Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2016-01266-58834-de-noviembre-20-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_a5d3b821ca704974aac6770585c4e79c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-03-25 06:18:53
Document Index: 55080749

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 180', 'ARTÍCULO 180', 'ARTÍCULO 100', 'ARTÍCULO 306', 'artículo 180', 'artículo 100', 'artículo 143', 'artículo 163', 'artículo 153', 'artículo 164', 'artículo 164', 'artículo 95', 'artículo 308', 'artículo 306', 'artículo 243', 'artículo 180', 'artículo 226', 'artículo 180', 'artículo 180', 'artículo 180', 'artículo 244', 'artículo 180', 'artículo 180', 'artículo 180', 'artículo 100', 'artículo 306', 'artículo 180', 'artículo 100', 'artículo 180', 'Artículo 306']

﻿ AUTO 2016-01266/58834 DE NOVIEMBRE 20 DE 2017
AUTO 2016-01266 DE 20 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:EL LISTADO DE LAS EXCEPCIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 180 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ES TAXATIVO. EL ARTÍCULO 180 ESTABLECIÓ QUE EL JUEZ O MAGISTRADO PONENTE, EN LA AUDIENCIA INICIAL, PODRÍA RESOLVER SOBRE LAS EXCEPCIONES PREVIAS Y LAS MIXTAS REFERIDAS ÚNICAMENTE A LAS DE COSA JUZGADA, CADUCIDAD, TRANSACCIÓN, CONCILIACIÓN, FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA Y, EN ESA MEDIDA, DADO QUE EN LO RELACIONADO CON LA DETERMINACIÓN DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS NO EXISTE UNA REGULACIÓN EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO, SE DEBE DAR APLICACIÓN AL ARTÍCULO 100 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, EN VIRTUD DE LO QUE ORDENA EL ARTÍCULO 306 DEL REFERIDO ESTATUTO ADMINISTRATIVO. ASÍ, SE TIENE QUE SEGÚN LO DISPUESTO EN LAS NORMAS MENCIONADAS LAS EXCEPCIONES ALLÍ CONTEMPLADAS SON DE CARÁCTER TAXATIVO, PUES EL LEGISLADOR DETERMINÓ DE FORMA EXPRESA Y CLARA SOBRE QUÉ TIPO Y CUÁLES DE ELLAS PODÍA PRONUNCIARSE EL JUEZ O MAGISTRADO SUSTANCIADOR PARA SER RESUELTAS EN LA AUDIENCIA INICIAL. POR TANTO, EN EL CASO CONCRETO, LA EXCEPCIÓN DE “INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN” QUE FUE DECLARADA COMO NO PROBADA POR EL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA, NO SE ENCUENTRA DENTRO DE LAS TAXATIVAMENTE PREVISTAS POR EL LEGISLADOR EN LAS NORMAS ANTES RESEÑADAS. ASÍ LAS COSAS, DADO QUE LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN NO SE ENCUENTRA CONSAGRADA POR EL LEGISLADOR COMO UNA DE AQUELLAS QUE PUEDA SER DECIDIDA EN LA AUDIENCIA INICIAL, SE IMPONE REVOCAR EL AUTO IMPUGNADO PARA QUE EL JUEZ CONTINÚE CON LA AUDIENCIA INICIAL Y VUELVA A ESTUDIAR LAS EXCEPCIONES QUE SEAN DEL CASO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD, EXCEPCIÓN PROCESAL, EXCEPCIÓN PREVIA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Auto 2016-01266/58834 de noviembre 20 de 2017
Rad.: 25000-23-36-000-2016-01266-01 (58834)
Actor: Mayfren Padilla Téllez y otro
Tema: Audiencia inicial – la taxatividad de las excepciones contenidas en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 / Integración normativa - artículo 100 del Código General del Proceso / Excepción de indebida escogencia de la acción - no debe decretarse como probada en la audiencia inicial.
Resuelve el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Procuraduría General de la Nación contra la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017, declaró no probadas las excepciones de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” y de caducidad.
