Source: https://derecholocal.es/fallojudicial/nulidad-del-acuerdo-aprobado-por-una-entidad-local-menor-por-prescindir-del-tramite-de-informacion-publica
Timestamp: 2019-10-13 20:47:22
Document Index: 365637436

Matched Legal Cases: ['artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 111', 'artículo 49', 'artículo 43', 'artículo 49', 'artículo 62', 'artículo 63', 'artículo 62']

Nulidad del Acuerdo aprobado por una Entidad Local Menor por prescindir del trámite de información pública - El Derecho Local
Nulidad del Acuerdo aprobado por una Entidad Local Menor por prescindir del trámite de información pública
Se interpuso recurso contra el Acuerdo del Concejo que aprobó las normas del procedimiento de adjudicación de los roturos en el ámbito concejil, solicitando su nulidad.
La recurrente alegaba que el Acuerdo alegando se había aprobado con inobservancia de los trámites de audiencia o información pública regulado en el art. 49 LRBRL.
La sentencia recurrida señaló que las Asambleas Vecinales en la elaboración de disposiciones normativas no están sujetas a los trámites de información pública. No obstante, anuló varios apartados de dicho Acuerdo al entender que no pudo establecer requisitos subjetivos más gravosos que los establecidos en la normativa autonómica de montes.
El TS indica que lo previsto en el art. 49 LRBRL resulta de aplicación ya que el Concejo constituye una forma de gobierno municipal e inframunicipal que se incluye dentro del ámbito del régimen local a que se refiere la Constitución.
Añade que la Asamblea vecinal hace las veces de Pleno municipal al que sustituye, por lo que, en este ámbito de participación, el trámite de información pública en la elaboración de disposiciones normativas se viene considerando esencial por la jurisprudencia.
De este modo, el Tribunal anula el Acuerdo al considerar que la aprobación de acuerdos de carácter normativo prescindiendo del trámite de audiencia o información pública, no puede considerarse respetuoso con las exigencias procedimentales exigidas con carácter general en el ámbito local para la aprobación de disposiciones normativas.
, nº 3183/2016, rec.945/2019,
ECLI: ES:TS:2019:2178
La sentencia de 21 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso n.º 600/2015 , contiene el siguiente fallo:
"Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. MÓNICA DURANGO GARCÍA, en representación de Dª. Teresa , contra la Resolución de 31-7-2013 del Concejo de la Junta Administrativa de Luna (Álava) que desestimó el recurso de reposición interpuesto por Dª. Teresa , contra el Acuerdo de 26-9-2012 que aprobó las normas del procedimiento de adjudicación de los roturos pertenecientes al mencionado Concejo; debemos anular y anulamos los apartados de la disposición recurrida señalados en el fundamento sexto; sin imposición de costas."
Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por la referida representación, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En el escrito de interposición se formula un único motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando la estimación del recurso, casando la sentencia recurrida dictando otra por la que se declare la total nulidad de la resolución de 31-7-2013 del Concejo de la Junta Administrativa de Luna (Álava) que desestimó el recurso de reposición interpuesto por D.ª Teresa , contra el Acuerdo de 26-9-2012 que aprobó las normas del procedimiento de adjudicación de los roturos pertenecientes al mencionado Concejo.
Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que se solicita su desestimación.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 25 de junio de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Se impugna en la instancia la Resolución de 31-7-2013 del Concejo de la Junta Administrativa de Luna (Álava) que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 26-9-2012 que aprobó las normas del procedimiento de adjudicación de los roturos pertenecientes al mencionado Concejo.
En la sentencia de instancia se afirma que el acuerdo fue aprobado por la Asamblea vecinal del Concejo de la Junta Administrativa de Luna sin trámites previos de audiencia o información pública, y ante la alegación de la recurrente de vulneración de los artículos 49 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y 84 de la Ley 30/1992 de procedimiento administrativo común, la Sala de instancia razona, para rechazar dicha alegación, que "el artículo 49 del Real Decreto Legislativo 781/1986 dispone: "La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al procedimiento establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985 de 2 de abril ".
