Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr/Resolucion/Show/264
Timestamp: 2020-06-07 10:51:06
Document Index: 409923227

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'Artículo 156', 'Artículo 157', 'Artículo 161', 'Artículo 59', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 42', 'Artículo 45', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 14']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 11/1984
SENTENCIA 11/1984, de 2 de febrero
(BOE nº 42, de 18 de février de 1984)
ECLI:ES:TC:1984:11
En el conflicto positivo de competencia núm. 241/1982, planteado por el Gobierno vasco, representado por el Abogado don Javier Madariaga Zamalloa, frente al Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, en relación con el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se autoriza a la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir deuda pública por un importe de 5.250 millones de pesetas. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El Gobierno vasco planteó, el 30 de junio de 1982, conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, por entender que el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981, por el que se autorizó a la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir deuda pública por un importe de 5.250 millones de pesetas, no respeta el ámbito de competencia establecido para dicha Comunidad Autónoma por la Constitución Española, el Estatuto de Autonomía y la Ley de Concierto Económico. El escrito iba acompañado de diversos documentos y en él se solicitaba se acordase lo procedente para la práctica de la prueba.
2. Con fecha 8 de julio de 1982, la Sección Tercera dictó una providencia en la que se acordó tener por planteado conflicto positivo de competencia por parte del Gobierno vasco, dando traslado del mismo al Gobierno del Estado para la evacuación del trámite de alegaciones y ordenando comunicar al Presidente del Tribunal Supremo el planteamiento del conflicto, por si ante la correspondiente Sala de lo Contencioso-administrativo estuviese impugnado el acuerdo referido, así como publicar edictos en los «Boletines Oficiales» del Estado y del País Vasco. En cuanto a la práctica de la prueba solicitada, se dispuso que en su día se acordaría sobre ella.
3. El Abogado del Estado formuló alegaciones mediante escrito de 26 de julio de 1982, acompañado de una copia del acta del Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 12 de noviembre de 1981, oponiéndose al conflicto planteado y solicitando, para el caso de que el Tribunal acordase la práctica de la prueba, se le diese traslado de escrito de proposición de la misma.
4. El contenido de ambos escritos -el de planteamiento y el de alegaciones- se estructura del modo siguiente:
A) En cuanto a los antecedentes del escrito del representante del Gobierno vasco y de la documentación acompañada, se desprenden los siguientes:
El Consejero de Economía y Hacienda puso en conocimiento del Ministro de Hacienda, mediante escrito de 21 de octubre de 1981, el acuerdo de dicho Gobierno de proceder a la emisión de deuda, indicando las condiciones en las que se iba a efectuar la emisión y señalando las inversiones previstas para ser financiadas con la deuda a emitir. La Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, al tener conocimiento del escrito anterior, remitió otro de fecha 28 de octubre al Consejero de Economía y Hacienda, lo que motivó un nuevo oficio de este último de 12 de noviembre a la Dirección General mencionada facilitándole los datos por ella solicitados y relativos a la emisión de deuda. Con fecha 17 de noviembre, la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales envió al Consejero de Economía y Hacienda del País Vasco un informe emitido por la Dirección General de Política Financiera a la vez que solicitaba de dicho Consejero contestación sobre algunos extremos, la que se produjo por escrito de 18 de noviembre. Por oficio de 21 de enero de 1982, la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales solicitó del Gobierno vasco le fuese remitido el resultado de la emisión, mencionándose en dicho oficio el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981 autorizando tal emisión. Con fecha 9 de febrero de 1982, se produjo la contestación del Consejero de Economía y Hacienda al oficio referido, en la que, sin perjuicio de remitirse los datos solicitados sobre el resultado de la emisión, se manifestó el interés del Gobierno vasco en conocer el contenido del acuerdo del Consejo de Ministros, afirmándose que la notificación del mismo efectuada mediante el oficio antes indicado carecía de los requisitos exigidos por el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo. El 2 de marzo de 1982 se recibió finalmente un oficio de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales acompañando «el texto íntegro del acuerdo del Consejo de Ministros» (aunque, según el representante del Gobierno vasco, se trataba del proyecto de dicho acuerdo). El Gobierno vasco acordó, en reunión del Consejo de Gobierno de 19 de abril de 1982, dirigir al Estado requerimiento de incompetencia, que se formuló mediante escrito del Presidente de aquél de 30 de abril, presentado en la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco el 3 de mayo de 1982. El 31 de mayo de 1982 se recibió en la Presidencia del Gobierno vasco escrito remitido por la Presidencia del Gobierno del Estado dando traslado del acuerdo del Consejo de Ministros por el que se inatendió, por no estimarlo fundado, el requerimiento formulado.
