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Timestamp: 2016-10-26 00:24:39+00:00
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Droit budgétaire - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Droit budgétaire le 10 Novembre 2015 à 18:15
Le droit budgétaire (ou finances publiques) a pour objet l'étude des problèmes financiers concernant les collectivités publiques, les mécanismes qui s'y rapportent et les règles juridiques qui leur sont appliquées. Le cours explique et décrit les règles et pratiques budgétaires. Après avoir présenté le contenu de la loi de finances, il indique les principes de présentation et les différentes autorités chargées de préparer le budget.
Définition Fonctionnelle des finances publiques ; c’est la définition classique des finances publiques, que résume Gaston Jèze « Il y a des dépenses, il faut les couvrir. » L’Etat a des dépenses à réaliser, des interventions, des actions publiques, des politiques publiques à réaliser, à mettre en place. Ce sont les dépenses, le premier point de la démarche, l’Etat a des fonctions, des missions, et à cette fin il doit trouver les moyens pour financer lesdites actions, lesdites fonctions. Cette définition fonctionnelle privilégie les finalités et secondarise les moyens pour les réaliser. Les finances publiques devenant donc les instruments de réalisation des missions de l’Etat.
L’approche budgétaire par la LOLF rejoint cette approche classique, car la LOLF structure le budget en privilégiant les missions.
Définition Gestionnaire des finances publiques ; cette définition met l’accent sur les moyens, par rapport aux fins. C’est « le budget de la ménagère » de Pierre Mendès-France. L’Etat doit gérer ses finances comme la ménagère gère son budget. L’Etat ne doit dépenser qu’en fonction de ses moyens qui doivent donc être prédéterminés. D’abord sont déterminées les ressources, ensuite seront déterminées les charges, après d’ailleurs que soit arrêté le tableau d’équilibre de la loi de finance.
La LOLF est aussi très gestionnaire, c’est-à-dire qu’elle n’est pas allée au bout de l’approche fonctionnelle car elle a oublié de changer la structure de présentation de la loi de finance. Elle a oublié, dans sa logique fonctionnelle, de faire passer les dépenses en première partie de loi de finance, révélant ainsi que la LOLF est autant, sinon plus gestionnaire que fonctionnelle. On examine d’abord les ressources et on voit ensuite les dépenses. Voici le plan du cours de droit budgétaire :
1ère partie – L’exécution des budgets
Chapitre 1. Les principes de l’exécution du budget
Section 1. Le principe de l’unité de trésorerie
Section 2. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
A) La nature du principe
Les acteurs du principe
Section 3. La responsabilité des gestionnaires de fond public
Les régimes juridiques classiques de responsabilité
A) Les régimes juridiques spécifiques de responsabilité
Chapitre 2. Les opérations de dépenses publiques
Section 1. La procédure générale de la dépense publique
La phase administrative de la dépense publique ; l’ordonnateur
A) La phase comptable de la dépense publique ; le comptable
Section 2 - Les procédures particulières des dépenses publiques.
A) Les exceptions classiques à la procédure de la dépense publique
Les particularités juridiques :
Chapitre 3. Les opérations de recettes publiques
Section 1. La procédure des recettes publiques
A) La procédure générale de la recette publique en trois temps
B) La procédure des quatre grandes catégories de la recette publique
Chapitre 4. La gestion de trésorerie
Section 1. Les acteurs de la gestion de trésorerie
Section 2. Principe de trésorie
Section 3. L’emprunt et la dette
A) Les conceptions de l’emprunt
B) Les produits d’emprunt ; « les valeurs du Trésor »
C) La procédure de l’emprunt
D) La situation de la dette publique, « le remboursement des emprunts »
2ème partie – Le contrôle des finances publiques
Section 1. Les modalités du contrôle par l’administration des finances. Les contrôles administratifs classiques
Section 2. La modernisation du contrôle administratif
Chapitre 3 – Le contrôle juridictionnel
Section 1. La CDBF
Section 2. La cour des comptes
A) Le développement des rôles de la cour des comptes
Domaine des finances publiques ; Le champ d’application des finances publiques ; il se ramène au terme des administrations publiques. Les finances publiques concernent les administrations publiques et non pas seulement les personnes publiques. Les finances publiques s’appliquent aux personnes publiques (Etat, les collectivités territoriales (commune, département, région), les établissements publics). Les finances publiques s’appliquent également à la Sécurité sociale, et aux administrations de la Sécurité sociale. Les finances publiques constituent un secteur institutionnel de la comptabilité nationale. La notion d’administration publique est de plus en plus utilisée pour apprécier les résultats financiers de chaque Etat membre.
La façon d’appréhender les finances publiques ; on peut en énumérer huit, des façons de se représenter les finances publiques.
· L’approche financière ; les masses financières publiques représentent un peu plus de 1000 milliards d’euros annuels. Composés de la façon suivante, c’est-à-dire 500 milliards pour les comptes de la Sécurité sociale, 300 – 350 milliards pour les comptes de l’Etat. Les collectivités locales, un peu plus de 200 milliards.
· L’approche économique ; les instruments financiers publics, autant dire les budgets publics, constituent un instrument important de la politique économique des Etats. A cette approche correspond une discipline, l’économie financière.
· L’approche sociologique ; la sociologie c’est la science du pouvoir. Manuel de Pierre Lalumière, ou de Bouvier. « Qui a le pouvoir ? » il existe deux sociologies dans notre domaine, la science-politique, et la science administrative.
· L’approche juridique ; les activités financières publiques sont très fortement encadrées par le droit ce qui montre bien l’importance de l’approche juridique. Pour des raisons de protection. La raison politique à travers le droit budgétaire, et la raison technique qui est de protéger les fonds publics.
· L’approche gestionnaire ; tient une part de plus en plus importante, on l’appelle la nouvelle gestion publique et ceci en raison de la raréfaction des ressources publiques qui oblige les administrations publiques, les Etats, à optimiser l’utilisation des fonds publics.
· L’approche historique ; cf. impôt sur le sel, indépendance des USA, etc.
· L’approche institutionnelle ; met l’accent sur les acteurs. Les acteurs des finances publiques. Par exemple les organismes financiers internationaux. La Banque Mondiale, ou le FMI. Plus locale mais internationale encore, les instances européennes. Ou plus nationale, les organismes nationaux spécialisés en matière de finance publique. Ministère de l’économie et des finances, ou la Cour des comptes. La Banque de France, la caisse des dépôts et conciliations, ou encore la banque publique d’investissements créée par la loi du 31 décembre 2012.
· L’approche scientifique ; consiste à penser la réalité des finances publiques dans une démarche que l’on va qualifier de critique par exemple pour souligner le poids de la technostructure des finances publiques. Pour mesurer l’efficacité du droit financier public, pour mesurer la force du politique face aux contraintes pesant sur les finances publiques
Les schèmes de représentation ; « le schème est la représentation qui est l’intermédiaire entre les phénomènes perçus par les sens et les catégories de l’entendement. » Kant
« Le réel est un programme posé par la pensée dont la connaissance est la tâche qu’elle se propose d’accomplir. » Einstein.
Dynamique des finances publiques ;
Elle est très importante depuis les années 90’s avec une modernisation des finances publiques. Première dynamique sur le moyen terme, correspondant à la période modernisation des finances publiques. Résultant de la raréfaction des finances publiques résultant elle-même du ralentissement économique général qui impose de rationnaliser davantage la gestion des fonds publics. Exemple, modernisation du fonctionnement des administrations, précisément il s’agit d’une circulaire du 1er ministre de février 1989 de Michel Rocard relative au renouveau du service public. Il va redémarrer la réforme de l’administration. Les gouvernements suivants ont continué le processus et vont l’appeler « modernisation de l’Etat ». Un décret de 1990, relatif à l’évaluation des politiques publiques, qui est reconnue et officialisée. Cela permet de mesurer l’adéquation des moyens aux objectifs fixés. On va recourir à la méthode des trois « E » :
- Economie, ce premier E met l’accent sur les moyens.
- Efficacité, c’est atteindre les meilleurs résultats. Souvent on emploie le mot « performance » depuis la LOLF.
- Efficience, conjonction de trois éléments, on regarde les objectifs fixés, les résultats à atteindre, les moyens pour les atteindre. Une gestion est efficace, si l’analyse donne une réponse positive, elle est efficiente car elle atteint de très bons résultats avec peu de moyens. On optimise les résultats en utilisant peu de moyen et en ayant de bons résultats. TUE de 1992, article 104 : « Les Etats membres évitent les déficits publics excessifs. » le TUE sera complété par le TSCG.
La dynamique résultant d’une actualité immédiate des finances publiques. Les lois financières du mois de décembre 2012 sont très significatives. Cinq lois financières apparaissent dans le paysage juridique en plus de la BPI au mois de décembre. Loi 29 décembre 2012, loi de finance initiale pour 2013. Loi de financement de la sécurité sociale 17 décembre 2012, loi balais celle qui met à jour les compteurs la Loi de Finance Rectificative du 29 décembre 2012. Traduction du grand principe d’annualité budgétaire. Toutes ces trois lois sont accompagnées de décisions du Conseil constitutionnel, saisine systématique du conseil constitutionnel depuis 1996. Depuis 1996, presque toutes les lois de finance on fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel. Loi organique, désormais elles sont au nombre de trois (LOLF, Loi des Finances sociales, et les lois organiques), du 17 décembre 2012 est la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, avec décisions du conseil constitutionnel à la clé. Enfin, la dernière loi financière est la loi de programmation des finances publiques prise le 31 décembre 2012, pour la période 2012-2017. Ces deux dernières lois organiques s’inscrivent dans le cadre de la mise en place de la nouvelle règle d’or des finances publiques. C’est-à-dire la règle de l’équilibre budgétaire, équilibre entendu au sens strict (dépenses = recettes). Ces deux lois sont prises sur la base de deux textes, le TSCG et l’article 34 de la Constitution plus précisément qui met en place depuis 2008, cette nouvelle compétence du parlement de voter les lois de programmation, c’est-à-dire d’arrêter les orientations pluriannuelles des finances publiques.
Le haut conseil des finances publiques placé au sein ou tout à côté de la cour des comptes, va examiner les lois de programmations, les résultats, va examiner s’il y a des écarts, et s’il y a des circonstances exceptionnelles qui justifient ces écarts. Dans ces examens il n’a qu’un pouvoir consultatif.
Conseil constitutionnel 11 aout 1960, qui rend opposable au Parlement la loi organique (LOLF 1 = ordonnance du 2 février 1959). Grande décision, par laquelle on répondait à la question de savoir si les textes organiques s’imposent au législateur. L’ordonnance organique de 1959 s’impose au législateur financier.
