Source: https://jus.com.br/artigos/21202/cancelamento-de-restos-a-pagar
Timestamp: 2018-05-20 12:14:05+00:00
Document Index: 145841438

Matched Legal Cases: ['artigo 68', 'artigo 41', 'artigo 5', 'artigo 34', 'artigo 35', 'artigo 3', 'artigo 58', 'artigo 60', 'artigo 61', 'artigo 9', 'artigo 62', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 41', 'artigo 5', 'artigo 41', 'artigo 5', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 58', 'artigo 59', 'artigo 67', 'artigo 1', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 359']

Cancelamento de restos a pagar - Jus.com.br | Jus Navigandi
Caso queira imprimir o texto completo acesse: https://jus.com.br/imprimir/21202
RESTOS A PAGAR. CANCELAMENTO. PRESCRIÇÃO. “Restos a Pagar” inscritos até o ano de 2001, sejam eles “processados” ou “não processados”, devem ser cancelados em face do disposto no artigo 68, do Decreto nº 93.872/86. O cancelamento de empenhos, mesmo que em decorrência de previsão legal, não afastará a obrigação da Administração Pública de pagar tais débitos, sob pena de configurar-se seu enriquecimento sem causa. A legislação vigente prevê que prescreve em cinco anos a dívida passiva referente a “Restos a Pagar” (art. 70, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964).
“Qual o entendimento em relação ao cancelamento dos restos a pagar, podem ser cancelados ou não os que estão inscritos até o ano de 2011, tanto processados quanto os não processados?
Esses restos a pagar prescrevem depois de 05 anos?”
A consulta refere-se expressamente a Restos a Pagar inscritos até o ano de 2001, ou seja, relativos àquele período então sob o efeito inicial das inovações introduzidas na matéria pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal - LRF). Posteriormente ao advento de tal novo regramento, este Centro de Estudos analisou as repercussões havidas em relação ao tema, merecendo transcrição parecer[1] no qual ficou bem contextualizada a questão, com relevo para o período específico apontado na consulta:
“A QUESTÃO DOS `RESTOS A PAGAR´
Esta é, sem dúvida, uma das mais complexas questões do nosso Direito Financeiro. A recente promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal poderia ter resolvido boa parte das indagações que esta questão tem suscitado; entretanto, os vetos do Sr. Presidente da República ao artigo 41 e alínea `a´ do inciso I do artigo 5º contribuíram para aumentar as dúvidas sobre o assunto e por isso mesmo faz-se necessária uma análise mais detalhada deste tema.
Inicialmente, é importante lembrar que a Lei federal nº 4.320/64, que há mais de três décadas vem regulamentando as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes públicos, continua em pleno vigor e fixa, entre outros, dois princípios essenciais à análise da questão ora proposta.
O primeiro princípio (da anualidade) está no artigo 34, que assim define:
`Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil´.
O segundo princípio está expresso no artigo 35.
`Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
II – as despesas nele legalmente empenhadas´.
De pronto, isso significa que as despesas legalmente empenhadas no exercício de 2000 devem onerar a execução orçamentária daquele exercício, mesmo que venham a ser efetivamente pagas em 2001. Claro está que neste caso o legislador partiu da presunção de que os administradores, ao empenharem determinadas despesas, estariam amparados pela respectiva disponibilidade financeira; a responsabilidade do administrador público é inerente ao cargo que ocupa. Afinal, existe uma lei orçamentária estimando a receita e fixando as despesas para o exercício e, mais do que isso, existem regras bastante rígidas para a realização de qualquer despesa.
Como é sabido, as despesas públicas passam, principalmente, por quatro estágios: programação, empenho, liquidação e pagamento.
A programação, estabelecida até 30 dias após a publicação do orçamento, estimará um cronograma mensal de desembolso até o final do exercício (artigo 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Já o empenho, segundo o artigo 58 da Lei nº 4.320/64, `É o ato emanado de autoridade competente que cria ao Estado obrigações de pagamento pendente ou não de implemento de condição´.
E ainda o artigo 60 da citada Lei determina que: `É vedada a realização de despesa sem prévio empenho´.
Também o artigo 61 explicita: `Para cada empenho, será extraído um documento denominado ‘nota de empenho, que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria´.
Portanto, o empenho é um dos atos mais importantes da Administração Pública, pois garante e assegura o pagamento ao fornecedor e prestador do serviço; se o administrador público perceber, ao longo do exercício financeiro, que não terá condições de realizar a despesa autorizada no orçamento, porque a receita não está acompanhando as previsões orçamentárias, deverá, por ato próprio e nos montantes necessários, limitar os empenhos para evitar que, ao final do exercício restem despesas a pagar sem a devida provisão financeira; aliás, o artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal é muito claro neste sentido.
