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Timestamp: 2016-10-27 16:51:58
Document Index: 205621434

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 19', 'Art. 57', 'Art. 68', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 54', 'Art. 54', 'Art. 1', 'Art. 56', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 58', 'Art. 86', 'Art. 69', 'BGE', 'Art. 73', 'Art. 75', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 73', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 73', 'Art. 75', 'Art. 57', 'BGE', 'BGE', 'Art. 73', 'Art. 54', 'Art. 54', 'Art. 56', 'Art. 58', 'Art. 86', 'Art. 10', 'Art. 31', 'Art. 57']

125 V 40165. Urteil vom 19. November 1999 i.S. D. gegen IV-Stelle des Kantons Z�rich und Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich
Art. 4 Cst.; art. 1 et 19 PA; art. 57 ss PCF; art. 54, 57 al. 1, 58, 86 al. 2 LAI; art. 73, 73bis al. 1, 75 al. 1 et 2 RAI: proc�dure d'instruction devant l'office cantonal de l'assurance-invalidit�. - Les dispositions de la PA et de la PCF ne s'appliquent pas � la proc�dure d'instruction devant les offices cantonaux de l'assurance-invalidit�, du moment que ceux-ci ne sont pas des autorit�s administratives f�d�rales; cette proc�dure est r�gl�e par les art. 69 � 77 RAI et les dispositions du droit cantonal. - Telle qu'elle est pr�vue � l'art. 73bis al. 1 RAI, l'audition de l'assur� ou de son repr�sentant l�gal avant le r�glement du cas va au-del� des garanties minimales prescrites � l'art. 4 Cst. - La mise en oeuvre d'une expertise par l'office cantonal de l'assurance-invalidit� n'a pas le caract�re d'une d�cision. Faits � partir de page 402
A.- Der 1946 geborene D. wurde am 11. Mai 1992 von einem Velofahrer angefahren und zog sich dabei eine distale intraartikul�re Radiusfraktur zu, deren Heilung protrahiert verlief. Am 3. November 1992 meldete er sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die IV-Stelle des Kantons Z�rich liess unter anderem die beruflichen Eingliederungsm�glichkeiten abkl�ren und zog die Akten der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) bei. Am 20. Juli 1995 teilte sie dem Versicherten mit, zur �berpr�fung des Leistungsanspruchs sei eine medizinische Abkl�rung notwendig, welche durch die Medizinische Abkl�rungsstelle X erfolgen werde. Am 17. August 1995 liess D. erkl�ren, er sei mit der vorgesehenen Begutachtung nicht einverstanden, da X �blicherweise Dr. med. T. zuziehe, dieser voreingenommen und die Abkl�rungsstelle selbst nicht unabh�ngig sei. Mit Anordnung vom 12. September 1995 hielt die IV-Stelle an der in Aussicht genommenen Begutachtung
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich mit Entscheid vom 23. M�rz 1998 im Wesentlichen mit der Begr�ndung ab, der Anspruch des Versicherten auf Anh�rung richte sich zwar nach dem Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren (VwVG) und dem Bundesgesetz �ber den Zivilprozess (BZP), doch habe sich eine Anh�rung zu den dem Gutachter vorzulegenden Fragen er�brigt, weil bez�glich der Arbeitsf�higkeit eines zu Untersuchenden immer dieselben Fragen zu stellen seien und weil der Versicherte bereits die Person des Gutachters abgelehnt habe.
C.- D. l�sst Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei an die IV-Stelle zur�ckzuweisen zu einem rechtskonformen Vorgehen bei der gutachterlichen Abkl�rung.
