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Timestamp: 2019-04-21 16:32:52+00:00
Document Index: 45223539

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 16", "l'article 24", "l'article 1", "l'article 16", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

I Classifications des actes administratifs unilatéraux
1) Distinction entre actes règlementaires, unilatéraux et particuliers
L'acte règlementaire n'est qu'une catégorie d'actes unilatéraux des autorités publiques. Il est général et impersonnel (désignation abstraite ou implicite); peu importe que ce soit une situation unique visée tant que la situation vise un nombre de personne indéfini (ex: l'acte chargeant le Premier ministre d'une fonction, bien qu'un seul Premier ministre soit visé, vise un nombre indéfini de titulaires de la fonction donc est règlementaire). En ce sens, même si la différence en pratique n'est pas si simple, il se distingue de l'acte non-règlementaire, lui même divisé en deux catégories: l'acte individuel (qui s'oppose principalement à l'acte règlementaire) et l'acte particulier (un intermédiaire). L'acte individuel vise nommément des personnes et des fonctions quand bien même l'acte individuel serait collectif (ex: l'acte chargeant F. Fillon d'une fonction est un acte individuel; mais même si une liste longue de personnes est concernée, il reste individuel tant qu'elles sont nommés personnellement). L'acte particulier relève en partie de l'un ou de l'autre; globalement ils vont appliquer à un cas d'espèce une réglementation, réglementation qui ne s'en trouve pas modifiée. Ce sera aussi ceux dont les destinataires peuvent être des individus mais pris sous une qualité unique ou une opération unique. Ce sera par exemple une décision interdisant la diffusion d'un film en particulier. On a également l'exemple-type: la déclaration d'utilité publique préalable à l'expropriation. Le classement dans une des trois catégories est très casuistique. Ainsi le Conseil d'Etat, et notamment un Commissaire du Gouvernement, a pu considérer qu'un acte du PM refusant de notifier à Bruxelles une aide susceptible d'être considérée comme aide d'Etat, qui à première vue n'est pas règlementaire car il a la particularité de ne désigner qu'une catégorie d'entreprise, pourrait l'être quand même en raison de la « plasticité de la notion » de règlement (CE « Comité national des interprofessions des vins à appellation d'origine » 7 nov 2008). La distinction a une certaine importance, notamment le fait que l'acte règlementaire pourra faire l'objet d'une exception d'illégalité.
2) Distinction entre actes créateurs de droits et non-créateurs de droits
Les actes règlementaires et particuliers ne créent jamais de droits (on dira plus souvent qu'ils créent du droit); la classification ne concerne donc que l'acte individuel. Il n'y a pas de critère de distinction, c'est casuistique Ex: Le permis de construire est créateur de droit mais pas l'autorisation de police; ex: Alors que sont des actes créateurs de droits les nominations/promotion de la fonction publique, ce n'est pas le cas de celles aux emplois supérieurs à la discrétion du Gouvernement. Parfois ce n'est pas évident. Ex: un avantage financier accordé alors que l'autorité publique avait l'obligation de le refuser est une décision créatrice de droit (CE « Soulier » 6 nov. 2002) ce qui remet à la fois en cause l'ancienne distinction entre les décisions pécuniaires (autrefois jamais créatrices de droit) et non-pécuniaires, et la distinction entre les actes accordés dans l'exercice d'une compétence liée (autrefois non-créateurs de droits) et ceux pris à la suite d'une appréciation discrétionnaire (autrefois créateurs de droits). Parmi ceux qui créent des droits, on distingue des droits acquis (intangibles pour le passé et pour l'avenir) et les droits précaires pouvant être remis en cause si, en cas de changement de circonstance, ce qui avait permis leur création n'existe plus.
3) Distinction entre décisions expresses et décisions implicites
Le silence de l'Administration au bout de deux mois (Loi DCRA) vaut en principe rejet (qui ne dit mot pendant plus de deux mois refuse). Parfois le silence de deux mois va valoir acceptation (la loi DCRA renvoi à un décret en Conseil d'Etat). Dans les deux cas, la durée de deux mois est très variable: les délais peuvent changer si la complexité ou l'urgence de la procédure l'exigent (un décret en Conseil d'Etat peut les rallonger, parfois à plusieurs années).
II L'élaboration de l'acte unilatéral
Analyse de l'acte. D'un point de vue restrictif c'est la norme elle-même; mais d'un point de vue large c'est une opération normatrice en 7 éléments: son contenu, son auteur, sa procédure (opérations de préparation et d'entrée en vigueur), la forme (présentation, mentions, indications, motivations), les motifs (il y aura des raisons de faits mais aussi des raisons de droit rendant l'acte nécessaire ou possible), le mobile (ce que vise l'auteur de l'acte) et les coordonnées spatio-temporelles même si aucune règle ne les régit (le lieu est indifférent; le moment permet certes de fixer un point pour apprécier le droit et les faits mais n'est régit que par des règles de compétences ou de procédures). Les règles s'imposant à l'administration et contrôlées par le juge se distinguent en deux blocs.
