Source: https://vlex.com.pa/vid/accion-inconstitucionalidad-sala-pleno-58870219
Timestamp: 2020-03-29 05:03:56
Document Index: 342699744

Matched Legal Cases: ['artículo 2555', 'artículo 100', 'artículo 109', 'artículo 113', 'Artículo 81', 'Artículo 92', 'Artículo 109', 'Artículo 100', 'artículo 92', 'artículo 81', 'Artículo 19', 'Artículo 3', 'artículo 81', 'artículo 19', 'artículo 81', 'artículo 70', 'Artículo 39', 'Artículo 40', 'artículo 39', 'artículo 40', 'artículo 81', 'Artículo 62', 'artículo 66', 'artículo 81', 'artículo 62', 'Artículo 64', 'Artículo 68', 'artículo 81', 'artículo 64', 'Artículo 67', 'Artículo 71', 'artículo 81', 'artículo 67', 'artículo 71', 'artículo 67', 'Artículo 68', 'artículo 72', 'artículo 81', 'Artículo 70', 'Artículo 74', 'artículo 81', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 81', 'Artículo 75', 'Artículo 79', 'artículo 81', 'artículo 75', 'artículo 75', 'Artículo 153', 'Artículo 159', 'artículo 81', 'artículo 153', 'Artículo 157', 'Artículo 163', 'artículo 159', 'artículo 81', 'artículo 157', 'Artículo 316', 'Artículo 322', 'artículo 81', 'artículo 316', 'artículo 81', 'artículo 316', 'Artículo 317', 'Artículo 323', 'artículo 81', 'artículo 317', 'artículo 317', 'artículo 81', 'artículo 92', 'artículo 109', 'artículo 92', 'artículo 113', 'artículo 65', 'artículo 69', 'Artículo 65', 'artículo 69', 'artículo 100', 'artículo 71', 'artículo 74', 'artículo 78', 'artículo 75', 'artículo 79', 'Artículo 67', 'artículo 71', 'Artículo 74', 'artículo 78', 'Artículo 75', 'artículo 79', 'artículo 100', 'artículo 92', 'artículo 113', 'artículo 68', 'Artículo 64', 'artículo 68', 'artículo 113', 'artículo 81', 'artículo 2', 'artículo 85', 'artículo 317', 'artículo 323', 'artículo 317', 'artículo 81', 'artículo 317', 'artículo 81', 'artículo 92', 'artículo 65', 'artículo 69', 'artículo 92', 'artículo 65', 'artículo 69', 'artículo 92', 'artículo 109', 'artículo 65', 'artículo 69', 'artículo 113', 'artículo 92', 'artículo 64', 'artículo 68', 'artículo 2564', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 39', 'Artículo 39', 'Artículo 81', 'Artículo 39', 'Artículo 317', 'Artículo 40', 'Artículo 40', 'Artículo 40', 'Artículo 317', 'Artículo 62', 'Artículo 81', 'Artículo 62', 'Artículo 85', 'Artículo 316', 'Artículo 317', 'Artículo 91', 'Artículo 81', 'Artículo 62', 'artículo 64', 'Artículo 64', 'Artículo 81', 'Artículo 64', 'Artículo 111', 'Artículo 67', 'Artículo 67', 'Artículo 81', 'artículo 317', 'Artículo 68', 'Artículo 68', 'Artículo 81', 'Artículo 70', 'Artículo 317', 'Artículo 70', 'Artículo 317', 'Artículo 70', 'Artículo 75', 'Artículo 75', 'Artículo 81', 'Artículo 153', 'Artículo 153', 'Artículo 81', 'Artículo 157', 'Artículo 153', 'Artículo 316', 'Artículo 81', 'Artículo 316', 'Artículo 317', 'Artículo 317', 'Artículo 81', 'Artículo 317', 'Artículo 317', 'Artículo 316', 'Artículo 317', 'Artículo 6', 'artículo 315', 'artículo 322', 'artículo 10', 'artículo 322', 'artículo 81', 'artículo 322', 'Artículo 82', 'Artículo 83', 'Artículo 84', 'Artículo 85', 'Artículo 86', 'Artículo 87', 'Artículo 88', 'Artículo 89', 'Artículo 90', 'Artículo 91', 'Artículo 93', 'artículo 81', 'artículo 206', 'Artículo 206', 'artículo 2612', 'artículo 73', 'artículo 81', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 81', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 67', 'artículo 81', 'artículo 40', 'artículo 323', 'artículo 66', 'artículo 81', 'artículo 66', 'artículo 81', 'artículo 68', 'artículo 81', 'artículo 71', 'artículo 322', 'artículo 81', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 74', 'artículo 317', 'artículo 159', 'artículo 163', 'artículo 81', 'artículo 184', 'artículo 316', 'artículo 178', 'artículo 179', 'artículo 179', 'artículo 81', 'artículo 322', 'artículo 323', 'artículo 81', 'artículo 323', 'artículo 323', 'artículo 323', 'Artículo 323']

Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 27 de Abril de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 58870219
La Licenciada A.T., actuando en nombre y representación de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), solicita que se declare la inconstitucionalidad de varios artículos y expresiones de la Ley 19 de 11 de junio de 1997, "Por la cual se Organiza la Autoridad del Canal de Panamá".
Admitida la demanda, se corrió traslado a la Procuraduría de la Administración, para que emitiera concepto. En ese entonces le correspondió a la señora Procuradora de la Administración, Licenciada Alma Montenegro de F., quien expuso su opinión mediante Vista No. 54, de 15 de febrero de 2002, legible de fojas 23 a 45.
Oportunamente, se fijó en lista el negocio conforme a lo dispuesto en el artículo 2555 (hoy 2564) del Código Judicial para que en el término de diez (10) días, contados a partir de la última publicación, el demandante y todas las personas interesadas presentaran argumentos por escrito sobre el caso.
Agotados los trámites de la sustanciación, corresponde a la Corte Suprema de Justicia fallar la presente Acción de Inconstitucionalidad, y a ello se pasa previa las siguientes consideraciones.
NORMAS ACUSADAS COMO INCONSTITUCIONAL.
La parte actora solicita que se declaren inconstitucionales diferentes expresiones contenidas en los artículos 81, 92; numeral 2, del artículo 100; numeral 7, del artículo 109 y numeral 5 del artículo 113, de la Ley No. 19 de 11 de junio de 1997, "Por la cual se Organiza la Autoridad del Canal de Panamá". Artículos que se citan a continuación y que se resaltan las frases legales atacadas de inconstitucional:
Artículo 81. La Autoridad está sujeta a un régimen laboral especial, basado en un sistema de méritos, y adoptará un plan general de empleo que mantendrá, como mínimo, las condiciones y derechos laborales similares a los existentes el 31 de diciembre de 1999. En consecuencia, a los funcionarios, a los trabajadores de confianza, a los trabajadores y a las organizaciones sindicales de la Autoridad, no les serán aplicables las disposiciones del Código de Trabajo y del Código Administrativo, ni normas legales o reglamentarias que establezcan salarios, bonificaciones, jurisdicciones o procedimientos, salvo lo que expresamente se dispone en esta Ley.
A los trabajadores permanentes, y aquellos que deban acogerse a la jubilación especial en 1999 cuyas posiciones se determinen necesarias de acuerdo con las normas aplicables, se les garantizará la contratación con beneficios y condiciones iguales a los que les correspondan hasta esa fecha, de conformidad con la Constitución Política y la Ley.
La Autoridad determinará, mediante los reglamentos, las normas de excepción al régimen laboral especial aplicables a los funcionarios.
Artículo 92. Para asegurar que no se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el canal, su funcionamiento no podrá interrumpirse, ni total ni parcialmente, ni desmejorarse por causa alguna. Se prohíbe la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de labores. De ocurrir alguno de estos hechos, la administración de la Autoridad procederá a adoptar las medidas para restablecer de inmediato el servicio y aplicará las sanciones establecidas en la Ley y en los reglamentos, incluyendo el despido.
"Artículo 109. Para los propósitos del presente capítulo, se consideraran prácticas laborales desleales de un sindicato, las siguientes:
-Llamar a huelga o participar en huelga, paro de labores o en trabajo a desgano, o en manifestaciones contra la Autoridad durante un conflicto laboral.
"Artículo 100. La Administración de la Autoridad tendrá derecho a:
-Emplear, asignar, dirigir, despedir y retener trabajadores de al Autoridad; suspender, destituir, reducir en grado o salario; o tomar otras acciones disciplinarias contra los trabajadores.
-Reconocer, certificar y revocar las certificaciones a los representantes exclusivos; determinar y certificar las unidades negociadoras idóneas conforme a las reglamentaciones, así como revocar el reconocimiento de cualquier organización sindical que infrinja lo dispuesto en el artículo 92.
La Junta de Relaciones Laborales deberá otorgar la representación exclusiva a la organización laboral que haya sido elegida representante exclusivo, mediante voto secreto, por la mayoría de los trabajadores de la unidad apropiada que emitan votos válidos en una elección."
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE SE ADUCEN INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN EXPUESTO POR LA DEMANDANTE.
En primer lugar, la Licenciada Anayansi Turner estima que el segundo párrafo del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, citado en párrafos precedentes, infringe los artículos 19, 39, 40, 62 (hoy 66), 64 (hoy 68), 67 (hoy 71), 68 (hoy 72), 70 (hoy 74), 75 (hoy 79), 153 (hoy 159), 157 (hoy 163), 316 (hoy 322) y 317 (hoy 323) de la Constitución Política, que disponen:a.- "Artículo 19. No habrá fueros o privilegios ni discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas. (Modificado por el Artículo 3 del Acto Legislativo No. 1 de 2004).
Concepto: En opinión de la recurrente, el segundo párrafo del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, vulnera el texto del artículo 19 constitucional, en el concepto de violación directa, porque se establece un régimen de fueros y privilegios personales a favor de los trabajadores en general y en detrimento de los funcionarios o trabajadores del Canal en particular.
Considera la recurrente, que si la Ley 19 de 1997 se hubiese constituido como ley laboral especial aplicable a los trabajadores del Canal, regularía directamente aspectos como salarios, contratos de trabajos, derechos de estabilidad, enseñanza profesional gratuita, huelga y sindicación, pero al no hacerlo, crea una situación de vacío jurídico, que no puede ser suplido ni por el Código de Trabajo, ni por el Código Administrativo, ni por leyes o reglamentos relativos a salarios, bonificaciones, jurisdicciones o procedimientos que se hayan dictado o que se dicten en el futuro, por prohibición expresa de esa segunda oración del artículo 81 de la Ley impugnada, quedando los funcionarios o trabajadores del Canal en una situación de desprotección, contraria precisamente a lo que ordena el artículo 70 (hoy 74) constitucional. b.- "Artículo 39. Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal, las cuales pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas.
