Source: http://www.juramagazin.de/109735.html
Timestamp: 2020-02-23 01:02:42
Document Index: 133004405

Matched Legal Cases: ['§ 287', 'EuG', 'EuG', 'EuG', '§ 5', 'EuG', '§ 5', '§ 1', '§ 14', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 287', '§ 284', '§4', '§14', '§ 4', '§ 11', '§ 4', '§ 1', '§ 5', '§ 1', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 6', '§ 5', '§ 6', '§ 1', '§ 4', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 16', '§ 6', '§ 7', '§ 5', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 5', '§ 7', '§ 1', '§ 7', '§ 6']

﻿ Anbieter von Lotterien
Anbieter von Lotterien
Drucksache 18/57
Anbieter von Lotterien zugelassen würden (vergleiche zu Sportwetten BVerwG, Urteil vom 23. August 1994, 1 C 18/91, BVerwGE 96, 293 [300]). Lotterien haben aber auch je nach Art der Veranstaltung unterschiedliche Auswirkungen auf den Spieltrieb des Menschen. So sind die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf die Spielsucht und die wirtschaftliche Situation des Spielers bei einer Internetlotterie oder einer Lotterie mit Jackpot weitaus größer, als bei einer monatlich stattfindenden Lotterie mit einem relativ geringen Gewinn.
Die Länder teilen damit die Einschätzung des Bundesgesetzgebers, der sich im Rahmen der Reform des § 287 StGB jüngst von der Erwägung hat leiten lassen, dass Glücksspiele ­ auch Lotterien ­ gefährlich sind.
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in dem Schindler-Urteil (24. März 1994, Rs. C-275/92, NJW 1994, 2013 [2016]) das von Lotterien ausgehende Gefährdungspotenzial bestätigt und Lotterien anderen Formen von Glücksspielen ausdrücklich gleichgestellt. Auch in zeitlich jüngeren Entscheidungen (EuGH, Urteile vom 21. September 1999, ­ Rs. C-124/97 ­ „Lärää" ­ GewArch 1999, 476, und vom 21. Oktober 1999 ­ Rs.
C 67/98 ­ „Zenatti" ­ GewArch 2000, 19) hat der EuGH es für unbedenklich gehalten, dass die Mitgliedsstaaten Tätigkeiten im Bereich des Lotteriewesens zur Abwehr persönlicher und sozialer Folgen ordnungsrechtlich beschränken oder verbieten.
Danach steht es im Ermessen der Mitgliedsstaaten zu entscheiden, welche Beschränkungen oder Verbote sie zur Verhinderung von Straftaten, sozialschädlicher Folgen übermäßigen Spielens oder zum Ausschluss privaten oder gewerblichen Gewinnstrebens für erforderlich halten.
Davon ausgehend differenziert der Staatsvertrag danach, welche Gefährdungspotenziale das jeweilige Glücksspiel aufweist.
Glücksspiele mit einem besonderen Gefährdungspotenzial (zum Beispiel Jackpotlotterien und bestimmte Wetten) dürfen nur durch die in § 5 Absatz 2 Genannten veranstaltet werden.
Denn bei diesen verfügen die Länder ergänzend zu den Möglichkeiten der Lotterieaufsicht über weitergehende, zum Beispiel gesellschaftsrechtliche Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, mit denen den Zielen dieses Staatsvertrages wirksam Rechnung getragen werden kann.
Die mit dieser Regelung verbundene Folge, dass die Einnahmen aus diesen Glücksspielen weitgehend für öffentliche Zwecke abgeschöpft werden, die Spielerträge möglichst umfänglich zugunsten der Allgemeinheit verwandt werden, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vergleiche BVerfGE 102, 197 [215 f.], EuGH NJW 1994, 2013 [2016]).
Mit Blick auf die durch Artikel 12 GG geschützte Berufsfreiheit können Lotterien nach Maßgabe des Dritten Abschnittes des Staatsvertrages auch von anderen Veranstaltern durchgeführt werden, sofern auszuschließen ist, dass die Veranstaltung der Lotterie wegen des insgesamt bereits vorhandenen Glücksspielangebotes, insbesondere wegen der bereits veranstalteten Zahl an Glücksspielen oder deren Art oder Durchführung zu übermäßigen Spielanreizen führt.
