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Timestamp: 2020-06-05 10:31:06+00:00
Document Index: 61762094

Matched Legal Cases: ['§1', '§2', '§1', '§2', '§3', '§1', '§2']

Finances publiques | Stéphanie Damarey | download
Main Finances publiques
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9782297011143
des6514
les4593
finances2394
par2153
loi1613
pour1573
que1400
dans1356
de finances1308
aux1021
loi de1013
budget1005
la loi801
loi de finances749
ces662
textes634
travaux625
lois de607
noir599
eja598
insert graphiques598
conseil591
ainsi583
finances publiques564
du budget515
des finances501
des comptes484
sécurité sociale461
dispositions437
la loi de434
recettes431
rapport412
avec409
dans le395
budget de393
lois de finances391
par le391
par la377
fonds370
10h3369
le conseil368
la sécurité sociale356
finances pour333
ressources331
la lolf324
peut318
parlement317
de la loi312
leur311
LISTE DES ABRÉVIATIONS ....................................................................
PRÉFACE DE LA PREMIÈRE ÉDITION .................................................
INTRODUCTION AUX FINANCES PUBLIQUES .....................................
LE PÉRIMÈTRE CONTEXTUEL
Les sphères financières publiques .............
Les finances de l’État .....................................
Les finances locales ..........................................
L’émergence des finances sociales ............
Le poids des finances publiques
françaises ..............................................................
L’apparition des finances européennes ...
La multiplicité des flux financiers publics
Les flux financiers en provenance
de l’État .................................................................
de l’Union européenne ....................................
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des collectivités territoriales .........................
à l’heure européenne .......................................
à l’heure maastrichienne ...............................
La discipline budgétaire européenne .......
LE PÉRIMÈTRE INSTITUTIONNEL
Les rouages institutionnels des finances
Les rouages institutionnels
des finances locales ..........................................
des finances sociales .........................................
Les;  rouages institutionnels
des finances européennes ..............................
LE PÉRIMÈTRE NORMATIF
Le périmètre normatif des finances
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LE PÉRIMÈTRE JURIDICTIONNEL
Le Conseil constitutionnel .............................
Les juridictions financières françaises ....
La Cour des comptes européenne .............
L’ÉLABORATION DES BUDGETS PUBLICS
L’élaboration du budget de l’État ............
L’élaboration des budgets locaux ..............
L’élaboration des lois de financement
de la Sécurité sociale .......................................
ÉLÉMENTS DE BIBLIOGRAPHIE ...........................................................
INDEX DES DOCUMENTS,
SCHÉMAS ET TABLEAUX ........................
INDEX ALPHABÉTIQUE ..........................................................................
TABLE DES MATIÈRES ...........................................................................
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Bons à taux fixe et à intérêts annuels
Bons à taux fixe
Bons du Trésor négociable
Cah. Cons. Const.
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C. jur. fin.
Centre national d’analyse des pièces
Comité de réglementation bancaire et financière
Centre technique et scientifique européen
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Diverses mesures d’ordre social
Conseil des ministres de l’Économie et des Finances de l’Union européenne
Fonds européen de développement rural
Fichier des incidents de paiements sur crédits aux particuliers
Fonds national d’amélioration de l’habitat
Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de Sécurité
Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de
General agreement on tariffs and trade – Accord général sur les tarifs
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Instrument financier d’organisation de la pêche
Institut de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des
Juris-Classeur périodique – Semaine juridique
Office public d’habitation à loyer modéré
Réunion d’économies structurelles
Rev. sc. législ. fin.
Rev. Trésor
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Règlement financier (applicable au budget général des Communautés
RFD const.
Société nationale interprofessionnelle de la tomate
Union de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d’allocations
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Quiconque s’est essayé à l’exercice sait que la rédaction d’un manuel destiné
aux étudiants n’est pas chose aisée ; la difficulté est encore accrue lorsque la
matière est riche, complexe et, a priori, rébarbative. C’est tout particulièrement
le cas des « finances publiques », appellation non véritablement contrôlée tant le
champ de la discipline est large et pluridisciplinaire.
Chacun, en effet, peut avoir sa propre approche des « finances publiques ». Pour
le citoyen, cette discipline apparaît avant tout sous le signe de la contrainte
fiscale : l’impôt, recette publique par excellence, pèse sur le contribuable, par la
complexité de son régime juridique et son poids dans notre société, en aiguisant, le plus souvent, un certain poujadisme : niant la nécessité de la recette, le
quidam réclame par ailleurs toujours plus de dépenses…
Pour les médias, les « finances publiques » sont le prétexte à tous les excès,
chacun se plaisant à critiquer les déficits publics, la gabegie de la gestion
publique ou les dérapages des dépenses, confondant allègrement finances de
l’État et finances sociales dans un même élan unanimiste de contestation et de
critique. Par leur rapport à l’actualité immédiate, les médias méconnaissent trop
souvent la complexité d’une discipline qui repose sur des équilibres excessivement difficiles à gérer et qui suppose une distance peu compatible avec les exigences de la presse.
Enfin, la matière déroute souvent les étudiants ou les candidats aux différents
concours de la fonction publique : s’agit-il d’une matière essentiellement juridique ? Si oui, diffère-t-elle des autres branches du droit ou emprunte-t-elle à
celles-ci leurs caractéristiques et leurs modes de raisonnement ? Faut-il être
ouvert à l’économie, à la gestion, voire au management public ?
Bref, écrire un manuel de finances publiques constitue un véritable challenge
car rien n’est plus facile que de rendre complexe les choses simples mais, à
l’inverse, rien n’est plus ardu que de rendre intelligible, y compris au profane,
des situations ou des éléments complexes.
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Disons-le sans détours, ce défi, Stéphanie Damarey l’a relevé avec la rigueur,
la clarté, le sens didactique et le talent qu’on lui connaît. Un plan binaire,
comme l’aiment les juristes, distingue ainsi les « périmètres des finances
publiques » (et l’on apprécie particulièrement le pluriel distinguant fort opportunément quatre approches : contextuelle, institutionnelle, normative et juridictionnelle) de l’étude des règles intervenant en matière d’élaboration des budgets
publics, laissant à un deuxième volume à paraître l’analyse des normes régissant
l’exécution (comptabilité publique) et les contrôles de l’exécution des budgets
Le plan retenu présente ainsi l’incontestable mérite de prendre le lecteur par la
main, lui faisant progressivement découvrir et comprendre la complexité et
l’imbrication des finances publiques contemporaines (finances de l’État, mais
aussi finances locales, sociales et européennes) et les contraintes structurelles
qui pèsent sur elles, notamment en raison de la faible flexibilité de la composition des dépenses, mais également des ressources publiques. Pour gérer cet
ensemble complexe, le système administratif et politique français a développé
des institutions et une organisation elles aussi complexes dont les « rouages »
sont parfaitement analysés par Stéphanie Damarey qui ne néglige rien, pas
même l’importance croissante des institutions européennes, notamment de la
Banque centrale européenne. Une fois ce décor planté, encore fallait-il insister
sur l’importance de l’encadrement normatif de ces finances publiques qui ne
seront, quoi que certains peuvent penser, jamais l’équivalent des finances
privées. Héritage du principe du consentement à l’impôt et de la patiente
conquête des Parlements modernes de leur pouvoir législatif, le droit des
finances publiques constitue un droit politique par essence, c’est-à-dire un corps
de règles qui intéresse directement le citoyen et ses représentants ; d’où l’importance des sources de ce droit et de la constatation, une nouvelle fois, de leur
enchevêtrement progressif. Enfin, l’analyse du périmètre des finances publiques
n’aurait pas été complète sans l’examen de l’apport des « juridictions financières » entendues au sens large, c’est-à-dire incluant, fort heureusement,
l’apport du Conseil constitutionnel à la discipline.
Le lecteur retrouvera, dans la deuxième partie, ce même souci de progression
sur les plans historique et logique analysant successivement le budget de l’État,
les budgets locaux, les lois de financement de la Sécurité sociale et le budget
communautaire. On remarquera en particulier le souci pris par Stéphanie
Damarey de faire à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) la
place qui lui revient aujourd’hui dans notre architecture budgétaire, même si
cette nouvelle « Constitution financière » est encore bien loin d’avoir produit
tous les effets, tant sur les finances nationales que sur les autres éléments des
finances publiques, que l’on est en droit d’attendre de cette révolution de nos
mentalités budgétaires. Dans le même esprit, le lecteur constatera que rien n’est
oublié, ni la constitutionnalisation du droit financier local ni la récente réforme
les lois de financement de la Sécurité sociale.
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Pour accentuer encore la dimension didactique de l’ouvrage, celui-ci est doté
de nombreux schémas et tableaux qui contribuent largement à l’intelligibilité du
propos. On ne peut qu’en féliciter l’auteur.
L’ouvrage qu’on lira ci-après est bien celui d’une spécialiste reconnue des
finances publiques, auteur d’une thèse remarquée consacrée au « juge administratif, juge financier », lauréate du Prix de la Cour des comptes en 1999 et
publiée en 2001 dans la prestigieuse « Nouvelle bibliothèque des thèses » chez
Dalloz. Stéphanie Damarey est également l’auteur d’un ouvrage consacré à La
loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Ellipses, 2004) et
fait ainsi, une nouvelle fois, honneur à l’École de Lille des finances publiques.
