Source: http://rodorf.de/01_polg/34bpolg.htm
Timestamp: 2020-02-23 05:01:03
Document Index: 349423106

Matched Legal Cases: ['§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 55', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 8', '§ 34', '§ 8', '§ 8', '§ 211', '§ 212', '§ 226', '§ 227', '§ 239', '§ 239', '§ 303', '§ 305', '§ 305', '§ 306', '§ 307', '§ 308', '§ 309', '§ 313', '§ 314', '§ 315', '§ 316', '§ 316', '§ 317', '§ 328', '§ 330', '§ 330', '§ 19', '§ 20', '§ 20', '§ 19', '§ 20', '§ 20', '§ 21', '§ 22', '§ 34', '§ 8', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 8', '§ 34', '§ 8', '§ 4', '§ 9', '§ 9', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 8', 'Art. 11', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 31', '§ 31', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 42', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 43', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34']

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01 Allgemeines zu § 34b PolG NRW
01.1 Gesetzesbegründung zu § 34b
02 Ermächtigungsvoraussetzungen im Überblick
02.1 Verhütung terror. Straftaten - Aufenthaltsvorgaben gem. § 34b Abs. 1
02.2 Bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen
02.3 Übersehbarer Zeitraum - konkretisierte Weise
02.4 Individuelles Verhalten und konkrete Wahrscheinlichkeit
02.5 Aufenthaltsvorgaben als zugelassene Rechtsfolge
02.5.1 Aufenthaltsgebot
02.5.2 Aufenthaltsverbot
02.6 Kontaktverbote
02.6.1 Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit
02.6.2 Gefahr für den Bestand o.d.Sicherheit des Bundes oder des Landes
03 Anordnungsregelung - § 34 Abs. 2
04 Inhaltliche Vorgaben zum Antrag - § 34 Abs. 3
05 Schriftlichkeit der Anordnung - § 34 Abs. 4
06 Dauer der Maßnahme - § 34 Abs. 5
07 Überwachung von Aufenthaltsvorgaben
§ 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) wurde im Dezember 2018 als neu Befugnis in das Polizeigesetz NRW aufgenommen.
Im Wesentlichen geht es darum, zur Verhütung terroristischer Gefahren oder zur Verhütung von Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit anderer Personen oder für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder des Landes Aufenthaltsvorgaben bzw. Kontaktverbote zu verfügen.
Während Aufenthaltsvorgaben Orte betreffen, die eine Person nicht verlassen bzw. nicht aufsuchen darf, schränken Kontaktverbote den Personenkreis ein, zu dem persönliche Kontakte nicht gepflegt werden dürfen.
Untersagte Kontakte beziehen sich auch auf das Telefonieren, das Chatten und andere Formen der Kommunikation mit Personen, die im jeweils verfügten Kontaktverbot namentlich benannt sein müssen.
Bei § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) handelt es sich um einen schwerwiegenden und tiefgreifenden Eingriff in persönliche Freiheiten.
Die Maßnahme setzt deshalb in der Regel, Ausnahme bei Gefahr im Verzug, einen Antrag der Behördenleitung oder deren Vertretung an das Amtsgericht voraus, in dessen Bezirk die Polizeibehörde ihren Sitz hat. Der richterliche Beschluss ist, auch wenn die Befugnis dazu keine ausdrückliche Regelung enthält, der Person auszuhändigen/zuzustellen, die von der Maßnahme betroffen ist.
Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung auch durch die zuständige Behördenleiterin oder den Behördenleiter oder deren Vertretung getroffen werden. In solch einem Fall ist die richterliche Entscheidung unverzüglich nachzuholen.
Soweit die Anordnung des Behördenleiters nicht binnen drei Tagen durch das Gericht bestätigt wird, tritt sie außer Kraft.
01.1 Gesetzesbegründung zu § 34b PolG NRW
In der Drucksache 17/3865 vom 10.10.2018 - Seite 13 ff. heißt es u.a.:
Zu § 34 b:
Die Vorschrift ist in Anlehnung an § 55 BKA-Gesetz formuliert, welcher wiederum in offenkundig verfassungsrechtlich zutreffender Weise die grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2016 in dem Verfahren zum BKA-Gesetz umsetzt.
Es wird klargestellt, dass das 7. Buch des FamFG hinsichtlich des Verfahrens anwendbar ist.
