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Timestamp: 2020-08-10 19:53:33
Document Index: 329023791

Matched Legal Cases: ['§ 40', 'Art. 10', '§ 40', 'Art. 7', 'Art. 10', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', 'Art. 12', '§ 20', '§ 39', '§ 40', '§ 40', 'EuG', '§ 40', '§ 40', '§ 40', 'Art. 100', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 40', 'Art. 12', '§ 40', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 12', '§ 40', '§ 5', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 40', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 40', '§ 40', '§ 40']

2. Auch im Lebensmittelrecht der Europäischen Union finden sich Transparenzvorschriften. Eine Regelung des konkreten Gehalts des hier angegriffenen § 40 Abs. 1a LFGB besteht im Unionsrecht allerdings nicht und ist dem deutschen Gesetzgeber auch nicht aufgegeben. Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABlEG 2002 Nr. L 31, S. 1 -- BasisVO) enthält lediglich die Verpflichtung, die Öffentlichkeit im Falle des hinreichenden Verdachts über ein bestehendes Gesundheitsrisiko durch ein Lebensmittel oder Futtermittel aufzuklären. Darauf nimmt der hier nicht angegriffene § 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB Bezug. Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABlEU 2004 Nr. L 165, S. 1 -- KontrollVO) verpflichtet die zuständigen Behörden über Art. 10 BasisVO hinaus generell zu Transparenz und statuiert den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörden. Eine Verpflichtung und Ermächtigung zur unternehmensspezifisch individualisierten Information der Öffentlichkeit über Rechtsverstöße, wie sie der hier angegriffene § 40 Abs. 1a LFGB begründet, ist nicht vorgesehen.
Die Antragstellerin hält § 40 Abs. 1a LFGB für verfassungswidrig. Die in § 40 Abs. 1a LFGB vorgesehene Information der Öffentlichkeit greife in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Der Eingriff sei nicht gerechtfertigt, weil er die Information der Öffentlichkeit zeitlich nicht eingrenze. Die Information der Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens greife angesichts der weitreichenden Verbreitung, die durch die automatische Abrufbarkeit über das Internet erreicht werde, sowie ihrer potentiell gewichtigen wirtschaftlichen Auswirkungen besonders intensiv in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Daher müsse der Gesetzgeber die zeitliche Wirkung dieser Veröffentlichung durch Aufnahme einer Löschungsfrist einschränken. Dieser Mangel könne nicht durch eine entsprechende Anwendung anderer Rechtsnormen, verfassungskonforme Auslegung, eine allgemeine Verwaltungsentscheidung oder landesrechtliche Regelungen behoben werden. Die Bestimmung der Veröffentlichungsdauer dürfe der Gesetzgeber schon aus Gründen des Vorbehalts des Gesetzes und der Vorhersehbarkeit der Rechtslage für den Bürger nicht der Entscheidung der Exekutive, etwa mittels Verwaltungsvorschrift, überlassen. Daneben greife § 40 Abs. 1a LFGB in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit der Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen nach Art. 12 Abs. 1 GG ein.
Der Gesetzgeber müsse die zeitliche Wirkung dieser Veröffentlichung nicht selbst durch Aufnahme einer Löschungsfrist einschränken. Eine Veröffentlichung der Information im Internet sei nicht zwingend. Der Ort der Information sei vielmehr den durchführenden Behörden überlassen, für die die Länder Näheres vorgeben könnten. Im Übrigen bleibe jedenfalls eine analoge Anwendung von § 20 Abs. 2 BDSG möglich. Zudem seien die zuständigen Behörden gemäß § 39 Abs. 2 LFGB zu einer etwa erforderlichen Konkretisierung berufen. Selbst wenn man aber annehmen wollte, dass die zeitliche Begrenzung einer expliziten gesetzlichen Regelung bedürfe, beeinträchtige dies die Verfassungsmäßigkeit der streitgegenständlichen Norm nicht, weil die gesetzliche Regelung dann durch die Länder erfolgen müsse.
5. Der Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde e.V. hält § 40 Abs. 1a LFGB für verfassungswidrig. Die Grundrechtseingriffe hätten eine hohe Intensität. Die Namensnennung erfolge bereits auf der Basis eines bloßen Verdachts eines Rechtsverstoßes. Eine öffentliche Namensnennung könne die betroffenen Unternehmen oder Marken irreparabel schädigen oder gar finanziell ruinieren. Auch sei aufgrund der großen Menge ungefilterter und ungewichteter Informationen zweifelhaft, ob die Regelung zur Erreichung ihres Zwecks überhaupt geeignet sei. Jedenfalls sei sie weder erforderlich noch angemessen. Es hätte eine Löschungsfrist in die Norm aufgenommen werden müssen. Die Regelung stehe auch außer Verhältnis zum verfolgten Ziel. Unter Berücksichtigung der Schwere der Grundrechtseingriffe seien die niedrigen und dazu noch unbestimmten Eingriffsschwellen eines zu erwartenden Bußgeldes von mindestens dreihundertfünfzig Euro (Nr. 2) oder einer auch geringfügigen Überschreitung der Grenzwerte fern jeglicher Gesundheitsgefahr (Nr. 1) nicht angemessen. Die Norm entspreche hinsichtlich beider Tatbestandsalternativen (Nr. 1 und Nr. 2) nicht den rechtsstaatlichen Geboten der Normenklarheit und Bestimmtheit.
2. Der Normenkontrolle steht auch nicht entgegen, dass teilweise angenommen wurde, das Unionsrecht regele die Öffentlichkeitsinformation hier abschließend und entfalte gegenüber weitergehenden mitgliedstaatlichen Informationsregelungen Sperrwirkung, so dass die Informationspflicht nach § 40 Abs. 1a LFGB nicht mit dem europäischen Sekundärrecht vereinbar sei (vgl. inzwischen aber EuGH, Urteil vom 11. April 2013, Rs. C-636/11, Berger v. Freistaat Bayern, juris -- zu § 40 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LFGB). Selbst wenn neben den verfassungsrechtlichen Bedenken weiterhin Zweifel an der Vereinbarkeit von § 40 Abs. 1a LFGB mit europäischem Sekundärrecht bestünden, könnte das Bundesverfassungsgericht unabhängig hiervon auf einen Normenkontrollantrag hin die Vereinbarkeit von § 40 Abs. 1a LFGB mit dem Grundgesetz überprüfen (vgl. entsprechend zur konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG BVerfGE 116, 202 [214]; 129, 186 [203]).
Allerdings schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor bloßen Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit. In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Marktteilnehmer haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (vgl. BVerfGE 110, 274, 288 m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 98, 218 [258 f.]; 105, 252 [262]; 106, 275 [298 f.]). Regelungen, die die Wettbewerbssituation der Unternehmen lediglich im Wege faktisch-mittelbarer Auswirkungen beeinflussen, berühren den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht (vgl. BVerfGE 134, 204 [238] m.w.N.). Demgemäß ist nicht jedes staatliche Informationshandeln, das die Wettbewerbschancen von Unternehmen am Markt nachteilig verändert, ohne Weiteres als Grundrechtseingriff zu bewerten (vgl. BVerfGE 113, 63 [76]).
b) Veröffentlichungen nach § 40 Abs. 1a LFGB berühren die Berufsfreiheit nicht unmittelbar, kommen einem Eingriff in die Berufsfreiheit aber in ihrer Zielgerichtetheit und Wirkung gleich und sind darum an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. § 40 Abs. 1a LFGB verpflichtet die Behörden, der Öffentlichkeit lebensmittel- und futtermittelrechtliche Verstöße von Unternehmen umfassend und in unternehmensspezifisch individualisierter Form mitzuteilen. Die umfassende Information der Verbraucher erfolgt zu dem Zweck, diese in die Lage zu versetzen, ihre Konsumentscheidung in Kenntnis der veröffentlichten Missstände zu treffen und gegebenenfalls vom Vertragsschluss mit den benannten Unternehmen abzusehen. Die Information zielt also direkt auf eine Veränderung der Marktbedingungen konkret adressierter Unternehmen. Diese Veränderungen sind für die betroffenen Unternehmen nicht bloßer Reflex einer nicht auf sie ausgerichteten gesetzlichen Regelung. Die informationellen Grundlagen von Konsumentscheidungen zu verändern, ist vielmehr der originäre Zweck der Regelung (vgl. BTDrucks 17/7374, S. 2).
Die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele sind legitim, aber von unterschiedlichem Gewicht. Sofern die Einhaltung solcher Vorschriften gefördert werden soll, die dem Schutz vor Gesundheitsgefahren dienen, hat dies größeres Gewicht (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) als etwa die bloße Verbraucherinformation über (behobene) Hygienemängel. Allerdings besitzen auch der Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Täuschung und das Ziel, deren Wissensgrundlage für eigenverantwortliche Entscheidungen zu verbessern, verfassungsrechtliche Bedeutung. Dies stärkt jedenfalls deren Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG). Im Übrigen kann der Gesetzgeber in die Berufsfreiheit auch zugunsten solcher Ziele eingreifen, die zu verfolgen er nicht bereits durch das Grundgesetz gehalten ist (vgl. BVerfGE 134, 204 [224]).
Dabei hängt das Maß des potentiellen Ansehensverlusts auch von der konkreten Darstellung der Information durch die Behörde ab. So kann die Beeinträchtigung der betroffenen Unternehmen etwa durch einen ausdrücklichen Hinweis abgemildert werden, dass die Veröffentlichung nach § 40 Abs. 1a LFGB nicht auf einer behördlichen Einschätzung des Risikos weiterer künftiger Verstöße beruht, die Information also nicht etwa als amtliche Warnung aufzufassen ist. Im Verhältnis zu konkurrierenden Unternehmen können Wettbewerbsnachteile begrenzt werden, wenn deutlich erkennbar ist, dass es sich womöglich nur um das Ergebnis stichprobenweise erfolgter Kontrollen handelt. Ohne negative Folgen wird die Veröffentlichung für die Betroffenen indessen kaum bleiben. Nach ihrem Regelungszweck soll sie auch durchaus negative Folgen entfalten, weil gerade hierauf die generalpräventive Wirkung der drohenden Veröffentlichung beruht.
Im Grunde ist eine Einbeziehung von Verdachtsfällen in die Informationsregelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil dies zur Erreichung der Gesetzeszwecke unverzichtbar ist. Dürfte eine Veröffentlichung erst dann erfolgen, wenn ein Verstoß bestands- oder rechtskräftig festgestellt wäre, würde die Information der Öffentlichkeit durch die vielfach zu erwartende Einlegung von Rechtsbehelfen voraussichtlich häufig herausgezögert und die Informationsregelung damit um ihre Effektivität gebracht (vgl. Wollenschläger, VerwArch 102 [2011], S. 20 [32], zu § 5 Abs. 1 Satz 2 VIG a.F.). Um eigenverantwortliche Konsumentscheidungen treffen zu können, benötigen Verbraucherinnen und Verbraucher aktuelle Informationen. Eine möglicherweise um Jahre verzögerte Mitteilung über Rechtsverstöße ist zur Verbraucherinformation kaum noch geeignet.
(3) Inwiefern Veröffentlichungen nach § 40 Abs. 1a LFGB praktisch zu einer gehaltvollen Information der Öffentlichkeit taugen, hängt maßgeblich davon ab, wie die zuständigen Behörden die Informationen aufbereiten und darstellen (vgl. nur Bäcker, JZ 2016, S. 595 [601]). Das Gesetz lässt für eine geeignete Gestaltung hinreichend Spielraum.
aa) Im Grunde hat der Gesetzgeber mit § 40 Abs. 1a LFGB eine verfassungsrechtlich vertretbare Bewertung und Abwägung der gegenläufigen Interessen vorgenommen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere der gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. nur BVerfGE 133, 277 [322] m.w.N.; stRspr). Die angegriffene Regelung verfolgt wichtige Ziele (oben a). Im Grundsatz ist es angemessen, die Interessen der Unternehmen im Fall eines im Raum stehenden Rechtsverstoßes hinter die Schutz- und Informationsinteressen der Verbraucherinnen und Verbraucher zurücktreten zu lassen. Dass die Rechtsverstöße nicht notwendig mit einer Gesundheitsgefährdung verbunden sind, steht dem nicht entgegen, weil auch der Schutz vor Täuschung und der Nichteinhaltung hygienischer Anforderungen und die Ermöglichung eigenverantwortlicher Konsumentscheidungen legitime Zwecke des Verbraucherschutzes sind.
(1) Nach § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB erfolgt eine Veröffentlichung, wenn der Verdacht besteht, dass in Vorschriften im Anwendungsbereich des Gesetzes festgelegte zulässige Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen überschritten wurden. Danach wird nicht jegliche Abweichung veröffentlicht, sondern es wird nur über solche Abweichungen informiert, die die in diesen Werten bereits enthaltenen Erheblichkeitsschwellen überschreiten. Dass dann aber schon eine geringe Überschreitung die Rechtsfolge auslöst, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, sondern liegt in der Natur von Grenz- und Höchstwerten.
Neben der Bußgelderwartung muss der Verstoß von nicht nur unerheblichem Ausmaß sein. Dem kommt für die verfassungskonforme Anwendung der Regelung entscheidende Bedeutung zu. Der unbestimmte Rechtsbegriff des "nicht nur unerheblichen Ausmaßes" ist durch die zuständigen Behörden, im Klagefall auch durch die Verwaltungsgerichte, anhand von quantitativen und qualitativen Kriterien zu konkretisieren. Dabei können nur solche Verstöße als erheblich gelten, die von hinreichendem Gewicht sind, um für die betroffenen Unternehmen potentiell gravierende Folgen zu rechtfertigen. So geht etwa die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme davon aus, ein nicht nur unerhebliches Ausmaß sei dann anzunehmen, wenn es sich um einen Verstoß mit besonders nachteiligen Folgen für den einzelnen Verbraucher handele oder eine Vielzahl von Verbrauchern betroffen sei. Entsprechende Konkretisierungen finden sich in Erlassen der Landesministerien zu § 40 Abs. 1a LFGB. Dass der Gesetzgeber insoweit nicht selbst konkretere Vorgaben für die Bewertung des Verstoßes gemacht hat, sondern die Konkretisierung den Behörden und Gerichten überlässt, ist verfassungsrechtlich unbedenklich.
cc) Unverhältnismäßig im engeren Sinne ist die Regelung jedoch insofern, als eine zeitliche Begrenzung der Informationsverbreitung im Gesetz fehlt (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Januar 2013 -- 9 S 2423/12 --, juris, Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 18. März 2013 -- 9 CE 13.80 --, juris, Rn. 18; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 14. Juni 2013 -- 13 ME 18/13 --, juris, Rn. 6; Hessischer VGH, Beschluss vom 23. April 2013 -- 8 B 28/13 --, juris, Rn. 7; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. April 2013 -- 13 B 192/13 --, juris, Rn. 21 ff.).
(4) Der Bundesgesetzgeber hätte die Befristung selbst regeln müssen. Er besitzt für die zeitliche Begrenzung der Informationsverbreitung eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, die auch insoweit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG folgt. Selbst wenn die Länder die erforderliche zeitliche Begrenzung ebenfalls gesetzlich regeln dürften, waren sie hierzu jedenfalls nicht verpflichtet. Der Bundesgesetzgeber hat in § 40 Abs. 1a LFGB eine im Grunde vollständige Regelung getroffen, die auf direkte Anwendung zielt, jedoch mangels Befristungsvorschrift an einem verfassungsrechtlichen Mangel leidet. Diesen zu beheben, liegt in seiner Regelungskompetenz, von der er selbst hätte Gebrauch machen müssen.
Zur Abwendung der Nichtigkeit der Regelung obliegt es dem Gesetzgeber, bis zum 30. April 2019 die Dauer der Veröffentlichung zu regeln. § 40 Abs. 1a LFGB ist bis zu einer solchen Neuregelung, längstens aber bis zum 30. April 2019 anzuwenden. Aufgrund der bisherigen Behördenpraxis, die Veröffentlichung auf höchstens zwölf Monate zu befristen, ist zu erwarten, dass die zuständigen Behörden § 40 Abs. 1a LFGB in der Übergangszeit im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen anwenden werden (vgl. BVerfGE 127, 88 [132]).