Source: https://issuu.com/competition-law/docs/voce_061-2013_dizionario_sistematic
Timestamp: 2017-02-25 10:16:25+00:00
Document Index: 112403783

Matched Legal Cases: ['art. 108', '§ 3', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 108', '§ 3', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 108', '§ 3', 'art. 108', '§ 3', 'art. 108', '§ 3', 'art. 108', '§ 3', 'art. 108', '§ 3', '§ 3', 'art. 108', 'art. 108', 'sentenza ', 'art. 108', '§ 3', 'art. 107', 'art.\n108', '§ 3', 'art. 107', 'art. 14', 'sentenza ', 'art.\n11', 'sentenza\n', 'art.\n107', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', '§ 3', 'art.\n108', '§ 3', 'art. 108', '§ 3', 'art. 2600', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 20', 'sentenza ', 'art. 108']

Voce 061/2013 del dizionario sistematico del diritto della concorrenza by Competition-Law.eu - issuu
Il risarcimento dei danni per la violazione delle norme
in materia di aiuti di Stato (Diritto UE)
Sommario: I. L’AZIONE
RISARCITORIA QUALE STRU-
MENTO DI PRIVATE ENFORCEMENT DEL DIRITTO DELL’UE E LA SUA RILEVANZA IN MATERIA DI AIUTI DI
STATO. – 1. Le condizioni per il sorgere della
responsabilità dello Stato membro e la disciplina degli aiuti. – 2. Il conferimento di
diritti ai singoli nell’art. 108 § 3 TFUE. – 3.
La natura sufficientemente caratterizzata
della violazione dell’obbligo di sospensione. – 4. Il nesso di causalità diretta tra
violazione e danno. – II. I DANNI RISARCIBILI
NEI CONFRONTI DEI CONCORRENTI, LA LORO PROVA
E QUANTIFICAZIONE. – III. I DANNI DERIVANTI
DALLA MANCATA ESECUZIONE DI UNA DECISIONE DI
– IV. L’AZIONE
PARTE DEL BENEFICIARIO IN QUALITÀ DI DANNEGGIATO.
– V. AZIONI
RISARCITORIE IN MATERIA DI
AIUTI DA PARTE DI SOGGETTI TERZI.
– VI. IPOTESI
DI RESPONSABILITÀ CIVILE DEL BENEFICIARIO DELL’AIUTO.
I. L’AZIONE RISARCITORIA QUALE STRUMENTO
DI PRIVATE ENFORCEMENT DEL DIRITTO
DELL’UE E LA SUA RILEVANZA IN MATERIA
DI AIUTI DI
La possibilità che la violazione del diritto dell’UE dia luogo ad azioni risarcitorie contro uno Stato membro si fonda su
di una nota giurisprudenza della corte di
giustizia. Il principio generale dell’obbligo di risarcimento per le infrazioni al
diritto dell’UE, infatti, non trova un’esplicita base normativa nei Trattati, ma discende dall’opera “creativa” della corte. A
partire dall’affermazione per cui questo
principio è «inerente al sistema del Trattato», contenuta nella famosa sentenza
Francovich (nonché nella successiva sentenza Brasserie du Pêcheur, di pari rilevanza)1, la responsabilità verso i singoli
degli Stati autori di violazioni del diritto
UE è stata annoverata tra i principi più rilevanti nell’ordinamento giuridico dell’U1 C. giust. UE, 19 novembre 1991, cause riunite C-6 e 9/90, Andrea Francovich e Danila Bonifaci e altri c. Repubblica italiana - “Francovich”, in
Racc. 1992, p. I-3547, punto 35; C. giust. UE, 5
marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA c. Bundesrepublik Deutschland
e The Queen c. Secretary of State for Transport, ex
parte: Factortame Ltd e altri - “Brasserie du Pê-
nione. Nella prospettiva della corte, il rimedio dell’azione che il danneggiato può
proporre contro uno Stato autore di una
violazione costituisce uno dei principali
strumenti a disposizione del giudice nazionale per garantire la tutela delle situazioni giuridiche di vantaggio nascenti dal
diritto dell’UE in capo ai singoli.
Nella specifica materia degli aiuti di
Stato, la corte di giustizia UE è favorevole
in astratto a riconoscere la configurabilità
di obblighi di risarcimento in capo agli
Stati inadempienti. Peraltro, nella giurisprudenza nazionale non si ravvisa una
prassi significativa di azioni di risarcimento e di correlate sentenze di condanna di Paesi membri per la violazione
delle norme degli artt. 107 e 108 TFUE. Il
che si spiega verosimilmente per la difficoltà, pure in questa materia, di far valere
in un giudizio interno la sussistenza dei
presupposti della responsabilità statale
delineati nella giurisprudenza dell’UE.
Anche a prescindere dalle concrete ricadute negli ordinamenti nazionali, è
spesso rimarcata, specie da parte della
Commissione, l’opportunità che i privati
contribuiscano all’effettività della disciplina degli aiuti di Stato attraverso azioni
risarcitorie2. In questa prospettiva, una
sentenza che disponga il ristoro della perdita patrimoniale subita in conseguenza
di una violazione dell’art. 108 § 3 del
TFUE rappresenta evidentemente uno degli strumenti con cui il giudice nazionale
può esercitare il compito «di disporre
provvedimenti atti a rimediare concretamente agli effetti dell’illegalità dell’erogazione dell’aiuto»3.
Presenta particolare interesse nel
campo degli aiuti il fatto che la tutela richeur e Factortame”, in Racc. 1996, p. I-1131,
punto 31.
2 V. Comunicazione Comm. in G.U.U.E. C-85,
9 aprile 2009, punto 43 ss.
3 C. giust. UE, 12 febbraio 2008, C-199/06,
Centre d’exportation du livre français (CELF), Ministre de la culture et de la communication/Société
internationale de diffusion et d’édition - “Celf I”, in
Racc. 2008, p. I-469, punto 46.
bro – inteso nel suo complesso – qualora
la violazione derivi dall’atto di qualunque
organo statale, che eserciti poteri di natura legislativa5, o esecutiva6, o giudiziaria7. Con specifico riferimento alla condotta degli organi giudiziari, è importante
ricordare che la corte dell’UE, in ordine
ad una questione pregiudiziale sollevata
da un giudice italiano proprio in materia
di aiuti, ha confermato che la violazione
manifesta del diritto dell’UE da parte di
un giudice di ultima istanza può far sorgere la responsabilità dello Stato8. Da un
errore giudiziario nell’interpretazione e
applicazione degli artt. 107 e 108 TFUE (o
comunque del diritto UE in materia di
aiuti) può discendere in capo allo Stato
un obbligo di risarcimento verso il singolo, senza che rilevi il diverso profilo dell’eventuale responsabilità personale del
giudice9. Secondo i principi generali che
la corte di giustizia ha rimarcato anche
con specifico riferimento al campo degli
aiuti, infatti, l’obbligo di risarcimento per
violazione del diritto dell’UE non concerne la responsabilità individuale dell’organo statale, ma mira a consentire al singolo di ottenere tutela nei confronti dello
Stato nel suo complesso10.
sarcitoria per violazione del diritto dell’UE si configuri come un rimedio che
non ha natura alternativa rispetto all’efficacia diretta, bensì che si può cumulare
ad essa4. Il risarcimento concerne infatti
il contenuto patrimoniale della pretesa
del privato, e si può aggiungere alla tutela
che l’efficacia diretta offre in ordine alla
pretesa sostanziale fondata sulle norme di
diritto dell’UE invocate dal singolo nel
giudizio interno. Un operatore economico
– concorrente dell’impresa beneficiaria, o
terzo – può quindi agire innanzi all’autorità giudiziaria nazionale da un lato per
ottenere che sia rilevato il vizio di un atto
di concessione di un aiuto illegale e sia
ordinato al beneficiario di restituire l’aiuto, dall’altro per richiedere che lo Stato
provveda al ristoro del danno patrimoniale causato con l’illegittima erogazione
(v. infra III). Analogamente, le due domande possono essere cumulativamente
presentate nell’ipotesi in cui allo Stato si
imputi il mancato o tardivo adempimento
dell’obbligo di recuperare l’aiuto illegale:
un soggetto diverso dal beneficiario può
in primo luogo invocare in un giudizio interno la decisione della Commissione che
abbia ordinato il recupero dell’aiuto illegale e chiederne il rispetto; in secondo
luogo, al privato che si ritenga leso è offerto l’ulteriore rimedio della domanda di
risarcimento del danno derivante dalla
posizione concorrenziale indebitamente
favorevole, che permane in capo al soggetto che non abbia restituito l’aiuto (v.
infra IV).
