Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1996/0007s-96.htm
Timestamp: 2017-03-29 20:53:06+00:00
Document Index: 161438821

Matched Legal Cases: ['art. 94', 'art. 37', 'art. 95', 'art. 2', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 37', 'art. 115', 'art. 115', 'art. 95', 'art. 89', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 37', 'sentenza ', 'art. 94', 'art. 92', 'sentenza ', 'art.\n94', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 92', 'art. 94', 'e contrario', 'art. 94', 'art. 95', 'art.\n115', 'art. 110', 'art. 94']

Consulta OnLine - Sentenza n. 7 del 1996
signori Giudici:
Luigi MENGONI - Prof.
- Dott.
Renato GRANATA - Prof.
Giuliano VASSALLI - Prof.
Francesco GUIZZI - Prof.
Cesare MIRABELLI - Prof.
Fernando SANTOSUOSSO - Avv.
Cesare RUPERTO - Dott.
Riccardo CHIEPPA - Prof.
Gustavo ZAGREBELSKY ha pronunciato la seguente
nel giudizio promosso con ricorso del dott.
Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli
pro-tempore, notificato il 30 ottobre 1995, depositato in cancelleria il 2
novembre successivo ed iscritto al n. 35 del registro conflitti 1995, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito: 1) della mozione in data 4 luglio 1995, così come presentata e posta all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995 e messa a
votazione nominale dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre
1995; 2) dell'atto con cui il Presidente del Senato, per implicito o per
esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia; 3) della proclamazione dei risultati della
votazione sulla mozione impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così
come dichiarata dal Presidente del Senato della Repubblica nella seduta del 19
ottobre 1995; 4) della proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri per il conferimento, a se medesimo, dell'incarico di Ministro di
grazia e giustizia ad interim; 5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della Repubblica,
con il quale è stato conferito l'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad
interim al Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini; 6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il
Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha chiesto ed ottenuto "il passaggio delle consegne" del
Ministero di grazia e giustizia; Visti gli atti di costituzione del Senato della
Repubblica, della Camera dei deputati, del Presidente del Consiglio dei
ministri e del Presidente della Repubblica; Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari; Uditi gli avvocati Fabrizio Salberini,
Donatella Resta e Franco G. Scoca per il dott.
Filippo Mancuso; gli av- vocati
Giuseppe Guarino e Paolo Barile per il Senato della
Repubblica; gli avvocati Giuseppe Abbamonte e Feliciano Benvenuti per la Camera dei deputati;
l'Avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari per il
Presidente del Consiglio dei ministri e per il Presidente della Repubblica. Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 18 ottobre 1995, depositato il successivo 19, il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di
grazia e giustizia-Guardasigilli pro-tempore, quale "titolare del potere
di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite, in via
specifica ed esclusiva", dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, ha
sollevato conflitto di attribuzione contro il Senato della Repubblica, quale
"titolare del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo
conferito dall'art. 94 della Costituzione". Ricordata la mozione del 18
maggio 1995, votata dal Senato in materia di attività ispettiva del Ministro di grazia e giustizia, il ricorrente impugna la successiva
mozione del 4 luglio 1995 "da discutere nella seduta in data 18 ottobre
1995", con la quale il Senato avrebbe espresso "sfiducia" al
Ministro di grazia e giustizia pro-tempore, quale responsabile individuale
degli atti del proprio dicastero. 2. - Quanto all'individuazione e alla legittimazione delle parti in
conflitto, si osserva che "laddove entrino in conflitto con altri poteri
dello Stato, quelli attribuiti dalla Costituzione al Ministro di grazia e
giustizia, quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative
della giustizia ex artt. 107 e 110 della Costituzione,
è quel Ministro e non altri il legittimo contraddittore dell'organo investito
del potere contrapposto con espressa esclusione del Presidente del
Consiglio". Relativamente all'altra parte in
conflitto, è pacifico - secondo il ricorrente - che il Senato della Repubblica
sia organo competente "a dichiarare definitivamente la volontà del
potere" (art. 37 della legge n. 87 del 1953) "quanto alla
formulazione delle mozioni di fiducia o sfiducia costituenti un potere tipico,
istituzionale, di quell'Organo". 3. - Il profilo oggettivo del conflitto risiederebbe nella volontà del
Senato della Repubblica di sfiduciare, "personalmente e
singolarmente", il Ministro di grazia e giustizia, per le attività di cui
agli artt. 107 e 110 della Costituzione, che si assumono esercitate
con modalità "confliggenti con il recupero della
serenità istituzionale necessaria ad assicurare l'indipendente esercizio della
funzione giudiziaria". Pur dando atto che il conflitto è, allo stato di
proposizione del ricorso "soltanto virtuale", si assume comunque la
"inammissibilità della iniziativa volta alla
sfiducia de qua", sotto un triplice profilo: 1) della
"inammissibilità di una personalizzazione dell'istituto della mozione
parlamentare di sfiducia"; 2) della "inesistenza, nel caso di specie,
di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore responsabilità) del
ministro da sfiduciare"; 3) infine "della vindicatio
potestatis del Guardasigilli in relazione ai poteri
specifici che costituzionalmente gli competono". Dopo aver rilevato che il
rapporto fiduciario Camere-Governo "nel suo complesso" appare
"insuscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato, a
scapito della unitarietà delle funzioni del Governo
stesso (art. 95 della Costituzione e art. 2 della legge n. 400 del 1988) e
della sua collegialità", si osserva che, d'altra parte, le eventuali
conseguenze dell'approvazione di una mozione di sfiducia individuale
"sembrano difficilmente collocabili nel presente assetto costituzionale se
non ipotizzando le dimissioni dell'intero Governo, in assenza di quelle del
ministro sfiduciato, non certo revocabile in mancanza di qualsiasi indizio
normativo che ne consenta il ritiro dal Governo con siffatte modalità".
