Source: http://soliloques.blog.tdg.ch/archive/2013/01/21/naturalisations-par-votation-populaire-atf-129-i-217.html
Timestamp: 2017-05-29 05:50:20+00:00
Document Index: 289060433

Matched Legal Cases: ['ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 29', 'art. 34', 'art. 8', 'art. 88', 'art. 88', 'art. 35', 'art. 34', 'art. 8', 'art. 29', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 84', 'art.\n86', 'art. 88', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', '§ 13', 'art. 8', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 88', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 100', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 88', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 29', '§ 106', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 35', 'arrêt ', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 6', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 2', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 29', 'art.\n8', 'ATF ', 'art. 29', 'arrêt ']

Naturalisations par votation populaire (ATF 129 I 217) : Soliloques Engagés
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| Rien que de l'instinct » 21/01/2013
Naturalisations par votation populaire (ATF 129 I 217)
IRE COUR DE DROIT PUBLIC. - A. ET CONSORTS C. EMMEN, COMMUNE, ET LUCERNE,
CONSEIL D'ETAT DU CANTON; 9 JUILLET 2003 ( 1P.228/2002 ); ATF 129 I 217 .
NATURALISATION, PRINCIPE DE NON-DISCRIMINATION, DROITS POLITIQUES,
MOTIVATION DES DECISIONS, RECEVABILITE DU RECOURS DE DROIT
Demandes de naturalisation présentées par des ressortissants de l'ex-Yougoslavie, rejetées en
votation populaire par les citoyens de la commune d'Emmen; recours contre ce refus rejetés
par le Conseil d'Etat du canton; recours de droit public admis par le TF.
Art. 88 OJ; art. 8 al. 2 Cst., art. 29 al. 2 Cst. et art. 34 al. 2 Cst.
Le principe de non-discrimination, garanti par l'art. 8 al. 2 Cst.; confère un intérêt
juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ, dans le cas du refus d'une naturalisation, où il
n'existe pourtant pas de droit à l'acte demandé (c. 1.1). Indépendamment de leur qualité pour
agir sur le fond, les parties à la procédure cantonale peuvent, toujours sous l'angle de l'art. 88
OJ, se plaindre d'une motivation inexistante (à la différence d'une motivation insuffisante - c.
Les citoyens qui votent sur les demandes de naturalisation assument une tâche étatique et sont
tenus de respecter les droits fondamentaux en vertu de l'art. 35 al. 2 Cst. (c. 2.2.1). La liberté
de vote garantie par l'art. 34 al. 2 Cst. ne fonde aucun droit à la reconnaissance du résultat
d'un scrutin qui viole les droits fondamentaux ou contrevient à l'ordre juridique (c. 2.2.2).
La preuve d'une discrimination directe est rapportée lorsqu'il existe, comme en l'espèce, des
indices suffisants emportant la conviction que les demandes de naturalisation ont été rejetées
en raison de l'origine des requérants (c. 2.2.3, 2.2.4 et 2.3). Le rejet des demandes de
naturalisation viole ainsi l'art. 8 al. 2 Cst. (c. 2.4).
Les décisions de naturalisation sont soumises à l'obligation de motivation au sens de l'art. 29
al. 2 Cst. La question de savoir si une motivation ultérieure, fournie par un organe de la
commune, peut satisfaire à cette exigence est laissée indécise (c. 3).
Le 12 mars 2000, 23 demandes de naturalisation concernant au total 56 personnes ont été
soumises au vote des citoyens dans la commune d'Emmen. Les citoyens d'Emmen ont accordé
la naturalisation à 8 requérants, originaires d'Italie; toutes les autres demandes de
naturalisation, principalement émanant de personnes originaires de l'ex-Yougoslavie, ont été
rejetées. Parmi les demandes rejetées figurent notamment celles déposées par A., B., C., D., et
E. (ci-après les requérants, respectivement les recourants).
Le 11 avril 2000, les requérants ont recouru contre le rejet de leur demande de naturalisation
auprès du Conseil d'Etat du canton de Lucerne. Celui-ci n'est pas entré en matière sur le
recours, le délai légal de recours de dix jours n'ayant pas été respecté. Contre cette décision de
non-entrée en matière, les requérants ont formé un recours de droit public au TF. Le 6 mars
2001, le TF a admis ce recours de droit public et a annulé l'arrêt querellé pour violation des
règles de la bonne foi (arrêt 1P.674/2000).
Le 19 mars 2002, le Conseil d'Etat a de nouveau statué sur le recours des requérants: il a
rejeté ce recours, dans la mesure où il était recevable. Le 23 avril 2002, les requérants ont
formé un recours de droit public au TF, en concluant à l'annulation de la décision du Conseil
d'Etat. Le TF a admis ce recours.
1. Le recours est dirigé contre une décision de dernière instance cantonale émanant du
Conseil d'Etat, qui confirme le refus des citoyens d'Emmen d'accorder la naturalisation aux
recourants. En principe, le recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des
citoyens ou pour violation de traités internationaux (art. 84 al. 1er let. a et c, ainsi que al. 2; art.
