Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/concepto-1766-de-noviembre-9-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204232a9f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2017-08-22 16:45:38
Document Index: 252350191

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 95', 'artículo 33', 'artículo 95', 'artículo 33', 'artículo 95', 'artículo 96', 'artículo 4', 'artículo 121', 'artículo 95', 'artículo 7', 'artículo 42', 'artículo 210', 'artículo 95', 'artículo 210', 'artículo 150', 'artículo 49', 'artículo 95', 'artículo 4', 'artículo 69', 'in fine', 'artículo 4', 'artículo 345', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 109', 'artículo 50', 'artículo 96', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 317', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 50', 'Artículo 9', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 54']

﻿ CONCEPTO 1766 DE NOVIEMBRE 9 DE 2006
CONCEPTO 1766 DE 09 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:ASOCIACIONES ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS Y DE PARTICIPACIÓN MIXTA. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRESUPUESTAL APLICABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, ENTIDAD PÚBLICA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Concepto 1766 de noviembre 9 de 2006
Rad.: 11001-03-06-000-2006-00079-00
Ref.: Asociaciones entre entidades públicas y asociaciones de carácter mixto creadas en virtud de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998. Régimen jurídico y presupuestal aplicable.
2. ¿Las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 respectivamente, necesariamente deben estar adscritas o vinculadas a algún ministerio o pueden adelantar actividades asociadas a funciones estatales sin existencia de dicho vínculo no obstante contar con una composición patrimonial estatal mayoritaria?
3. ¿Cuál es el alcance de la sujeción a las disposiciones previstas en el Código Civil para las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente?
4. ¿Las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 se sujetan al artículo 3º o al 4º del Decreto 111 de 1996 contentivo del estatuto orgánico del presupuesto? ¿A qué régimen presupuestal se sujetan las personas jurídicas constituidas con fundamento en el artículo 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente, en lo relativo tanto a los recursos de capital (especialmente donaciones entendidas como cooperación internacional no reembolsable de acuerdo al artículo 33 del Decreto 111 de 1996), así como a los recursos propios?
5. ¿Los recursos de cooperación internacional no reembolsables orientados a la gestión en el sistema de parques nacionales naturales (bienes públicos), canalizados a través de personas jurídicas constituidas con fundamento en el artículo 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 forman parte del presupuesto general de la Nación en atención al artículo 33 del Decreto-Ley 111 de 1996 y en consecuencia deben ser incorporados al presupuesto general de la Nación?
6. ¿Cuál sería el procedimiento para que una persona jurídica constituida con fundamento en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 (asociación entre entidades públicas), haga transición al artículo 96 de la misma norma (constitución de asociaciones y fundaciones con participación de particulares)? ¿Tendría que crear una nueva persona jurídica o bastaría un acta de la junta directiva autorizando esa incorporación?
Comoquiera que la consulta formulada a la Sala gira solo alrededor del régimen jurídico y presupuestal aplicable a las personas que se creen en virtud de lo previsto en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, este concepto se circunscribirá al análisis de la autorización otorgada por el legislador al efecto, sin detenerse en el estudio de las características de los convenios que las entidades estatales celebren entre sí o con particulares en desarrollo de los referidos preceptos.
Al amparo de los artículos transcritos es viable constituir nuevas modalidades de organización administrativa basadas en la cooperación entre entidades públicas y la colaboración de los particulares con el fin de cumplir funciones administrativas y alcanzar los cometidos estatales, cuya característica común, es la ausencia de ánimo de lucro que las diferencia de otro tipo de entes públicos como las sociedades (1) .
De ahí que, en desarrollo de estas disposiciones solo puedan constituirse personas jurídicas que carezcan de ánimo de lucro, cuyo objeto debe ser conexo directamente con las funciones atribuidas en la ley a las entidades que las conforman, con el fin de evitar que a través de estas nuevas modalidades de organización administrativa se hagan nugatorios los fines de las personas jurídicas creadas por el legislador y se modifique la destinación de los recursos públicos. Previsiones normativas, que como lo afirmó la Sala en Concepto 1746 de 2006 (2) , son aplicables a las entidades del orden nacional y se hacen extensivas a las entidades descentralizadas territorialmente.