La capacidad, el reconocimiento y el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinará por la Ley panameña."c.- "Artículo 40. Toda persona es libre de ejercer cualquier profesión u oficio sujeta a los reglamentos que establezca la Ley en lo relativo a idoneidad, moralidad, previsión y seguridad sociales (sic), colegiación, salud pública, sindicación y cotizaciones obligatorias.
No se establecerá impuesto o contribución para el ejercicio de las profesiones liberales y de los oficios y las artes."
Concepto: Al plantear su inconformidad, la parte actora, manifestó que la infracción a las normas constitucionales citadas, se produjo ya que el último párrafo del artículo 39 constitucional, delega en la Ley la regulación de "la capacidad, el reconocimiento y el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas", incluyendo a las organizaciones sindicales. Además, el artículo 40 constitucional, también delega en la Ley la regulación de lo relativo al derecho de sindicación y cotización de los trabajadores. Sin embargo, señala la recurrente, que la Ley 19 de 1997 no regula estos aspectos de los sindicatos de una manera directa y su artículo 81, atacada a través de la presente acción, excluye la posibilidad de aplicar el Código de Trabajo en esta materia, por lo tanto, viola directamente la Constitución, ya que deja en un estado de indefensión a los trabajadores del área del Canal, los cuales están sujetos a disposiciones de carácter reglamentario dictadas por el propio empleador de la materia sindical.d.- "Artículo 62 (hoy artículo 66). La ley establecerá la manera de ajustar periódicamente el salario o sueldo mínimo del trabajador, con el fin de cubrir las necesidades normales de su familia, mejorar su nivel de vida, según las condiciones particulares de cada región y de cada actividad económica; podrá determinar asimismo el método para fijar salarios o sueldos mínimos por profesión u oficio.
El mínimo de todo salario o sueldo es inembargable, salvo las obligaciones alimenticias en la forma que establezca la Ley. Son también inembargables los instrumentos de labor de los trabajadores."
Concepto: A juicio de la demandante, el artículo 81 de la Ley 19 de 1997 viola lo dispuesto en el artículo 62 (hoy 66) de la Constitución porque, según ella, ninguna disposición de esta ley se refiere a los mecanismos de ajuste del salario mínimo, ni cómo las obligaciones alimenticias pueden afectar dicho salario mínimo.e.- "Artículo 64 (hoy Artículo 68). Se reconoce el derecho de sindicación a los empleadores, asalariados y profesionales de todas clases para los fines de su actividad económica y social.
Las directivas de estas asociaciones están integradas exclusivamente por panameños."
Concepto: Al externar su inconformidad, la Licenciada T. indicó que la Ley 19 de 1997 no hace referencia expresa al proceso de constitución de las organizaciones sindicales y su reconocimiento por parte del Ejecutivo.
Agrega que, este vacío se pudo llenar a través de las disposiciones correspondientes que contiene el Código de Trabajo, pero el artículo 81 acusado de inconstitucional, prohíbe esta aplicación, violando directamente el artículo 64 (hoy 68) de la Constitución Política.f.- "Artículo 67 (hoy Artículo 71). Son nulas y, por lo tanto, no obligan a los contratantes, aunque se expresen en un convenio de trabajo o en otro pacto cualquiera, las estipulaciones que impliquen renuncia, disminución, adulteración o dejación de algún derecho reconocido a favor del trabajador. La ley regulará todo lo relativo al contrato de trabajo."
Concepto: La parte actora considera que el artículo 81 de la Ley 19 de 1997, viola directamente el artículo 67 (hoy artículo 71) constitucional, ya que al prohibir la aplicación del Código de Trabajo o Código Administrativo u otras normas relativas al salario, bonificaciones, jurisdicciones o procedimientos, impide llenar los vacíos jurídicos existentes en la Ley en lo concerniente a la contratación laboral de los Trabajadores del Canal, tal como lo exige el artículo 67 (hoy 71) de la Constitución Nacional.g.- "Artículo 68 (hoy artículo 72). Se protege la maternidad de la mujer trabajadora. La que esté en estado de gravidez no podrá ser separada de su empleo público o particular por esta causa. Durante un mínimo de seis semanas precedentes al parte y las ocho que le siguen, gozará de descanso forzoso retribuido del mismo modo que su trabajo y conservará el empleo y todos los derechos correspondientes a su contrato. Al reincorporarse la madre trabajadora a su empleo no podrá ser despedida por el término de un año, salvo en casos especiales previstos en la Ley, la cual reglamentará además, las condiciones especiales de trabajo de la mujer en estado de preñez."
Concepto: La parte actora al plantear su inconformidad manifiesta que el artículo constitucional citado se viola directamente, ya que en él se establece el fuero de maternidad y ordena la regulación a través de la Ley, de las excepciones a este principio, así como el establecimiento de condiciones especiales de trabajo para la mujer embarazada. Sin embargo, la Ley 19 en estudio, no regula estos aspectos en todo su articulado, más bien imposibilita en su artículo 81, la aplicación del Código de Trabajo o Código Administrativo.h.- "Artículo 70 (hoy Artículo 74). Ningún trabajador podrá ser despedido sin justa causa y sin las formalidades que establezca la Ley. Esta señalará las causas justas para el despido, sus excepciones especiales y la indemnización correspondiente."
Concepto. A juicio de la demandante, el artículo 81 de la Ley 19 de 1997, viola de forma directa el artículo 70 (hoy 74) de la Constitución Nacional, toda vez que la mencionada Ley en sus artículos 85 y 87, sólo hacen mención del principio de estabilidad y de la obligación de la Autoridad del Canal de pagar las indemnizaciones por terminación de la relación laboral, pero sin especificar ninguna de las cuestiones que exige el artículo 70 (hoy 74) constitucional. Agrega que, el artículo 81 en estudio, deja en total desprotección al trabajador del área Canalera.i. "Artículo 75 (hoy Artículo 79). Los derechos y garantías establecidos en este Capítulo serán considerados como mínimos a favor de los trabajadores."
Concepto: En opinión de la recurrente, la segunda oración del primer párrafo del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, viola directamente el artículo 75 (hoy 79) de la Constitución Política, ya que impide que se aplique el Código de Trabajo o Código Administrativo, así como otras disposiciones en materia salarial, bonificaciones, jurisdicciones o procedimientos, cuando existen grandes vacíos jurídicos en el texto de dicha Ley en lo concerniente a derechos laborales básicos garantizados en el artículo 75 (hoy 79) constitucional que considera precisamente como "mínimos a favor de los trabajadores".j.- "Numeral 11 del Artículo 153 (hoy Artículo 159). La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declarados en esta (sic) Constitución y en especial para lo siguiente:
- Dictar las normas generales o específicas a las cuales deben sujetarse el Órgano Ejecutivo, las entidades autónomas y semiautónomas, las empresas estatales y mixtas cuando, con respecto a éstas últimas, el Estado tenga su control administrativo, financiero o accionario, para los siguientes efectos: negociar y contratar empréstitos; organizar el crédito público; reconocer la duda nacional y arreglar su servicio; fijar y modificar los aranceles, tasas y demás disposiciones concernientes al régimen de la aduanas."
Concepto. La demandante al externar su inconformidad considera que la segunda oración del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, viola de manera directa el principio de las atribuciones y funciones constitucionales otorgadas específicamente al Órgano Legislativo, contenida en la norma constitucional transcrita, ya que la Autoridad del Canal de Panamá, se subsume en la categoría dada en el numeral 11, del artículo 153 (hoy 159) de la Constitución Política y que la Asamblea Nacional no puede delegar en la Autoridad del Canal de Panamá, para que ésta legisle sobre las normas de excepción al régimen laboral.
K.- "Numeral 9 del Artículo 157 (hoy Artículo 163). Es prohibido a la Asamblea Legislativa:
Delegar cualquiera de las funciones que le corresponden, salvo lo previsto en el numeral 16 del artículo 159."
Concepto. La Licenciada T. estima que el tercer párrafo del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, constituye una violación directa al principio contenido en el numeral 9 del artículo 157 (hoy 163) de la Constitución, ya que dicho párrafo delega en la Autoridad, a través de los reglamentos correspondientes, la elaboración de normas de excepción al régimen laboral especial.l."Artículo 316 (hoy Artículo 322). La Autoridad del Canal de Panamá estará sujeta a un régimen laboral especial basado en un sistema de méritos y adoptará un Plan General de Empleo que mantendrá como mínimos, las condiciones y derechos laborales similares a los existentes al 31 de diciembre de 1999....."
Concepto. La demandante plantea que, aún cuando el artículo 81 impugnada a través de la presente acción constitucional, reproduce textualmente la primera oración del primer párrafo del artículo 316 (hoy 322) constitucional, considera que la segunda oración del primer párrafo del artículo 81 viola de manera directa el artículo 316 (hoy 322) constitucional, toda vez que, a juicio de la accionante, el régimen laboral constitucional tiene que ser desarrollado por leyes especiales de la Asamblea Nacional.
Estima que, la Ley 19 de 1997 no consagra un régimen laboral especial al no desarrollar directamente muchos aspectos laborales, que se le delega a la Autoridad del Canal para los regule a través de Reglamentos.m.- "Artículo 317 (hoy Artículo 323). El régimen contenido en este Título solo (sic) podrá ser desarrollado por Leyes que establezcan normas generales. La Autoridad del Canal de Panamá podrá reglamentar estas (sic) materias y enviará copia de todos los reglamentos que expida en el ejercicio de esta (sic) facultad al Órgano Legislativo, en un término no mayor de quince días calendario."
Concepto. A juicio de la actora el párrafo tercero del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, constituye una abierta y directa violación al artículo 317 (hoy 323) de la Constitución, que señala claramente que el régimen laboral especial que es aplicable a todos los trabajadores del Canal sólo puede ser desarrollado por Ley general.
Agrega que, la facultad reglamentaria otorgada a la Autoridad del Canal de Panamá contenida en el artículo 317 (hoy 323) de la Constitución, no la faculta por ninguna parte para dictar normas de excepción al régimen laboral especial. La Asamblea Nacional no puede otorgar ésta facultad por ser privativa del Órgano Legislativa. La Autoridad del Canal solamente podrá desarrollar la Ley, no impedir su aplicación. La facultad constitucional de desarrollar las normas constitucionales relacionadas con los regímenes laborales establecidos en la Constitución Política, solamente podrá ser ejercida por la Asamblea Nacional. No es factible que el Órgano Legislativo haya dado y delegado a la Autoridad del Canal de Panamá, la facultad de desarrollar la norma constitucional, tal como lo establece el párrafo tercero del artículo 81.
