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PLU : une vue d'ensemble par Jocelyne Dubois-Maury (2008) - Outil de l'aménagement
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PLU : une vue d’ensemble par Jocelyne Dubois-Maury (2008)
publié le 15 décembre 2008 (modifié le 4 juin 2012) imprimer
Professeur - Institut d’urbanisme de Paris - Université de Paris XII
Accès directI - Initiative et périmètre II - Le document P.L.U III Procédure d’élaboration ou d’adaptation du PLU Références bibliographiques Textes de référence : Fiche écrite en 2008 par Jocelyne Dubois-Maury, professeur - Institut d’urbanisme de Paris - Université de Paris XII.
Le plan local d’urbanisme est le principal document de planification à l’échelle communale ou dans certains cas intercommunale. Il a été créé par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000, non seulement pour se substituer au plan d’occupation des sols (POS) en matière de fixation des règles d’utilisation du sol, mais plus largement pour instituer l’établissement d’un projet de territoire dans un document stratégique local. Contrairement à son prédécesseur, il contient en effet un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), document non opposable explicitant une certaine vision pour le territoire. Par ailleurs, des orientations d’aménagement opposables pouvant encadrer les actions et opérations d’aménagement sur les quartiers le rend plus opérationnel. Il n’est pas obligatoire pour une commune de se doter d’un PLU. L’absence d’un document d’urbanisme (PLU, POS ou carte communale), entraîne alors l’application du principe de constructibilité limitée (art. L.111-1-2 du CU) et les diverses autorisations sont dans ce cas, instruites en application des Règles Générales d’Urbanisme (ex. RNU).
I - Initiative et périmètre
Le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune. Toutefois, lorsqu’une commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), c’est à ce dernier que peut en incomber la compétence. En effet, les textes gouvernant l’intercommunalité distinguent deux situations. L’élaboration du PLU relève de l’organe délibérant de l’EPCI :
· de droit, dans le cas des communautés urbaines, des syndicats et communautés d’agglomération des villes nouvelles,· d’une décision volontaire de transfert de cette compétence, dans le cas des communes regroupées en syndicats de communes, syndicats mixtes, communautés de communes, communautés d’agglomération.
2. Périmètre :
Le PLU couvre généralement l’intégralité du territoire communal à l’exception notamment :
des secteurs déjà couverts par un Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur, des secteurs d’aménagement et de développement touristique d’intérêt intercommunal identifiés par un SCOT.
Les secteurs de ZAC créée avant la loi SRU et ayant donc fait l’objet d’un PAZ, ont été de fait intégrés dans le PLU ou le POS.
3. Délibération et concertation :
Comme pour tout document d’urbanisme, l’élaboration du PLU se fait en plusieurs étapes :
la délibération de prescription :
Elle déclenche la procédure d’élaboration et prend la forme d’une délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI. Elle précise :
les objectifs poursuivis par le document mis à l’étude, les modalités de concertation avec les habitants, les associations locales et toutes autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole.
Elle permet aussi d’opposer un sursis à statuer sur les demandes d’utilisation ou d’occupation des sols.
Les formes de la concertation locale sont libres, laissées à l’appréciation de l’organe délibérant. Toutefois, la jurisprudence précise que ces modalités doivent être proportionnées à l’importance du projet envisagé et au nombre d’habitants.
Il convient par conséquent de définir, selon le projet, l’échelle territoriale la plus pertinente pour concerter et de définir les modalités ainsi que les moyens mobilisables (réunions publiques, constitution d’un dossier accompagné d’une exposition, registre, diffusion de documents à domicile, etc.).
La concertation se déroule tout au long de la procédure d’élaboration du projet de PLU et doit permettre aux citoyens de s’exprimer sur le projet de la commune.
Elle doit faire obligatoirement l’objet d’un bilan avant l’arrêt du PLU.