In conformità alla giurisprudenza
della corte di giustizia, anche in ordine
alla disciplina degli aiuti può essere fatta
valere la responsabilità dello Stato mem-
1. Le condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato membro e la disciplina degli aiuti. – La corte di giustizia fa
salva l’applicazione delle disposizioni degli ordinamenti interni sulla responsabilità civile e sulla tutela risarcitoria, anche
in ordine a violazioni del diritto dell’UE.
Nel quadro di tale forma di rispetto dell’autonomia procedurale degli Stati membri, la giurisprudenza della corte ha però
sancito la condizione in base alla quale i
4 Cfr. C. giust. UE, “Brasserie du Pêcheur e
Factortame”, cit., punto 22.
5 C. giust. UE, “Brasserie du Pêcheur e Factortame”, cit., punto 36.
6 C. giust. UE, 23 maggio 1996, C-5/94, The
Queen c. Ministry of Agriculture, Fisheries and
Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. - “Lomas”, in Racc. 1996, p. I-2553, punto 23 ss.
7 C. giust. UE, 30 settembre 2003, Gerhard Köbler c. Republik Österreich - “Köbler”, C-224/01, in
Racc. 2003, p. I-10239, punto 43.
8 C. giust. UE, 13 giugno 2006, C-173/03, Traghetti del Mediterraneo Spa c. Repubblica italiana “Traghetti del Mediterraneo”, in Racc. 2006, p. I-
5177, spec. punto 41. In conformità alla sentenza
della corte, si veda la successiva sentenza del giudice del rinvio, che «dichiara la sussistenza dell’illecito commesso dallo Stato Giudice»: Trib. Genova, 27 febbraio 2009, n. 1329, in Giur. merito,
2010, 4, p. 991.
9 Cfr. in generale C. giust. UE, 24 novembre
2011, C-379/10, Commissione c. Repubblica italiana - “Commissione c. Italia”, non ancora pubblicata.
10 Cfr. C. giust. UE, 17 aprile 2007, C-470/03,
A.G.M.-COS.MET Srl c. Suomen valtio e Tarmo
Lehtinen - “Agm-Cos.Met”, in Racc. 2007, p. I2749, punto 97 ss.
F. BESTAGNO – IL RISARCIMENTO DANNI IN MATERIA DI AIUTI DI STATO
giudici nazionali devono accordare ai diritti nascenti per i singoli dal diritto dell’UE una protezione giudiziaria effettiva
ed equivalente alla tutela garantita ai diritti di origine interna11.
L’ordinamento statale regola la maggior parte dei profili formali e sostanziali
della tutela risarcitoria che i giudici possono essere chiamati ad accordare ai privati, quali quelli relativi alla competenza
in merito alla determinazione dei danni risarcibili o alle forme di proposizione della
domanda giudiziale di risarcimento12.
Sulla base delle norme nazionali, ad esempio, devono essere risolte eventuali questioni in materia di ripartizione della giurisdizione tra autorità giudiziarie interne.
A quest’ultimo riguardo si noti che nel diritto italiano la recente devoluzione alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche delle controversie relative
agli atti di erogazione di aiuti illegali e agli
atti di recupero (art. 49.2, l. 24 dicembre
2012, n. 234) lascia impregiudicata la questione (non pienamente risolta nella giurisprudenza interna) della competenza del
giudice civile o amministrativo in merito
alle domande di risarcimento dei danni,
anche nascenti dal provvedimento statale
in materia di aiuti.
Alla giurisprudenza dell’UE si deve invece fare riferimento per l’individuazione
dei presupposti della responsabilità civile
dello Stato membro13. La corte di giustizia è giunta a indicare tre criteri per il
sorgere del diritto del singolo al risarcimento: «che la norma giuridica violata sia
preordinata a conferire diritti ai singoli,
che si tratti di violazione sufficientemente
caratterizzata e, infine, che esista un
nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno
subito dai soggetti lesi»14.
I giudici dell’UE si sono espressi, in linea di principio, in senso favorevole alla
possibilità che sussistano tali condizioni
nel caso di infrazioni statali alle norme in
materia di aiuti, con particolare riferimento a quella che rappresenta la principale (ma non l’unica) violazione a fronte
della quale si possono configurare obblighi di risarcimento a carico dello Stato
membro, ossia l’erogazione di un “aiuto
illegale”. Il mancato rispetto dell’obbligo
di sospensione costituisce una violazione
che può essere accertata agevolmente, in
quanto è sufficiente verificare che lo Stato
ha erogato l’aiuto in un momento in cui la
Commissione non aveva emanato una decisione di autorizzazione al riguardo. Non
è però scontato che si possa dimostrare in
modo altrettanto facile che sussistono i
presupposti della responsabilità dello
Stato per un asserito danno causalmente
collegato alla violazione stessa.
Nelle sentenze della corte dell’UE a
questo proposito si rinvengono per lo più
dichiarazioni formulate in via incidentale, ai sensi delle quali il giudice nazionale può essere chiamato, oltre che ad ordinare il recupero degli aiuti illegali, a
giudicare su eventuali azioni risarcitorie
per la violazione delle norme sugli aiuti e
in particolare dell’art. 108 § 3 TFUE15.
Nelle affermazioni generiche dei giudici
dell’UE sull’esperibilità in astratto delle
azioni risarcitorie si può scorgere una
certa riluttanza ad entrare nel merito
della responsabilità degli Stati in questa
materia. Malgrado in casi diversi la corte
abbia preso posizione chiaramente in ordine alla sussistenza nelle singole fattispecie dei presupposti della responsabilità
statale16, l’approccio che sino ad oggi si riscontra nelle pronunce che si sono occupate della questione in materia di aiuti
11 Sui principi di effettività ed equivalenza
nella tutela risarcitoria, v. C. giust. UE, 26 gennaio 2010, C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, SAL c. Administración del Estado “Transportes Urbanos y Servicios Generales”, in
Racc. 2010, p. I-635, punto 33 ss.
12 In questo senso v. già C. giust. UE, “Francovich”, cit., punto 42 ss.
13 C. giust. UE, 13 marzo 2007, C-524/04, Test
Claimants in the Thin Cap Group Litigation c.
Commissioners of Inland Revenue - “Thin Cap
Group”, in Racc. 2007, p. I-2107, punto 116.
14 C. giust. UE, “Brasserie du Pêcheur e Factortame”, cit., punto 51 e punto 74.
15 Cfr. C. giust. UE, 5 ottobre 2006, C-368/04,
Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH e altri c.
Finanzlandesdirektion für Tirol e altri - “Transalpine”, in Racc. 2006, p. I-9957, punto 56; “Celf I”,
cit., punti 53 e 55.
