Source: https://www.europalupe.eu/europarecht/keine-sperrklausel-fuer-die-naechste-europawahl-461317
Timestamp: 2020-06-02 04:07:42
Document Index: 167330669

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'Art. 1', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 14', 'Art. 223', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 21', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 1', '§ 31', '§ 2', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 21', 'Art. 223', '§ 9', '§ 64', '§ 2', '§ 95', '§ 67', 'Art. 21', '§ 31', 'Art. 3', 'Art. 21', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 8', 'Art. 267', 'Art. 3', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 14', 'Art. 21', '§ 8', 'Art. 3', '§ 2', 'Art. 21', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 21', 'Art. 223', 'Art. 234', 'Art. 13', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 14', 'Art. 38', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 30', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 289', 'Art. 294', 'Art. 314', 'Art. 294', 'Art. 314', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 14', 'EuG']

Keine Sperrklausel für die nächste Europawahl | Europalupe
Bei der näch­sten Europawahl wird es in Deutsch­land keine Sper­rk­lausel für kleine Parteien geben. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht kippte heute auch die erst vor fünf Monat­en ins Gesetz einge­fügte 3%-Sperrklausel: Sper­rk­lausel ist Sper­rk­lausel, egal ob 3% oder 5%.
Erst im let­zten Okto­ber hat der Geset­zge­ber im Europawahlge­setz die bere­its zuvor vom Bun­desver­fas­sungs­gericht als ver­fas­sungswidrig bean­standete 5%-Sperrklausel1 durch eine neue 3%-Sperrklausel erset­zt. Nun trifft das Karl­sruher Verdikt auch diese 3%-Klausel: Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht ist unter den gegen­wär­ti­gen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen ver­fas­sungswidrig und nach dem heute verkün­de­ten Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nichtig. Damit dürfte für die kom­mende Europawahl in Deutsch­land — anders als in den meis­ten anderen EU-Län­dern — gar keine Sper­rk­lausel gel­ten.
Unter den gegebe­nen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen, so das Bun­desver­fas­sungs­gericht, ist der mit der Sper­rk­lausel ver­bun­dene schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit nicht zu recht­fer­ti­gen. Eine abwe­ichende ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Ver­hält­nisse wesentlich ändern. Kün­ftige Entwick­lun­gen kann der Geset­zge­ber dann maßge­blich berück­sichti­gen, wenn sie auf­grund hin­re­ichend belast­bar­er tat­säch­lich­er Anhalt­spunk­te schon gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren sind.
Die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts erg­ing mit ein­er denkbar knap­pen Mehrheit von 5:3 Richter­stim­men. Ein­er der dis­sentieren­den Richter, der Richter am Bun­desver­fas­sungs­gericht (und frühere Min­is­ter­präsi­dent des Saar­lan­des) Müller hat seine abwe­ichende Mei­n­ung dem Urteil in einem Son­der­vo­tum beige­fügt.
§ 2 Absatz 7 des Geset­zes über die Wahl der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land (Europawahlge­setz — EuWG) in sein­er am 10.10.2013 in Kraft getrete­nen Fas­sung2 ver­let­zt die beschw­erde­führeren­den Parteien in ihrem Grun­drecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundge­set­zes und ist daher nichtig.
Der Deutsche Bun­destag hat durch den Beschluss von Artikel 1 Num­mer 2 Buch­stabe d des Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes, in Kraft getreten am 10.10.20133, die antrag­stel­len­den Parteien in ihren Recht­en auf Chan­cen­gle­ich­heit nach Artikel 21 Absatz 1 des Grundge­set­zes ver­let­zt.
Der mit der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht ver­bun­dene schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien ist unter den gegebe­nen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen nicht zu recht­fer­ti­gen4.
Eine abwe­ichende ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Ver­hält­nisse wesentlich ändern. Der Geset­zge­ber ist nicht daran gehin­dert, auch konkret abse­hbare kün­ftige Entwick­lun­gen bere­its im Rah­men der ihm aufgegebe­nen Beobach­tung und Bew­er­tung der aktuellen Ver­hält­nisse zu berück­sichti­gen; maßge­blich­es Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukom­men, wenn die weit­ere Entwick­lung auf­grund hin­re­ichend belast­bar­er tat­säch­lich­er Anhalt­spunk­te schon gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren ist.
Die Entwick­lung des Europawahlrechts
Die Ver­fas­sungsrechtlichen Ein­wände der kleinen Parteien
Kein zuläs­si­gen Anträge gegen Bun­desrat und Bun­de­spräsi­dent
Kein Ver­stoß gegen das Gebot der Organtreue
Keine Ein­schränkung durch verbindliche union­srechtliche Vor­gaben
Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­icheit
Aktuelle Beurteilung der 3%-Sperrklausel
Son­der­vo­tum des Ver­fas­sungsrichters Müller
Die Entwicklung des Europawahlrechts[↑]
Seit Inkraft­treten des so genan­nten Direk­t­wahlak­tes (Akt zur Ein­führung all­ge­mein­er unmit­tel­bar­er Wahlen der Abge­ord­neten der Ver­samm­lung vom 20.09.19765) wer­den die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments jew­eils auf fünf Jahre direkt gewählt. Art. 1 des Direk­t­wahlak­tes bes­timmte in dieser Fas­sung, dass die Abge­ord­neten in all­ge­mein­er, unmit­tel­bar­er Wahl gewählt wer­den. Gemäß Art. 7 Abs. 2 richtete sich das Wahlver­fahren in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften, soweit der Direk­t­wahlakt keine Vor­gaben enthielt. Zu der in Art. 7 Abs. 1 vorge­se­henen Normierung eines ein­heitlichen Wahlver­fahrens kam es nicht. In der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land wurde das Wahlver­fahren durch das Gesetz über die Wahl der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land (Europawahlge­setz) vom 16.06.19786, das am 22.06.1978 in Kraft trat, geregelt.
Der Direk­t­wahlakt wurde durch Beschlüsse des Rates vom 25.06.2002 und 23.09.20027 geän­dert und sieht in Art. 1 Abs. 1 nun­mehr vor, dass die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments in jedem Mit­glied­staat nach dem Ver­hält­niswahlsys­tem gewählt wer­den. Die Wahl erfol­gt all­ge­mein, unmit­tel­bar, frei und geheim (Art. 1 Abs. 3). Nach Art. 3 kön­nen die Mit­glied­staat­en für die Sitzver­gabe eine Min­destschwelle fes­tle­gen, die jedoch lan­desweit nicht mehr als 5 % der abgegebe­nen Stim­men betra­gen darf. Das Wahlver­fahren bes­timmt sich — wie bish­er — vor­be­haltlich der son­sti­gen Vorschriften des Direk­t­wahlak­tes in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften, wobei diese gegebe­nen­falls den Beson­der­heit­en in den Mit­glied­staat­en Rech­nung tra­gen kön­nen, das Ver­hält­niswahlsys­tem ins­ge­samt aber nicht in Frage stellen dür­fen (vgl. Art. 8).
Im Zuge der europäis­chen Inte­gra­tion sind dem Europäis­chen Par­la­ment bedeut­same Zuständigkeit­en zugewiesen, seine Stel­lung im Insti­tu­tio­nenge­füge ist kon­tinuier­lich gestärkt wor­den. Ins­beson­dere wird es heute gemein­sam mit dem Rat nicht nur als Geset­zge­ber tätig (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 EUV)8; es wählt gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 EUV auch den Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion. Nach Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV schlägt der Europäis­che Rat dem Europäis­chen Par­la­ment nach entsprechen­den Kon­sul­ta­tio­nen mit qual­i­fiziert­er Mehrheit einen Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion unter Berück­sich­ti­gung des Ergeb­niss­es der Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment vor; das Par­la­ment wählt diesen Kan­di­dat­en mit der Mehrheit sein­er Mit­glieder; erhält er nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäis­che Rat dem Europäis­chen Par­la­ment inner­halb eines Monats mit qual­i­fiziert­er Mehrheit einen neuen Kan­di­dat­en vor, für dessen Wahl das Europäis­che Par­la­ment das­selbe Ver­fahren anwen­det. Der Rat nimmt, im Ein­vernehmen mit dem gewählten Präsi­den­ten, die Liste der anderen Per­sön­lichkeit­en an, die er auf der Grund­lage der Vorschläge der Mit­glied­staat­en als Mit­glieder der Kom­mis­sion vorschlägt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV). Die Mit­glieder der Kom­mis­sion haben sich sodann als Kol­legium einem Zus­tim­mungsvo­tum des Europäis­chen Par­la­ments zu stellen, auf dessen Grund­lage die Kom­mis­sion durch den Europäis­chen Rat mit qual­i­fiziert­er Mehrheit ernan­nt wird (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV).
Primär­rechtlich ver­ankert ist nun­mehr auch, dass die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments in all­ge­mein­er, unmit­tel­bar­er, freier und geheimer Wahl für eine Amt­szeit von fünf Jahren gewählt wer­den (Art. 14 Abs. 3 EUV). Die Zusam­menset­zung des Europäis­chen Par­la­ments fol­gt dem Grund­satz der degres­siv­en Pro­por­tion­al­ität, wobei kün­ftig auf die einzel­nen Mit­glied­staat­en min­destens sechs, höch­stens jedoch 96 der max­i­mal 751 Abge­ord­neten­sitze ent­fall­en9. Gemäß Art. 223 Abs. 1 AEUV erstellt das Europäis­che Par­la­ment einen Entwurf der erforder­lichen Bes­tim­mungen für die all­ge­meine unmit­tel­bare Wahl sein­er Mit­glieder nach einem ein­heitlichen Ver­fahren in allen Mit­glied­staat­en oder im Ein­klang mit den allen Mit­glied­staat­en gemein­samen Grund­sätzen; der Rat erlässt die erforder­lichen Bes­tim­mungen ein­stim­mig gemäß einem beson­deren Geset­zge­bungsver­fahren und nach Zus­tim­mung des Europäis­chen Par­la­ments, die mit der Mehrheit sein­er Mit­glieder erteilt wird; diese Bes­tim­mungen treten nach Zus­tim­mung der Mit­glied­staat­en im Ein­klang mit ihren jew­eili­gen ver­fas­sungsrechtlichen Bes­tim­mungen in Kraft. Das Europäis­che Par­la­ment hat einen entsprechen­den Entwurf bis­lang nicht erstellt.
An der siebten Direk­t­wahl zum Europäis­chen Par­la­ment am 7.06.2009 nah­men in Deutsch­land ins­ge­samt 32 Parteien und son­stige poli­tis­che Vere­ini­gun­gen teil. Bei der Sitzverteilung wur­den auf­grund der sein­erzeit gel­tenden Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel sechs Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP, Die Linke, CSU) berück­sichtigt. Auf die son­sti­gen Parteien und poli­tis­chen Vere­ini­gun­gen ent­fie­len ins­ge­samt 10,8 % der gülti­gen Stim­men. Ohne die Sper­rk­lausel hät­ten rech­ner­isch sieben weit­ere Parteien und poli­tis­che Vere­ini­gun­gen einen Sitz oder zwei Sitze im Europäis­chen Par­la­ment errun­gen.
Ein­schließlich der deutschen Parteien zogen ins­ge­samt über 160 nationale Parteien in das Europäis­che Par­la­ment ein. Die Abge­ord­neten haben sich in der siebten Wahlpe­ri­ode 2009 bis 2014 zu sieben Frak­tio­nen zusam­mengeschlossen, die sich zulet­zt wie fol­gt zusam­menset­zten: Frak­tion der Europäis­chen Volkspartei (Christ­demokrat­en) — EVP, 274 Abge­ord­nete; Frak­tion der Pro­gres­siv­en Allianz der Sozial­is­ten und Demokrat­en im Europäis­chen Par­la­ment — S&D, 194 Abge­ord­nete; Frak­tion der Allianz der Lib­eralen und Demokrat­en für Europa — ALDE, 85 Abge­ord­nete; Frak­tion der Grünen/Freie Europäis­che Allianz — GREENS/EFA, 58 Abge­ord­nete; Europäis­che Kon­ser­v­a­tive und Reformis­ten — ECR, 57 Abge­ord­nete; Kon­föderale Frak­tion der Vere­inigten Europäis­chen Linken/Nordische Grüne Linke — GUE/NGL, 35 Abge­ord­nete; Frak­tion “Europa der Frei­heit und der Demokratie” — EFD, 31 Abge­ord­nete; 32 Abge­ord­nete sind frak­tion­s­los10. Keine Frak­tion ver­fügt über eine absolute Mehrheit der Sitze.
Die bei der Europawahl 2009 zur Anwen­dung gekommene Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel (§ 2 Abs. 7 des Europawahlge­set­zes i.d.F. des Geset­zes vom 17.03.2008, BGBl I S. 394) hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht mit Urteil vom 09.11.201111 für unvere­in­bar mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG und daher nichtig erk­lärt, weil unter den gegebe­nen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen der mit der Sper­rk­lausel ver­bun­dene schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien nicht zu recht­fer­ti­gen sei.
