Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20081124/soc.html
Timestamp: 2020-01-21 08:18:57+00:00
Document Index: 221218722

Matched Legal Cases: ["l'article 73", "l'article 73", "l'article 73", "l'article 40", "l'article 73", "l'article 82", 'arrêt ', "l'article 82", "l'article 82", "l'article 79", "l'article 80", "l'article 81"]

Commission des affaires sociales : compte rendu de la semaine du 24 novembre 2008
PJLF pour 2009 - Action Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) - Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Mission Régimes sociaux et de retraite - Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Mission Santé et article 73 rattaché - Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Mission « Ville et logement » et article 82 rattaché - Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Mission Outre-mer et article 65 rattaché -Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances et les articles 74 à 76 bis rattachés - Examen du rapport pour avis
PJLF pour 2009 - Audition de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi
PJLF pour 2009 - Mission Travail et emploi et articles 79 à 81 rattachés - Examen du rapport pour avis
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gilbert Barbier sur le projet de loi de finances pour 2009 (action « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »).
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la Mildt ne figurent plus en tant que programme au sein de la mission « Santé » mais comme action au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Cette nouvelle présentation budgétaire est conforme aux souhaits de la commission des affaires sociales et au recentrage de la Mildt sur sa fonction de coordination dans le cadre de la mise en oeuvre du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie 2008-2011 approuvé en juillet dernier. Ce plan explique l'augmentation de 21 % des crédits de la Mildt qui s'établissent pour 2009 à plus de 32 millions d'euros. Ils sont complétés par un fonds créé en 1994 et abondé par la valeur des biens et du numéraire saisis lors de l'interpellation de trafiquants, soit environ 2,7 millions en 2008.
Dans le contrôle de l'action de la Mildt, l'essentiel est de veiller à l'équilibre entre l'approche sanitaire et l'approche pénale de la lutte contre la drogue. Il convient aussi de s'assurer que les fonds destinés à la lutte contre la drogue ne seront pas dispersés entre les différents plans conduits par le ministère de la santé sur les questions d'addictions ou de santé des jeunes, par exemple, et le plan gouvernemental spécifiquement dédié à la toxicomanie de juillet 2008. En effet, la précocité inquiétante de l'âge de la première consommation de drogue et la permanence du niveau des addictions aux drogues dures justifient largement une intervention déterminée et organisée.
En 2009, la Mildt orientera son action vers deux nouvelles catégories de la population : les parents, dont l'information et l'autorité doivent être renforcées, et le monde du travail, très désarmé face aux problèmes liés à l'abus de substances.
L'observatoire français des drogues et toxicomanies (OFDT), rattaché à l'action « Mildt », conduira au cours de l'année 2009 une étude sur les risques émergents liés aux jeux de hasard dont il faut noter que, singulièrement, les fonds proviennent de la Française des jeux.
Le centre interministériel de formation anti-drogue (Cifad), basé à Fort-de-France, également rattaché à cette action, assure la formation de policiers français ou ressortissants des pays d'Amérique latine et de la Caraïbe en matière de lutte contre les flux mondiaux de drogues issues d'Amérique et à destination de l'Europe. Ce centre a fait la preuve de son efficacité et on peut envisager de créer une entité similaire pour l'Afrique de l'Ouest, nouvelle plaque tournante de la drogue à destination de l'Europe.
L'OFDT et le Cifad rencontrent tous deux des problèmes de personnel dont la commission demandera aux ministres compétents qu'ils puissent être résolus.
Le plan gouvernemental de lutte contre la drogue et la toxicomanie doit également se traduire par l'élaboration de plans départementaux et traiter deux aspects insuffisamment abordés jusqu'à présent : l'association de l'éducation nationale, qui y reste encore trop étrangère, et la part trop importante prise par la lutte contre l'insécurité routière dans la gestion de l'alcoolisme. Afin de constituer un pendant médiatique à l'annonce annuelle du nombre de morts sur les routes, l'OFDT pourrait utilement élaborer et publier un indicateur du nombre de morts liées aux drogues chaque année.
Constatant que les crédits alloués à la Mildt paraissent suffisants pour lui permettre de mener à bien son action, M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a recommandé leur adoption par la commission.
Mme Janine Rozier a déclaré approuver pleinement la recherche d'un équilibre entre logique sanitaire et logique pénale en matière de lutte contre la drogue. Il faut informer les jeunes et faire en sorte qu'ils assistent aux réunions d'information. Il faut également réglementer strictement des lieux comme les discothèques à la sortie desquelles des jeunes meurent presque toutes les nuits.
M. François Autain a souligné le paradoxe à utiliser les fonds de la Française des jeux dans le cadre de la lutte contre la dépendance liée à l'usage de ses produits. Il a souhaité savoir quel est l'organisme chargé d'accompagner les victimes de cette nouvelle forme d'addiction.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a indiqué que c'est la Mildt qui est chargée de la veille sur l'ensemble des risques émergents en matière d'addiction. Il a souligné la difficulté à saisir l'étendue du nouveau risque lié aux jeux puisque sont potentiellement concernés tant les jeux de grattage vendus chez les buralistes que les casinos.
Mme Isabelle Debré a demandé quelles sont les actions concrètes envisagées par la Mildt.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a indiqué que le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011 avait été approuvé en juillet par le Premier ministre et comporte des mesures concrètes dans tous les domaines de la lutte. Il fera l'objet d'évaluations régulières.
M. Marc Laménie a souhaité connaître le mode d'élaboration des plans départementaux de lutte contre la drogue et la manière dont l'éducation nationale pourrait être intégrée à cette démarche.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a précisé que les comités départementaux de lutte contre la drogue et la toxicomanie ainsi que les représentants de la Mildt à la préfecture sont chargés de l'élaboration des plans départementaux. Il a regretté que les représentants de l'éducation nationale au sein de ces comités considèrent que leur action contre la drogue ne doit pas être concertée avec celle des autres parties prenantes. La Mildt envisage une formation des enseignants en matière de prévention et de détection des addictions, ce qui les impliquera au même titre que les infirmières et les médecins scolaires.
Mme Colette Giudicelli a demandé que soit élaboré un document permettant de retracer les subventions accordées aux associations, dont certaines font un travail remarquable mais dont d'autres abusent sans doute des fonds qui leur sont alloués, notamment en matière de salaire.
M. Nicolas About, président, a indiqué qu'un rapport pourrait être demandé sur ce thème à la Cour des comptes.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a souligné l'intérêt d'un tel document mais a noté que, ces dernières années, la Mildt avait été beaucoup plus rigoureuse dans le contrôle des sommes allouées aux associations. Il est important de parvenir à une coordination entre les départements et entre les actions menées par les différentes associations, entre autres en matière de communication.
M. François Autain a souhaité savoir si la Mildt s'occupait également de la question de la cyberdépendance, ce qu'a confirmé M. Gilbert Barbier.
Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie » pour 2009.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Les crédits de la mission mettent ainsi en évidence un ensemble de régimes de retraite très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale. Pour 2009, la subvention d'équilibre de l'Etat à la caisse de retraite de la SNCF s'élève à 3 milliards d'euros ; celle versée à la caisse de retraite de la RATP, à 501 millions. Quant aux régimes des marins, des mineurs et des agents de l'ex-Seita, en extinction ou presque, ils percevront respectivement 747 millions, 587,5 millions et 121 millions en 2009. S'ajoutent à ces subventions, les engagements financiers de l'Etat envers les dispositifs de départ précoce des chauffeurs routiers, dont le montant prévu pour 2009 est de 110,4 millions.
