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Timestamp: 2020-01-28 07:53:46
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Matched Legal Cases: ['artículo 203', 'artículo 38', 'artículo 138', 'artículo 45', 'Artículo 99', 'Artículo 38', 'artículo 135', 'Artículo 32', 'Artículo 138']

w. La legitimidad en los procesos de inconstitucionalidad | Pensamientos de Derecho Constitucional
La legitimidad en los procesos de inconstitucionalidad en las democracias constitucionales
Nota introductoria I. Dimensiones del proceso de inconstitucionalidad. II. Legitimidad y legitimación III. La legitimidad en el Derecho Comparado. A modo de conclusión
El desarrollo de la noción de legitimidad en un proceso de tanta relevancia como el proceso de inconstitucionalidad, demanda la puntualización de algunas ideas previas respecto de este tipo de procesos, en específico ubicar su contexto material en el seno de una democracia constitucional en tanto es en ésta donde tienen lugar expresiones regulares del control jurisdiccional de las normas. Bajo esa premisa, veamos la ubicación institucional del proceso de inconstitucionalidad en nuestro ordenamiento jurídico.
I. Dimensiones del proceso de inconstitucionalidad
Los procesos de inconstitucionalidad, en su calidad de procesos de control normativo, apuntan, conforme prevé nuestro Código Procesal Constitucional en el artículo II de su Título Preliminar,[2] a proteger la primacía de la Constitución frente a otro tipo de normas que pretendan, siempre y finalmente bajo un manto de apariencia, consagrar derechos fuera de los ámbitos de la Carta Fundamental.
A grandes rasgos, este tipo de proceso representa, siguiendo en modo figurativo a Jon Elster,[3] un “Ulises desatado” frente a la irracionalidad manifiesta de normas con rango de ley contrarias al espíritu de la Norma de Normas y que generan, por tanto, una necesaria respuesta de racionalidad por parte de la justicia constitucional para introducir los mecanismos correctores adecuados, a efectos de alcanzar las metas de unidad, coherencia y plenitud previstas por Bobbio[4] en su teoría del ordenamiento jurídico. No pueden pues las normas con rango de ley romper la unidad que demanda el ordenamiento constitucional, en estricto una subordinación a la Constitución, ni pueden ser incoherentes con la misma, al tiempo que no pueden denotar vacíos y por tanto, los ordenamientos son plenos.
Este proceso tiene lugar, de igual forma, en el marco de las democracias constitucionales[5], en cuanto no podemos partir de la tesis de existencia de formas de soberanías absolutas, ni del pueblo ni de sus Poderes en el sentido de irrevisabilidad de las decisiones mayoritarias o en su caso, de la revisión propia de normas. En esa lógica de ideas, el proceso de inconstitucionalidad representa una forma de control concentrado que “busca un equilibrio entre dos exigencias: la superioridad de la Constitución y la fuerza de la ley”,[6] es decir, representa finalmente un control de racionalidad de las normas pero al mismo tiempo, un constatación de razonabilidad de las mismas, en propiedad en búsqueda de un “estándar jurídico de razonabilidad, pues como dice German Bidart Campos, lo razonable es lo ajustado a la Constitución.”[7]
Un proceso de inconstitucionalidad tiene por objeto, desde la propia terminología kelseniana, expulsar las normas incompatibles con el ordenamiento jurídico en una perspectiva de intolerancia respecto a normas que no son compatibles con los principios, valores y directrices tutelados por la Constitución.
En rigor, si una norma traducida como un enunciado normativo no alcanza ese rigor de constitucionalidad que demanda el ordenamiento constitucional, la consecuencia previsible es su expulsión del sistema propiamente dicho, o bien, en los postulados del neoconstitucionalismo de hoy, se debe adaptar su interpretación al espíritu de la Carta Fundamental, haciendo prevalente su sentido interpretativo antes que su enunciado lingüístico como tal,[8] siguiendo la distinción de hogaño entre norma de derecho fundamental y disposición de derecho fundamental.