Directeur de l’IRDP (EA nº 4036)
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1. En 1927, Edgard Allix, s’était interrogé sur la nécessité de procéder à la réédition de son Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, estimant que « là où il n’y a ni finances ni moyens de discerner
une politique quelconque dans les dispositions incohérentes et dans les expédients au jour le jour suggérés par la détresse croissante du budget et du Trésor,
un manuel de législation financière est superflu ». Selon lui, un tel manuel
aurait « été réduit à n’enregistrer que des solutions provisoires, dont on savait
qu’elles seraient modifiées au gré des circonstances, et n’aurait pu exposer les
principes fondamentaux qu’en ajoutant que la pratique avait cessé de s’y
conformer ». Il se ravisa constatant « le redressement presque inespéré » dont il
était le témoin : « depuis bientôt un an, le rétablissement de l’équilibre budgétaire par la création de nouvelles ressources fiscales, la rupture définitive avec
les procédés d’inflation, l’assainissement de la trésorerie, la stabilité de fait
assurée à notre devise, attestent que nous revenons aux saines méthodes et que
nous avons aujourd’hui une politique financière » 1.
Ces propos expriment toute l’intensité d’une matière, les finances publiques, qui
se situe au cœur des nécessités publiques. Ainsi que le disait Jean Bodin,
l’argent est le nerf de la guerre. Les finances publiques constituent un levier
indispensable à la concrétisation de toute politique publique. En ce sens, les
finances publiques se perçoivent en leurs dimensions politiques et économiques.
Et c’est probablement l’une des caractéristiques essentielles des finances
publiques que de s’inscrire sous des aspects protéiformes dans des dimensions
politiques, économiques, juridiques ou encore sociales. Ainsi que l’exprime
Michel Bouvier, et avant lui Gaston Jèze, les finances publiques se présentent
de manière hétérogène mais également complexe, ce qui rend difficile une
appréhension totale de la matière 2.
1. Allix Edgard, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière, 1927, Avertissement pour la cinquième édition.
2. Jèze Gaston, Cours de finances publiques, Giard, 1931, p. 71 ; Bouvier Michel, « Réhabiliter et
refonder la science des finances publiques », in Mélanges Amselek, 2005, p. 134.
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Loin de constituer une difficulté, cette hétérogénéité contribue à
l’enrichissement de la matière mais suppose que sa présentation soit, dans le
cadre d’un manuel, strictement précisée.
2. Sous leurs aspects juridiques, les finances publiques se dévoilent au travers
de trois dimensions : – le droit budgétaire et la présentation des règles d’élaboration des budgets publics ; – le droit de la comptabilité publique et la présentation des règles comptables d’exécution des opérations de dépenses et de
recettes ; – en enfin, les contrôles portés sur les finances publiques, tant politiques, administratifs que juridictionnels.
Mais l’intensité de ces dimensions diffère selon les finances publiques étudiées. En effet, les finances publiques ne peuvent plus, désormais, se résumer
aux seules finances de l’État 3. Les finances publiques se complètent des
finances locales, sociales mais encore européennes, autant de sphères financières qui ont, progressivement, et à la faveur des étapes de leur construction
juridique, conquis leur place au sein de la matière : « vécues longtemps pour
l’essentiel comme les finances de l’État, les finances publiques sont aujourd’hui
bien davantage les finances de toutes les administrations publiques 4 ».
3. Cette première définition ne permet toutefois pas de résumer, à elle seule, le
périmètre des finances publiques. En effet, et Éric Oliva l’a clairement démontré
dans son article consacré à la définition normative du domaine des finances
publiques, en fonction des dimensions étudiées (droit budgétaire, comptabilité
publique ou contrôle), les finances publiques se présentent sous des régimes
différents, plus ou moins intenses 5.
Il s’agit, en définitive, d’apprécier les finances publiques dans toute leur singularité dès lors que par certains aspects, les finances perdent leur caractère strictement public. L’exemple singulier peut être donné du contrôle exercé par la
Cour des comptes sur les organismes privés faisant appel à la générosité du
Les finances publiques se précisent alors en des perspectives concentriques au
sein desquelles sont successivement concernées, avec une diminution corrélative
de l’intensité des régimes juridiques appliqués : – les finances des administrations publiques ; – les finances des organismes gestionnaires de fonds publics ;
– les finances des organismes gérant des fonds privés mais redevables de leur
Le Conseil constitutionnel avait lui-même entreprit une telle distinction à
l’occasion de sa décision relative à la loi de finances pour 1965, en évoquant
3. Orsoni Gilbert, « Les finances publiques sont-elles encore les finances de l’État ? », in Mélanges
Amselek, 2005, p. 631.
4. Op. cit., p. 650.
5. Oliva Éric, « Essai de définition normative du domaine des finances publiques », in Constitution
et finances publiques, Mélanges L. Philip, Economica, 2005, p. 493.
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d’une part, la gestion des finances publiques et, d’autre part, les organismes
fonctionnant avec des fonds publics – Cons. const., 18 décembre 1964, Loi de
finances pour 1965, 64-27 DC.
4. Le périmètre des finances publiques se présente donc à géométrie variable
selon les dimensions abordées :
– la dimension budgétaire qui réduit, au minimum l’étude des sphères financières aux finances de l’État, locales et européennes en ce que chacune d’elles
est dotée d’un budget élaboré en considération d’un corpus juridique précis.
L’interrogation apparaît, ici, s’agissant des finances sociales. Une perception
restrictive du droit budgétaire conduit, en effet, à écarter ces finances de la
dimension budgétaire dès lors que la Sécurité sociale n’est pas dotée d’un
budget au sens rigoureux du terme, c’est-à-dire dans la détermination de prévisions de recettes et d’autorisations de dépenses. En effet, plus singulièrement,
les finances sociales se caractérisent par des objectifs de dépenses 6. En ce sens,
et ainsi que le souligne Éric Oliva, « la loi de financement de la Sécurité sociale
ne saurait en aucun cas être juridiquement assimilée à un budget 7 ». L’étude
budgétaire des finances sociales semble donc inappropriée ;
– la dimension comptable qui étend l’étude des sphères financières aux finances
sociales et, d’une manière générale, aux organismes publics dotés d’un comptable public ;
– enfin, la dimension contrôle qui étend, au maximum, le champ d’étude des
finances publiques jusque et y compris à des organismes privés gérant des
deniers privés.
5. Derrière chacune de ces dimensions, se précisent des règles juridiques précises. En effet, et ainsi que les ont défini André Demichel et Pierre Lalumière,
« les finances publiques sont caractérisées par cette tension permanente entre un
but économique et des procédures financières qui, dans un État moderne soumis
à un principe de légalité, restent forcément juridiques 8 ».
6. L’intérêt porté à ces différentes dimensions a conduit à délimiter strictement
les développements de ce manuel à la seule dimension budgétaire. Réservant à
un second volume, le soin d’étudier les dimensions comptable et contrôle.
Sous ces réserves et dans le cadre de cette dimension retenue, les finances
sociales seront étudiées, y compris au regard des règles applicables dans l’élaboration des lois de financement de la Sécurité sociale. Par un abus de langage,
les finances sociales y seront développées au travers d’un budget de la Sécurité
sociale dont les premières limites ont déjà pu être évoquées dans le cadre de
6. Cf. infra, nº 192, 420, 745 et s.
7. Oliva Éric, « Essai de définition normative du domaine des finances publiques », in Constitution
et finances publiques, Mélanges L. Philip, Economica, 2005, p. 507.
8. Demichel (A.) et Lalumière (P.), Le Droit public, PUF, Que sais-je, 5e éd. 1988, p. 101.
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cette introduction mais qui seront, en tant que de besoin, rappelées dans le cours
– Bouvier (M.), « Réhabiliter et refonder la science des finances publiques », in
Mélanges Amselek, 2005, p. 131.
– « Finances publiques : scénarios pour demain », RFFP, 2004, nº 87.
– Oliva (É.), « Essai de définition normative du domaine des finances
publiques », in Constitution et finances publiques, Mélanges L. Philip, Economica, 2005, p. 493.
– Orsoni (G.), « Les finances publiques sont-elles encore les finances de
l’État ? », in Mélanges Amselek, 2005, p. 631.
– Saïdj (L.), « Recherche sur la notion de finances publiques en droit constitutionnel et financier positif », RDP, 1982, p. 1297.
– Saïdj (L.), « Finances publiques (notions générales) », in Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, vol. 1, Economica, 1991, p. 807.
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Les sphères financières publiques
La multiplicité des flux financiers
Les flux financiers en provenance de l’État
Les flux financiers en provenance des Communautés
Les flux financiers en provenance des collectivités
Les finances nationales à l’heure européenne
L’émergence des finances sociales
L’apparition des finances européennes
L’équilibre budgétaire à l’heure maastrichienne
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Les juridictions financières françaises
7. L’étude des finances publiques suppose d’envisager les différentes sphères
financières qui les composent afin d’en déterminer les principales composantes.
En effet, de ce positionnement, résultera une vision claire et concrète des
finances publiques, base indispensable à l’étude des dimensions qui les composent : budgétaire, comptable et contrôle.
Cette démarche effectuée en première partie de ce manuel, permettra, dans un
second temps, de préciser les règles applicables en matière d’élaboration de
8. Très concrètement, cette présente partie permettra de distinguer les quatre
sphères financières que sont les finances de l’État, les finances locales, les
finances sociales et les finances européennes au travers des périmètres qui les
– le périmètre contextuel – qui permettra une analyse des budgets publics et de
leurs composantes ;
– le périmètre institutionnel – avec une étude des principales institutions financières publiques propres à chacune de ces sphères. Développements qui se coupleront avec ceux de la seconde partie, au travers de l’étude des instances
participant à l’élaboration des budgets publics ;
– le périmètre normatif – qui permettra d’évoquer les dispositions normatives
applicables à la matière financière selon les sphères étudiées ;
– enfin, le périmètre juridictionnel – qui évoquera les principales instances juridictionnelles en matière financière.
