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Timestamp: 2020-08-08 02:34:50
Document Index: 215536699

Matched Legal Cases: ['artículo 357', 'artículo 90', 'e contrario', 'artículo 86', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 55', 'artículo 90', 'artículo 16', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 86']

﻿ Sentencia 2000-00032 de agosto 12 de 2013
SENTENCIA 2000-00032 DE 12 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:FALLA EN EL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO EN OBLIGACIONES LABORALES. EL DAÑO ANTIJURÍDICO QUE SE DERIVE DEL INCUMPLIMIENTO DE UNA DE LAS OBLIGACIONES LABORALES DE LA ENTIDAD PÚBLICA, COMO ES EL RECONOCIMIENTO Y PAGO OPORTUNO DE LAS CESANTÍAS DESENCADENA UN DAÑO DE CARÁCTER ANTIJURÍDICO, DE SUERTE QUE HABRÁ LUGAR AL RECONOCIMIENTO DE RESPONSABILIDAD, SI SE COMPROBARE QUE TAL PERJUICIO HA SOBREVENIDO POR UNA FALLA EN EL SERVICIO IMPUTABLE AL ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, CESANTÍAS, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sentencia 2000-00032 de agosto 12 de 2013
Radicación: 70001 23 31 000 2000-00032 01 (27176)
Actor: Náyade Villalobos Montes
Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro
Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil trece.
La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a la suma de $ 34.376.673.73 por concepto de sanción por no pago oportuno de cesantías a favor de la señora Náyade Villalobos Montes(1).
2. Objeto del recurso.
El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la apoderada de la demandante en el recurso de apelación único, conforme a lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(2); específicamente se concretará en analizar sí efectivamente está demostrado el pagó tardío de las cesantías a la actora y sí hay lugar a omitir la aplicación el Decreto 15 de 1996, en desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad.
A efectos de resolver lo que corresponda, La Sala se ocupará de un aspecto previo: la pertinencia de la acción impetrada, toda vez que los últimos precedentes de esta corporación indican que la acción de reparación directa no es la vía adecuada para pedir la reparación de los daños derivados del pago tardío de obligaciones laborales. Después se analizarán los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado; enseguida se reseñan los precedentes que indican que el pago tardío implica un daño antijurídico. Posteriormente se revisaran las pruebas obrantes y pertinentes en relación con la prueba del pago tardío de las obligaciones. Finalmente se abordará el análisis del caso concreto.
3. La pertinencia de la acción impetrada.
Como quiera que una de las entidades demandadas hizo énfasis en la supuesta indebida escogencia de la acción, considera la Sala procedente abordar en primer lugar lo concerniente a la procedencia de la acción de reparación directa en tratándose del incumplimiento u omisión de obligaciones laborales.
En una primera etapa el precedente de la Sala estableció que si el daño invocado tiene su origen en el acto administrativo, cuando se trata de obligaciones laborales (v.g., reconocimiento de auxilios de cesantías, nombramiento en lista de elegibilidad), la acción de reparación no es la indicada, sino que debía impetrarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(3).
En un segundo momento, el precedente de la Sala sostuvo que cuando se trata de la ejecución material de un acto administrativo, debe entenderse que la fuente del daño está constituida por la operación administrativa, lo que no exige que se deba provocar que la administración se pronuncie “pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”. En este tipo de eventos, el título de imputación aplicable sería el de la falla del servicio por omisión, retardo o incumplimiento de las obligaciones laborales, lo que puede derivar en el surgimiento del deber de indemnizar al afectado.
Sin embargo, en el precedente de la Sala se ha dado continuidad al fundamento según el cual,
“… si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa que el actor estima ilegal, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en jurisprudencia reiterada ha dicho que solo puede entenderse por operación administrativa los hechos relacionados con la ejecución material de una decisión administrativa, para efecto de interposición de una acción de reparación directa. El demandante podía demandar el acto administrativo que le negó el nombramiento en el cargo para el cual concursó, ése es el centro de la controversia y de él se derivan los perjuicios reclamados. Era menester demandar la ilegalidad del acto y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se equivoca el apoderado del demandante el negarle a dicha acción su carácter indemnizatorio”(4).
