Source: http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=41021
Timestamp: 2018-05-26 00:01:52
Document Index: 351929908

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 3', 'artículo 125', 'artículo 251', 'artículo 532', 'artículo 31', 'artículo 218', 'Artículo 40', 'artículo 23', 'artículo 53', 'artículo 31', 'artículo 34', 'artículo 69', 'artículo 31', 'artículo 3', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'Artículo 25', 'Artículo 34']

Fecha de expedición: 18/06/2010
CONCEPTO No. 24
Consecutivo: 646
Asunto: Su oficio DNP-269 del 2010. Concepto sobre aplicación de las reglas del periodo de prueba establecidas en la Ley 909 de 2004
En atención al oficio de la referencia, mediante el cual solicita concepto sobre la aplicación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para funcionarios que ostentan derecho de carrera administrativa y que han sido llamados a ejercer en periodo de prueba otro empleo, le informo lo siguiente:
I. DESCRIPTORES:
- Carreras especiales de origen constitucional
- Estabilidad del empleo
II. FUENTE FORMAL:
- Ley 909 de 2004.
- Resolución No. 454 de 1998 de la Rectoría
De acuerdo con la información suministrada por la Dirección Nacional de Personal se establece lo siguiente:
1. La Ley 909 de 2004, en su artículo 31 numeral 5, con respecto al periodo de prueba dispuso lo siguiente: "La persona no inscrita en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada en periodo de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.
Aprobado dicho período al obtener evaluación satisfactoria el empleado adquiere los derechos de la carrera, los que deberán ser declarados mediante la inscripción el Registro Público de la Carrera Administrativa. De no obtener la calificación satisfactoria del periodo de prueba, el nombramiento del empleado será declarado insubsistente.
2. La normatividad interna de la Universidad Nacional de Colombia (Resolución No 454 de 1998, modificada por la Resolución No 391 de 2010 de la Rectoría), no contempló el procedimiento que debe seguirse en el caso que un funcionario de carrera de la Universidad haya sido seleccionado por concurso para ser nombrado en periodo de prueba en otro empleo, dentro del sistema General de Carrera u otro específico o especial de rango constitucional, y en lo que tiene que ver con la vacancia del cargo.
IV. PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO:
Ante el vacío normativo señalado en los antecedentes ¿Debe la Universidad Nacional de Colombia aplicar el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para los funcionarios que ostentan derecho de carrera administrativa y que han sido llamados a ejercer en periodo de prueba otro empleo?
V. TESIS JURÍDICA:
Sí, la Universidad debe aplicar el numeral 5 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política y el numeral 2, artículo 3 de la Ley 909 de 2004.
1. Uno de los pilares fundamentales en la organización del Estado, esta cimentado en la existencia de una carrera administrativa que garantice que los empleos en los órganos del Estado se ocuparán por mérito. Así el artículo 125 de la Constitución Política dispone que:
"Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción." (Subrayado fuera de texto)
De acuerdo con lo señalado en esta disposición, la permanencia en la carrera administrativa depende de una serie de condiciones (evaluación satisfactoria, antecedentes disciplinarios, causales legales), las cuales permiten considerar que existe una estabilidad relativa en materia de carrera administrativa, si se tiene en cuenta que el retiro de la carrera sólo puede darse por causas específicas establecidas en la Constitución y la Ley.
Esta disposición guarda concordancia, con lo dispuesto tanto en el artículo 251, como en el artículo 532 también de la Constitución Política, lo que permite concluir que la garantía de estabilidad es un aspecto fundamental en materia de empleo y manera específica en los empleos del orden estatal, a los que se accede a través de concurso público.
2. Garantizar la estabilidad en la carrera administrativa, es precisamente lo que persigue la Ley 909 de 2004, en el artículo 31 numeral 5 al establecer que:
"La persona no inscrita en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada en periodo de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.
