Source: http://hundochkatter.se/For%20den%20jag%20ar..html
Timestamp: 2019-11-21 18:41:43+00:00
Document Index: 14512631

Matched Legal Cases: ['§3', '§3', '§12', '§ 20', '§ 20', '§ 20']

Carlbeck-kommitténs övergripande uppdrag är att föreslå hur den framtida utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning bör utformas i fråga om mål, innehåll, organisation och personalens kompetens.
Skolverket har i en rad rapporter visat att särskolan i många avseenden har kommit långt med att erbjuda en bra utbildning och en god lärande miljö för barn och ungdomar med utvecklingsstörning. Men Skolverket har också påvisat problem och svårigheter. Framför allt pekar rapporterna på svårigheterna att öka integreringen och på brister när det gäller kommunernas strategier både för särskolans organisation och för dess undervisning.
Viktiga frågor är också elevernas sociala situation, hur de trivs i skolan och vilken grund deras skolgång ger för ett bra vuxenliv. Här har vi tagit del av en rad forskningsrapporter om hur såväl barn och ungdomar som vuxna upplever eller har upplevt sin skolsituation. Flera intressanta studier handlar om gemenskap, samspel och utanförskap. Tillsammans ger de en god bild av de problem och svårigheter som möter personer med utvecklingsstörning i skolan och i livet i övrigt.
Vi tar i betänkandet också upp en diskussion om begreppen utvecklingsstörning, integrering, inkludering och delaktighet samt redovisar samhällets syn på dessa frågor.
Vår utgångspunkt, såväl i detta betänkande, som i det fortsatta arbetet, är att utgå från eleverna och ha deras bästa för ögonen. Barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning är en mycket
heterogen grupp med mycket varierande behov och förutsättningar. Vi är starkt medvetna om att det inte finns en lösning eller en modell som löser de problem det innebär att ha ett begåvningsmässigt funktionshinder i utbildningssammanhang.
2 En skola för alla
"En grundläggande princip i den svenska rättsordningen och i de internationella överenskommelser som redovisas i kapitlet är alla människors lika värde. Lika grundläggande är principen om rätten till utbildning."
(Regeringens skrivelse 1996/97:112 s. 22) anförs: En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsammans. Målet är en skola där alla elever utvecklar kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som stärker deras förmåga både att anpassa sig till det moderna samhället och att delta i förändringen av detta samhälle.
I den s.k. Funkisutredningen, Funkis . funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66 s. 59) uttalades bland annat med anledning av begreppet:
En skola för alla innebär således att skolan skall anordnas så att den är lika ändamålsenlig för alla elever, oavsett möjligheter, förutsättningar och behov. Utmärkande är flexibilitet, med den enskilde elevens förutsättningar, behov och intressen i centrum. Kravet på flexibilitet gäller såväl strukturellt som innehållsmässigt. Det är skolans uppgift att erbjuda varje individ en relevant undervisning och optimala utvecklingsmöjligheter.
De internationella dokumenten
De överenskommelser som träffas internationellt är mer eller mindre bindande. En konvention är det starkaste internationella instrumentet och är bindande för de länder som har undertecknat den. Det är möjligt att reservera sig mot delar i en konventionstext om inte konventionen i sin helhet kan accepteras. En deklaration kan antas vid ett möte eller en konferens. En deklaration är ett uttryck för mötesdeltagarnas åsikt eller uppfattning i en särskild fråga. En deklaration har snarare en politisk än en rättslig betydelse. Inget land är tvingat att följa en deklaration.
En av de bärande principerna i konventionen är principen om barnets bästa, artikel 3. I konventionen har barn och ungdomars rättigheter för första gången samlats i ett enda dokument. Barnkonventionen är också det första internationella MR-dokumentet (MR står för mänskliga rättigheter), där handikapp räknas upp som en av grunderna för icke-diskriminering. I artikel 2 (icke-diskriminering) stadgas bland annat att barn utan åtskillnad av något slag, ska tillförsäkras de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets, föräldrars eller vårdnadshavares handikapp.
Standardreglerna antogs av generalförsamlingen i december 1993. I standardreglerna, som är 22 till antalet, finns ett antal huvudområden angivna, däribland utbildning. Grund för reglerna såväl politiskt som moraliskt kan sägas vara den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och Barnkonventionen. I regel 6 slås bland annat fast att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Staterna bör också se till att sådan utbildning är en integrerad del av den ordinarie utbildningen.
Specialundervisning får förekomma, men endast undantagsvis.Sådan undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose behovet av utbildning hos alla människor med funktionsnedsättning. Målet med sådan specialundervisning bör enligt standardreglerna vara att förbereda de studerande för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Specialundervisningen bör ha lika hög standard och lika höga ambitioner som den ordinarie undervisningen och också vara nära knuten till den.
Salamancadeklarationen (Salamanca 1994)
I deklarationen manifesteras principen att barn med behov av särskilt stöd bör undervisas inom det ordinarie undervisningsväsendet i den närmaste ordinarie skolan i en ordinarie klass. Enda undantaget härifrån är undervisning för elever som är döva och dövblinda vars undervisning det . enligt deklarationen - eventuellt är lämpligare att förlägga till specialskolor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor.
I Salamancadeklarationen anförs bland annat:
Vi tror och deklarerar att
- varje barn har en grundläggande rätt till undervisning och måste få en möjlighet att uppnå och bibehålla en acceptabel utbildningsnivå,
- varje barn har unika egenskaper, intressen, fallenheter och inlärningsbehov,
- utbildningssystemen skall utformas och utbildningsprogrammen genomföras på sådant sätt att den breda mångfalden av dessa egenskaper och behov tillvaratas,
- elever med behov av särskilt stöd måste ha tillgång till ordinarie skolor som skall tillgodose dem inom en pedagogik som sätter barnet i centrum och som kan tillgodose dessa behov,
- ordinarie skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga upp ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla; dessutom ger de flertalet barn en funktionsduglig utbildning och förbättrar kostnadseffektiviteten och .slutligen . hela utbildningssystemet.
Konferensen antog också en handlingsram för undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Handlingsramen innehåller riktlinjer för åtgärder på internationell, nationell och regional nivå.
I handlingsramen uttalas bland annat att skolpolitiken ska bygga på kravet att ett barn med funktionshinder bör följa undervisningeni den närmaste skolan. Med detta avses den skolan som barnet skulle ha gått i om det inte haft ett funktionshinder. Särskildas.skolor eller undervisningsenheter ska komma ifråga endast undantagsvis. I detta avseende uppmärksammas teckenspråket.
Vidare understryks att deltidsundervisning ska uppmuntras i de undantagsfall där barn placeras i en särskild skola.
Dakaröverenskommelsen
Vid UNESCO:s världskonferens om Utbildning för alla (26.28 april 2000 i Dakar, Senegal) antogs handlingsplanen, här kallad Dakaröverenskommelsen. Slutdokumentet från Dakar innehåller bland annat en överenskommelse om att medlemsländerna ska arbeta för att uppnå sex övergripande mål för UFA (Utbildning för alla). Det engelska uttrycket är EFA(Education for all). Några av målen är att:
säkerställa att alla barn, särskilt flickor, barn som lever under svåra förhållanden och barn som tillhör etniska minoriteter senast 2015 får tillgång till och fullföljer en kostnadsfri primärskoleutbildning av god kvalitet,
säkerställa att ungdomars och vuxnas lärbehov tillgodoses genom rättvis tillgång till lämpliga program för lärande och livsfärdigheter,
på alla sätt förbättra kvaliteten på utbildning och säkerställa hög kvalitet så att erkända och mätbara resultat uppnås av alla, särskilt när det gäller läs- och skrivkunnighet, räknefärdigheter och viktiga livsfärdigheter.
Genom Dakaröverenskommelsen har regeringar och internationella organisationer åtagit sig att verka för att de mål som formulerats ska uppnås. Vid konferensen utlovade regeringar och finansieringsorgan att inga länder som på allvar vill förverkliga målen om utbildning för alla kommer att hindras från att nå detta på grund av resursbrist.
3 Begrepp och definitioner
Kommittén undviker att använda begrepp som individintegrering och integrerade elever, därför att dessa ofta associeras med att det är individen som ska anpassas till en given miljö. De väljer istället begreppen inkluderande undervisning och inkluderande skola och menar därmed att det är miljön som ska samspela med individen. Sammanhanget, situationen och gruppen samverkar då kring och med individen.
Integrationsutredningen gjorde en analys av begreppen normalisering och integrering i sitt delbetänkande Handikappad, Integrerad, Normaliserad, Utvärderad (SOU 1980:34). I begreppet integration innefattas gemenskap, ömsesidighet, delaktighet och kommunikation. Utredningen påpekade att integrering är ett åtagande av alla parter som ska leda till förändring för alla inom den
gemenskap där integrering äger rum. Detta synsätt betonar också relativiteten i handikappet; det är först i mötet med miljön som vissa egenskaper eller funktionshinder framstår som handikapp.
Integrationsutredningen, liksom forskare inom det specialpedagogiska kunskapsfältet, skiljer på begreppen integrering och integration och ger dem olika innebörd. Med integrering avses själva processen som ska leda fram till ett tillstånd av integration dvs. ett tillstånd där ingen segregering råder. Integrering kan därmed ses som en ofullgången process, där man kan urskilja olika nivåer eller grader av integration.
Olika former av integrering
Sociologiprofessorn Mårten Söder beskriver i en studie olika former av integrering.1 Han skiljer på fyra aspekter av begreppet, fysisk, funktionell, social samt samhällelig integrering.
Fysisk integrering innebär ett närmande mellan personer med och utan utvecklingsstörning. I skolsammanhang innebär det att särskoleklasser finns lokalt integrerade i grundskolan.
Funktionell integrering innebär att lokaler, utrustning och personal samutnyttjas. Det kan också innefatta att grundskolans och särskolans elever har exempelvis gymnastik tillsammans.
Vid social integrering har det sociala avståndet mellan personer med och utan utvecklingsstörning minskats. Med socialt avstånd avses både avsaknad av social interaktion och den känsla eleven kan ha av att vara utanför. Socialt integrerad är man om man ingår i en gruppgemenskap, har regelbunden och spontan kontakt med andra utan utvecklingsstörning och upplever sig själv som en naturlig del i gruppen.
Samhällelig integrering betyder att man som vuxen har samma möjligheter och tillgång till resurser som andra, samma möjlighet att påverka sin egen situation samt att man har ett arbete och ingår i en social gemenskap.
I forskningsrapporter och annan dokumentation framstår begreppet integrering ofta som en process på individnivå. Fokus är på vad som händer den enskilda eleven och mer sällan på vad som sker eller inte sker i klassen. Emellertid är det av betydelse för hur integrering faller ut just hur anpassning och förändring kan ske för hela klassen. Det är inte en person som ska anpassas till en redan
formerad helhet. Det är inte heller helheten som ska anpassas till en person, utan det är fråga om en ömsesidig anpassning där alla har ett ansvar. Det betydelsefulla är vad som händer i en gemenskap människor emellan. Därför har alla i gruppen ett ansvar för att integreringen ska bli meningsfull och att göra den nödvändiga särbehandlingen mindre nödvändig.
I många av de tidiga integrationsstudierna talar man om individintegrerade elever. Professorn i specialpedagogik Ingemar Emanuelsson anser att begreppet individintegrering är vilseledande, då detta inte handlar om integrering utan snarare om en administrativ placering av en elev. Beteckningen integrerad om en eller flera individer i en grupp är snarast ett tecken på deras isolerade situation, eftersom den utpekar någon eller några som avvikande från gruppen. Emanuelsson menar således att närenskilda gruppmedlemmar betecknas som integrerade eller individintegrerade, antyder språkbruket att de inte är en naturlig del av gruppen utan måste betecknas på ett särskilt sätt. Det kan också förstås som att man lägger ansvaret på den avvikande att anpassas till en grupp, som bestämmer villkoren för gemenskapen. Det är då logiskt att utvecklingen leder mot segregation och det är vad som sker i alltför många integreringsförsök, enligt Emanuelsson. Förutsättningarna för en lyckad integrering handlar till stor del om kollektivets förmåga och kunskaper.
Särskolekommittén definierar i sitt betänkande Särskolan . en primärkommunal skola (SOU 1991:30) individintegrerade elever, som de elever som enligt särskilt beslut mottagits för särskoleundervisning, men som får sin undervisning i grundskolan eller gymnasieskolan minst halva det antal veckotimmar som enligt timplanen gäller för den aktuella årskursen.
En förutsättning för individuell integrering är att den mottagande personalen har en positiv inställning till eleven. Skolledaren är särskilt betydelsefull i detta sammanhang. Man betonar att de elever med utvecklingsstörning som undervisas i grundskolan behöver extra resurser i form av stöd från speciallärare och/eller assistentstöd. Särskild planeringstid för lärarna, handledning och konsultresurser betyder också mycket för resultatet. Dessutom måste undervisningen vara flexibel, det som passar en elev kanske inte passar en annan.
Två riktningar av integrering
Den norske professorn Peder Haug konstaterar att begreppet integrering har två riktningar. Dessa betecknar han som segregerande respektive inkluderande integrering.
Den segregerande integreringen innebär, enligt Haug, att man försöker skapa den optimala miljön för eleven. Detta kan innebära att eleven finns i klassen, men behöver individuell kompensatorisk behandling för att passa in i helheten. De organisatoriska lösningarna kan vara att eleven får enskilda undervisningstimmar, får vara i mindre grupper utanför klassen, får vara i särskolan eller får vara på en särskild institution. Den individuella undervisningen sköts utanför gemenskapen, i bästa fall av speciellt utbildade lärare. Utmaningen är att ge individuell kompensatorisk behandling så att varje barn i största möjliga mån kan anpassas till skolan och samhället.
Den inkluderande integreringen betyder att alla får sin undervisning inom klassens ram och gemenskap. Ingen får lov att flyttas ut ur klassen som en permanent lösning. All individualisering och differentiering sker inom klassens ram. Man bedömer det som rättvist och bäst att eleven, oberoende av förutsättningar och förmåga, får delta i samma gemenskap. Genom denna läggs en grund för att barn med olika förutsättningar och förmåga ska kunna fungera tillsammans i det vanliga vuxenlivet. Det krävs med detta synsätt en tolerans mot olikhet och en förmåga att se den normala variationen av olikhet. Utmaningen är att göra skolan i stånd att omfatta alla barn och att arbeta med alla barn. Enligt Haug är den centrala frågan om eleven ska anpassas till skolan eller skolan ska anpassas till eleven.
Inkludering innefattar alla
Det internationella begreppet inclusion . inkludering - används därför alltmer också i Sverige för att beskriva åtgärder som främjar integrering i skolan. Begreppet blev officiellt antaget genom Salamancadeklarationen, där man uppmanar alla regeringar att verka för en skola för alla. I begreppet inkludering kan tolkas in att man vill markera att ingen ska föras in någonstans, utan att de är.
Inkludering innefattar alla från början och förutsätter ett aktivt deltagande. I detta perspektiv blir det tydligt att det handlar om att ändra skolan och klassens arbete så att de anpassas till den mänskliga variationsbredden. Det är skolan som ska förändras för att passa alla elever, inte eleverna som ska anpassas till skolan.
Inkludering handlar om att ändra den värdesatta helheten så att alla hittar en plats där. Några kännetecken på hur begreppet används i relation till skolan finns i offentliga dokument och i facklitteratur:
Det är en skola där alla barn och unga från ett upptagningsområde får en plats.
Det är en skola som inte skiljer ut någon.
Det är en skola som präglas av demokratiska värderingar.
Det är en skola där alla barn och unga skall gå i en vanlig klass.
Det är en skola som ger varje enskilt barn den undervisning som behövs.
Det är en skola där alla deltar i gemenskapen utifrån sina förutsättningar.
Det är en skola där alla upplever den som sin.
Delaktighet innebär engagemang i en livssituation/skolsituation
Delaktighet kan, enligt forskaren Mats Granlund definieras på olika nivåer.
På individ- och närmiljönivå står delaktighet för:
individens personliga engagemang och motivation i den direkta livsmiljön. På denna nivå har såväl individens egenskaper som de möjligheter som ges av omgivningen betydelse. I relationerna mellan individens livsmiljö innebär begreppet inflytande t.ex. föräldrars inflytande över barnets skolsituation. Samspelet mellan individ,hem och skola påverkar delaktigheten.
På nästa nivå, i skolan och i samhället, innebär delaktighet:
demokrati och individens aktiva medverkan som beslutsfattare i samhället. I skolan kan det innebära att vara med i klassråd och elevråd. Granlund visar i sin studie att samspel mellan olika nivåer, parter och är nära förknippademed delaktighet. Han skriver bland annat:
Faktorer som påverkar samspel mellan individen och miljön eller samspelet mellan individer i olika närmiljöer kommer i hög grad att påverka delaktighet. Sådana faktorer är; information, kunskap, lagar och rekommendationer samt ekologiska övergångar.
Vår sammanfattning med kommentarer
Om man i praktiken lyckas bra eller dåligt med att uppfylla de samhällsmål som är uppsatta för att undvika segregation har rimligtvis lite med begreppen i sig att göra. Men sättet att använda begrepp kan spegla attityder och därigenom få en speciell innebörd. Begreppen kan också förändras över tid. Det är t.ex. skillnad på att säga elever med utvecklingsstörning. och .utvecklingsstörda elever. I det första fallet betonas människan, som har en viss egenskap, i det senare betonas egenskapen framför människan.
Vi anser att begreppet integrering står för processen att forma en inkluderande undervisning, en undervisning som innesluter alla och som fokuserar på lärandemiljön. I denna process handlar det inte om att göra något med en eller med några enstaka elever. Det är undervisningen som ska vara inkluderande och omfatta alla. Allas tillhörighet ska ses som en självklarhet.
I både Danmark och Norge talar man inom utbildningssystemet om den inkluderende skolen. Även internationellt används begreppet inclusion. Sammanfattningsvis menar vi att inkludering är ett tydligt skolrelaterat begrepp som innebär åtaganden på flera nivåer. Begreppet individintegrering vill vi undvika, eftersom det leder tanken till att det är något som ska göras med den enskilda eleven.
Vi menar att man inte heller bör tala om integrerade elever, eftersom integration alltid hänger samman med situationen, sammanhanget och helheten och hur dessa faktorer samspelar. Vi anser att man i större utsträckning bör tala om och beskriva en inkluderande undervisning.
4 En historisk återblick
I detta kapitel beskrivs synsätt, ideologier och lagar som har påverkat samhällets insatser i form av vård och utbildning för människor med utvecklingsstörning. En ytterligare belysning återfinns i en bifogad artikel (bilaga 4).
Vårdideologierna har, sedan de första skolorna och anstalterna för personer med utvecklingsstörning startades, pendlat mellan en optimistisk och en pessimistisk inställning till människor med utvecklingsstörning. Faktorer som ideologi, ekonomi, arbetsmarknad och syn på kunskap har haft betydelse för vilken inställning som har varit framträdande och för hur omsorgsformerna präglats.
En optimistisk syn – 1850 till början av 1900-talet
Undervisningen för barn med utvecklingsstörning startade under 1850-talet och bedrevs då ofta av enskilda personer på filantropisk grund med kristen förankring. En av pionjärerna var Emanuella Carlbeck, från vilken kommittén har tagit sitt namn. Hon hyste en stor optimism om att även barn med handikapp skulle kunna utvecklas och bli nyttiga samhällsmedborgare.
Så småningom började landstingen inrätta institutioner och egna särskoleinternat. Att skolan fick formen av internat berodde på att det inte fanns möjligheter att transportera barnen mellan skola och hem och att barnen inte alltid kunde erbjudas den omvårdnad de behövde i sina hem. I början av 1800-talet fanns fem så kallade sinnesslöanstalter som fick stöd av allmänna medel.
Vårdideologin präglades under denna tid av tre utgångspunkter, optimismen, barmhärtighetstanken och skyddstanken. Det fanns en tro att man med pedagogiska och specialpedagogiska åtgärder skulle kunna hjälpa barn med utvecklingsstörning att bli självständiga. Ett kärleksfullt omhändertagande, skulle förvandla dessa från odugliga och blott tärande till verksamma och närande samhällsmedlemmar.
2 Barmhärtighetstanken och skyddstanken var förknippade med det kristna budskapet och man ville skydda de ”sinnesslöa och svaga” mot den onda värld som omgav dem. Optimismen fick dock ge vika i början av 1900-talet då det bland annat visade sig att åren på en anstalt inte gav det resultat man hade förväntat.
