Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24454
Timestamp: 2020-02-22 23:19:12
Document Index: 173317431

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 27', 'artículo 48', 'artículo 2', 'Artículo 9', 'Artículo 21', 'Artículo 27', 'Artículo 48', 'Artículo 48', 'Artículo 2']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 95/2015
SENTENCIA 95/2015, de 14 de mayo
ECLI:ES:TC:2015:95
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado
Las dudas del órgano judicial se centran en que la norma citada ha dejado sin efecto la actualización de la pensión del actor prevista en el art. 48.1.2 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social así como su pago en el año 2013. Esta duda se concreta en que el Real Decreto-ley entró en vigor el día 1 de diciembre de 2012, es decir, al día siguiente de que hubiera finalizado el período de devengo del pago único establecido en la norma. Tratándose, afirma la providencia, “de una percepción diferida en cuanto a su efectivo cobro, su supresión, cuando menos coyuntural, podría suponer una vulneración del art. 9.3 de la Constitución, que prevé la garantía de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales”.
e) Por Auto de 3 de diciembre de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad a fin de que el Tribunal Constitucional resuelva: a) “si la decisión de suspensión del pago único en el año 2012 para los pensionistas, que se contiene en el art. 2.1, vulnera lo dispuesto en el art. 86.1 de la Constitución, respecto de los presupuestos habilitantes para la regulación de la cuestión por el cauce del Decreto-Ley”; b) “si la decisión de suspensión del pago único en el año 2012, para los pensionistas, que se contiene en el art. 2.1, vulnera lo previsto en el art. 9.3 de la Constitución, respecto a la interdicción de retroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales”.
Tras recoger los antecedentes del caso y reproducir la norma cuestionada, la fundamentación del Auto se sustenta en la duda de si el actor tiene o no derecho a percibir lo que denomina “paga única compensatoria” por el desvío sufrido en el Índice de precios al consumo (IPC) durante el año 2012, por lo que la cuestión se plantea en relación con el núm. 1 del art. 2 del Real Decreto-ley 28/2012. Recuerda a continuación el régimen aplicable a las cuestiones de inconstitucionalidad y la necesidad de que la norma cuestionada sea la decisora de la cuestión a debate en el pleito.
El segundo motivo de inconstitucionalidad que plantea el Auto se fundamenta en la vulneración del artículo 9.3 en su vertiente de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos fundamentales; vulneración que se pone asimismo en relación con los señalado en los arts. 1.1, 41 y 50 CE. En este sentido, señala el órgano judicial que, conforme a la doctrina constitucional, una norma solamente es retroactiva cuando afecta a situaciones agotadas, de manera que debe distinguirse este supuesto de los efectos que la nueva norma pudiera tener sobre derechos pendientes, futuros o condicionados o meras expectativas de derecho. Entiende la Sala que nos encontramos, en el supuesto controvertido, ante una situación consolidada y agotada previamente, cuya supresión no pudo ser prevista por el destinatario, lo que implicaría la afectación de los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad. Reproduciendo el tenor literal del art. 48.1.2 del texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, señala el órgano judicial que la paga allí regulada, aunque se configure como un pago único, se va generando día a día, por mor de su íntima conexión con el índice de precios al consumo, “o como mucho mes a mes, y coincidiendo su cálculo por el INE”.
Según el Auto, dicha paga tiene la naturaleza “de una prestación diferida y parangonable de alguna manera a las gratificaciones extraordinarias a las que se refiere el art. 31 ET”, sin que sea un pago graciable o discrecional para el Instituto Nacional del Seguridad Social. Argumenta al respecto que su período de generación y devengo finalizó el 30 de noviembre de 2012 y, a su vez, que el Real Decreto-ley 28/2012 entró en vigor el 1 de diciembre. Por tanto, entiende el órgano judicial que se aplicó un criterio retroactivo máximo para suspender la percepción de una paga que ya se tenía derecho a percibir en su totalidad, y que se había integrado en el patrimonio del recurrente. Finalmente, alude al recurso de inconstitucionalidad 1114-2013 interpuesto contra el mismo precepto, indicando que se remite a lo argumentado en el mismo, cuyas tesis afirma compartir.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, y por providencia de 25 de febrero de 2014, acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; reservar para sí el conocimiento de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); así como dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. Asimismo se acordó comunicar la admisión al órgano judicial proponente a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”.