El Abogado del Estado efectúa las puntualizaciones siguientes: En el escrito de 21 de octubre de 1981, por el que el Consejero de Economía y Hacienda puso en conocimiento del Ministro de Hacienda el acuerdo de emisión de deuda, figura la expresión «a los efectos oportunos», la cual debe ser interpretada como implícita llamada al art. 14 de la L.O.F.C.A. Y, en efecto, el escrito del Director General de Coordinación con las Haciendas Territoriales de 28 de octubre de 1981 se refiere al art. 14 de la L.O.F.C.A., indicando que el núm. 3 del citado artículo establece la necesaria autorización del Estado para la emisión de deuda. Esta afirmación de competencia estatal no fue objeto de reparo en los escritos del Consejero de Economía y Hacienda de 12 de noviembre de 1981 y de 18 de noviembre de 1981, habiéndose hecho en este último referencia a conversaciones entre las Comunidades Autónomas y los Ministerios de Hacienda y de Economía y Comercio. Hasta el 9 de febrero de 1982 no aparece la primera referencia al desconocimiento del texto de la autorización del Gobierno. Asimismo, en cumplimiento del art. 14.4 de la L.O.F.C.A., en relación con su art. 3.2 e), se trató en la sesión del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 12 de noviembre de 1981 de la emisión de la deuda proyectada por el Gobierno vasco, con intervenciones de los Ministros de Hacienda y Economía y Comercio, recordando la necesaria autorización estatal, sin que el Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno vasco, que figuraba entre los asistentes, formulase oposición, protesta o reserva alguna a esa afirmación de competencia estatal, acordándose por unanimidad que en relación con las emisiones proyectadas por el Gobierno vasco y la Generalidad de Cataluña decidiese el Consejo de Ministros de acuerdo con el art. 14 de la L.O.F.C.A.
B) En cuanto a los requisitos procesales del conflicto planteado, en el escrito del representante del Gobierno vasco se afirma que se dan los de jurisdicción, competencia, legitimación y postulación, que el acto frente al que se plantea el conflicto -el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981- reúne los requisitos establecidos en los arts. 59 y 61.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y que el requerimiento de incompetencia ha sido formulado dentro de plazo.
El Abogado del Estado argumenta, por el contrario, que no ha lugar a entender bien planteado el conflicto; pues, aparte de la intempestividad del planteamiento del conflicto y de que éste represente tal vez venir contra un acto propio -razones en las que se abstiene de profundizar debido al interés del Gobierno del Estado en que el Tribunal Constitucional declare que las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco están sujetas a autorizaciones del Estado-, el Abogado del Estado considera que el objeto del presente procedimiento carece de la actitud objetiva exigida por la LOTC para los conflictos positivos de competencia, pues objeto de éstos sólo puede ser la titularidad de la competencia, no su configuración o límites. Por lo que solicita la inadmisión del conflicto, aunque entrando subsidiariamente a examinar el fondo del asunto.
C) El representante del Gobierno vasco se refiere a continuación a la competencia de los territorios históricos para emitir deuda pública. Tras aludir al régimen jurídico general aplicable a los territorios históricos -el mismo que el de los órganos e instituciones de las provincias, con las modulaciones introducidas por el Estatuto de Autonomía y la Ley de Concierto Económico, así como otras normas de distinta importancia- al régimen de las emisiones de deuda pública por parte de las Corporaciones Locales -las que no precisan de autorización para concertar préstamos cuando se dan determinados requisitos, aunque sí precisan de autorización de la Dirección General de Política Financiera en lo referente a las fechas y folletos de emisiones de deuda pública- expone dicho representante el régimen especial de los territorios históricos en materia de emisión de deuda pública. Parte para ello de la evolución histórica iniciada por el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, regulador de un concierto económico, el cual dispuso que «las Diputaciones de Vizcaya, Guipúzcoa y Alava continuaran investidas, así en el orden administrativo como en el económico, de todas las atribuciones que vienen ejerciendo». Tales facultades fueron declaradas subsistentes en el concierto económico contenido en el Real Decreto-ley de 24 de diciembre de 1926, así como en el concierto económico de Alava aprobado por Decreto de 29 de febrero de 1952; mientras que el concierto con Alava aprobado por el Real Decreto de 26 de noviembre de 1976 no hace mención expresa de las facultades indicadas, aunque determinada expresión de la exposición dé motivos de dicho Real Decreto obliga a pensar -a juicio del representante del Gobierno vasco- en una voluntad de respeto de las mismas. Posteriormente, por Reales Decretos 122, 123 y 124/1979, de 26 de enero, se atribuyó a las Juntas Generales de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, respectivamente, la competencia para aprobar definitivamente determinadas operaciones financieras y de crédito. Por último, la Ley 12/1981, de 13 de mayo, aprobadora del concierto económico con el País Vasco en su disposición adicional tercera, en virtud de la actualización prevista en la disposición adicional primera de la C.E., declara subsistentes las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Alava, Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya en el orden económico y administrativo por el art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, «sin perjuicio de las bases a que hace referencia el art. 149.1.19 de la Constitución». Con respecto a la extensión del contenido del art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, manifiesta el propio representante del Gobierno vasco que la escasez de bibliografía sobre emisiones de deuda u otro tipo de endeudamiento y sobre la autonomía financiera de las Diputaciones vascas con anterioridad a 1906 dejan sin la necesaria respuesta las cuestiones referentes a cuáles eran las facultades reconocidas en el indicado art. 15 y si incluían también las referentes a aspectos financieros y de endeudamiento, por lo que considera significativa la trayectoria de Alava al respecto. Tras sostener -a pesar de lo dispuesto por el art. 41 del Estatuto de Autonomía y de que el régimen de concierto en cuanto tal sólo regulaba cuestiones tributarias- que el art. 37.2 de tal Estatuto permite afirmar que el contenido del concierto económico puede extenderse a aspectos financieros, y tras referirse a un intercambio de notas e informes -cuyas copias se acompañan- entre la Diputación Foral de Alava y la Junta de Inversiones del Ministerio de Hacienda en relación con la deuda emitida por la primera en 1976, así como el alcance y legalidad de los Reales Decretos de 26 de enero de 1979, concluye el representante del Gobierno vasco señalando la posibilidad de afirmar que los territorios históricos tienen competencia plena en materia de endeudamiento.
