Source: http://ar.21-bal.com/pravo/15058/index.html
Timestamp: 2020-02-29 02:54:33+00:00
Document Index: 281806429

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Avant-propos (Par Denys Simon, Professeur à la Faculté de droit et d'économie de l'Université de La Réunion)
La contribution de la Cour de cassation à la construction juridique européenne :
Europe du droit, Europe des juges
« Pour être juste, la décision d’un juge [...] doit non seulement suivre une règle de droit, mais elle doit l’assumer, l’approuver, en confirmer la valeur par un acte d’interprétation réinstaurateur, comme si, à la limite, la loi n’existait pas auparavant, comme si le juge l’inventait lui-même à chaque cas »
Le 8 janvier 2007, à l’occasion de la cérémonie de rentrée solennelle de la Cour de cassation, le Premier Président Guy Canivet déclarait :
« Depuis cinquante ans, dans la continuité progressive de sa jurisprudence, la Cour de cassation donne plein effet aux traités et conventions européens souscrits par la France. Elle le fait selon l’interprétation donnée par les deux cours instituées par ces actes internationaux et en pleine conformité avec notre Constitution. De cette manière, selon les équilibres de notre Etat de droit, elle règle les tensions persistantes entre la souveraineté nationale et la prééminence d’ordres juridiques et judiciaires supranationaux »
Au seuil d’une année marqué par le cinquantième anniversaire de la signature des traités de Rome, le constat est réconfortant : la Cour de cassation assume aujourd’hui pleinement sa fonction de juridiction suprême dans l’application effective des traités communautaires comme de la Convention européenne des droits de l’homme.
Ce bilan semble aujourd’hui s’imposer avec la vertu de l’évidence. Il paraît incontestable que, « juge de droit commun de la Convention et du droit communautaire, le juge national est le premier, le principal organe de leur mise en œuvre »[1]. Il est devenu commun de souligner que l’Europe du droit et l’Europe des juges a bien abouti à la formation d’un « pouvoir judiciaire européen », pour reprendre la terminologie d’un des membres les plus éminents de la Cour de Luxembourg[2], et que ce pouvoir judiciaire contribue efficacement à la réalisation d’un espace normatif homogène.
Le pari inhérent aux arrêts fondateurs de la Cour de justice des Communautés européennes — faire des juridictions nationales les relais de l’application effective et uniforme du droit communautaire — a donc été tenu. L’idée impliquée par les mécanismes de la Convention européenne des droits de l’homme — faire des juridictions nationales les relais de la garantie des droits fondamentaux en Europe — a donc été réalisée. La jurisprudence des juridictions suprêmes des Etats membres intègre dorénavant la dimension européenne et communautaire au même titre que la dimension interne de la fonction juridictionnelle. Les Cours suprêmes sont bien devenues juges communautaires de droit commun et juges européens des droits de l’homme. Constat d’autant plus significatif que sur d’autres terrains la construction européenne est en crise, sinon en panne...
Pour autant cette fonction « supranationale », comme on aurait dit dans d’autres temps, confiée aux juridictions des Etats membres, n’allait pas de soi. Examinant le schéma de coopération juridictionnelle imaginé par les pères fondateurs de la Communauté européenne, le Président Lecourt s’interrogeait dans des termes qui méritent d’être rappelés : « Excellent sur le papier, un tel système est-il viable ? Qui inciterait le Juge national à l’appliquer ? Se conformerait-il aux arrêts d’une Cour toute nouvelle ne relevant pas de la hiérarchie judiciaire nationale ? Entre les textes et leur mise en œuvre n’existait-il pas toute l’épaisseur des réalités psychologiques et des habitudes ? Instituer, en fait, l’Europe des juges — celle sans laquelle les meilleurs traités seraient restés lettres mortes — était un grand problème. Il n’était pas résolu d’avance » [3]. Les mêmes termes pourraient être transposés, mutatis mutandis, à la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme.
La difficulté de la tâche était à première vue essentiellement technique : comment concilier une fonction judiciaire définie par le droit national, qui faisait du juge le serviteur de la loi interne, avec l’obligation d’appliquer des règles d’origine extérieure au droit français, dont l’interprétation relevait en dernière instance d’une juridiction étrangère à l’organisation judiciaire nationale ? L’un des observateurs les plus avertis, dressant, il y a une quinzaine d’années, un bilan des quelques centaines d’affaires traitées par la Cour de cassation impliquant le droit communautaire stricto sensu, mais aussi le droit de la Convention de Bruxelles, aboutissait à un constat très significatif : « il apparaît, qu’alors qu’initialement la difficulté consistait avant tout à opérer la délimitation avec le droit national, puis, parfois, à résoudre un problème de primauté, progressivement se sont ajoutées des questions d’application fort complexes auxquelles la Cour de cassation s’efforce de donner des réponses satisfaisantes » [4].
