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Timestamp: 2020-08-05 04:11:50+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 42', 'art. 43', 'art.9', 'sentenza ', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 28', 'art 3', 'art. 23', 'art 2', 'art. 2643', 'art. 142', 'art 41', 'art 31', 'art. 4', 'art 7']

« Governare le trasformazioni territoriali: gli strumenti multilivello
Assetto territoriale e Fondi Strutturali: quali prospettive? »
13 maggio 2012 | Autore: Prof. F. Forte
1. Sono pietre o sono come il vento le parole?
1.1 Chi pratica l’urbanistica istituzionale sa che le parole sono come pietre, come evidenziato nella laicità del pensiero di Carlo Levi nel noto testo del 1955, e nella morale cristiana. E se ne ha conferma dall’inconsistenza di argomentazioni concernenti il governo del territorio, il cui svolgersi ha come principio generatore la tesi contraria, ovvero che “le parole siano come il vento”, che incontra e passa. Da ciò l’ambiguità continua che si ritrova nei testi legislativi, in chi li interpreta nell’amministrare la giustizia, in chi consiglia chi deve giudicare sul come decidere. Un qualche contributo lo si ritrova nel “Manuale” proposto all’attenzione degli addetti all’urbanistica dall’Assessorato della Regione Campania. Si è voluto definire categorie, ovvero il significato di “perequazione”, diverso dal significato di “compensazione”, entrambi diversi dal significato di “incentivazione”. Ma ciò in un quadro legislativo in cui il regime immobiliare perequativo viene suggerito come possibilità, non obbligo. Qualora fosse obbligo, la parola “perequazione” sarebbe come pietra. Risultando possibilità, la parola è come il vento.
1.2 In Campania la LR n. 16/2004 all’art. 3, comma 3, sancisce: La pianificazione comunale si attua mediante:
a) disposizioni strutturali, con validità a tempo indeterminato, tese ad individuare le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine del territorio…;
b) disposizioni programmatiche attuative, tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennali delle amministrazioni interessate. Le suddette disposizioni danno luogo agli “Atti di Programmazione”, obbligatori, estesi ad un arco temporale del triennio.
Ne consegue la peculiarità della legislazione varata in Campania. Nel PUC sono compresenti visioni di lungo termine, modificabili nelle stagioni che seguiranno l’attuale; e disposizioni attuative, efficaci nel breve e medio termine.
Ne consegue che il piano urbanistico comunale di cui al Capo III della Lr, art.li 22 e seguenti, attraverso cui si attua una delle responsabilità della pianificazione comunale, sancisce disposizioni valide a tempo indeterminato. Le disposizioni dovrebbero avere ad oggetto “le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine del territorio”avvalendosi di un sistema normativo e di vincolo.
Lo strumento di vincolo sancito nella legge 17 Agosto 1942 n. 1150 è la classificazione zonale, e quindi l’articolazione in zone omogenee del territorio comunale, con riferimento alle tre grandi classi, l’insediamento esistente, storico e recente, i suoli chiamati ad usi urbani trasformabili nei modi di uso da agricolo ad urbano, l’uso dello spazio aperto. Queste disposizioni vengono definite “strutturali”.
Seppur dettate nella legge regionale, queste disposizioni risultano ambigue con riferimento ad uno dei fondamentali connotati del sistema normativo e di vincolo, ovvero l’efficacia delle disposizioni con riferimento ai cespiti immobiliari privati, e quindi ai principi di godimento delle cose di cui all’art. 42 della Costituzione. Non risulta chiaramente dichiarato nella legge regionale che le determinanti strutturali del piano urbanistico generale non conformano diritti e doveri.
Le implicazioni conseguenti ad alternative interpretazioni del testo legislativo sono rilevanti con riferimento al prelievo tributario, e quindi con riferimento alla nuova fiscalità comunale, e quindi all’Imu.
