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Timestamp: 2018-01-20 07:02:33+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 244', 'art. 133', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 133', 'art. 244', 'art. 133', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 171', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 128', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1']

Inerzia della P.A. e diritto del ricorrente ad ottenere il risarcimento per mancato conseguimento del compenso revisionale negli appalti di lavori pubblici di Claudia Mensitieri
di Claudia Mensitieri azione amministrativa compensazione correttezza giurisdizione inerzia materiali risarcimento
Presidente Mastrocola; Estensore Russo
1. In tema di adeguamento prezzi, per effetto di quanto disposto prima dall’art. 244 del D.Lgs. 163/2006 e poi dall’art. 133, comma 1, lett. e) n. 2 del cod. proc. amm., appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla compensazione dei prezzi di cui al quarto comma dell'art. 133 D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 rivenienti dall’aumento del prezzo dei materiali da costruzione in misura superiore al 10% (per l’anno 2008, per la percentuale superiore all’8% ex art. 1 D.L. 162/2008) rispetto a quello rilevato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta con proprio decreto ministeriale, compreso il profilo del quantum debeatur.
2. In tema di mancato conseguimento del compenso revisionale, il comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione sull’istanza dell’appaltatore viola palesemente i canoni di correttezza dell’azione amministrativa, consentendo di ravvisare anche l’elemento soggettivo della colpa atto a fondare la responsabilità della stessa amministrazione ed a supportare la pretesa risarcitoria avanzata dalla ricorrente.
Con la decisione in commento il TAR, dopo aver affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo relativamente al diniego della stazione appaltante alla richiesta di compensazione presentata dall’appaltatore, ha ravvisato la responsabilità della P.A., per violazione dei canoni di correttezza dell’azione amministrativa, quando il mancato conseguimento da parte dell’appaltatore dell’importo dovuto a titolo di compensazione è conseguenza di un comportamento omissivo dell’amministrazione committente.
Il TAR Campania, innanzitutto, ribadisce il principio, recepito nell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a, secondo cui è attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A. la cognizione delle controversie relative alla compensazione qualora il prezzo dei materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione in misura superiore al 10 % (8 % per l’anno 2008 ai sensi dell’art. 1 d.l. n. 162/2008 conv. in legge 201/2008) rispetto a quello rilevato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta con proprio decreto ministeriale, compreso sia il profilo dell’an che quello del quantum debeatur.
Nel merito il giudice si sofferma sulla motivazione (indisponibilità nel quadro economico delle risorse per la compensazione contabile) che ha indotto l’amministrazione a rigettare l’istanza di compensazione avanzata dalla ricorrente.
Il Tribunale Campano sottolinea che la normativa in materia (art. 1 d.l. n. 162 del 23.10.2008, convertito in legge n. 201 del 23.12.2008) prevede uno specifico procedimento da attivare allorquando si accerti l’indisponibilità delle risorse da destinare alla revisione dei prezzi a cui l’amministrazione non si è attenuta.
La richiesta di compensazione poteva essere soddisfatta, in caso di indisponibilità delle risorse a disposizione dell’amministrazione, attraverso l’accesso al Fondo appositamente stanziato nello stato di previsione del Ministero delle Infrastrutture (commi 10 e 11 del d.l. 162/2008) le cui modalità di utilizzo sono state disciplinate dal decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 19.8.2009.
Nella sentenza in esame si è accertato che la stazione appaltante non ha richiesto di accedere allo specifico Fondo per l'adeguamento prezzi di cui al comma 11 del predetto art. 1 del citato D.L. 162/2008 nei termini di legge. Tale richiesta poteva essere avanzata entro 30 giorni dalla pubblicazione del D.M. 19 agosto 2009 sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana - 16 novembre 2009 n. 267 - e quindi entro il 16 dicembre 2009, termine riaperto con D.M. 2 marzo 2010, per ulteriori 30 giorni dalla relativa pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale - 28 maggio 2010 n. 123.
Il procedimento, pertanto, non si è concluso con la liquidazione ed il pagamento dell’importo spettante alla ditta esecutrice a titolo di compensazione a causa della comprovata condotta inerte dell’amministrazione.