Assim, em tese, a existência da conta `restos a pagar´ só se justificaria para atender a alguns casos em que a `liquidação´ ou `pagamento´ da despesa estavam em fase de processamento ao encerramento do exercício.
Tomemos como exemplo o caso do fornecedor que entrega um determinado bem no final do exercício e o órgão público, que recebe a mercadoria, precisa verificar se ela atende às especificações constantes no contrato, e para isso necessita de alguns dias. Neste caso, estamos diante do procedimento de `liquidação´ da despesa que antecede o pagamento e que é assim definido pelo artigo 62 da Lei 4.320/64:
`Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 2º. A liquidação da despesa, por fornecimentos feitos ou serviços prestados, terá por base:
III – os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço´.
Mas pode acontecer que a despesa venha a ser `liquidada´ conforme o § 1º acima citado, mas conste no contrato de fornecimento do bem que o pagamento ocorrerá, por exemplo, no 10º dia após a entrega. Neste caso, dizemos que a despesa foi liquidada, mas ainda está pendente de pagamento.
O mesmo acontece, por exemplo, com a folha de pagamento do mês de dezembro, que só será paga no dia 5 do mês de janeiro do ano seguinte. Claro que os servidores prestaram seus serviços no mês de dezembro e, portanto, estas despesas de pessoal, obrigatoriamente, devem onerar a execução orçamentária do exercício financeiro encerrado em 31 de dezembro.
Portanto, é para atender a casos assim que a legislação prevê a conta `restos a pagar´. Entretanto, em nosso País, a criatividade (para não dizer irresponsabilidade) dos administradores públicos não tem limite e, ultimamente, tem prosperado uma nova forma de `empréstimo compulsório´, que embora ilegal, é amplamente tolerado pela complacência dos Tribunais fiscalizadores e das autoridades responsáveis pela instauração da ação penal, prevista no Decreto-Lei nº 201/67. Trata-se do financiamento de déficits orçamentários anuais através da aplicação de `calote´ a fornecedores de bens e serviços e, às vezes, até aos próprios servidores, ou seja: gasta-se mais do que sabidamente se poderia gastar e deixam-se para o exercício seguinte o pagamento de salários e contas referentes ao exercício encerrado.
Como a conta `restos a pagar´ vinha sendo sistematicamente utilizada para financiar déficits orçamentários, tendo como conseqüência um aumento no endividamento público de curto e médio prazo, e ante a complacência dos órgãos fiscalizadores, o governo federal, ao encaminhar o projeto original da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), procurou dificultar esse mecanismo, impondo limites, nos seguintes termos (redação original dos atuais artigos 41 e 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal):
`Art. (...) Somente serão inscritas em restos a pagar as despesas empenhadas e efetivamente realizadas até o último dia do exercício financeiro, cuja liquidação se tenha verificado no próprio exercício ou possa ocorrer até o encerramento do primeiro mês do exercício seguinte.
§ 1º. Considera-se liquidada a despesa cuja contraprestação em bens, serviços ou obras tenha sido declarada como efetivamente executada e comprovada, mediante a apresentação da documentação respectiva.
§ 2º. No encerramento do exercício financeiro, o montante das inscrições em restos a pagar ficará limitado, em relação a cada um dos Poderes, de cada ente da Federação, ao valor resultante da soma.
I – do saldo da disponibilidade financeira do respectivo Poder, existente no último dia útil do exercício; e
II – do valor equivalente a cinco por cento do total das despesas correntes do respectivo Poder, efetivamente pagas no exercício.
§ 3º. No âmbito de cada Poder, adicionalmente ao disposto no parágrafo anterior, o limite de inscrições observará, ainda, as disponibilidades concernentes a cada órgão, fundo ou entidade e, quando for o caso, sua destinação por finalidade.
§ 4º. No último ano da legislatura e do mandato do Presidente da República, Governador de Estado ou Prefeito Municipal, conforme o caso, o Poder Legislativo e o Poder Executivo, respectivamente, não contrairão obrigação cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa, não se aplicando, nesse caso, a norma do inciso II do § 2º.
§ 5º. Os empenhos não liquidados até o final do exercício financeiro ou que, preenchidos os requisitos, não tenham sido inscritos em restos a pagar, por força do disposto nos §§ 2º e 3º, serão cancelados no encerramento do exercício e, na hipótese de persistir o interesse do poder público ou o direito do credor, a despesa será regularmente orçada e empenhada no exercício subseqüente´ (grifamos).
A proposta inicial do governo federal era, portanto, bastante interessante e esclarecedora, pois ao menos definia o tamanho do “calote” que seria permitido durante o mandato (de até 5% do total das despesas correntes efetivamente pagas no exercício) e fixava um prazo para que os empenhos pudessem ser liquidados, que, no caso, seria até o dia 31 de janeiro do exercício seguinte. Todavia, no último ano de mandato, nenhuma despesa poderia ficar para o exercício seguinte, sem que houvesse dinheiro em caixa para honrar seu pagamento.
