Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-95-de-febrero-11-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041dd1af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 10:43:38
Document Index: 332429145

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 45', 'artículo 45', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 4', 'artículo 31', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 14', 'Artículo 25', 'artículo 31', 'artículo 31', 'Artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 51', 'artículo 29', 'artículo 52', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 277', 'artículo 45', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 8', 'artículo 76', 'artículo 45', 'artículo 57', 'artículo 6', 'artículo 45', 'artículo 45']

﻿ SENTENCIA C-95 DE FEBRERO 11 DE 2003
SENTENCIA C-95 DE 11 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:PROCESOS DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. LA OFICINA DE CONTROL INTERNO SÓLO PUEDE SUSTANCIAR LOS FALLOS DE SEGUNDA INSTANCIA, CUANDO NO HUBIERE PROFERIDO EN PRIMERA INSTANCIA Y SIEMPRE Y CUANDO LOS FUNCIONARIOS NO SEAN LOS MISMOS QUE INTERVINIERON EN LA INVESTIGACIÓN DE DICHA INSTANCIA. SE DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 45 DEL DECRETO 267 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA, FUNCIÓN PÚBLICA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, AUDITORÍA DE CONTROL INTERNO, SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Sentencia C-95 de febrero 11 de 2003
Sentencia C-095 de 2003
Ref.: Expediente D-4172
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6º del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000.
Accionantes: Rodolfo Machado Otálora y Carlos Ramírez Del Castillo
El texto de la disposición demandada es el que se resalta a continuación:
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarios que le confiere el artículo 1º de la Ley 573 del 7 de febrero del 2000 y previo concepto del Contralor General de la República,
1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constilucionalidad del numeral 6º del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000, ya que se trata de una norma con fuerza de ley.
2. Los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial del numeral 6º del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000, por estimar que dicha disposición vulnera el principio de la doble instancia y, por ende, el derecho de defensa (C.P. arts. 29 y 31).
El ciudadano Néstor Iván Arias Afanador, en nombre y representación de la Contraloría General de la República, estima que el aparte normativo acusado debe ser declarado constitucional, porque en aplicación del artículo 4º del Decreto-Ley 271 de 2000, en aras de garantizar la imparcialidad e independencia del juzgador, se creó mediante Resolución 5284 de noviembre 20 de 2001, un grupo de trabajo adscrito al despacho del Contralor General de la República, con el objeto de cumplir la función de sustanciar los fallos de segunda instancia en los procesos de responsabilidad disciplinaria, a quienes se les prohibió expresamente asesorar, actuar, conocer o intervenir en primera instancia en el adelantamiento de dichos procesos. Además, en últimas quien asume la determinación como superior jerárquico, es el Contralor General de la República y no miembro alguno del grupo interno de trabajo de la oficina de control disciplinario.
3. Siguiendo las consideraciones previamente expuestas, corresponde a esta corporación establecer si el precepto legal acusado desconoce o no el principio de la doble instancia y, por ende, el debido proceso (C.P. arts. 29 y 31), cuando le asigna a la oficina de control disciplinario de la Contraloría General de la República, la función de sustanciar los fallos de segunda instancia en los procesos internos de responsabilidad disciplinaria, siendo que, igualmente, tiene dispuesto bajo el ámbito de su competencia el adelantamiento de las indagaciones preliminares y el agotamiento en primera instancia de dichas investigaciones.
4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria ...”.
Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v. gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: “Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”. A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: “ (...) 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley (...)”.
Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: “Artículo 25.—Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario (1) .
(1) Sentencias C-017 y C-102 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: “[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo ...” (2) .
(2) Sentencia C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley (3) . Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal (4) .
(3) Esta corporación ha sostenido que, entre otras, el derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva, se compone de las siguientes garantías: “(i) el derecho de acción o de promoción que tienen de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se porporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares, (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos...” (Sent. C-426 y C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Resaltado por fuera del texto original).
(4) Al respecto, se puede consultar la Sentencia C-040 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), que desarrolla un acápite en torno a la relaciones entre los derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia.
Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado social de derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (C.P. art. 2º).
“... la doble instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos...] dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (C.P. art. 31). A cuyo tenor “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley” (resalta la Corte) ...” (5) .
Por otra parte, esta corporación en relación con los límites que la Constitución impone a la libertad de configuración del legislador en tratándose del alcance de la doble instancia y de la adición o supresión de los recursos judiciales o administrativos, ha dicho que:
“Así, pues, la consagración de excepciones por parte del legislador al principio de la doble instancia no es una patente de corso que el constituyente le hubiese conferido. Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida sin violar el resto del ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos” (6) .
(6) Sentencia C-017 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido, la Corte al estudiar la exclusión de algunos recursos contra ciertas decisiones proferidas por secciones del Consejo de Estado, afirmó que: “De la preceptiva constitucional se desprende que, si bien el legislador está facultado para crear y suprimir recursos ordinarios y extraordinarios en relación con las providencias que adopte el Consejo de Estado, no le es posible consagrarlos para las decisiones de unas secciones y excluir a otras, sin justificación de su viabilidad, pues la distinción injustificada repercute en perjuicio de los derechos fundamentales de las personas que actúan ante el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En otras palabras, dada la identidad de situaciones, la ley debe, en aras del principio de igualdad, prever el recurso para todas, mas no les es permitido estatuir entre ellas discriminaciones que no surjan objetivamente de los asuntos en los cuales se ocupan y de una razonable y proporcional distinción entre ellos”. (resaltado por fuera del texto original)
9. A partir de las citadas consideraciones, la Corte ha determinado que la posibilidad de apelar una sentencia desfavorable y, por ende, de asegurar la existencia de una segunda instancia, no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa, “ (...) pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda sentencia es apelable, o consultable...” (7) . Sin embargo, dicha exclusión no le otorga al legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de procesos. Ello, en atención a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a la vigencia del derecho a la igualdad y a la exigencia constitucional del debido proceso sustancial (8) . Con todo, la citada excepción no tiene operancia en materia penal y en los procesos de tutela, en atención a la previsión expresa del constituyente (C.P. arts. 28 y 86).
(8) Al respecto, se ha sostenido que: “(...) la perspectiva constitucional del debido proceso no se agota en la proyección y amparo del principio de legalidad (debido proceso en su aceptación formal). En efecto, la concepción democrática y social del Estado colombiano y, en especial, la invocación de la dignidad humana y de la libertad como fundamentos de dicha organización (preámbulo y C.P. art. 1º), califican el término “debido” como algo más que el mero sometimiento a unas reglas previamente definidas y publicadas en la ley, así dicha calificación supone, la necesidad de adecuar los procedimientos judiciales hacia el logro de los fines esenciales del Estado, tales como, la protección de las garantías materiales fundamentales de las personas (C.P. art. 2º —debido proceso en su acepción sustancial—). Por consiguiente, el contenido del debido proceso como derecho fundamental, exige de las autoridades públicas y, específicamente, del legislador y del juez constitucional —a través del ejercicio de control de constitucionalidad—, el deber de asegurar que la ley otorgue a las partes: “[Los] recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les permitan hacer efectivas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico”. De manera que “si tales recursos procedimentales establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria del poder público, (...) trastocando la jerarquía de valores inmanentes a la Constitución” (ver S.V. Sent. C-175/2001 y C-788/2002).
En este orden de ideas, como lo ha sostenido reiteradamente esta corporación, las normas que introducen excepciones a los derechos fundamentales son de interpretación restrictiva, pues la propia Constitución Política les reconoce un orden preferente al darles primacía sobre el resto de disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico (C.P. arts. 5º y 93), a la vez que su protección, vigencia y salvaguarda constituye un fin esencial del Estado” (9) .