En pessimistisk syn – 1900 till mitten av 1900-talet
Vårdideologin präglades nu av föreställningen att samhället skulle skyddas från de sinnesslöa.. De ansågs utgöra en samhällsfara på olika sätt, som potentiella brottslingar och för att ekonomiskt ligga samhället till last. På grund av sin förmodat höga fertilitet ansågs de också som en arvshygienisk fara. Mot bakgrund av detta fördes under 1900-talets början en rashygienisk diskussion. Denna ledde till att Sverige instiftade ett rasbiologiskt institut, som hade till uppgift att bevaka de arvshygieniska frågorna och hindra den svenska folkstammen från att psykiskt och moraliskt degenereras.
En omfattande sterilisering av individer som på olika grunder ansågs psykiskt undermåliga ägde rum med stöd av steriliseringslagarna från år 1934 och år 1941.3 Av detta följde att segregering och andra åtgärder sågs som självklara. Det startades nu hjälpklasser för psykiskt efterblivna. barn. Så småningom introducerades också svagklasser eller B-klasser. De var till för barn, som inte hörde hemma i hjälpklasserna, men som ändå inte ansågs passa i de vanliga klasserna.
De anstalter som byggdes upp under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet präglade särskolan under hela dess första sekel.
Det var först under efterkrigstiden som man började inrätta externatskolor. 1944 års lag om undervisning och vård av sinnesslöa innebar att .de bildbara sinnesslöa. fick rätt till utbildning. De icke bildbara. fick genom lagen rätt till vårdhem, men inte till utbildning. Man kan säga att den optimistiska tron på utbildning åter fick växtkraft.
Ett närmande av särskolan till den obligatoriska folkskolan och försöksskolan gjordes i 1954 års Lag om undervisning av vissa psykiskt efterblivna. Lagen innebar en förbättrad skolsituation för personer med utvecklingsstörning utan tilläggshandikapp, men utestängde de med grav utvecklingsstörning.
Det samhällsekonomiska utrymmet präglar attityder
Vad är det som styr vilken ideologi som anses vara den korrekta? En avgörande faktor historiskt sett tycks vara det samhällsekonomiska utrymmet. Söder (1981) menar t ex att vårdideologins optimism respektive pessimism till stor del bestäms av de funktionshindrades möjligheter att försörja sig och bidra till produktionen, vilka i sin tur är avhängig behovet av arbetskraft. Tillsammans med olika tiders kunskapssyn och ideologier har ekonomin präglat samhällets bemötande av funktionshindrade över tid.
Strävan mot normalisering och integrering
Som en reaktion mot institutionslivets negativa inverkan på livsvillkoren för personer med utvecklingsstörning formulerades på 1960-talet principerna om normalisering och integrering. Dessa principer innebar att människor med utvecklingsstörning skulle få möjlighet att leva så likt andra människor som möjligt. De skulle inte skiljas ut, utan få bo och leva bland andra i samhället. Det innebar dock inte att människor med utvecklingsstörning till varje pris skulle tränas att bli "normala" utan att de skulle ha en normal
livssituation, likvärdig andra människors. Forskaren Bengt Nirje, den mest refererade i svensk forskning angående normalisering, skriver:
Som jag ser det innebär normaliseringsprincipen sålunda att man för de utvecklingsstörda gör tillgängliga de vardagsmönster och livsvillkor som ligger så nära samhällets gängse som möjligt.
I denna anda kom omsorgslagen (1967:940) till 1967. Det var först genom denna lag som alla barn med utvecklingsstörning, oavsett grad av sådan, fick en lagstadgad rätt till undervisning. Begreppet obildbar försvann ur författningstexterna och träningsskolan organiserade undervisning för de barn och ungdomar som inte tidigare haft rätt till undervisning. Lagen fastställde skolplikten till 21 års ålder, med möjlighet till förlängning till 23 års ålder för att fullfölja påbörjad utbildning.
Särskolan, träningsskola och grundsärskola, var nu fullt utbyggda och landstinget var huvudman för skolformen. Genom att träningsskolan infördes ökade elevantalet i särskolan. Detta medförde lokalbrist på många håll vilket föranledde särskolan att söka samverkan med grundskolan. Det var nu som den obligatoriska särskolan på allvar började lokalintegreras i grundskolan, både av ideologiska och ekonomiska skäl.
Den nya skollagen (1985:1100) ersatte 1967 års omsorgslag och ansvaret för utbildningen överfördes från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet. Den obligatoriska särskolan fick sin första läroplan och kursplan 1973.
1986 reformerades omsorgslagen för att ytterligare förstärka möjligheterna för personer med utvecklingsstörning att leva som andra människor. Lagen blev ett komplement till socialtjänstlag, hälso- och sjukvårdslag och skollag. Lagen uppmärksammade behoven av tidig stimulans för barn med utvecklingsstörning genom samvaro med andra barn. Tanken var att barn med utvecklingsstörning skulle få tillgång till andra barn som förebilder för sin egen sociala och emotionella utveckling. Lagen medförde bland annat att kommunerna fick det fulla ansvaret för förskoletiden och för fritidsverksamheten upp till 12 år. De styrdokument, som kom att reglera dessa verksamheter, gör nu ingen skillnad mellan barn med utvecklingsstörning och andra barn.
På 1950- och 1960-talen var det emellertid vanligt att barn med utvecklingsstörning gick i särskolans egna förskolor. Dessa drevs av landstinget. På vissa håll var det inte möjligt att driva särskilda förskolor eftersom det fanns för få barn med utvecklingsstörning. Landstingen sökte då integrerade lösningar inom den kommunala förskolan. Ekonomiskt löstes detta med integrationsavtal. Under läsåret 1967/68 gick mer än 95 procent av förskolebarnen med utvecklingsstörning i särskolans egna förskolor och knappt 4 procent i den kommunala förskolan. 1985 var 89 procent av samtliga kända barn med utvecklingsstörning integrerade i kommunal förskola.
Differentiering som organisationsstrategi
Skolan har historiskt sett alltid differentierat elever. En vanlig specialpedagogisk åtgärd på 1950-talet var att placera de svagpresterande eleverna i specialklasser av olika slag. Placeringen i specialklass skulle ge möjlighet till den utveckling som eleverna ansågs behöva samtidigt som det skulle underlätta utvecklingen för de bättre presterande eleverna genom att klassen gjordes mer homogen.
I den starkt differentierade skolan under 1950-talet fanns olika typer av specialklasser t.ex. särskoleklass, hjälpklass, observationsklass, läsklass, CP-klass, hörselklass, synklass, skolmognadsklass, friluftsklass- och hälsoklass. Specialpedagogiken kan således sägas ha flera olika och motstridiga uppgifter genom att vilja hjälpa de avvikande., men också sträva efter en homogenisering av elevgruppen.
Organisatorisk differentiering finns fortfarande starkt i skolan och utvecklas ur den normativa elevsynen. Elever som avviker från normen ska avskiljas och få sin undervisning utanför sin klass.
Skolan är den kliniska miljö där barns svårigheter ofta uppdagas – inte för att barnen nödvändigtvis har problem, utan för att skolan vid varje tidpunkt kräver vissa sätt att fungera.
Magnus Tideman skriver följande om synen på särskiljandet:
Vårt sätt att se på människor och hur vi väljer att särskilja olika människor hänger samman med vilka värderingar och idéstrukturer som är
rådande i samhället. I varje tid finns grupper som strider om rätten att formulera vad som är normalt och vad som är avvikande, om problemens innehåll och dess utbredning. För att skilja ut någon som onormal eller särskild finns en föreställning om vad som är normalt. Det normala är dels det mot vilket allt kan jämföras, det genomsnittliga, det vanliga, dels en moralisk idé om hur det bör vara. Vilka grupper och individer som har varit objekt för segregerande åtgärder har skiftat över tid. Leprasjuka, vansinniga, fattiga, vagabonder, utvecklingsstörda, kriminella är några grupper som pekats ut som avvikande under det senaste århundradet, men exemplen kan göras många.
Särskolans kommunalisering och andra förändringar
1988 började särskolan kommunaliseras och 1996 var detta fullt ut genomfört i landet. Huvudmotivet till kommunaliseringen var att grundskola och särskola skulle närma sig varandra och ge möjligheter att förverkliga en skola för alla. Särskolekommittén diskuterade i sitt betänkande, Särskolan . en primärkommunal skola (SOU 1991:30), möjligheterna att avskaffa särskolan som egen skolform. Kommittén kände dock en viss oro för att särskolans elever inte skulle garanteras resurser. Dessutom anförde man mot ett avskaffande att kommunerna behövde tid för att lära känna elevgruppen och dess behov.
I samband med kommunaliseringen ersattes omsorgslagen av LSS-lagen 1994. Denna rättighetslagstiftning träder i kraft då socialtjänstlag och hälso- och sjukvårdslag inte ger tillräcklig hjälp.
Särvux växer fram
En försöksverksamhet med vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning startade läsåret 1970/71. Under denna tid var utbildningen kopplad till omsorgsverksamheten och det fanns starka band mellan daglig verksamhet och särvux. 1981 permanentades och utvecklades försöksverksamheten. Dåvarande Skolöverstyrelsen fick 1985 regeringens uppdrag att utreda formerna för utbildning för vuxna med utvecklingsstörning.
Utredningen föreslår regeringen att utbildning på både grundsär och träningsskolenivå ska införas. I propositionen Om kompetensinriktad vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda, särvux (1987/88:113) föreslås att utbildningen på särvux ska fylla samma
funktion för personer med utvecklingsstörning som grundvux och komvux gör för personer utan utvecklingsstörning. Undervisningen ska ge de vuxna som saknar grundläggande färdigheter en kompetens motsvarande den som fås på grundsärskolan. Läroplanen för den kommunala och statliga vuxenutbildningen föreslås i lämpliga delar gälla även för särvux, men de läroplaner och kursplaner som finns för särskolan ska vara vägledande. Estetisk-praktiska ämnen, sinnesträning eller anpassning till daglig livsföring (ADL) undantas dock undervisningen.
Utbildningen kom efter ändring i Lag om ändring i vuxenutbildningslagen (SFS 1988:664) att omfatta undervisning motsvarande grundsärskolan.
Efter förslag i betänkandet Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda (SOU 1990:11) och propositionen Växa med kunskaper. om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (1990/91:85) vidgades utbildningen till att också omfatta utbildning på träningsskolenivå. Förändringen motiveras i dessa skrivningar utifrån att vuxenutbildning för alla är en demokratifråga.
I Lag om ändring i skollagen (1991:1107) stärks således landstingskommunernas skyldighet att anordna särvux både på grundsärskole- och träningsskolenivå.
I propositionen Om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. (1991/92:94) föreslås en ytterligare utvidgning av särvux i form av yrkesutbildning. År 1992 trädde bestämmelserna om yrkesutbildning inom särvux i kraft. Särvux omfattar härmed utbildning för vuxna med utvecklingsstörning på träningsskole-,grundsärskole- och gymnasial nivå. Ansvaret för särvux utbildningen gick 1996 över från landstingen till kommunerna.
Beskrivning av särvux i dag finns i kapitel 10.
Synen på barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning har förändrats genom historien. Historien har präglats av en optimistisk period med en tilltro till förmågan hos personer med utvecklingsstörning att kunna tillgodogöra sig en viss form av undervisning. Den övergick senare i en pessimistisk syn under 1900-talet. Värderingar och attityder liksom ekonomi och synen på kunskap påverkade denna förändring.
Det första steget mot integrering inom barnomsorg och skola kan sägas vara att alla barn fick rätt till allmän förskola. Vid denna tid tog integrationssträvandena fart och samhället ansåg att det nu
var dags att alla barn fick vara tillsammans. Gruppen barn med utvecklingsstörning jämställs härmed med andra barn. Genom omsorgslagen 1986 tog således kommunen över ansvaret för både barnomsorgen och fritidsverksamheten upp till 12 år för barn med utvecklingsstörning.
Vi har tagit del av ett flertal kommuners verksamhetsplaner över särskoleverksamheten. Några av dessa visar att det i dag förekommer egna förskoleklasser och fritidshem inom särskolan. Detta sätt att organisera omsorg och lärande är oförenligt med internationella och nationella strävanden till inkludering. Det finns därför anledning för oss att i vårt fortsatta arbete analysera på vilka grunder denna organisatoriska förändring sker.
Den historiska genomgången ger oss en generell bild av särskolans framväxt och utveckling. Dessutom framgår det tydligt, inte minst av våra kommunbesök, att värderingar och attityder styr organisationen även på regional och lokal nivå. Detta är en viktig bakgrund för att förstå varför särskolan och undervisningen för elever med utvecklingsstörning organiseras så olika i skilda delar av landet.
9 Resurser och resurstilldelning
I detta avsnitt redogörs för kostnaderna och kostnadsutvecklingen i särskolan och särvux samt fördelningen av kostnader i särskolan jämfört med övriga skolformer.
den genomsnittliga elevkostnaden i såväl den obligatoriska som i den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och program. Variationerna kan ha betydelse för likvärdigheten,
särskolan har egna anslag, särskilda från övriga skolanslag, i flertalet kommuner i landet. Oron för en sämre resurstilldelning är en viktig anledning till att slå vakt om den särskilda skolformen,
anslagen till särvux är små såväl i reella tal som i förhållande till anslagen för övrig vuxenutbildning. Även här är skillnaderna mellan kommunerna påfallande,
resursfördelningen mellan grundskolan och särskolan är styrande för föräldrarnas val av skolform,
olika resursfördelningssystem kan underlätta respektive främja samverkan inom och mellan skolformerna.
Kommunerna har sedan 1996 ansvaret för särskolan och kostnaderna för verksamheten ingår i kommunernas skolbudget. Totalt satsade kommunerna drygt 105 miljarder kronor på utbildning under år 2001. Särskolans andel av den totala summan är ca 3,7 miljarder kronor eller drygt 3 procent. Kostnaderna ökade med sju miljarder i förhållande till 2000. Den procentuella kostnadsökningen är högst inom särskolan, där kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade med 11 procent och för gymnasiesärskolan med 20 procent.
Kostnaderna för den obligatoriska särskolan 2001
De totala kostnaderna för den obligatoriska särskolan uppgick år 2001 till 2,6 miljarder kronor och kostnaden per elev till 228 900 kronor. Härtill kommer hemkommunens kostnader för skolskjutsar. Motsvarande elevkostnad i grundskolan ligger på 59 200 kronor.
Ungefär 16 procent av eleverna i särskolan är integrerade i grundskolan. Kostnaderna för dessa elever är svåra att särredovisa och de redovisas därför i grundskolans kostnader. Som särskolekostnader redovisas således huvudsakligen kostnader för verksamhet som inte är integrerad.
Kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade med ungefär tre procent mellan åren 2000 och 2001. Det är dock inte undervisningskostnaderna eller lärartätheten som har ökat, utan framför allt övriga kostnader, t.ex. kostnaderna för elevassistenter.
Kostnaderna för gymnasiesärskolan
Gymnasiesärskolan kostade 2001 totalt ca 1 miljard kronor och den genomsnittlig kostnad per elev uppgick till 221 200 kronor. De genomsnittliga elevkostnaderna för gymnasieskolan ligger 2001 på 74 000 kronor.
Kostnaden per elev varierar avsevärt mellan kommunerna både för den obligatoriska särskolan och för gymnasiesärskolan. Totalkostnaden per elev (exklusive skolskjutsar) varierar mellan 166 600 kronor och 339 200 kronor i den obligatoriska särskolan, även om man bortser från de kommuner som har de tio procent högsta och de tio procent lägsta kostnaderna per elev. Undervisningskostnaden varierar mellan 80 000 kronor och 206 000 kronor för 80 procent av kommunerna.
I gymnasiesärskolan varierar totalkostnaden (exklusive skolskjutsar) per elev mellan 152 800 och 330 300 kronor och undervisningskostnaderna mellan 72 200 och 198 900 kronor.
Storstäderna och förortskommunerna har de högsta kostnaderna för lokaler och inventarier, 37 000 respektive 30 600 kronor, medan övriga mindre kommuner har den lägsta kostnaden med 15 400 kronor. En förklaring till de stora skillnaderna ligger i antalet elever och gruppstorlekar, i små elevgrupper blir kostnaderna högre per elev. Lokalkostnaderna slår igenom i storstäderna.
Eleverna i särskolan har också i ännu högre grad än i andra skolformer varierande stödbehov och enstaka elevers resursbehov kan därför påverka den genomsnittliga kostnaden avsevärt när elevantalet är litet.
Även inom Särvux är spridningen i kostnader stor mellan kommunerna. För 80 procent av kommunerna ligger kostnaden mellan 32 400 kronor och 9 500 kronor per elev. Högst kostnader för undervisningen per elev har förortskommunerna och lägst övriga mindre kommuner.
Anslagen till särvux har ökat under de senaste åren, men är ändå mycket små i förhållanden till satsningarna på annan vuxenutbildning. Skillnaderna mellan kommunerna är också här mycket påfallande.
Fr.o.m. år 2002 avsätter regeringen 7,5 miljoner kronor årligen av statsbidraget till vuxenutbildningen för särvux utbyggnad.
Programkostnader i gymnasiesärskolan
Vår kommunenkät rörande gymnasiesärskolan, visar att kostnaderna för gymnasieskolans olika program varierar mycket kraftigt inte bara mellan de olika programmen, men också mellan samma program i olika kommuner. Det är
emellertid svårt att jämföra kostnaderna, eftersom kommunerna inte alltid redovisar dem på samma sätt. De kommuner som betalar eller tar ut interkommunala ersättningar anger ofta dessa kostnader.
Variationen i kostnader hänger också samman med antalet elever i en grupp eller med enstaka elevers stödbehov. De tillfrågade kommunernas kostnader för specialutformade program varierar mellan 86 500 kronor och 251 000 kronor perelev. De högsta kostnaderna ligger på verksamhetsträning, där kostnaderna varierar mellan 126 000 kr och 360 000 kr. Flertalet kommuner uppger dock kostnader på mellan 240 000 och 300 000 kronor. Kostnaderna för Hotell och Restaurangprogrammet ligger på mellan 91 000 och 200 000 och för Industriprogrammet på mellan 130 000 och 400 000 kr. För yrkesträning ligger kostnaderna på mellan 105 500 och 300 000 kronor.
Särskolan har egna anslag
De kontakter vi har haft med kommunföreträdare i olika sammanhang pekar entydigt på att det stora flertalet kommuner avsätter resurser till såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan i särskilda anslagsposter, som fördelas direkt till respektive verksamheter.
De skäl som anges är bland annat fördelen med att tydliggöra kostnaderna, större möjligheter att få kostnadstäckning samt att det är naturligt när man har särskilda enheter för särskolan. Det är framför allt mindre kommuner som inte särskiljer kostnaderna för särskolan. I några kommuner ligger alla resurser för elever i behov av särskilt stöd inklusive elever med utvecklingsstörning samlade i ett centralt resurscentra.
Tillräckligt stöd ges bara i särskolan
Av enkäter och intervjuer med föräldrar och med de organisationer som företräder barn och ungdomar med funktionshinder framgår att resurshanteringen i kommunerna ofta upplevs som ett stort problem. I det kärva budgetläge som har rått i kommunerna under större delen av 1990-talet, har det blivit allt svårare att få extra resurser till elever i behov av särskilt stöd. Ofta kan man få tillräckligt stöd för en elev med utvecklingsstörning bara under förutsättning att eleven mottas i särskolan, där resurserna ofta har varit mer
skyddade. En effekt är att föräldrar ibland har känt sig tvingade att acceptera en placering i särskola, trots att man velat ha sitt barn kvar i grundskolan. Skolverket framhåller i sina utvärderingar att det ofta saknas kommunala strategier för hur resurser ska fördelas. Om det dessutom utvecklas mer eller mindre vattentäta skott mellan resurser för grundskola, gymnasieskola och särskola, blir resursfördelningen ett problem för enskilda rektorer att hantera. Lösningarna kan då komma att skilja sig mycket åt, inte bara mellan olika kommuner, utan också mellan olika skolor.
Integrering uppnås lättare med decentraliserade bidragsmodeller
Internationella studier har tagit upp resurshanteringen som ett generellt problem och påvisar t.ex. att resursfördelningssystem antingen kan utgöra ett effektivt hinder för integrering, eller en starkt pådrivande faktor, beroende på hur det konstrueras.
