Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/144-allgemeines-verwaltungsrecht/grundsaetze/gesetzmaessigkeit-der-verwaltung/vorbehalt-des-gesetzes/472-bverfg-sammlungsgesetz
Timestamp: 2018-11-19 19:34:37
Document Index: 175776675

Matched Legal Cases: ['Art. 2', '§ 13', '§ 1', '§ 14', '§ 15', '§ 16', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 16', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2']

eSolDE - BVerfG – Sammlungsgesetz
BVerfG – Sammlungsgesetz
Weitere Urteile zu: Allgemeine Handlungsfreiheit | Erlaubnisvorbehalt | Rechtsmäßigkeit der Verwaltung | Vorbehalt des Gesetzes
BVerfGE 20, 150 = NJW 1966, 1651
Rechtsmäßigkeit der Verwaltung
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt.
Auf Grund eines Antrages der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP hat der Deutsche Bundestag Normenkontrolle gegen das Sammlungsgesetz erhoben.
Nach seinem Inhalt habe das Sammlungsgesetz einen ausgesprochen totalitären Charakter. Es verstoße zunächst gegen das Rechtsstaatsprinzip. Das zur Kontrolle der Sammlungen eingeräumte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt stehe in keinem Verhältnis zum Zweck des Gesetzes. Es bediene sich des polizeistaatlichen Mittels der Unterdrückung jeder Sammlungstätigkeit außer derjenigen der NSDAP. Allgemeine Verbote mit Erlaubnisvorbehalt dürften in einem Rechtsstaat nur dann ausgesprochen werden, wenn das Verbot sich gegen ein Verhalten richte, das in der Regel ein Unrecht sei. Sammeln und Spenden sei das Gegenteil davon. Es sei zwar nicht jede Kontrolle, aber doch dieses Mittel unzulässig. Ein Verbot dürfe sich nicht generell gegen das Sammeln und Spenden richten, sondern nur gegen Missbräuche und Entartungen im Einzelfall. Dazu genügten weniger einschneidende Behelfe.
Darüber hinaus stehe das Sammlungsgesetz im Widerspruch zu den Art. 2, 4, 5, 9 und 21 des Grundgesetzes.
3. § 13 bewehrt die §§ 1-12 mit Gefängnisstrafen bis zu 6 Monaten und mit Geldstrafe oder mit einer dieser Strafen. § 14 lässt die Einziehung von Erträgen ungenehmigter Sammlungen zu; ist eine Einziehung nicht möglich, so kann eine Verfallserklärung ausgesprochen werden. Über die Verwendung entscheidet die zuständige Behörde. Nach § 15 findet das Gesetz keine Anwendung auf die NSDAP und ihre Gliederungen sowie auf Kollekten innerhalb der Kirchen. § 16 ermächtigt zum Erlass der "zur Durchführung erforderlichen Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften".
Die in den §§ 1-6 des Sammlungsgesetzes als Sammlungen und sammlungsähnliche Veranstaltungen umschriebenen Betätigungen sind Ausfluss der in Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit. Dieses Grundrecht wird durch die für diese Tatbestände angeordneten Genehmigungsvorbehalte eingeschränkt. Die gesetzliche Regelung müsste also durch eine der drei Schranken dieses Grundrechts gerechtfertigt sein. In Betracht kommt nur die Schranke der "verfassungsmäßigen Ordnung". Das Sammlungsgesetz müsste also formell und inhaltlich mit der Verfassung voll vereinbar sein (vgl. BVerfGE 6, 32 [36 ff., bes. 41]). Das ist nicht der Fall.
