Source: http://avvocatinteam.it/index.php/notizie/articoli/item/149-arbitrati-a-rischio-negli-appalti-pubblici
Timestamp: 2020-07-13 04:28:02+00:00
Document Index: 59584550

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 1', 'art 2', 'art. 117', 'art. 24', 'art. 8', 'art. 20', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 3']

Appunti e riflessioni sulle Convenzioni di Inserimento Lavorativo
Lorenzo Tamos Premessa
Abbiamo accettato volentieri di assumere la veste di relatori in questo incontro dedicato alla cooperazione sociale
e volentieri cercheremo di offrire qualche spunto di riflessione - o almeno riproporre qualche domanda che ci siamo posti - in base alla nostra esperienza formatasi sul tema offertoci: "La convenzione di inserimento lavorativo".
Gli argomenti da esaminare in proposito sarebbero davvero molti ma sembra opportuno qui sintetizzarne un quadro che, sebbene incompleto, permetta tuttavia di approdare ad una qualche conclusione di taglio pratico: giusta o sbagliata che sia, in ogni caso tale da stare in piedi nel complesso mondo del diritto dei tribunali e dei ricorsi, ovverosia di quel diritto poco accademico ma caro a chi deve comunque operare nel difficile settore dei contratti da stipularsi con enti soggetti alle regole del diritto pubblico e, dunque, alla fine dell'anno, costretto a "bilanciare costi e ricavi aziendali".
Riteniamo invero che non sia apprezzabile (solo) una esposizione accademica e diretta ad analizzare aspetti con i quali la più parte degli operatori di settore presenti la saprebbe "di mestiere" davvero lunga. Al contrario tenteremo, dall'angolo visuale di chi è disgraziatamente abituato a "costruire" e "demolire" impostazioni procedimentali ad evidenza pubblica, di dare un qualche punto di riferimento sul quale ragionare.
I fattori caratteristici
Al di là dei contenuti delle convenzioni di inserimento lavorativo e dei principali elementi che possono - il più delle volte debbono! - essere presenti in un contratto con la pubblica amministrazione riteniamo che sia probabilmente più importante mettere da subito a fuoco i due fattori decisivi delle convenzioni: (i) la scelta dell'importo e (ii) l'individuazione del soggetto a cui l'importo è da attribuirsi per l'esecuzione del servizio con l'ausilio di soggetti svantaggiati.
Questa focalizzazione ci permette di centrare l'aspetto che emerge dalla normativa comune alla materia e che caratterizza la spinta legislativa europea, nazionale e regionale. Il comune denominatore di questa spinta è senza dubbio dato dall'attribuzione - rinnovata - dell'importo corrispondente all'esecuzione di un servizio ad un medesimo soggetto attraverso il sistema dell'affidamento ristretto, negoziato o, meglio ancora, diretto convenzionale e in deroga.
In proposito se da un lato è fuori di dubbio che la fornitura di beni e servizi a soggetti pubblici o ad essi equiparati in tema di interventi e servizi sociali sia ispirato da principi comuni di salvaguardia dei diritti inviolabili dell'uomo, di cooperazione sociale, di autonomia regolamentare degli enti, dall'altro, l'elemento del prezzo e l'attribuzione del medesimo ad un operatore qualificato piuttosto che ad un altro costituisce il vero fattore scatenante di "contestazioni" e "valutazioni postume": contestazioni la cui origine è pressoché sempre da attribuirsi ad impulsi esterni alla Stazione appaltante (il concorrente deluso o, come di frequente accade, il soggetto non elevato al rango di concorrente a causa dell'affidamento convenzionale diretto); valutazioni postume da parte del Giudice sempre influenzate dall'entità dell'importo e dal meccanismo procedurale mediante il quale lo stesso è stato attribuito.
Le convenzioni e le prestazioni di servizi da parte delle cooperative sociali
L'art. 20 della legge n. 521 del 06/02/1996, che sostituisce l'art. 5 della legge n. 381 del 08/11/91 stabilisce che: " [...] Gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società di capitali a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono le attività di cui all'art. 1 comma 1, lettera b)2, ovvero con analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi il cui importo stimato al netto dell'IVA sia inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate3 [...].
