Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-841-10.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:06:14
Document Index: 257775407

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 99', 'artículo 40', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 242', 'artículo 1', 'artículo 5']

C-841-10
Sentencia C-841/10
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de certeza, claridad, especificidad y pertinencia en los cargos de inconstitucionalidad/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por la no estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad
Para la Corte la presente demanda no satisface sustantivamente los presupuestos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, exigidos por la ley y la jurisprudencia para dar curso al estudio de fondo de una demanda de inconstitucionalidad, toda vez que los cargos no recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, sino sobre una proposición jurídica inferida o deducida por los actores, a partir de los posibles efectos e implicaciones que según ellos podrían derivarse de la misma, además que en la acusación no se formula un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Precisión de grupos y criterios de comparación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
En punto a la presunta violación del principio de igualdad, encuentra la Corte que tampoco se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, pues los actores no expresan, con algún grado de claridad y precisión, los motivos o razones por los cuales tal diferencia, de existir, es discriminatoria y contraria a la Constitución, habida cuenta que esta Corporación ha sido consistente en destacar, que para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que la disposición objeto de controversia establece un trato diferente entre dos o más personas, grupos o sectores, sino que se requiere también, que se identifique claramente el término de comparación y, a su vez, que se señalen los motivos o razones por los cuales se considera que la supuesta diferencia es inconstitucional, respaldando tal afirmación con verdaderos cargos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar directamente el fundamento de la medida, correspondiéndole a quien promueve el juicio de igualdad, la carga argumentativa de demostrar, siquiera sumariamente, no solo que los sujetos son comparables fáctica o jurídicamente, sino también, que la diferencia de trato que se genera es discriminatoria en perjuicio de uno de los sujetos.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para definir si reúne los requisitos de procedibilidad
Ha explicado esta Corporación que aun cuando en principio la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo por cuenta del Magistrado Ponente, no puede comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de proferir sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, de lo que depende su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por ciudadano en representación de personas jurídicas
LEGITIMACION POR ACTIVA EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadano en ejercicio/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación personal
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación personal acredita calidad de ciudadano en ejercicio
En razón a que la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político cuyo ejercicio sólo puede ser ejercido por personas naturales, y más concretamente por ciudadanos en ejercicio, las personas jurídicas, públicas o privadas, no pueden demandar la inexequibilidad de una determinada norma en la media en que no son titulares del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Sin embargo, si quien presenta la demanda a nombre o en representación de una persona jurídica es un ciudadano en ejercicio, y tal condición se encuentra acreditada, mediante el cumplimiento de la diligencia de presentación personal con exhibición de la Cédula de Ciudadanía, el organismo de control constitucional no puede negarle el ejercicio de ese derecho político, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional, so pretexto de haber omitido declarar en el escrito demandatorio que actúa en su condición de ciudadano.
Mediante Auto del cinco (05) de abril de dos mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador decidió inadmitir la demanda, por considerar que, por una parte, la misma incumplía los requisitos fijados en la jurisprudencia para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia; y que, por otra parte, las razones que fundamentaban los cargos contra la norma parcialmente acusada adolecían del requisito de pertinencia[1], además de que no satisfacían las explicaciones en lo relativo a la configuración de un cargo por el presunto quebrantamiento del principio de igualdad.
3.1.1. Solicitan los actores a este Tribunal, que sea declarada la inexequibilidad del artículo 1º (parcial) de la Ley 1281 de 2009, en tanto, a su juicio, contraviene los artículos 1, 2, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política. El reproche de inconstitucionalidad que se endilga a la norma acusada, parte de consider que, a través de la misma, el legislador le ha impuesto a los vehículos nuevos importados, “un plazo perentorio del año modelo asignado por el fabricante y dos (2) meses más para efectos de adelantar su registro inicial, so pena de no poder obtener dicho registro el cual es condición previa e indispensable para su comercialización y circulación en el territorio nacional”. Según afirman los demandantes, se trata de una “grave e injustificada restricción”, contraria a las disposiciones constitucionales citadas.