1. Aus der im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit folgt unmittelbar das Recht, die hieraus sich ergebenden Einzelbefugnisse zu verwirklichen. Das bedeutet jedoch nicht, daß der Gesetzgeber schlechthin gehindert wäre, die Ausübung solcher Befugnisse zu überwachen; er kann – unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen – ein präventives Prüfungsverfahren anordnen und darf die Rechtsausübung von einer behördlichen Erlaubnis abhängig machen (BVerfGE 8, 71 [76]). Voraussetzung ist jedoch, daß das angewendete Mittel den Grundsätzen rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns, insbesondere dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entspricht. Das Prüfungsverfahren muss der Gefahr angepasst sein, der es begegnen soll. Art und Umfang der staatlichen Kontrolle müssen der tatsächlichen Situation, für die sie geschaffen wird, adäquat sein.
Da das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG aber nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit als solche, sondern auch die Ausübung der in ihr enthaltenen Befugnisse gewährleistet, muss der Grundrechtsträger notwendigerweise einen Rechtsanspruch auf die Erlaubnis haben, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des objektiven Rechts vorliegen. Dem Wesen des Grundrechts entspricht ein Erlaubnisvorbehalt hiernach dann, wenn er das materielle, aus dem Grundrecht fließende Recht als solches unberührt lässt, und dem Grundrechtsträger in dem einfachen Gesetz, das den Erlaubnisvorbehalt enthält, das Recht eingeräumt ist, die Aufhebung der formellen Ausübungsschranke zu verlangen.
Dieser Grundanschauung, […], entsprechen die tatbestandlichen Voraussetzungen und die rechtstechnische Ausgestaltung der Genehmigungsvorbehalte: Das Gesetz bestimmt in den §§ 1-6, welche Sammlungen und sammlungsähnlichen Veranstaltungen der behördlichen Genehmigung bedürfen. Die Genehmigung darf "nur" erteilt werden, wenn die in den §§ 4-6 der I. DVOSammlG genannten Voraussetzungen vorliegen. Durch diese Fassung ist zum Ausdruck gebracht, dass eine Genehmigung schlechthin dann ausscheidet, wenn die dort genannten Umstände nicht vorliegen; dagegen normieren weder das Gesetz selbst noch die Durchführungsverordnung solche Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Behörde rechtlich verpflichtet wäre, die nachgesuchte Genehmigung zu erteilen. Es handelt sich somit nicht um eine gebundene, sondern um eine freie Genehmigung, bei der die Entscheidung im freien Ermessen der Behörde liegt. Der Sammlungsträger hat keinen Rechtsanspruch auf die Genehmigung, auch wenn er nachweist, daß die in der Durchführungsverordnung aufgestellten Mindesterfordernisse gegeben sind.
2. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Gewaltenteilung, das die Exekutive – jedenfalls im Bereich der Eingriffsverwaltung – auf die Ausführung der Gesetze beschränkt, gebietet, daß der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde überlässt. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren (BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 71 [76], 274 [325]; 9, 83 [87]; 13, 153 [160]). Hält es der Gesetzgeber für erforderlich, der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muss sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen, bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf.
Auch in dieser Richtung hält das Sammlungsgesetz einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand: Die Genehmigungsvorbehalte enthalten keine tatbestandsmäßige Festlegung der Genehmigungsvoraussetzungen. Im Gesetz selbst fehlt jeder Hinweis, nach welchen Merkmalen die Behörde zu entscheiden hat, wenn die Genehmigung einer Sammlung oder sammlungsähnlichen Veranstaltung beantragt wird. Die in den §§ 4-6 I. DVO- SammlG enthaltenen Voraussetzungen binden die Verwaltung nur insoweit, als eine beantragte Genehmigung in jedem Fall versagt werden muss, wenn diese nicht vorliegen; die Behörde ist jedoch nicht gehindert, die Genehmigung auch aus anderen Gründen zu versagen. Die Versagungsgründe der I. DVOSammlG sind nur Beispiele und stellen keine tatbestandsmäßige fest umrissene Regelung dar; auch gesetzlich nicht normierte Versagungsgründe können einer behördlichen Entscheidung zugrunde gelegt werden. Nicht das Gesetz selbst, sondern die Verwaltung bestimmt abschließend die Gesichtspunkte, die die Versagung einer Genehmigung rechtfertigen können. Das entspricht der grundsätzlichen Tendenz des Gesetzes, die auf eine umfassende behördliche Lenkung des Sammlungswesens ausgerichtet ist. Auch die bis in die neueste Zeit geübte Verwaltungspraxis geht hiervon aus, wie verschiedene zum Sammlungsgesetz ergangene Ländererlasse und die von den Ländern Bayern und Nordrhein-Westfalen vorgelegten Unterlagen ergeben (vgl. auch BVerwG, DÖV 1965, 848). Hiernach haben sich die Behörden – jedenfalls teilweise – für befugt erachtet, nach ihrer Auffassung das Sammlungswesen zu steuern und die Genehmigung selbst dann zu versagen, wenn die in den §§ 4-6 der I. DVO- SammlG festgelegten Mindestvoraussetzungen vorlagen.
