Source: https://www.jusdicere.it/Ragionando/patrocinio-dellagenzia-delle-entrate-tra-avvocatura-erariale-e-libero-foro-intervengono-le-s-u/
Timestamp: 2020-02-18 17:27:23+00:00
Document Index: 71612990

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'art. 43', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2946', 'art. 1', 'art. 363', 'art. 2946', 'art. 360', 'sentenza ', 'art. 2946', 'Cass. Sez. ', 'art. 2953', 'art. 363', 'Cass. Sez. ', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 43', 'Cass. Sez. ', 'art. 43', 'art. 11', 'art. 182', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 11', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 6', 'art. 60', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 43', 'Cass. Sez. ', 'art. 182', 'art. 363', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 1', 'Cass. Sez. ', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 363']

Patrocinio dell'Agenzia delle Entrate tra avvocatura erariale e libero Foro: intervengono le S.U. | Redazione Jd
Patrocinio dell’Agenzia delle Entrate tra avvocatura erariale e libero Foro: intervengono le S.U. Cass. Civ., SS.UU., 19/11/2019, n. 30008
1 CASS. CIV., SS.UU., 19/11/2019, N. 30008
CASS. CIV., SS.UU., 19/11/2019, N. 30008
«Impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, per la rappresentanza e la difesa in giudizio l’Agenzia delle Entrate Riscossione si avvale:
– dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come ad essa riservati dalla convenzione con questa intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi del 30 ottobre 1933, n. 1933, art. 43, comma 4, di apposita motivata Delib. da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, ovvero, in alternativa e senza bisogno di formalità, né della Delib. prevista dal richiamato art. 43, comma 4 R.D. cit., – di avvocati del libero foro – nel rispetto del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del medesimo D.L. 193 del 2016, art. 1, comma 5 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio;
quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità»
1. L’Agenzia delle entrate – riscossione chiese la cassazione della sentenza n. [Omissis] del [Omissis] della Corte di appello di Lecce, nella parte in cui aveva rigettato – per prescrizione nel più breve termine previsto per i crediti originari ed esclusa l’applicazione di quello decennale nonostante la mancata contestazione delle cartelle ritualmente notificate – l’appello della sua dante causa Equitalia E.T.R. spa contro l’accoglimento – con sentenza della sezione distaccata di Maglie del tribunale di quel capoluogo – dell’opposizione dispiegata da [Omissis] al preavviso di iscrizione di fermo amministrativo del suo autoveicolo, fondato sul mancato pagamento delle somme recate da cartelle esattoriali non meglio identificate in ricorso ed a titolo di crediti non tributari del pari non diversamente ivi specificati.
2. La ricorrente si affidò ad un ricorso articolato su di un unitario motivo (di violazione dell’art. 2946 c.c.), a ministero di Avvocato del libero foro, nel quale diede atto di essere subentrata “in virtù del D.L. n. 193 del 2016, art. 1 convertito nella L. n. 225 del 2016, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, della società Equitalia S.d.R. S.p.A., che aveva incorporato Equitalia SUD S.p.A., la quale aveva incorporato Equitalia ETR S.p.A.”, originaria parte in causa.
3. Notificato controricorso dall’intimato [Omissis], la terza sezione civile di questa Corte, all’esito dell’udienza del 25/06/2019 e con ordinanza interlocutoria 09/07/2019, n. 18350, ha chiesto al Primo Presidente di valutare l’opportunità di rimettere alle Sezioni Unite la questione di massima di particolare importanza relativa al patrocinio dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione (e, in particolare, la sua rappresentanza in giudizio, sotto il profilo dei limiti dell’obbligatorietà del patrocinio autorizzato da parte dell’Avvocatura dello Stato o, in alternativa, della facoltatività di questo su di un piano di piena parità, salva la volontaria autolimitazione dell’Agenzia in sede di convenzione con l’Avvocatura, con l’avvalimento di avvocati del libero foro).
