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Timestamp: 2020-05-31 07:37:55
Document Index: 43170323

Matched Legal Cases: ['artículo 17', 'artículo 52', 'artículo 59', 'artículo 54', 'artículo 81', 'artículo 198', 'artículo 81', 'artículo 74', 'artículo 209', 'artículo 75', 'artículo 82', 'Artículo 199', 'Artículo 200', 'artículo 25', 'artículo 11', 'artículo 16', 'in fine', 'artículo 6', 'artículo 17', 'Artículo 84', 'Artículo 216', 'artículo 216', 'artículo 217', 'artículo 207', 'artículo 19', 'artículo 16', 'artículo 216', 'artículo 218', 'artículo 58', 'artículo 58']

Representación de las Comunidades de RegantesNotarios y Registradores | Notarios y Registradores
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Representación de las Comunidades de Regantes
Álvaro Enrech Val. Abogado especialista en Derecho de Aguas
‎aenrech@icahuesca.net
1.- El recurso hídrico: su carácter demanial
2.- La fórmula concesional
3.- Obligación de constituir comunidades de usuarios
4.- Carácter de las comunidades de regantes
5.- Delegación de competencias – Encomienda de gestion
6.- Representación de la entidad
En ocasiones, la firma de determinados documentos públicos por parte de algunas Comunidades, en especial para la obtención de préstamos destinados a la transformación de tierras de secano a regadío o a la modernización de los sistemas de riego y construcción o mejora de infraestructuras (embalses, estaciones de bombeo, plantas fotovoltaicas, redes de riego, sistemas de filtraje, drenajes, etc.) ha generado problemas pro las dudas suscitadas, especialmente por los operadores financieros, respecto de la validez de la representación ostentada por los cargos electos de la Comunidad.
Para plantear una opinión suficientemente fundada sobre el tema, hemos de partir de las características legales del recurso hídrico y del carácter de las Comunidades de Regantes.
1.- EL RECURSO HÍDRICO, SU CARÁCTER DEMANIAL.
La Ley de Aguas de 1985, con sus sucesivas modificaciones, y actualmente el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, han señalado ese carácter de recurso o bien público que ostenta el agua.
Así, el artículo primero del TRLAG prescribe que:
En Sentencia del Tribunal Constitucional, nº 227/1988, de 29 de noviembre, se lee que:
“…una ley del Estado, como es técnica y constitucionalmente posible, declare al agua como bien de dominio público significa que se crea una titularidad pública que se atribuye al estado, que faculta al dueño para usar, disponer y aprovechar el agua con ciertas peculiaridades, y que afecta a un uso o servicio público, por lo que se la somete a un régimen jurídico público específico. Son estas notas las que según nuestra doctrina, jurisprudencia y derecho positivo, hacen recognoscible la institución del dominio público y son manifestaciones de su régimen específico: el régimen de inventario y catalogaciones; la imposición de limitaciones y servidumbres para garantizar los fines de utilidad pública; la facultad de deslinde administrativo; la policía demanial, tanto en el marco de las relaciones de supremacía general (uso común) como especial (usos privativos); la facultad de reintegro posesorio; las reservas demaniales; la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad”.
La nueva ley de aguas declara en su preámbulo que <el agua es un recurso natural escaso, indispensable para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos>. por estos motivos el legislador estima que <se trata de un recurso que debe estar disponible no solo en la cantidad necesaria sino también con la calidad precisa>, que esta disponibilidad <debe lograrse sin degradar el medio ambiente en general y el recurso en particular, minimizando los costos socio-económicos y con una equitativa asignación de las cargas generadas por el proceso, lo que exige una previa planificación hidrológica y la existencia de unas instituciones adecuadas para la eficaz administración del recurso>. De ello deduce el reconocimiento para el mismo <de una sola calificación jurídica, como bien de dominio público estatal, a fin de garantizar en todo caso su tratamiento unitario>
El significado de la institución jurídica del dominio público refuerza esta interpretación. En efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público es así ante todo res extra commercium, y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos fines: típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional (art. 339 del Código civil), garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros similares.
Por tanto, nos hallamos ante un recurso público, cuya gestión corresponde EN EXCLUSIVA al Estado. Se trata el agua (salvo las circunstancias excepcionales legalmente previstas: v. gr. desalación), pues, de un bien demanial, no susceptible de apropiación ni de comercio.
