Source: https://prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2012/09/decyzje-ekspercko-niekontrolowane/
Timestamp: 2020-06-06 20:18:32+00:00
Document Index: 89348590

Matched Legal Cases: ['art. 207', 'art. 190', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 207', 'art. 207', 'art. 2', 'Art. 84', 'art. 169', 'art. 169']

Decyzje ekspercko (nie)kontrolowane | FA 09/2012 | Forum Akademickie - portal środowiska akademickiego i naukowego
FA 09/2012
Na przykładzie KNOW rozdzielenie „nadawania” od „wyłaniania”, separacja decydenta „realnego” (ekspert) od „formalnego” (organ), wydaje się bliska ideału.
Decyzje ekspercko (nie)kontrolowane
Coraz częściej decyzje organów sektora szkolnictwa wyższego są obligatoryjnie poprzedzane rankingowaniem eksperckim. Czy taka praktyka nie stanie się jednak sposobem na zawężanie ich uzasadnienia do przytoczenia wyniku rankingu, a w konsekwencji nie uczyni administracyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli tych decyzji niewiele wnoszącą formalnością?
Skreślenia – weryfikowalna decyzja skutkiem nieweryfikowalnej przesłanki
Posiadanie statusu studenta czy doktoranta (już samo w sobie) daje uprawnienia stanowiące benefit finansowany ze środków publicznych, np. zniżki PKP, prawo do pomocy materialnej. Dlatego słusznie decyzje o nabyciu lub utracie tego statusu, zgodnie z art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym (dalej zw. PSW), podlegają: 1) reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zw. KPA), w szczególności w zakresie wymogów uzasadniania decyzji, a ponadto 2) zaskarżaniu do sądów administracyjnych. Jednak z punktu widzenia interesów studenta taka ochrona jest iluzoryczna o tyle, o ile weryfikacji pozauczelnianej (sądowej) nie podlegają uczelniane decyzje stwierdzające zajście przesłanki, których automatycznym skutkiem jest decyzja o skreśleniu.
Np. odmowa zmiany promotora, skutkująca realnie niezłożeniem pracy dyplomowej w terminie (co jest obligatoryjną przesłanką skreślenia wg art. 190 PSW), nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r. I OSK 774/10). Tę niekorzystną dla studentów konstrukcję można tłumaczyć autonomią uczelni. Ale rozdzielanie decydenta „realnego” od „formalnego” może uderzyć także w uczelnie. Uczelnia staje wtedy w sytuacji podobnej jak student, który formalnie może zaskarżyć skreślenie do sądu, ale realnie nic nie zdziała, w zakresie, w jakim sąd nie weryfikuje (stwierdzonego w trybie uczelnianym) powstania przesłanki tego skreślenia.
Jak uczelnia studentowi, tak PKA uczelni
Przykład na powyższe. Ani uchwała (ocena) PKA, ani oparta na niej decyzja MNiSW nie korzysta z ochrony „autonomii uczelni”. A jednak od 2007 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2007 I OSK 1177/06) przyjmuje się, że to nie sama ocena PKA wpływa bezpośrednio na sytuację uczelni (dlatego nie podlega ona kognicji sądowo-administracyjnej), a dopiero decyzja MNiSW (którą do sądu zaskarżyć można). Tymczasem w praktyce decyzje MNiSW opierają się prawie w 100 proc. na wywodach z oceny PKA, choć formalnie argumenty tam zawarte MNiSW przywołuje jako własne. Kryteria ocen PKA ustala sama PKA, rzadko są one zero-jedynkowe, a decyzje MNiSW najczęściej oparto na uznaniu (częste w PSW słowo: „może” – tu: przyznać lub pozbawić uprawnień). Mamy wręcz odwzorowanie w relacji MNiSW – PKA – uczelnia tych samych problemów z poszukiwaniem uzasadnienia lub drogi zaskarżenia, które w relacji uczelnia – egzaminator – student trapią tego ostatniego.