Pero si bien el artículo 49 de la Ley 7/1985 es de aplicación común a las entidades locales (Título V) y, por lo tanto, también a los concejos ( artículos 3-2 a y 45 de la misma Ley de bases) el procedimiento regulado por dicho precepto (aprobación inicial de la ordenanza y resolución de las reclamaciones por parte del Pleno) no se compadece con la organización y funcionamiento en el régimen del Concejo Abierto, en que el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, y se ejercen de acuerdo con los usos, costumbres y tradiciones locales ( artículos 29-3 de la LBRL y 54-1 del RD 2568/1986 ; correlativos de la Norma Foral 11/1995 de concejos de Álava). Y es por esa razón que el artículo 111-1 del mismo RD 2568/1986 que aprobó el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales dispone que "El funcionamiento de las asambleas vecinales se ajustará a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a la Ley 7/1985 de 2 de abril y a las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. En defecto de estas últimas se aplicará el presente artículo y, en lo posible, lo establecido en el Capítulo primero de este Título".
Pues bien, el régimen de Concejo Abierto o de administración de los asuntos de esa entidad local en asamblea de todos sus vecinos o electores no consiente la observancia de los trámites, entre ellos el de información pública, previstos por el artículo 49 de la Ley 7/1985 .
La recurrente como cualquier otro vecino-elector del Concejo de la Junta Administrativa de Luna pudo participar en la asamblea celebrada el 26-9-2012 que aprobó la regulación de los procedimientos de adjudicación de los roturos pertenecientes a dicha entidad, y defender sus legítimos intereses."
Seguidamente la Sala de instancia examina el marco de relaciones entre la normativa foral de montes y la regulación de los aprovechamientos de roturos en el ámbito concejil, señalando que: "la competencia reguladora atribuida al Concejo por las Normas Forales 11/1995 y 11/2007 es una competencia "reglamentaria" de segundo grado en cuanto viene limitada por las competencias también reglamentarias de la Diputación Foral, y así el Concejo ha de limitarse a acomodar la Norma Foral de montes a sus usos, costumbres y tradiciones, a salvo lo dispuesto por aquella Norma y por la de Concejos de Álava.
Así es que el artículo 43-2 de la Norma Foral 11/1995 de concejos de Álava dispone: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior del presente artículo los aprovechamientos recogidos por la Norma Foral se regirán por las Ordenanzas Concejiles correspondientes y por la normativa foral de montes".
En consecuencia, no hay una relación puramente subsidiaria entre la Ordenanza del Concejo demandado y la Norma Foral de montes, sino de concurrencia; ahora bien, teniendo en cuenta que la competencia del Territorio Foral en esa materia es exclusiva y la del Concejo se halla limitada a la acomodación de la primera a sus usos y costumbres, ha de reconocerse, con carácter general, la preferente aplicación de la primera, en particular, en lo que respecta al régimen de adjudicación de los aprovechamientos (los requisitos que han de reunir los beneficiarios) y de su extinción o caducidad.
Esto quiere decir que el Concejo no puede establecer requisitos subjetivos o de otra clase más gravosos o exigentes que los establecidos en la normativa foral de montes, a no ser que esa regulación (complementaria) venga justificada por los propios usos y costumbres del lugar. No es el caso, ya que los requisitos o condiciones "adicionales" establecidos por la Ordenanza, cuya validez discute la recurrente, se han establecido ex novo (e indudablemente a resultas de los contenciosos habidos entre la recurrente y el Concejo por razón de adjudicaciones y otras resoluciones del segundo, al amparo -no aceptado judicialmente- de la ordenación anterior a la recurrida en este procedimiento) y sin consideración, ni tan siquiera alegada, a usos o tradiciones propios."
En razón de este planteamiento la Sala de instancia declara la nulidad del apartado 1º, letras a) y d); entiéndase respecto a los incisos o adiciones a que se ha hecho mención; apartado 2º y apartado 4º, letras a) y c).