Décisions du conseil constitutionnel relatives aux finances publiques
· 27 décembre 1973 ; décision concernant les normes de références qui s’imposent au législateur. DDHC article 13 : principe de l’égalité devant l’impôt.
· 12 juillet 1979 ; décision ponts à péage par laquelle le conseil constitutionnel autorise le législateur à mettre en place des tarifs pour les services publics. En estimant que la gratuité des services publics n’empêchait pas la tarification publique (cf. lois de Rolland, grands principes des services publiques).
· 24 décembre 1979 ; censure de toute la loi de finance de 1980. L’assemblée nationale n’avait pas voté le tableau d’équilibre.
· Décision du 28 décembre 1990 ; le conseil constitutionnel procède à un examen attentif de la mise en place du régime de la CSG (contribution sociale généralisée). Saisine du Conseil constitutionnel qui procède à un examen approfondi.
· 21 juin 1993 ; le Conseil constitutionnel accepte de contrôler la sincérité des prévisions financières. A qualifié la sincérité de nouveau principe : la sincérité budgétaire. Naissance prétorienne. Gestation progressive, puisqu’en suite elle est devenue législative.
· 29 décembre 1994 ; décision qui censure une débudgétisation, il donne un coup de frein à cette pratique. Il y a des dépenses qui appartiennent par nature à l’Etat (rémunération, pensions de retraite de ses fonctionnaires).
· 25 juillet 2001 ; grande décision pédagogique, la LOLF. La grande décision du conseil constitutionnel.
· 29 décembre 2005 ; décision qui censure une niche fiscale, dérogatoire au principe de non-contraction des recettes et des dépenses, au motif d’excessive complexité
· 13 décembre 2012 ; décision qui accompagne la loi organique de programmation des finances publiques.
Exécuter le budget consiste en trois choses, pour l’administration et le pouvoir exécutif.
· Encaisser les recettes, au premier rang desquelles les impôts.
· Décider et payer les dépenses.
· Gérer la trésorerie, cela revient à recourir à l’emprunt en cas de déficit.
Cette exécution du budget par l’administration, fait l’objet d’un encadrement juridique très important, d’autant plus important qu’il vient d’être actualisé. Il constitue le droit que l’on appelle le droit de la comptabilité publique, que l’on peut définir comme l’ensemble des règles juridiques relatives aux opérations financières des personnes publiques. C’est-à-dire l’exécution des opérations financières et leur contrôle. Par principe il n’est pas une matière législative, cette matière, la comptabilité publique, ses opérations ne sont pas de la compétence du législateur. Il en résulte que cette matière est formalisée dans un décret. Quatre grands textes se sont succédé depuis le début du 19ème siècle.
- La grande ordonnance de 1822
- Le décret de 1862, second Empire, qui porte règlement général sur la comptabilité publique.
- Le décret dit « du centenaire », 29 décembre 1962 ; portant règlement général sur la comptabilité publique.
- Le décret « du cinquantenaire » du 7 novembre 2012 RGCP lui aussi, le sigle étant un peu différent, Relatif à la Gestion Budgétaire et Comptable Public (GBCP), qui abroge et remplace le décret de 1962.
Il existe quelques textes législatifs, comme la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des dettes publiques. Article 60 de la loi du 23 février 1963, qui comporte le régime de responsabilité spécifique des comptables publics. Celle que l’on appelle la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. Le décret de 2012 GBCP comporte au fond assez peu d’innovation par rapport au régime antérieur, il formalise, il confirme les pratiques gestionnaires développées depuis une vingtaine d’années. Il sera accéléré depuis l’entrée en vigueur de la LOLF.
Cf. infra, chap.4.
Il s’agit d’un principe très ancien, existant déjà sous l’Ancien Régime, qui consiste à faire intervenir successivement et séparément deux acteurs :
- Les ordonnateurs d’abord
- Les comptables ensuite
Ce principe est formalisé dans le droit financier public depuis l’ordonnance de 1822, il est repris à l’heure actuelle aux articles 8 et 9 du décret GBCP : « Les fonctions d’ordonnateurs et celles de comptables publics sont incompatibles. »
Ce grand principe des finances publiques se justifie pour deux raisons, tout d’abord une raison d’efficacité du travail administratif et financier. Pour une raison de commodité, d’efficacité du travail administratif et financier, c’est la division des tâches. C’est-à-dire qu’à l’ordonnateur revient la compétence de décider, de mettre en recouvrement une recette. L’ordonnateur dispose d’un pouvoir d’appréciation plus ou moins important qui peut être un pouvoir totalement discrétionnaire, mais qui peut être également une compétence très fortement liée. L’administration est en situation de compétence liée, elle n’a pas le choix. L’ordonnateur certes doit prendre la décision, mais il ne peut que prendre la décision de recouvrir les recettes.
Aux comptables publics revient la charge, la compétence de payer. Autrement dit, d’exécuter les ordres de paiement ou de recettes de l’ordonnateur. C’est-à-dire de payer la dépense et d’encaisser la recette. La seconde raison qui est originale pour avoir conservé ce principe, c’est pour une raison de sécurité dans les opérations financières. La comptabilité publique est fondée sur la méfiance, la protection des fonds publics.
Une sécurité du côté de l’ordonnateur, qui doit décider dans le respect du droit applicable c’est-à-dire notamment le respect du droit de créance des particuliers. L’administration doit une somme, elle doit payer. L’ordonnateur est obligé de décider de payer. Il doit également respecter l’intérêt public de la collectivité.
De l’autre côté le comptable public est chargé d’une obligation de sécurité financière, avant d’exécuter les ordres de paiements et de recettes, le comptable public doit les contrôler, il doit en contrôler la régularité financière. Ce qui peut d’ailleurs se traduire par un refus de paiement ou d’encaissement. Il en résulte, de cette obligation de contrôle, que le comptable est séparé de l’ordonnateur. Ce qui lui permet d’exercer son contrôle en toute impartialité et en toute efficacité. Normalement le comptable n’est pas le subordonné hiérarchique de l’ordonnateur. L’ensemble des comptables publics sont des fonctionnaires du ministère des finances, placés sous la subordination hiérarchique du ministère des finances. Même les comptables publics des établissements publics, même les comptables publics des collectivités territoriales. Il en résulte également de cette compétence du comptable, que le comptable public est assujetti à un régime original de responsabilité ; la responsabilité personnelle et pécuniaire.
B) Les acteurs du principe
1. Les ordonnateurs
Ils sont peu nombreux car ils disposent d’un pouvoir financier important, celui d’engager les fonds publics. Ils sont les responsables des personnes publiques, sous réserve de possibilité de délégation. Il y a trois catégories d’ordonnateurs :
· Les ordonnateurs principaux ; ceux auxquels les crédits budgétaires sont mis à disposition. Les ordonnateurs sont les ministres pour l’Etat, ainsi que les responsables des budgets annexes. Il y a un seul exécutif par collectivité locale, directeur de collège, de centre hospitalier, etc. Il existe deux mécanismes de délégation qui applique le mécanisme de la délégation de compétence du droit administratif : la délégation de pouvoir pour les ordonnateurs secondaires c’est-à-dire des ordonnateurs qui décident sous leur propre responsabilité. Pour les ordonnateurs secondaires ce sont les préfets ou les ambassadeurs principalement. Les collectivités locales ne connaissent pas les ordonnateurs secondaires.
· Les ordonnateurs secondaires
· Les ordonnateurs délégués ; la délégation de signature. Les délégataires qui décident là aussi sous la responsabilité du déléguant. Ils sont beaucoup plus nombreux, ex ; personnel technique, directeur financier, etc.
2. Les comptables publics
Les comptables publics sont assez peu nombreux, peut-être 5 000 ou 6 000, parce qu’ils sont investis d’un pouvoir financier important, qui est celui de détenir et de manier les fonds publics. Le comptable public tient la comptabilité, il paie les dépenses publiques et il encaisse les recettes, publiques. Contrôle de la régularité financière des opérations, le cas échéant gestion de la trésorerie de l’Etat.
Les comptables publics sont organisés en plusieurs réseaux, le réseau principal est celui des comptables de la direction générale des finances publiques (DGFip), ce réseau lui-même se dédouble en deux réseaux de comptables correspondant d’ailleurs aux deux grandes administrations de Bercy qui étaient séparées jusqu’en 2008 et qui maintenant sont fusionnées au sein de la DGFip. Sur le terrain au guichet en lien avec les usagers on retrouve la dualité des deux réseaux, d’une part des comptables directs du trésor (environ 3000). Les comptables directs du Trésor sont chargés de la gestion comptable des collectivités locales et de la plupart des établissements publics.
Le comptable public est investi très fortement de prérogatives de puissance publique. Les comptables du FISC ont la responsabilité du service des impôts. Cela permet de mettre en place l’interlocuteur unique, en se présentant simplement devant le SIP (service des impôts des particuliers). Pour une entreprise c’est devant le SIE. Ce réseau est le réseau des comptables publics de l’impôt.
Les comptables publics de l’administration des douanes avec la direction générale des douanes et des droits indirects DGDDI. Avec des comptables publics des douanes. C’est le troisième réseau.
Les comptables publics des collectivités locales sont en réalité des comptables directs du trésor. Donc, des fonctionnaires de l’administration des finances. Pour les communes, les receveurs municipaux sont à la fois comptables principaux de l’Etat et à la fois comptables principaux des communes. Pour les départements et les régions, les payeurs départementaux et régionaux exercent cette seule fonction, et ils sont eux aussi des comptables directs du Trésor, et exercent les seules fonctions de comptables publics de la collectivité locale.
Les établissements publics connaissent trois régimes de comptabilité, en premier lieu la plupart des établissements publics sont assujettis au régime de la comptabilité publique dotée d’un comptable public du trésor. C’est la même chose que pour les collectivités locales ex ; hôpitaux publics, universités. Les établissements d’enseignement sont placés sous le régime de la comptabilité publique, mais leur comptable, qui est un comptable public, les gestionnaires ne sont pas des comptables directs du Trésor, mais sont des personnels de l’éducation nationale. La troisième catégorie d’établissements publics qui ne sont pas assujettis au régime de la comptabilité publique. ? Mais au régime de la comptabilité générale. Le nouveau RGCP (décret du 7 novembre 2012 GBCP confirme le champ d’application du décret qui confirme cette distribution des rôles).