Il governo regionale della Campania ha teso a risolvere le ambiguità interpretative attraverso il “Regolamento di Attuazione per il Governo del Territorio” n. 5/2011, emanato ai sensi dell’art. 43 bis della Lr 16/2004. Onde approfondire il Regolamento l’Area Generale di Coordinamento per il Governo del Territorio ha redatto il “Manuale Operativo” del Novembre 2011. Con l’art.9, comma 1, del Regolamento si asserisce quanto segue:
“La componente strutturale dei Piani approfondisce i temi del preliminare di piano, integrato dai risultati delle consultazioni con i portatori di interessi e le amministrazioni competenti, e definisce il quadro strutturale delle “invarianti” del territorio, in relazione all’integrità fisica, ambientale e all’identità culturale dello stesso. La componente strutturale dei piani non contiene previsioni che producono effetti sul regime giuridico dei suoli e, pertanto, è efficace a tempo indeterminato. Il piano strutturale stabilisce il quadro dell’assetto territoriale e gli obiettivi strategici: il come fare”.
Pertanto le “determinanti strutturali” del piano territoriale provinciale e del piano urbanistico comunale conformano in primo luogo la formalizzazione cartografica e normativa delle condizioni all’attualità del territorio oggetto di piano urbanistico.
La specificazione delle “linee fondamentali delle trasformazioni a lungo termine”, cui dovrebbe rivolgersi la categoria “piano” volto a costruire “futuro”, si ritrova nelle determinanti strutturali volte a stabilire “il quadro dell’assetto territoriale e gli obiettivi strategici”.
Onde risultare territorializzato, il quadro rappresentato cartograficamente dei futuri auspicabili usi del suolo connota contenuto del piano strutturale, che non assolvono a ruolo conformativo di diritti. Le implicazioni di quanto asserito nel Manuale sono rilevanti.
In tutti i suoli dichiarati “urbanizzabili” nelle disposizioni strutturali cartografate dovrebbesi continuare a fare riferimento alla rendita catastale dichiarata nel catasto terreni, con riferimento ai coltivi agricoli. I certificati di destinazione urbanistica dovrebbero dichiarare esplicitamente il ruolo indicativo delle modalità d’uso, e quindi ad efficacia non precettiva.
Proprio per la rilevanza di quanto sancito, suscita perplessità un annuncio di tale natura dettato in documento che non ha la potestà della legge, ma ne dà possibile interpretazione.
Si va diffondendo modalità di mandato professionale limitato alla definizione del piano strutturale. Anche per tali implicazioni sarebbe auspicabile intervento del legislatore regionale ad integrazione della Lr n. 16/2004. L’ entrata in vigore del Regolamento impone di indagare sulla natura giuridica del piano strutturale comunale, e sugli effetti di carattere tributario.
La riflessione su questi temi ha suscitato attenzione nella Regione Emilia Romagna, come conseguenza della Lr n. 20/2000, e della successiva Lr n. 6/2009. Sulla base dell’articolato della Lr 20, il TAR Emilia Romagna, con sentenza n. 609/2006 è pervenuto a dichiarare la non confomatività sulla proprietà delle previsioni del PSC, qualora non correlato contestualmente e proceduralmente con il Regolamento Urbanistico ed edilizio, e con il Piano Operativo comunale. La Lr 20/2000 ha infatti articolato in tre differenziate figure di piano l’oggetto del Prg di cui all’art. 7 della L 17 Agosto 1942, n. 1150, e solo la loro contestuale presenza può sancire l’efficacia delle disposizioni di una delle figure. La sentenza del TAR è stata sospesa dal Consiglio di Stato con ordinanza 5763 del 3 Novembre 2006, ritenendosi “non denegabile l’efficacia conformativa del PSC”. L’efficacia consegue dalla distinzione tra intenzionalità programmatiche necessarie alla formazione dei piani di uso del suolo, e piani di uso del suolo, che qualificano la modalità di godimento della proprietà privata ai sensi dell’art. 42 della Costituzione. Il piano urbanistico non si limita a dichiarazione di intenzioni, ma ha efficacia giuridico normativa sul modo di uso.
