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Timestamp: 2019-10-22 00:42:49+00:00
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Philippe Waquet, au cœur de la « fabrique du droit » [Liora Israël] ⋅ GISTI
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Maître de conférences à l’Ecole des hautes études en sciences sociales - Centre Maurice Halbwachs
À l’occasion du trentième anniversaire du premier « grand arrêt Gisti » du 8 décembre 1978, celui par lequel le Conseil d’État a reconnu aux étrangers « le droit de mener une vie familiale normale », le Gisti organise un colloque sur la défense des étrangers en justice*. Initiateur des nombreux combats contentieux que mène le Gisti depuis trente ans, Philippe Waquet décrit ici son parcours et son engagement dans la lutte par le droit en faveur des étrangers.
Fronton du Conseil d’État, Paris2 [ La figure de l’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, fréquemment appelé par commodité avocat « aux Conseils », est méconnue. Pourtant, elle est centrale dans le fonctionnement des institutions judiciaires, puisque ces avocats, différents par bien des points des avocats à la Cour, ont le monopole de la défense devant le Conseil d’État et la Cour de cassation. Cette particularité est d’importance lorsqu’il s’agit de se pencher sur les « arrêts Gisti » : si la formule désigne des arrêts rendus par le Conseil d’État, elle tendrait presque à faire oublier que tout arrêt nécessite au préalable une requête, et par là même le plus souvent l’intercession d’un avocat aux Conseils. Philippe Waquet a porté devant le Conseil d’État nombre de requêtes pour le Gisti qui ont débouché sur des « arrêts Gisti ». Dans ce récit, on perçoit la spécificité de cette profession, essentielle pour comprendre le fonctionnement du Conseil d’État, et on traverse aussi, sous un angle différent, l’histoire des origines du Gisti, à travers le témoignage d’un de ses premiers soutiens.
Né le 13 août 1933 à Auray (Morbihan), huitième enfant d’un médecin, Philippe Waquet choisit, après une scolarité menée chez les Jésuites, de se tourner vers le droit. Ce choix, décrit comme une véritable vocation, malgré la pression paternelle qui l’invite à faire médecine, est motivé par le souhait d’embrasser une profession, celle d’avocat, découverte un peu par hasard à la fin de ses études secondaires : « Je n’ai pas fait du droit et ensuite décidé d’être avocat, j’ai fait du droit pour être avocat. » Philippe Waquet commence ses études de droit à Rennes puis se rend à Paris à partir de sa troisième année. Il passe sa licence en 1953 puis le CAPA (certificat d’aptitude à la profession d’avocat). Il prête serment le 2 décembre 1953, à l’âge de 20 ans, soit – remarque-t-il aujourd’hui avec amusement – encore mineur. Sans véritables connaissances dans ce milieu professionnel, il est mis en relation par l’une de ses tantes avec un avocat, Pierre Goutet, lié comme lui au mouvement scout. Or Pierre Goutet, auprès de qui il commence ainsi sa carrière, est avocat aux Conseils. Devenir avocat aux Conseils paraissait pourtant improbable à Philippe Waquet : d’une part il était impensable qu’il puisse acheter une charge, condition nécessaire à son installation ; d’autre part, il ne connaissait rien à cette profession spécifique, bien différente de l’activité d’un avocat à la Cour. Il pensait alors plutôt revenir en province, peut-être à Lorient. Pourtant, dit-il : « Peu à peu, j’ai bien aimé ce travail d’avocat aux Conseils qui évidemment est un travail très différent de celui des avocats parce que les avocats sont plus sur l’action, et sur le travail journalier, il y a des “bagarres”, il faut aller dans des prisons etc. […] Mais j’étais quand même assez accroché par ce métier, dans lequel je ne pensais pas entrer ». Progressivement, Ph. Waquet se crée un réseau professionnel et amical parmi les avocats aux Conseils, quittant son premier patron pour travailler auprès d’autres avocats, en particulier André Mayer qu’il décrit comme un véritable « père intellectuel ». Les uns et les autres lui conseillent, au bout de quelques années, de chercher à s’installer, et repèrent avec le soutien implicite du président de l’Ordre une charge dont le titulaire n’a plus guère d’activité. Le transfert de l’un à l’autre se fait progressivement, et en 1967 Philippe Waquet devient officiellement avocat aux Conseils.
