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Timestamp: 2017-10-19 05:36:08
Document Index: 90703920

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 7', 'Art. 38', '§ 6', 'Art. 137', '§ 10', 'Art. 38', '§ 1', '§ 26', '§ 1', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 6', 'Art. 43', '§ 6', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 1', '§ 1', '§ 6', 'Art. 38', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 1', '§ 6', '§ 6', '§ 6']

1. Die Regelungen der §§ 6 und 7 BWG lauten auszugsweis ...
2. Von Beginn der Wahlgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschl ...
3. Nach dem Wahlrecht der Bundesländer können Über ...
4. Überhangmandate fielen bei den Wahlen zum Deutschen Bunde ...
1. Der im Demokratiegebot wurzelnde Grundsatz der gleichen Wahl s ...
2. Den für die Verhältniswahl geltenden verfassungsrech ...
3. § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG sei von Verfassungs wegen auch daru ...
4. Die inkonsequente Ausgestaltung des geltenden Rechts führ ...
2. Verhältnis- und Mehrheitswahl verschaffen den Abgeordnete ...
3. Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit (Art. 38 Abs. 1 GG) folgt ...
4. Die Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem, entweder ...
5. Den gleichen Anforderungen hat das Wahlrecht auch im Hinblick ...
1. Von 656 Abgeordneten, aus denen der Deutsche Bundestag vorbeha ...
2. Die Wahl der 328 Wahlkreisabgeordneten beurteilt sich nach den ...
3. Die Verbindung der Verhältniswahl mit Elementen der Mehrh ...
2. Die Verbindung der Verhältniswahl mit Elementen der Perso ...
3. a) Entscheidet sich der Gesetzgeber dafür, daß nich ...
1. Der Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl l ...
2. Zu befinden, ob Anlaß für eine Änderung des Wa ...
3. a) Nach diesem Maßstab ist es verfassungsrechtlich nicht ...
2. Die Wahl bündelt den politischen Willen der Wähler u ...
3. Für die Festlegung eines Wahlsystems sind mehrere Gesicht ...
4. In diesem Rahmen stellt der vom egalitären demokratischen ...
5. Aus dem bisher Dargelegten wird deutlich, daß sich die F ...
6. Bei seiner Entscheidung für ein Wahlsystem darf der Geset ...
7. Aus alledem wird zum einen der weite Gestaltungsspielraum deut ...
8. Gleiche Schranken wie die dem Wähler gewährleistete ...
1. a) Der Gesetzgeber des Bundeswahlgesetzes kennzeichnet das von ...
2. Die durch die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandat ...
3. Die angegriffene Regelung der §§ 6 Abs. 5 Satz 2, 7 ...
a) Die Beratungen des Parlamentarischen Rats, der nach Art. 137 Abs. 2 GG das Gesetz für die erste Wahl zum Deutschen Bundestag zu erlassen hatte, waren von Grundsatzdiskussionen über das Wahlsystem geprägt. Im Laufe der Beratungen wurde eine Vielzahl von Entwürfen diskutiert, wobei die CDU ein reines Mehrheitswahlrecht befürwortete, während die SPD an ihrer traditionellen Forderung nach Einführung eines Verhältniswahlrechts festhielt (zu Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens vgl.: Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 6, Ausschuß für Wahlrechtsfragen, bearbeitet von H. Rosenbach; im folgenden: Parla mentarischer Rat Bd. 6). Mehrheitlich sprach man sich schließlich für das System der mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl aus, wobei eine Reststimmenverwertung über eine Bundesliste vorgesehen war. Die Einführung einer Bundesliste scheiterte jedoch an der Intervention der Alliierten (vgl. Parlamentarischer Rat Bd. 6, S. XXXV). Die Mitglieder des Wahlrechtsausschusses waren sich darüber im klaren, daß ein reines Landeslistensystem das Entstehen von Überhangmandaten begünstige; allerdings ging man nur von einem Anfall von sehr wenigen Überhangmandaten aus (vgl. Parlamentarischer Rat Bd. 6, S. 790 f., 797 und 799). Nach erneuten Beratungen im Hauptausschuß wurde in das schließlich am 15. Juni 1949 verkündete Bundeswahlgesetz (BGBl. S. 21) eine Regelung zum Ausgleich von Überhangmandaten auf Landesebene aufgenommen. Der diesbezügliche § 10 Abs. 3 lautete:
b) Während das Gesetz für die erste Wahl zum Deutschen Bundestag noch ein Verhältnis der Wahlkreis- und Listenmandate von 60 : 40 vorsah, legte das Wahlgesetz zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 (BGBl. I S. 470) ein Ver hältnis von 50 : 50 fest. Die Frage der Überhangmandate spielte bei den Beratungen nur am Rande eine Rolle (vgl. dazu BTStenBer I/13459).
