Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/508276-dictamen-4-2013-de-7-de-mayo-sobre-el-real-decreto-ley-4-2013-de-22-de-febrero.html
Timestamp: 2017-09-22 03:33:21
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Dictamen 4/2013, de 7 de mayo, sobre el Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
Publicado en DOGC núm. 6403 de 25 de Junio de 2013
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto-ley 4/2013, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (BOE núm. 47, de 23 de febrero de 2013; corrección de errores: BOE núm. 51, de 28 de febrero de 2013).
1. El día 10 de abril de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 9 de abril de 2013 (Reg. núm. 3132), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 9 de abril de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 39, apartado dos, y 40 del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (BOE núm. 47, de 23 de febrero de 2013; corrección de errores: BOE núm. 51, de 28 de febrero de 2013).
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 11 de abril de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente del citado Dictamen al vicepresidente Pere Jover Presa.
4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 7 de mayo de 2013.
1. Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell dictamen sobre los artículos 39, apartado dos, y 40 del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (en adelante, RDL 4/2013).
El contexto normativo en el que deben inscribirse estas disposiciones está constituido por la legislación reguladora del sector minorista de la venta de carburantes de automoción, que ha experimentado una gran evolución en las últimas décadas. La Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero, acabó con el monopolio que, directamente o a través de terceros, gestionaba CAMPSA, e instauró en su lugar la libertad de comercialización de carburantes, sometida, no obstante, a un régimen de autorización administrativa previa. Esta Ley fue sustituida por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en adelante, Ley 34/1998), que cambió el objeto de la autorización: ya no sería la actividad de suministro de los combustibles a los consumidores, sino las instalaciones en las que se realiza esta actividad. Por su parte, el Real decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios (en adelante, RDL 6/2000), estableció que los grandes establecimientos comerciales incorporarían entre sus equipamientos, como mínimo, una instalación para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, previsión que fue considerada respetuosa con el orden de distribución de competencias (STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10, y 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2). Posteriormente, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que reformó este Decreto-ley, previó que los citados establecimientos podrían incorporar, por lo menos, una instalación de este tipo. Ahora bien, según el preámbulo del Real decreto-ley 4/2013, aún tiene lugar una reducida competencia efectiva en el sector de la distribución de los carburantes de automoción, tanto a nivel mayorista como minorista, por lo cual este Decreto ley incorpora una serie de medidas que, en el ámbito de la distribución al por menor, tienen como objetivos «eliminar barreras administrativas, simplificar trámites a la apertura de nuevas instalaciones de suministro minorista de carburantes y [...] fomentar la entrada de nuevos operadores».
El Real decreto-ley 4/2013, objeto de este Dictamen, convalidado en fecha 14 de marzo de 2013 (BOE núm. 69, de 21 de marzo de 2013), tiene cuarenta y dos artículos (repartidos en cinco títulos), cuatro disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, doce disposiciones finales y un anexo. Y contiene una serie muy diversa de medidas, la mayor parte de las cuales no tienen relación con el objeto de este Dictamen.
2. Una vez expuesto su contexto normativo y el contenido del Decreto-ley en el que se inscriben, pasamos ahora a examinar con más detalle los preceptos sobre los que se nos solicita dictamen.
Estas previsiones normativas forman parte del título V, que contiene las medidas previstas en el ámbito del sector de hidrocarburos y que, según el párrafo final de la disposición final primera del Decreto-ley, tiene carácter básico por haber sido dictado al amparo de las competencias que atribuyen al Estado el artículo 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y el artículo 149.1.25 CE (bases del régimen minero y energético).
La primera disposición sobre la que debemos dictaminar es el segundo apartado del artículo 39, que, como los otros tres apartados de este artículo, modifica la Ley 34/1998. Este segundo apartado modifica el segundo párrafo y añade cinco nuevos párrafos al artículo 43.2 de la Ley 34/1998, que, en resumidas cuentas, prevén que las administraciones autonómicas establezcan un procedimiento único que incluya todos los actos de control preceptivos que deberán cumplir las instalaciones donde se distribuyan carburantes al por menor; que este procedimiento tenga un plazo máximo de ocho meses para notificar la resolución y el efecto estimatorio del silencio en caso de no hacerlo; que los instrumentos de planificación territorial o urbanística no puedan regular aspectos técnicos de las estaciones de servicio (par. 5); que los usos del suelo aptos para diversas actividades comerciales e industriales y de inspección técnica de vehículos, o para actividades con niveles de peligrosidad, residuos o impacto ambiental similares a los de una estación de servicio, sean compatibles con la instalación de gasolineras (par. 6), y que todo ello se entiende sin perjuicio de lo establecido en la legislación de carreteras.