On est à la veille de 1968. L‘activité professionnelle de Ph. Waquet va alors être marquée du sceau de son engagement personnel et de celui de ses clients. Très impliqué dans le mouvement catholique progressiste « Vie Nouvelle » auquel appartient aussi Jacques Delors, il s’intéresse beaucoup aux événements qui se développent. Rapidement, par l’intermédiaire notamment de Jean-Jacques de Felice [1], il se retrouve dans les réunions du Mouvement d’action judiciaire (MAJ) [2] qui rassemble, dès la fin du mois de mai 68, des juristes – avocats, universitaires et étudiants, magistrats –, mais aussi des travailleurs sociaux. C’est par ce biais que Philippe Waquet est conduit à s’engager dans une voie qui va le mener aux côtés du Gisti. En effet, comme il le raconte, le ministre de l’intérieur, Raymond Marcellin, cherche alors à rendre des étrangers responsables de l’agitation étudiante et engage une vague d’expulsions. Un certain nombre d’avocats défenseurs de ces étrangers se tournent alors vers lui qui, comme avocat aux Conseils, connaît bien, contrairement à eux, le contentieux administratif. Nicole Rein, Georges Pinet, Henri Leclerc ou Jean-Jacques de Felice sont autant d’avocats qu’il cite aujourd’hui comme lui ayant procuré cette clientèle nouvelle et bien spécifique, dans un contexte où le contentieux des étrangers était très intéressant mais surtout très difficile : « Il y avait à l’époque une législation sévère et surtout une jurisprudence extrêmement restrictive qui n’admettait pratiquement aucun contrôle. Je savais présenter des mémoires, des recours, des requêtes, des recours gracieux, invoquer les moyens de légalité interne ou externe… J’ai obtenu des résultats même directement auprès du ministère de l’intérieur. Mais j’ai fait aussi beaucoup de contentieux, notamment au tribunal administratif de Paris ».
« À l’époque, en 68-69, le texte législatif concernant les tribunaux administratifs disait qu’ils pouvaient prononcer le sursis à exécution, dans telles et telles conditions, mais qu’ils ne pouvaient pas le faire dans les matières intéressant l’ordre public, donc en matière d’expulsion, ce qui évidemment était un ennui considérable car – certes – le sursis était très difficile à obtenir, car prévu dans des cas assez limités, mais malgré tout c’était quelque chose qu’on pouvait demander, au moins pour bloquer, même provisoirement, l’exécution de la mesure. Après une tentative qui a échoué de faire prévaloir une autre interprétation du texte, est née une autre idée, sans doute au sein du Gisti, à la création duquel j’avais participé avec de jeunes auditeurs au Conseil d’État [3]. J’ai eu l’idée de soutenir que, si le tribunal administratif ne pouvait pas prononcer le sursis à exécution ça ne voulait pas dire que celui-ci n’existait pas, et il fallait donc s’adresser au juge de droit commun, à savoir le Conseil d’État… Justement, j’avais un client très intéressant, qui s’appelait Ferrandiz Gil Ortega […] Il était sous le coup d’un arrêté d’expulsion qui n’était pas exécuté […] Alors j’introduis un recours sur son cas, devant le tribunal administratif, sur le fond, et je dépose des conclusions de sursis à exécution devant le Conseil d’État. Ça a fait sensation ! On pouvait s’attendre à deux réactions possibles. Ou le Conseil d’État disait : « qu’est-ce que c’est que cette idée saugrenue ? » et il rejetait à toute allure, ou alors… Et bien, la graine a pris, et Odent, qui était à l’époque, comme président de la section du contentieux, le grand pape du contentieux administratif a dit : « mais c’est vrai : il doit y avoir un juge ! Quel peut-il être sinon nous, le Conseil d’État ? » Dans cette affaire, je n’ai pas gagné, car bien entendu, sur le fond, ils ont rejeté la demande de sursis à exécution… Mais ils se sont déclarés compétents et ont reconnu la possibilité de saisir le Conseil d’État d’une demande de sursis à exécution parallèlement au recours en annulation déposé devant le tribunal administratif. Et c’est un arrêt important [4]. Ce qu’il y a de bien, c’est qu’on a déposé évidemment beaucoup de demandes similaires, et que, du coup, la législation a changé. […] C’est un exemple, si vous voulez, de changement du droit par le combat du droit. Le droit employé de manière habile peut amener un changement de la loi ».
Cette longue citation est d’importance pour comprendre l’invention d’un mode d’action par et pour le Gisti. La singularité de la genèse de cette requête tient tout d’abord à l’alliance improbable, sur un dossier précis, via un militantisme commun, entre des membres du Conseil d’État et un avocat aux Conseils préparant un mémoire à déposer devant cette institution. Elle correspond bien au développement d’un nouveau type de stratégie, le plus souvent portée par Ph. Waquet pour le Gisti dès cette période, alliant technicité juridique et visée politique, de manière à mettre en évidence des failles juridiques à même d’augmenter les garanties accordées aux étrangers. Le succès, dans ce cas précis, comme souvent en matière de reconnaissance de droits, n’est pas tant évalué à l’aune de l’issue de la requête individuelle (en l’occurrence rejetée) que de la reconnaissance d’un principe invocable dans d’autres cas.
