Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=7317
Timestamp: 2019-06-16 05:25:03+00:00
Document Index: 149540841

Matched Legal Cases: ['art. 211', 'art. 36', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 80', 'art. 216', 'art. 77']

DELIBERA N. 864 DEL 2 ottobre 2018
OGGETTO: Istanza congiunta di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d. lgs. 50/2016 presentata da Ablativ S.r.l. e Unione dei Comuni del Gerrei - Procedura negoziata telematica per l’affidamento dell’incarico di amministratore di sistema e servizio di manutenzione hardware e software - Importo a base d’asta: euro 56.307,38 - S.A.: Unione dei Comuni del Gerrei
PREC 177/18/L
Con istanza prot. n. 42007 del 17 maggio 2018 la società Ablativ S.r.l., classificatasi al secondo posto nella graduatoria della procedura ex art. 36, comma 2, lett. b) in oggetto, ha evidenziato due profili di criticità nell’ambito della procedura di selezione. Il primo profilo riguarda la sussistenza di una situazione di conflitto di interesse in capo all’operatore economico aggiudicatario, trattandosi di società già fornitrice delle applicazioni informatiche gestionali dei diversi Comuni facenti parte dell’Unione, quindi non in grado di assicurare l’imparzialità richiesta per lo svolgimento del ruolo di amministratore di sistema, per la circostanza che verrebbero a coincidere le posizioni del “controllore” e del “controllato”. Il secondo aspetto attiene all’irregolare composizione della commissione giudicatrice, per la presenza di membri che - sulla base dei curricula vitae presentati - non possiedono le competenze tecniche necessarie per poter valutare le offerte.
In data 8 agosto 2018 (prot. n. 69327) è pervenuta all’Autorità la nota dell’Unione dei Comuni del Gerrei con la quale la stazione appaltante, esprimendo la volontà di aderire alla richiesta di parere avanzata dalla società Ablativ, ha altresì comunicato di non aver proceduto alla stipula del contratto con l’aggiudicatario del servizio, allo scopo di non porre in essere atti pregiudizievoli ai fini della risoluzione della questione.
A seguito dell’avvio del procedimento (prot. n. 72420 del 30 agosto 2018), è pervenuta da parte della stazione appaltante una memoria (prot. 74549 del 10 settembre 2018) nella quale si dà atto che - in esito alla comunicazione di aggiudicazione e ai conseguenti rilievi formulati dalla società Ablativ - la stazione appaltante ha sospeso in autotutela l’efficacia dell’aggiudicazione ed ha disposto opportune verifiche, anche mediante richiesta di pareri esterni. L’Unione dei Comuni ha quindi proceduto all’aggiudicazione definitiva della gara sulla base dei seguenti presupposti: a) alla procedura, svolta sulla piattaforma telematica regionale, sono stati invitati tutti gli operatori economici iscritti alla categoria merceologica di riferimento per il servizio richiesto, a garanzia dei principi di imparzialità e massima partecipazione; b) i software gestionali in uso presso i Comuni dell’Unione sono sostanzialmente programmi informatici a supporto delle diverse attività istituzionali che non hanno alcun legame diretto con il servizio di amministratore di sistema; c) i citati programmi sono forniti da diverse società, tra le quali sono ricomprese sia l’aggiudicatario del servizio oggetto del presente parere, sia altri operatori economici, ivi incluso l’odierno istante: se la stazione appaltante avesse dovuto escludere tutti gli operatori economici che hanno avuto rapporti commerciali precedenti con i vari Comuni, anche l’istante non avrebbe potuto partecipare alla presente procedura di affidamento ; d) i membri della commissione di gara sono stati individuati negli Enti associati mediante designazione tra i dipendenti con esperienza maturata nel settore oggetto dell’appalto.
La prima questione sulla quale si incentra l’istanza di parere riguarda l’eventuale incompatibilità tra il ruolo di amministratore di sistema e la titolarità di applicativi software in capo al medesimo soggetto.