I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att bidrag utgår direkt till specialundervisning och med mer pengar ju fler elever som deltar, finns starkt kritiska röster mot systemet. Föräldrars, lärares och andra aktörers värderingar och förhållningssätt kan betyda att det sker mer av etikettering och kategorisering. Man avsätter också medel för sådant som inte hör till undervisningen, t.ex. diagnostisering och organisering i olika grupper. I dessa länder finns också ett större antal elever i behov av särskilt stöd placerade i speciella grupper.
I länder med ett starkt decentraliserat system, där huvudansvaret för specialundervisningen ligger regionalt eller lokalt, är man mer positiv till sitt fördelningssystem.
Elevrelaterade budgetsystem tycks ha klara nackdelar. Vid vissa tillfällen är skolor beredda att ta emot elever i behov av särskilt stöd, men mer troligt är att skolorna föredrar elever som inte orsakar för mycket extra arbete. Man behöver mycket klara kriterier för att kunna hantera elevrelaterade bidrag på ett bra sätt.
De modeller som European Agency for Development in Special Needs Education rekommenderar i sin studie är ett decentraliserat system där beslut om hur pengarna ska användas fattas på lokal nivå. Man framhåller att det är lättare att på den lokala nivån förändra och anpassa systemet efter behov och att det är sannolikt att en decentraliserad modell är mer kostnadseffektiv och inte ger utrymme för strategiskt handlande.
De genomsnittliga elevkostnaderna för såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och vad gäller gymnasiesärskolan, program. Särskolan utgör ofta en egen anslagspost i kommunernas budget. Det finns både praktiska och historiska skäl för att anslagen till särskolan skiljs ut i den kommunala budgethanteringen. Samtidigt finns det en risk för att de separata anslagen kan komma att utgöra ett hinder förintegrationssträvanden.
Sättet att fördela resurser är mycket olika i olika kommuner, vilket försvårar jämförelser. Flertalet kommuner har dock ett fördelningssystem, där särskolan har egna anslag, ofta också centralt fördelade på den obligatoriska och den frivilliga särskolan. Det gör att särskolans resurser är garanterade på ett annat sätt än medlen inom de stora skolanslagen. Det är t.ex. lättare att anpassa anslagen efter antalet elever och lättare att ta hänsyn till förekomsten av elever i särskilt stort behov av stöd. I övriga skolbudgetar konkurrerar en enskild elevs behov med såväl skolans generella resursbehov, som med andra elevers behov av särskilt stöd. Det är också detta som leder till att det kan vara lättare att garantera resurser för en elev som mottas i särskolan. Därmed tvingas föräldrar ibland att väljansärskola för sina barn, även om de skulle ha föredragit att barnet gick i grundskolan.
Det framgår också mycket klart i kommitténs många kontakter med personalgrupper och andra berörda, att rädslan för att mista resurser är ett viktigt skäl för att slå vakt om särskolan som separat skolform. Det ligger uppenbarligen en stor trygghet för särskolan i att ha speciellt avsatta resurser för verksamheten.
Resursfördelningen kan emellertid bli ett hinder för integrationssträvanden, eftersom försök till samverkan kan leda till diskussioner om vem som ska bekosta vad. Problemen kan i sin tur
leda till att såväl särskolorna som grund- och gymnasieskolorna slår vakt om sina resurser och inte ger sig in i projekt som kan ge finansieringsproblem. Grund- och gymnasieskolornas rektorer tar budgethanteringen till intäkt för att de elever som tillhör särskolans personkrets inte hör hemma i .deras. skolor ochnsärskolans personal har ett starkt motiv för att vara rädda om sina resurser. Resursfördelningen kan på så sätt bli styrande för hur man organiserar olika verksamheter.
Särvux resurser är påfallande låga både i reella tal och i förhållande till satsningarna på övrig vuxenutbildning. Skillnaderna mellan kommunerna är också mycket stora.
13 Internationella erfarenheter
I detta kapitel beskriver vi utvecklingstrender när det gäller stödet till barn och ungdomar i behov av särskilt stöd i ett antal europeiska länder samt i Kanada och USA. Vi redovisar också lagstiftningen i de nordiska länderna. Erfarenheter av utvecklingen i Norge och Danmark redovisas i två bilagor (Bilaga 5 och 6).
Utvecklingen i flertalet europeiska länder och också i USA och Kanada går mot en ökad integration av elever i behov av särskilt stöd i reguljära skolor.
Olika finansieringsmodeller kan antingen utgöra ett stöd eller ett hinder för integration. I övrigt har två faktorer avgörande betydelse för integrationssträvandena, dels synen på fördelen med specialundervisning i resurs- och kompetenshänseende, dels en växande tendens att ställa krav på mätbara resultat i olika utbildningsprocesser.
Det finns vissa generella svårigheter när det gäller att jämföra utvecklingen på skolområdet i olika länder. Jämförelsen kräver ofta en grundläggande kännedom om berört lands hela skolsystem och också om det samhälle skolan är en del av. När det gäller särskoleområdet är svårigheterna speciellt påtagliga, eftersom särskola i svensk mening inte existerar i andra länder. Däremot finns det i alla länder speciella utbildnings- och/eller undervisningsarrangemang för barn och ungdomar i behov av särskilt stöd.
domar med utvecklingsstörning definieras således vanligen i skolsammanhang som elever i behov av särskilt stöd. I många länder finns inte barn och ungdomar på låg utvecklingsnivå i skolsystemet överhuvudtaget och ingår således inte heller i gruppen elever i behov av särskilt stöd. Vi har i detta kapitel valt att som huvudsaklig källa använda material framtaget av European Agency for Development in Special Needs Education (European Agency), som är en europeisk sammanslutning för att främja kunskapsutveckling när det gäller barn och ungdomar i behov av särskilt stöd samt av OECD.
De uppgifter vi har tagit fram ur de olika rapporterna måste ses mot bakgrund av de ovan nämnda svårigheterna att direkt jämföra förhållanden i olika länder och med reservation för att begrepp och definitioner kan skilja sig åt mellan länderna. .
Utvecklingstrender i Europa
European Agency arbetar med begreppet Special Needs Education och skiljer inte på barn och ungdomar
med utvecklingsstörning och barn och ungdomar med andra
former av handikapp. Av de numerära uppgifter som lämnas i rapporten framgår dock att barn och ungdomar med utvecklingsstörning (mentally retarded or with learning disabilities) utgör den största gruppen bland de elever som är i behov av särskilt stöd.
Rapporten innefattar en enkät till 14 medlemsländer: Österrike, Belgien, Danmark, England och Wales, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien och Sverige. Enkäten utgör underlag för en kortfattad beskrivning av situationen i de medverkande länderna. Mot bakgrund av denna sammanställning görs sedan en analys av utveck-
lingen och en genomgång av aktuella trender och tendenser på några viktiga områden. Enkäten omfattar följande områden:
1. integrationspolitik, lagstiftning och reglering,
2. definitioner och bedömningar,
3. åtgärder för elever i behov av särskilt stöd,
4. antal elever i behov av olika former av speciella åtgärder,
5. läroplaner och undervisning,
6. specialskolor,
7. övriga uppgifter som berör speciella åtgärder och integrationssträvanden.
Tidigare resultat visar en utveckling mot större integrering
En liknande studie genomfördes 1992, vilket gör det möjligt att
följa utvecklingen under 1990-talet och jämföra med de förhållanden
som rådde i början av decenniet. I studien från 1992 anges
några mer genomgående tendenser i medlemsländerna. De flesta
medlemsländer arbetade med individuella studieplaner eller
individuella program för att anpassa nationella läroplaner och mål
efter individuella behov och förutsättningar. Flera medlemsländer
ifrågasatte idén om homogena grupper och såg dem som oförenliga
med behovet av att hantera olikheter i klassrummet och som ett
hinder för integration. Behovet av en differentierad undervisning
framstod som särskilt tydlig i de högre årskurserna (secondary
level). I några medlemsländer hade specialskolorna utvecklats till
stödcentra för enbart elever med mycket grava funktionshinder.
Lärarna vid sådana centra användes ibland som experter i det
vanliga skolsystemet. I 1992 års studie kunde man konstatera stora
framgångar i integrationsprocessen jämfört med en tidigare studie
från 1986. Det stora återstående problemet konstaterades vara att
identifiera och möta de problem som uppstår när skolan ska
undervisa alla elever och möta deras behov. Integrering kräver,
konstaterade man i rapporten, genomgripande förändringar av
läroplanerna.
Internationella erfarenheter SOU 2003:35
Sammanfattande resultat från 1998 års undersökning
I en avslutande sammanfattning av studien från 1998 konstaterar
man bland annat följande;
 några länder har tydligt definierat sitt specialskolesystem som ett
resurssystem för den vanliga skolan. Flera länder är på väg att följa
denna modell,
 föräldrarnas val har givit upphov till förändringar i lagstiftningen i
några länder,
 länder som fortfarande har en skild lagstiftning för specialskolor
och vanliga skolor är nu på väg att utveckla en gemensam lagstiftning.
Lagstiftning som rör specialundervisning för högre årskurser
är på väg att utvecklas eller har nyligen utvecklats i några länder,
 i ett land (Nederländerna) ses ett förändrat bidragssystem för specialundervisningen
som en viktig innovation.
Åtgärder, elevantal och inriktning varierar
I flertalet länder finns, enligt rapporten, ett brett urval av åtgärder
för att möta behovet av särskilt stöd tillgängligt. Alla länder har
redan genomfört eller är på väg att genomföra strategier för att
göra integrerad eller inkluderande undervisning möjlig. Några länder
betonar undervisning av elever i behov av särskilt stöd i vanliga
klassrum, medan andra fortfarande arbetar med olika specialskolesystem.
Det är stor skillnad mellan länderna när det gäller det antal elever
som definieras som elever i behov av särskilt stöd. Ländernas egna
uppgifter om antalet varierar mellan 10 procent och färre än
0,5 procent. Skillnaderna förklaras i rapporten snarare bero på olikheter
i bedömningsförfarande, resursfördelningssystem, utbildningsanordningar
osv. än på faktiska skillnader mellan eleverna i de
Skillnaderna är lika stora när det gäller antalet elever placerade i
specialskolor. I några länder går mindre än 1 procent av alla elever i
speciella skolor eller klasser, medan det i andra rör sig om mer än
4 procent. Det är framför allt länder som t.ex. Holland, Belgien och
SOU 2003:35 Internationella erfarenheter
Tyskland, som placerar barn med olika former av handikapp i
specialskolor, medan olika former av integrering är vanligare i de
Skandinaviska länderna och Sydeuropa.
Man kan i studien inte identifiera några speciella gemensamma
drag när det gäller policy eller praktik som kan förklara skillnaderna.
Däremot konstaterar man att det finns demografiska faktorer
som kan utgöra åtminstone en del av förklaringen. I de tätast
befolkade länderna är specialskolesystemen vanligare än i de mer
glesbefolkade. Detta, framhålls i rapporten, kan i sin tur hänga
samman med de klara nackdelar som specialskolor kan innebära i
glesbefolkade länder med långa resor, negativa sociala konsekvenser
för elever som rycks upp ur sina sociala sammanhang och sämre
kostnadseffektivitet. Dessa nackdelar är i varje fall betydligt mindre
uttalade i mer tätbefolkade områden. Statistiken visar ett klart
samband mellan antalet barn i specialskolor och befolkningstäthet.
England avviker dock från det generella mönstret. I England finns
det färre elever i segregerade miljöer än som skulle kunna förväntas
med hänsyn till befolkningstätheten.
I teorin, skriver man i rapporten, finns det en rad förklaringsfaktorer
till olikheter i hur integrationstanken har implementerats i
olika länder. Generellt spelar ideologiska argument en viktig roll.
Nära anknytning till de ideologiska argumenten har sociala skäl
med utgångspunkten att en elev inte ska utbildas utanför den egna
sociala miljön. Praktiska faktorer har också betydelse, t.ex. ekonomiska
förhållanden och tillgången till service.
Med hänsyn till integrationspolitik grupperar European Agency de
fjorton länderna i studien i tre kategorier: enspåriga, parallellspåriga
och flerspåriga länder. Till den första gruppen förs de länder som
integrerar nästan alla elever i vanliga skolor och som för en politik
och utvecklar en praxis som är orienterad mot en mer eller mindre
fullständig integrering. Hit räknar rapporten Italien, Sverige,
Spanien, Portugal, Norge och Grekland.
Till parallellspårsgruppen förs länder som har en klart tudelad
policy. Det är länder som arbetar med att förbättra sitt vanliga
skolväsende och sitt specialskolesystem parallellt. Det är länder
som har, eller till helt nyligen har haft, en skild lagstiftning för det
ordinarie skolväsendet och för specialskolorna. Länderna har
3 procent eller mer av sina elever i ett högt differentierat och separat
specialskolesystem. Hit räknar rapporten länder som Belgien,
Tyskland och Nederländerna.
Den tredje gruppen har en inriktning mot flera olika spår. Länderna
i denna grupp har varken en klar inriktning mot att ta hand
om alla elever i vanliga skolor eller att ge bara två valmöjligheter,
den vanliga skolan eller specialskolealternativet. I stället har de
utvecklat en rad alternativ mellan de två systemen. De erbjuder
olika specialklasser på hel- eller halvtid, olika samarbetsformer
mellan skolor, samverkansaktiviteter osv. I dessa länder återfinns
mellan 1 och 3 procent av eleverna i specialskolor. Till gruppen
räknas England och Wales, Österrike, Finland, Frankrike och
Utvecklingen under de senaste tio åren visar enligt rapporten att
parallellspårsländerna rör sig mot mer flerspåriga inriktningar. I
Tyskland, Belgien och Nederländerna går utvecklingen mot att fler
möjligheter utvecklas mellan specialskolesystemet och det ordinarie
skolsystemet. I dessa länder har man också vidtagit juridiska
åtgärder för att komma förbi den skarpa gränsen mellan vanlig
undervisning och specialundervisning. I länderna med huvudsakligen
ett spår, finns en tydlig utveckling mot att de få återstående
specialskolorna omvandlas till resurscentra, en utveckling som
också kan ses i länderna med flera alternativ.
Några policyfrågor
Rapporten sammanfattar policyn när det gäller specialundervisning
på några viktiga områden:
 finansiering
 resultat
 främjande och utvärdering av speciella behov
 regeringsansvar
Finansieringsfrågorna är viktiga ur en integrationsaspekt
I rapporten hävdar man, att om ett land ska främja integration
måste den juridiska och speciellt den finansiella regleringen anpassas
till detta mål. Finansieringsfrågorna kan bli avgörande när det
gäller möjligheterna att nå uppställda integrationsmål. Man menar
att redogörelserna från de olika länderna tydligt visar att finansieringssystemen
kan förhindra integrationsprocesser.
Studien visar också att finansieringsfrågorna i några länder spelar
en betydande roll när det gäller såväl policy som praktiska lösningar
för specialskoleundervisning. Tyskland, Belgien och Nederländerna
uppger själva att deras respektive finansieringssystem är ett hinder
för integrationslösningar. Österrike uppger att resursfördelningssystemet
har fått till följd att fler elever identifieras vara i behov av
särskilt stöd. Det finns klara samband mellan det ordinarie skolsystemets
beredskap att ta emot elever i behov av särskilt stöd och
resurssystemens utformning.
I några länder är resurserna inte kopplade till de enskilda eleverna,
utan till utbildningsinstitutionen. I praktiken innebär detta
att en hänvisning till en specialskola är lönsam. Vanliga skolor, som
behåller elever med särskilda behov, eller som tar emot elever som
flyttas från specialskolor, får inte tillräcklig ekonomisk täckning i
ett sådant system. I praktiken gynnar systemet därför segregering,
medan integrering missgynnas. Ett separat specialskolesystem
speglar attityden att speciallärare och andra professionella experter
måste ta hand om utbildningen av elever med särskilda behov. En
sådan attityd leder till att det nödvändiga stödet knyts till en speciell
utbildningsform, med påföljden att fler och fler elever placeras i
sådana utbildningsformer.
I ytterligare en studie från 1999 har European Agency fortsatt
sina studier av finansieringssystemens betydelse för integrationsprocesser.
2 Studien visar att finansieringen av specialundervisning
är en av de tydligaste faktorerna för utveckling mot totalintegrering.
Finansieringsmodellerna kan förklara avvikelser mellan allm
änna riktlinjer, praktisk organisation och implementering.
I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att mer
bidrag utgår ju fler elever som deltar i specialundervisning finns de
mest kritiska rösterna mot systemet. Föräldrars, lärares och andra
aktörers värderingar och förhållningssätt visar att det sker mer av
etikettering och kategorisering i länder med en finansiering som
gynnar specialundervisning, samtidigt som medel avsätts för sådant
som inte hör till undervisningen t.ex. diagnostisering och organisation
av separata grupper.
2 European Agency for Development in Special Needs Education (1999). Finansiering av
specialundervisning. En studie i 17 länder om förhållandet mellan finansiering av specialundervisning
och totalintegrering.
Däremot ser man positivt på sina fördelningssystem i de länder
som tillämpar ett starkt decentraliserat system, där kommunerna
har huvudansvaret för specialundervisningen. Systemen kan t.ex.
innebära att en kommun beslutar om fördelning på grundval av
information från stödorganisationer eller rådgivande institutioner
och ofta har möjlighet att på grundval av deras utlåtanden få ytterligare
System, som bygger på elevrelaterade bidrag, tycks ha klara
nackdelar. Skolor kan vara beredda att ta emot elever i behov av
särskilt stöd, men föredrar ofta elever som inte orsakar för mycket
extra arbete. De elevrelaterade systemen fungerar sämst för elever
med ett mindre uttalat behov av särskilt stöd, där kriterierna är
vaga och förändras över tid. Om bidragen ska vara elevrelaterade
krävs mycket klara direktiv och kriterier.
Finansieringssystemen är under utveckling i många länder.
European Agency ger mot bakgrund av sina studier vissa rekommendationer
för systemens utformning. Totalintegrering uppnås
lättare med en decentraliserad bidragsmodell. Sådana modeller gör
det lättare att på den lokala nivån förändra och anpassa systemet
efter behoven. Behovet av utvärdering är, enligt rapporten, större i
ett decentraliserat system än i ett centraliserat system.
Mätbara resultat efterfrågas
European Agency konstaterar att i hela Europa finns ett växande
intresse för resultaten av olika utbildningsprocesser i termer av
mätbara akademiska utfall. Det efterfrågas allmänt i de europeiska
samhällena efter graden av lönsamhet i investeringar i utbildning.
Skolor görs redovisningsskyldiga för uppnådda resultat och det
finns en växande tendens att bedöma skolor på grundval av deras
resultat. I rapporten understryks att dessa tendenser utgör en fara
för mer utsatta elever och deras föräldrar. För det första tenderar
föräldrar till barn utan svårigheter att välja skolor där lärandeprocesserna
inte hindras eller saktas ned av barn med inlärningssvårigheter.
För det andra kommer skolor att prioritera elever som bidrar
till bättre utfall. Elever i behov av särskilt stöd bidrar inte bara till
en större heterogenitet i klassrummet, utan sänker också de
genomsnittliga resultaten. Dessa två faktorer utgör ett direkt hot
mot integrering av elever med speciella behov i vanliga skolor.
Detta blir särskilt tydligt i samband med fria skolval och frånvaron
av obligatoriska åtaganden för skolor att ta emot alla elever inom
ett speciellt upptagningsområde. En rad länder pekar i rapporten på
Samlat regeringsansvar och utvärdering viktigt
I rapporten hävdas vikten av att det i ett land finns ett samlat
ansvar för skolgången för barn med speciella behov. I de länder där
ansvaret för specialskolor eller i varje fall vissa typer av specialundervisning
ligger under t.ex. socialministeriet och andra skolfrågor
under utbildningsministeriet uppstår samordningsproblem.
European Agency konstaterar avslutningsvis att utvärdering och
resultatkontroll blir allt viktigare. Man hävdar också att det i segregerade
system är lättare att konstatera vilka resurser som faktiskt
går till elever i behov av särskilt stöd, medan det i decentraliserade
och integrerade system är svårt att få fram sådana uppgifter. Därf
ör, menar man, är det ännu mer väsentligt att man på alla nivåer
följer upp och utvärderar vad som faktiskt händer när man decentraliserar
beslutsfattande och när man integrerar elever i behov av
särskilt stöd i vanliga skolor.