(9) En esta medida, por ejemplo, en el proceso penal, la Corte ha establecido que las limitaciones a las garantías constitucionales, tales como, la preservación del derecho a impugnar, vinculadas a supuestos fines del interés general como el logro de una justicia eficaz y apremiable, deben ser excepcionales y restrictivas, “ya que la razonabilidad y proporcionalidad del ejercicio del ius puniendi , se mide en términos de protección y salvaguarda a la libertad personal como objetivo preponderante del derecho penal” (Sent. C-641/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En otras palabras, tal y como lo ha expuesto esta corporación, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, Ello, porque “otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)” (10) .
(10) Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
10. En el ámbito administrativo y, específicamente, en el derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso, mutatis mutandi, se aplican a los procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado (11) . Sin embargo, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario (12) y, especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad que informan la función administrativa.
(11) Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-146 de 1993, C-244 de 1996, C-386 de 1996, C-679 de 1996, C-769 de 1998 y C-181 de 2002, entre otras. Sobre la materia, esta corporación ha determinado que: “De otro lado, la Corte reconoció que en su condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se acerca íntimamente a las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables muchos de los principios que orientan y guían esta disciplina del derecho. En relación con dicha conexidad, la Corte Constitucional precisó que: (...) “El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley (...). Este tipo de responsabilidad ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada “derecho administrativo disciplinario”. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término “derecho criminal” para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos”. (Sent. C-181/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(12) Así, la Corte ha expuesto que: “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías —quedando a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido”. (Sent. C-181/2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
11. Precisamente, en tratándose de la doble instancia en el juicio disciplinario, la Corte ha sostenido que dicho principio se constituye en “una garantía suplementaria para quien es investigado disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado puede impugnar ante el superior jerárquico la decisión” (13) . Con todo, a la luz del artículo 31 de la Constitución Política, la adopción de la doble instancia no resulta obligatoria, siempre que exista algún elemento que justifique dicha limitación (14) .
(13) Sentencias C-017 y C-102 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(14) Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
A título de ejemplo, en sentencias C-017 y C-102 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte conoció sobre la inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 4ª de 1990, “Por la cual se reorganiza la Procuraduría General de la Nación, se asignan funciones a sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. Según lo dispuesto por esta corporación, las disposiciones acusadas vulneraban el principio de igualdad, cuando de manera irrazonable y sin la presencia de una justa causa, excluían la garantía de la doble instancia en juicios disciplinarios adelantados por algunas de sus dependencias internas (procuradurías delegadas de Derechos Humanos, del Ministerio Público y de las Fuerzas Militares), siendo que, la misma ley, en la mayoría de los casos, garantizaba el ejercicio del derecho de impugnación.
“Esta corporación consideró entonces, y lo reitera ahora, que el juicio de igualdad en relación con el trato diferente que establezca la ley en materia de recursos y garantías procesales debe ser estricto, por cuanto es susceptible de afectar el goce de un derecho fundamental como el debido proceso. Con base en ese criterio, la Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara la consagración de única instancia en los procesos disciplinarios adelantados por el procurador delegado de derechos humanos, cuando la misma ley establece doble instancia para la mayor parte de los otros procesos disciplinarios. Para la Corte, el supuesto de hecho relevante en estos casos es idéntico, pues en todos los eventos se regula la investigación de una falta disciplinaria, por lo cual la consagración de los recursos, y en particular de la doble instancia, debió ser igual. La Corte consideró que ni la gravedad de la falta, ni la calidad de los funcionarios investigados, ni ninguna razón de tipo orgánico-funcional, justificaban esa exclusión de la doble instancia, por lo cual ella era violatoria del principio de igualdad (...).
Las restricciones de la doble instancia consagradas por las normas impugnadas son entonces irrazonables y, por ende, son discriminatorias y violan el principio de igualdad. Ellas serán entonces declaradas inexequibles en La parte resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto de esa declaratoria de inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias impuestas por estos procuradores delegados, que hasta este momento eran de única instancia, podrán ser apeladas ante el Procurador General de la Nación pero, por elementales razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia será únicamente hacia el futuro. Por ende se extenderá únicamente a las sanciones disciplinarias que impongan estos procuradores delegados a partir de la notificación del presente fallo (...)” (15) .
(15) Sentencia C-102 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Resaltado por fuera del texto original.
