Source: https://iorr.uni-koeln.de/forschung/abgeschlossene-projekte/minderheitenschutz-im-oestlichen-europa
Timestamp: 2020-05-26 03:15:07
Document Index: 63005087

Matched Legal Cases: ['Art. 14', 'Art. 4', 'Art. 6', 'EGMR', 'Art. 27', 'Art. 14', 'Art. 6', 'Art. 22', 'Art. 12', 'Art. 39', 'Art. 18', 'Art. 49', 'EuG', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 5', 'Art. 27', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 6', 'Art. 34', 'Art. 4', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 27', '§ 568', '§ 181', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 15', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 15', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 27', 'Art. 20', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 27', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 10', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 4', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 14', 'Art. 8', 'Art. 11', 'Art. 20', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 11', 'Art. 15', '§ 279', '§ 60', 'Art. 1', '§ 28', 'Art. 1', 'Art. 6']

IORR: Minderheitenschutz im östlichen Europa
1. Vorwort (Prof. Dr. Angelika Nußberger)
Die Entwicklung des Minderheitenrechts ist einer der Gradmesser für die gesellschaftliche und politische Entwicklung in Mittel- und Osteuropa, umfassen doch die Staatsgrenzen in der Mehrzahl kulturell und ethnisch heterogene Gemeinschaften. Deshalb ist die Analyse der für die Stellung der Minderheiten relevanten rechtlichen Regelungen einer der Arbeitsschwerpunkte des Instituts für Ostrecht der Universität zu Köln. Schon der Gründer und erste Direktor, Professor Dr. Dr. h.c. Boris Meissner, hat sich mit den Nationalitätenproblemen in der Sowjetunion und Osteuropa in einer Vielzahl von Schriften auseinandergesetzt. Sein Nachfolger, Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner, hat gleichermaßen eine Reihe von Arbeiten dieser Fragestellung gewidmet. Unter seiner Leitung hat das Institut für Ostrecht Anfang der 90er Jahre zu der Minderheitenproblematik in einer Vielzahl von Staaten Mittel- und Osteuropas – zu Estland, Lettland, Litauen[1], der Russländischen Föderation, der Ukraine, Weißrussland[2], Polen, der Tschechischen und Slowakischen Republik[3], Ungarn, Rumänien[4] und zu den jugoslawischen Nachfolgestaaten[5] - Dokumentationen und Analysen erstellt. Die Bände spiegeln den Rechtszustand in den Jahren 1993 bis 1995, d.h. in der ersten Zeit nach dem Umbruch, in der vielfach nach dem trial-and-error-Prinzip neue Regelungskonzepte erarbeitet worden waren, wider.
Die vielfachen Änderungen dieser ersten Regelungen in der zweiten Hälfte der 90er Jahre machten nach kurzer Zeit eine Neuauflage der Berichte erforderlich. Um einerseits Aktualität zu gewährleisten, andererseits auch die umfassenden Dokumentationsteile in die Veröffentlichung integrieren zu können, entschied sich Professor Dr. Dr. h.c. Georg Brunner für eine Internet-Publikation. Bevor er sein Projekt zu Ende führen konnte, verstarb er völlig unerwartet am 23.10.2002.
Aufgrund der freundlichen Unterstützung des Bundesinnenministeriums, das die Finanzierung des Projekts sicherstellte, und der Bereitschaft der Autoren, die Berichte zu überarbeiten und zu aktualisieren, war es für das Institut für Ostrecht möglich, die begonnene Arbeit fortzuführen.
Ziel der nunmehr ins Internet gestellten Analysen und Dokumentationen zum Minderheitenschutz im östlichen Europa ist, den status quo in allen europäischen Ländern, die ehemals zum sozialistischen Block gezählt wurden, detailliert zu erfassen und die Regelungen interessierten Lesern im Wortlaut zugänglich zu machen. Dabei wurde die ursprüngliche Konzeption beibehalten: die Berichte stellen in einem ersten Teil die historische Entwicklung des Minderheitenschutzes dar, gehen in einem zweiten Teil auf die gegenwärtige Lage ein und stellen im dokumentarischen dritten Teil die relevanten Rechtsregelungen zusammen. Dabei wird, soweit möglich, der Aufbau der Berichte nach einem einheitlichen Schema gestaltet, um eine gute Basis für vergleichende Betrachtungen zu schaffen.
Bisher (Stand August 2004) liegen die Berichte zu Rumänien, Bulgarien, Estland, Albanien, Polen, Mazedonien, der Russländischen Föderation und Weißrussland vor; die Berichte zu Bosnien-Herzegowina, Serbien-Montenegro, Kroatien, Lettland, Litauen, Moldawien, der Slowakei, Slowenien, Tschechien und der Ukraine werden bis zum Ende des Jahres 2004 folgen. Das Medium „Internet“ ermöglicht eine fortlaufende Aktualisierung.
Im Nachlass von Professor Dr. Dr. h.c. Georg Brunner fand sich ein Manuskript zu den internationalen Regelungen des Minderheitenschutzes, das ergänzend zu den Länderberichten in die Veröffentlichung mit aufgenommen werden soll.
Sehr herzlich gedankt sei Frau Marina Schneider und Herrn Christian Beyer, die die technische Durchführung des Projekts übernommen haben.
Es bleibt zu hoffen, dass die Internet-Publikation mit den Einzelberichten und Dokumentationen einen Beitrag dazu leisten kann, einen wichtigen Aspekt der aktuellen Rechtsentwicklung in den Ländern Mittel- und Osteuropas im Spannungsfeld zwischen vielschichtigem historischen Erbe und europäischer Integrationsbewegung zu verstehen.
Köln, den 02.08.2004
[1] Bände der Schriftenreihe „Minderheitenschutz im östlichen Europa“: Band 1 C. Schmidt, Der Minderheitenschutz in den baltischen Staaten, 1993.
[2] Band 2 C. Schmidt, Der Minderheitenschutz in der Rußländischen Föderation, Ukraine und Weißrußland, 1994.
[3] Band 3 P. Mohlek, M. Hošková, Der Minderheitenschutz ni der Republik Polen, in der Tschechischen und Slowakischen Republik, 1994.
[4] Band 4 G. Brunner, G. H. Tontsch, Der Minderheitenschutz in Ungarn und in Rumänien, 1995.
[5] Band 5 J. Marko, Der Minderheitenschutz in den jugoslawischen Nachfolgestaaten 1996.
2. Einleitung (Prof. Dr. Angelika Nußberger)
Das Minderheitenrecht der Staaten Mittel- und Osteuropas in der Konsolidierungsphase
(Prof. Dr. Angelika Nußberger)
1993 hat die Europäische Union in den so genannten Kopenhagener Kriterien die Voraussetzungen für den Beitritt der ehemals sozialistischen Länder Mittel- und Osteuropas zur Europäischen Union formuliert. Dass dabei die Achtung und der Schutz der Minderheiten auf eine Stelle mit institutioneller Stabilität, demokratischer und rechtsstaatlicher Ordnung und Wahrung der Menschenrechte gestellt wurden, spricht für sich. Das friedliche Miteinander der in Nationalstaaten zusammengefassten unterschiedlichen Volksgruppen ist conditio sine qua non für Stabilität und damit auch Prosperität in Mittel- und Osteuropa. Ob dies – dauerhaft oder vorübergehend – erreicht wird, hängt letztlich vom Willen derer ab, die täglich miteinander auskommen müssen, auch wenn sie unterschiedliche Sprachen sprechen, unterschiedlichen Religionsgemeinschaften angehören und von unterschiedlichen kulturellen Einflüssen geprägt worden sind. Das Recht aber gibt den Rahmen für das Zusammenleben vor, definiert die Rechte und Pflichten, spiegelt die zu den einzelnen strittigen Fragen erreichten Kompromisse wider.
Minderheitenschutzrecht steht dabei in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen Diskriminierungssatz. Soweit der Minderheitenschutz ein Verbot der Schlechterstellung aufgrund der ethnischen Herkunft der Minderheitsangehörigen impliziert, laufen beide Ansätze parallel. Werden allerdings besondere Schutzmaßnahmen oder Privilegien gefordert – etwa im Hinblick auf den Gebrauch der Sprache oder die politische Repräsentation – handelt es sich um positive Diskriminierungsmaßnahmen: diese sind im Verhältnis zwischen Minderheit und Mehrheit dadurch gerechtfertigt, dass eine tatsächliche Gleichstellung ansonsten Theorie wäre. Zugleich bedeuten besondere Schutzmaßnahmen für die Angehörigen von Minderheiten aber auch, dass diejenigen, die weder zur Mehrheit noch zu einer Minderheit gehören, dennoch aber aufgrund ihrer ethnischen Herkunft besonderer Schutzmaßnahmen bedürfen, schlechter gestellt werden. Diese Problematik könnte insbesondere im Zusammenhang mit dem Freizügigkeitskonzept der EG und dem Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit virulent werden. Warum etwa sollte ein slowakischer Staatsangehöriger ungarischer Herkunft in der Slowakei anders behandelt werden als ein Spanier oder ein Franzose? – Würden aber die spezifischen Minderheitenschutzrechte auf alle EG-Ausländer übertragen, würde das historisch und kulturell gewachsene (und notwendige) Konzept des Minderheitenschutzes unterminiert.
Aufgrund seiner Bedeutung für die gesamtgesellschaftliche Entwicklung steht das Minderheitenrecht seit jeher im Mittelpunkt der Erforschung der mittel- und osteuropäischen Rechtsordnungen. Dies gilt schon für die vorsozialistische Zeit, die von Minderheitenkonflikten geprägt war[1], ebenso wie für die sozialistische Zeit, in der Homogenität und Gleichberechtigung mehr propagiert als gelebt wurden[2]. Besondere Aufmerksamkeit wurde dem Thema aber seit Beginn der Transformation gewidmet[3], nachdem die Vielzahl der ungelösten Konflikte deutlich sichtbar wurden und die gesamte Region zu destabilisieren begannen. Es wurde versucht, die Problematik analytisch zu erschließen, den Minderheitenbegriff zu konkretisieren und die einzelnen Autonomiemodelle zu typologisieren[4]. Daneben bemühte man sich, die konkreten Lösungsansätze in den verschiedenen neuen mittel- und osteuropäischen Staaten zu dokumentieren und miteinander zu vergleichen, wobei die völkerrechtlichen Normierungen als Folie dienen konnten.
Die wesentlichen Forschungsarbeiten zur Frage der Stellung der Minderheiten in Mittel- und Osteuropa[5] sowie auch die Übersetzungen und Dokumentationen der rechtlichen Regelungen[6] stammen aus der Mitte der 90er Jahre, in der sich nicht nur die Rechtsetzung im Bereich des Minderheitenrechts, sondern des Rechts im allgemeinen in einer in mancher Hinsicht experimentell anmutenden Phase befand.
Mittlerweile ist mehr als ein Jahrzehnt seit den Umbrüchen in Mittel- und Osteuropa vergangen. Die großen Wanderungsbewegungen zwischen den neuen Nationalstaaten sind im Wesentlichen zum Abschluss gekommen[7]. Auch hat sich die politische, rechtliche und gesellschaftliche Situation konsolidiert, die grundlegenden, weichenstellenden Entscheidungen sind gefallen. So steht, auch wenn die Regelungen nach wie vor vielfach lückenhaft und unzureichend bzw. vorläufig sind, doch nicht zu erwarten, dass sich die Konzeptionen und rechtlichen Lösungsansätze, die sich zur Frage des Minderheitenschutzes nunmehr herauskristallisiert haben, in den nächsten Jahren erneut grundlegend ändern werden, es sei denn, Staatsgrenzen würden noch einmal verschoben[8]. – Diese Annahme einer Konsolidierung gilt allerdings nicht für die Mehrzahl der Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien, die sich nicht nur, aber insbesondere im Bereich des Minderheitenrechts in einer Umbruchphase befinden, die nach wie vor zum Teil mit gewaltsamen Auseinandersetzungen verbunden ist.
Einflüsse auf die Entwicklung des Minderheitenrechts seit Mitte der 90er Jahre
Initiativen internationaler Organisationen
Die Entwicklung des Minderheitenrechts in den Staaten Mittel- und Osteuropas wurde insbesondere seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre nicht nur durch innenpolitische Faktoren, sondern auch durch Druck von außen bedingt. Das Bewusstsein der destabilisierenden Wirkungen einer unausgeglichenen Minderheitenpolitik hat insbesondere den Europarat und die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE bzw. OSZE) veranlasst, Theorie und Praxis der einzelnen Nationalstaaten in diesem Bereich mit besonderer Aufmerksamkeit zu verfolgen und auf die Ausarbeitung von minderheitenschützenden Rechtsregeln Einfluss zu nehmen. Obwohl die völkervertragsrechtliche Basis des Minderheitenschutzes selbst nach wie vor unbefriedigend ist – weder hat man bei der Ausarbeitung eines Minderheitenbegriffes noch bei der Definition grundlegender Schutzstandards einen Kompromiss erzielen können[9] - hat der Europarat die Lage der jeweiligen Minderheiten in einem Staat zu einem für die positive Bescheidung des Aufnahmeantrags in den Europarat relevanten Kriterium erklärt[10]. Ein kontinuierlicher kritischer Dialog zwischen Nationalstaat und internationalen Beobachtern wird sowohl vom Europarat als auch von der OSZE angestrebt und ergänzt die bereits bestehenden, Minderheitenprobleme aber nicht fokussierenden Berichtssysteme auf der Grundlage der Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen.
