Source: https://www.leggioggi.it/2014/07/04/il-ne-bis-idem-vale-anche-per-le-sanzioni-amministrative-di-natura-afflittiva/
Timestamp: 2020-02-25 15:22:30+00:00
Document Index: 175014818

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 187', 'art. 111', 'art. 4', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 6', 'art 1', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 6', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 28', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 7', '§ 94', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 12', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 97', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.1']

Il ne bis in idem vale anche per le sanzioni amministrative
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Il ne bis in idem vale anche per le sanzioni amministrative di natura afflittiva
1. La vicenda ed il quadro normativo di riferimento – 2. Il ricorso davanti alla Corte Edu e la decisione dei giudici di Strasburgo – 3. Violazione dell’art. 6 della CEDU – 4. Violazione del divieto di bis in idem sancito dall’art. 4 del protocollo 7 della CEDU – 5. Spunti problematici e orizzonti applicativi. Sulla natura della sanzione dell’incandidabilità (ed eventuale conseguente decadenza dalla carica di parlamentare) – 6. (segue) Il superamento del “doppio binario”: verso un diritto penale minimo?
1. La vicenda ed il quadro normativo di riferimento
Con la sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens ed altri contro Italia, la Corte EDU è intervenuta su una vicenda italiana di particolare interesse economico oltre che sociale, a cominciare dai soggetti coinvolti (IFIL Investments s.p.a. e Giovanni Agnelli & c. s.a.p.a.), e per la considerazione della disciplina italiana in materia di intermediazione finanziaria.
La vicenda ha preso origine dalla sottoscrizione da parte di Fiat s.p.a. di un contratto di finanziamento, nella forma di prestito convertibile, con diversi istituti bancari. Con specifica clausola, era stato pattuito che in caso di mancato rimborso del prestito da parte di Fiat s.p.a., le banche avrebbero potuto compensare il proprio credito sottoscrivendo un aumento di capitale, con conseguente perdita da parte della società IFIL (successivamente denominata EXOR), società anonima controllata dalla Giovanni Agnelli & C. s.a.p.a. e detentrice di una partecipazione in Fiat pari al 30,6%, della qualità di azionista di controllo della medesima società. In vista della scadenza dei termini di tale prestito, fissata per il 20 settembre 2005, la CONSOB ha provveduto ad inviare comunicazione alle società in questione chiedendo di diffondere un comunicato stampa per informare il mercato sulle iniziative prese in ordine allo spirare del termine del contratto di finanziamento con le banche.
A seguito di tale comunicazione, l’avvocato Grande Stevens, su incarico delle società e previa approvazione dell’allora presidente di Fiat, Gabetti, provvedeva ad inoltrare il 24 agosto un comunicato con il quale si limitava a indicare che EXOR non aveva né iniziato né studiato iniziative in ordine alla scadenza del contratto di finanziamento e che sperava di restare l’azionista di riferimento della Fiat. Nel comunicato, tuttavia, si ometteva il riferimento alle trattative avviate dal medesimo avvocato Grande Stevens, su incarico della EXOR, al fine di rinegoziare un contratto di equity swap concluso con la banca Merril Lynch International Ltd, rinegoziazione poi conclusa con l’accordo del 15 settembre 2005.
Tale comportamento ritenuto omissivo determinava l’instaurazione, da parte della CONSOB, di un procedimento volto ad accertare la responsabilità per manipolazione del mercato ad opera dei soggetti responsabili dell’invio del comunicato. Più precisamente, si contestava la violazione dell’art. 187-ter, comma 1, d.lgs. n. 58/1998, a tenore del quale “salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro ventimila a euro cinque milioni chiunque, tramite mezzi di informazione, compreso internet o ogni altro mezzo, diffonde informazioni, voci o notizie false o fuorvianti che forniscano o siano suscettibili di fornire indicazioni false ovvero fuorvianti in merito agli strumenti finanziari”.
Conclusa l’istruttoria, la CONSOB procedeva all’irrogazione nei confronti dei signori Gabetti, Grande Stevens e Marrone e delle società EXOR e Giovanni Agnelli, di sanzioni amministrative comprese tra € 500.000 e € 5.000.000 1, poi successivamente ridotte dalla Corte d’appello di Torino.
