Source: http://www.anena.org/9426-responsabilite-administrative.htm
Timestamp: 2017-10-20 03:20:14+00:00
Document Index: 51163942

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Responsabilité administrative - Anena
Activités de police administrative
Défaut d'entretien d'ouvrages publics
Partage de responsabilité entre l'Etat et la commune
Partage de responsabilité entre la commune et l'exploitant de domaine skiable
L’engagement de la responsabilité d’une commune en raison de l’exercice des activités de police administrative
La police administrative municipale
La responsabilité administrative des collectivités publiques peut être engagée à raison de l'exercice des activités de police administrative. Pour rappel, c'est le maire, qui représente l'autorité détentrice des pouvoirs de police administrative, en vertu des articles L 2212-1 et suivants du CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006390149.
S'agissant des avalanches particulièrement, c'est l'article L 2212-2 5° du CGCT qui fixe les obligations du maire en vertu de son pouvoir de police général : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000019983190&cidTexte=LEGITEXT000006070633.
Pour pouvoir engager la responsabilité d'une commune en raison de la défaillance dans l'exercice de ses pouvoirs de police, la victime doit absolument démontrer l'existence d'une faute. Dans ce cas là le juge administratif exige la démonstration d'un lien de causalité entre le dommage et la faute imputée au maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale.
Si une faute commise par les services de police de la commune est démontrée, la responsabilité de celle-ci est alors engagée. Tel sera le cas par exemple, si une piste est restée ouverte malgré un risque d'avalanche certain.
Non seulement le maire doit prendre les mesures appropriées, mais il doit également veiller à leur application effective sur le terrain sous peine de voir la responsabilité de la commune engagée.
Quelques précisions à savoir : lorsqu'est reproché à l'administration l'absence de réalisation de travaux (paravalanches par exemple), le juge se refuse à engager sa responsabilité à chaque fois que la réalisation des travaux apparaît comme hors de proportion avec les ressources de la commune (CE, 16 juin 1989, Association le ski alpin murois, N°59616).
Ensuite, lorsque l'indemnisation d'un accident d'avalanche est recherchée sur le terrain d'un défaut de signalisation, le juge s'en remet souvent à une ligne de conduite bien connue, consistant à retenir la règle selon laquelle l'administration n'a l'obligation de signaler que les seuls dangers excédants ceux contre lesquels les intéressés doivent personnelle, par leur prudence, se prémunir.
Aussi, à rappeler que les obligations de signalisation à la charge des autorités de police ne sont nullement limitées aux espaces spécialement aménagés. Lorsqu'il existe une proximité entre le lieu de survenance de l'accident et un domaine aménagé, le maire, au nom de la commune, doit signaler les dangers de la zone (notion de piste de fait). Sur ce point la jurisprudence s'en remet à un critère objectif : l'importance de la fréquentation de l'itinéraire hors-piste. Si bien que s'il est établit en cours d'instruction, que l'itinéraire en question n'était pas « régulièrement emprunté », par les skieurs, la responsabilité administrative de la commune ne pourra être engagée. Un deuxième critère vient renforcer les droits de la victime d'engager la responsabilité administrative de la commune pour défaut de signalisation : l'accident survenu doit avoir trouvé son origine dans un « danger exceptionnel ». Ce danger peut alors être imprévisible, rare, peu commun à la zone de survenance de l'accident.
Quelques situations accidentelles dans lesquelles le juge refuse d'y voir une faute du maire, et donc d'engager la responsabilité administrative de sa commune :
- Les obstacles visibles : la jurisprudence ne retient pas l'existence d'une faute du maire pour ne pas avoir signalé un obstacle parfaitement visible.
- Les phénomènes imprévisibles : le maire ne commet également aucune faute face à des phénomènes imprévisibles. A retenir qu'il est de jurisprudence constante de retenir l'imprévisibilité de l'ampleur d'une avalanche, mais pas du phénomène en lui-même. Les juges retiennent, sauf à de rares exceptions, qu'une avalanche est toujours prévisible.
- La prudence des pratiquants : le maire n'a pas à signaler les dangers contre lesquels les skieurs doivent normalement se prémunir en faisant preuve de prudence. S'agissant du ski hors piste, le maire n'a par exemple pas à rappeler aux pratiquants qu'il est prudent de porter le matériel de sécurité adéquat (DVA, pelle, sonde, sac airbag).