De ahí que se aprecie, a su vez, que la norma censurada vulnera el principio de unidad de materia, ya que, en sentir de los demandantes, una vez repasados brevemente los antecedentes legislativos del proyecto de ley que la originó, lo que se colige es que el núcleo temático del mismo era precisamente la modificación del parágrafo del artículo 37 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, reformado por la Ley 903 de 2004, para que se permitiera el registro inicial de ambulancias, buses y vehículos de bomberos usados cuya vida de servicio no fuere superior a 20 años y que fueran producto de donaciones de entidades extranjeras para cuerpos oficiales o de voluntarios, y no la consagración de un término perentorio para el registro inicial de vehículos nuevos y la imposición de una prohibición de registro de saldos de vehículos de fabricación extranjera e importados[2].
Luís Augusto Cangrejo Cobos, en cumplimiento del encargo que le fuera deferido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia por vía de memorial en el que instó a esta Corte para que declarara la inexequibilidad de la disposición parcialmente acusada, al estimar que de una simple comparación entre los marcos normativos que han regulado el registro de vehículos, puede colegirse fácilmente que la Ley 1281 de 2009 impuso una carga adicional que resulta lesiva, por un lado, del núcleo esencial del derecho de propiedad privada; y, por otro, de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y generales.
2.1. En la presente oportunidad, los actores demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del primer inciso del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, por considerar que el mismo, al fijar un plazo perentorio para llevar a cabo el registro inicial de tránsito de los vehículos nuevos importados, viola los artículos 1°, 2°, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política.
Precisan al respecto, que la norma impugnada, por el sólo hecho de disponer que los vehículos nuevos importados tienen el plazo del año modelo asignado por el fabricante y dos meses más para adelantar su registro inicial de tránsito, so pena de no poder obtenerlo después, está estableciendo un requisito inocuo, gravoso, arbitrario y carente de la más mínima justificación, que puede conducir a que dichos vehículos no puedan comercializarse ni circular en el territorio nacional, en caso de no producirse el registro dentro del término señalado.
Con base en tal acusación, sostienen que el límite de tiempo para el registro de los vehículos nuevos y las consecuencias que se producirían por su inobservancia, vulnera: (i) los principios de prevalencia y prosperidad general (C.P. arts 1° y 2°), al no existir un estudio previo que justifique la restricción de derechos constitucionales individuales y colectivos; (ii) el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), en cuanto sólo perjudica al mercado automotor y no los otros sectores de la economía nacional (como naves, aeronaves, alimentos medicamentos); (iii) el derecho al trabajo (C.P. art. 25), dado que afecta la creación de nuevos empleos y pone en riesgo los existentes; (iv) el derecho de propiedad (C.P: art. 58), pues conlleva una expropiación indirecta; (v) la prohibición general de exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley (C.P. art. 84), en razón a que crea requisitos adicionales a los contenidos en el Código Nacional de Tránsito; (vi) el principio de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169), ya que la materia regulada no guarda relación con el propósito específico de la Ley 1281 de 2009; (vii) las libertades económicas (C.P. art. 333), en cuanto promueve distorsiones en el mercado y competencia desleal; y (viii) la intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), pues al llevar a cabo una regulación arbitraria, no cumple el propósito de lograr la efectividad de los fines sociales del Estado ni corrige defectos del mercado que justifique la intervención estatal.
2.2. Un grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Coinciden con los actores en la apreciación según la cual, la norma impugnada impone una carga adicional, arbitraria e indebida, que afecta la propiedad privada y la libertad de empresa, así como los principios de razonabilidad y de proporcionalidad que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y generales.
2.6. Planteadas así las cosas, antes de cualquier análisis sobre el asunto de fondo, lo primero que le corresponde resolver a la Corte en esta causa, es si debe abstenerse de proferir decisión de fondo respecto de la norma impugnada, ya sea porque no existe legitimación en la causa por activa, o por cuanto no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
2.7. En ese contexto, de acuerdo con las líneas jurisprudenciales existentes, a continuación tratará la Corte los siguientes temas: (i) el referente a la legitimación por activa para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad; (ii) el relacionado con los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, para efectos de activar la competencia del órgano de control constitucional y dar paso a una decisión de fondo; y (iii) el de la oportunidad procesal para verificar el cumplimiento de tales requisitos.
3. La acción de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los ciudadanos en ejercicio
3.4. Ha explicado la jurisprudencia que los derechos políticos son ejercidos únicamente por personas naturales, concretamente por aquellas cuyos derechos ciudadanos se encuentren vigentes, ya que la Constitución no prevé que actividades como el voto, el desempeño de cargos públicos, la participación en plebiscitos o referendos -y otras formas de participación democrática- o la presentación de demandas de inconstitucionalidad, puedan ser ejercidas o desempeñadas por parte de personas jurídicas (C.P. arts. 40 y 99).
