Source: https://www.juancandelario.com/sentencia-niega-inconstitucionalidad-de-la-ley-organica-que-crea-el-territorio-vargas/
Timestamp: 2018-07-20 01:04:10
Document Index: 243604976

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Sentencia niega inconstitucionalidad de la Ley Orgánica que Crea el Territorio Vargas - Juan Candelario
“El día 22 de diciembre del año próximo pasado recibí del Presidente del Congreso oficio N° CL-43 de fecha 13 de diciembre del mismo año, mediante el cual me remitió la Ley que crea el Territorio Federal Vargas a los fines previstos el artículo 172 de la Constitución. Una vez examinada dicha ley decidí, con acuerdo del Consejo de Ministros reunido el día 30 de diciembre de 1997, pedir al Congreso su reconsideración a fin de que se le levantara la sanción a toda la ley por considerar que las Cámaras legislativas no tienen competencia constitucional para crear Territorios Federales dentro de los límites del Distrito Federal, como se evidencia del escrito motivado que envié al Presidente encargado del Congreso, diputado Ramón Guillermo Aveledo… Asimismo solicité, para el caso que las Cámaras, en sesión conjunta, se negaren a levantarle la sanción a la ley, la modificación de algunas de sus disposiciones.
El Presidente del Congreso, Senador Pedro Pablo Aguilar, por oficio N° CL-11, de fecha 29 de abril del año en curso, recibido el mismo día, me remitió nuevamente un ejemplar de la LEY ORGANICA QUE CREA EL TERRITORIO VARGAS a los fines previstos en el artículo 172 de la Constitución y me comunicó que “la referida Ley fue sancionada por las Cámaras Legislativas, el día 22 de abril de 1998, con el voto favorable de las dos terceras partes de los parlamentarios presentes.” …”Según esta documentación, la situación planteada está prevista en el segundo aparte del artículo 173 de la Constitución que establece lo siguiente:
“Cuando la decisión se hubiere adoptado por las dos terceras partes de los presentes, el Presidente de la República procederá a la promulgación de la ley dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones.” No obstante esta disposición, el último aparte del citado artículo 173 permite al Presidente de la República ocurrir a ese máximo tribunal y pedir la inconstitucionalidad de la ley sancionada cuando “la objeción se hubiere fundado en la inconstitucionalidad” como en efecto sucede en el presente caso.” (capítulo I)
Afirma en su solicitud “De la naturaleza misma de un Estado de Derecho se concluye que los poderes federales son limitados.” Por ello asume, atendiendo a invocaciones principalmente de doctrina española que cada una de las ramas del gobierno federal, ejerce los poderes que la Constitución define para ella. En el caso venezolano, indica que el artículo 139 de la Constitución atribuye al Congreso competencia “para legislar sobre las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.”
c) Es decir que “a más de los contenidos del sistema jurídico que desde el punto de vista de la Constitución son meramente posibles, existen otros de contenidos que son constitucionalmente necesarios y otros que son imposibles.”
“Como el sistema político venezolano no ha establecido un poder legislativo del tipo de asamblea sino con poderes limitados, la cuestión que deseo someter a su decisión es precisamente esa: si el Congreso tiene facultades constitucionales para crear territorios federales en jurisdicción del Distrito Federal o de alguno de los Estados porque considero que esa materia es de las que Alexy califica de contenido imposible para el legislador porque este poder no tiene competencia para desmembrar ninguna de las entidades federales, incluido el Distrito Federal, porque ello equivaldría a desconocer la integridad territorial de esas entidades.” (destacado de la Corte)
El artículo 10 de la Constitución vigente _dice el solicitante de la declaratoria de inconstitucionalidad_ coincide con la sección 3 del artículo IV de la Constitución de los Estados Unidos de América, en el sentido de que ésta prohibe que un nuevo Estado pueda formarse o erigirse “dentro de los límites de otro Estado.”, como también prohibe que un Estado pueda constituirse “mediante la reunión de dos o más Estados o partes de Estados, sin el consentimiento de las legislaturas de los Estados en cuestión, así como del Congreso.”
