Source: http://hozir.org/1-anlass-und-zweck-der-neuregelung.html
Timestamp: 2019-03-24 23:40:28
Document Index: 120147266

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 4', '§ 8', '§ 21', '§ 21', 'Art 115', 'Art 116', 'Art 116', 'Art 3', '§ 1', 'Art 115', 'Art 115', 'Art 116', 'Art 115', 'Art 15', 'Art 116', 'Art 115', 'Art 116', 'Art 115', '§ 8', '§ 8', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 4', '§ 48', '§ 8', '§ 11', 'Art 115', 'Art 115', 'Art 116', 'EuG', '§ 4', '§ 38', 'Art 116', '§ 38', '§ 46', 'Art 78', '§ 155', 'Art 78', '§ 130']

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3. Besonderheiten des Normerzeugungsverfahrens
4. Verhältnis zu Rechtsvorschriften der Europäischen Union
Anlass und Zweck der Neuregelung, Kompetenzlage
1. Anlass und Zweck der Neuregelung:
Der Landesgesetzgeber verfolgt mit vorliegendem Entwurf über das Gemeindestrukturreformgesetz seine angekündigte Absicht, neben den 297 freiwilligen Gebietsänderungen von steirischen Gemeinden auch eine landesgesetzliche Regelung über die Vereinigung von Gemeinden zu schaffen. Damit wird gewährleistet, dass die Gemeindestrukturreform landesweit entsprechend dem von Landesregierung und Landtag beschlossenen Leitbild zur Gemeindestrukturreform „Stärkere Gemeinden – Größere Chancen“ umgesetzt wird.
Der vorliegende Gesetzesentwurf beinhaltet die erforderlichen Regelungen im Hinblick auf den Abschluss des Gemeindestrukturreformprozesses.
Dieser Gesetzesentwurf regelt mit Ausnahme der freiwilligen Gemeindegebietsänderungen die gesetzliche Gemeindeneugliederung im Land Steiermark. Für die Bildung der neuen Gemeinden nimmt der vorliegende Gesetzesentwurf auf die §§ 6 bis 10 Gemeindeordnung 1967 Bezug. Im ersten Hauptstück erfolgt die Darlegung der Ziele und Grundsätze der Strukturreform, im zweiten Hauptstück werden die von der gesetzlichen Gebietsänderung betroffenen Gemeinden bestimmt und das dritte Hauptstück enthält die Schlussbestimmungen.
Durch die in § 4 geregelten Vereinigungen von Gemeinden verschiedener politischer Bezirke werden auch Grenzen der Gerichtsbezirke berührt, weshalb diese der Zustimmung der Bundesregierung gemäß § 8 Abs. 5 lit. d ÜG 1920 bedürfen.
5. Kostenfolgen der beabsichtigten Regelung:
Die Erlassung eines dem vorliegenden Entwurf entsprechenden Gesetzes hat geringe finanzielle Auswirkungen für das Land Steiermark. Durch die im Gesetzesentwurf vorgesehene Reduktion der Anzahl der Gemeinden wird der Koordinationsaufwand und die Anzahl der Verfahren und Erledigungen von Landesstellen verringert; unter Berücksichtigung einer zu erwartenden intensiveren Inanspruchnahme der Landesstellen durch die neu gebildeten Gemeinden in der ersten Zeit nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ist kurz- und mittelfristig von Kostenneutralität und langfristig von Einsparungen für das Land Steiermark auszugehen.
In der ersten Phase nach Bildung der neuen Gemeinden wird es zu finanziellen Aufwendungen z.B. für Organisationsänderungen und Umstrukturierungen kommen, die durch die Fusionsprämie des Bundes (§ 21 Abs. 9 FAG 2008) abgedeckt werden können. In der Folge sind durch einen fokussierten Einsatz der Budgetmittel, eine effizientere Nutzung der Infrastruktur, eine optimierte Raumplanung, einen verbesserten Ressourceneinsatz und nicht zuletzt durch eine deutliche Verringerung der Anzahl der politischen Organe auf Ebene der Gemeinden Kosteneinsparungen zum Vorteil der Gemeinden zu erwarten.
Anlass und Zweck der Neuregelung, Kompetenzlage:
Im vom Landtag Steiermark mit Beschluss Nr. 345 vom 14. Februar 2012 zur Kenntnis genommenen Leitbild zur Gemeindestrukturreform „Stärkere Gemeinden – größere Chancen“ wurde die Ausgangslage ausführlich dargelegt:
Kleinteilige Gemeindestruktur
Die Steiermark hat mit derzeit 539 Gemeinden (davon 77 Gemeinden unter 500 EinwohnerInnen und 200 Gemeinden unter 1.000 EinwohnerInnen) im Vergleich zu allen anderen Bundesländern die kleinteiligste Gemeindestruktur. So liegen 41% aller österreichischen Gemeinden unter 500 EinwohnerInnen bzw. 32% aller österreichischen Gemeinden unter 1.000 EinwohnerInnen in der Steiermark. Insgesamt kann aufgrund der demographischen Entwicklung für die letzten Jahre in der Steiermark ein Trend zu kleineren Gemeindegrößen inklusive eines starken Rückgangs von regionalen Zentren festgestellt werden.
In den 1960er Jahren wurde mit der Vereinigung von 514 zu 189 Gemeinden – der Großteil davon erfolgte 1967 bzw. 1968 per Gesetz – die steirische Gemeindestruktur letztmalig nachhaltig verändert. Die Gesamtzahl der Gemeinden sank von 806 (1967) auf 561 (1969). Der Anteil der Gemeinden bis 1.000 EinwohnerInnen wurde dabei nahezu halbiert, jener der Gemeinden von 1.001 bis 2.000 EinwohnerInnen wurde mehr als verdoppelt. Danach kam es nur mehr zu vereinzelten Zusammenlegungen, sodass per 1. Jänner 2010 die Zahl der Gemeinden 542 betrug. Die Steiermark ist mit der aktuellen durchschnittlichen Einwohnerzahl pro Gemeinde (ohne Landeshauptstädte) mit 1.747 EinwohnerInnen an vorletzter Stelle im Bundesländervergleich (an erster Stelle liegt Vorarlberg mit durchschnittlich 3.627 EinwohnerInnen, an letzter Stelle Burgenland mit 1.608 EinwohnerInnen).
Insgesamt haben in der Steiermark mehr als die Hälfte der Gemeinden (275 der damals bestehenden 542 Gemeinden) im Zeitraum von der Volkszählung 1981 bis zum Stichtag 1. Jänner 2011 an Bevölkerung verloren. Betrachtet man die 20 größten Bevölkerungsrückgänge aller Bezirke in Österreich, dann waren zu diesem Stichtag acht steirische Bezirke unter den TOP 20. Bis zum Stichtag 2030 wird davon ausgegangen, dass 302 dieser 542 Gemeinden zwischen 2011 und 2030 weiter an Bevölkerung verlieren. Dies trifft vor allem die kleineren Gemeinden.
