Source: http://www.senat.fr/rap/l09-101-313/l09-101-313_mono.html
Timestamp: 2018-01-19 00:05:45+00:00
Document Index: 279157490

Matched Legal Cases: ['in fine', "l'article 1", 'art, 132', "l'article 54", "l'article 54", "l'article 54"]

Rapport général n° 101 (2009-2010) de MM. Gérard LONGUET et Thierry FOUCAUD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2009
Disponible au format Acrobat (513 Koctets)
B. LA REVALORISATION DE LA CONDITION ENSEIGNANTE DEPUIS 2008
II. L'ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES SELON LEURS BESOINS EST POURSUIVI
A. LES DISPOSITIFS INSCRITS DANS LE TEMPS SCOLAIRE
1. Les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) : des aides non spécialisées à l'école primaire et au collège
2. Les aides personnalisées en CM1 et CM2
3. La prise en charge du handicap
C. CES DISPOSITIFS ASSURENT-ILS L'ÉGALITÉ DES CHANCES ?
III. QUELLE EFFICIENCE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » ?
A. L'ANALYSE DES COÛTS ET DES RÉSULTATS DES POLITIQUES ENGAGÉES EN MATIÈRE D'ÉDUCATION NATIONALE NÉCESSITE D'ÊTRE AMÉLIORÉE
1. Les nouvelles évaluations des élèves
2. La question de la connaissance fine des moyens et des besoins du ministère
B. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉVALUATION, ET SA PRISE EN COMPTE, DEVRAIENT CONTRIBUER À UN MEILLEUR SERVICE RENDU AUX ÉLÈVES
1. L'évaluation des acquis des élèves doit contribuer à la dynamique interne du système
2. Le développement d'une gestion par la performance et d'un pilotage par objectif devrait permettre une meilleure adaptation de l'offre éducative.
CHAPITRE II : LES DÉPENSES DE PERSONNEL
I. LES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE
A. UNE DIMINUTION GLOBALE...
B. LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION
1. La décomposition de la masse salariale
2. Les principaux facteurs d'évolution
III. LES PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE 2
A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE
1. Les assistants d'éducation : 53.000 personnes
2. Les emplois vie scolaire (contrats aidés) : 42.500 contrats
3. Les auxiliaires de vie-scolaire collectifs : 2.166 contrats
CHAPITRE III : EXAMEN DES PROGRAMMES
I. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »
B. LA NOUVELLE ORGANISATION DE L'ÉCOLE PRIMAIRE
C. L'AGENCE DE REMPLACEMENT : LA FAUSSE BONNE IDÉE ?
III. LE PROGRAMME 231 « VIE DE L'ÉLÈVE »
B. LA CONTINUITÉ DE L'ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES HANDICAPÉS : UN BESOIN ÉMERGENT
C. LES PERSONNELS MÉDICO-SOCIAUX : DES PROBLÈMES RÉCURRENTS DE SOUS-CONSOMMATION DE POSTES
IV. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS »
V. LE PROGRAMME « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'EDUCATION NATIONALE »
B. LE CNED PEUT CONTRIBUER AUX RÉFORMES DE L'ÉDUCATION NATIONALE
VI. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »
A. LES CRÉDITS PROPOSÉS POUR 2010
B. UN PROGRAMME QUI CONNAIT DES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES
1. Les débats lors de la LFI pour 2009
2. Une année 2009 marquée par des tensions et des annonces
3. Les questions de fermeture de classe et des reports de charge en 2010
a) Les fermetures de classe : une politique soutenable ?
b) La question des reports de charge sur l'enseignement privé du rythme approprié
ARTICLE 54 ter - Remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de scolarisation en milieu ordinaire des élèves handicapés
OPINION DE M. THIERRY FOUCAUD, RAPPORTEUR SPÉCIAL
M. Xavier Darcos, alors ministre de l'éducation nationale a confié à Marcel Pochard en 2007 la rédaction d'un livre vert concernant l'évolution du métier d'enseignant. Selon les termes de la lettre de mission, les objectifs étaient, d'une part, de dresser un diagnostic de l'état de la condition enseignante, et d'autre part, de tracer les contours des évolutions de la fonction du métier d'enseignant.
Abordant de nombreuses questions, le rapport insiste sur la nécessité de rénover la gestion des ressources humaines. La gestion des personnels est marquée par une triple pesanteur : pesanteur du nombre (gestion mécanique), pesanteur du principe d'égalité de traitement (gestion démotivante), pesanteur des normes statutaires et réglementaires (gestion impersonnelle). En outre, la dimension qualitative est peu présente : les enseignants débutants ou inexpérimentés sont toujours affectés dans des zones difficiles, le système de notation est inefficace car non fiable, la formation continue quasiment inexistante tout comme la gestion personnalisée des carrières. Les enquêtes d'opinion témoignent d'un certain malaise « enseignant » lié au manque de reconnaissance, à une charge de travail alourdie, à l'agressivité des élèves...
Les recommandations du rapport sont concentrées sur les points suivants : le développement de l'autonomie des établissements, la redéfinition des activités de l'enseignant et du temps de travail des enseignants, la réforme du recrutement des enseignants, et l'amélioration de la carrière professionnelle des enseignants.
Si l'aspect financier ne résout pas toute la question de la revalorisation de la condition enseignante, il y contribue sensiblement.
Le tableau ci-dessous retrace les mesures financières prises en faveur des personnels enseignants suite à ce rapport.
La revalorisation de la condition enseignante : le volet financier
Crédits / Coûts
LFI 2008 : 54 millions d'euros provisionnés suite au rapport « Pochard »
- Coût total 2008 :
60,5 millions d'euros
(hors intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles)
- Coût année pleine :
96,9 millions d'euros
- Intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles ;
- Augmentation des taux de promotion des personnels enseignants, d'éducation et d'orientation des 1er et 2nd degrés ;
- Prime d'entrée dans le métier (1.500 euros) - 20.000 bénéficiaires depuis sa création ;
- Prime spéciale (500 euros) pour les enseignants qui font plus de 3 HS dans le 2nd degré - 40.000 bénéficiaires ;
- Revalorisation des taux annuels de l'indemnité de sujétions spéciales attribuées aux directeurs d'école et aux directeurs d'établissement spécialisé - 50.000 bénéficiaires ;
- Revalorisation des carrières des maîtres auxiliaires (enseignement privé).
- Coût total année pleine :
(informations non communiquées)
- Augmentation des taux de promotion des personnels enseignants, d'éducation et d'orientation
- Intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles
- Création d'une indemnité de 400 euros au bénéfice des enseignants procédant aux évaluations des élèves de CE1 et de CM2
- Revalorisation des indemnités de professeur principal dans les baccalauréats professionnels en 3 ans.
PLF 2010 :
196 millions d'euros*
Les principaux points envisagés pour les personnels enseignants :
- amélioration des débuts de carrière
- amélioration de la prime relative aux personnels situés en zone d'éducation prioritaire
- indemnisation de nouvelles fonctions comme le tutorat, les référents « culture » et « handicap » et la coordination pédagogique.
* Enveloppe prévue pour l'ensemble des personnels
Votre commission approuve la politique de revalorisation financière engagée envers les personnels notamment enseignants. Elle regrette toutefois que les mesures prévues pour la rentrée 2010 ne soient pas précisées compte tenu des négociations en cours. Cette situation limite l'appréciation que peut porter la représentation nationale sur une enveloppe financière qui est loin d'être négligeable.
Trois points semblent être des leviers d'action particulièrement pertinents :
- l'augmentation de la part des revenus annexes dans la rémunération globale (heures supplémentaires ou indemnités) en lien avec des engagements ou des responsabilités particulières. Ceci permet d'apporter de la souplesse dans un système qui nécessite d'améliorer la réactivité de son offre ;
- la révision des modes de promotion, afin de valoriser des enseignants qui s'investissent quotidiennement et ce parfois dans des contextes socioéconomiques difficiles ;
- l'accroissement de la mobilité entre les mondes enseignant et non-enseignant.
