Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kulturni-pamatky-omezeni-vlastnickeho-prava-obnova-kulturni-pamatky.p2842.html
Timestamp: 2019-11-20 06:45:21+00:00
Document Index: 52387469

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 39', 'zákona č. 20', 'zákona č. 425', '§ 11', 'zákona č. 200', '§ 39', '§ 14', '§ 39', '§ 11', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 39', '§ 78', 'soud ', '§ 104', 'soud ', '§ 40', '§ 12', '§ 39', '§ 68', '§ 39', 'soud ', '§ 16', '§ 8']

Kulturní památky: omezení vlastnického práva; obnova kulturní ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2878/2013
Kulturní památky: omezení vlastnického práva; obnova kulturní památky
k § 1 a § 39 odst. 1 písm. e) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (ve znění zákona č. 425/1990 Sb.) (v textu jen "zákon o památkové péči"), ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 203/2006 Sb. a č. 307/2008 Sb.
k § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
III. Pokuta může být ojedinělá a nebývale vysoká, ukládá-li se za neobvyklý a velmi závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu "běžných" deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2013, čj. 7 As 188/2012-25)
č. 1910/2009 Sb. NSS a č. 2672/2012 Sb. NSS.
Olga L. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský úřad Ústí nad Orlicí (správní orgán I. stupně) uznal rozhodnutím ze dne 2. 12. 2011 žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči. Přestupku se dopustila tím, že provedla v době nejméně od konce května do září 2011 obnovu kulturní památky čp. 320 na st. p. 406 v k. ú. Ústí nad Orlicí bez závazného stanoviska podle § 14 odst. 1 zákona o památkové péči. Provedené práce na uvedeném objektu spočívaly v rozebrání roubených stěn, zhotovení betonové základové desky v přední části objektu, vyzdění nových obvodových zdí z cihelných bloků, vyzdění přední a zadní štítové zdi. Za tento přestupek jí byla udělena pokuta podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči a § 11 odst. 1 písmeno b) zákona o přestupcích ve výši 300 000 Kč. Krajský úřad Pardubického kraje svým rozhodnutím ze dne 2. 12. 2011 zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Hradci Králové, pobočka Pardubice, zamítl rozhodnutím ze dne 28. 11. 2012, čj. 53 A 6/2012-37. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že ve správním řízení bylo řádným procesním postupem zjištěno, že se žalobkyně dopustila výše uvedeného jednání. Věděla, že její dům je kulturní památkou, že ke stavební činnosti, kterou chtěla provádět, je třeba předchozího závazného stanoviska podle § 14 odst. 1 zákona o památkové péči, a přesto tuto činnost prováděla, aniž by požádala o vydání příslušného stanoviska. Krajský soud odmítl argumentaci, že jednala v krajní nouzi. Nic takového v průběhu správního řízení nevyšlo najevo a žalobkyně ani netvrdila nic, co by takovému závěru nasvědčovalo. Nebylo rovněž prokázáno, že by městský úřad toleroval postup žalobkyně. I kdyby tomu tak bylo, na její odpovědnosti za přestupek by to nic nezměnilo.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla uvedený rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž v první řadě namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, protože krajský soud přehlédl některé jí uplatněné argumenty. Dále namítala, že předmětný domek neměl být ve stavu po povodni v roce 1997 nikdy prohlášen za kulturní památku a že výše uložené pokuty je nepřiměřeně vysoká a má likvidační povahu. Pokud by ji musela zaplatit, nemohla by plánovanou rekonstrukci domku dokončit. Podle jejího názoru byla pokuta výrazem pomsty a zaujatosti správního orgánu I. stupně a nebyla v žádném případě adekvátní spáchanému přestupku. Její výše byla zcela ojedinělá, a to nejenom v Ústí nad Orlicí a jeho okolí. Podle stěžovatelky byla pokuta neoprávněně uložena i proto, že v domě by se měla po jeho dokončení vyskytovat celá řada dřevěných prvků.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že samotný špatný stavebně technický stav domku, který je kulturní památkou, neumožňoval stavebníkovi provést stavební úpravy bez vědomí stavebního úřadu a bez závazného stanoviska orgánu státní památkové péče. Neměl být důvodem pro jeho zbourání a nahrazení novou stavbou, nýbrž k tomu, aby ve spolupráci s orgány státní památkové byly zvoleny takové technologie a způsoby opravy či úpravy objektu, které by zachovaly co možná nejvíce jeho památkově hodnotných prvků a přitom umožnily řádné užívání stavby v souladu s hygienickými, bezpečnostními a jinými předpisy. Správní orgán I. stupně upozornil stěžovatelku ve svém závazném stanovisku ze dne 4. 11. 2010 na povinnost vyžádat si další závazné stanovisko v případě prací nad rámec předložené projektové dokumentace. Tuto povinnost však nesplnila. Žalovaný poukázal na to, že se výší pokuty velmi podrobně zabýval. Z úřední činnosti mu bylo známo, že správní orgán I. stupně vyměřil v roce 2010 pokutu v jiném případě v obdobné výši. V zákonném rozmezí pokuty přihlédl žalovaný k polehčujícím okolnostem, např. že jednání stěžovatelky bylo prvním porušením zákona o památkové péči a že část prací proběhla v souladu se schválenou projektovou dokumentací. Řada okolností však byla přitěžujících.
