Source: http://k6k2014.voog.com/keskkonnaseadustik-2014/5-ptk/pg-52
Timestamp: 2017-08-23 04:05:31+00:00
Document Index: 1679330

Matched Legal Cases: ['§ 52', '§ 52', '§ 5', '§ 35', '§ 52', '§ 13', '§ 11', '§ 60', '§ 34', '§ 4', '§ 46', '§ 52', '§ 143', '§ 17', '§ 8', '§ 26', '§ 42', '§ 21', '§ 88', '§ 44', '§ 3', '§ 5', '§ 52', '§ 24', '§ 52', '§ 28', '§ 33', '§ 17', '§ 52', '§ 18', '§ 52', '§ 52', '§ 7', '§ 54', '§ 52', '§ 52', '§ 59', '§ 3', '§ 11', '§ 52']

1. KeÜS § 52 võib õigustatult pidada üheks olulisemaks keskkonnaloa andmist reguleerivaks paragrahviks, kuna see sätestab õiguslikud alused, millal keskkonnaloa andja võib loa andmisest keelduda. Valdavatel juhtudel, mil haldusorgan kaalub keskkonnaloa andmisest keeldumist, tuleb tal hinnata sellise keeldumise lubatavust KeÜS §-s 52 sätestatu alusel. Keeldumise aluse puudumisel tuleb keskkonnaluba väljastada. Paragrahvis 52 sätestatud keskkonnaloa väljastamisest keeldumise alused ei ole antud ammendavana, sest valdkondlikud eriseadused võivad sisaldada täiendavaid keeldumise aluseid, millele viitab ka antud paragrahvi lõike 1 punkt 10. Samuti võivad eriseadused mõnda keeldumise alust täiendada või selle kohaldamist piirata.
2. KeÜS § 52 lg-s 1 on sätestatud rida juhtumeid, mil tuleb keskkonnaloa andmisest kindlasti keelduda.
2.1.1. Keskkonnaloa omamisega on sageli seotud erinevad õiguslikud tagajärjed (nt keskkonnatasu maksmise kohustus – KeTS § 5 lg 1), mistõttu ei ole vähetähtis, kellele keskkonnaluba väljastatakse. Muuhulgas ei saa õigusselguse tagamiseks lubada põhimõttelist lahknevust loa järgi õigustatud isiku ning tegeliku keskkonnakasutaja vahel. Normi eesmärk on suunata potentsiaalseid taotlejaid taotlema keskkonnaluba sellele isikule, kes selle alusel ka tegutsema asub. Kui taotleja side kavandatava tegevusega on nõrk, riskitakse sellega, et loa väljaandja võib selle väljaandmisest keelduda. Vaieldavam on, kuidas lahendada piirsituatsioone, kus juba keskkonnaloa menetluses on selge, et loa taotleja ise füüsiliselt vastavat tegevust läbi ei vii. Lähenemine sellele küsimusele ei saa olla ka liialt kitsendav. Senises praktikas on näiteks maavara kaevandamislubadele kantud eraldi isikutena loa omaja ning kaevandaja andmed ning selle võimaluse näeb ka maapõueseadus otseselt ette (MaaPS § 35 lg 1). Samuti võib ette kujutada erinevaid olukordi, kus loa omaja ei pruugi olla füüsiliselt keskkonnaluba nõudva tegevuse läbiviija (kasutatakse alltöövõtjaid vms). Käesolevate kommentaaride autorite arvates ei ole välistatud keskkonnaloa väljastamine isikule, kes keskkonnaluba nõudvat tegevust üldisemalt suunab ja korraldab, ehkki ta ise ei pruugi vahetult selle tegevusega hõivatud olla. Kui loa andjale aga menetluses selgub, et loa taotleja ise vastava tegevusega tegelema ei hakka ning ta isegi mitte ei kontrolli ega korralda seda tegevust (nt alltöövõtulepingu või muu sellise kokkuleppe kaudu), tuleb kõne alla sellele isikule loa väljastamisest keeldumine.