2.- LA FÓRMULA CONCESIONAL.
El artículo 17 del TRLAG establece, entre las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico la de “c) El otorgamiento de concesiones referentes al dominio público hidráulico en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma”.
De otro lado, el artículo 52 establece las “Formas de adquirir el derecho al uso privativo”, e indica que:
“1. El derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa”.
A continuación, el artículo 59 (Concesión administrativa) señala:
Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa.
Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos. (…)
Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes Hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. Su otorgamiento será discrecional, pero toda resolución será motivada y adoptada en función del interés público.
Es decir, que el acceso al uso del agua para su utilización con destino al riego no es una adquisición “civil”, o “mercantil”, sino que se obtiene en un procedimiento derivado, bien de la aprobación de un texto legal en sede parlamentaria, bien de un procedimiento administrativo, que finaliza con un acto o resolución administrativa por el que se otorga la concesión.
Además, tal como dispone el art. 61 TRLAG, el agua objeto de concesión “…quedará adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos…”.
En la ya citada STC 227/1988, de 29 de noviembre, se expresa que:
«…el uso privativo de las aguas se adquiere solo por concesión (con las excepciones previstas en la propia ley), que es, como ya se ha dicho, una opción fundamental de la nueva legislación en materia hídrica, regula otros tantos elementos esenciales del sistema concesional, como son: a) la necesidad de tener en cuenta la explotación racional del conjunto de los recursos hidráulicos y la no garantía de la disponibilidad de los caudales concedidos».
Por tanto, la adquisición de ese derecho al uso del recurso hídrico no puede proceder, en ningún caso, de una operación lucrativa, ni ser destinada al comercio; debe únicamente destinarse al uso que disponga el título concesional, sin perjuicio de la cesión prevista con carácter temporal a otro concesionario o titular de derecho de igual o mayor rango según el orden de preferencia establecido en el Plan Hidrológico de la cuenca, en el art. 67 TRLAG.
3.- OBLIGACIÓN DE CONSTITUIR COMUNIDADES DE USUARIOS.
El artículo 81 TRLAG (Obligación de constituir comunidades de usuarios) indica que:
“1. Los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deberán constituirse en comunidades de usuarios. Cuando el destino dado a las aguas fuese principalmente el riego, se denominarán comunidades de regantes”.
Igual criterio se desprende de lo dispuesto en el artículo 198 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
Sin necesidad de remontarnos a un milenio atrás, en que ya las comunidades de base consuetudinaria gestionaban las aguas de forma mancomunada, sí señalaremos que la Comisión redactora de la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 afirmó que “la mancomunidad de intereses a que dan lugar los aprovechamientos colectivos de aguas públicas exige una administración común”.
Son por tanto pacíficas y constantes tanto la doctrina que defiende la gestión comunitaria de las concesiones, como la legislación por la que se obliga a los beneficiarios de una concesión de aguas a realizar su gestión mediante un organismo que aglutine al colectivo y permita una adecuada administración del recurso hídrico.
En la Sentencia del Tribunal Constitucional, número 132/1989, de 18 de julio de 1989, se estudia profusamente la “constitucionalidad” de la adscripción obligatoria a determinadas corporaciones que realizan ciertas funciones públicas (cámaras, colegios profesionales…). El Tribunal sostiene la constitucionalidad, y señala que:
«…nos hallamos ante entidades que no han sido fruto de la libre decisión u opción de los afectados, para la obtención de fines autónomamente elegidos, sino fundamentalmente (y sin excluir forzosamente este último aspecto), de una decisión de los poderes públicos, sin que exista por tanto un pactum associationis original, que se ve sustituido por un acto de creación estatal; y tampoco habría una opción en favor de la persecución de fines o defensa de intereses libremente determinados, ya que el objeto de esas agrupaciones vendría definido por los intereses públicos para cuya defensa fueron creadas, y que son también fijados por el poder público.