a) Que “el territorio federal era una región deshabitada u ocupada por tribus indígenas, como lo han señalado algunas constituciones venezolanas y la vigente Ley Orgánica de los Territorios Federales.”b) Que “un territorio federal no puede crearse mediante el desmembramiento de un Estado o del Distrito Federal sino de un territorio que no pertenezca a ninguno de los Estados o Distrito Federal.”
c) Una vez elevados los territorios federales del Amazonas y Delta Amacuro a la categoría de Estados, “…la única posibilidad que queda para crear nuevos territorios federales sería en la zona en reclamación, una vez concluido ese proceso o en “aquellos territorios que por libre determinación de sus habitantes y con la aceptación del Congreso, se incorporen al de la República. Sin embargo, es conveniente aclarar, dice el Presidente de la República, que en estos casos el Congreso puede elegir entre elevar esos territorios a la categoría de territorios federales o reconocerles el status de Estados federados.”
d) La Constitución no nombró a los territorios federales por técnica legislativa, y previó la posibilidad de que los territorios federales fueran elevados a la categoría de Estado (artículo 13); parecía “un contrasentido establecer constitucionalmente que habría dos territorios federales que luego iban a desaparecer al convertirse en Estados.”
En el Capítulo 4, el ciudadano Presidente de la República plantea ante esta Corte en Pleno, la interrogante de si el Congreso puede crear un territorio federal en el espacio geográfico reservado al Distrito Federal o a alguno de los Estados federados. El artículo 2 de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas dice que “El territorio de la presente Entidad Federal es el correspondiente al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986…”, y que dicha creación del Territorio Federal Vargas con terrenos del Distrito Federal viola el artículo 10 de la Constitución que somete las fusiones, modificaciones de límites y compensaciones o cesiones de territorios entre Estados y entre éstos y el Distrito Federal a un régimen jurídico especial. Igualmente viola el ordinal 6° del artículo 136 de la Constitución porque la cesión de territorio no es ni puede considerarse como “organización y régimen” de los territorios federales. “Ya dije anteriormente que el Congreso podía crear territorios federales pero fuera de los límites de los Estados y del Distrito Federal.” (destacado de la Corte)
“Lo que resulta claro de una u otra interpretación es que el Congreso no tiene competencia para dictar una ley para quitar al Distrito Federal parte de su territorio. Y también resulta claro que aún en el caso de que el Ejecutivo Nacional no tenga competencia para ceder el territorio del Distrito Federal, tampoco lo tiene el Congreso quien, mediante el procedimiento de formación de la ley, no puede alterar los límites ni la integridad territorial de esa entidad federal.”
Luego de referencias doctrinarias al federalismo, en particular a la sede del gobierno federal, señala que el “Distrito Federal es una porción del territorio nacional creada por la Constitución para que sirva de sede a los poderes federales a fin de sustraerlos de interferencias o intromisiones de los poderes estadales.” De la evolución de las diversas Constituciones de Venezuela se concluye que antes de 1947 se definía el territorio del Distrito Federal mientras que las de 1947,1953 y 1961 “omitieron pronunciarse sobre los departamentos y parroquias que conforman el territorio del Distrito Federal. Pero esta omisión no significa que ese territorio pueda ser modificado unilateralmente por el Congreso. Por el contrario, todas las Constituciones han establecido el principio de que ese territorio no se puede alterar sino en virtud de convenios celebrados por el Ejecutivo Nacional y ratificados por el Senado.”
La argumentación continúa de la siguiente manera: “El vacío que tiene la Constitución de 1961 en relación con la delimitación del territorio de los Estados y del Distrito Federal no puede llevar a la conclusión de que el Congreso puede llenar el vacío y legislar sobre el territorio de esas entidades.” Igualmente recuerda la doctrina de la continuidad del Estado (Carl Schmitt) para insistir en que:
“La decisión tomada por la Asamblea Constituyente de 1864 de convertir al Estado venezolano en un estado federal se ha mantenido hasta el presente, no obstante las numerosas reformas constitucionales. Esa continuidad en una decisión política fundamental, como es la forma de estado, le da también continuidad a los límites de los Estados y del Distrito Federal. Aún cuando nada diga la Constitución vigente en esta materia hay que entender que los límites son los mismos establecidos en constituciones anteriores y que no pueden modificarse por una simple decisión legislativa.”