En segundo lugar, la Licenciada A.T. considera que la frase "Se prohíbe la huelga", contenida en el artículo 92 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997; la frase "Llamar a huelga o participar en huelga", contenida en el numeral 7 del artículo 109; y la frase "así como revocar el reconocimiento de cualquier organización sindical que infrinja lo dispuesto en el artículo 92", del numeral 5 del artículo 113, del mismo cuerpo normativo, infringen el artículo 65 (hoy artículo 69) de la Constitución Política, que dispone:
"Artículo 65 (hoy artículo 69). Se reconoce el derecho a huelga. La Ley reglamentará su ejercicio y podrá someterlo a restricciones especiales en los servicios públicos que ella determine."
Concepto. En cuanto a la supuesta violación que se da en las frases indicadas, de los artículos 92 y 109, ambos de la Ley 19 de 1997, vulneran en forma directa, la norma inconstitucional citada, ya que según la demandante, debe respetarse el derecho a huelga, y expresa que: "el tránsito ininterrumpido se puede mantener acudiendo a los turnos de urgencia que contempla el Código de Trabajo y la Ley de Carrera Administrativa, y que la huelga no es incompatible con esta condición dispuesta por la Carta Magna"
En tercer lugar, se demanda la inconstitucionalidad de la frase "reducir en grado o salario" del numeral 2 del artículo 100 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997, porque a juicio de la demandante, se infringen los artículos 67 (hoy artículo 71); artículo 74 (hoy artículo 78) y artículo 75 (hoy artículo 79) de la Constitución Política. Disposiciones constitucionales que se aducen como infringidas:
Artículo 67 (hoy artículo 71): Son nulas y, por lo tanto, no obligan a los contratantes, aunque se expresen en un convenio de trabajo o en otro pacto cualquiera, las estipulaciones que impliquen renuncia, disminución, adulteración o dejación de algún derecho reconocido a favor del trabajador. La Ley regulará todo lo relativo al contrato de trabajo.
Artículo 74 (hoy artículo 78). La Ley regulará las relaciones entre el capital y el trabajo, colocándolas sobre una base de justicia social y fijando una especial protección estatal en beneficio de los trabajadores.
"Artículo 75 (hoy artículo 79). Los derechos y garantías establecidos en este Capítulo serán considerados como mínimos a favor de los trabajadores."
Concepto. La parte actora considera que las normas constitucionales citadas han sido vulneradas por la frase "reducir en grado o salario", contenida en el numeral 2 del artículo 100 de la Ley 19 de 1997, porque no pueden ser desmejoradas las condiciones, ni los derechos en que trabaja un operario del Canal de Panamá.
Finalmente, la licenciada T. señala que la frase "así como revocar el reconocimiento de cualquier organización sindical que infrinja lo dispuesto en el artículo 92", contenida en el numeral 5 del artículo 113 de la Ley 19 de 1997, infringe el artículos 64 (hoy artículo 68) de la Constitución Política, que a la letra dice:
"Artículo 64 (hoy artículo 68). Se reconoce el derecho de sindicación a los empleadores, asalariados y profesionales de todas clases para los fines de su actividad económica y social.
Concepto. La parte actora considera que la norma constitucional citada ha sido vulnerada por la frase señalada contenida en el artículo 113 de la Ley 19 de 1997, porque "no es posible sancionar a un sindicato con su disolución, por el ejerció de un derecho constitucional como es la huelga, sino que la Constitución en este último artículo sólo faculta al Ejecutivo a disolver un sindicato cuando se aparta permanentemente de sus fines, y esto no ocurre con la huelga, y así lo declare tribunal competente mediante sentencia firme".
Una vez admitida la acción de inconstitucionalidad, se corrió traslado al Ministerio Público, correspondiéndole en ese entonces, a la Señora Procuradora de la Administración opinar, lo que hizo mediante V. No. 54 de 15 de febrero de 2002, consultable de fojas 23 a 45 del expediente.
La Procuraduría de la Administración realiza un análisis del fondo de la controversia, haciendo un recuento de los antecedentes del presente proceso, reproduciendo las normas que se acusan de inconstitucionales, las normas fundamentales que la demandante estima violadas y el concepto en que lo fueron. Además, cita importante doctrina y jurisprudencia de esta Corporación de Justicia.
En primer lugar, la Procuradora de la Administración, con relación al artículo 81 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997, atacado de inconstitucional, y que versa sobre el régimen especial al cual se someterán los funcionarios del Canal de Panamá, y a través del mismo, se establece que se mantendrán como mínimo las condiciones y derechos laborales similares a las existentes el 31 de diciembre de 1999; señaló que a pesar de las distintas categorías de empleados que tiene la Autoridad del Canal de Panamá (ver artículo 2 de la Ley 19 de 1997), no es posible obviar que todos ellos son funcionarios públicos, y que bajo ésta condición, no le son aplicables las disposiciones legales contenidas en el Código de Trabajo, por ende el servidor público está sometido a una regulación distinta, dada, en primer lugar, por la Constitución Política, el Código Administrativo, la Ley de Carrera Administrativa y los reglamentos que dicte cada institución en particular.
Considera la Procuradora de la Administración que en cuanto a los aspectos de salarios, bonificaciones, jurisdicciones o procedimientos debe atenderse a lo normado por la propia Ley 19 de 11 de junio de 1997.
Agrega que, el artículo 85 de la mencionada Ley 19, establece una serie de medidas y prerrogativas tendientes a promover la capacidad, estabilidad y productividad del personal requerido para el funcionamiento eficiente del Canal de Panamá.
Por otro lado, expone la Procuradora que a través del Acuerdo No. 21 de 15 de julio de 1999, "Por el cual se aprueba el Reglamento de Administración Personal de la Autoridad del Canal de Panamá", expedido por el Ministro para Asuntos del Canal, contempla el régimen legal de los funcionarios públicos del Canal de Panamá, y por el cual se regula lo concerniente a las indemnizaciones, premios e incentivos, salarios caídos, vacaciones, licencias, medidas disciplinarias, entre otros aspectos.
Por lo anterior, opina la Procuradora de la Administración que no existe el alegado vacío jurídico, ya que la fuerza laboral que compone la Autoridad del Canal de Panamá, posee una normativa especial autorizada por el artículo 317 (hoy artículo 323) de la Constitución Política, norma de carácter programática, que es desarrollada por la Ley 19 de 11 de junio de 1997. Además señala que, el desarrollo del artículo 317 ( 323) del Título Constitucional del Canal de Panamá, el régimen de la vía interoceánica debe ser desarrollado a través de Leyes, que establecen normas generales, y a su vez la Autoridad del Canal de Panamá, está autorizada para reglamentar dichas leyes, atribución que se ejerce a través de Acuerdos; por consiguiente, estima la Procuraduría, se deberán aplicar las normas que rigen para la Autoridad del Canal, dado que la misma se caracteriza por tener un régimen especial, y de rango constitucional.
Con relación a la falta de referencia expresa de la Ley 19 de 1997, sobre el fuero de maternidad, que representa el conjunto de privilegios irrenunciables que se le conceden a la mujer por su especial condición de encontrarse en estado de gravidez; y el fuero sindical, que es aquel que se le otorga a aquellos trabajadores que pertenecen a una organización sindical; expone que, a pesar de que no exista una referencia expresa en esta legislación a dichos fueros, la Constitución Política se encarga de regular tan importantes privilegios en los artículos 64 (hoy 68) y 68 (hoy 72) y por ende, su cumplimiento es un imperativo constitucional que debe ser acatado por todas las autoridades administrativas, judiciales y de policía en el territorio nacional.
Conceptúa la Procuradora, que la falta de una regulación expresa sobre estas materias no constituye sustento constitucional para declarar la inconstitucionalidad de dichas normas legales, ya que en nuestro medio jurídico no existe la acción de inconstitucionalidad por omisión.
Por otro lado, plantea la Agente del Ministerio Público que carece de sustento jurídico lo alegado por la recurrente, en lo concerniente a que sea la Asamblea Nacional, el organismo que regule las relaciones laborales que se dan con ocasión del funcionamiento y demás actividades conexas del Canal de Panamá; ya que, por mandato constitucional, dicha atribución le corresponde a la Autoridad del Canal de Panamá.
En cuanto a la aludida inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 81 de la Ley 19 de 1997, que dice: "La Autoridad determinará, mediante los reglamentos, las normas de excepción al régimen laboral especial aplicables a los funcionarios", la Procuradora señala que, en atención a lo dispuesto en el artículo 317 (323) constitucional, la Autoridad se encuentra facultada constitucionalmente, para legislar normas de excepción en relación a las figuras del Administrador, S., el fiscalizador general, los jefes de las oficinas principales y otros previamente determinados en los reglamentos.
A consideración de la Procuradora de la Administración, las oraciones citadas del artículo 81 de la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá, no infringen las normas constitucionales, ya que a través de esta disposición legal se adopta un régimen especial laboral, cónsono con el servicio público internacional esencialísimo que brinda.
Con relación a la inconstitucionalidad señalada por la accionante, referente a la frase "Se prohíbe la huelga", contenida en el artículo 92 de la Ley 19 de 1997, la Procuradora de la Administración coincide con los argumentos expuestos por la demandante, ya que a través de una ley no se puede desconocer el ejercicio del derecho a huelga consagrado en el artículo 65 (hoy artículo 69) de la Constitución Política.
A consideración de la Procuradora de la Administración, a los funcionarios de la Autoridad del Canal de Panamá, no le son aplicables las normas del Código de Trabajo, como tampoco la regulación contenida en la Ley de Carrera Administrativa; pero, afirma la Procuradora, esto no es óbice para que sea declarado inconstitucional la frase "Se prohíbe la huelga", inserta en el artículo 92 de la Ley 19 de 1997, ya que el ejercicio de este derecho se encuentra garantizado en el artículo 65 (hoy artículo 69) de la Constitución Política, el cual únicamente impone restricciones a la práctica de este derecho cuando se trate de servidores público. Por lo que, conceptúa la Procuradora, estas restricciones no deben ser entendidas como una prohibición en el ejercicio de este importante derecho, en virtud del cual los trabajadores defienden sus intereses y reivindicaciones.
Por lo anterior, indica que resulta inconstitucional la frase en estudio, contenida en el artículo 92 de la Ley 19 de 1997, toda vez que desconocerle este derecho a los funcionarios que componen la Autoridad del Canal de Panamá, equivaldría a dejar nugatorio el derecho de que dispone toda clase obrera, inclusive a la que labora en los servicios públicos, para ejercer este último recurso en sus reclamaciones laborales.
