Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-953-de-diciembre-1-de-1999-sentencia-c?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920419d9bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 17:34:22
Document Index: 233958639

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 97', 'ARTÍCULO 256', 'ARTÍCULO 94', 'ARTÍCULO 189', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 241', 'artículo 120', 'artículo 243', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 150', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 150', 'artículo 97', 'artículo 8', 'artículo 97', 'artículo 121', 'artículo 150', 'artículo 300', 'artículo 210', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 256', 'artículo 256', 'artículo 97', 'artículo 300', 'artículo 256', 'artículo 120', 'artículo 1', 'artículo 94', 'artículo 97', 'artículo 256', 'artículo 150', 'artículo 210', 'artículo 150', 'artículo 365', 'artículo 97']

﻿ SENTENCIA C-953 DE DICIEMBRE 1 DE 1999
SENTENCIA C-953 DE 01 DE DICIEMBRE DE 1999
CONTENIDO:EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA. DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 97 DE LA LEY 489 DE 1998COMO TAMBIÉN INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN: "LOS APORTES DE LOS DEPARTAMENTOS NO PODRÁN SER INFERIORES AL CINCUENTA Y UNO POR CIENTO (51%) DEL CAPITAL DE LA SOCIEDAD", CONTENIDA EN LA PARTE FINAL DEL ARTÍCULO 256 DEL DECRETO LEY 1222 DE 1986, "POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL", Y EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "O EN EL CORRESPONDIENTE ACTO DE CREACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA ENTIDAD O ENTIDADES PARTICIPANTES", CONTENIDA EN LA PARTE FINAL DEL NUMERAL TERCERO DEL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 489 DE 1998, POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, SE EXPIDEN LAS DISPOSICIONES, PRINCIPIOS Y REGLAS PARA EL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES PREVISTAS EN LOS NUMERALES 15 Y 16 DEL ARTÍCULO 189 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, PARTICIPACIÓN EN LA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA, NATURALEZA JURÍDICA DE LA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:339 DE MARZO DE 2000, PÁG.426
Sentencia C-953 de diciembre 1º de 1999
NO TIENEN PORCENTAJES MÍNIMOS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL
Ref.: Expedientes D-2521, D-2525, D-2540, D-2553 y D-2558.
Demandas de inconstitucionalidad en contra de los artículos 94 (parcial), 97 (parcial) y 120 de la Ley 489 de 1998 “Por medio de la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Artículos 1º (parcial); 2º (parcial); 7º (parcial); 8º (parcial); 14 (parcial); 15; 20; 21; 22 y 50 del Decreto 1064 de 1999 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional” y artículos 1º; 2º; 5º; 8º; 9º (parcial) y 12 al 24 (en su integridad) del Decreto 1065 de 1999 “Por el cual se dictan medidas en relación con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, S.A., se reestructura el “Banco de Desarrollo Empresarial S.A. “y se le trasladan algunas funciones”.
Actores: Ramón Carlos Zúñiga Valverde; Julio César Viafra Candelo; Gloria Emperatriz Barrero Carretero, Hugo Francisco Mora Murillo; Jorge Arango Mejía y Alejandro Rico Jiménez.
«II. Normas demandadas
A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en los diarios oficiales Nº 43.464, del 29 de diciembre de 1998 y 43.615, de 26 de junio de 1999.
“LEY NÚMERO 489 DE 1998
“ART. 94.—Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del código de comercio. Salvo las reglas siguientes:
Cuando el capital de las empresas filiales participe más de una empresa industrial y comercial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la empresa filial se organiza como sociedad comercial de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo Consejo Distrital o Municipal, la cual podrá constar en forma especial o el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes.
El funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en especial las propias de las empresas y sociedades previas con el Código de Comercio y legislación complementaria.
Las empresas filiales en las cuales participen particulares se sujetarán a las disposiciones previstas en esta ley para la sociedades de economía mixta.
En el acto de constitución de una empresa, cualquiera que sea la forma que revista deberán establecer los instrumentos mediante los cuales la empresa industrial y comercial del Estado que ostente la participación mayoritaria asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas de las políticas del sector administrativo dentro del cual actúe.
Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta no sea interior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital social efectivamente suscrito y pagado.
ART. 120.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
2. Disponer la fusión, escisión o disolución y consiguiente liquidación de sociedades entre entidades públicas, de sociedades de economía mixta, de sociedades descentralizadas indirectas y de asociaciones entidades públicas, en las cuales exista participación de entidades públicas del orden nacional.
