Source: http://kraken.slv.cz/7Ao7/2011
Timestamp: 2018-06-23 20:08:54+00:00
Document Index: 1324794

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 101', '§ 14', '§ 173', '§ 36', '§ 101', '§ 101', 'soud ', '§ 7', '§ 18', '§ 19', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 18', '§ 19', '§ 36', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 173', '§ 54', 'soud ', '§ 101']

7Ao7/2011
è. j. 7 Ao 7/2011-54
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci navrhovatele: Mìsto Rýmaøov, se sídlem námìstí Míru 1, Rýmaøov, zastoupený Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti odpùrci: Moravskoslezský kraj-Zastupitelstvo Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. øíjna 2771/117, Ostrava, v øízení o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného Zastupitelstvem Moravskoslezského kraje usnesením è. 16/1426 dne 22. 12. 2010,
I. V opatøení obecné povahy-Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje, schváleném usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje è. 16/1426 dne 22. 12. 2010, s e z r u ¹ u je v textové èásti -v bodì è. 27 slovo zejména ve vìtì: Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území tìchto obcí: ........ -v bodì è. 74 slovo zejména ve vìtì: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách zejména: ....... -v bodì è. 94 vìta: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách. dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve zbytku s e návrh z a m í t á .
Navrhovatel se v øízení podle ust. § 101a a násl. s. ø. s. domáhal zru¹ení opatøení obecné povahy-Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného zastupitelstvem
Moravskoslezského kraje usnesením è. 16/1426 dne 22. 12. 2010 (dále jen Zásady ), a to èástí uvedených v pøíloze è. 1 textové èásti -v kapitole A. Priority územního plánování kraje pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území-bod è. 9: Zamezení roz¹iøování stávajících a vzniku nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci v nejvíce exponovaných prostorech za podmínek podrobnìji specifikovaných v kapitolách B, C a E. -v kapitole C. Specifické oblasti-èást bodu è. 27: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Pøírùstek kapacit rodinné rekreace realizovat výhradnì pøemìnou objektù pùvodní zástavby na rekreaèní chalupy. Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území tìchto obcí: Malá Morávka-k.ú. Malá Morávka a Karlov pod Pradìdem; Karlova Studánka-k.ú. Karlova Studánka; Ludvíkov-k.ú. Ludvíkov pod Pradìdem. -v kapitole E. Upøesnìní územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje pøírodních, kulturních a civilizaèních hodnot území-èást bodu è. 74: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách zejména: -na území CHKO Poodøí, CHKO Beskydy a pøírodního parku Podbeskydí; -na území Slezských Beskyd; -na území rozvojové oblasti nadmístního významu OB-N1 Podbeskydí; -v okolí vodních nádr¾í ®ermanice a Tìrlicko; -na území CHKO Jeseníky v rámci katastrálních území obcí Malá Morávka (k.ú. Malá Morávka a Karlov pod Pradìdem), Karlova Studánka (k.ú. Karlova Studánka), Ludvíkov (k.ú. Ludvíkov pod Pradìdem); -a dále na vybraných katastrálních území obcí Vítkov (k.ú. Vítkov-èást Podhradí a k.ú. Nové Tìchanovice-èást Zálu¾né), Kru¾berk (k.ú. Kru¾berk), Moravice (k.ú. Moravice), Hradec nad Moravicí (k.ú. ®imrovice a Domoradovice), Odry (k.ú. Klokoèùvek). Tato podmínka se nevztahuje na správní území statutárního mìsta Ostravy s výjimkou lokalit zvlá¹tì chránìných území ve smyslu ustanovení § 14 a násl. zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a území soustavy Natura 2000. -v kapitole F. Vymezení cílových charakteristik krajiny-èást bodu è. 94: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách.
Návrh na zru¹ení specifikované èásti Zásad odùvodnil navrhovatel tím, ¾e on i okolní obce v nedávné minulosti schválili územní plány, jejich¾ souèástí je vznik nových lokalit pro stavby rodinné rekreace. Roz¹iøování tohoto typu rekreace pøedstavuje jednu z nejvýznamnìj¹ích mo¾ností rozvoje v problematické oblasti Specifická oblast republikového významu SOB3 Jeseníky-Kralický Snì¾ník (dále jen SOB3 ) a koresponduje s Politikou územního rozvoje ÈR 2008 (dále jen PÚR ) a dlouhodobými zámìry obcí, kterým byla vìnována nìkolikaletá pøíprava a orgány odpùrce se k nim v prùbìhu schvalovacího procesu opakovanì kladnì vyjadøovaly. Podle názoru navrhovatele v¹ak Zásady tyto zámìry fakticky znemo¾òují a v rùzných ohledech se jedná o nezákonnì vydaný akt.