II - Le document P.L.U a) Le contenu du dossier : 1. Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) (R.123-1) :
Le PADD est l’élément central du PLU. Il définit « les orientations générales d’urbanisme et d’aménagement » pour l’ensemble de la commune. Il exprime donc une volonté politique locale concernant le devenir du territoire communal. Il peut comporter des schémas, cartes, photos. Une circulaire ministérielle du 31 juillet 2003 invite ses responsables à rédiger un document simple, court, non technique, apte à le mettre à la portée de tous les citoyens.
Le PADD n’est pas opposable directement aux autorisations d’occuper le sol.
2. Les orientations d’aménagement (R.123-3-1) :
Les orientations d’aménagement concernent des quartiers ou des secteurs particuliers du territoire communal à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles sont optionnelles, définies alors, en cohérence avec le PADD.
Elles peuvent prévoir des actions ou opérations d’aménagement sous forme de mesures visant à :
mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes, le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, assurer le développement de la commune.
Les orientations d’aménagement sont opposables, en compatibilité, ce qui signifie que les autorisations d’occupation du sol et les opérations d’urbanisme ne doivent pas remettre en cause ces orientations.
3. Le règlement et les documents graphiques (R.123-4) :
Le règlement matérialise les orientations contenues dans le PADD et formalise juridiquement les objectifs du PLU. Il couvre la totalité du territoire communal (sauf exception) et doit donc s’articuler avec les orientations d’aménagement existantes sur certains quartiers ou secteurs.
Il définit quatre types de zones (R.123-5 à 8) : les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N). Ces zones sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques.
Le règlement fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones.
a – quatre types de zones :
Sont classées en zones U, les secteurs déjà urbanisés où les équipements publics existants ou en cours de réalisation, ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter.
Peuvent être classées en zones AU, les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation selon que les équipements existants à la périphérie sont ou non suffisants pour desservir les constructions à implanter (voir complément n°1).
Lorsque la desserte en équipements à la périphérie immédiate de la zone existe et est de capacité suffisante, ces zones doivent être classées AU « constructibles » sous certaines conditions (par exemple opérations d’ensemble).
Lorsque la desserte en équipements à la périphérie immédiate de la zone n’existe pas ou existe mais n’a pas la capacité suffisante, ces zones peuvent être classées au choix :
AU « constructibles » si la commune a l’intention de réaliser à brève échéance les équipements nécessaires, AU « inconstructibles ».
Les zones classées AU inconstructibles ne peuvent être ouvertes à l’urbanisation qu’après modification ou révision du PLU.
Le règlement des zones AU lorsqu’elles existent, définissent les conditions d’aménagement et d’équipement de la zone.
Sont classées en zones A, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
Les constructions nécessaires à l’exploitation agricole sont les seules autorisées dans ces secteurs (sauf exception). Le changement de destination des bâtiments agricoles est autorisé pour les seuls bâtiments identifiés aux documents graphiques.
Sont classées en zones N, les secteurs de la commune équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels.
des périmètres dans lesquels des possibilités de transfert de droit à construire pourront s’effectuer (transfert de COS) (voir complément n°2),
des secteurs de taille et de capacité limitée où des constructions sont possibles sous conditions d’implantation et de densité.
b – les différentes règles :
A l’intérieur de chacune de ces zones, un règlement fixe tout ou partie des 14 règles suivantes (R.123-9) :
1. les occupations et utilisations du sol interdites,2. les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières,3. les conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d’accès aux voies ouvertes au public,4. les conditions de desserte des terrains par les réseaux publics d’eau, d’électricité et d’assainissement,5. la superficie minimale des terrains constructibles, lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif, ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone,6. l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques,7. l’implantation par rapport aux limites séparatives,8. l’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété, 9. l’emprise au sol des constructions,10. la hauteur maximum des constructions,11. l’aspect extérieur des constructions et l’aménagement de leurs abords, et les mesures de protection des paysages, quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, 12. les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d’aires de stationnement,13. les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d’espaces libres, d’aires de jeux et de loisirs, et de plantations, 14. le coefficient d’occupation du sol (COS), et le cas échéant, dans les zones d’aménagement concerté, la surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot (voir complément n°2, 3 et 4).
