Source: http://www.urbanisticaitaliana.it/HTML/5823.html
Timestamp: 2017-08-20 21:04:40+00:00
Document Index: 156809323

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 10', 'sentenza ']

Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 luglio 2010
SENTENZA N. 4246
La v.i.a. non può essere intesa come limitata alla verifica della astratta compatibilità ambientale dell’opera ma si sostanzia in una analisi comparata tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio economica, tenuto conto delle alternative praticabili e dei riflessi della stessa “opzione zero”; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (cfr. Cons. St., sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 933). In questa direzione la giurisprudenza comunitaria conferisce alla procedura di v.i.a., nel quadro dei mezzi e modelli positivi preordinati alla tutela dell’ambiente un ruolo strategico valorizzando le disposizioni della direttiva 85/337 cit. che evidenziano come la politica comunitaria dell’ambiente consista, ante omnia, nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti: conformemente ai principi “costituzionali” dei trattati, scopo dell’U.E. è la tutela preventiva dell’ambiente (cfr. Corte giust., sez. V, 21 settembre 1999, c-392/96; sez. VI, 16 settembre 1999, c-435/97).
1. L’impugnata sentenza - Tribunale amministrativo regionale della Lombardia - Brescia – Sezione I, n. 1161 del 7 dicembre 2007 – per quanto di interesse ai fini del presente giudizio:
a) ha respinto, con dovizia di argomenti, tutte le censure proposte dalla Lagocastello Immobiliare s.r.l. (in prosieguo la società), nei confronti dell’ordinanza comunale n. 187 del 2005 recante l’ordine di sospensione dei lavori per la realizzazione delle opere necessarie ad attuare un vasto piano di lottizzazione, fondato anche sulla mancanza della positiva verifica di fattibilità ai fini della valutazione di impatto ambientale ex art. 1, co. 6, d.P.R. 12 aprile 1996;
b) per la medesima ragione ha respinto le censure proposte nei confronti del successivo diniego di permesso di costruire alcuni edifici previsti dal piano attuativo (n. 21483 in data 31 luglio 2006);
c) ha accolto unicamente le doglianze mosse nei confronti del decreto regionale n. 2749 del 13 marzo 2006 che, a conclusione della procedura di verifica preliminare prevista dall’art. 1, co. 6, d.P.R. 12 aprile 1996 cit., cui si era assoggettata la società nelle more del giudizio, ha ritenuto che il programma costruttivo proposto da quest’ultima dovesse essere sottoposto alla procedura di valutazione di impatto ambientale (v.i.a.); è stato censurato l’operato dell’Amministrazione regionale laddove, a fronte di asserite carenze nella documentazione presentata, ha ritenuto non già di domandare chiarimenti al privato istante, ma puramente e semplicemente di assoggettare il progetto a v.i.a., con ciò violando i principi di partecipazione al procedimento e di leale cooperazione fra P.A. e amministrati nonché quello di economicità.
2. La regione Lombardia ha impugnato la su menzionata sentenza del T.a.r. deducendone l’erroneità per i seguenti motivi:
a) insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza, laddove non ha considerato la congruità e correttezza della determinazione siccome espressamente riferita alla necessarietà della sottoposizione a v.i.a. in ragione delle dimensioni dell’intervento (oltre 10 ettari, situati in area urbana);
b) insufficiente motivazione della sentenza sotto altro profilo, essendo indicati nel provvedimento regionale i profili di criticità rilevati che avrebbero orientato per un approfondimento mediante v.i.a.;
c) omessa motivazione su questione di diritto rilevante: non è stato considerato il termine perentorio di sessanta giorni imposto per la pronuncia sulla richiesta avanzata dalla società, ex art. 10 d.P.R. 12 aprile 1996 cit., e la finalità della determinazione, avuto riguardo alla insufficienza degli elementi per escludere la v.i.a.;
d) erronea interpretazione dell’art. 10 cit., tenuto conto della natura altamente discrezionale del giudizio di assoggettamento o meno di un progetto a v.i.a.
