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Timestamp: 2020-02-18 15:13:28+00:00
Document Index: 35336610

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APCE - Doc. 12222 (2010) - Le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie- Herzégovine
Doc. 12222
Rapport | Doc. 12222 | 27 avril 2010
Le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie- Herzégovine
Corapporteur : M. Kimmo SASI, Finlande, PPE/DC
Origine - Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997) 2010 - Deuxième partie de session
L’Assemblée parlementaire a suivi de près l’évolution de la situation en Bosnie-Herzégovine depuis janvier 2010, notamment sous l’angle de la nécessité de modifier la Constitution pour exécuter l’arrêt juridiquement contraignant rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine. L’Assemblée est sérieusement préoccupée par le fait que les initiatives prises par les autorités n’ont pas encore donné de résultats concrets.
L’Assemblée est pleinement consciente des implications que la tenue des élections générales d’octobre 2010 pourrait avoir, sur la base de règles contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et à ses protocoles additionnels. Dans un tel cas, elle reviendra sur la question afin d’adopter la position politique qui s’imposera.
Dans l’intervalle, l’Assemblée encourage vivement les autorités de Bosnie-Herzégovine à ne pas perdre de temps et à lancer un processus institutionnalisé sérieux destiné à élaborer un ensemble complet de modifications constitutionnelles, conformément aux engagements pris par le pays lors de l’adhésion. Elle appelle les autorités nouvelles qui seront formées après les élections à faire de la mise en œuvre des engagements restants pris par le pays lors de l’adhésion, y compris de la réforme constitutionnelle, leur priorité politique.
1.	L’Assemblée parlementaire rappelle sa Résolution 1701 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, dans laquelle elle exhorte les principaux acteurs de la scène politique à s’associer à un dialogue digne de ce nom et constructif sur des propositions concrètes d’amendements à la Constitution, afin d’adopter un ensemble complet de réformes, éliminant notamment la discrimination constitutionnelle envers les soi-disant « autres » et les membres des « peuples constituants » ne résidant pas dans l’entité où leur groupe ethnique est largement représenté, avant la convocation des élections législatives d’octobre 2010. L’Assemblée a suivi de près l’évolution de la situation en Bosnie-Herzégovine depuis l’adoption de cette résolution, notamment sous l’angle de la nécessité de modifier la Constitution avant les élections pour exécuter l’arrêt juridiquement contraignant rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine.
2.	L’Assemblée constate avec beaucoup d’inquiétude que les initiatives prises par les autorités n’ont pas encore donné de résultats concrets. Bien qu’elle reste théoriquement possible, l’adoption de modifications de la Constitution avant la convocation des élections semble assez improbable. C’est pourquoi les élections législatives d’octobre 2010 risquent fort de se dérouler elles aussi selon des modalités contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et à ses protocoles additionnels, ainsi qu’à l’arrêt de la Cour.
3.	L’Assemblée rappelle que la Bosnie-Herzégovine n’a toujours pas honoré plusieurs de ses principaux engagements : la révision de la législation électorale ; l’élimination de la discrimination constitutionnelle qui interdit aux « autres » et aux membres des « peuples constituants » ne résidant pas dans l’entité où leur groupe ethnique est largement représenté de se présenter aux élections à la présidence de Bosnie-Herzégovine et à la Chambre des peuples ; le renforcement des institutions de l’Etat. Malheureusement, l’Assemblée note que, depuis 2006, très peu de progrès ont été faits dans la mise en œuvre de ces engagements et d’autres. Cela est très décourageant, dans la mesure où l’Assemblée a appelé à plusieurs reprises les autorités de Bosnie-Herzégovine à accélérer les réformes et à honorer les engagements restants.
4.	Ainsi que cela est indiqué dans des résolutions précédentes de l’Assemblée, l’absence de réforme constitutionnelle empêche l’aboutissement de réformes indispensables dans les secteurs clés des institutions démocratiques, de l’Etat de droit et des droits de l'homme, et ralentit la progression du pays sur la voie de l’intégration euro-atlantique. Pour briser le cycle de blocage et d’affrontement perpétuels, les autorités de Bosnie-Herzégovine et les principaux acteurs de la scène politique doivent assumer pleinement leurs responsabilités politiques, sortir la réforme constitutionnelle de l’impasse actuelle et mettre en œuvre aussi rapidement que possible les engagements pris lors de l’adhésion qui n’ont pas encore été honorés.
5.	L’Assemblée est pleinement consciente des implications que pourraient avoir la non-exécution de l’arrêt Sejdic et Finci avant les élections législatives d’octobre 2010 et la tenue de ces élections sur la base de règles contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et à ses protocoles additionnels. Dans ce cas, elle reviendra sur la question afin d’adopter la position politique qui s’imposera.
6.	Dans l’intervalle, l’Assemblée encourage vivement les autorités de Bosnie-Herzégovine à ne pas perdre de temps et à lancer, avant les élections législatives d’octobre 2010, un processus institutionnalisé sérieux destiné à élaborer un ensemble complet de modifications constitutionnelles, conformément aux engagements pris par le pays lors de l’adhésion, en tirant pleinement parti du savoir-faire et des recommandations des experts de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise). Il importe que des experts juristes de Bosnie-Herzégovine soient largement associés à ce processus institutionnalisé, qui doit être fondé sur un mandat politique clair, afin que le processus aboutisse à une analyse complète de toutes les propositions qui ont été faites et à l’élaboration d’un ensemble de modifications concrètes qui puisse faire l’objet d’un consensus parmi les principaux acteurs de la scène politique. Il faudrait aussi organiser en temps utile des consultations appropriées de la société civile. Ce processus devrait se poursuivre après les élections et la formation de nouvelles autorités ; ces dernières devraient faire de la mise en œuvre des engagements restants pris par le pays lors de l’adhésion, y compris de la réforme constitutionnelle, leur priorité politique.
