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Timestamp: 2019-11-17 15:47:09
Document Index: 79196375

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 304', 'artículo 304', 'Artículo 221']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 022 del 20/01/2004
Priscilla Quirós Muñoz
Asistente de la Presidencia Ejecutiva en condición de Órgano Director
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su solicitud, planteada mediante oficio Nº PE-506, del 4 de julio del 2003.
En el oficio antes indicado se hace un informe en relación con actos administrativos presuntamente disconformes con el Ordenamiento Jurídico. Este informe se inicia diciendo:
"Quien suscribe...designada por la administración superior del IFAM, para dirigir un Órgano Director Unipersonal, del Procedimiento Administrativo, presenta ante su autoridad el presente expediente, del procedimiento ordinario establecido a fin de anular el acto administrativo que otorgó el beneficio de pago de vacaciones a los funcionarios del IFAM que se encontraban con permiso sin goce de salario y consecuentemente lograr recuperar lo que fue pagado en forma indebida, amparada la administración en los siguientes fundamentos:
1. Que de conformidad con el ordenamiento jurídico, cuando en la administración pública nos encontramos ante actos nulos, cuya nulidad es evidente y manifiesta, el legislador ha previsto el camino a seguir para suprimir de la vida jurídica ese acto administrativo generador de derechos subjetivos.
2. Que para ello, la administración puede anular estos actos por sí misma, siguiendo previamente el trámite establecido en el numeral 173 de la Ley General de Administración Pública y siguientes de la mencionada ley.
Y se concluye en los siguientes términos:
"...En el procedimiento seguido, se han observado y cumplido todos los requisitos legales propios de estos procesos, al amparo de la Ley General de la Administración Pública, Libro III. Cumplidos los plazos brindados a las partes para realizar sus consideraciones, se da por cerrada esta primera etapa del procedimiento, enviándose el Expediente con 241 folios, a fin de que sea la Procuraduría General de la República, la que mediante dictamen vinculante para el IFAM, determine si se anula o no el acto que autorizó el pago de las vacaciones a funcionarios con permiso sin goce de sueldo, (incluyendo los casos de permisos menores a un año), y si procede el cobro (incluyendo la recuperación de las cuotas obrero patronales y de los intereses legales), de las vacaciones otorgadas o giros percibidos por concepto de las mismas, a los funcionarios que recibieron tal beneficio..." (El énfasis es nuestro).
Además, se remite un expediente con doscientos cuarenta y un folios.
Asumimos que lo que se pide es el dictamen favorable para la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, según la hipótesis prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
A. Evidente incompetencia del órgano consultante
De conformidad con la jurisprudencia de este órgano consultivo, ya se ha establecido que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto declaratorio de derechos, también lo es para ordenar la apertura del procedimiento ordinario, nombrar al Órgano Director y ordenar la remisión del expediente a la Procuraduría General de la República.
La titularidad de la competencia para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se precisó normativamente, con la última reforma del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo contenido, en lo que más interesa se lee así:
Igualmente, con oportunidad de esta reforma, la Procuraduría General de la República emitió la circular Nº GR-1207-2000, de 16 de agosto del 2000, advirtiendo:
Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior." (El énfasis es nuestro).
De tal manera, si se considera que existen actos administrativos declaratorios de derechos subjetivos y que en ellos concurre algún vicio que pudiera determinar su nulidad con los caracteres de absoluta, evidente y manifiesta, es la Junta Directiva del Instituto el órgano competente para dicha declaratoria e, igualmente, para la decisión de la apertura del procedimiento, el nombramiento del órgano director y la remisión del expediente a la Procuraduría General de la República.
En el caso concreto es el Órgano Director del Procedimiento Administrativo el que requiere el dictamen, consecuentemente, no se puede evacuar su gestión.
De una comunicación hecha a la servidora Marcia Vega Mora se desprende que la Junta Directiva, según consta en el acta de la sesión ordinaria Nº 3285, celebrada a las 9:00 horas del 2 de junio del 2003 acordó, en lo que más interesa:
c) Recomendar a la Administración que una vez realizado el trámite respectivo, remita los autos con la documentación pertinente a la Procuraduría General de la República."
