Source: https://www.ratioiuris.it/il-d-lgs-n-50-del-2016-principi-generali-ambito-di-applicazione-ed-esclusioni-natura-giuridica-delle-linee-guida-anac/
Timestamp: 2019-05-26 17:37:54+00:00
Document Index: 62960798

Matched Legal Cases: ['art. 25', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 46', 'art. 11', 'art. 120', 'art. 204', 'art. 41', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 120', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 128', 'art. 76', 'sentenza ', 'art. 32', 'art. 29', 'art. 30', 'art. 29', 'art. 35', 'art. 30', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 345', 'art. 1671', 'artt 1372', 'art. 30', 'art. 30', 'sentenza ', 'art. 83', 'art. 30', 'art. 13', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 28', 'art. 27', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 51', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 2']

Il d.lgs. n. 50 del 2016: principi generali. Ambito di applicazione ed esclusioni. Natura giuridica delle Linee Guida ANAC - Ratio Iuris
Giu 25, 2018 | Diritto Amministrativo, Dottrina | 0 |
Il nuovo codice dei contratti pubblici (decreto Legislativo 18 aprile 2016 n. 50) nella versione originaria era composto da 220 articoli (1.354 commi, 743 lettere e 32 sottopunti) e n. 25 allegati; é suddiviso in n. 6 Parti, n. 17 Titoli, n. 14 Capi e n. 9 Sezioni; il testo è composto da oltre 130.000 parole che comprendono 770.000 caratteri.
Tale corpus normativo, recante: «Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonche’ per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture» ha pressochè immediatamente subito 173 “rettifiche” o modifiche (vedasi Comunicato 15 luglio 2016 in Gazz. Uff., 15 luglio 2016, n. 164).
Il 20 maggio 2017, poi, è entrato in vigore (dopo la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale n. 103 del 5 maggio 2017) il decreto Legislativo n. 56 del 19 aprile 2017 recante “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”. Detto decreto legislativo del 19 aprile 2017 n. 56, consta di 131 articoli mercè i quali è stato integrato e corretto il d. Lgs del 18 aprile 2016 n. 50 ad un anno dalla sua emanazione così inverando la prima, annunciata “messa a punto” del codice seguendo il metodo, consueto, a più riprese suggerito dal Consiglio di Stato in sede di redazione del parere.
Ivi infatti era stata accoratamente sollecitata la necessità di una costante opera di monitoraggio, evidenziandosi come soltanto l’esperienza quotidiana sia grado di fare emergere piccole e rilevanti criticità sulle quali è necessario poi intervenire tempestivamente in sede normativa.
Niente di nuovo sotto il sole, per il vero.
Va infatti ricordato che nel 2006, all’epoca del recepimento (con la legge 18 aprile 2005, n. 62 -legge comunitaria per il 2004- che all’art. 25 conferiva al Governo apposita delega legislativa) delle vecchie direttive 17 e 18, gli originari 150 articoli e 38 allegati vennero “trasformati” in 616 articoli e 58 allegati (comprensivi del codice e del regolamento) e questi ultimi subirono più di 40 modifiche in meno di un decennio.
Ciò posto, va sin d’ora rammentato che i quattro i criteri direttivi sui quali era incentrata la legge delega 18 aprile 2005, n. 62 erano i seguenti:
a) compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’Unione Europea;
c) conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici,in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della delega;
d) adeguamento della normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 7 ottobre 2004 nella causa C-247/02 (“contrasta con l’ 30 della direttiva 93/37/CEE la norma nazionale –art. 21, legge n. 109 del 1994– che ai fini dell’aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, imponga, in termini generali ed astratti, alle amministrazioni aggiudicatici di ricorrere unicamente al criterio del prezzo più basso.”)
1.3.1. Pur in un quadro così frastagliato, peraltro, nei due anni antecedenti alla annunciata riforma del codice, conseguente alla entrata in vigore delle direttive comunitarie suindicate 2014/23/UE 2014/24/UE e 2014/25/UE, il tentativo della giurisprudenza era stato quello di fornire risposte puntuali – e quanto più possibile didascaliche- sulle principali questioni oggetto di contenzioso, nella considerazione che l’aspirazione alla semplificazione del sistema (cfr. art. 46 comma 1 bis del d. Lgs. 12.4.2006 n. 163) era lungi dall’essersi realizzata.
Tale certosino impegno della giurisprudenza ha consentito di traslare nel “nuovo” codice di cui al d.Lgs. n. 50/2016 i principi di matrice giurisprudenziale affermati nell’ottica del perseguimento dell’obiettivo di garantire il rispetto del canone della massima apertura alla partecipazione alle gare.
1.3.2. Non sembra a chi scrive di sminuire la portata del codice vigente, richiamandosi al concetto di continuità.
Ciò in quanto, continuano a conservare preminente rilievo i sei macroprincipi fondamentali che qualificata Dottrina (ci si riferisce al fondamentale saggio risalente al 2002 del Professore Cassese, “La nuova costituzione economica”) faceva discendere dallo stratificato ed articolato sistema normativo emanato a partire dagli anni settanta dello scorso secolo.
In sostanza, le direttive 71/305 e 72/277 del 26 luglio 1972 relative agli appalti pubblici di lavori, le direttive 77/62, 80/767, 88/295, relative ad appalti di forniture, la direttiva 89/440, in materia di appalti di opere pubbliche, la direttiva 92/50, relativa agli appalti di servizi, le direttive 90/531 e 93/38, relative agli appalti nei settori dell’acqua dell’energia dei trasporti e delle telecomunicazioni (c.d. settori speciali), le direttive 93/36 e 93//37 volte a dare portata sistematica alle discipline precedenti relative agli appalti di forniture e lavori nei settori c.d. “ordinari” erano state ben tenute presenti dal legislatore comunitario, allorchè con le direttive n. 17/2004 e n. 18/2004 si era inverata l’aspirazione alla predisposizione di un quadro normativo organico, mantenendosi l‘opzione di una disciplina autonoma dei settori (direttiva n. 17/2004)e prevedendosi una disciplina uniforme per gli appalti e le concessioni di opere, servizi e forniture.
E da tale corpus normativo si ricavava la linea tendenziale incentrata sulle seguenti direttrici portanti:
a) parità delle condizioni di accesso alle gare per tutte le imprese quale garanzia dell’apertura dei mercati nazionali;
b) preclusione ad ogni forma di discriminazione dei contraenti realizzata attraverso la chiara indicazione dei criteri tecnici di selezione;
c) conseguente massima partecipazione delle imprese comunitarie alle gare attraverso l’apertura a tutti i tipi di società ed alle associazioni temporanee di imprese;
d) aspirazione alla trasparenza mercè una informazione assicurata con idonee misure di pubblicità delle gare;
e) tutela della serietà dell’offerta per mezzo di una dettagliata disciplina dei criteri di aggiudicazione;
f) individuazione di tre “modelli” di gara (gara aperta, cui è ammesso partecipare ogni soggetto interessato; gara ristretta, cui è ammesso a partecipare solo il soggetto invitato dall’ amministrazione aggiudicatrice; procedura negoziata, nella quale le amministrazioni scelgono i contraenti negoziando direttamente questi ultimi).
