Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-ucastenstvi-v-rizeni-o-poskytnuti-kompenzace-za-nevyplacene-odstupne.p3878.html
Timestamp: 2019-11-20 14:24:23+00:00
Document Index: 8038374

Matched Legal Cases: ['§ 44', 'zákona č. 435', '§ 27', '§ 44', 'zákona č. 435', '§ 27', '§ 44', '§ 27', '§ 27', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 27', '§ 44', 'soud ', '§ 27', 'Soud ', '§ 27', '§ 57', 'zákona č. 118', 'zákona č. 131', '§ 44', '§ 209', 'zákona č. 262', '§ 44', '§ 27', '§ 44', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 209', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 14', 'soud ', '§ 44', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 44', '§ 44', '§ 44', 'soud ', '§ 27', 'soud ', '§ 27', '§ 209', '§ 209', '§ 44', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: účastenství v řízení o poskytnutí ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3884/2019
Správní řízení: účastenství v řízení o poskytnutí kompenzace za nevyplacené odstupné
k § 44b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2014
k § 27 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
V řízení o poskytnutí
za nevyplacené odstupné podle § 44b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, má zaměstnavatel, který nevyplatil zaměstnanci odstupné, postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, čj. 1 Ads 462/2018-33)
č. 2765/2013 Sb. NSS, č. 3362/2016 Sb. NSS, č. 3699/2018 Sb. NSS.
Státní pozemkový úřad proti Ministerstvu práce a sociálních věcí, za účasti Ing. Luďky Š., o kompenzaci za nevyplacené odstupné, o kasační stížnosti žalovaného.
Úřad práce České republiky, Krajská pobočka v Ostravě (dále jen „úřad práce“) vydal dne 28. 4. 2014 rozhodnutí, kterým podle § 44b odst. 1, 2, 4 a 6 zákona o zaměstnanosti poskytl osobě zúčastněné na řízení kompenzaci za nevyplacené odstupné zaměstnavatelem (žalobcem) za dobu od 1. 2. 2014 do 30. 4. 2014. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 4. 2015 zamítl jako nepřípustné, neboť žalobce nebyl k podání odvolání oprávněn.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, ve které namítal, že naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 1 písm. b), či přinejmenším § 27 odst. 2 správního řádu.
Městský soud nejprve žalobu usnesením ze dne 19. 4. 2018, čj. 6 Ad 17/2015-49, odmítl z důvodu, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 8. 2018, čj. 1 Ads 159/2018-41, zrušil s tím, že posuzované nároky mají povahu veřejnoprávního vztahu, a proto lze žalobu projednat ve správním soudnictví.
Městský soud poté napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že žalobci jako zaměstnavateli svědčilo postavení účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, neboť byl prvostupňovým rozhodnutím přímo dotčen na svých právech a povinnostech. Konkrétně se jednalo o právo vlastnické, pokud mu napadeným rozhodnutím byla
uložena povinnost toto své právo omezit v tom smyslu, že musel úřadu práce uhradit částku, kterou úřad práce vyplatil osobě zúčastněné na řízení jako kompenzaci za odstupné. Nebylo možné uznat formalistický přístup žalovaného, podle něhož přímo z rozhodnutí úřadu práce o vyplacení
žádná povinnost zaměstnavateli nevyplývá, protože tato nastává až jako důsledek postupu dle § 44b odst. 6 zákona o zaměstnanosti. Městský soud uznal, že se v daném případě jednalo o dotčení soukromého, nikoliv veřejného subjektivního práva, nicméně správní řád neomezuje svou působnost toliko na ochranu veřejných subjektivních práv. Proto lze, přinejmenším v určitých případech, považovat i dotčení soukromého subjektivního práva za přímé dotčení práv ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Soud ovšem nevyloučil, že by se tato otázka v budoucnu mohla stát předmětem dalších úvah, neboť cílem správního soudnictví je typicky upravit závazně veřejná, nikoliv soukromá subjektivní práva účastníků.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že pro posouzení, zda dané rozhodnutí zasahuje do práv či povinností konkrétní osoby, je rozhodný výrok takového rozhodnutí, neboť pouze ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Z výroku rozhodnutí úřadu práce bylo přitom patrné, že žalobci žádná povinnost uložena nebyla, a nebylo možné ho považovat za účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Takový výklad zcela odpovídal jazykovému znění příslušných ustanovení správního řádu a judikatuře správních soudů.