El 23 de junio de 2016(1), los señores Mayfren Padilla Téllez, Letty Azucena Rojas Téllez, quien actúa en nombre propio y en representación de la menor Isabel Sofía Padilla Rojas, Alicia Téllez de Padilla, Francisco Padilla Téllez y Javier Padilla Téllez, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios causados por “el adelantamiento ilegal del proceso disciplinario IUS 2009-227778, que culminó con la absolución del Dr. Mayfren Padilla Téllez, por atipicidad de la conducta endilgada”(2).
Los fundamentos de la demanda de reparación directa, en síntesis, son los siguientes:
El 1º de septiembre de 2008, el señor Mayfren Padilla Téllez fue nombrado magistrado auxiliar en un despacho de la Sección Quinta del Consejo de Estado, cargo que desempeñó hasta el 31 de agosto de 2009, cuando la Procuraduría General de la Nación abrió investigación disciplinaria por la supuesta comisión de actos de corrupción al interior de dicha corporación y lo suspendió provisionalmente en el ejercicio del cargo.
Según la parte demandante, la investigación disciplinaria que la Procuraduría General de la Nación adelantó en su contra excedió los límites del ius puniendi del Estado, por cuanto fue sometido a un proceso disciplinario “arbitrario e injusto”. En su concepto, el auto por el cual fue vinculado al proceso disciplinario, proferido el 31 de agosto de 2009, “obedeció a la actuación ligera y la valoración apresurada que hizo la Procuradora Delegada de las escasas pruebas que obraban en el expediente, al igual que el mal uso que hizo dicha funcionaria de la facultad de suspender provisionalmente al disciplinado”(3).
De acuerdo con el libelo introductorio, el mismo día en que se profirió el auto de apertura de la investigación disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación expidió un comunicado (publicado en la página de internet de la entidad) mediante el cual informó que el señor Padilla Téllez y otros servidores públicos estaban siendo investigados por la supuesta comisión de actos de corrupción. Agregó que, de hecho, esa información fue reproducida por varios medios de comunicación con el siguiente titular: “Procuraduría investiga por corrupción a funcionarios del Consejo de Estado”.
Sostuvo la parte actora que, mediante auto del 16 de abril de 2010, la Procuraduría General de la Nación declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso disciplinario, desde el proveído del 7 de diciembre de 2009 por el cual se formuló pliego de cargos en contra del señor Padilla Téllez. En dicha providencia, el ente disciplinario señaló (se transcribe tal cual está en el texto original, incluso con eventuales errores):
“Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del CDU se aprecia la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso de los investigados, por omisión, en el contenido del pliego de cargos, de los requisitos consagrados para el efecto, por el artículo 163 del CDU, con lo cual se vulnera de contera el derecho de defensa de los investigados.
“Además, a juicio de esta delegada, en la elaboración de los mentados esquemas faltó a la prudencia que exige toda decisión que compromete responsabilidad por cuanto fue desproporcionada la mención de servidores y ex servidores públicos que se reitera, era innecesaria para el desarrollo de la investigación, sumado a que se pusieron en riesgo garantías fundamentales que misionalmente protege la Procuraduría General de la Nación”(4).
Adujo que la investigación disciplinaria en contra del señor Padilla Téllez se inició por supuestos actos de corrupción, pero posteriormente se formuló nuevamente pliego de cargos en el cual se varió sustancialmente la conducta imputada y los fundamentos que dieron origen a dicha investigación. La nueva imputación fue la siguiente:
“El señor Mayfren Padilla Téllez en su condición de servidor público del Consejo de Estado (magistrado auxiliar), incumplió entre los meses de julio de 2009 y enero de 2010, con el deber consagrado en el numeral 13 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996, consistente en efectuar la declaración de bienes y rentas cada vez que su patrimonio y rentas varíen significativamente (actualización), teniendo en cuenta que no declaró la compra de una camioneta grand vitara de placas DCH-520 por $55.930.000”(5).
Por medio de fallo proferido el 21 de febrero de 2012, la Procuraduría General de la Nación impuso sanción disciplinaria al señor Padilla Téllez, por no haber presentado la declaración de bienes y rentas actualizada, decisión que fue revocada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante providencia del 3 de abril de 2014.
