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Timestamp: 2020-04-01 20:45:15+00:00
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Conteúdo Jurídico | A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos - análise crítica da Reclamação n. 2.138/DF do Supremo Tribunal Federal
01 fev 2019, 05:00
RESUMO: Nos tempos modernos, a forma mais eficaz de repreender as atividades desonestas dos agentes públicos e dos particulares concorrentes para a ilegalidade é a incidência indistinta das sanções cíveis da Lei de Improbidade Administrativa. Auxiliada pelo diploma penal que tutela os crimes contra a Administração, a ação civil pública por ato de improbidade administrativa é um meio eficiente no combate a corrupção, seja a malversação perpetrada nos mais altos níveis dos escalões governamentais ou pelos servidores públicos integrantes dos mais baixos cargos da carreira pública. Publicada em 1992, a Lei de Improbidade, mais precisamente no ano de 2002, teve seu primeiro grande desafio: o julgamento da Reclamação n. 2.138/DF do Supremo Tribunal Federal, o qual se decidiu pela não aplicabilidade da Lei de Improbidade aos agentes políticos, conferindo, por si só, extensão de foro especial por prerrogativa de função, imunidade inconstitucional e privilégios aos integrantes dos mais altos cargos políticos nacionais. Esta tese arguida e vencedora no Plenário da Suprema Corte brasileira foi rechaçada pela maioria dos tribunais pátrios, sendo inutilizada por muitos, raramente encontrando amparo na doutrina nacional, ante sua flagrante ilegalidade.
Palavras-chave: improbidade administrativa; agentes políticos; ação civil pública.
SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 3. NATUREZA JURÍDICA DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA. 4. A APLICAÇÃO DOS DITAMES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AOS AGENTES POLÍTICOS. 4.1. Do conceito de agente político. 4.2 A problemática criada em decorrência da decisão proferida pela maioria – apertada – na Reclamação n. 2.138/DF. 4.3. A possibilidade de aplicação da LIA aos agentes políticos. 4.3.1 Votos divergentes dos Ministros da Suprema Corte na ocasião do julgamento da Reclamação n. 2.138/DF. 4.3.2 O entendimento dos tribunais pátrios. 4.3.3 Doutrina convergente aos votos vencidos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. 5. CONCLUSÃO. 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
A sociedade brasileira acompanha os contínuos e recentes escândalos envolvendo administradores públicos, sejam por licitações supervalorizadas ou servidores fantasmas. Desacreditados, muitos se questionam se realmente aqueles que lesam a administração pública são efetivamente punidos.
Existe uma grande dificuldade em tutelar o patrimônio público estatal, diante da sua complexidade de bens e multiplicidade de atos administrativos. Diante disto, ilegalidades surgem desde os desertos municípios deste país aos maiores escalões da política nacional, onde agentes públicos e políticos utilizam o maquinário público em proveito particular. Com isso, além de ilícito enriquecimento, violam-se os princípios basilares da Administração, devendo responder os desonestos pela prática de seus atos.
Em 1992 editou-se a Lei de Improbidade Administrativa, a qual demorou a se firmar perante os tribunais pátrios, em virtude do julgamento da Reclamação n. 2.138/DF do Supremo Tribunal Federal, iniciado em 2002 e finalizado somente em 2007.
O referido julgado foi de encontro aos anseios e reivindicações sociais da época - e também dos atuais -, uma vez que concedeu nítido privilégio aos agentes políticos, estendendo-se o foro especial por prerrogativa de função em matéria criminal às demandas cíveis condenatórias por ato de improbidade administrativa.
Isso se operou, basicamente, por se entender que qualquer ato que atentasse à probidade administrativa seria um crime de responsabilidade, sendo o Supremo Tribunal Federal a órgão jurisdicional competente para julgar o Ministro de Estado, em tese, desonesto, evitando-se assim, o repudiável bis in idem.
O presente estudo visa defender a natureza cível da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, por meio da jurisprudência e da doutrina majoritária que defendem a aplicabilidade da Lei de Improbidade a todos os agentes públicos, indistintamente.
Nesse diapasão, abordar-se-á a quaestio, minuciosamente, por meio da análise detalhada dos votos dos Ministros da Corte Suprema, as razões que levaram a se decidir pela não aplicabilidade da Lei de Improbidade aos agentes políticos.
Muito se debaterá acerca da decisão, defendendo-se a aplicação da norma a todos os agentes políticos, sem qualquer imunidade ou privilégio, em posição divergente ao julgado do Supremo Tribunal Federal.
Para tanto, se utilizará os votos dos Ministros divergentes da tese vencedora, bem como o entendimento dos demais tribunais pátrios (Superior Tribunal de Justiça, de indícios do próprio Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça de Santa Catarina), bem como a imensa maioria da doutrina que se posicionou contra a decisão proferida pela Suprema Corte.
O conceito mais adequado e defendido pela doutrina para improbidade administrativa consiste na violação de um dever jurídico de zelo, de cuidado, de honestidade perante a coisa pública, revestindo o agente público ou particular concorrente de desonestidade, de corrupção, de malversação, de imoralidade e de torpeza, agindo em contrariedade aos ditames, costumes, preceitos e normas éticas amplamente aceitas perante a sociedade moderna (GARCIA e ALVES, 2011, OLIVEIRA, 2009 e RIZZARDO, 2012).
Nessa trilha, Wallace Paiva Martins Júnior (2001, p. 113) a conceitua como:
Improbidade administrativa revela-se quando o agente público rompe com o compromisso de obediência aos deveres inerentes à sua função, e essa qualidade é fornecida pelo próprio sistema jurídico através de seus princípios e de suas normas das mais variadas disciplinas [...] significa servir-se da função pública para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com violação aos princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, menosprezando os deveres do cargo e a relevância dos bens, direitos, interesses e valores confiados à sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial.
