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Timestamp: 2020-06-02 08:14:21
Document Index: 190038552

Matched Legal Cases: ['Art. 23', 'Art. 4', 'Art. 82', 'Art. 88', 'Art. 23', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 100', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 29', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 23', '§ 111', '§ 101', 'Art. 23', '§ 111', '§ 101', 'Art. 23', 'Art. 8', 'Art. 34', 'Art. 11', 'Art. 9', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 8', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 9', 'Art. 11', 'Art. 66']

1C_369/2014 - 2014-11-28 - Politische Rechte - Stimmrechtsbeschwerde
1C_369/2014
Urteil vom 28. November 2014
Am 9. Februar 2014 fand in der Stadt Zürich die Wahl des Gemeinderats (ihres Parlaments) für die Legislaturperiode 2014-2018 statt. Das Wahlresultat und die Sitzverteilung wurden am 19. Februar 2014 im Tagblatt der Stadt Zürich amtlich veröffentlicht.
In der Folge erhob Benno Luthiger Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Zürich mit dem Antrag, die Verteilung der Sitze des Gemeinderats gemäss Publikation im Amtsblatt sei aufzuheben, weil das für die Sitzverteilung angewandte, in der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) verankerte 5%-Quorum unrechtmässig sei. Die Verteilung der Sitze sei ungeachtet der 5%-Hürde neu vorzunehmen. Mit Beschluss vom 20. März 2014 wies der Bezirksrat den Stimmrechtsrekurs ab. Gegen den Beschluss des Bezirksrats erhob Benno Luthiger Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, wiederum mit dem Antrag, die Verteilung der Sitze des Gemeinderats sei aufzuheben und ungeachtet des in der GO verankerten 5%-Quorums neu vorzunehmen. Mit Urteil vom 25. Juni 2014 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat Benno Luthiger am 31. Juli 2014 (Datum der Postaufgabe) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben. Die Sitzverteilung des Gemeinderats gemäss Publikation vom 19. Februar 2014 sei aufzuheben und es sei eine Neuberechnung der Sitzverteilung vorzunehmen. Diese Neuberechnung sei so durchzuführen, dass alle Listengruppen, deren zusammengezählte Wählerzahlen das "Vollmandats-Quorum" erreichen, an der Sitzverteilung teilnehmen. Es sei festzustellen, dass Art. 23 Abs. 4 GO sowie die Wahlkreisaufteilung gemäss Art. 4 Abs. 2 GO verfassungswidrig seien. Die Vorinstanz hat mitgeteilt, dass sie auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Stadt Zürich beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Verteilung der Sitze auf die Listen und die einzelnen Kandidatinnen und Kandidaten nach der am 9. Februar 2014 durchgeführten Wahl des Gemeinderats der Stadt Zürich. Dagegen kann grundsätzlich Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen erhoben werden (vgl. Art. 82 lit. c
und Art. 88 Abs. 1 lit. a
BGG). Am Antrag, es seien die Gemeinderatssitze neu zu verteilen, besteht ein aktuelles Interesse. Zulässig ist auch das Begehren, es sei festzustellen, dass Art. 23 Abs. 4 GO verfassungswidrig sei: Falls das Bundesgericht nämlich zum Schluss käme, Art. 23 Abs. 4 GO sei unvereinbar mit höherrangigem Recht, könnte es aus Gründen der Rechtssicherheit unter Umständen davon absehen, die Sitze für die bereits durchgeführte Wahl neu zu verteilen, stattdessen die Unvereinbarkeit der Wahlordnung mit höherrangigem Recht förmlich feststellen und den Gesetzgeber auffordern, bis zu den nächsten Wahlen eine rechtmässige Wahlordnung zu schaffen (vgl. Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 1.4, nicht publ. in BGE 140 I 107, mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer ist in der Stadt Zürich stimmberechtigt und damit beschwerdeberechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 3
BGG). Die Beschwerde wurde rechtzeitig erhoben (vgl. Art. 100 Abs. 1
BGG). Auf die Beschwerde ist vorbehältlich E. 1.2 f. nachfolgend einzutreten.
