Source: http://blog.pucp.edu.pe/blog/conciliacion/2011/09/13/segunda-parte-control-de-constitucionalidad-de-los-articulos-1-y-2-de-la-ley-n-28564/
Timestamp: 2019-11-19 09:06:50
Document Index: 205700017

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Segunda parte: Control de constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564 | Blog de GROVER CORNEJO YANCCE
Segunda parte: Control de constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564
de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564
§4. Delimitación de petitorio.
24. Mediante el artículo 1º de la Ley N.º 28564, publicada el 2 de julio de 2005, se deroga la Ley N.º 27504. El artículo 1º de la Ley N.º 27504, publicada el 9 de julio de 2001, permitía a las universidades la constitución de filiales fuera del ámbito departamental de su creación, previa opinión favorable de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), derogando el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, que prohibía a las universidades tener filiales, permitiéndoles, excepcionalmente, la creación de nuevas facultades, dentro del ámbito departamental de su sede principal.
De esta manera, por vía de la derogación de la Ley N.º 27504, la Ley N.º 28564, tal como dispone en su artículo 2º, restituye la prohibición de creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, fuera del ámbito departamental de su sede principal. Es esta prohibición la que los recurrentes juzgan inconstitucional.
RÉGIMEN NORMATIVO PARA LA CREACIÓN DE FILIALES UNIVERISTARIAS
Tercer párrafo de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, publicada el 17 de diciembre de 1983
Prohíbe que las universidades constituyan filiales, permitiendo, excepcionalmente, la creación de nuevas facultades dentro del ámbito departamental de la sede principal
Artículo 1º de la Ley N.º 27504, publicada el 9 de julio de 2001
Permite a las universidades constituir filiales fuera del ámbito departamental de la sede principal
Artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, publicada el 2 de julio de 2005 y cuya declaración de inconstitucionalidad se solicita en este proceso
Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5º de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, quedando prohibida la creación de nuevas filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal.
25. De esta manera, en concreto, los demandantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 28564 —Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria—, que prohíbe la creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas fuera del ámbito departamental de su sede principal, pues consideran que es contraria a los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la constitución de centros docentes universitarios, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa. Aun cuando sostienen que, en estricto, el vicio de inconstitucionalidad se encuentra en los artículos 1º y 2º de la ley cuestionada, afirman que éste alcanza al resto de su articulado por conexidad.
§5. Incidencia de la Ley N.º 28564 en el contenido protegido de los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa
26. La filial es la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de post grado. De acuerdo a los requisitos que en su momento exigió el ordenamiento jurídico para la constitución de filiales, solo las universidades institucionalizadas podían constituir filiales, es decir, solo aquéllas que, en razón de haber probado a lo largo de un tiempo determinado su clara viabilidad, contaban con resolución de autorización de funcionamiento definitiva (artículo 1º de la Ley N.º 27504). Además, entre otras cuestiones, se exigía a la universidad solicitante probar el carácter diferencial de la oferta educativa que brindaría la filial en comparación con la que ya se estaba ofertando en la localidad donde se pretendía establecerla (artículo 7º del “Reglamento de Funcionamiento de Filiales Universitarias”, aprobado mediante Resolución N.º 386-2002-ANR).
27. Siendo ello así, cabe concluir que el objeto de las filiales, de acuerdo al diseño previsto en la Ley N.º 27504 y su Reglamento, era desconcentrar geográficamente la oferta educativa, haciéndola accesible a personas que, de otro modo, no tendrían sencillo acceso a una específica carrera.
28. Bajo este esquema, la constitución de filiales forma parte del libre ejercicio de la iniciativa privada y de la libertad de empresa protegidas por los artículos 58º y 59º de la Constitución, respectivamente, y tiene incidencia también en el ámbito de la educación universitaria en la medida de que, tal como fue expuesto, de un lado, el artículo 15º de la Constitución reconoce el derecho de toda persona, natural o jurídica, a promover y conducir instituciones educativas, y, de otro, el artículo 18º prevé que las universidades pueden ser promovidas por entidades privadas o públicas.
29. Pero, asimismo, y más importante aún, la constitución de filiales, tal como se encontraba regulada por la Ley N.º 27504, era un modo de optimizar el derecho fundamental de acceso a la educación, concretizando el mandato constitucional en virtud del cual “[e]l Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera”. Por lo demás, cabe recordar que de conformidad con el artículo 13º c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en idéntico sentido a lo que señala el artículo 13º c. del “Protocolo de San Salvador”), “la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados”, y que, sobre el particular el CDESC de las Naciones Unidas, ha destacado que una de las manifestaciones de la accesibilidad que debe caracterizar al derecho fundamental a la educación, es la “accesibilidad material”, en el sentido de que “[l]a educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (…) o por medio de la tecnología moderna (…)”[16].
30. Por ello, el Tribunal Constitucional coincide con los demandantes en que la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal, prima facie, incide en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la educación universitaria, y de los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios. En efecto, en palabras de los demandantes:
“La Ley N.º 28564, al derogar la Ley N.º 27504 eliminando la posibilidad de que las universidades puedan contar con filiales departamentales fuera de su sede central y restituyendo la vigencia del párrafo tercero del artículo 5 de la Ley N.º 23733, LEY UNIVERSITARIA, está afectando el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación universitaria, no solo en lo que respecta al derecho de constituir universidades y filiales, sino al mismo derecho de acceso material a la educación universitaria”[17].