Auf einen Entschließungsantrag des Abge­ord­neten Car­lo Casi­ni im Namen des Auss­chuss­es für kon­sti­tu­tionelle Fra­gen fand im Herb­st 2012 im Europäis­chen Par­la­ment eine Ple­narde­bat­te statt, in der die Kom­mis­sion erk­lärte, Kom­mis­sion­spräsi­dent Bar­roso habe die europäis­chen Parteien in sein­er Rede zur Lage der Union am 12.09.2012 aufgerufen, Kan­di­dat­en für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten bei den Europawahlen 2014 zu präsen­tieren, um die europäis­che Dimen­sion der Wahlen zu ver­stärken; der Rat müsse das Ergeb­nis der Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment bei seinem Kan­di­daten­vorschlag berück­sichti­gen; die Maß­nahme sei daher von den Verträ­gen gedeckt und unverzüglich umzuset­zen. Unter Bezug­nahme auf diese Erk­lärung ver­ab­schiedete das Europäis­che Par­la­ment am 22.11.2012 eine Entschließung mit fol­gen­dem Wort­laut:
Das Europäis­che Par­la­ment,
gestützt auf Artikel 10 und 17 des Ver­trags über die Europäis­che Union,
unter Hin­weis auf die Artikel 10 und 11 des dem Beschluss des Rates vom 20.09.1976 in der geän­derten Fas­sung beige­fügten Aktes zur Ein­führung all­ge­mein­er unmit­tel­bar­er Wahlen der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments,
unter Hin­weis auf die Erk­lärung der Kom­mis­sion vom 22.11.2012 zu den Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment im Jahr 2014,
gestützt auf Artikel 110 Absatz 2 sein­er Geschäft­sor­d­nung,
in der Erwä­gung, dass die Bürg­erin­nen und Bürg­er auf Union­sebene unmit­tel­bar von den Mit­gliedern des Europäis­chen Par­la­ments vertreten wer­den;
in der Erwä­gung, dass poli­tis­che Parteien auf europäis­ch­er Ebene zur Her­aus­bil­dung eines europäis­chen poli­tis­chen Bewusst­seins und zum Aus­druck des Wil­lens der Bürg­erin­nen und Bürg­er der Union beitra­gen;
in der Erwä­gung, dass der Präsi­dent der Europäis­chen Kom­mis­sion vom Par­la­ment auf Vorschlag des Europäis­chen Rates mit qual­i­fiziert­er Mehrheit gewählt wird, der das Ergeb­nis der Wahlen zum Par­la­ment berück­sichti­gen und geeignete Kon­sul­ta­tio­nen führen muss, bevor er einen Kan­di­dat­en nominiert;
in der Erwä­gung, dass die Kom­mis­sion als Kol­legium dem Europäis­chen Par­la­ment ver­ant­wortlich ist;
in der Erwä­gung, dass das neue Par­la­ment genug Zeit haben muss, um sich im Vor­feld der Wahl des neuen Kom­mis­sion­spräsi­den­ten zu posi­tion­ieren;
in der Erwä­gung, dass die Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten in der kon­sti­tu­ieren­den Tagung des Par­la­ments im Juli 2014 stat­tfind­en sollte, damit die neue Kom­mis­sion ihr Amt am 1.11.2014 aufnehmen kann;
in der Erwä­gung, dass das Par­la­ment über seine Zus­tim­mung zum gesamten Kol­legium der Kom­mis­sion­s­mit­glieder abstimmt, nach­dem es die vom Rat im Ein­vernehmen mit dem desig­nierten Präsi­den­ten auf der Grund­lage der Empfehlun­gen der Mit­glied­staat­en vorgeschla­ge­nen Kan­di­dat­en gehört hat;
fordert die europäis­chen poli­tis­chen Parteien nach­drück­lich auf, Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion zu nominieren, und geht davon aus, dass diese Kan­di­dat­en im par­la­men­tarischen Wahlkampf eine führende Rolle spie­len, indem sie ins­beson­dere ihr Pro­gramm in allen Mit­glied­staat­en der Union per­sön­lich vorstellen; hält es für äußerst wichtig, die poli­tis­che Legit­im­ität sowohl des Par­la­ments als auch der Kom­mis­sion zu stärken, indem deren Wahl jew­eils unmit­tel­bar­er mit der Entschei­dung der Wäh­ler verknüpft wird;
fordert, dass möglichst viele Mit­glieder der näch­sten Kom­mis­sion aus den Rei­hen des Europäis­chen Par­la­ments gestellt wer­den, um das Gle­ichgewicht zwis­chen den bei­den Kam­mern der Leg­isla­tive widerzus­piegeln;
fordert den kün­fti­gen Präsi­den­ten der Kom­mis­sion auf, dafür zu sor­gen, dass in der Europäis­chen Kom­mis­sion ein aus­ge­wo­genes Ver­hält­nis bei­der Geschlechter herrscht; emp­fiehlt, dass jed­er Mit­glied­staat sowohl einen männlichen als auch einen weib­lichen Kan­di­dat­en für das Kol­legium der näch­sten Kom­mis­sion vorschlägt;
ver­tritt angesichts der durch den Ver­trag von Liss­abon einge­führten neuen Modal­itäten für die Wahl der Europäis­chen Kom­mis­sion und des sich demzu­folge ändern­den Ver­hält­niss­es zwis­chen Par­la­ment und Kom­mis­sion ab den Wahlen 2014 die Ansicht, dass ver­lässliche Mehrheit­en im Par­la­ment für die Sta­bil­ität der Leg­isla­tivver­fahren der Union und das rei­bungslose Funk­tion­ieren ihrer Exeku­tive von entschei­den­der Bedeu­tung sein wer­den, und fordert die Mit­glied­staat­en daher auf, in ihrem Wahlrecht gemäß Artikel 3 des Aktes zur Ein­führung all­ge­mein­er unmit­tel­bar­er Wahlen der Abge­ord­neten der Ver­samm­lung geeignete und angemessene Min­destschwellen für die Zuteilung der Sitze festzule­gen, um dem in den Wahlen zum Aus­druck gekomme­nen Wäh­ler­willen gebührend Rech­nung zu tra­gen, bei gle­ichzeit­iger Wahrung der Funk­tion­al­ität des Par­la­ments;
fordert den Rat auf, das Par­la­ment dazu zu kon­sul­tieren, ob die Wahlen entwed­er vom 15.–18.05.oder vom 22.–25.05.2014 abge­hal­ten wer­den soll­ten;
beauf­tragt seinen Präsi­den­ten, diese Entschließung dem Europäis­chen Rat, dem Rat und der Kom­mis­sion sowie den Par­la­menten und Regierun­gen der Mit­glied­staat­en zu über­mit­teln.
Am 4. Juni 2013 bracht­en die Frak­tio­nen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes12 in den Bun­destag ein, der unter anderem anstelle der bish­eri­gen Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG eine Drei-Prozent-Sper­rk­lausel vor­sieht. Zur Begrün­dung wurde aus­ge­führt: Seit dem Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 09.11.2011 gebe es in Deutsch­land keine Sper­rk­lausel mehr. Mit der Auf­forderung des Europäis­chen Par­la­ments an die Mit­glied­staat­en zur Fes­tle­gung ein­er geeigneten und angemesse­nen Min­destschwelle sei jedoch eine für die Frage der weit­eren Beibehal­tung ein­er Sper­rk­lausel maßge­bliche Verän­derung der Ver­hält­nisse einge­treten, was zu ein­er gegenüber der Recht­slage im Jahr 2011 abwe­ichen­den ver­fas­sungsrechtlichen Beurteilung führe. Die ein­brin­gen­den Frak­tio­nen macht­en daher von der Möglichkeit zur Ein­führung ein­er Min­destschwelle aus Art. 3 des Direk­t­wahlak­tes Gebrauch. Damit werde den Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien bei gle­ichzeit­iger Wahrung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments Rech­nung getra­gen. Die in der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments zum Aus­druck kom­mende Entwick­lung laufe auf eine stärkere antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion hin­aus, was zum Zeit­punkt der Entschei­dung vom 09.11.2011 noch nicht konkret abse­hbar gewe­sen sei. Neben der zunehmenden Bedeu­tung des Europäis­chen Par­la­ments bewirke das neue Ver­fahren zur Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten eine weit­ere Poli­tisierung der Arbeit des Par­la­ments. Angesichts der Auf­stel­lung von Kan­di­dat­en für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten durch die europäis­chen Frak­tio­nen sei in der par­la­men­tarischen Prax­is nicht mehr mit ein­er Kon­sens­bil­dung zwis­chen den bei­den großen Frak­tio­nen zu rech­nen, son­dern von ein­er Erschwerung der erforder­lichen Mehrheits­bil­dung auszuge­hen. Damit steige bei ein­er starken Zer­split­terung des Par­la­ments das Risiko ein­er anhal­tenden Block­ade der par­la­men­tarischen Wil­lens­bil­dung. Dieser konkret möglichen Funk­tions­beein­träch­ti­gung ent­ge­gen­zuwirken, recht­fer­tige die Ein­schränkung der Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wahl. Der Bun­destag wolle durch die Min­destschwelle die vom Europäis­chen Par­la­ment angestrebte weit­ere Poli­tisierung und Per­son­al­isierung als legit­i­men Schritt im Hin­blick auf das Leit­bild der “Ver­wirk­lichung ein­er immer engeren Union der Völk­er Europas” (Art. 1 EUV) unter­stützen und sein­er Mitver­ant­wor­tung für die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments gerecht wer­den.
Mit einem Änderungsantrag zum Geset­zen­twurf schlug die Frak­tion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Innenauss­chuss eine abgemilderte Sper­rk­lausel vor13. Danach sollte die Sper­rk­lausel nicht ein­greifen, wenn zu erwarten ist, dass es nicht zu ein­er Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments kommt, weil gle­ichzeit­ig in zur Frak­tions­bil­dung aus­re­ichen­der Anzahl Abge­ord­nete aus anderen Mit­glied­staat­en in das Par­la­ment einziehen, die der gle­ichen poli­tis­chen Rich­tung ange­hören. Der Innenauss­chuss lehnte diesen Antrag ab14.
Im Geset­zge­bungsver­fahren äußerten sich die von den Frak­tio­nen benan­nten Sachver­ständi­gen Prof. Dr. Dr. h.c. Wern­er Heun, Prof. Dr. Bernd Grzesz­ick, LL.M., Prof. Dr. Franz May­er, LL.M., Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jür­gen Papi­er, Prof. Dr. Christoph Schön­berg­er sowie Wilko Zicht15. Abge­se­hen vom Sachver­ständi­gen Wilko Zicht sprachen sie sich in kri­tis­ch­er Auseinan­der­set­zung mit den Grün­den des Urteils vom 09.11.2011 mit unter­schiedlichen Akzentset­zun­gen für die Ver­fas­sungsmäßigkeit der Ein­führung ein­er Drei-Prozent-Hürde und gegen den Alter­na­tiven­twurf aus. Das Risiko ein­er erneuten Aufhe­bung der Norm durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht sei einzuge­hen, da ein weit­eres Ver­fahren die Chance biete, zu klar­eren Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung für eine Aus­nahme von der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu gelan­gen. Der Aus­gang eines neuen Ver­fahrens sei wegen der knap­pen Mehrheitsver­hält­nisse im Bun­desver­fas­sungs­gericht und des Fehlens ein­er ständi­gen und kon­tinuier­lichen Recht­sprechung zu Sper­rk­lauseln nicht sich­er vorauszuse­hen. Der Wiedere­in­führung ein­er Sper­rk­lausel ste­he jeden­falls nicht die Bindungswirkung aus § 31 BVer­fGG ent­ge­gen, da es sich nicht um eine inhalts­gle­iche Normwieder­hol­ung han­dele. Zwar beurteil­ten die Sachver­ständi­gen die Annahme ein­er entschei­dungser­he­blichen Änderung der Ver­hält­nisse angesichts des kurzen Zeitraums seit der Entschei­dung vom 09.11.2011 kri­tisch; sie tendierten aber zu der Auf­fas­sung, dass die in der neuen Ver­fahrensweise zur Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten angelegten Entwick­lun­gen in das Bun­desver­fas­sungs­gericht­sentschei­dung vom 09.11.2011 unzure­ichend gewürdigt wor­den seien. Im Hin­blick darauf gewinne die — rechtlich unverbindliche — Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments an Bedeu­tung. Zu berück­sichti­gen sei auch die all­ge­meine Entwick­lung des europäis­chen Insti­tu­tio­nenge­füges. Das Europäis­che Par­la­ment habe nicht zulet­zt durch den Ver­trag von Liss­abon stetig an Bedeu­tung und Ein­fluss gewon­nen. Zudem schaffe der Geset­zge­ber erst­mals eine eigen­ständi­ge, allein an der Prob­lem­lage in der Europäis­chen Union ori­en­tierte Regelung. Die gerin­gere Zugang­shürde sei ver­hält­nis­mäßig und räume eventuelle Bedenken aus, im Par­la­ment befind­liche Parteien kön­nten durch Sper­rk­lauseln ver­suchen, sich gegen Konkur­renz zu schützen.
Der Deutsche Bun­destag nahm den Geset­zen­twurf in der Ple­nar­sitzung vom 13.06.2013 gemäß der Empfehlung des Innenauss­chuss­es16 an17. Die hier maßge­bliche Bes­tim­mung des § 2 Abs. 7 EuWG trat als Art. 1 Nr. 2 Buch­stabe d des Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes vom 07.10.201318 am 10.10.2013 in Kraft und hat fol­gen­den Wort­laut:
Wahlsys­tem, Sitzverteilung
(7) Bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge wer­den nur Wahlvorschläge berück­sichtigt, die min­destens 3 Prozent der im Wahlge­bi­et abgegebe­nen gülti­gen Stim­men erhal­ten haben.
Die Verfassungsrechtlichen Einwände der kleinen Parteien[↑]
Die Antrag­stel­lerin­nen und Beschw­erde­führer hal­ten § 2 Abs. 7 EuWG für ver­fas­sungswidrig und tra­gen zur Begrün­dung im Wesentlichen übere­in­stim­mend vor:
Maßstab für die ver­fas­sungsrechtliche Über­prü­fung der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel sei die in Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG ver­bürgte Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit poli­tis­ch­er Parteien in der Ausle­gung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts im Urteil vom 09.11.2011. Aus den dort genan­nten Grün­den und auf­grund ein­er inzwis­chen gefes­tigten Recht­sprechung gebi­ete das Risiko eines Miss­brauchs par­la­men­tarisch­er Macht durch die poli­tis­chen Parteien eine strik­te ver­fas­sungs­gerichtliche Prü­fung. Der schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit poli­tis­ch­er Parteien könne auch nach den aktuellen Gegeben­heit­en nicht mit Aspek­ten der Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments gerecht­fer­tigt wer­den. Die rechtlichen und tat­säch­lichen Gegeben­heit­en seien seit dem Urteil vom 09. Novem­ber 2011 unverän­dert, so dass für die Wiedere­in­führung ein­er Sper­rk­lausel kein Raum sei. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht habe bei der Entschei­dung im Jahr 2011 den Ver­trag von Liss­abon vom 01.12 2009 und die sei­ther im Ver­trag über die Europäis­che Union ver­ankerten primär­rechtlichen Bes­tim­mungen berück­sichtigt und die für die achte Wahlpe­ri­ode gel­tenden Vorschriften, ins­beson­dere die Begren­zung der Gesamtzahl der Abge­ord­neten und der mit­glied­staatlichen Kontin­gente sowie die neuen Modal­itäten zur Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten, in den Blick genom­men. Soweit auf die kün­ftige Poli­tisierung der europäis­chen Insti­tu­tio­nen durch die Auf­stel­lung von Spitzenkan­di­dat­en für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten abgestellt werde, deren Vere­in­barkeit mit dem gel­tenden Ver­tragsrecht ins­beson­dere von den Beschw­erde­führern im Ver­fahren 2 BvR 2221/13 bezweifelt wird, wür­den lediglich mögliche Entwick­lun­gen und nicht tat­säch­liche Gegeben­heit­en benan­nt. Die Entste­hung eines Antag­o­nis­mus zwis­chen Regierungs- und Oppo­si­tions­frak­tio­nen sowie das Risiko ein­er Block­ade der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung seien bloße Speku­la­tion. Ob und inwieweit die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments beein­trächtigt wäre, sei nicht abse­hbar. Das im stark beschle­u­nigten Ver­fahren ergan­gene Gesetz beruhe auf Mut­maßun­gen und bleibe Nach­weise schuldig.