1.2. Die Stadt Zürich macht geltend, der Beschwerdeführer beantrage vor Bundesgericht neu die Anwendung eines tieferen gesetzlichen Quorums, nämlich des von ihm definierten "Vollmandats-Quorums", während er im vorinstanzlichen Verfahren noch den gänzlichen Verzicht auf ein gesetzliches Quorum verlangt habe. Dies sei gemäss Art. 99 Abs. 2
BGG nicht zulässig.
Darin, dass der Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht mehr den Verzicht auf ein gesetzliches Quorum verlangt, sondern die Anwendung eines tieferen gesetzlichen Quorums, ist indessen wohl eine im Hinblick auf Art. 99 Abs. 2
BGG zulässige Einschränkung des Streitgegenstands zu erblicken. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offen bleiben, weil - wie nachfolgend aufzuzeigen ist - das in der GO verankerte Quorum mit dem höherrangigen Recht ohnehin vereinbar ist.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht und damit seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) verletzt, indem sie sich im angefochtenen Entscheid nicht mit allen von ihm vorgebrachten Argumenten auseinandergesetzt habe.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 137 II 266 E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2 S. 236; je mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich besteht aus 125 Mitgliedern (Art. 23 Abs. 1 GO). Für die Wahl des Gemeinderats wird die Stadt in 9 Wahlkreise eingeteilt (Art. 3 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GO). Jeder Wahlkreis wählt seine Vertreterinnen und Vertreter in der Zahl, die der Wohnbevölkerung entspricht (Art. 23 Abs. 3 GO). Die Wahl erfolgt nach dem Verhältniswahlverfahren (§ 111 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte des Kantons Zürich vom 1. September 2003 [GPR], § 101 Abs. 2 1. Satzteil des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 6. Juni 1926 [GG] sowie Art. 23 Abs. 2 GO). Die Bestimmungen über die Wahl des Kantonsrats kommen sinngemäss zur Anwendung (§ 111 Abs. 2 GPR sowie § 101 Abs. 2 2. Satzteil GG).
Der Beschwerdeführer rügt, Art. 23 Abs. 3 GO sei mit der aus Art. 8 Abs. 1
und Art. 34
BV abgeleiteten Wahlrechtsgleichheit und mit Art. 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) nicht vereinbar sowie willkürlich im Sinne von Art. 9
4.2. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, ein gesetzliches Quorum in der Höhe von 5 % sei jedenfalls auf kommunaler Ebene nicht gerechtfertigt, zumal eine allfällige Parteizersplitterung die Funktionsfähigkeit des Stadt- und des Gemeinderats nicht gefährden würde. Einer allfälligen Beeinträchtigung der Effizienz des Gemeinderatsbetriebs könne mit anderen Mitteln entgegengewirkt werden. Wie die Gemeinderatswahl für die Legislaturperiode 2014-2018 gezeigt habe, schliesse ein gesetzliches Quorum in der Höhe von 5 % gefestigte Minderheitsparteien aus, während eine Sitzzuteilung an exotische Splitter- oder Spassparteien - sofern diese ohne gesetzliches Quorum überhaupt genügend Stimmen erzielen würden - auch mit einem tieferen gesetzlichen Quorum vermieden werden könne. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, das gesetzliche Quorum gemäss Art. 23 Abs. 3 GO sei besonders verfassungswidrig ausgestaltet, weil alle Stimmen für eine Listengruppe berücksichtigt würden, falls eine Liste das Quorum in einem Wahlkreis erreiche, und zudem die absolute Anzahl von Wählern, die zum Erreichen des Quorums in einem Wahlkreis nötig sei, höchst unterschiedlich sei. Der Erfolg einer Stimme für eine Partei, die im Wahlkreis des Wählers das Quorum
nicht erreiche, hänge in willkürlicher Weise davon ab, ob die gleiche Partei in einem anderen Wahlkreis das Quorum erreiche. Die Anwendung von Art. 23 Abs. 3 GO könne im Vergleich von zwei Listengruppen dazu führen, dass diejenige mit insgesamt weniger Wählern mehrere Sitze zugeteilt erhalte, während diejenige mit insgesamt mehr Wählern keinen Sitz erhalte. Es seien sodann Situationen denkbar, in denen eine sehr kleine Differenz in der Anzahl von Wählern für eine bestimmte Liste darüber entscheide, ob der Listengruppe kein Sitz oder gleich mehrere Sitze zugewiesen würden.