2.1.2. Kindlasti ei ole KeÜS § 52 lg 1 p-st 1 lähtuvalt välistatud teise isiku esindamine ja keskkonnaloa taotluse esitamine teise isiku nimel. Haldusmenetluses võib kasutada ka esindajat, kusjuures esindusõigus antakse kirjaliku volitusega (HMS § 13 lg-d 1 ja 2). Taotluse esitamine ei ole olemuslikult toiming, mida peaks tegema isiklikult. Praktikas on esindajatena esinenud näiteks loataotluse koostamist nõustanud keskkonnavaldkonna konsultandid või maavara kaevandamisloa puhul mäetehnika spetsialistid. Keskkonnaloa andmist taotlevaks isikuks ehk taotlejaks (vt ka HMS § 11 lg 1 p 1) peab sellisel juhul olema siiski lubatavat tegevust alustav isik. Samuti ei saa kommenteeritavast punktist tuletada keeldu juba väljaantud luba teisele isikule üle anda, arvestades, et vastav võimalus on seadusega otseselt ette nähtud (vt KeÜS § 60 kommentaare).
2.2.1. Juba omandiõigusest tuleneb, et ilma omaniku nõusolekuta ei või omandit kasutada ja keskkonnaluba ei anna automaatselt õigust ilma omaniku nõusolekuta kinnisasja kasutada. Segaduste vältimiseks ja suurema õigusselguse tagamiseks on siiski ette nähtud, et ilma omaniku nõusolekuta keskkonnaluba ei väljastata. Samas võivad olla erinevates valdkondlikes seadustes selle üldreegli suhtes kehtestatud ka erandid. Näiteks kehtiva maapõueseaduse kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui loa taotlejal ei ole eraisikule kuuluva maavara kaevandamiseks maa kasutamise õigust (MaaPS § 34 lg 1 p 1), seevastu riigile kuuluvat maavara sisaldava kinnisasja (MaaPS § 4 lg-d 1 ja 2) omaniku nõusoleku puudumine maavara kaevandamise loa andmisest keeldumise aluseks ei ole. Selliselt riigi maavara suhtes väljastatud kaevandamisluba ei anna siiski veel õigust minna omaniku nõusolekuta tema kinnisasjale maavara kaevandama, sest kaevandamisluba ei võta omanikult ära tema omandi kaitse õigusi.
2.2.4. Kindlasti on huvide kahjustamise künnis oluliselt kõrgem sellest seosest, mille järgi määratletakse isikute ring, kes tuleb menetlusse kaasata. Näiteks kui puudutatud isikute määratlemiseks on piisav see, et keskkonnaloa andmisega võidakse õigusi ilmselt rikkuda (vt nt KeÜS § 46 lg 1), siis KeÜS § 52 lg 1 punktis 2 kasutatakse kindlat kõneviisi. See eeldab, et keskkonnaloa väljastamise eelduseks oleva nõusoleku vajadus tõusetub siis, kui mõjualal asuva kinnisasja omaniku huvide kahjustamine (mitte üksnes selle tõenäosus) on tõendatud. Lisaks saaks tõlgendamisel appi võtta AÕS § 143 lg 1, mille järgi ei ole kinnisasja omanikul õigust keelata gaasi, suitsu, auru, lõhna, tahma, soojuse, müra, põrutuste ja muude seesuguste teiselt kinnisasjalt tulevate mõjutuste levimist oma kinnisasjale, kui see ei kahjusta oluliselt tema kinnisasja kasutamist ega ole vastuolus keskkonnakaitse nõuetega. Kuna seesuguseid mõjusid peab kinnisasja omanik taluma, saaks tema nõusoleku vajadus tõusetuda siis, kui keskkonnaloa menetluses on selgelt tuvastatav, et kavandatav tegevus kahjustab oluliselt teise isiku kinnisasja kasutamist.
2.3. Kuigi keskkonnaloa taotleja peab keskkonnakaitse põhikohustustest ja käitaja kohustustest tulenevalt rakendama erinevaid meetmeid oma tegevusest lähtuvate mõjude vähendamiseks, sealhulgas peab käitaja kasutama säästlikult tootmise sisendeid (KeÜS § 17), ei sätesta KeÜS üldkehtivat parima võimaliku tehnika rakendamise kohustust. THS järgi on parim võimalik tehnika tehnilise arendustegevuse ning selles rakendatavate töömeetodite kõige tõhusam ja kõige paremini välja arendatud tase (THS § 8 lg 1). Kuna keskkonnalubasid antakse väga erinevateks tegevusteks, siis oleks ebamõistlik nõuda absoluutselt iga keskkonnaloa menetluse puhul parima võimaliku tehnika väljaselgitamist ning selle kasutamise kontrollimist. Seetõttu on eeldatud, et parima võimaliku tehnika kohustus ja selle ulatus sätestatakse valdkondlikus seaduses. Mõnes valdkonnas on parima võimaliku tehnika nõue rangem (nt THS § 26 lg 1 p 3, § 42), teises aga paindlikum (nt JäätS § 21 lg 2 p 1; VÕKS § 88 lg 1).