§6. El principio de proporcionalidad
31. No obstante, tal como es jurisprudencia reiterada de este Tribunal, el hecho de que una medida legislativa incida sobre el contenido constitucionalmente protegido de determinado(s) derecho(s) fundamental(es), no es mérito suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Un razonamiento semejante desconocería el significativo margen de libre configuración normativa de los derechos fundamentales que alcanza al legislador, en razón de su legitimidad democrática directa (artículo 93º de la Constitución).
Ello es así, sobre todo, si se toma en cuenta que, de conformidad con el propio texto constitucional, el derecho de toda persona a promover y conducir instituciones educativas se ejerce “conforme a ley” (artículo 15º de la Constitución), siendo aún más preciso el artículo 18º constitucional, al señalar que “[l]a ley fija las condiciones para autorizar” el funcionamiento de las universidades, lo que evidentemente alcanza a las filiales que aquellas pretendan instituir en ejercicio su libre iniciativa privada.
En tal sentido, corresponde al legislador, por expreso mandato constitucional, regular y, en su caso, limitar el ejercicio del derecho a promover y conducir entidades educativas. Ahora bien, desde luego, dicha regulación y eventual limitación debe hacerse, en todo caso, sin desnaturalizar el contenido esencial del derecho, y de manera razonable y proporcionada, es decir, resguardando el correspondiente equilibrio entre los distintos valores que componen el ámbito material de la Constitución.
32. Por ello, para declarar la inconstitucionalidad de una medida legislativa, es preciso demostrar, además de su incidencia sobre el contenido protegido de un derecho, valor o principio protegido constitucionalmente, su manifiesta desproporción e irrazonabilidad. El respeto al principio de proporcionalidad aparece pues como el límite de los límites a los derechos fundamentales.
33. Para determinar si una concreta ley resulta o no compatible con el principio de proporcionalidad, es preciso ingresar en la formulación de un método estructural de razonamiento, compuesto por una serie de pasos subsecuentes y preclusivos. En primer término, debe analizarse la finalidad de la medida legislativa, con miras a asegurar que resulte constitucionalmente válida.
Con relación a este punto, debe distinguirse entre el objetivo inmediato y la finalidad mediata de la medida. El objetivo inmediato es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende lograr a través de la restricción o limitación del derecho. La finalidad mediata esta referida a la protección u optimización del derecho, principio o bien constitucional que se logra con la realización del objetivo inmediato. Esta finalidad justifica normativamente en abstracto la legitimidad del objetivo de la medida restrictiva. Por ello, la ausencia de finalidad constitucionalmente válida determina la invalidez de la medida interventora en el contenido del derecho fundamental.
34. En segundo lugar, debe llevarse a cabo un juicio de idoneidad entre la medida legislativa de intervención y el fin propuesto por el legislador. Es decir, debe apreciarse una relación de causalidad o de adecuación entre el medio y el fin. En caso de no existir dicha relación, la medida legislativa será inconstitucional por inadecuada y, consecuentemente, irrazonable.
35. En tercer lugar, corresponde realizar un juicio de necesidad. Conforme a este criterio no resulta válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existían medios alternativos que hubiesen permitido alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor, nimia o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho fundamental. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin), tanto en relación con su mayor a menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
36. Finalmente, en caso de que se haya acreditado la adecuación y la necesidad de la medida legislativa interventora del derecho, en la procura de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, debe analizarse la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de la referida medida. Este juicio consiste en una comparación entre el grado de realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención en el derecho fundamental, conforme a la denominada ley de ponderación, en virtud de la cual, “[c]uanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”[18].
§7. La finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador
37. Un paso inicial para identificar la finalidad que, a juicio de legislador, justificaba su promulgación, consiste en analizar la exposición de motivos de los proyectos de ley que le sirvieron de antecedente (Proyectos de Ley N.os 10184/2003-CR, 11144/2004-CR, 11574/2004-CR, 11597/2004-CR, 12314-2004-CR, 12358/2004-CR, 12425/2004-CR, 12463/2004-CR, 12679/2004-CR, 12717/2004-CR, y 12751/2004-CR). Así, por ejemplo, en el Proyecto de Ley N.º 12463/2004-CR, se lee:
“…este crecimiento en el número de universidades no es precisamente el reflejo de los que el país necesita, sino más bien el resultado de haber transformado la educación en un negocio, de ahí que gran parte de nuestras universidades han caído en el descrédito debido a que su mayor preocupación se ha centrado en la proliferación de su oferta educativa, dejando en segundo plano la calidad de sus servicios académicos, situación que está dando lugar para que salgan de sus claustros malos profesionales que no encuentran lugar digno en el mercado laboral. (…). [E]l camino que han encontrado para satisfacer sus intereses es el mismo: crear indiscriminadamente una serie de academias preuniversitarias y nuevas sedes descentralizadas y/o filiales con facultades y programas que no cuentan con presupuestos para funcionar normalmente y ninguna autoridad educativa fiscaliza, las mismas que están ubicadas incluso fuera de su departamento de origen y no reúnen los requisitos mínimos de calidad educativa e infraestructura (…).”