Sono pertanto emerse due diverse interpretazioni giurisprudenziali. E da queste contraddizioni ha tratto riferimento la legge della Regione Emilia Romagna n. 6 del 2009, che ha modificato l’art. 28 della Lr 20/2000. Si sancisce nella Lr quanto segue.
Il PSC recepisce i vincoli conformativi sovraordinati volti a promuovere tutele, da rischio ambientale, da patrimonio culturale, e determina i fabbisogni, indicando senza efficacia precettiva modalità di soddisfacimento, con riferimento a operazioni di trasformazione urbanistica, o di riqualificazione delle parti dell’esistente insediamento (riqualificazione).
Oggetto del PSC è la dimensione strategica, configurandosi le previsioni quali “riferimenti di massima” di modi di uso e capacità insediativa di ambiti perimetrati, cui ricondurre la programmazione dell’attuazione da sancire attraverso piani operativi.
Il fondamento della Lr 6/2009 dell’Emilia Romagna è da ravvisare sempre nel differenziato oggetto delle tre figure di piano urbanistico. Suscita perplessità la flessibilità implicita a previsioni “di massima” connotanti il Piano Strutturale comunale, con riferimento alle determinazioni che dovranno comunque caratterizzare i piani operativi, conformativi del “godimento” anche edificatorio dei cespiti immobiliari privati. Comunque il legislatore regionale ha teso a sancire oggetto ed efficacia del piano strutturale comunale.
La legge della Regione Campania n. 16/2004 , pur dichiarando all’art 3 la differenza tra disposizioni strutturali ed operative, dà luogo con l’art. 23 ad una figura unitaria, il Piano Urbanistico Comunali, il Puc, figura correlata al Piano Regolatore Generale Comunale di cui alla Legge n. 1150/1942. Quanto previsto nella figura unitaria ha impliciti contenuti strategici-strutturali-operativi, tanto da rendere obbligatori gli Atti di Programmazione attuativa fin dalla istruttoria di approvazione del Puc. Il regolamento, enfatizzando il come, non tiene conto della differenza che si ravvisa tra il perché ed il come. Si propone quindi come rimedio alla modalità di articolazione della strumentazione urbanistica sancita con la Lr n. 16/2004.
Si attendono auspicate sentenze di Tar e Consiglio di Stato nel merito, onde definire carenti caposaldi. E risultano questi caposaldi indispensabili, per le implicazioni tributarie concernenti l’Imu introdotta dal governo delle emergenze.
2. Sicurezza, tutela, salubrità e vivibilità, sviluppo economico regionale e locale…e minimo consumo di suolo. Queste parole sono come il vento, o sono come pietre?
L’art 2 della LR n. 16/2004 definisce gli obiettivi della pianificazione territoriale ed urbanistica, come segue: Art. 2 – La pianificazione territoriale ed urbanistica persegue i seguenti obiettivi : a) promozione dell’uso razionale e dello sviluppo ordinato del territorio urbano ed extraurbano mediante il minimo consumo di suolo; b) salvaguardia della sicurezza degli insediamenti umani dai fattori di rischio idrogeologico, sismico e vulcanico; c) tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio attraverso la valorizzazione delle risorse paesisticoambientali e storico-culturali, la conservazione degli ecosistemi, la riqualificazione dei tessuti insediativi esistenti e il recupero dei siti compromessi; d) miglioramento della salubrità e della vivibilità dei centri abitati; e) potenziamento dello sviluppo economico regionale e locale; f) tutela e sviluppo del paesaggio agricolo e delle attività produttive connesse; g) tutela e sviluppo del paesaggio mare-terra e delle attività produttive e turistiche comnnesse.
Il minimo consumo di suolo deve risultare compatibile con la sicurezza, la tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale, la salubrità e la vivibilità dei centri abitati, lo sviluppo economico regionale e locale… L’uso razionale e lo sviluppo ordinato dovrebbe perseguirsi attraverso l’accurata specificazione delle determinanti strategiche, strutturali, operative e programmatico attuative, partecipi del piano urbanistico generale comunale.