Al respecto, el artículo 40 de la Carta, al consagrar el derecho “a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, prevé de manera expresa que su ejercicio esta en cabeza de “todo ciudadano”, quien para hacerlo efectivo puede, entre otros, “Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”. En concordancia con el mandato citado, el artículo 99 del mismo ordenamiento Superior dispone que “[l]a calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.
3.5. Por ese aspecto, coincide entonces la Corte con el interviniente, en el sentido de señalar que las personas jurídicas, grupos, organizaciones o instituciones públicas o privadas, no son titulares del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, razón por la cual, las demandas que éstas presenten contra las leyes o decretos con fuerza de ley, no tienen vocación de prosperidad y, por tanto, deben ser objeto de rechazo o de sentencia inhibitoria por parte de la Corte Constitucional.
3.6. No obstante lo anterior, este Tribunal ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre o en representación de una persona jurídica es un ciudadano en ejercicio, y tal condición se encuentra acreditada, el organismo de control constitucional no puede negarle el ejercicio de ese derecho político, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional, so pretexto de haber omitido declarar en el escrito demandatorio que actúa en su condición de ciudadano. A juicio de la Corte, una decisión de rechazo en esos casos, resultaría contraria los principios de participación, eficacia de los derechos, supremacía de la Constitución y prevalencia de los derechos sustanciales, que el propio ordenamiento Superior ha proclamado como aspectos medulares de la forma de Estado Social de Derecho y principios fundantes del mismo.
3.7. Por tanto, aun cuando no se invoque la calidad de ciudadano, si el demandante tiene tal condición y la demuestra[3], la Corte debe darle curso a la acción de inconstitucionalidad, aun a pesar de que aquél manifieste actuar en representación de una persona jurídica, pública o privada. Tal posición ha sido sostenida por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, así como también el Auto 360 de 2006. Sobre el punto, dijo la Corte en la citada Sentencia C-275 de 1996, lo siguiente:
“Asimismo, la Corte ha ratificado que las personas jurídicas privadas o públicas no pueden demandar la inexequibilidad de una disposición. No obstante, la Corporación ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre de una persona jurídica es un ciudadano, el Tribunal no puede negarle el ejercicio del derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional por el hecho de no haber declarado que hace uso de su condición de ciudadano para presentar la correspondiente demanda”.
3.8. De este modo, quienes en esta causa han ejercido la acción pública de inconstitucionalidad, estaban habilitados para hacerlo, no por representar los intereses de la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, que es una entidad gremial constituida como persona jurídica de derecho privado, y que por tanto no estaría legitimada en la causa por activa, sino en virtud del derecho político que les corresponde ejercer en su calidad de ciudadanos (C.P. arts 40, 99 y 241); calidad que se encuentra debidamente acreditada en la demanda, mediante el cumplimiento de la diligencia de presentación personal con exhibición de la Cédula de Ciudadanía, que los mismos hicieran ante el Notario Veintiséis del Circulo de Bogotá, D.C..
3.9. En esos términos, aclara la Corte, que la admisión de la demanda tuvo lugar, exclusivamente, por cuanto ella fue presentada por dos ciudadanos colombianos, y no porque éstos la hayan formulado a nombre o en representación de la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO.
4. La demanda en forma como presupuesto de procedibilidad para que la Corte pueda proferir decisión de fondo
4.2. Según lo ha señalado reiteradamente esta Corporación, la Corte Constitucional sólo es competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio por vía de demanda ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
Ha precisado la Corporación que, tratándose de leyes y decretos con fuerza de ley, la Constitución no prevé un sistema de control constitucional oficioso sino rogado, que solamente se entiende activado con el ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P. arts. 40-6 y 241-4 y 5). Ello significa que la posibilidad que tiene la Corte para ejercer su función de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, depende de que en la respectiva demanda se precisa y delimita previamente su ámbito de competencia, circunstancia que sólo tiene lugar cuando la acusación se ajusta a los requerimientos legales.
