Source: https://koehler-klett.de/newsletter/september-2018/gewerbliche-sammlung-sperrmullentscheidung-bringt-klarstellungen
Timestamp: 2019-06-18 17:13:12
Document Index: 207713973

Matched Legal Cases: ['§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', 'Art. 16', '§ 17', 'Art. 16', 'Art. 16', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 3', '§ 17', 'Art. 106', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17']

Gewerbliche Sammlung: Sperrmüllentscheidung bringt Klarstellungen | Köhler & Klett
Gewerbliche Sammlung: Sperrmüllentscheidung bringt Klarstellungen
Wie bereits im Köhler & Klett-Newsletter 01/2018 (S. 1) berichtet, hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in zwei Urteilen vom 23.02.2018 (7 C 9.16 und 7 C 10.16) entschieden, dass Sperrmüll kein gemischter Abfall im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) ist; er darf daher unter den allgemeinen Voraussetzungen auch gewerblich gesammelt werden. Nunmehr liegt die schriftliche Begründung der Urteile vor. Dabei zeigt sich, dass das BVerwG nicht nur zum Inhalt von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG Stellung genommen, sondern auch seine bisherige Rechtsprechung zu den allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen für gewerbliche Sammlungen in einigen wesentlichen Punkten präzisiert und ergänzt hat. In dieser Hinsicht sind die Entscheidungen über die Thematik der Sperrmüllsammlungen hinaus von Interesse.
Der erste Teil der Entscheidungen betrifft die Frage, ob Sperrmüll (Abfallschlüssel 20 03 07) unter den Begriff der gemischten Abfälle im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fällt und einer gewerblichen Sammlung damit von vornherein entzogen ist. Dies hatte das OVG Münster (OVG) in der Vorinstanz angenommen und die Klage gegen eine entsprechende Untersagung ohne Prüfung der Anforderungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG (ordnungsgemäße und schadlose Verwertung; kein Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen) abgewiesen. Dem hat das BVerwG nunmehr widersprochen und der Revision des klagenden Unternehmens stattgegeben.
Im Ergebnis folgt das BVerwG damit der schon bisher in der Rechtsprechung überwiegend vertretenen Auffassung, dass gemischte Abfälle nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ausschließlich gemischte Siedlungsabfälle (AVV-Abfallschlüssel 20 03 01) sind. Dies ergibt sich nach Ansicht des Gerichts zwar noch nicht aus dem Wortlaut der Regelung, den es als offen für verschiedene Auslegungsvarianten hält. Für die enge Auffassung, die Sperrmüll nicht in den Begriff der gemischten Abfälle einbezieht, sprechen nach Ansicht des BVerwG neben den Gesetzesmaterialien zum KrWG aber unionsrechtliche Argumente, und zwar sowohl auf der Ebene der EU-Sekundärrechts als auch auf der Ebene des EU-Primärrechts.
Sekundärrechtlich stellt das BVerwG – ebenso wie die Gesetzbegründung – im ersten Schritt einen Zusammenhang zwischen § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG und Art. 16 Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) her, weil es in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG eine Regelung zur Verwirklichung der in Art. 16 AbfRRL normierten Grundsätze der Entsorgungsautarkie und Nähe sieht. Art. 16 AbfRRL sei, so das BVerwG weiter, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) stets gemeinsam mit den Bestimmungen der europäischen Abfallverbringungsverordnung (VVA) zu betrachten; zusammen bildeten diese Vorschriften den Rechtsrahmen für autarkie- und nähebezogene Verbringungsbeschränkungen. Auf diese Weise bezieht das BVerwG im zweiten Schritt auch die VVA mit in die sekundärrechtliche Betrachtung ein. Der mit Art. 16 AbfRRL korrespondierende Art. 3 Abs. 5 VVA ist jedoch durch einen Klammerzusatz ausdrücklich auf gewerbliche Siedlungsabfälle mit dem Abfallschlüssel 20 03 01 beschränkt. Dies spricht nach Ansicht des BVerwG für ein entsprechend enges Verständnis von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG.