1.3.3. Tali direttrici portanti conservano, immutata, la loro attualità
Muovendo da queste premesse “storiche”, e venendo all’attualità, se – non senza margini di arbitrarietà- si volessero individuare tre linee di fondo rilevanti della riforma culminata nel d.Lgs. n. 50/2016, esse si potrebbero sintetizzare in questi termini:
“amministrativizzazione della produzione normativa” (id est: delegificazione, -sempre consentita in materie non coperte da riserva di legge assoluta-): come è noto, (e come già indicato nel comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 107 dello 3 marzo 2016) alla vigente disciplina in tema di contratti pubblici è stata attribuita natura “autoapplicativa”: non è stata quindi prevista l’adozione di un regolamento di esecuzione e di attuazione; è stata invece stabilita l’emanazione di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell’Autorità nazionale anticorruzione previo parere delle competenti commissioni parlamentari;
a1) conseguente affidamento all’Anac del potere di predisporre linee-guida concernenti aspetti determinanti del regime dell’aggiudicazione degli appalti pubblici (vedasi il Parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato 1 aprile 2016 n. 855), che dovrebbero costituire strumenti di c.d. soft law (ma piuttosto, forse, sarebbe più appropriato definirli di fast law) idonei a garantire la trasparenza, l’omogeneità e la speditezza delle procedure ma anche la fissazione di criteri unitari, integranti atti di indirizzo generale con cui aggiornare la normativa di pari passo all’emergere di esigenze applicative ovvero a mutamenti del sistema;
a2) nell’ambito delle Linee-guida, come è noto, qualificata dottrina opera una tripartizione in:
Linee guida oggetto di approvazione ministeriale che assumono forma regolamentare (art. 11 delle Preleggi);
Linee guida non vincolanti;
III) Linee guida vincolanti;
affrancamento dell’impugnazione proposta avverso i provvedimenti di ammissione alla gara (od esclusione dalla gara) rispetto al successivo fluire della procedura evidenziale ed immediata risoluzione mercè un rito processuale “specialissimo” e “superaccelerato” di dette controversie che si pongono a monte della procedura (l’art. 120, commi 2 bis e 6 bis, c.p.a., introdotto dall’ art. 204, d.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, che si applica al solo gravame proposto avverso i provvedimenti che determinano l’ammissione alla -e le esclusioni dalla- procedura di gara e non anche all’impugnazione dell’aggiudicazione della stessa);
rinnovata attenzione verso taluni profili, di regola recessivi nell’esperienza giudiziaria amministrativa, che si pongono a monte della gara (programmazione delle gare da bandire, centrale unica di committenza, etc) ed a valle della medesima (il c.d. rating di impresa, per tutti).
1.5. Per completezza espositiva, si osserva invece che, se si volessero individuare le più rilevanti tendenze sistematiche – imposte dal recepimento delle Direttive comunitarie prima citate – potrebbe farsi riferimento:
a) al complessivo assetto della disciplina delle concessioni di lavori, ma anche di servizi (Direttiva 2014/23/UE, considerando n. 52 sulla durata, ma anche sulla definizione di “rischio operativo”) in passato soggetta alle norme di base della direttiva 2004/18/UE (il considerando n. 4 della direttiva 2014/23/UE così testualmente dispone: «attualmente l’aggiudicazione delle concessioni di lavori pubblici è soggetta alle norme in base alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, mentre l’aggiudicazione delle concessioni di servizi con interesse transfrontaliero è soggetta ai principi del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea –TFUE-, in particolare ai principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, nonché ai principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza …»)ed affidata in larga parte, alla produzione giurisprudenziale;
b) al –riaffermato- favor per le piccole e medie imprese (si rammenta che il considerando 2 della direttiva 2014/24/UE, ha richiamato il ruolo decisivo degli appalti pubblici nell’ambito della strategia Europa 2020, ed ha affermato espressamente che la normativa adottata ai sensi delle direttive 17 e 18 del 2004 ”dovrebbe essere rivista e aggiornata in modo da accrescere l’efficienza della spesa pubblica, facilitando in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese –PMI- agli appalti pubblici”) del quale costituiscono esempio l’art. 41 del codice, che, come è noto, introduce una dettagliata disciplina circa la possibilità per le amministrazioni di aggiudicare un appalto per lotti e, sul piano dei principi, l’art. 30 comma 7 su cui infra;
b1)a tale ultimo proposito, si ricorda che il considerando n. 78 della direttiva 2014/24/UE peraltro, così recita: “le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero in particolare essere incoraggiate a suddividere in lotti i grandi appalti. Tale suddivisione potrebbe essere fatta su base quantitativa, facendo in modo che l’entità dei singoli appalti corrisponda meglio alle capacità delle PMI, o su base qualitativa (…), per adattare meglio il contenuto dei singoli appalti ai settori specializzati delle PMI (…).
L’entità e l’oggetto dei lotti dovrebbero essere determinati liberamente dall’amministrazione aggiudicatrice (…). L’amministrazione aggiudicatrice dovrebbe avere il dovere di esaminare se sia appropriato suddividere gli appalti in lotti mantenendo la facoltà di decidere autonomamente sulla base di qualsiasi motivo ritenga rilevante, senza essere soggetta a supervisione amministrativa o giudiziaria. Se l’amministrazione aggiudicatrice decide che non è appropriato suddividere l’appalto in lotti, la relazione individuale o i documenti di gara dovrebbero contenere un’indicazione dei principali motivi della scelta dell’amministrazione aggiudicatrice”
Gli Stati membri dovrebbero mantenere la facoltà di andare oltre nei loro sforzi intesi a facilitare la partecipazione delle PMI al mercato degli appalti pubblici estendendo agli appalti di entità minore la portata dell’obbligo di esaminare se sia appropriato suddividere gli appalti in lotti per appalti di entità minore, obbligando le amministrazioni aggiudicatrici a fornire una motivazione della decisione di non suddividere in lotti o rendendo la suddivisione in lotti obbligatoria in determinate condizioni”;
b2) si rammenta in proposito che la previgente disciplina era stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. III, 23 gennaio 2017, n. 272) nei seguenti termini: “ai sensi dell’art. 2, comma 1 bis, d.lg. 12 aprile 2006 n. 163 spetta alle stazioni appaltanti – nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici e onde favorire l’accesso nel mercato nazionale delle piccole e medie imprese – suddividere gli appalti in lotti funzionali ove possibile ed economicamente conveniente e fissare i criteri di partecipazione alle gare in modo che siano tali da non escludere le piccole e medie imprese, atteso che il principio di cui al succitato art. 2, comma 1 bis, ha palesemente lo scopo di favorire la massima partecipazione agli appalti, evitando la formazione di situazioni di monopolio o di oligopolio; trattandosi di principio generale è applicabile anche ai servizi di cui all’allegato IIB, d.lg. n. 163 del 2006”;
c) all’intervento sul binomio offerta economicamente più vantaggiosa – prezzo più basso, il cui equilibrio è stato alterato a vantaggio della prima (affermazione, questa, che conserva attualità anche tenendo conto delle modifiche introdotte dal decreto Legislativo n. 56 del 19 aprile 2017), il che implica il tramonto del principio della c.d. “equiordinazione” dei criteri di aggiudicazione.
Ciascuna delle “novità” esposte al precedente capo 1.4. si presta a sollecitare approfondite riflessioni.
quanto al punto a) dell’elenco di cui al capo 1.4.:
1) le Linee-guida vincolanti, non destinate ad essere trasfuse in un regolamento ministeriale (es: artt. 83 ed 84 del codice) rispondono al canone costituzionale di cui agli artt. 95, 97 e 76 della Carta Fondamentale?
2) quale è la natura e la valenza delle Linee-guida non vincolanti?
quanto al punto b) dell’elenco di cui al capo 1.4.: quale potrebbe essere l’impatto dei principi di diritto affermati nella recente decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 26 aprile 2018 sul “rito superaccelerato” di cui all’art. 120, commi 2 bis e 6 bis, c.p.a.? E’ corretta l’affermazione – che emerge dai primi commenti -secondo cui ne risulta in qualche modo depotenziata la portata applicativa del detto istituto, la cui ratio è, inequivocabilmente, quella di risolvere in via preliminare, ed in termini definitivi, ogni problematica concernente i requisiti di ammissibilità alla gara in capo al contraente?
III) quanto al punto c) dell’elenco di cui al capo 1.4.:
è stato tradizionalmente affermato, a quest’ ultimo proposito, che la materia degli appalti pubblici, ruota intorno a tre macrosistemi:
I) la fase della programmazione, che si chiude con la determinazione a contrarre che, normalmente, non pregiudica interessi individuali e non costituisce provvedimento autonomamente impugnabile;
II) la scelta del contraente, che si avvia con la pubblicazione del bando e la presentazione delle domande e che si conclude con l’aggiudicazione definitiva;
III) la stipulazione del contratto d’appalto.
Tali macrostrutture sono ripercorse dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 401 del 2007 (ed erano in passato individuate dall’art. 10 del Codice dei contratti pubblici di cui al d.Lgs. n. 163/2006).
La scelta del contraente è un procedimento amministrativo contraddistinto da una fase preliminare, da una fase istruttoria e da una fase decisoria.
La fase preliminare è contraddistinta dalla pubblicazione del bando di gara, del disciplinare e del capitolato dalla presentazione delle domande e delle offerte e dalla valutazione delle stesse successivamente alla scadenza per la presentazione; la fase istruttoria è caratterizzata dalla valutazione dell’offerta economica e dell’eventuale offerta tecnica e dalla verifica dell’eventuale anomalia dell’offerta: in questa fase è possibile l’esclusione per vizi intrinseci dell’offerta;.