Por sua vez, o projeto de lei, que fixava as penas para os administradores que não respeitassem a Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescentava ao Código Penal três artigos específicos para quem não acatasse as determinações sobre restos a pagar, conforme reproduzido a seguir:
`Art. 359-B. Promover, ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou liquidada ou que exceda limite estabelecido em lei.
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos (NR).
Art. 359-C. Promover, ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, no último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos (NR).
Art. 359-H. Deixar de ordenar, autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos´ (NR).
Entretanto, o Congresso Nacional resolveu alterar a redação original da proposta governamental, apresentando o seguinte substitutivo:
`Art. 41. Observados os limites globais de empenho e movimentação financeira, serão inscritas em Restos a Pagar:
§ 1º. Considera-se em andamento o convênio, ajuste, acordo ou congênere cujo objeto esteja sendo alcançado no todo ou em parte.
§ 2º. Após deduzido de suas disponibilidades de caixa o montante das inscrições realizadas na forma dos incisos I e II do caput, o Poder ou órgão referidos no art. 20 poderá inscrever as demais despesas empenhadas, até o limite do saldo remanescente.
§ 3º. Os empenhos não liquidados e não inscritos serão cancelados´ (grifamos).
Por esta redação, entendemos nós que só poderiam ser inscritas em restos a pagar as despesas empenhadas até o limite das disponibilidades de caixa; os demais empenhos seriam cancelados; entretanto, este entendimento se complicava quando combinado com o inciso III, alínea “a”, do artigo 5º, que assim definia:
`Art. 5º. O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar.
a) pagamento de restos a pagar que excederam as disponibilidades de caixa ao final do exercício, nos termos do art. 41´.
Ora, a combinação destes dois dispositivos era realmente incongruente, pois o artigo 5º, ao prever a utilização da reserva de contingência para cobrir restos a pagar do exercício anterior, feria o princípio em que se assenta tal reserva que não possui conceito de saldo financeiro. Também, como justificou o Presidente da República no seu veto ao artigo 41 e especificamente a este dispositivo do artigo 5º, tal procedimento admitia a possibilidade de déficits orçamentários, `in verbis´:
`(...) Além disso, o dispositivo apresenta-se flagrantemente contrário à responsabilidade fiscal, na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício.
Ademais, sendo a proposta orçamentária encaminhada ao Poder Legislativo quatro meses antes do encerrado o exercício financeiro, tornar-se-ia impossível prever o montante das despesas que seriam executadas sem a correspondente cobertura financeira.
Por esses motivos, sugere-se a oposição ao veto à referida alínea por ser contrária ao interesse público´.
Com o veto integral ao artigo 41 e o veto à alínea `a´ do inciso III do artigo 5º, os restos a pagar ficaram sem regulamentação específica na LRF e, neste caso, prevalecem os princípios gerais que norteiam a Lei federal nº 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que, como já comentado, determinam, ao longo dos seus dispositivos, que as execuções orçamentárias devem ser equilibradas, evitando-se o surgimento de déficits imoderados e reiterados e, neste sentido, não há como transferir de um exercício para outros restos a pagar sem a correspondente disponibilidade de caixa.
Portanto, como bem enfatiza o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em seu `Manual Básico´ sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal:
`Assim, em 31 de dezembro, as despesas do exercício, não pagas, precisarão estar, todas elas, amparadas no ativo financeiro (conta caixa e bancos)´.
De outro lado, o artigo 42 manteve o espírito do projeto original do governo e é ainda mais restritivo, limitando, durante os últimos oito meses de governo – de maio a dezembro -, a celebração de contratos (obras, serviços, etc.) que se estendam além do mandato, salvo se existirem disponibilidades de caixa para fazer frente a estas obrigações que serão liquidadas no exercício seguinte.
A idéia é evitar que o mandatário, ao final de sua gestão, assuma contratos de obras e serviços que serão suportados pela Administração seguinte. Obviamente que esse dispositivo não surgiu à toa; a história recente tem mostrado do que são capazes os administradores públicos, em final de mandato, e as dificuldades enfrentadas pelos novos mandatários que, ao assumirem a Administração Pública, encontram as finanças totalmente comprometidas.
A combinação do `caput´ do artigo 42 com seu parágrafo único pretendia obrigar, já a partir do exercício de 2000, os administradores a deixar a `casa em ordem´ para os seus sucessores, pois todas as dívidas vencidas, mesmo as que vinham se arrastando de exercícios anteriores, deviam ser consideradas como `encargos e despesas compromissadas´, a pagar até o final do exercício, para fins de cálculo das disponibilidades de caixa consideradas no parágrafo único.