38. A partir de esta consideración, que, mutatis mutandis, se mantiene como eje permanente en los otros proyectos, se advierte que la preocupación esencial reside en haberse constatado el virtual abandono de estándares siquiera mínimos de calidad en la educación que se ofrece a través de diversas universidades existentes en el país y sus respectivas filiales.
39. Esta preocupación se ve reflejada de manera más clara y concluyente en el Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República, recaído sobre el conjunto de los aludidos proyectos de ley. En efecto, en dicho Dictamen se señala:
“…existe un elevado número de usuarios de los servicios universitarios, comprendidos en el ámbito regular o de normal desarrollo; sin embargo, existe en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios. En ese sentido, la sociedad está a la espera que los organismos rectores del Estado, en materia educacional, se pronuncien de manera coherente y oportuna, antes de que este evento pernicioso, termine por complicar de manera irreversible la calidad de los profesionales que la Universidad peruana estaría produciendo.
Las propuestas legislativas apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a la Ley que dio nacimiento a las filiales, restituyendo el tercer párrafo del Artículo 5° de la Ley Universitaria, Ley N.° 23733 y otorgando facultades a la ANR, a efectos de buscar una salida coherente al problema que existe en el Sistema Universitario Peruano”[19].
40. En tal sentido, la emisión de la Ley N.º 28564, y la consiguiente prohibición de creación de nuevas filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal, a juicio del legislador, tiene por finalidad atacar el problema de las filiales que ofertan servicios “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios”.
§8. Las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso
41. El apoderado del Congreso de la República, por su parte, ha planteado de esta manera los que a su juicio son los fines que persigue la promulgación de la Ley N.º 28564:
“…el legislador (…) ha considerado conveniente que el servicio público de educación universitaria sea prestado a través de universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias dentro del ámbito departamental de la sede principal, para alcanzar los fines de:
i) Procurar la plena eficiencia del servicio público de educación universitaria, de conformidad con el rol del Estado de supervisor del cumplimiento y la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución) y en atención a que la educación, en este caso universitaria, tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º y 19º de la Constitución).
ii) Promover la creación de universidades (artículos 17º y 18º de la Constitución).
iii) Promover la inversión en el servicio público de educación universitaria (artículos 58º y 59º de la Constitución).
iv) Promover el acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria (artículo 2º, inciso 2, de la Constitución)”[20].
42. A juicio del apoderado del Congreso de la República, la prohibición de filiales generará mayor eficiencia en la prestación del servicio educativo universitario, porque, según afirma, “los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial universitaria”[21]. Asimismo, explica de esta manera las razones por las que considera que la norma impugnada permitirá promover la inversión en el servicio publico de educación, a través de la creación de universidades:
“[D]ado que la rigurosidad para evaluar los requisitos y planes institucionales para la creación de una universidad es mayor a la de creación de una filial, en el supuesto de no existir la norma impugnada se presentarían los siguientes elementos que desincentivarían la creación de universidades y afectarían la igualdad de acceso y la eficiencia plena en la prestación del servicio público de educación universitaria:
i) Los agentes económicos que han creado una universidad verían mermada su inversión dado que tendrían que competir con más filiales, las cuales tienen menor inversión y costos (…).
ii) Los agentes económicos preferirían crear filiales indiscriminadamente en vez de constituir universidades (…).
iii) A raíz de los dos puntos anteriores, se crearían menos universidades en los departamentos, lo cual generaría que no todos los peruanos tengan la misma posibilidad de acceder a la educación universitaria a través de universidades.
iv) La menor rigurosidad en los requisitos para la creación de una filial coadyuva en menor medida (comparado con la creación de universidades) a la plena eficiencia del servicio público de educación universitaria (…)”[22].
43. De igual manera, en relación concreta con la promoción de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria, el apoderado afirma que ella se verá beneficiada con la prohibición de filiales, porque, según sostiene, la prohibición permitirá “que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar en universidades, cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente”[23]. En ese sentido, reafirma que, a su criterio, “no cabe hablar de igualdad en el acceso al servicio público de educación universitaria, si es que no todas las personas, independientemente del departamento donde vivan, puedan acceder a una universidad”[24].
44. Así las cosas, el apoderado del Congreso ha planteado una serie de finalidades pretendidas por la Ley N.º 28564, distintas de aquélla que deriva de sus antecedentes legislativos. En efecto, a su juicio, si se parte de la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial universitaria, el objetivo de la Ley N.º 28564 no se circunscribe a solucionar el problema de la baja calidad educativa de las filiales, sino a incentivar la creación de universidades, permitiendo que las personas accedan en igualdad de condiciones a una educación eficiente.
45. Tomando en cuenta que una vez promulgada una norma ésta tiene vida propia y que, en consecuencia, nada impide que a partir de una metodología hermenéutica teleológica se puedan encontrar en ella finalidades adicionales e incluso distintas a las expresamente propuestas por el legislador, es de recibo ingresar en el análisis de este planteamiento del apoderado del Congreso.