II. Legitimidad y legitimación
Los procesos constitucionales suponen la legitimidad de quienes impugnen normas contrarias a las Cartas Fundamentales, presupuesto que exige algunas precisiones pues resulta de suyo cercana esta voz a la previsión de “legitimación” y en esa necesidad de distinción, la jurisprudencia constitucional ha abordado el problema desde una posición base de que se trata de conceptos aunque no en estricto distintos,[9] sí implican algunos matices de diferenciación.
La STC 014.2003-AI/TC, caso contra la Constitución de 1993, pone de relieve el concepto de “legitimidad de origen”,[10] el cual es importante contrastar con la idea de legitimación asignada supra bajo la pauta de conferirle un rango de “validez constitucional”.
Estas atingencias nos permiten construir una idea: la legitimidad asume una naturaleza ex ante en tanto que la legitimación reúne características ex post, es decir, ésta es sucedánea de la primera como condición de examen. Reexpresamos la idea en el sentido de que la demanda contra la Carta de 1993 alegaba un problema de legitimidad de origen, criterio que el Tribunal Constitucional comparte, en tanto la Carta de 1993 fue adoptada luego de un golpe de Estado que en 1992 rompió el orden constitucional vigente.
Sin embargo, siendo el concepto “validez” una premisa de verificación,[11] en tanto supone ejercicios de contrastación de consistencia y coherencia, es importante afirmar su naturaleza posterior, pues tiene lugar en el necesario ejercicio de verificación de la constitucionalidad de la norma, por cierto complementario al ejercicio de constatación de legalidad de la norma, supervisión ésta que supone un examen previo de vigencia de la norma, esto es, si ella fue expedida con arreglo a un procedimiento preestablecido por la normatividad vigente. Por tanto, “legitimación” nos conduce a un escenario posterior en tanto que “legitimidad” nos dirige a abordar conceptos de origen.
En el mismo desarrollo del concepto de legitimidad mas ahora desde una perspectiva procesal constitucional, una condición esencial para la interposición de este tipo de procesos, siguiendo el desarrollo enunciativo del artículo 203 de la Constitución de 1993, es la legitimidad para obrar, condición habilitante que expresa la facultad de emplazamiento cumpliendo condiciones mínimas de validez procesal[12] para dicho ejercicio.
Esta legitimidad para obrar constituye un presupuesto procesal a fin de que se configure una relación procesal válida. En el caso del proceso de inconstitucionalidad, estamos frente a un tipo de legitimidad para obrar extraordinaria, dado que existe una clasificación clausus respecto de quiénes pueden interponer este tipo de proceso.
Volviendo a la diferencia enunciada entre “legitimidad” y “legitimación”, en vía de ejemplo, un grupo de ciudadanos puede alegar legitimidad para obrar mas su validación como sujeto procesal, nos conduce a afirmar que han quedado legitimados para accionar en la vía jurisdiccional.
En esta misma lógica de ideas, los procesos de inconstitucionalidad demandan dos funciones definidas: de un lado, exigen una acción de revisión por parte de los jueces constitucionales respecto de las pretensiones contra normas que infringen la Carta Fundamental , y de la misma forma, demandan un rol promotor[13] de los mismos en el sentido de plantear cuestiones de legitimidad constitucional.
A juicio nuestro, la facultad de interposición del proceso de inconstitucionalidad se asocia a un rol promotor en relación a los sujetos legitimados para esta acción y al respecto, la previsión del artículo 38[14] de nuestra Carta Fundamental asume una dimensión de imperativo respecto a la tutela de la Constitución.