M. Marc Laménie a demandé au rapporteur quelques explications supplémentaires sur l'évolution des crédits de la mission, en particulier sur la diminution de 33,4% des crédits du programme «Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers » en 2009 par rapport à l'année précédente qui ne lui paraît pas correspondre au total de l'évolution annoncée au titre des différentes actions. M. Nicolas About, président, a expliqué que ce résultat découle principalement de la non-reconduction en 2009 d'une dotation exceptionnelle de 145,5 millions d'euros versée en 2008 au compte d'affectation spéciale « Pensions » et a demandé que les tableaux soient corrigés pour faire clairement apparaître cette ligne de crédits non pourvue cette année.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Milon sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Santé » et article 73 rattaché).
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a indiqué que le périmètre de la mission « Santé » se trouvait cette année considérablement augmenté du fait de sa fusion avec la mission « Sécurité sanitaire ». Son budget s'accroît donc notablement et s'établit pour 2009 à 1,5 milliard d'euros auquel on doit ajouter 4,8 milliards de dépenses fiscales. Ce budget est significativement moins important, en volume, que celui voté en loi de financement de la sécurité sociale mais il constitue une clarification des dépenses de l'Etat puisque l'ensemble des moyens du ministère de la santé s'y trouvent réunis. Pour disposer d'une vision vraiment complète, il serait utile d'y rattacher également l'année prochaine les crédits de personnel du ministère.
La lisibilité des crédits est néanmoins atténuée par la multiplication des différents plans de santé publique que le ministère de la santé chiffre à vingt-deux dans le « livre des plans » qu'il vient d'élaborer mais dans lequel il n'indique pas systématiquement, pour chaque année, le montant et la source des financements. La commission pourrait donc demander utilement à la ministre l'établissement de documents synthétiques sur des politiques précises : la lutte contre le Sida, la lutte contre l'alcoolisme et la lutte contre le tabagisme, par exemple.
Le premier programme de la mission, « Prévention et sécurité sanitaire », comporte les subventions aux agences sanitaires qui concentrent 50 % des crédits. Leur multiplication impose la rationalisation des coûts et la commission ne peut qu'encourager la ministre de la santé à relancer le projet de mutualisation des fonctions supports des agences. Deux fusions peuvent également être engagées, celle de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l'agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset) ainsi que celle de l'institut national de la transfusion sanguine et de l'établissement français du sang.
Le deuxième programme, « Offre de soins et qualité du système de soins », comporte deux mesures-phare de formation des internes : les stages en cours de scolarité et « l'année recherche ». L'Etat s'est engagé à régler ses dettes envers les centres hospitaliers universitaires (CHU) et à augmenter cette année de plus de 28 % les crédits consacrés à la formation des internes.
Le troisième programme, « Protection maladie », marque la fin de la contribution d'équilibre au fonds de la couverture maladie universelle - complémentaire (CMU-c) dont le financement a été prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. L'autre grand poste de ce programme est constitué par l'aide médicale de l'Etat (AME), dont les crédits progressent de 77 millions d'euros mais pour laquelle une dette de l'Etat envers la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) est en train de se reconstituer.
Dans l'ensemble, le budget de la mission « Santé » est un budget d'attente qui se situe entre l'échéance des différents plans prévus par la loi de santé publique de 2004 et l'adoption de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » qui va profondément modifier le cadre territorial des politiques de santé. Il témoigne néanmoins de la volonté de l'Etat d'être plus transparent en matière de dépenses et d'honorer ses dettes.
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a donc proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission. Il a ensuite présenté l'article 73 rattaché à l'examen des crédits de la mission et qui tend à simplifier, de manière opportune, le dispositif des taxes affectées à l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps), ce qui justifie son adoption sans modification.
M. Guy Fischer a souligné l'importance de cette mission tant du point de vue budgétaire que sur le fond des actions financées. Il a regretté que l'Etat se désengage de la CMU-c qui concerne les plus démunis. L'augmentation des crédits de l'aide médicale d'Etat est insuffisante car tous les besoins en la matière ne sont pas satisfaits. Il faut également interpréter ces crédits à l'aune d'une politique d'immigration devenue de plus en plus répressive, ce qui inquiète de nombreuses associations de défense des Droits de l'homme. Il s'agit en fait d'un budget en trompe l'oeil qui repose en large partie sur des financements issus de l'assurance maladie et donc sur les assurés sociaux alors qu'il devrait être financé par la solidarité nationale.
M. François Autain a indiqué qu'il avait déjà attiré l'attention de la ministre de la santé sur la profusion des plans de santé publique lors de l'examen des crédits pour 2008. La multiplicité des sources de financement fait que ces plans ne sont examinés ni dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale ni dans celui du projet de loi de finances.
Or, il serait utile que la représentation nationale puisse se prononcer sur le bilan des plans prévus par la loi de santé publique pour 2004.
Il a souligné qu'un consensus semble se dessiner au Sénat pour mettre plus de cohérence dans le système d'agences. Il a indiqué, pour conclure, que l'absence de couverture des besoins de l'aide médicale d'Etat par le Gouvernement entraînera un vote négatif du groupe communiste républicain et citoyen sur les crédits de cette mission.
En ce qui concerne l'article 73, bien que favorable à la simplification du système de taxes affectées à l'Afssaps, il a réservé son vote en attendant de pouvoir clarifier la question de l'augmentation des taxes pesant sur le secteur public en matière d'essais cliniques. Il est toutefois convenu qu'un système fiscal trop complexe a souvent pour effet paradoxal d'entraîner un moindre recouvrement.
Mme Catherine Procaccia a précisé que lors de son audition par la commission, la ministre de la santé s'est prononcée en faveur de la fusion de l'Afssa et de l'Afsset, cette dernière agence étant actuellement fragilisée par l'absence d'un directeur général à sa tête.
M. François Autain a considéré que ce projet de fusion entre l'Afssa et l'Afsset ne lui paraît pas opportun. En effet, la question de la sécurité dans le milieu du travail ne peut être simplement confiée à l'entité qui serait issue de la fusion car il s'agit là d'une problématique spécifique sans lien avec l'alimentation et l'environnement.
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a répondu que la dotation du fonds CMU-c a été organisée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale par un prélèvement sur les organismes complémentaires. Concernant l'AME, il a noté les différences inconciliables de philosophie entre la majorité et l'opposition. Par ailleurs, même si les crédits de l'Etat sont peu importants au regard de ceux de la sécurité sociale, ils ont un important effet de levier. Les plans peuvent ainsi servir à faire avancer la recherche sur une maladie donnée. Sur la question de l'évaluation des plans prévue par la loi de santé publique, la Haute Autorité de santé (HAS) doit remettre en 2009 les rapports attendus.
M. Jacky Le Menn a confirmé que les plans apportent, sur une thématique précise, un coup de projecteur légitime puisqu'ils traduisent les orientations de la politique de santé publique.
