Source: http://legal.legis.com.co/document.legis?fn=content&docid=jurcoladmypradm&bookmark=bf1d1d7f7ee0fe14420ba19086de645e08cnf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2020-07-08 07:28:14
Document Index: 118515934

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 67', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 67', 'artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 150', 'artículo 113', 'artículo 150', 'artículo 365', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 67', 'artículo 68', 'artículo 69', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 150', 'artículo 365', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 8', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 365', 'artículo 150', 'artículo 365', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 67', 'artículo 189', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 189', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 365', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8']

﻿ SENTENCIA C-782 DE SEPTIEMBRE 26 DE 2007
SENTENCIA C-782 DE 26 DE SEPTIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:SERVICIO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y APLICACIÓN EN ESTA MATERIA DE LA CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA, LA RESERVA DE LEY, LA FACULTAD DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA Y LA POTESTAD REGLAMENTARIA. SE DECLARA INEXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 749 DE 2002, EL CUAL SE DIFIERE LA INEXEQUIBILIDAD HASTA EL 16 DE DICIEMBRE DEL 2008.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN, SERVICIOS PÚBLICOS, ORGANISMOS EDUCATIVOS
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:435 DE MARZO DE 2008, PG.464
Sentencia C-782 de septiembre 26 de 2007
REGLAMENTACIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
REQUIERE LEY PREVIA QUE FIJE REQUISITOS MÍNIMOS.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Guillermo Isaza Herrera
EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
El ciudadano Guillermo Isaza Herrera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”, a la cual correspondió el expediente D- 6702.
Mediante auto del quince (15) de marzo de dos mil siete (2007), fue admitida por el despacho la demanda presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la secretaría general de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio de Educación Nacional para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial 44.872, del 19 de julio de 2002:
“LEY NÚMERO 749 DE 2002
ART. 8º—Del ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado) (1) , o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”.
La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del presente proceso, se dirige contra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, por considerar que dicha norma viola los artículos 67, 68, numerales 8º y 23, y artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por dos razones: en primer lugar, por cuanto viola la distribución general de competencia que consagra la Constitución Nacional en materia de servicios públicos, competencia que es otorgada de manera exclusiva al Congreso; en segundo lugar, por cuanto la Ley 749 de 2002 no incluyó dentro de su articulado ninguna referencia, ni tan siquiera general, respecto de los registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas de calidad y los exámenes de los estudiantes de educación superior.
En sus conceptos, tanto el Ministerio de Educación Nacional, la dirección de calidad de la educación superior de la secretaría técnica del Consejo Nacional de Educación Superior CESU, Colciencias, y la Universidad Santo Tomás, coinciden en defender la constitucionalidad de la norma demandada.
Para estas entidades, el artículo acusado no es contrario a la Constitución Nacional por cuanto, en primer lugar, de conformidad con el artículo 67 y los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la Constitución Política, es responsabilidad del Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, así como ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.
En segundo lugar, señalan que la norma demandada no viola ni la competencia general legislativa señalada en la Constitución en los artículos 114 y el artículo 150 de la C.P., ni la regulación especial determinada por la propia Constitución en materia de educación en su calidad de servicio público, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 y 365 de la Constitución Política. Por el contrario, en su concepto, el legislador en desarrollo de estas competencias expidió las leyes 30 de 1992 y 749 de 2002, que en armonía con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, señala las condiciones generales en las cuales puede prestarse el servicio de educación a nivel superior. Consideran estas entidades, que es a partir de lo regulado por estas leyes, las cuales contienen en su opinión criterios y parámetros legales respecto de las materias de que trata el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, que el Gobierno Nacional ha expedido las normas reglamentarias con el fin de dar cumplida ejecución a las mismas. Por lo tanto, consideran que la facultad reglamentaria del gobierno se ha desarrollado observando las premisas y reglas definidas por la Constitución y las leyes en materia de educación.
Por el contrario, el concepto del señor Procurador General de la Nación afirma la inconstitucionalidad de la parte final de la norma demandada, en la cual se atribuye al Gobierno Nacional la reglamentación del registro de los programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, por cuanto considera, que dicha disposición es violatoria de la competencia otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, entre ellos la educación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 67, numeral 23 del artículo 150 y artículos 365 a 370 de la Constitución Política. Sostiene, que tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria (num. 11 del art. 189 C.P.) como la suprema inspección y vigilancia de la educación (art. 67 y num. 21 y 22 del art. 189 C.N.) por parte del Presidente de la República están subordinadas al cumplimiento y ejecución de la ley, y que por tanto la reglamentación por parte del gobierno, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, presupone unos contenidos y una materialidad legal a partir de lo cual se pueda reglamentar.
Concluye el Procurador, que ni la Ley 30 de 1992, ni la Ley 749 de 2002, contienen unos contenidos legales mínimos en relación con las materias bajo examen, sino que se ha dejado la regulación de dichas materias en su totalidad a decretos reglamentarios, atribuyéndole expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros o criterios que debe observar en el ejercicio de tal función, lo cual es violatorio de las disposiciones constitucionales para ejercer tal potestad reglamentaria. Por consiguiente, considera el Ministerio Público en este caso, que el aparte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 que atribuye al Gobierno Nacional la reglamentación de las materias de que trata dicho artículo debe ser declarado inexequible.
Corresponde a esta Corte resolver si la norma demandada viola los artículos 67, 68, numerales 8º y 23 del artículo 150, así como los artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por vulnerar tanto la cláusula general de competencia legislativa, como el principio de reserva legal en materia de servicios públicos, así como también por extralimitar la potestad reglamentaria del Ejecutivo y la facultad de inspección y vigilancia, desconociendo los criterios establecidos en la Constitución Nacional, así como la jurisprudencia constitucional consolidada de esta Corte para estas materias.