A juicio de la parte actora, el daño antijurídico alegado está suficientemente demostrado, pues la Procuraduría General de la Nación no solo violó la reserva de la actuación disciplinaria, sino que vulneró sus derechos a la honra y al buen nombre al presentarlo ante la opinión pública como un “vil delincuente”. Finalmente, se dijo en la demanda que el daño sufrido por el señor Mayfren Padilla Téllez se concretó en la vulneración del derecho al trabajo, habida cuenta de que “la nefasta investigación y la ilegal suspensión provisional” condujeron a la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento como magistrado auxiliar del Consejo de Estado (D. 307/2009, nov. 26), por la pérdida de confianza que se generó en la nominadora, circunstancia que, a su vez, lo privó de continuar con una “brillante” carrera profesional.
Mediante auto del 21 de julio de 2016(6), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda.
El 9 de noviembre de 2016(7), la parte actora presentó escrito de reforma de la demanda, a través del cual incluyó nuevos hechos y pretensiones dirigidos al reconocimiento de las siguientes sumas: (i) 1.000 smlmv, por la pérdida de oportunidad que tuvo que afrontar el señor Mayfren Padilla Téllez al no poder continuar desempeñando el cargo de magistrado auxiliar del Consejo de Estado y (ii) 150 smmlv, por los perjuicios morales derivados de la vulneración de los derechos a la honra y al buen nombre del señor Padilla Téllez.
Por auto del 16 de noviembre de 2016(8), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la reforma de la demanda y ordenó correr traslado de la misma a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de 15 días.
3. Contestación de la demanda y de la reforma de la demanda
En la contestación de la demanda, la Procuraduría General de la Nación propuso las excepciones de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” y de caducidad.
Con respecto a la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción”, adujo que los argumentos de la demanda no se dirigen a demostrar la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación por falla del servicio o por daño especial, sino que se circunscriben a cuestionar la legalidad de la actuación disciplinaria adelantada contra el señor Mayfren Padilla Téllez (radicado número IUS 2009-227778), al afirmar que dicha entidad violó la reserva de dicha actuación y que los autos de apertura de la investigación y de suspensión provisional en el ejercicio del cargo carecen de sustento probatorio.
Por lo anterior, a juicio de la Procuraduría General de la Nación, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, al margen de que la actuación disciplinaria hubiese culminado con fallo absolutorio.
En cuanto a la excepción de caducidad, la parte demandada señaló que, de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d, de la Ley 1437 de 2011, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debió presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo disciplinario de segunda instancia, lo cual ocurrió el 8 de mayo de 2014, fecha de desfijación del respectivo edicto. De ahí que, en su criterio, en el caso concreto hubiese operado el fenómeno de la caducidad, en vista de que la solicitud de conciliación fue radicada el 25 de abril de 2016, esto es, por fuera del término de cuatro meses legalmente previsto para el ejercicio oportuno de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al contestar la reforma de la demanda, la Procuraduría General de la Nación reiteró que en el sub examine se configuraron las excepciones de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” y de caducidad.
Adicionalmente, señaló (i) que la desvinculación del señor Mayfren Padilla Téllez como magistrado auxiliar del Consejo de Estado no obedeció a la actuación desplegada por la autoridad disciplinaria, sino a la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento por parte de la respectiva nominadora y (ii) que, en todo caso, los perjuicios alegados por los demandantes no se encuentran debidamente acreditados.
4. Traslado de excepciones.
En el término de traslado, la parte actora no se pronunció sobre las excepciones propuestas por la Procuraduría General de la Nación.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante decisión del 24 de febrero de 2017(9), declaró no probadas las excepciones planteadas por la entidad demandada(10).