4. Tanto disposto dal Primo Presidente, per la pubblica udienza del 22/10/2019 l’Agenzia delle Entrate – Riscossione ha depositato memoria, con la quale si è costituita, in sostituzione del precedente Avvocato del libero foro che l’aveva assistita e rappresentata per la proposizione del ricorso, l’Avvocatura Generale dello Stato, dichiarando preliminarmente di rinunciare al ricorso e chiedendo comunque di pronunciare il principio di diritto nell’interesse della legge ai sensi dell’art. 363 c.p.c.
5. Dal canto suo, il P.G. di udienza ha richiamato la requisitoria scritta già depositata, con cui ha concluso per l’affermazione del principio che “la rappresentanza e la difesa in giudizio dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, tramite il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, risulta facoltativa, e non obbligatoria, rispetto al patrocinio degli avvocati del libero
1. L’unitario motivo di ricorso prospetta “violazione dell’art. 2946 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3: la sentenza contro cui si ricorre si prospetta viziata nella parte in cui non ha applicato il termine di prescrizione ordinario decennale ex art. 2946 c.c., trattandosi di crediti iscritti a ruolo ed oggetto di cartelle di pagamento notificate e non impugnate dal debitore; in particolare, pur premesso di ben conoscere la pronuncia di Cass. Sez. U. n. 23397/16, la ricorrente invoca comunque la prescrizione ordinaria decennale in base ad ordini di argomentazioni prospettati come ulteriori e diversi: benché vada esclusa l’actio iudicati in ragione della letterale formulazione dell’art. 2953 c.c., la natura di titolo esecutivo del ruolo esattoriale comporterebbe, al momento della formazione del primo e con il suo conseguente richiamo nella cartella, una novazione oggettiva e soggettiva delle singole obbligazioni – in origine dovute a separate ragioni di credito – in un nuovo ed unitario credito, per il quale sarebbe operativo un altrettanto unitario termine prescrizionale allora da riportare alla generale previsione della sua durata decennale.
2. Ancora, l’Agenzia delle entrate riscossione argomenta ampiamente in base al D.Lgs. n. 112 del 1999, artt. 19 e 20 – qualificate come norme riferibili a tutte le esazioni e non solo a quelle dei crediti non tributari – per il caso di scoperta di sopravvenienze utilmente aggredibili in capo al debitore entro il termine prescrizionale decennale; ed invoca come rispondente ad un criterio di efficacia, economicità e ragionevolezza l’uniformazione dei termini prescrizionali in dipendenza del carattere cumulativo ed unitario della riscossione nei confronti del debitore per tutti i carichi iscritti a ruolo e dell’irrazionalità della pretesa dall’agente di riscossione di frazionare la azione avendo riguardo al regime di prescrizione dei singoli crediti: sicché, divenuta irretrattabile la pretesa con la notifica della cartella di pagamento e la mancata reazione a quest’ultima, il termine di prescrizione sarebbe unico, riferibile al diritto alla riscossione, come unica è l’azione affidata all’agente della riscossione.
4. E tuttavia la dichiarazione di estinzione del giudizio di cassazione, emessa dalle sezioni unite della Corte sulla base della rinunzia al ricorso sopravvenuta all’emissione del decreto di fissazione della pubblica udienza di discussione (o di adunanza in camera di consiglio), non preclude certo alla medesima Corte, in composizione collegiale, di usare del potere di enunciare ai sensi dell’art. 363 c.p.c., su questioni di particolare importanza, il principio di diritto nell’interesse della legge, posto che nella dichiarazione conseguente all’esercizio del potere di rinuncia delle parti, così come nell’inammissibilità del ricorso, ciò che è precluso è solo la possibilità di pronunciarsi sul fondo delle censure con effetti sul concreto diritto dedotto in giudizio (per prima: Cass. sez. U. ord. 06/09/2010, n. 19051; più di recente, Cass. Sez. U. 24/09/2018, n. 22438).