Non bisogna certo essere grandi interpreti per capire che già dalla stessa disposizione emergono i due elementi chiave: il primo è dato dalla deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione che può costituire valida causa di stipulazione di una convezione; il secondo è dato dalla specificazione del fattore prezzo ovverosia da quell'importo che, in ogni caso, non dovrà essere pari o superiore a 200.000,00 dsp4.
E' evidente che si abbia a che fare con due tipi di convenzioni: quelle in deroga alla normativa ad evidenza pubblica di importo inferiore a dsp 200.000,00 e quelle superiori ai 200.000,00 dsp in attuazione della normativa statale di recepimento della direttiva CEE 18/06/92 n. 50 ovverosia il noto Dlgs n. 157 del 17/03/95.
Il ragionamento quasi istintivo che verrebbe da compiere in proposito sarebbe il seguente: "se di servizi da svolgersi attraverso l'impiego e l'inserimento di persone svantaggiate si tratta, questo elemento dovrebbe rimanere pure quale fattore di ponderazione delle offerte anche nell'ambito di una procedura di selezione sopra la soglia dei 200.000,00 dsp". Non avrebbe infatti alcun senso fare il contrario, ovverosia non dare il dovuto risalto alla capacità del soggetto concorrente di offrire un servizio anche, e soprattutto, in funzione dell'inserimento della persona svantaggiata e a tutela della stessa all'atto dell'esecuzione. L'operatore sociale c.d. di tipo "b" dovrebbe infatti considerarsi in funzione della capacità di utilizzare e, dunque, valorizzare le persone svantaggiate per il raggiungimento di finalità sociali che sono proprie dell'amministrazione pubblica.
Purtuttavia esistono procedure di selezione soprasoglia che, direttamente o indirettamente, si riferiscono e nascono proprio in funzione dell'inserimento dei soggetti svantaggi ma non accolgono (o non accolgono a sufficenza), tra i fattori di ponderazione della capacità del concorrente ad assicurare il servizio, quelli specificatamente attinenti alla persona svantaggiata quali ad esempio: il c.d. "tutoraggio"; "la capacità di assistenza post lavorativa alla persona"; "il corretto trattamento dei dati sensibili e non"5 ed altri ancora.
Dall'angolo visuale dell'inquadramento generale, sarebbe dunque più corretto parlare di tre tipi di procedure che, allo stato, conducono alla stipulazione della convenzione con l'offerente del servizio nei termini descritti, dovendo però ammettere che solo le prime due sarebbero "corrette": (i) la prima in deroga sotto soglia; (ii) la seconda sopra soglia con la valutazione del fattore ponderale dato dalla particolarità del servizio; (iii) la terza ordinaria e che, a rigore, non dovrebbe essere caratterizzata dall'esecuzione di servizi con l'ausilio di persone svantaggiate in assenza della (o a causa della scarsa) valutazione della capacità dei concorrenti di gestire questo aspetto nell'esecuzione del servizio che ne costituisce l'elemento principale.
E' bene ricordare infine che, in ogni caso, la convenzione scelta dovrà parametrarsi, già in sede di selezione o di affidamento diretto, ai dettami delle singole regioni all'uopo deputate all'organizzazione regionale del sistema6.
I principi ispiratori dell'impianto normativo di riferimento
I principi generali del sistema che hanno portato alla deroga di cui al paragrafo precedente sono ben rappresentati dall'art. 1 della più recente legge n. 328/2000 in tema di interventi e servizi sociali; normativa che, peraltro, già richiama i generali principi di cui agli art 2, 3 e 38 della Costituzione. La stessa legge definisce infatti le proprie disposizioni quali principi fondamentali anche ai sensi dell'art. 117 della Costituzione in materia di capacità legislativa regionale.
La norma richiamata sancisce in proposito che " [...] l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali". Il testo normativo prevede inoltre che "gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell'ambito delle rispettive competenze, riconoscono e agevolino il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione di tutti i soggetti ufficialmente operanti nel settore della programmazione, della organizzazione e della gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali".
Ma come si pone oggi detta autonomia gestionale e regolamentare che coinvolge anche il settore delle convenzioni di inserimento lavorativo?
La recente legge finanziaria 20037, che sembrerebbe tuttavia operare una forte compressione della potestà normativa degli enti locali va, al contrario, a ravvivare l'autonomia potestativa contrattuale proprio con riferimento alle convenzioni di inserimento sociale.