Die Grundentscheidung, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotenzial den in § 5 Absatz 2 Genannten vorzubehalten und private Lotterien dementsprechend zu beschränken, beruht auf Einschätzungen und Prognosen, dass so die in § 1 genannten Ziele wirksam erreicht werden können. Die Länder werden diese Einschätzungen und Prognosen spätestens fünf Jahre nach In-Kraft-Treten des Staatsvertrages anhand der bis dahin gemachten Erfahrungen überprüfen.
III. Ziel des Staatsvertrages
Der Staatsvertrag soll im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben und der ordnungsrechtlichen Aufgabenstellung der Länder länderübergreifend einheitliche Grundlagen für Glücksspiele, insbesondere für Lotterien schaffen.
Ziel des Staatsvertrages ist es,
1. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,
2. übermäßige Spielanreize zu verhindern,
3. eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen,
4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden und
5. sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird.
Zum Ersten Abschnitt
Die Vorschrift greift im Wesentlichen die bereits dargestellten Erwägungen auf, von denen sich der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Sechsten Gesetzes zur Reform des Strafrechts 1998 hat leiten lassen. Die Ziele dieses Staatsvertrages binden alle Veranstalter.
Die Bestimmung regelt den Anwendungsbereich des Staatsvertrages.
Die Länder treffen in diesem Staatsvertrag allgemeine Regelungen für die Veranstaltung, die Durchführung und die gewerbliche Vermittlung (§ 14) von öffentlichen Glücksspielen, einschließlich der Klassenlotterien. Sie regeln abschließend die Voraussetzungen für die Genehmigung von Lotterien und Ausspielungen der in § 6 Absatz 1 genannten anderen Veranstalter. Auf öffentliche Spielbanken, deren Zulassung und Betrieb in den Ländern spezialgesetzlich geregelt ist, findet der Staatsvertrag keine Anwendung.
Auf bundesrechtlich geregelte Tatbestände ist der Staatsvertrag ebenfalls nicht anwendbar. Dieser Staatsvertrag gilt somit insbesondere nicht für
­ Wetten, die anlässlich öffentlicher Pferderennen oder anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde durch einen zum Betrieb eines Totalisators zugelassenen Pferdezuchtoder Pferdesportverein oder durch einen zugelassenen Buchmacher durchgeführt oder vermittelt werden,
­ gewerbsmäßig betriebene Ausspielungen auf Volksfesten, Schützenfesten oder ähnlichen Veranstaltungen, bei denen der Gewinn in geringwertigen Gegenständen besteht und
­ die in der Gewerbeordnung abschließend geregelten Spiele mit Gewinnmöglichkeit.
Die Vorschrift enthält für den Staatsvertrag maßgebliche Begriffsbestimmungen.
Zu § 3 Absatz 1 Der Staatsvertrag erfasst nur Glücksspiele, also solche Spiele, bei denen die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Nicht erfasst werden reine Geschicklichkeitsspiele, bei denen Wissen und Können des Spielers für den Spielausgang entscheidend sind. Beim Zusammentreffen beider Elemente ist durch eine wertende Gesamtbetrachtung festzustellen, welches Element (Zufall oder Geschicklichkeit) überwiegt. Auch Wetten auf den Ausgang bestimmter Ereignisse (zum Beispiel Sportveranstaltungen) sind zufallsabhängig und damit in der Regel Glücksspiele (vergleiche BVerwGE 96, 293).
Zu § 3 Absatz 2 Absatz 2 lehnt sich an die strafrechtliche Rechtslage und Rechtsprechung zum „öffentlichen" Glückspiel an. Eine Lotterie oder Ausspielung ist öffentlich, wenn jedermann oder ein zwar begrenzter, aber nicht durch persönliche Beziehungen miteinander verbundener Personenkreis an der Veranstaltung teilnehmen kann. Die Zugehörigkeit zu einem Verband und die dadurch bedingte Gemeinsamkeit des verfolgten Zwecks reicht für sich allein ebenso wenig wie die bloße Gemeinsamkeit von Berufs- oder Standesinteressen, um einen derart inneren Zusammenhang zwischen den einzelnen Mitgliedern zu begründen, dass der betreffende Personenkreis deshalb als nicht öffentlich angesehen werden könnte. Durch die Zugehörigkeit zum Verband muss vielmehr eine nähere persönliche Beziehung zwischen den einzelnen Mitgliedern begründet werden. Während § 287 StGB wegen Fehlens einer dem § 284 Absatz 2 StGB entsprechenden Gleichstellungsklausel nicht öffentliche Lotterien in einem Verein oder einer sonstigen geschlossen Gesellschaft auch dann nicht unter Strafe stellt, wenn sie gewohnheitsmäßig betrieben werden, stellt der Staatsvertrag diese unter ordnungsrechtlichen Gesichtpunkten gleich. Damit soll die Verfestigung von Spielstrukturen verhindert werden, die sich durch mangelnde Transparenz und Kontrollierbarkeit auszeichnen.