Constituye un criterio amplio que efectivamente todos debamos respetar y hacer respetar la Constitución, mas es necesario redimensionar ese concepto en el sentido de que existen sujetos con legitimidad extraordinaria para precisamente impugnar las normas acusadas de inconstitucionalidad, más aún si vivimos en un Estado de Derecho o Rechtstaat,[15] y no en un [“Machtstaat o “Estado bajo el régimen de la fuerza”, es decir, el Estado absoluto característico del siglo XVII, (…) o del Polizeistaat, el Estado bajo el régimen de policía”, es decir, el régimen del despotismo ilustrado”].[16] En esa lógica procedimental de un Estado de Derecho, con mayor razón ciertos estamentos en su rol promotor deben proteger los principios de la Carta Fundamental si la normativa les asigna un rol de acción para la previsible protección de los derechos de los ciudadanos.
Específicamente en el caso de la interposición del proceso de inconstitucionalidad por parte del Presidente de la República, advertimos una figura de remisión que, en propiedad, mediatiza la concurrencia propia del proceso por parte del Primer Mandatario. Nos explicamos: el Presidente de la República debe necesariamente contar con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y una vez obtenida la aprobación, se produce la designación de un Ministro para la presentación de la demanda de inconstitucionalidad así como para la representación en el curso del proceso. Inclusive el Ministro puede delegar su representación al Procurador Público.
Advirtamos que esta exigencia de aprobación previa tiene lugar, igualmente, respecto de los Presidentes de Región así como respecto de los Colegios de Abogados, a quienes se les demanda especiales exigencias de concurrencia, condiciones que han generado a su vez observaciones al acto propio de comparecencia, sea porque existe una condición habilitante previa como exigencia o porque una vez producida la habilitación previa, surgen requisitos de orden material respecto a la cuestión demandada.[17]
En relación a los demás sujetos legitimados, no hay condiciones habilitantes previas de ejercicio, pues el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo actúan en forma directa, en tanto que congresistas y ciudadanos, lo hacen mediante apoderados.
Respecto a los sujetos legitimados, consideramos una grave omisión la no inclusión del Presidente del Poder Judicial para interponer la respectiva demanda de inconstitucionalidad, manifiesta incongruencia que no presentaba la Constitución de 1979.
Centremos nuestra atención en la figura del Presidente de la República y la exigencia de aprobación por parte del Consejo de Ministros. Desde nuestra posición, si bien Presidencia de la República y Consejo de Ministros representan conjuntamente los estamentos centrales del Poder Ejecutivo, es necesario no perder de vista que la designación del Primer Mandatario tiene lugar en un acto eleccionario que representa la voluntad popular y por tanto, concurre, respecto de su persona, una legitimación electoral de orden amplio en tanto su elección proviene de la elección por parte de la ciudadanía. Y a tal efecto, no deberían existir mayores restricciones en su comparecencia propia, directa y puntual en este tipo de procesos.
Ensayando una respuesta sobre esta previsión constitucional de exigencia de un acuerdo previo del Consejo de Ministros para efectos de la interposición de una demanda de inconstitucionalidad, consideramos que la causa de esta previsión obedece a mecanismos propios de control intrapoderes, en desarrollo propio de la teoría de control constitucional de los actos de los Poderes, incluido el Poder Ejecutivo.
En efecto, el mandato del Presidente de la República proviene de mandato popular y sin embargo, esa amplia legitimación exige igualmente mecanismos de control dentro del propio Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que admitimos un control entre Poderes y de esa forma, los Poderes se controlan unos a otros, a su vez existen mecanismos de control dentro de los propios Poderes[18] a efectos del desarrollo de las competencias asignadas por la ley y la Constitución.
En el caso que nos ocupa, necesariamente la exigencia de acuerdo previo del Consejo de Ministros, órgano del Poder Ejecutivo, constituye el requisito habilitante que valida la acción de inconstitucionalidad en su ámbito de legitimidad para obrar.
