Source: https://www.saos.org.pl/judgments/205657
Timestamp: 2020-01-19 02:00:34+00:00
Document Index: 18654509

Matched Legal Cases: ['K 19/95 ', 'K 19/95\n', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 20', 'art. 23', 'art. 51', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 77', 'art. 58', 'art. 551', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 41', 'art. 6', 'art. 866', 'K 1/87 ', 'K 1/88 ', 'K 10/94 ', 'K 11/93 ', 'K 3/89 ', 'K 6/94 ', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 20', 'art. 55', 'art. 32', 'art. 42', 'art. 32', 'art. 42', 'Art. 39', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 32', 'art. 42', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 55', 'art. 20', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 68', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 551', 'art. 1', 'art. 68', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 551', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 58', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 52', 'Art. 1', 'art. 6', 'art. 866', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 51', 'art. 52', 'art. 51', 'art. 52', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 51', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 1', 'Art. 55', 'art. 20', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 35', 'art. 27', 'art. 20', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 25', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 33', 'art. 39', 'de lege lata', 'art. 54', 'art. 41', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 32', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 11', 'art. 22', 'art. 25', 'art. 66', 'art. 67', 'art. 57', 'art. 2', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 4']

K 19/95 Szczegóły orzeczenia - System Analizy Orzeczeń Sądowych - SAOS
K 19/95
Andrzej Zoll Błażej Wierzbowski Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Janusz Trzciński Krzysztof Kolasiński Lech Garlicki Stefan J. Jaworski Tomasz Dybowski Wojciech Sokolewicz Wojciech Łączkowski Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84 poz. 426 - art. 1, art. 18 ust. 4, art. 20, art. 23, art. 51, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 54 ust. 1, art. 77)
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 31 poz. 171 - § 3 ust. 1 pkt 3)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 - art. 58 § 1, art. 551)
Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 51 poz. 298 - art. 1)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 - art. 20, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 41 pkt 8)
Ustawa z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 1993 r. Nr 16 poz. 69 - art. 6)
Obwieszczenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 20 lipca 1992 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo bankowe (Dz. U. z 1992 r. Nr 72 poz. 359 - art. 866)
K 1/87 K 1/88 K 10/94 K 11/93 K 3/89 K 6/94 U 10/94 U 6/92 Uw 3/87 Uw 3/88 U 11/86 U 5/85
Sygn. akt K. 19/95
Błażej Wierzbowski – sprawozdawca
Karol Radziwiłł – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., z udziałem umocowanych przedstawicieli: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Przekształceń Własnościowych oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 ust. 3, art. 33 ust. 3, art. 39 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z art. 1 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji.
1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych jest niezgodny z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 i zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) i z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej przez to, że sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego a także z zasadą podziału władzy uzależnia wykonywanie przez właściwe organy władzy wykonawczej określonych ustawowo uprawnień od zgody Sejmu wyrażonej w drodze uchwały podjętej na wniosek Rady Ministrów, powodując przy tym niepewność sytuacji prawnej spółek powstałych w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego w celu prywatyzacji oraz osób, którym przyznano w przepisach ustawy uprawnienia do nieodpłatnego nabycia należących do Skarbu Państwa akcji spółki;
2) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych jest zgodny z art. 52 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. ;
3) art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez to, że sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego przewidują formę rozporządzenia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej, dla wydawanych przez Radę Ministrów aktów indywidualnych;
4) art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych są zgodne z art. 1 i art. 52 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jak również z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej.
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, działając na podstawie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; z 1995 r. Nr 38, poz. 184), zwanej dalej Małą Konstytucją – przed podpisaniem ustawy – zwrócił się dnia 31 lipca 1995 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust. 3, art. 33 ust. 3, art. 39 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z art. 1 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji.
Wniosek opiera się na zarzutach naruszenia zaskarżonymi przepisami konstytucyjnej zasady rozdziału władz oraz reguł stanowienia prawa wywodzonych z zasady państwa prawnego.
W uzasadnieniu Wnioskodawca podnosi:
– w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ustawodawca wyposażył Sejm w prawo wyrażania zgody, na wniosek Rady Ministrów, na prywatyzację sektora “spirytusowego, naftowego i gazowego oraz zbrojeniowego, a także banków i instytucji ubezpieczeniowych, sieci telekomunikacyjnych, energetycznych, portów morskich, rzecznych i lotnisk oraz kopalni węgla kamiennego i brunatnego”. Wnioskodawca uważa, że jeżeli ustawodawca określił w ustawie generalne reguły i warunki procesu prywatyzacji, to decydowanie o prywatyzacji należy ocenić jako działania należące do kategorii stosowania prawa a nie stanowienia prawa. Zdaniem Wnioskodawcy uchwała Sejmu podjęta na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji w sprawie polityki państwa w dziedzinie określonej ustawą (art. 52 ust. 2 Małej Konstytucji). Wnioskodawca podkreśla, że zgodnie z wyrażoną w art. 1 Małej Konstytucji zasadą rozdziału władz oraz w związku z art. 52 ust. 1 tejże ustawy, Sejm nie jest organem Państwa, na rzecz którego ustawa może zastrzec kompetencje do podejmowania decyzji w sprawach polityki Państwa. Zatem art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji narusza, zdaniem Wnioskodawcy, konstytucyjną zasadę rozdziału władz. Wnioskodawca wnosi o dokonanie przy tej okazji wyłożenia przez Trybunał Konstytucyjny zasady rozdziału władz. Wątpliwości Wnioskodawcy budzi bowiem to czy Sejm może samoistnie stanowić (uchwałami) akty normatywne powszechnie obowiązujące oraz czy może być ustawowo upoważniony do wydawania aktów wykonawczych.
– Przepis art. 1 ust. 3, zdaniem Wnioskodawcy, narusza także reguły stanowienia prawa wywodzone z zasady państwa prawnego określonej w art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, gdyż ograniczając kompetencje organu władzy wykonawczej – Rady Ministrów – czyni to nieprecyzyjnie. W obowiązującym ustawodawstwie brak definicji pojęcia “sektor”. Zatem stanowienie takiego prawa, z którego brzmienia nie można jednoznacznie wyprowadzić podmiotowego zakresu jego obowiązywania, zdaniem Wnioskodawcy, narusza zasadę państwa prawnego.
Następnie Wnioskodawca zgłasza wątpliwości co do konstytucyjności zawartego w art. 55 ust. 1 upoważnienia Sejmu do podejmowania uchwał o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych. Jeżeli jest to decyzja obciążająca wydatki Państwa, to zgodnie z art. 20 Małej Konstytucji, zdaniem Wnioskodawcy, może mieć miejsce wyłącznie w ustawie budżetowej, jeżeli zaś stanowi dyspozycję mieniem Skarbu Państwa, to brak podstaw do uznania kompetencji Sejmu do sprawowania funkcji organu Skarbu Państwa. Zdaniem Wnioskodawcy kwestie te powinna regulować ustawa.
– Wnioskodawca uważa, że przewidziana w art. 55 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów ograniczeń i zakazów zbywania bonów jako dotycząca bezpośrednio praw i obowiązków obywateli, zgodnie z zasadą państwa prawnego, wymaga uregulowania w ustawie a nie w drodze delegacji dla Rady Ministrów.
– Wnioskodawca uważa, że także delegacje zawarte w art. 32 ust. 2 i art. 42 ust. 2 ustawy, mocą których ustawodawca przekazuje Radzie Ministrów prawo decydowania o “odstąpieniu od opracowania analiz” mających na celu ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki (art. 32 ust. 1) i sytuacji prawnej majątku przedsiębiorstwa państwowego (art. 42 ust. 1), naruszają podstawowe kanony państwa prawnego.
– Art. 39 ust. 3 ustawy o komercjalizacji, delegujący na Radę Ministrów prawo do wydawania rozporządzeń zezwalających na prywatyzację bezpośrednią przedsiębiorstwa państwowego, które nie spełnia przesłanek do prywatyzacji określonych w ustawie, zdaniem Wnioskodawcy, przyznaje Radzie Ministrów w istocie kompetencje prawotwórcze.
– Jeszcze dalej, zdaniem Wnioskodawcy, idzie art. 33 ust. 3 ustawy o komercjalizacji zezwalający Radzie Ministrów nie tylko na odstępstwa od ustawowych zasad określonych w art. 33 ust. 1 ustawy, lecz także na wskazanie innego niż przewidziany w ust. 1 trybu zbywania akcji określonej spółki. Oznacza to, zdaniem Wnioskodawcy, że organ władzy wykonawczej został upoważniony do zastępowania norm ustawowych przepisami stanowionych przez siebie rozporządzeń, bez żadnych ograniczeń.
2. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w swym piśmie z dnia 5 września 1995 r. zajął stanowisko, że przepisy art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 3, art. 39 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych nie naruszają art. 1 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji oraz art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu tego stanowiska Marszałek Sejmu RP stwierdza, że uchwała Sejmu podjęta na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji ma charakter generalny, jest decyzją kreującą politykę gospodarczą państwa w pewnym jej wycinku, nie zaś decyzją wykonawczą. Mieści się zatem w kompetencjach organu władzy ustawodawczej. Sejm nie będzie w swojej uchwale decydował, które przedsiębiorstwa, kiedy i jakim sposobem mają być prywatyzowane. Treścią tej uchwały będzie przyzwolenie na prywatyzowanie sektora, będzie ona narzędziem społecznej kontroli działalności Rządu w dziedzinie prywatyzacji gospodarki narodowej. Skoro uchwały Sejmu, o których mowa w art. 1 ust. 3 ustawy, nie mają charakteru aktów wykonawczych, nie następuje naruszenie przez Sejm – jako organ ustawodawczy – kompetencji organu władzy wykonawczej – Rady Ministrów. Jeśli chodzi o określenie “sektor”, które jest kwestionowane przez Wnioskodawcę jako nie zdefiniowane w prawie, Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej tytułem przykładu wskazuje obwieszczenie Prezesa GUS w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, które posługuje się tym terminem. Oznacza to, że przepis jest czytelny.
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie podziela także stanowiska Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o komercjalizacji. Akty Rady Ministrów wydawane na podstawie tych przepisów będą miały charakter indywidualny, będą się odnosić do konkretnych przedsiębiorstw, spółek w określonych i uzasadnionych okolicznościach. Nie można zatem mówić, o naruszeniu przez Radę Ministrów ustawodawczych kompetencji Sejmu.
W odniesieniu do art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji Marszałek Sejmu RP wskazuje, że z inicjatywą emisji bonów prywatyzacyjnych występuje do Sejmu Rada Ministrów, tylko wówczas, gdy w ustawie budżetowej na dany rok zostały zabezpieczone na ten cel środki. Natomiast ograniczenie lub zakaz zbywania bonów prywatyzacyjnych, zdaniem Marszałka, ma charakter aktu wykonawczego a nie prawotwórczego. Dotyczy sytuacji, których ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć, a które mogą powstać jako wynik zmian sytuacji w gospodarce w przyszłości. Ustawodawca stwarza tym przepisem podstawę prawną do działań Rządu w przedmiotowym zakresie i zarzut Wnioskodawcy jest, zdaniem Marszałka, nieuzasadniony. Z przepisów art. 32 ust. 2 i art. 42 ust. 2, nie wynika uprawnienie Rządu do przeprowadzenia prywatyzacji przedsiębiorstwa bez ustalenia stanu prawnego jego majątku a jedynie możliwość odstąpienia od przeprowadzenia analiz przy spełnieniu warunków określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Nie istnieje, zdaniem Marszałka, zagrożenie interesów obywateli czy bezpieczeństwa obrotu prawnego, gdyż przepisy kodeksu cywilnego regulują skutki zbycia rzeczy dotkniętych wadami prawnymi. Wymóg przeprowadzenia analiz ma na celu ochronę interesów Skarbu Państwa – jako sprzedającego.
3. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 23 sierpnia 1995 r. przedstawił stanowisko, iż wszystkie kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych są zgodne z art. 1 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji a także z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny przedstawia następującą argumentację.