7.	En même temps, l’Assemblée souligne l’importance d’assurer une pleine coopération entre la Bosnie-Herzégovine et le Conseil de l’Europe et exhorte les autorités à nommer, aussi rapidement que possible, des membres à la Commission de Venise ainsi qu’aux autres organes de suivi du Conseil de l’Europe dans lesquels la Bosnie-Herzégovine n’a pas encore de membres.
8.	L’Assemblée appelle tous les partenaires internationaux et, en particulier l’Union européenne, à soutenir pleinement le processus institutionnalisé proposé pour l’élaboration des amendements constitutionnels, afin d’accélérer l’avancement de la Bosnie-Herzégovine sur le chemin de l’intégration euro-atlantique. Elle souligne l’importance de la participation du Conseil de l’Europe au Sommet de l’Union européenne pour les Balkans occidentaux, qui se tiendra le 2 juin 2010, afin d’assurer des synergies appropriées avec des partenaires régionaux et internationaux clés.
9.	L’Assemblée décide de suivre de près le processus de réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine et invite sa commission de suivi à examiner régulièrement les progrès accomplis par les autorités lors de ses prochaines réunions, en vue de proposer à l’Assemblée d’autres mesures à prendre si la situation l’exige.
1.	L’Assemblée parlementaire renvoie à sa Résolution … (2010) sur le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine, et recommande au Comité des Ministres :
1.1.	de prendre cette résolution en considération dans le cadre de sa propre procédure de rapports périodiques, menée par le Groupe de rapporteurs sur la démocratie (GR-DEM) ;
1.2.	d’apporter un soutien politique sans réserve au processus institutionnalisé destiné à l’élaboration de modifications constitutionnelles, que les autorités sont invitées à lancer sans plus tarder. Ce processus devrait réunir des experts juristes de Bosnie-Herzégovine et viser à analyser les diverses propositions de modifications qui ont été faites et à élaborer un ensemble complet de modifications constitutionnelles, nécessaires au respect par la Bosnie-Herzégovine des engagements qu’elle n’a pas encore honorés ;
1.3.	de concevoir un programme de coopération ciblé, avec la participation de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et en coopération avec les principaux partenaires internationaux, de manière à faire bénéficier les experts juristes de Bosnie-Herzégovine de l’essentiel du savoir-faire européen et de conseils spécialisés, en fonction de leurs besoins ;
1.4.	d’assurer que le Conseil de l’Europe soit représenté à un niveau approprié au Sommet de l’Union européenne pour les Balkans occidentaux qui se tiendra le 2 juin 2010.
C.	Exposé des motifs par M. Sasi et Mme Woldseth, corapporteurs
1.	Lors de sa réunion du 17 mars 2010, la commission de suivi a tenu un échange de vues avec les membres de la délégation parlementaire de la Bosnie-Herzégovine au sujet du suivi de la Résolution 1701 (2010) de l’Assemblée sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, sur la base des conclusions de la visite effectuée dans ce pays par le Président de l’Assemblée parlementaire du 1er au 3 mars 2010. Les discussions ont porté essentiellement sur la mise en œuvre, avant les élections législatives prévues en octobre 2010, de la réforme constitutionnelle requise dans l’arrêt Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine de la Cour européenne des droits de l’homme.
2.	A la suite de cet échange de vues, la commission « a demandé aux corapporteurs d’effectuer une visite d’information dans le pays avant la partie de session d’avril 2010 de l’Assemblée et, en fonction des conclusions des corapporteurs, a demandé au Président de la commission de proposer au Bureau, au nom de la commission, la tenue d’un débat d’urgence sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine lors de la partie de session d’avril 2010 de l’Assemblée » .
3.	Sur la base de cette décision, nous nous sommes rendus en Bosnie-Herzégovine les 12 et 13 avril 2010 pour y rencontrer les membres des Collèges des deux Chambres de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, les dirigeants de tous les groupes parlementaires et les représentants de la communauté internationale. Nous remercions l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine et le Représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe à Sarajevo pour leur aide précieuse dans l’organisation de ces réunions.
4.	Au vu des conclusions de notre visite, nous avons adressé une lettre au Président de la commission de suivi, M. Dick Marty, pour lui recommander de demander la tenue d'un débat d'urgence sur « le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine » lors de la partie de session d’avril 2010 de l’Assemblée. Le 26 avril 2010, à la suite d’une recommandation du Bureau, l’Assemblée a décidé d’organiser un débat d'urgence sur cette question et a renvoyé le dossier à la commission de suivi. Conformément à la pratique habituelle de la commission, nous avons été nommés d’office corapporteurs sur cette question.
5.	Le présent rapport comprend trois grandes parties : un rappel des engagements pris par la Bosnie-Herzégovine lors de son adhésion en matière de réforme constitutionnelle ; une synthèse des principaux développements concernant cette réforme depuis l’adoption de la Résolution 1701 (2010) de l’Assemblée ; un aperçu des implications d’une absence de réforme avant les élections et les répercussions éventuelles au niveau de l’Assemblée, ainsi qu’à l’échelle du Conseil de l’Europe. Pour conclure, nous formulerons quelques recommandations à l’intention des autorités de Bosnie-Herzégovine.