6. L’istituzione dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione ha infatti comportato la necessità di identificare il regime della sua rappresentanza in giudizio, avendo questa Corte di legittimità, nelle sue prime pronunce, concluso che il testo normativo sostanzialmente escludesse la facoltà di avvalersi del patrocinio di avvocati del libero foro senza l’adozione delle onerose forme del patrocinio c.d. autorizzato dell’Avvocatura erariale e quindi senza l’adozione, volta per volta, di apposita motivata Delib. da sottoporre al competente organo di vigilanza (e da produrre a pena di inammissibilità, se non altro per il giudizio di legittimità), non mancando talora l’occasione di adombrare che la conclusione avrebbe dovuto valere pure per il processo tributario.
7. Al riguardo, la sezione tributaria di questa Corte è intervenuta statuendo che “l’Agenzia delle Entrate Riscossione, quale successore ope legis di Equitalia, D.L. n. 193 del 2016, ex art. 1 conv. in L. n. 225 del 2016, ove si costituisca formalmente in giudizio in un nuovo processo come in uno già pendente alla data della propria istituzione, deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere congiuntamente individuate sia in un atto organizzativo generale contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro, sia in un’apposita Delib., da sottoporre agli organi di vigilanza, la quale indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi del R.D. n. 1611 del 1933, art. 43” (Cass. ord. 09/11/2018, n. 28741; nello stesso senso, v. pure, successivamente: Cass. ord. 28/12/2018, n. 33639; Cass. 24/01/2019, n. 1992; in precedenza, v. Cass. ordd. nn. 15003 e 15689 del 2018 e Cass. n. 28684/18).
8. La conclusione dell’invalidità del conferimento del mandato ad avvocato del libero foro in difetto tanto dell’atto organizzativo generale che di un’apposita Delib. specifica (per la precisione, dell’atto organizzativo generale, contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati privati, nonché della specifica e motivata Delib. dell’ente stesso che indichi le ragioni per cui non si sia fatto ricorso all’assistenza tecnica dell’Avvocatura dello Stato) è stata riferita ad ogni ipotesi di contenzioso, tributario e non, senza distinguere neppure al grado del giudizio; ed è stata fondata sui seguenti passaggi argomentativi:
a) il testo normativo condiziona il conferimento del mandato difensivo ad avvocati del libero foro al rispetto dei criteri generali di selezione previsti dal codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17) e di quegli specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del D.L. n. 193 del 2016, art. 1, comma 5 conv. in L. n. 225 del 2016;
b) lo stesso Regolamento di amministrazione dell’AdER, deliberato il 26/03/2018 ed approvato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze il 19/05/2018, qualifica, al suo art. 4 e sul presupposto della soggezione dell’ente al controllo della Corte dei conti, l’avvalimento di avvocati del libero foro come ipotesi residuale, rispetto al patrocinio pubblico e quando questo non sia assunto dall’Avvocatura erariale in conformità ad apposita convenzione;
c) il richiamo al patrocinio autorizzato di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 43 (con la sola eccezione delle ipotesi di conflitto), implica l’applicazione dell’elaborazione giurisprudenziale sul punto, come di recente compendiata da Cass. Sez. U. 20/10/2017, n. 24876, a mente della quale, tranne i casi di vera e propria urgenza, ai sensi del R.D. n. 1611 del 1933, art. 43 – come modificato dalla L. 3 aprile 1979, n. 103, art. 11 – la facoltà per le Università statali di derogare, in casi speciali al patrocinio autorizzato spettante per legge all’Avvocatura dello Stato, per avvalersi dell’opera di liberi professionisti, è subordinata all’adozione di una specifica e motivata deliberazione dell’ente da sottoporre agli organi di vigilanza per un controllo di legittimità, la cui mancanza determina la nullità del mandato alle liti, non rilevando che esso sia stato conferito con le modalità prescritte dal regolamento o dallo statuto dell’ente, fonti di r. secondario insuscettibili di derogare alla legislazione primaria;