Inquestionável que, atualmente, a Lei de Improbidade Administrativa tem aplicabilidade fundamental na defesa dos direitos e interesses da Administração Pública, especialmente nos casos de enriquecimento ilícito à custa do erário, da lesão evidente ao patrimônio público ou a malversação dos princípios norteadores da atividade estatal.
Nessa vertente, defende a norma Bezerra Filho (2012, p. 29):
É preciso, pois, que esta Lei de Improbidade, fato relevante que traduz o maior avanço para o banimento dessas condutas ilícitas, seja efetivamente um instrumento de eficaz aplicação em defesa do zelo do patrimônio popular e da fidelidade ao respeito às normas regedoras do serviço público.
A improbidade administrativa é, na verdade, um mal cuja vítima é a sociedade, principalmente os que estão abaixo da linha da classe média inferior.
Infelizmente, nem sempre foi assim. Tempos depois da publicação da norma, houve grande controvérsia acerca de sua aplicabilidade aos agentes políticos, aqueles detentores de cargos de alta chefia e grande poder de decisão, já que a Constituição Federal reserva a eles foro especial por prerrogativa de função[1] para o processamento e julgamento de crimes comuns e de responsabilidade.
Nasceram as controvérsias no julgamento da Reclamação n. 2.138/DF, porquanto se alegou que as sanções dispostas na Lei de Improbidade possuiriam conteúdo penal ou político, uma vez que dentre elas se incluíam a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, sanções estas político-administrativas que não poderiam ser aplicadas pelos magistrados de primeira instância em virtude da prerrogativa de foro especial.
Como se verá adiante, a dúvida pairou durante longos anos no Supremo Tribunal Federal, restringindo a atuação do Ministério Público, bem como conferindo certa imunidade aos agentes políticos. Ao final, o Supremo Tribunal Federal decidiu, por seis votos a cinco, que o diploma repressor da improbidade não deveria ser aplicado aos agentes políticos.
3. NATUREZA JURÍDICA DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA
Comumente empregada no sistema jurídico nacional, a Lei de Improbidade Administrativa preceitua a independência das responsabilidades administrativa, cível e penal. Contudo, impende relembrar que no julgamento criminal, caso o réu seja absolvido por inexistência material do fato ou negativa de autoria, não cabe a ação cível ou administrativa por responsabilidade concernente ao fato absolvido.
Dito isto, a própria Constituição Federal[2] disciplina as sanções correspondentes aos atos de improbidade administrativa, ressalvando que a responsabilização também poderá ser auferida no juízo criminal.
De acordo com o disposto na Carta Maior, “revela-se a vontade do constituinte originário no sentido de instituir uma via de julgamento adequada para o ato de improbidade administrativa, sem vinculação com outras instâncias ordinárias (penal ou político-administrativa)” (SOBRANE, 2010, p. 111).
Em consonância ao preceito constitucional, o artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 colaciona as penalidades resultantes do ato de improbidade, novamente ressaltando que as sanções cíveis, penais ou administrativas são independentes entre si, visto que “não poderia dispor de outra forma” em razão do texto constitucional (SOBRANE, 2010, p. 112).
Para Gomes Junior e Favreto (2011, p. 173) o artigo 12 da referida norma emprega um critério utilizado no sistema jurídico nacional da independência entre as esferas das responsabilidades penais, civis e administrativas, não havendo qualquer bis in idem em função da responsabilização conjunta.
Sobrane (2010) afirma que é fundamental a diferenciação da natureza da ação de improbidade – se civil ou se penal - para a sua correta aplicação e adequação aos preceitos processuais, bem como para a avaliação do seu conteúdo material.
Não caberia, portanto, a interpretação da norma de improbidade administrativa perante o juízo criminal ou nas instâncias extrajudiciais da Administração. Em contrapartida, leciona Sobrane (2010, p. 112) a permissão para a independência da sanção cível, consoante artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa:
A disposição legal direciona para uma via jurisdicional autônoma e exclusiva para o sancionamento do ato ímprobo, em particular quando destaca que as sanções previstas na Lei são independentes das sanções civis.
É perceptível, no entanto, que o legislador não criou uma instancia jurisdicional específica para a ação de improbidade administrativa. Na realidade, quis ressaltar e deixar claro que o sancionamento do agente público autor do ato de improbidade administrativa não deve se limitar às sanções de natureza penal, civil e administrativa, ordinariamente previstas. Além destas, pretende o comando legal a punição do agente com a aplicação das sanções instituídas pela Lei n. 8.429/92, que serão aplicadas por invocação da jurisdição civil, ante a sua natureza não penal.
Destarte, a ação civil pública intentada pelo Ministério Público ou pelo ente jurídico administrativo lesado[3] pelo ato possui iminentemente caráter cível, fazendo-se menção ao nomen iuris da actio, podendo correr, ao mesmo passo, a ação criminal correspondente e o processo administrativo disciplinar no âmbito interno do órgão lesado.
Nesta linha é o entendimento de Ruy Nestor Bastos Mello (2011, p. 184):
A natureza das sanções é de matéria cível, distinta, portanto, da concepção de pena do direito criminal, muito embora seja importante a utilização de princípios e regras desse ramo do direito em que já existe consolidado um sistema de garantias aos cidadãos para a ocorrência de adequada e justa punição.
