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Timestamp: 2018-05-24 20:21:26+00:00
Document Index: 79016489

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 129', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 97', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 117', 'art. 3']

Dopo dieci anni: per un bilancio critico della cosiddetta «autonomia scolastica» - PDF
Dopo dieci anni: per un bilancio critico della cosiddetta «autonomia scolastica»
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1 PROGRAMMA EDUCATION FGA WORKING PAPER N. 14 (2/2009) Dopo dieci anni: per un bilancio critico della cosiddetta «autonomia scolastica» Giuseppe Bertagna Direttore del Centro di Ateneo per la Qualità dell Insegnamento e dell Apprendimento dell Università degli studi di Bergamo
2 Fondazione Giovanni Agnelli, 2009 Le opinioni espresse in questo testo sono responsabilità dell autore e non necessariamente riflettono quelle della Fondazione Giovanni Agnelli. The opinions expressed in this paper are the sole responsibility of the author and do not necessarily reflect those of the Fondazione Giovanni Agnelli. 2
3 Non mi piacciono le espressioni «autonomia scolastica» e «autonomia della scuola». Tutte e due al numero singolare. Ritengo in ogni senso più corretta l espressione «autonomia delle scuole» e, in subordine, l espressione «autonomie scolastiche». Tutte e due al numero plurale. Non sono idiosincrasie linguistiche, come cercherò di mostrare, spero meglio, di seguito. Anche se la preferenza del numero singolare rispetto al plurale è già in sé significativa: rimanda subito, senza troppe mediazioni, ad una realtà pensata centralistica e compatta, piuttosto che ad una sussidiaria ed articolata in base a diversità personali, istituzionali e territoriali. Non a caso le espressioni al numero singolare sono adottate da tutti i gattopardi dello statalismo che allignano nel nostro paese. Analogamente ritengo sbagliato (o strumentalmente parziale) assimilare l «autonomia delle scuole» prevista dall art. 21 della legge n. 59/97 e dal Dpr. 275/99 a quella scaturita dal combinato disposto riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione e legge n. 53/03. La seconda, infatti, non la considero una semplice conferma del quadro della prima, bensì una sua significativa rimodulazione e risemantizzazione alla luce del principio di sussidiarietà nella prospettiva istituzionale, nelle condizioni ordinamentali e nel fine socio-culturale. Il che vuol dire davvero un altra cosa rispetto alle abitudini del passato. Aspetto che non mi pare mai messo a sufficienza in rilievo nelle celebrazioni, talvolta gonfie di retorica, sulle virtù escatologiche dell «autonomia delle scuole». Infine, diffido dall impiegare come endiadi i termini «autonomia e decentramento»: non solo perché sono due vocaboli tra loro concettualmente non assimilabili, ma perché, messi insieme, e scambiati per sinonimi, come si è fatto in maniera non certo disinteressata per tutti i lunghi anni della prima Repubblica e si continua anche linguisticamente a fare da parte di molti, come se nulla fosse, possono addirittura essere contraddittori. Per comprendere e motivare questi giudizi che già in se stessi sono un bilancio critico degli ultimi dieci anni di politica nazionale sul tema dell «autonomia delle scuole» bisogna per forza partire da lontano ed avere la pazienza di una ricostruzione. Il quadro costituzionale del 1948 Dopoguerra, proclamazione della Repubblica (1946), varo della nuova Costituzione (1948). L intenzione della Costituzione di introdurre una netta discontinuità nella concezione dello Stato ereditata dalla tradizione liberale e poi fascista era visibile. Lo Stato, dopo la cura filosofica Spaventa-Gentile, era diventato, di principio, Stato etico e Stato educatore. Il Fascismo aveva aggiunto anche un fortissimo potenziamento dello Stato imprenditore, oltre che, anche, dello Stato banchiere e dello Stato sindacato. Per di più 3
4 con tutte queste funzioni esercitate dal centro, a Roma, con i Ministeri, con la struttura amministrativa obbediente al governo che si ramificava capillarmente fino all estrema periferia. Statalismo e centralismo amministrativo, queste le eredità storiche con cui la nascente Repubblica era chiamata a fare i conti. La scuola, in questo contesto, era di fatto considerata un vero e proprio «apparato ideologico e amministrativo dello Stato centrale». «Apparato»: cioè qualcosa di unico, intrecciato in maniera uniforme, al numero singolare, controllato in tutte le sue parti perché espressione di un unico disegno razionale centrale di natura giuridica, politica e organizzativa, che non ammetteva, in quanto tutto, buchi neri, schegge impazzite, dissidenze, pluralità di parti separate. La Costituzione formale del 1948, tuttavia, pur con tutte le reticenze e le contraddizioni tipiche di testi scaturiti da mediazioni ideali e politiche spesso molto dure, soprattutto grazie alla visione sussidiaria dello Stato elaborata dai cattolici nell ottantennio precedente, cattolici che per la prima volta diventavano protagonisti della scena politica nazionale, aveva introdotto discontinuità molto significative con questa eredità culturale ed istituzionale. In primo luogo, si impegnava, infatti, a promuovere «il pieno sviluppo della persona umana», rimuovendo «gli ostacoli di ordine economico e sociale» (art. 3, comma 2 della Costituzione) che lo impediscono. Riconosceva, quindi, il valore centrale della persona umana, e il suo carattere di «fine» rispetto a tutto il resto: il diritto, l economia, le istituzioni sociali, la cultura, la politica, l organizzazione dello Stato ecc. Ciascuna di queste differenti «sfere» dovevano essere al «servizio della persona», non il contrario, la «persona al servizio» della legge, della produzione, dei partiti, dello Stato e delle amministrazioni dei vari servizi e così via. Proprio a partire da questo riconoscimento, in secondo luogo, la Costituzione formale introduceva, sebbene con qualche incertezza di cui approfitteranno non poco i «continuisti», cioè i sostenitori delle vecchie pratiche statalistiche e centralistiche, la distinzione concettuale tra Repubblica e Stato. Il secondo, come si poteva comprendere leggendo l intero testo costituzionale, non esauriva affatto la prima, e la prima aveva un estensione e una molteplicità di attori molto più ampia del secondo. La Repubblica, infatti, non solo era a pieno titolo composta da ogni cittadino che ha il diritto al «pieno sviluppo» della sua persona, ma era costituita, oltre che dallo Stato, dalle «formazioni sociali» all'interno delle quali ogni persona svolge la propria personalità (art. 2, comma 1). Queste «formazioni sociali» che componevano la Repubblica e che, in questo, in modi, forme e funzioni diverse, si accompagnavano allo Stato, seguendo l ordine dei diversi articoli, erano identificate nelle seguenti: 4