El empleado inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa que supere un concurso será nombrado en período de prueba, al final del cual se le actualizará su inscripción en el Registro Público, si obtiene calificación satisfactoria en la evaluación del desempeño laboral. En caso contrario, regresará al empleo que venía desempeñando antes del concurso y conserva su inscripción en la carrera administrativa. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el cargo del cual era titular el empleado ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional" (Subrayado y negrilla fuera de texto)
En efecto, el funcionario que ya se encontraba en carrera administrativa, y que en virtud de un concurso accedió a otro cargo y se encuentra en periodo de prueba, tiene la posibilidad de regresar a ocupar su cargo anterior, bien porque no superó satisfactoriamente el periodo de prueba o porque cumplido dicho término desea en todo caso regresar al cargo anterior. En ese caso y en tanto se produce la calificación del período de prueba, el cargo ocupado inicialmente por quien ascendió debe ser provisto solo de manera temporal, a través de encargo o nombramiento provisional.
Sobre el particular, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso tercero, del artículo 218 del Decreto 262 de 20003 señaló lo siguiente4:
"(...) 5. La demandante aduce que la expresión censurada, al establecer que el empleado inscrito en carrera de la Procuraduría General de la Nación que en virtud de concurso abierto es nombrado en período de prueba en un cargo de un nivel jerárquico superior y no obtiene una calificación satisfactoria de servicios en dicho período regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera, consagra una discriminación de los demás concursantes, tanto de los empleados de la misma entidad que no están inscritos en la carrera como de los particulares que no se han vinculado a aquella y viola el principio de igualdad.
Este cargo no es de recibo, puesto que evidentemente la situación de hecho del concursante inscrito en la carrera es distinta de la del concursante que no lo está, en cuanto aquel es titular de unos derechos subjetivos que no ostenta éste y que gozan de protección constitucional conforme a lo dispuesto en los Arts. 125 y 53 superiores, por lo cual, precisamente en cumplimiento del citado principio de igualdad, la disposición acusada les otorga un trato desigual. Se nota que, además, desde un punto de vista lógico, si el legislador hubiera pretendido conferir un trato igual al concursante no inscrito en la carrera no hubiera podido hacerlo, por sustracción de materia.
6. La demandante sostiene que el aparte acusado contempla un doble desempeño de empleos públicos por parte del concursante inscrito en carrera de la Procuraduría General de la Nación.
De acuerdo con lo previsto en el Art. 128 de la Constitución, en el Estado colombiano "nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público (...)".
En la situación que se examina no se presenta desempeño simultáneo de más de un empleo público, ya que la expresión impugnada señala que "mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional". En concordancia con esta disposición, y para garantizar el cumplimiento del proceso de selección, el Art. 188 del mismo Decreto ley 262 de 2000 estatuye que "cuando la vacancia sea el resultado de ascenso que implique período de prueba, el encargo o el nombramiento provisional podrán extenderse por el tiempo necesario para determinar la superación del mismo".
En consecuencia, la afirmación de la actora carece de fundamento.
7. De otro lado, según la actora el empleado inscrito en la carrera de la Procuraduría General de la Nación es al mismo tiempo titular de dos empleos de carrera.
A este respecto debe considerarse que el período de prueba es una etapa, entre varias, del proceso de selección para el ingreso a la carrera o el ascenso en ella, como lo prevé expresamente el Art. 194 del Decreto ley 262 de 2000, en virtud del cual:
"El proceso de selección comprende las siguientes etapas:
2) Reclutamiento: inscripción y lista de admitidos y no admitidos
3) Aplicación de pruebas o instrumentos de selección: etapa eliminatoria y etapa clasificatoria.
4) Conformación de la lista de elegibles.
5) Período de prueba.
6) Calificación del período de prueba".
En consecuencia, es manifiesto que el empleado en período de prueba no es todavía titular del cargo de carrera para el cual concursó, sea concurso para ingreso o sea concurso para ascenso, pues para serlo se requiere que obtenga una calificación satisfactoria del desempeño en dicho período.