Sull'uso, invece, della mozione di sfiducia come "procedura
surrettizi amente allusiva all'impeachement anglosassone", attraverso una chiamata di
responsabilità del Ministro di grazia e giustizia per atti e fatti del suo
dicastero, si ritiene - muovendo dalla distinzione fra responsabilità
"politica" e "giuridica" dei ministri - che la
responsabilità politica individuale si configuri come una responsabilità
imperfetta, "giacché le Camere possono bensì chiedere conto dell'operato
dei ministri mediante gli strumenti del sindacato parlamentare (interrogazioni,
interpellanze, inchieste parlamentari), ma non possono attivare un provvedimento
sanzionatorio a carico di un ministro se non coinvolgendovi collegialmente
l'intero Governo". Quanto alla responsabilità giuridica, "neppure la
mozione ostile contro cui si ricorre ne ha potuto
ipotizzare una qualsivoglia", a carico del ricorrente. Lamentando
un'"indebita interferenza" del Senato nell'attività amministrativa
del Guardasigilli, si rileva che sia la mozione di sfiducia in discussione il
18 ottobre, sia quella precedente del 18 maggio, "originano e si riducono
sostanzialmente ad una critica sommaria circa lo
svolgimento di alcune incombenze amministrative, ed in particolare di alcune
ispezioni", rappresentando siffatte valutazioni di merito come
"risultato di un incondivisibile (per i
presentatori) indirizzo politico proprio del ministro da sfiduciare", e
suscitando il problema del "se" e "quanto" un organo
parlamentare, ancorché di indiscussa autorevolezza, possa sovvertire le regole
sulla responsabilità amministrativa, civile e penale dei ministri per gli atti
del loro dicastero. La mozione impugnata, dando per scontato che l'esercizio
dei poteri autonomamente spettanti al Ministro di grazia e giustizia in materia
ispettiva "non si sarebbe sempre ispirato agli indirizzi generali del
Governo in materia di equilibrato rapporto tra i poteri dello Stato, ovvero si sarebbe svolto secondo principi di inadeguatezza e
di non proporzionalità tra i comportamenti in astratto addebitabili ai
magistrati e la tutela dei beni a garanzia dei quali la facoltà di azione
disciplinare è attribuita al Ministro", lamenterebbe "la mancanza di
indirizzi di governo in ordine alle problematiche dell'attività ispettiva del
Ministro, rivolti per un verso ad evitare interferenze di tale attività
sull'indipendente esercizio della funzione giudiziaria, e per altro verso a
prevedere che eventuali interruzioni del rapporto di collaborazione tra i
magistrati ispettori e il Ministro fossero adeguatamente motivate". Ad
avviso del ricorrente, dette doglianze, "del tutto infondate nel
merito", costituirebbero "una indebita
intromissione di un organo legislativo nella attività dell'esecutivo, anche per
la ulteriore pretesa di voler dettare regole di buona amministrazione con un
mezzo, quello della mozione di sfiducia, assolutamente non preordinato dal
Costituente a tale scopo". Del resto, contro le attività amministrative
che si assumano illegitt ime, o addirittura illegali,
"l'ordinamento appronta più di un mezzo per la loro rimozione dal mondo
giuridico", senza necessità di chiamare in causa "la credibilità politica del Ministro competente". 4. - Con atto del 21 ottobre 1995, depositato il 23
successivo, "il Ministro dott. Filippo Mancuso, quale titolare del potere
proposto un ulteriore ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello
Stato contro: a) il Senato della Repubblica, quale "titolare del potere di
accordare o revocare la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione";
b) il Presidente del Consiglio dei ministri, "quale titolare del potere di
proporre al Presidente della Repubblica il suo nome per assumere ad interim le
funzioni di Ministro Guardasigilli, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione";
c) il Presidente della Repubblica, "quale titolare del potere di affidare
al Presidente del Consiglio l'incarico ad interim di Ministro di Grazia e
Giustizia, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione". 5. - Il ricorrente ha chiesto l'annullamento dei seguenti atti: 1) della mozione in data 4 luglio 1995, così come presentata e posta all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995 e messa a
esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia de qua; 3) della proclamazione dei risultati della
ottobre 1995; 4) della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per il
conferimento, a se medesimo, ad interim, dell'incarico
di Ministro di grazia e giustizia; 5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della Repubblica,
con il quale è stato decretato il conferimento dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim al Presidente del Consiglio
dei ministri, dott. Lamberto Dini; 6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il Presidente
del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha chiesto ed
ottenuto dal Ministro Mancuso, che ne contestava la legittimità, "il
passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e giustizia. 6. - Il ricorrente ribadisce, anzitutto, la
propria legittimazione soggettiva "quale titolare del potere di esercizio
delle funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della
Costituzione"; osserva, poi, relativamente alle altre parti in conflitto,
che appare pacifico che esse siano organi competenti "a dichiarare
definitivamente la volontà dei poteri" (art. 37 della legge n. 87 del
1953): il Senato "quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o
sfiducia"; il Presidente del Consiglio dei ministri e il Presidente della Repubblica
quanto alla nomina dei ministri. Questi poteri risultano
ora "degenerati in conflitto", perché: a) il primo "non
indirizzato, come stabilito dalla Costituzione, al Governo nel suo complesso,
ma al solo Ministro Guardasigilli" e comunque volto a sindacare una
funzione propria di questo; b) gli altri due carenti dei necessari presupposti
e comunque al di là dei poteri istituzionali (ove il decreto del Presidente
della Repubblica voglia intendersi come atto di destituzione implicita del
Ministro dalla carica). 7. - Quanto, poi, al profilo oggettivo del conflitto, esso risiederebbe:
1) nella volontà del Senato della Repubblica di sfiduciare il Ministro di
grazia e giustizia, per l'esercizio delle attività di cui agli artt. 107 e 110
della Costituzione; 2) nella volontà del Presidente della Repubblica di
nominare, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, un altro
Ministro Guardasigilli (senza peraltro aver assunto alcuna determinazione
riguardo al primo). Premesso il carattere
"attuale" del conflitto, si ribadisce, conformem ente a quanto già assunto con il primo ricorso,
la inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia verso un singolo
ministro, sotto il triplice profilo già prospettato nella prima impugnativa.
Nel ribadire le considerazioni già svolte nel primo
ricorso sul fatto che il rapporto fiduciario Camere-Governo "nel suo
complesso" appare insuscettibile di essere "parzializzato, e
parzialmente revocato", si soggiunge che la fattispecie non potrebbe
essere "giustificata con il ricorso alle non consolidate figure della
convenzione parlamentare". Infatti, premesso che "il regolamento del
Senato non contempla le mozioni di sfiducia al singolo Ministro", si
potrebbe supporre "una ipotesi
convenzionale", ove non fosse intervenuto il dissenso di taluni gruppi
parlamentari, come è invece accaduto. Tanto rilevato, il ricorso riprende
sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel primo, segnatamente per quanto
attiene alla mozione di sfiducia individuale. 8. - Quanto poi all'atto di proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri al Presidente della Repubblica per il conferimento ad
interim dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia, se ne sostiene il
"contrasto con il dettato costituzionale", per le ragioni di seguito
esposte. Premesso che "i conflitti tra ministri devono essere risolti nell'ambi to del Consiglio dei
ministri", si rileva che la vicenda de qua denuncia invece l'esistenza di
una "frattura verificatasi in seno al Governo" e che "tale
situazione sarebbe inconcepibile se avesse riguardato un conflitto di carattere
politico", da risolvere comunque nel Consiglio dei ministri, "in
quanto una scelta politica assume sempre carattere globale ed è imputabile
all'intero Governo". Si ritiene che la vicenda in questione sia "stata
invece resa possibile per il fatto che non si è mai
contraddetto un atto politico del Ministro, ma piuttosto la decisione di
adottare, ovvero l'aver adottato uno o più atti amministrativi rientranti nelle
funzioni specifiche costituzionalmente proprie del Guardasigilli".