El Abogado del Estado, por el contrario, pone en duda que los territorios históricos dejen de estar sujetos a autorización de tutela para la emisión de deuda, con arreglo a las normas provisionales aprobadas por Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y afirma que sus emisiones de deuda sí están sometidas al Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio, y a la Orden Ministerial de 27 de noviembre de 1978, disposiciones reguladoras de la autorización de fechas de lanzamiento y folletos de emisión. Argumenta para ello basándose en el carácter tributario del concierto económico; en el alcance del art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 -al que atribuye una débil base legal-; en la falta de justificación en la demanda de que en 1906 existiera una exoneración de autorización estatal para emitir deuda pública, dado que las emisiones a que dicha demanda y la documentación acompañada se refieren son todas ellas posteriores a 1906; en que, aunque se interpretasen los casos de emisiones aducidos en el sentido pretendido por la demanda, de ello no se seguiría la exención de autorización pretendida, pues las competencias de autorización del Estado son indisponibles; en que tal exención de autorización estatal requeriría, en ausencia de una prescripción normativa expresa, al menos una decisión a través de los procedimientos previstos en el concierto; en que los Reales Decretos de 26 de enero de 1979 sólo regulan las relaciones entre Juntas Generales y Diputaciones, sin prejuzgar las de éstas con el Estado; y en que nada cabe inferir del art. 37.2 del Estatuto vasco con respecto a la autorización de emisiones de deuda.
D) Finalmente, en cuanto a la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir deuda pública, el representante de su Gobierno formula en esencia los razonamientos siguientes:
No obstante lo dispuesto por el art. 14 de la L.O.F.C.A., la Comunidad vasca está sujeta a un régimen especial, basado en el art. 45 de su Estatuto de Autonomía y en la disposición adicional primera de la L.O.F.C.A. Y, si bien el concierto económico se refiere únicamente de forma expresa a la actuación de los territorios históricos, el régimen de concierto implica una relación del Estado con la Comunidad Autónoma del País Vasco, según se deduce del art. 41 y otros de su Estatuto. Por lo que, en base al proceso de actualización previsto en la disposición adicional primera de la Constitución, la Comunidad Autónoma ostenta las mismas potestades financieras -y no inferiores- que las atribuidas a los territorios históricos, dado que aquélla gestiona un interés de índole superior al de éstos. Consideraciones que, sin embargo, no impiden -debido a lo establecido por el art. 45.2 de su Estatuto- la aplicación a la Comunidad Autónoma vasca de la coordinación -concebida como algo distinto de la autorización- explicitada por el art. 14.4 de la L.O.F.C.A. y del límite de la ordenación crediticia general, lo que no es más que una aplicación concreta del art. 149.1.11 de la Constitución.
El Abogado del Estado califica tal esquema argumental como argumento a fortiori, negando que, aunque se admitiese la hipotética norma que pretende aplicarse -la de la exención de autorización de las emisiones de deuda de los territorios históricos- al norma pudiera ser aplicable a la Comunidad Autónoma vasca. Pues, por un lado, no existe laguna legal alguna que permita acudir a tal aplicación normativa, ya que el art. 14.3 de la L.O.F.C.A. es tajante al respecto. Y, por otro lado, falta la plausibilidad de aplicar a mayor razón a la Comunidad Autónoma el hipotético régimen de exención de autorización indicado, ya que la autorización del art. 14.3 de la L.O.F.C.A. -que hace efectiva la potestad de dirección económica y financiera que corresponde al Estado en virtud de los arts. 148.1.13 y 149.1.11 y 13 de la Constitución y de preceptos estatutarios como el art. 45.2 del Estatuto vasco- no es comparable a una autorización de tutela, sino a la autorización de la fecha de lanzamiento y folleto de emisión regulada por el Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio, y la Orden Ministerial de 27 de noviembre de 1978.
E) Finaliza el representante del Gobierno vasco solicitando se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma y se acuerde la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981.