Kontaktverbote und Aufenthaltsgebote sind geeignete Maßnahmen, um Gefährder zu isolieren und Anschlagsplanungen zu konterkarieren. Sie bewirken beim Adressaten eine Einschränkung des räumlichen Handlungsspielraums; die Anschlagsplanungen fortzuführen oder umzusetzen wird wesentlich erschwert. Darüber hinaus werden bislang eingespielte Kommunikationsstrukturen zu potenziellen Unterstützern sowie Mittätern empfindlich gestört, da gewohnte Kommunikationspartner nicht aufgesucht werden können. Ein Austausch über Telekommunikation und soziale Medien können letztlich die persönliche Kommunikation nicht vollständig ersetzen. In diesem Zusammenhang kann auch der generelle Kontakt in die salafistische Szene, z. B. das Aufsuchen von extremistisch geprägten Moscheen, begrenzt werden, was den Radikalisierungsdruck beim Gefährder erheblich senken kann. Ein Aufenthaltsgebot und ein Kontaktverbot beschränkt die Möglichkeit, Tat fördernde Kontakte zu unterhalten. In einem räumlich beschränkten Umfeld lassen sich Anschlagsplanungen und Vorbereitungshandlungen nur sehr schwer verbergen. Den Sicherheitsbehörden wird die Möglichkeit gegeben, gezielte Überwachungsmaßnahmen engmaschiger durchzuführen. Dem Gefährder wird die Möglichkeit genommen, seine Handlungen durch verstärkte Mobilität zu verschleiern.
Aufenthaltsgebote sind auch ein geeignetes Mittel, um das unkontrollierte »Abtauchen« von Gefährdern zu verhindern. Eine solche Auflage zwingt den Adressaten letztlich dazu für die Sicherheitsbehörden sichtbar und damit überwachbar zu bleiben. Die elektronische Aufenthaltsüberwachung stellt in diesem Zusammenhang kein Mittel zur Erstellung eines Bewegungsprofils dar, sie ist vielmehr eine Maßnahme, um Kontaktverbote und Aufenthaltsverbote konsequent durchzusetzen und zu überwachen. Verstöße gegen Ver- und Gebote werden über die elektronische Aufenthaltsüberwachung feststellbar und können (bzw. müssen) eine ebenso konsequente Sanktionierung nach sich ziehen, um die Einhaltung der Auflagen durchsetzbar zu machen.
Im konkreten Einzelfall könnte dies z. B. bedeuten, dass ein Gefährder das Aufenthaltsgebot erhält, die Grenzen seiner Meldekommune nicht zu verlassen. Darüber hinaus wird ein Kontaktverbot ausgesprochen, das den Umgang mit einem namentlich bekannten salafistischen Prediger, der innerhalb der Kommune einen Gebetsraum betreibt, verhindern soll. Dieses Kontaktverbot würde jede persönliche Kontaktaufnahme zu der Person umfassen und sich zusätzlich als Betretungsverbot des bekannten Gebetsraums auswirken. Die Einhaltung des Aufenthaltsgebots und des Kontaktverbotes, soweit Letzteres sich auf den Gebetsraum bezieht, können über eine Maßnahme nach § 34c überwacht werden. Räumliche Überschreitungen der gesetzten örtlichen Grenzen würden unmittelbar bei einer zentralen Überwachungsstelle einen technischen Alarm auslösen, der unverzüglich der Leitstelle der für die Überwachung des Gefährders zuständigen Polizeibehörde mitgeteilt wird. Die Mitteilung des Alarms würde auch die Information über den aktuellen Aufenthaltsort des Gefährders umfassen. Die Leitstelle der zuständigen Polizeibehörde informiert die zuständige Staatsschutzdienststelle oder setzt unverzüglich bereits von der Fachdienststelle hinterlegte Planentscheidungen um.
Eine mögliche Maßnahme bei Verlassen des räumlich gebotenen Bereichs könnte die sofortige Fahndung nach dem Gefährder darstellen, der bei Antreffen in Gewahrsam genommen und rückgeführt werden könnte. Daran wird deutlich, dass zu treffende Maßnahmen im Falle einer Auflagenverletzung auch die rechtliche Möglichkeit umfassen müssen, eine ggf. notwendige Rückführung des Gefährders mit einer freiheitsentziehenden Maßnahme umsetzen zu können. Welche abgestuften Maßnahmen letztlich bei einem Verstoß erfolgen, muss einzelfallabhängig anhand einer Gefahrenprognose entschieden werden.«
[Hinweis:] In den folgenden Randnummern werden die wesentlichen Ermächtigungsvoraussetzungen der neu in das PolG NRW aufgenommenen Befugnis erörtert.
Im Folgenden werden die Ermächtigungsvoraussetzungen von § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) zuerst einmal im Überblick aufgelistet:
Verhütung terroristischer Straftaten durch Aufenthaltsvorgaben, § 34b Abs. 1
Bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen
Übersehbarer Zeitraum - konkretisierte Weise
Individuelles Verhalten und konkrete Wahrscheinlichkeit
Aufenthaltsvorgaben als zugelassene Rechtsfolge
Aufenthaltsgebot
Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit
Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder des Landes
Anordnungsregelung, § 34 Abs. 2
Inhaltliche Vorgaben zum Antrag, § 34 Abs. 3
Schriftlichkeit der Anordnung, § 34 Abs. 4
Dauer der Maßnahme, § 34 Abs. 5
Überwachung von Aufenthaltsvorgaben.
In der oben vorgegebenen Reihenfolge werden diese Ermächtigungsvoraussetzungen mit gebotener fachlicher Gründlichkeit erörtert.
