Source: http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/59/2005/jun/20050628-I.html
Timestamp: 2019-03-23 22:33:46
Document Index: 154808418

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Gaceta Parlamentaria, año VIII, número 1785-I, martes 28 de junio de 2005
Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1785-I, martes 28 de junio de 2005.
DE LA COMISION DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 50, 64, 71, 72, 77 Y 78 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio y dictamen, la Iniciativa que propone la reforma y adición de los artículos 50, 64, 71, 72, 77 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por la Presidencia de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura de esta Cámara de Diputados.
Conforme a las facultades conferidas a las Comisiones por los artículos 39, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 60, 65, 87, 88, 93 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, se presenta el siguiente:
En sesión pública celebrada por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, el día 26 de octubre del año 2004, el Diputado Emilio Chuayffet Chemor, miembro del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 50, 64, 71, 72, 77 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Posteriormente, mediante comunicación fechada el mismo 26 de octubre de 2004, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados determinó turnar la mencionada iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen.
II. Materia de la Iniciativa.
La Iniciativa objeto del presente dictamen propone la reforma y adición de los artículos 50, 64, 71, 72, 77 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que el Poder Legislativo Federal cuente con mejores elementos, sustentados constitucionalmente, para hacer frente a sus responsabilidades. Esto va dirigido a inhibir el inmovilismo legislativo, así como al fortalecimiento del trabajo parlamentario en comisiones. Asimismo, busca clarificar y dar mayor certeza a las etapas de promulgación y publicación de la ley propias del procedimiento legislativo.
III. Valoración de la Iniciativa
En la Iniciativa enviada se plantea como propósito general el establecimiento de mecanismos que impidan el inmovilismo legislativo, a la vez que se fortalezca el trabajo en comisiones, y se dé mayor certeza y claridad a las últimas etapas del procedimiento legislativo como lo son la promulgación y publicación de la ley.
Relativo a la adición propuesta al artículo 50 constitucional se establece que las Cámaras que integran el Congreso General podrán ejercer sus atribuciones en Pleno y a través de sus comisiones. Tal propuesta recoge una realidad parlamentaria toda vez que se reconoce la importancia del trabajo en comisiones cuyo objeto esencial es el estudio y dictaminación de aquellos asuntos objeto de su competencia.
Es menester observar que por la importancia que en la vida parlamentaria tienen las comisiones su eventual reconocimiento en la Ley Fundamental tendría gran relevancia. En efecto, actualmente sólo existen dos menciones someras a la existencia de comisiones en la Constitución. Una de ellas es la referencia del último párrafo del artículo 71 al señalar que las iniciativas presentadas por el Ejecutivo federal, las legislaturas de los estados, o las diputaciones de los mismos, "pasarán desde luego a comisión." Asimismo el tercer párrafo del artículo 93 establece la posibilidad de ambas cámaras de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de organismos descentralizados.
La adición propuesta al artículo 64 es consistente, tal como se establece en la iniciativa, con la intención de reconocer la trascendencia del trabajo en comisiones por lo que se considera aplicable las sanciones que dicho precepto establece tanto a las ausencias injustificadas al Pleno como a las sesiones de las comisiones ordinarias. En tal sentido se observa la mencionada adición como conveniente con el espíritu de fortalecimiento al trabajo en comisiones. Lo anterior contrasta con las dificultades cotidianas que observan las comisiones para reunir el quórum necesario para poder sesionar válidamente.
Referente a la adición propuesta al artículo 71, la iniciativa considera la conveniencia de establecer la obligatoriedad de dictaminar en un plazo determinado las iniciativas que se presenten ante las Cámaras del Congreso General, con la finalidad de dar certeza a las distintas etapas del procedimiento legislativo.
Asimismo, la iniciativa busca abatir a través de la adición señalada el denominado rezago legislativo consistente en la acumulación en comisiones de iniciativas no dictaminadas en ningún sentido. La iniciativa propone que esto se logre no solo estableciendo un plazo para la dictaminación de las iniciativas presentadas, sino también estableciendo una especie de negativa ficta parlamentaria por la que se estaría estimando la iniciativa de que se trate como dictaminada en sentido negativo cuando no se formule dictamen alguno en el plazo y con arreglo al procedimiento que el legislador ordinario estime convenientes. A este último respecto, sin embargo, esta comisión dictaminadora estima que a efecto de salvaguardar los derechos del iniciante resulta mas conveniente la no inclusión de esta propuesta toda vez que siendo la iniciativa una prerrogativa primigenia del legislador se considera riesgosa la posibilidad de hacerla nugatoria por el simple transcurso del tiempo. En tal virtud es que dicha propuesta no es incorporada al presente dictamen.
Tratándose de las adiciones propuestas al artículo 72, la exposición de motivos de la iniciativa que se dictamina argumenta la conveniencia de "impedir ... casos de parálisis en la promulgación y publicación de los proyectos remitidos al Poder Ejecutivo, una vez que sean aprobados por el Congreso, ..". En tal virtud se propone darle mayor certeza al procedimiento legislativo estableciendo un plazo de hasta diez días hábiles, a partir de la recepción del correspondiente proyecto por parte del Ejecutivo Federal, para el ejercicio del denominado veto presidencial, en cuyo caso contrario habría la obligación de publicar el decreto aprobado por el Congreso General. A este respecto la dictaminadora estima conveniente la propuesta cambiando únicamente el sustantivo término por el de plazo por ser este el concepto procesal idóneo.
Asimismo, se establece que en el caso de que el Congreso no estuviere en sesiones, las observaciones del Ejecutivo deban ser remitidas a la Comisión Permanente, con lo que se evita la dilación de enviarlas a la Cámara de origen hasta el inicio del siguiente periodo de sesiones.
La iniciativa también propone adicionar el artículo 77 de la Ley Fundamental con la intención de que las Cámaras que integran el Congreso General puedan citar a cualquier persona a comparecer ante sus comisiones, con el fin de enriquecer el análisis y tratamiento de los asuntos propios de estas. Ello de conformidad a las garantías constitucionales aplicables y sin más límites que aquellos establecidos por las leyes.
Con tal adición, de acuerdo a la exposición de motivos de la iniciativa, se complementa la actual posibilidad del Congreso de hacer comparecer, entre otros servidores públicos, a secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo y titulares de entidades paraestatales.
Relativo a la adición propuesta al artículo 78, se adecuan las atribuciones de la Comisión Permanente a las necesidades de flexibilidad que demanda el proceso legislativo, habilitándola constitucionalmente a efecto de poder recibir las eventuales observaciones que el Ejecutivo federal pudiera hacerle a los proyectos de ley o decreto aprobados por el Congreso General.
Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales coincidimos con los argumentos planteados en la Iniciativa. Sin duda alguna la creciente complejidad política y social le impone al Congreso General, así como a las Cámaras que lo integran, mayores retos que le demandan capacidad de respuesta.