Con respecto a la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción”, argumentó que como el daño antijurídico alegado proviene del sometimiento del señor Mayfren Padilla Téllez a una investigación disciplinaria que, en sentir de la parte actora, fue “ilegal”, en principio, podría pensarse que la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su juicio, sin embargo, en este caso la acción procedente es la de reparación directa, pues los demandantes no pretenden la declaratoria de nulidad del fallo disciplinario, por haber resultado favorable, sino la reparación de los perjuicios morales y materiales causados por la investigación disciplinaria, “en el sentido de que fue presuntamente con ocasión de la misma que se declaró insubsistente el nombramiento del señor Padilla en el cargo de Magistrado Auxiliar del Consejo de Estado, y se vulneraron los derechos al buen nombre y honor del demandante al haberse publicado una investigación disciplinaria que tenía carácter de reservada”(11).
Agregó que, en últimas, lo que alega la parte actora es una especie de “hecho administrativo”, consistente en divulgar información a los medios de comunicación sobre una actuación disciplinaria que estaba sometida a reserva, cuyo resarcimiento puede reclamarse a través de la reparación directa.
De otro lado, sostuvo que, de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal i, de la Ley 1437 de 2011, la demanda de reparación directa debe presentarse dentro del término de dos años, contado a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, siempre que se demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
En palabras del Tribunal a quo, si bien el “hecho administrativo” causante del daño tuvo ocurrencia en el año 2009, lo cierto es que en el caso particular “podríamos aplicar la lógica que se aplica cuando hay una privación injusta de la libertad: (…) en principio, toda medida de aseguramiento se entiende lícita, salvo cuando se demuestre que se absuelva a la persona. (…) Partiendo de esa base, la suspensión se entendía conforme a la ley hasta cuando lo absuelven al señor Mayfren Padilla en el (año) 2014”(12). Por tanto, en su concepto, la consolidación del daño se concretó cuando se profirió el fallo disciplinario absolutorio.
Con fundamento en lo anterior, señaló que el término de caducidad debe contarse a partir del 9 de mayo de 2014, fecha de ejecutoria del fallo disciplinario absolutorio. Agregó que la solicitud de conciliación se radicó el 25 de abril de 2016, razón por la cual los demandantes tenían hasta el 7 de julio de 2016 para presentar la demanda, lo que ocurrió finalmente el 23 de junio de ese año, esto es, dentro del término establecido por la ley.
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en las razones que a continuación se resumen:
Señaló que en el presente proceso sí se configura la “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción”, pues la parte actora debió, de conformidad con los hechos y las pretensiones expuestos en la demanda, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a la reparación directa para cuestionar la legalidad de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación.
Sobre el particular, dijo que los argumentos expuestos por la parte demandante, más que enfocarse en demostrar la falla del servicio de la Procuraduría General de la Nación o el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas bajo el título de imputación de daño especial, se circunscriben a cuestionar la legalidad de la actuación disciplinaria contenida en el proceso disciplinario Nº IUS 2009-227778, al afirmar (i) que durante esa investigación se infringió la reserva contenida en el artículo 95 de la Ley 734 de 2002 y (ii) que las decisiones de apertura de la investigación y de suspensión en el ejercicio del cargo carecían de sustento probatorio(13).
Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda (23 de junio de 2016), las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tal como se deduce del régimen de transición adoptado en el inciso primero del artículo 308 ejusdem, a cuyo tenor:
De otro lado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014(14), unificó su postura en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
Así las cosas, al sub lite, en lo no contemplado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo señalado en el artículo 306 ejusdem(15), se aplicará el Código General del Proceso, toda vez que, como se vio, la demanda se presentó el 23 de junio de 2016.
2. Procedencia de la apelación y competencia del consejero ponente.
El artículo 243(16) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala las providencias susceptibles del recurso de apelación proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, a saber: i) las sentencias y ii) las decisiones que: a) rechacen la demanda; b) decreten medidas cautelares; c) pongan fin al proceso y d) aprueben conciliaciones.
