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Timestamp: 2020-07-10 13:20:18
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Matched Legal Cases: ['Artículo 10', 'Artículo 19', 'artículo 28', 'Artículo 32', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 62', 'artículo 31', 'artículo 31', 'Artículo 3']

En_defensa de la consulta verdadera
Etiquetas: TIPNIS ,	Consulta
Ponemos a consideración varios escritos sobre la consulta, en pleno debate con interpretaciones reductivas al interés gubernamental de imponer una carretera que partiría el Territorio y Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS).
Bartolomé Clavero: Consulta y consentimiento previo libre e informado a la luz del derecho internacional de los derechos humanos.
Sarela Paz: Elementos de reflexión sobre el protocolo de consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS
Alejandro Almaraz: Una consulta cocalera para la carretera cocalera
Raúl Prada Alcoreza: Crítica de la violencia simbólica y física del Estado sobre la consulta
Bartolomé Clavero - Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
La consulta previa es un proceso previsto para hacer efectivo el derecho a la participación de los pueblos indígenas en todos los asuntos que puedan afectar a sus personas, a sus bienes o a sus derechos individuales y colectivos. Se trata de una consulta independiente de otras a los que los ciudadanos indígenas puedan tener derecho como ciudadanos (participación en consultas para estudios de impacto ambiental, etc.).
La consulta se tiene que hacer siempre en relación con el derecho de participación. Otro principio fundamental del Convenio nro. 169. Consulta y Participación son principios fundamentales del Convenio que deben contemplarse siempre conjuntamente.'
2.- El Consentimiento libre, previo, e informado (CLPI).
Un derecho que asegura el consenso/consentimiento de los pueblos indígenas determinado en conformidad con los regímenes de derecho y prácticas consuetudinarias.
Según su concreción en el derecho internacional podemos considerarlo como un derecho "finalidad" de un proceso de consulta, o como un derecho "requisito" para que el Estado tome una decisión. El consentimiento como finalidad del proceso de consulta significa que el Estado debe organizar los procedimientos de tal modo que estén orientados al logro del consentimiento o acuerdo. Sin embargo, si aún instaurados dichos procedimientos de buena fe, no se logra dicho consentimiento o acuerdo, la consulta sigue siendo válida y el Estado está facultado a tomar una decisión. En cambio, hay otras situaciones en las que el consentimiento no es sólo el horizonte o finalidad de un procedimiento, sino que dicho consentimiento es un requisito para que el Estado tome una decisión. Este es el caso de situaciones en las que se puede poner en riesgo la integridad de un pueblo, como ocurre en los traslados poblacionales o casos afines.
En cuanto a la forma de procedimiento, el CLPI es un proceso administrativo que brinda la oportunidad para que tanto los pueblos indígenas afectados como el/los proponente(s) del proyecto, puedan plantear sus preocupaciones e identificar las soluciones a los problemas antes de que los pueblos indígenas afectados decidan si otorgar o no su consentimiento.
Para entender correctamente el CLPI tenemos que asumir el significado de cada uno de los elementos que la conforman: Consentimiento significa la manifestación de un acuerdo claro y convincente, de acuerdo con las estructuras para la toma de decisiones de los Pueblos Indígenas en cuestión, lo que incluye los procesos tradicionales de deliberación. Estos acuerdos deben contar con la participación plena de los líderes autorizados, los representantes o las instituciones responsables de la toma de decisiones que hayan determinado los mismos Pueblos Indígenas. Libre significa la ausencia de coacción y de presiones exteriores, entre ellas los incentivos monetarios (a menos que formen parte de un acuerdo mutuo final) y las tácticas de "dividir para conquistar".
Significa también la ausencia de cualquier tipo de amenaza o de represalias implícitas si la decisión final es un "no". Previo significa que se permite tiempo suficiente para la recopilación de información y para el pleno debate, lo que incluye la traducción a los idiomas tradicionales antes de que se inicie el proyecto. No deberá existir ninguna presión para tomar la decisión con prisa, ni ninguna limitación temporal. Ningún plan o proyecto podrá comenzar antes de que este proceso haya concluido por completo y el acuerdo se haya perfeccionado. Informado significa la disponibilidad de toda la información relevante, en la cual se reflejan todas las opiniones y puntos de vista, incluyendo las aportaciones de los ancianos tradicionales, los guías espirituales, los practicantes de la economía de subsistencia y los poseedores de conocimientos tradicionales, con tiempo y recursos adecuados para poder considerar la información imparcial y equilibrada acerca de los riesgos y beneficios potenciales'.
3.- Fundamento normativo y jurídico de la consulta previa y del CLPI.
Por un lado el Convenio No 169 de la OIT nos revela el derecho a ser consultados de los pueblos indígenas a través de diferentes artículos: Art. 6 1 a. Deber de consulta a los pueblos indígenas cuando se adopten medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles; Art. 6.2 La consulta debe ser de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias, con finalidad de llegar a acuerdo o lograr consentimiento; Art. 7.
Derecho a decidir prioridades del desarrollo, y participar en formulación y aplicación de planes de desarrollo; Art. 15 2 Consulta obligatoria antes de emprender actividad de exploración o explotación de minerales y/u otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de dichos pueblos, participación en beneficios, indemnización por daños; Art. 16. Traslado con consentimiento previo.
Por su parte la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas también recoge ampliamente la obligación de los Estados de consultar con los pueblos indígenas". Pero introduce de manera destacada el derecho de los pueblos indígenas a que se obtenga su CLPI cuando los Estados adopten decisiones que les afectan en relación con: su traslado desde sus tierras y territorios (Artículo 10); aquellas decisiones de carácter legislativo y administrativas que les afecten (Artículo 19); la explotación de sus tierras, territorios y recursos naturales (artículo 28); y la aprobación de proyectos que afecten sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente aquellos relacionados con el desarrollo, la utilización o explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. (Artículo 32.2).