Aunado a lo expuesto, el numeral 7 del artículo 109 de la Ley 19 de 1997, donde dice "Llamar a huelga o participar en huelga", manifiesta la Procuradora de la Administración, que deviene en inconstitucional al contrariar lo estatuido en el mencionado artículo 65 (hoy artículo 69) de la Constitución Política, ya que a través de esta Ley no se puede impedir, dificultar, perturbar u obstaculizar el ejercicio del derecho a huelga, toda vez que éste es uno de los instrumentos más efectivos de la clase obrera para lograr el mejoramiento de sus condiciones de trabajo.
Finalmente, en relación a la supuesta violación de la frase contenida en el numeral 5 del artículo 113 de la Ley No. 19 de 1997, en la que se expresa que la Junta de Relaciones Laborales está facultada para "revocar el reconocimiento de cualquier organización sindical que infrinja lo dispuesto en el artículo 92", según la Procuradora, contiene una situación distinta a la regulada en el artículo 64 (hay artículo 68) constitucional, porque dicho artículo establece la medida de disolución de un sindicato, cuando éste se aparte permanentemente de sus fines, y el supuesto legal, ahora impugnado, es la revocatoria del reconocimiento que la Junta de Relaciones Laborales haya realizado a un sindicato. Dicha revocación, afirma la Procuradora, no conlleva la disolución o extinción de un sindicato.
A juicio de la Procuradora, la Junta de Relaciones Laborales de la Autoridad del Canal de Panamá, así como reconoce la existencia de un sindicato, con el cual mantiene relaciones laborales; de la misma forma, puede dejar sin efecto este reconocimiento, al tener la potestad para desvincularse de dicha organización sindical; no obstante, aclara la Procuradora que la revocación no debe fundamentarse en el hecho de que esta organización realice una huelga, porque ésta acción, que representa una conquista internacionalmente reconocida en el ámbito laboral, no puede ser prohibida por autoridad administrativa.
ARGUMENTOS EXPUESTOS EN EL TÉRMINO DE LISTA.
De acuerdo con el trámite procesal, luego de la última publicación del edicto a que hace referencia el artículo 2564 del Código Judicial, se abrió un término de diez (10) días hábiles para que todas las personas interesadas en el caso,presentaran sus argumentos por escrito.
Como se tiene expresado, durante el término de lista sólo hizo uso de tal derecho la Autoridad del Canal de Panamá, quien a través de su apoderado judicial, presentó escrito de oposición a la declaratoria de inconstitucionalidad de varios artículos y expresiones de la Ley No. 19 de 11 de junio de 1997, "Por la cual se Organiza la Autoridad del Canal de Panamá" (fs.54 a 102), en los siguientes términos:
"1.- Violación del Artículo 19 de la Constitución.
Esta acusación carece de todo sentido, por cuanto la recurrente, en lugar de invocar la existencia de discriminación alguna por razón de raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas, como exige el artículo supuestamente violado, invoca una nueva categoría de discriminación que la norma no contempla y que en realidad no existe.
No vemos cómo el excluir la aplicación de tales Códigos a las relaciones laborales de la ACP pueda crear fuero o privilegio a favor de los trabajadores en general y en detrimento de los trabajadores de la ACP. La excepción a que alude la norma acusada es aplicable a todos los trabajadores de la ACP, sin distinción de cuál sea su raza o su origen o su clase social o su religión o sus ideas políticas, por lo que existe tal discriminación conforme lo prevé el Artículo 19 de la Constitución.
En cuanto a que la norma impugnada deja en situación de desprotección al trabajador del Canal por no gozar del beneficio del Décimo Tercer Mes, debemos apuntar que el Régimen Especial de la ACP, acorde con el sistema de méritos, contiene programas de premios por desempeño e incentivos por sugerencias y por seguridad, así como también permite el establecimiento de bonificaciones y cualquier otro incentivo que promueva la productividad. En vista de que no existe desprotección o discriminación contra los empleados de la ACP, pedimos que se rechace la petición de la demandante."
- Violación del Artículo 39 de la Constitución.
Tampoco es válida la acusación de la supuesta violación del Artículo 39 de la Constitución, ya que el Artículo 81 no es regulador de los aspectos generales de la sindicación en el régimen especial de la ACP, sino que los mismos se encuentran en la Sección Segunda del Capítulo V de la Ley 19 de 1997, denominada Relaciones Laborales. En ella se regulan tanto los derechos y deberes de los trabajadores, como los de los sindicatos y los de la Administración, conformándose de esta manera el sistema de balances propio de este régimen especial, de manera que la no aplicación del Código de Trabajo a las relaciones laborales de la ACP no deja en indefensión a sus trabajadores ni constituye una violación del Artículo 39 de la Constitución, como alega el demandante.
Además, la propia Constitución dispone, en su Artículo 317, que el régimen contenido en su Título XIV sólo podría ser desarrollado por leyes que establezcan normas generales, por lo que en cumplimiento de ello, la Ley 19 de 1997 no podía especificar todo lo relativo a los sindicatos, pues ésta era tarea de los reglamentos, tal como lo hizo su Junta Directiva al aprobar el Reglamento de Relaciones Laborales de la Autoridad del Canal de Panamá, mediante Acuerdo No. 18 de 1 de junio de 1999."
- Violación del Artículo 40 de la Constitución.
... el Artículo 40, que se dice violado en forma directa, no regula el derecho a sindicación ni el de cotización de los trabajadores, como señala la recurrente en su demanda. A lo que se refiere la norma constitucional es al derecho a ejercer libremente una profesión u oficio sujeta a ciertas reglamentaciones, entre las que se encuentran el de sindicación y el de cotización.
La pretendida violación del Artículo 40 de la Constitución no se da por cuanto la Ley 19 de 1997, en su Capítulo V, Sección Segunda, establece las normas generales sobre sindicalización en obediencia al mandato constitucional consagrado en el Artículo 317 de desarrollar el régimen contenido en el Título XIV de la Constitución a través de normas generales. En consecuencia, solicitamos que este cargo de violación de la Constitución también sea desestimado.
- Violación del Artículo 62 de la Constitución.
La demandante acusa el Artículo 81 de la Ley 19 de 1997 de violar lo dispuesto en el Artículo 62 de la Constitución, porque, según ella, ninguna de las disposiciones de este Ley se refiere a los mecanismos de ajuste del salario mínimo, ni cómo las obligaciones alimenticias pueden afectar dicho salario mínimo. En realidad, no hay una relación entre los temas que regula la norma constitucional que se dice violada con la norma legal que supuestamente la viola.
El Artículo 85, Numeral 2, de la Ley 19 de 1997 dispone la norma general sobre salarios a través del sistema de clasificación de puestos, cuyas remuneraciones se determinan por tablas salariales sobre la base del principio de igual salario por igual trabajo. Siendo la Constitución la que obligaba al legislador a dictar normas generales, no podía la Ley 19 de 1997 entrar a detallar la manera de ajustar periódicamente el salario, pues el mismo no es general sino que hay que recurrir en cada caso a las tablas salariales sobre la base del principio de igual salario por igual trabajo. Siendo la Constitución la que obligaba al legislador a dictar normas generales, no podía la Ley 19 de 1997 entrar a detallar la manera de ajustar periódicamente el salario, pues el mismo no es general sino que hay que recurrir en cada caso a las tablas salariales, las cuales van de acuerdo con la respectiva clasificación del puesto, conforme al sistema de méritos de que trata el Artículo 316 de la Constitución.
Además, en virtud de la facultad que le reservó la Constitución Política en su Artículo 317 a la ACP, de reglamentar las materias establecidas en la Ley Orgánica, el Artículo 91 del Reglamento de Administración de Personal le atribuye al Administrador la autoridad de fijar los salarios y demás emolumentos en las mencionadas tablas salariales que obedecen a la respectiva clasificación del puesto.
Por ello, afirmamos que el Artículo 81 impugnado no viola lo dispuesto en el Artículo 62 de la Constitución, ni deja un vacío en cuanto al ajuste periódico de los salarios de sus trabajadores por exceptuar la aplicación del Código de Trabajo a las relaciones laborales de la ACP, ya que en este Código tampoco se hacen los ajustes periódicos del salario de los trabajadores del sector privado. Es en otros artículos de la Ley Orgánica de la ACP donde se determina el método para fijar los sueldos conforme a tablas salariales.
Violación del artículo 64 de la Constitución.
...no se viola el Artículo 64 de la Constitución por la no aplicación del Código de Trabajo a las relaciones laborales de la ACP, según lo dispone el Artículo 81 de la Ley 19 de 1997, ni hay tal vacío en dicha Ley de una norma constitucional, y a la vez señalar una omisión de la norma, por cuanto el referido Artículo 64 no obliga a que se aplique el Código de Trabajo a todo tipo de relaciones laborales.
Además, la Ley 19 de 1997, en sus Artículos 111 al 117, regula ese aspecto del sindicalismo al crear una Junta de Relaciones Laborales que tiene entre sus funciones el reconocimiento, certificación y revocación de los representantes exclusivos; la determinación y certificación de las unidades negociadoras idóneas y la revocatoria del reconocimiento de cualquier organización sindical. Dicha Junta está formada por cinco miembros designados por el Presidente de la República, conforme al Artículo 111 de la Ley, de modo que el Ejecutivo sí da el reconocimiento de los sindicatos dentro del régimen especial de la ACP, a través de un organismo de delegación denominado Junta de Relaciones Laborales, creado por la Ley 19 de 1997.
Violación del Artículo 67 de la Constitución.
No vemos en qué consiste la pretendida violación del Artículo 67 de la Constitución que el recurrente le señala al Artículo 81 de la Ley 19 de 1997, pues esta norma, por el contrario, establece expresamente la garantía del régimen especial de la ACP de mantener como mínimo las condiciones y derechos laborales similares a los existentes al 31 de diciembre de 1999. En ese artículo, y en el resto de los que forman el Capítulo V de dicha Ley, sobre Administración de Personal y Relaciones Laborales, se dispone lo pertinente sobre contratos, derechos de los trabajadores y de los sindicatos. Ello tomando en cuenta las limitaciones impuestas por el artículo 317 de la propia Constitución en lo atinente a establecer en la Ley sólo normas generales, las cuales a su vez, están ampliamente desarrolladas en el Reglamento de Personal y el Reglamento de Relaciones Laborales de la ACP.
Violación del Artículo 68 de la Constitución.
Tampoco es cierto como lo afirma la recurrente, que el Artículo 68 de la Constitución ordene la regulación del fuero de maternidad a través de la Ley y que, por lo tanto, el Artículo 81 de la Ley Orgánica de la ACP viole tal disposición al no permitir la aplicación del Código de Trabajo o del Código Administrativo. Es la propia Constitución la que dispone que el Régimen de la ACP sea de excepción con relación al que regula al sector laboral privado y al de los demás servidores públicos, por lo que aplicar dichos códigos a las relaciones laborales de la ACP sería contrario a la voluntad manifestada por el constituyente.