Eventuais dúvidas acerca da natureza administrativa das sanções da lei são dirimidas por Garcia e Alves (2011, p. 509):
[...] podemos concluir que o ilícito de improbidade administrativa não tem natureza administrativa e seus sanções não são administrativas. Pelo contrário, ostentam características de natureza cível, resultando em restrições na esfera jurídica do ímprobo a partir de uma metodologia de igual natureza: juiz com competência cível, utilizando o Código de Processo Civil, ressalvadas, obviamente, as singularidades da Lei nº 8.429/1992, aplica determinadas sanções com observância das garantias prevalecentes nessa seara e com o necessário influxo do direito penal, forte mor do direito sancionador.
Referendando o tema, Rizzardo (2012, p. 367) esclarece:
Sem dúvida, a ação de improbidade administrativa enquadra-se como ação civil pública, já que a defesa visada com a sua utilização tem em vista interesses transindividuais, de cunho difuso, como decorre especialmente do inciso III do art. 129 da Constituição Federal, o qual incumbe ao Ministério Público promover a ação para a tutela de uma gama de interesses públicos, nos quais se incluem os de defesa do patrimônio dos entes estatais.
Assim, portanto, permite-se inferir que a doutrina defende o caráter cível da Lei de Improbidade Administrativa, da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa e de suas respectivas sanções (ressalvados os casos de sanções políticas, como a suspensão dos direitos políticos e perda da função pública).
Conserva-se nitidamente o caráter cível da norma, devendo-se aplicá-la indistintamente aos agentes públicos, inclusive aos políticos, desde os primeiros graus de jurisdição, ante a inexistência de foro especial por prerrogativa de função em matéria cível, não possuindo qualquer reserva criminal nas sanções dispostas e inexistindo qualquer suspeita de ilegalidade da norma, ante sua eficiência no combate à corrupção.
4. A APLICAÇÃO DOS DITAMES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AOS AGENTES POLÍTICOS
4.1. Do conceito de agente político
A expressão agente público para a Lei de Improbidade Administrativa deve ser considerada em gênero da qual emanam diversas espécies[4], podendo ser divididas, segundo Garcia e Alves (2011) em três categorias, a saber: agentes particulares concorrentes, os servidores públicos latu sensu e os agentes políticos.
Especificamente em relação ao objeto do estudo, o diploma contra a improbidade administrativa abarca a punição aos agentes políticos, definidos por Meirelles (2010, p. 77), como “os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições [...] estabelecidas pela Constituição e em leis especiais”.
Estamos diante, portanto, dos Chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores dos Estados, Prefeitos Municipais), dos Ministros e Secretários de Estados e Municípios, dos membros do Poder Legislativo (Deputados, Senadores, Vereadores), dos membros do Poder Judiciário (magistrados), membros do Ministério Público (Promotores e Procuradores de Justiça), membros dos Tribunais de Contas (ministros e conselheiros) (MEIRELLES, 2010).
Diante da existência de foro especial por prerrogativa de função estabelecida pela Constituição Federal, em seus artigos 52 e 102 e em virtude da Lei n. 1.079/1950 e do Decreto-lei n. 201/1967, que tratam dos crimes de responsabilidade cometidos pelos agentes políticos, advieram juntamente com as primeiras ações de improbidade administrativa a controvérsia a respeito da aplicabilidade ou não da lei aos agentes políticos.
4.2 A problemática criada em decorrência da decisão proferida pela maioria – apertada – na Reclamação n. 2.138/DF
O cerne da questão adveio da propositura da Ação de Improbidade Administrativa em face de Ronaldo Mota Sardemberg, à época Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, perante a 14ª Vara Federal do Distrito Federal objetivando a condenação do agente político nas sanções previstas na Lei n. 8.429/92 e na Constituição da República, porquanto o Ministro – supostamente – utilizava aviões da Força Aérea Brasileira – FAB para transporte particular e de terceiros, sem qualquer vinculação às atividades funcionais, para férias em Fernando de Noronha, por exemplo.
Ocorre que a União interveio no feito alegando que o juízo de primeira instância não seria competente para processar e julgar o Ministro, considerando a existência do foro especial por prerrogativa de função em matéria criminal no Supremo Tribunal Federal, disposta no artigo 102, inciso I, alínea “c” da Constituição da República.
O Ministério Público Federal, atuando como custos iuris no Pretório Excelso, manifestou-se pela procedência da demanda e conseguinte extinção do processo sem resolução de mérito, sustentando suas razões “de que não se pode processar o agente político com base exclusivamente na Lei nº 8.429/92. O regime de crime de responsabilidade fixado no art. 102, I, c da Carta Magna e disciplinado pela Lei n. 1.079, de 1950 é que se dessume coerente com o nosso sistema constitucional”.
A controvérsia acerca da aplicabilidade ou não da LIA aos agentes políticos nasceu neste momento, porquanto se entendia que as sanções previstas na Carta Maior e na Lei de Improbidade possuíam núcleo político-penal, especialmente nas sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos, confundindo-se com os crimes de responsabilidade dispostos na própria Constituição e na legislação penal extravagante.
A dúvida aportou no Supremo Tribunal Federal em 2002 para o julgamento da Reclamação n. 2.138/DF, se alastrando por longos cinco anos e originando um resultado desfavorável a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.
Apesar da doutrina majoritária e a jurisprudência entenderem que a Lei de Improbidade se aplica aos agentes políticos, a decisão pela procedência da Reclamação n. 2.138/DF dificultou a ação do Ministério Público no resguardo ao patrimônio público, sendo inúmeras ações de improbidade, à época, julgadas improcedentes ou extintas sem a resolução de mérito, todas baseadas na decisão do Supremo.
