Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2002-528
Timestamp: 2019-12-11 20:49:48+00:00
Document Index: 42741739

Matched Legal Cases: ['§ 10', 'zákona č. 526', 'ÚS 10/02 ', 'soud ', '§ 35', 'zákona č. 182', 'ÚS 8/02 ', 'soud ', '§ 10', '§ 10', 'zákona č. 526', '§ 1', 'zákona č. 526', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 11', '§ 696', '§ 696', '§ 696', 'čl. 89', 'soud ', 'soud ', '§ 69', 'čl. 79', '§ 2', 'zákona č. 265', '§ 10', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 24/99 ', 'ÚS 5/01 ', '§ 1', '§ 1', '§ 696', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'soud ', 'zákona č. 37', '§ 10', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 53/97 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 37/93 ', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 1', 'čl. 4', 'čl. 11', 'čl. 1', 'čl. 14', 'čl. 1', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182']

528/2002verze 0
Nález č. 528/2002 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 20. listopadu 2002 ve věci návrhu na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, a na zrušení výměru Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002 a na zrušení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru Ministerstva financí č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami
Vyhlášené znění 18.12.2002 (verze 0)
Odůvodnění (Kapitola 1A - Kapitola 4C)
O tomto návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 10/02 Ústavní soud usnesením I. senátu č. j. Pl. ÚS 10/02-13 ze dne 15. května 2002 rozhodl tak, že v části, ve které se navrhuje zrušení ustanovení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002, se návrh odmítá pro nepřípustnost. Současně bylo rozhodnuto, že skupina senátorů má právo účastnit se podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jednání ve věci Pl. ÚS 8/02 jako vedlejší účastník. Dále Ústavní soud usnesením č. j. Pl. ÚS 8/02, Pl. ÚS 10/02-16 ze dne 28. května 2002 rozhodl o spojení obou věcí ke společnému řízení a stanovil, že toto řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 8/02.
Skupina senátorů ve svém návrhu spojila argumentaci o neústavnosti jak výměru č. 01/2002, tak § 10 zákona o cenách, přičemž námitky vůči ústavnosti výměru jsou v podstatě shodné s výše uvedenou argumentací Veřejného ochránce práv sub I. A. Konkrétně uvádí, že výměr č. 01/2002 odkazuje z hlediska formálního na zmocňující ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., na základě něhož je vydán. V souladu s ustanovením § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze usměrnit tvorbu cen pouze v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ani jedna z těchto podmínek však nebyla naplněna. To dokazují i výsledky sčítání lidu, domů a bytů v roce 2001, podle kterých je v České republice přes 500000 bytů, v nichž není nikdo trvale hlášen. Stav nájemního bydlení v České republice nevykazuje znaky vzniku náhlé mimořádné tržní situace, je dlouhodobě konstantní a pouze odráží koncepčně neupravenou a neřešenou bytovou a sociální situaci od počátku devadesátých let. Z hlediska uznávaných principů právního státu je stát oprávněn činit pouze to, co je mu svěřeno zákonem. V případě neoprávněné a bezdůvodné regulace maximálního měsíčního nájemného prostřednictvím cenového výměru č. 01/2002 se Ministerstvo financí podle navrhovatelů dopustilo porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za přísně omezených podmínek respektujících strukturu regulované ceny, jež zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk, srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých vkladů. Nájemné je podle občanského zákoníku zejména úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy nedojde k dohodě smluvních stran. Současná regulace nájmů je nespravedlivá, neboť paradoxně poskytuje největší subvence nejlépe bydlícím domácnostem na úkor sociálně slabších, zejména mladých rodin, vytváří podmínky pro vznik nelegálního trhu s byty a nájemními právy, zvyšuje regionální nezaměstnanost a je příčinou, nikoliv řešením bytové krize.