I soggetti condannati hanno proposto ricorso in Cassazione per violazione dei principi del giusto processo sanciti dall’art. 111 Cost. In particolare, contestavano il mancato rispetto del principio del contraddittorio nel corso del procedimento CONSOB, e lamentavano, per un verso, la loro mancata audizione nel corso di questo procedimento e, per altro verso, l’assenza di qualsivoglia comunicazione agli stessi delle conclusioni dell’Ufficio sanzioni.
Secondo la Suprema Corte di legittimità, però, tali elementi non erano sufficienti per censurare l’operato della CONSOB.
Parallelamente a tale procedimento era avviata davanti all’autorità giurisdizionale ordinaria l’azione penale 2 ai sensi degli artt. 180 e ss., d.lgs. n. 58/1998 nei confronti dei medesimi soggetti già sanzionati dalla CONSOB “per aver dichiarato che EXOR sperava di rimanere l’azionista di maggioranza della Fiat e che non aveva né avviato né studiato iniziative in ordine alla prossima scadenza del prestito convertibile stipulato con le banche”.
A seguito del processo penale il Tribunale di Torino, respingendo l’eccezione di costituzionalità eccepita dalle parti per contrasto delle disposizioni del d.lgs. n. 58/1998 con l’art. 4, protocollo 6, CEDU 3, assolveva i protagonisti della vicenda dall’accusa di manipolazione del mercato per insussistenza del fatto.
In appello, la Corte di Torino, con sentenza del 28 febbraio 2013, condannava però i sigg. Gabetti e Grande Stevens per il reato previsto all’articolo 185, comma 1, d.lgs. n. 58 del 1998, escludendo la violazione del principio del ne bis in idem, paventato dalle parti private già con la richiamata eccezione di costituzionalità.
2. Il ricorso davanti alla Corte Edu e la decisione dei giudici di Strasburgo
Nelle more del pronunciamento della Corte di Cassazione sul ricorso presentato avverso la sentenza della Corte d’Appello di Torino, l’avv. Grande Stevens e il dott. Gabetti hanno presentato ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo.
Secondo i ricorrenti, infatti, il procedimento davanti alla CONSOB possiede natura sostanzialmente penale. A favore di tale tesi deporrebbero sia l’evidente gravità delle sanzioni comminate sia la possibilità di comminare pene accessorie, quali l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nell’ambito delle società quotate in borsa, la temporanea sospensione dagli ordini professionali, e la confisca del prodotto dell’illecito e dei beni utilizzati per commetterlo 4.
Epperò, tale procedimento non è assistito dalle garanzie di imparzialità e indipendenza dell’organo giudicante. Il “processo” subito dagli stessi, pertanto, non poteva configurarsi “equo” ai sensi e per gli effetti dell’art. 6 CEDU.
Inoltre, si censurava la violazione dell’art 1, del primo protocollo CEDU, in quanto l’insufficienza della base legale delle sanzioni in questione avrebbe avuto come naturale conseguenza il venir meno del giusto equilibrio che deve essere garantito in materia di regolamentazione dell’uso dei beni 5.
Si paventava, altresì, la lesione dell’art. 4 del protocollo 7, in quanto i ricorrenti, dopo aver subito una condanna sostanzialmente penale a seguito del procedimento avviato dalla CONSOB, erano stati sottoposti ad una nuova azione penale per i medesimi fatti.
3. Violazione dell’art. 6 della CEDU
Per rispondere al primo ordine di censure e, quindi, per accertare se nella fattispecie lo Stato italiano avesse o meno violato l’art. 6 CEDU 6, la Corte di Strasburgo ha affrontato preliminarmente la questione relativa all’ascrivibilità del procedimento davanti alla CONSOB, e delle sanzioni irrogate dalla stessa autorità, nel novero delle azioni penali.