5.1. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1
BV Art. 39 Ausübung der politischen Rechte
1 Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.
2 Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Ausnahmen vorsehen.
3 Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben.
4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.
BV hält fest, dass die Kantone - entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird nach den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1
BV Art. 51 Kantonsverfassungen
1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
2 Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.
BV sowie im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34
BV ausgeübt (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354, 376 E. 4.1 S. 378).
5.2. Art. 34 Abs. 1
BV gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8
BV) sowie zur Rechtsweggarantie (Art. 29a
BV). Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354 f., 376 E. 4.1 S. 379). Die in Art. 34 Abs. 2
BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen
erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 195 E. 2 S. 201 f.; 136 I 352 E. 2 S. 355; 135 I 19 E. 2.1 S. 21, 292 E. 2 S. 293 f.; 129 I 185 E. 7.2 S. 199; je mit Hinweisen).
5.3. Bestandteil von Art. 34
BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche die Grundsätze der Zählwertgleichheit, der Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit sowie die Erfolgswertgleichheit beinhaltet (BGE 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f.; Urteil 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 8.3, zur Publikation vorgesehen). Bekennt sich ein Kanton für (kantonale oder kommunale) Parlamentswahlen zum Proporzverfahren, erlangt die Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung. Diese soll sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihren Wähleranteilen entspricht. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen. Die Erfolgswertgleichheit hat wahlkreisübergreifenden Charakter, denn sie bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts (BGE 131 I 74 E. 3.1 S. 78 f.; 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f.; Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2 nicht publ. in: BGE 140 I 107). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung
lässt bis zu einem gewissen Grad sachlich gerechtfertigte Einschränkungen der Erfolgswertgleichheit zu. Die rechtfertigenden Gründe müssen umso gewichtiger sein, je grösser die Abweichungen von der Erfolgswertgleichheit sind (BGE 136 I 352 E. 4.1 S. 360 f., 376 E. 4.7 S. 384 f; Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2 nicht publ. in : BGE 140 I 107).
6.1. Der Kanton und die Stadt Zürich schreiben für die Wahl des Gemeinderats der Stadt Zürich das Proporzwahlverfahren vor (E. 3 hiervor), womit dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung zukommt. Das gesetzliche Quorum von Art. 23 Abs. 3 GO hat zur Folge, dass bei den Gemeinderatswahlen sämtliche Stimmen, die an Listengruppen gehen, deren Listen in keinem Wahlkreis 5 % der Stimmen erhalten, bei der Mandatsverteilung nicht berücksichtigt werden und gewichtslos bleiben. Wie die Vorinstanz zu Recht anerkennt, stellt dies einen Einbruch in den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit dar. Art. 23 Abs. 3 GO schränkt somit die aus Art. 34
BV fliessende Wahlrechtsgleichheit ein. Zu prüfen bleibt, ob für diese Einschränkung genügende sachliche Gründe bestehen.