En el desarrollo de los criterios jurisprudenciales que han orientado el presente asunto, la jurisprudencia de la corporación precisó, de conformidad a una tipología de casos, cual es la acción procedente cuando de por medio se discuten derechos de índole laboral. Al respecto, en fallo de Sala Plena se expuso:
“Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.
Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.
(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente.
Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho”(5) (resaltado propio).
Ahora bien, en consideración a la modificación de dicha tesis jurisprudencial y el impacto que ello podría generar respecto de los procesos que se estuviesen tramitando para tal fecha la Sala ha considerado necesario la aplicación de los planteamientos jurisprudenciales adoptados con anterioridad, esto es, que avalaban la procedencia de la acción de reparación directa cuando estuvieren en discusión derechos de índole laboral; a este respecto la providencia citada indicó:
“Efectos de la presente sentencia
Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.
Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”(6).
Este planteamiento ha sido reiterado en reciente fallo de la Sección en el que se indicó:
La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(7)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”(8).
Así las cosas, la Sala abordará el estudio del fondo del asunto en el presente caso, conforme a los criterios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado para la fecha en que se dio inicio al presente proceso, esto es, 2000(9).
Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”(10) de la responsabilidad del Estado(11) y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados(12) y de su patrimonio(13), sin distinguir su condición, situación e interés(14). Como bien se sostiene en la doctrina,
“La responsabilidad de la administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad(15); los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”(16).
Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado(17) tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(18) tanto por la acción, como por la omisión.
“… antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otra lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”(19).
“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(20).
De igual manera, el precedente jurisprudencial constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(21).
Así mismo, debe quedar claro que es un concepto constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado social de derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado social de derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(22). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(23), anormal(24) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(25).
Ahora bien, en cuanto a la imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio —simple, presunta y probada—; daño especial —desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal—; riesgo excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Precisamente, en el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene,
“La superioridad jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen”(26).
Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad(27), según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica(28). Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas”(29).
En cuanto a esto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la actualidad está marcada por la imputación objetiva, que “parte de los límites de lo previsible por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”(30). Siendo esto así, la imputación objetiva implica la “atribución”, lo que denota en lenguaje filosófico-jurídico una prescripción, más que una descripción. Luego, la contribución que nos ofrece la imputación objetiva, cuando hay lugar a su aplicación, es la de rechazar la simple averiguación descriptiva, instrumental y empírica de “cuando un resultado lesivo es verdaderamente obra del autor de una determinada conducta”(31).
Esto, sin duda, es un aporte que se representa en lo considerado por Larenz según el cual había necesidad de “excluir del concepto de acción sus efectos imprevisibles, por entender que éstos no pueden considerarse obra del autor de la acción, sino obra del azar”(32). Con lo anterior, se logra superar, definitivamente, en el juicio de responsabilidad, la aplicación tanto de la teoría de la equivalencia de condiciones, como de la causalidad adecuada, ofreciéndose como un correctivo de la causalidad, donde será determinante la magnitud del riesgo y su carácter permisible o no(33).
Dicha tendencia es la que marcó el precedente jurisprudencial constitucional, pero ampliando la consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva) a la posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad(34) es necesario para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para prevenir la producción del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de imputación. Dicho juicio, en este marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio de la ponderación(35) que el juez está llamado a aplicar, de tal manera que se aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro”(36).
“… el núcleo de la imputación no gira en torno a la pregunta acerca de si el hecho era evitable o cognoscible. Primero hay que determinar si el sujeto era competente para desplegar los deberes de seguridad en el tráfico o de protección(37) frente a determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos riesgos, para luego contestar si el suceso era evitable y cognoscible(38). Ejemplo: un desprevenido transeúnte encuentra súbitamente en la calle un herido en grave peligro (situación de peligro generante del deber) y no le presta ayuda (no realización de la acción esperada); posteriormente fallece por falta de una oportuna intervención médica que el peatón tenía posibilidad de facilitarle trasladándolo a un hospital cercano (capacidad individual de acción). La muerte no le es imputable a pesar de la evitabilidad y el conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante porque él no ha creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una obligación institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado mediante una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde sólo por la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es quebrantar el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano”(39).