La Corte, ai fini della definizione della questione, coerentemente con l’impostazione secondo cui essa si è sempre ritenuta libera di andare oltre le apparenze e di valutare essa stessa se una certa sanzione rientra nel concetto di pena 7, ha fatto riferimento alla propria giurisprudenza in materia ed in particolar modo ai cd. criteri della sentenza Engel 8, già utilizzati in numerosi casi 9 per individuare la natura sostanzialmente penalistica di una sanzione. Come noto, tali elementi sono identificati rispettivamente con la qualificazione giuridica della misura in causa nel diritto nazionale, la natura stessa di quest’ultima, e la natura e il grado di severità della «sanzione».
La Corte non ha mancato altresì di sottolineare, così come già evidenziato in precedenti pronunce 10, come tali criteri siano tra loro alternativi e non cumulativi precisando però che un approccio cumulativo è necessario ogni qual volta l’analisi separata di ogni criterio non permette di arrivare ad una conclusione chiara in merito alla sussistenza di un’«accusa in materia penale». In tal senso è opportuno segnalare come in numerose pronunce 11 la Corte abbia affermato come la severità della misura non costituisca un criterio sufficiente per stabilire se si tratti di una sanzione penale 12.
Nel caso di specie, per quanto riguarda la natura dell’illecito, e la finalità perseguita dal legislatore italiano attraverso le disposizioni in oggetto, la Corte ha rilevato come queste non si prefiggevano unicamente, come sostenuto dal governo italiano 13, di riparare un danno di natura finanziaria, ma avevano piuttosto finalità preventive e repressive. Depone in tal senso la considerazione che le sanzioni sono state inflitte dalla CONSOB in funzione della gravità della condotta ascritta e non del danno provocato agli investitori.
In relazione alla gravità della sanzione la Corte ha sottolineato che “il carattere penale di un procedimento è subordinato al grado di gravità della sanzione di cui è a priori passibile la persona interessata (Engel e altri c. Paesi Bassi), e non alla gravità della sanzione alla fine inflitta (Dubus S.A. c. Francia)”, ed ha rilevato che nel caso di specie le sanzioni pecuniarie a cui i ricorrenti potevano essere sottoposti sono particolarmente gravose e comportano altresì per i rappresentanti delle società coinvolte “la perdita temporanea della loro onorabilità, e se queste ultime sono quotate in borsa, ai loro rappresentanti si applica l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nell’ambito delle società quotate per una durata variabile da due mesi a tre anni”.
Alla luce di tali considerazioni, in continuità con i suoi orientamenti in materia di sanzioni inflitte da autorità amministrative 14, la Corte ha ritenuto che le sanzioni applicate ai ricorrenti siano ascrivibili alla materia penale e che pertanto il profilo penale dell’articolo 6 della CEDU sia applicabile nel caso di specie.
Superata tale questione preliminare, ed esclusa pertanto l’irricevibilità della questione posta 15, il giudice di Strasburgo ha affermato la fondatezza delle doglianze dei ricorrenti sia in ordine alla mancanza di equità nel processo di fronte alla CONSOB che in ordine alla mancanza di indipendenza e imparzialità di tale organo.
In relazione al primo profilo i giudici di Strasburgo hanno rilevato come il procedimento dinanzi alla CONSOB non soddisfa tutte le esigenze sottese all’articolo 6 della CEDU, “soprattutto per quanto riguarda la parità delle armi tra accusa e difesa e il mancato svolgimento di una udienza pubblica che permettesse un confronto orale”.
In relazione al secondo profilo la Corte ha rilevato come “il consecutivo esercizio di funzioni di indagine e di giudizio in seno ad una stessa istituzione”, derivante dal fatto che “l’ufficio sanzioni e la commissione non sono che suddivisioni dello stesso organo amministrativo, che agiscono sotto l’autorità e la supervisione di uno stesso presidente”, non è compatibile con le esigenze di imparzialità richieste dall’articolo 6, paragrafo 1, in materia penale.
4. Violazione del divieto di bis in idem sancito dall’articolo 4 del protocollo 7 della CEDU
La terza ed ultima violazione contestata allo Stato italiano riguardava la sussistenza di una violazione del principio ne bis in idem, sancito dall’articolo 4 del Protocollo n. 7, che al comma 1 prevede che “nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge e alla procedura penale di tale Stato.”