Para resolver este problema jurídico esta Corte se referirá (i) en primer término a consideraciones generales respecto de la cláusula general de competencia legislativa, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad reglamentaria; (ii) en segundo término, desarrollará esta corporación un análisis acerca del estatus y carácter de la educación superior y la aplicación en esta materia de la cláusula general de competencia, la reserva de ley, la facultad de inspección y vigilancia y la potestad reglamentaria; (iii) en tercer lugar, analizará la normatividad general aplicable en educación superior; y (iv) finalmente, pasará a estudiar la constitucionalidad de la norma demandada en el caso concreto.
4. La cláusula general de competencia, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad reglamentaria.
La jurisprudencia de esta Corte ha analizado en reiteradas oportunidades los temas de la cláusula general de competencia, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia educativa, criterios jurisprudenciales que nos permitimos sintetizar y reiterar a continuación: (2)
4.1. Cláusula general de competencia: La cláusula general de competencia legislativa tiene su origen en la división tripartita del poder público en un Estado constitucional y democrático de derecho, división consagrada en nuestro ordenamiento por el artículo 113 de la Constitución Política. Esta cláusula implica el otorgamiento de la facultad general de regulación legislativa al legislador, órgano que en virtud del principio democrático y de los principios de soberanía y representación popular goza de una primacía frente a los otros órganos del poder público.
En virtud de esta cláusula general de competencia legislativa, corresponde al Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de conformidad con los artículos 114 y 150 C.P.
En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que
“en este orden de ideas, a la rama legislativa corresponde dictar leyes (arts. 114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las mismas si existen o no los derechos y obligaciones y quiénes son sus titulares.
Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando esta asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal” (3) .
De esta manera, esta Corte ha insistido en que en virtud de la cláusula general de competencia, la cual la Constitución radica en cabeza del legislador, las leyes constituyen las reglas generales del ordenamiento jurídico, las cuales regulan y determinan los ámbitos de interés general y público, y por ende, la convivencia social y ciudadana, constituyendo aquellas normas imperativas de carácter general, impersonal y abstracto, a las cuales debe sujetarse la reglamentación del ejecutivo en aras de asegurar la debida ejecución de las mismas (4) .
Así mismo esta Corte ha sostenido (5) , que ese reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento atiende finalidades esenciales de un Estado constitucional y democrático de derecho, tales como que se respete el principio democrático, el principio de soberanía popular y del pluralismo. En criterio de esta Corte, este constituye el sentido último de la cláusula general de competencia legislativa.
En síntesis, respecto de este punto, reitera la Corte que es al poder legislativo, materializado en el órgano del Congreso de la República, a quien, en virtud de la cláusula general de competencia, corresponde el ejercicio de la función legislativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, y que solo en circunstancias excepcionales, corresponde al ejecutivo, de acuerdo con los artículos 150-10 y 212 de la Constitución Política dicha competencia. Así mismo, que dicha competencia legislativa se encuentra encaminada al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto.
4.1.1. ¿Cómo interpretar entonces la Constitución cuando atribuye competencias al Estado? En estrecha relación con el tema de la cláusula general de competencia se encuentra el tema de la correcta interpretación de la Constitución cuando esta afirma que atribuye competencias al Estado. Cuando la Constitución atribuye una competencia al Estado, no la atribuye por regla general al gobierno o al ejecutivo, sino que la atribuye en principio al legislador como representante de la soberanía y voluntad popular, representación que debe manifestarse como voluntad de Estado.
De este modo, si la Constitución consagra que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de alguna materia o ámbito jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que la propia Constitución y el legislador son quienes fijan los parámetros fundamentales para los otros órganos del poder público y que estos no pueden ser determinados por el ejecutivo. La Constitución y el legislador determinan entonces los contenidos y criterios esenciales que regulan una materia jurídica y el ejecutivo controla que esos parámetros fijados por la Constitución y la ley se cumplan.
Por tanto, considera la Sala que cuando la Constitución asigna las competencias de regulación e inspección y vigilancia al Estado, esta atribución debe entenderse en el sentido que es la propia Constitución y el legislador quienes fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros órganos del poder público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de inspección y vigilancia.
Por consiguiente, en armonía con el principio de división de poderes, la primacía del legislativo, y la expresión de la voluntad del Estado a través de la Constitución y la ley en un Estado constitucional y democrático de derecho, la Corte entiende que cuando la Constitución expresa en forma general la asignación de una competencia al Estado, con esa expresión en realidad le está entregando dicha competencia en principio al legislador, de conformidad con la propia Constitución.
En esta medida, la Corte insiste en la necesidad de leer e interpretar correctamente la Constitución cuando esta utiliza expresiones como “corresponde al Estado”, en el entendido de que la propia Constitución le está otorgando al legislador la facultad de regular la correspondiente materia a partir de lo cual los restantes órganos podrán ejercer sus respectivas competencias.
4.2. Reserva de ley: En estrecha relación con la cláusula general de competencia se encuentra la figura de la reserva legal, que constituye una institución jurídica de origen constitucional y fundamento en el principio democrático, con base en la cual, el propio constituyente determina que algunas materias específicas, como los servicios públicos, deben ser reguladas o desarrolladas por el legislador, es decir, por medio de una Ley de la República, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 23 y 365 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, el principio de reserva legal limita en sus funciones tanto al legislador como al ejecutivo. Al primero, en cuanto no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su función de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto este no se encuentra facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio están excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser regulados por el legislador (6) .
La diferencia entre cláusula general de competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y ámbitos jurídicos que en principio se encuentra en cabeza del legislador y, solo de manera excepcional, puede ser ejercida por el ejecutivo, y esto con base en facultades extraordinarias y expresas concedidas a este. Mientras que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitución Política compete regular al legislador, como en materia de servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 C.P.).
En este orden de ideas, esta Corte ha sostenido, que en el caso que una materia o un asunto no se encuentre expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se debe entender, con base en la cláusula general de competencia, que se trata de una materia o un asunto que corresponde desarrollar primariamente al legislador, lo cual no significa que la ley deba desarrollar íntegramente o agotar en el detalle toda la materia.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que existe una contradicción entre la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias. De este modo, cuando no solo existe cláusula general de competencia sino también reserva de ley, es tanto como afirmar, que un determinado tema debe ser regulado por el legislador y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias. Así mismo, evidencia la Sala que existe también una tensión jurídica entre la reserva de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una deslegalización de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser determinadas mediante ley.