16 Cfr. ad es. C. giust. UE “Köbler”, cit., punto
101; C. giust. UE, 28 giugno 2001, C-118/00, Gervais Larsy c. Institut national d’assurances sociales
pour travailleurs indépendants (INASTI) - “Larsy”,
in Racc. 2001, p. I-5063, punto 40; C. giust. UE, 17
appare più incline a lasciare questo compito ai giudici nazionali. A questi ultimi,
del resto, è riservata la competenza ad
adottare le decisioni finali sulla sussistenza in concreto della responsabilità
dello Stato – specie in ordine alle questioni di prova e all’esistenza del nesso
causale – e ad assumere le determinazioni
conseguenti in merito alla quantificazione dell’eventuale ristoro patrimoniale
per i danni subiti dai singoli.
sposizione che sancisce l’obbligo di sospensione appare destinata principalmente a regolare le relazioni tra Commissione e Stati membri, in modo che gli
Stati stessi non impediscano alla Commissione di esercitare la sua funzione di controllo. In ogni caso, la giurisprudenza dell’UE è chiaramente orientata a considerare che la norma che prevede l’obbligo di
sospensione in capo agli Stati contenga un
precetto idoneo a creare diritti in capo ai
singoli21. L’approccio della corte, che si
rinviene all’interno di sentenze principalmente relative all’obbligo di recupero,
pare rispondere non solo (e non tanto) all’esigenza di tutela degli individui, ma anche all’intento di preservare un rigoroso
contesto procedurale volto a garantire la
piena effettività del controllo preventivo
della Commissione. Alla luce di questa
giurisprudenza pare arduo contestare in
un giudizio interno la sussistenza, in caso
di violazione dell’art. 108 § 3, ultima frase,
del primo presupposto della responsabilità dello Stato membro verso il singolo
stabilito dal diritto dell’UE, e quindi la
possibilità che i diritti nascenti da tale disposizione costituiscano la base per eventuali azioni di risarcimento intentate da
singoli verso uno Stato membro.
2. Il conferimento di diritti ai singoli
nell’art. 108 § 3 TFUE. – Venendo all’esame dei singoli presupposti della responsabilità, si è visto in precedenza come la
giurisprudenza dell’UE consideri che
un’azione risarcitoria contro uno Stato
membro possa essere fondata innanzitutto se chi agisce vanta la lesione di una
posizione giuridica di vantaggio che la
norma europea violata era preordinata a
conferire ai singoli17. Per quanto riguarda
in particolare la violazione consistente
nell’erogazione di aiuti illegali, la corte di
giustizia ha riconosciuto anche in pronunce risalenti che l’obbligo di sospensione stabilito dall’art. 108 § 3 dà vita a diritti soggettivi degli individui che i giudici
nazionali sono tenuti a tutelare18. Si tratta
di considerazioni che hanno trovato costante conferma in varie sentenze successive in cui la corte di giustizia ha ribadito
il ruolo del giudice nazionale nell’enforcement dell’obbligo di sospensione19.
Si potrebbe osservare in senso contrario che il testo dell’art. 108 § 3, ultima
frase, non pare strettamente rivolto ai singoli come destinatari e beneficiari20: la di-
3. La natura sufficientemente caratterizzata della violazione dell’obbligo di sospensione. – Tra i presupposti della responsabilità dello Stato membro individuati dalla giurisprudenza dell’UE si pone
il requisito della natura “sufficientemente
caratterizzata” (o “qualificata”) della violazione del diritto dell’UE22. Con questa
ottobre 1996, C-283/94, C-291/94 e C-292/94,
Denkavit International BV, VITIC Amsterdam BV e
Voormeer BV c. Bundesamt für Finanzen - “Denkavit”, in Racc. 1996, p. I-5063, punto 49.
17 Su questa prima condizione v. C. giust. UE,
24 marzo 2009, C-445/06, Danske Slagterier/Bundesrepublik Deutschland - “Danske Slagterier”, in
Racc. 2009, p. I-2119, punto 21 ss.
18 C. giust. UE, 11 dicembre 1973, 120/73,
Gebr. Lorenz GmbH c. Repubblica federale di Germania e Land Rheinland-Pfalzt - “Lorenz”, in
Racc. 1973, p. 1471, punto 8.
19 Cfr. ad es. C. giust. UE, 21 novembre 1991,
C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national
des négociants et transformateurs de saumon c. Repubblica francese - “Fnce”, in Racc. 1991, p. I5505, punto 12 ss.; C. giust. UE, 21 ottobre 2003,
Calster e Felix Cleeren e Openbaar Slachthuis NV “Van Calster”, in Racc. 2003, p. I-12249, punto 53;
C. giust. UE, “Transalpine”, cit., punto 38; “Celf I”,
cit., punto 38.
20 Art. 108 § 3, ultima frase, TFUE: «Lo Stato
membro interessato non può dare esecuzione alle
misure progettate prima che tale procedura abbia
condotto a una decisione finale».
21 V. le sentenze citate nelle note 18 e 19.
22 V. ad es. C. giust. UE, 20 ottobre 2011, C94/10, Danfoss A/S, Sauer-Danfoss ApS/Skatteministeriet - “Danfoss”, non ancora pubblicata, punto
33; C. giust. UE, 9 dicembre 2010, causa C-568/08,
Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, van Spijker Infrabouw BV, de Jonge Konstruktie
BV/Provincie Drenthe - “Combinatie Spijker Infrabouw”, in Racc. 2010, p. I-12655, punto 87.
espressione la corte indica la condizione,
perché sussista l’obbligo di risarcimento,
che allo Stato sia addebitabile una «violazione manifesta e grave (…) dei limiti posti al [suo] potere discrezionale»23. Per
quanto riguarda l’infrazione consistente
nell’erogazione di aiuti illegali, in assenza
di pronunce dei giudici dell’UE sul punto
merita di essere ricordata la posizione
della Commissione, ai sensi della quale la
violazione dell’art. 108 TFUE presenterebbe in linea di principio carattere grave
e manifesto. Alla base di questa affermazione sta l’assenza di margine discrezionale lasciato agli Stati membri nell’esecuzione degli obblighi di notifica e di sospensione degli aiuti24, oltre all’elevato
grado di chiarezza e di precisione della
norma dell’art. 108 TFUE25.
L’erogazione di aiuti illegali può
quindi apparire come uno dei casi nei
quali la semplice trasgressione del diritto
UE è sufficiente per accertare il carattere
grave e manifesto della violazione26. Tuttavia, non si può escludere che lo Stato
convenuto in un’azione di risarcimento
possa avanzare delle fondate eccezioni rispetto alla pretesa del singolo che si dichiara leso. Al riguardo possono entrare
in considerazione i fattori che la corte di
giustizia considera rilevanti per valutare
la gravità della violazione di diritto dell’UE, quali la complessità delle situazioni
che l’autorità statale ha affrontato e le difficoltà interpretative o applicative nel
caso concreto27.
Pare innegabile, in tale prospettiva,
che lo stesso termine “aiuto”, presente
nella norma in questione esprima una nozione giuridica che ben si può prestare a
valutazioni del tutto discordanti nei singoli casi. È molto frequente, infatti, che i
giudici dell’UE siano chiamati ad occuparsi di questioni che vertono proprio
sulla circostanza che un determinato
provvedimento statale abbia o meno natura di aiuto; parimenti, può pure essere
controverso che la misura in questione
debba o meno essere ricondotta ad una
delle varie esenzioni dall’obbligo di notifica previste dal diritto derivato dell’UE28.
Un eventuale errore, ad esempio, nella
qualificazione della misura come non
soggetta a notifica costituisce un errore di
diritto, del quale va valutato, come prevede in linea generale la corte di giustizia,
il carattere scusabile o meno29. In questa
valutazione occorre tener conto di tutte le
concrete circostanze del caso di specie30,
come l’esistenza di eventuali atti della
Commissione o giudizi della corte che
possono aver concorso all’errore dell’autorità statale.
23 C. giust. UE, “Brasserie du pêcheur e Factortame”, cit., punto 55.
24 Cfr. la Comunicazione della Commissione
cit., punto 47.
