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Timestamp: 2019-05-23 03:49:59
Document Index: 25287421

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 9', 'in fine', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 1106']

Convenios urbanísticos, ius variandi e indemnización - El Derecho
Convenios urbanísticos, ius variandi e indemnización
Foro 01-10-2014	Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
Expresa el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario, de modo que la mera previsión de edificabilidad no forma parte de su contenido, dado que su patrimonialización "se produce únicamente con su realización efectiva".
Sin perder de vista este precepto, pensemos en un convenio urbanístico por el que un particular cede al Ayuntamiento unos terrenos a cambio del compromiso municipal de reconocerle una mayor edificabilidad en otras fincas de su propiedad.
Transcurrido el plazo previsto para materializar la edificación sin haber solicitado la correspondiente licencia, el particular denuncia un incumplimiento del convenio por parte del Ayuntamiento por cuanto, con posterioridad, la entidad local ejerció sus potestades de planeamiento reconociendo un aprovechamiento urbanístico menor al "pactado".
Ante esta situación resulta oportuno indagar los siguientes interrogantes, ¿quedaba condicionada la potestad de planeamiento del Ayuntamiento por los compromisos adquiridos en el convenio? ¿Sería idéntica la respuesta si el convenio lo hubiera firmado una empresa que empleara a más de la mitad de la población del municipio y esa mayor "edificabilidad pactada" tuviera por objeto ampliar su actividad? ¿Cómo trazar una frontera entre una reserva de dispensación y la aspiración dirigida a dinamizar la economía del municipio y la de la mayoría de su población? En cualquier caso, ¿cabría reconocer una indemnización al particular que firmó el convenio, aunque no edificó en plazo? En caso afirmativo, ¿Sobre qué parámetros? ¿Cuál sería su extensión? ¿Incorporaría un eventual lucro cesante?.
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de octubre de 2014.
El convenio urbanístico ha de tener un objetivo último y, por tanto, un hil...
El convenio urbanístico ha de tener un objetivo último y, por tanto, un hilo conductor imprescindible, a saber, la colaboración de los contratantes en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad administrativa urbanística. Sin duda, la capacidad de obligarse de las Administraciones Públicas dentro de esta actividad convencional debe enmarcarse dentro del margen de sus propias competencias. En los convenios sobre las facultades administrativas de planificación de la actividad urbanística, la Administración actuante se obliga a un determinado diseño de la ciudad en el planeamiento a desarrollar.
A nuestro juicio, la actividad convencional de las Administraciones Públicas es una actividad de evidente naturaleza contractual en la que una Administración pacta con otra o con un particular, en este caso, la forma y el modo de desarrollar una actividad administrativa que implica el ejercicio de las potestades públicas de las que esta investida.
A partir de aquí debemos construir los cauces y fórmulas de convención y pacto y, de esta manera, sostenemos que la posibilidad de negociación debe tener como limite el de la legalidad. Pero esta afirmación, tan evidente, no debe suponer una losa para la viabilidad de la figura convencional. Al contrario, puede servir de estímulo. La satisfacción del interés general a través del cumplimiento de la más estricta legalidad debe suponer una operación jurídica de adaptación de la realidad administrativa a la previsión normativa, adaptación que queda enmarcada en una actividad de la Administración que actuando sus potestades, incide en aquella realidad en la que está inserta la esfera jurídica del administrado. Esa operación jurídica de adaptación de la realidad a la norma no tiene necesariamente que carecer de unos márgenes de negociación.
La imposibilidad de que a través de un convenio urbanístico se pretenda violentar el contenido imperativo de los instrumentos del planeamiento es un principio irrenunciable. Estos son auténticas normas jurídicas de alcance general y de obligada vinculación no sólo para los entes públicos, sino para todos los ciudadanos, como parte integrante que son del ordenamiento jurídico (artículo 9.3 de la Constitución).
La potestad administrativa de planificar el uso del suelo, directamente encaminada al logro de los objetivos urbanísticos previstos en la legislación urbanística, permanece intacta, y por tanto, no podrá por vía convencional anular aquella potestad. La misma se desarrollara a través de los correspondientes procedimientos administrativos legalmente previstos y ajena a condicionantes externos, distintos de la plena satisfacción del interés general.
En efecto, el Tribunal Supremo ha señalado en su jurisprudencia, cuyo punto de partida podemos situarlo en las sentencias de 30 de Abril de 1990 y 8 de Marzo de 1992, que aunque es indisponible la potestad planeadora de la Administración, sí que los convenios urbanísticos vinculan a las partes que lo pactan de forma tal que el posterior ejercicio pleno de aquella potestad puede reflejar o no las obligaciones asumidas en el convenio, pudiendo dar lugar en el segundo de los supuestos a la correspondiente indemnización derivada del incumplimiento de lo pactado, ya que el convenio sobre el planeamiento futuro, no es un negocio jurídico nulo, sino que los derechos de los propietarios, bien deriven del plan reformado, bien de los convenios con la Administración, no impiden la actuación del “ius variandi”, independientemente de que puedan generar el derecho a una indemnización. Con ello se armonizan las exigencias del interés público y la garantía del administrado. En la misma línea, las de 29 de Febrero de 2000 -EDJ 2000/8339 y 15 de Marzo de 1997 -EDJ 1997/1636-, así como las de 23 de Junio de 1994 -EDJ 1994/11421 y 18 de Marzo -EDJ 1992/2628 y 13 de Febrero de 1992 -EDJ 1992/1316-.