En tercer lugar, afirma el Abogado del Estado que, vista la definición de “derechos individuales”, que, a efectos de lo señalado en el art. 9.3 CE, ha efectuado la doctrina de este Tribunal (SSTC 43/1986, 112/2006, 99/1987, 100/1989 y 108/1986), es evidente que la actualización de las pensiones conforme al IPC del año en curso no constituye un derecho consolidado, integrado en el patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa de derecho y, como mucho, un derecho condicionado a la fijación de su contenido por la Ley de presupuestos generales del año siguiente, si existe diferencia entre el IPC previsto y el acumulado a noviembre del ejercicio económico correspondiente. A su juicio, el art. 48.1.2 del texto refundido de la Ley general de Seguridad Social no establece una actualización automática de las pensiones, sino que la somete a un presupuesto: que exista una diferencia entre el IPC previsto en la actualización del año correspondiente recogida en la Ley general presupuestaria de dicho año, y el IPC acumulado a un mes concreto, noviembre del ejercicio en curso. Si se cumple ese presupuesto, podrán actualizarse las pensiones “de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado”; esto es, la actualización no es automática, sino que sólo podrá realizarse en los términos que fije la Ley general presupuestaria, por lo que se condiciona la existencia del derecho a que tal derecho se regule en la Ley general presupuestaria.
Recuerda asimismo el Abogado del Estado, en relación con lo dispuesto en el art. 9.3 CE, que la medida eventualmente restrictiva de los derechos individuales, ha de tener, además, un “matiz sancionador”, circunstancia que no concurre en el supuesto que se examina, cuya única finalidad es garantizar la viabilidad y suficiencia del sistema de Seguridad Social, por lo que la medida estaría en todo caso amparada, en palabras del Tribunal Constitucional, en la existencia de “exigencias cualificadas de interés público de índole esencialmente económica”.
En primer término, y por lo que respecta a la posible vulneración de lo dispuesto en el art. 86.1 CE, recuerda el Fiscal que la regla general de la que parte la doctrina constitucional es la de que la urgencia y necesidad son conceptos cuya apreciación o concurrencia en el caso concreto, es consecuencia de un juicio valorativo puramente político y que por tanto compete a los órganos de gobierno; El control que corresponde al Tribunal Constitucional lo será sólo de los aspectos externos de la decisión, concretamente, que el Gobierno, al hacer uso de esa vía excepcional, haya justificado de forma explícita y razonada el porqué de su utilización, y la existencia de una conexión de sentido, es decir, la adecuación de las medidas adoptadas en la norma para solventar la situación que se pretende resolver. Dentro de este marco, afirma, el examen de la exposición de motivos de la norma permite constatar que el legislador explicita como causa justificativa de la misma la necesidad de salvaguardar el sistema de Seguridad Social que nació en el llamado “Pacto de Toledo”, con la creación de un fondo de reserva que actuara a modo de salvavidas de los fondos que garantizaran el pago de las pensiones, y que la necesidad de garantizar ese fondo justifica la adopción de unas medidas cuya adecuación no se cuestiona, y que son las de recurrir a dicho fondo, con la consiguiente merma del mismo que le hace peligrar para el futuro. Se añade, además, otra razón de peso: el necesario cumplimiento de los compromisos adquiridos por nuestra pertenencia a la Unión Europea, entre los que se encuentra el de cumplir con los objetivos de déficit público. Que esta situación fuera previsible —como señala el Auto de planteamiento— no quiere decir que pudiera tenerse en cuenta en todas sus circunstancias, pues, al contrario, lo ocurrido en los últimos años demuestra una actitud tendente a acudir a la reducción del gasto en pensiones, tras haber limitado ya los derechos económicos de otros colectivos menos vulnerables (congelación de sueldos de los funcionarios, suspensión de paga extraordinaria, etc.), lo que aporta razones suficientes para justificar una intervención sobre las pensiones.