Dall’aggiudicazione provvisoria decorre un termine entro il quale può essere effettuata una verifica dei requisiti dichiarati dal partecipante; l’aggiudicazione definitiva è il provvedimento conclusivo e deve essere comunicata a tutti i concorrenti.
Alla luce della prescrizione normativa di cui all’ art. 21 del d.Lgs. n. 50/2016 – assai più perentoria ed ampia rispetto a quella contenuta nel previgente art. 128 del d.Lg. n. 163/2006,- è possibile ipotizzare una incidenza viziante della carenza del documento di programmazione sulle successive fasi della gara?
Ed in ipotesi positiva, chi sarebbe legittimato a dolersi della mancanza/carenza di quest’ultimo, e quale dovrebbe essere la tempistica dell’impugnazione degli atti consequenziali?
2.1. Allo stato, può affermarsi che:
a) quanto alla natura delle linee guida Anac:
I) si riscontra assoluta concordia, in Dottrina, in ordine alla considerazione secondo cui le linee guida previste dalla legge delega e dal d.lgs. n. 50 del 2016 delle quali non è stato stabilito il carattere vincolante, si collocano nella gerarchia delle fonti su un gradino inferiore rispetto a quello delle circolari ministeriali, di talchè la loro efficacia è affidata alla c.d. moral suasion e al vincolo motivazionale che deriva dalla particolare autorità emanante; ne discenderebbe che sui destinatari di tali linee guida non graverebbe alcun dovere di conformare la propria attività a quanto ivi stabilito; secondo talune voci in dottrina, in tale ipotesi, neppure sarebbe necessario che la scelta di discostarsi da tali “istruzioni” fosse assistita da una c.d. “motivazione rafforzata”;
II) quanto alle linee guida approvate con decreti ministeriali o interministeriali è stata raggiunta una sostanziale concordanza di opinioni nella condivisione di quanto affermato dal Consiglio di Stato, con il parere dell’1 aprile 2016, n. 855 (e ribadito con il successivo parere 3 marzo 2017 sullo schema di decreto correttivo –d. Lgs. n. 56/2017), laddove si è sostenuto che le dette linee guida approvate con decreti ministeriali o interministeriali possiedono una chiara efficacia innovativa nell’ordinamento, che si accompagna ai caratteri di generalità e astrattezza delle disposizioni ivi previste e che da ciò discenderebbe che, indipendentemente dal nomen juris fornito dalla delega e dallo stesso codice, esse debbano essere considerate “regolamenti ministeriali” ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della L. n. 400/1988; ne conseguirebbe, sotto il profilo della “forza applicativa” la resistenza all’abrogazione da parte di fonti sotto-ordinate e la disapplicabilità entro i limiti fissati dalla giurisprudenza amministrativa in sede giurisdizionale;
III) più articolate posizioni, come era prevedibile, si sono manifestate con riferimento alle linee guida a carattere “vincolante” adottate direttamente dall’Autorità e riconducibili all’espressione “altri atti di regolamentazione flessibile”; come è noto, il Consiglio di Stato, con i citati pareri n. 855/2016 e n. 1767/2016, non ha accolto la tesi secondo cui esse possiederebbero carattere normativo extra ordinem, ma, muovendo dalla natura del soggetto emanante, ( l’ANAC, come è noto, va configurata a tutti gli effetti quale Autorità amministrativa indipendente, con funzioni anche di regolazione) e dalla circostanza che dal punto di vista sostanziale, la delega riconduce le linee guida e gli atti in questione al genere degli “atti di indirizzo” (lett. t) e li qualifica come strumenti di “regolamentazione flessibili” ha sostenuto che le linee guida, e gli atti a esse assimilati, vadano a confluire nella categoria degli atti di regolazione delle Autorità indipendenti: esse, dunque, non integrerebbero regolamenti in senso proprio ma atti amministrativi generali ( di regolazione, appunto); il corollario, sarebbe quello per cui esse giammai sarebbero disapplicabili ma, ove lesive, dovrebbero esse espressamente (e tempestivamente, vien fatto di aggiungere) impugnate; se ciò “disinnesca” dubbi e perplessità sub art. 76 della Costituzione, ed al contempo consente di affermare che le stesse debbano rispettare tutte le garanzie procedimentali e di qualità della regolazione, (obbligo di sottoporre le delibere di regolazione a una preventiva fase di “consultazione; l’esigenza di dotarsi, per gli interventi di impatto significativo, di strumenti quali l’analisi di impatto della regolazione-AIR e la verifica ex post dell’impatto della regolazione-VIR,; la necessità di adottare tecniche di codificazione delle delibere di regolazione tramite la concentrazione in testi unici integrati di quelle sulla medesima materia) e di pubblicità successiva, autorevole dottrina manifesta dubbi, e si spinge a sostenere che, laddove dette linee-guida assumessero la portata di veri e propri “atti di indirizzo politico” fondatamente potrebbe sostenersi la eccentricità sistematica delle medesime (si veda, di recente, sul tema T.a.r. per la Campania –Salerno- sentenza n. 110 del 23 gennaio 2018 :“nè l’eventuale mancato rispetto della delibera 21 settembre 2016 dell’A.N.A.C. potrebbe condurre ad una illegittimità del provvedimento impugnato, stante la natura provvedimentale della delibera Anac”).
I principi ed i criteri direttivi cui è ispirato il vigente codice dei contratti pubblici:
a) trovano l’antecedente logico nell’art. 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante principi e criteri direttivi generali di delega per l’attuazione del diritto dell’Unione europea (“salvi gli specifici principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di delegazione europea e in aggiunta a quelli contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di cui all’articolo 31 sono informati ai seguenti principi e criteri direttivi generali:
a) le amministrazioni direttamente interessate provvedono all’attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture amministrative, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti e delle modalita’ di organizzazione e di esercizio delle funzioni e dei servizi;
d) al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l’osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente, dell’ammenda fino a 150.000 euro e dell’arresto fino a tre anni, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell’ammenda alternativa all’arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l’interesse protetto; la pena dell’arresto congiunta a quella dell’ammenda per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravita’. Nelle predette ipotesi, in luogo dell’arresto e dell’ammenda, possono essere previste anche le sanzioni alternative di cui agli articoli 53 e seguenti del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, e la relativa competenza del giudice di pace. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro e’ prevista per le infrazioni che ledono o espongono a pericolo interessi diversi da quelli indicati dalla presente lettera.
Nell’ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni indicate dalla presente lettera sono determinate nella loro entita’, tenendo conto della diversa potenzialita’ lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualita’ personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonche’ del vantaggio patrimoniale che l’infrazione puo’ recare al colpevole ovvero alla persona o all’ente nel cui interesse egli agisce. Ove necessario per assicurare l’osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste inoltre le sanzioni amministrative accessorie della sospensione fino a sei mesi e, nei casi piu’ gravi, della privazione definitiva di facolta’ e diritti derivanti da provvedimenti dell’amministrazione, nonche’ sanzioni penali accessorie nei limiti stabiliti dal codice penale. Al medesimo fine e’ prevista la confisca obbligatoria delle cose che servirono o furono destinate a commettere l’illecito amministrativo o il reato previsti dai medesimi decreti legislativi, nel rispetto dei limiti stabiliti dall’articolo 240, terzo e quarto comma, del codice penale e dall’articolo 20 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni. Entro i limiti di pena indicati nella presente lettera sono previste sanzioni anche accessorie identiche a quelle eventualmente gia’ comminate dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensivita’ rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi. Nelle materie di cui all’articolo 117, quarto comma, della Costituzione, le sanzioni amministrative sono determinate dalle regioni;
e) al recepimento di direttive o all’attuazione di altri atti dell’Unione europea che modificano precedenti direttive o atti gia’ attuati con legge o con decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o di altro atto modificato;
g) quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di piu’ amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano, attraverso le piu’ opportune forme di coordinamento, rispettando i principi di sussidiarieta’, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, le procedure per salvaguardare l’unitarieta’ dei processi decisionali, la trasparenza, la celerita’, l’efficacia e l’economicita’ nell’azione amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti responsabili;
i) e’ assicurata la parita’ di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea e non puo’ essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani.”);
b) vengono enunciati nell’articolo 1 della Legge – delega 28 gennaio /2016, n.11 (“1. Il Governo e’ delegato ad adottare, entro il 18 aprile 2016, un decreto legislativo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, rispettivamente sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, di seguito denominato «decreto di recepimento delle direttive», nonche’, entro il 31 luglio 2016, un decreto legislativo per il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di seguito denominato «decreto di riordino», ferma restando la facolta’ per il Governo di adottare entro il 18 aprile 2016 un unico decreto legislativo per le materie di cui al presente alinea, nel rispetto dei principi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, e dei seguenti principi e criteri direttivi specifici, tenendo conto delle migliori pratiche adottate in altri Paesi dell’Unione europea:
Nell’esercizio delle deleghe di cui al comma 1, la Presidenza del Consiglio dei ministri coordina, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sentita l’ANAC, lo svolgimento delle consultazioni delle principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari della nuova normativa.
