Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-3-13
Timestamp: 2020-08-12 03:24:30
Document Index: 379328569

Matched Legal Cases: ['§ 39', '§ 31', '§ 35', '§ 123', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', 'Art. 6', '§ 123', 'Art. 12', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 6', 'Art. 12', 'Art. 100', '§ 35', 'Art. 2', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 123', '§ 35', '§ 35', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', '§ 137', '§ 144', '§ 35', '§ 137', '§ 113', '§ 127', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 144', '§ 35', '§ 144', '§ 35', '§ 113', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 144', 'Art. 100', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 35', '§ 113', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', 'BGH', '§ 123', '§ 920', '§ 294', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 123', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 31', '§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 123', 'Art. 13', 'Art. 3', 'EuG', 'Art. 13', 'EuG', '§ 24', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 35', '§ 37', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§\n35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 39', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 31', '§ 32', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 132']

BVerwG, 6 C 3.13: Genehmigung, Unternehmen, Wettbewerber, Zugang
Urteil des BVerwG vom 26.02.2014, 6 C 3.13
Aktenzeichen: 6 C 3.13
Genehmigung, Unternehmen, Wettbewerber, Zugang
BVerwG 6 C 3.13 VG 1 K 3138/05
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. Februar 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Hahn und Prof. Dr. Hecker
1Die Klägerin betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz. Zu diesem
gehören Teilnehmeranschlussleitungen (TAL), welche den Netzabschlusspunkt
in den Räumlichkeiten des Teilnehmers mit dem jeweiligen Hauptverteiler oder
mit einer gleichwertigen Einrichtung der Klägerin verbinden. Wegen ihrer marktbeherrschenden Stellung auf dem Markt für Netzzugangsdienstleistungen im
Teilnehmeranschlussbereich war die Klägerin nach den Bestimmungen des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBI I S. 1120) - TKG 1996 -
gesetzlich dazu verpflichtet, ihren Wettbewerbern auf Nachfrage Zugang zu
ihren Netzen und zu ihren Teilnehmeranschlussleitungen (TAL) zu gewähren;
die Entgelte für die Zugangsgewährung unterlagen der Genehmigung nach
Maßgabe des § 39 Alt. 1 TKG 1996. Nach lnkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) - TKG 2004 - erließ die Beklagte wegen der auf dem bundesweiten Markt für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung bestehenden Marktmacht durch die Klägerin am 20. April 2005
eine Regulierungsverfügung. Damit wurde die Klägerin verpflichtet, anderen
Unternehmen vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss in
Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt (Kabel- bzw. Endverzweiger - APL)
sowie des gemeinsamen Zuganges zu diesen Teilnehmeranschlüssen durch
Aufteilung des nutzbaren Frequenzspektrums als auch im erforderlichen Umfang gebündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss in Form der Kupferdoppelader einschließlich der Varianten OPAL/ISIS (Optisches Anschlussleitungsnetz/Integriertes System zur Bereitstellung von Netzinfrastruktur auf optischer
Basis) am Hauptverteiler zu gewähren. In der Regulierungsverfügung war ferner bestimmt, dass die Entgelte für die Gewährung des Zugangs und der Kollokation der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterliegen.
2Mit einem bei der Regulierungsbehörde unter dem 17. Februar 2005 gestellten
und unter dem 23. Februar 2005 abgeänderten Antrag begehrte die Klägerin
vorrangig die Feststellung, dass die einzelnen monatlichen Überlassungsentgelte für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung und den Zugang am Kabelverzweiger nicht der Genehmigungspflicht unterlägen. Hilfsweise beantragte sie
die Genehmigung der in der Anlage 1 (Preisliste) zu ihrem Antrag enthaltenen
monatlichen Überlassungsentgelte für verschiedene Zugangsvarianten ab dem
1. April 2005.
3Mit Beschluss vom 28. April 2005 genehmigte die Regulierungsbehörde monatliche Überlassungsentgelte, die im Wesentlichen aufgrund der Annahme eines
geringeren kalkulatorischen Nettozinssatzes bei der Ermittlung der Kapitalkosten deutlich hinter den von der Klägerin beantragten Entgelten zurückblieben.
Für die Zugangsvarianten CuDA 2Dr und CuDA 2Dr mit hochbitratiger Nutzung
wurde für die Zeit vom 1. April 2005 bis zum 31. März 2007 ein monatliches
Überlassungsentgelt in Höhe von jeweils 10,65 € statt der beantragten 17,40 €
(Zugang am HVt) bzw. 7,55 € statt der beantragten 16,85 € (Zugang am KVz)
genehmigt. Im Übrigen lehnte die Regulierungsbehörde den Antrag der Klägerin
4Die Klägerin hat hiergegen Klage erhoben. Einen Antrag, die Beklagte im Wege
der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr für die Überlassung des Zu-
gangs zur Teilnehmeranschlussleitung und den Zugang am Kabelverzweiger in
den Varianten CuDA 2Dr und CuDA 2Dr hochbitratig ein monatliches Überlassungsentgelt in Höhe von 11,22 € bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die
Klage vorläufig zu genehmigen, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom
19. Dezember 2005 - 1 L 1586/05 - abgelehnt. Nach teilweiser Rücknahme der
Klage hat die Klägerin zuletzt beantragt, die Beklagte unter Abänderung des
Beschlusses vom 28. April 2005 zur Genehmigung eines monatlichen Überlassungsentgelts für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung und den Zugang
am Kabelverzweiger in den Varianten CuDA 2Dr und CuDA 2Dr hochbitratig in
Höhe von jeweils 11,22 € für den Zeitraum vom 1. April 2005 bis zum 31. März
2007 zu verpflichten, hilfsweise festzustellen, dass der Beschluss vom 28. April
2005 insoweit rechtswidrig war, als die Beklagte bei der Bestimmung des Eigenkapitalzinssatzes den ungewichteten Durchschnitt des arithmetischen und
des geometrischen Mittels der Zeitreihe der historischen DAX-Renditen angewandt hat, und äußerst hilfsweise festzustellen, dass der Beschluss vom
28. April 2005 insoweit rechtswidrig war, als die Beklagte bei der Bestimmung
des Eigenkapitalzinssatzes den ungewichteten Durchschnitt des arithmetischen
und des geometrischen Mittels der Zeitreihe der historischen DAX-Renditen
angewandt hat, ohne hinreichende Feststellungen zur Kombination beider Mittelwerte zu treffen.
5Mit Teilurteil vom 13. Dezember 2012 hat das Verwaltungsgericht über den
Hauptantrag entschieden und die Klage insoweit als unzulässig abgewiesen.