Seules les règles 6 et 7 sont obligatoires dans toutes les zones.Elles peuvent être soit écrites, soit graphiques, voire les deux. Elles ont la même valeur juridique.
Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour toute autorisation d’occupation du sol et opération d’urbanisme.
Dans chaque zone, le règlement peut fixer des règles différentes, selon que la destination des constructions concernera l’habitation, l’hébergement hôtelier, les bureaux, le commerce, l’artisanat, l’industrie, l’exploitation agricole ou forestière ou la fonction d’entrepôt. Ces catégories sont limitatives (art R.123-9).
c – les documents graphiques :
Les documents graphiques peuvent faire apparaître s’il y a lieu, en plus du zonage et des règles exprimées graphiquement, une diversité de secteurs spécialisés tels (R.123-11) :
les espaces boisés classés, les secteurs protégés en raison de la richesse du sol et du sous sol, les secteurs nécessaires au fonctionnement des services publics, les secteurs identifiant des risques naturels, des risques technologiques, les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général et aux espaces verts, les secteurs de plan masse, des périmètres issus du PDU, les éléments de paysage à protéger ou mettre en valeur.
4. Le rapport de présentation (R.123-2) :
Le rapport de présentation est un document important qui a pour objet de justifier et d’expliciter les choix d’aménagement retenus par la collectivité. Il a une fonction pédagogique et doit permettre à chacun de mieux comprendre la logique et la pertinence du document d’urbanisme.
A cet effet, dans le cas général, il doit :
exposer le diagnostic territorial, établi au regard des prévisions économiques et démographiques en précisant les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, des transports, d’équipements et de services),
analyser l’état initial de l’environnement,
expliquer les choix retenus pour établir le PADD et justifier la délimitation des zones et les règles qui y sont appliquées, ainsi que les orientations d’aménagement,
justifier en cas de modification ou de révision, les changements apportés,
évaluer les incidences des orientations du plan sur l’environnement et exposer la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.
L’ensemble de ces différents éléments n’implique aucun effet juridique direct sur les demandes d’autorisation de construire. Toutefois, l’absence ou l’insuffisance de l’un d’entre eux peut entraîner, en cas de recours contentieux, l’annulation du PLU dans sa totalité.
Toutefois, en application des décrets du 27 mai 2005, transposant la directive européenne « Plans et programmes » de 2001, font l’objet d’une évaluation environnementale, certains plans locaux d’urbanisme susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés (voir complément n°5).
5. Les annexes :
Un certain nombre de périmètres doivent figurer dans les documents graphiques du PLU. L’article R.123.13, en donne la liste :
les secteurs sauvegardés, les zones d’aménagement concerté, les différentes zones de préemption, y compris DPU, les zones dans lesquelles s’applique le permis de démolir, les périmètres de développement prioritaire délimités en application de la loi sur les économies d’énergie et l’utilisation de la chaleur, les périmètres d’interdiction ou de réglementation des plantations et semis d’essence forestières, les périmètres miniers, et ceux relatifs aux carrières, les zones dans lesquelles certaines divisions foncières sont soumises à déclaration préalable, les périmètres à l’intérieur desquels s’applique le sursis à statuer, les secteurs des programme d’aménagement d’ensemble, les périmètres des secteurs situés au voisinage des infrastructures de transports terrestres, dans lesquels des prescriptions d’isolement acoustique sont édictées, le plan des zones à risque d’exposition au plomb.
Un certain nombre de servitudes d’utilité publique et de documents figurent à titre informatif en annexe du PLU. Ils sont identifiés par l’article R.123-14 :
la liste des lotissements, les schémas de réseaux d’eau et d’assainissement et des systèmes d’élimination des déchets, les emplacements de captage et stockage des eaux, le plan d’exposition au bruit des aérodromes, et les prescriptions d’isolement acoustique au voisinage des infrastructures de transport terrestre, les zones de publicité restreintes et les zones de publicité élargie, les plans de prévention des risques naturels et technologiques, les zones agricoles protégées.
b) Obligations et effets du PLU : 1. Le respect des normes supérieures :
Le PLU doit s’insérer dans une hiérarchie de normes en urbanisme. Il doit d’une part, être compatible avec certains documents supra-communaux, et d’autre part prendre en compte des dispositions de politiques publiques sectorielles. Il s’ensuit une différenciation dans la mise en oeuvre de l’opposabilité juridique de ces divers éléments.