5 a) la comunità religiosa cattolica (art. 7 della Costituzione) e qualsiasi altra comunità religiosa confessionale (articolo 8) che hanno «diritto ad organizzarsi secondo i propri statuti» (purché, naturalmente, non «contrastino con l ordinamento giuridico italiano»); b) la famiglia (articoli 29 e 30), intesa come «società naturale fondata sul matrimonio» e sul «dovere e diritto di mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori dal matrimonio»; c) le scuole (plurale, intese non come uffici periferici di un unica struttura o un unico apparato ministeriale nazionale, ma come insieme di libere istituzioni impegnate a promuovere, in collaborazione con la famiglia, l educazione dei figli attraverso le «norme generali sull istruzione») e dalle «istituzioni di alta cultura, università ed accademie» (articoli 33 e 34: si noti anche qui il plurale, e non il singolare); d) le associazioni volontarie di assistenza (articolo 38), a cui afferiscono tutte le strutture no profit; e) i sindacati (articolo 39); f) le imprese (articolo 41 e 46); g) le unioni cooperative (articolo 46); h) i partiti politici (articolo 49); i) tutti gli enti locali e territoriali (Titolo V): in particolare, le Regioni che, oltre ad essere autonome sul piano amministrativo, esercitano il potere legislativo nelle materie loro riservate dalla Costituzione; le Province e i Comuni. Lo Stato, dunque, già nel 1948, non era e non poteva affatto pretendere di essere tutto e il tutto della Repubblica. Niente di più lontano, in questo senso, da qualsiasi indulgenza centralistico-statalistica e dalle esasperazioni dell ideologia da Welfare State, con uno Stato sempre più sostitutivo dell autonomia dei cittadini e delle «formazioni sociali all interno delle quali essi svolgono la loro personalità». Questa impostazione generale era programmaticamente annunciata nell art. 5 della Costituzione, inserito non a caso tra gli articoli che specificavano «i principi fondamentali» che dovevano improntare tutte le istituzioni e la vita ordinamentale, sociale e civile della Repubblica. L articolo in questione, infatti, raccogliendo in modo chiaro e netto l eredità del Risorgimento e del processo di riunificazione nazionale, esordiva in maniera perentoria affermando che la Repubblica italiana è «una e indivisibile». Raccogliendo in modo altrettanto chiaro e netto la ricca tradizione municipalistica e autonomistica, soprattutto cattolica, tuttavia, l art. 5 aggiungeva subito, per non confondere l unità e l indivisibilità repubblicana prima di tutto con il centralismo statalistico fascista di cui erano ancora vive le ferite, ma, nondimeno, con il centralismo amministrativo imposto 5
6 dallo stesso Stato liberale post unitario, che la Repubblica tutelava e irrobustiva la propria unità e indivisibilità se e quando avesse ispirato la propria azione politica, istituzionale, ordinamentale e organizzativa a tre fondamentali e ben precisi criteri costitutivi: a) «al riconoscimento e alla promozione delle autonomie locali» (descritte poi nel Titolo V); b) «all adeguamento dei principi e dei metodi della ( ) legislazione alle esigenze dell autonomia», che non è l autonomia degli enti locali di cui al punto precedente, ma quella che compete, nei propri ambiti di natura e di scopo, sia a ogni persona umana, sia alle diverse «formazioni sociali» all interno delle quali ogni persona «svolge la sua personalità» (art. 2 della Costituzione), di cui si è già detto; c) infine, all introduzione del «più ampio decentramento amministrativo» nelle istituzioni, negli ordinamenti e nei servizi «che dipendono dallo Stato», e che non rientrano nelle prime due fattispecie. Il che voleva dire tre ulteriori cose molto importanti. Da un lato, che lo Stato non era in alcun modo il depositario tacito o esplicito di tutte le funzioni amministrative (per cui non era generoso, ma solo giusto se riconosceva che alcune non erano affatto sue, ma degli enti locali e delle altre autonomie). Dall altro lato, che non poteva invadere gli spazi di azione e di competenza amministrativa riconosciuti alle altre componenti della Repubblica (semmai era tenuto a promuoverli al meglio, per non scivolare verso neoforme di totalitarismo pur democratico). Dall altro lato, ancora, infine, che, nelle sue stesse specifiche competenze amministrative, era comunque obbligato sia a svolgerle, articolando territorialmente i propri servizi (per esempio a livello di circoscrizioni regionali, provinciali e comunali, come suggeriva l art. 129 della Costituzione), sia a comportarsi come l ultimo comma del vecchio articolo 118 della Costituzione invitava a comportarsi la Regione: essendo ambedue, infatti, in modi e con ampiezza diversa, dotati di poteri legislativi, erano «normalmente» invitati a delegare molte loro funzioni alle autonomie locali e alle autonomie che li avessero potute svolgere con criteri di efficienza e di adeguatezza. Le «scuole» della Repubblica tra Costituzione materiale e Costituzione formale La Costituzione formale e, in particolare, gli articoli 2, 5, 29, 30, 33 e 34 consentivano, dunque, già nel 1948, di costruire un sistema educativo di istruzione e di formazione della Repubblica molto diverso da quello ereditato dall Italia prima liberale e poi, a maggior ragione, fascista, e purtroppo continuato fino ad oggi senza imbarazzi né di sedicenti progressisti, né di dichiarati conservatori per le ragioni che gli storici conoscono benissimo e che i politici conoscono ancora meglio, visto che riguarda loro ben corposi interessi «di parte». 6
7 Niente più norme regolamentari minuziose, prescrittive, burocratico-amministrative emanate da chi governa lo Stato per gestire in prima persona ed in maniera uniforme i processi educativi di istruzione e di formazione attivati in tutte le istituzioni scolastiche della nazione. Superamento della scuola ministerialista, quella con i decreti, i Programmi di insegnamento, le circolari, i trasferimenti, le graduatorie ecc. del superiore Ministero e dei suoi uffici. La Costituzione non parlava nemmeno (art. 33 commi 2 e 3) di Ministero della Pubblica Istruzione: parlava soltanto di «scuole», da un lato, e va ribadito il numero plurale, non singolare, e, dall altro lato, di «norme generali sull istruzione» emanate dalla Repubblica. Superamento della scuola dei docenti considerati funzionari amministrativi inviati ad incivilire i selvaggi o a creare gli Italiani in periferia e dei presidi vigili scolte del ministero per controllare lo svolgimento di questo progetto. Semmai personale docente e dirigente di ciascuna scuola che fosse vigile scolta non del superiore Ministero, ma dei bisogni e degli interessi educativi delle famiglie e della comunità locale, che affidavano loro l istruzione dei figli. Superamento, inoltre, della tendenza avviata nell Italia liberale dell ottocento e molto incrementata dal Fascismo (non certo per nobili motivazioni democratiche) di far coincidere le «scuole» (plurale) del sistema educativo di istruzione e di formazione della Repubblica italiana con la «scuola statale» (singolare), quindi con la scuola-apparato, istituita dallo Stato. In altri termini, l idea che ogni scuola potesse anche lontanamente apparire come il terminale periferico standardizzato di un unico impianto piramidale centralizzato, dando corpo ad una «scuola come apparato amministrativo dello Stato», oppure ad una «scuola come ufficio decentrato del ministero della pubblica istruzione», oppure, peggio ancora, ad una «scuola come apparato ideologico dello Stato» e dei governi di turno esprimeva esattamente il contrario della lettera e, a maggior ragione, dello spirito della Costituzione. Il compito della Repubblica. Piuttosto, secondo il nuovo impianto istituzionale ricavabile dalla Costituzione formale, la Repubblica, rappresentata dal Parlamento, quindi impersonata dalla legge da far apparire in Gazzetta Ufficiale, era chiamata ad assumersi la libertà e la responsabilità di dettare solo «le norme generali sull istruzione» da impartire nelle «scuole» della nazione (art. 33, comma 2). Norme valevoli sia per le «scuole istituite dallo Stato» sia per quelle espresse da «enti e privati» che avessero chiesto ed ottenuto la parità e, per i propri alunni, «un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali» (art. 33, comma 2, 3). Norme «generali», appunto: ordinamenti delle scuole nazionali di ogni ordine e grado, finalità e risultati essenziali attesi alla fine dei corsi di studio, alcuni vincoli organizzativi comuni per non creare sperequazioni nell offerta del servizio di istruzione ai cittadini. Niente di dettagliato, però. 7
