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Timestamp: 2017-06-22 12:27:36+00:00
Document Index: 185229524

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 24', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 24', 'arrêt ', 'art. 24', 'art. 97', 'art. 5', 'art. 98', 'ATF ', 'art. 24', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 24', 'ATF ', 'art. 105', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 10', 'art. 52', 'art. 16', 'art. 52', 'art. 16', 'art. 22', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 24', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 16', 'art. 22', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 16', 'art. 36', 'art. 16', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 16', 'arrêt ', 'art. 10', 'art. 1', 'ATF ', 'art. 24', 'art. 41', 'art. 42', 'art. 24', 'art. 37', 'art. 43', 'art. 24', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 156', 'arrêt ']

1A.152/2002 (10.07.2003)
1A.152/2002 /col
MM. les Juges Nay, Juge présidant et Vice-président du Tribunal fédéral, Reeb, Féraud, Catenazzi et Fonjallaz.
la société S.________,
recourante, représentée par Me Jacques Ballenegger, avocat, rue Beau-Séjour 10, case postale 2860,
extension d'une exploitation en zone viticole, ordre de démolition
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 10 juin 2002.
La société S.________ a pour actionnaires les descendants de son fondateur A.________, soit C.________ (actionnaire principal), D.________ (administrateur), E.________, F.________ et G.________. Elle a pour but la transformation, la mise en valeur et le commerce de produits viticoles provenant de vignes situées à Lavaux, Champagne, Ollon, Yvorne, ainsi qu'en Valais et à Neuchâtel, pour un total d'environ 26 ha. S.________ est propriétaire de la parcelle n° 630 du cadastre de Grandvaux, située à la sortie du village, en zone viticole. D'une surface de 6 ha, cette parcelle supporte un bâtiment d'une surface au sol de 200 m2 environ, dans lequel se trouvent les installations du domaine (pressoirs, cuves, installations de mise en bouteilles et caves) ainsi qu'un logement occupé par C.________. Ce bâtiment a fait l'objet de plusieurs agrandissements successifs.
Le 10 février 1997, S.________ a obtenu l'autorisation de réaliser un couvert de 100 m2 ainsi qu'une extension en sous-sol de 350 m2 destinée au stockage et à la commercialisation du vin. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) précisa que les possibilités d'extension fondées sur l'art. 24 LAT (RS 700) étaient ainsi épuisées. Lors des travaux, S.________ a excédé le cadre de l'autorisation de construire en aménageant notamment une extension de 58,8 m2 (14 m par 4,2 m) de la cave située à l'ouest du bâtiment, ainsi qu'un local enterré de 30 m2 (7,51 m par 4 m) à l'extrémité ouest de celui-ci. Ces travaux ont fait l'objet d'une enquête complémentaire au mois de septembre 1999, et ont suscité l'opposition de B.________, propriétaire voisin. Le 12 avril 2000, le SAT a refusé l'autorisation spéciale requise, et exigé la démolition du local enterré précité, tout en réservant pour les autres travaux une procédure ultérieure de régularisation. Cette décision a été notifiée le 3 mai 2000 par la municipalité, laquelle précisa qu'après discussions avec les services concernés, la remise en état pouvait se limiter à une mise hors service du local litigieux. Un recours contre la décision du 12 avril 2000, ainsi qu'une demande de reconsidération de cette décision, ont été écartés par le Tribunal administratif vaudois (arrêt du 31 mai 2001, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 24 janvier 2002).
Un projet de régularisation des travaux, en particulier des deux extensions souterraines, a été mis à l'enquête du 3 au 23 avril 2001. Il a fait l'objet d'oppositions, notamment de B.________ et de l'association "Sauvez Lavaux". Par décision notifiée le 21 juin 2001, le SAT a refusé l'autorisation spéciale pour l'agrandissement de la cave souterraine en considérant qu'il s'agissait de locaux d'encavage de vins de provenances diverses, par conséquent de nature commerciale et non viticole; les droits dérogatoires déduits de l'art. 24 LAT avaient déjà été épuisés. La cave devait être comblée et rendue inutilisable dans un délai au 15 septembre 2001. S'agissant de la construction souterraine de 30 m2, le SAT renvoyait à sa décision du 12 avril 2000, définitive sur ce point.