Le contenu du PLU doit tout d’abord, s’inscrire dans un cadre commun constitué d’un ensemble de principes généraux énoncés aux articles L.110 et L.121-1 du code de l’urbanisme. Il doit en effet déterminer les conditions permettant d’assurer l’application de ceux–ci. Il s’agit en particulier du principe d’équilibre entre développement urbain, renouvellement urbain, préservation et protection des espaces agricoles et naturels et des paysages. Il s’agit aussi d’assurer la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale. Il s’agit enfin de veiller à la qualité du cadre de vie et aux objectifs de protection de l’environnement.
Les dispositions dites d’ordre public des Règles Générales d’Urbanisme (ex.RNU) s’imposent au PLU, afin d’éviter des atteintes dommageables aux espaces naturels, archéologiques, mais aussi, pour éviter les risques liés à l’implantation projetée d’une construction.
La compatibilité du PLU concerne :
une série de documents supra-communaux tels : les schéma de cohérence territoriale (SCOT), schéma de secteur, schéma de mise en valeur de la mer, charte du parc naturel régional, ainsi que du plan de déplacement urbain (PDU)et du programme local de l’habitat (PLH),
la planification des eaux et milieux aquatiques relevant des dispositifs du code de l’environnement tels : les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) élaborés au niveau de bassin ou groupement de bassins hydrographiques qui fixent les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, mais aussi les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) existants au niveau des sous bassins ou groupements de sous bassins d’une unité hydrographique,
les dispositions particulières applicables à certaines parties du territoire national (montagne, littoral, abord des aérodromes),
les périmètres d’intervention du département à l’intérieur desquels seront arrêtés des programmes d’action précisant les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et valorisation des espaces naturels et des paysages (Loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux).
Le PLU doit notamment prendre en compte les PIG et les opérations d’intérêt national (OIN).
2. Les effets juridiques du PLU approuvé :
Le PLU approuvé donne compétence de plein droit et de façon définitive à l’exécutif local, en matière d’instruction et délivrance des autorisations d’occupation et d’utilisation des sols et actes dérivés (certificats d’urbanisme, certificats de conformité).
Le règlement et ses documents graphiques ainsi que les orientations d’aménagement du PLU approuvé sont alors, opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l’ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées par le plan.
L’approbation du PLU permet :
l’institution du droit de préemption urbain (DPU) sur tout ou partie des zones U et AU, qui ne sont pas couvertes par une zone d’aménagement différé (ZAD), la création de zones d’aménagement concertées (ZAC), la délimitation de périmètres de restauration immobilière, la création d’emplacements réservés pour ouvrage public, voie publique, installation d’intérêt général, espace vert, mais aussi, en vue de la réalisation d’un programme de logements, dans le respect des objectifs de mixité sociale.
Les propriétaires concernés par ces servitudes d’urbanisme peuvent exercer leur droit de délaissement et mettre en demeure la commune ou le service bénéficiaire de la réserve, d’acquérir les terrains.
L’approbation du PLU impose :
l’obligation d’une autorisation préalable, au titre des installations et travaux divers, lorsque l’occupation doit se poursuivre durant plus de trois mois pour :. les parcs d’attractions et les aires de jeux et de sports dès qu’ils sont ouverts au public,. les aires de stationnement ouvertes au public et les dépôts de véhicules d’au moins dix unités, les garages collectifs de caravanes. les affouillements et exhaussements du sol, à condition que leur superficie excède 100 mètres carrés et que leur profondeur ou leur hauteur dépassent deux mètres.
l’obligation d’une déclaration préalable pour l’édification des clôtures ; ces travaux peuvent être exécutés, sauf opposition motivée et notifiée dans un délai d’un mois, sous réserve du respect des prescriptions du PLU.