Garcia e Alves (2011, p. 514) sintetizam o objeto da Reclamação:
Essa interessante linha argumentativa foi apresentada ao Supremo Tribunal Federal por meio da Reclamação nº 2.138/2002, alegando-se que: (1) o Tribunal é competente para processar os Ministros de Estado por crime de responsabilidade, (2) qualquer atentado à probidade configura crime de responsabilidade e, consequentemente, (3) o juiz federal de primeira instância, ao reconhecer-se competente para julgar Ministro de Estado, que utilizara aviões da FAB para desfrutar momentos de lazer em Fernando de Noronha (praxe administrativa, segundo o agente), usurpou competência do Tribunal.
Consoante disposto no artigo 102, inciso I, alínea “c” da Constituição da República, cabe ao Pretório Excelso processar e julgar, originariamente, infrações penais comuns e crimes de responsabilidade dos Ministros de Estado.
Apesar da Lei de Improbidade transparecer que sua característica predominante é cível, possuindo sanções (e não penas) civis para as condutas na Lei colacionadas, a Reclamação teve por objetivo atrair a competência originária da ação de improbidade ao Supremo Tribunal Federal, estendendo os efeitos do dispositivo constitucional.
Desta forma, decidindo-se pelo deslocamento da competência para a Corte Constitucional, nasceria o cerne da questão. Se o fato praticado pelo Ministro de Estado é tipificado como delito de responsabilidade, não haveria motivo legal para puni-lo, por duas vezes pelo mesmo fato, caracterizando o odioso bis in idem.
O Ministro Relator Nelson Jobim em seu voto inaugural contrário à aplicação do diploma aos agentes políticos, cita o também Ministro Gilmar Mendes e Arnold Wald[5]:
Em verdade, a análise das consequências da eventual condenação de um ocupante de funções ministeriais, de funções parlamentares ou de funções judicantes, numa ‘ação civil de improbidade’ somente serve para ressaltar que, como já assinalado, se está diante de uma medida judicial de forte conteúdo penal. Essa observação parece dar razão àqueles que entendem que, sob a roupagem da ‘ação civil de improbidade’, o legislador acabou por elencar, na Lei nº 8.429/92, uma série de delitos que, ‘teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e não crimes comuns’[6].
Se os delitos de que trata a Lei nº 8.429/92 são, efetivamente, ‘crimes de responsabilidade’, então é imperioso o reconhecimento da competência do Supremo Tribunal Federal toda vez que se tratar de ação movida contra MINISTROS DE ESTADO ou contra integrantes de tribunais superiores (CF, art. 102, I “c”).
Conduzindo seu voto, o Ministro Relator cita o também Ministro Humberto Gomes de Barros:
Parece-me, [...] que a ação tem como origem atos de improbidade que geral responsabilidade de natureza civil, qual seja, aquela de ressarcir o erário, relativo à indisponibilidade de bens. No entanto, a sanção traduzida na suspensão dos direitos políticos tem natureza, evidentemente, punitiva. É uma sanção, como aquela da perda de função pública, que transcende a seara do Direito Civil. A circunstância de a lei denomina-la civil em nada impressiona. Em verdade, no nosso ordenamento jurídico, não existe qualquer separação estanque entre as leis civis e as leis penais. É muito comum existir o dispositivo de natureza em leis penais e vice-versa.
Por entender que os agentes ocupantes dos mais altos escalões decisórios governamentais possuem responsabilidades maiores às dos agentes públicos celetistas ou estatutários, o eminente Relator interpreta que a Constituição Federal define o regime pelo qual os agentes políticos são regidos. Assim, os Ministros de Estado estariam destinados somente ao julgamento perante a Lei n. 1.079/1950, porquanto não haveria “dúvida de que os delitos previstos da L. 1.079/1950, tais como os arrolados na L. 8.429/92, [...] são delitos político-administrativos”. Linhas adiante afirma que “entendo que, aos MINISTROS DE ESTADO, por estarem submetidos a um regime especial de responsabilidade, não se aplicam às regras comuns da lei de improbidade”.
Em síntese, portanto, o Ministro Relator entendeu que “a ação de improbidade é uma ação por crime de responsabilidade” e que “seria inconsistente e, por isso, implosivo para o sistema, outorgar garantia de foro especial em matéria criminal e de responsabilidade e, ao mesmo tempo, submeter o mesmo titular a processo de improbidade administrativa perante a justiça de primeiro grau, com ameaça da perda dos direitos políticos e até mesmo do cargo efetivo”, não havendo como se aceitar o bis in idem que se praticou em detrimento da Suprema Corte.
Acompanharam o voto do Ministro Relator os Ministros Gilmar Mendes, Ellen Graice, Maurício Correa e Ilmar Galvão.
Após pedido de vista, que perdurou por três anos, o Ministro Carlos Velloso inaugurou divergência e acendeu a apagada chama no combate a corrupção dos mais altos níveis, arguindo a possibilidade da aplicação da Lei de Improbidade a todos os agentes públicos, indistintamente.
Já o Ministro Cezar Peluso concordou com o voto do Ministro Relator. Com seis votos procedentes e um contra, o Ministro Joaquim Barbosa pediu vista dos autos, encerrando o julgamento no ano de 2005.
Em 13 de junho de 2007 a Reclamação voltou à pauta do Plenário, com a manifestação dos Ministros Joaquim Barbosa, Marco Aurélio, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence pela improcedência da demanda.
4.3. A possibilidade de aplicação da LIA aos agentes políticos
4.3.1 Votos divergentes dos Ministros da Suprema Corte na ocasião do julgamento da Reclamação n. 2.138/DF.
Em seu voto favorável a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, o Ministro Carlos Velloso esclarece que a Lei de Improbidade Administrativa é reflexo do texto do artigo 37, §4º da CF, sendo possível a cassação de direitos políticos pela prática de ato de improbidade administrativa (art. 15, V da CF). No enfoque do Ministro, a Lei de Improbidade Administrativa instrumentaliza a realização do princípio da moralidade administrativa, devendo-se conferir máxima eficiência a referida norma.
