Source: https://www.ra-kotz.de/sperrklausel.htm
Timestamp: 2019-07-18 22:30:30
Document Index: 52301833

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'Art. 1', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 8', '§ 2', 'Art. 3', 'Art. 1', '§ 31', 'Art. 223', '§ 9', '§ 64', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 267', 'EuG', 'Art. 21', '§ 8', 'Art. 3', '§ 2', 'Art. 21', '§ 2']

Az: 2 BvE 2/13 u.a.
2. § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz – EuWG) in seiner am 10. Oktober 2013 in Kraft getretenen Fassung (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 3749) verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes und ist daher nichtig.
1. a) Seit Inkrafttreten des so genannten Direktwahlaktes (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung vom 20. September 1976, BGBl 1977 II S. 733) werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments jeweils auf fünf Jahre direkt gewählt. Art. 1 des Direktwahlaktes bestimmte in dieser Fassung, dass die Abgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer Wahl gewählt werden. Gemäß Art. 7 Abs. 2 richtete sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, soweit der Direktwahlakt keine Vorgaben enthielt. Zu der in Art. 7 Abs. 1 vorgesehenen Normierung eines einheitlichen Wahlverfahrens kam es nicht. In der Bundesrepublik Deutschland wurde das Wahlverfahren durch das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz – EuWG) vom 16. Juni 1978 (BGBl I S. 709), das am 22. Juni 1978 in Kraft trat, geregelt.
Der Direktwahlakt wurde durch Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 (BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520) geändert und sieht in Art. 1 Abs. 1 nunmehr vor, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem Mitgliedstaat nach dem Verhältniswahlsystem gewählt werden. Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim (Art. 1 Abs. 3). Nach Art. 3 können die Mitgliedstaaten für die Sitzvergabe eine Mindestschwelle festlegen, die jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf. Das Wahlverfahren bestimmt sich – wie bisher – vorbehaltlich der sonstigen Vorschriften des Direktwahlaktes in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, wobei diese gegebenenfalls den Besonderheiten in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen können, das Verhältniswahlsystem insgesamt aber nicht in Frage stellen dürfen (vgl. Art. 8).
Einschließlich der deutschen Parteien zogen insgesamt über 160 nationale Parteien in das Europäische Parlament ein. Die Abgeordneten haben sich in der siebten Wahlperiode 2009 bis 2014 zu sieben Fraktionen zusammengeschlossen, die sich zuletzt wie folgt zusammensetzten: Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) – EVP -, 274 Abgeordnete; Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament – S&D -, 194 Abgeordnete; Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa – ALDE -, 85 Abgeordnete; Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz – GREENS/EFA -, 58 Abgeordnete; Europäische Konservative und Reformisten – ECR -, 57 Abgeordnete; Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke – GUE/NGL -, 35 Abgeordnete; Fraktion “Europa der Freiheit und der Demokratie” – EFD -, 31 Abgeordnete; 32 Abgeordnete sind fraktionslos (zu den Verhältnissen zu Beginn der Wahlperiode vgl. BVerfGE 129, 300 <307>). Keine Fraktion verfügt über eine absolute Mehrheit der Sitze.