Im § 34b Abs. 1PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es:
(1) Die Polizei kann zur Verhütung von terroristischen Straftaten nach § 8 Absatz 4 einer Person untersagen, sich ohne Erlaubnis der Polizei von ihrem Wohn- oder Aufenthaltsort oder aus einem bestimmten Bereich zu entfernen oder sich an bestimmten Orten aufzuhalten (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot), wenn ...
[Verhütung terroristischer Straftaten:] Mit Urteil vom 15.05.2014 - Az. 1 S 815/13 hat der VGH Baden-Württemberg definiert, was unter »Verhütung von Straftaten« zu verstehen ist.
[Rn. 47:] Die Verhütung von Straftaten erfasst nur Maßnahmen, die drohende Rechtsgutverletzungen von vornherein und in einem Stadium verhindern sollen, in dem es noch nicht zu strafwürdigem Unrecht gekommen ist (...). Hauptzweck ist nicht das Sammeln von Beweismitteln für ein mögliches, künftiges Strafverfahren, sondern das Verhindern der Straftat zu einem Zeitpunkt, zu dem die Strafbarkeitsschwelle noch nicht überschritten ist, in der Regel also im Planungs- oder Vorbereitungsstadium. [En01] 1
Bei den, hier im Sinne von § 34b Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) zu verhindernden Straftaten muss es sich um so genannte terroristische Straftaten handeln.
[Terroristische Straftaten:] Was unter dieser Gefahrenart zu verstehen ist, das hat der Gesetzgeber im § 8 Abs. 4 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung) definiert (Legaldefinition), einer Regelung, die ebenfalls im Dezember 2018 in das PolG NRW aufgenommen wurde.
Im § 8 Abs. 4 PolG NRW heißt es:
1. § 211, § 212, § 226, § 227, § 239a, § 239b, § 303b, § 305, § 305a, §§ 306 bis 306 c, § 307 Absatz 1 bis 3, § 308 Absatz 1 bis 4, § 309 Absatz 1 bis 5, § 313, § 314, § 315 Absatz 1, 3 oder 4, § 316b Absatz 1 oder 3, § 316c Absatz 1 bis 3, § 317 Absatz 1, § 328 Absatz 1 oder 2, § 330 Absatz 1 oder 2 oder § 330a Absatz 1 bis 3 des Strafgesetzbuchs,
3. § 19 Absatz 1 bis 3, § 20 Absatz 1 oder 2, § 20a Absatz 1 bis 3, § 19 Absatz 2 Nummer 2 oder Absatz 3 Nummer 2, § 20 Absatz 1 oder 2, § 20a Absatz 1 bis 3, jeweils auch in Verbindung mit § 21, oder § 22a Absatz 1 bis 3 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. November 1990 (BGBl. I S. 2506), das zuletzt durch Artikel 6 Absatz 2 des Gesetzes vom 13. April 2017 (BGBl. I S. 872) geändert worden ist, und
[Hinweis:] Es würde den Umfang dieses Kapitels sprengen, diese Legaldefinition der »terroristischen Gefahr« im Einzelnen zu erörtern, denn das würde aus diesem Kapitel einen umfangreichen Roman machen.
Im § 34b Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es, dass Aufenthaltsvorgaben verfügt werden können, wenn: 1. bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die betroffene Person innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine terroristische Straftat nach § 8 Absatz 4 begehen wird.
[Bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen:] Diese Sprachfigur hat es bisher im PolG NRW noch nicht gegeben, wohl aber den unbestimmten Rechtsbegriff »Tatsachen die Annahme rechtfertigen«, die in mehreren Befugnissen im PolG NRW verwendet wird.
Das Wort »bestimmt« wird im PolG NRW oftmals verwendet, um Folgendes zum Ausdruck zu bringen:
Auf eine vorher definierte Art und Weise, zum Beispiel: Bestimmte (festgelegte) polizeiliche Aufgaben, womit die Summe aller polizeilichen Zuständigkeiten gemeint ist, fallen in den Zuständigkeitsbereich der Polizei
Mit Nachdruck entscheiden, entschlossen sein, etwas bestimmen, zum Beispiel bestimmen, wie ein Rechtsbegriff auszulegen ist.
Da der Gesetzgeber den unbestimmten Rechtsbegriff »bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen«, der im § 34b Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) verwendet wird, in der Gesetzesbegründung nicht näher definiert, muss davon ausgegangen werden, dass im Hinblick auf die Eingriffstiefe von Aufenthaltsvorgaben an den o.g. unbestimmten Rechtsbegriff »bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen« hohe Anforderungen zu richten sind, höhere zumindest, als das bei dem unbestimmten Rechtsbegriff »Tatsachen die Annahme rechtfertigen« der Fall ist.