Die in §4 enthaltenen „Allgemeinen Bestimmungen" gelten ­ wie der Gesetzessystematik zu entnehmen ist ­ für die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung (§14) aller Glücksspiele, auf die dieser Staatsvertrag Anwendung findet.
Zu § 4 Absatz 2 Satz 1 stellt klar, dass die Erfordernisse des Jugendschutzes im Bereich des Glücksspiels besonders zu beachten sind. Sie können durch Nebenbestimmungen konkretisiert werden (§ 11 Absatz 3 Satz 2). Satz 2 trägt dem Umstand Rechnung, dass die Gefahr der Ausnutzung des Spieltriebs Jugendlicher in besonders hohem Maß besteht, da Jugendliche in der Regel durch die in Aussicht gestellten Gewinne für das Glücksspiel leichter zu begeistern sind als Erwachsene.
Zu § 4 Absatz 3 Absatz 3 stellt eine ordnungsrechtliche Ergänzung von wettbewerbsrechtlichen Vorschriften dar.
Da übermäßige Werbemaßnahmen, insbesondere solche, die auf die Erschließung neuer Spielerkreise abzielen, besondere Spielanreize schaffen, muss die Werbung angemessen sein und darf nicht im Widerspruch zu den Zielen des Staatsvertrages stehen. Satz 2 verbietet zum Schutz der Spielteilnehmer exemplarisch die irreführende Werbung, etwa über die Gewinnwahrscheinlichkeit und die Höhe des erzielbaren Gewinns.
Zum Zweiten Abschnitt
Ziel der ordnungsrechtlichen Tätigkeit der Länder ist es, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere einem Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele entgegenzutreten, übermäßige Spielanreize zu verhindern, eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden und dass ein erheblicher Teil der dabei anfallenden Einnahmen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird (vergleiche § 1).
In § 5 wird deshalb den Ländern die ordnungsrechtliche Aufgabe übertragen, im Rahmen der Ziele des § 1 ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (vergleiche auch oben A. II.). § 5 Absatz 2 und 4 tragen der Erkenntnis Rechnung, dass es Glücksspiele mit unterschiedlichem Gefährdungspotenzial gibt. Glücksspiele mit einem besonderen ordnungsrechtlichen Gefährdungspotenzial (zum Beispiel Jackpotlotterien, bestimmte Wetten) dürfen nur auf einer gesetzlichen Grundlage und durch die in § 5 Absatz 2 Genannten veranstaltet werden, um dem nicht zu unterdrückenden natürlichen Spieltrieb des Menschen besonders überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen. Bei geringerem Gefährdungspotenzial kann die Veranstaltung von sonstigen Lotterien oder Ausspielungen durch andere Veranstalter nach Maßgabe des Dritten Abschnitts des Staatsvertrages ergänzend zugelassen werden, sofern auszuschließen ist, dass die Veranstaltung der Lotterie wegen des insgesamt bereits vorhandenen Glücksspielangebotes, insbesondere wegen der bereits veranstalteten Zahl an Glücksspielen oder deren Art oder Durchführung zu übermäßigen Spielanreizen führt.
Da die Zulassungstatbestände des Dritten Abschnitts ausschließlich für Lotterien und Ausspielungen gelten, sind ­ wie schon bisher ­ andere Glücksspielangebote (wie zum Beispiel bestimmte Wetten) durch andere als die in § 5 Absatz 2 Genannten ausgeschlossen. Der insoweit abschließende Charakter des Staatsvertrages steht weitergehenden Zulassungsregelungen der Länder für andere Glücksspiele entgegen.
