Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_urzednicze__Komentarz-ebook/p02034859i020
Timestamp: 2019-03-21 20:26:32+00:00
Document Index: 91907684

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 153', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'Art. 1', 'art. 60', 'art. 26', 'art. 40', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 40', 'art. 76', 'art. 81', 'art. 106']

Prawo urzędnicze. Komentarz [Krzysztof Wojciech Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Monika Tomaszewska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00416 006134 14262225 na godz. na dobę w sumie
Autor: Krzysztof Wojciech Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Monika Tomaszewska Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7404-0 Data wydania: 2017-09-13
PRAWO URZĘDNICZE KOMENTARZ REDAKCJA NAUKOWA Krzysztof W. Baran Krzysztof W. Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Anna Dubowik, Tomasz Duraj, Zbigniew Góral, Daniel Książek, Wiesław Perdeus, Łukasz Pisarczyk, Stefan Płażek, Jakub Stelina, Monika Tomaszewska, Elżbieta Ura, Krzysztof Walczak, Marcin Wujczyk Warszawa 2014 Stan prawny na 30 czerwca 2014 r. Recenzent Dr hab. prof. UR Stanisław Pieprzny Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Katarzyna Rybczyńska Łamanie Andrzej Gudowski Opracowanie indeksu rzeczowego Paulina Pakuła-Gawarecka Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN: 978-83-264-3288-0 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl O autOrach Krzysztof W. Baran – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; autor lub współautor około 200 publikacji naukowych z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym kilkunastu monografii, komentarzy i pod- ręczników. Bolesław M. Ćwiertniak – doktor nauk prawnych, profesor nadzwyczajny, Dy- rektor Instytutu Administracji i Prawa Wyższej Szkoły „Humanitas” w Sos- nowcu; autor ponad 130 prac naukowych poświęconych głównie stosunkom zatrudnienia w administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego, oraz teoretycznym zagadnieniom prawa pracy; sekretarz naukowy Komisji Nauk Prawnych i Ekonomicznych Polskiej Aka- demii Nauk Oddział w Katowicach. Anna Dubowik – wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Wy- działu Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; autorka i współ- autorka licznych opracowań naukowych, artykułów i glos. Główny przedmiot jej zainteresowań stanowi problematyka kształtowania stosunku pracy, poza- umowne stosunki pracy oraz zagadnienia zbiorowego prawa pracy. Szczególnie koncentruje się na stosunkach pracy w sferze publicznej. tomasz Duraj – doktor habilitowany nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego; autor ponad 30 publikacji naukowych z zakresu prawa pracy. Specjalizuje się w proble- matyce indywidualnego stosunku pracy, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji prawnej pracowników zajmujących stanowiska kierownicze. Drugim nurtem zainteresowań badawczych autora jest zagadnienie nietypowych form zatrudnienia, zwłaszcza zaś pracy na własny rachunek. Zbigniew Góral – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, profesor zwy- czajny Uniwersytetu Łódzkiego, kierownik Katedry Prawa Pracy na Wydziale  O autorach Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, prorektor do spraw studen- ckich Uniwersytetu Łódzkiego. Daniel Książek – doktor nauk prawnych, pracownik w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; wykładowca na studiach podyplomowych z zakresu pracy na UJ; radca prawny; wieloletni praktyk i specjalista w dziedzinie prawa pracy, posiadający bogate doświadczenie w prowadzeniu spraw sądowych z tego zakresu – wspólnik zarządzający kan- celarią prawną specjalizującą się w prawie pracy; prezes zarządu Centrum Prawa Pracy i Stosunków Przemysłowych. Wiesław Perdeus – doktor nauk prawnych, docent w Zakładzie Prawa Pracy Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Łukasz Pisarczyk – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej na Wydziale Prawa i Administra- cji Uniwersytetu Warszawskiego, Kierownik Podyplomowego Studium Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Stefan Płażek – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskie- go; równolegle adwokat w Krakowie; autor i współautor około 100 publikacji naukowych, głównie z zakresu prawa pracy i prawa administracyjnego. Przed- miotem jego obecnych badań jest zatrudnienie w administracji publicznej. Jakub Stelina – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny Uni- wersytetu Gdańskiego, Kierownik Katedry Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, Dziekan tego Wydziału; członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów; autor wielu publikacji z zakresu prawa pracy, prawa urzędniczego oraz prawa zabezpieczenia spo- łecznego. Monika Tomaszewska – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwy- czajny w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwer- sytetu Gdańskiego; autorka lub współautorka blisko 40 publikacji z zakresu prawa pracy; wykładowca na studiach doktoranckich oraz podyplomowych; stale współpracuje z Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury oraz Okrę- gową Izbą Radców Prawnych w Gdańsku, prowadząc cykliczne szkolenia z europejskiego i międzynarodowego prawa pracy. W czasie funkcjonowania Centrum Europejskiego na Uniwersytecie Gdańskim sprawowała w nim funk- cję Kierownika Ośrodka Dostosowań Prawnych.  O autorach Elżbieta Ura – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Publicznego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszow- skiego; autorka ponad 170 publikacji z zakresu prawa administracyjnego: głównie bezpieczeństwa i porządku publicznego, służby cywilnej i pracowni- ków samorządowych oraz problemów administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego; Sędzia Sądu Okręgowego w Rzeszowie orzekająca w Wy- dziale Pracy i Ubezpieczeń Społecznych; Członek Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego przez dwie kadencje od 2002 r.; Przewodnicząca Rady Programowej Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej; Ekspert Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Krzysztof Walczak – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Społeczno- Prawnych Problemów Zatrudnienia na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego; prowadzi zajęcia na studiach podyplomowych i MBA m.in. na UŁ, UJ, SGH, Akademii Koźmińskiego, SWPS; wykładowca m.in. w Krajo- wej Szkole Sądów i Prokuratury oraz w Centrum Szkolenia Państwowej Inspek- cji Pracy; redaktor naczelny miesięcznika „Monitor Prawa Pracy”; wspólnik w firmie doradczo-szkoleniowej; praktyk z ponad 20-letnim doświadczeniem w zakresie doradztwa z prawa pracy; autor około 100 publikacji z zakresu polskiego i europejskiego prawa pracy. Marcin Wujczyk – doktor nauk prawnych, radca prawny; adiunkt w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; członek Europejskiego Komitetu Praw Społecznych Rady Europy; laureat głównej nagrody w kategorii prawo pracy w konkursie „Złote Skrzydła” w 2013 r. dla najlepszych młodych autorów książek specjalistycznych organizowany przez „Dziennik Gazetę Prawną” i KPMG za rozprawę doktorską.   SPiS TrEści Wykaz skrótów ................................................................................................................11 Wstęp ............................................................................................................................... 