Per effetto delle previsioni di cui ai primi cinque commi dell'articolo 24 della legge medesima, tutti i regolamenti per la disciplina dei contratti degli enti locali dovrebbero ritenersi abrogati, almeno per la parte che disciplina in modo difforme le gare per le acquisizioni di beni e servizi di importo compreso tra i 50.000 e i 199.999,99 euro/dsp, nonché per la disciplina procedurale della trattativa privata.
Se da un lato questa legge influisce in modo significativamente limitativo sul potere normativo e regolamentare locale, in netta contrapposizione con ogni enunciazione di principio che vorrebbe addirittura un rapporto pressoché diretto tra regolamenti locali e legge statale, dall'altro, per le convenzioni sociali le cose - anche grazie alle eccezione confermate dalla Finanziaria - stanno decisamente in modo diverso.
Per le convenzioni di inserimento infatti il ruolo degli enti locali, che dovrebbe senza dubbio basarsi sul principio di autonomia nell'affidamento del servizio, sembra da ultimo essere stato rispettato ed anzi ne esce fortificato. Infatti, nel citato art. 24, si prevede che, per ragioni di trasparenza e concorrenza, le amministrazioni aggiudicatrici espletino procedure aperte o ristrette, "con le modalità previste dalla normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria, anche quando il valore del contratto è superiore a 50.000 euro (dsp)", rimanendo però e vistosamente esclusi da ciò i seguenti casi: (i) il caso degli "enti territoriali comunali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; (ii) il caso delle "pubbliche amministrazioni, nell'ipotesi in cui facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP Spa, ovvero facciano ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione; (iii) il caso delle "cooperative sociali, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 8 novembre 1991, n. 381".
La specificazione risulta di particolare importanza in quanto l'esenzione è messa in diretta contrapposizione con l'estensione legislativa dell'applicazione della norma nazionale di recepimento della direttiva comunitaria a tutti gli appalti sottosoglia ritenuti economicamente rilevanti: ovvero quelli ricompresi tra i 50.000,00 euro e i 199.999,99 euro/dsp.
Anche il Legislatore del 2003 ha pertanto ribadito la sostanziale divisione di cui si è trattato in precedenza mettendo in evidenza e confermando le due grandi famiglie di convenzioni di inserimento che ci interessano: le convenzioni precedute da una gara perché di importo almeno pari ai 200.000,00 dsp; quelle non precedute da gara perché al di sotto di questo importo e, di fatto, basate sulla deroga di applicazione di ogni procedura ad evidenza pubblica concorrenziale.
Le convenzioni di inserimento lavorativo soprasoglia e sottosoglia alla luce dei principi generali in materia di contratti con le Pubbliche Amministrazioni
E' indubbio come sia l'individuazione del tipo di servizio che formerà oggetto del contratto d'appalto e delle sue caratteristiche peculiari a consentire di effettuare correttamente la successiva scelta della procedura che verrà utilizzata al fine di individuare il contraente. Ed anche le convenzioni di inserimento lavorativo non fanno eccezione a questo principio.
In linea generale tutte le procedure, anche la più snelle e, come tali, criticabili, sono valide al fine di ricercare sul mercato il contraente con cui stipulare la convenzione.
Tuttavia, ciascuna procedura, con le sue caratteristiche, può incidere diversamente nell'impostare il confronto tra gli operatori al rispetto del principio di legalità sostanziale, di buon andamento ed efficienza, trasparenza, imparzialità e coerenza.
In definitiva ciò che dovrebbe orientare l'operazione di scelta della convenzione è la ricerca dell'equilibrio che deve emergere dal confronto tra le caratteristiche del servizio e gli strumenti di ricerca e di valutazione dei potenziali contraenti, offerti dalle diverse procedure.
Ma ciò "[...] anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione [...]8 e rispetto a convenzioni di inserimento lavorativo per importi sottosoglia9?
A questa domanda non è in apparenza facile dare risposto anche a causa del fatto che nel nostro ordinamento la materia degli appalti pubblici di servizi non risulta compiutamente e sempre coerentemente disciplinata.
