Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-543-08.htm
Timestamp: 2018-12-13 15:04:00
Document Index: 115797120

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C-543-08
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 242 (parcial) de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Edgar Saavedra Rojas y Mauricio Pava Lugo solicitan a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de enunciados normativos contenidos en el artículo 242 de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Dentro del término de fijación en lista fueron presentados escritos de intervención por los representantes de la Universidad Javeriana, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia. Vencido el término de fijación en lista fueron presentados escritos de intervención por los representantes de la Policía Nacional y del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, de la Universidad Nacional y de la Universidad de Cartagena. Mediante Auto 301 de veintiuno (21) de noviembre de 2007, se aceptaron los impedimentos presentados por el Procurador General de la Nación y por el Viceprocurador para conceptuar en el proceso de la referencia.
Consideran que la expresión “o, incluso particulares” contenida en el inciso primero del artículo 242 del la Ley 906 de 2004 y la totalidad del inciso segundo del mismo precepto, el cual prevé que los particulares pueden actuar como agentes encubiertos, vulneran el artículo 116 constitucional por las siguientes razones: (i) de conformidad con esta disposición los particulares sólo pueden participar en la administración de justicia como jurados en las causas criminales, como conciliadores y como árbitros; (ii) las labores de policía judicial hacen parte del concepto constitucional de administrar justicia y los particulares no están habilitados expresamente para ejecutarlas, (iii) la figura del agente encubierto corresponde a una actividad de policía judicial, (iv) los particulares no pueden actuar como agentes encubiertos porque esta figura corresponde a una actividad de policía judicial que hace parte del concepto de administración de justicia y los particulares no están habilitados para desarrollarlas de conformidad con lo previsto en el artículo 116 constitucional.
1. Si bien únicamente el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación hace parte de la estructura de la rama judicial, todos los organismos que ejercen funciones de policía judicial (como por ejemplo la policía judicial de la Policía Nacional y del Departamento Administrativo de Seguridad) funcionalmente “por mandato del propio constituyente” –que según el actor está contenido en los artículos 250.8 y 251.5 constitucionales- hacen parte de la rama judicial “y a ella prestan sus servicios, debiendo en el cumplimiento de tan especiales funciones, actuar de conformidad con las exigencias propias de los servidores de la misma”. Concluyen así que existen dos suertes de policía judicial la “orgánica” y la “funcional”, sin embargo, “ambas colaboran en el proceso de administración de justicia y hacen parte de la rama judicial, bien sea por pertenecer a su estructura o porque funcionalmente y por mandato de la Carta, hacen parte de la Fiscalía General de la Nación y consecuentemente de la rama judicial”.
2. Consideran que en virtud del artículo 251.5 constitucional el Fiscal General de la Nación sólo puede atribuir temporalmente funciones de policía judicial a entes públicos, y en esa medida únicamente los servidores públicos pueden hacer parte de la policía judicial y realizar funciones relacionadas con la administración de justicia –salvo las excepciones establecidas en el artículo 116 constitucional-, debido a la responsabilidad penal en que pueden incurrir en ejercicio de tales funciones. Argumenta que la jurisprudencia constitucional también ha entendido que las labores de policía judicial se reservan a las autoridades públicas, y cita en apoyo de su tesis fragmentos de la sentencia C-024 de 1994.
3. Agregan que las expresiones demandadas del artículo 242 son inconstitucionales porque permiten que los particulares ejerzan funciones de policía judicial, pues tales son las labores que ejercen los agentes encubiertos. Más adelante precisan que al agente encubierto corresponde buscar y obtener información relevante, elementos materiales probatorios y evidencia física, labores que según los demandantes corresponden a la policía judicial al tenor de lo establecido en el artículo 205 del C. P. P. y “de acuerdo con al experiencia”. Añaden que “la figura del agente encubierto se utiliza para el descubrimiento de delitos perpetrados por organizaciones criminales, además que permite la obtención de informaciones, elementos materiales reprueba y evidencia física. Desde esta perspectiva, se tiene que se trata de una técnica de investigación que se constituye en una verdadera actividad de policía judicial, pues no se trata de un simple “informante” que ha sido el rol tradicionalmente desempeñado por los particulares, sino que implica un papel pro activo (…)” . En esa medida el artículo 242 del C. P. P. autoriza a los agentes encubiertos a emplear los medios técnicos de vigilancia previstos en el artículo 239 de la misma codificación.