I decreti legislativi di cui al comma 1, corredati della relazione tecnica di cui all’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, che dia conto della neutralita’ finanziaria dei medesimi ovvero dei nuovi o maggiori oneri da essi derivanti, sono adottati, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sentiti i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della giustizia, dell’economia e delle finanze e della difesa, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, che si pronunciano entro venti giorni dalla trasmissione. Gli schemi dei decreti legislativi sono contestualmente trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro trenta giorni dalla trasmissione. Decorsi inutilmente i termini di cui al primo e al secondo periodo, i decreti legislativi possono essere adottati anche in mancanza dei pareri. Ove il parere delle Commissioni parlamentari indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai principi e criteri direttivi di cui alla presente legge, il Governo, con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni, ritrasmette il testo alle Camere per il parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro quindici giorni dall’assegnazione; decorso inutilmente tale termine il decreto legislativo puo’ essere comunque emanato.
Il decreto di recepimento delle direttive dispone l’abrogazione delle parti incompatibili del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e di altre disposizioni, espressamente indicate, anche prevedendo opportune disposizioni di coordinamento, transitorie e finali. Il decreto di riordino dispone, altresi’, l’abrogazione delle ulteriori disposizioni del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, e di altre disposizioni, espressamente indicate, nonche’ prevede opportune disposizioni di coordinamento, transitorie e finali. Tale decreto legislativo comprende al suo interno il contenuto del decreto di recepimento delle direttive con le eventuali e opportune disposizioni correttive e integrative.
Sulla base del decreto di riordino sono, altresi’, emanate linee guida di carattere generale proposte dall’ANAC e approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che sono trasmesse prima dell’adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere.
L’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE e’ disciplinata dalle regioni a statuto speciale e dalle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto dei principi e criteri direttivi desumibili dalle disposizioni della presente legge che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Gli organi costituzionali stabiliscono nei propri ordinamenti modalita’ attuative dei principi e criteri direttivi previsti dalla presente legge nell’ambito delle prerogative costituzionalmente riconosciute.
Entro un anno dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1 il Governo puo’ adottare disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo.
A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, e’ comunque vietata negli appalti pubblici di lavori, affidati a contraente generale ai sensi dell’articolo 176 del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, l’attribuzione di compiti di responsabile o di direttore dei lavori allo stesso contraente generale. Il suddetto divieto si applica anche alle procedure di appalto gia’ bandite alla data di entrata in vigore della presente legge, incluse quelle gia’ espletate per le quali la stazione appaltante non abbia ancora proceduto alla stipulazione del contratto con il soggetto aggiudicatario.
In caso di successione di imprese nel contratto di appalto con il medesimo committente e per la medesima attivita’ di call center, il rapporto di lavoro continua con l’appaltatore subentrante, secondo le modalita’ e le condizioni previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro applicati e vigenti alla data del trasferimento, stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative sul piano nazionale. In assenza di specifica disciplina nazionale collettiva, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con proprio decreto adottato sentite le organizzazioni datoriali e sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, definisce i criteri generali per l’attuazione del presente comma. Le amministrazioni pubbliche e le imprese pubbliche o private che intendono stipulare un contratto di appalto per servizi di call center devono darne comunicazione preventiva alle rappresentanze sindacali aziendali e alle strutture territoriali delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale.
A decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di riordino sono abrogate le disposizioni in materia di garanzia globale di cui agli articoli 129, comma 3, e 176, comma 18, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla data di entrata in vigore del decreto di riordino, e’ sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui ai predetti articoli 129, comma 3, e 176, comma 18; agli affidamenti ai quali sarebbero stati applicabili, nel periodo considerato, i citati articoli 129, comma 3, e 176, comma 18, non si applicano le disposizioni di cui all’articolo 113, comma 3, del predetto codice di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, e successive modificazioni. Quanto previsto dal presente comma si applica anche alle procedure i cui bandi sono stati pubblicati anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge, prevedendo comunque la riapertura dei termini per la presentazione delle offerte e purche’ non sia gia’ intervenuta l’aggiudicazione provvisoria.
Nel caso in cui il Governo adotti un unico decreto legislativo per le materie di cui all’alinea del comma 1:
f) le disposizioni in materia di sistema di garanzia globale richiamate al comma 11 sono abrogate dalla data di entrata in vigore dell’unico decreto legislativo. La sospensione dell’applicazione della garanzia globale prevista dal medesimo comma 11 e’ disposta dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla data di entrata in vigore dell’unico decreto legislativo.”);
c) sono stati compendiati sub art. 29 (“1. Tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonche’ alle procedure per l’affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni, compresi quelli tra enti nell’ambito del settore pubblico di cui all’articolo 5, alla composizione della commissione giudicatrice e ai curricula dei suoi componenti ove non considerati riservati ai sensi dell’articolo 53 ovvero secretati ai sensi dell’articolo 162, devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del committente, nella sezione “Amministrazione trasparente”, con l’applicazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’ articolo 120, comma 2-bis, del codice del processo amministrativo, sono altresi’ pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80, nonche’ la sussistenza dei requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali. Entro il medesimo termine di due giorni e’ dato avviso ai candidati e ai concorrenti, con le modalita’ di cui all’articolo 5-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale o strumento analogo negli altri Stati membri, di detto provvedimento, indicando l’ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti. Il termine per l’impugnativa di cui al citato articolo 120, comma 2-bis, decorre dal momento in cui gli atti di cui al secondo periodo sono resi in concreto disponibili, corredati di motivazione. Nella stessa sezione sono pubblicati anche i resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione con le modalita’ previste dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Gli atti di cui al presente comma recano, prima dell’intestazione o in calce, la data di pubblicazione sul profilo del committente. Fatti salvi gli atti a cui si applica l’articolo 73, comma 5, i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla data di pubblicazione sul profilo del committente.
Gli atti di cui al comma 1, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 53,sono, altresi’, pubblicati sul sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sulla piattaforma digitale istituita presso l’ANAC, anche tramite i sistemi informatizzati regionali, di cui al comma 4, e le piattaforme regionali di e-procurement interconnesse tramite cooperazione applicativa.
Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano collaborano con gli organi dello Stato alla tutela della trasparenza e della legalita’ nel settore dei contratti pubblici. In particolare, operano in ambito territoriale a supporto delle stazioni appaltanti nell’attuazione del presente codice ed nel monitoraggio delle fasi di programmazione, affidamento ed esecuzione dei contratti.
Per i contratti e gli investimenti pubblici di competenza regionale o di enti territoriali, le stazioni appaltanti provvedono all’assolvimento degli obblighi informativi e di pubblicita’ disposti dal presente codice, tramite i sistemi informatizzati regionali e le piattaforme telematiche di e-procurement ad essi interconnesse, garantendo l’interscambio delle informazioni e l’interoperabilita’, con le banche dati dell’ANAC, del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
4-bis. Il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’ANAC e la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome per i sistemi di cui ai commi 2 e 4 condividono un protocollo generale per definire le regole di interoperabilita’ e le modalita’ di interscambio dei dati e degli atti tra le rispettive banche dati, nel rispetto del principio di unicita’ del luogo di pubblicazione e di unicita’ dell’invio delle informazioni. Per le opere pubbliche il protocollo si basa su quanto previsto dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229. L’insieme dei dati e degli atti condivisi nell’ambito del protocollo costituiscono fonte informativa prioritaria in materia di pianificazione e monitoraggio di contratti e investimenti pubblici”)
e 30 (“1. L’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni, ai sensi del presente codice garantisce la qualita’ delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicita’, efficacia, tempestivita’ e correttezza. Nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresi’, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalita’, nonche’ di pubblicita’ con le modalita’ indicate nel presente codice. Il principio di economicita’ puo’ essere subordinato, nei limiti in cui e’ espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonche’ alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico.