Mais en vérité, les obstacles techniques étaient sans doute moins déterminants que les barrières psychologiques. C’est en effet à une véritable « révolution culturelle » qu’étaient appelées les juridictions des Etats membres et au premier chef d’entre elles, celles qui, situées au sommet de la pyramide juridictionnelle, avaient la responsabilité éminente de délivrer l’interprétation la plus autorisée du droit applicable. Comme cela a été si bien dit, il s’agissait effectivement d’une exigence de « transgression par le juge de son propre droit par rapport à des principes ou mécanismes tirés d’autres systèmes. C’est bien par un phénomène de subversion, de transgression, de transcendance des lois nationales, que la Communauté des juges des Etats membres élabore un Etat de droit unique » [5]. La mise en œuvre concrète des principes d’effet direct, de primauté, d’application directe, effective et uniforme du droit communautaire, ou encore l’intégration des droits garantis par le Convention européenne des droits de l’homme dans les normes de référence de la légalité interne, supposaient nécessairement une forme de « réception » par les hautes juridictions nationales qui pouvait à juste titre susciter sinon des résistances frontales, du moins de légitimes réticences. On comprend que, contraint de quitter pour un temps son costume historique de juge national, patiné par les poids du temps et des usages, alourdi par la tradition léguée par des générations de grands anciens prestigieux, au profit de l’uniforme tout neuf et un peu clinquant de juge communautaire de droit commun ou de juge de proximité des droits fondamentaux, le haut magistrat siégeant sous les ors du Quai de l’Horloge ou du Palais Royal ait pu être tenté par une réaction de méfiance, voire de rejet, qui pouvait de surcroît se parer des justifications tirées des dogmes hérités de la théorie classique de l’Etat légal. On sait par exemple combien les raisons issues des arguments constitutionnels ont pu inspirer des combats acharnés menés en toute bonne foi en vue de faire obstacle à la primauté du droit communautaire ou à l’obligation d’appliquer les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme. Faut-il rappeler que c’est seulement au lendemain de l’affirmation par le Conseil constitutionnel de son incompétence pour exercer un contrôle de conventionnalité que la Cour de cassation s’est autorisée à assumer elle-même la sanction de la primauté du droit communautaire, et que le Conseil d’Etat a encore attendu près de quinze ans pour écarter les obstacles constitutionnels qui imposaient selon lui une fidélité sans faille à la théorie de la loi-écran ? Faut-il réveiller les fantômes de la jurisprudence « Solange » en Allemagne ou « Granital » en Italie pour rappeler que ces réticences étaient loin d’être exclusivement françaises ? Les membres les plus lucides de la Cour de justice avaient d’ailleurs parfaitement compris que l’affirmation communautaire de l’effet direct et de la primauté ne pouvait être coulée aussi facilement dans le moule des jurisprudences nationales : « la difficulté résulte du fait que les conceptions sur les rapports entre le droit communautaire et le droit national sont influencées dans les Etats membres par des idées assez disparates dans lesquelles se confondent des conceptions constitutionnelles — ou supposés telles —, des tendances politiques, autant que des visions doctrinales. Les attitudes dépendent donc de tout un arrière-fond de traditions politiques et judiciaires » [6].
On comprend alors que dans les premiers temps de la construction juridique communautaire, l’impact du droit communautaire ait pu être soit officiellement ignoré [7], soit subtilement cantonné : c’est ainsi que la jurisprudence de la Cour de cassation n’a pas toujours reculé devant l’usage — et sans doute quelquefois l’abus — de la théorie de l’acte clair pour s’abstenir de procéder à un renvoi préjudiciel en interprétation alors même que ce dernier pouvait paraître s’imposer. Qu’on nous entende bien : il ne s’agit pas de contester, même avant que la Cour de justice ait délivré son blanc-seing dans le célèbre arrêt CILFIT [8], la faculté, pour une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours en droit interne, d’écarter une question manifestement dilatoire notamment dans les situations où la Cour de justice a déjà tranché la même question ou une question rigoureusement analogue [9]. En revanche il est plus discutable de voir la Cour de cassation, et en particulier la Chambre criminelle, s’abstenir de procéder à un renvoi dans des hypothèses où la question de droit communautaire soulevée devant elle n’avait pas été tranchée et de surcroît était loin d’être claire [10]. Une telle attitude pouvait apparaître d’autant plus contestable qu’elle a parfois conduit à des solutions difficilement justifiables sur le fond [11]. Peut-être faut-il voir dans ces hésitations à user de la procédure du renvoi préjudiciel la nécessité d’un apprentissage des subtilités de la coopération juridictionnelle...[12]
Ces réticences, sans doute inévitables, n’ont jamais dégénéré, dans les rapports de la Cour de cassation avec la Cour de Luxembourg ou la Cour de Strasbourg, en guerre des juges. Ce constat s’explique probablement par le fait que la Cour de cassation n’a jamais vilipendé ces « droits venus d’ailleurs », ces « droits venus de nulle part, qui n’ont ni histoire ni territoire », le droit communautaire figurant « l’intrus par excellence » et le droit de la Convention européenne des droits de l’homme exprimant « l’idéologie exubérante des droits individuels » [13]. Jamais l’irruption du droit communautaire ou du droit de la Convention européenne des droits de l’homme dans le système de normes dont le juge judiciaire doit assurer l’application n’a déclenché ce réflexe obsidional, tendant à construire une ligne Maginot juridique ou au moins à établir une douane des normes, au nom de la défense d’un gallicanisme juridique menacé par l’ultramontanisme régulateur d’une Europe cosmopolite.
Au contraire, la Cour de cassation a progressivement fait sienne la mission du juge national telle que définie par la Cour de justice dans le dictum célèbre de l’arrêt Simmenthal : « Tout juge saisi dans le cadre de sa compétence, a, en tant qu’organe d’un Etat membre, pour mission de protéger les droits conférés aux particuliers par le droit communautaire » [14]. On sait que c’est cette formule qui a institué, même si le terme n’est apparu explicitement dans la jurisprudence communautaire que plus tard [15], le juge interne comme « juge communautaire de droit commun » [16].
La répétition incantatoire de cette expression commode a souvent occulté la dimension particulière que la logique inhérente à la nouvelle mission conférée au juge national impliquait spécifiquement pour les juridictions suprêmes. En effet, il leur incombe à la fois de censurer les comportements des juges du fond qui méconnaîtraient leur mission communautaire, mais aussi d’exercer, dans le cadre de leur fonction de dire le droit, leur propre responsabilité de juge communautaire. C’est ainsi par exemple que dans le cadre du renvoi préjudiciel en interprétation, il leur appartient de sanctionner le cas échéant une absence de renvoi injustifiée de la part d’une Cour d’appel, mais aussi de saisir elles-mêmes la Cour de justice d’un renvoi préjudiciel en vertu de l’article 234 al. 3 TCE.