Navrhovatel namítal, ¾e v napadené èásti Zásady odporují PÚR, která výslovnì stanoví potøebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3, nebo» rozvoj rekreace a celkovì turistického ruchu je jednou z mála mo¾ných rozvojových aktivit v této oblasti. Je nepøípustné, aby nadøazený dokument stanovil jako jednu z priorit vytváøet územní podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu v dané oblasti a dokument ni¾¹í úrovnì, vydaný pozdìji, tuto prioritu, resp. její dùle¾itou èást, bez øádného zdùvodnìní vylouèil. Odpùrce pøekroèil svoji zákonem vymezenou pravomoc, proto¾e není oprávnìn v Zásadách regulovat jiné plochy, koridory a zále¾itosti ne¾ ty, které mají nadmístní význam. Otázka regulace lokalit pro stavby rodinné rekreace je zále¾itostí lokální, a tedy plnì v kompetenci místních správních orgánù. Absolutní zákaz roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace je v rozporu se zásadou subsidiarity, minimalizace a ¹etrnosti zásahu do práv jednotlivce, a rovnì¾ s principem proporcionality a individualizace.
Dále navrhovatel namítal, ¾e v napadené èásti jsou Zásady neurèité a èásteènì i zmateèné, nebo» slovo zejména pou¾ité ve tøetí vìtì bodu 27 kapitoly C. a v první vìtì bodu 74 kapitoly E., zpùsobuje neurèitost a umo¾òuje rùzný výklad. Z pou¾ité formulace tak není zøejmé, zda odpùrce zamý¹lel takto striktnì regulovat roz¹iøování lokalit pro stavby rodinné rekreace na celém území Moravskoslezského kraje s výjimkou mìsta Ostravy nebo pouze ve vyjmenovaných územích. Podle názoru navrhovatele je napadená èást Zásad rovnì¾ diskriminaèní, nebo» zákaz se vztahuje pouze na plochy pro stavby urèené k rodinné rekreaci, èím¾ dochází diskriminaci rodinné rekreace, tedy pouze jednoho z nìkolika typù rekreace. Druhým dùvodem diskriminaèního charakteru je výjimka z nepøípustnosti roz¹iøování lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci udìlená statutárnímu mìstu Ostrava, která není dostateènì odùvodnìna.
Závìrem navrhovatel namítal, ¾e Zásady v napadené èásti poru¹ují ustanovení správního øádu. Podle názoru navrhovatele pøedstavuje zdr¾ení se urèitého jednání stanovení povinnosti. Z dikce ust. § 173 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen správní øád ) plyne, ¾e není povoleno, aby opatøení obecné povahy stanovilo svým adresátùm nové povinnosti. Mù¾e pouze u povinností, které jsou stanoveny zákonem, urèit jejich rozsah. Zásady v napadené èásti nejen, ¾e neroz¹iøují nìjakou povinnost, která by byla stanovena zákonem, ale pøímo stanoví povinnost zcela novou, èím¾ se pøíèí závaznému znìní zákonné úpravy opatøení obecné povahy a jejímu výkladu.