Occorre preliminarmente ricordare che l’art. 42 del d. lgs. 50/2016 specifica che «si ha conflitto di interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni, o può influenzarne, in qualsiasi modo il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza». Il comma 4 del medesimo art. 42 estende le disposizioni dettate anche alla fase di esecuzione del contratto.
La disciplina del nuovo codice dei contratti ha una portata estremamente ampia e atipica, in base alla quale acquistano rilevanza tutte le ipotesi di “contaminazione” della posizione dei dipendenti in senso stretto e anche di coloro che in base ad un qualunque titolo giuridico (di fonte normativa o contrattuale) siano in grado di impegnare validamente l’amministrazione nei confronti dei terzi, nonché di coloro che comunque rivestano un ruolo tale da poter obiettivamente influenzare l’attività della stazione appaltante o degli organi di amministrazione e controllo (Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2017 n. 3415).
Inoltre, affinché sia configurabile il conflitto di interessi, non è necessario che sia in concreto provato che lo stesso abbia dato luogo a un'alterazione delle corrette dinamiche concorrenziali, essendo sufficiente una situazione di contrasto o di incompatibilità anche solo potenziale tra un determinato soggetto e la funzione che gli è attribuita. Conseguentemente, al verificarsi di una situazione siffatta, ove non diversamente risolvibile, il concorrente va escluso dalla procedura di gara (art. 80, comma 5, lett. d) d. lgs. 50/2016).
Nel caso di specie, occorre rilevare che l’amministratore di sistema è definito, nell’ambito del Provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali del 27 novembre 2008 recante: “Misure e accorgimenti prescritti ai titolari dei trattamenti effettuati con strumenti elettronici relativamente alle attribuzioni delle funzioni di amministratore di sistema”, come una figura professionale dedicata alla gestione e alla manutenzione di impianti di elaborazione con cui vengano effettuati trattamenti di dati personali, compresi i sistemi di gestione delle basi di dati, i sistemi software complessi quali i sistemi ERP (Enterprise resource planning) utilizzati in grandi aziende e organizzazioni, le reti locali e gli apparati di sicurezza, nella misura in cui consentano di intervenire sui dati personali.Si tratta di una figura che si occupa quindi essenzialmente di ogni tipo di rete informatica (comprese quelle a cui non si accede via web come le reti intranet), implementa i sistemi di sicurezza, definisce le procedure di autenticazione e di autorizzazione all’accesso ai dati da parte gli utenti, attua interventi di conservazione dei dati e progetta le attività di supporto al “disaster recovery”.
La sfera di attività dell’amministratore di sistema investe quindi un ambito del tutto diverso da quello della fornitura di applicativi informatici; in questo quadro, l’eventuale incompatibilità del soggetto che svolge le funzioni di amministratore di sistema e che sia anche fornitore di parte degli applicativi software non riguarderebbe le fasi di predisposizione e svolgimento della procedura di affidamento del servizio, ma piuttosto quella dell’esecuzione dell’appalto. L’incompatibilità dovrebbe fare capo ad un ipotetico interesse personale in capo al titolare del servizio, ma tale interesse non appare in astratto immediatamente percepibile, in quanto le attività che costituiscono l’oggetto del servizio non dovrebbero interferire con la fornitura di prodotti e soluzioni informatiche.
In riferimento alla procedura in esame occorre tuttavia aggiungere una ulteriore considerazione. Il disciplinare di gara individua l’oggetto dell’appalto come segue: «ricoprimento del ruolo di amministratore di sistema con le funzioni attribuite dal D. Lgs 196/2003 e dai provvedimenti del Garante per la protezione dei dati personali, nonché la manutenzione hardware e software dell’apparato informatico in dotazione presso l’Unione dei comuni del Gerrei e i Comuni associati». I servizi descritti nel capitolato prestazionale riguardano tra l’altro: il supporto tecnico sistemistico generale; la gestione dei server; l’assistenza ai singoli utenti; la manutenzione hardware e software per tutte le apparecchiature in uso; la posizione di interfaccia con le ditte esterne che forniscono applicativi specifici (anagrafe, contabilità, gestionali atti amministrativi). Su tale ultimo aspetto, l’aver inserito nel capitolato la parte relativa alla manutenzione hardware e software e la possibilità di rapportarsi con le imprese fornitrici di applicazioni informatiche avrebbe richiesto, da parte della stazione appaltante, in considerazione delle condizioni di fatto esistenti, una specifica verifica (e motivazione) circa l’insussistenza di possibili situazioni di conflitto di interesse, della quale non è stata fornita traccia. Questi profili non sono pertanto valutabili nel presente parere.