PAR. 3º—En ejercicio de las facultades conferidas por el presente artículo, el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.
PAR. 5º—Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo el gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el legislador para la entidad o entidades respectivas”.
“DECRETO NÚMERO 1064 DE 1999
“ART. 1º—Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades descentralizadas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución.
En lo no previsto en el presente decreto deberá aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.
ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. La expedición de este acto conlleva:
f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Prohibición que opera a partir de la expedición del decreto que ordena de disolución y liquidación de la entidad.
PAR. 2º—Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros.
ART. 7º—Funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes:
d) Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al concurso de acreedores de conformidad con lo previsto en el presente decreto; así mismo que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador.
c) El de las pensiones de las personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, cuando previo cumplimiento del requisito de la edad la pensión les sea reconocida siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones.
ART. 15.—Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Constituye justa causa de terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales la supresión de cargos y empleos desempeñados por ellos por efecto de la disolución y liquidación de la entidad que se ordene en el respectivo decreto.
PAR.—Dada la disolución de la entidad y su liquidación, no se podrán incrementar o reconocer derechos a los servidores de la entidad distintos a aquellos de los que gozan en el momento que se decreta la disolución.
ART. 20.—Revisión de reconocimiento de obligaciones periódicas y pensiones. El Consejo de Estado o la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia según se trate de empleados públicos o trabajadores oficiales revisarán, a solicitud del Gobierno Nacional a través del ministerio respectivo o del Ministerio Público, las sentencias que en cualquier tiempo hubieran decretado reconocimientos que impongan al Tesoro Público la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones a las entidades liquidadas, en curso de liquidación o que se liquiden en el futuro.
La revisión tendrá por objeto la declaración de nulidad del reconocimiento, su modificación o extinción y la sentencia decidirá lo pertinente sobre restituciones, en su caso.
En la demanda de revisión, que se tramitará por la vía ordinaria, se podrá pedir la suspensión del pago de la prestación o la reducción provisional de su monto hasta cuando se dicte la sentencia.
En la admisión de la demanda la corporación decidirá sobre la suspensión o reducción y las decretará cuando encuentre que existe infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la demanda, o cuando aparezca evidente que la sentencia se dictó o se obtuvo por medios ilegales, por vía de hecho o con violación del debido proceso.
ART. 21.—Revisión de otras obligaciones pecuniarias. La revisión prevista en el artículo anterior también procede respecto de las sentencias y los reconocimientos hechos en acto administrativo o en conciliación o transacción procesal o extraprocesal que hubieren establecido obligaciones pecuniarias a favor de trabajadores, o de beneficiarios suyos, por sustitución, subrogación, cesión o por cualquier otra causa, con fundamento en el contrato o relación de trabajo a cargo de las mismas entidades.
ART. 22.—Causales de revisión. La revisión, que podrá solicitarse en cualquier tiempo, tendrá lugar en los siguientes casos:
1. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con fundamento en medios de prueba falsos o adulterados.
2. Cuando la persona en cuyo favor se decretó no reunía, al tiempo del reconocimiento, la aptitud o las condiciones legales para la obtención de la prestación correspondiente, o si con posterioridad a la sentencia hubiere perdido dicha aptitud, en su caso.
3. Cuando después de dictada la sentencia, expedido el acto administrativo o celebrada la conciliación, se encuentren pruebas con las cuales se hubiera podido proferir una decisión judicial o administrativa diferente o no se hubiere aprobado por el funcionario competente la conciliación por haberla encontrado contraria a la ley.
4. Cuando se haya dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, en la expedición del acto administrativo o en la celebración de la conciliación.
5. Cuando haya existido fraude procesal, colusión u otra maniobra fraudulenta dentro del proceso en que se dictó la sentencia, se tramitó el acto administrativo o se celebró la conciliación.
6. Cuando concurra alguna de las causales señaladas en la ley para la pérdida del reconocimiento.
7. Cuando el reconocimiento haya sido hecho en exceso de la cuantía que corresponda según las normas legales o convencionales pertinentes o cuando, para decretar el mismo, dichas disposiciones hubieren sido mal aplicadas o equivocadamente interpretadas.
8. Cuando la entidad obligada por la sentencia o por los demás actos susceptibles de revisión, hubiere estado indebidamente representada, no hubiere sido notificada en debida forma o de cualquier otra manera se hubiere violado el debido proceso o incurrido en vías de hecho.
9. Cuando la sentencia hubiere sido proferida desconociendo prerrogativas procesales de la Nación y cuando se hubieren impuesto condenas que no proceden contra ella.