Bei der Sprachfigur »bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen« handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der nach der hier vertretenen Rechtsauffassung im Zusammenhang mit Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverboten so auszulegen ist, dass bei der zu erstellenden Gefahrenprognose die vorgetragenen Fakten und Gründe sozusagen einen Irrtum mehr oder weniger ausschließen müssen. Zumindest aber müssen die vorgebrachten Argumente so stichhaltig sein, dass bei der Anlegung objektiver Maßstäbe eine Gefahrensituation nachvollziehbar und so einsichtig beschrieben und begründet wird, dass ein Irrtum hinsichtlich der Erforderlichkeit von Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverboten kaum in Betracht kommen kann.
[Rn. 112:] Der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen [...] nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Allerdings müssen die Eingriffsgrundlagen auch dann eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen. Allgemeine Erfahrungssätze reichen insoweit allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen (..). Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (...). In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Denkbar ist das etwa, wenn eine Person aus einem Ausbildungslager für Terroristen im Ausland in die Bundesrepublik Deutschland einreist. [En02] 2
[Hinweis:] Auch in einem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2005 ging es um die Anforderungen, die an Ermächtigungen zu stellen sind, auf deren Grundlage Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung gesetzlich zugelassen sind.
Da Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverbote auf der Grundlage von § 34c PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) nur aufgrund eines schriftlichen Antrages des Behördenleiters beim zuständigen Amtsgericht durch einen Richter angeordnet werden können, ist davon auszugehen, dass nur auf der Grundlage einer tragfähigen und nachvollziehbaren Gefahrenprognose, eine richterliche Anordnung der Maßnahme zu erwarten sein wird.
Was der Gesetzgeber unter diesem Teil der komplexen Sprachfigur des § 34b Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) verstanden haben will, dazu enthält die Gesetzesbegründung keine Ausführungen.
[Innerhalb eines übersehbaren Zeitraums:] Diese Formulierung ist so vage, dass darunter alles aber auch nichts zu verstehen ist. Für Menschen, die nur in den Tag hinein leben oder so fremdbestimmt sind, dass sie gar nicht abschätzen können oder wollen, was in der laufenden Woche oder gar im folgenden Monat auf sie zukommen könnte, dürften ein ganz anderes Zeitverständnis haben als Menschen, die gewohnt sind, ihre Zeit nicht nur mittelfristig, sondern auch langfristig zu planen. Angehörige einer Projektgruppe wissen zum Beispiel, dass innerhalb eines übersehbaren Zeitraums, zum Beispiel innerhalb eines Jahres, ihre Projektarbeit abgeschlossen sein muss.
Solche Zeitvorstellungen lassen sich aber nicht auf mögliche Gefahrenereignisse in der Zukunft übertragen, von denen nur angenommen wird, dass es irgendwann, vielleicht innerhalb des nächsten Vierteljahres möglicherweise aber auch erst innerhalb des folgenden Jahres zu einer terroristischen Straftat kommen könnte.
Ob solch eine Sprachformulierung den Anforderungen einer normenklaren Regelung entspricht, kann zumindest hinterfragt werden.
[Ihrer Art nach konkretisierte Weise:] Diese Formulierung bezieht sich auf die zu verhütende »terroristische Gefahr«, von der ebenfalls nicht klar ist, wie sie in Erscheinung treten könnte. Sieht man sich allein den umfangreichen Katalog von Straftaten an, die in der Legaldefinition der »terroristischen Gefahr« im § 8 Abs. 4 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung) aufgeführt sind - beim groben Nachzählen sind das über 45 Straftaten - dann dürfte es schwierig sein, diese Sprachregelung mit Leben zu füllen, ohne zugleich einen Roman schreiben zu müssen.
Normenklarheit sieht anders aus, denn eine unüberschaubare Fülle von Straftaten, die zudem teilweise miteinander in Konkurrenz stehen, ist wohl kaum dazu geeignet, eine angenommene Gefahr innerhalb eines übersehbaren Zeitraums ihrer Art nach auf konkrete Weise zu beschreiben.
Im § 34b Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es, dass Aufenthaltsvorgaben gemacht werden können, wenn: 2. das individuelle Verhalten der betroffenen Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraums eine terroristische Straftat nach § 8 Absatz 4 begehen wird.
[Individuelles Verhalten:] Individuell bedeutet, dass es sich um das Verhalten einer Einzelperson handeln muss, so dass kollektives Verhalten nicht in Betracht kommen kann.
Vor der Neuregelung des PolG NRW im Dezember 2018 hat der Gesetzgeber das Wort »Verhalten« lediglich zwei Mal im Polizeigesetz verwendet, einmal im § 4 PolG NRW (Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen) und in etwas abgewandelter Form im § 9 Abs. 5 PolG NRW (Befragung, in dem es u.a. heißt: »Eine Datenerhebung über nicht gefahren- oder tatbezogene Merkmale sowie über Erkrankungen oder besondere Verhaltensweisen der betroffenen Person ist nur zulässig, soweit dies für Identifizierungszwecke oder zum Schutz der betroffenen Person, von Polizeivollzugsbeamten oder Dritten erforderlich ist.«
Insbesondere die Formulierung im § 9 Abs. 5 PolG NRW drückt das aus, was der Gesetzgeber möglicherweise mit der Sprachfigur »individuelles Verhalten« meinen könnte, denn es kann sich nur um das Verhalten einer Person handeln, das von Außenstehenden durch Sinnesorgane wahrgenommen werden kann.