Por consiguiente, esta corporación entiende, que una cosa es que una determinada temática corresponda primariamente al legislador, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta Política. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de regulación para el legislador (7) , y ello como requisito para que pueda proceder tanto la inspección y vigilancia respecto de la ejecución y cumplimiento de la ley como el desarrollo reglamentario de la misma.
4.3. Inspección y vigilancia: Como ya lo anotó la Sala en apartado anterior, cuando la Constitución afirma que la inspección y vigilancia corresponde al Estado, ello debe interpretarse en el sentido que los criterios y parámetros a partir de los cuales esta función de control debe desarrollarse corresponde fijarlos al legislador, máxime cuando se trata de materias sometidas a reserva de ley como en el caso de los servicios públicos, y bajo el entendido que la función de inspección y vigilancia se encuentra dirigida a velar por el estricto cumplimiento de los criterios y parámetros prefijados por el legislador.
El tema de la inspección y vigilancia es un tema que tiene que ver con la organización de la administración y los principios y finalidades de la función administrativa —Ley 489 de 1998—. Respecto del tema de la función de inspección y vigilancia por parte del Estado, esta Sala quiere resaltar en esta oportunidad, que esta función depende estrictamente de la ley, esto es, que el fundamento jurídico de su ejercicio viene dado por los criterios generales demarcados por la ley, con mayor razón cuando determinadas materias se encuentran bajo reserva legal.
En este sentido ha sostenido esta corporación:
“... Ahora bien, como se infiere de distintos mandatos constitucionales, las funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la República, deben ser desarrolladas con la anuencia y participación del órgano legislativo a quien le corresponde definir el fundamento jurídico de su ejercicio. En efecto, según, lo preceptuado en el numeral 8º del artículo 150 superior, al Congreso le compete “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución”. En el caso específico de los servicios públicos, también el numeral 23 de la norma antes citada, le asigna al legislador la función de “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”, al tiempo que el inciso segundo del artículo 365 ibídem señala que estos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije le ley”.
... Bajo estas condiciones, ha de considerarse que el congreso es el organismo encargado de fijar las directrices que gobiernan las funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos, y que el Presidente es la autoridad llamada a desarrollarlas y ejecutarlas” (8) .
En otra ocasión estableció la Corte:
“Ahora bien, al Congreso de la República le corresponde, expedir las normas a las cuales se debe sujetar el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección vigilancia que le señala la Constitución Política, según lo dispone el artículo 150 numeral 8º, de la Carta Política” (9) .
La inspección y vigilancia es en realidad control, lo cual es diferente de la intervención, en donde se modifica el estatus jurídico previo. La diferencia entre intervención e inspección, vigilancia y control consiste en que la primera solo se hace por mandato de la Constitución y la ley. Las normas de intervención son competencia del legislador y no del gobierno, por tanto, el sujeto legitimado es el legislador, no el gobierno. Así mismo, la intervención modifica, de un lado, el objeto de intervención, esto es, el estatus jurídico de lo intervenido. De otro lado, como lo sostiene la doctrina, se interviene lo ajeno y no lo propio, por cuanto respecto de lo propio se ejerce control y disposición. Por el contrario, la inspección y vigilancia no implica, de un lado, modificación del sujeto controlado, ya que lo que se busca es que este se acomode a la ley, y si no lo hace, se obliga mediante sanciones o medidas correctivas a que lo haga. De otro lado, el control no se ejerce respecto de lo ajeno sino de lo propio, esto es, en el caso del control estatal, este se ejerce en ámbitos que por su propia naturaleza se encuentran bajo la regulación estricta de la ley, como en el caso de los servicios públicos.
En síntesis, inspección y vigilancia no significa más que verificar que el sujeto, entidad u órgano controlado en relación con determinadas materias o ámbitos jurídicos se ajuste a la ley, y es el legislador quien dicta las normas generales que sirven de fundamento jurídico para el ejercicio de dicho control. En este sentido, el Gobierno Nacional puede inspeccionar y vigilar, pero el gobierno no puede dictar las normas, criterios o parámetros generales a partir de los cuales se debe llevar a cabo la inspección y vigilancia, máxime cuando, como se ha insistido, se trata de materias sujetas a la reserva de ley. Lo que hace el gobierno, cuando se trata de vigilar e inspeccionar, tiene que ver con la toma y adopción de medidas correctivas y coercitivas con el fin de lograr que unos determinados sujetos en una determinada materia cumplan la ley.
Por consiguiente, concluye la Sala, en primer término, que la facultad de inspección y vigilancia tiene un origen constitucional y un fundamento legal, ya que su ejercicio solo procede de conformidad con lo dispuesto por la Constitución y a partir de los parámetros y criterios generales determinados previamente por el legislador.
En segundo lugar, que cuando el Presidente de la República o el gobierno ejercen funciones de inspección y vigilancia, en armonía con lo dispuesto por el artículo 189 superior, lo deben hacer siempre con fundamento en la regulación legal previamente existente, por cuanto la finalidad de la inspección y vigilancia es la de evaluar si se ha cumplido o no a cabalidad la ley.
Finalmente, la Corte reitera que la facultad de vigilancia e inspección constituye una facultad de control, entendida esta como el poder de determinar la conformidad con la ley, esto es, encaminada a verificar si las normas respecto de un determinado ámbito jurídico se han cumplido o no para tomar las medidas sancionatorias o correctivas que sean del caso.