El Congreso, insiste el Presidente de la República, además de actuar como legislativo nacional, “también actúa como la legislatura del Distrito Federal.” Y en estas funciones “no tiene facultades ilimitadas como tampoco las tiene cuando actúa como poder legislativo nacional.” Como legislatura del Distrito Federal “no posee la de ceder parte del territorio del Distrito Federal para erigir allí un territorio federal.” La razón que se esgrime es que no tiene competencia constituyente, y de allí que “no la pueda tocar, por lo que lo único que le queda es darles sus facultades, sin alterar su organización.”
El Presidente de la República afirma que la Constitución de 1961 no define los departamentos y parroquias que componen el Distrito Federal, “sin embargo no puede negarse por ese territorio, al igual que el de los Estados, no puede modificarse ni alterarse, a menos que se siga el procedimiento previsto en el artículo 10 de la Constitución. Y en este procedimiento sólo intervienen el Ejecutivo Nacional y el Senado.”
” … la creación de un territorio federal en el Distrito Federal o en uno de los Estados por una decisión del Congreso mediante una Ley rompe con el equilibrio de poderes establecido por la Constitución y coloca a los poderes nacionales, incluido el Congreso, en una situación desventajosa. Cuando se cedió al Distrito Federal el antiguo departamento Vargas se hizo pensando en que en esa zona existía el puerto de La Guaira y ahora existe el aeropuerto nacional e internacional Simón Bolívar que son fundamentales para el gobierno federal.”
” … inconstitucionalidad de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, porque el Congreso, en vez de seguir el procedimiento previsto en el artículo 246 de la norma suprema para hacer la reforma general de la Constitución aplicó el procedimiento de elaboración de la ley previsto en el artículo 162 y siguientes del texto fundamental. Por consiguiente, el Congreso al sancionar la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas violó el artículo 162 de la Constitución y los demás que regulan la formación de las leyes, por falsa aplicación, ya que la materia de la creación del territorio federal dentro de los límites del territorio del Distrito Federal no es materia de la competencia nacional y violó igualmente el artículo 246 de la Constitución, por falta de aplicación, porque esa es una materia propia del poder constituyente y así solicito que se declare.“(destacado de la Corte)
Por tanto, a juicio del Presidente de la República, la nulidad que debe ser declarada por esta Corte es total “… ya que el fundamento de esta demanda es la incompetencia absoluta del Congreso para crear un territorio federal en jurisdicción del Distrito Federal y para desmembrar esta entidad federal”; y la cesión de territorio está sometida a un procedimiento que el Congreso desconoció al decidir crear un territorio federal con terrenos del Distrito Federal, por ello el resto de los artículos de la ley no son otra cosa, que el desarrollo de la decisión de crear un territorio federal en el Distrito Federal, y la nulidad total se debe declarar, por conexidad o consecuencia.
“Se crea el territorio Federal Vargas, Entidad Federal dentro de la organización política de la República. El Territorio Federal Vargas es una persona jurídica territorial de carácter público con patrimonio propio e independiente.”
“El territorio de la presente Entidad Federal es el correspondiente al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986, comprendido dentro de los siguientes límites: por el Norte …(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos), por el Sur…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos),por el Este…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos); por el Oeste, limita con…(coordenadas, latitud, longitud y puntos geográficos)” (el texto entre paréntesis corresponde a la Corte)
De las actas del expediente, esta Corte puede constatar que la petición de reconsideración de la Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas, presentada por el ciudadano Presidente de la República ante el Congreso, luego del acuerdo del Consejo de Ministros, se dirige a pedir al Congreso ” … que se levante la sanción a toda la ley por estimar que las Cámaras Legislativas no tienen competencia para crear Territorios Federales o, en su defecto, modifique alguna de sus disposiciones.”(destacado de la Corte).