3. Si è costituita in giudizio la società che ha dedotto l’inammissibilità, per assoluta genericità, e l’infondatezza dell’appello principale; con riferimento esclusivo al capo 14 della sentenza, ha proposto appello incidentale; sostiene che il T.a.r. muovendo dal concetto di “area urbana” e richiamando le conclusioni dell’esperto di parte architetto Pigozzi (enunciate al punto 13 dell’impugnata sentenza) – secondo cui l’insediamento n. 1 (centro storico di Mantova) e quello contrassegnato dal numero 3 (comprendente il sito della Lagocastello e gli abitati di Frassino, Lunetta, Virgiliana e il complesso industriale del petrolchimico), costituirebbero aree urbane distinte in ragione della interruzione rappresentata dal corso del Mincio, sì da configurare l’intervento di cui trattasi quale progetto di sviluppo in espansione di area esistente – perviene all’opposta conclusione per la quale il centro storico di Mantova e i quartieri circostanti costituirebbero ormai un tutto unitario avuto riguardo al fatto che gli insediamenti 1 e 3, sono uniti fra loro da due ponti sul Mincio, che fungono da collegamento agevolmente praticabile, con esclusione della pretesa “interruzione” prospettata dal detto esperto di parte; da qui la necessità di considerare l’intervento della società Lagocastello come progetto di sviluppo all’interno di area urbana, soggetto quindi a verifica di v.i.a. ai sensi dell’allegato B richiamato dall’art. 1, co. 6, del citato d.P.R. del 1996.
L’impugnativa incidentale è sorretta dal seguente complesso motivo: eccesso di potere per motivazione insufficiente e contraddittorietà; erroneità dei presupposti; si afferma l’erroneità della sentenza laddove classifica l’area in questione come urbana consolidata sulla base del rilievo che essa sarebbe completa giacché edificata in modo compatto e continuativo; sull’area considerata, di 350.000 mq., non vi sarebbe invero traccia di alcun manufatto (nonché di infrastrutture, opere di urbanizzazione, reti di comunicazione) e di alcuna presenza umana; inoltre, si assume che l’area ricade in zona C ovvero zona di completamento espansivo (nella definizione normativa ex d.P.R. n. 1444 del 1968, area urbana nuova ovvero area priva di edificazione).
4. Il comune di Mantova – costituitosi in giudizio a sostegno della posizione regionale – assume che l’intervento edilizio proposto dalla società concerne l’estensione di una urbanizzazione preesistente, prevedendo in particolare lo sfruttamento di un’area inserita e circondata da un ambito già urbanizzato; sì che correttamente la sentenza del primo giudice avrebbe rilevato la continuità tra gli insediamenti edilizi preesistenti e quello che Lagocastello vorrebbe realizzare; ne consegue, l’assoggettabilità a v.i.a. del progetto di cui trattasi, oltre che in applicazione del d.P.R. 12 aprile 1996, anche della normativa comunitaria (allegato H, n. 10, lett. B) della direttiva n. 85/337), che richiede obbligatoriamente la verifica di v.i.a. per tutti i progetti di riassetto urbano che abbiano caratteristiche dimensionali superiori a 10 ettari, principio, questo, ulteriormente ribadito dal combinato disposto dell’art. 6, co. 6, e Allegato IV (punto 7b) d.lgs. n. 4 del 2008 (che ciò prevede anche per quelle opere che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale).
5. Con decisione istruttoria n. 1015 del 17 febbraio 2009 la sezione ha disposto una verificazione affidata al preside della facoltà di Architettura del Politecnico di Milano.
6. Con decisione di questa sezione n. 4710 del 2009 è stato nominato un nuovo verificatore in persona del provveditore interregionale per la Toscana e l’Umbria.
7. La relazione di verificazione è stata depositata in segreteria in data 1 febbraio 2010.
8. Il comune di Mantova, con memoria depositata in data 21 maggio 2010, ha chiesto, per una pluralità di ragioni, la rinnovazione della verificazione.
Si è opposta la difesa della società Lagocastello.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica dell’8 giugno 2010.
9. Può prescindersi dall’esame delle doglianze mosse dal comune di Mantova nei confonti dell’attività svolta dal verificatore, e della conseguente richiesta di sostituzione dello stesso, in considerazione della completa infondatezza dei residui motivi di primo grado sottoposti all’attenzione di questa sezione a seguito della proposizione dell’appello principale ed incidentale.
10. La questione centrale oggetto del presente giudizio si riduce nello stabilire se, alla stregua della disciplina rilevante nella specie – che distingue tra progetto di sviluppo situato “all’interno di aree urbane esistenti”, soggetto a verifica di v.i.a. sol che superi i 10 ettari di estensione, e progetto di sviluppo relativo ad “aree urbane nuove o in estensione”, soggetto a verifica di v.i.a. nel solo caso in cui superi i 40 ettari – il progetto di lottizzazione in esame sia stato correttamente portato al vaglio della regione Lombardia per essere sottoposto alla verifica preliminare ex art. 1, co. 6, d.P.R. 12 aprile 1996 cit.