Die Rahmenkonvention zum Schutz der Minderheiten, die mittlerweile für alle der hier untersuchten mittel- und osteuropäischen Staaten außer Lettland in Kraft getreten ist, initiiert ein umfassendes Berichts- und Kontrollsystem. Alle Vertragsstaaten außer Bosnien-Herzegowina[11] haben die geforderten Berichte zwischen 1999 und 2003 eingereicht – die darin enthaltenen Angaben sind allerdings zum Teil schon nicht mehr aktuell[12]. Zu den Berichten hat das so genannte Beratende Komitee („Advisory Committee“), das sich aus international anerkannten Experten auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes zusammensetzt, jeweils detaillierte Kommentare erstellt, in denen es zum Teil eine sehr offene Sprache spricht und Defizite des Minderheitenschutzes in Theorie und Praxis moniert. Den betroffenen Staaten wird Gelegenheit zu einer Entgegnung auf diese kritischen Anmerkungen gegeben. Auch hier zeigt die Lektüre der ersten Dokumente, dass die betroffenen Staaten deutlich Gegenposition beziehen. Als Beispiel sei auf die Reaktion der Russischen Regierung auf die Kritik an der minderheitenrechtlichen Situation in Tschetschenien und Krasnodar oder auf die Lage der so genannten „kleinen Völker des Nordens“ verwiesen. Die Kritik ist so nicht einseitig; auch die wegen Unzulänglichkeiten der Minderheitenpolitik angegriffenen Staaten kritisieren die Experten wegen unzutreffender Auswertung der Informationen. Auf der Grundlage von Bericht und Replik, z.T. auch von zusätzlichen Kommentaren dritter Staaten[13] verfasst das Ministerkomitee des Europarats Resolutionen zu der Einhaltung der Vertragspflichten durch die einzelnen Mitgliedsstaaten. Diese liegen bisher zu Kroatien, der Tschechischen Republik, Estland, Ungarn, Litauen, Moldawien, Rumänien, der Russländischen Föderation, der Slowakischen Republik und der Ukraine vor. In den Resolutionen werden positive Bemühungen gewürdigt, aber auch Unzulänglichkeiten aufgezeigt und Besserung eingefordert. Die Resolutionen geben damit eine Kurzzusammenfassung der wichtigsten minderheitenrechtlichen Probleme aus der Außenperspektive. Als Besonderheiten sei etwa die Kritik an dem in der Russländischen Föderation nach wie vor restriktiven Registrierungssystem des Wohnorts[14], an der Regelung zur doppelten Staatsangehörigkeit in Litauen[15], an der mangelnden Integration ehemals deportierter Personen wie der Krimtartaren in der Ukraine[16], an der hohen Zahl von Staatenlosen in Estland[17], an der hohen Arbeitslosenrate von Minderheitenangehörigen in Kroatien[18] erwähnt. Die Diskriminierung oder nur unzureichende Integration der Roma wird in einer Mehrzahl von Resolutionen angegriffen (z.B. in den Resolutionen zu Tschechien, Ungarn, der Slowakei und Rumänien).
Der wesentliche äußere Faktor für Neuansätze in der Minderheitenschutzpolitik war aber die Entscheidung der EG/EU, die Behandlung der Minderheiten bei der Verhandlung über den Aufnahmeantrag zu berücksichtigen. Hiermit wurde ein effektives Druckmittel geschaffen. Im Gegensatz zu kritischen Stellungnahmen von Expertengremien, die in der Regel keine weitreichenden Folgen für das Gemeinwesen als solches haben, wird die Aufnahme oder Nicht-Aufnahme sowie auch der Zeitpunkt der Aufnahme in die EG/EU als entscheidendes Kriterium für die zukünftige insbesondere wirtschaftliche, aber auch politische Entwicklung der Länder Mittel- und Osteuropas angesehen.
Die Stellungnahmen zur jeweiligen Minderheitenpolitik haben somit auch in die so genannten Fortschrittsberichte, die die EU im Rahmen des Beitrittsprozesses erstellt, Aufnahme gefunden. Dabei zeigt sich, dass die Situation in den Ländern, die im Jahr 2004 der EU beitreten werden, als grundsätzlich zufrieden stellend eingeschätzt wird. Eine Ausnahme bildet Lettland, das insbesondere wegen der Ablehnung der Ratifizierung des Rahmenübereinkommens des Europarats durch das Parlament kritisiert wird. Allerdings werden auch verschiedene positive Maßnahmen wie die Aufhebung der Sprachauflagen im Wahlrecht und die Vereinfachung des Einbürgerungsverfahrens erwähnt. Bei Ungarn wird das neue Statusgesetz als Problem thematisiert. Im Übrigen wird bei all diesen Staaten wie auch bei den Beitrittskandidaten der zweiten Runde, Bulgarien und Rumänien, die unzureichende Integration der Roma moniert. Die schärfste Kritik richtet sich gegen Bulgarien, da dort das Rahmenprogramm zu den Minderheiten nicht in die Praxis umgesetzt worden sei; illegale Wohngebäude der Roma würden nicht legalisiert, in den Schulen bestünde eine ethnische Trennung, den Roma werde kein Zugang zum Gesundheitssystem ermöglicht. Aufgrund dessen werden umfassende Rechtsvorschriften gegen Diskriminierung gefordert. Als Schritt in die richtige Richtung wird dagegen die Änderung des Gesetzes über die kommunale Selbstverwaltung in Slowenien hervorgehoben, da damit der Minderheit der Roma das Recht gewährt wird, in 20 Kommunen vertreten zu sein.
Es steht aber nicht zu erwarten, dass in diesen offiziellen Berichten alle Mängel des Minderheitenschutzes sowohl bei der rechtlichen Ausgestaltung wie auch bei der praktischen Umsetzung der rechtlichen Vorgaben erfasst werden. Soweit die Berichte von den betroffenen Staaten selbst stammen, ist Objektivität nicht wirklich zu erwarten – ein Problem, das dem völkerrechtlichen Menschenrechtsschutz inhärent ist[19]. Soweit ausländische offizielle Beobachter die Berichte verfassen, ist fraglich, inwieweit ihnen die relevanten Informationen tatsächlich zugänglich sind, insbesondere, wenn sie nur wenige Tage in den jeweiligen Ländern sind und weder die Landessprache noch die Sprachen der Minderheiten verstehen.
Eine gewisse Korrektur ermöglichen Alternativdarstellungen, die zumeist von Nicht-Regierungsorganisationen stammen. Beispielsweise existieren zu den erwähnten Berichten auf der Grundlage der Rahmenkonvention des Europarats teilweise so genannte „Schattenberichte“, die von Nichtregierungsorganisationen stammen und offizielle Informationen, z.B. die Ergebnisse von Volkszählungen, kritisch hinterfragen[20].
Im Übrigen dringen auch Individualbeschwerden und -klagen mittlerweile zur internationalen Ebene durch und geben ein Bild von tatsächlichen, auf innerstaatlicher Ebene nicht gelösten Problemen. Insbesondere der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat auf der Grundlage von Art. 14 EMRK, dem allgemeinen Diskriminierungsverbot, auch auf die minderheitenschutzrechtliche Dimension von bestimmten Fällen hingewiesen[21]. Auch mit der EMRK wird so ein Forum für Minderheitenprobleme geschaffen, obwohl ihre Bedeutung aufgrund ihres individualrechtlichen Ansatzes für einen effektiven Minderheitenschutz grundsätzlich als eher gering eingeschätzt wird[22].
Auch Individualbeschwerden auf der Grundlage des Fakultativprotokolls zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte betreffen vereinzelt Diskriminierungen aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit; auch hier wurden Vertragsverletzungen in den Staaten Mittel- und Osteuropas festgestellt[23]. Allerdings ist die Effektivität – und auch die Publizität – dieses Kontrollmechanismus wesentlich geringer, da den Stellungnahmen des Menschenrechtsausschusses keinerlei Rechtsverbindlichkeit zukommt und sie auch in der Praxis nur wenig Beachtung finden.
Neben dem Agieren der internationalen Organisationen im Bereich von Recht und Diplomatie ist auch wirtschaftlicher Druck – etwa die Androhung finanzieller Konsequenzen durch IWF und Weltbank – und als letztes Mittel, in der Regel erst beim offenen Ausbruch von Gewalt wie in den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien, der – militärisch unterstützte – unmittelbare Zwang als Mittel der Einflussnahme von außen zu sehen.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Bedeutung des Themas „Minderheitenschutz“ im letzten Jahrzehnt weiter zugenommen hat und die Minderheitengesetzgebung in den Staaten des östlichen Europa von internationalen Beobachtern mit sensibler Aufmerksamkeit verfolgt wird.
Innenpolitisch wurden Neuregelungen oder Revisionen bestehender Regelungen zumeist in der Folge von Regierungswechseln eingeleitet.
In Albanien konnten beispielsweise erst nach den Parlamentswahlen 1997 die Arbeiten der Verfassungskommission wieder aufgenommen werden, so dass die lang angemahnte Verabschiedung einer Verfassung möglich wurde, in der die minderheitenrechtlichen Regelungen im Vergleich zu einem Entwurf von 1994 den internationalen Standards wesentlich näher sind. Für Rumänien bedeutete etwa die Wahl einer bürgerlichen Regierung im Jahr 1996, an der auch der Ungarische Demokratische Verband in Rumänien beteiligt war, einen wichtigen Einschnitt, da damit eine minderheitenfreundliche Novellierung des Unterrichtsgesetzes sowie des Kommunalverwaltungsgesetzes möglich wurde. Nach der Wiederwahl von Ion Iliescu im Jahr 2000 wurden diese Gesetze zwar unverändert beibehalten, dagegen aber verschiedene staatsorganisationsrechtliche Neuerungen wieder rückgängig gemacht.
Einen Sonderfall stellt Mazedonien dar. Dort haben bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen zu einem Eingreifen von außen – durch die EU, die NATO, die OSZE und die USA – und damit zur Aushandlung des Rahmenvertrags (framework agreement) von Ochrid am 13.8.2001 geführt, der einen „Meilenstein in der interethnischen Entwicklung Mazedoniens“[24] darstellt und eine Neugestaltung des gesamten Minderheitenrechts bedingt.
Wichtig waren auch in jüngster Zeit neu durchgeführte demographische Erhebungen, die eine Reihe von Veränderungen in Zusammensetzung und Zahl der Minderheiten zwischen dem Beginn und der Transformationsphase und dem Anfang des 21. Jahrhunderts zeigten[25].
Aufgrund all dieser Entwicklungen stellt sich die Situation des Minderheitenschutzes in den Staaten Mittel- und Osteuropas im Jahr 2004 anders dar als zu Beginn des Transformationsprozesses.
Änderungen des Minderheitenschutzes auf Verfassungsebene
Dies gilt zum einen für den Prozess der Verfassungsgebung. Eine Mehrzahl der nach der Wende neu geschaffenen[26] oder zumindest grundlegend erneuerten[27] Verfassungen wurde zwischenzeitlich abermals revidiert oder sogar neu gefasst, einerseits um unzulängliche Bestimmungen zu korrigieren, andererseits um dem fortschreitenden Prozess der europäischen Integration entsprechende Rechtsgrundlagen zu schaffen. Dies gilt etwa für Kroatien[28], Tschechien[29], die Slowakei[30], Ungarn[31], Slowenien[32], Rumänien[33] und die baltischen Staaten[34]. Daneben gibt es auch Staaten, die erst in der zweiten Hälfte der 90er Jahre den Prozess der Verfassungsgebung zu einem Abschluss gebracht haben, so etwa Polen 1997[35] oder Albanien 1998[36]. Grundlegend anders verlaufen ist der Verfassungsgebungsprozess in den jugoslawischen Nachfolgestaaten mit Ausnahme von Kroatien und Slowenien. In Bosnien-Herzegowina stellt die Verfassung vom 14.12.1995 den Annex 4 zum „General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina“ dar. Auch die Änderung der makedonischen Verfassung von 1991 beruht auf einem internationalen Abkommen, auf dem in Ochrid ausgehandelten „Framework Agreement“ vom 13.8.2001[37]. Serbien und Montenegro bilden eine Staatengemeinschaft; nach der Verfassung vom17.2.2003 soll eine Charta der Menschen- und Minderheitsrechte ausgearbeitet werden; bisher existiert allerdings nur ein Entwurf.
Grundsätzlich werden minderheitenrelevante Regelungen für so grundlegend gehalten, dass sie unmittelbar in die Verfassung Eingang finden; dies ist auch wichtig, sind sie doch nur so Änderungsmöglichkeiten durch einfache Mehrheiten entzogen. Die Bereitschaft der jeweiligen Mehrheitsbevölkerung, Zugeständnisse an die Minderheiten in die Verfassung aufzunehmen, hat sich, nicht zuletzt aufgrund des oben dargestellten internationalen Drucks, insbesondere der EG/EU, gewandelt. Deshalb ist eine Vielzahl der verfassungsrechtlichen Änderungen seit den späten 90er Jahren gerade auch für die rechtliche Situation der Minderheiten von Bedeutung. Dies gilt etwa für Neuregelungen zum Sprachgebrauch bei Gericht und in Behörden[38] und zu den Möglichkeiten der politischen Einflussnahme von Minderheiten – beispielsweise wurde in der Verfassung von Lettland bestätigt, dass Lettisch offizielle Verfahrenssprache im Parlament und in den Gemeinden ist; allerdings ist nach dem 1998 eingefügten Art. 4 der Verfassung der Nachweis der Beherrschung der lettischen Sprache nicht mehr Voraussetzung für eine Kandidatur zu den Parlaments- und Kommunalwahlen.