En el tipo de agrupaciones de que se trata -que han recibido la denominación genérica de Corporaciones públicas, con una mayor o menor amplitud- si bien cabe estimar la presencia de un cierto elemento o base asociativa (ya que sus integrantes no se encuentran sometidos a un régimen de tipo estatutario funcionarial, ni integrados en relaciones de jerarquía y subordinación, sino en posición de paridad), sólo en términos muy latos puede hablarse de que exista una asociación, en cuanto que ésta supone una agrupación libre para la obtención de fines, determinados, también libremente, por los miembros que la integran.(…)
Como consecuencia de ello, estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse (pese a contar con una «base asociativa» en el sentido señalado), sin profundas modulaciones, en el ámbito de los arts. 22 y 28 C.E. Con toda evidencia, en el caso de las Corporaciones Públicas (…), no puede predicarse la libertad positiva de asociación, pues su creación no queda a la discreción de los individuos (ya que, como señalamos en nuestra STC 67/1985 «no puede hablarse de un derecho a constituir asociaciones para el ejercicio de funciones públicas»), y tampoco les es aplicable la garantía del art. 22.4 en cuanto a su disolución o supresión, al constituirse como creaciones de los poderes públicos, y sujetas por tanto a la decisión de éstos en cuanto a su mantenimiento y configuración. (…)
Desde esta perspectiva no cabe excluir que el legislador, para obtener una adecuada representación de intereses sociales, o por otros fines de interés general, prevea, no sólo la creación de entidades corporativas, sino también la obligada adscripción a este tipo de entidades, de todos los integrantes de un sector social concreto, cuando esa adscripción sea necesaria para la consecución de los efectos perseguidos. (…)
En consecuencia, tal limitación de la libertad del individuo afectado consistente en su integración forzosa en una agrupación de base (en términos amplios) «asociativa», sólo será admisible cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzada a un ente corporativo».
No estamos pues ante un supuesto de creación de una empresa o sociedad, civil o mercantil, sino ante la constitución ex lege de un organismo encargado de la gestión de un recurso concedido por el Estado, cuyos beneficiarios DEBEN adscribirse a la Corporación que obligatoriamente ha de ser constituida para la gestión y distribución del recurso.
Las Comunidades de Regantes limitan sus actuaciones a la distribución de las aguas y administración de sus competencias en materia de policía sobre el recurso concesional, bajo la tutela de los organismos de cuenca, las Confederaciones Hidrográficas.
El amparo jurídico de su funcionamiento se encuentra en los artículos 81 a 91 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (RD Leg. 1/2001 de 20 de julio) y artículos 198 a 231 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RD 849/1986, de 11 de abril), así como en los estatutos y Ordenanzas redactados por la propia comunidad y aprobados por el organismo de cuenca.
Las Comunidades son entidades de Derecho público de carácter corporativo, no territoriales y de base asociativa, sometidas a la tutela de los Organismos de cuenca o de Confederaciones Hidrográficas.
Son de obligada constitución (artículo 81 del Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio; Texto Refundido de la Ley de Aguas), con la finalidad de proceder a la autoadministración colectiva de los aprovechamientos de aguas que se les concedan, de ahí que estén dotadas de las potestades administrativas antes Componen su voluntad por autointegración de la voluntad de sus miembros -los usuarios de las aguas de una misma concesión y sostiene económicamente el ente- tal y como dispone la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 1ª, de 10 de diciembre de 1990). Esa obligación de constituir comunidades de usuarios se predica expresamente de los usuarios de una misma unidad hidrogeológica o de un mismo acuífero así como los usuarios de acuíferos declarados sobreexplotados o en riesgo de estarlo.
También el organismo de cuenca podrá obligar a la constitución de comunidades que tengan por objeto el aprovechamiento conjunto de aguas superficiales y subterráneas, cuando así lo aconseje la mejor utilización de los recursos de una misma zona.
Como excepción, cuando la modalidad o las circunstancias y características del aprovechamiento lo aconsejen, o cuando el número de partícipes sea reducido, el régimen de comunidad podrá ser sustituido por el que se establezca en convenios específicos, que deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.
De conformidad con su naturaleza corporativa, el artículo 74.1 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, les atribuía claros privilegios administrativos como, por ejemplo, el de la autotutela plasmada en la ejecución forzosa de sus acuerdos (artículos 75.1 y 76.5 en relación con el artículo 209 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril), lo que también se plasmaba en cuanto a la cobranza de deudas (artículo 75.4 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y 212.1 del Reglamento). En la actualidad, el Texto Refundido de la Ley establece en el artículo 82.1 que «las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común».