Secondo il giudice amministrativo il descritto comportamento omissivo viola palesemente i canoni di correttezza dell’azione amministrativa, consentendo di ravvisare anche l’elemento soggettivo della colpa atto a fondare la responsabilità della stessa amministrazione ed a supportare la pretesa risarcitoria avanzata dalla ricorrente.
Con la sentenza in commento il TAR Campania ha stabilito il principio secondo cui il comportamento omissivo dell’amministrazione, la quale non ponga in essere tutti gli atti ed i comportamenti prescritti dalla legge e, quindi, non consenta al privato il soddisfacimento delle proprie legittime pretese, determina una violazione degli obblighi di correttezza dell’azione amministrativa.
Tale inerzia integra non solo l’elemento oggettivo ma anche quello soggettivo (sub specie della colpa) della responsabilità dell’amministrazione con un sostanziale alleggerimento dell’onere probatorio incombente sul privato in forza del quale, una volta accertata l’illegittimità dell’azione della p.a., è a quest’ultima che spetta di provare l’assenza di colpa.
Nel caso di specie a fronte di una istanza di compensazione, tempestivamente presentata dall’appaltatore e positivamente apprezzata dall’amministrazione, la stazione appaltante, in caso di indisponibilità delle specifiche risorse da destinare alla copertura dell’impegno, era tenuta ad effettuare una richiesta di accesso al Fondo per l’adeguamento prezzi, di cui al comma 11 dell’art. 1 del d.l. 162/2008, entro il termine normativamente previsto.
In conclusione, il mancato esercizio di tali attività comporta la responsabilità della stazione appaltante ed il diritto del ricorrente a conseguire il risarcimento del danno pari all’importo che avrebbe ottenuto a titolo di compensazione.
F. Caringella, M. Giustiniani, Codice dei contratti pubblici annotato con la giurisprudenza, Dike Giuridica, 2014; F. Caringella, M. Giustiniani, Manuale di Diritto Amministrativo, IV, I Contratti Pubblici, Dike Giuridica, 2014.
sul ricorso numero di registro generale 3585 del 2013, proposto da:
…………., in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante …………, rappresentata e difesa dagli avv.ti …………e ………….., con domicilio eletto presso …………;
…………….., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa …………., presso cui ha eletto domicilio, alla via ……..;
della determinazione n.358 del 20.6.2013 del Commissario del……. di rigetto dell’istanza di compensazione contabile presentata dalla …… in relazione al contratto di appalto rep. 13980/2007
del diritto della società ricorrente alla corresponsione dell’importo di € 327.228,59, oltre interessi, con conseguente condanna di ….. al relativo pagamento.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del……..;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2014 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con atto notificato il 24.7.2013 e depositato il 29 seguente, la …… ha premesso quanto segue:
- di aver eseguito quale appaltatrice i lavori di realizzazione delle opere integrative per l’allontanamento e smaltimento delle acque convogliate nelle vasche esistenti in P. e S., giusta contratto stipulato in data 5/6/2007 rep. n. 13980 e di successivi atti aggiuntivi con il Commissario di Governo per l’emergenza idrogeologica nella Regione Campania;
- di aver presentato, in data 3-4 giugno 2009, al…..(d’ora innanzi, ……), soggetto subentrato all’organo commissariale, un’istanza di compensazione ai sensi del decreto legge n. 162 del 2008, convertito in legge n. 201 del 2008, per l’aumento del costo di alcuni materiali da costruzione utilizzati nell’anno 2008;
- che, sebbene con nota n. 3409 del 5/8/2009 …… avesse invitato il direttore dei lavori a procedere all’istruttoria, poi conclusa con l’accertamento della spettanza di euro 327.228,59, il procedimento non ha trovato alcuna conclusione;
- di avere pertanto proposto ricorso (R.G. n.1112/2013) avverso il silenzio dell’amministrazione, ex art. 117 c.p.a., definito con sentenza di accoglimento di questa Sezione Prima n. 2604 del 21.5.2013, con cui è stato dichiarato l’obbligo dell’amministrazione di provvedere in merito nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della decisione;
- che con determinazione n.358 del 20.6.2013 il …… ha rigettato la suddetta istanza di compensazione contabile.