Die näheren Voraussetzungen, unter denen die in § 5 Absatz 2 Genannten Glücksspiele veranstalten, können die Länder regeln, soweit ein Regelungsbedarf besteht. Sie haben darauf zu achten, dass solche Regelungen nicht in Widerspruch zu den Zielen des Staatsvertrages stehen.
Nach Absatz 3 ist das Tätigwerden der in Absatz 2 Genannten als Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen auf das Hoheitsgebiet des Landes beschränkt, in dem sie ihre Aufgabe nach Absatz 2 wahrnehmen (Regionalitätsprinzip). Das Regionalitätsprinzip ist Ausfluss der ordnungsrechtlichen Zuständigkeit der Länder in ihrem Gebiet. Die Vorschrift soll auch eine unerwünschte faktische Wettbewerbssituation bei Glücksspielen mit besonderem Gefährdungspotenzial vermeiden.
Die in Absatz 2 Genannten dürfen grundsätzlich außerhalb des Landes, in dem sie ihre Aufgaben nach § 5 Absatz 2 erfüllen, Glücksspiele nicht veranstalten, insbesondere vertreiben oder vertreiben lassen, oder durchführen.
Die Vorschrift schließt auch nicht aus, dass die in Absatz 2 Genannten auf Grund von Vereinbarungen über die technische, organisatorische oder vertriebliche Abwicklung länderübergreifend zusammenarbeiten, gegebenenfalls auch unter Festlegung einer etwaigen Federführung.
Da das Regionalitätsprinzip Ausfluss der ordnungsrechtlichen Zuständigkeit der Länder ist, stellt die Bestimmung klar, dass das Verbot des länderübergreifenden Tätigwerdens nicht gilt, wenn das betroffene Land mit dem Tätigwerden einverstanden ist. Das ist zum Beispiel in allen Ländern hinsichtlich der Klassenlotterien der Fall, die seit langem mit gefestigten Vertriebsstrukturen länderübergreifend veranstaltet werden. Ein solches Einverständnis stellt auch der „Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen" dar.
Auf die Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Sie kann insbesondere versagt werden, wenn die Tätigkeit den ordnungspolitischen Vorstellungen des betroffenen Landes widerspricht, etwa weil es ein Tätigwerden der in § 5 Absatz 2 Genannten eines anderen Landes auf seinem Gebiet von vornherein ausschließen will.
Zum Dritten Abschnitt
Die §§ 6 bis 12 enthalten für alle Länder einheitlich geltende Bestimmungen für die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen durch Veranstalter, die nicht in § 5 Absatz 2 genannt sind.
Die Bestimmung benennt die für die Erteilung einer Erlaubnis erforderlichen Voraussetzungen. Die Erteilung der Erlaubnis steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Bei der Ausübung des Ermessens kann die Behörde ­ entsprechend der derzeitigen Rechtslage in einigen Ländern ­ auch berücksichtigen, ob der Reinertrag Zwecken zugeführt wird, die allgemeiner Billigung sicher sind.
Zu § 6 Absatz 1 Satz 3 Nummer 3
Um einer Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung aus privatem oder gewerblichem Gewinnstreben vorzubeugen (vergleiche § 1 Nummer 3), führt die Vorschrift den in § 4 Absatz 3 enthaltenen Gedanken der Werbebeschränkung für den Bereich des Sponsorings fort.
Zu § 6 Absatz 1 Satz 3 Nummer 4
Die Bestimmung soll in Form einer Generalklausel sicherstellen, dass durch die Lotterie weder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung noch die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten beeinträchtigt werden. Damit können zum Beispiel Fallgestaltungen erfasst werden, in denen der Lotterieveranstalter erkennbar beabsichtigt, seine Lose entgegen ausländischem Recht in anderen Staaten anzubieten.