M. René Teulade a estimé que la question du remboursement de la dette constituée au titre de l'AME est particulièrement importante. Il a jugé paradoxal qu'au moment où les Etats-Unis semblent s'orienter vers un modèle de sécurité sociale à la française, notre système s'américanise. La sécurité sociale est une des grandes conquêtes de la Libération et a permis de mettre fin à l'inégalité criante qui existait en matière de prise en charge de la souffrance et de soins. Elle est aujourd'hui remise en cause et aucune mesure temporaire ne permettra de régler les problèmes avant que le système de prélèvement ne soit refondé sur la base de la solidarité nationale.
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a précisé que les Etats-Unis ont mené une expérience riche d'enseignements avec la caisse des anciens combattants qui, après de nombreuses années de crise, se trouve aujourd'hui en situation d'excédent grâce à la réorganisation du système de soins et au développement de la télémédecine. La France accuse en la matière un retard considérable.
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a présenté un amendement portant article additionnel après l'article 73, tendant à permettre à l'institut national du cancer (INCa) de lancer des projets de recherche d'une durée de cinq ans. Cette durée, actuellement limitée à trois ans, constitue en effet un obstacle au développement de certains programmes de recherche nécessitant des délais supérieurs. Il en résulte une sous-consommation de fait de crédits pourtant votés et disponibles sur des matières qui intéressent directement les Français.
M. Nicolas About, président, a souligné que cet amendement ne peut en aucun cas être considéré comme tombant sous le coup de l'article 40 de la Constitution car il permet simplement de dépenser les crédits déjà budgétés sans alourdir la dépense. Il serait singulier que l'on considère qu'en permettant l'utilisation effective de crédits votés par le Parlement, on aggrave les charges publiques.
Mme Catherine Procaccia a proposé que l'amendement soit gagé pour permettre sa discussion et son adoption, le cas échéant.
Mme Colette Giudicelli a demandé si une budgétisation fractionnée pourrait répondre au problème rencontré par l'INCa en matière de financement de la recherche sur le cancer.
M. Nicolas About, président, a répondu qu'un gage n'était pas ici opérant puisqu'il ne s'agit pas d'une mesure conduisant à une réduction des ressources. Il ne s'agit pas non plus d'une dépense nouvelle puisque les crédits consacrés aux projets de recherches sont déjà prévus dans le budget de l'INCa.
M. Jacky Le Menn s'est déclaré favorable à cet amendement, qui propose une réponse adaptée au problème posé.
M. François Autain a également indiqué qu'il est favorable à ce que les projets de recherches puissent aller à leur terme.
M. Alain Milon, rapporteur pour avis, a précisé que le financement de la recherche est l'une des missions essentielles de l'INCa qui y consacre 65 % de son budget.
Puis la commission a adopté à l'unanimité l'amendement proposé.
Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé » et de l'article 73 rattaché.
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Marie Vanlerenberghe sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Ville et logement » et l'article 82 rattaché).
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que la mission « Ville et logement » réunit cette année non seulement les crédits dédiés à la politique de la ville et du logement, mais encore les fonds destinés à la politique de l'hébergement, jusqu'à présent placés dans la mission « Solidarité ». L'ensemble du parcours d'insertion, de l'hébergement d'urgence à l'accès au logement, sera désormais porté par une seule et même mission, ce qui devrait favoriser la cohérence des actions mises en oeuvre.
La politique de l'hébergement fait l'objet d'un effort financier soutenu depuis cinq ans : depuis 2004, le nombre de places disponibles, hormis celles normalement réservées aux demandeurs d'asile et aux réfugiés, a augmenté de 36 %, passant de 51 000 à près de 70 000 unités. Le budget pour 2009 prolonge ce mouvement en prévoyant le financement de plus de 72 000 places. Dans ce contexte, d'après une majorité de professionnels du secteur de l'hébergement, l'amélioration de la prise en charge des personnes les plus vulnérables passe désormais moins par un accroissement supplémentaire des capacités d'accueil que par l'optimisation des moyens existants, selon cinq orientations complémentaires.
Premièrement, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, les CHRS, pourraient améliorer leur taux d'accueil du public-cible en étant plus exigeants vis-à-vis des personnes, dont le nombre est estimé environ à 15 % du total, qui séjournent dans ces structures alors qu'elles ont les moyens financiers d'en sortir.
Deuxièmement, la sortie des CHRS vers le logement devrait être mieux assurée grâce à un recours rapide et systématique au droit opposable au logement.
Troisièmement, le problème de la sous-utilisation des places d'hébergement d'urgence en Ile-de-France pourrait être résolu grâce à la coordination des associations gérantes, ce que le Sénat a organisé, à l'initiative de la commission, dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion en cours d'examen par le Parlement.
Quatrièmement, il semble nécessaire de donner une définition législative à l'hébergement d'urgence afin de préserver sa spécificité : les centres d'hébergement d'urgence n'ont pas pour mission d'accueillir longuement les personnes pour les accompagner dans un parcours d'insertion, mais de traiter les situations de détresse grâce à un diagnostic médical et social qui permet d'apporter les premiers soins et qui débouche sur une orientation rapide vers un autre type de structure.
Cinquièmement, l'hébergement des personnes sans-papiers est un problème difficile, traité avec une grande hypocrisie. Comme ces personnes n'ont pas vocation à séjourner sur le territoire national, elles ne sont pas orientées vers les centres d'hébergement traditionnels. En même temps, les pouvoirs publics refusent de les laisser dormir dehors et les installent donc dans des hôtels : 8 700 places d'hôtel sur les 10 400 réservées annuellement par l'Etat leur sont ainsi consacrées.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits consacrés à la politique de la ville. Trois préconisations de la commission figurent parmi ses priorités : l'amélioration du pilotage local de la politique de la ville grâce à la nomination, par un redéploiement des effectifs, de 350 délégués du préfet expressément en charge de la coordination des acteurs ; le financement triennal garanti des associations, ce qui leur donnera la stabilité budgétaire nécessaire pour bâtir des projets de moyen terme plus ambitieux ; enfin, la révision de la géographie des zones prioritaires qui sera effectuée l'année prochaine.
Pour autant, la situation budgétaire de la politique de la ville n'est pas rassurante. Le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) sera quasi intégralement débudgétisé et mis à la charge du 1 % logement dans les trois années à venir, ce qui représente un désengagement de l'Etat de 320 millions d'euros par an. Si l'exécution des projets pourra être assurée pendant cette période triennale grâce à ce 1 % logement et aux excédents de trésorerie de l'agence nationale de rénovation urbaine, (Anru), une grande incertitude règne sur le financement des opérations à partir de 2012 : ce n'est pas moins de 800 millions par an pendant cinq ans que l'Etat devra alors mobiliser pour honorer les conventions déjà signées.
Il serait bon, dans ces conditions que, dès l'année prochaine et au plus tard en 2010, des réserves de crédits soient constituées, faute de quoi les opérations s'arrêteront en cours de route ou la charge financière retombera sur les collectivités territoriales, ce qui est inacceptable dans un cas comme dans l'autre.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le plan « Dynamique espoir banlieues », censé relancer et rénover l'aide aux personnes des quartiers sensibles et qui repose en fait bien plus sur la mobilisation des crédits de droit commun que sur l'appel à des crédits supplémentaires. Il s'agit certes d'une démarche intéressante, tant la politique de la ville nécessite l'implication efficace de tous les ministères. Mais on peut malgré tout s'interroger sur la baisse programmée des crédits spécifiquement dédiés à la politique de la ville sur les trois prochaines années. Le recentrage de la politique de la ville sur les quartiers les plus en difficulté ne justifie pas en soi que le montant global des crédits diminue.