86 al. 1er OJ) est ouvert contre une telle décision. Il convient d'examiner plus avant la qualité
pour agir des recourants.
Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers ou les collectivités
publiques lésés (dans leurs droits) par des arrêtés ou décisions qui les concernent
personnellement ou qui sont d'une portée générale. Au moyen du recours de droit public, le
recourant ne peut ainsi faire valoir que la violation de ses propres intérêts juridiquement
protégés. Les intérêts invoqués par les recourants doivent être protégés soit par la loi fédérale
ou cantonale, soit directement par la Constitution fédérale (ATF 126 I 81 c. 3b p. 85, JdT
2002 II 35; ATF 125 II 86 c. 4 pp. 95 s.; ATF 124 I 159 c. 1c p. 161; ATF 123 I 41 c. 5b pp.
42 s., JdT 1999 I 506; ATF 121 I 267 c. 2 s. pp. 268 s., JdT 1997 I 692; ATF 121 I 367 c. 1b
p. 369, JdT 1997 I 278).
Il n'est pas contesté que le droit cantonal lucernois ne confère aux recourants aucun droit à la
naturalisation (cf. § 13 Bürgerrechtsgesetz, du 21 novembre 1994). Il convient dès lors
d'examiner si l'intérêt juridiquement protégé découle directement de la Constitution fédérale.
1.1. Les recourants invoquent en premier lieu une violation de l'interdiction de discrimination
(art. 8 al. 2 Cst.). Ce principe tend à accorder à des membres de groupes sociaux déterminés
qui sont traditionnellement défavorisés, voire menacés une certaine protection contre des
désavantages et des exclusions. Sa portée dépasse donc celle du principe général d'égalité de
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Son champ d'application est dès lors
suffisamment défini et délimité, contrairement à celui de l'interdiction générale de l'arbitraire
(ATF 126 I 81 c. 5a p. 91, JdT 2002 II 35; ATF 121 I 267 c. 3c p. 270, JdT 1997 I 692), pour
qu'il soit possible de déterminer, sous l'angle de l'art. 88 OJ, le cercle des personnes qui sont
légitimées à en appeler au juge constitutionnel. Comme en ce qui concerne les autres droits
constitutionnels spécifiques, la qualité pour recourir résulte par conséquent uniquement de la
titularité du droit fondamental et du contenu du droit fondamental invoqué: il est suffisant,
pour reconnaître la qualité pour agir par la voie du recours de droit public, que les recourants
fassent valoir qu'ils ont été défavorisés en raison de leur appartenance à un groupe protégé par
l'art. 8 al. 2 Cst. (Andreas Auer/Nicolas von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, PJA
2000 pp. 923 ss spéc. p. 933; d'un autre avis, Etienne Grisel, Le recours au TF pour inégalité,
arbitraire ou discrimination: la question de l'intérêt juridiquement protégé (ATF 126 I 81), JdT
2002 II 35, spéc. p. 36). Cela correspond à la jurisprudence rendue jusqu'à ce jour par le TF en
matière d'égalité entre hommes et femmes (art. 4 al. 2 première JdT 2004 I p. 574, 577 phrase
aCst., actuellement art. 8 al. 3 première phrase Cst.; cf. ATF 114 Ia 329 c. 2b p. 330, JdT
1989 I 188, et les réf.). Cela est également conforme à la jurisprudence récente rendue en
application de l'art. 100 al. 1er let. b ch. 3 OJ, selon laquelle l'art. 8 al. 2 Cst. peut, selon les
circonstances, fonder un droit à l'octroi d'un permis de séjour, qui ouvre la voie du recours de
droit administratif au TF (ATF 126 II 377 c. 6 p. 392; arrêts 2A.471/2001 du 29 janvier 2002,
c. 2c et 2P.116/2001 du 29 août 2001, c. 1a et 2c). En reconnaissant un intérêt juridiquement protégé découlant directement de l'interdiction de discrimination, il est également assuré que
le recours de droit public au TF est ouvert contre des actes discriminatoires des autorités
cantonales et communales; ainsi, il est tenu compte de l'engagement de la Suisse de garantir
des voies de droit effectives contre tout acte de discrimination raciale auprès des tribunaux
nationaux, qui résulte de l'art. 6 de la Convention internationale du 21 décembre 1965 sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (RS 0.104; cf. également Message
du Conseil fédéral du 2 mars 1992 sur l'adhésion de la Suisse à la Convention internationale
sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et sur la révision y relative du
droit pénal, FF 1992 III 294 ch. 55).