Au-delà de l'aspect financier, l'accompagnement personnalisé des enseignants, présenté par le ministre devant votre commission comme le second volet du nouveau pacte de carrière, apparaît à votre commission pleinement pertinent. Cette personnalisation est sans aucun doute un enjeu majeur qui nécessite de modifier en profondeur un système habitué à la gestion de masses.
La prise en charge individualisée des élèves est devenue un axe central des dispositifs créés ou renforcé dans le cadre des politiques éducatives. S'additionnant à la logique de territoire, dont l'éducation prioritaire est l'expression la plus importante, l'individualisation des parcours scolaires mobilise de plus en plus de moyens depuis la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école.
Votre commission est favorable à cette tendance dans la mesure où elle semble être le moyen le plus pertinent de répondre aux difficultés des élèves. Par conséquent, et suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles1(*), elle s'interroge sur la pertinence de la condition du volontariat qui conditionne l'ouverture de certains dispositifs.
La loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école a prévu la mise en place d'un programme personnalisé de réussite éducative (PPRE) pour les élèves qui éprouvent des difficultés dans l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences.
A l'école primaire, la généralisation de la mise en oeuvre des PPRE qui a débuté en 2006-2007 s'est achevée en 2008-2009.
Élèves ayant bénéficié d'un PPRE en 2007-2008
(dont 43,84 % de redoublants)
(dont 50,24 % de redoublants)
Ce dispositif a notamment bénéficié dans le cadre de la loi de finances pour 2007 de la création de 500 ETP au 1er janvier 2007 permettant le recrutement de 1.000 assistants pédagogiques à mi-temps.
Au collège, les PPRE visent l'amélioration de compétences de base ciblées à partir d'un diagnostic des difficultés de l'élève. Ils sont mis en oeuvre aussi bien dans la classe par des méthodes de différenciation pédagogique (objectifs de travail et exercices adaptés au niveau de l'élève) que lors d'actions spécifiques d'aide et, le cas échéant, d'un ensemble d'autres aides coordonnées. La part des élèves bénéficiant d'un PPRE par rapport à l'ensemble des élèves scolarisés, est supérieure à 7 % sur l'ensemble du territoire et supérieure à 10 % en éducation prioritaire.
Élèves ayant bénéficié d'un PPRE
Les moyens dont disposent les collèges pour mettre en oeuvre les PPRE sont des moyens inclus dans la dotation globale horaire (DGH) du collège. Dans le cadre de leur autonomie, les collèges disposent d'un volant d'heures non affectées a priori : il s'agit des 2 heures par semaine d'aide aux élèves et d'accompagnement au travail en 6ème, de la demi-heure par semaine non affectée et des deux heures par semaine dédiées aux itinéraires de découverte ou au traitement de la difficulté scolaire en 5ème et en 4ème. Selon leur projet d'établissement, les collèges peuvent consacrer tout ou partie de ces heures aux PPRE ; de même, ils peuvent consacrer d'autres heures non affectées de leur DGH aux PPRE.
En 2007-2008, l'enquête réalisée donne un volume global de 480.000 heures consacrées aux PPRE en collège. Il est à noter que, étant donné le caractère global du PPRE, ce volume ne prend pas en compte les temps habituels de classe au cours desquels les élèves bénéficient d'un accompagnement personnalisé. 65 % des moyens en heures sont consacrés aux élèves de 6ème, 25 % aux élèves de 5ème et 10 % aux élèves de 4ème.
Dans l'enseignement primaire, la durée de la semaine scolaire est ramenée à 24 heures d'enseignement pour tous les élèves par la suppression des cours du samedi matin. Les deux heures ainsi libérées sont mobilisées au bénéfice des élèves rencontrant des difficultés en français et en mathématiques. Pour l'année 2008-2009 les aides personnalisées ont concerné 1.090.564 élèves. Ce dispositif qui nécessite l'accord de l'élève entre dans le service annuel des professeurs dans la limite de 60 heures par an.
L'accueil des élèves handicapés est devenu pour le ministère de l'éducation nationale une priorité suite à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées2(*).
En 2008-2009, 174.673 élèves ont été scolarisés en milieu scolaire ordinaire, soit 12,4 % de plus qu'en 2006-2007.
Au total, le ministère de l'éducation nationale consacrerait, pour l'année 2009-2010, au minimum 307 millions d'euros à l'accueil des élèves handicapés, dont notamment :
- 9.000 emplois ETPT d'auxiliaires de vie scolaire individuel, soit 202,5 millions d'euros en 2010 ;
- 40,6 millions d'euros au titre des emplois de vie scolaire faisant fonction d'auxiliaire de vie (12.868 contrats). 5.000 contrats aidés supplémentaires devraient être recrutés en 2009-2010 au titre de l'accompagnement des élèves handicapés ;
- la rémunération des auxiliaires de vie-collectif (AVS-CO) à hauteur de 50,2 millions d'euros, soit la rémunération de 2.166 AVS-CO en année pleine et le recrutement de 166 AVSCO à la rentrée 2010 dans le cadre de l'ouverture de nouvelles unités pédagogiques (UPI) conformément à la loi d'orientation de 2005 ;
Si l'échec scolaire n'est pas une préoccupation nouvelle du ministère de l'éducation nationale, la mise en place d'une politique personnalisée est quant à elle récente et lente à se généraliser :
- en 2007-2008, seulement 10 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire bénéficiaient d'un programme personnalisé réussite éducative (PPRE) ;
- de même, s'agissant de l'accompagnent éducatif, seulement 27 % des écoliers relevant des « réseaux ambition réussite » y participent, le soutien scolaire n'étant au demeurant choisi que par deux tiers des participants.
Cette nouvelle approche personnalisée des missions de l'éducation nationale impacte le métier d'enseignant sans toutefois le bouleverser puisqu'elle n'a pas conduit à une modification des obligations de service, les nouveaux dispositifs proposés reposant sur le volontariat aussi bien des enseignants que des élèves.
Cette condition de volontariat peut poser deux catégories de problèmes :
- d'une part, elle ne permet pas de toucher l'ensemble de la cible prioritaire des élèves ce qui remet en cause la capacité de l'éducation nationale à accroître la réussite scolaire de chacun et notamment de conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences ;
- d'autre part, le volontariat des enseignants peut déboucher sur une inégalité de l'offre de soutien, inégalité qui n'est pas nécessairement compensée par les dispositifs de la politique de la ville ou les initiatives des collectivités locales. Cette situation remet en cause l'égalité des chances, ce qui n'est pas satisfaisant.
Ces remarques qui ont été mises en avant par la Cour des comptes, lors de son enquête précitée, nécessite qu'une réflexion plus globale soit engagée.
En effet, comme le montre la réforme du lycée, la personnalisation de l'offre éducative est une tendance de fond du ministère de l'éducation nationale. Compte tenu de cette réalité, il serait opportun d'étudier les possibilités d'inscrire les dispositifs de soutien dans le cadre des moyens de droit commun des établissements comme cela a été fait pour les PPRE dans les collèges.
Outre une autonomie accrue des établissements, ceci permettrait une plus grande cohérence dans le suivi des élèves et un déploiement peut être plus homogène du dispositif sur l'ensemble des établissements. Cette évolution nécessite de réfléchir aux obligations de service des enseignants de ainsi qu'à leur mission.
Chaque année, à l'occasion de la rentrée scolaire, puis de la discussion budgétaire, votre commission constate l'effort conséquent de la Nation en faveur de l'enseignement scolaire, notamment par rapport à nos voisins européens, pour des résultats qui apparaissent toutefois mitigés.
Depuis quelques années, les différentes lois de finances initiales traduisent la volonté de mieux utiliser les moyens consacrés à l'enseignement scolaire tout en essayant d'améliorer la prise en compte des réalités scolaires dans l'offre éducative. L'augmentation continue des moyens et des horaires n'a pas, en effet, constitué une réponse adaptée comme le soulignait le Conseil de modernisation des politiques publiques dans son rapport de juin 2008.
Toutefois, si votre commission des finances se félicite de certaines évolutions, elle estime que les modalités de cette « optimisation » restent in fine difficiles à apprécier par la représentation nationale.