La estructura constitucional básica del Congreso General y sus Cámaras, en lo que a su funcionamiento se refiere, ha sufrido pocos cambios frente a una realidad que se transforma con rapidez. Baste considerar que el artículo 71 Constitucional relativo a la iniciación de leyes no ha variado su redacción original tal como lo planteara el Constituyente de 1917, en tanto el artículo 72 constitucional que establece el mecanismo de formación de leyes sufrió su última reforma en 1923. Ello es un reconocimiento a la eficacia de tal dispositivo constitucional, pero también una invitación para examinar aquellas reformas viables que pudieran contribuir para eficientar las tareas del Congreso de la Unión.
Tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado de la República, convergen numerosas demandas sociales que hacen necesaria la optimización del trabajo legislativo. Por un lado los asuntos que tiene que resolver el Pleno son muy numerosos, al tiempo que las comisiones carecen de mecanismos que les permitan trabajar con mayor eficacia.
Por ello es conveniente que las comisiones gocen de elementos que les permitan realizar su trabajo con mayor sustento, capacidad y solvencia. Reconocer constitucionalmente a las comisiones, establecer plazos para la dictaminación de iniciativas o en su defecto las consecuencias de ello, inhibir las ausencias injustificadas a sus reuniones de trabajo, y darles la capacidad de hacer comparecer a particulares para el enriquecimiento de sus tareas legislativas, son sin duda reformas que van dirigidas a ese objetivo.
Asimismo se estima necesario darle mayor certeza a la interacción entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo en lo que al proceso de formación de leyes se refiere. En tal virtud se aprecian procedentes y oportunas las adiciones que establecen como término para que el Ejecutivo haga observaciones respecto de los proyectos de ley o decreto aprobados por el Congreso, el de diez días hábiles, que no útiles.
En caso de no existir observaciones el Ejecutivo lo publicará en un término no mayor a diez días hábiles, evitando con ello la falta de claridad relativa al plazo o término en el cual esto debiera ser hecho. El mismo término existirá para la publicación de un decreto o ley cuando el Ejecutivo hubiese hecho observaciones y estas hubiesen sido superadas por las dos terceras partes del número total de votos.
Por último, se estima conveniente la adecuación del ámbito competencial de la Comisión Permanente, a efecto de que esta pueda recibir las observaciones del Ejecutivo cuando el Congreso no se encuentre sesionando. Esta reforma es útil en un doble sentido: por un lado contribuye a optimizar las tareas del Congreso en tanto, por otro, ayuda a desterrar la falsa concepción de que el Congreso únicamente trabaja cuando se encuentra en periodo de sesiones.
Por lo anteriormente expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, nos permitimos someter a la consideración de esta Soberanía el siguiente proyecto de:
DECRETO MEDIANTE EL CUAL SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 50, 64, 71, 72, 77 Y 78 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo Único.- Se reforman y adicionan los artículos 50, al que se le adiciona un segundo párrafo; 64; 71, al que se le adiciona un último párrafo; 72, del que se reforman los incisos a), b), y c); 77, que se adiciona con una fracción V; y 78, que se reforma en su fracción III; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Las Cámaras ejercerán sus facultades a través del Pleno, que se auxiliará de las comisiones y demás órganos internos, en los términos previstos por la ley.
Artículo 64. Los diputados y senadores que no concurran a una sesión del Pleno o de una Comisión Ordinaria, sin causa justificada o sin permiso de la Cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten, sin perjuicio de las demás sanciones que determine la ley.
Toda iniciativa deberá dictaminarse conforme a los plazos y requisitos que determine la ley.
a) Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará en un plazo no mayor de 10 días hábiles a partir de su recepción.
b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de 10 días hábiles a partir de su recepción; si corriendo este plazo hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.
c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación dentro de los 10 días hábiles siguientes a aquel en que lo reciba.
d) a j) ...
I a II. ........
III. .......;
IV. ..., y
V. Citar a cualquier persona, por acuerdo de la mayoría calificada de dos terceras partes de los integrantes de sus comisiones, a fin de que comparezca ante éstas, con el propósito de aportar elementos considerados como indispensables para sus trabajos. Las personas que sean requeridas de conformidad con las garantías que otorga esta Constitución, estarán obligadas a comparecer y a proveer la información o documentación solicitada, sin más límites que los establecidos por las leyes.
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Ejecutivo y las proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;
Único. El presente Decreto iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los siete días del mes de junio del 2005.
Diputados: Ernesto Alarcón Trujillo (rúbrica); Rubén Alexander Rábago (rúbrica en contra), secretario; Sergio Álvarez Mata; René Arce Islas (rúbrica); Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), secretario; Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica); Ángel Augusto Buendía Tirado (rúbrica); Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís; Horacio Duarte Olivares (rúbrica); Alvaro Elías Loredo, secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo; Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas (rúbrica), secretario; Germán Martínez Cázares; Arturo Nahle García (rúbrica), secretario; Janette Ovando Reazola; Aníbal Peralta Galicia (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica); Laura Reyes Retana Ramos (rúbrica); Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Socorro Userralde Gordillo (rúbrica); Marisol Vargas Bárcena (rúbrica); Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González.
A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la LIX Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 44 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y a los artículos 56, 60, 65, 66, 85, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:
A. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados en fecha 5 de abril de 2005, se dio cuenta con el oficio de la Cámara de Senadores, con el que remite el expediente que contiene la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del articulo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En esa misma fecha la Presidencia dicto el siguiente trámite: "Túrnese a la Comisión de Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen".
C. En reunión del Peno de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el 23 de junio del 2005 se dio trámite de recibo correspondiente a la Minuta enunciada en el punto A de este apartado.
D. Con fecha 23 de junio del año 2005, en sesión de la Comisión, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por lo que se pone a consideración de esa Soberanía para su discusión y resolución constitucional.
La Minuta enviada por la colegisladora pretende redefinir los sistemas de justicia que se aplican a los menores de edad, consistente en sentar las bases que permitan el posterior desarrollo de una legislación específica en la materia, tanto a nivel local como el federal, es decir, establecer a nivel constitucional la implementación de un sistema integral de justicia penal para adolescentes, entendiendo por éstos a toda persona mayor de 12 años y menor de 18 que haya cometido una conducta tipificada como delito.
A partir de 1985, declarado "Año internacional de la Juventud" por la Organización de las Naciones Unidas, se adoptan diversos instrumentos para establecer a la justicia de menores como una parte integrante del proceso de desarrollo nacional de cada país, y se declara que deberá administrarse en el marco general de justicia social, de manera que contribuya a la protección integral de niñas, niños y adolescentes y al mantenimiento del orden pacífico de toda sociedad.