1. Der im Demokratiegebot wurzelnde Grundsatz der gleichen Wahl sei in einem strikteren Sinne als der allgemeine Gleichheits satz zu verstehen. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG lege die notwendigen Bedingungen für eine demokratische Wahl fest und weise dem Gesetzgeber lediglich die Ausgestaltung des Wahlrechts im einzelnen zu. Dem Gesetzgeber komme daher bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nur ein enger Ermessensspielraum zu.
Überhangmandate lassen sich nach Einschätzung des Bundeswahlleiters bei der personalisierten Verhältniswahl nicht durch eine Ausschaltung des Stimmensplittings vermeiden. Das wird auch durch die Mitteilungen der Landeswahlleiter von Baden-Württemberg, Nordrhein- Westfalen und Schleswig-Holstein bestätigt. In diesen Ländern sind bei den letzten Landtagswahlen Überhangmanda te angefallen, obwohl die Landeswahlgesetze dieser Bundesländer den Wählern lediglich eine Stimme geben (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 LWG Baden-Württemberg, § 26 Abs. 1 Satz 1 LWG Nordrhein-Westfalen, § 1 Abs. 2 LWG Schleswig-Holstein).
Die herrschende Auffassung und ständige Rechtspraxis verstehen die Verweisungen des § 7 Abs. 3 BWG auf § 6 BWG so, daß die Anrechnung von Direktmandaten auf den nach dem Zweitstimmenergebnis ermittelten Sitzanteil der jeweiligen Partei (Verhältnisausgleich) erst stattfinden soll, nachdem die Sitzzahl, die bei der Oberverteilung für die verbundene Liste ermittelt wurde, auf die einzel nen Landeslisten unterverteilt wurde. Die abweichende Auffassung entnimmt dem Sinn und Zweck des § 7 Abs. 2 BWG die Anordnung, angefallene Überhangmandate seien mit dem Sitzanteil der Listenverbindung zu verrechnen. Hiergegen sprechen der Wortlaut dieser Norm sowie historische und systematische Gründe.
Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, daß jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluß auf die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments haben kann (vgl. BVerfGE 1, 208 [246 f.]; 16, 130 [139]; stRspr). Daraus ergeben sich Anforderungen einer spezifischen Erfolgswertgleichheit der Verhältniswahl für das Sitzzuteilungsverfahren nach der Stimmabgabe, in welchem die Zahlen der für die Listen abgegebenen Stimmen zu einander ins Verhältnis gesetzt und danach die in der Listenwahl zu vergebenden Sitze zugeteilt werden.
Damit hat der Gesetzgeber den Proporz nach Zweitstimmen nicht zum ausschließlichen Verteilungssystem erhoben. Das Wahlsystem ist darauf angelegt, daß die Ergebnisse der vorgeschalteten Mehrheitswahl erhalten bleiben. Der in § 6 Abs. 4 BWG angeordnete Verhältnisausgleich geht nur soweit, als er die durch die Mehrheitswahl errungenen Mandate aufnehmen kann. Der Gesetzgeber hat die Verhältniswahl von vornherein mit Elementen der Mehrheitswahl verbunden, die nicht nur für die personelle Auswahl unter den Wahlkreiskandidaten von Bedeutung sind, sondern auch infol ge der systembedingten Möglichkeit des Anfalls von Überhangmandaten die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestages beeinflussen können. Tatsächlich sind bei neun der insgesamt dreizehn Wahlen zum Deutschen Bundestag, nämlich 1949, 1953, 1957, 1961, 1980, 1983, 1987, 1990 und 1994, Überhangmandate angefallen. Der Gesetzgeber hat sich gleichwohl nicht veranlaßt gesehen, das Entstehen von Überhangmandaten durch eine andere Regelung zu vermeiden oder in irgendeiner Weise deren Wirkung (voll) zu neutralisieren. Er hat mithin den Anfall von Überhangmandaten als Teilelement des von ihm im Bundeswahlgesetz normierten personalisierten Verhältniswahlsystems anerkannt. Demgemäß findet jeder Wähler in der Wahl das Angebot vor, mit seinen Stimmen über die Vergabe eines Wahlkreismandates unter den Bedingungen einer relativen Mehrheitswahl und die Unterstützung einer Liste unter den Bedingungen der Verhältniswahl zu bestimmen. Während jedoch für jeden der 328 Wahlkreise ein Abgeordneter direkt gewählt wird, der als solcher schon aufgrund der Auszählung der Stimmen als Mitglied des Bundestages legitimiert ist, werden die Listenmandate erst im Wege des oben beschriebenen mathematischen Sitzzuteilungsverfahrens zugeteilt, freilich mit der Maßgabe, daß die von Parteikandidaten errungenen Direktmandate soweit möglich von den derselben Partei innerhalb des Landes zugeteilten Listenmandaten abgerechnet werden. Übersteigt die Anzahl der Wahlkreismandate die Zahl der zugeteilten Sitze, ergeben sich Überhangmandate. Überhangmandate sind danach keine den Parteien außerhalb des Proporzes zugeteilten Landeslistenmandate sondern Direktmandate (vgl. auch Art. 43 Abs. 2 Satz 1 BayLWG).