In Mazedonien enthält die auf der Grundlage des „Framework Agreement“ am 16.12.2001 revidierte Verfassung ein in wesentlichen Teilen geändertes Minderheitenkonzept, das die Stellung der albanischen Minderheit wesentlich stärkt. Dies betrifft die Präambel, in der nicht mehr vom „Nationalstaat des makedonischen Volkes“ gesprochen, sondern neben dem makedonischen Volk auch die Minderheitenangehörigen explizit aufgezählt werden, die Festlegung der offiziellen Sprachen, das Diskriminierungsverbot für Minderheitenangehörige, die gleichberechtigte Stellung der Makedonischen Orthodoxen Kirche und anderer Glaubensgemeinschaften, die Bestimmungen zur Wahl wichtiger Funktionsträger im Staat und die Regelungen zur örtlichen Selbstverwaltung.
Allerdings bedeutet dies nicht, dass alle kritikwürdigen Normierungen in Verfassungen mittlerweile getilgt worden wären. Bei der Reform in Rumänien im Jahr 2003 wurde beispielsweise Art. 6 Abs. 2 der rumänischen Verfassung von 1991 ausdrücklich beibehalten, der staatliche Schutzmaßnahmen zugunsten der Minderheiten bzw. die Wahrnehmung von Minderheitenrechten unter den Vorbehalt der Nichtdiskriminierung der übrigen Staatsangehörigen stellt, obwohl identitätsfördernder Minderheitenschutz nicht anders denn als positive Diskriminierung vorstellbar ist. In Albanien wurde erst 1998 ausdrücklich in der Verfassung normiert, dass nur Albanisch als Amtssprache zugelassen ist.
Konsolidiert hat sich mittlerweile auch die Entscheidung für eine auf Privateigentum aufbauende Marktwirtschaft. Die Reprivatisierung ist in einer Vielzahl verschiedener Formen durchgeführt worden. Auch hier ist die Frage, ob und inwieweit die (ehemaligen) Minderheiten mit berücksichtigt werden, von entscheidender Bedeutung; die Lösungen sind uneinheitlich, insbesondere, wenn Rückübereignungen an Staatsangehörigkeit und aktuellen Wohnsitz anknüpfen, damit aber diejenigen, die zwangsweise ausgewandert sind, benachteiligt werden[39]. Eine minderheitenspezifische Problematik ist zudem die Restitution von Vermögen an Minderheitenorganisationen[40].
Gründe für gesetzliche Neuregelungen
Mit den gesetzlichen Neuregelungen zum Minderheitenrecht werden im Wesentlichen die ersten Regelungen weiter ausgestaltet und konkretisiert, teilweise auch ergänzt. Beispielsweise gibt es in einer Mehrzahl der Staaten Mittel- und Osteuropas bereits umfassende Gesetze über die Rechte der nationalen Minderheiten[41], in anderen (z.B. Polen und Rumänien) werden seit Jahren verschiedene Entwürfe ergebnislos diskutiert; jüngst (2001) wurde ein entsprechendes Gesetz in Tschechien neu verabschiedet. Zum Teil werden aber auch ursprünglich bestehende Regelungen aufgehoben und ersetzt. Dies kann zum einen – wie etwa in Rumänien – aufgrund von Verfassungsänderungen notwendig werden. Ein Grund für Neuregelungen kann aber auch sein, dass bisherige Regelungen für verfassungswidrig erklärt worden sind[42] oder von einer neuen parlamentarischen Mehrheit für politisch nicht opportun oder unzweckmäßig gehalten werden. Schließlich können Änderungen auch aufgrund allgemeiner struktureller Neugestaltungen, etwa im Bereich der Verwaltungsgliederung, notwendig werden.
Die nachfolgenden Berichte sollen die einzelnen Änderungen insbesondere im Schul- und Bildungswesen, im Sprachengebrauch, Namensrecht, bei topographischen Bezeichnungen sowie im Bereich von Kultur und politischer Mitwirkung nachzeichnen. Im Vordergrund steht dabei die Analyse des rechtlichen Rahmens; soweit möglich, werden aber auch Probleme bei der praktischen Umsetzung aufgegriffen.
[1] Vgl. E. Viefhaus, Die Minderheitenfrage und die Entstehung der Minderheitenschutzverträge auf der Pariser Friedenskonferenz 1919. Eine Studie zur Geschichte des Nationalitätenproblems im 19. und 20. Jahrhundert, Würzburg 1960, Theodor Veiter, System eines internationalen Volksgruppenrechts. 1. Teil: Grundlagen und Begriffe, Wien, Stuttgart 1970, 2. Teil: Innerstaatliche, regionale und universelle Struktur eines Volksgruppenrechts, Wien, Stuttgart 1972, Teil 3: Sonderprobleme des Schutzes von Volksgruppen und Sprachminderheiten, Wien, 1978.
[2] Vgl. Georg Brunner, Boris Meissner, Nationalitätenprobleme in der Sowjetunion und Osteuropa, Köln 1982, Roland Schönfeld, Nationalitätenprobleme in Südosteuropa, Oldenburg 1987, Georg Brunner, Allan Kagedan, Die Minderheiten in der Sowjetunion und das Völkerrecht, Köln 1988.
[3] Vgl. die Dokumentation von Tagungen und Konferenzen, die in der Umbruchzeit stattfanden: Minderheiten in Europa, Landtagsforum am 7. Juni 1991, Dieter Blumenwitz, Gilbert Gornig, Fortentwicklung des Minderheitenschutzes und der Volksgruppenrechte in Europa, 1992, Dieter Blumenwitz, Gilbert Gornig, Minderheiten- und Volksgruppenrechte in Theorie und Praxis, 1994.
[4] Vgl. statt vieler Georg Brunner, Minderheitenrechtliche Regelungskonzepte in Osteuropa, in: Georg Brunner, Boris Meissner (Hg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin 1999, S. 39-73, Georg Brunner, Nationalitätenprobleme und Minderheitenkonflikte in Osteuropa, 2. Aufl., Gütersloh 1996, Kinga Gál, Minority Governance in Europe, Budapest 2002.
[5] Vgl. die im Vorwort genannten fünf Bände der Schriftenreihe „Minderheitenschutz im östlichen Europa“ sowie Georg Brunner, Hans Lemberg, Volksgruppen in Ostmittel- und Südosteuropa, Baden-Baden 1994, J. A. Frowein, R. Hofmann, St. Oeter (Hg.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Berlin u.a. 1994, Dieter W. Bricke, Minderheiten im östlichen Europa. Deutsche und europäische Optionen, Baden-Baden 1995, Bernhard Koplin, Nationale und ethnische Minderheiten im Verfassungsrecht der osteuropäischen Staaten, Berlin 1995, Georg Brunner, Nationalitätenprobleme und Minderheitenkonflikte in Osteuropa, Gütersloh 1996, Herbert Küpper, Das neue Minderheitenrecht in Ungarn, Oldenburg 1998; Ray Taras, National Identities and Ethnic Minorities in Eastern Europe, 1998, Georg Brunner, Boris Meissner (Hg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin 1999. Frauke Kraas, Jörg Stadelbauer, Nationalitäten und Minderheiten in Mittel- und Osteuropa, Wien 2002 (Veröffentlichung der Referate auf einer Konferenz 1995); Gerrit Mansen, Boguslaw Banaszak, Minderheitenschutz in Mittel- und Osteuropa, Frankfurt 2000.
[6] Vgl. die Bände der Schriftenreihe „Minderheitenschutz im östlichen Europa“: Band 1 C. Schmidt, Der Minderheitenschutz in den baltischen Staaten, 1993, Band 2 C. Schmidt, Der Minderheitenschutz in der Rußländischen Föderation, Ukraine und Weißrußland, 1994, Band 3 P. Mohlek, M. Hošková, Der Minderheitenschutz in der Republik Polen, in der Tschechischen und Slowakischen Republik, 1994, Band 4 G. Brunner, G. H. Tontsch, Der Minderheitenschutz in Ungarn und in Rumänien, 1995, Band 5 J. Marko, Der Minderheitenschutz in den jugoslawischen Nachfolgestaaten 1996.
[7] Vgl. etwa die Zahlen zu Estland: dort wurden zwischen 1989 und 1993 jeweils Auswanderer in fünfstelliger Höhe registriert. Der Höhepunkt war 1992 mit 37.375 Emigranten. Seit 1998 wandern dagegen nur mehr etwa 2.000 Menschen jährlich aus.
[8] Vgl. etwa die Diskussion über die Bildung einer russisch-weißrussischen Union.
[9] Die Regelungen der KSZE (insbesondere das Abschließende Dokument des Wiener Folgetreffens vom 15.1.1989, das Kopenhagener KSZE-Dokument über die Menschliche Dimension vom 29.6.1990 und die Charta von Paris vom 21.11.1990) sind nicht rechtsverbindlich; die Formulierungen in der Rahmenkonvention des Europarats sind bewusst weit und unpräzise gefasst, sie versteht sich, dem Titel entsprechend, nur als Vorgabe eines „Rahmens“; die „Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen“ enthält zwar eine Reihe von Einzelregelungen; für die Ratifikation ist aber nur ein Teil davon auszuwählen, so dass nur ein Minderheitenschutz „à la carte“ gewährleistet wird; vgl. auch die kritische Wertung im Bericht von Brunner.
[10] Vgl. Rainer Hofmann, Die völkerrechtlichen Rahmenbedingungen des Minderheitenschutzes, in: Georg Brunner, Boris Meissner (Hg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin 1999, S. 9 ff, S. 16.
[11] Der erste Bericht zu der Konvention hätte zum 1.6.2001 erstellt werden müssen.
[12] Beispielsweise betrifft der Bericht von Serbien/Montenegro (Stand 2002) noch die Bundesrepublik Jugoslawien und berücksichtigt nicht die grundlegenden Rechtsreformen in der Folge der Bildung der Staatengemeinschaft Serbien und Montenegro am 4.2.2003.
[13] Z.B. Kommentare von Ungarn zu der minderheitenrechtlichen Situation der Ungarn in der Slowakei.
[14] Resolution ResCMN (2003)9 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by the Russian Federation, adopted by the Committee of Ministers on 10 July 2003.
[15] Resolution ResCMN (2003)11 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Lithuania, adopted by the Committee of Ministers on 10 December 2003.
[16] Resolution ResCMN (2003)5 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Ukraine, adopted by the Committee of Ministers on 5 February 2003.
[17] Resolution ResCMN (2002)8 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Estonia, adopted by the Committee of Ministers on 13 June 2002.
[18] Resolution ResCMN (2002)1 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Croatia, adopted by the Committee of Ministers on 6 February 2002.
[19] Vgl. Bruno Simma, International Human Rights and General International Law: A Comparative Analysis, in: Collected Courses of the Academy of European Law The Hague, London, Boston 1993, Vol. IV-2, S. 153-236.
[20] http://www.minelres.lv.
[21] Vgl. z.B. die Entscheidung des EGMR vom 18.5.2000 (Velikova v. Bulgarien Nr. 41488/98): „The Court observes that the applicant's complaint under Article 14 is grounded on a number of serious arguments. It also notes that the respondent State failed to provide a plausible explanation as to the circumstances of Mr Tsonchev's death and as to the reasons why the investigation omitted certain fundamental and indispensable steps which could have shed light on the events (…). The Court recalls, however, that the standard of proof required under the Convention is “proof beyond reasonable doubt”. The material before it does not enable the Court to conclude beyond reasonable doubt that Mr Tsonchev's death and the lack of a meaningful investigation into it were motivated by racial prejudice, as claimed by the applicant.”; vgl. auch die Diskriminierungsproblematik in den Entscheidungen vom 25.7.2002 (Sovtransavto Holding v. Ukraine Nr. 48553/99), vom 9.4.2002 (Podkolzina v. Lettland Nr. 46726/99) und vom 9.10.2003 (Slivenko v. Lettland Nr. 48321/99), die angesprochen, aber im Rahmen anderer Vorschriften der Konvention als ausreichend berücksichtigt angesehen wird.
[22] Vgl. Hillgruber, M. Jestaedt, Die Europäische Menschenrechtskonvention und der Schutz nationaler Minderheiten, Berlin 1993.
[23] Diskriminierung angenommen: Brok v. Tschechische Republik (CCPR/C/73/D/774/1997), Des Fours Walderode v. Tschechische Republik (CCPR/ C/73/D/747/1997), verneint Drobek v. Slowakei (CCPR/C/64/D/669/1995), Malik v. Tschechische Republik (CCPR/C/64/D/669/1995), Schlosser v. Tschechische Republik (CCPR/C/64/D/670/1995).
[24] So die Aussage des ehemaligen deutschen Botschafters Klaus Schrameyer; vgl. dazu auch seinen Bericht.
[25] Vgl. z.B. die Volkszählungen in Lettland und Estland im Jahr 2000, in Bulgarien, Litauen und der Slowakei im Jahr 2001 und in Slowenien im Jahr 2002.