Die Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments vom 22.11.2012 sei als rechtlich unverbindliche Erk­lärung ger­ade vor dem Hin­ter­grund, dass das Par­la­ment dur­chaus verbindliche Regelun­gen tre­f­fen kön­nte, ohne Bedeu­tung. Die Mit­glied­staat­en tre­ffe keine Ver­ant­wor­tung für die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments, wenn dieses trotz des Auf­trags zur Schaf­fung eines gemein­samen Wahlrechts in Art. 223 AEUV untätig bleibe. Wenn über­haupt, könne sich eine Ver­ant­wor­tung der Mit­glied­staat­en nur auf die primär­rechtlich ver­ankerten Wahlrechts­grund­sätze erstreck­en. Danach wäre Deutsch­land in beson­der­er Weise verpflichtet, den Grundgedanken der Ver­hält­niswahl umzuset­zen und eine möglichst bre­ite Repräsen­ta­tion sämtlich­er poli­tis­ch­er Auf­fas­sun­gen zu gewährleis­ten, weil dies den kleineren Mit­glied­staat­en auf­grund ihrer gerin­gen Sitz­zahl von vorn­here­in ver­wehrt sei. Auf­grund der hohen Bedeu­tung der Offen­heit des poli­tis­chen Prozess­es und für die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des demokratis­chen Sys­tems sei die Aufrechter­hal­tung des poli­tis­chen Wet­tbe­werbs unab­d­ing­bar. Eine Kan­di­datur von “Spaß­parteien” sei zwecks Gewährleis­tung ein­er gle­ich­berechtigten Teil­nahme aller Parteien am poli­tis­chen Prozess hinzunehmen. Dies müsse umso mehr gel­ten, als die Teil­nahme an Europawahlen kleineren Parteien ohne­hin durch fak­tis­che Sper­rk­lauseln und weit­ere Hür­den wie das Unter­schriften­er­forder­nis (§ 9 Abs. 5 EuWG) erschw­ert werde.
Über­wiegend messen die Antrag­stel­lerin­nen und Beschw­erde­führer dem Urteil vom 09.11.2011 und seinen tra­gen­den Grün­den zudem eine Bindungswirkung zu, die die erneute Ein­führung ein­er Min­destschwelle als ver­botene Normwieder­hol­ung und nach dem Gebot der Ver­fas­sung­sor­gantreue von vorn­here­in auss­chließe.
Kein zulässigen Anträge gegen Bundesrat und Bundespräsident[↑]
Soweit sich die Anträge in den Ver­fahren 2 BvE 8/13 und 2 BvE 12/13 gegen den Bun­desrat und den Bun­de­spräsi­den­ten richt­en, fehlt es an der aus­re­ichen­den Dar­legung der Antrags­befug­nis.
Die Antrags­befug­nis im Organstre­it gemäß § 64 Satz 1 BVer­fGG ist gegeben, wenn die Antrag­steller schlüs­sig behaupten, dass sie und der Antrags­geg­n­er an einem ver­fas­sungsrechtlichen Rechtsver­hält­nis unmit­tel­bar beteiligt sind und dass der Antrags­geg­n­er hier­aus erwach­sende eigene ver­fas­sungsmäßige Rechte und Zuständigkeit­en der Antrag­steller durch die bean­standete Maß­nahme oder das Unter­lassen ver­let­zt oder unmit­tel­bar gefährdet hat19. An ein­er solchen schlüs­si­gen Behaup­tung fehlt es hier. Die Antrag­stel­lerin­nen haben die Möglichkeit ein­er Ver­let­zung ihrer Rechte durch die Beteili­gung von Bun­desrat und Bun­de­spräsi­dent im Geset­zge­bungsver­fahren nicht dargelegt.
Die Anträge in den Organstre­itver­fahren, soweit sie zuläs­sig sind, und die Ver­fas­sungs­beschw­er­den haben Erfolg. Die Sper­rk­lausel, die eine Berück­sich­ti­gung von Parteien und poli­tis­chen Vere­ini­gun­gen mit einem Ergeb­nis von unter 3 % der gülti­gen Stim­men von der Sitzver­gabe auss­chließt und damit zugle­ich den auf diese ent­fal­l­en­den Stim­men ihre wahlrechtliche Bedeu­tung nimmt, ver­stößt gegen die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien.
Die Ver­fas­sungswidrigkeit der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel führt zur Nichtigerk­lärung von § 2 Abs. 7 EuWG (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVer­fGG). Zugle­ich ist gemäß § 67 Satz 1 und 2 BVer­fGG festzustellen, dass der Deutsche Bun­destag mit dem Beschluss dieser Vorschrift das Recht der Antrag­stel­lerin­nen und der Beige­trete­nen auf Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG) ver­let­zt hat.
Kein Verstoß gegen das Gebot der Organtreue[↑]
Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat die ver­fas­sungsrechtlichen Prü­fungs­maßstäbe für die Recht­fer­ti­gung eines Ein­griffs in die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien in seinem Urteil vom 09.11.2011 in Fort­set­zung sein­er Recht­sprechung20 in Bezug auf die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht konkretisiert21 und mit Urteil vom 25.07.2012 in anderem Zusam­men­hang bestätigt22. Dieser Prü­fungs­maßstab ist auch hier anzuwen­den. Die Ein­führung ein­er Drei-Prozent-Sper­rk­lausel nach Nichtigerk­lärung der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel ist nicht bere­its wegen eines Ver­stoßes gegen das Ver­bot der Normwieder­hol­ung oder das Gebot der Organtreue zu bean­standen. Der ver­fas­sungsrechtliche Prü­fungs­maßstab ist ent­ge­gen dem Vor­trag des Deutschen Bun­destages nicht durch verbindliche Vor­gaben des Union­srechts eingeschränkt. Die in der Entschei­dung vom 09.11.2011 for­mulierten Maßstäbe sind auf die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht über­trag­bar und auch der Prü­fung ihrer Recht­fer­ti­gung zugrun­dezule­gen.
Der Geset­zge­ber war nicht bere­its wegen der Bindungswirkung des Urteils vom 09. Novem­ber 2011 gemäß § 31 Abs. 1 BVer­fGG daran gehin­dert, die ange­grif­f­ene Drei-Prozent-Sper­rk­lausel an die Stelle der für nichtig erk­lärten Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel zu set­zen. Es kann dahingestellt bleiben, unter welchen Voraus­set­zun­gen er nach Nichtigerk­lärung ein­er Norm eine solche inhalts­gle­ich erneut erlassen kann23. Die abge­senk­te Min­destschwelle stellt bere­its keine inhalts­gle­iche Normwieder­hol­ung dar. Eine Drei-Prozent-Sper­rk­lausel kann sich anders als eine Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel auswirken und bedarf deshalb geson­dert­er sach­lich­er Würdi­gung. Es trifft zwar zu, dass Erwä­gun­gen des Urteils vom 9. Novem­ber 2011 nahele­gen, dass Sper­rk­lauseln jed­er Art im deutschen Europawahlrecht unter den gegebe­nen Umstän­den vor Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG keinen Bestand haben kön­nen. Dies enthebt den Bun­desver­fas­sungs­gericht jedoch nicht der Pflicht, die verän­derte Geset­zes­lage als solche und im Hin­blick auf die Behaup­tung verän­dert­er Umstände erneut zu prüfen.
Eine Gren­ze der leg­isla­tiv­en Gestal­tungs­frei­heit ergibt sich hier auch nicht aus dem Grund­satz der Organtreue. Der Geset­zge­ber hat ent­ge­gen dem Vor­trag einiger Antrag­stel­lerin­nen die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zur Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel nicht bewusst mis­sachtet, son­dern ger­ade in Auseinan­der­set­zung mit dem Urteil vom 09.11.2011 gehan­delt und damit nicht gegen seine ver­fas­sungsrechtliche Rück­sicht­nah­mepflicht24 ver­stoßen. Daher kann offen bleiben, unter welchen Voraus­set­zun­gen im Einzel­nen ein Ver­stoß gegen den Grund­satz der Organtreue darin liegen kön­nte, dass der Geset­zge­ber sich über eine Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts und ihre tra­gen­den Gründe ohne nähere Auseinan­der­set­zung hin­wegset­zt, und welche Rechts­fol­gen ein solch­er Ver­stoß nach sich zöge.
Keine Einschränkung durch verbindliche unionsrechtliche Vorgaben[↑]
Der ver­fas­sungsrechtliche Prü­fungs­maßstab ist — ent­ge­gen dem Vor­trag des Deutschen Bun­destages — nicht durch verbindliche Vor­gaben des Union­srechts eingeschränkt.
Das Europawahlge­setz ist deutsches Bun­desrecht und als solch­es am Grundge­setz und den darin enthal­te­nen Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu messen. Die ver­fas­sungsrechtliche Prü­fung der Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG ist ent­ge­gen der — im vor­liegen­den Ver­fahren erst­mals vor­ge­tra­ge­nen — Auf­fas­sung des Deutschen Bun­destages auch nicht durch verbindliche euro­parechtliche Vor­gaben eingeschränkt25.
Gemäß Art. 8 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes bes­timmt sich das Wahlver­fahren — vor­be­haltlich union­srechtlich­er Vor­gaben und der Vorschriften des Direk­t­wahlak­tes — in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften. Danach gibt der Direk­t­wahlakt nur einen Gestal­tungsrah­men für den Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selb­st aber den ver­fas­sungsrechtlichen Bindun­gen des jew­eili­gen Mit­glied­staates unter­liegen26. Dass die von Seit­en des Union­srechts durch Art. 3 des Direk­t­wahlak­tes eröffnete Möglichkeit, eine Sper­rk­lausel von bis zu 5 % der abgegebe­nen Stim­men festzule­gen, zugle­ich deren ver­fas­sungsrechtliche Zuläs­sigkeit nach dem jew­eili­gen mit­glied­staatlichen Recht impliziert, lässt sich dem Wort­laut des Direk­t­wahlak­tes nicht ent­nehmen. Für eine solche Ausle­gung gibt es auch keine anderen Hin­weise, vielmehr spricht alles dafür, dass die Norm so zu ver­ste­hen ist, wie der Wort­laut nahe legt.
Ins­beson­dere spricht die Entste­hungs­geschichte der Neu­fas­sung des Direk­t­wahlak­tes ein­deutig gegen die vom Deutschen Bun­destag vorgeschla­gene Ausle­gung. Das Europäis­che Par­la­ment hat­te mit Entschließung vom 15.07.1998 einen eige­nen Entwurf für ein Wahlver­fahren auf Grund­lage gemein­samer Grund­sätze vorgelegt27. Dieser sah fol­gen­den Art. 5 vor: “Für die Sitzver­gabe kann eine Min­destschwelle fest­gelegt wer­den, die jedoch lan­desweit nicht mehr als 5 % der abgegebe­nen Stim­men betra­gen darf.” Diesem Regelungsvorschlag kor­re­spondiert der fün­fte Erwä­gungs­grund der Entschließung, mit dem das Europäis­che Par­la­ment, was die Ein­führung ein­er Sper­rk­lausel bet­rifft, aus­drück­lich darauf hin­weist, dass diese “auf fakul­ta­tiv­er Basis erfol­gen muss und auf jeden Fall lan­desweit nicht bei über 5 % der abgegebe­nen Stim­men liegen darf”. Dieser Entwurf wurde vom Rat zur Ken­nt­nis genom­men und hat nahezu unverän­dert Ein­gang in Art. 3 der Neu­fas­sung des Direk­t­wahlak­tes durch die Rats­beschlüsse vom 25.06.2002 und 23.09.2002 gefun­den.
Sinn und Zweck der Regelung ist dem­nach nicht eine Ermäch­ti­gung der mit­glied­staatlichen Geset­zge­ber zur Schaf­fung ein­er Sper­rk­lausel in dieser Höhe unter gle­ichzeit­iger Ent­bindung von den Vor­gaben des jew­eili­gen nationalen Ver­fas­sungsrechts. Sie beschränkt vielmehr den Gestal­tungsspiel­raum der Mit­glied­staat­en im Gegen­satz zur ursprünglichen Fas­sung des Direk­t­wahlak­tes in der Frage der max­i­mal zuläs­si­gen Höhe ein­er Sper­rk­lausel28 und fügt sich damit in die mit dessen Nov­el­lierung ver­bun­dene Verpflich­tung der Mit­glied­staat­en auf das Ver­hält­niswahlrecht ein, die in Art. 1 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 des Direk­t­wahlak­tes Aus­druck gefun­den hat.
Eine Vor­lage an den Gericht­shof der Europäis­chen Union gemäß Art. 267 AEUV ste­ht danach offenkundig nicht im Raum29. Der Wort­laut aller (gle­icher­maßen verbindlichen) Orig­i­nal­fas­sun­gen, wonach die Mit­glied­staat­en eine Min­destschwelle von lan­desweit höch­stens 5 % der abgegebe­nen Stim­men fes­tle­gen “kön­nen” (vgl. exem­plar­isch die franzö­sis­che und englis­che Fas­sung: “Les États mem­bres peu­vent prévoir la fix­a­tion d’un seuil min­i­mal pour l‘attribution de sièges.”; “Mem­ber States may set a min­i­mum tresh­old for the allo­ca­tion of seats.”), also ins­beson­dere nicht fes­tle­gen “sollen”, ist ein­deutig und unter­liegt keinen Ausle­gungszweifeln.
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleicheit[↑]
Der ver­fas­sungsrechtliche Prü­fungs­maßstab ist ent­ge­gen dem Vor­trag des Deutschen Bun­destages nicht durch verbindliche Vor­gaben des Union­srechts eingeschränkt. Die dem Urteil vom 9. Novem­ber 2011 zugrunde liegen­den Maßstäbe beanspruchen Gel­tung auch im vor­liegen­den Ver­fahren.