3.Nell’esecuzione di appalti pubblici e di concessioni, gli operatori economici rispettano gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X.
4.Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni e’ applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente piu’ rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attivita’ oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.
In caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarita’ contributiva relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 105, impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile.
5-bis. In ogni caso sull’importo netto progressivo delle prestazioni e’ operata una ritenuta dello 0,50 per cento; le ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l’approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformita’, previo rilascio del documento unico di regolarita’ contributiva.
In caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale di cui al comma 5, il responsabile unico del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l’affidatario, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, la stazione appaltante paga anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate, detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’affidatario del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi dell’articolo 105.
I criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le microimprese, le piccole e le medie imprese.
Per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi, alle procedure di affidamento e alle altre attivita’ amministrative in materia di contratti pubblici si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile.”) del d. Lgs n. 50 del 2016.
3.1. Con particolare riferimento ai principi enunciati dall’articolo 30, si osserva che:
a) taluni di essi sono comuni sia alla fase di aggiudicazione che a quella di esecuzione dei contratti (principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza);
b) talaltri ineriscono specificamente alla fase dell’affidamento degli appalti e delle concessioni (principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità); si rammenta in proposito che per consolidata giurisprudenza (cfr. ex multis, Stato n. 1582 del 2011; n. 6795 del 2012) laddove la procedura di gara sia caratterizzata — come nell’ipotesi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa — da una netta separazione tra la fase di valutazione dell’offerta tecnica e quella dell’offerta economica, il principio di segretezza comporta che, fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, è interdetta al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull’apprezzamento dei primi; il principio della segretezza dell’offerta economica è, infatti, presidio dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, sub specie della trasparenza e della par condicio dei concorrenti, che garantisce il corretto, libero ed indipendente svolgimento del processo intellettivo-volitivo che si conclude con il giudizio sull’offerta tecnica ed in particolare con l’attribuzione dei punteggi ai singoli criteri attraverso cui quest’ultima viene valutata; in questi casi, la peculiarità del bene giuridico protetto dal principio di segretezza dell’offerta economica, impone che la tutela si estenda a coprire non solo l’effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio al medesimo, perché anche la sola possibilità di conoscenza dell’entità dell’offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità dell’operato dell’organo valutativo; da ciò si è fatto discendere che le offerte economiche devono restare segrete per tutta la fase procedimentale in cui la commissione compie le sue valutazioni sugli aspetti tecnici delle offerte, al fine di evitare che gli elementi di valutazione di carattere automatico possano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali; con la conseguenza che la componente tecnica dell’offerta e la componente economica della stessa devono essere inserite in buste separate, proprio al fine di evitare la suddetta commistione, e che pertanto “laddove la procedura di gara sia caratterizzata (come nell’ipotesi di aggiudicazione con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa) da una netta separazione tra la fase di valutazione dell’offerta tecnica e quella dell’offerta economica, il principio di segretezza comporta che, fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, è interdetta al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull’apprezzamento dei primi;
c) nessuno di tali principi (salvo quanto di seguito si va ad osservare) ha portata radicalmente innovativa, in quanto i medesimi già in passato, (anche nel settore delle concessioni che, come prima riferito, non era specificamente ed organicamente normato dal previgente d.Lgs n. 163 del 2006) erano stati a più riprese affermati dalla giurisprudenza amministrativa e comunitaria, ovvero, comunque, erano già presenti nel previgente codice.
I) il comma 2 dell’art. 30 rinviene il proprio antecedente storico nell’art. 29, comma 4, del d.Lgs n. 163/2006, ( “nessun progetto d’opera né alcun progetto di acquisto volto ad ottenere un certo quantitativo di forniture o di servizi può essere frazionato al fine di escluderlo dall’osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato” ed è “ribadito” dall’art. 35, comma 6 (“La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non puo’ essere fatta con l’intenzione di escluderlo dall’ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee. Un appalto non puo’ essere frazionato allo scopo di evitare l’applicazione delle norme del presente codice tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino.”) del vigente codice;
II) il comma 4 dell’art. 30 rinviene il proprio antecedente storico nell’art. 118, comma 6, del d.Lgs n. 163/2006 (“l‘affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni; è, altresì, responsabile in solido dell’osservanza delle norme anzidette da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni rese nell’ambito del subappalto. L’affidatario e, per suo tramite, i subappaltatori, trasmettono alla stazione appaltante prima dell’inizio dei lavori la documentazione di avvenuta denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa edile, assicurativi e antinfortunistici, nonché copia del piano di cui al comma 7. Ai fini del pagamento delle prestazioni rese nell’ambito dell’appalto o del subappalto, la stazione appaltante acquisisce d’ufficio il documento unico di regolarita’ contributiva in corso di validita’ relativo all’affidatario e a tutti i subappaltatori”) ed è “doppiato” dall’art. 105, comma 9 (“L’affidatario e’ tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni. E’, altresi’, responsabile in solido dell’osservanza delle norme anzidette da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni rese nell’ambito del subappalto. L’affidatario e, per suo tramite, i subappaltatori, trasmettono alla stazione appaltante prima dell’inizio dei lavori la documentazione di avvenuta denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa edile, ove presente, assicurativi e antinfortunistici, nonche’ copia del piano di cui al comma 16 17. Ai fini del pagamento delle prestazioni rese nell’ambito dell’appalto o del subappalto, la stazione appaltante acquisisce d’ufficio il documento unico di regolarita’ contributiva in corso di validita’ relativo all’affidatario e a tutti i subappaltatori”) e 10 (“Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi, nonche’ in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarita’ contributiva, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 30, commi 5 e 6”) del vigente codice; in sostanziale continuità con la elaborazione giurisprudenziale formatasi in costanza della previgente normativa la giurisprudenza ha precisato in proposito che (Consiglio di Stato, sez. III, 12 marzo 2018, n. 1574) “ai sensi dell’ 30, comma 4, d.lg. 18 aprile 2016, n. 50 è un atto dovuto il provvedimento di esclusione dalla gara del concorrente che ha fatto ricorso ad un contratto collettivo nazionale di lavoro diverso da quello proprio, essendo la previsione della norma, di applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, volta a garantire che il personale impiegato sia adeguatamente tutelato e percepisca una retribuzione proporzionata rispetto all’attività in concreto svolta”;
la semplice lettura del disposto di cui al previgente art. 2 del d. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 conforta una ricostruzione che muove dalla parola –chiave “continuità” (art. 2 del d. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 :“l‘affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, ai sensi del presente codice, deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l’affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice.
1-bis. Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali. Nella determina a contrarre le stazioni appaltanti indicano la motivazione circa la mancata suddivisione dell’appalto in lotti . I criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le piccole e medie imprese (1).
1-ter. La realizzazione delle grandi infrastrutture, ivi comprese quelle disciplinate dalla parte II, titolo III, capo IV, nonché delle connesse opere integrative o compensative, deve garantire modalità di coinvolgimento delle piccole e medie imprese (2).
Il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile.
Per quanto non espressamente previsto nel presente codice, le procedure di affidamento e le altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si espletano nel rispetto delle disposizioni sul procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni.
Per quanto non espressamente previsto nel presente codice, l’attività contrattuale dei soggetti di cui all’articolo 1 si svolge nel rispetto, altresì, delle disposizioni stabilite dal codice civile.”);
semmai, è curioso notare che, per ragioni “storiche”, che affondano le proprie radici nelle ricostruzioni dogmatiche che affermatesi all’inizio del secolo scorso hanno a lungo permeato il diritto amministrativo nazionale, il legislatore delegato continua a sentire (si veda il comma 8 dell’art. 30 del vigente codice ed il comma 4 dell’art. 2 del decreto legislativo n. 163 del 2006) l’esigenza di ribadire nel Codice un principio che, in realtà, costituisce un cardine del vigente sistema ed è espressamente contenuto al comma 1 bis dell’art. 1 della legge n. 241 del 18 agosto 1990 in quanto aggiuntovi dall’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (“La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente “).