Consecuentemente, el Art. 224 del decreto mencionado señala que tal calificación tiene como fines, entre otros, "adquirir los derechos de carrera" y que la misma norma parcialmente acusada prescribe en su inciso 2, no impugnado, que "aprobado el período de prueba, el empleado deberá ser inscrito en el Registro Único de Inscripción en Carrera de la Procuraduría General".
Por esta razón es claro que el empleado inscrito en carrera que se encuentra en período de prueba respecto del cargo de ascenso en otro nivel jerárquico sólo es titular de un cargo en aquella, o sea, del cargo anterior, y no lo es del nuevo cargo, lo que significa que el argumento de la demandante carece de validez.
8. Por otra parte, con un criterio lógico, la calificación de servicios no satisfactoria del período de prueba respecto del cargo de ascenso sólo puede producir efectos en relación con dicho cargo, en el sentido de impedir el nuevo registro de aforo y por tanto la permanencia en ese nuevo cargo, y no respecto del cargo de carrera que ocupaba el empleado, en el sentido de declarar insubsistente el nombramiento, ya que en relación con este último no ha existido una calificación igualmente no satisfactoria.
Por el contrario, en tal situación es imperativo garantizar a aquel la estabilidad o permanencia en el cargo anterior, por constituir ésta uno de los principios rectores de la carrera y también un derecho adquirido, conforme a lo previsto en los Arts. 53 y 125 superiores, mientras no se configure una causal válida de retiro del mismo. Respecto de dicha protección la Corte ha manifestado:
"En torno a esto, es importante recordar que la carrera administrativa, tema que ha sido ampliamente tratado por la Corte[10], comprende tres aspectos fundamentales interrelacionados: En primer lugar la eficiencia y eficacia en el servicio público, principio por el cual la administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional. En segundo lugar, la protección de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (Artículo 40 de la Carta). Y, finalmente, la protección de los derechos subjetivos derivados de los artículos constitucionales 53 y 125 tales como el principio de estabilidad en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado, pues esta corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado[11]".[12]
Esta corporación, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de un aparte del Art. 10 de la Ley 443 de 1998, señaló en el mismo sentido:
"5. El texto legal bajo estudio señala que cuando quedare vacante un cargo por causa del ascenso, en período de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o nombramiento provisional correspondiente se extenderá durante los cuatro meses propios de estos nombramientos, más el tiempo necesario para determinar si el empleado ha superado el aludido período de prueba, y, por lo tanto, tiene derecho a permanecer en el nuevo cargo y a que se actualice su inscripción en el registro público de carrera administrativa.
"Evidentemente, en la situación analizada se va a superar el término de los 4 meses fijado para los nombramientos en encargo y provisionales. Sin embargo, concuerda la Corte con los intervinientes y con la Vista Fiscal en que en este caso específico se justifica establecer una excepción legal a la norma, por motivos propios del mismo sistema de carrera administrativa establecido. En el artículo 23 de la ley se determina, con muy buen sentido, que el empleado de carrera que triunfa en un concurso destinado a proveer un cargo superior al que él desempeña tiene derecho a que la estabilidad que le asegura su pertenencia al sistema de carrera le sea respetada, en el caso de que no apruebe el período de prueba para la nueva posición. Esta situación exige que la administración se abstenga de asignar definitivamente el cargo que ocupa el empleado ascendido en prueba. Es decir, ese cargo debe permanecer libre para suplir el evento de que el funcionario de carrera no supere el período de prueba (...)"[13]"
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión acusada, por los cargos examinados en esta sentencia." (Sentencia C-969 de 2003. Magistrado ponente: Jaime Araujo Rentería)
De lo señalado por la Corte Constitucional se deduce lo siguiente: 1) No se configura vulneración al derecho a la igualdad de los participantes en un concurso de méritos, al establecer la posibilidad de que un concursante previamente inscrito en el Registro de Carrera retorne a su cargo, en caso de no superar el periodo de prueba para el cargo al que ascendió en virtud del concurso, teniendo en cuenta la garantía establecida en el artículo 53 y 125 de la Constitución Política. 2) No se están ocupando dos cargos públicos de manera simultánea, toda vez que el cargo inicial es ocupado temporalmente mediante encargo o provisionalidad. 3) El funcionario que está inscrito en carrera y a su vez se encuentra en periodo de prueba para otro cargo, no es titular de dos empleos públicos, toda vez que precisamente para acceder al cargo debe superarse satisfactoriamente el periodo de prueba. 4) Si se presenta una calificación insatisfactoria durante el periodo de prueba, la consecuencia negativa de la misma recae sobre ese cargo y no puede hacerse extensiva al cargo ocupado anteriormente por el funcionario, a quien debe garantizársele la estabilidad de su anterior empleo.