La tâche ainsi confiée aux juridictions suprêmes a profondément affecté les conditions d’exercice de la fonction juridictionnelle. On sait que dans un contentieux dit « de la première génération », le juge communautaire a progressivement précisé les obligations qui s’imposent aux juridictions nationales au titre de la prévalence du droit communautaire. Si la loi de la primauté du droit communautaire suppose incontestablement que « le droit né des traités ne (puisse( se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même » [17], les modalités procédurales selon lesquelles cette primauté absolue doit être mise en œuvre relèvent normalement de l’autonomie procédurale des droits nationaux. Il incombait par conséquent aux juridictions — et notamment aux juridictions suprêmes — de chaque Etat membre « d’appliquer parmi les divers procédés de l’ordre juridique interne, ceux qui sont appropriés pour sauvegarder les droits individuels conférés par le droit communautaire » [18]. Mais cette « subsidiarité juridictionnelle » [19]devait nécessairement être encadrée afin que l’inopposabilité de la règle nationale incompatible avec le droit communautaire soit pleinement et immédiatement assurée. C’est ainsi que la prévalence effective du droit communautaire implique « pour les autorités nationales compétentes prohibition de plein droit d’appliquer une prescription nationale reconnue incompatible avec le traité, et, le cas échéant, obligation de prendre toutes dispositions pour faciliter la réalisation du plein effet du droit communautaire » [20]. Il en résulte que le juge national « chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes, en laissant au besoin inappliquée de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel »[21].
La Cour de cassation a su intégrer ces exigences. L’un des objectifs du présent rapport annuel est bien de montrer concrètement comment, au cours des dernières années, la Cour de cassation a développé une jurisprudence qui assure dans l’ensemble la pleine application du droit communautaire.
Sur ce point, méritent d’être soulevées — brièvement afin de rester dans les limites ce propos introductif — deux questions qui demeurent dans une certaines mesure des interrogations ouvertes.
En premier lieu, on sait que si la suprématie du droit communautaire sur la loi interne est généralement assurée dans tous les Etats membres de l’Union européenne, l’articulation du droit communautaire avec les dispositions et/ou les principes des constitutions nationales reste marquée par une certaine ambiguïté. Si la jurisprudence du Conseil d’Etat — depuis les arrêts Sarran et SNIP [22]— affirmait haut et fort la suprématie de la constitution sur les traités internationaux, en banalisant au passage le droit communautaire ou celui de la Convention européenne des droits de l’homme, assimilés à des engagements internationaux « ordinaires », la Cour de cassation a su en revanche afficher sa différence : en dépit d’interprétations réductrices d’une partie de la doctrine, il semble indéniable que l’Assemblée plénière a clairement voulu réserver la question de l’articulation, avec la constitution française, du droit communautaire, qui ne devrait pas se poser dans les mêmes termes que celle des conventions internationales classiques [23]. Cette prise de conscience de la spécificité du droit communautaire a finalement été entérinée par le Conseil constitutionnel [24]avant d’être opérée plus récemment par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat [25]. Les conclusions du commissaire du gouvernement Mattias Guyomar méritent d’ailleurs à cet égard d’être citées, tant elles démontrent l’influence réciproque qu’exercent les unes sur les autres les jurisprudences des juridictions constitutionnelle, judiciaire, administrative, mais aussi les jurisprudences des juridictions des différents Etats membres : « alors que se développe en Europe, comme nous l’avons vu, un mouvement général de coopération judiciaire entre les cours suprêmes nationales et la CJCE, il serait en outre hasardeux de faire, sur ce point, cavalier seul (...). Vous l’avez compris, plus de vingt ans après que Bruno Genevois a prôné, depuis ce pupitre, le « dialogue des juges », nous récusons toute solution qui risquerait d’être regardée comme engageant, à l’échelon de la Communauté européenne, « la guerre des juges ». Ceci dit, nous ajoutons aussitôt que ces considérations de politique jurisprudentielle rejoignent notre conviction la plus profonde. Celle-ci s’enracine dans les conséquences normatives et juridictionnelles qu’il convient, à notre avis, de tirer de la participation de la France aux Communautés européennes et à l’Union européenne ».
Certes cet infléchissement de la politique jurisprudentielle du Conseil d’Etat, pas plus que la porte ouverte par la jurisprudence de la Cour de cassation, ne résout le problème des rapports entre le droit communautaire ou le droit de la Convention européenne des droits de l’homme avec la constitution française, mais les évolutions récentes, qu’il s’agisse de la jurisprudence de la Cour de cassation, puis de celle du Conseil constitutionnel et enfin de celle du Conseil d’Etat, témoignent d’un état d’esprit infiniment plus accueillant à l’égard des exigences découlant du statut, en droit français, de la Convention européenne des droits de l’homme et surtout du droit communautaire, que ce ne fut toujours le cas par le passé.
En second lieu, une autre observation apparaît sans doute moins irénique. Il s’agit de l’incidence de la répartition des compétences juridictionnelles entre le juge judiciaire et le juge administratif sur le contrôle direct ou indirect de conventionnalité, c’est-à-dire en dernière instance sur l’effectivité de la primauté du droit communautaire ou du droit de la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit interne. Il semble en effet juridiquement illogique d’admettre que les juridictions administratives ou judiciaires se reconnaissent le pouvoir d’écarter l’application d’une loi incompatible avec les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés, et de refuser que le juge judiciaire soit habilité à écarter l’application d’une ordonnance non ratifiée par le Parlement au motif qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur la validité d’un acte réglementaire qu’il jugerait incompatible avec une convention internationale [26]. Si cette question mérite d’être évoquée ici, c’est que, posée en termes de conflit à l’occasion des procédures liées au contrat « nouvelle embauche » (CNE), elle serait susceptible de conduire à une interprétation des lois des 16-24 août 1790 et du décret du 16 Fructidor an III de nature à priver la Cour de cassation d’une part non négligeable de son contrôle de conventionnalité dans le contexte de l’application du droit communautaire ou du droit de la Convention européenne des droits de l’homme : s’il advenait que le Tribunal des conflits aboutît à exclure la compétence judiciaire, la Cour de cassation ne serait plus en mesure d’assurer la mise en œuvre de la primauté du droit communautaire et la garantie de l’application de la Convention européenne des droits de l’homme dès lors qu’il lui faudrait écarter l’application d’un acte administratif contraire [27]. Sans doute conviendrait-il de s’interroger sur la pertinence d’une lecture de la séparation des contentieux administratif et judiciaire sans doute largement obsolète au regard des missions nouvelles attribuées aux juridictions suprêmes par la nécessité d’assurer l’application effective du droit communautaire et du droit de la Convention européenne des droits de l’homme.