En relación con la Decisión de 7 de diciembre de 2012, del Comité Europeo de Derechos Sociales, recuerda que la misma se dicta en un procedimiento de reclamación colectiva que no es de aplicación al Reino de España, al no haber suscrito la reforma del Tratado relativo al ejercicio de reclamaciones colectivas ante el Comité Europeo de Derechos Sociales; que la decisión se adopta en relación con unas reformas efectuadas por Grecia, que son radicalmente distintas de las adoptadas en España; y que las afirmaciones efectuadas por el Comité son retóricas, no sustantivas, realizadas en el contexto particular de Grecia y de la concreta acción del gobierno griego. Frente a ello, el Real Decreto-ley 28/2013 tiene como finalidad mantener y conservar el sistema de Seguridad Social y elevar progresivamente su nivel, siendo necesarias dichas medidas para el cumplimiento de la garantía institucional de la protección de las necesidades sociales, establecida en el art. 41 CE; garantía que se encuentra condicionada, como ha afirmado este Tribunal en su Sentencia 37/1994, a “las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia del sistema de la Seguridad Social”.
“Se deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en el apartado 1.2 del art. 48 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y en el párrafo segundo del apartado 1 del art. 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto legislativo 670/1987, de 30 de abril.”
La cuestión de inconstitucionalidad se concreta, según se señala en el Auto de planteamiento, en la “decisión de suspensión del pago único en el año 2012 para los pensionistas, que se contiene en el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012”; esto es, en la suspensión de la denominada “paga única compensatoria”, prevista para el caso de que el Índice de precios al consumo (IPC) correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico en curso sea superior al IPC previsto. En síntesis, entiende la Sala que el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 puede vulnerar, en primer término, el art. 9.3 CE, en su vertiente de interdicción de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, en cuanto la suspensión de actualización de las pensiones afectaría a un derecho subjetivo ya consolidado e integrado en el patrimonio de los pensionistas; y, en segundo lugar, el art. 86.1 CE, por falta de concurrencia del presupuesto de la “extraordinaria y urgente necesidad”, que habilita la utilización del instrumento normativo del decreto-ley.
La exigencia de un correcto desarrollo del trámite de alegaciones previo al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ha sido reiteradamente puesto de manifiesto por este Tribunal, subrayando la importancia del trámite de audiencia, que deriva del doble objetivo cuyo logro justifica su existencia: garantizar que las partes sean oídas y poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso. En este sentido, hemos destacado también que el mismo no puede minimizarse, reduciéndolo a un simple trámite, carente de más transcendencia que la de su obligatoria concesión, cualesquiera que sean los términos en los que ésta se acuerde, resultando inexcusable, por el contrario, que en él se identifiquen con precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las normas de la Constitución que se consideran vulneradas (por todas, STC 222/2012, de 27 de noviembre, FJ 3).
b) Con carácter previo al examen de fondo, resulta necesario asimismo delimitar con precisión la duda de constitucionalidad planteada. En este sentido, han de excluirse las dudas relativas a la presunta vulneración de los arts. 1.1, 41 y 50 CE, dado que las mismas únicamente se mencionan en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y no fueron sometidas a consideración de las partes, por lo que éstas no tuvieron ocasión de pronunciarse sobre las mismas. Y como hemos tenido ocasión de señalar, “es preciso que en el Auto de planteamiento de la cuestión no se introduzcan elementos nuevos que los sujetos interesados en el proceso no hayan podido previamente conocer ni, por ello apreciar o impugnar su relevancia para el planteamiento de la cuestión, privándose así al órgano judicial de la opinión de aquéllos y no facilitándole su reflexión sobre los mismos, pues ello es susceptible de desvirtuar el trámite de audiencia del art. 35.2” [por todas, STC 50/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b)].
3. En lo que respecta al fondo del asunto procede examinar, en primer término, la tacha de inconstitucionalidad relativa a la vulneración del art. 86.1 CE, que se imputa al art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, y que se fundamenta en la no concurrencia del presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” contemplada en el citado precepto constitucional, dado que resulta trasladable a este supuesto la doctrina establecida en el contexto del recurso de inconstitucionalidad, la cual ha venido entendiendo que la observancia de los requisitos exigidos en el art. 86.1 CE constituye un prius respecto de los aspectos sustantivos o materiales, y, en consecuencia, la inobservancia de los requisitos exigidos para la legislación de urgencia se alza como una infracción que sólo puede repararse, en su caso, con una declaración de inconstitucionalidad. Se trata de controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional y, por lo tanto, de velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes dentro del marco constitucional (por todas, STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 2).