Cela consiste à ce que les gestionnaires répondent de leur action en matière de gestion des fonds publics. En droit les régimes juridiques de responsabilité sont pluriels.
A) Les régimes juridiques classiques de responsabilité
Trois régimes classiques de responsabilité, ces responsabilités peuvent être engagées :
· Civile ou patrimoniale
· Délictuelle
1. La responsabilité politique
La responsabilité politique concerne exceptionnellement les gestionnaires publics, elle concerne très peu d’acteurs. Il s’agit en premier lieu les membres du gouvernement (ministres responsables politiquement indirectement devant les membres du parlement).
Responsabilité politique directe des exécutifs ordonnateurs locaux, ceci devant les électeurs à l’occasion des élections locales.
2. Responsabilité civile ou patrimoniale
Article 1382 C.civ.
En cas de retard ou absence de paiement causant un préjudice au créancier,
Sanction par la société, d’agissements reconnus fautifs. Atteintes à la probité, comme les délits de corruption. Il y a la corruption active, et la corruption passive. Le délit de favoritisme, qui va consister pour le comptable, etc., à accorder une faveur. Le délit d’influence, le détournement de fonds, le faux en écriture.
B) Les régimes juridiques spécifiques de responsabilité
1. La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics
Cette responsabilité est régie par l’article 60 de la loi du 23 février 1963 qui prévoit que le comptable public voit sa responsabilité engagée à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. Ceci devant, ou par le juge des comptes ou le ministre des finances. Cette responsabilité a pour objet de mettre à la charge du comptable public le montant correspondant à une irrégularité constatée dans la comptabilité du comptable public. C’est-à-dire trois irrégularités peuvent faire l’objet de cette procédure.
- Une dépense irrégulièrement payée
- Recette non recouvrée
- Déficit inexpliqué
Débet, soit un arrêté de débet soit un jugement ou un arrêt de débet. Jugement la chambre régionale des comptes, arrêt la cour des comptes.
2. Responsabilité répressive
En matière financière devant la cour de discipline budgétaire et financière, cette juridiction a été mise en place en 1948 par une loi spécifique de septembre 1948 et a pour objectif d’équilibrer en principe le jeu des responsabilités des deux acteurs. En réalité les responsabilités restent déséquilibrées au profit des ordonnateurs.
Leur responsabilité personnelle et pécuniaire est prévue à l’article 60 du décret de 1963. Cet article porte toujours ces responsabilités. Le comptable sera mis en débet s’il a manqué à son contrôle. Il peut y avoir débet alors même qu’il n’y a pas de préjudice. Ce régime de responsabilité n’est pas répressif. Adage : « Le juge, juge les fautes et non pas les comptables ». le décret de 2012 toilette, et mets à jour le décret de 1962. Le décret du 7 novembre 2012 abroge et remplace les décrets de 2005. On aurait pu penser qu’avec les décrets de 2005 on aurait amélioré les choses, avec la mise en place d’un nouveau contrôle financier. Mais le décret de 2012 supprime le contrôle financier pour le remplacer par un contrôle budgétaire. En revanche sur le terrain de la responsabilité nous sommes entrés dans une zone de turbulences depuis quelques années. Un colloque de la Cour des comptes en 2004 « La responsabilité, l’autre réforme ».
En créant la CDBF l’idée était de diminuer le régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire qui pèse fortement sur les épaules des comptables publics, mais rien pour les ordonnateurs.
3. Responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables de faits
Le juge des comptes, ici pourra infliger des amendes c’est un système mixte, compliqué, mais dissuasif, plus arrêté du jugement de DEBET.
Toute personne physique ou morale, publique ou privée qui s’est ingérée irrégulièrement dans les fonctions de comptable publics. Le constat de cette irrégularité déclenche la procédure juridictionnelle de gestion fait qui consiste pour le juge des comptes, d’une part à déclarer les comptables de fait, c’est une qualification juridictionnelle (il délimite ainsi le domaine des comptables). En second lieu, le juge va juger les comptes des comptables de fait. Pour prononcer le plus souvent un ou des débet(s) car il n’a pas respecté le droit de la comptabilité publique. C’est comme pour le comptable public en titre, la différence est dans le champ d’application et à la fin de la procédure, le juge des comptes peut également infliger une amende au comptable de fait pour immixtion irrégulière dans les fonctions de comptable public, sanction pour « usurpation de titre » en droit pénal.
« Il y a des gestions de fait par ignorance et des gestions de fait par calcul » Gaston Jèze. Les gestions de fait les plus fréquentes concernent les associations para-administratives. Elles sont créées par une personne publique auprès des ministères, des EP… Afin de gérer des fonds en contournant les contraintes du droit public et du droit de la comptabilité publique. Les dépenses de l’association ne vont pas être contrôlées par le comptable public. En vérifiant l’activité de l’association, par exemple, l’association va se servir des fonds pour rémunérer les employés ou autre. C’est pourquoi le juge des comptes souvent requalifie l’organisme et sa gestion en fonds public. CE 1907 arrêt Nicole, sur conclusions du rapporteur public Romieu, grand arrêt relatif à une gestion de fait sur l’île de Beauté.
Le décret du 7 novembre 2012, portant RGCP, on l’appelle également GBCP. Qui déroule la procédure de la dépense publique en deux temps, correspondant aux deux acteurs.
Cette procédure connait un certain nombre d’assouplissements résultants principalement de la modernisation des procédures financières, et plus généralement dans la modernisation des finances publiques. L’un ne peut pas aller sans l’autre, c’est-à-dire que les procédures particulières ne peuvent être considérées sans la procédure générale de la dépense publique et inversement. Les deux sont indissociables.
La procédure générale de la dépense publique fait intervenir les deux acteurs, l’ordonnateur d’abord puis le comptable public
A) La phase administrative de la dépense publique ; l’ordonnateur
Elle est placée sous la responsabilité de l’ordonnateur, principal, secondaire ou délégué, et qui consiste en trois temps successifs. Il intervient en trois temps ;
· Engagement de la dépense ; il est essentiel, décisif. L’engagement de la dépense consiste pour l’ordonnateur à prendre une décision, qui en principe va générer une dépense. Engager une dépense c’est prendre une décision qui est principalement administrative, elle le fruit d’un ordonnateur parce qu’elle va en principe générer une dépense. Le décret de 2012. Les montants correspondant aux engagements de dépense figurent dans le budget de l’Etat, ils sont donc autorisés par le législateur financier. C’est nouveau, cela existe depuis la LOLF. L’engagement de la dépense est placé sous le contrôle de l’administration des finances. Contrôle de trois noms successifs ;
§ Le contrôle des dépenses engagées en 1890 ; réalisé par un fonctionnaire de l’administration concernée, par un fonctionnaire subordonné hiérarchique de l’ordonnateur
§ En 1922, remplacement par le contrôle financier (ou contrôleur financier). Le contrôleur financier devient un fonctionnaire des finances, ce qui lui confère ainsi une indépendance vis-à-vis de l’ordonnateur. Le contrôleur financier dispose d’un pouvoir de décision sous la forme du visa qu’il doit accorder pour que la dépense puisse être engagée. C’est un contrôle a priori, avant que l’ordonnateur n’engage sa dépense, et le contrôleur va donner son visa ou non. L’ordonnateur est bloqué en cas de refus de visa. Cette procédure de contrôle financier a été assouplie récemment, par deux décrets de 2005, qui permet aux ordonnateurs de moduler le contrôle financier en accord avec l’administration des finances, par exemple le visa toujours pour certaines dépense et un simple avis pour d’autres dépenses.
§ Dernière modification en date, le contrôle financier est remplacé par le contrôle budgétaire par le décret du 7 novembre 2012. Il confirme l’assouplissement du contrôle et la modularité du contrôle de l’administration des finances sur les ordonnateurs. Mise en place depuis le décret GBCP d’une comptabilité budgétaire qui consiste à suivre l’utilisation des crédits, complétée par la comptabilité des engagements, qui permet de refléter au mieux la situation financière de l’administration concernée. La bonne comptabilité n’est pas celle du comptable mais celle que doit tenir l’ordonnateur.
· Liquidation de la dépense ; liquider une dépense consiste en deux chose, c’est une étape juridique et technique. D’abord constater l’existence de la dette, cela consiste à constater l’exigibilité de la dette. C’est-à-dire celle que l’on appelle la règle du service fait, qui veut que l’administration ne paye que si la dette existe. C’est le principe. Elle ne paye qu’en contrepartie du service fait. Le terme n’est pas réservé au fonctionnaire. Ensuite c’est calculer le montant de la dépense. Cette étape intervient au moment de la réception des factures en ce qui concerne les fournitures, travaux, etc.
· Ordonnancement de la dépense ; consiste à adresser un mandat de paiement ou une ordonnance de paiement à l’intention du comptable public en y joignant les pièces justificatives de la dépense qui sont prévues par les nomenclatures, par les listes de pièces justificatives. Et qui vont permettre au comptable de contrôler avant de payer.
B) La phase comptable de la dépense publique ; le comptable
Elle consiste en deux temps, par et sous la responsabilité du comptable public, d’abord les vérifications ensuite le paiement.
1) Les vérifications du mandat de paiement
Constituent celui que l’on appelle le contrôle de la régularité financière. Le comptable doit procéder à un certain ombre de vérifications que confirme la nouvelle gestion publique, c’est-à-dire que confirme le décret RGCP. Il doit contrôler la compétence, la qualité de l’ordonnateur. Il doit contrôler l’imputation budgétaire de la dépense. Il vérifie la disponibilité budgétaire des crédits. Il contrôle l’exactitude du montant de la dépense. La justification du service fait, le comptable n’a pas à vérifier que la dette existe mais simplement à vérifier que l’ordonnateur certifie que la dette existe. C’est le contrôle de la justification du service fait. Il doit contrôler encore le caractère libératoire du règlement, c’est-à-dire l’identité du véritable créancier. Il doit vérifier la prescription, l’application de la prescription de la dette publique (qui s’opère au bout de quatre ans).
Une fois les vérifications faites on a deux hypothèses :
- Il va libérer de la dette publique
- Si une irrégularité est constatée, le comptable suspend le paiement car l’ordonnateur dispose d’un droit de réquisition pour enjoindre au comptable de payer quand même, ce dernier s’exécute sauf pour les irrégularités considérés comme les plus grave par ex pas de crédit au budget, dans ce cas-là le comptable peut refuser le paiement. Preuve d’absence de service fait ; autre irrégularité donnant le dernier mot au comptable ; la dette n’existe pas par ex un mandant de paiement a un créancier qui n’existe pas. En cas de réquisition du comptable du comptable par l’ordonnateur, c’est l’ordonnateur qui engage sa propre responsabilité. Ce dispositif donne le pouvoir à l’ordonnateur. En matière financière, c’est le comptable publique qui a le pouvoir. Le Conseil d’Etat à régler le problème entre l’ordonnateur et le comptable, savoir qui a le pouvoir.