ART. 50.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
“DECRETO NÚMERO 1065 DE 1999
“Por el cual dictan medidas en relación con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A., se reestructura el “Banco de Desarrollo Empresarial S.A.” y se le trasladan algunas funciones.
De la disolución de la Caja de Crédito
Agrario Industrial Minero
ART. 1º—Disolución. Dispónese la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A., creada por la Ley 57 de 1931.
ART. 5º—Cesión de activos y pasivos. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero deberá en primer lugar realizar cesiones de sus activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones al Banco Agrario de Colombia S.A., de acuerdo con el documento de cesión que para el efecto suscribirán el liquidador de la entidad y el representante legal del Banco Agrario de Colombia S.A., documento que estará basado en el informe financiero preparado para tal fin por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y será aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La cesión comprenderá los depósitos del público, que serán atendidos por la entidad a que se refiere el artículo 12 del presente decreto.
Si de la cesión de activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación efectúe el Banco Agrario de Colombia S.A. resultare una diferencia a favor de éste, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, o la Nación cuando asuma este pasivo, estarán en la obligación de pagar la misma, pudiendo acudir esta última al mecanismo previsto en el artículo séptimo del presente decreto para efectuar el pago, en la medida que sea necesario para que el Banco Agrario de Colombia S.A., cumpla con sus obligaciones legales o con el público.
“ART. 12.—Reestructuración y capitalización del Banco de Desarrollo empresarial S.A. Reestructúrase el establecimiento bancario denominado Banco de Desarrollo Empresarial S.A., que en lo sucesivo se denominará Banco Agrario de Colombia S.A. y podrá usar el nombre Banagrario, entidad que continuará como sociedad anónima, con el régimen de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, y que se vincula al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ART. 13.—Objeto del Banco Agrario de Colombia S.A. El Banco Agrario de Colombia S.A. tendrá como objeto desarrollar las operaciones propias de un establecimiento bancario comercial, con las limitaciones previstas en este decreto. Sus operaciones activas estarán dirigidas a las actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y a las entidades territoriales.
ART. 14.—Operaciones e inversiones. El Banco Agrario de Colombia S.A. podrá desarrollar todas las operaciones propias de los establecimientos bancarios y efectuar las inversiones autorizadas a estos últimos, en ambos casos con sujeción a lo dispuesto en forma especial en este decreto y en el estatuto orgánico del sistema financiero.
El Banco Agrario de Colombia S.A., hará parte del sistema nacional de crédito agropecuario y podrá operar sus oficinas en forma directa, o prestar sus servicios mediante convenios suscritos con otros establecimientos de crédito, o contratar la operación de oficinas por parte de otros establecimientos de crédito en las condiciones que determine el Gobierno Nacional. Así mismo, podrá acordar la utilización de espacios de otras entidades públicas en municipios de categorías 5 y 6 para prestar servicios cuando en tales municipios no exista otro establecimiento de crédito. Estas agencias o puntos de servicio estarán operadas por funcionarios del Banco Agrario de Colombia S.A. y bajo su responsabilidad.
El Banco Agrario de Colombia S.A. no tendrá filiales.
ART. 15.—Límites a las operaciones activas de crédito. Las operaciones activas de crédito del Banco Agrario de Colombia S.A., estarán sujetas a las siguientes limitaciones:
En cada operación activa de crédito estructurada y concedida bajo la modalidad de créditos sindicados, o mediante otras modalidades similares, el riesgo crediticio del Banco Agrario de Colombia S.A., no excederá del 33% del monto de la operación;
En las operaciones activas de crédito garantizadas por el fondo agropecuario de garantías, o quien haga sus veces, el monto de operación no excederá en ningún caso del 20% del valor garantizado por el fondo. El monto de la operación no garantizada por el fondo deberá contar con garantías admisibles;
Las operaciones activas de crédito con una entidad territorial no excederán en ningún momento del equivalente en pesos de 1000 salarios mínimos legales mensuales, vigentes al momento de la aprobación de la operación. No se encuentran sometidas a este límite las operaciones previstas en el literal a) de este artículo;
ART. 16.—Depósitos judiciales, consignación de multas y de cauciones. Se ordena el traslado al Banco Agrario de Colombia S.A. de las funciones de recibo, depósito y administración de los dineros que por mandato legal se deben depositar en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, incluyendo las relacionadas con los depósitos judiciales, la consignación de multas que impongan las autoridades jurisdiccionales, las canciones, las cantidades de dinero que deban consignarse a órdenes de las autoridades de policía con motivo de las actuaciones o diligencias que adelanten y las sumas que se consignen en desarrollo de contratos de arrendamiento.