Prosseguindo seu voto, o Ministro Carlos Velloso arremata:
E no que não estiver tipificado como crime de responsabilidade, mas estiver definido como ato de improbidade, responderá o agente político na forma da lei própria, a Lei 8.429, de 1992, aplicável a qualquer agente público, certo que ‘reputa-se como agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior’ (Lei 8.429/92, art. 2º)”. (grifou-se)
Adverte, todavia, que a aplicação aos agentes políticos faz-se, em certos casos, com restrições. Isto porque, citando o exemplo do Presidente da República, as sanções de suspensão dos direitos políticos e perda da função pública não podem ser aplicadas, tendo em vista o trâmite especial de impeachment, previsto no artigo 86 da Carta Maior.
Ainda, propõe o resgate do senso de justiça adormecido perante a sociedade, porquanto afirma que “isentar os agentes políticos da ação de improbidade seria um desastre para a administração pública. Infelizmente, o Brasil é um país onde há corrupção, apropriação de dinheiros públicos por administradores ímprobos. E isso vem de longe”. Adiante, eleva seu discurso a um grau de conscientização sobre o combate a corrupção, certificando que “o meio que me parece mais eficiente é justamente o de dar máxima eficácia à Lei de improbidade”.
O Ministro Joaquim Barbosa ratifica os argumentos lançados pelo Ministro Carlos Velloso:
Trata-se de disciplinas normativas diversas, as quais, embora visando, ambas, à preservação do mesmo valor ou princípio constitucional, - isto é, a moralidade na Administração Pública – têm, porém, objetivos constitucionais diversos.
É bom lembrar, a propósito, como bem mostra Eduardo Fortunato Bim, em brilhante artigo que me chegou às mãos, que ‘nosso sistema constitucional não repudia a duplicidade de sanções iguais quando o escopo dos processos de punição é diferente’ (crimes comuns versus crimes de responsabilidade ou políticos). Esta duplicidade de sanções resultante da duplicidade de regimes de responsabilização é facilmente demonstrável, segundo Bim. Diz ele: nos crimes de responsabilidade do Presidente da República e eventualmente dos ministros de Estado, se conexos com os daquele, ‘a condenação se limite à perda do cargo e à inabilitação por oito anos para o exercício da função pública’, mas ‘sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis’ (CF, art. 52, parágrafo único).
Essa mesma duplicidade de responsabilização pode ser encontrada nas normas infraconstitucionais relativas à responsabilização dos servidores públicos, que se submetem concomitantemente à responsabilização administrativa (lei 8.112/1990, art. 124), à responsabilização penal (CP, art. 312 e seguintes) e à responsabilização civil, esta nas hipóteses em que causarem danos a terceiros e forem condenados a assumir os respectivos ônus em ação regressiva. É nessa mesma direção que aponta o art. 12 da lei de improbidade administrativa, ao dispor claramente o seguinte: “independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes sanções”.
Não há impedimento à coexistência entre esses dois sistemas de responsabilização dos agentes do Estado.
Ainda, o Ministro Joaquim Barbosa afirma que caso prevaleça a maioria até então formada, ocorrerá gigantesco retrocesso social e institucional, o que acarretaria a “morte prematura” da lei de improbidade.
Claro e objetivo, o Ministro Celso de Mello diverge do Relator, afirmando que “nem se diga, ainda, Senhora Presidente, que as sanções imponíveis em sede de ação civil por improbidade administrativa revestem-se de natureza penal”, devendo-se, contudo, respeitar os trâmites burocráticos e constitucionais de perda da função pública e da suspensão dos direitos políticos (com destaques no original).
Por fim, o Ministro Sepúlveda Pertence acompanhou os votos divergentes, ressalvando que a perda da função pública e da suspensão dos direitos políticos “só se consuma com o trânsito em julgado da procedência da ação de improbidade”, a fim de evitar decisões liminares que decretassem a perda do cargo de Presidente da República, por exemplo.
Supremo decidiu, por maioria mínima dos votos, que os agentes políticos não estariam sob a égide da responsabilização pertinente a Lei de Improbidade Administrativa, respondendo unicamente pelos crimes de responsabilidade dispostos na legislação especial.
Em verdade, reconheceu-se a extensão do foro especial por prerrogativa de função (art. 102 da CF) às ações civis públicas por ato de improbidade administrativa, em contrariedade ao disposto na própria Constituição e da legislação extravagante.
Contudo, indícios sustentam a posição de que o entendimento modificou-se com a nova composição do STF, conforme a decisão da Questão de Ordem em Petição n. 3923/SP:
[...] As condutas descritas na lei de improbidade administrativa, quando imputados a autoridades detentoras de prerrogativa de foro, não se convertem em crimes de responsabilidade.
Aliás, tal incongruência não escapou à arguta observação feita pelo Ministro Pertence, se não me engano, no julgamento da RCL 2.138, quando S. Exa assim se manifestou:
“... Os agentes políticos sujeitos a crime de responsabilidade só o estão enquanto no exercício do mandato ou cargo referidos. Quid juris? Não responderiam por improbidade administrativa praticada no cargo, se já cessada essa investidura? Como explicar que, aos agentes políticos de maior hierarquia, exatamente os que respondem pelos impropriamente chamados crimes de responsabilidade – corretamente chamados, no Decreto-Lei nº 201, de ‘infrações político-administrativas’, precisamente para distinguir dos verdadeiros crimes de responsabilidade, que são os do art. 2º daquele edito -, teriam uma sanção, pela improbidade administrativa, muito mais branda: se no exercício do mandato ou do cargo, a perda do cargo e mais oito anos de impedimento para o exercício de funções públicas, e não para a suspensão dos direitos políticos”.