Un certain nombre de procédures particulière que l’on retrouve dans la rubrique ; des procédures classique, la modernisation de la procédure des dépenses publiques (GBCB), les particularités juridiques de la dépenses.
Ils sont de deux sortes, ils font disparaitre soit l’ordonnateur soit le comptable. Les dépenses réalisées sans intervention de l’ordonnateur (les dépenses sans ordonnancement préalable). Ce sont une exception, tout ce qui est exceptionnel est d’interprétation, d’application strict, elles se ramènent à un type de dépense, aux paiements et rémunération des agents publiques, et fonctionnaires de l’Etat. Il y a un problème, car ils sont 5 millions d’agents publiques (toutes fonctions publiques). Elle fait intervenir que le comptable publiques, ce sont les trésoreries qui vont procédés au paiement, l’ordinateur remplace l’ordonnateur. Sauf modification statutaire ou indiciaire du fonctionnaire
L’autre exception, disparition plus relative du comptable publique avec la procédure des régis d’avance. Cela consiste pour un ordonnateur de désigner un fonctionnaire comme régisseur qui est dès lors il est compétent pour payer certaines petites dépenses. C’est un fonctionnaire qui n’a pas la qualité de comptable publique, il va tenir une régit d’avance, il aura une petite caisse pour payer les dépenses du service sous le contrôle du comptable publique, il doit rendre conte régulièrement de sa gestion. La régit est un prolongement du comptable.
Depuis ces 2 décennies, les FP se modernisent en particuliers les procédures financière depuis les débuts des années 90 ; dans l’objectif d’accélération de paiement publique. Beaucoup de modernisation sont au service de l’administré : il y a d’une part les créancier et de l’autre le débiteur qui est le contribuable. Toutes les innovations vont améliorer la situation du créancier, c’est d’abord la possibilité de paiement d’acompte ou des avances. Les intérêts moratoire que devra verser l’administration en cas de retard de paiement par rapport à cde qui est juridiquement prévu, surtout en matière de marché publique Le délai conventionnel de règlement, c’est un délai de paiement max prévu entre le comptable et l’ordonnateur. La dématérialisation des pièces de la dépense : par voie info, électronique qui permet un traitement plus rapide, permet un passage plus rapide entre l’ordonnateur au comptable (avant c’est des liasses= ordonnances).
Les innovations juridiquement par le décret du 7 novembre 2012
Le contrôle hiérarchisé et alléger en partenariat art 42, cela signifie que les vérifications réalisés par le comptable peuvent être modulés en accord avec l’ordonnateur. Le comptable va vérifier certaines dépenses par ex : les marchés publics en revanche il va contrôler par sondage, partiellement les autres dépenses, ça peut être aussi à partir d’un certain montant. Le juge des comptes, il va prendre les feuilles de paiement du comptable, pour vérifier s’il n’y a pas eu d’irrégularité.
Le CBCM (le contrôle budgétaire et comptable ministériel) il donne de nombreux art dans le GBCB, art 80 et suivant du décret du 7 nov. 2012.
Il consiste, à rapprocher trois acteurs :
· L’ordonnateur
· Le contrôleur budgétaire
· Le comptable publique
Ils vont se coordonner pour agir ensemble sur toute la chaine de la dépense, depuis le projet d’engagement (ordonnateur et comptable) jusqu’au paiement en passant par les vérifications comptable. Le comptable public est remonté dans la chaine de la dépense, il est placé auprès de l’ordonnateur et du contrôleur Les particularités juridiques :
La principale particularité juridique, c’est l’immunité d’exécution : est un grand principe du droit public selon lequel, les bines des personnes publics sont insaisissable. PGD formulé de façon constante par la JP, CE 1899, canal Gignac. Ce PGD est codifié, art L2311-1 du CG de la propriété des personnes publiques. Le créancier particulier, personne privé, il ne peut pas mettre en œuvre les voies d’exécutions contre la personne publique, il ne peut pas recourir à la force publique non plus qu’au huissier, c'est-à-dire la procédure de saisit afin de faire régler sa créance, face à une personne publique récalcitrante. C’est une prérogative de puissance publique, cela se justifie par le principe d’intérêt général, la demande particulier est futile face à ce principe, par rapport au droit privé même si ce droit est juridictionnellement reconnu. Lors d’une décision de justice s’il ne se paie pas, il se tourne vers le juge qui lui accord sa demande mais il arrive qu’il n’y a pas exécution de justice, du coup le créancier ne peut rien faire. Le législateur dans les années 80 est intervenu pour protéger le droit du créancier au terme de la loi du 7 juillet 1980 qui créée deux instruments ;
- L’obligation d’ordonnancement, c'est-à-dire quand une décision de justice condamne une personne publique à payer une somme d’argent, l’ordonnancement de paiement de cette somme doit intervenir dans un délai de deux mois.
- En cas de refus d’ordonnancement du paiement c’est alors la décision de justice elle-même qui fait le mandant de paiement, peut être directement devant le comptable publique qui devra payer.
Les dettes publiques
Elles répondent à un régime spécifique de prescription qui est apparu par intervention législatif, par une loi de 1831 qui pose le régime de la déchéance quinquennal des dettes impayé de l’Etat. Plusieurs fois modifiée, le régime actuel de prescription d’une loi spécifique de la loi du 31 déc. 1938, relative à la prescription quadriennale des dettes publiques. La prescription est le moyen légal de se libérer de sa dette en l’absence de paiement dans un délai fixé par la loi. Ce régime s’applique à toutes les personnes publiques dotées d’un comptable publique. Le délai commence à courir à partir du 1er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle la créance est née. Lorsque les conditions sont remplies l’administration est obligée d’opposer la prescription sauf situation particulière du créancier.
Une recette publique dangereuse est l’emprunt. Les emprunts sont très variables, et le recours excessif à l’emprunt entraine l’endettement. L’emprunt est à géométrie variable. On laisse également de côté les cotisations sociales car elles sont circonscrites à la Sécurité sociale. Elles constituent des recettes, mais on laisse de côté la sécurité sociale. Les recettes les plus importantes pour elle sont constituées par les cotisations sociales. Pour l’ensemble des administrations publiques (Etats, collectivités locales, établissements publics) 60% pour les impôts, 30% les cotisations sociales et 10% ailleurs, et c’est l’inverse pour la Sécurité sociale (60% cotisations, 30% les impôts, et 10% du reste).
L’Etat est financé à plus de 90% par les impôts, donc les établissements publics et les collectivités locales sont elles aussi financées par voie fiscale. Le budget européen voté pour six ans ramené à l’annualité vaut 130 milliards d’euros par an. L’ensemble des budgets des 27 Etats membres (budgets des finances des administrations publiques) représente plus de six mille milliards d’euros.
La fonction des recettes publiques est un peu managériale, faisant oublier les obligations des relations entre l’administration débitrice et le particulier créancier. ON est dans une grande tension entre le fisc (administration) et le contribuable débiteur. L’impôt étant un prélèvement obligatoire ça fait mal que cet acte juridique unilatéral (par l’administration) sans le consentement de ses destinataires. Cette tension entre les acteurs, se retrouve entre les garanties et les recours des contribuables, et le fisc. Aussitôt que l’administration s’impose, le législateur va donner des garanties pour ne pas que le contribuable soit « mangé » par le fisc.
Cette procédure peut être présentée en deux approches :
Les trois temps de la procédure générale sont ;
· L’établissement de la recette
· La mise en recouvrement de la recette
· Le recouvrement de la recette
1) L’établissement de la recette publique
Cela consiste d’une part à constater le droit de créance publique de la collectivité ou de l’organisme (ex ; déclaration d’un revenu, un particulier touche un revenu, et une créance apparait.) et cela consiste en second lieu à liquider la recette publique. C’est-à-dire à calculer son montant. Cette double opération est réalisée par divers intervenant sous la responsabilité d’un service financier du ministère des finances. D’abord le contribuable déclare (assoit) ses revenus. Sur la base de quoi, l’impôt sur le revenu sera décidé. De même l’employeur envoie au fisc la liste des salariés, et les revenus imposables. Point d’ordonnateur, point de comptable public.
2) La mise en recouvrement de la recette publique
C’est là qu’interviennent nos ordonnateurs et comptables publics. C’est l’étape intermédiaire fondamentale où l’ordonnateur édicte le titre de perception ou ordre de recette qui le fait intervenir, dont il est l’auteur car cela permet audit titre de perception d’avoir force exécutoire. Il doit être appliqué et respecté par son destinataire. Le contribuable doit payer. La finance est soumise à l’autorité politique et administrative, laquelle seule donne force exécutoire au titre.
C’est le directeur départemental des finances publiques qui homologue les avis d’impositions qui vont être envoyés au contribuable. L’ordonnateur est caché derrière un organisme financier. Le titre d’imposition est adressé à deux destinataires, d’une part au contribuable pour paiement et d’autre part au comptable public qui le prend en charge.
3) Le recouvrement
Il est assuré par les soins du comptable public, sous la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public. Il n’a pratiquement pas de vérifications à réaliser sur l’ordre de recette. Il doit utiliser tous les moyens toutes les prérogatives de puissance publique dont il dispose afin d’assurer l’encaissement des finances publiques. Il doit faire diligence, c’est-à-dire utiliser toutes les prérogatives de puissance publique dont il dispose.
Deux qui correspondent à des impôts et les deux autres aux recettes non fiscales. En ce qui concerne les impôts directs (impôt sur les revenus, l’impôt sur les bénéfices des sociétés, la contribution sociale généralisée). Le système fiscal ne doit pas casser la machine économique, l’illustration c’est par exemple la TVA, on estime que c’est un impôt très neutre économiquement. Le système de la TVA est un système qui a justement été créé pour ça, c’est-à-dire pour ne pas pervertir le système économique.
Les quatre qualités du bon impôt :
· Socialement juste
· Economiquement neutre
· A fort rendement
· Techniquement simple
Il est rare qu’un impôt se vante d’avoir les trois, souvent une matière imposable très large et un taux très faible. Comme la CSG par exemple, ou les impôts directs (impôt sur le revenu, et impôt sur les bénéfices des sociétés). Pour cette première catégorie d’impôt la procédure de la recette publique est réalisée par voie de rôle, c’est-à-dire sur la base de titres nominatifs de paiement ou de recettes. Il y a d’abord établissement des impôts directs, puis envoie d’un avis d’imposition.