8 Gonella, nell agosto del 1950, per esempio, fece rifare il disegno di legge relativo alle «norme generali sull istruzione» preparato dalla Commissione da lui istituita tre anni prima (poi, come è noto, mai nemmeno discusso in Parlamento) semplicemente perché era troppo lungo: non era di «norme generali», ma di «norme troppo particolari». Tantomeno, nella Costituzione formale, era previsto un forte potere regolamentare e amministrativo del Ministero, delle sue Direzioni generali, dei suoi uffici amministrativi centrali e periferici che avrebbero chiosato, interpretato, autenticato, chiarito, sminuzzato, allargato, analogizzato, riletto per combinato disposto, magari forzato ecc. le «norme generali sull istruzione». Per fare tutto questo, infatti, bastavano l intelligenza e la competenza dei responsabili delle istituzioni a cui erano destinate (le «scuole»), i quali non dovevano essere considerati incapaci di rispondere delle loro scelte agli organi di controllo od eventualmente alla magistratura civile o penale a seconda dei casi. Semmai il problema era di stabilire precise «norme generali» per poterli selezionare con criteri di merito che fossero rigorosi, e che assicurassero la piena affidabilità professionale di chi era chiamato a svolgere un compito così impegnativo per le persone e per la nazione (art. 97 della Costituzione). La Costituzione formale non prevedeva certo l emergenza dell ope legis, nella selezione e nel reclutamento del personale docente e dirigente. Strategia che, se comprensibile dopo una guerra, diventava solo l indice di una degradazione del sistema quando fosse stata adottata, purtroppo come è accaduto dagli anni cinquanta ad oggi, come criterio pressoché ordinario di gestione del personale docente e dirigente. I tre compiti dello Stato. Secondo la Costituzione formale, poi, la Repubblica affidava allo Stato, in quanto depositario del potere esecutivo nazionale, tre ulteriori e ben precisi obblighi, per poter essere sempre più democratico e al servizio dell educazione di tutti i cittadini. 1. Istituire scuole statali per aumentare la libertà nel diritto-dovere di istruzione. Il primo obbligo era quello di «istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi» (art. 33, comma 2). La Repubblica, infatti, non poteva permettere che qualche genitore, per assenza di scuole istituite da enti e privati che fossero di suo gradimento o per presenza di iniziative di questo genere che non fossero di suo gradimento, fosse privato della libertà di esercitare il suo fondamentale diritto garantito dalla Repubblica di «istruire ed educare» i figli e di farlo, per «almeno otto anni» e per «l istruzione inferiore», in maniera socialmente obbligatoria e gratuita. Era una decisiva questione di democrazia sostanziale. Si noti, però, il verbo impiegato dall art. 33, comma 2: istituire. Nel linguaggio dei costituenti e dello stesso diritto amministrativo che non era asservito all ideologia statalista, esso non era affatto un equivalente di gestire o di «far direttamente funzionare le scuole» attraverso l amministrazione statale centralizzata. Si sarebbe, infatti, in questo caso, confermata l idea della scuola apparato amministrativo dello Stato e la differenza tra questa espressione e quella di apparato ideologico dello Stato sarebbe stata, alla fine, soltanto nominalistica. 8
9 Anche ad evitare questi temuti esiti, la Repubblica, d altra parte, mentre disponeva quest obbligo per lo Stato, riconosceva, con i commi 3 e 4 dell art. 33 della Costituzione, che la contemporanea presenza nel proprio sistema educativo di istruzione di scuole istituite obbligatoriamente dallo Stato e di scuole istituite liberamente dalle «formazioni sociali» non statali prima elencate non solo avrebbe aumentato gli spazi di libertà per tutti i cittadini e per le famiglie, e quindi per la nazione, ma avrebbe, al contempo, anche favorito il miglioramento della qualità complessiva dell istruzione nazionale perché avrebbe stimolato una sana competizione tra offerta formativa istituita dallo Stato e da enti non statali, sempre nell ambito delle «norme generali sull istruzione». Ai fini della possibilità di questa competizione, c era, certamente, la questione del «senza oneri per lo Stato» (art. 33, comma 3), voluto dai liberali (emendamento Corbino) e votato anche dai socialcomunisti, a proposito dell istituzione delle scuole non statali. Due forze politiche e culturali che, per ragioni diverse che accenneremo in seguito, erano apertamente schierate, allora, per lo statalismo. Ma a parte il fatto che il comma parlava, appunto, di divieto di finanziamento dello Stato per l istituzione delle scuole non statali, ma non per il loro funzionamento o per la loro gestione, proprio l equipollenza di trattamento tra studenti delle scuole statali e non statali che avessero obbedito alle «norme generali sull istruzione» disposta nel comma successivo dal testo costituzionale apriva la possibilità di risolvere il problema in un altro modo, senza per questo aggirare l emendamento Corbino con la furbizia della distinzione giuridicista tra «istituzione» e «funzionamento». In questa prospettiva, si sarebbe trattato di finanziare, cioè, non il funzionamento delle scuole non statali paritarie, che si poteva accettare proibito dall emendamento costituzionale formulato in funzione eminentemente anticattolica a causa della tradizionale presenza della Chiesa in questo campo, bensì il costo sostenuto dagli studenti italiani e dalle loro famiglie che, nella loro autonomia di scelta costituzionalmente protetta, avessero deciso di frequentarle al posto di quelle statali. Il buono scuola o la dote personale per ogni studente, insomma, era già una possibilità, per la verità allora neanche immaginata, ma non per questo meno autorizzata, se lo si fosse voluto, dal testo costituzionale del Il buono scuola o la dote personale, inoltre, avrebbe aiutato a far capire anche alla scuola di Stato che, se le spese di istituzione dovevano essere senza condizioni a carico della collettività nazionale, quelle di funzionamento e di gestione dovevano, invece, essere sempre in qualche modo meritate dal personale della singola istituzione scolastica. E meritate sia nel senso di avere studenti e famiglie che avrebbero continuato a scegliere la frequenza dell istituzione scolastica per fiducia nella qualità educativa e culturale del personale che vi operava (non per mancanza di alternative più o meno economiche o, peggio, per ingiunzioni ideologiche), sia in quello di superare l autoreferenzialità interna della valutazione e di coinvolgere in questo processo di analisi e di giudizio della qualità del servizio offerto non solo le famiglie, ma anche gli enti locali e le parti sociali (associazioni cooperative di famiglie, imprese, sindacati, associazioni di categoria ecc.). 9