Para tal efecto, se expiden las "Reglas de Beijing para la Administración de Justicia de Menores"; las "Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil"(RIAD); las "Reglas para la Protección de Menores Privados de Libertad"; y especialmente, la "Convención sobre los Derechos del Niño" adoptada en Nueva York en 1989 y ratificada por nuestro país el 21 de septiembre de 1990.
Los anteriores documentos, entre otros, fueron la culminación de un movimiento mundial a favor de la niñez, para sustituir el modelo de la "Situación Irregular" que concebía a los menores de edad como objetos de "tutela-protección-represión" y no como sujetos de derechos. Se adopta a partir de la Convención el modelo conocido como de la "Protección Integral" o "Garantista".
A partir de este modelo de Protección Integral y con la consideración del Interés Superior de la Infancia como principio rector, entendido este como garantía frente al poder coactivo del Estado, se concibe un "sistema de responsabilidad juvenil o de adolescentes" basados en los conceptos del derecho de mínima intervención o sistema garantista de derecho de justicia juvenil.
La Convención define que son sujetos de la aplicación de este sistema las personas menores de dieciocho años de edad, en concordancia con el artículo primero de la misma, sin embargo, es el sentido común, la psicología evolutiva del ser humano y la práctica legislativa en cada región del mundo, lo que nos da la pauta para fraccionar este rango de edades en franjas distintas. La Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes define claramente que son niñas y niños las personas menores de doce años y se consideran adolescentes a las personas mayores de doce y menores de dieciocho años.
Esto implica garantizar jurídicamente que en el supuesto de niñas y niños por debajo de esa edad, por grave que sea la conducta tipificada en las leyes como delito, que por ellos sea cometida, el Estado ha renunciado absolutamente a imponerles cualquier sanción de privación de libertad.
La principal garantía, en relación con los adolescentes, es que cuando éstos cometan una conducta que esté descrita en los códigos penales como delito, éstos sean juzgados por tribunales específicos, con procedimientos específicos y que la responsabilidad, por tanto la sanción, del adolescente por el acto cometido, se exprese en consecuencias jurídicas distintas de las que se aplican en el sistema de adultos.
En este mismo sentido, debe considerarse el derecho de las y los adolescentes de que la sanción que les sea aplicada, esté dotada de contenido educativo, sin perder de vista que las medidas de orientación, protección y tratamiento deberán estar claramente determinadas en la calidad y en la cantidad y que es improcedente y contrario a derecho el que se habilite una sanción que exceda el criterio de proporcionalidad por el acto cometido. Fundamentalmente, el procedimiento debe seguir las pautas del modelo acusatorio, por oposición a los procedimientos del modelo inquisitivo vigentes en los sistemas tutelares.
Particularmente, para el caso de nuestro sistema jurídico, hay obligaciones que nos impone el derecho internacional en esta materia, las cuales, conforme al artículo 133 de nuestra Carta Magna, son Ley Suprema de la Nación.
El avance de las ideas y las prácticas penales llevó a excluir progresivamente a los menores del imperio de la ley penal. Para ello se fijó determinada edad, periódicamente elevada: 15, 16, y 18 años.
Exentas las personas menores de 18 años de edad de la ley penal, fue necesario elaborar un Derecho especial para los "jóvenes infractores". En éste figuraron tres capítulos básicos: comportamientos que determinan la aplicación de ese Derecho especial, al que quiso dar naturaleza tutelar; órganos y procedimientos que intervienen para la "corrección de menores infractores"; y medidas aplicables a estos sujetos, diferentes, en calidad y cantidad, de las previstas para los adultos delincuentes.
Esas medidas se dividieron en dos grandes rubros, no sin cierta discrecionalidad: por un lado, internamiento en centros de rehabilitación y por otro, tratamiento en libertad, con entrega a la familia propia del sujeto o a una familia sustituta.
Con la reforma de 1964, al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece el siguiente texto: "La Federación y los gobiernos de los estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores". Surge, de esta forma, en el derecho constitucional mexicano, el concepto de "menor infractor", deslindado del adulto delincuente. La materia obedecería a la estructura general del orden jurídico mexicano sobre conductas antisociales.
La noción de "tratamiento" cobra auge en el ámbito penal y en sus colindantes: se trata de actuar sobre el sujeto para contrarrestar los factores causales del delito. En la época de mayor desarrollo de ese criterio en México, fue expedida la ley que creó los Consejos Tutelares para Menores Infractores, de 1973. Últimamente se ha mencionado de nuevo en nuestro Derecho una orientación punitiva, a través de normas penales especiales para menores infractores. Esta es la orientación del ordenamiento dictado en 1992 para el Distrito Federal con repercusiones en los estados, que en vez de los Consejos Tutelares y el procedimiento tutelar estableció órganos y procedimientos similares a los vigentes en el sistema penal común.
El párrafo cuarto del artículo 18 constitucional previene que la Federación y los Estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de "menores infractores". Esta disposición regula el régimen de ejecución de sentencias, lo que presupone que el estatuto de las garantías procesales en materia penal se instituye, fundamentalmente, en el artículo 20 de la propia Constitución. No obstante, ninguna disposición de ésta previene garantías de naturaleza jurisdiccional a favor de los "menores infractores" cuyo tratamiento constituye, actualmente, una función tutelar de la autoridad administrativa.
La vigencia en nuestro territorio de tratados internacionales orientados a conceder a niñas, niños y adolescentes la calidad de sujetos de derecho y titulares de garantías, determina la exigencia de establecer un sistema de procuración y de impartición de justicia penal para adolescentes, fijando órganos, procedimientos y sanciones acordes con las características especiales de los sujetos a quienes resulte aplicable.
La instauración de tal sistema encuentra su fundamento en los artículos 1°, 4° y 17 de la Constitución. En este sentido, en el alcance del artículo 1° quedan comprendidas las personas menores de dieciocho años de edad como sujetos de garantías; el artículo 4° establece con toda nitidez la obligación del Estado para proveer lo necesario a fin de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de la niñez; en tanto que el artículo 17 confiere a las personas menores de dieciocho años de edad el derecho a la jurisdicción. A mayor abundamiento habrá que citar la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, reglamentaria del artículo 4° constitucional, la cual, en su Título IV, les confiere el derecho al debido proceso de las y los adolescentes, en caso de infracción a la ley penal.
Se trata, en consecuencia, de postular la incorporación a la Constitución de un sistema nacional de justicia penal para adolescentes, que conforme a los características especiales de éstos, proteja sus intereses en un juicio formal y en la ejecución de las sanciones aplicables mediante resoluciones judiciales.
Motivados en los argumentos expuestos y con fundamento en los artículos antes mencionados los integrantes de esta Comisión de Puntos Constitucionales coincidimos en someter a la consideración de esta Honorable Asamblea la aprobación de la Minuta con Proyecto de:
Decreto Que reforma el párrafo cuarto y adicionan los párrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ÚNICO.- Se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del Artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Articulo 18. ........
PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor a los tres meses siguientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Los Estados de la Federación y el Distrito Federal contarán con seis meses a partir de la entrada en vigor del Decreto, para crear las leyes, instituciones y órganos que se requieran para la aplicación del presente Decreto.
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.- México, Distrito Federal, a los 23 días del mes de junio del año 2005.
Diputados: Ernesto Alarcón Trujillo (rúbrica); Rubén Maximiliano Alexánder Rábago (rúbrica), secretario; Sergio Álvarez Mata (rúbrica); René Arce Islas (rúbrica); Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), secretario; Federico Barbosa Gutiérrez; Ángel Augusto Buendía Tirado; Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís (rúbrica); Horacio Duarte Olivares; Álvaro Elías Loredo, secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo; Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas, secretario; Germán Martínez Cázares; Arturo Nahle García, secretario; Janette Ovando Reazola; Aníbal Peralta Galicia (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica); Laura Reyes Retana Ramos (rúbrica); Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Leticia Socorro Userralde Gordillo (rúbrica); Marisol Vargas Bárcena (rúbrica); Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González (rúbrica).
DE LA COMISION DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN PÁRRAFO TERCERO A LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, le fueron turnadas para su estudio y dictamen, diversas iniciativas y la Minuta Proyecto de Decreto por el que se adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 44 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 56, 60, 65, 66, 85, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:
a) En sesión celebrada el 31 de octubre del 2001 por la Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, del Honorable Congreso de la Unión, el diputado David Rodríguez Torres, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa que reforma y adiciona los artículos 21, 73 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
b) En sesión celebrada el 26 de septiembre del 2002 por la Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, del Honorable Congreso de la Unión, el diputado Juvenal Vidrio Rodríguez, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa que reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
c) En sesión celebrada el 13 de abril del 2004 por la Cámara de Diputados, LIX Legislatura, del Honorable Congreso de la Unión, la diputada María del Carmen Mendoza Flores, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa que adiciona un párrafo a la fracción XXI del artículo 73, reforma el párrafo segundo del Apartado A del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y adiciona un segundo párrafo al artículo 204 de la Ley General de Salud, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
d) En sesión celebrada el 13 de abril del 2004 por la Cámara de Diputados, LIX Legislatura, del Honorable Congreso de la Unión, el diputado Sergio Vázquez García, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa que adiciona un párrafo tercero al artículo 21 y un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 y reforma el párrafo segundo del apartado A del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
e) En sesión celebrada el 23 de noviembre del 2004 por la Cámara de Diputados, LIX Legislatura, del Honorable Congreso de la Unión, se recibió del Honorable Congreso del Estado de Jalisco, la iniciativa que adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
f) En sesión celebrada el 7 de enero del 2004 por la Comisión Permanente del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se recibió por parte del Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Gobernación, la iniciativa de decreto por el que se adiciona el párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que originó el dictamen proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera.
g) En sesión celebrada por el Pleno de la Colegisladora, el 4 de agosto del 2004, fue aprobado el dictamen enunciado.
h) Recibida la Minuta Proyecto de Decreto por el que se adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, el 2 de septiembre del 2004, el Presidente de la Mesa Directiva, acordó dar a la misma trámite de recibo y ordenó su turno a la Comisión de Puntos Constitucionales, para el estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
i) En diversas reuniones celebradas por la Comisión de Puntos Constitucionales, se dio trámite de recibo correspondiente a las iniciativas enunciadas en los incisos a) al e) de este apartado.
De igual manera el 15 de marzo del 2005, se dio trámite de recibo correspondiente a la Minuta del inciso h).
j) Con fecha 23 de junio del año 2005, en sesión de esta Comisión, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por lo que se pone a consideración de esta Soberanía para su discusión y resolución constitucional.
La Minuta referida en el inciso h) del apartado anterior, propone adicionar con un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer que en materias concurrentes, las leyes federales indicarán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales. Por su parte y con la misma finalidad, las iniciativas referidas en los incisos a) al e), coinciden en el mismo propósito de reformar la Constitución a fin de establecer dicha concurrencia.
Cabe hacer mención que la materia del presente dictamen es la Minuta de la Honorable Cámara de Senadores; las iniciativas referidas en el apartado anterior, se incluyen en el mismo solamente en razón del tema, por lo que no se ponen a consideración de esta Soberanía.
Antes de iniciar en la valoración de esta Minuta es importante comentar que esta Comisión coincide plenamente en los argumentos vertidos en el dictamen y en el debate sostenido en sesión de la Colegisladora, sin embargo consideramos necesario, hacer un análisis profundo de la problemática central que originó la iniciativa del Ejecutivo y posteriormente la Minuta materia de este dictamen.
También es fundamental conocer que dicha problemática no es la única que se pretende resolver con esta propuesta de adición, sino que abre la puerta para la atención de otros temas, que seguramente serán estudiados y analizados desde otro punto de vista distinto.
Los delitos contra la salud, en específico los englobados en el llamado narcotráfico, se encuentran tipificados en los artículos 193 a 199 del Capítulo I, Título Séptimo, del Código Penal Federal vigente.
En el lenguaje común, entendemos por narcotráfico las actividades que se refieren, en términos generales, a la producción, tenencia, tráfico, proselitismo y otros actos en materia de narcóticos.
Dichas actividades, consideradas todas como delitos graves, están comprendidas en los artículos 194, 195, 195 Bis, 196 Ter, 197 y 198 del Código Penal Federal, según lo establece el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.
Ahora bien, según lo prevé el artículo 193 del Código Penal Federal, consideramos narcóticos a los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que determine el amplio catálogo de los mismos, previsto en: a) La Ley General de Salud, en sus artículos 237, 245, fracciones I, II y III, y 248.
b) Los tratados internaciones de observancia obligatoria en México, y
c) Los que señalen las demás disposiciones legales aplicables en la materia. Una vez establecidas las bases y fundamentos legales sobre el narcotráfico, cabe hacer mención que a partir del 7 de noviembre de 1996, con la creación de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, estas actividades se agravaron aun más, al ser tipificado otro delito, el de delincuencia organizada.
Se entiende por delincuencia organizada, cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para realizar, de cualquier forma, conductas que tengan como fin cometer, entre otras actividades comprendidas, los delitos contra la salud previstos en los artículos 194 y 195, primer párrafo.
Tanto los delitos contra la salud, como el delito de delincuencia organizada, son delitos conocidos como federales o del fuero federal, debido a que son considerados faltas contra la Federación y en virtud de la ley o código que los tipifica. Lo anterior con fundamento en el artículo 73, Fracción XXI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Recapitulando lo anterior, enlistamos la legislación nacional en la materia de delitos contra la salud, de la siguiente manera: 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Tratados Internaciones.