– Zdaniem Prokuratora Generalnego dla oceny konstytucyjności art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji niezbędne jest określenie charakteru prawnego “zgody”, o której mowa w tym przepisie, w kontekście kompetencji Parlamentu jako władzy ustawodawczej oraz jego pozycji w systemie najwyższych organów władzy państwowej. Z wyrażonej w art. 2 przepisów konstytucyjnych zasady suwerenności Narodu można wywieść, zdaniem Prokuratora Generalnego, wniosek, że konstytucja przyznaje organowi władzy ustawodawczej rolę dominującą w systemie najwyższych organów państwowych. Zatem “zgoda”, o jakiej mowa w art. 1 ust. 3 zaskarżonej ustawy, jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, działaniem z pogranicza konstytucyjnych uprawnień kontrolnych Sejmu w stosunku do poczynań Rady Ministrów oraz wynikiem realizacji jego władczych uprawnień jako reprezentanta Narodu. Ponadto zgodę, o jakiej mowa w tymże przepisie, należy, zdaniem Prokuratora Generalnego, ocenić w powiązaniu z przedmiotem, którego dotyczy oraz gwarancją prawidłowości przebiegu procesu przekształceń i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Proces ten rodzi wiele problemów i konfliktów. Jego wdrożenie wymaga więc społecznej akceptacji dla proponowanych w toku tego procesu rozwiązań, a nowatorskość tych rozwiązań powoduje, że nie wszystkie skutki w chwili stanowienia prawa są możliwe do przewidzenia. Z tego powodu istnieje potrzeba podejmowania przez władzę ustawodawczą takich rozwiązań, które sprostają celowi ustawy i odpowiadać będą praktycznym potrzebom państwa, stwarzając jednocześnie dostateczne gwarancje prawidłowości przebiegu samego procesu.
Z tych powodów zgodę Sejmu, o jakiej mowa w art. 1 ust. 3 ustawy, należy odczytać jako wyraz ostrożności i przezorności ustawodawcy wynikającej z potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszej ochrony majątkowi narodowemu w toku jego prywatyzacji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zgoda Sejmu, o jakiej mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji, nie jest ani decyzją w sprawach polityki Państwa w rozumieniu art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji, ani aktem wykonawczym do ustawy. Ustawodawca jedynie uzależnił wdrożenie ustawy w tym zakresie od wstępnej akceptacji Sejmu dla zamierzonych poczynań Rządu (zawartych we wniosku). Tę akceptację Sejm wyraża jako organ reprezentujący zwierzchnią władzę Narodu. Takie też uzasadnienie przedstawił poseł sprawozdawca Komisji Nadzwyczajnej rozpatrującej wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o ponowne rozpatrzenie ustawy o komercjalizacji.
Uchwała, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., nie jest również aktem wykonawczym do ustawy, gdyż jej treścią może być wyłącznie wyrażenie zgody na prywatyzację, bądź jej odmowa a nie sposób w jaki prywatyzacja ma być przeprowadzona w odniesieniu do przedsiębiorstw państwowych. Prokurator Generalny podkreśla, że uchwały Sejmu są prawnie dopuszczalne, a możliwość ich podejmowania nie jest ograniczona do przedmiotów wynikających z przepisów konstytucyjnych. Podstawa prawna może wynikać, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarówno z przepisów konstytucyjnych, jak i aktów ustawodawczych. Takie umocowanie do podjęcia uchwały jest warunkiem obligowania innych organów państwowych do przestrzegania postanowień w niej zawartych. W tej sprawie umocowanie do podjęcia uchwały określonej w art. 1 ust. 3, zdaniem Prokuratora Generalnego, znajduje się właśnie w tym przepisie ustawy. Prokurator Generalny zwraca uwagę, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej ustawie nie ma charakteru precedensu ustawowego. Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami) w art. 2 ust. 1 przewiduje, że Sejm na wniosek Rady Ministrów ustala corocznie podstawowe kierunki prywatyzacji i określa przeznaczenie środków z tego tytułu. Konstytucyjność tego przepisu nie była kwestionowana. Prokurator Generalny nie podziela także zarzutu wniosku o braku precyzji w określaniu, jakie przedsiębiorstwa wchodzą w skład sektorów, co zdaniem Wnioskodawcy, narusza zasadę państwa prawnego. O przynależności do sektora, zdaniem Prokuratora Generalnego, świadczy rodzaj prowadzonej działalności, która stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 171) podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych. Zakwalifikowanie zatem przedsiębiorstwa państwowego do odpowiedniego sektora nie budzi wątpliwości. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawowe określenie podmiotowego zakresu obowiązywania zakwestionowanego przepisu jest zatem dostatecznie dokładne.
– W odniesieniu do art. 55 ust. 1 ustawy Prokurator Generalny stwierdza, że zarówno przedmiot regulacji objęty tym przepisem jak i nieograniczone ramy czasowe jego realizacji przeczą zasadności zarzutów Wnioskodawcy, zdaniem którego tego rodzaju norma prawna, jako dotycząca wydatków Państwa, powinna być z mocy art. 20 Małej Konstytucji zawarta w ustawie budżetowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego o materii objętej ustawą budżetową w kontekście ustawy o komercjalizacji, można mówić dopiero na etapie jej realizacji, kiedy stanie się możliwe określenie w skali roku kalendarzowego zarówno dochodów jak i wydatków będących skutkiem regulowanych nią procesów przekształceniowych.
– Prokurator Generalny nie podziela także zarzutu Wnioskodawcy o braku kompetencji Sejmu do podejmowania uchwał w przedmiocie emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych. Uchwała ta, zdaniem Prokuratora Generalnego, powoduje uruchomienie procesu przydzielania bonów. Prokurator Generalny wywodzi, że Sejm jest władny, w ramach przysługujących mu kompetencji, wprowadzić takie rozwiązania prawne, które uzna za najlepsze, a które są wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie współpracy pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą.
W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności przepisów art. 33 ust. 3; art. 39 ust. 3 oraz art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Prokurator Generalny powołuje się na utrwalone w doktrynie poglądy oraz orzecznictwo TK, zgodnie z którym przepisy ustawy upoważniającej, powinny wyznaczać w sposób co najmniej ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny unormowania, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia (sprawa K. 1/87, OTK w 1987 r., s. 45). Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie.
Zdaniem Prokuratora Generalnego wykonawczy charakter przedmiotowych upoważnień jest oczywisty. Dotyczą one bowiem spraw uregulowanych w ustawie i mają służyć realizacji jej celów.
Rozporządzenia wykonawcze wydane w oparciu o zaskarżone przepisy zawierające delegacje mogą odnosić się wyłącznie do konkretnej spółki (art. 33) albo konkretnego przedsiębiorstwa (art. 39). To podmiotowe zawężenie upoważnienia ustawowego, z natury rzeczy powoduje niemożność szczegółowego określenia warunków zezwalających na odstępstwa od zasad przewidzianych odpowiednio w art. 33 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Upoważnienia te, zdaniem Prokuratora Generalnego, należy odczytywać jako możliwość wyjątkowego odstępstwa przez Radę Ministrów w indywidualnych przypadkach od uregulowań zawartych w tych przepisach. Prokurator Generalny nie podziela stanowiska Wnioskodawcy co do blankietowego charakteru zaskarżonych upoważnień ustawowych.
– Co do niezgodności z przepisami konstytucyjnymi upoważnienia zawartego w art. 55 ust. 3 ustawy Prokurator Generalny uważa, że zakres upoważnienia ograniczony został wyłącznie do obrotu bonami prywatyzacyjnymi, a więc problematyki nie stanowiącej o istocie praw nabytych. Materia ta dotyka wprawdzie praw obywateli, lecz nie przesądza to o niekonstytucyjności przepisu. Ustawodawca, zdaniem Prokuratora Generalnego, mógł przyjąć takie rozwiązanie, jeżeli uznał, że służyć ono będzie pełniejszej realizacji celu określonego ustawą. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. w sprawach U. 11/86, U. 5/85, Uw. 3/87, Uw. 3/88, K. 1/88, K. 3/89, U. 6/92) dopuszczają subsydiarnie możliwość regulowania materii praw i obowiązków w drodze rozporządzenia, ale wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.
W zaskarżonym przepisie, zdaniem Prokuratora Generalnego, warunki te zostały spełnione i dlatego zarzut wniosku o niekonstytucyjności tego przepisu nie jest zasadny.
4. W piśmie z dnia 21 listopada 1995 r. Marszałek Sejmu wniósł o:
a). dopuszczenie do udziału w sprawie i wezwanie do stawiennictwa przed Trybunałem Konstytucyjnym Ministra Przekształceń Własnościowych w celu przedstawienia swojego stanowiska na piśmie,
b). odroczenie rozprawy.
Trybunał Konstytucyjny uwzględnił pierwszy wniosek Marszałka Sejmu, a nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy.
Minister Przekształceń Własnościowych nie przedstawił swego stanowiska na piśmie.
Na rozprawie 22 listopada 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zawarte w pisemnym wniosku i odpowiedziach na wniosek, przedstawiając szerszą argumentację tych stanowisk.
Minister Przekształceń Własnościowych i Jego przedstawiciel wnosili o uznanie zaskarżonych przepisów za zgodne z konstytucją, podnosząc następujące argumenty. Przepisy art. 1 ust. 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. zostały wprowadzone do tej ustawy przy założeniu, że parlament jest najwyższą władzą i reprezentacją społeczeństwa, a dla procesów prywatyzacyjnych niezbędna jest akceptacja społeczna. Pozostałe zaskarżone przepisy zostały zamieszczone z myślą o zapewnieniu pewnej elastyczności w procesach prywatyzacyjnych. Doświadczenia zdobyte w czasie stosowania ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. wskazują na to, że w pewnych wypadkach niezbędne jest odejście od sztywnych reguł zawartych w ustawie. Procesy prywatyzacyjne wymagają nowatorskich rozwiązań prawnych, które mają szansę złagodzenia konfliktów społecznych powstających w trakcie tych procesów. Podejmowanie przez Sejm rozstrzygnięć w formie uchwały nie narusza zasady podziału władzy, która nigdzie nie jest traktowana zbyt rygorystycznie. Rozwiązanie przyjęte w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. mieści się w zakresie działań kontrolnych Sejmu (kontrola wstępna). Przepis art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. został wprowadzony do ustawy w trakcie prac parlamentarnych nad projektem. Jest to przepis, który zawarty jest w ustawie z 13 lipca 1990 r. Dla swego wykonania przepis ten wymaga dodatkowych regulacji ustawowych. Istotą tego przepisu jest bowiem umożliwienie parlamentowi podjęcia decyzji o powszechnym uwłaszczeniu. Bon prywatyzacyjny, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., sam w sobie o ile nie ma realnych możliwości wymiany go na majątek państwowy, jest papierem bezwartościowym. Uprawniona jest więc taka interpretacja, zgodnie z którą na etapie otrzymania bonu jest on “papierem osobistym”, uprawniającym wyłącznie do osobistego objęcia składników majątku państwowego, a przy takiej interpretacji nie można mówić o ograniczeniu praw obywatelskich w rozporządzeniu Rady Ministrów. Interes załóg prywatyzowanych przedsiębiorstw – jak dowiodła praktyka – wymaga niekiedy odstąpienia od sztywnych reguł postępowania ustalonych w ustawie i dlatego konieczne jest upoważnienie Rady Ministrów do odstępowania od tych reguł. Elastyczność jest niezbędna również ze względu na interes Skarbu Państwa.
Przedstawiciel Sejmu wniósł o wzięcie pod uwagę specyficznej sytuacji, która wynika z tego, że prace nad nową konstytucją są już bardzo zaawansowane. Projekt nowej konstytucji przewiduje dla decyzji Rady Ministrów jedynie formę rozporządzenia. Z myślą o nowej konstytucji w art. 33 ust. 3 i 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. przewidziano formę rozporządzenia dla aktów, które w swej istocie są indywidualnymi decyzjami, gdyż dotyczą określonej spółki (art. 33 ust. 3) lub konkretnego przedsiębiorstwa państwowego (art. 39 ust. 3).