Deuxième catégorie de recette ; les impôts indirects. Ils sont « autoliquidés ». C’est-à-dire que c’est le seul contribuable qui réalise l’ensemble des opérations et paie son impôt au fisc à la DGFiP.
Troisième catégorie, les recettes domaniales, résultent en premier lieu de la vente du patrimoine (foncier, mobilier, immobilier). Il s’agit du produit de la vente de biens domaniaux. Les redevances domaniales, qui résultent de l’occupation ou de l’utilisation privative du domaine public (ex : les plages privées.) ces deux sortes de recettes domaniales sont gérées par la DGFiP.
Quatrième catégorie de recettes ; ce sont les recettes étrangères à l’impôt et au domaine, ou les recettes ni fiscales ni domaniales. Elles sont nombreuses, diverses et variées. Les débets versés par les comptables publics dont la responsabilité est engagée. La plupart de ces recettes sont gérées par la DGFiP. Le conseil constitutionnel a considéré lors de sa décision du 28 décembre 1990, portant sur le contrôle de la création même de la CSG, dans cette décision le conseil constitutionnel considère que les impôts étant des actes essentiels de souveraineté leur recouvrement ne peut être effectué que par l’Etat ou par un organisme placé sous son contrôle. Il est possible de déléguer le recouvrement des recettes ni fiscales ni domaniales, les régies de recettes équivalent des régies de dépenses.
Section 2. Les voies d’exécutions et les recours
On retrouve ici, en terme plus structuré, ce qui correspond aux prérogatives de puissance publique qui sont très importantes, peut-être plus fortes dans le domaine du recouvrement des recettes publiques. C’est-à-dire la puissance du fisc. C’est l’un des dispositifs les plus puissants, avec le pouvoir de police, et l’expropriation. On doit aussitôt rajouter aux prérogatives de puissance publique où le droit s’efforce cependant de les concilier avec les droits des particuliers. C’est tout autant cet effort de compromis qui est tout aussi importante que la caractéristique de prérogative de puissance publique. Pour autant cela n’empêche pas un effort de de conciliation avec les intérêts privés (ex ; l’arrêt Blanco s’efforce de concilier les particularismes de l’action administrative avec le droit privé). Le droit administratif et le droit des recettes publiques, autant dire le droit fiscal avance cas à cas.
1) Les voies d’exécution
Les voies d’exécution, les prérogatives de puissance publique du créancier, l’Etat qui attends la rentrée des impôts. Ces prérogatives de puissance publique sont plus fortes que la moyenne, justifiées par deux raisons :
a) La justification de ces prérogatives
L’une est particulière aux recettes publiques, et l’autre est générale :
· La première est spécifique aux impôts et résulte du système de la fiscalité qui est « déclaratif ». Le système déclaratif de la fiscalité, ce qui signifie que l’essentiel des opérations de recettes, l’essentiel des opérations fiscales est réalisé à l’initiative et par le contribuable lui-même, ce qui implique par conséquent un droit de contrôle (rectification, contrôle fiscal) tout à fait légitime au profit de l’administration, c’est-à-dire au profit du créancier.
· La seconde justification est plus générale, c’est la justification du droit administratif qui résulte de celui que l’on appelle le « privilège du préalable ». Le privilège du préalable est « LA règle fondamentale du droit public ». - Conseil d’Etat, assemblée 2 juillet 1982, Huglo. Ce principe signifie que les décisions administratives, les actes administratifs s’appliquent de plein droit, devant donc être respectés et appliqués par les administrés. En matière d’impôt par les contribuables, et ceci sans intervention préalable du juge
L’huissier est le bras armé de l’administration, c’est l’huissier du trésor.
b) Les modalités des prérogatives
Ordonnateurs et comptables, surtout le comptable dispose de prérogatives très fortes pour contraindre le débiteur (à payer ce qu’il doit). Trente-quatre registres, il s’agit en premier lieu de celles que l’on appelle les poursuites. L’administration va mettre en œuvre les poursuites fiscales, c’est-à-dire une procédure de recouvrement en plusieurs temps, elle va mettre en œuvre une procédure en plusieurs temps. Il s’agit en premier lieu du recouvrement amiable de la recette. Qui lui-même se déroule en deux temps ;
- D’abord par l’envoi de l’avis d’imposition
- Ensuite par une lettre de rappel
Après quoi, on passe au recouvrement forcé, qui l’a aussi se déroule en deux temps ;
- L’envoi d’un commandement de payer
- Suivi, le cas échéant, par les saisies réalisées par voie d’huissier du Trésor
Il existe un moyen ultime dans ces poursuites qui est la contrainte judiciaire, c’est-à-dire l’intervention du juge pénal et sanction pénale, non pas pour réprimer le contribuable défaillant mais pour le contraindre à payer.
Après les poursuites, on peut citer les garanties du Trésor. Les garanties du Trésor constituent des sûretés, afin d’assurer la solvabilité du débiteur (même contre son gré). Le privilège du Trésor est la priorité accordée aux créances du Trésor, par rapport à des créances concurrentes. Ex ; une société en liquidation judiciaire va payer les sommes qu’elle doit à hauteur de ses possibilités. Le Trésor a un rang privilégié dans cette liquidation.
L’hypothèque légale du Trésor est le droit de préférence, ou droit de suite dont va disposer le Trésor sur les biens hypothéqués du débiteur.
Enfin, le troisième instrument important ; les pénalités fiscales qui sont de trois sortes :
- Les majorations de retard, 10%.
- Les amendes fiscales ; nombreuses, diverses, et variées. Tant pour les agissements concernés, diversités des montants pouvant de quelques euros, jusqu’à des majorations de 150% des droits éludés. Les amendes fiscales sont des sanctions administratives, c’est-à-dire des actes administratifs (AAU) à caractère répressif
- Les sanctions pénales qui peuvent être infligées par le juge pénal en cas de fraude fiscale
La quatrième prérogative importante du fisc c’est le contrôle fiscal du contribuable, qui revêt plusieurs modalités :
1. La demande de renseignement
2. Le droit de communication ; c’est la possibilité pour le fisc d’obtenir des informations, auprès de multiples organismes sans se voir opposer le secret professionnel.
3. Les vérifications de comptabilité (contrôle fiscal d’un professionnel).
4. L’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle
5. Visites et perquisitions, qui ne peuvent être réalisées qu’avec le contrôle de l’autorité judiciaire
6. Le redressement d’impôt, c’est la mise en recouvrement modificative de l’avis d’imposition initial. Sous forme le cas échéant de taxation d’office. Cette dernière consiste à calculer le montant de l’impôt sur la base des dépenses du contribuable. C’est alors au contribuable de prouver qu’il n’a pas eu les revenus décrits par le fisc.
On peut tout d’abord les présenter en situation exceptionnelle, c’est-à-dire dans le cadre du contrôle fiscal. Le particulier dispose d’informations sous la forme de la charte du contribuable vérifiée. On retrouve également l’obligation de motivation, l’administration doit présenter les raisons de faits et de droit qui président à sa décision. L’administration doit lui laisser un délai, qui le plus souvent est de trente jours, pour répondre aux observations. Le contrôle fiscal ne peut pas excéder un certain délai (3 mois, pour une vérification de comptabilité). Le contribuable contrôlé dispose d’assistance, sous deux formes, en premier lieu l’administration doit lui indiquer qu’il peut se faire assister par une personne de son choix. Si l’administration omet de mentionner ce droit-là, la procédure s’effondre. Il existe de nombreux organismes de médiation, comme par exemple les CDI (commissions départementales des impôts). Qui sont des organismes paritaires (représentants de l’administration et représentants des contribuables) présidés par un magistrat de tribunal administratif. Chargés de donner des avis dans le cadre des procédures de contrôle fiscal.
Les recours classiques dont dispose le débiteur face à l’administration créancière, sont les recours administratifs puis juridictionnels. Les recours administratifs présentent quelques particularités qui permettent au débiteur d’assurer sa défense. La réclamation préalable est en principe obligatoire en matière de contentieux fiscal, cela oblige le particulier à saisir l’administration avant de saisir le juge. La réclamation préalable est dérogatoire au droit administratif commun. Il existe également la procédure du sursis de paiement, qui signifie que l’administration doit l’accorder au contribuable qui le demande. Dualité des juridictions ; le juge fiscal est dans certains cas soit le juge administratif.
Les garanties et les recours du particulier
Les garantis en situation exceptionnelle en cas de contrôle fiscale, en contrepartie le particulier dispose.
1. les garantis spécifique dans le contexte de contrôle fiscal
Permet au débiteur d’assurer sa défense, le particulier dispose d’information sous la forme de la charte du contribuable vérifié, comporte ces obligations mais au même temps présent les droits du particulier. Il y a l’obligation de motivation des décisions admi, des redressements d’impôts, elle doit présenter les raisons de fait et de droit qui précèdent à sa décision. Il dispose de délai dans le cadre de cette situation exceptionnelle (délai de 30 jours pour répondre aux observations. Le contrôle fiscal ne peut pas excéder d’une certaine durée, le contrôle de comptabilité ne peut pas durée au-delà de 3mois). I s’agit ensuite l’assistance dont il va en bénéficier, en 1er lieu l’administration doit indiquer sous peine de nullité de la procédure, lui indiquer qu’il peut se faire assister par une personne de son choix, si elle omet cet information la procédure est nulle. Il existe de nb organismes de médiations comme par ex : les CDI (les commissions départementales des impôts), qui sont des organismes paritaires présidés par un magistrat de tribunal administratif qui peuvent être consulté pour demander des avis dans le cadre des contrôles fiscaux.
Les recours classiques dont dispose le débiteur face à l’administration financière
Recours administratif : en matière de recette publique présentent des particularités qui permettent au débiteur d’assurer sa défense que dans le cadre de l’administratif général. On peut citer d’abord la réclamation préalable est obligatoire pour les recours fiscales, elle oblige le particulier a saisir l’admi avant le cas échant de saisir le juge admi si elle perd dans sa réclamation elle pourra se retourner devant le juge on ne peut pas saisir directement saisir le juge faut d’abord adresser une réclamation devant l’administratin. la réclamation est dérogatoire au droit administratif de droit commun qui est le principe : l’administré a libre choix, soit il adresse a l’autorité admi soit il présente directement un recours pour excès de pouvoir devant le juge. La plupart des litiges fiscaux sont réglé à ce niveau là.