Por su parte, el RDPH (Artículo 199) expresa:
Las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento.
Los artículos 82.1 y 83.3 de la Ley de Aguas señalan que:
“las Comunidades de Usuarios se hallan compelidas a procurar el buen orden del aprovechamiento que constituye su concesión, y a realizar las obras e instalaciones necesarias para evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico”.
El Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece [art. 199.2] que las Comunidades de Usuarios realizan, por mandato de la ley, y con la autonomía que en ella se les reconoce, las funciones de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la administración.
El Artículo 200 RDPH señala:
Los Estatutos u Ordenanzas de las Comunidades de Usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes de dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria y en relación a sus respectivos intereses de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer, asimismo, en equitativa proporción, los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan (art. 82.2 de la LA).
La tan citada sentencia TC 227/1988, de 29 de noviembre señala que: «…tratándose de Corporaciones de Derecho Público, como es el caso de las comunidades de usuarios de aguas públicas, cuya finalidad no es otra que la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de los mismos, en régimen de participación por los interesados, las bases del régimen jurídico de este especifico sistema de administración pueden contemplar los siguientes aspectos esenciales o de común aplicación: a) constitución y modalidades de las comunidades de usuarios; b) régimen general de potestades administrativas que se les atribuyen; c) relaciones básicas con la administración pública de que dependan, y d) configuración de sus órganos de administración».
El Defensor del pueblo, en su Informe de 2009, publicado bajo el título de AGUA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (Agua y ordenación del territorio – Defensor del Pueblo; https://www.defensordelpueblo.es › wp-content › uploads › 2015/05 ›, páginas 160 y siguientes), expresa:
«Las comunidades de regantes no se supeditan al derecho privado ni constituyen, pese a su denominación, comunidades de bienes y derechos carentes de personalidad jurídica, ni tampoco son sociedades civiles, al modo que las definen los artículos 392 y 1665 CC. (…) Esta personalidad, independiente de la de los miembros que la forman, las habilita para comprar, vender, contratar, ejercitar acciones y realizar toda clase de actividades jurídicas. El ejercicio de estas acciones corresponde a los órganos que las gobiernan y no a los usuarios, miembros de las comunidades (…) resulta claro que esa personalidad es única y que no puede escindirse en una personalidad de derecho público cuando tales comunidades ejercen potestades administrativas, y otra de derecho privado cuando actúan en el ámbito de relaciones jurídicas que merezcan esta calificación. (…) Las comunidades de regantes, en cuanto que corporaciones de Derecho público, quedan equiparadas a esos efectos a las administraciones públicas.»
En definitiva, la Comunidad de regantes actúa por imperio de la Ley, bajo la tutela del organismo de cuenca, la Confederación Hidrográfica del Ebro, en LA GESTIÓN DE UN RECURSO DEMANIAL Y PÚBLICO, cedido con carácter concesional, por lo que la gestión de la Comunidad se realiza EN EL EJERCICIO (por delegación) DE POTESTADES PÚBLICAS.
5.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS – ENCOMIENDA DE GESTIÓN
Una vez aclarado que en la gestión de la Comunidad de regantes y en el ejercicio de sus competencias resulta de aplicación la Ley de Procedimiento Administrativo señalaremos que hasta el día 1 de octubre de 2016, la norma entonces vigente, es decir la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prescribía, mediante su artículo 25 (Encomienda de gestión), que:
La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
La encomienda de gestión en los órganos administrativos o Entidades de derecho público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario Oficial correspondiente.
Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.
El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo.