2.	Bref récapitulatif des engagements pris par la Bosnie-Herzégovine lors de son adhésion en matière de réforme constitutionnelle
6.	La Bosnie-Herzégovine a adhéré au Conseil de l’Europe en 2002. A cette occasion, les autorités ont volontairement contracté un certain nombre d’engagements, en plus des obligations statutaires générales entraînées par l'adhésion à l'Organisation. Ces engagements spécifiques ont été définis sur la base de l’Avis 234 (2002) de l’Assemblée.
7.	En ce qui concerne les institutions étatiques et la réforme électorale, l’Assemblée soulignait dans son Avis 234 (2002) que « les institutions d’Etat devront être renforcées, aux dépens des institutions existant au niveau des entités, le cas échéant par une révision de la Constitution » (paragraphe 4).
8.	Parallèlement, toujours selon l’Avis 234 (2002), les autorités de la Bosnie-Herzégovine s’engageaient à « revoir la loi électorale, dans un délai d’un an, avec l’aide de la Commission pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et à la lumière des principes du Conseil de l’Europe, aux fins d’amendement, le cas échéant » (paragraphe 15.iv.b).
9.	Dans les résolutions qu’elle a adoptées ultérieurement, l’Assemblée a appelé à plusieurs reprises les autorités de la Bosnie-Herzégovine à mettre en œuvre une réforme constitutionnelle pour atteindre deux grands objectifs :
premièrement, la réforme constitutionnelle doit permettre de réviser les dispositions électorales afin de « mettre un terme à la discrimination constitutionnelle de tous ceux qui n’appartiennent pas à l’un des trois peuples constitutifs » (Résolution 1383 (2004) de l’Assemblée, paragraphe 3) ;
deuxièmement, le fonctionnement des institutions au niveau de l’Etat doit être amélioré en vue de « créer un Etat moderne et fonctionnel » (Résolution 1383 (2004) de l’Assemblée, paragraphe 8).
10.	Après le rejet, en avril 2006, à deux voix près, de ce que l’on avait appelé « l’ensemble des propositions d’avril » d’amendements constitutionnels, l’Assemblée a tenu un débat d’urgence et adopté la Résolution 1513 (2006), dans laquelle elle adressait un certain nombre de recommandations concrètes aux autorités. Ses principales demandes portaient sur l’adoption d’une nouvelle Constitution avant le mois d’octobre 2010, afin :
« de remplacer le dispositif de représentation ethnique par une représentation fondée sur le principe de citoyenneté, notamment en mettant un terme à la discrimination constitutionnelle envers les "autres" » (paragraphe 20.1) ;
« de définir des processus décisionnels efficaces et rationnels, qui ne soient pas sacrifiés au principe de la participation des représentants de chaque peuple constitutif à toutes les décisions » (paragraphe 20.2) ; et
« de revoir l’organisation territoriale de l’Etat et son découpage en entités, cantons et municipalités, ainsi que la répartition des compétences entre l’Etat et les niveaux inférieurs, afin de renforcer l’efficacité et la viabilité du système » (paragraphe 20.3).
11.	A la suite d’une discussion sur un rapport de suivi général concernant le respect des obligations et engagements de la Bosnie-Herzégovine en septembre 2008, l’Assemblée a rappelé ses demandes précédentes dans sa Résolution 1626 (2008) et exhorté tous les acteurs politiques nationaux à « relancer le dialogue sur les diverses propositions de réforme immédiatement après l’élection locale d’octobre 2008, en étroite coopération avec la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), afin d’élaborer et d’adopter une nouvelle Constitution avant octobre 2010 » (paragraphe 8).
12.	En l’absence d’une réforme constitutionnelle à la fin de l’année 2009, l’Assemblée a organisé un débat sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine lors de sa partie de session de janvier 2010 et adopté la Résolution 1701 (2010), dans laquelle elle s’est dite « sérieusement préoccupée par l’absence de progrès de la réforme constitutionnelle » (paragraphe 5).
13.	L’Assemblée a également pris note de l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine (requêtes nos 27996/05 et 34836/06), et noté qu’il était urgent de mettre en œuvre une réforme constitutionnelle au cours des prochains mois pour que les élections d’octobre 2010 puissent être organisées conformément à la Constitution révisée et respectant les normes de la Convention européenne des droits de l'homme. L’Assemblée a ainsi appelé l’ensemble des acteurs de la scène politique nationale à « s’associer pleinement à un dialogue digne de ce nom et constructif sur des propositions concrètes d’amendements à la Constitution dans le droit-fil des recommandations de la Commission de Venise de 2005, afin d’adopter un ensemble de réformes en temps opportun pour les élections législatives de 2010 qui devraient être organisées conformément à la Constitution révisée » (paragraphe 9).
3.	Principaux développements concernant la réforme constitutionnelle depuis l’adoption de la Résolution 1701 (2010) de l’Assemblée
3.1.	Au niveau national
3.1.1.	Adoption du Plan d’action pour l’exécution de l’arrêt dans l’affaire Sejdic et Finci
14.	Le 11 février 2010, le Conseil des ministres de la Bosnie-Herzégovine a chargé le ministère de la Justice d'élaborer un plan d’action pour l’exécution de l’arrêt susmentionné, en coordination avec le ministère des Droits de l'homme et des Minorités ainsi que le ministère des Affaires civiles. Ce plan d’action a été examiné par le Conseil des ministres le 4 mars, puis approuvé par l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine. Il prévoyait la création d’un groupe de travail de 13 membres, composé des membres du Conseil des ministres et des représentants des groupes parlementaires et des groupes ethniques à l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine. Ce groupe de travail était chargé de préparer des amendements à la Constitution avant le 29 mars 2010, qui devaient être examinés et approuvés par le Conseil des ministres avant le 1er avril 2010. Il devait ensuite préparer des amendements au Code électoral avant le 15 avril 2010.