10 2. Controllare gli apprendimenti per aumentare la giustizia, l uguaglianza e il riconoscimento del merito nei cittadini. Il secondo obbligo affidato dalla Repubblica allo Stato era quello della verifica e del controllo di legittimità, di funzionalità e di efficacia del funzionamento delle «scuole» del sistema educativo di istruzione. Lo scopo di questo affidamento non era solo sanzionatorio, ma piuttosto, potremmo dire, anche di pedagogia sociale. Nel verificare i livelli degli apprendimenti raggiunti dagli studenti nelle diverse «scuole», si trattava, infatti, di offrire alla Repubblica stessa, cioè, al Parlamento, tutti gli elementi necessari per «governare» al meglio nella sua interezza il sistema di istruzione e, soprattutto, per renderlo sempre più fattore di giustizia sociale, di qualità culturale e di uguaglianza tra i cittadini (art. 3, comma 2 della Costituzione). Per la verità, la Costituzione era abbastanza sbrigativa, se non carente, su questo argomento. Soprattutto sulla sua seconda parte, la più significativa e la più coerente con lo spirito costituzionale. Leggeva, infatti, il tema della verifica e del controllo dentro l inerzia della cultura liberale del primo novecento, di cui tutti i costituenti erano in sostanza figli. Questa cultura, preparata nei primi vent anni del secolo e impostata sul piano ordinamentale da Giovanni Gentile, si basava, come è noto agli storici, su due strategie. La prima verteva sugli esami di stato: erano previsti gli esami di idoneità, di ammissione, di maturità, di abilitazione all esercizio delle professioni. L intero percorso formativo di ogni cittadino, in altri termini, dalla scuola primaria all università, doveva essere costellato da prove d esame in ingresso e conclusive. La seconda si basava sul privilegiare un controllo delle «scuole» fondato più sugli aspetti «tecnico-culturali» che su quelli prettamente o soltanto «amministrativi». Doveva essere più importante per tutti verificare, insomma, se si insegnavano bene i contenuti di insegnamento piuttosto che verificare se si compilavano formalmente le carte secondo i precisi dettami della procedura amministrativa. In effetti, l unico periodo della scuola italiana in cui negli uffici centrali e periferici del Ministero, per esempio, gli uomini di cultura e gli esperti di scuola, di pedagogia e di didattica contarono, in tutti i sensi, molto di più dei funzionari e dei dirigenti amministrativi fu proprio quello gentiliano (che, però, durò, come sappiamo, pochissimo). A proposito della prima strategia, l art. 33, comma 5 recitava: «è prescritto un esame di stato per l ammissione ai vari ordini e gradi di scuole (si noti: «scuole» sempre al plurale, n.d.a.) o per la conclusione di essi e per l abilitazione all esercizio professionale». La ratio della norma costituzionale non lasciava adito a dubbi. Lo Stato, da questo punto di vista, era, quindi, chiamato a dotarsi delle competenze necessarie per controllare la qualità dei risultati di apprendimento promossi nei percorsi formativi delle diverse scuole. Non, si badi bene, a dotarsi delle competenze necessarie per dettare i modi e magari perfino i tempi con cui ogni scuola avrebbe dovuto e potuto gestire la concretizzazione delle «norme generali sull istruzione» per tradurle in apprendimento degli 10
11 studenti, ma appunto solo i modi e i tempi per verificare ampiezza e qualità degli apprendimenti in ingresso o finali richiesti. In questo, si raccoglieva l essenza della tradizione liberale gentiliana. Come si ricorderà, infatti, Gentile non aveva dettato i Programmi di insegnamento, tanto meno anno per anno, come era consuetudine prima di lui e sarà ancora più consuetudine dopo di lui, con i ministri fascisti degli anni trenta del regime. Aveva invece dettato solo i Programmi d esame. Il che significava libertà di ogni scuola di distribuire la preparazione all esame nei vari anni che componevano ogni corso di studio, in base alle proprie esigenze organizzative e didattiche e in base alle caratteristiche degli alunni e del territorio. I componenti delle commissioni statali di esame dovevano essere affidabili solo nel certificare i risultati finali, non le procedure adottate per raggiungerli. Queste erano di competenza del personale di ciascuna scuola. Bisogna riconoscere che, se la formula degli esami aveva funzionato con un sistema di istruzione composto da scuole sostanzialmente pensate per un élite e che aveva come propria specifica funzione quella di selezionare poche persone per la classe dirigente del paese, essa si sarebbe dimostrata impraticabile con la trasformazione di tale sistema da «per pochi» (selettivo) a «per tutti e di ciascuno» (formativo) e con una funzione dello stesso volta a promuovere le eccellenze dell intera coorte di ogni generazione, non solo di qualcuno (dovendo, con questo, anche valorizzare le diversità e un idea di cultura non solamente classicista, ma anche moderna, scientifica, tecnica o professionale). Bisogna altrettanto riconoscere, tuttavia, che, al di là della formula che avrebbe certamente dovuto e potuto cambiare nel tempo per aggiornarsi ai nuovi bisogni educativi, economici e sociali e alle nuove maturazioni politiche democratiche, restava indicata come indispensabile, in Costituzione, la funzione di verifica e di controllo che lo Stato doveva in ogni caso esercitare sugli apprendimenti degli studenti e sulla affidabilità delle «scuole» volte a promuoverli. La seconda strategia ricavata dalla tradizione liberale per dare sostanza agli obblighi di verifica e di controllo assegnati dalla Costituzione allo Stato si basava sulla trasformazione del Ministero da organo amministrativo ad organo tecnico-professionale. Con altre parole, da struttura burocratico-impiegatizia a struttura culturale-professionale: meno funzionari più docenti esperti, meno dirigenti e più uomini di cultura. La trasformazione era richiesta, anzitutto, perché il comma 4 dell art. 33 obbligava lo Stato a verificare nella sostanza e non soltanto nella forma se le scuole paritarie rispettavano o meno le «norme generali sull istruzione». In secondo luogo, perché, secondo la più antica tradizione liberale, si doveva ripetere lo stesso controllo anche per le scuole statali: non c era in nessun retropensiero dei costituenti, infatti, la persuasione che le scuole statali, solo perché istituite dallo Stato, potessero essere autoreferenziali e sottratte ad un sistematico controllo di merito simile a quello esercitato sulle scuole non statali. In terzo luogo, perché era necessario costituire commissioni d esame di stato, per rendere affidabile la loro funzione certificativa, che fossero composte dalle migliori intelligenze disponibili nella penisola, e come farlo, del resto, se chi sceglieva i componenti lo avesse fatto seguendo più i criteri burocratici che quelli scientifici? La disponibilità di una struttura ministeriale più tecnico-professionale che burocratico- 11