Définition. C'est tout ce qui concerne l'auteur de l'acte, sa procédure et sa forme: ce qui touche à la façon dont s'est décidé.
1) Les règles relatives à l'auteur de l'acte
Il faut une habilitation: une compétence (dimension matérielle à savoir l'objet, et dimension personnelle à savoir les auteurs de la compétence; parfois elle sera liée, parfois il y a pouvoir discrétionnaire [Voir premier semestre]). En vertu d'un parallélisme des formes, l'autorité compétente pour prendre une décision l'est pour la modifier/abroger.
Mais la compétence peut être déléguée:
- il s'agira soit une délégation de pouvoir (instrument de la politique de déconcentration, c'est consentir à une autorité désignée abstraitement, à une fonction, un transfert juridique de compétence: le délégataire prend en son nom des actes situés dans sa hiérarchie, l'auteur de la délégation est entièrement dessaisi)
- soit d'une délégation de signature (Le délégant reste titulaire de la compétence et peut l'exercer à tout moment; on ne fait que déléguer une signature à une autorité nominativement désignée). D'où le problème: la délégation de signature doit disparaître après un changement de délégant ou de délégataire. C'est pourquoi un décret de 2005 a prévu une exception: le changement de ministre ne met plus fin aux délégations de signatures dont les hauts fonctionnaires du ministère sont de plein droit titulaires.
2) Les règles relatives à la procédure précédant l'acte
a) Les procédures consultatives. Ces règles régissent les organismes consultatifs et leur consultation.
Soit l'avis est spontané (consultation facultative, avis facultatif) et l'autorité a une liberté totale de décision.
Si l'avis est simple (consultation obligatoire, avis facultatif) et il y a vice de procédure en cas de non-consultation mais vice de compétence si l'administration se sent liée par l'avis alors qu'elle ne devrait pas (= elle a un pouvoir discrétionnaire). Il faut distinguer:
- Pour les avis obligatoires du CE, ce dernier (saisi d'un REP sur la question) estime qu'il n'y a pas d'intermédiaire: soit on adopte le texte initial, soit le projet refait par le CE (très strict).
- Quant au CC (saisi d'un projet de loi), il considère que la consultation du CE doit avoir porté sur « l'ensemble des questions posées par le texte adopté par le CM » (pour un projet de loi seulement; le CE n'applique pas cette règle pour le reste). En revanche pour le reste il suffira donc, selon la JP, que la consultation ait porté sur « l'ensemble du problème »: il y a une souplesse dans les corrections à ajouter tant qu'il n'y a pas question nouvelle (quelles sont les limites? Ce n'est pas évident; par ex on considère qu'un organisme consulté l'est nécessairement sur l'application dans le temps d'une règle, et donc que cette dernière n'est jamais une question nouvelle [Cet exemple est issu d'une jurisprudence du CE, jurisprudence dont un arrêt d'espèce a été donné à l'examen de ma promotion avec des questions sur les différentes jurisprudences et sur cette notion de "question nouvelle". Cela montre à quel point M. Chrétien attend parfois des réponses très brèves, mais en même temps très précises. Une ou deux phrases suffisaient à avoir tous les points pour les étudiants n'ayant pas fait d'impasse]).
Enfin, soit l'avis est conforme (consultation obligatoire, avis obligatoire) et le juge y voit une co-décision: il y a vice de procédure (mais cela reste très rare).
A noter que l'article 16 de la loi du 17 mai 2011 prévoit, pour l'édiction d'actes règlementaires, la possibilité de remplacer les consultations obligatoires par une « consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées » (ex: la MAJ du Guide de bonne pratique des MP).
b) La procédure contradictoire. Sont tout d'abord consacrés les Droits de la défense: d'abord à propos de sanctions (CE « Dame Veuve Trompier Gravier » 1944) avant de devenir un PGD (CE « Aramu » 1945). Cela reste une obligation légère pour l'Administration. C'est pourquoi pour les décisions individuelles devant être motivées (obligation par la loi du 11 juillet 1979), l'article 24 de la loi DCRA prévoit une procédure contradictoire plus stricte sauf si c'est sur demande: il faut que la personne ait été mise à même de prononcer des observations écrites (ou orales sur demande).
c) Diverses règles d'amélioration des procédures. Ex: toute demande fait l'objet d'un accusé de réception (qui selon un décret de 1983 devait notamment mentionner les délais et voies de recours); ex: l'autorité incompétente saisie doit transmettre à l'autorité compétente. A côté de ça, tend à se mettre en place une « administration à accès pluriels »: l'accès traditionnel mais aussi les télé-procédures.