15.	Le plan d’action a été transmis au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, qui a entamé le processus de contrôle de l’exécution de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine.
16.	Nous notons que tous les partis politiques représentés à l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine ont participé au groupe de travail. Tous ont fait des propositions d’amendement. Cependant, sur le fond, les propositions variaient considérablement. En particulier, le Parti de l’action démocratique (SDA) a présenté les amendements « Butmir I » du 19 octobre 2009 à titre de paquet d'amendements constitutionnels visant à exécuter l’arrêt Sejdic et Finci et à renforcer le fonctionnement des institutions étatiques. Le parti HDZ de Bosnie-Herzégovine a présenté une autre série d’amendements en faveur d’une réforme approfondie, qui s’inspiraient également des propositions de Butmir mais suggéraient d’autres modalités pour l’élection de la Présidence (élection indirecte d’un Président et de deux Vice-présidents parmi les membres de la Chambre des Représentants, les candidats étant nommés par la Chambre des Peuples) et une composition modifiée et élargie de la Chambre des Peuples. L’Alliance des sociaux-démocrates indépendants (SNSD) estimait qu’une élection indirecte des membres de la Présidence parmi les membres de la Chambre des Représentants était inacceptable. Elle a déposé une proposition nettement moins ambitieuse visant simplement à éliminer la discrimination qui s’exerce lors des élections à la Présidence et à la Chambre des Peuples à l’égard des « autres » et des représentants des peuples constituants qui ne résident pas dans l’entité où leur communauté est largement représentée. Le Parti démocratique serbe (SDS) a lui aussi proposé une série d’amendements « a minima » dont l’objectif est seulement d’éliminer la discrimination qui s’exerce lors des élections à la Présidence et à la Chambre des Peuples à l’égard des « autres » et des représentants des peuples constituants qui ne résident pas dans l’entité où leur communauté est largement représentée. Le parti HDZ 1990 a présenté un mémorandum indiquant les grands axes sur lesquels devraient s’appuyer les amendements constitutionnels (en particulier élection indirecte des membres de la Présidence, validation constitutionnelle des pouvoirs transférés par les Entités à l’Etat, modification des modalités de prise de décision au sein de la Chambre des Peuples, notamment, sur des questions de protection des intérêts nationaux vitaux, renforcement de l’Assemblée parlementaire et du Conseil des ministres, ajout d’une disposition sur l’intégration dans l’Union européenne).
17.	Le Parti pour la Bosnie-Herzégovine (SBiH) a lancé sa propre initiative avant même la création du groupe de travail. Sa proposition visait à ajouter un membre à la Présidence (le quatrième), qui serait élu au nom des « autres » ; en outre, trois délégués supplémentaires nommés par le groupe des « autres » viendraient compléter la Chambre des Peuples. Cette proposition a été rejetée par la Commission permanente des affaires juridiques et constitutionnelles de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine et ne fait plus l’objet de discussions.
18.	L’adoption du plan d’action et la création du groupe de travail laissaient entrevoir de bonnes choses au départ, mais nous estimons que les principaux acteurs n’ont pas sérieusement tenté de négocier une proposition qui aurait pu susciter un consensus dans le groupe de travail. En fait, ce dernier ne s’est réuni que trois fois et les partis politiques participants ont présenté des propositions qui, dans certains cas, étaient diamétralement opposées (par exemple élection directe/indirecte des membres de la Présidence). Nous aurions espéré des consultations plus intenses entre les membres, ainsi que certains travaux d’élaboration d’amendements concrets. Nous estimons par conséquent que la création du groupe de travail a en fait été une occasion manquée.
19.	En vertu du Code électoral de Bosnie-Herzégovine, les élections ont lieu la première semaine d’octobre de l’année électorale. Elles doivent être convoquées six mois avant le jour du scrutin. Dans ce contexte, la date limite pour adopter des amendements constitutionnels (puis harmoniser le Code électoral avec les nouvelles dispositions constitutionnelles) correspond à la dernière semaine de mai 2010.
20.	En conséquence, dans la mesure où le groupe de travail n’est pas parvenu à se mettre d’accord sur le moindre amendement et où les principaux acteurs semblent avoir des positions extrêmement divergentes qui ne laissent pas la moindre place à un consensus, la possibilité de voir adopter des amendements constitutionnels avant la convocation des élections législatives paraît quasiment inexistante. Il est très probable que le scrutin d'octobre 2010 en Bosnie-Herzégovine soit une nouvelle fois tenu selon les normes contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et de ses protocoles additionnels, ainsi qu’à l’arrêt obligatoire de la Cour dans l’affaire Sejdic et Finci.
3.1.2.	Proposition de reporter les élections législatives ou de réduire le délai entre leur convocation et leur déroulement
21.	Récemment, certains acteurs ont avancé l’idée de réviser le Code électoral pour repousser la date des élections (de quelques mois) ou réduire le délai légal entre la convocation des élections et le jour du scrutin . Nous ne sommes pas convaincus qu'il s’agisse d’une bonne initiative.