Le sursis de paiement spécifique en matière d’impôt signifie que l’admi doit accorder le sursis de paiement de l’impôt au contribuable qui le demande et conteste en même temps son impôt. Ce qui déroge au principe au caractère non suspensif des recours, et une dérogation très protectrice du contribuable. Le contentieux fiscal fait intervenir les deux ordres de juridictions, le juge fiscale est en effet soit le juge administratif c'est-à-dire pour les impôts direct et la TVA, en 1er ressort. Le juge fiscale et le juge judicaire en principe le TGI, pour les contributions s indirectes sauf la TVA. Il s’agit également du juge judicaire en matière de procédure plus précisément pour régler les litiges affairant en matière de recouvrement forcés (saisine judicaire par huissier…) il y a une JP fiscale importante. Le CE pour le champ de compétence du juge admi, JP fiscale et judicaire émanant de la cours de cassation pour le champ du juge judicaire par la chambre com.
Recours judicaire :
· Les prescriptions en matière de créances publiques : En matière de dette publique s’applique un régime de prescription, il y a un délai de 4 ans, a l’issue desquelles la dette est prescrite. Pour la prescription de la recette publique, il y a deux prescription doivent être distingué en matière de dette publique ; pour se dégager de sa dette favorable pour le particulier. Il y a deux temps : 1er délai de prescription pour mettre en recouvrement la recette publique. L’admi doit faire vigilent car il existe un délai, soit la mise en recouvrement initiale ou mise en recouvrement à titre modificatif. Pour le recouvrement a titre initiale ou modificatif, pour les recettes publiques c’est un délai de trois ans, commence à courir a compté du fait générateur du 1er janvier suivant celle au cours de laquelle est né la créance publique. Certaines prescriptions des recettes peuvent être plus courtes ou plus longue, elle va être différente. Pour les Collectivités locaux la prescription est d’une année.
Le second délai, il s’agit de la prescription du délai de recouvrement de la recette publique, c’est le délai dont dispose le comptable. Ce délai est quadriennale, commence à courir à compté de la mise en recouvrement. Il le fait sous sa propre responsabilité personnelle et pécuniaire pour assurer l’encaissement de cette dette publique. Elle est engagée dans 3 cas, par le juge des comptes, par le délégataire, quand il y a une dépense irrégulière ou lorsqu’une recette n’est pas recouvrée en principe c’est le comptable qui sera responsable pour rembourser. Il doit faire diligence, rapide, adéquate pour assurer le recouvrement de la recette, il utilise toutes les prérogatives de puissance publique. Trois pour assurer le recouvrement et un 4 pour assurer l’encaissement. Il faut protéger les biens public c’est pour cela que c’est une prérogative de protection. Le privilège du préalable est une prérogative de suggestion. Chapitre 4. La gestion de trésorerie
Porte que deux opération financières : l’emprunt et ma dette. Une recette spécifique et une dépense spécifique la dette. Chainage financier qui correspond a quatre temps ; le droit contraint t il les organismes publique à exécuter un équilibre budgétaire, le second maillon de la chaine est le déficit. Le 3eme temps, c’est l’emprunt. Le dernier temps est la dette (8cents mille milliard de dette). La dette publique ne doit pas dépasser les 60% du PIB et 3% de déficit. C’est la PSC.
A) Les acteurs privés, les particuliers
Les particuliers qui vont intervenir dans la gestion sont des épargnants. Qui peuvent être soit des personnes physiques elle-même, vont prêter une partie de leur épargne à la Cpbc (CL par ex on va déposer l’épargne là bas eu lieu de la Bank). Il s’agit le plus souvent de personnes morales par des intermédiaires que sont les fameux marchés financiers, on reconnait les investitures institutionnelles, qui sont les établissements bancaires, les stés d’assurance ou de gestion des retraites. Celui qui prête le plus aujourd’hui AXA.
B) Les acteurs publics
Terme glissant, les acteurs publics peuvent se résumer sous le terme de Trésor. Le Trésor public, cela veux dire que la définition du Trésor est une définition hybride elle est à la fois organique et matériel. Il peut être définit dans les deux sens ; le Trésor public est l’Etat dans l’exercice de ces activités financières. C'est-à-dire dans ces activités de gestion des fonds publics. Le Trésor public comme Etat, il n’est pas seulement l’Etat et non pas tout l’Etat. Il ne s’agit pas de l’ensemble de l’Etat, il concerne simplement certains service de l’administration des finances. C’est le ministère des fiances certains service du ministère, certain service qui sont en charge de la gestion des fonds publics= DGFIP direction général des fiances publics, grande direction qui associe depuis 2008, fonction de fiscalité et d’un autre côté le service chargé des dépenses publics. Il faut rajouter des services plus spécialisé du ministère, d’une part des douanes = DGDDI la direction général des douanes et des droit indirect. la DGT= direction général du Trésor, spécifiquement on a l’agence France Trésor AFT, elle gère l’emprunt et la dette de l’Etat.
Il s’agit d’autres acteurs que l’Etat, il s’associe des partenaires dans la gestion des fonds publics, des partenaires sont essentiellement des établissements financiers. On peut en distinguer trois ;
- Le 1er, il s’agit de la Banque de France, créée en 1800, elle rejoint les institutions administratives, rejoint les blocs de granites. Sa mission est de veiller à la stabilité des prix dans le cadre du SEBC système européen des banques centrales. C’est la banque centrale qui se prononce et qui agit aujourd‘hui. C’est un partenaire privilégié de l’Etat par deux attributions qui la font intervenir. Elle tien dans ces écriture le compte courant du Trésor.
- La caisse de dépôt et de consignation CDC, mise ne place par le législateur a la restauration sep 1916, création de la monarchie parlementaire, dans le cadre de la restauration des fiances publics. Elle comporte une commission de surveillance de la caisse de dépôt, il ya des parlementaires. Ces attributions, elles sont nombreux, des attributions d’intérêts général financiers, par ex la gestion des caisses de retraite, gestion des fiances de la sécu, des organismes HLM, participation au capitale des sociétés d’économie mixte. Très sollicité dans le cadre de la lutte contre la crise financière depuis 2008. FSI fond stratégique d’investissement dépend de cette dernière, elle intervient au profit de la gestion du Trésor, elle intervient dans la gestion et dépense de l’Etat.
- Les SVT spécialistes en valeur du Trésor, sont des établissements de crédit repérer sollicités par l’agence France Trésor dans le cadre du placement des emprunts. Leur nb entre 20 et 30, ce sont les grandes banques (BNP Sté général) ainsi que les établissements financiers spécialisés.
Principe de l’unité du Trésorerie : le droit public financier précis depuis longtemps dans la lolf de 2001, ainsi que dans le RGCP, confirme le principe d’unité du trésor « tout les organismes publics doivent déposer leur fond au Trésor ».il s’agit de toute les personnes publics, ce n’est pas les admi publics ; l’Etat, les CL et les établissements publics, la sécu a son propre principe d’unité de Trésorie. Les finances de la sécu, sous la responsabilité de la caisse de dépôt et de consignation. Ils doivent le déposer car le principe d’unité de trésorie qui se justifie pour deux raisons : une raison classique, la protection des fond publics, le principe de souveraineté voté par les parlementaire, c’est un principe de protection du souverain art 14 de la DDHC et principe technique de la protection. Les disponibilités financière de personnes publiques doivent être déposées sur le compte courant du Trésor ne pouvant être utilisé que pour les dépenses d’intérêts général. Celui afin d’éviter des placements qui pourrait s’avérer trop risqué. La raison technique qui justifie, question de gestion des fonds publics, avantage de mettre en place un circuit du trésor, l’ensemble des opérations financières entre les personnes publics est ou sont compensés de façon immédiates et autonome entre elle. Le circuit du trésor c’est le système de compensation. Le législateur à assoupli l’obligation de dépôt. Deux assouplissements : la LOLF de 2001, elle ne mentionne plus les établissements publics nationaux « l’Etat les CL et leur établissements publiques » les établissements publics nationaux ne sont pas visés a l’obligation de dépôt, il n’y a plus de contrainte législatif, ils peuvent obtenir des dérogations. Les CL ont exceptionnellement la possibilité de disposer librement de leurs disponibilités financières en cas de recettes exceptionnelles, elles peuvent les placer en emprunt de l’Etat.
D’autres organismes peuvent déposer leur fond au Trésor, par ex les institutions des missions des pays francophone. Une convention va faire que le compte courant va accueillir leur fond. L’ensemble de ces déposants par obligation ou par possibilité, ils sont appelés les correspondants du Trésor.
Il résulte que l’Etat emprunte chaque année une somme largement supérieure à son seul déficit budgétaire. Le déficit pour ces dernières années oscille entre 60 et 100 milliards d’euros. Le plan de financement de l’agence France Trésor (organisme d’emprunt national) s’élève à près de 200 milliards d’euros chaque année. Ce décalage est une entorse à la transparence financière. L’enseignement scolaire est le plus lourd dans les dépenses de l’Etat et la dette n’arrive qu’après avec 40 à 45 milliards d’euros. Le remboursement de la dette vient plomber le budget de l’Etat, pour cette année le plan de financement de l’AFP s’élève à 160 milliards d’euros. La charge de la dette plombe les finances publiques.
L’emprunt se justifie, se fonde sur deux considérations ;
· L’une théorique ; l’emprunt est fondé sur la confiance. Cette illustration de la confiance se voit dans le taux d’intérêt des emprunts. Plus le préteur a confiance en l’emprunteur plus l’intérêt est faible. Car le prêt présente peu de risque. L’intérêt peut d’ailleurs être négatif. C’est-à-dire que le préteur va même payer l’emprunteur, pour que celui-ci emprunte les sommes qu’il va lui prêter. Il y a des îlots de confiance maximum. Inversement, lorsque le prêteur n’a pas ou très peu confiance en l’emprunteur, il va lui prêter des sommes à un taux d’intérêt très élevé. Représentant le risque qu’il prend (ex ; Grèce, Chypre).
· L’autre technique ; l’emprunt doit être utilisé pour couvrir seulement des dépenses exceptionnelles. L’emprunt ne doit être utilisé que pour couvrir des dépenses d’investissement. On le limite pour deux raisons ;
o Solidarité intergénérationnelle ; l’emprunt permettant de faire supporter la charge de l’investissement par tous ceux qui vont en bénéficier
o La règle d’or ; jusqu’en 2012 la règle d’or était « emprunter pour investir » en raison de l’enchainement économique vertueux de l’investissement, qui fonctionne de la façon suivante : lorsque les collectivités investissent, c’est pour assurer le développement économique, ça en est en tout cas souvent l’effet. L’Etat investi, l’économie se développe. Donc les grands impôts nationaux (assis sur des bases économiques) augmentent ; TVA, CSG et Impôt sur le revenu, impôts sur les bénéfices des sociétés. Et enfin, cela facilite le remboursement des emprunts. Cela est le chainage vertueux.
