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Timestamp: 2014-04-19 19:35:02+00:00
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A��O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISS�O E MANDADO DE INJUN��O - F�bio Carlos Rodrigues Alves - JurisWay
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F�bio Carlos Rodrigues Alves F�BIO CARLOS RODRIGUES ALVES
Escrit�rio Av. Feij�, n.582, Sala 10. Centro. CEP: 14801-140. Araraquara, S�o Paulo. Fone: (16) 3335-3350; (16) 99111-8817. jus.fabiocarlos@ig.com.br
ADVOGADO OAB/SP 316450
Mestre. UNIARA.
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Texto enviado ao JurisWay em 30/05/2010. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como... SUM�RIO
INTRODU��O ...................................................................................................................04
HIP�TESE ..........................................................................................................................10
REVIS�O TE�RICA .........................................................................................................13
METODOLOGIA ...............................................................................................................16
CRONOGRAMA ................................................................................................................17
REFER�NCIA BIBLIOGR�FICA ....................................................................................18
O constituinte origin�rio tra�ou no artigo 1� da Constitui��o Federal que a Rep�blica Federativa do Brasil, formada pela uni�o indissol�vel dos Estados e Munic�pios, constitui-se em um Estado Democr�tico de Direito. Um Estado baseado na separa��o dos poderes, quais sejam, o Legislativo, o Executivo e o Judici�rio, em uma rela��o independente e harm�nica. No T�tulo II restaram tutelados os direitos e garantias fundamentais, isso refletindo em seu Cap�tulo I, nos direitos e deveres individuais e coletivos. Segue abaixo o caput do artigo 5�, o alicerce do referido Cap�tulo:
Todos s�o iguais perante a lei, sem distin��o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa�s, a inviolabilidade do direito � vida, � liberdade, � igualdade, � seguran�a e � propriedade... (BRASIL, Constitui��o Federal, de 05 de outubro de 1988, 1988).
Assim para a efetiva concretiza��o desse mandamento constitucional, qual seja, a sociedade brasileira organizada em um Estado Democr�tico de Direito, a separa��o e respeito aos limites constitucionais impostos aos tr�s poderes tornam-se imprescind�veis, mormente para evitar o abuso de direito e a aplica��o exorbitada de suas atividades. E tendo como base a garantia constitucional de tutela dos direitos e garantias fundamentais, temos o princ�pio da legalidade, insculpido no inciso II do artigo 5� da Constitui��o Federal, segundo o qual ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei. Cabe ao Poder Legislativo a edi��o das leis ou normas jur�dicas postas, sendo que a elabora��o destas guarda respeito ao processo legislativo constitucional. Visando a correta elabora��o e aplica��o ao caso concreto dos mandamentos normativos, o constituinte origin�rio criou um sistema de equil�brio ao instituir a tutela constitucional das liberdades, como o Habeas Corpus, o Habeas Data, o Mandado de Seguran�a, a A��o Popular e o Mandado de Injun��o, e refor�ando esse conceito criou o chamado Controle de Constitucionalidade das leis e atos normativos, como a A��o Direta de Inconstitucionalidade e a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, verdadeiros instrumentos de defesa do cidad�o comum frente � soberania estatal.
Dessa forma o presente Projeto de Monografia, e para um futuro pr�ximo a Monografia, cuidar�o da �rea constitucional tendo como tema “A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o e Mandado de Injun��o” em uma contextualiza��o contempor�nea.
A problem�tica do presente trabalho gira em torno das principais semelhan�as e diferen�as entre os dois institutos, quais sejam, a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o – AdinO, e o Mandado de Injun��o – MI, consubstanciando-se em definir se seus objetivos est�o sendo alcan�ados, isto �, respondendo a pergunta: a omiss�o advinda da atividade legiferante � atualmente suprida por esses dois rem�dios constitucionais?
Neste ponto faz-se necess�rio trazer um breve hist�rico dos institutos em comento. A A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o: possui fundamento no artigo 102, par�grafo 2� da Carta Magna, que determina:
As decis�es definitivas de m�rito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas a��es diretas de inconstitucionalidade e nas a��es declarat�rias de constitucionalidade produzir�o efic�cia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais �rg�os do Poder Judici�rio e � administra��o p�blica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (BRASIL, Constitui��o Federal, de 05 de outubro de 1988, 1988).