Rozhodnutím úřadu práce nedošlo k faktickému zásahu do majetkového práva žalobce, jak uzavřel městský soud. V rámci správního řízení o poskytnutí
je zkoumáno, zdali zaměstnanec má nárok na odstupné, přičemž se vychází z podkladů pocházejících od zaměstnavatele. Úřad práce je nijak nezpochybňuje, neboť mu to dle zákona ani nepřísluší, byť s ohledem na skutkové okolnosti věci může dojít k situaci, kdy je nucen posuzovat jako předběžnou otázku skutečnosti, jež mohou být (či dokonce jsou) předmětem posuzování civilních soudů. V takovém případě si o věci vytvoří úsudek. Tento postup je však zcela v souladu se správním řádem, resp. jeho § 57 odst. 1 písm. c). Teprve poté, co úřad práce bez důvodných pochybností zjistí, že zaměstnavatel odstupné nevyplatil, přistoupí k vydání rozhodnutí o poskytnutí
. Zaměstnavatel tak není krácen na svém majetkovém právu, neboť nemusí zaměstnanci hradit nic navíc. Jinými slovy má tutéž povinnost, tj. vyplatit odstupné, a mění se toliko subjekt, jemuž má odstupné vyplatit. Úřad práce tak nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem o tom, zda zaměstnanci odstupné náleží, neboť zákon o zaměstnanosti stanoví
podmínky, za nichž úřad práce autoritativně rozhodnutím přizná kompenzaci.
Stěžovatel odkázal na řízení dle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele a o změně některých zákonů, ve kterém zaměstnavatel též není účastníkem řízení. Jedná se přitom o řízení, v němž jsou zaměstnanci přiznány mzdové nároky, jež mu nevyplatil zaměstnavatel, přičemž není pochyb, že účastníkem daného řízení je toliko sám zaměstnanec, jak vyplývá z usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“), ze dne 14. 12. 2017, čj. Konf 44/2017-7, č. 3699/2018 Sb. NSS. Jeho závěry lze obdobně aplikovat i na správní řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti, jehož účelem je zaměstnanci částečně nahradit finanční částku, kterou mu protiprávně neposkytl zaměstnavatel. Obdobně lze dané řízení přirovnat k řízení dle § 209 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 31. 12. 2011. V něm byl účastníkem řízení pouze zaměstnavatel, který podal návrh, aby úřad práce rozhodl, zda jsou dány důvody tzv. částečné nezaměstnanosti, tj. jiné překážky na straně zaměstnavatele, pro poskytování mzdy v nižší částce. Účastníkem řízení naopak nebyl zaměstnanec tohoto zaměstnavatele, ačkoliv rozhodnutí úřadu práce mělo rovněž zcela jednoznačně vliv na výši plnění ze strany zaměstnavatele, pokud se rozhodnutí správních orgánů týkalo mzdových nároků konkrétních zaměstnanců, a docházelo tak k zásahu do jejich majetkových práv (viz např. Závěr č. 80 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009).
Žalobce ve svém vyjádření připomněl, že zákon o zaměstnanosti neobsahuje vlastní speciální úpravu účastenství v řízení o poskytnutí
dle § 44b. Proto je nutné vycházet z obecné úpravy uvedené zejména v § 27 správního řádu z roku 2004. Odpověď na to, kdo je dle definice ve správním řádu povolán za účastníka řízení, je nutno hledat v hmotněprávních předpisech (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2012, čj. 1 As 123/2012-31, č. 2765/2013 Sb. NSS). Účelem právní úpravy obsažené v § 44b zákona o zaměstnanosti je materiální zabezpečení zaměstnance, který by se v důsledku protiprávního nevyplacení odstupného dle zákoníku práce mohl dostat do finančních obtíží. Žalobce jako zaměstnavatel byl rozhodnutím úřadu práce přímo dotčen na svých právech a povinnostech, neboť mu na základě tohoto rozhodnutí vznikne
povinnost částku vyplacené
úřadu práce uhradit.