Par arrêt du 10 juin 2002, le Tribunal administratif vaudois a confirmé la décision du SAT. Appliquant à l'ensemble des constructions les dispositions de la LAT entrées en vigueur au 1er septembre 2000, il a considéré que seule était conforme à la zone agricole l'exploitation viticole consacrée principalement à l'exploitation du sol et, accessoirement seulement, au traitement, au stockage et à la vente de produits. La vigne devait provenir de la région et, au moins pour moitié, de l'exploitation ou de la communauté de production; la mise en valeur ne devait pas se faire de manière industrielle. En l'occurrence, la récolte vinifiée et mise en bouteille provenait de 53 parcelles dont 22 étaient situées dans la région du Lavaux (soit un tiers des 26 ha exploités), 13 dans le district d'Aigle, 9 à Grandson et 6 en Valais. Même en étendant la notion de région aux districts de Lavaux, Vevey et Aigle, il resterait 6 ha exploités dans le nord vaudois et en Valais. S.________ était une société immobilière, et C.________, son actionnaire principal, ne paraissait pas pouvoir être considéré comme un exploitant à la tête d'une unité d'exploitation, son activité se rapprochant davantage de celle d'une coopérative viticole. Le bâtiment n'était donc pas conforme à l'affectation de la zone viticole, et le constructeur avait largement dépassé les possibilités dérogatoires offertes par les art. 24ss LAT. L'ordre de comblement des locaux souterrains a également été confirmé, la constructrice ne pouvant se prétendre de bonne foi, ni invoquer le principe de la proportionnalité. Le délai pour la remise en état a été fixé au 30 novembre 2002.
S.________ forme un recours de droit administratif contre ce dernier arrêt. Elle conclut à sa réforme, et à l'octroi d'un permis de construire pour les divers agrandissements requis, subsidiairement au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision. L'effet suspensif est également requis; il a été accordé par ordonnance présidentielle du 13 septembre 2002.
Le Tribunal administratif et le SAT concluent au rejet du recours. La Municipalité de Grandvaux propose l'admission du recours. L'Office fédéral du développement territorial conclut au rejet du recours et à la fixation d'un nouveau délai pour exécuter l'ordre de remise en l'état. La recourante a répliqué.
Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, rendues par les autorités énumérées à l'art. 98 OJ. Il est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (ATF 126 V 252 consid. 1a p. 254; 123 II 16 consid. 2a p. 20, 359 consid. 1a/aa p. 361; 121 II 161 consid. 2a et les arrêts cités).
1.1 Le recours de droit administratif est en particulier ouvert contre les décisions de dernière instance cantonale sur la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone des constructions sises hors de la zone à bâtir, ou concernant des autorisations exceptionnelles de construire fondées sur l'art. 24 LAT (art. 34 al. 1 LAT; cf. ATF 123 II 499 consid. 1a); il en va de même lorsque la décision attaquée confirme la démolition d'une construction ou d'une installation réalisée sans autorisation, alors que le constructeur allègue la conformité des travaux à l'affectation de la zone, ou prétend à l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT (cf. ATF 105 Ib 272 consid. 1c p. 276).