Le Gisti n’est pas le seul acteur engagé dont Philippe Waquet défend alors la cause : sur le terrain de l’expulsion, il défendra Daniel Cohn-Bendit ; en matière d’extradition, l’avocat allemand Klaus Croissant, défenseur de la Fraction Armée Rouge ; à propos du contrôle de la presse étrangère, François Maspero, éditeur de la version française de la revue Tricontinental, interdite par le ministre de l’intérieur. Dans les affaires Maspero et Croissant, Philippe Waquet adopte une stratégie particulière : il choisit de plaider oralement devant le Conseil d’État, ce qui est rare dans cette institution, pour souligner leur caractère symbolique en matière de libertés.
Philippe Waquet apparaît alors lié, à plusieurs titres, à la lutte par le droit en faveur des étrangers (extradition, presse étrangère, séjour). À partir du milieu des années 1970, il entre à France terre d’asile dont il devient ensuite secrétaire général, et s’intéresse à la question des réfugiés et du droit d’asile. Il participe aussi aux réunions du Gisti qui a pour lui, une place bien spécifique : « Ce qui caractérise un peu le Gisti c’est que c’est un mouvement qui a toujours été tourné vers la réalisation, le res, la chose… C’est vrai qu’il y a une sorte de réalisme, un caractère concret ».
Les liens de Ph. Waquet et du Gisti vont être rendus visible à l’occasion du recours contre la circulaire Marcellin-Fontanet, à l’issue duquel sera rendu le premier arrêt qui peut être considéré comme un « arrêt Gisti », en 1975. En 1975, le Gisti n’ayant pas encore déposé ses statuts, c’est au seul nom de la CFDT (représentée par maître Nicolas) et du requérant, Da Silva, que défend Ph. Waquet, qu’est portée la requête. Néanmoins, elle est très largement l’œuvre du Gisti, à tel point que Philippe Waquet parle à son sujet d’« arrêt Gisti ». Suite à plusieurs articles mentionnant sa présence lors de la conférence de presse organisée par le Gisti à cette occasion, il est d’ailleurs convoqué par le président de l’Ordre qui lui rappelle alors la « discrétion » et la « prudence » devant caractériser leur profession.
L’arrêt rendu à cette occasion connaît un grand retentissement : par cette requête, puis cet arrêt, il s’agissait de mettre un terme à la pratique consistant à conduire la politique d’immigration essentiellement par voie de circulaires, généralement confidentielles. Pour tenter de contrer l’attaque, le ministère de l’intérieur tenta d’ailleurs d’user de subterfuges. Comme le rappelle Ph. Waquet, « le ministère de l’intérieur était tellement furieux de ce recours qu’il a soutenu dans les écritures en défense que Da Silva n’existait pas ! Que des inspecteurs des renseignements généraux avaient essayé de le trouver en vain ! Et la réponse du Conseil d’État est formidable, il dit : du moment que le recours est déposé par un avocat au Conseil d’État, la personne existe ! [5]. C’est gentil pour les avocats aux Conseils ! Mais c’est un bon moyen en même temps de résoudre un problème insoluble, parce que si le Conseil d’État est obligé de faire des enquêtes pour savoir si les gens existent ou pas… ». Ce qui apparaît comme une anecdote révèle bien l’enjeu porté par cette requête et confirmé par la décision du Conseil d’État : il s’agissait bien d’ébranler ce que Philippe Waquet qualifie aujourd’hui de « forteresse réglementaire ». En outre, rappelle-t-il, « ce qu’on oublie, c’est qu’en plus cet arrêt proclame l’idée que l’administration a le pouvoir de régulariser toutes les situations. Et ça, c’est un truc dont on se sert tous les jours. »
Être l’avocat du Gisti au Conseil d’État dans les années 1970-80 conduisit ainsi Philippe Waquet à se situer dans cette tension entre compétence et engagement, sans cacher ses convictions ni entamer sa réputation professionnelle. Au sein de son cabinet, l’un de ses collaborateurs, François Julien-Laferrière, était spécialisé sur les questions relatives aux étrangers et traitait donc régulièrement des dossiers portés par le Gisti, en relation avec les membres de l’association. François Julien-Laferrière et Philippe Waquet vont d’ailleurs tenir pendant une dizaine d’années une chronique sur le droit des étrangers au Recueil Dalloz. Mais si certains de ses confrères se montrent alors critiques relativement à l’exposition de Ph. Waquet en tant que défenseur de causes jugées politiques, l’opinion de ses interlocuteurs magistrats doit également être prise en compte. En effet, les avocats aux Conseils, peu nombreux, ne bénéficient pas du relatif anonymat des avocats à la Cour. Dans ce contexte, être un « bon » avocat aux Conseils signifie aussi conserver une réputation professionnelle de sérieux : « un avocat aux Conseils est tout le temps avec les mêmes juges, du Conseil d’État et de la Cour de Cassation, et si vous avez mauvaise réputation… Je ne dis pas que l’on juge la requête sur l’avocat, mais il vaut mieux être bien vu pour gagner ! Même dans l’intérêt de ses clients, il ne faut pas être maladroit ». Malgré l’éventuelle radicalité des causes défendues, ou l’engagement de leur client, les avocats aux Conseils ne peuvent donc pas s’engager dans des stratégies dites de rupture développées sur certains fronts par les avocats à la Cour : « Moi, je me suis toujours efforcé de rester modéré dans mon expression, de ne pas faire dans la provocation, mais d’inventer des moyens ».