Žalobce nesouhlasil s argumentací stěžovatele, že pro posouzení zásahu do práv je rozhodný výrok rozhodnutí. K založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 postačuje pouhá možnost dotčení práv a povinností daného účastníka (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS), tedy že účastníkem dle tohoto ustanovení je ten, jehož práva a povinnosti mohou (nikoliv musí) být rozhodnutím správního orgánu dotčeny. Správní orgán ve výroku rozhodnutí rozhoduje o právech a povinnostech tzv. hlavních účastníků správního řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, nikoliv o právech vedlejších účastníků dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
Žalobce poznamenal, že § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 neváže účastenství ve správním řízení pouze na dotčení veřejných subjektivních práv, podmínkou účastenství je možné dotčení práv a povinností bez rozlišení z hlediska právního dualismu soukromého a veřejného práva. K tomu odkázal na rozsudek ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 As 87/2015-22, č. 3362/2016 Sb. NSS.
V souvislosti s poukazem stěžovatele na řízení dle zákona o ochraně zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele a podle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění do 31. 12. 2011 žalobce poznamenal, že žádný z uvedených zákonů účastníky těchto správních řízení nevymezuje, a to ani negativním způsobem.
(…) [21] Podle § 44b odst. 1 zákona o zaměstnanosti „[u]
chazeči o zaměstnání, kterému vznikl nárok na podporu v nezaměstnanosti, ale odstupné, odbytné nebo odchodné mu nebylo vyplaceno po skončení pracovního nebo služebního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u zaměstnavatele pro výplatu mzdy nebo platu anebo v den skončení pracovního nebo služebního poměru, poskytne Úřad práce kompenzaci za dobu od zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání do uplynutí doby uvedené v § 44a. Podpora v nezaměstnanosti se poskytne uchazeči o zaměstnání až po uplynutí doby, za kterou byla poskytnuta
podle věty první
.“ Podle odst. 6 tohoto ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2014 „[o]
výši vyplacené
informuje krajská pobočka Úřadu práce zaměstnavatele do 3 pracovních dnů od nabytí právní moci rozhodnutí. Zaměstnavatel je povinen uvedenou částku Úřadu práce uhradit do 10 pracovních dnů od doručení této informace, a to i v případě, že dlužné odstupné již vyplatil. Nesplnění této povinnosti oznamuje Úřad práce celnímu úřadu příslušnému podle sídla zaměstnavatele, který je právnickou osobou, nebo bydliště zaměstnavatele, který je fyzickou osobou.
[22] Jak uvedl městský soud, zákon o zaměstnanosti neobsahuje speciální úpravu účastenství v řízení o poskytnutí
dle § 44b, a proto je třeba aplikovat obecnou úpravu uvedenou ve správním řádu, konkrétně v § 27. Toto ustanovení rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky řízení ve věci, neboli účastníky přímé či hlavní (viz § 27 odst. 1), dále dotčené účastníky řízení nebo též účastníky nepřímé či vedlejší (§ 27 odst. 2) a nakonec účastníky řízení, jimž toto postavení přiznávají zvláštní zákony (§ 27 odst. 3).
[23] Z judikatury vyplývá, že „[k]
tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení
.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91, č. 683/2005 Sb. NSS, který se sice vztahoval ještě k § 14 správního řádu z roku 1967, jeho závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním řádu z roku 2004 či viz žalobcem zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 123/2012-31).
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalobci jako zaměstnavateli v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti přísluší postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[25] Podle tohoto ustanovení „[ú]
častníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech
“. Aby taková osoba mohla být účastníkem řízení, postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno.
[26] Nelze přisvědčit stěžovateli, že by pro posouzení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 byl rozhodný pouze výrok rozhodnutí, neboť jen ten je způsobilý zasáhnout do práv a povinností osob. Výrok rozhodnutí totiž zpravidla ukládá práva a povinnosti hlavním účastníkům řízení, tj. účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naproti tomu účastníkovi řízení dle § 27 odst. 2 rozhodnutím, které se vydává v řízení, jehož účastníkem je, nevznikají žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní, nebo negativní) na výkon jeho práv a/nebo povinností (viz Vedral, J.
. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
[27] V nyní posuzované věci je zřejmé, že zaměstnavatel může být rozhodnutím o poskytnutí
za nevyplacené odstupné přímo dotčen ve svých právech a povinnostech, konkrétně v právu vlastnickém, neboť v návaznosti na toto rozhodnutí je dle § 44b odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen částku odpovídající poskytnuté kompenzaci uhradit úřadu práce.