Violación del Artículo 70 de la Constitución.
Nuevamente, se enfrenta el principio contenido en el Artículo 317 de la Constitución al pretender que las garantías del Artículo 70 sean desarrolladas directamente en la Ley Orgánica de la ACP. El régimen especial de la ACP, previsto en la Constitución, se desarrolla por leyes que establezcan normas generales, que a su vez, deben ser reglamentadas por la propia ACP, por mandato del referido Artículo 317...
Si desde un inicio, la propia Constitución creó un régimen laboral especial dentro de la ACP, mal puede el recurrente alegar que porque la Ley Orgánica no le reconoce aplicabilidad en sus relaciones laborales al Código de Trabajo, el cual está inspirado en principios filosóficos de trabajo distintos a los de ella, se esté violando lo dispuesto en el Artículo 70 de la Constitución, que trata sobre las justas causas para despedir.
Violación del Artículo 75 de la Constitución.
Los derechos y garantías considerados como mínimos por el Artículo 75 son los consagrados en el Capítulo III del Título III de la Constitución, y no los que se contemplen en el Código de Trabajo o el Código Administrativo. De manera que, al disponer el Artículo 81 de la Ley 19 de 1997 que no son aplicables dichos códigos al régimen laboral especial de la ACP, no se está violando ninguna garantía constitucional, como pretende insinuar la recurrente.
Violación del Numeral 11 del Artículo 153 de la Constitución.
Si el propio constituyente ha establecido una diferencia entre el régimen laboral especial de la ACP con relación a las normas generales que regulan la relación entre el capital y el trabajo o sobre los servidores públicos, mal puede alegar la recurrente que el legislador está renunciando a su facultad legislativa y, por lo tanto, violando el Artículo 153 de la Constitución, al disponer en el Artículo 81 de la Ley 19 de 1997 que no le son aplicables a las relaciones laborales de la ACP, las normas del Código de Trabajo ni las del Código Administrativo.
Violación del Numeral 9 del Artículo 157 de la Constitución.
A quien realmente ataca dicho señalamiento de inconstitucionalidad es a la propia Constitución (lo que nos llevaría a la premisa carente de todo sentido de que una norma constitucional es inconstitucional), pues ella es la que decidió que las disposiciones de su Título XIV fueran desarrolladas mediante normas generales, ello en concordancia con lo señalado en el Numeral 9 del Artículo 153, por cuanto que éste permite que la Asamblea en funciones legislativas dicte normas generales dictadas por la Asamblea Legislativa han de ser desarrolladas mediante reglamentos que expida la propia ACP, tal como lo dispone la Constitución.
Violación del Artículo 316 de la Constitución.
En los términos que hemos señalado en los puntos anteriores, no existe tal violación por parte del Artículo 81 de la Ley 19 de 1997 contra el Artículo 316 de la Constitución, por cuanto en el Artículo 317, el constituyente dispuso que se desarrollara de esa manera el Título Constitucional. Lo que ocurrió con el IRHE, el INTEL o cualquier otra institución del Estado que haya sido privatizada (manteniendo el Estado un porcentaje accionario) no es aplicable como ejemplo para el caso de la ACP, por el carácter especial que tiene esta persona jurídica, como ya se explicó al inicio de este escrito.
Violación del Artículo 317 de la Constitución.
El Artículo 81, en su párrafo tercero, que es el impugnado por la recurrente, deja como norma general la facultad de determinar normas de excepción al régimen laboral especial de la ACP para el caso de los funcionarios, que son trabajadores de confianza. Es decir, conforme al mecanismo de las leyes-cuadros, consagrado en el Artículo 317 de la Constitución, le corresponde a la ACP reglamentar dichas excepciones en desarrollo de lo dispuesto en la Ley.
De igual forma, este artículo, al disponer que la ACP determinará, mediante los reglamentos, las normas de excepción al régimen laboral especial aplicables a los funcionarios, no entra en contradicción con el Artículo 317, como señala el recurrente, por impedir que la Asamblea Legislativa dicte normas, pues no es el caso. Lo que la norma acusada hace es precisar el alcance del régimen laboral especial consagrado en el Artículo 316 de la propia Constitución, lo cual es congruente con el Artículo 317, que deja a los reglamentos la misión de desarrollar las normas generales de la Ley Orgánica."
CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DEL PLENO
Una vez expuestos los argumentos vertidos tanto por la demandante como por la Procuradora de la Administración, el Pleno considera que no se ha producido la violación de los artículos 19, 39, 40, 62 (hoy 66), 64 (hoy 68), 67 (hoy 71), 68 (hoy 72), 70 (hoy 74), 75 (hoy 79), 153 (hoy 159), 157 (hoy 163), 316 (hoy 322) y 317 (hoy 323) de la Constitución Política, por los razonamientos que se exponen, previa las siguientes consideraciones respecto de los antecedentes históricos.
Para una mejor comprensión de este tema, el Pleno de la Corte Suprema considera oportuno hacer un recuento histórico del origen de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).
En primer lugar es necesario destacar que el Tratado del Canal de Panamá, conocido como Tratado Torrijos-Carter (firmado el 7 de septiembre de 1977), en el numeral 3 del artículo tercero establece que los Estados Unidos de América, con arreglo a los términos de este tratado y a las leyes de los Estados Unidos de América, cumplirá con sus responsabilidades de manejar, operar y mantener el Canal de Panamá, sus obras, instalaciones y equipos auxiliares y de proveer lo necesario para el tránsito fluido de naves por el Canal de Panamá, por medio de una agencia gubernamental estadounidense que se denominó la Comisión del Canal de Panamá, la cual se constituyó conforme a las leyes de los Estados Unidos de América.
De esta forma, la Comisión del Canal de Panamá reemplazó a la antigua Compañía del Canal de Panamá, la cual junto a la antigua Zona del Canal y su gobierno, desapareció el primero (1°) de octubre de 1979, fecha en la cual entraba en vigencia el Tratado del Canal .
Por medio de la Ley 66 de 19 de septiembre de 1978, el Consejo Nacional de Legislación creó la Autoridad del Canal de Panamá como una Entidad Autónoma del Estado con personalidad, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno, sujeta únicamente a las políticas, orientación e inspección del Órgano Ejecutivo y la fiscalización de la Contraloría General de la República. No obstante, dicha Ley fue derogada a través de la Ley 19 de 29 de septiembre de 1983 (publicada en la Gaceta Oficial numero 19,914 de 7 de octubre de 1983) y, por ende, dicha entidad quedó disuelta.
El 14 de mayo de 1991 el entonces Presidente de la República, G.E.G., designó una Comisión Ad-Hoc de Alto Nivel sobre los Bienes Revertidos y la Futura Administración del Canal de Panamá, la cual elaboró un proyecto de Acto Legislativo que fue aprobado por el Consejo de Gabinete y sometido a la consideración de la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa.
La Asamblea Legislativa (hoy Asamblea Nacional), durante el primer debate, en cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento Interno consultó a distintos estamentos de la sociedad, incluyendo a todos los partidos políticos, a la Universidad de Panamá, al Colegio Nacional de Abogados, sindicatos, profesionales, etcétera; concluyendo su trabajo el 1º de diciembre de 1993, con la presentación al Pleno de la Asamblea Legislativa de un proyecto de consenso para conformar un nuevo Título Constitucional que constaba de sólo seis artículos. De esta forma, el 2 de diciembre de 1993 la Asamblea Legislativa inició las discusiones en segundo debate sobre el Acto Reformatorio de la Constitución. En este sentido, consta en las Actas y Diarios Debates correspondientes al día 16 de diciembre de 1993 que el entonces diputado (llamado en esa época legislador) O.S. preguntó: "¿por qué era necesario que este Problema del Canal de Panamá sea incorporado como parte de la Constitución Nacional, y no así se pudiese haber tocado este tema como parte de una ley ordinaria?, a lo que el licenciado R.D., Coordinador de la Comisión Jurídica, respondió lo siguiente:
En primer lugar, una ley aprobada por ley estaría supeditada a lo que disponga la constitución, y como norma de ley puede ser derogada o modificada por otra ley. Si la actividad administradora es creada por ley, ésta requiere para su funcionamiento, un presupuesto aprobado por ley. Si a su vez, la Administración del Canal se establece por ley, puede suceder lo que pasó recién después de la firma de los Tratados canaleros en septiembre de 1977, cuando se aprobó la Ley 66 de septiembre de 1978, mediante la cual se creaba en ese entonces, la Autoridad del Canal de Panamá, con personería jurídica, patrimonio propio, y autonomía en su régimen interno, y a la cual se le asignaron, entre sus objetivos principales, la de recibir de parte de las autoridades de los Estados Unidos de América todos los bienes que según los tratados de 1977 deberían pasar al dominio de la Nación.
Pues bien, esta entidad que fue creada por ley, como también lo sugieren algunos hoy en día, tuvo una corta duración, pues mediante el Artículo 6 de la Ley 19 de 20 de septiembre de 1983 se derogó en su totalidad la Ley 66 de 1978, que había creado la Autoridad del Canal.
La experiencia que ocurrió con la antigua Autoridad del Canal bien puede ocurrir nuevamente, y por ello es que se le quiere dar jerarquía constitucional; y esa es la razón principal del Proyecto que está en discusión ahora mismo por parte de ustedes, los Honorables Legisladores.
De igual forma, resulta relevante para el Pleno transcribir parte de la respuesta del licenciado D. con respecto a la interrogante del diputado S., en el sentido de que ¿cuáles serían las consecuencias para la República de Panamá, según los Tratados de 1977, por no tener las fórmulas legales que hicieran posible el manejo del Canal de Panamá?, a lo que el Coordinador de la Comisión Jurídica respondió lo siguiente:
"El Canal de Panamá tiene que permanecer abierto; el gobierno de los Estados Unidos, al 31 de diciembre, al medio día, terminará su responsabilidad, conforme a los tratados de 1977. Todos y cada uno de los empleados que actualmente laboran, algunos se habrán acogido a la jubilación, otros tendrían derecho a una jubilación acelerada, y habrá otros que terminarán en su empleo, y el gobierno de los Estados Unidos tendrá que pagarles todos sus beneficios y prestaciones.
Se dará, por tanto, una situación de que toda la fuerza laboral que ahora mismo está trabajando en el área del canal, dejará de trabajar ese día; no tendrá patrono, no tendrá quién le pague su sueldo; no existirá la Comisión del Canal de Panamá; la misma quedará disuelta. ¿Y si Panamá no tiene la estructura, tendremos una situación, entonces: quiénes van a emplear, qué organismo va a emplear a esos empleados, qué sueldos se les van a pagar, qué disposiciones se van a tomar con respecto, por ejemplo, la administración misma de la ruta, los peajes que se han pagado anticipadamente y los cuales Panamá tiene derecho a manejar, los peajes que se van a seguir pagando en esa vía, porque esa vía por el Canal, es ininterrumpida, es continua en los 365 días. Nos vamos a encontrar con una situación totalmente anómala, una acefalía por completo de parte de Panamá, de sus atribuciones, de sus obligaciones, de sus derechos; y bien pudiera interpretarse en la comunidad naviera, o interpretarse a nivel de los propios Estados Unidos, de que Panamá no tiene interés en administrar el canal; y que está en una forma u otra, renunciando a sus derechos. Pero lo cierto de todo es que los Estados Unidos, conforme al tratado de Neutralidad, se obligan, ellos, unilateralmente, y de acuerdo con sus propias disposiciones constitucionales, a mantener abierto el Canal.
Así es que yo les puedo asegurar que el Gobierno de los Estados Unidos, en ningún momento, aun dándose esa situación, dejaría el canal en una forma en completa acefalía, sin que ninguna administración estuviera a cargo ni de los empleados y todo. Ellos tomarían las medidas para mantener ese Canal."
Todos los sectores consultados, entre ellos la Comisión Legislativa que estudió en primer debate el proyecto de reforma a la Constitución presentado por el Órgano Ejecutivo, concordaron en que la materia relativa al Canal de Panamá debía consagrarse con rango constitucional para diferenciarla claramente y sustraerla de la aplicación de normas ya existentes en la Constitución y garantizar de esta forma la autonomía del ente que se iba a crear frente al resto de las instituciones del Estado, con el objetivo de que el Canal conservara su valor estratégico para la economía mundial en orden a los encargos internacionales adquiridos.
De esta forma, el Pleno de la Asamblea Legislativa aprobó el proyecto presentado por el Ejecutivo como un nuevo título constitucional, conforme a la opinión de la mayoría de los grupos consultados, de forma que la nueva Autoridad del Canal de Panamá fuera una persona jurídica autónoma de Derecho Público, de características y facultades especiales y con un régimen laboral especial.
La característica que le da la Constitución Política a la Autoridad del Canal de Panamá de ser una entidad autónoma, no es ajena al derecho moderno que persigue desburocratizar el aparato estatal mediante la creación de entes con mayor autonomía para el debido cumplimiento de los fines del Estado, lo cual cobra mayor importancia en un tema de orden público de carácter nacional e internacional como lo es el funcionamiento eficaz, continuo, expedito, seguro y rentable del Canal de Panamá.
En este sentido, resulta oportuno citar la definición que le da el Diccionario Jurídico de J.A.G. a los entes autárquicos o autónomos:
1) "Por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica pública que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son:constituyen una persona jurídica; 2) trátese de una persona jurídica pública; 3) es una persona jurídica pública estatal, vale decir, pertenece a los cuadros de la administración pública e integra los mismos, 4) realiza o cumple fines públicos, que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de administrarse a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado.
Entidad autárquica equivale al établissement public de los franceses, y al ente autónomo de los uruguayos y chilenos. Pero al igual que estos dos últimos, la entidad autárquica es parte integrante de la administración pública." (G., J.A.. Diccionario Manual Jurídico, segunda edición, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1997, págs. 339 y 340)
La intención del Legislador, en funciones de constituyentes, con la creación del título XIV de la Constitución Nacional era investir a la Autoridad del Canal de Panamá de una autonomía que le permitiera, entre otras cosas, administrar su propio patrimonio, asumir la defensa de su derecho en juicio, como demandante o como demandada, lo que le permitirá el cumplimiento de la misión para la cual fue creada y para darle al transporte y al comercio marítimo internacional la garantía de que el Canal sería manejado con igual o mayor eficiencia por parte del gobierno panameño.
El artículo 315 de la Constitución Política implanta un orden de jerarquía normativa distinto al resto de las distintas entidades públicas con el objeto de que el Canal, obra de gran importancia para la nación panameña por su significado y valor estratégico para nuestro país y la comunidad internacional, no fuera alterado. Dicho artículo preceptúa que el uso del Canal de Panamá estará sujeto a los requisitos y condiciones que establezcan la Constitución, la Ley y su Administración.
Por su parte, el artículo 322 de la Constitución Política establece expresamente que la Autoridad del Canal de Panamá estará sujeta a un régimen laboral especial basado en un sistema de méritos y adoptará un Plan General de empleo que mantendrá como mínimo, las condiciones y derechos laborales similares a los existentes al 31 de diciembre de 1999. Vale destacar que este artículo es acorde a lo dispuesto en numeral 7 del artículo 10 del Tratado del Canal de Panamá que establece que "La República de Panamá garantizará, en la medida de lo posible, que los términos y condiciones de empleo aplicables al personal empleado en las actividades cuya responsabilidad asuma no serán menos favorables que los vigentes inmediatamente antes de la entrada en vigor de este tratado."
Este Plan General de Empleo que tiene como principio la contratación de trabajadores permanentes y de aquellos jubilados en el año 1999 en la Comisión del Canal de Panamá bajo el sistema federal estadounidense en condiciones similares a los que existían a esa fecha y la autorización para contratar con ciertas limitaciones a trabajadores extranjeros, tiene como propósito asegurar la disponibilidad del recurso humano idóneo, altamente calificado y competente que garantice que el servicio público internacional que presta la Autoridad del Canal de Panamá sea continuo, eficiente, seguro y rentable.
De igual forma, el artículo 322 en referencia, hace una mención muy importante al señalar que "En consideración al servicio público internacional esencial que presta el Canal, su funcionamiento no podrá interrumpirse por causa alguna".
La Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá (Ley No.19 de 11 de junio de 1997) en la sección primera del Capítulo V, específicamente del artículo 81 al 93, desarrolla a mayor profundidad el contenido del artículo 322 de este Título Constitucional:
"Capítulo V - Administración de Personal y Relaciones Laborales.
A los trabajadores permanentes, y a aquellos que deban acogerse a la jubilación especial en 1999 cuyas posiciones se determinen necesarias de acuerdo con las normas aplicables, se les garantizará la contratación con beneficios y condiciones iguales a los que les correspondan hasta esa fecha, de conformidad con la Constitución Política y la Ley.
Artículo 82. El régimen laboral especial de la Autoridad se fundamenta en los principios de méritos e igualdad de oportunidades. No habrá discriminación por razón de sexo, raza, edad, religión, estado civil, ideología política o impedimento físico. Se prohíben las prácticas de acoso sexual. Se reglamentará el proceso de investigación y sanciones de estas prácticas.
Artículo 83. Para asegurar el personal altamente calificado en base a méritos, la oficina designada dentro de la Autoridad recibirá las solicitudes, determinará las calificaciones y examinará la idoneidad de los aspirantes a puestos en la Autoridad. El reglamento desarrollará la organización y las políticas de la oficina encargada de la admisión y evaluación de los solicitantes.
Artículo 84. Se establecerá un mecanismo administrativo independiente para que los trabajadores de confianza, los trabajadores o los aspirantes puedan, individual o colectivamente, interponer las quejas relacionadas con casos de discriminación, de modo que éstas sean investigadas objetivamente y se implementen los correctivos necesarios. No se tomará ninguna represalia contra el trabajador, trabajador de confianza o aspirante por presentar este tipo de queja.
Artículo 85. Con el propósito de promover la capacidad, estabilidad y productividad del personal requerido para el funcionamiento eficiente del canal, la Autoridad garantizará:
La contratación, traslado y ascensos, regidos por concurso de méritos y basados en la preparación, cualidades, idoneidad y experiencia del trabajador o candidato.
La clasificación de puestos de acuerdo con la complejidad de las funciones y responsabilidad del cargo, así como las remuneraciones determinadas por tablas salariales, de acuerdo con la clasificación, de modo que se cumpla el principio de igual salario por igual trabajo.
Un régimen de vacaciones y licencias, jornadas de trabajo, compensaciones por vacaciones, licencias, trabajo en horas extraordinarias, trabajo en domingos y días feriados, trabajos en horas nocturnas y trabajos en condiciones difíciles, rigurosas o peligrosas, similar al existente al 31 de diciembre de 1999.
Los programas de evaluación de desempeño, premios e incentivos por desempeños sobresalientes, bonificaciones y cualquier otro incentivo que promueva la productividad.
Programas permanentes y continuos de capacitación y adiestramiento de personal, los cuales deberán proveer educación y entrenamiento especializado, a fin de incrementar la productividad, el desarrollo de habilidades y logros individuales que sean de beneficios para la Autoridad. La Autoridad también proveerá el entrenamiento necesario cuando se introduzcan nuevos métodos o tecnología en el lugar de trabajo, para el mejor cumplimiento individual y colectivo.
Los programas de salud ocupacional y prevención de riesgos profesionales, así como de seguridad industrial, adecuados a las necesidades del personal.
Los programas especiales de asistencia y rehabilitación física y psicológica.
Los pagos por indemnizaciones y por reducción de personal permanente que conlleve la terminación de la relación laboral, así como los pagos por salarios caídos por suspensión del trabajo o despido sin causa justificada.
Un programa de colocación especial de trabajadores de confianza y de trabajadores que hayan sido separados o reducidos en grado por reducción de personal, o que hayan sufrido accidentes en el trabajo o por enfermedad, así como un programa de empleo para discapacitados.
Un sistema de libertad de información, de confidencialidad de la información y de protección a los denunciantes de actos de abuso de autoridad, contra el patrimonio de la Autoridad o cualquier otro acto deshonesto o ilegal que, a juicio de los trabajadores o de los trabajadores de confianza, deba ser denunciado.
Un sistema de presentación de quejas y derecho de apelación por medidas administrativas que afecten a los trabajadores de confianza y otros, excluidos de las unidades negociadoras, o para los asuntos excluidos de los procedimientos negociados en las convenciones colectivas. Este sistema debe ser eficiente, flexible, equitativo, económico y sencillo, y podrá incorporar mecanismos alternos de solución de disputas, de conformidad con la presente Ley y los reglamentos.
Artículo 86. Si concurren panameños y extranjeros a ocupar posiciones en la Autoridad, los panameños tendrán preferencia sobre los extranjeros, para que, con la contratación de éstos, no se rebajen las condiciones de trabajo ni las normas de vida del trabajador nacional. Un extranjero solamente podrá ser contratado en lugar de un nacional, previa autorización del administrador, en cargo que sea de difícil reclutamiento y siempre que se hayan agotado las vías para encontrar un panameño calificado. Si concurrieren solamente extranjeros, se les dará preferencia a los casados con nacionales o a los que tengan 10 años de residir ininterrumpidamente en la República de Panamá.
Artículo 87. Se garantiza el principio de estabilidad de los trabajadores de confianza y de los trabajadores de la Autoridad. La relación de trabajo sólo podrá terminarse por renuncia, jubilación, despido por causa justificada, muerte o reducción de personal.
Artículo 88. Los funcionarios, los trabajadores de confianza y los trabajadores de la Autoridad, no podrán realizar actividades de propaganda y afiliación partidaria en las instalaciones de la Autoridad, ni utilizar la influencia de sus cargos para servir intereses de determinados candidatos en el proceso electoral o de las organizaciones que los postulen. El reglamento establecerá las sanciones correspondientes para los que infrinjan esta prohibición.
Artículo 89. Los funcionarios, los trabajadores de confianza y los trabajadores de la Autoridad, tienen la obligación de cumplir esta Ley y los reglamentos y, a la vez, la administración de la Autoridad tiene la responsabilidad de mantener el orden y la disciplina en el trabajo. A quienes no cumplan o se aparten de los estándares relativos a la conducta o al desempeño exigido por la Ley o los reglamentos, se les aplicarán las sanciones correspondientes.
Artículo 90. Las sanciones se clasificarán en acciones disciplinarias y medidas adversas, y dicha clasificación dependerá de la gravedad de la falta cometida y del grado de responsabilidad del infractor. Los reglamentos establecerán una lista de faltas y sanciones, un período de caducidad de las faltas, así como sanciones mínimas y máximas por cada falta cometida. La administración de la Autoridad aplicará las medidas disciplinarias en forma progresiva, de manera que se le permita al infractor enmendar su conducta, salvo en el caso de una falta grave que amerite el despido.
La aplicación de la sanción se hará sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal del infractor proveniente del mismo hecho.
Artículo 91. La Autoridad establecerá un código de conducta aplicable a todos sus funcionarios, trabajadores de confianza y trabajadores, el cual deberá contemplar, por lo menos, los siguientes asuntos:
El mal uso de la propiedad de la Autoridad.
Las actividades no oficiales.
El valerse de la posición para obtener un provecho personal.
Los conflictos de intereses reales y aparentes.
Los regalos o dádivas de fuentes particulares y entre trabajadores.
La obligación de declarar el estado de las finanzas personales de los funcionarios, trabajadores de confianza y trabajadores sujetos a ella.
Las restricciones de ciertas actividades a ser desarrolladas por ex funcionarios, ex trabajadores de confianza y ex trabajadores, funcionarios y miembros de la junta directiva de la Autoridad.
Cualquier otra conducta inapropiada de funcionarios, trabajadores de confianza, trabajadores y miembros de la junta directiva de la Autoridad.
Todos los funcionarios, trabajadores de confianza y trabajadores de la Autoridad, deben recibir adiestramiento obligatorio sobre el código de conducta y sobre los cambios que se le hicieren.
Artículo 93. Se adoptan como únicos días de descanso obligatorio por fiesta o duelo nacional, los que, al efecto, se señalan en las leyes y decretos de gabinete que se dicten. En los días de descanso obligatorio, deberá asegurarse el número de trabajadores que se requiera para el funcionamiento ininterrumpido del Canal."
Previo al estudio de cada una de las alegaciones de inconstitucionalidad nos permitimos hacer un estudio de carácter general respecto de la viabilidad jurídica de las alegaciones identificadas con los literales, a, b, c, d, e, i y l. Esto ya que en ellas concurre una misma falla argumental que las hacen inviables. Veamos:
CONSIDERACIONES RESPECTO DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONAL POR OMISIÓN LEGISLATIVA
Según se ha visto al momento de la exposición de los conceptos de las violaciones de inconstitucionalidad, la demandante arguye que lo regulado en el artículo 81 de la Ley 19 de 1997, "por la cual se organiza la Autoridad del Canal de Panamá", induce a pensar que dicha Ley habría de regular directamente aspectos como salarios, contratos de trabajos, derechos de estabilidad, enseñanza profesional gratuita, huelga y sindicación, pero al no hacerlo, crea una situación de vacío jurídico.
En este sentido se alega que la Ley 19 de 1997 no regula estos aspectos de los sindicatos de una manera directa; a los mecanismos de ajuste del salario mínimo, ni cómo las obligaciones alimenticias pueden afectar dicho salario mínimo; al proceso de constitución de las organizaciones sindicales y su reconocimiento por parte del Ejecutivo.
Por lo indicado, para la parte actora la Ley 19 de 1997 no consagra un régimen laboral especial al no desarrollar directamente muchos aspectos laborales; por lo que el legislador, por medio de leyes formales ha debido regular, lo que produce una violación por falta de regulación legal a este respecto. O sea, que la falta de legislación ha ocasionado vacíos y laguna legales, en desmedro de los servidores públicos del Canal de Panamá.
Si nos detenemos a reflexionar respecto de esta argumentación debemos concluir que para la actora, las causas de los motivos de inconstitucionalidad descritos en los literales a, b, c, d, e, i, y l de la presente acción, producen una violación de inconstitucionalidad de tipo negativo, en cuanto que el Legislador no ha cumplido con su obligación de dictar normas sobre estas determinadas materias del derecho del trabajo del Canal. En otras palabras, se arguye que la causa o el vicio de inconstitucionalidad estaría referida a la omisión de la supuesta obligación constitucional de dictar normas en materia del derecho laboral del Canal.
A este respecto coincide la Corte con lo argumentado por la Procuraduría de la Administración en el sentido de que, la falta de una regulación expresa sobre estas materias no constituye sustento constitucional para declarar la inconstitucionalidad de dichas normas legales, ya que en nuestro medio jurídico no existe la acción de inconstitucionalidad por omisión.
Así mismo, es oportuno puntualizar que según lo establecido en el artículo 206 de la Carta Fundamental, el control de constitucionalidad sólo abarca la inconstitucionalidad de leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que sean impugnados ante la Corte, veamos:
"Artículo 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:
De la trascrita norma constitucional se deduce que en nuestro sistema sólo son objeto de control de constitucionalidad: las acciones y actos de carácter regulatorio que sean violatorios de la Carta Fundamental. Esta afirmación tiene una importante consecuencia: la Corte Suprema de Justicia de Panamá no es competente para pronunciarse respecto de una acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa.
A este respecto, el Pleno de esta Corporación de Justicia señaló en el fallo de 18 de abril de 1997 lo siguiente:
"A juicio del Pleno de la Corte, las omisiones comentadas harían inconstitucionales por omisión las normas legales que el actor cita en su demanda, salvo el artículo 2612, si nuestro ordenamiento jurídico regulara la acción de inconstitucionalidad por omisión. Se trata de normas cuyo contenido, formalmente, se ajusta al ordenamiento constitucional, pero, en el fondo, entrañan omisiones que desconocen el derecho a ser oídos que tienen los terceros a quienes beneficia la resolución judicial objeto del amparo, así como el derecho que ellos tienen a recibir un tratamiento jurídico que les permita defender sus derechos. No obstante, esta Corporación de Justicia no puede declarar la inconstitucionalidad de tales normas tomando como fundamento la omisión en que han incurrido, porque, como ya se ha expresado, en nuestro ordenamiento jurídico constitucional no está regulada la inconstitucionalidad de las normas por omisión, a diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones. Así, por ejemplo, el literal a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional de Costa Rica establece que la acción de inconstitucionalidad procede "Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional".
Para concluir este aspecto digamos que la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad por omisión, aunque deseable, no es procedente en nuestro sistema de control constitucional.
ANÁLISIS DE CADA UNO DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD.
A juicio del Pleno, el primer párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá en forma alguna infringe el artículo 19 de la Constitución, toda vez que la demandante invoca una categoría de discriminación, como lo es el excluir la aplicación del Código de Trabajo y el Código Administrativo a las relaciones laborales de la ACP, que no contempla dicha disposición constitucional, como la discriminación por raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas. Al respecto, la Corte ha reiterado en varios fallos que el artículo 19 de la Constitución sólo prohíbe los fueros y privilegios cuando son concedidos a título personal y no a categorías profesionales o de grupos. Así, en fallo de 20 de mayo de 1999, la Corte Suprema de Justicia, indicó lo siguiente:
"De allí a que, en el análisis del artículo 19 conviene, además relacionarlo con el artículo 20, ambos de la Constitución Política, porque ambos son aspectos de una misma situación, su anverso y reverso.
El primero de ellos se refiere a la interdicción de manifestaciones discriminatorias por razón, entre otras, de nacimiento. El principio constitucional ha sido objeto de copiosa jurisprudencia, como se indicará, y se desdobla en dos manifestaciones: la existencia del principio de igualdad (artículo 20) y la prohibición de discriminación por razón de raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas (artículo 19), ambos de la Constitución Política.
Este Pleno ha señalado en varias ocasiones que la recta interpretación del principio de igualdad ante la ley conduce a que ésta, al regular determinados aspectos de la vida social, no introduzca, ante situaciones que son iguales, tratamientos diferenciados. No estatuye, por lo tanto, un principio de igualdad matemática, sino de igualdad ante situaciones iguales y naturalmente, desigualdad ante situaciones que no tengan ese carácter, es decir, de justicia distributiva.
Desde su otra perspectiva, que es el que denuncia el demandante, la interdicción de los tratos discriminatorios en las manifestaciones del Poder Público, ha señalado el Pleno, también en innumerables ocasiones, lo que antes se ha destacado, es decir, el tratamiento no discriminatorio implica un tratamiento igualitario ante las personas, naturales o jurídicas, que se encuentren en una misma situación, objetivamente considerado, y, por ello, cae fuera de su marco desigualdades naturales o que responden a situaciones diferenciadas; pero, en adición, que el trato discriminatorio ha de estar referido a situaciones individuales o individualizadas.
Así lo ha hecho, por ejemplo, en las sentencias de 11 de enero de 1991, de 24 de julio de 1994 y de 26 de febrero de 1998, y 29 de diciembre de 1998. En este último fallo, bajo la ponencia del Magistrado F.E., sostuvo el Pleno:
"En primer lugar, es necesario precisar el alcance real del principio contenido en el artículo 19 de la Carta Fundamental, materia que ha sido motivo de varios pronunciamientos por esta Corporación de Justicia. El Pleno se ha pronunciado en el sentido de que el artículo 19 prohíbe es la creación de privilegios entre personas naturales jurídicas o grupo de personas, que se encuentren dentro de iguales condiciones o circunstancias".
Así tenemos que en fallo de 11 de enero de 1991, el Pleno externó:
"El transcrito artículo sólo prohíbe los fueros o privilegios cuando son personales, es decir, concedidos a título personal. De ahí que si la ley confiere ciertos fueros o privilegios a determinada categoría de ciudadanos, o de servidores públicos o de trabajadores, dichos fueros o privilegios no son inconstitucionales porque no han sido otorgados en atención a las personas en sí, sino a la condición o status que tiene". (R.J. enero de 1991, p.16).
Sólo se considerará, entonces, que existe un privilegio cuando la distinción recae sobre una persona, o ente particular, colocándola en una posición de ventaja frente a otras u otros que presentan las mismas condiciones. (Sentencia de 29 de diciembre de 1998).
El Pleno tampoco considera que el primer párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá infrinja el artículo 39 de la Constitución Política, porque el mismo no regula los aspectos generales de la sindicación en el régimen especial de la ACP, sino que los mismos se encuentran regulados en la Sección Segunda del Capítulo V de la Ley Orgánica de la ACP, que se denomina Relaciones Laborales y en la que se encuentran todas las disposiciones relativas a los derechos y deberes de los sindicatos y los de la Administración. Además, el artículo 39 de la Constitución Política trata específicamente del reconocimiento de las sociedades y demás personas jurídicas y no incluye a los sindicatos, como erróneamente lo sostiene la recurrente en su escrito, cuyo reconocimiento está regulado en el artículo 67 de la Carta Fundamental.
Tampoco el Pleno considera que el artículo 81 de la Ley 19 de 1997 ha infringido el artículo 40 de la Constitución, que se refiere al derecho a ejercer libremente una profesión u oficio sujeta a ciertas reglamentaciones, entre las que se encuentra el de sindicación y cotización. Esto es así, pues la Sección Segunda del Capítulo V de la Ley 19 de 1997, establece las normas generales de sindicalización en obediencia a lo preceptuado en el artículo 323 (antes 317) de la Constitución Política que establece que el régimen contenido en el Título XIV de la Constitución, sólo podrá ser desarrollado por leyes que establezcan normas generales.
Con respecto a la supuesta infracción del artículo 66 (antes 62) de la Constitución Política es importante destacar que dicha norma le reserva a la Ley la facultad de ajustar periódicamente el salario mínimo, evitando que el salario mínimo no se estanque al libre albedrío del patrono.
Por lo tanto, el artículo 81 de la Ley 19 de 1997 (Ley Orgánica de la ACP) no infringe lo dispuesto en el artículo 66 (antes 62) de la Constitución Política, ni deja un vacío jurídico en cuanto al ajuste periódico de los salarios de sus trabajadores por exceptuar la aplicación del Código de Trabajo a las relaciones laborales de la ACP, pues en el Código en mención tampoco se hacen los ajustes periódicos del salario de los trabajadores del sector privado. Además, es en otros de los artículos de la Ley Orgánica de la ACP en donde se determina el método para fijar los sueldos conforme a tablas salariales.
De igual forma, el Pleno considera que el artículo 81 de la Ley 19 de 1997 no quebranta el artículo 68 (antes 64) de la Constitución Política, pues no es cierto que dicha norma deje en estado de indefensión a los empleados del Canal de Panamá en su facultad de organizarse libremente, tal como lo sostiene la recurrente. Ello es así, ya que la Ley 19 de 1997, específicamente en los artículos del 111 al 117, crea una Junta de Relaciones Laborales que tiene entre sus funciones el reconocimiento, certificación y revocación de los representantes exclusivos, así como también la determinación y certificación de las unidades negociadoras idóneas y la revocatoria del reconocimiento de cualquier organización sindical. Dicha Junta está formada por cinco miembros quienes son designados por el Presidente de la República, de lo que se infiere que el Órgano Ejecutivo da reconocimiento a los sindicatos dentro del régimen especial de la ACP, por medio de un organismo de delegación denominado Junta de Relaciones Laborales.
El artículo 81 impugnado tampoco infringe el artículo 71 (antes 67) de la Constitución Política que establece que son nulas las estipulaciones que impliquen renuncia, disminución, alteración o dejación de algún derecho reconocido a favor del trabajador, toda vez que dicha norma establece claramente la garantía del régimen especial de la ACP de mantener como mínimo las condiciones y derechos laborales similares a los existentes al 31 de diciembre de 1999, tal como lo dispone el artículo 322 (antes 316) de la Constitución.
A juicio del Pleno el artículo 81 de la Ley 19 de 1997 no viola de forma alguna el artículo 72 (antes 68) de la Constitución Política, pues la propia Constitución es la que dispone que el régimen laboral de la Autoridad del Canal de Panamá es especial. Además, el régimen especial de la ACP no contempla una norma que excepcione la garantía consagrada en el artículo 72 (antes 68) de la Carta Fundamental y la misma se le incorpora a la ACP en virtud del principio de unidad constitucional.
El Pleno reitera lo señalado en párrafos anteriores con respecto a la supuesta infracción del artículo 74 (antes 70) de la Constitución, en el sentido de que por mandato expreso del artículo 317 de la Constitución Política, el régimen laboral de la ACP se desarrolla por normas generales las cuales deben ser reglamentadas por la propia ACP.
Con respecto a la supuesta infracción del numeral 11 del artículo 159 (antes 153) y del numeral 9 del artículo 163 (antes157) de la Constitución Política, el Pleno estima que la misma no se ha producido, pues el segundo párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá no usurpa ninguna de las funciones de la Asamblea Nacional, ya que es por determinación de la propia Constitución que la facultad reglamentaria se delega en la ACP. Además, en tal caso conforme al numeral 14 del artículo 184 de la Constitución Política, quien tiene facultad reglamentaria es el Órgano Ejecutivo y no el Órgano Legislativo.
Al respecto, el Pleno considera oportuno citar parte del contenido del fallo de 21 de marzo de 2002, dictado por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en el que se explica claramente que las entidades públicas autónomas, como lo es la Autoridad del Canal de Panamá (Cfr. artículo 316 de la Constitución Política), gozan de facultad reglamentaria:
"Para considerar el tema relativo a la potestad reglamentaria en Panamá es necesario partir del contenido del numeral 14 del artículo 178 de la Constitución Política, el cual señala como atribución del P. o de la Presidenta de la República con la participación del Ministro respectivo, la reglamentación de las leyes que lo requieran para su mejor cumplimiento, sin apartarse en ningún caso de su texto no de su espíritu.
El surgimiento de algunos fenómenos como el crecimiento del Estado panameño y la modernización y especialización de varios de sus componentes, han llevado en la práctica al reconocimiento u otorgamiento a través de normas legales de facultades reglamentarias a distintos entes públicos sobre materias de su competencia. Según la jurisprudencia de la Corte, el ejercicio de esa facultad de expedir normas reglamentarias se fundamenta en la autonomía de que gozan las entidades públicas autónomas y sólo puede ser ejercida en el marco específico de los servicios y prestaciones que brindan. Sobre este particular el Pleno de la Corte expresó en su Sentencia de 19 de diciembre de 1991 lo siguiente:
De lo anterior, se puede apreciar que es característico de las entidades autónomas, que puedan dictar sus propias normas reglamentarias, dentro del exclusivo ámbito de los servicios y prestaciones que brindan. Así por ejemplo, la Universidad puede reglamentar sus estudios, la Dirección de Aeronáutica Civil, puede reglamentar el servicio aéreo, el Hipódromo Nacional puede reglamentar las carreras de caballo, la Lotería Nacional, los sorteos de chances y billetes y el Seguro Social puede reglamentar los servicios y prestaciones que ofrece al público por disposición constitucional y legal.
La Corte no está de acuerdo con el advertidor de que le corresponde al Ejecutivo reglamentar los servicios que prestan las instituciones autónomas, ya que ello atentaría contra el principio de autonomía que la Constitución les otorga. Esto no significa que la autonomía sea independencia y se conviertan en una república aparte. La autonomía de una institución está regida por todas las leyes del país y están sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la República y a los Tribunales de la Nación y a las limitaciones y excepciones que su propia ley de autonomía les imponga. Por ello no prospera el cargo de violación del artículo 179 numeral 14 de la Constitución Nacional.
La condición de autónoma de una institución lleva implícita la facultad de auto normarse, que eso es lo que significa autonomía, dentro del radio de acción exclusiva del servicio o campo en que se desenvuelven.
(I.L. contra la Junta Directiva de la Dirección de Aeronáutica Civil)
Similar criterio sostuvo el Pleno de la Corte en Sentencia de 9 de junio de 1997, en la que además de citarse como fundamento la referida Sentencia de 19 de diciembre de 1999, se expresó lo siguiente:
"El Pleno no comparte los criterios esbozados tanto por el demandante como por el Procurador General de la Nación, toda vez que la Junta Directiva de la Dirección de Aeronáutica Civil se encuentra debidamente facultada por el Decreto de Gabinete que la creó, para reglamentar los servicios que presta, ya que se trata de una entidad del Estado que goza de autonomía. Ello significa que la Resolución Nº 021 J.D. de 18 de marzo de 1993, por la cual se adopta el Reglamento para solicitar la exoneración de la tasa por servicio al pasajero, no violenta el artículo 179 numeral 14 de la Constitución Nacional. Este artículo constitucional se refiere a la potestad reglamentaria que se otorga al Presidente para dictar los reglamentos de ejecución que poseen carácter general y que desarrollan una ley formal, por tanto, no dice relación con los reglamentos administrativos de carácter interno que cada entidad estatal debe dictar para organizar la prestación de los servicios para los cuales se les faculta por ley.
Limitar la capacidad reglamentaria de las entidades autónomas no conduciría sino al desconocimiento de dicha condición, puesto que la autonomía conlleva necesariamente la posibilidad y la facultad de reglamentar y establecer adecuadamente los diferentes aspectos administrativos a fin de que la institución posea una organización eficiente para la prestación de sus servicios."
(Registro Judicial de junio de 1997, págs. 141-144)"
La segunda oración del primer párrafo del artículo 81 de la Ley Orgánica de la ACP de forma alguna vulnera el contenido del artículo 322 (antes 316) de la Constitución Política porque desarrolla el artículo 323 (antes 317) de la Constitución.
Por su parte, el tercer párrafo del artículo 81 tampoco infringe el artículo 323 (antes 317) de la Carta Magna, pues le corresponde a la Autoridad del Canal de Panamá reglamentar las excepciones al régimen laboral de dicha institución conforme al contenido del artículo 323.
Sin perjuicio de lo indicado, para la Corte es evidente que el mandato constitucional establecido en el artículo 323 obliga a que las relaciones laborales del Canal de Panamá tengan como punto de partida, la promulgación de ley formal, expedida por la Asamblea Nacional, respecto de la cual, se regulen aquéllas materias señaladas por el Título XIV de la Carta Política. Veamos:
"Artículo 323. El régimen contenido en este Título solo (sic) podrá ser desarrollado por Leyes que establezcan normas generales. La Autoridad del Canal de Panamá podrá reglamentar estas materias y enviará copia de todos los reglamentos que expida en el ejercicio de esta facultad al Órgano Legislativo, en un término no mayor de quince días calendarios".