1.2 La décision attaquée émanant d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).
La recourante soutient que son bâtiment serait conforme à l'affectation de la zone viticole. L'exigence de la provenance régionale ne figurerait pas à l'art. 34 al. 1 OAT (RS 700.1), et le bâtiment, comprenant les installations de pressage et d'encavage, servirait au développement interne de l'exploitation. Le type de culture et de produit correspondrait en outre aux critères retenus à l'art. 34 al. 1 OAT. A supposer qu'un critère de provenance géographique soit applicable, la recourante soutient qu'un rayon de 15 km, inspiré de l'art. 10 al. 1 let. a de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91), serait inapproprié dans le domaine viticole, puisqu'il empêcherait à une exploitation de produire des vins d'appellations différentes, alors que la diversification est actuellement nécessaire pour permettre la survie des entreprises vinicoles.
Aux termes de l'art. 52 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions, les zones agricoles et viticoles sont destinées à l'exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol ainsi qu'aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral.
3.1 Selon l'art. 16a al. 1, 1re phrase LAT, dans sa teneur au 1er septembre 2000 (et dont la cour cantonale a fait application en vertu de l'art. 52 al. 2 OAT), sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). L'art. 34 al. 1 OAT reprend cette définition en précisant que sont conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne. Selon l'art. 34 al. 2 OAT, sont aussi conformes à l'affectation de la zone les constructions servant à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles (a) si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions ou d'exploitations appartenant à une communauté de production, (b) si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel et (c) si l'exploitation où se trouvent lesdites constructions conserve son caractère agricole ou horticole.
3.2 La novelle du 20 mars 1998 admet plus largement la conformité à l'affectation de la zone agricole: elle est désormais reconnue non seulement pour les constructions et installations répondant à la définition de l'art. 16a al. 1, 1re phrase LAT, mais également, aux termes de l'art. 16a al. 2 LAT, pour celles qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice, indépendamment des conditions restrictives de l'art. 24 LAT. Il y a "développement interne" lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol - garde d'animaux de rente (art. 36 OAT), cultures maraîchères ou horticoles indépendantes du sol (art. 37 OAT) - est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la viabilité de cette exploitation soit assurée. Le fait qu'une activité agricole remplisse les conditions énoncées aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu'une autorisation de construire une nouvelle installation en application de l'art. 22 LAT doive nécessairement être délivrée. En effet, l'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants; si tel n'est pas le cas, elle doit en outre vérifier que la nouvelle construction n'est pas surdimensionnée par rapport à l'utilisation envisagée et les besoins de l'exploitation et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 OAT; ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281).
3.4 La recourante soutient que la conformité à la zone viticole pourrait être admise sur la seule base de l'art. 34 al. 1 OAT, ce qui dispenserait de tenir compte du critère régional posé à l'art. 34 al. 2 OAT. Elle relève que la culture de la vigne est tributaire du sol, que les installations situées dans l'exploitation serviraient à son développement interne et à la transformation de denrées alimentaires ainsi qu'à l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (art. 34 al. 1 let. a et b OAT). La recourante perd de vue que les locaux souterrains, exclusivement destinés au dépôt ou au stockage du vin, ne servent pas directement à l'exploitation tributaire du sol. La première hypothèse de l'art. 34 al. 1 OAT n'est donc pas réalisée; quant au développement interne (art. 16a al. 2 LAT), il concerne des activités sans rapport direct avec la culture du sol mais nécessaires à la subsistance de l'exploitation (voir les exemples de développement interne aux art. 36 et 37 OAT), ce qui n'est pas le cas des activités en rapport avec le travail de la vigne. Par ailleurs, en l'absence d'une mesure de planification spéciale selon l'art. 16a al. 3 LAT, la recourante ne saurait se prévaloir de l'art. 34 al. 1 let. a ou b OAT. C'est dès lors avec raison que la cour cantonale a examiné la conformité des installations à l'affectation de la zone sur la base des critères fixés à l'art. 34 al. 2 OAT. Bien qu'elle n'y figure pas expressément, la notion de région est d'ailleurs inhérente à la définition de la conformité de la zone posée à l'art. 16a LAT.