Pokud tomu tak není a danou problematiku nemusí nezbytně upravovat zákon, případně nařízení vlády, potom je nutno nastalou situaci zřejmě vykládat tak, že ustanovení § 696 odst. 1 o. z. obsahuje obvyklé a Ústavou předvídané zmocnění pro příslušné ministerstvo k vydání podzákonného právního předpisu upravujícího maximální měsíční nájemné. Tímto právním předpisem, předvídaným v ustanovení § 696 odst. 1 o. z., je pak nutně výměr č. 01/2002, který i podle judikatury Ústavního soudu splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však ve striktně formálním smyslu. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. z obsahového hlediska nerozlišuje byty, ve kterých je realizováno nájemní bydlení, na různé skupiny těchto bytů, a nezmocňuje tak státní orgány k úpravě nájemného pouze pro určitou skupinu těchto bytů. I z tohoto pohledu je podzákonná právní úprava nezákonná a protiústavní, jdoucí nad rámec zákonné právní úpravy. V této souvislosti bylo poukázáno i na účelovost výměru č. 01/2002, když v roce 2001 chtěla tuto problematiku vláda upravit zákonem, jehož návrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Protože však vláda neprosadila vlastní návrh zákona, měla být situace vyřešena výměrem Ministerstva financí. Toto řešení je v podmínkách právního státu zcela neakceptovatelné. Tímto postupem podle názoru navrhovatelů dochází ke zjevnému obcházení samotného smyslu a podstaty tvorby norem a - ve vztahu k nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. - rovněž k otevřenému porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby.
Ministerstvo závěrem svého vyjádření konstatovalo, že navrhovatel neuvedl žádné číselné údaje na podporu svých tvrzení o skutečnostech rozhodných pro výpočet ekonomicky oprávněného nájemného, a požádalo o jejich doplnění. Navrhovatelé by měli Ústavnímu soudu předložit i svou představu, jak bude v případě jejich úspěchu postupováno vůči nájemcům s platnými nájemními smlouvami, neboť jde o záležitost mimořádné společenské důležitosti, ve které stát nemůže hazardovat s veřejným zájmem a nesmí ztratit možnost ho kontinuálně ochraňovat. Ministerstvo financí proto jako orgán státu odpovědný za tuto oblast požaduje, aby Ústavní soud jednoznačně a nezpochybnitelně uvedl veškeré důkazy, které obdržel a uvedl, jak je zhodnotil. Dále požaduje, aby Ústavní soud dal jednoznačně návod, jak nájemné zvyšovat - kalkulačně i právně - v nájemních smlouvách uzavřených za jiných cenových podmínek v minulosti, a konečně, aby před svým rozhodnutím ověřil ekonomickou průchodnost svého rozhodnutí, neboť jeho dosah bude zcela mimořádný.
Pokud jde o spojený návrh Veřejného ochránce práv na zrušení příslušných ustanovení výměru č. 01/2002, zaujalo Ministerstvo financí jako účastník řízení své stanovisko podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu podáním ministra financí Ing. Jiřího Rusnoka. V tomto podání účastník uvedl, že se ztotožňuje s nálezem Ústavního soudu ze 17. 2. 1999, sp. zn. II. ÚS 53/97, podle kterého cenové rozhodnutí Ministerstva financí není právním předpisem. Tudíž na něj nelze aplikovat čl. 79 odst. 3 Ústavy. Stejně tak nesouhlasí s argumentací Veřejného ochránce práv ohledně § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť jde o kompetenční předpis, jehož aplikace závisí na předpisu hmotněprávním. Cenové rozhodnutí přitom nemůže mít formu vyhlášky, neboť je svou povahou odborné, musí být vydáno rychle (i z hodiny na hodinu) a nelze je činit závislým na publikaci ve Sbírce zákonů. Podrobit je připomínkovému řízení by zcela degradovalo jeho účinnost. Ustanovení § 10 zákona o cenách je obecným zmocněním pro veškerou cenovou regulaci všemi cenovými orgány. Po jeho zrušení by stát neměl možnost cenové regulace, za což účastník odmítá nést ekonomickou odpovědnost s ohledem na nepředvídatelné ekonomické a sociální důsledky. Význam a nutnost cenové regulace přitom uznávají všechny vyspělé státy. Takový zásah by byl v evropských podmínkách bezprecedentní.