1.2 Si les recourants sont légitimés à invoquer le grief de discrimination au sens de l'art. 8 al.
2 Cst., ils sont en principe également en droit de faire valoir une discrimination raciale au sens
de l'art. 2 al. 1er let. a de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de
discrimination raciale. Il faut cependant encore qu'il s'agisse là d'une disposition directement
applicable, qui ne s'adresse pas uniquement au législateur (en faveur de l'application directe:
Message du Conseil fédéral, op. cit., p. 283, ch. 512; d'un autre avis: Roland Strauss, Das
Verbot der Rassendiskriminierung, thèse Bâle 1991, pp. 289 s., et 293). La résolution de cette
question est en relation de connexité étroite avec l'interprétation de la disposition
conventionnelle en cause et doit dès lors être traitée dans le cadre de l'examen matériel de la
1.3 Les recourants se plaignent en outre d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9
Cst.) parce que la naturalisation a été refusée globalement à tous les requérants originaires des
Balkans, sur la base de leur contexte ethno-culturel, sans aucune justification concrète.
De jurisprudence constante, l'interdiction générale de l'arbitraire, qui doit être observée dans
l'ensemble de l'activité administrative de l'Etat, ne crée pas en elle-même un intérêt
juridiquement protégé au JdT 2004 I p. 574, 578 sens de l'art. 88 OJ (ATF 123 I 279 c. 3c/aa
p. 280, JdT 1999 I 66; ATF 122 I 44 c. 3b/bb p. 47; ATF 121 I 252 c. 1a p. 255; ATF 121 I
267 c. 2 p. 269, JdT 1997 I 692; ATF 121 I 367 c. 1b p. 369, JdT 1997 I 278; ATF 120 Ia 110
c. 1a p. 111, JdT 1996 I 157). Un recourant n'est ainsi fondé à faire valoir le grief d'arbitraire
que lorsque les dispositions légales dont il dénonce une application arbitraire lui confèrent un
droit, ou servent à la protection de ses intérêts prétendument lésés. Cette jurisprudence a été
confirmée par une décision des sections réunies du TF le 20 mars 2000, c'est-à-dire après
l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, qui confère expressément à l'art. 9
Cst. le statut de droit fondamental à la protection contre l'arbitraire (ATF 126 I 81 c. 4-6 pp.
87 ss; cf. également ATF 126 II 377 c. 4 p. 388).
Les recourants sollicitent une modification de cette jurisprudence, en ce sens que les recours
fondés sur l'arbitraire doivent être recevables, dans certains domaines déterminés, lorsque la
violation produit des effets particulièrement choquants pour les intéressés. A tout le moins
dans le domaine de la naturalisation, un requérant devrait être fondé à invoquer le grief de
l'arbitraire, même si le droit matériel ne lui confère aucun droit à la naturalisation, parce que
la décision a pour objet sa situation juridique.
Un nouvel examen de la jurisprudence du TF sur cette question est cependant inutile dans le
cas d'espèce, puisque le grief d'arbitraire n'a aucune portée propre par rapport au grief de
discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst.: les recourants estiment que le résultat de la
votation est arbitraire, parce qu'il aurait fait dépendre la naturalisation de l'origine,
respectivement du contexte ethno-culturel des requérants. Cette question est cependant au
centre de l'examen de la cause sous l'angle de l'art. 8 al. 2 Cst., qui trouve application au titre
de norme fondamentale spéciale. Dans ce contexte, il convient également d'examiner si le
résultat de la votation peut s'expliquer par des motifs matériels et non discriminatoires. Dès
lors, il ne reste plus de place pour une application autonome de l'interdiction générale de
1.4 Dans la mesure où les recourants invoquent finalement une violation des garanties de
procédure découlant de la Constitution cantonale et de la Constitution fédérale, dont
l'inobservation constitue un déni de justice formel, ils sont sans autre légitimés à soulever ces
griefs, en tant que parties à la procédure cantonale (ATF 119 Ia 424 c. 3 c p. 428, JdT 1995 I
618, et les réf.). Cela vaut pour les griefs de la violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst. et JdT 2004 I p. 574, 579) pour l'application arbitraire du § 106 de la loi lucernoise sur la
procédure administrative, du 3 juillet 1972.
En revanche, le grief de motivation insuffisante de la décision présuppose, selon une
jurisprudence constante, la qualité pour recourir sur le fond, parce que l'examen de cette
question est indissociable de celui des griefs sur le fond (ATF 122 II 186 c. 2 p. 192, JdT
1998 I 632; ATF 118 Ia 232 c. 1a p. 235; ATF 117 Ia 90 c. 4a p. 95). Tel est le cas lorsqu'on
se plaint d'une motivation incomplète (comme dans l'affaire ATF 122 II 186 précitée), trop
peu différenciée (arrêt 2P.163/1996 du 28 mai 1996, c. 3) ou matériellement sans pertinence
(comme dans l'affaire ATF 118 Ia 232). Dans le cas présent, les recourants se plaignent de
l'absence totale d'une motivation. On peut tout à fait séparer cette question de l'examen de
l'affaire sur le fond. C'est pourquoi les recourants, du fait de leur qualité de partie en
procédure cantonale, sont admis à dénoncer l'absence de motivation de la décision prise par la
voie du vote aux urnes, ainsi que le rejet par le Conseil d'Etat de leurs griefs à ce sujet.