Przedstawiciel Sejmu ponowił wniosek o odroczenie rozprawy.
Przedstawiciel Prezydenta RP wniósł o nieuwzględnienie tego wniosku, wskazując na zdezaktualizowanie się motywacji wniosku, gdyż Minister Przekształceń Własnościowych i jego zastępca wypowiedzieli się na rozprawie bardzo obszernie o prawnych, ekonomicznych i społecznych aspektach zaskarżonych przepisów.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego pozostawił sprawę wniosku o odroczenie rozprawy do uznania Trybunału Konstytucyjnego, wyrażając wszakże pogląd, że stanowisko Ministra Przekształceń Własnościowych zostało na rozprawie przedstawione w sposób pełny.
Trybunał Konstytucyjny postanowił kontynuować rozprawę, gdyż Minister Przekształceń Własnościowych i jego zastępca przedstawili swe stanowiska wobec czego materiały sprawy są dla Trybunału Konstytucyjnego wystarczające w tej fazie postępowania.
W dalszej części rozprawy przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania ustosunkowywali się wzajemnie do swych wypowiedzi oraz odpowiadali na pytania Trybunału Konstytucyjnego.
Przedstawiciel Wnioskodawcy zwrócił uwagę na to, że wkraczanie przez Sejm przez decyzję polityczną w realizację zaskarżonej ustawy (art. 1 ust. 3) stwarza zagrożenie dla możliwości wykonywania przez Sejm kontroli następczej. Przedstawiciel Wnioskodawcy uściślił też wywody zawarte w pisemnym uzasadnieniu wniosku gdy chodzi o zarzut sprzeczności przepisów ustawy, zawierających upoważnienie dla Rady Ministrów (art. 33 ust. 3, art. 39 ust. 3 i art. 55 ust. 3). W wypadku tych przepisów można mówić jedynie o ich sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Również przy założeniu tej treści, że decyzje, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., mają charakter indywidualny, należałoby powołanym przepisom postawić zarzut sprzeczności z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Przedstawiciel Sejmu przedstawił wykładnię art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., zgodnie z którą nie jest wymagana zgoda Sejmu na prywatyzację przedsiębiorstw komunalnych. Za taką wykładnią przemawiają następujące względy. Przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., rzadko występują w układzie komunalnym (wyjątek stanowią przedsiębiorstwa energetyki cieplnej, lecz intencją Sejmu było objęcie zakwestionowanym przepisem tylko “wielkiej energetyki”). Samorząd terytorialny otrzymał w konstytucji gwarancje swej samodzielności i dlatego “odpowiednie” stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. do przedsiębiorstw komunalnych (art. 68 ustawy) winno być dokonywane przy uwzględnieniu tych gwarancji konstytucyjnych.
Zastępca Ministra Przekształceń Własnościowych zwrócił uwagę na to, że stosownie do zakwestionowanego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Sejm miałby wyrażać zgodę na rozpoczęcie działalności prywatyzacyjnej w istotnym – z punktu widzenia funkcjonowania państwa – sektorze przedsiębiorstw, a więc nie można mówić, że Sejm “wkracza w działalność gospodarczą”. Praktyczne znaczenie zakwestionowanego przepisu byłoby przez najbliższy czas stosunkowo niewielkie, gdyż co do większości wymienionych w tym przepisie sektorów nie istnieją z oczywistych względów zamiary prywatyzacji. Zastępca Ministra Przekształceń Własnościowych wyjaśnił, że w praktyce dokonanie komercjalizacji przedsiębiorstwa uzależnione jest od zgody załogi przedsiębiorstwa państwowego, a zgodę tę poprzedzają negocjacje i rokowania. W obecnych warunkach trudno bowiem sobie wyobrazić prowadzenie prywatyzacji wbrew załodze przedsiębiorstwa państwowego. Uwzględniono to w przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., zgodnie z którymi w ciągu 2 tygodni rada pracownicza ma obowiązek zaopiniować stanowisko właściwego organu co do zamiaru komercjalizacji przedsiębiorstwa. Przepisy przejściowe i końcowe ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. nie uchylają ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym parlament winien mieć również kontrolę prewencyjną w zakresie odnoszącym się do ochrony majątku państwowego. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał też na istniejącą praktykę wydawania w formie rozporządzeń aktów indywidualnych, które nie mają charakteru normatywnego, uchylając się wszakże od oceny konstytucyjności tej praktyki. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przyznał też, że trudno sformułować jednoznaczny pogląd co do ewentualnej dopuszczalności i trybu kontroli takich aktów, jeżeli są one podejmowane przez Radę Ministrów.
W końcowych wystąpieniach przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania podtrzymali swe wcześniejsze stanowiska.
1. Wnioskodawca wskazuje jako budzące Jego wątpliwości co do konstytucyjności przepisy art. 1 ust. 3, art. 33 ust. 3, art. 39 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Jako wzorzec dla badania konstytucyjności tych przepisów zostały wskazane art. 1 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji oraz art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji. Argumenty zawarte we wniosku i pisemnych stanowiskach uczestników postępowania pozwalają stwierdzić poważne różnice poglądów co do wykładni zarówno zakwestionowanych przepisów jak i przepisów mających stanowić wzorzec kontrolny dla badania konstytucyjności. Różnice te są szczególnie wyraźne jeżeli chodzi o sposób rozumienia zakwestionowanego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Bez bliższej analizy treści tego przepisu formułowane są zwłaszcza poglądy co do prawnego charakteru uchwały Sejmu, o której mowa w tym przepisie. Przedmiotem tej uchwały miałoby być wyrażenie przez Sejm – na wniosek Rady Ministrów – zgody na prywatyzację sektora spirytusowego, naftowego i gazowego oraz zbrojeniowego, a także banków i instytucji ubezpieczeniowych, sieci telekomunikacyjnych i energetycznych, portów morskich, rzecznych i lotnisk oraz kopalń węgla kamiennego i brunatnego. Rozbieżności odnoszą się przede wszystkim co do zaklasyfikowania wspomnianej uchwały do kategorii aktów generalnych i abstrakcyjnych (tak uważa Marszałek Sejmu) czy też do innej kategorii (tak twierdzi Wnioskodawca i mniej zdecydowanie Prokurator Generalny). Można przy tym z wywodów Wnioskodawcy i Marszałka Sejmu odtworzyć wstępne założenie tej treści, że we wszystkich sytuacjach, w których miałoby dojść do zastosowania art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., zarówno wniosek Rady Ministrów jak i podjęta w jego następstwie uchwała, miałyby mieć jednakowy charakter prawny. To wstępne założenie stanowi punkt wyjścia dla powoływania argumentów prawnych i formułowania stanowisk co do konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Stąd też przede wszystkim niezbędna jest weryfikacja tego wstępnego założenia oraz udzielenie odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy charakter prawny uchwały Sejmu, o której mowa w zakwestionowanym przepisie, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia o konstytucyjności tego przepisu.
W tym kierunku zdają się zmierzać wywody Prokuratora Generalnego, który koncentruje się w nich na treści uchwały, jej funkcji i znaczeniu dla prawidłowości procesu prywatyzacji, unikając w ten sposób jednoznacznego określenia charakteru prawnego uchwały. Przy ocenie czy zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją rozstrzygnięcie dylematu, jaki charakter prawny ma uchwała Sejmu, o której mowa w art. 1 ust. 3, ma dla Prokuratora Generalnego niewątpliwie mniejsze znaczenie aniżeli dla Wnioskodawcy i Marszałka Sejmu.
2. W pilnym rządowym projekcie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych nie było odpowiednika art. 1 ust. 3. Zaskarżony przepis znalazł się w uchwalonej przez Sejm ustawie w wyniku prac Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i rezultatów głosowania nad wnioskami mniejszości na 53 posiedzeniu Sejmu (“Diariusz Sejmowy” – Sprawozdanie z 53 posiedzenia Sejmu w dniu 29 czerwca 1995 r., s. 27 i n.). Przepis był od początku przedmiotem kontrowersji. W dyskusji nad projektowanym przepisem podnoszono, że narusza on zasadę podziału kompetencji między władzą ustawodawczą i wykonawczą. W dyskusji nad wnioskiem Prezydenta RP o ponowne rozpatrzenie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy, mimo że był objęty wnioskiem Prezydenta i zawartymi w tym wniosku argumentami, nie był przedmiotem głębszej refleksji prawniczej, a to z tego względu, że dyskusja skoncentrowała się głównie na politycznej ocenie ustawy i jej ewentualnych skutków. Stąd też niewątpliwie przepis art. 1 ust. 3 może stwarzać trudności wykładnicze i to zarówno przy posługiwaniu się wykładnią językową, systemową jak i celowościową. Zwraca na to trafnie uwagę Wnioskodawca. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że argument odwołujący się do trudności wykładniczych nie może sam przez się okazać się decydujący o uznaniu przepisu za sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, zwłaszcza wtedy gdy trudności te dają się przezwyciężyć.
Trudności w zakresie wykładni językowej wynikają przede wszystkim stąd, że w zaskarżonym przepisie użyte są wyrażenia języka potocznego lub ekonomicznego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotem prywatyzacji jest majątek zorganizowany celowo w przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. Przedsiębiorstwo to może być prowadzone przez przedsiębiorstwo państwowe, a także przez spółkę (akcyjną lub z ograniczoną odpowiedzialnością) powstałą w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego. W tym miejscu trzeba zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny podziela przedstawioną na rozprawie wykładnię przedstawiciela Sejmu co do zakresu podmiotowego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., uznając za trafne przytoczone na jej poparcie argumenty. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie, dokonując wykładni zakwestionowanych przepisów, zakładał przy ich wykładni zgodność z konstytucją. To samo założenie trzeba przyjąć przy wykładni przepisu badanego w trybie kontroli prewencyjnej ustawy. Stąd też uznać należy, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. (art. 68) nie oznacza, aby w odniesieniu do prywatyzacji przedsiębiorstwa komunalnego (np. energetyki cieplnej) wymagana była zgoda Sejmu wyrażona w drodze uchwały podjętej na wniosek Rady Ministrów. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy do prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych winno być bowiem dokonywane z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji dla samorządu terytorialnego zawartych w rozdziale 5 Małej Konstytucji.
Sama prywatyzacja nie jest czynnością jednorazową, lecz procesem, który ma w końcowym efekcie doprowadzić do takiej zmiany stosunków majątkowych, która będzie wyrażała się w przejściu własności i innych praw majątkowych na podmioty spoza układu państwowego. W art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. – podobnie jak w art. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami) – wskazuje się dozwolone sposoby, które mają do tego doprowadzić. Stąd też art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do opisanych w art. 1 ust. 2 dyspozycji majątkiem zorganizowanym celowo w przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., który to majątek daje się przy użyciu wyrażeń języka ekonomicznego i potocznego opisać jako wchodzący w skład sektora spirytusowego, naftowego i gazowego oraz zbrojeniowego, a także banków i instytucji ubezpieczeniowych, sieci telekomunikacyjnych i energetycznych, portów morskich, rzecznych i lotnisk oraz kopalń węgla kamiennego i brunatnego. Trafnie więc uczestnicy postępowania wskazują, że określenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu nie powinno sprawiać praktycznych trudności. W szczególności przekonuje argument Prokuratora Generalnego, że rodzaj prowadzonej działalności podlega obowiązkowemu wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych – Dz.U. Nr 31, poz. 171).