Osservato che dal decreto presidenziale risulta che il Presidente della
Repubblica ha "preso atto" che con l'approvazione di una mozione di
sfiducia individuale è venuta meno la condizione essenziale e indefettibile
della permanenza del ricorrente nella carica di ministro, si rileva l'anomalia
del conferimento dell'incarico di Guardasigilli ad interim "senza però
nulla disporre riguardo al Ministro Mancuso in carica e senza decretarne
esplicitamente la revoca", non senza osservare che "la pronuncia di
sfiducia obbliga il Governo alle dimissioni", che costituiscono comunque
un atto spontaneo ed una autonoma manifestazione di
volontà da parte dell'organo sfiduciato. Ricordato che la dottrina si è a lungo
interrogata sul punto se "il rifiuto di
dimissioni da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, il cui Governo
sia stato colpito da sfiducia, consenta al Presidente della Repubblica di
intervenire autoritativamente per il ripristino
dell'ordine costituzionale con un atto di revoca dell'incarico (rectius, di destituzione)", si rileva che "tanto
meno sarebbe ipotizzabile un atto di revoca nei confronti del singolo
ministro". Peraltro, non essendo, nel caso presente, intervenuta
"alcuna proposta né alcun decreto di revoca dall'incarico", l'unica
indicazione al riguardo risulterebbe costituita dalla
premessa formulata nel preambolo del decreto, "come "presa
d'atto" di una circostanza che, come tale, è insuscettibile di produrre
l'effetto giuridico della decadenza dall'incarico". Se ne ricaverebbe che,
affidato l'incarico di Ministro Guardasigilli al Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro Mancuso sia stato
"sospeso" dalle funzioni di Guardasigilli, mantenendo la carica di
Ministro, "rimanendo così nella compagine governativa in posizione
assimilabile a quella del ministro senza portafoglio". Affermando, in
conclusione, che la revoca dalla carica di ministro, non prevista in
Costituzione, non è "né legittima, né possibile" e che essa
"comunque non è stata pronunciata", si chiede l'annullamento degli atti
impugnati. 9. - In data 23 ottobre 1995 il ricorrente ha presentato, in riferimento al ricorso per conflitto di attribuzione
contro il Senato della Repubblica proposto a questa Corte in data 18 ottobre
1995, una "memoria illustrativa" contenente "motivi
aggiunti". Si precisa in detta memoria che, a seguito della votazione
nominale della mozione approvata dal Senato nella seduta del 19 ottobre 1995,
il ricorrente reputa "necessario" impugnare, "oltre alla mozione
in data 4 luglio 1995 così come presentata e messa all'ordine
del giorno del 18 ottobre 1995" una serie di atti puntualmente
indicati corrispondenti a quelli già oggetto del secondo ricorso. Nel merito,
si deduce che la mozione di sfiducia inizialmente impugnata, costituita da una
"proposta" e da un provvedimento di "messa in discussione"
della proposta medesima, avrebbe attivato "un meccanismo confittuale la cui virtualità, nel caso di specie, è da
riferire agli effetti ulteriori, eventuali e concreti
della sfiducia richiesta con la mozione". Ne conseguirebbe che "la
mozione di sfiducia de qua, e l'atto che ne autorizzò la discussione,
certamente condussero ad una ipotesi, per così dire,
iniziale, di conflitto di attribuzioni", "suscettibile o di
esaurirsi, o di condurre ad ulteriori effetti". Riprendendo le
argomentazioni già svolte, soprattutto nel secondo ricorso, si osserva tra
l'altro che: a) la mozione di sfiducia de qua - la cui "praticabilità" si
definisce "scarsissima" - ha portato alla revoca, ancorché implicita,
al Ministro Mancuso della sola attribuzione del dicastero della
giustizia; b) il Ministro Guardasigilli viene chiamato
"a responsabilità inesistenti e comunque inammissibili sul piano della
fiducia governativa", posto che l'ordinamento "prevede più di un
mezzo a tutela di quanti siano interessati dai provvedimenti
ministeriali". Anche in ordine al conferimento
dell'incarico ad interim si ripetono sostanzialmente le argomentazioni già
svolte nel secondo ricorso, chiedendo conclusivamente l'annullamento degli atti
impugnati. 10. - Con ordinanza
n. 470 del 27 ottobre 1995, la
Corte, premesso che ai fini della determinazione del thema decidendum il primo ricorso
può ritenersi contenuto e ricompreso nel secondo; e premesso altresì che
l'oggetto del conflitto riguarda essenzialmente la mozione di sfiducia votata
il 19 ottobre 1995, nonché il decreto in pari data con il quale il Presidente
della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha conferito
a quest'ultimo l'incarico ad interim di Ministro della giustizia, ha dichiarato
ammissibile il conflitto sollevato nei confronti del Senato della Repubblica,
del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Repubblica; ha
disposto, a cura del ricorrente, la notifica del ricorso e dell'ordinanza al
Senato della Repubblica, al Presidente del Consiglio dei ministri, al
Presidente della Repubblica, nonché alla Camera dei deputati, ritenendo anche
quest'ultima interessata al conflitto. 11. - In data 17 novembre 1995 si è costituito in giudizio il Senato
della Repubblica, chiedendo di dichiarare inammissibile e comunque infondato il
ricorso. Dopo aver eccepito che il primo ricorso, depositato il 19 ottobre
1995, non essendo stato notificato al Senato, dovrebbe essere giudicato
inammissibile od irricevibile, si deduce, quanto al
secondo ricorso e cioè quello recante la data 21 ottobre 1995, notificato al
Senato della Repubblica in data 30 ottobre 1995, che alla data del ricorso il
dottor Filippo Mancuso era privo di qualsiasi legittimazione a ricorrere nella
qualità di Ministro della giustizia, in quanto tale qualità era venuta meno sin
dal 19 ottobre 1995 per effetto della nomina del nuovo Ministro. Né il
conflitto può ritenersi sollevato dal dott. Filippo Mancuso in proprio,
giacché, in questo caso, egli avrebbe dovuto rivolgersi specificamente contro
il Ministero della giustizia. Nel merito il ricorso sarebbe infondato. La
mozione, infatti, ivi compresa quella di sfiducia, è un atto politico e come
tale insindacabile nel merito, anzi, irrilevante sotto qualsiasi profilo che
non sia quello politico. L'atto del Senato appare conforme alla Costituzione,
né rileva il fatto che la mozione sia o meno prevista
dal regolamento delle singole Camere. Gli effetti derivanti dalla
approvazione di una mozione siffatta sono esterni al Senato: in primis,
l'obbligo del titolare dell'organo colpito da sfiducia di dimettersi. Qualora questo obbligo non sia rispettato, il Presidente della
Repubblica può nominare il nuovo titolare dell'ufficio, con sostituzione del
titolare sfiduciato. 12. - Nella medesima data si è costituita, altresì, in giudizio la Camera dei deputati, la
quale evidenzia che essa, a norma dell'art. 115 del suo regolamento, può votare
la sfiducia ad un singolo ministro, affermando, nel
contempo, che le Camere possono sempre verificare la persistenza del rapporto
di fiducia, anche per quel che riguarda gli atti di competenza dei singoli
ministri. Con una successiva memoria depositata in data 21 novembre 1995, la
difesa della Camera dei deputati, eccepito che il primo ricorso dovrebbe essere
dichiarato improcedibile, per mancata notifica,
deduce, altresì, l'inammissibilità del secondo ricorso in
quanto proposto dal dott. Filippo Mancuso in una qualità, quella di
Ministro della giustizia, che aveva perduto fin dal 19 ottobre 1995. Nel
merito, si riafferma il potere della Camera di sfiduciare un singolo ministro,
ai sensi dell'art. 115 del proprio regolamento. Ricordato, altresì, che non è
ammesso il controllo della Corte costituzionale né sui regolamenti
parlamentari, né sulla loro applicazione, si deduce, quanto alla sfiducia
votata dal Senato al singolo ministro, che si tratta di attività di controllo
che non può non spettare all'uno e all'altro ramo del Parlamento, anche in
assenza di una previsione regolamentare espressa. Ricordate le altre
disposizioni costituzionali che, in aggiunta all'art. 95
della Costituzione, fondano la responsabilità dei singoli ministri, per le
competenze individualmente esercitate (in primis l'art. 89 della Costituzione),
si sostiene che è la stessa posizione costituzionale rivendicata dal
ricorrente, di autonomia nell'esercizio delle funzioni ex artt. 107 e 110 della
Costituzione, che, in regime parlamentare, lo rende individualmente
responsabile verso il Parlamento. A seguito del voto
di sfiducia, la correttezza costituzionale e lo stesso tenore degli artt. 94 e
95 della Costituzione avrebbero imposto le dimissioni. Il Ministro ha risposto
elevando conflitto ed il Capo dello Stato ha garantito
la continuità della funzione conferendo l'interim al Presidente del Consiglio
dei ministri. 13. - In data 18 novembre 1995 si sono costituiti in giudizio anche il
Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello Stato, per chiedere che il
ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque
infondato. Premesso che il ricorso ha sollevato "due diversi e distinti
conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato" - uno contro il Senato
della Repubblica, l'altro contro il Presidente della Repubblica e il Presidente
del Consiglio dei ministri - si chiede, quanto al secondo, "una nuova
valutazione della ricorrenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi del
conflitto sollevato", osservando che "il potere di nomina dei
ministri non esprime un potere proprio del Presidente
della Repubblica": con la controfirma è il Presidente del Consiglio dei
ministri che assume ogni responsabilità, non solo politica, ma anche giuridica,
del provvedimento. Atteso che il ricorrente lamenta la lesione delle
attribuzioni garantite al Ministro di grazia e giustizia dagli artt. 107 e 110
della Costituzione, si osserva che il provvedimento impugnato "realizza ed
esaurisce i suoi effetti in termini puramente soggettivi", senza provocare
"alcuna menomazione delle attribuzioni dell'organo", per cui non può
formare oggetto di conflitto. Quanto ai presupposti soggettivi, all'atto della
proposizione del secondo ricorso il ricorrente non rivestiva più la carica di
Ministro di grazia e giustizia e non aveva pertanto legittimazione a sollevare
conflitto né a "proporre alcunché a nome e
nell'interesse di quel potere dello Stato". "Né il ricorrente
potrebbe sostenere che, tuttavia, egli rivestiva la carica di Ministro di
grazia e giustizia quando ha presentato il primo ricorso": questo,
infatti, diretto soltanto nei confronti del Senato della Repubblica, è stato
"correttamente ed opportunamente ritenuto"
dalla Corte compreso nel secondo, i cui effetti è da escludere che
"possano, in qualche modo, retroagire alla presentazione del primo
ricorso", almeno per quanto riguarda il conflitto elevato a seguito del
decreto del Presidente della Repubblica. "Del tutto destituita di
fondamento in fatto e in diritto" è infine la tesi del ricorrente secondo
cui egli "conserverebbe comunque la carica di ministro, pur senza le
funzioni proprie di titolare del Ministero di grazia e
giustizia". E comunque, in ogni caso, "atteso che la denunciata
menomazione delle attribuzioni costituzionali riguarda in modo esclusivo
proprio quelle del Ministro di grazia e giustizia", "nessun altro
ministro può ritenersi legittimato a sollevare conflitto" per la tutela
delle medesime. Ne consegue che al ricorrente "manca altresì titolo per
proseguire il giudizio". Nel merito, si osserva che la questione riguarda
due diversi profili: a) l'ammissibilità della sfiducia individuale; b)
l'ammissibilità della medesima nei confronti del Ministro di grazia e
giustizia, in relazione alle attribuzioni a lui
specificamente attribuite dalla Costituzione. Quanto al primo profilo si
osserva che il Costituente, pur introducendo la forma di governo parlamentare,
"ha poi lasciato tale forma aperta a diverse opzioni
e a possibili diverse soluzioni", per consentire "una adattabilità
nel tempo alle concrete esigenze del naturale sviluppo della società civile e
politica". In tale contesto, il costante rapporto
fiduciario tra Governo e Parlamento "non può che valere tanto per il
Governo nel suo insieme, quanto per i singoli ministri". Quanto alla
circostanza che il regolamento del Senato, a differenza di quello della Camera
dei deputati, non prevede la mozione di sfiducia individuale, si rammenta che
il Senato ne ha tuttavia riconosciuto l'ammissibilità
sin dal 1984. Osservato, in fatto, che "non risponde al vero che la
mozione approvat a dal
Senato riguardi esclusivamente" le attribuzioni del Ministro di grazia e
giustizia e, in diritto, che le medesime non possono risultare insindacabili,
si osserva che "le funzioni attribuite dalla Carta costituzionale al
Ministro di grazia e giustizia non sono diverse, per natura e finalità, da
quelle che le norme ordinarie attribuiscono ad ogni ministro nel settore di
competenza": la ragione della specifica previsione costituzionale consiste
nell'obiettivo di delimitare la sfera di competenza del Governo rispetto a
quella del Consiglio superiore della magistratura. Rilevato, poi, che, in sede
di conflitto tra poteri, non sono sindacab ili
"le ragioni per le quali l'altro potere sia stato esercitato", si
deduce, in ordine al provvedimento di conferimento
dell'incarico ad interim ed ai connessi atti, che: 1) è "assurda" la
tesi secondo la quale un ministro, privato dell'incarico a suo tempo
attribuito, resti tuttavia ministro, pur senza il conferimento di un altro
incarico; 2) la pronuncia di sfiducia comporta l'obbligo delle dimissioni; 3)
la necessità dell'intervento del Presidente della Repubblica o del Presidente
del Consiglio dei ministri può ben presentarsi di fronte ad inerzie o mancati
adempimenti di obblighi costituzionali, come nel caso di mancate dimissioni; 4)
il decreto impugnato contiene "quel provvedimento di accertamento che è
divenuta contro legge la permanenza nell'incarico e quel conseguente
provvedimento di sostituzione" dei quali il ricorrente nega la
sussistenza. 14. - In data 28 novembre 1995 la difesa del Senato della Repubblica ha
depositato una ulteriore memoria, nella quale si
sostiene che, ferma la responsabilità collegiale dei ministri nei confronti
delle Camere, il principio della responsabilità politica solidale non può
valere nel caso in cui un ministro operi in contrasto con il Governo. Affermato
che il fondamento del voto di sfiducia individuale, con il conseguente obbligo
del ministro sfiduciato di presentare le dimissioni, deriva dal "principio
che contraddistingue il regime parlamentare, quello cioè della responsabilità
politica del Governo e dei singoli ministri nei confronti del Parlamento",
si rileva che "in Senato si è formata una ormai non contestabile prassi
nel senso dell'ammissibilità della sfiducia al singolo ministro", che si
configura come interpretazione della disciplina costituzionale. Si osserva, tra
l'altro, che, mentre la fiducia al Governo non può che essere unica, poiché
investe il programma, la sfiducia individuale può essere necessaria proprio per
garantire il rispetto del programma governativo. Rammentato che il principio
espresso dall'art. 95 della Costituzione "non
limita in alcun modo la responsabilità del singolo Ministro alla responsabilità
giuridica", si rileva che, con la mozione di sfiducia individuale, il
Senato ha espresso un giudizio politico sull'operato del ricorrente. D'altronde
"è impensabile che l'attribuzione di specifiche competenze costituzionali
al Ministro di grazia e giustizia valga a renderlo irresponsabile politicamente
del suo operato". Le censure del ricorrente
sarebbero inammissibili anche "per la parte in cui tendono a censurare il
contenuto di un atto politico espresso da un organo parlamentare". Nel contempo si ribadiscono le considerazioni, già presenti
nell'atto di costituzione, secondo le quali il dottor Mancuso ha sollevato
conflitto in una qualità e cioè quella di ministro che alla data della
proposizione del ricorso non aveva più. Si insiste,
infine, sulla legittimità della proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri e dell'atto del Presidente della Repubblica di nomina del nuovo
Ministro della giustizia, a fronte del mancato adempimento dell'obbligo di
dimissioni dell'organo colpito dalla sfiducia. 15. - Sempre in data 28 novembre 1995 anche la difesa del ricorrente ha
presentato una memoria per insistere nelle richieste già formulate. Premesso,
in fatto, un resoconto dettagliato dell'attività relativa
alle iniziative legislative assunte dal dott. Mancuso come titolare del
Ministero di grazia e giustizia, si ribadisce, in diritto, che "nessun
dubbio può residuare in ordine alla legitimatio ad processum e alla legitimatio ad causam del Ministro di grazia e giustizia", in
considerazione della sua peculiare posizione costituzionale, ex artt. 107 e 110
della Costituzione. Precisato che "il conflitto involge la falsa
applicazione degli artt. 94 e 95 della Costituzione da
cui discende la lesione delle attribuzioni di cui agli artt. 107 e 110 della
Costituzione" si osserva quanto alle eccezioni di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità sollevate dalla Camera e
dal Senato che "così argomentando le Camere finiscono con il confondere
due fasi distinte delle procedure in esame", quella della verifica dei
requisiti soggettivi e oggettivi e quella della ammissibilità, confondendo
"il possesso dei requisiti con la legittimazione al conflitto". Ad
avviso del ricorrente, il giudizio sui requisiti circa l'ammissibilità del
conflitto va considerato nel contesto della
presentazione di due ricorsi, uno precedente e uno successivo al voto sulla
mozione di sfiducia, e nei quali la continuità stessa della procedura e
l'identità di motivi eliminavano ogni dubbio sul possesso dei requisiti
oggettivi e soggettivi richiesti per accedere a questo tipo di procedure.