Avverso quest’ultimo provvedimento l’instante ha proposto il ricorso in epigrafe, deducendo due motivi di diritto così rubricati:
1) travisamento ed errata individuazione delle norme di legge applicabili – eccesso di potere per carenza di istruttoria - violazione ed errata applicazione del decreto legge 23.10.2008 n. 162, convertito con modificazioni in legge 22.12.2008 n. 201, e dell’art. 133 del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 – travisamento dei fatti - illogicità manifesta;
2) inadempimento dell’amministrazione ad obblighi di legge e conseguente responsabilità della stessa.
Oltre alla domanda impugnatoria, la ricorrente ha chiesto anche l'accertamento del diritto alla corresponsione dell’importo di € 327.228,59, oltre interessi, con conseguente condanna di …… al pagamento della somma dovuta.
L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio con il patrocinio del ….., che ha depositato documenti e memoria difensiva, concludendo per la reiezione delle domande attoree.
Le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive richieste.
Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
1. In limine litis, occorre chiarire che la controversia in esame rientra nella cognizione dell’adito giudice amministrativo (cfr. in termini T.A.R. Campania, Sezione VIII, n.4724/2013).
Difatti, per effetto di quanto disposto prima dall’art. 244 del D.Lgs. 163/2006 e poi dall’art. 133, comma 1, lett. e) n. 2 del cod. proc. amm., appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla compensazione dei prezzi di cui al quarto comma dell'art. 133 D.Lgs 12 aprile 2006 n. 163 rivenienti dall’aumento del prezzo dei materiali da costruzione in misura superiore al 10% (per l’anno 2008, per la percentuale superiore all’8% ex art. 1 D.L. 162/2008) rispetto a quello rilevato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta con proprio decreto ministeriale, compreso il profilo del quantum debeatur (cfr. Cassazione civile, Sez. Unite, 26 settembre 2011 n. 19567 e 15 giugno 2009 n. 13892; Consiglio di Stato, Sez. III, 12 luglio 2011 n. 4165; Sez. VI, 3 marzo 2010 n. 1247; Sez. V, 17 febbraio 2010 n. 935).
2. Passando al merito della controversia, deve premettersi che il rigetto dell’istanza avanzata dalla società ricorrente risulta sostanzialmente basato sulla seguente motivazione: “nel quadro economico non sono disponibili risorse per la compensazione contabile”.
La ricorrente lamenta che in caso di insufficienza delle risorse l’art. 1, commi 10 e 11, del già citato D.L. 23.10.2008 n. 162, convertito in L. 23.12.2008 n. 201, prevede l’utilizzo di un apposito fondo stanziato presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, su istanza della stazione appaltante, secondo le modalità fissate nel D.M. 19.8.2009, e che, comunque, nella fattispecie residuava la disponibilità di € 572.822,01 per ribasso d’asta.
Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato e va pertanto accolto.
3. Giova premettere che la finalità primaria della disciplina concernente la revisione dei prezzi – contenuta nell’art. 133, quarto comma, del D.Lgs. 163/2006 nonché, per l’ipotesi speciale dei rialzi dei prezzi avvenuti nel corso del 2008 (che riguarda la fattispecie oggetto di giudizio), nell’art. 1 del D.L. 162/2008 – è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi relativi a rapporti contrattuali di durata con le amministrazioni pubbliche non subiscano, a causa del trascorrere del tempo, una diminuzione qualitativa per eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione con la conseguente incapacità del fornitore di farvi fronte (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 9 febbraio 2012 n. 244; T.A.R. Veneto, 17 maggio 2012 n. 705).
Del pari, l’istituto della compensazione tutela il medesimo interesse pubblico a fronte di variazioni percentuali dei prezzi di singoli materiali da costruzione determinate, anziché dal fisiologico fluire del tempo, da circostanze eccezionali in quanto tali del tutto imprevedibili.
L’art. 1, primo comma, del D.L. 23 ottobre 2008 n. 162, convertito in legge con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2008 n. 201, prevede che “Per fronteggiare gli aumenti repentini dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell'anno 2008, in deroga a quanto previsto dall'articolo 133, commi 4, 5, 6 e 6-bis, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti rileva entro il 31 gennaio 2009, con proprio decreto, le variazioni percentuali su base semestrale, in aumento o in diminuzione, superiori all'otto per cento, relative all'anno 2008, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi”. Il medesimo articolo, al comma 4, stabilisce altresì che “per variazioni in aumento, a pena di decadenza, l'appaltatore presenta alla stazione appaltante l'istanza di compensazione entro trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto ministeriale di cui al comma 1…”.