Dieses hält das BVerwG jedenfalls im Hinblick auf die unionsprimärrechtlich garantierte Warenverkehrsfreiheit für geboten. Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit durch Überlassungspflichten könnten nur nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt werden. Überlassungspflichten für Abfälle zur Verwertung seien danach nur unter ganz engen Voraussetzungen zulässig. Dem entspräche eine zwingende Überlassungspflicht für Sperrmüll nicht, denn mit Blick auf den Schutzmechanismus für das System des örE nach § 17 Abs. 3 KrWG sei nicht erkennbar, dass der Kernbereich der Daseinsvorsorge zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen immer gefährdet wäre, wenn dem örE Sperrmüll entzogen werde.
Da somit die Sperrmüllsammlung der Klägerin nicht per se unzulässig ist, stellt sich die weitere Frage, ob die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gewerblichen Sammlung vorliegen. Da das OVG in der Vorinstanz aufgrund seines abweichenden Verständnisses von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG den Sachverhalt insoweit nicht ausreichend aufgeklärt hat, konnte das BVerwG hierüber nicht selbst abschließend befinden und hat das Verfahren insoweit an das OVG zurückverwiesen.
Im zweiten Teil der Entscheidungen geht es um gewerbliche Sammlungen anderer Abfallfraktionen, welche die Klägerin gemeinsam mit ihrer Sperrmüllsammlung anzeigt hatte. Auch diese Sammlungen waren von der zuständigen Behörde untersagt worden. Das OVG hatte die Untersagungsverfügungen insoweit aber aufgehoben, weil es die Sammlungen für rechtmäßig erachtete. Insbesondere lag nach Auffassung des OVG keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örE (§ 17 Abs. 3 KrWG) vor. Dies hat das BVerwG nunmehr im Ergebnis bestätigt. Dabei hat das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung zu den maßgeblichen Regelungen präzisiert und ergänzt.
Das BVerwG geht zunächst auf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein. Nach dieser Vorschrift ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des örE insbesondere anzunehmen, wenn durch eine gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der örE oder sein Drittbeauftragter eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Bereits in seiner Grundsatzentscheidung vom 30.06.2016 (7 C 4.15, siehe dazu den Beitrag im Köhler & Klett-Newsletter 03/2016, S. 4 ff.) hatte das BVerwG entschieden, dass die Regelung unionsrechtskonform als widerlegliche Vermutung auszulegen ist und für die Entscheidung über die Zulässigkeit eine sammelmengenbezogene Betrachtung unter Zugrundelegung einer sog. Irrelevanzschwelle für maßgeblich erachtet. Unklar war seither allerdings, inwieweit der Zeitpunkt, ab dem eine gewerbliche Sammlung durchgeführt wird, für deren Einbeziehung in die Feststellung der relevanten Sammelmengen von Bedeutung ist. Diese Frage war nunmehr entscheidungserheblich, weil es sich bei den fraglichen Sammlungen der Klägerin um Bestandssammlungen handelt, die bereits vor Inkrafttreten des KrWG durchgeführt wurden.
Der Beklagte hat im Verfahren insoweit die Auffassung vertreten, dass es bei der Abschätzung der Auswirkungen einer angezeigten Sammlung auf das System des örE keine Rolle spielen könne, ob es sich um eine Bestandssammlung handele. Dem vermochte sich das BVerwG nicht anzuschließen. Die vom örE vorgehaltene Entsorgungsstruktur kann nämlich nach Ansicht des höchsten deutschen Verwaltungsgerichts einen Schutz nur beanspruchen, wenn und soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist. Für die Frage einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG sei maßgeblich auf die Veränderung des Sammelsystems des örE durch den Marktzutritt weiterer privater Sammler abzustellen. Darauf, welche Mengen zustande gekommen wären, wenn die bislang durchgeführten Sammlungen nicht stattgefunden hätten, kommt es nach Ansicht des Gerichts nicht an. Eine Bestandssammlung könne – so das BVerwG – keinen negativen Einfluss auf die Funktionsfähigkeit der Sammlung des örE haben, weil sie nicht neu hinzutritt und sich dessen System hierauf bereits eingestellt hat.
