Source: http://juridico-azancot.blogspot.com/2009/03/potestad-de-autotulela-administrativa.html
Timestamp: 2018-11-16 04:26:09
Document Index: 142085569

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 141', 'artículo 21', 'artículo 156', 'Artículo 156', 'artículo 156']

Mundo Jurídico - Manuel Antonio Azancot Carvallo: Potestad de Autotutela Administrativa
La Potestad de Autotutela Administrativa, fundamentalmente, es el poder de actuar que posee la administración sin la necesaria intervención de un tercero imparcial que le de certeza y valor jurídico de título ejecutivo y ejecutorio a las manifestaciones de su voluntad (Actos Administrativos), por encima y en detrimento de los derechos e intereses de los terceros particulares que se ven obligados jurídicamente a soportar esta actividad administrativa, y que sólo les queda la posibilidad de recurrir a ese tercero imparcial, o juez, una vez cumplida la voluntad administrativa, para reestablecer la situación jurídica que pudiera infringir sus derechos o para reparar las lesiones patrimoniales o morales que este actuar pudiera ocasionarle.
Ya en un excelente trabajo de Karina Anzola Spadaro (“ Los Privilegio de la Administración Pública y su Justificación Final, presentado la Revista de Derecho Administrativo, Número 19), se llegó y logró una justificación teleológica al desarrollo de esa actividad, pretendemos ahora hallar, si la hay, una justificación jurídica al ejercicio de esta potestad.
La definición de lo que es Derecho Administrativo ha pasado por varios criterios definidores de su fundamento, a grandes rasgos: primero, una vez aceptada la idea de su existencia como rama autónoma del derecho, fue la noción del “servicio público” la que sirvió de justificación de su existencia, luego, por no poder este fundamento satisfacer la totalidad sus actividades al no agotarse sus funciones en la sola consecución de los servicios públicos, sino que por el contrario su actividad y funciones van más allá de estos, es por lo que se adoptó la noción de “acto administrativo”, la cual tampoco dejo de tener severas criticas lo que obligó a buscar otro fundamento definidor de qué es lo que debe ser Derecho Administrativo, es así que se propone como noción justificativa la de “interés público”[2].
No obstante lo anterior, hay quienes consideran que ese “interés público” es la razón teleológica que justifica la existencia de la Administración Pública, la cual es regulada, parcialmente, en sus diversas actividades (no exclusivamente) por el Derecho Administrativo. Aunque escapa al alcance de este sucinto trabajo determinar la génesis tanto del Derecho Administrativo como de la Administración Pública por él regulada, para determinar, de esa manera, qué o quien fue primero a los fines de determinar cual justifica la existencia del otro, podríamos decir que el Derecho Administrativo, tal y como lo concebimos actualmente, surge por una necesidad de regular a la nueva Administración, específicamente el Ejecutivo, que deviene de la configuración de ese nuevo Estado Liberal que siguió al Estado Absoluto, en el cual imperativamente se adoptó el sistema de división de funciones (separación de poderes) como una garantía hacia los ciudadanos y la cual no podía ser regulada simplemente por el derecho público considerado como hasta entonces era concebido. El punto de arranque del régimen jurídico de la Administración se encuentra en la famosa ley 16-24 de agosto de 1790, que, en los términos conminatorios, propugna la separación entre las funciones administrativas y judiciales[3]. El régimen administrativo, por ejemplo, no se implantó en Alemania revolucionariamente y las etapas evolutivas se han sucedido con lentitud. Así, a comienzos del siglo XIX no existía aún derecho administrativo y "las normas conforme a las cuales los funcionarios habían de regir la Administración constituían órdenes de servicio y no preceptos jurídicos"[4].
Por lo anterior es que actualmente justifican las prerrogativas que ostenta la Administración Pública, en uso de sus facultades, en esa noción que subyace en el criterio definidor que establece su existencia, el cual es el “interés público”. Es precisamente a esa conclusión que llega Karina Anzola Spadaro en su trabajo “Los Privilegios de la Administración Pública y su Justificación Final”, publicado en la Revista de Derecho Administrativo Nº 19 (Editorial Sherwood), después de analizar diversas razones tales como la histórica, el carácter democrático de las autoridades públicas, entre otras.
