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Timestamp: 2016-10-28 14:21:11
Document Index: 62564239

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31']

101 IA 484
101 Ia 48478. Auszug aus dem Urteil vom 5. November 1975 i.S. Coop Olten und W.v.Rohr gegen Einwohnergemeinde Olten und Regierungsrat des Kantons Solothurn.
Art. 31 Cst. prescriptions cantonales sur la fermeture des magasins; choix du demi-jour de fermeture hebdomadaire. Le r�glement de la ville d'Olten sur la fermeture des magasins, qui oblige tous les commer�ants � fermer leur magasin le lundi apr�s-midi, viole l'art. 31 Cst. Une certaine possibilit� de choix doit �tre laiss�e aux commer�ants pour la fixation du demi-jour de fermeture obligatoire (en l'esp�ce, au moins entre le lundi matin et le lundi apr�s-midi). Faits � partir de page 484
BGE 101 Ia 484 S. 484
Nachdem das Bundesgericht bei der Beurteilung eines Falles aus dem Kanton Zug die Pflicht zur Schliessung der Ladengesch�fte w�hrend eines vollen Werktages als gegen Art. 31 BV verstossend erkl�rt hatte (BGE 98 Ia 395 ff.), �nderte der solothurnische Kantonsrat die kantonale Ladenschlussverordnung in dem Sinne ab, dass sie die Einwohnergemeinden nurmehr noch zur Anordnung eines halbt�gigen Ladenschlusses erm�chtigte; nach der bisherigen Fassung war ein ganzt�giger Ladenschluss je Woche zul�ssig gewesen.
Der Gemeinderat (Legislative) der Einwohnergemeinde Olten, die bis anhin generell am Montag einen ganzt�gigen Ladenschluss vorgeschrieben hatte, beschloss daraufhin eine neue Regelung, indem er � 2 der erg�nzenden kommunalen Vorschriften zur kantonalen Ladenschlussverordnung wie folgt fasste: BGE 101 Ia 484 S. 485
"S�mtliche Verkaufsgesch�fte bleiben am Montagnachmittag ab
12.30 Uhr geschlossen.
Diese Schliessungspflicht entf�llt am Mai- und Herbstmarkt sowie
an den beiden Montagen unmittelbar vor Weihnachten."
In einem fakultativen Referendum nahmen die Stimmb�rger von Olten diese neue Regelung an. Die Firma COOP Olten und ihr Verwaltungsrat Werner von Rohr f�hren hiegegen, nachdem sie sich beim Regierungsrat des Kantons Solothurn erfolglos beschwert hatten, staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV sowie Art. 2 �bBest. BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
4. In der Beschwerde wird geltend gemacht, die generelle Festlegung des Schliessungshalbtages auf den Montagnachmittag verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und damit gegen Art. 4 BV; der Montagnachmittag sei n�mlich in der Absicht gew�hlt worden, dass alles beim Alten bleibe, d.h. dass die meisten Verkaufsgesch�fte wie bisher den ganzen Tag geschlossen blieben, weil es sich wegen der geringen Nachfrage nicht lohne, die L�den nur am Montagvormittag zu �ffnen.
Das aus Art. 4 BV hergeleitete Gebot von Treu und Glauben bindet an sich auch den Gesetzgeber. Die diesbez�gliche R�ge hat jedoch im vorliegenden Fall neben jener der Verletzung von Art. 31 BV keine selbst�ndige Bedeutung. Sie bezieht sich nicht auf das gesetzgeberische Verfahren, sondern unmittelbar auf den Inhalt der angefochtenen Vorschrift. Ob diese in bezug auf ihren Zweck und ihre Auswirkungen zul�ssig ist, beantwortet sich nach Art. 31 BV, wobei das Bundesgericht in erster Linie auf objektive Kriterien abstellt und weder an die beh�rdliche Begr�ndung der Massnahme noch an parlamentarische Voten gebunden ist. Verfolgt ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entgegen den von der Beh�rde vorgeschobenen anderweitigen Motiven ein unerlaubtes Ziel, so heisst das Bundesgericht die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 31 BV gut. H�lt hingegen eine Massnahme materiell vor der Handels- und Gewerbefreiheit stand, so kann auch nicht im erw�hnten Sinne von einem Verstoss gegen Treu und Glauben gesprochen werden. Es er�brigt BGE 101 Ia 484 S. 486sich daher, unter dem Gesichtswinkel des Art. 4 BV gesondert zu pr�fen, ob die angefochtene Regelung erlassen wurde, um die hinsichtlich der Dauer der Schliessungspflicht bestehenden Verfassungsschranken "zu umgehen".