Die Entscheidung über die Hilfsanträge hat es dem Schlussurteil vorbehalten,
weil insoweit noch Aufklärungsbedarf bestehe. Zur Begründung der Klageabweisung hat es ausgeführt: Hinsichtlich des Hauptantrags fehle der Klägerin
das Rechtsschutzinteresse, weil sie durch eine stattgebende Entscheidung keine Verbesserung ihrer Rechtsstellung erreichen könne. Da der Geltungszeitraum der angegriffenen Entgeltgenehmigung abgelaufen sei, könne die begehrte Erhöhung der genehmigten Entgelte keine Wirkung für die Zukunft mehr entfalten. Rückwirkung auf den Genehmigungszeitraum könne eine in Vollzug eines stattgebenden Urteils zu erteilende Genehmigung höherer Entgelte nicht
entfalten; denn das Gericht habe nicht - wie nach § 35 Abs. 5 Satz 3 i.V.m.
Satz 2 TKG erforderlich - zuvor im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige
Zahlung des beantragten höheren Entgelts angeordnet. § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
sei verfassungsgemäß. Wenn danach ein der Regulierung unterworfenes Unternehmen seinen möglichen Anspruch auf Genehmigung eines höheren Entgelts gerichtlich zunächst nur im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens verfolgen könne und der Erfolg dieses Verfahrens zugleich darüber
entscheide, ob und in welchem Umfang eine spätere Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu Lasten der vertraglich verbundenen Wettbewerber Rückwirkung entfalte, liege hierin keine Verletzung der Rechtsschutzgarantie des
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Beschränkung des Rechtsschutzes sei sachlich
gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe vermeiden wollen, dass Wettbewerber,
die mit dem regulierten Unternehmen Zugangsverträge abgeschlossen und auf
der Basis genehmigter Entgelte Leistungen bezogen hätten, mit Rücksicht auf
eine uneingeschränkte Rückwirkung einer erst nach mehrjährigen Gerichtsverfahren ergehenden höheren Entgeltgenehmigung und die dann fälligen Nachzahlungen erhebliche Rücklagen bilden oder Verlustrisiken in Kauf nehmen
müssten, die für sie existenzbedrohend sein könnten. Dieser Ansatz sei nicht zu
beanstanden, weil er dem Ziel diene, chancengleichen Wettbewerb sicherzustellen und die nachhaltig wettbewerbsorientierten Märkte der Telekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und -netze sowie der zugehörigen Einrichtungen zu fördern. Insgesamt habe der Gesetzgeber eine auf den
Ausgleich widerstreitender Interessen der beteiligten Unternehmen zielende
Regelung erlassen, indem er einerseits zu Lasten der regulierten Unternehmen
die Rückwirkung beschränkt habe, um wirtschaftliche und rechtliche Planungssicherheit für die Wettbewerber zu schaffen, anderseits aber in § 35 Abs. 5
Satz 2 TKG den Wettbewerbern das Risiko auferlegt habe, aufgrund einer nur
summarischen Prüfung und unabhängig von der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes durch das regulierte Unternehmen vorläufig ein höheres Entgelt zahlen zu müssen. Ein Verstoß gegen das in Art. 6 Abs. 1 EMRK normierte
Recht auf öffentliche Verhandlung liege nicht vor, da das Gericht in Verfahren
nach § 123 VwGO grundsätzlich ohne mündliche Verhandlung entscheide und
sein Ermessen bei der Entscheidung über eine Abweichung nicht gebunden sei.
Eine etwa vorliegende Einschränkung der nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
Berufsausübungsfreiheit wäre aus den genannten Gründen gerechtfertigt.
6Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie ihren erstinstanzlich gestellten Hauptantrag weiterverfolgt. Sie macht geltend, das angefochtene Urteil verletze revisibles
Recht, denn § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG sei verfassungswidrig. Indem die Regelung die Rückwirkung der Genehmigung eines höheren Entgelts von der vorherigen Anordnung der vorläufigen Zahlung dieses Entgelts im Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes abhängig mache, verletze sie die Garantie des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie das Recht auf öffentliche
Verhandlung (Art. 19 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 6 Abs. 1 EMRK) und die Berufsfreiheit (Art. 12 GG).
das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Dezember 2012 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, die von der Klägerin mit Schreiben vom 17./23. Februar 2005 - Anlage 1 (Preisliste) - hilfsweise beantragten monatlichen Überlassungsentgelte für die Überlassung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung und den Zugang am Kabelverzweiger in den Varianten CuDA 2Dr und CuDA 2Dr hochbitratig in Höhe von 11,22 € für den Zeitraum vom 1. April 2005 bis zum 31. März 2007 zu genehmigen.
die Revision der Klägerin gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Dezember 2012 zurückzuweisen.
9Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
10Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 35 Abs. 5
Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes - TKG - vom 22. Juni 2004
(BGBl I S. 1190) in der Fassung des Art. 2 Nr. 35 des Gesetzes vom 18. Febru-
ar 2007 (BGBl I S. 106) mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG
11§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG lautet wie folgt: „Verpflichtet das Gericht die Bundesnetzagentur zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt, so entfaltet diese Genehmigung die Rückwirkung nach Satz 1 nur, wenn eine Anordnung nach Satz 2 ergangen ist.“ Der in Bezug genommene § 35 Abs. 5 Satz 1
TKG bestimmt, dass Entgeltgenehmigungen zurückwirken auf den Zeitpunkt
der erstmaligen Leistungsbereitstellung durch das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, wenn sie die vollständige oder teilweise Genehmigung eines
vertraglich bereits vereinbarten Entgelts beinhalten. Nach § 35 Abs. 5 Satz 2
TKG kann das Gericht im Verfahren nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht; der Darlegung eines Anordnungsgrundes bedarf es nicht. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
nach § 123 Abs. 1 VwGO kann nur bis zum Ablauf von zwei Monaten nach Klageerhebung gestellt und begründet werden (§ 35 Abs. 5 Satz 4 TKG).
121. Auf die Gültigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG kommt es für die Entscheidung des Senats über die Revision der Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1
GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).
13a) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungsgemäß, so ist die Revision gegen das die Klage abweisende erstinstanzliche Teilurteil zurückzuweisen. Das
angefochtene Teilurteil beruht in diesem Fall zwar auf einer Verletzung von
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit das Verwaltungsgericht die Klage
mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig abgewiesen hat (aa), stellt
sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil § 35
Abs. 5 Satz 3 TKG unter den dort genannten Voraussetzungen den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass einer rückwirkenden Genehmigung
eines höheren Entgelts ausschließt (bb).