Vediamo ad esempio gli appalti di cui all'allegato 2 del Dlgs 157/95 che sono soggetti all'applicazione del decreto esclusivamente per la pubblicazione degli avvisi di postinformazione (art. 8 comma 3), per la specifiche tecniche (art. 20) e per le deroghe in materia di prescrizioni tecniche, sono disciplinati dalla sola normativa nazionale al pari degli appalti sotto soglia10. Questa è una scelta che, seppure non del tutto coerente, deve ritenersi quantomeno accettabile anche se diretta, il più delle volte, a limitare la partecipazione dei potenziali concorrenti omettendo l'applicazione di questa o quella norma del Dlgs 157/9511.
Invero non appare censurabile l'orientamento di fare riferimento, anche per gli appalti di servizi sotto soglia, alla normativa di derivazione comunitaria. Detto orientamento è stato condiviso più volte dalla giurisprudenza amministrativa proprio in funzione del fatto che l'aggiudicazione di tali appalti avviene comunque nell'ambito di mercati interni alle comunità europee, che con la sottoscrizione del trattato hanno sancito la libera circolazione dei servizi, nonché i principi fondamentali di non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza. In quest'ottica, limitatamente alle forma di pubblicità va ricordato che l'art. 8 comma 9 del Dlgs 157/95 dispone proprio che dette forme di pubblicità "possono essere applicate anche per gare di importo inferiore a quello di cui all'art. 1 ma almeno pari o superiore a 100.000 dsp".
Le convenzioni sotto soglia: i punti di criticità
Nei paragrafi precedenti abbiamo evidenziato che per le convenzioni sottosoglia gli appigli normativi nazionali sono pressoché esclusivi, nonché l'esistenza di un costante richiamo ai principi comunitari ed alla legge di recepimento nazionale.
Le convenzioni in deroga, se lette alla luce dei principi comunitari e nazionali ispirati ai criteri della massima partecipazione e della concorrenzialità, verrebbero probabilmente snaturate dello loro stessa funzione sociale: quella di privilegiare l'inserimento della persona svantaggiata e così realizzare la finalità pubblica su cui la norma si basa.
La norma "anche in deroga", invece, non può che essere accettata per il senso fatto palese dalla disposizione medesima e perciò utilizzata dalle singole stazioni appaltanti "anche" per non applicare procedure di selezione che potrebbero appesantire singoli processi di attribuzione di risorse economiche finalizzate all'inserimento del lavoratore svantaggiato.
In quest'ultimo senso deve trovare spazio l'autonomia finanziaria e di scelta politico sociale delle amministrazioni, non potendosi al riguardo ritenere la ponderazione dell'interesse pubblico un elemento da predeterminare in base alla legge bensì, al massimo, da giudicarsi a posteriori e nel caso in cui il soggetto prescelto - anche ad affidamento diretto - abbia in concreto disatteso le finalità che l'amministrazione si proponeva di perseguire o non abbia avuto ab initio le capacità per poterle soddisfare.
Le fattispecie criticabili sono dunque ben poche!
Sul versante del soggetto prescelto, il punto potenzialmente debole sta nel fatto che se una norma consente di porre in essere una convenzione in deroga alla disciplina applicabile, delle due l'una: o il soggetto che è stato prescelto, pur essendo capace, non opera diligentemente; ovvero il soggetto non può operare perché incapace di soddisfare - per quel tipo di servizio - le esigenze pubbliche alla base della norma che giustifica la deroga.
Sul versante della stazione appaltante la fattispecie criticabile si potrebbe ricondurre addirittura ad una sola domanda: "perché si è scelto un determinato importo sottosoglia al posto di uno superiore e perché si è scelta una certa cooperativa al posto di un'altra per stipulare la convenzione?"12. Domanda questa a cui è niente affatto facile rispondere in presenza di un affidamento diretto convenzionale13.
In realtà l'ultima domanda, apparentemente molto insidiosa, è del tutto mal posta.