25 Sul requisito della chiarezza e precisione
della norma violata in relazione all’obbligo di risarcimento, v. ad es. C. giust. UE, 18 gennaio 2001,
causa C-150/99, Svenska Staten c. Stockholm
Lindöpark AB e Stockholm Lindöpark AB c. Svenska Staten - “Stockholm Lindöpark”, in Racc.
2001, p. I-493, punto 39.
26 Cfr. C. giust. UE, “Agm-Cos.Met”, cit.,
punto 81; “Köbler”, cit., punto 55.
27 Cfr. C. giust. UE, “Brasserie du pêcheur e
Factortame”, cit., punto 56.
28 La necessità di «chiarimento e migliore illustrazione del concetto di aiuti di Stato» è ammessa dalla stessa Commissione: v. Comunicazione Comm. COM(2012) 209 final, dell’8 maggio
2012, punto 23.
29 Per un caso, seppure non attinente agli aiuti
di Stato, in cui la corte ha considerato scusabile
l’errore dello Stato membro, a causa del carattere
“impreciso” e non univoco di una norma di diritto
dell’UE, in assenza di giurisprudenza e chiarimenti sul punto, v. C. giust. UE, 26 marzo 1996, C392/93, The Queen c. H.M. Treasury, ex parte British
Telecommunications plc - “British Telecommunications”, in Racc. 1996, p. I-1631, punto 43. La
Corte ha ad esempio considerato “non manifesto”
l’errore imputabile ad un giudice di ultima istanza
nella sentenza “Köbler”, cit., punto 126.
30 Cfr. C. giust. UE, 4 luglio 2000, C-424/97,
Salomone Haim c. Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein - “Haim”, in Racc. 2000, p. I-5123,
punto 42. Sul carattere manifesto della violazione
che può commettere il giudice nazionale nell’interpretare le norme dell’UE sugli aiuti di Stato, v.
C. giust. UE, “Traghetti del Mediterraneo”, cit.,
4. Il nesso di causalità diretta tra violazione e danno. – La scarsa fortuna dello
strumento del risarcimento in materia di
aiuti di Stato può probabilmente essere
imputata anche alle difficoltà che può
porre in concreto il requisito del nesso di
causalità diretto tra violazione del diritto
dell’UE e danno lamentato.
Mentre le prime due condizioni della
responsabilità degli Stati membri pongono questioni di natura prettamente giuridica, la sussistenza di un legame causale
diretto attiene in misura molto maggiore
a questioni di fatto, con possibili difficoltà di provare che il danno allegato deriva in modo diretto dalla condotta illegittima dello Stato. Per tale motivo, diverse
considerazioni attinenti a questo presupposto meritano di essere affrontate anche
sotto il profilo della prova (infra III).
Richiedere che il nesso causale sia
«sufficientemente diretto» restringe il novero delle persone che possono vantare
un danno risarcibile, escludendo i danni
che appaiano solo come lontane conseguenze della condotta statale31. Ad esempio, nel caso di un’azienda concorrente
del beneficiario di un aiuto illegale, poi
dichiarata insolvente, il creditore del concorrente che intendesse far valere la responsabilità dello Stato dovrebbe verosimilmente misurarsi nella causa con l’eccezione del carattere indiretto del danno
allegato. La condizione in esame risponde
quindi all’esigenza di circoscrivere l’obbligo di risarcimento, negando il fondamento di pretese risarcitorie in ordine a
qualsiasi danno che un soggetto possa lamentare32.
Emerge sotto questo profilo la differenza tra la sfera, più ampia, dei soggetti
che possono far valere in giudizio l’effetto
diretto dell’art. 108 § 3, e l’ambito soggettivo più limitato della tutela risarcitoria.
La concessione di un aiuto illegale comporta infatti la possibilità di chiedere l’invalidità dell’atto di erogazione dell’aiuto
illegale e di ordinare il recupero di quest’ultimo, ma non implica di per sé un diritto al risarcimento.
Nell’ipotesi (alla quale la corte di giustizia ha fatto prevalentemente cenno) in
cui l’azione risarcitoria sia proposta da un
operatore dello stesso settore del beneficiario, sull’attore incomberà l’onere di
provare che l’erogazione dell’aiuto illegale
ha comportato una distorsione della concorrenza con una conseguente lesione patrimoniale specificamente nei suoi confronti. La dimostrazione del nesso di causalità diretto può rivelarsi più ardua nel
caso in cui vi sia una pluralità di operatori nel settore di mercato interessato dall’aiuto33. In questo caso può risultare difficoltoso imputare ad un’unica causa (ossia l’aiuto illegale) il verificarsi di determinate circostanze pregiudizievoli per
uno dei concorrenti, che potrebbero derivare da varie concause quali le condotte
dei soggetti presenti. Tuttavia, la possibilità di rivendicare di aver subito un danno
non è riservata ai soli concorrenti di un
mercato oligopolistico34: pure nelle situazioni in cui il numero dei potenziali danneggiati sia indeterminato (come può accadere in un settore fitto di operatori)
non è escluso – al di là di eventuali difficoltà sul piano probatorio – che un singolo concorrente possa pretendere dallo
Stato il risarcimento dimostrando il nesso
di causalità diretto tra la violazione di
norme UE e la lesione della propria posizione concorrenziale.
Il carattere diretto del nesso causale è
oggetto di una valutazione rimessa al giudice nazionale35, che può ovviamente chiedere chiarimenti in via pregiudiziale alla
corte di giustizia. Nel giudizio interno può
inoltre assumere rilevanza una previa decisione della Commissione, sebbene in linea generale il giudice nazionale sia libero
di pronunciarsi a prescindere dalla pen-
31 Cfr., con riferimento alla responsabilità extracontrattuale dell’UE, C. giust. UE, 4 dicembre
1979, cause riunite 64/76 e altre, Dumortier freres
sa e altri c. Comunità economica europea - “Dumortier”, in Racc. 1982, p. 1733, punto 21.
32 Cfr. Concl. Kokott, 24 marzo 2011, causa C94/10, “Danfoss”, non ancora pubblicate, punto
33 Cfr. Concl. Tesauro, 19 settembre 1989,
causa C-142/87, Regno del Belgio c. Commissione
delle Comunità europee - “Tubemeuse”, in Racc.
1990, p. I-979, spec. a p. I-986.
34 Cfr. Concl. Kokott, 24 marzo 2011, causa
“Danfoss”, cit., punto 81, che svolge tale argomento richiamando “Brasserie du pêcheur e Factortame”, cit., punto 71.
35 Cfr. C. giust. UE, “Danfoss”, cit., punto 34;
C. giust. UE, “Brasserie du pêcheur e Factortame”, punto 65.
36 C. giust. UE, 11 luglio 1996, C-39/94, Syndicat français de l’Express international (SFEI) e altri c. La Poste e altri - “Sfei”, in Racc. 1996, p. I3547, punto 44; C. giust. UE, “Celf I”, cit., punto
denza di procedure di indagine in seno
alla UE36. Nel caso in cui la Commissione
abbia già esaminato la misura di aiuto illegale e abbia emanato una decisione negativa nel merito, può essere più semplice
dimostrare che l’aiuto ha avuto come effetto il verificarsi di una distorsione della
concorrenza. L’incompatibilità con il mercato interno accertata dalla Commissione
ai sensi dell’art. 107 TFUE implica infatti
una stima dell’attitudine della misura di
aiuto analizzata ad alterare le condizioni
della concorrenza nel mercato interno, e
quindi evidentemente ad incidere negativamente sui concorrenti.
Sarebbe però erroneo considerare che
la pretesa risarcitoria del concorrente derivi dalla previa decisione di incompatibilità della Commissione. Anche in questa
ipotesi, infatti, incombe pur sempre sull’attore l’onere di dimostrare nel giudizio
interno che la distorsione causata dall’illegittimità della condotta statale ha direttamente comportato una lesione patrimoniale ai suoi danni.