Wnioskodawca trafnie odrzuca taką interpretację zakwestionowanego przepisu, zgodnie z którą zgoda Sejmu na prywatyzację miałaby być warunkiem skuteczności oświadczenia woli (oferty zbycia) organu założycielskiego lub uprawnionego organu spółki, gdyż nie uprawnia do takiego wnioskowania analiza przepisów działu IV i V ustawy. W sprawie nie występuje bowiem problem skuteczności lecz ważności czynności prawnych, dokonywanych w procesie prywatyzacji. Nie ulega zaś wątpliwości, że dysponowanie mieniem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych winno być zgodne z ustawą, która przewiduje szczególny tryb i zasady zbywania takiego mienia. Opisane w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. składniki mienia państwowego stanowią rzeczy lub masy majątkowe wyjęte z obrotu (res extra commercium) tak długo dopóki we właściwym trybie i przez uprawnione do tego organy nie zostaną dopuszczone do obrotu. Niezachowanie więc przewidzianego w zakwestionowanym przepisie wymogu zgody Sejmu na prywatyzację oznaczałoby nieważność czynności prawnych, opisanych w art. 1 ust. 2 (zbycie akcji lub udziału, sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa jako aportu rzeczowego do spółki, oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania). Taki wniosek wyraźnie wynika z zestawienia przepisów ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z treścią art. 58 § 1 k.c. (czynność prawna sprzeczna z ustawą ... jest nieważna). Zgoda, o której mowa w zakwestionowanym przepisie, winna poprzedzać samą prywatyzację. Prywatyzacja rozpoczyna się zaś od zaoferowania do zbycia akcji Skarbu Państwa w spółce (Dział IV ustawy – Prywatyzacja pośrednia) lub od wydania przez organ założycielski zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej (art. 41 ust. 2). Zaoferowanie do zbycia akcji należących do Skarbu Państwa a także wydanie przez organ założycielski zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej nie jest możliwe bez wcześniejszej zgody Sejmu wyrażonej w drodze uchwały na wniosek Rady Ministrów. Nie można jednak z góry określić charakteru prawnego zarówno wniosku jak i samej uchwały. Rada Ministrów może wystąpić do Sejmu zarówno o wyrażenie zgody na zaoferowanie do zbycia jednej należącej do Skarbu Państwa akcji spółki powstałej w wyniku komercjalizacji jak i na prywatyzację całego majątku określonego w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r.
Nie ma też potrzeby określania charakteru prawnego uchwały w postępowaniu, którego przedmiotem jest badanie konstytucyjności konkretnego przepisu ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Przepis ten należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że wyłącza on w odniesieniu do majątku w nim opisanego stosowanie przepisów działu IV i V ustawy na czas nie określony. Oznacza to, że przedstawiciele Skarbu Państwa nie będą mogli wykonywać wszystkich uprawnień z należących do Skarbu Państwa akcji spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, a organy władzy wykonawczej, będące zarazem organami założycielskimi przedsiębiorstw państwowych, nie będą mogły wydawać zarządzeń o prywatyzacji bezpośredniej, jeżeli Sejm nie wyrazi na to zgody. Majątek określony w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. będzie stanowić masę zamkniętą w tym sensie, że nie będzie można w stosunku do niego podejmować działań określonych w art. 1 ust. 2 tejże ustawy.
Dla oceny konstytucyjności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. znaczenie mają nie tylko wynikające z tego przepisu możliwości rozstrzygnięć pozytywnych, lecz również możliwości powstrzymania się od jakichkolwiek działań. W tym zakresie zarówno Sejm jak i Rada Ministrów mają duże możliwości hamowania procesu prywatyzacji choć nie trudno zauważyć, iż istotne znaczenie ma stanowisko Rady Ministrów. Brak jej inicjatywy uniemożliwia bowiem Sejmowi podjęcie stosownej uchwały. Zmiana sytuacji prawnej określonego w art. 1 ust. 3 majątku możliwa byłaby wówczas tylko w drodze zmiany ustawy.
3. Wątpliwości Wnioskodawcy co do zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z konstytucją koncentrują się na zagadnieniu zgodności tego przepisu z art. 1 Małej Konstytucji i z wyrażoną w tym przepisie zasadą rozdziału (rozdzielenia) władz.
Art. 1 Małej Konstytucji stanowi, że organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są – Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej – niezawisłe sądy.
W orzeczeniu z dnia 9 listopada 1993 r. (K. 11/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 358) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten ustanowił expressis verbis zasadę podziału władzy, lecz już w dalszym ciągu swych wywodów ustanowioną przez art. 1 Małej Konstytucji zasadę Trybunał Konstytucyjny nazywa zasadą podziału władz. Co do tak nazwanej zasady Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynika z niej, “iż władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza są rozdzielone, a nadto, iż musi między nimi panować równowaga oraz, że muszą one między sobą współpracować. Zasada ta nie ma znaczenia czysto organizacyjnego. Celem zasady podziału władz m.in. jest ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów”.
Myśl tę rozwinął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 listopada 1994 r. (K. 6/94), zwracając wówczas uwagę – co było uzasadnione przedmiotem sprawy – na zasadniczą odmienność układu stosunków między władzą sądowniczą a każdą z pozostałych władz (“do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć”). Co się zaś tyczy układu stosunków między trzema władzami, wymienionymi w art. 1 Małej Konstytucji, to Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “wymóg rozdzielenia władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialne odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty”. Na tym tle Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie układu stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą “zjawiskiem typowym – i to zarówno w systemie parlamentarnym, jak i w systemie prezydenckim, jest też jednak pewne przecinanie się czy nakładanie kompetencji, sięgające nawet w dziedziny należące do istoty ustawodawstwa (np. ustawodawstwo delegowane – art. 23 Małej Konstytucji) czy działalności wykonawczej”.
Przytoczone wyżej poglądy Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje i czyni z nich podstawę wyjściową dla dalszych rozważań niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sprawie tej wystąpiły wszakże specyficzne problemy, które stanowią o jej złożoności, a wyrażają się one w tym, że:
1) chodzi o ingerencję bardzo rozległą, lecz i zarazem głęboką w sferę władzy wykonawczej;
2) ingerencja zastrzeżona jest tylko dla jednego organu władzy ustawodawczej – Sejmu;
3) ingerencja powiązana jest w szczególny sposób z inicjatywą jednego tylko organu władzy wykonawczej – Rady Ministrów – brak tej inicjatywy oznacza w praktyce niewykonywanie ustawy;
4) ingerencja ma dotyczyć również organów władzy wykonawczej innych aniżeli wymienione w art. 1 Małej Konstytucji – organu założycielskiego, organów wykonujących uprawnienia Skarbu Państwa wynikające z należących doń akcji spółek powstałych w wyniku komercjalizacji;
5) dla oceny konstytucyjności przepisu doniosłe znaczenie ma nie tylko zakres możliwej ingerencji, lecz również powstrzymanie się wymienionych w nim organów od jakiegokolwiek działania, przewidzianego w badanym przepisie;
6) ingerencja ma dotyczyć takiej sfery, w której uprawnienia władzy publicznej (imperium) są bardzo ściśle związane z uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych (dominium);
7) chodzi o ingerencję w proces o znaczeniu ustrojowym, mający określić miejsce jednostek a także dużych grup społecznych w strukturach społecznych, które ukształtują się w wyniku tego procesu.
Powyższe zestawienie występujących w niniejszej sprawie problemów wskazuje, że dla rozstrzygnięcia o konstytucyjności badanego przepisu nie wystarczy ograniczyć się do oceny argumentów przytaczanych przez Wnioskodawcę, i argumentów polemicznych powoływanych przez uczestników postępowania, lecz trzeba – co zresztą wyraźnie sugeruje Wnioskodawca – odnieść się przede wszystkim do treści wyrażonej w art. 1 Małej Konstytucji zasady.
4. Zasada, którą daje się – choć nie bez trudności – wyprowadzić z art. 1 Małej Konstytucji, wywołuje w literaturze przedmiotu rozbieżności terminologiczne. Określa się tę zasadę jako zasadę podziału władz lub podziału władzy (zob. A. Pułło, Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, “Przegląd Sejmowy” 3/1993, 1993, s. 19). Trybunał Konstytucyjny za trafniejsze uważa to drugie określenie, jako lepiej nawiązujące do postanowienia art. 2 ust. 1 przepisów konstytucyjnych (“W Rzeczypospolitej Polskiej władza zwierzchnia należy do Narodu”). Określenie takie jest coraz częściej używane w literaturze przedmiotu (dość konsekwentnie stosuje je np. P. Sarnecki, (w:), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod redakcją L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995 - komentarz do artykułu 1 Małej Konstytucji).
Wnioskodawca posługuje się jednak odmienną terminologią, nazywając ustanowioną w art. 1 Małej Konstytucji zasadę, zasadą rozdziału władz. Te rozbieżności i trudności terminologiczne są niewątpliwie wyrazem różnego podejścia do prawnego znaczenia wyrażonej w art. 1 Małej Konstytucji zasady. Można w niej bowiem akcentować tylko elementy polityczne i wówczas będzie ona stanowić jedynie kryterium oceny konstytucji i określonego w niej ustroju, pozwalające ustalić czy dany ustrój jest czy nie jest demokratyczny. Takie podejście do omawianej zasady jest też bardzo użyteczne w badaniach prawno-porównawczych. Mało istotne przy takim podejściu są aspekty terminologiczne zasady. Jeżeli się jednak pominie treść polityczną zasady, to na gruncie prawniczym można analizować tę zasadę, wychodząc z dwu odmiennych założeń metodologicznych. Przy jednym z tych założeń zasadę wyrażoną w art. 1 Małej Konstytucji rozpatruje się, mając na uwadze głównie cel, jakiemu ma służyć. Wówczas uważa się, że zasada wyrażona w art. 1 Małej Konstytucji nie zostaje naruszona, jeżeli ustawy zwykłe przy określeniu kompetencji poszczególnych władz nie naruszają “istotnego zakresu” danej władzy. Przy takim podejściu możliwe jest przyznanie ustawodawcy pewnego zakresu swobody co do kształtowania układu kompetencyjnego “na obrzeżach” poszczególnych władz, tam gdzie z natury regulowanej materii wynika możliwość przecinania się czy też nawet nakładania kompetencji. Przy innym założeniu metodologicznym zasadę wyrażoną w art. 1 Małej Konstytucji wykłada się w sposób dogmatyczny, niemalże mechaniczny i w postanowieniach art. 1 Małej Konstytucji odczytuje się podział kompetencji między poszczególnymi władzami o absolutnie nieprzekraczalnym dla ustawodawcy zwykłego charakterze. Przy tym podejściu określenia “rozdział”, “rozdzielenie”, “separacja” są najodpowiedniejsze dla odczytywanej z art. 1 Małej Konstytucji treści prawnej. Stosowana przez Wnioskodawcę terminologia i szczegółowe wywody zawarte we wniosku najbliższe są właśnie takiemu rozumieniu art. 1 Małej Konstytucji. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika natomiast wyraźnie, że Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za takim rozumieniem ustanowionej w art. 1 Małej Konstytucji zasady, które uwzględnia przede wszystkim jej cel. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w niniejszej sprawie. Dalsze rozważania w niniejszej sprawie muszą koncentrować się na ocenie takiej nietypowej sytuacji, w której jednemu z organów władzy ustawodawczej ustawodawca zamierza przyznać kompetencje władzy wykonawczej.
Sama zasada podziału władzy jest bardzo pojemna i nie może być wykładana w sposób dogmatyczny, ahistoryczny i bez uwzględnienia swej funkcji i związków z innymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności podkreślić trzeba korelacje zasady podziału władzy z zasadą zwierzchnictwa narodu i z zasadą państwa prawnego (por. W. Sokolewicz, Podział władz – idea polityczna czy zasada prawna? Z dylematów współczesnego ustrojodawcy, (w:), Prawo w okresie przemian ustrojowych, wydawnictwo SCHOLAR, Warszawa 1995 r. s. 18). W literaturze zwraca się też uwagę na to, że “zasada podziału władzy nie jest nigdzie, także w konstytucji polskiej, przyjmowana w absolutnie pełnym wymiarze.. Wręcz odwrotnie – doznaje ona wszędzie mniejszych czy większych ograniczeń” (P. Sarnecki, op.cit., teza 5). Wyraża się też pogląd, że “legislatywie przyznane być mogą pewne większe możliwości oddziaływania na egzekutywę (kontrola, odpowiedzialność i in.); stąd też uzależnienie egzekutywy od legislatywy może (choć naturalnie nie musi) być stosunkowo daleko posunięte” (Ibidem, teza 14). Co do stosunków między egzekutywą
a legislatywą wypowiedziano też pogląd, że “zasada podziału władzy żąda w płaszczyźnie funkcjonalnej dokładnego oznaczenia kompetencji egzekutywy w zakresie władzy stanowienia prawa i legislatywy w zakresie władzy wykonawczej” (A. Pułło, Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., “Przegląd Sejmowy” 1, 1995, s. 273).
