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Timestamp: 2017-04-29 17:38:34+00:00
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Français English La Commission africaine a fait l’objet de nombreuses critiques au cours de son existence. L’influence du politique a souvent remis en question le travail de cet organe jugé peu indépendant. Toutefois, malgré l’entrée en vigueur du Protocole créant la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples en 2004, la Commission africaine continue à être le principal organe du système africain des droits de l’homme. Les conditions de saisine très restrictives devant la Cour africaine ne permettent pas aux victimes de faire valoir leurs droits devant cet organe. D’ailleurs, afin de mieux remplir sa mission de protection, la Commission africaine, a au cours de son existence assoupli ses procédures, améliorant ainsi, sa saisine et sa capacité d’action.
Mots-clés :commission africaine des droits de l’homme, cour africaine des droits de l’homme, communications, états, violations des droits de l’homme, saisine de la commission africaine.
Keywords :african commission on human and peoples rights, african court on human and peoples’ rights, communications, states, human rights violations, the african commission’s referrals processInicio de página
3) Les décisions sur le fond de la Commission africaineInicio de página
1« Promouvoir les droits de l’homme et des peuples et (…) assurer leur protection en Afrique1 » est l’objectif de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (Commission africaine). Cette dernière a en effet été créée pour assurer la mise en place d’un système de protection des droits de l’homme, permettre son développement et veiller à son efficacité. À ce titre, elle a été pendant plus de vingt ans la seule garante de l’effectivité des droits de l’homme au niveau de l’Afrique. Toutefois, cette Commission dont l’autonomie est garantie en théorie2 n’existe qu’en contrepartie d’une certaine soumission aux États africains. En d’autres termes, l’autonomie réelle de la Commission africaine est très limitée, puisque son fonctionnement dépend largement des États africains. 3 Article 31 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.
4D’autres critiques ont souvent desservi la Commission africaine et renvoient à son manque de pouvoirs. Ainsi, le fait que la Commission africaine soit contrainte à la confidentialité jusqu’à ce que la Conférence des chefs d’État et de Gouvernement en décide autrement7 est un frein à son indépendance. Elle est tenue au silence tant que les chefs d’États ne lèvent pas cette obligation et cela même en cas de graves violations des droits de l’homme. De plus, le fait que la Commission africaine ne puisse sanctionner les États en cas d’inobservation de ses recommandations limite son impact auprès d’eux. Elle n’a pas de pouvoir dissuasif immédiat. 8 BELHASSEN Souhayr, Guide pratique : La cour africaine des droits de l’homme et des peuples, avril 2 (...)
5D’ailleurs, ces différentes critiques ont été à l’origine de la mise en place d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples8 (Cour africaine). A ce titre, le Protocole portant création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples limite le mandat des juges9 et donne une force exécutoire aux décisions de la Cour africaine. Toutefois, il a fallu attendre cinq ans pour que le Protocole de Ouagadougou portant création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples acquière enfin les quinze ratifications nécessaires à son entrée en vigueur. Installée en Tanzanie en 2007, cette instance est fonctionnelle, mais provisoire, puisqu’une décision de fusion de la Cour de justice de l’UA et de celle des droits de l’homme a été prise dès juillet 200410. 11 Article 34(6) du Protocole portant création de la Cour africaine des droits de l’homme et des peupl (...)
6Cette nouvelle instance ne remplace pas la Commission africaine, mais tend à compléter et renforcer sa mission selon le Protocole de Ouagadougou de 1998 qui aborde la question de la complémentarité entre ces deux organes. Elles exercent les mêmes fonctions à l’exception du contentieux. Ainsi, en cas de violations des droits de l’homme, l’un ou l’autre organe sont compétents. Néanmoins, si les États peuvent saisir directement la Cour africaine, les individus et les ONG, ne peuvent saisir la Cour africaine que si l’État en cause a reconnu la compétence de la Cour africaine par une déclaration ultérieure auprès de l’UA11 ; dans le cas contraire, ils doivent saisir la Commission africaine. 12 Article 5 du Protocole portant création de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples.