1. a) Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtspre chung festgestellt, daß die Bundestagswahl - infolge des auf der zweiten Stufe der Wahl durchzuführenden und in § 6 Abs. 4 BWG normierten Verhältnisausgleichs und unbeschadet der vorgeschalteten Direktwahl der Wahlkreiskandidaten nach den Prinzipien der Mehrheitswahl - den Grundcharakter einer Verhältniswahl trägt (vgl. BVerfGE 6, 84 [90]; 13, 127 [129]; 16, 130 [139]; 66, 291 [304]): Überhangmandate differenzierten - je nach der Anzahl der entstandenen Überhangmandate in unterschiedlichem Grade - den verhältniswahlrechtlich verstandenen Erfolgswert der Wählerstimmen. Eine solche Differenzierung sei aber als die notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl mit der Wahlgleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar, solange die Wahlkreise im Rahmen des Möglichen annähernd gleich groß seien (vgl. BVerfGE 7, 63 [74 f.]; 16, 130 [140]; 79, 169 [171]). Das Bundesverfassungsgericht hat damit das Überhangmandat verfassungsrechtlich anerkannt, auch wenn sich darauf eine Mehrheit im Bundestag und die Wahl einer Bundesregierung gründen sollte.
b) Auf das erfahrungsgemäß zu erwartende Wahlverhalten der Wähler und auf die tatsächlichen Erfolgsaussichten der Wahlbewerber und Parteien hat der Einzelne keinen Einfluß. Das Wahlverhalten bestimmt sich allein nach der verfassungsrechtlich in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Wahlfreiheit. Auch wenn aufgrund von Erfahrungen unter bestimmten Umständen das Entstehen von Überhangmandaten wahrscheinlich wird, ergibt sich doch das einzelne Überhangmandat aus dem Gesamtverhalten der Wähler. Welches einzelne Mandat einen "Überhang" bildet und welchem Wähler ein nicht abrechenbares Direktmandat zuzurechnen ist, läßt sich nicht feststellen. Daß sich aus der freien Wahlentscheidung aller in dieser Freiheit gleichen Wähler im System einer Verhältniswahl mit vorgeschalteter Mehrheitswahl ein nicht anrechen bares Direktmandat ergeben kann, ist Folge dieses vom Gesetzgeber vorgezeichneten Weges zur Ausübung des Wahlrechts, nicht Widerspruch zur Wahlgleichheit.
1. Der Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl läßt eine Differenzierung des Gewichts der für die Parteien abgegebenen Stimmen nicht unbeschränkt zu (vgl. oben III. 1. a). Der für den Regelfall gesetzlich bestimmten Gesamtzahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BWG) und der gesetzlichen Vorgabe, daß für diesen Regelfall der Legitimationsvorgang hälftig persönlichkeitsbezogen, hälftig parteibezogen stattfinden soll (§ 1 Abs. 2 BWG), entspricht es ebenfalls, daß sich die Zahl der Überhangmandate in Grenzen hält. Werden diese Grenzen überschritten, weil sich Verhältnisse einstellen, unter denen Überhangmandate von Wahl zu Wahl regelmäßig in größerer Zahl anfallen, entfernt sich das Wahlverfahren von den Grundentscheidungen des Geset zes. Aus diesen Anforderungen an das Wahlverfahren kann sich einerseits eine Schranke für den Gestaltungsraum des Gesetzgebers wie andererseits aufgrund der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse auch ein Handlungsauftrag ergeben.
3. a) Nach diesem Maßstab ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber in Würdigung der bisherigen Entwicklung keinen Anlaß gesehen hat, von dem geltenden Wahlsystem abzugehen, das die Abrechnung der Direktmandate von den Landeslisten und bei Erschöpfung der Abrechnungsmöglichkeit eine Erhöhung der Sitzzahl vorsieht. Die gegenwärtige Erhöhung der Sitzzahl ist verfassungsrechtlich hinnehmbar; sie erreicht noch nicht die oben (vgl. III. 1. b) angedeutete Grenze. Es ist auch nicht abzuse hen, daß die Zahl der Abgeordnetensitze bei künftigen Wahlen gemäß § 6 Abs. 5 BWG weiter erheblich ansteigen werde. Die Faktoren, die das Entstehen von Überhangmandaten begünstigen, ihm aber auch entgegenwirken können, sind vielfältiger Art. Zu ihnen zählen ein überdurchschnittlich hoher Anteil von nicht wahlberechtigten Personen im Wahlkreis, eine geringe Wahlbeteiligung, eine hohe Zahl ungültiger Zweitstimmen, eine größere Anzahl erfolgreicher Parteien sowie - vom Gesetzgeber beeinflußbar - die ungleiche Einteilung der Wahlkreise in Verbindung mit deren Verteilung auf die Länder, die Wahl nach Landeslisten und die Zuteilung zweier - voneinander unabhängig abzugebender - Stimmen für einen Wahlkreiskandidaten und eine Liste.