Los deberes institucionales se estructuran aunque el garante no haya creado el peligro para los bienes jurídicos y se fundamentan en la solidaridad que surge por pertenecer a ciertas instituciones básicas para la sociedad. Se trata de deberes positivos, porque contrario a los negativos en los cuales el garante no debe invadir ámbitos ajenos, en éstos debe protegerlos especialmente contra ciertos riesgos(40)”(41).
“Si alguien tiene deberes de seguridad en el tráfico, lo trascendente para la imputación es si esa persona desplegó deberes de diligencia para evitar que el peligro creado no excediera los límites de lo prohibido. Si se es garante, no interesa si el sujeto originó un curso causal (acción) o no impidió el desarrollo del mismo (omisión), sino, si ha cumplido con los deberes de seguridad que le impone el ejercicio de una actividad peligrosa. Vg. Si alguien maneja una represa y el agua se desborda ocasionándole daño a una población, en el juicio de imputación lo sustancial no es si el operario abrió la compuerta mas (sic) de lo debido (acción) o simplemente no la cerró a tiempo (omisión); lo fundamental es si cumplió o no con los deberes de seguridad que surgían del control de una fuente de peligro. Lo mismo acontece, cuando en virtud de relaciones institucionales se tiene el deber de resguardar un determinado bien jurídico contra determinados riesgos. El padre de familia incumple sus deberes de protección frente a su hijo, no sólo cuando entrega el arma homicida, también lo hace cuando no evita que un tercero le ocasione una lesión mortal. En la actualidad, se afirma que la técnica moderna y el sistema social, hacen intercambiables la acción y la omisión(42). Günther Jakobs ha demostrado que todos los problemas del delito de omisión son trasladables a la acción. Hay conductas activas, socialmente adecuadas, que se convierten en un riesgo jurídicamente desaprobado cuando la persona tiene una posición de garante. Ejemplo: es socialmente adecuado apagar la luz del portón de una casa (acción) aun cuando sea probable que un peatón puede tropezar en la oscuridad; pero se convierte en un comportamiento prohibido (apagar la luz) si el propietario ha realizado una construcción frente a ella, porque al crear una fuente de peligro aparecen deberes de seguridad en el tráfico: alumbrar la obra para que nadie colisione con ella”(43).
5. El régimen de responsabilidad aplicable.
Esta corporación estructuró la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de derechos de carácter laboral a partir de la noción de operación administrativa, siendo entendida ésta, como las actuaciones tendientes a la materialización de las decisiones adoptadas en sede administrativa, es decir, el traslado real y evidente de la decisión administrativa al mundo de la eficacia.
En este orden de ideas, y específicamente en el caso concreto de reconocimiento, pago de cesantías y la indemnización moratoria que por causa de su retardo se pudiere generar, esta Sección estableció:
“En estos términos, la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto: sino la operación.
Ahora bien, no es necesario provocar el acto administrativo, tal como lo sugiere la apoderada de la entidad demandada, pues el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo (subrogado por el D. 2304/89, art. 16) establece que cuando la causa de la petición sea una operación administrativa, “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”, es decir, no tendrá que agotar previamente la vía gubernativa.
La Sala modifica así el criterio acogido en la sentencia de julio 17 de 19972 en la cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que condenó a la Nación al pago de los perjuicios materiales causados con el retardo en el pago de la cesantía concedida al actor y en su lugar se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. Se consideró en aquella oportunidad que la vía procesal adecuada para definir dicho conflicto no era la de reparación directa, dado que el daño que se imputaba al Estado se originaba en un acto administrativo.