[26] Litauen (25.10.1992); Russische Föderation (12.12.1993); Ukraine (28.6.1996); Weißrussland (15.3.1994); Moldawien (29.7.1994); Tschechische Republik (16.12.1992); Slowakei (1.9.1992); Slowenien (23.12.1991); Rumänien (21.11.1991); Bulgarien (12.7.1991); Kroatien (22.12.1990).
[27] Ungarn: Totalrevision der Verfassung von 1949 im Jahr 1989; Estland: Vorkriegsverfassung von 1937 am 8.5.1990 wieder in Kraft gesetzt, Annahme durch Referendum 1992; Lettland: Vorkriegsverfassung von 1922, ergänzt von einem Grundrechtskatalog, am 10.12.1991 wieder in Kraft gesetzt.
[28] Verfassungsänderung vom 25.4.2001 (Narodne novine Nr. 41.01 vom 7.5.2001; Narodne novine Nr. 55 vom 15.6.2001.
[29] Verfassungsänderung 1997 (Verfassungsgesetz Nr. 347/1997 Sb.), 2000 (Verfassungsgesetz Nr. 300/2000 Sb.) und 2001 (Verfassungsgesetz Nr. 448/2001 Sb.), 2001 (Verfassungsgesetz Nr. 395/2001 Sb.), 2002 (Verfassungsgesetz Nr. 515/2002 Sb.).
[30] Verfassungsänderung 1998 (Ústava Slovenskej Republiki 244/1998), 1999 (Ústava Slovenskej Republiki 9/1999), 2001 (Verfassungsänderungesetz vom 23.2. 2001) Sbierka zákonov Nr. 90/2001.
[31] Verfassungsänderung 1997 (LIX/1997 vom 15.7.1997 in MK 63/97); Verfassungsänderung 2002 (LXI/2002 in MK 2002, S. 9330 ff.).
[32] Verfassungsänderungen 1997 (Uradni List RS Nr. 42/1997), 2000 (Uradni List RS Nr. 66/2000) und 2003 (Uradni List RS Nr. 24/2003).
[33] Verfassungsänderung vom 18.10.2003 (MO 2003 Nr. 767, S. 1).
[34] Verfassungsänderung Lettland vom 30. April 2002, Verfassungsänderung Litauen vom 20.3.2003, Verfassungsänderung Estland vom 10.10.2003 (Riigi Teataja, Teil I, Nr. 64 Pos. 429).
[35] Verfassung vom 2.4.1997 (Dziennik Ustaw 1997, Nr. 78, poz. 483).
[36] Die Verfassung wurde am 21.11.1998 durch Referendum gebilligt und ist am 28.11.1998 in Kraft getreten; Fletorja Zyrtare 1998, 1073.
[37] Verfassungsänderung vom 16.11.2001 (SV Nr. 91/2001, S. 5019, Pos. 1575).
[38] Vgl. z.B. die Neuregelung in der rumänischen Verfassung: während in der Verfassung von 1991 das Rumänische als Gerichtssprache bezeichnet und Minderheitenangehörige auf die Hilfe von Gerichtsdolmetschern verwiesen worden waren, wurde 2003 den Minderheiten das Recht eingeräumt, vor Gericht ihre Muttersprache zu verwenden, allerdings unter dem Vorbehalt von Kostenneutralität und einer guten Rechtspflege; in Gegenden, in denen Minderheiten „gewichtig“ vertreten sind, können sie ihre Muttersprache in Wort und Schrift bei den Behörden benutzen.
[39] Vgl. zu dem Problem in Bulgarien im Hinblick auf die aus Bulgarien ausgewanderten Türken den Bericht von Küpper, S. 51.
[40] Vgl. zu dem Problem in Rumänien den Bericht von Tontsch, S. 14.
[41] Vgl. die Aufstellung bei Georg Brunner, aaO FN 4, S. 45 ff.
[42] Vgl. z.B. die Verfassungswidrigerklärung der Dringlichkeitsanordnung zur Änderung des Gesetzes über die örtliche öffentliche Verwaltung in Rumänien (Entscheidung des rumänischen Verfassungsgerichts vom 19.5.1998, in: MO 1998 Nr. 211, S. 1); die Verfassungswidrigerklärung einzelner Bestimmungen des Gesetzes über die kommunale Selbstverwaltung in einem Urteil des slowenischen Verfassungsgerichts vom April 2001) – bemängelt wurde hier, das Gesetz biete keine adäquate Rechtsgrundlage dafür, dass sich Kandidaten der Roma an Kommunalwahlen als Angehörige der Romagemeinschaft zur Wahl stellen könnten); die Verfassungswidrigerklärung des lettischen Mediengesetzes, nach dem staatliche Radio- und Fernsehsender maximal 20 Prozent ihres Programms und private Sender maximal 25 Prozent in einer nicht lettischen Sprache senden dürfen.
3. Internationaler Minderheitenschutz (Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner †)
Internationaler Minderheitenschutz (mit freundlicher Genehmigung des Verlages Böhlau, in dessen Publikation 'Der Donauraum' der Artikel in Ausgabe 3/2001 erstmalig erschienen ist)
(Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner, Köln)
Im folgenden Beitrag soll zunächst ein knapper Überblick über die international maßgebenden Rechtsgrundlagen eines Minderheitenschutzes geboten werden. Danach sollen der in diesen Völkerrechtsquellen enthaltene materiell-rechtliche Minderheitenstandard und seine verfahrensrechtlichen Durchsetzungsmechanismen herausgearbeitet werden. Schließlich wird dieser Befund einer kurzen Bewertung unterzogen.
I. Bestandsaufnahme der internationalen Rechtsgrundlagen
Zur Systematisierung der internationalen Rechtsgrundlagen des Minderheitenschutzes empfiehlt es sich, nach dem Geltungsbereich der einzelnen Normenkomplexe vorzugehen und so vom Allgemeinen zum Besonderen vorzudringen.
1. Universale Ebene
Auf der universalen Ebene der Vereinten Nationen wurde nach dem Zweiten Weltkrieg – im Gegensatz zur Völkerbund-Ära – dem Minderheitenschutz kaum Aufmerksamkeit geschenkt, obgleich die VN-Menschenrechtskommission alsbald eine Unterkommission für die Verhütung von Diskriminierung und den Schutz von Minderheiten (fortan: Minderheiten-Unterkommission) eingesetzt hatte. Nach der Verabschiedung der „Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes“ Ende 1948 wurden die Bemühungen um einen Minderheitenschutz für längere Zeit eingestellt, und erst Mitte der 60er Jahre fand der Minderheitenschutz im Rahmen der allgemeinen Menschenrechtsproblematik Berücksichtigung. Neben dem „Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung“ vom 7. März 1966 erfuhr er in Art. 27 des „Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte“ vom 19. Dezember 1966 (IPBPR) eine Verankerung, der seit dem Inkrafttreten am 23. März 1976 für die ursprünglichen Vertragsstaaten die zentrale Norm des universalen Minderheitenschutzes darstellt. Zur Zeit ist diese Bestimmung für 142 Staaten verbindlich und soll deshalb im vollen Wortlaut zitiert werden:
“In those States, in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess their own religion, or to use their own language.”
In den 70er Jahren griff die Minderheiten-Unterkommission die Frage des Minderheitenschutzes erneut auf und empfahl der VN-Generalversammlung die Verabschiedung einer Minderheitenerklärung. Hierzu kam es aber erst am 18. Dezember 1992, nachdem die Minderheitenfrage infolge des Zusammenbruchs der kommunistischen Diktaturen in Osteuropa erneute Aktualität gewonnen hatte. Die im Konsens angenommene „Erklärung über die Rechte der Personen, die zu nationalen oder ethnischen, religiösen und sprachlichen Minderheiten gehören“ entfaltet als eine Resolution der Generalversammlung keine normative Kraft, mag aber als Ausdruck einer gemeinsamen Rechtsüberzeugung zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht beitragen.
2. Europäische Regionalebene
Auf der europäischen Ebene haben sich verschiedene Organisationen mit dem Minderheitenschutz beschäftigt.
Von Haus aus hierzu berufen wäre an sich der Europarat gewesen, der sich als eine Gemeinschaft von Rechtsstaaten begreift. Allerdings kümmerte er sich nach seiner Gründung ebenfalls nicht um die Minderheitenrechte. Sie fanden in der „Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ vom 4. November 1950 (EMRK) keine Berücksichtigung, wenn man von Art. 14 absieht, der ein Diskriminierungsverbot u.a. wegen Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit vorsieht. Auch hier bot die osteuropäische Wende von 1989/90 den Anlaß, um sich der Minderheitenfrage zuzuwenden. Es wurden von verschiedenen Seiten Entwürfe eines Minderheitenschutzdokuments vorgelegt, von denen der Entwurf der Venedig-Kommission für eine besondere Minderheitenschutzkonvention (8.2.1991), der österreichische Entwurf eines EMRK-Zusatzprotokolls (26.11.1991) und der Bozener Entwurf der Föderalistischen Union Europäischer Volksgruppen für ein EMRK-Zusatzprotokoll (28.5.1992) besonders hervorzuheben sind. Der Auffassung, daß der wirksamste Minderheitenschutz wegen seiner Anknüpfung an den EMRK-Rechtsschutzmechanismus in der Form eines EMRK-Zusatzprotokolls und nicht in Gestalt einer besonderen Minderheitenschutzkonvention gewährleistet werden könne, schloß sich auch die Parlamentarische Versammlung des Europarats an, die am 1. Februar 1993 mit der Empfehlung Nr. 1201 einen entsprechenden Entwurf „betreffend Personen, die zu nationalen Minderheiten gehören“ beschloß und dem Ministerkomitee zur Verabschiedung überwies. Daraus ist indessen nichts geworden. Die Idee wurde mit der „Wiener Erklärung“ der Staats- und Regierungschefs am 9. Oktober 1993 auf diplomatische Weise zu Grabe getragen. Auf dem Wiener Gipfel wurde das Ministerkomitee nur beauftragt, „mit dem Entwurf eines Protokolls zu beginnen, das die Europäische Menschenrechtskonvention im kulturellen Bereich durch Bestimmungen ergänzt, die insbesondere für Angehörige nationaler Minderheiten individuelle Rechte garantieren“. Dieser Auftrag wurde dann vom Ministerkomitee weiter verwässert, so daß am 1. Februar 1995 nur ein „Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten“ zur Unterzeichnung aufgelegt wurde, das am 1. Februar 1998 für die ersten 13 Mitgliedstaaten des Europarats in Kraft treten konnte. Mittlerweile ist dieses Rahmenübereinkommen, das praktisch kaum Verpflichtungen mit sich bringt, von 32 Staaten ratifiziert worden[1] und stellt folglich die wichtigste, wenn auch inhaltlich völlig unbefriedigende Rechtsgrundlage für einen europäischen Minderheitenschutz dar. Des weiteren ist am 1. März 1998 die „Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen“ vom 5. November 1992 in Kraft getreten, die nur ein besonderes Sachgebiet des Minderheitenschutzes, diesen aber genauer regelt. Dieses Abkommen ist bislang nur von 11 Staaten ratifiziert worden,[2] obwohl die Vertragsparteien auch von ihm keine sonderlichen Belastungen befürchten müssen. Dieser Effekt wird dadurch bewirkt, daß die Sprachencharta zu den einzelnen Sachfragen eine Vielzahl von Regelungen enthält, aus denen die Parteien à la carte wählen können. Auf diese Weise wird es den Staaten ermöglicht, diejenigen Verpflichtungen zu übernehmen, die sie nach dem aktuellen Stand ihrer innerstaatlichen Gesetzgebung bereits erfüllen. Außerdem ist es den Staaten überlassen, diejenigen Regional- und Minderheitensprachen zu bezeichnen, für die sie Verpflichtungen eingehen wollen.
Früher als der Europarat hat sich die KSZE/OSZE der Minderheitenproblematik angenommen. Den Anfang markiert das Abschließende Dokument des Wiener Folgetreffens vom 15. Januar 1989 (Ziff. 18, 19 des Prinzipienteils), dessen Ansätze vor allem im Dokument des Kopenhagener Treffens vom 29. Juni 1990 (Ziff. 30-40), aber auch in der Charta von Paris vom 21. November 1990 zur Entfaltung gebracht worden sind. Das magere Ergebnis des Genfer Expertentreffens vom Juli 1991 signalisierte dann, daß der Höhepunkt der Entwicklung bereits überschritten war. In der Folgezeit ist noch eine Reihe minderheitenrelevanter Dokumente verabschiedet worden, die aber in der Substanz des Minderheitenschutzes keine nennenswerten Fortschritte gebracht und zudem angezeigt haben, daß sich die OSZE für die Minderheiten eher als Konfliktpotentiale unter dem Gesichtspunkt der Friedenswahrung denn als schützenswerte Personengruppen unter dem Aspekt materieller Gerechtigkeit interessiert. So ist auch der Anfang 1993 eingesetzte Hohe Kommissar für nationale Minderheiten als ein Instrument der Konfliktverhütung und nicht des Minderheitenschutzes konzipiert. Diese Zweckbestimmung schließt freilich nicht aus, daß der Hohe Kommissar auch zugunsten berechtigter Minderheitenanliegen wirken kann, sofern er es mit gutwilligen Regierungen zu tun hat. So kann er auf Grund seines Wirkens in Osteuropa auch einige bescheidene Erfolge für sich verbuchen, während Minderheitenfragen in Westeuropa (einschließlich Griechenland und Türkei) seine Aufmerksamkeit noch nicht erregt haben. Im übrigen enthalten alle lobenswerten KSZE/OSZE-Dokumente naturgemäß keine völkerrechtlichen Verpflichtungen. Sie verkörpern politische Zusagen und etablieren politische Konsultations- und Kontrollmechanismen.