I giudici di Strasburgo, posta la già constatata “natura penale” del procedimento svoltosi davanti la CONSOB e rilevato che, in seguito al passaggio in giudicato delle sentenze della Corte di Cassazione relative a tale procedimento, i ricorrenti dovevano dunque essere considerati come «già condannati per un reato a seguito di una sentenza definitiva», ai sensi dell’articolo 4 del Protocollo n. 7, hanno ritenuto che al fine di valutare la sussistenza della violazione del principio di ne bis in idem fosse necessario verificare se la successiva azione penale, che ha portato a pronunce di primo e secondo grado, fosse basata su fatti che erano sostanzialmente gli stessi rispetto a quelli che sono stati oggetto della precedente condanna derivante dal procedimento iniziato davanti la CONSOB.
In tal senso la Corte, sempre facendo riferimento ai propri precedenti in materia 16, ha sottolineato che “la questione da definire non è quella di stabilire se gli elementi costitutivi degli illeciti previsti dagli articoli 187 ter e 185 punto 1 del decreto legislativo n. 58 del 1998 siano o meno identici, ma se i fatti ascritti ai ricorrenti dinanzi alla CONSOB e dinanzi ai giudici penali fossero riconducibili alla stessa condotta”.
Nel caso di specie, i giudici di Strasburgo hanno rilevato come sia evidente che i due giudizi vertano su una unica e stessa condotta da parte delle stesse persone alla stessa data e che di conseguenza “la nuova azione penale riguardava un secondo «illecito», basato su fatti identici a quelli che avevano motivato la prima condanna definitiva”. Tale constatazione per la Corte è risultato sufficiente per concludere che vi è stata violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 7.
5. Spunti problematici e orizzonti applicativi. Sulla natura della sanzione dell’incandidabilità (ed eventuale conseguente decadenza dalla carica di parlamentare)
La pronuncia in commento dimostra la tendenza – sempre più evidente nella giurisprudenza CEDU – al superamento dell’originaria impostazione casistica del processo davanti alla Corte di Strasburgo. Dagli esiti argomentativi delle sentenze “convenzionali” – e, non ultimo, dalle opinioni dissenzienti ivi contenute – è possibile, infatti, enucleare alcuni principi di struttura, cui i giudici nazionali saranno comunque vincolati nell’interpretazione (convenzionalmente orientata) del diritto interno.
In proposito, non può trascurarsi che nella sentenza Grande Stevens sono inseriti alcuni passaggi argomentativi destinati a produrre i loro effetti oltre la vicenda oggetto di causa.
In primo luogo, alla luce della soluzione offerta dalla Corte di Strasburgo circa la natura sostanzialmente penale di sanzioni formalmente amministrative, possono trarsi per un verso alcuni utili spunti di riflessione in tema di incandidabilità ex lege Severino; per altro verso, può tentarsi, tra l’altro, di dare una risposta all’interrogativo circa la possibilità di configurare il cumulo tra la sanzione dell’incandidabilità e la sanzione accessoria dell’interdizione ai pubblici uffici ex art. 28 c.p., come possibile violazione del principio del “ne bis in idem”.
Il riferimento è, chiaramente, alla vicenda giudiziaria che ha visto (e vede) come protagonista il senatore Silvio Berlusconi, recentemente condannato per i delitti di cui al d.lgs. n. 74 del 2000, art. 2, e sottoposto da un lato alla pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici, la cui durata è stata determinata in due anni con sentenza della Corte d’Appello di Milano del 19 novembre 2013, e contemporaneamente sottoposto alla decadenza dalla carica di parlamentare ai sensi del d.lgs n. 235/2012 (cd. decreto Severino).
Come noto, attraverso l’apposito ricorso a Strasburgo, Berlusconi ha sollevato dinnanzi alla Corte EDU la questione relativa alla violazione del principio di irretroattività della legge penale, come sancito dall’art. 7 CEDU, da parte delle disposizioni contenute negli articoli 1 e 3 del d.lgs. n. 235/2012 (cd. Decreto Severino) che introducono nel nostro ordinamento fattispecie di incandidabilità, configurate quali cause di decadenza nel caso in cui queste sopravvengano al momento dell’elezione del parlamentare 17.