1. Asociaciones entre entidades públicas.
2.1. (sic) Surgimiento de las asociaciones exclusivas entre entidades públicas.
La doctrina administrativa ubica los primeros antecedentes de las asociaciones creadas exclusivamente por organismos públicos, en las décadas de los años 40 y 50, en las que las entidades descentralizadas pudieron crear nuevos entes, que adoptaron “la forma y los regímenes previstos en el derecho privado (...) a los cuales no se aplicaban las normas de los organismos públicos, de carácter fiscal y administrativo” (3) .
No obstante dicha sujeción al derecho privado, la Ley 151 de 1959 (4) sometió tales entes a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, en tanto hacían parte de la administración pública y sus bienes y rentas, por su origen, eran una desmembración del patrimonio público.
Con la reforma administrativa de 1968, se buscó unificar, entre otros aspectos, la naturaleza y el régimen de las personas jurídicas creadas a partir de la asociación de entidades públicas, al consagrar en el artículo 4º del Decreto-Ley 3130 de 1968, la definición de entidad descentralizada indirecta y establecer que en el acto de creación de las mismas se debía, no solo clasificar a la persona constituida dentro de las modalidades de organización administrativa tradicionales, sino precisar su pertenencia al orden nacional, departamental o municipal, teniendo en cuenta varios criterios, a saber: “la naturaleza y ámbito del servicio, la proporción de las participaciones y la intención de sus creadores”.
En desarrollo de lo anterior, el Decreto-Ley 130 de 1976, derogado expresamente por el artículo 121 de la Ley 489 de 1998, precisaba que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se crearan por la asociación exclusiva entre entidades públicas se regían por las normas previstas para los establecimientos públicos, en los siguientes términos:
“ART. 7º—De las asociaciones entre entidades públicas. A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. En todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevean los correspondientes estatutos” (resaltado fuera de texto).
2.2. Antecedentes del artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
Conservando la orientación general contenida en el artículo 7º del Decreto-Ley 130 de 1976, el Proyecto de Ley 51 de 1997 que se presentó ante la Cámara de Representantes, consagraba expresamente que las personas jurídicas que surgieran de la asociación exclusiva entre entidades públicas se regirían en materia de actos unilaterales, contratación, personal, presupuesto y control por las disposiciones aplicables a los establecimientos públicos, en los siguientes términos:
“ART. 92.—Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la creación de personas jurídicas.
Las personas jurídicas que se creen por la asociación exclusiva de entidades públicas se sujetarán en cuanto al régimen de actos unilaterales, de contratación, relaciones con el personal, manejo presupuestal y régimen fiscal a las disposiciones previstas para los establecimientos públicos. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su director o presidente (5) (resalta la Sala)”.
Sin embargo, durante el trámite, el legislador modificó su redacción original y con el fin de “agilizar y flexibilizar su funcionamiento” (6) sujetó a las personas jurídicas que se creen entre entidades públicas a las normas del Código Civil y eliminó los apartes relativos a la aplicación de las disposiciones que rigen a los establecimientos públicos.
“ART. 95.—Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal” (resaltado fuera del texto original).
A la luz de las disposiciones citadas, es claro que la Ley 489 de 1998, al igual que la legislación anterior, clasifica las personas jurídicas sin ánimo de lucro, constituidas entre entidades públicas como entidades descentralizadas indirectas (7) , y por consiguiente, pertenecen a la administración nacional, departamental o municipal, según el orden o nivel al que se adscriban, tema que a continuación se analizará (8).
2.4. Adscripción de las asociaciones entre entidades públicas.
Ante esta gama de posibilidades de asociación, es procedente establecer, cuál es el tipo de control administrativo que se ejercerá sobre las personas jurídicas así creadas, el instrumento jurídico que debe contemplarla y los criterios a tener en cuenta para determinar el ministerio, departamento administrativo o el ente del nivel territorial que se encargará de la orientación y coordinación de las políticas y los programas que estas adelanten con los del sector administrativo del que hagan parte.
“ART. 50.—Contenido de los actos de creación. (...) “PAR.—Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación”.