Schließlich zeigt auch die Europäische Union zunehmendes Interesse für Minderheitenfragen, und zwar unter zwei recht überraschenden Gesichtspunkten. Der erste betrifft die Osterweiterung, zu deren Vorbereitung der Europäische Rat bereits im Juni 1993 die Kopenhagener Beitrittskriterien beschlossen hat. Unter ihnen befindet sich auch das Kriterium „Achtung und Schutz von Minderheiten“, über dessen Beachtung durch die einzelnen osteuropäischen Staaten in den seit 1997 jährlich vorgelegten Fortschrittsberichten der EU-Kommission auch regelmäßig berichtet wird. Dies ist um so erstaunlicher, als weder im EU-Vertrag (insbesondere nicht in Art. 6) noch in den Gemeinschaftsverträgen von einem Minderheitenschutz die Rede ist. Auch anläßlich der Verabschiedung der fragwürdigen Grundrechtscharta von Nizza am 7. Dezember 2000, die immerhin die gemeinsamen europäischen Werte kodifizieren will, ist nicht die Chance ergriffen worden, der offenkundigen Doppelzüngigkeit ein Ende zu breiten. In Art. 22 ist nur davon die Rede, daß die Union die Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen achte. Die Neuankömmlinge sollen offenbar an anderen Maßstäben gemessen werden als die beati possidentes. Der zweite Gesichtspunkt ist durch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs ins Spiel gebracht worden, der das Diskriminierungsverbot wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 12 I EG-V) in Verbindung zunächst mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 39 I EG-V) und dann mit der allgemeinen Freizügigkeit der Unionsbürger (Art. 18 I EG-V) sowie der passiven Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 I EG-V) dazu instrumentalisiert hat, einen eventuell vorhandenen Minderheitenschutz allen Unionsbürgern zukommen zu lassen. In den beiden einschlägigen Entscheidungen Mutsch (1985) sowie Bickel und Franz (1998) ging es um die Durchführung eines gerichtlichen Strafverfahrens in der deutschen Muttersprache der ausländischen Angeklagten, welches Recht im deutschen Sprachgebiet Belgiens den belgischen Staatsangehörigen und in Südtirol den italienischen Staatsangehörigen nach der nationalen Gesetzgebung zusteht. Sowohl der Luxemburger Mutsch als auch der Österreicher Bickel und der Deutsche Franz waren mit ihrem Begehren nach Zulassung der deutschen Gerichtssprache erfolgreich, da der EuGH einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot darin erblickte, daß ein Mitgliedstaat den Unionsbürgern etwas verwehre, was er seinen Minderheitenangehörigen gewähre. Gewiß wurde dieser Ausspruch unter den Vorbehalt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gestellt, über dessen Tragweite in vergleichbaren Fällen allerdings noch Ungewißheit besteht. Die beiden Entscheidungen können sich leicht zuungunsten des Minderheitenschutzes auswirken. Denn auch die Beitrittskandidaten werden sich künftig zu überlegen haben, ob sie Minderheitenrechte gewähren sollen, die sie zwar ihren Minderheitenangehörigen einzuräumen gerne bereit sind, ohne völkerrechtlich oder gemeinschaftsrechtlich dazu verpflichtet zu sein, wenn ihre Großzügigkeit unübersehbare Belastungen nach sich ziehen sollte.
3. Bilaterale Ebene
Die Entwicklung des bilateralen völkervertragsrechtlichen Minderheitenschutzes bietet das gleiche Bild: Während nach dem Zweiten Weltkrieg kaum derartige Abkommen geschlossen wurden (wichtigste Ausnahme: Gruber-de Gasperi-Abkommen vom 5.9.1946), haben sie sich nach 1990 im osteuropäischen Raum rasch verbreitet. Meistens handelt es sich um Minderheitenschutzklauseln in politischen Grundlagenverträgen. Wegweisend waren hier die Verträge, die die Bundesrepublik Deutschland 1990/92 mit den osteuropäischen Staaten geschlossen hat, in denen sich deutsche Minderheiten befinden. Diesem Beispiel ist namentlich Ungarn gefolgt, um die Interessen der großen ungarischen Minderheiten in den Nachbarstaaten zu wahren. Mit Slowenien (1992) und Kroatien (1995) hat Ungarn auch eigenständige Minderheitenschutzverträge geschlossen. Bemerkenswert ist, daß über diese bilateralen Minderheitenschutzvereinbarungen manche europäischen Minderheitenschutzdokumente, denen an sich nur eine politische Bedeutung zukommt, juristische Verbindlichkeit erhalten haben. So haben die Vertragsparteien vielfach die Rechtsverbindlichkeit der KSZE/OSZE-Dokumente und namentlich des Kopenhagener Dokuments und gelegentlich auch der Europaratsempfehlung 1201/1993 vereinbart.
II. Der internationale Minderheitenstandard
Schon aus der skizzierten Quellenlage folgt, daß es nicht einfach ist, den Inhalt des international verbindlichen Minderheitenstandards zu ermitteln. Denn außer Art. 27 IPBPR gibt es praktisch keine Norm des internationalen Minderheitenschutzes, die allgemein verbindlich wäre. Im europäischen Raum ist das zahnlose Rahmenübereinkommen von 1995 weitgehend, aber keineswegs lückenlos geltendes Recht. Im übrigen handelt es sich entweder um „soft law“ oder um partikulare Bestimmungen, die nur für einzelne Staaten maßgebend sind. Im folgenden geht es deshalb in erster Linie um allgemeine Grundsätze, die für den gegenwärtigen Stand des internationalen Minderheitenschutzes charakteristisch sind.
1. Minderheitenbegriff
Für die schwere Faßbarkeit der gesamten Rechtsmaterie ist es kennzeichnend, daß es eine internationale Legaldefinition des Minderheitenbegriffes nicht gibt. In den einschlägigen Völkerrechtsnormen wird der Minderheitenbegriff einfach vorausgesetzt, d.h. es bleibt Praxis und Lehre überlassen, die Minderheit zu definieren. Hier wiederum besteht zwar im großen und ganzen, nicht aber in den Einzelheiten Übereinstimmung. Weitgehende Anerkennung hat die Definition gefunden, die von Francesco Capotorti im Jahre 1978 als Sonderberichterstatter der Minderheiten-Unterkommission vorgelegt[3] und später von Jules Deschênes auf Ersuchen der Unterkommission geringfügig modifiziert[4] worden ist. Hiernach dürfte es klar sein, daß es sich bei der Minderheit um eine Personengruppe handeln muß, die sich in objektiver Hinsicht durch eine numerische Unterlegenheit im Vergleich zur Gesamtbevölkerung, durch eine nicht-dominante Position und durch ethnische, religiöse oder sprachliche Gemeinsamkeiten und in subjektiver Hinsicht durch ein gewisses Solidaritäts- oder Identitätsgefühl auszeichnen muß. Nicht eindeutig ist hingegen, ob für den Minderheitenbegriff auch die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates und die Alteingesessenheit konstitutive Merkmale sind. Ins Negative gewendet, würde dies bedeuten, daß Ausländer, Wanderarbeiter und Immigranten nicht vom Minderheitenbegriff erfaßt wären. Die Unsicherheiten sind vor allem durch den IPBPR-Menschenrechtsausschuß hervorgerufen worden, der das Erfordernis der genannten Merkmale leugnet und Ausländer sowie Wanderarbeiter in der Minderheitenbegriff ausdrücklich einbezieht.[5] Diese Auffassung stellt eine Abkehr von der überkommenen Völkerrechtslehre dar, wonach die Staatsangehörigkeit schon deshalb ein Erfordernis der Minderheitenzugehörigkeit sei, weil das Völkerrecht für Ausländer den besonderen Schutz des Fremdenrechts bereithalte.[6] Die traditionelle Meinung wird zwar heute zunehmend in Frage gestellt,[7] doch dürfte die neuere Lehre nur in Ausnahmefällen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, da auch die meisten ihrer Vertreter auf einer historischen Verwurzelung der Minderheit in ihrem Aufenthaltsstaat, also auf dem Merkmal der Alteingesessenheit mit der Folge bestehen,[8] daß Wanderarbeiter und Immigranten vom Minderheitenbegriff ausgeschlossen bleiben. Eine diskussionswürdige Diskrepanz würde sich vor allem in den Fällen ergeben, in denen Angehörigen einer seit geraumer Zeit ansässigen Volksgruppe die Staatsangehörigkeit willkürlich vorenthalten würde.[9]
Nun kann der IPBPR-Menschenrechtsausschuß, ungeachtet seiner maßgeblichen Stellung, gewiß nicht freihändig einen Minderheitenbegriff erfinden. Sollte er auf die überkommenen Merkmale der Staatsangehörigkeit und der Alteingesessenheit verzichten wollen, müßte er sich zumindest auf einen sich anbahnenden Konsens in der Staatenpraxis stützen können. Doch davon kann sicherlich keine Rede sein. Sofern die unter I genannten völkerrechtlichen Dokumente eine Minderheitendefinition enthalten, gehen sie durchweg vom Erfordernis der Staatsangehörigkeit aus[10] und beinhalten ganz überwiegend das Merkmal der Alteingesessenheit.[11] Die deutsche Bundesregierung hat diesen Standpunkt in den Vereinten Nationen und im Europarat konsequent vertreten[12] und in ihren bilateralen Verträgen mit den osteuropäischen Staaten verankert.[13] Das gleiche Bild zeigt sich, wenn man einen Blick auf die innerstaatliche Gesetzgebung wirft, sofern sich die Minderheitengesetze um eine Definition der Minderheit bemühen. Dies ist der Fall in Österreich,[14] Ungarn[15] und Estland,[16] wo Staatsangehörigkeit und Alteingesessenheit ausdrücklich als Begriffsmerkmale aufgeführt sind; der ungarische Gesetzgeber hat den letztgenannten unbestimmten Rechtsbegriff mit 100 Jahren konkretisiert, was insofern vernünftig erscheint, als sich bei Einwanderergruppen erfahrungsgemäß nach drei Generationen herauszustellen pflegt, ob sie assimiliert werden oder ihre kulturelle Identität bewahren. Der weite Minderheitenbegriff des IPBPR-Menschenrechtsausschusses ist im Lichte dieser Gegebenheiten unhaltbar. Er ist aber auch kontraproduktiv, weil er die Staaten leicht dazu veranlassen kann, den Minderheitenschutz inhaltlich einzuschränken.[17]
2. Staatliche Verpflichtungen
Die staatlichen Verpflichtungen, die sich aus dem Völkerrecht ergeben, sind in erster Linie negativer Art und dienen dem elementaren Zweck, die Minderheit in ihrer Existenz nicht zu gefährden (Verbot des Völkermords), in ihrer kulturellen, sprachlichen und religiösen Identitätspflege nicht zu beeinträchtigen (Art. 27 IPBPR) und ihre Angehörigen nicht schlechter zu behandeln als die übrigen Staatsbürger (Diskriminierungsverbot). Verboten ist auch die Zwangsassimilierung, was aber einer auf freiwillige Assimilation gerichteten staatlichen Integrationspolitik nicht entgegenstehen soll (so Art. 5 II RahmenÜ). Wo die Grenzlinie zwischen Erlaubtem und Verbotenem verlaufen soll, läßt sich schwer sagen.
Positive Förderungspflichten sind selten und vage. Aus Art. 27 IPBPR können sie schon nach dem eindeutigen Wortlaut (“shall not be denied the right“) kaum hergeleitet werden, mögen auch einige Autoren derartige Versuche unternehmen.[18] Die herrschende Lehre lehnt diese Möglichkeit jedenfalls ab. Das Rahmenübereinkommen benennt zwar zahlreiche Sachgebiete, auf denen eine staatliche Förderung von Minderheitenbelangen begrüßenswert wäre, aber unmittelbare staatliche Verpflichtungen ergeben sich aus den gewunden formulierten Bestimmungen nicht.[19] Es handelt sich um Programmsätze, um deren Verwirklichung sich die Staaten im Rahmen ihrer Möglichkeiten bemühen sollen. Somit unterscheidet sich das Rahmenübereinkommen letztlich nicht von den politischen Bemühungszusagen, die im Zuge des KSZE/OSZE-Prozesses abgegeben worden sind. Konkreter wird es nur im operativen Teil der Sprachencharta (Art. 8-14). Er enthält insgesamt 110 Einzelbestimmungen, deren Regelungsdichte zwischen Bemühungszusagen und konkreten Pflichten variiert. Von ihnen müssen die Vertragsparteien mindestens 35 Bestimmungen als verpflichtend auswählen, so daß ein hinlänglicher Spielraum zur Vermeidung spürbarer Belastungen zur Verfügung steht. Des weiteren können sich Förderungspflichten aus den bilateralen Minderheitenschutzvereinbarungen ergeben.