12. De conformidad con lo expuesto, el legislador puede excluir determinadas actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia, si se presenta una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a los principios constitucionales. Ello con el objetivo de asegurar que su regulación se convierta en una auténtica garantía del imputado frente al ejercicio del ius puniendi del Estado.
13. En consecuencia, resulta comprensible y razonable que, a la luz de la Constitución (arts. 29 y 31), se consagre como regla general la doble instancia en la regulación de todo procedimiento sancionador, ya que se trata de una garantía para asegurar la legalidad en el ejercicio del ius puniendi y, además, salvaguardar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.
14. Siguiendo las consideraciones previamente expuestas, cabe destacar que para preservar el debido proceso y, en especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. En efecto, es indispensable que el criterio del fallador que revisa la decisión adoptada en primera instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo tanto, evaluar si la determinación sujeta a control, real y efectivamente se fundamentó en consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y adecuadas al caso en concreto (16) .
(16) Esta corporación ha expuesto que: “El principio de la doble instancia, garantizado constitucionalmente (C.P. art. 31), se constituye en una piedra angular dentro del Estado de derecho, pues a través de él se garantiza en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y de contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso. Así, en materia penal, resulta de singular importancia que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se fundamentó en suficientes bases fácticas y legales o que, por el contrario, desconoció pruebas, hechos o consideraciones jurídicas que ameritaban un razonamiento y un juicio diferente (...)”. (Sent. C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Los tratados internacionales de derechos humanos establecen como garantía fundamental del debido proceso, el adelantamiento de las actuaciones judiciales o administrativas con sujeción al principio de imparcialidad. En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: “Artículo 8º—Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la acusación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (...)” (17) .
(17) Resaltado por fuera del texto original. En el mismo sentido, se puede consultar el artículo 14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
15. La doctrina procesal considera que la garantía de la imparcialidad, constituye no sólo un principio constitucional, sino también un derecho fundamental conexo con el derecho al debido proceso. Ello porque en un Estado social de derecho, la imparcialidad se convierte en la forma objetiva y neutral de obediencia al ordenamiento jurídico. En efecto, el derecho de los ciudadanos a ser juzgados conforme al derecho, es decir, libre e independiente de cualquier circunstancia que pueda constituir una vía de hecho (C.P. arts. 29 y 230), exige de forma correlativa el deber de imparcialidad de los jueces (C.P. arts. 209 y 230), ya que solamente aquel que juzga en derecho o en acatamiento pleno del ordenamiento jurídico, puede llegar a considerarse un juez en un Estado social de derecho.
A partir de las citadas consideraciones, la doctrina procesal ha concluido que la imparcialidad requiere de la presencia de dos elementos. Un criterio subjetivo y otro objetivo. El componente subjetivo, alude al estado mental del juez, es decir, a la ausencia de cualquier preferencia, afecto o animadversión con las partes del proceso, sus representantes o apoderados. El elemento objetivo, por su parte, se refiere al vínculo que puede existir entre el juez y las partes o entre aquél y el asunto objeto de controversia —de forma tal— que se aItere la confianza en su decisión, ya sea por la demostración de un marcado interés o por su previo conocimiento del asunto en conflicto que impida una visión neutral de la litis (18) .
(18) Algún sector de la doctrina denomina este evento como el amor propio del juez (Ver Morales Molina Hernando. Curso de derecho procesal civil. Editorial A.B.C. 1978, pág. 113).
A pesar de los elementos de verdad que puede tener el citado argumento, lo cierto es que la valoración de la imparcialidad, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la comunidad en general. En efecto, el hecho de que una misma autoridad —en primera y en segunda instancia— conozca de lo actuado, conduce a que, independientemente de su actitud personal, su decisión pueda ser razonablemente considerada como carente de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente la pérdida de credibilidad y legitimidad de las decisiones públicas, en perjuicio de la estabilidad del ordenamiento jurídico.
“(...) bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (C.P. art. 228).
... 23. Considera la Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque, como bien lo señala el demandante, su actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem...