La crisi dell’economia regionale e locale si è accentuata nei recenti anni. La stampa ricorda quotidianamente che nella nazione si cresce poco, e nel Mezzogiorno si arretra. Le sollecitazioni del Presidente della Repubblica ad attivarsi per la crescita sono note. Il saggio di occupazione nelle nostra regione risulta incredibilmente basso. La crescita dell’occupazione dovrebbe proporsi quale scopo dell’azione di governo e quindi del governo del territorio. Nuovi spazi per l’impresa che produce e dà occupazione dovrebbero ritenersi indispensabili.
La crescita dell’economia locale viene resa fattibile dalla disciplina dei suoli, e quindi dalla proposta di strumenti attuativi del piano urbanistico generale. La trasversalità tra territorio-economia-società va ricercata praticando cultura, andando pertanto oltre la monovalenza del “romanticismo nostalgico”, alibi alla rinuncia alla modernizzazione.
Il consumo di suolo è categoria da definire nel progetto di piano urbanistico in relazione ai connotati, alle finalità locali, ai fabbisogni sociali e produttivi, ed ad obiettivi di sviluppo dell’economia locale. Leonardo Benevolo ha sostenuto che “elemento dirompente non è l’aumento delle costruzioni, né l’incuria di produttori e destinatari, ma il privilegio accordato al disordine, ed il ruolo della rendita” (nel volume “L’architettura nel nuovo millennio, Laterza, 2006-2008, pg 278). La valorizzazione del paesaggio non si persegue negando legittimità ai bisogni umani, ma soddisfacendoli con la previsione accurata dell’ordine insediativo conforme ad un idea di città.
3. Il significato delle parole: il lessico urbanistico promuova parole che abbiano il ruolo delle pietre.
3.1 Il patrimonio edilizio esistente privo di interesse storico e la regolamentazione urbanistica
I connotati del patrimonio edilizio esistente hanno acquisito ruolo significativo con la maturazione nel recente quinquennio di politiche abitative fondate sul miglioramento e rafforzamento delle caratteristiche delle unità edilizie dello stesso partecipi intraprese da promotori privati e pubblici. La legislazione sul social housing e sui così detti “piani casa” varati dalle regioni ne è manifestazione esplicita. Si è reso ammissibile l’adeguamento dell’esistente patrimonio edilizio recente sulla base di incentivazione di intervento in deroga dalla strumentazione urbanistica.
Si è altresì configurata l’innovativa unità di misura riconosciuta nei “crediti immobiliari” , concernenti il patrimonio edilizio, anche esistente. L’incentivazione fondata su crediti immobiliari si è resa ammissibile sulla base dell’integrazione avvenuta dell’art. 2643 del Codice Civile “Atti soggetti a trascrizione” (DL n. 70 del 13 Maggio 2011, convertito nella Legge n. 106 del 12 Luglio 2011). Sono pertanto soggetti a trascrizione “i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale” (Codice Civile, libro Sesto, Titolo Primo, Della trascrizione, comma 2-bis). Lo stato di fatto e di diritto dell’unità edilizia fa riferimento alla consistenza dell’edificio, come sancito nel DL n. 70 del 13 Maggio 2011, convertito nella Legge n. 106 del 12 Luglio 2011, calcolandosi “le volumetrie e le superfici di riferimento rispettivamente sulle distinte tipologie edificabili e pertinenziali esistenti ed asseverate dal tecnico abilitato in sede di presentazione della documentazione relativa al titolo abilitativo previsto”.
La consistenza dell’unità edilizia nella sua concretezza documentaria ha sostituito il riferimento a indici e parametri. Sulla base di queste disposizioni del Luglio 2011 si è chiarito che la rappresentazione delle superfici di riferimento di esistenti unità edilizie consegue da asseverazione.