7Concernant leur travail, il est prévu une collaboration entre la Commission et la Cour africaine. À ce titre, la Commission africaine peut saisir la Cour africaine et lui transmettre une communication, si elle estime ce renvoi nécessaire12. À son tour, la Cour africaine peut décider de renvoyer une plainte vers la Commission africaine13. La gravité des violations évoquées peut être un élément clé pour décider d’un renvoi entre ces organes. Par ailleurs, la Cour africaine peut solliciter l’avis de la Commission africaine avant de statuer sur la recevabilité d’une requête14. 15 Voir le site de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, <http://www.african-court.o (...)
10La Commission africaine a rencontré durant son existence de nombreux obstacles, mais la principale entrave rencontrée demeure la résistance des États à se conformer aux exigences posées par le système africain des droits de l’homme. D’ailleurs, l’adhésion à ce système ne fait pas l’unanimité au sein des États africains, puisque seule la CADHP a été ratifiée par l’ensemble des États16. Par ailleurs, de nombreux États ne se plient pas à leurs obligations. L’absence ou le retard des États dans la soumission de leurs rapports périodiques est de coutume. Seuls neuf États africains ont soumis tous leurs rapports, tandis que vingt-deux États ont plus de trois rapports en retard. Plus surprenant encore, les Comores, Djibouti, l’Érythrée, la Guinée Bissau, la Guinée Équatoriale, Sao Tomé et Principe et la Somalie n’ont jamais soumis de rapports depuis leur adhésion au système africain des droits de l’homme17. Toutefois, en l’absence de sanction, la Commission africaine n’arrive pas à faire respecter cette obligation et ses différents rappels demeurent vains. 18 Communication 227/99. Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, 33e session ordina (...)
13Les ONG sont de plus en plus actives lorsqu’il s’agit de faire respecter les droits de l’homme. Indirectement, elles font augmenter le taux de saisine des instances régionales des droits de l’homme, car elles motivent les victimes à saisir ces instances. D’ailleurs, dans le système européen, elles occupent une place intéressante, puisqu’elles ont un rôle de « consultants ». En effet, elles peuvent agir en tant que « tiers intervenants »19 afin de fournir des observations pertinentes permettant d’éclairer les décisions de la Cour. C’est notamment dans le cadre des contentieux dirigés contre le Royaume Uni et la Turquie que cette pratique s’est beaucoup développée20, même si certains États ont accusé ces ONG d’instrumentaliser les requérants et d’influencer la Cour21. 22 Article 56 de la CADHP.
16La Commission africaine a procédé à un aménagement de ses procédures pour faciliter le traitement des communications se référant aux actes de tortures et autres traitements cruels, inhumains ou dégradants. En effet, la gravité de ces actes et la fragilité des victimes ont encouragé la Commission africaine a adopté des mesures particulières. Mais ce revirement s’imposait surtout du fait du problème de l’établissement de la preuve. Quel que soit le type de violences, la preuve n’est pas évidente à établir. En cas de violences physique, les blessures peuvent ne pas être visibles, du fait des parties du corps où elles sont infligées ou du temps écoulé avant le dépôt de la plainte et même lorsque ces dernières sont visibles, l’État peut s’en défendre de différentes façons. Le lien avec des agents étatiques n’est pas évident à prouver. La preuve de ces actes est encore plus difficile à établir lorsqu’il s’agit de la torture morale dont la gravité reste à la libre appréciation de la Commission africaine. D’ailleurs, cette dernière n’a jamais été invoquée seule devant la Commission. Dans ce sens, les rapports des médias et des ONG peuvent être très utiles afin de prouver la véracité et la systématisation de ces actes27. 28 Communication 103/93, 21e session ordinaire, (octobre 1996), Dixième rapport annuel d’activités, 19 (...)