Räumlich betrachtet ist die Obersteiermark überdurchschnittlich von Bevölkerungsrückgängen betroffen, allerdings gibt es auch eine große Anzahl an Gemeinden in den ländlichen, strukturschwachen Gebieten der Ost-, Süd- und Weststeiermark, die beträchtliche Verluste bewältigen mussten bzw. noch bewältigen werden müssen. Hinsichtlich der Altersstruktur der steirischen Bevölkerung zeigt sich, dass sich die Anzahl der Kinder und Jugendlichen von 0 – 19 Jahre stetig verringert, hingegen der Anteil der ab 65-jährigen deutlich zugenommen hat. Dieser Trend verstärkt sich noch bis 2030, was Auswirkungen auf die vorzuhaltende Infrastruktur (Schulen, Pflegeheime etc.) in den Gemeinden hat.
Wirtschaftliche Situation der Gemeinden
2010 konnten 225 Gemeinden ihren ordentlichen Haushalt nicht aus eigener Kraft ausgleichen, der Gesamtabgang im ordentlichen Haushalt betrug € 45 Mio. 2011 galt dies für 152 Gemeinden bei einer Abgangssumme von € 29 Mio. Ergänzend ist festzuhalten, dass für Haushaltsabgänge und Härteausgleiche aus Bedarfszuweisungsmitteln im Jahr 2010 rd. € 37,2 Mio. und im Jahr 2011 beinahe € 55 Mio. aufgewendet wurden. Diese Summen waren zur Stärkung der ordentlichen Haushalte notwendig und konnten daher nicht für Investitionen zum Wohle der steirischen Bevölkerung eingesetzt werden.
Die Summe der freien Finanzspitze der steirischen Gemeinden war 2010 negativ, d.h., sie konnten ihrer Verpflichtungen aus der laufenden Gebarung im Querschnitt des Rechnungsabschlusses, also den Saldo der laufenden Einnahmen und Ausgaben, sowie ihren Verpflichtungen aus der Schuldentilgung, nicht nachkommen und diese nur auf Basis einer Nettoneuverschuldung finanzieren. Hauptsächlich die positive Entwicklung der Ertragsanteile der steirischen Gemeinden führte im Jahr 2011 zu einer positiven Summe der freien Finanzspitze der steirischen Gemeinden. Dennoch konnten 186 Gemeinden keine positive Finanzspitze erzielen.
Durch die Gemeindestrukturreform sind mittel- bis langfristig positive Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Gemeinden zu erwarten.
Finanzausgleich und Stabilitätspakt
Im Zuge der Finanzausgleichsverhandlungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (Finanzausgleichspartner) für den Finanzausgleich ab dem Jahr 2008 wollte der Bund Anreize für die Vereinigung von Gemeinden setzen. § 21 Abs. 9 FAG 2008 idgF bestimmt daher, dass die Länder bei der Verteilung der Finanzzuweisungen des Bundes an Gemeinden jedenfalls einen Vorweganteil in einer Mindesthöhe für Gemeindefusionen berücksichtigen müssen. Diese Höhe beträgt je wegfallender Gemeinde im ersten Jahr € 80.000,00, im zweiten Jahr € 60.000,00, im dritten Jahr € 40.000,00 und im vierten Jahr € 20.000,00. Mit dieser Fusionsprämie werden pauschal auch die Kosten der Fusion berücksichtigt. Die Fusionsprämie steht der neuen Gemeinde zu.
Dieselben Partner (Bund, Länder und Gemeinden) haben mit dem Österreichischen Stabilitätspakt 2012 (ÖStP 2012) die unionsrechtlichen Regeln über die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten umgesetzt. Es wird die innerstaatliche Haushaltskoordinierung für die Sektoren Bund, Länder und Gemeinden geregelt. Hintergrund für den ÖStP 2012 ist die Verpflichtung Österreichs, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. Die Gemeinden haben sich mit diesem Pakt unter anderem verpflichtet, künftig jährlich ausgeglichene Haushaltssalden nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung (Maastricht-Saldo) zu erzielen, das jährliche Ausgabenwachstum zu bremsen, die öffentlichen Schulden schrittweise rückzuführen sowie Haftungen nur bis zu einer bestimmten Obergrenze einzugehen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dieser zum Teil beachtliche Bevölkerungsrückgang sowie die finanzielle Lage in den steirischen Gemeinden zu einer problematischen Entwicklung führen, da viele dieser Gemeinden aus eigener Kraft nicht mehr ausreichend die ihnen von der Bundesverfassung zugedachten Aufgaben und Funktionen wahrnehmen können. Diese Entwicklung und die zunehmenden Aufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungsbereich der Gemeinden, aber auch die Erwartungshaltung sowie die steigende Mobilität der Bevölkerung und nicht zuletzt die hohen Anforderungen an den Vollzug der Rechtsnormen und der Umsetzung des Österreichischen Stabilitätspaktes erfordern es, in Verantwortung für die gesamte Steiermark Maßnahmen zu treffen.
Ziele der Gemeindestrukturreform
Im ersten Hauptstück des Gesetzes werden die maßgeblichen Ziele der Strukturreform auf Basis des Leitbildes zur Gemeindestrukturreform definiert:
Oberstes Ziel der Gemeindestrukturreform ist die Stärkung der zukünftigen Leistungsfähigkeit der Gemeinden zur sachgerechten und qualitätsvollen Erfüllung der eigenen und übertragenen Aufgaben und Funktionen zum Wohle der Bevölkerung.
Die Strukturreform soll wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinden schaffen, die dauerhaft in der Lage sind, ihre Angelegenheiten ohne Haushaltsabgang zu erfüllen.
Die Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere die gemeindliche Infrastruktur effizient zu nutzen, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privaten und öffentlichen Dienstleistungen im jeweiligen Gemeindegebiet abzudecken und der demografischen Entwicklung gerecht zu werden.
Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch entsprechende raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen ermöglichen, die eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und die wirtschaftliche Entwicklung gewährleisten. Bestehende Siedlungsverflechtungen sollen sich in den verwaltungsmäßigen Strukturen der Gemeinden widerspiegeln.
Daneben sollen auch die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere naturräumliche und kulturelle Verhältnisse, wie auch historische Verbundenheiten sowie lokales Handeln für das Gemeinwohl und Ausüben von Ehrenämtern berücksichtigt werden.
Zentrale Vorschriften für die österreichischen Gemeinden ergeben sich auf Verfassungsebene aus den Art 115 ff B-VG. Gemäß Art 116 Abs. 1 B-VG muss sich jedes Bundesland in Gemeinden gliedern. Die Gemeinde ist gemäß Art 116 Abs. 1 B-VG eine Gebietskörperschaft mit dem Recht auf Selbstverwaltung und zugleich Verwaltungssprengel. Jedes Grundstück muss zu einer Gemeinde gehören. In Verbindung mit dieser verfassungsrechtlichen Zuordnung bestimmen Art 3 B-VG sowie § 1 Abs. 1 Stmk L-VG und andere landesverfassungsrechtliche Bestimmungen der übrigen Bundesländer das Bundesgebiet der Republik Österreich. Art 115 Abs. 1 B-VG stellt begrifflich klar, dass die in den Art 115 ff B-VG als „Gemeinden“ bezeichneten Gebietskörperschaften Ortsgemeinden sind, denen hoheitliche und privatrechtliche Rechts- und Handlungsfähigkeit zukommen (Art 116 Abs. 2 B-VG).