D'altra parte, l'assunto della difesa del Senato "secondo il quale l'atto
costituzionale lesivo delle competenze o delle attribuzioni di un altro organo
costituzionale, non potrebbe, salvo ipotesi limite, considerarsi inesistente ma
solo illegittimo", "conduce a conseguenze inaccettabili proprio nelle
fattispecie più gravi (cioè quando un potere viene
spogliato sostanzialmente e formalmente delle attribuzioni
costituzionali)". Quanto alla tesi, sostenuta dall'Avvocatura generale,
secondo la quale la lamentata menomazione sarebbe solo conseguenziale
alla sostituzione nella titolarità dell'organo, si osserva che, stando al
tenore dell'ordinanza di ammissibilità, "il conflitto non è fondato sulla incidenza soggettiva (nella persona del Ministro dott.
Mancuso) degli atti impugnati (in particolare del decreto del Presidente della
Repubblica), ma è stato sollevato in relazione ad atti e comportamenti che
invadono nella sostanza e nella forma le attribuzioni costituzionali che
spettano al Ministro Guardasigilli". Circa la sfiducia individuale, se ne ribadisce l'inammissibilità, anche alla luce dei lavori
preparatori della Costituzione, anche perché "la formalizzazione di un
rapporto fiduciario Parlamento-ministro, incidendo
sulla distribuzione della sovranità, modificherebbe la forma di governo",
ponendo in dubbio "non soltanto la supremazia del Presidente del Consiglio
dei ministri, ma anche quella del Consiglio dei Ministri". D'altro canto,
se il Parlamento non ha votato alcuna fiducia al singolo ministro, non si vede
come si possa poi procedere a troncare un rapporto che
non si è mai formato. Comunque, anche se si potesse ipotizzare l'ammissibilità
dell'istitut o, "la mozione di sfiducia ha come
sua funzione tipica quella di censurare soltanto le deviazioni dall'indirizzo
politico su cui il rapporto fiduciario si era instaurato". Nella specie,
invece, "tale istituto è stato impiegato per censurare la legittimità di
atti che il Ministro ha posto in essere nell'esercizio
di una funzione amministrativa a lui attribuita dalla Carta
costituzionale" non in quanto componente del Governo, quanto, piuttosto,
come organo monocratico posto al vertice del dicastero della giustizia, con
manifesto sviamento nell'esercizio del potere. Invero, piuttosto che trattarsi
di una mozione di sfiducia individuale , si sarebbe
trattato di una "mozione di censura" che "non determina alcun
obbligo di dimissioni". Rilevato poi che una eventuale
incompatibilità tra l'indirizzo politico dell'intero Governo e l'azione di un
singolo componente del Consiglio dei ministri va risolta all'interno di
quest'ultimo, specialmente attraverso iniziative e poteri del Presidente del
Consiglio, si contesta, in punto di fatto, che "sia sorto un effettivo
conflitto tra l'indirizzo politico del Governo e quello perseguito dal Ministro
Guardasigilli", stante la consapevole approvazione delle iniziative da
parte del Presidente del Consiglio e stante il fatto che egli non avrebbe
"mai portato tale (eventuale e solo ipotetico) conflitto all'attenzione
della collegialità del Governo". Ricordato che "la legittimità dei
provvedimenti assunti dal Ministro Mancuso è stata ampiamente confermata dai
giudici del TAR di Milano", si nega, sempre in punto di fatto, con un
dettagliato resoconto, la fondatezza del rilievo secondo cui il Ministro non
avrebbe "assunto immediate iniziative per il recupero della funzionalità
del servizio giustizia", dirigendosi esclusivamente verso "iniziative
che hanno determinato condizioni di conflittualità".
Quanto agli effetti della mozione di sfiducia votata dal Senato, si ribadisce che la stessa non comporta l'obbligo di
dimettersi. Comunque il ministro non si è dimesso; né può ipotizzarsi una sua
automatica decadenza. In conclusione, secondo la memoria, il decreto del
Presidente della Repubblica, nel disporre la sostituzione del Ministro di
grazia e giustizia, si basa su di un presupposto erroneamente dato per certo,
il cui mancato verificarsi determina la nullità del
dispositivo, producendo "l'anomalo effetto della presenza contemporanea di
due Ministri nello stesso dicastero", e comunque l'effetto che "il
Ministro Mancuso, pur spogliato delle funzioni di Guardasigilli, in conseguenza
del decreto e dell'assunzione delle stesse funzioni da parte del Presidente
Dini, ha mantenuto la qualifica di Ministro, che non gli è stata tolta e non ha
volontariamente rimesso nelle mani del Presidente della Repubblica", e che
gli dà "piena legittimazione ad agire in questa sede". Considerato in diritto
1. - Come risulta dalla narrativa di fatto, sono
stati portati all'esame della Corte due ricorsi per conflitto di attribuzione.
Con il primo, depositato il 19 ottobre 1995, il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e
giustizia-Guardasigilli pro-tempore, ha proposto censure nei confronti del
Senato della Repubblica, in relazione alla mozione presentata il 4 luglio 1995,
da discutere nella seduta del 18 ottobre 1995, con la quale il Senato stesso
"esprimeva sfiducia" nei suoi confronti, "ai sensi dell'art. 95
della Costituzione, quale responsabile individuale degli atti del proprio
dicastero". Con il secondo, depositato il successivo 23 ottobre 1995, lo stesso
ricorrente ha chiesto - nei confronti del medesimo Senato della Repubblica, nonché del Presidente del Consiglio dei ministri e del
Presidente della Repubblica - l'annullamento dei seguenti atti "in quanto
invasivi della sfera di attribuzioni conferita al Ministro di grazia e
giustizia sia dall'art. 95, che, e soprattutto, dagli artt. 107 e 110 della
Costituzione": 1) la mozione presentata in data 4 luglio 1995 al Senato della
Repubblica, posta all'ordine del giorno della seduta
del 18 ottobre 1995 e messa a votazione nominale nella seduta del 19 ottobre
1995; 2) l'atto con cui il Presidente del Senato, "per implicito o per
esplicito", ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia; 3) la proclamazione dei risultati della votazione sulla mozione
impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così
ottobre 1995; 4) la proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per il
conferimento, a sé medesimo, dell'incarico di Ministro
di grazia e giustizia ad interim; 5) il decreto in data 19 ottobre 1995 del Presidente della Repubblica,
interim al Presidente del Consiglio dei ministri dott. Lamberto Dini; 6) l'atto successivo in data 20 ottobre 1995 con il quale il Presidente
del Consiglio dei ministri, dottor Lamberto Dini, ha chiesto ed
ottenuto "il passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e
giustizia. 2. - Vanno, preliminarmente, esaminate le eccezioni sollevate da taluna
delle parti in causa nel sostenere che il primo ricorso sarebbe da dichiarare improcedibile (secondo la difesa della Camera dei
deputati), irricevibile o inammissibile (secondo la difesa del Senato della
Repubblica) in ragione della mancata notifica alle parti stesse. Anche allo
scopo di precisare l'ambito del presente giudizio, è da rammentare che la Corte, nella fase delibativa dell'ammissibilità dei conflitti, con
470 del 27 ottobre 1995, "individuando" il thema
decidendum e identificando l'interesse del
ricorrente, ha considerato il primo ricorso, in ragione dei termini in cui
risultava proposto, contenuto e ricompreso nel secondo. Difatti, il ricorrente, sia con il primo che con
il secondo ricorso, lamenta una lesione delle sue attribuzioni da ascrivere ad
una unica sequenza di atti, imputabili, rispettivamente, al Senato della
Repubblica, al Presidente del Consiglio dei ministri e al Presidente della
Repubblica. I due ricorsi sono sostanzialmente sovrapponibili, pur nella prospettazione di censure che tengono conto della diversa
fase temporale alla quale lo svolgimento della vicenda era pervenuto, nel
momento della proposizione di ciascuno di essi. La
mozione di sfiducia che all'atto del primo ricorso risultava