Quanto al procedimento di determinazione degli importi dovuti, mette conto evidenziare che spetta al Responsabile del procedimento la competenza a pronunciarsi in ordine alla richiesta dell’appaltatore di compensazione per l’incremento dei prezzi contrattuali tenuto conto delle seguenti disposizioni:
- art. 171 D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 che, con riferimento alle istanze di compensazione avanzate ai sensi dell’art. 133 comma 6 bis, nel recepire la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 4 agosto 2005 prevede al secondo comma che “Il responsabile del procedimento, successivamente alla richiesta dell'esecutore, dispone che il direttore dei lavori individui i materiali da costruzione per i quali sono dovute le eventuali compensazioni…”;
- art. 1, terzo e quarto comma. del D.L. 162/2008 secondo cui “La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori nell'anno 2008 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto ministeriale di cui al comma 1 …Per variazioni in aumento, a pena di decadenza, l'appaltatore presenta alla stazione appaltante l'istanza di compensazione entro trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto ministeriale di cui al comma 1. Per variazioni in diminuzione, la procedura è avviata d'ufficio dalla stazione appaltante, entro trenta giorni dalla predetta data; il responsabile del procedimento accerta con proprio provvedimento il credito della stazione appaltante e procede ad eventuali recuperi”.
4. Orbene, posto che nella fattispecie in esame si controverte di una richiesta di compensazione dei prezzi per materiali contabilizzati nel 2008, occorre prendere atto che detta istanza è stata positivamente apprezzata dall’amministrazione appaltante dal momento che, come si è visto, a seguito della richiesta istruttoria di ….., il Direttore dei lavori, con l’ultima comunicazione del 9.4.2010, trasmetteva la documentazione richiesta a supporto del riconoscimento della pretesa azionata dalla società ricorrente, quantificata nella misura pari ad euro 327.228,59. Tale cifra veniva determinata in ragione dell’incremento registrato nel periodo di riferimento relativamente ai seguenti materiali: cemento 325, acciaio per c.a., tubazioni in PVC, bitume (binder), bitume (tappetino), tubazione d’acciaio, lamiera in acciaio, travi laminate in acciaio, ghisa sferoidale, ferro prof. a freddo, nastri in acciaio, filo di rame, gabbioni filo ferro.
Alcuna contestazione in ordine all’an ed al quantum dell’importo richiesto dalla società ricorrente è stata formulata dall’amministrazione, per cui il suddetto importo complessivo per l’aumento dei suddetti materiali utilizzati, secondo i quantitativi specificati dal direttore dei lavori, può reputarsi provato.
Si aggiunga che alcun dubbio può manifestarsi in ordine all’ammissibilità della domanda, considerato che quest’ultima è stata presentata in data 4 giugno 2009, quindi entro il termine prescritto dall’art. 1, quarto comma, del D.L. 162/2008 (trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2009 del decreto ministeriale 30 aprile 2009).
Inoltre, alcun ritardo nell’esecuzione dei lavori è stato contestato alla ricorrente (l’art. 1 del D.L. 162/2008 prevede che “Per gli adeguamenti dei prezzi in aumento, qualora il collaudatore, in caso di collaudo in corso d'opera, ovvero il responsabile del procedimento, riscontri, rispetto al cronoprogramma, un ritardo nell'andamento dei lavori addebitabile all'impresa esecutrice, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 è subordinata alla costituzione, da parte dell'appaltatore, di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa pari all'importo dell'adeguamento. La garanzia è escussa nel caso di mancata restituzione delle somme indebitamente corrisposte, laddove l'imputabilità del ritardo all'impresa risulti definitivamente accertata dal collaudatore ovvero dal responsabile del procedimento”).
Viceversa, si è visto che le ragioni del diniego opposto da ….. consistono essenzialmente nella indisponibilità di specifiche risorse da destinare alla copertura dell’impegno. Tale ragione ostativa non resiste, tuttavia, alle censure articolate dalla ricorrente. Sul punto mette conto evidenziare che l’art. 1 del D.L. 23 ottobre 2008 n. 162 stabilisce, ai commi 8 e 9, che si può far fronte a dette compensazioni nei limiti delle risorse e con le modalità indicate all'art. 133, settimo comma del D.Lgs. n. 163/2006 e che, in caso di insufficienza delle predette risorse, tali compensazioni vengono riconosciute dalle amministrazioni aggiudicatrici nei limiti della rimodulazione dei lavori e delle relative risorse presenti nell'elenco annuale di cui all'art. 128 del citato D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163. Il comma 10 dello stesso articolo prevede inoltre che, in caso di insufficienza delle risorse di cui ai commi 8 e 9, si provvede alla copertura degli oneri fino alla concorrenza massima dell'importo di 300 milioni di euro, che costituisce il tetto massimo di spesa, attraverso il Fondo per l'adeguamento prezzi di cui al successivo comma 11.