Odpùrce ve vyjádøení k návrhu uvedl, ¾e podkladem pro stanovení toho, aby nebyly roz¹iøovány plochy pro tzv. rodinnou rekreaci byly objektivnì zji¹tìné skuteènosti o poètu objektù rodinné rekreace na území Moravskoslezského kraje. Zásady pøitom absolutnì nezakazují stavby pro rodinnou rekreaci, jak chybnì uvádí navrhovatel, ale brání dal¹ímu roz¹iøování ploch pro tyto stavby, tj. brání vzniku nových chatových osad, které mají z hlediska dopadu do území pøevá¾nì negativní vliv na pøírodu a krajinu a naopak ve srovnání s jiným rekreaèním vyu¾itím území minimální pozitivní dopad na hospodáøský rozvoj, proto¾e nevytváøejí nová pracovní místa a slou¾í témìø výhradnì pouze majitelùm jednotlivých nemovitostí. Pro obce naopak pøedstavují náklady, které si samosprávy pøedem mnohdy dostateènì neuvìdomují-nároky na údr¾bu komunikací, odvoz odpadkù atd. Z hlediska udr¾itelného rozvoje území není mo¾né tento druh rekreace podporovat také z dùvodu neúmìrných nárokù na nové zastavìné plochy a úbytek volné krajiny. Odpùrce má za to, ¾e z kapitoly C. Specifické oblasti Zásad i ze souvisejícího odùvodnìní uvedeného v kapitole C. III pøílohy è. 3 Zásad jasnì vyplývá, které po¾adavky a úkoly jsou v dané specifické oblasti územnímu plánování stanoveny. Po¾adavek nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby rodinné rekreace je odùvodnìn skuteèností, ¾e intenzita objektù rodinné rekreace ji¾ dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu pøírodního prostøedí a stanovení tohoto po¾adavku je zásadní pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. Tento závìr uèinil odpùrce na základì územnì analytických podkladù kraje. Souèasnì z vý¹e uvedených kapitol vyplývá po¾adavek a úkol pro územní plánování spoèívající v podpoøe rekreace hromadné-rekreaèních støedisek, sportovních a rekreaèních zaøízení. I tento po¾adavek byl v Zásadách dostateènì odùvodnìn. Odpùrce nemá za to, ¾e by body 8, 9, 27 a 77 zpùsobovaly vnitøní rozpornost Zásad. Body 8 a 9 jsou obsa¾eny v kapitole A., která stanoví priority územního plánování pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje, je tak jakousi preambulí Zásad a tomu také odpovídá míra obecnosti bodù 1-16a v ní obsa¾ených. Bod 27 a v nìm obsa¾ené po¾adavky se pak vztahují konkrétnì k SOB3, platí tak pouze pro tuto specifickou oblast a jsou stanoveny s ohledem na její zvlá¹tnosti a potøeby. Bod 77 je obsa¾en v kapitole E., kterou jsou upøesòovány územní podmínky koncepce ochrany a rozvoje pøírodních, kulturních a civilizaèních hodnot území, které jsou podlo¾eny prùzkumy a rozbory v rozsahu územnì analytických podkladù. K námitce pøekroèení pravomoci a pùsobnosti odpùrce uvedl, ¾e okruh úkolù, které mají Zásady øe¹it, je uveden v ust. § 36 zákona è. 183/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen stavební zákon ) a vyplývá také z pøílohy è. 4 k vyhlá¹ce è. 500/2006 Sb., která stanoví obsah zásad územního rozvoje, pøièem¾ pùsobnost daná odpùrci v rámci koncepce rozvoje území kraje, urèující základní po¾adavky na jeho úèelné a hospodárné uspoøádání, je nepomìrnì ¹ir¹í, ne¾ uvádí navrhovatel. Odpùrce také vyslovil nesouhlas s navrhovatelem, ¾e by míra posouzení ¹kodlivosti pøípadného roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace byla plnì v kompetenci místních správních orgánù a nemohla být upravena v Zásadách. Nejde toti¾ o posouzení vlivu jednotlivých zámìrù na ¾ivotní prostøedí (které provádí správní orgány v rámci pøenesené pùsobnosti, ale o utváøení koncepce rozvoje kraje tak, aby byly chránìny pøírodní, kulturní a civilizaèní hodnoty jeho území. K tvrzené neurèitosti odpùrce uvedl, ¾e Zásady zpøesòují vymezení specifické oblasti republikového významu SOB3 