Em um contexto hist�rico a id�ia de controle de constitucionalidade est� ligada � Supremacia da Constitui��o sobre todo o ordenamento jur�dico e, tamb�m, � de rigidez constitucional e prote��o de direitos fundamentais, assim definidos por Alexandre de Moraes (2008, p.699). Guardando respeito � pir�mide de Kelsen, por qual a Constitui��o Federal est� no topo e todas as esp�cies normativas logo abaixo devem ser editadas sob essa luz constitucional, o controle de constitucionalidade serve como instrumento de defesa a afrontas constitucionais, mormente, no presente trabalho, a omiss�es legislativas que impedem o efetivo exerc�cio de direitos tutelados constitucionalmente. Mais remotamente, precisamente em 1.803, nos Estados Unidos da Am�rica, no caso Marbury v. Madison, relatado pelo juiz John Marshall, temos o in�cio do controle constitucional das normas jur�dicas frente � Constitui��o Federal, daquele pa�s. Restou estabelecido que todos os atos dos poderes constitu�dos poderiam ser interpretados � luz constitucional, permitindo ao Poder Judici�rio a aplica��o da regra superior constitucional em preju�zo das regras infraconstitucionais.
Quando discorremos sobre controle de constitucionalidade podemos dividi-lo em: controle preventivo e controle repressivo. Por controle preventivo destacamos as comiss�es de constitui��o e justi�a de nossas casas legislativas e o veto jur�dico, realizado pelo chefe do Poder Executivo. O controle de constitucionalidade repressivo pode ser realizado pelo Poder Judici�rio (regra de nossa Constitui��o) e o controle repressivo legislativo (exce��o), realizado pelo Congresso Nacional nos casos de sustar atos do Poder Executivo que exorbitem do Poder regulamentar ou dos limites da delega��o legislativa, al�m das an�lises das medidas provis�rias pela comiss�o tempor�ria mista, criada para esse fim.
O controle de constitucionalidade repressivo judici�rio, institu�do por nosso ordenamento jur�dico, pode ser dividido em difuso ou concentrado. O controle de constitucionalidade difuso � aquele realizado no curso de uma a��o. Seja em 1� inst�ncia ou nos tribunais � tarefa leg�tima que seja realizada a devida adequa��o do ordenamento jur�dico levantado em rela��o � Constitui��o Federal, sendo que a a��o fica suspensa at� a efetiva an�lise da quest�o constitucional pelo Supremo Tribunal Federal. J� o controle de constitucionalidade concentrado, ou em abstrato, independe de qualquer caso concreto, pois a inconstitucionalidade � dada em tese, em abstrato. Tendo como corol�rio o princ�pio da seguran�a jur�dica, o controle de constitucionalidade impede que normas inconstitucionais continuem produzindo efeitos em nosso ordenamento jur�dico. Na esteira da A��o de Inconstitucionalidade surge a A��o de Inconstitucionalidade por Omiss�o. O legislador constituinte editou normas constitucionais de efic�cia plena, contida ou limitada. As de efic�cia plena s�o desde logo absorvidas pelo ordenamento jur�dico, n�o necessitando de complemento infraconstitucional; as normas de efic�cia contida possuem efic�cia imediata tamb�m, contudo podem ser restringidas pelo legislador infraconstitucional; j� as normas constitucionais de efic�cia limitada dependem da expedi��o de leis para a produ��o de seus efeitos. Quando o legislador infraconstitucional n�o cria as leis integradoras das normas constitucionais limitadas, estas n�o produzem seus efeitos, e surge � hip�tese de se declarar, em tese, em abstrato, a inconstitucionalidade por omiss�o de referida lacuna.
O Mandado de Injun��o: a previs�o de interposi��o do mandado de injun��o vem insculpida no artigo 5�, inciso LXXI da Carta Maior, verbis:
Conceder-se-� mandado de injun��o sempre que a falta de norma regulamentadora torne invi�vel o exerc�cio de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes � nacionalidade, � soberania e � cidadania. (BRASIL, Constitui��o Federal, de 05 de outubro de 1988, 1988).
O Mandado de Injun��o faz parte do rol de tutelas constitucionais de liberdade, ao lado do Habeas Corpus, do Habeas Data, Do Mandado de Seguran�a, configura-se como importante rem�dio constitucional frente � falta de norma regulamentadora que torne invi�vel o pleno exerc�cio de direitos e liberdades constitucionalmente asseguradas. Assim de forma semelhante � AdinO, o Mandado de Injun��o aplica-se as normas constitucionais de efic�cia limitada, vale ressaltar, aquelas que dependem de legisla��o infraconstitucional pra produzir seus efeitos.