Con fundamento en esta norma, considera esta Sala que las entidades públicas que pretendan asociarse son competentes para definir el ente u organismo a la cual se adscribirá la nueva persona jurídica que se constituya, teniendo en cuenta, entre otros criterios la naturaleza de las funciones administrativas o del servicio que se otorgue a la persona jurídica, el ámbito donde se ejercerán dichas funciones o prestar el servicio y la proporción de la participación de cada entidad (9) .
Igual regla se aplicará en relación con las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta” (resalta la Sala).
Por último, es relevante mencionar, que la Corte Constitucional en la Sentencia C-1437 de 2000, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 42 de la Ley 489 de 1998, declaró inconstitucional la expresión “o el Gobierno Nacional” que le otorgaba a este la competencia para definir sobre la adscripción o vinculación de una entidad, argumentando que de acuerdo con lo previsto en el artículo 210 Superior, la definición del tipo de vínculo administrativo le corresponde de manera privativa al legislador (10) .
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-671 de 1999, al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, moduló, con acierto, los alcances de aplicación del derecho privado a esta clase de entidades, en los siguiente términos:
“De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de esta y, en todo caso, con acatamiento a “los principios que orientan la actividad administrativa”. Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización —artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política—, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.
En concordancia con lo anterior, el procedimiento aplicable para transformar este tipo de asociaciones será el previsto en los estatutos de cada asociación y la decisión que en este sentido tomen las entidades públicas asociadas deberá contar con la mayoría en ellos dispuesta. Advierte la Sala, que comoquiera que para su constitución, conforme al artículo 49 de la Ley 489 de 1998 el Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde impartieron una autorización previa, estas mismas autoridades deberán expresar su asentimiento para efectuar cualquier modificación estatutaria en torno a su naturaleza.
“ART. 49.—Creación de organismos y entidades administrativas. (...) Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del gobernador o el alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal”.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional al condicionar la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, no incluyó expresamente en la Sentencia C-671 de 1999, el régimen presupuestal, dentro de las materias que debían regirse por el derecho público, cabe preguntarse, si estas deben cumplir las normas previstas en el estatuto orgánico del presupuesto o si, por el contrario, se rigen en esta materia por el derecho privado.
En efecto, esta Sala considera que dicha providencia, al señalar que “el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales”, no agota la materia, máxime si se considera que las normas contenidas en aquel estatuto son jerárquicamente superiores a las de la Ley 489 de 1998 (11) , razón suficiente para revisar si estas personas jurídicas están o no sujetas al mismo.
“ART. 3º—Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, se les aplicarán las normas que expresamente las mencione (L. 38/89, art. 2º; L. 179/94, art. 1º)”.
En concordancia con lo anterior, el artículo 4º consagra como regla general que todas las entidades públicas del orden nacional que no encajen dentro de las definiciones de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o sus asimiladas, se les debe aplicar “para efectos presupuestales” el régimen de los establecimientos públicos, en los siguientes términos:
“ART. 4º—Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional”.
En relación con el ámbito de aplicación de este precepto, la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de solo dos excepciones, en los siguientes casos:
• En la Sentencia C-220 de 1997, estableció que las universidades estatales para efectos presupuestales no deben considerarse como establecimientos públicos, sino como entes autónomos —artículo 69 Superior—, cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992. Y,
• en la Sentencia C-275 de 1998, exceptuó parcialmente de su aplicación a las corporaciones autónomas regionales.
Siendo las personas jurídicas que se conformen con la participación de entidades públicas sin fines de lucro, entidades descentralizadas indirectas, cuyo patrimonio está constituido en su integridad por fondos públicos y no están amparadas bajo un régimen de autonomía constitucional ni legal que las excluya del ámbito de aplicación del artículo 4º del estatuto orgánico del presupuesto, resulta claro, que cuando estas pertenezcan al orden nacional se rigen por las normas presupuestales aplicables a los establecimientos públicos y, cuando estén adscritas a un ente u organismo del orden territorial se regirán por las normas orgánicas de la respectiva entidad, que dicho sea de paso, se rigen por los mismos principios (12) .
En este punto, conviene advertir que, si bien es cierto, los compromisos presupuestales que adquieren las entidades públicas que decidan asociarse a través de esta modalidad deben reflejarse en el presupuesto como un gasto, también lo es que la entidad pública que surge de la asociación entre entidades públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 345 Superior —según el cual, no es viable hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el presupuesto de gastos y decretada por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos municipales—, deberá incluir en su presupuesto todos los ingresos y especificar los gastos que pretenda realizar durante la vigencia fiscal con cargo a dichos recursos.