22.	Tout d’abord, en vertu des normes européennes, les Etats membres doivent éviter de modifier la législation électorale six mois avant le scrutin, afin de ne pas porter atteinte à la crédibilité et à la stabilité du système électoral . Ensuite, le fait de réduire le délai entre la convocation des élections et le jour du scrutin peut poser de nombreux problèmes techniques à l’administration électorale, liés à la nécessité de mener un certain nombre d’activités obligatoires pour garantir le bon déroulement des élections. Enfin, nous ne pensons pas qu’un délai supplémentaire permettrait de parvenir à des amendements à la Constitution et au cadre électoral, étant donné que les principaux acteurs, comme nous l’avons vu, ne semblent pas prêts à s’engager dans de véritables négociations avant les élections.
23.	En tout état de cause, pour modifier le délai concernant la convocation et/ou la tenue des élections législatives, il faudrait adopter des amendements au Code électoral. Cela nécessiterait un vote dans les deux Chambres du Parlement. Un tel vote exigerait une volonté politique et un large consensus entre les principaux acteurs, car l’adoption d’une loi au Parlement requiert le vote des Entités dans les deux Chambres et peut donner lieu à une procédure relative aux intérêts nationaux vitaux à la Chambre des Peuples.
3.2.	Au niveau international
3.2.1.	Mesures prises par les institutions du Conseil de l’Europe
24.	Lors de leur 1078e réunion sur les droits de l’homme (DH) (2-4 mars 2010), les Délégués des Ministres du Conseil de l’Europe ont examiné l’exécution par les autorités de Bosnie-Herzégovine de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci. Dans la décision adoptée, les Délégués des Ministres ont rappelé l’engagement pris par la Bosnie-Herzégovine de revoir la loi électorale dans un délai d’un an à la lumière des principes de la Convention, avec l’aide de la Commission de Venise, et de la réviser le cas échéant ; ont rappelé que le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire ont régulièrement demandé aux autorités de Bosnie-Herzégovine de mettre la Constitution en conformité avec les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme et de veiller à ce que toute personne appartenant au groupe dit des « autres » se voit donner la possibilité effective de se présenter aux élections à la présidence ou à la Chambre des peuples ; et ont vivement encouragé les autorités de Bosnie-Herzégovine à redoubler d’efforts en vue d’éliminer la discrimination existante contre les « autres », en prenant en considération les avis de la Commission de Venise dans le cadre de l’élaboration des mesures à prendre. Les Délégués des Ministres ont également décidé de reprendre l’examen de cette question lors de leur 1086e réunion (DH), en juin 2010 .
25.	En même temps, il y a lieu de mentionner que, lors de leur 1081e réunion, le 31 mars 2010, les Délégués des Ministres ont décidé d’inscrire à l’ordre du jour de la 120e session ministérielle (qui se tiendra le 11 mai 2010) le sujet d’actualité politique suivant : « Rôle stratégique et responsabilité du Conseil de l’Europe : la Bosnie-Herzégovine » . Nous nous félicitons de cette initiative qui va dans le sens des recommandations de l’Assemblée contenues dans la Recommandation 1894 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine .
26.	Du 1er au 3 mars 2010, le président de l’Assemblée parlementaire s’est rendu en visite officielle en Bosnie-Herzégovine et a rencontré tous les grands acteurs de la scène politique en vue de faciliter le dialogue concernant les modifications à apporter à la Constitution et leur adoption, afin que les élections législatives d’octobre 2010 se déroulent conformément aux principes de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels. Lors de ces entretiens, le président de l’Assemblée a indiqué que « la Bosnie-Herzégovine doit procéder d’urgence à une vaste révision de sa Constitution, mais dans un premier temps, avant les élections d’octobre, il convient de modifier au minimum les dispositions qui empêchent certains citoyens de se porter candidat aux élections à la présidence et à la Chambre des peuples ». Il a ajouté que « le pays doit au plus vite aller de l’avant, en s’appuyant sur des institutions opérationnelles qui répondent aux préoccupations ordinaires des citoyens ».
27.	Après la visite du président, la Commission de suivi de l’Assemblée a eu, le 17 mars 2010, un échange de vues avec les membres de la délégation de Bosnie-Herzégovine auprès de l’Assemblée et a donné pour instruction aux corapporteurs d’effectuer une visite d’information dans le pays afin de faire le point sur l’avancement de la réforme constitutionnelle. Dans le cadre de cette visite, qui a eu lieu les 12 et 13 avril, nous avons rencontré les dirigeants de tous les groupes politiques des deux Chambres de l’Assemblée parlementaire, ainsi que les membres des Collèges des deux Chambres.
28.	Lors de ces rencontres, nous avons souligné la nécessité absolue de garantir l’exécution de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci avant les élections. Nous avons fait valoir que l’adoption des indispensables modifications « minimales » de la Constitution avant la tenue du scrutin pourrait ouvrir la voie à la mise en œuvre d’une réforme globale après les élections, afin de respecter l’engagement d’améliorer le fonctionnement des institutions de l’Etat souscrit après l’adhésion du pays.
29.	Lors de nos réunions avec les dirigeants des groupes parlementaires, nous avons examiné les diverses propositions d’amendements présentées dans le cadre du groupe de travail (voir paragraphe 16 ci-dessus). Ces échanges de vues nous ont donné l’impression que les principaux acteurs politiques n’étaient pas prêts à s’engager dans une négociation constructive au sujet des modifications à apporter à la Constitution avant les élections. En même temps, nous avons noté que tous ont fait part de leur volonté de reprendre le débat sur une réforme constitutionnelle immédiatement après les élections d’octobre 2010.
