Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-17-de-enero-20-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041edbff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-22 12:44:33
Document Index: 255066003

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 23', 'artículo 140', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 140', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 22', 'artículo 131', 'artículo 140', 'artículo 24', 'artículo 131']

﻿ SENTENCIA C-17 DE ENERO 20 DE 2004
SENTENCIA C-17 DE 20 DE ENERO DE 2004
CONTENIDO:VEHÍCULOS DE SERVICIO PÚBLICO. PROHIBICIÓN DE RENOVAR LA LICENCIA DE TRÁNSITO CUANDO SU TITULAR SEA DEUDOR DEL PAGO DE INFRACCIONES. SE DECLARAN EXEQUIBLES LAS EXPRESIONES ACUSADASCONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY 769 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:LICENCIA DE TRÁNSITO, MULTA DE TRÁNSITO, INFRACTOR DE TRÁNSITO, INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO, SANCIÓN POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO, RENOVACIÓN DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO, VEHÍCULO DE SERVICIO PÚBLICO
Sentencia C-17 de enero 20 de 2004
Sentencia C-017 de 2004
Ref.: Expediente D-4679
El texto de las disposiciones objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.893, es el siguiente:
ART. 23.—Renovación de licencias. La renovación se solicitará ante cualquier organismo de tránsito o entidad pública o privada autorizada para ello, su trámite no podrá durar más de 24 horas una vez aceptada la documentación.
ART. 140.—Cobro coactivo. Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil. En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, esta no haya sido debidamente cancelada.
El día 16 de septiembre de 2003, la Corte profirió Sentencia C-799 de 2003(17), mediante la cual declaró inexequible la expresión “en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, esta no haya sido debidamente cancelada”, contenida en el artículo 140 de la Ley 769 acusada.
2.2. La demanda se dirige exclusivamente contra la expresión “el titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas” contenida en el artículo 23 acusado.
La demanda de inconstitucionalidad se dirigió en parte contra la expresión “No se renovará la licencia de conducción mientras subsista una sanción contra su tenencia o el titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas” contenida en el artículo 23 de la Ley 769 de 2002. Sin embargo, en la sustentación de la demanda el actor solo acusa efectivamente de inconstitucional la prohibición de renovar la licencia de tránsito en los casos en los cuales su titular sea deudor del pago de infracciones, y no ataca dicha prohibición cuando exista una sanción contra la tenencia de la licencia. El accionante considera que “es acertada la medida de no renovar la licencia de tránsito, a quien haya sido sancionado con las formalidades que la ley señala, en cuanto a su tenencia, (...)” (18) . A su vez, el demandante no esgrime argumento alguno que justifique la inexequibilidad de la prohibición de renovar las licencias cuando exista una sanción contra su tenencia. Por lo tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse de fondo acerca de la expresión “subsista una sanción contra su tenencia”.
El artículo 22 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) dispone que las licencias de conducción para vehículos de servicio público tienen una vigencia de 3 años, después de los cuales debe ser solicitada su renovación (19) . Así mismo, el artículo 23 demandado señala que una de las condiciones para obtener la renovación de la licencia es que su titular no figure (20) como deudor de infracciones (21) debidamente ejecutoriadas (22) . Así, la norma acusada establece una prohibición a que los conductores de vehículos de servicio público que sean deudores de infracciones que estén en firme renueven la licencia de tránsito, trámite que es obligatorio para tales conductores, cada tres años.
Corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce los artículos 4º (supremacía de la Constitución), 24 (libertad de locomoción) y 333 (libertad de empresa) de la Carta, la norma legal que prohíbe a los conductores de vehículos de transporte público renovar las licencias de conducción cuando estos figuren como deudores del pago de infracciones de tránsito debidamente ejecutoriadas? Para resolver este problema, la Corte resumirá la jurisprudencia respecto de los límites de la potestad sancionadora en materia de tránsito terrestre, y a la luz de esta doctrina, analizará las normas acusadas en el caso presente.