4.4. Potestad reglamentaria: En materia de potestad reglamentaria, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que corresponde al Presidente de la República, como jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
Respecto del tema de la potestad reglamentaria, existe numerosa jurisprudencia de esta corporación, en la cual ha sostenido que dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la República, siendo este el titular constitucional de dicha potestad, sin necesidad de que la ley lo habilite de manera especial para ejercerla en cada caso, por tener esta función un directo fundamento constitucional. No obstante, ha sostenido la jurisprudencia constitucional, que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, por cuanto puede ser ejercida de igual forma por otros órganos y funcionarios del Estado, en materias de orden técnico o especializado dentro de sus respectivas competencias, por expresa atribución legal y, teniendo un carácter residual o subordinado frente a la potestad presidencial (10) .
En virtud de la potestad reglamentaria entonces, el Presidente de la República, así como otras entidades administrativas, se encuentran facultadas para expedir normas generales subordinadas a la ley y cuya finalidad debe ser el estricto cumplimiento de la misma.
En este orden de ideas, esta Sala entiende que la Constitución en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, asigna la facultad de regulación general, en cabeza del legislador; mientras que la Carta Política asigna al Presidente de la República y de manera subordinada a otras entidades del ejecutivo la potestad reglamentaria, con la finalidad de asegurar la debida ejecución de las leyes (11) .
De otra parte, esta corporación ha señalado como requisitos y parámetros constitucionales para el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria, de un lado, la existencia de unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con anterioridad por el legislador, los cuales deben ser reglamentados en detalle y deben orientar dicha reglamentación. De otra parte, esta Sala ha exigido, que la autoridad que expide la reglamentación respete los contenidos y criterios legales de carácter general prefijados por el legislador, así como de contera, el texto de las demás leyes y, por ende, el de la propia Constitución Política (12) .
El primer requisito mencionado es producto de la cláusula general de competencia legislativa, según la cual, como se anotó anteriormente, corresponde al Congreso de la República como regla general la expedición de las leyes, exigencia esta que se intensifica en razón del principio de reserva legal, esto es, para aquellas materias, como es el caso de los servicios públicos, respecto de las cuales el propio constituyente ha decidido que deben ser reguladas exclusivamente por el legislador. El segundo requisito, se deriva de la estructura y las reglas jurídico-formales de producción del derecho positivo en el ordenamiento jurídico. Ambos requisitos se encaminan a evitar que el legislador transfiera competencias regulativas que le son propias y que el poder ejecutivo termine invadiendo la esfera de competencia del poder legislativo y ejerza funciones adscritas al Congreso.
Respecto de estos dos requisitos mencionados, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que “la primera exigencia impide que por la vía reglamentaria el Presidente de la República, u otro funcionario de la administración pública si fuere el caso conforme a lo expuesto, ejerza funciones propias del legislador, para lo cual sería menester que este le otorgara precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, en las condiciones previstas en el artículo 150, numeral 10 de la constitución. La segunda exigencia es consecuencia de la estructura piramidal del ordenamiento jurídico positivo y condición de validez de toda norma jurídica” (13) .
Adicionalmente, es de anotar, que en relación con la primera exigencia mencionada, esto es, la preexistencia de contenidos y criterios legales generales fijados por el legislador, esta Corte ha sostenido, que si bien no puede exigirse al legislador una regulación detallada de las materias que le corresponde regular, y ello por limitaciones de carácter fáctico o técnico, si le es exigible al legislador que determine unos parámetros generales y básicos que orienten la actuación de la administración así como la potestad reglamentaria del Presidente de la República y de las entidades de carácter administrativo (14) .
Así mismo, ha señalado esta corporación, que si bien la generalidad de las disposiciones legales deja un margen amplio para el desarrollo específico de las normas legales en ejercicio de la potestad reglamentaria, la regulación concreta de la administración depende de que las disposiciones legislativas establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores, en el marco de los cuales pueda desarrollarse idóneamente el ejercicio de la función ejecutiva y se preserven los principios básicos y fines esenciales del Estado social y democrático de derecho (15) .
Por tanto, el “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es como lo dicta la sana lógica “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”, de lo contrario no puede admitirse el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria (16) .
Adicionalmente, esta Corte ha precisado que existe una relación inversamente proporcional entre el grado de desarrollo de la facultad legislativa por parte del Congreso y la amplitud de campo dejado al ejercicio de la potestad reglamentaria, de modo que a mayor precisión y detalle de los contenidos legales, menor será el espacio otorgado a la potestad reglamentaria, y viceversa, a menor detalle y precisión de la ley, esto es, a mayor generalidad de la misma, mayor amplitud se termina concediendo a dicha potestad de reglamentación (17) .
En este punto, esta Sala considera necesario resaltar, que si bien pueden coexistir en la regulación de una determinada materia o ámbito jurídico tanto la cláusula general de competencia legislativa junto con la potestad reglamentaria, así como el principio de reserva legal junto con la potestad reglamentaria; lo que no puede suceder en ningún caso, a excepción de las facultades extraordinarias, es que el legislador le atribuya total e integralmente la regulación de una determinada materia al Gobierno Nacional, pues ello es violatorio de las disposiciones constitucionales que configuran tanto la cláusula general de competencia legislativa como la reserva de ley para determinadas materias, ya que el legislador traspasaría al gobierno la facultad regulativa que por expreso mandato constitucional le corresponde, y ello con mayor razón, cuando se trata de una materia sujeta al principio de reserva legal, como es el caso de los servicios públicos.
De otra parte, ha sostenido esta Corte que no se requiere de una habilitación especial por parte de la ley para que el Presidente de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto esta constituye una facultad directa y expresamente atribuida por la Constitución —numeral 11 del artículo 189 superior— que puede ser ejercida por el Presidente en cualquier momento y respecto de cualquier contenido legislativo, en cuanto este requiera ser reglamentado en aras de asegurar su cabal cumplimiento y ejecución. Por ello, una habilitación especial contenida en una ley para ejercer la potestad reglamentaria respecto de la misma, no solo constituye una repetición de la habilitación general de orden constitucional y por tanto superior, sino que además, si esta habilitación no se encuentra acompañada de un referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en condiciones de orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria frente a la ley, dicha habilitación constituye una “deslegalización” o una transferencia indebida e irregular de competencias por parte del legislativo al ejecutivo.