No conforme con ello, la representación de D.ª Teresa interpone este recurso de casación, en cuyo único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley jurisdiccional , denuncia la infracción del art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, en cuanto no se ha aplicado el procedimiento establecido en el mismo para la adopción del acuerdo impugnado, cuestionando el pronunciamiento de la Sala de instancia alegando: que el hecho de puedan formar parte de la Asamblea todos los vecinos no supone que puedan desempeñar la función de control ni manifestar su posición si el vecino no tiene conocimiento del contenido de la Disposición general que se pretende aprobar y si el conocimiento es el que obtiene en el momento previo a la votación, no le permite analizar en profundidad el contenido de lo que se pretende aprobar ni asesorarse al respecto. En este caso no se permitió la participación ciudadana y ni siquiera se ha probado que se notificase a la recurrente el orden del día de la sesión del Concejo de 26 de diciembre de 2012; señala que resulta obligado el trámite de información pública y audiencia de los interesados para garantizar el acierto y oportunidad de la disposición a través de la participación ciudadana, tal como establece el art. 105 de la Constitución ; añade que en atención a lo dispuesto en el art. 29.3 LBRL en el régimen de Concejo Abierto, el gobierno y administración municipales ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, pero si ellas existieran y en Luna no se ha probado que existan; en consecuencia y al no haberse observado el procedimiento señalado en el art. 49 LBRL , debería haberse declarado la nulidad del acuerdo de aprobación de la ordenanza por defecto formal en procedimiento de elaboración.
Se opone al recurso la parte recurrida alegando que el recurso carece manifiestamente de interés casacional y no cumple el requisito del art. 89.2.f) de la LJCA y frente a la alegación de la recurrente de falta de información pública, alega que tratándose de un pueblo con muy pocos vecinos, cuatro o cinco agricultores, resulta muy poco creíble esa afirmación; que todos los años se reparten los roturos y todos los años se enteran los agricultores de cualquier cambio en los criterios de reparto, por mínimo que sea.
A la vista del planteamiento del recurso, en primer lugar procede rechazar la alegación de carencia manifiesta de interés casacional que se formula por la parte recurrida, ello no solo porque invoca el art. 89.2.f) de la LJCA en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, que no resulta de aplicación al caso por razones temporales, sino porque no puede negarse que la cuestión suscitada en el pleito, consistente en la sujeción al procedimiento de aprobación de las Ordenanzas locales establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985 de 2 de abril por las entidades locales en régimen de Concejo abierto, tiene el suficiente alcance general para que, con independencia del caso concreto, el pronunciamiento judicial trascienda al mismo y se proyecte sobre las actuaciones de las numerosas entidades locales semejantes. En todo caso, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 86.3 en relación con el art. 93.2.e), e impugnándose una sentencia en la que se declara la nulidad de una disposición general, la alegación que se formula no puede determinar la inadmisión del recurso.
Por lo que se refiere a la cuestión de fondo planteada en este recurso, se concreta en determinar la legalidad del acuerdo de la Asamblea vecinal del Concejo de la Junta Administrativa de Luna sin la observancia del procedimiento establecido en el art. 49 de la Ley 7/1985 de 2 de abril de Bases de Régimen Local, según el cual: "La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional."
A tal efecto ha de tomarse en consideración, que en la sentencia impugnada se reconoce que el acuerdo impugnado responde al ejercicio de la competencia reguladora atribuida al Concejo por las Normas Forales 11/1995 y 11/2007 y, al margen de las valoraciones que realiza sobre la relación entre la Ordenanza del Concejo demandado y la Norma Foral de montes, procede a la anulación parcial de la misma precisamente porque: "el Concejo no puede establecer requisitos subjetivos o de otra clase más gravosos o exigentes que los establecidos en la normativa foral de montes, a no ser que esa regulación (complementaria) venga justificada por los propios usos y costumbres del lugar. No es el caso, ya que los requisitos o condiciones "adicionales" establecidos por la Ordenanza, cuya validez discute la recurrente, se han establecido ex novo (e indudablemente a resultas de los contenciosos habidos entre la recurrente y el Concejo por razón de adjudicaciones y otras resoluciones del segundo, al amparo -no aceptado judicialmente- de la ordenación anterior a la recurrida en este procedimiento) y sin consideración, ni tan siquiera alegada, a usos o tradiciones propios."