Cette évolution à la baisse sera d'autant plus difficile à gérer que la prise en charge des majorations de pension pour enfants par la Cnaf, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, conduira la branche famille à réduire les crédits du fonds national d'action sociale qui finance les centres sociaux.
En ce qui concerne les crédits de la politique du logement, et conformément au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, on constate que l'Etat se désengage à hauteur de 480 millions d'euros qui seront, là aussi, prélevés sur le 1 % logement au profit de l'agence nationale de l'amélioration de l'habitat (Anah). L'abondement des budgets de l'Anru et de l'Anah représentera 850 millions d'euros pour le 1 % logement en 2009 ; ils viendront en déduction d'autres investissements dans le secteur du logement.
La baisse globale des fonds publics destinés au logement est particulièrement inopportune, notamment au vu de la conjoncture économique : un contexte de récession appelle au contraire, et tous les économistes en sont d'accord, un effort financier supplémentaire de l'Etat, surtout dans le secteur du logement qui ne comporte aucun risque d'éviction et maintient des emplois qui ne sont pas délocalisables par définition.
Même si le Président de la République annonce dans les prochains jours un plan de relance concernant le bâtiment, ce choix initial du Gouvernement est d'autant plus surprenant qu'il maintient par ailleurs un effort budgétaire sans précédent en faveur du logement social : 108 000 logements HLM ont été construits cette année et 110 000 seront financés en 2009, alors qu'on en bâtissait à peine plus de 50 000 par an au début de la décennie.
Enfin, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a regretté l'arrêt du financement des primes à l'amélioration des logements à usage locatif, les Palulos, qui représentaient un montant de 60 millions d'euros en 2008.
Pour conclure, il a présenté trois amendements au vote de la commission :
- le premier supprime l'article 82 du projet de loi de finances, qui prévoit une baisse des exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU), car le contexte de crise économique actuel incite à ne pas mettre en péril les zones qui sont déjà les plus fragiles ;
- le deuxième rend universelle la garantie des risques locatifs qui permet à un propriétaire de s'assurer volontairement contre l'ensemble des impayés des locataires. Selon les responsables du 1 % logement, cette mesure permettrait de remettre sur le marché 50 000 logements actuellement vacants ;
- le troisième consiste à indexer le montant de la compensation que la Cnaf reçoit pour la gestion de l'allocation de logement social et de l'aide personnalisée au logement sur le nombre de dossiers traités, plutôt que sur le volume des prestations servies, comme tel est le cas actuellement.
Mme Isabelle Debré a mis en avant la nécessité d'un accompagnement social des personnes sans abri, car il n'est pas toujours possible de les convaincre de rejoindre un hébergement d'urgence, même si des places sont disponibles.
M. Alain Vasselle a souhaité connaître le coût des places d'hôtel pour les personnes sans papiers. Il a ensuite jugé la politique du logement du Gouvernement pleine de contradictions, puisqu'elle procède à une diminution des crédits tout en maintenant l'effort de construction de logements en faisant appel à des financements en provenance du 1 %. Or, le 1 % logement est indispensable pour boucler de nombreux projets au niveau local et la diminution de ses crédits pèsera naturellement et à nouveau sur les collectivités territoriales. Il a ensuite dénoncé la volonté de supprimer les Palulos, en s'interrogeant sur ce qui pouvait justifier de ne plus financer la rénovation des logements locatifs. Il a enfin posé la question des impayés de loyers pour les organismes HLM, en regrettant que ces organismes ne puissent pas avoir d'informations sur le niveau des ressources des demandeurs et de leur endettement.
Mme Christiane Demontès a relevé que la présentation de la mission pose encore un problème, car elle n'intègre pas le très important travail des associations en matière d'accompagnement social des personnes sans domicile. Elle a aussi considéré que l'hébergement d'urgence est un problème social, avant même d'être un problème de places. Elle a ensuite mis en avant la situation financière difficile de certaines associations et la nécessité d'évaluer le travail réalisé. Elle a soutenu la proposition du rapporteur de conserver à l'identique l'exonération de charges dans les ZRU et ZFU, car on ne peut changer les règles, en cours de période, pour les entreprises et parce qu'une baisse des exonérations serait contradictoire avec la relance économique nécessaire de ces quartiers. Enfin, elle a relevé qu'en période de crise économique, il est contreproductif de réduire les investissements, surtout dans le secteur de la construction, qui n'est pas délocalisable.
Mme Françoise Henneron a, à son tour, fait valoir l'importance de l'accompagnement social des personnes sans domicile.
Mme Annie David a dénoncé le désengagement de l'Etat, au détriment du 1 % logement et au détriment de politiques importantes, comme celle liée aux Palulos. Elle a également mis en avant la situation de travailleurs pauvres qui, même en travaillant, ne peuvent pas trouver d'autre logement que dans les CHRS.
Mme Sylvie Desmarescaux a estimé contradictoire avec la politique du Gouvernement le recours aux ressources du 1 % au bénéfice de l'Anru et de l'Anah. Elle a également soutenu la proposition du rapporteur tendant à supprimer l'article 82 du projet de loi de finances, afin de ne pas pénaliser les entreprises qui ont intégré dans leur plan de financement le dispositif d'exonération de charges dans les zones ZFU et ZRU.
En ce qui concerne l'hébergement d'urgence, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a indiqué que le problème de places concerne surtout l'Ile-de-France et Paris et qu'il s'agit principalement d'un problème de coordination : en effet, le Samu social gère 36 % des places et dix-sept autres organismes gèrent le reste, sans véritable coordination. Il s'est dit également favorable à l'accompagnement social des personnes sans domicile qui sont souvent en situation psychologique fragile. Par ailleurs, les 8 700 places d'hôtel à destination des personnes sans papiers coûtent 50 millions d'euros à l'Etat annuellement. Il a enfin confirmé qu'il interrogera le Gouvernement sur la suppression des crédits Palulos.
La commission a ensuite adopté les crédits de la mission « Ville et logement », ainsi que les trois amendements présentés par le rapporteur.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Anne-Marie Payet sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Outre-mer » et article 65 rattaché).
- enfin, la limitation des quantités d'achat de tabacs hors droits d'accises autorisées pour les voyageurs en provenance ou à destination d'un département d'outre-mer.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et les articles 74 à 76 bis rattachés).
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après midi, la commission a procédé à l'audition de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, sur le projet de loi de finances pour 2009.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a indiqué que le projet de budget pour 2009 poursuit deux objectifs essentiels : financer les réformes structurelles destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail et faire face aux difficultés de court terme provoquées par la crise économique.
