Source: http://constituyentes.fondodeculturaeconomica.com/comisiones.html
Timestamp: 2018-01-23 13:21:01
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﻿ Los constituyentes del 17
V. LAS COMISIONES DE LA CONSTITUCIÓN
Primera Comisión de Constitución: Enrique Recio, Alberto Román, Francisco J. Múgica, Enrique Colunga y Luis G. Monzón.
Inicialmente, Luis Manuel Rojas, presidente del Congreso y uno de los coautores del proyecto de Carranza, propuso como integrantes de esta comisión a José Natividad Macías, Gerzayn Ugarte, Guillermo Ordorica, Enrique Colunga y Enrique Recio. Sin embargo, la oposición, encabezada por Hilario Medina y Esteban Baca Calderón, le negó la facultad de proponerlos, por lo que la elección de los miembros fue determinada mediante voto secreto del Congreso. Los que resultaron vencedores, en el orden del mayor número de sufragios recibidos, fueron Enrique Colunga, Francisco J. Múgica, Luis G. Monzón, Enrique Recio y Alberto Román. Muy pronto sobresalió Múgica como líder de la comisión.
Al explicar el dictamen del artículo 16, Recio aclaró que la comisión entendía que no legislaba para especialistas, sino para el pueblo, por lo que era menester redactar los textos constitucionales del modo más claro posible. Esta preocupación, tan natural para nosotros, hundía sus raíces en la tradición ilustrada y, especialmente, en el paradigma de la Revolución francesa. También se puede asociar con el espíritu pragmático que flotaba en el Constituyente.
Todos los integrantes de la comisión suscribieron el primer dictamen de la Constitución, cuya principal novedad fue sustituir el nombre de “Estados Unidos Mexicanos” por el de “República Mexicana”; la principal razón esgrimida fue que era una copia extralógica y anahistórica del nombre de nuestros vecinos del norte que, además, carecía de arraigo popular y, por tanto, era incongruente conservarlo.
Una novedad respecto de la Constitución de 1857 fue la adopción del postulado positivista de que los derechos fundamentales son creación del Estado, sólo él puede garantizarlos y restringirlos, a pesar de que el dictamen se refiere a estos derechos como naturales —cosa que también hizo la comisión en su dictamen del artículo 2º—. Esto hunde sus raíces en la crítica al iusnaturalismo racionalista como un conjunto de doctrinas abstractas y apriorísticas y, por ende, sin valor empírico. El historicismo ya había puesto esto de relieve y quizá el más grande de los juristas que hicieron suyas estas ideas fue Friedrich Karl von Savigny (1779-1861). También una crítica semejante al iusnaturalismo provino del positivismo comtiano, encarnado en México por autores como Justo Sierra (1848-1912) y Emilio Rabasa (1856-1930).
En el dictamen del importante artículo 3º, acerca de la educación, la comisión rechazó el proyecto de Carranza y propuso la laicidad para toda la educación oficial; excluyó completamente a las corporaciones religiosas de ella; mandó que la elemental y superior impartida por particulares fuera laica, y sujetó a los establecimientos privados a la vigilancia pública. En este documento parece que se entrecruzan los principios de las escuelas pedagógicas positivista y racionalista. Para la primera, derivada del pensamiento de Auguste Comte (1798-1857), Herbert Spencer (1820-1903) y John Stuart Mill (1806-1873), la pedagogía debía centrarse en las necesidades del educando según cada momento o etapa del aprendizaje, pero siempre sobre la base de transmitir las verdades de las ciencias positivas, únicas realmente capaces de hacer progresar al hombre. Se intentó poner en práctica estas ideas en la Escuela Nacional Preparatoria, que abrió sus puertas en 1868, fruto de una ley elaborada por el materialista y ateo militante Ignacio Ramírez (1818-1879). Otros factores que impulsaron al positivismo fueron: el Tratado elemental de Pedagogía (1887), de Manuel Flores (1853-1924), distinguido médico e historiador de la Medicina; las lecciones que dictaron en el estado de Veracruz el alemán Heinrich Laubscher (1837-1890) y el suizo Heinrich Conrad Rebsamen (1857-1904); las medidas tomadas por los abogados y políticos Joaquín Baranda (1840-1909) y Justo Sierra, quienes, entre otras cosas, organizaron congresos pedagógicos.
Naturalmente, el modelo positivista se vio influido a su vez por la educación moderna, v. gr., en que hacía hincapié en el ejercicio físico y en el libre desarrollo de las capacidades infantiles, y por autores como Johann Heinrich Pestalozzi (1746-1827). En cuanto a la escuela racionalista, ésta se vinculó con distintas corrientes del socialismo y, muy señaladamente, del anarquismo de Francesco Ferreri Guàrdia (1859-1909). Tenía en común con la escuela positivista su preocupación por desterrar de la enseñanza todo lo que no fuera científico y aquello que pudiera llevar a la infancia a ser deformada o desviada, ya intelectual, ya psicológicamente. Por esto veía en la educación clerical uno de los más graves peligros para los individuos y las naciones, no sólo por lo que tenía de obstáculo para el progreso, sino también como factor de verdadero retroceso —la comisión recalcó estas circunstancias y el peligro que significaba para la supervivencia del Estado—. Esta escuela racionalista estuvo representada en México por la Casa del Obrero Mundial, en la que se fundó una escuela de esta orientación (1915) y, en las afueras de la ciudad de Mérida, Yucatán, por la Escuela Modelo (1910), creada por José de la Luz Mena (1883-1946).
Por todo lo anterior, la Primera Comisión decidió que era “justo restringir un derecho natural cuando su libre ejercicio alcance a afectar la conservación de la sociedad o a estorbar su desarrollo” (Diario de los Debates, t. I, p. 638) y que era precisamente el “poder público” quien debía hacerlo porque él tenía como objeto procurar a todos el mayor goce de las libertades posible, libertades que veían su límite en los derechos y libertades de los demás.
En cuanto al artículo 4º, sobre la libertad de trabajo, la Primera Comisión presentó dos dictámenes, más por cuestiones técnicas que de fondo. De estos documentos se desprende que el pensamiento de sus integrantes estaba influido por las doctrinas eugenésicas y del darwinismo social: “Propone asimismo la comisión, se declare terminantemente que son ilícitos el comercio de bebidas embriagantes y la explotación de casas de juego, para que se combata uniformemente en la república los vicios de la embriaguez y el juego, cuyos perniciosos efectos trascienden de la sociedad existente a las futuras” (Marván, t. I, p. 344, las cursivas son nuestras). Colunga, al hablar de esta disposición, reiteró la identificación de los integrantes de la comisión con estas ideas.
El primer dictamen del artículo 5º, acerca de la libertad de trabajo, volvió al tema eugenésico. Aunque defendía que nadie podía ser obligado a trabajar sin recibir sueldo, afirmaba que no por ello se toleraría la vagancia, la cual sería reprimida por la ley.1 Ésta tendría que hacer una especie de tipología de los vagos; todo esto porque pensaba “que la libertad de trabajo debe tener un límite marcado por el derecho de las generaciones futuras” (Marván, t. I, p. 376). Los mismos argumentos se usaron para defender la necesidad de regular la jornada laboral y el descanso hebdomadario, y prohibir el trabajo infantil y femenino nocturno fabril: “Si se permitiera al hombre agotarse en el trabajo, seguramente que su progenie resultaría endeble y quizá degenerada y vendría a constituir una carga para la comunidad” (Marván, t. I, p. 376). La jornada máxima de trabajo fue defendida por Múgica, quien hablaba por la comisión, por dos razones: la primera, despachada brevemente en el discurso que entonces pronunció, consistía en proteger al trabajador de la avaricia y la explotación; la segunda, que mereció una notable defensa, fue para evitar que, por dinero, se obligaran a laborar más de la cuenta. Para Múgica “la naturaleza humana tiene un límite, la ciencia fisiológica ha definido perfectamente bien el desgaste del hombre en el esfuerzo que pone para el trabajo y las horas que necesita para recuperar ese vigor perdido”. Es decir, los trabajadores, por ambición y un loable deseo de mejorar sus condiciones, podían caer en “un vicio ruinoso” y, así, era necesario poner un freno para “Conservar la vida del hombre y la naturaleza humana, porque es deber de nuestro gobierno mantener a la raza vigorosa, no sólo para la justa reproducción de la raza en una forma benéfica para la sociedad, sino también, señores, para tener en un momento dado hombres que puedan resistir las fatigas de una guerra…” (Marván, t. I, p. 491).