1. fordert die europäischen politischen Parteien nachdrücklich auf, Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommis-sion zu nominieren, und geht davon aus, dass diese Kandidaten im parlamentarischen Wahlkampf eine führende Rolle spielen, indem sie insbesondere ihr Programm in allen Mitgliedstaaten der Union persönlich vorstellen; hält es für äußerst wichtig, die politische Legitimität sowohl des Parlaments als auch der Kommission zu stärken, indem deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung der Wähler verknüpft wird;
2. fordert, dass möglichst viele Mitglieder der nächsten Kommission aus den Reihendes Europäischen Parlaments gestellt werden, um das Gleichgewicht zwischen den beiden Kammern der Legislative widerzuspiegeln;
b) aa) Am 4. Juni 2013 brachten die Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Europawahlgesetzes (BTDrucks 17/13705) in den Bundestag ein, der unter anderem anstelle der bisherigen Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG eine Drei-Prozent-Sperrklausel vorsieht. Zur Begründung wurde ausgeführt: Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. November 2011 gebe es in Deutschland keine Sperrklausel mehr. Mit der Aufforderung des Europäischen Parlaments an die Mitgliedstaaten zur Festlegung einer geeigneten und angemessenen Mindestschwelle sei jedoch eine für die Frage der weiteren Beibehaltung einer Sperrklausel maßgebliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten, was zu einer gegenüber der Rechtslage im Jahr 2011 abweichenden verfassungsrechtlichen Beurteilung führe. Die einbringenden Fraktionen machten daher von der Möglichkeit zur Einführung einer Mindestschwelle aus Art. 3 des Direktwahlaktes Gebrauch. Damit werde den Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien bei gleichzeitiger Wahrung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments Rechnung getragen. Die in der Entschließung des Europäischen Parlaments zum Ausdruck kommende Entwicklung laufe auf eine stärkere antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition hinaus, was zum Zeitpunkt der Entscheidung vom 9. November 2011 noch nicht konkret absehbar gewesen sei. Neben der zunehmenden Bedeutung des Europäischen Parlaments bewirke das neue Verfahren zur Wahl des Kommissionspräsidenten eine weitere Politisierung der Arbeit des Parlaments. Angesichts der Aufstellung von Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten durch die europäischen Fraktionen sei in der parlamentarischen Praxis nicht mehr mit einer Konsensbildung zwischen den beiden großen Fraktionen zu rechnen, sondern von einer Erschwerung der erforderlichen Mehrheitsbildung auszugehen. Damit steige bei einer starken Zersplitterung des Parlaments das Risiko einer anhaltenden Blockade der parlamentarischen Willensbildung. Dieser konkret möglichen Funk-tionsbeeinträchtigung entgegenzuwirken, rechtfertige die Einschränkung der Erfolgswertgleichheit der Wahl. Der Bundestag wolle durch die Mindestschwelle die vom Europäischen Parlament angestrebte weitere Politisierung und Personalisierung als legitimen Schritt im Hinblick auf das Leitbild der “Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas” (Art. 1 EUV) unterstützen und seiner Mitverantwortung für die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments gerecht werden.
cc) Im Gesetzgebungsverfahren äußerten sich die von den Fraktionen benannten Sachverständigen Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Heun, Prof. Dr. Bernd Grzeszick, LL.M., Prof. Dr. Franz Mayer, LL.M., Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier, Prof. Dr. Christoph Schönberger sowie Wilko Zicht (Protokoll des Innenausschusses Nr. 17/110). Abgesehen vom Sachverständigen Wilko Zicht sprachen sie sich in kritischer Auseinandersetzung mit den Gründen des Urteils vom 9. November 2011 mit unterschiedlichen Akzentsetzungen für die Verfassungsmäßigkeit der Einführung einer Drei-Prozent-Hürde und gegen den Alternativentwurf aus. Das Risiko einer erneuten Aufhebung der Norm durch das Bundesverfassungsgericht sei einzugehen, da ein weiteres Verfahren die Chance biete, zu klareren Anforderungen an die Rechtfertigung für eine Ausnahme von der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen Parteien zu gelangen. Der Ausgang eines neuen Verfahrens sei wegen der knappen Mehrheitsverhältnisse im Senat und des Fehlens einer ständigen und kontinuierlichen Rechtsprechung zu Sperrklauseln nicht sicher vorauszusehen. Der Wiedereinführung einer Sperrklausel stehe jedenfalls nicht die Bindungswirkung aus § 31 BVerfGG entgegen, da es sich nicht um eine inhaltsgleiche Normwiederholung handele. Zwar beurteilten die Sachverständigen die Annahme einer entscheidungserheblichen Änderung der Verhältnisse angesichts des kurzen Zeitraums seit der Entscheidung vom 9. November 2011 kritisch; sie tendierten aber zu der Auffassung, dass die in der neuen Verfahrensweise zur Wahl des Kommissionspräsidenten angelegten Entwicklungen in der Senatsentscheidung vom 9. November 2011 unzureichend gewürdigt worden seien. Im Hinblick darauf gewinne die – rechtlich unverbindliche – Entschließung des Europäischen Parlaments an Bedeutung. Zu berücksichtigen sei auch die allgemeine Entwicklung des europäischen Institutionengefüges. Das Europäische Parlament habe nicht zuletzt durch den Vertrag von Lissabon stetig an Bedeutung und Einfluss gewonnen. Zudem schaffe der Gesetzgeber erstmals eine eigenständige, allein an der Problemlage in der Europäischen Union orientierte Regelung. Die geringere Zugangshürde sei verhältnismäßig und räume eventuelle Bedenken aus, im Parlament befindliche Parteien könnten durch Sperrklauseln versuchen, sich gegen Konkurrenz zu schützen.
Die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. November 2012 sei als rechtlich unverbindliche Erklärung gerade vor dem Hintergrund, dass das Parlament durchaus verbindliche Regelungen treffen könnte, ohne Bedeutung. Die Mitgliedstaaten treffe keine Verantwortung für die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments, wenn dieses trotz des Auftrags zur Schaffung eines gemeinsamen Wahlrechts in Art. 223 AEUV untätig bleibe. Wenn überhaupt, könne sich eine Verantwortung der Mitgliedstaaten nur auf die primärrechtlich verankerten Wahlrechtsgrundsätze erstrecken. Danach wäre Deutschland in besonderer Weise verpflichtet, den Grundgedanken der Verhältniswahl umzusetzen und eine möglichst breite Repräsentation sämtlicher politischer Auffassungen zu gewährleisten, weil dies den kleineren Mitgliedstaaten aufgrund ihrer geringen Sitzzahl von vornherein verwehrt sei. Aufgrund der hohen Bedeutung der Offenheit des politischen Prozesses und für die Sicherung der Funktionsfähigkeit des demokratischen Systems sei die Aufrechterhaltung des politischen Wettbewerbs unabdingbar. Eine Kandidatur von “Spaßparteien” sei zwecks Gewährleistung einer gleichberechtigten Teilnahme aller Parteien am politischen Prozess hinzunehmen. Dies müsse umso mehr gelten, als die Teilnahme an Europawahlen kleineren Parteien ohnehin durch faktische Sperrklauseln und weitere Hürden wie das Unterschriftenerfordernis (§ 9 Abs. 5 EuWG) erschwert werde.
Zudem sei im Direktwahlakt – und zwar abschließend – entschieden, dass die spezifischen Aufgaben und Kompetenzen des Europäischen Parlaments dem Grunde nach mitgliedstaatliche Maßnahmen zur Vorsorge gegen dessen Funk-tionsbeeinträchtigung rechtfertigten. An diese Bewertung des europäischen Gesetzgebers sei die Bundesrepublik Deutschland gebunden, sofern nicht spezifische nationale Gründe entgegenstünden. Derartige Gründe seien von den hierfür darlegungs- und beweisbelasteten Antragstellerinnen und Beschwerdeführern nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich.
Die Antragsbefugnis im Organstreit gemäß § 64 Satz 1 BVerfGG ist gegeben, wenn die Antragsteller schlüssig behaupten, dass sie und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene verfassungsmäßige Rechte und Zuständigkeiten der Antragsteller durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. im Einzelnen BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013 – 2 BvR 2436/10, 2 BvE 6/08 -, NVwZ 2013, S. 1468, Rn. 160 ff.). An einer solchen schlüssigen Behauptung fehlt es hier. Die Antragstellerinnen haben die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte durch die Beteiligung von Bundesrat und Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren nicht dargelegt.
2. Das Europawahlgesetz ist deutsches Bundesrecht und als solches am Grundgesetz und den darin enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen Parteien zu messen. Die verfassungsrechtliche Prüfung der Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG ist entgegen der – im vorliegenden Verfahren erstmals vorgetragenen – Auffassung des Deutschen Bundestages auch nicht durch verbindliche europarechtliche Vorgaben eingeschränkt (vgl. BVerfGE 129, 300 <317>).
a) Gemäß Art. 8 Abs. 1 des Direktwahlaktes bestimmt sich das Wahlverfahren – vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben und der Vorschriften des Direktwahlaktes – in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. Danach gibt der Direktwahlakt nur einen Gestaltungsrahmen für den Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber den verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen Mitgliedstaates unterliegen (vgl. BVerfGE 129, 300 <317>). Dass die von Seiten des Unionsrechts durch Art. 3 des Direktwahlaktes eröffnete Möglichkeit, eine Sperrklausel von bis zu 5 % der abgegebenen Stimmen festzulegen, zugleich deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit nach dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht impliziert, lässt sich dem Wortlaut des Direktwahlaktes nicht entnehmen. Für eine solche Auslegung gibt es auch keine anderen Hinweise, vielmehr spricht alles dafür, dass die Norm so zu verstehen ist, wie der Wortlaut nahe legt.
Insbesondere spricht die Entstehungsgeschichte der Neufassung des Direktwahlaktes eindeutig gegen die vom Deutschen Bundestag vorgeschlagene Auslegung. Das Europäische Parlament hatte mit Entschließung vom 15. Juli 1998 einen eigenen Entwurf für ein Wahlverfahren auf Grundlage gemeinsamer Grund-sätze vorgelegt (vgl. ABl C 292 vom 21. September 1998, S. 66). Dieser sah folgenden Art. 5 vor: “Für die Sitzvergabe kann eine Mindestschwelle festgelegt werden, die jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf.” Diesem Regelungsvorschlag korrespondiert der fünfte Erwägungsgrund der Entschließung, mit dem das Europäische Parlament, was die Einführung einer Sperrklausel betrifft, ausdrücklich darauf hinweist, dass diese “auf fakultativer Basis erfolgen muss und auf jeden Fall landesweit nicht bei über 5 % der abgegebenen Stimmen liegen darf”. Dieser Entwurf wurde vom Rat zur Kenntnis genommen und hat nahezu unverändert Eingang in Art. 3 der Neufassung des Direktwahlaktes durch die Ratsbeschlüsse vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 gefunden.
b) Eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV steht danach offenkundig nicht im Raum (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 – C.I.L.F.I.T. – Rs. 283/81, Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16 ff.). Der Wortlaut aller (gleichermaßen verbindlichen) Originalfassungen, wonach die Mitgliedstaaten eine Mindestschwelle von landesweit höchstens 5 % der abgegebenen Stimmen festlegen “können” (vgl. exemplarisch die französische und englische Fassung: “Les États membres peuvent prévoir la fixation d’un seuil minimal pour l’attribution de sièges.”; “Member States may set a minimum treshold for the allocation of seats.”), also insbesondere nicht festlegen “sollen”, ist eindeutig und unterliegt keinen Auslegungszweifeln.
dd) Der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und die unter dem Gesichtspunkt demokratisch gleicher Wettbe-werbschancen auch für sonstige politische Vereinigungen im Sinne des § 8 Abs. 1 EuWG gebotene Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangen, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in diesem Bereich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler – Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 120, 82 <105>; 129, 300 <319>).
ee) Die Drei-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG bewirkt eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen; zugleich wird durch die Sperrklausel der Anspruch der politischen Parteien auf Chancengleichheit beeinträchtigt. Die Sperrklausel bedarf daher – im Grundsatz nicht anders als eine Fünf-Prozent-Sperrklausel (vgl. zu dieser BVerfGE 129, 300 <319 f.>) – der Rechtfertigung.
(1) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 120, 82 <106>; 129, 300 <320>). Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten, in der Vergangenheit als “zwingend” bezeichneten Grundes (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>). Das bedeutet nicht, dass sich die Differenzierung als von Verfassungs wegen notwendig darstellen muss. Differenzierungen im Wahlrecht können vielmehr auch durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>; 130, 212 <227 f.>).
(2) Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das – gleiche – Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugungen und Rechtspraxis Beachtung finden (BVerfGE 1, 208 <249>; 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; 129, 300 <321>). Der Gesetzgeber hat sich bei seiner Einschätzung und Bewertung allerdings nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren (vgl. BVerfGE 120, 82 <107>; 129, 300 <321>). Gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen (vgl. BVerfGE 120, 82 <107>; 129, 300 <321>).
Entgegen einer im vorliegenden Verfahren geäußerten Meinung folgt aus der Rechtsprechung des Senats nicht, dass der Gesetzgeber angesichts veränderter Umstände eine ehemals bestehende, sodann jedoch aufgehobene Sperrklausel nicht wieder einführen dürfte, sei es in gleicher, sei es in anderer verfassungsrechtlich – namentlich vor dem Hintergrund der Gewährleistung der Mitwirkung der politischen Parteien an der politischen Willensbildung in Art. 21 Abs. 1 GG – nicht zu beanstandender Höhe. Gegebenenfalls kann er auch andere Maßnahmen zur Funktionssicherung der zu wählenden Vertretungskörperschaft treffen. Dieser Gesichtspunkt ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Europawahlrechts vor allem deshalb von Bedeutung, weil bei sich abzeichnenden relevanten, durch das Fehlen einer Sperrklausel bedingten Beeinträchtigungen der Funktionen des Europäischen Parlaments der Deutsche Bundestag – anders als es bei Einbußen seiner eigenen Funktionsfähigkeit der Fall sein könnte – in der Lage ist, das Europawahlrecht in der nötigen Weise zu ändern (vgl. BVerfGE 129, 300 <324>).
Vor diesem Hintergrund kann jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der Drei-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften in die Vertretungsorgane erleichtert und dadurch die Willensbildung in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Deshalb genügt die bloße “Erleichterung” oder “Vereinfachung” der Beschlussfassung nicht. Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane aufgrund bestehender oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender künftiger Umstände kann die Drei-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen (vgl. BVerfGE 120, 82 <114>; 129, 300 <323>).
b) Weder die Anhörung der Sachverständigen durch den Innenausschuss des Deutschen Bundestages noch das vorliegende Verfahren haben Gesichtspunkte zutage gefördert, die Anlass geben könnten, den verfassungsrechtlichen Maßstab für die Beurteilung wahlrechtlicher Sperrklauseln abweichend von der gefestigten Rechtsprechung des Senats zu bestimmen. Soweit Einwände nicht von vornherein die Rechtsanwendung betreffen – wie namentlich der Hinweis auf die geringere Eingriffsintensität der Drei- gegenüber der verworfenen Fünf-Prozent-Sperrklau- sel -, zielen sie vor allem auf eine Reduzierung der Anforderungen an die Rechtfertigung wahlrechtlicher Sperrklauseln und auf eine Zurücknahme der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte. Im Wesentlichen im Anschluss an die von den Richtern Di Fabio und Mellinghoff formulierte abweichende Meinung zum Urteil vom 9. November 2011 (BVerfGE 129, 300 <346 ff.>) soll den Schwierigkeiten, hinzunehmende Erschwerungen der Mehrheitsbildung bei einer großen Zahl von Vertretern kleiner Parteien im Parlament abzugrenzen gegenüber nicht mehr hinzunehmenden und damit Sperrklauseln rechtfertigenden Funktionsbeeinträchtigungen, dadurch Rechnung getragen werden, dass diese Abgrenzung weitergehend als nach der Rechtsprechung des Senats der Einschätzung des Gesetzgebers überlassen werden soll.