A este respecto, ha sostenido esta corporación que
“... en razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria, habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos que de acuerdo con esta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio del reglamento” (18) .
De conformidad con lo expuesto, este tribunal constitucional insiste en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por parte del gobierno exige, y ello de manera categórica y con base tanto en la cláusula general de competencia legislativa como del principio de reserva de ley, que en la legislación se configure previamente una regulación básica o materialidad legislativa mínima, la cual pueda orientar al gobierno en su función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa y que debe estar siempre subordinada a la ley (19) .
En síntesis, esta Sala concluye que la preexistencia de un contenido y de unos criterios legales básicos fijados por el legislador constituye una condición sine qua non para el ejercicio de la potestad reglamentaria, en la medida en que estos fungen como base legal para el desarrollo de la reglamentación correspondiente; así como que, la materialidad legislativa prefijada por la ley debe ser respetada en el desarrollo de su reglamentación. Estos criterios cobran mayor severidad e importancia cuando se trata de materias que tienen reserva de ley, en donde corresponde al legislador su regulación general y la potestad reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria a la ley.
5. El carácter y estatus de la educación y la aplicación en esta materia de la cláusula general de competencia, la reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia y la potestad reglamentaria.
La Constitución Nacional define la educación en su artículo 67 teniendo en cuenta las dos características centrales propias de su naturaleza jurídica: como un derecho de la persona y como un servicio público que tiene una función social, cuya finalidad es el acceso del colombiano al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. Estas dos condiciones de la educación determinan su configuración jurídica (20) :
“Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C. Pol.), como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4º C. Pol.). En su doble dimensión derecho-deber la Constitución exige que se curse como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco (5) y los quince (15) años de edad (art. 67 inc. 3º C. Pol.).
En su calidad de servicio público la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general (art. 365 C. Pol.), lo mismo que al régimen específico de prestación que fije la ley (art. 150, num. 23).
Por su significado social, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (art. 67 inc. 5º C. Pol.)” (21) .
Adicionalmente, respecto de la educación, la Constitución consagró una serie de disposiciones mediante las cuales se persigue la regulación por parte de la ley de las condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos particulares, la profesionalización y dignificación de la actividad docente —artículo 68 C.P.—; así como la garantía de la autonomía universitaria “de acuerdo con la ley”, el establecimiento por ley de un régimen especial para las universidades del Estado —artículo 69 C.N.—.
El mismo artículo 67 superior, asigna al Estado la regulación y el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el objetivo de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; así como con el fin de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en ella.
Estas competencias en materia de educación asignadas por la Constitución al Estado por el artículo 67 superior deben entenderse, de acuerdo con lo expuesto por la Corte, como atribuidas al legislador, en el sentido no solo de que es al Congreso al que corresponde la regulación general de la educación, con mayor razón por tratarse de un servicio público sometido a reserva legal, sino que es con fundamento en los criterios y parámetros definidos previamente por el legislador que se puede llevar a cabo el ejercicio de la potestad reglamentaria y de la facultad de inspección y vigilancia, la cual solo implica el control del cumplimiento de la ley.
En cuanto se refiere al aspecto de la regulación de la educación, el mandato del artículo 67 de la Constitución Nacional expresa un principio general, el cual debe interpretarse en armonía con la cláusula general de competencia legislativa, consagrada en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, cláusula según la cual, como ya lo anotó esta Corte, corresponde en principio al Congreso de la República la regulación mediante normas de carácter imperativo, general, impersonal y abstracto de todas las materias, ámbitos y asuntos dentro del ordenamiento jurídico.
De otro lado, el mandato de regulación en educación por parte del Estado contenido en el artículo 67 superior, debe entenderse en consonancia con las determinaciones constitucionales específicas relativas a la educación en cuanto servicio público con función social, sometido por tanto al principio de reserva legal, de conformidad con el numeral 23 del artículo 150 y el artículo 365 de la Constitución Nacional. Es entonces, la propia Constitución en los artículos mencionados, la que determina expresamente que corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos, y que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley.
Es entonces, con fundamento en el artículo 67 de la Constitución Política que la doctrina y la jurisprudencia constitucional han entendido que la potestad de regulación de la educación que el constituyente asignó al Estado debe ser ejercida por el legislador. Esto significa, que en materia de educación, y por ser esta un servicio público con función social, está determinada no solamente por la cláusula general de competencia legislativa, como todos los demás ámbitos del ordenamiento jurídico, sino que además, las materias relativas a la educación, están sujetas al principio de reserva legal.
Lo anterior significa, de un lado, que el legislador no puede delegar o trasladar su función regulativa mediante leyes generales en materia de educación; y de otro lado, que el ejecutivo no puede usurpar la función regulativa en esta materia, alegando facultades de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria, por cuanto, como lo ha reiterado la Corte, la facultad de regulación general, mínima y esencial corresponde al legislador, máxime cuando el servicio público de la educación se encuentra sometido a reserva legal, y tanto las funciones de inspección y vigilancia como la potestad reglamentaria del ejecutivo se encuentran sujetas y subordinadas a lo determinado mediante la ley.
En relación con el principio de reserva legal en materia de servicios públicos, esta Corte ha sostenido que por expreso mandato de la Constitución Política es al Congreso de la República a quien por medio de leyes corresponde la regulación de las actividades que constituyen servicios públicos, y ello en aspectos tales como su carácter, naturaleza, extensión, cobertura, sujetos prestadores, su gestión y fiscalización, condiciones de prestación, usuarios y sus derechos y deberes, el régimen tarifario, así como el control, inspección y vigilancia por parte del Estado; todo ello de conformidad con los artículos 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política (22) .
De otra parte, la función de inspección y vigilancia de la educación asignada al Estado por el artículo 67 superior debe entenderse, como ha venido insistiendo esta Corte, en el sentido que es el legislador quien fija los criterios y parámetros legales a partir de los cuales puede desarrollarse el control del cumplimiento y conformidad con la ley en materia de educación. Así las cosas, si bien el Presidente de la República, en armonía con lo dispuesto por los numerales 21 y 22 del artículo 189, debe ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza, así como la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, estas funciones debe cumplirlas “conforme a la ley”.