5. Art. 31 BV gew�hrleistet die Handels- und Gewerbefreiheit, beh�lt aber in Absatz 2 kantonale Bestimmungen �ber die Aus�bung von Handel und Gewerbe vor. Wie das Bundesgericht in seiner neuesten Rechtsprechung festgestellt hat, umfasst dieser Vorbehalt nicht nur rein polizeiliche Massnahmen, sondern auch solche sozialen oder sozialpolitischen Charakters (BGE 97 I 505 E. 4c; vgl. auch BGE 100 Ia 449 E. 5, BGE 99 Ia 619 E. 5a und 373 E. 2, BGE 98 Ia 400 E. 2). Untersagt sind den Kantonen hingegen wirtschaftspolitische Massnahmen, das heisst solche, die einen Eingriff in die freie Konkurrenz bezwecken. Um vor der Handels- und Gewerbefreiheit Bestand zu haben, m�ssen kantonale Bestimmungen im Sinne von Art. 31 Abs. 2 BV auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im �ffentlichen Interesse liegen, dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit entsprechen und das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beachten. Es wird im folgenden zu pr�fen sein, ob die von der Einwohnergemeinde Olten erlassene Ladenschlussregelung die genannten Voraussetzungen erf�llt.
6. (Pr�fung der gesetzlichen Grundlage).
7. a) Das �ffentliche Interesse f�r die Anordnung eines halbt�gigen Ladenschlusses an Werktagen kann heute nicht mehr im Arbeitnehmerschutz liegen, nachdem dieser im eidgen�ssischen Arbeitsgesetz vom 13. M�rz 1964 (ArG) in bestimmten Bereichen einheitlich und abschliessend geregelt worden ist. Ein zul�ssiges Ziel derartiger Ladenschlussvorschriften kann jedoch der Schutz jener Personen sein, die ebenfalls im Verkaufsbetrieb t�tig sind, aber nicht dem Arbeitsgesetz unterstehen, so der Ladeninhaber, ihrer Familienangeh�rigen sowie gewisser leitender Angestellter (BGE 97 I 507; BGE 98 Ia 401 E. 3 und 403 E. 5b). Um ihnen die n�tige Freizeit sicherzustellen, k�nnen die Kantone vorschreiben, dass die Verkaufsgesch�fte an einem halben Werktag je Woche zu schliessen sind. Eine l�nger dauernde Schliessungspflicht ist unzul�ssig, da sie, wie in BGE 98 Ia 403 E. 5b dargelegt, den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit und damit Art. 31 BV verletzt.
b) Ob dar�ber hinaus auch der Grundsatz der derogatorischen BGE 101 Ia 484 S. 487Kraft des Bundesrechtes eine entsprechende Begrenzung verlangt, weil bei einem obligatorischen Ladenschluss w�hrend eines vollen Werktages die Vorschriften des eidg. Arbeitsgesetzes �ber die w�chentliche H�chstarbeitszeit des Personals nicht oder nicht mehr ohne weiteres zum Zuge k�men, liess das Bundesgericht in BGE 98 Ia 402 E. 5a offen. Die Frage braucht auch hier nicht weiter verfolgt zu werden, da die angefochtene Regelung bloss einen halbt�gigen Ladenschluss vorschreibt und von einer Vereitelung von Bundesrecht im erw�hnten Sinne zum vornherein nicht gesprochen werden kann. Die R�ge der Beschwerdef�hrer, f�r die beanstandete Ausgestaltung der halbt�gigen Ladenschlusspflicht seien vor allem �berlegungen des Personalschutzes massgebend gewesen, ist unter dem Gesichtswinkel des in Art. 31 BV enthaltenen Verh�ltnism�ssigkeitsprinzipes zu pr�fen; der Berufung auf Art. 2 �bBest. BV kommt keine gesonderte Bedeutung zu.