3.2 Il patrimonio edilizio esistente di interesse culturale e la regolamentazione urbanistica
Siamo tenuti a classificare l’esistente patrimonio edilizio dei tessuti insediativi di interesse storico come zone omogenee del tipo A, in conseguenza delle rigidezze definitorie immesse con il decreto 2 Aprile 1968, n. 1444, rese tali da quanto sancito nel Dlg n. 42/2004, Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, art. 142, comma 2, lett a, da ricondurre a quanto sancito con la L. 431/1985.
I nostri centri storici hanno un logo “la città che crolla”. Il recupero conservativo dovrebbe risultare primario contenuto di regole intelligenti sancite nel piano urbanistico. La frammentazione patrimoniale ed il costo della conservazione si frappongono all’azione.
Si è ritenuto che il ricorso al capitale pubblico, sia nella forma di erogazione diretta di danaro pubblico (programma Sirena a Napoli) che nella forma di agevolazione fiscale (in atto dal 1996) configurano strumentazioni adeguate di intervento. Va preso atto dei modesti risultati cui si è pervenuti attraverso queste politiche. Non avremmo la “città che crolla” se queste politiche avessero avuto successo.
Opportunità innovative conseguono da politiche pubbliche assunte quale modalità atta a perseguire la qualità urbana, fondate su incentivazione sancita nella strumentazione urbanistica attraverso “crediti immobiliari” , concernenti il patrimonio edilizio partecipe del centro storico. L’incentivazione si può sancire facendo ricorso ai crediti immobiliari. Gli strumenti sono da ravvisare nel piano urbanistico negoziale e perequativo. Lo stato di fatto e di diritto del cespite immobiliare sito nel perimetro del centro storico fa riferimento alla consistenza dell’edificio, come sancito nella citata legge.
L’incentivazione al restauro o risanamento conservativo potrà quindi ricorrere al credito immobiliare, eventualmente pari alla consistenza edilizia del bene recuperato, da allocare “in area o aree diverse”, e quindi attraverso delocalizzazione del credito immobiliare riconosciuto, possibilmente su suoli partecipi del patrimonio comunale.
La legislazione regionale può consentire l’esercizio di queste disposizioni, risultando i centri storici immessi nel patrimonio paesaggistico ai densi del Dlg . 42/2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”, come integrato e riscritto. Le politiche di tutela del centro storico possono pertanto correlarsi trasversalmente alle politiche di riqualificazione di parti di città, o di trasformazione urbanistica. Ad esempio nel caso Napoli si dovrebbero incrociare gli elementi edilizi della “città che crolla” alle opportunità di uso ed intervento dei suoli, ormai pubblici, dei siti di Coroglio Bagnoli, con eventuale revisione del Pua approvato nel 2005.
Pur risultando sancita nella legislazione la detrazione tributaria che agevola l’intervento di recupero dell’esistente patrimonio edilizio, le associazioni culturali sostengono da tempo l’opportunità di una specifica legislazione tributaria per il centro storico di Napoli, come evidenzia il brano.
Si dimostra in tal maniera la carente comprensione del dramma della contemporaneità. Il presunto “contrattualismo” dell’innovazione sopravvenuta non consente di percepirne le positive implicazioni nelle politiche di conservazione.
L’incentivazione, volta al miglioramento della qualità del prodotto edilizio, andrebbe delineata nel Regolamento Urbanistico ed Edilizio; mentre i siti di traslazione del credito edilizio andrebbero specificati attraverso regolamentazione operativa urbanistica degli usi ammissibili.
3.3 La classe zonale “Zona del tipo B”, insediamento recente
La Legge 6 Agosto 1967, n. 765, Modifiche ed integrazioni alla Legge 17 Agosto1942, n. 1150.Art 17, ovvero art 41 quinquies L. 1150, ha sancito che : “In tutti i comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici, devono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia…nonché rapporti massimi tra gli spazi destinati ad insediamenti residenziali e produttivi, e spazi pubblici. I limiti ed i rapporti previsti dal precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee”. Ne è conseguito il DM 2 Aprile 1968, n 1444.