§9. Posición de Tribunal Constitucional en relación con las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso
46. El planteamiento del apoderado del Congreso parece seguir dos derroteros que tienen un mismo punto de origen, a saber, la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial. De esta manera, el primer derrotero pretende seguir la siguiente secuencia lógica:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) existen mayores costos de transacción para crear universidades, en comparación a los que existen para crear filiales; si ello es así, c) al permitirse la creación de filiales existe un bajo incentivo para la creación de universidades, pues tienen que competir con filiales que son menos costosas; si ello es así, d) la prohibición de creación de filiales aumentará el incentivo para la creación la universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
47. Sobre el particular, cabe precisar que este Colegiado no encuentra que el incentivo en la creación de universidades constituya per se una finalidad constitucionalmente válida, si ella no va acompañada de las medidas y mecanismos necesarios que permitan asegurar que dichas nuevas universidades cumplan con ciertas garantías y estándares de calidad en los servicios educativos que vayan a ofrecer. Por el contrario, el Tribunal Constitucional estima que la ausencia de estas medidas hace del incentivo de creación de nuevas universidades una finalidad constitucionalmente proscrita, en la medida que la única promoción de la educación que se encuentra amparada constitucionalmente es la de aquélla que permita “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de la Constitución), y, en el caso específico de la educación universitaria, la de aquélla que permita “la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución).
48. Podría interpretarse que, a juicio del apoderado del Congreso, la creación de nuevas universidades que cumplan con estos estándares, se encuentra garantizada por los requisitos exigidos para dicha creación por el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009, entre los que destaca la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
En efecto, de conformidad con su artículo 9º, “[e]l Proyecto de Desarrollo Institucional consolida los resultados del estudio en los aspectos técnicos, económicos, financieros, administrativos, con el fin de instalar, poner en marcha y desarrollar una universidad, con previsiones económicas para sus diez (10) primeros años de funcionamiento. La elaboración del Proyecto de Desarrollo Institucional de una universidad responde a una sucesión lógica de etapas que buscan la coherencia entre la misión, visión, los objetivos del proyecto, el cronograma elegido para alcanzarlos y los recursos que son necesarios para ello”. Dicho PDI comprende tres secciones generales: una referida a la estructura académica, otra a la organización jurídico administrativa de la futura universidad, y otra relacionada con la hoja de vida documentada de los integrantes propuestos para conformar la Comisión Organizadora y los Responsables de Carrera (artículo 11º).
49. La Comisión Calificadora del CONAFU debe elaborar un Informe Preliminar y un Informe Final de evaluación del PDI, emitiendo un pronunciamiento “detallado y preciso” sobre la base del análisis de los siguientes aspectos (artículos 23º y 28º):
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
· Las opiniones técnicas emitidas por la ANR, el Gobierno Regional de la sede en la que se ubicará la futura universidad, y los Colegios Profesionales relacionados con las carreras profesionales consideradas en el proyecto.
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, mas el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.
50. El Pleno del CONAFU, luego de analizar el Informe Final de la Comisión Calificadora, se pronuncia con respecto al PDI presentado, aprobando o desaprobando el proyecto de la universidad (artículo 30º). En caso de aprobación, la promotora del proyecto adquiere el compromiso ineludible de cumplir estrictamente con la implementación programada en el PDI, bajo expreso apercibimiento de revocarse o dejarse sin efecto la resolución en caso de incumplimiento (artículo 31º). Tras la presentación del Informe de Implementación Inicial, por parte de la promotora, el Pleno del CONAFU debe designar la Comisión de Verificación de la implementación inicial, la misma que analizará el informe y verificará in situ la información presentada (artículo 35º). Si la información proporcionada por la Promotora y la Comisión de Verificación resultan satisfactorias, de acuerdo a lo señalado en el PDI aprobado, el Pleno del CONAFU debe llevar a cabo una última verificación in situ para ratificar el informe de la comisión de verificación, tras lo cual se pronuncia sobre su aprobación, emitiendo la resolución de autorización de funcionamiento provisional de la universidad (artículo 39º).
Las universidades cuyo funcionamiento provisional se haya autorizado, se deben someter a la evaluación permanente del CONAFU por un período mínimo de 5 años, prorrogable por un plazo máximo de 3, a cuyo término el Pleno del CONAFU, con respaldo en los informes técnicos correspondientes, decide sobre el otorgamiento o denegación de la autorización de funcionamiento definitiva (artículo 44º)[25].
51. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a) Cautelar la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de calidad;
b) Asegurar niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y escuelas de postgrado evaluadas;
c) Proteger a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d) Contribuir a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.
52. Asegurar la calidad educativa universitaria es pues la principal función encomendada a este procedimiento de evaluación ejercido por el CONAFU. Ello se ve confirmado por el artículo 53º, en cuanto dispone que el referido procedimiento debe cumplir con los siguientes objetivos: “a) Verifica[r] la calidad de los servicios que ofrecen las universidades bajo su competencia. b) Eval[uar] el grado de desarrollo del Proyecto de Desarrollo Institucional verificando la implementación progresiva de los parámetros programados para su funcionamiento. c) Busca[r] la mejora continua, que permita asegurar la calidad de los servicios que ofrece la universidad. d) Contribu[ir] a crear condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades bajo su competencia”.
53. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.
En esa medida, es facultad del CONAFU denegar la autorización de funcionamiento definitivo a una universidad, cancelando la autorización de funcionamiento provisional otorgada, y disponiendo accesoriamente el cierre y liquidación de la universidad, en cualquiera de estas dos circunstancias: a) si merece del Pleno del CONAFU un pronunciamiento de dos evaluaciones sucesivas de Deficiente; y b) si el informe final de la evaluación de la universidad al quinto año de funcionamiento o finalizado el período de prórroga recibe del Pleno del CONAFU una calificación de Deficiente (artículo 89º).
54. Ciertamente, como ha podido apreciarse, en teoría, el procedimiento de control previo a la autorización de funcionamiento provisional y definitivo de universidades, prima facie, aparece como riguroso, por lo que, en principio, debería resultar idóneo para garantizar la creación de universidades con aceptables niveles de calidad en su servicio público educativo.
55. Sin perjuicio de que —como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia— esto no ha sido así en la realidad concreta, cabría sostener que este no es un problema que resida en la norma, sino en la aplicación de la norma, por lo que si se lograse verificar, tal como sostiene el apoderado del Congreso, que el orden jurídico no exige los mismos niveles de calidad educativa a las filiales, entonces la permisión de su apertura, en efecto, desincentivaría la creación de universidades de calidad, por lo que cabe prohibir a las filiales a efectos de alcanzar una finalidad constitucionalmente exigida, a saber, el incentivo en la creación de universidades de adecuado nivel educativo.
56. Sucede, sin embargo, que realizado un análisis estrictamente normativo (y, por ahora, no concreto), este Tribunal no considera que exista el alegado distinto nivel de exigencia en materia de calidad educativa entre las condiciones para autorizar el funcionamiento de universidades y las condiciones para autorizar el funcionamiento de filiales. Para sustentar esta discrepancia, evidentemente, corresponde analizar las exigencias normativas para la creación de filiales que regían antes de la prohibición introducida por la Ley N.º 28564.
57. Sobre el particular, en primer término, conviene recordar algo que parece haber pasado inadvertido para el apoderado del Congreso, y que ya ha sido mencionado con anterioridad. De acuerdo al artículo 1º de la Ley N.º 27504, solo las universidades creadas por ley y las que habían obtenido autorización de funcionamiento definitiva expedida por el CONAFU, podían constituir filiales. Vale decir, que solamente podían constituir filiales las universidades institucionalizadas que habían superado todo el control de viabilidad institucional y calidad educativa antes descrito, y que, como se ha dicho, resultaba teóricamente (plano en el que también se desenvuelve la presunción de calidad educativa de las universidades desarrollado por el apoderado del Congreso) adecuado para asegurarlas.
Siendo ello así, cuando menos desde este primer punto de vista, no existe tampoco razón teórica para desconfiar de la calidad educativa que pudiesen dispensar las respectivas filiales.
58. Por otra parte, el “Reglamento de funcionamiento de filiales universitarias” (Reglamento de la Ley N.º 27504), aprobado mediante Resolución N.º 386-2002-ANR, del 2 de junio de 2002, resultaba ser razonablemente exigente al momento de establecer los requisitos que las universidades debían cumplir para poder instituir una filial. Así, en su artículo 7º, se establecía que para tales efectos, se tenía que presentar un Proyecto en el que se debían “sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos y de infraestructura y equipamiento con énfasis en los puntos más relevantes como son la viabilidad y el carácter diferencial [de la] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad, así como a la capacidad de llevarla a cabo”.
Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la evaluación a la Universidad solicitante para constatar, como requisito indispensable para crear filiales, el adecuado nivel académico de los profesores, su gobernabilidad y buena organización, la infraestructura, recursos económicos y financieros, etc.”, sin restar especial atención a “la justificación y demás aspectos del proyecto referentes a su factibilidad y aporte diferencial, por razones de contenido o de índole geográfico” (artículo 8º).
Finalmente, la Comisión de Asuntos Académicos de la ANR, “conformada por cinco rectores elegidos por y entre los miembros del Pleno de Rectores, con representación de los cinco CRI, a propuesta del Presidente” (artículo 17º), preparaba el dictamen final para la decisión del Pleno de Rectores (artículo 9º).
59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razón de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logística disminuía en comparación al que era exigido para la creación de universidades, la regulación para autorizar la creación de una filial, mantenía el suficiente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estándares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que —a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso—las garantías para asegurar la calidad educativa de una filial deben ser aún más exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logístico con el que cuenta cada una.
60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presunción teórica y abstracta que pudiera surgir del análisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el análisis de su aplicación concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia.
El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo propósito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibición de filiales cumpliría con la finalidad de incentivar la creación de universidades de calidad.
61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones normativas para sostener que los niveles jurídicos de exigencia de calidad de las filiales son menores que aquellos exigidos para la creación de las universidades. Y si ello es así, la permisión de apertura de filiales de calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta de las carreras que se implementarán en dicha filial (recuérdese que uno de los requisitos que debía cumplirse para autorizar la filial, era la acreditación del “carácter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad” —artículo 7º del Reglamento de la Ley N.º 27504—), lejos de desincentivar la creación de universidades de calidad, la incentivaría, pues ésta sería la única manera de competir eficientemente con tales filiales.