En este sentido, la Corte ha señalado que “... en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el Presidente de la República “conforme a la ley” (C.P., art. 189, num. 21)” (23) .
Ahora bien, al Presidente de la República corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de educación, potestad conferida de manera general por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en virtud de la cual se encuentra facultado para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes que rijan en materia de educación. Cabe reiterar aquí, como ya se anotó en el apartado anterior, que la potestad reglamentaria radica en principio en cabeza del Presidente de la República pero no es exclusiva de este, por cuanto puede ser ejercida por otros órganos o entidades del Estado de carácter administrativo, aunque siempre se encuentra subordinada y tiene un carácter subsidiario respecto de la potestad reglamentaria presidencial.
A este respecto, la Corte insiste en que ni el Presidente de la República ni cualquier otro órgano o entidad del ejecutivo goza de autonomía para ejercer la potestad reglamentaria reconocida y asignada por el constituyente, sino que por el contrario, dicha potestad se encuentra siempre subordinada a la ley y tiene un carácter subsidiario y complementario de esta última, en cuanto debe tener como referente necesario unos contenidos y una materialidad legal básica y suficiente para orientar la labor reglamentaria, y en cuanto debe encontrarse dirigida a la debida ejecución, cumplimiento, desarrollo e implementación de la ley. Esta segunda conclusión se deriva tanto de la cláusula general de competencia y del principio de reserva legal, como del carácter subordinado, subsidiario y complementario que caracteriza la potestad reglamentaria, ya analizada por esta Corte.
En relación con este tema ha sostenido la jurisprudencia constitucional en materia de educación, que “... a diferencia de lo que ocurría en la Constitución anterior, el gobierno, en el actual contexto constitucional, carece en esta materia de competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están siempre subordinadas a la ley. También es preciso anotar, que, tal como se desprende del propio artículo 67 de la Constitución, una es la función de regular la educación, y otra distinta, la de ejercer la inspección y vigilancia de la misma, y que esta última debe adelantarse de conformidad con la ley. De este modo se tiene que ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley” (24) .
En este sentido, y tal y como lo ha señalado en otras ocasiones esta Corte (25) , el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere necesariamente de la existencia previa de unos contenidos o una materialidad legal manifestada en unos criterios mínimos, básicos, claros, inteligibles y orientadores del desarrollo reglamentario que debe cumplir la administración. Así mismo, esta Corte resalta, que si una habilitación para ejercer dicha potestad no se encuentra acompañada de un referente legal preexistente y debidamente desarrollado, que se encuentre en capacidad para orientar la reglamentación de la ley, constituye una deslegalización de la materia y una transferencia indebida e irregular de competencias (26) .
Así mismo se evidencia, que lo que no puede hacer el legislador en materia de educación, y con mayor razón por tratarse de una materia sometida a reserva legal, es transferir su facultad regulativa en esta materia de manera íntegra al ejecutivo, lo cual resulta claramente violatorio tanto de la cláusula general de competencia como del principio de reserva legal, y excede los límites y presupuestos constitucionales fijados para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y no puede justificarse tampoco de ninguna manera con fundamento en las facultades para ejercer la inspección y vigilancia.
Del análisis realizado en relación con las facultades asignadas al Estado en materia de educación por el artículo 67 de la Constitución Política, esta Corte concluye, en primer lugar, que una cosa es la función reguladora de la educación, la cual, de conformidad con la cláusula general de competencia y la reserva de ley, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República, a través de leyes imperativas, generales, impersonales y abstractas; y otra cosa muy diferente, es la función relativa a la suprema inspección y vigilancia de la educación, así como la potestad reglamentaria en esta materia.
En este orden de ideas, esta Sala entiende que de conformidad con la cláusula general de competencia, la facultad de regulación general en materia de educación corresponde al Congreso de la República, con fundamento en el principio de reserva legal al que se encuentra sujeta la educación por constituir un servicio público con función social. Así mismo, evidencia esta corporación que la inspección y vigilancia de la educación se encuentra sujeta y subordinada a la ley, en cuanto se restringe al control del cumplimiento y de la ejecución de la ley en esta materia, y que el ejercicio de la potestad reglamentaria está determinado igualmente por la ley, esto es, por unos criterios o parámetros legales generales, mínimos y fundamentales a partir de los cuales dicha potestad pueda ejercerse. De esta forma, insiste la Sala en que el legislador no puede trasladar su función regulativa en materia de educación, ni el ejecutivo puede usurpar dicha función, alegando para ello, o bien el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia, o bien la potestad reglamentaria.
En síntesis, esta Corte concluye que, de conformidad con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 67, 68, 69 de la Constitución Política, así como en el numeral 23 del artículo 150 y 365 de la C.P., la educación está sometida no solo a la cláusula general de competencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley, por constituir un servicio público con función social, y por tanto le corresponde al Congreso de la República la regulación general en esta materia. Así mismo, concluye la Sala, que tanto el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia como el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo deben enmarcarse dentro de las reglas y premisas constitucionales y legales, y por consiguiente, solo serán válidos, si cumplen con dichos parámetros, esto es, si el ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación se orienta a lograr el cumplimiento de la ley en esta materia y el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley. Por consiguiente, concluye la Corte que no le es posible al legislador, a través de una determinación legal y habilitación general, trasladar al Gobierno Nacional de manera íntegra la regulación de materias relativas a la educación, que le corresponden por mandato constitucional al legislador, alegando como fundamento de dicha transferencia irregular la facultad de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria.
6. La normatividad general aplicable en materia de educación superior.
Mediante la sentencia C-852 de 2005, esta Corte realizó ya un análisis detallado respecto de las fuentes normativas en materia de educación superior. En esta oportunidad, la Corte destaca que las materias de que trata el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, referentes a los estándares mínimos de calidad, al registro calificado de programas y a los exámenes de calidad de los estudiantes en materia de educación técnica profesional y tecnológica, que son objeto de examen en esta ocasión, son instrumentos de calidad que deben estar regulados por las disposiciones legales del sistema nacional de educación.