14aa) Soweit das Verwaltungsgericht die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig abgewiesen hat, beruht das angefochtene Teilurteil auf der
Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
15Nach ständiger Rechtsprechung des Senats liegt in einer Entscheidung durch
Prozessurteil statt durch Sachurteil dann ein Verfahrensfehler, wenn diese auf
einer fehlerhaften Anwendung der prozessualen Vorschriften beruht (Beschlüsse vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1
VwGO Nr. 24 Rn. 2, vom 3. September 2010 - BVerwG 6 B 29.10 - Buchholz
310 § 127 VwGO Nr. 16 Rn. 6 und vom 4. Oktober 2013 - BVerwG 6 B 11.13 -
juris Rn. 9). Soweit das Verwaltungsgericht nicht in der Sache entschieden,
sondern die Verpflichtungsklage für unzulässig gehalten hat, weil nach Ablauf
des Genehmigungszeitraums wegen des in § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG geregelten
Ausschlusses der Rückwirkung der Genehmigung das Rechtsschutzinteresse
entfallen sei, liegt ein solcher Verfahrensmangel vor. Das Rechtsschutzinteresse fehlt nur, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche
oder tatsächliche Vorteile bringen kann. Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig
sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen (Urteil vom 29. April
2004 - BVerwG 3 C 25.03 - BVerwGE 121, 1 <3>).
16Von diesem Maßstab ausgehend hat das Verwaltungsgericht das Rechtsschutzinteresse zu Unrecht verneint. Denn es ist jedenfalls nicht offensichtlich,
dass die Klägerin durch eine stattgebende Entscheidung keine Verbesserung
ihrer Rechtsposition erreichen kann. Es steht zwar fest, dass die mit der Verpflichtungsklage begehrte Genehmigung eines höheren monatlichen Überlassungsentgelts für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung und den Zugang
am Kabelverzweiger in den Varianten CuDA 2Dr und CuDA 2Dr hochbitratig
wegen des Ablaufs des Genehmigungszeitraums am 31. März 2007 für die Zukunft keine Wirkung mehr entfalten kann. Nicht in gleichem Maße offensichtlich
ist jedoch, ob die in § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG grundsätzlich vorgesehene Rückwirkung der Genehmigung auf den Zeitpunkt der erstmaligen Leistungsbereitstellung und damit auf den streitgegenständlichen Genehmigungszeitraum
durch § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG ausgeschlossen ist. Zwar ist eine Anordnung
nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG als Voraussetzung für die Rückwirkung einer auf
ein Verpflichtungsurteil hin ergehenden Genehmigung höherer Entgelte hier
unstreitig nicht ergangen. Ob der Rückwirkungsausschluss zum Tragen kommt,
hängt jedoch von der im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Rechtsfrage
ab, ob § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Diese
Frage ist im Rahmen der Begründetheit der Klage zu klären.
17bb) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungsgemäß, stellt sich das angefochtene Teilurteil jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4
18Die Gültigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG vorausgesetzt, ist die Klage
mit dem auf die Verpflichtung der rückwirkenden Genehmigung höherer Zugangsentgelte gerichteten Hauptantrag unbegründet. Hat die Vorinstanz - wie
hier - die Klage als unzulässig abgewiesen, kann das Revisionsgericht die Prozessabweisung nach § 144 Abs. 4 VwGO als Sachabweisung aufrechterhalten,
wenn die tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil eine hinreichende Grundlage für eine Sachentscheidung bieten und auch im Fall einer Zurückverweisung kein anderes Ergebnis möglich erscheint (vgl. Beschlüsse vom
13. Juni 1977 - BVerwG 4 B 13.77 - BVerwGE 54, 99 <100 f.> und vom 22. August 1996 - BVerwG 8 B 83.96 - juris Rn. 1). So verhält es sich hier, falls § 35
Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungsgemäß und gültig ist. Unabhängig davon,
ob die in der angegriffenen Entgeltgenehmigung enthaltene teilweise Ablehnung des weitergehenden Entgeltgenehmigungsantrags der Klägerin rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO), stünde aufgrund der im angefochtenen Teilurteil enthaltenen Tatsachenfeststellungen fest, dass § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG einem der Klage stattgebenden Verpflichtungsurteil hier entgegensteht. Zur Erteilung der begehrten
Genehmigung eines höheren monatlichen Überlassungsentgelts für den bereits
abgelaufenen Zeitraum vom 1. April 2005 bis zum 31. März 2007 dürfte das
Gericht die Bundesnetzagentur nicht verpflichten, weil eine Anordnung nach
§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG als Voraussetzung der Rückwirkung nicht ergangen ist.
19§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG führt insoweit zwar nicht zum Erlöschen des materiellen
Genehmigungsanspruchs; denn der Anwendungsbereich der Vorschrift ist nach
dem Wortlaut nur eröffnet, wenn das Gericht die Bundesnetzagentur zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt verpflichtet. Dies entspricht
auch dem in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommenden Sinn und
Zweck der Regelung, die Wettbewerber des regulierten Unternehmens davor zu
schützen, Nachzahlungen für die bis zum rechtskräftigen Abschluss entsprechender Gerichtsverfahren vergehende Zeit leisten zu müssen (vgl. BTDrucks
15/2316 S. 69). Bei einem Erlöschen des materiellen Genehmigungsanspruchs
wäre die Bundesnetzagentur generell und unabhängig von gerichtlichen Verfahren daran gehindert, rückwirkend höhere Entgelte zu genehmigen, wenn es an
der vorläufigen Zahlungsanordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG fehlt. Dies
würde den Schutzzweck der Norm überschreiten. Denn soweit die rückwirkende
Entgeltgenehmigung durch die Regulierungsbehörde nicht in Vollzug eines
Verpflichtungsurteils erteilt wird, setzt sie die Rücknahme der früheren Genehmigung und damit eine Ermessensentscheidung voraus, bei der insbesondere
der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes der Wettbewerber in den Blick zu
nehmen ist (vgl. Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87
Rn. 37, 41, 56 ff.). Die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG ist daher vielmehr
so zu verstehen, dass sie lediglich den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts und damit die Befugnis der
Gerichte einschränkt, die Bundesnetzagentur rückwirkend zur Genehmigung
höherer als der ursprünglich genehmigten Entgelte zu verpflichten (vgl. Mayen/
Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 35 Rn. 80, 102). Auch
bei diesem prozessualen Verständnis der Vorschrift wäre die Abweisung der
Klage hinsichtlich des Hauptantrags jedenfalls im Ergebnis richtig. Eine auf ein
Verpflichtungsurteil hin erteilte Genehmigung eines höheren Entgelts könnte
keine Rückwirkung entfalten und mithin für den in der Vergangenheit liegenden
Genehmigungszeitraum nicht erteilt werden, weil das Verwaltungsgericht nicht
im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m.