Ytterligare utblickar
Jämförelser mellan resultat i specialundervisning och vanliga
skolor – erfarenheter från Nederländerna
I det internationella material vi har haft tillfälle att ta del av finns
mycket lite av bedömningar av de faktiska prestationerna och elevernas
trivsel i olika undervisningsmodeller. Från Nederländerna
finns dock en sådan studie. I Nederländerna placeras fler barn med
funktionshinder än i flertalet övriga länder i Europa i specialskolor
och specialundervisning. Under 1990-talet har den holländska
regeringen försökt bryta denna trend. I avsikt att få ett bättre
beslutsunderlag har regeringen givit en forskargrupp från
universitetet i Amsterdam i uppgift att genomföra en omfattande
studie för att undersöka om elever i specialskolan med dess
speciallärare och större resurser klarar sig bättre än integrerade
elever. Forskargruppen har funnit mycket små skillnader i resultat
antingen det gäller skolprestationer eller psykosocial utveckling.3
En närmare redogörelse för den nederländska studien återfinns i
Integrationssträvanden i Kanada
Kanada framhålls i olika sammanhang som ett av de länder som har
kommit långt när det gäller att integrera elever i behov av särskilt
stöd i vanliga skolor. Särskilt framhålls New Brunnswick (NB) som
ett föredöme i detta avseende.4
Kanada utformade en integrationspolicy redan i slutet av 1960-
talet. NB har intagit en ledande position när det gäller att genomf
öra de officiellt påbjudna integrationssträvandena. I 1985 års Act
to Amend the Schools Act, Bill 85, lagfästs provinsens beslut att
integrera alla barn med funktionshinder i vanliga skolor. Varje
skola i provinsen har således en skyldighet att ge alla barn inom
respektive åldersgrupp en inkluderande undervisning. Enda
undantaget är om en skolstyrelse kan övertyga utbildningsministeriet
om att en sådan placering strider mot ett visst barns eller övriga
Provinsen har också utfärdat speciella riktlinjer för integrationsarbetet.
Riktlinjerna innehåller bland annat anvisningar om hur god
praxis för en inkluderande undervisning kan se ut och ger vägledning
för lärarassistenter. En grupp lärare och utbildningskonsulenter
inom provinsen har utarbetat riktlinjer för arbetet i klassrummet.
Specialundervisningen är en integrerad del av skolväsendet och
finansieringen är delegerad till det enskilda skoldistriktet och fördelas
till distrikten på basis av en schablon. Respektive skola kan
sedan själva disponera sina resurser och barnens föräldrar kan vara
med och välja bland olika serviceåtgärder.
Lärarutbildningen i NB ger inte längre särskilda kurser i specialundervisning,
utan i stället innehåller alla lärarutbildningsprogram
ett visst antal uppgifter som rör barn i behov av särskilt stöd. Man
ska i utbildningen få kännedom om en rad undervisningsstrategier
för att kunna svara mot behoven hos alla elever.
3 Sjoerd, Karsten (2002). Division for Fundamental Research, SCO-Kohnstamm Institute,
Universitetet i Amsterdam. Rapport presenterad vid en särskolekonferens på Island i augusti
4 OECD (1999). Inclusive Education at Work . Students with Disabilities in Mainstream
Ovannämnda riktlinjer ger exempel på olika stödåtgärder som
läroplansanpassning, utvärderingsinsatser, anpassade undervisningsmetoder,
anpassade scheman och fysiska förändringar i skolmilj
ön. För de lärare som har ansvaret för barnen i klassrummet
inkluderar förslagen till stödåtgärder stöd av rektor, tillgång till
speciallärare och assisterande lärare samt frivilliga insatser från för-
äldrar och samhället i övrigt.
Det finns också en extern service för stöd åt elever i behov av
särskilt stöd som drivs av the Student Service Branch of the Department
of Education. Detta serviceorgan arbetar t.ex. med att minimera
avhopp, studievägledning, övergången till arbetslivet, läroplansutveckling,
fort- och vidareutbildning av lärare, aktiviteter vid
sidan av läroplanen och datorbaserad inlärning.
Sedan provinsen introducerade Bill 85 har Utbildningsministeriet
följt utvecklingen. Som ett resultat av denna
uppföljning har man kunnat identifiera ett antal nyckelfaktorer,
som kan bidra till god praxis för en inkluderande undervisning.
Dessa faktorer tycks relevanta för alla elever, inte bara för dem med
inlärningssvårigheter. Nyckelfaktorerna inkluderar tron på att alla
barn kan lära sig om de får tillräckligt adekvata läromöjligheter och
en planerad, individualiserad undervisning. Utvecklingen av
stödteam har betydelse, liksom att arbeta med att främja sociala
färdigheter och ansvarstagande bland barnen, att utvärdera barnens
prestationer, att planera för övergången från ett undervisningsstadium
till nästa, att samarbeta med föräldrarna och andra i
närsamhället, att implementera utvecklingsplaner för personal samt
att ställa krav på redovisning.
Särlagstiftning i USA skyddar elever med funktionshinder
USA har en särlagstiftning för barn som på grund av funktionshinder
har behov av stöd.5 Den återfinns i Individuals with Disabilities
Education Act (IDEA) som är en federal lag och gäller i de delstater
som mottar federal finansiering för utbildning av elever med
IDEA ger barn med funktionshinder rätt till en kostnadsfri,
individuellt anpassad och lämplig utbildning. Lagen är en rättighetslag
som garanterar eleverna det stöd och de för utbildningen
5 Stärk elevens rättigheter . En jämförande studie om rätten till stöd i skolan.
Handikappombudsmannen 2001
nödvändiga andra insatser, som krävs för att rätten ska uppnås.
Dessutom finns tillämpningsföreskrifter och regler om rättigheter.
För varje barn i behov av särskilt stöd upprättas en individuell
utbildningsplan. Lagen och dess tillämpningsföreskrifter ger sedan
förslag på åtgärder såväl vad gäller pedagogiska behov som andra
icke-undervisningsrelaterade insatser.
Föräldrar kan begära att en utredning görs. Utredningen ska utf
öras av personer med olika kompetens och föräldrarna ska
medverka. Anser en förälder att utredningen inte utförts tillfredsst
ällande, har hon rätt att få den omprövad.
I den amerikanska lagstiftningen finns dessutom ett särskilt
avsnitt om olika garantier för att tillförsäkra barn och föräldrar
rättssäkerhet och för att ge dem och skolorna ett instrument att
lösa tvister. Vid en eventuell tvist kan en oberoende tjänsteman
utses, som ska ompröva beslutet. Det kan gälla beslut om identifiering
av elever i behov av särskilt stöd, utredningar, placeringar etc.
Den amerikanska lagstiftningen ger också ett uttryckligt skydd
mot diskriminering av elever med funktionshinder. Två lagar förbjuder
diskriminering av barn med funktionshinder i skolväsendet,
ADA (American with Disabilities Act) och sektion 54 i Rehabilitation
Specialundervisning i Norden
Särskola som egen skolform finns inte i något annat nordiskt land
än i Sverige. I detta avsnitt presenteras de bestämmelser i övriga
nordiska länders skollagstiftning som reglerar utbildningen för de
barn, som i Sverige har rätt att gå i särskola.
Någon särreglering för de barn som i Sverige har rätt till särskola,
finns inte i dansk lagstiftning. Lov om Folkeskolen (Folkeskolelagen),
gäller för alla barn och ger rätt till stöd och specialundervisning
Undervisningen i Danmark kan fullföljas i folkeskole (nedan
kallad folkskolan) specialskola, privatskola eller genom skola i
hemmet. Grundutbildningen är nio år. De allra flesta barn går i
folkskolan, vilket är motsvarigheten till vår grundskola. .UndervisSOU
2003:35 Internationella erfarenheter
ningspligt. gäller (5 kap. 32 § folkeskolelagen). För dem som vill
finns möjlighet att gå ett tionde skolår. Undervisningen är avgiftsfri
och folkskolan är kommunal (1 kap 2 § folkeskolelagen). Även
amten . som kan sägas motsvara svenska landsting . bedriver viss
Möjligheten att få specialundervisning och specialpedagogisk hjälp
finns lagstadgad i 2 kap 3 § andra stycket folkeskolelagen:
Til børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller stötte, gives
der specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand.
En förutsättning för att få specialundervisning eller specialpedagogiskt
bistånd är att hjälp inte kan ges inom ramarna för den allm
änna undervisningen. Specialundervisning kan organiseras på följande
1. Eleven går kvar i folkskolan och får specialundervisning i ett eller
fler ämnen, antingen som ett komplement till den ordinarie
undervisningen eller istället för denna.
2. Eleven flyttar till en specialklass i en folk- eller specialskola.
3. Eleven är inskriven i en folkskole- eller specialklass, men får utbildning
i båda klasserna.
Såväl kommunerna som amten organiserar undervisning i specialklasser
och specialskolor. Amtens skolor tar emot barn med mer
omfattande hjälpbehov.
Vanligtvis ges specialundervisning i folkskolan genom undervisning
i allmän klass eller i specialklass. Det förekommer att elever
med utvecklingsstörning går i en allmän klass i folkskolan. Det
vanligaste är dock att dessa elever undervisas i specialklasser i folkskolan
eller i en specialskola för elever med utvecklingsstörning.
När elevens hjälpbehov ställer krav på omfattande stöd eller hänsynstagande,
ska kommunstyrelsen . om så behövs - hänvisa eleven
till specialundervisning och specialpedagogiskt bistånd vid amten,
s.k. henvisning. Henvisning som inte är av tillfällig karaktär får ske
först efter pedagogisk-psykologisk rådgivning och efter samråd
med elev och förälder (2 kap. 12 § andra stycket folkeskolelagen).
Kommunen bestämmer således vilka elever som ska ges undervisInternationella
erfarenheter SOU 2003:35
ning genom amtens försorg. Sedan henvisning skett, utformar
amten undervisningen.
1998/99 fick 12-13 % av alla elever specialundervisning under en
längre eller kortare tid. Av dessa gick mindre än 0.5 % i specialskolor
och 1 % i specialklass i folkskolan.
Specialundervisning och specialpedagogiskt bistånd kan förutom
undervisning också omfatta specialpedagogisk rådgivning till för-
äldrar, lärare och andra personer, särskilt undervisningsmaterial och
tekniska hjälpmedel, personlig assistans och särskilda aktiviteter
som ges i anslutning till undervisningen.
Innan en elev kommer ifråga för specialundervisning utreds elevens
hjälpbehov. En sådan utredning kan initieras av bland annat klasslä-
raren, rektor eller föräldrar. En utredning ska göras om det kan
antas att behov av särskilt stöd, som inte kan tillgodoses inom
ramen för den allmänna (almindelige) undervisningen föreligger,
eller om elevens skolsituation i övrigt ger anledning till allvarlig oro
(2 kap 3 § folkeskolelagen). Sedan skolans rektor utfärdat remiss
utförs utredningen av ett utredningskontor; Pedagogiskt och psykologiskt
Rådgivningscenter (PPR). Om föräldrarna motsätter sig
att en utredning görs får en sådan göras endast om skolledningen
anser att synnerliga skäl föreligger (absolut påkraevet). Föräldrarna
ska informeras om innehållet i utredningen. Om denna visar behov
av specialundervisning ska en rapport skrivas. Dessförinnan konsulteras
föräldrarna till den utredda eleven. Deras uppfattning om
vilka åtgärder som ska vidtas har stor betydelse. Särskilda skäl
erfordras för att påbörja specialundervisning i strid med föräldrarnas
vilja. Beslut om att ge specialundervisning eller specialpedagogisk
assistans fattas av rektor.
Någon särskild kursplan eller annat måldokument för elever med
behov av särskilt stöd finns inte. Huvudregeln är att alla läser efter
samma kursplan. I 2 kap. 5 § andra stycket folkeskolelagen anges
vad utbildningen ska omfatta. Målen är inte utformade som mål
som ska uppnås. De elever som får specialundervisning kan därför
få viss lättnad i sin undervisningsplikt inom ramen för de mål som
gäller i stort. Fr.o.m. den 1 juli i år förväntas en lagändring beträffande
målens utformning.
Beslut som fattats av skolan kan . inom fyra veckor från det att
beslutet mottogs . överklagas hos kommunen (9 kap. 51 § folkeskolelagen).
Beslutet om henvisning och avslag på sådan framställan kan
överklagas inom fyra veckor från det att beslutet mottogs. Överpr
övningsinstans är Klagenaevnet for vidtgående specialundervisning.
Såväl beslut om henvisning som beslut om specialundervisning i
skolan går alltså att få överprövat. Beslut om specialundervisning
ska omprövas av utredningskontoret minst en gång om året.
Norge hör till de länder som är orienterade mot en mer eller
mindre fullständig integrering. Elever i behov av särskilt stöd ska så
långt som möjligt få det i .grunnskoleklassen.. Möjlighet till mer
specialiserad hjälp finns också. Kapitel 5 i Lov om grunnskolen og
den videregående opplaeringa (opplaeringsloven) innehåller regler
om specialundervisning. Någon skillnad på olika typer av
specialundervisning görs inte i lagen. Inte heller i Norge finns
således några specialregler för de elever som i Sverige har rätt till
undervisning i särskolan.
Sedan 1969 har alla elever i Norge rätt till nio års grunnskole.
Kommunerna ansvarar för denna utbildning. Syftet med undervisningen
är att ge en utbildning anpassad till varje individs förutsättningar.
I opplaeringsloven stadgas att barn och unga har skolplikt
och rätt till undervisning.
I opplaringsloven återfinns vissa regler om specialundervisning.
Bland annat stadgas i 5 kap 1 §:
Elever som ikkje har eller som ikkje kan få tilfresstillande utbytte av
det ordinaere oppaeringstilbodet, har rett til spesialundervisning.
Rätt till specialundervisning har alltså i princip den som har behov
av det. Ca 6 procent av eleverna får specialundervisning. Lagen gör
ingen skillnad mellan olika former av sådan undervisning. Elever
som behöver extra hjälp ska så långt som möjligt få det i sin ordinarie
klass och inom ramen för den allmänna undervisningen. Specialundervisningen
ska utformas i samråd med föräldrarna och de har
stort inflytande över hur undervisningen organiseras. De elever
som får specialundervisning, har en laglig rätt till samma antal
undervisningstimmar som de som följer undervisningen i skolan i
Många specialskolor stängdes år 1992. Det finns dock fortfarande
specialklasser i grunnskolen där elever med allvarliga inlärningssv
årigheter undervisas. I en del kommuner - främst de större
. har också särskilda avdelningar i grunnskolen etablerats, bland
annat för elever med utvecklingsstörning.
Specialundervisningen kan organiseras på olika sätt. Det kan
exempelvis ske genom att den ordinarie läraren arbetar tillsammans
med en extrainsatt lärare, som delar sin tid mellan flera klasser.
Undervisning kan också ges på speciella enheter, dvs. utanför
grunnskolen. Föräldrarna måste lämna sitt tillstånd innan sådan
undervisning får ges.
Innan ett beslut om specialundervisning och särskild specialpedagogisk
hjälp fattas ska en sakkunnigvärdering utföras. I denna ska
elevens särskilda behov identifieras. Utredningen ska visa om eleven
har behov av specialundervisning. Om så är fallet ska utredningen
klarlägga vilken typ av undervisning som är lämplig och
vilka mål som är realistiska för eleven. Innan en sådan utredning
påbörjas krävs samtycke av elev och föräldrar. En elev och dennes
föräldrar kan begära att skolan genomför en sakkunnigvärdering
(5 kap 4 § opplaeringsloven). En sådan undersökning kan också
tillkomma på initiativ av skolpersonal.
För en elev som får specialundervisning ska en individuell plan
upprättas. Av denna ska framgå vilka mål som gäller för undervisningen.
I de fall beslut kan överklagas är departementet överprövningsorgan
(15 kap 2 § opplaeringsloven).
Finland hör till de länder som varken har en klar inriktning mot att
ta hand om alla elever i grundskolan eller att bara ge dem möjlighet
att välja mellan grundskola och specialskola.
Genom den s.k. läropliktslagen från 1921, blev alla barn utom de
med utvecklingsstörning läropliktiga. 1972 infördes grundskolan i
Finland. Vid samma tidpunkt fick principen om normalisering och
integrering inflytande. Det var dock först genom 1983 års grundskolelag
som inget barn längre fick befrias från läroplikt.
Läroplikten är vanligen nio år. Elever i behov av särskilt stöd
fullgör också i allmänhet sin läroplikt på nio år. Om det inte
bedöms möjligt börjar läroplikten ett år tidigare och fortgår i elva
år, s.k. förlängd läroplikt.
Elever, som inte klarar sig i allmänundervisningen i grundskolan,
kan få specialundervisning. Eleven kan .intas. i specialundervisning
när förskoleundervisningen inleds, eller överföras till denna från en
senare årskurs. Specialundervisningen ska i första hand anordnas i
anslutning till den allmänna undervisningen. Förutom undervisning
på deltid i samband med den allmänna undervisningen kan specialInternationella
undervisning också ges som klassutformad undervisning eller på
annat lämpligt sätt.
Elever med flerfunktionshinder får sin utbildning vid en av åtta
statliga specialskolor. Förutom läroanstalter är skolorna riksomfattande
utvecklings- och servicecenter, som ger sakkunnigtjänster
åt kommunala skolor. Skolorna ger också tillfällig rehabilitering till
elever i syfte att stödja deras studier på andra håll. Grundläggande
utbildning ges vidare i sju statliga skolhemskolor. Där studerar
barn och unga med .allvarliga störningar i känslolivet. eller .social
missanpassning.. Undervisningen anordnas delvis i form av specialundervisning.
De elever, som får specialundervisning, delas in i nio olika undervisningsgrupper,
enligt den läroplan som fastställts för dem.
Exempelvis anordnas anpassad undervisning för elever som är .sent
utvecklade eller lindrigt utvecklingsstörda.. Träningsundervisning
anordnas för .elever som är medelsvårt eller gravt utvecklingsst
örda.. Träningsundervisning anordnas också .för gravast handikappade
. och bygger då på undervisning i olika verksamhetsområ-
den. För varje elev som har intagits eller överförts till specialundervisning
upprättas en individuell plan för hur undervisningen
ska anordnas. Planen ska innehålla en beskrivning av elevens prestationsniv
å, interaktionsförmåga och intressen i olika inlärningsmilj
öer. Planen ska också innehålla kort- och långsiktiga mål och
metodiska lösningar för hur målen ska uppnås.
Innan beslut om specialundervisning fattas ska . vid behov - en
psykologisk/medicinsk undersökning eller en social utredning
göras. Utlåtanden av olika sakkunniga, t.ex. talterapeuter och de
lärare som undervisar eleven kan införskaffas efter behov.
Beslut om att överföra en elev till specialundervisning tas av det
organ som nämns i instruktionen för elevens hemort. Innan en
överföring kan ske krävs samråd med föräldrarna. Dessa har dock
inte . som i Sverige . beslutanderätt i frågan. Beslut om specialundervisning
på visst sätt kan alltså fattas i strid med vårdnadshavarens
Allmänna mål liksom det centrala innehållet i specialundervisningen
är desamma som i undervisningen i övrigt. Mål och innehåll
är dock inte bindande i de särskilda lärokurser som fastställts för
elever som får specialundervisning. Lärokurserna för specialundervisning
kan också användas vid integrerad specialundervisning i
en grundskoleklass. I fall där konflikt uppstår mellan målen för den
godkända läroplanen och en elevs individuella inlärningsmål, har
elevens inlärningsmål företräde.
Målen för de elever som får specialundervisning är således inte
desamma som för övriga elever.
Beslut om att inta eller överföra en elev till specialundervisning i
strid mot föräldrarnas vilja kan överklagas hos länsstyrelsen.
Också Island använder sig av olika sätt att organisera specialundervisningen
på. Lagstiftningen betonar varje barns rätt att studera vid
den skola som ligger närmast hemmet.
1922 fick barn med utvecklingsstörning rätt till viss undervisning.
Det var dock först när the Education Act antogs år 1974, som
alla barn . oaktat eventuella funktionshinder - fick en legal rätt till
utbildning. Skolplikten är tio år. Denna infaller från det år barnet
fyller sex år. Grundskolan är kommunal, men några få privatskolor
Isländsk utbildning brukar delas in i förskola, grundskola, gymnasium
och högre utbildning. De tre första stadierna har var sin
skollag; lög um leikskola, lög um grunnskola och lög um framhaldsskola.
Fr.o.m. 1992 gäller en särskild handikapplag som ger
handikappade vissa generella rättigheter. Lagen definierar bland
annat utvecklingsstörning som ett handikapp. Barn med utvecklingsst
örning garanteras genom lagen bland annat den hjälp och
stöd de behöver för att kunna få sin undervisning i grundskolan.