3. Código Penal Federal.
4. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
5. Ley General de Salud, y
6. Código Federal de Procedimientos Penales. Una vez establecidas las disposiciones legales que regulan el tráfico de drogas en nuestro marco jurídico, es necesario conocer a fondo en específico, la problemática en la que se centra la Minuta, el narcomenudeo.
Recogiendo las opiniones, ideas y propuestas de los distintos sectores y ámbitos interesados en el tema, podemos llegar a un concepto general sobre narcomenudeo, entendiendo como tal, a la actividad de comerciar con narcóticos, así como su posesión y suministro, cuando por la cantidad y presentación o forma de embalaje u otras circunstancias objetivas, se determine que es para su directa distribución en dosis individuales para el consumo personal, de aquel individuo que los adquiere o para quien los adquiera.
De esta definición se desprenden dos elementos fundamentales: 1. Las actividades de posesión, comercio y suministro.
2. La cantidad, u otra circunstancia, para el consumo en dosis individuales. Según la definición de Planiol, posesión es el estado de hecho que consiste en retener una cosa en forma exclusiva, llevando a cabo sobre ella los mismos actos materiales de uso y goce que si se fuera el propietario de la misma. Asimismo, el diccionario de la Real Academia Española define "suministrar" como proveer a uno de algo que necesita.
Finalmente, en este primer punto, para entender lo referido al comercio, basta con remitirnos al segundo párrafo de la fracción I del artículo 194 del Código Penal Federal que da una posición al respecto, entendiendo como tal: vender, comprar, adquirir o enajenar algún narcótico.
En segundo término entramos a una problemática mucho más compleja. ¿Dónde se establece cuál es la cantidad, de acuerdo al narcótico y a la persona, necesaria para su consumo individual?
Sobre este punto, aunque más adelante profundizaremos sobre el respecto, en un principio podemos decir que no existe ley alguna, código o reglamento que establezca un catálogo de cantidades por estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales, que son consideradas suficientes o necesarias para el consumo personal de cualquier individuo.
El narcotráfico y las actividades relacionadas con los delitos contra la salud se han desarrollado en el mundo y el continente americano desde hace muchos años, el antecedente próximo a un tráfico real de sustancias prohibidas se dio en los Estados Unidos de América, con el fenómeno de la prohibición de bebidas alcohólicas durante los años 20.
Con la constante aparición de sustancias enervantes al paso del tiempo, los países se vieron en la necesidad de legislar al respecto, regulando, prohibiendo y combatiendo toda actividad relacionada con dichas sustancias.
Esta situación se ha venido repitiendo durante toda la segunda mitad del siglo XX hasta nuestros días, convirtiéndose en uno de los principales problemas de salubridad y seguridad pública.
Nuestra cercanía con el mayor consumidor de drogas en el mundo, así como con los países productores sudamericanos, nos otorgó el status de país de paso de drogas, independientemente de que en el interior de la República también se producía, se comercializaba y se consumía.
El abuso de drogas en los años noventa continuó extendiéndose, particularmente en los países localizados en las principales vías de tráfico de drogas. Esta tendencia internacional también se observó en México, dejando atrás el status de país de paso de drogas, adquiriendo, desafortunadamente, el perfil de un país de consumo; esto coincidió con la práctica reiterada de los cárteles sudamericanos, de pagar a los operadores mexicanos en especie, obligándolos a colocar en el mercado doméstico la droga que recibían en pago.
El narcomenudeo es una manifestación del narcotráfico que representa un problema grave de seguridad pública, cuyo impacto se equipara al narcotráfico en gran escala, trastocando el desarrollo armónico de las comunidades, filtrándose cada vez más y de forma preocupante por las fisuras del tejido social de nuestro país.
Así lo demuestran los datos vertidos por la Procuraduría General de la República, en el periodo comprendido entre el 2001 y 2003, como se muestra en el siguiente cuadro:
Las cifras del año 2004 no son tan relevantes, los porcentajes fueron muy similares al año anterior, cometiéndose tan solo 70 delitos contra la salud más (28,715).
De la tabla anterior se desprenden algunas consideraciones importantes. La constante en esos tres años fue el alto porcentaje de delitos contra la salud cometidos por posesión de droga, un total de 57,645 representando el 77% de los delitos contra la salud cometidos, lo cual denota una gran actividad en la modalidad de distribución al menudeo.
En segundo lugar, el incremento en la comisión de delitos contra la salud del año 2001 al 2002 no fue tan significativo, tan solo 356 delitos más; sin embargo, es de considerase el aumento de casi 4,500 delitos, del año 2002 al 2003.
Sobre este punto es importante mencionar que tal aumento de 4,428 delitos contra la salud del año 2002 al 2003, el 20% de dichos delitos fueron cometidos en la modalidad de comercio, y pasaron de formar el 4% en el 2001, a un 7.69% en el 2003, lo que quiere decir que las actividades de venta, compra, adquisición o enajenación de narcóticos se duplicaron durante este periodo.
Estos son los datos con los que cuenta y de los que tiene conocimiento la Procuraduría General de la República, seguramente las cifras se incrementarían considerablemente si estuviéramos en posibilidades de conocer todas aquellas actividades en la materia que se realizan día a día en las comunidades mexicanas.
El uso de drogas es un fenómeno global. La comisión de todos los delitos contra la salud, tienen su fundamento real en las adicciones por el consumo de narcóticos. El importante aumento en el índice de consumidores que estamos presenciando en el momento actual no es el primero que ocurre en el país, a partir de la década de los 70 el consumo de drogas ha mostrado variaciones importantes al realizarse las primeras encuestas y otros estudios, con el propósito de conocer la distribución de consumo de drogas en México. Dichas encuestas y estudios arrojan gran cantidad de datos sobre las adicciones y consumo de drogas en las distintas regiones del país, los cuales no son materia de esta investigación, sin embargo es importante darnos una idea del problema que se nos presenta.
Según datos del Consejo Nacional Contra la Adicciones, basándose en diversas encuestas, reportes y estudios sobre farmacodependecia, las tendencias en el consumo de drogas en México con las siguientes: En nuestro país, 3.1 millones de personas, en su mayoría de sexo masculino, reportan haber consumido una vez en la vida alguna droga ilícita.
Del total de quienes reportaron el uso de drogas alguna vez en la vida, el 43% tenía entre 12 y 25 años de edad.
Más del 50% de los usuarios de crack, la forma más adictiva de cocaína, tiene menos de 18 años.
Disminuye la edad de inicio en el consumo de diferentes sustancias adictivas.
Se incrementa el consumo de drogas entre las mujeres adolescentes y jóvenes.
La marihuana se mantiene como la principal droga de consumo por distintos grupos de la población.
Se observa un incremento en la prevalencia en el consumo de drogas en el país, en especial de la cocaína, droga tradicionalmente consumida por grupos reducidos de la población cuyo uso se ha extendido a diversos sectores como los jóvenes y las personas de menos recursos.