solo iscritta all'ordine del giorno dell'assemblea, una volta discussa e votata
è divenuta oggetto del secondo ricorso, che viene così naturalmente ad
assorbire e a ricomprendere anche l'oggetto del primo. Le eccezioni sono, pertanto, infondate. 3. - Sempre in via preliminare, va esaminata la questione della
legittimazione a sollevare conflitto che il ricorrente, negli atti introduttivi
del giudizio, ritiene di far discendere dalle sue peculiari attribuzioni, quale
Ministro di grazia e giustizia, e dalla specifica considerazione di cui esse
godono a livello costituzionale, segnatamente negli artt. 107 e 110, tali da
collocarlo in una posizione che egli reputa differenziata rispetto a quella
degli altri componenti del Governo, richiamando a tal fine un precedente della
giurisprudenza costituzionale che riguarda la legittimazione passiva del
medesimo in un conflitto con il Consiglio superiore della magistratura (sentenza n. 379 del
1992). Nel caso in esame non sono quelle sopra accennate le ragioni che possono
essere poste a base della legittimazione a ricorrere da parte del Ministro di
grazia e giustizia, la cui posizione infatti non si
differenzia, ai fini qui considerati, da quella degli altri ministri, dovendosi
ricondurre anch'essa in quella prospettiva generale che ha indotto la
giurisprudenza costituzionale ad escludere che la posizione del singolo
ministro possa assumere specifico rilievo costituzionale in ordine ai conflitti
di attribuzione e che, pertanto, lo stesso si qualifichi come potere dello
Stato agli effetti dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953. E questo in quanto il potere esecutivo, come la Corte ha avuto già occasione
di affermare più volte, non costituisce un potere "diffuso", ma si risolve,
sotto il profilo che qui interessa, nell'intero Governo, abilitato a prendere
parte ai conflitti tra i poteri dello Stato in base alla configurazione
dell'organo stabilita nella Costituzione (v., da ultimo, in tal senso, la sentenza n. 420 del
1995). La logica del governo parlamentare, proprio perché volta a privilegiare l'unità di indirizzo, fa sì che l'individualità
dei singoli ministri resti di norma assorbita nella collegialità dell'organo di
cui essi fanno parte. Pertanto, il contrasto che eventualmente insorga fra un
potere dello Stato ed il singolo ministro si profila
come conflitto che interessa e coinvolge l'intero Governo. Diverso discorso va, invece, fatto quando la posizione del singolo
ministro sia messa in discussione da una mozione di sfiducia individuale che,
investendone l'operato, lo distingua e lo isoli dalla
responsabilità correlata all'azione politica del Governo nella sua
collegialità, dando luogo non solo ad una sua specifica legittimazione sul
piano del conflitto con le Camere, ma comportando anche peculiari implicazioni,
come si vedrà più avanti, sul piano della responsabilità individuale. 4. - Sempre in ordine alla legittimazione del
ricorrente, sotto il profilo dei necessari requisiti soggettivi, il Senato
della Repubblica e la Camera
dei deputati eccepiscono inoltre che i provvedimenti impugnati realizzerebbero
ed esaurirebbero i loro effetti in termini puramente soggettivi e cioè
esclusivamente riferiti alla persona del ricorrente, senza provocare alcuna
menomazione delle attribuzioni dell'organo; e che il ricorrente, al momento
della proposizione del secondo ricorso, avrebbe perso il titolo a ricorrere,
perché ormai spogliato della carica. In ordine a tali
eccezioni, va osservato che il ricorrente lamenta, nel caso di specie, che, a
causa di un'illegittima interferenza esercitata sulle sue attribuzioni da altri
poteri, si è verificata, come effetto finale e conclusivo, la sua estromissione
dall'ufficio. E tanto basta, dal punto di vista oggettivo, per rinvenire, nella
prospettazione del ricorso, la configurazione del petitum proprio dei giudizi su conflitti, nei quali la Corte è chiamata a stabilire
l'ambito delle competenze di ciascuno dei poteri in
causa. Al tempo stesso è evidente la sussistenza dei requisiti soggettivi di
legittimazione, per l'impossibilità di opporre al ricorrente il venir meno
della carica, dal momento che nella prospettazione dell'interessato è proprio l'illegittimità
degli atti e della spoliazione subita a costituire la ragione delle doglianze e
quindi il fondamento della causa petendi. Le eccezioni sollevate vanno, perciò, respinte. 5. - Per quanto concerne la legittimazione a resistere, è sufficiente ribadire quanto già affermato nella citata ordinanza
relativa all'ammissibilità del conflitto, e cioè che essa va indubbiamente
riconosciuta sia al Senato della Repubblica, quale titolare del potere di
accordare e revocare la fiducia ai sensi dell'art. 94 della Costituzione, sia
al Presidente del Consiglio dei ministri e al Presidente della Repubblica,
quali titolari rispettivamente del potere di proposta e del potere di nomina di
cui all'art. 92 della Costituzione. Va, inoltre, confermato che, poiché il conflitto investe, in generale,
come si dirà in seguito, il problema dell'ammissibilità nel nostro ordinamento
costituzionale dell'istituto della mozione di sfiducia nei confronti di un
singolo ministro, tra gli organi interessati al conflitto medesimo, la cui
individuazione spetta a questa Corte (v. sentenza n. 420 del
1995), deve essere compresa anche la Camera dei deputati. 6. - Nel merito il ricorso deve essere respinto. Come già rilevato nell'ordinanza adottata in sede di giudizio
sull'ammissibilità del conflitto, gli atti che il ricorrente assume lesivi
delle sue attribuzioni sono da individuare essenzialmente nella mozione di
sfiducia votata dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre 1995, nonché nel decreto, in pari data, con il quale il Presidente
della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
conferito a quest'ultimo l'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad
interim. Nei confronti degli stessi, il ricorso prospetta tre ordini di censura
generali: a) l'inammissibilità della personalizzazione dell'istituto della mozione parlamentare di sfiducia; b) l'inesistenza di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore responsabilità) del Ministro da sfiduciare; c) la lesione degli specifici poteri che costituzionalmente competono al
Guardasigilli e che vengono perciò fatti valere sotto il profilo della vindicatio potestatis. 7. - Con la prima delle richiamate censure, il ricorrente sostiene che
"il rapporto fiduciario Camere-Governo nel suo complesso non sarebbe
suscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato", a scapito della unitarietà e della collegialità delle funzioni del
Governo. Si solleva, in tal modo, il problema dell'ammissibilità, nell'ordinamento
costituzionale italiano, dell'istituto della sfiducia individuale, quale
conseguenza della responsabilità politica dei singoli ministri. Pur nel silenzio della Costituzione, il dibattito in argomento è
risalente, tanto che se ne trova traccia nei lavori preparatori della
Costituzione stessa, soprattutto negli aspetti della responsabilità politica
del singolo componente del Governo e dell'obbligo di
dimissioni eventualmente sul medesimo incombente. Già nella Commissione Forti,
istituita nell'ambito del Ministero per la Costituente, si
discusse ampiamente della possibilità di far valere la responsabilità politica
dei singoli ministri, pervenendo, però, alla conclusione della
inopportunità di "enunciare esplicitamente che la responsabilità
politica, oltre che dell'intero Gabinetto, possa essere anche individuale,
preferendo lasciare la questione a principi non scritti". Che l'argomento, sia pure nella sua problematicità, fosse presente nel
dibattito allora in corso, si evince anche dal progetto che venne
sottoposto dalla "Commissione dei settantacinque" all'Assemblea
costituente; progetto che prevedeva, in quello che poi sarebbe divenuto l'art.