1 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ................................................. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne ............................................................................................. 1 Rozdział 2. Organizacja służby cywilnej ......................................................................... 0 Rozdział 3. Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej ..........................................11 Rozdział 4. Wyższe stanowiska w służbie cywilnej ...................................................... 18 Rozdział 5. Zmiana i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej .................................. 220 Rozdział 6. Obowiązki członka korpusu służby cywilnej ............................................. 30 Rozdział 7. Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej .......................................... 35 Rozdział 8. Szkolenie i rozwój w służbie cywilnej ....................................................... 434 Rozdział 9. Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej .......... 452 Rozdział 10. Zmiany w przepisach obowiązujących ..................................................... 48 Rozdział 11. Przepisy przejściowe i dostosowujące ...................................................... 48 Rozdział 12. Przepisy końcowe ..................................................................................... 48 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ..................... 48 Rozdział 1. Przepisy ogólne ........................................................................................... 48 Rozdział 2. Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy ........ 53 Rozdział 3. Obowiązki pracownika samorządowego .................................................... 1 Rozdział 4. Uprawnienia pracownika samorządowego ................................................. 63 Rozdział 4a. Zmiany w podziale terytorialnym państwa ...............................................  Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących .......................................................  Rozdział 6. Przepisy przejściowe ..................................................................................  Rozdział 7. Przepisy końcowe .......................................................................................  Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych ..........  Rozdział 1. Przepisy ogólne ...........................................................................................  Rozdział 2. Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy .................................... 1 Rozdział 3. Obowiązki i prawa urzędnika państwowego .............................................. 744 Rozdział 4. Nagrody i wyróżnienia ...............................................................................   Spis treści Rozdział 5. Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna urzędnika państwowego .......................................................................................................... 1 Rozdział 6. Rozpatrywanie sporów o roszczenia urzędników ze stosunku pracy .........  Rozdział 7. (uchylony) ................................................................................................... 800 Rozdział 8. Przepisy szczególne .................................................................................... 800 Rozdział 9. Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe ............................................................................................................... 818 Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury ............... 81 Bibliografia ...................................................................................................................  indeks rzeczowy ........................................................................................................... 91 10 WyKaz sKrótóW Akty prawne EFTA k.c. k.k. k.k.s. k.k.w. k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.r.o. KESC Konstytucja RP konwencja nr 151 – European Free Trade Association (Europejskie Porozumienie – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: – ustawa z dnia  czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr , o Wolnym Handlu) Dz. U. z 2014 r. poz. 121) poz. 553 z późn. zm.) – ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 186 z późn. zm.) – ustawa z dnia  czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz.  z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini- stracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil- nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) – ustawa z dnia  czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz.  z późn. zm.) – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz.  z późn. zm.) Dz. U. z 2014 r. poz. 191) – Kodeks Etyki Służby Cywilnej, ustanowiony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów nr 114 z dnia 11 października 2002 r. (M.P. Nr 46, poz. 683) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – konwencja MOP nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie pub- licznej (Dz. U. z 1994 r. Nr 22, poz. ) 11 Karta Nauczyciela – ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Wykaz skrótów p.p.s.a. p.u.s.p. p.u.s.w. r.a.a.o. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszech- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm.) – – r.p.w.d. r.o.o./rozporządzenie – w sprawie ocen okresowych r.o.p.s. – – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów woj- skowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 952 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia  listopada 1982 r. w spra- wie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzęd- ników państwowych (Dz. U. Nr 39, poz. 258 z późn. zm.) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia  maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych – r.p.w.u.p. rozporządzenie konkursowe członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 74, poz. 633) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy doko- nywaniu ocen kwalifikacyjnych urzędników i innych pracowni- ków sądów i prokuratury (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 257) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia  kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscy- plinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 60, poz. 493) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia  grudnia 2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych (Dz. U. Nr 145, poz. 1628) – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania kon- kursów na staż urzędniczy w sądzie i prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 400) rozporządzenie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia  grudnia 2009 r. w sprawie określenia w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwali- fikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywil- stanowisk nej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych urzędniczych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630 z późn. zm.) rozporządzenie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyj- przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego rozporządzenie – w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania odbywania stażu urzędniczego (Dz. U. poz. 646) urzędników rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradza- nia urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz nego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 218, poz. 1695) – – 12 TFUE TWE u.d.w.r. u.f.p. u.o.i.n. u.o.p.d. u.p.s. u.p.s.p. u.p.u.p. u.r.s.z. u.s.c. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.z.z. Wykaz skrótów – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) (wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012) – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.); od 1 grudnia 2009 r. nosi nazwę Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1144) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz.  z późn. zm.) – ustawa z dnia  sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokura- tury (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 639 z późn. zm.) – ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów pań- stwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269) – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.) – ustawa z dnia  marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) – ustawa z dnia  czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. Nr  z późn. zm.) – ustawa z dnia  czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. Nr  z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 167) ustawa nowelizująca – ustawa z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach z dnia 2 grudnia 1994 r. ustawa o KSAP – ustawa dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704 z późn. zm.) Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm.) ustawa o NIK ustawa o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. 13 Wykaz skrótów (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) – ustawa z dnia  sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: – ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ustawa o pracownikach samorządowych z 1990 r. ustawa o Radzie Ministrów Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) – ustawa z dnia  lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr , ustawa o służbie cywilnej z 1996 r. – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. ustawa o służbie Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) cywilnej z 1998 r. – ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, ustawa o służbie cywilnej z 2006 r. – zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia  października z.p.z./zarządzenie 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad w sprawie służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej przestrzegania zasad służby cywilnej (M.P. Nr 93, poz. 953) poz. 1218 z późn. zm.) poz. 402 z późn. zm.) Periodyki – Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka – Apelacja – Sąd Apelacyjny w Lublinie – Biuletyn Sądu Najwyższego – Dziennik Ustaw – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej/Wspólnot Europejskich – Gdańskie Studia Prawnicze – Kwartalnik Prawa Publicznego – Krakowskie Zeszyty Sądowe – Monitor Polski – Monitor Prawa Pracy – Nowe Prawo – Nowe Zeszyty Samorządowe – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo- – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy łecznych i Spraw Publicznych i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubez- pieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo- łecznych i Spraw Publicznych Admin. TDP Apel.-Lub. Biul. SN Dz. U. Dz. Urz. UE/WE GSP KPP KZS M.P. MPP NP NZS ONSA OSNAP OSNAPiUS OSNC OSNCK OSNCP OSNKW OSNP 14 OSNP-wkł. OSNwSK OSP OSPiKA OSS OTK OTK ZU OTK-A PiP PiZS PPP Pr. Pracy Prok. i Pr. Prok. i Pr. - wkł. PS RPEiS Sam. Ter. ZN IBPS bhp ECR ETS FUS GUS KSAP LEX MOP NIK NSA OECD OFE RIO SA SN TK TSUE UE WSA ZUS Wykaz skrótów – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo- łecznych i Spraw Publicznych – wkładka – Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A – Państwo i Prawo – Praca i Zabezpieczenie Społeczne – Przegląd Prawa Publicznego – Prawo Pracy – Prokuratura i Prawo – Prokuratura i Prawo – wkładka – Przegląd Sądowy – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Zeszyty Naukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego inne – bezpieczeństwo i higiena pracy – European Court Reports – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Spra- wiedliwości Unii Europejskiej) – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – Główny Urząd Statystyczny – Krajowa Szkoła Administracji Publicznej – System Informacji Prawnej LEX – Międzynarodowa Organizacja Pracy – Najwyższa Izba Kontroli – Naczelny Sąd Administracyjny – Organization for Economic Cooperation and Development (Or- ganizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) – Otwarte Fundusze Emerytalne – Regionalna Izba Obrachunkowa – sąd apelacyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (od 2009 r.) – Unia Europejska – wojewódzki sąd administracyjny – Zakład Ubezpieczeń Społecznych 15 16 WSTęP Urzędnicze prawo pracy reguluje stosunki zatrudnienia w szeroko pojmo- wanej służbie publicznej. W wymiarze podmiotowym może być ono dwojako pojmowane, z jednej strony jako normy określające status wszystkich osób w niej zatrudnionych, w tym funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych świadczących pracę na podstawie administracyjnoprawnej, z drugiej zaś wyłącznie pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy. W prezentowanym dziele przyjęta została druga z przedstawionych koncepcji, stąd przedmiotem analizy komentatorskiej są w niej cztery podstawowe ustawy mające przymiot podstawowych pragmatyk, powszechnie stosowane w administracji publicznej, a to: ‒ ustawa o służbie cywilnej, ‒ ustawa o pracownikach samorządowych, ‒ ustawa o pracownikach urzędów państwowych, ‒ ustawa o pracownikach sądów i prokuratury. W tym miejscu warto podkreślić, że urzędnicze prawo pracy w polskim systemie prawnym cechuje swoista atrofia. W ostatniej dekadzie uchwalane były kolejne szcze- gólne ustawy, regulujące zazwyczaj w sposób niekompleksowy status coraz węższych grup pracowników zatrudnionych w rozmaitych działach administracji publicznej. Zjawisko to ze względu na silne pierwiastki partykularyzmu potęguje dyferencjację tej części prawa pracy. Skutkuje to dekompozycją poszczególnych instytucji prawnych, prowadząc w efekcie do ich erozji w wymiarze całej dyscypliny. Opracowanie to jest nie tylko prezentacją obowiązujących przepisów, ale również dorobku judykatury i nauki prawa pracy. Został on przedstawiony w przy- pisach, co powinno ułatwić Czytelnikowi w razie potrzeby pogłębienie analizy wybranych zagadnień. Komentarz ten jest pracą zbiorową, ale nie wspólną. Zamieszczone w nim zapatrywania merytoryczne są wyrazem indywidualnych poglądów autorów. W au- tonomiczny sposób w ramach przyjętej konwencji metodologicznej decydowali oni o sposobie przedstawienia poszczególnych zagadnień merytorycznych. W swych założeniach komentarz ten jest kierowany do szerokiego kręgu Czy- telników. Mam tu na myśli zwłaszcza kadrowców i pracowników zajmujących 17 Wstęp się obsługą organów i urzędów administracji publicznej. Żywię przekonanie, że okaże się on użytecznym narzędziem dla przedstawicieli władz rozmaitych struk- tur i szczebli, a także funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości orzekających w sprawach urzędniczych. Publikacja ta może też być wykorzystywana w procesie dydaktycznym na studiach prawniczych i administracyjnych, umożliwia bowiem przygotowanie do zajęć seminaryjnych oraz zebranie materiałów na potrzeby roz- maitych prac dyplomowych. Byłoby dla mnie źródłem osobistej satysfakcji, gdyby komentarz ten okazał się pożytecznym narzędziem w prowadzeniu racjonalnego dyskursu prawniczego. Kraków, 12 czerwca 2014 r. Krzysztof W. Baran 18 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505; zm.: Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, Nr 219, poz. 1706; z 2011 r. Nr 82, poz. 451, Nr 185, poz. 1092, Nr 201, poz. 1183; z 2012 r. poz. 1544) Rozdział 1 PrZEPiSy oGólnE Art. 1. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i poli- tycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjono- wania i rozwoju. 1. Wykonywanie zadań państwa wymaga zaangażowania się w nie osób fizycz- nych. Owo zaangażowanie może przybierać różne formy, na co wskazuje prześle- dzenie tego zagadnienia w ujęciu historycznym. W komentarzu do obowiązującej ustawy nie jest możliwe ani celowe podjęcie szerokich rozważań na ten temat. Wy- starczy tylko wskazać na najważniejsze tendencje rozwojowe i modelowe sposoby rozwiązywania kwestii włączania osób fizycznych w wykonywanie zadań państwa. W dawniejszych epokach, kiedy państwo było utożsamiane z władcą, zadania pań- stwa były realizowane przez osoby wstępujące do służby monarszej i poddające się w pełni jego władzy. Jeśli zatem były przyznawane im jakieś przywileje i gwarancje, to tylko na zasadzie samoograniczania się monarchy jako służbodawcy. Najlepszą tego ilustracją były postanowienia tzw. Landrechtu Pruskiego z 1794 r., zawierającego – jak się przyjmuje – pierwszy w nowożytnej Europie statut służby państwowej1. 1 W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, t. 1, Formy prawne służby państwowej w niemieckim prawie urzędniczym. Stosunek służbowy w prawie urzędniczym RP, Poznań 1961, s. 12 i n. 19 Zbigniew Góral Rozdzielenie służby na dworze monarszym i służby państwu dokonało się w póź- niejszym okresie (i to nie wszędzie), kiedy to działalność administracyjna stopniowo zaczęła być podporządkowywana ustawom, a aparatu administracyjnego – kontroli parlamentu. Od tego czasu można też mówić o kształtowaniu się różnych modeli służby państwowej, leżących u podstaw współczesnych rozwiązań prawno-organi- zacyjnych w tym zakresie. 2. Jedną z zasadniczych linii podziału, jaka uwidoczniła się w sposobie kształ- towania służby państwowej, było rozstrzygnięcie dylematu: służba zawodowa czy służba pełniona społecznie. Archetypem pierwszej było niemieckie prawo urzędnicze. Na jego gruncie państwo niemieckie zyskało wręcz miano „państwa urzędniczego”, a jego istotą było to, że „określony krąg osób (...) poświęca się państwu, zawodowo służy państwu i że do tej warstwy ogranicza się prawo do prowadzenia spraw państwowych”2. Urzędnicy jawili się w związku z tym jako zwarty i zhierarchizowany stan zawodowy. W opozycji do tak zarysowanej wi- zji realizacji zadań państwa była z pewnością idea ich uspołecznienia. Zgodnie z takim ujęciem sprawy państwowe powinny opierać się na aktywności obywa- telskiej. Ich właściwe prowadzenie wymaga zatem bardziej niż profesjonalizmu zaangażowania i odpowiedniej świadomości społecznej oraz znajomości potrzeb społecznych. Pełnienie służby państwowej kolejno przez obywateli, na podstawie powierzanego im okresowo mandatu, stanowi najlepszą metodę unikania tego, co charakterystyczne dla biurokracji urzędniczej: wyalienowania ze społeczeństwa i skłonności do korupcji. Koncepcja tzw. państwa ludowego w największym stop- niu odpowiadała systemowi komunistycznemu, a jej przesłanie najlepiej wyraża hasło „rządzić może także kucharka”3. Nie ulega wątpliwości, że w zdecydowanej większości państw współczesnych jest realizowany model profesjonalnej służby państwowej. Nie oznacza to jednak, że odrzucono całkowicie postulat włączania do administrowania sprawami państwa obywateli. Zwykle jednak obywatelskie zaangażowanie w wykonywanie zadań publicznych stanowi jedynie – w mniejszym lub większym stopniu – uzupełnienie działań czynnika urzędniczego. 3. Nie mniej istotna dla rozwoju służby państwowej okazała się również relacja między statusem urzędników a bieżącą polityką. Ścisła zależność tych pierwszych od władzy politycznej oraz ich neutralność polityczna to są dwie konkurujące ze sobą tendencje, ujawniające się w różny sposób i w różnych okresach rozwojowych prawa urzędniczego. Z pewnością początki służby państwowej charakteryzują się wszechstronną dominacją sprawujących władzę nad urzędnikami. Służba państwo- wa równała się wówczas służbie interesom politycznym rządzących. Szczególnie cenioną właściwością osoby sprawującej urząd były nie tyle jej kompetencje, co uległość, bezgraniczna lojalność oraz gotowość do realizacji każdej decyzji tego, kto sprawował władze. Sprzyjał temu system obsadzania stanowisk urzędniczych, 2 Tamże, s. 20 i n. 3 Por. Prawo urzędnicze, red., T. Liszcz, Lublin 2010, s. 19–20. 20 Ustawa o służbie cywilnej Art. 1 opierający się na protekcji polityków. Oczywiście, zależność aparatu admini- stracyjnego od świata polityki przybierała rozmaitą postać w różnych okresach historycznych i ustrojowych. W warunkach państwa funkcjonującego w oparciu o zasady demokracji jej przejawem był tzw. system łupów (spoils system), znany zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych4. Zmiana w demokratycznych wyborach partii rządzącej pociągała w tym systemie zmianę w obsadzie stanowisk w administracji federalnej bądź w administracji stanowej. Uważano, że taka wymiana ekip od góry do dołu jest nieuchronnym rezultatem demokratycznej i swobodnej walki wyborczej. Z kolei w państwach totalitarnych, w których miał miejsce monopol jednej partii, pełna dyspozycyjność osób zajmujących stanowiska administracyjne była najczęściej naturalnym efektem członkostwa, często wręcz obowiązkowego, w tej partii bądź też wynikała z zasady nomenklatury. Osoba sprawująca urząd musiała cieszyć się pełnym zaufaniem funkcjonariuszy partyjnych. W opozycji do politycznego traktowania służby państwowej była tendencja do jej separowa- nia od bieżącej polityki. Dla urzędnika nadrzędnym interesem miał być interes państwa, a nie interesy tych, którzy w państwie sprawują władzę. Znalazło to swój wyraz w znanym haśle głoszącym, że rządy i parlamenty odchodzą, a administra- cja pozostaje. Początki wdrażania w życie idei neutralności politycznej korpusu urzędniczego należy z pewnością wiązać z czasami Wielkiej Rewolucji Francuskiej i monteskiuszowską koncepcją trójpodziału władzy. Za szczególnie istotne wypa- da jednak uznać zagwarantowanie obywatelom równości wobec prawa. Z jednej strony oznaczało to, że urzędnik jako reprezentant państwa, a nie partii rządzącej, był zobowiązany do ich jednakowego traktowania, bez jakichkolwiek preferencji bądź uprzedzeń, w tym w szczególności o motywach politycznych. Z drugiej stro- ny, również dostęp do urzędów powinien być jednaki dla wszystkich, związany wyłącznie ze spełnianiem merytorycznych kryteriów. Jak głoszono w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, „wszyscy obywatele są równi i mają równy dostęp do wszelkich zaszczytów, miejsc i stanowisk publicznych, według ich przydatno- ści, a wyróżniać ich mogą jedynie ich przymioty i talenty”. Tylko urzędnik, który służy jedynie państwu i kieruje się prawem w nim obowiązującym, daje najlepszą gwarancję jednakowego traktowania wszystkich obywateli. Z kolei tylko równy dostęp do stanowisk publicznych daje najlepszą gwarancję nieulegania wpływom politycznym przy sprawowaniu urzędu. Te założenia sprawiły, że przy zachowaniu rodzimych tradycji i doświadczeń związanych z funkcjonowaniem administracji standardem państw demokratycznych, przynajmniej standardem europejskim jest rozdział między światem polityki z charakterystycznym dla niego stałym dążeniem do zdobycia lub zachowania władzy, a więc do elekcji i reelekcji, a urzędnikami, którzy dzięki swojej niezależnej od władzy pozycji prawnej mogą być gwarantem 4 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004,  Szeroko na ten temat pisze B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa s. 58. 