Dentro de la OIT podemos destacar las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en los casos de Bolivia7 (año 2000, 2004 Y 2005) Y Paraguay 2008. Extrapolando las argumentaciones más importantes sobre el derecho de consulta podemos decir que la consulta previa debe darse respecto de cualquier tipo de actividad, que pudiera realizarse en territorio indígena; La consulta es obligatoria cuando el Estado prevé realizar actividades en tierras o territorios indígenas incluso no titulados; La consulta debe darse antes de cualquier acto administrativo, previo a la autorización de cualquier actividad de exploración y explotación; La consulta previa debe ser hecha necesariamente por el Estado; La consulta constituye un proceso y no un acto informativo, con un tipo de procedimiento y con la finalidad de llegar a un acuerdo con los pueblos afectado; La consulta genera el establecimiento de un diálogo genuino entre ambas partes caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, con el deseo sincero de llegar a un acuerdo común.
B) Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.
En relación con los derechos de consulta y CLPI el Relator Especial ha afirmado con rotundidad que el deber que tienen los Estados de celebrar consultas efectivas con los pueblos indígenas se funda igualmente en los tratados esenciales de derechos humanos de las Naciones Unidas, en particular la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Además, el deber de celebrar consultas dimana de las obligaciones contraídas por los Estados en virtud de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, según afirmó la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tanto el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, como el Comité de Derechos Humanos se han referido a las obligaciones que tienen los Estados de celebrar consultas con sus pueblos indígenas".
Además establece con claridad una serie de requisitos claves para pode determinar la existencia de un proceso de consulta entre un Estado y una comunidad indígena. Según el Relator Especial la consulta debe realizarse de buena fe con miras a llegar a acuerdo o lograr consentimiento; se debe generar clima de confianza que permita un dialogo productivo; los pueblos indígenas tienen que recibir la información objetiva, completa sobre todos los aspectos del proyecto; El Estado debe hacer estudios sobre el impacto ambiental y social a fin de que se puedan conocer todas las consecuencias que cabe prever; los pueblos indígenas deben conocer los estudios de impacto en la primera etapa de la consulta de modo de sea posible realizar observaciones; el consenso que se busca no es solo relacionado con la mitigación y compensación sino también con la distribución equitativa de beneficios; Los Estados no pueden transferir o delegar el deber de celebrar consulta a las empresas privadas'".
C) El Sistema Interamericano de derechos humanos.
El sistema interamericano de derechos humanos también se han realizado diversos pronunciamientos importantes desde el punto de vista de los derechos de consulta y consentimiento previo, libre e informado. Por un lado podemos destacar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) encontró que las leyes interamericanas de derechos humanos requieren "medidas especiales que aseguren el reconocimiento de los intereses particulares y colectivos que los pueblos indígenas tienen en la ocupación y el uso de sus tierras tradicionales y sus recursos, y su derecho a no privarse de este interés, excepto cuando ha habido un consentimiento informado, bajo condiciones de igualdad y con una compensación justa." La CIDH declaró que este derecho forma parte de un número de "principios legales generales internacionales aplicables en el contexto de los derechos humanos indígenas"."
Por otro lado la Corte Interamericana ha llegado a establecer un listado de requisitos que deben darse para poder definir un proceso de diálogo entre el Estado y una comunidad indígena afectada por un plan de desarrollo o inversión en su territorio como consulta.
Fue en su sentencia del caso Saramaka contra Surinam (2007) cuando afirmó que: La consulta implica una comunicación constante entre las partes, a través de procedimientos culturalmente adecuados que deben tener como fin llegar a un acuerdo, y de conformidad con sus propias tradiciones. La consulta debe realizarse en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión (el aviso temprano proporciona un tiempo para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado), debe asegurarse el conocimiento de los posibles riesgos, incluido los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto con conocimiento y de forma voluntaria, y debería tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo indígena para la toma de decisiones. La Corte considera además que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones.
Por último, la Corte establece también el deber del Estado de compartir, razonablemente, los beneficios del proyecto con el pueblo Saramaka. De conformidad con el artículo 21.2 de la Convención, se puede entender la participación en los beneficios como una forma de indemnización razonable y en equidad que deriva de la explotación de las tierras y recursos naturales necesarios para la supervivencia del pueblo Saramaka.
Los derechos de consulta y CLPI se encuentran plenamente fundamentados en el derecho internacional de los derechos humanos y se integran en diferentes marcos normativos y jurisdiccionales que establecen obligaciones directas para los Estados. Especialmente para todos aquellos que han ratificado el Convenio No. 169 de la OIT y/o que han reconocido la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los Estados tienen a su alcance herramientas suficientes para concretar las formas en las que debe reconocerse y aplicarse estos derechos gracias al desarrollo que se ha producido en diferentes mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos. La aplicación de estos derechos significa una obligación irrenunciable para los Estados en cuanto que actúan como garantía para la supervivencia de los pueblos indígenas y para la protección de sus derechos humanos.
La no aplicación de estos derechos por cualquier instancia jurídica o administrativa de un Estado establece responsabilidades clara de ese Estado por la violación de derechos humanos de los pueblos indígenas y sitúa en la ilegalidad cualquier actuación que se realice dentro de territorios indígenas.
I. Pedro García Hierro, " ¿Cómo debemos entender la Consulta Previa?", 2009, artículo en el archivo del autor.
2 OIT, Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Un manual, 2003. P 15 Y 18. Chandra Roy and Mike Kaye The Intemational Labour Organization: A handbook for Minorities and Indigenous Peoples P 21.
3 Raquel lrigoyen, " De la Tutela Indígena a la Libre Determinación del Desarrollo, Participación, Consulta y Consentimiento", Lima, enero 2009. En el archivo del autor.
4 Fergus Mackay, El derecho de los pueblos indígenas al Consentimiento libre, previo, e informado y la revisión de las industrias extractivas del Banco Mundial, Forest People Programme, 2004. P 17.
5 Ver documento de trabajo preliminar sobre el principio del consentimiento previo de los pueblos indígenas fundamentado y dado libremente en relación con los aspectos del desarrollo que afectan a sus tierras y recursos naturales, que sirva de marco para la redacción de un comentario jurídico sobre este concepto por parte del Grupo de Trabajo presentado por la Sra. Antoanella lu lia Motoc y la Fundación Tebtebba, E/CNA/Sub.2/ACA/2004/4 de 8 de julio de 2004. Ver también el informe del Seminario Internacional sobre Metodologías relativas al Consentimiento Libre, Previo e Informado y los pueblos indígenas (17 al 19 de enero de 2005) E/c. 19/2005/3.
6 La obligación de consultar con los pueblos indígenas aparece reiteradamente en diferentes artículos de la Declaración. Quizás el artículo 19 es donde se recoge con un carácter más general. Este artículo afirma que "Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buenafe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, afin de obtener su consentimiento libre, previo e informado".
7 Como consecuencia de dichas observaciones Bolivia incorporó el derecho de consulta previa obligatoria en la ley de Hidrocarburos. Posteriormente el Tribunal Constitucional en su sentencia del 02-02-2006 razonó que el derecho de consulta previa debe ser obligatorio en cuanto a su realización y que tal derecho forma parte del bloque de constitucionalidad.
8 OIT Derecho de consulta. Observación general sobre el Convenio NO 169 de la OIT. CEACR. Documento ilolex n° 052009169. Publicado 2009.
9 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas, D° James Anaya, al Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/12/34 Para 40-41 de 15 de julio de 2009.
10 Supra Note. Para 44 - 57. II Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe N° 75/02, Caso N° 11.140, Mary y Carrie Dann (EEUU),Dic. 27, 2002. OEA/Ser. L/V/I 1.116, Doc. 46, en párrafo 131. Ver también reporte N° 96/03. Maya Indigenous Communities and theirMembers (Case 12.053 (Belice)), 24 de octubre de 2003, párrafo 116. Id, en párrafo 130. (Pies de página omitidos) 12 Corte Interamericana de derechos humanos, sentencia del caso Saramaka v. Surinam. Pará 134, 135 Y 14l. En relación a la relevancia de la jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre los Estados que ha ratificado su jurisdicción hay que tener en cuenta que aun cuando los ordenamientos internos de los Estados no reconozcan a los pueblos indígenas los derechos que han sido establecidos por el derecho internacional, se puede afirmar que estos derechos se encuentran vigentes en ellos, al menos en los Estados que han reconocido la jurisdicción de la Corte. Ello en razón de que la Corte, a la luz interpretación evolutiva que ha realizado de las normas de la Convención Americana, hace extensivos a los pueblos indígenas derechos reconocidos por otros instrumentos internacionales de derechos humanos hoy vigentes, dentro y fuera del sistema interamericano, entre ellos en: el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas y las convenciones de derechos humanos de Naciones Unidas. La Corte considerando además para estos efectos como válida la interpretación autorizada que de estos derechos hacen sus propios órganos de tratado. Tales derechos constituyen lo que la propia Corte Interamericana ha denominado como el corpus juris de los derechos humanos, el que según precisara " ... está formado por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados (tratados, convenios, resoluciones y declaraciones) ". (Opinión Consultiva OC-16/199, pára. 115). Tal corpus juris, en el caso de los derechos de los pueblos indígenas (Yakye Axa vs. Paraguay) está conformado por el conjunto de normas de derechos humanos que establecen la protección especial que requieren los miembros de las comunidades indígenas, contenidas en los instrumentos internacionales antes referidos. Además podemos mencionar también la cláusula de competencia que introduce el artículo 62.2 de la Convención Americana de derechos humanos, según la cual las sentencias interpretativas o de aplicación de derechos de la Corte Interamericana serán de aplicación en todos los Estados que hayan asumido la jurisdicción de la Corte y hayan realizado dicha declaración de competencia. Argentina ha realizado dicha cláusula.
El Protocolo de Consulta elaborado por el gobierno mediante las disposiciones propuestas en la Ley 222 pretende organizar las actividades que tendrán que desarrollarse para realizar la Consulta a las comunidades indígenas del TIPNIS sobre el tramo carretero Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, que en el diseño previsto atraviesa el TIPNIS por el centro. Lo que está en juego no es solo una carretera que va a permitir el avance de la frontera agrícola de la producción de hoja de coca, sino también un modelo de explotación hidrocarburífera.
La IX marcha indígena tiene como uno de sus aspectos de demanda la abrogación de la Ley 222 y la defensa de la Ley 180 de Protección al TIPNIS. Con dicha demanda, discutir el Protocolo, sus términos y alcances, no tiene sentido porque es la ley de origen la que están impugnando los marchistas. Esta postura ha sido leída por el gobierno como: una marcha indígena que se opone a los derechos de los pueblos indígenas. El presidente Evo Morales ha mencionado recurrentemente que no puede entender cómo unos dirigentes y una movilización indígena rechace el derecho a la Consulta, “se oponen a la Consulta, --dice el mandatario de la República--, no puedo entender cómo una dirigencia puede oponerse al derecho a la Consulta, eso es inconstitucional”, menciona el Presidente. No obstante dicha afirmación, el procedimiento de la Consulta en el TIPNIS posee una serie de antecedentes que no pueden ser dejados de lado. La propuesta de Consulta del gobierno no cae en el vacío sino que está saturada de una serie de hechos que desconocieron su propia aplicación en el pasado; desde la afirmación tácita del Vicepresidente García Linera que a lo largo de la VIII marcha insistió que el procedimiento de la Consulta no ameritaba en el caso de la construcción de la carretera por el TIPNIS, hasta la afirmación del Presidente de decir que la carretera sí o sí se hará por el medio del TIPNIS, destinando a la Consulta a un mero hecho administrativo.
En tanto devenir de las ideas reflexionemos varios aspectos. Si tomamos el cuidado de leer las demandas de la IX marcha observaremos que su planteamiento no es de oposición a la Consulta, no se está marchando porque no se haga Consulta, se está marchando porque antes de la Ley 222 el gobierno de Evo Morales firmó una Ley de Protección al TIPNIS que es la Ley 180, donde se dice que la carretera Villa Tunari – San Ignacio de Moxos y ninguna otra, atravesará el TIPNIS. Este es el origen de la IX marcha, el incumplimiento de los acuerdos alcanzados entre el gobierno y los pueblos indígenas que integraron la VIII marcha. Básicamente, la Ley de Consulta 222 niega la Ley 180 de Protección al TIPNIS porque implica preguntar a las comunidades sobre el tema de la carretera, asunto definido en la Ley 180. Más aún, el Viceministro de Régimen Interior en un debate que tuvo con el presidente de la CIDOB, Adolfo Chávez, en el programa No Mentiras, relevó la VIII marcha y la comparó con la IX marcha indígena, mencionando que ésta (la IX marcha) no goza de la legitimidad que tuvo la VIII porque no se encuentra el contingente de representantes regionales indígenas que le dieron autoridad a la VIII marcha, así como la participación de indígenas del TIPNIS. Pregunta para el Viceministro, ¿si la VIII marcha gozó de legitimidad porque estaban los representantes de las regionales y los comunarios del TIPNIS, por qué se desconocen los acuerdos logrados con dicha marcha legítima?
Vayamos ahora a apuntar los aspectos del Protocolo de Consulta que ayudan a entender por qué la marcha indígena busca la abrogación de la Ley 222 y no acepta el Protocolo, que no es lo mismo que oponerse a la Consulta.
El objeto del Protocolo señala dos aspectos a ser llevados a la Consulta:
a. Definir si el TIPNIS debe ser zona intangible o no. Su definición viabiliza el desarrollo de los pueblos y la construcción de la carretera.
b. Establecer medidas de protección que den lugar al desalojo de asentamientos ilegales.
La subcentral TIPNIS posee un directorio que ha sido elegido en un encuentro territorial en julio del 2011 y tiene como su autoridad máxima a Fernando Vargas. En el encuentro de julio estuvieron presentes las autoridades de la subcentral Sécure y de la saliente subcentral TIPNIS, vinieron también los representantes y corregidores de las comunidades del Sécure y el Isiboro. Este proceso permite afirmar que son autoridades legítimamente constituidas y reconocidas. La discusión de la Ley 222 y el Protocolo de Consulta no fueron acordados con las autoridades de la subcentral TIPNIS. En otras palabras, el gobierno está procediendo a un proceso de Consulta, sin reconocer a las autoridades legítimamente constituidas de la subcentral TIPNIS. La posición de la subcentral TIPNIS sobre el tema de la carretera fue ratificada en el encuentro extraordinario que se dio en marzo del 2012 en la comunidad de Gundonovia, donde asistieron 40 corregidores representando a sus comunidades. No vinieron los representantes de las comunidades del alto Sécure ni de las comunidades del CONISUR; es decir, no vinieron los representantes de 24 comunidades o 26, según el registro del Protocolo, Corregidores representando a 40 comunidades de las 64 que tiene el TIPNIS, es más que una mayoría. Aún así, Gumercindo Pradel, cacique mayor del CONISUR se permite desconocer la autoridad de Fernando Vargas intentando cuestionar la legitimidad de su representación, cuando en realidad dicho dirigente representa a 18 comunidades (como lo registra el Protocolo) de las 64 que hay en el TIPNIS.
3. Respecto a las subcentrales. Se reconoce a las 3 subcentrales que logran agrupar a las 66 comunidades (según Protocolo). Por los sucesos acaecidos en el último tiempo con el tema de la carretera, se registra una tensión muy fuerte entre la subcentral del Sécure y la subcentral del TIPNIS respecto el CONISUR. ¿Forma o no forma parte de la consulta un conjunto de comunidades que han renunciado al derecho colectivo de la TCO, solicitando que su área sea titulada individualmente? Las razones de dicha decisión son varias pero la más importante está referida al cultivo de la hoja de coca porque la titulación individual permite formar parte de los sindicatos productores de hoja de coca y, en la región sur del TIPNIS (polígono 7), si no se es parte de los sindicatos, no es posible sembrar coca. En este punto la evaluación que hacen las comunidades indígenas acerca de la decisión que tomaron las comunidades del sur del TIPNIS y que forman parte del CONISUR es que como indígenas han renunciado a su identidad y se han sumado a las prácticas de los productores de hoja de coca. La resolución de qué subcentrales forman parte de la Consulta y por tanto qué autoridades representan al pueblo indígena o a los pueblos indígenas, como es el caso del TIPNIS, podría haberse encarado sanamente con lo que nos recomienda el Relator Especial James Anaya, que sean los propios pueblos y no el Estado los que deciden quién los representa. Esto es el fundamento de la libre determinación.
5. Se menciona como sujetos de la Consulta Comités Intercomunales que son instancias supracomunales organizadas para propósitos específicos. En este punto el Protocolo está inventando organizaciones que no existen para la toma de decisiones. Las instituciones que representan a las comunidades indígenas del TIPNIS son las subcentrales. Hay una experiencia organizativa de más de 20 años en la toma de decisiones y ella recae sobre las subcentrales. ¿Cuáles son estos Comités Intercomunales? Lo que existen son asociaciones productivas para aprovechar recursos naturales (madera, cuero de saurio, chocolate nativo) pero éstas no toman el rol de decisión política puesto que sus afiliados persiguen intereses específicos y todos ellos están afiliados a las subcentrales. Son las subcentrales y sus afiliados las que toman las decisiones políticas dentro el TIPNIS.
De intervenir Comités Intercomunales en la Consulta que propone el Protocolo, estaremos creando instancias de doble decisión; esto es, comunarios que deciden al interior de su subcentral y los mismos comunarios que deciden mediante unos “Comités Intercomunales”. Ello va distorsionar profundamente los mecanismos institucionales, los procedimientos propios que se han ido desarrollando al interior del TIPNIS a lo largo de 22 años. Ciertamente, podemos decir que son instancias de representación que no existen y que las estamos creando al calor de la Consulta. ¿Dónde está, por tanto, el principio de Consulta que dice: mediante sus instituciones?
Cuarto aspecto referido a la preparación de la Consulta. En este acápite del Protocolo me interesa resaltar dos procedimientos planteados que nos ayudan a dimensionar el alcance del proceso de Consulta que se quiere llevar a cabo en el TIPNIS. Uno de ellos que tiene que ver con las matrices de identificación de las aspiraciones y demandas comunales y el otro relacionado al procedimiento de Consulta en las comunidades. El Protocolo nos propone un llenado de matrices donde se recoge las demandas de las comunidades en relación a salud, educación, deporte, servicios básicos, seguridad alimentaria, transporte y comunicación. Aparte de la primera matriz, tenemos dos matrices más que están dirigidas a identificar los criterios de salvaguarda, de planes de manejo, de desarrollo integral, de la condición de intangibilidad y, finalmente, la pregunta sobre la construcción de la de la carretera. Me pregunto cómo ciudadana boliviana ¿la Consulta es sobre la construcción de la carretera o sobre las demandas y necesidades de las comunidades?. Los temas de desarrollo integral, salud, educación, seguridad alimentaria, tienen que ver con las aspiraciones de desarrollo de las comunidades indígenas del TIPNIS y eso no forma parte de ninguna Consulta, son obligaciones del Estado boliviano con las poblaciones indígenas. Resulta un error en la concepción de la Consulta pretender llevar temas que están relacionados con las demandas y necesidades de las comunidades. También resulta un error llevar temas como la intangibilidad y los planes de manejo porque ellos tienen que ver con la gestión del área protegida y no pueden ser discutidos al calor de la construcción de la carretera. En realidad, el debate sobre si se hace o no la carretera por el medio del TIPNIS deberá ser desarrollado en el contexto de las decisiones tomadas en el plan de manejo y la zonificación que tiene el TIPNIS como área protegida que se desarrolló el 2001 entre el SERNAP y la subcentral TIPNIS.
Respecto del procedimiento que se usará para Consultar a las comunidades. El primer elemento que salta a la vista es la instalación de las asambleas comunales convocadas por el corregidor o cacique y en ausencia de éste, la asamblea puede ser convocada por otra autoridad reconocida por la comunidad. ¿Dónde se respeta el criterio de autoridades legítimamente reconocidas? Las comunidades indígenas del TIPNIS a la hora de tomar una decisión política tienen que hacerlo con sus corregidores porque ellos son la máxima autoridad al interior de una comunidad. Cómo es posible que una decisión como la construcción de una carretera por su territorio no sea fruto de una reunión comunal convocado por su corregidor. Ello debería ser un requisito para las asambleas comunales. Más preocupante aún es lo que se nos propone como: agregación de los resultados de la Consulta, donde se menciona que después de las asambleas comunales los encargados del proceso (que son del Estado) organizan la información según criterios de sub-cuencas, zonificación, o formas de organización. O sea la agregación de los resultados según criterios de los encargados.
¿Dónde está el mecanismo institucional de procedimientos propios? Los procedimientos de las comunidades indígenas del TIPNIS para tomar decisiones territoriales implican un aspecto de fundamental importancia, el encuentro territorial, el cual tiene como principal objetivo velar por la integralidad del territorio. No hay un solo mecanismo institucional que suponga agregar los resultados de decisiones de las comunidades y organizarlos según su respuesta. Bajo el criterio de agregar resultados lo que vamos a obtener es un porcentaje; decir, por ejemplo, 40% de las comunidades está de acuerdo con la carretera o 60% de las comunidades están de acuerdo con la carretera. Esto no es una perspectiva de consenso que requiere la Consulta y menos el procedimiento institucional desarrollado en el TIPNIS para la toma de decisiones. El encuentro territorial es la instancia donde se encuentran (valga la redundancia) autoridades (caciques y corregidores) de todas las comunidades del TIPNIS, también representantes de base de las comunidades que en la mayoría de las veces suelen llegar a 5 personas, los directorios de las subcentrales Sécure, TIPNIS y, hasta el 2010, CONISUR.
Acá es importante recuperar la política de gestión del área que ha venido desarrollándose desde el 2001, fecha en la que se re-categoriza el TIPNIS y se combinan categorías de manejo en apego al Reglamento General de Áreas Protegidas. Desde entonces el TIPNIS posee tres categorías de manejo: La primera reconocida como Área Natural de Manejo Integrado o zona de uso de recursos naturales, la segunda como Área de Uso Tradicional para las actividades de reproducción tradicional de las comunidades y, una tercera, como Zona de Protección Estricta o Zona Núcleo. Producto de esta política de gestión se ha producido un mapa que nos muestra con claridad dónde se ubican las tres zonas. Según esta zonificación es incorrecto afirmar, como lo hace el Protocolo, que la mayor parte del TIPNIS ha cambiado de categoría siendo gran parte del él un Área Natural de Manejo Integrado. La superficie comprometida como Área Natural de Manejo Integrado es menor que la superficie reconocida como Zona de Protección Estricta o Zona Núcleo y Área de Uso Tradicional.
Acá radica uno de los problemas del tramo carretero y por ello la necesidad del gobierno de Evo Morales de llevar el debate de la intangibilidad a la Consulta. El tramo carretero que se proyecta por el medio del TIPNIS, atraviesa la Zona Núcleo que se encuentra entre el alto Ichoa y el alto Sécure y viola el artículo 31 del capítulo IV relativo a la zonificación del Reglamento General de Áreas Protegidas; dicho artículo que clasifica las diferentes áreas de manejo en un área protegida, menciona claramente que la Zona de Protección Estricta es de protección absoluta, no se permite modificación alguna del ambiente natural, solo actividades de guardianería e investigación. No se puede hacer actividades de uso público. Bajo este criterio no es posible construir una carretera porque transgrede completamente el artículo 31 del Reglamento General de Áreas Protegidas.
Manejando la idea de intangibilidad como una categoría que no permite tener ninguna actividad productiva, el gobierno busca manipular la zonificación del TIPNIS y empujar a las comunidades hacia una decisión que implique lo que dice el Protocolo “se deberá cambiar la categoría de gran parte del TIPNIS a un Área Natural de Manejo Integrado, categoría mucha más relacionada con los objetivos de desarrollo de los Pueblos Indígenas”. La manipulación del tema ya la realizó cuando suspendió los planes de manejo de aprovechamiento forestal, de saurios y de ecoturismo, castigando a las comunidades por su posición en la VIII octava marcha, sin querer admitir que dichas actividades se venían desarrollando en el Área Natural de Manejo Integrado y no en la zona núcleo. Por esta razón, eran actividades productivas avaladas por el SERNAP.
En cuanto al Anexo IV y el desarrollo económico social. Este Anexo propone impulsar el desarrollo de las comunidades indígenas del TIPNIS de acuerdo a las características propias del medio. Ahí menciona los programas de aprovechamiento forestal con base en los planes de manejo, el aprovechamiento de cacao, los programas del aprovechamiento de lagarto y desarrollo de la ganadería, reconociendo que son programas en parte exitosos porque respetan el modelo adaptativo al medio ambiente. Lo que propone el Anexo IV es una hipocresía extrema a la política de suspensión de los planes de manejo a título de intangibilidad, a la política de denuncia que desarrolló el Ministro Quintana afirmando que de dichos programas solo se benefician empresas madereras, empresas extranjeras de turismo y comerciantes mal ávidos de la zona. Si es así, ¿por qué el Protocolo reconoce como programas en parte exitosos?. Los estudios que se llevaron a cabo en la zona sobre los planes de manejo muestran que son planes de desarrollo comunitario que empezaron a dar respuesta a las expectativas de desarrollo de las comunidades; sin ser perfectos, han sido programas que han logrado dar respuestas favorables a las motivaciones de “vivir bien” que tienen los indígenas del TIPNIS.
Nada de eso fue analizado a la hora de suspenderlos y se volverá a manipular el recurso de la intangibilidad para decirles a los comunarios del TIPNIS que si quieren sus planes de desarrollo comunitario se requiere cambiar las categorías de manejo hacia Áreas de Manejo Integrado, cuando en realidad la zonificación desarrollada el 2001, discutida en talleres locales comunales y validada y aprobada por el encuentro territorial de autoridades y corregidores (según lo registra el Plan Estratégico), admite la combinación de categorías sin afectar los procesos productivos de las comunidades y las pretensiones de desarrollo económico que tienen. ¿No es acaso este proceso una manera sugerente de ayudarnos a pensar salidas que en el debate se nos presentan como opciones dicotómicas entre conservación y desarrollo?. ¿No es acaso, el modelo de gestión del TIPNIS, un modelo que considera el desarrollo económico de las comunidades indígenas y a la vez la protección de áreas que tienen un altísimo valor para los ecosistemas que representan en tanto contienen los niveles más altos de biodiversidad en Bolivia?
La hipocresía se devela cuando se pone como primera pantalla de la discusión la intangibilidad como categoría que hace un freno al desarrollo comunitario, que no admite ninguna condición de uso de recursos y en realidad lo que se busca es consolidar un tramo caminero que no viole el Reglamento General de Áreas Protegidas. Si las comunidades indígenas del TIPNIS son convencidas para que las áreas núcleo sean reducidas o prácticamente desaparezcan con una nueva zonificación, no solo se habrá consolidado el tramo carretero Villa Tunari – San Ignacio de Moxos, sino que las concesiones petroleras que dio el gobierno de Evo Morales a Petroandina y Petrobras el 2007 en el TIPNIS, empezarán a tener legalidad para sus operaciones puesto que éstas se encuentran exactamente en la región de subandino de la Zona Núcleo que se ubica entre el alto Ichoa y el alto Sécure. Es a la actividad de exploración y explotación petrolera a quién le interesa que se desarrolle infraestructura en la Zona Núcleo, pues desde ella podrá ingresar al subandino que se dirige hacia la región de chimanes y mosetén para sus operaciones.
*Doctora en antropología, docente de posgrado en universidades bolivianas e investigadora sobre temas referidos a territorios indígenas, recursos naturales, interculturalidad y gestión política del territorio. Trabajó en varias ocasiones en el Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure, coordinó el primer plan de manejo para la zona en los años 1992-1993 CIDDEBENI, formó parte del equipo de Evaluación Ambiental Estrategia del TIPNIS en el 2011. La investigación más significativa que realizó en la zona está referida a entender cómo la llegada de los productores de hoja de coca a la zona modificó la vida de las comunidades indígenas en un trabajo titulado Hombres de río, hombres de camino: relaciones interétnicas en las nacientes del río Mamoré, UMSS, 1991.
Crítica de la violencia simbólica y física del Estado sobre la consulta;
Contrastaciones entre la estructura conceptual y normativa de la consulta y la imposición gubernamental
El Artículo 3que trata del ámbito de la Consulta Previa Libre e Informada, define el alcance de la ley e identifica a Mojeño-Trinitarias, Chimanes y Yuracarés que habitan el territorio indígena y parque Isiboro-Sécure, a quienes se va aplicar la consulta. Llama la atención que son precisamente estos pueblos con los que no se ha acordado el proyecto de ley; el proyecto se acordó con los del CONISUR, cocaleros e indígenas, de por lo menos las comunidades incorporadas y absorbidas en el avasallamiento cocalero, zona que ahora es definida como del polígono 7. Estos indígenas también son cocaleros y propietarios privados afilados a las federaciones cocaleras. Se acuerda el proyecto de ley con los que no habitan la TCO del TIPNIS. ¿Cómo se entiende esto? Es ya un mapa de contrasentidos, sinsentidos y contradicciones. ¿Cómo se puede sostener un proyecto de ley así? No se puede sostener lógicamente sino sólo en el imaginario paranoico de legisladores y gobernantes, sólo se puede sostener por la violencia desmesurada del Estado.
1. Definir si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS) debe ser zona intangible o no para viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblos indígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, así como la construcción de la Carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos.
En conclusión, nos encontramos ante un nuevo dispositivo normativo inconstitucional, de la misma manera y forma como las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa y promulgadas por el presidente lo son. El gobierno, su Asamblea Legislativa, los órganos de poder que controla, forman parte de la logística de una estrategia condicionada y determinada por relaciones y estructuras de poder, que escapan al control del Estado por las propias limitaciones del gobierno y de la Asamblea Legislativa. Está en curso la expansión del modelo extractivista, está en curso la ampliación de la frontera agrícola, en contra de los territorios indígenas, parques y la madre tierra, esta en curso la restauración del Estado-nación, liberal y colonial, en contra del mandato constitucional de construir un Estado plurinacional comunitario y autonómico. Esta es la decisión tomada; la ley de consulta inconsulta y depredadora, además de extemporánea, es un dispositivo más en este engranaje entreguista y extractivista.
Queda claro lo que establece la Constitución que el cuándo se hace la consulta tiene que ver con cada vez que se prevean medidas legislativa y administrativas susceptibles de afectarles. Así también queda claro cuando la Constitución establece que se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada. No hay donde perderse. Sin embargo, hay senadores, como el senador de Cochabamba Adolfo Mendoza, que sigue haciéndose al desentendido o cree que puede manipular la interpretación de este numeral a su antojo. El mencionado caballero, haciendo gala de una lectura acróbata, dice que la consulta “nunca es extemporánea” como afirman los dirigentes de la Subcentral TIPNIS, sino garantiza los derechos indígenas y, como está establecido en la Constitución Política, está por encima de cualquier ley. “En una consulta, siempre hay un protocolo para saber exactamente cómo se realizará, con qué instrumentos, cómo garantizar en buena fe, pero al mismo tiempo se deberá habilitar una ley que fije los lineamientos centrales”. Mayor embrollo en una interpretación no podía haber.
La consulta se tiene que hacer siempre en relación con el derecho de participación. Otro principio fundamental del Convenio n. 169. Consulta y Participación son principios fundamentales del Convenio que deben contemplarse siempre conjuntamente. Para garantizar un proceso de consulta acorde con el derecho internacional tenemos que realizar dicha consulta teniendo en cuenta los siguientes principios: buena fe; Igualdad de oportunidades; Información previa, oportuna y adecuada; Veracidad de la información; Integralidad de los aspectos y temas a someter bajo el proceso de consulta; Oportunidad; Participación; Transparencia; territorialidad; autonomía y representatividad a través de las instituciones propias; localidad y accesibilidad al lugar de celebración de la consulta; legalidad y obligatoriedad de la consulta; jerarquía; el principio de responsabilidad por la mala fe; y la libertad .
Como se puede ver, la consulta y el consentimiento previo libre e informado comprenden toda una predisposición normativa, todo un condicionamiento de valores y de principios, que exigen a su vez responsabilidades por parte del Estado. No sólo se trata de que sea de cumplimiento obligatorio a los estados que han suscrito el Convenio 169 de la OIT, sino que tienen que también asumir las formas, los contenidos y as metodologías prescritas. No se trata de improvisar cualquier consulta, alguna que se le puede ocurrir al gobierno, sino que debe ser riguroso en cumplir con las condiciones y características establecidas. Los principios no están para adornar la exposición de la consulta, sino que los principios hacen a la consulta. Si no se siguen estos principios, no hay consulta. Entonces la consulta y consentimiento previo libre e informado es una estructura y composición normativa que no puede disociarse al antojo, debe efectuarse preservando la integridad de lo que hace a la norma y al cumplimiento de la norma. Este es el tema de fondo. Se hace una consulta cuando se cumplen todos estos requisitos. No se trata de poner un nombre, por ejemplo consulta, a una ley, para que esta sea por arte de magia una consulta previa libre e informada. Se trata de mantener el concepto, la estructura del concepto, en la exposición y en la aplicación. No se ve nada de esto en el texto de la Ley de consulta del gobierno. Se nota una evidente improvisación y desconexión con el sentido y el concepto de la consulta y consentimiento libre previo e informado. Una evidente desconexión con el Convenio 169 de la OIT. Por ejemplo no cumple con ninguno de los principios establecidos en el Convenio.
Otro aspecto importantísimo es lo que respecta al significado mismo de lo que quiere decir consulta previa libre e informada. Bartolomé Clavero también nos deja una clara interpretación del conjunto significativo de la consulta; dice:
Para efectuar una Consulta previa libre e informada se debe mantener y ser consecuentes con los significados inherentes al concepto. Lo que quieren decir consentimiento, previo, libre, informado, debe mantenerse en la ley, en su interpretación y aplicación. En este tema es precisamente donde se aparta abismalmente la ley de consulta del gobierno; no hay un acuerdo claro y convincente, no hay ausencia de coacción y de presiones exteriores, no se cumple con el requisito de que ningún plan o proyecto podrá comenzar antes de que este proceso haya concluido por completo y el acuerdo se haya perfeccionado, no hay la disponibilidad de toda la información relevante incluyendo la opinión de los guías espirituales. En otras palabras, en la ley de consulta del gobierno se han perdido todos los significados del consentimiento, de libre, de previo e de informado. Se han introducido criterios al antojo de los diseñadores de esta ley, adecuadas a las exigencias del gobierno. Esta es otra de las razones por las que no se puede hablar de ley de consulta; no lo es. Es una ley que impone dos preguntas, una sobre la intangibilidad y otra sobre la carretera. No es una consulta libre previa e informada, como ejercicio del derecho de los pueblos indígenas, tal como establece el Convenio 169; es un cuestionario del gobierno, que hace el gobierno a los pueblos indígenas, sin cumplir con las condiciones iniciales de una consulta. Es un cuestionario de preguntas que le preocupan al gobierno, no a los pueblos indígenas. No todo cuestionario es una consulta. Es esta una de las confusiones que debe aclararse.
La pegunta que tenemos que hacernos a la altura del renovado conflicto del TIPNIS es: ¿Qué hay detrás de la imposición de una consulta sin consentimiento, sin ser previa, tampoco libre y menos informada a los pueblos indígenas del TIPNIS? Esta condición impuesta de la ley de consulta extemporánea está claro para todo buen entendedor, empero los publicistas y propagandistas del gobierno hacen denodados esfuerzos por demostrar lo contrario. Al final sus pueriles argumentos se reducen a decir que una consulta es una consulta, cualquiera sea esta. Nunca respondieron a la observación de que es extemporánea porque los acuerdos y el convenio con el gobierno de Brasil se plasmaron el 2008, incluyendo el diseño de la carretera, el compromiso de préstamo del Banco de Desarrollo de Brasil y la elección fuera de toda norma de contratación de bienes y servicios de la empresa constructora OAS. Menos se puede pedirles a esto apologistas de la violación de la Constitución y los convenios internacionales sobre pueblos indígenas, por qué no se acordó el consentimiento, por qué no se efectuó libremente, con plena participación de los pueblos indígenas, y por qué no se informó como corresponde, transparentemente, dando pleno acceso a toda la información, en las lenguas propias y contando con la intervención de las organizaciones y las dirigencias matrices de los pueblos indígenas. Esto no se puede pedir a gente que esta obcecada en hacer propaganda de una consulta inconsulta, extemporánea, y para el colmo extractivista por los compromisos con la ampliación de la frontera agrícola para el monocultivo de la coca excedentaria, además de los compromisos de una carretera que forma parte del IIRSA, es decir del proyecto de integración económica y comercial para Sud América de la burguesía internacionalizada brasilera, que ciertamente va a provocar depredación y destrucción de la región más rica en biodiversidad de Bolivia y corazón del ciclo de agua en el centro de la geografía política, articulado ecosistemas diversos colindantes.
Renunciemos a discutir con apologistas del delito de inconstitucionalidad. Concentrémonos en la pregunta ¿qué hay detrás de todo esto? Del sinuoso comportamiento del gobierno en torno al conflicto del TIPNIS. Se llega a un acuerdo cuatro años antes sobre la carretera, cuando estalla el conflicto, se busca descalificar por todos los medios a la VIII marcha indígena, con toda clase de improperios y acusaciones insostenibles a los dirigentes indígenas, después se reprime la macha pacifica con la mayor desproporción y desborde de violencia, sin respetar los derechos fundamentales. Cuando llega la marcha a La Paz y es recibida por un millón de ciudadanos, organizaciones sociales, juntas de vecinos, la COB y la Universidad Mayor de San Andrés, el gobierno se ve obligado a recular, y el presidente se compromete a una ley en defensa del TIPNIS, que aprueba la Asamblea Legislativa y promulga el propio presidente. Una vez hecho esto salen voces que hacen una interpretación metafísica del concepto de intangibilidad, como si expresase la condición inmaculada e intocable por los propios indígenas y los ciclos vitales de los nichos ecológicos, desentendiéndose de toda jurisprudencia de la intangibilidad. El presidente y el gobierno, además de otras entidades del Estado inician una contra-campaña contra la propia ley corta promulgada, azuzando a las organizaciones afines, a los diputados oficialistas y gobernadores a plantear la abrogación de la ley. Después organiza el gobierno una marcha oficialista de los cocaleros del CONISUR, afiliados a las federaciones cocalera, propietarios privados y cultivadores de coca, incluyendo a los indígenas yuracares absorbidos a los sindicatos y al mercado de la coca. Con la llegada a La Paz de una marcha desolada, desacreditada, sin apoyo de la gente, el gobierno lleva a cabo su plan, el insistir en la legalización de la carretera depredadora por medio de procedimientos forzados. Se orienta ya no por la abrogación de la ley corta, que ya resultaba una medida excesiva por el descaro y la contradicción descarnada del gobierno, sino por inventarse una modalidad de consulta inconstitucional y fuera de la estructura conceptual de los convenios internacionales. Diríamos, se trata de un cuestionario del gobierno que introduce dos preguntas que le interesan, sobre la condición de intangibilidad y sobre la carretera que cruza el TINIS.
1. Las contradicciones profundas del proceso contraponen las gestiones del gobierno (2006-2012) al ciclo de movimientos sociales del 2000 al 2005. Las gestiones son conservadoras en relación a la apertura de las luchas sociales, las que proponen la Agenda de Octubre. Se inicia el proceso de nacionalización, empro nunca se lo concluye, es más, se definen contratos de operaciones que entregan el control técnico otra vez las empresa trasnacionales del petróleo. Se convoca formalmente desde el Congreso a la Asamblea Constituyente imponiendo una ley que pone límites al poder constituyente y convierte a la Asamblea constituyente en diferida, atacando su condición de originaria, además de sobrevalorar la representación de las minorías e introducir los 2/3 como aritmética de las decisiones de la Asamblea. Empero, de todas maneras, se cumple parcialmente la Agenda de Octubre. Lo que ocurre en la segunda gestión se contrapone a la primera gestión de gobierno; si en la primera se intenta cumplir con el mandato popular, en la segunda el gobierno se enfrenta al pueblo con la medida de shock del gasolinazo y se enfrenta a las naciones y pueblos indígenas con sus compromisos inconstitucionales, depredadores y extractivistas en relación a la carretera que atravesaría el TIPNIS.