1.5 Au vu de ce qui précède, les recourants sont fondés à invoquer une violation de
l'interdiction de discrimination, ainsi qu'une violation des droits de procédure, y compris le
droit à une décision motivée. Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours de droit
public, déposé de manière satisfaisante quant à la forme et en temps utile.
2. En premier lieu, les recourants font valoir que le refus de leur naturalisation viole
l'interdiction constitutionnelle de la discrimination (art. 8 al. 2 Cst.): leurs demandes de
naturalisation auraient été rejetées de manière globale, sur la base de leur origine ethnoculturelle.
Il n'y aurait pas de motifs matériels perceptibles qui pourraient expliquer le résultat
de la votation, c'est-à-dire la naturalisation de tous les requérants italiens et le refus de
naturalisation de tous les requérants originaires de l'ex-Yougoslavie.
2.1 Dans l'ATF 126 II 377 (c. 6a et c pp. 392 ss), le TF a examiné en détail l'interdiction de la
discrimination directe ou indirecte au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., et a exposé ce qui suit.
Au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., personne ne doit subir de discrimination, notamment en raison de
son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa position sociale, de son
mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques, ou encore en raison
de handicaps physique, mental ou psychique. Une discrimination, au sens de l'art. 8 al. 2 Cst.,
est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement
JdT 2004 I p. 574, 580 en raison de son appartenance à un groupe déterminé (BO 1998 CE
(Tiré à part "Réforme de la Constitution fédérale") p. 36, intervention Rhinow, rapporteur),
qui a été historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine mis à l'écart ou considéré
comme de moindre valeur (Jörg Paul Müller, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2
der neuen Bundesverfassung in: Ulrich Zimmerli (éd.), Die neue Bundesverfassung,
Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die juristische Praxis 1999,
Berne, 2000, pp. 103 ss, spéc. p. 110). La discrimination constitue une forme qualifiée
d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle
produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui constitue une
part essentielle de l'identité de la personne intéressée, ou à laquelle il ne lui est que
difficilement possible de renoncer (Walter Kälin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche
Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter Kälin (éd.),
Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, RDS-Suppl. 29 pp. 67 ss spéc. pp. 76 s.);
dans cette mesure, la discrimination porte également atteinte à des aspects de la dignité
humaine (art. 7 Cst.). Mais l'interdiction de la discrimination au sens du droit constitutionnel
suisse ne rend pas absolument inadmissible le fait de se fonder sur un critère prohibé, tel que
l'origine, la race, le sexe, la langue ou les autres critères énumérés de façon non exhaustive
par l'art. 8 al. 2 Cst. Toutefois, cette circonstance fonde dans un premier temps une
"présomption de différenciation inadmissible", qui ne peut être renversée que par une
justification suffisante (Kälin/Caroni, op. cit. p. 78). Juridiquement, l'interdiction de
discrimination signifie que des traitements inégaux sont soumis à une exigence qualifiée
quant à leur motivation (BO 1998 CE (Tiré à part) p. 37, intervention Rhinow, rapporteur; cf.
également ATF 126 V 70 c. 4c/bb p. 73).
Une discrimination indirecte est réalisée lorsqu'une réglementation, qui ne contient aucune
mesure apparemment désavantageuse pour des groupes spécifiquement protégés contre la
discrimination, déploie cependant des effets négatifs à l'égard d'un tel groupe dans ses
applications concrètes, sans que cela ne puisse se justifier objectivement (cf. à ce sujet
Kälin/Caroni, op. cit. pp. 86 s.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne,
1999, pp. 441 ss; Jörg Paul Müller, Diskriminierungsverbote, op. cit. pp. 124 ss).
2.2 Dans sa décision, le Conseil d'Etat est parti de l'idée qu'il existait un problème de
compatibilité entre l'interdiction de JdT 2004 I p. 574, 581 discrimination (art. 8 al. 2 Cst.) et
la liberté de vote garantie par l'art. 34 al. 2 Cst.: d'une part, lors de l'octroi de la naturalisation,
les citoyens seraient liés par l'interdiction de discrimination; d'autre part, l'art. 34 al. 2 Cst.
leur confère le droit de remplir leur bulletin de vote ou d'élection d'une manière qui
corresponde à leur volonté effective. Le droit constitutionnel à la liberté de vote devrait dès
lors l'emporter tant qu'il ne serait pas possible de prouver sans aucun doute que les citoyens
ont commis une violation du principe constitutionnel de l'interdiction de discrimination. Le
Conseil d'Etat a estimé qu'une telle discrimination était douteuse dans le cas d'espèce, en se
fondant sur le fait que les requêtes déposées par une famille de ressortissants hongrois, par
une famille turque, et par une famille d'origine polonaise et néerlandaise, avaient également
été rejetées. Le Conseil d'Etat n'a attribué aucune importance à des tracts et des lettres de
lecteurs au contenu négatif à l'égard de citoyens de l'ex-Yougoslavie: cette attitude ne peut pas
être imputée aux électeurs; il convient de reconnaître à ceux qui exercent leur droit de vote la
faculté de différencier et de choisir parmi des opinions divergentes, de reconnaître comme
telles des exagérations manifestes et de prendre une décision de façon raisonnable, sur la base
de leurs convictions personnelles.