El segundo precepto cuestionado es el artículo 40 RDL 4/2013, que modifica el artículo 3 RDL 6/2000. En este caso, la reforma amplía el ámbito subjetivo de la norma, añadiendo las agrupaciones de establecimientos comerciales, los centros comerciales, los parques comerciales, los establecimientos de inspección técnica de vehículos y las zonas o polígonos industriales a los establecimientos comerciales individuales, que eran los únicos a los que el artículo 3.1 RDL 6/2000, después de la citada reforma del año 2009, autorizaba a incluir instalaciones de suministro de productos petrolíferos a vehículos entre sus equipamientos. Además, el artículo 40 RDL 4/2013 añade dos nuevos apartados al artículo 3 RDL 6/2000: el tercero, que prohíbe a los órganos municipales que, por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para estaciones de servicio o unidades de suministro de carburantes a vehículos, denieguen su instalación en los citados establecimientos y zonas; y el cuarto, que establece que, a los efectos de la normativa sectorial comercial, la superficie de la estación de servicio no compute como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial en el que se integre.
El Acuerdo del Gobierno por el que se solicita dictamen a este Consell sobre los artículos 39, apartado dos, y 40 RDL 4/2013 plantea que estos preceptos «establecen ciertas limitaciones a la potestad de planeamiento urbanístico, determinadas prescripciones sobre compatibilidad de usos y la interdicción de denegación municipal de nuevas instalaciones de suministro de carburantes en base a la falta de suelo cualificado al efecto, que no parecen tener cobertura en las competencias que el art. 149.1, apartados 13 y 25 de la Constitución reserva al Estado y que podrían invadir las competencias sobre ordenación territorial y urbanística que el artículo 149, apartados 1 y 5, respectivamente, del EAC atribuyen a la Generalitat de Catalunya», porque, según la jurisprudencia constitucional, «el Estado no puede determinar los usos a los que deben destinarse los terrenos, puesto que la ordenación de los usos del suelo es uno de los aspectos esenciales de la materia urbanismo, de competencia autonómica exclusiva, [...] ni tampoco puede ejercer sus competencias mediante la utilización de figuras y técnicas específicas de la ordenación urbanística».
Concretamente, el Gobierno considera que la prohibición de regulación de los aspectos técnicos de las estaciones de servicio mediante los instrumentos de planificación territorial o urbanística, establecida en el párrafo quinto del artículo 43.2 de la Ley 34/1998, añadido por el artículo 39, apartado dos, RDL 4/2013, «implica una limitación del contenido normativo de estos instrumentos de ordenación, los cuales tienen, justamente, por objeto determinar los parámetros técnico-constructivos y las compatibilidades de usos que deben respetar las implantaciones artificiales sobre el territorio y, por tanto, constituye una intromisión ilegítima de los poderes del Estado en las competencias exclusivas de la Generalitat de Catalunya en materia de ordenación territorial y en materia de urbanismo que, respectivamente, incluyen el establecimiento y regulación de las figuras de planeamiento territorial (art. 149.1.b EAC) y de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística (art. 149.5.c EAC)».
Asimismo, el Gobierno considera que el párrafo sexto del artículo 43.2 de la Ley 34/1998, también añadido por el artículo 39, apartado dos, RDL 4/2013 y que declara compatibles las instalaciones de suministro de combustibles al por menor «con la cualificación urbanística de uso comercial y de uso industrial, así como con el resto de cualificaciones urbanísticas que se asignen a otros usos «con niveles parecidos de peligrosidad, residuos o impacto ambiental» (sic) constituye una prescripción materialmente urbanística que, como tal, corresponde a la Generalitat de Catalunya, titular «ex» artículo 149.5.a del EAC de la competencia en materia de urbanismo, la cual comprende la regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos».