“O juiz de primeiro grau pode, sim, conduzir ação de improbidade contra autoridades detentoras de prerrogativa de foro”. (grifou-se).
Nessa actio, o então Deputado Federal Paulo Maluf foi condenado por improbidade administrativa pelo magistrado a quo, determinando o envio dos autos àquele juízo para a execução das sanções impostas.
Dessa forma, parece confortável afirmar que o entendimento do Supremo já se molda, garantindo a aplicabilidade da ação de improbidade aos agentes políticos de qualquer natureza.
Na mesma esteira, a jurisprudência dos tribunais brasileiros, assim como a imensa maioria da doutrina admitem, com as devidas ressalvas explicadas pelos Ministros quanto à imposição das sanções de suspensão dos direitos políticos e perda da função pública, a incidência indistinta da Lei de Improbidade a todos os agentes públicos.
4.3.2 O entendimento dos tribunais pátrios
Apesar da decisão final da Suprema Corte, o entendimento dos demais tribunais pátrios divergiu. Garcia e Alves (2011, p. 514) argumentam que “a tese de que a Lei de Improbidade veicularia crimes de responsabilidade encontrou pouco prestígio na doutrina e nenhuma adesão na jurisprudência”.
O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no “sentido de que aplicável a Lei de Improbidade no caso dos Prefeitos Municipais (...)”[7] e, portanto, cabível aos demais agentes políticos.
Nesse tribunal resta-se assentado o entendimento que a Lei n. 8.429/1992 é aplicável aos agentes políticos:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO AOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. Conforme decidido pela Corte Especial, no julgamento da Rcl 2.790/SC, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 4/3/10, a Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes políticos municipais, tais como prefeitos, ex-prefeitos e vereadores. [...]
(AgRg no AREsp 116979/SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 19/04/2013) (grifou-se).
Descabe qualquer interpretação imunológica aos agentes políticos no âmbito da improbidade administrativa, sejam eles integrantes dos Poderes Federais, Estaduais ou Municipais, estando definida, pelo menos por ora, a controvérsia fixada nos primeiros anos de vida da Lei de Improbidade Administrativa.
Em verdade, o próprio Supremo Tribunal Federal, na oportunidade do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.797-2/DF, em desfavor dos dispositivos acrescidos no Código de Processo Penal (os parágrafos do artigo 84), considerou que a ação de improbidade administrativa possuiria natureza civil e, desta forma, não atrairia o foro especial por prerrogativa de função.
No mesmo norte, em recente julgado, a Suprema Corte decidiu[8]:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO - ALEGADA IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA LEI Nº 8.429/1992, POR MAGISTRADO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA, A AGENTES POLÍTICOS QUE DISPÕEM DE PRERROGATIVA DE FORO EM MATÉRIA PENAL – [...] AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - COMPETÊNCIA DE MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU, QUER SE CUIDE DE OCUPANTE DE CARGO PÚBLICO, QUER SE TRATE DE TITULAR DE MANDATO ELETIVO AINDA NO EXERCÍCIO DAS RESPECTIVAS FUNÇÕES - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
Esta Suprema Corte tem advertido que, tratando-se de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), mostra-se irrelevante, para efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo público ou de titular de mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois a ação civil em questão deverá ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.
Idêntico entendimento possui o Tribunal de Justiça de Santa Catarina[9]:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – [...] AGENTE POLÍTICO - EXTINÇÃO DO FEITO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM BASE NA RECLAMAÇÃO N. 2.138 DO STF – SUPOSTA IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DAS SANÇÕES DA LEI N. 201/67 E 8.429/92 - APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PENALIDADES DE NATUREZAS DISTINTAS - CARÊNCIA DE AÇÃO INOCORRENTE - REFORMA DA DECISÃO - JULGAMENTO DO MÉRITO PELA INSTÂNCIA SUPERIOR - POSSIBILIDADE - ARTIGO 515, § 3º, DO CPC - IMPROCEDÊNCIA - REPASSE DE VALORES LÍCITO - TRANSFERÊNCIA EFETIVADA ANTES DO PERÍODO VEDADO - OBRIGAÇÃO FORMAL PREEXISTENTE - CRONOGRAMA PREFIXADO - OBRAS INICIADAS – AFRONTA À LEI NÃO DEMONSTRADA - APELO DESPROVIDO.
"Os agentes políticos são passíveis de punição pela prática dos atos definidos na Lei de Improbidade Administrativa, sem prejuízo das sanções previstas para a eventual prática de delitos de responsabilidade" (Ap. Cív. n. 2008.001066-5, de Itaiópolis, rel. Des. Pedro Manoel Abreu, j. em 16.12.2008).
Do corpo da decisão é possível extrair que “não obstante a controversa decisão proferida na referida Reclamação n. 2.138 [...], é pacífico neste Pretório estadual que aos agentes políticos se aplicam as penalidades da Lei n. 8.429/92, porque a sua natureza é distinta da natureza das penalidades previstas na Lei n. 1.079/50 e no Decreto-Lei n. 201/67 [...]”. Cita, ainda, os precedentes da Corte catarinense[10], atentando que desde a decisão do Supremo Tribunal Federal, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina orienta-se diversamente, entendendo que os atos previstos na lei dos crimes de responsabilidade e na lei de improbidade administrativa, podem acarretar, concomitantemente, responsabilização penal e cível, inexistindo qualquer repudiável bis in idem em obediência ao sistema de independência das sanções cíveis, penais e administrativas impostas ao mesmo fato.
