Source: https://www.diritto.it/lavoro-pubblico-e-contrattazione-collettiva-tra-stato-borghese-e-riforma-cd-biagi/
Timestamp: 2017-10-19 18:22:55+00:00
Document Index: 64604427

Matched Legal Cases: ['art. 2094', 'art. 2068', 'art. 98', 'art. 98', 'art. 2106', 'art. 97', 'art. 95', 'art. 97', 'art. 28', 'art. 98', 'art. 1', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 37', 'art. 98']

Lavoro pubblico e contrattazione collettiva tra stato borghese e riforma cd Biagi
Porfilio Mariarosaria, 26 giugno 2008
Il lavoro pubblico, storicamente, nel nostro paese, è stato disciplinato in maniera difforme dal lavoro privato.
Esso traeva fondamento e ratio dalla circostanza che il lavoratore alle dipendenze della p.a. era ad essa legato da rapporto organico e da rapporto di servizio, dunque, non solo era inserito nell’organizzazione del datore – amministrazione con vincolo di subordinazione collaborando alla stessa, secondo la distinzione operata dall’art. 2094 cc tra operai ed impiegati, e la relativa esegesi tra collaboratori nell’impresa (gli operai) e collaboratori all’impresa (gli impiegati), ma egli, contrariamente al lavoratore privato, rappresentava la p.a. nei rapporti con i terzi.
Conseguentemente non poteva trovare alcun ingresso nel lavoro pubblico la contrattazione collettiva che, invece, si atteggiava quale contemperamento di contrapposti interessi delle parti sociali nel rapporto di lavoro privato: da un lato gli imprenditori e dall’altro i prestatori di lavoro, organizzati in sindacati e cioè in associazioni professionali maggiormente rappresentative degli uni e degli altri.
Non potendo, pertanto, rinviarsi, nella disciplina del lavoro pubblico, alla contrattazione collettiva, esso era regolamentato esclusivamente da atti amministrativi ove il ruolo del prestatore di lavoro era palesemente in situazione di soggezione contrattuale rispetto alla p.a. e le relative controversie di lavoro devolute in via esclusiva al giudice amministrativo.
I dipendenti pubblici potevano sì organizzarsi sindacalmente, ma tale organizzazione non aveva alcun potere contrattuale.
Tale concezione, risalente allo Stato Borghese, viene sostanzialmente rifusa in epoca fascista laddove, nell’emanazione del codice civile, che vede l’unificazione del codice di commercio del 1885 e del codice civile del 1865 e l’incorporazione, in esso, del diritto del lavoro, che viene disciplinato nel libro dedicato, per l’appunto, al codice di commercio intitolato “del lavoro”, esclude espressamente dall’applicazione del contratto collettivo stipulato dalle associazioni professionali, rectius dalle corporazioni, essendo stati nel frattempo aboliti i sindacati, il lavoro pubblico: è questo il senso che occorre conferire al primo comma dell’art. 2068 cc.
Tanto trova conferma nel capoverso dell’art. 98 dacc, in cui si esplicita che i rapporti di impiego nelle pp.aa. sono disciplinati da “leggi o regolamenti speciali”, e, dunque, da atti amministrativi.
Tuttavia il legislatore fascista apporta in questo settore una innovazione allorquando, sempre nel capoverso dell’art. 98 dacc, precisa che al prestatore di lavoro pubblico si applicano, per i trattamenti previsti nel primo comma del medesimo articolo di legge (infortunio, malattia, gravidanza e puerperio, etc.) le medesime norme del RDL n. 18251924, legge regolatrice dell’impiego privato.
Ne consegue che in tali materie il datore di lavoro pubblico si atteggia al pari del datore di lavoro privato nei confronti del proprio prestatore di lavoro.