A ben guardare, infatti, il punto della questione non è certo quello di rendersi interpreti della legge in deroga rispetto all'intero impianto normativo di riferimento. La legge, di per sé, è infatti piuttosto chiara. Non è compito dell'amministrazione quello di sforzarsi di interpretare la norma di legge che consente di attuare un fine anche in assenza di una procedura di selezione. Proprio grazie alla deroga compito dell'amministrazione è verosimilmente "solo" quello di assicurarsi un operatore che soddisfi il fine sociale posto e prescelto: ciò, necessariamente, prevale rispetto alla tutela del diverso bene (massima partecipazione/concorrenzialità) che, in tutti gli altri casi e diversamente, sarebbe da tutelarsi attraverso procedimenti di selezioni, anche solo meramente ufficiosi e diretti alla conclusione della convenzione in modo diretto.
Pertanto nella stipulazione delle convenzioni la scelta di un importo sottosoglia per l'esecuzione di un servizio non potrebbe essere censurata sotto il profilo della scelta fintanto che questa si dimostri corretta sul piano dell'esecuzione - in concreto - dell'appalto oggetto della convenzione.
Il limite di quest'ultima argomentazione sta però nel fatto che, ad esempio, non sarebbe ragionevolmente possibile per una amministrazione comunale riaffidare l'esecuzione di un appalto alla medesima cooperativa sociale già dimostratasi incapace di svolgerlo o, addirittura, in precedenza decaduta dal contratto a causa di specifici inadempimenti di sevizio.
Lo stesso discorso vale del pari nel caso in cui, sempre ad esempio, una amministrazione decida di - ragionevolmente - suddividere l'esecuzione di un servizio apparentemente unitario in più contratti (alias: "lotti") e, dunque, pervenire alla stipulazione delle convenzioni in deroga proprio in funzione dello "spezzettamento" dell'importo in tanti importi sottosoglia.
Anche in quest'ultimo caso, in presenza di una specifica attuazione della legge, il limite dell'impostazione verrebbe a trovarsi solo allorché si provi che, a fronte di una delibera/determina correttamente motivata, vi sia un consilium fraudis diretto a privilegiare una cooperativa piuttosto che un'altra, a nulla valendo in proposito una censura di illegittimità laddove, appunto, il soggetto prescelto operi bene ed assicuri il fine preposto dalla legge e, in concreto, scelto dall'amministrazione14.
In generale, dunque, il limite della scelta di porre in essere una convenzione in deroga non risiederebbe a monte bensì a valle: se all'atto della scelta l'amministrazione affida il servizio ad una cooperativa iscritta al rispettivo albo regionale, sulla base di una convenzione tipo e tenuto conto dei requisiti professionali già stabiliti a livello regionale, si tratterà in definitiva solo di verificare - necessariamente a posteriori - che il soggetto prescelto attui bene il fine del contratto.
Sotto un diverso profilo a detta conclusione si potrebbe in ogni caso obiettare che tra cooperative sociali iscritte all'albo e apparentemente dotate dei requisiti professionali richiesti il problema della scelta (perché l'una piuttosto che l'altra) si riproporrebbe fatalmente. E' vero! ma non negli stessi termini, bensì rispetto alla sussitenza reale dei requisiti per le convenzioni sottosoglia e della ponderazione della capacità della cooperativa per le procedure soprasoglia.
Per arrivare a delle conclusioni possiamo senz'altro riferirci alla convenzione tipo offerta dalla Regione Lombardia agli enti pubblici lombardi di cui al Protocollo di intesa regionale datato 26/10/99.
Nel protocollo regionale gli atti che vengono suggeriti, comprensivi del bando di gara, della lettera di invito, del capitolato speciale e, infine, della convenzione, tendono a coprire tutte le richieste di verifica della "capacità tecnica" della cooperativa e del possesso dei requisiti stabiliti dalla legge per poter partecipare o essere prescelti quali soggetti parte della convenzione di inserimento lavorativo.
Gli adempimenti sembrerebbero piuttosto semplici da verificare e, in ogni caso, come abbiamo visto, alcuni di questi potrebbero subire delle censure nonché - specie con riferimento alle convenzioni sottosoglia - creare delle responsabilità ma unicamente all'atto di un dissesto di servizio o di un inadempimento (da verificare in concreto) da parte dell'esecutore.
Basandoci sulla convenzione tipo offerta le cose non stanno però in questo senso ma, verosimilmente, sembrano portare a tutt'altra conclusione15 sia per le convenzioni soprasoglia che per le convenzioni sottosoglia.