Por lo demás, es evidente que el análisis de constitucionalidad de las normas aplicables para la creación de universidades o filiales universitarias, no puede utilizar como simple parámetro los incentivos o desincentivos que dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no solo se encuentra alejada del componente “social” que es consustancial a todo el régimen económico de la Constitución (artículo 58º de la Constitución), sino que además (y lo que resulta aún más grave), pierde de vista que la determinación de la validez constitucional de las referidas normas se encuentra ante todo determinada por su adecuación a los fines de la política constitucional educativa.
62. Desvirtuada la primera secuencia lógica planteada en la contestación de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Ésta puede ser planteada en estos términos:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una filial; si ello es así, c) los alumnos de una filial no acceden a una educación de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es así, d) la prohibición de filiales generará que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educación de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
63. Una vez más, el apoderado del Congreso parte de la errónea premisa de que cabe interpretar que los estándares de calidad exigibles a las filiales son normativamente menores que aquellos exigibles para la creación de nuevas universidades. Se trata de una interpretación incompatible con el espíritu de los artículos 13º y 18º de la Constitución.
64. Es probable que el apoderado no haya querido partir de una constatación normativa, sino de una constatación real o sociológica, pero lo cierto es que —tal como se demostrará en la tercera parte de esta sentencia— el diagnóstico de enorme deficiencia que es aplicable a muchas de las filiales existentes en el Perú, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de análisis, no existe mérito para prohibir a unas en aras de incentivar la creación de las otras.
65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos hipótesis lógicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razón, especialmente, de la errónea premisa normativa de la que parten, corresponde analizar el asunto desde la perspectiva planteada por el legislador en los antecedentes de la Ley N.º 28564.
§10. Posición del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador, y aplicación del test de proporcionalidad
66. Desde la perspectiva del legislador, como quedó dicho, la finalidad de prohibir la creación de filiales universitarias se circunscribe concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema ya detectado de proliferación de filiales “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica”[26]. A su juicio, éste es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la finalidad mediata es evitar la afectación del artículo 13º de la Constitución, al permitirse la institucionalización de un servicio educativo que no tiene por objeto el desarrollo integral de la persona humana.
67. Esta finalidad, desde luego, resulta constitucionalmente válida, por lo que continuando con la aplicación del test de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de prohibición es idónea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atención la siguiente afirmación contenida en el Dictamen legislativo recaído en los proyectos de ley que dieron lugar a la dación de la Ley N.º 28564:
“La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) con fecha 28 de mayo de 2002, aprobó mediante la Resolución N.° 386-2002-ANR, el Reglamento de Funcionamiento de Filiales, el cual establece el procedimiento de evaluación de las filiales universitarias. Existiendo estas disposiciones de la ANR, los responsables de ciertas universidades públicas y privadas, las han ignorado y sin respetarlas, ni someterse al procedimiento establecido, han continuado creando filiales universitarias sin criterios técnicos, ni considerando elementos que son insustituibles como infraestructura, equipamiento, mobiliario, personal docente calificado, biblioteca, talleres, módulos para áreas especializadas, áreas verdes y los otros servicios indispensables con que debe contar una universidad
La Ley N.° 27504, Ley que regula la creación de filiales universitarias en el país y otorga facultades adicionales a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), establece que las universidades sujetas al ámbito de la Ley N.° 23733, Ley Universitaria y las autorizadas por el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), pueden constituir filiales fuera de la circunscripción departamental de su creación, previa opinión favorable de la ANR. Esta disposición mal aplicada por algunas universidades, ha propiciado la proliferación de pseudo filiales universitarias que no cumplen con los requisitos mínimos para su funcionamiento”[27].
68. Es sobre esta base que, como se mencionó antes, la Comisión del Congreso, en el referido Dictamen, advierte que “existe en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios”, concluyendo que, en tal sentido,
“[l]as propuestas legislativas apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a la Ley que dio nacimiento a las filiales, restituyendo el tercer párrafo del Artículo 5° de la Ley Universitaria, Ley N.° 23733…”[28].
69. Así las cosas, en primera instancia, la preocupación del Legislativo estaba cifrada en aquellas “pseudo filiales” creadas por universidades, sin haberse sometido al procedimiento de autorización regulado por la Ley N.º 27504, es decir, en aquellas filiales que habían sido constituidas sin la previa emisión de un acto regular por una autoridad competente. Siendo ello así, la pregunta evidente es la siguiente: ¿resulta idónea para solucionar el problema de las pseudo filiales creadas violando la Ley N.º 27504, la derogación de la Ley N.º 27504? A todas luces, la repuesta a esta interrogante es negativa. La absoluta falta de adecuación medio-fin en este caso es patente.
70. Desde luego, con ello no pretende negarse que, en efecto, en el país existe un número indeterminado de filiales universitarias cuya creación no ha sido autorizada por ninguna autoridad competente. Para comprobar ello basta recordar que en mayo de 2004, es decir, en tiempos en los que la ANR solo reconocía haber autorizado oficialmente 9 filiales al amparo de la Ley N.º 27504, se constató la existencia de 28 filiales que ofrecían la carrera de Derecho[29].
Tan solo se pretende dejar clara la manifiesta falta de adecuación entre la derogación de la Ley N.º 27504 y consecuente prohibición de creación de filiales “legales”, y la finalidad de solucionar el problema de la filiales “ilegales”. Visto así el asunto, la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales por parte de la ANR, aparece como manifiestamente inconstitucional, por irrazonable y desproporcionada.
71. No obstante, también cabe interpretar que, más allá de lo previsto en el aludido Dictamen, el propósito de la prohibición consistía en impedir que la ANR continúe autorizando el funcionamiento de filiales que carecen de mínimos niveles de calidad educativa, con miras, evidentemente, a proteger el derecho fundamental a una educación de calidad, derivado de los fines de la educación universitaria (artículos 13º y 18º de la Constitución) y cumplir con el deber constitucionalmente previsto del Estado de “[s]upervisa[r] (…) la calidad de la educación” (artículo 16º de la Constitución).
Prima facie, para el cumplimiento de dicho fin, sí resultaba idónea la prohibición.
72. Empero, dado que, como quedó dicho, una prohibición semejante limita el derecho fundamental de acceso a la educación universitaria de aquellas personas que residen en departamentos que carecen de una suficiente oferta educativa en determinadas carreras, y los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios, es preciso analizar si la prohibición introducida por la Ley N.º 28564, resultaba constitucionalmente necesaria.
73. Tal como fue expuesto, conforme al subprincipio de necesidad, no resulta constitucionalmente válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existen medios alternativos que permiten alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin) tanto en relación con su mayor o menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
74. Atendiendo a esta premisa, a juicio del Tribunal Constitucional, la prohibición de crear filiales universitarias, prevista en la Ley N.º 28564, bajo la justificación de proteger el derecho fundamental a una educación universitaria de calidad, resulta innecesaria y, por consiguiente, inconstitucional. Ello es así en razón de la existencia de un medio alternativo que no solo incide en menor medida en los derechos fundamentales involucrados, sino que además permite cumplir con mayor eficiencia la finalidad constitucional perseguida. Dicho medio alternativo consiste en adoptar las medidas que permitan asegurar que solo se autorice la creación de filiales que garanticen el ofrecimiento de un servicio educativo que cumpla con los imprescindibles niveles de calidad exigidos por el ordenamiento jurídico, sin necesidad de prohibirlas de modo absoluto.
75. En efecto, si el Estado —en este caso, representado por el Congreso— hubiese adoptado medidas en dicho sentido, no solo no hubiese afectado el derecho de la población de acceder a una educación universitaria de calidad y hubiese afectado en menor medida el derecho de las universidades de ejercer su libertad de empresa, sino que hubiese cumplido, en el sentido constitucionalmente exigido, con su deber de supervisar la calidad educativa (artículo 16º de la Constitución).
76. A juicio de este Tribunal, limitándose a emitir prohibiciones, implícitamente, el Estado renuncia a su deber constitucional de controlar la calidad educativa, adoptando una medida tan sencilla como ineficaz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a la sociedad peruana.
En ese sentido, este Colegiado comparte el parecer de los recurrentes, en el sentido de que “la Ley Nº 28564 no es sino la lamentable abdicación del Estado peruano respecto de sus facultades-deberes de control para garantizar la idoneidad y calidad de la prestación de los servicios educativos, y una muestra inaceptable de facilismo, según el cual, ‘si el Estado no tiene la capacidad de cumplir adecuadamente con sus deberes de control, entonces `es mejor´ eliminar la actividad que debe controlar’, sin importar sin con ello trasgrede el texto Constitucional y, como efecto directo de ello, afecta derechos fundamentales de la población”[30].
77. Por lo demás, conforme quedó consignado en el propio Dictamen del Congreso antes citado, el problema había sido oportunamente advertido por el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección de la propiedad Intelectual —INDECOPI—, el cual, mediante Carta N.º 131-2005-/PRE-INDECOPI, del 14 de abril de 2005, remitió al Congreso el Informe N.º 020-2005/GEE-INDECOPI, en el que puntualiza que la prohibición de creación de filiales que se pretendía introducir por ley,
“…no es la más adecuada, dado a que el problema no radica en la creación de nuevas Universidades o filiales universitarias, sino en la falta de control y fiscalización adecuada de su funcionamiento, por lo que consideran prioritario reforzar los mecanismos de control vinculados a la autorización de inicio de actividades (…).
[O]pinan que la aprobación de una norma como la propuesta, cerraría el acceso a nuevos agentes proveedores de servicios educativos al mercado de la educación universitaria, desincentivando la realización de mejoras en eficiencia y calidad por parte de los proveedores, limitando la elección de los consumidores, restringiendo el acceso a la educación superior de la población que reside en zonas alejadas de los centros urbanos”[31].
78. En efecto, asegurando la creación de filiales universitarias con una oferta educativa de calidad y diferenciada, no solo se asegura un régimen de competencia que incentiva la creación de entidades educativas que cumplan con los fines constitucionales de la educación universitaria, sino que se optimiza el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria adecuada.
79. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal Constitucional considera inconstitucional la prohibición de creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, prevista en el artículo 2º de la Ley N.º 28564, y, por conexidad, considera inconstitucional también el artículo 1º de la misma ley que, con la derogación de la Ley N.º 27504, pretendía la misma finalidad. En concreto, la inconstitucionalidad de estos artículos radica en su manifiesta desproporción en relación con la finalidad perseguida, y en el hecho de que denotan una implícita renuncia por parte del Estado a su deber constitucional de supervisar activamente la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución).
80. El Tribunal Constitucional precisa, sin embargo, que a la fecha no existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte competente para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias, motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564 no conlleva el derecho de las universidades a crear nuevas filiales. Este derecho solo podrá ser ejercido una vez cumplidos los requisitos que el Estado exija normativamente, los que, en todo caso, deberán garantizar que la respectiva filial cumpla con su deber de brindar un servicio educativo universitario de calidad.
En consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la posibilidad de que las universidades constituyan filiales, tomándose en cuenta que, de conformidad con el artículo 83º in fine del Código Procesal Constitucional, “[por la declaración de inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado”, motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley N.º 28564, que derogó la Ley N.º 27504, no genera que ésta recobre vigencia, manteniéndose derogada.
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria
81. Habiendo, llegado a este punto, este Tribunal podría dar por culminado su análisis y concluir que en el presente caso, técnicamente ha cumplido con dar cabal respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes. No obstante, el Tribunal Constitucional juzga que, si así procediese, estaría abdicando de las funciones de pacificación, valoración y ordenación que el orden constitucional del Estado social y democrático de Derecho (artículo 43º de la Constitución) le asigna.
82. En efecto, tal como se tiene expuesto, “el reconocimiento del Estado Social y Democrático de Derecho como un espacio plural para la convivencia, hace posible que la labor del máximo intérprete de la Constitución sea la de un auténtico componedor de conflictos sociales, función que se canaliza, en forma institucional, a través de los procesos constitucionales. La argumentación constitucional, es en este contexto, el mejor recurso de legitimación y persuasión con que cuenta este Tribunal para la búsqueda del consenso social y el retorno de la armonía. De este modo logra adhesiones, persuade y construye un espacio para su propia presencia en el Estado Social y Democrático de Derecho, erigiéndose como una institución de diálogo social y de construcción pacífica de la sociedad plural”[32].
83. Por ello, “[l]as funciones de valoración, pacificación y ordenación de este Tribunal lo obligan, en la resolución de cada causa, y más aún si se trata de un proceso de inconstitucionalidad, a no prescindir de los signos que revela la realidad concreta relacionada con la materia de la que se ocupa la ley que es objeto de control”[33].
84. En tal sentido, el Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al hecho de que la inconstitucionalidad que se ha detectado en la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales universitarias, no agota en lo absoluto el problema de relevancia constitucional mucho más trascendente —y con el que guarda conexión material—referido a la manifiesta crisis de la calidad educativa universitaria que afecta sensiblemente a nuestra sociedad.
85. De esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa sin abordar, siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de cumplir las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría sumándose a la larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del deber constitucional que se impone al Estado de garantizar, supervisar y promover la calidad de la educación en el país (artículo 16º de la Constitución).
86. Ahora bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este Colegiado considera que esa regla existe.
En efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que “[l]a sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”. A juicio del Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el sentido de que no solo se autoriza una extensión de la “sanción” de inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que fue objeto de impugnación, sino también una extensión del “juicio” de inconstitucionalidad a otras normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del sistema jurídico afectado in toto por un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber, en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema educativo universitario de calidad.
87. Por lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de supremacía constitucional (artículo 51° de la Constitución). La fuerza normativa de la Constitución, se vería severamente disminuida si ella no se irradia con todas sus consecuencias, no solo sobre la disposición impugnada en el proceso de inconstitucionalidad, sino también sobre cualquier otra que mantenga con ella una conexión material.
88. Así las cosas, este Tribunal entiende pertinente, en primer término, analizar cuál ha sido la regulación y la actuación concreta de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), al momento de autorizar el funcionamiento de universidades y sus filiales; concretamente, se buscará analizar si han llevado a cabo esta función imparcialmente y de manera acorde con el deber de garantizar una educación universitaria de calidad.
En segundo lugar, corresponde emitir pronunciamiento con relación a las características constitucionales que debe adoptar el control y la supervisión de la calidad educativa universitaria, así como con relación a las condiciones que deben ser exigidas a las universidades y filiales, para garantizar que cumplan con ciertos estándares de calidad educativa. En efecto, tal como se advirtió al analizarse la validez constitucional de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, el vicio de inconstitucionalidad no consiste en crearse filiales (por el contrario, prima facie, ello se manifiesta como perteneciente al contenido protegido de los derechos a crear centros educativos y de acceso a la educación universitaria), sino en permitirse la creación de aquéllas que no garanticen un nivel satisfactorio de educación universitaria, por lo que se hace necesario concretizar la exigencia de algunas condiciones que permitan una educación universitaria acorde con la finalidad de alcanzar el desarrollo integral a la persona humana (artículo 13º de la Constitución).
Estos tópicos son analizados en la tercera y cuarta parte de esta sentencia, respectivamente.
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