Para o presente trabalho resta claro sua import�ncia, isto �, � claramente percept�vel a relev�ncia do tema desse Projeto de Monografia. Como escreveu o grande mestre Miguel Reale:
Como as normas constitucionais s�o normas supremas, �s quais todas as outras t�m de se adequar, a Constitui��o, al�m de delimitar as esferas de a��o do Estado e dos particulares, prev�em as formas preservadoras dos direitos fundamentais in abstracto e in concreto. � gra�as, sobretudo, � compet�ncia atribu�da ao Poder Judici�rio, que pode ser decretada a inconstitucionalidade de um ato normativo do pr�prio Estado, de maneira origin�ria, ou de qualquer ato concreto ofensivo a normas constitucionais, no decorrer de uma demanda (Reale, 1994, p.339) Seja na A��o Declarat�ria de Inconstitucionalidade por Omiss�o ou no Mandado de Injun��o a conseq��ncia de se ver suprida uma omiss�o constitucional � verdadeiro corol�rio de uma sociedade que habita um Estado Democr�tico de Direito. N�o chegamos a uma sociedade justa e solid�ria sem esses dois mecanismos constitucionais. Desse feito, o objetivo geral do presente trabalho � tra�ar as semelhan�as e diferen�as desses dois rem�dios constitucionais. Como objetivo espec�fico, buscar-se-� na jurisprud�ncia e na an�lise de casos concretos, se, o objetivo primordial desses dois institutos est� sendo assegurado na vida cotidiana do cidad�o. Tamb�m possu�mos como meta a an�lise dos efeitos da alega��o de inconstitucionalidade por omiss�o ou de senten�a que afirme a falta de norma regulamentadora no mandado de injun��o, ou seja, caracterizada a omiss�o constitucional, o que � permitido, pela lei, ao Supremo Tribunal Federal (nos casos de AdinO ou MI), ao Superior Tribunal de Justi�a (MI) ou ao Tribunal Superior Eleitoral (MI) em rela��o a fazer cessar tal omiss�o.
O constituinte origin�rio ao editar as normas constitucionais de car�ter limitado delegou, indiretamente, ao Poder Legislativo a tarefa da regulamenta��o de tais normas constitucionais. Se referido Poder se obstar a edi��o da norma regulamentadora ter-se-� campo para a impetra��o de um ou outro instituto, variando conforme o caso.
HIP�TESE
Segundo Carlos M�rio da Silva Velloso na A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, que se insere no contencioso jurisdicional abstrato, se declarada � inconstitucionalidade por omiss�o dar-se-� ci�ncia ao Poder competente para ado��o das provid�ncias poss�veis. Tratando-se de �rg�o administrativo, segundo a Carta Maior, tais provid�ncias dever�o ser tomadas no prazo m�ximo de trinta dias. J� no Mandado de Injun��o, reconhecendo o juiz ou tribunal, que por aus�ncia de norma infraconstitucional o direito concedido pela Carta Magna tornara-se ineficaz ou invi�vel, far-se-� a integra��o da norma ao ordenamento jur�dico posto, por for�a do pr�prio Mandado de Injun��o, suprindo a omiss�o legislativa no caso concreto.
Com essa interpreta��o, retirada das pertinentes palavras do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos M�rio da Silva Velloso (durante palestra realizada em Madri, Espanha, na Universidade Carlos III) procurou-se tra�ar algumas diferen�as expl�citas entre a AdinO e o MI.