El uso de heroína ha tenido un repunte en la frontera con los Estados Unidos de Norteamérica, de la misma manera ha habido un incremento del consumo de drogas de diseño como las metanfetaminas, llamadas Ice y Éxtasis.
Quinientos mil individuos son usuarios frecuentes de marihuana, cocaína e inhalables.
Los menores que trabajan en la calle y otros espacios públicos están en alto riesgo de consumir drogas, en especial los que no viven con su familia. Es en este panorama en el cual se presentó el informe de la "Encuesta en la ciudad de México sobre el uso de drogas entre la comunidad escolar: Otoño del 2003", realizada en forma conjunta por la Subsecretaría de Servicios Educativos para el Distrito Federal y por el Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz. La encuesta es el más reciente diagnóstico de esta problemática en nuestros adolescentes, sector de la sociedad que se ve más afectada en la problemática global del narcomenudeo.
De la muestra evaluada, el 49.5% fueron mujeres y el 50.5% fueron hombres. La mayoría de ellos tienen 14 años o menos (55%) y asisten al nivel secundaria (59.1%). Los que asisten a bachillerato son el 29.5% y a escuelas técnicas sólo asiste el 11.4% de la muestra.
En resumen, el estudio señala un ligero incremento en la prevalencia total de consumo de drogas en el periodo comprendido del 2000-2003, mismo que fue del 14.7% al 15.2%, que no es un aumento estadísticamente significativo. Los hombres, son el subgrupo más afectado por el consumo actual (5.7%), en comparación con las mujeres (3.6%).
Al interior de las sustancias se observan situaciones distintas. Por un lado, el incremento en la marihuana es grande (7.2% de preferencia, de hecho es la que presenta el mayor incremento en los esos tres años) en tanto que en los inhalables y en los tranquilizantes el consumo se mantiene estable y el de la cocaína decrece ligeramente.
Al analizar estos resultados por hombres y mujeres, se encontró que los niveles de consumo de las mujeres han incrementado, en tanto que en los hombres se ha mantenido o ha disminuido ligeramente.
Para evaluar el aspecto de la disponibilidad de sustancias en el entorno social del adolescente, se les preguntó a los adolescentes; por un lado, qué tan fácil o difícil es para ellos obtener drogas, y por otro lado, si sus familiares o amigos han consumido drogas. Los resultados indican que un 44.1% de los hombres y un 35.7% de las mujeres consideran que es fácil o muy fácil conseguir drogas.
Los datos arrojados por la encuesta en la Ciudad de México son verdaderamente preocupantes y son el reflejo de la problemática del consumo de drogas y de las actividades de narcomenudeo en todo el territorio nacional. Según la Procuraduría General de la República, tan sólo en el Distrito Federal del 2001 al 2004, el narcomenudeo se incrementó en un 762%, los puntos de droga se han triplicado y se comercializan 18 toneladas de estupefacientes al año, mensualmente se distribuyen una tonelada y media en 2,111 puntos de venta.
El Presidente de la República, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71 Constitucional, presentó ante el Senado de la República, las siguientes iniciativas:
1. De decreto que adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
2. De decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal.
Ambas iniciativas tienen el único fin y propósito de enfrentar el problema creciente de venta y consumo indiscriminado de drogas prohibidas, en una palabra: el narcomenudeo. Sin embargo, nos enfocaremos en la iniciativa que dio origen a la Minuta que nos trata.
En aras del Federalismo, uno de los puntos claves de la política interior del Gobierno del Presidente Fox, es la redistribución de facultades con el objeto de fortalecer a las autoridades locales y acercar los procesos de toma de decisiones a la población, depositándolos en las instancias de gobierno inmediatas, como lo menciona en su iniciativa.
Coincidimos en que resulta imprescindible fortalecer las facultades de las entidades federativas, como lo es la defensa conjunta frente a la delincuencia en sus diversas expresiones, particularmente en sus manifestaciones organizadas, para su combate se requiere del otorgamiento de las facultades necesarias para la actuación ágil, oportuna y eficaz de las autoridades locales.
Para esto es necesario crear el sustento jurídico constitucional para el diseño de nuevos instrumentos de coordinación y colaboración entre la Federación y las entidades federativas, solamente así las instancias de la procuración de justicia y de la seguridad pública en el país verán satisfechas sus funciones de manera pronta y expedita, traduciéndose en resultados directos en el ámbito de la impartición de justicia.
Para el Ejecutivo, ante el alarmante incremento en los delitos que afectan más a la sociedad y que atentan en contra de valores jurídicos cuya salvaguarda corresponde de manera concurrente a la Federación y a los estados, así como al Distrito Federal, las instancias encargadas de la procuración e impartición de justicia no cuentan, de manera aislada, con la infraestructura ni la capacidad suficientes para conocer y perseguir eficazmente todos y cada uno de estos ilícitos.
El caso más apremiante, sin duda alguna es el de los ilícitos de posesión, comercio y suministro de dosis individualizadas de narcóticos, a los que se conoce comúnmente como narcomenudeo, razón por la cual se presentaron ambas iniciativas.
Las dos iniciativas tienen por objeto complementar el marco jurídico y crear la base jurídica para que las autoridades de procuración de justicia federales y de las entidades federativas puedan conocer conjuntamente de determinados delitos federales y, por ende, estén facultadas para investigarlos, perseguirlos ante los tribunales federales o del fuero común, según corresponda, los cuales, a la vez, estarán facultados para conocer de los procesos respectivos y, en su caso, imponer las penas y demás sanciones que procedan, a delitos tales como el narcomenudeo.
Para poder legislar al respecto, el Ejecutivo Federal consideró, con lo que estamos de acuerdo, que era necesario primero una reforma a la Carta Fundamental, específicamente a aquel artículo que le otorga facultad exclusiva al Honorable Congreso de la Unión para legislar en materia de delitos y faltas contra la Federación, y posteriormente hacer lo propio con las disposiciones secundarias necesarias para resolver, desde el punto de vista legal la problemática, que seguramente será motivo de otro dictamen, posterior al presente.
Así pues, en el estudio de estas iniciativas, iniciaremos con la reforma Constitucional, que es la que, en este momento, nos interesa.
Para el estudio de la Minuta resultado de la iniciativa del Ejecutivo de reforma Constitucional, existen cuatro disposiciones en tres artículos de la Carta Magna que debemos considerar:
1. La fracción XXI del artículo 73, que legitima los delitos o faltas contra la Federación, en otras palabras fundamenta los delitos del fuero federal, y a la letra dice: "Artículo 73.
I. a XX. ........
XXII. a XXX. ......." 2. El artículo 124 que por excepción y relacionado con el anterior, legitima los delitos o faltas que no son contra la Federación, en otras palabras fundamenta los delitos del fuero común, como dice a continuación: "Artículo 124.
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados." 3. El párrafo tercero del artículo 4º Constitucional, establece la concurrencia de la Federación y las entidades en la materia de salubridad general: "Artículo 4º.