El concepto de extraordinaria y urgente necesidad “no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes” (SSTC 96/2014, de 12 de junio, FJ 5, y 83/2014, de 29 de mayo, FJ 4, entre otras). Y, en este sentido, “sin perjuicio del peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado, es función propia de este Tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución, de forma que este Tribunal puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución” (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, y 49/2015, de 5 de marzo, FJ 3, entre otras).
En desarrollo de su competencia para controlar el uso abusivo o arbitrario del decreto-ley, este Tribunal ha venido así estableciendo que su función se limita a un “control externo”, que viene a verificar, pero no a sustituir el juicio político o de oportunidad que corresponde efectuar, en primer término, al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y, en segundo lugar, al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal controla de este modo que ese juicio político no desborde los límites de lo razonable, pero “el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-Leyes” (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, y 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3), pues, de hacerlo, “quedarían alterados los supuestos del orden constitucional democrático” (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5, y 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3).
El control que corresponde al Tribunal es, pues, un control jurisdiccional ex post y tiene la naturaleza, además, de control externo, jurídico, y no de oportunidad política ni de excelencia técnica, para no invalidar de forma innecesaria, ni sustituir el juicio político que sobre la concurrencia de dicho presupuesto habilitante corresponde efectuar al Gobierno y al Congreso de los Diputados “en ejercicio de la función de control parlamentario (art. 86.2 CE)” (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).
Nuestra doctrina ha señalado también que la Constitución ha adoptado “una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del real decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de este instrumento normativo se estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta” (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 3, y 48/2015, FJ 3). Y en este contexto, nuestra jurisprudencia ha venido admitiendo reiteradamente el uso del decreto-ley en situaciones que hemos denominado como “coyunturas económicas problemáticas”, para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia (STC 183/2014, FJ 4).
El juicio sobre la regularidad constitucional de la cláusula de la “extraordinaria y urgente necesidad” ha de superar, en todo caso, un doble canon (por todas STC 39/2013, de 14 de diciembre, FJ 5, y jurisprudencia allí citada). El primero, tal y como recordamos en la STC 237/2012, de 13 de diciembre, consiste en la identificación por el Gobierno de manera explícita y razonada de la concurrencia de esa singular situación, la extraordinaria y urgente necesidad, determinante de la aparición del presupuesto que le habilita para dictar con carácter excepcional una normas dotadas de los atributos, del rango y la fuerza propios de las leyes formales. El segundo canon se concreta en la existencia de una conexión de sentido o relación de adecuación entre ese presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma de urgencia, de modo que éstas han de guardar una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar.
En cuanto al primero de estos aspectos —la definición de la situación de urgencia—, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional, y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de su convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3). Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal también ha exigido que, cuando se denuncia la vulneración del presupuesto habilitante, no de la totalidad de la norma, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, ha de analizarse preceptivamente la concurrencia de la necesaria justificación ad casum de la extraordinaria y urgente necesidad, en relación con los preceptos concretamente impugnados (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3).
“Ante la incidencia de la crisis sobre el conjunto de las cuentas públicas, y en particular sobre el sistema de Seguridad Social, se han venido adoptando desde hace años un conjunto de medidas destinadas a asegurar la viabilidad económica de dicho sistema. Como continuación a las reformas ya aprobadas, el Gobierno ha comprometido un conjunto de medidas adicionales que profundizan en las reformas y se orientan al cumplimiento de las recomendaciones adoptadas para España en el Consejo Europeo celebrado los días 28 y 29 de junio de 2012.
Ello ha supuesto un esfuerzo importante para nuestro sistema público de protección en un contexto en el cual la Seguridad Social ha tenido que acudir a sus reservas …. Esta circunstancia, unida a otras como la necesidad de cumplir con el objetivo del déficit público, obliga con carácter de extraordinaria y urgente necesidad a dejar sin efecto la actualización de las pensiones en el ejercicio 2012 y a suspender la revalorización de las pensiones para el ejercicio de 2013, en los términos previstos en el art. 48 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio y en el artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.”