[Kein Tatverdacht:] Individuelles Verhalten, das Anhaltspunkte dafür bietet, eine Person als einen Tatverdächtigen ansehen zu können, kann nicht in Betracht kommen, denn dann wären gegen solche eine Person Maßnahmen auf der Grundlage der StPO zu treffen.
[Kein Gefahrenverdacht:] Auch ein Gefahrenverdacht dürfte nicht ausreichen, die im § 34b Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) verwendete Sprachfigur zur Anwendung kommen zu lassen. Grund dafür ist, dass es diesbezüglich in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004 wie folgt heißt:
»Schadensmöglichkeiten, die sich [...] nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein »Besorgnispotenzial. Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen.«
[Hinweis:] Das gilt auch für § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot).
Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - »politisch« geprägt oder mitgeprägt ist (...).
Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigungen (...) nicht zu.« [En04] 4
[Hinweis:] Es bleibt insoweit abzuwarten, welche Anforderungen sowohl anordnende Richter als auch die Rechtsprechung an diese Ermächtigungsvoraussetzungen richten werden.
Im § 34b Abs. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es, dass »die Polizei zur Verhütung von terroristischen Straftaten nach § 8 Absatz 4 einer Person untersagen, sich ohne Erlaubnis der Polizei von ihrem Wohn- oder Aufenthaltsort oder aus einem bestimmten Bereich zu entfernen oder sich an bestimmten Orten aufzuhalten (Aufenthaltsvorgabe).«
Bei Aufenthaltsvorgaben handelt es sich nicht um freiheitsentziehende Maßnahmen, denn von einer Freiheitsentziehung kann nur dann gesprochen werden, wenn die körperliche Bewegungsfreiheit »nach jeder Richtung hin« aufgehoben wird. Das bloße Gebot, sich in einem Raum/Bereich aufzuhalten, wird vom Begriff der freiheitsentziehenden Maßnahme nicht erfasst, soweit es sich dabei nicht um Hausarrest handelt.
[BVerfG 2002:] In einem Beschluss des BVerfG vom 15. Mai 2002 - 2 BvR 2292/00 heißt es:
[Rn. 24:] Freiheitsentziehung ist die schwerste Form der Freiheitsbeschränkung (...). Eine Freiheitsbeschränkung liegt vor, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen Ort aufzusuchen oder sich dort aufzuhalten, der ihm an sich (tatsächlich und rechtlich) zugänglich ist. Der Tatbestand der Freiheitsentziehung kommt nur in Betracht, wenn die - tatsächlich und rechtlich an sich gegebene - körperliche Bewegungsfreiheit nach jeder Richtung hin aufgehoben wird (...). [En05]5
Das ist bei einer Aufenthaltsanordnung nicht der Fall. Aufenthaltsanordnungen sind folglich nicht als Eingriffe in die persönliche Freiheit, sondern als Eingriffe in die Freizügigkeit anzusehen, siehe Art. 11 GG.
Aufenthaltsgebote begründen die Pflicht davon betroffener Personen, sich ohne Erlaubnis nicht vom Wohn- oder Aufenthaltsort zu entfernen. In der Regel ist damit das Gebiet der Gemeinde oder der Stadt gemeint, in dem sich die Person dauerhaft aufhält. Denkbar sind aber auch andere, weiträumigere Bereiche, zum Beispiel ein Regierungsbezirk oder das Bundesland, in dem die Person lebt.
Sinn und Zweck von Aufenthaltsgeboten ist es, den Aufenthalt an Orten verhindern zu können, an denen sich das Risiko der Verwirklichung der zu verhütenden Straftaten erhöht.
Ein Aufenthaltsverbot verbietet davon betroffenen Personen das Aufsuchen bestimmter Orte, an denen zum Beispiel konspirative Treffen stattfinden oder Kontakt mit Personen dort möglich ist, die zum Beispiel fundamentalistische Ideen vertreten.
Ob damit auch Moscheen gemeint sind, in denen Hassprediger Personen zum Dschihad aufrufen oder auf andere Art und Weise Personen radikalisiert werden, kann und darf angenommen werden, obwohl sich durch Aufenthaltsverbote einzelner Personen die Gefahr, die an solchen Orten von Hasspredigern ausgeht, wohl kaum verhindert werden kann.
In solchen Fällen dürfte es zielführender sein, den Gefahrenort selbst, also die Moschee, zu schließen, wie das in Berlin und in anderen deutschen Großstädten bereits praktiziert worden ist.
So wurde zum Beispiel die Fussilet-Moschee in Berlin geschlossen, einem Salafisten-Treffpunkt in Berlin-Moabit, in dem auch der Breitscheidplatz-Attentäter Anis Amri verkehrte.