Anche nel diverso caso in cui la Commissione abbia emanato una decisione di
compatibilità in ordine ad aiuti illegali,
del resto, la corte di giustizia ha considerato come prospettabile un’azione risarcitoria da parte dei concorrenti37. È ben
vero che la valutazione positiva della
Commissione sta ad indicare che le misure di aiuto non sono idonee a creare un
pregiudizio alla concorrenza; tuttavia, il
vizio procedurale della mancata notifica è
di per sé atto a causare un danno ai concorrenti indipendentemente dalla successiva dichiarazione di compatibilità. In
questa ipotesi, i danni per i concorrenti
consistono, secondo la corte, nell’aver subito «prima del dovuto, gli effetti in termini di concorrenza di un aiuto compatibile»38. L’operatore che riceve un aiuto illegale può infatti godere di un indebito
alleviamento degli oneri normalmente
Anche l’individuazione dei danni da risarcire deve essere effettuata da parte del
giudice interno nell’ambito delle norme
nazionali relative alla responsabilità. Il diritto dell’UE pone la condizione che l’entità del risarcimento sia atta a ripristinare
la situazione che si sarebbe avuta in assenza della violazione e quindi che sia tale
da ricomprendere il danno emergente e il
“lucro cessante” (nonché gli interessi)39
direttamente causati dal mancato rispetto
delle norme sugli aiuti. Al riguardo, la
corte di giustizia ha costantemente affermato che qualora una legge nazionale
non ammettesse la risarcibilità del lucro
cessante, tale esclusione si porrebbe in
contrasto col diritto dell’UE, poiché potrebbe di fatto impedire la tutela effettiva
dei diritti dei singoli40.
La precisazione della corte dell’UE in
merito al lucro cessante è rilevante per il
tipo di lesione patrimoniale che potrebbe
37 C. giust. UE, “Celf I”, cit., punti da 50 a 55.
Cfr. C. giust. UE, “Transalpine”, cit., punto 56.
38 C. giust. UE, “Celf I”, cit., punto 50.
39 Cfr. C. giust. UE, “Brasserie du pêcheur e
Factortame”, cit., punto 87 e cfr. C. giust. UE, 13
luglio 2006, C-295/04 a C-298/04, Vincenzo Manfredi c. Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA, Antonio
Cannito c. Fondiaria Sai SpA e Nicolò Tricarico e
Pasqualina Murgolo c. Assitalia SpA - “Manfredi”,
in Racc. 2006, p. I-6619, punto 95.
40 C. giust. UE, “Agm-Cos.Met”, cit., punto 94;
C. giust. UE, 8 marzo 2001, C-397/98 e C-410/98,
Metallgesellschaft Ltd e altri, Hoechst AG e Hoechst
(UK) Ltd c. Commissioners of Inland Revenue e
HM Attorney General - “Metallgesellschaft”, in
Racc. 2001, p. I-1727, punto 91; C. giust. UE,
gravanti sulle imprese, specificamente
perché – ricevendo l’aiuto pubblico senza
attendere la decisione della Commissione
– può evitare di ricorrere ad un equivalente finanziamento sul mercato e di subirne i costi (ossia, in definitiva, di pagare
gli interessi sul finanziamento stesso).
Anche a voler condividere la prospettazione della corte, che identifica l’indebito
vantaggio concorrenziale con il mancato
pagamento degli interessi, tuttavia è evidente che pure in questo caso tale vantaggio non coincide automaticamente con i
danni che si possono domandare in giudizio. L’attore è tenuto anche nell’ipotesi qui
in esame a dimostrare di aver subito dalla
violazione imputabile allo Stato convenuto gli specifici danni diretti di cui
chiede il risarcimento.
DANNI RISARCIBILI NEI CONFRONTI DEI
CONCORRENTI, LA LORO PROVA E QUANTIFICAZIONE
più probabilmente lamentare il concorrente del beneficiario di un aiuto illegale.
Contro gli Stati che abbiano violato l’art.
108 § 3 è plausibile infatti che eventuali
azioni risarcitorie abbiano ad oggetto non
tanto le perdite patite (dato che l’aiuto è
erogato dallo Stato, ai sensi dell’art. 107
TFUE), quanto, più probabilmente, l’asserito mancato guadagno che gli attori alleghino di aver subito per l’alterazione delle
condizioni di concorrenza dovuta all’aiuto.
A questo riguardo, l’onere probatorio
incombente sull’attore può presentare rilevanti difficoltà non solo in ordine all’ammontare del danno, ma anche – e forse in
misura maggiore – in ordine al nesso di
causalità tra l’erogazione di un aiuto illegale e la specifica lesione patrimoniale
(ossia l’ipotetico mancato guadagno) di
cui si chiede il risarcimento. La prova di
questo danno sarà oggettivamente più facile qualora l’attore sostenga di aver perso
un’opportunità economica (si pensi al
caso di un appalto) per la maggiore competitività del beneficiario dovuta all’aiuto
illegale. Al centro della causa si porrà probabilmente la questione del nesso tra
l’aiuto ricevuto e la possibilità per il beneficiario di offrire delle condizioni contrattuali che non potevano essere praticate
dagli altri operatori, i quali non avevano
ricevuto un analogo sostegno pubblico41.
Qualora il giudice nazionale ritenesse sufficientemente provato tale nesso con la
perdita dell’affare, risulterebbe agevole dimostrare l’entità del danno risarcibile, che
dipenderà dal valore dell’opportunità
commerciale perduta.
Maggiori problemi probatori può porre l’ipotesi in cui l’attore lamenti che il
proprio svantaggio concorrenziale – rispetto a chi abbia ricevuto l’aiuto illegale –
si sia tradotto in una perdita di quote di
mercato, con conseguente riduzione del
volume di affari e dei profitti (o addirittura con il fallimento dell’impresa stessa)
rispetto ai risultati che ci si sarebbe potuti
attendere in assenza dell’aiuto. Il lucro
cessante direttamente causato dall’aiuto
illegale consiste in queste ipotesi nella variazione di reddito imputabile all’alterazione della concorrenza, a sua volta dovuta all’indebito godimento dell’aiuto da
parte di uno dei concorrenti. La prova del
danno in tal caso si può rivelare particolarmente difficoltosa, poiché richiede la
formulazione di ipotesi sulla possibile
evoluzione del mercato se l’aiuto non
fosse stato erogato, o se fosse stato erogato solo all’esito della valutazione della
Commissione europea. La difficoltà consiste nel valutare i comportamenti ipotetici
che le varie imprese concorrenti avrebbero potuto adottare in assenza dell’aiuto,
e nel verificare quale reddito le imprese
avrebbero potuto teoricamente conseguire
rispetto al reddito effettivo. Ad esempio,
l’attore potrà dimostrare che i beneficiari
dell’aiuto hanno potuto mantenere inalterati i prezzi di vendita, malgrado le condizioni generali del mercato avessero imposto agli operatori del settore un incremento dei prezzi, con conseguenti cambiamenti nelle rispettive quote di mercato.
Provare quest’ultima condizione implica anche che sia possibile escludere la
presenza di concause per la perdita di
profitti, quali l’arretratezza tecnologica o
errate strategie di marketing dell’attore. A
questa possibile linea di difesa dello Stato
convenuto, peraltro, è verosimile che l’attore possa a sua volta contrapporre l’osservazione per cui la maggiore efficienza
tecnologica o commerciale del beneficiario dell’aiuto illegale è stata dovuta proprio al fatto che quest’ultimo era stato indebitamente sgravato da alcuni dei costi
normalmente gravanti sulle imprese del
settore, e aveva quindi potuto disporre di
risorse maggiori da investire nello sviluppo tecnologico e commerciale dell’impresa.