Der Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl, der sich für die Wahl der deutschen Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus Art. 3 Abs. 1 GG in sein­er Aus­prä­gung als Gebot for­maler Wahlrechts­gle­ich­heit ergibt30, sichert die vom Demokratieprinzip voraus­ge­set­zte Egal­ität der Bürg­er31 und ist eine der wesentlichen Grund­la­gen der Staat­sor­d­nung32. Er gebi­etet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und pas­sive Wahlrecht möglichst in for­mal gle­ich­er Weise ausüben kön­nen, und ist im Sinne ein­er stren­gen und for­malen Gle­ich­heit zu ver­ste­hen33. Aus dem Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit fol­gt für das Wahlge­setz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grund­sät­zlich den gle­ichen Zählw­ert und die gle­iche rechtliche Erfol­gschance haben muss. Alle Wäh­ler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gle­ichen Ein­fluss auf das Wahlergeb­nis haben34.
Bei der Ver­hält­niswahl ver­langt der Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit darüber hin­aus, dass jed­er Wäh­ler mit sein­er Stimme auch den gle­ichen Ein­fluss auf die Zusam­menset­zung der zu wäh­len­den Vertre­tung haben muss35. Ziel des Ver­hält­niswahlsys­tems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stim­men­zahlen angenäherten Ver­hält­nis in dem zu wäh­len­den Organ vertreten sind. Zur Zählw­ert­gle­ich­heit tritt im Ver­hält­niswahlrecht die Erfol­gswert­gle­ich­heit hinzu36.
Auf­grund der durch europäis­ches Recht (Art. 1 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes) vorgegebe­nen und in § 2 Abs. 1 EuWG ange­ord­neten Ver­hält­niswahl ist der deutsche Geset­zge­ber bei der Aus­gestal­tung des Europawahlge­set­zes verpflichtet, für die Wahl der deutschen Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments grund­sät­zlich sowohl die Zähl- als auch die Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wäh­ler­stim­men sicherzustellen37.
Die von Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Liss­abon vorge­se­hene degres­siv pro­por­tionale Kontin­gen­tierung der auf die Mit­glied­staat­en ent­fal­l­en­den Sitze ver­langt wed­er noch recht­fer­tigt sie Abstriche vom wahlrechtlichen Grund­satz der Erfol­gswert­gle­ich­heit der Stim­men im Ver­hält­nis zwis­chen den Teil­nehmern an der Wahl des deutschen Abge­ord­netenkontin­gents38.
Der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzulei­t­ende Grund­satz der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien und die unter dem Gesicht­spunkt demokratisch gle­ich­er Wet­tbe­werb­schan­cen auch für son­stige poli­tis­che Vere­ini­gun­gen im Sinne des § 8 Abs. 1 EuWG gebotene Chan­cen­gle­ich­heit (Art. 3 Abs. 1 GG) ver­lan­gen, dass jed­er Partei, jed­er Wäh­ler­gruppe und ihren Wahlbe­wer­bern grund­sät­zlich die gle­ichen Möglichkeit­en im gesamten Wahlver­fahren und damit gle­iche Chan­cen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt wer­den. Das Recht der poli­tis­chen Parteien auf Chan­cen­gle­ich­heit hängt eng mit den Grund­sätzen der All­ge­mein­heit und Gle­ich­heit der Wahl zusam­men, die ihre Prä­gung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in diesem Bere­ich — eben­so wie bei der durch die Grund­sätze der All­ge­mein­heit und Gle­ich­heit der Wahl ver­bürgten gle­ichen Behand­lung der Wäh­ler — Gle­ich­heit in einem strik­ten und for­malen Sinn ver­standen wer­den. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteien­wet­tbe­werb in ein­er Weise ein­greift, die die Chan­cen der poli­tis­chen Parteien verän­dern kann, sind ihrem Ermessen daher beson­ders enge Gren­zen gezo­gen39.
Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG bewirkt eine Ungle­ichgewich­tung der Wäh­ler­stim­men; zugle­ich wird durch die Sper­rk­lausel der Anspruch der poli­tis­chen Parteien auf Chan­cen­gle­ich­heit beein­trächtigt. Die Sper­rk­lausel bedarf daher — im Grund­satz nicht anders als eine Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel40 — der Recht­fer­ti­gung.
Zwis­chen Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien beste­ht ein enger Zusam­men­hang. Die ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung von Ein­schränkun­gen fol­gt den gle­ichen Maßstäben41.
Der Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit unter­liegt eben­so wie der Grund­satz der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien keinem absoluten Dif­feren­zierungsver­bot. Allerd­ings fol­gt aus dem for­malen Charak­ter der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien, dass dem Geset­zge­ber bei der Ord­nung des Wahlrechts nur ein eng bemessen­er Spiel­raum für Dif­feren­zierun­gen verbleibt. Bei der Prü­fung, ob eine Dif­feren­zierung inner­halb der Wahlrechts­gle­ich­heit gerecht­fer­tigt ist, ist grund­sät­zlich ein strenger Maßstab anzule­gen42. Dif­feren­zierun­gen bedür­fen zu ihrer Recht­fer­ti­gung stets eines beson­deren, sach­lich legit­imierten, in der Ver­gan­gen­heit als “zwin­gend” beze­ich­neten Grun­des43. Das bedeutet nicht, dass sich die Dif­feren­zierung als von Ver­fas­sungs wegen notwendig darstellen muss. Dif­feren­zierun­gen im Wahlrecht kön­nen vielmehr auch durch Gründe gerecht­fer­tigt wer­den, die durch die Ver­fas­sung legit­imiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechts­gle­ich­heit die Waage hal­ten kann44.
Hierzu zählen ins­beson­dere die mit der Wahl ver­fol­gten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes45 und, damit zusam­men­hän­gend, die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung46. Eine große Zahl klein­er Parteien und Wäh­lervere­ini­gun­gen in ein­er Volksvertre­tung kann zu ern­sthaften Beein­träch­ti­gun­gen ihrer Hand­lungs­fähigkeit führen. Eine Wahl hat nicht nur das Ziel, über­haupt eine Volksvertre­tung zu schaf­fen, son­dern sie soll auch ein funk­tion­ieren­des Vertre­tung­sor­gan her­vor­brin­gen47. Die Frage, was der Sicherung der Funk­tions­fähigkeit dient und dafür erforder­lich ist, kann indes nicht für alle zu wäh­len­den Volksvertre­tun­gen ein­heitlich beant­wortet wer­den48, son­dern bemisst sich nach den konkreten Funk­tio­nen des zu wäh­len­den Organs49. Zudem kommt es auf die konkreten Bedin­gun­gen an, unter denen die jew­eilige Volksvertre­tung arbeit­et und von denen die Wahrschein­lichkeit des Ein­tritts von Funk­tion­sstörun­gen abhängt50.
Dif­feren­zierende Regelun­gen müssen zur Ver­fol­gung ihrer Zwecke geeignet und erforder­lich sein. Ihr erlaubtes Aus­maß richtet sich daher auch danach, mit welch­er Inten­sität in das — gle­iche — Wahlrecht einge­grif­f­en wird. Eben­so kön­nen gefes­tigte Recht­süberzeu­gun­gen und Recht­sprax­is Beach­tung find­en51. Der Geset­zge­ber hat sich bei sein­er Ein­schätzung und Bew­er­tung allerd­ings nicht an abstrakt kon­stru­ierten Fallgestal­tun­gen, son­dern an der poli­tis­chen Wirk­lichkeit zu ori­en­tieren52. Gegen die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien wird ver­stoßen, wenn der Geset­zge­ber mit der Regelung ein Ziel ver­fol­gt hat, das er bei der Aus­gestal­tung des Wahlrechts nicht ver­fol­gen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforder­lich ist, um die mit der jew­eili­gen Wahl ver­fol­gten Ziele zu erre­ichen53.
Der Geset­zge­ber ist verpflichtet, eine die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit berührende Norm des Wahlrechts zu über­prüfen und gegebe­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung dieser Norm durch neue Entwick­lun­gen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Geset­zge­ber voraus­ge­set­zten tat­säch­lichen oder nor­ma­tiv­en Grund­la­gen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hin­sichtlich ihrer Auswirkun­gen angestellte Prog­nose als irrig erwiesen hat54. Für Sper­rk­lauseln im Ver­hält­niswahlrecht bedeutet dies, dass die Vere­in­barkeit ein­er Sper­rk­lausel mit dem Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien nicht ein für alle­mal abstrakt beurteilt wer­den kann. Eine Wahlrechts­bes­tim­mung kann mit Blick auf eine Repräsen­ta­tivkör­per­schaft zu einem bes­timmten Zeit­punkt gerecht­fer­tigt sein, mit Blick auf eine andere oder zu einem anderen Zeit­punkt jedoch nicht55.
Eine ein­mal als zuläs­sig ange­se­hene Sper­rk­lausel darf daher nicht als für alle Zeit­en ver­fas­sungsrechtlich unbe­den­klich eingeschätzt wer­den. Eine abwe­ichende ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Ver­hält­nisse wesentlich ändern. Find­et der Wahlge­set­zge­ber in diesem Sinne verän­derte Umstände vor, so muss er ihnen Rech­nung tra­gen. Maßge­blich für die Frage der weit­eren Beibehal­tung, Abschaf­fung oder (Wieder-)Einführung ein­er Sper­rk­lausel sind allein die aktuellen Ver­hält­nisse56. Der Geset­zge­ber ist nicht daran gehin­dert, auch konkret abse­hbare kün­ftige Entwick­lun­gen bere­its im Rah­men der ihm aufgegebe­nen Beobach­tung und Bew­er­tung der aktuellen Ver­hält­nisse zu berück­sichti­gen; maßge­blich­es Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukom­men, wenn die weit­ere Entwick­lung auf­grund hin­re­ichend belast­bar­er tat­säch­lich­er Anhalt­spunk­te schon gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren ist.
Ent­ge­gen ein­er im vor­liegen­den Ver­fahren geäußerten Mei­n­ung fol­gt aus der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nicht, dass der Geset­zge­ber angesichts verän­dert­er Umstände eine ehe­mals beste­hende, sodann jedoch aufge­hobene Sper­rk­lausel nicht wieder ein­führen dürfte, sei es in gle­ich­er, sei es in ander­er ver­fas­sungsrechtlich — namentlich vor dem Hin­ter­grund der Gewährleis­tung der Mitwirkung der poli­tis­chen Parteien an der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung in Art. 21 Abs. 1 GG — nicht zu bean­standen­der Höhe. Gegebe­nen­falls kann er auch andere Maß­nah­men zur Funk­tion­ssicherung der zu wäh­len­den Vertre­tungskör­per­schaft tre­f­fen. Dieser Gesicht­spunkt ist für die ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung des Europawahlrechts vor allem deshalb von Bedeu­tung, weil bei sich abze­ich­nen­den rel­e­van­ten, durch das Fehlen ein­er Sper­rk­lausel bed­ingten Beein­träch­ti­gun­gen der Funk­tio­nen des Europäis­chen Par­la­ments der Deutsche Bun­destag — anders als es bei Ein­bußen sein­er eige­nen Funk­tions­fähigkeit der Fall sein kön­nte — in der Lage ist, das Europawahlrecht in der nöti­gen Weise zu ändern57.
Für Dif­feren­zierun­gen im Rah­men der Wahlrechts­gle­ich­heit verbleibt dem Geset­zge­ber nur ein eng bemessen­er Spiel­raum58. Zwar hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht nicht die Auf­gabe des Geset­zge­bers zu übernehmen und alle zur Über­prü­fung rel­e­van­ten tat­säch­lichen und rechtlichen Gesicht­spunk­te selb­st zu ermit­teln und gegeneinan­der abzuwä­gen59 oder eigene Zweck­mäßigkeits­beurteilun­gen an die Stelle der­jeni­gen des Geset­zge­bers zu set­zen60. Weil mit Regelun­gen, die die Bedin­gun­gen der poli­tis­chen Konkur­renz berühren, die par­la­men­tarische Mehrheit gewis­ser­maßen in eigen­er Sache tätig wird und ger­ade bei der Wahlge­set­zge­bung die Gefahr beste­ht, dass die jew­eilige Par­la­mentsmehrheit sich statt von gemein­wohlbe­zo­ge­nen Erwä­gun­gen vom Ziel des eige­nen Machter­halts leit­en lässt, unter­liegt aber die Aus­gestal­tung des Wahlrechts hier ein­er strik­ten ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolle61.
Der Ein­satz ein­er Sper­rk­lausel beruht auf der Ein­schätzung des Geset­zge­bers von der Wahrschein­lichkeit des Einzugs von Split­ter­parteien, dadurch zu erwartender Funk­tion­sstörun­gen und deren Gewichts für die Auf­gaben­er­fül­lung der Volksvertre­tung. Bei dieser Prog­noseentschei­dung darf der Geset­zge­ber zur Recht­fer­ti­gung des Ein­griffs nicht allein auf die Fest­stel­lung der rein the­o­retis­chen Möglichkeit ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Volksvertre­tung abstellen62. Dürfte der Geset­zge­ber frei darüber befind­en, von welchem Wahrschein­lichkeits­grad an er Funk­tion­sstörun­gen in Betra­cht zieht, würde eine gerichtliche Kon­trolle geset­zge­berisch­er Prog­noseentschei­dun­gen, ein­schließlich deren tat­säch­lich­er Grund­la­gen, unmöglich gemacht63.
Vor diesem Hin­ter­grund kann jeden­falls die all­ge­meine und abstrak­te Behaup­tung, durch den Weg­fall der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel werde der Einzug kleiner­er Parteien und Wäh­lerge­mein­schaften in die Vertre­tung­sor­gane erle­ichtert und dadurch die Wil­lens­bil­dung in diesen Orga­nen erschw­ert, einen Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit nicht recht­fer­ti­gen. Deshalb genügt die bloße “Erle­ichterung” oder “Vere­in­fachung” der Beschlussfas­sung nicht. Nur die mit einiger Wahrschein­lichkeit zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane auf­grund beste­hen­der oder bere­its gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren­der kün­ftiger Umstände kann die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel recht­fer­ti­gen64.
Wed­er die Anhörung der Sachver­ständi­gen durch den Innenauss­chuss des Deutschen Bun­destages noch das vor­liegende Ver­fahren haben Gesicht­spunk­te zutage gefördert, die Anlass geben kön­nten, den ver­fas­sungsrechtlichen Maßstab für die Beurteilung wahlrechtlich­er Sper­rk­lauseln abwe­ichend von der gefes­tigten Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zu bes­tim­men. Soweit Ein­wände nicht von vorn­here­in die Recht­san­wen­dung betr­e­f­fen — wie namentlich der Hin­weis auf die gerin­gere Ein­griff­s­in­ten­sität der Drei- gegenüber der ver­wor­fe­nen Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel, zie­len sie vor allem auf eine Reduzierung der Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung wahlrechtlich­er Sper­rk­lauseln und auf eine Zurück­nahme der ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolldichte. Im Wesentlichen im Anschluss an die von den Richtern Di Fabio und Melling­hoff for­mulierte abwe­ichende Mei­n­ung zum Urteil vom 09.11.201165 soll den Schwierigkeit­en, hinzunehmende Erschwerun­gen der Mehrheits­bil­dung bei ein­er großen Zahl von Vertretern klein­er Parteien im Par­la­ment abzu­gren­zen gegenüber nicht mehr hinzunehmenden und damit Sper­rk­lauseln recht­fer­ti­gen­den Funk­tions­beein­träch­ti­gun­gen, dadurch Rech­nung getra­gen wer­den, dass diese Abgren­zung weit­erge­hend als nach der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts der Ein­schätzung des Geset­zge­bers über­lassen wer­den soll.
Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hält demge­genüber an dem dargestell­ten Prü­fungs­maßstab fest. Es kann offen­bleiben, inwieweit dem Ansatz des Deutschen Bun­destages, dass Sper­rk­lauseln bere­its unter Aspek­ten der Vor­sorge gegen Gefahren für die Funk­tions­fähigkeit gerecht­fer­tigt sind, in Bezug auf Volksvertre­tun­gen zu fol­gen ist, bei denen jede durch interne Parteien­z­er­split­terung bed­ingte Schwächung der Funk­tions­fähigkeit gle­ichbe­deu­tend sein kann mit ein­er entsprechen­den Schwächung der Fähigkeit, hier­auf mit ein­er Kor­rek­tur des Wahlrechts zu reagieren. Jeden­falls bezo­gen auf das Europäis­che Par­la­ment, bei dem es sich nach gegen­wär­tiger Recht­slage so nicht ver­hält, weil Kor­rek­turen durch den nationalen Wahlrechts­ge­set­zge­ber möglich sind, würde mit ein­er unab­hängig von konkret abse­hbaren Funk­tion­sstörun­gen rein vor­sor­glich sta­tu­ierten Sper­rk­lausel der schw­er­wiegende Ein­griff in die Wahlrechts­gle­ich­heit in unver­hält­nis­mäßiger Weise vorver­lagert.
Auch dem Ansin­nen ein­er Zurück­nahme der ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolle durch Zubil­li­gung von weit­ge­hend frei aus­füll­baren Prog­nosespiel­räu­men kann nicht gefol­gt wer­den. Nicht zulet­zt vor dem Hin­ter­grund, dass es bei der Wahlge­set­zge­bung um die Grundbe­din­gun­gen poli­tis­ch­er Konkur­renz geht, ist eine strik­te ver­fas­sungs­gerichtliche Kon­trolle unauswe­ich­lich66.
Aktuelle Beurteilung der 3%-Sperrklausel[↑]
Nach diesen Maßstäben ist die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel (§ 2 Abs. 7 EuWG) mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG unvere­in­bar. Die für die Beurteilung maßge­blichen tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse haben sich seit dem Urteil vom 09.11.2011 nicht entschei­dend geän­dert. Die zur Recht­fer­ti­gung der Sper­rk­lausel herange­zo­ge­nen Entwick­lun­gen ste­hen am Anfang und sind in ihren Auswirkun­gen nicht abschätzbar, so dass gegen­wär­tig aus ihnen nicht geschlossen wer­den kann, ohne eine Sper­rk­lausel werde die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments mit einiger Wahrschein­lichkeit beein­trächtigt. Der Umstand, dass die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel in die Wahlrechts­gle­ich­heit und in die Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien weniger inten­siv als vor­mals die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel ein­greift, genügt nicht zur Recht­fer­ti­gung der ange­grif­f­e­nen Regelung.
Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat im Urteil vom 09.11.2011 fest­gestellt, dass die bei der Europawahl 2009 gegebe­nen und fortbeste­hen­den tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse keine hin­re­ichen­den Gründe bieten, die den mit der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel ver­bun­de­nen schw­er­wiegen­den Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien recht­fer­ti­gen kön­nten67. Eine maßge­bliche Verän­derung der tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse ist sei­ther nicht einge­treten.
Eine union­srechtliche Sper­rk­lausel auf der Grund­lage des Art. 223 Abs. 1 AEUV beste­ht weit­er­hin nicht. Die vom Bevollmächtigten des Deutschen Bun­destages unter­stellte gemeineu­ropäis­che Überzeu­gung in Bezug auf die Notwendigkeit von Sper­rk­lauseln oder äquiv­a­len­ten Bes­tim­mungen ist damit ger­ade dort, wo sie kon­se­quenter­weise prak­tisch wer­den müsste, näm­lich auf der Ebene des Union­srechts, nicht erkennbar. Dem entspricht, dass eine Änderung des Direk­t­wahlak­tes mit dem Ziel, die Mit­glied­staat­en zur Ein­führung bes­timmter Min­destschwellen für die Sitzver­gabe zu verpflicht­en, auch nicht beab­sichtigt ist. Eine Verän­derung der rechtlichen Grund­la­gen der Europawahl auf Union­sebene wird in der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments vom 22.11.2012 nicht gefordert. Diese beschränkt sich vielmehr auf einen rechtlich unverbindlichen Appell an die Mit­glied­staat­en, geeignete und angemessene Min­destschwellen für die Sitz­zuteilung festzule­gen. Im Übri­gen ste­hen nach übere­in­stim­mender Auf­fas­sung der dazu in der mündlichen Ver­hand­lung Gehörten die mit­glied­staatlichen Vorschriften des Europawahlrechts bis­lang nur in der jew­eili­gen Tra­di­tion der Mit­glied­staat­en, ein Umstand, der auch dem Erlass eines ein­heitlichen Europawahlver­fahrens ent­ge­gen­ste­he.
Auch in tat­säch­lich­er Hin­sicht haben sich während der laufend­en Wahlpe­ri­ode keine erhe­blichen Verän­derun­gen ergeben. Die in der mündlichen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gene Zunahme der Belas­tung des Europäis­chen Par­la­ments mit Leg­isla­ti­vauf­gaben mag zwar für die Frage ein­er struk­turellen Beein­träch­ti­gung sein­er Funk­tions­fähigkeit Bedeu­tung erlan­gen, sobald das Europäis­che Par­la­ment wegen ein­er Vielzahl koop­er­a­tionsun­williger Vertreter klein­er Parteien und Vere­ini­gun­gen an die Gren­ze sein­er Kapaz­itäten stößt. Dafür ist indes nichts Greif­bares vor­ge­tra­gen wor­den.
Konkrete Bestre­bun­gen ander­er Mit­glied­staat­en, Hemm­nisse für den Zugang klein­er Parteien zum Europäis­chen Par­la­ment zu beseit­i­gen68, sind gegen­wär­tig nicht erkennbar. Greif­bare Hin­weise darauf, dass andere Mit­glied­staat­en sich durch den Weg­fall der Sper­rk­lausel in Deutsch­land ver­an­lasst sehen kön­nten, ihr nationales Wahlrecht entsprechend zu ändern, haben auch in der mündlichen Ver­hand­lung die Aus­führun­gen der Vertreter des Europäis­chen Par­la­ments zu den Motiv­en der Entschließung vom 22.11.2012 nicht erbracht.
Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel find­et keine Recht­fer­ti­gung im Hin­blick auf zu erwartende poli­tis­che und insti­tu­tionelle Entwick­lun­gen und damit ver­bun­dene Änderun­gen der Funk­tions­be­din­gun­gen des Europäis­chen Par­la­ments in der näch­sten Wahlpe­ri­ode.
Die Begrün­dung des Entwurfs eines Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes stellt darauf ab, dass die mit der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments vom 22.11.2012 angestoßene Entwick­lung hin­sichtlich der Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten aus einem Kreis von den europäis­chen Parteien benan­nter Spitzenkan­di­dat­en bei der Europawahl 2014 zu ein­er stärk­eren antag­o­nis­tis­chen Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion in der Europäis­chen Union führen werde. Mit dieser im Zeit­punkt des Bun­desver­fas­sungs­gericht­surteils vom 09.11.2011 noch nicht konkret abse­hbaren neuen Entwick­lung und der daraus fol­gen­den zunehmenden Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments werde die erforder­liche Mehrheits­bil­dung erschw­ert, und es dro­he konkret eine Funk­tions­beein­träch­ti­gung, der mit ein­er geeigneten und angemesse­nen Min­destschwelle zu begeg­nen sei69.
Der Geset­zge­ber geht zutr­e­f­fend davon aus, dass eine antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion auf europäis­ch­er Ebene unter Umstän­den dann eine Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht recht­fer­ti­gen kann, wenn in rechtlich­er und tat­säch­lich­er Hin­sicht Ver­hält­nisse gegeben sind, die denen auf nationaler Ebene ver­gle­ich­bar sind, wo die Bil­dung ein­er sta­bilen Mehrheit für die Wahl ein­er hand­lungs­fähi­gen Regierung und deren fort­laufende Unter­stützung nötig ist70. Diese — poli­tisch angestrebte — Entwick­lung steckt indes noch in den Anfän­gen. Die tat­säch­lichen Auswirkun­gen der in Gang geset­zten poli­tis­chen Dynamik auf die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments sind derzeit nicht abzuse­hen, so dass für die Prog­nose des Geset­zge­bers, es dro­he ohne die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel eine Funk­tions­beein­träch­ti­gung des Europäis­chen Par­la­ments, die Grund­lage fehlt.
Das Europäis­che Par­la­ment strebt ausweis­lich sein­er Entschließung vom 22.11.2012 im Ein­ver­ständ­nis mit der derzeit­i­gen Kom­mis­sion eine Stärkung der poli­tis­chen Legit­im­ität bei­der Insti­tu­tio­nen an, deren Wahl jew­eils unmit­tel­bar­er mit der Entschei­dung der Wäh­ler verknüpft wer­den soll. Um dies zu fördern, sollen die europäis­chen poli­tis­chen Parteien Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion nominieren, die eine führende Rolle im bevorste­hen­den Europawahlkampf spie­len sollen, indem sie ins­beson­dere ihr Pro­gramm in allen Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union vorstellen. Eine Änderung der ver­traglichen Grund­la­gen der Auf­gaben und Befug­nisse der europäis­chen Insti­tu­tio­nen wird jedoch nicht angestrebt71. Insoweit ist auch unklar, wie das poli­tis­che Anliegen, die demokratis­che Wil­lens­bil­dung auf europäis­ch­er Ebene zu stärken, im Rah­men des gel­tenden Union­srechts mit Rel­e­vanz für die hier zu entschei­dende Frage umge­set­zt wer­den soll. Aus welchen Grün­den etwa der Kom­mis­sion­spräsi­dent auf die fort­laufende Unter­stützung ein­er sta­bilen Mehrheit im Europäis­chen Par­la­ment angewiesen sein kön­nte (vgl. Art. 234 Abs. 2 AEUV), hat auch die Erörterung in der mündlichen Ver­hand­lung nicht erhellt. Die damit ver­bun­de­nen Fra­gen kön­nen jedoch dahin ste­hen.
Es ist näm­lich bere­its in tat­säch­lich­er Hin­sicht nicht konkret abse­hbar, dass die angestoßene poli­tis­che Entwick­lung ohne eine Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht zu ein­er Funk­tions­beein­träch­ti­gung des Europäis­chen Par­la­ments führen kön­nte.
Derzeit lässt sich nicht ein­mal abschätzen, in welchem Umfang und mit welchen Auswirkun­gen für die Tätigkeit und Funk­tion­sweise des neu zu wäh­len­den Europäis­chen Par­la­ments die in der Entschließung vom 22.11.2012 zum Aus­druck gebrachte Posi­tion der amtieren­den Kom­mis­sion und des Europäis­chen Par­la­ments sich gegenüber den Vertretern der Mit­glied­staat­en im Europäis­chen Rat und im Rat wird durch­set­zen lassen. Auch der Umfang damit möglicher­weise ein­herge­hen­der Verän­derun­gen im poli­tis­chen Prozess inner­halb des Europäis­chen Par­la­ments in der kom­menden Wahlpe­ri­ode bleibt speku­la­tiv. So hat etwa der Abge­ord­nete des Europäis­chen Par­la­ments Bütikofer in der mündlichen Ver­hand­lung aus­ge­führt, er erwarte, dass die nun­mehr angestoßene Dynamik hin zu einem stärk­eren Antag­o­nis­mus und zu ein­er stärk­eren Poli­tisierung im Par­la­ment nicht in ein­er Leg­is­laturpe­ri­ode abgeschlossen sein werde, son­dern sich über den Zeitraum mehrerer Leg­is­laturpe­ri­o­den erstreck­en dürfte.
Soweit die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel danach mit der Erwä­gung gerecht­fer­tigt wer­den sollte, der beab­sichtigte “Demokratisierungss­chub” dürfe nicht dadurch in Frage gestellt wer­den, dass von Deutsch­land aus eine Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments in Kauf genom­men werde, ver­fehlte dies nicht nur die ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung von Ein­grif­f­en in die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien. Es würde auch der Offen­heit des poli­tis­chen Prozess­es, der für die par­la­men­tarische Debat­te ger­ade im Hin­blick auf mögliche Umstruk­turierun­gen wesentlich ist und zu dem kleine Parteien einen wichti­gen Beitrag leis­ten kön­nen72, nicht gerecht. Aus diesem Grunde kön­nen Sper­rk­lauseln auch nicht mit der Erwä­gung gerecht­fer­tigt wer­den, nur poli­tis­che Parteien, die diese über­winden kön­nten, seien hin­re­ichend repräsen­ta­tiv und leis­teten einen ver­lässlichen Beitrag zur Legit­i­ma­tion von Volksvertre­tun­gen.
Es ist auch nicht beleg­bar, dass die Mehrheits­bil­dung im Europäis­chen Par­la­ment infolge der angestrebten Poli­tisierung struk­turell beein­trächtigt wird.