§ 123 Abs. 1 VwGO die vorläufige Zahlung eines höheren Entgelts angeordnet
20b) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG hingegen verfassungswidrig und nichtig,
hat die Revision der Klägerin Erfolg. Die Regelung stünde dem von der Klägerin
geltend gemachten Anspruch auf Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur Er-
teilung einer gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 TKG rückwirkenden Genehmigung eines höheren Entgelts nicht entgegen. Der Erfolg der Klage hinge davon ab,
dass die unter Ziff. 4 des Genehmigungsbescheides vom 28. April 2005 ausgesprochene teilweise Ablehnung des weitergehenden Entgeltgenehmigungsantrags der Klägerin rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist, weil sie einen Anspruch auf Genehmigung eines höheren Entgelts oder
jedenfalls auf Neubescheidung ihres weitergehenden Antrags hat. Eine abschließende Beurteilung ist dem Senat diesbezüglich nicht möglich, weil das
Verwaltungsgericht insoweit noch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen
hat. Das angefochtene Teilurteil wäre in diesem Fall aufzuheben und die Sache
zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht
zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Zwar kann die weitere
Sachaufklärung zu dem Ergebnis führen, dass der Anspruch der Klägerin auf
Erteilung der begehrten Genehmigung eines höheren monatlichen Überlassungsentgelts für den Zeitraum vom 1. April 2005 bis zum 31. März 2007 aus
anderen Gründen nicht besteht. Diese Ungewissheit steht indes der Zulässigkeit einer Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG durch das Revisionsgericht nicht
entgegen (BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 1968 - 1 BvL 20/63, 31/66 und 5/67 -
BVerfGE 24, 119 <133 f.>).
212. Der Senat ist davon überzeugt, dass § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mit
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (a) und Art. 12 Abs. 1 GG (b) unvereinbar ist.
22a) § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verletzt die Gewährleistung wirkungsvollen
Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die durch § 35 Abs. 5
Satz 3 TKG im Ergebnis bewirkte Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung
durch den Ausgang des in § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG geregelten Eilverfahrens,
das aus strukturellen Gründen keinen gleichwertigen Rechtsschutz gewährleisten kann, führt zu einer erheblichen Einschränkung des Rechtsschutzes (aa),
die durch Sachgründe nicht gerechtfertigt und deshalb für das entgeltregulierte
Unternehmen unzumutbar ist (bb).
23aa) Die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG führt zu einer Einschränkung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, da sie den Rechtsschutz
des regulierten Unternehmens gegen Entscheidungen der Bundesnetzagentur
über seine Entgeltgenehmigungsanträge wesentlich erschwert.
24Gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht demjenigen, der durch die öffentliche
Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Diese Vorschrift
gewährleistet neben dem Zugang zu den Gerichten auch eine tatsächliche
wirksame - effektive - gerichtliche Kontrolle (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juli
1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <110 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR
461/03 - BVerfGE 110, 77 <85>; stRspr). Zur Effektivität des Rechtsschutzes
gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht prüfen kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um drohende Rechtsverletzungen abzuwenden oder erfolgte Rechtsverletzungen zu beheben (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juli 1982 a.a.O. und vom
27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <123>). Der Rechtsweg,
den Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dem Einzelnen gewährleistet, bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Hierbei verfügt der Gesetzgeber zwar über einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum, darf jedoch die Notwendigkeit einer umfassenden
Nachprüfung des Verwaltungshandelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
und eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart und -wirkung nicht verfehlen (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 a.a.O.
S. 123 f.).
25Da § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG - wie bereits ausgeführt - den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts und damit
die Befugnis der Gerichte einschränkt, die Bundesnetzagentur rückwirkend zur
Genehmigung höherer als der ursprünglich genehmigten Entgelte zu verpflichten, handelt es sich in der Sache um eine Regelung, die in ihrem Anwendungsbereich - zumindest auch - den Rechtsweg ausgestaltet. Abweichend von den
nach allgemeinem Verwaltungsprozessrecht (§ 113 Abs. 5 VwGO) geltenden
Regelungen zum Umfang des Verpflichtungsausspruchs darf das Gericht bei
Nichtvorliegen der in § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG genannten Voraussetzungen die
Bundesnetzagentur selbst dann nicht zur Erteilung der begehrten Entgeltgenehmigung verpflichten, wenn deren Ablehnung rechtswidrig ist, das regulierte
Unternehmen hierdurch in seinen Rechten verletzt wird und die Sache spruch-
reif ist. Soweit der Genehmigungszeitraum in der Vergangenheit liegt, macht
§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG die Erlangung von Rechtsschutz durch ein stattgebendes Verpflichtungsurteil davon abhängig, dass das Gericht zuvor im Eilverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m. § 123 Abs. 1 VwGO vorläufig die Zahlung eines höheren Entgelts angeordnet hat. Fehlt eine solche einstweilige gerichtliche Zahlungsanordnung, muss die Verpflichtungsklage allein schon aus
diesem Grund abgewiesen werden, selbst wenn das regulierte Unternehmen
durch die vollständige oder teilweise Ablehnung seines Entgeltgenehmigungsantrags in seinem subjektiven Recht auf Genehmigungserteilung verletzt worden ist.
26Die durch die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG im Ergebnis bewirkte Vorverlagerung des Rechtsschutzes in das Verfahren der einstweiligen Anordnung
beeinträchtigt die effektive gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Entgeltgenehmigungsbescheids. Das Rechtsschutzdefizit folgt insoweit zwar nicht
zwingend bereits aus der allgemein üblichen und anerkannten Praxis der Gerichte, sich in Eilverfahren an den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren
zu orientieren und dann die Sach- und Rechtslage im Rahmen der Prüfung des
Anordnungsanspruchs lediglich summarisch zu prüfen; denn in solchen Fällen,
in denen das einstweilige Rechtsschutzverfahren vollständig die Bedeutung des
Hauptsacheverfahrens übernimmt sowie eine endgültige Verletzung der Rechte
eines Beteiligten droht und insoweit auch Grundrechtspositionen von Gewicht in
Rede stehen, kann eine umfassendere rechtliche Prüfung des im Hauptsacheverfahren in Rede stehenden materiellen Anspruchs bereits im Eilverfahren von
Verfassungs wegen geboten sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985