A savoir que la faute commise par la victime, appréciée en fonction de son expérience et de la connaissance des lieux, est susceptible d'exonérer partiellement la commune de sa responsabilité selon une part variable appréciée dans chaque cas d'espèce par les juges.
La police spéciale de l'urbanisme
Un administré a la possibilité d'engager la responsabilité administrative d'une commune du fait d'une décision d'urbanisme, qu'elle soit une autorisation individuelle ou un arrêté général. Cette possibilité est offerte, soit suite à la survenance d'une avalanche, soit à cause d'un simple risque d'avalanche.
De nombreux chefs d'accusation sont en effet possible, on peut par exemple reprocher à la commune :
- Une avalanche destructrice de biens immobiliers alors qu'elle avait au préalable autorisé sans prescriptions la construction ou l'aménagement.
- Une avalanche destructrice de biens immobiliers alors qu'elle avait au préalable autorisé avec prescriptions particulières de sécurité la construction ou l'aménagement, mais que ces prescriptions étaient insuffisantes.
- D'avoir refusé un permis pour risque d'avalanche, alors qu'au regard du plan de prévention de risque, cette mesure était disproportionnée.
- D'avoir refusé un permis pour risque d'avalanche, pris sur le fondement d'un plan de prévention des risques dont le zonage s'est révélé erroné
S'agissant de la responsabilité de la commune suite à une avalanche destructrice : voir Partage de responsabilité entre l'Etat et la commune entre cas de dommage causé à une construction du fait d'une avalanche.
S'agissant de la responsabilité de la commune en l'absence d'avalanche :
Il s'agit de l'hypothèse dans laquelle le dossier traité par l'administration a causé un préjudice.
Cette responsabilité peut être recherchée en vertu d'une faute commise par l'administration communale.
L'engagement de la responsabilité administrative peut résulter de la surestimation du risque d'avalanche par elle. A titre d'illustration, il est déjà arrivé que l'administration ait d'abord accordé une autorisation de construire, pour procéder ensuite à son retrait sur le fondement du risque d'avalanche (CAA de Lyon, 27 septembre 2011, « Cne de Sainte-Foy-Tarentaise »).
Dans d'autres hypothèses au contraire, c'est parfois la sous-estimation fautive du risque qui peut être reprochée à l'administration.
Ces hypothèses d'engagement de la responsabilité de l'administration sont simples puisqu'elles supposent une illégalité des mesures dommageables prises par l'administration. Or lorsque ces mesures ne recèlent aucune illégalité, le Conseil d'Etat a eu l'occasion de se prononcer (CE, 26 juin 1985, « SCI de la Chal ») : l'absence d'une quelconque faute tant dans la délivrance de l'autorisation que dans l'adoption de mesures postérieures restreignant l'occupation s'oppose à ce que soit adressé le moindre reproche à l'administration au titre de l'évolution de sa position.
Dans ce type d'affaires, seul l'engagement de la responsabilité administrative sans faute semble aujourd'hui de nature à ouvrir droit à une indemnisation.
En dehors du régime de responsabilité pour faute de la commune que nous venons de voir, il faut savoir que cette responsabilité peut aussi être recherchée en l'absence de faute, de l'administration.
Cette hypothèse est assez restrictive en ce qui concerne les avalanches. Il existe plusieurs fondements sur lesquels s'appuyer pour engager la responsabilité sans faute de l'administration de manière générale. Or, s'agissant précisément du risque d'avalanche, seule la rupture d'égalité devant les charges publiques est un motif valable (en tout cas pour le moment).
Pourrait par exemple être invoqué la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture d'égalité devant les charges publiques en raison de la fermeture d'une voie de circulation pour cause d'avalanche ou risque d'avalanche, qui aurait entraîné pour un commerçant une baisse de son chiffre d'affaire. Dans ce cas-là, l'administration pourrait être amenée à indemniser le commerçant pour préjudice économique. Le cas s'est déjà manifesté à l'occasion d'éboulements (CAA de Lyon, 25 novembre 2010, Société bar hôtel restaurant du lac, n°09LY00373).
La responsabilité de la commune pour défaut d’entretien des ouvrages publics
Les usagers d'un « ouvrage public » victimes d'accidents bénéficient devant les juridictions administratives, d'une facilité relative pour obtenir la réparation des dommages qu'ils ont subis. Il leur appartient de démontrer l'existence d'un lien de causalité entre l'état de l'ouvrage et leur préjudice. La collectivité est alors présumée responsable des dommages, sauf à démontrer qu'elle a pris toutes mes précautions en son pouvoir pour assurer l'entretien normal de cet ouvrage.
Définition d'un ouvrage public
Pour rappel, un ouvrage public a longtemps été défini comme le résultat matériel de l'exécution d'un travail public. La jurisprudence est venu clarifier cette notion en précisant que, si la qualification d'ouvrage public n'est pas définie par la loi, un ouvrage public constitue alors un bien immeuble résultant d'un aménagement, directement affecté à un service public, y compris qu'il appartient à une personne privée chargée de l'exécution d'un service public. La notion d'ouvrage public répond alors à l'existence de trois critères.
La piste de ski, un ouvrage public ?
Pour rappel, la piste de ski fut longtemps écartée des ouvrages publics par les juges, bien que le tribunal administratif de Pau ait pourtant retenu la qualification d'ouvrage public le 15 décembre 1978, considérant que l'absence de damage de pistes qui étaient à l'origine d'avalanches constituait un défaut d'entretien normal engageant la responsabilité de la commune chargée d'en assurer l'entretien. L'arrêt du CE, 12 décembre 1986, Rebora c/Commune de Bourg-Saint-Maurice, avait estimé qu'une piste de ski ne constituait pas « par elle-même » un ouvrage public.
C'est dans arrêt récent du 28 avril 2014, que le Conseil d'Etat (CE, 28 avril 2014, Commune de val d'Isère) a semblé vouloir classer les pistes de ski parmi les ouvrages publics. Or, malgré cette jurisprudence, les utilisateurs des pistes de ski subissant un dommage imputable à un défaut d'entretien des pistes continuent, en raison de leur qualité d'usager du service public industriel et commercial qu'est l'exploitation du domaine skiable, d'engager la responsabilité civile de cet exploitant devant les juges judiciaires.
Quid des équipements des pistes ?
Les équipements situés à proximité des pistes de ski, eux, ont toujours reçu la qualification d'ouvrage public. La jurisprudence applique alors volontiers la théorie du défaut d'entretien normal, lorsque la victime invoque sur ce terrain, un défaut d'aménagement ou le caractère défectueux des installations environnant les pistes. Ces ouvrages peuvent être des filets de protection, d'un escalier, d'un tunnel situé sur une piste, d'un enneigeur, d'un pilonne de télésiège, etc.
La responsabilité de la personne publique peut être limitée dans deux cas : si les dommages sont imputables à une faute de la victime ou à un cas de force majeur. Le fait du tiers n'est cependant pas exonératoire dans ce cas-là.
La faute de la victime peut exonérer totalement ou partiellement la personne publique. La victime concourt au dommage du fait d'une imprudence grave, d'une négligence, d'un manque d'attention, d'une maladresse, d'un état d'ébriété ou encore d'une perte de contrôle. De même, la faute de la victime sera retenue si elle avait connaissance d'un danger et qu'elle n'a pas pris les précautions nécessaires pour l'éviter. D'ailleurs, si la victime est un enfant, le défaut de surveillance des parents pourra être retenu.
La force majeure, elle, se définit comme un événement imprévisible, irrésistible et extérieur. A savoir que la jurisprudence n'admet que très rarement la force majeure. Une chute de neige ou avalanche ne constitue toujours pas à l'heure actuelle, un cas de force majeure, ces phénomènes étant toujours prévisibles dans leur survenance.
Partage de responsabilité entre l’Etat et la commune en cas de dommage causé à une construction du fait d’une avalanche
C'est l'arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Lyon : CAA de Lyon, 15 juin 2004, « Commune des Allues », qui permet de faire le point sur la question de la responsabilité respective des communes et de l'Etat en cas de dommage causé à une construction du fait de la survenance d'un risque naturel, d'une avalanche particulièrement, comme c'était le cas dans cette affaire.
En cas de dommage subi par une construction du fait d'une catastrophe naturelle, deux types de pouvoir de police sont susceptibles d'être concernés, la police spéciale de l'urbanisme, et la police générale de l'ordre public.
Avant le 1er acte de décentralisation (« Lois Defferre » 1982), la police de l'urbanisme relevait exclusivement de la compétence de l'Etat. Il était donc le seul à pouvoir délivrer des autorisations d'occuper le sol, tandis que le maire, disposait déjà du pouvoir de police général. Il y avait donc dans ce cas de figure possibilité de cumul de responsabilités, comme on le voit dans l'arrêt du Conseil d'Etat : CE 14 mars 1986, « Commune de Val-d'Isère».
L'arrêt de la CAA de Lyon du 15 juin 2004, « Commune des Allues » confirme de la distinction entre ces deux types de police administrative, pour engager la responsabilité de la commune, mais dans un nouveau contexte où ces polices relèvent désormais de la compétence du maire.
Les fondements de la responsabilité de la commune
En vertu des pouvoirs de police spéciale d'urbanisme du maire :
L'ancien article R. 111-3 du Code de l'urbanisme :
Cet article fut abrogé par le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 (décret relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles).
Il comprenait deux alinéas :
- le premier permettait à l'autorité administrative de n'accorder le permis que sous réserve de prescriptions spéciales lorsque la construction était projetée sur des terrains exposés à un risque tel que les avalanches.
- le second prévoyait que les terrains soumis à de tels types de risques étaient délimités par arrêté préfectoral.
De cette rédaction, on pouvait déduire que le refus d'autorisation ou l'octroi assorti de prescriptions n'était possible que si la procédure de délimitation des terrains avait été mise en œuvre au préalable.
Or, la jurisprudence a admis l'autonomie des deux alinéas. Autrement dit, l'autorité administrative pouvait faire usage du pouvoir prévu par l'article R. 111-3 alors même qu'aucune zone de risque n'avait été délimitée : CE 23 octobre 1987, « M. Albout ».
Un autre argument au soutien de la jurisprudence Albout a, en revanche, pratiquement perdu toute pertinence aujourd'hui : il reposait sur l'idée selon laquelle, en l'absence de délimitation d'une zone à risque, l'article R. 111-3 était seul applicable en cas de construction soumise à un risque naturel, car l'article R. 111-2, qui permet de refuser le permis lorsque les constructions sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, ne pouvait concerner que les constructions génératrices d'un risque, et non le cas où celles-ci en seraient les victimes.
L'article R. 111-3 dispose aujourd'hui : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est susceptible, en raison de sa localisation, d'être exposé à des nuisances graves, dues notamment au bruit ». Il ne concerne donc plus les risques naturels.
Quoi qu'il en soit, dans l'hypothèse où une avalanche cause un dommage à une construction, la faute réside dans le fait, pour l'administration, soit de ne pas avoir assorti l'autorisation de prescriptions spéciales propres à prévenir le risque, soit de ne pas avoir refusé le permis de construire alors que le risque était certain et connu.
En vertu des pouvoirs de police générale du maire :
L'obligation de prévision des risques d'avalanches ne peut pas reposer exclusivement sur l'Etat. Cette obligation fait en effet partie intégrante de l'obligation de prévention des risques naturels à la charge du maire au titre de la police municipale (article L 2212-2 CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000019983190&cidTexte=LEGITEXT000006070633).
Les responsabilités que le législateur a confiées à l'Etat par la loi du 13 juillet 1982 chargé d'élaborer des plans d'exposition aux risques naturels prévisibles (PER - aujourd'hui PPRNP) ne remettent pas en cause les obligations communales en matière de police.
Ces responsabilités du maire au moment de la délivrance d'un permis de construire dont la construction est exposée à un risque d'avalanche, peuvent reposer sur des mesures telles que procéder à une étude approfondie du risque, ou encore telles que réaliser des ouvrages de protection. Sur ce dernier point, on sait que le juge exonère parfois la commune qui n'a pas entrepris certains travaux lorsque ceux-ci apparaissent hors de proportion avec ses ressources. A titre d'exemple : CE, 27 juillet 1979, « Carot c/ commune de Tignes ».
Pour résumer, le fondement de la responsabilité de la commune pour dommage causé à une construction du fait d'une avalanche se présente dans des conditions distinctes, même si aujourd'hui comme le montre l'affaire Commune des Allues, la police générale de l'ordre public et la police spéciale de l'urbanisme relèvent d'une même personne morale : la commune.
Au-delà de cette différence, pourtant, on trouve un élément commun : dans chaque cas, si la responsabilité communale est engagée, c'est parce qu'elle avait connaissance du risque.
Les fondements de la responsabilité de l'Etat
L'Etat peut, même si les cas sont rares, voir sa responsabilité engagée à raison d'une faute consistant à avoir approuvé un projet, telle qu'une zone d'aménagement concertée (ZAC), à l'intérieur de laquelle résidait un risque d'avalanche, comme c'est le cas dans l'arrêt « Commune des Allues » de 2004 vu précédemment. En autorisant un projet illégal, cette illégalité se répercute en fait sur le permis de construire délivré à la victime propriétaire de la construction détruite par l'avalanche.
La responsabilité de l'Etat pouvait, avant 1995, être également engagée en l'absence de délimitation des périmètres de risques de l'article R. 111-3.
La faute de l'Etat est toujours engagée à ce titre s'il apparaît que celui-ci s'est abstenu alors qu'il avait connaissance du risque.
La jurisprudence qui reconnaît pour la première fois cette responsabilité d'ailleurs en matière de risque avalancheux dans l'arrêt CE 27 juillet 1979, vu précédemment, n'est écartée que si l'instruction montre que l'administration n'avait pas connaissance d'un risque à l'époque du dommage : CE 25 octobre 1985, « Poinsignon ».
La responsabilité de l'Etat peut aussi être engagée pour mauvais diagnostic dans le zonage qui a conduit à l'élaboration d'un PPRNP erroné : on peut largement imaginé le cas où des particuliers se voient octroyer un permis de construire dans une zone définie comme constructible selon le plan, alors qu'une avalanche vient finalement détruire leur construction. Il s'agirait dans ce cas-là une faute des services du préfet pour erreur manifeste d'appréciation des risques lors de l'élaboration du PPRNP.
La responsabilité de l'Etat peut encore parfaitement être engagée dans l'hypothèse où, alors qu'un PPRNP est en cours d'élaboration, le préfet n'aurait pas fait une application anticipée de certaines des dispositions du plan, ainsi que l'article L. 562-2 du code de l'environnement l'autorise à le faire en cas d'urgence : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000006834575&dateTexte=20100420.
Partage de responsabilité entre la commune et l’exploitant du domaine skiable
Dans le cas où une avalanche survient, qu'elle se termine sur une piste de ski ou pas, et dans l'hypothèse où elle fait des victimes, se pose fréquemment la question de la délimitation du champ de la responsabilité administrative par rapport à celui de la responsabilité civile de l'exploitant de la station, puisque cet accident peut en fait être imputable autant à la commune qu'à l'exploitant :
- Dans le cadre sa mission de police général sur le territoire de sa commune, on peut imaginer l'hypothèse dans laquelle le maire a omis de publier un arrêté de fermeture de piste pour risque d'avalanche.
- Dans le cadre de son contrat, et en vertu de ses obligations d'assurer la sécurité et le bon entretien des pistes, on peut imaginer que l'exploitant (par le biais des pisteurs-secouristes) ait mal matérialisé la frontière entre le domaine balisé et non balisé, conduisant une victime en hors-piste contre son gré. Dans ce cas là sa responsabilité sera engagée sur le fondement de la responsabilité contractuelle article 1147 du Code civil.
Alors comment choisir ? Comment savoir pour la victime si l'indemnisation de son accident peut être demandée devant le juge judiciaire pour l'engagement de la responsabilité de l'exploitant ou devant le juge administratif par l'engagement de la responsabilité de l'administration ?
Il est, dans bien des cas, plus logique d'engager la responsabilité de l'exploitant puisque la faute est directement imputable à son activité dont l'objectif est le bon entretien des pistes (CAA de Bordeaux, 14 décembre 2004, N°00BX02851).
Mais parfois la délimitation est délicate à établir entre l'acte de police et l'acte d'exploitation.
S'agissant particulièrement du ski de proximité (piste de fait) la jurisprudence à récemment délivré quelques indications au requérant dont l'accident se situe aux frontières des responsabilités de l'exploitant et de l'autorité de police : Le Conseil d'Etat a, dans un arrêt CE, 31 mai 2013, « Commune de Chamrousse », a précisé qu'il incombe finalement à l'exploitant de signaler sur le terrain les limites du domaine skiable.
En conséquence, la survenance d'une avalanche, entraînant des conséquences dommageables à un skieur, ayant été amené à emprunter un itinéraire hors-piste dangereux en raison d'une signalétique défaillante ne saurait engager la responsabilité de la commune.
Seul pourrait être reproché à cette dernière le fait de ne pas avoir signalé les dangers exceptionnels auxquels s'exposent les skieurs empruntant cet itinéraire hors-piste.