Así las cosas creemos que no se debe concluir que la potestad de planeamiento del Ayuntamiento pueda quedar condicionada por los pactos adquiridos por vía convencional.
Los condicionantes sociológicos o basados en criterios de oportunidad, como los propuestos por el texto que comentamos, no deberían alterar, a nuestro juicio, la respuesta a la pregunta, sin perjuicio de que no parece que fuera razonable una insistencia en mantener una planeamiento contrario a esos intereses, a salvo el principio de legalidad. Sobre la indemnización, debería acreditarse que el perjuicio no se debe a la acción o inacción del reclamante, porque en lo que respecta a lo aquí cuestionado, solo cabría una indemnización como cumplimiento por equivalencia del compromiso asumido en el convenio incumplido, por lo que si el perjuicio no trae causa en ese incumplimiento no cabría que la indemnización tuviera como fuente el incumplimiento convencional.
Ni en el supuesto de hecho que nos ha sido planteado, ni en ningún otro caso...
Ni en el supuesto de hecho que nos ha sido planteado, ni en ningún otro caso puede quedar condicionada la potestad de planeamiento de un Ayuntamiento por los compromisos adquiridos con un tercero a través de un convenio urbanístico.
Y ello responde a una regla de oro que nuestros Tribunales han seguido hasta hoy sin vacilaciones. Valga como ejemplo la STS 3ª5ª, de 8 de noviembre de 2012, RC 6469/2010 -EDJ 2012/237584-, en la que se nos recuerda que por su naturaleza, los convenios urbanísticos carecen de virtualidad para comprometer la potestad de planeamiento urbanístico y los derechos impugnatorios de los interesados. En ese sentido, se insiste en la idea de que los citados convenios –incluso si los mismos se incorporan y tramitan junto a los planes carecen de carácter normativo, pues en realidad no son más que actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.
No estará de más recordar que el art 88 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, excluye del arreglo contractual las materias que por su naturaleza no sean susceptibles de transacción, y en su apartado 4 establece que el modo paccionado de concluir los procedimientos no podrá suponer alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos. Y –haciendo abstracción de las peculiaridades del derecho internacional, que no vienen al caso todos estaremos de acuerdo en que la potestad de dictar normas jurídicas (los planes urbanísticos lo son) constituye uno de los rasgos distintivos de la soberanía en todas sus escalas y grados; de lo que debería seguirse la imposibilidad de someter a transacción vinculante el ejercicio de dicha potestad.
En sede de planeamiento urbanístico confluye otra circunstancia obstativa para la transacción; a saber: la imposibilidad de conciliar la obligatoriedad de los compromisos adquiridos mediante convenio, con los derechos de participación de la ciudadanía en los prolegómenos del procedimiento y en los trámites de información pública. Dicho en otros términos: ¿para qué servirían los cauces de participación ciudadana y la posibilidad de presentar, a través de los mismos, alegaciones contrarias a la ordenación conveniada, si sobre el Ayuntamiento pesase la obligación de trasladar al plan los términos de la citada ordenación?.
Es cierto que en muchas ocasiones con la suscripción de un convenio urbanístico de planeamiento, el Ayuntamiento no habrá pretendido otra cosa que introducir una nueva ordenación que puede venir acompañada de contraprestaciones muy ventajosas para el conjunto de los ciudadanos (como en la hipótesis que nos ha sido planteada). Pero en supuestos tales, si las ventajas son tan evidentes, a la Corporación no le quedará más remedio que confiar en el buen instinto de sus ciudadanos, de tal suerte que las estipulaciones del convenio puedan cobrar vigor a través del nuevo planeamiento –y sólo por mor de éste-, tras un análisis detallado, reflexivo y no apriorístico de las alegaciones incorporadas al expediente de ordenación.
En todo caso, la mayor edificabilidad pactada deberá responder a necesidades objetivables y no podrá llevar aparejadas exoneraciones de deberes y cargas de carácter imperativo.
Es cierto que la interdicción legal de las reservas de dispensación en ocasiones puede ser percibida como un obstáculo frente a súbitas oportunidades de interés colectivo. Oportunidades que, en un primer impulso, podrían llevar a los Municipios concernidos a buscar un método de materialización ágil y rápido.
Pero las cosas son como son, y la experiencia nos demuestra las frustraciones y los ingentes problemas que vienen generando los convenios de planeamiento truncados; truncados por los imperativos derivados del principio de legalidad.