12 impiegatizia, infine, risultava indispensabile anche per non considerare il controllo e la verifica delle «norme generali sull istruzione» e degli apprendimenti degli studenti come adempimenti fini a se stessi, ma piuttosto come i mezzi più illuminanti a disposizione della Repubblica per progettare un efficace politica formativa in grado di creare maggiore giustizia, qualità culturale e uguaglianza tra tutti i cittadini, proprio in nome del comma 2 dell art. 3 della Costituzione e del comma 2 dell art. 4 («ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, una attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società»). 3. Dettare i principi per l «istruzione artigiana e professionale» regionale. Il terzo obbligo assegnato dalla Repubblica allo Stato era l emanazione dei «principi fondamentali» a cui le Regioni dovevano attenersi per legiferare in sovranità esclusiva sull «istruzione artigiana e professionale» (art. 117, comma 1 della Costituzione del 1948). La norma costituzionale, quindi, se confermava la strategia fascista volta a ricondurre sotto la legislazione statale non solo l istruzione liceale, ma anche tutta l istruzione tecnica (non si dimentichi che la riforma Gentile aveva ricondotto alla norma statale solo i tecnici commerciali e quelli per geometri), riconosceva, tuttavia, che almeno il ricchissimo arcipelago dell «istruzione artigiana e professionale» doveva continuare ad essere, come storicamente era sempre avvenuto fino ad allora, un iniziativa autonoma dei territori (enti locali, imprese, enti bilaterali impresesindacato, sindacati, parti sociali, cooperative ecc.), esercitata solo nel rispetto dei «principi fondamentali stabiliti nelle leggi dello Stato». I compiti delle scuole. Sulla base delle «norme generali sull istruzione», le istituzioni scolastiche statali e non statali paritarie dovevano gestirsi in autonomia educativa, organizzativa e didattica, in nome della libertà di scuola e della libertà di insegnamento, senza invasioni ministerialiste. Le scuole statali e non statali, nel nuovo quadro costituzionale, infatti, sono soggetti istituzionali che realizzano la propria autonomia nella promozione professionistica dell istruzione delle nuove generazioni, interloquendo direttamente, da maggiorenni, con i vincoli di legge e, semmai, rispondendo in prima persona, anche in giudizio, delle proprie scelte sia di interpretazione della normativa sia di risultato educativo e culturale (accountability). Tra «le norme generali sull istruzione» stabilite dalla Repubblica e il modo con cui ogni istituzione scolastica istituita dallo Stato e da «enti e privati» le concretizza nella propria offerta formativa e nel proprio funzionamento non avrebbe dovuto esserci, in altri termini, secondo spirito e lettera della Costituzione, la predigestione di un modello ministerialcentralista uniforme elaborato da gruppi più o meno saintsimoniani scelti dal potere politico e che pensano di dover dettare a tutte le «scuole» d Italia ciò che esse dovrebbero fare per educare attraverso l istruzione, in nome di una loro pretesa superiore intelligenza pedagogica. Si trattava, al contrario, di affidarsi alla competenza professionale di ogni istituzione scolastica, alla luce della sua storia e del suo peculiare rapporto con le «formazioni sociali» e con il territorio. 12
13 Le «norme generali sull istruzione», del resto, per definizione, non sono i postulati di un teorema da cui poter dedurre in maniera piramidale una serie di conseguenze logiche relative a casi particolari, e nemmeno istruzioni per l uso o regole d azione predeterminate da poter applicare in modo impiegatizio in tutto il paese. Esse, al contrario, esigono la libertà e la responsabilità costante del giudizio e dell arbitrato, quindi dell autonomia professionale. Le «norme generali sull istruzione» sono, cioè, vincoli perché ciascuna scuola e ciascun docente decidano in libertà e responsabilità professionale che cosa fare, perché, quando, come e a che livello, nella situazione e nelle circostanze date, rendendo poi conto delle proprie scelte allo Stato (compiti di controllo), alle famiglie e alle altre «formazioni sociali» che sono coinvolte nella costruzione della personalità dello studente. L unico atteggiamento possibile previsto dalla norma costituzionale per le scuole, dunque, non è e non può essere l applicazione esecutiva o l obbedienza militare del solve et repete amministrativo, ma deve essere piuttosto la progettazione e l azione riflessiva. Progettazione perché bisogna essere consapevoli della realtà che c è prima di fare qualsiasi cosa, insegnamento compreso. Sapere come è la situazione socio-ambientale della scuola in cui si opera, la situazione familiare dell allievo, il grado di competenze professionali personali e ambientali che si è in grado di mobilitare, le attese delle famiglie, le risorse disponibili, la fluidità o la viscosità delle relazioni con i colleghi ecc. Appartiene al sapere come stanno le cose anche considerare il fatto che la Repubblica chieda di agire nella progettazione dell insegnamento rispettando le «norme generali sull istruzione» e pure essendo disponibili a documentare come ciò accada veramente. Proprio un analisi della situazione che sia processualmente realistica e completa è la condizione per una progettazione educativa non velleitaria. Occorre allora co-agitare (cogitare: pensare), mettere insieme nel pensiero rappresentativo, tutti gli elementi in campo e poi decidere nella specificità della situazione e delle circostanze date che cosa fare, come farlo, in quanto tempo, con chi e con che cosa, a che livello di approfondimento, avendo sempre di mira il massimo sviluppo possibile delle capacità dell allievo e le sue esigenze evolutive nell attuale società, nonché il rispetto delle «norme generali sull istruzione». Professionalità è procedere a questa continua ricombinazione dei fattori in gioco, e risponderne nel bene e nel male, appunto in libertà e responsabilità anzitutto agli studenti e, insieme, allo Stato che controlla e alla comunità locale servita dalla scuola. Ma la progettazione e poi la decisione responsabile non sono possibili senza una costante azione professionale riflessiva. Imparare dall esperienza, correggere mentre si procede, modificare anche le scelte prese con il più alto grado di consapevolezza e di responsabilità, imparare dagli errori, trasformare ogni azione professionale in verifica della sua pertinenza e ogni verifica dell apprendimento in azione di insegnamento. Nell insegnamento, come in qualsiasi prestazione professionale, non esistono manuali e istruzioni per l'uso che restino valide in sé, per poco o per tanto che dir si voglia. Si è sempre nelle condizioni dell equilibrista sul filo. Bisogna stare attenti per assumere in ogni momento non i comportamenti astrattamente prestabiliti o da norme giuridiche o da teorie scientifiche o da contratti sindacali nazionali, ma quelli che la situazione educativa impone per non fuoriuscire 13
14 dalle norme stesse, ma, nello stesso tempo, anche per promuovere l apprendimento personale degli allievi, nelle situazioni e nelle circostanze particolari date. Professionalità autonoma, cioè libera e responsabile, è agire a livello di singola scuola, di gruppo docente e di singolo docente con questo stile che non confonde mai, ma fa sintesi creativa, tra chrónos e kairós, tra «successione del tempo cronologico ed epistemologico tipico dell insegnamento» e «tempo debito dell apprendimento di ciascuno», tra la «teoria dell organizzazione dell insegnamento» disposta a livello di «norme generali sull istruzione» e «gli adattamenti della struttura organizzativa che può promuovere l apprendimento nella situazione e nelle circostanza date», tra «norme generali» e «azioni personali», tra «curricoli nazionali per forza di cose astratti» e «piani di studio personalizzati per forza di cose concreti ed esistenziali» ecc., ed è in grado di «rendere conto» di questo continuo e sistematico intreccio di piani a chiunque lo richieda, siano essi attori tecnici dello Stato o attori sociali, dalle famiglie alla comunità locale (accountability). La «scuola» della Costituzione materiale Senza pretendere che l intero di questo quadro istituzionale e professionale da Costituzione formale si realizzasse nel secondo dopoguerra in tutte le sue dimensioni, era però ragionevole aspettarsi che fosse se non altro inaugurato senza equivoci, così da essere poi incrementato nei decenni successivi attraverso interventi di arricchimento che fossero coerenti e condivisi, e