94 della Costituzione, che la fiducia del Parlamento dovesse investire
"primo ministro e ministri", mentre solo in seguito il destinatario
divenne, con formula più sintetica, "il Governo". Aggiungasi che vari
emendamenti presentati, in tema di conseguenze di un voto contrario ad una proposta governativa, prevedevano che esso non
avrebbe comportato "come conseguenza le dimissioni del Governo o del
ministro interessato". D'altro canto, il fatto che l'istituto della sfiducia individuale non sia
stato tradotto in una espressa previsione non porta a
farlo ritenere fuori dal quadro costituzionale. Non avendo l'Assemblea
costituente preso esplicita posizione sul tema, è da ritenere che essa non
abbia inteso pregiudicare le modalità attuative che la
forma di governo, così come definita, avrebbe consentito. Nella
interpretazione della Costituzione, occorre privilegiare l'argomento
logico-sistematico: si tratta, allora, di accertare se la sfiducia individuale,
benché non contemplata espressamente, possa, tuttavia, reputarsi elemento
intrinseco al disegno tracciato negli artt. 92, 94 e 95 della Costituzione,
suscettibile di essere esplicitato in relazione alle esigenze poste dallo
sviluppo storico del governo parlamentare. 8. - La
Costituzione, nel prevedere, all'art. 95,
secondo comma, la responsabilità collegiale e la responsabilità individuale, conferisce
sostanza alla responsabilità politica dei ministri, nella duplice veste di
componenti della compagine governativa da un canto e di vertici dei rispettivi
dicasteri dall'altro. Risulta dai lavori preparatori
che, nella discussione relativa alla responsabilità del singolo ministro, la
stessa, qualificata in un primo momento come "personale", diventò nel
testo definitivo "individuale", con una modifica alla quale sarebbe
ingiustificato attribuire solo rilievo lessicale, ignorando così il ben più
sostanziale intento, che è invece dato cogliere, di stabilire una correlazione
fra le due forme di responsabilità - collegiale ed individuale - nel comune
quadro della responsabilità politica. Nella forma di governo parlamentare, la relazione tra Parlamento e
Governo si snoda secondo uno schema nel quale là dove esiste indirizzo politico
esiste responsabilità, nelle due accennate varianti, e
là dove esiste responsabilità non può non esistere rapporto fiduciario. L'indirizzo politico che si colloca al centro di una siffatta
articolazione di rapporti è assicurato, dunque, nella sua attuazione, dalla
responsabilità collegiale e dalla responsabilità individuale contemplate
dall'art. 95 della Costituzione; responsabilità che
fanno capo ai soggetti specificamente indicati dall'art. 92 della Costituzione,
vale a dire il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, nella
duplice veste di componenti del Governo e di vertici dei dicasteri; e
responsabilità, infine, definite, giusta l'art. 94 della Costituzione, nei loro
termini anche temporali di riferimento, dall'instaurazione, da un canto, e dal
venir meno, dall'altro, del rapporto fiduciario. L'attività collegiale del Governo e l'attività
individuale del singolo ministro - svolgendosi in armonica correlazione - si
raccordano all'unitario obiettivo della realizzazione dell'indirizzo politico a
determinare il quale concorrono Parlamento e Governo. Al venir meno di tale raccordo, l'ordinamento prevede strumenti di
risoluzione politica del conflitto a disposizione tanto dell'esecutivo,
attraverso le dimissioni dell'intero Governo ovvero del singolo ministro;
quanto del Parlamento, attraverso la sfiducia, atta ad investire, a seconda dei
casi, il Governo nella sua collegialità ovvero il singolo ministro, per la responsabilità
politica che deriva dall'esercizio dei poteri spettantigli.
Né a smentire tali conclusioni può valere il
rapporto di simmetria che il ricorrente tende a delineare fra mozione di
fiducia e mozione di sfiducia. Ad escludere, infatti,
che la sfiducia si configuri come atto eguale e contrario alla fiducia, donde
una identica conseguente finalizzazione all'organo nella sua collegialità, è
sufficiente considerare che la fiducia è la necessaria valutazione globale
sulla composizione e sul programma politico del Governo al momento della sua
presentazione alle Camere (art. 94), mentre la sfiducia è giudizio eventuale e
successivo su comportamenti e, quindi, è valutazione non necessariamente
rivolta al Governo nella sua collegialità, bensì suscettibile di essere
indirizzata anche al singolo ministro. Il vizio di fondo che inficia il ragionamento
del ricorrente sta non certo nella convinzione che l'attività di governo debba
ispirarsi al criterio della collegialità, quale mezzo necessario per
assicurarne l'unitarietà dell'indirizzo, quanto piuttosto nella tesi che il
principio della collegialità debba astringere tutti i componenti del Governo ad
una comune sorte nella simultanea permanenza in carica ovvero nella cessazione
dalla medesima, senza considerare che la collegialità stessa è metodo
dell'azione dell'esecutivo che può essere infranto proprio dal comportamento
dissonante del singolo, e che il recupero dell'unitarietà di indirizzo può
essere favorito proprio dal ricorso, quando una delle Camere lo ritenga
opportuno, all'istituto della sfiducia individuale. Se una corrispondenza sul piano logico è dato istituire, essa attiene,
invece, al rapporto fra responsabilità e sfiducia, giacché la Costituzione - in
particolare nell'art. 95, secondo comma - configura
una responsabilità politica individuale che non può non avere correlate
implicazioni per quanto attiene alle conseguenze. Né v'è da temere che
dall'ammissibilità dell'istituto della sfiducia individuale derivi, nel
rapporto fra Parlamento e Governo, il rischio di una preminenza dell'organo
parlamentare tale da amplificarne il ruolo e tale da esporre individualmente i
singoli componenti dell'esecutivo ai mutevoli e
contingenti orientamenti di maggioranze parlamentari, anche occasionali. Di
fronte a mozioni di sfiducia presentate nei confronti dei singoli ministri, il
Presidente del Consiglio che ne condivida l'operato
può sempre, come del resto già accaduto in passato, trasferire la questione
della fiducia sull'intero Governo. 9. - A disegnare il modello di rapporti sopra indicato concorrono anche
le fonti integrative del testo costituzionale. A questo proposito non vengono qui in considerazione tanto le convenzioni parlamentari, che
il ricorrente definisce figure non consolidate, quanto piuttosto i regolamenti
parlamentari e le prassi applicative, che, nel caso in esame, rappresentano l'inveramento storico di principi contenuti nello schema
definito dagli artt. 92, 94 e 95 della Costituzione. In tal senso, e al fine di assicurare alla sfiducia individuale le stesse
garanzie procedimentali previste dalla Costituzione in via generale per la
mozione di sfiducia, va considerata la modifica
apportata, nel 1986, dalla Camera dei deputati al proprio regolamento (art.