Trybunał Konstytucyjny uznaje za prawidłową, przytoczoną wyżej, wykładnię doktrynalną, dotyczącą zasady podziału władzy, a w szczególności dominujący w tym zakresie pogląd, że treść art. 1 Małej Konstytucji nie wyznacza nieprzekraczalnej granicy między kształtowanymi w ustawach uprawnieniami władz wymienionych w tym przepisie. Warto przy tym przytoczyć pogląd niemieckiego sądu konstytucyjnego, zgodnie z którym o naruszeniu zasady podziału władzy można mówić dopiero wtedy gdy ingerencja parlamentu dotyczy samej istoty władzy wykonawczej (“Erst wenn zugunsten des Parlaments ein Einbruch in den Kernbereich der Exekutive erfolgt, ist das Gewaltenteilungsprinzip verletzt” – Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band IX (1959), s. 280).
Nie bez znaczenia dla wykładni art. 1 Małej Konstytucji jest również treść preambuły do Małej Konstytucji, w której ustrojodawca wyraźnie wskazuje, że Ustawa Konstytucyjna została uchwalona w celu “usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa”. Powierzenie, wymienionym w art. 1 Małej Konstytucji organom, kompetencji nie mieszczących się w zakresie władzy, której te organy zostały przyporządkowane, nie może być a priori uznane za niekonstytucyjne, a rozważania na temat konstytucyjności takiego rozwiązania nie mogą pomijać celu Ustawy Konstytucyjnej.
Nie można jednak bez zastrzeżeń podzielić poglądów Wnioskodawcy, który z braku w Małej Konstytucji odpowiednika art. 20 ust. 1 Konstytucji RP z 1952 r., określającego prawnoustrojową pozycję Sejmu, pragnąłby wyprowadzić dość daleko idące wnioski, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W tym miejscu należy jedynie zauważyć, iż trafny jest pogląd, że niepowtórzenie w Małej Konstytucji dawnego art. 20 ust. 3 Konstytucji RP z 1952 r., ustalającego kompetencję Sejmu do podejmowania uchwał określających podstawowe kierunki działalności państwa, nie oznacza odebrania Sejmowi wszelkich możliwości prawnych wywierania wpływu na politykę państwa (W. Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy równe? Legislatywa i egzekutywa w Małej Konstytucji 1992 roku, “Przegląd Sejmowy” 1/1993, s. 23).
6. Zakwestionowany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. nie może być uznany za służący usprawnieniu działalności naczelnych władz Państwa. Stwarza on bowiem sytuację, w której może nastąpić zahamowanie procesu przekształceń własnościowych w dość zaawansowanej ich fazie, a mianowicie po dokonaniu aktu komercjalizacji. Uzasadnieniem dla wymogu zgody Sejmu na prywatyzację miałaby być “społeczna kontrola” i to, że “w sprawach ważkich społecznie i gospodarczo decyzje winny być podejmowane publicznie, w świetle jupiterów towarzyszących kamerom telewizyjnym, a nie w zaciszu gabinetów” (wystąpienie posła sprawozdawcy w dyskusji nad Sprawozdaniem Komisji Nadzwyczajnej do wniosku Prezydenta RP o ponowne rozpatrzenie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, “Diariusz Sejmowy”, 56 posiedzenie Sejmu w dniu 21 lipca 1995 r., s. 8). Ratio legis nie była więc podyktowana potrzebą usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa, miała charakter wyraźnie polityczny i co najwyżej może być uznana za wyraz określonego pojmowania roli Sejmu i debat sejmowych w procesie społecznej kontroli. Powoływanie się na taką ratio legis nie może być skutecznym argumentem w dowodzeniu konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym przepisie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. służy realizacji zasady zwierzchnictwa Narodu i nie jest sprzeczne z art. 2 przepisów konstytucyjnych. W tym miejscu należy wszakże zauważyć, iż wyrażonej w art. 2 przepisów konstytucyjnych zasady zwierzchnictwa Narodu nie należy pojmować w sposób uproszczony. Na interpretację art. 2 przepisów konstytucyjnych nie może bowiem pozostać bez wpływu pominięcie w Małej Konstytucji i przepisach konstytucyjnych dawnego art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1952 r., określającego rolę Sejmu w systemie organów państwa. Nakazuje to inaczej postrzegać instytucję przedstawicielstwa w systemie ustrojowym, który zaczął się kształtować poczynając od 1 stycznia 1990 r., w wyniku zmian konstytucji, aniżeli w systemie ustrojowym, który w wyniku tych zmian można rozważać już tylko jako historyczną płaszczyznę odniesienia przy wykładni norm konstytucyjnych i ustawowych. Stąd też, przy wykładni art. 2 przepisów konstytucyjnych, nie można eksponować li tylko ustępu drugiego i podporządkowywać mu postanowienie ust. 1, z którego wynika, że w Rzeczypospolitej Polskiej władza zwierzchnia należy do Narodu. Sposób konstytuowania poszczególnych organów i powoływania poszczególnych władz (wybory powszechne albo inny sposób) nie oznacza tego, aby władze, które nie pochodzą z wyborów powszechnych, miały być postrzegane jako władze “słabsze”, nie wywodzące swej legitymacji z zasady zwierzchnictwa Narodu.
Nie zostało jednak wykazane, aby rozwiązanie zawarte w art. 1 ust. 3 ustawy dnia 21 lipca 1995 r. było zgodne z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą demokratycznego państwa prawnego. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że regulowany przez ustawę proces przekształceń własnościowych dotyczy osób prawnych. Również osoby prawne w demokratycznym państwie prawnym muszą być objęte ochroną prawną.
Odnosi się to także do państwowych osób prawnych choć niewątpliwie w tym wypadku ze względu na szczególny układ uprawnień państwa w stosunku do tych osób (imperium bardzo ściśle jest tu powiązane z dominium – por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie K. 10/94 – OTK w 1995 r., cz. I, s. 113) ochrona przed ingerencją ze strony organów państwowych jest znacznie mniejsza aniżeli w odniesieniu do osób fizycznych i innych osób prawnych. Ochrona ta jest przy tym podyktowana nie samym tylko interesem państwowej osoby prawnej, lecz przede wszystkim interesem osób wchodzących z nią w stosunki prawne (użytkownicy, kontrahenci). W odniesieniu do przedsiębiorstw państwowych szczególną kategorię ich kontrahentów stanowią pracownicy. Zmiana sytuacji prawnej pracodawcy polegająca na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę (komercjalizacja) powoduje istotną zmianę w sytuacji prawnej pracowników, gdyż zmienia się ich prawo do uczestniczenia w zarządzaniu przedsiębiorstwem. Zmiana ta jest normalnym i koniecznym następstwem dokonywanych w Polsce przeobrażeń ustrojowych. Tym niemniej sam ustawodawca kładzie nacisk na uwzględnienie w tych przeobrażeniach interesów pracowników, a także rolników i rybaków prowadzących gospodarstwo, z którego dostarczano do przedsiębiorstwa określoną ilość surowców, przyznając tym osobom prawo do nieodpłatnego nabycia należących do Skarbu Państwa akcji spółki (dział IV rozdział 2 ustawy). Stąd też ustawodawca dokonał rozróżnienia komercjalizacji, posługując się kryterium celu, na komercjalizację w celu prywatyzacji i komercjalizację w innym celu, różnicując zarazem procedury (art. 3 ust. 2) i kompetencje organów, dokonujących komercjalizacji, a przede wszystkim wprowadzając dodatkowe ograniczenia zdolności prawnej spółki powstałej w wyniku komercjalizacji “w innym celu” (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r.). Spółka taka może być prywatyzowana dopiero po zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Ustawodawca tworzy więc dwie wyraźnie różniące się kategorie spółek powstałych w wyniku komercjalizacji. Stwarza zatem zróżnicowaną sytuację prawną dotychczasowych kontrahentów komercjalizowanego przedsiębiorstwa. Różnice powstają już w momencie komercjalizacji. Przewidziany w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. wymóg zgody Sejmu na prywatyzację wprowadza do sytuacji prawnej spółek powstałych w celu prywatyzacji i ich kontrahentów element niepewności i to w znacznych rozmiarach. Spółka taka nie może realizować celu, dla którego została powołana, a jej kontrahenci nie uzyskują przewidzianych w dziale IV rozdziale 2 uprawnień do nieodpłatnego nabywania akcji. Nie można wprawdzie w tym wypadku mówić o ekspektatywach, niemniej nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest taka sytuacja, w której uregulowany przez ustawę proces, mający doprowadzić – przy niezakłóconym jego przebiegu – do powstania pewnych praw dla osób, które straciły inne uprawnienia w poprzednich fazach tego samego procesu, może być powstrzymany na bliżej nie oznaczony czas z motywów pozaprawnych, bez ustawowego sprecyzowania warunków materialnoprawnych, uzasadniających powstrzymanie tego procesu przez naczelne organy państwowe.
Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, która ujawniła się wyraźnie w czasie rozprawy, a mianowicie to, że komercjalizacja poprzedzona jest w praktyce pertraktacjami z załogą przedsiębiorstwa państwowego i organami samorządu załogi tego przedsiębiorstwa, a cel przyszłej komercjalizacji jest niewątpliwie istotnym elementem tych pertraktacji. Uzależnienie prywatyzacji spółki skomercjalizowanej właśnie w celu prywatyzacji od zgody Sejmu odbiera podstawowy sens pertraktacjom poprzedzającym komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego, prowadzonym przez przedstawicieli władzy wykonawczej.
7. Powyższe rozważania pozwalają niewątpliwie stwierdzić, że zakwestionowany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. jest niewątpliwie sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że powoduje niepewność sytuacji prawnej spółek powstałych w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego w celu prywatyzacji oraz osób, dla których przewiduje się w ustawie prawo do nieodpłatnego nabycia należących do Skarbu Państwa akcji spółki.
Nie można też ocenić jako zgodnej z art. 1 przepisów konstytucyjnych takiej sytuacji, w której wykonywanie przez właściwe organy administracji publicznej ich określonych ustawowo uprawnień zostaje uzależnione od pozytywnych wyników przewidzianej w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. procedury (Rada Ministrów występuje z odpowiednim wnioskiem, a Sejm w drodze uchwały wyraża zgodę na podjęcie określonych we wniosku działań). Powszechnie przyjętym standardem państwa prawnego jest bowiem, że kompetencje organów państwa winny być określane ustawowo (w praktyce, doktrynie i orzecznictwie konstytucyjnym przewiduje się nieraz, przy daleko idących zastrzeżeniach, odstępstwa od ustawowego określenia kompetencji na rzecz rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy).