Adicionalmente, es oportuno mencionar, que este tipo de personas jurídicas son sujetos de control fiscal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 42 de 1993, en concordancia con el artículo 4º del Decreto-Ley 267 de 2000 (13) .
En relación con la viabilidad de constituir asociaciones de carácter mixto, el artículo 6º del Decreto-Ley 130 de 1976, establecía:
“ART. 6º—Sin perjuicio de lo que las normas especiales tengan establecido para algunas de ellas, las personas jurídicas que se creen para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, con recursos o participación de entidades públicas y de particulares, se someterán a las normas previstas para las corporaciones y fundaciones, según el caso, en el Código Civil y demás disposiciones pertinentes” (resaltado fuera del texto original).
Cabe mencionar, que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-372 de 1994, declaró inexequible el artículo 6º del Decreto-Ley 130, por considerar que el legislador no puede permitir que se manejen los recursos públicos con criterios exclusivamente de derecho privado y se “abra una puerta a espaldas de la Constitución Política para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho”. Ratio decidendi que no puede perderse de vista por la Sala, al analizar el régimen jurídico aplicable a las asociaciones de carácter mixto reguladas en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, toda vez que a través de estas modalidades de asociación, las entidades estatales transfieren recursos públicos a título de participación (14) .
4.2. Antecedentes legislativos del artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
“Las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de este, hasta el punto de que aquel al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos (...)” (15) .
De acuerdo con el carácter de entidades descentralizadas indirectas que ostentan, la Sala considera que estas deberán adscribirse a un organismo o ente del sector central, pues la conexidad que debe existir entre el objeto de la misma y las funciones o cometidos de las entidades estatales que en ella participen, exigen un control directo de los organismos del nivel central, para de esta manera garantizar la coherencia de los proyectos que estas desarrollen con la política del sector al cual pertenezcan. Lo anterior, sin perjuicio del control que se ejerza a través de la participación de las entidades públicas en la dirección de la asociación mixta en los términos del artículo 109 de la Ley 489 de 1998.
En aplicación del artículo 50 ibídem, sus miembros deberán establecer en el acto de creación el ente u organismo del sector central del nivel nacional o territorial al cual deberán adscribirse. Cuando de la asociación hacen parte varias entidades estatales de diferente naturaleza y orden administrativo, se deberán ponderar entre ellas, los criterios generales sugeridos por esta Sala en el capítulo anterior, esto es, la naturaleza de las funciones administrativas o del servicio que se otorgue a la persona jurídica, el ámbito donde se ejercerán dichas funciones o prestar el servicio y la proporción de la participación de cada entidad.
El artículo 96 de la Ley 489 de 1998 según el cual las personas jurídicas sin ánimo de lucro de carácter mixto que se conformen entre entidades estatales y particulares, se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-671 de 1999, sin condicionamiento alguno, lo que en concepto de la Sala, no impide, que en algunos aspectos, este tipo de asociaciones se rijan por las normas propias del derecho público y los principios de la función administrativa.
En concepto de esta Sala, la conexidad que debe existir entre las actividades de la persona jurídica de carácter mixto y las funciones de las entidades estatales que la integran, así como, el carácter público de la participación de las entidades públicas, determinan su sujeción, en algunas materias, a las normas propias del derecho público, evitando que este tipo de entes se conviertan en un mecanismo de “simple traslado de recursos públicos a particulares” (16) .
En consonancia con lo anterior, la Corte Constitucional en la Sentencia C-230 de 1995, al revisar la constitucionalidad del literal a) del ordinal 2º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993 (17) , analizó el régimen aplicable a las asociaciones de carácter mixto desprovistas de ánimo de lucro que se constituyeron en vigencia del artículo 6º del Decreto-Ley 130 de 1976 (18) , y manifestó que era perfectamente viable someter las asociaciones que cuenten con una participación pública mayoritaria, a las reglas y principios de la contratación administración pública.