Kompetenzrechtlich stützt sich vorliegender Entwurf auf Art 115 Abs. 2 B-VG in Verbindung mit Art 15 Abs. 1 B-VG. Neben den aus Art 116 Abs. 1 B-VG entnommenen Grundsätzen legt Art 115 Abs. 2 1. Satz B-VG die Verantwortung über die Gemeindestruktur in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung, die die Gemeindestruktur, dem Grundsatz der abstrakten Einheitsgemeinde entsprechend, nach politischem Ermessen regeln kann (VfSlg 6697/1972, VfSlg 7830/1976, VfSlg 8219/1977, ferner Stolzlechner, in: Kneihs/Lienbacher, Rill/Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, Art 116, Rz 5; Weber, in: Korinek/Holoubek, B-VG, Art 115, Rz 10.). Dafür ist in der Steiermark eine gesetzliche Grundlage erforderlich. Das folgt einerseits einfachgesetzlich aus § 8 Abs. 3 Gemeindeordnung 1967, andererseits aus der Tatsache, dass bestehende Gemeinden zum Teil durch Gesetz gebildet wurden (z.B. Gesetz vom 18. Dezember 1967 über Gebietsänderungen von Gemeinden, LGBl. Nr. 138/1967; Gesetz vom 25. Oktober 1968 mit dem das Gesetz vom 18. Dezember 1967, LGBl. Nr. 138, über Gebietsänderungen von Gemeinden, abgeändert wird, LGBl. Nr. 166/1968; Gesetz vom 3. Dezember 1968 über Gebietsänderungen von Gemeinden, LGBl. Nr. 164/1968.) Die geplante gesetzliche Maßnahme muss diese Gesetze ändern oder aufheben; das kann nur durch ein Landesgesetz erfolgen.
§ 8 Abs. 5 lit d ÜG 1920 bestimmt unter anderem, dass sich die Grenzen der politischen Bezirke, der Gerichtsbezirke, und der Ortsgemeinden nicht schneiden dürfen; Änderungen in den Grenzen der Ortsgemeinden, durch die die Grenzen der Gerichtsbezirke berührt werden, bedürfen – unbeschadet der Einhaltung der in Betracht kommenden landesgesetzlichen Vorschriften – der Zustimmung der Bundesregierung. In Anbetracht der bisher getätigten freiwilligen Gemeindezusammenschlüsse wird daher längstens bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes die Bezirksgerichte- Verordnung Steiermark 2012, BGBl. II Nr. 243/2012, – um etwaige Unzuständigkeiten auszuschließen – nach Maßgabe des § 3 Bezirksgerichte-VO Steiermark 2012 entsprechend geändert werden müssen. Diese Bestimmung legt fest, dass die Gerichtssprengel unter Bedachtnahme auf die Ergebnisse der Gemeindestrukturreform in der Steiermark und die bessere Erreichbarkeit für die Bürgerinnen und Bürger im Rahmen einer Novellierung oder Neuerlassung dieser Verordnung angepasst werden.
Das Stmk L-VG enthält im Gegensatz zu anderen Landesverfassungen keine Regelungen bezüglich der Veränderung des Gemeindegebietes oder zum Gemeindegebiet. Gesetzlich anzuknüpfen ist daher an der Gemeindeordnung 1967, LGBl. Nr. 115/1967 in der Fassung LGBl. Nr. 125/2012, die als einfaches Landesgesetz die Voraussetzungen einer Gemeindegebietsänderung, sohin auch die Möglichkeit einer Gemeindegebietsänderung per Gesetz, in den §§ 6 bis 11, festlegt.
Der Landtag Steiermark hat mit der Novelle zur Gemeindeordnung 1967, LGBl. Nr. 125/2012, vom 13. November 2012 die rechtlichen Grundlagen für eine Umsetzung der Gemeindestrukturreform nach dem Leitbild des Landes geschaffen. Im § 6 Abs. 2 der Gemeindeordnung, in der obgenannten Fassung, präzisierte der Landesgesetzgeber die für Gebietsänderungen maßgeblichen öffentlichen Interessen. Darüber hinaus wurden zur Vermeidung nachteiliger Effekte identitätsstiftende Regelungen aufgenommen. So soll eine bereits verliehene Bezeichnung „Stadtgemeinde“ oder „Marktgemeinde“ erhalten bleiben, wenn sich Stadt- oder Marktgemeinden mit anderen Gemeinden vereinen (§ 3 Abs. 1 und 2 Gemeindeordnung 1967). Weiters wurde die gesetzliche Möglichkeit geschaffen, verliehene Gemeindewappen als „Ortsteilwappen“ weiterzuführen, wenn sich mehrere Gemeinden zu einer neuen Gemeinde zusammenschließen (§ 4 Abs. 5 Gemeindeordnung 1967). Des Weiteren soll ein Ortsteilbürgermeister (§ 48 Gemeindeordnung 1967) zur Herstellung einer engeren Verbindung zwischen der Bevölkerung und den Organen und Einrichtungen der Gemeinde den bisherigen Ortsvorsteher ersetzen. Die beabsichtigten Strukturänderungen verlangten es auch, Bestimmungen in die Gemeindeordnung aufzunehmen, die unmittelbar nach Wirksamwerden einer Gebietsänderung einen geordneten Rechtsübergang zulassen und für die notwendige Kontinuität und Rechtssicherheit sorgen (§ 8 Abs. 5 und 6, § 11 Abs. 1 bis 3 Gemeindeordnung 1967).
Das Konzept der Einheitsgemeinde
Die österreichische Bundesverfassung geht bei der Zuweisung von Aufgaben an die Gemeinden aus dem eigenen und übertragenen Wirkungsbereich vom Konzept der so genannten Einheitsgemeinde aus. Jeder Gemeinde kommt – unbeschadet ihrer Größe, Einwohnerzahl, Wirtschaftskraft, etc. – grundsätzlich eine gleiche verfassungsrechtliche Stellung hinsichtlich Organisation und Aufgabenstellung zu (vgl. Neuhofer, Gemeinderecht [1998] 58 ff). Tatsächlich unterscheiden sich die Gemeinden des Landes in Bezug auf flächenmäßige Ausdehnung, Einwohnerzahl, Wirtschaftskraft und Leistungsfähigkeit aber erheblich voneinander (vgl. Stolzlechner, in: Kneihs/Lienbacher, Rill/Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, Art 115, Rz 5).