Trouver une meilleure adéquation entre les moyens disponibles et les objectifs souhaités nécessitent avant tout de disposer d'informations aussi bien fiables qu'utiles sur le système éducatif. Cette connaissance est indispensable au pilotage et à l'évaluation des actions menées, évaluation qui permet en retour un ajustement de l'action. Or deux points doivent être soulignés.
Premier point, l'évaluation de la performance éducative est paradoxalement un exercice nouveau. Cette situation peut paraître surprenante pour un ministère dont le « métier » consiste précisément à évaluer les connaissances transmises. Toutefois, force est de constater que les évaluations objectives, nationales, et standardisées des élèves ne sont pas, comme on pourrait le croire, une tradition. Pour la première fois cette année, les élèves de CM2 et de CE1 ont passé en janvier et en mai des évaluations en français et en mathématiques, qui permettront d'apprécier, sur l'ensemble du territoire, la proportion d'élèves maîtrisant les compétences dites du palier 1 du socle commun. 4 ans après sa promulgation, la loi d'orientation pour l'école votée en 2005 commence enfin à recevoir une traduction, ce dont se félicite votre commission.
Ces évaluations nationales permettront de mieux suivre l'évolution des acquis des élèves, et de mieux mesurer les effets des politiques engagées, notamment en matière d'éducation prioritaire. Le seul point noir de cette avancée réside dans l'absence de séries suffisamment longues pour apprécier pleinement les politiques mises en place récemment, notamment s'agissant de l'individualisation de la prise en charge de la difficulté scolaire.
Cette question est une préoccupation constante de votre commission qui observe toutefois que le ministère de l'éducation nationale connaît une situation particulière : premièrement, la masse des moyens en jeu, deuxièmement, le fait que la quasi-totalité de ces moyens soient des moyens humains, troisièmement, l'importance des bénéficiaires du service public de l'éducation, quatrièmement, une gestion particulièrement déconcentrée qui ne facilite pas la lecture au niveau nationale des pratiques de terrain.
La connaissance fine des moyens et des besoins de l'éducation nationale parait essentielle dans la mesure où, il s'agit non seulement de permettre au Parlement d'apprécier pleinement l'autorisation budgétaire annuelle, qui ne représente pas moins de 21,3 % des crédits du budget général, mais aussi de s'assurer que la gestion du ministère est aussi ajustée que possible. Or cette connaissance semble pouvoir être améliorée. Trois exemples peuvent être cités.
Premièrement, la prévision annuelle des effectifs, qui conditionne en partie les créations ou les suppressions de postes décidées lors des lois de finances initiale, est loin d'être optimale :
- en 2006, 2007, 2008, les prévisions nationales indiquent une évolution des effectifs dans l'enseignement primaire de + 41.000 en 2006, + 25.100 en 2007, et + 8.200 en 2008 ;
- les évolutions constatées sont les suivantes : en 2006, les effectifs ont augmenté de 19.600 élèves (différentiel de 21.400 élèves), en 2007, ils ont augmenté de 1.000 et non de 25.100, enfin en 2008, ils ont diminué de 1.500 alors qu'un accroissement était prévu...
Rapporté à l'effectif total des élèves, ces différentiels représentent des erreurs de faible ampleur. Toutefois étant donné que ces variations démographiques justifient les créations d'emplois dans le 1er degré depuis quelques années, votre commission s'interroge sur la qualité prévisionnelle des schémas d'emplois présentés en loi de finances.
Deuxièmement, la composition exacte de la masse salariale et les modalités de mobilisation de celle-ci suscitent régulièrement des interrogations de la part de votre commission. Si la mobilisation du potentiel « enseignant » est régulièrement affirmé, votre commission s'interroge sur la croissance du nombre d'enseignants contractuels affectés au remplacement dans l'enseignement du second degré, ce chiffre étant passé de 2.582 au 31 janvier 2006 à 3.661 au 31 janvier 2008, soit une augmentation de 42 % de ce type de personnel alors même que des mesures ont été prises pour améliorer le remplacement (mobilisation des TZR, remplacement de courte durée).
Votre commission souhaite souligner le caractère peut être inadapté des documents budgétaires relatifs à la mission « Enseignement scolaire » : en effet, l'importance des dépenses de personnel (y compris hors périmètre strictement défini comme « dépense de personnel ») mériterait que l'on puisse disposer d'informations plus précises sur les « stocks », sachant qu'un nombre non négligeable des priorités du ministère se traduisent par un ajustement des curseurs, et non par une budgétisation particulière.
Troisièmement, la connaissance des coûts réels des politiques menées implique de collationner au niveau national ce qui se pratique sur le terrain. Or le ministère peine à donner ce type d'informations : plusieurs politiques emblématiques peuvent être citées comme la politique d'éducation prioritaire où l'on ne dispose que d'une évaluation nationale du surcoût des mesures mises en oeuvre, ou la politique de lutte contre l'échec scolaire.
La Cour des comptes note, dans un référé transmis à votre commission des finances, qu'il n'existe pas de chiffrage national du coût complet des multiples dispositifs mis en oeuvre pour faire face à l'échec scolaire, qui apparaissent comme des additions de moyens disséminés dont l'impact n'est pas évalué.
L'évaluation standardisée des élèves a plusieurs vertus : meilleur suivi des acquis des élèves, mais aussi meilleure évaluation des dispositifs de lutte contre la difficulté scolaire et des pratiques pédagogiques par la mise à disposition de chaque professeur d'un outil national d'analyse des résultats de ses élèves.
A ce titre, il serait souhaitable que les personnels s'approprient ces indicateurs de performance éducative qui ne doivent pas seulement servir à informer la représentation nationale. Cette appropriation des résultats devrait également être encouragée au niveau du baccalauréat comme le proposait le groupe de travail sénatorial : celui-ci suggérait de systématiser la communication aux enseignants des notes de leurs élèves accompagnées, à titre personnel et indicatif, de la moyenne de leurs élèves et de celle de l'ensemble des candidats de l'établissement et de l'académie à cette même épreuve.
Dépasser la gestion par les moyens n'est pas une exigence liée au seul contexte budgétaire même si celui-ci contribue à appuyer cette démarche. Comme cela a été rappelé en introduction, un certain nombre d'observateurs ont conclu à l'inefficacité de l'augmentation continue des horaires et des enseignants.
L'enjeu actuel pour l'éducation nationale est par conséquent d'adapter son offre éducative au plus près des réalités et des besoins afin de permettre la réussite du plus grand nombre. Des objectifs importants ont été fixés comme par exemple de diviser par trois en cinq ans (2008-2013) le nombre d'enfants qui sortent de l'école primaire avec des graves difficultés.
Dans cette perspective, votre commission souhaiterait connaître les efforts du ministère afin d'inciter l'ensemble de ses gestionnaires à développer un pilotage par objectif et fonder leurs décisions sur l'analyse des coûts et des résultats des dispositifs.
Pour la troisième année, votre commission a choisi de présenter globalement les crédits du personnel dans le cadre de la justification des crédits, compte tenu de l'importance des ces dépenses au sein de la présente mission.
En effet, les dépenses de personnel relevant du titre 2 représentent 93 % des crédits de paiement de la mission. Par ailleurs, de nombreuses rémunérations sont inscrites hors titre 2, car elles ne sont pas versées par l'Etat.
Au 31 janvier 2009, 982.358 personnes sont rémunérées par le ministère de l'Education nationale sur le budget de l'Etat, au titre des programmes de l'enseignement scolaire des premier et second degrés public et privé, de la vie de l'élève et du soutien de la politique de l'éducation nationale, hors personnels des services centraux.
Cet effectif, qui ne prend pas en compte les personnes payées sur les fonds propres des établissements, a connu des évolutions contrastées entre janvier 1997 et janvier 2007 :
- une progression de 4,7 % de janvier 1997 à janvier 2003 ;
- une diminution entre janvier 2003 et janvier 2009 à hauteur de 14,4 %, qui affecte les différents types de personnel hormis les enseignants du premier degré.