Si, sous réserve de ces dernières remarques, la prévalence du droit communautaire et européen est désormais assurée, il incombait également à la Cour de cassation de tirer les conséquences au sein du droit processuel français de ce que nous avions cru pouvoir appeler un « contentieux de la deuxième génération ». Au-delà de l’exigence de primauté imposant de faire prévaloir la norme communautaire sur la norme nationale en cas de conflit frontal, la jurisprudence de la Cour de justice a en effet développé une construction — postérieurement à ses grands arrêts fondateurs — visant à assurer l’efficacité de la protection juridictionnelle et la réparation des conséquences dommageables des violations constatées.
C’est ainsi qu’a été développé le corpus jurisprudentiel relatif à l’accès au juge — ou au « droit au juge » pour reprendre la formule de l’Avocat général Marco Darmon — fondé à la fois sur les nécessités de la primauté du droit communautaire et sur les dispositions pertinentes de la Convention européenne des droits de l’homme. Une fois encore, ce principe du droit à un recours juridictionnel effectif illustre la convergence des jurisprudences européenne, communautaire et nationales, et, au sein de ces dernières, des prises de position du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat. Encore faut-il rappeler qu’au-delà du consensus élémentaire sur le souci d’assurer une protection juridictionnelle effective, l’adaptation des règles procédurales nationales n’allait pas nécessairement de soi. C’est ainsi que l’accessibilité du contrôle juridictionnel peut rencontrer des obstacles tirés des délais de prescription ou de forclusion établis par le droit national [28] ; l’existence d’un contrôle par la juridiction constitutionnelle peut ne pas constituer un mécanisme adéquat pour satisfaire aux garanties juridictionnelles imposées par une directive communautaire, ce qui obligerait en l’occurrence le juge national à écarter l’application d’une disposition constitutionnelle [29] ; la mise en œuvre des principes généraux du droit communautaire, ainsi que des dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme, peuvent conduire à une remise en cause des règles procédurales nationales relatives aux modes de preuve, de nature à faire prévaloir les exigences de la primauté du droit communautaire et du droit de la Convention sur le respect de l’autonomie procédurale du droit national [30].
Il en est de même s’agissant du relevé d’office des moyens fondés sur le droit communautaire. La jurisprudence de la Cour s’efforce sur ce point de maintenir un équilibre subtil entre les nécessités d’application effective et uniforme du droit communautaire et le respect scrupuleux des principes du droit procédural national, notamment quand ce dernier réserve au juge un rôle purement passif [31]. Mais en dépit de cette prudence du juge communautaire, il n’est pas nécessairement aisé pour les juridictions nationales et en particulier pour le juge de cassation, de donner effet à cette jurisprudence [32] ; la juridiction nationale peut par exemple être contrainte d’écarter les délais de forclusion prévus par le droit national afin de procéder au relevé d’office du caractère abusif de clauses contractuelles de manière à assurer l’effet utile des mécanismes de protection juridictionnelle des consommateurs imposés par les dispositions de la directive communautaire [33].
On pourrait montrer de la même manière que la transposition en droit national des exigences posées par le juge communautaire en matière de protection provisoire des droits dont les justiciables peuvent se prévaloir en vertu du droit communautaire est susceptible d’impliquer une modification profonde des règles nationales relatives aux procédures de référé [34] ; de même, les contraintes imposées par le principe de non discrimination dans le déroulement du procès peut par exemple remettre en cause les règles nationales prévoyant l’obligation de dépôt de cautions judicatum solvi [35] ; ou encore ce même principe de non discrimination peut affecter les règles relatives au régime linguistique des procédures judiciaires y compris dans le contexte des procédures pénales nationales [36].
L’évolution de la jurisprudence communautaire relative à la répétition de l’indu a, peut-être de façon encore plus caractéristique, sollicité les juridictions nationales, en les conduisant à mettre au service du remboursement des taxes perçues en violation du droit communautaire les mécanismes utilisés classiquement en matière de restitution de taxes illégalement imposées en vertu du droit national. On sait que le renvoi à l’autonomie procédurale du droit interne a néanmoins été tempéré par l’encadrement opéré sur la base des principes d’équivalence, d’effectivité et de non rétroactivité des modifications procédurales défavorables. L’efficacité de la sanction des violations du droit communautaire par les autorités nationales dépend en l’occurrence de la vigilance des juridictions suprêmes. Le législateur national ne s’y est d’ailleurs pas trompé, qui s’est employé, par le biais de validations législatives discutables ou de disqualifications contestables, à contourner les exigences posées en particulier par les juridictions suprêmes, notamment en France et en Italie. La Cour de justice, après avoir développé une jurisprudence relativement libérale, respectueuse des choix processuels des droits nationaux, a finalement dû réagir pour faire obstacle à des comportements législatifs et administratifs délibérément destinés à priver les justiciables — qui avaient pourtant obtenu la constatation de l’invalidité des taxes auxquelles ils avaient été assujettis — du droit à restitution qui leur était consacré par le droit communautaire et le plus souvent garanti par la jurisprudence nationale. Les contentieux relatifs aux délais de forclusion, à la définition de la période répétible ou encore à l’exonération de l’obligation de remboursement à la charge de l’administration dans les hypothèses de répercussion du montant de la taxe dans les prix facturés en aval, constituent autant d’illustrations de cette guerre de tranchée opposant les juges, aussi bien communautaire que national, au législateur et à l’administration [37].