Finalmente, y en relación con el apartado 3 que ha introducido el artículo 40 RDL 4/2013 en el artículo 3 RDL 6/2000, el Gobierno entiende que la interdicción a los ayuntamientos de la denegación de instalación de estaciones de servicio en los espacios y zonas indicados en el apartado 1 del propio artículo 3, por el único motivo de la no existencia de suelo calificado al efecto, «también constituye una norma materialmente urbanística que pertenece a la competencia exclusiva de la Generalitat «ex» artículo 149.5 del EAC».
3. Dicho lo cual, debemos tener presente que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de nuestra Ley reguladora, podemos ampliar el objeto de nuestro Dictamen a otros preceptos del Real decreto-ley 4/2013, siempre y cuando tengan una relación directa con los que constan en la solicitud, operación que debe hacerse de forma restrictiva y previa comprobación de esta conexión.
Pues bien, en el supuesto que nos ocupa entendemos que esta relación existe respecto de un precepto no cuestionado directamente en la solicitud: el apartado 4 incorporado por el artículo 40 al artículo 3 RDL 6/2000. Este precepto mantiene una estrecha conexión con la compatibilidad de usos del suelo permitida por el primer inciso del nuevo párrafo sexto del artículo 43.2 de la Ley 34/1998 y por el nuevo apartado 3 del artículo 3 RDL 6/2000, en la medida en que dispone que «[l]a superficie de la instalación de suministro de carburantes, no computará como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial en el que se integre a efectos de la normativa sectorial comercial que rija para éstos».
4. Como acabamos de ver, el Gobierno, al citar los preceptos de la Constitución y del Estatuto que considera vulnerados, así como los motivos en los que fundamenta la solicitud, solo se refiere a la posible conculcación de títulos competenciales autonómicos. Sin embargo, una primera aproximación a la norma que nos ocupa ofrece serios indicios de que, con respecto a los preceptos dictaminados, no concurre el presupuesto formal habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86.1 CE.
Como es sabido, a la hora de determinar la concurrencia de este requisito, el Tribunal Constitucional reconoció desde el primer momento «[e]l peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad es forzoso conceder al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado» (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3). Ahora bien, no por esta razón excluyó su examen en vía jurisdiccional, centrando su análisis en dos elementos sustanciales: «[E]n primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada; […] y, en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma», según se lee en la STC 68/2007, de 28 de marzo, que sintetizó esta doctrina (FJ 7).
Estos límites se han interpretado durante mucho tiempo de forma laxa, hasta el punto de permitir un uso expansivo de la figura del decreto-ley. Durante los últimos años la emanación de decretos ley ha alcanzado unas proporciones elevadas (49 real decretos-leyes dictados en los dos últimos años), de manera que se puede hablar de una utilización habitual y, por tanto, abusiva, de este instrumento normativo, que debería utilizarse, únicamente, en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.
Un examen sucinto del contenido del Real decreto-ley objeto de este Dictamen, así como de la motivación que resulta de su exposición de motivos y del debate parlamentario de convalidación (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, núm. 97, sesión de 14 de marzo de 2013, p. 32 y sig.), permite afirmar que difícilmente superaría una aplicación rigurosa del test citado anteriormente. En este sentido, del preámbulo y del debate parlamentario se derivaría que la situación de extraordinaria y urgente necesidad alegada no queda suficientemente acreditada por una exposición mínimamente razonada de los requisitos de imprevisibilidad, gravedad o excepcionalidad que serían exigibles para demostrar la existencia o el agravamiento de una competencia insuficiente en el sector de la distribución al por menor de los carburantes que, como es sabido, es conocida y criticada desde hace años. Asimismo, las medidas propuestas no evidencian prima facie la concurrencia de la conexión de sentido, teniendo en cuenta que de su alcance material -limitado a la distribución minorista en determinadas zonas comerciales e industriales- y de su calendario de aplicación diferida tampoco se deduce de manera inmediata y razonable la congruencia imprescindible entre la situación y las medidas de urgencia adoptadas que reclama la doctrina constitucional para avalar la adopción excepcional del decreto-ley.