On rencontre de nombreuses illustrations de ce chainage vertueux, le droit des collectivités locales ne leur permet d’emprunter que pour leurs dépenses d’investissement
Deux grandes modalités ; soit l’emprunt est souscrit directement auprès des établissements de crédits, comme le font les particuliers. La seconde modalité est constituée par les offres au public de titre financier (emprunts obligataires auprès du public), c’est l’emprunt auprès de tous, auprès du public. Les titres, les valeurs du Trésor de l’Etat présentent deux modalités ;
§ Les bons du Trésor
Lorsque l’emprunt est souscrit, on aura des certificats représentatifs d’une dette à court ou moyen terme du Trésor, c’est-à-dire d’une durée inférieure ou égale à cinq ans. Existaient jusque dans les années 1980, deux bons du Trésor spécifiques, d’une part les bons sur formules, c’est-à-dire des bons du Trésor émis au gré de la demande des particuliers. D’autre part les Bons en comptes courants (BCC) il s’agissait de bons du Trésor que les banques elles-mêmes devaient détenir dans leurs portefeuilles. A l’heure actuelle n’existe qu’un seul type de bon du Trésor, que l’on appelle les BTN (Bons du Trésor Négociables).
§ Les obligations du Trésor
Il s’agit de certificats représentatifs d’une dette de l’Etat d’une durée supérieure à cinq ans. Ils ne donnent lieu qu’à une seule .. avec les OAP (obligations assimilables au Trésor), ex ; les OAP 3,25% 25 mai 2045, arrêté du Ministre de l’économie et des finances, JORF 30 mars 2013.
§ Les grands emprunts de l’Etat
Ils sont lancés pour deux raisons, d’une part pour lancer un besoin exceptionnel de financement. Il repose sur la confiance des citoyens vis-à-vis des gouvernants, confiance des citoyens dans la politique des gouvernants, c’est en fait la confiance des citoyens épargnants. 1993, l’année de l’emprunt Balladur, est l’emprunt qui a rapporté le plus. Il a rapporté 110 milliards de francs, versés par 1 million et demi de souscripteurs.
Emprunter consiste pour l’Etat, d’une part à demander l’autorisation parlementaire, et puis consiste ensuite sur cette base à lancer et placer les emprunts.
1. L’autorisation parlementaire d’emprunter
Elle consiste pour l’Agence France Trésor à évaluer, à proposer son plan de financement pour l’exercice suivant, pour l’année suivante. Ensuite le Parlement va voter l’autorisation sous la forme d’un tableau de financement prescrit par la LOLF. Le tableau de financement, qui se trouve après le tableau d’équilibre, comporte le besoin de financement qui lui-même est l’addition de deux montants (le déficit budgétaire l’amortissement de la dette) et d’autre part les ressources de financement, qui comportent en principe deux montants (le montant des bons du Trésor et le montant des obligations du Trésor). Total entre 150 et 200 milliards d’euros, que l’Etat emprunte, chaque année depuis 2008 le début de la crise.
Avec le tableau de financement le parlement ajoute l’autorisation, et un décret porte application de ce principe, un décret « relatif à l’émission des valeurs du Trésor » pour l’année à suivre, enfin des arrêtés ministériels mensuel du ministre de l’économie et des finances précisent les modalités de l’emprunt souscrit chaque mois par l’agence France Trésor. Les arrêtés ministériels sont postérieurs à la période dont ils déterminent les modalités, après le mois dont ils comportent les modalités de l’emprunt.
2. Le lancement et le placement des emprunts
L’emprunt est la rencontre entre l’emprunteur et le prêteur qui vont négocier et conclure. Phase d’exécution contractuelle.
Les parties contractantes à l’emprunt, d’un côté les emprunteurs (l’Etat). Le principe reste celui de l’autonomie de l’emprunteur, l’autonomie de chaque personne morale ou juridique. Avec cependant des nuances, une autonomie de plus en plus limitée, même si elle reste fondamentale et essentielle. Ex ; pour les collectivités locales, elles ne peuvent emprunter que pour investir (financer leurs équipements locaux), les établissements publics ne peuvent en principe investir que sur autorisation de la tutelle. Ou encore, la liberté de l’Etat est de plus en plus limitée, en amont par la limitation du déficit, et en aval par la limitation de la dette.
Un principe d’autonomie qui évolue, avec la mutualisation de son action, c’est-à-dire que les emprunteurs pour être plus forts vis-à-vis des marchés, vont se regrouper. Ex, la mise en place en ce moment de l’agence de financement des investissements locaux. Ça veut dire qu’une commune qui veut emprunter pour financer tel ou tel équipement ira faire sa demande aidée de cette agence. Cf. Contentieux Dexia c. Collectivités locales, Dexia 1er prêteur aux collectivités locales représentait 40% de l’emprunt des collectivités locales, pb. D’emprunts toxiques, taux alléchants au départ puis augmentations trop élevées pour que le débiteur puisse le régler.
De l’autre côté les prêteurs ; les banques, établissements de crédit, et d’autre part les marchés financiers. Les marchés financiers étant composés eux-mêmes des investisseurs institutionnels (sociétés d’assurance, organismes de retraites, les banques, les fonds souverains). De nouveaux prêteurs apparaissent, en raison des difficultés financières des Etats ; d’une part l’appel aux particuliers restant tout de même dérisoire. Second prêteur nouveau, sont les organismes financiers internationaux (FMI, et Banque Mondiale). Ces deux organismes financiers interviennent de plus en plus au soutien financier de nombreux Etats. La puissance de prêt du FMI s’élève à 600 milliards d’euros. L’Europe intervient également par l’intermédiaire de la BCE.
Le placement de l’emprunt :
Deux procédures sont adoptées lors de la rencontre des emprunteurs et des prêteurs :
· La syndication ; consiste pour l’agence France Trésor à lever ses emprunts auprès d’intermédiaires que sont les spécialistes en valeur du Trésor.
· L’adjudication ; consiste à faire jouer la concurrence entre les prêteurs. L’emprunteur va retenir le mieux-disant, c’est-à-dire celui qui propose les meilleures conditions à l’Etat.
La dette publique de la France dépasse 1800 milliards d’euros c’est-à-dire plus de 90% du PIB au lieu du maximum de 60% autorisé par le pacte de stabilité de croissance européen. Cet endettement public de la France a beaucoup augmenté, en 1974, elle s’élevait à 20%, on passe à 36% en 1991 et 60% en 1998, et nous dépassons aujourd’hui 90% de notre PIB. En ce qui concerne la dette nous observerons la gestion normale de la dette, puis la gestion exceptionnelle de la dette.
1) La gestion normale de la dette
La gestion normale de la dette consiste en deux actions de la part des autorités compétentes, d’abord diminuer son coût. C’est que l’agence France Trésor appelle la « gestion active » de la dette publique. Les valeurs du Trésor ou titres du Trésor, sont portées de droit à la côte officielle de la Bourse. Voilà pourquoi on l’appelle la « dette négociable », cette inscription est automatique. Où donc les valeurs du Trésor feront l’objet d’une gestion active par la Caisse de la dette publique. C’est un établissement public financier qui comporte trois acteurs ; l’agence France Trésor, la Banque de France, et la Caisse des dépôts. Ils se coordonnent pour intervenir au soutien des valeurs du Trésor en utilisant l’ingénierie financière.
La deuxième action consiste à apurer la dette, c’est-à-dire rembourser le capital et payer les intérêts et aux dettes convenues. Le financement par le budget, c’est-à-dire par l’ensemble des recettes publiques. La budgétisation de la dette publique ne concerne pour l’Etat que les seuls intérêts à payer, il s’agit de la mission « engagement financier » parmi la trentaine de missions de nouvelle architecture du budget par la LOLF. Dans ce programme on va trouver principalement, les seuls intérêts des emprunts de la dette. Parfois l’Etat affecte des recettes au budget pour non pas payer des intérêts mais pour amortir la dette, c’est-à-dire pour racheter des titres, c’est-à-dire pour rembourser le capital des emprunts autrement dit à la diminution de la dette. Ex ; le compte d’affectation spécial en 1986 d’affectation des recettes de privatisation d’entreprises publiques. Hors budget l’Etat rembourse le capital des emprunts presque toujours en dehors du budget, il s’agit d’une non-budgétisation contraire au principe budgétaire. Remboursement du capital des emprunts est opération de financement de Trésorerie donc le remboursement de l’emprunt est financé par d’autres emprunts. Le remboursement chaque année du capital des emprunts représente plus de 150 milliards d’emprunts.
2) La gestion exceptionnelle de la dette
Il y a trois modalités exceptionnelles de gestion de la dette :
· La monétisation de la dette, c’est ce qu’on apercevait tout à l‘heure de la part des Banques centrales. La monétisation de la dette est réalisée à titre exceptionnel par des Banques centrales pour lesquelles cela consiste à créer de la monnaie en rachetant des dettes souveraines. Par une création de monnaie présentant de grands risques financiers et économiques. Risque d’inflation, la BCE le fait (rachat de dettes souveraines qui a rassuré les marchés).
· La restructuration de la dette, c’est un terme imprécis qui signifie deux choses possibles ; soit rééchelonner la dette, c’est-à-dire, consolider la dette en remplaçant des titres à court terme par des titres à plus long terme.
· La remise gracieuse de dette, c’est-à-dire accorder à l’emprunteur la possibilité ou le droit de ne pas rembourser. Le moyen radical est la répudiation de la dette, c’est-à-dire, l’emprunteur lui-même décide unilatéralement de ne pas rembourser sa dette. C’est la situation la plus exceptionnelle qui illustre à la fois la Révolution Française avec la Banqueroute des deux-tiers, loi du 30 décembre 1797, les révolutionnaires décident de répudier les deux-tiers de la dette de l’Etat. la révolution bolchévique, 1917 en Russie, le nouveau régime bolchévique, issu de la révolution russe décide de répudier la dette correspondant aux emprunts russes, par un décret du 29 décembre 1918.