Parmi les réponses immédiates à la crise, figure la décision d'augmenter de 100 000 le nombre de contrats aidés proposés en 2009. Cette mesure sera financée par une majoration des crédits de la mission, à hauteur de 250 millions d'euros, compensée par des économies sur d'autres missions. Le Gouvernement a anticipé sur les difficultés à venir puisque le nombre de contrats aidés a déjà augmenté de 60 000 à compter de juillet 2008. Ces contrats aident des personnes fragiles à s'insérer sur le marché du travail et doivent s'accompagner d'un suivi et de formations, afin qu'elles aient plus de chances de revenir dans l'emploi durable.
Le contrat de transition professionnelle (CTP) constitue une deuxième réponse à la crise. L'Assemblée nationale a décidé de pérenniser le dispositif et le Président de la République a annoncé qu'il souhaite le voir appliquer dans vingt-cinq sites en 2009. A Valenciennes, le CTP a permis de ramener 70 % de ses bénéficiaires vers l'emploi durable, alors que ce taux est proche de 30 % pour les dispositifs d'accompagnement habituels.
Les autres priorités du budget portent d'abord sur les allègements de charges sur les bas salaires, qui sont, à son sens, efficaces et qu'il ne faut pas remettre en cause.
Les crédits de la mission sont en légère diminution en raison, essentiellement, de l'entrée en application de mesures votées en 2008 relatives aux contrats de professionnalisation et à l'allocation équivalent retraite (AER). Aux crédits de la mission stricto sensu doivent cependant être ajoutés le budget de Pôle Emploi, de l'ordre de 4,5 milliards d'euros, ou encore les 26 milliards consacrés à la formation professionnelle. Cependant, le plus important n'est pas tant de présenter un budget en augmentation que de procéder à des réformes de structure pour améliorer l'efficacité des crédits employés.
En matière de formation professionnelle, les partenaires sociaux ont jusqu'à la fin de l'année pour trouver un accord sur une vraie réforme, destinée aux salariés modestes et à ceux des PME et qui devrait s'attacher à introduire plus de transparence et une meilleure évaluation des dispositifs.
Les partenaires sociaux négocient également la nouvelle convention d'assurance chômage. Le Gouvernement souhaite qu'elle favorise une meilleure sécurisation des parcours professionnels. Les règles actuelles ont parfois des effets pervers, en dissuadant par exemple des chômeurs de reprendre un emploi en CDD parce que cela aurait pour effet de leur faire perdre leurs droits à indemnisation. Un salarié qui travaille douze mois en CDD devrait acquérir les mêmes droits à indemnisation qu'un salarié qui travaille, pendant la même durée, en CDI.
Il convient également de réformer les règles du chômage partiel, en améliorant son indemnisation, afin d'aider les entreprises à traverser la période difficile qui s'annonce.
M. Nicolas About, président, s'exprimant en remplacement de M. Alain Gournac, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Travail et emploi », retenu à l'étranger par une conférence internationale, a posé cinq questions. Il a d'abord demandé si l'on peut envisager, à court terme, une généralisation à l'ensemble du territoire du CTP ou d'un dispositif qui s'en inspirerait. Il a ensuite souhaité savoir si les crédits prévus pour financer le chômage partiel seront suffisants en 2009, compte tenu des annonces faites par le Président de la République. Puis il a souhaité obtenir des précisions sur le déroulement de la négociation relative à la formation professionnelle et sur le calendrier d'examen du projet de loi qui en retranscrira les dispositions de nature législative. Il s'est également interrogé sur la réforme en cours de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et sur les conséquences de l'ouverture à la concurrence du marché de la formation. Enfin, il a souhaité savoir pour quelles raisons le projet de loi de finances prévoit de prélever 50 millions d'euros, en 2009, sur les fonds de l'association pour la gestion du fonds d'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph).
M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la mission « Travail et emploi », a déclaré qu'il faut aider les chômeurs, mais pas au prix d'une aggravation du déficit budgétaire. En effet, l'Etat emprunte déjà pour financer ses dépenses de fonctionnement, ce qui constitue une erreur de gestion monumentale. Le déficit de l'Etat s'élève à 57 milliards d'euros et il conviendrait donc de réfléchir à une réduction du montant des allègements de charges, afin de réaliser des économies. Si les entreprises ont besoin de leurs salariés, elles les garderont à leur service, même si ces allègements sont réduits. Au lieu d'aider les entreprises à créer des emplois, on devrait plutôt soutenir leurs investissements, afin qu'elles développent des activités nouvelles. Il faudrait enfin repenser la formation professionnelle dès le collège.
M. Jean-Pierre Godefroy a d'abord demandé quels ont été les critères retenus pour choisir les bassins d'emplois qui vont bénéficier du CTP. Puis il a souligné que le Gouvernement change régulièrement d'avis sur la question des contrats aidés, leur nombre étant tantôt restreint, tantôt augmenté, au gré de la conjoncture, ce qui crée des difficultés pour les employeurs associatifs qui y ont recours. Il a ensuite rappelé que le Sénat a approuvé, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, un amendement présenté par Jean-Jacques Jégou qui tend à fiscaliser les indemnités journalières perçues par les victimes d'accidents du travail. Or, cette décision porte atteinte au principe traditionnel de non-fiscalisation de ces indemnités et elle remet en cause le droit à réparation des victimes, qui sont déjà assujetties aux franchises médicales. Il a donc souhaité savoir si le Gouvernement compte demander au Sénat une seconde délibération à ce sujet.
Mme Annie David a regretté que les crédits de la mission soient en baisse de 5 % en 2009, considérant que ce budget d'austérité ne permettra pas de financer les mesures nouvelles requises par le contexte économique et social. Les chiffres du chômage pour le mois d'octobre devraient faire état d'une nouvelle hausse de 40 000 demandeurs d'emploi. En s'étonnant que 135 000 euros aient été dépensés uniquement pour choisir sa dénomination, elle a demandé si les ressources allouées à Pôle Emploi, en 2009, lui permettront de faire face aux coûts résultant de la fusion et si l'objectif de compter, à terme, un conseiller pour trente demandeurs d'emploi est toujours d'actualité.
Concernant les contrats aidés, elle a souhaité obtenir des précisions sur les redéploiements budgétaires qui ont été effectués pour les financer et demandé si ces contrats comporteraient un volet formation. Elle a ensuite fait observer qu'il est envisagé de généraliser le CTP, qui remplacerait la convention de reclassement personnalisé (CRP), alors que les crédits inscrits en loi de finances sont déjà très insuffisants. Elle a demandé si un bilan de l'expérimentation du CTP a été réalisé et si sa généralisation de risque pas de servir de prétexte à une remise en cause des obligations des entreprises en matière de reclassement de leurs salariés, sachant que des entreprises licencient et délocalisent alors qu'elles font des profits.
Elle s'est ensuite déclarée inquiète de la baisse des crédits de l'Afpa et a demandé si le Gouvernement compte poursuivre sa politique d'allègement des charges sur les bas salaires, 200 milliards ayant déjà été dépensés à ce titre depuis quinze ans.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle a d'abord demandé pourquoi l'Etat envisage de ne plus prendre en charge l'allocation de fin de formation (AFF). Elle a ensuite souhaité savoir si la mise en place des maisons de l'emploi va se poursuivre et a souligné qu'il existe des écarts difficilement explicables dans leurs financements. Elle a également insisté sur l'importance de l'accompagnement humain, en plus de l'accompagnement financier, dans les parcours de retour à l'emploi. Rappelant qu'il existe un fonds pour l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique, elle a demandé s'il ne serait pas opportun de le fusionner avec celui géré par l'Agefiph. Elle a enfin critiqué la baisse des crédits consacrés à l'insertion par l'activité économique (IAE) et suggéré que les chantiers d'insertion soient prioritaires pour le recrutement des 100 000 salariés en contrat aidé supplémentaires prévus l'an prochain.