Seega tuleb keskkonnaloa andmise menetluses loa andjal kontrollida, kas mõni õigusakt vastavas valdkonnas sätestab konkreetsel juhul parima võimaliku tehnika rakendamise kohustuse. Kui selline kohustus on olemas, toob tegevuse parimale võimalikule tehnikale mittevastavus kaasa ka loa andmisest keeldumise (arvestades seaduses sätestatud kaalutlusruumi ja võimalikke erandeid, vt nt THS § 44 lg 8). Kui tegevus ei ole parima võimaliku tehnika rakendamise nõudega põhimõttelises vastuolus, on võimalik seada parima võimaliku tehnika rakendamise nõue keskkonnaloa tingimusena ja seda tuleb üldjuhul eelistada keskkonnaloa andmisest keeldumisele (HMS § 3 lg 2, § 5 lg 2).
2.4. Valdkondlikud seadused võivad sätestada veel erinevaid, eeskätt tegevuse sisule esitatavaid nõudeid. Kui kavandatav tegevus neile nõuetele ei vasta, on alus loa andmisest keelduda (KeÜS § 52 lg 1 p 4). Eriseadustes on sellisteks mittevastavuse juhtudeks sätestatud eraldi loa andmisest keeldumist õigustavad normid. Näiteks on KeHJS § 24 lg-s 3 sätestatud, et tegevusluba ei anta, kui arendajal ei ole võimalik määratud keskkonnanõudeid täita. Ka seda olukorda saab pidada KeÜS § 52 lg 1 p-s 4 või ka p-s 10 sätestatud juhtumiks. Eeskätt on aga antud normis silmas peetud tegevuse sisule esitatavaid keelde või nõudeid. Näiteks kui laeval soovitakse põletada jäätmeid (JäätS § 28.1), tegevuseks kavandatavas jäätmekäitluskohas ei rakendata nõutud meetmeid (JäätS § 33) või kavandataval vee paisutamisel ei tagata kalade läbipääsu (VeeS § 17 lg 5), siis vastavalt KeÜS § 52 lg 1 p-le 4 on õigustatud keskkonnaloa andmisest keeldumine.
2.4.2. Keerulisem on küsimus väljaspool keskkonnaõigust seisvatest õigusnormidest, millega üks või teine tegevus võib vastuolus olla. Üheks aktuaalseks näiteks on kindlasti planeerimis- ja ehitusõigus, sealhulgas kehtestatud planeeringud. Sellele küsimusele ei ole kommentaaride autorite hinnangul seaduse sõnastuse ega kohtupraktika pinnalt võimalik hetkel ühest vastust anda. Ühelt poolt võiks sätte üldise sõnastuse tõttu jaatada keeldumise võimalust ka väljapoole keskkonnaõigust jäävate normidega vastuolu korral. Samas tuleb neid keeldumise aluseid hinnata siiski keskkonnaseadustiku ja keskkonnaloa andja kui haldusorgani pädevuse valguses. Riik on moodustanud keskkonnahaldusorganid eeskätt keskkonnaväärtuste sisuliseks kaitseks. Üldist isikute tegevuse seaduslikkuse kontrolli, mis paratamatult sellise laiendava tõlgendusega kaasneks, ei saa pidada nende põhiülesandeks. Seega peaks olema keskkonnaloa andja ülesanne kontrollida eeskätt õigusnormide täitmist keskkonda mõjutavast vaatepunktist.