“El real decreto que hoy debatimos debe enmarcarse, señorías, en el difícil contexto económico actual y a la vez en la inexcusable necesidad de que las administraciones públicas cumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria. Este real decreto-ley atiende a las específicas circunstancias por las que atraviesan las cuentas de la Seguridad Social y a la indudable incidencia que la crisis económica tiene en nuestro modelo de pensiones. Es imprescindible, en primer lugar, considerar la caída de ingresos del sistema de Seguridad Social. La importante pérdida de ingresos provocada por la brusca caída de la afiliación en más de 2,5 millones de personas entre 2007 y 2011 y el encadenamiento de tres trimestres consecutivos con crecimiento económico negativo, ha provocado una disminución del 3,1 por 100 de la recaudación prevista para 2012 respecto de la realizada en 2011. Esta reducción de ingresos coincide a su vez con un fuerte incremento de los gastos, un incremento del número de jubilaciones en 2012 que afecta tanto a las jubilaciones realizadas en la edad en vigor, a los 65 años, con un incremento del 5,5 interanual, como —y muy especialmente— a las que se solicitan antes de la edad legal a través de jubilaciones anticipadas, que se están incrementando a un ritmo del 12,5 por 100 interanual.
… la evolución del mercado de trabajo desde el comienzo de la crisis y el proceso paulatino de envejecimiento de la población están generando unas tensiones financieras al sistema que el Gobierno tiene la obligación de abordar. Estas circunstancias han provocado que el sistema arrojara ya en 2011 un déficit contable de 7.900 millones de euros.”
“[L]a incidencia de la crisis sobre el conjunto de las cuentas públicas … ha supuesto para el sistema de Seguridad Social una continua disminución del número de cotizantes, que se ha reflejado de modo directo en una disminución de las cuotas recaudadas, las cuales constituyen el principal recurso económico del sistema, desembocando en que en el ejercicio 2012 sea preciso acudir al aludido Fondo de Reserva para el pago de las pensiones de la Seguridad Social, por primera vez desde su creación en el año 2003.
Los antecedentes expuestos son explicativos de la imposibilidad actual de cumplir en sus propios términos lo dispuesto en el artículo 48.1 de la Ley General de Seguridad Social, como en el art. 27 de la Ley de Clases Pasivas del Estado, por lo que es necesario dejar sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en los apartados 48.1.2 de la Ley General de Seguridad Social y 21.1, párrafo segundo de la Ley de Clases Pasivas del Estado.”
Podemos concluir pues, que la definición de la extraordinaria y urgente necesidad, que justifica la aprobación de la norma controvertida, es explícita, razonada y concreta, no se realiza mediante fórmulas rituales o genéricas, aplicables de modo intercambiable a todo tipo de realidades, sino por referencia concreta a una situación de recesión y de crisis económica y financiera, real y conocida, y a la exigencia de cumplimiento de unos compromisos internacionales de déficit igualmente notorios, que tienen por objeto atender a lo que cabe calificar como una “coyuntura económica problemática”, —en los términos expresamente aceptados por la doctrina constitucional—, concretada, en lo que hace a la presente impugnación, en las consecuencias económicas derivadas de un aumento del número de pensionistas que ha ido en paralelo a una disminución de las cotizaciones, y que hace preciso, para evitar el crecimiento del déficit, la adopción de medidas de disminución del gasto público, entre las que se insertan las previstas en el precepto objeto de la presente impugnación. A la vista de lo expuesto, cabe dar por satisfecho el requisito de justificación de las razones de extraordinaria y urgente necesidad que han motivado la aprobación del art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 y, en consecuencia, el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 86.1 CE.
En efecto, la Sala se limita a alegar, a este respecto, que no concurren en el supuesto examinado, circunstancias de imprevisibilidad que hubieran justificado la legislación de urgencia, dado que el Gobierno era perfectamente conocedor de las exigencias sobre déficit público y de la evolución del mismo, así como de la situación de déficit del sistema, lo que implica la previsibilidad, y por tanto, la posibilidad de haber acudido a la aprobación de esta medida a través de los instrumentos legislativos ordinarios. Frente a esta alegación debe prevalecer, no obstante, nuestra doctrina, según la cual “la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias concurran” (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 7; 1/2012, de 13 de enero, FJ 5; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 5), “no siendo necesario tampoco que la instrumentalización del Real Decreto-Ley se limite a las situaciones de fuerza mayor o de emergencia” (STC 68/2007, de 28 de marzo).