jako území obcí, jejich¾ taxativní výèet je uveden v tabulce obsa¾ené v bodì 27 Zásad. Odpùrce pøisvìdèil navrhovateli, ¾e pou¾ití slova zejména je v tomto bodì nadbyteèné a pøi aplikaci pouze jazykového výkladu mù¾e vzbudit pochybnost o rozsahu regulace. Má v¹ak shodnì s navrhovatelem za to, ¾e skuteèný smysl regulace je zøejmý z odùvodnìní k tomuto bodu uvedeného v pøíloze è. 3, èásti C. odùvodnìní Zásad, kde se uvádí: Souèasná intenzita rekreaèního vyu¾ití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorù dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu pøírodního prostøedí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. Z tohoto textu podle odpùrce jednoznaènì vyplývá, ¾e odùvodnìní se vztahuje k vybraným katastrálním územím, i kdy¾ jsou v první vìtì opsána výrazem uvedených prostorù . Tato katastrální území toti¾ patøí mezi exponované prostory, o kterých obecnì hovoøí bod 9 èásti A. Zásad. Stejná nepøesnost je i v bodì 74, kde opìt slovo zejména mù¾e pøi striktním jazykovém výkladu, jaký uplatòuje navrhovatel, vyvolat pochybnosti, zda tato regulace platí pouze ve vyjmenovaných lokalitách nebo na celém území Moravskoslezského kraje. Odpùrce dává pøednost výkladu logickému a systematickému a má za to, ¾e z odùvodnìní obsa¾eného v kapitole C.V. pøílohy è. 3 odùvodnìní Zásad, je úèel regulace zøejmý. K bodu 94 kapitoly F. Vymezení cílových charakteristik krajiny , v èásti Typy krajin odpùrce odkázal na odùvodnìní obsa¾ené v kapitole C.VI. pøílohy è. 9 odùvodnìní Zásad. Smyslem zásady pro rozhodování o zmìnách v území uvedené pod poslední odrá¾kou: Nepøipustit roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách. , je zabránit výrazným zmìnám urèujících charakteristik Zásadami chránìného typu krajiny, které by mohly zpùsobit ztrátu její identity a sní¾ení kulturnì historické hodnoty krajiny. Tato regulace, aè se zdá rozsáhlá, vychází z regulace, která byla obsa¾ena v Územním plánu velkého územního celku Jeseníky. Odpùrce má za to, ¾e konkrétnì vymezil pøedmìt úpravy a tvrzení navrhovatele, ¾e regulace v Zásadách obsa¾ená je obecná, neurèitá a odporuje tak povaze opatøení obecné povahy, odmítl. Pou¾ití slova zejména nemù¾e v kontextu odùvodnìní bodù 27 a 74 zpùsobit takovou nejistotu adresátù, jak ji navrhovatel popisuje. K tvrzené diskriminaèní povaze odpùrce uvedl, ¾e uplatòuje jen své ústavou zaruèené právo na samosprávu, tedy pøedev¹ím právo samostatnì rozhodovat o svých zále¾itostech. Na podkladì soustavného monitorování mno¾ství chat pro rodinnou rekreaci a dopadu jejich existence na kvalitu pøírodního prostøedí shledal, ¾e rozsah rodinné (individuální) rekreace v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot. Nejedná se o novou skuteènost, proto¾e regulace staveb slou¾ících k individuální rekreaci byla obsa¾ena ji¾ v Územním plánu velkého územního celku Jeseníky. Odpùrce má za to, ¾e dùvody regulace rodinné rekreace v odùvodnìní bodu 74 Zásad uvedl v dostateèném rozsahu. Aby pøede¹el dal¹ím námitkám Statutárního mìsta Ostrava, uvedl, ¾e jeho se podmínka pod pøedmìtnou odrá¾kou bodu 74 týká pouze v rozsahu zvlá¹tì chránìných území ve smyslu zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. K tvrzenému nezákonnému stanovení nových povinností opatøením obecné povahy odpùrce uvedl, ¾e speciální úprava zásad územního rozvoje vydávaných formou opatøení obecné povahy, je obsa¾ena ve stavebním zákonì, který stanoví jejich obsah a úèel. Nále¾itosti jejich obsahu pak stanoví provádìcí pøedpis. Odpùrce tak v rámci své pùsobnosti a pravomoci dané mu stavebním zákonem vytvoøí regulaci závaznou pro obce spadající do jeho územní pùsobnosti. Z vý¹e uvedených dùvodù odpùrce navrhl zamítnutí návrhu.