Lo stesso legislatore, nell’art. precedente, il 97 dacc, dichiara che le sanzioni disciplinari nei regolamenti emanati, e dunque le sanzioni disciplinari stabilite in atti amministrativi, dagli enti medesimi, i.e. da imprese esercitate da enti pubblici inquadrati sindacalmente, si applicano solo in quanto incompatibili con i contratti collettivi ai prestatori di lavoro dei detti enti nel caso previsto dall’art. 2106 cc e dunque da una norma, in rubrica “sanzioni disciplinari”, efficace nella costituzione del rapporto di lavoro privato.
Sarà certamente una coincidenza fortuita, ma è d’uopo rilevare che il Costituente, specularmente alle disposizioni di attuazione testè richiamate del codice civile (artt. 97 e 98 dacc), emanato in tutt’altra epoca ideologica, fondamenta le norme riguardanti la p.a. agli artt. 97 e 98 della Carta Costituzionale, nei quali ribadisce la disciplina speciale del lavoro pubblico, purchè siano rispettati i seguenti principi, al contempo, di organizzazione del lavoro e di risultati: buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione.
Tanto si ricava sia dal testo letterale dell’art. 97 Cost., in cui si ribadisce che i pubblici uffici sono organizzati “secondo disposizioni di legge” e dunque non facendo riferimento alla contrattazione collettiva, sia argomentando ex art. 95, co. 3, Cost. in cui, poiché ogni ramo della p.a. al suo vertice apicale ha un ministero, si stabilisce che è la legge a provvedere all’ordinamento della Presidenza del Consiglio ed a determinare il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri.
Nell’organizzazione di ogni ministero, poi, sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari sono disciplinati da atti amministrativi (capoverso dell’art. 97 Cost. in combinato disposto con l’art. 28 Cost).
Diversamente che per il lavoro privato, i prestatori di lavoro pubblico accedono all’impiego esclusivamente mediante concorso, salvo eccezioni.
Quanto al primo comma dell’art. 98 Cost., il dato letterale della norma pone i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione e, dunque, esplicita, il rapporto organico ma, in esso, a ben vedere, vi è ravvisabile anche il rapporto di servizio, atteso che nei commi successivi si impongono a tali prestatori di lavoro delle limitazioni che non sono riscontrabili nel lavoro privato e possono trovare soluzione solo facendo riferimento al rapporto di servizio, poiché il pubblico impiegato rappresenta all’esterno la pubblica amministrazione.
Ripristinata la libertà sindacale con la caduta del fascismo e dunque ripreso il dialogo sociale tra le organizzazioni datoriali e dei prestatori di lavoro nella contrattazione collettiva, assurta a fonte del diritto sin in epoca corporativa (art. 1 preleggi), cui ora la legge dell’età repubblicana espressamente rinvia per la formazione del rapporto di lavoro privato in piena autonomia, salvo i limiti inderogabili di legislazione sociale posti di volta in volta, ne rimangono ancora esclusi i lavoratori pubblici.
A tanto, cioè all’applicazione concreta dell’art. 39 Cost. sulla possibilità di stipulare contratti collettivi anche nella p.a. tra la stessa, rappresentata dall’ARAN, e dai sindacati maggiormente e comparativamente rappresentativi dei lavoratori pubblici, ed ad altro, cioè al rispetto degli obblighi derivanti all’Italia dall’appartenenza all’Unione Europea ma soprattutto degli obblighi imposti agli Stati aderenti alla a venire unione monetaria del Trattato di Maastricht, tra cui, per l’appunto, l’Italia, cerca di rimediare il legislatore repubblicano prima con la delega di cui alla L. 42192, sfociata nella L. 2993, poi con la delega di cui alla L. n. 5997, sfociata, infine, in subiecta materia, nel D. L.vo n. 8098.
Ognuno di questi provvedimenti si è posto nell’ottica di una perfetta equiparazione del lavoro pubblico al lavoro privato al fine di meglio attuare, dal lato del lavoratore, l’art. 39 Cost. e dal lato della p.a. gli artt. 97 e 98 Cost., essendo divenuta prioritaria, per le motivazioni suddette, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’intero settore.
Ad oggi la materia nel suo complesso è codificata nel D. L.vo n. 165