Le cabinet de Philippe Waquet connaît une activité croissante, particulièrement à partir des années 1977-78, soit exactement la période des premiers recours du Gisti. Les dix années qui suivent sont des années de travail intense, durant lesquelles la partie « contentieux des étrangers » ne cesse de s’étoffer, conduisant même à un certain sentiment d’impuissance devant la multiplication de ce type de recours. De manière plus générale, confronté à la vitalité d’un cabinet qui a connu un essor important, notamment en matière de droit pénal, Philippe Waquet se trouve progressivement accablé par les activités de gestion et d’organisation qui supplantent de plus en plus, selon lui, l’activité juridique proprement dite. Il décide alors, en 1988, de quitter sa charge, qui sera reprise par son épouse, Claire Waquet, pour devenir juge à la Cour de cassation, ce qui est possible statutairement pour un avocat aux Conseils doté de vingt ans d’expérience. Cette décision suscite l’étonnement de certains, qui savent que, d’un point de vue financier, la première situation est plus enviable que la seconde, et va rencontrer l’opposition temporaire du Conseil supérieur de la magistrature, au motif que le juge Waquet risquerait trop souvent de devoir juger les clients de son épouse. Pour éviter de tels conflits d’intérêt, c’est finalement à la chambre sociale de la Cour de cassation qu’il sera nommé. C’est le début d’une véritable seconde carrière, au prix d’une reconversion juridique dans un domaine initialement moins bien connu de lui, mais dans lequel Philippe Waquet s’illustrera, laissant derrière lui une jurisprudence caractérisée par des avancées importantes en matière de droit du travail. En outre, surtout lorsqu’il deviendra doyen de cette chambre, il apportera un ton nouveau, plus ouvert sur la société et les juridictions du fond, notamment en organisant des visites dans les différentes cours d’appel pour expliquer les décisions de la Cour de cassation, et caractériser son activité comme relevant de la clarification du droit et non de l’attribution de « bons et mauvais points ». Ce faisant, Philippe Waquet retrouve ce qui avait été sa motivation première, la réflexion juridique, avec le sentiment d’être véritablement, en tant que juge de cassation, au cœur de la « fabrique du droit ». Le passage d’avocat aux Conseils à conseiller à la Cour de cassation fut ainsi pour lui moins un changement de camp que la réalisation d’un même intérêt pour le droit, tel qu’il peut apparaître dans son expression la plus complexe et la plus chargée d’enjeux dans les instances juridictionnelles suprêmes. Aujourd’hui à la retraite, Philippe Waquet a encore l’occasion de concilier ses deux grands domaines de spécialités, qui furent aussi deux manières de donner un sens politique au droit, le droit des étrangers et le droit du travail. En effet, il a été à plusieurs reprises nommé ces derniers mois médiateur dans les luttes menées par des sans-papiers sur leur lieu de travail.
[1] « Deux parcours d’avocats », Plein droit n°53-54, 2002.
[2] Créé en mai 68 sous le nom de Groupement d’action judiciaire (GAJ) et qui au bout de quelques mois changea son nom pour cause d’homonymie avec une association existante.
[3] « Le droit au service des luttes », Plein droit, n° 53-54 ; Liora Israël, « Faire émerger le droit des étrangers en le contestant, ou l’histoire paradoxale des premières années du Gisti », Politix n° 6, 2003, pp. 115- 144 (en ligne sur le site du Gisti).
[4] Arrêt du 23 juillet 1974.
[5] Dans les attendus de la décision, on trouve effectivement le passage suivant : « cons. que le sieur Da Silva justifie de son identité ; qu’ainsi le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à soutenir que le sieur Da Silva n’existerait pas et que la requête déposée en son nom d’ailleurs par un avocat au Conseil d’État, aurait été introduite « pour le compte d’un tiers à l’identité inconnue ».
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