4.5. En relación con los dos primeros requisitos, la jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad[4]. De un lado, (i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial. Del otro, (ii) que se señale e indique de forma relativamente clara, las disposiciones constitucionales que a juicio del actor resulten vulneradas por las normas acusadas y que son relevantes para el juicio -sin perjuicio de que la Corte pueda extender su pronunciamiento a otras preceptivas superiores-, indicando la manera como las mismas son violadas.
4.6. Respecto del último de los requisitos, el que impone señalar las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, la Corte ha explicado que el mismo le impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de que exige la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, el cual debe estar amparado, no en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[5]. Ello, por contraposición a las razones “vagas, abstractas, imprecisas o globales”, que no dan lugar a plantear una verdadera controversia de tipo constitucional, y que deben ser desestimadas por improcedentes e ineptas.
En la Sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal tuvo oportunidad de explicar el alcance de los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia que deben observarse en la formulación de los cargos. Al respecto, se expresó en el citado fallo:
Adicionalmente, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[7] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[8] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[9]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[10].
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.
4.7. Así las cosas, el pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que ha sido demandada, depende de que la Corte haya constatado previamente, que quien la presenta cumpla los requisitos de procedibilidad, esto es, que identifique claramente tanto la preceptiva legal que acusa como las disposiciones constitucionales que considera violadas, y que hubiere formulado por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, amparado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Si ello no es así, si la demanda no cumple las condiciones de procedibilidad mencionadas, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir un fallo inhibitorio.
5. Oportunidad procesal para el estudio de la demanda en forma
5.1. Tal y como lo ha definido la jurisprudencia constitucional[19], la Corte en pleno, al momento de proferir sentencia, está en capacidad de establecer, como cuestión inicial, si la demanda que da lugar al proceso de constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, pues de ello depende que se active su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.
5.2. Ha explicado ampliamente la Corporación[20] que, aun cuando en principio, la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no puede comprometer ni limitar competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
5.3. Así, de acuerdo con las circunstancias particulares del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir sentencia de mérito. Ese nuevo estudio de procedibilidad lo lleva a cabo la Corporación “con el apoyo de mayores elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio”[21].
5.4. No sobre destacar que el estudio de procedibilidad que lleva a cabo el pleno de la Corte en la sentencia puede ser (i) implícito, cuando a primera vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la Corporación mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii) explicito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.
5.5. En consecuencia, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la competencia de la Corte para definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca en la competencia de la Corte para proferir o no una decisión de fondo.
5.6. En ese orden de ideas, a pesar de que en el presente caso la demanda fue previamente admitida, como quiera que durante el trámite de las intervenciones se generaron serias dudas sobre su aptitud sustancial, debe empezar la Corte por determinar si es cierto que la misma cumple con los requisitos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
6. De la ineptitud sustancial de la demanda en el presente caso
6.3. De la citada norma, los actores dirigen la demanda contra el inciso primero, por considerar que el mismo, en cuanto fija un plazo perentorio para llevar a cabo el registro inicial de tránsito de los vehículos nuevos (el del año modelo asignado por el fabricante y dos meses más), viola los artículos 1°, 2°, 13, 25, 58, 84, 158, 169, 333 y 334 de la Constitución Política, ya que, por su intermedio, se está estableciendo un requisito inocuo, gravoso, arbitrario y carente de la más mínima justificación, que puede conducir a que dichos vehículos no puedan comercializarse ni circular en el territorio nacional, en caso de no producirse el registro dentro del término perentorio señalado.
A partir de tal interpretación, sostienen que las consecuencias que podrían producirse a causa de la aplicación de tal precepto, vulnera: (i) los principios de prevalencia y prosperidad general (C.P. arts 1° y 2°), al no existir un estudio previo que justifique la restricción de derechos constitucionales individuales y colectivos; (ii) el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), en cuanto sólo perjudica al mercado automotor y no los otros sectores de la economía nacional (como naves, aeronaves, alimentos medicamentos); (iii) el derecho al trabajo (C.P. art. 25), dado que afecta la creación de nuevos empleos y pone en riesgo los existentes; (iv) el derecho de propiedad (C.P: art. 58), pues conlleva una expropiación indirecta; (v) la prohibición general de exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley (C.P. art. 84), en razón a que crea requisitos adicionales a los contenidos en el Código Nacional de Tránsito; (vi) el principio de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169), ya que la materia regulada no guarda relación con el propósito específico de la Ley 1281 de 2009; (vii) las libertades económicas (C.P. art. 333), en cuanto promueve distorsiones en el mercado y competencia desleal; y (viii) la intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), pues al llevar a cabo una regulación arbitraria, no cumple el propósito de lograr la efectividad de los fines sociales del Estado ni corrige defectos del mercado que justifique intervención estatal.