a mano a mano sempre più nitidi. Non accade, tuttavia, nulla di tutto questo. Ritorno alla cultura prefascista e al modello istituzionale e organizzativo fascista. La vecchia tradizione laico liberale e azionista fu, infatti, molto impaurita da questo quadro interpretativo della Costituzione formale, e fu sgomenta dinanzi all iniziativa dei cattolici che lo proponevano e che, con la priorità del riconoscimento delle scuole non statali cattoliche, intendevano metterlo in pratica. Abituata fin dall ottocento ad uno Stato elitario e ideologicamente invasivo che aveva fatto della battaglia per il laicismo la propria carta di identità, temeva che se avessero vinto queste idee e si fossero sottratte le scuole statali all occhio dei funzionari che obbedivano al Ministro «laico», si sarebbe potuta avere una forte clericalizzazione delle scuole, magari con tanto di rischio inquisizione e indice dei libri proibiti. Se il paese legale della burocrazia e dell amministrazione, d altra parte, era saldamente in mano alla tradizione liberal-azionistamassonica, quello reale era molto più vicino ai preti e alla chiesa. Benedetto Croce, come seppe che alla Pubblica Istruzione sarebbe giunto un cattolico come Gonella che interrompeva la serie di ministri liberali o azionisti che si erano succeduti dal 1943 (Leonardo Severi, Giovanni Cuomo, Adolfo Omodeo, Guido De Ruggero, Vincenzo Arangio Ruiz, Enrico Molé), dichiarò, infatti, sdegnato, che mai avrebbe tollerato, prima di morire, una simile «vergogna». Nella primavera del 1946, con il suo prestigio, fu il primo firmatario di un Manifesto per la difesa e lo sviluppo della scuola nazionale (che poi voleva dire controllata dallo Stato e dalla sua amministrazione «laica»), promosso da Guido De 14
15 Ruggiero e Piero Calamandrei e a cui aderirono subito anche comunisti e azionisti (da Concetto Marchesi, a Luigi Russo ad Aldo Capitini). La proposta di interrompere il processo di progressiva statalizzazione e ministerializzazione di tutte le occasioni e le istituzioni di istruzione e di formazione avviato da Mussolini nel 1927, accelerando l analogo processo inaugurato nell ottocento liberale, non raccolse, quindi, consenso, nell immediato dopoguerra. Suscitò, anzi, paure e sospetti. I prefetti e i provveditori agli studi, veri e propri simboli del centralismo statalista, forse anche perché, per la maggior parte, provenienti dalla cultura amministrativa costruita nel tempo dalla tradizione liberale, parvero una garanzia che rassicurava, per motivi diversi, ma convergenti, sia i laici liberal-azionisti, sia i comunisti: i primi perché vedevano nel mantenimento di questa eredità un argine contro le ipotesi di riorganizzazione dello Stato avanzate dai cattolici e, contemporaneamente, contro il pericolo comunista; i secondi perché vi videro un occasione per una presa più rapida del potere (sostituire le linee di comando ideologico e istituzionale in un impianto centralista sembrava, infatti, più facile ai teorici della spallata rivoluzionaria che combattere per il consenso, casamatta per casamatta, autonomia per autonomia: comuni, province, regioni, scuole, università, cooperative ecc.). Non portarono, del resto, un aiuto all interruzione della strategia statalista e centralista posizioni integraliste e anche perfino antidemocratiche espresse da alcune parti dello stesso mondo cattolico, che finirono, allo stesso tempo, per giustificare i timori dei laici e i tatticismi della dirigenza comunista, da un lato, e per indebolire l azione politica dei democristiani al governo, per l altro. A tutto poi si aggiunse la gravissima emergenza post bellica: oltre il 50% delle scuole distrutte, ma bisognava comunque avviare l anno scolastico per non lasciare i ragazzi sbandati; e pure non lasciare in queste stesse condizioni i docenti che tornavano dal fronte; e ancora dare al Paese il segno visibile di un ritorno alla normalità. Solo la collaudata organizzazione dell amministrazione centralistica del vecchio Ministero dell Educazione Nazionale fascista era in grado di far fronte a questo immane compito in tempi rapidi e con un minimo di efficienza. Accadde, quindi, che i laici liberali e azionisti, a quel tempo gli unici, nell opposizione ai democristiani, che potessero vantare una sistematica elaborazione culturale sulla scuola e sull università (l elaborazione comunista affiorerà solo una decina di anni dopo, quando fu chiaro al Pci che bisognava percorrere la via dell egemonia gramsciana, per conquistare il potere, non la scorciatoia leninista della spallata rivoluzionaria del resto proibita dallo stesso Stalin), convennero, in tema di istruzione e formazione, sostanzialmente, sul disegno di «tornare al 1923». Trovando, naturalmente, per i motivi detti, l appoggio dei comunisti e dei socialisti. Pulire i Programmi di insegnamento e i libri di testo dalle filtrazioni fasciste più incompatibili con il nuovo spirito costituzionale repubblicano, ma per il resto lasciarli come erano, con quell insieme di valori, di criteri di giudizio, di modi di vedere il mondo e la storia nazionale che li caratterizzavano (a partire da certa retorica risorgimentale e dall esaltazione 15
16 positiva di tutto ciò che fosse percepito come Stato unitario centralizzato e negativa per quanto fosse solo percepito come il contrario). Soprattutto, inoltre, convennero di lasciare la potente macchina del Ministero della Pubblica Istruzione così come l aveva costruita il Fascismo, sebbene si trattasse, fra l altro con tutte le comprensibili vischiosità del caso, di metterla al servizio della nuova stagione democratica aperta dal paese (a partire dal cambio di nome, da Ministero dell educazione nazionale a della P.I.). Il risultato di questa strana ma oggettiva alleanza culturale e politica tra social-comunisti e liberal-azionisti, peraltro aiutata dalle intransigenze manifestate da alcune parti del mondo cattolico, fu il fallimento della proposta riformatrice prefigurata dalla Costituzione formale e, ancora di più, delle ispirazioni ideali a cui essa si era più genuinamente alimentata. Furono così i democristiani stessi a guidare e a gestire la cosiddetta «svolta amministrativa, ministeriale e statalista» della politica scolastica italiana degli anni cinquanta. Affossata la legge di «norme generali sull istruzione» e di «principi per l istruzione artigiana e professionale» ipotizzata durante il ministero Gonella, fu subito chiara la volontà di non introdurre più nessuna discontinuità strutturale con il sistema di istruzione e di formazione ereditato dal Fascismo, sull onda della tradizione liberale. Continuazione, perciò, degli ordinamenti, dell organizzazione, del modello amministrativo, del personale dirigente e docente reclutato da Mussolini. Con grande disdoro di Sturzo e di tutti quelli, e non erano pochi, che speravano nell avvio di una nuova stagione caratterizzata dalla valorizzazione delle diverse «autonomie» sociali e territoriali e da significative innovazioni strutturali. Il paradosso fu che una cultura sociale e politica come quella cattolica, in prima fila alla Costituente per introdurre il quadro della Costituzione formale prima disegnato in tema di istruzione statale e in tema di «istruzione artigiana e professionale» regionale, si trovò, invece, in questo modo, ad operare con quello che sarebbe stato di lì a poco il più grande, il più assorbente ed il più invasivo sistema burocratico centralista e statalista del mondo. La razionalizzazione «burocratica» della scelta precedente. Questo «sistema burocratico» (e non solo, non a caso, weberianamente, «burocrazia»), grazie ad una ferrea alleanza corporativa e di potere fin da subito stipulata con i sindacati, con i partiti politici di governo e di sottogoverno e con la cosiddetta buropedagogia ministerialista che fungeva da legittimatrice accademica di questo incombente e sempre più infrangibile dispositivo di potere, crebbe su se stesso all ombra dell immobilismo politico e istituzionale reso obbligato dalla cosiddetta stagione della «guerra fredda». Perciò, esso si guardò sempre bene dal permettere alla Repubblica, allo Stato e alle scuole di adempiere con compiutezza i compiti formali che erano stato loro riconosciuti dal testo costituzionale. Questo sistema burocratico, eretto poi a vero e proprio «blocco» sociale di potere, infatti, continuò a ridurre tutte «le scuole» ad uffici periferici di un unico apparato chiamato monopolisticamente «scuola», per di più assimilato quasi senza essere più consapevoli della portata preoccupante di un riduzionismo di tal genere, a «scuola statale». 16