4. In diesem Rahmen stellt der vom egalitären demokratischen Prinzip geprägte Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit Grundanforderungen an alle Wahlsysteme. Diese legen zwar unterschiedliche Verfahren fest, durch welche die einzelnen Stimmen der Wähler in Sitze der Mandatsträger umgesetzt werden. Jedes dieser Verfahren muß aber bei der von ihm vorgesehenen Art und Weise der Mandatszuteilung alle Wähler strikt gleich behandeln (vgl. BVerfGE 11, 351 [360]; vgl. auch den Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Wahlrechtskommission, 1955, S. 44). Ein Wahlsystem muß daher so gestaltet werden, daß jeder Wahlberechtigte seine Stimme wie jeder andere abgeben kann und daß die gül tig abgegebene Stimme ebenso mitbewertet wird wie die von einem anderen Wahlberechtigten abgegebene Stimme
b) Die personalisierte Verhältniswahl schaltet der Sitzverteilung nur zur Auswahl der Abgeordneten Elemente der Mehrheitswahl vor, ohne daß diese die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments beeinflußten. Das wäre nur anders, wenn dieses Wahlsystem neben der nach Verhältnis zu verteilenden Sitzzahl den Wäh lern - ex ante - auch Sitze zur Verfügung stellte, die sie unter den Bedingungen der Mehrheitswahl vergeben können und bei denen daher allein die Mehrheit die Zuteilung des Sitzes rechtfertigt. Um solche Sitze handelt es sich aber nicht bei den zusätzlichen Mandaten, die sich bei einer personalisierten Verhältniswahl erst dann ergeben, wenn nicht alle errungenen Wahlkreismandate mit Listenmandaten verrechnet werden können. Diese Sitze, die auch nur aus den Parteilisten besetzt werden können, stehen nicht unter den Bedingungen der Mehrheitswahl zur Verfügung und werden auch nicht unter den Bedingungen der Mehrheitswahl vergeben.
d) Die Grundanforderungen, welche die Wahlrechtsgleichheit an jedes Wahlsystem stellt, werden bei der personalisierten Verhältniswahl gewahrt, wenn jeder Wähler unter den Bedingungen der Mehrheitswahl an der Auswahl eines Kandidaten teilnehmen kann und wenn die Stimme jedes Wählers in dem Verfahren, das über die zahlenmäßige Verteilung der Parlamentssitze entscheidet, mit gleichem Gewicht berücksichtigt wird und daher die gleichen rechtli chen Möglichkeiten hat, auf die Sitzzuteilung so Einfluß zu nehmen wie jede andere Wählerstimme auch.
Eine solche Regelung des Sitzzuteilungsverfahrens gibt daher nicht mehr jedem Wähler - ex ante - die gleiche rechtliche Möglich keit, auf die Sitzzuteilung - und damit auf das politische Kräfteverhältnis im Parlament - in der gleichen Weise Einfluß zu nehmen wie jeder andere Wähler auch. Zwar mag jede Wahlkreisstimme ex ante die gleiche rechtliche Möglichkeit haben, im Zusammenwirken mit dem Wahlverhalten aller anderen Wahlberechtigten ein Überhangmandat mitzutragen. Das bedeutet aber nur, daß dann jedem Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit eröffnet ist, an einer Regelung teilzuhaben, die zu einem ungleichen Ergebnis führt: Er hat nur die gleiche rechtliche Chance, zu der Gruppe der Wähler zu gehören, deren Stimmen stärker als die anderer Wähler Einfluß auf die politische Zusammensetzung des Parlaments nehmen können. Damit ist aber gerade nicht gewährleistet, daß alle Wähler durch ihre Stimmabgabe gleichen Einfluß nehmen können. Eine solche Regelung genügt daher den Anforderungen des Art. 38 Abs. 1 GG nicht.
Soweit das Bundeswahlgesetz mit der Regelung der §§ 6 Abs. 5 Satz 2, 7 Abs. 3 Satz 2 vorsieht, daß beim Verhältnisausgleich anfallende weitere Sitze den hiervon begünstigten Landeslisten ohne Gewährung von Ausgleichsmandaten zugeteilt werden, gibt es nicht jedem Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit, auf die poli tische Zusammensetzung des Bundestages in gleicher Weise Einfluß zu nehmen; zugleich beeinträchtigt es die Chancengleichheit der Parteien (1). Diese Ungleichbehandlung ist insoweit nicht durch zwingende Gründe gerechtfertigt, als sie zu einer Verschiebung des Stimmgewichts der Wähler und der Chancengleichheit der Parteien führt, die in ihrem Ausmaß über Unschärfen hinausgeht, welche mit jeder Sitzzuteilung im Proportionalverfahren unausweichlich verbunden sind (2). Derart schwerwiegende Ungleichheiten entstehen aufgrund eines geänderten Wählerverhaltens im Zusammenwirken mit einer Wahlkreiseinteilung, die den Bevölkerungsanteil der Bundesländer an der Gesamtbevölkerungszahl zu ungenau berücksichtigt, erst seit Durchführung gesamtdeutscher Wahlen. Dies und die Ursachen hierfür standen erst nach Durchführung der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag hinreichend deutlich fest, so daß der Gesetzgeber, der mit den §§ 6 Abs. 5 Satz 2, 7 Abs. 3 Satz 2 BWG zunächst eine wegen ihrer begrenzten Auswirkungen verfassungsrechtlich hinnehmbare Regelung getroffen hatte, nunmehr von Verfassungs wegen zu einer Anpassung des Gesetzes an die veränderten Verhältnisse verpflichtet ist (3).