4. Sostienen que la policía judicial realiza labores que en virtud de mandatos constitucionales corresponden a la Fiscalía General de la Nación, órgano que hace parte de la rama judicial del poder público, por lo tanto la policía judicial hace también funcionalmente parte de la rama judicial. Para reforzar su tesis incluyen un argumento a fortiori, en el sentido que si la Fiscalía está autorizada a restringir derechos fundamentales debido a que hace parte de la rama judicial del poder público, con mayor razón la policía judicial para poder afectar derechos fundamentales debe hacer parte de la rama judicial, y enuncian distintos artículos del Código de Procedimiento Penal que a su juicio facultan a la policía judicial a afectar intensamente derechos fundamentales, incluso sin autorización de la Fiscalía, tales como los artículos 229, 230 y 234 del C. P. P. Concluyen así que la disposición demandada es inconstitucional porque vulnera la reserva judicial en materia de restricción de derechos fundamentales en el proceso penal, razón por la cual los particulares actuando como agentes encubiertos no pueden ser autorizados para afectar derechos tales como intimidad o la inviolabilidad domiciliaria. En esa medida la facultad de utilizar mecanismos técnicos de vigilancia –tales como tomar fotografías o filmar videos- en cabeza de los particulares cuando actúan como agentes encubiertos, por la expresa remisión que el artículo demandado hace al artículo 239 del C. P. P., es inconstitucional.
5. Aseveran que las labores de policía judicial por mandato constitucional corresponden a los miembros de la fuerza pública y que por lo tanto no pueden ser delegadas a particulares, pues éstos carecen “de la formación profesional que los habilita para ejercer tales funciones y por sobre todo, en el aspecto que a nosotros nos interesa: no tendrían la formación adecuada a nivel del respeto de los derechos humanos, encontrándonos en la eventualidad que en el ejercicio de tales funciones delegadas, pudieran afectar de manera sensible los derechos humanos de los ciudadanos sobre los cuales ejerzan tales funciones”. Adicionalmente los particulares no podrían ser objeto de responsabilidad penal o disciplinaria por el ejercicio de funciones de policía judicial cuando actúan como agentes encubiertos.
8. Agregan que la ausencia de regulación en el C. P. P. de la figura de los agentes encubiertos particulares es una razón más de su inconstitucionalidad pues “[i]ncluso la agencia encubierta en particulares, tal y como está concebida, adolece de reglas que claramente hacen inmensamente peligrosa la figura para los ciudadanos puesto que no se precisa si tal labor del particular debe ser voluntaria o si la misma puede revestir el carácter de obligatoria; no se indica si la agencia encubierta sería transitoria o si existirían particulares dedicados a servirle de manera permanente a estado como agentes encubiertos convirtiendo una medida excepcional en una regla general; no se prevén sistemas de protección para el particular, o si su condición es o no reservada para todo el proceso; ni siquiera se delimita en que eventos, como y de que manera se puede acudir a las agencias encubiertas por particulares como si es precisado en las legislaciones foráneas; estas y otras cuestiones hacen que acudir a los particulares para que desarrollen agencias encubiertas sean inmensamente peligrosas dentro de un estado que se precia de ser social y democrático de derecho (…)”.
9. Consideran por último que la figura de los agentes encubiertos particulares corresponde una interferencia arbitraria y desproporcionada en los derechos fundamentales de los ciudadanos sujetos a pesquisas judiciales, tales como el derecho a la no auto incriminación, el derecho fundamental a la intimidad, pues la actuación de los agentes encubiertos “se desarrolla ingresando en la esfera privada y personal de particulares que son objeto de investigaciones penales”, consideran que una injerencia de tal magnitud en derechos fundamentales sólo puede ser realizadas por agentes estatales y en ningún caso por particulares.
El representante de la Fiscalía General de la Nación intervino para defender la constitucionalidad de los enunciados normativos acusados. Sostuvo que los cargos formulados por los demandantes parten de una premisa errónea cual es considerar que los agentes encubiertos ejercen funciones de policía judicial, pues esta figura fue incorporada al procedimiento penal como un medio probatorio y no como un agente habilitado para recoger elementos materiales de prueba o evidencias, “demostración inequívoca de ello es la incorporación al juicio como testigo de la Fiscalía y no como un miembro de la misma con funciones transitorias de policía judicial”. Señaló que el artículo demandado aclara tal extremo pues señala que de en el evento de hallar elementos probatorios útiles para la investigación el agente encubierto “(…) lo hará saber al fiscal para que éste disponga del desarrollo de una operación especial, por parte de la policía judicial, con miras a que se recoja la información y los elementos probatorios y evidencia física hallada”.
En defensa de la disposición acusada el representante del ente oficial cita inicialmente diversos instrumentos internacionales suscritos por el Estado colombiano en los que esta prevista la figura del agente encubierto para combatir ciertos tipos delictivos, tales como la Convención de Viena de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicoactivas y la Convención de Palermo de 1997 contra la delincuencia organizada transnacional. Asevera que el artículo 242 acusado no puede ser examinado de manera aislada sino debe ser objeto de una interpretación sistemática a partir de distintos preceptos constitucionales y legales. Cita entre las disposiciones constitucionales relevantes para la comprensión de los agentes encubiertos el artículo 32 que permite la aprehensión y conducción de los delincuentes en flagrancias por los particulares, así como el artículo 95 que señala distintos deberes de los particulares con la administración de justicia. Sostiene, entonces, que “conforme a las anteriores previsiones se encuentra que la norma demandada se ajusta al entorno superior, en tanto constituye un desarrollo del principio de solidaridad que, frente al alcance del segmento censurado, no es objeto de prohibición constitucional alguna”.
Estima que la figura de los agentes encubiertos en una medida surgida como respuesta efectiva a las “manifestaciones, cada vez más complejas, de las organizaciones delictivas”, pues “permite a los entes de seguridad (…) impedir la vulneración de un bien jurídico, o desarticular complejas redes de criminalidad”. Por lo tanto el precepto demandado es una medida proporcionada y razonable de intervención en los derechos fundamentales, máxime que su tenor literal exige la existencia de motivos razonablemente fundados para que operen los agentes encubiertos.
De manera extemporánea participó un representante de la Policía Nacional en defensa de las expresiones demandadas. Inicialmente sostiene que la actuación de los particulares como agentes encubiertos entra dentro del margen de libertad de configuración del Legislador del proceso penal y que igualmente tiene sustento en la “Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada trasnacional” aprobada por medio de la Ley 800 de 2003.
Considera el participante que los particulares al actuar como agentes encubiertos no hacen parte de la rama judicial del poder público, ni ejercen funciones propias de la policía judicial. Por tal razón considera que las expresiones acusadas no infringen los artículos 250.8 y 251.5 constitucionales. Alega que la labor de los agentes encubiertos es informar al fiscal “para que éste disponga el desarrollo de una operación especial, por parte de la policía judicial”.
6. Intervenciones de los representantes del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-.
A juicio de los intervinientes los agentes encubiertos no desempeñan funciones judiciales ni tampoco hacen parte de la policía judicial, sino que desarrollan una técnica investigativa apropiada “para contrarrestar las acciones delictivas de las organizaciones criminales dedicadas bien sea al tráfico de drogas o de armas”.
En esa medida la función de los agentes encubiertos es obtener “fuentes de prueba”, las cuales serán empeladas por los funcionarios judiciales al perseguir los delitos. Aduce que esta figura es necesaria para perseguir ciertas organizaciones criminales con una estructura compleja y cerrada, las cuales no pueden ser combatidas mediante las técnicas de investigación criminal corrientes.
Considera la participante que los cargos presentados por los demandantes no son correctos desde la perspectiva lógica, pues si bien parten de premisas ciertas arriban a conclusiones falsas. En primer lugar define el alcance de la función de administrar justicia y concluye que la policía judicial no ejerce tal labor porque “no resuelve el fondo de la litis, esto es, no declara la ley mediante un juicio en el caso concreto, como tampoco garantiza la ejecución del fallo; estas funciones corresponden en el sistema procesal de la Ley 906 de 2004, al que pertenece la norma demandada, a los jueces de la República”.
La Procuradora auxiliar en asuntos constitucionales, mediante concepto No. 4469, radicado el seis (06) de febrero de dos mil ocho (2008), solicita que la Corte Constitucional declarar inexequible la expresión “o, incluso particulares” contenida en el artículo 242 de la Ley 906 de 2004.