1998. 21 Zbigniew Góral stabilności państwa. Oczywiście zasada neutralności politycznej urzędników pra- wie nigdzie nie jest realizowana w sposób absolutny. Zadania państwa są jednak determinowane politycznie, nie da się w związku z tym w pełni uniknąć powierza- nia pewnych stanowisk politykom, czego najlepszą ilustracją jest funkcjonowanie tzw. gabinetów politycznych czy też doradców politycznych w ministerstwach czy innych urzędach. Nie można też nie dostrzegać, że również pewne upolitycznienie biurokracji, dokonywane w rozsądnych granicach, może mieć określone walory, zwłaszcza pragmatyczne i ideologiczne. 4. Zawodowy charakter służby państwowej rodzi pytanie o status prawny urzędnika w kontekście charakteru prawnego jego zatrudnienia. W tym przypadku konkurencyjne wobec siebie są dwa podstawowe warianty przyjmowanych rozwią- zań. Pierwszy z nich polega na przyznaniu urzędnikowi statusu publicznoprawnego, a drugi na traktowaniu go jako strony stosunku pracy, co oznacza pracowniczą (prywatnoprawną) naturę jego zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że wcześniej pojawił się publicznoprawny model pełnienia funkcji urzędniczych, którego założe- niem była nierównorzędność interesów państwa i prywatnych interesów urzędnika, stanowiąca aksjologiczne uzasadnienie nadrzędności prawnej władzy służbowej. Przejawiała się ona w różnych fazach zatrudnienia, począwszy od przyjęcia do służby (mianowanie jako podstawa nawiązania stosunku służbowego), poprzez dokonywanie zmian warunków zatrudnienia (odnoszących się zwłaszcza do miejsca wykonywania obowiązków służbowych), a skończywszy na ustaniu stosunku służ- bowego. Brak tu miejsca na negocjacyjne mechanizmy ustalania warunków służby zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i kolektywnym (wyłączenie możliwości zawierania układów zbiorowych pracy). Status urzędniczy był wyznaczany przez bezwzględnie obowiązujące przepisy zawarte w ustawie. Przesądzało to o przyna- leżności tak pojmowanych stosunków służbowych do prawa administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że status publicznoprawny przyznawany jest wszystkim osobom zatrudnionym w służbie publicznej. Osoby, które nie są bezpośrednio związane ze sprawowaniem administracji, pełnią funkcje pomocnicze czy też świadczą pracę specjalistów, zwykle mają status pracowniczy, a ich podstawą zatrudnienia jest umowa o pracę. Publicznoprawna natura zatrudnienia urzędników nie ma wymiaru wyłącznie historycznego. Wręcz przeciwnie, w wielu państwach tak jest również i współcześnie, o czym świadczą chociażby przykłady Niemiec i Francji. Trzeba jednak zauważyć dokonujące się w tym zakresie przeobrażenia, w wyniku których do publicznoprawnego statusu urzędnika przenikają pewne elementy łączone do- tychczas ze statusem pracowniczym. Przede wszystkim chodzi o prawo zrzeszania  Gdy chodzi o pozaeuropejskie tradycje w tym względzie, por. P. Wysocka, Neutralność polityczna urzędników w Japonii, Gdańsko-Łódzkie Roczniki Prawa Pracy i Prawa Socjalnego, t. 1, Gdańsk–Łódź 2011, s. 137 i n.  Zwraca na to uwagę J. Stelina, Zasada politycznej neutralności służby cywilnej (w:) Człowiek. Obywatel. Pracownik. Studia z zakresu prawa. Księga Jubileuszowa poświęcona Profesor Urszuli Jackowiak, GSP 2007, t. XVII, s. 376–377. 22 Ustawa o służbie cywilnej Art. 1 się w związkach zawodowych i tworzenie szczególnych (pozaukładowych) me- chanizmów negocjowania warunków pracy, a zwłaszcza płacy. Przyjęcie prywatnoprawnego modelu zatrudniania urzędników, a więc objęcie ich regulacją prawa pracy, ma swoje uzasadnienie pragmatyczne i ideologiczne. Przede wszystkim zwraca się uwagę na potrzeby prowadzenia bardziej elastycznej polityki kadrowej w urzędach, której na przeszkodzie stoją restrykcyjne i sfor- malizowane zasady naboru do służby państwowej oraz daleko idące gwarancje stabilności zatrudnienia, charakterystyczne dla publicznoprawnych stosunków służbowych. Neguje się również zasadność wprowadzania do statusu prawnego urzędników będących stroną tych stosunków znacznych odrębności w porów- naniu do statusu pracowniczego, zwłaszcza uprzywilejowanego ich traktowania poprzez przyznawanie uprawnień im tylko dostępnych. Trzeba jednak przyznać, że rozciągnięcie prawa pracy na urzędników rzadko oznacza pełne zrównanie ich pozycji prawnej z sytuacją osób zatrudnionych w sektorze gospodarki, zwłaszcza prywatnej. O takiej tendencji można mówić w ramach przyjmowanego w niektórych państwach systemu menedżerskiego w służbie publicznej. Realizując koncepcję tzw. nowego zarządzania w tej sferze (new public management), wykorzystywane są (np. w Nowej Zelandii) doświadczenia i instrumenty polityki kadrowej stosowa- ne przez przedsiębiorców działających w warunkach wolnego rynku. Najczęściej jednak przyznanie urzędnikom statusu pracowniczego oznacza umowną podstawę zatrudnienia z uwzględnieniem swoistości wykonywanej przez nich pracy, co znajduje swoje odzwierciedlenie w odrębnych od powszechnie obowiązującego prawa pracy regulacjach prawnych. Różnice między statusem urzędników i pozo- stałych pracowników nie są zatem całkowicie eliminowane, a w przyjmowanych rozwiązaniach prawnych można dostrzec mniejsze lub większe wpływy unormo- wań charakterystycznych dla stosunków służbowych, nie na tyle jednak duże, aby prowadziły one do jakościowej zmiany natury prawnej zatrudnienia pracowników w administracji publicznej. 5. Charakter prawny zatrudnienia w służbie państwowej pozostaje w pewnym związku ze sposobami i zasadami zatrudniania urzędników. W prawie urzędniczym wyodrębniane są z tego punktu widzenia dwa podstawowe modele: model kariery oraz model stanowisk, zwany inaczej pozycyjnym. Trudno przy tym nie przyznać, że pełnej realizacji pierwszego bardziej sprzyja publicznoprawny charakter sto- sunków służbowych, a drugi jest bliższy naturze pracowniczego stosunku pracy. Takie ujęcie można uznać za typowe, co nie oznacza, że zatrudnienie pracowni- cze wyklucza możliwość skorzystania w przyjmowanych regulacjach prawnych z elementów właściwych modelowi kariery. W rezultacie mieszane systemy nie należą do rzadkości. W klasycznym ujęciu model kariery wiąże się z założeniem, że do służby państwowej przyjmuje się co do zasady na stałe. Rzutuje to na proces rekrutacji kadry urzędniczej, którego celem jest wyselekcjonowanie osób o naj-  J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 14. 