No obstante, teniendo en cuenta que el escrito de solicitud de dictamen no contiene ninguna referencia a esta cuestión, nos abstendremos de profundizar en ella.
5. Para dar respuesta adecuada a la solicitud, estructuraremos el contenido del Dictamen en los fundamentos jurídicos siguientes: el segundo, dedicado al marco constitucional y estatutario de distribución de competencias aplicable, y el tercero, que tendrá por objeto el análisis de la adecuación de los preceptos dictaminados a este orden de distribución de competencias.
Segundo. El marco constitucional y estatutario de competencias aplicable a los preceptos dictaminados
En este fundamento jurídico, expondremos los diversos títulos competenciales, estatales y autonómicos, que pueden integrar el orden constitucional y estatutario de competencias aplicable a los preceptos dictaminados. Concretamente, examinaremos la distribución de competencias sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( arts. 149.1.13 CE y 152 EAC) y energía ( arts. 149.1.25 CE y 133 EAC), y las competencias de la Generalitat relativas a la ordenación del territorio y urbanismo (art. 149 EAC). También analizaremos las competencias de la Generalitat sobre comercio (art. 121 EAC), por las razones expuestas en el punto 3 del fundamento jurídico anterior, aunque el escrito de solicitud no advierte vulneración alguna en esta materia.
1. La disposición final primera, párrafo final, del Real decreto-ley dictaminado invoca, como fundamento constitucional del título V, en primer lugar, el artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Examinaremos esta invocación, con la condición de que solo lo haremos en relación con los preceptos que son objeto de este Dictamen, sin valorar la relevancia respecto de otros preceptos del propio título V.
A) Es sabido que este título competencial es uno de los que ha generado más problemas de interpretación, tanto por las transformaciones experimentadas por el sistema económico español como por el carácter indeterminado de los conceptos que utiliza. La consecuencia de todo ello ha sido una interpretación jurisprudencial cambiante y carente de criterios estables que, además, ha avalado a menudo el carácter expansivo de esta competencia estatal.
Durante el proceso constituyente todavía estaba presente la idea de la planificación general como instrumento privilegiado de la intervención del Estado en la economía, pero lo cierto es que las citadas transformaciones experimentadas por nuestro sistema económico la han ido vaciando de contenido. Por ello, ha sido sustituida en vía interpretativa por otras nociones como «ordenación general de la economía», «dirección de la actividad económica general» e, incluso, «dirección económica de los diferentes sectores productivos». Se ha producido así una importante ampliación del concepto, que, además, puede referirse a la ordenación de un sector determinado, y no solo de la actividad económica general.
Como consecuencia de lo que hemos expuesto, este título se ha convertido en uno de los ejemplos más típicos de lo que se conoce como «competencia horizontal» o «transversal», ya que puede proyectarse sobre cualquier materia, siempre y cuando presente una incidencia económica relevante. Es más, muy a menudo esta transformación ha permitido amparar la constitucionalidad de cualquier tipo de medidas si presentan alguna conexión con actividades económicas, incluso poco relevante, y ello aunque incidan en competencias exclusivas de las comunidades autónomas y las limiten. A esta circunstancia nos referíamos en nuestro DCGE 2/2011, de 21 de marzo:
«Porque no se nos escapa que la aplicación de este título competencial por parte del Estado ha presentado, habitualmente, una notoria vis expansiva hasta el punto de atribuirle la posibilidad de aprobar normas de naturaleza económica que se han proyectado sobre los más diversos sectores en los que, en principio, las comunidades autónomas han asumido competencias." (FJ 2.1)
B) Este Consell y también su predecesor, el Consell Consultiu, han mostrado en muchos de sus dictámenes reservas en relación con esta vis expansiva, y siempre han mantenido la interpretación del citado título competencial que consideran más respetuosa con la posición que corresponde dentro del Estado a las comunidades autónomas y, concretamente, a la Generalitat de Catalunya. En el DCGE 2/2011, ya citado, se sintetiza esta posición y se exponen los criterios que configuran esta interpretación, que también observamos en algunas sentencias del Tribunal constitucional (STC 136/2009, de 15 de junio, FJ 2; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 12; 124/2003, de 19 de junio, FJ 6; 164/2001, de 11 de julio, FJ 9, y 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8). En particular, insistíamos en la necesidad de que la intervención del Estado al amparo de este título se someta a un test o regla de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, de modo que solo la normativa que regule esta actividad económica general pueda ser legítimamente aprobada amparándose en él.