d) in definitiva, il nuovo assetto normativo ha prescritto, per il patrocinio di AdER nel giudizio di legittimità, un rapporto di regola ad eccezione tra la difesa pubblica dell’Avvocatura dello Stato e la difesa svolta da avvocati del libero foro: la diretta derivazione statuale dell’attività di riscossione, la dichiarata posizione di strumentalità nella quale il nuovo ente pubblico, dismessa la veste di società per azioni, si colloca rispetto all’agenzia delle entrate (della cui natura giuridica, pur in assenza di rapporto organico, partecipa); il generalizzato recepimento del R.D. n. 1611 del 1933 sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’avvocatura dello Stato costituiscono fattori denotanti la volontà legislativa di instaurare, nell’alternativa tra difesa tramite avvocatura dello Stato e difesa tramite avvocati del libero foro, una relazione che non è di indifferenza, ma di regola-eccezione;
e) la violazione di tale regola e quindi la carenza dei presupposti normativi costituiti dalla motivata Delib. e della relativa produzione documentale comporta la nullità del mandato difensivo conferito ad avvocate” del libero foro, privo di ius postulandi, nullità neppure emendabile – se non altro – nel giudizio di legittimità, nel quale non si applica l’art. 182 c.p.c.
b) la stessa formulazione letterale prevede su di un piano di perfetta parità le fattispecie di patrocinio dell’AdER, visto l’impiego dell’avverbio “altresì” in esordio del secondo periodo dell’art. 1, comma 8 in esame: parola che equivale a “inoltre, anche, pure” ed introduce quindi una proposizione il cui significato si aggiunge a quello della precedente, senza istituire una relazione di subordinazione rispetto a quella;
c) la disposizione può avere ad oggetto, accanto alla facoltà (resa evidente dal formale conferimento dell’autorizzazione) di avvalimento dell’avvocatura erariale, in ogni caso in base ed in forza di apposita convenzione (con l’esclusione dei soli casi di conflitto), la pariordinata facoltà di avvalersi di avvocati del libero foro, in base a criteri specifici definiti negli atti di carattere generale e nel rispetto di quanto stabilito dal codice dei contratti pubblici: essendo adietta a questa seconda una facoltà alternativa ed una finale complessiva limitazione, con la rappresentanza personale a mezzo di propri dipendenti nei giudizi in tribunale e dinanzi al giudice di pace e comunque con la facoltà per l’avvocatura erariale di assumere direttamente il patrocinio nei casi di interesse generale (“questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici”);
e) può revocarsi in dubbio che la regola generale sia l’avvalimento dell’avvocatura erariale e che quello di avvocati del libero foro sia un’eccezione, non solo perché il primo resta subordinato ad una convenzione e così ad un evento futuro ed incerto (benché in concreto verificatosi), la cui mancanza sarebbe incongruamente in grado di impedire l’operatività di quella facoltà invece prospettata come normale, ma soprattutto perché il tenore testuale della norma a differenza di quanto solo in apparenza risulta dalle previsioni regolamentari e che oltretutto, per principio generale, non sono in grado di interferire sulle norme di rango primario – esclude con chiarezza sia l’organicità che l’esclusività del patrocinio erariale, per quanto “autorizzato”, attesa la chiara alternatività equiordinata delle due facoltà radicate in capo all’AdER;
f) in tal caso, il richiamo al R.D., art. 43 del t.u. del 1933 ben si intende riferito alle ipotesi in cui, determinandosi all’opzione tra l’una e l’altra facoltà ed in base alle previsioni della convenzione con la stessa avvocatura erariale, l’ente abbia in concreto optato per il patrocinio di quest’ultima; resta salva ogni volontaria autolimitazione in questa pattuita da parte dell’Agenzia nell’opzione per gli avvocati del libero foro, in un sistema che prevede limitate eccezioni.