4.1. La Corte se ha pronunciado en repetidas oportunidades acerca del margen de configuración legislativa en materia de regulación del tránsito terrestre. La jurisprudencia ha establecido que, por la incidencia de la actividad transportadora terrestre en el interés general y por los riesgos que genera para los derechos fundamentales de terceros, dicha materia supone una regulación rigurosa y una “amplia intervención policiva” (23) .
Por su parte, en relación con los mecanismos para obtener el pago de multas, la Corte ha señalado que estos son “instrumentos jurídicos para lograr la fuerza coactiva del régimen de tránsito” (24) . Al respecto, la Corte ha estimado que:
“las medidas administrativas (...) de coacción para obtener inmediatamente el pago de las multas y mediatamente el respeto a las normas de tránsito, pretende(n) hacer efectivo el carácter imperativo de las normas jurídicas en una materia que compromete altamente el interés público, al implicar la seguridad y comodidad de los habitantes que transitan por las vías públicas, la necesidad de preservar el ambiente sano y el correcto uso común del espacio público. Evidentemente, la imposición de multas por la comisión de infracciones de tránsito no constituye un simple arbitrio rentístico para aumentar las finanzas públicas. El telos o finalidad primera de las mismas es lograr el respeto a las normas de tránsito para obtener los fines mencionados. Por lo tanto, las medidas administrativas que tienden a hacer efectivas las multas persiguen también los mismos objetivos señalados.
De manera general las sanciones jurídicas, como las multas, responden al carácter coactivo de las normas imperativas de derecho. Es de la esencia del sistema jurídico que los mandatos del legislador se hagan cumplir apelando a la fuerza del aparato estatal. Justamente es esta nota la que diferencia al derecho de los demás sistemas normativos. La imposición de multas por el incumplimiento de deberes jurídicos o por la transgresión de las prohibiciones del legislador constituye una forma de sanción pecuniaria que pretende lograr el acatamiento de la ley. Ahora bien, la imposición de la multa requiere también de mecanismos para lograr su pago efectivo, pues de lo contrario ellas perderían su fuerza disuasoria y sancionatoria de la inobservancia de las normas. Obviamente, esta fuerza coactiva debe ejercerse legítimamente, es decir dentro del marco de una autorización legal impartida de conformidad con la Constitución”.
4.2. La Corte ha considerado también que la potestad legislativa descrita está sujeta a ciertos límites constitucionales. Como se dijo en líneas anteriores, mediante la Sentencia C-799 de 2003 esta corporación declaró inexequible la expresión “en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, esta no ha sido debidamente cancelada”, contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002. La Corte consideró que los mecanismos coactivos contenidos en la norma mencionada eran desproporcionados, en vista de (i) la limitación excesiva de la libertad de circulación de las personas sancionadas, dada la inmediatez con la que se restringía el derecho, (ii) la disconformidad de las medidas con la realidad socioeconómica de varios de los conductores, y (iii), el hecho de que existían otras medidas que podían lograr el fin de hacer eficaces las sanciones de tránsito (25) .
En dicha ocasión la Corte consideró que los mecanismos coactivos de las sanciones administrativas de tránsito terrestre se ajustan a las normas constitucionales, si estas “además de perseguir objetivos constitucionales como lo son los generales del Código Nacional de Transporte Terrestre, resultan razonables y proporcionadas sin desconocer el núcleo esencial de los derechos fundamentales implicados”. Así mismo, la Sala Plena indicó que para determinar la proporcionalidad de la medida (26) “el juez constitucional debe ponderar los intereses y valores constitucionales implicados en la norma, a fin de determinar si la relación que se da entre ellos es de equilibrio. Cuando se trata de medidas que pretenden realizar la fuerza coactiva del orden jurídico, como sucede en este caso, la ponderación debe hacerse entre los fines perseguidos por la norma represiva y el sacrificio de derechos que supone el conseguir tales fines por los medios escogidos por el legislador, examinado también si la medida adoptada resulta ser adecuada para los fines perseguidos y si la limitación de derechos que conlleva era necesaria dadas las circunstancias de hecho reguladas”.