En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, el Banco Agrario de Colombia S.A. sustituye en los derechos y obligaciones a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en relación con las funciones aquí señaladas.
ART. 18.—Privilegios y derechos. Sustitúyase en el Banco Agrario de Colombia S.A., cualquier privilegio o derecho que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero tenga en virtud de disposiciones contenidas en leyes y decretos reglamentarios.
ART. 20.—Junta directiva. La Junta Directiva del Banco Agrario de Colombia S.A., estará integrada así:
La junta directiva cumplirá las funciones de la asamblea general de accionistas mientras el Banco Agrario de Colombia S.A., esté sometido al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
ART. 24.—Ajustes presupuestales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el fondo de garantías de instituciones financieras, según sea el caso deberán realizar los ajustes presupuestales necesarios para lograr cumplir con los requisitos que se establecen en el estatuto orgánico del sistema financiero para este tipo de establecimientos, principalmente en lo que tiene que ver con el capital y los márgenes de solvencia, si a ello hubiere lugar”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, esta corporación es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las normas acusadas en este proceso en las demandas que fueron objeto de acumulación en el mismo, pues se trata de disposiciones de carácter legal.
2. Cosa juzgada constitucional respecto del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y de los decretos 1064 y 1065 de 1999
1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que en ejercicio de sus funciones sean proferidos por la Corte Constitucional en relación con la exequibilidad o inexequibilidad de normas sometidas a su control, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que significa que, si esta última ha sido declarada por la Corte, las normas que fueron objeto de su juzgamiento y retiro del ordenamiento jurídico por violación de la Carta Política, no pueden ser reproducidas ni por la autoridad que las dictó, ni por ninguna otra, mientras persistan en la Constitución las disposiciones que sirvieron como fundamento para el efecto.
1.1. En relación con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, esta corporación, mediante Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 declaró su inexequibilidad, a partir de la fecha de su promulgación, sentencia en la cual se expresó que, en este caso, “las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca”, por lo que, entonces, “desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.
Siendo ello así, la Corte Constitucional, habrá de ordenar ahora, que, en virtud del empeño de la cosa juzgada, se esté a lo resuelto con respecto a la norma mencionada.
1.2. En cuanto respecta a los decretos 1064 y 1065 de 1999, algunas de cuyas normas fueron objeto de las demandas acumuladas en este proceso y a las cuales ya se ha hecho referencia pormenorizada en esta providencia, ha de observarse por la Corte Constitucional, que esta corporación, en Sentencia C-918 de 18 de noviembre de 1999, declaró la inexequibilidad, en su integridad, de los decretos mencionados, en razón de haber sido expedidos en ejercicio de las facultades extraordinarias de que trata el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, norma que, como ya se dijo, fue declarada inexequible desde la fecha de su promulgación.
Ello significa, entonces, que si el Presidente de la República no fue jamás investido de manera legitima conforme a la Constitución de las facultades extraordinarias a que se ha hecho mención, las que no tuvieron “efecto alguno” según lo expresado en la sentencia C-702 de 1999, se sigue como conclusión obligada de tal declaración que, los decretos-leyes expedidos con invocación de tales facultades son igualmente inconstitucionales y, por ello, también lo son cada una de las disposiciones que los integran, por lo cual se ordenará estar a lo resuelto en la sentencias C-918 de 18 de noviembre de 1999, en relación con los distintos artículos de los decretos a que se ha hecho mención que fueron demandados en los procesos acumulados a que se refiere esta providencia.
3. Análisis sobre la constitucionalidad del numeral 3º (parcial) del artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
3.1. El ciudadano Jorge Arango Mejía solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”, contenida en la parte final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998 (fls. 151 y 210 a 213 del expediente).
A su juicio, las empresas industriales y comerciales del Estado, así como las sociedades de economía mixta, tienen que ser creadas por la ley, o autorizada por esta su creación. Por ello, resulta contrario a la Constitución que desde el propio acto de creación y organización de una empresa industrial y comercial del Estado, se le autorice para que, a su arbitrio pueda dar origen a “empresas filiales”, sin intervención ninguna del legislador. Esa autorización en abstracto y de tipo general, quebranta entonces, al decir del demandante el artículo 150, numeral 7º de la Constitución.
3.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 601 a 603), por su parte, considera que el segmento final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, no debe ser entendido en el sentido planteado por el demandante, sino que, sin prescindir de la autorización del órgano de representación popular para crear una filial, que debe ser especifica, puede ella estar contenida en el acto de creación de la empresa industrial y comercial del Estado, con sujeción a la ley que, lo es en este caso la 489 de 1998.