8. Die vorgeschriebene Schliessungsdauer betr�gt im vorliegenden Fall lediglich einen halben Werktag, was nach dem Gesagten an sich zul�ssig ist. Die Beschwerdef�hrer beanstanden jedoch, dass diese halbt�gige Ladenschliessung einheitlich f�r alle Verkaufsgesch�fte auf den Montagnachmittag festgesetzt worden ist. Damit werde auf die Gesch�ftsinhaber ein indirekter Zwang ausge�bt, ihre L�den w�hrend des ganzen Montags geschlossen zu halten, da es sich kaum lohne, die Gesch�fte am Montagmorgen zu �ffnen, um sie am gleichen Nachmittag wieder zu schliessen. Der verfassungsrechtlich anerkannte Zweck der Massnahme k�nne auch erreicht werden, wenn die Wahl des Schliessungshalbtages dem Ladeninhaber �berlassen bleibe. F�r die angeordnete einheitliche Schliessung best�nden keine hinreichenden Gr�nde; sie widerspreche sowohl den Interessen des Publikums als auch jenen der Ladenbesitzer.
a) In BGE 96 I 367 f. bezeichnete das Bundesgericht eine Anordnung des Tessiner Staatsrates, die alle Apotheken in Lugano (mit Ausnahme der Dienstapotheken) am Samstagnachmittag einheitlich zur Schliessung verpflichtete, als unverh�ltnism�ssig und gegen Art. 31 BV verstossend; es stellte fest, dass eine derartige Massnahme insbesondere den Interessen des Publikums widerspreche und dass keine hinreichenden Gr�nde best�nden, die von den Beschwerdef�hrern verlangte BGE 101 Ia 484 S. 488Wahlm�glichkeit zwischen Samstagnachmittag und Montagmorgen auszuschliessen. In BGE 97 I 502 ff., in dem das Bundesgericht seine bisherige Rechtsprechung auf diesem Gebiet im Hinblick auf das in Kraft getretene eidg. Arbeitsgesetz grunds�tzlich �berpr�fte, stellte sich die Frage der Zul�ssigkeit eines einheitlichen Ladenschlusses nicht, da die zu beurteilende genferische Regelung den einzelnen Gesch�ftsinhabern die freie Wahl des Schliessungshalbtages �berliess. Hingegen wurde die Frage erneut aufgeworfen in BGE 98 Ia 404 E. 6: Das Bundesgericht hielt fest, dass der mit dem vorgeschriebenen Schliessungshalbtag verfolgte �ffentliche Zweck - n�mlich der Schutz der nicht dem Arbeitsgesetz unterworfenen Personen - an sich auch erreicht w�re, wenn es dem einzelnen Ladenbesitzer �berlassen bliebe, zu entscheiden, an welchem Halbtag der Woche er sein Gesch�ft schliessen wolle. Diese Wahlm�glichkeit d�rfe nur soweit beschr�nkt werden, als es aus anderweitigen Gr�nden des �ffentlichen Interesses notwendig sei. Eine gewisse Einschr�nkung rechtfertige sich schon deshalb, um eine staatliche Kontrolle zu erm�glichen oder zu erleichtern. Sodann sei nicht zu �bersehen, dass eine �bersichtlichkeit der Ladenschlussordnung im Interesse des Publikums liege. Ob und wieweit eine Wahlm�glichkeit gew�hrt werden m�sse, h�nge stark von den konkreten Verh�ltnissen ab; die gegeneinander abzuw�genden Interessen k�nnten auch von Branche zu Branche verschieden sein.
b) Von diesen grunds�tzlichen �berlegungen ist auch im vorliegenden Fall auszugehen. Die angefochtene Vorschrift setzt den obligatorischen Schliessungshalbtag f�r s�mtliche Verkaufsgesch�fte der Stadt Olten einheitlich auf den Montagnachmittag fest. Sie beraubt damit die Gesch�ftsinhaber der M�glichkeit, ihre Verkaufslokale am Montagvormittag geschlossen zu halten und am Montagnachmittag zu �ffnen, wie dies zum Ausgleich der Offenhaltung w�hrend des Samstagnachmittages mancherorts �blich ist. Es fragt sich, ob eine derartige Ladenschlussregelung im Hinblick auf ihren verfassungsrechtlich massgebenden Zweck noch verh�ltnism�ssig ist oder ob dieser Zweck nicht ebensogut erreicht werden k�nnte, wenn es den Gesch�ftsinhabern wenigstens freigestellt w�rde, zwischen dem halbt�gigen Ladenschluss am Montagmorgen und am Montagnachmittag zu w�hlen.