30.	D’une manière générale, nous sommes arrivés à la conclusion que la volonté politique de procéder à une réforme constitutionnelle avant les élections fait défaut. Ceci est d’autant plus décevant que ce n’est pas la première fois que nous sommes confrontés à cette situation en Bosnie-Herzégovine. Il est grand temps que les principaux acteurs politiques endossent leurs responsabilités politiques. Les droits de l’homme, l’intégration européenne et la prospérité ne sont pas donnés gratuitement. Ceux qui se proposent d’atteindre ces objectifs doivent travailler dur pour traduire ces aspirations en actions concrètes.
3.2.2.	Initiatives lancées par les principaux partenaires internationaux
31.	Le 22 janvier 2010, le commissaire européen à l’élargissement a adressé à M. Nikola Spiric, président du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine, un courrier lui demandant des informations concernant les mesures prises par les autorités en vue d’exécuter l’arrêt de la Cour. Ce point est particulièrement important car l’abolition de la discrimination constitutionnelle contre les « autres » est une condition de la mise en œuvre de l’Accord de stabilisation et d’association (ASA).
32.	Dans ce contexte, le Comité directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix (PIC SB) a fait observer dans son communiqué du 25 février 2010 que, s’il n’est pas donné suite sans délai à l’arrêt rendu récemment par la Cour européenne des droits de l’homme, les élections à venir se dérouleront dans des conditions incompatibles avec la Convention européenne des droits de l’homme, ce qui pourrait avoir une incidence sur l’ASA. Il s’est par ailleurs félicité des premières mesures prises par les autorités de Bosnie-Herzégovine en vue de modifier la Constitution et les a exhortées à achever ce processus à temps pour les prochaines élections, en soulignant que de nouveaux changements constitutionnels devraient améliorer le fonctionnement politique du pays et favoriser ses aspirations.
33.	Parallèlement à ces initiatives, la présidence espagnole de l’Union européenne et les Etats-Unis n’ont pas ménagé leurs efforts pour tenter de susciter un consensus entre les principaux acteurs politiques au sujet de la réforme constitutionnelle. Le ministre espagnol des Affaires étrangères, M. Miguel Angel Moratinos, et le sous-secrétaire d’Etat américain, M. Jim Steinberg, se sont rendus en Bosnie-Herzégovine les 6 et 7 avril pour s’entretenir avec les principaux acteurs politiques, dans le but de donner une impulsion à la réforme constitutionnelle et de renforcer la détermination des dirigeants bosniaques à avancer sur la voie de l’intégration au sein des structures euro-atlantiques. Pendant cette visite, le principe d’une déclaration des principaux acteurs politiques concernant leur attachement à la poursuite de la réforme constitutionnelle après les élections aurait été débattu. Cependant, rien n’indique qu’il sera donné suite à cette proposition. M. Moratinos a en outre annoncé que la présidence espagnole de l’Union européenne organiserait une conférence sur les Balkans occidentaux en juin 2010. Cette conférence devrait, entre autres, tracer la voie sur laquelle les dirigeants bosniaques vont engager le pays après les élections législatives d’octobre 2010.
4.	Absence de réforme constitutionnelle avant les élections législatives d’octobre 2010 et implications possibles au niveau de l’Assemblée et d’autres organes du Conseil de l’Europe
4.1.	Surveillance par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de l’exécution de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci
34.	Aux termes de l’article 46 de la Convention européenne des droits de l’homme, les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties. L’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution.
35.	Selon les Règles du Comité des Ministres, une affaire ne peut pas être ajournée pendant plus de six mois et reste inscrite à l’ordre du jour du Comité des Ministres tant que ce dernier n’est pas satisfait de la pleine exécution de l’arrêt. Le Comité des Ministres peut également décider d’examiner une affaire soumise à sa surveillance sur une base plus régulière, c’est-à-dire plus de deux fois par an. Le 3 mars 2010, le Comité des Ministres a ainsi décidé de reprendre l’examen de l’affaire Sejdic et Finci, qui était déjà inscrite à l’ordre du jour de sa réunion de juin .
36.	L’exécution d’un arrêt peut impliquer a) le paiement de l’indemnisation accordée et des frais et dépens, b) l’adoption de mesures individuelles (telles la réouverture de la procédure pénale en cas de procès inéquitable ou la restitution de biens) et c) l’adoption de mesures générales afin de prévenir de nouvelles violations similaires à l’avenir. Comme indiqué dans notre rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine (voir doc. 12112 et addendum), les mesures générales appropriées à prendre pour exécuter l’arrêt rendu par la Cour dans cette affaire exigent d’adopter des amendements aux dispositions constitutionnelles régissant les élections à la présidence et à la Chambre des peuples, ainsi que de revoir les dispositions correspondantes du Code électoral.
37.	Si le Comité des Ministres n’est pas satisfait des progrès accomplis pour exécuter l’arrêt, il peut diffuser des déclarations publiques ou adopter des résolutions intérimaires .
38.	Il est à noter que, même si cela a parfois pris des années, tous les arrêts rendus par la Cour durant les 50 dernières années ont toujours été exécutés.
39.	Bien évidemment, dans ce rapport nous ne pouvons pas prendre position pour le Comité des Ministres. Nous continuerons à suivre de près les développements sur ce front.
4.2.	Implications possibles pour l’Assemblée de la non-exécution de l’arrêt Sejdic et Finci
4.2.1.	Observation des élections générales d’octobre 2010
40.	Selon sa pratique habituelle, l’Assemblée devrait normalement observer les élections générales qui se tiendront en octobre 2010, sous réserve de la réception d’une invitation des autorités.