Können somit aus den genannten völkerrechtlichen Verträgen nur vereinzelt auf ein positives Handeln gerichtete staatliche Verpflichtungen abgeleitet werden, so steht es den Staaten qua Völkerrecht jedenfalls frei, ihre Minderheiten zu fördern. Dieser Minimalbefund ist deshalb mehr als eine Selbstverständlichkeit, weil die Förderung einer Volksgruppe begriffsnotwendig andere Gruppen benachteiligt und folglich eine positive Diskriminierung darstellt. Daß derartige Förderungsmaßnahmen nicht als Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz oder spezielle Diskriminierungsverbote zu qualifizieren sind, ergibt sich eindeutig aus Art. 4 III RahmenÜ und „prima facie“ nach Art. 8 III VN-Minderheitenerklärung. Aus diesem Grunde sind Art. 6 II der rumänischen Verfassung von 1991 und Art. 34 III der slowakischen Verfassung von 1992, in denen die staatlichen Schutzmaßnahmen zugunsten der Minderheiten bzw. die Wahrnehmung der Minderheitenrechte unter den Vorbehalt der Nichtdiskriminierung der übrigen Staatsangehörigen gestellt werden, völkerrechtlich bedenklich. Die Bedenken könnten vielleicht durch eine völkerrechtskonforme Interpretation der Verfassungsbestimmungen im Sinne des Art. 4 III RahmenÜ ausgeräumt werden.[20]
Den staatlichen Verpflichtungen entsprechen nicht notwendigerweise subjektive Rechte des Einzelnen. So können weder aus dem Rahmenübereinkommen, das auch den Staaten nur Programmsätze vorgibt, noch aus der konkreteren Sprachencharta[21] nach einhelliger Meinung Individualrechte hergeleitet werden. Dies gilt auch für die bilateralen Verträge. Allein Art. 27 IPBPR gewährt unstreitig ein Individualrecht,[22] das freilich rein negatorischer Art ist.
Betrachtet man die Gesamtheit der völkerrechtlichen Dokumente, in denen einzelne Minderheitenrechte formuliert, aber nicht verbindlich festgelegt sind,[23] so gewinnt man immerhin eine Vorstellung darüber, welche individualrechtlichen Positionen die Völkerrechtsgemeinschaft nach näherer Maßgabe der innerstaatlichen Gesetzgebung als grundsätzlich schützenswert ansieht. Die meisten dieser Rechtspositionen erschöpfen sich in einer minderheitenbezogenen Akzentuierung von allgemeinen Menschenrechten und verdeutlichen die Selbstverständlichkeit, daß die allgemeinen Freiheitsrechte auf der Basis des allgemeinen Gleichheitssatzes auch zur Verfolgung von Minderheitenanliegen gebraucht werden können. Dies gilt offensichtlich für die Vereinigungs-, Versammlungs-, Meinungs- und Religionsfreiheit, aber auch das Recht auf Gebrauch der Muttersprache im privaten Kreise und in der Öffentlichkeit sowie die Pflege grenzüberschreitender Kontakte mit den Angehörigen der gleichen Volksgruppe sollten sich in einer rechtsstaatlichen Demokratie von selbst verstehen.
Es gibt allerdings auch einige minderheitenspezifische Individualrechte, die sich nicht unmittelbar aus den allgemeinen Menschenrechten ableiten lassen. Möglicherweise gilt dies noch nicht für die nationale Bekenntnisfreiheit,[24] die aber gewissermaßen als Eingangsgrundrecht zum Minderheitenschutz und darüber hinaus für den Minderheitenbegriff von fundamentaler Bedeutung ist. Denn es folgt aus der individuellen Selbstbestimmung, daß jedermann selbst darüber entscheiden soll, ob er sich einer Minderheit zuordnen lassen und damit einen Minderheitenschutz in Anspruch nehmen will oder ob er sich einer Kundgabe seiner nationalen Identität enthält oder ob er sich assimilieren lassen will. Minderheitenspezifisch ist mit Sicherheit das Recht auf die Namensführung in der eigenen Sprache und Schreibweise.[25] Minderheitenspezifisch wäre auch das Recht auf Gebrauch der Muttersprache im Verkehr mit öffentlichen Behörden und vor Gericht, wenn dieses Recht unabhängig von der Kenntnis der Amts- bzw. Gerichtssprache eingeräumt wäre.[26] Anderenfalls würde es sich um eine fremdenrechtliche Schutzvorschrift handeln, die den die Landessprache nicht beherrschenden Ausländern die Beteiligung am Verfahren ermöglicht. Das Recht auf Unterricht in der Muttersprache[27] wäre ebenfalls als ein minderheitenspezifisches Grundrecht zu qualifizieren, doch ist es zweifelhaft, ob das Individualrecht ein angemessenes Mittel zur Verwirklichung dieses begrüßenswerten Zwecks wäre. Denn es ist offenkundig, daß gegebenenfalls nicht für einziges Kind eine eigene Schule und eigene Lehrer zur Verfügung gestellt werden können. Die Schaffung der Voraussetzungen für einen minderheitensprachlichen Unterricht setzt erhebliche Personal-, Sach- und Finanzmittel voraus, und deshalb kann der Zugang zu ihm nur unter bestimmten Voraussetzungen gewährt werden, deren nähere Ausgestaltung Aufgabe des jeweiligen Gesetzgebers ist.
4. Keine Gruppenrechte
Mit dem in den letzten Jahrzehnten gewachsenen Bewußtsein um die Notwendigkeit eines Minderheitenschutzes hat auch die Erkenntnis an Boden gewonnen, daß die Minderheiten einen über die Individualrechte hinausgehenden Schutz benötigen, um überleben und ihre Identität bewahren zu können. Aus diesem Grunde ist das Konzept der Gruppenrechte aufgekommen und auf breiter Basis diskutiert worden.[28] Von den hier behandelten Entwürfen einer Minderheitenschutzkonvention liegt dieses Konzept dem FUEV-Entwurf und dem österreichischen Entwurf zugrunde, aber auch der Entwurf der Venedig-Kommission ist geneigt, den Minderheiten zumindest ein „Recht auf Existenz“ einzuräumen (Art. 3 I).
Ein Erfolg ist diesen Bemühungen allerdings nicht beschieden worden. Die maßgebenden völkerrechtlichen Dokumente sind sogar ausdrücklich darum bemüht, die unmittelbar gewährten oder mittelbar in Aussicht gestellten Rechtspositionen als Individualrechte zu formulieren (Art. 27 IPBPR; Art. 3 I VN-Minderheitenerklärung, Art. 3 II RahmenÜ). Zwar ist davon die Rede, daß diese Rechte von den Minderheitenangehörigen „individuell oder gemeinsam mit anderen“ ausgeübt werden könnten, doch beinhaltet dieser Kollektivbezug nur eine Selbstverständlichkeit, wenn man bedenkt, daß auch die individuellen Menschenrechte der Vereinigungs-, Versammlungs- oder Meinungsäußerungsfreiheit sinnvollerweise auch nur in einem sozialen Umfeld ausgeübt werden können.
Sind die Minderheiten als Rechtsträger nicht anerkannt, so werden sie vom Völkerrecht doch als Schutzobjekte zur Kenntnis genommen. So heißt es etwa in Art. 1 Abs. 1 der VN-Minderheitenerklärung:
“States shall protect the existence and the national or ethnic, cultural, religious and linguistic identity of minorities within their respective territories, and shall encourage conditions for the promotion of that identity”
Derartige Formulierungen lassen sich in zahlreichen völkerrechtlichen Dokumenten finden, und es besteht weitgehende Übereinstimmung darüber, daß die Bewahrung und Entwicklung der minoritären Gruppenidentität ein Hauptzweck des Minderheitenschutzes ist. Dieser Zweck wird aber nicht so angestrebt, daß man den Minderheiten Rechte gegen den Staat in die Hand gibt. Man begnügt sich vielmehr mit der Zusage oder Verpflichtung der Staaten, Maßnahmen zur Förderung bestimmter Minderheitenanliegen zu ergreifen, wobei den Staaten bei der Bestimmung der geeigneten Maßnahmen ein breiter Ermessensspielraum zugestanden wird. Diese Technik wird typischerweise angewandt, wenn es um die Bereitstellung eines Minderheitenschulwesens, die Festlegung zusätzlicher Amtssprachen, die Anbringung topographischer Zeichen oder den Komplex politischer Partizipation geht.
So sehr man auch diesen Zustand der Dinge bedauern mag, es darf nicht übersehen werden, daß das Konzept der Gruppenrechte problematisch ist. Das Problem liegt darin, daß subjektive Rechte ein klar bestimmbares Rechtssubjekt voraussetzen, und dies ist die Minderheit nicht. Die Minderheit ist eine soziale Erscheinung mit fließenden Grenzen, deren Personenbestand nicht fixiert werden kann. Soll die Minderheit eine rechtlich faßbare Größe sein, so muß sie als eine juristische Person verfaßt sein. Dies ist durchaus machbar, und es sind verschiedene Wege denkbar, die alle zur Autonomie führen.
Die Autonomie ist in ihren verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten dem Völkerrecht durchaus geläufig,[29] und sie hat zu Beginn der 1990er Jahre auch im Zusammenhang mit dem Minderheitenschutz Erwähnung gefunden. So wird im Kopenhagener Dokument die Errichtung „lokaler und autonomer Verwaltungen“ für Minderheiten begrüßt.[30] In ähnlicher Weise wollte die Parlamentarische Versammlung des Europarats in ihrer Empfehlung Nr. 1201 (1993) den Minderheiten sogar ein Recht auf Autonomie einräumen, wenn auch unter dem Vorbehalt der nationalen Gesetzgebung.[31] Wie bereits erwähnt (vgl. I.3.), sind diese an sich nicht rechtsverbindlichen Dokumente in manchen bilateralen Verträgen als rechtliche Verpflichtungen vereinbart worden. Dies ist im Hinblick auf das Kopenhagener Dokument etwa in den Grundlagenverträgen Deutschlands mit den osteuropäischen Staaten[32] und denjenigen Ungarns mit einigen Nachbarländern[33] geschehen. Die Rechtsverbindlichkeit der weiterreichenden Europarat-Empfehlung ist in den Grundlagenverträgen Ungarns mit der Slowakei[34] und Rumänien[35] festgelegt worden, obgleich die Maßgeblichkeit der Autonomieklausel im Verhältnis zur Slowakei umstritten[36] und in Bezug auf Rumänien ausdrücklich ausgeschlossen worden[37] ist.
Sind somit im völkerrechtlichen Minderheitenschutz einige Ansätze zum Anspruch auf Autonomie zu entdecken, so sind diese doch recht spärlich. Aussichtsreicher scheint der Ansatzpunkt des Selbstbestimmungsrechts der Völker zu sein. In einer unlängst erschienen Dissertation ist der überzeugende Nachweis erbracht worden, daß die Minderheiten unter bestimmten Voraussetzungen aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ein Recht auf Autonomie für sich herleiten können.[38] Die Einzelheiten der dogmatischen Begründung können an dieser Stelle nicht dargelegt werde; es muß eine kurze Skizze genügen. Grundvoraussetzung ist, daß die Minderheiten als Träger des Selbstbestimmungsrechts der Völker anerkannt werden. Diese These wurde früher überwiegend abgelehnt,[39] wird aber im neueren Schrifttum zu Recht zunehmend bejaht.[40] Minderheitenschutz und Selbstbestimmungsrecht schließen sich in der Tat nicht gegenseitig aus, so daß es nur darauf ankommen kann, ob eine Minderheit im konkreten Fall zugleich auch die Merkmale eines Volkes aufweist. Dies wiederum hängt von den inhaltlichen Elementen des Selbstbestimmungsrechts ab, zu denen nach Art. 1 II IPBPR und Völkergewohnheitsrecht die freie Entscheidung über den „politischen Status“ und die freie Gestaltung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung gehören. In Prinzip V der Friendly-Relations-Declaration der VN-Generalversammlung von 1970 wird die Entscheidung über den politischen Status dahingehend präzisiert, daß sie in Gestalt einer Entscheidung für die Unabhängigkeit oder den Anschluß an einen anderen Staat oder einen sonstigen politischen Status getroffen werden kann. Die Autonomie ist unzweifelhaft ein derartiger „sonstiger politischer Status“.[41] Ist mit ihr die Territorialautonomie gemeint, so muß die Minderheit über ein geschlossenes Siedlungsgebiet verfügen, welcher Territorialbezug nach einer im Schrifttum vielfach vertretenen Meinung das entscheidende Unterscheidungsmerkmal zwischen „Volk“ und „Minderheit“ bilden soll. Bei der Personalautonomie kommt es aber gerade hierauf nicht an, da mit ihrer hilfe auch Volksgruppen in Streusiedlung organisiert werden können. Entscheidend ist in jedem Fall die Autonomiefähigkeit der jeweiligen Minderheit: Sofern sie nach der zahlenmäßigen Größe, dem sozial-kulturellen Entwicklungsstand, der Stärke des Identitätsbewußtseins, der Wirtschafts- und Organisationskraft sowie anderen Kriterien in der Lage ist, ihre kulturelle Selbstbestimmung eigenständig wahrzunehmen, ist die Minderheit ein Volk im Sinne des inhaltlich auf Autonomiegewährung gerichteten Selbstbestimmungsrechts. Natürlich steht das Selbstbestimmungsrecht in einem Spannungsverhältnis zur territorialen Integrität und zur Souveränität des Aufenthaltsstaates. Dieses Spanungsverhältnis zwischen zwei Völkerrechtsgrundsätzen kann nur im Ergebnis einer im Zeichen des Verhältnischmäßigkeitsgrundsatzes erfolgenden Güterabwägung aufgelöst werden. Die Richtung weist ebenfalls die Friendly-Relations-Declaration, wonach territoriale Integrität und Souveränität nur dann den Vorrang gegenüber dem Selbstbestimmungsrecht haben sollen, wenn der Aufenthaltsstaat das Prinzip der gleichen Rechte sowie das Selbstbestimmungsrecht respektiert und über eine das ganze Volk repäsentierende Regierung verfügt.[42] Anders als im Falle der Sezession, ist bei der Autonomie die territoriale Integrität schon begrifflich nicht tangiert. Es geht lediglich um Souveränitätseinbußen im kulturellen Bereichen, die sich schon aus dem allgemein anerkannten Zweck des Minderheitenschutzes, die minoritäre Gruppenidentität zu bewahren und zu entwickeln, ergeben. Ist der Staat nicht von sich aus bereit, die zweckentsprechenden Minderheitenschutzvorkehrungen zu treffen, so folgt aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ein Autonomieanspruch der jeweiligen Minderheit.