M. Paul Blanc a indiqué que la commission avait souhaité, lors de l'examen du projet de loi « Handicap » en 2005, que les deux fonds destinés aux handicapés soient fusionnés mais que cela avait été refusé en raison de l'opposition des partenaires sociaux. Une convention a cependant été signée, en juillet dernier, entre les deux fonds pour mieux les coordonner. En ce qui concerne le prélèvement de 50 millions d'euros sur les réserves de l'Agefiph, il a proposé que la moitié de cette somme soit apportée par le fonds existant dans la fonction publique et a fait part de son intention de déposer un amendement en ce sens. Il a ensuite demandé s'il est envisagé de remettre en cause les allègements de charges consentis dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). Enfin, il a déclaré attendre avec impatience la réforme de la formation professionnelle, qui devrait s'attacher à mettre un terme à certains abus.
M. Dominique Leclerc a souhaité obtenir, à son tour, des précisions sur le calendrier de la réforme de la formation professionnelle avant de souligner l'importance de la formation initiale, qui est souvent inadaptée aux besoins des entreprises alors qu'elle devrait avoir pour objectif de donner un vrai métier aux jeunes.
M. Jacky Le Menn a estimé que si la réponse à la crise passe effectivement par des réformes de fond, celles-ci mettront du temps avant de produire leurs effets. D'ici là, des situations très graves risquent de se produire : la Bretagne est par exemple gravement pénalisée par la crise du secteur automobile, un plan de licenciements décidé par une grande entreprise ayant des répercussions sur toute la chaîne de sous-traitants et sur le bassin d'emploi. Dès lors, comment peut-on répondre, dans l'urgence, à ces situations préoccupantes ?
M. Jean Desessard a indiqué que le président du conseil national de l'insertion par l'activité économique regrette la diminution des crédits consacrés aux aides au poste dans les entreprises d'insertion, qui vient en contradiction avec les engagements pris lors du Grenelle de l'insertion.
Répondant à M. Serge Dassault, il a souligné que les dépenses effectuées en faveur des demandeurs d'emploi doivent être mises en balance avec celles qui seraient supportées par l'Etat et par les collectivités territoriales si on laissait ces personnes sombrer dans l'exclusion. Qui plus est, de nombreuses entreprises bénéficiaires d'aides publiques ont ensuite délocalisé leurs activités, ce qui conduit à douter de l'intérêt de leur accorder de nouvelles aides à l'investissement.
Puis il a reproché au secrétaire d'Etat son angélisme : cela fait longtemps que les syndicats et les associations de chômeurs dénoncent le caractère injuste de certaines règles de l'assurance chômage. Comme les partenaires sociaux sont compétents pour définir les règles d'indemnisation, il a souhaité savoir ce que fera le Gouvernement s'il n'y a pas d'amélioration sur ce point dans la prochaine convention d'assurance chômage.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a d'abord répondu à M. Jean-Pierre Godefroy que les bassins géographiques bénéficiaires du CTP ont été choisis sur la base d'une évaluation rigoureuse de leur situation en matière d'emploi. Il a proposé que la loi fixe désormais les critères devant être remplis pour qu'un bassin d'emploi soit éligible au CTP, plutôt que la liste précise de ces bassins, comme c'est le cas actuellement, afin de rendre le dispositif plus adaptable. Le CTP a fait l'objet d'une évaluation qui a montré qu'il constitue un outil efficace pour le retour à l'emploi de ses bénéficiaires et que le taux d'adhésion des personnes à qui il est proposé est proche de 80 %. Théoriquement, le coût du CTP est supérieur à celui de la CRP, mais comme le retour à l'emploi de ses bénéficiaires est plus rapide, les dépenses engagées sont en réalité moindres. Les crédits alloués au CTP en 2009 vont être portés à 40 millions d'euros, auxquels s'ajoute la participation de l'assurance chômage. Il appartient aux partenaires sociaux, qui ont instauré la CRP, de travailler à une réforme de ce dispositif, dont les résultats sont insuffisants.
Au sujet de la formation professionnelle, le secrétaire d'Etat a souligné que la réforme devrait permettre le développement des formations en alternance, notamment à destination des jeunes qui n'ont pas atteint le niveau du baccalauréat. Le ministère de l'emploi travaille avec celui de l'éducation nationale pour que la problématique de l'accès à l'emploi soit mieux prise en compte par le système scolaire. Les élèves qui quittent le système scolaire sans diplôme et sans qualification rencontrent ensuite de grandes difficultés d'insertion professionnelle. Si les partenaires sociaux trouvent un accord sur une véritable réforme de la formation professionnelle d'ici le 31 décembre, le Gouvernement en retranscrira les principales dispositions dans un projet de loi présenté au début de l'année 2009. A défaut, il se réserve le droit de reprendre l'initiative.
Après que M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur le bien-fondé de la remise en cause du brevet d'études professionnelles (BEP), Mme Annie David a confirmé que de sérieuses menaces pèsent sur l'avenir de la formation professionnelle.
M. Nicolas About, président, a déploré que de trop nombreux étudiants quittent la faculté, après plusieurs années d'étude, sans avoir obtenu de diplôme.
Mme Brigitte Bout a cependant fait valoir que plusieurs dispositifs existent déjà en faveur des jeunes sans emploi avant la fin du cursus scolaire, notamment les missions locales.
Mme Raymonde Le Texier a ajouté que se pose aussi la question des contacts à établir, éventuellement dès le collège, entre les élèves et les entreprises.
M. Nicolas About, président, a rappelé que les enseignants sont souvent hostiles à ce que leurs élèves soient sensibilisés si jeunes aux réalités de l'entreprise.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a souligné que les jeunes qui sortent du système éducatif sans qualification ne sont pas repérés assez tôt par les missions locales et qu'ils connaissent donc souvent plusieurs années de chômage avant d'être pris en charge. Il a jugé souhaitable que des stages en entreprise plus nombreux permettent aux jeunes de se familiariser avec le monde du travail.
En ce qui concerne l'Afpa, elle sera dotée, l'an prochain, de 199 millions d'euros, dont 169 millions pour son fonctionnement, soit un montant identique à celui de 2008, à périmètre comparable. Il faut savoir que le droit communautaire soumet les activités de formation au droit de la concurrence. S'il n'a pas exclu de prendre une initiative pour que les autorités européennes révisent leur position sur ce sujet, le délai nécessaire pour obtenir un accord au niveau communautaire explique qu'il soit nécessaire de se conformer, dans l'attente, aux règles du droit de la concurrence. Pour la part des commandes de l'Afpa qui relève de l'Etat, la subvention qui était accordée jusqu'à présent va être remplacée par un système d'appel d'offres. Pour celle qui relève des régions, il appartiendra à chaque conseil régional de décider de la conduite à tenir, en fonction de l'analyse juridique qu'il effectuera. En tout état de cause, le Gouvernement souhaite que l'Afpa demeure une structure nationale, comme l'atteste la signature du contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'association, car le cadre régional apparaît inadapté pour la mise en oeuvre de certaines formations.