Dem entspricht es, daß der amtliche Stimmzettel die Wähler über die Bedeutung von Erst- und Zweitstimme in dem System der mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl wie folgt be lehrt (vgl. Anlage 26 zur Bundeswahlordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. März 1994 [BGBl. I S. 495], Anlagenband S. 42):
Entgegen der Auffassung der vier anderen Richter läßt sich für die Lösung der verfassungsrechtlichen Problematik nichts aus der Bezeichnung der Überhangmandate als "nicht abrechenbare Wahlkreismandate" gewinnen. Überhangmandate haben ihre Ursache zwar in einem "Überhang" an direkt in den Wahlkreisen gewonnenen Mandaten; sie sind deshalb aber nicht selbst Direktmandate. Sie bezeichnen lediglich einen Zahlenwert für die Anzahl derjenigen Mandate, die einer Partei außerhalb des Proporzes zuge teilt werden (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG: "Unterschiedszahl"). Da es bei der Zuteilung der festen Zahl von 328 Wahlkreismandaten verbleibt, kann das Fehlschlagen des Verhältnisausgleichs nur die Erhöhung der Zahl der regulären 328 Listenmandate zur Folge haben. Die entstehenden zusätzlichen Mandate können nur aus den Landeslisten besetzt werden; dies entspricht auch der Formulierung des § 1 Abs. 2 BWG.
(1) Wenn auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der ausgleichslosen Zuteilung einer größeren Zahl von Überhangmandaten, wie sie sich etwa bei der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag ergeben hat, bisher noch nicht entschieden ist, so gehen doch sämtliche die Überhangmandate betreffenden Entscheidungen zunächst davon aus, daß der Gedanke der Gleichheit der Wahl "nicht restlos verwirklicht wird", wenn das Bundeswahlgesetz ausgleichslose Überhangmandate zuläßt (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]); hierdurch trete eine Differenzierung des Stimmgewichts zwischen Wählern ein, deren Parteien keine Überhangmandate erzielt haben, und Wählern solcher Parteien, denen dies gelungen ist. Diese Ungleichheit könne nur hingenommen werden, soweit sie notwendig sei, um das Anliegen der personalisierten Verhältniswahl zu verwirklichen; diese wolle zumindest für die Hälfte der Abgeordneten eine enge persönliche Bindung zu ihrem Wahlkreis gewährleisten (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]; 16, 130 [139 f.]; 79, 169 [171]). Keine dieser Entscheidungen hat aber über die Notwendigkeit der Regelung des § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG generell und abstrakt für jeden Fall der Zuteilung von Überhangmandaten entschieden. Jede Entscheidung prüft vielmehr nur, ob das jeweilige Ausmaß der Differenzierung des Erfolgswerts in der zugrundeliegenden konkreten Situation gerechtfertigt ist. Ausnahmslos wird dies nur innerhalb enger Grenzen zugelassen, die der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ziehe. Es wird davon ausgegangen, der Anfall von Überhangmandaten sei auf ein "verfas sungsrechtlich zulässiges Mindestmaß beschränkt" (BVerfGE 16, 130 [140]).
(2) Auch geben die bisherigen Entscheidungen keine Anhaltspunkte dafür, daß das Bundesverfassungsgericht sich in bezug auf die Grenze, innerhalb derer es ausgleichslose Überhangmandate trotz Differenzierung des Erfolgswerts zuläßt, an einem Rahmen orientiert habe, "der den Grundcharakter der Bundestagswahl als einer am Ergebnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen orientierten Verhältniswahl nicht aufhebt". Aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt nicht, daß Über hangmandate "den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl" solange modifizieren dürften, als dies nicht zur Aufhebung dieses Grundcharakters führe. Das Bundesverfassungsgericht verwendet den von ihm gebrauchten Begriff des "Grundcharakters der Bundestagswahl als einer Verhältniswahl" nur zur Abgrenzung gegenüber der zur Personenauswahl vorgeschalteten Mehrheitswahl in den Wahlkreisen (vgl. BVerfGE 13, 127 [129]; 16, 130 [139]; 66, 291 [304]). Es versteht ihn aber nicht in der Weise, daß es dem Begriff "Grundcharakter" immanent sei, gewisse - systembedingte - Abweichungen vom Proporz zuzulassen, solange dies nicht zu einer Aufhebung des Grundcharakters der Verhältniswahl führt. Daß dies nicht Inhalt der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist, wird aus der Bewertung ausgleichsloser Überhangmandate als Differenzierung des Erfolgswerts deutlich. Folgerichtig muß sich diese Differenzierung nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts vor der strikten Wahlrechtsgleichheit rechtfertigen lassen. Nur diese Rechtfertigung - nicht aber der "Grundcharakter" der Wahl als Verhältniswahl - läßt Raum für Modifizierungen bei der Sitzvergabe nach Proporz.