Claro está que as Prefeituras foram pegas de surpresa e a maioria delas não conseguiu atender às exigências do artigo 42 e, no desespero, para escapar das penalidades pessoais impostas pela nova legislação, muitos administradores adotaram `soluções mágicas´, tentando de todas as formas fechar o balanço de execução orçamentária de forma equilibrada. Uma das soluções mágicas encontradas foi o cancelamento de empenhos, a maior parte já liquidados e não pagos por absoluta falta de recursos financeiros. Isto, como já comentado, é `calote´ e, portanto, é ilegal, como veremos em seguida.
O CANCELAMENTO DE EMPENHOS
Como já comentado no tópico anterior, a despesa pública passa por várias fases, sendo o `empenho´ uma das fases mais importantes, pois, conforme dispõe o artigo 58 da Lei 4.320/64, `o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição´ (grifamos).
Na verdade, o empenho é uma reserva que o Poder Público faz ou uma garantia dada ao fornecedor ou prestador de serviço de que ele será pago, desde que cumpra com suas obrigações contratuais.
Ainda o artigo 59 da citada Lei 4.320/64 assim disciplina a questão do empenho:
`Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
§ 1º. Ressalvado o disposto no artigo 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente.
§ 2º. Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito.
§ 3º. As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de calamidade pública.
§ 4º. Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do artigo 1º, inciso V, do Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967.
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho´.
Algumas destas restrições, como já comentado, foram modificadas pelo artigo 42 da LRF, mas demonstram a preocupação do legislador com a questão.
Todavia, a simples emissão do empenho não cria a obrigação de pagamento e em certos casos os empenhos podem ser cancelados. Assim, tomemos como exemplo o caso da Prefeitura que contrata a execução de uma obra, emite a respectiva nota de empenho e aguarda o contratante a executá-la. Se, passado o prazo contratual, a empresa desistir de executar a obra ou executá-la de forma inadequada, tal contrato poderá ser rescindido e, neste caso, o respectivo empenho será cancelado.
Se, entretanto, a empresa executou a obra e esta foi regularmente recebida pela Prefeitura, dizemos que a despesa foi regularmente processada ou regularmente liquidada e, portanto, o próximo passo será o pagamento. Neste caso não existe a possibilidade de se cancelar o empenho, pois a despesa já foi processada ou liquidada e restou para o Poder Público a obrigação do pagamento.
Negar o pagamento de uma despesa regularmente processada ou liquidada, sem que haja uma justificativa legal, é `calote´. O Poder Público não pode, de ofício, sem qualquer justificativa, cancelar um crédito a que o fornecedor tem direito por um contrato que foi integralmente cumprido e liquidado. Tal procedimento configura crime de responsabilidade.
O que aconteceu, em dezembro/2000, foi que vários Prefeitos, assustados com o rigor do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e com o crime tipificado no artigo 359-C do Código Penal (redação dada pela Lei federal nº 10.028/2000), optaram por cancelar empenhos referentes a despesas que tinham sido legalmente processadas, sem qualquer justificativa, a não ser o fato de a Prefeitura não ter recursos em caixa para poder ordenar o seu regular pagamento. Aqui, mais uma vez, os Executivos Municipais demonstraram o seu despreparo para a vida pública, ao confundirem a pessoa física do agente público com a pessoa jurídica do Município.
Ora, as obrigações do Município regularmente constituídas para com terceiros continuarão a existir, até que sejam pagas, independentemente de quem estiver ocupando o cargo de Prefeito, e tais obrigações devem, obrigatoriamente, constar no Balanço Patrimonial do Município. O cancelamento unilateral de empenhos, referentes a despesas já processadas, não tem o condão de fazer desaparecer as dívidas do Município para com terceiros.
Vejamos o teor de alguns artigos da referida Lei nº 4.320/64, que tratam da compatibilização dos direitos e obrigações do Município:
`Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do vencimento, quando fixada´.
`Art. 90. A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis´.
`Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I – restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas´(grifamos).
`Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individuação e controle contábil´.
Naturalmente que a lei impõe ao Chefe do Executivo uma série de obrigações e é inimaginável que este, através de um decreto ou de um simples despacho, ordene ao contador que providencie o `desaparecimento´, na contabilidade do Município, de dívidas (restos a pagar) para com determinados fornecedores, pelo simples fato de não querer ser acusado por uma gestão orçamentária deficitária.
Neste caso, tanto o decreto como o despacho, por si só, jamais poderão produzir os efeitos pretendidos, isto porque são desprovidos de fundamento legal, por contrariarem as normas que disciplinam a matéria (Lei 4.320; 64, Lei Complementar nº 101/00 e Lei federal 8.666/93).
TAMBELLINI, Guilherme Luis da Silva. Cancelamento de restos a pagar. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3171, 7 mar. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21202>. Acesso em: 19 maio 2018.
Halan Crystian 17/07/2015 11:09
Me ajudou muito a entender sobre o tema.