23 Zbigniew Góral lepszych predyspozycjach do pełnienia funkcji urzędnika. W związku z tym dużą wagę przywiązuje się do konkursowego trybu naboru do służby oraz do szkolnictwa kształcącego urzędników. Dodatkowym potwierdzeniem przydatności w służbie państwowej jest zwykle odbycie z pozytywnym rezultatem służby wstępnej (przy- gotowawczej). Dopiero tak wyselekcjonowana osoba jest włączana do korpusu urzędniczego, rozpoczynając swoją karierę od najniższego szczebla w hierarchii służbowej z możliwością awansowania na wyższe stanowiska w późniejszych etapach zatrudnienia, które to zatrudnienie wiąże się z daleko idącymi gwarancja- mi trwałości, stosunek służbowy nawiązywany jest bowiem co do zasady na czas do osiągnięcia wieku emerytalnego. Konsekwencją tego, że nawiązanie stosunku służbowego oznacza włączenie do korpusu urzędniczego jest to, że ów stosunek łączy urzędnika z państwem, a nie z konkretnym urzędem. Inaczej jest w modelu pozycyjnym. Opiera się on na rekrutacji na konkretne stanowiska, co determinuje wymagania, jakie stawia się kandydatom do zatrudnienia. W trakcie procedury rekrutacyjnej badane są zwłaszcza konkretne umiejętności i kompetencje potrzebne na określonym stanowisku. W rezultacie zatrudnienie nie ma charakteru zatrudnie- nia dożywotniego, choć nie rezygnuje się całkowicie z mechanizmów służących jego stabilizowaniu. Są też i inne konsekwencje przyjęcia takiego modelu. Skoro zatrudnia się na konkretne stanowisko, pracodawcą jest urząd, z którym nawiązy- wany jest stosunek pracy o określonej treści. Wiąże się z tym większe zróżnico- wanie warunków płacowych, które w modelu kariery poddawane są daleko idącej uniformizacji (w ramach posiadanej kategorii urzędniczej). 6. Profesjonalna służba państwowa, w szerokim ujęciu, obejmuje osoby zatrud- nione w służbach zmilitaryzowanych, a także we wszelkich urzędach, instytucjach i państwowych jednostkach organizacyjnych, w celu realizacji funkcji i zadań państwa działającego poprzez swoje organy: władzy, sądownictwa, prokuratury, kontroli i inspekcji państwowej i różnych działów państwowej administracji (rzą- dowej, pozarządowej i samorządowej). Na tym tle warto podkreślić, że pojęciu „służba cywilna” nadaje się zróżnicowaną treść. Z oczywistych powodów poza jego zakresem podmiotowym znajdują się funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych, których status ma zawsze publicznoprawny charakter. Nie jest jednak uprawniony wniosek, że służba cywilna obejmuje osoby zatrudnione we wszystkich innych segmentach aparatu państwowego. Z różnych powodów (m.in. związanymi z krajo- wymi tradycjami w regulowaniu statusu służby państwowej) ustawodawcy decydują się na zaliczenie do służby cywilnej tylko niektórych kategorii osób zawodowo wykonujących zadania publiczne, regulując status pozostałych w odrębnych prag- matykach. Szerokie ujęcie znajdujemy w niemieckim prawie urzędniczym, według którego służba cywilna obejmuje w zasadzie wszystkie osoby zatrudnione w sek- torze publicznym, a więc w organach władzy państwowej na szczeblu federacji  Na temat złożonych relacji między pojęciami „służba publiczna”, „służba państwowa” i „służba cywilna” pisze szerzej T. Kuczyński (w:) System prawa administracyjnego, t. 11, Stosunek służbowy, Warszawa 2011, s. 4 i n. 24 Ustawa o służbie cywilnej Art. 1 i gmin oraz w kooperacjach, zakładach i fundacjach prawa publicznego. Podobnie szeroko pojmuje się służbę cywilną we Francji, choć swoją własną pragmatykę mają urzędnicy samorządowi. Szczególnej pragmatyce podlegają też sędziowie. W Wielkiej Brytanii civil service obejmuje w zasadzie personel ministerstw i licz- nych agencji państwowych. Nie ma zatem jednolitego pojęcia służby cywilnej, zawsze jednak wskazuje się na jej cechy wspólne, którymi są apolityczny charakter, profesjonalizm i bezstronność. 7. Historia polskiej służby cywilnej bierze swój początek od ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej10. Obejmowała ona swoim za- kresem podmiotowym co do zasady funkcjonariuszy administracji rządowej za- trudnionych w różnych działach zarządu państwowego. Pozostali funkcjonariusze państwowi mieli swoje własne pragmatyki, choć ustawa z 1922 r. miała do wielu z nich pomocnicze zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że pierwsza polska prag- matyka służby cywilnej była oparta na wzorcach pruskich i austriackich. Oznaczało to przede wszystkim nadanie urzędnikom statusu publicznoprawnego ze wszystkimi cechami charakteryzującymi ten status w obcych systemach prawnych11. Ustawa wskazywała warunki przyjęcia do służby. Podstawą włączenia do niej było miano- wanie. W nawiązanym w ten sposób stosunku służbowym zaznaczała się wyraźnie nadrzędność władzy służbowej wobec funkcjonariusza. Obowiązywała zasada stabilności zatrudnienia w kształcie znanym w klasycznych unormowaniach prawa urzędniczego. W trakcie pełnienia służby funkcjonariusza cechowała daleko idąca dyspozycyjność, która w znacznym stopniu była rekompensowana przyznanymi przywilejami. W charakterystyczny sposób określano obowiązki, które ciążyły na funkcjonariuszu. Miał on zatem wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrze- gać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz powinien dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co dobru temu służy, a unikać wszystkiego, co by mu mogło szkodzić. Brak było w ustawie wyraźnych odniesień do apolityczności czy też neutralności politycznej funkcjonariuszy, choć w trakcie sejmowych prac legislacyjnych nad ustawą propozycje takie były dyskutowane. W uchwalonej wersji pewnym nawiązaniem do tych zasad był zakaz wchodzenia w związki lub zmowy, które mogą zakłócić należyty bieg zarządu państwowego lub normalnego toku urzędowania. Choć ustawa o państwowej służbie cywilnej formalnie obowiązywała aż do czasu uchylenia jej przez przepisy wprowadzające kodeks pracy12, w okresie po- wojennym jej znaczenie stale słabło. Ujawniła się tendencja do rezygnowania z pewnych konstrukcji właściwych służbie cywilnej. W pierwszym etapie dotyczyło to przede wszystkim zasady stałości zatrudnienia. Poważnym wyłomem w niej było dopuszczenie możliwości wypowiedzenia stosunku służbowego. W dalszych 10 Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm. 11 Por. szerzej zwłaszcza W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną..., s. 100. 12 Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142 z późn. zm. 25 Zbigniew Góral etapach podjęto działania zmierzające do osłabienia znaczenia mianowania jako podstawy zatrudnienia. W jego miejsce wprowadzano umowę o pracę, zachowując mianowanie tylko w odniesieniu do kierowniczych stanowisk. Negując potrzebę istnienia uprzywilejowanej pozycji funkcjonariuszy państwowych, coraz bardziej upodabniano ich status do statusu pracowniczego. Obierając drogę całkowitego zerwania z publicznoprawnym charakterem zatrudnienia urzędników, w 1968 r. polski prawodawca przyjął ustawę o pracownikach rad narodowych13, w której zrezygnowano z mianowania na rzecz – w zależności od obsadzanego stanowiska – umowy o pracę lub powołania. Kodeks pracy stanowi decydujący krok na tej dro- dze, w pełni już obejmując pracowników urzędów państwowych swoim zakresem. W przepisach wykonawczych do kodeksu uwzględnia się – co prawda – pewne odrębności ich statusu prawnego, nie przewidując już jednak mianowania jako podstawy zatrudnienia. Uwidacznia się również w nich dążenie do upolitycznie- nia statusu pracowników państwowych, zdecydowanie obce idei służby cywilnej. Znajduje