El Abogado del Estado, subsidiariamente a la petición de que se inadmita el recurso, formula la de que se declare que pertenece al Estado la competencia controvertida en el sentido de que la Comunidad Autónoma del País Vasco precisa autorización del Estado para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación al crédito público, por lo que es válido el acuerdo del Gobierno del Estado antes referido.
5. Por providencia de 22 de septiembre de 1982, se tuvo por recibido el escrito del Abogado del Estado y se concedió diez días a la representación del Gobierno vasco para formular concreciones sobre la práctica de prueba solicitada.
6. La representación del Gobierno vasco propuso por escrito de 4 de octubre de 1982 prueba documental, consistente en unir a los Autos fotocopias de los expedientes relativos a las emisiones de deuda pública efectuadas por la Diputación Foral de Alava correspondientes a los años 1911, 1929, 1935, 1958, 1976, 1977, 1981 y 1982, que se adjuntaban a dicho escrito, y, para el supuesto de que el Tribunal considerase necesario la adveración de aquéllas, que se librase comunicación a la Excma. Diputación Foral de Alava a fin de que expidiese las oportunas certificaciones.
7. Por providencia de 6 de octubre de 1982, la Sección Tercera dio vista al Abogado del Estado de la proposición y aportación de prueba efectuada por la representación del Gobierno vasco.
8. El Abogado del Estado propuso por escrito de 19 de octubre de 1982 prueba documental pública, con unión a los autos de documentación relativa a la tramitación de una solicitud de aprobación de folleto de emisión presentada el 2 de junio de 1980 por la Diputación Foral del Señorío de Vizcaya ante la Dirección General de Política Financiera; y más documental pública, relativa a un escrito de la Diputación Foral de Alava de 1 de junio de 1981 sobre una emisión de deuda, dirigido a la mencionada Dirección General, y al requerimiento formulado por ésta en relación con tal escrito.
9. Por providencia de 20 de octubre de 1982, la Sección Tercera dio vista a las partes por diez días para efectuar las oportunas alegaciones respecto a las pruebas presentadas.
10. El Abogado del Estado, mediante escrito de 27 de octubre de 1982, alegó que la documentación aportada permite concluir que la utilización del «argumento foral» en pro de la exoneración de la Diputación alavesa de la autorización estatal en sus apelaciones al crédito público es reciente: se produce a partir de dos informes de la Dirección Técnica de Servicios Forales en 1976-1977. La documentación correspondiente a las emisiones de 1911, 1929 y 1935 nada prueba, a juicio del Abogado del Estado, sobre el problema de tal «exención foral». Mientras que en el expediente relativo a la emisión de 1958 se encuentra una Orden Ministerial a la que parece atribuirse un significado de autorización. Terminó insistiendo en que, cualquiera que fuese la solución sobre el régimen de las emisiones de la Diputación alavesa, de ello no cabe inferir la inaplicación del art. 14.3 de la L.O.F.C.A. a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La representación del Gobierno vasco no formuló alegaciones en el plazo concedido.
11. Por providencia del Pleno de 19 de enero último, se señaló el 26 del mismo mes de enero para la deliberación y votación de la Sentencia de este conflicto, fecha en que tuvo lugar.
1. La primera cuestión que hemos de resolver es, como resulta evidente, la de la admisibilidad del presente conflicto, contra la que suscita el Abogado del Estado tres obstáculos jurídicos que proceden, de una parte, de la falta de reacción tempestiva del Gobierno vasco frente a la inicial afirmación de competencia estatal para autorizar las emisiones de deuda pública; de la otra, del voto conforme que el representante de ese Gobierno en el Consejo de Política Fiscal y Financiera dio al acuerdo por el que se remitía al Consejo de Ministros la decisión «de acuerdo con el art. 14 de la L.O.F.C.A.» sobre las emisiones proyectadas por el Gobierno vasco y la Generalidad de Cataluña y, en general, de la actuación del Gobierno vasco en todo el proceso de emisión de deuda; por último, del contenido mismo del escrito con el que se plantea el conflicto, que no pretende recabar para la Comunidad Autónoma la competencia debatida, sino sólo puntualizar que no la tiene el Estado cuando se trata de emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Pero la primera de las mencionadas excepciones es combatida por el propio Abogado del Estado mediante referencia a la jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias 26/1982, de 24 de mayo, fundamento primero, y 39/1982, de 30 de junio, fundamento tercero) y al «positivo interés» que el Gobierno de la Nación tiene en «que este Tribunal declare que las emisiones de deuda de la Comunidad Autónoma del País Vasco están también sujetas a la autorización del Estado, conforme al art. 14.3 de la L.O.F.C.A.». Es claro que este último argumento, por grande que sea su fuerza moral, carece de toda eficacia jurídica, pues el interés de las partes, fuere cual fuere su dignidad y trascendencia, no basta para hacer caso omiso de los requisitos procesales. Pero también es cierto que, según la reiterada doctrina de este Tribunal citada por la Abogacía del Estado, la indisponibilidad de las competencias hace imposible entender que la tácita aquiescencia de su titular a un acto ajeno que las desconozca o vulnere pueda ser entendida como renuncia, de manera que esa misma competencia puede ser por tanto reivindicada en el futuro, en los plazos y en la forma que la LOTC establece con ocasión de cualquier otro acto que implique su ejercicio, aunque este nuevo acto no sea sino derivación o consecuencia de aquél frente al que no se reaccionó oportunamente. Por lo que, aun admitiendo que la notificación al Gobierno vasco del acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981 hubiese constituido un acto meramente reproductor o confirmatorio de otro anterior no impugnado en tiempo hábil, es obvio que ello no determinaría motivo alguno de inadmisión del presente conflicto de competencia. La misma razón de la indisponibilidad de las competencias derivadas de preceptos constitucionales o de los dictados dentro del marco constitucional para su delimitación impide que sea atendible la segunda objeción apuntada por el Abogado del Estado, referente a si el silencio e incluso el voto conforme del Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno vasco al sometimiento a la autorización del Gobierno del Estado de la emisión de deuda de la Comunidad Autónoma vasca pudieron representar un acto propio imputable al Gobierno vasco contra el que éste no podría venir.