La voluntad de recomendación no es un acto que pueda sustituir a la voluntad de la decisión de pedir el dictamen a la Procuraduría General de la República. Además, según se desprende de las consideraciones que llevaron a ese acuerdo, aparentemente se hace referencia a la Dirección Administrativa, no al Órgano Director (folios 210 a 215).
No obstante lo anterior, dado lo que se afirma por el mismo consultante y lo que hemos corroborado mediante el análisis del expediente, en aplicación del Principio de Economía de la Energía Procesal, es preciso realizar las siguientes observaciones.
B. Observaciones pertinentes en relación con el expediente remitido a la Procuraduría General de la República
Como reiteradamente lo ha expuesto este órgano, la Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos.
Por ello y por la misma naturaleza de los derechos, eventualmente afectados con la eventual anulación, la potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y su ejercicio requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
La Administración Pública no puede soslayar las dimensiones taxativamente limitadas de esta potestad. Si lo hiciera, ello implicaría no sólo la inobservancia de Principios de Orden Público sino también, la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos a los funcionarios y al Estado.
El legislador estableció y autorizó el ejercicio de esta potestad teniendo como supuesto hipotético la situación que él mismo definió como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Esta expresión no obedece a un capricho sino a fines y principios constitucionales; se trata de garantizar los derechos fundamentales del ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
De no estarse ante la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede ejercer la potestad establecida en este artículo. Especialmente clara es la Sentencia Nº 7407-98, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo a las 10:15 horas, cuando explica:
…" (El énfasis es nuestro).
Del mismo contenido de esta potestad se desprende claramente que no se puede dictaminar sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta si previamente no se ha realizado un procedimiento administrativo ordinario, fundamentalmente de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
El carácter excepcional de la potestad de anulación y la exigencia del Debido Proceso (de desarrollo previo a la declaratoria y a la oportunidad misma en que la Procuraduría General de la República debe examinar y dictaminar sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta) también se han consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo, que resulta innecesario citar.
Entre otras condiciones, puede corroborarse la manera absolutamente informal y ciertamente ilegal que se siguió para el nombramiento del órgano Director del Procedimiento.
El nombramiento, como ya se indicó, se hizo por la Dirección Ejecutiva y mediante la vía del simple memorándum. No consta ninguna decisión fundamentada ni se precisan los actos presuntamente cuestionados.
La comunicación se hizo en los siguientes términos:
PARA: LICDA. PRISCILLA QUIROS M.
DE: LICDA. MARIBEL SEQUEIRA RODRÍGUEZ
ASUNTO: DESIGNACIÓN DE ÓRGANO DIRECTOR
En el ánimo de resolver el conflicto planteado; a raíz de los pagos de vacaciones, efectuados por parte de la Administración a los funcionarios que se encontraban con permisos sin goce de salario, y siendo que la disposición que autorizó esta actuación puede anularse en sede administrativa, me permito indicarle que ésta Dirección, ha debido conformar un Órgano Director unipersonal para lo correspondiente.
Por lo anterior, se le comunica su designación para que dirija el citado órgano, adjuntándosele toda la información que conforma el expediente sobre este asunto.
..." (folio 161. El énfasis es nuestro).
Igualmente, entre otros aspectos, se puede corroborar la forma totalmente omisa mediante la cual presuntamente se citaron a las personas que supuestamente deben comparecer como partes en este procedimiento.
"Habiéndose notificado debidamente a todas las partes, el inicio del presente procedimiento ordinario, y vencido el término para apersonarse al mismo, se le remite la presente citación al señor Luis Romero Barquero, en su calidad de parte en este proceso.
Por lo anterior, se le confiere audiencia para que se presente a la comparecencia oral y privada, en la cual se admitirá y recibirá toda la prueba y alegatos que considere pertinentes en relación a la declaratoria de nulidad que promueve la Administración contra el acto que autorizó el pago de las vacaciones a funcionarios que se encontraban con permiso sin goce de sueldo así como la recuperación de los montos pagados.
Deberá comparecer ante este Órgano Director el día lunes 16 de junio del presente año, a las once horas, en el Edificio del IFAM, quinto puso, oficina de Asistente de la Presidencia Ejecutiva. Se le comunica que constan en el expediente todos los antecedentes con información de los actos que se han dado consecuencia del acto administrativo que se pretende anular, así como lo concerniente al curso del procedimiento, documentos que quedan a su disposición para ser revisados de previo a la comparecencia a que se le citas, si lo estima pertinente.