La convenzione in esame, tenuto conto dell'autocertificazione richiesta dalla lettera di invito, stabilisce un vincolo contrattuale a patto che la cooperativa rispetti una serie di prescrizioni. Si prevede che la cooperativa si impegni "a trattare con la dovuta riservatezza tutte le informazioni relative alle situazioni soggettive delle persone inserite nell'attività lavorativa rispettando la Legge 675/96". Non solo. La convenzione impegna la cooperativa a "trasmettere all'ENTE ogni quadrimestre una relazione sull'attività sociale, con un elenco nominativo delle persone svantaggiate inserite al lavoro contenente per ognuna: "la tipologia di svantaggio [...] malattie [...]" ed altri dati ancora.
Sulla scorta di questo esempio si potrebbe ancora sostenere che nessun aspetto critico sussista: l'autocertificazione del requisito preliminare (addirittura d'entrata in senso assoluto per le convenzioni sottosoglia) è stata infatti dichiarato e/o accertato, l'impegno del rispetto della normativa sussiste e, dunque, "dove starebbe il problema?".
Il problema sta nel fatto che, spesso, con riferimento a quest'ultimo esempio, la cooperativa rispettivamente: non si può riferire ad un regolamento preciso dell'ente sul trattamento dei dati personali in quanto l'ente ne è sprovvisto o ne ha uno c.d. "fotocopia non idoneo"; non ha idea delle misure minime di sicurezza previste e richieste dalla 675/95 sul trattamento dei dati e non trova nell'ente un soggetto capace di dare indicazioni; non ha informato correttamente il soggetto sul trattamento; non ha raccolto alcun specifico consenso in proposito; non ha un responsabile del trattamento che possa correttamente interloquire con l'amministrazione; non ha nemmeno idea di che cosa sia un documento programmatico sulla sicurezza dei dati trattati su elaboratore elettronico; in definitiva si trova in una situazione di irregolarità che, a ben guardare, non permetterebbe neppure di partecipare alla gara e/o autocertificare alcunché16 (se non a proprio rischio - penale - e pericolo).
A questo punto, soprattutto con riferimento alle convenzioni sottosoglia in deroga, anche la costruzione logica seguita in precedenza cade!
Infatti se un requisito pur richiesto, e per legge da prevedersi, non sussiste (o c'è, ma è insufficiente) la scelta di porre in essere una convenzione con una determinata cooperativa sarebbe in ogni caso illegittimamente segnata da tale mancanza. Pertanto non sarebbe possibile giustificare un affidamento convenzionale diretto (in deroga) ad una cooperativa laddove sia facilmente presumibile, se non addirittura scontato, che la cooperativa tratti dati personali ordinari e sensibili ma non sia in grado di attestare attraverso idonea documentazione di "aver assolto agli obblighi - a tutti gli obblighi - della legge 675/95" e, di conseguenza, di essere in possesso dei mezzi e delle risorse necessari al mantenimento delle cd. "misure di sicurezza idonee al trattamento"17.
In quest'ultimo caso, con tutta probabilità, per chi volesse censurare sotto i profili di illegittimità la scelta dell'amministrazione (compiuta in favore di una cooperativa) sarebbe dunque molto più semplice "indagare" questi aspetti piuttosto che cimentarsi in complicate ed opinabili considerazioni tecnico-discrezionali sul frazionamento di un importo dedicato ad un servizio in diversi lotti sottosoglia affidati - anche - attraverso le convenzioni in deroga. In definitiva: perché sforzarsi di tagliare tutti i ramoscelli di un albero quando lo si potrebbe immediatamente abbattere mozzandone il tronco?
1 Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee - legge comunitaria 1994 in GU 10/02/96, n. 34 Supplemento Ordinario.