5.1. La norma acusada no regula directamente la libertad de locomoción o movimiento (27) , pero sí tiene incidencia en un medio de desplazamiento: conducir un vehículo automotor. Por eso, la Corte considera que la medida tiene una incidencia mínima, y por lo tanto, el grado de afectación del derecho es bajo.
Primero, en vista de que las licencias de tránsito de los conductores de transporte público vencen cada tres años, la imposición de la sanción no incide en la validez de dicho documento sino hasta el momento de su renovación, ya transcurrido el mencionado lapso. Así, los conductores de vehículos de transporte público conservan su licencia de tránsito después de que les haya sido impuesta una multa, por lo que cuentan con un tiempo suficiente para ahorrar los recursos necesarios para pagarla. En vista de que la actividad del transporte público es una actividad lucrativa, los empresarios o conductores de dicho servicio pueden destinar, a medida que pasa el tiempo, los recursos necesarios para pagar las infracciones cometidas.
Segundo, aun si el conductor o el empresario no han destinado los recursos suficientes para pagar las infracciones adeudadas, y no cuentan con ellos en el momento de la renovación de la licencia de tránsito, su libertad de locomoción no se ve obstaculizada. Esto, pues la posibilidad de movilización de las personas no depende de un solo medio de transporte, un solo vehículo, y menos aún, de que estas puedan o no conducir. De esta forma, el conductor de vehículos de servicio público que, por no pagar las multas que adeuda, no ha podido renovar su licencia de tránsito, puede continuar circulando por el territorio de múltiples formas, dentro de las que se incluyen (i) desplazarse por sí mismo, (ii) tomar un automóvil particular conducido por otra persona, (iii) hacer uso del transporte público terrestre, y (iv) utilizar otros medios de transporte terrestre, aéreo o fluvial.
Por ejemplo, en la Sentencia C-316 de 2002 (28) la Corte declaró inexequible una expresión contenida en el Código de Procedimiento Penal que establecía una cuantía mínima para el pago de la caución prendaria necesaria para gozar de la libertad provisional. La Corte consideró lo siguiente:
“Por disposición de esta medida, las personas sin la capacidad de pago suficiente para cubrir una suma equivalente a un salario mínimo legal mensual quedan excluidas de la posibilidad de acceder al beneficio de la libertad provisional, no obstante cumplan los requisitos de orden personal que la norma establece para conferir tal privilegio (CPP, art. 365).
En términos del test de proporcionalidad, la medida específica del monto mínimo impone un sacrificio más gravoso al sindicado que el beneficio que por su intermedio se obtiene. Ello, porque si se hace énfasis en que las condiciones personales del procesado han sido cumplidas, y solo resta suscribir la caución prendaria, la única razón para no conceder la excarcelación pasa a ser el nivel de pobreza del sindicado. Recuérdese que en el análisis normativo pertinente se dijo que la tendencia del nuevo Código de Procedimiento Penal es la de privilegiar el derecho a la libertad por encima de la potestad que legítimamente ejerce el Estado para imponer restricciones de tipo personal a los individuos. Pues bien, de lo expuesto es claro que la filosofía de este nuevo régimen procesal queda en entredicho con una norma como la demandada, que invierte la prioridad prefiriendo el nivel económico del acusado al derecho a gozar de su libertad.
Por su conducto, la norma acusada desconoce uno de los fines esenciales del Estado social de derecho cual es la consecución de la vigencia de un orden justo, orden cuya consecución resulta imposible si se acude a criterios de estricto orden material —como el nivel económico de las personas— para condicionar el goce de derechos de rango constitucional que tienen categoría de fundamentales” (29) .