La norma vigente desde el 2 de octubre de 2016, es decir, la Ley 40/2015, de 1 de octubre señala en su artículo 11:
1 La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
Por tanto, hay una sumisión expresa del funcionamiento de las Comunidades al Derecho Administrativo, lo que plantea problemas en algunos aspectos de la gestión, pero ello concede importantes prerrogativas para el ejercicio de sus competencias, no siendo posible delegar las mismas o encomendarlas a entidades de derecho privado, más que en aquellos aspectos que tengan que ver con actividades de carácter material, técnico o de servicio. La encomienda de gestión que pueda ser realizada para ejecutar dichas actividades no debe contravenir las antecitadas disposiciones de derecho administrativo. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en resolución de 5 de febrero de 2014 indica:
«…debe entenderse que las Comunidades de Regantes ostentan la condición de poderes adjudicadores a los efectos de la legislación de contratos del sector público en aquellos supuestos en los que actúen en gestión de fines públicos (…), de obras relativas a las instalaciones de regadío. Se trata, en efecto, de entidades de derecho público, encontrándose incluidas en el sector público conforme a la genérica referencia que hace el art. 3.1.c) del Texto Refundido de Contratos del Sector Público a cualesquiera entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo. Ostentan a estos efectos asimismo la consideración de Administración pública, y por tanto de poder adjudicador, conforme al art. 3.2.e) del TRLCSP».
Considera además dicho Tribunal que (las Comunidades de Regantes) ostentan la condición de Administración Pública al tratarse de entidades de derecho público vinculadas (tutela) a una Confederación Hidrográfica que cumplen alguna de estas características:
1ª Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, o
2ª Que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios.
Por Real Orden de 25 de junio de 1884 (actualizada por O. M. de 13 de febrero de 1968) se aprobó el modelo relativo a las Ordenanzas y Reglamentos de Sindicatos y Jurados de riegos, y la Instrucción para formarlos y tramitarlos (en dicción literal) al amparo de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879.
A pesar de haber sido derogada la citada ley con motivo de la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (el texto vigente es el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas), son muchas las Comunidades que todavía se rigen por Ordenanzas redactadas con arreglo a la citada instrucción, en cuyo artículo 16 in fine se indica:
“El Presidente de la comunidad puede comunicarse directamente con las Autoridades locales y con el Gobernador de la provincia”.
Debe tenerse en cuenta que la norma decimonónica establecía una estructura bicéfala al crear dos figuras complementarias: Presidente de Comunidad, para la gestión institucional y dirección de las deliberaciones de la Junta General, y Sindicato de Riegos, con su Presidente, encargado de la gestión diaria, administrativa y material de la Comunidad. Por ello, en el artículo 6º del Reglamento del Sindicato, en la redacción prevista por la antecitada instrucción se indica que:
“El Sindicato, como representante genuino de la comunidad, intervendrá en cuantos asuntos a la misma se refieran, ya sea con los particulares extraños, ya con los regantes o usuarios, ya con el Estado, las Autoridad o los Tribunales de la Nación”.
Y en el artículo 17 del citado Reglamento se indica:
“Corresponde al Presidente del Sindicato, o en su defecto al Vicepresidente:
(..) 3.º Gestionar y tratar, con dicho carácter, con las Autoridades o con personas extrañas, los asuntos de la comunidad, previa autorización de esta, cuando se refieran a casos no previstos en este reglamento”.
La normativa vigente, es decir, el Texto Refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos, preliminar, I, IV, V, VI, VII y VIII del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio establecen:
Artículo 84 TRLAG (Órganos de las comunidades de usuarios)
Toda comunidad de usuarios tendrá una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.
a) Vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos (…)
Artículo 216 RDPH
Toda Comunidad de Usuarios tendrá una Junta General o Asamblea, una Junta de Gobierno y uno o varios Jurados (…)
Es competencia de la Junta General, o Asamblea, de la Comunidad de Usuarios:
a) La elección del Presidente y Vicepresidente de la Comunidad (…). Los cargos de Presidente, Vicepresidente y Secretario de la Comunidad pueden recaer en quienes lo sean en la Junta de Gobierno.
Por tanto, la redacción del artículo 216.3.a) del RDPH deja abierta la posibilidad de que puedan coexistir una Presidencia de la Comunidad y otra de la Junta de gobierno, cuestión que aclara el artículo 217 RDPH al señalar que:
“La duración del cargo se fijará en las Ordenanzas y será renovado al mismo tiempo que los vocales de la Junta de Gobierno y del Jurado. Cuando los cargos de Presidente de la Comunidad y de la Junta de Gobierno no recaigan en la misma persona, la renovación no será simultánea. En cualquiera de los dos casos se procurará, asimismo, que los cargos de Presidente y de Vicepresidente no se renueven al mismo tiempo”.
