Source: https://ak-umwelt.at/politik/?issue=2014-04
Timestamp: 2020-08-07 00:40:09
Document Index: 385962544

Matched Legal Cases: ['EuG', 'Art 9', 'Art 9', 'Art 216', 'Art 9', 'EuG']

Beteiligungs­rechte im Umweltschutz | Wirtschaft & Umwelt
Anlassbeschwerde I
Eine der Anlassbeschwerden stammt vom „Ökobüro“. Das „Ökobüro“ ist die Dachorganisation von 15 österreichischen Umwelt-NGOs. Weiterführende Infos finden sich unter Link
Anlassbeschwerde II
Die zweite Anlassbeschwerde stammt von der Tierschutzorganisation „Vier Pfoten“, die aufgezeigt hat, dass Tier- oder Naturschutzrecht oft nur – hinterher – über Strafverfahren umgesetzt wird, wo niemand Parteirechte hat. Link
Nicht nur im Umweltschutz
Aarhus kann nichts dafür
Rechtschutzsysteme, die auf der Schutznormtheorie aufbauen (siehe Interview mit Remo Klinger Seite 9), tun sich mit der AarhusKV schwer. Erschwerend ist, dass die österreichischen Höchstgerichte bislang dem Gesetzgeber fast beliebigen Spielraum in puncto Einräumung oder Entzug von Parteienrechten geben. Das zeigt sich etwa im Naturschutzrecht oder im Recht der Verkehrsanlagen.
Mitgliedstaaten, in denen der Zugang zu Gericht vom Nachweis eines berechtigten Interesses abhängt, tun sich – wenigstens in diesem Punkt – leichter, außer sie stellen zu hohe Anforderungen an den Nachweis. Die Bundesarbeitskammer hat 2003 unter Berufung auf ihr berechtigtes Interesse Streithelferstatus im Rahmen eines Gerichtsverfahrens vor dem EuGH erlangt; die Verfahrensordnung bestimmt, dass bei Konsumentenschutzorganisationen in Wettbewerbssachen dieses Interesse als gegeben anzunehmen ist.
Das Beispiel zeigt die Tragweite des Themas: Berechtigte Interessen gibt es nicht nur aus dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes. Auch der Konsumenten- oder Arbeitnehmerschutz können solche Gesichtspunkte sein. Wenn z.B. die Arbeitsinspektion bei tödlichen Arbeitsunfällen beklagt, dass Staatsanwälte Anzeigen wegen Verstößen gegen das Verbandsverantwortlichkeitsgesetz ohne ausreichende Prüfung zurücklegen, kommt auch Strafrecht in den Blickpunkt. So hat auch ein Aarhus-Experte kürzlich empfohlen, das Thema Verbandsklagerechte in Österreich umfassender zu betrachten.
1998 ist in der schönen dänischen Stadt, die nach ihr benannte Konvention unterzeichnet worden. In Kraft getreten ist sie 2001. 47 Staaten – darunter auch Österreich (BGBl III 2005/88) – haben die AarhusKV bisher ratifiziert. Im Langtitel lautet sie: „Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“. Die UNECE oder kurz ECE ist nach dem Zweiten Weltkrieg zum Wiederaufbau Europas gegründet worden. Während des Kalten Krieges ging es um die Vertiefung der Wirtschaftsbeziehungen – auch zwischen Ost und West.
Beteiligungs­rechte im Umweltschutz
Im Juli hat die Europäische Kommission Österreich gerügt: die Aarhus-Konvention über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten sei nicht umgesetzt. Selbiges hat zeitgleich die Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention gesagt. Worum geht es da? Wie reagiert Österreich und was wird gebraucht?
Zu viele Hindernisse für Klagerechte.
Die Aarhus-Konvention (AarhusKV) hat sich zum Ziel gesetzt, die Durchsetzung des Umweltrechts mit Hilfe der Bürgerinnen und Bürger sowie der Umweltorganisationen zu verbessern. Dazu sieht die AarhusKV drei Säulen vor: das Recht auf Umweltinformation (1. Säule), die Öffentlichkeitsbeteiligung an umweltrelevanten Entscheidungsverfahren (2. Säule) und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (3. Säule). Erstmals statuiert so ein völkerrechtliches Umweltschutzabkommen echte Rechtspflichten von Staaten, unter bestimmten Voraussetzungen Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten („access to justice“) einzuräumen. Konkret sollen Mitglieder der (betroffenen) Öffentlichkeit – jedenfalls Umwelt-NGOs – laut Artikel 9 AarhusKV rechtliche Behelfe ergreifen können, damit sie Verletzungen des innerstaatlichen Umweltrechts auch anfechten können. Das regeln die Absätze 1 bis 3 von Artikel 9 AarhusKV.