III Procédure d’élaboration ou d’adaptation du PLU
a) Les différentes procédures :
Il existe plusieurs types de procédures selon que la collectivité possède ou non un document d’urbanisme (POS ou PLU) et la nature et l’importance du projet en question.
1. L’élaboration du PLU :
Lorsqu’une collectivité ne dispose pas d’un POS ou d’un PLU en vigueur, ou possède une carte communale, elle devra lancer une procédure d’élaboration de PLU si elle souhaite acquérir un tel document (pour des raisons de maîtrise de l’organisation de son développement, ou de souhait d’instaurer des règles sur les constructions).
Cette élaboration se déroulera selon un certain nombre d’étapes principales obligatoires :
délibération prescrivant l’élaboration et notification aux personnes publiques associées (PPA), études (avec association et concertation), débat sur le PADD (au moins 2 mois avant arrêt du projet de PLU), arrêt du projet de PLU (avec bilan de la concertation), avis des PPA, enquête publique (1 mois minimum), approbation du PLU.
Le schéma n°1 ci-joint donne un aperçu synthétique de cette procédure.
2. La révision du PLU :
La procédure de révision « normale » du PLU répond aux mêmes formalités que pour celle de l’élaboration.
3. La révision simplifiée du PLU :
Dans certains cas, pour permettre la réalisation d’un projet jugé d’intérêt général, la collectivité pourra faire évoluer son PLU par le biais d’une révision simplifiée (au lieu d’une révision).
Cette révision simplifiée se déroulera selon un certain nombre d’étapes principales obligatoires :
délibération prescrivant la révision, études (avec concertation), arrêt du projet de PLU (avec réunion avec les PPA), enquête publique (1 mois minimum), approbation du PLU (avec bilan de la concertation).
Le schéma n°3 ci-joint donne un aperçu synthétique de cette procédure.
4. La modification du PLU :
La procédure de droit commun, depuis la Loi UH du 02 juillet 2003, est la modification du PLU.
Elle pourra être utilisée si :
elle ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD, elle ne réduit pas les zones agricoles (A) ou naturelles (N) ou un espace boisé classé, ou une protection édictée en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, elle ne comporte pas de graves risques de nuisances.
Cette modification se déroulera selon un certain nombre d’étapes principales obligatoires :
études, envoi du projet de PLU aux PPA, enquête publique (1 mois minimum), approbation du PLU.
Le schéma n°2 ci-joint donne un aperçu synthétique de cette procédure.
5. La mise à jour du PLU :
Cette procédure vise à faire que le plan soit un instrument efficace d’information juridique concernant le droit d’occuper et d’utiliser le sol. Il s’agit simplement de compléter ou modifier le contenu des annexes du PLU. Elle s’effectue par arrêté du maire ou du président de l’EPCI.
Le préfet peut mettre en demeure la collectivité de procéder à la mise à jour du PLU, en reportant certaines servitudes d’utilité publique en annexe. Celle-ci doit intervenir dans un délai de trois mois, au-delà duquel le Préfet y procède d’office.
6. La mise en compatibilité :
La mise en compatibilité d’un PLU est possible, dans le cas de l’apparition d’un projet non compatible et revêtant un caractère d’utilité publique (DUP ou déclaration de projet sans DUP).
b) Les formalités administratives :
1. Le porter à connaissance (PAC) :
Le Préfet porte à la connaissance du maire, sans délai particulier et tout au long de l’élaboration du PLU, les dispositions particulières applicables au territoire concerné.
Il s’agit notamment des directives territoriales d’aménagement (DTA), des dispositions relatives aux zones de montagne, du littoral, des servitudes d’utilité publique, des projets d’intérêt général (PIG) et d’opérations d’intérêt national (OIN).
Il fournit aussi, les études techniques dont dispose l’Etat en matière de prévention des risques et d’environnement ainsi que les propositions de l’Architecte des Bâtiments de France sur les périmètres relatifs aux monuments historiques.