Ces périmètres étudiés permettront de dégager une vision synthétique des
finances publiques dans les perspectives nécessaires à une correction préhension
des règles juridiques appliquées dans les dimensions budgétaires (2e partie de ce
manuel), comptable et contrôle (à l’occasion de développements ultérieurs).
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9. Le contexte dans lequel s’insèrent les finances publiques conduit à distinguer quatre sphères financières : les finances de l’État, les finances locales, les
finances sociales et les finances de l’Union européenne.
Il conviendra d’apprécier chacune de ces sphères au travers de leur budget – et
au sein de chacun d’eux, au travers des dépenses et recettes correspondantes. En
définitive, l’analyse des composantes de ces budgets permet d’apprécier le poids
des finances publiques au sein de l’économie française, les prélèvements suscités et leur impact économique et financier.
L’analyse comparée permet également d’observer le poids des finances
publiques en distinguant les quatre sphères financières publiques, d’une part,
mais également les États, par comparaisons représentatives, d’autre part. Ceci
conduit à préciser le poids des finances publiques au travers d’une notion essentielle, celle de prélèvements obligatoires.
Par ailleurs, chacune de ces sphères génère des flux financiers avec les trois
autres – d’intensité financière variable – qui dévoilent le périmètre contextuel
au sein duquel évoluent les finances publiques. Ces principaux flux étudiés permettent de préciser les liens étroits qui unissent, de manière privilégiée, certains
budgets publics entre eux.
Le 1er chapitre permettra d’évaluer quantitativement et qualitativement les
finances de chacune d’elles. Le 2nd chapitre envisagera les principaux flux financiers s’établissant entre ces sphères.
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Les sphères financières
10. Les finances publiques se distinguent au travers de l’État (et de ses établissements publics), des budgets locaux (collectivités territoriales et établissements
publics – lycées et collèges, établissements hospitaliers…), des organismes
sociaux (caisses nationales d’assurance-maladie ou vieillesse…) et du budget
Chacune de ces sphères ponctionne mais également réinjecte au sein de l’économie française des sommes d’argent considérables – mais à des degrés
11. Le poids des dépenses publiques – Ainsi, l’appréciation comparée peut
conduire à distinguer les dépenses publiques en euros par habitant au travers
du budget de l’État et des budgets locaux. Ces premières perspectives chiffrées,
permettent de relativiser le poids respectif de ces sphères financières publiques.
Si une part significative doit être accordée au budget de l’État, en revanche, en
terme de progression des dépenses, les collectivités locales l’emportent sur
l’État. Ainsi, entre 1980 et 2004, l’augmentation des dépenses des collectivités
locales a été de 3,4 % contre 2,1 % pour l’État.
12. Le poids des impôts et taxes – Une comparaison similaire peut s’effectuer sur la base d’une appréciation des impôts et taxes prélevés au profit de ces
13. Les dépenses publiques rapportées au PIB – Enfin, et de manière élargie,
le poids des budgets publics peut être relativisé par une appréciation du poids de
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TABLEAU Nº 1 – LES DÉPENSES PUBLIQUES
(en euros par habitant) 1
Communes : ensemble
2 000 à 3 500 habitants
5 000 à 10 000 habitants
100 000 à 300 000 habitants
Source : DGCL – Les collectivités locales en chiffres 2008.
la dépense publique par rapport au PIB. Ceci permet d’avoir une vision adaptée
des quatre sphères financières publiques. Ainsi, en 2003, le poids total des
dépenses publiques s’élevait à 54,7 % du PIB – dont 22,8 pour l’État et 10,5
pour les collectivités locales. Il a été ramené à 52,4 % du PIB en 2007.
Ces perspectives envisagées, chaque sphère financière sera, dans la suite de ces
développements, analysée en fonction de ses principales composantes : les
postes essentiels de la dépense publique, la gestion de la dette publique, le poids
de la fiscalité et plus largement des prélèvements obligatoires, les principes de
la fiscalité de l’État et locale, l’autonomie financière des collectivités locales et
l’impact des transferts de compétences opérés par les lois de décentralisation…
autant de prismes d’analyse nécessaires à la préhension du périmètre contextuel
1. Dépenses totales = fonctionnement + investissement (hors gestion active de la dette).
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TABLEAU Nº 2 – LES IMPÔTS ET TAXES
(en euros par habitant) 2
Communes : ensemble des impôts et taxes
– Dont produit 4 taxes
Impôts et taxes : directs et indirects, hors compensations fiscales (communes hors groupements).
2. Population : recensement général de 1999.
3. Taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation, taxe professionnelle – Cf.
nº 162 et s.
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Section 1 – Les dépenses de l’État
§1 – Les classifications des dépenses de l’État
§2 – Le poids des dépenses de l’État
Section 2 – Les ressources de l’État
§1 – Les recettes fiscales de l’État
§2 – Les ressources non fiscales de l’État
§3 – Les fonds de concours
Section 3 : L’équation déficitaire entre recettes et dépenses de l’État
Les finances de l’État sont retracées au moyen d’un document budgétaire – le
budget – qui prend place au sein de la loi de finances initiale 1. C’est, en effet, au
moyen d’une loi, votée par le Parlement, que le budget de l’État est adopté.
Le budget de l’État présente de nombreuses caractéristiques : – les dépenses de
personnel et la charge de la dette qui représentent les premiers postes budgétaires
du budget de l’État ; – le poids essentiel de la fiscalité parmi les ressources de
l’État ; – le besoin de financement résultant d’un excédent de dépenses sur les ressources de l’État.
14. L’évolution constante du montant du budget de l’État – Depuis la Restauration, l’histoire du budget de l’État est celle d’une constante progression.
Les tableaux suivants permettent d’apprécier cette évolution.
Bien évidemment, l’appréciation chiffrée de ces progressions doit être relativisée en tenant compte de l’inflation mais également des changements d’unité
Le franc, né en 1360 (franc à cheval), renaît en 1795. Nouvelle unité monétaire, le franc subit une première réforme avec la loi du 7 germinal an XI
(27 mars 1803 – franc germinal) qui unifie le système monétaire et fait
1. Cf. nº 499 et s.
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disparaître les pièces anciennes. Le franc est alors défini en argent (même si
subsistent des pièces en or).
En 1928, Raymond Poincaré, ancien président du Conseil, arrive au ministère
des Finances, et entreprend une dévaluation du franc par rapport au franc
Cette dévaluation, pratiquée le 25 juin 1928, fait du franc poincaré, « le franc à
quatre sous ». En effet, la dévaluation est proche des 80 %.
Par ordonnance du 27 décembre 1958, le Plan Rueff-Pinay est mis en œuvre et
conduit au passage au nouveau Franc. L’ancien franc est divisé par 100. Le nouveau franc s’inscrit dans un programme d’assainissement budgétaire pour mettre
fin à l’inflation et promouvoir la rénovation économique et financière de la
France. Le nouveau franc est mis en circulation à partir du 1er janvier 1960.
Indépendamment de ces changements monétaires et abstraction faite des phénomènes d’inflation, le constat est nécessairement celui d’une augmentation du
montant du budget de l’État.
TABLEAU Nº 3 – LE BUDGET DE L’ÉTAT : PRINCIPALES ÉVOLUTIONS
Pourtant si, en 1822, Villèle, ministre des Finances avait salué le franchissement clef du milliard de francs du budget par cette exclamation demeurée
célèbre : « Messieurs, saluez ce chiffre, vous ne le reverrez plus ! », cette exclamation était toute significative pour un budget dont on espérait alors qu’il serait
le premier et le dernier à avoir franchi ce seuil symbolique.
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Du franc à l’euro : changements et continuité de la monnaie (histoire illustrée de
notre monnaie) – http://sceco.univ-poitiers.fr/hfranc/
15. Le déficit du budget de l’État – Le passage à l’euro au 1er janvier 2002
(1 euro = 6,55957 francs) n’a pas entamé cette progression. Le montant du
budget de l’État progresse – néanmoins, le déficit du budget de l’État tend à se
TABLEAU Nº 4 – SOLDE DU BUDGET DE L’ÉTAT
Le déficit fait état de la différence entre le montant des dépenses et celui des
recettes du budget de l’État. Le déficit exprimé par cette différence est assimilé
à un besoin de financement. A contrario, si cette différence se traduit par un
excédent (montant des recettes supérieur à celui des dépenses), il est alors assimilé à une capacité de financement 2.
Depuis 1975 en loi de règlement et 1980 en loi de finances initiale, le solde du
budget de l’État exprime systématiquement un besoin de financement 3.
2. Autrement définis, la capacité et le besoin de financement constituent – notamment dans sa
dimension déficit public, le principal indicateur de convergence des finances publiques dans l’Union
européenne. Il mesure la différence entre l’ensemble des dépenses courantes, des dépenses d’investissement non financier et des transferts de capital effectués et l’ensemble des ressources non financières – Minefi.
3. Cf. nº 40.
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H1--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE33 (P01 ,NOIR)
Depuis 1998, la situation financière du budget de l’État s’est notablement détériorée – en raison d’un accroissement significatif du montant des dépenses
16. L’analyse des dépenses de l’État a suscité diverses classifications, chacune
permettant d’avoir une vision spécifique des dépenses de l’État, quelle soit
financière, administrative ou encore économique. Chacune renseigne sur le
poids de ces dépenses et permet d’en distinguer les essentielles.