3) Les règles relatives à la forme
Le Droit Administratif n'est pas formaliste (cherche à éviter les motifs d'annulation multiples). Par exemple le visa (mention sur les actes des antécédents = normes appliquées + actes de procédures) n'est jamais obligatoire, sa mention n'est qu'un usage. Ainsi, d'une part l'erreur dans le visa n'entraine pas d'irrégularité, et d'autre part le visa ne qualifie pas l'acte (CE « Frampar » 1960: malgré le visa d'un texte de police judiciaire, il y a là acte de police administrative). On privilégie le fonds sur la forme; mais cette dernière n'est pas négligeable.
a) Le contreseing ministériel. C'est les articles 19 et 22 de la Constitution.
b) L'obligation de signature des actes par leur auteur.
c) L'obligation de motivation de certains actes. C'est essentiellement la loi du 11 juillet 1979 (ne remettant pas en cause, selon le CE, le principe de non-motivation hors les cas prévus par la loi; mais il est vrai qu'avant 1979 le droit positif considérait qu'il y avait absence d'obligation de motiver hors rares exceptions textuelles, aujourd'hui c'est plus courant) ainsi que des jurisprudences et autres textes. Si l'on s'en tient à la loi, il y a, article 1er, obligation de motiver les décisions individuelles défavorables (= restreignant les libertés publiques ou constituant une mesure de police, infligeant une sanction, subordonnant la délivrance d'autorisation à des conditions restrictives, retirant ou abrogeant une décision créatrice de droit, imposant une forclusion ou une déchéance, refusant un avantage constituant un droit, depuis 1986 le refus d'autorisation) et, article 2, les décisions individuelles positives ou négatives qui dérogent aux règles générales fixées par les lois et règlements (car si on s'en tenait à l'article 1 et donc aux décisions défavorables, cela exclue celles qui sont favorables au bénéficiaire mais défavorables aux tiers). La loi prévoit, articles 4 et 5, 3 exceptions: si les motifs concernent des faits couverts par le secret (limite définitive), s'il y a urgence absolue ou si c'est une décision implicite (limites momentanées: peut exiger une motivation dans le délai de recours contentieux). Sont bien sur exclus a contrario par les articles 1 et 2 les actes règlementaires ou particuliers.
C'est tout ce qui concerne le contenu, les motifs et le but de l'acte.
a) Le contenu. L'acte doit respecter l'ordonnancement juridique.
b) Les motifs. Ce sont les conditions de fond, les motifs subjectifs (mais pas les mobiles!). L'acte a toujours une base légale (des motifs de droit). En revanche l'existence de motifs de faits n'est pas toujours exigée: si les actes non-règlementaires sont souvent conditionnés, c'est rarement le cas pour les actes règlementaires (certes le Gouvernement a ses raisons, mais l'existence de faits déterminés n'est pas exigée). C'est une manifestation de la distinction entre compétence liée et pouvoir discrétionnaire. S'il y a compétence liée, ce sera soit une obligation, soit une autorisation de prendre l'acte. Il faudra alors examiner la matérialité des faits puis effectuer leur qualification juridique pour savoir s'il y a obligation ou permission d'agir.
c) Le but. L'acte doit toujours être établi dans l'intérêt général et non pour des préoccupations d'ordre privé. Il s'agira soit de règles d'assignation de buts spécifiques qui vont en quelque sorte préciser l'intérêt général (ex: éviter une atteinte à la salubrité), soit de règles d'exclusions de buts qui ne sont jamais que l'expression des possibles violations de l'intérêt général (ex: la police).
III L'exécution de l'acte unilatéral
A) L'entrée en vigueur de l'acte.
a) L'opposabilité de l'acte: publicité nécessaire. C'est la publicité qui marque l'entrée en vigueur et le caractère obligatoire de l'acte, ainsi que le point de départ du délai de REP (mais il faut parfois d'autres modalités: ex: pour le code de la route, la norme n'est applicable que par la publicité « de terrain »). Plus précisément pour les actes individuels il faudra une notification au destinataire (mais parfois il y aura aussi une publication pour les tiers intéressés; ex: le permis de construire). Mais en vérité la notification ne sert qu'à imposer des obligations: ainsi une décision favorable entrera en vigueur dès sa signature. Pour les actes règlementaires et particuliers, il faudra une publication ou affichage, l'Administration étant très souvent libre de choisir la publicité. Ex: Parfois il faudra publier au JO (Ordonnance du 20 février 2004: les décrets, ordonnances et cas prévus par la loi; la publication étant assurée « sur papier et sous une forme électronique de manière permanente et gratuite ». L'acte entre alors en vigueur au lendemain de sa publication sauf s'il fixe une autre date (Art 1er Code civil). Si la publicité est insuffisante, l'acte n'est pas pour autant susceptible d'être annulé pour irrégularité pour cela car de toute façon il n'est ni opposable à l'administré, ni protégé par un délai de prescription.
b) Existence de l'acte avant son entrée en vigueur. L'acte existe déjà entre sa signature et sa publicité: on apprécie sa régularité à sa date de signature, il est invocable par ses destinataires, si c'est une décision individuelle elle est créatrice de droits dès sa signature, si c'est un règlement il peut déjà servir de fondement à d'autres actes, l'acte peut déjà faire l'objet d'un REP.
c) Principe de non-rétroactivité. Son entrée en vigueur est non-rétroactive (C'est un PGD: CE 25 janvier 1948 « Société du Journal l'Aurore ») sauf si exceptions législatives, si les nécessités de l'action administrative le justifient car il était impossible d'agir autrement, ou s'il faut tirer les conséquences d'une annulation juridictionnelle ou d'un retrait par l'administration.