3. Ahora bien, la disposición contenida en el numeral 5, del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en principio haría referencia a los empleados inscritos en el Registro Público de Carrera Administrativa, es decir, a los empleos de la carrera administrativa y la carrera administrativa especial de origen legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 909 de 20045, excluyendo los empleos de carreras especiales de origen constitucional, como el de la Universidad Nacional de Colombia.
Sin embargo, como se indicó en el numeral primero del presente concepto, la garantía de estabilidad en el empleo tiene carácter constitucional, y abarca en términos generales todos los empleos a los que se accede en virtud de un concurso de méritos, sin distinción del sistema de carrera (administrativa, especial de origen constitucional y legal).
En ese orden de ideas, aún cuando la Universidad Nacional cuente con un sistema especial de carrera de origen constitucional, en atención a lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución Política, ello no implica que no deba garantizar que la selección y ascenso en los cargos de carrera se determinará conforme los méritos y calidades de los aspirantes y que el retiro de los mismos, se efectuará sólo por las causales constitucionales y legales ya mencionadas. Así las cosas, la estabilidad en el empleo también tendría que ser garantizada a los funcionarios de carrera, en los términos previstos en el numeral 5, del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, ante el vacio normativo sobre este tema en la Resolución No 454 de 1998 y la Resolución 391 de 2010 de la Rectoría y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 3, numeral 2 de la Ley 909 de 20046.
En ese orden de ideas, la Universidad podría declarar la vacancia temporal de un empleo que era ocupado por un servidor con derechos de carrera y que se encuentra en periodo de prueba luego de superar un concurso, en una entidad con régimen general o especial de carrera. Al declarar la vacancia temporal este cargo puede ser ocupado en encargo o mediante un nombramiento provisional.
Sobre el particular es necesario traer a colación lo señalado por la Comisión Nacional de Servicio Civil, así:
"Con fundamento en las condiciones expuestas, la Comisión Nacional del Servicio Civil conceptúa que es procedente la declaratoria de vacancia temporal de un empleo cuando éste es desempeñado por un servidor con derechos de carrera y es nombrado en período de prueba luego de superar un concurso para proveer otro empleo de carrera docente.
Una vez concluido el período de prueba, si el empleado lo supera con éxito, será inscrito en el nuevo escalafón y deberá renunciar al empleo que venía desempeñando frente al cual es titular de derechos de carrera, so pena que se declare la vacancia del empleo por abandono del cargo en el caso de no hacerlo.
En caso contrario, es decir, si no supera el período de prueba deberá regresar al empleo frente al cual ha ostentado derechos de carrera y se halla vacante con carácter transitorio."7
De acuerdo con lo expuesto anteriormente se concluye que la Universidad debe aplicar lo dispuesto en el numeral 5, del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para los funcionarios que ostentan derecho de carrera administrativa y que han sido llamados a ejercer otro empleo en periodo de prueba, teniendo en cuenta lo siguiente:
1. El sistema de carrera administrativa, general o especial, debe garantizar la estabilidad en los empleos de carrera, fijando para ello causales taxativas de retiro del servicio. Esta garantía tiene sustento en los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política y es aplicable a cualquier sistema de carrera, incluyendo la especial de origen constitucional como la de la Universidad Nacional de Colombia.