Más allá de las concretas objeciones expresamente formuladas por el órgano judicial, procede declarar, atendiendo a su contenido, que “la relación directa o de congruencia con la situación de necesidad que se trata de afrontar” (STC 182/1987, de 28 de octubre, FJ 3) concurre en el caso de la medida contemplada en el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, pues resulta evidente que las pensiones públicas son una de las principales partidas de gasto público y, más específicamente, el mecanismo de actualización anual mediante el abono de la denominada paga única, constituye una partida sustancial en el importe de los gastos derivados del pago de las pensiones, cuya suspensión permite subvenir a la reducción de tales gastos con el objetivo último de contribuir al reequilibrio financiero del sistema, que justifica su adopción. No debemos olvidar en este sentido, que razones similares a las aquí expuestas, determinaron en el pasado la adopción de una medida análoga a la presente (Real Decreto-ley 8/2010), y este Tribunal apreció la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad así como de la necesaria conexión de sentido, considerando que “siendo el objetivo principal de la norma introducir determinadas medidas urgentes y extraordinarias para la contención y reducción del déficit público, es evidente que la reducción de las dos principales partidas del gasto público corriente de la ley de presupuestos —los salarios de los empleados públicos y las pensiones públicas— guarda la necesaria conexión de sentido con la situación de urgencia definida, tal y como ha sido exigida por la doctrina constitucional” (ATC 179/2011, de 13 de diciembre, FJ 6).
Por lo demás, la apreciación del momento en que concurre la extraordinaria y urgente necesidad corresponde al Gobierno como sujeto político, y se ha realizado, en el presente caso, una vez conocida la clave macroeconómica sustantiva, la evolución del IPC entre el 30 de noviembre de 2011 y el 30 de noviembre de 2012, y antes, por tanto, de la fecha en que se produce el devengo de la prestación, pues, de acuerdo con lo señalado en la STC 49/2015, “cuando se dictó el Real Decreto-ley 28/2012 los pensionistas sólo tenían una mera expectativa a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto, expectativa que debiendo ser concretada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio, para el año 2012 quedó sin efecto por haberse suspendido con anterioridad a su consolidación”. Estas razones avalan la inmediatez exigida para la utilización del procedimiento legislativo de urgencia, y el hecho de que el Real Decreto-ley se dicte, una vez conocida la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto y con anterioridad a la perentoria fecha en que habría de producirse su consolidación en el patrimonio de los sujetos afectados.
6. En relación a la segunda de las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial, que versa sobre la supuesta vulneración del art. 9.3 CE por el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, baste señalar que dicha duda ha sido ya resuelta por este Tribunal en la reciente STC 49/2015, de 5 de marzo, a cuya doctrina hemos de remitirnos, en la que hemos declarado que el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 no vulnera el art. 9.3 CE.
En efecto, según señala la STC 49/2015, para valorar si la norma cuestionada vulnera el art. 9.3 CE es necesario determinar con carácter previo si en el momento en que se dictó el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, los pensionistas tenían una mera expectativa de derecho a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC estimado para el año 2012 o, si por el contrario, tenían un derecho consolidado, asumido e integrado en su patrimonio. A este respecto, afirma la Sentencia que, los arts. 48.1.2 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS) y 27.1 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado no proceden a reconocer de forma automática a los pensionistas el derecho a recibir la diferencia entre el IPC estimado y el IPC real, sino que se remiten a la Ley de presupuestos generales del Estado. La expresión “de acuerdo con lo que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado” contenida en dichos preceptos “supone reconocer al legislador un cierto margen para hacer frente a la actualización de las pensiones en función de las posibilidades económicas del Sistema” (FJ 5). En este sentido, recuerda que, conforme ha señalado este Tribunal, la “garantía de actualización periódica, no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones. Al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite, el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones” (STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 5); y, que la limitación de la actualización de la capacidad adquisitiva de las pensiones más altas, “en tanto se encuentra fundada en las exigencias derivadas del control del gasto público y del principio de solidaridad, goza de una justificación objetiva y razonable” (STC 100/1990, de 30 de mayo, FJ 3).