Diese Ausführungen können nur dahin verstanden werden, daß die vier Richter unter dem von ihnen erst eingeführten Begriff der "spezifischen" Erfolgswertgleichheit verstehen, diese müsse nur so weit gelten, wie der Verhältnisausgleich durchführbar sei (gebotene Abrechnung). Für die Folgen des fehlgeschlagenen Verhältnisausgleichs soll Erfolgswertgleichheit dann nicht mehr gelten. Diese Auffassung läßt außer acht, daß die zur Personenauswahl vorgeschaltete Mehrheitswahl gerade über den Verhältnisausgleich mit der Verhältniswahl zusammengeführt wird. Die Mehrheitswahl bestimmt die Kandidaten von 328 Bundestagssitzen, die Verhältniswahl verteilt alle 656 Bundestagssitze nach Proporz, der Verhältnisausgleich führt das Gewicht von Wahlkreis- und Listenstimme zu einem Stimmerfolg zusammen und will so die gleiche Behandlung aller Wählerstimmen in diesem Verfahren der Sitzzuteilung gewährleisten. Die Wahlrechtsgleichheit läßt keinen Raum dafür, die Erfolgswertgleichheit nur für einen Teil dieses einheitlichen Gesamtkonzeptes der Sitzzuteilung herzustellen. Die Sicht der anderen vier Richter führt dazu, daß zwischen der Vergabe der Wahlkreise nach Mehrheitsgrundsätzen und der Zuteilung der "in der Listenwahl zu vergebenden Sitze" noch eine gewisse - dem Grabensystem angenäherte - Trennlinie verläuft. Eine solche zieht die personalisierte Verhältniswahl des Bundeswahlgesetzes aber gerade nicht, weil sie alle regulären Bundestagssitze - und damit auch die 328 Direktmandate - nach Proporz verteilt.
(4) Das Bundesverfassungsgericht ist in sämtlichen die Überhangmandate betreffenden Entscheidungen davon ausgegangen, die Durchbrechung der wahlrechtlichen Erfolgswertgleichheit durch die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten bedürfe einer Rechtfertigung durch zwingende Gründe in dem oben (I. 7. a) beschriebenen Sinn. In den von ihm behandelten Fällen sieht das Gericht die - seinerzeit nur zu wenigen Überhangmandaten füh rende - Regelung des § 6 Abs. 5 Satz 2 BWG als notwendig an. Mit dem Hinweis darauf, daß die Differenzierung des Erfolgswerts notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl sei, hat das Gericht das dem "zwingenden Grund" immanente Gebot der Erforderlichkeit in Bezug genommen. Auch durch die Verfolgung eines an sich legitimen Zwecks kann - wie oben I. 7. a) dargelegt - die Beeinträchtigung der formalen Wahlrechtsgleichheit nur insoweit gerechtfertigt werden, als die Differenzierung zur Erreichung des Zwecks erforderlich ist. Von näheren Darlegungen hierzu hat das Gericht allerdings angesichts der ganz geringen Zahl von angefallenen Überhangmandaten abgesehen (vgl. BVerfGE 7, 63 [75]; 79, 169 [172]). Wird dieses "Mindestmaß" überschritten, so verlangt das Gericht gesetzgeberische Maßnahmen zur Begrenzung des Anfalls von Überhangmandaten. Hierfür reichte es unter den Bedingungen des Wahlverhaltens der Wahlberechtigten im Jahre 1961 noch aus, daß die Bevölkerung annähernd gleich auf die Wahlkreise verteilt ist (vgl. BVerfGE 16, 130 [140]).