10. La norma il cui ambito va qui definitivamente identificato è il D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, art. 1, comma 8 convertito, con modificazioni, dalla L. 1 dicembre 2016, n. 225, il quale recita:
“L’ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17 ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’Avvocatura dello Stato, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 11, comma 2.”.
a) l’art. 43 testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, il quale recita:
“L’Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali di Amministrazioni pubbliche non statali ed Enti sovvenzionati, sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza dello Stato, sempre che ne sia autorizzata da disposizione di legge, di regolamento o di altro provvedimento approvato con Regio decreto.
Qualora sia intervenuta l’autorizzazione, di cui al comma 1, la rappresentanza e la difesa nei giudizi indicati nello stesso comma sono assunte dalla Avvocatura dello Stato in via organica ed esclusiva, eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo Stato o con le regioni.
Salve le ipotesi di conflitto, ove tali amministrazioni ed enti intendano in casi speciali non avvalersi della Avvocatura dello Stato, debbono adottare apposita motivata Delib. da sottoporre agli organi di vigilanza.
Le disposizioni di cui ai precedenti commi sono estese agli enti regionali, previa deliberazione degli organi competenti”;
b) Il D.L. n. 193 del 2016, art. 1, comma 5 il quale, al quarto periodo, recita: “Il comitato di gestione, su proposta del presidente, Delib. le modifiche allo statuto e gli atti di carattere generale che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento dell’ente, bilanci preventivi e consuntivi, i piani aziendali e le spese che impegnano il bilancio dell’ente per importi superiori al limite fissato dallo statuto”;
il D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17 il primo dei quali recita:
“L’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, ((dei contratti attivi,)) esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica” (mentre l’altro prevede una serie di esenzioni in ragione soprattutto della natura dell’affare);
c) il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 11, comma 2, come modificato dal D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 156, art. 9, comma 1, lett. d), che prevede:
“L’ufficio dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 nonché dell’agente della riscossione, nei cui confronti è proposto il ricorso, sta in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata. Stanno altresì in giudizio direttamente le cancellerie o segreterie degli uffici giudiziari per il contenzioso in materia di contributo unificato”.
12. La norma di interpretazione autentica è invece il D.L. 30 aprile 2019, n. 34, art. 4-novies convertito con modificazioni dalla L. 28 giugno 2019, n. 58 (pubblicata il 29/06/2019, sul s.o. n. 26 della G.U. n. 151 di quel giorno), il quale recita:
“il D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, art. 1, comma 8 convertito, con modificazioni, dalla L. 1 dicembre 2016, n. 225, si interpreta nel senso che la disposizione del testo unico di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 43, comma 4, si applica esclusivamente nei casi in cui l’Agenzia delle entrate-Riscossione, per la propria rappresentanza e difesa in giudizio, intende non avvalersi dell’Avvocatura dello Stato nei giudizi a quest’ultima riservati su base convenzionale; la medesima disposizione non si applica nei casi di indisponibilità della stessa Avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio”.
– il regolamento di amministrazione di AdER, deliberato dal Comitato di gestione (previsto dalla norma istitutiva e disciplinato dall’art. 6 dello Statuto) il 26 marzo 2018 e approvato dal Ministero dell’economia e delle finanze il 19 maggio 2018 ai sensi del D.Lgs. n. 300 del 1999, art. 60;
– il protocollo d’intesa del 22 giugno 2017, stipulato tra l’Avvocatura dello Stato e l’Agenzia delle entrate – Riscossione, attuativo del D.L. n. 193 del 2016, art. 1, comma 8, primo periodo, (reperibile anche on-line sul sito dell’Avvocatura dello Stato);
– il regolamento-bando di AdER per la costituzione e la gestione dell’elenco degli avvocati per l’affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, coerente con i principi del codice dei contratti pubblici secondo le indicazioni fornite dalla Autorità Nazionale Anticorruzione (Delib. 9 novembre 2016, n. 1158 reperibile anch’essa on-line, sul sito dell’Agenzia delle Entrate Riscossione).