17 Si introdusse, così, quella antinomia un po totalitaria tra «scuola» ed «extrascuola», purtroppo ancora oggi di moda, ma che nessun pedagogista di buon senso, tanto più se di formazione accademica, avrebbe mai avuto l immaginazione di teorizzare in una realtà di sistema di istruzione statale e di istruzione artigiana e professionale regionale più liquida e pluralistica di quella vigente, quale peraltro doveva essere per Costituzione. Lo stesso sistema, in terzo luogo, impedì allo Stato ogni serio e qualificato sviluppo delle funzioni di verifica e controllo sia sugli apprendimenti degli studenti sia sull efficienza dell intero sistema delle «scuole» dell istruzione scolastica e, a maggior ragione, delle «scuole» dell istruzione artigiana e professionale regionale. E lo impedì, fingendo che queste funzioni potessero essere meglio esercitate tramite una gestione diretta e centralistica da parte della burocrazia ministeriale delle procedure amministrative volte all erogazione del servizio di insegnamento. In questo modo, divenne scontato ritenere soddisfatto, anzi garantito, il traguardo dell uguaglianza sostanziale e della qualità dei risultati formativi a cui ogni cittadino avrebbe avuto diritto per Costituzione con l uniformità delle procedure istituzionali e organizzative messe in campo dal centralismo ministeriale statale per consentirne l esercizio. Con le distorsioni che ancora oggi paghiamo e che affiorano liturgicamente nella stampa e negli stessi corridoi ministeriali ogni volta che si apre il dibattito sulle depressive comparazioni Pisa che ci collocano, ogni tre anni, in una maniera che pare inesorabile, sempre più indietro rispetto ai 52 paesi dell Ocse. Il «blocco politico-burocratico-sindacale» di cui si diceva, in quarto luogo, fece di tutto per creare le condizioni culturali, sociali, politiche e istituzionali affinché le Regioni non recuperassero più, ma anzi dimenticassero definitivamente, quasi fosse per loro imbarazzante, la ricca e versatile tradizione prefascista, ricca e versatile perfino nelle regioni meridionali, di un sistema di «scuole» dell istruzione artigiana e professionale alternativo alle «scuole liceali» e a quelle «tecniche» statali che fosse non solo di natura secondaria, destinato cioè ai giovani dai 14 (allora anche 11) ai anni, ma anche di natura superiore, destinato cioè ai giovani dai anni ai Operò, invece, in ogni direzione affinché le Regioni si persuadessero che, in questo campo, il loro unico ruolo, per il «supremo bene della nazione», dovesse e potesse essere eventualmente soltanto quello residuale ed ospedaliero di chi si rivolgeva solo ai falliti della «scuola» in generale e della «scuola statale» in particolare. Ma fece anche di peggio: chiamando alla propria corte i filosofi salariati di cui parlava Giuseppe Ferrari, i girasoli della filosofia di Erminio Juvalta, i letterati venderecci di Francesco De Sanctis, i ciambellani del pensiero pedagogico e non di cui parlava Carlo Cattaneo si impegnò nella grande operazione di egemonia ideologica volta a rendere opinione comune il fatto che le «scuole» dell istruzione artigiana e professionale che le Regioni avrebbero dovuto normare e sviluppare non avessero, né avrebbero mai potuto rivendicare, nemmeno la dignità del nome «scuole», ma fossero e dovessero essere soltanto qualcosa che non avesse nulla a che fare con la cultura, con l educazione e l istruzione, ma semmai soltanto con l addestramento quasi animale tipico dei «mezzi uomini» o con il volgare profitto dei padroni e dei gestori che trasformavano a questo scopo in merce perfino la carne umana di giovani ancora non maggiorenni. E per sanzionare questa strutturale inettitudine si fece nascere 17
18 l istruzione professionale statale che, se ebbe la sua prima significativa diffusione quando ancora il dettato costituzionale del 1948 sul funzionamento delle Regioni era di là da venire (la legge istitutiva fu del 1970 e le Regioni cominciarono a funzionare nel 1974), non fu affatto ridimensionata quando il dettato costituzionale trovò, invece, finalmente attuazione. Anzi, proprio ad evitare che le Regioni potessero rivendicare i cattivi pensieri storici di cui prima si diceva e magari impegnarsi in modo strategico nel campo dell istruzione artigiana e professionale, il «blocco di potere» menzionato si inventò la distinzione tra «scuole dell istruzione professionale statali» e «centri della formazione professionale regionali» (1978), e non trasferì mai un bel nulla della sua «istruzione professionale» alle Regioni. Da allora, ha sempre trovato mille occasioni per persuadere le Regioni stesse a riconoscere la propria inadeguatezza e per pregare così lo Stato di non prendere sul serio nemmeno sentenze della Corte costituzionale che ribadivano quanto peraltro era già più che chiaro nel testo costituzionale del Le tre crisi della «scuola» della Costituzione materiale Il sessantotto. Il 68 fu, però, un colpo oggettivo e pesante alla «scuola-apparato». Lo Stato aveva allargato certamente, in obbedienza al principio democratico, la base delle persone che coinvolgeva nei processi formativi per assicurare loro il diritto all istruzione. Il passaggio dalla cosiddetta «scuola d élite» alla cosiddetta «scuola di massa» non sarebbe stato nemmeno possibile senza gli ingenti investimenti appostati dallo Stato nel proprio bilancio, in quegli anni (emblematico, comunque, anche in questo caso, il numero singolare del termine «scuola», quasi a voler dire, per chi ha inventato queste espressioni e le ha poi imposte come comuni sul mercato delle idee, che, con destinatari che fossero pochi, d élite, o tanti, di massa, in ambedue i casi, non si pensava per loro, e non si doveva pensare per loro, niente di diverso dalla «scuola-apparato» prima schizzata). Certo, non abbiamo la prova storica del contrario per verificare se un sistema plurale di «scuole» dell istruzione statali e non statali, accompagnato da un sistema altrettanto plurale di «scuole dell istruzione artigiana e professionale» regionale dai 14 ai 23 anni avrebbe potuto rispondere meglio ai diritti di democrazia, uguaglianza e valorizzazione del merito, costituzionalmente garantiti ad ogni cittadino. Rispondere meglio sia nel senso di non provocare gli enormi costi umani, di fatto richiesti dalla «scuola-apparato» a schiere e schiere di giovani con la dispersione, il disadattamento e la svalutazione dell autostima personale, sia nel senso di non diminuire, come è accaduto, la qualità degli studi in tutta la «scuolaapparato» per non rendere esplosivi i fenomeni appena ricordati, sia, infine, nel senso di rispondere con maggiore soddisfazione e maggior grado di competenza alle domande di formazione poste dalle dinamiche sociali ed economiche in un mondo in rapida trasformazione. L unica cosa storicamente sicura è che la «scuola-apparato», invece di raccogliere il merito e l omaggio per gli straordinari sforzi compiuti nel proliferarsi su tutto il territorio nazionale e rendersi accessibile ad un numero di studenti impensabile solo 10 anni prima, fu sottoposta 18