Przy badaniu zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z art. 1 Małej Konstytucji nie można pominąć argumentów Wnioskodawcy przytoczonych dla uzasadnienia zarzutu niezgodności badanego przepisu z art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji (sam zarzut zostanie rozważony w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia). Co do zasadniczego układu stosunków między Radą Ministrów a Sejmem miarodajnym wzorcem kontrolnym jest przede wszystkim art. 1 Małej Konstytucji. Nie może być on jednak wykładany bez uwzględnienia treści art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji. W przepisie tym ustrojodawca pozwala bowiem na rozróżnienie decyzji w sprawach polityki Państwa, na takie, które zostały w ustawie konstytucyjnej lub innej ustawie zastrzeżone dla Prezydenta albo innego organu administracji państwowej bądź samorządu i decyzje, które dla wymienionych tu organów nie zostały zastrzeżone. Z zastrzeżenia w ustawie konstytucyjnej lub innej ustawie jakiejś decyzji w “sprawach polityki Państwa” wynikać więc musi konstytucyjny zakaz wkraczania w sferę zastrzeżoną dla wymienionych w art. 52 ust. 1 organów przez ustawodawcę zwykłego. W odniesieniu do decyzji zastrzeżonych w ustawie konstytucyjnej jest to zakaz bezwzględny. W odniesieniu do decyzji zastrzeżonych “w innej ustawie” wkroczenie ustawodawcy w tę sferę wymagałoby ustawy. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. dotyczy takich decyzji, które zostały zastrzeżone dla Rady Ministrów w innych przepisach badanej ustawy, a także odnosi się do decyzji przewidzianej w art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 69 ze zmianami) oraz decyzji zastrzeżonych dla innych organów administracji publicznej w art. 866 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359 ze zmianami). Można rozważać czy zakwestionowany przepis, jako późniejszy nie uchylałby wcześniejszych przepisów ustawowych. W tym zakresie miałaby jednak zastosowanie dyrektywa lex posterior generalis non derogat legi anteriori speciali. Taką wykładnię dotyczącą przepisów przejściowych i końcowych ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. przedstawił też na rozprawie w odniesieniu do ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. zastępca Ministra Przekształceń Własnościowych.
Przy badaniu zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z art. 1 Małej Konstytucji z uwzględnieniem treści art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji należy mieć na uwadze także i to, że również do tego ostatniego przepisu odnosi się preambuła Małej Konstytucji, zgodnie z którą Ustawa Konstytucyjna została ustanowiona w celu usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. uniemożliwia zaś podejmowanie bez zgody Sejmu skutecznych decyzji przez Radę Ministrów i naczelne organy administracji państwowej, a nadto pozwala Sejmowi skutecznie zawiesić na czas nieokreślony dalsze wykonywanie tych decyzji, które zostały przez te organy podjęte we wcześniejszych etapach przekształceń własnościowych gospodarki państwowej przy założeniu, że majątek, którego te decyzje dotyczą, będzie prywatyzowany (np. komercjalizacja banku państwowego).
W okolicznościach niniejszej sprawy za skuteczny i uprawniony należy zatem uznać argument Wnioskodawcy nawiązujący wyraźnie do prawniczego rozumowania – reductio ad absurdum (“stworzono sytuację absurdalną, w której uchwała Sejmu jest ważniejsza od ustawy, gdyż funkcjonowanie ustawy zostało uzależnione od uchwały (zgody) Sejmu”).
Przy ocenie zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z konstytucją nie można także pominąć ścisłego związku między art. 1 przepisów konstytucyjnych a art. 1 Małej Konstytucji. W wypadku tej oceny oddzielanie od siebie tych przepisów byłoby wręcz zabiegiem sztucznym i niecelowym. Odniesienie ukształtowanego przez ustawę zwykłą układu kompetencyjnego do obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż badany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. nie jest zgodny z konstytucją. Przepis ten narusza także wynikającą z art. 1 Małej Konstytucji zasadę podziału władzy. Na zasadnicze pytanie czy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. zawiera takie postanowienia, które stanowią niedopuszczalną konstytucyjnie ingerencję władzy ustawodawczej w zasadniczą istotę władzy wykonawczej, należy odpowiedzieć twierdząco. Odpowiedź taka jest uzasadniona zarówno przy dogmatycznym jak i celowościowym podejściu do prawnej treści art. 1 Małej Konstytucji z tą tylko różnicą, że przy pierwszym założeniu metodologicznym udzielenie odpowiedzi twierdzącej nie wymaga głębszej analizy, a przy drugim dopiero analiza systemowa zakwestionowanego przepisu z uwzględnieniem miejsca przewidzianej przezeń procedury uzyskiwania zgody Sejmu na prywatyzację pozwala uznać za zasadne wątpliwości co do konstytucyjnych granic dopuszczalnej ingerencji władzy ustawodawczej w sferę uprawnień władzy wykonawczej.
Jedynie ubocznie należy podkreślić, że na przykładzie rozpatrywanego wyżej przepisu widać szczególnie wyraźnie złożoność konstytucyjnej zasady podziału władzy wówczas gdy zasadę tę trzeba odnieść do układu stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą, a ustawodawca dokonuje w tym układzie próby “przesunięcia kompetencji” z korzyścią dla jednego z organów władzy ustawodawczej.
8. W swym wniosku Prezydent formułuje pytanie czy przewidziana w art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji zgoda Sejmu na prywatyzację ..., wyrażona w formie uchwały podjętej na wniosek Rady Ministrów jest decyzją w sprawach polityki Państwa w rozumieniu art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji. Gdyby wspomnianą zgodę tak traktować, to zdaniem Prezydenta, naruszona zostałaby wyłączność kompetencyjna Rady Ministrów i konstytucyjna zasada rozdziału władz.
Tezę swą Prezydent buduje na treści art. 52 ust. 1, w którym ustalono, że “Rada Ministrów podejmuje decyzje we wszystkich sprawach polityki Państwa, których ustawa konstytucyjna lub inna ustawa nie zastrzegły dla Prezydenta albo innego organu administracji państwowej bądź samorządu”.
Otóż należy zauważyć, że treść przywołanego we wniosku Prezydenta art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji została uwzględniona wyżej przy rozpatrywaniu zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z wyrażoną w art. 1 Małej Konstytucji zasadą podziału władzy. Nie ma jednak podstaw do tego, aby uznać za zasadną tezę Wnioskodawcy o naruszeniu zasady wyłączności kompetencyjnej Rady Ministrów, wynikającej Jego zdaniem z art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji.
Przepis ten nie określa sugerowanego przez Wnioskodawcę charakteru stosunków między Radą Ministrów a Sejmem co do podejmowania decyzji politycznych. Przepis art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji nie określa bowiem wyłączności kompetencyjnej Rady Ministrów z takim skutkiem, że wyłączone zostałoby prawo Sejmu do podejmowania jakichkolwiek decyzji w sprawach polityki Państwa.
Przepis, na który powołuje się Prezydent, został zamieszczony w rozdziale 4 Małej Konstytucji zatytułowanym Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej (Rząd) i jego sens należy odczytywać przede wszystkim w związku z innymi przepisami tego rozdziału. Z tego punktu widzenia art. 52 jest rozwinięciem art. 51, który otwiera cały rozdział i w którym określono funkcje Rady Ministrów poprzez wskazanie, że “1. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Rada Ministrów kieruje całością administracji rządowej”.
Z porównania obu artykułów wynika wyraźnie, iż art. 52 zawiera przepisy kompetencyjne dla realizacji funkcji wskazanych w art. 51.
Służące Radzie Ministrów domniemanie kompetencji “we wszystkich sprawach polityki Państwa” odnosi się w sposób oczywisty do wzajemnych relacji w obrębie władzy wykonawczej, a nie w stosunku do Sejmu.
Wyrwanie art. 52 z logicznego i systematycznego związku z art. 51 i uczynienie zeń zasady ogólnej określającej stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą prowadziłoby do wniosków sprzecznych – nawet przy uwzględnieniu zastrzeżeń wyrażonych w pkt 6 niniejszego uzasadnienia – z wyrażoną w art. 2 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą, że “Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu”. Władza realizuje się wszakże poprzez decyzje par excellence polityczne.
Zasadne natomiast byłoby przywołanie art. 51 Małej Konstytucji dla ustalenia treści pojęcia władza wykonawcza z punktu widzenia ustanowionej w art. 1 Małej Konstytucji zasady podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Sam zaś przepis art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji nie może stanowić właściwego punktu odniesienia dla kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., który poświęcony jest przede wszystkim regulacji stosunków między Sejmem a Radą Ministrów oraz między Sejmem a innymi niż Rada Ministrów organami administracji publicznej.
9. Art. 55 ust. 1 przedłożonej Prezydentowi do podpisu ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji stanowi, iż “Sejm, na wniosek Rady Ministrów, podejmuje uchwały o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych służących do zapłaty za:
1) nabycie praw z akcji powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych,
2) nabycie tytułów uczestnictwa w instytucjach finansowych (towarzystwach inwestycji wspólnych) dysponujących akcjami powstałymi w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych,
3) nabycie przedsiębiorstw lub zorganizowanych części mienia przedsiębiorstw państwowych.”
W swym wniosku Prezydent zgłasza wątpliwości co do konstytucyjności upoważnienia Sejmu do podejmowania uchwał o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych. Zdaniem Prezydenta, tego rodzaju decyzje obciążające wydatki Państwa, zgodnie z art. 20 Małej Konstytucji, powinny być ujęte wyłącznie w ustawie budżetowej. Ponadto, gdyby uznać wspomnianą uchwałę za dyspozycję mieniem Skarbu Państwa, to nie mieści się ona w kompetencji Sejmu, który nie sprawuje funkcji organu Skarbu Państwa. W opinii Prezydenta kwestie te winna regulować ustawa co do zasady, a Rada Ministrów z ustawowego upoważnienia co do szczegółów.
Rozstrzygnięcie podniesionych wątpliwości wymaga rozważenia charakteru prawnego uchwał sejmowych.
Zasadnicze pytanie, jakie się tu nasuwa, dotyczy więc tego, czy Sejm, w systemie opartym na podziale władzy, może stanowić przepisy prawa w innej formie niż ustawy.
10. W Polsce, na gruncie Konstytucji z 1952 r., można było wyróżnić dwa rodzaje uchwał normatywnych Sejmu. Jedne miały bezpośrednie umocowanie konstytucyjne i przy ich pomocy Sejm mógł określać podstawowe kierunki działalności państwa, przyjmować narodowe plany społeczno-gospodarcze, ustalać swój regulamin. W nauce traktowano je jako akty o równorzędnym z ustawami miejscu w hierarchii aktów prawnych a nawet o równej ustawie mocy prawnej (Por. J. Repel, Kontrola zgodności ustaw z Konstytucją, (w:) Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym pod redakcją J. Trzcińskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994, s. 300).
Inne wydawane były na podstawie ustaw i pełniły funkcję aktu wykonawczego do ustawy, z którą nie mogły być sprzeczne.
Odejście, począwszy od nowelizacji konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r., od zasady jedności władzy spowodowało konieczność innego spojrzenia na akty prawotwórcze będące w dyspozycji Sejmu. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1992 r. stwierdził, że “udzielenie organowi państwowemu kompetencji do wkraczania w sferę dóbr osobistych może nastąpić jedynie w akcie prawnym rangi ustawowej (...). W sprawach stanowiących materię ustawową Sejm nie może dowolnie wybierać między ustawą a uchwałą, ta druga jest bowiem aktem prawnym niższego rzędu (...)” (Sprawa U. 6/92, OTK w 1992 r. s. 204-205).
Wejście w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i przyjęcie w jej art. 1 zasady podziału władzy, zgodnie z którą Sejm jest jednym z organów władzy ustawodawczej, stworzyło zdecydowanie nowy stan prawny. Sejm na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej może ustanawiać (przy określonym udziale innych uprawnionych organów) normy prawne powszechnie obowiązujące jedynie w formie ustaw. Dla uchwał musi istnieć każdorazowo wyraźna podstawa prawna.
W Małej Konstytucji art. 14 stanowi taką podstawę dla uchwalania przez Sejm swojego regulaminu.
Do takiej interpretacji zasady podziału władzy uprawnia również przytoczona wcześniej praktyka konstytucyjna innych państw, które przyjęły tę zasadę ustrojową.
Nie rozwiązuje to jednak problemu, czy Sejm może w ustawie zawrzeć upoważnienie dla siebie do wydania uchwały jako aktu wykonawczego do ustawy.
Mała Konstytucja nie zawiera przepisu, który określałby w sposób generalny system źródeł prawa w RP. Dlatego nie da się jednoznacznie wykluczyć z katalogu takich źródeł uchwały wykonawczej do ustawy. Tym bardziej, że obowiązujące ustawodawstwo przewiduje takie uchwały – art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu. W obu przypadkach uchwały dotyczą innych niż Sejm organów państwowych i bez wątpienia zawierają normy prawnie wiążące. Jest to krytykowane w literaturze przedmiotu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała Sejmu nie mogłaby nakładać na obywateli obowiązków jak również nie mogłaby ograniczać ich uprawnień.