Très symptomatiquement, les dépenses de l’État sont aujourd’hui constituées,
pour l’essentiel, des frais de personnel et de la charge de la dette.
§1. Les classifications des dépenses de l’État
17. Si les dépenses de l’État peuvent être classées de plusieurs manières, celle
résultant des lois de finances retiendra essentiellement l’attention en raison des
conséquences juridiques qui s’y attachent.
En effet, les lois de finances, adoptées sur la base de la loi organique du 1er août
2001 – et antérieurement sur la base de l’ordonnance du 2 janvier 1959 – se
détaillent à raison d’une répartition des crédits faisant apparaître une architecture de présentation.
A. Les classifications traditionnellement retenues
18. Les classifications traditionnellement retenues pour présenter les dépenses
de l’État s’organisent au travers de classifications financière, administrative ou
économique – qui se retrouvent, pour certaines d’entre elles, au sein des lois de
I – LA CLASSIFICATION FINANCIÈRE
19. La classification financière des dépenses de l’État s’attache à la nature de la
20. Les opérations à caractère définitif et temporaire – Dans le cadre de
l’ordonnance de 1959, la classification retenue conduisait à distinguer les opérations à caractère définitif et les opérations à caractère temporaire (article 6).
– Les opérations à caractère définitif ou charges définitives qui constituent des
décaissements sans retour – se distinguent en dépenses ordinaires et dépenses en
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– les charges de la dette publique, c’est-à-dire les seuls intérêts de la dette
publique – et non le remboursement proprement dit de la dette ;
– les dotations des pouvoirs publics (c’est-à-dire les dépenses de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires, du Conseil constitutionnel, de la Haute Cour de Justice et de la Cour de justice de la
– les dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des
– les interventions de l’État, notamment en matière économique, sociale et
– les subventions d’investissement accordées par l’État ;
– les réparations des dommages de guerre.
– Les opérations à caractère temporaire ou charges temporaires de l’État qui
constituent des charges provisoires – qui feront l’objet d’une compensation. Ces
opérations se distinguent en prêts et avances et autres opérations de trésorerie.
Pour l’essentiel, les prêts et avances de l’État sont constitués des avances
consenties aux collectivités locales sur les recettes à venir de la fiscalité locale 4.
Les charges temporaires permettent également de retracer les emprunts
contractés par l’État. Ainsi que l’a précisé le Conseil constitutionnel dans sa
décision 320 DC, « les émissions d’emprunt sont des opérations de trésorerie
qui n’ont pas à figurer dans un titre déterminé du budget, mais sont retracées
dans des comptes de trésorerie distincts faisant apparaître les engagements de
l’État » – Cons. const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993,
320 DC.
21. Les charges budgétaires – Avec la Lolf, les charges budgétaires de l’État
sont désormais distinguées en sept titres (conformément aux dispositions de son
article 5) :
Article 5 Lolf – I – Les charges budgétaires de l’État sont regroupées sous les
1º Les dotations des pouvoirs publics ;
2º Les dépenses de personnel ;
3º Les dépenses de fonctionnement ;
4º Les charges de la dette de l’État ;
5º Les dépenses d’investissement ;
6º Les dépenses d’intervention ;
7º Les dépenses d’opérations financières.
4. Cf. infra, nº 234.
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II – Les dépenses de personnel comprennent :
– les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel ;
– les subventions pour charges de service public.
Les charges de la dette de l’État comprennent :
– les intérêts de la dette financière négociable ;
– les intérêts de la dette financière non négociable ;
– les charges financières diverses.
– les dépenses pour immobilisations corporelles de l’État ;
– les dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État.
Les dépenses d’intervention comprennent :
– les transferts aux ménages ;
– les transferts aux entreprises ;
– les transferts aux collectivités territoriales ;
– les transferts aux autres collectivités ;
– les appels en garantie.
– les prêts et avances ;
– les dotations en fonds propres ;
– les dépenses de participations financières.
Cette nouvelle répartition met un terme à la distinction précédemment évoquée
entre charges définitives et temporaires – distinction qui était structurée au
travers de la loi de finances dans le cadre de l’article d’équilibre 5 et au sein de
la seconde partie 6.
Désormais, la répartition des dépenses de l’État s’effectuera au travers de ces
sept titres et sera structurée en sein de la loi de finances, dans le cadre d’une
classification fonctionnelle, en missions.
II – LA CLASSIFICATION ADMINISTRATIVE
22. La classification fonctionnelle des dépenses – La classification administrative conduit à distinguer les dépenses à raison de leur fonctionnalité.
23. La répartition des dépenses par ministère – Avec l’ordonnance du 2 janvier 1959, la classification administrative conduisait à une répartition des
dépenses entre ministères – ainsi que le prévoit son article 41 : (…) Les
5. Cf. infra, nº 646, 513 et 524.
6. Cf. infra, nº 525.
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dépenses du budget général font l’objet (…) d’un vote par titre et à l’intérieur
d’un même titre par ministère.
Mais cette classification ne permet pas, dans le temps, d’opérer une analyse
précise des évolutions des montants des dépenses – dès lors que l’organisation
ministérielle varie selon la composition du Gouvernement.
Aussi, la présentation des dépenses s’est-elle effectuée au travers d’un budget
fonctionnel – qui retrace les charges de l’État par fonction afin d’en mesurer le
coût et le rendement.
TABLEAU Nº 5 – RÉPARTITION DES CRÉDITS MINISTÉRIELS
– RÉPARTITION FONCTIONNELLE
– LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2003
53 890,58
2 496,80
14 921,21
20 733,12
19 809,52
68 965,32
5 037,09
1 085,26
31 422,42
233 848,24
39 963,88
Dépenses budget général
273 812,12
272 740,99
24. La classification par mission – La Lolf s’inscrit dans cette méthode de
classification. La nouvelle nomenclature budgétaire retenue conduit à distinguer – non pas des ministères – mais des missions, définies par rapport aux
politiques publiques poursuivies par le Gouvernement, ainsi que le prévoit
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l’article 7-I : les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune
des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou
plusieurs services d’un ou plusieurs ministères (…).
La loi de finances pour 2008 comprend, pour le budget général, 34 missions
dont onze interministérielles 7 :
– Action extérieure de l’État,
– Administration générale et territoriale de l’État,
– Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales,
– Aide publique au développement,
– Anciens combattants, mémoires et liens avec la nation,
– Conseil et contrôle de l’État,
– Développement et régulations économiques,
– Direction de l’action du Gouvernement,
– Écologie, développement et aménagement durables,
– Engagements financiers de l’État,
– Enseignement scolaire,
– Gestion des finances publiques et des ressources humaines,
– Immigration, asile et intégration,
– Pilotage de l’économie française,
– Politique des territoires,
– Pouvoirs publics,
– Provisions,
– Recherche et enseignement supérieur,
– Régimes sociaux et de retraite,
– Relations avec les collectivités territoriales,
– Remboursements et dégrèvements,
– Sécurité civile,
– Sécurité sanitaire,
– Solidarité, insertion et égalité des chances,
– Sport, jeunesse et vie associative,
– Travail et emploi,
– Ville et logement.
Derrière chacune de ces missions, se découvrent des ministères chargés de
conduire ces politiques publiques. Ces missions peuvent être interministérielles
7. Les missions interministérielles sont signalées en italique.
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mais pour l’essentiel, les missions demeurent ministérielles (huit missions interministérielles avaient été retenues avec la loi de finances pour 2006, elles sont
onze avec la loi de finances pour 2008).
III – LA CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE
25. La classification économique conduit à distinguer les dépenses de fonctionnement des dépenses d’investissement.
26. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement – Dans le cadre de
l’ordonnance du 2 janvier 1959, les lois de finances opéraient répartition des
crédits entre dépenses de fonctionnement (ou ordinaires) et d’investissement (ou
en capital) au travers de sept titres :
– dépenses de fonctionnement : titre I – Dette publique ; titre II – Pouvoirs
publics ; titre III – moyens des services ; titre IV – interventions publiques ;
– dépenses d’investissement : titre V – dépenses de services en capital (investissements exécutés par l’État) ; titre VI – dépenses de transfert en capital (subventions d’investissement) et titre VII – Dommages de guerre.
27. Avec la Lolf, cette distinction disparaît en tant que telle. La répartition des
dépenses ne se résume plus à une distinction entre les dépenses de fonctionnement, d’une part, et les dépenses d’investissement d’autre part, mais plus largement se distingue au travers des sept titres de la classification financière.
B. La classification retenue en lois de finances
28. La classification retenue en lois de finances a évolué avec la loi organique
du 1er août 2001. En effet, ce texte modifie totalement l’architecture de présentation des crédits au regard de ce qu’elle était dans le cadre de l’ordonnance du
2 janvier 1959.
I – LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE
DE L’ORDONNANCE ORGANIQUE DU 2 JANVIER 1959
29. La classification retenue en lois de finances emprunte, s’agissant des lois
de finances adoptées dans le cadre de l’ordonnance du 2 janvier 1959, aux trois
précédentes classifications.
La présentation des dépenses de l’État conduisait alors à répartir les crédits en :
– opérations à caractère définitif et à caractère temporaire ;
– dépenses civiles et militaires ;
– dépenses de fonctionnement et d’investissement ;
– dépenses ministérielles ;
– services votés et mesures nouvelles ;
– autorisations de programme et crédits de paiement.
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30. La notion de services votés – Tels qu’ils sont définis par l’ordonnance en
son article 33, les services votés représentent le minimum de dotations que le
Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services
publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le
La notion de services votés figure également dans la Constitution du 4 octobre
1958 en son article 47 qui prévoit, au détour d’un alinéa, que « si la loi de
finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en
temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et
ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».