- 1 BvR 233/81 und 341/81 - BVerfGE 69, 315 <363 f.>; Kammerbeschluss vom
28. September 2009 - 1 BvR 1702/09 - NVwZ-RR 2009, 945 Rn. 15).
27Eine derartige Steigerung der gerichtlichen Prüfungsintensität im Eilverfahren
zur Vermeidung eines mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbaren Rechtsschutzdefizits ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (UA S. 14)
grundsätzlich auch im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG denkbar (vgl. Masing/Griebel, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand März 2007,
§ 35 Rn. 59; Gramlich, N&R 2013, 102 <106 f.>). Die Regelung des § 35 Abs. 5
Satz 2 Halbs. 1 TKG steht dem nicht entgegen. Danach kann das Gericht im
Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren
Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch
auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht. Mit der Forderung einer
„überwiegenden Wahrscheinlichkeit“ verweist die Vorschrift auf das gegenüber
einem Vollbeweis verminderte Beweismaß bei der bloßen Glaubhaftmachung
von Tatsachen (vgl. etwa BGH, Beschlüsse vom 9. Februar 1998 - II ZB 15/97 -
NJW 1998, 1870 und vom 21. Oktober 2010 - V ZB 210/09 - NJW-RR 2011,
136 <137>). Dieser geringere Grad der richterlichen Überzeugungsbildung bei
der Ermittlung des Sachverhalts im Eilverfahren, der der Verfahrensbeschleunigung dient und sich bereits aus dem allgemeinen Prozessrecht (§ 123 Abs. 3
VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO) ergibt, wird jedoch durch die aus Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG folgende Pflicht des Gerichts überlagert, die Sach- und
Rechtslage nicht nur summarisch, sondern abschließend zu prüfen, wenn ohne
die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders
nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen können, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. Mai 2005 - 1 BvR 569/05 - NVwZ 2005, 927 <928>). Diese
Voraussetzungen dürften im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
regelmäßig vorliegen; denn ohne die vorherige Anordnung nach § 35 Abs. 5
Satz 2 TKG i.V.m. § 123 Abs. 1 VwGO wäre eine umfassende Prüfung des Genehmigungsbescheides der Bundesnetzagentur in tatsächlicher und rechtlicher
Hinsicht nach Ablauf des Genehmigungszeitraums nur noch im Rahmen einer
Fortsetzungsfeststellungsklage möglich, mit der das regulierte Unternehmen
zwar die Rechtswidrigkeit des Bescheids feststellen lassen, jedoch nicht die
Beseitigung der darin liegenden Rechtsverletzung erreichen könnte.
28Der effektive Rechtsschutz des regulierten Unternehmens gegen teilweise ablehnende Entgeltgenehmigungsbescheide der Bundesnetzagentur ist durch das
Verfahren der einstweiligen Anordnung allerdings aus anderen Gründen im Ergebnis nicht gewährleistet. Zum einen modifiziert die Vorgabe des § 35 Abs. 5
Satz 2 Halbs. 1 TKG die allgemein im Anordnungsverfahren nach § 123 VwGO
geltenden Grundsätze in der Weise, dass eine auf die vorläufige Zahlung eines
beantragten höheren Entgelts gerichtete Anordnung nicht auch als Ergebnis
einer Folgenabwägung ergehen kann, falls sich die Sach- und Rechtslage im
Eilverfahren nicht klären lässt. Gelingt dem antragstellenden Unternehmen die
Glaubhaftmachung nicht, so besteht kein Anordnungsanspruch und ist der Antrag abzulehnen, auch wenn die Frage, ob der materielle Anspruch auf das höhere Entgelt besteht oder nicht, „offen“ ist (vgl. Berger-Kögler/Cornils, in:
Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 124).
Dies wird den besonderen Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht
gerecht, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und
unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen, die
durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären. Ist dem Gericht eine vollständige Aufklärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren
nicht möglich, verlangt die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes in solchen Fällen, anhand einer Folgenabwägung zu entscheiden, wobei insbesondere grundrechtliche Belange umfassend in die Abwägung einzustellen sind (vgl.
BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. Mai 2005 a.a.O. S. 928). Dass die Entgeltgenehmigungsentscheidung der Regulierungsbehörde grundrechtliche Belange
des regulierten Unternehmens in erheblichem Maße berührt, steht außer Frage.
Die Pflicht zur Genehmigung von Entgelten und das damit einhergehende Verbot, ungenehmigte Entgelte zu verlangen, greift in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ein; denn das Grundrecht auf freie
Berufsausübung schließt die Freiheit ein, das Entgelt für berufliche Leistungen
mit dem Interessenten auszuhandeln (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 - NVwZ 2012, 694 <697 f.>; BVerwG, Urteile vom 21. Januar 2004 - BVerwG 6 C 1.03 - BVerwGE 120, 54 <68>, vom
9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 34 und vom 25. September 2013 - BVerwG 6 C 13.12 - juris Rn. 39). Die durch § 35 Abs. 5 Satz 2
Halbs. 1 TKG im Rahmen des Anordnungsverfahrens ausgeschlossene Folgenabwägung könnte dem antragstellenden Unternehmen zumindest in solchen
Fällen, in denen seiner grundrechtsgeschützten Position keine vergleichbar gewichtigen Belange der Wettbewerber gegenüberstehen, die Chance erhalten,
seinen Anspruch auf kostendeckende Entgelte gerichtlich durchzusetzen.
29Die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG verlagert im Ergebnis den Rechtsschutz endgültig auf das Verfahren der einstweiligen Anordnung und beein-
trächtigt vor allem deshalb das Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, weil
das Verfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m. § 123 Abs. 1 VwGO immer
dann nicht zum Erfolg führen kann, wenn die Sache wegen eines Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur nicht spruchreif ist (vgl. Berger-Kögler/
Cornils, a.a.O. § 35 Rn. 127). Ein solcher Beurteilungsspielraum kommt der
Regulierungsbehörde nach der Rechtsprechung des Senats im Rahmen der
Bestimmung der für die telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung
nach § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG in der hier noch anwendbaren Fassung (jetzt:
§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG) in der Regel maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung jedenfalls bei der Auswahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen
und Abschreibungen zu (vgl. Urteil vom 25. September 2013 a.a.O. Rn. 18 ff.).
In diesen Fällen kann das Gericht die für die vorläufige Zahlungsanordnung
nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG erforderliche überwiegende Wahrscheinlichkeit,
dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht, regelmäßig schon deshalb nicht feststellen, weil es einem der Regulierungsbehörde
zustehenden Letztentscheidungsrecht nicht vorgreifen darf und deshalb in der
Hauptsache lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht kommt.