Zwar ist nicht auszuschließen, dass die Zusam­me­nar­beit der bei­den großen Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment, welche die par­la­men­tarische Prax­is bis­lang geprägt hat73, auf­grund der Benen­nung von (konkur­ri­eren­den) Spitzenkan­di­dat­en der Parteien, wie von Vertretern des Europäis­chen Par­la­ments in der mündlichen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gen, in Zukun­ft nicht mehr oder in sig­nifikant gerin­gerem Umfang stat­tfind­et. Ob und inwieweit dies der Fall sein wird, ist jedoch ungewiss; denkbar sind jeden­falls auch Entwick­lun­gen, die die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments unbeein­trächtigt lassen. So kann es Gründe für die Annahme geben, dass die bei­den großen Frak­tio­nen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Man­date auf sich vere­inen74, auch weit­er­hin in ein­er Vielzahl von Fällen an ein­er Zusam­me­nar­beit inter­essiert, wenn nicht sog­ar auf eine solche angewiesen sind. Dementsprechend liegt etwa die Möglichkeit nicht fern, dass ein Kan­di­dat für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten aus dem Kreis der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien zur Bil­dung ein­er ihn tra­gen­den Par­la­mentsmehrheit die Unter­stützung der bei­den großen Frak­tio­nen benötigt und es auf­grund von hierüber geführten Ver­hand­lun­gen zu ein­er Ver­fes­ti­gung der Koop­er­a­tion der bei­den großen Frak­tio­nen kommt. Auf die Zahl nicht frak­tion­s­ge­bun­den­er Abge­ord­neter käme es bei ein­er der­ar­ti­gen Entwick­lung nicht entschei­dend an.
Darüber hin­aus kann auch nicht ohne weit­eres unter­stellt wer­den, dass die bis­lang prak­tizierte flex­i­ble Mehrheits­bil­dung im Par­la­ment75 durch die Zuwahl neuer Abge­ord­neter klein­er Parteien nen­nenswert erschw­ert würde. So erscheint es nicht zwin­gend, dass die Inte­gra­tions­fähigkeit der europaweit­en Parteifam­i­lien, von denen im Wesentlichen die Frak­tions­bil­dung im Europäis­chen Par­la­ment aus­ge­ht und die damit entschei­dend zu sein­er Funk­tions­fähigkeit beitra­gen, im Zuge der Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments Ein­bußen erlei­det. Möglich ist auch, dass etwaige deut­lichere poli­tis­che Gegen­sätze zwis­chen den einzel­nen Frak­tio­nen deren inter­nen Zusam­men­halt ger­ade erhöhen. Zudem ist offen, ob eine infolge stärk­er­er parteipoli­tis­ch­er Pro­fil­ierung verän­derte Wahrnehmung des Europäis­chen Par­la­ments nicht Wäh­ler mehr als bis­lang zu strate­gis­chem Wahlver­hal­ten ver­an­lassen und dies ein­er Zunahme der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien ent­ge­gen­wirken würde.
Die in der mündlichen Ver­hand­lung genan­nte Zahl von kün­ftig möglicher­weise achtzig koop­er­a­tionsun­willi­gen Abge­ord­neten lässt sich angesichts der­ar­tiger Ungewis­sheit­en nicht mit der notwendi­gen Wahrschein­lichkeit prog­nos­tizieren. Ohne­hin bezo­gen sich die betr­e­f­fend­en Äußerun­gen nicht auf die Zahl der zu erwartenden frak­tion­slosen Abge­ord­neten klein­er Parteien mit einem oder zwei Abge­ord­neten, son­dern auf Abge­ord­nete bes­timmter union­skri­tis­ch­er Parteien, die voraus­sichtlich nicht an ein­er Sper­rk­lausel scheit­ern wer­den. Auch ist zu berück­sichti­gen, dass es sich bei Parteien, die auf nationaler Ebene eine kleine Split­ter­partei sein mögen, um solche han­deln kann, die ein­er im Europäis­chen Par­la­ment gut vertrete­nen Parteien­fam­i­lie ange­hören oder ihr zumin­d­est nah­este­hen und deren Abge­ord­nete daher zu ein­er Zer­split­terung, wie sie mit Sper­rk­lauseln abgewehrt wer­den soll, gar nicht beitra­gen. Damit beste­ht eine Beson­der­heit im Tat­säch­lichen, die Sper­rk­lauseln ger­ade in Bezug auf die gemeineu­ropäis­che Inte­gra­tions­funk­tion des Europäis­chen Par­la­ments beson­deren Ein­wän­den unter dem Gesicht­spunkt der Erforder­lichkeit aus­set­zt.
Soweit zur Vertei­di­gung der ange­grif­f­e­nen Sper­rk­lausel auf die Schwierigkeit hingewiesen wird, qual­i­fizierte Mehrheit­en im Europäis­chen Par­la­ment zu erre­ichen, ist fern­er daran zu erin­nern, dass die Anord­nung qual­i­fiziert­er Mehrheit­en in den Verträ­gen ger­ade auf eine bre­ite Zus­tim­mung im Europäis­chen Par­la­ment zielt und nicht zulet­zt mit Blick auf das insti­tu­tionelle Gle­ichgewicht mit den anderen Orga­nen (Art. 13 EUV) in Kauf nimmt, dass das Europäis­che Par­la­ment bei unüber­wind­baren Mei­n­ungsver­schieden­heit­en keine durch­set­zbare Posi­tion erlangt76.
Im Hin­blick auf die Inte­gra­tionskraft der Frak­tio­nen ist schließlich nicht ersichtlich, dass in der kom­menden Wahlpe­ri­ode neu gewählte Abge­ord­nete kleiner­er Parteien von vorn­here­in keine Auf­nahme in ein­er der etablierten Frak­tio­nen oder — je nach Wahlergeb­nis in den anderen Mit­glied­staat­en — in ein­er neu gegrün­de­ten weit­eren Frak­tion find­en kön­nten. Auch wenn die Inte­gra­tionskraft der Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment nicht über­be­w­ertet wer­den darf und im Zuge ein­er inten­siv­eren Poli­tisierung die Bere­itschaft ein­er Frak­tion, Abge­ord­nete aufzunehmen, die auf nationaler Ebene als Konkur­renten auftreten, abnehmen kön­nte, sind die Anreize für die Anbindung von Abge­ord­neten an eine Frak­tion doch beträchtlich, so dass nicht ohne weit­eres von ein­er unverträglich hohen Anzahl frak­tion­slos­er Abge­ord­neter aus­ge­gan­gen wer­den kann77. Es wird allerd­ings zu beobacht­en sein, wie sich eine denkbare Wahl von Abge­ord­neten weit­er­er, in der deutschen Parteien­land­schaft im Wet­tbe­werb ste­hen­der Parteien auswirken wird. Gesicherte Ein­schätzun­gen sind derzeit auch dies­bezüglich nicht möglich. Sich etwa konkret abze­ich­nen­den Fehlen­twick­lun­gen kann der Geset­zge­ber Rech­nung tra­gen.
Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel greift zwar weniger inten­siv in die Wahlrechts­gle­ich­heit und in die Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien ein als die frühere Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel. Daraus fol­gt jedoch nicht, dass der auch mit der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel ver­bun­dene Ein­griff in die Wahlrechts­gle­ich­heit ver­nach­läs­sig­bar wäre und kein­er Recht­fer­ti­gung bedürfte. Ein Sitz im Europäis­chen Par­la­ment kann bere­its mit etwa einem Prozent der abgegebe­nen Stim­men errun­gen wer­den, so dass die Sper­rk­lausel prak­tis­che Wirk­samkeit ent­fal­tet. Da eine Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht gegen­wär­tig — und zwar mit Blick sowohl auf die beste­hen­den Ver­hält­nisse als auch auf hin­re­ichend sich­er prog­nos­tizier­bare Entwick­lun­gen — bere­its nicht erforder­lich ist, es also an der Recht­fer­ti­gung bere­its dem Grunde nach fehlt, kommt es auf Fra­gen der Angemessen­heit der Drei-Prozent-Klausel nicht an.
Sondervotum des Verfassungsrichters Müller[↑]
Der Richter am Bun­desver­fas­sungs­gericht Müller sieht sich nicht in der Lage, die Entschei­dung mitzu­tra­gen. Nach sein­er Überzeu­gung stellt das Bun­desver­fas­sungs­gericht zu hohe Anforderun­gen an die Fest­stel­lung ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments zur Recht­fer­ti­gung eines Ein­griffs in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit und trägt damit dem Auf­trag des Geset­zge­bers zur Aus­gestal­tung des Wahlrechts unzure­ichend Rech­nung. Im Ergeb­nis führt dies nicht nur zur Beschre­itung eines deutschen Son­der­weges bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments, son­dern auch zur Hin­nahme des Risikos ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments jeden­falls für die Dauer ein­er Leg­is­laturpe­ri­ode. Dass dies ver­fas­sungsrechtlich geboten ist, ver­mag er nicht zu erken­nen.
Der Fest­stel­lung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, dass die Sper­rk­lausel des § 2 Abs. 7 EuWG auss­chließlich am Grundge­setz und den darin enthal­te­nen Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu messen ist, stimme der Ver­fas­sungsrichter Müller zu. Dem ste­hen wed­er Art. 3 des Direk­t­wahlak­tes, noch Zif­fer 4 der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments vom 22.11.2012 ent­ge­gen.
Eben­so stimmt der Ver­fas­sungsrichter Müller der Fest­stel­lung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zu, dass mit der durch Art. 1 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes vorgegebe­nen und in § 2 Abs. 1 EuWG umge­set­zten Entschei­dung für das Ver­hält­niswahlsys­tem bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments der Geset­zge­ber grund­sät­zlich verpflichtet ist, sowohl die Zähl- als auch die Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wäh­ler­stim­men sicherzustellen. Dem kann wed­er die im Ver­gle­ich zu ein­er niedri­gen Sper­rk­lausel stärkere Durch­brechung der Erfol­gswert­gle­ich­heit im Mehrheitswahlsys­tem78, noch die in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV vorge­se­hene degres­siv-pro­por­tionale Kontin­gen­tierung der auf die einzel­nen Mit­glied­staat­en ent­fal­l­en­den Sitze79 ent­ge­genge­hal­ten wer­den.
Schließlich ist mit dem Bun­desver­fas­sungs­gericht davon auszuge­hen, dass auf­grund des strik­ten und for­malen Charak­ters der Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien dem Geset­zge­ber nur ein eng bemessen­er Spiel­raum für Dif­feren­zierun­gen verbleibt und diese der Recht­fer­ti­gung durch Gründe bedür­fen, die durch die Ver­fas­sung legit­imiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechts­gle­ich­heit die Waage hal­ten kann80.
In ständi­ger Recht­sprechung hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht anerkan­nt und legt sein­er vor­liegen­den Entschei­dung zugrunde, dass die Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes81 und, damit zusam­men­hän­gend, die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung einen solchen Grund darstellen kann82. Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht darauf hin­weist, dass der Geset­zge­ber dies­bezüglich ein­er strik­ten ver­fas­sungsrechtlichen Kon­trolle unter­liegt83, darf diese nicht zu ein­er Ver­wis­chung der Gren­zen zwis­chen geset­zge­berisch­er Gestal­tung und ver­fas­sungs­gerichtlich­er Kon­trolltätigkeit führen. Dem trägt die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts unzure­ichend Rech­nung.
Die Aus­gestal­tung des Wahlrechts ist Sache des Geset­zge­bers. Im Rah­men dieses Auf­trages, der bezo­gen auf die Bun­destagswahl in Art. 38 Abs. 3 GG ver­fas­sungsrechtlich fundiert ist, obliegt es dem Geset­zge­ber, durch die Ver­fas­sung legit­imierte Ziele und den Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl gegeneinan­der abzuwä­gen84. Er hat daher auch die Belange der Funk­tions­fähigkeit des Par­la­ments, das Anliegen weit­ge­hen­der inte­gra­tiv­er Repräsen­tanz und die Gebote der Wahlrechts­gle­ich­heit sowie der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zum Aus­gle­ich zu brin­gen85. Den hier­bei sich ergeben­den Gestal­tungsspiel­raum hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht zu acht­en und nur zu prüfen, ob dessen Gren­zen über­schrit­ten sind86. Es kann daher einen Ver­stoß gegen den Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl nur fest­stellen, wenn eine dif­feren­zierende Regelung an einem Ziel ori­en­tiert ist, das der Geset­zge­ber bei der Aus­gestal­tung des Wahlrechts nicht ver­fol­gen darf oder wenn die Regelung zur Erre­ichung dieses Ziels nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erre­ichung des Ziels Erforder­lichen über­schre­it­et87. Dies gilt auch für die Entschei­dung über den Ein­satz von Sper­rk­lauseln im Rah­men des Ver­hält­niswahlrechts. Ob es zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit ein­er zu wäh­len­den Volksvertre­tung ein­er Sper­rk­lausel bedarf, ist auch nach Auf­fas­sung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts88 auf der Basis ein­er Prog­nose über die Wahrschein­lichkeit des Einzugs von Split­ter­parteien, dadurch kün­ftig zu erwartender Funk­tion­sstörun­gen und deren Gewicht für die Auf­gaben­er­fül­lung der Volksvertre­tung zu entschei­den. Diese Prog­noseentschei­dung hat der Geset­zge­ber im Rah­men des ihm über­tra­ge­nen Auf­trages zur Gestal­tung des Wahlrechts zu tre­f­fen. Auf­gabe des Bun­desver­fas­sungs­gerichts ist die Kon­trolle dieser Prog­noseentschei­dung; es ist aber nicht befugt, seine eigene Prog­nose an die Stelle der­jeni­gen des Geset­zge­bers zu set­zen.
Demge­genüber legt das Bun­desver­fas­sungs­gericht sein­er Entschei­dung hin­sichtlich der Fest­stel­lung ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments eine Kon­trolldichte zugrunde, die nach mein­er Überzeu­gung die gebotene Beach­tung des geset­zge­berischen Gestal­tungsauf­trages nicht hin­re­ichend gewährleis­tet:
Hin­sichtlich der zur Recht­fer­ti­gung des Ein­satzes ein­er Sper­rk­lausel gebote­nen Prog­noseentschei­dung fordert das Bun­desver­fas­sungs­gericht nicht nur, dass der Geset­zge­ber sich nicht auf die Fest­stel­lung ein­er rein the­o­retis­chen Möglichkeit ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung beschränkt89. Vielmehr dürfe er auch nicht frei darüber befind­en, von welchem Wahrschein­lichkeits­grad an er Funk­tion­sstörun­gen in Betra­cht zieht90. Nur die mit einiger Wahrschein­lichkeit zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane auf­grund beste­hen­der oder bere­its gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren­der kün­ftiger Umstände könne eine Sper­rk­lausel recht­fer­ti­gen91.
Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht eine mit “einiger Wahrschein­lichkeit” zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane fordert, verbleibt ein erhe­blich­er Entschei­dungsspiel­raum. Die Bew­er­tung dieses Kor­ri­dors zwis­chen der rein the­o­retis­chen Möglichkeit und dem sicheren Ein­tritt ein­er Funk­tions­beein­träch­ti­gung ist dem Geset­zge­ber vor­be­hal­ten. Stützt er seine Entschei­dung auf nachvol­lziehbare tat­säch­liche Umstände und leit­et daraus in vertret­bar­er Weise eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Vertre­tung­sor­gans ab, han­delt er in Wahrnehmung seines Auf­trages zur Aus­gestal­tung des Wahlrechts. Behält das Gericht sich demge­genüber vor, zu bes­tim­men, ab welchem Grad der Wahrschein­lichkeit von ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit eines Vertre­tung­sor­gans auszuge­hen ist, ist angesichts der unver­mei­dlichen Unsicher­heit­en der­ar­tiger Prog­nosen eine Beschränkung auf die bloße Kon­trolle der geset­zge­berischen Entschei­dung nicht mehr gewährleis­tet. Es ist aber nicht Sache des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, die vertret­bare Entschei­dung des Geset­zge­bers durch eine eigene vertret­bare Entschei­dung zu erset­zen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hin­weis des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, die Aus­gestal­tung des Wahlrechts bedürfe strik­ter ver­fas­sungsrechtlich­er Kon­trolle, weil mit Regelun­gen, die die Bedin­gun­gen poli­tis­ch­er Konkur­renz berühren, die par­la­men­tarische Mehrheit gewis­ser­maßen in eigen­er Sache tätig werde und ger­ade bei der Wahlge­set­zge­bung die Gefahr beste­he, dass die jew­eilige Par­la­mentsmehrheit sich statt von gemein­wohlbe­zo­ge­nen Erwä­gun­gen vom Ziel des eige­nen Machter­halts leit­en lasse92. Abge­se­hen von der Unschärfe und darauf sich grün­den­der Zweifel an der Tauglichkeit des Begriffs “Entschei­dung in eigen­er Sache” als Recht­skat­e­gorie93 sind die vor­liegend an der Geset­zge­bung zur Wahl des Europäis­chen Par­la­ments beteiligten nationalen Man­dat­sträger in ihrem Abge­ord­neten­sta­tus nicht unmit­tel­bar betrof­fen. In Betra­cht kommt allen­falls eine mit­tel­bare Betrof­fen­heit in Bezug auf die Inter­essen der Partei, der der jew­eilige Abge­ord­nete ange­hört. Dabei stellt sich die poten­tielle Betrof­fen­heit der im Par­la­ment vertrete­nen Parteien von ein­er Sper­rk­lausel dur­chaus unter­schiedlich dar. Vor diesem Hin­ter­grund kann nicht ohne Weit­eres davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass bei der Entschei­dung über das Ver­fahren zur Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ein auf Inter­es­sen­gle­ich­heit beruhen­des, struk­turelles Kon­trollde­fiz­it beste­ht, das der Kom­pen­sa­tion durch eine inten­sivierte ver­fas­sungsrechtliche Kon­trolle bedarf94. Jeden­falls kann dies wed­er zu ein­er Sus­pendierung des geset­zge­berischen Gestal­tungsauf­trages, noch zu ein­er ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolltätigkeit führen, die diesem Gestal­tungsauf­trag nicht hin­re­ichend Rech­nung trägt.
Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht darauf ver­weist, dass im Falle ein­tre­tender Funk­tions­beein­träch­ti­gun­gen des Europäis­chen Par­la­ments der nationale Wahlge­set­zge­ber mit entsprechen­den Kor­rek­turen des Wahlrechts reagieren könne, während diese Möglichkeit bei der Wahl des Deutschen Bun­destages nicht beste­he95 und daher Aspek­te der Vor­sorge gegen eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit bei der Entschei­dung über den Ein­satz ein­er Sper­rk­lausel auf europäis­ch­er Ebene nicht zu berück­sichti­gen seien, ver­mag der Ver­fas­sungsrichter Müller dem nicht zu fol­gen. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht lässt außer Betra­cht, dass eine Kor­rek­tur des Wahlrechts ihre Wirk­samkeit früh­estens in der nach­fol­gen­den Wahlpe­ri­ode ent­fal­ten kann. In der laufend­en Wahlpe­ri­ode bleiben der­ar­tige Verän­derun­gen demge­genüber wirkungs­los. Der Verzicht auf eine Vor­sorge gegen die Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit eines Vertre­tung­sor­gans bein­hal­tet demgemäß die Hin­nahme der Gefahr ein­er Funk­tions­beein­träch­ti­gung oder Funk­tion­sun­fähigkeit für die Dauer ein­er Wahlpe­ri­ode. Dies wäre mit der Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes nicht vere­in­bar. Bei der Entschei­dung über den Ein­satz von Sper­rk­lauseln bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ist daher auch der Gesicht­spunkt der Vor­sorge gegen eine Beein­träch­ti­gung oder den Ver­lust der Funk­tions­fähigkeit zu berück­sichti­gen.
Vor diesem Hin­ter­grund begeg­net § 2 Abs. 7 EuWG nach Auf­fas­sung des Ver­fas­sungsrichters Müller keinen durch­greifend­en ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken. Wed­er ist die geset­zge­berische Prog­nose ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments bei einem Verzicht auf den Ein­satz von Sper­rk­lauseln oder äquiv­a­len­ten Regelun­gen zu bean­standen, noch ste­hen die Erfordernisse der Geeignetheit und Erforder­lichkeit der Ver­fas­sungsmäßigkeit der Regelung ent­ge­gen.
Die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts führt zur Unzuläs­sigkeit jeglich­er Sper­rk­lausel bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments. Die ver­fas­sungsrechtliche Bew­er­tung von § 2 Abs. 7 EuWG hat daher von der Frage auszuge­hen, ob bei einem union­sweit­en Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen von ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments auszuge­hen ist. Dage­gen kann nicht einge­wandt wer­den, dass § 2 Abs. 7 EuWG allein auf den Gel­tungs­bere­ich des Grundge­set­zes bezo­gen und daher für die Zusam­menset­zung und Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments von zu ver­nach­läs­si­gen­der Bedeu­tung ist. Dem ste­ht ent­ge­gen, dass gegen­wär­tig mit Aus­nahme Spaniens in allen Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union rechtliche oder fak­tis­che Sper­rk­lauseln beziehungsweise äquiv­a­lente Regelun­gen beste­hen, die in ihrer Wirkung nicht hin­ter § 2 Abs. 7 EuWG zurück­bleiben. Wäre die ver­fas­sungsrechtliche Zuläs­sigkeit von § 2 Abs. 7 EuWG auss­chließlich danach zu beurteilen, welche tat­säch­lichen Auswirkun­gen diese Regelung auf die Zusam­menset­zung und Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments als Ganzes hat, würde die ver­fas­sungsrechtliche Bew­er­tung der Norm vom Fortbe­stand solch­er Regelun­gen in anderen europäis­chen Staat­en abhängig gemacht, die nach den Maßstäben des Bun­desver­fas­sungs­gerichts am deutschen Ver­fas­sungsrecht gemessen dem Verdikt der Ver­fas­sungswidrigkeit unter­fie­len. Dies würde zudem der Ver­ant­wor­tung zur gesamten Hand für die Erhal­tung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments nicht gerecht, die jeden Staat anhält, die Struk­turen seines Wahlrechts so auszugestal­ten, dass sie zugle­ich Maxime für die Wahl des gesamten Europäis­chen Par­la­ments sein kön­nen96.
Der Geset­zge­ber hat seine Prog­noseentschei­dung, dass ohne den Ein­satz von Sper­rk­lauseln eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments zu erwarten ist, auf hin­re­ichend plau­si­ble tat­säch­liche Umstände gestützt. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts genügt sie nach mein­er Überzeu­gung den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen.
Dass der Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen zu ein­er weit­eren Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments führen wird, ist evi­dent. Allein mit Blick auf die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land wäre die Zahl der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien bei der Europawahl 2004 um neun und bei der Europawahl 2009 um sieben gestiegen. Die Tat­sache, dass das Wahlver­hal­ten ten­den­ziell durch zunehmende Volatil­ität geprägt ist, lässt kün­ftig zumin­d­est keine Abschwächung dieses Befun­des erwarten. Zu Recht hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht daher in seinem Urteil vom 09.11.2011 fest­gestellt: “Es ist zu erwarten, dass ohne Sper­rk­lausel und äquiv­a­lente Regelun­gen die Zahl der Parteien im Europäis­chen Par­la­ment zunimmt, die nur mit einem oder zwei Abge­ord­neten vertreten sind. Auch ist davon auszuge­hen, dass es sich dabei um eine nicht zu ver­nach­läs­si­gende Größenord­nung han­delt.“97.
Die Prog­nose des Geset­zge­bers, dass eine weit­ere Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments nicht nur zur Erschwerung, son­dern auch zur Ver­hin­derung der Bil­dung notwendi­ger Mehrheit­en führen kann, ist nicht zu bean­standen.
Das Europäis­che Par­la­ment und seine Frak­tio­nen sind bere­its gegen­wär­tig durch ein erhe­blich­es Maß an Het­ero­gen­ität geprägt. Ins­ge­samt sind in der laufend­en Wahlpe­ri­ode im Europäis­chen Par­la­ment über 160 Parteien vertreten. Die zu Beginn der Wahlpe­ri­ode 736 Abge­ord­neten haben sich in sieben Frak­tio­nen zusam­mengeschlossen, deren inner­er Zusam­men­halt geringer ist als in nationalen Par­la­menten, allerd­ings zwis­chen einzel­nen Frak­tio­nen dif­feriert98. Hinzu kom­men frak­tion­slose Abge­ord­nete, deren Zahl sich im Laufe der Wahlpe­ri­ode von 27 auf 32 erhöht hat.
Vor diesem tat­säch­lichen Hin­ter­grund ist die Annahme des Geset­zge­bers, die mit einem Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen ver­bun­dene Erhöhung der Zahl der Parteien mit einem oder zwei Abge­ord­neten in ein­er nicht zu ver­nach­läs­si­gen­den Größenord­nung werde dazu führen, dass notwendi­ge Mehrheit­en nicht mehr gebildet wer­den kön­nen, ohne Weit­eres nachvol­lziehbar. Es ist unver­mei­d­bar, dass diese Prog­nose durch ein gewiss­es Maß an Unsicher­heit geprägt ist. Die Plau­si­bil­ität dieser Prog­nose bleibt aber nicht hin­ter der Plau­si­bil­ität ver­gle­ich­bar­er Prog­nosen, die auf nationale Par­la­mente bezo­gen sind, zurück, zumal die Het­ero­gen­ität nationaler Par­la­mente regelmäßig diejenige des Europäis­chen Par­la­ments nicht über­steigt. Dass eine weit­ere Zer­split­terung des Par­la­ments nicht nur zu ein­er Erschwerung, son­dern auch zur Ver­hin­derung des Zus­tandekom­mens notwendi­ger Mehrheit­en führen kann, ist jeden­falls keine rein the­o­retis­che, völ­lig abstrak­te Möglichkeit. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht selb­st ist vor diesem Hin­ter­grund in sein­er Entschei­dung vom 22.05.197999 zu dem Ergeb­nis gekom­men, dass zur Ver­mei­dung ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit eine Sper­rk­lausel in Höhe von 5 % gerecht­fer­tigt ist, obwohl das Europäis­che Par­la­ment zum dama­li­gen Zeit­punkt lediglich aus 410 Abge­ord­neten aus neun Mit­glied­staat­en bestand und über ein wesentlich gerin­geres Maß an Kom­pe­ten­zen ver­fügte.
Es ist ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen, dass der Geset­zge­ber seine Prog­nose nicht auf­grund von Umstän­den mod­i­fiziert hat, die im Falle eines Verzichts auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen geeignet sein kön­nten, ein­er weit­eren Zer­split­terung des Par­la­ments ent­ge­gen­zuwirken.
Hin­sichtlich der Möglichkeit der Auf­nahme neu gewählter Abge­ord­neter klein­er Parteien in eine der etablierten Frak­tio­nen100 haben die Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments Brok und Bütikofer in der mündlichen Ver­hand­lung deut­lich gemacht, dass in den beste­hen­den Frak­tio­nen eine Bere­itschaft zur Auf­nahme nation­al konkur­ri­eren­der Parteien nicht vorhan­den ist. Der Sachver­ständi­ge Pogun­tke hat aus­ge­führt, dass kleinere Parteien aus Deutsch­land voraus­sichtlich nicht in die beste­hen­den Frak­tion­sstruk­turen einge­bun­den wer­den wür­den. Inwieweit die Inte­gra­tionskraft der beste­hen­den Frak­tio­nen ein­er weit­eren Zer­split­terung des Par­la­ments ent­ge­gen­wirken kön­nte, ist daher eben­so wenig abse­hbar wie die nach Art. 30 der Geschäft­sor­d­nung des Europäis­chen Par­la­ments von erhe­blichen Voraus­set­zun­gen (25 Abge­ord­nete aus min­destens einem Vier­tel der Mit­glied­staat­en) abhängige Bil­dung neuer Frak­tio­nen.
Soweit auf die Prä­gung der par­la­men­tarischen Prax­is durch die Zusam­me­nar­beit der großen Frak­tio­nen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Man­date auf sich vere­inen, ver­wiesen wird101, ste­ht dem bere­its ent­ge­gen, dass der Fortbe­stand dieser absoluten Mehrheit nicht gewährleis­tet ist. Gegen­wär­tig ver­fü­gen bei­de Frak­tio­nen über 61 % der Sitze. Der Sachver­ständi­ge Mau­r­er hat in der mündlichen Ver­hand­lung eine Mod­ell­rech­nung vorgelegt, wonach dieser Anteil ohne eine Sper­rk­lausel in Deutsch­land, Frankre­ich, Ital­ien und Großbri­tan­nien bei anson­sten unverän­dertem Wahlver­hal­ten auf 56,7 % der Sitze sinken würde. Außer­dem weist das Bun­desver­fas­sungs­gericht selb­st darauf hin, dass auf­grund der Benen­nung von konkur­ri­eren­den Spitzenkan­di­dat­en bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments nicht auszuschließen ist, dass die Zusam­me­nar­beit der bei­den großen Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment kün­ftig nicht mehr oder nur noch in sig­nifikant gerin­gerem Umfang stat­tfind­et.
Im Hin­blick auf die bis­lang prak­tizierte flex­i­ble Mehrheits­bil­dung102 ist nicht abse­hbar, welche Auswirkun­gen der Prozess der Per­son­al­isierung und Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments, der auf­grund der Benen­nung von Spitzenkan­di­dat­en im Wahlkampf und der Benen­nung des Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion unter Berück­sich­ti­gung des Ergeb­niss­es der Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment gemäß Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV zu erwarten ist, haben wird.