En primer lugar la representante del Ministerio Público realiza algunas reflexiones sobre la figura de los agentes encubiertos y su compatibilidad con el ideario y con la realización del Estado democrático liberal, de la cual concluye que esta figura se enmarca dentro de la relación compleja entre los principios absolutos que sirven de fundamento al ideario del Estado de derecho y el ejercicio concreto del poder, la cual “constituye una de las principales paradojas de la democracia, la cual solamente puede ser superada al incorporar el uso de la fuerza y de los diferentes mecanismos relativos a la seguridad, a procedimientos legales, conocidos por todos y con clara definición de los requisitos materiales y temporales, los límites, las competencias, las responsabilidades y los fines que los justifican, entre los cuales están la protección del propio régimen democrático y de los derechos de los ciudadanos frente a peligros de mayor envergadura y de difícil control por los mecanismos ordinarios”.
Examina luego la regulación del agente encubierto en el derecho comparado, para luego distinguir entre el agente encubierto y el agente provocador, figura en su parecer prohibida por la legislación colombiana. Agrega que la regulación de los agentes encubiertos introducida por el C. P. P. es más restrictiva “que en otros países, en los cuales, la simple sospecha da lugar al uso de esta figura, lo cual no sería de recibo en nuestro ordenamiento penal, en el cual, como se dijo, se ha acogido el derecho penal del acto de manera que sólo puede juzgarse al sujeto por lo que hace y no por la presunta peligrosidad que puede representar”.
Aborda a continuación los cargos formulados por los demandantes. Se aparta el Ministerio Público de la postura por ellos defendida en el sentido que las expresiones acusadas otorgan a los particulares que actúen como agentes encubiertos la facultad de administrar justicia o de ejercer funciones jurisdiccionales. No considera que los enunciados acusados prevean la delegación de funciones judiciales, ni aun aceptando que la norma asimila a estos particulares a los funcionarios de la policía judicial “pues la función de policía judicial no implica administrar justicia, es decir, decidir en asuntos judiciales y, por ello, puede ser desempeñada por organismos o funcionarios administrativos facultados para ejercer dichas funciones”.
Encuentra sin embargo que la figura de los agentes encubiertos particulares resulta violatoria del artículo 250 superior, pues no permite que se ejerza el control material y formal de las operaciones encubiertas por parte del juez de control de garantías, por cuanto estos agentes no están sujetos a normas precisas que limiten su actuación. Considera inconstitucional que actividades, autorizadas de manera “excepcional, subsidiaria, restringida y vigilada” a funcionarios especializados del Estado, puedan autorizarse a particulares. Comparte entonces el Ministerio Público el argumento expuesto por los demandantes en el sentido que los agentes encubiertos realizan funciones de policía judicial.
Afirma la Procuradora auxiliar que “debe tenerse en cuenta que el derecho a la privacidad implica la posibilidad de las personas de permitir o impedir a los extraños y a las autoridades el acceso a su domicilio, el cual sólo puede ser obligatorio ante la orden de autoridad judicial competente. Por tanto, la autorización de particulares a penetrar un domicilio de forma engañosa para recaudar pruebas, vulneraría tanto el derecho a la privacidad domiciliaria como el debido proceso, en tanto que las pruebas serían ilegalmente obtenidas. Esta acusación que es igualmente válida cuando actúa un agente encubierto miembro de la policía judicial se atenúa por la participación del juez de garantías en la autorización de la operación encubierta y de las limitaciones y responsabilidades de los funcionarios públicos”.
Estima así mismo que el inciso segundo del artículo 242 desconoce el derecho al debido proceso pues al autorizar a los particulares el ejercicio de funciones privativas de los funcionarios públicos desconoce la “imposibilidad de utilización de pruebas indebidamente obtenidas, desprotegiendo los derechos fundamentales de las personas, los cuales siguen vigentes aunque a éstas se les haya indiciado o se les impute la comisión de un delito”.