Das Prinzip der Einheitsgemeinde bedingt ferner, dass die österreichischen Gemeinden im System der Art 115 ff B-VG zwar eine Bestandsgarantie als Institution erhalten, jedoch kein absolutes Recht auf ungestörte Existenz besitzen (Stolzlechner, in: Kneihs/Lienbacher, Rill/Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, Art 116, Rz 8; grundlegend VfSlg 6697/1972). Maßnahmen, die bewirken, dass eine Gemeinde gegen ihren Willen aufgelöst wird, sind sohin verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Neugliederungsmaßnahmen sind weder durch das B-VG über den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, noch durch das verfassungsgesetzliche Verbot einer nicht im öffentlichen Interesse gelegenen Enteignung ausgeschlossen. Dies gilt umso mehr für eine Änderung des Gebietsumfanges einer Gemeinde (VfSlg 13.235/1992 mit Verweis auf die Vorjudikatur).
Geschützt wird die Einrichtung der Gemeindeselbstverwaltung als eine Organisationsform der Verwaltung mit bestimmten Wesensmerkmalen und einem verfassungsrechtlich definiertem Zuständigkeitsbereich (Bondi de Antoni, EuGRZ 1984, 309 ff). Eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie besteht lediglich für jene Städte mit eigenem Statut, die gemäß der damaligen Verfassungsvorschrift als solche zum 30. Juli 1962 bestanden. In der Steiermark ist dies die Landeshauptstadt Graz. Für sie gilt die Bestandsgarantie des § 4 BVG-Gemeindeverfassungsnovelle 1962 (B-VG- Novelle 1962, BGBl 1962/205 (Neuhofer, Gemeinderecht [1998] 119).
Das Sachlichkeitsgebot als Voraussetzung einer Gemeindestrukturreform
Gesetzliche Bestimmungen über Gebietsänderungen sowie Änderungen und Neubildungen von Gemeinden müssen dem Sachlichkeitsgebot entsprechen. Dem Gesetzgeber kommt rechtspolitische Gestaltungsfreiheit zu, um sachgerechte Entscheidungen zu treffen. Eine Änderung der Gemeindestruktur muss, um sachlich gerechtfertigt zu sein, eine Verbesserung mit sich bringen (VfSlg 9819/1983).
Dafür ist es zulässig und sinnvoll, für die neue Gemeindestruktur ein Leitbild zu entwickeln, das auf den dargestellten Zielen und generellen Kriterien beruht.
Der Gesetzgeber hat auf der Grundlage dieses Leitbildes eine Gesamtabwägung vorgenommen. Er hat auch in jedem Einzelfall Vor- und Nachteile abgewogen und geprüft, ob die Anwendung der generellen Kriterien in Einzelfällen zu unvertretbaren („unsachlichen“) Entscheidungen führt.
Dem Gesetzgeber kommt ein Prognosespielraum zu (VfSlg 13543/1993). Er hat die zukünftige Entwicklung und die Folgen der Gemeindevereinigung auf der Grundlage seiner Erhebungen abgeschätzt und beurteilt. Er geht davon aus, dass die Neugliederung der Gemeinden nach diesem Gesetz Vorteile für die Gemeinden, die Bürgerinnen und Bürger sowie das Land bringt.
Der Gemeindestrukturreformprozess
Im Zuge des Gemeindestrukturreformprozesses wurde auf größtmögliche Transparenz und Information Wert gelegt. Seit über zwei Jahren findet dazu ein intensiver Prozess unter Einbindung der Gemeinden statt. Bereits am 16. Dezember 2010 wurde mit Beschluss der Landesregierung eine Gemeindereformgruppe eingerichtet, die Vorbereitungsarbeiten dazu leistete. Am 30. Juni 2011 wurden die steirischen Gemeinden von den beiden Gemeindereferenten über die Absicht des Landes informiert, eine Strukturreform auf Landes- und Gemeindeebene einzuleiten, und die zuständige Abteilung beauftragt, einen Vorschlag für eine neue Gemeindestruktur unter Beachtung bestimmter Kriterien auszuarbeiten.
Der Prozessablauf für die neue Gemeindestrukturreform gliederte sich in folgende Phasen:
Vorschlagsphase: September 2011 – 31. Jänner 2012
Ziel der Vorschlagsphase war es, den steirischen Gemeinden und regionalen AkteurInnen die Möglichkeit zu geben, sich aktiv am Prozess zu beteiligen und ihre eigenen Vorschläge für eine neue Gemeindestruktur einzubringen. Freiwillige Gemeindevereinigungen sollen nach Möglichkeit in der neuen Gemeindestruktur Berücksichtigung finden. In vielen Gesprächen und Diskussionsrunden zwischen den Gemeinden, aber auch mit VertreterInnen des Landes, wurden die Rahmenbedingungen, Chancen und Risiken einer Strukturreform erörtert.
In 3 Konferenzen sowie mit mehreren Briefen wurden die BürgermeisterInnen von den beiden Gemeindereferenten über den Stand des Reformprozesses informiert. Darüber hinaus wurden im Rahmen der Vorschlagsphase folgende Informationsmaßnahmen gesetzt:
• Informationsveranstaltungen im Rahmen der BürgermeisterInnenkonferenzen in allen steirischen Bezirken
• Weiterführende Gespräche mit GemeindevertreterInnen sowie Verantwortlichen der Regional- und Landespolitik
• Erstellung einer Homepage mit Informationen zum Projekt, um eine kontinuierliche Information der Gemeinden, der Bevölkerung und der breiten Öffentlichkeit über die Fortschritte im Projekt sicherzustellen: www.gemeindestrukturreform.steiermark.at
• Gespräche mit den Bezirkshauptleuten, den BaubezirksleiterInnen sowie den RegionalmanagerInnen der Steiermark.
Mit dem angeführten Beschluss des Leitbildes zur Gemeindestrukturreform durch die Landesregierung am 2. Februar 2012 und den Landtag am 14. Februar 2012 wurde die Vorschlagsphase abgeschlossen. Im Rahmen der Vorschlagsphase wurden von 365 Gemeinden schriftliche Stellungnahmen und Vorschläge an die Steiermärkische Landesregierung übermittelt. Diese Stellungnahmen sowie die im Leitbild definierten Kriterien bildeten die Grundlage für die Einladungskonstellationen zu den Verhandlungen.
Verhandlungsphase: 1. Februar 2012 bis 30. September 2012
In der Verhandlungsphase wurden die Vorstellungen des Landes und die Vorschläge der Gemeinden eingehend diskutiert. Dazu wurden Gespräche mit den betroffenen Gemeinden und VertreterInnen der zuständigen Gemeindereferenten sowie ExpertInnen des Landes Steiermark im organisatorischen Rahmen der Bezirkshauptmannschaften durchgeführt.
Im Zeitraum Februar 2012 bis Juli 2012 fanden in den jeweiligen Bezirkshauptmannschaften 134 Verhandlungsgespräche mit insgesamt 455 steirischen Gemeinden statt. Die Verhandlungsergebnisse wurden in einem Protokoll niedergeschrieben und von allen VerhandlungsteilnehmerInnen vor Ort unterzeichnet. Im Protokoll wurde festgehalten, dass dieses vom Gemeinderat behandelt und binnen einer vereinbarten Frist eine schriftliche Stellungnahme über das Ergebnis der Beratung der Gemeinde an das Land übermittelt wird. Den GemeindevertreterInnen wurde das Handbuch zur Gemeindestrukturreform übergeben, in welchem die möglichen nächsten Schritte der Analyse dargelegt sind.