La seconda questione sulla quale si incentra l’istanza di parere è quella relativa alla composizione della commissione giudicatrice. Come è noto, l’art. 216, comma 12, del d. lgs. 50/2016 prevede che nella fase transitoria, fino alla completa adozione della disciplina in tema di albo dei commissari di gara, le commissioni giudicatrici sono nominate dalle stazioni appaltanti secondo regole di competenza e trasparenza preventivamente individuate. Tale previsione risulta ripresa nelle Linee guida n. 5 di questa Autorità, di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti « Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici», che nella premessa richiamano l’art. 77 del Codice dei contratti pubblici e sottolineano, senza distinguere tra componenti interni od esterni, che essi devono essere dotati di comprovata competenza e professionalità nello specifico settore a cui si riferisce il contratto.
Al successivo punto 1.1 si stabilisce inoltre che la stazione appaltante deve indicare le caratteristiche professionali dei commissari di gara e le motivazioni adeguate circa le professionalità richieste per la valutazione dell’offerta dal punto di vista tecnico ed economico, esemplificando i casi in cui ricorrere a professionalità distinte (contratti misti di appalto, gare su più lotti distinti, affidamenti particolarmente complessi).
Per orientamento giurisprudenziale consolidato, non è necessario che tutti i componenti della commissione giudicatrice siano esperti in tutte e in ciascuna delle materie o addirittura nelle tematiche alle quali attengono i singoli aspetti presi in considerazione dalla lex specialis di gara ai fini valutativi; la legittima composizione della commissione presuppone la prevalente, seppure non esclusiva, presenza di membri esperti del settore oggetto dell’appalto (Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 2017, n. 3400). Inoltre, i dati in base ai quali ritenere presente una preparazione specifica dei componenti la commissione non possono essere legittimamente costituiti dalla previsione che i membri debbano essere tutti laureati, essendo sufficiente che il titolo di studio vantato, unitamente all’esperienza maturata, siano adeguati alla prestazione oggetto di gara, come la stazione appaltante dichiara essere avvenuto nel caso di specie (Parere n. 46 del 21 marzo 2012).
Dai cinque curricula vitae presentati emerge che: due componenti hanno conseguito il diploma di laurea in Ingegneria e sono responsabili dei Servizi tecnici nei rispettivi Comuni di appartenenza, con esperienza nel settore degli appalti; un componente è responsabile dei Servizi informatici comunali; un membro è ragioniere con esperienza nel settore contabile, del personale, del servizio anagrafe, stato civile, elettorale; un membro possiede il diploma di scuola secondaria superiore e qualifica di agente di polizia locale. Considerando che la dimostrazione della specifica esperienza debba trarsi dall’avvenuto svolgimento di incarichi analoghi a quello oggetto di valutazione secondo un canone di ragionevolezza, dovendosi intendere il settore di competenza con elasticità e che la presenza di membri esperti del settore non debba essere esclusiva ma prevalente (Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2016, n. 1556), quanto appena esposto appare di per sé dirimente ai fini della reiezione del motivo di doglianza avanzato dall’istante, quand’anche il quinto componente della commissione risultasse privo di requisiti professionali in toto compatibili con quelli propri della procedura per cui è contestazione.
non direttamente rilevabile la sussistenza di una situazione di conflitto di interesse tra il ruolo di amministratore di sistema e la titolarità di applicativi software in capo al medesimo soggetto, fatta salva la verifica in concreto di eventuali profili di incompatibilità a carico della stazione appaltante;
conforme alla normativa di settore l’operato della stazione appaltante nella nomina dei componenti della Commissione giudicatrice.