Considera ahora la Sala que si bien es cierto que el derecho a obtener el pago de prestaciones sociales debe ser declarado por la administración mediante un acto administrativo, el derecho del beneficiario a que se le paguen oportunamente dichas prestaciones surge del mismo mandato constitucional (arts. 1º, 25 y 53), y por tanto, no es necesario que la administración así lo declare. Así las cosas, cuando el Estado incurre en falla en el servicio por estado en el cumplimento de sus obligaciones laborales debe indemnizar al afectado, sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa”(44).
Así las cosas, el daño antijurídico que se derive del incumplimiento de una de las obligaciones laborales de la entidad pública, como es el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías desencadena un daño de carácter antijurídico, de suerte que habrá lugar al reconocimiento de responsabilidad, si se comprobare que tal perjuicio a sobrevenido por una falla en el servicio imputable al Estado. Bajo este planteamiento se abordará el sub lite.
— Copia simple de la Resolución 943 de 1997, por la cual se ordena el pago de “$ 16.221.725 m/cte., a la docente Náyade Villalobos Montes, correspondiente al 73.49% de las cesantías acumuladas” y el respectivo comprobante de pago (fls. 6 y 9, cdno. 1).
— Copia simple de la Resolución 44 de 1998, por la cual se ordena el pago de “$ 3.870.710 m/cte., a la docente Náyade Villalobos Montes, correspondiente al 66.1473% de las cesantías acumuladas” y el respectivo comprobante de pago (fls. 7 y 10, cdno. 1).
— Copia simple de la Resolución 119 de 1998, por la cual se ordena el pago de “$ 1.980.943 m/cte., a la docente Náyade Villalobos Montes, correspondiente al saldo de las cesantías acumuladas” y el respectivo comprobante de pago (fls. 8 y 11, cdno. 1).
— Copia simple de la página del diario oficial de fecha 28 de julio de 1997, donde se publica el Decreto 1845 de 1997 (fl. 40, cdno. 1).
— Copia simple de la Resolución 4680 del 27 de octubre de 1997, por la cual se distribuyen unas sumas de dinero para el fondo de cesantías de las universidades estatales (fls. 42-44, cdno. 1).
— Copia simple de la página del diario oficial de fecha 25 de noviembre de 1997, donde se publica el Decreto 2767 de 1997 (fl. 45, cdno. 1).
— Declaración del señor James Castaño Méndez, ex compañero de trabajo de la accionante y quien con relación a los hechos, manifiesta lo siguiente: “La Universidad invitó al cuerpo docente (de planta) de la Universidad de Sucre a acogerse al Decreto 1444 de año 92 por medio del cual dichos docentes cambiaban su régimen de cesantías, para ello se hicieron varias reuniones ofreciendo el pago inmediato de las cesantías vencidas de cada docente que se cambiara al régimen, ese fue el gancho que nos pusieron” (fls. 80-82, cdno. 1).
— Declaración de la señora Nora Ruiz García, ex compañera de trabajo de la accionante, quien manifiesta que la razón para acogerse al Decreto 1444 de 1992 fue por el incentivo ofrecido por el Ministerio de Hacienda y la Universidad de Sucre, que consistía en: “El incentivo era que en el término máximo de 45 días deberíamos recibir todo el dinero correspondiente a cesantías” (fls. 83-85, cdno. 1).
Para el análisis del caso concreto la Sala, como se advirtió antes, se ocupará de los reparos hechos contra la sentencia de primera instancia. De tales reparos se desprenden dos problemas jurídicos a resolver:
7.1. ¿Está demostrado, como lo indica el recurrente, el pago de las cesantías a la señora Náyade Villalobos Montes fue hecho tardíamente?
Pese a que no se cuenta con la fecha exacta en que la demandante solicitó el cambio el régimen de cesantías, el hecho si se tiene por acreditado, toda vez que así lo admitió el apoderado de la Universidad de Sucre en los alegatos de conclusión de la primera instancia.