Le censure sollevate dal ricorrente muovono infatti dalla considerazione che, anche in tal caso, le disposizioni in oggetto avrebbero carattere eminentemente sanzionatorio e la loro applicazione retroattiva contraddirebbe il fondamentale diritto di ogni uomo ad avere una precognizione sufficientemente determinata delle conseguenze afflittive con cui l’ordinamento giuridico reagisce a fatti offensivi di beni giuridici ritenuti essenziali per la collettività.
La pronuncia Grande Stevens, se da un lato conferma la necessità di fare riferimento ai cd. criteri Engels, elaborati dalla stessa Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ai fini della valutazione circa l’ascrivibilità della misura sanzionatoria nel novero delle misure penali, dall’altro riaffermando che “tali criteri sono alternativi e non cumulativi” (§ 94), spiana la strada ad una valutazione positiva delle doglianze poste dal sen. Berlusconi in considerazione della sicura ricorrenza di due dei tre criteri qui enucleati dalla Corte.
Se infatti, a favore della tesi del sen. Berlusconi, nessun argomento decisivo può essere dedotto dalla qualificazione che il diritto interno dà alla sanzione 18 né alla ratio legis sottesa alla disposizione oggetto del ricorso 19, non si può non concordare con chi sottolinea la sussistenza di due degli elementi individuati dalla Corte: la severità della sanzione 20 e la natura penale dell’illecito da cui l’incandidabilità scaturisce, peraltro automaticamente, appunto ex lege 21. La sentenza in esame non è destinata ad incidere sulla vicenda Berlusconi esclusivamente per i profili relativi alla possibilità di qualificare come afflittiva, e quindi sostanzialmente penale, e di conseguenza sottoposta ai vincoli di cui all’art. 7 della CEDU, una misura di carattere amministrativo quale l’incandidabilità, ma altresì in ordine alla possibile violazione del principio di ne bis in idem sancito dall’art. 4 del protocollo n. 7 della CEDU, in seguito al cumulo della sanzione penale accessoria prevista dall’art. 12 del d.lgs. n. 74 del 2000 con la citata incandidabilita e/o decadenza dal mandato parlamentare prevista dal D.Lgs. n. 235 del 2012.
La questione è stata di recente affrontata dalla Corte di Cassazione, con sentenza del 14 aprile 2014, in seguito al ricorso presentato dal sen. Berlusconi avverso la sentenza n. 5544/2013 con la quale Corte d’Appello di Milano determinava nei suoi confronti la pena accessoria della interdizione dai pubblici uffici per due anni.
I giudici di Piazza Cavour hanno rilevato l’inconfigurabilità nel caso di specie di una violazione del principio del “ne bis in idem” in quanto le due sanzioni “ben possono essere applicate contestualmente, avendo come riferimento fonti normative diverse”. Secondo l’interpretazione della Suprema Corte nel caso di specie “la limitazione dei diritti di elettorato dell’imputato è unica, pur essendo diverse le fonti normative di riferimento: il che esclude il prospettato cumulo delle sanzioni”.
La motivazione offerta dai giudici di piazza Cavour, oltre a fondarsi su valutazioni di incerta consistenza (la diversità delle fonti normative di provenienza come indicatore di legittimità della doppia sanzione), non dà una risposta esauriente in ordine alla reale posta in gioco. Invero, la Suprema Corte di legittimità non ha chiarito la natura dei procedimenti, penale e amministrativo, previsti dal cd. decreto Severino e, soprattutto, il carattere delle sanzioni ivi previste nei confronti dell’autore di una medesima condotta.
Secondo un’interpretazione convenzionalmente orientata e, in particolare, alla luce dei già richiamati criteri Engel, appare difficile sostenere la legittimità di tale duplicazione di sanzioni alla luce del divieto di bis in idem sancito dall’art. 4 del protocollo 7 della CEDU.