2.2.1 Suivant en cela l'avis du Conseil d'Etat, il convient de retenir que les citoyens de la
commune d'Emmen doivent observer les droits constitutionnels lors de l'octroi de la
naturalisation, en particulier qu'ils sont liés par l'interdiction de discrimination: les citoyens
agissent, lorsqu'ils se prononcent sur une demande de naturalisation, en tant qu'organes de la
commune et assument dès lors une tâche étatique. Aux termes de l'art. 35 al. 2 Cst., ils sont
ainsi tenus de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation (voir
également arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Bâle-Campagne, du 29 mars 2000,
c. 4.3, Basellandschaftliche Verwaltungsentscheide 2000 pp. 15 ss; Georg Müller, Reservate
staatlicher Willkür - Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbildung und Rechtskontrolle,
in: Festschrift Hans Huber, Berne, 1981, p. 109-125, spéc. p. 120; Auer/von Arx, op.cit. p.
924/925; Regina Kiener, Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren, recht
18/2000, p. 216; Doris Bianchi, Vereinheitlichungstendenzen im Einbürgerungsverfahren, in:
Benjamin Schindler/Regula Schlauri (éd.), Auf dem Weg zu einem einheitlichen Verfahren,
Zurich, 2001, pp. 301 ss spéc. p. 313).
2.2.2 En revanche, les considérations du Conseil d'Etat sur un problème de compatibilité
entre l'interdiction de discrimination et la liberté de vote n'emportent pas la conviction.
L'art. 34 al. 2 Cst., protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et
l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Par là, il garantit le droit constitutionnel non écrit à
la liberté de vote et d'élection, droit reconnu par la jurisprudence du TF (cf. Message relatif à
une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, FF 1997 I 191 ss; arrêts
1P.116/2000, du 5 mai 2000, c. 2b, in ZBl 102/2001 pp. 148 ss et Pra 89/2000 no 129 pp. 755
ss, ainsi que 1P.298/2000, du 31 août 2001, c. 3a, in ZBl 102/2001 pp. 188 ss, SJ 2001 I 30 ss
et Pra 90/2001 no 23 pp. 127 ss). Il existe ainsi un droit à ce qu'aucun résultat d'une votation
ou d'une élection ne soit reconnu, s'il n'exprime pas de manière fiable et inaltérée la libre
volonté des citoyens (ATF 129 I 185 c. 7.2 p. 199; ATF 121 I 138 c. 3 p. 141, JdT 1997 I 74,
et les réf.). En revanche, le droit de vote et d'élection ne fonde aucun droit à la reconnaissance
du résultat d'un scrutin qui serait matériellement contraire au droit, parce qu'il violerait les
droits fondamentaux de particuliers ou que pour une autre raison, il contreviendrait à l'ordre
juridique. Un acte communal ou cantonal peut être judiciairement annulé pour violation du
droit supérieur, même lorsqu'il a abouti avec le concours des citoyens. Même une initiative
populaire ne peut contenir des dispositions qui sont en contradiction avec le droit de rang
supérieur (ATF 125 I 227 c. 4a p. 231, et les réf.).
2.2.3 Dès lors, il n'existe pas non plus de raison de poser des exigences plus élevées quant à
la preuve d'une discrimination, uniquement parce que la décision a été rendue par les citoyens
et non par une autorité administrative. Au vu des particularités d'un scrutin par les urnes, la
question qui se pose est plutôt de savoir s'il ne conviendrait pas d'admettre des allégements à
la preuve d'une discrimination. Il n'est en règle générale pas possible d'apporter la preuve
directe d'une discrimination à l'égard d'une décision rendue par une pluralité de personnes, de
manière secrète et sans indication de motifs. Le juge doit dès lors nécessairement fonder sa
conviction sur des indices. Dans une telle situation, le TF a estimé qu'un haut degré de
vraisemblance était suffisant, dans un cas d'espèce jugé sous l'angle de l'art. 8 CC (ATF 104 II
68 c. 3b p. 75, JdT 1979 I 538). L'art. 6 de la Loi fédérale sur l'égalité entre femmes et
hommes, du 24 mars 1995 (LEg, RS 151.1) prévoit également un allégement du fardeau de la
preuve pour certains éléments déterminés de la discrimination fondée sur le sexe: en matière
d'attribution des JdT 2004 I p. 574, 583 tâches, d'aménagement des conditions de travail, de
rémunération, de formation et de perfectionnement professionnel, de promotion et de
résiliation des rapports de travail, l'existence d'une discrimination est présumée, pour autant
que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable (cf. Sabine Steiger-Sackmann, in
Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann (éd.), Kommentar zum
Gleichstellungsgesetz, Bâle, 1997, art. 6 LEg, avec des réf. aux travaux préparatoires, no 1 ss,
et au droit comparé, no 71 ss). Adriano Previtali réclame quant à lui un renversement général
du fardeau de la preuve pour l'interdiction de discrimination dans le domaine du droit
administratif (Naturalisation: sur quels critères?, Plädoyer 2000 3 pp. 48 ss spéc. p. 50): il
appartiendrait ainsi à l'autorité de prouver l'absence de discrimination.