Les services votés constituent donc un montant incompressible de dépenses. Par
opposition, toute projection de dépense nouvellement envisagée dans le cadre
d’une loi de finances, constitue une mesure nouvelle.
31. Autorisations de programme et crédits de paiement – Afin de distinguer,
parmi ces crédits, ceux correspondant à des dépenses d’investissement, une distinction s’effectuait entre autorisation de programme et crédits de paiement. En
effet, les premiers correspondent au montant total de l’investissement à réaliser
tel qu’il doit être porté à la connaissance des parlementaires dans le cadre de la
loi de finances, tandis que les crédits de paiement permettent de procéder, pour
chaque exercice budgétaire, au paiement de la portion d’investissement réalisée. En d’autres termes, l’autorisation de programme correspond à l’enveloppe
globale nécessaire à la réalisation de l’investissement – qui trouvera une traduction financière, au travers de chaque loi de finances (autant d’années que nécessaire à la réalisation de l’investissement) et des sommes dégagées chaque année
afin de payer les tranches successives de réalisation de l’investissement.
32. Répartition des crédits – Pour entrer dans le détail, la loi de finances
opérait répartition des crédits entre ministères, et au sein de chaque ministère,
entre titres et chapitres. La pratique était, alors, en contradiction avec le texte
de l’ordonnance qui prévoyait, en son article 41, que les dépenses du budget
général font l’objet (…) d’un vote par titre et à l’intérieur d’un même titre par
ministère. Une contradiction qui n’a jamais été censurée par le Conseil
33. Les états législatifs annexés – La présentation des crédits en lois de
finances était précisée au travers d’états législatifs annexés. Comme leur nom
l’indique, ces états législatifs sont des documents annexés à la loi de finances,
qui procèdent, au travers de différents tableaux, à une répartition des crédits.
Sur le détail de ces états législatifs (voir infra, nº 526).
Ainsi présentée, la loi de finances, dans sa version 1959, procède à des répartitions de crédits qui empruntent aux différentes possibilités de classification
– dans le souci d’une présentation diversifiée des crédits du budget de l’État.
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II – LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE DE LA LOI ORGANIQUE
DU 1 AOÛT 2001
34. Dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001, la présentation des
dépenses conduit à répartir les crédits en :
– missions, programmes et dotations ;
– autorisations d’engagement et crédits de paiement
35. La mission, nouvelle unité de répartition – Telle qu’elle est définie par
l’article 7 Lolf, la mission regroupe des crédits relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères.
En principe, chaque mission correspond à une politique publique et se détaille
au travers de programmes (ou de dotations 8).
Schématiquement, la présentation des crédits peut ainsi se formaliser – y
compris dans son évolution par rapport à l’ordonnance du 2 janvier 1959 :
Schéma nº 1 – Répartition des crédits au sein de la loi de finances
Unité de spécialité j
du 2 janvier 1959
Selon la Lolf
Programme/Dotation
36. Autorisations d’engagement et crédits de paiement – Par ailleurs, la Lolf
reprend la distinction des crédits entre autorisations d’engagement (antérieurement de programme) et crédits de paiement.
Les définitions à retenir de ces notions sont identiques et l’évolution de vocabulaire, concernant les autorisations de programme qui deviennent des autorisations d’engagement, est suscitée par le souci qu’il n’y ait pas de confusion avec
la notion de programme, telle qu’elle apparaît dans le détail de répartition des
36 bis. Les états législatifs annexés – La présentation des crédits en lois de
finances est précisée au travers d’états législatifs annexés à la loi de finances.
Pour un détail de ces états législatifs (voir infra, nº 526).
8. Sur ces notions de programme et dotation, voir infra, nº 540 et 546.
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§2. Le poids des dépenses de l’État
37. Les dépenses de l’État – Dans sa composition, l’essentiel du budget de
l’État est constitué des dépenses de personnel et de la charge de la dette (c’està-dire des intérêts payés sur la dette contractée). Les deux principaux postes de
la dépense publique d’État (personnel + charge de la dette) représentent 59,3 %
du budget de l’État en 2008. Viennent ensuite les dépenses d’intervention
(22,4 %), les dépenses de fonctionnement (12,9 %), les dépenses d’investissement (4,9 %), les dotations des pouvoirs publics (0,4 %) et enfin les dépenses
d’opérations financières (0,2 %).
38. Le poids conséquent des dépenses de personnel – Les dépenses de personnel s’entendent des rémunérations et pensions des fonctionnaires civils et
militaires de l’État. Elles représentent en 2008, 44,1 % du budget de l’État.
Dans la maîtrise de ses dépenses, l’État doit donc conserver une attention particulière sur les dépenses de personnel. La Cour des comptes a, d’ailleurs, stigmatisé dans son rapport public particulier sur la fonction publique de l’État en
2000, « l’absence de comptabilité normalisée des emplois et effectifs (qui)
entrave la maîtrise des dépenses ainsi que tout effort de gestion prévisionnelle ».
Ce rapport avait eu un important retentissement au sein des médias. Ainsi, Le
Monde dans sa revue de presse, relayait un article paru dans Le Figaro s’étonnant que « le fatras révélé par la Cour des comptes (était) encore pire que ce
qu’on supposait » et que l’État ne se contrôlait plus, régnant, vieillard sénile,
sans même connaître le nombre de ses sujets – Le Monde, 12 janvier 2000. Un
État gérant ses effectifs… à la louche – Le Monde, 19 septembre 2000.
L’invraisemblable était ainsi livré à la scène publique avec une administration
incapable de chiffrer le nombre réel de fonctionnaires.
Dans un second rapport, publié l’année suivante, la Cour des comptes avait
poursuivi ses investigations et s’était penchée sur les conditions d’emploi et de
rémunérations des agents publics. Le Monde dénonça alors le 25 avril 2001,
l’incurie de l’État patron.
39. La nécessité d’une maîtrise des dépenses de personnel – Ces invectives
ont conduit le Gouvernement à prendre des solutions. Ainsi, le rapport 2002 a
donné lieu à la création d’un observatoire de l’emploi public en juillet 2000.
Document nº 1 – Question sénatoriale – JO du 6 juillet 2000, p. 2399
– suite à une question portant sur la normalisation des emplois et effectifs
Réponse du ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l’État :
« Les observations de la Cour des comptes en matière de contrôle des effectifs appellent, dans un
contexte de maîtrise des dépenses de l’État, des progrès en matière de transparence de
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l’information budgétaire et financière. Le comité interministériel de réforme de l’État a décidé
la création d’un observatoire de l’emploi dans la fonction publique. Cet observatoire aura vocation à harmoniser et pérenniser la collecte, l’exploitation et la diffusion de l’information sur les
effectifs dans la fonction publique. Chargé de faire toutes les recommandations utiles, l’observatoire aura pour tâche de définir les concepts retenus, les champs étudiés afin de faciliter les
comparaisons des effectifs sur une longue période. Il fera adopter les règles communes de
décompte des emplois afin de permettre des études prospectives quantitatives et qualitatives,
gages d’une gestion des ressources humaines efficace et moderne. Sa composition large et diversifiée lui permettra de répondre efficacement aux enjeux qui motivent sa création. »
En 1896, la France comptait 416 000 fonctionnaires pour 38 millions de français.
Aujourd’hui, 5 millions de fonctionnaires (toutes fonctions publiques confondues)
pour 60 millions de français.
Ce décompte a été effectué par l’Observatoire de l’emploi public mais ne tient
pas compte du personnel des entreprises assurant une mission de service public
(La Poste, France Télécom – dont la grande majorité des agents est fonctionnaire) – Rapport 2003 de l’OEP.
À cela s’ajoute le poids des pensions (retraités de la fonction publique). Actuellement, 4 200 000 retraités. Soit un total de 10 millions de fonctionnaires, réels
C’est donc très logiquement que les efforts du Gouvernement dans la maîtrise
de la dépense publique se portent sur ce poste budgétaire.
Cette maîtrise de la dépense de personnel bénéficie de deux facteurs convergents : la perspective du départ en retraite du baby-boom à l’horizon 2010
combinée à la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux
lois de finances 9. Leurs effets combinés devraient limiter le poids de la dépense
de personnel par une diminution des effectifs.
B. La dette de l’État
40. L’endettement de l’État – Au 31 janvier 2008, le poids estimé de la dette
de l’État s’élève à 922 milliards d’euros. Cette dette s’entend du total des engagements financiers contractés par l’État. Dans son montant, le poids de la dette
de l’État est devenu des plus préoccupants au point d’alarmer nos gouvernants ;
ainsi, François Fillon.
40 bis. Besoin annuel de financement. Cette dette s’exprime, chaque année,
au travers du besoin de financement de l’État (ce dernier est constitué du déficit
budgétaire et du montant des amortissements de titres arrivés à échéance). En
loi de finances pour 2008, le déficit budgétaire a été établi à 41,7 milliards
d’euros auquel il convient d’ajouter 102,8 milliards d’euros de dette à moyen et
long terme venant à échéance ainsi que 2,4 milliards d’euros de dettes reprises
par l’État. Le besoin de financement de l’État s’établit donc à 146,9 milliards
d’euros pour cette année 2008.