Tale ultimo comma, nell’istituire, per le finalità di cui al suddetto comma 10, il Fondo per l'adeguamento prezzi con una dotazione di 300.000.000,00 di euro per l'anno 2009, dispone che con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono stabilite le modalità di utilizzo del fondo stesso, garantendo la parità di accesso per la piccola, media e grande impresa di costruzione e la proporzionalità per gli aventi diritto nell'assegnazione delle risorse.
Dette modalità di utilizzo sono state fissate con D.M. 19 agosto 2009 che, all’art. 2, ha disciplinato i termini per inoltrare le richieste di accesso al Fondo da parte degli enti tenuti all’applicazione della normativa sul codice degli appalti pubblici. In particolare, detta richiesta doveva essere inoltrata entro 30 giorni dalla pubblicazione del decreto sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (n. 267 del 16 novembre 2009) fornendo, tra l’altro, la documentazione giustificativa prodotta dall'impresa e l'attestazione relativa all'importo definitivo ammesso a compensazione nonché la dichiarazione, ai sensi dell'art. 1, comma 8 del D.L. n. 162/2008 convertito in legge, comprovante l'insufficienza delle risorse finanziarie, risultanti dal quadro economico, per far fronte alla compensazione.
5. In definitiva, come esattamente rappresentato dalla ricorrente, il vigente quadro normativo prevede uno specifico procedimento da attivare allorquando si accerti l’indisponibilità delle risorse da destinare alla revisione dei prezzi e, tuttavia, dall’esame degli atti di causa risulta che nella fattispecie concreta l’amministrazione non si è attenuta a tali prescrizioni e che pertanto il procedimento non si è concluso con la liquidazione ed il pagamento alla ditta esecutrice a causa della comprovata condotta inerte dell’amministrazione. In particolare, non risulta che ….. abbia richiesto di accedere allo specifico Fondo per l'adeguamento prezzi di cui al comma 11 del predetto art. 1 del citato D.L. 162/2008. Tale richiesta, si rammenta, poteva essere avanzata entro 30 giorni dalla pubblicazione del D.M. 19 agosto 2009 sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (16 novembre 2009 n. 267), quindi entro il 16 dicembre 2009; inoltre, il predetto termine è stato riaperto con D.M. 2 marzo 2010, per ulteriori 30 giorni dalla relativa pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (28 maggio 2010 n. 123).
Ad avviso del Collegio, il descritto comportamento omissivo tenuto da …… sull’istanza viola palesemente i canoni di correttezza dell’azione amministrativa, consentendo di ravvisare anche l’elemento soggettivo della colpa atto a fondare la responsabilità della stessa amministrazione ed a supportare la pretesa risarcitoria avanzata dalla ricorrente.
6. Le considerazioni svolte conducono all’accoglimento del gravame e, segnatamente, all’annullamento della determinazione impugnata, all’accertamento del diritto della società ricorrente alla corresponsione dell’importo di € 327.228,59 (trecentoventisettemiladuecentoventotto/59) a titolo di compensazione contabile ed alla conseguente condanna di …… al pagamento delle suddetta somma, sulla quale dovranno, inoltre, essere computati gli interessi nella misura legale dalla data di deposito della decisione sino all'effettivo soddisfo.
6.1. Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidati in dispositivo.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la gravata determinazione n.358 del 20.6.2013, dichiara il diritto della ….. alla corresponsione dell’importo di € 327.228,59 (trecentoventisettemiladuecentoventotto/59) a titolo di compensazione contabile e condanna la …. al pagamento della suddetta somma, oltre agli interessi nella misura legale dalla data di deposito della decisione sino all'effettivo soddisfo.
Condanna …. al pagamento in favore della ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre alla rifusione del contributo unificato.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 15 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati: