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Timestamp: 2019-01-17 09:48:14
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Matched Legal Cases: ['artículo 271', 'artículo 272', 'artículo 269', 'artículo 271', 'artículo 271', 'artículo 263', 'in fine', 'artículo 271', 'artículo 271', 'artículo 271', 'artículo 261']

Nuevo régimen de resolución de las concesiones de obras públicas y drástica reducción de la rpa del concesionario en el Proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público - Lexology
Nuevo régimen de resolución de las concesiones de obras públicas y drástica reducción de la rpa del concesionario en el Proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público
Spain September 7 2015
Análisis GA&P | Septiembre 2015 1 N. de la C.: En las citas literales se ha rectificado en lo posible —sin afectar al sentido— la grafía de ciertos elementos (acentos, mayúsculas, símbolos, abreviaturas, cursivas...) para adecuarlos a las normas tipográficas utilizadas en el resto del texto. La disposición adicional novena del Proyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, pendiente de su aprobación en el Senado (“Proyecto de Ley”), introduce diversas modificaciones en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (“TRLCSP”). Entre ellas, interesa destacar la modificación del régimen jurídico aplicable a la resolución de las concesiones de obra pública. El Proyecto de Ley dispone que la resolución de la concesión por las causas que se consideran “no imputables a la Administración”, entre ellas el concurso o insolvencia del concesionario, debe ir necesariamente seguida de la apertura de un nuevo proceso de adjudicación. Con ello, se está regulando una especie de “subrogación sobrevenida” en el contrato de concesión, por más que se mantenga formalmente que la resolución de la concesión da lugar a la “extinción” del contrato (art. 266 TRLCSP, que no se modifica). Y la razón de ser de esta “subrogación sobrevenida” no parece ser otra que la de reducir, en estos supuestos, hasta una cuantía que puede llegar a ser ínfima, la “RPA” del concesionario, esto es, la indemnización que ha de pagarle la Administración por “las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obra objeto de la concesión” (actual art. 271.1 TRLCSP). Ante las numerosas autopistas concursadas -o pendientes de entrar en concurso de acreedores si la mejora del tráfico asociada a la recuperación económica no lo remedia- se opta así por restringir el derecho de los concesionarios para que los rescates resulten menos gravosos al erario público. Hay que recordar, en este sentido, que ya se introdujo en el TRLCSP una previsión dirigida a reducir la RPA del concesionario en el importe de las cuantías pagadas por la Administración como indemnizaciones a los expropiados, ante diversos pronunciamientos judiciales que reconocieron la posibilidad de que estos reclamaran el pago del justiprecio directamente a la Administración ante el concurso del beneficiario1. El Real Decreto-Ley 1/2014, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas introdujo así un nuevo apartado 7 en el artículo 271 en virtud del cual, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global de la RPA. Nuevo régimen de resolución de las concesiones de obras públicas y drástica reducción de la RPA del concesionario en el Proyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público Blanca Lozano Cutanda Catedrática de Derecho Administrativo Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo 1 Vid., Gómez-Acebo & Pombo, “¿Puede reclamarse directamente a la administración expropiante el pago de los justiprecios no satisfechos por la concesionaria como consecuencia de la declaración de concurso?”, Blanca Lozano y Ander de Blas, 2013, accesible en: http://www.gomezacebo-pombo.com/media/k2/attachments/puede-reclamarse-directamente-a-la-administracion-expropiante-el-pago-de-los-justiprecios-no-satisfechos-por-la-concesionaria-como-consecuencia-de-la-declaracion-de-concurso.pdf Análisis GA&P | Septiembre 2015 2 El Proyecto de Ley va muchísimo más allá, pues lo que el concesionario/acreedor pignoraticio cobrará como RPA será únicamente el valor obtenido en la primera o segunda licitación de la concesión. Un recorte tan drástico de las garantías del concesionario viene a alterar, a nuestro juicio, el sistema de protección de los inversores en los supuestos de resolución anticipada de la concesión y carece de justificación, especialmente en aquellos supuestos en los que la resolución no resulta imputable a la Administración pero tampoco al concesionario, como sucede en las insolvencias no punibles no culpables. El pago por