A nulla varrebbe opporre il fatto che, a causa della parziale sovrapposizione temporale, le due sanzioni avrebbero come conseguenza un’unica limitazione dei diritti elettorali, in quanto la sanzione dell’incandidabilità, che “ha un ambito di applicazione distinto, ben diverso e certamente non sovrapponibile con quello della pena accessoria” 22, amplia notevolmente l’arco temporale della limitazione di tale diritto. Inoltre, appare opportuno sottolineare come l’articolo 4 del protocollo 7 della CEDU preveda la garanzia per la persona di non essere sottoposto ad un nuovo procedimento, prescindendo quindi non solo dalle valutazioni circa l’eventuale coincidenza delle pene inflitte, ma anche dall’esito concreto del secondo procedimento 23.
Non del tutto persuasiva è l’argomentazione di chi ritiene che il procedimento volto ad accertare l’incandidabilità ex art. 1 e 3 del d.lgs. n. 235/2012 costituisce una mera conseguenza dell’emanazione della sentenza di condanna, da considerare quale mero fatto, e non dalla valutazione della condotta compiuta dal condannato.
A tale osservazione è possibile obiettare che recidere completamente il legame tra conseguenze della sentenza di condanna e fatti di reato sulla base dei quali essa è stata emessa imporrebbe di ritenere che la conseguenza (sfavorevole della incandidabilità) si imponga al cittadino condannato non in conseguenza dei fatti commessi dallo stesso, ma per la mera circostanza dell’intervento della sentenza 24. Ma ciò significa per l’appunto che da uno stesso fatto possano scaturire sanzioni afflittive diverse, in un avvicendarsi piuttosto confuso di sentenze e/o decisioni amministrative.
6. (segue) Il superamento del doppio binario: verso un diritto penale minimo?
L’affermazione della Corte di Strasburgo secondo cui la CEDU osta a misure di doppia sanzione, amministrativa e penale, ogni qual volta la procedura amministrativa sfoci in un provvedimento particolarmente afflittivo, unita alla progressiva espansione della categoria delle sanzioni “sostanzialmente penali” secondo le indicazioni offerte dalla medesima Corte di Strasburgo, induce ad interrogarsi in ordine alla necessità di ripensare il sistema del doppio binario, ogni qual volta questo viene previsto dal legislatore italiano.
Se, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha più volte ribadito la legittimità di tale meccanismo, quantomeno in materia tributaria, nelle stesse pronunce essa ha avuto cura di sottolineare che affinché non ci sia lesione del principio del ne bis idem, è, però, fondamentale che le sanzioni fiscali non abbiano natura penale 25.
Lo sguardo denso di preoccupazione con cui i giudici di Strasburgo valutano il «sistema a doppio binario», stabilito dagli articoli 185, 187-ter e 187-duodecies del TUF, per il procedimento sanzionatorio a carico delle persone fisiche, in virtù del quale sono contestualmente condotti un procedimento penale ed un procedimento amministrativo per i «medesimi fatti», si disvela in maniera chiara nella dissenting opinion dei giudici Karakaş e Pinto de Albuquerque, i quali hanno affermato come tale “sistema di sanzioni a doppio binario viola il principio del ne bis in idem, sia nella sua concezione dogmatica, sia nella sua attuale applicazione”.
Alla luce delle indicazioni provenienti dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo appare opportuno rivedere complessivamente il sistema del doppio binario ogni qual volta alla pluralità di procedimenti sanzionatori previsti dal legislatore non corrisponda una pluralità di scopi ma siano tutti riconducibili al medesimo fine repressivo.
Gli orientamenti della Corte di Strasburgo possono rappresentare una nuova occasione per avviare una riflessione più ampia sulla necessità di una concreta “costituzionalizzazione” del nostro diritto penale 26.
Appare innegabile, infatti, che i principi dettati dalla nostra Carta costituzionale in materia di politica criminale, primi tra tutti i principi di proporzionalità 27 e di sussidiarietà 28, siano coerenti con un diritto penale minimo 29 costruito attorno ad un numero limitato di condotte concretamente offensive di beni costituzionalmente protetti che non possono essere efficacemente tutelati se non attraverso il diritto penale.
Il percorso tracciato dalla Corte EDU potrebbe avviare un ripensamento da parte dei legislatori nazionali in ordine all’utilizzo dello strumento penale, troppo spesso chiamato ad assolvere funzioni simboliche o “magiche” 30 secondo una prassi, tanto diffusa quanto deprecabile, che vede il legislatore elevare a illecito penale fenomeni socialmente indesiderabili, al solo fine di stigmatizzare alcune condotte, la cui repressione viene chiesta a gran voce dall’opinione pubblica, spesso nella consapevolezza che tali reati rimarranno per lo più impuniti 31.