3.6 En l'occurrence, l'exploitation dispose de 26 ha de vignes réparties sur 53 parcelles, soit une capacité de 293'800 litres de vin dont 80% de vin blanc, en majorité du chasselas. Les vignes sont détenues par la société (6 ha à Grandvaux et Ollon), par la famille Vogel (16 hectares) ou louées à des tiers (5 ha). Sur une surface totale de 258'282 m2, 92'357 m2 se trouvent dans le district de Lavaux (22 parcelles à Grandvaux, Villette, Puidoux et Cully), 102'097 m2 dans le district d'Aigle (13 parcelles à Yvorne et Ollon), 35'288 m2 en Valais (8 parcelles à Ardon, Conthey et Sion) et 19'529 m2 dans le district de Grandson (9 parcelles à Bonvillars, Champagne, Concises et Onnens). C.________, considéré comme le directeur de l'exploitation, s'occupe essentiellement de la vinification; le travail des parcelles est confié à d'autres vignerons, que la recourante considère comme des salariés, par le biais de contrats "d'entreprise agricole": ceux-ci livrent la récolte et en reçoivent les deux tiers du prix; ils bénéficient des paiements directs alloués aux exploitants selon la législation fédérale sur l'agriculture, et il n'est pas payé de cotisations sociales. C.________ ne travaille pas la vigne, mais donne les instructions aux vignerons quant à l'encépagement, au planning des cultures et aux traitements.
La recourante critique la référence faite dans l'arrêt cantonal à l'art. 10 al. 1 let. a OTerm, qui fixe un rayon de 15 km entre les différentes parties de l'exploitation. La recourante conteste la pertinence de cette réglementation, et mentionne d'autres dispositions, notamment de la LDFR, qui permettent des exploitations plus vastes. La critique tombe à faux puisque la cour cantonale a renoncé aux critères de l'OTerm, pour se fonder en définitive sur le Règlement du 19 juin 1995 sur les appellations d'origine des vins vaudois (RAOV), qui partage le vignoble vaudois en six régions "présentant une homogénéité d'encépagement et dont les vins présentent des caractères organoleptiques analogues" (art. 1 RAOV). Or, la recourante ne conteste pas la pertinence de ce critère, et n'en propose pas de meilleur.
Le critère de l'appellation ne saurait certes être retenu de manière systématique. On ne peut exclure, en effet, qu'une exploitation située à la limite de plusieurs appellations d'origine différentes ou d'une étendue restreinte ne soit légitimée à produire, au même endroit, des vins d'appellations différentes. En l'espèce toutefois, l'application de ce critère permet d'aboutir à un résultat sans ambiguïté. L'exploitation est située à Grandvaux, au coeur du Lavaux, soit la région comprenant toutes les communes du district de Lausanne (situées à l'est de la ville), de Lavaux et de Vevey. Seuls 35% de la récolte traitée par l'exploitation proviendrait de cette région, le solde provenant du Chablais, de Bonvillars ou du Valais.
La recourante fait grand cas des nouvelles tendances, notamment de l'élévation de la taille critique de l'entreprise et des nécessités de diversifier les cépages. On peut se demander si, face à cette nouvelle tendance, le mode d'exploitation ne devrait pas lui aussi être adapté, si le maintien de l'exploitation au sein de la maison vigneronne traditionnelle est encore justifié, et s'il ne se justifierait pas au contraire de déplacer les activités ultérieures à la récolte en zone constructible, compte tenu notamment des nombreux transports qu'impose ce nouveau genre d'exploitation viticole. La question peut toutefois demeurer indécise.
3.9 La recourante invoque aussi la loi cantonale du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LPPL), assimilable à un plan directeur partiel (ATF 112 Ib 229), qui inclut expressément le bâtiment en zone viticole, ce qui confirmerait son caractère de maison vigneronne. Un tel plan ne saurait toutefois lier l'autorité chargée, au moment de l'autorisation de construire, d'apprécier la conformité d'un bâtiment à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve, au regard des règles contraignantes de la LAT. Comme le relève la cour cantonale (cf. aussi ci-dessous consid. 4), le bâtiment de la recourante a progressivement perdu son caractère au gré de ses transformations successives, de sorte que la référence à un plan directeur datant de 1979 n'a plus guère de pertinence.