Evolution des effectifs rémunérés par le ministère de l'éducation nationale
Enseignants dans les écoles du 1er degré public
Enseignants dans les écoles du 1er degré privé
Enseignants établissements du 2nd degré public
Enseignants établissements du 2nd degré privé
Non enseignants en établissement du 2nd degré (2)
Non enseignants en service académique (2)
Total titulaires, stagiaires et non-titulaires
1.095.756
1.147.643
1.122.035
1.047.684
(1) Ne sont pas comptabilisés dans cet effectif 4.598 personnes rémunérées sur des comptes d'avance de régularisation, comptabilisés l'an passé au titre de la formation continue, personnel enseignant et non enseignant des GRETA par exemple.
(2) A partir de 2006, la filière médico-sociale (médecins, infirmiers, assistants sociaux), les assistants d'éducation et les personnels d'inspection du second degré, recensés antérieurement dans la rubrique « non-enseignants en service académique » sont recensés dans la rubrique « non enseignants en établissement du 2nd degré».
Sources : fichiers de paye des trésoreries générales au 31 janvier de l'année en cours
Les crédits de paiement du titre 2 représentent sur l'ensemble de la mission 56,6 milliards d'euros, dont 34,1 milliards d'euros sont consacrés à la rémunération d'activité. Le tableau ci-dessous donne la répartition pour l'ensemble de la mission.
Répartition des crédits de paiement du titre 2
Rémunérations d'activités
Source : tableau réalisé à partir de l'annexe au PLF 2010 « Enseignement scolaire »
Parmi les crédits destinés à la rémunération d'activité du ministère de l'éducation nationale, soit 34,1 milliards d'euros, votre rapporteur spécial note que :
- les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires s'élèveraient en 2010 à 1.286 millions d'euros ; en nette augmentation par rapport aux années précédentes puisqu'en 2006-2007, les crédits affectés aux heures supplémentaires étaient d'environ 964 millions d'euros ;
Ventilation de la dépense des programmes relatifs à l'enseignement public
534.517.763
557.027.315
625.610.982
169.312.911
208.870.931
262.830.152
4.578.237
5.430.861
6.709.986
63.143.314
66.684.937
67.366.996
12.669.239
13.964.489
14.222.333
779.643.227
846.547.672
970.030.463
Ventilation de la dépense du programme 139 par type d'heure (enseignement privé)
115.797.882
127.544.181
145.259.630
19.813.931
23.146.764
38.025.067
627.964
984.519
10.928.561
9.728.611
12.330.793
1.786.867
148.100.079
162.227.926
197.402.359
- les crédits de paiement relatifs aux différentes indemnités représentent 1.981 millions d'euros, dont 1.216 millions d'euros imputés sur l'enseignement public secondaire.
Au total, ces deux lignes représenteraient environ 9,8 % des crédits de rémunération du ministère de l'éducation nationale.
Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale à structure constante sont les suivants :
- les économies résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2009 et de l'application en tiers d'année du schéma 2010, soit environ 410 millions d'euros ;
- le relèvement du taux de cotisation au CAS « Pensions » qui passe de 60,46 % à 62,47 %. Il convient de remarquer que le coût du CAS pensions est estimé en 2010 à 15,6 milliards d'euros alors que la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 avait prévu un coût de 16,5 milliards d'euros, soit un différentiel de 0,9 milliard d'euros. Le coût de ce relèvement (515 millions d'euros) est supérieur aux économies 2010 des schémas d'emplois 2009 et 2010 ;
- les mesures catégorielles pour 2010 à hauteur de 200,5 millions d'euros, dont 196 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale (MEN). Le coût des mesures catégorielles représentent la moitié des économies résultant des schémas d'emplois 2009 et 2010 ;
- les mesures générales à hauteur de 305,8 millions d'euros dont 300,9 millions d'euros pour le MEN ; l'augmentation du point de la fonction publique explique cette forte augmentation. Votre commission rappelle ici que la MIES est particulièrement sensible à toutes les mesures prises par le ministère en charge de la fonction publique et souligne que les revalorisations du point de la fonction publique postérieures à la loi de finances génèrent des tensions sur le titre 2 compte tenu des sommes supplémentaires susceptibles d'être requises. La loi de règlement pour 2008 a pu témoigner de cette réalité.
Ens. privé
Prog. Soutien
Socle 2009
19.883,2
40.959,8
- 409,9
20.073,6
41287,4
8.814,5
15.595,2
+ 228,1
+ 267,2
Source : tableau réalisé à partir du projet annuel de performances « Enseignement scolaire » - projet de loi de finances pour 2010
La nomenclature de la LOLF ne permet pas de visualiser l'ensemble des personnels qui participent au service public de l'éducation sous le seul titre 2 (dépenses de personnel) : certains personnels ne sont pas rémunérés directement par l'Etat qui verse à l'établissement qui les emploie les crédits nécessaires.
Regroupés au sein du programme 230 « Vie de l'élève », les personnels d'assistance éducative regroupent les assistants d'éducation, les emplois vie scolaire et les auxiliaires de vie scolaire-collectifs. Environ 97.600 personnes sont rémunérées sur la base des crédits de fonctionnement de ce programme au titre de leur mission d'assistance éducative.
Il convient de noter que ces personnels, rémunérés par les établissements scolaires ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'Etat, ni du plafond des opérateurs puisque les établissements publics locaux d'enseignement ne sont pas reconnus comme des opérateurs. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la nécessité de prévoir dans les prochaines lois de finance une information plus précise du Parlement concernant l'évolution de ces personnels qui apparaît dynamique.
Les assistants d'éducation regroupent plusieurs catégories de personnes. L'ensemble des crédits de rémunération des assistants est en principe imputé sur l'action n° 1, hors dépenses de personnel. Néanmoins, une partie des assistants occupent des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire dont les crédits relèvent des dépenses de l'action n° 3 (titre 2 lorsqu'il s'agit d'AVS individuel, titre 3 lorsqu'il s'agit d'AVS-collectif).
Ainsi s'agissant des assistants d'éducation n'occupant pas des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire le PLF 2010 prévoit près de 1.200 millions d'euros dont :
- 1.064 millions d'euros, permettant de financer l'équivalent temps plein de 47.000 assistants d'éducation (1,03 milliard d'euros4(*)) en tenant compte des indemnités journalières de sécurité sociale perçues par les établissements et d'un turn-over de l'ordre de 6 % ;
- 135,8 millions d'euros, permettant de financer en année pleine 6 000 assistants d'éducation au titre de l'accompagnement éducatif qui a été généralisé à la rentrée 2008 à l'ensemble des collèges publics et privés sous contrat.
La seconde catégorie de personnel d'encadrement concerne les emplois vie scolaire. Le PLF 2010 prévoit 136,6 millions d'euros liés aux emplois vie scolaire (EVS), qui ne sont pas financés dans leur totalité par le ministère de l'éducation nationale.
Cette somme devrait servir à co-financer en moyenne 42.500 contrats aidés en 2010, sur la base d'un coût moyen annuel de 3.215 euros. Le nombre de contrats aidés, financés selon ces modalités a augmenté de 28,8 % depuis la loi de finances pour 2008.
Il convient de noter que concourent à la mission de l'éducation nationale 5.000 médiateurs de réussite scolaire recrutés sur des contrats aidés rémunérés par le programme « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie ».
Le PLF pour 2010 prévoit de mettre à disposition des établissements scolaires 50,2 millions d'euros au titre de la rémunération des assistants d'éducation occupant les fonctions d'auxiliaires de vie scolaire-collectifs (AVSCO). Cette enveloppe devrait permettre de financer en année pleine 2.000 AVSCO et le recrutement à la rentrée 2010 de 166 auxiliaires supplémentaires.
26 % des élèves handicapés scolarisés bénéficient d'un accompagnement collectif dans le premier degré, cette proportion étant de 23,5 % dans l'enseignement du second degré. Il convient de rappeler que ces élèves peuvent recevoir un accompagnement individuel par des auxiliaires de vie scolaire-individuel (AVS-I).
17,6 milliards d'euros de crédits de paiement bénéficieraient en 2010 à l'enseignement scolaire public du premier degré.