3.3. El Procurador General de la Nación, considera que el aparte acusado no contempla autorización general sino que confiere una facultad de creación por parte de la empresa industrial y comercial del Estado, para que ella pueda participar con un porcentaje superior al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital, en la creación de empresas filiales, asunto que, si bien no es usual, no sería inconstitucional, “por cuanto el requisito es que exista la autorización específica de la respectiva corporación nacional, departamental o municipal y no que se realice en acto separado.
3.4. Se observa por la Corte que el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, regula lo atinente a la asociación de empresas industriales y comerciales del Estado con otras de su misma naturaleza, o entre entidades descentralizadas y entidades territoriales, las cuales se regirán “por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio”, salvo las excepciones establecidas por el citado artículo 94, en cuyo numeral 3º se dispone que “las empresas industriales y comerciales del Estado y las entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”.
Es decir, que son dos las vías que pueden ser utilizadas para la “creación de filiales”: la primera, por autorización directa de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo expedido por el concejo distrital o municipal para el efecto; y, la segunda, cuando existe una norma “en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”, que, aun cuando en apariencia sería indeterminada y general, queda sin embargo sometida a que en el capital de la nueva entidad se participe por la empresa industrial y comercial del Estado “con un porcentaje superior al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital total”, como lo exige el numeral primero del artículo 94 de la misma ley, y, teniendo en cuenta que cuando se trate de filiales en las cuales participen particulares, quedan sometidos al régimen previsto por la ley para las sociedades de economía mixta, por expresa disposición del numeral 5º del citado artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
De esta suerte, lo que en apariencia sería una autorización general, con desconocimiento de la participación del Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales respecto de la creación de filiales de empresas industriales y comerciales del Estado de los distintos niveles administrativos —que es a lo que se concreta el cargo de inconstitucionalidad—, no lo es en realidad. En efecto, leído en su integridad el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, si se acude a ese mecanismo para el establecimiento de empresas filiales, las entidades estatales que, como empresas industriales y comerciales de esa categoría participen en la creación de aquellas tienen señaladas con antelación por el propio legislador, unas reglas precisas, determinadas, que permiten desde el comienzo, saber cuáles son las condiciones en que habrá de participar el ente estatal, pues la ley prevé el porcentaje de capital mínimo que ha de aportarse, el régimen jurídico al cual habrá de someterse la filial y, además, se asegura, de antemano que la nueva entidad tendrá a su disposición instrumentos indispensables para que permitan que en el desarrollo de su objeto social la gestión que realice se artículo, en un plano de coordinación, con los programas y las políticas del sector administrativo correspondiente, razones estas por las cuales se declarará la exequibilidad del aparte final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
4. Análisis sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998
4.1. En la demanda presentada por el ciudadano Jorge Arango Mejía, (fls. 213 a 214 del expediente), se solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, en el cual se dispone que “para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta no pueda ser inferior al cincuenta por ciento (50%) del capital social, efectivamente suscrito y pagado”.
A juicio del actor, dado que al momento de entrar en vigencia la Constitución de 1991 se encontraban en vigor las disposiciones del Decreto 1050 de 1968 y las del Código de Comercio relacionadas con las sociedades de economía mixta, cuando el constituyente se refirió a este tipo de sociedades en los artículo 150, 300, 313 y transitorio 20 de la Carta, acogió la definición legal que entonces existía sobre esa clase de sociedades, que no preveían que para ser de esa naturaleza fuese necesario que el aporte estatal “no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del capital social, efectivamente suscrito y pagado”, como ahora se dispone por el inciso acusado, que ya se transcribió.
4.2. El Ministerio de Hacienda (fls. 603, 604), sugiere a la Corte que se declare una “exequibilidad condicionada” de la norma acusada en el sentido de que “el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 debe ser entendido no en términos restrictivos, sino en términos amplios, de tal manera que la denominación de sociedad de economía mixta no comprenda exclusivamente las entidades en las cuales el capital estatal represente mínimamente el cincuenta por ciento (50%) del capital social, suscrito y pagado, sino las entidades en las cuales exista dentro del capital, aporte estatal, en cualquier proporción”, ya que las sociedades en las cuales exista “aporte estatal, no pueden ser consideradas como entidades privadas”.