Le Tribunal administratif s'est ensuite interrogé sur les conditions d'octroi d'une autorisation fondée sur l'art. 24c al. 2 LAT. Il a estimé que le bâtiment faisait encore partie d'une exploitation viticole au 1er juillet 1972, mais avait ensuite perdu cette vocation. Il était devenu non conforme à l'affectation de la zone après le changement de réglementation au sens de l'art. 41 OAT. La recourante estime que la vocation du bâtiment n'a jamais changé, le mode d'exploitation ayant toujours été le même, et que rien ne permettrait de fixer le moment ou un tel changement aurait eu lieu. La cour cantonale ne s'est toutefois pas limitée à ces considérations: elle a aussi estimé que les agrandissements autorisés successivement depuis 1972 avaient fait porter la surface initiale, d'environ 200 m2, à environ 1000 m2 dont 350 en sous-sol, de sorte que l'identité du bâtiment s'était trouvée fondamentalement modifiée. Les limites posées à l'art. 42 OAT étaient dépassées. Cette considération, qui empêche à elle seule l'octroi d'une nouvelle autorisation fondée sur l'art. 24c LAT, n'est pas remise en cause par la recourante; elle ne procède en tout cas pas d'un établissement manifestement incomplet ou inexact des faits. Elle empêche également une autorisation fondée sur l'art. 37a LAT (constructions à usage commercial non conformes à l'affectation de la zone), la limite de 30% fixée à l'art. 43 al. 2 OAT étant elle aussi manifestement dépassée.
Pour des motifs analogues, une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT n'entre pas en considération. Selon la jurisprudence rendue en application de cette disposition, une construction nouvelle n'est en effet imposée par sa destination en dehors de la zone à bâtir que si elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire, de par son importance et son implantation (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508), les motifs économiques ou de convenance étant irrelevants. Comme le relève l'arrêt attaqué, l'exploitation actuelle du domaine viticole nécessite un grand nombre de transports de raisin entre le lieu des récoltes et celui de la transformation. On ne voit pas, par conséquent (outre la commodité résultant des installations existantes), la nécessité d'effectuer cette dernière en zone agricole.
La recourante soulève aussi plusieurs arguments, plus spécifiques à l'ordre de remise en état. Elle relève que l'impact des constructions en sous-sol serait négligeable, et en tout cas préférable à une construction hors sol. Le Tribunal administratif aurait injustement douté de sa bonne foi.
6.1 Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
6.2 La recourante ne saurait se prévaloir de sa bonne foi dès lors qu'elle a entrepris les travaux sans avoir obtenu l'autorisation de construire nécessaire à cet effet, et après avoir été clairement informée que toutes les possibilités d'autorisations dérogatoires étaient épuisées. L'intérêt public à empêcher toute construction illicite - même souterraine - hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt de la recourante à agrandir une exploitation qui, dans son mode actuel, n'est pas conforme à l'affectation prévue. Il n'est pas prétendu que les frais de remise en état des lieux - limitée pour l'essentiel à un comblement des locaux - seraient excessifs, ni que cette mesure pourrait mettre en péril l'exploitation. L'ordre de remise en état ne viole dès lors pas le principe de la proportionnalité.
Le recours de droit administratif doit par conséquent être rejeté, un nouveau délai étant fixé pour la remise en état ordonnée par le Tribunal administratif. Conformément à l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante. Il n'est pas alloué de dépens.
Le recours de droit administratif est rejeté; un délai est fixé au 30 novembre 2003 pour l'exécution de l'ordre de remise en état.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, à la Municipalité de Grandvaux, au Département des infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.