9. Cf. infra, nº 461 et s.
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Document nº 2 – Rapport nº 1863-12 AN – Charges communes – Projet
de loi de finances pour 2005 (extrait)
« Intuitivement, le lien entre le déficit budgétaire et l’accroissement de la dette de l’État est évident. L’article d’équilibre du projet de loi de finances vise précisément à autoriser le ministre
chargé du Budget à procéder à des emprunts « pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie
(…). Dans cette perspective, le gestionnaire de la dette doit seulement prendre acte du stock de
dette en début d’année et du déficit d’exécution des lois de finances, puis dans le cadre de ses
compétences propres et des autorisations relatives aux opérations de trésorerie, qui sont délivrées par le Parlement, développer une stratégie de financement et appliquer ses décisions de gestion afin que l’État soit en mesure d’honorer ses engagements financiers en toute circonstance, au
meilleur coût pour le contribuable ».
I – L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT
41. L’endettement de l’État s’est amplifié ces dernières années – contribuant
d’autant à dégrader la situation financière du budget de l’État. Situation d’autant
plus dommageable que cet endettement est un élément d’appréciation crucial au
regard des exigences européennes et du pacte de stabilité et de croissance 10.
a) L’évolution de l’endettement de l’État
42. L’augmentation de la dette de l’État – Les chiffres parlent d’euxmêmes. La dette de l’État a été multipliée par 13 en un peu plus de vingt ans
– passant de 64 milliards d’euros en 1980 à 883,9 milliards d’euros en 2006. Un
sacré héritage laissé à nos enfants…
TABLEAU Nº 6 – PART DE LA DETTE DES APU DANS LA DETTE PUBLIQUE
(AU SENS DU TRAITÉ DE MAASTRICHT)
Source : notamment Insee – Comptes nationaux – Base 2000 / Cour des comptes, Rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques, juin 2007.
Ainsi que l’exprimait déjà la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 2004 (compte rendu), « à ce niveau, le débat sur
le niveau optimal de la dette publique est assez théorique : certes, l’objectif ne
10. Cf. infra, nº 255 et s.
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H2--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE44 (P01 ,NOIR)
doit pas être de la ramener à zéro, et l’utilisation de la dette comme outil de
politique économique pose de nombreux problèmes pratiques, mais il faut
désormais se donner les moyens de faire en sorte que l’importance relative de la
dette, rapportée au PIB et les charges d’intérêt puissent durablement baisser ».
Au poids de cette dette, s’ajoute celui de sa charge, c’est-à-dire des intérêts
versés au titre des emprunts contractés – qui alourdissent d’autant le poids de
b) La charge de la dette dans le budget de l’État
43. La charge budgétaire de la dette – La charge de la dette s’entend du
poids de la dette dans le budget de l’État, évaluée au montant des intérêts
versés. Elle est, en moyenne, et sur ces dernières années, évaluée à 14 % du
TABLEAU Nº 7 – CHARGE BUDGÉTAIRE DE LA DETTE DE L’ÉTAT
Charge budgétaire de la dette de l’État – LFI
% du budget général
Source : Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie / ministère du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique.
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Rapporté au déficit du budget de l’État, le poids des seuls intérêts de la dette de
l’État est colossal.
44. Ainsi que le relève la Cour des comptes dans son rapport relatif à l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget 2004, l’État est en
déficit avant même de pouvoir payer les intérêts de sa dette. Cette situation
(rarissime en Europe) explique que, les charges d’intérêt de la dette étant
financées par l’emprunt, l’endettement, qui ne cesse de croître depuis 23 ans,
augmente désormais de façon autonome, alimenté chaque année par les charges
Et les perspectives de maîtrise de l’endettement de l’État ne sont pas réjouissantes. En effet, sur ces dernières années, l’État a bénéficié de la baisse des taux
d’intérêt (avec un taux moyen passant de 8,5 % en 1993 à 4,17 % en 2005).
Mais cette baisse des taux d’intérêt n’a pas été synonyme de diminution de
l’endettement de l’État. Au contraire, cet endettement s’est poursuivi mais s’est
fait moins ressentir car se réalisant « sous anesthésie budgétaire » – Rapport du
sénat nº 444 sur le débat d’orientation budgétaire pour 2006.
Ce contexte économique ne saurait toutefois perdurer et comme le souligne le
Sénat, le budget de l’État est désormais placé sous l’épée de Damoclès d’une
Cette situation est d’autant plus préoccupante que 30 % du déficit de l’État
français est imputable à des dépenses de fonctionnement. Or, comme l’a rappelé
la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances en
vue du règlement du budget 2004, l’augmentation de la dette n’est envisageable
que si elle finance des investissements productifs ayant un impact sur la croissance future. L’endettement ne doit pas être utilisé pour financer des dépenses
II – LE RECOURS À L’EMPRUNT
45. Pour financer le déficit, assurer le paiement des emprunts arrivant à
échéance… l’État recourt à l’emprunt. La dette en résultant est constituée d’une
dette négociable (sur les marchés financiers) et, par opposition, d’une dette non
a) Les théories économistes du recours à l’emprunt
46. Recourir à l’emprunt pour financer les dépenses de l’État a conduit les économistes à développer un certain nombre de théories du bien fondé ou du mal
fondé du recours à l’emprunt, mais également du bon usage et du mauvais
usage de l’emprunt pour financer de telles dépenses. Deux, principalement,
retiendront l’attention : la règle d’or et l’effet boule de neige – la première, en
ce qu’elle justifie, dans des limites acceptables, le déficit public ; la seconde, en
ce qu’elle exprime les dérapages d’un endettement incontrôlé.
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H2--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE46 (P01 ,NOIR)
47. La maîtrise du déficit public – La règle d’or admet la réalité d’un déficit
public dès lors que celui-ci est inférieur au montant de l’investissement public.
En ce sens, le déficit est alors vécu comme une charge productive dès lors qu’il
apparaît comme la contrepartie d’une augmentation du patrimoine de la collectivité endettée. Or, s’agissant de l’État, cette règle d’or n’est pas appliquée.
L’État est en effet tenu de recourir à l’emprunt pour financer des dépenses
de fonctionnement. Selon les estimations, l’État est obligé d’emprunter pour
payer ses fonctionnaires à compter du 15 novembre les bonnes années, du
1er novembre, les mauvaises. Carrez G., Débat Les grands enjeux budgétaires et
fiscaux, RFFP 2007, nº 97, p. 134.
Document nº 3 – Rapport nº 1863 AN – Charges communes – Projet de
loi de finances pour 2005 (extrait)
« L’endettement public n’est pas une fatalité ni une charge nécessairement improductive qui
pèserait sur les capacités de production de la Nation. La théorie de la « règle d’or » des finances
publiques affirme, par exemple, que le déficit public n’introduit pas de distorsions et reste supportable s’il est inférieur au montant de l’investissement public. Fondée sur la méfiance visà-vis du processus même de l’endettement, elle en reconnaît pourtant la légitimité dès lors qu’il
constitue la contrepartie d’une augmentation du patrimoine de la collectivité endettée. Chacun
sait, cependant, que le processus réel d’endettement des deux dernières décennies s’écarte largement des conditions supposées idéales, définies par la « règle d’or ».
Au demeurant, la « règle d’or » n’est pas par elle-même une garantie de saine gestion des
finances publiques. Si, par exemple, le coût de la dette est structurellement supérieur au revenu
tiré des actifs acquis par l’endettement, la situation patrimoniale de la collectivité est en fait
dégradée. Or, c’est justement le propre des investissements publics de créer des « externalités »,
qui bénéficient à l’ensemble des agents privés et publics mais ont des « taux de retour » directs
très faibles pour la collectivité qui réalise ces investissements. Considéré du point de vue de cette
collectivité, l’investissement est, en règle générale, une dépense monétaire qui génère d’autres
dépenses monétaires (entretien, renouvellement, fonctionnement courant associé à l’investissement, etc.).
Par ailleurs, une règle rigide comme l’est la « règle d’or » occulte le débat nécessaire sur le
niveau d’endettement optimal d’une collectivité, du secteur public en général et d’une économie
dans son ensemble. Les économistes discutent de façon récurrente de l’effet de l’endettement
public sur les marchés financiers, les uns estimant que l’excès d’endettement crée un « effet
d’éviction » vis-à-vis des titres privés, les autres indiquant que le marché des titres publics est un
élément indispensable de la liquidité générale, du bon fonctionnement des marchés et d’une formation efficace des prix des actifs financiers.
Par ailleurs, il est clair qu’une économie qui connaît des taux de croissance suffisamment élevés
peut absorber sans dommage l’augmentation de la dette, dès lors que la dynamique de l’endettement reste maîtrisée.
Cependant, il est des situations où la dette peut devenir « proliférante ».
À l’évidence, le ratio d’endettement reste stable dès lors que l’encours de la dette s’accroît au
même rythme que le PIB en valeur. Or, sous réserve de la non prise en compte des flux nets de
dettes, la variation de la dette découle directement du déficit budgétaire. Celui-ci peut se décomposer en deux parties : d’une part, la charge des intérêts de la dette et, d’autre part, le solde
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budgétaire dit « primaire » qui est justement défini comme la différence entre le solde total et la
charge d’intérêt. Celle-ci peut être calculée en appliquant à l’encours de la dette un taux d’intérêt
représentatif de son coût moyen, appelé « taux apparent » de la dette.
Il apparaît que, si le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance en valeur du
PIB, la proportion de la dette dans le PIB s’accroît en présence d’un solde primaire nul : c’est
l’effet « boule de neige ». Stabiliser la dette nécessite alors de dégager un solde primaire positif.
Au plus fort de la récession, en 1993, il aurait fallu réduire le déficit à 9,5 milliards d’euros
seulement pour stabiliser le poids de la dette de l’État dans le PIB le déficit effectif a atteint
48,6 milliards d’euros…
Cette règle d’or est strictement appliquée en matière de budgets locaux 11.