6. Kein effektiver Rechtsschutz
In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist die Abwesenheit eines effektiven Rechtsschutzes das charakteristische Merkmal des internationalen Minderheitenschutzes. Alle einschlägigen Konventionen begnügen sich mit einem „Berichtssystem“, nach dem die Vertragsstaaten in regelmäßigen Zeitabständen einem Ausschuß über die Verwirklichung der Konventionsobliegenheiten zu berichten haben. Diese Berichte werden dann erörtert, wobei die Erörterungen in Empfehlungen münden können. Dem Einzelnen ist der Zugang zu diesem Kontrollmechanismus in aller Regel verwehrt. Eine bedingte Ausnahme bildet der IPBPR, dessen Fakultativprotokoll eine Individualbeschwerde vorsieht. Dem Fakultativprotokoll sind bis Ende 2000 96 der 142 Vertragsstaaten beigetreten, was immerhin ganz beachtlich ist. Die Individualbeschwerde ist nur zulässig, wenn der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft ist, und kann höchstens dazu führen, daß der IPBPR-Menschenrechtsausschuß seine „Auffassung“, das geltend gemachte Konventionsrecht sei verletzt worden, dem jeweiligen Vertragsstaat und dem Beschwerdeführer mitteilt. Eine Rechtsverbindlichkeit kommt der Mitteilung nicht zu, aber es kann von ihr ein politisch-moralischer Druck ausgehen, zumal wenn sich die Öffentlichkeit der Sache annimmt und der betreffende Staat gutwillig ist. Auf eine Verletzung von Art. 27 sind bislang nur wenige Individualbeschwerden mit unterschiedlichem Erfolg gestützt worden,[43] so daß sich der IPBPR in den 25 Jahren seines Bestehens jedenfalls nicht als ein wirksames Instrument des Minderheitenschutzes erwiesen hat.
Ein wirksamer Minderheitenschutz im europäischen Raum hätte durch die Begründung der Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte mittels eines EMRK-Zusatzprotokolls erzielt werden können, wie dies im österreichischen Entwurf, dem FUEV-Entwurf und auch in der Europarat-Empfehlung 1201 vorgesehen war. Indes sind diese Initiativen am hinhaltenden Widerstand einiger westeuropäischer Regierungen gescheitert. Das RahmenÜ überläßt die Überwachung der Umsetzung seiner substanzarmen Bestimmungen dem Ministerkomitee des Europarats, das hierbei von einem Expertenausschuß unterstützt wird. Das gleiche Berichtssystem ist bei der Sprachencharta zur Anwendung gekommen.
Der internationale Minderheitenschutz ist ausgesprochen kärglich. Die Hoffnungen, die man auf seinen Ausbau nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Diktaturen in Osteuropa setzten konnte, haben sich nicht erfüllt. Nach einer kurzen Phase der sittlichen Aufwallung haben die alten nationalen Egoismen erneut die Oberhand gewonnen. Die von den Regierungen Frankreichs, Griechenlands und der Türkei angeführte Gruppe der einem Minderheitenschutz gegenüber reserviert bis ablehnend eingestellten „westlichen“ Länder hat sich im Europarat durch einige neue Mitglieder aus Osteuropa weiter vergrößert. Es wäre unter diesen Umständen unrealistisch anzunehmen, daß auf absehbare Zeit mit einer Fortentwicklung des internationalen Minderheitenschutzes gerechnet werden könnte. Der internationale Minderheitenstandard ist so niedrig, daß er von den meisten Staaten mühelos übertroffen werden kann. Es ist nur zu hoffen, daß die Einzelstaaten aus eigenem Antrieb mehr zum Schutze ihrer Minderheiten unternehmen, als ihnen das Völkerrecht abverlangt. Manche osteuropäische Staaten haben dies auch in vorbildlicher Weise getan.[44] Es wäre wünschenswert, daß ihnen die zögerlichen Nationalitätenstaaten in Osteuropa folgen. Von ihnen dies zu verlangen, fehlt allerdings der Europäischen Union die moralische Legitimation.
[1] Es ist deshalb einfacher, diejenigen Mitgliedstaaten des Europarats zu benennen, die das Rahmenübereinkommen bislang nicht ratifiziert haben: Andorra, Belgien, Frankreich, Georgien, Griechenland, Island, Lettland, Luxemburg, Polen, Portugal und die Türkei.
[2] Am 1.3.1998 ist die Sprachencharta in Kraft getreten für Finnland, Kroatien, Liechtenstein, die Niederlande, Norwegen und Ungarn. Später sind die Schweiz (1.4.1998), Deutschland (1.1.1999), Schweden (1.6.2000), Dänemark (1.1.2001) und Slowenien (1.1.2001) gefolgt.
[3] “... a group numerically inferior to the rest of the population of a State, in a non-dominant position, whose members – being nationals of the State – possess ethnic, religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show, if only implicitly, a sense of solidarity, directed towards preserving their culture, traditions, religion or language.“ (F. Caporti, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1 § 568)
[4] “... a group of citizens of a State, constituting a numerical minority and in a non-dominant position in that State, endowed with ethnic, religious, or linguistic characteristics which differ from those of the majority of the population, having a sense of solidarity with one another, motivated, if only implicitly, by a collective will to survive and whose aim is to achieve equality with the majority in fact and in law.“ (J. Deschênes, Proposal concerning a Definition of the Term „Minority“, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/31 § 181)
[5] „Just as they need not be nationals or citizens, they need not be permanent residents. Thus, migrant workers or even visitors in a State party constituting such minorities are entitled not to be denied the exercise of those rights.“ (General Comment Nr. 23 v. 6.4.1994; UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1)
[6] So T. Modeen, The International Protection of National Minorities in Europe, Abo 1969, S. 108; E. H. Pircher, Der vertragliche Schutz ethnischer, sprachlicher und religiöser Minderheiten im Völkerrecht, Bern 1979, S. 25; Capotorti (Anm. 3); L. B. Sohn, The Rights of Minorities, in: L. Henkin (Hrsg.), The International Bill of Rights, New York 1981, S. 270 ff (279); F. Ermacora, The Protection of Minorities before the United Nations, Recueil des Cours 1983, S. 251 ff (305); Deschênes (Anm. 4); R. Oxenknecht, Der Schutz ethnischer, religiöser und sprachlicher Minderheiten in Art. 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966, Frankfurt a.M. 1988, S. 107 f, 127; P. Thornberry, International Law and Rights of Minorities, Oxford 1991, S. 170 ff; R. Hofmann, Minderheitenschutz in Europa, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1992, S. 1 ff (2 f, 7 f); D. Blumenwitz, Minderheiten- und Volksgruppenrecht, Bonn 1992, S. 27; A. de Zayas, International Judicial Protection of Peoples and Minorities in: C. Brölmann – R. Lefeber – M. Zieck (Hrsg.), Peoples and Minorities in International Law, Dordrecht 1993, S. 253 ff (262 f); H.-J. Heintze, Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Völkerrecht, Baden-Baden 1994, S. 126; V. Grammatikas, The Definition of Minorities in International Law, Revue Hellénique de Droit International 1999, S. 321 ff (339 f, 354 f).
[7] E. Schwelb, Some Aspects of the International Convenant on Human Rights of December 1966, in: A. Eide –A. Schou (Hrsg.), International Protection of Human Rights, Stockholm 1968, S. 103 ff (122); F. Münch, Der Minderheitenartikel im Menschenrechtstext der Vereinten Nationen, in: Th. Veiter (Hrsg.), System eines internationalen Volksgruppenrechts, Wien 1972, Bd. 2, S. 64 ff (72); M. Tabory, Language Rights as Human Rights, Israel Yearbook on Human Rights 1980, S. 167 ff (182); Ch. Tomuschat, Protection of Minorities under Article 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights, in: Völkerrecht als Rechtsordnung – Internationale Gerichtsbarkeit – Menschenrecht. Festschrift für H. Mosler, Berlin 1983, S. 949 ff (960 f); M. Nowak, CCPR-Kommentar, Kehl am Rhein 1989, Rdnr. 16 f zu Art. 27; M. N. Shaw, The Definition of Minorities in International Law, in: Y. Dinstein (Hrsg.), The Protection of Minorities and Human Rights, Dordrecht 1992, S. 1 ff (26 f); R. Wolfrum, The Emergence of “New Minorities“ as a Result of Migration, in: Brölmann u.a. (Anm. 6), S. 153 ff (161 ff); J. Niewerth, Der kollektive und der positive Schutz von Minderheiten und ihre Durchsetzung im Völkerrecht, Berlin 1996, S. 44 ff; Ch. Scherer-Leydecker, Minderheiten und sonstige ethnische Gruppen, Berlin 1997, S. 270 ff.
[8] So Tomuschat (Anm. 7), S. 955, 961; Nowak (Anm. 7), Rdnr. 18 ff zu Art. 27; Niewerth (Anm. 7), S. 44.
[9] Zu Recht für die Einbeziehung dieser Konstellation in den Minderheitenbegriff Grammatikas (Anm. 6), S. 340.
[10] Art. 2 I Entwurf Venedig-Kommission; Art. 1 österreichischer Entwurf; Art. 2 I FUEV-Entwurf; Art. 1 Empfehlung 1201; hinsichtlich der Definition der „Regional- und Minderheitensprachen“ verbindlich Art. 1 a) Sprachencharta.
[11] Von den in Anm. 10 genannten Dokumenten nur im Entwurf der Venedig-Kommission nicht enthalten.
[12] Nachweise bei M. Pallek, Minderheiten in Deutschland, Archiv des öffentlichen Rechts 2000, S. 587 ff (597 ff).
[13] Art. 15 V deutsch-sowjetischer Vertrag über gute Nachbarschaft, Partnerschaft und Zusammenarbeit v. 9.11.1990 (BGBl. II 1991, S. 702); Art. 20 I deutsch-polnischer Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit v. 17.6.1991 (BGBl. II 1991, S. 1315); Art. 20 II deutsch-tschechoslowakischer Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit v. 27.2.1992 (BGBl. II 1992, S. 463); Art. 15 II deutsch-rumänischer Vertrag über freundschaftliche Zusammenarbeit und Partnerschaft in Europa v. 21.4.1992 (BGBl. II 1993, S. 1775); durchgängig deutsch-kasachische Vereinbarung über die Zusammenarbeit bei der Unterstützung der Bürger deutscher Nationalität der Republik Kasachstan v. 31.5.1996 (Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 66/1996, S. 713).
[14] § 1 II Bundesgesetz v. 7.7.1976 über die Rechtsstellung von Volksgruppen in Österreich (Volksgruppengesetz) (BGBl. Nr. 396/1976).
[15] § 1 II Gesetz Nr. LXXVII/1993 über die Rechte der nationalen und ethnischen Minderheiten (Magyar Közlöny 1993, S. 5273).
[16] § 1 Gesetz über die Kulturautonomie der nationalen Minderheiten v. 26.10.1993 (Riigi Teataja I 1993, Nr. 71, Pos. 1001).
[17] Auf diesen Gesichtspunkt weist zu Recht Pallek (Anm. 12), S. 596 f, hin.
[18] So etwa F. Capotorti (Anm. 6), S. 98 f; ders., „Minderheiten“, in: R. Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, München 2. Aufl. 1991, s. 598 ff (604, Rdnr. 23); zustimmend Sohn (Anm. 6), S. 285; Ermacora (Anm. 6), S. 323 f. Im Sinne einer Schutzpflicht: Tomuschat (Anm. 7), S. 974; K. Hailbronner, Der Schutz der Minderheiten im Völkerrecht, in: Im Dienst an der Gemeinschaft. Festschrift für D. Schindler; Basel 1989, S. 75 ff (83); Nowak (Anm. 7), Rdnr. 45 zu Art. 27.
[19] H. Klebes, Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten, Europäische GrundrechtsZeitschrift 1995, S. 262 ff (264); R. Hofmann, Das nationale Minderheitenrecht in Osteuropa, in: G. Brunner – B. Meissner (Hrsg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin 1999, S. 9 ff (27).
[20] In der innerstaatlichen Normenhierarchie steht die Verfassung zwar über den völkerrechtlichen Verträgen, aber beide Verfassungen räumen den ratifizierten Verträgen menschenrechtlichen Inhalts Vorrang gegenüber den einfachen Gesetzen ein (Art. 20 II rumVerf; Art. 11 slowakVerf). Zudem ist der rumänische Staat nach Art. 11 I Verf zur genauen und treuen Erfüllung seiner völkervertragsrechtlichen Pflichten verpflichtet.