6.4. Conforme con la situación fáctica planteada y las consideraciones precedentes, la Corte comparte el criterio expresado por el Ministerio Público en el concepto de rigor, y por quien interviene en representación del Instituto de Derecho Procesal, en el sentido de considerar que la presente demanda no satisface sustantivamente los presupuestos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, exigidos por la ley y la jurisprudencia para dar curso al estudio de fondo de una demanda de inconstitucionalidad.
6.5. Inicialmente, la acusación formulada carece de claridad, certeza y pertinencia, toda vez que los cargos no recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, como lo exigen los citados requisitos, sino sobre una proposición jurídica inferida o deducida por los actores, a partir de los posibles efectos e implicaciones que según ellos podrían derivarse de la misma. En efecto, una vez revisada la acusación, advierte la Corte que lo que en realidad es objeto de controversia, son las supuestas consecuencias negativas, de orden económico, que a juicio de los demandantes produciría el hecho de que los vehículos nuevos no puedan registrarse en el término fijado en la norma. De tal lectura es que deducen aquellos una supuesta afectación del sector automotriz, un aumento del desempleo, la distorsión del mercado y la competencia desleal, así como también la violación de los derechos económicos, de propiedad e igualdad. Esto conlleva que, tanto el alcance atribuido al texto acusado, como los argumentos en que se sustentan los distintos cargos, estén fundados en un problema de aplicación de la disposición acusada, amparado a su vez en una interpretación fijada por los propios actores: que el registro de los vehículos nuevos no puede llevarse a cabo en el plazo señalado, premisa cuya ocurrencia no aparece acreditada como cierta y que carece de claridad y coherencia argumentativa.
Al respecto, es importante destacar que no se aporta a la demanda ningún elemento de juicio que permita suponer, que el término fijado en la norma es insuficiente para llevar a cabo el registro de los vehículos nuevos, o que a partir de la entrada en vigencia de tal preceptiva, se ha venido produciendo en el país una disminución sustantiva en el registro de esa categoría de vehículos. Tales premisas, a la luz de todos y cada una de los planteamientos esbozados, resultan determinantes en la sustentación de la presunta violación de los principios de prosperidad general, los derechos a la igualdad, al trabajo, a la propiedad, a la libertad económica y el principio de unidad de materia, con lo cual, no cabe abordar su estudio individualizado, pues no puede plantearse la infracción de tales mandatos sobre la base de una lectura supuesta o presunta de la norma.
Siguiendo la doctrina constitucional, no es posible llevar a cabo la confrontación objetiva entre las disposiciones constitucionales citadas y la norma legal impugnada, propia del juicio de inconstitucionalidad, cuando la acusación se apoya en contenidos normativos que no son reales y ciertos, tal como ocurre en este caso. La ausencia de claridad, certeza y pertinencia que pesa en la premisa que sirve de base a la estructura de los cargos, descarta entonces cualquier análisis material sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada a la luz de las disposiciones citadas como inconstitucionales, toda vez que la presunta violación de tales disposiciones, ya se ha mencionado, parte de los efectos que los actores le atribuyen a la norma, es decir, de las consecuencias que a su entender se derivarían de la misma y no de su contenido material propiamente dicho.
6.5.1. En punto a la presunta violación del principio de igualdad, adicional a lo ya expuesto, encuentra la Corte que tampoco se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, pues los actores reducen la acusación al hecho de destacar la supuesta diferencia de trato que por efecto de la norma acusada se presenta entre el sector automotor y los otros sectores de la economía que se dedican al intercambio y comercialización de bienes sujetos a registro, sin expresar, con algún grado de claridad y precisión, los motivos o razones por los cuales tal diferencia, de existir, es discriminatoria y contraria a la Constitución.