No obstante, como lo entendió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación(17) y la H. Corte Constitucional(18), la referida enunciación no es taxativa, porque existen disposiciones de la Ley 1437 de 2011 que establecen otros eventos en los que procede el recurso de apelación, como el numeral 6 del artículo 180(19), que se refiere a las providencias que deciden sobre excepciones en la audiencia inicial y, el artículo 226(20), en cuanto al auto que niega la intervención de terceros.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación precisó que la apelación procede en contra de las providencias de primera instancia a través de las cuales, en la audiencia inicial, se resuelve sobre las excepciones a las cuales alude el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, al margen de si se declaran o no probadas, para el efecto precisó que:
“(…) [N]o acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA —norma especial— esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación (…)”(21).
En el sub lite, en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio del magistrado ponente, decidió sobre la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción”, en el sentido de declararla no probada, determinación en contra de la cual la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación.
Así las cosas, el recurso de apelación interpuesto en el sub lite resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, pese a que la excepción no se hubiera declarado probada.
El artículo 244(22) de la Ley 1437 de 2011 consagró, entre otras, las reglas que regulan el trámite de los recursos de apelación presentados en contra de los autos proferidos en audiencia, en virtud de las cuales deben interponerse y sustentarse de manera oral en el curso de la misma.
Descendiendo al caso concreto, al revisar el registro de audio y video de la audiencia inicial adelantada el 24 de febrero de 2017, se advierte que la parte demandada interpuso el recurso de apelación tan pronto como el magistrado ponente notificó la decisión por medio de la cual declaró no probada la excepción, lo que da cuenta de su formulación oportuna.
Asimismo, se observa que el recurso de apelación se sustentó al momento de su interposición, teniendo en cuenta que la parte demandada indicó las razones por las cuales disentía de la decisión adoptada por el a quo.
Al resultar procedente y al haber sido sustentado y presentado oportunamente, el despacho resolverá el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación.
4. El listado de las excepciones contenidas en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es taxativo.
Al respecto, es necesario recordar que las excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente a las pretensiones, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal, caso en el cual constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo(23).
Las excepciones que tienen el carácter de previas buscan el saneamiento del tránsito procesal, para efectos de llevar a buen término el proceso; por su parte, las perentorias se presentan cuando el demandado esgrime hechos distintos de los propuestos por la parte actora y que se dirigen a desconocer o atacar la existencia del derecho reclamado(24), estas pueden ser definitivas o temporales, ello en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) son demostrativas de que la reclamación del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se haya cumplido(25). Finalmente, las denominadas excepciones mixtas consisten en hechos encaminados directamente a desvirtuar las pretensiones; no obstante, su distinción tiene relación en que son decididas de forma previa.
Ahora bien, a la luz de la tipología que sobre las excepciones se narró previamente, el legislador estableció en el actual procedimiento contencioso administrativo la resolución de las excepciones en dos etapas distintas. Las de carácter previo y mixto deben ser resueltas en el trámite de la audiencia inicial, mientras que las perentorias deben serlo, como es natural, al momento de proferir una decisión de fondo en la litis.
Es pertinente dejar claro que las excepciones de fondo deben ser resueltas en el respectivo fallo de instancia, habida cuenta de que no es proporcionado ni racional que dentro de la audiencia inicial sean solventadas, dado que, sin duda alguna, el legislador limitó esta diligencia procesal para la resolución únicamente de las excepciones de carácter previo y/o mixto. En igual sentido se ha pronunciado la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación cuando aseguró que (se transcribe de forma literal):
“…la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es la de resolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, debe tener totalmente claro el funcionario de conocimiento que en la audiencia inicial tan sólo puede decidir las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”(26) (resaltado del despacho).
Dicho lo anterior, en este punto del análisis no sobra destacar que el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 estableció que el juez o magistrado ponente, en la audiencia inicial, podría resolver sobre las excepciones “previas” y las mixtas referidas únicamente a las de cosa juzgada, caducidad, transacción conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva y, en esa medida, dado que en lo relacionado con la determinación de las excepciones previas no existe una regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se debe dar aplicación al artículo 100 del Código General del Proceso, en virtud de lo que ordena el artículo 306 del referido estatuto administrativo(27).