Być może nowelizacja PSW z 18 marca 2011 r. – w zakresie, w jakim czyni decyzję MNiSW automatycznym „ustawowo” skutkiem uchwały PKA (dotychczasowy art. 11 ust. 6 PSW dawał ministrowi alternatywę: „cofa albo zawiesza”, nowy art. 11c ust. 4 PSW już nie zawiera opcji), zachęci uczelnie do starań o zmianę linii orzecznictwa NSA w zakresie, w jakim na dotychczasowym „nieautomatyzmie” się opierała. Bo w zakresie praw studenta – mimo świadomości Parlamentu Studentów RP, w czym tkwiło sedno sprawy I OSK 774/10 – nie dostrzegłem (przy okazji nowelizacji PSW) skutecznych wysiłków w celu zmiany brzmienia art. 207 PSW. Z uwagi na słowa: „oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu admin…” a nie np. „oraz prawo do zaskarżania decyzji do sądu admin.” nadal pozwala ono – jak rozumiem uzasadnienie postanowienia I OSK 774/10 – na dzielenie decyzji w nim wskazanych na te weryfikowalne poza uczelnią i te zaskarżalne jedynie w jej murach. Ale skoro od lat samorządy studenckie tolerują „odpowiedniość stosowania KPA” jedynie do części decyzji wskazanych w art. 207 PSW, to może nie należy oczekiwać wysiłków dla umocnienia prawa do pozauczelnianej skargi.
Stypendium MNiSW – co może „zespół”
Być może aktywniej zadziałają doktoranci i doprowadzą do nowelizacji rozporządzenia z 14 września 2011 r. o stypendiach MNiSW przyznawanych doktorantom za wybitne osiągnięcia. Jego § 4 ust. 1 stanowi, że: „Oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, zwany dalej zespołem”. Zaś ust. 4 tegoż paragrafu brzmi: „Zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen”. Rozporządzenie nie wskazuje czy i kto określa, ile punktów przyznaje się za jakie osiągnięcie. Czy jeśli zrobiło to MNiSW („Zatwierdzone przez Ministra zasady punktacji wniosków” widnieją na www resortu), to uzasadnienie każdej decyzji rozpocznie się od wyjaśnienia, dlaczego np. za średnią ocen można uzyskać 5 proc. Punktów, a nie 10 czy 50 czy 95 proc.? Czy może jednak „zasady punktacji”, jako nieujęte w rozporządzeniu, nie wiążą formalnie zespołu?
Tak czy owak wedle ust. 6 przywołanego paragrafu: „Po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów”. A więc MNiSW „przyznaje”, ale zespół ocenia. Czy i w jakim stopniu w uzasadnieniu decyzji MNiSW znajdziemy rozważania zespołu? Czy MNiSW odważy się zdecydować inaczej niż ranking wskazuje, jak to uzasadni? Zobaczymy, orzecznictwo dotyczące istniejących już stypendiów MNiSW dla studentów jest tu pewną wskazówką.
Wytyczne dla uznania
Samo pojawienie się (28 czerwca 2012) na www MNiSW wyżej wskazanych „zasad punktacji” może wiązać się z próbą rozwiązania problemu wskazanego w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 292/12, jaki zapadł na tle sporu studenta z MNiSW o stypendium MNiSW. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, „że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Przy tym wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej”.
W przedmiotowej sprawie minister przegrał spór ze studentem m.in. dlatego iż: „Twierdzenie, że «Minister stosował jednakowe zasady oceny wniosków w stosunku do każdego ze studentów ubiegających się o stypendium, z zachowaniem zasady porównywalności osiągnięć i aktywności naukowej (takie same osiągnięcia uzyskiwały jednakową liczbę punktów)» jest całkowicie gołosłowne, bo niczym nie jest ono udokumentowane. Zatem – wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej – Minister nie wykazał w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jak i decyzji ją poprzedzającej, że nie przyznaje punktów w dowolny sposób”. Przywołane wyżej „zasady punktacji” wiążą ilość przyznanych punktów za średnią ocen (5 proc.) z miejscem w „rankingu doktorantów danej dziedziny”. Ale jednocześnie przewidują, że: „Sposób oceny poszczególnych osiągnięć naukowych, artystycznych i sportowych zostanie ustalony przez Zespół Oceniający”. Nadal więc uzasadnienie wnioskującemu o stypendium MNiSW „dlaczego tak, a nie inaczej oceniono jego dokonania, czego zabrakło do uzyskania maksymalnej liczby punktów za dane osiągnięcie czy działalność, dlaczego tak, a nie inaczej je oceniono” pozostaje wyzwaniem konkretnej decyzji.