2. También ha de ser rechazada la tercera de las objeciones del Abogado del Estado a la admisión del presente conflicto, basada en una pretendida inadecuación objetiva de la pretensión deducida a la estructura y función de un conflicto de competencia. Señala a tal efecto el Abogado del Estado que el Gobierno vasco no reivindica la titularidad de una competencia propiamente dicha, sino que lo que realmente pretende es que el ejercicio de una determinada competencia por la Comunidad Autónoma no sea afectado o limitado por el ejercicio por parte del Estado de una competencia de autorización. Es decir, que lo realmente controvertido en el presente proceso, y que a juicio del Abogado del Estado no puede enmarcarse en el ámbito procesal del conflicto de competencia, es, más que la titularidad de la competencia de autorizar emisiones de deuda pública de las Comunidades Autónomas, la propia subsistencia de tal competencia estatal frente a la Comunidad Autónoma vasca y la configuración y límites que de ella puedan derivarse para la competencia vasca de emisión de deuda. Pero esta última objeción se apoya en una concepción del conflicto constitucional de competencias no enteramente ajustada a la naturaleza propia de esta vía procesal. Es bien cierto que, como señala el Abogado del Estado, la Sentencia que resuelve en el fondo un conflicto de este género ha de pronunciarse sobre la titularidad de la competencia controvertida (art. 66 de la LOTC). Pero, en el conflicto entre entes no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro; basta con que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de otro ente no respeta el orden de competencias establecido por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas correspondientes y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecten a su propio ámbito de autonomía (arts. 62 y 63 de la LOTC), condicionando o configurando de forma que juzga inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta. Pues en el conflicto positivo de competencia pueden distinguirse, como señala nuestra Sentencia 110/1983, de 29 de noviembre, fundamento jurídico primero, dos aspectos distintos en cuanto que a través de él se pretende, de una parte, la anulación de la disposición, resolución o acto que se estiman viciados de incompetencia y, de la otra, una declaración acerca de la existencia o no de la competencia utilizada para producirlos y, eventualmente, acerca de la titularidad de dicha competencia. Ambos aspectos se dan en la pretensión deducida en el presente conflicto, en el que el Gobierno vasco pretende la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981, que ha afectado el ámbito de autonomía propio de la Comunidad, por estimarlo viciado de incompetencia, por lo que debe concluirse necesariamente que no procede la inadmisión del conflicto propugnado por el Abogado del Estado.
3. Si fuera lícito, como pretende el representante del Gobierno Vasco, deducir el contenido y límites de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de emisión de deuda pública a partir de las atribuciones que en tal materia corresponden a sus territorios históricos, sería preciso que este Tribunal Constitucional se pronunciase sobre las segundas, a efectos de resolver sobre los primeros. La delimitación de las competencias de los territorios históricos en dicha materia constituiría una cuestión prejudicial con respecto al conflicto de competencia, por lo que el Tribunal Constitucional sería competente para conocer de ella, a tenor del art. 3 de su Ley Orgánica.
Pero, como se verá más adelante, no existe la pretendida conexión lógica entre las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento público y las que puedan corresponder a la Comunidad Autónoma vasca en lo referente a la emisión de su propia deuda pública. Por lo que no corresponde al Tribunal Constitucional en el presente conflicto de competencia pronunciarse sobre la pretendida exoneración de autorización estatal de los territorios históricos para emitir deuda pública. A tenor de los arts. 161.1 c) de la C.E. y 59 y siguientes de la LOTC, el Tribunal Constitucional debe entender de conflictos de competencia que puedan suscitarse entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero en modo alguno de los que puedan surgir entre Estado y territorios históricos del País Vasco o cualesquiera otras entidades locales.
Por ello, no puede ser objeto del presente proceso resolver sobre si le son aplicables a los territorios históricos las normas sobre operaciones de crédito contenidas en el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, o sobre si sus emisiones de deuda pública están sujetas a las autorizaciones de fechas de lanzamiento y folletos de emisión reguladas por el Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio, y por la Orden ministerial de 27 de noviembre de 1978. Tampoco puede ser objeto del presente proceso determinar la extensión de las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Alava, Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya por el art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, ni si entre tales facultades se incluían las referentes a su endeudamiento, ni tampoco si el contenido del régimen de concierto económico se extiende, en relación con los territorios históricos, a aspectos financieros no tributarios o a la materia concreta de endeudamiento. Son todas ellas cuestiones de mera legalidad, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria.
Baste señalar aquí, en atención al significado que atribuye la representación del Gobierno vasco a tal cuestión en el esquema argumental tendente a demostrar la exoneración de autorización estatal de las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que la prueba practicada, toda ella referente a emisiones de deuda posteriores a 1906, no ha podido demostrar cualquiera que sea la eficacia probatoria que pueda concedérsele, que entre las facultades reconocidas por el art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 a las Diputaciones Forales se incluyesen las relativas a emisión de deuda pública. Y tampoco se ha podido indicar por la representación del Gobierno vasco precepto alguno que exprese que el contenido del concierto económico se extienda a las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento.
4. Ante tan escasos y dudosos resultados de la prueba practicada y de la argumentación efectuada sobre las competencias de los territorios históricos en materia de deuda pública, carecería de sentido intentar inferir de ellos una doctrina sobre las competencias de la Comunidad Autónoma vasca en tal materia. Por otra parte, es obvio que cada uno de los territorios históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco son entes jurídicamente distintos y autónomos entre sí, dotados cada uno de su correspondiente esfera de intereses y de las competencias necesarias para su gestión, sin perjuicio de las relaciones funcionales existentes entre ellos y entre cada uno de ellos y el Estado. La obviedad de tal constatación la haría superflua, a no ser por los argumentos de la representación del Gobierno vasco tendentes a demostrar la aplicabilidad a la Comunidad Autónoma vasca de unos pretendidos principios o normas delimitadores de las competencias de los territorios históricos.
Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de «derechos históricos» respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en virtud de lo dispuesto por la disposición adicional primera de la Constitución; por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales «derechos». Mientras que las competencias de las Comunidades Autónomas son las que éstas, dentro del marco establecido por la Constitución, hayan asumido mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía; habrá que acudir, en consecuencia, a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a otras posibles normas delimitadoras de competencias dictadas en el marco de las anteriores, para saber cuáles sean las correspondientes a cada Comunidad.
Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma vasca, sus competencias en materia de emisión de su propia deuda pública son las que expresamente se deriven de los arts. 42 e) y 45 de su Estatuto, así como de los preceptos de la Constitución y de la L.O.F.C.A. aplicables en tal materia. Es, pues, ocioso pretender basar tales competencias en los derechos históricos de unos entes distintos, los territorios forales. La competencia de las Comunidades Autónomas para emitir deuda pública fue ya reconocida implícitamente por la Constitución en favor de todas las Comunidades Autónomas, al dotarlas mediante su art. 156 de autonomía financiera y al prever en su art. 157.1 e), como uno de sus recursos financieros, los constituidos por «el producto de las operaciones de crédito». También la L.O.F.C.A. en sus arts. 4.1 f) y 14, ha reconocido tal competencia con carácter general a las Comunidades Autónomas. Por lo que puede afirmarse que, en principio, las competencias de la Comunidad Autónoma vasca en tal materia no difieren -salvo posibles peculiaridades derivadas de sus respectivos Estatutos de Autonomía- de las atribuidas a cualesquiera de otras Comunidades Autónomas.
5. Pero las competencias de cualesquiera Comunidades Autónomas en materia de emisión de deuda pública deben ser enmarcadas en los principios básicos del orden económico constitutivos o resultantes de la denominada «constitución económica», a que este Tribunal Constitucional se ha referido en su Sentencia 1/1982, de 28 de enero (conflictos positivos de competencia núms. 63 y 191/1981 acumulados), y especialmente por lo que se refiere al ámbito más concreto de la actividad financiera pública, en el que debe encuadrarse el caso contemplado en el presente proceso, deben ajustarse al principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal, formulado por el art. 156.1 de la C.E.
De todo ello derivan ciertas limitaciones a las competencias económicas y financieras de las Comunidades Autónomas. Así, en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, su Estatuto se refiere, por ejemplo, en su art. 10.25 a que la competencia exclusiva de promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco habrá de ejercitarse «de acuerdo con la ordenación general de la economía». El apartado 26 del mismo art. 10, al referirse a la competencia, también exclusiva, de dicha Comunidad Autónoma en las materias de «instituciones de crédito corporativo, público y territorial y cajas de ahorro», enmarca dicha competencia en «las bases que sobre ordenación del crédito y la banca dicte el Estado», así como en «la política monetaria general». Y, ciñéndonos al caso aquí considerado, el art. 45.2 del Estatuto vasco no hace sino referirse a dos tipos de tales limitaciones, cuya aplicación a la Comunidad Autónoma vasca reconoce en su escrito la representación de su Gobierno: son las derivadas de la ordenación general de la política crediticia, por un lado, y de la necesaria coordinación con el Estado, por otro.