Zu § 6 Absatz 1 Satz 4 Die Bestimmung enthält einen Ausnahmetatbestand zugunsten des traditionellen Gewinnsparens, bei dem die Teilnahme an einer Lotterie mit dem Erbringen von Sparleistungen verknüpft ist (siehe auch § 8 Absatz 1 Satz 2 und § 16 Absatz 3). Schon in der Vergangenheit war das Gewinnsparen wegen der Förderung des Spargedankens von bestimmten lotterierechtlichen Anforderungen befreit (Verbot der Verknüpfung von Lotterieangebot und wirtschaftlichem Zweck, Gemeinnützigkeit des Veranstalters). Mit Blick auf die lange Tradition und weil das Gewinnsparen aus ordnungsrechtlicher Sicht zu keinen grundsätzlichen Beanstandungen Anlass gegeben hat, haben sich die Länder entschieden, Ausnahmeregelungen zu schaffen.
Zu § 6 Absatz 2 Satz 1 bringt den Grundsatz zum Ausdruck, dass eine Erlaubnis nur für das Gebiet gilt, für das sie erteilt wurde. Die Gebietsgrenze überschreitende Lotterieangebote stellen unerlaubte Lotterien dar.
Die Bestimmung enthält ein abgestuftes System von Mitwirkungs- und Abstimmungsrechten der Länder bei der Erlaubnis von Lotterien. Lotterien, die von vorneherein auf Grund ihres Spielplans länderübergreifend stattfinden sollen, dürfen mit diesem Spielplan in jedem Land nur erlaubt werden, wenn alle Länder, in denen die Lotterie nach dem Spielplan gespielt werden soll, ihr Einvernehmen erklärt haben. Das Einvernehmen darf nur versagt werden, wenn in dem betreffenden Land die Erlaubnis der Lotterie verweigert werden könnte.
Sind, ohne dass dies schon im Spielplan zum Ausdruck käme, andere tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass die Lotterie auch in einem anderen Land veranstaltet werden soll, hat die Erlaubnisbehörde vor Erteilung der Erlaubnis das Benehmen mit diesem Land herzustellen.
Zu § 7: Absatz 1 enthält die grundlegende Bestimmung über die Zulassung von Lotterien anderer als der in § 5 Absatz 2 genannten Veranstalter. Absatz 1 Satz 1 knüpft an die Generalklausel des § 4 und damit vor allem auch an die staatsvertraglichen Zielbestimmungen des § 1 an.
Absatz 1 Satz 2 konkretisiert beispielhaft Fallgruppen, in denen eine Lotterieveranstaltung den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in besonderer Weise fördern kann. Absatz 2 regelt die Fälle, in denen stets anzunehmen ist, dass damit ein besonderes Gefährdungspotenzial verbunden ist.
Aus dem Regelungszusammenhang der §§ 1, 5 und 7 ergibt sich, dass ­ wie schon nach der bisherigen Rechtslage ­ das repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt fortbesteht. Lotterien mit einem besonderen Gefährdungspotenzial dürfen nur zur Kanalisierung des Spieltriebs und von den in § 5 Absatz 2 Genannten veranstaltet werden. Andere Veranstalter dürfen Lotterien veranstalten, bei denen sichergestellt ist, dass das Gefährdungspotenzial vergleichsweise geringer ist.
Bei den die Modalitäten einer Lotterieveranstaltung betreffenden Versagungsgründen des § 7 Absatz 2 handelt es sich um Berufsausübungsregelungen, die durch die in § 1 des Staatsvertrages zum Ausdruck kommenden Zielsetzungen gerechtfertigt sind.
Zu § 7 Absatz 1 Satz 2 Bei der Beurteilung des bereits vorhandenen Glücksspielangebotes kann die Behörde zum Beispiel auch das Volumen des gesamten im Veranstaltungsraum zugelassenen Spielkapitals von Lotterien oder das Angebot an vorhandenen (sonstigen) Glücksspielen (zum Beispiel Spielbanken, bestimmte Wetten) berücksichtigen.
Ob die Art oder Durchführung der beantragten Lotterie den Spieltrieb in besonderer Weise fördert, richtet sich nach der konkreten Lotterieveranstaltung. Dabei können zum Beispiel die Höhe des maximalen Spieleinsatzes je Los sowie Gewinnwahrscheinlichkeit und Gewinnausschüttung von Bedeutung sein.
Kann eine Lotterie wegen der Zahl der bereits vorhandenen Glücksspiele nicht erlaubt werden, hat die Behörde im Rahmen ihres Zulassungsermessens (vergleiche § 6 Absatz 1 Satz 2) gegebenenfalls unter mehreren Zulassungsanträgen eine an