Principe présent dans la DDHC de 1789, article 15 « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Il s’agit là de l’impérieuse exigence de protection des fonds publics. Protection qui se justifie pour deux raisons :
· L’origine des fonds publics, qui proviennent en effet de prélèvements obligatoires auprès des particuliers.
· De la destination des fonds publics, qui est de satisfaire les besoins d’intérêt général, et ne doivent donc pas être détournés de cette finalité.
Il en résulte des caractéristiques fondamentales des contrôles des fonds publics. En premier lieu leur diversité, et leur multiplicité. Les contrôles sont divers et variés, en ce qui concerne en premier lieu leur domaine, variant en effet entre les seules personnes publiques (ex ; le comptable public), le contrôle peut porter également sur toutes les personnes morales ou juridiques recevant ou fonctionnant avec les fonds publics (capital des organismes). Ou bien il peut s’agir de tous les redevables de fonds publics, les contribuables par le contrôle fiscal. Variété également quant au moment des contrôles, où l’on distingue classiquement, le contrôle a priori et le contrôle a posteriori.
Le contenu ou la nature du contrôle donne lieu également à une grande diversité, entre le seul ou simple audit, c’est-à-dire l’examen de la gestion, et a maxima il peut se traduire par des mesures répressives, disciplinaires ou amendes juridictionnelles. Entre les deux il existe d’autres variable comme les recommandations, d’ailleurs les audit s’accompagnent de recommandations. On distingue le contrôle interne, organisé par l’organisme lui-même et le contrôle externe, une juridiction qui interviendra, ou une inspection.
- Le contrôle financier classique
- Le contrôle économique et financier ou contrôle d’Etat
- Le contrôle hiérarchique
- L’inspection des finances créée par Bonaparte ; l’inspection du Trésor date de 1801 qui est devenue inspection des finances pour être un grand corps de l’Etat. Il produit des hauts-fonctionnaires, des politiques, des responsables d’organismes financiers. Il comporte environ 200 inspecteurs, en travail dans le ministère, et environ 300 en titre. 200 sont en poste à l’inspection des finances elle-même. D’une part, le champ d’application des contrôles est très étendu son champ de compétence est très étendu. Lui permettant de suivre les deniers publics, jusqu’à leur dernier destinataire. L’inspection des finances peut contrôler également l’ensemble des personnes publiques, on a donc rajouté à l’Etat les collectivités locales et les établissements publics, mais également à l’égard des organismes parapublics. L’inspection des finances peut vérifier les filiales des entreprises publiques ou sociétés d’économie mixte, c’est-à-dire qu’une filiale de France télécom peut être inspectée par exemple. Elle contrôle également la gestion des organismes de sécurité sociale, elle peut intervenir également pour contrôler l’utilisation des fonds européens, aussi les délégataires de service public. A l’égard de tous ses organismes, l’inspection des finances procède de façon organique ou thématique. C’est-à-dire l’inspection de la gestion de tel ou tel organisme (ministère, collectivité locale, etc.) mais de plus en plus elle procède à une action thématique. Il s’agit là de contrôles transversaux. C’est-à-dire une action publique qui va concerner plusieurs organismes (ex : sur la thématique de l’immigration, tous les organismes concernés.) il faut noter que l’inspection des finances à l’issue des contrôles (choisis de façon discrétionnaire par le chef d’inspection, et le ministre de l’économie ; le juge administratif déclare irrecevables les recours portés contre le refus du ministre de l’économie et des finances de diligenter un contrôle de l’inspection des finances). Les inspections se concluent, se formalisent par des rapports ; ils comportent en premier lieu l’analyse, l’état des lieux de l’établissement, ensuite les recommandations d’améliorations, et en troisième lieu les observations des responsables et autres personnes mises en causes. Les rapports sont en principe confidentiels.
Une modernisation générale sur le fond et le contrôle financier modernisé, avec son remplacement du contrôle budgétaire.
A) La modernisation de fond
La modernisation essentielle porte en effet sur la nature du contrôle administratif, qui est beaucoup moins un contrôle ou un seul contrôle de régularité ou de conformité, mais a été étendu à un contrôle beaucoup plus qualitatif, portant sur la qualité de la gestion d’un organisme, sur l’efficacité, donc portant sur la performance de la gestion de l’organisme. C’est l’efficience d’un organisme, de la gestion qui sera évaluée. Ex ; l’inspection des finances par un décret du 4 octobre 2006, exerce un contrôle, une étude, une évaluation, le conseil et l’audit.
Deuxièmement une modernisation plus ponctuelle se met actuellement en place, portant sur le contrôle financier, qui est en train d’être remplacé par le contrôle budgétaire. Il a pour objet de suivre la bonne exécution du budget par l’administration. Notamment va-t-il se préoccuper le contrôleur budgétaire de celle que l’on appelle la « soutenabilitébudgétaire ». Il va également procéder à l’analyse des risques financiers. Se mettent en place actuellement, sur la base du nouveau dispositif résultant du décret du 7 novembre 2012 qui a reconnu juridiquement le contrôle budgétaire remplaçant le contrôle financier. Il a d’abord été formalisé par des décrets en 2005 qui modernisaient le contrôle financier.
La caractéristique principale de ce contrôle est sa souplesse, c’est-à-dire que chaque administration va préciser les modalités de ce contrôle. Cela signifie que pour telle dépense on dira un visa et pour d’autres dépenses on dira un simple avis, une simple consultation. Ça peut être un contrôle portant sur chaque dépense, ou un contrôle portant sur un ensemble d’opérations. Les gestionnaires sont les mieux placés pour savoir le mode de contrôle à engager.
Toutes les juridictions contrôlent, participent au contrôle des finances publiques d’une façon ou d’une autre. Ex ; le conseil constitutionnel amené à vérifier la conformité des lois financières par rapport à la Constitution. Loi du 25 juillet 2001, et de 1979, Loi du 11 avril 2013 = bonus-malus (censure en matière énergétique). Le juge pénal intervient pour contrôler et réprimer les délits financiers, qui figurent dans le Code Pénal et qui vont faire l’objet de poursuites et répressions du juge pénal. Le juge administratif, pour contrôler les actes administratifs à objet financier (ex ; la sincérité des budgets des collectivités locales). Il existe en plus des juridictions ordinaires, des juridictions spécialisées en matière de finances publiques ; les juridictions financières.
· La cour des comptes ; apparue en 1807.
· La cour de discipline budgétaire et financière ; 1948.
· Les chambres régionales des comptes ; apparues en 1982.
Dans le régime de ces juridictions financières figure dans le code des juridictions financières.
Créée par la loi du 25 septembre 1948, avec l’objectif de réprimer les fautes de gestion commises par les administrateurs (commises exclusivement par les ordonnateurs) ceci afin d’équilibrer le système des responsabilités. C’est-à-dire par rapport à la responsabilité pesante, par rapport à la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables. En pratique cette responsabilité financière répressive est très peu utilisée, et très peu mise en œuvre. 1er arrêt rendu par la CDBF en 1954, à peine près de 180 arrêts rendus depuis sa création. Les politiques ne sont pas justiciables de la CDBF.
Elle est une juridiction administrative, composée de magistrats financiers inamovible. Elle est administrative c’est-à-dire qu’elle dépend de l’ordre juridictionnel administratif, c’est-à-dire du conseil d’Etat lorsqu’elle rend des arrêts (cf. jsp Botta). On a un premier président, assisté des sept autres spécialisées thématiquement.
La cour des comptes est flanquée d’un ministère public, c’est-à-dire un procureur général près la cour des comptes qui a pour mission de veiller à la bonne application du droit par les juges financiers (= avocats généraux).
Le développement de sa place résulte de trois facteurs, elle dispose de suivre les fonds publics, afin d’en vérifier le bon usage. Dans la mesure où la bonne cause est d’intérêt public, le haut conseil des finances publiques c’est le dernier avatar. Le deuxième facteur c’est le renforcement de l’assistance au profit du parlement. Il s’agit du renforcement de son assistance au profit du parlement, comme l’illustre l’article 47-2 de la Constitution. Cet article privilégie le parlement au service duquel est placée la cour des comptes, l’assistance est réalisée par des rapports des études et des auditions de la cour des comptes. Et le troisième facteur c’est la modernisation de la nature même de son contrôle, de plus en plus, la cour exerce un contrôle de la qualité de la gestion des organismes, de la mise en œuvre des actions publiques. Les trois métiers principaux de la cour des comptes juger, auditer, certifier.
1) Juger
C’est l’ouverture du code des juridictions financières L.111-1 du CJF « la cour des comptes juge les comptes des comptables publics ». on ajoute qu’elle engage en cette occasion la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, et on n’oubliera pas ainsi que des comptables de fait, et ceci sous la forme des arrêts de débet, mettant à la charge du comptable le montant correspondant à l’irrégularité constatée dans sa comptabilité. Il y en a trois dépense irrégulièrement payée, recette non-recouvrée. Les arrêts de la cour des comptes peuvent faire l’objet de recours en cassation devant le conseil d’Etat (cf. Botta).
2) Auditer
La cour des comptes examine la gestion publique, soit de façon organique, soit de façon thématique. Ces audits, développés par la cour des comptes, consistent pour l’inspection des finances à vérifier le bon usage des fonds publics, c’est-à-dire en vérifiant la régularité comptable de l’organisme, la cour des comptes vérifie que la comptabilité de l’organisme est conforme. Deuxièmement, vérifier la régularité juridique des actes de gestion, par exemple, le respect du code des marchés. Troisième modalité, vérifier la qualité de l’utilisation des fonds publics, la performance de la gestion. Vérifier l’optimisation de l’utilisation des deniers publics, et puis, quatrièmement vérifier la probité de la gestion, c’est-à-dire vérifier que n’ont pas été commis ou présumés commis des agissements répréhensibles. Ces audits sont sélectionnés de façon discrétionnaire, Cons. Const. 25 juillet 2001. Rappel à l’ordre du conseil constitutionnel, censure. Ces contrôles donnent lieu à des rapports, confidentiels, mais sont de plus en plus fréquemment publiés. Rapports qui comportent, l’analyse de la gestion, les recommandations, et les observations en réponse.
3) Certifier
La LOLF a confié à la cour des comptes la responsabilité de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des administrations publiques. On a une technicisation de la norme, cela figure à l’artcile 47-2. Les établissements publics commencent à faire certifier leurs comptes.
La constitution avec ses nouvelles mentions très techniques, redonne de la force au droit dans les finances publiques.
Chapitre 1 – le contrôle démocratique
Chapitre 2 – le contrôle administratif
3ème partie – Un aperçu des finances publiques spéciales
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Tags : droit budgétaire