I den lag som reglerar undervisningen i grundskolan återfinns termen
specialundervisning överhuvudtaget inte. Lagen understryker
varje barns rätt att få erforderlig undervisning i närmast belägna
skola. Grundskolan ska vara inkluderande och ta hand om elever
med behov av specialundervisning, likväl som elever med andra
behov i undervisningshänseende. Alla elever som behöver specialundervisning
har rätt till sådan. Undervisningen ska i första hand
ges i den skola som skulle ha givit undervisning om inte behov av
särskilt stöd förelegat. Föräldrar, lärare och skolans specialistteam
måste dock vara ense om att detta är lämpligt. Om enighet inte kan
nås, hänskjuts ärendet till en lokal nämnd för beslut. Elevens
föräldrar har dock rätt att ansöka till en specialskola när de anser
att den allmänna skolan inte lyckas ge undervisning anpassad till
deras barns förutsättningar.
Specialundervisning kan arrangeras på olika sätt:
 med specialassistans i den ordinarie klassen,
 med utbytta timmar i den ordinarie klassen, antingen i form av
specialundervisning i samma ämnen som övriga eller i andra
 genom individuella instruktioner utanför klassen, eller i speciella
grupper på hel- eller deltid. I det senare fallet undervisas eleven
både i grundskole- och specialklass,
 i en specialklass i en grundskola eller i en specialskola,
 på annat sätt om detta är den lämpligaste lösning, t.ex. i ett hem
eller på en institution.
När specialundervisning ges, ska en särskild utbildningsplan uppr
ättas för eleven.
På förskolenivå finns inga speciella enheter som bedriver specialundervisning.
Alla barn tas emot i förskolan. Personalen i förskolan
har rätt till professionell handledning och psykologisk rådgivning.
På grundskolenivå finns det sju specialskolor, varav två ger undervisning
till elever med utvecklingsstörning. Ingen av skolorna har
internat. Också specialskolorna är numera kommunala. En del av
specialskolorna fungerar också som ett specialistcenter som ger
rådgivning till bland annat andra skolor.
Utöver specialskolorna finns det sex specialenheter på grundoch
gymnasieskolor för elever med olika typer av handikapp. En av
enheterna tar emot elever med utvecklingsstörning och flerfunkSOU
tionshinder. På en del skolor anordnas tillfälliga specialenheter.
Dessa är således inte permanenta utan existerar bara så länge det
finns elever på orten som behöver denna hjälp. Sådana avdelningar
har som regel ett nära samarbete med övriga på skolan.
De flesta barn med allvarliga funktionshinder upptäcks redan i förskole
åldern (0-5 år). I allmänhet remitteras de till utredning på ett
statligt rådgivningscentrum där de undergår en medicinsk,
psykologisk, fysiologisk och social utredning.
Beslut om vem som är berättigad till utbildning vid en segregerad
utbildningsenhet fattas i samråd med bl.a. rektor, speciallärare och
För elever som får specialundervisning upprättas en särskild utbildningsplan
med såväl kortsiktiga som långsiktiga mål. Det finns inga
särskilda regler för betyg till elever med behov av specialundervisning.
De som har fått sin specialundervisning i gymnasiet genomg
år dock inte samma examination som andra elever utan får istället
ett intyg efter slutförd utbildning.
Föräldrar vars barn har nekats specialundervisning kan hänskjuta
frågan om rätt härtill till en lokal nämnd.
Med reservation för de inledningsvis nämnda svårigheterna att
jämföra länder och skolsystem, kan vi ändå konstatera att utvecklingen
i flertalet europeiska länder och också i USA och Kanada,
går mot en ökad inkludering av elever i behov av särskilt stöd i
reguljära skolor. Utvecklingen kan kanske delvis vara som en effekt
av de internationella deklarationer och överenskommelser om
barns rättigheter som har vunnit stor uppmärksamhet och anklang i
De svårigheter att uppnå en ökad inkludering som redovisas,
sammanhänger i första hand med två avgörande faktorer. Den ena
är synen på specialundervisning och på önskvärdheten av att koncentrera
resurser till speciella skolor. I länder med många specialskolor
anser man att man når det bästa resursutnyttjandet, både vad
avser medel och kompetens, genom att koncentrera insatserna. Det
är också påtagligt att i tätbefolkade länder, där kravet på att barn
ska få sin skolgång så nära hemmet som möjligt inte kolliderar med
specialskoletanken, är specialskolor vanligt förekommande. Noteras
bör att specialskolor internationellt ofta står för skolor, som
undervisar elever med en rad olika funktionshinder, medan specialskolor
i Sverige endast finns för döva och hörselskadade elever.
Den andra faktorn sammanhänger med olika finansieringsmodeller.
Decentraliserade modeller, där finansieringen inte knyts till
institutioner, främjar integration.
Särskolan som egen skolform finns inte i de övriga nordiska länderna.
Finland har olika läroplaner för olika elevgrupper, t.ex. finns
en särskild läroplan för elever med utvecklingsstörning. I de övriga
länderna används en läroplan som är gemensam för alla elever. Ländernas
lagstiftning skiljer sig också åt i andra avseenden. Exempelvis
är föräldrarnas rätt olika betonad i olika länder. Krav på utredning
av behovet av specialundervisning är formaliserad i olika hög
grad. I Danmark görs utredningen av ett särskilt utredningskontor
och beslut om specialundervisning ska omprövas varje år. Möjligheterna
att överklaga beslut i samband med specialundervisning är
inte heller desamma i de olika länderna. Vi avser att använda oss av
de praktiska erfarenheterna från våra grannländer i vårt fortsatta
I den internationella utvecklingen kan man urskilja två motstridiga
tendenser. Den ena visar en utveckling mot en större integrering
av elever med olika typer av funktionshinder i ordinarie skolor,
framför allt på grundskolenivå. Samtidigt utvecklas specialskolorna
till resurscentra för olika typer av funktionshinder. Men det finns
också en motsatt tendens, där prestationskrav, fria skolval och
ekonomisk press motverkar inkluderingsprocesser och leder till
krav på segregerade skolor och homogent sammansatta klasser. Vi
kan se paralleller i den utveckling vi har försökt spegla i detta
betänkande och i den debatt som förs i Sverige.
Vi avser att i det fortsatta arbetet följa upp den internationella
översikten och framför allt försöka hitta goda exempel på integration
och på inkluderande undervisning. Vi avser att såväl i Europa
som i andra länder, framför allt i USA och Kanada, söka exempel
som kan visa på framgångsrika vägar att nå högt ställda integrationsm
Utviklingshemmete i norsk skole
Som i mange andre europeiske land vokste spesialundervisningen i
Norge fram på slutten av 1800-tallet, men med forløpere noen tiår
før. Den første spesialskolen var en døveskole, etablert i 1825. I
1875 er det registrert fem spesialskoler for funksjonshemmete; fire
for døve og en for blinde. På det tidspunktet var også den første
.eftermiddagsskole for aandelig abnorme børn. i gang som et
prøveprosjekt (fra 1874). I løpet av det følgende tiåret kom enda to
skoler for utviklingshemmete, slik at en hadde en skole for
Østlandet, en for Vestlandet og en for det Nordenfjeldske. Flere
ble ikke opprettet før mot slutten av 1930-tallet.
De første spesialskolene var opprettet av private, men med
offentlig driftsstøtte. Staten kom imidlertid sterkere inn fra 1880-
årene, om med abnormskoleloven av 1881 innfører Norge statlig
ansvar for spesialskolene. Det innføres også skoleplikt for døve,
blinde og (danningsdyktige) utviklingshemmete, noe som var unikt
i internasjonal sammenheng. Skolene var basert på internatdrift. De
tre skolene for utviklingshemmete hadde fram til 1936 et elevtall
som til sammen vekslet mellom knapt 300 og drøyt 500. Vi snakker
med andre ord om middels store skoler. Grunnen til at antallet elever
ikke vokste i denne perioden handler om policy fra statlige
myndigheter (direktøren for abnormskolene). En stilte relativt
store krav til opplæringsdyktighet. De som ikke tilfredsstilte kravene
Den store byggeperioden for skoler for utviklingshemmete i
Norge var 1950- og 60-årene. Antall skoler vokste fra 8 i 1945 til 54
i 1975, og antall elever fra 600 til 2 400 i samme tidsrom. Fram til
omtrent 1960 foregikk utbyggingen stort sett etter det gamle
Bilaga 5 SOU 2003:35
mønsteret, med internatskoler. Rundt 1960 kan en imidlertid
registrere et klart brudd. Fra da av skjedde praktisk talt all utbygging
i byer og større tettsteder; dvs. der folk bodde; og barna ble
boende hjemme hos familien. Årene fra 1960 til 1975 var også
perioden med de store konfliktene knyttet til veivalg i spesialundervisningen
De konfliktene som begynte å utspille seg på 1960-tallet kan
beskrives på ulike måter, men oftest med utgangspunkt i ideologiske
skillelinjer. Og ideologi var klart en del av bildet, men betydningen
er kanskje noe overdrevet. Det var også flere trekk av mer
praktisk karakter som tilsa at den eksisterende utbyggingsmodellen
kom under press. Dette hadde flere aspekter:
 I løpet av femten år fra 1945 var kapasiteten i spesialskolene
mer enn fordoblet. Likevel konkluderer et offentlig utvalg at
behovet er ytterligere tredobling (vedlegg til St meld 42 (1965.66).
 Grensene mellom den undervisningen staten hadde ansvar for,
og den kommunene hadde ansvar for, ble stadig vanskeligere å
 Folkeskoleloven hjemlet hjelpeundervisning, og det var
vokst fram stadig mer slik undervisning innen rammen av
den vanlige skolen.
 Folkeskolens hjemmel for hjelpeundervisning ble gradvis
tolket slik at sterkt utviklingshemmete (ikke opplæringsdyktige)
kunne eller burde få undervisning, og det vanlige
skoleverket bygde gradvis ut undervisning i institusjoner
for utviklingshemmete fra 1962.
 På denne måten fikk kommunene ansvar for undervisning
av de som hadde litt lærevansker, og de som tidligere ble
ansett som ikke opplæringsdyktige . mens staten hadde
ansvar for en ikke klart avgrenset gruppe som kom
 Fra 1959 ble de fleste spesialskoler bygd uten internat, av økonomiske
grunner. Det kostet en tredel å bygge skoler for
utviklingshemmete uten internat, og på det viset kunne en for
de samme pengene gjøre mye større innhogg i plassmangelen.
Den ideologiske kritikken var også flersidig, mer enn en enhetlig
opposisjon . og noe av kritikken var strengt tatt ikke ideologisk i
vanlig forstand:
 Kort tid etter at en kom til at en burde bygge uten internat, slo
også de nye teoriene om effekter av institusjonalisering av barn
inn: Barn bør vokse opp i familielignende enheter, og helst hos
sin familie. Bildet av familien forandret seg i løpet av kort tid
fra .å mangle kompetanse. til det at .mødre kan gi bedre
omsorg enn noen institusjon.. I en forsterket variant handler
det om at de som ikke vokser opp hjemme, berøves en alminnelig
barndom og vanlige stimuli.
 Det ble reist kritikk mot den faglige kvaliteten på tilbudet i
spesialskolene og argumentert for at en ikke kunne bygge
videre ut før en hadde flere kompetente fagfolk.
 Det ble reist kritikk om levekårene på institusjoner og spesialskoler.
 Det ble reist kritikk om at segregerte spesialskoler kunne
medføre stempling av elevene.
Disse punktene kan ses som det praktiske og ideologiske bakteppet
til det arbeidet med å revidere spesialskolelovgivningen som startet
i 1969 (oppnevning av .Blom-komiteen.). Det er imidlertid verd å
merke seg at på samme tid (1970) ble det også oppnevnt en komité
for å utvikle nye retningslinjer også for institusjonene for utviklingshemmete.
Vi var med andre ord inne i en generell brytningstid
når det gjaldt tiltak for utviklingshemmete.
Avviklingen av spesialskolesystemet
Loven som i Norge går under navnet .integreringsloven., er fra
1975 og handler strengt tatt mest om integrering av lover: Lov om
spesialskoler og Lov om grunnskolen. Da den ble vedtatt, var den
ideologiske temperaturen fra 1960-tallet kjølnet, og på mange
måter var selve saken blitt en annen. Den ideologiske kritikken av
spesialskolene handlet om kompetanse, oppvekst utenfor familien,
elevers levekår, segregering og stempling. Og kritikken møtte et
rasende svar fra spesialskolekretser. I 1975 handlet det mer om en
teknisk integrering av to lover, og at én administrativ enhet; kommunen;
skulle ha ansvar for all grunnskoleundervisning. Integreringsloven
betydde ikke nødvendigvis at elever ble integrert eller at
spesialskoler ble avviklet. Loven uttrykte en ambisjon om at spesialundervisningen
.så langt som mulig og faglig forsvarlig. skulle
pågå innen den vanlige skolens rammer, men samtidig hevdet flere
Stortingsrepresentanter at en ikke måtte gå for fort fram: Det ville
være uheldig med en ukritisk forfølgelse av idealene før skolene var
klar for det. Kommunene skulle nå ha ansvar for spesialundervisningen,
men de sto relativt fritt i hvordan de organiserte dette. De
kunne blant annet fortsatt kjøpe plass i gjenværende statlige spesialskoler.
I statistisk forstand skjedde en kraftig reduksjon av elever i spesialskoler,
men mye av dette var rent teknisk: I 1977 ble en hel serie
av statlige spesialskoler overført til kommunene, herunder 16 skoler
for utviklingshemmete. Disse ble ikke nødvendigvis avviklet
som skoler spesielt for utviklingshemmete. Visse beregninger kan
tyde på at andelen barn i segregerte former for undervisning endret
seg lite før ut på 1990-tallet. Segregert undervisning inkluderer da
statlige spesialskoler, kommunale spesialskoler, skoler under institusjonsomsorgen
. men også spesialklasser på vanlige skoler (se
Skårbrevik 1996:13.14, 324).
Det hersker følgelig noe uklarhet om hvor mye integrering som
fulgte i kjølvannet av .integreringsloven.. Det som imidlertid er
ubestridt er at formen for segregering endret seg sterkt fra 1960-
tall til 1990-tall. De statlige spesialskolene ble gradvis avviklet, og
forsvant helt da de i 1992 ble nedlagt eller omdannet til kompetansesentra.
Videre ble undervisning i institusjonsomsorgens skoler
avviklet sammen med institusjonsomsorgen (1991). Skoleinternatene
er avviklet og avløst av at utviklingshemmete barn vokser opp
hjemme hos familien og har en vanlig skoledag. Alternativet til
egen familie ble fosterfamilier. Retten til likeverdig undervisning,
forstått som like mange timer per uke som jamnaldrende, er klart
mye bedre ivaretatt i dag. Det er også slik at endringer i lovgivningen
og de statlige føringene etter 1975 har lagt et økende trykk
på kommunene om at spesialundervisningen bør skje innen rammen
av vanlig undervisning. Dette kommer for eksempel til
uttrykk i lovbestemmelser om at alle .har rett til å gå på den skolen
som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar
til. og at .alle elevar har rett til å høyre til ein klasse. (Opplæ-
ringslova, paragraf 8.1 og -2). En finner tilsvarende uttrykk for et
økt press for å realisere integreringsidealet i Stortingsmeldinger,
læreplaner og lignende fra 1980- og 90-årene.
Utviklingen fra 1970-tallet til 90-tallet illustrerer etter mitt syn
en forskjell mellom Norge og Sverige når det gjelder behandlingen
av integreringsspørsmål. I Norge legges det større vekt på den
.administrative. siden av saken; at en og samme administrasjon har
SOU 2003:35 Bilaga 5
ansvar for tiltak for utviklingshemmete og for øvrig befolkning.
Derfor kunne Norge avvikle spesialskolesystemet uten å avvikle
segregert undervisning, mens Sverige kunne redusere segregeringen
mens særskolen ble beholdt. En har sett tendenser til det samme i
forbindelse med avviklingen av institusjoner. I Norge .måtte.
avinstitusjonalisering medføre kommunalisering. I Sverige var det
to prosesser. Og i Norge var trykket på å integrere tjenestene til
voksne utviklingshemmete i andre omsorgstjenester tydelig større
enn i Sverige (men om resultatet ble så forskjellig er mer uklart).
Utviklingshemmetes undervisning i dag – I. Førskolealder og
Barnehager regnes ikke som en del av skolen i Norge, og skole og
barnehager er regulert av forskjellig lovverk. Når jeg likevel tar med
en kort kommentar til førskolealder her, har det flere grunner :
Også barnehage handler om utviklingshemmete barns oppvekst,
det handler om offentlige institusjoner der integrering har vært et
formål lenge, spesialundervisning i førskolealder ytes etter skolens
lovverk og barnehager regnes som et pedagogisk tilbud.
Spørsmålet om integrering i barnehagen kan deles i to: Får
utviklingshemmete plass i barnehage? Hvilken type barnehage går
de i? Til det første: Funksjonshemmete barn har siden 1975 har
prioritet ved opptak til barnehager i Norge, men dette har ikke vært
noen rett til plass. Kommunens ansvar var avgrenset av .så langt
som mulig. og av at .barnet har nytte av oppholdet.. Det har
jamnlig vært diskutert om dette er tilstekkelig, og etter ny lov er
teksten skjerpet (fra 1995) . dog ikke slik at funksjonshemmete
barn har rett til plass. Statistikken over opptak etter fortrinnretten
har også gitt grunn til bekymring, antallet stagnerte og sank på
1990-tallet. Alle nærmere undersøkelser tyder imidlertid på at
funksjonshemmete barn får plass i barnehage, og at dette i dag er så
selvsagt at kommunene ikke bryr seg om å registrere at opptaket er
knyttet til fortrinnrett (Eriksen 1994, Tøssebro og Lundeby 2002).
De eneste problemene en kunne registrere i vår undersøkelse fra
1998 (intervju med 31 familier) og 1999 (spørreskjema til 601
familier) var 1) at noen måtte vente litt før de fikk plass, og 2) at en
del flere følte at de ble presset inn i barnehagen . at det ikke bare
var en rett men også en plikt. Presset hadde gjerne form av at
kommunen krevde opptak i barnehage før en utløste annen spesialBilaga
5 SOU 2003:35
pedagogisk hjelp (et krav som er ulovlig). Men altså . utviklingshemmete
førskolebarn i Norge går i dag i barnehage.
Det er også slik at de aller fleste går i vanlig barnehage. I vår
spørreundersøkelse fra 1999 oppgir 81 prosent av foreldrene at
barnet går i vanlig barnehage, mens til sammen 15 prosent oppgir
enten spesialbarnehage eller spesiell avdeling på vanlig barnehage.
Segregerte spesielle barnehager har aldri vært en viktig del av oppveksten
til funksjonshemmete barn i Norge, og de er enda mindre
viktig i dag. Spesialbarnehager er i første rekke et storbyfenomen,
mens spesialavdelinger i vanlige barnehager også fins i mindre
kommuner. Det synes ikke som om foreldrenes egne valg har
avgjørende betydning for hvilken type barnehage barnet går i. Det
synes snarere å være kommunen som tilbyr, og da tilbyr de én
løsning (Tøssebro og Lundeby 2002: 91 ff). Samtidig synes det
ikke som om valget spesial vs. vanlig barnehage er like sentralt for
foreldrene som for politikere og forskere. Det er andre spørsmål
som står i sentrum for foreldrene. På direkte spørsmål gir de likevel
klart uttrykk for støtte til integreringspolitikken.
En ting er plass i vanlig barnehage, men blir dette en sosial integrering?
Er de virkelig inkludert? Det fins ikke ett svar på det
spørsmålet. Det er stor variasjon mellom ulike barn. Samtidig synes
undersøkelser fra barnehagene å tegne ett mye mer optimistisk
bilde enn når en kommer til grunnskolen og videregående skole.
Det synes å være slik at flertallet stort sett deltar på aktiviteter med
de andre barna, men mange får en litt marginal rolle. Foreldrene er
unisone i sitt syn på at barnet har glede av samværet med de andre
barna (op.cit., s 105). Det samme inntrykket gir en observasjonsstudie.
En finner svært få eksempler på aktiv utstøting dersom barnet
er erklært funksjonshemmet, men i lekens alminnelige og hastige
dynamikk kan de ofte falle utenfor eller bli perifere (Ytterhus
2002). Alt i alt framstår utviklingshemmete barn derfor som i randsonen
av et miljø som er ganske åpent for forskjellighet.
En bør samtidig notere to andre forhold: Svært mange foreldre
rapporterer problemer med å få den spesialpedagogiske hjelpen de
mener barnet trenger. I våre undersøkelser oppgir over 40 prosent
av foreldrene at de har klaget på dette. Svært mange beretter også
om personalgjennomtrekk og et system som er svært sårbart, dvs.
avhengig av enkeltpersoner. Selve personalforvaltningen av spesialpedagogikken
synes å halte.