1. Es stellt sich die Frage, ob die IV-Stelle dem Beschwerdef�hrer h�tte Gelegenheit geben m�ssen, sich vorg�ngig zu den vom Gutachter zu beantwortenden Fragen zu �ussern und Ab�nderungs- und Erg�nzungsfragen zu stellen. Zun�chst ist zu pr�fen, ob die nach Art. 19 VwVG in Verbindung mit Art. 57 ff. BZP bei der Einholung von Sachverst�ndigengutachten zu beachtenden Mitwirkungsrechte der Verfahrensbeteiligten (vgl. f�r das Verwaltungsverfahren der SUVA: RKUV 1993 Nr. U 167 S. 96 f. Erw. 5b, die sinngem�ss auch f�r die nach Art. 68 Abs. 1 UVG zugelassenen Privatversicherer gelten [BGE 120 V 361 f. Erw. 1c]) den Betroffenen auch im Administrativverfahren der Invalidenversicherung zustehen.
2. a) Das Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren findet nach dessen Art. 1 Abs. 1 in Verwaltungssachen Anwendung, die durch Verf�gungen von Bundesverwaltungsbeh�rden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Abs. 2 des genannten Artikels listet in lit. a bis e die Beh�rden im Sinne von Abs. 1 auf.
b) Jeder Kanton errichtet durch besonderen Erlass eine unabh�ngige IV-Stelle (Art. 54 Abs. 1 Satz 1 IVG). Der kantonale Erlass regelt den Sitz der IV-Stelle, ihre interne Organisation und die rechtliche Stellung ihres Leiters und seiner Mitarbeiter (Art. 54 Abs. 2 lit. a bis c IVG). Da den Kantonen die Rechtsform und die Organisation der IV-Stellen �berlassen wird, handelt es sich bei diesen nicht um Bundesverwaltungsbeh�rden im Sinne der in Erw. 2a genannten Bestimmungen. Als kantonale Instanzen sind die IV-Stellen dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes �ber das Verwaltungsverfahren folglich nicht unterstellt (Art. 1 VwVG; vgl. SALADIN, das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 46 N. 9.25 dritter Absatz), anders die IV-Stelle des Bundes (Art. 56 IVG).
Zwar hat das Eidg. Versicherungsgericht in SVR 1996 IV Nr. 98 S. 297 f. Erw. 2c hinsichtlich der Frage der Rechtm�ssigkeit eines Einspracheverfahrens im Bereich der Invalidenversicherung beil�ufig erw�hnt, das Verfahren vor der IV-Stelle bestimme sich grunds�tzlich nach den Vorschriften des Bundesgesetzes �ber das Verwaltungsverfahren und speziell des Bundesgesetzes �ber die Invalidenversicherung bzw. der Verordnung �ber die Invalidenversicherung, ist dann aber in Urteilen danach auf Distanz zu dieser Auffassung gegangen, indem es die Frage offen gelassen hat (AHI 1998 S. 126 f. Erw. 2a; nicht ver�ffentlichte Urteile H. vom 6. M�rz 1998 Erw. 3 und F. vom 24. Oktober 1997 Erw. 3b). Auch ist zu beachten, dass sich das Eidg. BGE 125 V 401 S. 404Versicherungsgericht in jenem Urteil nicht mit der Rechtsnatur der IV-Stellen auseinander gesetzt hat. An der beil�ufig ge�usserten Meinung, die �brigens keinen Einfluss auf den Ausgang jenes Verfahrens hatte, kann nicht festgehalten werden.
3. Richtet sich das Verfahren vor den IV-Stellen nicht nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes �ber das Verwaltungsverfahren und den nach Art. 19 dieses Gesetzes sinngem�ss anwendbaren Bestimmungen des Bundesgesetzes �ber den Zivilprozess, sondern nach den vom Bundesrat gest�tzt auf Art. 58 und Art. 86 Abs. 2 IVG erlassenen Normen in der Verordnung �ber die Invalidenversicherung, namentlich nach den Art. 69-77 IVV, und, soweit damit nicht in Widerspruch stehend, nach kantonalem Verfahrensrecht (MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: BJM 1989 S. 21), bleibt zu pr�fen, welche Mitwirkungsrechte den Betroffenen bei der Einholung von Sachverst�ndigengutachten nach diesen Regeln zustehen.