En consonancia con lo anterior, debe mantenerse la regla de que en los supuestos de concurrencia entre este título y otro más específico, normalmente autonómico, este último debe prevalecer sobre aquel, a no ser que el objeto de la controversia presente la expuesta incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (FJ 2.1).
Finalmente, al tratarse de una competencia compartida, su ejercicio debe limitarse al establecimiento de la normativa básica, que deberá respetar la doble naturaleza formal y material de las bases, como también a la coordinación. Como es sabido, la primera de estas exigencias requiere la utilización, como regla general, de normas con rango de ley para determinar lo básico (DCGE 2/2011, FJ 4). La segunda define lo que es básico como principios o, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, como un marco normativo unitario «dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales- a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto» (STC 170/2012, FJ 9). En el mismo sentido, el Dictamen de este Consell 25/2010, de 22 de diciembre (FJ 2.2). El Estatuto de autonomía de Cataluña ha incorporado algunas submaterias relativas a esta cuestión, recordando además el carácter compartido de esta competencia (art. 152.2 EAC).
C) Examinaremos a continuación si la citada invocación del artículo 149.1.13 CE, contenido en el Real decreto-ley objeto de este Dictamen, puede ser avalada en vista de las consideraciones efectuadas respecto de la regla de la incidencia directa y significativa de las medidas adoptadas sobre la actividad económica general. De entrada, debemos reconocer que la STC 170/2012, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra preceptos del Real decreto-ley 6/2000 de contenido muy similar a los dictaminados, dio una respuesta positiva:
«Se pretende, en consecuencia, dada la importancia que el sector petrolero tiene para la economía general [al respecto STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4A)], favorecer la competencia en la medida en que se abre la distribución minorista de carburantes a nuevos oferentes para así incrementar la competitividad en el sector y reducir los precios, objetivos que el Estado puede legítimamente perseguir al amparo del art. 149.1.13 CE.» (FJ 10)
En nuestra opinión, esta manera de abordar la cuestión no es la adecuada. En efecto, no es la importancia que el sector petrolero tenga para la economía general, que no negamos, la que debemos considerar a los efectos de nuestro análisis, ya que si lo hiciéramos así cualquier medida, aunque fuera poco relevante, resultaría avalada por el artículo 149.1.13 CE, siempre y cuando se conectara con un sector destacado de la economía. Lo que debemos examinar es la incidencia de las medidas sobre la economía general, y no la importancia del sector sobre el que se proyectan. En el caso que nos ocupa, estas medidas se añaden y operan en una línea muy similar a las que estableció el Real decreto-ley 6/2000, y pretenden reducir trabas administrativas para la instalación de nuevas estaciones de servicio, con el fin de promover la competencia efectiva en el mercado minorista de carburantes para la automoción.
Pues bien, de la motivación contenida en el preámbulo, así como de la documentación que allí se cita, no se desprende que estas medidas del Decreto-ley examinado, suponiendo que fueran efectivas y produjeran a medio plazo un nuevo incremento sustancial del número de estaciones de servicio instaladas, puedan producir los notables efectos que pretenden sobre la competencia en el mercado afectado; y, aunque así fuera, tampoco podría concluirse que estos cambios introducidos por el Real decreto-ley examinado tuvieran una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.
El Gobierno del Estado no aporta en el preámbulo ninguna justificación razonada al respecto, y tampoco la encontramos en el debate que tuvo lugar en el Congreso de los Diputados para la convalidación del Real decreto-ley dictaminado. Y si bien es cierto que los diferentes informes elaborados por la Comisión Nacional de la Competencia (en adelante, CNC) que aparecen citados en el mencionado preámbulo sugieren estas medidas, no por ello afirman que, por sí mismas, puedan producir los citados efectos sobre la actividad económica general, ni siquiera sobre la competencia en el sector. Es más, puede decirse que estas medidas tienen una proyección tangencial, ya que solo son algunas de las que se recomiendan, y probablemente de las menos importantes.
