Source: http://credho.org/cedh/session08/session08-05.htm
Timestamp: 2017-04-26 15:39:17+00:00
Document Index: 38792451

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Actes de la huitième Session d'information (arrêts rendus en
2001, Cahiers du CREDHO n° 8)
Confiscation du passeport |
Confiscation du passeport
(arrêt Baumann du 22 mai 2001)
Doctorante à l'Université de Paris XI Au cours d’une enquête de flagrance relative à une affaire de vol de voitures, la police strasbourgeoise saisit divers objets appartenant à M. Baumann, ressortissant allemand qui louait une chambre dans l’hôtel où avaient coutume de se rencontrer les voleurs. Au moment de la saisie, M. Baumann est hospitalisé en Allemagne où il sera ensuite arrêté puis jugé et condamné à une peine d’emprisonnement dans le cadre d’une affaire étrangère à la procédure engagée en France. Bien que M. Baumann ne soit pas incriminé dans la procédure pénale française, ses biens sont mis sous scellés. Il entame alors une série d’actions en restitution qui restent sans succès puis saisit la Cour européenne des droits de l’Homme pour violation par la France de son droit d’accès à un tribunal (article 6), de son droit au respect de ses biens (article 1 du Protocole n° 1) et de son droit à la liberté de circulation (article 2 du Protocole n° 4) du fait de la confiscation de son passeport.
Les conclusions de la Cour en ce qui concerne les griefs tirés de l’article 6, §1 de la Convention et du Protocole n° 1 n’appellent pas de commentaires particuliers. C’est en effet conformément à une jurisprudence constante que la Cour constate la violation de l’article 6, §1 par la France et considère que ce constat la dispense de statuer sur la violation alléguée du Protocole 1. L’intérêt majeur de l’arrêt Baumann réside dans la motivation de la condamnation de la France pour violation de l’article 2 du Protocole n° 4 à la Convention en ce qu’elle précise les contours de la liberté de circulation (II) et consacre une extension de la protection de cette liberté (III) que ne laissait pas espérer la jurisprudence antérieure des organes de la Cour (I).
I • L’article 2 du Protocole n° 4 : une rédaction protectrice des prérogatives de l’Etat en matière de contrôle des flux migratoires
Treize ans séparent l’élaboration du Protocole n° 4 de celle de la Convention européenne. Ce décalage témoigne de la frilosité des Etats à l’égard d’une liberté dont la reconnaissance et la mise en œuvre peuvent se heurter au contrôle qu’ils exercent habituellement sur le déplacement des individus sur leur territoire et influencer leur politique d’immigration. Cette frilosité n’a pas été sans conséquence sur la rédaction de l’article 2 du Protocole n° 4 qui reste très respectueuse du domaine réservé des Etats.
En effet, si le paragraphe 1 de cet article prévoit que “ toute personne ” a le droit de circuler librement, il précise tout de même que ce droit n’est accordé qu’aux personnes qui se trouvent “ régulièrement ” sur le territoire d’un Etat. L’Etat garde donc un pouvoir discrétionnaire pour déterminer les conditions d’entrée et de séjour des étrangers sur son territoire. Le paragraphe 2 précise, en reprenant la formulation de l’article 12 a et b du Pacte international sur les droits civils et politiques, que “ toute personne a le droit de quitter n’importe quel pays, y compris le sien ”. Quant aux deux derniers paragraphes, ils accordent aux Etats le droit de restreindre la liberté de circulation dans les limites qu’ils posent. Ainsi est-il exigé dans le paragraphe 3 que les restrictions gouvernementales soient “ prévues par la loi ” et constituent des “ mesures nécessaires dans une société démocratique à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l’ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ”. Le dernier paragraphe dispose que le droit de circuler et de choisir librement sa résidence sur le territoire d’un Etat peuvent faire l’objet de restrictions dans certaines “ zones déterminées si elles sont prévues par la loi et justifiées par l’intérêt public ”.
Les exigences des paragraphes 3 et 4 sont en réalité relativement souples dans la mesure où elles laissent une marge d’appréciation considérable aux Etats. Pour s’en convaincre, il suffit de constater que la Commission a jugé irrecevables la plupart des griefs tirés de la violation de l’article 2 du Protocole n° 4 qui lui ont été soumis au motif que les restrictions à la liberté de circulation imposées par l’Etat étaient “ nécessaires dans une société démocratique ”[1] ou que la présence du requérant sur le territoire de l’Etat était irrégulière[2].