A mi modo de ver, la armonización de todos los intereses en presencia sólo podría venir de la mano de una reforma legislativa en cada Comunidad autónoma que simplificase el ejercicio de la potestad de planificación, haciéndola más asequible y comprensible, de tal suerte que el recurso al convenio pudiese verse sustituido por la mayor viabilidad de los planes de iniciativa particular, incluso para la modificación del planeamiento general. Planes de iniciativa particular que, de reportar ventajas muy relevantes para la colectividad local, bien pudieran beneficiarse de un procedimiento de aprobación dotado de mayor agilidad, sin menoscabo de los derechos de participación de la ciudadanía.
En otro orden de cosas, del hecho de que hoy por hoy los convenios urbanísticos no sean susceptibles de condicionar la potestad de planificación, no se deriva, ni mucho menos, que su frustración no genere algún género de responsabilidad.
Son legión las sentencias de nuestros Tribunales que reconocen, para ese escenario, un derecho de indemnización en favor de la parte que habría visto frustradas sus expectativas.
En ese sentido, es de ver cómo la ya citada STS de 8 de noviembre de 2012 (FJ3 “in fine”) -EDJ 2012/237584 establece que el administrado no puede pretender que los Tribunales declaren la obligación de la Administración de cumplir con lo estipulado en el convenio, para añadir, a renglón seguido, que ello será así sin perjuicio de que, “a través de los cauces adecuados” el afectado pueda instar “la resolución del contrato por incumplimiento de la Administración” (literal), “con los efectos propios de tal resolución” (literal también). Responsabilidad contractual, pues.
Sobre el “quantum” de la indemnización nos enfrentamos a una casuística muy amplia.
La STS 3ª6ª, de 5 de febrero de 2014 -EDJ 2014/7697 parte de la premisa de que la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos los hace acreedores de las reglas generales sobre el incumplimiento de las obligaciones, hasta el punto de sustituir el criterio fijado por la Sala de instancia (léase: el valor de la superficie cedida), por el valor de la diferencia existente entre el (mayor) aprovechamiento pactado y el (menor) aprovechamiento contemplado finalmente en el planeamiento.
A mi modo de ver (y dicho con el máximo respeto hacia el Alto Tribunal), sustituir el aprovechamiento no adquirido por su valor en dinero puede resultar contradictorio con lo dicho a propósito de la intangibilidad de la potestad de planeamiento. De hecho, puede ser una manera de otorgar, por sustitución, virtualidad a una ordenación urbanística pactada y no reflejada finalmente en el plan formalmente aprobado.
Tendemos en demasía a omitir las circunstancias personales de los administrados, aproximándonos frecuentemente al caso concreto con mojigatería o, si se prefiere, con los tópicos y prejuicios paternalistas con los que décadas atrás juzgábamos (severamente, como no podía ser menos) a la Administración heredera de las tradiciones del franquismo. Y no tenemos en cuenta que a menudo los convenios urbanísticos se firman con entidades mercantiles duchas en la materia y asistidas de abogados que, como tales, tienen la obligación de conocer el derecho (incluida la jurisprudencia del TS a propósito de la innegociabilidad de la potestad de planeamiento). Y en esa tesitura, la rescisión de los convenios puede y seguramente debe venir acompañada de algún género de compensación. Pero de una compensación razonable, inclusiva –por supuesto de los gastos que habrían devenido inútiles y, en su caso, del valor legal (con intereses) de los inmuebles cedidos anticipadamente de forma irreversible; esto último por referencia al momento de la transmisión. Nunca de una compensación anclada en “lo que pudo ser y no fue” o, si se prefiere, en unas expectativas que el tercero nunca tuvo aseguradas.
Hay que ir con mucho cuidado: asegurar unas expectativas frustradas y no fundadas en derechos preexistentes a los convenios, podría ofrecer una vía apta para que muchas personas de dudosa probidad moral y otras potencialmente seducibles, pudiesen hacer pingües negocios a costa del interés público, a través de contratos urbanísticos de inviabilidad perfectamente conocida de antemano.
Las cuestiones que se plantean en esta ocasión son las que naturalmente vien...
Las cuestiones que se plantean en esta ocasión son las que naturalmente vienen a la mente cuando los convenios urbanísticos están implicados. Una es la relativa a la incidencia que estos convenios tienen en la potestad de planeamiento y la medida en que pueden condicionar su ejercicio, otra si el incumplimiento por la Administración de lo convenido genera el derecho a ser indemnizado.
El primer punto está resuelto por la jurisprudencia. Así puede citarse como muestra la STS 8 de noviembre de 2012 -EDJ 2012/237584 que señala como la cuestión ha sido contestada de forma unívoca por la jurisprudencia que, con reiteración, viene declarando que no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, pues la potestad de planeamiento ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que, ya en otro terreno, pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores.