Plus récemment, le développement de la jurisprudence de la Cour de justice relative à la responsabilité de l’Etat membre en cas de violation du droit communautaire par les autorités nationales n’est pas non plus sans incidence sur la mission du juge de cassation, ne serait-ce que parce que l’obligation de réparation imposée par le droit communautaire peut naître d’une violation imputable aux décisions juridictionnelles des cours suprêmes. Le juge communautaire a en effet admis clairement la possibilité pour les justiciables d’engager la responsabilité de l’Etat du fait de la jurisprudence d’une juridiction statuant en dernier ressort dont les décisions seraient intervenues en méconnaissance manifeste du droit communautaire et de la jurisprudence de la Cour de justice, ou par l’inexécution de l’obligation de renvoi préjudiciel imposée aux juridictions suprêmes par l’article 234 TCE [38]. Par la suite, la Cour de justice a constaté une telle violation de la part de la Corte suprema di cassazione italienne, mais en délocalisant dans le chef du législateur la responsabilité de l’illégalité des solutions mises en œuvre dans le cadre de la répétition de l’indu [39]. Plus récemment, le juge communautaire a confirmé le principe et précisé les conditions de mise en jeu de la responsabilité [40] : il importe de noter à cet égard qu’il n’est pas certains que les conditions de faute lourde ou de déni de justice fixées par le droit français soient compatibles avec l’automaticité de l’ouverture de la responsabilité en cas de méconnaissance manifeste du droit communautaire applicable ; par ailleurs, la position de la Cour de justice sonne définitivement le glas de la jurisprudence Darmont du Conseil d’Etat [41]. Une fois encore, y compris sur ces questions sensibles, les juridictions nationales tirent sans état d’âme les conséquences de la jurisprudence communautaire ou européenne. La Cour de cassation avait même anticipé en jugeant — il est vrai, dans une hypothèse un peu particulière — que la responsabilité de l’Etat était engagée du fait d’une violation du droit communautaire considérée comme une faute lourde dans le fonctionnement de la justice judiciaire [42] ; le Conseil d’Etat a récemment rendu un arrêt spectaculaire condamnant l’Etat à indemniser le justiciable victime d’une validation législative illégale au regard de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg [43].
La transformation profonde des rapports entre le droit communautaire et celui de la Convention européenne des droits de l’homme d’une part et le droit national d’autre part s’est naturellement accompagnée d’une mutation parallèle dans la mise en œuvre des mécanismes de coopération juridictionnelle. La pratique du renvoi préjudiciel en interprétation, et, dans une moindre mesure en appréciation de validité, est très révélatrice de ce sentiment éprouvé par les juges « supranationaux » et les juridictions suprêmes nationales qu’ils « partagent une norme qu’ils contribuent ensemble à créer et qui s’impose à eux » [44]. Trop souvent, l’application du dispositif de l’article 234 TCE a été analysée exclusivement en termes de saisine du juge communautaire : nature juridictionnelle de l’instance de renvoi, moment procédural du sursis à statuer, opportunité et pertinence du renvoi, théorie de l’acte clair, analogie avec des questions antérieurement tranchées, précision des éléments de fait et de droit transmis à la Cour de justice, contrôle de la motivation du refus de renvoi par le juge du fond...Certes, ces éléments sont importants, mais il conviendrait également, pour évaluer l’efficacité de la procédure préjudicielle, de tenir compte par exemple des hypothèses de sursis sans renvoi dans l’attente de la solution d’une affaire analogue pendante devant la Cour de justice, des conséquences tirées par la juridiction de renvoi de la réponse du juge communautaire, des difficultés éventuelles d’interprétation de l’arrêt de la Cour lui-même, des effets dans le temps des solutions retenues, et surtout du partage subtil entre la compétence d’interprétation qui appartient à la Cour de justice et la compétence d’application qui incombe au juge a quo...Par ailleurs, il est évident que le juge national, surtout s’il s’agit d’une juridiction de cassation intervenant au terme d’un long contentieux interne, aurait tout à gagner d’une amélioration du traitement des questions préjudicielles de nature à réduire la durée globale des procédures, qu’il s’agisse du recours aux procédures simplifiées ou du filtrage éventuel des questions, sans même évoquer le serpent de mer de l’attribution au Tribunal de première instance d’une part de la compétence en matière préjudicielle.
La coopération juridictionnelle ne se limite pas pour autant au jeu des questions préjudicielles. On a parfois tendance à négliger l’importance de la prise en compte « spontanée » par les juridictions suprêmes des solutions qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour de justice ou de la Cour européenne des droits de l’homme. On oublie trop souvent que la Cour de cassation applique elle-même le droit communautaire ou le droit de la Convention européenne des droits de l’homme, en se livrant à sa propre interprétation des textes applicables, en construisant son propre raisonnement, en posant ses propres solutions, ce « travail autonome » étant naturellement adossé à la lecture du droit communautaire ou européen véhiculée par l’ensemble de la jurisprudence des Cours de Luxembourg et de Strasbourg. Il y a donc bien une contribution spécifique de la Cour de cassation à la construction commune de l’architecture juridique communautaire ou européenne.
Cette contribution spécifique, dont le présent rapport a l’ambition d’apporter la démonstration et de mesurer l’intensité, s’inscrit dans un mouvement de mutation du droit dont on n’a sans doute pas encore évalué toutes les implications.