115), con la quale si è disposto che "alle mozioni con le quali si
richiedono le dimissioni di un ministro", si applica la stessa disciplina
della mozione di sfiducia al Governo. Quanto al Senato della Repubblica, non si
rinviene analoga disposizione nel relativo regolamento, ma gli atti parlamentari
testimoniano, nella prassi, il tutt'altro che isolato ricorso al medesimo
istituto, con il supporto di conformi pareri della Giunta per il regolamento. A questi elementi - quando siano in armonia con il sistema
costituzionale, come nel caso di specie - non può non essere riconosciuto
grande significato, perché contribuiscono ad integrare
le norme costituzionali scritte e a definire la posizione degli organi
costituzionali, alla stregua di principi e regole non scritti, manifestatisi e
consolidatisi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi (o
comunque retti da comuni criteri, in situazioni identiche o analoghe): vale a
dire, nella forma di vere e proprie consuetudini costituzionali. 10. - Sotto altro profilo, il ricorrente, dopo aver negato che, nei suoi
comportamenti, possano ravvisarsi gli estremi di una responsabilità sia
politica che di qualsiasi altro tipo, lamenta che si
sia fatto un uso dello strumento della sfiducia individuale in vista di un fine
diverso da quello proprio di tale mezzo, con lo scopo di censurare iniziative
rientranti nell'ambito delle competenze amministrative del Guardasigilli. La Corte
osserva che la sfiducia - quali che ne possano essere le varianti,
di atto indirizzato al Governo ovvero al singolo ministro - comporta un
giudizio soltanto politico; e, in ogni caso, che la doglianza con la quale il
ricorrente deduce che si sarebbe fatto ricorso all'istituto della mozione di
sfiducia in vista di un risultato improprio - indipendentemente dal fondamento
o meno delle ipotesi avanzate in ordine ai motivi ispiratori della mozione
stessa - si risolve in una prospettazione di per sé
inammissibile, perché presuppone la sindacabilità
nelle ragioni e nel fine dell'iniziativa assunta dal Senato. L'atto oggetto del
ricorso contiene valutazioni del Senato che, proprio perché espressione della
politicità dei giudizi a quest'ultimo spettanti, si
sottraggono, in questa sede, a qualsiasi controllo attinente al profilo
teleologico. Nel caso della mozione di sfiducia, si tratta di un atto che va
annoverato fra gli strumenti funzionali al ruolo proprio delle Camere di
verificare la consonanza con il Governo rispetto all'indirizzo politico, il cui
svolgimento spetta a quest'ultimo; ruolo che muove dall'approvazione del
programma governativo e che, attraverso successive specificazioni, integrazioni
ed anche modifiche degli orientamenti dettati, si traduce in un apprezzamento
continuo e costante dell'attività svolta. 11. - Per motivi analoghi sono da disattendere le censure con le quali il
ricorrente sostiene che l'iniziativa del Senato avrebbe il fine di dettare
regole di buona amministrazione utilizzando un mezzo assolutamente non
preordinato dal Costituente a tale scopo. Peraltro, poiché il ricorrente stesso
si dà carico di precisare di agire in chiave di vindicatio
potestatis "in relazione ai
poteri specifici che costituzionalmente gli competono", sembra opportuno
chiarire che la previsione in Costituzione delle funzioni del Ministro di
grazia e giustizia, specie per quanto attiene all'art. 110 e ai poteri di
organizzazione ivi contemplati, fu introdotta, a suo tempo, essenzialmente con
l'intento, nel momento in cui si prevedeva l'istituzione del Consiglio
superiore della magistratura, di definire anche le competenze del Ministro
della giustizia. Se, pertanto, la ratio delle disposizioni
costituzionali in parola è di delimitare il campo di intervento
del Ministro rispetto a quello riservato al Consiglio superiore della
magistratura, il sindacato del Parlamento, nei confronti degli atti del
Guardasigilli, è identico a quello che si esercita nei confronti di qualsiasi
componente del Governo, salva la particolare garanzia che circonda le relative
competenze che, discendendo direttamente dalla Costituzione, non potrebbero
essere caducate con una legge ordinaria. Il controllo del Parlamento, proprio perché politico, non incontra dunque
limiti, investendo l'esercizio di tutte le competenze del ministro, considerato
che lo stesso è, ad un tempo, organo politico e
vertice del dicastero, e che il suo compito è quello di raccordare l'ambito
delle scelte politiche con i tempi e i modi di attuazione delle stesse da parte
dell'amministrazione. A mutare una siffatta conclusione non possono
valere le osservazioni del ricorrente, secondo le quali l'intervento
parlamentare troverebbe ostacolo nell'incidenza sulla sfera di funzioni
tipicamente amministrative, giacché non v'è incompatibilità fra natura
amministrativa delle funzioni e controllo del Parlamento, nella prospettiva
propria di quest'ultimo. Né può valere l'ulteriore considerazione del
ricorrente secondo cui un'eventuale incompatibilità tra l'indirizzo del Governo
e l'azione del singolo ministro avrebbe dovuto trovare soluzione nell'ambito
del Consiglio dei ministri, attraverso iniziative del Presidente. Ed invero, anche se detta via appare in astratto coerente
con i poteri e le responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri,
quale garante dell'unità di indirizzo del Governo, non è questa la sede per
indagare sulle ragioni che non hanno consentito, nel caso di specie, una
soluzione siffatta, essendo, invece, compito della Corte accertare solo se il
potere di controllo del Parlamento sia stato legittimamente esercitato, nel
rispetto dei limiti derivanti dalle competenze spettanti ad altri poteri dello
Stato. 12. - Restano da esaminare, a questo punto, le doglianze che riguardano
in modo specifico il provvedimento assunto dal Presidente della Repubblica, nel
conferire al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta di
quest'ultimo, l'incarico ad interim di Ministro di grazia e giustizia. Il provvedimento viene censurato sotto un
duplice profilo: sia perché adottato senza nulla disporre riguardo al Ministro
in carica e senza decretarne esplicitamente la revoca, sia perché le
dimissioni, ancorché obbligatorie per effetto della pronuncia di sfiducia,
costituirebbero - ad avviso del ricorrente - pur sempre un atto spontaneo ed
una autonoma manifestazione di volontà da parte del titolare dell'organo. Anche queste doglianze non sono fondate. Muovendo dal secondo profilo che, per la sua portata di principio,
precede, dal punto di vista logico, l'altro, la Corte rammenta che, per
pacifica e comune opinione in materia, la fiducia del Parlamento è il
presupposto indefettibile per la permanenza in carica del Governo e dei
ministri, sicché, quando essa viene meno, le dimissioni si configurano come
atto dovuto in base ad una regola fondamentale del regime parlamentare. In
questo senso, l'obbligo di dimissioni del Governo, in caso di sfiducia,
ancorché non espressamente previsto, può farsi discendere - oltre che dal
principio sancito nel primo comma dell'art. 94 - dall'argomento desumibile a
contrario dal quarto comma di tale disposizione, secondo la quale "il voto
contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa
obbligo di dimissioni". Se la fiducia vale a creare il raccordo politico
tra Parlamento e Governo, la volontarietà delle dimissioni, dopo un voto di sfiducia,
non significa, contrariamente a quanto sembra ritenere il ricorrente, libertà
di valutazione in ordine al se ed al quando. Poiché la revoca della fiducia esaurisce i suoi effetti nell'ambito del
rapporto Parlamento-Governo, ma non comporta la caducazione
dell'atto di nomina, la presentazione delle dimissioni è il normale tramite per
consentire al Presidente della Repubblica di procedere alla nomina del nuovo
Governo, ovvero del nuovo ministro. Il Presidente
della Repubblica, in tale fase, è chiamato, dunque, ad
un ruolo attivo che, in mancanza di dimissioni, richiede l'esercizio di poteri
che attengono alla garanzia costituzionale, in vista del ripristino del
corretto funzionamento delle istituzioni. Nel caso qui in esame, sulla base di una presa d'atto della volontà del Senato che
ha espresso sfiducia nei confronti del Ministro della giustizia, si è posto in
essere un procedimento complesso, nell'ambito del quale è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, con l'atto di iniziativa inteso a tener
conto della volontà parlamentare, cioè con la proposta di sostituzione, nonché
il Presidente della Repubblica che, una volta investito della proposta
medesima, ha adempiuto il ruolo suo proprio di garante della Costituzione,
sollevando il Ministro dall'incarico, e provvedendo alla sua sostituzione in
conformità. PER QUESTI MOTIVI
Dichiara che: a) spetta a ciascuna Camera approvare una mozione di sfiducia anche nei
confronti di un singolo ministro e, pertanto, spettava al Senato approvare la
mozione di sfiducia nei confronti del Ministro di
grazia e giustizia votata il 19 ottobre 1995; b) spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri, sostituire il ministro nei cui confronti una Camera abbia
approvato una mozione di sfiducia, quando questi non si sia dimesso
e, pertanto, spettava al Presidente della Repubblica adottare, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri, il decreto del 19 ottobre 1995, col
quale è stata conferita al medesimo Presidente del Consiglio dei ministri la
titolarità ad interim del Ministero di grazia e giustizia in sostituzione del
ministro nei cui confronti il Senato aveva approvato la mozione di sfiducia. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 1995. Mauro FERRI, Presidente
Depositata in cancelleria il 18 gennaio 1996.