“La Ley 80 de 1993 sometió a las corporaciones y fundaciones, en las cuales el Estado tenga una participación mayoritaria (art. 2º., ord. 1º, lit. a.), a las reglas y principios de la contratación de la administración pública y para ello las reconoció en el literal a) del ordinal 1º del artículo 2º de dicha ley como entidades estatales. Consecuencialmente se determinó en el fragmento normativo acusado que sus representantes y los funcionarios de determinados niveles en quienes se delegue la celebración de contratos tienen el carácter de servidores públicos. Es claro, que supuesto lo primero tenía que establecerse lo segundo, porque de otra manera no se lograría alcanzar el propósito práctico de vincular al régimen de responsabilidades a quienes obraran en nombre de tales fundaciones y corporaciones, lo cual se adecua a lo establecido en los artículos 6º y 123 de la Constitución Política.
El encuadramiento de las corporaciones y fundaciones en la condición de entidades estatales y la calificación de sus directivos como servidores públicos, para los efectos indicados, no modifica ni la naturaleza de aquellas ni la situación laboral particular de estos últimos con las referidas entidades, porque unas y otros siguen sometidos al régimen de derecho privado que les es aplicable, pues, como ya se dijo la referida clasificación se consagró exclusivamente para fines del manejo, control y responsabilidad de la inversión de los recursos públicos mediante la contratación.
No hay nada de extraño en la asimilación de dichas personas a servidores públicos, porque la asignación de funciones públicas a los particulares y su sometimiento a las normas especiales en lo relativo al desarrollo de tales funciones es hoy, por designio constitucional y técnica de administración —denominada descentralización por colaboración, que implica el ejercicio privado de una función administrativa— una posibilidad jurídica corriente, como igualmente lo es la sujeción de quienes manejan recursos del Estado a un régimen (sic) derecho especial (...)” (19) .
Esta conclusión mantiene su validez, por cuanto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, las asociaciones de carácter mixto con participación mayoritaria del Estado que se constituyan en virtud del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 se consideran como entidades estatales y sus directivos servidores públicos para efectos de contratación (20) .
“ART. 4º—Sujetos de vigilancia y control fiscal. Son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República: (..) 11. Las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que administren recursos de la Nación” (21) .
“ART. 4º—Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63)”
a) Que se trate de personas jurídicas públicas del orden nacional.
b) Que su patrimonio esté constituido por fondos públicos.
c) Que no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley.
Con base en lo anterior, la Sala considera que la aplicación del régimen presupuestal de los establecimientos públicos a las personas jurídicas de carácter mixto constituidas en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, solo puede predicarse de los recursos públicos que ingresen a su patrimonio a título de participación o aporte, así como, de aquellos que sean entregados directamente a las mismas a título de donación, en los términos de los artículos 33 y 34 del Decreto 111 de 1996, como se explicará en el capítulo siguiente.
“(...) en principio, están incluidas en el campo de aplicación del artículo 4º demandado, pues este señala que “Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos se les aplicarán las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos”.
“(...) en aras de que no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades, en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente la aplicación de las normas del estatuto orgánico de presupuesto, de conformidad con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al manejo de los recursos propios de las corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución”.
Comoquiera que el tratamiento presupuestal de los recursos de asistencia y cooperación no reembolsable que reciban las asociaciones entre entidades públicas y las de carácter mixto del nivel nacional, está directamente relacionado con la aplicación de las normas presupuestales contenidas en el estatuto orgánico del presupuesto, es necesario establecer el marco general aplicable a este tipo de ingresos.
“ART. 33.—Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso (L. 179 /94, arts. 55, incs. 3º y 61; L. 225/95, art. 13)”.
“ART. 34.—Ingresos de los establecimientos públicos. En el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos. Para estos efectos entiéndese por: a) Rentas propias: todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluidos los aportes y las transferencias. b) Recursos de capital: (...) las donaciones. (L. 38/89, art. 22; L. 179/94, art. 14)”.
Ahora bien, frente a los recursos que provengan de la donación o la celebración de convenios de cooperación multilateral o de organizaciones de carácter privado para la protección de los recursos naturales en áreas como la de parques nacionales naturales (22) , es importante distinguir las siguientes hipótesis:
a) Recursos donados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con destino a la unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales.