Det synes videre som om spesialpedagogene har en tendens til å
ta med barnet ut av gruppa. De synes å være orientert mot arbeid
med enkeltbarn eller i små grupper, snarere enn å yte spesialpedagogisk
hjelp inkludert i et miljø av andre barn. Den oppgaven
overlates mindre kvalifiserte assistenter og øvrig pedagogisk personale.
En skal være forsiktig med å spekulere for mye i hvorfor dette
skjer, men en kan fristes til å tro at spesialpedagogers arbeidsform
og kunnskapsrepertoar i for stor grad er orientert mot det
ensomme møtet med eleven. I så fall ligger her definitivt en faglig
Utviklingshemmetes undervisning i dag – II. Grunnskolen
Sett i et historisk perspektiv kan det være grunn til å understreke
følgende lovgrunnlag for undervisningen av utviklingshemmete i
Norge i dag: Alle har rett til undervisning, og bare i spesielle tilfeller
kan en fritas for plikten til undervisning. Det er et bærende
prinsipp at undervisningen skal tilpasses den enkelte, men i tillegg
har elever som ikke får godt nok utbytte av vanlig undervisning,
rett til spesialundervisning. Omfanget, arten og organiseringen av
spesialundervisningen skal være basert på en sakkyndig vurdering,
og det fattes oftest et særskilt årlig vedtak om antall timer spesialundervisning.
Elever med spesialundervisning har rett til det
samme antallet timer som andre elever på samme klassetrinn (men
alle timene er sjelden spesialundervisning) og samme antall år
grunnskoleopplæring (ti år).
Kommunen er ansvarlig for all undervisning i grunnskolen og
avgjør innen visse grenser hvordan undervisningen skal organiseres.
Disse grensene handler blant annet om maksimum antall elever i en
klasse og at klasser ikke kan deles inn etter kjønn, etnisitet eller
faglige ferdigheter. I forhold til debatten om inkludering av utviklingshemmete
er det spesielt relevant at alle har rett til å gå på den
skolen som de geografisk sokner til og at alle har rett til å høre til i
en klasse. En kan imidlertid søke om/avtale opptak ved en annen
skole, og deler av undervisningen kan organiseres utenfor klassen.
Så vidt jeg vet har ikke forbudet mot inndeling etter faglige ferdigheter
vært rettslig prøvd i forhold til de egne klassene for utviklingshemmete
som fins rundt omkring, og det er neppe utviklingshemmete
paragrafen sikter til (men at ungdomsskolen tidligere var
inndelt ut fra faglige prestasjoner).
Så til praksis. Det som sies nedenfor er, når ikke annet er nevnt,
bygd på et datamateriale om utviklingshemmete i grunnskolen fra
skoleåret 2000/2001 som undertegnete og Borgunn Ytterhus har
hatt ansvar for. Det foreligger ennå ikke publikasjoner fra dette
materialet, ut over en dokumentasjonsrapport (Ytterhus 2001).
Både foreldre (N=312) og lærere (N=306) har besvart et postalt
spørreskjema. Om ikke annet er nevnt er det foreldrenes svar jeg
bygger på her (se for øvrig Ytterhus, kommer).
På spørsmål om hvilken type skole barnet mottar opplæring i,
svarer foreldrene som vist i tabell 1. Som en ser får 84 prosent
undervisningen på vanlig skole. Om en legger til de som er på vanlig
skole i tillegg til andre ordninger, kommer en til over 90 prosent.
Samtidig er det bare noe over 40 prosent som har den normale
forankringen i en vanlig klasse. I følge foreldrene går også en av tre
utviklingshemmete på en annen skole enn den andre barn i nabolaget
går på. Stort sett går de på en annen skole for å gå i en spesialklasse
(55 %) eller spesialskole (29 %).
Tabell 1: Type skole/undervisningsorganisering. Foreldres svar.
Prosenter. N=312
Vanlig klasse på vanlig skole 43
Spesialgruppe på vanlig skole 41
Spesialskole 9
Noen dager spesialskole, andre vanlig skole 4
Vanlig skole m/spes.ped. utenfor 3
Opplæring utenfor skole 1
Sum prosent 101
Det å gå i en vanlig kasse på en vanlig skole betyr ikke nødvendigvis
at en er sammen med klassen i alle timene. En tidligere
undersøkelse av sterkt funksjonshemmete barn viste at under halvparten
som .gikk i vanlig klasse. var mer enn fem timer uka i klassen
(Østrem 1998). I vår undersøkelse av utviklingshemmete er det
ikke fullt så galt. Vi har en del ubesvart på disse spørsmålene, men
både lærere og foreldre oppgir at elever som går i vanlig klasse i
gjennomsnitt er omtrent 13 timer i uka sammen med klassen.
Dette er noe over halvparten av skoletida. En av tre utviklingshemmete
elever er 10 timer eller mindre sammen med klassen.
En kan med andre ord både si at over 90 prosent går i vanlig
skole, men også at bare omtrent 20 prosent er sammen med en
klasse av jamnaldrende i halvparten eller mer av skoleuka.
Det hører med å nevne at det er stor forskjell mellom ulike spesialgrupper
på vanlige skoler. Noen fungerer nærmest som spesialskoler,
i egne bygninger og med eget personale. Andre er tettere
integrert fysisk og personalmessig, og har også større utveksling
med aktiviteter som pågår for alle elever på deres alderstrinn. Våre
data gir imidlertid ikke grunnlag for å beskrive dette nærmere.
La oss imidlertid se litt nærmere på selve hovedorganiseringen av
undervisningen. Ett spørsmål i så måte er om tilbudet er i pakt med
foreldrenes ønsker. En skal riktignok være forsiktig med å legge for
mye i slike svar, for foreldre har en tilbøyelighet til å forsvare det
de har. Når 89 prosent svarer at tilbudet er i pakt med deres ønsker,
skal det derfor tas med en klype salt. Når foreldre til de som er
segregert (ikke går i vanlig klasse) oftere sier tilbudet ikke følger
deres ønsker, er det mer interessant. De ønsker seg imidlertid like
ofte et mer segregert som et mer integrert tilbud.
Våre data viser en klar bevegelse bort fra andre barn ved overgangen
fra barnehage til skole. Mens 81 prosent går på en vanlig
barnehageavdeling, går altså 43 prosent i en vanlig klasse. Dersom
vi deler opp grunnskolen i de tre hovedtrinnene forsterkes inntrykket
av progredierende segregering, jf. tabell 2. Fallet i antall
som går sammen med andre barn er fra 81 prosent i barnehagen til
22 prosent i ungdomsskolen (klassetrinn 8.10).
Tabell 2: Andel av elevene som går i en vanlig klasse på en vanlig
skole etter klassetrinn. Prosent. N=307.
Barneskolen, klassetrinn 1–4 56
Barneskolen, klassetrinn 5–7 43
Ungdomsskolen (klassetrinn 8–10) 22
Det å gå i en vanlig klasse er imidlertid ikke bare avhengig av
klassetrinn. Mens halvparten av elevene går i vanlig klasse i tettsteder
og mindre byer (under 20 000 innbyggere), gjelder tilsvarende
en av fire i store byer (over 100 000). Tilsvarende går sterkt utviklingshemmete,
og utviklingshemmete som også har atferds- eller
konsentrasjonsvansker, sjeldnere i vanlige klasser. Barn med
Downs syndrom derimot skiller seg ut ved oftere å gå i en vanlig
Om en foretar en samlet analyse av hva som påvirker om en går i
vanlig klasse, blir bildet som vist i tabell 3. Analysen er gjenBilaga
nomført ved hjelp av logistisk regresjon.1 Sifrene skal tolkes som
for eksempel hvor stor sjansen for at en elev fra ungdomsskolen er
segregert sammenlignet med en elev fra referansekategorien (som
her er klassetrinn 1.4, verdi per definisjon 1). Vi ser at sjansen er
omtrent 5 ganger større for at elever ikke går i en vanlig klasse i
ungdomsskolen. Merk at det er kontrollert for påvirkningen fra
både funksjonsnivå, atferds- og konsentrasjonsvansker, størrelsen
på stedet en bor, barnets diagnose2, barnets kjønn og tilleggshandikap
som sansehemminger, medisinske problemer eller bevegelsesvansker.
Som en ser handler det å gå i en vanlig klasse både om kjennetegn
ved elevene, men også omgivelsene. Både hvor en bor og klassetrinn
slår sterkt ut. Selve diagnosen slår ikke ut når en kontrollerer
for mer funksjonelle beskrivelser av barnet, dvs. grad av utviklingshemming
og atferds-/konsentrasjonsvansker. Barn med for
eksempel autisme er ikke i seg selv oftere segregert i Norge.
Tabell 3: Relativ sjanse for å ikke gå i vanlig klasse. Logistisk regresjon.
Oddsrater.
Grad av utviklingshemming Sterk
Klassetrinn 1–4
Størrelse på stedet en bor Under 20 000
20–100 000
Atferds- og konsentrasjonsvansker Ja
I tillegg kan det også nevnes at et funn fra barnehagene også synes
å gjelde i skolen. Spesialpedagogene tar med elevene ut av klassen. I
klassen er det mest klassestyrer og assistent som arbeider med
utviklingshemmete elever, mens spesialpedagogen kommer inn i
ene-timer og gruppetimer. At spesialpedagoger definerer sin jobb
1 Først er de originale uavhengige variablene brukt i en forward inclusion prosedyre.
Deretter er de med signifikant utslag delt opp i dummies og satt inn i modellen ved tvungen
entry. Tabellen viser resultatet av sistnevnte.
2 Fire dummy-variabler, Downs syndrom, autisme, CP, medfødt/ ervervet hjerneskade
(ingen diagnose referansekategori).
på en slik måte, og får lov til det, virker unektelig spesielt i lys av
dagens skolelovgivning og målsetningene i utdanningspolitikken
for utviklingshemmete.
Integrering eller inkludering er ikke bare et spørsmål om en
fysisk sett er til stede i en vanlig klasse, og i så fall i hvor mange av
skoletimene. Det fins en rekke måter å inndele integreringsbegrepet
på, blant annet fins forslag av Söder (1979), Hegarty et al.
(1981) og Meijer & Pijl (1994). Her skal jeg bare kort kommentere
til det som handler om læreplanmessig integrering og sosial integrering.
Når det gjelder læreplan og opplæringsopplegg følger de
fleste utviklingshemmete elever som går i vanlig klasse sitt eget
opplegg, men samtidig er det store forskjeller med hensyn på hvilke
konsekvenser det har. Både lærere og foreldre oppgir at om lag
halvparten i .moderat. eller sterkere grad følger opplegget til resten
av klassen, mens om lag en av fire følger det i stor grad.
Nøyaktig hva det vil si, kan jeg ikke svare på.
Når det gjelder sosiale forhold, er beskrivelsene fra både foreldre
og lærere mer positive enn en kunne forvente ut fra det bildet den
offentlige debatten tegner. Tre av fire foreldre sier at den utviklingshemmete
har venner på skolen, og flertallet blir invitert i
fødselsdagsselskap til andre i klassen. 85 prosent av lærerne avviser
at mobbing og erting er et problem, og i bare ett tilfelle svarer de at
det .stemmer bra. at medelever mobber/ erter eleven med utviklingshemming.
Lærerne sier de tror den utviklingshemmete oppfatter
seg som .delaktig, men litt i randsonen.. Bare 12 prosent
oppgir at de tror vedkommende føler seg ensom i skolen. Alle tall
gjelder barn som går i vanlige klasser.
Disse opplysningene om den sosiale situasjonen er i strid med
andre undersøkelser om utviklingshemmetes sosiale situasjon i
skolen (for eksempel Tronvoll 2000). En bør derfor være forsiktig
med bastante konklusjoner. Resultatene kan være påvirket av
metoden en bruker i undersøkelsene, og der avkrysning i spørreskjema
har en tendens til å gi mer positive svar enn andre metoder.
Vi har ikke spesielle data fra Norge som kan gi godt svar på om
elever har best utbytte av integrert vs. segregert undervisning. Trolig
er den sikreste antagelsen den som ble foreslått av Gustavsson
og Söder for 12 år siden (1990): Det beror på. Omfattende internasjonale
litteraturgjennomganger fra 1970-tallet (Carlberg and
Kavale 1980) og 1980-tallet (Evans et al. 1993) har problemer med
å finne dokumentasjon på klare fordeler av det ene eller det andre
skoleslaget. Resultatene fra ulike undersøkelser spriker. I vårt
materiale fins spørsmål om foreldres tilfredshet med skolens
tilrettelegging av tilbudet til barnet, det faglige tilbudet, og deres
oppfatning om barnets trivsel. Vi finner ingen forskjell på foreldre
til barn i og utenfor vanlige klasser. Det er heller ingen forskjell på
hvor mange av foreldrene som har fremmet klager, eller hva de har
klaget på. Men at så mange som 45 prosent i løpet av sin skolekarriere
har klaget, stort sett på tildelingen av spesialpedagogiske ressurser,
er urovekkende høyt. Det sier mest av alt noe om hvilke
administrative merbelastninger det er å ha et funksjonshemmet
Til slutt en kort kommentar til foreldres syn på integrering eller
det å gå i en vanlig klasse. Når vi spør om hvilket råd foreldrene vil
gi kommunens politikere på dette punktet, er svarene overraskende
like fra foreldre til barn i og utenfor vanlige klasser. Det store flertallet
svarer uansett .integrerte opplæringstilbud er viktig, men det
må være rom for individuelle løsninger.. Foreldrene skiller mer lag
når vi spør om deres barn har eller vil ha fordel av kontakt med en
vanlig klasse. Det store flertallet i en vanlig klasse (75 %) svarer at
det er en stor fordel . og til sammen 97 prosent at det er en fordel.
Blant foreldre til barn som ikke går i en vanlig klasse er det imidlertid
også hele 69 prosent som hadde sett slik kontakt som en fordel.
Bare 15 prosent mener det ville vært en ulempe. Oppslutningen
om integreringsidealet er med andre ord stor, så lenge det lages
løsninger tilpasset den enkelte.
Utviklingshemmetes undervisning i dag – III. Videregående
Når det gjelder videregående skole, spenner erfaringene med utviklingshemmete
elever over et mye kortere tidsrom. Spesialskolene
hadde riktignok videregående avdelinger, og ordningen med opptak
på særskilte vilkår har eksistert lenge. At alle fikk rett til videreg
ående opplæring er imidlertid nyere. Den kom med den såkalte
Reform 94. Denne ga rett til tre års videregående opplæring, og at
elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring kunne søke om
inntil to år ut over dette. En har heller plikt til videregående opplæ-
Fylkeskommunene er ansvarlig for videregående opplæring.
Så vidt jeg vet er det ikke gjennomført noen nyere undersøkelse
av utviklingshemmete i videregående skole. Utviklingshemmete
inngår imidlertid i generelle undersøkelser (blant annet Markussen,
f eks 2000). De publiserte data derfra forteller imidlertid ikke hvor
mange som ikke benytter retten, hvor mange som søker ekstra år
og hva innvilgelsesprosenten er. Undersøkelsene tyder imidlertid
på at utviklingshemmete skiller seg klart ut fra andre kategorier av
elever med særskilt tilrettelagt undervisning; de går mye oftere i
segregerte grupper. Rundt 60 prosent av de som defineres som å ha
generelle eller sammensatte lærevansker er i segregerte grupper,
mens rundt 90 prosent av som kalles utviklingshemmet er i slike
Selve tiltakene for utviklingshemmete i videregående skole har
gjerne form av såkalte 4-grupper og 8-grupper. Dette er små klasser
på en vanlig videregående skole, og der tallene henviser til størrelsen
på gruppa (omtrentlig).
Går en tilbake til 1994.95 fins det noe data spesielt om utviklingshemmete.
En må ta forbehold om at de er utgått på dato, men
bildet de gir er i alle fall følgende (Kilder: NFPU 1996; Sitter
1994)3: De aller fleste i aktuell aldersgruppe går i videregående
skole. Kun 3 prosent i NFPU.s undersøkelse gjør ikke det. Vi har
ikke oversikt over hvor mange som går flere enn 3 år. Det viser seg
videre at det store flertallet går i klasser som kun er for utviklingshemmete.
11 prosent gjør ikke det (NFPU 1996). Det store flertallet
går i firergrupper (58 %) eller åttergrupper (17 %). NFPU.s
undersøkelse forteller ikke om disse gruppene er på en spesialskole
eller på en vanlig videregående skole. Ut fra Sitter.s (1994) data kan
en imidlertid anta at størstedelen går på vanlige videregående skoler.
Hun oppgir at 77 prosent går i spesialklasser på vanlige skoler,
12 prosent på spesialskoler og 7 prosent med tilknytning til en
vanlig klasse. Mønsteret er med andre ord ganske ensartet, og graden
av integrering/inkludering begrenset.
Idealer og praktisk virkelighet
I Norge står idealene om integrering høyt. Det legges større vekt
på den administrative siden enn i Sverige, men også idealet om .en
skole for alle. forstått som integrering og inkludering av elever står
3 NFPU 1996, postal spørreundersøkelse, N=965 hvorav 151 i videregående skoles alder,
informasjonen som gjengis her er ikke fra publikasjonen, men datafilen; Sitter 1994, intervju
med spørreskjema, N=202 hvorav 69 i videregående skoles alder
politisk sterkt. Det synes også å være betydelig lydhørhet hos sentrale
myndigheter overfor den kritikken NFU (Norsk Forbund for
Utviklingshemmede) har reist omkring kommunal praksis, blant
annet knyttet til .forsterkete skoler. (vanlige skoler der alle utviklingshemmete
i en kommune samles) og at elever går på en annen
skole enn den de sogner til. Det å gå på .hjemmeskolen. ble
innført som en rettighet ved siste revisjon av utdanningslovgivningen.
Om den ideologiske og politiske støtten til prinsippet er sterk,
kan en neppe si det samme om forståelsen av hva idealene vil inneb
ære. Mye forskning om spesialundervisning i norsk skole peker på
tendensen til å trekke slik undervisning bort fra annen undervisning.
Det er riktignok i hovedsak elever med utviklingshemming
eller med alvorlige atferdsproblemer, samt døve, som havner i egne
klasser eller skoler. For andre elever med spesialpedagogisk hjelp,
handler det mer om hvordan hjelpen gis. Det typiske er at det
organiseres som egne timer utenfor klassen og uavhengig av klassens
undervisning (jf Haug, Tøssebro og Dalen (red) 1999, kapittel
6, 7 og 9). Det kan således synes som om .integreringen. av spesialundervisningen
får en form som minimaliserer konsekvensene
for skolens vante arbeidsformer og for spesialpedagogenes didaktikk.
Selv om det stadig pågår en pedagogisk og organisatorisk fornying
av skolen, synes en ikke å ha tatt inn over seg en forståelse av
inkludering som primært et program for endring av skolen; et program
for å skape en skole som gir rom for alle.
På sett og vis kan en se dette som et resultat av at skolen stilles
overfor store og motstridende krav. Den skal være en skole for alle;
en inkluderende skole. Den skal også stimulere til faglige prestasjoner,
og den skal belønne slike. Når en kommer opp i høyere
klassetrinn skal også skolen sortere elever etter prestasjoner, først
ved karakterer og senere ved inntak til høyere utdanning. Skolen
blir derfor også et konkurransesamfunn. Å balansere slike hensyn,
særlig når det også er press på ressursene, er ingen lett utfordring.
Og per i dag ser det ut til at en velger delvis utslusing av spesialundervisningen
som løsning . som vei ut av et dilemma eller krysspress.
Det får som konsekvens at undervisning av utviklingshemmete
i stor grad forgår i egne klasser eller grupper, spesielt etter at
de når 11.12 års alderen.
Utslusingen fra vanlige klasser kan trolig tolkes på ulike måter,
men selve mønsteret har en form som gjør det fristende å se det
som tilpasninger til en praktisk hverdag. Utslusingen henger samSOU
2003:35 Bilaga 5
men med størrelsen på stedet; mer integrering på mindre steder. På
et større sted er det selvsagt lettere å lage egne klasser enn på et lite
sted med lite elevgrunnlag. På det lille stedet vil en derfor av praktiske
grunner være fristet til å strekke seg lenger for å integrere alle
elever. Mønsteret internt i Norge blir slik lik det som i internasjonale
sammenligninger kalle .the population desity thesis. (f eks
Meijer & de Jager, 2001).