Anh�rung des Versicherten
1 Bevor die IV-Stelle �ber die Ablehnung eines Leistungsbegehrens oder �ber den Entzug oder die Herabsetzung einer bisherigen Leistung beschliesst, hat sie dem Versicherten oder seinem Vertreter Gelegenheit zu geben, sich m�ndlich oder schriftlich zur geplanten Erledigung zu �ussern und die Akten seines Falles einzusehen.
b) Von besonderem Interesse f�r die hier zu beurteilende Frage ist, dass der Versicherte oder sein Vertreter anzuh�ren ist, "bevor" die IV-Stelle �ber die Ablehnung eines Leistungsbegehrens oder �ber den Entzug oder die Herabsetzung einer bisherigen Leistung beschliesst. Nun k�nnte argumentiert werden, dass beispielsweise auch bereits eine Anh�rung zur Person des Begutachters und zu den an ihn zu stellenden Fragen zeitlich vor der Beschlussfassung der IV-Stelle ("bevor") liege, sodass die Bestimmung auch eine solche Anh�rung meine. Allein es ist zu bemerken, dass die IV-Stelle den Versicherten zur "geplanten Erledigung" anzuh�ren hat, was bedeutet, dass die Ergebnisse der Abkl�rung der Verh�ltnisse, so auch allf�llige Gutachten, bereits vorliegen m�ssen, denn andernfalls w�re es der IV-Stelle gar nicht m�glich, sich ein Bild �ber die Erledigung zu machen. Das Stadium des Verfahrens, in welchem die Anh�rung des Versicherten oder seines Vertreters zu erfolgen hat, l�sst den Umkehrschluss zu, dass in einem fr�heren Zeitpunkt, so etwa bei Anordnungen zur Abkl�rung der Verh�ltnisse wie eben BGE 125 V 401 S. 405der Einholung von Gutachten, der Versicherte oder sein Rechtsvertreter nicht anzuh�ren ist.
c) Darin, dass der Versicherte oder sein Vertreter vor der geplanten Erledigung angeh�rt werden muss, ist die Absicht des Verordnungsgebers zu erkennen, das Verfahren zu straffen. Der Versicherte soll, wie die IV-Stelle in der Vernehmlassung zu Recht dartut, bei der Anh�rung s�mtliche Antr�ge und Einwendungen bez�glich der geplanten Erledigung auf einmal vorbringen k�nnen, angefangen von Antr�gen und Einwendungen bez�glich der Abkl�rung der Verh�ltnisse bis hin zur beabsichtigten Rechtsanwendung. Bez�glich der Einwendungen gegen den Gutachter hat der Versicherte einmal die M�glichkeit, anl�sslich des Aufgebots zur Begutachtung sofort zu reagieren, worauf die IV-Stelle ohne Verf�gung - wie noch darzulegen sein wird (vgl. Erw. 4c) - bestimmt, was mit dem Aufgebot weiter zu geschehen hat. Im Anh�rungsverfahren kann der Versicherte seine Einwendungen erneuern und er kann insbesondere auch geltend machen, er sei vom betreffenden Gutachter schlecht behandelt oder nicht unvoreingenommen untersucht worden.
d) Das dargelegte Verst�ndnis von Art. 73bis Abs. 1 IVV wird unterst�tzt durch Art. 75 Abs. 2 IVV, wonach Anordnungen der IV-Stelle zur Abkl�rung der Verh�ltnisse nicht in der Form der Verf�gung zu treffen sind. Das Verfahren soll dadurch beschleunigt werden. Die einzelnen Anordnungen sollen Realakte bleiben, die nicht der Anfechtung unterliegen.