Il complesso delle circostanze suscettibili di entrare in considerazione può
quindi essere molto ampio e sfumato, ed
è probabile che l’attore sottoponga all’autorità giudiziaria delle stime presuntive
del danno (che del resto la stessa Commissione considera rilevanti in questa
“Brasserie du pêcheur e Factortame”, cit., punto
41 Cfr. la Comunicazione della Commissione
cit. in nota n. 2, punto 49.
specifica fattispecie)42. A fronte degli argomenti contrapposti delle parti del processo, il giudice nazionale potrà essere indotto a chiedere un ausilio alla Commissione43, come quest’ultima suggerisce
nelle sue comunicazioni.
DANNI DERIVANTI DALLA MANCATA ESE-
CUZIONE DI UNA DECISIONE DI RECUPERO
La possibilità per i singoli di ottenere
una tutela di carattere risarcitorio si può
prospettare pure in ordine alla mancata o
tardiva esecuzione dell’obbligo di recupero di un aiuto illegale. Anche su questo
punto la corte di giustizia non ha avuto
modo di pronunciarsi specificamente, ma
la questione può essere inquadrata sulla
base dei principi elaborati nella giurisprudenza dell’UE in tema di responsabilità
Il mancato rispetto di una decisione
della Commissione che ordina di provvedere al recupero di un aiuto (ai sensi dell’art. 14 Reg. 659/1999) rappresenta un’infrazione al diritto dell’UE che si può prestare ad un facile accertamento. In relazione alla gravità di violazioni di questa
natura, inoltre, giova ricordare che la
corte è giunta di recente ad irrogare pesanti sanzioni pecuniarie a carico dello
Stato italiano per l’inadempimento di una
sentenza che disponeva il recupero di un
aiuto44. Il carattere manifesto della violazione risulta dal fatto che lo Stato è sostanzialmente privo di discrezionalità nell’esecuzione dell’obbligo di recupero, posto che l’unica giustificazione ammessa
per l’inadempimento consiste nell’impossibilità assoluta di eseguire correttamente
la decisione45.
L’idoneità dell’infrazione a cagionare
un danno ai singoli si può ravvisare nella
specifica finalità che è alla base della restituzione, ossia di eliminare i vantaggi di
cui i beneficiari hanno illegalmente go42 Ibidem, punto 51.
43 C. giust. UE, “Sfei”,
cit., punto 1 del dispo-
44 C. giust. UE, 17 novembre 2011, C-496/09,
Commissione europea c. Repubblica italiana “Commissione c. Italia”, non ancora pubblicata,
punto 60.
45 C. giust. UE, 5 maggio 2011, C-305/09, Commissione europea c. Repubblica italiana - “Com-
duto a scapito dei concorrenti46. Il mancato o tardivo recupero, in altri termini,
impedisce di ripristinare le condizioni anteriori all’illegittima erogazione dell’aiuto
e determina evidentemente il mantenimento di una condizione di concorrenza
alterata. Su questa base il concorrente, in
particolare, può fondare un’azione risarcitoria contro lo Stato membro e allegare
l’esistenza di un nesso causale diretto tra
mancato recupero e danni subiti.
Va infine menzionata l’ipotesi in cui lo
Stato non rispetti un’“ingiunzione provvisoria di recupero” di un aiuto illegale. Si
tratta di un caso sinora teorico, per la natura eccezionale, ai sensi del Reg. 659/
1999, dello strumento in considerazione.
L’interesse dell’ipotesi, peraltro, è data dal
fatto che il ricorso a questa peculiare misura cautelare è possibile solo se la Commissione valuti specificamente che sussiste “un grave rischio di danno consistente
e irreparabile ad un concorrente” (art.
11.2 Reg. 659/1999). Sicché, qualora uno
Stato violi un’ingiunzione di questo tipo
della Commissione e non provveda al recupero, un’eventuale azione risarcitoria
potrà essere fondata anche sulla previa
valutazione dei danni che la stessa Commissione aveva previsto come probabili e
imminenti per i concorrenti in caso di
mancata o tardiva restituzione degli aiuti
da parte del beneficiario.
IV. L’AZIONE
DEL BENEFICIARIO IN QUALITÀ DI DANNEGGIATO
Una diversa fattispecie di azione risarcitoria può ipotizzarsi nel caso in cui il
beneficiario di un aiuto illegale sia stato
obbligato a restituire quanto ricevuto, e
agisca in giudizio per far valere la responsabilità dello Stato per la violazione della
disciplina di diritto dell’UE sugli aiuti
di Stato, chiedendo il risarcimento del
missione c. Italia”, in Racc. 2011, p. I-3225, punti
32-34; C. giust. UE, 1 aprile 2004, C-99/02, Commissione delle Comunità europee c. Repubblica italiana - “Commissione c. Italia”, in Racc. 2004, p. I3353, punto 16.
46 C. giust. UE, 29 aprile 2004, C-277/00, Repubblica federale di Germania c. Commissione
delle Comunità europee - “Germania c. Commissione”, in Racc. 2004, p. I-3925, punto 75.
danno lamentato. Al riguardo, si deve notare preliminarmente che non sarebbe
corretto operare la quantificazione della
lesione patrimoniale direttamente derivante dalla restituzione considerandola di
per sé corrispondente all’ammontare dell’aiuto restituito: un’eventuale sentenza
che disponesse in tal senso si presterebbe
ad essere letta come un modo per aggirare l’obbligo di recupero (e potrebbe costituire a propria volta una violazione di
diritto dell’UE imputabile allo “Stato-giudice”)47. Anche in questo caso, quindi, l’azione di risarcimento richiede la prova
dei danni che siano diretta conseguenza
della condotta statale, che consisteranno
verosimilmente nelle conseguenze negative dirette sull’attività d’impresa del venir
meno dell’aiuto ricevuto.
In linea generale va osservato, peraltro,
che alla luce della giurisprudenza dell’UE
il beneficiario di un aiuto illegale che intendesse promuovere un’eventuale azione
di risarcimento si troverebbe in una posizione di sfavore. Con riguardo al primo
presupposto della responsabilità dello
Stato per violazione del diritto dell’UE,
che sopra si è ricordato, si deve sottolineare che il venir meno del vantaggio ricevuto con l’aiuto (restituito) non comporta
di per sé una lesione di un diritto riconosciuto dal diritto dell’UE, in quanto l’art.
107 TFUE non è preordinato a porre per i
singoli il diritto ad ottenere aiuti dagli
Stati membri. Né, del resto, l’art. 108
TFUE dispone alcun obbligo in capo agli
Stati di informare il beneficiario del carattere di aiuto della misura e dell’adempimento o meno degli obblighi di notifica e
In secondo luogo, la giurisprudenza
dell’UE (specificamente in merito all’obbligo di recuperare gli aiuti illegalmente
erogati) è molto restrittiva nel riconoscere
un affidamento meritevole di tutela in
capo a colui che abbia ricevuto un aiuto
in violazione del diritto dell’UE48. La corte
di giustizia considera infatti che rientra
nella normale diligenza dell’imprenditore
il compito di valutare la regolarità dell’aiuto che l’impresa può ricevere dallo
Stato: in questa prospettiva, un legittimo
affidamento sulla legittimità dell’erogazione può essere vantato solo una volta
che la Commissione abbia emanato una
decisione positiva49. Come la corte UE ha
precisato, rappresenta un rischio prevedibile per chi abbia beneficiato di un aiuto
illegale quello di essere assoggettato a un
ordine di recupero, nonché di subire le
conseguenze negative del recupero stesso
sull’attività dell’impresa50. Si noti, peraltro, che tali conseguenze negative (che secondo la corte sono prevedibili ed evitabili) corrispondono probabilmente al petitum in un’eventuale azione risarcitoria
Il beneficiario che agisca in giudizio
chiedendo il risarcimento dei danni subiti
per aver dovuto restituire l’aiuto ricevuto
deve quindi affrontare il gravoso onere di
dimostrare che nel caso di specie sussistono circostanze eccezionali – come ammesso dalla giurisprudenza dell’UE in
casi straordinari – che hanno determinato
il sorgere di un legittimo affidamento
sulla regolarità dell’aiuto51.