En ce qui concerne le prélèvement sur l'Agefiph, il convient de rappeler que cette association dispose de 415 millions d'euros de réserves et que les sommes prélevées bénéficieront toujours aux personnes handicapées.
M. Paul Blanc a précisé que le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique dispose lui aussi d'importantes réserves, de l'ordre de 325 millions d'euros.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a ensuite indiqué qu'il est nécessaire de disposer en permanence d'un volant de contrats aidés, autour de 200 000, qu'il faut pouvoir augmenter en période de crise. Les contrats aidés ne sont pas faits pour soutenir les associations, mais les demandeurs d'emploi, dans le cadre de la solidarité nationale.
S'agissant de la fiscalisation des indemnités journalières des victimes d'accidents du travail, le Gouvernement avait émis un avis défavorable à cet amendement, mais le débat a maintenant eu lieu et il n'a pas l'intention de le rouvrir.
M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la mission « Travail et emploi », a souhaité obtenir des précisions sur le coût pour l'Etat de chaque emploi aidé. Il a fait observer que le coût moyen de chaque contrat s'établit, au vu des chiffres fournis par le ministre, à 2 500 euros par an, ce qui paraît bien faible. Par ailleurs, il a regretté que la priorité soit donnée aux contrats conclus avec les employeurs du secteur non marchand, dans la mesure où ces contrats offrent de moins bonnes perspectives de réinsertion professionnelle.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu que 70 % du coût de ces contrats sont pris en charge par l'Etat, ce qui représente entre 3 000 et 5 000 euros par contrat, mais qu'il faut en retrancher les économies que réalise l'Etat sur d'autres dépenses d'indemnisation. Il faut également tenir compte du fait que la montée en charge du dispositif sera progressive.
Répondant à Mme Annie David sur les frais engagés pour trouver le nom de Pôle Emploi, il a estimé que cette dépense est inférieure à celle engagée par beaucoup de conseils généraux pour renouveler leur logo. Il a indiqué, par ailleurs, qu'il n'est pas envisagé de modifier les obligations des entreprises en matière de reclassement de leurs salariés.
Répondant à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, au sujet de l'AFF, il a rappelé que l'Etat a pris en charge cette dépense en 2001, à une époque où l'Unedic connaissait une situation financière difficile, et estimé qu'elle dispose désormais des moyens pour assumer cette dépense.
Il a ensuite indiqué qu'il n'y aurait plus de nouvelles labellisations de maisons de l'emploi et souhaité que leur financement obéisse à des critères objectifs. Si le budget de l'insertion par l'activité économique est en diminution, les crédits ont augmenté de 66 % depuis 2005 et ont été sous-consommés l'an passé. A l'avenir, l'aide versée pourrait être rendue modulable afin de mieux s'adapter aux projets des structures d'insertion.
Puis il a confirmé à M. Paul Blanc qu'il n'est pas envisagé de modifier le régime des exonérations dans les ZRR et qu'il convient de renforcer la transparence dans le secteur de la formation professionnelle. Il a ensuite indiqué à M. Jacky Le Menn que le Gouvernement travaille sur un plan de relance destiné au secteur de l'automobile, qui intègrera le soutien aux équipementiers.
M. Jacky Le Menn a cité l'exemple d'une entreprise de son département qui emploie des travailleurs handicapés et qui connaît aujourd'hui de réelles difficultés car elle dépend à 80 % d'un grand constructeur automobile pour ses commandes.
Enfin, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu à M. Jean Desessard que les progrès en matière sociale sont obtenus en avançant progressivement et en trouvant le bon équilibre entre intervention de l'Etat et respect de la démocratie sociale.
La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Gournac sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Travail et emploi » et articles 79 à 81 rattachés).
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de budget est présenté dans un contexte économique difficile : après cinq années de baisse du chômage, un retournement de tendance est sensible depuis le deuxième trimestre, ce qui conduit le Gouvernement à utiliser l'outil budgétaire pour soutenir l'activité et atténuer les conséquences de la crise pour les personnes les plus défavorisées.
Les crédits de la mission - 11,8 milliards d'euros - sont certes en baisse par rapport à ceux de 2008, mais ils ne retracent qu'une partie de l'effort consenti par les pouvoirs publics en faveur de l'emploi. Si l'on prend en compte les dépenses fiscales et les exonérations de cotisations sociales, l'ensemble des moyens affectés au travail et à l'emploi est proche de 55 milliards d'euros, en hausse de 10 % par rapport à l'an passé.
Le Gouvernement a décidé de répondre à la dégradation de la situation économique par un ensemble de mesures conjoncturelles et par l'accélération des réformes structurelles.
Au titre des réformes de structure, il faut d'abord citer la fusion de l'ANPE et des Assedic pour former un nouvel opérateur chargé du placement et de l'indemnisation des demandeurs d'emploi, Pôle Emploi. Les ressources allouées à ce nouvel organisme en 2009 seront suffisantes pour lui permettre d'accomplir ses missions et améliorer le service rendu aux usagers.
Au titre des mesures conjoncturelles, le Gouvernement a décidé de recourir plus largement aux contrats aidés. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui majore de 250 millions les crédits de la mission, ce qui permettra de financer 100 000 contrats aidés supplémentaires.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les initiatives prises en matière de sécurisation des parcours professionnels.
Depuis 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) est expérimenté dans sept bassins d'emploi. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prolonge l'expérimentation en 2009 et a porté, en conséquence, les crédits consacrés au CTP de 8 à 21 millions d'euros. Puis le Président de la République a annoncé l'extension du dispositif à dix-huit bassins d'emploi particulièrement touchés par la crise. A plus long terme, le Gouvernement envisage la généralisation d'un dispositif inspiré du CTP, qui tirerait toutes les conséquences de l'expérimentation en cours, et qui remplacerait la convention de reclassement personnalisé (CRP), qui offre de moins bonnes perspectives de retour à l'emploi à ses bénéficiaires.
Les outils plus traditionnels de gestion des mutations économiques, comme le chômage partiel, seront également mobilisés. Le Président de la République a annoncé son intention de desserrer les contraintes qui pèsent sur le chômage partiel, par exemple en augmentant la durée maximale autorisée. Il faudra cependant que le Gouvernement précise comment il compte financer cette mesure, car les crédits inscrits dans le projet de loi de finances, 19 millions seulement, risquent de se révéler insuffisants.
Enfin, les crédits affectés au financement des mécanismes de préretraites sont en nette diminution, ce qui est conforme au souhait de la commission, car les règles plus restrictives introduites en 2003 produisent maintenant leur plein effet.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite souligné l'importance de la formation professionnelle, à laquelle 3,2 milliards sont consacrés dans le projet de budget. La priorité est de réformer les dispositifs de formation professionnelle, afin d'en améliorer l'efficacité et de les rendre plus équitables.