4.A questo punto dell’esposizione, si può provare a fornire risposta a due quesiti che appaiono strettamente aderenti alla tematica oggetto di esame.
4.1. In primo luogo:
a) era/è necessario un “Codice”?
a1) la risposta è positiva, incondizionatamente, sol che si tenga conto della politica di semplificazione
legislativa perseguita in Italia quantomeno a far data dalla approvazione della legge n. 229 del 29 luglio 2003.
Conservano attualità le affermazioni contenute nel parere del Consiglio di Stato sullo schema del previgente Codice laddove, dopo avere richiamato il proprio precedente parere n. 2 del 2004 sul “Codice della proprietà industriale” è stato affermato che il concetto di semplificazione «è andato evolvendosi notevolmente negli anni, secondo un processo che risulta identificabile dalla prassi internazionale, dall’uso legislativo corrente e dalle esigenze segnalate, anche di recente, da parte delle associazioni rappresentative delle categorie produttive e dei consumatori».
In questa chiave, la semplificazione realizza l’equilibrio tra le apparentemente contrapposte esigenze della deregolazione, (volta ad implementare e rendere più agevole ingresso degli operatori economici sul mercato) e della rigorosa disciplina della concorrenza e degli interessi, in massima parte economici, ma non soltanto economici, essenziale alla realizzazione piena della concorrenza per il mercato;
b) il sistema dei “contratti pubblici” è “speciale” rispetto all’ordinario sistema di diritto amministrativo, siccome “descritto”, (o, se si vuole, “integrato”) dal comma 1 bis dell’art. 1 della legge n. 241 del 18 agosto 1990?
b1) la risposta, in questo caso, è meno agevole.
Come è noto, non si è mai negato, neppure in un risalente passato, che la pubblica amministrazione possa perseguire le proprie finalità non solo mediante l’adozione atti unilaterali di imperio muniti di esecutorietà ed esecutività, ed in quanto tali immediatamente produttivi di conseguenze giuridiche sulla sfera del privato (la c.d. “autarchia”) ma anche mediante negozi giuridici di diritto privato.
Ma tale affermazione di principio, è stata in passato circondata da cautele di ogni natura (che si riflettono anche in un sistema processuale che non consente il giuramento decisorio stante l’indisponibilità dell’oggetto del processo) ascrivibili alla difficoltà di conciliare l’immagine tradizionale della posizione sovraordinata della pubblica amministrazione, espressione della sovranità dello Stato, con la struttura della autonomia privata che presuppone la formale uguaglianza dei soggetti.
Grazie alle ineguagliate riflessioni del Cammeo, la dottrina si risolse ad affermare l’esistenza di una capacità giuridica
speciale della pubblica amministrazione.
Fermo restando che l’autorità dello Stato garantiva la libertà dei consociati astenendosi dall’interferire con i loro negozi mantenendosi rispetto ad essi in una posizione di supremazia, l’attività “a regime di diritto amministrativo” si strutturava prevalentemente nella adozione di atti di imperio, esterni all’autonomia dei privati, mentre la scelta di operare quale soggetto di diritto privato costituiva una ipotesi (infrequente) riconducibile, ad un regime normativo speciale.
Di qui, la distinzione tra il diritto privato comune (applicato ai rapporti tra cittadini) ed il diritto
privato speciale (applicato ai rapporti tra amministrazione e cittadini).
E di qui, l’affermazione – come prima anticipato- della tesi della “specialità” della capacità giuridica della pubblica amministrazione.
Il progressivo intervento statuale nel settore economico ha edulcorato, se non del tutto superato, tale impostazione.
Che però – come meglio si chiarirà immediatamente di seguito- a tratti riaffiora, o rischia di riemergere, come un fiume carsico, per ragioni “nuove” (ed in parte imprevedibili) e soprattutto, investe un settore diverso da quello della c.d. “fase negoziale”.
Sempre con un’occhio al passato, data per acquisita la possibilità per l’Amministrazione di ricorrere all’attività negoziale per perseguire scopi di interesse generale, in passato era stata proposta dalla dottrina una distinzione tra l’attività privata dell’amministrazione (consistente nella gestione da parte della pubblica amministrazione del proprio patrimonio)e l’ attività amministrativa di diritto privato (volta al perseguimento finalità pubblicistiche che, in quanto tali, potevano legittimare anche l’adozione di atti autoritativi)
Senonchè, la distinzione non ebbe fortuna, in quanto ben presto si fu costretti a riconoscere che tutta l’attività a monte della fase negoziale, sebbene estranea alla dinamica sinallagmatica, doveva di necessità essere ricondotta al regime giuridico generale delle decisioni della pubblica amministrazione.
In ciò sta l’essenza del contratto pubblico: la decisione di stipulare, precedente la manifestazione della volontà a contrarre, non si sviluppa, come per i privati, in un ambito di indifferenza giuridica ma, integra il proprium dell’azione pubblica dell’amministrazione (e come tale soggiace – rectius: deve soggiacere-al rispetto dei principi di imparzialità e di perseguimento del buon andamento).
Da ciò si fece discendere una duplice disciplina giuridica dell’attività negoziale bipartita in due fasi: quella della formazione
della volontà (l’individuazione dell’obiettivo da raggiungere, la scelta del tipo di contratto da stipulare, la scelta del contraente), soggetta alle norme di diritto pubblico che regolano il procedimento e il provvedimento amministrativo, e la fase che, aprendosi con la manifestazione della volontà, doveva restare invece soggetta alle norme di diritto privato (con qualche devianza, giustificata dalla natura degli interessi che vengono in giuoco).
Ma la prima, fase condiziona la seconda
Ciò che però sta accadendo, anche e soprattutto attraverso l’impulso della produzione normativa comunitaria, è che è proprio la fase pubblicistica della formazione della volontà ad assumere caratteristiche “speciali” rispetto alla tradizionale impostazione del diritto amministrativo “comune”.
4.2. Tanto si vuole sottolineare nella considerazione che la materia dei contratti pubblici ha -sin da epoca risalente- suscitato l’interesse dell’interprete sia intrinsecamente considerata ma, più ancora, in un’ottica di anticipazione di future innovazioni di matrice legislativa o giurisprudenziale.
Ed in questa chiave, non possono essere disconosciute alcune considerazioni.
L’ importanza della disciplina normativa che regola tale nevralgico settore del diritto amministrativo (e del diritto civile) è strettamente connessa all’impatto della medesima sul sistema economico: è questa la ragione per cui l’impostazione complessiva della legislazione è andata via via trasformandosi con l’emergere di mutamenti sociali ed economici, e con l’emergere di nuovi –e talvolta contingenti – obiettivi.
Volgendo lo sguardo al passato, in Italia la legislazione del secolo scorso (legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F. regio decreto 25 maggio 1895, n.350, Regolamento di contabilità) muoveva da un’ottica di protezione dell’Amministrazione che contrattava con il privato, al fine di tenere la prima al riparo da possibili frodi nei propri confronti.
Di qui, una regolamentazione minuta e “pignola” sia dei contratti “passivi” che di quelli “attivi” e l’affermazione del “momento” evidenziale quale garanzia per assicurarsi la migliore prestazione al minor prezzo.
L’intervento sempre crescente dell’Amministrazione nell’economia che ha contraddistinto la fase dell’immediato dopoguerra, ha fatto emergere la necessità di garantire che non venisse alterato l’equilibrio del mercato a scapito delle imprese private ed a vantaggio dello Stato-imprenditore.
Il saldo inserimento dell’Italia nel sistema comunitario europeo, ha poi determinato l’ulteriore progredire degli obiettivi che si intendevano affidare alla legislazione in materia.
L’emergere del concetto di “concorrenza per il mercato” ha imposto una vera rivoluzione copernicana: l’Amministrazione viene considerata un importante committente (rectius: il più importante tra i committenti) che peraltro – laddove a propria volta operi nel mercato come “fornitore”- deve operare su un piano di parità con il privato; non v’è più una “entità” da proteggere, ma semmai, il valore da assicurare è quello del dispiegarsi della concorrenza assicurata dalla par condicio, sia in ambito infranazionale (in via immediata) che europeo.
In sostanza, alla (in passato preminente) cura dell’interesse pubblico, cui era diretta la disciplina della fase precontrattuale, si è affiancata la cura dell’interesse dei privati ad operare sul mercato in condizioni di parità.