Es aceptado que el criterio definidor, o razón teleológica de qué es lo que debe ser Administración Pública y su regulación, el Derecho Administrativo, es el “interés público”, en vista que es él quien justifica la existencia de esa Administración, ya que si no se requiriese la garantía de satisfacción de ese “interés público” en nuestros Estados modernos, no habría necesidad de Administración Pública tal y como la concebimos actualmente y el Estado se bastaría solo con órganos políticos que garanticen la seguridad externa y la paz social, y su regulación sería responsabilidad de la sociedad, tal y como sucedía en la época de la monarquía y la república romana[5], por ejemplo, en donde no se requería una separación radical de la sociedad de lo que se pudiera considerar pudiera ser el equivalente de lo que es hoy el Estado.
No obstante, consideramos, apartándonos del criterio generalizado actualmente, que no es el “interés público” el criterio justificador de la existencia de la Administración Pública, sino el necesario ejercicio del “poder público”, siendo el “interés público” la forma y medida del ejercicio de ese poder público, configurándose, en consecuencia, en unos de los parámetros definidores del tipo de Estado en particular. Así en un Estado Democrático y Social la exigencia del “interés público” debe ser de mayor intensidad que para un Estado Totalitario e incluso casi nulo dentro de un Estado radicalmente Liberal o en una sociedad en la cual sea ésta misma la que se regule directamente, tal y como era en las organizaciones política antiguas en las cuales no existía o no había la presencia de una organización (Estado) tal y como la conocemos actualmente. Utilizando un símil, podríamos decir, que si el Estado Moderno actual es un tren, la locomotora sería la Administración Pública que lo impulsa siguiendo la vía (rieles) que conforma e indica el “interés público”, siendo que ese “interés público” deviene del sentir general de la sociedad que es la manifestación de la voluntad general plasmada en leyes formales y que el destino estaría identificado con los fines del Estado a los cuales se debe dirigir el actuar de la Administración en el ejercicio su actividad Administrativa como ejecución de las potestades asignadas y contenidas en sus competencias.
Consideramos que debe ser así, ya que, la creación de la Administración Pública como tal, no puede ser un acto caprichoso del Estado, a la cual una vez creada se le asigne una cualquiera forma de actuar sin tener un fin determinado, sin saber a donde se desea llegar, aunque ese actuar se haya definido como de interés para todos, no basta entonces que posea un fin axiológico, sino que requiere una finalidad fáctica, por lo que debe ser la Administración Pública creación de una real y efectiva necesidad, y esa necesidad no puede ser otra que la ejecución de ciertas funciones y actividades para la consecución de los fines y cometidos del Estado, los cuales no siempre estarán comprendidos dentro de ese “interés general”, al menos no directamente.
Con el otorgamiento de estos poderes para la consecución de los fines del Estado, los individuos titulares de la soberanía le reconocen “auctoritas” a la Administración Pública, para qué condicione sus propias conductas, los cuales reconocen esa autoridad superior por ellos concedida, para que en ejercicio de la misma pueda la Administración Pública disponer de medios coactivos para allanar toda resistencia que se oponga a la voluntad de la Administración en el ejercicio de su autoridad para el cumplimiento de los fines del estado[8] y en perjuicio de los intereses y derechos individuales. La investidura de estos poderes a la administración pública le confiere ciertas atribuciones con el objeto de confiarles el cuidado de determinados intereses públicos homogéneos (sanidad, educación, minas, agricultura, etc.)[9], las cuales son establecidas en las competencias como medida de esas atribuciones.