99,7 % des crédits de paiement demandés correspondent aux dépenses de personnel dont la présentation a déjà été faite.
4.459.343.058
4.055.623
4.463.398.681
8.515.431.821
21.103.834
8.537.577.724
1.563.353.261
4.640.203
1.567.993.464
493.247.058
14.746.471
507.993.529
1.455.953.611
928.808.890
6.971.800
935.780.690
141.796.057
17.557.933.756
51.517.931
17.610.493.756
Depuis la rentrée 2008, les écoles maternelles et élémentaires connaissent de nouvelles modalités d'organisation et de fonctionnement qui ont été précisées par le décret n° 2008-463 du 15 mai 2008 :
- le temps scolaire s'établit à 24 heures hebdomadaires contre 26 auparavant ;
- ce temps scolaire est réparti sur 8 ou 9 demi journées du lundi au vendredi, la journée du samedi étant désormais entièrement libre de cours pour toutes les écoles ;
- les instances locales peuvent décident de la répartition du temps scolaire hebdomadaire (soit 4 jours, soit 9 demi-journées) ;
- les deux heures dégagées par la suppression des cours du samedi matin permettent de faire bénéficier aux élèves en difficulté et volontaires de deux heures d'aide personnalisée.
Selon les informations communiquées à votre commission, les aides personnalisées organisées suite à la suppression des cours du samedi matin a concerné 1.090.564 élèves, soit 26,5 % des élèves en école élémentaire. Ces aides sont concentrées sur les élèves qui rencontrent des difficultés en français et en mathématiques.
Votre rapporteur spécial prend acte de ces chiffres. Il s'interroge toutefois sur plusieurs points :
- 73,5 % des élèves ne bénéficient pas d'aides personnalisées, ce qui signifie la non-utilisation d'un certain d'heures pourtant rémunérées. En effet, contrairement à d'autres dispositifs ces aides personnalisées sont organisées dans le cadre du service des enseignants du primaire et non en heures supplémentaires ;
- ces aides personnalisées ne s'adressant qu'aux élèves volontaires, elles ne permettent pas d'atteindre l'ensemble des élèves en difficulté. Selon l'indicateur 1.1 du programme, 12,6 % des élèves en fin d'école primaire ne maitrisent pas les compétences de base en français et mathématiques et 9,6 % en français. Or, en prenant comme hypothèse une ventilation égale des aides personnalisées entre niveaux, seulement 5,3 % des élèves par classe bénéficieraient de ce dispositif.
Il y a un an était annoncée la création d'une agence de remplacement. Toutefois, l'opportunité de cette structure est aujourd'hui à nouveau expertisée.
Compte tenu de la non-création de cette agence, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du schéma d'emploi annoncé lors du PLF 2009. En effet, l'efficience du remplacement dans le second degré devait être améliorée, car sur les 24.000 professeurs en charge du remplacement dans le second degré, l'indicateur du taux de rendement des remplacements demeure inférieur à 90 %.
La création d'une « agence du remplacement » dont la mise en place était prévue à la rentrée 2009, aurait du avoir pour mission de planifier et d'identifier les besoins et d'améliorer la mobilisation des moyens disponibles. Selon les informations communiquées l'année dernière, l'amélioration de la planification du service rendu devait permettre d'économiser 3.000 emplois à la rentrée 2009, soit 1.000 ETPT en 2009 et 2.000 en 2010.
Votre commission souhaite savoir dans quelle mesure ces projections sont toujours d'actualité, étant donné que les réponses au questionnaire parlementaire ne font état d'aucune décision particulière en la matière.
Le programme 150 « Vie de l'élève » rassemble 6,7 % des crédits de paiement du programme.
Le présent programme a la particularité de représenter 58,4 % des crédits du titre 6 (dépenses d'intervention) de la mission. Cette sur-représentation s'explique par deux éléments :
- l'imputation des rémunérations des assistants d'éducation sur ce titre (et non sur le titre 2, Dépenses de personnel), soit 1,3 milliard d'euros ;
- la présence d'une partie des crédits de l'action sociale, soit 528 millions d'euros au titre des bourses et 40 million d'euros au titre des fonds sociaux des établissements. Toutefois, il convient de relever que le présent programme ne regroupe pas l'ensemble des crédits en faveur de l'action sociale puisque 63,8 millions d'euros sont inscrits sur le programme relatif à l'enseignement privé.
979.038.910
26.534.538
1.380.711.627
2.386.285.075
353.858.913
361.058.913
202.533.930
269.033.930
150.505.071
719.705.071
32.196.651
1.709.608.984
46.959.029
2.011.711.627
3.768.279.640
Les fins de contrats d'AVS mettent en lumière la difficulté à assurer la continuité de l'accompagnement pour certains élèves dont la nature particulière du handicap le justifierait. Le cadre juridique actuel ne permet pas de prolonger les contrats des personnels affectés à l'accompagnement scolaire des élèves handicapés, quelle que soit leur nature (contrats d'assistants d'éducation ou contrats aidés). Le renouvellement régulier des personnels en charge de l'accompagnement des élèves handicapés est un principe qui a été arrêté dès sa création. Ce principe n'est pas remis en cause. Ainsi :
Au total, ce renouvellement ne vise à pénaliser ni les élèves, dans la mesure où les postes devenus vacants sont pourvus par de nouveaux agents, ni les personnels concernés, dans la mesure où l'expérience professionnelle qu'ils ont acquise leur permet de s'intégrer dans un secteur professionnel en fort développement. Cependant, la nature particulière du handicap de certains élèves rend nécessaire la continuité de leur accompagnement par des personnels ayant acquis des compétences spécifiques. Le dispositif actuel des A.V.S.-i apparaît mal adapté pour ces cas particuliers : il en résulte la perte régulière de compétences spécifiques.
Les règles de financement sont précisées par la convention conclue entre l'association gestionnaire et l'inspecteur d'académie.
Conformément au III de l'article 1er du décret du 20 août 2009, la subvention attribuée par l'État aux associations ou groupements d'associations conventionnées est calculée sur la base de la rémunération brute annuelle antérieurement perçue par le salarié recruté, à laquelle s'applique un taux de charge de 33 %, l'ensemble étant majoré de 10 % afin de tenir compte des coûts de gestion administrative et de formation. En cas de modification de la quotité horaire de l'aide individuelle déterminée par la C.D.A.P.H. au cours de l'exécution du contrat, le montant de la subvention évolue dans les mêmes proportions. Le versement de la subvention annuelle est effectué selon le calendrier suivant : 40 % à échéance d'un mois à compter du début de la mission ; 60 % au cinquième mois de la mission.
Pour le versement de la subvention aux associations, il sera procédé à une fongibilité asymétrique (titre 2 vers hors titre 2) sur le programme 230 « Vie de l'élève » lorsqu'il s'agira du recrutement d'un ancien A.V.S.-i.
Les personnels médico-sociaux de l'éducation nationale comprennent : les médecins de l'éducation nationale, les infirmiers et les infirmières, les assistants de service social, les conseillers techniques de service social de l'éducation nationale.
Au 1er avril 2009, les personnels médico-sociaux regroupent 11.786 personnes. Les dépenses de personnel s'élèveraient en 2010 à 354 millions d'euros, soit une diminution de 3,8 % par rapport à 2009. Cette diminution s'explique par l'importance des agents non titulaires qui occupent les postes et l'ajustement des crédits aux besoins réels.
Votre commission souhaite souligner l'importance des postes vacants et les difficultés de recrutement qui touchent ces corps professionnels, qui sont pourtant essentiels au sein de l'éducation nationale.
En effet, le nombre d'emplois vacants s'élevait à 954 à la rentrée 2008, soit 12 % de plus qu'en 2007. Le déficit se concentre sur les corps des médecins et des infirmiers.
Ainsi, les taux de consommation des emplois ouverts dans la catégorie des personnels médico-sociaux ne sont pas satisfaisants :
- le taux de consommation des postes d'infirmiers ouverts s'est élevé à 93 % en 2008, contre 93,4 % en 2007,
- ce même taux était de 73,3 % pour les médecins en 2008, contre 72,2 % en 2007 ;
- il était de 93 % en 2008 pour les assistants sociaux contre 92 % en 2007.