A juicio de los demandantes la expresión “o, incluso particulares” contenida en el inciso primero del artículo 242 del Código de Procedimiento Penal, al igual que todo el inciso segundo del mismo precepto son contrarios a la Constitución Política y a diversos instrumentos internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad porque permiten que los particulares actúen como agentes encubiertos. Aseveran que en virtud de dicha permisión los particulares pueden administrar justicia lo que a su vez resulta una vulneración del artículo 116 constitucional, y adicionalmente pueden realizar tareas propias de la policía judicial, lo que supone una vulneración de los artículos 250.8 y 251.5 de la Carta. Por último, alegan que los particulares que actúen como agentes encubiertos pueden vulnerar el derecho fundamental a la intimidad de las personas investigadas, de lo que resulta el desconocimiento del artículo 15 de la Constitución Política, del artículo 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos, tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte de bloque de constitucionalidad.
3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “o incluso particulares” y del inciso segundo del artículo 242 del Código de Procedimiento Penal.
En el segundo de tales pronunciamientos –sentencia C-1260 de 2005-, la Corte examinó un argumento que es idéntico a uno de los que esgrimen los demandantes en el presente proceso, a saber, que la atribución de la función de agentes encubiertos a los particulares desconocía los artículos 249, 250 y 251-5 Superiores, los cuales “no confieren al Fiscal General la función de otorgar atribuciones de policía judicial a los particulares para que actúen como agentes encubiertos”, así como el artículo 123 de la Carta, “al echar de menos el régimen aplicable y la regulación del ejercicio respecto a los particulares que temporalmente desempeñan funciones públicas”. Para esta Corporación las acusaciones en comento no configuraron cargos de inconstitucionalidad debidamente formulados, ya que se limitaban “a considerar solamente la no previsión en la Constitución de atribuciones de policía judicial a los particulares y a echar de menos un régimen que regule su ejercicio, sin exponer de manera concreta y suficientemente los motivos que le llevan a perseguir la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas”.
Más adelante se añade: “En el presente asunto, como se expuso, el actor se limita únicamente a señalar que se está otorgando atribuciones de policía judicial a los particulares para que actúen como agentes encubiertos y a echar de menos un régimen que regule su ejercicio sin explicar de manera específica y suficiente, y con argumentos de naturaleza constitucional por qué las expresiones acusadas resultan contrarias a la Constitución y cómo se contradicen. Ello es así en la medida que el actor omite concretar la acusación que de manera general realiza, tampoco denota mínimamente con razones de inconstitucionalidad la confrontación entre las expresiones acusadas y la Constitución, y no otorga mayores elementos de juicio sobre la fundamentación de sus asertos”.
Finalmente en la sentencia C-606 de 2006 nuevamente se ocupó la Corte de examinar los preceptos acusados, esta vez bajo el cargo que era contrarios a la Constitución porque otorgaban a los particulares funciones propias de la policía judicial, el cual no fue examinado porque “los argumentos formulados en la demanda contra el artículo 242 del Código de Procedimiento Penal no son específicos, pertinentes ni suficientes para estructurar adecuadamente un cargo de inconstitucionalidad”.
En esa oportunidad la Corte Constitucional también se inhibió de examinar la constitucionalidad del inciso final del artículo 242, enunciado normativo que regula la duración de la actuación de los agentes encubiertos, por considerar que los cargos planteados tampoco configuraban una posible vulneración del derecho a la intimidad porque no eran específicos, ya que derivaban “de una lectura personal efectuada por los demandantes con base en apreciaciones subjetivas, tales como que el ejercicio de la función de agente encubierto por particulares implica un engaño o un abuso de confianza frente a quien ha sido sindicado de un delito, o que ante la eventualidad de que no se descubran pruebas que demuestren la responsabilidad del investigado se ha violado la confianza depositada por éste en un amigo o conocido. La misma falencia es predicable del cargo por violación del debido proceso, que se basa en apreciaciones individuales y subjetivas sobre la posibilidad de que en casos concretos se desconozcan los derechos de defensa o de contradicción de las pruebas, y no del texto objetivo de la norma acusada. En consecuencia, tampoco tiene sustento apropiado el cargo según el cual la figura de los particulares actuando como agentes encubiertos viola los artículos 4 y 95 superiores, ya que esta acusación se estructura sobre la aludida violación de derechos fundamentales que, como se ha expuesto, no está debidamente sustentada en argumentos constitucionales específicos, pertinentes ni suficientes.”
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 242 (parcial) de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”