11. Pozostaje podniesiona we wniosku Prezydenta kwestia sprzeczności z konstytucją konkretnego przepisu zawierającego upoważnienie do podjęcia przez Sejm uchwały. Zdaniem Wnioskodawcy mamy do czynienia z taką sprzecznością, gdyż obciążenie wydatków Państwa może nastąpić, zgodnie z art. 20 Małej Konstytucji wyłącznie w ustawie budżetowej.
Poczyniona we wniosku sugestia, jakoby kwestia emisji bonów prywatyzacyjnych należała do materii zastrzeżonej do regulacji ustawą budżetową, jest niezasadna.
Należy bowiem stwierdzić, iż art. 55 ust. 1 ustawy kreuje środek płatniczy o ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie zwalniania ze zobowiązań. Może on bowiem służyć jedynie do zapłaty za wartości, o których mowa w tym przepisie i to jedynie w przypadku, gdy zbywcą, a tym samym wierzycielem jest Skarb Państwa.
Wyemitowane bony zostaną, w myśl art. 55 ust. 2 ustawy, nieodpłatnie przydzielone w równej ilości wszystkim obywatelom zamieszkałym na terenie kraju. Obywatele ci, ze względu na ograniczoną funkcję zwalniania ze zobowiązań, będą mogli nabyć za nie określone składniki majątku państwowego. Tym samym skutkiem wyemitowania i “darowizny” na rzecz obywateli bonów, może być jedynie przeniesienie na obywateli pod tytułem darmym własności majątku produkcyjnego, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy bądź praw inkorporowanych w papierach wartościowych, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Nie spowoduje natomiast przepływu strumienia finansowego na rzecz obywateli. Nie spowoduje również powstania po ich stronie roszczenia pieniężnego.
Tymczasem budżet państwa jest planem finansowym, którego treścią jest gromadzenie i wydatkowanie zasobów pieniężnych. Poza jego zakresem pozostaje więc sfera gospodarowania majątkiem, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy.
Wnioskodawca wskazał również alternatywną do wskazanej wyżej podstawę niezgodności z konstytucją art. 55 ust. 1 ustawy. Stwierdził on bowiem, że przewidziana w tym przepisie uchwała może zawierać dyspozycję mieniem Skarbu Państwa. Przy przyjęciu takiej koncepcji, brak jest zdaniem Wnioskodawcy podstaw do uznania kompetencji Sejmu do sprawowania funkcji organu Skarbu Państwa.
Ocenę konstytucyjności tego przepisu, przy przyjęciu ostatniej ze wskazanych koncepcji, należy poprzedzić poszerzoną analizą istoty i funkcji bonów prywatyzacyjnych.
Bon prywatyzacyjny – jak wskazano wyżej – stanowi szczególną odmianę rzeczy. Jego cechą charakterystyczną, odróżniającą go do innych rzeczy, jest przypisana mu przez ustawę funkcja środka płatniczego. Jednakże funkcja zwalniania ze zobowiązań pieniężnych jest ograniczona zarówno podmiotowo, jak też przedmiotowo. Natomiast bony nie stwarzają po stronie obywatela ani prawa, ani obowiązku nabycia określonego majątku. Emisja i przydzielenie bonów jest więc formą nieodpłatnego transferu na rzecz obywateli określonej siły nabywczej. W tym tylko sensie można mówić o przyznaniu im określonych praw.
Sama ustawa nie ustanawia obowiązku wyemitowania bonów prywatyzacyjnych oraz korelatywnego prawa po stronie obywateli do ich otrzymania. Stwarza ona jedynie możliwość ustanowienia takiego prawa, które może w istocie nie zostać wykorzystana. Ustawa określa jedynie sposób i zasady rozdziału bonów prywatyzacyjnych, w przypadku, gdyby zostały one wyemitowane.
Konkludując należy więc stwierdzić, iż sama ustawa z dnia 21 lipca 1995 r. nie ustanawia żadnych praw dla obywateli, a jedynie stanowi, iż prawa takie mogą zostać przyznane. Określa ona jednocześnie w jakiej formie prawodawczej ma nastąpić przyznanie obywatelom prawa, o którym mowa w art. 55 ust. 1. Formą tą ma być uchwała Sejmu podjęta na wniosek Rady Ministrów. Posłużenie się taką formą nie narusza, jeżeli uwzględnić charakter prawny bonów prywatyzacyjnych, konstytucji. Jedynie ubocznie należy zauważyć, iż odpowiednik kwestionowanego przepisu, znajduje się w obecnie obowiązującej ustawie (art. 25 ust. 1) i jego konstytucyjność nie była poddawana w wątpliwość.
Uchwała, o której mowa w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., jest zasadniczo różna pod względem treści od tej uchwały, o której mowa w art. 1 ust. 3 tejże ustawy. Uchwała o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych dotyczy takiego fragmentu procesu prywatyzacji, który nie jest bardzo ściśle uzależniony od wcześniejszych etapów procesu przekształceń własnościowych w gospodarce narodowej. Sejm nie wkracza w tym wypadku w istotę władzy wykonawczej. Wzgląd na dostosowanie porządku prawnego i kompetencji Sejmu do aktualnych rozwiązań konstytucyjnych czyni przyjęte w art. 55 ust. 1 rozwiązanie prawne wysoce wątpliwym co do jego konstytucyjności. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w przyjętym rozwiązaniu zachowana została równowaga między Radą Ministrów a Sejmem, a wzgląd na usprawnienie działalności naczelnych władz Państwa przemawia właśnie za przyjętym w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. rozwiązaniem problemu. Pozwala to tłumaczyć występujące w tym wypadku wątpliwości co do konstytucyjności przepisu na korzyść przyjętego w tym przepisie rozwiązania.
12. We wniosku została również wyrażona wątpliwość co do konstytucyjności delegacji dla Rady Ministrów, upoważniającej ją do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów zbywania bonów.
Odpowiedź na pytanie, czy przepis ten został wydany z naruszeniem konstytucji, uzależniona jest od odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca przekroczył granice legalności upoważnienia ustawowego.
Stwierdzić należy przede wszystkim, iż Wnioskodawca wychodzi z nietrafnego założenia, gdyż zakłada, że obywatelom przysługuje prawo podmiotowe, którego treść miałaby zostać ograniczona w drodze rozporządzenia. Z przeprowadzonej wyżej analizy wynika, iż w istocie z art. 55 ustawy nie wynika dla obywateli żadne prawo podmiotowe, a nawet ekspektatywa jakiegokolwiek prawa. Prawo to powstanie dopiero w chwili podjęcia stosownej uchwały przez Sejm. Stąd też delegację zawartą w art. 55 ust. 3 trzeba postrzegać jako delegację do ukształtowania określonych elementów treści przyszłego prawa. Dlatego też jedynym możliwym zarzutem, który może zostać postawiony przepisowi art. 55 ust. 3 ustawy, może być zarzut przekroczenia granic legalności upoważnienia ustawowego, nie zaś zarzut ograniczania praw obywatelskich.
Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Wobec braku ograniczeń konstytucyjnych, w literaturze przyjmuje się, że taki charakter rozporządzeń determinuje i ogranicza ich treść na trzech płaszczyznach.
Po pierwsze w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, zakres upoważnień ustawowych nie może być taki, by wydane na ich podstawie normy o charakterze wykonawczym nie determinowały dyspozycji ustawowych. Jeśli delegacja ustawowa nie przekracza powyższych granic, nie można twierdzić, iż jest ona niekonstytucyjna.
Analizując przepis art. 55 ust. 3 ustawy należy dojść do wniosku, iż zawarta w nim delegacja nie przekracza wskazanych wyżej granic legalności upoważnienia ustawowego. Wprawdzie granice te nie zostały wyznaczone w sposób ścisły, tym niemniej nie może to stanowić przesłanki do uznania niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Przy takim sposobie określenia zakresu delegacji ustawa pozostawia Radzie Ministrów szerokie pole możliwego jej realizowania. Może to budzić obawy o prawidłowe wykorzystanie upoważnienia. Na etapie kreowania norm ustawowych nie uprawnia to jednak do skutecznego zakwestionowania ich konstytucyjności. Natomiast kontroli co do konstytucyjności i legalności będzie podlegało samo rozporządzenie, jeśli zostanie powzięta wątpliwość czy zostało ono wydane nie tylko na podstawie ustawy lecz również czy zostało ono wydane w celu jej wykonania. O legalności aktu ustawowego nie decyduje bowiem tylko fakt wydania go na podstawie delegacji ustawowej, lecz także wydanie go w celu wykonania ustawy.
13. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzuty dotyczące art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 kontrolowanej ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że treścią tych przepisów jest upoważnienie Rady Ministrów do wydawania aktów o – materialnie rzecz biorąc – konkretno-indywidualnym charakterze. Taką samą interpretację tych przepisów przedstawił też przedstawiciel Sejmu RP. Interpretacja ta jest prawidłowa. Zezwolenie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., dotyczy tylko określonej spółki, której akcje należące do Skarbu Państwa miałyby być zbywane w innym niż przewidziany w ustawie trybie. Wyraźnie widać konkretno-indywidualny charakter “rozporządzenia” Rady Ministrów, o którym mowa w powołanym przepisie, jeżeli porówna się ten akt z rozporządzeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Nie budzi też wątpliwości indywidualno-konkretny charakter zezwolenia, którego mogłaby udzielić Rada Ministrów na prywatyzację bezpośrednią konkretnego przedsiębiorstwa państwowego, nie spełniającego przesłanek określonych w ustawie (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r.).
Indywidualno-konkretny charakter “rozporządzeń” podejmowanych na podstawie art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy nie pozwala na odniesienie do tych przepisów zarzutu blankietowości i naruszenia konstytucyjnych przesłanek prawidłowości upoważnień ustawowych do wydawania aktów wykonawczych przez organy władzy wykonawczej. Przesłanki te odnoszą się bowiem do aktów o charakterze normatywnym.
Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy konstytucyjnie dopuszczalne jest użycie formy “rozporządzenia” dla określenia takiego aktu Rady Ministrów, który nie ma charakteru normatywnego, a jedynie charakter konkretno-indywidualny. Trybunał Konstytucyjny uważa, że nie ma konstytucyjnych podstaw dla nadawania instytucji rozporządzenia tak szerokiego zakresu przedmiotowego. W tym względzie wypowiedział się także na rozprawie przedstawiciel Sejmu RP, który wskazał, jako motyw ustawodawczy zakwestionowanych przepisów, uwzględnienie rozwiązań zawartych w dyskutowanym obecnie projekcie Konstytucji RP. Pojęcie rozporządzenia Rady Ministrów de lege lata fundamentali należy konstruować jednak na tle art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji, a treść tego artykułu przejmuje sformułowanie dawnego art. 41 pkt 8 Konstytucji. Skoro zaś doszło do tak bezpośredniego nawiązania do przepisu utrzymującego się od dawna w polskim prawie konstytucyjnym, to można mówić o przejęciu pewnego “zastanego pojęcia” rozporządzenia (por. A. Gwiżdż, Akty wykonawcze. Zarys problematyki., (w:), Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, pod redakcją K. Działochy i A. Preisnera, Wrocław 1995, s. 74). Uznanie, że nowy przepis konstytucyjny daje podstawę do odstąpienia od tego pojęcia byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wynikało to z jego zmienionej treści. Podkreślić należy, że jednolitość pojmowania instytucji rozporządzenia nie uległa rewizji w okresie 1989-92, co pozwala przyjąć, że demokratyczny ustawodawca konstytucyjny przejął je i potwierdził w niezmienionym kształcie.