Votre rapporteur spécial note en particulier la dégradation du taux de couverture des postes d'infirmiers. Cette situation est problématique car la loi pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 a imposé de créer 304 emplois d'infirmiers par an pendant 5 ans, entre 2006 et 2010.
La création de 1.520 emplois devrait permettre de remplir l'objectif que chaque établissement public du second degré puisse bénéficier des services d'un(e) infirmier(e) identifié(e). Les difficultés de recrutement ne permettent pas d'atteindre cet objectif.
Recrutement par concours depuis 2002
Source : réponse au questionnaire parlementaire de la commission
Le faible taux d'occupation des emplois est ainsi du :
- au taux de rendement limité du concours : 7 postes pourvus pour 10 emplois offerts entre 2002 et 2008 ;
- au déficit d'infirmiers sur le territoire (manque de vivier de candidats, concurrence avec la Fonction publique hospitalière et les pays frontaliers...) ;
- au nombre important de personnels qui exercent à temps partiel, soit 36 % des personnels.
Les crédits de paiement demandés en 2010 en faveur de l'enseignement privé s'élèveraient à 7,04 milliards d'euros, soit un niveau légèrement supérieur à celui des crédits ouverts en 2009.
Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 89,2 % des crédits de paiement, et le forfait d'externat (dont les crédits sont inscrits sur le titre 3) explique 8,5 % de la dépense de ce programme.
437.836.751
1.153.415.072
1.850.107.803
1.187.004.105
750.813.459
256.229.259
148.328.792
624.906.255
626.116.496
38.062.827
100.007.827
165.148.294
3.469.198
303.469.198
6.286.946.362
4.679.439
753.951.255
7.045.577.056
Votre commission note deux points :
- s'agissant des emplois, le principe de parité a été appliqué conformément aux usages (cf. supra);
- la revalorisation triennale du forfait d'externat a bien été opérée et budgétée dans le présent projet de budget.
Le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » rassemble 2,1 % des crédits de paiement du programme.
Les plus grosses actions concernent : la politique des ressources humaines, la logistique, les systèmes d'information et l'immobilier, le pilotage et la mise en oeuvre des politiques éducatives et de recherche.
354.491.843
58.795.000
413.913.471
66.613.150
71.901.150
8.177.502
9.336.518
14.196.518
5.096.640
9.117.779
17.194.419
498.501.279
103.290.600
633.791.879
Etablissement d'appui de la politique éducative
219.699.561
238.977.483
251.847.598
33.689.639
10.372.390
534.887.110
146.020.399
180.620.399
1.327.214.814
636.800.166
35.689.639
110.147.390
2.109.852.009
Votre commission souhaite souligner que le Centre national d'enseignement à distance (CNED), opérateur du présent programme, peut utilement contribuer aux réformes actuelles :
- d'une part en favorisant la réussite de chacun grâce à l'ouverture de son site internet « l'Académie en ligne ». Grâce à ce site de ressources, le CNED permet aux élèves du CP à la Terminale de bénéficier d'un soutien scolaire gratuit. Depuis la rentrée 2009, l'ensemble des programmes des disciplines générales est en ligne ;
- d'autre part, en offrant une possibilité de souplesse dans le cadre de la réforme du lycée. En effet, votre commission s'interroge depuis plusieurs années sur la pertinence du maintien au lycée d'une carte d'options aussi importante compte tenu des contraintes qu'elle génère aussi bien en termes d'organisation qu'en termes financiers. Il pourrait être étudié la possibilité de recourir au CNED pour les options à effectifs particulièrement réduits. Votre commission demande au ministère d'expertiser cette possibilité qui permettrait d'une part, de faciliter la gestion de l'offre éducative, d'autre part, de renouveler les missions du CNED qui risquent d'être affectées par la réforme du recrutement des enseignants.
Témoignant du caractère interministériel de la mission, le programme « Enseignement technique agricole » regroupe 2,1 % des crédits de paiement de la mission.
Les crédits de paiement du programme diminuent à structure constante de 1,16 % par rapport à 2009.
598.028.071
42.843.000
641.801.071
214.823.834
321.520.212
536.344.046
81.192.122
4.148.725
812.851.905
449.704.059
1.269.362.964
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2010 - PAP « Enseignement scolaire »
L'enseignement agricole aurait accueilli dans 820 établissements 171.139 élèves en 2008 dont 63 % dans l'enseignement privé. Entre 1995 et 2005, les effectifs de l'enseignement agricole auraient augmenté de 10 %, les évolutions étant toutefois contrastées entre l'enseignement public (+ 1,1 %) et l'enseignement privé (+ 16,1 %). Les résultats de cet enseignement restent très satisfaisants comme en témoignent les taux d'insertion présentés dans le projet annuel de performances.
Votre commission souhaite toutefois souligner plusieurs sujets de préoccupation.
A l'occasion du PLF 2009, six points ont été particulièrement discutés au Sénat :
- la capacité de l'enseignement agricole, notamment public, à supporter les suppressions d'emploi prévues sans multiplier les fermetures de classe dans les territoires ruraux. Le PLF 2009 a programmé la suppression de 88 emplois d'enseignants et 64 d'administratifs ;
- la sous-évaluation des charges de pension relatives aux emplois gagés des CFA et CFPPA ;
- la non prise en compte effective en 2009 des données de l'enquête sur les coûts, base de calcul de la subvention de fonctionnement des établissements du temps plein en 2009 ;
- l'exécution budgétaire chaotique du programme « Enseignement technique agricole » qui conduit à des annulations récurrentes de crédits provoquant l'accumulation de reports de charge ;
- la sous-évaluation du coût réel du recrutement des assistants d'éducation à hauteur des effectifs inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.
Au terme des débats parlementaires, le programme « Enseignement technique agricole » a été abondé à hauteur de 38 millions d'euros : 8 millions d'euros apportés par le ministère de l'agriculture ; 12 millions d'euros pris sur les programmes de l'enseignement public du premier et du second degré ; 8 millions d'euros en provenance de la mission « Provisions ». Toutefois, il convient de noter que ces crédits supplémentaires n'ont pas été adoptés sur le titre 2 du programme 143, à savoir la ligne budgétaire qui concerne la rémunération des personnels.
L'année 2009 a été marquée par un mouvement de contestation au sein de l'enseignement technique agricole. Afin de répondre aux critiques des personnels, les ministres ont été amenés à prendre plusieurs décisions :
- le 13 mai 2009, M. Michel Barnier annonce des moyens supplémentaires pour la rentrée 2009 : d'une part, 132 équivalents temps plein permettant le maintien ou le recrutement d'environ 180 enseignants et, d'autre part, un volant d'heures supplémentaires de 90.000 heures, ce qui augmente de 25 % les dotations mises à la disposition des DRAAF ;
- le 25 août 2009 : M. Bruno Le Maire annonce le rétablissement de 60 emplois (ETP) « afin d'améliorer la rentrée dans les établissements (réajustement des contrats de contractuels, rétablissement des options facultatives supprimées, admission d'élèves actuellement sur listes d'attente, annulation de certains gels de classes, remplacements, y compris de personnels administratifs) » ;
- le 10 septembre 2009, lors de l'ouverture des Assises de l'enseignement technique agricole public, M. Bruno Le Maire indique que l'effort budgétaire concernant l'enseignement technique agricole sera maintenu mais « allégé ». Trois mesures devraient témoigner de cet allègement : le rétablissement de 60 postes, le gel des décisions de fermeture de classes et établissements, la révision du plafond d'emplois pour le programme.
Si votre commission se félicite sur le principe de ces annonces, elle regrette de n'en trouver aucune traduction dans les documents budgétaires pour 2010 ou dans les réponses au questionnaire parlementaire.
La restructuration des implantations de l'enseignement technique agricole et des classes à faibles effectifs entraîne des suppressions de postes et des fermetures de classe.