Sendo assim, depreende-se que apesar da decisão contrária aos mandos da Lei de Improbidade proferida pela Corte Suprema, alguns Tribunais estaduais continuaram aplicando-a aos agentes políticos, pautando suas razões na supremacia do interesse público e no interminável combate à corrupção, buscando o senso de justiça adormecido na população, principalmente quando se trata de impunidade aos integrantes dos mais altos escalões do cenário político nacional.
4.3.3 Doutrina convergente aos votos vencidos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
A decisão proferida na Reclamação n. 2.138/DF fora criticada pela doutrina, em virtude do julgado ser contra legem, Garcia e Alves (2011) afirmam que foi um marco negro na história do Supremo Tribunal Federal.
Nessa toada, “Com o devido respeito aos seus membros, desacertada a decisão da Corte Maior, no julgamento da Reclamação nº 2.138-DF, em vista da inconstitucional assimilação entre ato ímprobo e crime de responsabilidade praticado por agentes políticos, no caso específico, Ministro de Estado”. (PIMENTA OLIVEIRA, 2009, p. 425). Expondo suas razões, o doutrinador afirma que “inexiste no sistema republicano adotado pela Constituição Federal nenhuma restrição à categoria de agente público que possa ser retirado do campo de incidência do regime sancionatório civil. A regra do artigo 37, §4º não contém nenhum elemento autorizatório de qualquer redução do seu raio de alcance subjetivo” (p. 425).
Dessa feita, retirar a possibilidade de condenar o agente político por ato de improbidade administrativa seria um desconhecer do sentido da norma disposta no artigo 37 e também no artigo 85 (que define os crimes de responsabilidade), jamais podendo servir de imunidade constitucional, como se fez entender no julgamento da Reclamação (PIMENTA OLIVEIRA, 2009).
Seria um verdadeiro privilégio estender o foro especial por prerrogativa de função à ação civil pública de improbidade administrativa. Isto porque uma das razões expostas pelos Ministros que não caberia a Lei n. 8.429/1992 aos agentes políticos pela relevância das funções que ocupam, estando sujeitos aos maiores graus decisórios da nação. Pimenta Oliveira (2009, p. 426) aduz que “esta ‘nobreza’ de funções, para fins de isenção jurídica de responsabilidade, é consentânea com alicerces de regimes políticos monárquicos, não republicanos”, porquanto, em pleno século XXI, não há como se admitir, em hipótese alguma, privilégios e imunidades aos parlamentares e demais agentes políticos, quando o Brasil aparece em um dos piores lugares no ranking internacional de corrupção.
A própria Carta Magna resolve essa suposta contradição criada pelos agentes políticos, uma vez que estabelece, expressamente, em seu parágrafo 4º do artigo 37, que as sanções por improbidade administrativa possuem natureza cível e até mesmo administrativa, jamais se autorizando a penalização criminal, sob a ótica da Lei de Improbidade, do agente político praticante da conduta. A maioria das condutas que configuram o ato de improbidade administrativa também recai sobre algum tipo penal, seja ele expresso do próprio Código Penal ou na legislação penal extravagante. Neste sentido: Di Pietro (2012), Martins Júnior (2009), Decomain (2007) e Medina, Araújo e Gajardoni (2010).
Mutatis mutandi, CERQUEIRA (2011, p. 47-48) esclarece a controvérsia com os julgados do Supremo Tribunal Federal:
Com a devida vênia dos que entendem em sentido contrário, a não aplicação das normas da LIA aos agentes políticos implica em estabelecer imunidade que a Constituição Federal não previu e nem excepcionou no §4º do art. 37, pois tal entendimento também propiciaria verdadeira blindagem patrimonial – já que não seria possível a reparação dos danos, o perdimento dos bens adquiridos em enriquecimento ilícito e o pagamento de multa civil – em evidente violação ao princípio da isonomia inserto no caput do art. 5º da CF.
Nas Reclamações Constitucionais 2.138/DF e 6.034/SP o Pleno do Supremo Tribunal Federal entendeu que “os atos de improbidade administrativa são caracterizados como crime de responsabilidade, devendo, por isso, ser declarada a incompetência do juízo de primeiro grau para o julgamento da ação civil pública”. Especificamente na Reclamação 2.138/DF, decidiu-se no sentido de que os agentes políticos não estariam sujeitos à LIA, embora tal posicionamento ainda não tenha sido confirmado na composição atual do Supremo Tribunal Federal.
Garcia e Alves (2011) adentram na discussão, afirmando que jamais se permite confundir crime de responsabilidade com ato de improbidade, até porque a própria Constituição distingue os dois termos, sendo possível a coexistência das duas hipóteses e, consequentemente, a punibilidade por improbidade e pelo delito de responsabilidade.
Assim, os doutrinadores (2011, p. 520) alegam, ainda, que a tese é um convite à corrupção, declarando-se nítida e indesejável impunidade aos agentes dos autos escalões do poder, afirmando que:
O “entendimento” externado na Reclamação nº 2.138/2002, engendrado de tocaia para inutilizar o único instrumento sério de combate à improbidade em um país assolado pelo desmando e pela impunidade, é uma página negra na história da Suprema Corte brasileira. Espera-se, ao final, seja ele revisto, mas o simples fato de ter sido arquitetado e posto em prática bem demonstra que não será fácil elevar o Brasil das sombras à luz.