Le colloque qui s’était tenu, à l’occasion de la Présidence française et dans le contexte de l’élaboration du traité de Nice, à l’invitation du Premier Président et du Procureur général avait conduit à un double constat.
D’une part, la convergence des droits (droit interne, droit communautaire droit européen des droits de l’homme) tend à la structuration d’une « normativité commune ». C’est ainsi qu’on a pu dire à propos du droit des droits de l’homme qu’« à l’instigation de la jurisprudence européenne des droits de l’homme, un mouvement général d’harmonisation de la règle européenne et de la règle interne est ainsi entrepris, concourant à la formation d’un droit commun européen des droits de l’homme, issu de la volonté conjuguée du juge, tant européen que national, du gouvernant et du législateur » [45]. Initialement, le droit européen des droits de l’homme apparaissait comme un système extérieur exerçant une « fonction d’interpellation du droit national » [46] ; désormais, on est davantage en présence d’un phénomène de transfusion ou d’osmose, les normes européennes étant appropriées par les juridictions nationales et au premier chef les juridictions suprêmes. En effet, « le juge national est le premier à faire application du droit européen, qu’il s’agisse du droit communautaire ou de la convention européenne des droits de l’homme », et contribue à l’élaboration d’une « droit public européen » protecteur des libertés fondamentales [47]. Est-il besoin de montrer que l’ordre juridique communautaire, « intégré au système juridique des Etats membres lors de l’entrée en vigueur des traités et qui s’impose à leurs juridictions » [48]est désormais avec le droit national dans un tel rapport d’« intrication » [49]que les hautes juridictions nationales ne peuvent faire abstraction d’un corpus juridique qui fait directement partie intégrante du droit applicable. L’invocabilité d’interprétation conforme, d’exclusion et dans certains cas de substitution, conforte cette symbiose qui permet au juge national de participer à la définition de la portée des règles communes en liaison étroite avec la Cour de justice.
D’autre part, le rapprochement des procédures conduit à une justiciabilité commune. Certes, il ne s’agit pas de prétendre que sont ou devraient être gommées les différences qui séparent les règles procédurales des différents Etats membres : le renvoi à l’autonomie procédurale par la Cour de justice de Luxembourg, le jeu de la marge nationale d’appréciation dans la jurisprudence de Strasbourg illustrent le souci de maintenir des spécificités fondées sur des siècles de traditions contentieuses. En revanche, il est clair que le droit communautaire et le droit de la Convention européenne des droits de l’homme procèdent à un encadrement qui tend à une « modélisation du procès », notamment à la lumière des principes généraux du droit communautaire et des règles du procès équitable de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. A cette convergence des dispositifs processuels, la Cour de cassation a apporté une contribution majeure, dont les pages qui suivent permettent de mesurer l’ampleur.
Une dernière question mérite alors d’être soulevée, qui excède la modeste ambition de ces propos introductifs.
Cet apport de la Cour de cassation à la construction juridique communautaire et européenne est-elle seulement la juxtaposition de solutions ponctuelles, imposées en quelque sorte par la pression des pourvois et le hasard des contextes ? N’est-on en présence que de réponses éparses à des questions spécifiques, relevant plus de la nécessité de trancher des litiges que de la volonté d’instaurer une « doctrine judiciaire » ?
Au contraire, doit-on voir dans la cohérence des sédimentations progressives une politique jurisprudentielle volontariste [50]? S’agit-il d’une stratégie subjectivement assumée plutôt que d’une accumulation objective de précédents convergents ?
Il n’appartient pas à l’observateur extérieur — même s’il peut avoir quelques idées sur la question — de trancher.
En revanche, une réflexion s’impose qui n’est pas étrangère à l’approche retenue dans le présent rapport. Il est clair en effet que dans la recomposition du paysage juridique français qui est à l’œuvre depuis un demi-siècle, l’irruption d’une normativité « externe » n’a pas eu pour seul effet d’impliquer une modification des sources substantielles ni même des mécanismes procéduraux d’un droit interne qui ne l’est plus tout à fait. La mutation majeure affecte l’essence même du droit et la fonction même du juge. Le droit communautaire et le droit européen ont profondément transformé l’office du juge. Si s’effiloche chaque jour davantage la vulgate des juges qui ne seraient que « la bouche qui prononce les paroles de la loi, des êtres inanimés qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigueur », la puissance de juger étant « pour ainsi dire invisible et nulle » [51], ce n’est évidemment pas seulement sous la pression de la construction juridique communautaire et européenne, mais il est indéniable que le « pluralisme juridique ordonné », pour parler comme Mireille Delmas-Marty [52], a largement contribué à substituer à la figure du juge de l’Etat légal enchaîné à la lettre des codes celle du juge de l’Etat de droit appelé à co-déterminer le contenu normatif d’énoncés juridiques «polyorigènes », portant en eux mêmes une charge de surdétermination téléologique et axiologique [53]. Le plus spectaculaire, quand on examine la jurisprudence « communautaire » et « européenne » de la Cour de cassation est que cette révolution silencieuse s’opère par glissements progressifs, sans heurts et sans crises [54], comme si, pour cette fois donner raison à Montesquieu, le droit des juges prenait acte des « rapports nécessaires qui dérivent de la nature des choses »...
[1] G. Canivet, Allocution de bienvenue, Les principes communs d’une justice des Etats de l’Union européenne, Colloque des 4-5 décembre 2000, Cour de cassation, La Documentation française 2000, sp. p. 14.
[2] P. Pescatore, Le droit de l’intégration, Emergence d’un phénomène nouveau dans els relations internationales selon l’expérience des Communautés européennes, Leiden Sijthoff 1972, réimpr. Bruxelles Bruylant 2005, sp. p. 82.
[3] R. Lecourt, L’Europe des juges, Bruylant 1976, sp. p.