2. La délibération de prescription :
Elle est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et le cas échéant au président de l’EPCI ayant élaboré un SCOT, ainsi qu’aux représentants de l’autorité compétente en matière d’organisation des transports urbains et aux divers organismes mentionnés à l’article L.121-4 du CU, tels les organismes de gestion des parcs naturels régionaux, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers, les chambres d’agriculture, les sections régionales de la conchyliculture dans les communes littorales.
3. La conduite de la procédure :
Elle est conduite par le maire (ou le président de l’EPCI).
Les personnes publiques associées au projet de PLU sont :
• l’Etat,• le président du conseil régional,• le président du conseil général,• le représentant de l’autorité compétente en matière d’organisation de transports urbains,• les représentants des chambres consulaires (métiers, commerce et industrie, agriculture),• les représentants des organismes de gestion des parcs naturels régionaux,• le président de l’EPCI chargé du suivi du schéma de cohérence territoriale.
Sont consultées obligatoirement :
• la chambre d’agriculture,• le centre régional de propriété forestière,• l’institut national des appellations d’origine contrôlée,• la chambre d’agriculture et la commission départementale d’orientation de l’agriculture.
Peuvent être consultées obligatoirement si elles le demandent :
• les présidents des EPCI voisins,• les maires des communes voisines,• les associations locales d’usagers agréées,• les associations agréées au titre de la protection de l’environnement.
Enfin, le maire peut recueillir l’avis de tout organisme ou association compétente en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme, d’environnement, d’architecture et d’habitat, de déplacements, y compris les collectivités locales des états limitrophes.
Avant que le projet ne soit formellement arrêté, un débat se tient au sein de l’assemblée délibérante. Il concerne les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et a lieu, au plus tard, deux mois avant l’arrêt du projet de PLU.
4. L’arrêt du projet :
Une délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, arrête le projet de PLU qui est soumis pour avis aux personnes publiques associées, ainsi qu’à celles qui en ont fait la demande. Elles ont un maximum de 3 mois, après transmission du projet, pour se prononcer, dans les limites de leurs compétences. A défaut, leur avis est réputé favorable.
5. L’enquête publique :
Le projet de PLU est soumis à enquête publique par le maire ou le président de l’EPCI.
Les avis émis par les collectivités publiques associées ou consultées sont annexés obligatoirement au dossier soumis à enquête. Peut y être annexée également tout ou partie du « porter à connaissance ».
L’enquête publique se déroule selon les formes requises par la loi du 12 juillet 1983 « relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement ».
Sa durée ne peut être inférieure à un mois.
Le commissaire enquêteur est désigné par le tribunal administratif et doit remettre ses conclusions dans un délai d’un mois après la clôture de l’enquête.
Celle-ci permet, d’une part de recueillir l’avis les habitants sur le projet et vaut, d’autre part, enquête préalable à déclaration d’utilité publique des travaux prévus dans la zone, à condition que le dossier soumis à enquête comprenne les pièces requises par le code de l’expropriation, pour les opérations, acquisitions expropriations dans le cadre des ZAC, prévues dans le PLU.
6. L’approbation :
Après enquête publique, le projet de PLU peut être modifié (L.123-10) suite aux observations formulées pendant l’enquête. Il est ensuite approuvé par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI.
La délibération approuvant le PLU fait l’objet des mesures de publicité suivantes :
affichage pendant un mois en mairie ou au siège de l’EPCI, mention dans un journal diffusé dans le département, publication au recueil des actes administratifs.
Une évaluation du PLU devrait intervenir trois ans au plus après la délibération portant approbation du PLU, ou la dernière délibération portant révision du plan. Elle prendrait la forme d’un débat organisé au sein du conseil municipal sur les résultats de l’application du plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l’échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.
(cf Projet de loi portant engagement pour le logement art. L. 123-12-1 / Version 31 janvier 2006)
7. Le caractère exécutoire du PLU :
Dans les communes couvertes par un SCOT ou un Schéma Directeur, le PLU est exécutoire à compter de la date à laquelle a été effectuée la dernière des formalités suivantes :
réception en préfecture ou sous-préfecture de la délibération d’approbation accompagnée du dossier, affichage en mairie ou au siège de l’EPCI compétent et mention dans la presse locale.
En l’absence de SCOT, le PLU ne devient exécutoire qu’un mois après sa transmission au préfet et accomplissement des mêmes mesures de publicité que celles mentionnées ci-dessus.
Pendant ce délai, le préfet vérifie que les dispositions du PLU (L.123-12) :
ne sont pas incompatibles avec une directive territoriale d’aménagement (DTA), ou prescriptions particulières de massif, ne sont pas de nature à compromettre la réalisation d’une DTA, d’un SCOT, d’un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) en cours d’établissement, ne compromette pas gravement les objectifs d’équilibre et de mixité sociale ou fonctionnelle, et d’environnement, ne font pas apparaître d’incompatibilité manifeste avec l’utilisation ou l’affectation des sols des communes voisines.
Il peut le cas échéant, demander des modifications qui ne rendront le PLU exécutoire qu’après la prise en compte de ces demandes.
1. Les servitudes "foncières" issues du PLU : Dans les zones U, le PLU peut instituer des servitudes consistant à :
délimiter un périmètre dans lequel les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par la commune, seront interdites. Cette servitude est fixée en attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global du secteur et ne devra pas excéder 5 ans (L.123-a), fixer des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements (L.123-b), indiquer la localisation et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d’intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier en délimitant les terrains (L.123-c).
Ces servitudes ouvrent droit de délaissement aux propriétaires des terrains touchés.
2. Le transfert de COS : Une possibilité de transfert de COS est prévue dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages. Le règlement du PLU détermine, alors les conditions d’application de la procédure qui consiste à transférer tout ou partie du droit de construire d’une parcelle vers une autre, en vue de favoriser un regroupement des constructions, dans un ou plusieurs secteurs de la même zone.
Le règlement fixera pour l’ensemble de la zone un COS uniforme et délimitera à l’intérieur de la zone :• des secteurs d’accueil (récepteurs) de COS, dans lesquels la construction sera possible,• des secteurs protégés en raison de la qualité de leurs paysages ou de leurs écosystèmes dans lesquels toute construction sera interdite. Les parties de la zone présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont expressément exclus des secteurs d’accueil des constructions.
La procédure de transfert de COS se décompose en 4 phases majeures :• un accord écrit entre propriétaires concernés,• une délibération du conseil municipal relative à la demande de transfert de COS,• l’instruction de cette demande par l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations,• un acte notarié constatant l’accord des propriétaires, enregistré au bureau des hypothèques.
La totalité des terrains dont les possibilités de construction sont transférées, est frappée d’une servitude de non constructibilité, qui ne pourra être levée que par décret sur avis conforme du Conseil d’Etat.
3. Le contrôle de la division des terrains : Le règlement peut préciser, dans les zones où ont été fixés un ou des COS, que si une partie détachée depuis moins de dix ans d’un terrain dont les droits à construire résultant de l’application du COS ont été utilisés partiellement ou en totalité, il ne peut plus être construit que dans la limite des droits qui n’ont pas été utilisés.
4. Le dépassement de COS : Le dépassement de COS a été maintenu uniquement :
dans les cas où la reconstruction ou l’aménagement de bâtiments existants rendent nécessaire le respect d’une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie,
pour la construction de logements sociaux, sans versement de participation pour surdensité,
dans la limite de 20%, pour les constructions performantes en énergie consommée ou celles qui comportent des équipements d’énergie renouvelable en application de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique de la France.
5. L’évaluation environnementale des PLU :
Sont concernés par l’évaluation environnementale :
les PLU qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000,
les PLU dont le territoire n’est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) ayant fait l’objet d’une évaluation environnementale et :
• relatifs à un territoire d’une superficie supérieure ou égale à 5000 hectares et comprenant une population supérieure ou égale à 10000 habitants,
• qui prévoient la création, dans les secteurs agricoles ou naturels, de zones U ou AU d’une superficie totale supérieure à 200 ha,
• des communes situées en zone de montagne, qui prévoient la réalisation d’unités touristiques nouvelles (UTN) soumises à autorisation du préfet coordonnateur de massif,
• des communes littorales qui prévoient la création dans les secteurs agricoles ou naturels de zones U ou AU d’une superficie totale supérieure à 50 ha.
Sont dispensées de l’évaluation environnementale, à condition qu’elles n’aient pas pour objet d’autoriser des travaux, ouvrages ou aménagements dans des zones Natura 2000 soumises à évaluation des objectifs de conservation du site (art. L.414-4 du code de l’environnement) :
• les révisions du PLU qui ne portent pas atteinte au PADD,• certaines modifications ou révisions simplifiées des PLU (art. R.121-16 du code de l’urbanisme).
Dans ces conditions, le rapport de présentation est renforcé :
• il analyse les incidences notables prévisibles des orientations du plan sur l’environnement et présente les mesures pour sa mise en valeur,• il présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan (présente les mesures de suivi du plan – à 10 ans au plus),• il comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée.
6. Compatibilité/conformité/prise en compte : Compatibilité :
La compatibilité d’un document, est la non contrariété avec les options fondamentales du document de norme supérieure. Elle implique une cohérence, une harmonie entre les documents. La décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet d’empêcher l’application de la règle supérieure. Il n’est pas exigé dans ce cas que le destinataire de la règle s’y conforme rigoureusement, mais simplement qu’il ne contrevienne pas à ses aspects essentiels (Conseil d’Etat - Commune de Balma – 10 juin 1998, SA Leroy Merlin).
L’obligation de conformité interdit toute différenciation entre norme supérieure et norme inférieure.
Le contrôle juridique de la notion de conformité s’effectue par :• les autorisations d’occuper le sol qui vérifient le respect des prescriptions imposées par le PLU, préalable à l’acte de construire,• le certificat de conformité qui sanctionne le respect de l’autorisation quant à l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords.
La prise en compte d’un projet ou d’une opération signifie qu’ils ne doivent pas être ignorés par le document de planification.
Références bibliographiques Benoit-Cattin P., Structure et contenu du plan local d’urbanisme, Constr-Urb, mai 2002, Bouyssou F, Le contenu des plans locaux d’urbanisme, Droit et Ville n° 53/2002, Hocreitère P., Le plan local d’urbanisme, Berger-Levrault, coll Les Indispensables, 2004, Jacquot H., Le plan local d’urbanisme, Droit de l’Aménagement, Dalloz/Le Moniteur, 2005, Jacquot H et Lebreton JP, La refonte de la planification urbaine, AJDA, janv 2001, Lebreton JP, Le plan local d’urbanisme, DAUH 2001, Lebreton JP, Le contenu du plan local d’urbanisme après la loi du 2 juillet 2003, AJDA sept 2003, Lebreton JP, La compatibilité en droit de l’urbanisme , AJDA 1991, Soler-Couteaux P, L’élaboration du plan local d’urbanisme, Droit et Ville 53/2002, Traoré S, Le zonage principal des PLU dans la loi SRU, BJDU 2001, Traoré S, La nouvelle "évaluation environnementale" des documents d’urbanisme, Environnement, avril 2006,
Textes de référence : - Loi n° 2000-128 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 – documents d’urbanisme, Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 - urbanisme et habitat,
Circulaire UHC/UI/2 n°2001-3 du 18 janvier 2001 portant présentation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et premières directives d’application,
Circulaire UHC/PS/18 n°2001-63 du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’Etat dans la relance de la planification (BOMETL n°2001-18),
Circulaire UHC/DUI/14 n° 2003-48 du 31 juillet 2003 du ministre de l’Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer et son annexe, « commentaire de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 »,
Ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive n° 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’incidence de certains plans et programmes sur l’environnement,
Décret n° 2005-613 du 27 mai 2005 relatif à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement Circulaire du 12 avril 2006 – Ministère de l’écologie et du développement durable – Evaluation de certains plans, schémas, programmes et autres documents de planification ayant une incidence notable sur l’environnement.
Art. L. 121-1 à L. 121-15Art. L. 123-1 à L. 123-20Art. R. 121-1 à R. 121-13Art R. 123-1 à R. 123-25
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