Utviklingshemmete med atferdsvansker er oftere segregert.
Praktisk er det selvsagt vanskelig å ivareta hensynet til disse elevene
samtidig som og sammen med at en forfølger faglige mål for andre
elever. Elever som er mer utviklingshemmet er sjeldnere i en vanlig
klasse; fordi forskjellen til andre elever blir større. Og eldre elever
er oftere segregert, kanskje også der fordi forskjellen fra andre
elever etter hvert blir større, men også fordi preget av konkurranse
både i skolen og i elevgruppa øker med alder. Ser en barnehage,
grunnskolens tre hovedtrinn og videregående skole i sammenheng,
blir forskjellene påtrengende. Dette er oppsummert i tabell 4.
På et vis kan alt som er nevnt over sies å handle om idealer som
møter den praktiske virkeligheten. Det er likevel alt for lett å slutte
at idealene er urealistiske. Virkeligheten handler i stor grad om
tenkemåter . om vante arbeidsformer, om hvilke forestillinger en
har om hvordan en skole kan organiseres, om spesialpedagogiske
kunnskapsformer, om hva en oppfatter som naturlig plassering av
sterkt utviklingshemmete. Ikke noe av dette må være slik det er i
dag. Men per i dag skaper det den tilpasningen som er beskrevet i
kapitlene foran.
Tabell 4: Tiltagende segregering: Andel av elevene i vanlige
klasser/grupper etter alder/ klassetrinn/ skoleslag. Prosenter. Ulike
datakilder (se kapitlene over)
Barnehagen 81
Barneskolen; 1–4 trinn 56
Barneskolen; 5–7 trinn 43
Ungdomsskolen (8–10 trinn) 22
Videregående skole 7
Spørsmålet om administrativ integrering
Jeg forstår det slik at det store spørsmålet i Sverige i dag, når det
gjelder undervisning av utviklingshemmete elever, er om særskolan
skal avvikles. Dette ville i så fall trolig bety et system som ligner
mye på det norske. Spørsmålet er om de norske erfaringene gjør
dette til noe å trakte etter.
Min vurdering av de norske erfaringene kan oppsummeres som
følger: Den administrative integreringen er antagelig i seg selv av
begrenset betydning, og er langt fra noen garanti for inkludering.
Selv om Norge på hvert alderstrinn bare har ett skoleslag, bestemmer
i praksis kommunene og fylkeskommunene hvordan organiseringen
av undervisningen gjøres i praksis. Og slik må det antagelig
være. Alternativet ville ikke bare stride mot det kommunale selvstyret,
men også medføre et regelverk som ville bli alt for rigid.
Men kommunene og fylkeskommunene har altså organisert undervisningen
slik at spesielt fra 11.12 års alderen har få utviklingshemmete
forankring i en vanlig klasse.
For i større grad å realisere idealet om en inkluderende skole, er
det nok andre ting enn selve den administrative ordningen som er
avgjørende. Et element handler om oppslutning om idealene. Er det
noe en brenner for ute i kommunene, eller er det oppfattet som et
sett av krav en må finne noen enkle, praktiske og juridisk holdbare
minimumsløsninger på? Et annet element handler om vante
arbeidsformer, både i klassen og spesielt blant spesialpedagoger.
Begge deler må nok utfordres. Mange føler også stor usikkerhet i
forhold til hva en inkluderende skole i praksis vil innebære, særlig
gitt alle de andre hensynene skolen må balansere. Trolig trengs en
betydelig villighet til å prøve ut organisasjonsformer som gir rom
for større forskjellighet innen rammen av klassen . kanskje også
avvikling av klassen. Sentrale politiske myndigheter burde trolig
også selv ta et større ansvar for utvikling av eksempler eller .konkrete
utopier..
Om den administrative integreringen neppe har avgjørende
betydning, er det også vanskelig å se at den har gjort noen skade.
En kan muligens se for seg at slik integrering gjør at sektoren mister
talsmenn og at trusler om innsparinger derfor lettere blir gjennomf
ørt. Så vidt jeg vet, finnes det imidlertid ikke noe erfaringsgrunnlag
som kan støtte en slik antagelse.
En kan også tenke seg situasjoner der administrativ integrering
kan være en betydelig fordel; ikke alene og i seg selv, men som en
del av et program for en mer inkluderende skole. Dersom en skal
gjennomføre et program for en mer inkluderende skole, vil det
være nødvendig med en del eksperimentering med skolens
arbeidsformer. Personlig tror jeg at slik eksperimentering vil falle
lettere dersom en også administrativt knytter spesialundervisning
og annen undervisning tettere sammen. En fjerner i alle fall noen
mulige administrative hinder. En administrativ reform bør imidlertid,
om den har en slik begrunnelse, ses som en del av en større
reform og et politisk program, og ikke som saken i seg selv.
Carlberg, C. & K. Kavale (1980): The efficacy of special versus
regular class placement for exceptional children: a meta-analysis.
The Journal of Special Education, 14: 295.309
Eriksen, J. (1994): Hvorfor er det ikke flere funksjonshemmete barn i
barnehager? Oslo, INAS-rapport 1994-4
Evans, P. et al. (1993): Special issue on integration. European Journal
of Special Needs Education, 8 (3)
Gustravsson, A. & M. Söder (1990): Social forskning om människor
med psykisk utvecklingssörning. FoU-rapport 1990:1, Stockholm,
Haug, P., J. Tøssebro & M. Dalen (red) (1999): Den mangfaldige
spesialundervisninga. Oslo, Universitetsforlaget
Hegarty et al. (1981: Educating pupils with special needs in ordinary
school. Windsor, NFER-Nelson
Markussen, E. (2000): Særskilt tilrettelagt opplæring i videregående –
hjelper det? Oslo, Fafa-rapport 341
Meijer, C. & S. Pijl (1994): Frameworks, methods and procedures.
In Meijer, C., S. Pilj & s. Hegarty (Eds.): New Pespectives on
Special Education: A Six-Country Study of Integration. London,
Routledge, pp. 1.8
Meijer, C. & B. de Jager (2001): Population density and special
education. European Journal of Special Needs Education, 16:
NFPU (Norsk Forbund for Psyksik Utviklingshemmede) (1996):
Rapport fra en brukerundersøkelse. Oslo, NFPU
Sitter, M. (1994): Offentlige tilbud til barn og unge med psykisk
utviklingshemming i 1991 og 1994 – dagaktivitet, støttekontakt og
avlastning. Trondheim, Allforsk/NTNU
Skårbrevik, K.J. (1996): Spesialpedagogiske tiltak på dagsorden.
Volda, Møreforskning
Stortingsmelding 42 (1965.66): Om utbygging av spesialskolene.
Söder, M. (1979): Skolmiljö och integrering. Uppsala, Uppsala Universitet
Tronvoll, I.M. (2000): .Usynlighetskappen.. I Romøren, T.I.
(red): Usynlighetskappen. Levekår for funksjonshemmete. Oslo,
Akribe forlag, ss. 105.124
Tøssebro, J. og H. Lundeby (2002): Å vokse opp med funksjonshemming
– de første årene. Oslo, Gyldendal Akademisk
Ytterhus, B. (2001): En skole for alle? Gjennomføring og
frekvensfordelinger. Trondheim, NTNU, ISH
Ytterhus, (2002): Sosialt samvær mellom barn – inklusjon og eksklusjon
i barnehagen. Oslo, Abstrakt forlag
Ytterhus, B. (kommer): En skole for alle? Trondheim, NTNU, ISH
Østrem, K (1998): Hvordan opplever foreldre til barn med store
funksjonshemminger møtet med skolen? Oslo: Funksjonshemmede
barns forelderforening
Organisering af undervisningen af
børn med psykiske udviklingsforstyrrelser
Organisering af undervisningen af børn med psykiske
- når vi i Danmark ikke har en særlig skoleform, men dog
specialskoler og specialklasser?
.Skolen for alle. blev sat på den danske skolepolitiske dagsorden i
løbet af 1950.erne. I første række handlede debatten om den prøve i
5. klasse, der sorterede eleverne til boglige og ikke-boglige klasser;
en prøve, som efter manges mening reelt afgjorde en persons fremtidige
sociale placering i samfundet. Debatten refererede således til
den gruppe af elever, som havde vanskeligheder med at leve op til
skolens faglige krav. Senere blev også undervisningen af børn med
psykisk udviklingshæmning et af de centrale omdrejningspunkter.
Et af de første konkrete initiativer i denne sammenhæng blev
oprettelsen af centerklasser i Herning 1961 (Ellehammer Andersen
& Lambert, 1977).
I en parlamentarisk sammenhæng var et af de første initiativer
Folketingets vedtagelse af en reform af de grundlæggende uddannelser,
hvori der blev fastsat retningslinier for, at undervisningen
skulle tilgodese principperne om mindsteindgreb og nærhed:
Undervisningen skal søges udbygget på en sådan måde, at
børnene kan undervises i et almindeligt skolemiljø, såfremt
forældrene ønsker det og kan påtage sig opdragelsen i hjemmet,
og institutionsophold ikke er et nødvendigt led i behandlingen.
Det blev samtidig startskuddet til en række pædagogiske udviklingsarbejder,
hvoraf flere handlede om integration af elever med psykiske
udviklingsforstyrrelser. I samme periode påbegyndtes en
Bilaga 6 SOU 2003:35
decentralisering af de statslige opgaver til amter og kommuner. En
konsekvens heraf var særforsorgens udlægning i 1980, hvorved
amterne fik overdraget ansvaret for undervisning af børn med
behov for vidtgående specialundervisning, mens kommunerne
skulle tage vare på folkeskolens øvrige specialundervisning. Fra
statens side var der således tale om en målstyring, idet målet var
integration, hvorimod den praktiske gennemførelse af disse mål var
uddelegeret til amterne . og i sidste instans kommunernes skoler,
hvor integreringen skulle finde sted.
Det blev ved lovforslagets behandling i folketinget understreget, at
særforsorgens udlægning primært var en administrativ reform, hvor
der ikke skulle tages stilling til, i hvilken form og i hvilket omfang,
der skulle integreres. Med denne drejning af forslaget blev der
opnået bred konsensus i Folketinget.
Debatten på det tidspunkt handlede også om, hvorvidt skridtet
skulle tages fuldt ud, så ansvaret for den vidtgående specialundervisning
blev lagt helt ud til den enkelte kommune, men på grund af
stærk modstand fra de samvirkende invalideorganisationer undlod
den danske regering at fremsætte denne del af forslaget. I stedet har
skiftende undervisningsministre tilstræbt en glidende decentralisering,
som i praksis kom til at betyde stor forskel på, hvordan den
vidtgående specialundervisning blev tilrettelagt i de enkelte amter. I
nogle amter blev relativt mange elever visiteret til specialskoler,
mens der i andre amter var en klar politisk målsætning om at integrere
flest mulige elever i de kommunale skoler.
Den glidende decentralisering kom desuden til at indebære, at
der ikke centralt fra Undervisningsministeriet blev iværksat en
udviklingsplan for området, fx for hvordan ekspertisen kunne
fastholdes og bringes i anvendelse i forhold til de kommunale skolers
behov for rådgivning og vejledning.
Det var endvidere karakteristisk for denne periode, at der i langt
de fleste tilfælde var tale om enkeltintegration, og en typisk løsning
var at tildele en integreret elev et antal støttetimer og overdrage til
en støttelærer ansvaret for at tilrettelægge en individualiseret
undervisning for den pågældende; en undervisning, som ofte var
uden sammenhæng med, hvad der foregik i den øvrige klasse, fremg
år det bl.a. af en dansk undersøgelse fra slutningen af 80.erne af
Poul Erik Jensen (1989).
Et parallelt undervisningsforløb af denne karakter, hvor en
støttelærer blev så tæt tilknyttet den enkelte elev, kom ofte til at
isolere den pågældende, fordi klassens andre elever og lærere på den
SOU 2003:35 Bilaga 6
måde fik frataget eller selv fraskrev sig ansvar og interesse. Det
.integrerede. barn blev gradvist skubbet ud af det faglige og sociale
fællesskab, og fra 7. klassetrin faldt integrationen brat, idet mange
af de enkeltintegrerede elever blev overflyttet til specialskoler,
konkluderer undersøgelsen.
Denne måde at integrere på førte primært til nye former for
udskillelse, nu blot inden for rammerne af den almindelige undervisning
i den lokale skole, og derfor har der op gennem 90.erne
bredt sig en følelse af resignation over for idéen om at enkeltintegrere
elever med psykiske udviklingsforstyrrelser. I stedet har man
flere steder valgt gruppeintegration som organisationsform, fx i
form af specialklasser på de lokale skoler . og med en samtidig
intention om at inddrage eleverne i videst muligt omfang i skolens
aktiviteter (Tetler, 2000).
Folkeskolelovens bestemmelser
Uanset hvor ansvaret for undervisningen af denne kategori af elever
placeres (amt eller kommune), omfatter den danske folkeskolelov
alle børn. Skolens formål, fagenes mængde og omfang, undervisningens
ordning på klassetrin, evaluering etc. retter sig mod velfungerende
børn såvel som mod børn med svære funktionsevneneds
ættelser. Der er dog i skolelovens §3 mulighed for at give visse
børn særlige rettigheder, ligesom det også er muligt at fravige bestemmelserne
i relation til disse børn (fx i forhold til folkeskolens
fagrække, standpunktsbedømmelser, det ugentlige timetal). Det er
ligeledes karakteristisk for denne §3, at der ikke er angivet nogen
form for objektiv eller kategorisk afgrænsning af den specialpædagogiske
elevgruppe. Afgørelsen af, hvornår et barns udvikling kræ-
ver særlig hensyntagen eller støtte beror tværtimod på en konkret
vurdering i hvert enkelt tilfælde, og denne afgørelse skal ifølge folkeskolelovens
§12 ske på grundlag af en pædagogisk-psykologisk
vurdering efter samråd med eleven og forældrene.
PPR's opbygning og opgaver
Alle landets kommuner skal ifølge bestemmelser i bekendtgørelser
fra Undervisningsministeriet være dækket af en pædagogisk-psykologisk
rådgivning (PPR) med ansvar for de 0-18 årige. PPR
består primært af psykologer og pædagogiske konsulenter (fx
tale/hørepædagoger, læsepædagoger etc.). De fleste kommuner har
i dag egne rådgivninger, men der er også en del mindre kommuner,
der har en fælles rådgivning med nabokommuner. PPR’s arbejdsomr
åde er specialundervisning og andre specialpædagogiske
foranstaltninger i skolen samt specialpædagogisk bistand til
småbørn. Ifølge bekendtgørelsen om specialundervisning fra 1990
er PPR forpligtet på at foretage en vurdering af børnenes situation
og problemernes omfang og karakter med henblik på at udarbejde
konkrete forslag. PPR kan desuden gå ind i det forebyggende
arbejde, ligesom der er sket en opprioritering af de rådgivende
funktioner over for forældre og lærere. Ca. 25% af alle skolebørn
antages i løbet af deres skolegang at komme i forbindelse med det
skolepsykologiske personale.
To slags specialundervisning
I folkeskoleloven skelnes der mellem to slags specialundervisning:
den almindelige specialundervisning (§ 20 stk. 1), som kommunerne
har ansvaret for, og den vidtgående specialundervisning (§ 20
stk. 2), som amterne er ansvarlige for. Denne skelnen er først og
fremmest foretaget med henblik på at klarlægge den økonomiske
byrdefordeling mellem amter og kommuner, men siger samtidig
noget om foranstaltningernes indhold.
Ansvaret for den almindelige specialundervisning er udlagt til
den enkelte kommune. I praksis er det et specialcenter på hver
skole, som administrerer skolens samlede specialundervisningsressourcer.
Hensigten er effektivt og fleksibelt at udnytte de forskellige
ressourcer samt at sikre et fagligt forum til at prioritere og
kvalificere skolens samlede specialundervisningsindsats i et tæt
samarbejde mellem skolens ledelse og PPR samt mellem almen- og
specialundervisningen. Det er en vigtig pointe er, at der med dette
begreb om specialcentret ikke forstås et fysisk sted på den enkelte
skole, men derimod et rådgivnings-, planlægnings- og styringsorgan.
Specialundervisning efter § 20 stk. 1 gives som supplement til
den almindelige undervisning, enten ved specialundervisning i klassen
eller uden for elevens almindelige skoledag. Er der behov for
yderligere støtte, anbefales et intensivt kursus med mange timer
inden for et specifikt område, som så træder i stedet for den almindelige
undervisning i en periode (Bjarne Nielsen, 2002).
Den vidtgående specialundervisning har indtil august 2000 været
det enkelte amts ansvarsområde, pædagogisk og budgetmæssigt.
Hertil blev visiteret de elever med et handicap (ca. 2 %), som kræ-
vede mere vidtgående foranstaltninger, og som den enkelte kommune
ikke mente at kunne påtage sig undervisningen af. Kommunen
indstillede det enkelte barn til vidtgående specialundervisning,
men det var amtet, som suverænt afgjorde, hvorvidt der var grundlag
for en visitation til en amtslig foranstaltning. I mange tilfælde
var der så stor uenighed mellem amt og kommune, at de endte som
klagesager på Undervisningsministeriets bord.
Den nye lovændring fra august 2000
Op gennem 90.erne blev stadig flere børn henvist til vidtgående
foranstaltninger i amternes specialtilbud, og situationen forekom
uholdbar. Med virkning fra august 2000 vedtog Folketinget derfor
en lov om ændret opgavefordeling vedr. den vidtgående specialundervisning4,
som indebærer, at det fremover er den enkelte
kommune, som har visitationskompetencen og således afgør, hvorvidt
undervisningen kan varetages i eget kommunalt regi eller skal
overdrages til amtet, hvis man ikke mener sig i besiddelse af den
nødvendige ekspertise.
Loven har en klar intention om, at også undervisning af børn
med mere vidtgående behov er et kommunalt anliggende, og at de
skal søges integreret i nærmiljøets skoletilbud. Derfor er der i den
nye lovændring indbygget et økonomisk incitament for kommunerne
ved bl.a. at hæve det årlige takstbeløb til over det tredobbelte.
Tidligere måtte en kommune betale ca. 50 000 kr. for at få et barn
undervist i amtets specialtilbud, og hertil kommer udgifter til
transport. I dag må en kommune udover transportomkostningerne
betale 170 000 kr. Til gengæld har kommunerne via statens bloktilskud
fået dette beløb til rådighed.
Den nye lov har kun virket i to år, men en af konsekvenserne
synes at blive, at den enkelte kommune visiterer sine børn med
mere moderate udviklingsforstyrrelser til kommunale specialundervisningsforanstaltninger
(LÆS: de børn, hvis behov kun kræver
støtteforanstaltninger på op til de 170 000 kr.), mens de elever, som
er mere udgiftskrævende, fortsat visiteres til amtets specialtilbud.
Derfor diskuteres det nu for tiden, hvorvidt det årlige takstbeløb
skal hæves yderligere.
Loven er således et udtryk for et kommunalt ønske om at varetage
det pædagogiske ansvar for alle sine i kommunen hjemmeh
ørende elever, men der er i de samvirkende invalideorganisationer
fortsat en udbredt frygt for en forringelse af kvaliteten i de
kommunale pædagogiske tilbud, som børn med behov for mere
vidtgående specialundervisning gives. Derfor er der igangsat et
nationalt kvalitetsudviklingsprogram med henblik på en kompetenceudvikling
hos de pædagoger og lærere, som i kommunerne skal
overtage ansvaret for undervisningen. Programmet skal endvidere
følge de regionale udviklinger tæt med henblik på en justering af
loven i 2004.
Der er angivet otte punkter, som kvalitetsudviklingen regionalt
skal dreje sig om:
 Individuel tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen
 Forældre-skolesamarbejde
 Skolens indretning og undervisningsmidler
 Leder- og lærerkvalifikationer
 Overgang fra grundskole til fortsat uddannelse og erhverv
 Samordnet indsats skole-fritid
 Småbørn
 Ansvars- og opgavefordelingen, formidling af viden
Dette kvalitetsudviklingsprogram baserer sig primært på e-learning
strategier via en portal på Undervisningsministeriets hjemmeside
(www.kvis.org)
Rummelighedsdebattens omdrejningspunkter
Der foregår i Danmark i dag en intens debat på flere niveauer om
udviklingen af en mere rummelig folkeskole. En debat, som synes
at have tre centrale omdrejningspunkter. Det første omdrejningspunkt
er effektiviteten af den almindelige specialundervisning, hvor
der især sættes spørgsmålstegn ved, om de læringsresultater eleverne
opnår via et sådant tiltag, egentlig står mål med de ressourcer,
der tildeles området? Det antages, at 20 % af skolens samlede budget
går til specialundervisning, og heraf anvendes de 60 % til den
almindelige specialundervisning. Det bagvedliggende spørgsmål
drejer sig om, hvorvidt disse ressourcer vil kunne anvendes bedre
på anden vis?