Ciertamente que nuestra experiencia constitucional no ha sido enfática en anotar estos problemas de legitimidad para obrar activa respecto del Presidente de la República pues las dificultades de campo se han ceñido mas bien a los Colegios Profesionales[19] y a otros Poderes del Estado.[20]
III. La legitimidad en el Derecho Comparado
Respecto de estos problemas de legitimidad en el Derecho Comparado, el caso español, siempre referente para la realidad constitucional peruana, no contempla exigencias calificadas de acuerdos previos sino para los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas,[21] aunque existe un aspecto muy peculiar que diferencia al sistema español con nitidez de otros ordenamientos constitucionales: la cuestión de inconstitucionalidad.
La cuestión de inconstitucionalidad promovida por Jueces o Tribunales, prevista en el ordenamiento constitucional español[22], configura un modo de conocimiento de una ley contraria a la Constitución por parte del Tribunal Constitucional español.
El ordenamiento peruano no establece una figura similar a ésta y sin embargo, consideramos válido el mecanismo del control difuso, previsto por el artículo 138 de nuestra Constitución[23] y desarrollado jurisprudencialmente en el caso Rabines Quiñones.[24]
El mecanismo del control difuso, como poder- deber del juez, configura igualmente, siempre en el caso peruano, un control de constitucionalidad en vía incidental, con la particularidad de que el examen de control constitucional en grado de consulta compete a la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, no así al Tribunal Constitucional.
En el caso español, sí dirime el Tribunal Constitucional la cuestión de constitucionalidad propuesta por los jueces españoles. En el caso peruano, dicho control es desarrollado dentro del propio Poder Judicial vía inaplicación de la norma, y no vía expulsión del ordenamiento pues ésta es atribución solo del Tribunal Constitucional.
Las exigencias de legitimidad de los sujetos facultados para interponer procesos de inconstitucionalidad demandan una lectura interpretativa de orden más amplio. En puridad, solo algunos estamentos poseen una facultad amplia de acción y en su gran mayoría, los demás sujetos resultan instados para el cumplimiento de determinados requisitos, resultando el Presidente de la República el funcionario cuya comparecencia al proceso de inconstitucionalidad deviene mediatizada por las cuestiones formales de comparecencia.
En tanto, los Gobiernos Regionales, Locales y Colegios de Abogados, si bien igualmente requieren autorización, las exigencias de acreditación material se circunscriben a normas que afecten materias de sus competencias.
Sin perjuicio de esas exigencias de orden formal, el proceso de inconstitucionalidad ha demostrado, hasta hoy, haber significado la herramienta de mayor efecto regulador para ordenar y pacificar las complejas relaciones de las democracias constitucionales a propósito de normas contrarias a la Carta Fundamental. Por tanto, resulta valedero que esta herramienta siga su curso contextual de respuestas interpretativas amplias para las contravenciones a la Constitución. Fijar límites a esas potestades interpretativas solo significaría acusar restricciones incompatibles con la doctrina constitucional vigente.
Publicado en Gaceta Constitucional No. 63. Marzo 2013. pp. 22-29.
[2] Código Procesal Constitucional. Artículo II.- Fines de los Procesos Constitucionales
[3] Cfr. ELSTER, Jon. Ulises desatado. Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones. Traducción de Mundó Blanch, Jordi. Editorial GEDISA. Barcelona, 2002. p. 111
[4] BOBBIO, Norberto. Teoría del Ordenamiento Jurídico, 1960. En Introducción al Derecho de José Luis del Hierro. Editorial Síntesis, Madrid, 1997. p. 95.
[5] STC 007-2012-PI/TC. Caso FONAVI.