Como ya hemos señalado, existen tres axiomas fundamentales que posibilitan la existencia del Estado de Derecho, que se transmiten directamente como fundamentos axiomáticos al Derecho Administrativo": "Uno, el principio de legalidad, que hace de la Ley o la Regla de Derecho –“rule of Right”- la condición de cualquier acto estatal. Segundo, el principio de separación de poderes, convertido en principio de distinción de funciones, en virtud del cual corresponden a cada uno de los órganos del Estado el cometido prescrito por una regla atributiva de competencia y Tercero: Principio de integridad de los derechos subjetivos cuyo eventual menoscabo exige una reparación inmediata, sea en forma de restablecimiento o de indemnización”[10].
Esta premisa bien la observó Tomás Polanco Alcántara en su trabajo “El Recurso de Inconstitucionalidad en la Constitución Venezolana del 1811, publicado en la colección colectiva “El pensamiento Constitucional de Latinoamérica - 1810 – 1830 – tomo IV, Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia. Sequiscentenario de la Independencia. Caracas – Venezuela MCMLXII”, en efecto en la introducción de su trabajo expresó: “Dos casi dogmas se han sentido sobre ella: que fue copia de la Constitución Norteamericana y que estuvo grandemente influida por las ideas revolucionarias de Francia”, para luego, en su capitulo primero afirmar: “Fueron, pues angustiosas sin duda alguna estas deliberaciones y de ella surgió el sistema mixto que recibieron los artículos constitucionales: 1.- Adoptar como principio que los inconstitucional era nulo y tiránico. 2.- Relevar a todo funcionario de la obligación de acatar una ley o acto estatal cualquiera cuando ella fuere inconstitucional. 3.- Facultar al Congreso para juzgar a los actores de actos inconstitucionales y para revisar los actos legislativos de las provincias en orden a expurgarlos de inconstitucionalidad y 4.- Preveer para el pueblo la facultad de elegir a sus representantes, de motu propio, cuando no fuere convocado por los órganos legítimos del Estado y de revocar a su gobierno, por medios inconstitucionales, cuando éste se apartare de las finalidades que le atribuía la Carta Fundamental”.
De lo anterior podemos observar que para la existencia y además el ejercicio de todas atribuciones y facultades asignadas a los órganos del poder público y específicamente la Administración Pública, nuestro sistema jurídico, desde sus inicios[12], ha requerido la sujeción al Derecho y más aun a la Ley para su existencia y su actuar, esto es lo que la doctrina ha denominado como Principio de Legalidad o la Juridicidad del actuar Administrativo, por lo que es la Ley y el derecho, de una manera positiva, quienes condicionan y son a su vez fundamento del actuar de los órganos del poder público, dando una cobertura de validez positiva su actuar, constituyendo lo que la doctrina ha dado en llamar la “vinculación positiva”, y que ha dado origen, como corolario de su implementación, a la separación de funciones tal y como ya lo hemos señalado.
Ahora bien, habiéndose optado por el sistema de gobierno presidencialista, por oposición al parlamentario, nos hemos obligado a otorgar al órgano ejecutivo ciertas prerrogativas para el cabal y eficiente cumplimiento de sus funciones, que dentro del sistema parlamentario ostentaría este órgano como representante de la soberanía de la nación como su única titular. Estas prerrogativas otorgadas o concedidas para el cabal desenvolvimiento de las funciones o poderes públicos en obsequio de los “intereses públicos” y en virtud de la necesaria autonomía requerida por la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines y cometidos, origina ciertos campos de acción vacíos de juridicidad, lo que le permite a la Administración cierto grado de discrecionalidad, actuación discrecional que siempre debe estar claramente definida dentro de certeros y determinados límites establecidos por Ley, es lo que la doctrina a dado en llamar la “vinculación negativa”.