Die Bewertung, ob Wählerstimmen auf die Sitzzuteilung mit ungleichem Gewicht Einfluß nehmen, setzt auch nicht - wie die ande ren Richter meinen - voraus, daß die Möglichkeit zu intensiverer Einflußnahme auf das Wahlergebnis den einzelnen Wählern im voraus berechenbar ist. Richtig ist, daß eine solche Konstellation - wie sie etwa in § 6 Abs. 1 BWG (erfolgreicher unabhängiger Wahlkreisbewerber) enthalten ist - Maßnahmen zur Beseitigung des verstärkten Stimmgewichts nach sich zieht, um "dem Gedanken der Gleichheit der Wahl erst zum vollen Durchbruch zu verhelfen" (BVerfGE 7, 63 [74]). Hierin erschöpfen sich jedoch die Fälle nicht, in denen Wähler ein verstärktes Stimmgewicht erzielen können. Das Verfahren der Sitzzuteilung nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Verrechnung von Direktmandaten kann einem Teil der Wähler stärkeres Gewicht geben, auch wenn sie dies nicht gezielt mit ihrer Stimmabgabe herbeiführen können. Bei einem solchen Sitzzuteilungsverfahren ergibt sich erst bei Fehlschlagen der Verrechnung aller im jeweiligen Land gewonnenen Direktmandate mit dem Sitzkontingent der Partei, daß nicht allen für diese Direktmandate abgegebenen Erststimmen die Erfolgskraft durch Verrechnung genommen werden kann; diese bleibt vielmehr insoweit erhalten, als der nicht mehr verrechenbare "Überhang" zur Zuteilung von zusätzlichen Mandaten führt. Dieser "Überhang" schlägt sich aber nicht in einem bestimmten, individualisierbaren Direktmandat nieder. Folglich sind auch die Wähler, die hierzu mit ihren - nicht durch Verrechnung aufgezehrten - Erststimmen beigetragen haben, nicht individualisierbar. Daher haben auch nicht nur sie durch die Nichtverrechnung ihrer Erststimmen ein verstärktes Stimmgewicht erzielt, sondern alle Wähler von Direktmandaten, die in ihrer Summe zu dem "Überhang" geführt haben. Alle diese Wähler haben "ihrer" Partei mit ihren Erststimmen zu einem oder mehreren zusätzlichen Sitzen verholfen. Dies bewirkt eine - in Zahlen meßbare (vgl. unten ee) - Ungleichbehandlung der Wähler von Parteien mit und ohne Überhangmandaten. Auch das Bundesverfassungsgericht sieht das so (vgl. BVerfGE 7, 63 [74]). In dieser Entscheidung heißt es daher auch, daß das "Bundeswahlgesetz durch die Zulassung von Überhangmandaten ausnahmsweise das Stimmgewicht einzelner Wähler erfolgreicher Parteikandidaten verdoppelt" (BVerfGE 7, 63 [75]).
Diese Vergleichsberechnungen zeigen, daß der Anfall der zwölf Überhangmandate für die CDU und der vier Überhangmandate für die SPD nicht unerhebliche Unterschiede in den Chancen der Parteien bewirkt hat: Die SPD verbesserte sich durch den Anfall von Überhangmandaten von 69.114 Stimmen pro Mandat um 1.097 Stimmen pro Mandat auf 68.017 Stimmen. Die CDU hat durch die von ihr erworbenen Überhangmandate statt mit 69.353 Stimmen schon mit 65.942 Stimmen ein Mandat erhalten. Sie benötigte damit 3.942 Stimmen pro Mandat weniger als das BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die mit 69.884 Stimmen pro Mandat den schlechtesten - regulären - Erfolgswert erzielt hatten. Ohne Anfall von Überhangmandaten hätte diese - bei jeder Zuteilung von Sit zen nach Bruchteilen eintretende - unterschiedliche Erfolgswertmarge zwischen der für das BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ermittelten Sitzzahl und dem besten Erfolgswert der CSU mit 68.544 Stimmen nur 1.340 Stimmen ausgemacht.
b) Werden die in einem solchen Fall entstehenden zusätzlichen Sitze ohne Ausgleichsmandate zugeteilt, so rechtfertigt sich die hierdurch bewirkte Differenzierung des Stimmgewichts nicht schon als zwangsläufige Konsequenz. Die engere persönliche Beziehung zumindest der Hälfte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zu ihrem Wahlkreis ist und bleibt gewährleistet, weil alle 328 Wahlkreisbewerber ihr errungenes Mandat behalten. Der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate aus den Listen der Parteien, oh ne daß dafür hierauf zielende Wahlentscheidungen ursächlich wären, stärkt dieses besondere Anliegen der personalisierten Verhältniswahl nicht. Hat eine Partei mehr Direktmandate als proportional ermittelte Sitze erworben, so fordert die Verwirklichung des Zwecks der personalisierten Verhältniswahl zwar unausweichlich eine Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages. Hierdurch entsteht eine Differenzierung des Erfolgswerts der Wählerstimmen allerdings nur dann, wenn die zusätzlichen Sitze außerhalb des Proporzes zugeteilt werden. Bei einer Gewährung von Ausgleichsmandaten könnte die personalisierte Verhältniswahl - wie dies auch im Wahlrecht der Bundesländer durchweg der Fall ist - ohne Ungleichgewichtung von Wählerstimmen durchgeführt werden.