B) La sortie en vigueur de l'acte
Généralités. Le plus souvent l'acte disparaît parce qu'il cesse de produire ses effets (ex: permis de construire pour deux ans). Il y aura aussi la disparition juridictionnelle: l'annulation (dont les effets peuvent être modulés: JP AC! De 2004) et la déclaration d'inexistence (le juge constate l'irrégularité particulièrement grave et par jugement constatif déclare la disparition rétroactive de l'acte). Il y aura deux cas particulier où cela résultera d'un autre acte distinct. Sont en jeu deux principes antagonistes: la légalité (si l'acte est régulier on n'a pas de raison de le faire disparaître, alors que l'acte irrégulier devrait disparaître avant même la décision du juge) et la sécurité juridique (si l'acte ne crée pas de droits rien ne s'oppose à sa sortie de vigueur; si il crée des droits, cela revient à en retirer à l'administré). La jurisprudence tente de concilier ces deux principes, ce qui posera notamment problème lorsque l'acte est à la fois irrégulier et créateur de droit.
A l'instar d'une annulation jurisprudentielle, la décision fait disparaître l'acte rétroactivement.
a) Acte non-créateur de droits régulier ou irrégulier. Il peut toujours être retiré étant donné que la sécurité juridique ne s'y oppose pas, elle n'est pas en jeu (sauf exceptions, notamment les règlements devenus définitifs si leur application a fait naître des droits).
b) Acte créateur de droits régulier. Il ne peut pas en principe être retiré car la légalité ne s'oppose pas alors que la sécurité juridique oui (exceptions: législatives, à la demande du bénéficiaire et ne porte pas atteinte aux droits des tiers, imposé si on tire les conséquences d'une annulation jurisprudentielle).
c) Acte créateur de droits irrégulier: la jurisprudence antérieure. La légalité et la sécurité juridique sont en jeu de manière égale. On considérait traditionnellement qu'il pouvait être retiré sous deux conditions: il devait être irrégulier d'une part, et le retrait devant intervenir tant que la décision n'était pas définitive: dans le délai de 2 mois à compter de la notification ou publication ou tant que le juge n'a pas statué s'il est saisi, c'est-à-dire le délai du recours contentieux (CE « Dame Cachet » 3 novembre 1922). Tant que le juge peut annuler, l'administration peut retirer. La décision en elle-même pouvait paraître équilibrée; mais en ce qu'elle impliquait ce n'était pas le cas, et le droit positif a du évoluer..
d) Décision implicite créatrice de droits irrégulière. S'agissant des décisions implicites d'acceptation, la JP Dame Cachet a posé problème: en l'absence de publicité pour les tiers, le recours est toujours possible, et a fortiori le retrait (car le délai de recours débute au jour de la publication). La JP a alors favorisé un maximum la sécurité juridique: le retrait de ces décisions lorsqu'aucun texte n'organisait leur publicité au profit des tiers n'est jamais possible car l'administration est dessaisie (CE « Sieur Eve » 14 novembre 1969). Mais la JP Eve ne s'appliquait pas en cas de publicité (retour à la JP Dame cachet: CE « Epoux Roulin » 1999) ou de recours hiérarchique obligatoire prévu par un texte.
Ce fut modifié par la loi DCRA du 12 avril 2000: son article 23 renvoie à la JP Dame Cachet: un retrait est possible pendant 2 mois à compter des mesures d'informations des tiers s'il y en a (comme le recours contentieux), et pendant la durée de l'instance si le juge est saisi. Mais elle apporte une innovation: en l'absence de mesure d'information des tiers, le retrait reste possible dans les 2 mois à compter de la décision. Les deux principes sont équilibrés.
Pour les décisions implicites de rejet, même après le revirement Ternon (infra), la JP Dame Cachet demeure: elle peut être retirée, si elle est illégale, dans le délai du recours contentieux (CE « SAS Kaefer Wanner » 2007).
e) Décision explicite créatrice de droits irrégulière. La logique de symétrie des délais de Dame Cachet a conduit à des décisions sources d'une grande insécurité juridique au profit du principe de légalité. En effet pour les décisions devant être à la fois notifiées et publiées, l'absence d'une des deux laissait le recours ouvert au delà de deux mois pour certaines personnes, et a fortiori le retrait restait possible (CE « Ville de Bagneux » 6 mai 1966); en l'espèce un permis de construire pouvait être retiré car il avait et notifié et non publié, le recours des tiers restait possible (l'administration se prévaut ici de sa propre turpitude).