aa) Der Stadtrat von Olten r�umt in seiner Vernehmlassung BGE 101 Ia 484 S. 489ein, dass der Gemeinderat die angefochtene Ordnung zum Teil in der Nebenabsicht getroffen habe, die bew�hrte ganzt�gige Schliessung am Montag, die sich in Olten eingeb�rgert habe und nach wie vor den W�nschen weiter Bev�lkerungskreise entspreche, werde weiterhin beibehalten. Es handle sich aber nur um einen erhofften, rechtlich nicht durchsetzbaren Zustand; es stehe jedem Ladenbesitzer frei, sein Gesch�ft am Montagvormittag zu �ffnen. - Der Hinweis auf die W�nschbarkeit eines ganzt�gigen Ladenschlusses am Montag ist nicht geeignet, den Ausschluss der verlangten Wahlm�glichkeit verfassungsrechtlich zu begr�nden. Da ein obligatorischer Ladenschluss w�hrend eines vollen Werktages seit dem Inkrafttreten des eidgen�ssischen Arbeitsgesetzes eine unverh�ltnism�ssige, durch kein zureichendes �ffentliches Interesse mehr gerechtfertigte Massnahme darstellt, geht es auch nicht an, dieses Ziel indirekt durch andere freiheitsbeschr�nkende Anordnungen zu verfolgen.
bb) Eine Wahlm�glichkeit zwischen dem halbt�gigen Ladenschluss am Montagmorgen und am Montagnachmittag h�tte auch keine erhebliche Erschwerung der polizeilichen Kontrolle zur Folge, wenn die Ladeninhaber verpflichtet w�rden, sich f�r eine bestimmte, l�ngere Zeitdauer f�r eine der beiden L�sungen zu entscheiden und den Schliessungshalbtag in sichtbarer Weise bekanntzumachen (z.B. durch Anschrift an den Ladenlokalen). Es ist in diesem Zusammenhang hervorzuheben, dass die Vorlage des Stadtrates von Olten an den Gemeinderat eine differenziertere L�sung vorsah als die in der Folge beschlossene, indem f�r Lebensmittelgesch�fte die Schliessung am Montagnachmittag und f�r alle �brigen L�den die Schliessung am Montagvormittag vorgeschlagen wurde. Zur Begr�ndung dieses Vorschlages wurde auf das Publikumsinteresse am Einkauf von Lebensmitteln am Montagvormittag hingewiesen und gleichzeitig ausgef�hrt, das Interesse der polizeilichen �berwachung, das f�r die Einheitlichkeit des Ladenschlusses spr�che, m�sse demgegen�ber zur�cktreten (Auszug aus dem Protokoll des Gemeinderates vom 14. November 1974 S. 5). Wenn aber die Erschwerung der polizeilichen Kontrolle durch die vom Stadtrat vorgeschlagene L�sung nicht als ernsthaftes Hindernis betrachtet wurde, gilt dies wohl auch f�r den Fall der Wahlm�glichkeit zwischen dem Ladenschluss am Montagvormittag und am Montagnachmittag.
BGE 101 Ia 484 S. 490Davon abgesehen erscheint im Hinblick auf Art und Gewicht der im Spiele stehenden �ffentlichen Interessen eine l�ckenlose intensive Polizei�berwachung gar nicht unbedingt notwendig, umso weniger, als schon von seiten der Gewerbegenossen mit einer gewissen Kontrolle zu rechnen ist. Auch bei einer lockeren staatlichen �berwachung d�rften Verst�sse gegen die Ladenschlusspflicht nur selten vorkommen, solange hinsichtlich der Wahl des Schliessungshalbtages eine �berschaubare Regelung gilt.