4.3. El Procurador General de la Nación, por su parte, estima que al demandante le asiste la razón respecto de la inconstitucionalidad del inciso acusado, por cuanto el artículo 8º del Decreto 1050 de 1968 no establece porcentajes para que una sociedad con aportes estatales y privados sea considerada como de economía mixta, y, además, en razón de que la Constitución vigente cuando se refiere a ese tipo de sociedades, “no alude a porcentajes específicos de participación de capital público”.
4.4. Ante todo, se precisa por la Corte que la constitucionalidad o inconstitucionalidad del inciso 2º del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, no puede analizarse en relación con el Código de Comercio, ni tampoco teniendo como punto de referencia las definiciones que respecto de las sociedades de economía mixta y de otras entidades descentralizadas se hicieron en el Decreto-Ley 1050 de 1968, sino que el juicio de la Corte ha de realizarse mediante la confrontación de la norma acusada con la Carta Política, sin consideración a normas de rango legal como las mencionadas, de las cuales, dicho sea marginalmente, el Decreto-Ley 1050 de 1968 fue expresamente derogado por el artículo 121 de la Ley 489 de 1998.
4.5. Sentado lo anterior, encuentra la Corte que, efectivamente, como lo asevera el actor y lo afirma el señor Procurador General de la Nación, la Carta Política vigente, en el artículo 150, numeral 7º, atribuye al legislador la facultad de “crear o autorizar la constitución” de “sociedades de economía mixta”, al igual que en los artículo 300 numeral 7º y 313 numeral 6º dispone lo propio con respecto a la creación de este tipo de sociedades del orden departamental y municipal, sin que se hubieren señalado porcentajes mínimos de participación de los entes estatales en la composición del capital de tales sociedades. Ello significa entonces, que la existencia de una sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta magna que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que, lo que le da esa categoría de “mixta” es, justamente, que su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares.
4.6. Por otra parte, se observa por la Corte que el artículo 210 de la Constitución establece que las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional deben ser creadas por la ley o con su autorización “con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”, norma ésta que en armonía con lo dispuesto por el artículo 150 de la Carta permite que el Congreso de la República en ejercicio de su atribución de “hacer las leyes” dicte el régimen jurídico con sujeción al cual habrán de funcionar los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de economía mixta. Ello no significa que so pretexto de establecer ese régimen para estas últimas se pueda establecer desconocer que cuando el capital de una empresa incluya aportes del Estado o de una de sus entidades territoriales en proporción inferior al cincuenta por ciento (50%) del mismo, no alcanzan la naturaleza jurídica de sociedades comerciales o empresas de “economía mixta”, pues, se insiste, esta naturaleza jurídica surge siempre que la composición del capital sea en parte de propiedad de un ente estatal y en parte por aportes o acciones de los particulares, que es precisamente la razón que no permite afirmar que en tal caso la empresa respectiva sea “del Estado” o de propiedad de “particulares” sino, justamente de los dos, aunque en proporciones diversas, lo cual le da una característica especial, denominada “mixta”, por el artículo 150, numeral 7º de la Constitución.
De no ser ello así, resultaría entonces que aquellas empresas en las cuales el aporte de capital del Estado o de una de sus entidades territoriales fuera inferior al cincuenta por ciento (50%) no sería ni estatal, ni de particulares, ni “mixta”, sino de una naturaleza diferente, no contemplada por la Constitución.
4.7. No sobra advertir, sin perjuicio de lo expuesto, que en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa.
5. Unidad normativa con el artículo 256 (parcial) del Decreto-Ley 1222 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”
En atención a que el artículo 256 del Decreto-Ley 1222 de 1986 dispone que en las sociedades de economía mixta de carácter departamental “los aportes de los departamentos no podrán ser inferiores al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital de la sociedad”, encuentra la Corte que por las mismas razones que habrá de declararse la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, la expresión acabada de mencionar es igualmente inconstitucional, por cuanto el artículo 300 numeral 7º de la Carta Política atribuye entre otras funciones a las asambleas departamentales, la de “autorizar la formación de sociedades de economía mixta”, sin que, en este caso señale unos porcentajes mínimos a partir de los cuales se adquiere esa naturaleza jurídica, razón esta por la cual la Corte, en ejercicio de sus funciones y de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, también se pronunciará sobre la inexequibilidad parcial del artículo 256 del Decreto-Ley 1222 de 1986, por existir una necesaria unidad normativa.
1. En relación con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, estése a lo resuelto en sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, que lo declaró inexequible.