L’équilibre budgétaire est alors recherché en distinguant, dans la présentation
des recettes et dépenses budgétaires, une section de fonctionnement et une
section d’investissement. Cette présentation permet d’éviter que l’emprunt
contracté ne le soit dans la perspective de dépenses de fonctionnement.
Dans cette perspective, les collectivités locales sont ainsi liées dans leurs modalités de recours à l’emprunt.
Il n’en va pas de même pour l’État. Certes, la proposition a été formulée
d’insérer cette règle d’or dans la loi organique du 1er août 2001. Et l’un des
amendements sénatoriaux proposait que toute loi de finances devait être
présentée en équilibre, étant précisé que les recettes ordinaires devaient couvrir
les dépenses courantes – Sénat, séance du 12 juin 2001, www.senat.fr/seances/
s200106/20010612/s20010612050.html
Mais cette règle vertueuse n’a pas été retenue au motif qu’il n’était pas possible
de « demander à l’État de se lier les mains, qui plus est dans une loi organique »
– AN, Commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique
relative aux lois de finances, compte rendu nº 11 – www.assemblee-nationale.fr/
cr-cspeclf/00-01/c0001011.asp.
Si cette règle vertueuse n’a pas été consacrée par la loi organique du 1er août
2001, en revanche l’article 51 – 3º prévoit une présentation des recettes et des
dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Cette présentation devrait permettre aux parlementaires de suivre
l’évolution de l’emprunt public et de percevoir les efforts consentis pour limiter
le recours à l’emprunt pour le financement de dépenses courantes. En effet,
cette règle d’or, non appliquée, peut générer un endettement chronique illustré
par l’effet boule de neige 12.
Réitérée à l’occasion de la révision des institutions en janvier 2008 et de la
RGPP, la proposition d’imposer à l’État le respect de la règle d’or a de nouveau été écartée au motif que l’interdiction des déficits de la section de
11. Cf. infra, nº 188.
12. Cf. infra, nº 48.
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fonctionnement recélait des difficultés méthodologiques importantes – s’agissant, notamment, de son champ d’application, de la définition des dépenses
d’investissement, du périmètre des acteurs auquel appliquer cette règle et des
contraintes imposées à la fongibilité des crédits. Au surplus, l’application de
cette règle n’est pas synonyme de retour à l’équilibre des comptes des administrations publiques, dès lors qu’elle permet des déficits persistants. Enfin,
l’exemple de l’Allemagne, qui a inscrit cette règle d’or dans sa loi fondamentale, n’est pas des plus incitatifs. Cette règle d’or n’a pu empêcher ni l’accroissement rapide de la dette publique passant de 20 % du PIB dans les années 1970
à plus de 65 % aujourd’hui, ni d’éviter des déficits excédant, certaines années,
le seuil de 3 % du PIB. L’Allemagne envisage, d’ailleurs, de supprimer cette
obligation. – Voir, à ce propos, les communiqués du ministère du Budget, des
Comptes publics et de la Fonction publique à l’occasion de la Conférence nationale des finances publiques du 28 mai 2008.
2) L’effet boule de neige
48. L’accroissement mécanique du montant de la dette de l’État – L’effet
boule de neige se présente comme une théorie de la dynamique autonome de la
dette. Cet effet conduit à ce que la dette s’autoalimente des déficits successifs
et des charges d’intérêts liées à son remboursement. En d’autres termes, la dette
s’accroît mécaniquement du fait d’un recours continu à l’endettement – y
compris, et notamment, pour assurer le remboursement de précédents emprunts
parvenus à échéance.
Ainsi que l’a souligné le Gouvernement dans son débat d’orientation budgétaire 1997, « le déficit budgétaire est en grande partie la traduction du poids
des intérêts de la dette : le déficit primaire (déficit avant imputation des charges
de la dette) pour 1996 est de 61,4 MdF, alors que le déficit total atteint
287,8 MdF ; près de 80 % du déficit budgétaire de 1996 sont ainsi représentatifs
de la seule charge de la dette.
Cette situation traduit le coût des déficits passés, dont la succession ininterrompue induit une progression en accélération tant de la charge de la dette que
de la dette elle-même ».
Avec ce constat opéré : « pour 1995, la dette de l’État peut être estimée à
3 252 MdF au 31 décembre. Elle devrait atteindre 3 534 MdF à la fin de
l’année 1996. Cette évolution très rapide s’explique par l’effet « boule de
neige », à l’œuvre dans notre pays depuis le début des années 1990 ».
La dette se consolide ainsi par addition successive des déficits budgétaires
– auxquels l’État fait face en recourant à l’emprunt… La dette s’accroît ainsi à
la façon d’une boule de neige.
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b) Les composantes de la dette de l’État
49. Le recours à l’emprunt – Avant 1914, l’emprunt de l’État était composé
pour l’essentiel d’emprunts perpétuels ou amortissables sur une longue période.
Ces modalités d’emprunt ont subi le contrecoup des deux guerres mondiales et
l’inflation correspondante.
Après la Seconde Guerre mondiale, la dette publique est essentiellement une
dette à court terme : bons du trésor, avances monétaires de la Banque de France
(aujourd’hui interdites par le Traité de Maastricht), dépôts des correspondants
du Trésor (collectivités locales, établissements publics)
50. La composition de la dette – La dette peut être négociable, c’est-à-dire
contractée sous forme d’emprunts financiers échangeables sur les marchés
financiers (obligations et bons du trésor) – 95 % de la dette de l’État en 2003 ;
Ou non négociable, c’est-à-dire correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics) sur le compte de
Actuellement, la dette de l’État est composée à plus de 90 % de titres négociables sur les marchés financiers (47 % en 1980) dont 70 % sous forme d’obligations assimilables du Trésor (dette à long terme) et 30 % sous la forme de
bons du Trésor (dette à court et moyen termes).
La dette négociable de l’État se détaille au travers de trois catégories de titres,
les valeurs du Trésor – qui se distinguent par leurs échéances :
– les obligations assimilables du Trésor (OAT) constituent le support de
l’endettement à long terme de l’État. Ces obligations sont émises pour une
durée de 7 à 50 ans. La plupart des OAT sont à taux fixe. Mais il existe également des OAT à taux variable indexées sur des références de taux à long terme
et des OAT indexées sur l’indice des prix à la consommation.
Les OAT sont particulièrement prisées par des investisseurs souhaitant investir
dans des titres de longue maturité – et notamment, actuellement, dans la perspective de constitution d’épargne pour la retraite. Ceci explique le succès rencontré par la dernière OAT de ce type émise par le Gouvernement français
(OAT 4 % avril 2055) pour laquelle la demande totale s’est chiffrée à 19,5 milliards d’euros pour 6 milliards servis ;
– les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) constituent le
support de l’endettement à moyen terme de l’État. Ces bons sont, en principe,
émis pour une durée de 2 à 5 ans ;
– les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) constituent
l’instrument de gestion de la trésorerie de l’État. Ils sont émis pour une durée
inférieure à un an. Ils servent à couvrir les fluctuations infra-annuelles de l’État,
notamment dues au décalage entre le rythme d’encaissement des recettes et
celui du paiement des dépenses.
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Le service de la dette négociable représente 99 % de la charge brute totale de la
c) Les emprunts contractés par l’État français
51. Les emprunts contractés par l’État français lui servent à financer son déficit
et à rembourser les emprunts arrivés à échéance.
TABLEAU Nº 8 – ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DEPUIS 2000
Source : Bulletin mensuel de l’AFT (février 2008).
Au 31 janvier 2008, l’encourt de la dette négociable de l’État se monte à
922 milliards d’euros. La durée de vie moyenne de la dette est de 7 ans et
96 jours.
52. La dette de l’État est essentiellement détenue par des établissements financiers et pour 58 % par des non-résidents. Ainsi qu’a pu l’indiquer Thierry
Breton, ancien ministre des Finances, ceci nous fait entrer dans une « zone
rouge » pour notre indépendance économique –Le Monde, 13 août 2007.
Seules 0,05 % des émissions d’obligations du Trésor sont, chaque année,
acquises par des particuliers.
Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer cette situation : accès
aux emprunts du trésor français par l’intermédiaire des réseaux bancaires ;
investissement limité aux obligations à 10 ans et à celles indexées sur l’inflation ; commission bancaire d’environ 2 % ; conservation du titre jusqu’à
échéance en raison des difficultés pratiques pour les revendre.
Une évolution doit néanmoins être constatée puisque depuis juin 2005, les
emprunts du Trésor français sont accessibles aux particuliers – dans les mêmes
conditions de transparence et de liquidité que les investisseurs institutionnels –
avec possibilité d’acquérir une gamme d’obligations (de 7 à 30 ans d’échéance)
et de les revendre, à tout moment, au prix du marché.
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H2--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE51 (P01 ,NOIR)
III – LA GESTION DE LA DETTE
53. La gestion de la dette de l’État relève essentiellement de l’Agence France
Trésor et de la Caisse de la dette publique. La première assure la gestion de la
trésorerie et de la dette de l’État, tandis que la seconde concourt, par ses activités, à la « qualité de la signature de l’État ».
a) L’agence France Trésor
54. Création de l’Agence France Trésor – Depuis février 2001, la dette
publique est gérée par l’Agence France Trésor – autrement appelée Agence de
la dette. Cette agence est rattachée au directeur général du Trésor et de la politique économique, président de l’AFT. Elle a pour mission de gérer la dette et la
trésorerie de l’État au mieux des intérêts des contribuables et dans les meilleures
conditions possibles de sécurité.