Dessa forma, em consonância ao voto proferido pelo Ministro Joaquim Barbosa, a tese vitoriosa do julgamento da Reclamação n. 2.138/DF além de inconstitucional, seria “reacionária, na medida em que ela anula algumas das conquistas civilizatórias mais preciosas obtidas pelo homem desde as revoluções do final do século XVIII. Ela propõe nada mais, nada menos, do que o retorno à barbárie da época do absolutismo”, pois as classes das pessoas que possuíam privilégios retornam aos tempos atuais, com a prerrogativa de terem um ordenamento próprio, particular, em verdadeira afronta ao ordenamento jurídico nacional.
Como externado no corpo do presente estudo, a concessão da imunidade da ação de improbidade aos agentes políticos, sob a prerrogativa do foro especial em matéria criminal, é absolutamente inconstitucional, atemporal e que mancha a história da Suprema Corte brasileira, uma vez que concedido, declaradamente por decisão do mais alto tribunal pátrio, um privilégio aos agentes políticos, ante a confusão entre os conceitos de ato de improbidade administrativa e crime de responsabilidade.
A Lei de Improbidade Administrativa senão a mais eficaz é o mais contundente instrumento normativo do sistema jurídico pátrio no combate a desonestidade pública, a malversação e a corrupção.
Negar vigência a esta norma, conferindo imunidade aos agentes políticos como no analisado caso é como semear e plantar a corrupção em todos os níveis de governo e, ainda, ensinar errado as pessoas em situação de desenvolvimento, como crianças e adolescentes.
No caso em estudo, um Ministro de Estado utilizava aviões da Força Aérea Brasileira para passar férias em Fernando de Noronha, as custas do erário público constituído pela arrecadação de tributos.
Em um país com um notável índice de corrupção e que pessoas vivem abaixo da linha da pobreza, sem energia elétrica, água encanada ou serviços públicos essenciais, como saúde e educação, não se admite, em hipótese alguma, se conceber que um agente político muito bem remunerado, com capacidade aquisitiva suficiente para custear por si próprio as despesas com a referida viagem, utilize dos bens públicos em detrimento da sociedade.
Concorda-se que sob a ótica criminal o Ministro deve responder pelo ato, mas a Constituição é clara e transparente ao estabelecer, expressamente, um sistema autônomo do sistema penal para a responsabilização do agente desonesto.
Além de responder pelos eventuais delitos de responsabilidade, o agente político deveria também responder pelo mesmo ato sob o prisma da Lei de Improbidade Administrativa, com as sanções previstas no parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição e no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Infelizmente, a Suprema Corte nacional manchou essa página de sua história. Julgou, por maioria apertada é verdade, pela não aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa ao agente político em apreço, por entender que as sanções possuíam forte conteúdo penal e, assim, configurariam crime de responsabilidade, por todo o ato atentatório a probidade ser tipificado como tal.
Parece-me, data máxima vênia, desarrazoada a decisão externada pelo Supremo. A uma porque o ordenamento jurídico prevê a possibilidade de cumulação das sanções cíveis, penais e administrativas sob um mesmo fato, não configurando bis in idem. A duas, pois não há como convergir no entendimento que as sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos possuem caráter criminal, uma vez que o preceito secundário do tipo penal (a pena) é composta de privação de liberdade, restrição de direitos e/ou aplicação de multa.
Por fim, apesar do entendimento do mais alto tribunal pátrio, àqueles que ousaram divergir da decisão, lecionando em salas de aula, em doutrinas, proferindo sentenças são dignos aplausos e congratulações, porquanto cientes da força de uma decisão do Supremo Tribunal Federal, resolveram ensinar ou aplicar a Lei de Improbidade Administrativa diversamente, fazendo incidir a todos os agentes públicos, inclusive aos agentes políticos, sem qualquer vinculação ao pronunciamento da Suprema Corte.
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[1] Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: [...] b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República; c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;
[2] Art. 37 da CF. [...] § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (sublinhou-se)
[3] Art. 17, da Lei n. 8.429/92. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
[4]Art. 2°, da LIA: Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3°, da LIA: As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
[5] Ação de Improbidade Administrativa. Competência. in Rev. Jurídica Consulex, nº 05, p. 47.
[6] In Ives Granda da Silva Martins, Aspectos procedimentais do instituto jurídico do “impeachment” e conformação da figura da improbidade administrativa, in Revista dos Tribunais, v. 81, n. 685, 1992, p. 286/287.
[7] Bem. Decl. em REsp 1.073.223-MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 04/11/2009.
[8] AgR em AI n. 506323/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 02/06/2009.
[9] Apelação Cível n. 2009.015313-3, de Itaiópolis, Quarta Câmara de Direito Público, Des. Rel. José Volpato de Souza, julgado em 08/04/2010.
[10]Apelações Cíveis ns. 2007.012753-4, de Tubarão, rel. Des. Rui Fortes, j. em 01/09/2009; 2006.042369-1, de Lages, rel. Des. Jânio Machado, j. em 26/06/2009; 2007.058886-6, de Ponte Serrada, rel. Des. Rui Fortes, j. em 07/05/2009; 2006.035738-5, de Lages, rel. Des. Cesar Abreu, j. em 12/08/2008; 2008.001066-5, de Itaiópolis, rel. Des. Pedro Manoel Abreu, j. em 09/02/2009; 2006.044560-4, de Forquilhinha, rel. Des. Orli Rodrigues, j. em 3/7/2007
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: ADRIANO, Daniel Dal Pont. A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos - análise crítica da Reclamação n. 2.138/DF do Supremo Tribunal Federal Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 01 abr 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/52622/a-aplicacao-da-lei-de-improbidade-administrativa-aos-agentes-politicos-analise-critica-da-reclamacao-n-2-138-df-do-supremo-tribunal-federal. Acesso em: 01 abr 2020.