No obstante, de la lectura y análisis tanto de las disposiciones de la Ley 30 de 1992 como de la Ley 749 de 2002, en armonía con lo dispuesto por la Ley 115 de 1995, disposiciones que conforman el sistema nacional de educación superior, evidencia esta Corte que estas no contienen disposiciones o parámetros legales mínimos, básicos y suficientes, en materia de registro de programas académicos, estándares mínimos de calidad y exámenes de estudiantes, y ello en lo relativo a la educación superior técnica y tecnológica, como para dar lugar, de conformidad con las disposiciones constitucionales, a la reglamentación de las mismas por parte del Gobierno Nacional.
Advierte esta Sala, que lo que hacen estas leyes, específicamente el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 demandado, que determina expresamente que corresponderá al gobierno reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, es trasladar al Gobierno Nacional la facultad de regulación general e íntegra en estas materias, y ello en cuanto hace específicamente a los programas de formación técnica profesional y tecnológica, a pesar de que la educación en general y las materias que son objeto de examen en el presente proceso de constitucionalidad en particular, gozan de la reserva legal de origen constitucional.
En consecuencia, esta Corte insiste en que, por existir reserva de ley en materia de educación, tal y como se indicó en estas consideraciones, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, debe señalar al menos los criterios, los parámetros y las bases de la regulación, en una norma de jerarquía de ley, con base en los cuales el Presidente de la República puede ejercer la potestad reglamentaria establecida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, respetando tanto el contenido de la ley reglamentada como el de las demás leyes, así como la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos consagrada en los numerales 21 y 22 del artículo 189 superior.
En este sentido, insiste esta Sala, en que en materia de educación tanto el ejercicio de la inspección y vigilancia como el de la potestad reglamentaria del ejecutivo se encuentran sometidos a la Constitución y a la ley. La inspección y vigilancia es el poder de control del cumplimiento de la ley, mientras que la potestad reglamentaria el de desarrollar la ley, más nunca el de reemplazarla o usurparla, y por consiguiente, tanto la inspección y vigilancia como el poder reglamentario del Gobierno Nacional deben conservarse dentro de los precisos y claros límites demarcados por la constitución y la ley (27) .
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Corte abordará a continuación el estudio de constitucionalidad de la norma acusada frente a los cargos formulados.
7. Examen de los cargos formulados.
La demanda que dio origen a este proceso impugna el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en razón a que considera en primer lugar, que dicho artículo viola la atribución general de competencia legislativa del Congreso de la República en materia de educación, así como, en segundo lugar, porque considera que la Ley 749 de 2002 no contiene disposiciones que constituyan criterios o parámetros normativos de carácter legal que orienten la labor de reglamentación del Gobierno Nacional, en materia del registro calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, y que por lo tanto, en su criterio el legislador termina traspasando de manera íntegra al Gobierno Nacional la función reguladora en estas materias, lo que constituye en su criterio una clara vulneración de los artículos 67 y 68, de los numerales 8º y 23 del artículo 150, del numeral 21 del artículo 189 y del artículo 365 de la Constitución Política.
Con fundamento en el análisis realizado en la parte motiva y considerativa de esta sentencia, en primer término, respecto de la cláusula general de competencia legislativa, el principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia y el ejercicio de la potestad reglamentaria; en segundo término, en relación con el carácter y estatus de la educación y la aplicación de estas competencias y principios en esta materia; y en tercer lugar, respecto de la normatividad general aplicable en el tema de la educación superior, especialmente de la Ley 749 de 2002, esta Corte concluye lo siguiente:
7.1. La educación superior en Colombia, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Nacional en sus artículos 67, 114 y 150, se encuentra sujeta al principio general constituido por la cláusula general de competencia legislativa, competencia asignada al Congreso de la República, en virtud de la cual, corresponde en principio al legislativo regular con fuerza de ley lo relativo a la educación. Así mismo, la educación superior en su calidad de servicio público con función social (art. 67 C.P.) se encuentra sometida, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 150 y el artículo 365 de la Constitución Política, al principio de reserva de ley, en razón del cual, corresponde al Congreso de la república a través de leyes la expedición de la normatividad general que debe regir el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos y, por consiguiente, determinar los contenidos, criterios y la materialidad legal general, básica y esencial para que posteriormente pueda proceder tanto la inspección y vigilancia del cumplimiento de la ley en materia de educación como la reglamentación de la ley.
Así mismo, la Constitución Nacional ha determinado, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República, velar por el estricto cumplimiento de las leyes, y de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, ejercer de conformidad con los parámetros constitucionales y legales preexistentes, la potestad reglamentaria de las leyes, función, a partir de la cual expedirá los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las mismas. Igualmente, de conformidad con el artículo 67 C.P., la función de vigilancia e inspección de la educación que corresponde al Estado implica que los criterios y parámetros legales a partir de los cuales dicha función puede ejercerse los fija el legislador, y en armonía con los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la Carta Fundamental, que dicha función de inspección y vigilancia de la educación la ejerce el Presidente de la República en estricta sujeción a la ley, con mayor razón por tratarse de un servicio público.
En consecuencia, concluye esta Sala, que la ley debe regular de manera general, básica y mínima las materias relativas a la educación y, así mismo, que el ejercicio tanto de la inspección y vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educación se encuentra limitado por claros requisitos y parámetros constitucionales y legales y debe estar orientado a lograr el cumplimiento de la ley y el desarrollo de los contenidos legales prefijados por el legislador.
7.2. No encuentra esta Corte en la normatividad general que regula la materia referente a la educación superior, especialmente en lo referente a la educación superior técnica y tecnológica, unos contenidos, criterios, materialidad o parámetros legales generales, básicos y fundamentales respecto del registro calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior (28) .