la Administración de la RPA en los supuestos de extinción anticipada de la concesión constituye la contrapartida del deber del concesionario de revertir las obras a la Administración en los términos establecidos en el artículo 272 TRLCSP y es, por otro lado, una medida esencial para moderar adecuadamente el riesgo del concesionario. No puede olvidarse, en este sentido, que, como recuerda la doctrina, “el contrato de concesión de obra pública fue paulatinamente diseñado, entre 1995 y 2003, con la finalidad de atraer financiación privada para la construcción de obras e infraestructuras públicas, de ahí que el ordenamiento confiera garantías especiales a quienes financian las obras, particularmente cuando el concesionario es declarado en concurso de acreedores”2. En cuanto a la aplicación temporal de la reforma, ha de señalarse, en primer lugar, que si bien el Proyecto de Ley tiene una vacatio legis de un año, los preceptos de la disposición adicional novena que la llevan a cabo entrarán en vigor a los veinte días desde que la ley se publique en el BOE (disposición final decimoctava). En segundo lugar, hay que destacar que la reforma no tiene carácter retroactivo. La disposición transitoria cuarta precisa así que lo dispuesto en la disposición final novena “será de aplicación a los expedientes de contratación iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha disposición”. A estos efectos, se señala que se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del contrato, y en el caso de procedimientos negociados, para determinar el momento de iniciación se tomará en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos. Pasamos a exponer, con mayor detalle, los distintos aspectos de esta radical reforma del régimen de resolución de las concesiones de obra pública. 1. Distinción, a efectos del régimen de resolución, entre causas imputables y no imputables a la Administración El Proyecto de Ley introduce una distinción básica entre causas de resolución imputables a la Administración y no imputables a ésta, que resulta determinante en el régimen jurídico aplicable a la resolución. Partiendo de las causas de resolución que enuncia el artículo 269 TRLCSP, la reforma dispone que “en todo caso” se entenderá que la resolución no es imputable a la Administración cuando obedezca a las siguientes causas (nueva redacción del art. 271.1): “a) La muerte o incapacidad sobrevenida del concesionario individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad concesionaria. b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento. c) La ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el procedimiento de ejecución hipotecaria por falta de interesados autorizados para ello en los casos en que así procediera, de acuerdo con lo establecido en la Ley. d) El secuestro de la concesión por un plazo superior al establecido como máximo sin que el contratista haya garantizado la asunción completa de sus obligaciones. 2 I. DEL GUAYO CASTIELLA, Contratos del sector público y concurso de acreedores, La Ley, 2011. Análisis GA&P | Septiembre 2015 3 e) El abandono, la renuncia unilateral, así como el incumplimiento por el concesionario de sus obligaciones contractuales esenciales”. Cuando concurra uno de estos supuestos, la resolución de la concesión irá seguida de un nuevo proceso de licitación que se rige por las normas que establece el Proyecto de Ley. 2. Nuevo proceso de licitación de la concesión tras la resolución de la concesión por concurso del concesionario y demás “causas no imputables a la Administración” El nuevo artículo 271 del Proyecto de Ley introduce la obligatoriedad de que, cuando la resolución obedezca a una de las causas consideradas como “no imputables a la Administración” que hemos señalado, el órgano de contratación proceda a licitar nuevamente la concesión. Las notas fundamentales de esta licitación son las siguientes: ● La licitación se realizará mediante subasta al alza siendo el precio el único criterio de adjudicación. ● En el caso de que quedara desierta la primera licitación, se convocará una nueva en el plazo máximo de un mes, siendo el tipo de licitación el 50% de la primera. ● La determinación del tipo de la primera licitación se realizará según las reglas, de gran complejidad, establecidas en el nuevo artículo 271 ter3. ● Podrá participar en la licitación todo empresario que haya obtenido la oportuna autorización administrativa en los términos previstos en el artículo 263.2 TRLCSP. Conforme a este precepto, la autorización tendrá carácter reglado y se otorgará siempre que el peticionario cumpla los requisitos exigidos al concesionario. ● El adjudicatario de la licitación deberá abonar el importe de ésta en el plazo de dos meses desde que se haya adjudicado la concesión. En el supuesto de que no se abone el citado importe en el indicado plazo, la adjudicación quedará sin efecto, adjudicándose al siguiente licitador por orden o, en el caso de no haber más licitadores, declarando la licitación desierta. El Proyecto de Ley precisa que el contrato resultante de esta nueva licitación tendrá en todo caso la naturaleza de contrato de concesión de obra pública y sus condiciones serán “las establecidas en el contrato que se ha resuelto, incluido el plazo de duración” (art. 271 bis.3). 3 a) “El tipo se determinará en función de los flujos futuros de caja que se prevea obtener por la sociedad concesionaria, por la explotación de la concesión, en el periodo que resta desde la resolución del contrato hasta su reversión, actualizados al tipo de descuento del interés de las obligaciones del Tesoro a diez años incrementado en 300 puntos básicos. Se tomará como referencia para el cálculo de dicho rendimiento medio los últimos datos disponibles publicados por el Banco de España en el Boletín del Mercado de Deuda Pública. b) El instrumento de deuda que sirve de base al cálculo de la rentabilidad razonable y el diferencial citados podrán ser modificados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe de la Oficina Nacional de Evaluación, para adaptarlo a las condiciones de riesgo y rentabilidad observadas en los contratos del sector público. c) Los flujos netos de caja futuros se cuantificarán en la media aritmética de los flujos de caja obtenidos por la entidad durante un período de tiempo equivalente a los años que restan hasta la terminación. En caso de que el tiempo restante fuese superior al transcurrido, se tomará como referencia este último. No se incorporará ninguna actualización de precios en función de la inflación futura estimada. d) El valor de los flujos de caja será el que el Plan General de Contabilidad establece en el Estado de Flujos de Efectivo como Flujos de Efectivo de las Actividades de Explotación sin computar en ningún caso los pagos y cobros de intereses, los cobros de dividendos y los cobros o pagos por impuesto sobre beneficios. e) Si la resolución del contrato se produjera antes de la terminación de la construcción de la infraestructura, el tipo de la licitación será el 70 % del importe equivalente a la inversión ejecutada. A estos efectos se entenderá por inversión ejecutada el importe que figure en las últimas cuentas anuales aprobadas incrementadas en la cantidad resultante de las certificaciones cursadas desde el cierre del ejercicio de las últimas cuentas aprobadas hasta el momento de la resolución. De dicho importe se deducirá el correspondiente a las subvenciones de capital percibidas por el beneficiario, cuya finalidad no se haya cumplido”. Análisis GA&P | Septiembre 2015 4 Esta disposición indica ya que la nueva adjudicación supone, en la práctica, una subrogación del adjudicatario en la concesión originaria, por más que jurídicamente se trate de contratos distintos y haya que esperarse a la resolución del primero para que se pueda adjudicar el segundo4. Así lo confirma la previsión de que “el nuevo adjudicatario se subrogará en la posición del primitivo concesionario quedando obligado a la realización de las actuaciones vinculadas a las subvenciones de capital percibidas cuando no se haya cumplido la finalidad para la que se concedió la subvención” (art. 271 bis.2 in fine). Por ello, aunque nominalmente se mantiene el concurso o insolvencia del contratista como causa de resolución de la concesión (tal como lo establecen los arts. 223 y 270.2 TRLCSP, que no se modifican) y la consiguiente “extinción” de la misma (art. 266), lo cierto es que la concesión va a continuar con un nuevo adjudicatario (salvo que las dos licitaciones previstas resulten desiertas), y, en todo caso, la indemnización a percibir por el concesionario dependerá del valor de la adjudicación de las licitaciones. 3. La indemnización al concesionario en los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración En los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración se mantiene básicamente el sistema de RPA que anteriormente se aplicaba con carácter general a cualquier supuesto de resolución forzosa de la concesión. El apartado 1 del artículo 271 dice así, en su nueva redacción, que “en los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración, esta abonará en todo caso al concesionario el importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obra objeto de la concesión, atendiendo a su grado de amortización. Al efecto, se aplicará un criterio de amortización lineal. La cantidad resultante se fijará dentro del plazo de seis meses, salvo que se estableciera otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares”. Se mantiene sin variación el apartado 2 del precepto que, para el supuesto de demoras imputables a la Administración [letra f) del art. 269], permite al concesionario optar entre la resolución del contrato (con la indemnización prevista en el siguiente apartado), o por el abono del interés legal de las cantidades debidas o los valores económicos convenidos, a partir del vencimiento del plazo previsto para el cumplimiento de la contraprestación o entrega de los bienes pactados. En el cálculo de la indemnización que se abonará al concesionario en los supuestos de resolución por causas imputables a la Administración [los previstos en las letras g), h) e i) del art. 269 y el de la letra f) si el concesionario optase por la resolución de la concesión], el Proyecto de Ley introduce, como novedad, la necesidad de tener el cuenta, para el cálculo de la indemnización: «a) los beneficios futuros que el concesionario dejará de percibir, cuantificándolos en la media aritmética de los beneficios antes de impuestos obtenidos durante un período de tiempo equivalente a los años que restan hasta la terminación de la concesión. En caso de que el tiempo restante fuese superior al transcurrido, se tomará como referencia este último. La tasa de descuento aplicable será la que resulte del coste de capital medio ponderado correspondiente a las últimas cuentas anuales del concesionario. b) la pérdida del valor de las obras e instalaciones que no hayan de ser entregadas a aquélla, considerando su grado de amortización.» 4 Conforme al artículo 271 bis.1, párrafo cuarto, “la convocatoria de la licitación podrá realizarse siempre que se haya incoado el expediente de resolución, si bien no podrá adjudicarse hasta que éste no haya concluido. En todo caso, desde la resolución de la concesión a la apertura de las ofertas de la primera licitación no podrá transcurrir un plazo superior a tres meses”. Análisis GA&P | Septiembre 2015 5 Para más información consulte nuestra web www.gomezacebo-pombo.com, o diríjase al siguiente e-mail de contacto: info@gomezacebo-pombo.com. Barcelona | Bilbao | Madrid | Valencia | Vigo | Bruselas | Lisboa | Londres | Nueva York 4. La indemnización del concesionario en los supuestos de resolución por concurso del concesionario y demás “causas no imputables a la Administración” El nuevo artículo 271 bis establece que “el valor de la concesión, en el supuesto de que la resolución obedezca a causas no imputables a la Administración, será el que resulte de la adjudicación de las licitaciones” de la concesión que hemos expuesto, aplicándose a tal efecto las siguientes reglas: ● En el caso de que la segunda licitación quedara desierta, el valor de la concesión será el tipo de ésta, sin perjuicio de la posibilidad de presentar por el concesionario originario o acreedores titulares al menos de un 5 % del pasivo exigible de la concesionaria, en el plazo máximo de tres meses a contar desde que quedó desierta, un nuevo comprador que abone al menos el citado tipo de licitación, en cuyo caso el valor de la concesión será el importe abonado por el nuevo comprador. ● El plazo en el que la Administración deberá abonar al primitivo concesionario el valor de la concesión será de tres meses desde que se haya realizado la adjudicación de la licitación a la que se refiere el apartado anterior o desde que la segunda licitación haya quedado desierta. Ya hemos adelantado nuestro juicio negativo a este drástico recorte de las garantías de los inversores, al elevar desproporcionadamente el riesgo que asumen los concesionarios en contratos que son, por naturaleza, de larga duración, con lo que perderán interés para los inversores. 5. Limitaciones a la pignoración de los derechos derivados de la resolución de un contrato de concesión de obra o de gestión de servicios públicos y de las aportaciones públicas El artículo 261 del Proyecto de Ley dispone que “los derechos derivados de la resolución de un contrato de concesión de obra o de gestión de servicio público, a que se refieren los primeros apartados de los artículos 271 y 288, así como los derivados de las aportaciones públicas y de la ejecución de garantías establecidos en los artículos 254 y 256”, sólo podrán pignorarse: a) en garantía de deudas que guarden relación con la concesión o el contrato, b) previa autorización del órgano de contratación, que deberá publicarse en el “Boletín Oficial del Estado” o en los diarios oficiales autonómicos o provinciales.
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