Cita la sentencia de la Sala 3ª de 30 de junio de 2008 -EDJ 2008/111688 que contiene una reseña de la jurisprudencia referida al principio de la indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional, en la que reiteradamente se afirma que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados; que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual; o que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( sentencias, entre otras muchas, de 7 de febrero, 30 de abril -EDJ 1990/4557 y 13 de julio de 1990 -EDJ 1990/7593-, 21 de septiembre -EDJ 1991/8823 y 20 de diciembre de 1991 -EDJ 1991/12172-, 13 de febrero -EDJ 1992/1316-, 18 de marzo -EDJ 1992/2628-, 15 de abril -EDJ 1992/3733 y 27 de octubre de 1992 -EDJ 1992/10521-, 23 de junio -EDJ 1994/11421-, 19 de julio -EDJ 1994/6103 y 5 de diciembre de 1994 -EDJ 1994/10234-, 15 de marzo de 1997-EDJ 1997/1636-, 29 de febrero de 2000 -EDJ 2000/8339 o 7 de octubre de 2002 -EDJ 2002/42773-).
En suma, el administrado no puede pretender que los tribunales declaren la obligación de la Administración de cumplir con lo estipulado en el convenio, como si se tratase de una norma jurídica, sino, en su caso, y a través de los cauces adecuados, instar la resolución del contrato por incumplimiento de la Administración y con los efectos propios de tal resolución.
Teniendo claro lo anterior, el tema que surge a continuación consiste en determinar si es posible que la regla general expuesta ceda en casos en los que el convenio urbanístico refleje una inquietud mayoritaria de la población en que se ha de aplicar. Partiendo de la base de que sólo se plantean dificultades entre lo que el convenio refleja, y que representa el sentimiento mayoritario de la población, y lo que luego se aprobó en el planeamiento apartándose de lo convenido, se tratará de determinar si esa contravención puede ser capaz de producir la nulidad del instrumento de planeamiento.
En principio la cuestión es difícil porque la potestad de planeamiento se mueve dentro del rango de discrecionalidad máxima. Las soluciones posibles suelen ser numerosas y la que se elija es, en principio, jurídicamente indiferente. Sin embargo, la potestad de planeamiento por muy discrecional que sea no está exenta de control jurisdiccional.
En este terreno es especialmente importante prestar atención a la concurrencia de los necesarios presupuestos de hecho así como a los principios generales del derecho como elementos de control de la discrecionalidad.
En un supuesto como el presentado por el coordinador, en que el convenio en cuestión se dirige a potenciar una actividad económica que emplea a la mayoría de la población, no cabe duda que esa aspiración de la población es un presupuesto de hecho a considerar atentamente a la hora de valorar el ejercicio de la potestad de planeamiento porque es exigible al planificador que, en el ejercicio del “ius variandi”, justifique las razones de la opción elegida.
El control de la discrecionalidad se extenderá al examen de la coherencia lógica de la decisión administrativa con los presupuestos de hecho, de manera que la discrepancia o incongruencia de la solución con la realidad que le sirve de fundamento, o la desviación injustificada, provocarán que el plan aprobado resulte viciado por infringir el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE -EDL 1978/3879-) pues, en definitiva, lo que este principio persigue es que la decisión administrativa sea racional, y esta racionalidad impone que la solución adoptada sea coherente con los presupuestos que justifican el ejercicio de la potestad. Por consiguiente, en tales circunstancias, el incumplimiento del convenio sería susceptible de provocar la declaración de ilegalidad del planeamiento.
Queda por examinar cuáles serán las consecuencias del incumplimiento del convenio por la Administración en caso de que ese incumplimiento no sea determinante de la declaración de nulidad del planeamiento. La solución a la que se llegue tiene mucho que ver con la naturaleza del convenio urbanístico.
A la vista de la sentencia antes citada y otras también del Tribunal Supremo, como la de 5 de febrero de 2014 -EDJ 2014/7697-, no se puede dudar en que se califica el convenio como contrato. En la doctrina se sostiene también su naturaleza contractual y se engloba dentro de los contratos administrativos especiales previstos en el artículo 19.1.b) del Texto Refundido de Contratos del Sector Público. En consecuencia, el incumplimiento del contrato llevará aparejada, al no poder cumplirse “in natura”, el resarcimiento de los perjuicios causados.
En cuanto al alcance de los perjuicios indemnizables la disyuntiva está en indemnizar sólo el valor de la prestación satisfecha por el administrado más sus intereses o incluir también el lucro cesante. En este sentido comparto la solución dada por la STS de 5 de febrero de 2014 -EDJ 2014/7697 al incluir el lucro cesante pues, no en vano, el artículo 1106 del Código civil dispone que la indemnización de daños y perjuicios comprende, no sólo el valor de la pérdida que hayan sufrido, sino también el de la ganancia que haya dejado de obtener el acreedor.
Por último y respecto a la incidencia que hubiera podido tener que el administrado no hubiera pedido licencia en plazo, en principio se trata de una cuestión muy vinculada a las circunstancias del caso pero, a simple vista, dado que el compromiso de la Administración era conceder un incremento de edificabilidad, no parece que fuera exigible al administrado que edificara hasta que supiera que la edificabilidad era efectivamente la prometida.