Cabe mencionar que la referencia a la fisiología quizá provenía de las obras del médico francés Claude Bernard (1813-1878). En el mismo discurso, defendió en términos semejantes la prohibición del trabajo nocturno de mujeres y niños. Aquí, sin embrago, nótese que en el caso de éstos se trataba de proteger el desarrollo de las generaciones venideras. Ahora bien, es importante subrayar que las ideas eugenésicas anteriores no eran exclusivas de Múgica. Él dijo que “la comisión, que tiende a salvar la raza y cree con esto interpretar el sentir de esta asamblea y del actual gobierno de la República” (Marván, t. I, p. 491). En cuanto al descanso hebdomadario, señaló que era menester que fuera elevado a nivel constitucional —recordó que en la legislación de varios estados dominados por el constitucionalismo ya existía—, porque de otro modo quedaría defraudado el anhelo popular y sin freno la ambición de los capitalistas. Finalmente, al defender a la Primera Comisión, la necesidad de una retribución justa y que los trabajadores otorgaran su más amplio consentimiento al tiempo de entrar en una relación laboral, el general Múgica admitió que el punto era sumamente difícil y que estaba en el meollo del “problema del socialismo, no sólo en México, sino en todo el mundo” (Marván, t. I, p. 491). En el segundo dictamen del precepto que nos ocupa se incluyeron las propuestas de Jara, Aguilar y Góngora (✑ Pastor Rouaix). Además, la obligación de todos los abogados de prestar sus servicios en el ramo judicial, idea del jurista Aquiles Elorduy (1876-1964) en su Proyecto de reformas constitucionales y de ley electoral para ministros de la Suprema Corte de Justicia (1916). Según Elorduy, los abogados prácticos solían gozar de mayor riqueza y ser de más empuje intelectual que los jueces y éstos difícilmente podían resistir los intentos de cohecho y de presión moral de los primeros. Es de notar que este servicio era una especie de contraprestación por haber recibido una educación superior gratuita. Es de notar que, al defender este dictamen y el tema de los abogados reclutados para servir como jueces, el general Múgica afirmó que, a lo largo y ancho del país, la institución más podrida era la judicial y que en ella “radicaban esencialmente todos los grandes males del pueblo” (Marván, t. I, p. 489). Esta propuesta no prosperó. El último dictamen del artículo 5º sirvió para distinguir el trabajo como garantía individual, por fundarse en la base de todas ellas que, según la Primera Comisión “es el derecho de la vida completa”, del trabajo visto desde la óptica de la cuestión obrera —cuyo contenido tocaría al título “Del trabajo y de la previsión social” (Marván, t. III, p. 2546).
El dictamen sobre el artículo 7º, tocante a la libertad de imprenta —“la principal garantía del régimen democrático” (Marván, t. I, p. 513)— siguió de cerca el texto de 1857. Sin embargo, introdujo, además de algunas precisiones técnico-jurídicas, un punto que, sorprendentemente ocupó mucho la atención de los diputados —en especial si se tiene en cuenta el poco tiempo que tenían—, a saber, que todos los delitos de imprenta serían conocidos por jurados populares —vieja aspiración de los liberales puros en 1857 (Marván, t. I, p. 512)—. Tras reconocer los muchos inconvenientes que tenía la institución del jurado popular en un país como México, cuyo pueblo era ignorante y fácil de ser movido por la peroración hábil, la Primera Comisión afirmó que era “el único medio de moderar la rigidez de la ley en casos a los que no puede llegar la previsión de ésta; por el jurado se substituye la conciencia popular a la individual del juez” (Marván, t. I, p. 514). Además, mientras se limpiaba la administración de justicia, era más prudente que los delitos de imprenta se conocieran por jurados que por jueces que podían servir a bastardos intereses políticos o personales. El general Múgica, al hablar por la Primera Comisión y defender los jurados, que habían sido atacados porque se suponía que eran un tribunal especial y que implicaban un privilegio, cosas que aducía el diputado Truchuelo (✑), afirmó, con bastante buen sentido, que no eran más especiales que el resto de los tribunales que tenían competencias distintas según las faltas y las circunstancias de los presuntos delincuentes. Además, mientras la Revolución transformaba a los hombres del Poder Judicial, era preferible que los periodistas fueran juzgados por jurados porque era menos difícil corromper a éstos que a aquéllos. Así, la libertad de imprenta, que para Múgica era el más importante de los avances del siglo XIX, no caería en garras de intereses políticos y económicos.
No hay que pensar que las consideraciones de precisión jurídica fueron siempre importantes para aceptar o rechazar lo señalado en el proyecto de Carranza. Sin duda unas veces más pesaron los argumentos pragmáticos y la experiencia histórica reciente, por ejemplo en la redacción del dictamen del artículo Noveno. Otros preceptos, como los artículos 10, 11, 12, 14, 16, 19 y 29, por sólo mencionar algunos, trataban puntos que no tenían mucho de ideológica o filosóficamente controvertidos y que habían sido resueltos en la historia constitucional desde, al menos, 1857 o después con reformas constitucionales. Lo anterior no implica que fueran preceptos carentes de un rico pasado conceptual o que significaran poco desde el punto de vista de la organización jurídico-política del país. Todo lo contrario, por ejemplo el caso del artículo 16, cuyo origen está en la cuarta enmienda de la Constitución estadunidense, recogida en el proyecto de Constitución presentado al Congreso de 1856-1857 por Ponciano Arriaga, que luego fue reformado y se convirtió en el amplio artículo 16 de la Constitución de 1857 y que originó ricas controversias técnicas en el foro de la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX. En la opinión de Marván, en el debate de este precepto se entrecruzaron asuntos tan relevantes como: “El equilibrio difícil entre la protección de la libertad y la persecución de los delincuentes; la participación o no de las nuevas autoridades municipales en el ejercicio de la acción penal; la cuestión de ampliar o restringir la capacidad de intervenir en la esfera privada por parte de las autoridades administrativas, particularmente sanitarias y fiscales; y, sobre todo, la amplitud de la capacidad efectiva de los particulares para reclamar la legalidad y el debido proceso de todo acto de autoridad” (Marván, t. I, p. 688). Sin embargo, no aportan mucho en orden a conocer la forma de pensar de los integrantes de la Primera Comisión.
El dictamen del artículo 13 estableció claramente la diferencia entre los antiguos fueros —heredados de la Edad Media y destruidos por la Ley Juárez— y este nuevo “fuero” que en casi nada se parecía a aquéllos. El “fuero” del artículo descansa sobre la necesidad de conservar la recta disciplina militar con el propósito de que realmente sirviera el Ejército como apoyo a las instituciones nacionales y no terminara atacándolas. Se trata de un criterio de eficiencia y de subordinación político-jurídica de una organización militar que ya no era un cuerpo al estilo antiguo.
En los dictámenes acerca de las garantías individuales que se referían a la materia criminal, artículos 17 a 23, en general, puede decirse que se perciben dos influencias. La primera, bastante transparente, proveniente de la filosofía penal ilustrada y de las grandes reformas que por ella se alcanzaron durante la primera mitad del siglo XIX al amparo del liberalismo; la segunda, no siempre tan evidente, derivada de las teorías penales modernas más o menos relacionadas con posiciones naturalistas o positivistas. Además, en los dictámenes de marras es clara la preocupación por evitar abusos de las autoridades, especialmente las políticas y administrativas, en temas tan sensibles como la libertad de expresión y las funciones investigativas encomendadas a la policía judicial y al ministerio público.
Los dictámenes del artículo 18 recogieron principios modernos en orden a la regeneración de los reos a través del trabajo y preservativos contra el peligro del centralismo del proyecto de Carranza, toda vez que federalizaba el régimen penitenciario para el caso de los condenados a más de dos años de privación de la libertad mediante el establecimiento de colonias penales federales. En cuanto a la readaptación, la comisión, por boca de Colunga, hizo saber al Congreso que creía que el fundamento del orden penal era la “conservación de la sociedad” y que la readaptación no siempre era posible porque en su concepto existían “delincuentes natos” (Diario de los Debates, t. I, p. 945). Todo esto recuerda la criminología positivista. La Primera Comisión, además de considerar el peligro de que se cometieran abusos, veía que si se centralizaba el régimen penitenciario y, en consecuencia, los estados perdían toda injerencia en él, que se podría caer en la tentación de homogeneizar aquello que era naturalmente diverso: distintas circunstancias producían variedad de delitos y delincuentes, por lo cual los procesos de regeneración debían diferir y sólo los “especialistas” de cada lugar sabían bien a bien cómo actuar (Marván, t. I, p. 745). Esto remite a la sociología empírica del positivismo.
Una preocupación de la Primera Comisión, que puede verse en la redacción de su dictamen del artículo 21 y en el prolijo debate que suscitó esta disposición en la que el general Múgica defendió lo hecho por él y sus colegas, fue limitar la acción de la autoridad administrativa en la aprehensión de los presuntos delincuentes. Se encomendó esta tarea a la policía judicial que quedó bajo las órdenes del ministerio público y todo el tema de la persecución de los delitos se mantuvo en la esfera de la autoridad judicial. Naturalmente, con ello se buscó evitar los abusos que se cometieron en las dictaduras. También, para lo mismo, se limitaron las multas y los arrestos que podían decretar las autoridades administrativas.
La Primera Comisión, en el dictamen del artículo 22, defendió la pena de muerte fundado en argumentos comunes entre aquellos que la sostenían en otras partes: era un modo de garantizar el respeto a los derechos en la sociedad, era un medio —aunque extremo, a veces necesario— de mantener la seguridad común y, al menos en el caso mexicano, no se había llegado a un estado tal de adelanto que la hiciera inútil.
Esta comisión se manifestó anticlerical cada que pudo, por ejemplo, al realizar el primer dictamen del artículo 5º, además de refrendar la prohibición de los votos monásticos y religiosos que provenía de la Constitución de 1857, dijo que el descanso hebdomadario no necesariamente debía ser en domingo. Pero fue en el dictamen del artículo 24 donde llevó a cabo una construcción jurídica más acabada. Los principios de las Leyes de Reforma llegaron a la Constitución de 1857 en 1873, entonces se estableció la separación de la Iglesia y del Estado, se prohibió al Congreso dictar normas instaurando o prohibiendo credos religiosos, se declaró el matrimonio un contrato civil, se mandó que fueran de la sola competencia de las autoridades civiles todo lo tocante a los actos del estado civil, se prohibió la adquisición de inmuebles o de capitales impuestos sobre éstos a las organizaciones religiosas y se extinguió el valor legal del juramento; pero todo esto fue a parar a la parte orgánica de la Constitución. Carranza en su proyecto, tras declarar la libertad religiosa y de culto privado o en los templos, negó el espacio público a cualesquiera actividades religiosas y sujetó los templos a la vigilancia estatal.
Es de notar que en un voto particular de Enrique Recio (✑) se llegó a pedir la prohibición de la confesión auricular y que los sacerdotes fueran mexicanos por nacimiento y, si eran menores de cincuenta años de edad, casados. En el artículo 27 también se plasmaron importantes limitaciones para la acción de los cultos religiosos. Las iglesias, por sí o por testaferros, quedaron inhábiles para adquirir, administrar o poseer inmuebles y capitales impuestos sobre ellos, los bienes que entonces tenían quedaron a favor de la nación, otorgándose acción popular para su denuncio y admitiendo para ello la prueba de presunciones. La Federación se ocuparía de decidir cuáles inmuebles eclesiásticos continuarían destinados al uso que hasta entonces habían tenido y cuáles serían empleados para servir usos públicos. Como consecuencia de lo anterior, todos los templos que se erigieran después serían bienes nacionales. Finalmente, de ningún modo podían las instituciones de beneficencia pública o privada, sin importar sus fines u objetos, estar vinculadas con cultos, corporaciones religiosas de cualquier tipo o ministros de cultos. La mayoría de lo antedicho tenía una larga historia. Para sólo mencionar lo que estaba más a la mano de los integrantes de la Primera Comisión, puede citarse la vasta literatura polémica que generaron las Leyes de Reforma y los antecedentes españoles del siglo XVIII, alguno de cuales tenía relativamente poco tiempo de haber sido reeditado en la primera serie de célebre Biblioteca de Autores Españoles de Rivadeneyra (Obras originales del conde de Floridablanca, reunidas por Antonio Ferrer del Río, Madrid, 1867).
Naturalmente, uno de los dictámenes más importantes de la Primera Comisión fue la del artículo 27, referente a la propiedad. Además del proyecto de Carranza y los antecedentes inmediatos de éste, como la ley del 6 de enero de 1915, contó con iniciativas que provenían de fuera del Congreso, entre ellas una de la Comisión Nacional Agraria (Marván, t. I, p. 999) y el trabajo que privadamente había hecho un grupo de Constituyentes encabezado por Pastor Rouaix (✑).
Había un consenso en que el proyecto de Carranza era tibio frente a la magnitud del problema de la tierra. En efecto, por ejemplo, contemplaba la expropiación más bien de modo tradicional —al estilo de la Constitución de 1857— y la tenía como el camino para llevar a cabo reparticiones agrarias que dieran paso a la pequeña propiedad o a la restitución o dotación de ejidos. Carranza, en lo que hacía al subsuelo, afirmaba que era susceptible de explotación por parte de particulares y sociedades civiles y comerciales, pero que éstas no podrían adquirir, poseer o administrar más inmuebles rústicos que los estrictamente necesarios para el desarrollo de su objeto social.
Sin lugar a dudas era fundamental para la Revolución resolver integralmente el problema de la propiedad inmueble, especialmente la rústica, lo cual implicaba atacar el tema de las explotaciones mineras y petrolíferas. Si bien, respecto de las primeras existía una amplia tradición jurídica, en cuanto a las segundas la solución de extender a ellas la aplicación del derecho minero ya no era viable. Esto porque ahora el petróleo tenía usos económica y jurídicamente no previstos y de una importancia que claramente iría en aumento.
Claro está que la Primera Comisión tuvo presente un sinnúmero de disposiciones, iniciativas y planes, como por ejemplo, el Plan de San Luis Potosí (6 de octubre de 1910), el Plan de Ayala (28 de noviembre de 1911), la fracasada iniciativa de reparto agrario de Luis Cabrera Lobato (1876-1954) (3 de diciembre de 1912), las Adiciones al Plan de Guadalupe del 12 de diciembre de 1914, y la ya citada ley del 6 de enero de 1915. Pero sobre todos los dichos destaca el Programa del Partido Liberal Mexicano (1º de julio de 1906), con el cual el artículo 27 guarda afinidad en puntos tales como someter a los extranjeros que adquirieran bienes inmuebles en México a la legislación nacional, detener y echar atrás las infracciones contra las Leyes de Reforma cometidos por la Iglesia en el terreno económico, limitar la tenencia de la tierra y restituir a tribus y comunidades las tierras de las que fueron despojadas.