IV. La peculiarità del patrocinio c.d. autorizzato.
16. La lettera della norma, già nel suo tenore originario, era chiara ed univoca: da un lato, nel prevedere l’avvalimento del patrocinio c.d. autorizzato espressamente ed esclusivamente su base convenzionale e, comunque, con la consueta eccezione dei casi di conflitto; dall’altro lato ed evidentemente riferendosi ad ogni altro caso, nell’impiego dell’avverbio “altresì” per fondare la facoltà di avvalimento degli avvocati del libero foro: un tale lemma non postula alcuna struttura logica gerarchica tra le proposizioni correlate, per cui, almeno in linea di principio, la facoltà di avvalersi di avvocati del libero foro è sullo stesso piano della precedente.
17. Il quid novi della riforma del 2016 dei soggetti incaricati della riscossione sta nella notevole ed innovativa peculiarità della devoluzione ad una convenzione dell’ambito di concreta operatività del patrocinio c.d. autorizzato, che solo entro quei limiti rimane pur sempre organico ed esclusivo; è una forma nuova o speciale di tale patrocinio, verosimilmente imposta dall’assoluta peculiarità del contenzioso da fronteggiare, che evidentemente comporta: da un lato, che, finché la convenzione non vi sia stata, la piena equivalenza tra le due facoltà ha reso in concreto esercitabile solo la seconda (l’avvalimento di avvocati del libero foro, sia pure previa l’adozione in concreto avutasi – degli atti di carattere generale di cui all’art. 1, comma 5 Legge istitutiva) e pertanto senza alcuna formalità di alcun genere; al contempo e dall’altro lato, che, una volta adottata quella convenzione, si è avuta un’autolimitazione preventiva e per schemi astratti, ovvero generalizzata, della facoltà di avvalimento di avvocati del libero foro.
18. Ne consegue che ormai, a maggior ragione a convenzione intervenuta tra l’Agenzia e l’Avvocatura, non vi è alcun rapporto di regola ad eccezione tra avvalimento dell’avvocatura erariale e di avvocati del libero foro, ma semplicemente applicazione delle due facoltà in ragione della classificazione delle possibili evenienze in due categorie, cioé quelle in cui la fattispecie rientra tra quelle oggetto della convenzione e tutte le altre:
– in caso di sussunzione della fattispecie entro la prima categoria, è normale l’avvalimento del patrocinio autorizzato, salvi i casi di specifica e motivata Delib. per l’avvalimento di avvocato del libero foro, da adottarsi appunto nel caso concreto e con le modalità di cui al comma 4;
– in ogni altro caso, è normale invece l’avvalimento di avvocati nel libero foro (sia pure nel rispetto dei criteri del codice dei contratti pubblici e di quelli oggetto di appositi atti di carattere generale di cui all’art. 1, comma 5);
– e salve le eccezioni all’una e all’altra categoria, di cui si dirà. V. La ratio legis del sistema.
20. Se dall’originaria previsione di devoluzione integrale del patrocinio al sistema c.d. autorizzato del R.D. n. 1611 del 1933, art. 43 si è passati a questo ben più articolato istituto, è evidente che si è tenuta in conto l’esigenza di ampliare e rendere effettive le potenzialità della difesa in giudizio del neo istituito Ente: e, quindi, la norma non poteva certo rendere più difficoltoso od incongruo l’approdo ermeneutico del sistema raggiunto con riguardo alla previgente figura istituzionale del preesistente agente di riscossione a partecipazione pubblica.