L’on comprend donc pourquoi la Cour n’a rendu à ce jour que six arrêts[3] concernant l’article 2 du Protocole n° 4, dont trois seulement constatent une violation. Il s’agit des arrêts Raimondo c/Italie du 22 février 1994, Labita c/Italie du 6 avril 2000 et de l’arrêt Denizci et autres c/Chypre du 23 mai 2001. L’arrêt Baumann, qui date du 22 mai 2001, se distingue de ces arrêts de plusieurs manières.
II • Précisions sur les contours de la liberté de circulation
L’arrêt Baumann confirme, si cela était nécessaire, que la liberté de circulation est à la fois
intra-étatique et inter-étatique. Il donne également à la Cour l’occasion d’affirmer que la courte durée de la restriction imposée par le gouvernement à un individu dans son droit à circuler librement ne rend pas cette mesure licite au regard de l’article 2 du Protocole n° 4 et que la confiscation d’un passeport est une ingérence au sens de cet article.
Premier arrêt sur la liberté de circulation inter-étatique
Dans les arrêts Raimondo c/Italie, Labita c/Italie et Denizci et autres c/Chypre, la Cour a été amenée à constater la violation de la liberté de circulation dans son aspect intra-étatique. Dans les affaires Raimondo et Labita, la Cour a en effet sanctionné la violation de la liberté de circulation de deux Italiens soupçonnés d’appartenir à la mafia et qui avaient de ce fait été légitimement placés sous la surveillance spéciale de la police italienne mais dont la surveillance s’était prolongée de façon non justifiée après la levée par le juge de cette mesure et l’acquittement des accusés. Dans l’affaire Denizci, c’est le contrôle des déplacements imposé par les agents de l’Etat chypriote aux requérants, ressortissants de Chypre, qui est sanctionné.
Dans l’affaire Baumann, au contraire, la France n’est pas condamnée pour avoir violé le droit de circuler librement de l’un de ses citoyens mais pour n’avoir pas respecté celui d’un ressortissant allemand en lui confisquant son passeport. L’arrêt Baumann,
premier arrêt de la Cour relatif à la liberté de circulation inter-étatique, confirme ainsi le double aspect de cette liberté : à la fois interne et international.
La durée de la privation du droit de circuler librement : un fait sans impact sur la licéité de la restriction imposée par le gouvernement
L’affaire Baumann complète également la jurisprudence antérieure en affirmant que la durée de la restriction à la liberté de circulation imposée par l’Etat est sans importance au regard de sa licéité. Cette affirmation est faite en réponse au gouvernement français qui prétendait ne pas avoir violé le droit d’aller et venir du requérant dans la mesure où celui-ci avait été écroué dans une prison allemande à peine un mois après avoir fait sa première demande en restitution du passeport. La Cour rejette la thèse du gouvernement au motif que l’article 2 du Protocole n° 4 ne fait aucune mention de la durée de la restriction à la liberté de circulation imposée par le gouvernement ; il convient donc de ne pas considérer la durée de la mesure gouvernementale comme un critère d’appréciation de la validité de celle-ci. Seule compte sa conformité aux paragraphes trois et quatre de l’article 2 du Protocole n° 4[4].