... 24. Como es función de la Superintendencia Bancaria velar porque las entidades sujetas a control absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo señala el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, norma que también deberá ser declarada inexequible...
... 25. Lo anterior no quiere significar que se presuma una actitud torcida o malintencionada del funcionario que tenga a su cargo la función jurisdiccional, sino que, no se dan las circunstancias que objetivamente aseguren una completa imparcialidad en la decisión final. Retoma la Corte la apreciación expuesta en la Sentencia C-141 de 1995 en cuanto señala que la imparcialidad e independencia hace referencia al órgano institucional objetivamente considerado, mas no a las personas a quienes individualmente se atribuye su función. (...)”.
En idéntico sentido, la Corte sostuvo que no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones judiciales y administrativas por parte de las superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia (Sent. C-649/2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
Por esta razón, en el examen de constitucionalidad de las normas acusadas (L. 446/98, arts. 143 y 144), esta corporación manifestó que el ejercicio concurrente de atribuciones judiciales y administrativas, en materia de competencia desleal, por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, SIC, exigía una clara y precisa separación entre los servidores que adelantan cada función, en aras de salvaguardar el principio de imparcialidad. En estos términos, la Corte concluyó que: “no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de los casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre, los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento”. (resaltado correspondiente al texto original)
6.5. Del sentido de la norma acusada (19) .
(19) ART. 45.—Oficina de Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar”.
22. Efectivamente, la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), otorga a dichas oficinas la titularidad de la acción disciplinaria (20) . Ello, con el objeto de prevenir, vigilar y sancionar a los servidores públicos que incumplan con la prestación oportuna, adecuada y pertinente de su función pública. En estos términos, resulta entonces que en ejercicio del poder disciplinario concurren las oficinas de control disciplinario con el Ministerio Público, sin embargo, por expreso mandato constitucional, éste último tiene prevalencia o preferencia sobre el ejercicio la acción disciplinaria (C.P. art. 276 num. 6º) (21) .
(20) Dispone el artículo 2º de la Ley 734 de 2002 que: “Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno (...), conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias (...)”.
(21) Adicionalmente, el artículo 3º de la Ley 734 de 2002, establece que: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas (...)”. Así mismo, en Sentencia C-152 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte manifestó que: “Pero como se dijo anteriormente es la misma Constitución (arts. 277 y 278) la que ha estatuido la potestad disciplinaria que se podría denominar genérica que ejerce el Ministerio Público sobre todas las personas que desempeñan funciones públicas en los términos del artículo 277-1 de la Carta Política, la cual tiene prevalencia o preeminencia sobre la que ejerce directamente la entidad a la cual presta sus servicios el empleado investigado. (...) En consecuencia y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico un empleado público puede ser investigado disciplinadamente tanto por la Procuraduría General de la Nación como por la entidad respectiva a la cual pertenece, competencias que no se contraponen ni excluyen, porque en caso de adelantarse investigaciones paralelas por partes de los dos organismos citados debe tenerse en cuenta, como se expresó en el punto anterior, que prevalece la tramitada por el Ministerio Público, ente que debe informar a la entidad respectiva su decisión de asumir tal averiguación pues de lo contrario el órgano correspondiente debe culminarla”.
23. Ahora bien, según la Ley 734 de 2002 (art. 76), las oficinas de control disciplinario, son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad u organismo del Estado del cual forman parte. Así, dicha norma dispone que:
“ART. 76.—Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores (...)”. (resaltado por fuera del texto original)
Los numerales 2º, 5º y 8º del artículo 45 del Decreto 267 de 2000, establecen dichas funciones en cabeza de la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la República. En efecto, las citadas normas disponen que:
“ART. 45.—Oficina de control disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario:
(...) 5. Ejercer vigilancia de la conducta de los servidores de la Contraloría General y adelantar de oficio, por queja o información de terceros, las indagaciones preliminares e investigaciones por faltas disciplinarias.
24. Con todo, el mismo artículo 76 de la Ley 734 de 2002 —previamente citado—, establece que el control disciplinario ejercido en las distintas entidades u organismos del Estado, a través de las oficinas de control disciplinario deberá organizarse de tal manera que permita preservar efectivamente la garantía de la doble instancia.