Para la Primera Comisión la propiedad individual era, sin duda, un derecho natural —una vez más manejó este concepto—. Pero de ningún modo era un derecho absoluto y pensar en suprimirlo, incluso respecto de los inmuebles, era algo que calificó “como una utopía” (Marván, t. I, p. 1006), con lo cual se alejaba de los distintos socialismos y del anarquismo —al menos en su versión magonista—. En aras del bien común, el Estado podía imponerle modalidades. Los postulados teóricos que se han mencionado son muy semejantes a los contenidos en obras que circularon profusamente en el México del siglo XIX y principios del XX. Por sólo mencionar dos que se leyeron en el medio en el que se formó el general Múgica y otros Constituyentes: el libro de texto de Heinrich Ahrens (1808-1874), filósofo krausista y jurista llamado Das Naturrecht ober die Rechtphilosophie nacht dem gegenwärtigen Zustande dieser Wissenschaft in Deutschland (1846), que circuló en español como Curso de derecho natural o de filosofía del derecho (6ª ed., 1906) (Ahrens, pp. 382-395) y el monumental trabajo de Clemente de Jesús Munguía (1810-1868), jurista, catedrático del Seminario de Morelia, último obispo y primer arzobispo de Michoacán, Del derecho natural en sus principios comunes y en sus diversas ramificaciones (1849) (Munguía, pp. 124-142).
La nación, como lo había sido en la tradición española el rey, en cuyos derechos aquélla se subrogó, obtuvo el dominio eminente del suelo y del subsuelo. Ahora bien, la cesión del primero que la nación hacía a los particulares no incluía la del segundo ni las aguas, que son todos cosas distintas —según ya establecía la tradición jurídica hispano indiana.
El dictamen contiene conceptos técnico jurídicos comunes —como dominio eminente— y se refiere a teorías como la de la ficción que explicaba la naturaleza de las personas morales (✑ Segunda Comisión). Además, claro está, hizo un diagnóstico acerca de la realidad del país y del papel desafortunado que había jugado hasta ese momento en su historia económica la relación existente entre jornaleros y dueños de la tierra. La Constitución venía a “levantar el nivel económico, intelectual y moral” de los primeros y, respecto de los segundos a “exterminar los latifundios, respetando los derechos de los dueños, por medio de la expropiación”, pero sin previa indemnización (Marván, t. I, p. 1008).
Los optimistas resultados que la Primera Comisión esperaba de la aplicación del artículo 27 a la realidad del agro nacional sólo puede explicarse por el ambiente renovador y triunfalista del Congreso y por el optimismo revolucionario acerca del cual ya se ha hablado —además las expropiaciones eran solamente mediante indemnización.
El artículo 27 propuesto por la Primera Comisión contiene un reconocimiento a la existencia corporativa —que tanto había sido combatida por el liberalismo individualista del siglo XIX— de “los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones de población, que de hecho o por derecho guarden el estado comunal” (Marván, t. I, p. 1012).
Por otra parte, la prohibición de los monopolios del artículo 28 y las reglas que en este precepto se fijaron para evitar las pillerías de los acaparadores y otros manipuladores de los mercados y de la producción se fundaron en la experiencia histórica y en la libertad de comercio e industria que, desde fines del siglo XVIII, era tenida como uno de los pilares de la prosperidad pública. Sin embargo, como es bien sabido, la literatura y las normas contrarias a los monopolios hunden sus raíces mucho más profundo que los autores del siglo XVIII, pero no puede decirse que los integrantes de la Primera Comisión las conocieran. Así que, para sólo traer al cuento una muestra de los españoles del siglo ilustrado, recuérdese al conde de Cabarrús (1752-1810) y Valentín de Foronda (1751-1821) (Lasarte, pp. 74, 80, 110).
Un nuevo aspecto tocante a las preocupaciones raciales de los integrantes de la Primera Comisión aparece en el dictamen del artículo 30. En ella otorgó facilidades para que los “indolatinos” pudieran nacionalizarse “significando con esto nuestros anhelos de fraternidad que nos unen con los países de la misma raza” (Marván, t. II, p. 1176). Ahora bien, la raza indolatina que pretendía abrazar el mestizaje al sur del Bravo, era un concepto falaz como pocos. Basado en una visión elitista y distorsionada de la historia, ignoraba o desdeñaba la presencia del componente africano en la construcción de las sociedades mestizas. Sea de ello lo que fuere, se oponía a la raza anglosajona y esto le interesaba a un Carranza germanófilo y antiyanqui. El tema de la raza indolatina fue por entonces cosa harto explotada. Buenos ejemplos hay de ello en el texto de la feminista y revolucionaria Hermila Galindo (1896-1954), La Doctrina Carranza y el acercamiento indolatino (México, 1919) o en un demoledor y discriminatorio pasaje de Francisco Bulnes (1847-1924), en Los grandes problemas de México (1926), en el que afirma: “Lo más chusco del culto a la raza en México y en la América Latina, es que la raza, llamada por el señor Carranza y sus discípulos la raza indolatina, tiene muy poca importancia en dicha América […] De los sesenta y un millones de población de la América española, hay cuarenta millones de pueblos blanco-negros y treinta y un millones de pueblos de blanco-indios y de esos treinta y un millones, veinte son de raza indígena pura, cuatro millones son de blancos y siete de mestizos, de blanco e indio o sea de indolatinos. Esta es la raza a la que debemos dar culto por su potencia, civilización y gran porvenir. Tan ridícula minoría no merece que se ocupen de ella” (Bulnes, p. 326).
Una interesante novedad se recogió en el dictamen del artículo 31, acerca de las obligaciones de los mexicanos, al haber incluido entre éstas el que padres y tutores enviaran a sus hijos o pupilos menores a las escuelas para obtener la educación primaria y el exigir a todos, sin limitación de edad, ir en los tiempos y lugares señalados por los ayuntamientos a ser instruidos cívica y militarmente. Aunque, ni el proyecto de Carranza —de donde salió la iniciativa— ni en el dictamen de la comisión se mencionó que la intención era mejorar la raza, ambos documentos sí se refieren a construir una patria más grande y, dado lo que ya se ha referido acerca de las ideas evolucionistas y darwinistas que existían en el seno de la comisión, puede concluirse que muy probablemente estas obligaciones de los mexicanos encajaban en el esquema general de una Constitución que, entre otras cosas, sirviera para salvar a la raza de la retrogradación.