“He sido partidario de la idea de crear un Estado en el Municipio Vargas del Distrito Federal. Pero como esta creación no está prevista en la Constitución de 1961 propuse una reforma del artículo 12 de la Constitución vigente que sometí a la consideración de la Comisión Bicameral designada para revisar el texto, y que tuve el honor de presidir, concebida en la forma siguiente:
“El Distrito Federal será organizado por una ley orgánica, la cual podrá modificar su estructura, crear como parte de su territorio un nuevo Estado y adscribirlo total o parcialmente a otro Estado, siempre que se garantice la autonomía de los municipios que lo integren y que establezca un régimen especial para la ciudad de Caracas.”
“La ley que me ha sido remitida crea el Territorio Federal Vargas como una nueva “entidad federal dentro de la organización política de la República”, según lo expresado por el artículo 1° de la referida ley. Esa nueva entidad federal fue creada con parte del territorio del Distrito Federal, territorio que corresponde al Municipio Vargas del Distrito Federal, según la Ley Orgánica del Distrito Federal del 17 de diciembre de 1986, como lo dispone el artículo 2° de la misma ley. No puede el Congreso cambiar la actual “organización política de la República” mediante una ley porque la división político-territorial del país no es materia que esté reservada a la legislación. Si el Congreso pudiera modificar la división político-territorial de la República, las entidades federales, que son el soporte del sistema federal, quedarían sometidas a la voluntad del Congreso que no representa el interés de la federación, aún cuando el senado se le considere como la cámara federal.”
Luego de insistir en que el Distrito Federal es una entidad federal creada por la Constitución para garantizar al Poder Nacional, una actuación independiente de la actividad de los Estados, recuerda al Congreso que “…en la Constitución de 1864, al Distrito Federal se le concibió como un territorio neutral. Por eso, el artículo 10 de la Constitución prevé un procedimiento especial para modificar sus límites y acordar compensaciones o cesiones de territorio.”
Es de manera subsidiaria que el Presidente de la República señala en el escrito presentado ante el Congreso, que en caso de que insistan en la adopción de la Ley en cuestión, “debería organizar los poderes de esa entidad y determinar la competencia y deberes de sus autoridades y no remitirlas a un reglamento o a una ley de dudosa vigencia.” (se refiere a la Ley Orgánica de Territorios Federales)
“Finalmente, si el Congreso decidiese rechazar las anteriores observaciones manteniendo la Sanción de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, ésta debería contemplar la necesaria vacatio legis para la organización y puesta en funcionamiento del señalado Territorio.”
La división dice relación a la conformación o estructura federal y se concreta entonces a distinguir si el Estado venezolano con su particularidad, incorpora un Poder y una idea de derecho única, o bien engloba una asociación de Poderes y una pluralidad de ideas de derecho, como parece señalarlo el solicitante, en su escrito (folio 13) cuando afirma “…como en el Estado federal coexisten una pluralidad de poderes estadales y un poder federal, surgió la preocupación de reservar a los poderes federales un espacio geográfico que fuera neutral e inmune a la influencia de los poderes estadales.” Igualmente al citar a García Pelayo se afirma: “Lo que caracteriza de manera esencial la forma federal de un estado es la existencia de una multiplicidad de estados que integran la federación y un gobierno federal que mantiene con esas entidades “relaciones de coordinación, supra y subordinación e inordinación, de tal manera que todas ellas se condicionan y complementan recíprocamente.” Otro autor que se invoca para fundamentar el sistema federal es Borrajo Iniesta, quien sostiene: la “Federación sólo puede ejercer aquellos poderes que le han sido “delegados” en la Constitución federal. Esta atribución limitada de poderes es aumentada en la Constitución mediante su enumeración en listas. Cada una de las ramas del gobierno federal ejerce los poderes que la Constitución define para ella.” (folios 3 y 4).