No obstante, en lo que aquí interesa cabe destacar la primera frase del indicado art. 17 RDPH al prescribir:
El Presidente, y en su defecto el Vicepresidente, es el representante legal de la Comunidad de Usuarios.
Asimismo, preceptúa que:
El Secretario de la Comunidad ejercerá las facultades y obligaciones que le señalen las Ordenanzas y Reglamentos o la Junta General.
Cabe señalar que, si bien no existe un modelo oficial de Ordenanzas, los diferentes modelos que se recogen en las webs de los distintos organismos de cuenca siguen un patrón común, amparado en las bases que fija el artículo 207 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, y en todas ellas se indica que el Presidente es el representante legal de la Comunidad y le otorgan la competencia para ostentar la representación de la entidad en juicio y fuera de él, suscribiendo los actos y contratos que le afecten, así como la potestad para Relacionarse directamente con Autoridades, Organismos y otras personas físicas o jurídicas.
También establecen los distintos modelos estudiados las competencias de la Junta de Gobierno, entre las que destaca la de “Velar por los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos”.
Asimismo, se establece que una de las funciones del Secretario de la Comunidad es expedir las certificaciones con el Visto Bueno del Presidente.
Partiendo de las posiciones que explicita claramente la normativa sobre la gestión de las aguas, y teniendo en cuenta el carácter de corporaciones de derecho público que en la misma se otorga a las comunidades de regantes, hemos de volver la vista hacia la normativa que afecta al procedimiento administrativo para completar las potestades de representación de los cargos de la Comunidad.
Así, el artículo 19 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público señala, respecto de los órganos colegiados de la Administración que (entre otras funciones);
«…corresponderá al Presidente “Ostentar la representación del órgano”.»
En cuanto al Secretario de los órganos colegiados de la Administración, indica el artículo 16 de la antecitada Ley 40/2015 (LRJSP), que:
“Corresponderá al Secretario velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de los acuerdos son respetadas”.
Resulta de interés, si bien con aplicación de la normativa anterior a la citada, la Sentencia de treinta y uno de julio de dos mil seis de la Audiencia provincial de Huesca, dictada en un juicio posesorio, en la que se desestimó una excepción (invocada previamente e inadmitida en primera instancia) referida a la falta de capacidad o representación de la actora (una Comunidad de huerta ribereña, con cerca de 2.000 partícipes) expresando:
«(…) El demandado mantiene su excepción al considerar que el acuerdo por el que se expresaba la voluntad de la Comunidad de Regantes de ejercitar acciones civiles contra el demandado había sido adoptado por la Junta de Gobierno y no por la Asamblea General, que en opinión de la parte es el único órgano competente para la adopción de dicho acuerdo. Hay que señalar al respecto que, pese a que ningún precepto legal o reglamentario es citado en apoyo de la tesis mantenida en el recurso, tanto el art. 84.4.a) de la vigente Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio) como el art. 220.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986 de 11 de abril) atribuyen a la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes las funciones de «vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos», que es exactamente lo mismo que señala en su art. 12.e) el vigente Reglamento de la Junta de Gobierno de la Comunidad».
Ahora bien, el carácter representativo que va asociado a la figura del Presidente no le autoriza de modo automático e incondicionado a firmar o decidir por su cuenta en asuntos cuya competencia corresponde a la Junta General o a la Junta de Gobierno.
Téngase en cuenta que el artículo 216 RDPH establece las competencias de la Junta General o Asamblea, entre las que enumera la aprobación de los Presupuestos de gastos e ingresos de la Comunidad y el de las cuentas anuales, la imposición de derramas y la aprobación de los Presupuestos adicionales, la adquisición y enajenación de bienes, así como la aprobación de los proyectos de obras y su ejecución.
Por tanto, nos hallamos ante la siguiente situación:
El Presidente de la Comunidad ostenta, a todos los efectos, la representación de la Comunidad, por disponerlo tanto la ley como las Ordenanzas.
El Secretario comparece para firmar junto con el Presidente, pero sin representación, es decir, únicamente en calidad de fedatario y garante de la legalidad de los actos. No se precisa por tanto autorización de la Junta General para otorgarle representación alguna, puesto que su función solo es de acompañamiento, al efecto de certificar la validez de la firma del Presidente.
La competencia para aprobar los proyectos de obras y su financiación corresponde a la Junta General de partícipes de la Comunidad.