......." 4. Aunado a lo anterior la fracción XVI del artículo 73 dispone: "Artículo 73.
1ª. a 4ª. .........
XVII. a XXX. ........" Como argumento central de su iniciativa, para el Ejecutivo, el narcomenudeo constituye una conducta que por su naturaleza atenta en contra de la salubridad general en la circunscripción territorial en que se lleva a cabo y que, por ende, correspondería conocer a la entidad federativa respectiva. Por lo que en su propuesta de adición, pretende crear esa base jurídica que permita a las entidades federativas, de conformidad con las leyes federales, investigar, perseguir y sancionar esta clase de delitos.
Dichos delitos quedarán limitados sólo a aquellos que se prevengan en las leyes de carácter general, cuyo objeto sea la regulación de materias que la Constitución expresamente considera de tipo concurrente, es decir, en materias que corresponde regular tanto a la Federación como a las entidades federativas.
Tal es el caso de la materia de salubridad general, como se puede apreciar en el artículo 4º y en la fracción XVI del artículo 73 antes trascritos, conforme a los cuales la Federación queda facultada para legislar sobre salubridad general y, en consecuencia, las entidades federativas lo están para legislar sobre salubridad local.
El Gobierno Mexicano considera que de esta manera se crearán los instrumentos jurídicos para que las autoridades de las entidades federativas, conozcan en el ámbito de sus competencias, de este tipo de actividades ilícitas en materias concurrentes con la Federación, ya que por la afectación directa a la población en una circunscripción territorial, se facilitará la identificación tanto de los sujetos activos como de las víctimas del delito, como es el caso del narcomenudeo, pero además abre la puerta para que otros delitos de naturaleza jurídica similar, se ubiquen en el mismo supuesto.
De esta manera, seguramente la Colegisladora seguirá con el estudio de la segunda iniciativa. Aquella que propone se reformen, deroguen y adicionen diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal.
Cabe hacer mención, que para el estudio de la Minuta que nos trata, nos remitimos a la iniciativa antes mencionada, para tener conocimiento pleno del espíritu de las mismas, concluyendo que dichas modificaciones son congruentes con el propósito de realizar una reforma legal que permita a las entidades federativas atender una parte de este grave problema de seguridad pública.
A pesar de que no forman parte de este dictamen, sin entrar en su análisis exhaustivo, debemos conocer cada una de las propuestas de modificaciones por separado, según la Ley y/o Código que proponen modificar, mismo que, como ya mencionamos, será materia de otro dictamen.
Resumiendo, se puede interpretar que el espíritu de la iniciativa de reformas a las leyes secundarias, son los siguientes: Incluir en la Ley General de Salud la prevención de las adicciones a estupefacientes y sustancias psicotrópicas, evitando su posesión, como materia de salubridad general.
Sobre las adiciones también a la Ley General de Salud, debemos decir que se agrega a la distribución de competencias concurrentes entre la Federación y las entidades federativas, de los Apartados A y B, un Apartado C con el objetivo de facultar a los gobiernos Federal y locales para prevenir el narcomenudeo, mismo que se tipifica como delito contra la salud en el artículo 473 de la iniciativa.
Para complementar las reformas anteriores, por su parte, el Código Penal Federal también se pretende reformar en dos de sus artículos relativos a los delitos contra la salud. Estas reformas, aunadas a la propuesta de adición de los artículos donde se establecen excusas absolutorias a conductas, atendiendo en todo momento a la finalidad del agente respecto del destino del narcótico, pretenden preservar la idea de nuestra legislación que considera al adicto como un enfermo y no como un infractor o delincuente, situación de gran importancia, sobre todo en tratándose en menores de edad. Con base en ello, se estima que deben privilegiarse las acciones preventivas, así como el tratamiento para los farmacodependientes, y no la reclusión, que sólo aplica cuando cometan conductas delictivas a la posesión de narcóticos para su inmediato y estricto consumo personal.
Consecuentemente, se perfecciona la excusa absolutoria de posesión al establecer que se acreditará siempre que se demuestre que se trata de una cantidad para su inmediato consumo personal. En resumen, la iniciativa de adición a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la iniciativa de reformas a leyes secundarias, tienen el propósito de que la lucha contra las drogas se convierta en una causa de toda la nación, haciendo que las entidades federativas puedan realizar la prevención, investigación, persecución y sanción del comercio, suministro o posesión ilícita de estupefacientes y/o sustancias psicotrópicas, cuando las condiciones de las mismas determinen que es para su directa distribución en dosis individuales.
Una vez recibidas las iniciativas en el Senado de la República, se optó por iniciar con el estudio, análisis y, en su caso, aprobación de la iniciativa de adición Constitucional.
El dictamen respectivo se aprobó en los mismos términos de la iniciativa del Ejecutivo, sus consideraciones son un refuerzo de los argumentos vertidos al interior de la iniciativa, y así se reflejó en el debate sostenido por los senadores.
Es importante mencionar que en dicho debate todos se mostraron a favor de la Minuta que ahora analizamos, y al no inscribirse ningún senador para posicionarse en contra del dictamen a discusión, fue aprobado por unanimidad de 107 votos a favor. Esto habla de cómo pudo construirse un consenso de todas las fuerzas políticas ante la grave preocupación en torno a este problema.
En aras de realizar un amplio estudio y un análisis profundo sobre el tema, para estar en posibilidades de emitir un dictamen al respecto, que recogiera todas las ideas e inquietudes de los distintos sectores de la sociedad, no solamente desde el punto de vista jurídico y legislativo, escuchamos a los titulares y representantes de las procuradurías estatales de Chiapas, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Hidalgo, México, Morelos, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tlaxcala y Veracruz, así como un representante de la Procuraduría General de la República. Llegando a las siguientes conclusiones:
La iniciativa del Ejecutivo tiene dos vertientes: la constitucional, que pretende dar sustento a la reforma o vertiente legal, con objeto de generar un marco de concurrencia en la atención a este fenómeno.
La idea central de la iniciativa es que la Constitución ya establece de suyo la facultad concurrente o la competencia concurrente para determinadas materias, por ejemplo la de salubridad general, como es el caso.
El amplio consenso en términos de que es apremiante hacer un frente común en el combate al delito de tráfico de drogas, al mayoreo y al menudeo.
Las competencias se derivan por excepción, existen facultades exclusivas de la federación, donde solamente las autoridades federales pueden actuar, en todas las demás las autoridades locales tienen competencia. Sin embargo, también existen facultades concurrentes en algunas materias, en donde tanto las autoridades federales como las locales tienen atribuciones.
La problemática que genera la distinción que hay que hacer entre materias de coordinación y materias concurrentes. Al respecto, el derecho penal es considerado una materia de coordinación, mientras que la salubridad general es una materia concurrente.