La confiscation du passeport : une ingérence dans la libre circulation Quant à la mesure gouvernementale qui consiste à confisquer un passeport, la Cour affirme qu’elle constitue une ingérence dans le droit de circuler librement. Elle estime même, de façon plus générale que : “ la mesure au moyen de laquelle un individu est dépossédé d’un document d’identification tel que, par exemple, un passeport, s’analyse à n’en pas douter, comme une ingérence ” (§ 62). Il serait cependant erroné de déduire de cette affirmation générale que la Cour consacre en l’espèce un “ droit au passeport ” au profit des individus protégés par la Convention. Ce “ droit ” est implicitement rejeté par la Cour lorsque celle-ci, tout en affirmant que la confiscation d’un moyen d’identification est une ingérence dans la libre circulation, se réfère à une décision de la Commission du 6 mars 1984, dans laquelle la même affirmation avait été faite avant de conclure à la licéité de l’obligation faite à un inculpé ou un condamné de déposer son passeport pour être mis provisoirement ou conditionnellement en liberté[5]. Ce prétendu droit est également écarté de façon explicite par la Cour dans la mesure où elle ne se contente pas d’affirmer que la liberté de circulation de M. Baumann a été entravée en l’espèce par la saisie de son passeport mais examine si la confiscation par le gouvernement français est conforme ou non au paragraphe 3 de l’article 2 du Protocole n° 4. Si elle conclut à la violation du Protocole n° 4, ce n’est donc pas en vertu d’un “ droit au passeport ” mais parce que cette mesure de confiscation, bien que “ prévue par la loi ” (le passeport ayant été saisi dans le cadre d’une enquête de flagrance régie par l’article 56 du code de procédure pénale), n’est pas “ nécessaire dans une société démocratique ”. Cela découle du fait que le gouvernement justifiait la confiscation par les besoins de la procédure pénale engagée contre les voleurs d’automobiles à l’origine de la saisie des biens de M. Baumann alors que le passeport ne figurait même pas sur la liste des pièces mises sous scellés pour les besoins du procès et que le requérant n’avait pas été incriminé dans le cadre de cette procédure.
L’affaire Baumann fournit non seulement à la Cour l’occasion de préciser les contours de la liberté de circulation mais aussi celle d’étendre la protection de cette liberté. Ce dernier apport de l’arrêt est aussi celui qui se prête le plus au débat, débat qui a d’ailleurs déjà commencé, au sein même de la Cour.
III • Extension de la protection de la liberté de circulation par la sanction de la mesure restrictive non conforme aux exigences de l’article 2 du Protocole n° 4 indépendamment de ses conséquences
Si la majorité des juges a estimé que l’article 2 du Protocole n° 4 a été violé en l’espèce au motif que la confiscation du passeport effectuée par la France ne répond pas aux exigences posées au paragraphe trois de cet article, il reste que trois des sept juges saisis de l’affaire, adoptant un raisonnement fidèle à la jurisprudence de la Commission en la matière, ont exprimé une opinion contraire[6]. Pour ces derniers, bien que la confiscation du passeport soit une ingérence dans la libre circulation et que la mesure française soit injustifiée au regard de l’article 2, §3 du Protocole n° 4, il n’y a pas eu en l’espèce violation du droit de circuler librement de M. Baumann car celui-ci n’a pas concrètement été empêché de circuler. Il semble en effet incontestable que le requérant n’a pas subi de réelle entrave dans l’exercice de son droit puisque, comme le relèvent le juge Costa, Sir Nicolas Bratza et Mme la juge Grève, M. Baumann, qui était en Allemagne au moment de la saisie de son passeport, n’a pas été empêché de circuler librement en France et n’a pas prétendu avoir été empêché de quitter n’importe quel pays, qu’il s’agisse de l’Allemagne ou de la France. La difficulté majeure rencontrée par les juges dans l’affaire Baumann ne concerne donc pas tant le caractère infondé de la confiscation du passeport du requérant par la France que le point de savoir si cette confiscation doit ou non être sanctionnée dans la mesure où la liberté de circulation de celui-ci n’a pas réellement été entravée. La Cour a tranché cette question dans un sens favorable à l’extension de la protection de la liberté de circulation puisque la majorité a considéré que l’article 2 du Protocole n° 4 commande de sanctionner toute mesure qui ne rentre pas dans les buts fixés au troisième paragraphe de cet article, indépendamment de ses conséquences sur la liberté de circulation de la personne qu’elle vise. La Cour sanctionne donc ici une mesure susceptible de porter atteinte à la liberté de circulation sur la base du Protocole n° 4.