Puis on a évolué en faveur de la sécurité juridique (notamment dès 1969 avec Sieur Eve où on s'est détaché de Dame Cachet) en empêchant l'administration de se prévaloir du fait qu'elle n'ait pas mentionné les voies et délais de recours dans sa notification (ce qui en vertu d'un décret de 1983 visant à augmenter la sécurité juridique des administrés était nécessaire pour que le délai de recours contentieux commence à courir) pour retirer une décision au delà de deux mois (CE « Mme de Laubier » 24 octobre 1997). En évitant les effets pervers donnés au décret par la JP Dame cachet, on évite au décret de 1983 de se retourner contre l'administré du fait de la turpitude de l'administration (règle "nemo auditur"). On tend vers un équilibre entre des positions jurisprudentielles extrêmes comme Eve et Ville de Bagneux.
Aujourd'hui le droit positif est le suivant: « sous réserve de dispositions législatives ou règlementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droit, si elle est illégale, que dans le délai de 4 mois suivant le prise de cette décision » (CE « M. Ternon » 26 octobre 2001). On dissocie les délais: on a un délai de 4 mois à compter de la décision (et non de la notification; CE « Société Bretim » 2007) n'empêchant pas le délai de recours de rester ouvert en cas d'absence de publicité. C'est la continuité de Mme de Laubier: on fait prévaloir la sécurité juridique (mais c'est plus équilibré que Sieur Eve). On peut tout de même noter les exceptions: si le retrait est sollicité par le bénéficiaire et qu'il n'y a pas atteinte aux droits des tiers il y a retrait possible au delà de 4 mois et même pour les décisions illégales; pour le reste on a les exceptions législatives, règlementaires voire communautaires.
f) Bilan. C'est très complexe. Pourquoi a-t-on des délais différents selon que la décision soit explicite ou implicite? Le délai de 4 mois pour les explicites (alors que le CG n'en voulait que 2) s'explique par une volonté de s'écarter du délai de recours contentieux, alors que le délai des décisions implicites (parfois trop court car l'irrégularité apparaît tardivement) semble renouer avec Dame Cachet en le rapprochant du délai de recours contentieux. Par ailleurs les bénéficiaires des décisions implicites sont tributaires d'un retrait dans les deux mois et éventuellement sans délai si un recours est formé par un tiers même s'l est irrecevable. En outre la loi DCRA ne règle pas les conséquences d'un recours gracieux ou hiérarchique: la faculté de retrait est-elle prolongée? Enfin, on a le problème des décisions implicites de rejet qui dépendent toujours de Dame Cachet.
g) Les solutions envisageables pour une refonte du dispositif actuel. M. Philippe Collière propose trois alternatives: D'une part on pourrait radicalement s'écarter de toute faculté de retrait possible: l'administration n'a pas le même office que le juge; mais cela renforcerait l'engorgement de la justice et il faudrait alors prolonger les délais de recours. D'autre part on pourrait simplement exiger le retrait dans un « délai raisonnable »; mais les différences de délais substitueront en pratique et le nombre de recours serait augmenté. Enfin, on pourrait envisager poser un délai de retrait de droit commun, par exemple de trois mois, à compter de la décision, et qui ne serait prolongé que par un texte (national ou communautaire) ou une demande du bénéficiaire.
2) L'abrogation
C'est un acte mettant fin à une décision antérieure pour l'avenir. La distinction entre actes créant ou non des droits sera surtout remplacée par celle des actes ou non règlementaires car avec l'abrogation on tombe sur un principe jurisprudentiel: Pas de droit acquis au maintien d'une réglementation (l'administré ne peut exiger le maintien d'un règlement).
a) Autorisation d'abroger.
- Décision non-créatrice de droit (= règlements + acte non-règlementaires non-créateurs de droit).
Elle pourra toujours être abrogée même régulière étant donné que la sécurité juridique ne s'y oppose pas, elle n'est pas en jeu. Ce sera moyennant, pour les règlements, les mesures transitoires accompagnée par le PR qu'impliquent une réglementation nouvelle: JP KPMG et Mme Lacroix 2006.
- Décision créatrice de droits (= individuelle créatrice de droit).
Elle ne peut l'être que dans les conditions de la JP Ternon (CE "Coulibaly" 2009) ce qui renvoie à la nécessité d'un acte explicite et irrégulier. Il y aura des exceptions à ces conditions de la JP Ternon; beaucoup sont législatives/règlementaires mais mêmes jurisprudentielles (ex: la condition pour obtenir un avantage financier n'était pas remplie mais l'irrégularité fut découverte au dela du délai CE « Soulier » 2002).
b) Obligation d'abroger.