Así, en el más reciente de estos informes de la CNC, elaborado en 2012 a petición de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, las recomendaciones encaminadas al objetivo de promover la competencia efectiva en el sector (apdo. 4.1) aparecen articuladas en ocho grupos. Pues bien, únicamente el quinto grupo («facilitar la apertura de nuevas estaciones de servicio», p. 83) se refiere a las materias reguladas en los preceptos dictaminados, y solo en parte, porque muchas de estas recomendaciones tratan cuestiones diferentes (como la apertura de estaciones de servicio en autopistas y carreteras, los límites a las estaciones directamente gestionadas por empresas petroleras, la introducción de sistemas de concurso en las concesiones y la limitación de contratos en exclusiva).
Por el contrario, lo que se desprende del citado Informe es que las causas más relevantes de la falta de competencia efectiva en el sector son otras y no la supuesta dificultad para la apertura de nuevas estaciones de servicio: la concentración de megadistribuidores en la logística de los hidrocarburos (grupos primero, segundo y tercero de las recomendaciones), la actividad de refinado (grupo cuarto), los contratos de suministro en exclusiva (grupo sexto) y las recomendaciones de precios (grupo séptimo).
El caso es que la STC 197/1996, de 28 de noviembre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero, consideró que el artículo 149.1.13 CE era aplicable a la ordenación del sector que realizaba la citada Ley, e incluso negó que «las competencias específicas, por ejemplo, en materia energética, hayan de prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las relativas a la planificación económica» (FJ 4). Pero lo hizo así porque, en línea con lo que se ha indicado anteriormente, aquella Ley tenía por objeto la ordenación general de todo un sector y, desde esta perspectiva, se consideraba de aplicación prevalente la competencia del artículo 149.1.13 CE. Así, a los efectos de esta aplicación, en el fundamento jurídico 17, el Tribunal distinguió entre las autorizaciones de las actividades de distribución de carburantes al por mayor y al por menor, de modo que, mientras que en el primer caso el otorgamiento de la autorización a los operadores comporta «importantes consecuencias para la economía nacional» (FJ 17.B), no sucede lo mismo en el caso de la distribución minorista:
«De lo que se deriva, en suma, que las autorizaciones relativas a la distribución al por menor de suministros directos del art. 10.1, párrafo 3.º, inciso segundo, no constituyen una medida indispensable para la preservación de lo básico -el adecuado suministro de productos petrolíferos en el mercado nacional- y, por tanto, el legislador estatal ha incurrido en exceso en la competencia que le corresponde ex art. 149.1.13 CE en relación con el art. 12.1.5 EAC.» (FJ 17.C)
Pues bien, los preceptos que dictaminamos se refieren precisamente a la autorización de instalaciones de distribución al por menor. Consiguientemente, al no producir una incidencia significativa sobre la actividad económica general, no pueden ampararse en el título competencial a que se refiere el artículo 149.1.13 CE y, por tanto, no resulta justificada la limitación de las competencias exclusivas de la Generalitat, como son la ordenación del territorio y urbanismo (art. 149.1 y .5 EAC) y el comercio (art. 121.1 EAC).
2. El párrafo final de la disposición final primera invoca también, en relación con el título V, la competencia estatal reconocida en el artículo 149.1.25 CE sobre las «bases del régimen minero y energético», aunque a los efectos de nuestro Dictamen solo nos interesa la relativa a la energía. Esta competencia fue examinada en nuestro DCGE 2/2011 (FJ 3), aunque en relación con la actividad concreta de almacenamiento geológico de dióxido de carbono (FJ 3).
La producción y distribución de energía es un sector estratégico, por lo que siempre ha estado fuertemente regulado. Esta regulación es indispensable para garantizar la seguridad y estabilidad en el suministro y limitar su coste, dada la incidencia de estas actividades en los costes finales de otros bienes, incluidos los que afectan a la vida cotidiana de las personas. No obstante, con respecto, concretamente, al sector petrolero, esta regulación ha sufrido transformaciones sustanciales durante los últimos años, en especial a partir de la entrada en la Comunidad Europea: desde una situación inicial claramente monopolista, se ha llegado a otra en la que se pretende alcanzar un mejor funcionamiento del sector mediante la apertura a la competencia, a través de un proceso que hemos descrito brevemente en el fundamento jurídico primero.