Dans ce cadre, l’AFT gère le compte de l’État, ouvert à la Banque de France,
qui retrace l’ensemble des flux financiers (en dépenses et en recettes) de l’État
mais également des correspondants du Trésor (collectivités locales et établissements publics).
Ainsi géré, le compte de l’État retrace des mouvements financiers d’une
moyenne de 22,7 milliards d’euros par jour, suivis en temps réels par l’AFT.
Des mouvements qui peuvent monter à 80 milliards d’euros certaines journées
exceptionnelles (échéances fiscales, remboursements d’obligations…).
55. La gestion des flux de trésorerie – L’AFT a pour mission de permettre à
l’État de faire face à tout moment à ses engagements financiers. L’agence doit
donc anticiper les flux de trésorerie (rentrées fiscales, dépenses budgétaires,
dettes à échéance…) et gérer au mieux les fonds disponibles (placement aux
meilleures conditions de rendement et de sécurité) tout en maintenant un excédent de trésorerie. En effet, la Banque de France ne peut accepter un découvert
du compte de l’État 13.
L’objectif de l’AFT est qu’après avoir effectué l’ensemble des opérations de la
journée, le compte de l’État présente un solde créditeur.
Par conséquent, il est fait obligation aux correspondants du Trésor d’informer
l’État de toute opération affectant le compte du Trésor. Saisi de cette obligation, le Conseil constitutionnel a estimé que « l’obligation d’information préalable instituée par la loi déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation
des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d’améliorer la gestion de la trésorerie de l’État en utilisant de façon plus active les fonds déposés
auprès de lui par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;
que, ce faisant, elle participe du bon usage des deniers publics, qui est une
exigence de valeur constitutionnelle ; qu’elle doit également permettre d’éviter
13. Cf. infra, nº 321.
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H2--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE52 (P01 ,NOIR)
que le solde du compte du Trésor puisse être débiteur et de respecter ainsi
l’article 101 du Traité instituant la Communauté européenne qui interdit à la
Banque de France d’accorder des avances à des organismes publics ; que le
législateur a opéré, entre les objectifs ainsi définis et les principes invoqués par
les requérants, une conciliation qui n’apparaît pas manifestement déséquilibrée »
– Cons. const., 29 décembre 2003, Loi de finances pour 2004, 489 DC.
56. La gestion du compte de l’État – Le compte de l’État auprès de la Banque
de France, c’est une comptabilité consolidée des 7 562 comptes d’opérations
utilisés à travers tout le territoire par les quelques 5 500 comptables publics
dotés chacun d’un ou plusieurs de ces comptes d’opérations – AFT, Rapport
d’activités 2006/2007.
Document nº 4 – Source Rapport nº 1863 AN – Charges communes
– Projet de loi de finances pour 2005 – La gestion active de la dette
« Les principales innovations en matière de gestion de la dette de l’État portent sur la redynamisation de la gestion active. Depuis l’année 2000, le Trésor met en œuvre un programme important de rachat de titres, à hauteur d’une dizaine de milliards d’euros chaque année. De plus, un
portefeuille de swaps a été constitué à partir du dernier trimestre 2001 à la suite de la création
du compte de commerce nº 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l’État » par
l’article 8 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000.
(Les rachats sur le marché) donnent lieu à la constatation de pertes et profits, selon que les titres
sont rachetés respectivement au-dessus ou au-dessous de leur valeur nominale. Ces pertes et
profits ne sont pas retracés dans les documents budgétaires, puisqu’ils constituent des opérations
de trésorerie au sens de l’article 15 de l’ordonnance organique. Le Parlement ne peut officiellement en prendre connaissance qu’à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement, sous
une forme agrégée. Cependant, la publication par la direction de la comptabilité publique dans
les Notes bleues de la situation mensuelle des opérations du Trésor permet aux initiés de découvrir chaque mois le montant des pertes et profits dus aux opérations de tout ordre faites sur la
dette. La Situation résumée des opérations du Trésor, publiée chaque mois au Journal officiel,
ne comporte, pour sa part, pas d’indications très précises sur les pertes et profits supportées par
l’État du fait de la gestion active de la dette.
Les swaps de taux d’intérêt sont des contrats négociés entre deux parties qui décident de
s’échanger les flux d’intérêt correspondant, d’une part, à une échéance fixe (en général) moyenne
ou longue et, d’autre part, à une échéance variable courte. Les swaps de taux dans la zone euro
sont, en règle générale, des swaps taux fixes contre Euribor 14 (Taux interbancaire d’échéance
inférieure à un an).
Sans intervenir sur l’encours de la dette, il est donc possible de réduire sa durée de vie apparente
en concluant avec une contrepartie déterminée un swap de taux visant à percevoir le taux fixe
long et à payer le taux variable plus court. Ainsi, le débiteur paye le taux fixe long sur l’emprunt
qu’il a émis, reçoit le taux fixe long du fait du swap et paye le taux variable court du fait du
swap. S’il veut éviter d’être exposé à une charge d’intérêt variable, le débiteur peut conclure un
14. Euribor – Euro Interbank Offered Rate – Taux interbancaire offert dans la zone euro.
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swap inverse avec une autre contrepartie, en recevant le taux variable court et en payant un taux
fixe, associé à une maturité intermédiaire. Dans ces conditions, l’ensemble des instruments financiers utilisés (emprunt, swap taux long / taux court et swap taux court / taux moyen) aboutit à ce
que le débiteur paye sur sa dette à long terme un taux d’intérêt à moyen terme.
Dans le cadre de la Lolf, l’AFT a en charge la mise en œuvre du programme
« charge de la dette et trésorerie de l’État », compte de commerce 15 qui retrace
non seulement les opérations de swaps de taux d’intérêt 16, mais aussi les opérations relevant du service primaire de la dette (versements des intérêts et, en
recettes, encaissement des coupons courus) ainsi que les recettes et les dépenses
résultant de la gestion de la trésorerie de l’État.
57. La gestion active de la dette – Concrètement, et dans le cadre d’une gestion active de la dette, l’AFT réalise également des opérations de placement des
excédents de trésorerie. En effet, si l’obligation pour l’État est celle d’un
compte créditeur auprès de la Banque de France, cette obligation juridique peut
utilement s’orchestrer avec l’intérêt financier de l’État. Aussi, l’encours du
compte de l’État doit être limité au minimum et l’excédent placé au mieux. En
2006, le produit de ces placements s’est monté à 660 millions d’euros.
Afin d’assurer une efficacité maximum dans cette gestion active, l’AFT doit
disposer de l’information la plus fiable possible sur les opérations susceptibles
de se dénouer en cours de journée. Ceci explique que les correspondants du
Trésor (et donc aux collectivités locales) soient soumis, depuis la loi de finances
pour 2004, à une obligation d’information de l’AFT sur les opérations financières projetées.
Dans ces perspectives, l’AFT exploite au mieux les possibilités financières du
compte géré avec une tendance à la diminution du solde du compte du Trésor en
TABLEAU Nº 9 – NIVEAU DU COMPTE DU TRÉSOR EN FIN DE JOURNÉE
Extrait : Agence France Trésor.
Ainsi que le relève l’AFT dans son rapport d’activité 2004, « le pilotage de trésorerie a bénéficié en 2004 de l’obligation d’annonce préalable par les collectivités locales des opérations financières qui affectent le compte du Trésor.
L’amélioration de la prévisibilité des flux qui en résulte a renforcé la capacité
15. Cf. infra, nº 603 et s.
16. SWAP – Contrat d’échange de taux d’intérêt – par une réduction de la durée de vie de la dette,
l’État bénéficie d’une réduction des taux d’intérêt et donc d’une diminution de l’encourt de la dette.
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du trésorier de l’État à ajuster le solde de fin de journée. Il ne sera toutefois
possible d’apprécier pleinement les effets de cette mesure entrée en vigueur en
juillet 2004 que sur l’exercice 2005 ».
b) La Caisse de la dette publique
58. Création de la Caisse de la dette publique – La Caisse de la dette
publique, créée par l’article 125 de la loi de finances initiale pour 2003, est un
établissement public administratif chargé d’assurer la liquidité des valeurs du
Trésor. À cet effet, elle peut acheter, conserver, annuler ou céder les titres émis
par l’État, garantis par l’État ou émis par des établissements ou des entreprises
publiques. De cette manière, la CDP concourt àla qualité de la signature de
Elle peut également se voir attribuer tout titre de dette publique négociable émis
par l’État dans le cadre de l’autorisation donnée chaque année à cette fin, par la
loi de finances, au ministre chargé de l’Économie. Elle est autorisée à prêter et
à vendre ces titres.
L’État peut accorder à la CDP des dotations, des prêts ou avances budgétaires
ainsi que des avances de trésorerie.
59. La gestion de la dette – La CDP assure donc la régulation du cours des
titres d’endettement de l’État. À cet effet, la CDP est dotée de tous les moyens
d’actions dont peut faire usage l’Agence France Trésor sur les marchés pour
gérer la dette de l’État. Mais il convient d’y ajouter la possibilité de détenir un
portefeuille de titres et d’effectuer les opérations d’achat et de vente au comptant pour gérer ce portefeuille.
En d’autres termes, et pour distinguer la CDP de l’AFT, la première est un instrument d’interventions ponctuelles en cas de difficultés temporaires sur les
marchés, tandis que la seconde assure des interventions « courantes » de gestion
active de la dette.
60. La perspective d’une intervention concurrente de ces deux organismes a été
envisagée et il est admis que des « zones de recouvrement » entre les interventions de l’AFT et celles de la CDP existent. Dans ce contexte et « dans l’impossibilité d’instaurer une séparation stricte et incontestabl