E’ incontroverso tra le parti (risultando anche dalla documentazione tecnica versata in atti), che il progetto in questione supera i 10 ettari ma è inferiore ai 40, ne consegue che l’assoggettamento alla procedura in parola dipende dalla appartenenza alla prima o alla seconda categoria.
Conviene, a questo punto, illustrare brevemente le norme ed i principi che governano l’istituto della v.i.a., onde rilevarne ratio applicativa e contenuto; tanto allo scopo di stabilire se i paramentri di giudizio invocati dalla società, e fatti propri sostanzialmente dalla verificazione, siano conformi al micro ordinamento di settore.
10.1. Circa l’esatta individuazione della natura del potere e l’ampia latitudine della discrezionalità esercitata dall’amministrazione in sede di v.i.a. , in quanto istituto finalizzato alla tutela preventiva dell’ambiente inteso in senso ampio, la sezione non intende deflettere dagli approdi cui è pervenuta la giurisprudenza costituzionale ed amministrativa che fa emergere la natura sostanzialmente insindacabile delle scelte effettuate, giustificandola alla luce del valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione al paesaggio ed all’ambiente (cfr. da ultimo Cons. St., sez. V, 12 giugno 2009, n. 3770; Corte cost., 7 novembre 2007, n. 367).
La ponderazione degli interessi privati, unitamente ed in coerenza con gli interessi pubblici connessi con la tutela paesaggistica ed ambientale, non deve essere giustificata neppure allo scopo di dimostrare che il sacrificio imposto al privato (per altro di natura essenzialmente procedimentale nel caso di ammissione a v.i.a. all’esito della verifica di assoggettabilità perché il bene della vita finale non è pregiudicato), sia stato contenuto nel minimo possibile, perché tale giudizio si colloca all’interno della disciplina costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.) che erige il valore estetico-culturale a valore primario dell’ordinamento.
Da queste premesse si sono tratti i seguenti corollari:
a) la tutela del paesaggio non è riducibile a quella dell’urbanistica, né può essere considerato vizio della funzione preposta alla tutela del paesaggio il mancato accertamento dell’esistenza, nel territorio oggetto dell’intervento paesaggistico, di eventuali prescrizioni urbanistiche che, rispondendo ad esigenze diverse, in ogni caso non si inquadrano in una considerazione globale del territorio sotto il profilo dell’attuazione del primario valore paesaggistico;
b) l’avvenuta edificazione di un’area immobiliare o le sue condizioni di degrado non costituiscono ragione sufficiente per recedere dall’intento di proteggere i valori estetici o culturali ad essa legati, poiché l’imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l’imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell’integrità dello stesso;
c) l’ambiente rileva non solo come paesaggio ma anche come assetto del territorio, comprensivo financo degli aspetti scientifico – naturalistici (come quelli relativi alla protezione di una particolare flora e fauna), pur non afferenti specificamente ai profili estetici della zona.
Viene in luce il confluire ineluttabile, nella materia del governo del territorio, delle esigenze di salvaguardia di valori costituzionali assoluti e non comprimibili quali il paesaggio, l’ambiente ed i beni culturali; di questa caratteristica vi è traccia nel più recente dibattito sulla evoluzione della stessa scienza urbanistica, di cui si coglie l’eco nella giurisprudenza che riconosce, nel presupposto della necessità di non consentire la totale consumazione del suolo nazionale, la possibilità che gli strumenti urbanistici non siano sostenuti dalle tradizionali linee guida di espansione demografica o edilizia ma, al contrario, da linee guida esclusivamente rivolte al recupero ed alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente (cfr. Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1461).
Questo spiega, ed al contempo giustifica, sul piano costituzionale, la valenza di principio fondamentale insita nella disciplina sulla v.i.a.: essa è preordinata alla salvaguardia dell’habitat nel quale l’uomo vive che assurge a valore primario ed assoluto in quanto espressivo della personalità umana (cfr. Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2008, n. 1109), attribuendo ad ogni singolo un autentico diritto fondamentale, di derivazione comunitaria (direttiva 85/337 cit.), che obbliga l’amministrazione a giustificare, quantomeno ex post ed a richiesta dell’interessato, le ragioni del rifiuto di sottoporre un progetto a v.i.a. all’esito di verifica preliminare (cfr. Corte giust. 30 aprile 2009, c-75/08, Mellor).