Von besonderer Bedeutung waren in diesem Prozessabschnitt die Phasen der Vorabklärungen und die Analysephase gemäß Handbuch zur Gemeindestrukturreform. In dieser Analysephase wurden von den Gemeinden Untersuchungen und Bewertungen zu Gemeindekonstellationen vorgenommen. Es wurden die relevanten Tätigkeitsbereiche der Gemeinden analysiert und die Auswirkungen einer Gemeindevereinigung aufgezeigt (Finanzanalyse, Organisationsanalyse, Infrastrukturanalyse, Klärung weiterer Fragestellungen).
Von Juli 2012 bis September 2012 fanden zahlreiche weitere Gespräche zwischen VertreterInnen des Landes und den Gemeinden statt. Den Gemeinden wurde auf Wunsch beim Eintritt in die Analysephase von der Abteilung 7 Landes- und Gemeindeentwicklung ein/e KoordinatorIn genannt, welche/r die Gemeinden unter Einbindung weiterer Dienststellen des Landes begleitete und unterstützte. Der/die KoordinatorIn agierte als Schnittstelle zwischen dem Land Steiermark und den Gemeinden; auf diese Weise stand den Gemeinden ein/e AnsprechpartnerIn zur Verfügung, um offene Fragen auf kurzem Wege und unbürokratisch unter Einbindung weiterer Landesdienststellen zu klären. Neun KoordinatorInnen des Landes begleiteten 354 Gemeinden in 101 Konstellationen.
Über ihren Wunsch konnten Gemeinden auch auf externe Unterstützung im Bereich der Moderation und Prozessbegleitung zurückzugreifen. 71 Gemeinden nutzten diese Möglichkeit.
Entscheidungsphase: 1. Oktober 2012 bis Jänner 2013
In dieser Phase wurden von der Abteilung 7 die Ergebnisse und Stellungnahmen aus der Vorschlags- und Verhandlungsphase ausgewertet und auf allen Ebenen weitere Gespräche mit GemeindevertreterInnen geführt.
Von 207 Gemeinden wurden in dieser Phase entsprechende Grundsatzbeschlüsse zur freiwilligen Gemeindevereinigung gefasst und an die Steiermärkische Landesregierung übermittelt. Diesen freiwillig eingebrachten Vorschlägen für Gemeindevereinigungen wurde bei der Neugliederung der Gemeinden besondere Bedeutung beigemessen. Mit der am 13. November 2012 vom Landtag Steiermark beschlossenen Novelle der Gemeindeordnung wurden die rechtlichen Voraussetzungen einer Umsetzung der Gemeindestrukturreform nach den Intentionen des Leitbildes des Landes geschaffen.
Basierend auf den Kriterien, den Grundsatzbeschlüssen sowie den vielen Gesprächen wurde von der Abteilung 7 die Regierungsvorlage betreffend „Gemeindestrukturreform Steiermark - Bericht über Prozessablauf und Vorlage der neuen Gemeindestruktur der Steiermark“ erstellt, die am 24. Jänner 2013 von der Landesregierung beschlossen und am 26. Februar 2013 vom Landtag Steiermark mit Beschluss Nr. 619 zur Kenntnis genommen wurde.
Umsetzungsphase (Februar 2013 bis 1. Jänner 2015)
Die Gemeinden wurden und werden bei den Vorbereitungsarbeiten zur Umsetzung der neuen Struktur weiterhin bestmöglich durch Landesdienststellen und weitere ExpertInnen unterstützt. Die Gemeinden wurden über die beabsichtigte neue Gemeindestruktur informiert und zu Rückmeldungen eingeladen.
Folgende weitere Maßnahmen wurden gesetzt:
• Begleitung von Gemeinden bei fachlichen Fragen durch ExpertInnen des Landes
• Beteiligung an Fachveranstaltungen: Basis dafür ist die praxisorientierte Anwendung des Handbuches zur Gemeindestrukturreform
• Unterstützung von Workshops zum fachlichen Austausch zwischen AmtsleiterInnen und weiteren Fachkräften der Gemeinden
• Unterstützung und Begleitung von BürgerInnenbeteiligungsveranstaltungen, Erarbeitung von Leitbildern für die „neuen“ Gemeinden (bei Bedarf mit Unterstützung der Landentwicklung Steiermark oder externen Dienstleistern)
• Punktuelle Begleitungen von Gemeinden durch externe ExpertInnen zu ausgewählten Fragestellungen, die nicht durch landesinterne ExpertInnen bearbeitet werden können (z.B. Organisationsentwicklung, steuerrechtliche Fragen, etc.)
• Nutzung der Homepage www.gemeindestrukturreform.steiermark.at als Informationsplattform
In der Umsetzungsphase stellte die Landesregierung jenen Gemeinden, die bis zum 30. September 2013 freiwillig Vereinigungsbeschlüsse entsprechend dem Leitbild zur Gemeindestrukturreform fassten, Reformfondsmittel des Landes als nicht rückzahlbare Zuschüsse zur Bewältigung der Herausforderungen dieser Reform zur Verfügung.
308 Vereinigungsbeschlüsse bis 31. Oktober 2013
Bis zum 31. Oktober 2013 haben 308 von 383 betroffenen steirischen Gemeinden den Beschluss gefasst, sich mit einer oder mehreren angrenzenden Gemeinden zu vereinigen, davon entsprechen 297 Beschlüsse dem Leitbild.
Mit 1. Jänner 2015 werden daher durch die freiwilligen und gesetzlichen Gebietsänderungen im Land Steiermark insgesamt 288 Gemeinden bestehen.
Mit dieser Gemeindestrukturreform und dann durchschnittlich 3.293 EinwohnerInnen pro Gemeinde (ohne Landeshauptstadt) rückt die Steiermark im Bundesländervergleich an die 3. Stelle, vergleichbar mit der Struktur Salzburgs mit 119 Gemeinden und durchschnittlich 3.271 EinwohnerInnen.
Kriterien der Gemeindestrukturreform
Hinsichtlich der Kriterien orientiert sich die Gemeindestrukturreform vor allem am Konzept der „Lebensrealitäten-Zentrale Orte“, wobei insbesondere die Funktionsfähigkeit bestehender Zentren gestärkt werden soll. Hierbei bilden die bereits existierenden Aktionsräume der Menschen die Basis. Von Bedeutung sind weiters die Haushaltsentwicklung, die demografische Entwicklung, raumordnungspolitische und infrastrukturelle Gesichtspunkte, die geografische Lage sowie die bestehenden Kooperationen.
Im beschlossenen Leitbild zur Gemeindestrukturreform wurden deshalb folgende Kriterien zur Schaffung leistungsfähiger und wirtschaftlicher regionaler Gemeindezentren festgelegt:
- Lebensrealitäten – „Zentrale-Orte-Konzept“
Der Qualität der Versorgung mit zentralen Einrichtungen kam in den letzten Jahren große Bedeutung zu. Zentrale Orte sind Orte mit einem sogenannten Bedeutungsüberschuss, d.h. sie versorgen andere Gemeinden und somit die Bevölkerung außerhalb ihrer derzeitigen Verwaltungsgrenzen mit Dienstleistungen und Gütern mit. Zentrale Orte entwickelten sich vor allem durch den Markt und die Standortentscheidungen von Unternehmen bzw. die Inanspruchnahme von Gütern und Dienstleistungen durch die Bevölkerung.