30Das hieraus folgende Rechtsschutzdefizit lässt sich nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung beheben. Da sich der der Regulierungsbehörde im
Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
partiell eingeräumte Beurteilungsspielraum aus den unionsrechtlichen Vorgaben zur Preiskontrolle ergibt, ist die rechtliche Annahme einer Reduzierung auf
Null im Anordnungsverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m. § 123 Abs. 1
VwGO ausgeschlossen. In Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/19/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang
zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie
deren Zusammenschaltung (ABl EG Nr. L 108 S. 7, Zugangsrichtlinie) ist der
Entgeltmaßstab der „kostenorientierten Preise“ niedergelegt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Merkmal der Kostenorientierung in Art. 3 Abs. 3 TAL-VO (EuGH, Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-
55/06, Arcor - Slg. 2008, I-2931 Rn. 145, 149), die auf die Auslegung des in
Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Zugangsrichtlinie enthaltenen Begriffs der „kostenori-
entierten Preise“ übertragen werden kann (vgl. Urteil vom 25. September 2013
a.a.O. Rn. 21 ff.), liegt die Auswahl der Methode zur Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im
„Ermessen“ der nationalen Regulierungsbehörden (EuGH, Urteil vom 24. April
2008 a.a.O. Rn. 109, 116 f.; vgl. hierzu ferner Urteil des Senats vom 23. November 2011 - BVerwG 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 19,
22). Soweit der Gerichtshof von Ermessen spricht, handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum (Urteile vom 23. November 2011 a.a.O. Rn. 37 und vom 25. September 2013 a.a.O. Rn. 30), den
das nationale Recht nicht einschränken kann.
31bb) Die durch die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG bewirkte Einschränkung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG für das regulierte
Unternehmen ist in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht durch hinreichend gewichtige Sachgründe gerechtfertigt und deshalb unverhältnismäßig.
32(1) Obwohl Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vorbehaltlos formuliert ist, sind gesetzliche Einschränkungen dieses Grundrechts nicht von vornherein ausgeschlossen, soweit bei der Ausgestaltung der Rechtsschutzgarantie Belange, die dem
Gebot umfassenden Rechtsschutzes entgegenstehen, Beachtung verlangen.
Derartige Einschränkungen unterliegen aber den Anforderungen, die sich aus
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben. Sie müssen mit den Prinzipien einer rechtsstaatlichen Verfahrensordnung vereinbar sein und dürfen den
Rechtsschutz nicht in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschweren (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR
385/90 - BVerfGE 101, 106 <124 f.>). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit
ist im vorliegenden Zusammenhang dem Umstand Rechnung zu tragen, dass
im Zuge der Entgeltgenehmigung eine Konfliktlage in einem mehrpoligen
Rechtsverhältnis zu bewältigen ist (BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1
BvR 2087, 2111/03 - BVerfGE 115, 205 <232 f.>). An diesem Rechtsverhältnis
sind neben der Genehmigungsbehörde und dem regulierten Unternehmen, in
dessen Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) die Entgeltgenehmigungspflicht eingreift, auch die Wettbewerber als potenziell zur Entgeltzahlung Verpflichtete beteiligt, die insoweit ebenfalls in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus
Art. 12 Abs. 1 GG betroffen sind. Der Gesetzgeber ist auch bei der Ausgestaltung des Rechtsschutzes dazu berufen, die miteinander kollidierenden und verflochtenen Interessen in einen Ausgleich zu bringen, der allen in verhältnismäßiger Weise gerecht wird. Dabei kommt ihm ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu, der sich auf die Beurteilung der Vor- und Nachteile für die
jeweils betroffenen Güter sowie auf die Güterabwägung mit Blick auf die Folgen
für die verschiedenen rechtlich geschützten Interessen bezieht (BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 2006 a.a.O. S. 233 f. und vom 13. Juni 2006 - 1 BvR
1160/03 - BVerfGE 116, 135 <155>).
33Ob besondere Maßgaben aus dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch für
den Gesetzgeber folgen, wenn er den Rechtsschutz in einer Situation ausgestaltet, durch die unterschiedliche Interessen betroffen sind, lässt sich nur mit
Rücksicht auf die Eigenart gerade der konkret betroffenen Interessenlage beurteilen. Der Gesetzgeber hat insbesondere grundrechtliche Schutzaussagen
zugunsten des Rechtsuchenden, aber auch zugunsten Dritter, deren Belange
durch den begehrten Rechtsschutz berührt werden, zu beachten und hierbei
bereichsspezifischen Besonderheiten Rechnung zu tragen (BVerfG, Beschluss
vom 13. Juni 2006 a.a.O.). Die Einschätzung der für die Konfliktlage maßgeblichen ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen liegt dabei ebenso in
seiner politischen Verantwortung wie die Vorausschau auf die künftige Entwicklung und die Wirkungen seiner Regelung (BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober
2013 - 1 BvR 1842, 1843/11 - NJW 2014, 46 Rn. 70). Eine Grundrechtsverletzung kann nur festgestellt werden, wenn eine betroffene Grundrechtsposition
gegenläufigen Interessen in einer Weise untergeordnet wird, dass in Anbetracht
der Bedeutung und Tragweite des betroffenen Grundrechts von einem angemessenen Ausgleich nicht mehr gesprochen werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2013 a.a.O.).
34(2) Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben genügt die Regelung des § 35
Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG nicht.
35(a) Mit der Beschränkung der Rückwirkung von Genehmigungen höherer Entgelte, die aufgrund eines Verpflichtungsurteils ergehen, verfolgt der Gesetzge-
ber einen legitimen Zweck. Die Wettbewerber des regulierten Unternehmens,
die mit diesem Zugangsverträge geschlossen und auf der Basis genehmigter
Entgelte Leistungen bezogen haben, sollen vor hohen Nachzahlungen und dem
Erfordernis entsprechender Rückstellungen geschützt werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 15/2316 S. 69 f.)
wird zur Erläuterung darauf hingewiesen, dass sich die Wettbewerber bei einer
uneingeschränkten Rückwirkung dem Risiko ausgesetzt sähen, Nachzahlungen
für mehrere Jahre, die regelmäßig bis zum rechtskräftigen Abschluss entsprechender Gerichtsverfahren vergingen, leisten zu müssen. Für diesen Fall wären
Rückstellungen erforderlich in Höhe der Differenz zwischen den beantragten
und den genehmigten Entgelten, die sich aufgrund der Vielzahl der Vertragsbeziehungen und des Umfangs der bezogenen Leistungen zu ganz erheblichen
Beträgen summieren könnten. Ferner hätten die Wettbewerber - rechtlich oder
tatsächlich - keine Möglichkeit, gegenüber ihren Endkunden Nachzahlungen
durchzusetzen, so dass die Wettbewerber in eine existenzbedrohende Situation
gelangen könnten. Wie die Entgeltregulierung insgesamt (vgl. Urteile vom
21. Januar 2004 - BVerwG 6 C 1.03 - BVerwGE 120, 54 <62> und vom
25. Februar 2009 - BVerwG 6 C 25.08 - Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 2
Rn. 19) dient damit auch die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG dem
öffentlichen Interesse an der Förderung chancengleichen und funktionsfähigen
36(b) Die Beschränkung der gerichtlichen Durchsetzbarkeit des Anspruchs auf
rückwirkende Genehmigung eines höheren Entgelts ist zur Förderung dieses
legitimen Zwecks geeignet. Bei uneingeschränkter Rückwirkung einer von dem
regulierten Unternehmen mit der Verpflichtungsklage erstrittenen Genehmigung
eines höheren Entgelts wären die entgeltpflichtigen Wettbewerber dem in der
Begründung des Gesetzentwurfs beschriebenen Nachzahlungsrisiko ausgesetzt. Im Hinblick auf dieses Risiko notwendige Rückstellungen würden die
Wettbewerber auch dann finanziell belasten, wenn sich die von der Bundesnetzagentur erteilte Genehmigung im Klageverfahren letztlich als rechtmäßig
erweisen sollte (vgl. Masing/Griebel, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand
März 2007, § 35 Rn. 61; Groebel, in: Säcker , TKG-Kommentar, 3. Aufl.