En varios dictámenes de la Primera Comisión se pueden notar fuertes tonos nacionalistas. Uno de ellos, el del artículo 32, entre otras cosas, reservó en tiempos de paz los empleos del Ejército y demás fuerzas de seguridad pública a los nacionales y estableció que cualquier cargo y comisión en la Marina de Guerra y ciertas posiciones en la Mercante, sin distinción de tiempo, eran exclusivamente para los mexicanos por nacimiento. Al mismo tiempo, se expresó en términos francamente negativos del carácter de la generalidad de los extranjeros, los cuales no simpatizaban con las causas del país y sólo esperaban labrar en él su fortuna. Quizá tenían en la memoria las manifestaciones que organizaron algunas colonias extranjeras en favor de las candidaturas de Díaz. El dictamen de la mayoría de la Primera Comisión para el artículo 33 recogió la intención de Carranza de fortalecer al Ejecutivo con la facultad de poder expulsar del país a los extranjeros que considerara indeseables y sin previo juicio, pero rechazó el que no procediera contra esta decisión el juicio de amparo ya que era contradictorio con la protección de sus garantías individuales. Quedaron los extranjeros limitados en cuanto a la adquisición de inmuebles y la denuncia y adquisición de concesiones para explotar el subsuelo, y se les prohibió cualquier injerencia en la política nacional. La minoría de la comisión, en este caso formada por Román y Múgica, en un voto particular fechado el 18 de enero de 1917, distinguió dos supuestos en cuanto a la expulsión de extranjeros perniciosos. En el primero estaban los privados de cualquier tipo de recurso en su defensa y, en el segundo, los que podían acudir al amparo. En el primer caso se hallaban, además de los que se involucraban en la política nacional, los ministros de cultos y los que servían como prestanombres para el clero… “Los que se dediquen a oficios inmorales (toreros, jugadores, negociantes en trata de blancas, enganchadores, etcétera) […] los vagos, ebrios consuetudinarios e incapacitados físicamente para el trabajo, siempre que aquí no se hayan incapacitado en el desempeño de sus labores… los estafadores, timadores o caballeros de industria” (Marván, t. II, pp. 1241-1242). Es decir, todo un catálogo de elementos nocivos para el desarrollo de la raza.
Un tema interesante es el de la denegación del sufragio femenino que fue abordado por la Primera Comisión al dictaminar el artículo 35. En pro se había manifestado el diputado González Torres (✑), quien secundó una petición de Hermila Galindo —quien había acudido personalmente al Congreso a presentar su solicitud—. En contra se tenía una carta de la señorita Inés Malváez y la opinión, ni más ni menos, de Carranza. Entre los argumentos que apoyaban la denegación estaba el que la gran mayoría de las mujeres carecían de las circunstancias suficientes para ejercer derechos políticos de modo aceptable y que no era posible distinguir entre éstas y las excepcionales que sí se hallaban en posibilidad de hacerlo. En México la mujer aún no había logrado salir de la esfera de la dominación masculina y del hogar y, por tanto, no se sentía atraída a participar en la cosa pública, de modo que era prematura la solicitud del voto para ella. Finalmente, los derechos políticos no eran naturales, sino construcciones del Estado, y el mexicano no veía necesario para la mejor convivencia otorgarlos a las mujeres.
El dictamen de la Primera Comisión acerca del artículo 123 estuvo fundado principalmente en los trabajos de Pastor Rouaix (✑), José Natividad Macías y otros diputados que, privadamente, se reunieron para trabajar el tema laboral. La comisión fundó su dictamen en que la libertad de trabajar tenía que limitarse en atención a la “conservación del individuo y de la raza” (Marván, t. III, p. 2456). De nuevo aparece un argumento relacionado con la eugenesia y el evolucionismo social.
La Primera Comisión siguió muy de cerca los esfuerzos de Rouaix, pero hizo algunos cambios, entre ellos: modificó el título “Del Trabajo”, sugerido por Rouaix, a través del añadido “y de la Previsión Social”, ordenó el reparto de utilidades y la obligación para las empresas que tuvieran más de 100 trabajadores de darles a éstos lugares limpios y cómodos para vivir, estableció que los huelguistas no fueran tenidos como revoltosos y que los empleados de las industrias militares quedaran asimilados al Ejército, con lo cual quedaron privados del derecho de huelga; prohibió el establecimiento de cantinas y casas de juego cerca de los centros de trabajo; rechazó el uso de la expresión “capital y trabajo” para referirse a los factores de la producción; determinó los casos de ilicitud de huelgas para que no lo hiciera la autoridad a su arbitrio; limitó dar anticipos a cuenta de jornales; introdujo el homestead, o patrimonio de familia, y presentó como corolario el artículo transitorio 13, según el cual se extinguieron ipso iure las deudas de los trabajadores contraídas por motivos laborales con los patrones, sus familiares —sin limitación— o intermediarios, hasta la promulgación de la Constitución, cosa que referida sólo a los campesinos ya pedía el Programa del Partido Liberal Mexicano (1º de julio de 1906).
Consta que, además de las varias fuentes ya mencionadas, la Primera Comisión tenía como uno de sus libros de escritorio el célebre Diccionario de Joaquín Escriche, seguramente en la versión conocida como Escriche mexicano (1905) de Antonio de Jesús Lozano.
En suma, la que se supone sería la única comisión que dictaminaría la totalidad de los artículos del proyecto de Constitución presentado por el Primer Jefe, no por falta de competencia, sino por carecer del tiempo necesario, se encargó de dar dictamen sobre la parte dogmática, así como de los capítulos II, “De los mexicanos”; III, “De los extranjeros”, y IV, “De los ciudadanos mexicanos”.
También quedó bajo su responsabilidad un famoso precepto que le dio identidad propia a la Carta de Querétaro, como fue el 123, y también el 13 transitorio, a manera de complemento del 123. Sobre este último artículo, la comisión añadió propuestas aún más radicales que las sugeridas por la comisión independiente presidida por Pastor Rouaix.
En sus documentos de trabajo, hicieron patente su compromiso porque la Constitución fuera redactada en los términos más accesibles para sus lectores. Dejaron en claro, asimismo, sus convicciones nacionalistas, su anticlericalismo, su formación dentro del positivismo y no menos por la mejoría de la sociedad, bajo los diferentes nombres y matices ideológicos que entonces comprendía el socialismo.
Como la mayoría de sus contemporáneos, creyeron en los beneficios, a corto y largo plazo, que traerían consigo la introducción de principios de eugenesia e higiene dentro de la sociedad mexicana.
Segunda Comisión de Constitución: Hilario Medina, Paulino Machorro, Heriberto Jara, Arturo Méndez. (no aparece el último miembro Agustín Garza González)
Organizada, a petición de la comisión hasta entonces única, para ayudarla con sus labores. Primero se anunció que sus integrantes serían José Silva Herrera, Ramón Castañeda y Castañeda, Enrique O’Farril, Alberto Terrones Benítez y Manuel Cepeda Medrano. Sin embargo, la asamblea decidió votarla y quedaron Paulino Machorro y Narváez, Hilario Medina, Arturo Méndez, Agustín Garza González y Heriberto Jara. Fueron elegidos el 23 de diciembre de 1916 y se ocuparon del texto constitucional a partir del título segundo, porque la Primera Comisión ya estaba muy adelantada en sus trabajos sobre el primero.
Esta comisión adoptó un concepto moderno de soberanía que fue el de Georg Jellinek (1851-1911), expresado el Allgemeine Staatslehre, también conocida como Recht des Modernen Staates (1900, 1905 y 1914), traducido al castellano por Fernando de los Ríos Urruti y publicado en Madrid, en 1914, en dos tomos. Este concepto era histórico y relativo, por ende distinto al de los iusnaturalistas racionalistas e ilustrados tardíos. Esta visión de la comisión fue la defendida por Hilario Medina en ocasión de que se debatiera la inclusión de un cuarto poder que era el llamado poder municipal (✑ Pastrana Jaimes).