Quanto più in particolare all’Italia, nel tempo della crisi economica, si è passati dall’ horror che la legislazione post-tangentopoli (il riferimento è alla legge c.d. “Merloni” 11 febbraio 1994 n. 109) manifestava verso le forme di collaborazione “orizzontale” tra imprese, alla incentivazione dell’avvalimento quale istituto volto a garantire l’apertura piena del mercato alla concorrenza; dal prevalere del criterio del “minor prezzo” alla affermata recessità di tale criterio di aggiudicazione a vantaggio della offerta più conveniente.
Al diritto comunitario, in particolare, si deve l’affermarsi di prescrizioni normative settoriali la cui vis espansiva ha profondamente permeato l’intero sistema (il riferimento è, ovviamente, al riconoscimento, sotto la spinta dell’ordinamento comunitario, dell’azione di risarcimento -davanti al giudice ordinario previo annullamento dell’atto ad opera del giudice amministrativo- ai soggetti che abbiano subito una lesione a causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici di lavori o di forniture –ai sensi dell’ art. 13 della legge n. 142 del 1990, di recepimento della direttiva comunitaria n. 665-89, la cui disciplina è stata successivamente estesa agli appalti di servizi ed ai c.d. settori esclusi-) sino a sovvertire la giurisprudenza “pietrificata” attestata sulla non risarcibilità dell’interesse legittimo.
In tempi più recenti, si è assistito all’emersione, per via normativa ed anche giurisprudenziale, di istituti estranei alla tradizione giuridica nazionale (in particolare, si ricorda il c.d. “subentro” nel contratto -art. 2-quinquies della direttiva ricorsi 2007/66/CE- e la responsabilità svincolata dalla colpa sul versante risarcitorio -Corte di giustizia CE, sez. III, 30 settembre 2010 in causa C-314/2009), ovvero al superamento della impostazione in tema di necessaria interdipendenza tra la fase pubblicistica di scelta del contraente e quella privatistica di esecuzione del contratto stipulato (quanto a tale profilo si fa riferimento alle limitazione delle ipotesi di declaratoria della inefficacia del contratto ex artt. 121 e 122 del c.p.a.; si consideri, in proposito, che facendo riferimento alla previgente legislazione, ancora di recente la Suprema Corte di Cassazione – sez. I, 8 febbraio 2016, n. 2408- ha così tratteggiato il sistema: “la L. del 1865, art. 345 al pari dell’art. 1671 c.c. per gli appalti di diritto comune, concede al committente la facoltà di recedere dal contratto di appalto in qualunque tempo per cui la norma presuppone necessariamente l’esistenza di un contratto valido ed operante, e, costituendo una eccezione ai principi stabiliti dagli artt 1372 e 1373 c.c. per il fatto che il suo esercizio è rimesso alla mera volontà della stazione appaltante (che perciò non commette alcun illecito), si preoccupa di tenere indenne l’appaltatore dalle conseguenze pregiudizievoli della risoluzione, attribuendogli una speciale indennità e stabilendo i criteri cui commisurarla. Il diritto a tale indennità, pertanto, non sorge allorchè l’aggiudicazione dei contratto di appalto sia stata annullata dal giudice amministrativo, stante il carattere retroattivo dell’annullamento, il quale comporta che l’appalto debba considerarsi come mai venuto ad esistenza, e da qualificare tamquam non esset -cfr. Cass. n. 17693 del 2004, n. 3185 2008,n. 24438 del 2011”).
si assiste all’emersione di istituti “anomali” rispetto al generale sistema sostanziale e processuale del diritto amministrativo siccome conosciuto sinora, quali (esemplificativamente, e senza pretesa di esaustività):
la nozione di “interesse strumentale”;
le modalità di esercizio dell’autotutela;
il regime della responsabilità amministrativa;
sembra quindi lecito interrogarsi:
sulla possibile “vis espansiva” di tali istituti (sino a questo momento, come è noto, negata dalla giurisprudenza amministrativa: si veda esemplificativamente, quanto al regime della responsabilità dell’amministrazione, Consiglio di Stato, sez. V, 25 febbraio 2016, n. 772) e sull’impatto dei medesimi sul sistema generale del diritto amministrativo, siccome sinora conosciuto;
sulla compatibilità di un sistema di diritto amministrativo “nazionale” che potrebbe definirsi “a doppio binario”, che nel settore dei contratti pubblici si fonda su principi almeno in parte distonici rispetto a quelli predicati dal diritto amministrativo generale.
Sotto un angolo prospettico più limitato –o, per meglio dire concentrato sulle singole previsioni del neonato codice dei contratti- sarà interessante verificare, quali saranno le risposte che la giurisprudenza vorrà fornire rispetto a quelle che – a sommesso avviso di chi scrive- costituiscono le novità di maggiore rilievo sul piano dei principi rinvenibili nel vigente codice dei contratti pubblici, e segnatamente:
a) la previsione dell’ultima parte del comma primo dell’art. 30, laddove si stabilisce che il principio di economicità deve essere contemperato (rectius: “puo’ essere subordinato, nei limiti in cui e’ espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice,”) con i “criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonche’ alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico”;
a1) è bene avvertire che il concetto di “economicità” cui fa riferimento il comma primo dell’art. 30 va inteso quale sinonimo dell’aspirazione, degli Enti aggiudicatori e delle Amministrazioni aggiudicatrici a procacciarsi prestazioni ad un costo il più contenuto possibile; è agevole preconizzare che la sintesi di tali “esigenze” che astrattamente si collocano su un piano antagonista si rinverrà nella determinazione della stazione appaltante di attribuzione dei punteggi all’offerta economicamente più vantaggiosa;
a2) sul punto, come è noto, si rinviene un consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui nelle gare pubbliche, relativamente a quanto attiene alla valutazione delle offerte in sede di gara, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l’apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo e da rendere con ciò comprensibile l’iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità: onde solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici (in tal senso, ex multis, Cons Stato, IV, 20 aprile 2016, n. 1556; id., III, 7 marzo 2016, n. 921; id., V, 18 gennaio 2016, n. 120).Ne consegue che, tanto più è dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica (sul punto, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 3 dicembre 2010, n. 8410);
a3) costituirà un importante banco di prova, per la giurisprudenza, la verifica della “tenuta” del suindicato principio rispetto alla “nuova” fattispecie riposante nel giudizio di recessività dell’elemento “costo” rispetto a quello/i ispirati ad “ esigenze sociali, nonche’ alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico”;
a4) muovendo lo sguardo al passato (necessitata, in armonia con il consueto canone del tempus regit actum ma manifestando attenzione anche verso le recenti innovazioni legislative , si segnala la recente sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato, 30 aprile 2018, n. 2602: “secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, «la scelta operata dall’Amministrazione appaltante, in una procedura di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, relativamente ai criteri di valutazione delle offerte, ivi compreso il peso da attribuire a tali singoli elementi, specificamente indicati nella lex specialis, e ivi compresa anche la disaggregazione eventuale del singolo criterio valutativo in sub-criteri, è espressione dell’ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l’interesse pubblico; e come tale è sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia macroscopicamente illogica, irragionevole ed irrazionale ed i criteri non siano trasparenti ed intellegibili, non consentendo ai concorrenti di calibrare la propria offerta” (Cons. Stato, V, 18 giugno 2015, n. 3105; III, 2 maggio 2016, n. 1661; V, 8 aprile 2014 n. 1668). L’ampiezza di tale discrezionalità, che emerge anche dal testo dell’art. 83 del d.lgs. 163 del 2006, applicabile ratione temporis alla procedura in esame (disposizione che non prevede affatto l’obbligo di attribuire punteggi graduati tra un minimo e massimo ai singoli criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prescelti dalla stazione appaltante, ed anzi laddove fa riferimento alla possibilità di prevedere sub-punteggi – comma 4 -, precisa che questa operi “ove necessario”) ben si giustifica con l’esigenza (e si coordina con il fine) di selezionare l’operatore più idoneo allo svolgimento del servizio.Ciò posto, la scelta dell’amministrazione appaltante circa le modalità di attribuzione del punteggio, di tipo on/off, riconoscibile nella sola misura massima per l’ipotesi in cui il richiesto possesso dell’attestazione e/o certificazione ricorra per tutti gli interpreti impiegati nel servizio, non risulta manifestamente irragionevole, irrazionale, sproporzionata o illogica.Con simile previsione la lex specialis intende infatti garantire un efficace servizio di interpretariato in grado di assicurare esigenze di operatività estremamente flessibili, conseguenti all’impossibilità di prevedere ex ante le lingue prevalenti dei richiedenti asilo, in relazione alle modificazioni della composizione dei flussi migratori in tempi brevi (spesso a causa di crisi regionali in rapida evoluzione), sì da attribuire il previsto punteggio soltanto alle imprese concorrenti che si avvalgono completamente di interpreti muniti dell’attestazione o della certificazione, dando così piena garanzia della propria qualificazione in relazione alle esigenze del servizio.”;