2 Lettera b): "lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate".
3 Commi 2, 3, 4 dell'art. 20 della legge n. 52/96: "2. Per la stipula delle convenzioni di cui al comma 1 le cooperative sociali debbono risultare iscritte all'albo regionale di cui all'art. 9 comma 1. Gli analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea debbono essere in possesso di requisiti equivalenti a quelli richiesti per l'iscrizione a tale albo e risultare iscritti nelle liste regionali di cui al comma 3, ovvero dare dimostrazione con idonea documentazione del possesso dei requisiti stessi. 3. Le regioni rendono noti annualmente, attraverso la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, i requisiti e le condizioni richiesti per la stipula delle convenzioni ai sensi del comma 1, nonché le liste regionali degli organismi che ne abbiano dimostrato il possesso alle competenti autorità regionali. 4. Per le forniture di beni o servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, il cui importo stimato al netto dell'IVA sia pari o superiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, gli enti pubblici compresi quelli economici, nonché le società di capitali a partecipazione pubblica, nei bandi di gara di appalto e nei capitolati d'onere possono inserire, fra le condizioni di esecuzione, l'obbligo di eseguire il contratto con l'impiego delle persone svantaggiate di cui all'art. 4 comma 1, e con l'adozione di specifici programmi di recupero e inserimento lavorativo. La verifica della capacità di adempiere agli obblighi suddetti, da condursi in base alla presente legge, non può intervenire nel corso delle procedure di gara e comunque prima dell'aggiudicazione dell'appalto".
4 Comunicato (Gazzetta Ufficiale n. 2 del 3 gennaio 2002) "Limiti di soglia degli appalti pubblici espressi in euro nonché di quelli derivanti dall'accordo CEE-WTO-GPA espressi in euro ed in DSP ai fini dell'applicazione della normativa europea". Ai sensi dell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, dell'art. 1, commi 6 e 7, del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, come sostituito dall'art. 1 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 402, dell'art. 4, comma 8, del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 e dell'art. 9, comma 14, del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158, si comunica che, in relazione al telex in data 3 dicembre 2001, n. 13991 della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche comunitarie - Ufficio coordinamento mercato interno, dal 1 gennaio 2002, i limiti di soglia degli appalti pubblici di lavori, forniture di beni e servizi, ivi compresi quelli dei settori esclusi, nonché di quelli derivanti da accordo CEE-WTO-GPA, sono così determinati: soglie comunitarie: 1) euro 5.000.000; 2) euro 200.000; 3) euro 750.000; 4) euro 400.000; 5) euro 600.000; soglie WTO-GPA: 1) DSP 130.000 = euro 162.293; 2) DSP 200.000 = euro 249.681; 3) DSP 400.000 = euro 499.362; 4) DSP 5.000.000 = euro 6.242.028.
5 Abbiamo qui riportato solo alcuni esempi che non vogliono essere esaustivi o esemplificativi della situazione reale.
6 La legge regionale Lombardia n. 16/93 ha delle precise finalità di contenimento bene espresse dalle seguenti disposizioni qui in parte rappresentate: "Art. 1 - Finalità della legge. La regione Lombardia, nell'ambito delle iniziative a favore delle cooperative e al fine di favorire l'integrazione sociale delle persone svantaggiate, in attuazione dell'art. 9 della L. 381/91 a) istituisce e regolamenta l'albo regionale delle cooperative sociali; b) determina le modalità di raccordo con l'attività dei servizi socio-sanitari, assistenziali, nonché con le attività di formazione professionale e di sviluppo della cooperazione sociale; c) fissa i criteri a cui debbono uniformarsi le convenzioni tra cooperative sociali e loro consorzi ed enti pubblici; d) definisce misure di promozione, sostegno e sviluppo della cooperazione sociale; Art. 7 - Convenzioni 1. La giunta regionale approva con apposito provvedimento schemi di convenzione-tipo, formulati secondo i principi della presente legge, per la fornitura di beni e servizi di cui all'art. 5 della legge 8 novembre 1991, n. 381. 2. Per stipulare le convenzioni di cui alla presente legge le cooperative ed i consorzi devono essere iscritti all'Albo regionale di cui al precedente art. 3; Art. 8 - Contenuti degli schemi di convenzione-tipo 1. Gli schemi di convenzione-tipo devono contenere: a) l'individuazione dei soggetti e l'indicazione dell'attività oggetto della convenzione e del suo svolgimento; b) la durata della convenzione; c) i requisiti di professionalità del personale impiegato e) gli standard tecnici relativi alle strutture e alle condizioni igienico-sanitarie e di sicurezza; f) le norme contrattuali applicate in materia di rapporti di lavoro; g) la determinazione dei corrispettivi e le modalità di pagamento; h) le forme e le modalità di verifica e vigilanza con particolare riguardo alla tutela degli utenti; i) il regime delle inadempienze e le clausole di risoluzione; l) l'obbligo e le modalità di assicurazione sia del personale che degli utenti; m) le modalità di raccordo con gli uffici competenti nella materia oggetto della convenzione; n) le forme di verifica della qualità delle prestazioni anche attraverso indagini periodiche presso gli utenti, finalizzate a misurare il grado di soddisfazione dei loro bisogni. Art. 9 - Durata delle convenzioni 1. Al fine di garantire attraverso la continuità un adeguato livello qualitativo dei servizi ed un efficace processo di programmazione, le convenzioni relative alla fornitura di servizi caratterizzati da prestazioni ricorrenti possono avere durata pluriennale. Art. 10 - Determinazione dei corrispettivi 1. Nella determinazione dei corrispettivi, le convenzioni, devono fare riferimento ai seguenti criteri: per la fornitura di beni e di servizi di cui all'art. 5 della legge 381/91 i corrispettivi vengono determinati sulla base di parametri oggettivi di costo.