to potwierdzenie w rocie przysięgi oraz w brzmieniu przepisów o obo- wiązkach pracowniczych. Tendencja, która znalazła swoje uwieńczenie w kodeksie pracy, została w pewnym zakresie przeorientowana w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych14. Podjęto w niej próbę powrotu do pewnych konstrukcji prawnych klasycznego prawa urzędniczego, które znalazły się w ustawie o państwowej służbie cywilnej (dotyczy to zwłaszcza przywrócenia mianowania jako jednej z podstaw zatrudnienia pracowników urzędów państwo- wych), nie decydując się jednak na publicznoprawny charakter zatrudnienia. Miało być ono realizowane nadal w ramach stosunku pracy, przy wzmożonym stopniu jego stabilizacji, jeśli był on nawiązany na podstawie mianowania. Zachowano jednocześnie dotychczasowe unormowania wiążące status urzędnika ze spełnianiem wymogów ideologiczno-politycznych. Po okresie przerwy w funkcjonowaniu w Polsce służby cywilnej przesłanki sprzyjające jej reaktywacji pojawiły się wraz z transformacją ustrojową. Podjęto wówczas prace nad projektami ustaw, które realizowałyby ten cel. Punktem odnie- sienia stały się rozwiązania przyjmowane w ustawie o państwowej służbie cywilnej, ale również standardy, które w tym zakresie obowiązywały w innych państwach o ustroju demokratycznym. Powszechnie akceptowana wola przywrócenia służby cywilnej znalazła swoje urzeczywistnienie w ustawie z dnia  lipca 1996 r.15 Jej tytuł i przyjęte w niej unormowania w wielu swoich elementach przypominały rozwiązania zawarte w ustawie z 1922 r. Trudno byłoby jednak uznać, że została dokonana pełna reaktywacja tej instytucji. Utrzymano bowiem pracowniczy cha- rakter stosunków zatrudnienia w służbie cywilnej, pozostały one zatem w zakresie oddziaływania prawa pracy. Służba cywilna nie objęła przy tym wszystkich pra- cowników zatrudnionych w administracji publicznej. Regulacje ustawy z 1996 r. 13 Dz. U. Nr 25, poz. 164 z późn. zm. 14 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269. 15 Dz. U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm. 26 Ustawa o służbie cywilnej Art. 1 dotyczyły wyłącznie osób zatrudnionych w administracji rządowej. Obok niej obowiązywała odrębna pragmatyka pracowników samorządowych16 i utrzymana w mocy, choć poddana znacznym zabiegom nowelizacyjnym, ustawa o pracow- nikach urzędów państwowych, której zakres zastosowania został zawężony do za- trudnienia urzędników w administracji pozarządowej. Jedyną podstawą stosunków pracy w służbie cywilnej stało się mianowanie. Szczególnie doniosłe znaczenie mia- ła regulacja, jaka znalazła się w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Wskazano w niej na zasady, według których powinna funkcjonować nowoczesna służba cywilna. Ma ona zatem zapewnić zawodowe, rzetelne, bezstronne i neutralne politycznie wykonywanie zadań państwa. Ważne jest przy tym, że podjęto próbę, nie w pełni jeszcze udaną, uszczegółowienia tych zasad, a zwłaszcza ustanowienia gwarancji ich realizacji. Do najważniejszych z tego punktu widzenia uregulowań należy bez wątpienia zaliczyć wyodrębnienie organizacyjne służby cywilnej z aparatu państwowego związane z powołaniem Szefa Służby Cywilnej. W sferze pracowniczej konsekwencją tego było wyłączenie kompetencji kierowników urzędów i przekazanie decydowania o sprawach wynikających z prawa pracy dyrektorom generalnym tych urzędów. Ustawa z 1996 r. – jak się okazało – była pierwszą z serii ustaw dotyczących odrodzonej służby cywilnej. Dynamika poczynań prawodawcy w tym zakresie była pochodną wielkich sporów politycznych, wywoływanych dążeniem ekip sprawu- jących w danym momencie władzę w państwie do zapewnienia sobie możliwości korzystnej z punktu widzenia własnych interesów obsady stanowisk, zwłaszcza wyższych, w służbie cywilnej, co oczywiście musi wywoływać poważne wąt- pliwości w świetle deklarowanej zasady neutralności politycznej17. Ten właśnie motyw sprawił, że funkcjonowanie przepisów pierwszej pragmatyki, preferującej przy obsadzie najważniejszych stanowisk, przede wszystkim stanowisk dyrektorów generalnych, osoby o przeszłości urzędniczej z okresu PRL, zostało szybko zabloko- wane, a kolejna koalicja rządząca przeforsowała zupełnie nową ustawę, uchwaloną w dniu 18 grudnia 1998 r.18 Zachowała ona w większości główne założenia swojej poprzedniczki. Spośród dokonanych zmian z pewnością najbardziej doniosłą była ta, która dotyczyła podstaw zatrudnienia. Przyjęto zatem, że korpus służby cywilnej tworzą pracownicy tej służby zatrudnieni na podstawie umowy o pracę (do których w dużym zakresie znalazły zastosowanie przepisy powszechnego prawa pracy) oraz urzędnicy zatrudniani na podstawie mianowania, ale także w ramach stosunku pracy. Warunkiem mianowania było pomyślne ukończenie specjalnego postępo- wania kwalifikacyjnego. Nie zmieniły się zasady funkcjonowania służby cywilnej, które nieco wcześniej znalazły swoje odzwierciedlenie w Konstytucji z 1997 r. „Swoją” regulację dotyczącą służby cywilnej przeforsowała również następna koalicja rządząca. Tym razem regulacja ta składała się z dwóch aktów prawnych 16 Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593). 17 J. Stelina, Zasada politycznej neutralności..., s. 376. 18 Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm. 27 Zbigniew Góral pochodzących z tej samej daty (z dnia 24 sierpnia 2006 r.) – ustawy o służbie cy- wilnej19 oraz ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych20. Nowe unormowania zawierały poważne zmiany w zakresie za- trudnienia w administracji rządowej21. Najdonioślejszą z nich okazała się ta, mocą której z korpusu służby cywilnej zostały wyłączone wyższe stanowiska zarządzania (m.in. dyrektorów generalnych urzędów) obsadzane z utworzonego państwowego zasobu kadrowego. Charakterystyczne było przy tym, że o ile nie zmieniły się zasady, w oparciu o które miała działać uszczuplona podmiotowo służba cywilna, o tyle w art. 1 ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych nie odwołano się już do zasady neutralności politycznej. Nastąpiły też daleko idące zmiany w organizacji służby cywilnej. Zadania dotychczas reali- zowane przez Szefa Służby Cywilnej, którego urząd został zlikwidowany, przejął Prezes Rady Ministrów i działający w imieniu premiera Szef Kancelarii Prezesa. Wprowadzone zmiany rodziły poważne wątpliwości, prowadziły bowiem do pod- ważenia zasady neutralności politycznej członków korpusu służby cywilnej i nie uwzględniały w dostatecznym stopniu unormowań zawartych w Konstytucji. Do- prowadziło to do uchwalenia obowiązującej ciągle ustawy z 2008 r., która w wielu swych regulacjach stanowi powrót do ustawy z 1998 r. 8. W komentowanym art. 1 ustawy znajduje swoje potwierdzenie kształt służ- by cywilnej, jaki został jej wyznaczony już w poprzednich pragmatykach oraz w art. 153 Konstytucji RP. Odnosi się to też do zakresu, w jakim służba cywilna została ustanowiona. Zakres ten wprost wynika z unormowania konstytucyjnego, zgodnie z którym korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządo- wej. Biorąc pod uwagę, że z unormowaniem tym musi być zgodna ustawa, należy stwierdzić, że stanowiąc w art. 1 o służbie cywilnej, ustawodawca respektuje konstytucyjny zakres jej występowania. Odzwierciedleniem tego są dalsze prze- pisy pragmatyki, a zwłaszcza art. 2. Oznacza to zatem, że polska służba cywilna nie obejmuje całej administracji państwowej. Jej zakres różni się w rezultacie od zakresu, jaki ma ona na gruncie innych systemów prawa urzędniczego. Regulacja konstytucyjna uniemożliwia wdrożenie propozycji rozszerzenia pojęcia służby cywilnej na inne kategorie urzędników. Dotyczy to w szczególności pracowników samorządowych, w odniesieniu do których zgłaszano tego rodzaju postulaty22. Przepis art. 1 u.s.c. ma bardzo ogólną treść, choć niezwykle istotną z punktu widzenia uregulowań zawartych w całej ustawie, ważną zwłaszcza dla ich wykład- ni. Przede wszystkim wskazuje cel ustanowienia służby cywilnej. Odwzorowane tu zostały przepisy Konstytucji oraz wcześniejszych pragmatyk. Służba cywil- na ma zatem zapewniać zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne 19 Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z późn. zm. 20 Dz. U. Nr 170, poz. 1217 z późn. zm. 21 S. Samol, W sprawie sytuacji prawnej członków korpusu służby cywilnej na podstawie prze- pisów ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., RPEiS 2007, z. 3, s. 1 i n. 22 Por. T. Mordel, Uwagi o potrzebie samorządowej służby cywilnej, Sam. Ter. 2002, nr 7–8. 