Gewisse Unklarheiten verbleiben hinsichtlich der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine bestehende gewerbliche Sammlung diesen Schutz von Bestandssammlungen für sich in Anspruch nehmen kann. Insbesondere nimmt das BVerwG nicht zu der Frage Stellung, ob dies zwingend erfordert, dass die Sammlung bereits bei Inkrafttreten des KrWG am 01.06.2012 betrieben wurde. Diese Frage dürfte jedenfalls dann zu verneinen sein, wenn der örE selbst seine haushaltsnahe oder sonst hochwertige Getrenntsammlung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erst zu einem späteren Zeitpunkt eingeführt hat. Denn nimmt man die Aussage des BVerwG ernst, dass nur eine bedarfsgerecht zugeschnittene Sammlung den Schutz nach dieser Vorschrift genießt, muss der örE seine Sammelstrukturen auf die bei Einführung seines Sammelsystems vorhandenen Marktverhältnisse einrichten; unterlässt er dies, können die zu diesem Zeitpunkt bereits tätigen gewerblichen Sammlungen nicht wegen vermeintlicher Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örE mit ordnungsrechtlichen Mitteln aus dem Markt gedrängt werden.
Auch eine Gefährdung der Gebührenstabilität im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG durch die Sammlungen der Klägerin hat das BVerwG verneint. Wenngleich das BVerwG keine abschließende Aussage darüber getroffen hat, unter welchen Voraussetzungen eines solche Gefährdung vorliegt, hat es immerhin klargestellt, dass dies bei unveränderter Fortführung einer bereits bestehenden Sammlung in der Regel nicht der Fall ist. Auch wenn der gezielte Zugriff auf besonders lukrative Abfallfraktionen durch einen gewerblichen Sammler wesentliche Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation des örE und die Gebührenstabilität haben könne, müsse es – so das BVerwG – Anhaltspunkte dafür geben, dass eine konkret angezeigte Sammlung für die Gefährdung der Gebührenstabilität ursächlich sei. Dieser Ursachenzusammenhang zwischen der konkreten Sammlung und einer Gefährdung der Gebührenstabilität besteht nach Ansicht des BVerwG jedoch grundsätzlich nicht, wenn es sich um eine Bestandssammlung handelt, auf die das Sammelsystem des örE bereits eingerichtet ist, sodass der örE durch ihre Fortführung keine Sammelmengen verliert. Schließlich konnte den Sammlungen der Klägerin nach Auffassung des BVerwG nicht entgegengehalten werden, dass durch sie eine Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen würde (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Die beiden Tatbestände – Erschweren und Unterlaufen – unterscheiden sich insoweit, als sich das Erschweren auf die Durchführung künftiger Vergabeverfahren durch den örE bezieht, während durch das Verbot des Unterlaufens gewissermaßen das Ergebnis des bereits durchgeführten Vergabeverfahrens gesichert werden soll. Gerade die letztgenannte Regelung wird häufig mit der Vorstellung verbunden, dass bei Durchführung eines Vergabeverfahrens durch den örE der (ungeordnete) „Wettbewerb am Markt“ durch parallele Tätigkeit mehrerer Anbieter durch einen (geordneten) „Wettbewerb um den Markt“ ersetzt wird. Bei einer solchen Sichtweise muss es grundsätzlich bedenklich erscheinen, wenn ein Unternehmen, dass an dem Wettbewerb um den Markt nicht teilgenommen hat oder in diesem unterlegen war, in Konkurrenz zu dem Gewinner des Vergabeverfahrens tritt und diesen damit zumindest teilweise um die Früchte seines Erfolges bringt. Dementsprechend hatte auch die Beklagte im Verfahren vor dem BVerwG einen absoluten Konkurrenzschutz für den Drittbeauftragten des örE gefordert.
Dem hat das BVerwG eine erfreulich deutliche Absage erteilt. Danach erwirbt der vom Entsorgungsträger beauftragte Dritte keine monopolartige Stellung, die durch Untersagungsverfügungen gegen andere gewerbliche Sammler zu sichern ist. Dies gilt nach Ansicht des BVerwG jedenfalls so lange, wie dem beauftragten Dritten die Aufgabenerfüllung durch weitere Sammlungen nicht unmöglich gemacht wird. Damit hat das BVerwG im Ergebnis auch den Tatbestand des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG auf dasjenige beschränkt, was zum Schutz der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abfallentsorgung erforderlich ist. Dies war auch zur Vermeidung gravierender Wertungswidersprüche notwendig, da ein örE seinem Drittbeauftragten anderenfalls einen Konkurrenzschutz vermitteln könnte, den der örE selbst nicht genießt.