Según lo previsto en el artículo 19 del Decreto 216 de 2003, la unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales, es una dependencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, sin personería jurídica (23) , cuyo patrimonio se conforma, entre otros recursos, con aquellos que reciba por cooperación técnica nacional e internacional. Al respecto prevé el artículo 20 del Decreto 216:
“ART. 20.—Recursos. Los recursos de la unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales estarán conformados por: (...) 7. Los recursos que reciba por cooperación técnica nacional e internacional y los que reciba del Gobierno Nacional”.
b) Recursos donados para desarrollar proyectos relativos al sistema de parques nacionales naturales a través de una asociación exclusivamente conformada por entidades públicas.
El artículo 6º del Decreto 216 de 2003, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones, prevé entre las funciones de despacho del ministro, la siguiente: “(...) 14. Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones o sociedades para la conservación, manejo, administración y gestión de las áreas del sistema de parques nacionales naturales, promoción y comercialización de bienes y servicios ambientales, y fomento de creaciones intelectuales, científicas, artísticas y ecoturísticas, entre otras, relacionadas con las áreas del sistema de parques nacionales naturales”.
Como el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, es aplicable a las personas jurídicas constituidas entre entidades públicas y particulares, respecto de los recursos públicos y de los recibidos por estas a título de donación o asistencia no reembolsable, estos últimos se deben incorporar en el presupuesto general de la Nación, en el capítulo correspondiente a las entidades descentralizadas que reciben el mismo tratamiento presupuestal de los establecimientos públicos.
1. Las personas jurídicas que surjan en virtud de lo dispuesto en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, forman parte de la rama ejecutiva del poder.
2. Las personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, en virtud de lo dispuesto en el artículo 50 ibídem, deben necesariamente adscribirse a un ente u organismo del nivel nacional o territorial, según lo determine el acto de creación.
3. Las personas creadas en virtud de lo dispuesto en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 se regulan por el Código Civil en lo relativo a su constitución, organización, funcionamiento y procedimiento de transformación.
5. Los recursos de cooperación internacional no reembolsables orientados a la gestión en el sistema de parques nacionales naturales canalizados a través de personas jurídicas constituidas con fundamento en los artículos 95 y 96 de Ley 489 de 1998, forman parte del presupuesto general de la Nación y deben ser incorporados al presupuesto general de la Nación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4º, 33 y 34 del estatuto orgánico del presupuesto.
Magistrados: Enrique J. Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala
(1) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1396 de 2002. ”Contrario al ánimo de lucro que preside el ánimo asociativo en las sociedades públicas y sociedades de economía mixta, las entidades que surgen de la asociación entre entidades públicas, cumplen funciones de índole administrativa comoquiera que su finalidad es la “de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo”, bien sea mediante la celebración de convenios interadministrativos o por la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”.
(2) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos acumulados 1746 y 1747 de 2006.
(3) Tafur, Galvis, Álvaro. Estudios de Derecho Público. Ediciones Gustavo Ibáñez. 1997.
(4) Ley 151 de 1959. ART. 1º—“Las empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administración adoptada, son parte de la administración pública, sus bienes y rentas, por su origen son desmembración del patrimonio público, y están afectos a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales, y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la Constitución. Las entidades que se trata tendrán autonomía administrativa, personería jurídica, y patrimonio independiente aportado, directa o indirectamente, por el Estado (...)”.
(5) Gaceta del Congreso 349 de 1997
(6) Gaceta del Congreso 72 de 1998
(7) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1291 de 2000. “Son entidades descentralizadas directas aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo; en tanto que las descentralizadas indirectas, son las que surgen por la voluntad asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal”.
(8) Esta Sala, en Concepto 1291 de 2000, señaló que estas personas jurídicas son una modalidad de organización administrativa, que hacen parte de la administración pública.
(9) La Ley 489 de 1998 a diferencia del Decreto-Ley 3130 de 1968, guardó silencio sobre los criterios a tener en cuenta para determinar la adscripción de este tipo de entidades descentralizadas indirectas.
(10) Ley 489 de 1998. “ART. 42.—Sectores administrativos. El sector administrativo está integrado por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”.
(11) Corte Constitucional. Sentencia C-478 de 1992. “El rango cuasi-constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regula”.
(12) Decreto 111 de 1996. ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente. (...)”.