Denne del af debatten udspringer af ønsket om en generel skoleudvikling,
idet man forestiller sig, at principperne om fleksibel og
differentieret undervisning, selvforvaltende teams og skolen som
en lærende organisation kan reducere antallet af elever til specialundervisningen,
så der derved kan overføres ressourcer til almenundervisningen
Det andet omdrejningspunkt er den stigende udskillelse af børn
med en for skolen udfordrende adfærd. Det er elever, som har vanskeligheder
i forhold til adfærd, kontakt og trivsel, og hvoraf flere
har fået stillet diagnoser som autisme, Asperger, DAMP eller andre
tilsvarende socialt, emotionelt og psykisk betingede diagnoser. En
udskillelse, som synes at foregå i ganske god overensstemmelse
mellem skoleledere, lærere og forældre, og som vækker dyb bekymring,
bl.a. fordi udviklingen opleves ustyrlig. Spørgsmålet er, hvilke
former for tiltag, der kan bryde den udviklingstendens og sætte
gang i et mere konstruktivt skoleforløb for denne gruppe elever.
Det tredje omdrejningspunkt handler om kvaliteten af de undervisningstilbud,
vi giver børn med generelle indlæringsvanskeligheder
og/eller psykisk udviklingshæmning. Denne del af debatten
refererer til de elever, som i dag befinder sig i amtets specialskoler
og -klasser eller i kommunale specialklasserækker. Spørgsmålet er,
hvor og med hvilket indhold skal tiltag for denne gruppe børn
foregå fremover . og hvordan kan kvaliteten af de kommunale
undervisningstilbud sikres?
Hvor det i begyndelsen var dette omdrejningspunkt, der stod
øverst på den pædagogiske dagsorden, er det i dag snarere de to
andre omdrejningspunkter, som dominerer debatten, fordi den i
høj grad er kommet til at handle om den økonomiske ressourceanvendelse.
Skolegangen for elever med vidtgående specialundervisningsbehov
Selvom intentionerne, som ligger til grund for lovændringen af folkeskoleloven
i 2002, handler om en mere rummelig folkeskole, har
der ikke været et mærkbart fald i det samlede antal af elever, som
visiteres ud af kommunen. På tidspunktet for lovens vedtagelse
(2000/2001) kan der iagttages et mindre fald, men allerede året
efter er tallet atter i stigning (Amtsrådsforeningen 2002).
Skoleår 1990/1991 1999/2000 2000/2001 2001/2002
Elever i den vidtgående
5 800 9 122 8 636 8 842
Samlet set tegner der sig et billede af, at et stigende antal elever i
folkeskolen i disse år henvises til specialundervisningsforanstaltninger
uden for hjemskolen, som fordeler sig på følgende undervisningsformer:
specialskoler, specialklasser, individuel støtte i
almindelige klasser samt skolegang i forbindelse med dagbehandling
eller døgninstitution. En nærmere analyse af tallene viser, at
det er i gruppen af børn med sociale, emotionelle og psykiske vanskeligheder,
at der er en stigning i henvisningen til amtets mere
specialiserede tilbud, mens antallet af elever med fysiske funktionsevneneds
ættelser, elever med kommunikationsvanskeligheder og
elever med psykisk udviklingshæmning er faldende.
Som yderligere illustration af udviklingen kan det nævnes, at
gruppen af henviste elever med adfærdsmæssige og psykiske problemstillinger
i 1985 udgjorde 9 % af den samlede gruppe med
behov for mere vidtgående specialundervisning, mens de i 2001
udgjorde knap 30 %. Alene i løbet af det seneste år er der sket en
stigning på 25 % i antallet af elever med henholdsvis autisme og
Aspergers sygdom. Denne gruppe af elever bliver primært placeret i
specialskoler eller i specialklasser, og kun ca. 12 % af samtlige
elever i den vidtgående specialundervisning får individuel støtte i
folkeskolens almindelige klasser. Det er dog meget forskelligt fra
amt til amt, i hvilken udstrækning der gøres brug af enkeltintegration.
En forventet udvikling ville være, at kommunerne i stigende grad
påtager sig undervisningsansvaret for børn med behov for mere
vidtgående foranstaltninger og etablerer undervisningstilbud inden
for egne rammer, men manglen på kvalificerede pædagoger og
lærere synes at udgøre en alvorlig barriere. Kommunerne føler sig
ikke tilstrækkeligt klædt på til denne opgave, især fordi lærernes
grunduddannelse er mangelfuld.
Specialpædagogisk grund-, efter- og videreuddannelse
Specialpædagogisk viden og indsigt er i Danmark blevet en mangelvare
i takt med, at den udgrænses af lærernes grunduddannelse.
Indtil 1982 skulle de lærerstuderende vælge pædagogisk speciale:
indskoling, udskoling, specialundervisning eller voksenundervisning.
Efterfølgende har specialundervisning som tema i læreruddannelsen
fået stadig mindre plads, og i dag er der kun mulighed
for at følge et 40 timers frivilligt kursus om undervisning af børn
med særlige behov, og dette kursus vælges af blot 5-10 % af de
Ifølge Ole Vig Jensen, undervisningsminister i løbet af 90.erne,
hører specialundervisning hjemme i efter- og videreuddannelsen,
enten i form af kurser eller af en egentlig speciallæreruddannelse
(Bjarne Nielsen, 2002). Speciallæreruddannelsen, som blev udbudt
på Danmarks Lærerhøjskoles ni afdelinger, var normeret til 1½ år
på fuld tid eller 3 år på deltid. Den bestod af en første del, som var
specialpædagogisk generel og fælles for alle, mens der på anden del
skulle vælges to specialer inden for en vifte af ni specialer. I løbet af
90.erne blev omkring 200 speciallærere uddannet om året, men det
var ikke i stand til at dække behovet, fordi langt de fleste valgte at
specialisere sig inden for områderne: tale/sprogvanskeligheder og
hørenedsættelser med henblik på en fremtidig funktion som
I 2003 afvikles speciallæreruddannelsen, idet der er udviklet et
nyt efter- og videreuddannelsessystem, som for det specialpædagogiske
område indebærer to nye uddannelser: en etårig pædagogisk
diplomuddannelse i specialpædagogik, som består af en række
moduler, hvoraf nogle er obligatoriske, og andre er valgfrie.
Uddannelsen sigter mod en praksis som lærer i specialpædagogiske
foranstaltninger og ses som en erstatning for den hidtidige speciall
æreruddannelse.
Endvidere igangsættes en masteruddannelse i specialpædagogik i
september 2003, hvortil en speciallæreruddannelse, en pædagogisk
diplomuddannelse i specialpædagogik eller en anden relevant
bacheloruddannelse er adgangsgivende. Masteruddannelsen er
etårig og i sit indhold generelt specialpædagogisk, men med mulighed
for specialisering igennem hele studiet. Uddannelsen sigter
mod mere overordnede funktioner inden for det specialpædagogiske
område, primært konsulent- og ledelsesfunktioner - og forventes
desuden at blive adgangsgivende til en forskeruddannelse.
Den danske læreruddannelse er normeret til fire år . og kvalificerer
til at varetage undervisningen i hele folkeskolens forløb (fra 1.-
10. klassetrin). Der er efterhånden udbredt enighed om, at den er
mangelfuld, hvad angår specialpædagogisk indhold, set i lyset af, at
20 % af skolens samlede budget anvendes til specialundervisning og
således må varetages af lærere, som ingen grunduddannelse har på
dette felt. Det forhold, at de danske skoleelevers faglige færdigheder
i de komparative internationale undersøgelser i læsning, matematik
og science ikke anses for tilfredsstillende, stiller på den
anden side samtidig krav om, at de kommende lærere, hvad angår
skolens fag, må være bedre fagligt funderet. En ændring synes ikke
umiddelbart forestående, idet der i løbet af blot det sidste tiår allerede
har været to læreruddannelsesreformer.
Kvalitetsudviklingsprojektet i Århus Amt
Specialundervisning fremover kommer således i vid udstrækning til
at påhvile lærere med en almen pædagogisk viden og indsigt. Det
kræver en kontinuerlig tæt-på-praksis forankret rådgivning og vejledning
af de lærere, som gerne vil påtage sig et undervisningsansvar
for disse børn, men som i sagens natur føler sig meget usikre
på, om de nu gør det godt nok.
Udviklingen af en sådan tæt-på-praksis forankret rådgivning er et
centralt omdrejningspunkt i et treårigt kvalitetsudviklingsprojekt i
Århus Amt, hvor formålet er at udvikle specialundervisningen i
Århus Amt gennem et målrettet og systematisk samarbejde mellem
kommuner og amt (Projektbeskrivelse af 18. juni 1999, s. 1). Konkret
har projektet et dobbelt formål, dels at opbygge et amtsligt
rådgivningstilbud til de kommuner, som ønsker at deltage i et
samarbejde herom (konkret drejer det sig om 12 kommuner), dels
at kvalitetsudvikle specialundervisningen, så de elever, der modtager
specialundervisning, opnår en mere kvalificeret undervisning i
forhold til deres behov i det lokalmiljø, de kender, og så eleverne
derved oplever færre nederlag fagligt og socialt.
Projekterne repræsenterer en bred vifte af specialpædagogiske
tilbud. Der er således fokus på skolens almindelige
støtte/specialcenterundervisning, specialklasseundervisning for
børn med specifikke og generelle vanskeligheder samt heldagsklassetilbud
med både den social- og specialpædagogiske dimension
som udviklingstema. Endvidere sættes der fokus på den fælleskommunale
forståelse for udviklingen af kommunens specialundervisning.
Der er i amtet ansat tre projektmedarbejdere til at forestå rådgivning,
sparring og supervision i forhold til de nye specialunderSOU
2003:35 Bilaga 6
visningstilbud, og det har vist sig at være en helt nødvendig indsats.
De nye kommunale specialundervisningsopgaver blev primært
overdraget til ganske nye og uerfarne pædagoger og lærere, og for
dem har det første år været en kamp for at overleve fra dag til dag,
men allerede det andet år har de overskud til at fokusere på det
mere grundlæggende og langsigtede, fremgår det af midtvejsevalueringen
(Boye & Tetler, 2002). Mange af de involverede lærere og
pædagoger fremhæver rådgiverens store betydning for et positivt
udfald af denne opstartproces, hvor alt opleves turbulent, som fx:
.hun har samlet os op, og hun har samlet trådene. og .hun har givet
os mod, gode råd, en snak om alle de problemer, vi står med i det daglige,
og hjælp til at komme videre, så vi igen kan se lyset.
Rådgivningen er praksisforankret, idet der tages udgangspunkt i
de problemstillinger, der fremtræder i gruppen/klassen . og retter
sig mod hele teamet ud fra en forestilling om, at det er i teamet, at
lærerne internt skal forsøge at analysere og løse de konkrete problemstillinger.
Den udvikling synes at være godt i gang i de
forskellige teams. Hvor der i det første år ofte opstod akut behov
for hjælp, er der nu et meget større beredskab: ”Nu synes jeg, at vi
er blevet så rutinerede, at vi kan hjælpe hinanden. Projektmedarbejderen
har lært os at bruge hinanden”.
Rådgivningens indhold er naturligvis i en vis grad forskelligt,
men mange af rådgivningens temaer går alligevel igen i de delprojekter,
der omhandler specialklassetilbud. Følgende temaer er taget
 elevbeskrivelser og handleplaner (alle projekter)
 årsplaner (flere projekterne)
 værdigrundlaget (flere projekter)
 teamsamarbejdet (alle projekter)
 samarbejdet mellem lærer og pædagog (heldagsklasseprojekter)
 elevernes inddragelse i skolens øvrige virksomhed (mere sporadisk)
 øget forståelse for de pågældende elever (alle elever)
Udover det team, som er omkring klassen, deltager i flere af disse
møder den psykolog, som er tilknyttet klassen, eller den skoleleder,
som har det pædagogiske ansvar for den pågældende klasse.
Arbejdsdelingen er typisk, at den mere proces- og relationsorienterede
supervision samt udredningen af det enkelte barns vanskeligheder
foretages af psykologen, mens amtets projektmedarbejder
primært rådgiver i forhold til udredning af den pædagogiske praksis.
”Hun kan sætte det i perspektiv for os. Hun giver os de værktøj'er.
Hun giver os gode råd og feedback på noget af det, vi gør. Hun kan se
nogle ting, som vi endnu ikke helt selv kan se”.
Der er en forestilling i flere af de tolv deltagende kommuner om
selv at ansætte en konsulent, som fremover skal varetage den pædagogiske
rådgivning, men formentlig vil der kun være økonomisk
basis for det i de større kommuner. I de mindre kommuner må der
i højere grad arbejdes på at tilvejebringe mere tværkommunale
løsninger på den mangel på specialpædagogisk erfaring og ekspertise,
der i meget lang tid fremover vil være.
Integrative processer
På trods af 30 års intense bestræbelser i Danmark på at realisere
skolen for alle er betingelserne langt fra optimale for elever med
psykiske udviklingsforstyrrelser, og den hidtidige kommunalisering
af den vidtgående specialundervisning synes ikke grundlæggende at
ændre det billede.
Det gælder også i en vis udstrækning de tolv kommuner, som
deltager i kvalitetsudviklingsprojektet i Århus Amt, hvor integration
i den lokale skoles virksomhed er en højt prioriteret målsætning.
På trods af det indtager flere af de specialklasser, som børn
med vidtgående specialundervisningsbehov placeres i, en isoleret
position på deres respektive skoler, og det gælder for så vidt både
børnene og de pædagoger og lærere, som skal tage vare på deres
undervisning. Projektet afsluttes først i 2003, og det skal blive interessant
at følge udviklingen på dette område i projektets tredje og
Det står dog klart, at de ændringer, som må til, er langt mere
grundlæggende i deres karakter - og kræver en systemisk indsats,
hvor flere arenaer må spille sammen. Det kræver en målrettet
handlingsplan, som er udtryk for en prioriteret politik, og som
tages alvorligt af alle dens aktører.
De niveauer, som det er nødvendigt at inddrage, og som må
samvirke, er:
 Det samfundsmæssige plan, hvor det handler om at tilvejebringe et
lovgrundlag for inklusion samt de nødvendige ressourcer til en
 Det lokalsamfundsmæssige plan, hvor det handler om at analysere
den lokale kapacitet, så det bliver klart, hvilke specialpædagogiske
opgaver den enkelte kommune selv er i stand til at tage vare på, og
hvilke, der må hentes udefrakommende ekspertise til.
 Det institutionelle plan, hvor ledelsen har en afgørende rolle. Flere
engelske undersøgelser peger således på, at positive idéer til inklusion
ikke breder sig tilstrækkeligt, med mindre skolelederen tager
aktivt og understøttende del i processen. Bl.a. må skoleledelsen
formulere en vision om et inkluderende læringsmiljø, som udtrykker
interesse for - og påtager sig ansvar for alle elevers læringsprocesser;
en institutionsfilosofi, som hele skolen må forpligtes på,
idet mangfoldighed og rummelighed aldrig vil blive rigtigt værdsat,
hvis det blot bliver en mindre parentes i skolens virksomhed.
 Den enkelte klasse, hvor opgaven for lærerne består i at differentiere
undervisningen i forhold til mål, indhold, arbejdsformer og tid.
Samtidig må den sociale dimension indflettes i den skolefaglige
ramme, så der udvikles en klasserumskultur, præget af tolerance,
respekt for og anerkendelse af hinandens forskelligheder. I den
sammenhæng må der tillige fokuseres på, hvordan man i klassen
kan støtte og hjælpe hinanden på naturlige måder - og give den
enkelte mulighed for at yde sit bidrag til fællesskabets udviklingsmuligheder.
Ansvaret for at understøtte sådanne konstruktive udviklingsforl
øb, hvor udgangspunktet er accept af det enkelte barn,
og konsekvensen bliver synlighed og aktiv deltagelse, påhviler
 Det enkelte barn er også væsentligt at medtænke i denne sammenh
æng, for selvom det først og fremmest handler om at udvikle
rummelighed og fleksibilitet i systemet, så er også den enkelte
elevs motivation en afgørende drivkraft. I en norsk undersøgelse
af elevers oplevelse af skolelivskvalitet peges bl.a. på det at have
kontrol over egen skolegang som en væsentlig dimension (Tangen,
1996). Tilsyneladende knyttes både bekymringer og positive forventninger
til fremtiden til opfattelsen af egne muligheder for at
påvirke skolegangen. Det synes således ganske afgørende, hvorvidt
man oplever sig som aktør eller brik i sit eget skoleliv.
Hvad der karakteriserer folkeskolen i dag, er en stadig mere
udbredt fokusering på faglige standarder, som er centralt definerede.
Det skaber i Danmarks Lærerforening og Kommunernes
Landsforening frygt for en yderligere udskillelse af elever til specialundervisningsforanstaltninger.
Omvendt er det også problemaBilaga
6 SOU 2003:35
tisk, når undervisningen af børn med vidtgående specialundervisningsbehov
præges af for megen omsorg og for få faglige krav, for
ifølge chefkonsulent i LEV (Landsforeningen for Evnesvages Vel),
Frank Ulmer Jørgensen, handler klagerne i dag fra forældrene til
den gruppe børn om, at undervisningen er for tilfældig og usystematisk
- og præget af for meget "hygge" i forhold til psykisk udviklingsh
æmmede børn.
Udfordringer til den inkluderende skole
At være inkluderet i folkeskolens læringsfællesskab føjer yderligere
en dimension til spørgsmålet om skolelivskvalitet, især når det drejer
sig om et barn med en væsentligt nedsat funktionsevnenedsættelse.
Mange integrerede elevers erfaringer har handlet om social
isolation og ensomhed, hvilket tyder på, at skolen har haft store
vanskeligheder med at lade både den enkeltes lighed og forskellighed
komme til sin ret. Ikke mindst den enkeltes identitet synes
Tilstedeværelsen af fire væsensforskellige selvobjekter i individets
omverden synes nødvendig, hvis selvet skal kunne udvikle sig
optimalt (Jan Tønnes Hansen, 1998). Disse fire selvobjekter er
henholdsvis gensidigt spejlende, betydningsbærende, samhørighedsskabende
og udfordrende selvobjekter. Børn har således brug
for nogle at spejle sig i . og vil være tilbøjelige til at sammenligne
sig med de jævnaldrende, de omgås. Her vil en funktionsevneneds
ættelse umiddelbart betyde et ugunstigt udgangspunkt, og det kan
give sig udslag i en følelse af utilstrækkelighed og føre til et lavt
selvværd. Blandt jævnaldrende med lignende funktionsevneneds
ættelser vil de kunne få et slags spejlbillede af sig selv og komme
til at kende sig selv bedre. De vil kunne blive sikrere på, hvem de er,
hvad de kan, og hvad de ønsker. At tilhøre "to verdener" har positive
sider, men indebærer også, at det enkelte barn må forholde sig
til dilemmaer om, hvor det hører til, hvem det er, og hvem det bør
være, og det har de brug for støtte i forhold til.
Skolen må forpligtige sig på den enkelte elevs selvudviklingsproces
og støtte op om hans/hendes bestræbelser på at afbalancere
de forskellige - og ofte modsigelsesfulde - subjektive og objektive
behov, men et af problemerne i en inkluderende skole vil være de
manglende spejlingsmuligheder for elever med forskellige former
for funktionsevnenedsættelse.
Da de "ligeværdige" i mange små lokalsamfund må søges på andre
arenaer end lige netop hjemskolen, kræver det et udvidet tværkommunalt
eller regionalt samarbejde med henblik på at tilbyde
børn og unge med særlige behov flere læringsarenaer (camps, weekendkurser
etc.), men også interaktive medier kan inddrages som en
mulighed for at knytte an til andre unge med lignende problemstillinger.
På tilsvarende vis er der behov for en tværkommunal netv
ærksorganisering af de lærerteams, som har påtaget sig meget specifikke
opgaver på deres hjemskole . med henblik på erfaringsudveksling
og gensidig inspiration med andre i lignende funktioner.
Endvidere kræver det, at skole- og fritidstilbuddet til det enkelte
barn samtænkes og koordineres med henblik på tilsammen at
kunne imødekomme barnets udviklingsbehov.