E’ stato chiarito che nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale (ed a maggior ragione nell’effettuare la verifica preliminare), l’amministrazione esercita una amplissima discrezionalità tecnica sebbene censurabile sia per macroscopici vizi logici, sia per errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti (cfr. Trib. Sup. acque pubbliche, 11 marzo 2009, n. 35; Cons. St., sez. VI, 19 febbraio 2008, n. 561; sez. VI, 30 gennaio 2004, n. 316); essa non deve limitarsi, a mente della direttiva 85/337 cit., ad apprezzare solo i profili di ubicazione e dimensione del progetto, ma ha l’obbligo di accertarne la natura sostanziale (cfr. da ultimo Corte giust., 25 luglio 2008, c-142/07).
Il problema del punto di equilibrio tra realizzazione di infrastrutture e tutela dell’ambiente e del paesaggio e, dunque, del concreto atteggiarsi del principio dello sviluppo sostenibile (ora codificato dall’art. 3 quater, d.leg. 152/06), meglio si chiarisce anche in relazione alla valutazione dell’utilizzazione economica delle aree protette; per cui non dovrebbe parlarsi di sviluppo sostenibile ossia di sfruttamento economico dell’ecosistema compatibile con esigenza di protezione, ma, con prospettiva rovesciata, di protezione sostenibile, intendendosi con tale terminologia evocare i vantaggi economici che la protezione in sé assicura senza compromissione di equilibri economici essenziali per la collettività, ed ammettere il coordinamento fra interesse alla protezione integrale ed altri interessi solo negli stretti limiti in cui l’utilizzazione del territorio non alteri in modo significativo il complesso dei beni compresi nell’area protetta; si deve ammettere l’alterazione dei valori ambientali solo in quanto non vi siano alternative possibili da individuarsi proprio grazie alla procedura di v.i.a. (Cons. Stato, sez. VI, 16 novembre 2004, n. 7472).
Detto altrimenti, alla stregua della disciplina comunitaria e nazionale (ed eventualmente regionale), la v.i.a. non può essere intesa come limitata alla verifica della astratta compatibilità ambientale dell’opera ma si sostanzia in una analisi comparata tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio economica, tenuto conto delle alternative praticabili e dei riflessi della stessa “opzione zero”; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (cfr. Cons. St., sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 933).
In questa direzione la giurisprudenza comunitaria conferisce alla procedura di v.i.a., nel quadro dei mezzi e modelli positivi preordinati alla tutela dell’ambiente un ruolo strategico valorizzando le disposizioni della direttiva 85/337 cit. che evidenziano come la politica comunitaria dell’ambiente consista, ante omnia, nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti: conformemente ai principi “costituzionali” dei trattati, scopo dell’U.E. è la tutela preventiva dell’ambiente (cfr. Corte giust., sez. V, 21 settembre 1999, c-392/96; sez. VI, 16 settembre 1999, c-435/97).
10.2. Tanto premesso, la sezione osserva che gli elementi documentali versati in atti (incluso per certi aspetti l’accertamento operato in sede di verificazione), consentono di definire con precisione le caratteristiche dell’area considerata ai fini della v.i.a., e cioè se essa possa connotarsi come area urbana edificata in modo compatto e continuo (id est, area urbana consolidata), ovvero come area di sviluppo in espansione, avuto altresì riguardo alla incidenza della “interruzione” rappresentata dal corso del Mincio; purché sia chiaro che il giudizio in questione non deve essere sviluppato secondo i parametri propri della scienza urbanistica ovvero della disciplina della circolazione dei veicoli.
In particolare è eccentrico, rispetto al quadro delle norme e dei principi che si è dianzi sintetizzato, valorizzare la nozione di “centro abitato” contemplata dal codice della strada (artt. 3 e 4). La giurisprudenza è univoca nel segnalarne la diversa connotazione giuridica rispetto all’analogo concetto previsto dalla disciplina urbanistica (art. 41-quinquies, l. n. 1150 del 1942); a fortiori queste conclusioni valgono per la procedura di v.i.a. atteso che scopo essenziale della normativa stradale è quello di assicurare la sicurezza della circolazione mediante prescrizioni tecniche e norme di comportamento (cfr. da ultimo Cons. St., sez. II, 11 marzo 2009; sez. IV, 5 aprile 2005, n. 1560).