Der Senat hält demgegenüber an dem dargestellten Prüfungsmaßstab fest. Es kann offenbleiben, inwieweit dem Ansatz des Deutschen Bundestages, dass Sperrklauseln bereits unter Aspekten der Vorsorge gegen Gefahren für die Funk-tionsfähigkeit gerechtfertigt sind, in Bezug auf Volksvertretungen zu folgen ist, bei denen jede durch interne Parteienzersplitterung bedingte Schwächung der Funk-tionsfähigkeit gleichbedeutend sein kann mit einer entsprechenden Schwächung der Fähigkeit, hierauf mit einer Korrektur des Wahlrechts zu reagieren. Jedenfalls bezogen auf das Europäische Parlament, bei dem es sich nach gegenwärtiger Rechtslage so nicht verhält, weil Korrekturen durch den nationalen Wahlrechtsgesetzgeber möglich sind, würde mit einer unabhängig von konkret absehbaren Funktionsstörungen rein vorsorglich statuierten Sperrklausel der schwerwiegende Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit in unverhältnismäßiger Weise vorverlagert.
a) Die Begründung des Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Europawahlgesetzes stellt darauf ab, dass die mit der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. November 2012 angestoßene Entwicklung hinsichtlich der Wahl des Kommissionspräsidenten aus einem Kreis von den europäischen Parteien benannter Spitzenkandidaten bei der Europawahl 2014 zu einer stärkeren antagonistischen Profilierung von Regierung und Opposition in der Europäischen Union führen werde. Mit dieser im Zeitpunkt des Senatsurteils vom 9. November 2011 noch nicht konkret absehbaren neuen Entwicklung und der daraus folgenden zunehmenden Politisierung des Europäischen Parlaments werde die erforderliche Mehrheitsbildung erschwert, und es drohe konkret eine Funk-tionsbeeinträchtigung, der mit einer geeigneten und angemessenen Mindestschwelle zu begegnen sei (vgl. BTDrucks 17/13705 S. 6 f.).
Der Gesetzgeber geht zutreffend davon aus, dass eine antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition auf europäischer Ebene unter Umständen dann eine Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht rechtfertigen kann, wenn in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht Verhältnisse gegeben sind, die denen auf nationaler Ebene vergleichbar sind, wo die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung nötig ist (vgl. – auch zur bislang bestehenden Interessenlage im Institutionengefüge der Union – BVerfGE 129, 300 <327, 335 f.>). Diese – politisch angestrebte – Entwicklung steckt indes noch in den Anfängen. Die tatsächlichen Auswirkungen der in Gang gesetzten politischen Dynamik auf die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments sind derzeit nicht abzusehen, so dass für die Prognose des Gesetzgebers, es drohe ohne die Drei-Prozent-Sperrklausel eine Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen Parlaments, die Grundlage fehlt.
Soweit die Drei-Prozent-Sperrklausel danach mit der Erwägung gerechtfertigt werden sollte, der beabsichtigte “Demokratisierungsschub” dürfe nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass von Deutschland aus eine Zersplitterung des Europäischen Parlaments in Kauf genommen werde, verfehlte dies nicht nur die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der politischen Parteien. Es würde auch der Offenheit des politischen Prozesses, der für die parlamentarische Debatte gerade im Hinblick auf mögliche Umstrukturierungen wesentlich ist und zu dem kleine Parteien einen wichtigen Beitrag leisten können (vgl. BVerfGE 129, 300 <340>), nicht gerecht. Aus diesem Grunde können Sperrklauseln auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, nur politische Parteien, die diese überwinden könnten, seien hinreichend repräsentativ und leisteten einen verlässlichen Beitrag zur Legitimation von Volksvertretungen.