Tales limitaciones no sufren menoscabo frente a las pretendidas peculiaridades de la Comunidad Autónoma vasca que pudieran derivar del régimen de concierto económico. Y ello es así, no sólo por la razón apuntada por el representante del Gobierno vasco, referente a que la disposición adicional primera de la Constitución impediría la aplicación de principios de actualización foral contrarios al art. 45.2 del Estatuto de Autonomía. Sino porque, en primer lugar, la actualización del régimen foral a que dicha disposición adicional se refiere -actualización que, por otra parte, ha de enmarcarse, no sólo en el marco del Estatuto de Autonomía, sino también y principalmente en el de la Constitución- sólo es aplicable a los derechos históricos de los territorios forales, y en modo alguno a las competencias de la Comunidad Autónoma vasca. Y, en segundo lugar, porque, aunque llegásemos a admitir que el régimen de concierto económico se extendiese a aspectos no tributarios y, en concreto, a los referentes a la emisión de deuda pública -lo cual no se desprende en absoluto del tenor del art. 41 del Estatuto vasco, ni tampoco de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, reguladora del vigente concierto-, y aunque admitiésemos también que dicho régimen regulase las relaciones entre la Comunidad Autónoma vasca y el Estado, y no sólo las existentes entre éste y los territorios históricos, seguiríamos sin encontrar precepto alguno constitutivo de tal régimen de concierto que se refiera a las competencias de dicha Comunidad Autónoma en materia de emisión de deuda pública.
6. Queda, por último, hacer referencia a la competencia aquí controvertida, la del Estado de autorizar las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma vasca. Dicha competencia ha sido reconocida genéricamente en favor del Estado frente a las Comunidades Autónomas por el art. 14.3 de la L.O.F.C.A. Aunque la representación del Gobierno vasco no pone en duda la titularidad estatal de tal competencia genérica, sino sólo su subsistencia frente a la Comunidad Autónoma vasca, conviene señalar el significado del art. 14.3 indicado dentro del marco de distribución de competencias establecido por la Constitución.
Dicho art. 14.3, lo que ha hecho es configurar una facultad estatal de acuerdo con los principios a que se ha hecho referencia en el fundamento anterior y, en especial, de acuerdo con los de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con las del Estado y de exigencia de una política económica unitaria. A dichos principios y a otros formulados en la Constitución se refiere el art. 2.1 de la propia L.O.F.C.A. El art. 3.2 e) de la misma Ley Orgánica atribuye al Consejo de Política Fiscal y Financiera, como órgano consultivo y de deliberación, competencia en materia de «coordinación de la política de endeudamiento». Pero la coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, de sus respectivas políticas de endeudamiento, no se agota -como pretende la representación del Gobierno vasco- en la emisión de informes no vinculantes por parte de dicho Consejo, sino que la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación -a cuya noción se ha referido este Tribunal Constitucional en Sentencia de 28 de abril de 1983 (conflictos positivos de competencia números 94 y 95/1982, fundamento jurídico segundo)-, exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración. De ahí que puedan ser consideradas las autorizaciones de emisión de deuda pública contempladas en el art. 14.3 de la L.O.F.C.A. como medios al servicio de la coordinación indicada. Por otra parte, tales autorizaciones pueden ser consideradas además como decisiones de especial relevancia al servicio de una única política monetaria, cuya adopción corresponde exclusivamente al Estado, en virtud del art. 149.1.11 de la Constitución.
Por todo lo cual, no existiendo razón alguna que permita excluir a la Comunidad Autónoma vasca de las exigencias de coordinación y de integración en una política económica única a que se ha hecho referencia, debe considerarse subsistente frente a dicha Comunidad la competencia de autorización reconocida al Estado por el art. 14.3 de la L.O.F.C.A.
Declarar que corresponde al Estado la competencia de autorizar las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Dada en Madrid, a dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro.
Numéro et date BOE [Nº, 42 ] 18/02/1984 Correction 1
Type et numéro d'enregistrement Conflicto positivo de competencia 241-1982
Fecha de resolución 02/02/1984
Promovido por el Gobierno Vasco contra el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se autoriza a la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir Deuda Pública por un importe de 5.250 millones de pesetas
La indisponibilidad de las competencias hace imposible entender que la tácita aquiescencia de su titular a un acto ajeno que las desconozca o vulnere pueda ser entendida como renuncia, de manera que esa misma competencia puede ser, por tanto, reivindicada en el futuro, en los plazos y en la forma que la LOTC establece, con ocasión de cualquier otro acto que implique su ejercicio, aunque este nuevo acto no sea sino derivación o consecuencia de aquél frente al que no se reaccionó oportunamente.