El tema de este mes plantea una serie de interrogantes sobre la responsabilid...
El tema de este mes plantea una serie de interrogantes sobre la responsabilidad de las Administraciones públicas en el ámbito del urbanismo, y en concreto, sobre las eventuales indemnizaciones por incumplimiento de los convenios urbanísticos. Aunque ha sido objeto de una reciente sentencia del Tribunal Supremo del año 2014, el conflicto no es nuevo, y fue ya tratado por la profesora M.J. Alonso Mas en un trabajo de 1996 publicado en la "Revista Española de Administración Local".
Está claro que los Ayuntamientos pueden firmar convenios urbanísticos con terceros para conseguir un mejor desarrollo de la actividad urbanística. Pues bien, ¿hasta qué punto vinculan tales convenios a la Administración otorgante? ¿Cuál es su eficacia vinculante? La cuestión es muy sencilla de formular, pero más complicada de resolver. Depende, entre otras cosas, del tipo de convenio de que se trate. Los convenios de planeamiento obligan a realizar determinadas prestaciones a favor de la Administración a cambio de que ésta apruebe, modifique e incluso revise el planeamiento. Los convenios de gestión se dirigen a determinar las condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento ya aprobado, con los límites que establece la legislación urbanística, sin que en ningún caso pueda derivarse de ellos modificación, alteración, excepción o dispensa del planeamiento (art. 16.3 TRLS -EDL 2011/252769-).
(1) Con independencia de tales consideraciones, debe ser negativa la respuesta a la pregunta de si queda condicionada la potestad de planeamiento por los compromisos adquiridos en el convenio. Según la jurisprudencia mayoritaria, el convenio no puede condicionar el ius variandi del planificador, sin perjuicio de las consecuencias patrimoniales que puedan derivarse de su incumplimiento. El Tribunal Supremo avala, de este modo, que el Ayuntamiento se pueda apartar de lo pactado en un convenio, aunque dicho incumplimiento podría generar responsabilidad por violación del principio de confianza legítima. En la STS de 16 junio 2014 (rec. Nº 1537/2011) -EDJ 2014/100849 que hoy ocupa nuestra atención, las Normas Subsidiarias definitivamente aprobadas impedían el cumplimiento de un convenio urbanístico suscrito con anterioridad entre el particular y el Ayuntamiento, tal y como se había incorporado en su momento al oportuno Estudio de Detalle.
En estas demandas de responsabilidad por incumplimiento de los convenios llama la atención la falta de concreción de la legislación aplicable. Deberíamos preguntarnos si estamos ante un supuesto de responsabilidad extracontractual (art.106.2 CE -EDL 1978/3879-), o si se trata de una modalidad de responsabilidad contractual; en este último caso, tampoco queda claro si la misma se rige por las normas de la responsabilidad del Código Civil o, por el contrario, por la legislación de contratos del sector público (art. 225.2 TRLCSP -EDL 2011/252769-), que en realidad acaba remitiéndose a las reglas del Derecho civil. Actualmente parece haberse consolidado la tesis partidaria de la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos, así que la responsabilidad derivada de un supuesto incumplimiento será de carácter contractual. Lo que ocurre es que los tribunales suelen vincular la responsabilidad por incumplimiento del convenio a la aprobación de un plan posterior que impide el cumplimiento de lo pactado, recondudiendo así estos supuestos indemnizatorios a los previstos para la alteración del planeamiento (art. 35 del TRLS -EDL 2008/89754-). Por eso aplican las normas y principios de la responsabilidad extracontractual (arts. 139 a 141 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-), aunque afirman que "a los convenios urbanísticos, por su naturaleza contractual, les son de aplicación las reglas generales sobre el incumplimiento de las obligaciones" (STS de 16 junio 2014, FJ. 4º -EDJ 2014/100849-).
Otra cuestión reseñable es que la responsabilidad corresponde a la Administración firmante del convenio, y no a la Administración de control responsable de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento. En el caso resuelto en la STS de 16 junio 2014 -EDJ 2014/100849-, la Administración autonómica, si bien fue codemandanda en el recurso, es ajena a las obligaciones que pudieran derivar del convenio, aunque fuese competente para la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias en virtud de las cuales se incumplía dicho convenio (F.J. 1).
(2) Según las reglas de la responsabilidad contractual y el principio de reparación integral, la indemnización de daños y perjuicios comprende, no sólo el valor de la pérdida que se haya sufrido, sino también el de la ganancia que se haya dejado de obtener (lucro cesante). ¿Podemos extender esta regla al incumplimiento de los convenios urbanísticos? A mi juicio, sólo se debería cuantificar la pérdida efectivamente sufrida (ya patrimonializada) por el particular firmante del convenio, lo que equivaldría al valor de los terrenos cedidos al Ayuntamiento, pero no debería incluirse el lucro cesante sobre la base de un aprovechamiento no patrimonializado. En cambio, el Tribunal Supremo sí considera indemnizable la situación patrimonial que hubiera correspondido al particular si el Ayuntamiento hubiera cumplido con aquéllo a lo que se comprometió, equivalente a la diferencia entre el aprovechamiento urbanístico reconocido en el convenio y el que ahora corresponde tras haber aprobado las Normas Subsidiarias que lo dejaron el vacío de contenido (STS de 16 junio 2014, FJ. 4º -EDJ 2014/100849-), a pesar de reconocer que no se habían solicitado aún las licencias de edificación ni se había patrimonializado, por tanto, la edificabilidad pactada (art. 7 TRLS -EDL 2008/89754-).