El caso fue el siguiente, el diputado Pastrana Jaimes puso en las manos de la comisión un artículo de la Comisión Nacional Agraria acerca de incluir en el artículo 41 que el pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes federales, de los estatales y de los municipales. Medina, desde antes, estaba a favor del asunto; sin embargo, las discusiones en el seno de la Segunda Comisión lo llevaron a atacarlo. Pensaba que la lógica que seguía la Comisión Nacional Agraria era la siguiente: si el municipio debía ser “la base política y administrativa de la organización de la República Mexicana”, que era lógico que la soberanía la ejerciera el pueblo a través, también, de los poderes municipales (Diario de los Debates, t. II, p. 160). Para justificar la negativa de la Segunda Comisión hizo un repaso histórico de la noción de soberanía que parece haber tenido como fuente, al menos parcial, la obra mencionada de Jellinek. En dicho recuento hizo alusión a que el término soberanía era del siglo XV (sic) y de tal “Llamondet” —apellido que debe ser una mala transcripción por parte del taquígrafo de Jean Bodin (1529/1530-1596)—; este discurso contiene otras inexactitudes, amén de simplificaciones y exageraciones. Vale la pena señalar que en él dedicó bastante espacio a hablar acerca de la soberanía popular en la célebre obra El contrato social de Jean Jacques Rousseau (1712-1778), de cómo pasó a la Constitución de 1857 y de cómo era el fundamento mismo de la existencia del Congreso Constituyente de Querétaro, esto en contra de aquellos que sostenían que su reunión no era necesaria, toda vez que la Constitución vigente preveía el mecanismo para ser reformada. Medina aseguró que por virtud de la soberanía popular se llevó a cabo la Revolución y que ésta había dispuesto convocar al Constituyente. Medina también trajo a colación al polígrafo francés Hyppolite Taine (1828-1893), seguramente su Les origines de la France contemporaine (1875-1893), para caracterizar en qué consistía el carácter jacobino y cómo los jacobinos franceses no habían sido un partido. Finalmente, habló extensa y en términos muy generales acerca del pacto federal y de sus orígenes en el constitucionalismo estadunidense. Medina remató su difusa argumentación en contra de la soberanía municipal con lo siguiente: “La independencia administrativa, el ideal político en estos momentos, consiste en la descentralización administrativa y la centralización política se obtiene por medio de la libertad municipal, y la libertad municipal no debe ser más que en el orden administrativo. El municipio debe tener su hacienda, su ayuntamiento, debe cambiar sus consejeros, su Presidente municipal, disponer de su hacienda, hacer sus gastos, pero nada más; no puede darse leyes ni determinarse por sí mismo, tiene que estar siembre atento a los lineamientos generales del Estado y de la República, y por eso no es una entidad política ni soberana, ni puede participar de soberanía” (Diario de los Debates, t. I, pp. 941-942).2
Todo lo anterior se liga con que, para la Segunda Comisión, la Constitución no estaba para recoger postulados teóricos o abstractos más o menos en boga, sino para expresar los adelantos propios de la experiencia nacional. Es decir, el criterio pragmático-empírico, que frecuentemente se halla entre los diputados, también animaba a esta comisión. Para rematar, en alguna parte llegó a afirmar, tras enumerar hechos de nuestra historia constitucional y extraer consecuencias de ellos, que éstos eran las “consideraciones... precisamente de orden científico”, vis-à-vis, por ejemplo, la legislación comparada (Marván, t. II, p. 1654).
De este modo el recurso a la historia, sea la nacional o no, fue frecuente cuando la comisión tocaba puntos de trascendencia —por ejemplo, la soberanía, la división de poderes, la presidencia unipersonal.
La comisión consagró el federalismo, postulado ligado con las grandes aspiraciones liberales del siglo XIX. Dejó claro que era el fruto de la peculiar “evolución” (Marván, t. II, p. 1302) del país; sin embargo, decidió refutar algunos de los argumentos centralistas. Para ello acudió a la autoridad de Emilio Rabasa (La Constitución y la Dictadura, p. 73) y a la de los Constituyentes de 1857 a través de Francisco Zarco (1829-1869). También hizo alusión al término self-government, que es uno de los conceptos más básicos del derecho estadunidense, que se halla en la raíz del federalismo. Ahora que se mencionó a Rabasa, de una vez vale la pena decir que, aunque fue rechazado en algunos puntos, como negar la categoría de Poder al Judicial, en otros muchos aspectos fue seguido. Por ejemplo, estuvo presente en lo que atañía a las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados (Marván, t. II, pp. 1798-1799) y en otros aspectos, muchos muy importantes, que se dirán más adelante.
Esta comisión tuvo que lidiar con múltiples cuestiones territoriales porque formuló los proyectos de los artículos respectivos y, dada la presión del tiempo, la sensibilidad y la complejidad de estos temas, decidió dejarlos a congresos futuros. Sin embargo, sí recogió la reforma del proyecto de Carranza que convirtió al territorio de Tepic en el estado de Nayarit; los propósitos que Carranza tenía para ello eran, según la misma comisión, “militares, políticos y civiles” (Marván, t. II, p. 1357).
En cuanto al Poder Legislativo, sobre precedentes porfirianos que se omitieron, se admitió el voto directo para la elección de diputados. La comisión desechó que la legislación electoral fuera local —como sucedía en los Estados Unidos de América—, con lo cual se centralizó el diseño de las elecciones cosa que, dada la tradición política del país, significó acercarlas a la influencia del Poder Ejecutivo.
La comisión, al tratar del artículo 55, propuso que para ser diputado, entre otros requisitos, era necesario estar en el ejercicio de los derechos políticos y saber leer y escribir, ambas cosas son extraordinariamente conservadoras, especialmente la segunda. Machorro, al hablar sobre este punto, dijo que la comisión no se empeñaría en sostenerlo. Sin embargo, en la muy interesante defensa que hizo Jara, dijo que la comisión había establecido esta limitación en atención al gran número de analfabetos que existía en el país y que, si bien ninguno había figurado hasta entonces en el Legislativo, podría hacerlo en el futuro. También dijo que no había exigido la comisión la primaria superior para ocupar curules por temor a la corrupción. Ahora bien, al defender el dictamen de la comisión acerca del mismo precepto, en contra del latinoamericanismo de Múgica (✑) y otros, Jara sostuvo que el admitir en el Congreso a extranjeros era contrario a la política internacional de México, toda vez que introducía una distinción entre éstos totalmente inconveniente, amén de que era posible por otros medios acercarse a los países latinoamericanos. Además, consciente o inconscientemente, la comisión recalcó en el proyecto de marras, asuntos que tenían vieja presencia en la historia político-jurídica mexicana. Por ejemplo, la incompatibilidad entre las comisiones lucrativas federales y locales con el desempeño del cargo de legislador era algo que hundía sus raíces en el primer liberalismo y, concretamente en la legislación gaditana.
En aras de la soberanía estatal, la Segunda Comisión reservó la facultad de legislar acerca de las bases generales de la materia laboral al Congreso de la Unión, de modo que cada legislatura conservó la libertad de, según sus circunstancias, desarrollarlas. Se remedió el que los congresos ordinarios sesionaran demasiado tiempo, como ocurría al tenor de la Constitución de 1857, a través de disminuir sus sesiones. El Legislativo fue limitado en este sentido.