Y junto con la anterior consideración del carácter normativo del acuerdo impugnado se reconoce, igualmente, en la sentencia, que el mismo se ha adoptado sin trámites previos de audiencia o información pública. Por otra parte, en el acuerdo impugnado no se refleja actuación alguna previa a la aprobación e, incluso, en la resolución del recurso de reposición, en el que se alegó la falta de procedimiento establecido para la redacción de un reglamento o disposición general, no se contiene más referencia al procedimiento que la adopción por unanimidad de los miembros presentes en la reunión de la Asamblea vecinal y que esta había sido debidamente convocada, sin ninguna referencia a los términos de la convocatoria ni la forma en que se llevó a efecto, siendo significativo que en el escrito de oposición al recurso de casación, la Administración demandada señale que la afirmación de la recurrente sobre la falta de información pública resulta poco creíble, porque "todos los años se reparten se reparten los roturos, como los demás aprovechamientos forestales y todos los años se enteran los agricultores de cualquier cambio en los criterios de reparto, por mínimo que sea".
En estas circunstancias de adopción de un acuerdo de carácter normativo directamente, sin la observancia de procedimiento o trámite previo alguno, que permita el conocimiento y participación de los afectados e incluso de los miembros de la Asamblea Vecinal en su elaboración, no puede considerarse respetuoso con las exigencias procedimentales exigidas con carácter general en el ámbito local para la aprobación de disposiciones normativas ni puede justificarse por las características propias de los Concejos, que si bien pueden exigir determinadas adaptaciones del procedimiento por su configuración orgánica, en ningún caso permiten prescindir de los elementos esenciales que garantizan la participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones administrativas ( art. 105.a CE ).
Así las previsiones del referido art. 49 de la Ley 7/1985 , que como se reconoce en la sentencia recurrida son de aplicación común a las entidades locales (Título V), no plantean dificultad alguna en relación a la aplicación al caso si se tiene en cuenta que, como señala el Tribunal Constitucional en sentencia 210/2014, de 18 de diciembre , el Concejo constituye una forma de gobierno municipal e inframunicipal, que se incluye dentro del ámbito del régimen local a que se refiere la Constitución, en el que "la Asamblea vecinal hace las veces de pleno del ayuntamiento al que sustituye, en una aproximación a un sistema de democracia participativa directa". Y en este ámbito de participación, el trámite de información pública en la elaboración de disposiciones normativas se viene considerando esencial por la jurisprudencia, como se refleja en la sentencia de 27 de febrero de 2012 (rec. 5639/2008 ), cuando señala que el trámite de información pública, ha de examinase a la luz del art. 105.a) de la Constitución , y la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, tal como se razonó en la Sentencia de esta Sala, Sección 4ª, de fecha 13 de octubre de 1994, rec. 647/92 (y también, S. de esta Sala, Sección 2ª, de 11 de julio de 2002, FJ 4º, rec. 1108/97 ). Al respecto, en el FJ 6º de la primera se dijo lo siguiente:
"Así, la propia constitución menciona en el art. 105, ap. a ) que "la Ley regulará...la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten", lo que no ha de interponerse como una simple reserva de ley en sentido formal sino en el establecimiento de un trámite esencial, preceptivo e indispensable ; "manifestación concreta del derecho que los españoles tienen a participar en los asuntos públicos, directa o indirectamente ( art. 23 CE )" - tal y como se desprende de la STS Revisión 19 de mayo 1988 -, que impide configurarlo como una facultad discrecional de la Administración, debiendo entenderse como una regla general de la participación ciudadana en el "diseño constitucional de una Administración auténticamente democrática" cuyas excepciones, en atención a circunstancias objetivas que los justifiquen, han de ser - eso sí - reguladas por ley."
A ello se refiere, igualmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia 119/1995, de 17 de julio , cuando, en relación al trámite de información pública como forma de participación de los interesados, señala que una vez establecida no constituye un trámite disponible para los poderes públicos, pudiendo viciar de nulidad las disposiciones adoptadas con infracción de la misma.