2013, § 35 Rn. 81). Die Berücksichtigung der Rückstellungskosten im Rahmen
der Preiskalkulation würde sich zudem zu Lasten der Wettbewerbsfähigkeit der
Angebote der Wettbewerber auswirken. Die Ungewissheit über das zu zahlende
Entgelt würde den vom Gesetz bezweckten Marktzutritt von Wettbewerbern
spürbar behindern (vgl. Urteil vom 21. Januar 2004 a.a.O. S. 65). Diesen Nachteilen für das Regulierungsziel der Wettbewerbsförderung wirkt § 35 Abs. 5
Satz 3 TKG entgegen, indem die Regelung die rückwirkende Durchsetzbarkeit
höherer Entgelte von der erfolgreichen Durchführung des Eilverfahrens nach §
35 Abs. 5 Satz 2 TKG i.V.m. § 123 Abs. 1 VwGO abhängig macht. Aufgrund
dieser Verknüpfung erlangen die Wettbewerber bereits vor dem rechtskräftigen
Abschluss des Hauptsacheverfahrens ein hohes Maß an Planungssicherheit,
da sie sich nur in dem Fall einer vorläufigen Zahlungsanordnung auf die Möglichkeit höherer Entgelte einstellen müssen.
37(c) Die Beschränkung der Rückwirkung solcher Genehmigungen höherer Entgelte, die aufgrund eines Verpflichtungsurteils ergehen, ist auch erforderlich.
Ein gleich geeignetes milderes Mittel zur Erreichung der vom Gesetzgeber verfolgten Ziele ist nicht ersichtlich.
38Sähe das Gesetz abweichend von § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 TKG eine vollständige tatsächliche und rechtliche Überprüfung der Entgeltgenehmigung im
Anordnungsverfahren vor, könnte dies zwar die Beeinträchtigung des Grundrechts des regulierten Unternehmens auf effektiven Rechtsschutz in den Fällen
abschwächen, in denen die Bundesnetzagentur nicht über einen Beurteilungsspielraum verfügt. Da die Kontrolle von Entgeltgenehmigungsentscheidungen
regelmäßig schwierige tatsächliche und rechtliche Fragen aufwirft, hätte dies
jedoch zwangsläufig eine erhebliche Verlängerung des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zur Folge und liefe deshalb dem gesetzgeberischen Anliegen,
im Interesse eines funktionierenden Wettbewerbs schnell Rechtsklarheit über
die zu leistenden Entgelte zu schaffen, zuwider (vgl. auch Berger-Kögler/
Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35
Rn. 126; Mayen/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 35
Rn. 109).
39Auch eine Befugnis des Gerichts, die einstweilige Zahlungsanordnung nach
§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG auf der Grundlage einer Folgenabwägung zu erlassen,
wenn eine vollständige Aufklärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren
nicht möglich oder die Sache wegen eines Beurteilungsspielraums der Regulierungsbehörde nicht spruchreif ist, wäre kein gleich geeignetes Mittel zur Erreichung der vom Gesetzgeber verfolgten Ziele. Wegen der erwähnten Komplexität der Entgeltgenehmigungsentscheidungen, des in zentralen Punkten unionsrechtlich vorgegebenen Beurteilungsspielraums und der - im Rahmen einer
Folgenabwägung zu berücksichtigenden - gewichtigen grundrechtsgeschützten
Position des entgeltberechtigten Unternehmens würde dies in einer Vielzahl von
Fällen im Ergebnis dazu führen, dass eine einstweilige Zahlungsanordnung ergehen müsste. Dies würde das Ziel des Gesetzgebers, die Wettbewerber des
regulierten Unternehmens vor hohen Nachzahlungen und dem Erfordernis entsprechender Rückstellungen zu schützen, konterkarieren.
40Die im Schrifttum erwogene Möglichkeit, dem regulierten Unternehmen für den
Fall der Erfolglosigkeit seiner Klage die Verpflichtung aufzuerlegen, den Wettbewerbern durch das Rechtsschutzverfahren erforderlich gewordene Rückstellungskosten zu ersetzen (Masing/Griebel, a.a.O. § 35 Rn. 61), stellt ebenfalls
keine gleich geeignete Alternative zum Ausschluss der Rückwirkung der gerichtlich erstrittenen Genehmigung eines höheren Entgelts dar; denn im Unterschied zu der in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG getroffenen Regelung wären die
Wettbewerber nicht von der Notwendigkeit befreit, bis zur Rechtskraft eines gerichtlichen Hauptsacheverfahrens zunächst Rückstellungen zu bilden. Bereits
diese gegebenenfalls nur vorläufige Belastung beschränkt sie in ihrer Wettbewerbsfähigkeit und kann - proportional zur Verfahrensdauer - zu den existenzbedrohenden Gefahren führen, denen der Gesetzgeber gerade entgegenwirken
will (vgl. Groebel, a.a.O. § 35 Rn. 81).
41Die Annahme, dass die in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG geregelte Rückwirkungsbeschränkung zur Erreichung der vom Gesetzgeber verfolgten Ziele erforderlich ist, steht nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats. Soweit der Senat in seinem Urteil vom 21. Januar 2004 (a.a.O. S. 69) ausgeführt
hat, dass sich eine ausschließlich in die Zukunft gerichtete Entgeltgenehmigung
zur Zweckerreichung als nicht erforderlich und damit als unverhältnismäßig erwiese, bezog sich dies auf die Rechtslage nach dem TKG 1996 und die - vom
Senat bejahte - Frage, ob die auf der Grundlage des § 39 Alt. 1 TKG 1996 erteilte Genehmigung der Entgelte für die vertraglich vereinbarte Gewährung eines besonderen Netzzugangs auf den Zeitpunkt des Abschlusses des Vertrages zurückwirkt, in dem diese Entgelte vereinbart worden waren. Diese Erwägungen lassen sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit von § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG übertragen.