No julgamento da Adin 1458 / Distrito Federal, o Ministro relator Celso de Mello oferece uma aula sobre a inconstitucionalidade por omiss�o (total e parcial), sobre a n�o incid�ncia de liminar em tais a��es e sobre o alcance (limitado) da decis�o do STF em fazer cessar tal omiss�o: EMENTA: DESRESPEITO � CONSTITUI��O - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER P�BLICO. - O desrespeito � Constitui��o tanto pode ocorrer mediante a��o estatal quanto mediante in�rcia governamental. A situa��o de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder P�blico, que age ou edita normas em desacordo com o que disp�e a Constitui��o, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princ�pios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atua��o positiva), gera a inconstitucionalidade por a��o. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necess�rias � realiza��o concreta dos preceitos da Constitui��o, em ordem a torn�- los efetivos, operantes e exeq��veis, abstendo-se, em conseq��ncia, de cumprir o dever de presta��o que a Constitui��o lhe imp�s, incidir� em viola��o negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultar� a inconstitucionalidade por omiss�o, que pode ser total, quando � nenhuma a provid�ncia adotada, ou parcial, quando � insuficiente a medida efetivada pelo Poder P�blico. SAL�RIO M�NIMO - VALOR INSUFICIENTE SITUA��O DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISS�O PARCIAL. - A insufici�ncia do valor correspondente ao sal�rio m�nimo, definido em import�ncia que se revele incapaz de atender as necessidades vitais b�sicas do trabalhador e dos membros de sua fam�lia, configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constitui��o da Rep�blica, pois o legislador, em tal hip�tese, longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que garante � classe trabalhadora um piso geral de remunera��o (CF, art. 7�, IV), estar� realizando, de modo imperfeito, o programa social assumido pelo Estado na ordem jur�dica. - A omiss�o do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extens�o, a imposi��o ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade pol�tico-jur�dica, eis que, mediante in�rcia, o Poder P�blico tamb�m desrespeita a Constitui��o, tamb�m ofende direitos que nela se fundam e tamb�m impede, por aus�ncia de medidas concretizadoras, a pr�pria aplicabilidade dos postulados e princ�pios da Lei Fundamental. - As situa��es configuradoras de omiss�o inconstitucional - ainda que se cuide de omiss�o parcial, derivada da insuficiente concretiza��o, pelo Poder P�blico, do conte�do material da norma impositiva fundada na Carta Pol�tica, de que � destinat�rio - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a in�rcia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudan�a da Constitui��o, expondo-se, por isso mesmo, � censura do Poder Judici�rio. INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISS�O - DESCABIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. - A jurisprud�ncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de proclamar incab�vel a medida liminar nos casos de a��o direta de inconstitucionalidade por omiss�o (RTJ 133/569, Rel. Min. MARCO AUR�LIO; ADIn 267-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO), eis que n�o se pode pretender que mero provimento cautelar antecipe efeitos positivos inalcan��veis pela pr�pria decis�o final emanada do STF. - A proced�ncia da a��o direta de inconstitucionalidade por omiss�o, importando em reconhecimento judicial do estado de in�rcia do Poder P�blico, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necess�rias � concretiza��o do texto constitucional. - N�o assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos pr�prios limites fixados pela Carta Pol�tica em tema de inconstitucionalidade por omiss�o (CF, art. 103, � 2�), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do �rg�o legislativo inadimplente. (Distrito Federal, STF, ADI 1458, Relator: Celso de Mello).
No julgamento do Mandado de Injun��o 361 do Rio de Janeiro, o STF tendo por relator o Ministro N�ri da Silveira, entendeu que o pressuposto da declara��o da omiss�o legislativa deve ser reconhecido, em cada caso, se o lapso temporal entre a edi��o da norma constitucional e a falta de elabora��o da norma infraconstitucional, que daria efetividade a norma constitucional, n�o for razo�vel, isto �, o Poder competente n�o editou a norma infraconstitucional em tempo razo�vel. Mesmo que projetos de lei sobre a mat�ria estejam em tramita��o � flagrante a inconstitucionalidade nessa omiss�o de legislar. Nossa Constitui��o Federal fora promulgada em 1988; assim qualquer omiss�o caracterizada em 2010, resta ser considerada inconstitucional, pois passados vinte anos de sua promulga��o, ao legislador sobrou tempo razo�vel para suprir tal omiss�o lastreada nas normas constitucionais de efic�cia limitada.
REVIS�O TE�RICA
No intento de problematizar as quest�es que envolvem os institutos e diante de respeitada doutrina sobre o tema, s�o expostas, a seguir, as principais linhas tem�ticas de interpreta��o doutrin�ria dos institutos em an�lise.
Ant�nio Henrique Lindemberg Baltazar, Professor de Direito Constitucional e Direito Previdenci�rio da Faculdade ICEC, contextualizando o Mandado de Injun��o, leciona que tal instituto consiste em uma a��o constitucional que visa suprir uma omiss�o do poder p�blico, no intuito de viabilizar um direito previsto na Carta Maior e continua dizendo que juntamente com a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, tem por objetivo o combate a s�ndrome da inefetividade das normas constitucionais de efic�cia limitada.
Jos� Afonso da Silva determina, com extrema precis�o, que a principal finalidade dos institutos em comento, seria conferir imediata aplicabilidade � norma constitucional portadora daqueles direitos e prerrogativas, inerte em virtude da falta de regulamenta��o.