A lo que debe añadirse que, como se recoge por la jurisprudencia, por todas las sentencias de 19 de enero de 2016 (rec. 851/2014 ), " este Tribunal, en su sentencia de 18 de mayo de 2009 dictada en el recurso de casación número 3013/2006 , afirma que los actos administrativos pueden ser ilegales por nulidad ( artículo 62.1 de la Ley 30/92 ) o por simple anulabilidad ( artículo 63), pero las disposiciones generales no son nunca anulables sino nulas de pleno derecho, ya que el artículo 62.2 de la Ley 30/92 dispone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes u otras disposiciones de rango superior, sin distinción de valoración formal o material."
Lo hasta aquí expuesto y acogiendo las razones invocadas por la parte recurrente pone de manifiesto la nulidad del acuerdo impugnado, pero a ello ha de añadirse, como señala el Tribunal Constitucional en la ya citada sentencia 210/2014 , el carácter híbrido de la institución del Concejo, "que se puede definir como una forma de gobierno local y como modalidad de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, con estrecha vinculación, por tanto, al derecho fundamental reconocido en el art. 23.1.CE , tal y como dijimos en la STC 119/1995, de 17 de junio , Fj 3".
De ello resulta la incidencia en el principio democrático que, como señala la STC 111/1916 de 9 de junio , <<es nada menos que el "fundamento de la autonomía local y por tanto es predicable de todas las entidades locales constitucionalmente garantizadas", ( STC 103/2013 , FJ 6). Se trata de que la "comunidad local", a través de las corporaciones locales en que está representada, intervenga en los asuntos que le afectan, lo que debe traducirse en la atribución de competencias al ente local y en la participación de este en las tareas conferidas a otras instancias territoriales (por todas, STC 32/1981 , FJ 4). El preámbulo de la Carta europea de autonomía local, ratificada por España el 15 de octubre de 1985, declara en este sentido que "las Entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático"; que el local es el nivel en el que "puede ser ejercido más efectivamente" el "derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos" como derecho que "forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa"; que "la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local en los diferentes países de Europa representan una contribución esencial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder"; y que todo esto "supone la existencia de Entidades locales dotadas de órganos de decisión democráticamente constituidos que se benefician de una amplia autonomía en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas últimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su misión">>.
Este principio democrático resulta afectado y desconocido si se omiten los requisitos esenciales del procedimiento que permite su adecuado ejercicio a través de los órganos representativos, en este caso la Asamblea Vecinal, y así lo señaló ya esta Sala en sentencia de 7 de octubre de 2002 (rec. 9746/97 ) al considerar que "la resolución de un asunto no incluido en el orden del día puede suponer una limitación de las garantías para la intervención de los todos los interesados que exige el principio democrático y el derecho a la participación en los asuntos públicos y sólo puede justificarse cuando es inaplazable por verdaderas razones de urgencia material la decisión. Con ello se garantiza la correcta formación de la voluntad colectiva del Pleno Municipal, pues se hace posible que sus miembros conozcan con una antelación adecuada los asuntos que van a ser tratados, puedan estudiarlos, formar criterio respecto de los mismos e incluso valorar las consecuencias de su inasistencia a la sesión en que van a ser resueltos."
Criterio aplicable con más razón en el presente caso, en el que la Asamblea Vecinal procedió directamente a la aprobación definitiva de una disposición normativa, con total omisión del procedimiento establecido, que ni siquiera consta que fuera sustituido por otras actuaciones, comunicaciones o informes que permitieran a los miembros de la Asamblea formar criterio en las condiciones mínimas exigidas por el principio democrático.
Por todo ello y estimando el motivo de casación invocado, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 95.2-d) de la Ley jurisdiccional , en la redacción aplicable al caso, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate, que en este caso lleva a la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado, con estimación del recurso contencioso administrativo formulado por la recurrente. Sin costas.
Estimar el recurso de casación n.º 3183/2016, interpuesto por la representación procesal de D.ª Teresa , contra la sentencia de 21 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso n.º 600/2015 , en el que se impugna la resolución de 31 de julio de 2013 del Concejo de la Junta Administrativa de Luna que desestima recurso de reposición contra el acuerdo de la Asamblea Vecinal de 26 de septiembre de 2012 sobre procedimiento de adjudicación de los roturos de que fuera titular el Concejo de la Junta Administrativa de Luna, que casamos; en su lugar, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma recurrente, declaramos la nulidad del referido acuerdo y resolución impugnados. Sin costas.