Denn durch § 35 Abs. 5 TKG hat der Gesetzgeber die zum alten Recht ergangene Rechtsprechung, nach der die Entgeltgenehmigung auf den Zeitpunkt des
Vertragsschlusses zurückwirkt, einerseits bestätigt, andererseits aber auch begrenzt. Mit der neu eingeführten Verknüpfung zwischen einer vorläufigen Zahlungsanordnung des Gerichts, die nicht von der Darlegung eines Anordnungsgrundes abhängt, und einer möglichen Rückwirkung der im Hauptsacheverfahren erstrittenen (höheren) Entgeltgenehmigung bezweckt das Gesetz eine zwischen dem Entgeltgläubiger und seinen Wettbewerbern ausgewogene Verteilung des Risikos unrichtiger, später korrigierter Entgeltgenehmigungen (vgl. Urteil vom 25. März 2009 - BVerwG 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2
Rn. 30). Ob es der Gesetzgeber zum Schutz der Wettbewerber vor erheblichen
Nachzahlungen für erforderlich halten durfte, die Rückwirkung solcher Genehmigungen höherer Entgelte zu beschränken, die aufgrund eines Verpflichtungsurteils ergehen, hatte der Senat in dem Urteil vom 21. Januar 2004 (a.a.O.)
nicht zu prüfen.
42(d) Die durch § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG bewirkte Einschränkung des
Rechtsschutzes des regulierten Unternehmens gegen Entscheidungen der
Bundesnetzagentur über seine Entgeltgenehmigungsanträge steht jedoch nicht
in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Zielen
(so auch Mayen/Lünenburger, a.a.O. § 35 Rn. 110; Berger-Kögler/Cornils,
a.a.O. § 35 Rn. 119 ff.; in der Tendenz ferner Höffler, in: Arndt/Fetzer/Scherer,
TKG, 2008, § 35 Rn. 47 und Masing/Griebel, a.a.O. § 35 Rn. 58, die jedoch die
Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung bejahen; ebenso Gramlich,
in: Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 2 I, Rn. 92;
ders., N&R 2013, 102 <106>; anderer Auffassung: Groebel, a.a.O. § 35
Rn. 81 ff.; Scherer, NJW 2004, 3001 <3007>; Schuster/Ruhle, in: Piepenbrock/
Attendorn, Beck'scher TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2006, § 35 Rn. 75 ff.).
43Der durch die Regelung bewirkte Eingriff in die Rechtsschutzgarantie (Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG) hat hohes Gewicht. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG errichtet
bei Verpflichtungsklagen, mit denen ein entgeltreguliertes Unternehmen die
Genehmigung höherer Entgelte erstrebt, in zahlreichen Fällen eine praktisch
unüberwindbare Hürde für die gerichtliche Prüfung des Rechtsschutzbegehrens
in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und nimmt dem Gericht die zur Abwendung bzw. Behebung von Rechtsverletzungen erforderlichen Entscheidungsbefugnisse. Denn die gerichtliche Durchsetzbarkeit des Entgeltgenehmigungsanspruchs des regulierten Unternehmens ist - wie ausgeführt - nach Ablauf des
jeweiligen Genehmigungszeitraums vom Ausgang des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens abhängig. Dieses ist aufgrund seines summarischen Charakters nur beschränkt geeignet, eine Klärung der Rechtmäßigkeit einer (Teil-)Ablehnung eines Entgeltgenehmigungsantrags herbeizuführen, und wird vielfach
schon deshalb nicht zum Erfolg führen können, weil die Regulierungsbehörde
im Rahmen der Bestimmung der für die Entgeltgenehmigung maßgeblichen
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 TKG in
der hier noch maßgeblichen Fassung; jetzt: § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG) über
unionsrechtlich vorgegebene Beurteilungsspielräume verfügt. Entgeltnachforderungen des regulierten Unternehmens sind damit in zahlreichen Fällen auch
dann nicht gerichtlich durchsetzbar, wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellt, dass das von der Bundesnetzagentur genehmigte Entgelt den gesetzlich geregelten Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
unterschreitet. Im Ergebnis muss selbst ein effizient wirtschaftendes Unternehmen Leistungen, die es aufgrund der ihm auferlegten Zugangsverpflichtung
nicht verweigern darf, zu nicht kostendeckenden Preisen erbringen, soweit der
Genehmigungszeitraum bis zum rechtskräftigen Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bereits abgelaufen ist, was bei der in der Praxis der
Bundesnetzagentur üblichen Befristung auf ein bis zwei Jahre regelmäßig der
Fall sein wird. Auf der anderen Seite sieht sich das regulierte Unternehmen jedoch immer dann einem Rückzahlungsanspruch ausgesetzt, wenn das Hauptsacheverfahren zu niedrigeren als den zunächst vereinnahmten Entgelten führt.
Hierzu kann es nicht nur in den Fällen kommen, in denen eine Verpflichtungsklage des regulierten Unternehmens nach vorheriger Zahlungsanordnung gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG letztlich doch erfolglos bleibt, sondern auch dann,
wenn ein von der Bundesnetzagentur genehmigtes Entgelt auf eine erfolgreiche
Anfechtungsklage eines Wettbewerbers abgesenkt wird. In der praktischen
Auswirkung legt § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG damit das Kostenrisiko, das sich
aus klagebedingten Verzögerungen der Feststellung des rechtmäßigen Entgelts
ergibt, einseitig und ausnahmslos dem entgeltberechtigten regulierten Unternehmen auf.
44Diesen erheblichen Belastungen des regulierten Unternehmens aufgrund der
Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG stehen keine gleichermaßen gewichtigen Belange gegenüber. Auch unter Berücksichtigung des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Güterabwägung
ist die durch die Regelung bewirkte Einschränkung der gerichtlichen Durchsetzbarkeit des Entgeltgenehmigungsanspruchs für das regulierte Unternehmen
unzumutbar. Das vom Gesetzgeber mit der Regelung verfolgte Ziel des Schutzes der Wettbewerber vor hohen Nachzahlungen und dem Erfordernis entsprechender Rückstellungen kann im Hinblick auf die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine derart weitreichende Beeinträchtigung des
Rechtsschutzes des regulierten Unternehmens nicht rechtfertigen. Es fehlt an
einem angemessenen Ausgleich der widerstreitenden Interessen.
45Zwar ist das Vertrauen der Wettbewerber in den Bestand der von der Bundesnetzagentur in dem dafür nach §§ 132 ff. TKG vorgesehenen, besonders formalisierten Verfahren genehmigten Entgelte grundsätzlich schutzwürdig (vgl. Urteil