Alla domanda di risarcimento del beneficiario, comunque, è verosimile che lo
Stato convenuto opponga, oltre agli argo-
47 Cfr. Concl. Colomer, 28 aprile 2005, cause
riunite C-346/03 e C-529/03, Giuseppe Atzeni e altri, Marco Scalas e Renato Lilliu c. Regione autonoma della Sardegna - “Atzeni”, in Racc. 2006, p.
I-1883, punto 198. V. però un cenno operato dalla
corte alla diversa natura giuridica del risarcimento dei danni e degli aiuti di Stato (in merito
ad una fattispecie diversa da quella considerata
nel testo) in C. giust. UE, 27 settembre 1988,
cause riunite da 106 a 120/87, Asteris AE ed altri c.
Repubblica ellenica e Comunità economica europea - “Asteris”, in Racc. 1988, p. 5515, punti 23-24.
48 C. giust. UE, 23 febbraio 2006, “Atzeni”,
cit., punto 65; C. giust. UE, 20 marzo 1997, C24/95, Land Rheinland-Pfalz c. Alcan Deutschland
GmbH - “Alcan Deutschland”, in Racc. 1997, p. I1591, punto 25; v. anche, per quanto riguarda il
“beneficiario indiretto”: T. UE, 15 giugno 2010, T177/07, Mediaset SpA c. Commissione europea “Mediaset”, in Racc. 2010, p. II-2341, punto 177.
49 C. giust. UE, “Celf I”, cit., punto 67.
50 C. giust. UE, 15 febbraio 2005, C-148/04,
Unicredito Italiano SpA c. Agenzia delle Entrate,
Ufficio Genova 1 - “Unicredito italiano”, in Racc.
2005, p. I-11137, punti 109-110.
51 Cfr. C. giust. UE, 11 marzo 2010, C-1/09,
Centre d’exportation du livre français (CELF) e Ministre de la Culture et de la Communication c. Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE)
- “Celf II”, in Racc. 2011, p. I-2099, punto 41 ss.;
menti sopra indicati, anche l’argomento
in base al quale la condotta negligente
dello stesso attore ha determinato o contribuito alla realizzazione del danno. In
base ad un principio che la corte dell’UE
considera comune alla disciplina della responsabilità civile degli Stati membri, il
giudice nazionale potrebbe considerare
che la responsabilità dello Stato sia limitata nei confronti di chi si è reso corresponsabile della violazione accettando un
aiuto illegale, o addirittura che proprio
alla luce della condotta del percipiente
non sia ravvisabile il nesso eziologico diretto tra condotta statale e danno lamentato dal beneficiario52.
La sfera dei soggetti che possono agire
in giudizio per ottenere il risarcimento di
un danno derivante dalla violazione della
disciplina di diritto dell’UE sugli aiuti di
Stato non è limitata agli operatori del settore economico interessato dagli aiuti
(cioè ai soli concorrenti o al beneficiario),
ma è atta a ricomprendere anche soggetti
terzi. Nel caso specifico della violazione
della clausola di sospensione dell’art. 108
TFUE, i giudici nazionali sono tenuti a
«salvaguardare i diritti dei singoli» e a
«trarne tutte le conseguenze, conformemente al loro diritto nazionale»53, e
quindi anche a disporre il risarcimento a
favore di soggetti terzi rispetto ai beneficiari e che non lamentino l’alterazione
delle condizioni di concorrenza per l’erogazione di un aiuto illegale. Si può astrattamente ipotizzare ad esempio, con le ne-
cessarie cautele, il caso in cui i creditori
di un’impresa che abbia dovuto restituire
un aiuto illegale, e che per questo sia fallita, agiscano contro lo Stato per far valere la responsabilità delle autorità statali
per aver provocato l’insolvenza del beneficiario e la conseguente impossibilità
di ottenere la soddisfazione del loro credito54.
Sotto un diverso profilo, possono entrare in considerazione domande di rimborso di tributi riscossi in violazione del
diritto dell’UE in quanto parte integrante
di misure di aiuto illegale55. Non è escluso
che in questi casi il contribuente possa dimostrare di aver patito un danno che supera l’importo del tributo, e quindi che
possa agire per ottenere non solo il rimborso (facendo valere l’effetto diretto dell’art. 108 § 3 TFUE), ma anche il risarcimento del danno lamentato, stante il carattere cumulativo dei due rimedi56. Soprattutto, può entrare in gioco al riguardo
la giurisprudenza che riconosce che il pagamento di un tributo contrario al diritto
dell’UE può giustificare la richiesta di
condannare lo Stato a risarcire i danni
causati al contribuente, ad esempio perché il pagamento può aver comportato
per il contribuente stesso «una maggiorazione del prezzo dei prodotti e una diminuzione del volume delle vendite»57. In
questa prospettiva è possibile ipotizzare
che un’azione relativa alla violazione delle
norme sugli aiuti possa essere proposta
da soggetti che non operano nello stesso
settore in cui l’aiuto illegale è stato erogato, per ottenere il risarcimento di danni
che non siano connessi al vantaggio competitivo goduto dal beneficiario.
C. giust. UE, 24 novembre 1987, 223/85, RijnSchelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en
Scheepswerven NV c. Commissione - “Rsv”, in
Racc. 1987, p. 4617, punto 17.
52 C. giust. UE, “Brasserie du Pêcheur e Factortame”, cit., punto 85.
53 C. giust. UE, 13 gennaio 2005, C-174/02,
Streekgewest Westelijk Noord-Brabant c. Staatssecretaris van Financiën - “Streekgewest Westelijk
Noord-Brabant”, in Racc. 2005, p. I-85, punto 17.
54 Cfr. l’ultima frase Concl. Lenz, 21 novembre
1985, causa 52/84, Commissione delle Comunità
europee c. Regno del Belgio - “Commissione c. Belgio”, in Racc. 1986, p. 90.
55 C. giust. UE, “Streekgewest Westelijk NoordBrabant”, cit., punto 19. Sull’obbligo di rimborsare le imposte percepite in violazione dell’art.
108 § 3 TFUE v. C. giust. UE, cit., “Van Calster”, in
Racc. 2003, p. I-12249, punto 53.
56 V. supra, I. Sulla possibilità che una domanda di risarcimento di danni possa accompagnarsi ad una domanda di rimborso delle imposte
indebitamente versate v. C. giust. UE, “Danfoss”,
cit., punto 32.
57 C. giust. UE, 14 gennaio 1997, cause riunite
da C-192/95 a C-218/95, Société Comateb e altri c.
Directeur général des douanes et droits indirects “Comateb”, in Racc. 1997, p. I-165, punti 32-34.
V. AZIONI
RISARCITORIE IN MATERIA DI AIUTI
DA PARTE DI SOGGETTI TERZI
VI. IPOTESI
DI RESPONSABILITÀ CIVILE DEL
BENEFICIARIO DELL’AIUTO
La giurisprudenza della corte di giustizia in tema di responsabilità civile per
violazione del diritto dell’UE, che sopra si
è menzionata, ha ad oggetto specificamente la responsabilità degli Stati membri e non dei singoli. Si colloca quindi su
di un piano diverso l’ipotesi in cui un’azione risarcitoria sia intentata contro il
beneficiario, per i danni asseritamente
causati dall’illegale percezione di un aiuto
di Stato. La soluzione della questione richiede di verificare se il diritto dell’UE in
materia di aiuti ponga degli obblighi in
capo al beneficiario, la cui violazione potrebbe entrare in gioco in un’azione che lo
riguardi in qualità di convenuto.