En este sentido, no existen ni en la Ley 749 de 2002, ni en el artículo acusado, en relación con la educación superior técnica y tecnológica, unos criterios normativos suficientes orientados a regular las materias de que trata el artículo 8º demandado, esto es, el registro de programas académicos, los estándares de calidad de los programas de educación superior de carácter técnico profesional y tecnológica, y los exámenes de calidad de los estudiantes, sino que dichas materias son transferidas íntegramente para su regulación al Gobierno Nacional, lo cual configura, de acuerdo con lo expuesto por esta Corte, una “deslegalización” de la materia y una transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y vigilancia ni la potestad reglamentaria.
Por consiguiente, considera esta Corte en síntesis, que no existen ni en el artículo 8º acusado, ni en la Ley 749 de 2002, unos criterios normativos generales, básicos, esenciales y suficientes sobre las materias de que trata el artículo demandado, que puedan orientar la labor reglamentaria y la labor de inspección y vigilancia del ejecutivo.
7.3. En este orden de ideas, concluye esta Sala, que lo que hace el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 es delegar la regulación íntegra de las materias de que trata este artículo al Gobierno Nacional, ya que no existe un referente mínimo legal sobre los asuntos en cuestión, lo cual connota una mayor gravedad por tratarse en este caso de una regulación requerida en materia de un servicio público, regulación legal básica que es necesaria para que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los parámetros constitucionales ya analizados, tanto la reglamentación de dichas materias por parte del ejecutivo, como la inspección y vigilancia de las materias en educación de que trata el artículo demandado.
Considera así esta Corte, que la habilitación que consagra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular e indebida, por cuanto como se ha anotado, no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente al ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias sobre educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República, de conformidad con la cláusula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de un servicio público. Considera la Corte que esta transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentando la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente de la República por los numerales 21 y 22 C.P., que como se analizó, se encuentra limitada al control de la conformidad con la ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al presidente por el numeral 11 del artículo 189 C.P., por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el legislador. Por el contrario, considera la Corte que el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 da lugar a una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional.
Por consiguiente, la delegación que hace el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución Política y en razón de ello esta Corte la declarará inexequible.
7.4. Finalmente, si bien la acción pública de inconstitucionalidad de que trata este proceso, se encuentra dirigida contra la totalidad del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, evidencia esta Corte, en concordancia con lo observado por el Ministerio Público, que los cargos de la demanda se dirigen específicamente contra el aparte final del artículo impugnado, en el que se delega en el Gobierno Nacional la reglamentación del registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica.
Por lo tanto, es específicamente en la habilitación general contenida en el aparte final del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, habilitación mediante la cual corresponde al Gobierno Nacional reglamentar íntegramente unas materias, que de conformidad con la Constitución debe regular el legislador mediante ley, en donde esta Corte encuentra una vulneración al ordenamiento superior.
En consecuencia, en relación con la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, “para poder ofrecer y desarrollar y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo”, esta Corte no se pronunciará respecto de su constitucionalidad, por cuanto, como ya se anotó, tanto los cargos presentados por el demandante como el examen de los mismos ha estado dirigido al análisis de constitucionalidad de la segunda parte del artículo acusado, en cuanto es este aparte de la norma el que vulnera la cláusula general de competencia, la reserva de ley en materia de educación superior, y extralimita la facultad de inspección y vigilancia, así como el ejercicio de la potestad reglamentaria en esta materia. Por consiguiente, la Corte se declarará inhibida respecto de la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
7.5. Con fundamento en todo lo expuesto y por ser contraria a lo preceptuado en los artículos 67, numeral 23 del artículo 150, numeral 11 del artículo 189 y artículo 365 de la Constitución, la Corte declarará inexequible la expresión “El gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
Así mismo, esta Corte no se pronunciará sobre la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, por no encontrarse cargos de inconstitucionalidad en contra de la misma.
7.6. Finalmente, esta Sala, con el fin de evitar traumatismos, diferirá los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del aparte final del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, encontrado inconstitucional por esta corporación, hasta diciembre 16 del 2008, término dentro del cual el Congreso de la República deberá tramitar la regulación legal correspondiente en estas materias.
1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
2. INHIBIRSE de proferir decisión de fondo respecto de la constitucionalidad de la expresión “Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
3. DIFERIR los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad hasta el 16 de diciembre del 2008.
(Sentencia C-782 de 26 de septiembre de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araújo Rentería).
(1) Este aparte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 fue declarado inexequible por esta Corte mediante la sentencia C-852 de 2005, con un efecto de inconstitucional diferida a partir del 16 de diciembre del 2006.
(2) Ver entre otras las sentencias C-539 de 1995, C-263 de 1996, C-710 de 2002, C-530 de 2003, C-675 de 2005 y C-852 de 2005.
(3) Sentencia C-675 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(4) Ver por ejemplo sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto M. Jaime Araújo Rentería.
(5) Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
(6) Ver sentencia C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(7) Ver sentencia C-570 de 1997 y sentencia C-1191 de 2001 entre otras.
(8) Sentencia C-199 del 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(9) Sentencia C-1093 del 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(10) Ver sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
(11) Ver por ejemplo sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto M. Jaime Araújo Rentería, y sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(12) Ver sentencia C-675 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(13) Sentencia C-675 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(14) Ver sentencia C-675 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(15) Ver sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y sentencia C-734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis, Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
(16) Sentencia C-290 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, y sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de Jaime Araújo Rentería.
(17) Ver sentencia C-508 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(18) Sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(19) Ver sentencia C-675 de 2005.
(20) Sentencias C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-675 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(21) Sentencia C-675 del 2005.
(22) Ver sentencia C-263 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(23) Sentencia 852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(24) Sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(25) Ver sentencias C-290 de 1997, C-265 de 2002, C-530 de 2003, C-734 de 2003, C-675 de 2005, entre otras.
(26) Ver por ejemplo sentencia C-852 de 2005.
(27) Ver sentencia C-675 de 2005.
(28) A esta misma conclusión se arribó en la sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.