Vor diesem Hin­ter­grund ist es Sache des Geset­zge­bers, im Rah­men sein­er Prog­noseentschei­dung die vor­ge­nan­nten Umstände und ihre Wirkung hin­sichtlich der bei einem Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen ein­tre­tenden Zer­split­terung des Par­la­ments zu bew­erten. Berück­sichtigt er diese Umstände nicht, weil nicht konkret abse­hbar ist, in welchem Umfang sie der Zer­split­terung des Par­la­ments ent­ge­gen­wirken wür­den, ist ver­fas­sungsrechtlich hierge­gen nichts einzuwen­den.
Die Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments ist hin­re­ichend gewichtig, um einen Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlgle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien zu recht­fer­ti­gen.
Zwar unter­schei­det sich das Europäis­che Par­la­ment vom Deutschen Bun­destag ins­beson­dere dadurch, dass die Bil­dung ein­er sta­bilen Mehrheit für die Wahl und die fort­laufende Unter­stützung ein­er hand­lungs­fähi­gen Regierung nicht erforder­lich ist103. Auch ist sein Han­deln bish­er nicht durch die antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion geprägt104. Es ist nicht abse­hbar, inwieweit sich dies im Rah­men des beab­sichtigten Prozess­es der Per­son­al­isierung und Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments ändern wird. Soweit daraus jedoch abgeleit­et wird, dass der mit der Anord­nung des Ver­hält­niswahlrechts auf europäis­ch­er Ebene ver­fol­gte Gedanke repräsen­ta­tiv­er Demokratie im Europäis­chen Par­la­ment uneingeschränkt zu ent­fal­ten ist105, darf dies auch angesichts ihres for­malen Charak­ters nicht zu ein­er Ver­ab­so­lu­tierung der Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien gegenüber der Sicherung des Charak­ters der Wahl als Inte­gra­tionsvor­gang bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes führen.
Das Europäis­che Par­la­ment ist ein Par­la­ment eigen­er Art. Die Unter­schiede in Auf­gaben­stel­lung und Funk­tion zum Deutschen Bun­destag sind (noch) erhe­blich, recht­fer­ti­gen jedoch eine grundle­gend andere Gewich­tung der Bedeu­tung der Sicherung sein­er Funk­tions­fähigkeit nicht. Dem Europäis­chen Par­la­ment sind in erhe­blichem Umfang Kreations- und Leg­isla­tiv­funk­tio­nen über­tra­gen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2, UAbs. 3 EUV; Art. 289, Art. 294, Art. 314 AEUV). Auch wenn es zum Zus­tandekom­men eines Recht­sak­ts im ordentlichen Geset­zge­bungsver­fahren und bei der Erstel­lung des Jahre­shaushalt­s­plans nicht zwin­gend ein­er mehrheits­ge­tra­ge­nen Zus­tim­mung des Par­la­ments bedarf (Art. 294 Abs. 7 Buch­stabe a Alter­na­tive 2; Art. 314 Abs. 4 Buch­stabe b AEUV), set­zt die Wahrnehmung der durch den Ver­trag dem Par­la­ment über­tra­ge­nen Funk­tio­nen die Fähigkeit zur Bil­dung hand­lungs­fähiger Mehrheit­en voraus. Nur so kann das Europäis­che Par­la­ment dem Wäh­ler­auf­trag Rech­nung tra­gen und die ihm im Insti­tu­tio­nenge­füge zugewiese­nen Auf­gaben erfüllen. Soll der Charak­ter der Wahl als Inte­gra­tionsvor­gang bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes erhal­ten bleiben, bedarf es eines funk­tions­fähi­gen Par­la­ments. Daher kommt es für die Frage der Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit vor allem auf das Europäis­che Par­la­ment selb­st und nicht auf die Europäis­che Union als Ganzes an. Die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit auch des Europäis­chen Par­la­ments stellt einen Grund dar, welch­er der Beach­tung der Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien die Waage hal­ten kann und unter den Voraus­set­zun­gen der Geeignetheit und Erforder­lichkeit deren Durch­brechung recht­fer­tigt.
Durch­greifende Zweifel, dass § 2 Abs. 7 EuWG den Grund­sätzen der Geeignetheit und Erforder­lichkeit hin­re­ichend Rech­nung trägt, hat der Ver­fas­sungsrichter Müller nicht.
Auszuge­hen ist insoweit von der Inten­sität des Ein­griffs in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien106. Der Geset­zge­ber hat sich — nach Aufhe­bung der ursprünglich in § 2 Abs. 7 EuWG enthal­te­nen Sper­rk­lausel in Höhe von 5 % durch das Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 09.11.2011107 — für eine Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % entsch­ieden. Dies gewährleis­tet die Abbil­dung der Bre­ite des poli­tis­chen Mei­n­ungsspek­trums in deut­lich stärk­erem Maße. Zwar hätte diese Klausel mit Blick auf die Wahl des Europäis­chen Par­la­ments 2009 die gle­iche Sper­rwirkung ent­fal­tet, da keine der bei der Man­dat­szuteilung unberück­sichtigt gebliebe­nen Parteien ein Ergeb­nis von mehr als 3 % der abgegebe­nen Stim­men erre­icht hat. Anders ver­hält es sich aber bere­its, wenn man der Betra­ch­tung das Ergeb­nis der Bun­destagswahl 2013 zugrunde legt, bei der zwei Parteien ein Ergeb­nis von mehr als 3 %, aber weniger als 5 % der abgegebe­nen Stim­men erre­icht haben und eine weit­ere Partei mit einem Ergeb­nis von 2,2 % der abgegebe­nen Stim­men von dem Erre­ichen der 3 %-Gren­ze nicht weit ent­fer­nt war. Dies verdeut­licht, dass die Inten­sität des Ein­griffs in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien bei ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % deut­lich geringer ist als bei ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 5 %.
Mit der Fes­tle­gung ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % bewegt der Geset­zge­ber sich inner­halb des ihm grund­sät­zlich zuste­hen­den Gestal­tungsspiel­raums108. Dem Bun­desver­fas­sungs­gericht ist zuzus­tim­men, wenn er darauf ver­weist, dass die unter­schiedlichen Vorschriften des Europawahlrechts Aus­druck der jew­eili­gen Tra­di­tion der Mit­glied­staat­en sind. Dies ändert jedoch nichts daran, dass diese unter­schiedlichen Regelun­gen in keinem Fall in ihrer Wirkung hin­ter § 2 Abs. 7 EuWG zurück­bleiben. Unter Berück­sich­ti­gung fak­tis­ch­er Begren­zun­gen ergibt sich der Befund, dass mit Aus­nahme Spaniens in allen Mit­glied­staat­en das Erre­ichen eines Anteils von min­destens 3 % der abgegebe­nen Stim­men Voraus­set­zung der Zuteilung eines Man­dats bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ist. Vor diesem Hin­ter­grund ist es nicht zu bean­standen, dass der Geset­zge­ber eine Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % als zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments geeignet ange­se­hen hat.
Der Erforder­lichkeit der Regelung des § 2 Abs. 7 EuWG kann die Möglichkeit ein­er Kor­rek­tur des Europawahlrechts durch den nationalen Geset­zge­ber nicht ent­ge­genge­hal­ten wer­den. Eine solche Kor­rek­tur kann ihre Wirkung erst für die nach­fol­gende Wahlpe­ri­ode ent­fal­ten, so dass eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments für die laufende Wahlpe­ri­ode hinzunehmen wäre. Müller ist sich sich­er, dass dies ver­fas­sungsrechtlich nicht geboten sein kann. Stattdessen wäre der Geset­zge­ber verpflichtet, § 2 Abs. 7 EuWG zu über­prüfen und gegebe­nen­falls zu ändern, wenn sich erweisen sollte, dass die Prog­nose der Notwendigkeit ein­er Sper­rk­lausel zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments fehler­haft war109.
Bun­desver­fas­sungs­gericht, Urteil vom 26. Feb­ru­ar 2014 — 2 BvE 2/13 — 2 BvE 5/13 — 2 BvE 6/13 — 2 BvE 7/13 — 2 BvE 8/13 — 2 BvE 9/13 — 2 BvE 10/13 — 2 BvE 12/13 — 2 BvR 2220/13 — 2 BvR 2221/13 — 2 BvR 2238/13
Neuer Ver­hal­tenskodex für Europa-Abge­ord­nete
BVer­fG, Urteil vom 09.11.2011 — 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10, BVer­fGE 129, 300 [↩]
BGBl. I S. 3749 [↩]
im Anschluss an BVer­fGE 129, 300 [↩]
BGBl 1977 II S. 733 [↩]
BGBl I S. 709 [↩]
BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520 [↩]
vgl. dazu BVer­fGE 123, 267, 284 f.; 129, 300, 303 [↩]
vgl. Art. 14 Abs. 2 EUV [↩]
zu den Ver­hält­nis­sen zu Beginn der Wahlpe­ri­ode vgl. BVer­fGE 129, 300, 307 [↩]
BVer­fGE 129, 300 [↩]
BT-Drs. 17/13705 [↩]
BT-Auss­chuss­drs. 17(4)761; vgl. BT-Drs. 17/13935, S. 4 f. [↩]
vgl. BT-Drs. 17/13935, S. 4 [↩]
Pro­tokoll des Innenauss­chuss­es Nr. 17/110 [↩]
BT-Drs. 17/13935 [↩]
BT-Plen­Prot 17/246, S. 31430 ff. [↩]
BGBl I S. 3749 [↩]
vgl. im Einzel­nen BVer­fG, Beschluss des Zweit­en Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 17.09.2013 — 2 BvR 2436/10, 2 BvE 6/08, NVwZ 2013, S. 1468, Rn. 160 ff. [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 102 ff. m.w.N. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 317 ff. [↩]
vgl. BVer­fGE 131, 316, 336 ff. [↩]
vgl. dazu ein­er­seits BVer­fGE 1, 14, 37, ander­er­seits BVer­fGE 77, 84, 103 f.; 96, 260, 263 [↩]
vgl. hierzu BVer­fGE 90, 286, 337 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 317 [↩]
vgl. ABl C 292 vom 21.09.1998, S. 66 [↩]
vgl. Schreiber, NVwZ 2004, S. 21, 25 [↩]
vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 — C.I.L.F.I.T. — 283/81, Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16 ff. [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 234 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 41, 399, 413; 51, 222, 234; 85, 148, 157 f.; 99, 1, 13 [↩]
vgl. BVer­fGE 6, 84, 91; 11, 351, 360 [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 234; 78, 350, 357 f.; 82, 322, 337; 85, 264, 315 [↩]
BVer­fGE 129, 300, 317 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 16, 130, 139; 95, 335, 353 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 103; 129, 300, 318 [↩]
BVer­fGE 129, 300, 318; zur Erfol­gswert­gle­ich­heit im nationalen Recht zulet­zt BVer­fGE 131, 316, 338 [↩]
vgl. BVer­fGE 123, 267, 371 ff.; 129, 300, 318 f. [↩]
BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 319 [↩]
vgl. zu dieser BVer­fGE 129, 300, 319 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 82, 322, 338; 95, 408, 417; 111, 54, 105; 124, 1, 20; 129, 300, 320 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 106; 129, 300, 320 [↩]
vgl. BVer­fGE 6, 84, 92; 51, 222, 236; 95, 408, 418; 129, 300, 320 [↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 248; 6, 84, 92; 95, 408, 418; 129, 300, 320; 130, 212, 227 f. [↩]
BVer­fGE 95, 408, 418 [↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 247 f.; 4, 31, 40; 6, 84, 92 ff.; 51, 222, 236; 82, 322, 338; 95, 408, 418; 120, 82, 111; 129, 300, 320 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 236; 129, 300, 321 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 111 f.; 129, 300, 321 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 112; 129, 300, 321 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 323, 326 ff. [↩]
BVer­fGE 1, 208, 249; 95, 408, 418; 120, 82, 107; 129, 300, 321 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 107; 129, 300, 321 [↩]
vgl. BVer­fGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.; 107, 286, 294 f.; 120, 82, 108; 129, 300, 321 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 259; 82, 322, 338; 120, 82, 108; 129, 300, 322 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 108; 129, 300, 322 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 324 [↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 417 f.; 129, 300, 322 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113 [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 238 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113 ff.; 129, 300, 323 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 323 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 114; 129, 300, 323 [↩]
BVer­fGE 129, 300, 346 ff. [↩]
vgl. bere­its BVer­fGE 129, 300, 322 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 324 ff. [↩]
zu deren Rel­e­vanz für die ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung nationaler Sper­rk­lauseln vgl. BVer­fGE 129, 300, 325 f. [↩]
vgl. BT-Drs. 17/13705 S. 6 f. [↩]
vgl. — auch zur bis­lang beste­hen­den Inter­essen­lage im Insti­tu­tio­nenge­füge der Union, BVer­fGE 129, 300, 327, 335 f. [↩]
vgl. zu den Gren­zen ein­er For­ten­twick­lung des insti­tu­tionellen Gefüges unter Gel­tung der Verträge in der Fas­sung des Ver­trags von Liss­abon BVer­fGE 123, 267, 372; zu Einzel­heit­en der gel­tenden Zuständigkeit­sor­d­nung BVer­fGE 129, 300, 336 ff. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 340 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 330 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 330 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 331 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 332 [↩]
vgl. dazu bere­its BVer­fGE 129, 300, 327 ff. [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 103 [↩]
vgl. BVer­fGE 123, 267, 373 f.; 129, 300, 318 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 247 f.; 4, 31, 40; 6, 84, 92 ff.; 51, 222, 236 f.; 82, 322, 338; 95, 408, 418; 120, 82, 111; 129, 300, 320 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 106 f.; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229 [↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 420; 121, 266, 303; 131, 316, 338 [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 236; 71, 81, 97; 95, 408, 420 [↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 420 [↩]
vgl. BVer­fGE 131, 316, 339 m.w.N. [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113; 129, 300, 323 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113 f.; 129, 300, 323 [↩]
vgl. auch BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229 [↩]
vgl. Stre­it, Entschei­dung in eigen­er Sache, 2006, S.20 ff.; Lang, Geset­zge­bung in eigen­er Sache, 2007, S. 16 ff. [↩]
vgl. Stre­it, a.a.O., S.203 ff. [↩]
vgl. auch BVer­fGE 129, 300, 324 [↩]
so auch BVer­fGE 129, 300, 352, abwe­ichende Mei­n­ung [↩]
BVer­fGE 129, 300, 325 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 329 [↩]
BVer­fGE 51, 222 [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 328 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 335 f. [↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 336 [↩]
BVer­fGE 121, 266, 298 [↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 249 ff.; 82, 322, 338 [↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 108; 129, 300, 321 f.; 131, 316, 339 [↩]
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