Al riguardo, la corte di giustizia – la
quale da un lato afferma che l’art. 108 § 3
TFUE è preordinato a conferire diritti ai
singoli (in particolare ai concorrenti del
beneficiario) che possono essere fatti valere nei confronti dello Stato inadempiente (v. supra I.2) – d’altro lato nega che
da tale disposizione derivino obblighi in
capo al destinatario dell’aiuto ed esclude
che il fatto di aver accettato di ricevere un
aiuto illegale costituisca una violazione
del diritto dell’UE. Sulla base della considerazione che le norme in materia di aiuti
sono destinate agli Stati membri, la corte
non ammette che la responsabilità civile
del beneficiario possa fondarsi sul diritto
dell’UE58. Tuttavia, questa giurisprudenza
rimette al giudice nazionale la valutazione
della possibilità di fondare sulle norme
nazionali in tema di responsabilità civile
una condanna al risarcimento dell’«operatore economico che accetta un sostegno illegittimo idoneo a provocare un danno ad
altri operatori economici»59. In tale prospettiva, sembra che si possa ravvisare
una fattispecie di concorrenza sleale nella
condotta del soggetto che non ha verificato se l’aiuto ricevuto sia stato debitamente notificato alla Commissione60.
58 C. giust. UE, “Sfei”, cit., punti 72-76.
59 Ibidem, punto 74.
60 Cfr. Cass., sez. I, 19 aprile 2000, n. 5087,
Traghetti del Mediterraneo c. Soc. Tirrenia navig., in
Giust. civ. Mass., 2000, p. 849, che non considerò
Si tenga presente, a questo proposito,
che l’eventuale condanna al risarcimento
presuppone nel diritto italiano che sia
provata in giudizio la colpa (o il dolo) del
convenuto (art. 2600 c.c.): il giudice nazionale dovrà quindi considerare che il
beneficiario conosceva l’illegalità dell’aiuto o che la normale diligenza gli
avrebbe imposto di esserne a conoscenza.
Sul punto, il giudice non è tenuto comunque ad adottare come parametro lo standard di diligenza richiesto al beneficiario
dalla corte di giustizia (v. supra, IV), posto
che si verte in questo caso su di una questione di responsabilità ai sensi del diritto
italiano e non del diritto dell’UE.
del beneficiario è stato normalmente oggetto di esame nella limitata e consueta
prospettiva della percezione di un aiuto illegale. Sembra però opportuno, nell’affrontare il tema delle condotte riferibili al
destinatario degli aiuti, prendere in considerazione anche la fattispecie dell’“utilizzo abusivo” di aiuti dichiarati compatibili, che è prevista dal regolamento generale di procedura (Reg. 659/1999). Questa
ipotesi si può verificare nel caso in cui gli
aiuti siano “utilizzati dal beneficiario in
violazione di una decisione” della Commissione (art. 1 lett. g), ossia di una decisione condizionale, o di non sollevare
obiezioni, o di una decisione positiva. All’attuazione abusiva può far seguito – analogamente a quanto avviene in ordine agli
aiuti illegali – l’apertura del procedimento
di indagine formale della Commissione
nei confronti dello Stato e l’eventuale ordine di recupero (art. 16 Reg. cit.). Sul
piano interno, se l’attuazione abusiva sia
imputabile all’autorità statale può discenderne l’accertamento della responsabilità
civile dello Stato secondo i principi della
giurisprudenza dell’UE che si sono esaminati.
Qualora l’abuso sia da attribuire strettamente al comportamento del beneficiario, sembra possibile che quest’ultimo sia
sussistente nel caso di specie una condotta di concorrenza sleale in capo al beneficiario dell’aiuto
(che la Cass., riteneva legittimo, nel caso di specie),
ma non escluse in linea di principio la possibilità
di configurare un illecito di questa natura.
quei danni che risultino l’effetto della
condotta medesima (dolosa o colposa).
La pretesa al risarcimento, nel caso in
considerazione, può essere rivolta sia nei
confronti del beneficiario che nei confronti dello Stato membro, qualora l’attore imputi a quest’ultimo la mancata vigilanza in merito alle modalità di utilizzo
dell’aiuto previste dalla decisione della
convenuto in giudizio in un’azione risarcitoria, per “l’utilizzo abusivo” dell’aiuto
rispetto a quanto previsto nella decisione
della Commissione. La previa valutazione, contenuta nell’originaria decisione
positiva della Commissione, con la quale
quest’ultima considerava l’aiuto inidoneo
a causare danni alla concorrenza non può
evidentemente valere per forme differenti
di attuazione dell’aiuto stesso, qualora se
ne dimostrino gli effetti negativi per altri
operatori economici. Chiaramente, in
questa ipotesi l’eventuale azione può
avere maggiori possibilità di accoglimento nel caso in cui sia preceduta da
una decisione con cui la Commissione –
in seguito ad una procedura di indagine
ai sensi dell’art. 16 Reg. 659/1999 – abbia
accertato che l’abuso si è effettivamente
verificato61.
Nella fattispecie in esame, comunque,
non sembra che al beneficiario si possa
imputare direttamente una violazione del
diritto dell’UE (posto che a ciò si oppone
la considerazione formale che la decisione violata è destinata allo Stato). La
condotta contestata al convenuto potrebbe invece configurare un’ipotesi di concorrenza sleale ai sensi del diritto interno,
con conseguente condanna a risarcire
L. DANIELE, «Private enforcement in materia
di aiuti di Stato e ruolo dei giudici nazionali: la
nuova Comunicazione della Commissione europea», in La “modernizzazione” della disciplina
sugli aiuti di Stato, (a cura di) C. SCHEPISI, Torino, 2011, p. 159 ss.; F. FERRARO, «Risarcimento dei danni e aiuti di Stato alle imprese:
recenti sviluppi», in St. int. eur., 2010, p. 143
ss.; ID., La responsabilità risarcitoria degli Stati
per violazione del diritto dell’Unione, 2ª ed., Milano, 2012, p. 247 ss.; O. PORCHIA, Il procedimento di controllo degli aiuti pubblici alle imprese, Padova, 2001, p. 203 ss.; C. SCHEPISI,
Aiuti di Stato e tutela giurisdizionale, Torino,
2012, p. 261 ss.; G. STROZZI, Il diritto dell’Unione europea, parte speciale, 3ª ed., Torino, 2010,
p. 407 ss.
61 Questa decisione deve essere notificata al
soggetto autore della denuncia, che può coinci-
dere col soggetto interessato a promuovere un’azione di risarcimento; art. 20.2 Reg. n. 659/1999.
Voce 061/2013 del dizionario sistematico del diritto della concorrenza
TITOLO: Il risarcimento dei danni per la violazione delle norme in materia di aiuti di Stato (Diritto UE) SINOSSI: La Voce è dedicata alla possibilità che la violazione della disciplina di diritto dell'UE sugli aiuti alle imprese dia luogo ad azioni risarcitorie contro lo Stato membro responsabile. Le varie ipotesi sono vagliate alla luce di quanto statuito nella giurisprudenza della Corte di giustizia, che presenta un'importanza centrale a questo riguardo a partire dalla famosa sentenza Francovich. In questa prospettiva, la Voce analizza la possibilità che, con specifico riguardo alla violazioni inerenti alle norme sugli aiuti, sussistano le condizioni per il sorgere della responsabilità civile di uno Stato membro: in particolare per la violazione dell'obbligo di sospensione posto dall'art. 108.3 TFUE, o per la mancata (o tardiva) esecuzione dell'obbligo di recupero. Autore voce 061/2013: Francesco Bestagno © Copyright 2013