Depuis le mois de septembre, les partenaires sociaux négocient sur la base d'un document d'orientation remis par le Gouvernement, qui a défini quatre axes : renforcer le lien entre emploi et formation ; rendre le système plus juste en le centrant davantage sur ceux qui en ont le plus besoin ; améliorer son efficacité grâce à une meilleure évaluation et à une évolution du système de collecte ; rendre l'individu acteur de son parcours professionnel. Les partenaires sociaux ont jusqu'à la fin de l'année pour trouver un accord ; à défaut, le Gouvernement se réserve le droit de reprendre l'initiative.
Un autre chantier de réforme découle de l'ouverture progressive à la concurrence du marché de la formation, qui a des conséquences sur l'organisation et le financement de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Certaines activités subventionnées de l'Afpa seront soumises à appel d'offre dès le 1er janvier 2009, ce qui aura pour effet de diminuer la subvention de l'Etat à l'association de 150 millions d'euros l'an prochain.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que la politique de l'emploi repose, en grande partie, sur la réduction du coût du travail peu qualifié par les allégements de charges sociales. L'allègement général de cotisations sociales n'apparaît plus dans les crédits de la mission, puisqu'il est compensé à la sécurité sociale par un panier de recettes fiscales. Le rapporteur a souligné que la volonté de trouver de nouvelles recettes pour équilibrer les comptes sociaux doit être analysée au regard des effets négatifs que produirait une remise en cause de cet allégement sur l'emploi des salariés peu qualifiés.
L'exonération de cotisations sur les heures supplémentaires n'apparaît pas non plus dans les crédits de la mission, mais est en lien avec l'évolution de l'emploi. Certains lui reprochent d'encourager l'augmentation de la durée du travail plutôt que les embauches. Les premières données disponibles suggèrent cependant que l'augmentation statistique du nombre d'heures supplémentaires constatée depuis un an serait surtout la conséquence d'une meilleure déclaration des heures supplémentaires, notamment de la part des entreprises qui ont conservé un horaire de travail supérieur à trente-cinq heures par semaine.
Figurent en revanche dans les crédits de la mission les sommes consacrées à la compensation des exonérations ciblées : exonérations territorialisées, applicables notamment dans les zones de revitalisation rurale, exonérations et aides diverses aux hôtels, cafés et restaurants, exonérations pour les emplois de service à la personne.
Puis M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a présenté les trois articles rattachés aux crédits de la mission :
- l'article 79 propose de prélever 50 millions sur l'Agefiph pour les affecter à la rémunération des personnes handicapées stagiaires de la formation professionnelle ; cette mesure est acceptable compte tenu des excédents de trésorerie dont dispose l'association et parce que ces sommes bénéficieront toujours aux personnes handicapées ; il est également proposé d'autoriser les personnes handicapées âgées de plus de trente ans à signer un contrat d'apprentissage ;
- l'article 80 supprime l'allocation de fin de formation (AFF) ; créée en 2001, cette allocation est versée à des demandeurs d'emploi en fin de droits qui sont engagés dans une action de formation devant déboucher sur une embauche dans un secteur « en tension » ; le Gouvernement estime que l'amélioration de la situation financière de l'assurance chômage, qui va dégager 3,5 milliards d'excédents l'an prochain, ne justifie plus que l'Etat prenne en charge cette dépense, qui est de l'ordre de 169 millions d'euros ;
- enfin, l'article 81 propose de ramener de quinze à dix points de cotisations l'exonération dont bénéficient les particuliers employeurs ; il a été supprimé à l'Assemblée nationale, au motif qu'il serait inopportun de remettre en cause un dispositif de soutien à la création d'emplois dans le contexte de crise actuel ; les crédits de la mission ont, en conséquence, été redéployés afin de trouver les 93 millions nécessaires au financement du maintien de l'exonération.
Au total, considérant que le projet de budget pour 2009 permet de répondre de manière pragmatique à la crise économique et à la hausse prévisible du nombre de demandeurs d'emploi, le rapporteur a proposé de l'approuver, ainsi que les articles 79 et 80 qui y sont rattachés.
Mme Bernadette Dupont a souhaité obtenir des précisions sur la situation des demandeurs d'emploi en fin de droit après la suppression de l'AFF.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a souligné qu'il appartiendra aux partenaires sociaux de décider s'ils veulent ou non prolonger l'indemnisation des chômeurs qui suivent une formation mais le pouvoir politique peut cependant les interpeller sur ce point.
Mme Annie David a jugé inopportun de demander à l'assurance chômage de financer cette mesure alors qu'elle devra déjà assumer les conséquences financières de la hausse du chômage attendue en 2009.
M. Nicolas About, président, a rappelé que le coût de l'AFF est de 169 millions d'euros, tandis que l'excédent attendu pour l'Unedic l'an prochain est de 3,5 milliards. Les ordres de grandeur ne sont donc pas les mêmes et l'Unedic devrait pouvoir prendre le relais de l'Etat, en 2009, pour financer cette allocation. Il n'en sera peut-être pas de même, en revanche, les années suivantes.
M. Alain Vasselle a rappelé qu'il est déjà prévu de basculer, l'an prochain, 0,3 point de cotisations de l'assurance chômage vers l'assurance vieillesse, afin que les caisses de retraite disposent de ressources supplémentaires. Il a demandé si l'estimation relative à l'excédent de l'Unedic pour 2009 a été effectuée en tenant compte de ces moindres recettes. Il a ensuite demandé s'il ne serait pas judicieux de compenser les pertes de recettes subies par la sécurité sociale, du fait des exonérations ciblées, en lui affectant de nouvelles recettes fiscales, dans un souci de plus grande lisibilité. Il a également regretté que l'extension du CTP ne soit pas plus rapide, faisant observer que les délais n'ont pas été aussi longs en ce qui concerne la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).
M. Jean Desessard a fait valoir que la majorité expliquait, voici encore un an et demi, que la situation économique était bonne et que la croissance serait au rendez-vous en 2009. L'opposition, qui n'a cessé d'attirer l'attention sur les excès de la sphère financière ou sur la faiblesse de l'investissement, a incontestablement mieux anticipé la crise.
Mme Raymonde Le Texier a dénoncé l'indigence de ce budget, dont les crédits en baisse ne permettront pas de faire face à la récession qui s'annonce. Elle a salué le talent avec lequel le rapporteur a réussi à présenter sous un jour positif un budget aussi médiocre.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a précisé que l'excédent attendu en 2009 pour l'Unedic a été calculé à législation inchangée, donc sans tenir compte d'une éventuelle baisse des cotisations. Il s'est déclaré en désaccord avec l'idée selon laquelle l'affectation de recettes fiscales à la sécurité sociale pour compenser les exonérations ciblées serait le gage d'une plus grande lisibilité, estimant que l'inscription de ces dotations dans le budget de l'Etat permet au contraire d'apprécier plus précisément le coût de chaque dispositif. Il a confirmé que les évaluations effectuées au sujet du CTP attestent du succès de la mesure. Il a contesté avoir jamais fait preuve d'un excès d'optimisme concernant la situation économique et a mis en doute la prescience dont aurait prétendument fait preuve l'opposition : la crise est due pour une grande part à des événements imprévisibles, en particulier la décision du gouvernement américain de laisser la banque Lehman Brothers se déclarer en faillite. Il a, en conclusion, invité ses collègues à approuver ce projet de budget, qui favorisera le retour à l'emploi.
A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et Emploi » et des articles 79 à 81 qui lui sont rattachés.