3. Der verfassungsmäßigen Ordnung entspricht eine gesetzliche Regelung von Befugnissen, die aus einem Grundrecht hergeleitet werden können, nur dann, wenn alle tatbestandlichen Voraussetzungen – also auch die negativen – inhaltlich mit dem Grundgesetz in Einklang stehen. Ist ein Genehmigungsverfahren zulässigerweise angeordnet, so müssen also die Gründe, die eine Versagung der behördlichen Erlaubnis ermöglichen, durch legitime öffentliche Interessen gerechtfertigt sein. Das gleiche gilt, wenn das Gesetz zulässt, daß die Erteilung der Genehmigung von Bedingungen, Auflagen oder zeitlichen Begrenzungen abhängig gemacht wird. Je mehr der gesetzliche Eingriff elementare Äußerungen der menschlichen Handlungsfreiheit berührt, um so sorgfältiger müssen die zur Rechtfertigung vorgebrachten Gründe gegen den grundsätzlichen Freiheitsanspruch des Bürgers abgewogen werden (BVerfGE 17, 306 [314]).
Das Sammlungsgesetz entstammt dem Verwaltungsdenken des totalitären Staates. Damals genossen die wirklichen oder vermeintlichen Staatsinteressen den unbedingten Vorrang vor der individuellen Freiheit des Staatsbürgers. Verfassungskräftige Grundrechte gab es nicht mehr und subjektiv-öffentliche Rechte gegenüber der Verwaltung wurden nicht anerkannt. Das Gesetz sollte ein Instrument der Machthaber zur Sicherung der NSDAP und ihrer Gliederungen sein und diente zur Bekämpfung der freien Wohlfahrtstätigkeit und der Kirchen. Das ist der Grund, warum der Verwaltung eine im Ergebnis unbegrenzte Ermächtigung für die Genehmigungspraxis eingeräumt ist und zwar ohne bindende Vorschriften, wann die Genehmigung erteilt werden muss.
Auf Grund der dem zuständigen Minister in § 16 erteilten Befugnis zum Erlass von Durchführungs- und Ausführungsvorschriften können die Genehmigungs- und Versagungsgründe jeweils von der Verwaltung geändert werden; sie ist ermächtigt, Vorschriften normativen Inhalts zu erlassen. Wie verschiedene in den Ländern der Bundesrepublik ergangene Erlasse zeigen, ist hiervon auch noch nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes Gebrauch gemacht worden. In ihnen ist durch die Bestreitung jeglichen Rechtsanspruchs und die Festlegung sehr detaillierter Genehmigungsbedingungen der Vorrang der staatlichen Lenkungsbefugnis im Sammlungswesen zum Ausdruck gebracht.
Selbst wenn die in den §§ 1-6 des Sammlungsgesetzes normierten Genehmigungsvorbehalte im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip in ein gebundenes Erlaubnisverfahren mit einem Rechtsanspruch auf die Genehmigung umgedeutet werden könnten – wie das Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 10, 199 annimmt –, bliebe offen, ob die gesetzliche Regelung im übrigen, insbesondere hinsichtlich der Tatbestände, für die eine Genehmigung vorbehalten ist, den Intentionen eines demokratischen, die freiheitliche Grundordnung achtenden Gesetzgebers entspräche. Durch rechtsstaatliche Umdeutung erhielte also die auf die damaligen Verhältnisse und Anschauungen abgestellte Regelung den Charakter einer rechtsstaatlichen Dauereinrichtung, und der normative Gehalt eines entscheidenden Teiles des Sammlungsgesetzes würde neu bestimmt. Das kann nicht durch einen Spruch des Bundesverfassungsgerichts geschehen, sondern muss dem Gesetzgeber überlassen bleiben.