41.	Dans le dernier rapport d’observation des élections, l’Assemblée a noté que « la manière dont, le 1er octobre 2006, les élections générales en Bosnie-Herzégovine ont été menées, a d’une façon générale été conforme aux normes du Conseil de l’Europe. Cela étant, en raison des restrictions constitutionnelles au droit d’éligibilité fondées sur l’appartenance ethnique, ces élections ont une nouvelle fois enfreint les dispositions du Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme et les engagements du Conseil de l'Europe » .
42.	Comme indiqué précédemment, dans ses résolutions sur le respect des obligations et engagements de la Bosnie-Herzégovine et sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, l’Assemblée a, à deux reprises, demandé instamment aux autorités de remédier à ce problème et de mettre fin à la discrimination constitutionnelle envers les « autres » avant les élections législatives d’octobre 2010.
43.	Si aucun amendement à la Constitution n’est adopté avant la date limite de convocation des élections (première semaine de mai 2010, selon le Code électoral de la Bosnie-Herzégovine), les élections générales de 2010 se dérouleront, une nouvelle fois, en violation de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels ainsi que de l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sejdic et Finci. L’Assemblée se verrait alors contrainte de réitérer son appréciation et les recommandations formulées depuis 2006.
4.2.2.	Pouvoirs des membres de la délégation de la Bosnie-Herzégovine auprès de l’Assemblée devant être désignés après les élections générales d’octobre 2010
44.	Selon le Règlement de l’Assemblée parlementaire, la Bosnie-Herzégovine devra désigner une nouvelle délégation auprès de l’Assemblée à l’ouverture de la partie de session de l’Assemblée de janvier 2011, ou à tout autre moment dans un délai de six mois suivant les élections générales d’octobre 2010. La nouvelle délégation se composera de membres de la Chambre des représentants et de délégués à la Chambre des peuples, élus sur la base des résultats des élections législatives d’octobre 2010.
45.	Alors que les membres de la Chambre des représentants sont élus au suffrage libre, égal et universel selon un système de représentation proportionnelle, les délégués à la Chambre des peuples sont élus sur la base d’une procédure indirecte. Selon l’article IV, § 1 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Chambre des peuples comprend 15 délégués, dont deux tiers émanent de la Fédération (cinq Croates et cinq Bosniaques) et un tiers de la Republika Srpska (cinq Serbes). Les délégués de la Fédération sont élus par la Chambre des peuples de la Fédération tandis que ceux de la Republika Srpska sont élus par l’Assemblée nationale de la Republika Srpska.
46.	Il s’ensuit de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci qu’en l’absence d’une modification des dispositions constitutionnelles actuelles, l’élection ultérieure des délégués à la Chambre des peuples se fera selon des modalités qui emportent violation de l’article 14 (interdiction de toute discrimination dans la jouissance des droits protégés par la Convention et ses protocoles additionnels) combiné à l’article 3 (droit à des élections libres) du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme. Par conséquent, la légitimité démocratique des membres de la délégation de Bosnie-Herzégovine auprès de l’Assemblée pourrait être mise en question.
4.2.3.	Implications possibles de l’immobilisme en matière de réforme constitutionnelle au regard des engagements et obligations de la Bosnie-Herzégovine envers le Conseil de l’Europe
47.	Comme indiqué précédemment, de même que dans les rapports antérieurs de l’Assemblée, le renforcement des institutions de l’Etat (y compris la mise en œuvre d’une réforme constitutionnelle) et l’élimination de la discrimination constitutionnelle contre les « autres » dans les procédures d’élection à la présidence et à la Chambre des peuples constituent des engagements post-adhésion essentiels qui n’ont pas encore été tenus.
48.	Au cours des quatre premières années d’appartenance au Conseil de l’Europe, les autorités bosniaques et les principaux acteurs de la scène politique se sont efforcés de s’acquitter de ces engagements (efforts couronnés par la préparation d’un train d’amendements constitutionnels, dit « paquet d’avril »). Cependant, depuis 2006, les progrès accomplis sur ce front sont limités, voire inexistants .
49.	Dans ce contexte, on pourrait soutenir qu’il y a des motifs de croire que l’absence de réforme constitutionnelle et la tenue des élections de 2010 selon les dispositions constitutionnelles existantes, discriminatoires, pourraient être considérées comme représentant « une violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe » ainsi qu’un « manque de respect persistant des obligations et engagements [du pays] ». Conformément au Règlement de l’Assemblée, ceci peut donner lieu à la non-ratification des pouvoirs d’une délégation nationale auprès de l’Assemblée ou à la ratification des pouvoirs, assortie de la privation ou de la suspension, applicable aux membres concernés de la délégation, de l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation aux activités de l’Assemblée et de ses organes (article 8 du Règlement).
50.	En dernier recours, le manque de respect persistant par un pays des obligations et engagements contractés peut conduire l’Assemblée à adopter une recommandation adressée au Comité des Ministres, lui demandant d’engager l’action prévue par l’article 8 du Statut du Conseil de l’Europe (paragraphe 12 de la Résolution 1115 (1997) sur la création d’une commission de l’Assemblée pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe).