Esta última cuestión, es decir, la necesidad de aprobación de los proyectos y su financiación por la Junta General, nos lleva a plantear el tema de las mayorías necesarias para la validez de los acuerdos. A tal efecto, el artículo 218 RDPH indica en su apartado tercero que:
“La Junta General adoptará sus acuerdos por mayoría absoluta de votos, computados con arreglo a la Ley y lo establecido en las Ordenanzas si se celebra en primera convocatoria y bastando la mayoría de votos de los partícipes asistentes o debidamente representados si se celebra en segunda convocatoria. Los Estatutos y Ordenanzas podrán exigir, no obstante, mayorías cualificadas para la adopción de determinados acuerdos”.
Durante algún tiempo se ha suscitado cierta polémica sobre el tema de la mayoría necesaria para la aprobación de proyectos y su financiación, teniendo en cuenta que de ello se deriva el pago de las obras, derramas, gastos y alfardas y su posible exacción por el procedimiento de apremio, así como prohibición del uso del agua en caso de impago.
Resulta por ello de suma importancia lo que ha señalado al efecto el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en Sentencia de siete de abril de dos mil diez:
«Fº Jº 5º.- Señalan a continuación los recurrentes que el proyecto de modernización (…) se adoptó en Junta General Extraordinaria de 11 de noviembre de 2006 (…) por mayoría simple (68,7% de votos a favor y 31,13% en contra) y no por la mayoría cualificada de tres cuartas partes.
Al respecto debe señalarse que, si bien es cierto que el artículo 58.2º de los Estatutos de la Comunidad dispone que “los acuerdos relativos a modificaciones de las Ordenanzas o a determinados asuntos que, a juicio de la Junta de gobierno, puedan comprometer la existencia de la Comunidad, solamente serán válidos si son adoptados en Junta general extraordinaria convocada al efecto y aprobados por las tres cuartas partes, como mínimo de los partícipes asistentes”, en el caso enjuiciado no se da el supuesto previsto en el citado artículo, ya que no nos encontramos ante una modificación de la Ordenanzas, ni ante un asunto que pueda comprometer la existencia de la Comunidad. Por consiguiente, es de aplicación la regla contenida en el apartado 1º de dicho artículo 58 -dispone que “La Junta general adoptará sus acuerdos por mayoría absoluta de votos de los partícipes asistentes, computados con arreglo a lo dispuesto en las presentes Ordenanzas”- y dado que el acuerdo fue votado a favor por la mayoría exigida en dicho precepto, ha de concluirse que el mismo fue válidamente adoptado.»
La Comunidad de Regantes es una Corporación de derecho público, de constitución obligatoria, sometida en su funcionamiento y relaciones internas y externas a las normas de procedimiento y régimen jurídico de las administraciones públicas.
La Comunidad gestiona un recurso público del que no es propietaria, sino concesionaria.
El Presidente de la Comunidad es el Representante legal de esta, a todos los efectos.
Conforme disponen las Ordenanzas, el Secretario garantiza la validez de la signatura del Presidente, así como el ajuste a derecho de los acuerdos que se adoptan y los documentos que se suscriben.
La adopción por la Junta General de los acuerdos para la aprobación de proyectos, su financiación y ejecución requiere únicamente mayoría absoluta de votos.
El Presidente de la Comunidad puede otorgar cuantos documentos públicos y privados sean necesarios para la financiación de los proyectos de obras.
Para la validez de la firma en los actos y documentos señalados se requiere únicamente la certificación de la elección del Presidente (o la del Vicepresidente en caso de sustitución por las causa previstas en las Ordenanzas) y la certificación de los acuerdos adoptados por la Junta General o Asamblea de comuneros con el quórum de asistencia y la mayoría de votos fijados en las Ordenanzas.
Esta es la opinión del letrado que suscribe, sometida a cualquier otra mejor fundada en derecho. Este tema sigue sometido a estudio.
Ballobar, abril de 2020
Álvaro Enrech Val. Abogado
Sentencia del Tribunal Constitucional, nº 227/1988, de 29 de noviembre
Sentencia del Tribunal Constitucional, nº 132/1989, de 18 de julio
RDGRN: 22-11-2019 – 18-07-2018 – 08-11-2016 – 14-07-2016
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