L'obligation d'abroger n'existe jamais pour un acte créateur de droits (la sécurité juridique s'y oppose). Ne sont concernés que les actes non créateurs de droits c'est-à-dire tous les règlements et les actes individuels non-créateurs de droits.
- Obligation d'abroger un règlement.
Si un règlement est irrégulier (certes on a toujours le droit d'abroger, mais ici l'irrégularité fait de l'autorisation une obligation), la jurisprudence était traditionnellement complexe: il s'agissait d'une jurisprudence "despujol" qui distinguait les réglements irréguliers par suite d'un changement de circonstances et les réglements irréguliers ab initio (dés leur création).
L'article 3 du décret du 28 novembre 1983 met fin à la distinction. Le CE en fera un PGD (même si il ne parle que de principe): désormais, « l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances postérieures de droit ou de fait » (CE « Société Alitalia » 3 février 1989). Est affirmé un principe selon lequel on doit faire droit à une demande tendant à l'abrogation d'un règlement irrégulier sans condition de délai; le CE laisse entendre que c'est le décret de 1983 qui ne fait que rappeler ce principe général.
La JP Alitalia fut reprise par la loi du 20 décembre 2007 à l'article 16-1 de la loi DCRA de 2000. Quelles différences? La loi serait « inutile parce qu'elle n'ajoute rien à la jurisprudence et même, prise à la lettre, marque un recul » (Bertand Seiller, « Pourquoi ne rien voter quand on peut adopter une loi inutile? »). Un tel schéma est assez courant; « le législateur a la main lourde; il faut souvent autre chose que ce qu'on lui demande. La jurisprudence a plus de doigté » (Maurice Hauriou). S'agissant de l'ajout d'abroger les textes « sans objet », il s'agirait selon la JP soit des dispositions redondantes avec d'autres dispositions, soit celles non applicables par suite d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait. Le député de l'Ain, Etienne Blanc, rapporteur de la loi, explique que cela s'inscrit dans un mouvement en faveur d'une plus grande cohérence juridique: il y a trop de textes, on doit abroger ceux obsolètes. Pour le professeur Bertrand Seiller, c'est une disposition sans effet: on rend de telles dispositions illégales alors que même si un particulier serait « décidé et prêt à combattre des moulins à vent » et qu'il reproche à l'administration de ne pas faire droit à sa demande d'abrogation, comment prouver qu'il a un intérêt à obtenir l'annulation de l'absence d'abrogation d'une disposition sans effet?
Ensuite, le député défend l'ajout d'une « abrogation d'office » pour que l'administration veille à la cohérence de l'ordonnancement juridique, et pour ne pas limiter le déclenchement d'abrogations sur seule requête d'un particulier. Mais là encore pour B. Seiller c'est sans effet: comment sanctionner l'administration qui n'abroge pas d'office? Il faudrait engager sa responsabilité, donc devant le juge du plein contentieux; les administrés désireux d'obtenir satisfaction privilégieront sans doute une demande d'abrogation qui sera suivie en cas d'échec d'un REP, beaucoup plus aisément recevable qu'un RPJ!!
Enfin, et c'est là qu'il y a un recul, si le juge appliquait vraiment le « depuis la publication » au lieu de la signature alors les règlements illégaux ab initio seraient exclus de cette obligation d'abroger.
On peut aussi noter « l'autorité administrative » et non « compétente » ce qui littéralement exclue les autorités des SPIC (mais cette formulation fut corrigée par la loi du 17 mai 2011: on a de nouveau « autorité compétente »).
On parle aussi d'abrogation « expresse », les tacites sont exclues?
- Obligation d'abroger un acte non-règlementaire non-créateur de droit.
Il y aura aussi obligation de déférer à une demande tendant à son abrogation mais que si elle est devenue illégale après changement de circonstances (CE « Association les Verts » 1990). Comme pour les règlements l'acte est non-créateur de droits (respect du principe d'intangibilité des droits acquis), mais la différence c'est que ce n'est pas possible si l'acte est illégal dès l'origine. L'explication donnée par le CG Marcel POCHARD est la suivante: l'exception d'illégalité peut toujours être soulevée à l'encontre d'un acte règlementaire, alors qu'elle ne l'est à l'égard des actes non règlementaires que dans le délai de recours contentieux. Pour ces derniers, on ne peut donc se prévaloir d'une irrégularité initiale pour obliger des mois plus tard l'administration à abroger; on ne peut s'en prévaloir qu'en cas de changement de circonstances (même si le CG souhaitait quand même que l'on puisse se prévaloir d'une irrégularité initiale pour abroger dans le délai de recours contentieux).
C) Les moyens de faire face à un refus d'exécution
L'Administration a, au nom de l'intérêt général, des moyens, mais restreints par la protection des libertés individuelles.