Die Entscheidung für die neue Gemeindestruktur ist von der grundlegenden Vorstellung geprägt, dass die Grundversorgung der örtlichen Bevölkerung in einer Gemeinde erfolgen soll. Um dies sachgerecht zu beurteilen, wird eine Gesamtabwägung unter Berücksichtigung verschiedener relevanter Aspekte getroffen, die die „Lebensrealitäten“ der Einwohner abbilden sollen: Kindergärten, Volksschulen vierklassig oder Volksschulen mit weniger als vier Klassen, Nahversorger im Vollsortiment, Gasthaus, Arzt/Ärztin, Pfarramt – Hauptpfarre, Banken, Apotheken, Rettungsstellen sowie Postämter/Postpartner.
Die Auswahl der Einrichtungen ist ein repräsentativer Querschnitt jener Einrichtungen, welche häufig von der Bevölkerung in Anspruch genommen werden. Sie stellen die notwendige Grundversorgung der Bevölkerung dar und begründen die täglichen Aktionsräume der Menschen. Jede Gemeinde sollte über ein Mindestmaß dieser öffentlichen und privaten Dienstleistungen verfügen, die von verschiedenen Bevölkerungsgruppen in Anspruch genommen werden. Das Fehlen mehrerer derartiger Einrichtungen in einer Gemeinde ist ein Indiz, dass diese Leistungen bereits jetzt von der Bevölkerung in einer anderen Gemeinde in Anspruch genommen werden und sich folglich der Lebensraum der Bevölkerung bereits über die Verwaltungsgrenzen der Gemeinden hinaus erweitert hat.
Es haben sich Gemeinden herausgebildet, die durch ihr umfassendes Angebot bereits eine Versorgungsfunktion für umliegende Gemeinden wahrnehmen. Diese Gemeinden werden als Regionale Gemeindezentren definiert. Dem Ziel, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privaten und öffentlichen Dienstleistungen im jeweiligen Gemeindegebiet abzudecken, soll durch die Vereinigung von Gemeinden mit funktionalen regionalen Gemeindezentren oder, falls dies aus gewichtigen Gründen nicht möglich ist, durch die Vereinigung von Gemeinden, mit dem Ziel der Herausbildung eines regionalen Gemeindezentrums, entsprochen werden. Gleichzeitig wird dadurch dem Ziel, die administrativen Gemeindegrenzen an die funktionalen Verflechtungs- und Nutzungsräume anzugleichen und damit die Entwicklungsmöglichkeiten dieses Raumes (Raumplanung, Wirtschaftsförderung, etc.) zu verbessern, entsprochen.
- Haushaltsentwicklung
Ein wesentliches Kriterium für eine wirtschaftliche Gemeinde ist ein ausgeglichener Haushalt und eine freie Finanzspitze für Investitionen.
Die Strukturreform soll es den Gemeinden ermöglichen, ihre Aufgaben ohne Haushaltsabgang zu erfüllen und einen budgetären Freiraum für Investitionen zu erwirtschaften. In diesem Zusammenhang ist auf den Österreichischen Stabilitätspakt 2012 (ÖStP 2012) zu verweisen.
Einwohnerzahl und prognostizierte Bevölkerungsentwicklung sind entscheidende Kriterien für die Funktionsfähigkeit eines Gemeinwesens. Weiters bedürfen Infrastruktureinrichtungen einer kritischen Anzahl an (möglichen) NutzerInnen, um diese mit ausreichender Auslastung und der Möglichkeit eines sinnvollen Managements auszustatten. Bei der Bevölkerungszahl und deren Altersklassen sind die zu erwartenden – in vielen Regionen der Steiermark dramatischen – demografischen Entwicklungen zu berücksichtigen. Die Einwohnerzahl spielt auch hinsichtlich des Erreichens einer höheren Gewichtung durch den abgestuften Bevölkerungsschlüssel und den damit verbundenen höheren Gemeindeeinnahmen eine wichtige Rolle.
- Raumordnungspolitische und infrastrukturelle Gesichtspunkte
Zusammenhängende bzw. zusammengewachsene Siedlungsstrukturen sind ein Indikator, dass Standortentscheidungen der Bevölkerung und der Wirtschaft bereits grenzüberschreitend getroffen werden. Sie zeigen auch Bereiche, in denen Infrastruktur sowie Versorgungs- und Dienstleistungsangebote von Seiten der Bevölkerung bereits übergreifend genutzt werden. Zudem stellen gemeinsame/zusammenhängende lineare Infrastrukturen wie etwa Gemeindestraßen, Kanalnetze, aber auch bereits gemeinschaftlich genutzte hochbauliche Infrastruktur einen wichtigen Ansatzpunkt für eine neue Gemeindestruktur dar. In diesem Kontext sind Stadt-Umland-Beziehungen und die damit verbundenen Auswirkungen (Infrastrukturvorhaltung durch die Stadt, etc.) bis hin zu Stadt-Umland-Konflikten von besonderer Bedeutung.
Ergänzende Kriterien wie die geografische Lage der Gemeinden (Topografie) sowie bestehende Kooperationen wurden ebenfalls berücksichtigt.
h) Generelle Vorteile der neuen Gemeindestruktur
Aus Sicht des Landes können für die neue Gemeindestruktur folgende Vorteile generalisiert ins Treffen geführt werden:
- Abgestimmte raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen
Die derzeitigen kommunalen Verwaltungsgrenzen stimmen insbesondere aufgrund der erhöhten Mobilität nicht mehr mit den realen Lebens- und Wirtschaftsstrukturen der BürgerInnen und Betriebe überein. Die Strukturreform soll den Gemeinden entsprechende raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen ermöglichen, die eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und für die wirtschaftliche Entwicklung zum Vorteil der BürgerInnen gewährleisten. Wichtige auf die Zukunft ausgerichtete Vorhaben, wie z.B. die Ausweisung von Bauland oder von gewerblich genutzten Flächen, müssen in größeren (regionalen) Kontexten gelöst werden. Bisher nur schwer zu koordinierende Entwicklungsbereiche, wie die Siedlungsentwicklung, die Verkehrsplanung, die überörtliche Infrastruktur-, Wirtschafts- und Standortpolitik werden deutlich einfacher.
- Verbesserte Koordination der Infrastrukturausstattung – Sicherung der Auslastung
Die 539 steirischen Gemeinden sind infrastrukturell sehr gut ausgestattet und verfügen gemeinsam über mehrere tausend hochbauliche Einrichtungen für die verschiedenen kommunalen Aufgaben. In den letzten Jahren wurden hohe Summen öffentlicher Mittel in kommunale Bauten investiert. Diese Einrichtungen stellen einen großen Wertbestand dar, andererseits entstehen dadurch aber auch hohe Erhaltungs- und Sanierungskosten und damit verbunden große finanzielle Herausforderungen. Durch die Reform wird eine Effizienzsteigerung in der Auslastung der Infrastruktur erwartet. Größere Gemeinden sind auch eher in der Lage, die Folgekosten der Infrastruktur zu tragen.