[4] G. Le Tallec, La Cour de cassation et le droit communautaire, in L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à J. Boulouis, Dalloz 1991, p. 363 s., sp. 373.
[5] G. Canivet, Le droit communautaire et le juge national ou Comment un demi-siècle de droit communautaire a libéré le juge judicaire français de deux siècles de soumission absolue à la loi interne, in D. Simon (sous la direction de), Le droit communautaire et les métamorphoses du droit, Strasbourg PUS 2003, p. 81 s. ,sp. p. 85.
[6] P. Pescatore, Le droit de l’intégration, op. cit. sp. p. 87.
[7] Il est par exemple significatif que certaines réflexions autorisées sur les évolutions récentes de la fonction juridictionnelles ne fassent aucune allusion aux incidences du droit de la Convention européenne des droits de l’homme et du droit communautaire sur l’office du juge national : v. par ex. S. Rozes, Un profil nouveau pour les juges, in Nouveaux juges, nouveaux pouvoirs, Mélanges en l’honneur de R. Perrot, Dalloz 1996, p. 435 s.
[8] CJCE 6 octobre 1982 CILFIT, 283/81, Rec 3415.
[9] V. par ex. Cass Com 20 mars 1991 SARL Pompes funèbres Saint Nicolas, D 1990.J.387 ; Civ 1° 29 janvier 1991 Soc. La Brocherie, D 1991.58 ; Soc 7 mai 1991Mazari, D 1991 som 349.
[10] V. par ex. Cass Crim 18 octobre 1988 Desolière, D 1988.284 ; 31 mars 1992 X, D 1992.218. Il s’agissait dans le premier cas du périmètre du monopole des pharmaciens d’officine, et dans la seconde hypothèses de l’applicabilité du droit communautaire dans des « situations purement internes », questions qui, on en conviendra ont donné lieu à une jurisprudence subtile de la Cour de justice.
[11] V. par ex. Cass Crim 20 avril 2000, Nizard n° 2600, obs. D. Simon Europe mars 2001 comm 94
[12] V. Par ex. J.F. Couzinet, Le Conseil d’Etat, la Cour de cassation et le renvoi préjudiciel : des progrès mais peuvent mieux faire, in Mélanges en hommage à Guy Isaac, 50 ans de droit communautaire, Toulouse PUSS 2004, Tome 2, p. 803 s
[13] Pour reprendre les formules qu’il n’est pas interdit de juger excessives du Doyen Carbonnier, Droit et passion du droit sous la Vè République, Flammarion 1996, sp. p. 48 s.
[14] CJCE 9 mars 1978 Simmenthal, 106/77, Rec 629.
[15] L’expression de « juge communautaire de droit commun » a été largement usitée par la doctrine (v. en particulier A. Barav, La fonction communautaire du juge national, Thèse Strasbourg 1983 ; O. Dubos, Les juridictions nationales, juge communautaire, Dalloz 2001). Les implications de la mission ainsi confiée aux juridictions internes a été particulièrement mise en relief dans plusieurs contributions aux Mélanges en hommage au Doyen Boulouis : v. en particulier A. Barav, La plénitude de compétence du juge national en sa qualité de juge communautaire, in L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à J. Boulouis, Dalloz 1991, p.1 s. ; F. Grévisse et J.C. Bonichot, Les incidences du droit communautaire sur l’organisation et l’exercice de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres, ibid. p. 297 s. ; D. Simon Les exigences de la primauté du droit communautaire , continuité ou métamorphoses ?, ibid. p. 481 s. La première référence jurisprudentielle explicite figure dans l’arrêt du TPICE du 10 juillet 1990 Tetra Pak, T-51/89, Rec II-309, sp. pt. 42.
[16] En réalité l’idée était déjà présente dans la jurisprudence relative à l’effet direct du droit communautaire : CJCE 5 février 1963 Van Gend en Loos, 26/62, Rec 1 ; CJCE 4 décembre 1974 Van Duyn, 41/74, Rec 1337.
[17] CJCE 15 juillet 1964 Costa c/ ENEL, 6/64, Rec 1141.
[18] CJCE 3 avril 1968 Molkerei Zentrale, 28/67, Rec 211 ; 4 avril 1968 Lück, 34/67, Rec 369.
[19] D. Simon, La subsidiarité juridictionnelle : notion-gadget ou concept opératoire, RAE 1998, 84 s.
[20] CJCE 13 juillet 1972 Commission c/ Italie, 48/71, Rec 529
[21] CJCE 9 mars 1978 Simmenthal, 106/77, Rec 629
[22] CE Ass 30 octobre 1998 Sarran,Levacher et autres, RFDA 1998, 1081 concl.Maugüe, note D. Alland ; RFDA 1999, 57, note L. Dubouis, B. Mathieu et M. Verpeaux ; Europe mars 1999, obs. D. Simon, chron. 3 ; CE 3 décembre 2001 SNIP, obs. A. Rigaux et D. Simon, Summum jus, summa injuria, Europe avril 2002 chron 5.
[23] Cass Ass. plén. 2 juin 2000 , Pauline Fraisse, Bull. Ass. Plén. n° 4, p. 7 ; obs. A. Rigaux et D. Simon , Droit communautaire et Constitution française: une avancée significative de la Cour de cassation, à propos de l’arrêt Fraisse du 2 juin 2000, Europe, août septembre 2000, chron 8.
[24] CC Déc 2004-505 DC, Traité établissant une constitution pour l’Europe, Rec 173. La liste des 44 commentaires recensés de cette décision est disponible sur le site du Conseil constitutionnel. Rappelons que selon le Conseil constitutionnel, en insérant dans la constitution l’article 88-1, « le constituant a ainsi consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international ».
[25] CE Ass 8 février 2007 Arcelor Atlantique et§ Lorraine et autres, n° 287110.
[26] A l’exception, dans les conditions que l’on sait, du juge pénal.