cc) Erheblich mehr Gewicht ist hingegen den Bed�rfnissen des Publikums beizumessen. Eine gewisse �bersichtlichkeit der Ladenschlussordnung liegt zweifellos im Interesse der K�uferschaft. Diese ist aber gleichzeitig auch daran interessiert, m�glichst zu jeder Zeit, das heisst an jedem Werktag, Eink�ufe machen zu k�nnen. So gesehen entspricht eine Wahlm�glichkeit zwischen dem Ladenschluss am Montagvormittag und am Montagnachmittag eher den Bed�rfnissen des Publikums als ein einheitlicher Ladenschluss am Montagnachmittag. Die einzelnen Ladeninhaber w�rden, je nach Branche und �rtlichen Verh�ltnissen, jenen Schliessungshalbtag w�hlen, an dem die geringsten Ums�tze zu erwarten sind, und damit gleichzeitig den Interessen der Konsumenten Rechnung tragen. Anderseits w�re den meisten Einwohnern von Olten mit der Zeit bekannt, welche L�den montags am Vormittag und welche am Nachmittag ge�ffnet sind. Daraus, dass die vom Gemeinderat beschlossene Ladenschlussordnung in der Volksabstimmung angenommen worden ist, l�sst sich nicht ableiten, dass ein einheitlicher Ladenschluss am Montagnachmittag den Bed�rfnissen des Publikums besser entspricht. Die Stimmb�rger konnten sich nur zu der ihnen vorgelegten Regelung aussprechen; es ist v�llig offen, ob eine etwas weniger starre Ordnung nicht ebenfalls angenommen oder sogar vorgezogen worden w�re.
c) Daraus folgt, dass die einheitliche Festlegung des Ladenschlusses auf den Montagnachmittag eine unverh�ltnism�ssige Freiheitsbeschr�nkung darstellt, die gegen Art. 31 BV verst�sst. Den Ladeninhabern muss von Verfassungs wegen eine bestimmte minimale Wahlm�glichkeit einger�umt werden. Ob es gen�gt, wenn sie - im Sinne der vorgezeichneten Alternativl�sung - zwischen der Schliessung am Vormittag oder Nachmittag eines bestimmten Werktages w�hlen k�nnen, oder BGE 101 Ia 484 S. 491ob bei verfassungskonformer Interessenabw�gung unter Umst�nden sogar eine weitergehende Wahlm�glichkeit angebracht w�re, kann hier dahingestellt bleiben. Die Beschwerdef�hrer haben sich in erster Linie f�r eine Wahlm�glichkeit zwischen der Schliessung am Montagnachmittag und am Montagvormittag eingesetzt; ein praktisches Interesse an einer weitergehenden L�sung wurde nicht dargetan, und eine solche stand im kantonalen Verfahren auch nicht zur Diskussion.
9. Der angefochtene Beschwerdeentscheid des solothurnischen Regierungsrates ist somit in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben. Die Beschwerdef�hrer verlangen dar�ber hinaus sinngem�ss die Aufhebung von � 2 der erg�nzenden Vorschriften der Einwohnergemeinde Olten zur kantonalen Ladenschlussverordnung. Da die staatsrechtliche Beschwerde im Anschluss an den Erlass der kommunalen Vorschrift eingereicht wurde, ist diesem Begehren ebenfalls zu entsprechen. Aufzuheben ist nicht nur � 2 Abs. 1, der die unzul�ssige einheitliche Schliessung am Montagnachmittag vorschreibt, sondern auch � 2 Abs. 2, da die dort vorgesehene Ausnahmeregelung mit dem Wegfall von Abs. 1 gegenstandslos wird beziehungsweise bei einer Neuordnung der Schliessungspflicht nochmals �berdacht werden muss. Es ist Sache der Einwohnergemeinde Olten, nach Massgabe der vorstehenden Erw�gungen eine vor Art. 31 BV haltbare Regelung zu erlassen.
Die Beschwerdef�hrer bezeichnen ferner auch � 4 Abs. 1 der kantonalen Ladenschlussverordnung, auf den sich die aufgehobene kommunale Vorschrift st�tzt, als verfassungswidrig. Eine formelle Aufhebung der kantonalen Delegationsnorm kann mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde, wie ausgef�hrt, nicht mehr verlangt werden. Es besteht aber auch kein Anlass, diese kantonale Vorschrift hier im Sinne einer vorfrageweisen Pr�fung als verfassungswidrig und daher unanwendbar zu erkl�ren, denn sie kann ohne Zwang dahin ausgelegt werden, dass sie die Gemeinden nicht zu einer einheitlichen Festlegung des Schliessungshalbtages verpflichtet. Von der in � 4 Abs. 1 enthaltenen Erm�chtigung kann somit auch in verfassungsm�ssiger Weise Gebrauch gemacht werden.
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