Le fondement de cette interprétation de l’article 2 du Protocole n° 4 n’est pas incontestable. Paradoxalement, la Cour qui refuse de ne sanctionner que les seules mesures qui portent effectivement atteinte à la liberté de circulation, cite à l’appui de sa position une décision de la Commission qui ne vise pas les mesures simplement susceptibles de restreindre le droit d’aller et venir (§ 61). En effet, dans la décision qu’elle a rendue dans l’affaire Peltonen c/Finlande, la Commission n’examine la licéité du refus de la Finlande de délivrer un passeport à M. Peltonen au regard de l’article 2 du Protocole n° 4 qu’après avoir constaté que le requérant, qui jouit du droit de quitter n’importe quel pays, c’est-à-dire du droit de partir pour le pays de son choix dès lors que sa présence y est admise, a effectivement été empêché d’exercer pleinement ce droit par la mesure finlandaise puisqu’il ne pouvait circuler que dans les pays nordiques[7]. On peut d’autant plus douter que la Commission ait jamais eu l’intention de sanctionner une mesure susceptible de restreindre la liberté de circulation que dans la décision qu’elle a rendue dans l’affaire F.C.B. c/Italie, Pays-Bas et Belgique en 1994 elle a rejeté la requête du demandeur non seulement parce que celui-ci n’avait pas épuisé toutes les voies de recours internes mais aussi parce qu’il n’avait pas démontré qu’il se trouvait dans une situation d’ingérence ou qu’il avait été empêché de quitter n’importe quel pays[8].
Faut-il en déduire que la majorité des juges a estimé qu’il incombe au gouvernement de prouver qu’il n’a pas violé l’article 2 du Protocole n° 4 en prenant la mesure qui fait l’objet de la plainte ? Rien dans la motivation de l’arrêt ne permet de l’affirmer et de justifier ainsi la position de la Cour par un renversement de la charge de la preuve. La lettre de l’article 2 du Protocole 4 ne permettant pas la sanction de la mesure susceptible de restreindre la liberté de circulation lorsqu’elle n’entre pas dans les exceptions prévues par cet article, l’interprétation qui en est faite par la Cour doit donc être recherchée dans l’esprit de celui-ci et de la Convention européenne des droits de l’Homme. Dans un Etat de droit, la liberté doit être la règle et la restriction l’exception. L’arrêt de la Cour est conforme à cet axiome et fait apparaître la liberté de circulation comme un droit fondamental dans la mesure où tant la mesure gouvernementale qui le viole que celle qui risque d’en restreindre l’exercice sont désormais sanctionnées lorsqu’elles sortent des limites tracées par le Protocole. A cet égard, il faut souligner que la position de la Cour européenne n’est pas isolée puisque la Cour de Justice des Communautés européennes sanctionne également les mesures susceptibles de porter atteinte à la liberté de circulation quand elles ne font pas partie des exceptions prévues par le droit communautaire[9]. Le débat sur le bien-fondé de l’arrêt Baumann est donc un débat sur le bien-fondé de l’interprétation de l’article 2 du Protocole n° 4 par la Cour. Aussi important soit-il, il ne doit pas faire oublier que l’arrêt Baumann accroît considérablement la protection de la liberté de circulation.
[1] Décision du 16 octobre 1980, req. n° 8901/80, DR n° 23, p. 237 ; décision du 10 mars 1981, req. n° 8988/80, DR n° 24, p. 98 ; décision du 6 mars 1984, req. n° 10307/83, DR n° 37, p. 113 ; décision du 13 décembre 1984, req. n° 10078/82, DR n° 41, p. 103 ; décision du 9 juillet 1985, req. n° 10670/83, DR n° 44, p. 195 ; décision du 2 décembre 1985, req. n° 10893/84, DR n° 45, p. 198 ; Kalibi c/France, req. n° 26714/95, 19 octobre 1995 ; Giordano c/Italie, req. n° 30131/96, 16 septembre 1997 ; Noak et autres c/Allemagne, req. n° 46346/99, 25 mai 2000.
X. c/République fédérale d’Allemagne, 26 mai 1970 ; G. c/Luxembourg, requête n° 1502/85, 5 mars 1986 ; dans le cadre de la “ Cour unique ”, voir : Sisojeva et autres c/Lettonie, requête n° 60654/00, 9 novembre 2000 ; Ivanov c/Lettonie, requête n° 55933/00, 7 juin 2001 et Kaftailova c/Lettonie, requête n° 59643/00, 23 octobre 2001.