A este respecto, se destaca que los demandantes, para formular la acusación, dan por hecho que la industria automotriz se encuentra en pie de igualdad con las demás industrias que comercializan bienes sujetos a registro como el de las naves, aeronaves, alimentos y medicamentos. Sin embargo, ello no pasa de ser una simple afirmación, indeterminada, abstracta y global, que no se sustenta ni se concreta frente a uno o varios de los sectores citados, y respecto de la cual tampoco se aportan elementos de juicio que pudieran llevar a esa conclusión.
En ninguna parte de la demanda se explica porqué el sector automotor está en el mismo plano de igualdad, por ejemplo, con los sectores de alimentos o de medicamentos, o con el sector de las naves y aeronaves, y, por tanto, porqué unos y otros son merecedores del mismo tratamiento jurídico. La sola circunstancia de que los mencionados sectores tengan en común el intercambio y comercialización de bienes sujetos a registro, no constituye elemento de juicio suficiente para considerar que el legislador, de manera uniforme, debe dispensarles a todos un mismo trato jurídico, concretamente en cuanto al término para registro, sin consideración a las circunstancias particulares que los identifican y a los diferentes propósitos y fines que unos y otros están llamados a cumplir en la sociedad.
Esta Corporación ha sido consistente en destacar, que para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que la disposición objeto de controversia establece un trato diferente entre dos o más personas, grupos o sectores y que ello es contrario al artículo 13, como en esta oportunidad lo pretenden los demandantes. Se requiere también, que se identifique claramente el término de comparación y, a su vez, que se señalen los motivos o razones por los cuales se considera que la supuesta diferencia es inconstitucional, respaldando tal afirmación con verdaderos cargos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar directamente el fundamento de la medida. El cumplimiento de esta exigencia es particularmente relevante, pues, siguiendo la hermenéutica constitucional sobre la materia, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales.
En ese sentido, quien promueve el juicio de igualdad, tiene la carga argumentativa de demostrar, siquiera sumariamente, no solo que los sujetos respecto de los cuales se pretende aplicar el juicio son en realidad comparables fáctica o jurídicamente, sino también, que la diferencia de trato que se genera es discriminatoria en perjuicio de uno de los sujetos. Como ya se mencionó, estas premisas no aparecen cumplidas en el caso bajo examen, pues los actores no definen con precisión cuál es el término de comparación en este caso, y tampoco presentan argumentos que respalden la discriminación alegada.
6.5.2. Frente al principio de unidad de materia, habría de señalarse, igualmente, que no puede plantearse su violación sobre la base de un contenido inexistente, supuesto por los actores. Cabe, además, la siguiente precisión de orden particular sobre la ineptitud del cargo.
Sostienen los peticionarios que la unidad de materia se quebranta por el hecho de que el tema relativo al registro inicial de vehículos nuevos no estaba incluido en el proyecto inicial que comenzó su trámite en la Cámara de Representantes, y que buscaba ampliar el término de registro inicial de vehículos usados para el caso ambulancias y carros de bomberos, habiendo sido incluida la medida de manera sorpresiva en el informe de ponencia para Cuarto Debate en la Plenaria del Senado. Si ello es así, considerando que, en todo caso, la ley demandada regula asuntos de tránsito relacionados con el tema del registro, y que consta de un solo artículo referido a esa materia, lo que en realidad parece ser objeto de cuestionamiento, es el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad relativa, que exigen que los temas de una ley hayan sido estudiados y considerados en los cuatro debates reglamentarios, en Comisiones y Plenarias. En ese caso, por tratarse de un vicio de forma, el juicio de inconstitucionalidad debió iniciarse dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 1281 de 2009, conforme lo prevé expresamente el artículo 242 numeral 3° de la Carta, hecho que no ocurrió en la presente causa, pues la citada ley fue publicada el día 5 de enero de 2009 y la demanda se presentó el 8 de marzo de 2010.
6.6. En plena concordancia con lo arriba expuesto, tampoco encuentra la Corte que la acusación haya observado los requisitos de especificidad y suficiencia, pues la misma no formula un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Coincidiendo con algunos intervinientes, de la lectura de la demanda se advierte, sin discusión, que la misma se basa en razonamientos abstractos e imprecisos, que, como se dijo anteriormente, no se relacionan directa y concretamente con el contenido de la disposición acusada, y que a su vez no permiten entrar a establecer si realmente existe una oposición objetiva entre ésta y la Constitución Política, que deba ser resuelta por vía del juicio de inconstitucionalidad.