e) Eine solche Regelung k�nnte nicht Bestand haben, wenn sie dem in Art. 4 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf rechtliches Geh�r nicht Stand zu halten verm�chte. Allein der daraus fliessende Anspruch, zumindest nachtr�glich zu den erhobenen Beweisen Stellung zu nehmen (vgl. BGE 124 I 51 Erw. 3a, 242 Erw. 2, BGE 124 II 137 Erw. 2b, BGE 124 V 181 Erw. 1a, je mit Hinweisen), ist gew�hrleistet. Die Regelung in Art. 73bis Abs. 1 IVV geht insoweit �ber den Mindestanspruch hinaus, als der Versicherte oder sein Rechtsvertreter nicht nur zu den erhobenen Beweisen, sondern auch zur geplanten Rechtsanwendung Stellung nehmen kann.
4. a) Nach st�ndiger Rechtsprechung pr�ft das Eidg. Versicherungsgericht von Amtes wegen die formellen G�ltigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf eine Beschwerde oder Klage eingetreten ist. Dies gilt auch f�r die Sachurteilsvoraussetzung einer anfechtbaren Verf�gung. Hat die Vorinstanz �bersehen, dass es an einer BGE 125 V 401 S. 406Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, ist dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu ber�cksichtigen mit der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben ist, verbunden mit der Feststellung, dass auf das Rechtsmittel mangels Prozessvoraussetzung nicht eingetreten werden kann (BGE 122 V 322 Erw. 1 und 329 f. Erw. 5; SVR 1998 ALV Nr. 12 S. 37 Erw. 2).
b) Im nicht ver�ffentlichten Urteil L. vom 13. Dezember 1995 liess das Eidg. Versicherungsgericht den Verf�gungscharakter der Anordnung einer Abkl�rung bei einer Beruflichen Abkl�rungsstelle (BEFAS) offen, liess aber durchblicken, dass dieser zu verneinen w�re. Es hat erwogen, dass im Bereich der Abkl�rung nicht �ber Pflichten im Rechtssinne befunden werde, sondern �ber Lasten oder Obliegenheiten (des Versicherten), was sich allein daraus zeige, dass die Teilnahme an einem (bestimmten) Abkl�rungsaufenthalt weder realiter erzwungen noch bestraft werden k�nne (in diesem Sinne zur Schadenminderung/Selbsteingliederung: BGE 108 V 215). Ein vom Versicherten gezeigtes ablehnendes Verhalten wirke sich nur indirekt auf seine invalidenversicherungsrechtliche Stellung aus, indem er, wenn die Abkl�rungsmassnahme zumutbar sei und die formellen Voraussetzungen (Mahnung, Bedenkzeit, Androhung) eingehalten seien, mit einer Schm�lerung seiner Eingliederungs- oder Rentenanspr�che rechnen (Art. 10 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 IVG; ZAK 1983 S. 28 Erw. 3) oder einen auf der Grundlage der verf�gbaren Akten erlassenen Abweisungs- oder einen Nichteintretensentscheid gew�rtigen m�sse (BGE 108 V 229). Weiter wies es darauf hin, dass die Frage der Zumutbarkeit der von der IV-Stelle vorgesehenen, weil als f�r die Festlegung der Leistungsberechtigung zweckm�ssig erachteten BEFAS-Abkl�rung auch vorfrageweise noch, bei Beurteilung einer gest�tzt auf das von der Versicherten gezeigte Verhalten erlassenen Ablehnungs- oder Nichteintretensverf�gung gepr�ft werden k�nne. In SVR 1996 IV Nr. 93 S. 282 Erw. 1, wo es um die Anordnung einer Begutachtung bei einer Medizinischen Abkl�rungsstelle der Invalidenversicherung (MEDAS) ging, liess das Eidg. Versicherungsgericht die Frage, ob eine solche Anordnung eine anfechtbare Verf�gung darstelle, unter Hinweis auf das eingangs erw�hnte Urteil offen.
c) Es ist nunmehr zu entscheiden, ob die als Verf�gung bezeichnete Anordnung vom 12. September 1995 den Begriff einer anfechtbaren Verf�gung erf�llt.