2. En relación con los artículo 1º, 2º, 5º, 8º, 12 y 13 a 24 del Decreto 1065 de 1999, así como en relación con los artículos 1º, 2º, literales d), f) y parágrafo 2º, 7º literal d) 8º, en los segmentos acusados, 14 en la expresión final del literal c), objeto de acusación, 15, 20, 21, 22, y 50 del Decreto 1064 de 1999, estése a lo resuelto en sentencia C-918 de 18 de noviembre de 1999, que declaró la INEXEQUIBILIDAD, en su integridad, de los decretos mencionados.
3. Declárase EXEQUIBLE la expresión “o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”, contenida en la parte final del numeral tercero del artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
4. Declárase INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 97 de la Ley 489 de 1998.
5. Declárase INEXEQUIBLE la expresión “los aportes de los departamentos no podrán ser inferiores al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital de la sociedad”, contenida en la parte final del artículo 256 del Decreto-Ley 1222 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”.
EXTRACTOS: «2. Conforme a la orientación asumida en la sentencia de la cual disentimos, la noción de sociedad de economía mixta tiene origen constitucional, la calificación de economía mixta entraña participación económica del Estado y de los particulares, cualquiera sea la proporción de la misma sin que pueda el legislador condicionarla a un determinado porcentaje. La ley, sin variar la estructuración de la sociedad de economía mixta, sólo podrá prever regímenes diferenciales según ese porcentaje.
Como se expresa en la sentencia, la fundamentación constitucional de sus planteamientos la halla la Corte en los artículos 150-7 y 210.
3. El punto central de análisis, entonces, debe radicarse en la consideración de la mayor o menor libertad de conformación de las entidades que para la integración de la estructura administrativa haya dispuesto el constituyente en favor del legislador.
Para ello, consideramos que es necesario analizar no solamente el artículo 150, numeral 7º, en su proyección literal, y el artículo 210 en cuanto dispone la determinación de regímenes por parte del legislador, sino tener presente la función que dentro de un Estado como el social de derecho, que armoniza la iniciativa privada y la libre competencia en condiciones de igualdad con la dirección general de la economía a cargo del Estado, están llamados a cumplir los organismos integrantes del denominado sector público de la economía (que en su amplia expresión comprende, empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y todas aquellas sociedades y empresas en las cuales haya participación estatal).
En efecto, no puede desconocerse, al evaluar las posibilidades conformadoras del legislador que salvo que el constituyente haya ejercitado directamente la potestad de conformación de la organización administrativa estatal y de los organismos y entidades que la integran, compete al legislador la determinación del régimen a ellos aplicable. Dentro de dicha determinación, el legislador ha de definir los elementos estructurales, en razón del papel específico que a cada uno de los organismos y entidades corresponde dentro del conjunto del Estado y en interrelación con la sociedad. Recuérdese que la Constitución atribuye a la ley el señalamiento de los objetivos generales y la estructura orgánica de las entidades y organismos que crea.
En ese orden de ideas, si bien es cierto que la Constitución Política alude en distintos textos a la organización administrativa y enuncia sus componentes, sólo respecto de algunos de ellos determina su ubicación dentro de la organización y sus funciones (Presidente de la República, ministros, directores de departamentos administrativos) en relación con los restantes se limita a prever su creación, o a autorizarla, sin definir puntualmente sus características institucionales y jurídicas determinantes del régimen aplicable. Aspectos estos que explícitamente se dejan al legislador (art. 210).
En este punto cabe recordar cómo esta misma Corte se ha orientado al reconocimiento de una amplia libertad de conformación en materia de organización al reconocer la conformidad con la constitución de organismos no previstos en ella, o no correspondientes “a la tipología hasta ahora existente”. Al respecto baste citar la sentencia C-480 de 1994 donde se expresó en relación con las denominadas empresas sociales del Estado, categoría creada por la Ley 100 de 1993:
“No es cierto como lo sostiene el libelista, que la Carta señala en “forma expresa y taxativa” cuáles son las “únicas” funciones del Congreso de la República, pues esta corporación tiene competencia general legislativa en todo aquello que, en lo referido a esa función, no esté expresamente atribuido a otro órgano del Estado. Con respecto a la misma afirmación sobre las asambleas y los concejos, basta para desvirtuar lo sostenido por el actor que, estas últimas corporaciones públicas, además de las funciones que les señala la Carta, cumplirán las que les fije la ley. La circunstancia de que no se hablase en la Carta, de la posible existencia de personas jurídicas de derecho público especiales, no quiere decir que éstas no pudiesen existir, tal el caso de las “empresas sociales del Estado” a que se refieren los artículos en este aparte examinados. Pues no se requería una facultad expresa de la ley para que ésta ordenare la creación de una persona jurídica de derecho público.