KNOW – przykład „idealny”
Równie ciekawe wydaje się pytanie, co mogłyby zrobić uczelnie, których jednostki nie zostały KNOW-em. Art. 84b ust. 5 PSW nakazuje ministrowi NiSW określić rozporządzeniem „kryteria, tryb i warunki ubiegania się o status KNOW”. Z punktu widzenia jednostek ubiegających się kluczowe jest zidentyfikowanie – na podstawie przepisów – przesłanek, których spełnienie skutkowałoby „wyłonieniem” jako KNOW. Z ustawy PSW wynika, że status KNOW „nadaje” minister, ale KNOW „wyłania” w drodze konkursu komisja. Gdyby uznać, że wszystkie warunki i kryteria z rozporządzenia ministra nauki z 18 sierpnia 2011 r. są ilościowe, rolą komisji konkursowej byłoby jedynie matematyczne i proste do uzasadnienia ułożenie cząstkowych list rankingowych (zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia: „Każdy z członków komisji konkursowej dokonuje indywidualnej oceny merytorycznej każdego wniosku”) i końcowej listy rankingowej.
Jeśli jednak członkowie komisji dokonują własnej oceny, np. patentów, recitali, autorstwa dzieł sztuki – i nie tylko poprzez ich liczbę – rośnie ranga uzasadnienia miejsca na liście. Gdyby uzasadnienie odmownej decyzji ministra miało się ograniczać jedynie do przywołania miejsca na liście konkursowej, bez poparcia go „racją decyzyjną” komisji, w tym zakresie utrudniałoby to ubiegającym się jednostkom możliwość polemiki w trybie odwołania, a wnioskujących skłaniało do wnikliwego poszukiwania śladów tej „racji” w aktach sprawy. Konstrukcja tak „ograniczonego uzasadnienia” mogłaby też prowokować skargi do sądu administracyjnego, a w razie uznania jej tam za prawidłową, być przyczynkiem do kwestionowania konstytucyjności przepisów, na jakich ją oparto.
Ekspert czy organ
Jeśli uznamy, że minister jest związany oceną komisji, to tym istotniejsze jest pytanie o możliwość polemiki z komisyjnym „nie/wyłonieniem”. Uznając, że owo „nie/wyłonienie” nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a sądowo zaskarżalna decyzja ministra jest jedynie automatycznym skutkiem wyniku konkursu, zaś jej uzasadnienie ograniczono by do przywołania tego wyniku, mielibyśmy wrażenie tzw. błędnego koła niezaskarżalności. Tymczasem element „ekspercki” w procedurze przyznawania statusu KNOW nie powinien zwalniać od obowiązku przekonywania strony do zasadności podjętego rozstrzygnięcia ani stanowić swoistej „ucieczki” od możliwości polemiki z tym rozstrzygnięciem, w tym jego weryfikacji sądowo-administracyjnej.
Na przykładzie KNOW rozdzielenie „nadawania” od „wyłaniania”, separacja decydenta „realnego” (ekspert) od „formalnego” (organ), wydaje się bliska ideału. Przepis § 4 ust. 6 rozporządzenia („komisje konkursowe współpracują ze sobą w celu określenia jednolitych wytycznych dotyczących oceny merytorycznej wniosków oraz metodologii tworzenia końcowej listy rankingowej”) wnosi tyle, że komisje „współpracują”, a ta współpraca ma „cel”. Strach pomyśleć, co mógłby zrobić członek komisji upierający się przy metodologii własnej, a rozporządzenie nie precyzuje możliwości jego „wymiany”. Innym znanym od lat w szkolnictwie wyższym przykładem omawianej separacji, jednak daleko mniej doskonałym, było podejmowanie rekrutacyjnej decyzji odwoławczej przez rektora „po rozpatrzeniu wniosku uczelnianej komisji rekrutacyjnej” (art. 169 ust. 8). Z tej konstrukcji jednak – i słusznie – w nowelizacji się wycofano, wprowadzając czytelny podział na decyzje komisji i decyzje organów jednoosobowych (art. 169 ust. 15).