El conflicto existente en la disyuntiva de si estamos ante un problema de seguridad pública o de salubridad general.
La tipificación del narcomenudeo como delito contra la salud.
La confusión que pueda generar la definición de lo que se considera en la iniciativa como dosis individuales para consumo personal.
La distribución de los recursos y la falta de presupuesto de las procuradurías estatales para la posible atención de estos delitos.
La necesidad de reformas en las leyes que permitan una mejor actuación y hacer eficaz el trabajo de las procuradurías estatales, al respecto. Uno de los temas centrales de la Minuta, es la necesidad de que las autoridades locales intervengan en la persecución, proceso y sanción de la venta de drogas al menudeo. Tal necesidad se justifica en razón de que las autoridades federales no tienen el alcance de las autoridades locales al interior de la sociedad y es ahí, en el fondo, en la niñez, en los adolescentes y en nuestras escuelas, donde este cáncer ataca de manera más certera.
En lo anterior todos estamos de acuerdo, el frente debe de ser común, sin embargo se deben de buscar los mejores medios jurídicamente hablando, para materializar dicha voluntad.
El Ejecutivo Federal acertó en buscar una pequeña apertura en la Constitución y las leyes secundarias que le permitieran la posibilidad de enfrentar de frente y de lleno el problema de narcomenudeo.
La concurrencia, es uno de los puntos que más ha causado comentarios al respecto. Como se ha mencionado anteriormente, la Constitución establece las materias concurrentes para la Federación y las entidades federativas, como la materia educativa o la salubridad general.
Este es el punto clave de toda la reforma, la distribución de las competencias. Como ya se ha estudiado, las competencias entre la Federación y las autoridades de las entidades federativas, se determinan por excepción, y en el caso de materias concurrentes, la Constitución lo señalará expresamente.
Pero ¿qué es la concurrencia? En la reunión de procuradores se hacía la distinción clara entre ésta y la llamada coordinación, aquellas materias en las que entre la Federación y las autoridades locales, existe una organización de los distintos recursos y actividades para alcanzar un objetivo común, como es el caso de la coordinación fiscal.
Se entiende por concurrencia, según el diccionario de la Real Academia Española, como la acción y efecto de concurrir, o sea, juntarse en un mismo lugar o tiempo diferentes personas, sucesos o cosas, o coincidir en alguien o en algo diferentes cualidades o circunstancias, o contribuir con una cantidad para determinado fin.
La concurrencia es connatural al estado federal, en él concurren la competencia de los órganos federales y los de las entidades federativas, presentándose un problema de legalidad cuando dichos ámbitos no están debidamente delimitados.
En algunos países ha generado problemas de legalidad cuando distintos órganos de autoridad sustentándose en competencias difusas, toman decisiones que afectan negativamente los intereses de terceros, son los casos de las leyes ecológicas y de desarrollo urbano, no así de aquella legislación como la educativa y la de salud pública, como es el caso.
En México, dicho problema ha tratado de resolverse expidiendo leyes generales por el Congreso de la Unión, las cuales hablan de competencias concurrentes de órganos competentes federales, estatales y municipales. En este supuesto entra la propuesta de reformas.
Como ya se dijo, la salubridad general es una materia concurrente según los artículos 4º y 73, fracción XVI Constitucionales. La apertura que encontró el Ejecutivo, de la que hablábamos con anterioridad, es precisamente esa, el bien jurídico tutelado que le da sentido a la reforma, es la salud de la persona que consume narcóticos.
Una vez establecido el bien jurídico que se pretende tutelar con la tipificación de este nuevo delito llamado narcomenudeo, con el cual coincido plenamente, entramos en otra problemática jurídica que se centra en la naturaleza de las actividades de venta de drogas al menudeo.
¿La naturaleza de dicha actividad es penal o de salud? Debemos tomar en cuenta de las actividades de narcomenudeo ya están establecidas en el Código Penal Federal, no como tal considerándolas un delito aparte, pero sí tipificadas en el artículo 194, lo cual podría interpretarse como de naturaleza meramente penal, en virtud de que atacan a la seguridad pública.
Si bien es cierto que dichos delitos son conocidos por la legislación como "delitos contra la salud", en virtud de que el bien jurídico que se tutela es la salud de las personas, garantía que nos otorga el artículo 4º Constitucional, también es cierto, que el mismo Código Penal Federal nos remite a la Ley General de Salud para su aplicación, entonces también podríamos decir de estas actividades ilegales que su naturaleza es de salubridad.
Lo anterior justifica la propuesta de tipificar el delito de narcomenudeo en la Ley General de Salud, que nunca dejará de ser del orden federal, y obviamente se proponen modificaciones al Código Penal Federal para armonizar la reforma. La tipificación de delitos en otras disposiciones que no sean los códigos penales, es una práctica común en nuestro marco jurídico.
El hecho de tipificar los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo, en un nuevo capítulo de la Ley General de Salud, abre la posibilidad de que exista una concurrencia en virtud de la materia de salubridad general, que como ya se ha dicho, de acuerdo a la Carta Fundamental es una materia concurrente para la Federación y las entidades federativas.
El Senado no se equivocó en aprobar la Minuta que nos fue turnada a los diputados federales, no es coincidencia que haya sido aprobada en los términos de la iniciativa, por unanimidad y con el consenso de todas las fuerzas políticas de nuestro país, no dio lugar a amarres legislativos ni políticos, el espíritu de los senadores fue el de buscar por donde, buscar la forma, el medio jurídico que nos permita hacerle frente real al problema.
Sin embargo, es necesario entrar en un estudio profundo de las reformas a las leyes secundarias, el Senado ya se ha dado a esa tarea y nosotros también, así, cuando la Minuta de reformas a la legislación secundaria llegue a la Cámara de Diputados, ya estemos preparados para aprobar, previo análisis y discusión, una reforma que se traduzca en resultados reales y materiales para la sociedad mexicana.
Por todo lo anterior, nos permitimos someter a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión la aprobación de la Minuta Proyecto de:
DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN PÁRRAFO TERCERO A LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
XXII. a XXX. ..."
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 23 días del mes de junio del 2005.
Diputados: Ernesto Alarcón Trujillo (rúbrica); Rubén Alexander Rábago (rúbrica), secretario; Sergio Álvarez Mata (rúbrica); René Arce Islas; Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), secretario; Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica); Ángel Augusto Buendía Tirado; Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís (rúbrica en abstención); Horacio Duarte Olivares; Álvaro Elías Loredo, secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo (rúbrica); Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas (rúbrica), secretario; Germán Martínez Cázares (rúbrica); Arturo Nahle García, secretario; Janette Ovando Reazola (rúbrica); Aníbal Peralta Galicia (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica); Laura Reyes Retana Ramos (rúbrica); Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Socorro Userralde Gordillo; Marisol Vargas Bárcena (rúbrica); Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González (rúbrica en abstención).