Se ha dicho que los preceptos tocantes a las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo fueron inspirados en artículos periodísticos de contenido político, obra de Justo Sierra, en el Derecho Constitucional (2ª ed., 1875) de Ramón Rodríguez, en la multicitada obra de Rabasa (La Constitución y la Dictadura, p. 153) —alguna vez citada textualmente, aunque sin nombrar al autor—, en la legislación preconstitucionalista de Carranza (Marván, t. II, pp. 1585-1591) y en el constitucionalismo estadunidense y mexicano, especialmente a través de Zarco. Este tema fue de los más importantes del Congreso. El leitmotiv de los dictámenes fue la armonía y el equilibrio entre estos dos poderes. Sin embargo, no se trataba de equilibrio en sentido teórico o geométrico —como parece que lo entendía alguno de los Constituyentes—, sino de uno fundado en la premisa de que México, por razones políticas, históricas y, hasta de defensa contra las ambiciones yanquis, requería de un Ejecutivo fuerte que sirviera como fiel de la balanza entre los demás poderes jurídicos y fácticos. Ahora bien, se dirá que precisamente tal cosa existió durante la dictadura, pero entonces ocurría que el Ejecutivo actuaba fuera o en contra del texto constitucional. La acción revolucionaria venía a resolver este problema mediante la formación de una nueva dictadura: la de la Constitución. Nótese que esto se producía en el ambiente de optimismo y confianza al que se ha hecho referencia varias veces antes. Un texto de la Segunda Comisión toca el asunto:
“Un cierto sentimiento de desconfianza para el Poder Ejecutivo, juntamente con la idea de que el Congreso contiene la única y genuina representación del pueblo, así como el principio fundamental del derecho individual, hicieron que los Constituyentes de 1857 dieran una gran suma de facultades al poder Legislativo y privaran al Ejecutivo de todas aquellas que por derecho le correspondían, alterando de esta manera el principio del equilibrio de los poderes en una República federal. Como lo ha acreditado la experiencia, este exceso de facultades en uno de los poderes, con perjuicio del otro, produjo en la práctica la violación constante de la ley fundamental, pues los Ejecutivos se vieron siempre en la necesidad de acudir a procedimientos ilegales que produjeron un resultado totalmente contrario, pues que se encontraba revestido de hecho, de enormes facultades, que además del vicio propio de ser excesivas, llevaban el de violar la ley fundamental” [Marván, t. II, p. 1653].
De lo anterior, se percibe un acuerdo más entre la Segunda Comisión y lo escrito por Rabasa (La Constitución y la Dictadura, pp. 244-246).
El artículo 65, que favoreció al Poder Ejecutivo ya que le permitió entregar presupuestos al Legislativo sin que éste tuviera tanto tiempo para estudiarlos (Marván, t. II, pp. 1580-1581), fue uno de los preceptos cuyos dictámenes hicieron clara referencia a la necesidad de moralizar la cosa pública, asunto que se inserta en el discurso regenerador de la Revolución —lo mismo ocurrió cuando la comisión añadió un artículo, el 134, que regulaba los concursos de los trabajos públicos.
Otros temas que coadyuvaron a la construcción de un Ejecutivo Federal fuerte fueron mantener su injerencia en la iniciativa de las leyes y, además, dizque para evitar que el Presidente de la República cayera en la tentación de la dictadura, otorgarle el veto. Y es que la comisión pensaba que estaba mejor capacitado el Ejecutivo Federal para iniciar leyes, gracias a gozar de una visión global de la realidad nacional de la que carecía el Congreso y éste, sin el veto presidencial, podía obstaculizar la marcha jurídica del país inhibiendo o de plano oponiéndose a las iniciativas presidenciales.
Otros elementos más que se emplearon para fortalecer al Ejecutivo, so capa de huir de la dictadura, fueron: cerrar la puerta a que la Cámara de Diputados pudiera cortar la marcha de la cosa pública al no aprobar el presupuesto en su totalidad; se evitó que la Comisión Permanente pudiera convocar a sesiones extraordinarias del Congreso, salvo en los casos de responsabilidad; se cerraron las puertas del diseño constitucional al parlamentario; se estableció el veto presidencial; se propuso la casi total irresponsabilidad constitucional del Presidente y se dejó poco clara la de los secretarios de Estado —esto se ha relacionado con el pensamiento de Benjamin Constant (1767-1830) en sus Principes de politique applicables à tous les gouvernements représentatifs (1815) y, después, de Justo Sierra (Marván, t. II, p. 2223).
Una novedad en el derecho administrativo mexicano fue la aparición de los departamentos administrativos, dependientes del Poder Ejecutivo Federal. La Segunda Comisión pretendía distinguir entre los órganos dedicados a cuestiones políticas o político administrativas, es decir las secretarías de Estado, de aquellos que sólo estaban abocados a cumplir funciones técnico administrativas y que, por esto, no convenía que se politizaran. Éstos eran los departamentos administrativos que existían en otras latitudes donde habían funcionado con éxito. Los departamentos debían ocuparse de, por ejemplo, los correos, telégrafos, salubridad y la educación.
La comisión también pidió la supresión de las Secretarías de Instrucción Pública y de Justicia. La primera porque pensaba que las universidades ocuparían su lugar, amén de que el Ejecutivo Federal sólo tenía jurisdicción en esta materia en el Distrito Federal —donde ya existía la Universidad Nacional—. Medina, al defender el dictamen, dijo que se le reduciría a departamento administrativo. La segunda, porque su injerencia en el nombramiento de los jueces y la vigilancia que sobre ellos ejercía era corruptora y porque su existencia no era propia de un sistema federal; la función de consejero jurídico del Presidente de la República pasaba al Procurador General de la República, dependiente directamente de aquél.
En cuanto al Poder Judicial, la Segunda Comisión decidió dividir el dictamen en dos: el primero, del 17 de enero, abarcó los artículos 94 a 102, relativos a su integración y funciones y las del ministerio público; el segundo, del 20 de enero, con los artículos, del 103 al 107, tocantes al amparo y las competencias del Poder Judicial. Es de notar que, respecto del 107, Jara y Medina suscribieron un importante voto particular. Recuérdese que la Segunda Comisión ya había planteado la supresión de la Secretaría de Justicia, con lo cual se abría la puerta a tratar con cierta profundidad el gran tema del nombramiento de los jueces de modo que se garantizara lo más posible la absoluta independencia del Poder Judicial. Propuso que fuera el Congreso quien nombrara a los titulares de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —a propuesta de las legislaturas locales— y los magistrados y jueces del Distrito Federal y Territorios. Además, pedía la intervención del Poder Ejecutivo quien podía opinar acerca de los candidatos y proponer a otros si lo creyera necesario. Con ello se salvaba la participación popular en la elección porque, finalmente, los integrantes del Congreso lo habían sido directamente, se equilibraban el Ejecutivo y el Legislativo de modo que no quedaba el asunto al arbitrio de uno solo.
Ahora bien, en lo que hace a los magistrados de circuito y jueces de distrito serían nombrados por la Suprema Corte de Justicia. El Congreso quedó excluido porque, decía la comisión, que difícilmente podría conocer quiénes eran los candidatos idóneos, toda vez que la mayoría de estos destinos se hallaban fuera del Distrito Federal.
Se adoptó la inamovilidad judicial —que según el texto aprobado debía operar desde 1923—, por la cual los jueces no podían ser removidos sino tras ser condenados en un juicio de responsabilidad o por ser promovidos. Este tema fue de los muy controvertidos en el foro mexicano desde los años noventa del siglo XIX (✑ Juan Aguirre Escobar). La Segunda Comisión pensaba que la inamovilidad serviría para independizar a la judicatura y procurar la recta administración de justicia. Sorprende que asunto tan complejo y delicado —vinculado con la soberanía popular y con la de los estados y con el problema de la efectiva responsabilidad de los jueces— fuera tan pobremente defendido en el dictamen.
El dictamen del artículo 101, que establecía la incompatibilidad de los cargos de justicia —desde el de secretario, hasta el de Ministro de la Corte— con los empleos remunerados federales, locales o privados, para fortalecer la independencia de criterio de los juzgadores, tenía raíces en la antigua legislación hispano indiana. Ésta, fundada en otras consideraciones, especialmente éticas, buscó aislar lo más posible a los ministros de las audiencias de sus sociedades y en el discurso acerca de las virtudes de los jueces siempre se recalcó entre ellas la del retraimiento.
Una novedad, que obedecía a la supresión de la Secretaría de Justicia, fue el que la consejería jurídica de la presidencia de la República quedara en manos del Procurador General de la República, el cual también era cabeza del ministerio público federal.