Stopnie naukowe – tajność a uzasadnienie
Czasami jako przeszkodę „pełnego” (tj. zawierającego coś więcej niż liczbę głosów czy miejsce w rankingu) uzasadnienia decyzji wskazuje się tajność jej podjęcia przez organ kolegialny. Sztandarowym przykładem jest tu uchwała rady jednostki w sprawie nadania stopnia naukowego i przywoływany przez sądy administracyjne wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III ARN 86/95). Spośród przywołanych w artykule przykładów decyzję o skreśleniu podejmuje organ jednoosobowy, ale już np. ocena na egzaminie komisyjnym może być problemem, gdyby uczynić ją uzasadnianą, chyba że egzaminujący znaliby swe oceny nawzajem.
Dla porównania, uchwały PKA – wg §14 Statutu PKA – zapadają w głosowaniu jawnym, co pozwala wskazać „wygranych” w głosowaniu do „napisania uzasadnienia”. Przyznającym stypendium MNiSW jest także organ jednoosobowy, a zespół oceniający wnioski nie ma w rozporządzeniu wyraźnych podstaw do tajnego głosowania. Procedury „wyłaniania” KNOW pozwalają każdemu członkowi komisji konkursowej uzasadnić własny ranking. Choć rozporządzenie nie precyzuje, czy ranking końcowy jest tylko wypadkową matematyczną rankingów poszczególnych członków, uzasadnienie tezy odmiennej mogłoby opierać się na jakiejś formule większości głosów, której w rozporządzeniu wprost nie znajdujemy. Tym bardziej rozporządzenie nie mówi o tajności głosowania.
Maskowanie wad etatyzmu
Generalizując: rozumiem, że władczość decyzyjna MNiSW czy organu uczelni może być łagodzona kompetencją zespołów środowiskowych czy komisji egzaminacyjnych. Ale jeśli już jakąś sferę aktywności społecznej (tu: kształcenie wyższe i badania naukowe) wyrywamy wolnemu rynkowi odpowiedzialności prywatnej obywateli (najczęściej wraz z podatkami na ten cel), to musimy czarę „zurzędniczenia” relacji student-uczelnia czy uczelnia-MNiSW/PKA wypić do jej dna. Wprowadzając „środowiskową eksperckość” jako lek na „wyalienowaną urzędniczość” być może bardziej maskujemy niż łagodzimy oblicze etatyzmu. Zastępując decyzję czysto państwową rozstrzygnięciem wyposażonej we władzę publiczną „korporacji”, utrudniamy z pewnością dostrzeżenie źródła „władczej opresji”.
Konkretyzując: nikt nie broniłby MNiSW konsultować, rankingować czy zapytywać setek ekspertów przed podjęciem decyzji. Ale decyzja i jej pełne (nieograniczone do przywołania miejsca na liście rankingowej) uzasadnienie pozostawać powinno obowiązkiem organu. Gdy MNiSW „nadaje”, ale już nie „wyłania”, pojawia się przestrzeń nie tylko dla sformalizowanego „głosu” środowiska, ale może powstawać trudność z „uchwyceniem decydenta za rękę”. Zwolennikom przewagi „korporacji” nad „etatyzmem” może się podobać, gdy „środowiskowi eksperci” faktycznie podejmują decyzje, zwłaszcza skutkujące przydziałem uczelni uprawnień lub dodatkowych środków. Ale jeśli realnie przekazujemy decyzyjność, to w ślad za nią powinna iść pełna zaskarżalność. Inaczej wypaczamy sens nie tylko sądowej kontroli administracji, ale i zacieramy granice między tym, co państwowe i prawem regulowane, a tym, co prywatne i wolnej odpowiedzialności pozostawione.
Marcin Chałupka, specjalizuje się w prawie i instytucjach szkolnictwa wyższego,
Zawarte w artykule opinie są wyłącznie poglądami autora, formułowanymi 19.08.2012 bez założenia nieomylności. Problemy i pytania w konkretnych stanach faktycznych powinny być konsultowane z pełnomocnikami podmiotu lub radcami prawnymi uczelni.