2.4.3. Kui keskkonnaloa andja peab teostama ka teiste valdkondade õigusaktidele vastavuse kontrolli, kasvatab see ühelt poolt selle haldusorgani halduskoormust ning teiselt poolt võib tekitada nn topeltkontrolli olukorra ehk samade eelduste kontrolliga mitme haldusorgani sekkumise isiku põhiõigustesse. Mitmekordse kontrolli olukordadesse on kätketud ka ohud, kus erinevad haldusorganid võivad hakata tegema vastuolulisi otsuseid, mis muuhulgas kahjustaks avaliku võimu usaldusväärsust ja õiguskindlust üldisemalt. Näiteks võib tekkida kohaliku omavalitsuse üksuse ja keskkonnaloa andja vahel konflikt selles, kas kavandatav tegevus vastab kohaliku omavalitsuse üksuse organi poolt kehtestatud planeeringule. Seega tuleb tõdeda, et küsimus teiste valdkondade õigusnormide kontrollimise vajadusest, lubatavusest ja ulatusest keskkonnaloa menetluses ei ole ühemõtteliselt selge ning jääb seega kohtupraktika lahendada.
2.4.4. Õigusaktides sätestatud nõueteks on vaatamata oma üldisele sisule ka KeÜS 3. peatükis sätestatud käitaja kohustused. Seejuures tuleb muidugi arvestada, et valdav osa käitaja kohustustest kuulub täitmisele juba loa saamise järgselt tegevuse käigus ning nende kohustuste täitmise ennetava hindamise võimalused on piiratud. Teatud käitaja kohustuste (nt KeÜS § 18) rikkumise ilmselgetel juhtudel võiks siiski tulla kõne alla ka loa andmisest keeldumine, kuigi võib eeldada, et praktikas ei tule kuigi sagedasti ette selliseid situatsioone, kus keeldumine on võimalik üksnes sellise suhteliselt keeruka õigusliku konstruktsiooni kaudu (mitte näiteks mõne teise KeÜS § 52 lg 1 punkti alusel). Tulenevalt sellest, et keskkonnaloa andmisest keeldumine on isiku jaoks üldjuhul suhteliselt koormav otsus ning KeÜS 3. peatükis sätestatud käitaja kohustused ei ole sõnastatud selgete ja konkreetsete käitumisjuhistena, peab keskkonnaloa andja sellisel alusel loast keeldumisel selgelt välja tooma, millist tegevust saab käitajalt mõistlikult eeldada, ning ühtlasi ka tõendama, et käitaja tegevus sellele standardile ei vasta.
2.7. Loast keeldumise toob kaasa ka loodusvarade ilmselge ebaotstarbekas kasutamine või loodusvarade seisundi olulise halvenemise põhjustamine (KeÜS § 52 lg 1 p 7). See keeldumise alus on seotud KeÜS §-s 13 sätestatud loodusvarade säästliku kasutamise põhimõtte ning KeÜS §-s 17 sätestatud käitaja kohustusega. Selle sätte eesmärgiks ei ole anda loa andjale ulatuslikku õigust hinnata detailselt kõikide taotlejate puhul näiteks nende tootmissisendite kasutamise otstarbekust. Loa andmisest keeldumine saab selle sätte alusel kõne alla tulla siiski ilmselgetel juhtudel, kus taotleja soovib ressursse kasutada selgelt ebaotstarbekalt või raiskavalt. Seejuures tuleb konkreetset taotlust eraldi hinnata ning haldusorganil on ulatuslik põhjendamiskohustus, millistel kaalutlustel ta peab näiteks loodusvarade kasutamist ilmselgelt ebaotstarbekaks. Arvestada saab muuhulgas sarnaste ettevõtjate tavapärase praktikaga. Ressursside kasutamise tingimused võivad olla ka osaks parima võimaliku tehnika kasutamise nõudest ja selle rakendamise kohustuse korral on loa andja kontroll ulatuslikum. Samuti võivad loodusvarade otstarbeka kasutamise määratlemisel olla abiks valdkondlikud arengukavad.
2.8. Keskkonnalubade kui keskkonnakasutuse reguleerimise ühe instrumendi eesmärk on tagada teatud nõuetele vastav keskkond. Kui keskkonna kvaliteedi piirväärtused (KeÜS § 7 lg 3) on kehtestatud, siis tuleb loa väljastamisel nende piirväärtustega arvestada (KeÜS § 54). Kui aga keskkonnaloa alusel kavandatava tegevusega kaasnevate heidete lisandumisel oleks keskkonna kvaliteedi piirväärtus ületatud ning neid heiteid ei saa ka täiendavalt vähendada, ei ole KeÜS § 52 lg 1 p 8 kohaselt loa andmine lubatud. Erandina võib keskkonnaloa anda, kui kvaliteedi piirväärtust ületatakse kuni kuue kuu vältel ning huvi loa andmiseks kaalub üles keskkonnariski. Ajutist piirmäärade ületamist võib esineda näiteks uute seadmete või puhastusseadmete käivitamise ja häälestamise perioodil, kuna see võib tehnoloogiast sõltuvalt olla raskesti või üldse mitte välditav. Siinjuures tuleb arvestada, et tegemist on üldnormiga, mille suhtes võivad eriosas olla sätestatud nii rangemad (piirväärtust ei tohi üldse ületada), leebemad (teatud piirmäärade puhul võib olla lubatav nende ületamine pikemal perioodil) kui ka täpsustavad nõuded.