Un esempio di abuso del diritto penale a fini “taumaturgici” può trarsi dal c.d. reato di immigrazione clandestina 32, ove insistono procedimento penale e procedimento amministrativo di espulsione, e quindi un doppio binario sanzionatorio 33. Una scelta, quella di criminalizzare l’immigrazione clandestina, censurabile sia in relazione al profilo dell’efficacia 34, che a quello della legittimità costituzionale 35, le cui principali criticità derivano proprio dalla totale sovrapposizione tra azione penale e procedimento amministrativo di espulsione 36 e dall’assenza di un ragionevole coordinamento tra i due strumenti sanzionatori.
L’inutile duplicazione dei procedimenti sanzionatori anche in questo caso sembra porsi in contrasto non soltanto con le disposizioni dell’art. 4 del protocollo 7 della CEDU, ma altresì con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97 Cost. 37 e con il combinato disposto degli art. 3 e 111 Cost. in materia di ragionevole durata dei processi 38.
Parafrasando quanto affermato dai giudici Karakaş e Pinto de Albuquerque nella dissentig opinion alla sentenza Grande Stevens, “la sovrapposizione materiale di sanzioni penali ed amministrative (…) sovraccarica lo Stato, che deve farsi carico di due inchieste autonome, con il rischio di giungere a conclusioni differenti sui medesimi fatti”.
E’ innegabile che la mancanza di benefici per l’ordinamento, correlata ad un aumento dei costi umani, sociali e finanziari, derivanti dalla duplicazione dei procedimenti sanzionatori, costituisca un chiaro sintomo di irragionevolezza delle scelte di politica criminale sottese alla penalizzazione di una condotta già sanzionata amministrativamente.
Il fatto che tale considerazione circa l’ingiustizia e l’irrazionalità di doppi procedimenti sanzionatori derivanti dal medesimo episodio di vita sia stata proposta dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, induce ad individuare un criterio di politica lato sensu criminale, id est di repressione di condotte caratterizzate dal disvalore sociale, valido ed efficace in via generale. La Corte Edu mostra, peraltro, la volontà di superare il ruolo di tutela del diritto individuale da sempre riconosciutole come preminente, se non unico, scopo da parte della dottrina39, ed al quale parte della giurisprudenza costituzionale italiana vorrebbe relegarla 40. La Corte Edu, alla fine, supera l’atteggiamento prudente delle corti nazionali nei confronti della discrezionalità del legislatore, giacché nella prospettiva di tutela dei diritti non importa che la loro violazione dipenda dal fatto del(lo Stato-) legislatore, del giudice e/o dell’amministrazione 41 . Alla fine, la Corte che dà criteri di politica penale (intendendo con tale termine ogni misura di repressione di comportamenti socialmente devianti, anche a mezzo di misure amministrative) supera ogni dimensione casistica, e forse si prepara ad assumere il ruolo di interprete qualificato della cultura dei diritti – e del loro bilanciamento con le esigenze repressive emergenti dalla società europea e fatte proprie dai legislatori nazionali – che inevitabilmente le discenderà dalla messa a regime del XVI Protocollo e dalla possibilità di essere adita in via incidentale. Questo è l’aspetto della sentenza che in futuro potrebbe rilevarsi fecondo, e cioè la considerazione del bilanciamento tra interessi sociali(-statali) e diritti individuali, che certo è implicito in molte disposizioni della Convenzione (si pensi all’art.1 del Primo Protocollo sulla tutela del diritto di proprietà privata), ma che può rappresentare il banco di prova della Corte nell’elaborazione di criteri e/o test progressivamente più raffinati, in cui i principi di ragionevolezza, proporzionalità, necessità dell’intervento pubblico e/o della misura repressiva, funzionino da clausole generali con carattere incrementale dei medesimi diritti.