Dále účastník poukázal na výsledky jím prováděných šetření (viz výše) u obcí a soukromých majitelů domů s nájemními byty. V této souvislosti uvedl, co hradí nájemci podle nařízení vlády č. 258/1995 Sb., kterým se provádí občanský zákoník, ze svého (drobné opravy, běžnou údržbu, plnou cenu služeb poskytovaných s užíváním bytu, plnou cenu nového vybavení bytu), a položil otázku, jaké jsou potom provozní náklady - podle nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. prokazatelně a oprávněně vynaložené - které hradí pronajímatel ze svého.
Ústavní soud nepovažoval za nezbytné hodnotit samotnou otázku přípustnosti cenové regulace jako takové, neboť návrh směřoval pouze proti přípustnosti cenové regulace nájemného a dalších souvisejících otázek (proti jeho formě a obsahu). Zde je nutno připomenout, že k této otázce již zaujal Ústavní soud stanovisko s tím výsledkem, že cenovou regulaci jako takovou uznal za ústavní formu realizace politiky státu [zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (č. 167/2000 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 18, nález č. 73), sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (č. 231/2000 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 18, nález č. 93) a sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (č. 410/2001 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 24, nález č. 149)]. Stejně tak není výhrad proti použití zákona o cenách ve vztahu k regulaci nájemného, neboť jeho § 1 odst. 4 to výslovně nevylučuje, zatímco § 1 odst. 3 téhož zákona možnost regulace nájemného výslovně neupravuje. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. je pak zmocněním obecným, které lze uplatnit vždy, zatímco regulaci podle zákona o cenách jen za zvláštních podmínek tímto zákonem definovaných.
Navrhovatel tvrdí, že protiústavní je již samotné vymezení ustanovení § 10 zákona o cenách jako zmocňujícího ustanovení. Vymezení práv a povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10 zákona o cenách podle něj vede k situaci, že mohl být vydán napadený výměr. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní, aby podzákonný předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o cenách se podle jeho názoru jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů. Tím vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce funkci zákonů - jak se tomu stalo v daném případě.
S ohledem na požadavky konkrétnosti zmocnění považuje Ústavní soud za potřebné odkázat i na nález ve věci návrhu skupiny senátorů na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, sp. zn. Pl. ÚS 14/2000 (nález č. 43/2001 Sb., Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 21, nález č. 4), ve kterém konstatoval pro případ regulace materie, kde se mohou náklady výrazně lišit, že „pojem předpokládané oprávněné náklady obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem, však novelou zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé straně však vzhledem k povaze takto stanoveného základu ani vymezeny být přesně nemohou. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) prostě není možné“. Jinak řečeno, sama skutečnost, že zákon připouští, aby určitá materie byla upravena s ohledem na povahu věci až prováděcím (a tudíž pružnějším) předpisem, ještě nemusí nutně vést k neústavnosti takového zmocňovacího ustanovení. Jak již bylo poznamenáno, o to v případě § 10 zákona o cenách nejde, může to mít ale význam pro případné hodnocení zvolené formy cenové regulace v případě nájemného.
Posléze měl Ústavní soud přikročit k hodnocení ústavnosti výměru č. 01/2002, který byl napaden návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2002. Protože však napadené části výměru č. 01/2002 byly zrušeny, muselo být v této části řízení zastaveno. Ústavní soud pouze uvádí, že pro rozhodnutí zde byly dány všechny podmínky, když se již ve své judikatuře vypořádal s otázkou, zda lze cenový výměr považovat za právní předpis. Učinil tak v nálezu č. 167/2000 Sb., kde se odchýlil od právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. II. ÚS 53/97 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 13, nález č. 26), jehož se dovolává ve svém stanovisku Ministerstvo financí. Dospěl přitom k závěru, že v případě cenového výměru uveřejněného ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví o právní předpis jde bez ohledu na absenci korespondující formy. Ústavní soud proto zastává stanovisko, že v případě, kdy forma požadovaná pro právní předpis nesplňuje všechny požadavky, kdežto obsah a právní funkce ano, je rozhodující splnění obsahových náležitostí právního předpisu. Stejné závěry platí pro podmínky hodnocení právnosti výměru č. 06/2002.