Případ stěžovatelky představoval flagrantní nepochopení důvodu památkové ochrany a způsob jejího zásahu do památky byl odstrašující. Došlo k likvidaci prakticky všeho, co mělo památkovou hodnotu a k nahrazení historických konstrukcí zcela nevhodnou atrapou. Z důvodu likvidace památkově chráněné stavby a jejího nahrazení novostavbou, která pouze částečně připomíná svým tvarem a objemem původní stavbu, zrušilo Ministerstvo kultury rozhodnutím ze dne 17. 5. 2012 prohlášení předmětného domu za kulturní památku. Taková likvidace historické stavby neměla na Pardubicku obdobu. Výši pokuty stanovil žalovaný jako odstrašující i s ohledem na to, aby jednání stěžovatelky nemohlo být pro jiné osoby vodítkem, jak ekonomicky výhodným způsobem narušit veřejný zájem na zachování památek.
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. Krajský soud v jeho odůvodnění vyložil, proč má za správné závěry rozhodnutí žalovaného a ve shodě s ním konstatoval, že skutek stěžovatelky byl jasně prokázán a že její argumentace směřovala spíše než ke zpochybnění, že skutek spáchala, proti výši uložené pokuty. Poté se v potřebné míře podrobnosti zabýval jednotlivými okruhy otázek, jež měly vliv na výši pokuty nebo u nichž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů žalovaného.
Co se týče dalších stížních námitek, tyto podle svého obsahu nezpochybňují naplnění znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, podle něhož "[o]
becní úřad obce s rozšířenou působností může uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč
fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že provádí obnovu kulturní památky bez závazného stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo nedodržuje podmínky určené v tomto závazném stanovisku
". V uplatněných námitkách stěžovatelka poukazuje na okolnosti, které podle jejího názoru měly být vzaty v úvahu při stanovení výše pokuty.
V kasační stížnosti, stejně jako v žalobě, stěžovatelka namítala pouze nezákonnost uložené pokuty pro její nepřiměřenost a likvidační charakter. V žalobě nenavrhla moderaci uložené sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Takový návrh je přitom nutnou podmínkou, aby se krajský soud možností moderace sankce zabýval (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS). Protože stěžovatelka nenavrhla moderaci v řízení před krajským soudem, s ohledem na § 104 odst. 4 s. ř. s.
se otázkou moderace nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud může proto přezkoumat pouze zákonnost uložené sankce, tedy zda se správní orgán při jejím ukládání držel v mezích zákonem určených a zda řádně aplikoval zákonná hlediska pro ukládání sankce. Podle § 40 zákona o památkové péči se i na ukládání sankce za přestupek spáchaný stěžovatelkou vztahuje § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož "[p]
ři určení druhu sankce a její výměry se přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení
Uvedené požadavky jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i žalovaného splňují. Pokuta ve výši 300 000 Kč se pohybuje v mezích zákonného rozpětí pro uložení pokuty podle § 39 odst. 1 zákona o památkové péči, které je od 0 do 2 000 000 Kč. Sankce uložená stěžovatelce je navíc na úrovni patnácti procent zákonného rozpětí, tedy zhruba v jeho jedné šestině. Striktně vzato je tedy uložena při dolní hranici zákonného rozpětí. Nutno však vzít v úvahu, že horní hranice zákonného rozpětí umožňuje uložit drakonickou sankci plně srovnatelnou se středně těžkými výměrami peněžitého trestu podle § 68 odst. 1 a 2 trestního zákoníku z roku 2009, což znamená, že i pokuta uložená při dolní hranici zákonného rozpětí, tedy v řádech desítek až několika set tisíc Kč, může znamenat podstatný zásah do majetkové sféry jednotlivce. Proto i k uložení takto vysoké pokuty musí správní orgán přistoupit zpravidla výjimečně, a to jen tehdy, postihuje-li jednání velmi závažné, způsobivší velmi vážné následky či spáchané obzvláště zavrženíhodným způsobem, z obzvláště zavrženíhodných pohnutek či s ohledem na jiné podstatné okolnosti. Zákonné rozpětí pokuty, které je velmi široké, má umožnit potrestání jak bagatelních, tak zcela mimořádně závažných přestupků podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, a tomu musí odpovídat i úvaha správního orgánu při ukládání pokuty.