Si riporta il testo dell’Art. 2, richiamato nell’osservazione: Art 2 – Zone Territoriali omogenee: Sono considerate z.t.o.: B) le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona…
Ha ruolo nella classificazione dettata dal citato decreto la superficie fondiaria, la superficie coperta, ed il rapporto tra i due parametri, che deve risultare maggiore del 12,5 per cento. Questa connotato dell’insediamento si riscontra nella registrazione che il piano urbanistico comunale opera dei suoi connotati, ed altresì nelle disposizioni concernenti il possibile completamento.
Si riporta altresì il testo dell’Art. 7, concernente la densità edilizia, responsabilità del piano urbanistico comunale: Art. 7-Limiti di densità edilizia: 2 Zone B: le densità territoriali e fondiarie sono stabilite in sede di formazione degli strumenti urbanistici tenendo conto delle esigenze igieniche, di decongestionamento urbano e delle quantità minime di spazi previste dagli art.li 3,4,5. La riqualificazione di parti urbane potrà svolgersi attraverso perimetrazione di ambiti inglobanti insediamenti recenti ed aree contigue qualificanti zona omogenea del tipo B.
3.4 Spazi pubblici calibrati da standard minimo: definizione
La Lr 22 Dicembre 2004 n. 16, art 31, standard urbanistici, al comma 1 sancisce che : “gli atti di pianificazione urbanistica sono adottati nel rispetto degli standard urbanistici fissati dalla normativa nazionale vigente” La Normativa nazionale consegue dalle disposizioni del decreto ministeriale 2 Aprile 1968, n. 1444, art. 4, comma 2, secondo paragrafo. Nella zona territoriale omogenea del tipo B gli spazi pubblici calibrati da standard possono conteggiarsi “in misura doppia di quella effettiva”. Lo spazio pubblico di integrazione dell’uso abitativo può conseguire da standard pari a mq 9.00 ad abitante insediato o da insediare.
Occorrerebbe essere consapevoli delle carenze prestazionale conseguenti a questi precetti della legislazione nazionale, auspicando l’innalzamento dello standard minimo nella disciplina urbanistica sancita dai comuni.
3.5 Spazi per la viabilità: definizione
L’art 7, comma 1, della L. 17 Agosto 1942 n. 1150 tra le responsabilità del Prg annovera la rappresentazione del tracciato della viabilità matrice di assetto insediativo. Qualora il piano urbanistico comunale non promuova innovazione nella viabilità, non va computata superficie da destinare a viabilità, dovendosi ritenere soddisfatte nell’ambito delle superfici fondiarie i bisogni connessi a eventuali tratte di ruolo privato.
3.6 La Superficie Fondiaria : definizione
Ai sensi del DM 1444, del 2 Aprile 1968, lo spazio pubblico obbligatorio calibrato da standard minimo, di integrazione della superficie lorda abitabile delle unità edilizie, non conforma zona normativa, ma partecipa della superficie fondiaria della zona omogenea sancita dal piano urbanistico generale. Ne consegue la differenziazione tra superficie fondiaria, e superficie di lotto fondiario. Il lotto fondiario ha superficie di area, ma questa non è da confondere con la superficie fondiaria di cui al DM 2 Aprile 1968 n. 1444.
Le determinanti programmatico attuative del piano urbanistico generale non hanno ruolo nello specificare lotti fondiari. La superficie fondiaria cui si riferisce l’edificabilità fondiaria incorpora spazi per la viabilità locale, spazi pubblici di integrazione di usi funzionali, e lotti fondiari. Per tale motivo in nostre elaborazioni si è introdotta la categoria della “superficie edificabile”, somma di superficie di lotti fondiari, di superficie destinata a spazi pubblici calibrati da standard, e di superficie destinata a viabilità locale.
Sarebbe auspicabile che questa definizione si affermasse onde adoperare parole con il peso specifico della pietra.