2.8.1. Selle keeldumise alusega (KeÜS § 52 lg 1 p 8) on seotud sama paragrahvi lõige 2, millest tulenevalt punktis 8 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamise korral on keskkonnaloa andjal vajalik kontrollida üle teised piirkonna piirväärtuste täitmist mõjutavad keskkonnaload. Kui näiteks parima võimaliku tehnika või õigusnormide muutumise tõttu oleks võimalik mõnda teist keskkonnaluba muuta (nt lubatud heite piirväärtusi vähendada), tuleb pigem muuta teist keskkonnaluba, et teha selliselt ruumi ka uuele tegevusele. Teise isiku keskkonnaloa muutmine ei tohi enesestmõistetavalt toimuda kergekäeliselt ega sattuda vastuollu usalduse kaitse põhimõttega (vt KeÜS § 59 lg 1 p 3 kommentaare), mistõttu võivad muutmise võimalused olla piiratud või mingis osas üldse välistatud. Sellise regulatsiooni eesmärk on vältida olukorda, kus mõne uue ja parimale võimalikule tehnikale vastava käitaja tegutsema hakkamist takistaks mõni teine, näiteks vananenud tehnikat kasutav või muul moel ebaefektiivselt töötav käitis, millest lähtuvate heidete tõttu on keskkond viidud kvaliteedi piirväärtuste piiri lähedale, kuid mille keskkonnaloa muutmine oleks võimalik ilma selle isiku õigusi ülemääraselt riivamata.
2.9.1. Veidi lihtsustatud näitena võiks siinkohal tuua olukorra, kus on juba ehitamisel asula heitveepuhasti ja heitvee ärajuhtimise torustik. Samaaegselt torustiku ehitamisega taotleb aga samasse piirkonda heitvee suublasse juhtimiseks luba mõni muu ettevõtja, kelle heited tekitavad olukorra, kus keskkonna kvaliteedi piirväärtused ei võimaldaks enam asula reovett kavandatud torustikku mööda suublasse juhtida. Kui lubade väljastamisel lähtuda üksnes taotluse esitamise varasemast ajast, võiks sellises olukorras tekkida suur kahju avalikele huvidele, sest asula reoveetorustik tuleks ehitada uude asukohta. Selle vältimiseks on võimalik loa andjal varasema loa andmisest taotletud kujul keelduda. Sarnaselt võiks tuua näitena olukorra, kus kavandatakse ehitada lasteaeda, kuid välisõhu kvaliteet ei võimaldaks lasteaia katlamajale hiljem välisõhu saasteluba väljastada.
3. Keskkonnaloa andmisest keeldumine on taotleja jaoks üldjuhul kõige halvem tulemus. Üldiselt peab haldusakti proportsionaalsuse reeglist (HMS § 3 lg 2, PS § 11) tulenevalt keskkonnaloast keeldumise otsustamisel kaaluma, kas leidub muid, isiku õigusi vähem piiravaid võimalusi. Seetõttu tuleb hinnata, kas keskkonnaloa andmisest keeldumise asemel oleks võimalik näiteks loa väljastamine mingis osas või mingisuguste täiendavate tingimuste kehtestamisega. Üksnes siis, kui ka see ei ole võimalik, võib loa andmisest keelduda. Seda lähtekohta rõhutabki KeÜS § 52 lg 3. Kui keskkonnaloa taotlus on osadeks jagatav ning keeldumise eeldused on olemas üksnes ühe osa suhtes, siis tuleb taotleja soovi korral keskkonnaluba siiski väljastada teise osa suhtes, mille suhtes keeldumise aluseid ei esine. Keskkonnaloa sellisel kujul väljastamise korral peab loa andja siiski kõiki aspekte hindama ning vältima vähemalt loa tingimuste abil keskkonnakaitseliste eesmärkide saavutamise takistamist.