26. Siguiendo las consideraciones previamente expuestas, resulta entonces que el fallo definitivo sobre una decisión recurrida corresponde al Contralor General de la República, en su condición de nominador, mientras que, la sustanciación del mismo se confió a la oficina de control disciplinario. El Diccionario de la Real Academia Española define el término “sustanciar” como: “(...) 2. Conducir un asunto o juicio por la vía procesal adecuada hasta ponerlo en estado de sentencia” (22) , excluyendo de forma definitiva y tajante la posibilidad de fallar o adoptar una decisión definitiva.
(22) Real Academia Española. Segunda Edición. Espasa. Madrid. 1997.
Por ello, en el presente caso, aunque la Oficina de Control Disciplinario es la competente para conducir el juicio disciplinario en segunda instancia (D. 267/2000 art. 45 num. 6º), el llamado a tomar la decisión definitiva en dichos procesos, es el Contralor General de la República, quien —en últimas— podrá aprobar o improbar el proyecto de sentencia realizado.
27. Así las cosas, en el nuevo Código Disciplinario Único, se asignó a las oficinas de control interno de las entidades del Estado, la competencia para conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Sin embargo, es posible que aún existan entidades donde no se hayan implementado dichas oficinas, conservando en estos casos la potestad disciplinaria el superior jerárquico inmediato del servidor. Precisamente, el parágrafo 3º del artículo 76 del C.D.U., dispone que: “Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél”.
28. A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado.
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado (23) .
(23) El parágrafo 2º del artículo 76 del C.D.U., establece lo que se entiende por oficina del más alto nivel, en los siguientes términos: “ART. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración”.
29. Con base en las anteriores consideraciones procede la Corte a establecer si la disposición acusada resulta contraria al debido proceso, por desconocer la garantía de la doble instancia y en particular la imparcialidad de las decisiones públicas (C.P. arts. 29 y 31).
Tal como se ha dejado sentado, dentro del debido proceso, la garantía de la doble instancia exige como condición esencial, la imparcialidad de quien debe revisar la decisión en alzada. Esto es, que quien deba efectuar esa revisión se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que le impida juzgar o proceder con estricta sujeción al orden jurídico. Por ello, los artículos 209, 228 y 230 de la Constitución Política y el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos disponen como garantía indispensable de la administración de justicia y, en general, de la función pública, el desenvolvimiento de sus actuaciones bajo los lineamientos normativos del principio de imparcialidad.
30. El mismo Decreto 267 de 2000 (art. 45, num. 5º), establece que los procesos disciplinarios que se adelanten internamente por la oficina de control disciplinario de la Contraloría General de la República, deben sujetarse a “los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad”, buscando así salvaguardar el derecho de defensa y el debido proceso.
32. A juicio de la Corte, esta estructura orgánica y jerárquica no permite reservar la garantía de la doble instancia, según lo dispuesto en el artículo 76 del Código Disciplinario Único, y resulta contraria al principio de imparcialidad. Ello, por cuanto le asigna a la oficina de control disciplinario de la Contraloría General de la República, la sustanciación de los recursos de alzada dentro de los procesos disciplinarios internos que se adelantan contra sus servidores públicos, cuando, previamente, ha tenido injerencia directa en la elaboración de la decisión objeto de revisión, mediante el estudio y fallo de dichos asuntos en primera instancia (24) .
(24) A título de ejemplo, el Código de Procedimiento Civil (art. 150), consagra como causal de impedimento o de recusación, el hecho de: “2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”, obviamente con el objeto de evitar la vulneración del principio de imparcialidad. Recuérdese que los impedimentos consisten en los hechos legalmente previstos, por los cuales un funcionario está imposibilitado para conocer de una actuación administrativa o de un proceso judicial. A fin de “(...) asegurar la imparcialidad de las autoridades y ofrecer garantías a los administrados y litigantes”. (Diccionario Jurídico Colombiano, T. II, I-Z. Bogotá. Editorial Legis, 1988, pág. 266).