15. (…) no es inadecuado hablar de “democracia constitucional”. La Constitución es la expresión jurídica de un hecho político democrático, pues es la postulación jurídica de la voluntad del Poder Constituyente. Empero, ello “no significa que en el Estado social y democrático de derecho exista algún soberano” (cfr. STC 0030-2005-PI, F. J. 20). Si bien el artículo 45º de la Constitución establece que “[e]l poder del Estado emana del pueblo”, ello no significa que dentro del Estado Constitucional, es decir, una vez vigente la Norma Fundamental, el pueblo se mantenga como detentor de un Poder Constituyente capaz, de iure, de actuar de modo incompatible con los postulados constitucionales. Y es que tal como ha sostenido este Tribunal, “[u]na vez expresada la voluntad del Poder Constituyente con la creación de la Constitución del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido por ella, no existen soberanos, poderes absolutos o autarquías. Todo poder [deviene] en un poder constituido por la Constitución y, por consiguiente, limitado e informado, siempre y en todos los casos, por su contenido jurídico-normativo” (cfr. STC 5854-2005-PA, F. J. 3).
[6] ZAGREBELSKY, Gustavo., Realismo y concreción del control de constitucionalidad de las leyes en Italia. En Estudios Constitucionales. Año 6. No. 1. 2008. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Universidad de Talca. p. 325.
[7] HARO, Ricardo. La razonabilidad y las funciones de control. IUS ET PRAXIS. julio-agosto, año/vol. 7, num. 002. Universidad de Talca, Chile.
[8] Vid. ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 2002. p. 75
[9] STC 014-2003-AI/TC. Caso Alberto Borea Odría y más de 5,000 ciudadanos contra la Constitución de 1993.
4. Las palabras “legitimidad” y “legitimación” son conceptos que tienen significados diferentes según los contextos y el uso que de ellas se realicen en el ámbito de la Ciencia Política o en el plano de la Teoría Política; sin desconocer, desde luego, los usos de otras ciencias –en las que acaso también quepa incluir al Derecho-. [Así, por ejemplo, el significado que se atribuye a la voz “legitimación” en el derecho procesal; o, incluso, en el derecho constitucional de ciertos ordenamientos, como el italiano, donde el concepto “legitimidad constitucional” es equivalente al de “validez constitucional”
[10] STC 014-2003-AI/TC. Caso Alberto Borea Odría y más de 5,000 ciudadanos contra la Constitución de 1993.
12. (…) Los recurrentes, en afirmación que este Tribunal comparte, han precisado que el denominado “documento de 1993”, además de adolecer de legitimidad de origen, en sus primeros años no llegó a regir plenamente, pues fue reiteradamente violado por sus propios autores. (…)
[11] La idea de validez nos conduce a una verificación de consistencia y coherencia de las normas con la Constitución; consistencia en el sentido de no contradicción, y coherencia en la idea de que la norma en examen siga valores constitucionales, entre ellos, por ejemplo, el principio de interdicción de la arbitrariedad.
[12] Código Procesal Constitucional. Artículo 99.- Representación procesal legal
El Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo interponen directamente la demanda. Pueden actuar en el proceso mediante apoderado.
[13] ROMBOLI, Roberto. La tipología de las decisiones de la Corte Constitucional en el proceso sobre la constitucionalidad de las leyes planteado en vía incidental. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 16. Nro. 48. Setiembre- diciembre 1996- p. 39.
[14] Constitución Política del Perú. 1993. Artículo 38. Deberes para con la patria
[15] ZAGREBELSKY, Gustavo. Del Estado de Derecho al Estado Constitucional. En El derecho dúctil. Editorial Trotta. Madrid. 1995. p. 21.
[16] ZAGREBELSKY, Gustavo. Op. cit. p. 21
[17] STC 014-2006-PI/TC. Caso demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Cono Norte de Lima contra la Ley N.° 28726, Ley que incorpora y modifica normas contenidas en los artículos 46º, 48º, 55º, 440º y 444º del Código Penal, y el artículo 135º del Código Procesal Penal. Voto discordia Vergara Gotelli.