En el sistema jurídico venezolano prima la vinculación positiva de la Administración a él. El artículo 7 constitucional actual, siguiendo la tradición de todas sus predecesoras, tal y como ya lo hemos señalado, establece el valor normativo supremo de la Constitución para todas las personas (asociativas o naturales – públicas o privadas) y órganos que ejercen el poder público, mientras que el artículo 141, concatenado con los artículos 137 y 138 ejusdem, preceptúan expresamente esa vinculación positiva de la actividad Administrativa a la Ley y al Derecho y además se establecen los principios que fundamentan ese actuar y la formación de la manifestación de su voluntad, por lo que se implanta como condición previa, sine qua non, el sometimiento a una norma de rango legal ese actuar de los órganos del poder público, esto constituye el principio diferenciador entre las personas (en sentido lato) de derecho público de las derecho privado, mediante el cual las segundas, dentro de un Estado democrático como el nuestro, en ejercicio de su libertad y uso de la autonomía de la voluntad que debe prevalecer y ser el núcleo central de la sociedad, pueden realizar todo lo necesario para el desarrollo de su personalidad y su dignidad, sin más limitaciones que el respeto de los derechos de los demás y el orden público y social, mientras que las primeras solo pueden hacer lo que expresamente les sea permitido mediante Ley. Esto rompe o es una excepción al principio de la igualdad de todas las personas ante la Ley establecido en el artículo 21 constitucional.
Pero el otorgamiento de esas prerrogativas y específicamente la de la Autotutela Administrativa no pueden ni debe ser otorgada para que sea ejercida de manera genérica, para todo el actuar Administrativo, independiente de los fines e intereses perseguidos, sino que por el contrario su ejercicio debe ser excepcional, concreto y especifico y siempre como última ratio de manera exclusiva para la consecución de necesidades estrictamente generales que de otra manera serían imposibles o de dudoso logro. Además debe estar prevista en una norma jurídica de rango legal y nunca como una atribución implícita o inherente ya que ante el silencio de la ley la administración carece, como ya hemos visto, de poder de actuación alguna, no tiene competencia. En este sentido debemos referirnos especialmente a la norma constitucional contenida en el artículo 156.33, que a su tenor reza: “Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público nacional: …33. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza”, esta podría fundamentar, constitucionalmente, la aplicación de las llamadas competencias implícitas o inherentes, sin embargo debemos señalar que existe una radical diferencia entre lo que son las potestades y las competencias, las primeras son un poder reconocido por el derecho, mientras que la competencia es el ámbito de aplicación de esas competencias para el cumplimiento de los fines por que se está investido de una potestad (poder). Visto así es por lo que rechazamos el criterio que considera el artículo supra transcrito como el fundamento que constitucionaliza las potestades implícitas de la administración, es decir, aquellos poderes no expresamente otorgados por Ley, siendo que el antes referido artículo lo único que hace es señalar el carácter abierto o de numerus apertus del artículo 156 ejusdem, al inferir que las competencia allí señaladas no menoscaban otras igualmente atribuidas en la Constitución no mencionadas expresamente en ese artículo.
El pensamiento Constitucional de Latinoamérica - 1810 – 1830
Sequiscentenario de la Independencia. Caracas – Venezuela MCMLXII”
[1] La palabra prerrogativa debemos entenderla en su verdadera significación semántica, es decir, como “Privilegio, gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello, anejo regularmente a una dignidad, empleo o cargo.” (Diccionario de RAE), es decir, es la concesión <> de un privilegio <> que se le otorga a la Administración por no tener ese ventaja o poder, esto para el cabal y eficiente cumplimientos de los fines del Estado y los cometidos asignados a la Administración, por lo que las potestades <> así derivadas no son innatas o de la naturaleza propia de la Administración Pública, sino un poder conciente y deliberadamente otorgado, de manera formal, no en beneficio de los titulares de los órganos de los poderes públicos en ejercicio de la actividad administrativa, sino en interés de los verdaderos recipiendarios, dentro de una sociedad, de de esos fines y cometidos, los ciudadanos.
[2] Para una ampliación ver: Héctor Jorge Escola. “El Interés Público como fundamento del derecho administrativo”. Ediciones de Palma 1989, Capítulo Preliminar “La fundamentación del derecho administrativo”, pag. 1-14.