En principe, seul le juge répressif prononce des sanctions. Mais certaines sanctions, tout en ayant le même contenu répressif, sont administratives du fait de leur auteur. Elles furent créées sous Vichy et se sont multipliées, notamment avec les AAI. Elles sont conformes à la Constitution à deux conditions: il n'y pas de peine de liberté, il ya respect des principes constitutionnels du droit pénal que sont la légalité des délits et des peines, la non-rétroactivité in pejus et les droits de la défense (CC « Conseil Supérieur de l'Audiovisuel » 1989). La JP du CE est semblable: juge judiciaire ou autorité administrative peu importe, les principes applicables aux sanctions restent les mêmes, notamment droit au procès équitable (CE « Didier » 1999). Alors que les sanctions relevaient toutes du REP, ce n'est plus le cas pour celles « infligées aux administrés » qui relèvent ainsi du RPJ (CE 16 février 2009 « Société Atom »); le juge du plein contentieux n'étant pas tenu de l'appréciation de la légalité à la signature de l'acte, il pourra notamment faire application d'une loi nouvelle plus douce. Cela ne vaut ni pour les mesures disciplinaires contre les agents publics, ni pour les professionnels soumis à une réglementation.
[Dans l'examen du deuxième semestre de ma promotion, il y avait comme question: "quel recours un fonctionnaire peut-il faire devant le juge administratif contre l'acte qui le sanctionne? Qu'en est-il si c'est un administré qui a été sanctionné?" La réponse résidait dans cet arrêt Atom: c'est un revirement qui ne concerne que les administrés, donc pour le fonctionnaire le recours possible est le REP alors que l'administré peut exercer un RPJ; le juge aura alors des pouvoirs différents. Ceux qui ont assisté au cours magistral avaient un avantage indéniable: M. Chrétien a bien insisté sur cette différence entre un fonctionnaire et un administré à l'oral. Devant notre copie d'examen, on pouvait facilement se souvenir de cet exemple et de sa solution. En apprennant le cours sans assister au CM, il est difficile de retenir des détails aussi minces...]
2) L'exécution forcée.
a) Principe. Le droit positif en la matière renvoie aux célèbres conclusions du CG Romieu sous l'arrêt TC « Société immobilière de Saint-Just » 2 décembre 1902). [Pour les courageux qui veulent les lire, elles sont à la BU des Cerclades mais je vous préviens: c'est écrit tellement petit que ça vous rendra presque aveugle!] Si les citoyens n'obéissent pas, l'administration serait tentée de se servir directement de la force publique, ce qui est dangereux pour les libertés publiques. C'est pourquoi Romieu énonce comme « principe fondamental de notre droit public » l'idée selon laquelle l'Administration ne doit pas mettre d'elle-même la force publique en mouvement pour assurer manu militari l'exécution des actes de puissance publique. Le principe c'est donc l'impossibilité pour l'Administraton de se substituer au juge répressif: il n'y a pas exécution forcée. Il y a 3 exceptions, dont la méconnaissance des conditions sera sanctionnée par l'octroi de dommages-intérêts.
b) Exception n°1: la loi. Plus rare à l'époque, on a souvent aujourd'hui des autorisations expresses de la loi.
c) Exception n°2: l'urgence. Même s'il y a des sanctions pénales prévues il est de l'essence même du rôle de l'Administration d'agir immédiatement et d'employer la force publique lorsque l'intérêt immédiat de la conservation publique l'exige. Il y aura d'ailleurs souvent confusion entre décision et exécution.
d) Exception n°3: L'absence de texte ou d'urgence. On pourrait penser qu'il n'appartient à personne de pallier aux carences du législateur: si l'exécution n'est pas judiciaire, elle n'est pas. Mais en France, « pays d'administration et de centralisation, pays du principe de la séparation des pouvoirs », la JP préfère une alternative sous 4 conditions.
Il faut que l'opération administrative pour laquelle l'exécution est nécessaire ait sa source dans un texte de loi précis (1): l'administration doit pouvoir se réclamer d'un texte de loi formel.
Il faut qu'il y ait lieu à exécution forcée (2): il faut « une résistance à vaincre ».
Il faut qu'il n'y ait pas de sanction pénale (3): Aujourd'hui le JP voit plus large cette condition, « à défaut de toute autre procédure pouvant être utilement employée » (ex: Les sanctions administratives).
Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation de l'opération prescrite par la loi (4): sans se prononcer sur leur complète légalité, les mesures d'exécution ne doivent pas apparaître comme manifestement en dehors du cercle des mesures a priori nécessaires à l'exécution de l'opération autorisée sous peine d'empiéter sur le domaine du législateur.
Note: Le retrait et l'abrogation des AAU... voila encore une partie du cours un peu complexe!
Essayer d'apprendre des millions de choses par coeur sans les comprendre est une très mauvaise méthode de travail: d'une part on retient difficilement sans comprendre, d'autre part on est perdu le jour de l'examen.