[27] Sur les enjeux de cette affaire, v. par ex. D. Simon, Séparation des autorités administratives et judiciaires et primauté : le pouvoir de contrôle de conventionnalité du juge judiciaire menacé ?, Europe novembre 2006 Focus n° 47, p. 2-3
[28] V. par ex. CJCE 18 septembre 2003 Pflücke, C-125/01, Rec I-9375.
[29] V. par ex. CJCE 22 mai 2003 Connect Austria, C-462/99, Rec I-5197, obs. D. Simon Europe juillet 2003 comm 231
[30] V. par ex. CJCE 10 avril 2003 Steffensen, C-276/01, Rec I-3735, obs. F. Mariatte, Europe juin 2003 comm 199
[31] CJCE 14 décembre 1995 Peterbroeck, C-312/93, Rec I-4599 ; Van Schijndel, C-430 et C-431/93, Rec I-4705
[32] V. G. Canivet et J.G. Huglo,Europe avril 1996 chron 4 ; S. Prechal, Community Law in National Courts, CMLRev 1998, 681.
[33] CJCE 21 novembre 2002 Cofidis, C-473/00, Rec I-10875, obs. A. Rigaux, Europe janvier 2003 comm 4
[34] CJCE 19 juin 1990 Factortame, C-213/89, Rec I-2433 et sur les incidences de l’arrêt sur le droit britannique des procédures d’urgence, v. E. Garcia de Enterra, Le dénouement de l’affaire Factortame : la responsabilité civile du Royaume Uni, Mélanges en hommage à M. Walbroeck, Bruylant 1999, Vol. I, p. 355 s. ; v. aussi concernant les contraintes imposées au juge national, CJCE 9 novembre 1995 Atlanta, C-465 et C-466/93, Rec I-3761.
[35] CJCE 26 septembre 1996 Data Delecta, C-43/95, Rec I-4661 ; 20 mars 1997 Hayes, C-323/95, Rec I-1711.
[36] CJCE 24 novembre 1998 Bickel et Franz, C-274/96, Rec I-7637.
[37] La complexité de cette jurisprudence ne permet pas d’en donner ici une vision précise. Pour une analyse détaillée, v. D. Simon, Réparation : répétition de l’indu, responsabilité, in G. Canivet, L. Idot, D. Simon, (sous la direction de), Lamy, Procédures communautaires, tome I, 2005, étude 225.
[38] CJCE 30 septembre 2003 Köbler, C-224/01, Rec I-10239, La responsabilité des Etats membres en cas de violation du droit communautaire par une juridiction suprême, Europe novembre 2003 chron 12.
[39] CJCE 9 décembre 2003 Commission c/ Italie, C-129/00, Rec I-14637 ; v. D. Simon La condamnation indirecte du manquement judiciaire : le juge national doit être asservi par le législateur au respect du droit communautaire , Europe mars 2004 chron 4
[40] CJCE 13 juin 2006 Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, obs. D. Simon Europe 2006 comm 232.
[41] CE Ass 29 décembre 1978, Rec Leb 542.
[42] Cass Com 21 février 1995 United Distillers France, John Walker & sons Ltd, obs. A. Rigaux et D. Simon, Europe mai 1995 comm 72. Le fait générateur du litige était l’adoption par le Garde des Sceaux d’une circulaire donnant instruction aux parquets de poursuivre les infractions à une loi française jugée par la Cour de justice incompatible avec le droit communautaire.
[43] CE 8 février 2007 Gardedieu, n° 279522. On notera que l’Assemblée du contentieux a sans hésitation indiqué que la responsabilité du fait des lois peut être engagée d’une part dans les conditions traditionnelles du droit interne, et « d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France »...
[44] G. Canivet, Le droit communautaire et le juge national, in D. Simon (sous la direction de), Le droit communautaire et les métamorphoses du droit, op.cit., sp. p. 84.
[45] F. Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, PUF 7ème éd. 2005, sp. p. 631.
[46] P. Wachsmann, Conclusions, in F. Sudre (sous la direction de),L’interprétation de la Convention européenne des droits de l’homme, Bruylant 1998, sp. 348.
[47] B. Stirn, Juridiction et jurisprudence administrative, le temps du mouvement, in L’architecture du droit, Mélanges en l’honneur de M. Troper, Economica 2006, p. 939 s., sp. 949.
[48] CJCE 15 juillet 1964 Costa c/ ENEL, 6/64, Rec 1141.
[49] G. Soulier, Droit harmonisé, droit uniforme, droit commun, in D. Simon (sous la direction de), Le droit communautaire et les métamorphoses du droit, op.cit., sp. p. 80.
[50] Sur la notion de politique jurisprudentielle appliquée à la Cour de cassation, v. G. Canivet et N. Molfessis, La politique jurisprudentielle, in La création du droit jurisprudentiel, Mélanges en l’honneur de J. Boré, Dalloz 2007, p. 79 s.
[51] Montesquieu, De l’ Esprit des lois, L XI chap. 6
[52] V. notamment M. Delmas Marty, Pour un droit commun, Seuil 1994.
[53] A propos des paradigmes de la co-détermination et de la sur-détermination, v. G. Timsit, Les noms de la loi, PUF 1991 ; Gouverner ou juger, blasons de la légalité, PUF 1995.
[54] Alors que souvent les mutations du droit ne se font pas sans que « les figures juridiques traditionnelles craquent, les catégories explosent et les théories classiques se périment, comme si des forces souterraines provoquaient un surgissement de concepts, d’institutions et de normes auparavant inconnus. Les fenêtres ’ouvrent et le vent souffle. Le droit devient réformateur, créateur, novateur et bouleversant les valeurs, habitudes, savoirs et autorités installés... » (G. Canivet, Discours prononcé à l’occasion de l’audience solennelle de la Cour de Cassation, 8 janvier 2007).