Na toto vyjádøení reagoval navrhovatel replikou, ve které polemizoval s konkrétními tvrzeními odpùrce. Podle navrhovatele lze odpùrcem jmenované pasá¾e PÚR vykládat pouze tak, ¾e v daných oblastech má docházet k roz¹iøování èi zvy¹ování intenzity územních podmínek pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Dále navrhovatel odkázal na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, è. j. 9 Ao 3/2009-59, které lze pøimìøenì pou¾ít i na vztah mezi Zásadami a územními plány jednotlivých obcí. K dal¹í námitce odpùrce vztahující se k tvrzenému absolutnímu zákazu staveb urèených pro rodinnou rekreaci navrhovatel uvedl, ¾e my¹lenku minimálního, pozitivního dopadu na hospodáøský rozvoj území, negativního vlivu na pøírodu a zvý¹ených nákladù obcí nesdílí. Vìt¹ina rekreaèních objektù je navr¾ena u stávajících sítí a ke zvy¹ování nákladù na údr¾bu komunikací tedy nedochází. Obdobné platí pro náklady na odvoz odpadu. Zabezpeèená rodina, která si plánuje poøídit objekt inviduální rekreace, obecnì obce nezatì¾uje a naopak pøedstavuje pøínosy. Takoví èlenové obcí se aktivnì úèastní spoleèenského ¾ivota, jak po stránce organizaèní, finanèní, tak i po stránce du¹evní. Rozvoj cestovního ruchu a s tím spojené rodinné rekreace je pro obce významných rozvojovým faktorem a rády by rozhodovaly o konkrétním umístìní rekreaèních staveb na úrovni svých územních plánù. K námitce odpùrce, ¾e navrhovatel nedisponuje znalostmi a podklady potøebnými k posouzení typu krajiny navrhovatel uvedl, ¾e s tímto názorem se neztoto¾òuje a odkázal na konkrétní relevantní dokumenty, z nich¾ èerpal své informace. Podle názoru navrhovatele spadá urèení, zda na území obce se budou ro¾¹iøovat plochy urèené pro stavby k rodinné rekreaci, zcela pod kategorii veøejných zále¾itostí, kterou jsou orgány místní samosprávy schopny regulovat. V pøípadì, ¾e by byl navrhovatel nucen dát svùj územní plán do souladu se Zásadami, do¹lo by tím zjevnì k tomu, ¾e by nemohl vyu¾ít pozemky ve svém vlastnictví k plánovanému úèelu. Navrhovatel má jednoznaènì za to, ¾e plochy pro rodinnou rekreaci, nejsou plochami ani zále¾itostmi nadmístního významu. Bylo by zcela absudní dovodit, ¾e plocha urèená k výstavbì jednoho objektu je plochou nadmístního významu. Dané plochy nijak nepøesahují hranice územním plánem mìsta øe¹eného území, nijak neovlivòují okolní obce. Pokud se jedná o tvrzenou neurèitost napadených ustanovení, odpùrce sice souhlasí s tím, ¾e pou¾ití slova zejména mù¾e pøi aplikaci jazykového výkladu vzbudit pochybnosti, ale má zato, ¾e pøi logickém výkladu je úèel regulace zøejmý. Navrhovatel se v¹ak domnívá, ¾e ji¾ první zpùsob výkladu by mìl být dostateènì jasný, nebo» adresáti napadených ustanovení nemusí disponovat dostateènou mírou znalostí týkajících se rùzných zpùsobù výkladu. Zámìr odpùrce vyjádøený v odùvodnìní Zásad neodpovídá textu bodu 27 a 74. Absolutní zákaz výstavby nových objektù rodinné rekreace plyne i z bodu 94 Zásad. Odpùrce rozsáhlou regulaci zdùvodòuje odkazem na pøedchozí regulaci v územním plánu velkého územního celku Jeseníky, nicménì území navrhovatele nepatøí do odpùrcem citovaných lokalit, kterých se dotýkala pøedchozí regulace. K tvrzené diskriminaèní povaze napadených ustanovení navrhovatel uvedl, ¾e si je vìdom toho, ¾e v Moravskoslezském kraji existují oblasti, kde by poèet objektù rodinné rekreace mohl dosahovat limitních hodnot a ¾e tuto situaci je tøeba v zájmu zachování pøírodních hodnot øe¹it, ale tato situace se týká jen nìkterých èástí øe¹eného území, jak ostatnì uznal i sám odpùrce. Navrhovatel se domnívá, ¾e prostý statistický prùmìr celého kraje jako jediný údaj pro porovnání prùmìrù a urèení pøípustnosti roz¹iøování ploch urèených k rodinné rekreaci se jeví jako nedostateèný. Závìrem pak uvedl, ¾e podle jeho názoru je návrh dùvodný, a proto na nìm v plném rozsahu trvá.
Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tedy zalo¾ena na tvrzení o dotèení na jeho subjektivních práv opatøením obecné povahy. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2010 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, v bodu 34. uvedl: Splnìní podmínek aktivní procesní legitimace bude ( ) dáno, bude-li stì¾ovatel logicky konsekventnì a myslitelnì tvrdit mo¾nost dotèení jeho právní sféry pøíslu¹ným opatøením obecné povahy. To, zda je dotèení podle povahy vìci vùbec myslitelné, závisí na povaze a pøedmìtu, obsahu a zpùsobu regulace provádìné konkrétním opatøením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zru¹ení. Obecné podmínky pøípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ø. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovinì, nebo» splnìní podmínek § 101a odst. 1 s. ø. s. je v podstatné míøe závislé na tom, jaké opatøení obecné povahy je napadeno.