Finalmente se le previene que deberá aportar toda su prueba, antes o en el momento de la comparecencia y que toda presentación previa deberá hacerse por escrito...." (resolución Nº ODPA-01-2003, visible a folio 181. En forma similar se pueden leer las resoluciones números ODPA-02-2003, ODPA-03-2003 y ODPA-04-2003, que constan en los folios 182, 183 y 184).
Por lo demás, lo que se notificó como "inicio del procedimiento" es un aparente memorándum, en los siguientes términos:
PARA: Lic. Luis Romero Barquero
DE: Licda. Priscila Quirós Muñoz
ASUNTO: Constitución de Órgano Director
Mediante oficio DE-239-03, se me ha encomendado por parte de la Dirección Ejecutiva, la Dirección de un órgano director que inicie el procedimiento ordinario, para anular el acto administrativo que autorizó el pago de vacaciones al os funcionarios que se encontraban con permiso sin goce de sueldo; con la consecuente recuperación de los montos pagados.
Por lo anterior, y en apego a lo dispuesto por las normas de derecho que nos rigen, en aras de velar por la seguridad jurídica; tanto para la Institución como para los funcionarios que forman parte de ella, se le comunica la conformación de este órgano y se le concede audiencia para que en el plazo de tres días, se apersone al proceso y señale lugar para oír notificaciones.
Finalmente se le comunica que todas sus comunicaciones deberá remitirlas a la oficina de la suscrita, en el quinto piso del Edificio del IFAM, Dirección Ejecutiva.
..." (folio165. En forma similar se puede observar las comunicaciones a otras supuestas partes del procedimiento, en los folios 166 a 172).
Se nota con facilidad que realmente no se hizo una intimación.
En el caso concreto podemos corroborar que se hace una especie de enunciado general de la especie de los actos que se pretenden anular, refiriéndose a los presuntos titulares de los derechos subjetivos generados con esos actos, pero no se hace ninguna descripción precisa (no se describen con ningún dato específico (por ejemplo: fecha, número de oficio...). Menos aún se hace un reproche sobre las características de esa nulidad que supuestamente la adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Debe tomarse en cuenta, además, que la circunstancia de encontrarse "con permiso sin goce de sueldo..." por sí sola no define ninguna ilegalidad. Y ello se desprende de los mismos dictámenes que se incorporaron en el expediente administrativo.
Tal y como lo adelantamos, la posibilidad de la anulación de los propios actos por la misma Administración es excepcional. El Legislador la admite únicamente para los casos en que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº 458-90. El énfasis es nuestro).
IV. –La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas agravas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública, "evidente y manifiesta". Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis alguna..." (Sentencia Nº 2003-4369 de las 8:30 horas de23 de mayo del 2003. El énfasis es nuestro).
Con los elementos que constan en los autos administrativos no se puede afirmar con certeza que concurre la nulidad absoluta.
Correlativamente, tampoco se puede afirmar, con base en este expediente que las supuestas nulidades sean de carácter evidente y manifiesto.
Cuando no se hace una debida citación, que implica un reproche de legalidad, ciertamente se afecta el Derecho de Defensa. No es suficiente que la Administración le diga a la parte que puede defenderse. Es preciso que la parte tenga conocimiento exacto el objeto sobre el cual debe versar la sentencia.
En el caso concreto, además de las omisiones ya señaladas, no se indicaron los elementos que constituían el expediente administrativo. En este caso esa omisión, toma mayor importancia, ya que en el expediente se encuentran piezas pertenecientes a situaciones de distintas personas.
No se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real.
Por ello, el Ordenamiento Jurídico exige que haya una instrucción con la cual ciertamente se pueda establecer esa verdad real y, consecuentemente, el Legislador señaló, como poderes y deberes del Órgano Director:
19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4)....
..." (Dictamen Nº 173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)
Del mismo expediente administrativo y de las observaciones antes expuestas, se desprende que en el caso concreto no hubo una instrucción suficiente. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221). Ello impide, además, que se pueda afirmar que se aplicó la Justicia Administrativa.
Ci. Sres. Junta Directiva Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
Licda. Maribel Sequeira Gutierrez, Directora Administrativa