[5] Aunque la comparación tenga que ser artificialmente forzada en vista que el concepto de Estado es una definición histórica, es decir, varía en el tiempo. Lo que es Estado evoluciona y solo puede ser percibido con los criterios del momento dentro del cual es considerado, en este sentido Carl Schmitt, referido por Manuel García Pelayo en “Federico II de Suevia” –Nota página 9- dice: “… que es una falta, por no decir una falsedad, proyectar hacia otros tiempos, aplicando sus formaciones políticas la palabra <>, representación típica de la época estatal. El estado no es un concepto general válido para todos los tiempo, sino un concepto histórico concreto que surge cuando nace la idea y práctica de la soberanía y el nuevo orden espacial del siglo XVI…”, por tales razones es que debemos acotar que la idea de Administración Pública la debemos percibir, a objeto de este trabajo, tal y como se nos presenta actualmente y es en ese sentido que puede ser acorde con la evolución de su significación y justificación existencial tal y como se nos presenta hoy y por lo tanto es plausible y aceptado el considerar el “interés público” como su fundamento o razón de ser, cosa muy diferente para otras agrupaciones sociales que no podríamos denominar como Estados en el sentido actual. De tal manera que en esos grupos sociales, o Estados de esos tiempos, es bien sabido que el desarrollo de la sociedad era guiado y responsabilidad de ella misma, no era necesario esa escisión moderna de la sociedad de lo que se considera es Estado, ya que este último no existía o al menos no era considerado como lo actualmente lo consideramos o pudieramos decir que sociedad y Estado se confundían, en tal sentido el interés de todos no requería ser tutelado, cada quien ejercía su derecho (sistema de acciones) y la sumatoria de todos ellos configuraba o definía la paz social, siendo que la organización política únicamente garantizaba la seguridad externa y ejecutaba la voluntad de la sociedad.
[6] Según Juan Miguel de la Cuetara, en su libro “Las Potestades Administrativas”, editorial Tecnos, las potestades son un poder reconocido por el derecho (Pág. 13), siendo que ellas juridifican formalmente el poder (Pág. 14). Se ha definido el poder público como el <> (Pág. 32),…siendo que el primer y principal carácter de toda potestad es que produce un cambio en la esfera jurídica de sujetos distintos de quien actúa, cambio que es totalmente independiente de la voluntad de dichos sujetos. En otras palabras, la potestad se caracteriza porque proyecta efectos sobre terceros con independencia de su voluntad. (Pág. 40). Y que ese poder se ejerce siempre en interés de terceros (Pág. 43), corolario de lo anterior es que las potestades una vez configuradas por el ordenamiento jurídico son indisponibles para su titular, salvo prescripción expresa en contrario. La indisponibilidad lleva consigo como notas características la inalienabilidad y la irrenunciabilidad y, naturalmente, para el derecho actual, la imprescriptibilidad (Pág. 46).
[7] Aunque no falta quienes establezcan la concepción monista del derecho, tal y como señala Duguit cuando lo refiere el Prof. Antonio Moles Caubet en su trabajo “La progresión del Derecho Administrativo” publicado en la compilación “Antonio Moles Caubet - Estudios de Derecho Público – Oswaldo Acosta-Hoenicka Compilador – Iniversidad Central de Venezuela, 1997, pág 25”
[9] Antonio Moles Caubet . Estudios de Derecho Público – Oswaldo Acosta-Hoenicka Compilador – Universidad Central de Venezuela, 1997, pág 20.
[10] Antonio Moles Caubet . Estudios de Derecho Público – Oswaldo Acosta-Hoenicka Compilador – Universidad Central de Venezuela, 1997, pág 11.
[11] Para ahondar más en esta información ver: “Compilación y Estudios de Luis A. Ortiz Álvarez y Jacqueline Lejarza A. – Constituciones Latinoamericanas. – Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas 1997”
Agradezco su honradez al citar la compilación realizada por mi.
Oswaldo Acosta-Hoenicka
marzo 25, 2009 10:19 a.m.