Aus vergleichbaren Gründen wurde auch die Medina-Moschee in Kassel geschlossen, deren Trägerverein sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richtete.
Und in Bremen wurde 2014 durch die Polizei die erste ISIS-Moschee in Deutschland geschlossen.
Die Schließung von Moscheen, in denen Personen radikalisiert werden, reicht aber nicht aus, um die mit einer Radikalisierung einzelner polizeibekannter Personen verbundenen Gefahren zu verhüten.
Insoweit können auf der Grundlage von § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) verhängte Aufenthaltsgebote oder Aufenthaltsverbote durchaus als geeignete Mittel zur Verhinderung von »Radikalisierungen« angesehen werden.
Solche Maßnahmen kommen aber nur dann in Betracht, wenn sie im besonderen Maße dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Solche Maßnahmen sind deshalb auf das unbedingt notwendige Maß zu begrenzen.
Hinsichtlich der Verfügung von Kontaktverboten heißt es im § 34b Abs. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) wie folgt:
Kontaktverbote sind dadurch gekennzeichnet, dass davon betroffene Personen ohne vorherige Zustimmung der verfügenden Behörde zu namentlich benannten Personen weder selbst noch durch Dritte Verbindung aufnehmen und somit auch keine persönlichen Kontakte mit diesen Personen unterhalten dürfen.
In der Verfügung wird die mit einem Kontaktverbot belegte Person deshalb auch aufgefordert, der Polizei mitzuteilen, wenn Personen, zu denen sie keine Kontakte unterhalten darf, ihrerseits versuchen, mit dem Betroffenen der Maßnahme Kontakte aufzunehmen.
Sollte das der Fall sein, dann ist die mit einem »Kontaktverbot versehene Person« dazu verpflichtet, entsprechende Kontaktaufnahmeversuche sofort abzubrechen.
Kontaktverbote umfassen nicht nur den Bereich der persönlichen Kontaktaufnahme, sondern auch die Kommunikation mit »verbotenen« Personen unter Nutzung moderner Telekommunikationsmittel (Telefon, E-Mail, Facebook etc.).
»Aufenthaltsanordnungen und Kontaktverbote sind auf den zur Abwehr der Gefahr jeweils erforderlichen Umfang zu beschränken. Die Anordnung darf somit keine an die Lebensführung der betroffenen Person unzumutbaren Anforderungen stellen oder die Wahrnehmung berechtigter Interessen unmöglich machen. Beispielsweise muss es der betroffenen Person weiterhin möglich sein, einen Arzt, Rechtsanwalt, soziale Einrichtungen oder Behörden und Gerichte aufzusuchen, die außerhalb des Anordnungsbereichs liegen«, siehe Drucksache 17/2351 - Seite 39.
Im § 34b PolG NRW (Aufenthalts und Kontaktverbot) heißt es:
Auf der Skala der zu schützenden Rechtsgüter stehen die Sicherheitsgüter des Einzelnen wie Leben und körperliche Unversehrtheit (Leib) ganz oben. Insbesondere beim Sicherheitsgut Leben handelt es sich um einen verfassungsrechtlich zu schützenden Höchstwert.
Aber auch Gefahren für den Leib und die körperliche Unversehrtheit sind im Rahmen des menschlich Möglichen von der Polizei zu schützen.
[BVerfG 1981:] Im Beschluss des BVerfG vom 14.01.1981 - 1 BvR 612/72 (Fluglärm) heißt es u.a. in der Rn. 72 wie folgt:
»Nach anerkannter Rechtsprechung schützt dieses Grundrecht [gemeint ist das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit = AR] nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Vielmehr folgt darüber hinaus aus seinem objektivrechtlichen Gehalt die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren.«
Unabhängig davon darf der sofortige Zugriff auf Personen, von denen gegenwärtige Gefahren für Leib oder Leben ausgehen, nur dann hinausgezögert werden, wenn diese Personen von der Polizei beobachtet werden, so dass der Eintritt einer gegenwärtigen Gefahr für Leib oder Leben nicht eintreten wird, weil die Polizei dazu in der Lage ist, das zu verhindern.
Die Polizei gerät durch hinausgezögertes Einschreiten anlässlich gegenwärtiger Gefahren für höchste Rechtsgüter in eine Garantenstellung, aus der sich Schadenersatzansprüche von Personen ableiten lassen, wenn diese durch polizeiliches Untätigbleiben zu Schaden kommen, ohne dass die Polizei das verhindert hat, obwohl sie, die Polizei, den Schaden hätte verhindern können.
[Hinweis:] Es ist wohl kaum davon auszugehen, dass diese Vorstellung einer gegenwärtigen Gefahr zeitlich so weit ausgedehnt werden kann, dass mit der Abwehr solch einer Gefahr so lange gewartet werden kann, bis eine Aufenthaltsvorgabe oder ein Kontaktverbot vom Behördenleiter schriftlich beantragt und vom Amtsgericht schriftlich beschlossen wurde.