(3) Se nos pide, por último, una reflexión sobre el impacto de la crisis económica en el urbanismo municipal, en aquellos casos en que el convenio tuviera como destinatario a un gran grupo empresarial que pretendiera dinamizar la economía del municipio, ocupando a la mayoría de su población. Si estos grandes proyectos resultan inviables ante la crisis económica, las indemnizaciones derivadas del incumplimiento del convenio podrían ascender a cifras millonarias, desestabilizando aún más las menguadas arcas municipales.
Por eso es importante alcanzar un acuerdo sobre los criterios que determinan la cuantía de las indemnizaciones y que, desde luego, deberían aplicarse de forma restrictiva sobre la base de aprovechamientos ya patrimonializados. En la STS de 16 junio 2014 -EDJ 2014/100849 llama mucho la atención los ¡treinta años! transcurridos entre la firma del convenio inicial (en 1984) y la sentencia estimatoria de la reclamación de responsabilidad (2014); pero en otros pronunciamientos, el Tribunal ha sido mucho más exigente con el requisito de la patrimonialización de la edificabilidad frente al incumplimiento del convenio (STS de 21 febrero 2012, rec. Nº 2166/2009) -EDJ 2011/10692-.
No creo que la potestad de planeamiento quede condicionada, en los términos ...
No creo que la potestad de planeamiento quede condicionada, en los términos planteados en este tema, por los compromisos adquiridos por el Ayuntamiento en vía convencional. La potestad de planeamiento sirve a un evidente interés público y general, cual es la mejor ordenación de los usos del suelo en términos compatibles con la consecución de los valores constitucionales que concurren en este recurso natural, a saber: su utilización racional y la preservación de sus cualidades ambientales, por un lado, y su idoneidad para servir de presupuesto material para el ejercicio del derecho a una vivienda digna y, a su través, para garantizar la preservación de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas. Estos bienes y valores constitucionales no pueden quedar al albur de lo convenido por los entes locales. Como tampoco puede limitarse la libertad del foro democrático municipal por excelencia, el pleno del ayuntamiento, para deliberar y acordar sobre la ordenación territorial del municipio. La existencia de un convenio será un elemento a tener en cuenta, incluso un elemento determinante, que obligará al autor del plan a explicar el apartamiento de la línea anticipada por el convenio, pero en modo alguno puede calificarse como un ejercicio anticipado de la potestad de planeamiento. Haciendo indebido uso de la terminología forense podríamos decir que el plan no queda “preconstituido” por el convenio.
Esta conclusión en modo alguno depende de la trascendencia del convenio, medida en término de su repercusión social. Si se tratase de una empresa que pretendiera emplear a más de la mitad del municipio y el incremento pactado de edificabilidad tuviera por objeto la ampliación de su actividad estaríamos, sin duda, ante un factor relevante para el ejercicio de la potestad de planeamiento, ante una situación socio-económica a tener en cuenta, pero en modo alguno ante una decisión que el pleno de la corporación haya de limitarse a ratificar.
Por supuesto, entre las variables a considerar en el ejercicio de la potestad de planeamiento ocupará un lugar destacado la relevancia social de las actividades a desarrollar en el territorio objeto de ordenación. Pero convendrá no olvidar que esa relevancia social, o socio-económica, debe ponderarse con otros aspectos que pueden condicionar la decisión que finalmente se adopte, destacadamente los de carácter ambiental. Es esta una de las virtualidades de la proclamación constitucional del derecho al medio ambiente, como tempranamente advirtiera el Tribunal Constitucional en la STC 64/1982 -EDJ 1982/64-.
En mi opinión, la distinción entre reserva de dispensación y aspiración dirigida a dinamizar la economía del municipio y la de la mayoría de su población no debe trazarse sobre criterios cuantitativos sino a partir de la salvaguarda de los principios de igualdad y legalidad. La reserva de dispensación supone el otorgamiento de un privilegio, la derogación de la regla de generalidad de las normas, una regla que atiende a la preservación de la igualdad ante el Derecho. En efecto, la dispensa del cumplimiento de las disposiciones generales es aberrante no solo porque afecta a la posición jurídica subjetiva de los ciudadanos sino porque en riesgo la vigencia del ordenamiento jurídico como instrumento de racionalización de la convivencia social pacífica. La derogación singular de las normas representa un privilegio y contradice, de suyo, la vocación universal del Derecho. Por el contrario, el deseo de dinamizar la economía local es una aspiración legítima que, en buena lógica, formará parte del marco general en el que tendrá lugar el concreto ejercicio de la potestad de planeamiento. No puede confundirse una aspiración legítima con la creación de una posición jurídica privilegiada, derogatoria del régimen general aplicable al conjunto de la ciudadanía.