Bozano c/France, requête n° 9990/82, 18 décembre 1986 ; Ceteroni c/Italie, 00022461/93 ; 00022465/93, 15 novembre 1996 ; Raimondo c/Italie, 00012954/87, 22 février 1994 ; Labita c/Italie, 00026772/95, 6 avril 2000 ; Baumann c/France ; Denizci et autres c/Chypre, 00025316/94 ; 00025317/94 ; 00025318/94 ; 00025319/94 ; 00025320/94 ; 00025321/94 ; 00027207/95, 23 mai 2001.
[4] v. § 60 : “ Elle [la Cour] souligne que l’article 2 du Protocole n° 4 ne prévoit aucune restriction à la liberté de circulation fondée sur la durée de la privation de ce droit. En effet, au sens de cet article, seuls les motifs s’inscrivant dans le cadre des buts visés au troisième paragraphe constituent, le cas échéant, un support légal à l’adoption par les autorités compétentes sur le territoire duquel se trouve l’individu, de mesures emportant une restriction à la liberté de circulation, fut-elle temporaire ”.
[5] Décision du 6 mars 1984, M. c/Allemagne, req. n° 10307/83, DR n° 37, p. 113.
[6] V. l’opinion partiellement dissidente commune de M. le juge COSTA, Sir Nicolas BRATZA et Mme la juge GREVE.
Peltonen c/Finlande, req. n° 19583/92, 20 février 1995, D.R. 80-A, p. 43.
[8] Commission européenne des droits de l’Homme, F.C.B. c/Italie, Pays-Bas et Belgique, req. n° 20921/92, 7 avril 1994
[9] Ainsi, en matière de libre circulation des marchandises, la Cour de Justice des Communautés européennes a estimé dès 1974, bien que la lettre de l’article 30 (ancien) du Traité CE ne l’y autorise pas expressément, que “ Toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire, est à considérer comme une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives ”. CJCE, arrêt, 11 juillet 1974, affaire 8/74, Dassonville.
M. Paul Tavernier
Je voudrais remercier Céline Renaut pour la clarté de son exposé, et je vais donner toute suite la parole non pas à Mme Dubrocard, comme il est indiqué encore sur les programmes que vous avez eus, puisque Mme Dubrocard, habituée de nos colloques, a été retenue par l’obligation d’assister à une réunion, et de représenter le gouvernement français à une négociation internationale. Elle a demandé à Mme Jarreau, qui travaille avec elle au Ministère des Affaires étrangères et qui connaît très bien toute cette jurisprudence, d’intervenir. Je voudrais la remercier tout spécialement, et si je faisais du mauvais esprit, je dirais que nous restons dans le domaine de la liberté de circulation, mais ici ce serait plutôt l’obligation de circuler, “ circulez, il n’y a rien à voir ”.
Mme Brigitte Jarreau
Je vais profiter du fait d’avoir le micro pour faire quelques remarques relatives aux inquiétudes exprimées tout à l'heure par le professeur Bertrand. La jurisprudence administrative interne est en train d’évoluer sur la question de l'indemnisation des durées excessives de procédure. La Cour administrative d'appel de Paris a rendu le 12 juillet dernier la première décision condamnant l'Etat à verser à un requérant une somme d’argent sur le fondement de l'article 6 § 1, une somme de 30 000 F pour être très précis. C'est la première condamnation et nous en avons fait état immédiatement à Strasbourg pour montrer l'effectivité de cette voie de recours. Il y a un pourvoi en cassation pendant devant le Conseil d'Etat qui a été régularisé par le ministre de la Justice pour que le Conseil d’Etat se prononce lui-même et rende un arrêt de principe dont on pourra enfin se prévaloir en communication devant la Cour de Strasbourg. Le pourvoi a été régularisé mais la somme a été payée à M. Magiera, j'ai eu en communication l’ordonnance de paiement il y a quelques jours. Le gouvernement essaie donc de se mettre au carré, et d'avoir un dossier le plus épais qui soit et solide pour essayer effectivement de couper court aux critiques que nous avons entendues tout à l’heure et qui sont parfaitement justifiées. Je les comprends fort bien. J’ai été la première à dénoncer ces délais mais, malheureusement on ne peut pas faire autrement quand on voit nos conditions de travail.
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