La Corte observa sobre este particular, que el artículo 2 de la Constitución establece: “La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución.” Con esta definición el constituyente de 1961, siguiendo la tradición constitucional patria, señaló ab inicio que el modelo federal venezolano, se aparta de los modelos propiamente federales, como el de los Estados Unidos de Norte América, Alemania y Suiza, y de los latinoamericanos como los de Argentina, México y Brasil. Respecto a la capacidad legislativa del Poder Nacional en cuanto a la capacidad de los estados, así como las materias que son de las competencias que corresponden a uno y otros, el sistema venezolano se separa enormemente de los sistemas federales. Es verdad que la Constitución política venezolana señala en el artículo 136 las materias de la competencia nacional y el 139 atribuye la potestad legislativa en esas materias al Congreso de la República, pero de un examen detallado de ellas podemos verificar que abarca prácticamente todas las materias, reservando a los Estados en una lista, sus competencias. (artículo 20)
Por otra parte para entender con mayor claridad, la preeminencia del Congreso sobre las Asambleas Legislativas, la Constitución limita enormemente sus competencias; basta con relacionar el artículo 17 ordinal 7° y el artículo 136 ordinal 25. El primero, indica que todo lo que no corresponda, de conformidad con la Constitución, a la competencia nacional o municipal le corresponde a los Estados, “…es decir, esta forma permite pensar que la competencia residual funciona en favor de los Estados Unidos pero esta impresión primera se desvanece, cuando se analiza la competencia del poder nacional, que concluye con esta frase: “Toda otra materia que por su índole o naturaleza se considere de la competencia nacional.”, con esta fórmula corresponde al Congreso definir qué materia es o no de la competencia del Poder Nacional y en el caso de que algún estado plantee ante la Corte Suprema de Justicia, que también es un órgano federal, la calificación hecha por el Congreso, en definitiva, la decidirá la Corte Suprema de Justicia, cuya jurisprudencia se ha inclinado siempre hacia las prerrogativas del Poder Federal.” (Apuntes de Derecho Constitucional. Apuntes tomados en clase, dictadas por Dr. José Guillermo Andueza; Br. Gisela Orsetti de Fariñas p. 93 y 94)
“…Salvo la efímera existencia de los “Estados” o “Provincias” a que alude la constitución de 1811, fue la Provincia, despojada de autonomía política, la entidad política territorial de mayor jerarquía de la Venezuela independiente después de 1830. Durante la Unión Colombiana las antiguas provincias fueron agrupadas en Departamentos pero, disuelta la Gran Colombia, el Congreso del año 30 volvió a la antigua división provincial, reconociendo las once provincias… Posteriormente fue creada la de Barquisimeto (1832), separándola de Carabobo; la de Aragua y Guárico (1848), que antes formaban parte de la provincia de Caracas; la de Portuguesa, creada a expensas de Barinas…; la de Yaracuy (1855), dividiendo la de Carabobo; la del Táchira en 1856 por división de la de Mérida. Esta organización permanece sin alteración hasta 1856, cuando dicta el Congreso una nueva Ley de División Política Territorial. Esta Divide el territorio de la República en 21 provincias, que son las mismas con excepción de Amazonas a las cuales eleva a la categoría de “Estados la Constitución federal de 1864.”
“De muy poca utilidad fueron las demarcaciones de la ley de 1856, a la cual se remitieron la mayoría de nuestras constituciones desde 1864 para la fijación de los límites entre los Estados. En esa ley “se dan a conocer los cantones de cada provincia y las parroquias de cada cantón. Respecto a límites de provincia, trae muy pocos detalles y solamente de los de algunas de ellas. Es por lo tanto, una anomalía que en leyes posteriores, al querer señalar límites entre provincias o Estados, cantones o distritos, se diga, como frecuentemente se dice, que los límites son los mismos señalados en la ley de 1856”. (cita en el libro de Oropeza de Ambrosio Perera, Historia Orgánica de Venezuela. Editorial Venezuela. Caracas 1953, p. 97)
Para la Corte resulta indispensable invocar la división territorial de la República contenida en la Ley de 28 de abril de 1856, en la cual el Senado y la Cámara de Representantes de la República reunidos en Congreso decretó en su artículo 1° que “La ciudad de Santiago de León de Caracas, cuna del Libertador Simón Bolívar, es la Capital de la República de Venezuela; y el territorio de ésta se divide en veintiuna provincias que se denominan así: Guayana, Amazonas, Apure, Caracas, …”
La provincia de Caracas la forman los cantones Caracas, Guaicaipuro, Guaira, Maiquetía, Curiepe, Río Chico, Caucagua, Ocumare del Tuy, Guarenas, Petare y Santa Lucia; su capital Caracas. El cantón Caracas se compone de las parroquias Catedral, San Pablo, Santa Rosalía, Altagracia, Candelaria, San Juan, Chacao, Valle, La Vega, Antímano y Recreo; su cabecera, la ciudad de Caracas.”