- Stärkung der finanziellen Leistungskraft – Heben von Einsparungspotenzialen
Bei der Analyse von Gemeindevereinigungen zeigt sich erhebliches Einsparungspotenzial, das im Interesse der BürgerInnen genutzt werden soll. Dabei wurden u.a. Einsparungspotenziale in den Kategorien Gemeindeämter, Personal, Gemeindevertretungsorgane, Fuhrpark und Bauhof sowie Materialeinkauf aufgezeigt. Viele dieser Einsparungsmöglichkeiten werden erst nach und nach im Zuge der Realisierung von Gemeindevereinigungen wirksam werden. Personaleinsparungen werden sich z.B. erst im Zuge von Pensionierungen und natürlichen Fluktuationen ergeben. Einsparungen bei der Ausstattung und der Infrastruktur sind dagegen vielfach auch kurzfristig möglich (z.B. können Maschinen und Immobilien gemeinsam effizienter genutzt werden). Jede der realisierten Einsparungen leistet einen Beitrag zur Entschärfung der gegenwärtigen Haushaltssituation in den Gemeinden, wobei es den Gemeinden dabei frei steht zu entscheiden, ob sie die Effizienzgewinne zur Qualitätssteigerung oder zur Haushaltskonsolidierung einsetzen wollen.
- Rechtssicherheit und Professionalität der Verwaltung
Kleinere Gemeinden haben zunehmend Schwierigkeiten, ihre Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Insbesondere bei speziellen Materien (Abgaben, Raumplanung, Baurecht, ÖStP 2012, etc.) stoßen sie zunehmend an Grenzen und müssen - ob der Komplexität der Rechtsmaterien - auf externe Sachverständige zurückgreifen. In kleinen Gemeinden gibt es in der Verwaltung oft nur eine/n Gemeindebedienstete/n, der/die im Urlaubs- oder Krankheitsfall keine Vertretung hat. Die Strukturreform soll eine professionelle Verwaltung mit der Möglichkeit der Spezialisierung von Bediensteten in den einzelnen Verwaltungsgebieten sowie eine vernünftige Vertretungsregelung der Gemeindebediensteten ermöglichen. Mit einer höheren Einwohnerzahl nehmen die Fallzahlen zu, so dass auch die Routine bei der Behandlung von Rechtsfällen steigt oder auch juristisch geschultes Personal eingestellt werden kann. In größeren Einheiten erhöht sich somit der Professionalisierungsgrad der Verwaltung. Soweit durch Professionalisierung auch die Rechtsrichtigkeit von Verwaltungsmaßnahmen erhöht wird, ist das nicht nur ein Gewinn für die GemeindebürgerInnen, sondern kann auch zu einer Entlastung der Aufsichtsbehörde und des Landesverwaltungsgerichtes führen.
- Geringerer Koordinationsaufwand zwischen den Verwaltungsebenen
Die hohe Anzahl von Gemeinden führt auch zu einem hohen Koordinations- und Verwaltungsaufwand zwischen den Ebenen Gemeinde, Bezirk, Land und Bund (z.B. Flächenwidmungspläne, Örtliche Entwicklungskonzepte, Aufsichtsverfahren, Prüfungen der Rechnungsabschlüsse, Wahlen etc.). Der Koordinationsaufwand von Gemeinde – Bezirkshauptmannschaften – Landes- und Bundesstellen verringert sich, womit die verbundenen Synergieeffekte auch einen Beitrag zur Verwaltungsreform leisten.
Neben den oben erwähnten Vorteilen bietet die Schaffung größerer Einheiten für die BürgerInnen zusätzlich die Chance zu höherer Qualität der Leistungen, indem Einsparungsrenditen für eine Verbesserung des Angebotes der Gemeinden genutzt werden können. Teilweise wird dies allein schon deshalb möglich, weil durch die Vereinigung Leistungen anderer Gemeinden nun für alle zugänglich werden, bzw. nach und nach größere und hochwertigere Ersatzinvestitionen möglich werden. Manche Leistungen werden für die BürgerInnen erst im Verbund möglich: typische Beispiele sind etwa die Nachmittagsbetreuung oder die Minimierung von Schließtagen in Kindergärten.
Bedingt durch die B-VG-Novelle zur Stärkung der Rechte der Gemeinden (BGBl. I Nr. 60/2011) änderte der Landesgesetzgeber die steirische Gemeindeverbandsorganisation durch die Novelle des § 38 Gemeindeordnung 1967 und des Gemeindeverbandsorganisationsgesetzes 1997 (LGBl Nr. 66/1997 in der Fassung 126/2012). Hauptgesichtspunkt dieser Novelle war der Entfall der Beschränkung von Gemeindeverbänden auf die Besorgung einzelner Aufgaben und der Ermöglichung des Abschlusses von Vereinbarungen der Gemeinden untereinander im eigenen Wirkungsbereich.
Der Landtag Steiermark hat sich in Debattenbeiträgen mehrmals mit der Frage beschäftigt, ob freiwillige Gemeindekooperationen bzw. Gemeindeverbände genauso geeignet sind, die mit einer Gemeindereform verfolgten Ziele zu erreichen. Das wäre aber nur dann der Fall, wenn mit den freiwilligen Gemeindekooperationen oder Gemeindeverbänden die dargestellten gleichen verwaltungsökonomischen und/oder wirtschaftlichen Vorteile erzielt werden können. Der Landtag hat geprüft, ob die Reformziele auch in einem oder in mehreren Gemeindeverbänden genauso gut erreicht werden können. Allgemein sprechen folgende Erwägungen gegen eine Verbandslösung:
- Erstens dürfen Gemeindevereinbarungen „im Falle der Besorgung von Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung die Funktion der beteiligten Gemeinden als Selbstverwaltungskörper nicht gefährden“ (Art 116a Abs. 1 Z 1 BVG). Damit verbietet das B-VG eine „zu verdichtete“ Gemeindekooperation, die Gemeinden müssen Selbstverwaltungskörper bleiben. Einer einem Gemeindezusammenschluss vergleichbaren Struktur sind schon damit Grenzen gesetzt.
- Zweitens kann die finanzielle Leistungskraft durch Gemeindekooperationen zwar gestärkt werden, nicht gesichert ist aber die Nachhaltigkeit dieser Stärkung. Insbesondere können die einem Gemeindeverband beigetretenen Gemeinden diesen wieder verlassen. Eine „Kündigung“ einer rechtswirksamen Gemeindevereinigung ist hingegen nicht möglich. Nur die Gemeindevereinigung ermöglicht deshalb eine nachhaltige und zuverlässige Stärkung der gemeindlichen Leistungskraft.