Bis auf einzelne Streitfragen hat Österreich die Vorgaben zur ersten und zweiten Säule schon dadurch umgesetzt, dass es die EU-Richtlinien zum Recht auf Umweltinformation (2003/4/EG) sowie zur Öffentlichkeitsbeteiligung in UVP- (Umweltverträglichkeitsprüfung) und IPPC- (Integrated Pollution Prevention and Control) Anlagengenehmigungsverfahren (2003/35/EG) realisiert hat. Die Bundes- und Landesgesetze dazu ermöglichen im Streitfall auch den Zugang zu Gerichten. Sonst fehlt es aber am Zugang zu Gericht, wenn „umweltbezogene Vorschriften“ verletzt sein können, so wie dies Art 9 Abs 3 AarhusKV verlangt. So die Vorwürfe aus Brüssel wie aus Maastricht.
Das führt zur ersten Besonderheit der AarhusKV: Umweltschutzabkommen binden herkömmlich nur die teilnehmenden Mitgliedstaaten. Und nur die können sich dann auch untereinander beschweren. In der AarhusKV ist aber vorgesehen, dass auch Beschwerden von „Mitgliedern der Öffentlichkeit“ entgegengenommen werden. Mittlerweile stammen fast allen Empfehlungen, die das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC), den Plenartagungen der Mitgliedstaaten zur Beschlussfassung vorlegt, von Beschwerden von Umwelt-NGOs. Zwei solcher Empfehlungen betreffen auch Österreich: ACCC/2010/48 stammt schon aus 2011; ACCC/2011/63 aus 2013. Beide hat die Vertragsstaatenkonferenz in Maastricht Ende Juni 2014 so beschlossen. ACCC/2010/48 rügt das Fehlen jeglicher Rechtsbehelfe im Sinne von Art 9 Abs 3 AarhusKV gegen das Tun oder Unterlassen von Behörden. ACCC/2011/63 verlangt zudem Rechtsbehelfe auch für das Strafrecht (z.B. das Artenhandelsgesetz), wenn Umweltverstöße nicht anders geltend gemacht werden können.
Der Sichtweise des ACCC hat sich nun auch die EU-Kommission im Mahnschreiben vom 11. Juli 2014 an den österreichischen Außenminister angeschlossen. Das führt zur zweiten Besonderheit: Die AarhusKV ist ein „gemischtes Abkommen“, weil ihr nicht nur die Mitgliedstaaten der EU sondern auch die EU selbst beigetreten sind. Art 216 AEUV bestimmt: Von der Union geschlossene Abkommen binden auch die EU-Mitgliedstaaten. Aus dem 2005 beschlossenen Beitritt der EU folgert die Kommission nun die Pflicht Österreichs, Art 9 Abs 3 AarhusKV in Bezug auf den gemeinschaftlich geregelten Rechtsbereich umzusetzen: Das gebiete das Prinzip der nützlichen Wirkung (Effektivitätsgrundsatz oder effet utile): Vorschriften dürfen nicht so umgesetzt werden, dass sie wirkungslos bleiben.
Pikant am Vorgehen der EU-Kommission ist, dass sie erst vor kurzem ihren RL-Vorschlag zur Umsetzung des Zugangs zu Gericht (KOM(2003) 624) zurückgezogen hat. Einige Mitgliedstaaten wie Deutschland, Großbritannien, Österreich oder Italien haben vehement blockiert. Deren Empörung darf man hinterfragen, haben sie doch argumentiert, dass eine zentrale Regelung nicht nötig sei, die Mitgliedstaaten es besser regeln könnten. Tja! Dann muss man aber auch selber umsetzen. Das Subsidiaritätsprinzip ist kein Freibrief für Untätigkeit. Das stützt auch das Vorgehen der Kommission. Auf eine Beurteilung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) darf man gespannt sein.