Sin embargo, la medida dispuesta en el artículo 23 acusado en el presente proceso es diferente a aquellas declaradas inexequibles por la Corte. Como se observó anteriormente, que a una persona no le esté permitido conducir un automóvil de manera alguna representa un obstáculo para que pueda movilizarse; tan solo le impide manejar un vehículo automotor. Así, en caso en que el conductor de transporte público no cuente con los recursos para pagar las multas debidas a los tres años de expedida su licencia de conducción, este tiene la posibilidad de circular por el territorio utilizando una multiplicidad de mecanismos alternos e igual de asequibles, que incluyen vehículos conducidos por otras personas, el servicio público y otros medios de transporte. También como se analizó en líneas pasadas, tras la imposición de una multa el conductor de servicio público conserva la licencia de tránsito, y la vigencia de dicho documento solo requerirá del pago de la infracción cuando esta deba renovarse, cada tres años. Adicionalmente, en el caso bajo análisis, la renovación de la licencia de tránsito depende de que el conductor de transporte público pague la multa debida, y por lo tanto, de su propia voluntad de desembolsar el dinero que adeuda.
“El objetivo central de dicha regulación es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público, pues estos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la ecuación vía-persona-vehículo.
Es claro que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para poner solo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (C.P., art. 2º) serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el Estado el que debe garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores que intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica, que su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no solo los individuos de a pie, sino los vehículos —cualquiera sea su naturaleza— deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración armónica en la dinámica diaria de la circulación” (30) .
5.3. La medida es adecuada para la consecución de los fines legítimos descritos en líneas anteriores. El conductor que no ha pagado las multas que se le han impuesto, pasado el período de vigencia de su licencia de conducción, puede, ya sea pagar las obligaciones a su cargo, o, abstenerse de hacerlo y perder la posibilidad de renovar la licencia de tránsito. De esta forma, la medida incentiva el pago de las multas adeudadas y conlleva a que las sanciones impuestas tengan una consecuencia real para aquellas personas que incurrieron en comportamientos sancionados por la normatividad de tránsito. Por ende, la medida es necesaria para que las disposiciones que regulan dicha materia sean efectivas para la protección de los bienes jurídicos tutelados por las normas de tránsito y los derechos de terceros.
Primero, la prohibición bajo análisis no impone una carga excesiva en los infractores. La Corte reconoce que existen multas que son relativamente onerosas en comparación con la capacidad económica de muchos conductores (algunas multas ascienden a un salario mínimo mensual) (31) . Sin embargo, dado que la renovación de la licencia de tránsito debe realizarse cada tres años, tanto los conductores de los vehículos de servicio público, como los empresarios prestadores de dichos servicios, pueden hacer una provisión contable destinada al pago de eventuales multas adeudadas, y causable en el momento en el cual se venza la licencia de conducción. Esto lleva a que el mecanismo coactivo analizado no desconozca el mínimo vital de los conductores o sus familias.
Segundo, la medida es necesaria. Como se observó en el apartado 5.1, el instrumento analizado está dirigido a que los conductores de vehículos de servicio público no puedan incurrir en nuevas infracciones cuando no han pagado las obligaciones adquiridas por multas impuestas en el pasado. La Corte considera que no existen mecanismos menos onerosos en términos de la limitación de los derechos de los conductores que cumplan de manera igualmente efectiva con dicho objetivo, pues las demás medidas coactivas de recaudo no están dirigidas específicamente a dicha finalidad. Obsérvese por ejemplo, que los deudores de multas contra quienes se dirige un proceso de ejecución coactiva pueden continuar conduciendo independientemente de las obligaciones que hayan dejado de pagar. Así, las normas relativas a la ejecución coactiva de los deudores de multas de tránsito no están dirigidas y no cumplen la función preventiva de impedir que los conductores de servicio público que desconocen la imposición de sanciones en su contra puedan continuar ejerciendo sus actividades colocando en riesgo la integridad o la vida de pasajeros o de terceros. Esto es especialmente pertinente puesto que, de acuerdo a las estadísticas existentes sobre el tema, las personas que acumulan la mayor cantidad de multas por pagar corresponden a conductores de vehículos de transporte público (32) .
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-799 de 2003, la cual declaró inexequible la expresión “En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, esta no haya sido debidamente cancelada” contenida en el 140 de la Ley 769 de 2002.
2. INHIBIRSE de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la expresión “subsista una sanción contra su tenencia o” contenida en el artículo 23 de la Ley 769 de 2002.
3. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “el titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas” contenida en el artículo 23 de la Ley 769 de 2002.
(18) Cfr. folio 4 del expediente.
(19) El artículo 22 dice: “Vigencia de la licencia de conducción. Las licencias de conducción para vehículos particulares tendrán una vigencia indefinida. || Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de 3 años, al cabo de los cuales se solicitará su renovación adjuntando un nuevo certificado de aptitud física y mental y el registro de información sobre infracciones de tránsito del período vencido. || PAR.—Todos los conductores de servicio público mayores de 65 años deberán renovar su licencia de conducción anualmente, demostrando su aptitud mediante certificación competente e idónea”.
(20) La norma se refiere a bases de datos que contienen información acerca de las infracciones de tránsito. El sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT) el cual es un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito. Al respecto, ver los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002. Ver también la Sentencia C-385 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
(21) Acerca de las multas que se derivan de cometer infracciones de tránsito, ver el artículo 131 del Código de Tránsito. Ver también la Sentencia C-799 de 2002 precitada.
(22) Acerca de las actuaciones relativas a la imposición de comparendos y los recursos a los que tiene derecho el conductor sancionado, ver los artículos 136 a 147 de la Ley 769 de 2002.
(23) Sentencia C-530 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En esta sentencia, la Corte resolvió, entre otras cosas, que algunas infracciones establecidas en el nuevo Código de Tránsito eran contrarias al derecho al debido proceso. También, ver la Sentencia C-529 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), en la cual la Corte consideró que las prohibiciones de llevar defensas rígidas en los automóviles y de portar luces exploradoras traseras, protegían los derechos de terceros, y por ende no eran contrarias al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad. Ver también las sentencias C-799 de 2003, C-066 de 1999, C-309 de 1997, T-287 de 1996 y T-258 de 1996.
(24) Sentencia C-799 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la cual, como se dijo anteriormente, declaró inexequible el artículo 140 acusado también en la presente ocasión.
(25) De otra parte, acerca de la limitación de la potestad sancionatoria de la administración en materia de tránsito terrestre respecto de los principios de debido proceso, ver la Sentencia C-530 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Ver también la Sentencia C-1081 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Así mismo, acerca de la limitación de las normas de tránsito respecto del principio de igualdad, ver la Sentencia C-478 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) en la cual la Corte declaró la inexequibilidad y la exequibilidad condicionada de algunas normas relacionadas con la prohibición de tránsito de vehículos de tracción animal. Igualmente, en la Sentencia C-355 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte decidió que algunas disposiciones dirigidas a prohibir el tránsito de vehículos de tracción animal eran contrarias al libre desarrollo de la personalidad y el derecho al trabajo.
(26) La Corte puso de presente que “la proporcionalidad (...) es un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales. Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-916 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-154 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-130 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, etc.”.
(27) El artículo 24 de la Constitución establece: “Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”.
(29) En el mismo sentido, la Corte, por medio de la Sentencia C-318 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), declaró inexequible una norma del estatuto tributario que establecía el requisito de suscribir una garantía bancaria o póliza de seguros para el contribuyente que quisiera ejercer una acción contencioso administrativa. La Corte señaló que la fijación de un porcentaje fijo no consultaba la verdadera capacidad económica de la parte afectada e introducía un elemento ajeno a la equidad que no resultaba compatible con la Constitución. Consideró que “cuando la norma demandada impone un porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla, dentro de las situaciones disímiles que pretende abarcar, aquella en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos”.
(30) Sentencia C-355 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) precitada.
(31) Ver el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. Al respecto, ver el análisis que sobre este tema realizó la Corte en la Sentencia C-799 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) precitada.
(32) Según datos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.