2.2.4 Un autre motif d'appliquer les principes développés pour déterminer s'il existe une
discrimination indirecte serait le suivant: lorsque les motivations ayant guidé le comportement
de la majorité des citoyens qui s'est rendue aux urnes ne peuvent pas être appréhendées, et que
la preuve d'une discrimination directe ne peut par conséquent pas être apportée, il
conviendrait d'examiner si la votation, dans son résultat, défavorise de manière particulièrement marquée les personnes qui appartiennent à un groupe spécifiquement protégé
contre une discrimination, sans que cela ne puisse se justifier objectivement. On pourrait ainsi
par exemple comparer le pourcentage de requêtes admises concernant les personnes
originaires d'Europe de l'Ouest (dans le cas d'Emmen: 100%, respectivement 89% si l'on
considère le rejet de la demande déposée par une citoyenne néerlandaise) avec le pourcentage
de succès des requêtes déposées par des personnes originaires de l'ex-Yougoslavie (0%)
respectivement de l'Est ou du Sud de l'Europe (0%) et, en présence de différences
significatives, présumer une discrimination indirecte opérée à raison de l'origine des
intéressés. Pour anéantir cette présomption, il faudrait alors établir que des motifs non
discriminatoires peuvent expliquer la décision aussi bien, voire mieux, que le critère de
l'origine (dans le même sens quant à la conclusion: Kiener, op. cit. pp. 213 ss, spéc. p. 217).
Cette motivation prend en compte le fait que pour juger s'il y a une discrimination, le critère
déterminant réside dans l'effet objectif d'une mesure et non dans les intentions qui ont présidé
à son adoption (voir déjà ATF 113 Ia 107 c. 4a p. 116, JdT 1987 I 485; Steiger-Sackmann, op.
cit. no 47 ad. art. 6 LEg).
2.3 Les questions soulevées peuvent cependant rester indécises dans le cas d'espèce, lorsqu'il
existe des indices prépondérants (JdT 2004 I p. 574, 584) permettant d'admettre une
discrimination directe, c'est-à-dire lorsque ces indices amènent à la conviction que les
requêtes de naturalisation des recourants ont été rejetées en raison de l'origine de ceux-ci.
2.3.1 Lors du scrutin populaire du 12 mars 2000, les citoyens de la commune d'Emmen
devaient se prononcer sur 23 demandes de naturalisation, concernant au total 56 personnes. Le
taux de participation au scrutin a atteint 55%. Les quatre demandes concernant au total 8
personnes d'origine italienne ont été admises; les 16 demandes concernant au total 36
personnes ressortissantes de l'ex-Yougoslavie ont été refusées. Ont été également refusées les
demandes de naturalisation émanant d'une famille turque, d'un ressortissant hongrois, et d'une
famille d'origine polonaise et néerlandaise.
Le seul fait que l'ensemble des demandes déposées par des ressortissants de l'ex-Yougoslavie
ait été refusé constitue un indice fort que l'origine de ces personnes a été un facteur
déterminant, puisqu'il s'agit par ailleurs d'un groupe de requérants hétérogène, qui se compose
de familles et de personnes seules, exerçant des activités professionnelles diverses, avec des
revenus différents et des loisirs variés. Une partie des requérants est née en Suisse; d'autres
sont arrivés en Suisse à différentes époques, entre 1971 et 1991.
Si l'on compare ces résultats à celui obtenu par les requêtes déposées par les personnes
d'origine italienne, on peut présumer que l'origine des requérants a été le critère déterminant.
Tous les requérants italiens ont été naturalisés, et cela par des majorités importantes. Certes,
les requérants italiens pouvaient se prévaloir en moyenne d'une durée de séjour plus longue en
Suisse, par rapport aux autres candidats. Ce critère ne peut cependant pas expliquer la raison
pour laquelle, par exemple, le ressortissant italien W., qui vit en Suisse depuis sa naissance en
1980, a été naturalisé, mais que tel n'a pas été le cas pour les requérants originaires de l'ex-
Yougoslavie, qui sont du même âge et également nés en Suisse (X, né en 1981 à Lucerne, et
Y, né en 1979 à Lucerne). En outre, le candidat qui avait effectué le plus long séjour en Suisse
se trouve être le ressortissant hongrois Z, dont la naturalisation a également été rejetée.
L'examen des professions, revenus, situations de famille et loisirs ne révèle en outre pas de
différence significative entre le groupe des Italiens et celui des requérants de l'ex-
Yougoslavie, qui serait de nature à expliquer la différence dans le résultat du scrutin.
Le fait que des requêtes déposées par des personnes qui ne sont pas originaires de l'ex-
Yougoslavie ont également été rejetées ne permet pas d'appréciation différente. En effet, ces
personnes sont également originaires de pays de l'Est ou du Sud de l'Europe, (JdT 2004 I p.
574, 585) c'est-à-dire de pays qui sont en partie limitrophes des Balkans (Turquie, Hongrie),
et qui ne constituent pas, à Emmen, des pays traditionnels de recrutement de la main d'oeuvre,
c'est-à-dire qui n'appartiennent pas au groupe des Italiens ou Espagnols établis à Emmen
depuis les années 1960. Finalement, il convient encore d'observer que les ressortissants
d'autres pays, dont les demandes ont également été rejetées, ont obtenu un nombre inférieur
de votes négatifs que ceux exprimés à l'égard des ressortissants de l'ex-Yougoslavie.
Au vu de ce qui a été exposé, le résultat des urnes ne permet pas de tirer d'autre conclusion
que le fait que l'origine des requérants a été le critère déterminant pour l'octroi ou le refus de
la naturalisation, et que dès lors le résultat des urnes s'est fondé sur un critère de
différenciation interdit par l'art. 8 al. 2 Cst.
2.3.2 Cette analyse du résultat du vote est encore renforcée par les publications produites par
les recourants, qui ont trait aux circonstances de la votation.
Un tract des Démocrates suisses du 1er juin 1999 au sujet de leur initiative "Les naturalisations
des étrangers devant le peuple!" estime que les votations populaires sur des décisions en
matière de naturalisation sont nécessaires pour empêcher l'importation en Suisse de problèmes
ethniques en provenance des Etats des Balkans. Il y est affirmé que les personnes appartenant
à des religions non chrétiennes ne peuvent pas s'adapter aux lois et usages de nos contrées, en
raison de leurs convictions religieuses et politiques divergentes. A titre d'exemple, il est fait à
ce propos référence à une demande de naturalisation d'une personne de l'ex-Yougoslavie (sans
que son appartenance religieuse ne soit expressément mentionnée). Il en est ainsi inféré que
les requérants provenant de l'ex-Yougoslavie appartiennent principalement à une religion non
chrétienne et que dès lors, d'une manière générale, ils ne peuvent pas s'intégrer au mode de vie
suisse. Même si ce tract ne concernait pas la votation du 12 mars 2000, mais celle de juin
1999, il permet de tirer des conclusions sur l'ambiance qui prévalait à l'époque à Emmen:
l'initiative des Démocrates suisses a été acceptée par 58% des voix; le référendum obligatoire
en matière de naturalisation ordinaire, introduit par l'initiative, a été mis en oeuvre pour la
première fois en septembre 1999. Les citoyens se sont alors décidés pour la naturalisation
d'une Espagnole, ainsi que d'une Italienne et de sa fille, et ont refusé la naturalisation de deux
familles yougoslaves (cf. Thomas Bolli, Lag es an der Nationalität?, Tagesanzeiger du 13
septembre 1999). La votation du 12 mars 2000, qui est ici contestée, constitue le second cas
d'application du référendum en matière JdT 2004 I p. 574, 586 de naturalisation et est
intervenue à peine une année après la votation sur l'initiative des Démocrates suisses.
Il existe un autre tract émanant d'un "Comité pour le maintien de la race suisse" qui concerne
la votation du 12 mars 2000, dans lequel il est mentionné: "Faites preuve de courage le 12
mars, non à davantage de Yougos dans notre commune". Selon ce tract, les personnes
provenant de l'ex-Yougoslavie seraient dans une proportion importante davantage auteurs de
crimes ou d'actes de violence que les Suisses, solliciteraient trop souvent l'assurance-invalidité
et l'assurance-maladie et ne seraient toujours pas intégrées même pour ce qui concerne la
deuxième génération. Il est possible que ce type de propos racistes ne soit pas représentatif de
la conception de la majorité des citoyens, ainsi que le fait valoir le Conseil d'Etat. Ils sont
cependant l'indice de préjugés existant à l'égard d'un groupe déterminé de la population. De
tels préjugés apparaissent également dans les courriers de lecteurs précédant la votation
("Region" du 9 mars 2000) qui s'expriment de manière négative à l'égard des personnes
ressortissant des "Etats balkaniques", respectivement de l'ex-Yougoslavie, alors que des
compliments sont adressés "à tous les Italiens" d'Emmen. Au vu des résultats clairs du scrutin,
il convient de retenir que ces préjugés ont joué un rôle déterminant dans le vote. En faveur de cette interprétation, il est encore loisible de se référer à l'écrit des ecclésiastiques
d'Emmen, du 23 mars 2000, adressé aux requérants dont la demande a été rejetée, ainsi qu'à la
circulaire du conseil communal d'Emmen, du 19 mars 2001, adressée à l'ensemble des
ménages de la commune. Certes, ces écrits sont postérieurs à la votation. Ils contiennent
cependant des tentatives d'explications émanant de personnes familiarisées avec les
circonstances et l'ambiance existant dans la commune. Les pasteurs et prêtres expriment leurs
préoccupations à l'égard des rejets globaux et discriminatoires des demandes de naturalisation.