Lo dicho hasta ahora no implica que quien, habiendo suscrito un convenio con el ayuntamiento, padece una lesión resultante del incumplimiento de las obligaciones asumidas por el ente local en el convenio no tenga derecho al resarcimiento. Estamos ante dos instituciones jurídica bien diferentes, pues si la firma del convenio no crea un derecho subjetivo a que la potestad de planeamiento se ejerza en un determinado sentido, vista la cuestión desde su envés, la inexistencia de tal derecho subjetivo tampoco implica que el ayuntamiento no deba responder por el modo como ejerce esa potestad de planeamiento cuando afecte a las expectativas legítimas de quienes suscribieron con él un convenio y programaron su actividad económica en función de las expectativas creadas por el convenio. El convenio no limita la potestad de planeamiento, pero ello no implica que el ente local no deba responder según haga uso de su libertad de configuración de los usos del territorio.
Ahora bien, resulta cuando menos discutible que el lucro cesante sea una de las partidas a considerar cuando de indemnizar por incumplimiento de un convenio urbanístico se trata. En efecto, el particular programó su actividad económica en función de las expectativas abiertas por el convenio y si bien no tiene derecho a que se cumpla el convenio en sus propios términos sí tiene derecho a la reparación integral del daño que haya podido sufrir.
Sucede, sin embargo, que solo puede hablarse en propiedad de derecho a la indemnización por el lucro cesante si presuponemos el derecho al cumplimiento del convenio, que es justamente la premisa que vengo negando en la respuesta a este tema. Si no hay un derecho a la ejecución del convenio, el particular podrá reclamar indemnización por el daño emergente pero no por el lucro cesante pues nunca tuvo una expectativa jurídicamente fundada y amparada por el ordenamiento de que el convenio se llevara a efecto en sus propios y estrictos términos.
La materia de los denominados “Convenios Urbanísticos” de indudable tras...
La materia de los denominados “Convenios Urbanísticos” de indudable trascendencia urbanística y de acomodo de los intereses del más variado género, públicos y privados, de los que pueden concertarlos no dejan de sorprender o ir sorprendiendo al operador jurídico en el sentido que su objeto dista mucho de poderse reconducir a materias fijas y preestablecidas.
La realidad va poniendo de manifiesto que más allá de meros convenios de planeamiento, gestión o de intervención administrativa y del más variado género van apareciendo otros con materias cada vez más presididas por lograr objetivos y resultados inclusive más allá de la esfera y órbita urbanística para penetrar en esferas y órbitas medioambientales, tributarias, ayudas y subvenciones, etc.
Es más en una coordenada temporal y económica no se va a descubrir la obviedad que representa tener al alcance de análisis convenios urbanísticos desde la alegría de una coyuntura temporal y económica más que favorable –si se nos permite la expresión hasta los años 90-, a los que ya se detectaban como establecidos con manifiestas prevenciones y garantías –sobre todo en el entorno del año 2000 y finalmente los que van apareciendo en la denominada “crisis económica” en que nos hallamos.
En esa perspectiva sustancialmente dinámica, su estructura, objeto y elementos sustanciales, también con sus elementos accidentales si concurren, han ido variando de tal suerte que ante una materia tan casuística y que trata de asegurar resultados -que en principio nadie ostenta como derecho toda prevención y cautela es poca, tanto para acercarse a la figura en general como en concreto.
Dicho en otras palabras y entre otros supuestos, en materia de planeamiento urbanístico en aquella pretérita ubicación temporal no dejaba de resultar común que ante el ejercicio de competencias urbanísticas autonómicas y locales, los Alcaldes y los Plenos de Ayuntamiento aceptasen en un determinado convenio urbanístico asumir obligaciones determinadas a modo “de resultado” para establecer una concreta calificación urbanística o aprovechamiento urbanístico en favor de un particular y hasta de un tercero –a no dudarlo a cambio de la/s correspondiente/s contraprestación/ones que en buen número de ocasiones no pertenecía al ámbito exclusivo y excluyente de ejercicio de sus propias competencias urbanísticas de planeamiento urbanístico.
Más adelante, esa técnica evolucionó a que las Administraciones, con competencias en materia urbanística solo se comprometiesen tan solo procedimentalmente a la mera “tramitación” del planeamiento que permitiese esa calificación urbanística o aprovechamiento urbanístico, sin asumir ni obligarse a su vigencia y entrada en vigor en sus términos –ya que podía concurrir el ejercicio de competencias en todo el sentido por otras Administraciones, así las medioambientales o las que mantenían supuestos de informes vinculantes, entre otros casos-. Y al punto que recíprocamente en el otro lado subjetivo del convenio se condicionaba suspensiva o resolutoriamente al efectivo resultado de lo querido urbanístico para con la correspondiente contraprestación en la medida que se alcanzase o no el resultado apetecido y convenido.