02.6.2 Gefahr für den Bestand o.d. Sicherheit des Bundes oder des Landes
Im § 34b Abs. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es:
Im § 31 PolG NRW (Rasterfahndung) heißt es u.a.: »... so weit dies zur Abwehr einer Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person erforderlich ist (Rasterfahndung).«
Im Gegensatz zu anderen Gefahrenarten, die in der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum PolG NRW meist näher konkretisiert sind, schweigt sich jedoch auch die AVVPolG NRW zu § 31 zu dieser Gefahrenart aus, genauso wie das in der Gesetzesbegründung zu § 34b PolG NRW der Fall ist.
Die o.g. Gefahr »für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes« wird jedoch in drei Artikeln des Grundgesetzes mit folgendem abweichenden Wortlaut verwendet: »... es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes ... erforderlich ist«.
Was im Sinne des Grundgesetzes unter dem gefährdeten Schutzgut zu verstehen ist, lässt sich wie folgt zusammenfassen.
Die Sprachfigur »drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes« im Sinne des Grundgesetzes ist heute als ein Notstandsvorbehalt zu verstehen, der sich im Übrigen, ausweislich des Sprachgebrauchs, nur auf den inneren Notstand beziehen kann, der im Artikel 91 GG geregelt ist und von der Vorstellung ausgeht, dass zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes ein Land Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und der Bundespolizei anfordern kann.
Wenn § 34b Abs. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) von dieser Gefahr ausgeht, dann gibt es für diese Ermächtigungsalternative im polizeilichen Berufsalltag nach der hier vertretenen Rechtsauffassung keine Anwendungsfälle.
Es ist somit zumindest denkbar, dass die unglücklich formulierte Gefahrenart möglicherweise etwas ganz anderes meint.
In allen Polizeibehörden des Landes gibt es Betriebe, von denen entweder potenzielle Gefahren ausgehen, oder die auf Grund ihrer Bedeutung für die Allgemeinheit überlebensnotwendig sind.
Als in Betracht kommende Betriebe kommen in Betracht:
Regionale und überregionale Flughäfen
Forschungslabore etc.
Käme es zu Sabotageakten in solchen Betrieben oder zu Anschlägen auf solche Betriebe, könnte das zur Folge haben, dass für die Allgemeinheit überlebensnotwendige Interessen verletzt würden, denn eine Großstadt ohne Strom würde sich innerhalb einer Woche, wahrscheinlich schon viel früher, in eine anarchische Zone verwandeln und Gewaltausbrüche zur Folge haben, die in einer zivilisierten Gesellschaft normalerweise nicht für möglich gehalten werden.
Wenn die im § 34b Abs. 1 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) geforderte Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder des Landes so zu verstehen ist, dann wären durchaus Gefährdungslagen vorstellbar, in denen Aufenthaltsvorgaben nicht nur denkbar, sondern auch sinnvoll wären.
Im § 34b Abs. 2 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es diesbezüglich:
Diese Regelung ist eindeutig.
Grundsätzlich ergeht eine Anordnungsregelung durch richterlichen Beschluss. Nur in den Fällen, in denen eine sofortige Aufenthaltsvorgabe von der Polizei erlassen werden muss, um eine Gefahr oder ein Schaden noch rechtzeitig abwenden zu können, weil der Erfolg einer solchen Maßnahme gefährdet wäre, wenn zuerst eine richterliche Anordnung eingeholt würde (Gefahr im Verzug), können Aufenthaltsvorgaben auch durch die Behördenleiterin oder den Behördenleiter oder deren Vertretung angeordnet werden.
Hinsichtlich der Dreitagesfrist findet § 42 StPO (Berechnung von Tagesfristen) Anwendung.
Das bedeutet, wenn an einem Montag von der Polizei bei Gefahr im Verzug eine Anordnungsregelung verfügt wird, die richterliche Entscheidung spätestens am Donnerstag einzuholen ist, denn mit Beginn des Freitags (00.00), würde die polizeilich verfügte Anordnungsregelung außer Kraft treten.
Im § 34b Abs. 3 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es diesbezüglich:
a) im Fall des Aufenthaltsgebots nach Absatz 1 Satz 1 einer Bezeichnung der Orte, von denen sich die Person ohne Erlaubnis der zuständigen Polizeibehörde nicht entfernen oder im Fall des Aufenthaltsverbots nach Absatz 1 Nummer 1, an denen sich die Person ohne Erlaubnis der zuständigen Polizeibehörde nicht aufhalten darf,
4 eine Begründung.
[Hinweis:] Diese Vorgaben sind so eindeutig, dass sie keiner Erörterung bedürfen. Die einzige Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, richtet sich allein an den Gesetzgeber selbst, der offensichtlich der Polizei die Kompetenz abspricht, einen Antrag sachgerecht stellen zu können.