V dané vìci navrhovatel jako obec a souèasnì vlastník významné èásti pozemkù na svém území namítá, ¾e Zásady v napadené èásti významnì omezují èi znemo¾òují vznik nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Logicky a konsekventnì tak tvrdí dotèení své právní sféry. Je tedy nepochybné, ¾e mù¾e být dotèen Zásadami jako souborem pravidel omezujících zpùsoby a mo¾nosti vyu¾ití pozemkù. Jeho aktivní procesní legitimace v øízení je tedy dána.
Jedním ze základních ústavních po¾adavkù na právní regulaci je, aby byla provádìna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutími vìt¹iny byla pokud mo¾no zdr¾enlivá a zalo¾ená na vá¾ných a racionálních dùvodech, a pokud ji¾ je k nim pøikroèeno, aby byla provedena tím nej¹etrnìj¹ím rozumnì dosa¾itelným zpùsobem. To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému nástrojù územního plánování, mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvy¹¹í správní soud k tomu v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2009 sb. NSS) vyslovil následující úvahy: [47] Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. Jedná-li se o zásahy, jejich¾ citelnost pøesahuje míru, kterou je vlastník bez vìt¹ích obtí¾í a bez významnìj¹ího dotèení podstaty jeho vlastnického práva schopen sná¹et, nastupuje ústavní povinnost veøejné moci zajistit dotèenému vlastníku adekvátní náhradu (èl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veøejných prostøedkù nebo z prostøedkù toho, v jeho¾ prospìch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizaèní a politické úloze vlastnického práva v dìjinách viz komplexnì Pipes, R., Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
Úkolem soudu pøi pøezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpùrce nevyboèil ze zákonných mantinelù zákonných pravidel územního plánování, vèetnì provìøení, zda zásahy do vlastnického práva byly provedeny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle.
Odpùrce v rámci své samostatné pùsobnosti mù¾e stanovovat pravidla výkonu urèitých èinností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, napø. s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosa¾eno co mo¾ná nejvíce harmonického uspoøádání vztahù v území.
Tyto závìry jsou v podstatné míøe pøenositelné i na oblast územního plánování. Zásady územního rozvoje vydává zastupitelstvo kraje v samostatné pùsobnosti podle ust. § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Ust. § 18 a § 19 stavebního zákona, která pomìrnì konkrétnì stanoví cíle a úkoly územního plánování, nedávají samosprávì na území kraje právo stát se prostøednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické èi stavební aktivity jsou na území kraje pøípustné a které nikoliv. Naopak podle stavebního zákona platí zásadnì stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají být prostøednictvím nástroje územního plánování chránìny. Kraj mù¾e v zásadách územního rozvoje nepochybnì stanovit pravidla, na základì nich¾, s pøihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (napø. charakteru krajiny, hustotì osídlení, zastavìnosti apod.) budou hodnoceny stavební zámìry z hlediska jejich dopadu na zákonem chránìné hodnoty. Pokud v¹ak znemo¾ní urèitý legální typ ekonomické èi stavební aktivity, který je za srovnatelných podmínek jinde na území Èeské republiky bì¾nì provozován a pøipu¹tìn, vyboèí tím z mezí daných po¾adavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práv jednotlivcù. Samospráva obcí a krajù je z ústavního hlediska pouze jedním z prvkù dìlby moci mezi ústøedními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z nìho¾ vyplývá, ¾e vìci místního významu mají být v té míøe, v ní¾ mají specificky místní povahu, svìøeny regulaci na této úrovni systému veøejné správy. Proto samospráva nemù¾e mít takový dosah, aby místními èi regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jím¾ podle jednoho ze základních èlánkù Ústavy má Èeská republika být, na oblasti, v nich¾ budou platit zásadnì odli¹ná pravidla. Po¾adavek elementární jednotnosti podmínek pro ¾ivot jednotlivcù, vèetnì jejich ekonomických aktivit, neznamená, ¾e by v rùzných regionech nemohly být stanoveny rùzné (rùznì pøísné) podmínky pro regulaci takových aktivit, napø. stavebních. Tato regulace v¹ak musí mít objektivnì existující dùvod vycházející ze specifických podmínek daného regionu, jimi¾ se tento li¹í od jiných regionù nebo od prùmìrného stavu z pohledu celostátního.