20La CADHP ne contient aucune clause dérogatoire concernant l’application des droits de l’homme. Il ne s’agit pas d’un oubli, mais d’un moyen d’affirmer le respect des droits de l’homme aussi bien en temps de paix qu’en temps de crise selon la Commission africaine. Il s’agit d’un principe propre au système africain des droits de l’homme, puisqu’au niveau européen et au niveau américain, il est possible de suspendre l’effectivité de certains droits en période de guerre. Toutefois, l’État qui suspend des droits doit informer le Secrétaire général du Conseil de l’Europe ou de l’Organisation des États américains, de la nature des droits suspendus, de la date et des motifs de la suspension de l’effectivité des droits visés et de la date du retour à l’ordre38. D’ailleurs, c’est le système international des droits de l’homme39 qui a institué des clauses dérogatoires à l’exercice des droits de l’homme. 40 Communications 48/90, 50/91, 52/91 et 89/93, Amnesty International, Comité Loosli Bachelard, Lawyer (...)
25Depuis sa création en 1987 jusqu’en fin 2013, la Commission africaine avait reçu près de 400 communications et avait rendu près de 213 décisions dont près de 80 décisions sur le fond50. Ce nombre peut sembler dérisoire lorsqu’on sait que pour la seule année de 2009, la Cour européenne avait reçu 57000 requêtes et avait rendu des décisions sur le fond dans près de 1625 cas51. Le faible nombre de communications reçues par la Commission africaine peut avoir de nombreuses explications : la faible connaissance du système africain de protection des droits de l’homme dont la possibilité de saisir la Commission africaine, le manque de moyens financiers des victimes et la perte de confiance des victimes dans la justice africaine. 26Néanmoins, cette mission permet à la Commission africaine d’exercer une certaine influence pratique sur les États.
27La Commission africaine ne limite pas sa saisine. À tout moment, un plaignant dont le dossier a été clos ou rejeté peut de nouveau saisir la Commission africaine. C’est le cas notamment d’Alberto Capitao52 qui avait saisi à deux reprises la Commission africaine, mais faute d’épuisement des voies de recours, ses demandes avaient toutes les deux été rejetées. Dans une autre affaire, Annette Pagnoulle (pour le compte d’Abdoulaye Mazou) c. Cameroun53, le plaignant avait dû saisir à nouveau la Commission africaine, puisque cette dernière avait rapidement clos son dossier, se basant uniquement sur la libération de la victime. Or, la victime avait en fait été placée en résidence surveillée pendant près deux ans, contrairement aux autres personnes condamnées pour les mêmes motifs qui avaient toutes été amnistiées. Dans sa seconde décision, la Commission africaine corrigea cette erreur d’appréciation, estimant que les motifs avancés par l’État pour justifier la détention n’étaient pas fondés, car ils reposaient sur la seule suspicion que la victime soit à l’origine des troubles. La Commission africaine avait donc conclu à une violation du droit à la présomption d’innocence protégée par l’article 7 (b) de la CADHP. 28Ainsi, la Commission africaine peut toujours revoir ses décisions, prenant en compte des faits nouveaux, des faits mal appréciés ou sous-estimés. Les États ne sont pas à l’abri d’un revirement de la Commission. Ils restent sous surveillance de la Commission africaine, qui peut modifier d’elle-même sa décision selon l’évolution de la situation dans un État donné. 54 Communications 83/92, 88/93, 91/93 (jointes), Jean Yaovi Degli (au nom du Caporal N Bikagni), Union (...)
31Les décisions de la Commission africaine n’ont pas de force contraignante, mais sa simple saisine peut parfois être décisive. Ainsi, la Commission africaine est considérée par de nombreux États comme un organe ayant de l’influence sur la scène internationale, la mauvaise publicité auprès d’elle est donc néfaste. Il ne faut pas oublier que la plupart des donateurs (la BM, le FMI ou l’UE) conditionnent l’octroi de fonds au respect des droits de l’homme par l’État demandeur56. À ce titre, certains États mettent fin aux violations dès que la Commission africaine est saisie ; ils préfèrent éviter une décision sur le fond. A titre d’exemple, la communication Henry Kalenga c. Zambie57 avait abouti à un règlement à l’amiable, suite à la libération du requérant. La communication Civil Liberties Organisation c. Nigeria58 qui concernait un cas de détention arbitraire avait également été clôturée suite à un règlement à l’amiable. Concernant la communication Rencontre africaine pour la Défense des Droits de l’Homme c. Zambie59 qui faisait état de l’expulsion de ressortissants des pays de l’Afrique de l’Ouest, la Commission africaine s’était mise au service des parties pour parvenir à un accord à l’amiable. 60 Dossiers clos suite à la libération du plaignant : plaintes 22/88, International Pen c. Burkina Fas (...)