Y aun, si en gracia de discusión, se aceptase que la creación de un grupo especial, —que no está previsto en la ley acusada—, para la sustanciación de los recursos de apelación, pudiese poner a sus integrantes al margen de tal influencia directa, no puede desconocerse, que de todas maneras, su inserción dentro de una determinada estructura jerárquica compromete su imparcialidad y su independencia. Así, aun cuando formalmente los integrantes de ese grupo tuviesen autonomía para sustanciar las decisiones que habría de tomar el Contralor General, lo cierto es que, objetivamente puede presentarse una duda razonable en los destinatarios de la acción disciplinaria acerca de su imparcialidad a la hora de sustanciar una decisión que resulte contraria a la previamente adoptada por su superior inmediato, aun cuando quien deba tomar la determinación final sea el superior común de ambos.
Por lo tanto, si el resto de funcionarios se encuentran subordinados jerárquicamente al director, siempre —aun cuando se divida en grupos de trabajo (25) — se deben seguir las pautas o directrices determinadas por dicho servidor. Luego, asumir la imparcialidad de un juicio, en dichas condiciones, es material, jurídica y técnicamente imposible, en perjuicio de la credibilidad de las decisiones y de la confianza en el ordenamiento jurídico.
(25) Tal como ocurrió en el presente caso, ya que mediante Resolución 5284 de 2001 proferida por el Contralor General de la República, se determinó que: “Que por ser la misma Oficina de Control Disciplinario la que conoce y adelanta la investigación disciplinaria, en virtud de lo consagrado en el numeral 2º del mismo artículo 45 del Decreto 267 de 2000 y en el artículo 57 de la Ley 200 de 1995, se hace necesario crear un grupo de trabajo con profesionales abogados de la planta de personal de la Oficina de Control Disciplinario, adscrito al despacho del Contralor General de la República, para que cumpla con la función de sustanciar los fallos en segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, incluido el grado de consulta, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar y la ejecución de la sanción respectiva.
34. De conformidad con lo expuesto y en atención a la falta de previsión —en la norma acusada o en el decreto de la cual forma parte—, de una estructura orgánica y jerárquica que permita preservar la garantía de la doble instancia, para la Corte es evidente que, la imparcialidad de la oficina de control disciplinario de la Contraloría General de la República se encuentra comprometida, para sustanciar los fallos que resuelven los recursos de alzada dentro del agotamiento de los procesos de responsabilidad disciplinaria, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Hipótesis que, clara y ostensiblemente, resulta lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza el ejercicio de la función pública (C.P. art. 209) y de la administración de justicia (C.P. arts. 228 y 230), la cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. Ese compromiso del principio de imparcialidad en la sustanciación, en este caso concreto y en atención a la estructura jerárquica que se ha analizado, afecta la garantía de la doble instancia, porque las decisiones que deba tomar el Contralor General habrían sido en gran medida determinadas por personas que tienen una relación de dependencia jerárquica con quien profirió la decisión de primera instancia.
36. Finalmente, como la norma fue objeto de acusación parcial y el resto de la disposición guarda armonía con los argumentos expuestos en esta providencia y constituye con lo demandado una proposición jurídica completa, esta corporación en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, procede a integrar la unidad normativa (26) . En este sentido, el pronunciamiento de la Corte tiene como objeto la totalidad del numeral 6º del artículo 45 del Decreto 267 de 2000, según el cual: “ART. 45.—Oficina de Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar”.
(26) Dispone la citada norma: “(...) La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales ...”.
1. Declarar EXEQUIBLE el numeral 6º del artículo 45 del Decreto 267 de 2000, que literalmente dice: “Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar”, en el sentido que la oficina de control interno no puede sustanciar los fallos de alzada en relación con las decisiones que hubiere proferido en primera instancia. De suerte que, solamente podrá efectuar la citada sustanciación, cuando no hubiere proferido dicho fallo de instancia, y siempre que los funcionarios de la oficina no sean los mismos que intervinieron en la investigación de primera instancia.