Los demás artículos sobre el Poder Judicial poco dicen acerca de las raíces intelectuales de los integrantes de la Segunda Comisión. Sin embargo, algo que merece la pena destacarse es lo tocante al artículo 107 que regulaba las bases del amparo y que permitía acudir a este juicio contra las sentencias definitivas en asuntos civiles y penales, según el dictamen de la mayoría. La minoría, Jara y Medina, suscribieron un voto particular sumamente interesante (20 de enero de 1917); para ellos, el que existiera tal posibilidad traía consigo graves consecuencias: el desprestigio de los tribunales superiores locales, el que la justicia local no pudiera articularse bien, que los litigantes abusaban de esto y el ataque a la soberanía estatal, porque los juicios debían concluir donde nacieron, según establecía el artículo 106 de la Constitución de 1824, redactado sobre antecedentes que provenían del antiguo derecho hispano indiano, especialmente en lo que tocaba a la competencia última del Estado para ser el único en dirimir las controversias suscitadas entre sus súbditos.
En cuanto a la responsabilidad de los funcionarios de los poderes, se defendió el principio liberal de no establecer tribunales especiales. En vez de éstos se reafirmó el jurado popular para que conociera de todos los casos de responsabilidad, ya que se pensaba que era el pueblo quien debía condenar o absolver a dichos individuos, por lo cual también se mantuvo una acción popular para iniciar los procesos de desafuero previos —éstos eran necesarios para evitar que la exigencia de responsabilidades fuera empleada como arma política—. Este tema del jurado no procedió.
En lo que toca al régimen de los Estados de la Federación (artículo 115 a 122), destaca por su carácter innovador la regulación del municipio, el cual fue presentado por la Segunda Comisión como la “futura base de la administración política y de los Estados, y, por ende, del país” (Marván, t. III, p. 2263). Especificó los tres ejes alrededor de los cuales giraría la organización municipal: primero, la independencia de los ayuntamientos; segundo la autonomía fiscal municipal, pero sujeta su actuación a la fiscalización de las autoridades estatales y facultando a la Suprema Corte para dirimir las controversias fiscales entre estados y municipios; y, por último, dotarlos de una amplia capacidad jurídica. Todo lo anterior tuvo un antecedente directo en la “Ley del Municipio Libre” de 25 de diciembre de 1914, que ya había eliminado a los jefes políticos.
El dictamen, de 28 de enero de 1917, de Machorro y Méndez, acerca de la autonomía hacendaria de los municipios (artículo 115, fracción 2) fue de los muy discutidos. Aquí sostuvieron que era indispensable fijar constitucionalmente las bases de ésta, aunque no era inconveniente enumerar sus distintos ramos, porque de lo contrario, los municipios quedarían “a merced de los poderes locales absorbentes” (Marván, t. III, p. 2363). También excluyeron de la solución de los conflictos entre los municipios y las autoridades estatales a la Suprema Corte de Justicia y la dejaron a los tribunales superiores respectivos. Se ve, de nuevo, la aplicación, en aras de la soberanía estatal, de la aspiración a que los pleitos fenezcan donde se originaron. Jara y Medina suscribieron un voto particular (✑ Jara y ✑ Medina).
En cuanto al último título de la Constitución, la comisión dictaminó en bloque los artículos 124-129, 131-133 y 135 y 136, en la 54 sesión ordinaria, de 21 de enero de 1917. Entre las aportaciones de la comisión se halla el haber regresado al texto constitucional —el proyecto de Carranza lo había suprimido— la cláusula de la supremacía de la Constitución Federal, que existía en la Constitución de 1857 y, antes, en la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787 —la cual fue citada por la comisión—.
El dictamen del artículo 129 del Proyecto —luego 130 de la Constitución— fue mucho más allá de las Leyes de Reforma. Entre otras cosas porque durante el periodo de Díaz, el clero católico tuvo cierta libertad para reorganizarse tras la debacle de la Reforma, la intervención y el Imperio. Así, se erigieron nuevas diócesis y provincias eclesiásticas, lo cual suponía la multiplicación de seminarios, se restauraron órdenes religiosas y llegaron o se fundaran nuevas y florecieron las publicaciones católicas.
Lo anterior, en parte, permitió la formación del Partido Católico Nacional, el cual desempeñó un papel francamente deslucido al secundar el gobierno de Huerta. Con ello se granjeó la enemistad del constitucionalismo. La animadversión de éste para con los católicos fue en incremento gracias a las presiones que sufriera el gobierno de Carranza por parte de fuerzas externas que buscaban intervenir en México so capa de la persecución religiosa que aquí se vivía. Así, entre otras cosas, la Segunda Comisión estableció la supremacía del Estado sobre las agrupaciones religiosas, desconoció la personalidad jurídica de las iglesias, reglamentó el ejercicio de los ministerios religiosos como una profesión más —con lo que abrió las puertas a las legislaturas locales para determinar el número de sacerdotes que podían existir en su territorio—, redujo lo sagrado al mundo privado, restringió la manifestación de las ideas religiosas, eliminó el voto activo y pasivo de los ministros y la formación de partidos políticos de tinte religioso, exigió a los ministros de los cultos ser mexicanos, negó la capacidad para heredar de los ministros, sustrajo del juicio por jurados el conocimiento de las faltas en materia religiosa, declaró el matrimonio un contrato civil y los actos del estado civil quedaron como de competencia exclusiva del Estado.
Es interesante señalar que en lo que toca a negar la personalidad jurídica a las iglesias, partieron del principio de que la personalidad moral es una ficción jurídica y, por ende, el Estado puede o no reconocerla. Aquí se percibe claramente la influencia de Savigny, constructor sobre bases medievales de la moderna teoría de la ficción para explicar la personalidad jurídica de los entes colectivos, y de Francesco Ferrara (1805-1888), quien la hacía descansar sobre la determinación del derecho positivo.
La Segunda Comisión consideró digna de incluir en la Constitución los principios de la “Propuesta de reorganización del Ejército”, obra de Samuel M. de los Santos (✑), Luis Manuel Rojas y José Natividad Macías.
Podemos decir, para concluir, que la Segunda Comisión, aunque apenas trabajó poco más de un mes, llegó a dictaminar, muchas veces en conjunto sobre capítulos completos de la Carta magna, casi toda la parte orgánica, salvo los títulos II, III y IV, y el artículo 123. También presentó dictamen sobre los artículos transitorios del 1 al 10 y el 16.
Al igual que la Primera Comisión, dejó en claro su ideología anticlerical, y sus compromisos con el nacionalismo y los ideales revolucionarios.
Le correspondió, también, rendir dictamen sobre el Proyecto constitucional del Primer Jefe para dar su formato final, previo al debate, a los artículos 115 y 130, y quedaron bajo su responsabilidad la mayoría de los preceptos de mayor dificultad técnico-jurídica.
Sus integrantes demostraron suficiente conocimiento de la historia del derecho y la política en nuestro suelo, así como de doctrinas extranjeras, a partir de las cuales fueron partidarios de reforzar el poder ejecutivo, dar mayor independencia al judicial, y hacer menos áspero el funcionamiento del régimen federal.
1 Téngase presente que el dictamen de la Primera Comisión sobre el artículo 38, en el que se preveían los casos en los que los derechos ciudadanos podían ser suspendidos, establecía que uno de ellos era la vagancia y otro la ebriedad consuetudinaria.
2 Medina, en la XXVII Legislatura Federal, trajo a colación lo ocurrido en el Constituyente y dijo que la Segunda Comisión se había inspirado en la tradición “clásica” acerca del municipio y que había tratado de adaptar esta institución del mundo anglosajón a México, a pesar de reconocer la existencia de una larga experiencia nacional en el terreno de la gobernanza local (XXVII Legislatura, 1917-1918).