Die in den gesetzlichen Vorgaben aufgelisteten Inhalte des zu stellenden Antrags sind so selbstverständlich, dass es dazu solch einer gesetzlichen Vorgabe sicherlich nicht bedurft hätte.
Im § 34b Abs. 4 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es diesbezüglich:
[Hinweis:] Diese Vorgaben richten sich an den Richter, der über den Antrag des Behördenleiters entscheidet.
Im § 34b Abs. 5 PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) heißt es diesbezüglich:
Diese Vorgaben sind selbsterklärend.
Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung beginnt die Frist der Aufenthaltsvorgabe mit Ablauf des Tages, an dem die Aufenthaltsvorgabe verfügt wurde, also um 00.00 h des Folgetages.
Hinsichtlich der Berechnung der 3-Monats-Frist wird auf § 43 StPO (Berechnung von Wochen- und Monatsfristen) verwiesen.
Danach verliert ein richterlicher Beschluss seine drei Monate währende Bestandskraft, mit Ablauf von exakt drei Monaten nach dem Wirksamwerden der Anordnung. Fehlt dieser Tag in dem letzten Monat, so endet die Frist mit dem Ablauf des letzten Tages dieses Monats. Fällt das Ende einer Frist auf einen Sonntag, einen allgemeinen Feiertag oder einen Sonnabend, so endet die Frist mit Ablauf des nächsten Werktages.
[Hinweis:] Wird eine Verlängerung der Überwachungsdauer für erforderlich gehalten, ist das zuständige Amtsgericht rechtzeitig davon in Kenntnis zu setzen. Es wird davon ausgegangen, dass die Notwendigkeit der Verlängerung der Überwachungsmaßnahme in einem »Verlängerungsantrag« dem anordnenden Gericht unterbreitet wird.
Es ist davon auszugehen, dass insbesondere die Überwachung von Aufenthaltsvorgaben nur möglich ist, wenn die zu überwachenden Personen elektronische Fußfesseln tragen müssen.
In der Gesetzesbegründung zu § 34b PolG NRW heißt es in der Drucksache 17/3865 vom 10.10.2018 wie folgt:
Aufenthaltsgebote sind [..] ein geeignetes Mittel, um das unkontrollierte »Abtauchen« von Gefährdern zu verhindern. Eine solche Auflage zwingt den Adressaten letztlich dazu für die Sicherheitsbehörden sichtbar und damit überwachbar zu bleiben. Die elektronische Aufenthaltsüberwachung stellt in diesem Zusammenhang kein Mittel zur Erstellung eines Bewegungsprofils dar, sie ist vielmehr eine Maßnahme, um Kontaktverbote und Aufenthaltsverbote konsequent durchzusetzen und zu überwachen. Verstöße gegen Ver- und Gebote werden über die elektronische Aufenthaltsüberwachung feststellbar und können (bzw. müssen) eine ebenso konsequente Sanktionierung nach sich ziehen, um die Einhaltung der Auflagen durchsetzbar zu machen.
Im konkreten Einzelfall könnte dies z. B. bedeuten, dass ein Gefährder das Aufenthaltsgebot erhält, die Grenzen seiner Meldekommune nicht zu verlassen. Darüber hinaus wird ein Kontaktverbot ausgesprochen, das den Umgang mit einem namentlich bekannten salafistischen Prediger, der innerhalb der Kommune einen Gebetsraum betreibt, verhindern soll. Dieses Kontaktverbot würde jede persönliche Kontaktaufnahme zu der Person umfassen und sich zusätzlich als Betretungsverbot des bekannten Gebetsraums auswirken. Die Einhaltung des Aufenthaltsgebots und des Kontaktverbotes, soweit Letzteres sich auf den Gebetsraum bezieht, können über eine Maßnahme nach § 34c PolG NRW (Elektronische Aufenthaltsüberwachung) überwacht werden.
[Hinweis:] Telefonische Kontakte bzw. Kontaktaufnahmen mittels sozialer Medien oder Besuche von Personen in der Wohnung von Personen, die eine Aufenthaltsvorgabe oder einem Kontaktverbot unterliegen, lassen sich nur durch TKÜ-Maßnahmen und durch Observation der Person überwachen. Bei vermehrt festgestellten Verstößen gegen Weisungen, die auf der Grundlage von § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot) erlassen wurden ist zu prüfen, ob gegen die Person, die Aufenthaltsvorgaben oder Kontaktverbote ignoriert, ein Strafverfahren auf der Grundlage von § 34d PolG NRW (Strafvorschrift) einzuleiten ist. Da die Tat nur auf Antrag der Polizeibehörde verfolgt wird, wäre diesbezüglich vorab zu klären, wer den Antrag stellt. Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung entscheidet darüber der Behördenleiter bzw. die Behördenleiterin.
Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit von gesetzlichen Ermächtigungen zur Verhütung und zur Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten
BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 - 1 BvR 668/04
Entscheidungen/DE/2002/05/rs20020515_2bvr229200.html