28 Ustawa o służbie cywilnej Art. 1 wykonywanie zadań państwa. Należy dojść do wniosku, że są to jednocześnie fundamentalne zasady, w oparciu o które służba ta została zbudowana. Ich istota i gwarancje realizacji wynikają z dalszych przepisów ustawy. W komentowanym przepisie został też wyznaczony w sposób ogólny zakres przedmiotowy tego aktu prawnego. Znajdują zatem w nim swoje unormowanie zasady dostępu do służby cywilnej. Z tego punktu widzenia najbardziej doniosłe znaczenie mają art.  i  u.s.c., które stanowią uszczegółowienie regulacji konstytucyjnej (art. 60), zgod- nie z którą obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Sama procedura naboru kandydatów do służby została uregulowana w art. 26–34 u.s.c., a postępowanie kwa- lifikacyjne poprzedzające mianowanie w art. 40–47 u.s.c. Kolejną materię, na którą wskazuje się w jej art. 1, stanowią zasady organizacji służby cywilnej. Poświęcony temu został przede wszystkim rozdział II, co znajduje swoje potwierdzenie w jego tytule. Zawiera on regulację dotyczącą statusu prawnego Szefa Służby Cywilnej, Rady Służby Cywilnej i dyrektora generalnego urzędu. Ponadto dla organizacji służby cywilnej istotne znaczenie mają też przepisy rozdziału 4 o wyższych sta- nowiskach w służbie. Zgodnie z komentowanym przepisem, w ustawie zostały również określone zasady funkcjonowania służby. Nie jest do końca jasne, jak owo „funkcjonowanie” należy rozumieć. Wydaje się jednak, że trzeba mieć tu na uwadze realizację stosunków pracy, w jakich pozostają członkowie korpusu służby cywilnej, w więc ich nawiązanie, zmianę i ustanie, a także uprawnienia członków korpusu, obowiązki i odpowiedzialność za ich naruszenie. Wreszcie ustawa określa także zasady „rozwoju” służby cywilnej. I w tym przypadku mamy do czynienia z niezbyt precyzyjną formułą. Należałoby raczej dojść do wniosku, że intencją ustawodawcy było wskazanie zasad rozwoju nie służby, lecz w służbie cywilnej. Tak właśnie stanowi się w tytule rozdziału 8, w którym znalazła się ważna materia dotycząca szkoleń i powiązanego z nimi indywidualnego programu rozwoju zawo- dowego. Nie ulega wątpliwości, że określenie w ustawie „zasad dostępu do służby cywilnej, zasad jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju” ma instrumentalny charakter w stosunku do głównego celu powołania do życia służby cywilnej, jakim jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Tak należy interpretować unormowanie zawarte w komentowanym przepisie. 9. Zapewnienie zawodowego wykonywania zadań państwa przez członków korpusu służby cywilnej oznacza przede wszystkim, że polski ustawodawca opo- wiedział się jednoznacznie w sporze o charakter pełnienia służby państwowej po stronie koncepcji, zgodnie z którą służba ta ma być profesjonalna, a nie społecz- na. Profesjonalna przede wszystkim w tym znaczeniu, że obywatele (członkowie korpusu służby cywilnej) uczestniczą w wykonywaniu zadań państwa jako osoby zatrudnione w określonych jednostkach organizacyjnych administracji rządowej, podejmując to zatrudnienie w celach zarobkowych i nie traktując go jako zajęcia tymczasowego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w jednym ze 29 Zbigniew Góral swoich wyroków23. Podkreślił zatem, że „zawodowe wykonywanie zadań państwa oznacza konieczność zatrudniania osób, które traktują wykonywanie tych zadań jako zawód. Oznacza to, że zatrudnienie w ramach służby cywilnej nie ma być je- dynie przejściowym zajęciem, ale stałym źródłem utrzymania oraz miejscem pracy, zapewniającym osobom kompetentnym możliwość realizacji kariery zawodowej”. Nie wynika oczywiście z tego, czy jest to zatrudnienie typu administracyjnopraw- nego (w ramach stosunków służbowych o publicznoprawnym charakterze), czy też zatrudnienie pracownicze, realizowane w ramach stosunku pracy. Przesądzają to dopiero unormowania zamieszczone w dalszej części ustawy. Wynika z nich w sposób oczywisty, że członkowie korpusu służby cywilnej są pracownikami w rozumieniu prawa pracy, niezależnie od podstawy zatrudnienia, którą może być umowa o pracę, jak też mianowanie. Wskazanie w komentowanym przepisie na zawodowe wykonywanie zadań państwa ma też inne znaczenie, które najlepiej oddaje słowo „fachowe”. Członek korpusu służby cywilnej ma być zatem dobrze przygotowanym do pełnienia swojej funkcji fachowcem, który dysponuje okre- śloną wiedzą, posiada odpowiednie doświadczenie, umiejętności i kompetencje, wymagane na zajmowanym stanowisku. Pomimo zatem prawa każdego obywatela dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach o nawiązaniu stosunku pracy powinny decydować kryteria merytoryczne, świadczące o przydatności w służbie cywilnej w ogóle, a w szczególności na określonym stanowisku. Zda- niem Trybunału Konstytucyjnego, zawodowość oznacza „profesjonalizm ogólnie wymagany w ramach regulacji prawnych od pracowników czy urzędników służ- by cywilnej, zaś dla zajmowania konkretnego stanowiska pewnych kwalifikacji szczególnych”24. Gwarancją, że w wyniku naboru nie trafiają do służby cywilnej ludzie przypadkowi, jest wskazany w ustawie katalog rygorów selekcyjnych (art. 4 u.s.c.). Zawiera on wymagania zarówno co do kwalifikacji merytorycznych, jak i etycznych, które są niezbędne do wykonywania tego szczególnego zawodu. Jeszcze dalej idące wymogi odnoszące się do poziomu profesjonalizmu stawiane są przed kandydatami na urzędników służby cywilnej, którzy przed mianowaniem muszą przejść pomyślnie postępowanie kwalifikacyjne (art. 40 u.s.c.). Oczekiwania dotyczące zawodowego pełnienia funkcji służbowych znajdują też swoje odzwier- ciedlenie w katalogu obowiązków ciążących na członkach korpusu (art. 76 u.s.c.), w instytucji ocen okresowych (art. 81–83 u.s.c.) oraz w przepisach o szkoleniu i rozwoju (art. 106 i n. u.s.c.). Nie ulega wątpl
Autor: Krzysztof Wojciech Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Monika Tomaszewska
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_urzednicze__Komentarz-ebookRO/p02034859i020" target="_blank" title="Prawo urzędnicze. Komentarz [Krzysztof Wojciech Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Monika Tomaszewska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo urzędnicze. Komentarz [Krzysztof Wojciech Baran, Bolesław M. Ćwiertniak, Monika Tomaszewska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>