Más aún, y de manera expresa el artículo 150 en su numeral 7º, otorga competencia al Congreso de la República para crear personas jurídicas que no correspondan a la tipología hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley determinar “la estructura de la administración nacional”, con la creación, supresión o fusión de “otras entidades del orden nacional”. Además tiene la ley la competencia de otorgar a las asambleas departamentales y a los concejos municipales funciones como las ordenadas en los artículos examinados, de disponer que las entidades territoriales a través de esas últimas corporaciones creen, transformen o reestructuren las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud, en empresas sociales del orden departamental o municipal, pues ellas están autorizadas para cumplir las funciones que les señale la ley, según lo dispone la Carta en los artículos 300-11 y 313-10, respectivamente”. (C. Const., sent. C-408/94, pág. 372. Gaceta Corte Constitucional, t. 9º).
4. De otra parte, en el ámbito de la acción del Estado en la economía (arts. 333 y 334) es claro que en la medida en que la existencia de organismos empresariales derivados de la iniciativa estatal —exclusivamente o con participación privada— cumple una función de intervención, debe quedar a la amplia competencia conformadora del legislador la precisión de sus características, para lograr cabalmente los propósitos que han de inspirar la creación de dichos organismos empresariales dentro del contexto constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia.
Es pertinente recordar que en materia de intervención en la economía el principio imperante, en armonía con la configuración constitucional de las relaciones sector público-sector privado es aquel que se enuncia bajo las expresiones “tanta libertad cuanta sea posible, tanta intervención cuanta sea necesaria”.
Tampoco ha de olvidarse que la libertad de conformación de las entidades en que tenga participación el Estado encuentra fundamento en las disposiciones relativas a los servicios públicos cuyo régimen compete al legislador conforme los claros mandatos del artículo 365 de la Constitución, en función de la determinación de los instrumentos que permitan lograr la satisfacción de las necesidades generales de la población.
En armonía con las anotaciones precedentes, acudir en todos los casos en que haya necesidad de intervención en la economía y de acción del Estado como agente directo “en el mercado”, al modelo de la “sociedad de economía mixta”, no surgido del texto constitucional, que implica privilegios y prerrogativas y cargas específicas, es caer en el riesgo de producir artificiales desequilibrios, en favor y en contra, que afectan el recto entendimiento del esquema constitucional de relaciones entre lo público y lo privado, de la intervención estatal y sus finalidades, de la garantía de la iniciativa privada y la competencia en condiciones de igualdad, entre agentes que pueden tener variado origen. Y significa, por contera coartar la libertad de conformación que de los textos constitucionales mencionados tomados en aproximación sistemática surge sin lugar a dudas en favor del legislador.
5. Se pregunta la sentencia que si las entidades en que participan el Estado u otras entidades públicas, con aportes inferiores al 50% del capital no son sociedades de economía mixta qué tipo de entidades serían, a lo que ella misma se responde “no sería ni estatal, ni de particulares, ni mixta, sino de una naturaleza diferente no contemplada en la Constitución”.
Al respecto cabe señalar que precisamente la configuración de estas entidades la ha dejado el constituyente al legislador, dentro del marco por él mismo trazado, el cual a nuestro juicio no se altera porque el legislador haya querido darle a la noción sociedades de economía mixta una connotación determinada específica y permitir que haya sociedades en las que participe el Estado, conjuntamente con particulares, que se sujeten, dentro del marco de las sociedades comerciales, a las mismas reglas de las sociedades comerciales, con las particularidades que, derivadas de la intervención estatal, se fijen en el correspondiente contrato social.
Naturalmente que la sujeción a las características y consecuencial régimen derivados de la conformación como sociedades comerciales, de las que ostenten aporte estatal inferior al 50%, no empece la aplicación de los controles derivados de la participación estatal y de la pertenencia del respectivo aporte de capital al Estado; dichos controles, en los términos de la ley general sobre control fiscal, deben centrarse en los aportes estatales y en las utilidades generadas de los mismos.
6. Por las consideraciones anteriores, sucintamente expresadas, consideramos que el inciso segundo del artículo 97 de la ley 489 de 1998 ha debido ser declarado acorde con la Constitución Política. Esa disposición, además de proyectar adecuadamente la libertad de conformación que en esta materia se confiere al legislador, permitía, sin resignar los necesarios controles y particularidades, un cauce de participación empresarial conjunta del Estado y los particulares dentro de un marco consecuente con el peso real del aporte estatal dentro del capital de una determinada sociedad».
Eduardo Cifuentes Muñoz—Álvaro Tafur Galvis