(13) Ley 298 de 1996. Artículo 9º; Resolución 400 de 2000. Artículo 2º (vigente hasta ene. 1º/2007); Resolución 222 de 2006. Aplicación del régimen de contabilidad general a las asociaciones constituidas entre entidades públicas.
(14) Corte Constitucional. C-065 de 1997.
(15) Ibáñez, Najar, Jorge Enrique. Las funciones públicas y la estructura del Estado para cumplirlas. Agosto 2006. Ediciones Justicia y Desarrollo Sostenible Ltda. “De acuerdo con la ley 489 de 1998, son entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios del orden nacional, las siguientes: (...) 10) Las demás entidades de naturaleza especial creadas o autorizadas por la ley, con el carácter de entidades descentralizadas del orden nacional. Entre ellas se pueden destacar las siguientes: a) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y el Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas. b) El Icetex. c) Las asociaciones entre entidades públicas. d) Las asociaciones y fundaciones creadas para el cumplimiento de actividades propias de las entidades públicas (...).
“Descentralización territorial. De conformidad con lo previsto en la Constitución Política expedida en 1991, son entidades del orden territorial y por lo mismo constituyen el conjunto de entidades descentralizadas territorialmente, las siguientes: 1) Las entidades territoriales (...) 2. Las entidades descentralizadas, funcionalmente o por servicios en cada uno de los órdenes departamental, distrital o municipal, esto es, los establecimientos públicos (...) y las demás entidades de naturaleza especial (...) entre las cuales se pueden destacar, las asociaciones entre entidades públicas, las asociaciones y fundaciones creadas para el cumplimiento de actividades propias de las entidades públicas”.
(16) Corte Constitucional. Sentencia C-506 de 1994.
(17) Ley 80 de 1993. ART. 2º—Se denominan servidores públicos. a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes delegue la celebración de contratos en representación de aquellas”.
(18) Este artículo, tal y como se mencionó en el capítulo de antecedentes del presente concepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-372 de 1994. Esa corporación considerando los efectos que produjo frente a asociaciones que se crearon durante su vigencia estudió los cargos formulados en relación con la aplicación del artículo 2º de la Ley 80 de 1993.
(19)Concordancia. Corte Constitucional. Sentencia C-949 de 2001. “La ley permite a las asociaciones y fundaciones de participación mixta, someterse a la Ley 80 de 1993, con la precisión de que los funcionarios autorizados para suscribir contratos en su nombre, tienen la calidad de servidores públicos para esos efectos, pero para adelantar otras actividades ajenas a los procesos contractuales se someten al régimen de los particulares. Significa esto, que dichos funcionarios responden como servidores públicos en materia penal, disciplinaria y fiscal en el evento en que incurran en irregularidades en la gestión contractual. Las consideraciones que justifican atribuirle la calidad de servidores públicos a estos funcionarios no están relacionadas únicamente con el tema de la responsabilidad, sino también con la capacidad de contratación, en la medida en que si estas asociaciones y fundaciones de participación mixta manejan recursos públicos, su ejecución para los fines de la correspondiente entidad debe hacerse a través de la institución del contrato estatal”.
(20) Ley 80 de 1993. ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley: 1. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”.
(21) Ley 298 de 1996. ART. 9º; Resolución 400 de 2000. ART. 2º—“El plan general de contabilidad pública (...) debe ser aplicado por todos los organismos y entidades de las ramas del poder público (...) asociaciones o fondos, de creación directa o indirecta, donde la participación estatal sea del 50% o más de su capital (...)”. Nota: la Resolución 222 de 2006 de la Contaduría General de la Nación, deroga a partir del 1º de enero de 2007, el marco conceptual del plan general de contabilidad pública.
(22) Ley 99 de 1993. “ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (...) 22. Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia ambiental y definir con este los instrumentos y procedimientos de cooperación en la protección de los ecosistemas de las zonas fronterizas; promover las relaciones con otros países en asuntos ambientales y la cooperación multilateral para la protección de los recursos naturales y representar al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales sobre medio ambiente y recursos naturales renovables”.
(23) Decreto 216 de 2003. ART. 19.—Unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales. La unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales – Uaespnn, es una dependencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, encargada del manejo y administración del sistema de parques nacionales naturales y de los asuntos que le sean asignados o delegados”.