En Venezuela, tal como lo señala correctamente el Presidente de la República cuando cita a Ernesto Wolf (folio 14) “… cuando se creó el concepto federalista en los Estados Unidos, sufrió una excepción el principio y se dió una organización central a una posición neutral de su territorio para facilitar la instalación del gobierno federal.”, pero la Corte considera indispensable incorporar a la argumentación, lo que ese mismo autor agrega en su libro Tratado de Derecho Constitucional Venezolano,1945 p. 107:
“En Venezuela, tras ruinosa e infecunda guerra, se implantó el sistema federal en 1864. La Constitución de ese año establece la creación de un Distrito Federal por ley especial. Dice así su artículo 43:
“La legislación nacional tiene las atribuciones siguientes:… 2° Erigir y organizar el Distrito Federal, en un territorio despoblado que no excederá de diez millas cuadradas y en que se edificará la ciudad capital de la Unión. Este Distrito será neutral y no practicará otras elecciones que las que la Ley determine para su localidad. El Distrito será provisionalmente el designado por la Asamblea Constituyente o el que designare la Legislatura nacional.”
Entre las obligaciones a que quedan comprometidos los Estados, se encuentran la de “ceder a la Nación el terreno que se necesite para el Distrito Federal”. Pero como no se procedió a instalar ese distrito en terreno despoblado, se tomó provisionalmente una parte del entonces Estado Bolívar, antes Caracas.”
Es decir la capital, se asentó en la ciudad de Caracas y no en una ciudad nueva como era la voluntad de la Constitución, a diferencia de lo que sí sucedió en los Estados Unidos de Norte América. Esta Corte debe observar que la Constitución de 1864, previó la creación de un Distrito Federal, sin señalar ni su ubicación, ni su extensión, salvo que no podía exceder de diez millas, y cuyo objeto era crear en él la ciudad capital de Venezuela, entregando a la legislatura nacional la atribución de “Erigir y organizar el Distrito Federal …” (artículo 43, ordinal 2°). Reserva legal expresa que se mantiene en todas las Contituciones posteriores.
“El gran ciudadano; Mariscal Presidente de los Estados Unidos de Venezuela Juan C. Falcón”, en cumplimiento del mandato de la Asamblea Constitucional por Decreto del 9 de marzo de 1864, procedió a organizar el Distrito Federal en su régimen político y administrativo, señalando en su artículo 1° que para su mejor administración se dividirá en departamentos y éstos en circuitos; y en el artículo 2°, se indica que constituyen el Distrito Federal, cuya capital es Caracas, los antiguos cantones de Caracas, la Guaira y Maiquetía, que formarán departamentos bajo las denominaciones del Libertador, Vargas y Aguado, siendo sus capitales respectivamente Caracas, La Guaira y Maiquetía.
De esta manera, el Constituyente reconoce en 1901 que la ciudad que pretendió la Constitución Federal no llegó a realizarse, asó lo agrega Wolf cuando afirma: “… como no se procedió a instalar ese distrito en terreno despoblado, se tomó provisionalmente una parte del entonces Estado Bolívar, antes Caracas.” (obra citada, p. 107 y 108). Dice Wolf: la ciudad romántica no se construyó, y se quedó con la cuna de Bolívar y Bello.
“Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actuales límites y acordarse compensaciones o cesiones de territorio mediante convenios aprobados por sus Asambleas Legislativas y ratificados por el Senado. Las modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el Distrito Federal o los Territorios o Dependencias Federales y los Estados podrán realizarse por convenios entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados, ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y por el Senado.”.
El Presidente de la República argumenta en su escrito que la creación del Territorio Federal Vargas con terrenos del Distrito Federal viola el artículo 10 de la Constitución antes transcritos. El argumento o alegato que fundamenta esta afirmación, es que sólo los Estados y el Distrito Federal, son los facultados, para, mediante convenio, realizar cualquiera de esos actos. Dice textualmente el alegato invocado: “La única participación del Congreso en estos Convenios es la ratificación que debe dar el Senado mediante Acuerdo y no mediante Ley. No existe norma alguna que autorice al Congreso a erigir, dentro de los límites de un Estado o del Distrito Federal, un nuevo territorio federal o un Estado.”. Insiste el solicitante en que el artículo 10 de la Constitución es susceptible de interpretarse de manera literal como que toda cesión de parte del Distrito Federal a un Estado requiere de un convenio entre el Ejecutivo Nacional y el Estado respectivo, ratificado por la correspondiente Asamblea Legislativa y aprobado por el Senado. La otra interpretación sería aquella que sostiene que cualquier acto “que implique cesión de territorio no puede realizarse sin el consentimiento del Ejecutivo Nacional que es el administrador de esos territorios.”
El Presidente de la República en su solicitud ha pedido a esta Corte, que resuelva la cuestión constitucional que consiste en determinar, si el Congreso puede crear un Territorio Federal en el espacio geográfico reservado al Distrito Federal o alguno de los Estados Federados (folio 10), y en razón de tal planteamiento solicita la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1° y 2° de la Ley Orgánica que crea el Territorio Federal Vargas, pero agrega “Sin embargo no se trata de demanda de nulidad parcial de la ley recurrida sino de una nulidad total, ya que el fundamento de esta demanda es la incompetencia absoluta del Congreso para crear un territorio federal y para desmembrar esta entidad federal.” (folio 24).
“Corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional…”
“Es de la competencia del Poder Nacional: …Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza.”
El texto de la norma es claro, al legislador no tiene impuesta una limitación del dominio legal, en los veinticinco numerales del artículo 136, de manera que está habilitado el órgano legislativo para legislar sobre todas las materias no reservadas expresamente a otra autoridad constitucional, mas aún cuando el ordinal veinticinco (25) en forma genérica atribuye al Poder Nacional “Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza“, correspondiéndole al propio Congreso determinar las materias que le corresponde por su índole o naturaleza legislar.
“Caracas es la Capital del Distrito Federal y del Municipio Libertador, además de ser la Capital de la República, conforme a lo dispuesto en la Constitución, y el asiento permanente de los órganos superiores del Régimen Distrital. Lo dispuesto en este artículo no impide el traslado transitorio de los órganos políticos del Distrito a otros lugares del territorio distrital”.
Es respetable la preocupación del Presidente de la República para lograr que el Congreso adoptara el medio que a su juicio era el más conveniente, para que el antiguo Municipio Vargas fuera un Estado y no un Territorio Federal. Sin embargo, a este respecto la Corte debe manifestar como lo hizo en la oportunidad en que se pronunció sobre la solicitud del Presidente de la República de la nulidad de la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( sentencia de 12 de septiembre de 1969), que ” investido como está el Congreso de la potestad de legislar, a él corresponde escoger las vías más apropiadas para expresar su voluntad y decidir respecto a las ventajas o inconvenientes del contenido de una Ley”.