Kształt ten zakładał, że rozporządzenie może być tylko aktem o charakterze normatywnym i ustalał szczególne, materialne i formalne, przesłanki jego formułowania, ustanawiania i publikacji. W literaturze prawa konstytucyjnego wypowiedziano w tym zakresie pogląd, który Trybunał Konstytucyjny uznaje za trafny i nadal aktualny, że: “Rozporządzenie jest – podobnie jak ustawa – aktem ogólnym, a nie indywidualno-konkretnym. Jest źródłem prawa”. (S. Rozmaryn, Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s. 204). Na tym tle rozwinęło się także bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym art. 54 Małej Konstytucji traktować należy jako odnoszący się wyłącznie do prawodawczych kompetencji Rady Ministrów, a ujętą tam instytucję rozporządzenia jako konstytucyjnie zarezerwowaną dla określenia aktów normatywnych o szczególnym charakterze, szczególnie bliskim (służebnym) związku z ustawą i o szczególnych formach kontroli. Ta koncepcja rozporządzenia – ściśle związana z zasadą wyłączności ustawy – a więc bezpośrednio powiązana z gwarancjami praw i wolności jednostki, służy też realizacji idei demokratycznego państwa prawnego usankcjonowanej w art. 1 przepisów konstytucyjnych, który został wskazany przez przedstawiciela Wnioskodawcy na rozprawie jako wzorzec kontrolny dla badania konstytucyjności przepisów art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., jeżeli okazałoby się trafne założenie tej treści, że w przepisach tych chodzi o akty o konkretno-indywidualnym charakterze.
W koncepcji tej nie mieści się nadawanie rozporządzeniu charakteru aktu indywidualnego. Nie znajduje to podstaw w art. 54 Małej Konstytucji, a przez rozchwianie systemu źródeł prawa i dopuszczenie wydawania aktów indywidualnych, co do których brak jest – z jednej strony – kognicji Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 20 marca 1995 r., U. 10/94, OTK w 1995 r., cz. I., s. 105-107), a z drugiej strony – brak jest też jasnych i do końca ukształtowanych procedur kontroli sądowej, narusza ogólne zasady państwa prawnego z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Kompetencja do podejmowania aktów konkretno-indywidualnych przez Radę Ministrów – w każdym razie w zakresie przewidzianym ustawami – wynika z ogólnego konstytucyjnego obowiązku Rady Ministrów zapewnienia wykonywania ustaw, istnieje poza kompetencjami prawodawczymi z art. 54 Małej Konstytucji i z kompetencjami tymi nie może się przecinać.
14. W uzasadnieniu swego wniosku (s. 6) Prezydent zawarł negatywną ocenę przepisów art. 32 ust. 2 i 42 ust. 2, gdyż jego zdaniem zawierają one zbyt daleko idące delegacje dla Rady Ministrów. Prezydent uważa, że w upoważnieniu dla Rady Ministrów do odstąpienia od opracowania analiz mających na celu ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki i sytuacji prawnej przedsiębiorstwa państwowego powinny zostać określone warunki, w razie spełnienia których Rada Ministrów mogłaby odstąpić od opracowania wspomnianych analiz.
Do powyższych ocen ustosunkowuje się polemicznie w swym piśmie (s. 5) Marszałek Sejmu.
Trybunał Konstytucyjny, dokonując prewencyjnej kontroli w trybie art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji, jest ograniczony zakresem zaskarżenia sformułowanym we wniosku. Wątpliwości Wnioskodawcy podniesione wyłącznie w uzasadnieniu nie mogą zatem zostać objęte kognicją Trybunału i dlatego muszą one pozostać poza zakresem merytorycznych rozważań Trybunału Konstytucyjnego.
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1995 r.
w sprawie K. 19/95
Zgłaszam zdanie odrębne od sentencji i uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie opatrzonej sygn. K. 19/95, ponieważ uważam, iż art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych nie jest niezgodny z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, t.j. z wyprowadzoną z tego przepisu zasadą konstytucyjną podziału władz.
1. Zasada podziału władz w ujęciu polskiego ustrojodawcy – podobnie zresztą, jak w innych państwach – nie ma charakteru ani absolutnego, ani wyczerpującego. Rozdzielenie funkcji państwa polegających z jednej strony na uchwalaniu ustaw, a z drugiej – na ich wykonywaniu oraz przypisanie ich – odpowiednio – Sejmowi i Senatowi oraz Prezydentowi RP i Radzie Ministrów, nie oznacza ani zakazu “krzyżowania się” poszczególnych kompetencji szczegółowych, konkretyzujących wymienione funkcje, ani też ustanawiania dla wypełniających te funkcje organów także innych jeszcze, pozostających poza “trójpodziałem” kompetencji (zob. orzeczenie TK z 21 listopada 1994 r. K. 6/94). Mała Konstytucja dopuszcza ingerencję egzekutywy w ustawodawstwo (poprzez inicjatywę ustawodawczą, kwestionowanie uchwalonych ustaw czy wreszcie rozporządzenia z mocą ustawy), jak również legislatywy w wykonywaniu ustaw (np. przez upoważnienie ustawowe do wydawania rozporządzeń “wykonawczych” zawierające wskazanie kierunków rozstrzygnięć). Mała Konstytucja – co więcej – wyznacza organom państwa takie kompetencje, które w ogóle nie są objęte “trójpodziałem” funkcji. Np. “decyzje w sprawach polityki Państwa”, na podstawie art. 52 ust. 1 podejmować ma Rada Ministrów, choć nie sprowadzają się one do wykonywania ustaw, zaś Sejm i Senat uzyskały kompetencje w sprawach wykraczających poza uchwalenie ustaw (np. powoływanie niektórych organów państwowych, czy udział w zarządzaniu referendum – gdy idzie o Senat, zaś gdy idzie o Sejm – sprawowanie kontroli parlamentarnej (politycznej) nad pracą rządu.
2. Sejm, będąc jednym z organów Państwa w dziedzinie władzy ustawodawczej, wypełnia bowiem prócz funkcji ustawodawczej inną jeszcze funkcję – kontroli parlamentarnej. Jest prawdą, że funkcja ta nie została nigdzie w Konstytucji wskazana expressis verbis, ale moim zdaniem podstawę dla jej określenia daje się wywieść z szeregu postanowień szczegółowych, określających niektóre jej formy (art. 11 – sejmowe komisje zwane śledczymi, art. 22 ust. 2 – ocena wykonania ustawy budżetowej, art. 25 – interpelacje i zapytania poselskie) lub zakładających sprawowanie takiej kontroli (w szczególności art. 66 i art. 67 regulujące procedurę uchwalania votum nieufności rządowi i – odpowiednio – poszczególnemu ministrowi). Cytowane tutaj przepisy konstytucji nie tylko powierzają Sejmowi określone szczegółowe k o m p e t e n c j e kontrolne, ale dostarczają przy tym tworzywa dla odtworzenia z nich bardziej ogólnej, syntetycznej normy stanowiącej podstawę dla wypełniania przez Sejm f u n k c j i kontroli parlamentarnej (politycznej). Należy przyjąć, że na takiej właśnie podstawie konstytucyjnej – odtworzonej z przepisów szczegółowych ogólnej funkcji kontrolnej – opierają się postanowienia Regulaminu sejmowego, wyposażającego w szereg kompetencji kontrolnych komisje sejmowe.
Funkcja kontrolna Sejmu nie musi być realizowana wyłącznie w postaci kontroli następczej, lecz także kontroli wstępnej. Szczególną postacią kontroli wstępnej jest aprobata dla “programu Rady Ministrów” przedstawionego przez premiera zawarta w uchwalanym dla nowopowstałego rządu votum zaufania (art. 57 ust. 2).
3. Na tym tle powstaje pytanie, czy ustawa zwykła może wprowadzić inne, niż przewidziane wprost w konstytucji, formy kontroli parlamentarnej, w szczególności zaś kontroli wstępnej i to takiej, która ogranicza samodzielność rządu w procesie realizacji tej ustawy? Otóż ja możliwości takiej nie wykluczam, chociaż odpowiedź pozytywną na postawione wyżej pytanie uzależniam od spełnienia pewnych warunków.
Nie wykluczam takiej możliwości, ponieważ uważam, iż w konstytucyjną zasadę podziału władz – jak jest ona urzeczywistniana przez całokształt przepisów obowiązującej konstytucji – wpisana jest pewna przewaga legislatywy nad egzekutywą. Słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, że zasadę podziału władz w prawie polskim “trzeba widzieć w kontekście innych podstawowych zasad ustrojowych, pozostawionych przez Małą Konstytucję w mocy, m.in. w art. 2 dawnej konstytucji, wskazujących na szczególną pozycję parlamentu jako organu przedstawicielskiego – wyraziciela władzy zwierzchniej czyli suwerenności Narodu” (Maria Kruk). Wypełnianie przez Sejm konstytucyjnej – jak wykazano wyżej – funkcji kontroli parlamentarnej mieści się w tak pojmowanej zasadzie podziału władz.
Kontrola wstępna w sferze wykonania (realizacji) ustawy znajduje natomiast uzasadnienie jako przejaw założonego w zasadzie podziału władz – co podkreślił TK jeszcze w orzeczeniu z dnia 9 listopada 1993 r. K. 11/93 – współdziałania władz, także – jak sądzę – w dziedzinie realizacji prawa.
Ustawodawca może zatem, jak sądzę, nie popadając w sprzeczność z Małą Konstytucją uzależnić realizację ustawy – w zasadzie powierzoną władzy wykonawczej – od swojej uprzednio wyrażonej w drodze uchwały zgody.
Nie zgadzam się bowiem z poglądem, że jakakolwiek – przewidziana w ustawie – ingerencja Sejmu w działania zmierzające do wykonania tej ustawy oznacza sprzeczne z konstytucyjną zasadą podziału władz wtargnięcie legislatywy w sferę zastrzeżoną bezwzględnie dla władzy wykonawczej, bo naruszające “istotę” uprawnień tej i tylko tej władzy. Ingerencja ta – aby być uznana za zgodną z Konstytucją – musi jednak spełniać określone warunki, natury tak proceduralnej, jak materialnej.
4. Warunkiem proceduralnym jest inicjatywa ze strony Rady Ministrów, która może być tylko przyjęta w całości lub odrzucona. Gdyby zgoda zależała od inicjatywy Sejmu, oznaczałoby to nadmierne osłabienie odpowiedzialności Rady Ministrów za wykonanie ustawy, sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 1 Małej Konstytucji. Odrzucenie inicjatywy rządu przez Sejm natomiast, może skłonić rząd do podania się do dymisji, jeżeli nie będzie chciał ponosić odpowiedzialności za wykonanie ustawy, albo do przyjęcia na siebie odpowiedzialności za realizację ustawy zgodnie z wolą Sejmu – wybór należy do samego rządu.
W rozpatrywanej sprawie warunek ten jest, jak wiadomo spełniony: zakwestionowany art. 1 ust. 3 wymaga, aby Sejm wyraził zgodę w uchwale podjętej z inicjatywy Rady Ministrów.
5. Warunkiem materialnym jest m.zd. uzasadnienie dla ingerencji legislatywy w innych – poza “podziałem władz” – zasadach konstytucyjnych. Jeżeli więc przedmiot regulowania danej ustawy wiąże się z wyjątkowo ważnym interesem ogólnonarodowym, kontrolę wstępną jej wykonania ustawodawca może powierzyć przedstawicielom Narodu sprawującym w jego imieniu – zgodnie z art. 2 przepisów konstytucyjnych – władzę zwierzchnią. Odpowiadać to będzie zarazem wyrażonej w art. 1 tychże przepisów zasadzie d e m o k r a t y c z n e g o państwa prawnego, zwłaszcza, jeżeli wyjaśniać jej sens – co jest oczywiste – w związku ze sformułowaną w art. 4 ust. 1 zasadą pluralizmu politycznego. Wymóg zgody Sejmu oznacza bowiem podjęcie rozstrzygnięcia nie tylko przez sam mający poparcie większości sejmowej rząd, ale z udziałem wszystkich ugrupowań parlamentarnych, a w tym – reprezentowanej w Sejmie opozycji, w wyniku debaty jawnej, poddanej oglądowi i ocenie opinii publicznej.
Ponieważ w danej sprawie chodzi o prywatyzację szczególnie ważnych strategicznie sektorów gospodarki narodowej, i ten warunek należy uznać za spełniony.