Sobre la base de esta doctrina constitucional, la STC 49/2015, de 4 de marzo, sostiene que “el legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio puede ser modulada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de Presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización”. De este modo, concluye que “cuando se dictó el Real Decreto-ley 28/2012 los pensionistas sólo tenían una mera expectativa a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto, expectativa que debiendo ser concretada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio, para el año 2012 quedó sin efecto por haberse suspendido con anterioridad a su consolidación”. En definitiva, dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, se rechaza que la norma cuestionada haya incurrido en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7434-2013, y al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 7434-2013
Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el artículo 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social.
Se enjuicia la constitucionalidad del art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 por el que se suspende la paga única compensatoria del ejercicio de 2012.
Se desestima la cuestión de inconstitucionalidad al entender que el Real Decreto-ley cumple con el presupuesto habilitante de la legislación de urgencia y no representa una vulneración del principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales. Respecto a la primera cuestión, la Sentencia señala que en la exposición de motivos, en la memoria de impacto normativo del Real Decreto-ley y en el debate parlamentario de convalidación, el Gobierno realizó una exposición razonada y explícita de la urgente necesidad de suspender la paga única compensatoria del ejercicio de 2012, a la vista del desajuste entre ingresos y gastos del sistema de la Seguridad Social como consecuencia de la incidencia de la crisis económica en las cuentas públicas. Del mismo modo, se constata que la suspensión de la paga única compensatoria posee conexión de sentido con la situación de urgencia en tanto que contribuye decisivamente a la reducción de los gastos públicos y, con ello, al reequilibrio financiero del sistema de la Seguridad Social. Y, en segundo lugar, la Sentencia reitera la doctrina contenida en la STC 49/2015, de 9 de abril y considera que la medida suspensiva no lesiona el principio de irretroactividad dado que, al tiempo de adoptarse el Real Decreto-ley, los pensionistas no tenían un derecho consagrado, sino únicamente una expectativa de revalorización de sus pensiones, que el legislador decidió no hacer efectiva.
El art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, relativo a la suspensión de la paga única compensatoria para el ejercicio de 2012, el Gobierno ha aportado justificación suficiente, que permite apreciar la existencia de la situación habilitante exigida por el art. 86.1 CE, y que la medida adoptada guarda conexión de sentido en relación a la situación de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que procede desestimar, en este punto, la cuestión de inconstitucionalidad planteada [FJ 5].
La definición de la extraordinaria y urgente necesidad es explícita, razonada y concreta, no se realiza mediante fórmulas rituales o genéricas, aplicables de modo intercambiable a todo tipo de realidades, sino por referencia concreta a una situación de recesión y de crisis económica y financiera, real y conocida, y a la exigencia de cumplimiento de unos compromisos internacionales de déficit igualmente notorios, que tienen por objeto atender a lo que cabe calificar como una “coyuntura económica problemática” [FJ 4].
La valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, dado que lo que importa no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia como el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran (SSTC 11/2002, 39/2013) [FJ 5].
Doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, para la adopción de Decretos-leyes, (SSTC 111/1983, 48/2015) [FJ 3].
Dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 por el que se deja en suspenso el efecto de actualización de las pensiones para el ejercicio de 2012, no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, la norma cuestionada no incurre en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE (STC 49/2015) [FJ 6].
Artículo 9.3, ff. 1, 2, 6, VP
Artículo 21.1 párrafo segundo, f. 4
Artículo 27.1 párrafo segundo, f. 1
Artículo 48.1.1, f. 4
Artículo 48.1.2, ff. 1, 4, 6
Exposición de motivos, ff. 3, 4
Artículo 2.1, ff. 1, 3 a 6
Déficit públicoDéficit público, ff. 4, 5
Actualización de pensionesActualización de pensiones, ff. 1, 4 a 6
Derechos consolidadosDerechos consolidados, f. 6
Expectativa de derechoExpectativa de derecho, f. 6
Limitación de la cuantía de las pensiones por leyes de presupuestosLimitación de la cuantía de las pensiones por leyes de presupuestos, f. 6
Medidas de carácter expropiatorioMedidas de carácter expropiatorio, f. 2
Revalorización de pensionesRevalorización de pensiones, ff. 4, 6
Sistema de la Seguridad SocialSistema de la Seguridad Social, f. 4
Situación de extraordinaria y urgente necesidadSituación de extraordinaria y urgente necesidad, ff. 3, 4