Al aplicársele a la actora este régimen, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público debía situar los fondos para el pago de las cesantías de los docentes de universidades estatales u oficiales, en la cuantía que determinaba la Ley 30 de 1992, de acuerdo con los aportes que debía hacer la Nación; sin embargo, la Nación no cumplió con su obligación de apropiar en el presupuesto dicha suma y girar los recursos a más tardar el 15 de febrero de 1997, lo que impidió a la Universidad de Sucre cancelar oportunamente el valor de las cesantías liquidadas a los docentes que se habían trasladado al régimen de la Ley 50 de 1990.
Ahora bien, mediante las resoluciones 943 del 10 de diciembre de 1997; la 44 del 11 de febrero de 1998 y la 119 del 10 de marzo de 1998, la Universidad de Sucre reconoció a favor de la señora Náyade Villalobos Montes las sumas de dieciséis millones doscientos veintiún mil setecientos veinticinco pesos ($ 16.221.725); tres millones ochocientos setenta mil setecientos diez pesos ($ 3.870.710); y finalmente, la suma de un millón novecientos ochenta mil novecientos cuarenta y tres pesos ($ 1.980.943), respectivamente, por concepto de cesantías definitivas hasta el 31 de diciembre de 1995, por el cambio al régimen escogido por la demandante.
Sin embargo, si el Decreto 15 de 1996 fue expedido el 5 de enero de ese año pero publicado el 17 enero de 1996 es a partir de esta fecha cuando empezó a regir; por lo tanto, la Sala encuentra probado que una de las resoluciones mediante las cuales la Universidad de Sucre liquidó parcialmente las cesantías a favor de la demandante se profirió dentro del plazo legal, pues los dos años a los que hace referencia el Decreto 15 de 1996 se vencían el 17 de enero de 1998, y la referida resolución fue proferida por la Universidad de Sucre el 10 de diciembre de 1997. No sucede lo mismo respecto de las dos últimas resoluciones, pues una de estas fue proferida el 11 de febrero de 1998 y la otra el 10 de marzo del mismo año.
No obstante, para determinar la existencia del hecho dañoso alegado por la demandante, esto es, la no cancelación oportuna de sus cesantías, no basta establecer la fecha en que las cesantías fueron reconocidas y liquidadas, sino la fecha en que efectivamente la Universidad de Sucre hizo el pago al respectivo fondo.
Advierte entonces la Sala que en el sub lite sí se acreditó la fecha exacta en que dichas cesantías efectivamente fueron pagadas. En relación con las dos últimas resoluciones los pagos se realizaron el 12 de febrero de 1998 (fl. 10, cdno. 1) y 19 de marzo del mismo (fl. 11, cdno. 1).
Previamente a determinar si el pago fue tardío debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, vigente al momento de los hechos. De conformidad con esta norma, la indemnización a que da lugar el no pago oportuno de las cesantías, corresponde a un día de salario por cada día de retardo, contado a partir del vencimiento de los 45 hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución que contiene el reconocimiento de esa prestación.
Así las cosas, el plazo para efectuar el pago ordenado en la Resolución 44 del 11 de febrero de 1998, vencía 45 días después ejecutoria. Sin embargo, obra prueba que tal pago se realizó al día siguiente, el 12 de febrero de 1998. Resulta evidente que en relación el pago cesantías no se incurrió en mora.
En cuanto atañe, con el término que se tenía para realizar el pago ordenado en la Resolución 119 del 10 de marzo de 1998, vencía igualmente 45 días después de su ejecutoria. No obstante, el pago se realizó el 19 de marzo del mismo año, esto es, 7 días después. En este caso también es palmario que no se incurrió en mora.
Aunque lo anterior bastaría para confirmar el fallo de primera instancia, en aras de responder a todos los reproches hechos a la sentencia del tribunal en el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará el segundo problema jurídico.
7.2. ¿Es procedente alegar la inaplicación de inconstitucionalidad de una norma en el recurso de apelación, cuando dicho argumento no ha sido invocado en la demanda?