7. De lo que acabamos de exponer queda claro que la legitimidad procesal o para obrar es la identificación que exige que quienes están en el proceso y actúan en él como parte tienen que ser las personas que conformaron la relación sustantiva o material subyacente, todo esto visto desde luego desde un orden que podríamos calificar de normal, lo que significa también que extraordinariamente la ley pueda otorgarle legitimidad para obrar activa a personas distintas a las que formaron parte de esta relación sustantiva. Significa entonces que la legitimidad procesal activa extraordinaria necesariamente nace la ley y aleja la posibilidad de llevar al proceso a las personas que ordinariamente pueden hacer actividad procesal satisfaciendo las exigencias de la legitimidad procesal ordinaria, es decir cualquier justiciable que considera la necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional en requerimiento de tutela jurídica, persona que por tanto como lo señalara Peyrano le permite a cualquiera demandar a cualquiera, por cualquier cosa y con cualquier grado de razón, incluso hasta sin ella extremadamente, lo que significaría y significa que hay demandas que inician un proceso pero que en la sentencia tendrán que ser rechazadas por infundadas. Pero recalcamos que cuando la legitimidad para obrar activa es extraordinaria, necesariamente nace de la ley y por tanto solo pueden ejercitar el derecho de acción quienes están llamados como demandantes por la propia disposición de la ley. Esta exclusividad que encierra la aludida legitimidad extraordinaria nace de la propia Constitución Política en el caso de autos. Hemos dicho concretamente por tanto que cuando la legitimación extraordinaria la ejercitan personas no llamadas para este encargo, el Juez que admite la demanda se descalifica para una decisión de fondo al momento de sentenciar.
[18] HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. The Federalist papers. Fueron 85 ensayos publicados entre octubre de 1787 y mayo de 1788 bajo el seudónimo de Publius, para motivar a los ciudadanos de Nueve York a ratificar la Constitución de Filadelfia de 1787. La idea del Paper 48 es que a fin de mantener las ramas de los poderes separadas y distintas, debe haber un tipo de control constitucional de uno respecto del otro.
[19] Vid supra 17
[20] Vid STC 0006-2009-AI/TC. F.J. 3,4 y 7. La demanda contra la ley de Carrera Judicial debió ser autorizada por la Fiscal de la nación, en vista de la imposibilidad del Presidente del Poder Judicial de suscribir la misma.
[21] Ley Orgánica 2/ 1979. 03 de octubre, del Tribunal Constitucional español. Artículo 32
[22] Ley Orgánica 2/ 1979. 03 de octubre, del Tribunal Constitucional español. Artículo treinta y cinco
2. El órgano judicial sólo podrá plantear la cuestión una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, o la resolución jurisdiccional que procediese, y deberá concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido y especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Antes de adoptar mediante auto su decisión definitiva, el órgano judicial oirá a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo común e improrrogable de 10 días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, o sobre el fondo de esta; seguidamente y sin más trámite, el juez resolverá en el plazo de tres días. Dicho auto no será susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante, la cuestión de inconstitucionalidad podrá ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias o grados en tanto no se llegue a sentencia firme.
3. El planteamiento de la cuestión de constitucionalidad originará la suspensión provisional de las actuaciones en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión. Producida ésta el proceso judicial permanecerá suspendido hasta que el Tribunal Constitucional resuelva definitivamente sobre la cuestión
[23] Constitución Política del Perú. 1993. Artículo 138.- Administración de Justicia. Control difuso
[24] STC 1383-2001-AA/TC. Caso Rabines Quiñones.
16. (…) El control difuso es un acto complejo en la medida en que significa preferir la aplicación de una norma cuya validez, en principio, resulta beneficiada de la presunción de legitimidad de las normas del Estado. Por ello, su ejercicio no es un acto simple, requiriéndose, para que él sea válido, la verificación en cada caso de los siguientes presupuestos:
a. Que, en el proceso constitucional, el objeto de impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada inconstitucional (…)
b. Que la norma a inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble con la resolución del caso, es decir, que ella sea relevante en la resolución de la controversia.
c. Que la norma a inaplicarse resulte evidentemente incompatible con la Constitución, aun luego de haberse interpretado de conformidad con la Constitución, en virtud del principio enunciado en la Segunda Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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