Al contrario l’area in questione, pur non essendo gravata da vincoli ambientali o paesaggistici e non ricadendo in area naturale protetta (tanto è vero che il Parco del Mincio nella sostanza non si opposto all’intervento per quanto di sua competenza):
Non appare pertanto abnorme o manifestamente illogica o sviata la decisione del comune di negare i permessi edilizi, mancando la verifica di compatibilità, sulla scorta di quanto previsto dal più volte menzionato art. 1, co. 6, se rettamente interpretato l’Allegato tecnico B; il carattere consolidato dell’area è tale se riguardato sotto il profilo che conserva ancora tratti di autonoma valenza ambientale, storica, paesaggistica; pur trattandosi di area racchiusa in zone di territorio che la rendono, ai fini della disciplina dettata in materia di v.i.a., una sorta di “ponte” fra il centro storico – ubicato oltre il fiume, e gli altri agglomerati ubicati alle sue spalle.
E’ dunque irrilevante che la destinazione urbanistica dell’area – zona C – preveda l’espansione residenziale, ovvero che non siano presenti sul suolo opere di urbanizzazione primaria o secondaria.
11. Può scendersi ora all’esame dell’appello principale articolato dalla regione Lombardia.
11.1. Preliminarmente deve essere esaminata e disattesa l’eccezione, sollevata dalla difesa della società, di inammissibilità del gravame per genericità; l’eccezione, come emerge dalla precedente ricostruzione dello svolgimento del processo, è palesemente infondata risultando per tabulas l’analiticità dei motivi di gravame.
11.2. La tesi posta a base della statuizione di annullamento non è accoglibile sia in fatto che in diritto.
Richiamati la ratio ed il contenuto della disciplina in materia di v.i.a. ed il carattere latamente discrezionale del potere esercitabile dall’amministrazione (specie nella fase preliminare della verifica di compatibilità), non appare utilmente invocabile il principio generale di leale collaborazione sotteso alla l. n. 241 del 1990, nonché al precetto specifico sancito dall’art. 6, lett. b) - che obbliga l’amministrazione, nell’ipotesi di documentazione incompleta od erronea presentata in relazione ad una domanda di atto amministrativo, ad invitare l’interessato a provvedere alla sua regolarizzazione –; il dovere di leale collaborazione incontra alcuni limiti, fra cui quello (rinvenibile nel caso di specie), che impone all’amministrazione di osservare i tempi procedimentali previsti dalla legge (cfr. Cons. St., sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6684; sez. IV, 28 agosto 2001, n. 4534); in tal senso è eloquente la disposizione sancita dall’art. 10, co. 2, d.P.R. del 1996 nella parte in cui fa discendere l’esenzione dalla v.i.a. dal silenzio dell’amministrazione protratto per oltre sessanta giorni dall’inoltro della richiesta di verifica. In proposito non appare utilmente invocabile l’indirizzo di questo Consiglio (cfr. Cons. St., 28 settembre 2001, n. 5169) che ritiene disapplicabile, per contrasto con lo spirito della direttiva 85/3337/Cee, l’art. 10, co. 2, d.P.R. 12 aprile 1996 nella parte in cui prevede il meccanismo del silenzio assenso; infatti, a fronte della formale vigenza della disposizione, in caso di mancato rispetto del termine di sessanta giorni, l’amministrazione si esporrebbe al rischio del contenzioso e ad una situazione di incertezza incompatibile con il quadro dei principi e dei valori comunitari e costituzionali dianzi illustrati.
Già sul piano astratto, pertanto, deve escludersi che la regione avesse l’obbligo di richiedere l’integrazione della documentazione al privato.
Le censure sono altresì infondate in fatto, sulla scorta di quanto emerge dalla documentazione versata in atti, perché non risulta la lamentata carenza di istruttoria e di motivazione: nonostante l’incompletezza dei chiarimenti forniti dalla società ed in presenza di una puntuale disamina, da parte degli organi tecnici regionali, degli elementi divisati dall’Allegato D, punti 1 e 2, la decisione di ammettere il contestato progetto a v.i.a. appare immune dai dedotti vizi di legittimità.
12. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni l’appello principale della regione deve essere accolto, mentre quello incidentale della società deve essere respinto.
Nella complessità delle questioni trattate e nel peculiare andamento del giudizio la sezione ravvisa giusti motivi per compensare integralmente fra tutte le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio.
- accoglie l’appello principale della regione Lombardia, respinge l’appello incidentale della società Lagocastello Immobiliare e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge in toto il ricorso di primo grado ed i connessi motivi aggiunti;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall''autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2010 con l''intervento dei Signori: