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Timestamp: 2019-05-26 21:03:44+00:00
Document Index: 110268430

Matched Legal Cases: ['art. 615', 'art. 615', 'art. 50', 'art. 102', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 2', 'art. 50', 'art. 9', 'art. 19']

Cass. Ordinanza n. 15354/2015 - Fermo amministrativo | Studio Legale Mongiovì
Scritto da Avv. Giuliana Mongiovì il Mer, 11/11/2015 - 17:01
Si mette in evidenza l’ordinanza n. 15354/2015 con la quale le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che il c.d. fermo amministrativo è impugnabile con un’azione di accertamento negativo.
La pronuncia è stata resa in relazione ad un giudizio in cui il Giudice di Pace aveva dichiarato la propria incompetenza per materia a conoscere l’opposizione proposta da un contribuente avverso il provvedimento di fermo amministrativo conseguente al mancato pagamento di una cartella esattoriale relativa a sanzioni amministrative (contravvenzioni al codice della strada). Nel dichiararsi incompetente, il Giudice di Pace aveva richiamato la pronuncia delle Sezioni Unite secondo cui la competenza per l’impugnazione di un provvedimento di fermo amministrativo per crediti di natura non tributaria appartiene al tribunale, stante la natura esecutiva del provvedimento. Il Giudice di Pace rimetteva pertanto le parti dinanzi al Tribunale.
Riassunta la causa, il Tribunale richiedeva d’ufficio il regolamento di competenza ritenendo che sia il fermo di beni mobili registrati che l’ipoteca prevista dal D.P.R. n. 602 del 1973, pur essendo atti diretti alla realizzazione del credito, e quindi alla esecuzione forzata, non devono essere considerati atti del processo esecutivo bensì misure cautelari atipiche a contenuto inibitorio di carattere provvisorio che mirano a garantire il soddisfacimento della pretesa del creditore procedente e dunque preordinati all’esecuzione forzata. Da ciò conseguirebbe che la tutela giudiziaria avverso tali atti andrebbe esperita davanti al giudice ordinario competente per valore.
E’ stata dunque devoluta alle sezioni unite la questione se il fermo di beni mobili registrati sia qualificabile come strumento di conservazione della garanzia del credito oppure come atto prodromico all’espropriazione forzata o, addirittura, come atto esecutivo, al fine di individuare il giudice competente.
Secondo le sezioni unite, laddove si verta in materia di crediti tributari, il giudizio di impugnazione dovrà comunque svolgersi innanzi al giudice tributario, pertanto in tale ipotesi la natura giuridica del fermo dei beni mobili registrati è irrilevante.
Qualora invece l’impugnazione appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario, la natura dell’atto rileva in quanto configurare il fermo come preordinato all’esecuzione o come atto esecutivo comporterà che l’opposizione andrà effettuata ai sensi dell’art. 615 o del 617 c.p.c.
Con riferimento alla competenza pertanto, ove si contesti l’an della pretesa esecutiva, la competenza sarà ripartita tra giudice di pace e tribunale (fatta eccezione per i crediti di natura previdenziale per i quali è sempre competente il giudice del lavoro) mentre se il vizio concerne il quomodo dell’azione esecutiva, la competenza spetterà sempre del giudice tributario.
La situazione cambia, secondo le sezioni unite, ove si ritenga che il fermo ed il preavviso di fermo non costituiscono atti esecutivi o prodromici all’esecuzione, bensì atti di natura cautelare. In tale ipotesi l’impugnazione sarebbe soggetta alle ordinarie regole del rito ordinario di cognizione e della competenza per materia e valore, dal momento che il giudizio sarebbe riconducibile ad un’azione di accertamento negativo della pretesa dell’agente della riscossione di eseguire il fermo, in relazione alla quale il giudice conoscerà sia del merito della pretesa creditoria, sia della misura coercitiva.
Sposando tale impostazione le sezioni unite sanciscono il principio di diritto secondo cui il fermo di beni mobili registrati è atto non già di espropriazione forzata, bensì di una procedura alternativa all’espropriazione, impugnabile mediante un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, secondo le ordinarie regole di riparto della competenza per materia e per valore.
A giudizio del decidente, invece, pur dovendo essere condiviso l'orientamento di legittimità per il quale, sia il fermo di beni mobili registrati che l'ipoteca prevista dai d.P.R. n. 602 del 1973 sono atti chiaramente funzionali alla realizzazione del credito, e quindi alla esecuzione forzata,
essi, stante l'inequivocabile tenore degli artt. 491 e 502 cod. proc. civ., non sono tuttavia configurabili come atti del processo esecutivo. E invero, considerata la carenza di passaggi procedurali diretti tra l'ipoteca e il fermo, da un lato, e il pignoramento e gli atti a questo successivi dall'altra, gli istituti in discorso andrebbero ricostruiti come misure caute/ari atipiche, a contenuto inibitorio di carattere provvisorio, con la chiara funzione di garantire il soddisfacimento della pretesa di credito da parte dell'Amministrazione procedente e, come tali, certamente preordinati alla successiva esecuzione forzata. Ne conseguirebbe che la tutela giudiziaria nei loro confronti andrebbe esperita davanti al giudice ordinario, competente per valore, con il rimedio di cui all'art. 615, primo comma, cod. proc. civ.
Con il d.lgs. n. 193 del 2001 il potere discrezionale di disporre il fermo fu affidato direttamente al concessionario, dopo l'inutile decorso del termine di cui all'art. 50, primo comma, del predetto decreto (n. 602 del 1973), e cioè dopo il decorso di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento: con il che il provvedimento venne svincolato dall'esito negativo del pignoramento per mancato reperimento del bene.
Sta di fatto che, allorché la questione della natura giuridica del fermo è stata affrontata in vista della definizione del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice tributario, le sezioni unite, dopo averla risolta in base alla natura dei crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo, con la conseguenza che la giurisdizione spetterà al giudice tributario o al giudice ordinario a seconda della natura tributaria o meno di quei crediti - e tanto in ragione della necessità di collegare imprescindibilmente, in ottemperanza al disposto dell'art. 102, secondo comma, della Costituzione, la giurisdizione del giudice tributario alla natura tributaria del rapporto, sull'abbrivio delle sentenze del giudice delle leggi nn. 64 e 130 del 2008 - hanno ritenuto di dover ripensare, alla luce della modifica dell'art. 19 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ad opera dell'art. 35, comma 26 quinquies, del d.l. n. 248 del 2006, convertito nella legge n. 296 del 2006, l'esegesi (cfr. Cass. S.U. ord. nn. 2053 e 14701 del 2006), formatasi nel precedente assetto normativo, secondo cui il fermo sarebbe atto "preordinato all'espropriazione forzata". In particolare, dal rilievo che l'art. 2 di tale fonte espressamente esclude dalla giurisdizione tributaria "le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui al D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 50", hanno tratto ulteriori elementi a suffragio della tesi, già da taluni sostenuta, secondo cui l'adozione della misura in questione si riferisce, in realtà, ad una procedura alternativa all'esecuzione forzata vera e propria, la quale nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina nel Capo II del Titolo 2°, ad essa intitolato, laddove la regolamentazione del fermo è collocata, come detto innanzi, all'interno del Capo III (cfr. Cass. civ. sez. un. 5 giugno 2008, n. 14831).
A diverse conclusioni le sezioni unite sono tuttavia pervenute allorché sono state interpellate sulla diversa questione della individuazione dell'organo - giudice di pace o tribunale - competente a conoscere le controversie sul fermo nell'ambito della giurisdizione ordinaria: in tale frangente esse hanno invero riconosciuto la competenza esclusiva del tribunale ai sensi dell'art. 9 cod. proc. civ., sulla base della ritenuta natura propriamente esecutiva del provvedimento (come dell'afferente preavviso) di iscrizione di ipoteca e/o di fermo (cfr. Cass. civ. sez. un. 12 ottobre 2011, n. 20931).
E invero, in epoca antecedente alla modifica dell'art. 19 d. lgs. n. 546 del 1992, se ne era affermata, sulla base del carattere, ad essa riconosciuto, di provvedimento preordinato all'espropriazione forzata, la giustiziabilità innanzi al giudice ordinario nelle forme dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi (cfr. Cass. civ. 9 giugno 2010, n. 13930; Cass. civ. sez. un. 19 marzo 2009, n. 6594; Cass. civ. sez. un. 24 marzo 2009, n. 7034).