6.2.1. Im System der Schweizerischen Konkordanzdemokratie ist die Regierung vom Parlament relativ unabhängig. Parlamentsbeschlüsse sind sodann nicht vom Bestand einer klaren und feststehenden Mehrheit abhängig; vielmehr bilden sich situationsbedingt wechselnde Mehrheiten. Dies gilt auch für die Stadt Zürich. In einem solchen System rechtfertigt allein die Motivation, im Parlament klare und stabile Mehrheitsverhältnisse zu schaffen, keine Einschränkungen der Erfolgswertgleichheit (Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl 88/1987 S. 1, 25 f.; Poledna, a.a.O., S. 122 ff.). Das Bundesgericht anerkennt aber, dass die Kantone ein legitimes Interesse daran haben können, eine allzu grosse Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament zu verhindern (BGE 124 I 55 E. 5c/bb S. 65 ff. mit Hinweisen; Urteil 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.2; diesbezüglich kritisch: Tschannen, a.a.O., S. 502 N. 754 sowie Poledna, a.a.O., S. 118 ff.). Eine grosse Zersplitterung der Parteien erschwert nämlich die Arbeit eines Parlaments und schwächt unter Umständen seine Stellung im Verhältnis zur Regierung und Verwaltung (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 589 f. Rz. 1452). Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, kann ein
Bedürfnis für ein gesetzliches Quorum gerade auch in denjenigen Gemeinwesen bestehen, in denen nicht schon die Wahlkreiseinteilung bzw. die Methode der Zuteilung der Sitze auf die Wahlkreise eine allzu grosse Zersplitterung der im Parlament vertretenen Parteien verunmöglicht, etwa weil das Wahlgebiet gar nicht in mehrere Wahlkreise eingeteilt ist oder weil - wie in der Stadt Zürich - die Wahlkreiseinteilung wegen der Anwendung der Methode "Doppelter Pukelsheim" keinen entsprechenden Effekt hat.
6.4.1. Unbestritten ist, dass die Anwendung eines tieferen Quorums oder der Verzicht darauf den Einzug von Kleinparteien in den Zürcher Gemeinderat begünstigen und tendenziell die Anzahl der im Rat vertretenen Parteien erhöhen würde. Dem Beschwerdeführer ist zwar darin zuzustimmen, dass dieser Effekt kaum dazu führen würde, dass der Stadt- und der Gemeinderat geradezu funktionsunfähig würden. Der Einzug von Kleinparteien in den Gemeinderat und die Erhöhung der Anzahl der vertretenen Parteien bergen aber die Gefahr, dass der Parlamentsbetrieb komplizierter und weniger effizient wird. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich Vertreter verschiedener Parteien zu Fraktionen zusammenschliessen können, zumal nicht gewährleistet ist, dass sämtliche Vertreter von Kleinparteien Anschluss an eine Fraktion finden würden. Die Vorinstanz und die Stadt Zürich berufen sich nicht auf besondere tatsächliche Umstände, welche die mit einer allfälligen Zersplitterung der Parteien verbundenen Gefahren im Vergleich zu anderen Gemeinwesen als besonders gross erscheinen lassen würden. Immerhin ist davon auszugehen, dass angesichts der urbanen Verhältnisse in der Stadt Zürich die politischen Ansichten nicht weniger heterogen sind als andernorts, was
dazu führt, dass die Wahrscheinlichkeit für eine Zersplitterung der im Parlament vertretenen politischen Kräfte in der Stadt Zürich jedenfalls nicht besonders gering ist.
Die Verteilung der Sitze auf die Listen und die einzelnen Kandidatinnen und Kandidaten nach der am 9. Februar 2014 durchgeführten Wahl des Zürcher Gemeinderats erfolgte nach dem Ausgeführten nicht im Widerspruch zu Art. 34
BV und auch nicht willkürlich im Sinne von Art. 9
BV. Der Beschwerdeführer legt sodann nicht dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern ihm Art. 11 Abs. 1 KV in dieser Hinsicht einen weitergehenden Schutz als die Bundesverfassung vermitteln sollte. Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Entscheid : 1C_369/2014
Regeste : Stimmrechtsbeschwerde
124-I-55 • 129-I-185 • 131-I-74 • 135-I-19 • 136-I-229 • 136-I-352 • 137-II-266 • 138-I-232 • 139-I-195 • 140-I-107
1C_369/2014 • 1C_495/2012 • 1C_59/2012 • 1C_61/2012
quorum • wahlkreis • gemeinderat • parlament • sitzverteilung • bundesgericht • vorinstanz • stimmberechtigter • weiler • politische rechte • zahl • bezogener • kandidat • bundesverfassung • beschwerde in öffentlich-rechtlichen angelegenheiten • abstimmungsresultat • anspruch auf rechtliches gehör • innerhalb • streitgegenstand • gerichtsschreiber