Sachez que les jurisprudences ne tombent pas du ciel: les juges administratifs sont des gens comme vous qui cherchent des solutions à certains problèmes. Ainsi si vous comprenez bien le problème, vous retomberez facilement sur la solution.
Exemple: pour le retrait des AAU, comment retenir ce qui vaut pour l'acte non-créateur de droits, pour le créateur de droits régulier, pour le créateur de droits irrégulier, le explicite, etc...?
Partez du problème:
- Pourquoi retirer un AAU créateur de droit poserait-il problème? Parce qu'on entre en conflit avec le principe de sécurité juridique (s'il crée des droits mais qu'on les retire rétroactivement, il y a forcément un problème pour l'administré...). A l'inverse retirer un AAU non-créateur de droit ne devrait pas poser de problème.
- Pourquoi retirer un AAU régulier poserait-il problème? Parce qu'on entre en conflit avec le principe de légalité (logiquement, on a plutôt tendance à vouloir retirer les actes irréguliers plutôt que des actes réguliers). A l'inverse retirer un AAU irrégulier ne pose pas de problème, au contraire c'est en adéquation avec le principe de légalité.
- AAU créateur de droits => retrait contraire à la sécurité juridique
- AAU régulier => retrait contraire à la légalité
Dés lors, vous retombez sur les solutions.
1) Acte non-créateur de droit irrégulier: la sécurité juridique ne s'oppose pas à son retrait (l'administré n'a pas acquis des droits) + le principe de légalité va dans le sens de son retrait = la solution c'est qu'on peut toujours les retirer.
2) Acte non-créateur de droits régulier: le principe de légalité ne suppose pas forcément le retrait d'un acte régulier, par contre la sécurité juridique ne s'y oppose pas (car l'administré n'a pas acquis des droits) = la solution c'est qu'on peut toujours les retirer (car rien ne s'y oppose).
3) Acte créateur de droits régulier: le principe de légalité ne suppose pas forcément son retrait (après tout il est régulier...) + le principe de sécurité juridique s'y oppose (l'administré a acquis des droits, il faut les conserver) = la solution c'est qu'on ne peut jamais, en principe, les retirer (logique: cette fois-ci c'est l'inverse, les 2 principes s'opposent au retrait donc on l'interdit).
4) Acte créateur de droits irrégulier: le principe de légalité va dans le sens de son retrait (les actes irréguliers doivent être retirés!) + le principe de sécurité juridique s'oppose à son retrait (l'administré a acquis des droits!) = problème juridique que le juge doit résoudre (c'est le seul cas sur les 4 où les 2 principes vont dans des sens radicalement opposés, il faut donc trouver un équilibre, une solution qui contente les deux).
Une fois ça en tête vous n'avez plus qu'à retenir les solutions que le juge a pu trouver pendant plusieurs années pour résoudre ce conflit (dans cette hypothèse n°4) puis les solutions qui forment le droit positif d'aujourd'hui, à savoir:
- si l'acte (rappel: créateur de droits + irrégulier) est implicite, ce sera la triple solution de la loi DCRA pour les décisions d'acceptation et la jurisprudence Dame Cachet pour les décisions de rejet.
- si l'acte est explicite, ce sera la solution de la jurisprudence Ternon.
La logique est la même pour l'abrogation:
- on a d'une part les actes non-créateurs de droits: tous les réglements, et les quelques actes individuels qui ne créent pas de droits.
- on a d'autre part les actes créateurs de droits, qui sont toujours des actes individuels.
1) Si l'acte est non-créateur de droits, comme pour le retrait, rien ne s'oppose à une faculté d'abrogation donnée à l'administration. Par contre pour ce qui est de l'obligation pour l'administration d'abroger c'est forcément plus strict: aussi bien pour les réglements que pour les décisions individuelles non créatrices de droits, l'administration ne sera tenue d'abroger que si la légalité l'implique (= si la décision est irrégulière). C'est logique: on ne va pas obliger l'administration à abroger une décision qui est légale, elle peut le faire, mais elle n'est pas obligée!
2) Si l'acte est créateur de droits, comme pour le retrait, il faut distinguer: les deux principes s'opposent à ce que l'administration ait la faculté d'abroger un tel acte s'il est régulier; par contre s'il est irrégulier les deux principes deviennent contradictoires (celui de la légalité tend à vouloir l'abroger) et on retombe donc sur la même solution de compromis que pour le retrait: la solution Ternon (transposée à l'abrogation par l'arrêt Coulibaly).
Par contre il est évident, dés lors que la sécurité juridique est en jeu, et ce même si l'acte est irrégulier, que l'administration n'aura jamais l'obligation d'abroger un acte créateur de droits...
Relisez plusieurs fois votre cours, ça devrait rentrer. Ce n'est pas si compliqué, il faut comprendre la logique.
PS: n'hésitez pas à faire des tableaux!