Smyslem a účelem památkové ochrany je nepochybně mimo jiné zachování historicky cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku s přihlédnutím k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů státní památkové péče (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52). To znamená, že správní orgán musí při rozhodování na úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané nemovitosti či lokality, v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují v případech stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání obcí či jiných míst, v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází, z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany a obstojí-li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může v určitých případech vést k tomu, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky bude muset ustoupit jiným zájmům, například nebude-li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb, změny prostorových dispozic, změny sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem na současné standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických nákladů na stavební úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného fungování nemovitosti) provozovatelná. Je věcí státu, chce-li, aby vlastník byl povinen strpět i v užším smyslu neproporcionální omezení, aby tato omezení svojí dotační politikou (§ 16 zákona o památkové péči) kompenzoval anebo jejich nepříznivé ekonomické důsledky přinejmenším ve významné míře zmírnil (obdobně v oblasti územního plánování viz úvahy v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Nelze však připustit, aby skutečnost, že nemovitost podléhá památkové ochraně, znamenala pro jejího vlastníka významnou trvalou ekonomickou újmu.
To však neznamená, že to, jak nemovitou kulturní památku obnovit, si posoudí bez dalšího její vlastník sám. Pokud by tomu tak bylo, státní památková péče by pozbyla významné části svého smyslu a účelu. Stěžovatelka tedy měla, pokud byla předmětná stavba z hlediska svých památkových hodnot vážně poškozena předchozími stavebními úpravami a poté povodněmi, ve spolupráci s orgány památkové ochrany hledat ekonomicky únosná řešení, která by jí umožnila ve výše popsaných intencích nemovitost opravit a modernizovat tak, aby co možná nejvíce odpovídala životním nárokům současnosti, a přitom byly zároveň co možná nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež z nemovitosti činily kulturní památku. Přitom bylo na orgánech památkové péče, aby jí bez zbytečného prodlení a s ohledem na konkrétní údajně velmi špatný stav nemovitosti poskytly potřebnou součinnost. Případně pokud stěžovatelka měla za to, že stav nemovitosti odůvodňoval zrušení prohlášení věci za kulturní památku, měla postupem podle zákona o památkové péči (§ 8) usilovat o vydání takového rozhodnutí. Nemohla však o své vůli provádět obnovu památkově chráněné nemovitosti mimo rámec závazného stanoviska orgánu státní památkové péče. Poukazy na to, že správní orgány její stavební činnost mimo rámec závazného stanoviska mlčky tolerovaly, když o ní věděly a nezasáhly, ji nemůže zbavit sankční odpovědnosti a ani vést ke snížení sankce. Nevyšlo totiž najevo, že by tvrzená tolerance měla, byť i jen náznakem, takovou povahu, aby stěžovatelka mohla legitimně očekávat, že její postupy jsou správními orgány shledávány zákonnými a nepříčícími se příslušným ustanovením zákona o památkové péči. K podmínkám, za nichž nezákonně benevolentní praxe správních orgánů může za určitých okolností vytvořit legitimní očekávání určitého postupu správního orgánu, viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2012, čj. 7 Afs 48/2012-23. Jestliže závazným stanoviskem ze dne 4. 11. 2010 byl stěžovatelce vymezen rámec pro její stavební činnost, stěží se mohla domnívat, že jedná v souladu se zákonem jen proto, že správní orgány vůči ní ihned nezakročily, pokud z tohoto rámce vybočila. Z okolnosti, že za protiprávní jednání nepřichází okamžitá sankce či jiná reakce orgánů veřejné moci, nelze ještě bez dalšího dovozovat legalizaci či toleranci takového jednání a zánik možnosti v budoucnu sankci uložit. Jednat v souladu s právem je totiž povinen zásadně každý i bez nutnosti jej k tomu okamžitě donucovat, vybočí-li z mezí právem vytčených.
Ani stěžovatelčina argumentace ojedinělostí a nebývalou výškou uložené pokuty není důvodná. Ojedinělá a nebývale vysoká pokuta být může, ukládá-li se za neobvyklý a velmi závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu "
" deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí. Správní orgány obou stupňů přesvědčivě vyložily, proč je v případě stěžovatelky uložená sankce namístě. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí správně uvedl, že vedle represivní funkce sankce směřující individuálně vůči stěžovatelce je důvod pro uložení takové sankce i funkce generálně preventivní. Sankce má být ukládána v takové výši, aby měla odrazující účinek, a aby tedy zásadně nenastávaly případy, že stavebník raději poruší ustanovení zákona o památkové péči a nechá si za porušení uložit pokutu, neboť to je pro něho ekonomicky výhodnější než citovaný zákon respektovat. Tento smysl a účel sankce ostatně ospravedlňuje i to, že pokutu má stěžovatelka významně pocítit ve své majetkové sféře. Právě taková újma, která bude pro stěžovatelku vskutku citelná, je vzhledem k povaze a následkům jejího jednání přiměřená.