32Ainsi, vingt-huit communications ont été classées suite à l’arrêt des violations60 par les États en cause ou suite à une demande écrite du plaignant61 qui souhaitait mettre fin à l’action de la Commission africaine. On peut supposer que cette demande intervenait suite à l’arrêt des violations qui poussaient l’intéressé à se pourvoir devant la Commission africaine. Certes, certaines violations étaient très graves et nécessitaient une réparation, mais le retrait de la communication dessaisissait la Commission africaine. C’est pour cette raison que la Commission africaine exerce aussi un rôle de médiateur. Dans certaines affaires, elle a soutenu directement les plaignants dans la conclusion de cet accord62. Ainsi, certains règlements à l’amiable ont donné une réelle satisfaction à la Commission africaine, car l’accord entre les parties ne se limitait pas au simple arrêt des violations, mais prévoyait la réparation desdites violations. 63 39/90, 17e session ordinaire, (mars 1995), Huitième rapport annuel d’activités, 1994-1995 (règlemen (...)
34La médiation de la Commission africaine n’aboutit pas toujours ; parfois elle doit constater l’existence de violations et rendre des décisions recommandant un arrêt et/ou une réparation des violations commises. 3) Les décisions sur le fond de la Commission africaine
35La Commission africaine a souvent été critiquée pour ses longues procédures ; une durée de quatorze mois à huit ans peut s’écouler entre sa saisine et sa décision au fond. Une échéance qui parait relativement très longue en comparaison avec la Cour européenne qui rend une décision finale dans un délai de trois ans65. Un tel écart est critiquable, mais il ne faut pas perdre de vue l’ambition de la Commission africaine d’aboutir à un règlement à l’amiable. Par ailleurs, elle permet à chaque partie de répondre à chacune des étapes de la procédure et d’apporter de nouveaux éléments. En général, la Commission africaine laisse un délai suffisamment long aux parties pour apporter un complément d’informations. A ce titre, il n’est pas rare que la Commission africaine procède à de nombreux renvois avant de procéder à l’examen de la requête au fond. 66 Certaines ONG rendent aussi ces décisions accessibles au grand public. Voir Centre for Human Rights (...)
36Mais l’une des plus grandes critiques adressées à la Commission africaine concernait la publicité de ses décisions. Elle devait attendre que la Conférence des chefs d’État et de Gouvernement décide de la publication ou non des décisions prises. La publication restant la véritable arme de la Commission africaine, (puisqu’elle permet la dénonciation des violations) elle s’est écartée de cette règle à partir de 1994 et publie désormais ses décisions dans ses rapports annuels (annexes)66. 67 61/91, 27e session ordinaire, (27 avril -11 mai 2000), Treizième rapport annuel d’activités, 1999-2 (...)
38En conclusion, la Commission africaine joue un rôle important dans la protection des droits de l’homme. En tant que médiateur, elle permet souvent de régler de nombreux conflits à l’amiable en jouant la carte de la diplomatie auprès des États. Également, s’il est bien vrai qu’elle ne dispose d’aucun pouvoir de sanction, à travers la publicité de ses décisions et de ses rapports d’enquêtes, elle façonne l’image des États africains à l’international. Une image nécessaire pour d’éventuels partenariats et aides internationales. Les droits de l’homme sont aujourd’hui un facteur important permettant de juger le niveau de démocratie, d’ouverture, de tolérance et donc de crédibilité d’un État. 39La Commission africaine est un peu le baromètre des droits de l’homme en Afrique. Son grand mérite est l’information en matière des droits de l’homme. En rendant publiques les violations des droits de l’homme perpétrées par les États africains, elle permet de mesurer l’effectivité de ces droits et surtout aux autres acteurs de réagir pour faire cesser plus rapidement ces violations. Il faut aussi souligner qu’elle se fixe un idéal : faire respecter les droits de l’homme en temps de guerre comme en temps de paix.