Ahora bien, por lo que atañe a la posibilidad de que se produzcan variaciones en la superficie de las entidades territoriales, la Constitución en el artículo 10 hace una previsión respecto a los Estados, estableciendo que los mismos podrán fusionarse, modificar sus actuales límites y acordarse compensaciones o cesiones de territorio, todo lo cual ha de ser realizado “mediante convenios aprobados por las Asambleas Legislativas y ratificados por el Senado”. Asimismo, indica que “las modificaciones de límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el Distrito Federal o los Territorios o Dependencias Federales y los Estados”, podrán igualmente realizarse mediante convenios, pero éstos serán concertados entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados, y ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y por el Senado. De allí que, el régimen del artículo 10 Constitucional, es la forma y el procedimiento previstos por el constituyente, para que pueda válidamente producirse la modificación de la superficie de los entes territoriales.
De todo lo anterior, y del articulado constitucional sobre la materia, se pone en evidencia lo siguiente: 1.- Que el artículo 9 reconoce a cada una de las Entidades Federales el territorio que hasta ese momento les correspondía; 2.- A la anterior conclusión ha de llegarse porque si bien la Constitución no establece los límites de ninguna de las entidades federales, ni siquiera del Distrito Federal como lo habían hecho otras Constituciones; sin embargo al aludir al territorio del mismo, estaba haciendo referencia al que en ese momento le correspondía; 3.- Las formas de variar las extensiones territoriales de las Entidades Federales están dadas en el artículo 10 que señala que tal modificación puede realizarse sólo mediante convenios de las Asambleas Legislativas ratificadas por el Senado en el caso de los Estados o por Convenios entre el Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados ratificados por las correspondientes Asambleas Legislativas y el Senado; 4.- Otra variación posible es la transformación de un Territorio Federal en un Estado lo cual puede realizarse mediante “ley especial” (artículo 3); 5.- También está previsto el señalamiento de un régimen jurídico mediante ley para los territorios que “por libre determinación de sus habitantes y con la aceptación del Congreso se incorporen al de la República” (artículo 15). Se trata de la situación de algunos países o territorios circunvecinos e incluso, de las llamadas Zonas de Reclamación, objeto de diferendos territoriales que eventualmente pudiesen acceder a incorporarse a la República.
Por lo que atañe al primer bloque de materias señaladas, la sentencia estima que el artículo 136 de la Constitución al enunciar las competencias del Poder Nacional en sus primeros 24 ordinales, aún cuando no las mismas sean taxativas, sin embargo aluden a materias concretas; pero el ordinal 25, contiene una referencia residual. Ahora bien, a juicio de los disidentes, el ordinal 25 del artículo 190, debe ser interpretado en su sentido expreso, ya que indica como competencia del Poder Público Nacional: “Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza“. La redacción de la norma nos indica que no se trata de cualquier materia sino de dos (2) supuestos muy concretos que son los siguientes: A.- Aspectos que no figuran en los 24 ordinales del artículo 136, pero que constitucionalmente aparecen atribuidas al Poder Público Nacional; B.- Materias que le correspondan al Poder Público Nacional por su índole o naturaleza especiales. Por ejemplo, los referenda como sistemas de consulta popular no están expresamente asignados al Poder Público Nacional; pero obviamente por ser un medio de consulta popular en relación con los intereses superiores del Estado, han de integrar el ámbito de atribuciones de la República. Ahora bien, por lo que respecta al enunciado del artículo 139 que alude al funcionamiento de las distintas ramas del Poder Público Nacional, tales términos no pueden entenderse sino en su sentido estricto, en forma tal, que las ramas del mismo han de ser referidos a la rama Ejecutiva, la rama Judicial y la rama Legislativa, y no extensivas en forma alguna a otros poderes territoriales.
Por todo lo anterior, estiman los disidentes que el Congreso carece de facultades expresas para crear un Territorio Federal desglosándolo del ámbito territorial del Distrito Federal, por cuanto en la esfera del Derecho Público rige en toda su extensión el principio que el artículo 117 de la Constitución traduce en los términos siguientes: “La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio“. Este principio es aquel en virtud del cual sólo pueden ejercerse facultades atribuidas por norma expresa, tanto cuando su enunciado sea taxativo como si es ejemplificativo o residual. De allí que, todo aquello respecto a lo cual la norma guarda silencio es ajeno a la competencia del órgano o agente público.
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