Ainsi le plafond d'emplois du programme diminue de 244 emplois ETPT par rapport à 2009, dont 211 emplois ETPT au titre des enseignants. Cette suppression serait majoritairement supportée par l'enseignement public.
Cette évolution s'accompagne de la fermeture de classes. Ainsi, le bilan net des ouvertures (y compris report mais sans ouverture conditionnelle) et fermetures (hors gel) est de - 25,5 classes en 2008/2009 dont - 28,875 classes dans le public et + 3,375 classes dans l'enseignement privé. En 2009/2010, ce bilan net serait de - 65 classes dont - 44,1 dont l'enseignement public et - 20,9 dans l'enseignement privé.
Si votre commission reconnaît l'importance du nombre de classes ou de sections maintenues alors qu'elles regroupent un nombre d'élèves inférieurs aux seuils requis, elle s'interroge sur la soutenabilité d'une telle politique à moyen terme. Elle ne souhaite pas que la rationalisation de la carte d'implantation débouche sur une remise en cause de l'enseignement technique agricole, notamment public, alors même que cet enseignement permet le plus souvent à des jeunes en difficulté de s'insérer.
Le tableau ci-dessous retrace les évolutions des reports de charge sur le présent programme.
Evolution des reports de charges
Accidents du travail des étudiants
Enseignement privé du temps plein
Enseignement privé du rythme approprié
A fin 2009, le report de charges en AE a été résorbé et le montant des reports de charges en CP est en baisse de plus de 70 % par rapport à 2008 (- 20,53 millions d'euros). Ces baisses spectaculaires ont été permises par :
- l'ouverture de crédits sur le programme 143, pour couvrir les reports de charges, voté lors de l'examen de la LFI 2009, suite à l'amendement du Sénat (16,3 millions d'euros en AE et CP) ;
- l'affectation des reports 2008 sur 2009 (1,28 millions d'euros en AE et 1,39 millions d'euros en CP) ;
- la levée de la réserve de précaution, intégrale en CP (18,52 millions d'euros) et partielle en AE (8,04 millions d'euros).
Votre commission souhaite connaître la raison pour laquelle la majoration des crédits adoptée au Sénat l'année dernière n'a pas couvert intégralement les reports de charge existants.
Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de scolarisation en milieu ordinaire des élèves handicapés.
L'article 54 ter du projet de loi de finances pour 2010 a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gérard Gaudron, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.
Cet article prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement concernant les moyens financiers et en personnels consacrés à la scolarisation en milieu ordinaire des élèves handicapés.
L'accueil des élèves handicapés représente depuis quelques années un effort financier important pour le ministère, puisque celui-ci atteint au moins 307 millions d'euros dans le PLF 2010 (cf. supra). Ce chiffre ne tient pas compte par exemple du surcoût des classes spécifiques comme les UPI (unités pédagogiques d'intégration) ou les CLIS (classes d'intégration scolaire) qui bénéficient d'un taux d'encadrement supérieur.
Toutefois il convient de noter que cet effort ne peut être correctement apprécié en l'absence d'indicateurs précis sur les modalités exactes d'accueil (temps complet ou partiel) et les résultats de ces élèves. Tout affinage des statistiques et des informations est par conséquent bienvenu.
Votre commission souhaiterait également que ce rapport puisse être l'occasion d'analyser l'impact du développement de la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire sur les charges des collectivités territoriales. Ces dernières peuvent en effet être mobilisées au titre des transports scolaires8(*) et de l'aménagement des établissements scolaires dont elles ont la responsabilité.
Ce rapport précise également l'impact sur les charges des collectivités territoriales, notamment les coûts spécifiques de transport scolaire et d'aménagement des établissements publics locaux d'enseignement.
L'article 54 ter du PLF pour 2010 prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement concernant les moyens financiers et en personnels consacrés à la scolarisation en milieu ordinaire des élèves handicapés.
Votre commission des finances souhaiterait également que ce rapport puisse être l'occasion d'analyser l'impact du développement de la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire sur les charges des collectivités territoriales. Ces dernières peuvent en effet être mobilisées au titre des transports scolaires9(*) et de l'aménagement des établissements scolaires dont elles ont la responsabilité.
A l'initiative du Gouvernement, dans le cadre de la seconde délibération, l'Assemblée nationale a réduit de 27,82 millions d'euros les autorisations d'engagement (AE) et de 21,54 millions d'euros les crédits de paiement (CP) de la mission « Enseignement scolaire », afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de la seconde délibération en faveur du monde agricole et de l'outre-mer.
Cet effort est réparti de la façon suivante :
- 0,38 millions d'euros en AE et 0,30 millions d'euros en CP sur le programme « Enseignement scolaire public du premier degré » ;
- 1,13 million d'euros en AE et 0,90 million d'euros CP sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » ;
- 14,88 millions d'euros en AE et 11,64 millions d'euros CP sur le programme « Vie de l'élève » ;
- 5,48 millions d'euros en AE et 4,30 millions d'euros CP sur le programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;
- 5,95 millions d'euros en AE et 4,4 millions d'euros en CP sur le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale »
L'Assemblée nationale a ensuite majoré, à titre non reconductible, les crédits de la mission « Enseignement scolaire», pour un montant global de 1,74 million d'euros en AE et en CP.
C. LE SOLDE DE CES MODIFICATIONS DE CRÉDITS
Le solde de ces modifications aboutit donc à réduire, globalement, les crédits de la mission « Enseignement scolaire » de 26,08 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 19,8 millions d'euros en crédits de paiement.
II. INSERTION D'UN ARTICLE RATTACHÉ
L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député Gérard Gaudron, avec l'avis favorable du Gouvernement, un article 54 ter, prévoyant la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement concernant les moyens financiers et en personnels consacrés à la scolarisation en milieu ordinaire des élèves handicapés. Cet article additionnel est commenté ci-dessus dans la rubrique « Examen de l'article rattaché ».
Réunie le mercredi 18 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».
Après avoir rappelé que la mission « Enseignement Scolaire » regroupe 48,5 % des emplois autorisés et 21,3 % des crédits de paiement du budget général, M. Gérard Longuet, co-rapporteur spécial, a présenté les deux principales politiques conduites actuellement par le ministère :
- la revalorisation de la condition enseignante qui se traduit notamment par la réforme du recrutement des enseignants et par la revalorisation financière de leur carrière ;
- la politique de suivi individualisé des élèves initiée depuis 2005 avec notamment la mise en place des parcours personnalisés de réussite éducative (PPRE) et l'accueil des élèves handicapés qui fait désormais partie des obligations du ministère de l'éducation nationale. Cette politique a été enrichie depuis 2007 par des dispositifs basés sur le volontariat des élèves et des enseignants, comme par exemple l'accompagnement éducatif ou les stages pendant les vacances scolaires.
Il a indiqué que l'augmentation des crédits de mission « Enseignement scolaire » est de 1,6 % par rapport à 2009. Il a jugé que les progrès en matière de gestion sont limités par l'existence de plusieurs points d'ombre et a cité trois exemples :
- la surévaluation systématique des élèves dans l'enseignement primaire alors que les variations démographiques justifient en partie les créations et les suppressions de poste ;
- la faiblesse des évaluations de la performance éducative sur long terme alors que le suivi personnalisé nécessite de pouvoir situer objectivement l'élève ;
- le caractère réduit du pilotage par la performance. Ce point pourrait être amélioré en renforçant la responsabilité des établissements et la logique de projet d'établissement, qui seraient de nature à mettre en place un suivi pluriannuel des élèves.
M. Gérard Longuet, co-rapporteur spécial, a ensuite présenté les dépenses de personnel en faisant observer que les évolutions constatées sur les emplois rémunérés par le ministère doivent être corrigées des effets de périmètres intervenus ces dernières années, que ce soit les transfert des personnels techniciens, ouvriers de service (TOS) aux collectivités locales ou le financement des assistants d'éducation par les établissements scolaires. Il a ajouté que l'augmentation des heures supplémentaires contribue à maintenir stable l'offre éducative. Le plafond d'emplois à la rentrée 2010 enregistrera une diminution de 16 000 emplois essentiellement due à la suppression des postes budgétaires des enseignants stagiaires, les nouveaux lauréats des concours étant désormais directement affectés aux établissements. Il a précisé que les économies liées à l'application du schéma d'emplois en 2010 sont plus que compensées par les mesures de revalorisation générales ou catégorielles.