Dále se pak Nejvy¹¹í správní soud zabýval konkrétními námitkami uplatnìnými v návrhu. V první z nich navrhovatel namítal, ¾e Zásady v napadené èásti odporují PÚR, která výslovnì stanoví potøebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3.
Politika územního rozvoje je koncepèní nástroj územního plánování, ze kterého je tøeba vycházet pøi poøizování a vydávání zásad územního rozvoje a která slou¾í jako vodítko pro smìøování dal¹ích fází územního plánování z hlediska budoucího vyu¾ití území Èeské republiky. Pøi poøizování zásad územního rozvoje jsou hodnoceny a zva¾ovány mo¾né varianty zámìrù obsa¾ených v politice územního rozvoje, která následnì poøizovatel realizuje s ohledem na udr¾itelný rozvoj území, tedy s ohledem na vyvá¾enost vztahu pøíznivého ¾ivotního prostøedí, hospodáøského rozvoje a soudr¾nosti spoleèenství obyvatel a pøitom chrání specifické hodnoty území. PÚR v kapitole 4 nazvané Specifické oblasti v èl. 71 stanoví, ¾e v rámci územnì plánovací èinnosti kraje a koordinace územnì plánovací èinnosti obcí mají být vytváøeny územní podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Z takto obecnì formulovaného cíle, který lze naplnit rùznými zpùsoby s ohledem na místní podmínky, nelze bez dal¹ího dovodit, ¾e by PÚR podporovala roz¹iøování èi zvy¹ování intenzity vyu¾ití lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Pokud tedy Zásady omezily mo¾nost vytváøení nových èi roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci, nejedná se o rozpor s PÚR, a tato námitka je proto nedùvodná.
K tvrzenému pøekroèení zákonem vymezené pravomoci a pùsobnosti odpùrce s ohledem lokální povahu regulace lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e pravomoc odpùrce regulovat vyu¾ití území kraje v Zásadách vyplývá zejména z ust. § 5 odst. 4 a dále z § 18, § 19 a § 36 stavebního zákona. Podle ust. § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona je plochou nadmístního významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo vyu¾itím ovlivní území více obcí. Ochrana a zachování pøírodních, kulturních èi civilizaèních hodnot urèitých území má bezpochyby nadmístní význam. Pokud tedy v urèité konkrétní lokalitì, která je významná z hlediska ochrany pøírody, byla ji¾ dosa¾ena, èi dokonce pøekroèena, limitní hodnota poètu objektù k rodinné rekreaci, pak dal¹í nárùst nepøispìje k rozvoji rekreace v ¹ir¹ím smyslu v území, ale naopak mù¾e zpùsobit degradaci jeho pøírodních hodnot, a tím i negativnì ovlivnit jeho vyu¾ití z hlediska cestovního ruchu, co¾ pak mù¾e mít ekonomický dopad na území celého okolního regionu, tj. na území více obcí. V tìchto pøípadech mohou mít lokality urèené pro stavby k rodinné rekreaci nadmístní význam a jsou pak zpùsobilé být pøedmìtem regulace v zásadách územního rozvoje. Pokud tedy odpùrce v Zásadách stanovil urèitá pravidla pro stavbu objektù k rodinné rekreaci, èinil tak v rámci své vìcné pùsobnosti. Tato námitka je proto rovnì¾ nedùvodná.
Pokud jde o námitku neurèitosti formulace pou¾ité odpùrcem, tuto vztahuje navrhovatel k bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. a dále do urèité míry i k bodu 94 kapitoly F. textové èásti Zásad, které upravují nepøípustnost vzniku nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci. Tuto námitku vyhodnotil Nejvy¹¹í správní soud jako dùvodnou.
Z formulace bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. v textové èásti pøi pou¾ití termínu zejména lze mít zato, ¾e zákaz vzniku nových a roz¹iøování stávajících lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci se vztahuje na celé území kraje èi SOB3. V odùvodnìní Zásad je v¹ak uvedeno k bodu 27, ¾e nepøípustnost roz¹iøování ploch pro stavby rodinné rekreace je stanovena z toho dùvodu, ¾e souèasná intenzita rekreaèního vyu¾ití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorù dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadù na kvalitu ¾ivotního prostøedí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území. a k bodu 74 je pak uvedeno, ¾e V rámci 1. etapy prací bylo prokázáno, ¾e souèasný rozsah individuální rekreace v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadu na kvalitu pøírodního prostøedí. Ochrana pøírodních hodnot je jednou z priorit územního plánování kraje. Je tedy nepochybné, ¾e zde existuje rozpor mezi textovou èástí Zásad a jejím odùvodnìním, nebo» není zøejmé, jaký byl úmysl odpùrce ve vztahu k regulaci lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreace, pokud jde o její územní rozsah, zda se týká pouze konkrétnì oznaèených oblastí èi katastrálních území nebo území celého kraje, popø. SOB3.