40Toutefois, la Commission africaine peut avoir des regrets sur son mode de fonctionnement. Concernant son mode de saisine : certaines affaires mettant en péril les droits fondamentaux, tels que les droits à la vie et à la sécurité71 auraient dû susciter plus d’intérêts de la part de la Commission africaine, même si les voies de recours n’avaient pas été épuisées. Enfin d’autres communications72 sont passées sous silence malgré les violations qu’elles dénonçaient du fait de l’article 55 de la CADHP qui dispose que la Commission africaine ne sera saisie d’une communication qu’à la majorité absolue de ses membres. Avant chaque session, le Secrétaire de la Commission africaine dresse la liste des communications reçues et les transmet aux membres de la Commission. Ces derniers doivent décider d’un commun accord des communications à traiter. Lorsque la majorité absolue n’est pas atteinte, la communication est écartée. Il s’agit d’une règle qui représente un risque pour la protection des droits de l’homme, car, ce n’est pas la nécessité ou l’urgence de la situation qui dicte la recevabilité d’une communication, mais l’intérêt des membres de la Commission africaine pour tel ou tel cas. 73 La Convention de l’UA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique (1969) ; (...)
42Finalement, au-delà de ses faiblesses et de ses lacunes, la Commission africaine reste l’organe central du système africain des droits de l’homme. Depuis quelques années, elle partage désormais sa mission avec la Cour africaine. Leur travail et leur collaboration visent à rendre plus efficace le système africain des droits de l’homme. Mais, la protection des droits de l’homme repose surtout sur une véritable indépendance de ces organes. Le Protocole créant la Cour africaine y répond d’une certaine manière en limitant le mandat des juges et en donnant un pouvoir de sanction à la Cour africaine. Une certaine limite aux pouvoirs et au rôle des États africains est fixée par ce Protocole. La création de la Cour africaine est donc une deuxième naissance pour le système africain des droits de l’homme. Inicio de página
2 Article 3 du Règlement intérieur de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, révisé à la 47e session ordinaire, Banjul (Gambie), entré en vigueur le 18 août 2010. 3 Article 31 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.
Voir ATANGA AMOUGOU Jean-Louis, « La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples », in Droits fondamentaux, [en ligne], n° 1, juillet-décembre 2001, p. 97, format PDF, disponible sur <http://www.droits-fondamentaux.org>, (consulté le 17.02.2014). Les membres de la Commission africaine Isaac Nguema du Gabon (1987-1989, 1989-1995, 1995-2001) ; Ibrahim Badawi El Sheikh de l’Egypte, (1987-1989, 1989-1995, 1997-2003) ; Alioune Blondin Beye du Mali (1987-1989, 1989-1995, 1998-2005) ont brigué trois mandats. 5 Voir les rapports d’activités annuels de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, n° 10-25. Les principaux donateurs de la Commission africaine étaient l’Institut Raoul Wallenberg, la Société Africaine de Droit International et Comparé, le Centre Danois pour les Droits de l’Homme, le HCR, la Fondation Friedrich Naumann, l’Union européenne, Droit et Démocratie, la CIJ.
20 Ibid., p. 82- 84. À l’égard du Royaume Uni : Brannigan et McBride c. Royaume Uni, requête n° 14553/89, arrêt du 26 mai 1993 ; Goodwin c. Royaume Uni, requête n° 17488/90, arrêt du 27 mars 1996 ; Tinelly et Sons Ldt et autres c. Royaume Uni, arrêt du 10 juillet 1998 ; V. c. Royaume Uni et T. c. Royaume Uni, requêtes n° 24888/94 et 24724/094, arrêts du 16 décembre 1999 ; Ignaccolo Zenide c. Royaume Uni, requête n° 28957/95, arrêt du 25 janvier 2000 ; Stafford c. Royaume Uni, requête n° 46295/99, arrêt du 28 février 2002. A l’égard de la Turquie : Akdivar et autres c. Turquie, requête n° 21893/93, arrêt du 16 septembre 1996 ; Kurt c. Turquie, requête n° 23164/09, arrêt du 25 mai 1998 ; Incal c. Turquie, requête n° 22678/93, arrêt du 9 juin 1998 ;Timurtas c. Turquie, requête n° 23531/94, arrêt du 13 juin 2000 ; Tahsin Acar c. Turquie, requête n° 26307/95, arrêt du 6 mai 2003. 21 Assenov et autres c. Bulgarie, Requête n° 24760/94, 28 octobre 1998. Ibid., p. 75. Dans cette affaire, l’État accusait Amnesty International d’avoir poussé les requérant à porter plainte.