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Mauro 1 maggio 2014 at 19:25
E certo che gli artt. 3 e 111 cost. campeggiano, hanno il massimo rilievo e spiccano… ma solo nell’evocarli. E per il “ne bis in idem” , nel c.d. “civile”, ho solo visto i timbri de PC e del Pres. del trib.; e sempre lì, primancora, per l’unico “penale” (che “non s’ha da fare”; al contrario di Alfredo Biondi che l’ebbe a convertire in sanzione ammininistrativa!?) mi si impedì di ricorrere in appello (mancata comunicazione della sentenza, come per altre 3 del “civile”; chissà Carneluti…), anche dopo l’istanza di rimessione in termini: negata, e così finire per cassazione laddove le 6 pagine fitte non verranno lette come le poche righe (aggiuntive) della memoria integrativa redatta dall’avv. cui non verrà fatta menzione del nome dal collegio composto da 3 donne (e donna era la giudicante di “prime cure” che colse la mia unica assenza per emettere la sentenza…già scritta in quel dì stesso riservandosi – essendo oberata – di motivarla. “Infatti”, non l’ha mai fatto! E come poteva se non ero mai stato sentito da niuno? Doveva dimostrare che non aveva gradito il mio suggerimento atto a dover recuperare quell’udienza…che saltò per l’assenza ingiustificata dei 2 c.d. “operanti”, col placet dell’avv. e del pm?). Ma veniamo al caso (di fattispecie) summenzionato per un confronto: e cos’è la giustizia se non un raffronto su come vengono trattati 2 casi simili (fatte le dovute proporzioni) ma di diverso censo sociale? I ricorsi registrati nel 2010, Stevens & C. qualche mese prima del più restrittivo prot.14, il mio quache mese dopo (non bastava il filtro – già intasato? – della VII fantasma, composta, come in politica, da giudici “trombati”?).Il grande Stevens chiede 20mln, io 20 mila euro per danno morale; piu o meno per la stessa doglianza relativa all’appello: il mio di fatto del tutto ostacolato, per loro solo nella forma, procedurale, non sostanziale,non condivisa.
La differenza di trattamento: abissale; nei 40-45 mesi intercorsi, loro hanno comunque ottenuto una sentenza, appellabile alla “Grand Chambre”! Io, la dichiarazione di “irricevibilità” da parte di una giudice macedone e in via definitiva(?!). Loro un rimborso di 90 mila… della mia fattura pagata all’avv. non se ne parla (io mi posso permettere questo ed altro con un reddito – da 20 anni – da pensione sotto i 10mila… all’anno e con moglie e figlio di 41 anni a carico?) tra le poche righe del foglio sottofirmato, per la Corte, dal magistrato capo divisione; che però, stranamente, con altri ex agenti pagati dalla presidenza del consiglio, fa parte di uno staff che gestisce
corsi per insegnare ad avv. come saper fare un ricorso per far condannare lo stato a pagare sanzioni che si aggirano sui 90 milioni all’anno? Insomma, ben istruiti da chi prende(va) soldi dal governo contro cui vanno indirizzati i ricorsi? Per caso non può dirsi “conflitto d’interessi”? (Tra questi c’è anche “Onida”: così l’ha chiamato Gasparri in un acceso battibecco). Prima della legge Pinto (imposta!nel 2001…l’Italia è l’unico Paese dell’UE che impone ai cittadini di fare un ricorso interno)si poteva ricorrere alla Corte Europea per i Diritti dell’Uomo contro l’eccessiva durata dei processi; ma dei 5000 ricorsi 3500 erano i nostri, e a chi costretto poi a rivolgersi al n/s interno la CEDU rimborsava 1 milione per spese di cancelleria. Ora nemmeno quelle? A meno che non sei un benestante!? Anzi: se sei un avv. o un magistrato, puoi far ricorso senza aver superato la procedura interna sino alla cassazione… E chi meglio di Lei, dott. Agatino Lanzafame, può dire di ricercare “un diritto minimo”? Io non l’ho mai visto se non quel tanto calpestato: oltre quella parte di già da me calpestata con la rinuncia a priori. Che produce ancor più sofferenza! Chiedo scusa se l’ho fatta lunga, me non avevo tempo (anche – ma non solo – per effetto delle varie letture…) per
farla breve. Cordialmente M.C.