- Drittens können Gemeinden in verschiedenen Angelegenheiten mit jeweils anderen Körperschaften unterschiedliche Kooperationen bilden. Dadurch kann sich ein nach Angelegenheiten differenziertes, heterogenes „Kooperationsnetz“ entwickeln, was insbesondere die zentralörtliche Raumplanung erheblich erschweren kann. Auch unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gemeindeaufsicht kann sich ein unstrukturiert entwickeltes Kooperationsnetz nachteilig auswirken.
- Viertens wird durch eine Verbandslösung der generelle Arbeits- und Verwaltungsaufwand erhöht, da eine zusätzliche Verwaltungsebene über den Gemeinden geschaffen wird. Damit kann den Erwartungen in eine funktionierende, kostengünstige Verwaltung in vielen Bereichen nicht entsprochen werden.
In Anbetracht dessen ist davon auszugehen, dass die durch die B-VG-Novelle des Jahres 2011 geschaffene Möglichkeit der Bildung von Mehrzweckverbänden die umfassende Gemeindestrukturreform durch Gebietsänderungen nicht ersetzen kann, sondern nur ein ergänzendes Modell darstellt.
Das zeigten auch die bisherigen Erfahrungen mit freiwilligen Verbänden und dem „Regionext-Modell“ zur Bildung von Kleinregionen, die der Landtag Steiermark mit der Novellierung der Gemeindeordnung im Jahre 2008 (LGBl. Nr. 92/2008) in § 38a Gemeindeordnung 1967 ermöglichte. Obwohl sich viele Gemeinden zu Kleinregionen zusammenschlossen, blieben die erwünschten Effekte dieser Maßnahme weit hinter den Erwartungen zurück.
j) Landtag Steiermark und Gemeindevereinigungen
Der Landtag Steiermark hat sich seit über zwei Jahren intensiv mit dem Thema Gemeindestrukturreform befasst. In den Sitzungen des Landtages am 27. September 2011, 17. Jänner 2012, 14. Februar 2012, 03. Juli 2012, 13. November 2012, 22. Jänner 2013, 26. Februar 2013, 14. Mai 2013, 02. Juli 2013, 17. September 2013, 15. Oktober 2013 und 12. November 2013 wurde über diese Reform und über Gemeindevereinigungen diskutiert.
So hat der Landtag Steiermark am 14. Februar 2012 das von der Landesregierung vorgelegte Leitbild zur Gemeindestrukturreform sowie den dargestellten Prozessablauf mit Beschluss Nr. 345 zur Kenntnis genommen. In der Sitzung des Landtages am 13. November 2012 wurde die im Leitbild angekündigte Novelle zur Gemeindeordnung für die Schaffung und Anpassung maßgeblicher Rechtsgrundlagen für die Möglichkeit einer Umsetzung der Gemeindestrukturreform mit Beschluss Nr. 524 mehrheitlich beschlossen. Am 26. Februar 2013 wurde die Regierungsvorlage betreffend Gemeindestrukturreform Steiermark – Bericht über Prozessablauf und Vorlage der neuen Gemeindestruktur der Steiermark im Landtag Steiermark diskutiert und mit Beschluss Nr. 619 zur Kenntnis genommen.
In der Landtagssitzung am 2. Juli 2013 wurde die von 107 Gemeinden unterstützte Gemeindeinitiative gem. § 46 VolksrechteG behandelt. Diese Initiative hatte zum Ziel, die Gemeindeordnung derart zu novellieren, dass eine Gemeindevereinigung nur im Wege von – über eine Volksabstimmung in Geltung zu gelangende – Gemeinderatsbeschlüssen genehmigungsfähig wäre. Der Ausschuss „Gemeinden“ hat in seinen Sitzungen vom 15. Jänner 2013 und 1. Juli 2013 über diesen Gegenstand die Beratungen durchgeführt. Der zur Beratung über die Novellierung der Gemeindeordnung eingesetzte Unterausschuss hat sich mit der ihr zur Behandlung zugewiesenen Gemeindeinitiative am 8. Mai und 26. Juni 2013 – inklusive Anhörung des Zustellungsbevollmächtigten der Initiative – befasst und empfohlen, den Intentionen dieser Gemeindeinitiative nicht näherzutreten. Der Landtag ist dieser Empfehlung im schriftlichen Bericht des Ausschusses mit Beschluss Nr. 693 mehrheitlich gefolgt.
Ebenfalls in der Sitzung des Landtages am 2. Juli 2013 wurde im Stmk. Gemeinde-Bezügegesetz u.a. die Bezügeregelung für die Ortsteilbürgermeister mit Beschluss Nr. 724 mehrheitlich beschlossen.
k) Volksrechte in der Gemeinde
In allen Phasen des Gemeindereformprozesses wurde Wert darauf gelegt, kommunale Interessen zu berücksichtigen, die Gemeinden einzubeziehen, und den Prozess möglichst transparent zu gestalten.
Deshalb wurde den Gesprächen zwischen dem Land Steiermark und den Gemeinden sowie deren Stellungnahmen ein besonderer Stellenwert beigemessen. Die Stellungnahmen und Vorschläge der Gemeinden in den verschiedenen Prozessphasen werden im gegenständlichen Gesetzesentwurf so weit wie möglich berücksichtigt.
Das steirische Landesrecht bietet im Stmk. Volksrechtegesetz Möglichkeiten, die BürgerInnen miteinzubeziehen, wenn solche gemeindlichen Interessen betroffen werden. Der Gesetzgeber anerkennt die Bedeutung der Einbeziehung der Bevölkerung im Rahmen ihrer Volksrechte. Von den ihnen zustehenden Volksrechten haben die steiermärkischen Gemeinden mehrfach Gebrauch gemacht. Größtenteils wurden dabei Volksbefragungen (Art 78 Abs. 4 L-VG iVm §§ 155 ff VolksrechteG) abgehalten, vereinzelt auch Volksabstimmungen (Art 78 Abs. 3 L-VG iVm § 130 ff VolksrechteG).
Volksbefragungen in den Gemeinden dienen grundsätzlich der Erforschung des Willens der Gemeindebürger hinsichtlich künftiger, die Gemeinde betreffende politische Entscheidungen und Planungen sowie Fragen der Vollziehung aus dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde. Gegenstände der Volksbefragung sind daher Gegenstände, die sich dezidiert auf die Gemeindeverwaltung beziehen bzw. auf zukünftige Entscheidungen der Gemeinde.
Bei der Entscheidung über die neue Gemeindestruktur wurden die Ergebnisse der Volksbefragungen und Volksabstimmungen bei den einzelnen Gemeinden – soweit sie dem Land Steiermark mitgeteilt wurden - derart berücksichtigt, dass sie in die Abwägung der Einzelfallbetrachtung mit eingeflossen sind. Sie waren aber bei den hier geregelten Gemeinden letztlich nicht ausschlaggebend, da sich die zu treffende Entscheidung – dem Sachlichkeitsgebot entsprechend - nach den Zielen dieses Gesetzes und den Kriterien des Leitbildes zu orientieren hatte und die Prognosen für die jeweiligen neuen Gemeinden – als Komplex betrachtet – positiv waren.