A an�lise da legisla��o a respeito da A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o e do Mandado de Injun��o ter-se-� como imprescind�vel nesse momento do trabalho, nessa esteira segue referida an�lise. Dentre as principais diferen�as entre os dois institutos, podemos citar a legitimidade ativa, que na AdinO pertence ao rol elencado no artigo 103 da Constitui��o Federal (Presidente da Rep�blica, Mesa do Senado Federal, Mesa da C�mara dos Deputados, Mesa da Assembl�ia Legislativa, Governador de Estado, Procurador Geral da Rep�blica, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Partido Pol�tico presente no Congresso Nacional, Confedera��o Sindical ou Entidade de Classe de �mbito nacional); e � legitimada para propor o Mandado de Injun��o qualquer pessoa interessada em fazer sanar tal omiss�o, que lhe obsta a pr�tica de um direito constitucional.
Outra diferen�a apontada no pr�prio ordenamento jur�dico s�o os legitimados passivos (contra quem ser� intentada a a��o), que na AdinO seriam os respons�veis por regulamentar a norma constitucional, dependendo o caso o Poder Legislativo, o Poder Executivo, o Poder Judici�rio, o Tribunal de Contas e o Minist�rio P�blico, de �rg�os federais ou estaduais. No Mandado de Injun��o os legitimados passivos podem ser os elencados na AdinO ampliando-se o rol para os �rg�os municipais.
A compet�ncia para julgamento tamb�m � causa pertinente para diferencia��o entre a AdinO e o Mandado de Injun��o. A AdinO, pela dic��o do artigo 102, inciso I, al�nea a, da Constitui��o Federal, possui como �rg�o competente para sua aprecia��o o Supremo Tribunal Federal. O Mandado de Injun��o pode ser apreciado pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justi�a, dependendo do legitimado passivo.
A an�lise da AdinO pertence ao controle de constitucionalidade repressivo concentrado, em abstrato, isto �, a an�lise da omiss�o legislativa se dar� em tese, desencadeando, em regra, efeitos erga omnes (a decis�o alcan�a a todos) e ex tunc (desde sempre). Contudo o �rg�o competente para julgar poder� modular os efeitos da decis�o, fixando uma data certa para produ��o de seus efeitos, isso no interesse coletivo e � luz da seguran�a jur�dica.
O Mandado de Injun��o pertence ao controle difuso de constitucionalidade, ou seja, o controle ocorre em um caso concreto, uma a��o em tr�mite e uma das partes questiona, via injuncional, uma les�o que possivelmente est� ocorrendo e obsta a efetiva��o de um direito assegurado constitucionalmente.
As diferen�as apontadas acima s�o suscitadas por diversos autores, como Alexandre de Morais, Jos� Afonso da Silva, Ant�nio Henrique Lindemberg Baltazar, e possui a pr�pria Constitui��o Federal como substrato para essas conceitua��es.
Assim resta claro a import�ncia do presente trabalho, e a necessidade de aprofundamento dos dois institutos, com vistas a encontrar a posi��o central e majorit�ria, a ser realmente efetivado na Monografia. METODOLOGIA
O presente trabalho pauta-se pela metodologia de pesquisa de base anal�tica, a partir do estudo em profundidade da legisla��o p�tria e dos aspectos doutrin�rios e jurisprudenciais relativos aos rem�dios jur�dicos constitucionais de defesa da Carta Magna e dos direitos e garantias fundamentais nela encetados.
E tamb�m pela pesquisa hist�rico-dedutiva dos institutos em apre�o, buscando-se verificar sua efic�cia no sistema jur�dico nacional e as reais conseq��ncias ao pleno exerc�cio da vida cidad�; para tanto, ser�o utilizadas as decis�es de julgados de maior relev�ncia e as quais servem de fundamento �s demais decis�es an�logas.
O marco te�rico do presente trabalho estar� baseado nos ensinamentos de: Carlos M�rio da Silva Velloso, Jos� Celso de Mello Filho, Jos� Afonso da Silva e Alexandre de Moraes. REFER�NCIAS BIBLIOGR�FICAS
ARA�JO CINTRA, Antonio Carlos; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, C�ndido Rangel. Teoria Geral do Processo. 24. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2008.
BALTAZAR, Ant�nio Henrique Lindemberg. Compara��o entre A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o e Mandado de Injun��o. 03, 2005. Anais eletr�nicos... CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993.
SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2010
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. S�o Paulo: Atlas, 2008.
REALE, Miguel. Li��es Preliminares de Direito. 21. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1994.
MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. Bras�lia: Senado Federal, 2007.
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