die restlichen Bundesbeitr�ge nach Massgabe der Verf�gung des Eidg. Departements des Innern vom 31. Dezember 1976 auszurichten (Subventionssatz 41%).
93 I 675
Art. 13 Abs. 1 NHG