Finalmente ya aparecen signos evidentes de una nueva etapa de convenios urbanísticos caracterizada en tratar de deshacer lo pactado, lo más ordenadamente posible, ante la posible inviabilidad económica de todo ello y sin desconocer la relevancia tributaria de la carga latente en el camino diseñado en el convenio urbanístico que se trata de evitar.
En esa tesitura bien parece que, una cosa, es el análisis a partir del planeamiento urbanístico con la conocida indisponible potestad que le corresponde y del régimen estatutario de la propiedad del suelo sobre el que a los dictados legales hay que remitirse. Y, otra cosa, es el régimen convencional de derechos y obligaciones, en su caso sinalagmáticas, que se haya tenido a bien convenir por los suscribientes del correspondiente convenio urbanístico.
Centrando el análisis en esa órbita meramente convencional y caso de no ser disconforme a derecho, todo conduce a pensar que la técnica contractual empleada va a producir sus correspondientes efectos, a no dudarlo, de difícil cumplimiento “in natura” cuando involucra el ejercicio de potestades administrativas indisponibles pero, desde luego, sin poder dejar reducido a la nada la posible resolución por incumplimiento de lo convenido, en especial, en su trascendencia patrimonial y con ello la perfecta posibilidad de pretender la correspondiente y adecuada indemnización de daños y perjuicios producidos por ese incumplimiento.
Efectivamente, con ello no quiere decir otra cosa que en los supuestos que el convenio urbanístico no sea disconforme a derecho –a contradecir y a entender en la vía procedente habrá que estar muy atento al objeto de lo convenido por las partes y a las concretas obligaciones asumidas y, en su caso, del resultado concreto y determinado que se convenga, ya que será ello lo verdaderamente trascendente a los efectos de la referida resolución por incumplimiento y en su caso para poder atender a la correspondiente y adecuada indemnización de daños y perjuicios producidos por ese incumplimiento.
En esa órbita hasta puede pensarse que según los términos convenidos más allá de los dictados, legales, reglamentarios y de planeamiento o de gestión urbanísticos pudieran resultar no disconformes a derecho determinados pactos, obligaciones y derechos resultantes del convenio urbanístico y así debería estarse a las consecuencias de suyo necesarias de esa materia convenida.
Y es así que caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas a la altura de posibilitar y dar cobertura a una pretensión de resolución por incumplimiento de lo pactado en un convenio urbanístico vuelve a ser decisivo en grado sumo atender tanto a lo convenido como, a no dudarlo, al valor económico de lo convenido que fuese conforme a derecho y especialmente si se determinase a modo de activo patrimonial a que se tuviese derecho –así en los casos más claros-.
Con ello y con las características de lo pactado, no dejándose sin efecto por disconforme a derecho por las correspondientes vías, no deberá extrañar que los efectos limitados en materia de convenio urbanístico a que se ha hecho mención no podrán apartar de su consideración las responsabilidades convencionales en que se ha incurrido, sobre todo si se tiene en cuenta, en tantos casos que concurren, obligaciones perfectamente patrimoniales cumplidas por las otras partes, pudiendo pensarse que en determinados casos se pueda alcanzar no solo el daño emergente y lucro cesante sino hasta el daño moral, si así se evidencia y prueba en su existencia, alcance y dimensión.
El convenio no puede condicionar la potestad de planeamiento urbanístico, sin perjuicio de las consecuencias patrimoniales que, eventualmente, pudieran derivarse del incumplimiento de lo pactado.
Bien pudiera servir esta frase como headline de este debate. En efecto, nada impide que la Administración ejercite sus facultades de planificación de la actividad urbanística a través del convenio, pero siempre dentro del límite que marca la legalidad, sin olvidar que existen materias que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de transacción.
Sin embargo, pese a la existencia de una cierta línea jurisprudencial que a lo largo de los años parece haber abordado sin estridencias esta cuestión, las diferentes respuestas dejan traslucir cierto sentimiento de insatisfacción.
De entrada, algunas dudas se suscitan incluso en orden a la naturaleza de la responsabilidad derivada por el incumplimiento del convenio urbanístico. Cierta disensión resulta también perceptible entre quienes defienden que la indemnización debería comprender no solamente la pérdida efectivamente sufrida (ya patrimonializada) sino también el lucro cesante y quienes opinan lo contrario ante la prevención de que determinadas expectativas, no fundadas en derechos preexistentes y, en definitiva, claramente inviables justificaran un negocio a costa del interés público.
Sin embargo, el alto grado de discrecionalidad del planificador no debería contraponerse al sentir colectivo de una determinada sociedad o comunidad, indagando soluciones al respecto basadas en una modificación legislativa para dotar de una mayor flexibilidad al ejercicio de la potestad de planeamiento o trasladando el control al ámbito judicial sobre la base de las clásicas técnicas de los presupuestos de hecho, de los principios generales del derecho, sin olvidar la impronta de los principios de igualdad y legalidad.