Ústavní soud neshledal - až na dále uvedenou výjimku - potřebu odchýlit se od právních názorů, které vyjádřil v nálezu č. 231/2000 Sb. Aby je však mohl uplatnit i v projednávaném případě výměru č. 06/2002, bylo nutno zhodnotit, zda tyto úpravy jsou alespoň v podstatných částech shodné. Ústavní soud na tomto základě posoudil vzájemný vztah obou těchto úprav a dospěl k závěru, že nejen bod 1 položky č. 1 výměru č. 06/2002, kde se pouze přebírá dosavadní úprava z výměru č. 01/2002, nýbrž i ostatní obsah položky č. 1 výměru č. 06/2002 se v podstatných bodech shoduje s obsahem té části regulace nájemného ve vyhlášce č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která byla označena za neústavní, popř. že odchylky nejsou z hlediska ústavního přezkumu podstatné.
Podle Ústavního soudu není z hlediska ústavnosti natrvalo udržitelná situace, která je důsledkem pokřivených poměrů v oblasti bytové politiky do r. 1989. Ústavní soud vychází z toho, že nájemní vztahy, které jsou chráněny cenovou regulací, nevznikly v běžných podmínkách právního státu, nýbrž transformací uživatelských vztahů k bytům, které byly založeny administrativním aktem státu (i proti vůli vlastníka), nikoli svobodnou vůlí dvou smluvních stran. Těsně po roce 1989 bylo možno takovou situaci v nájemních (uživatelských) vztazích vniklých po roce 1948 vzít na zřetel (srov. v této souvislosti rozhodnutí německého Ústavního soudu BvR 3 51/91 z 22. 11. 1994, kterým uznal dočasné převzetí cenových předpisů NDR v oblasti nájemného). Ústavní soud takovou transformaci uznal za ústavně konformní v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 37/93 (č. 86/1994 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 1, nález č. 9) s ohledem na potřebu vytvořit pro dosavadní, byť deformované, užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty. Konstatoval přitom, že i kdyby byli vlastníci soukromých domů oproti ostatním vlastníkům skutečně znevýhodněni, bylo by to vyváženo veřejným zájmem na transformaci někdejších uživatelských vztahů k bytům v instituci chráněných nájmů.
Ústavní soud proto konstatuje, že výměr č. 06/2002 je v rozporu s ústavním pořádkem, mezinárodními závazky České republiky a zákony jak z hlediska svého obsahu, tak i jemu odpovídající právní formy. Konkrétně došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy, když Ministerstvo financí nerespektovalo svou zákonem vymezenou působnost v oblasti regulace cen a zasáhlo do oblasti regulace vyhrazené zákonům. Současně svým postupem diskriminovalo zvláštní skupinu vlastníků, aniž zde pro to byl zjištěn „rozumný poměr“ mezi použitými prostředky a sledovaným cílem s ohledem na dobu, která uplynula od roku 1989. Rovněž tak došlo při jeho vydání k překročení kompetence Ministerstva financí, které cenovým rozhodnutím upravilo i vztahy a definovalo pojmy, které by měly být vyhrazeny zákonům a prováděcím právním předpisům vydaným na jejich základě. Tím byly rovněž porušeny čl. 1 a 15 Ústavy, které zakotvují princip demokratického právního státu a ústavní princip dělby moci. Protože tak svým obsahem a funkcí výměr č. 06/2002 vlastní právní úpravu nahradil, byl Ústavní soud nucen jej s ohledem na jeho obsah a formu zrušit.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujal k rozhodnutí pléna soudce JUDr. Pavel Varvařovský a k jeho odůvodnění zaujali odlišné stanovisko soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka a JUDr. Jiří Malenovský.