60 Dossiers clos suite à la libération du plaignant : plaintes 22/88, International Pen c. Burkina Faso, 15e session ordinaire ; 55/91, International Pen c. Tchad, 15e session ordinaire, (avril 1994), Septième rapport annuel d’activités, 1993-1994 ; 261/2002, Interights et al c. Egypte, 33e session ordinaire, (mai 2003), Seizième rapport annuel d’activités, 2002-2003 ; 312/2005, Interights et l’Egyptian Initiative for Personal Rights c. Egypte, 39e session ordinaire, ( mai 2006), Vingtième rapport annuel d’activités, janvier-juin 2006, EX.CL/279 (IX) ; 62/91, Committee for the Defense of Human Rights c. Nigeria, 17e session ordinaire, ( mars 1995), Huitième rapport annuel d’activités, 1994-1995. Dans cette affaire, la Commission africaine informée de la libération de l’intéressé avait écrit au dit Comité pour savoir s’il comptait poursuivre l'affaire. Suite à deux rappels sans réponse, la Commission africaine avait clos le dossier. 61 93/93, International Pen c. Ghana, 15e session ordinaire, (mars 1994), Septième rapport annuel d’activités, 1993-1994 ; 136/94, William Courson c. Zimbabwe, 17e session ordinaire, (mars 1995), Huitième rapport annuel d’activités, 1994-1995 ; 238/01, Institut pour les droits humains et le développement en Afrique c. RDC, 31e session ordinaire, ( mai 2002), Quinzième rapport annuel d’activités, 2001-2002 ; 244/2001, Organisation Arabe des Droits de l’Homme c. Egypte ; 261/2002, Interights et al c. Egypte, 33e session ordinaire, (mai 2003), Seizième rapport annuel d’activités, 2002-2003 ; 312/2005, Interights et l’Egyptian Initiative for Personal Rights c. Egypte, 39e session ordinaire, (mai 2006), Vingtième rapport annuel d’activités, janvier-juin 2006, EX.CL/279 (IX) ; 269/2003, Interights au nom de Safia Yakubu Husaini et al c. Nigeria, 37e session ordinaire, (27 avril-11 mai 2005), Dix-huitième rapport annuel d’activités, novembre 2004-mai 2005, EX.CL/199 (VII).
67 61/91, 27e session ordinaire, (27 avril -11 mai 2000), Treizième rapport annuel d’activités, 1999-2000. 68 204/97, 29e session ordinaire, (23 avril-7 mai 2001), Quatorzième rapport annuel d’activités, 2000-2001, AHG/229 (XXXVII).
73 La Convention de l’UA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique (1969) ; la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant (1990) ; le Protocole relatif à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatifs aux droits des femmes en Afrique (2003) ; la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la Gouvernance (2011).Inicio de página
Nisrine Eba Nguema, « La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples et sa mission de protection des droits de l’homme », La Revue des droits de l’homme [En línea], 11 | 2017, Publicado el 05 enero 2017, consultado el 29 abril 2017. URL : http://revdh.revues.org/2844 ; DOI : 10.4000/revdh.2844 Inicio de página
Nisrine Eba Nguema est Docteure en droit public international, diplômée de l’Université Mohamed V de Rabat, Maroc. Chercheure s’intéressant surtout aux questions des droits de l’homme en Afrique et des réfugiés. Professeure vacataire.Inicio de página
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