En esa medida, no cabe duda alguna de que las excepciones contempladas en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 100 del Código General del Proceso son de carácter taxativo, pues el legislador determinó de forma expresa y clara sobre qué tipo y cuáles de ellas podía pronunciarse el juez o magistrado sustanciador para ser resueltas en la audiencia inicial.
Por lo antes expuesto, la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” que fue declarada como no probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas.
Así las cosas, dado que la excepción de indebida escogencia de la acción no se encuentra consagrada por el legislador como una de aquellas que pueda ser decidida en la audiencia inicial, se impone revocar el auto impugnado para que el a quo continúe con la audiencia inicial y, si es del caso, vuelva a estudiar la excepción de caducidad.
1. REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial de 24 de febrero de 2017, por medio del cual resolvió sobre la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción” propuesta por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Por secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen, para que el a quo, previa convocatoria a las partes, continúe con la precitada audiencia inicial, atendiendo las indicaciones aquí consignadas.
1 Folio 24 (vuelto) del cuaderno 1.
2 Folio 10 del cuaderno 1.
3 Folio 18 del cuaderno 1.
4 Folio 14 del cuaderno 1.
5 Folio 15 del cuaderno 1.
6 Folios 27 a 30 del cuaderno 1.
7 Folios 344 y 345 del cuaderno 1.
8 Folios 350 y 351 del cuaderno 1.
9 Dictada en el trámite de la audiencia inicial, a la que se refiere el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
10 Folios 364 a 366 del cuaderno 2.
11 Folio 365 del cuaderno 2.
12 Minuto 40:48 de la audiencia inicial. Ver folio 363A del cuaderno 2.
13 Minuto 45:02 de la audiencia inicial. Ver folio 363A del cuaderno 2.
14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero.
15 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
16 “ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
“4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público (…)”.
17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero.
18 Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 27 de mayo de 2015, expediente D-10483, M.P. Mauricio González Cuervo.
19 “ART. 180.—Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:
20 “ART. 226.—Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación”.
21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, expediente 49299, M.P. Enrique Gil Botero.
22 “ART. 244.—Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:
23 De acuerdo con el profesor Devis Echandía se tiene que “la excepción es una especial manera de ejercitar el derecho de contradicción o defensa en general que le corresponde a todo demandado, y que consiste en oponerse a la demanda para atacar las razones de la pretensión del demandante, mediante razones propias de hecho, que persigan destruirla o modificarla o aplazar sus efectos”. Devis Echandia, Hernando. Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, Tomo I, 13ª edición, Diké, Medellín, 1994, pág. 245.
24 Azula Camacho, Jaime. Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Editorial Temis, 8ª ed., 2002, págs. 316 y 317.
25 Para el tratadista Hernán Fabio López Blanco, las excepciones perentorias pueden agruparse en tres, así: “Pueden agruparse las excepciones perentorias en tres grandes grupos: 1. Excepciones perentorias definitivas materiales que son las que niegan el nacimiento del derecho base de la pretensión, o aceptando en alguna época su existencia se afirma su extinción, en fin cualquiera de los medios típicos y atípicos de extinción de las obligaciones. 2. Excepciones perentorias temporales, en las cuales el derecho pretendido existe, no se ha presentado ninguna causa que lo extinga, pero se pretende su efectividad antes de la oportunidad debida para hacerlo, como cuando se demanda el cumplimiento de una obligación estando aún pendiente el plazo pactado o sin cumplirse la condición estipulada. 3. Excepciones perentorias de raigambre netamente procesal cuando no existe legitimación en la causa respecto de cualquiera de las partes como sucede, por ejemplo, si quien demanda no está asistido por el derecho sustancial o cuando estándolo la dirige contra quien no es el obligado, hipótesis que es diversa de las dos anteriores pues las primeras parten de la base de que la relación jurídico material se dio entre las partes, mientras que en la última jamás ha existido”. López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte General. Tomo I. Bogotá. Dupré editores. 2005, p. 555.
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 2 de diciembre de 2014, exp. 4153-14, M.P. Gustavo Gómez Aranguren.
27 Al respecto consultar auto de 21 de marzo de 2017, exp. 57.341.