La Sala advierte, que la respuesta al anterior interrogante habrá de ser negativa, puesto que no es de recibo el segundo argumento esgrimido en la alzada, según el cual se solicita la inaplicación del Decreto 15 de 1996, por inconstitucional, en cumplimiento del lo dispuesto por el artículo 4º de la Constitución; y no lo es, por las razones que pasan a explicarse.
La parte demandante cuando descorrió el traslado de la excepción de “inexistencia del derecho invocado”, que le fue propuesta y que se hacía consistir en que las entidades demandadas conforme a los plazos que establecía el Decreto 15 de 1996 habrían pagado dentro de los términos legales; se limitó a decir, que dicho decreto regía hacía el futuro, y por tanto no le era aplicable a la señora Villalobos Montes, sin explicar por qué. En estas condiciones, no puede traerse este nuevo argumento a la segunda instancia, y si la Sala lo abordara, se violaría el debido proceso de las entidades demandadas, que fue completamente ajeno al thema decidendum en la primera instancia.
Por todo lo anterior, y en virtud de los argumentos con los que se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente, no habrá lugar a condenar en costas porque para el momento en que se dicta este fallo la Ley 446 de 1998 indica, en el artículo 55, que sólo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente, y en este proceso no existe prueba que señale temeridad para alguna de ellas.
1. CONFIRMAR la sentencia del 8 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se negaron al totalidad de las pretensiones.
3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen
(1) Como quiera que la sentencia y el recurso de apelación tuvieron lugar para el año 2003, la norma aplicable, es el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el 4 de enero del 2000, fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $ 26’390.000.
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente 21060.
(3) Sentencia de 17 de julio de 1997, expediente 11376.
(4) Sentencia de 5 de diciembre de 2005, expediente 14532.
(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ).
(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, radicado 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ)
(7) “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, pág. 290.
(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19957.
(9) Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998, radicado 10813.
(10) En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.
(11) La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la Sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2001.
(12) Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México, Fontamara, 2007, pág. 49.
(13) “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.
(14) La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, expediente AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947.
(15) “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, pág. 120.
(16) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema, ob. cit., págs. 120-121.
(17) “3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.
(18) Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, expedientes 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.
(21) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001.
(22) Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”. Sentencia de 9 de febrero de 1995, expediente 9550.
(23) Sentencia de 19 de mayo de 2005, radicación 2001-01541 AG.
(24) “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 12166.
(25) Sentencia de 2 de junio de 2005, radicación 1999-02382 AG.
(26) Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2004.
(27) En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, sólo una imputación dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”. Kant, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989, pág. 35. En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha recabado en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la constituye la imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las demás personas jurídicas públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual impide extenderla a la conducta de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por fuera del ámbito de la administración pública”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(28) El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con este, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al estado cuando exista título jurídico de atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(29) “Tenía razón Welzel al considerar que el derecho debe respetar estructuras antropológicas como la capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante normas prohibitivas o preceptivas”. Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc], págs. 6 y 7.
(30) “El derecho se dirige a hombre y no a adivinos. Declarar típica toda acción que produzca un resultado dañoso, aun cuando éste fuese imprevisible, significaría que la ley no tiene en cuenta para nada la naturaleza de sus destinatarios; pues una característica del hombre es precisamente la de que no puede prever más que muy limitadamente las consecuencias condicionados por sus actos. Vincular un juicio de valor negativo (el de antijuridicidad) a la producción de un resultado que el hombre prudente no puede prever sería desconocer la naturaleza de las cosas (más concretamente): la naturaleza del hombre”. Gimbernat Ordeig, E. Delitos cualificados por el resultado y relación de causalidad. Madrid, 1990, pág. 77 ss.
(31) Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob. cit., pág. 7.
(32) Larenz, K. “Hegelszurechnungslehre”, en Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob. cit., pág. 7.
(33) Jakobs, G. La imputación objetiva en el derecho penal. Bogotá, Universidad Externado, 1994. Sin embargo, como lo sostiene el precedente de la Sala: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo… No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia”. Sentencia de 24 de febrero de 2005, expediente 14170.