Le conseil communal rattache le comportement des citoyens à l'insatisfaction et aux réserves
à l'égard de la politique des étrangers et de l'asile menée par la Confédération, laquelle a
conduit, à Emmen, à une grande proportion d'étrangers parmi la population résidente;
l'augmentation de cette dernière serait en outre liée principalement à l'immigration de
ressortissants de l'ex-Yougoslavie.
2.4 Au vu de ce qui a été exposé, il est établi que les requérants ressortissants de l'ex-
Yougoslavie, parmi lesquels les recourants, ont été désavantagés sur la base de leur origine.
Un motif justificatif pour cette différenciation n'est pas perceptible, et il n'est du reste JdT
2004 I p. 574, 587 pas invoqué par les autorités cantonales. Dès lors, une discrimination
inadmissible au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., est réalisée. Pour ce motif déjà, la décision du
Conseil d'Etat du 19 mars 2002, qui nie à tort une discrimination, doit être annulée. En
conséquence, les questions de savoir si le Conseil d'Etat ne se serait à tort pas prononcé sur
certains griefs soulevés par les recourants, voire sur certaines pièces produites, de même que
si une violation de l'art. 2 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les
formes de discrimination raciale est réalisée, peuvent rester indécises.
3. En revanche, il convient d'entrer en matière spécifiquement sur le grief de violation du
droit à une décision motivée, car ce grief ne concerne pas uniquement le résultat du vote, mais
remet en question la procédure de naturalisation par les urnes en tant que telle.
3.3 Le TF s'est déjà exprimé sur la question de l'obligation de motiver lors de décisions sur
les naturalisations prises par la voie des urnes dans l'arrêt concernant l'invalidité de l'initiative
de l'UDC de la Ville de Zurich intitulée "Les naturalisations devant le peuple!" (ATF 129 I
232 c. 3, JdT 2004 I 588). Il est parvenu à la conclusion que les décisions de naturalisation
étaient soumises à l'obligation de motiver, au sens de l'art. 29 al. 2 Cst., en relation avec l'art.
8 al. 2 Cst.
3.6 Cependant, comme le Conseil d'Etat l'a exposé de manière convaincante dans la décision
entreprise, une motivation n'est par définition pas possible dans le cas de votations populaires
qui interviennent sous la forme de votes secrets glissés dans les urnes. Dans le cas d'espèce, la
commune d'Emmen n'a en outre pas fourni de motivation subséquente aux résultats du scrutin.
La question de savoir si une motivation ultérieure, par un organe de la commune, satisferait à
l'obligation de motiver (dans ce sens Hangartner, op. cit., pp. 960 s.; Bundesamt für
Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Berne, décembre 2000, p.
42) ne se pose donc pas (cf. à ce propos ATF 129 I 232 c. 3.5, JdT 2004 I 588).
3.7 Au vu de ce qui précède, le Conseil d'Etat, dans la décision querellée, a nié à tort une
violation du droit à une décision motivée, et a ainsi commis une violation de l'art. 29 al. 2 Cst.
4. Le recours doit dès lors être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision du
Conseil d'Etat du canton de Lucerne, du 19 mars 2002, doit être annulée. Il appartiendra aux
autorités cantonales et communales compétentes de se prononcer sur les suites à donner aux
procédures de naturalisation déposées par les requérants JdT 2004 I p. 574, 588 et de
remplacer la procédure de naturalisation par les urnes, en vigueur à Emmen, par une
procédure conforme à la Constitution, contrairement à ce qui est actuellement le cas. (...)
Trad. Patrick Stoudmann
(Source Swisslex : Document JdT 2004 I p. 574 Date de l'arrêt 09.07.2003 Tribunal Tribunal fédéral
Publication Journal des tribunaux - Droit Fédéral Domaines du droit Droit public et droit
Écrit par Diego Esteban dans Jurisprudence | Lien permanent | Commentaires (2) | Imprimer | Facebook | Commentaires
Cher blogueur, un blog n'a pas vocation d'être une photocopieuse. Un blog est un carnet de notes qui devraient être concises. Si vous souhaitez citer un texte externe, utilisez la technique des liens hypertextes. Voir démonstration ici http://webzine.blog.tdg.ch/archive/2013/01/18/comment-creer-un-lien-hypertexe.html
Écrit par : JF Mabut | 21/01/2013
Cher Monsieur, j'y ai pensé. C'est un texte auquel je fais référence dans une note en cours de rédaction, mais il se trouve sur un site protégé par mot de passe. Ainsi, il s'agissait du seul moyen de donner un sens à la référence.