(4) Im Hinblick auf die Integrationskraft der Fraktionen ist schließlich nicht ersichtlich, dass in der kommenden Wahlperiode neu gewählte Abgeordnete kleinerer Parteien von vornherein keine Aufnahme in einer der etablierten Fraktionen oder – je nach Wahlergebnis in den anderen Mitgliedstaaten – in einer neu gegründeten weiteren Fraktion finden könnten. Auch wenn die Integrationskraft der Fraktionen im Europäischen Parlament nicht überbewertet werden darf und im Zuge einer intensiveren Politisierung die Bereitschaft einer Fraktion, Abgeordnete aufzunehmen, die auf nationaler Ebene als Konkurrenten auftreten, abnehmen könnte, sind die Anreize für die Anbindung von Abgeordneten an eine Fraktion doch beträchtlich, so dass nicht ohne weiteres von einer unverträglich hohen Anzahl fraktionsloser Abgeordneter ausgegangen werden kann (vgl. dazu bereits BVerfGE 129, 300 <327 ff.>). Es wird allerdings zu beobachten sein, wie sich eine denkbare Wahl von Abgeordneten weiterer, in der deutschen Parteienlandschaft im Wettbewerb stehender Parteien auswirken wird. Gesicherte Einschätzungen sind derzeit auch diesbezüglich nicht möglich. Sich etwa konkret abzeichnenden Fehlentwicklungen kann der Gesetzgeber Rechnung tragen.
3. Die Drei-Prozent-Sperrklausel greift zwar weniger intensiv in die Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der Parteien ein als die frühere Fünf-Prozent-Sperrklausel. Daraus folgt jedoch nicht, dass der auch mit der Drei-Prozent-Sperrklausel verbundene Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vernachlässigbar wäre und keiner Rechtfertigung bedürfte. Ein Sitz im Europäischen Parlament kann bereits mit etwa einem Prozent der abgegebenen Stimmen errungen werden, so dass die Sperrklausel praktische Wirksamkeit entfaltet. Da eine Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht gegenwärtig – und zwar mit Blick sowohl auf die bestehenden Verhältnisse als auch auf hinreichend sicher prognostizierbare Entwicklungen – bereits nicht erforderlich ist, es also an der Rechtfertigung bereits dem Grunde nach fehlt, kommt es auf Fragen der Angemessenheit der Drei-Prozent-Klausel nicht an.
Soweit der Senat eine mit “einiger Wahrscheinlichkeit” zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane fordert, verbleibt ein erheblicher Entscheidungsspielraum. Die Bewertung dieses Korridors zwischen der rein theoretischen Möglichkeit und dem sicheren Eintritt einer Funktionsbeeinträchtigung ist dem Gesetzgeber vorbehalten. Stützt er seine Entscheidung auf nachvollziehbare tatsächliche Umstände und leitet daraus in vertretbarer Weise eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Vertretungsorgans ab, handelt er in Wahrnehmung seines Auftrages zur Ausgestaltung des Wahlrechts. Behält das Gericht sich demgegenüber vor, zu bestimmen, ab welchem Grad der Wahrscheinlichkeit von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines Vertretungsorgans auszugehen ist, ist angesichts der unvermeidlichen Unsicherheiten derartiger Prognosen eine Beschränkung auf die bloße Kontrolle der gesetzgeberischen Entscheidung nicht mehr gewährleistet. Es ist aber nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, die vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers durch eine eigene vertretbare Entscheidung zu ersetzen.
3. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis des Senats, die Ausgestaltung des Wahlrechts bedürfe strikter verfassungsrechtlicher Kontrolle, weil mit Regelungen, die die Bedingungen politischer Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig werde und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr bestehe, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lasse (vgl. auch BVerfGE 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>). Abgesehen von der Unschärfe und darauf sich gründender Zweifel an der Tauglichkeit des Begriffs “Entscheidung in eigener Sache” als Rechtskategorie (vgl. Streit, Entscheidung in eigener Sache, 2006, S. 20 ff.; Lang, Gesetzgebung in eigener Sache, 2007, S. 16 ff.) sind die vorliegend an der Gesetzgebung zur Wahl des Europäischen Parlaments beteiligten nationalen Mandatsträger in ihrem Abgeordnetenstatus nicht unmittelbar betroffen. In Betracht kommt allenfalls eine mittelbare Betroffenheit in Bezug auf die Interessen der Partei, der der jeweilige Abgeordnete angehört. Dabei stellt sich die potentielle Betroffenheit der im Parlament vertretenen Parteien von einer Sperrklausel durchaus unterschiedlich dar. Vor diesem Hintergrund kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass bei der Entscheidung über das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments ein auf Interessengleichheit beruhendes, strukturelles Kontrolldefizit besteht, das der Kompensation durch eine intensivierte verfassungsrechtliche Kontrolle bedarf (vgl. Streit, a.a.O., S. 203 ff.). Jedenfalls kann dies weder zu einer Suspendierung des gesetzgeberischen Gestaltungsauftrages, noch zu einer verfassungsgerichtlichen Kontrolltätigkeit führen, die diesem Gestaltungsauftrag nicht hinreichend Rechnung trägt.
a) Dass der Verzicht auf Sperrklauseln und äquivalente Regelungen zu einer weiteren Zersplitterung des Europäischen Parlaments führen wird, ist evident. Allein mit Blick auf die Bundesrepublik Deutschland wäre die Zahl der im Europäischen Parlament vertretenen Parteien bei der Europawahl 2004 um neun und bei der Europawahl 2009 um sieben gestiegen. Die Tatsache, dass das Wahlverhalten tendenziell durch zunehmende Volatilität geprägt ist, lässt künftig zumindest keine Abschwächung dieses Befundes erwarten. Zu Recht hat das Bundesverfassungsgericht daher in seinem Urteil vom 9. November 2011 festgestellt: “Es ist zu erwarten, dass ohne Sperrklausel und äquivalente Regelungen die Zahl der Parteien im Europäischen Parlament zunimmt, die nur mit einem oder zwei Abgeordneten vertreten sind. Auch ist davon auszugehen, dass es sich dabei um eine nicht zu vernachlässigende Größenordnung handelt.” (BVerfGE 129, 300 <325>).
a) Auszugehen ist insoweit von der Intensität des Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien (BVerfGE 121, 266 <298>). Der Gesetzgeber hat sich – nach Aufhebung der ursprünglich in § 2 Abs. 7 EuWG enthaltenen Sperrklausel in Höhe von 5 % durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. November 2011 (BVerfGE 129, 300) – für eine Sperrklausel in Höhe von 3 % entschieden. Dies gewährleistet die Abbildung der Breite des politischen Meinungsspektrums in deutlich stärkerem Maße. Zwar hätte diese Klausel mit Blick auf die Wahl des Europäischen Parlaments 2009 die gleiche Sperrwirkung entfaltet, da keine der bei der Mandatszuteilung unberücksichtigt gebliebenen Parteien ein Ergebnis von mehr als 3 % der abgegebenen Stimmen erreicht hat. Anders verhält es sich aber bereits, wenn man der Betrachtung das Ergebnis der Bundestagswahl 2013 zugrunde legt, bei der zwei Parteien ein Ergebnis von mehr als 3 %, aber weniger als 5 % der abgegebenen Stimmen erreicht haben und eine weitere Partei mit einem Ergebnis von 2,2 % der abgegebenen Stimmen von dem Erreichen der 3 %-Grenze nicht weit entfernt war. Dies verdeutlicht, dass die Intensität des Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien bei einer Sperrklausel in Höhe von 3 % deutlich geringer ist als bei einer Sperrklausel in Höhe von 5 %.