19 ad una critica demolitoria che la crocifiggeva proprio su tre sue caratteristiche strutturali, senza le quali, peraltro, essa non sarebbe stata quella che era, appunto «scuola-apparato». La prima era di essere e presentarsi come «apparato ideologico dello Stato»; la seconda di gerarchizzare gli studenti e i percorsi formativi tra «destinati allo studio» e «destinati al lavoro» e la terza di essere autoreferenziale, un fatto interno della burocrazia amministrativa ministeriale, senza alcuna reale connessione con il territorio e senza alcuno spazio per il reale protagonismo degli studenti e delle famiglie che la usufruivano. Come è noto, alla prima istanza si rispose lasciando entrare senza più argini nella cultura della «scuola-apparato» la cultura che ne contestava in maniera radicale la legittimità. Come a dire: pur di sopravvivere come dispositivo, vi faccio vedere che nemmeno criticando anche pesantemente la «scuola-apparato» e perfino praticando dentro la «scuola-apparato» una «contro scuola-apparato» se ne può, in realtà, fare a meno. Fino all ossimoro di aver infine reso responsabili della «scuola-apparato» le stesse persone che ne pretendevano l eversione, le quali, per non cadere in palese contraddizione, si sono così dovute accreditare come dotate di un misterioso potere battesimale: se a governare e gestire la «scuola-apparato» sono, infatti, quei politici, quei dirigenti ministeriali e quegli uomini di cultura che nel 68 la criticavano in maniera pesante, tutto in essa si trasfigura. La dispersione, il disadattamento, le sconfitte identitarie personali di quasi la metà di ogni coorte generazionale, la decadenza della qualità degli studi non sono più la dimostrazione del fallimento strutturale della «scuola-apparato», bensì la prova che un governo e una gestione «progressista» della stessa scuola può e deve cambiare questi esiti, paradossalmente usando, però, le stesse armi che li avevano determinati. Se invece a governare e a gestire in termini di potere la «scuolaapparato» non sono le persone dotate di questa misteriosa aura taumaturgica i problemi prima ricordati diventano la prova della necessità di un cambiamento della linea politica e della squadra di gestione del sistema. Alla seconda istanza si rispose con i famosi provvedimenti del Quinquennalizzazione di tutti i corsi della «scuola secondaria», apertura a tutte le facoltà universitarie per chiunque avesse frequentato un corso quinquennale secondario, licealizzazione progressiva dei paradigmi curricolari dell istruzione tecnica e dell istruzione professionale, accreditamento definitivo dell idea che, dopo la secondaria, per raggiungere i più alti gradi degli studi, non rimaneva altro, per ogni studente, che scegliere la frequenza dell università (censura, in altri termini, della tradizione prefascista di una «istruzione artigiana e professionale» superiore, parallela e concorrenziale con l università, magari in prosecuzione dei corsi tecnici e professionali). All ultima istanza, infine, si rispose con l operazione «organi collegiali». La legge del 1973 e i decreti delegati del 1974 non lasciavano adito a dubbi. Non volevano affatto mettere in discussione la «gestione» saldamente statale e centralistico-amministrativa della «scuolaapparato». Concedevano soltanto alle famiglie e agli studenti, e a livello di territorio agli enti locali, di «partecipare» a questa «gestione» che rimaneva come era: statal-centralistica. «Partecipazione», insomma, come un affiancare i decisori ministeriali, esprimere propri 19
20 pareri, dare la disponibilità per collaborazioni istituzionali, ma sempre lasciando l ultima parola all «apparato» politico-amministrativo centrale. Un ininfluenza che, alla lunga, porterà alla totale disaffezione degli studenti e delle famiglie. La «guerra dei trent anni» per la secondaria. Le distorsioni provocate dai tentativi di assestamento del sistema introdotti dopo il 68 saranno alla base della seconda incrinatura che attraverserà la compattezza della «scuola-apparato»: la cosiddetta «guerra dei trent anni» per la riforma della scuola secondaria. Era noto a tutti che la scuola secondaria interessata dalle modificazioni del 1969 era, sul piano istituzionale e ordinamentale, e perfino curricolare, la stessa del periodo fascista. L unica differenza era costituita proprio dall istruzione professionale statale: il Fascismo, nonostante la sua foga statalista e centralista, infatti, non era giunto a ministerializzare questo ricchissimo arcipelago di lunga tradizione autonomistica territoriale. La «scuola» della Repubblica improntata alla Costituzione materiale, invece sì, e si guardava bene dal mettere in discussione la propria scelta. Al contrario, la accreditava come il frutto delle più mature «magnifiche sorti e progressive». La «guerra dei trent anni» fu, però, a somma politica zero. I pochi eredi della tradizione sturziana e dell impianto desumibile dalla Costituzione formale resistettero all idea comunista, socialista e azionista di ricondurre alla «scuola-apparato» statalizzata e ministerializzata tutta l istruzione e tutta l istruzione artigiana e professionale dai 14 ai 16 anni (l annosa questione del biennio unico). Il risultato fu che non si decise nulla. E la «riforma necessaria» (titolo di un mio libro del 1994) fu bloccata dalla permanenza della «non-decisione politica» (titolo di un altro libro, questa volta di Luciano Benadusi del 1988). Tuttavia, poiché, nonostante questo, i tempi cambiavano, e cambiavano pure le esigenze sia degli studenti sia della società e dell economia, il Ministero non trovò nulla di meglio che ricondurre all iniziativa della «scuola-apparato» ministeriale, in altre parole a se stesso, le sperimentazioni di ordinamenti e di strutture che potevano essere fatte dalle «scuole» sul territorio nazionale. La norma, per la verità, era stata introdotta nel 1974, con il famoso Dpr. 419, art. 3. Una norma sorprendente perché era come se autorizzasse la creatività, la libertà e la responsabilità delle «scuole», per definizione creative, libere e responsabili, non dentro il quadro istituzionale previsto dalle «scuole» della Costituzione formale, ma solo dentro lo schema della «scuola-apparato», dove la superiore intelligenza ministerial-statalista diventava determinante non, come sarebbe stato opportuno, nel momento del controllo e della verifica dei risultati, ma nella stessa gestione delle sperimentazioni (soldi e invasività delle direttive di aggiornamento compresi). Comunque avvenne che tra Progetti assistiti attivati dalla Direzione generale dell istruzione tecnica e dalla Direzione generale dell istruzione professionale, e «sperimentazioni» autorizzate dalla Direzione generale dell istruzione classica, scientifica e magistrale, tutte iniziative, come si vede ben centralizzate e ministerializzate, la scuola secondaria esplose in corsi, sottocorsi, sperimentazioni maxi e sperimentazioni mini che portarono gli indirizzi ad ordinamento nella scuola secondaria ad oltre 1100, poi ridotti, ma solo di recente, a