(34) “El principio de proporcionalidad se compone de tres subprincipios: el principio de idoneidad; el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto. Estos principios expresan la idea de optimización... En tanto que exigencias de optimización, los principios son normas que requieren que algo sea realizado en la mayor medida de lo posible, dadas sus posibilidades normativas y fácticas. Los principios de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización relativa a lo que es fácticamente posible por lo que expresan la idea de optimalidad de Pareto. El tercer subprincipio, el de proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la optimización respecto de las posibilidades normativas. Las posibilidades normativas vienen definidas, fundamentalmente, por la concurrencia de otros principios; de modo que el tercer subprincipio podría formularse mediante la siguiente regla: Cuanto mayor ser el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro. Esta regla puede denominarse: “ley de la ponderación” (resaltado fuera de texto). Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés., ob. cit., pág. 62.
(35) “La ley de la ponderación pone de manifiesto que la ponderación puede fraccionarse en tres pasos. El primero consiste en establecer el grado de insatisfacción o de detrimento del primer principio; el segundo, consiste en establecer la importancia de la satisfacción del segundo principio, que compite con el primero y, finalmente, el tercer paso consiste en determinar si, por su importancia, la satisfacción del segundo principio justifica la no satisfacción del primero”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob. cit., pág. 64.
(36) Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vásquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés, ob. cit., pág. 62. Sin embargo, se advierte que Habermas ha planteado objeciones a la ponderación: “… la aproximación de la ponderación priva de su poder normativo a los derechos constitucionales. Mediante la ponderación —afirma Habermas— los derechos son degradados a nivel de los objetivos, de las políticas y de los valores; y de este modo pierden la “estricta prioridad” característica de los “puntos de vista normativos”. Habermas, Jürgen. Between Facts and Norms, Trad. William Rehg, Cambridge, 1999, pág. 259. A lo que agrega: “… no hay criterios racionales para la ponderación: Y porque para ello faltan criterios racionales, la ponderación se efectúa de forma arbitraria o irreflexiva, según estándares y jerarquías a los que está acostumbrado”. Para concluir que: “La decisión de un tribunal es en sí misma un juicio de valor que refleja, de manera más o menos adecuada, una forma de vida que se articula en el marco de un orden de valores concreto. Pero este juicio ya no se relaciona con las alternativas de una decisión correcta o incorrecta”. Habermas, Jürgen. “Reply to Symposium Participants”, en Rosenfeld, Michel; Arato, Andrew. Habermas on Law and Democracy. Los Ángeles, Berkeley, 1998, pág. 430.
(37) Deberes de protección que es “una consecuencia de la obligación general de garantía que deben cumplir las autoridades públicas y se colige claramente de los artículos 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que regulan el derecho a disponer de un recurso efectivo en caso de violaciones a los derechos humanos”. Casal H. Jesús María. Los derechos humanos y su protección. Estudios sobre derechos humanos y derechos fundamentales. 2ª ed. Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2008, pág. 31.
(38) Cfr. Günther Jakobs. Regressverbot beim Erfolgsdelikt.Zugleich eine Untersuchung zum Gruñd der strafrechtlichen Haftung bei Begehung. ZStW 89 (i977). Págs. 1 y ss.
(40) Cfr. Günther Jakobs. Strafrecht Allgemeiner Teil.Die Grundlagen und die Zurechnungslehre (studienausgabe). 2 Auflage. Walter de Gruyter. Berlin. New York. 1993. Págs. 796 y ss.
(42) Cfr. Javier Sánchez-Vera. Pflichtdelikt und Beteiligung. Zugleich ein Beitrag zur Einheitlichkeit der Zurechnung bei Tun und Unterlassen. Duncker & Humbolt Berlin 1999, págs. 51 y ss. Kurt Seelmann. Grundlagen der Strafbarkeit. Komentar zum Strafgesetzbuch. Band 1. Reihe. Alternativkommentare. Luchterhand. Neuwied. 1990. Pág. 389.
(43) Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.
(44) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998, radicado 10813.