[28] Stěžovatel sám naznačil, že úřad práce si v některých případech musí jako předběžnou otázku posoudit existenci nároku zaměstnance na vyplacení odstupného, resp. pochybení zaměstnavatele spočívající v tom, že zaměstnanci odstupné nevyplatil. Podle toho pak rozhodne, zda zaměstnanci poskytne kompenzaci za nevyplacené odstupné, či nikoliv. Na tomto posouzení odrážejícím se v následně vydaném rozhodnutí tak záleží, zda bude zaměstnavatel dle § 44 odst. 6 zákona o zaměstnanosti povinen úřadu práce uhradit částku odpovídající poskytnuté kompenzaci. Nelze tak souhlasit se stěžovatelem, že zaměstnavatel nemůže být v důsledku tohoto postupu nijak krácen na svých právech, neboť nemusí hradit nic navíc než odstupné, které zaměstnanci v rozporu se zákonem nevyplatil. Právě o otázce, zda odstupné mělo být zaměstnanci vyplaceno, či nikoliv, může vzniknout v řízení dle § 44b zákona o zaměstnanosti spor, a zaměstnavatel by tak měl mít možnost v tomto řízení hájit svá práva. Výsledek řízení (rozhodnutí o poskytnutí
zaměstnanci) totiž může mít negativní vliv na výkon jeho vlastnického práva (bude muset úřadu práce uhradit jím poskytnutou kompenzaci). Byť tedy úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale v souladu se zákonem stanovenými kogentními podmínkami stanovuje, zda mělo být odstupné vyplaceno, či nikoliv, nemění to nic na skutečnosti, že rozhodnutím ve věci může dojít k přímému dotčení práv či povinností zaměstnavatele, a ten by proto měl být považován za vedlejšího účastníka řízení.
[29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem dodává, že pro založení účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu je
možnost dotčení na jakýchkoliv právech či povinnostech osob, tedy i na těch soukromých, jak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Tomuto závěru svědčí například i žalobcem citovaný rozsudek čj. 5 As 87/2015-22, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval naplnění definice účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu v případě plátce stočného, který byl dotčen na vlastnickém právu rozhodnutím vodoprávního úřadu o schválení kanalizačního řádu, v němž byly stanoveny hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, které ovlivňují cenu stočného. Stěžovatel ostatně proti tomuto závěru nic nenamítal.
[30] Ve prospěch názoru stěžovatele, že žalobci jako zaměstnavateli nesvědčí v posuzovaném správním řízení postavení účastníka, nevypovídá ani odkaz stěžovatele na obdobná řízení dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele či podle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011. Jak uvedl žalobce ve svém vyjádření, tyto zákony taktéž neobsahují speciální úpravu účastenství, a je tak nutno rovněž vycházet z obecné úpravy správního řádu. Pokud jde o první z uvedených řízení, jedná se skutečně o svou povahou obdobné řízení jako v nyní posuzované věci. Stěžovatel argumentoval usnesením čj. Konf 44/2017-7, v němž zvláštní senát vyslovil, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Zvláštní senát zde však neřešil otázku možného účastenství zaměstnavatele v daném správním řízení a ani kategoricky neuzavřel, že by jediným účastníkem správního řízení byl zaměstnanec. Z konstatování, že v posuzovaném řízení jde o vztah mezi zaměstnancem a úřadem práce, resp. že nejde o řešení sporu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, nelze dovodit, že by vyloučil vedlejší účastenství zaměstnavatele v tomto správním řízení. Pokud jde o řízení dle § 209 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2011, zde se jedná o návrh zaměstnavatele, aby úřad práce rozhodl o důvodech částečné nezaměstnanosti. Jde tedy o poněkud odlišné řízení, než je řízení podle § 44b zákona o zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud nepovažuje za podstatné pro posouzení nyní projednávané věci zabývat se otázkou, zda v tomto konkrétním řízení obsaženém v již neúčinné právní úpravě byl účastníkem řízení také zaměstnanec.
[31] Odkaz stěžovatele na uvedená řízení tak nebyl pro posouzení věci nijak
, neboť stěžovatel ani konkrétněji nevysvětlil, proč v daných řízeních nemohl být za vedlejšího účastníka řízení považován zaměstnavatel/zaměstnanec. Proto nelze považovat za pochybení městského soudu, pokud se tímto tvrzením uvedeným ve vyjádření stěžovatele k žalobě nezabýval. Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku neshledal. (…)