En el conflicto entre entes no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro;basta con que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de otro ente no respeta el orden de competencias establecido por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas correspondientes y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecten a su propio ámbito de autonomía.
En el conflicto positivo de competencias pueden distinguirse dos aspectos distintos, en cuanto que, a través de él, se pretenden, de una parte, la anulación de la disposición, resolución o acto que se estiman viciados de incompetencia y de la otra una declaración acerca de la existencia o no de la competencia utilizada para producirlos y, eventualmente, acerca de la titularidad de dicha competencia.
Es obvio que cada uno de los territorios históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco son entes jurídicamente distintos y autónomos entre sí, dotados cada uno de su correspondiente esfera de intereses y de las competencias necesarias para su gestión, sin perjuicio de las relaciones funcionales existentes entre ellos y entre cada uno de ellos y el Estado.
Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de «derechos históricos» respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, por lo que la delimitación de sus competencias podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales «derechos». En cuanto a las Comunidades Autónomas, sus competencias son las que éstas, dentro del marco constitucional, hayan asumido mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía, por lo cual habrá que acudir a la Constitución, a estos Estatutos y a otras posibles normas delimitadoras de competencias dictadas en el marco de las anteriores, para saber cuáles son las correspondientes a cada Comunidad.
Las competencias de cualesquiera Comunidad Autónoma en materia de emisión de deuda pública deben ser enmarcadas en los principios básicos del orden económico constitutivos o resultantes de la denominada «Constitución económica» y especialmente, por lo que se refiere al ámbito de la actividad financiera pública, deben ajustarse al principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal, enunciado en el art. 156.1 de la C.E.
La actualización del régimen foral a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución -actualización que ha de enmarcarse no sólo en el marco del Estatuto de Autonomía, sino también, y principalmente, en el de la Constitución- sólo es aplicable a los derechos históricos de los territorios forales y en modo alguno a las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca.
La coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas no se agota en la emisión de informes no vinculantes por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, sino que la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación, exige la adopción de otras medidas, entre las que está, en el presente caso, la de autorizar las emisiones de deuda pública.
Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de noviembre de 1981, por el que se autoriza a la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir deuda pública
Real Decreto de 13 de diciembre de 1906. Fueros de las Provincias Vascongadas
Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre. Haciendas locales. Entrada en vigor de disposiciones de la Ley de bases del estatuto de régimen local relativas a ingresos y normas provisionales para su aplicación
Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio. Anuncio y emisión de títulos de renta fija
Orden del Ministerio de Economía, de 27 de noviembre de 1978. Desarrolla Decreto de 10 de julio sobre anuncio y emisión de títulos de renta fija
Artículo 156.1, f. 5
Artículo 157.1 e), f. 4
Artículo 161.1 c), f. 3
Disposición adicional primera, ff. 4, 5
Artículo 59, f. 3
Artículo 10.25, f. 5
Artículo 10.26, f. 5
Artículo 42 e), f. 4
Artículo 45.2, f. 5
Artículo 3.2 e), f. 5
Artículo 4.1 f), f. 4
Artículo 14.3, ff. 1, 5
Ley 12/1981, de 13 de mayo. Concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco
Autorización de emisión de deuda públicaAutorización de emisión de deuda pública, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6
CompetenciasCompetencias, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6
Competencias de los territorios históricosCompetencias de los territorios históricos, f. 4
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, f. 6
Competencias en materia de deuda públicaCompetencias en materia de deuda pública, ff. 3, 4, 5
Conciertos económicosConciertos económicos, ff. 3, 5
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 1, 2, 3
Constitución económicaConstitución económica, f. 5
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, f. 5
Deuda públicaDeuda pública, f. 4
Distinción entre territorios forales y Comunidades AutónomasDistinción entre territorios forales y Comunidades Autónomas, ff. 3, 4
Emisión de deuda públicaEmisión de deuda pública, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6
EstadoEstado, f. 6
Exoneración de autorización estatal para emisión de deuda públicaExoneración de autorización estatal para emisión de deuda pública, f. 3
Función del conflicto constitucional de competenciaFunción del conflicto constitucional de competencia, f. 2
Legitimación en conflictos positivos de competenciaLegitimación en conflictos positivos de competencia, f. 3
Política monetariaPolítica monetaria, f. 6
Política monetaria únicaPolítica monetaria única, f. 4
Principio de cooperaciónPrincipio de cooperación, ff. 5, 6
Principio de coordinaciónPrincipio de coordinación, ff. 5, 6
Territorios foralesTerritorios forales, ff. 3, 4, 5
Titularidad de las competenciasTitularidad de las competencias, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6
Actualización del régimen foralActualización del régimen foral, f. 5
Requisitos procesalesRequisitos procesales, ff. 1, 2
País VascoPaís Vasco, ff. 3, 4, 5