A pesar de lo extenso de la demanda, los actores se limitan a destacar aspectos relacionados con lo inconveniente que resultara el plazo fijado por la norma para el registro de los vehículos nuevos, pero sin presentar argumentos persuasivos de constitucionalidad, que permitan por lo menos generar una duda o sospecha razonable sobre la validez de la medida. Calificar como injustificada, inocua, arbitraria y caprichosa la citada medida legislativa, responde a una simple apreciación personal y subjetiva de los actores, que, aun cuando respetable, no tiene la suficiente entidad para constituirse en un cargo fundando de inconstitucionalidad. Reiterando la posición fijada por esta Corporación, los reproches que se formulen contra una disposición legal deben ser de naturaleza estrictamente constitucional, es decir, deben fundarse exclusivamente en la apreciación del contenido de las normas Superiores que son objeto de confrontación con los preceptos demandados, buscando mostrar la presunta incompatibilidad existente entre unas y otras, siendo inaceptables los argumentos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos, que no buscan atacar el contenido de la norma sino resolver un problema particular, como lo es la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Tal hecho es el que tiene lugar en el presente caso, ya que los argumentos utilizados en la demanda, no son un reflejo del contenido de la norma acusada, ni incorporan elementos de juicio que permitan una confrontación objetiva entre ésta y la Constitución.
Sobre esto último, cabe resaltar, que el sólo hecho de que el legislador haya decidido a través de la norma acusada, establecer una limitación temporal para el registro de los vehículos nuevos, en contraposición con el régimen anterior que no señalaba término alguno, no genera una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la medida, toda vez que es la propia Constitución la que le atribuye al Congreso, de manera especial y privativa, una amplia competencia para fijar la política en el campo del servicio público de transporte terrestre, es decir, para establecer el régimen jurídico aplicable en materia de tránsito (C.P. arts. 150-23-25, 365 y 369), lo que incluye, por supuesto, la facultad para regular lo correspondiente a la licencia o registro de tránsito, y para modificar, reformar y derogar las medidas adoptadas en esa materia.
Sobre el particular, también la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en sostener que “[l]a importancia y el carácter riesgoso del tránsito vehicular justifican entonces que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a salvaguardar la vida e integridad de las personas, así como a proteger los bienes y propiedades”[22]. Acorde con ello, ha dejado en evidencia que “[e]l control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe entonces ser dúctil, a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración y de las facultades del Legislador para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso”[23].
En consecuencia, contrario a lo sostenido por los peticionarios, podría argüirse con razón, que la medida acusada, por sí misma, se inscribe dentro del ejercicio propio de la función regulatoria que le corresponde a la ley en la materia, y que calificarla de inocua, arbitraria y caprichosa, no desvirtúa, ni la presunción de constitucionalidad que de manera general ampara las leyes, ni tampoco el amplio margen de intervención que el juez constitucional le ha reconocido a las leyes de tránsito. Siendo esto así, no resulta suficiente, entonces, cuestionar la norma acusada por el simple hecho de establecer una limitación temporal para el registro de los vehículos nuevos, pues el legislador está habilitado, por expresa disposición constitucional, para expedir leyes en materia de tránsito y para hacerlo a través de medidas como la acusada.
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del inciso primero del artículo 1° de la Ley 1281 de 2009, por haberse presentado una ineptitud sustancial de la demanda.
[1] Conforme con esta exigencia de la jurisprudencia constitucional, la pertinencia alude al reproche formulado por el peticionario, el cual debe ser de naturaleza constitucional, esto es, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Bajo esta óptica, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma, sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Consultar, entre otras, las Sentencias C-555 de 2005, C-122 de 2006, C-890A de 2006, C-159 de 2007, C-293 de 2008, C-1059 de 2008, C-665 de 2009 y C-681 de 2009.
[2] Los actores traen a colación una relación comparativa entre el proyecto de ley y el texto que finalmente derivó en la Ley 1281 de 2009, para con ello resaltar que el precepto parcialmente acusado no guarda ninguna relación de conexidad con la finalidad del proyecto de ley.
[3] Sentencia C-562 de 2000.
[4] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-491 de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123 de 2008.
[7]Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[19] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008.
[21] Sentencia C-623 de 2008.
[22] Sentencia C-529 de 2003. en el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: C-568 de 2003, C-017 de 2004 y C- 408 de 2004.