[21] Hofmann (Anm. 19), S. 32; H. Tichy, Die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen und das österreichische Recht, Klagenfurt 2000, S. 14.
[22] Dies ergibt sich schon daraus, daß der IPBPR-Menschenrechtsausschuß des öfteren auf Art. 27 gestützte Individualbeschwerden zugelassen hat (Lovelace 1984, Kitok 1988, Ominayak 1990). Besprechung der einzelnen Fälle bei Th. Rensmann, Der Minderheitenschutz im Rechtssystem der Vereinten Nationen, AWR-Bulletin 3/1992, S. 99 ff (101 ff).
[23] Art. 2-5 VN-Minderheitenerklärung 1992; Art. 3-16 Entwurf der Venedig-Kommission 1991; Art. 3-10 österreichischer Entwurf 1991; Art. 3-16 FUEV-Entwurf 1992; Art. 6-11 Europarat-Empfehlung 1201/1993; Art. 3-17 RahmenÜ 1995; Art. 8-14 Sprachencharta 1992; Ziff. 31-35 Kopenhagener KSZE-Dokument 1990; Abschnitt II-VII Bericht Genfer KSZE-Expertentreffen 1991.
[24] Art. 3 I österreichischer Entwurf; Art. 2 IV FUEV-Entwurf; Art. 3 I RahmenÜ.
[25] Art. 7 II österreichischer Entwurf; Art. 7 V FUEV-Entwurf; Art. 7 II Europarat-Empfehlung; Art. 11 IRahmenÜ; Art. 10 V Sprachencharta.
[26] Auf Minderheitengebiete beschränkt: Art. 8 Entwurf Venedig-Kommission; Art. 7 III österreichischer Entwurf; Art. 7 III Europarat-Empfehlung; Art. 10 II RahmenÜ. Unabhängig von einem Territorialbezug: Art. 7 II-IV FUEV-Entwurf. In unterschiedlichen Varianten: Art. 9, 10 Sprachencharta.
[27] Art. 4 III VN-Minderheitenerklärung; Art. 9 Entwurf Venedig-Kommission; Art. 8 österreichischer Entwurf; Art. 8 FUEV-Entwurf; Art. 9 Europarat-Empfehlung; Art. 14 RahmenÜ; Art. 8 Sprachencharta; Ziff. 34 Kopenhagener Dokument.
[28] Vgl. etwa V. van Dyke, Human Rights and the Rights of Groups, American Journal of Political Science 1974, S. 725 ff; Y. Dinstein, Collective Human Rights of Peoples and Minorities, The International and Comparative Law Quarterly 1976, S. 102 ff; Ermacora (Anm. 6), S. 310 ff; W. Burtscher, Les lacunes de l’ordre juridique international en matière de protection de minorités, Europa Ethnica 1986, S. 57 ff, 130 ff; N. Lerner, Group Rights and Discrimination in International Law, Dordrecht 1991, S. 7 ff.
[29] Guter Überblick bei H. Hannum – R. B. Lillich, The Concept of Autonomy in International Law, in: Y. Dinstein (Hrsg.), Models of Autonomy, New Brunswick 1981, S. 215 ff; umfassend nunmehr St. Simon, Autonomie im Völkerrecht, Baden-Baden 2000.
[30] Ziff. 35 Abs. 2: „Die Teilnehmerstaaten nehmen die Bemühungen zur Kenntnis, die ethnische, kulturelle, sprachliche und religiöse Identität bestimmter nationaler Minderheiten zu schützen und Bedingungen für ihre Förderung zu schaffen, indem sie als eine der Möglichkeiten zur Errichtung dieser Ziele geeignete lokale oder autonome Verwaltungen einrichten, die den spezifischen historischen und territorialen Gegebenheiten dieser Minderheiten Rechnung tragen und in Einklang mit der Politik des betreffenden Staates stehen.“
[31] Art. 11: “In the regions where they are in a majority the persons belonging to a national minority shall have the right to have at their disposal appropriate local or autonomous authorities, or to have a special status, matching the specific historical and territorial situation and in accordance with the domestic legislation of the state.”
[32] Art. 20 II deutsch-polnischer Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit v. 17.6.1991 (BGBl. II 1991, S. 1315); Art. 19 I deutsch-ungarischer Vertrag über freundschaftliche Zusammenarbeit und Partnerschaft in Europa v. 6.2.1992 (BGBl. II 1992, S. 475); Art. 20 I deutsch-tschechoslowakischer Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit v. 27.2.1992 (BGBl. II 1992, S. 463); Art. 15 I deutsch-rumänischer Vertrag über freundschaftliche Zusammenarbeit und Partnerschaft in Europa v. 21.4.1992 (BGBl. II 1993, S. 1775).
[33] Art. 16 I ungarisch-slowenischer Vertrag über Freundschaft und Zusammenarbeit v. 1.12.1992 (Magyar Közlöny 1995, S. 2044); Art. 17 I ungarisch-kroatischer Vertrag über freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit v. 16.12.1992 (Magyar Közlöny 1995, S. 2047); Art. 15 IV b) ungarisch-slowakischer Vertrag über gutnachbarschaftliche Beziehungen und freundschaftliche Zusammenarbeit v. 19.3.1995 (Magyar Közlöny 1997, S. 3485); Art. 15 I b) i.V.m. Ziff. 1 Anlage ungarisch-rumänischer Vertrag über Verständigung, Zusammenarbeit und gute Nachbarschaft v. 16.9.1996 (Magyar Közlöny 1997, S. 3490).
[34] Art. 15 IV b) ungarisch-slowakischer Vertrag (Anm. 33).
[35] Art. 15 I b) i.V.m. Ziff. 3 Anlage ungarisch-rumänischer Vertrag (Anm. 33).
[36] Die Slowakei bestreitet, daß sie kollektive Rechte oder eine Verpflichtung zur Gewährung von Minderheitenautonomie anerkannt habe. Dies ändert allerdings nicht an der Verbindlichkeit des Art. 11 Europarat-Empfehlung, da die einschlägige Verbalnote der slowakischen Regierung v. 19.3.1995 von der ungarischen Regierung nicht angenommen wurde und dem Ratifizierungsbeschluß des Slowakischen Nationalrats v. 26.3.1996 insofern keine völkerrechtliche Bedeutung zukommt.
[37] In einer Fußnote zu Ziff. 3 der Anlage zu Art. 15 Abs. 1 b) wurde festgehalten, daß die als rechtsverbindlich vereinbarte Europarat-Empfehlung sich nicht auf Gruppenrechte beziehe und die Parteien nicht zur Gewährung einer Gebietsautonomie verpflichte. Die Möglichkeit einer Personalautonomie ist damit freilich nicht angesprochen.
[38] Simon (An. 29), passim, zusammenfassend S. 136 f, 138. Vgl. auch G. Brunner, Völkerrecht und Selbstbestimmungsrecht in Kosovo. in: K. Clewing – J. Reuter (Hrsg.), Der Kosovo-Konflikt, München 2000, S. 117 ff (119 ff).
[39] Münch (Anm. 7), S. 67; D. Thürer, Das Selbtsbestimmungsrecht der Völker, Bern 1976, S. 115 ff; Pircher (Anm. 6), S. 219; A. Cassese, The Self-determination of Peoples, in: L. Henkin (Hrsg.), The International Bill of Rights, New York 1981, S. 92 ff (96); Sohn (An. 6), S. 276; A. Cristescu, The Right to Self-determination, UN Doc. E/CN. 4/Sub. 2/404/Rev. 1, § 279; H. Gros Espiell, The Right of Self-determination, New York 1981, § 60; M. Pomerance, Self-Determination in Law and Practice, Den Haag 1982, S. 14; Tomuschat (Anm. 7), S. 974 ff; H. Rumpf, Das Subjekt des Selbstbestimmungsrechts, in: D. Blumenwitz – B. Meissner (Hrsg.), Das Selbstbestimmungsrecht und die deutsche Frage, Köln 1984, S. 47 ff (50); K.-J. Partsch, Gedanken zum Schutz ethnischer und sprachlicher Minderheiten, in: Verfassungsrecht und Völkerrecht. Gedächtnisschrift für W. K. Geck, Köln 1989, S. 581 ff (584); Nowak (Anm. 7), Rdnr. 30 f zu Art. 1; E.-J. von Studnitz, Politische Vertretung von Minderheiten- und Volksgruppenrechten auf verschiedenen staatlichen und zwischenstaatlichen Ebenen, in: D. Blumenwitz – G. Gornig (Hrsg.), Minderheiten und Volksgruppenrechte in Theorie und Praxis, Köln 1993, S. 17 ff (27); Heintze (Anm. 6), S. 45 f.
[40] L. C. Buchheit, Secession. The Legitimacy of Self-determination, New Haven/Mass. 1978, S. 312 ff; Ermacora (Anm. 6), S. 327; Burtscher (Anm. 28), S. 135; A. Kiss, The People’s Right to Self-determination, Human Rights Law Journal 1986, S. 165 ff (173); R. Jennings – A. Watts (Hrsg.), Oppenheim’s International Law, Bd. I, Harlow 9. Aufl. 1992, S. 977; D. Murswiek, Die Problematik eines Rechts auf Sezession – neu betrachtet, Archiv des Völkerrechts 1993, S. 307 ff (328); D. Blumenwitz, Volksgruppen und Minderheiten, Berlin 1995, S. 69; A. Cassese, Self-determination of Peoples, Cambridge 1995, S. 349 f; G. Brunner, Nationalitätenprobleme und Minderheitenkonflikte in Osteuropa, Gütersloh 2. Aufl. 1996, S. 151; H. Hannum, Self-determination in the Post-colonial Era, in: D. Clark – R. Williamson (Hrsg.), Self-determination. International Conflicts, London 1996, S. 12 ff (27); H.-J. Heintze in: K. Ipsen, Völkerrecht, München 4. Aufl. 1999, S. 361 (§ 28 Rdnr. 15); Simon (Anm. 29), S. 71 ff; wohl auch O. Kimminich – St. Hobe, Einführung in das Völkerrecht, München 7. Aufl. 2000, S. 159, 161.
[41] So etwa Kiss (Anm. 40), S. 173; Nowak (Anm. 7), Rdnr. 34 zu Art. 1; G. Nettheim, „Peoples“ and „Populations“ – Indigenous Peoples and the Rights of Peoples, in: J. Crawford (Hrsg.), The Rights of Peoples, Oxford 1992, S. 107 ff (119); St. Marquardt, International Law and Indigenous Peoples, International Journal on Group Rights 1995, S. 47 ff (65); Art. 6 des Konventionsentwurfs der Konferenz einer unabhängigen Expertengruppe der GUS-Staaten vom Juni 2000, Moskovskij žurnal meždunarodnogo prava 2000, S. 418 f.
[42] In Abs. 4 des Prinzips V wird die Grundregel formuliert: „The establishment of a sovereign and independent State, the free association or integration with an independent State or the emergence of any other political status freely determined by a people constitutes modes of implementing the right of self-determination by that people.“ In Abs. 7 folgen dann Ausnahme und Unterausnahme: „Nothing in the foregoing paragraphs shall be construed as authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity or political unity of sovereign and independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples as described above and thus possessed of a government representing the whole people belonging to the territory without discrimination as to race, creed or colours.“
[43] Vgl. Anm. 22.
[44] Für einen Überblick vgl. etwa G. Brunner, Minderheitenrechtliche Regelungskonzepte in Osteuropa, in: G. Brunner – B. Meissner (Hrsg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin 1999, S. 39 ff, mit weiteren Hinweisen.
4. Berichte zur rechtlichen Ausgestaltung des Minderheitenschutzes sowie Dokumentation der wesentlichen rechtlichen Regelungen in folgenden Ländern:
Bosnien-Herzegowina Stand 2005 Prof. Dr. Joseph Marko
Mag. Danica Railic
Bulgarien Stand 2003 PD Dr. Herbert Küpper
Estland Stand 01/2004 Dr. Carmen Schmidt
Serbien/Montenegro Prof. Dr. Joseph Marko
Kroatien Prof. Dr. Joseph Marko
Lettland Stand 01/2005 Dr. Carmen Schmidt
Litauen Stand 01/2005 Dr. Carmen Schmidt
Mazedonien Dr. Klaus Schrameyer
Moldau Stand 12/2004 Dr. Günther H. Tontsch
Polen Stand 03/2004 Mag. Tomasz Milej
Dr. Agnieszka Malicka
Rumänien Stand 02/2004 Dr. Günther H. Tontsch
Russland Stand 01/2004 Dr. Carmen Schmidt
Slowakei Stand 2005 Dr. Mahulena Hofmann
Slowenien Prof. Dr. Joseph Marko
Dipl. jur. Nina Baltic
Tschechien Stand 2005 Dr. Mahulena Hofmann
Ukraine Stand 01/2005 Dr. Carmen Schmidt
Ungarn Stand 2004 Prof. Dr. Dr. h.c. Georg Brunner
PD Dr. Herbert Küpper
Weißrussland Stand 01/2004 Dr. Carmen Schmidt
Forschungsprojekt des Instituts für osteuropäisches Recht und Rechtsvergleichung der Universität zu Köln unter Leitung von Prof. Dr. Dr. h.c. Dr. h.c. Angelika Nußberger M.A.
Finanzielle Unterstützung durch das Bundesministerium des Innern