2. La finalidad del numeral 5 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 es garantizar la estabilidad del empleo para el funcionario de carrera, que se encuentra en periodo de prueba en otro cargo. En ese orden de ideas, en tanto dicho funcionario se encuentre ocupando un cargo en otro empleo, su cargo anterior debe ser declarado vacante temporalmente, para que sea ocupado por medio de un encargo o en provisionalidad. En virtud de esta norma, si el servidor público no supera el periodo de prueba en el nuevo empleo de manera satisfactoria, puede regresar a su anterior cargo. En otras palabras, la declaratoria de insubsistencia derivada de una evaluación insatisfactoria en el periodo de prueba, no podría hacerse extensiva al cargo anteriormente ocupado por el servidor público, quien en virtud de los derechos obtenidos al ingresar a la carrera, tiene derecho a retornar al cargo que anteriormente ocupaba.
3. La garantía establecida en el numeral 5 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, no implica vulneración al derecho a la igualdad, ni implica que el funcionario inscrito en carrera esté ocupando dos cargos públicos de manera simultánea, ya que mientras se encuentra en periodo de prueba su cargo anterior ha sido declarado vacante temporalmente para que sea ocupado por otra persona y por cuanto hasta no superar el periodo de prueba de manera satisfactoria, no puede acceder al nuevo cargo.
4. Aun cuando el numeral 5 del artículo 31 de la ley mencionada aplicaría en principio únicamente para entidades con sistema especial de carrera general y especial de origen legal, la garantía de estabilidad consagrada en los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política, incluye sistemas de carrera especiales de origen constitucional como el de la Universidad Nacional de Colombia. En esa media, la aplicación de ésta disposición es válida no sólo por el vacio existente en la normatividad de la Universidad Nacional sobre el particular (Resolución No 454 de 1998 de la Rectoría), sino también en atención a las disposiciones constitucionales señaladas que garantizan la estabilidad relativa del empleo en cargos públicos obtenidos a través de concursos de mérito.
1 Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
2 El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. (...)
3 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
4 La norma demandada es la siguiente:
ARTICULO 218. PERIODO DE PRUEBA. La persona seleccionada por concurso abierto no inscrita en la carrera o de ascenso con cambio de nivel será nombrada en período de prueba, por un término de cuatro (4) meses, al vencimiento del cual se evaluará su desempeño laboral.
Aprobado el período de prueba, el empleado deberá ser inscrito en el Registro Único de Inscripción en Carrera de la Procuraduría General. Si no lo aprueba, una vez en firme la calificación, su nombramiento deberá ser declarado insubsistente mediante acto administrativo motivado expedido por el Procurador General. Contra la declaratoria de insubsistencia sólo procede el recurso de reposición, dentro de los tres días siguientes a su notificación, el cual debe resolverse dentro del término de treinta (30) días, quedando agotada la vía gubernativa.
Cuando el servidor de carrera sea seleccionado para un nuevo empleo por concurso, sin que implique cambio de nivel, será actualizada su inscripción en el registro mencionado, una vez tome posesión del nuevo cargo. Cuando el ascenso ocasione cambio de nivel, el nombramiento se hará en período de prueba; en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional.
La evaluación del período de prueba se efectuará con base en el instrumento adoptado por la Comisión de Carrera para tal efecto
5 Artículo 34. Registro Público de Carrera Administrativa. El Registro Público de la Carrera Administrativa estará conformado por todos los empleados actualmente inscritos o que se llegaren a inscribir, con los datos que establezca el reglamento. El control, la administración, organización y actualización de este Registro Público corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para lo cual podrá contar con el apoyo técnico, instrumental y logístico del Departamento Administrativo de la Función Pública.
6 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como:
7 Concepto Radicado número 2-2008-31185. 10 de febrero de 2009. Comisión Nacional del Servicio Civil.