Dessen ungeachtet ist das Mahnschreiben interessant, weil es zeigt, worauf es ankommt: Gleich am Beginn bezieht sich die Kommission auf das laufende Vertragsverletzungsverfahren zum Wasserkraftwerk an der Schwarzen Sulm (Nr. 2013/4018) sowie auf die Ergebnisse des EU-Pilotverfahrens 5503/13/ENVI zu einem Wasserkraftwerk an der Ybbs. In beiden Fällen rügt die Kommission Verstöße gegen das Verschlechterungsverbot aufgrund der WasserrahmenRL 2000/60/EG (WRRL) bzw. der Fauna-Flora-HabitatRL 92/43/EG (FFH-RL): Die Anforderungen, unter denen österreichische Behörden Ausnahmen vom Verschlechterungsverbot gewähren, seien zu gering. In keinem Fall konnten Umwelt-NGOs Rechtsbehelfe ergreifen.
Zutreffend sind auch die Darlegungen zum österreichischen Rechtsschutzsystem: Parteistellung und Zugang zu einer gerichtlichen Prüfung habe in Österreich nur, wer in Rechten betroffen sei; Materiengesetze räumen entweder ausdrücklich Parteistellung ein oder es ergebe sich über die Auslegung durch die Gerichte, die hier unterscheiden, ob eine Bestimmung nur die Allgemeinheit schützt oder dem einzelnen auch subjektive öffentliche Rechte und damit Parteistellung zuspricht („Schutznormtheorie“).
Speziell zu den Naturschutzgesetzen der Bundesländer rügt die EU-Kommission, dass Nachbarn nicht einmal geltend machen können, dass ein Projekt gegen Naturschutzrecht verstoße, weil die österreichischen Gerichte der Auffassung sind, dass dieses nur die Allgemeinheit schütze. Das trifft auch den Kern des Problems, nicht nur für das Naturschutzrecht.
Die Hinweise Österreichs, dass die Aarhus-KV einen großen Ermessensspielraum gebe und der Schutz der Umwelt über die Landesumweltanwälte gewährleistet sei, verwirft die Kommission: Die AarhusKV sehe keine Sachwalter vor, die die Interessen der Öffentlichkeit schützen sollen. Die AarhusKV verlange einen direkten Zugang zu Gericht. Auch das ACCC habe diese Argumentation Österreichs geprüft und verworfen.
Konkret bemängelt die Kommission das Fehlen von Klagerechten in den Umsetzungen zur FFH-RL, WRRL, AbfallrahmenRL 2008/98/EG sowie zur LuftqualitätsRL 2008/50/EG. Aber nicht nur Umwelt-NGOs sollen – wie im UVP-Gesetz – Formalparteistellung bekommen. Auch Einzelpersonen sollen weitergehende Klagerechte erhalten.
Wie sich Österreich in seinem Antwortschreiben vom November gegenüber Brüssel verantwortet hat, ist nicht bekannt. Bis Ende Dezember 2014 muss übrigens auch dem ACCC berichtet werden. Möglichweise hat Österreich schon erste Zugeständnisse gemacht, zumal die Konferenz der Umweltlandesräte schon im Sommer den Umweltminister zur Einrichtung einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe für ein Bundes-Rechtsbehelfsgesetz aufgefordert hat, an dem sich dann Landes-Rechtsbehelfsgesetze orientieren können. Selbiges hat auch Umweltminister Rupprechter schon im Parlament angekündigt.
All dies sollte aber nicht zur Einschätzung verleiten, dass damit das Thema schon „auf den Weg gebracht“ sei. Die Hürden sind vielfältig – ganz abgesehen von der naturgegebenen Abneigung, nicht bloß der Politik, bisher gewohnte „Gestaltungsfreiräume“ einer gerichtlichen Nachkontrolle zu öffnen.
Es beginnt schon mit der Frage, welche Verwaltungsakte davon erfasst sein sollen. EU-Kommission und ACCC folgen dabei einem umfassenden Verständnis. Nicht bloß Bescheide fallen darunter. Auch an faktische Maßnahmen wie etwa die (Nicht-)Vornahme von Abgasmessungen oder Planungsaufgaben usw. ist zu denken. Besondere Schwierigkeiten bereitet es, die (Nicht-)Erlassung von Verordnungen prüfbar zu machen. Dies wird eine Bundes-Verfassungsgesetznovelle brauchen. Ein weiteres Problem ist, dass eine bundeseinheitliche Regelung der Zustimmung aller je nach Materie zuständigen Ministerien bedarf. Zudem: Welche Materien fallen unter „umweltbezogene Vorschriften“?