S'agissant des programmes de la mission « Enseignement scolaire », M. Gérard Longuet, co-rapporteur, a apporté les éléments suivants :
- les établissements publics d'enseignement primaire (EPPE) ne peuvent toujours pas être créés en l'absence de dispositions réglementaires idoines ;
- la réforme du lycée tout comme l'optimisation des dispositifs de remplacement nécessitent d'être explicitées ;
- le recrutement des personnels médico-sociaux est problématique notamment s'agissant des infirmiers dont les postes budgétaires augmentent chaque année conformément aux objectifs de la loi pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 ;
- s'agissant du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » qui regroupe notamment les opérateurs de la mission, le CNED pourrait contribuer à la réforme du lycée en assurant une offre éducative dans les matières rares. Il constituerait un outil d'adaptation de l'offre à la demande sans être un facteur de dispersion des moyens ;
- s'agissant enfin de l'enseignement technique agricole, les reports de charges n'ont pas été complètement apurés par l'amendement sénatorial de majoration des crédits adopté en loi de finances pour 2009. Concernant la diminution des personnels et de la carte d'implantation des établissements, les questions qui se posent doivent être abordées au regard de l'ensemble de l'offre éducative proposée sur le territoire, enseignement général comme enseignement agricole, enseignement public comme enseignement privé.
M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a exprimé son opposition à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » compte tenu des suppressions de postes annoncées et des orientations négatives du projet de loi de finances pour 2010. Il a fait part de ses inquiétudes quant à l'avenir des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), au nombre de classes surchargées, aux problèmes de remplacement des enseignants, à la mise en cause des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) et à la diminution de la scolarisation avant l'âge de deux ans.
Répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'opportunité de la préscolarisation, il a indiqué que si les avis sont partagés, il convient de remarquer que les solutions alternatives se traduisent par des dépenses supplémentaires à la charge des parents.
M. Jean Arthuis, président, a remarqué que le nombre d'emplois non rémunérés par le ministère mais concourant au service public de l'éducation est conséquent, puisqu'il concerne les assistants d'éducation payés par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) et les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) qui relèvent désormais des collectivités territoriales.
M. Roland du Luart a souligné les problèmes de déconnexion entre les durées des contrats aidés, fondés sur l'année civile, et la durée de l'année scolaire. Rejoignant M. Jean Arthuis, il a fait observer les problèmes de continuité de l'accompagnement des élèves handicapés que soulève l'arrivée à terme de nombreux contrats d'auxiliaire de vie scolaire -collectif (AVS-CO).
M. Gérard Longuet, co-rapporteur, a fait valoir que selon le ministère, le renouvellement régulier des personnels en charge de l'accompagnement des élèves handicapés est un principe arrêté dès la création de ces contrats, qui doivent constituer un point d'entrée dans un parcours d'accès à l'emploi. Il s'est déclaré favorable à l'alignement de la durée de ces contrats sur l'année scolaire.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître l'évolution des emplois des opérateurs de la mission et a souligné la nécessité d'apprécier les crédits en faveur de l'instruction civique compte tenu du futur débat sur l'identité nationale.
M. Gérard Longuet, co-rapporteur, a indiqué que les opérateurs de la mission, au demeurant peu nombreux du fait de la non reconnaissance des EPLE en tant que tels, ont un plafond d'emplois maîtrisé.
M. Adrien Gouteyron a observé que la question de la formation des enseignants est un enjeu majeur qui n'a pas été nécessairement correctement appréhendé par les différents gouvernements. Il a souligné la difficulté d'enseigner dans certaines classes situées dans des zones sensibles et par conséquent le caractère trop académique de la formation des nouveaux enseignants.
Répondant à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, M. Gérard Longuet a indiqué que les IUFM relèvent de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Thierry Foucaud a également estimé que la formation des enseignants est une question cruciale. Il a regretté que les questions de l'éducation nationale soient systématiquement appréhendées sous l'angle comptable et non à l'aune de la qualité de l'enseignement. Il a cité l'exemple de la suppression du samedi matin dans l'école primaire qui a pour conséquence de concentrer le travail des élèves sur un nombre réduit d'heures d'enseignement.
M. Gérard Longuet a reconnu que les rythmes scolaires sont un point de réflexion indispensable car les élèves français ont une année scolaire relativement courte par rapport à leurs voisins étrangers, mais avec des durées journalières élevées. L'allongement de l'année scolaire, comme cela est engagé au lycée, devrait permettre de déboucher sur de meilleurs équilibres.
S'agissant de l'article 54 ter rattaché adopté par l'Assemblée nationale, M. Gérard Longuet, co-rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de scolarisation en milieu ordinaire des enfants handicapés
Suite à une intervention de M. Jean Arthuis, président, soulignant les charges supplémentaires des collectivités locales résultant de cette scolarisation, notamment les frais de transport spécifiques, la commission a adopté un amendement à l'article 54 ter tendant à préciser le contenu du rapport.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Enseignement scolaire » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, et de l'article 54 ter ainsi modifié.
Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Le présent rapport est fait au nom de votre commission des finances.
Votre rapporteur spécial ne partage ni les objectifs du projet annuel de performances présentés par le gouvernement, ni les conclusions de votre commission tendant à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Il considère notamment que les schémas d'emplois qui sont mis en oeuvre depuis 2007 remettent en cause la capacité de la mission « Enseignement scolaire » à remplir de manière satisfaisante ses fonctions : entre 2007 et 2010, plus de 49.000 postes auront été supprimés. Le PLF 2010, comme les précédents, témoigne d'une logique comptable de réduction des dépenses publiques, de suppressions de postes que votre rapporteur spécial ne partage pas. Centrer la politique scolaire exclusivement sur la diminution du nombre de fonctionnaires est une orientation négative, qui se traduit, sur le terrain, par la fragilisation systématique des académies les plus en difficulté.
En outre, votre rapporteur spécial est défavorable à la réforme du recrutement des enseignants qui remet en cause les IUFM et le temps de formation pendant l'année de fonctionnaire stagiaire.
Enfin, il note que le renforcement des dispositifs périscolaires, tels que l'accompagnement éducatif, fondés sur le volontariat des enseignants et des élèves, préempte des moyens qui pourraient être affectés à une amélioration de l'encadrement pendant le temps scolaire.
* 1 Audition de suivi du 3 novembre 2009.
* 2 L'article 19 de cette loi a modifié l'article L. 112-1 du code de l'éducation désormais ainsi rédigé : « Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant. Dans ses domaines de compétence, l'Etat met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants, adolescents ou adultes handicapés. Tout enfant, tout adolescent présentant un handicap ou un trouble invalidant de la santé est inscrit dans l'école ou dans l'un des établissements mentionnés à l'article L. 351-1, le plus proche de son domicile, qui constitue son établissement de référence ».
* 4 Sur la base d'une rémunération moyenne annuelle de 22.960 euros, charges sociales comprises.
* 8 Tout élève handicapé qui, en raison de son handicap, ne peut utiliser les moyens de transport en commun, bénéficie d'un transport individuel adapté entre son domicile et son établissement scolaire dont les frais sont pris en charge. Ces frais de déplacement sont pris en charge par le département du domicile de l'élève handicapé, quel que soit l'établissement fréquenté, dans le cadre de la scolarisation en milieu ordinaire.
* 9 Tout élève handicapé qui, en raison de son handicap, ne peut utiliser les moyens de transport en commun, bénéficie d'un transport individuel adapté entre son domicile et son établissement scolaire dont les frais sont pris en charge. Ces frais de déplacement sont pris en charge par le département du domicile de l'élève handicapé, quel que soit l'établissement fréquenté, dans le cadre de la scolarisation en milieu ordinaire (de droit commun). Dans le cas d'une scolarisation dans un établissement spécialisé, la prise en charge est assurée par les organismes de sécurité sociale.