22. Tali potenzialità già il testo originario dell’art. 1, comma 8 D.L. cit. ha voluto quindi con ogni evidenza non certo limitare, ma anzi valorizzare, esaltare, adeguare e razionalizzare; evidentemente nella consapevolezza che affidare la difesa di un tale mastodontico contenzioso esclusivamente alla difesa interna dei propri dipendenti delegati o al personale, pur sempre limitato e dimensionato su di un organico ancora inadeguato all’improvviso impatto derivante dalla trasformazione del precedente esattore in Agenzia statale, dell’Avvocatura erariale avrebbe comportato il sacrificio di un’apprezzabile effettività di tutela delle ragioni creditorie pubbliche, drammaticamente sproporzionato rispetto ad astratte esigenze di contenimento della spesa necessaria per la difesa esterna.
23. L’esigenza di razionalizzazione delle risorse pubbliche e, segnatamente, delle modalità dell’avvalimento dell’Avvocatura erariale è poi riconosciuta, con ogni evidenza, dalla norma di interpretazione autentica del giugno 2019, che, della complessa fattispecie, si preoccupa di sottolineare almeno un aspetto: e cioé che nessuna Delib. specifica e motivata (da sottoporre poi agli organi di vigilanza, di cui del R.D. n. 1611 del 1933, art. 43, comma 4) è richiesta all’Agenzia per avvalersi degli avvocati del libero foro, al di fuori dei casi riservati all’Avvocatura erariale su base convenzionale o perfino pure in quelli, ove essa non sia disponibile ad assumere il patrocinio.
24. Tanto è però soltanto una conferma della ricostruzione del sistema della rappresentanza e difesa in giudizio del nuovo Ente come articolato: sistema che si completa con la facoltà dell’Avvocatura erariale di assumere comunque la difesa pure nei casi non convenzionalmente previsti e con quella di avvalimento di dipendenti delegati nei giudizi dinanzi ai giudici di pace ed ai tribunali; sistema che esige il rafforzamento e la razionalizzazione e non già alcuna limitazione delle facoltà di avvalimento di una rappresentanza tecnica pure non istituzionale, già in precedenza riconosciute anche solo in via ermeneutica: come nel caso anche della rappresentanza e difesa dinanzi alle Commissioni tributarie, secondo quanto è reso evidente dall’espressa salvezza di una norma generalmente ricondotta a quegli istituti, quale il D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 11, comma 2, (nonostante altre siano più direttamente a quelli riferibili: invero, la possibilità di stare in giudizio di persona riconosciuta da quella norma non è stata, per consistente indirizzo ermeneutico, ritenuta ostativa all’avvalimento di avvocati del libero foro: Cass. 06/09/2004, n. 17936; Cass. 23/10/2006, n. 22804; Cass. 07/12/2005, n. 27035; Cass. 04/02/2005, n. 2302; Cass. ord. 15/10/2018, n. 25625).
– temperato dalla sola possibilità di derogare con Delib. motivata e specifica nel primo dei due casi;
– nel secondo, regolato dalla necessità di rispettare – nella nomina – i criteri generali dell’atto generale di cui allo stesso art. 1, comma 5 e dei principi del codice dei contratti pubblici, temperato dall’eccezione della volontaria assunzione del patrocinio da parte dell’Avvocatura erariale;
a) se la convenzione riserva all’Avvocatura di Stato la difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia può evitarla solo in caso di conflitto, oppure alle condizioni del R.D. n. 1611 del 1933, art. 43, comma 4, (cioé adottando la Delib. motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove l’Avvocatura erariale si renda indisponibile;
b) se, invece, la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l’adozione di apposita Delib. od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al comma 5 e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici);
27. Un simile evidente automatismo della sussunzione entro l’una o l’altra categoria esclude poi in radice la necessità di ogni formalità, tra cui l’adozione di delibere o determinazioni e le relative produzioni documentali, ivi compresa quella della convenzione o dei regolamenti interni, siccome tutti adeguatamente pubblicizzati e reperibili senza difficoltà dal pubblico indifferenziato delle potenziali controparti: in sostanza, risulta postulata (cioé anche solo implicitamente allegata) la sussistenza dei relativi presupposti con la semplice diretta formazione dell’atto da parte dell’Avvocatura o, nell’alternativa evenienza, nel conferimento della procura ad avvocato del libero foro, in dipendenza di un atto meramente interno dell’Agenzia che si è determinata ad agire o a resistere in giudizio, del quale non vi è necessità di alcuna specifica o separata documentazione od allegazione, nemmeno nel giudizio di legittimità.