(3) In der Folgezeit bestätigten die Ergebnisse der Bundestags wahlen diese Einschätzungen: In den sieben zwischen 1965 und 1987 abgehaltenen Bundestagswahlen gab es insgesamt nur vier Überhangmandate. Dieser Umstand sowie die dargelegten Wertungen von Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht dürften auch das Rechtsbewußtsein von Wählern und Parteien in der Weise geprägt haben, daß sie bereit waren, ausgleichslose Überhangmandate, die nur in sehr geringer Zahl anfallen, zu tolerieren (vgl. hierzu auch den Wahlrechtsbericht, a.a.O., S. 51 f.). So gab es in dieser Zeit mit Ausnahme einer "offensichtlich unbegründeten" Wahlprüfungsbeschwerde aus dem Jahr 1988 (BVerfGE 79, 169) zu dieser Problematik weder Wahlprüfungsbeschwerden noch Normenkontrollverfahren.
dd) Bewegen sich die mit dem Anfall von wenigen Überhangmandaten verbundenen Differenzierungen im Bereich der oben beschriebenen Marge, so entsteht im Vergleich zu der durch das Proportionalverfahren ohnehin unvermeidbar bewirkten Erfolgswert verschiebung keine als erheblich anzusehende zusätzliche Ungleichheit. In diesem Rahmen darf die Ungleichgewichtung von Wählerstimmen durch Überhangmandate "ignoriert" (BVerfGE 16, 130 [141]) werden. Insoweit ist daher auch deren ausgleichslose Zuteilung und die hierdurch entstehende Differenzierung gerechtfertigt.
Im Jahr 1963 war die Wahlbeteiligung der Wähler in den Bundes ländern noch weitgehend homogen, vom Stimmensplitting wurde weniger gezielt als heute Gebrauch gemacht, und vor allem waren die Sitze noch auf weniger Parteien zu verteilen. Dies alles konnte seinerzeit dem Entstehen eines Defizits von Zweitstimmen entgegenwirken, so daß damals die entscheidende Ursache hierfür die ungleiche Wahlkreiseinteilung war. Hierauf konnte das Bundesverfassungsgericht die Ursache von drei der vier in Schleswig-Holstein angefallenen Überhangmandate eindeutig zurückführen (vgl. BVerfGE 16, 130 [138]). Die damals von ihm schon für die nächste Bundestagswahl verlangte Änderung der Wahlkreiseinteilung führte dann auch dazu, daß in den folgenden sieben Bundestagswahlen nur noch insgesamt vier Überhangmandate entstanden sind.
(4) Dieses Modell kann allerdings nicht sicherstellen, daß auch die einzelnen Landesverbände der Parteien im Bundestag in der Stärke vertreten sind, wie dies dem Anteil der auf sie entfallenden Zweitstimmen entspricht. Eine solche "Proporzstörung" wird allerdings auch vom geltenden Wahlrecht hingenommen. Wenn Überhangmandate ohne Verrechnung oder Ausgleich gewährt werden, erzielt jede hiervon begünstigte Landesliste eine Überrepräsentation gegenüber anderen Landeslisten. Das hier erwähnte Ver rechnungsmodell kann die bei seiner Anwendung demgegenüber entstehende Unterrepräsentation einiger - größerer - Landesverbände auf einen geringen Umfang beschränken, der in seinem Ausmaß nur unwesentlich über die durch das geltende Recht ohnehin bewirkte Überrepräsentation der Landesverbände mit Überhangmandaten hinausgeht. Dies wurde nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung vom Bundeswahlleiter auch eingeräumt.
aa) Bis zur Durchführung gesamtdeutscher Wahlen ließen die politischen Verhältnisse regelmäßig Überhangmandate lediglich in einem Ausmaß anfallen, das den Erfolgswert der Wählerstimmen nur im Rahmen der im Proportionalverfahren unvermeidbaren Unschärfen differenzierte. Dem 1961 hervorgetretenen Ausnahmefall (vgl. BVerfGE 16, 130 ff.) kommt in diesem Zusammenhang keine Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber ihn gerade zum Anlaß genom men hat, die Wahlkreiseinteilung zu berichtigen; hierdurch wurde die Zahl der angefallenen Überhangmandate bei späteren Bundestagswahlen drastisch zurückgeführt.
cc) Die weitere erhebliche Steigerung der Zahl der Überhangmandate bei der zweiten gesamtdeutschen Wahl ließ dann allerdings deutlich hervortreten, daß eine nachhaltige Veränderung der politischen Verhältnisse eingeleitet worden war. Nunmehr ist zu erwarten, daß Überhangmandate auch künftig - sogar mit steigender Tendenz - in einer Größenordnung anfallen werden, deren kompensationslose Zuteilung eine verfassungsrechtlich nicht mehr zu rechtfertigende Differenzierung des Gewichts der Wählerstimmen bewirkt. Anders als noch 1963 kann die Zahl der Überhangmandate nun nicht mehr allein durch eine Wahlkreiseinteilung, welche die durchschnittlichen Bevölkerungszahlen besser berücksichtigt, ent scheidend zurückgeführt werden. In den neuen Bundesländern lag die Wahlbeteiligung weiterhin erheblich unter dem Bundesdurchschnitt. Die PDS konnte sich zu Lasten des Zweitstimmenanteils der großen Parteien behaupten. Andererseits verfestigte sich in den alten Bundesländern die zunehmende Tendenz zum Stimmensplitting, was auch dort zum Anfall von Überhangmandaten führte. Für die Zukunft muß damit gerechnet werden, daß auch die Bevölkerung in den neuen Bundesländern vom Stimmensplitting zunehmend Gebrauch macht.