Zun�chst kann auf die in Erw. 4b gewonnenen Erkenntnisse verwiesen werden. Auch bei der Anordnung eines Gutachtens wird nicht �ber Rechte und Pflichten BGE 125 V 401 S. 407eines Versicherten (vgl. Art. 75 Abs. 1 IVV) befunden, kann doch die Teilnahme an einer Begutachtung ebenso wenig erzwungen werden wie diejenige an einer beruflichen Abkl�rung. Das ablehnende Verhalten wirkt sich vielmehr dahingehend aus, dass die IV-Stelle bei schuldhafter Verweigerung einer Begutachtung unter Ansetzung einer angemessenen Frist und Darlegung der S�umnisfolgen auf Grund der Akten beschliessen kann (Art. 73 IVV).
Weiter steht fest, dass f�r Anordnungen, welche bei der Abkl�rung der Verh�ltnisse oder beim Vollzug einer rechtskr�ftigen Verf�gung getroffen werden, nach ausdr�cklicher Vorschrift keine Verf�gung zu erlassen ist (Art. 75 Abs. 2 IVV; vgl. Erw. 3d). Auch aus Art. 57 Abs. 1 IVG ergibt sich, dass die IV-Stellen nur - aber immerhin - �ber Leistungen der Invalidenversicherung (lit. e), nicht aber �ber die Abkl�rungen (lit. a und b) zu verf�gen haben.
Obwohl die IV-Stelle die Anordnung vom 12. September 1995 ausdr�cklich als "Verf�gung" bezeichnete, kommt ihr nach dem Gesagten kein Verf�gungscharakter zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht ist bisher - ohne sich indessen mit der formellen Frage nach dem Verf�gungscharakter auseinander gesetzt zu haben - auf Beschwerden im Zusammenhang mit der Anordnung von Gutachten im Administrativverfahren der Invalidenversicherung eingetreten. Soweit die IV-Stellen solche Anordnungen in Verf�gungsform erlassen haben und das Eidg. Versicherungsgericht die selbstst�ndige Anfechtbarkeit derselben bejaht hat (vgl. AHI 1998 S. 125 f. Erw. 1 mit Hinweisen), kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden, da die bisher nicht gepr�fte Frage nach dem Verf�gungscharakter einer solchen Anordnung zu verneinen ist. Die bessere Erkenntnis �ber den Charakter einer solchen Anordnung f�hrt zu einer Praxis�nderung (BGE 124 V 124 Erw. 6a, BGE 123 V 157 Erw. 3b, je mit Hinweisen).
e) Die IV-Stelle wird dem Beschwerdef�hrer in Nachachtung von Art. 73 IVV unter Darlegung der S�umnisfolgen eine angemessene Frist zur Teilnahme an der angeordneten Begutachtung ansetzen. Sollte er sich nunmehr zu einer Teilnahme entschliessen, wird sie sich mit den Einwendungen gegen die Abkl�rungsstelle X als Begutachtungsstelle und insbesondere gegen den von dieser gelegentlich beigezogenen Dr. med. T. (falls er �berhaupt als Gutachter bestimmt wird) zum gegebenen Zeitpunkt, d.h. im Rahmen der Anh�rung, auseinander setzen. Andernfalls wird sie auf Grund der Akten �ber das Leistungsbegehren beschliessen.
108 V 229,
123 V 157
art. 73bis al. 1 RAI,
art. 1 et 19 PA,
Art. 54 Abs. 1 Satz 1 IVG,
Art. 54 Abs. 2 lit. a bis c IVG,
Art. 56 IVG,
Art. 58 und Art. 86 Abs. 2 IVG,
Art. 10 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 IVG,
Art. 57 Abs. 1 IVG