Pokud se jedná o bod 94 kapitoly F., je nepøípustnost roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahu¹»ování zástavby v tìchto lokalitách vzta¾ena na v¹echny lokality patøící do krajinného typu krajina leso-luèní. Takto vymezená prostorová pùsobnost regulace je velmi obecná a ani z odùvodnìní Zásad k tomuto bodu není zøejmé, jakých konkrétních území se zákaz týká. Odpùrce mù¾e regulovat lokality urèené pro stavby k rodinné rekreaci, jsou-li nadmístního významu, ale pouze takovým zpùsobem, který nebude v navazujících fázích územního plánování vyvolávat pochybnosti, pøíp. spory. Z takto obecnì formulované regulace, jak je obsa¾ena v bodì 97 kapitoly F. ale není vùbec jasné, jakým zpùsobem by mìl být tento bod specifikován a konkretizován v územních plánech mìst a obcí, jak je uvedeno v odùvodnìní Zásad.
K námitce týkající se diskriminaèního charakteru napadené èásti Zásad Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e pokud je v Zásadách øádnì odùvodnìn závìr, ¾e poèet staveb pro rodinnou rekreaci (pøípadnì i jiných staveb) v urèité pøírodnì významné lokalitì pøekraèuje mezní limity, pak zákaz roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci (pøíp. i jiné stavby) v urèitém konkrétnì vymezeném prostoru není diskriminaèní. Opaèná situace by nastala, pokud by odpùrce pau¹álnì omezil urèitý legální typ ekonomické èi stavební aktivity, která je za srovnatelných podmínek jinde na území Èeské republiky bì¾nì provozována a pøipu¹tìna. V daném pøípadì odpùrce vycházel z Územnì analytických podkladù Moravskoslezského kraje 2009, jejich¾ souèástí je mimo jiné i tabulka Objekty rodinné rekreace ve vztahu k trvale obydleným objektùm a poètu obyvatel obce (ÚAP MSK 2009) a na základì tìchto informací dospìl k závìru, ¾e poèet objektù rodinné rekreace dosahuje v nìkterých èástech øe¹eného území limitních hodnot a dal¹í nárùst jejich poètu nepøispìje k rozvoji rekreace v území, ale naopak mù¾e zpùsobit degradaci jeho pøírodních hodnot, a tím i ztrátu atraktivity pro cestovní ruch. Tato námitka je tedy nedùvodná.
Pokud se jedná o námitku stanovení nové povinnosti v rozporu s ust. § 173 odst. 3 správního øádu, pak je tøeba poukázat na to, ¾e odpùrce má, jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, pravomoc regulovat vyu¾ití území kraje. Regulace obsa¾ená v Zásadách je pak závazná pro obce spadající do jeho územní pùsobnosti (§ 54 odst. 2 a 4 stavebního zákona). Regulace konkrétních lokalit nemístního významu musí být podlo¾ena jejich specifickým charakterem, který je pøi posuzování konkurujících si legitimních zájmù natolik hodnotný, ¾e kvùli nìmu je proporcionální takovým zpùsobem omezit vlastnická práva osob. Míra pøísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat významu hodnot, které mají být regulací chránìny. Stanoví-li odpùrce v Zásadách, ¾e na urèitých, konkrétnì vymezených, územích kraje je nepøípustné roz¹iøování stávajících a vznik nových lokalit urèených pro stavby k rodinné rekreaci, a tento svùj závìr øádnì odùvodní, pak je tato regulace v jeho pravomoci a pùsobnosti. Nejedná se o stanovení nové povinnosti, ale o stanovení po¾adavkù na vyu¾ití ploch nadmístního významu.
Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud návrhu zèásti vyhovìl a ve výroku specifikovanou èást napadeného opatøení obecné povahy pro nezákonnost zru¹il ve zbývajícím èásti návrh zamítl (§ 101d odst. 2 s. ø. s.).