7 Art. 24 della Legge 27 dicembre 2002, n. 289 in G.U. n. 305 del 31 dicembre 2002- Suppl. Ordinario n. 240 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato: "1 Per ragioni di trasparenza e concorrenza, le amministrazioni aggiudicatrici, quali individuate nell'articolo 1 del testo unico di cui al decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, e successive modificazioni, e nell'articolo 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, e successive modificazioni, per l'aggiudicazione, rispettivamente, delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi disciplinati dalle predette disposizioni, espletano procedure aperte o ristrette, con le modalità previste dalla normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria, anche quando il valore del contratto è superiore a 50.000 euro. [...] 2. Sono esclusi dall'obbligo di cui al comma 1: a) i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; b) le pubbliche amministrazioni, nell'ipotesi in cui facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP Spa ai sensi degli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ovvero facciano ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101; c) le cooperative sociali, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 8 novembre 1991, n. 381".
8 Art. 20 della legge 06/02/1996 n. 52 che sostituisce l'art. 5 della legge 08/11/91 n. 381
9 Significativa in proposito appare una sentenza del TAR Lombardia sez. III n. 1734 del 01/12/96: "Il Legislatore ha previsto un peculiare regime, consentendo che gli enti pubblici possano affidare a queste cooperative sociali la fornitura di beni e servizi privilegiando l'esigenza di creare opportunità di lavoro per persone svantaggiate rispetto a criteri della massima partecipazione alle procedure di scelta del contraente e del maggior vantaggio economico".
10 Art. 3 comma 2 Dlgs 157/95.
11 Piuttosto classico l'esempio della Stazione appaltante che nega la partecipazione in ATI o in RTI non essendo queste norme richiamate dall'art. 3 comma II del decreto.
12 La questione si potrebbe porre così come appare dal resoconto della seduta del 10/1/88 della 11^ Commissione Permanente (Lavoro, Previdenza Sociale) del Senato (X Legislatura) preposta ad esaminar i due disegni di legge presentati dai senatori Salvi e Vecchi poi approdati e approvati nel testo della legge n. 381/91. In quella sede, in particolare, un senatore (G. Fiorini) contestava il successivamente espunto riferimento ai "contratti a trattativa privata" e sostituito con l'espressione "convenzioni" finalizzate all'inserimento lavorativo adducendo che ciò "avrebbe consentito al politico di turno di scegliere la determinata cooperativa dall'albo regionale per svolgere un determinato lavoro".
13 Sarebbe probabilmente facile rispondere nel caso in cui, in un'unica piccola nazione, esistesse un servizio svolto da un'unica cooperativa sociale in grado di soddisfarlo ma, naturalmente, non può essere questo il caso di reale riferimento pratico.
14 Questo, naturalmente, in linea di principio non potendosi in questa sede accogliere le varie eccezioni ed esperienza accomulatesi al riguardo.
15 In questo caso ci stiamo basando sulla convenzione tipo in nostro possesso e sull'esperienza da noi accumulata in diversi enti pubblici non escludendo che per molti altri enti le cose stiano in maniera diversa.
16 Per tutti gli adempimenti indicati ci dobbiamo limitare a richiamare in proposito la L. 675/96, il DPR 135/99, il DPR 318/99.
17 V. Art. 15 (Sicurezza dei dati) della L. 675/96.