b) la disposizione di cui al penultimo comma dell’art. 30 secondo cui “i criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le microimprese, le piccole e le medie imprese” trova verifica, essenzialmente, allorchè ci si trovi al cospetto della “scelta” della stazione appaltante di non suddividere in lotti un determinato appalto;
b1) tanto, in relazione alla circostanza che la giurisprudenza formatasi nella vigenza del d.Lgs. n. 163 del 2006 ha chiarito che il favor per le micro, piccole e medie imprese non si spinge sino ad ipotizzare che le stesse godano di una “franchigia” in termini di rispetto degli oneri formali, ovvero di disposizioni in tema di controlli delle stazioni appaltanti (si veda Ta.r. Lazio – Roma – sez. II, 24 giugno 2016, n. 7344 “l’art. 13, comma 4, l. n. 180 del 2011, per cui la Pubblica Amministrazione e le autorità competenti, nel caso di micro, piccole e medie imprese, chiedono solo all’impresa aggiudicataria la documentazione probatoria dei requisiti di idoneità previsti dal d.lg. 12 aprile 2006, n. 163, va interpretato nel senso di prevedere una limitazione dei controlli ex art. 48, d.lg. n. 163 del 2006 solo con riferimento al secondo comma del medesimo art. 48 ovvero quando sia individuata l’impresa aggiudicataria, in quanto, in mancanza di una diversa espressa previsione normativa, non vi sono ragioni per sottrarre le micro, piccole e medie imprese ai controlli a campione, previsti dal comma 1 dell’art. 48, che riguardano i concorrenti di volta in volta sorteggiati, la cui ratio è quella di garantire che le procedure ad evidenza pubblica non siano appesantite, con incremento degli oneri economici e amministrativi, dalla partecipazione di imprese prive dei requisiti prescritti.”), né tampoco che possa per tal via essere obliterato il principio di par condicio (T.a.r. Molise – Campobasso-sez. I, 4 ottobre 2012, n. 509 “l’affidamento senza gara ad un’impresa pubblica della gestione dei fondi regionali di garanzia e d’intervento a favore delle piccole e medie imprese viola principi generali della normativa comunitaria, a tenore dei quali la scelta dell’operatore economico cui affidare la gestione di fondi pubblici deve avvenire con procedura di evidenza pubblica e nel rispetto della piena concorrenza, della parità di trattamento, della trasparenza, della non discriminazione, della libera prestazione di servizi, di cui agli art. 28, 30, 43, 45, 49 e 86, trattato Ue; inoltre, è la stessa normativa nazionale -art. 27 comma 1, 30 comma terzo e 91 comma 2, d.lg. 12 aprile 2006 n. 163- a vietare misure di favore a vantaggio di imprese pubbliche, le quali godano di diritti speciali di esclusiva.”);
b2) allo stato, una recente risposta della giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V,3 aprile 2018, n. 2044) è rimasta nel solco della tradizione: ”è pur vero che l’art. 51 d.lgs. n. 50 del 2016 ha mantenuto il principio della suddivisione in lotti, al fine di favorire l’accesso delle microimprese, piccole e medie imprese alle gare pubbliche, già previsto dall’art. 2, comma 1-bis, d.lgs. n. 163 del 2006; tuttavia, nel nuovo regime, il principio non risulta posto in termini assoluti ed inderogabili, giacché il medesimo art. 51, comma 1, secondo periodo afferma che “le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell’appalto in lotti nel bando di gara o nella lettera di invito o nella relazione unica di cui agli articoli 99 e 139”.
Il principio della suddivisione in lotti può dunque essere derogato, seppur attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata (cfr. Cons. St., Sez. VI, 12 settembre 2014, n. 4669) ed è espressione di scelta discrezionale (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 marzo 2016, n. 1081), sindacabile soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità, oltre che dell’adeguatezza dell’istruttoria, in ordine alla decisione di frazionare o meno un appalto” e non sembra del tutto in linea con una precedente decisione (Consiglio di Stato, sez. III, 13novembre 2017, n. 5224) dal cui percorso argomentativo sembrava emergere la tensione verso l’affermazione di un onere di motivazione (della scelta di non suddividere in lotti)
“rafforzato”: ”la tendenziale preferenza per una ragionevole divisione in lotti rappresenta uno dei cardini del documento di indirizzo delle politiche dell’Unione europea denominate “Small Business Act (SBA)”. Il predetto principio, diretto al fine di facilitare l’accesso al mercato degli appalti pubblici da parte delle piccole e medie imprese, è stato recepito dal legislatore nazionale rispettivamente prima con l’art. 13, l. 11 novembre 2011, n. 180, poi con l’art. 2, comma 1-bis, dell’abrogato d.lgs. n. 163 del 2006 ed infine nel nuovo Codice appalti. Anche la Dir. 2014/24/UE al “Considerando (2)” pone il sostegno delle PMI tra i cardini informatori dell’attuazione della strategia “Europa 2020”.
La scelta della stazione appaltante circa la suddivisione in lotti di un appalto pubblico costituisce una decisione normalmente ancorata, nei limiti previsti dall’ordinamento, a valutazioni di carattere tecnico-economico. In tali ambiti, il concreto esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione circa la ripartizione dei lotti da conferire mediante gara pubblica deve essere funzionalmente coerente con il bilanciato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento di appalto e resta delimitato, oltre che dalle specifiche norme sopra ricordate del codice dei contratti, anche dai principi di proporzionalità e di ragionevolezza.
L’intero impianto dei lotti di una gara non deve dar luogo a violazioni sostanziali dei principi di libera concorrenza, di par condicio, di non-discriminazione e di trasparenza di cui all’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006 e s.m.i. (cfr.: Cons. St., Sez. VI, 12 settembre 2014, n. 4669; Cons. St., Sez. V, 20 marzo 2007 n. 1331).
A corollario dell’effettività della regola generale, è quindi stata posta la previsione di un specifico obbligo di motivazione delle ragioni circa la divisione dei lotti proprio perché il precetto è in funzione della tutela della concorrenza, ed a tale situazione deve essere equiparata la previsione di lotti di importo spropositato e riferiti ad ambiti territorialmente incongrui.
E’ illegittima la suddivisione in lotti di un appalto pubblico laddove integri la duplice violazione del principio della libera concorrenza sia in senso oggettivo che in senso soggettivo”.
b3) di certo, è da ritenersi superato il (già minoritario, per il vero) orientamento secondo il quale (T.a.r. Lazio – Roma-, sez. II, 15 novembre 2016, n. 11323) “né il Codice dei contratti né le Direttive europee contemplano un obbligo di suddivisione della gara in lotti bensì soltanto una mera facoltà, rispondente ad esigenze organizzative della Stazione Appaltante, che in quanto tale può essere esercitata dall’Amministrazione senza l’esplicitazione di una particolare motivazione che non sia quella che si evince dalla natura e dalle finalità stesse del bando”.
Insomma: sotto più profili, sembra di potere affermare che ci si trova al cospetto di una nuova, affascinante, puntata di un lungo percorso teso all’adeguamento del diritto amministrativo al divenire della realtà sociale e che, mai come in questo caso, appare incerto preconizzare quale sarà il definitivo assetto di interessi che ne dovrà discendere.
La presente relazione costituisce sintesi dell’intervento svolto al Convegno Nazionale “Il Nuovo Codice degli Appalti: primi orientamenti e problemi aperti” tenutosi a Capaccio Paestum il 22 e 23 giugno 2018
Previous‘Contratto e Deliberazione’ nella gestione della Crisi d’Impresa
NextDelitti contro la P.A. : Rifiuto di Atti d’Ufficio. Omissione