Der rechtspolitischen Entscheidung des zuständigen Landesgesetzgebers muss überlassen bleiben, ob und wie er das Sammlungswesen in Übereinstimmung mit der Verfassung regeln will. Art. 2 Abs. 1 GG verbietet nicht jede gesetzliche Regelung und Beaufsichtigung des Spenden- und Sammlungswesens. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zur Vermeidung von Betrügereien, von unlauterem Wettbewerb und sonstigen Ordnungswidrigkeiten das Sammlungswesen gesetzlich geordnet wird. Diese "polizeilichen" Gesichtspunkte müssen aber auch im wesentlichen für die Grenze staatlicher Beaufsichtigung maßgebend sein. Wenn auch ein generelles Verbot mit Genehmigungsvorbehalt, wie es im Sammlungsgesetz angeordnet ist, nicht verfassungsmäßig ist, so bestehen doch erhebliche Gründe des öffentlichen Wohles, die eine weniger stark eingreifende Kontrolle zulässig erscheinen lassen. Ob der Gesetzgeber eine Anzeigepflicht für ausreichend ansieht oder eine Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt für notwendig erachtet, muss seinem Ermessen überlassen bleiben.
Aus der allgemeinen Handlungsfreiheit folgt unmittelbar das Recht, die hieraus sich ergebenden Einzelbefugnisse zu verwirklichen; das schließt zwar die Anordnung eines präventiven Prüfungsverfahrens nicht aus, Voraussetzung ist jedoch, dass das Prüfungsverfahren der Gefahr angepasst ist, der es begegnen soll.
Die rechtliche Bedeutung der Erlaubnis besteht darin, daß eine vorläufige Sperre, die der Rechtsausübung zunächst gesetzt ist, aufgehoben wird.
Wegen des in Art. 2 Abs. 1 GG enthaltenen Rechts, die dort verbürgten Befugnisse unmittelbar anzuwenden, muss dem Betroffenen notwendigerweise ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis zustehen, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen des objektiven Rechts vorliegen.
Steht der Behörde bei der Entscheidung eine Genehmigung für eine bestimmte Handlung zu erteilen, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen, ein Ermessen zu, handelt es sich um ein Verbot mit Befreiungsvorbehalt; die Genehmigung ist dann konstitutiv für das Recht die Handlung durchzuführen.
Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, gebietet, daß der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung die staatlichen Eingriffsmöglichkeiten selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde überlässt; das Gesetz selbst muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren.
Hält es der Gesetzgeber für erforderlich, der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muss sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen, bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf.
BVerfGE 34, 165 (Förderstufe)
BVerfGE 45, 400 (Oberstufenreform).
BVerfGE 47, 46 (Sexualkundeunterricht).
BVerfGE 49, 89 (Kalkar I).
BVerwGE 10, 199 (Zu den Grenzen der Weitergeltung des Sammlungsgesetzes).
Erichsen, Hans-Uwe: Zum Verhältnis von Gesetzgebung und Verwaltung nach dem Grundgesetz, VerwArch 70 (1979), 249.
Hartmann, Bernd J. / Schneider, Christine: Semesterabschlussklausur – Öffentliches Recht: Allgemeines Verwaltungsrecht – Studieren mit Stipendium, oder ohne?, JuS 2013, 627.
Rupp, Hans Heinrich: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Sammlungsgesetz – eine Wende in der Grundrechtsinterpretation des Art. 2 Abs. 1 GG?, NJW 1966, 2037,