5.	Remarques conclusives et recommandations
51.	Comme nous l’avons vu ci-dessus, il ressort de notre examen que les chances de parvenir, avant les élections générales d’octobre 2010, à un accord politique de dernière minute concernant la réforme constitutionnelle et l’exécution de l’arrêt Sejdic et Finci sont extrêmement minces. Si les élections d’octobre 2010 se déroulent en violation de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels ainsi que de l’arrêt de la Cour, la question de la légitimité démocratique des membres de la présidence et des délégués à la Chambre des peuples va se poser. Au vu de cette situation, l’Assemblée ne peut que souligner, une fois de plus, que la Bosnie-Herzégovine ne met pas en œuvre les principaux engagements post-adhésion subsistants ni les résolutions ultérieures de l’Assemblée relatives au respect des obligations et engagements et au fonctionnement des institutions démocratiques. En outre, dans l’éventualité d’une observation des élections générales de 2010, elle devrait de nouveau examiner cette question et pourrait décider de prendre toutes mesures appropriées, si la situation l’exige.
52.	Le but de la procédure de suivi de l’Assemblée est d’appuyer les changements démocratiques et d’aider les Etats membres du Conseil de l’Europe à s’acquitter de leurs engagements et obligations. Les sanctions ne constituent pas un instrument dans ce cadre, tant qu’une action positive peut être exercée. Par conséquent, dans l’esprit d’une coopération constructive et de l’appui que nous entendons apporter, nous recommandons instamment aux autorités de Bosnie-Herzégovine de lancer sans délai, en tout état de cause avant les élections d’octobre 2010, un processus institutionnalisé de préparation d’amendements constitutionnels, dans le respect des engagements post-adhésion subsistants et de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Sejdic et Finci.
53.	Ce processus doit être mené à deux niveaux : premièrement, les autorités (le Conseil des ministres comme l’Assemblée parlementaire) devraient fournir l’assise politique et un mandat pour l’élaboration de diverses options possibles en vue d’une vaste réforme constitutionnelle, dans le respect des recommandations de la Commission de Venise ; deuxièmement, il conviendrait de créer une équipe spéciale, regroupant des experts juridiques nationaux de premier plan, afin de préparer la justification de la réforme, d’analyser les diverses propositions existantes, et de déposer un ensemble d’amendements concrets à même de générer un consensus parmi les principaux acteurs politiques. Ce processus devrait se poursuivre après les élections et la formation de nouvelles autorités ; ces dernières devraient faire de la mise en œuvre des engagements restants pris par le pays lors de l’adhésion, y compris de la réforme constitutionnelle, leur priorité politique.
54.	L’Assemblée devrait suivre ce processus très étroitement et prendre en compte ses résultats dans le suivi des obligations et engagements post-adhésion de la Bosnie-Herzégovine. Elle devrait examiner les avancées réalisées sur ce front à l’occasion de l’une de ses futures parties de session, par exemple en avril ou en juin 2011.
55.	En même temps, elle devrait appeler le Comité des Ministres à appuyer pleinement ce processus et, le cas échéant, à mettre en œuvre, en lien avec les autorités nationales, un programme de coopération spécifique en vue de donner, si nécessaire, un avis ciblé et une expertise européenne aux experts nationaux participant à la préparation des propositions d’amendement.
Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997)
Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 27 avril 2010
Membres de la commission : M. Dick Marty (Président), Mme Josette Durrieu (1ère Vice-Présidente), M. Pedro Agramunt Font de Mora (2e Vice-Président), Mme Karin S. Woldseth (3e Vice-Présidente), M. Aydin Abbasov, M. Francis Agius, M. Miloš Aligrudić, Mme Meritxell Batet Lamaña, M. Ryszard Bender, M. József Berényi, Mme Anne Brasseur, M. Patrick Breen, Mme Lise Christoffersen, M. Boriss Cilevičs, M. Georges Colombier, M. Telmo Correia, M. Joseph Debono Grech, M. Juris Dobelis, M. Mátyás Eörsi, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Axel Fischer, Mme Pernille Frahm, M. György Frunda, M. Giuseppe Galati, M. Jean-Charles Gardetto, M. Andreas Gross, M. Michael Hagberg, M. Michael Hancock, M. Davit Harutyunyan, Mme Olha Herasym’yuk, M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, Mme Sinikka Hurskainen, M. Kastriot Islami, M. Mladen Ivanić, M. Zmago Jelinčič Plemeniti, M. Michael Aastrup Jensen, M. Miloš Jevtić, M. Tomáš Jirsa, Mme Corien W.A. Jonker, M. Guiorgui Kandelaki, M. Haluk Koç, Mme Katerina Konečná, M. Jaakko Laakso, M. Terry Leyden, M. Göran Lindblad, Mme Kerstin Lundgren, M. Pietro Marcenaro, M. Bernard Marquet, M. Frano Matušić, M. Miloš Melčák, Mme Nursuna Memecan, M. Jean-Claude Mignon, M. João Bosco Mota Amaral, M. Adrian Năstase, Mme Elsa Papadimitriou, M. Dimitrios Papadimoulis, Mme Vassiliki Papandreou, M. Alexander Pochinok, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Christos Pourgourides, M. John Prescott, Mme Mailis Reps, M. Andrea Rigoni, M. Ilir Rusmali, M. Armen Rustamyan, M. Indrek Saar, M. Kimmo Sasi, M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Yanaki Stoilov, M. Christoph Strässer, M. Björn von Sydow, Mme Chiora Taktakishvili, M. Zhivko Todorov, Mr Øyvind Vaksdal, M. Egidijus Vareikis, M. José Vera Jardim, M. Piotr Wach, M. Robert Walter, M. David Wilshire, Mme Renate Wohlwend, Mme Gisela Wurm, M. Andrej Zernovski.
Secrétariat de la commission : Mme Nachilo, M. Klein, Mme Trévisan, M. Karpenko