28. Beninteso, ove la fattispecie fosse invece caratterizzata dall’eccezione al riparto automatico appena tratteggiato, cioé la sottrazione della fattispecie al patrocinio autorizzato nonostante essa rientri tra quelle riservate convenzionalmente all’Avvocatura, sarà come di consueto – indispensabile la specifica e motivata Delib. di affidamento all’avvocato del libero foro, secondo la ricostruzione compendiata da ultimo dalla già richiamata Cass. Sez. U. 24876/17: e, pertanto, solo in tal caso occorrerà allegare e provare – a maggior ragione nel giudizio di legittimità, ove non si applica l’art. 182 c.p.c. – l’avvenuta rituale adozione di tale Delib.
29. L’ulteriore eccezione, stavolta alla seconda categoria di evenienze e cioé l’assunzione del patrocinio erariale in casi non riservati convenzionalmente alla Avvocatura erariale, non avrà invece bisogno di alcuna specifica allegazione, documentazione o prova, per l’autoevidenza della determinazione di quella di attivare la sua istituzionale potestà, anche e se del caso – come del resto è avvenuto nella presente fattispecie – in evidente revoca del precedente incarico professionale e con immediata sostituzione del professionista del libero foro originariamente officiato.
30. In questo senso non può condividersi, nella sua assolutezza, la richiesta conclusiva del Procuratore generale di dichiarare che “la rappresentanza e la difesa in giudizio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, tramite il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, risulta facoltativa, e non obbligatoria, rispetto al patrocinio degli avvocati del libero foro”: il patrocinio erariale non può mai dirsi sempre e comunque facoltativo, perché esso è la norma, sia pure solo, nei casi convenzionalmente identificati da Agenzia ed Avvocatura. La formulazione appena riportata non può condividersi, perché non si fa adeguato carico della peculiarità del sistema, che si fonda pur sempre sull’autolimitazione, su base convenzionale, della altrimenti tendenzialmente generale ed illimitata facoltà dell’Agenzia di avvalersi – sia pure e beninteso nel rispetto dei criteri stabiliti dai propri atti di carattere generale e dal codice dei contratti pubblici – di avvocati del libero foro (salva la facoltà di assunzione diretta del patrocinio in casi di particolare rilevanza, anche solo economica, da parte dell’Avvocatura erariale, nonché l’altra, di avvalersi di propri dipendenti delegati).
33. Possono così enunciarsi i seguenti principi di diritto nell’interesse della legge ai sensi dell’art. 363 c.p.c., comma 3:
– dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come ad essa riservati dalla convenzione con questa intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi del 30 ottobre 1933, n. 1933, art. 43, comma 4, di apposita motivata Delib. da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, ovvero, in alternativa e senza bisogno di formalità, né della Delib. prevista dal richiamato art. 43, comma 4 R.D. cit., – di avvocati del libero foro – nel rispetto del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del medesimo D.L. 193 del 2016, art. 1, comma 5 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio”;
35. Va infine dato atto che, tale essendo la ragione della definizione del presente giudizio di legittimità (Cass. ord. 30/09/2015, n. 19560; Cass. Sez. U. 12/06/2019, n. 15751), se non anche perché ne sarebbe stata esente istituzionalmente la ricorrente (Cass. 14/03/2014, n. 5955), non sussistono i presupposti processuali per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione.
Ai sensi dell’art. 363 c.p.c., comma 3, enuncia il principio di diritto nell’interesse della legge di cui al punto 33 della motivazione.
Scarica Cass. Civ., SS.UU., 19/11/2019, n. 30008
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