El ámbito material sobre el que se proyecta este título competencial, con respecto a los hidrocarburos, ha sido concretado por el artículo 1.2.b de la Ley 34/1998: «comercio exterior, refino, transporte, almacenamiento y distribución de crudo de petróleo y productos petrolíferos, incluidos los gases licuados del petróleo». En consecuencia, la distribución minorista de carburantes para la automoción, que es la única que nos interesa a los efectos de nuestro Dictamen, se integra en este ámbito material.
En cambio, con respecto a su contenido funcional, sabemos que esta es una competencia compartida, en la que el Estado es competente para el establecimiento de las bases aplicables a la ordenación del sector petrolero, mientras que el desarrollo de esta normativa es competencia autonómica. El Estatuto de autonomía de Cataluña ha determinado el alcance de esta competencia desde una doble perspectiva: por un lado, establece este carácter compartido como regla general (art. 133.1 EAC, primer inciso) y, por otro, ha concretado el ámbito material reservado a la actuación de la Generalitat («en todo caso») mediante la identificación de determinadas submaterias. En cuanto al aspecto concreto de la instalación de estaciones de servicio, las dos submaterias específicamente aplicables son las que prevé el artículo 133.1 EAC: «el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña» (letra b) y «[e]l desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía» (letra c).
Asimismo, es relevante, sobre todo con respecto a la determinación del alcance de estas competencias compartidas, la STC 197/1996, anteriormente expuesta, sobre la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero. Tal como se ha expuesto en el apartado 1 de este fundamento jurídico, esta Sentencia consideró que el carácter básico atribuido al otorgamiento de autorizaciones para la distribución al por mayor de carburantes «no puede ser extendid[o] a los distribuidores al por menor», razón por la cual declaró la inconstitucionalidad del correspondiente precepto (FJ 17.C).
Entendemos que este título es aplicable, sobre todo, al artículo 39, apartado dos, del Decreto-ley que dictaminamos, en tanto que modifica el párrafo quinto del artículo 43.2 de la Ley 34/1998. En efecto, el citado precepto solo se refiere a los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de servicio, una cuestión que no tiene relación directa con la edificación, los usos del suelo y otras cuestiones relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo.
3. El Gobierno de la Generalitat alega como fundamento de su solicitud de dictamen las competencias exclusivas «sobre ordenación territorial y urbanística que el artículo 149, apartados 1 y 5, respectivamente, del EAC atribuyen a la Generalitat de Catalunya».
A) A pesar de su carácter de competencia exclusiva, este título tuvo una evolución compleja con respecto a su aplicación práctica, hasta la publicación de la emblemática STC 61/1997, de 20 de marzo. Esta Sentencia comportó un cambio significativo, no solo en la forma en que hasta el momento se había entendido y aplicado la distribución de competencias en la materia, sino también en planteamientos sustanciales del propio Estado autonómico, como puede ser el alcance que debe darse a la regla de supletoriedad prevista en el artículo 149.3 CE. La fuerza de este cambio queda demostrada, entre otros aspectos, en el hecho de que comportó la declaración de inconstitucionalidad de más de doscientos preceptos del Texto refundido de la Ley del suelo de 1992.
Y todo ello a partir de una definición de la materia «urbanismo», que, por su interés conceptual, interesa reproducir:
«[E]l urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la "ordenación urbanística", como objeto normativo de las leyes urbanísticas (recogida en la primera Ley del Suelo de 1956, art. 1). Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación.» (FJ 6.a)
A partir de estos criterios es fácil determinar los aspectos principales de esta competencia, en la que el planeamiento aparece como elemento definidor. En efecto, sin plan no hay actuación urbanística. Es el plan el que diseña la ciudad, determina rasantes, viales y alturas en la edificación, y clasifica el suelo y sus usos. Y, por ello, el contenido sustancial de lo que se entiende como política urbanística siempre ha incorporado materias muy diversas. Teniendo en cuenta el conjunto de la legislación urbanística catalana, entre las que resultan más afectadas por los preceptos dictaminados, a título indicativo, debemos recordar: el régimen del suelo, generalmente articulado en torno a la distinción entre suelo urbano (consolidado o no consolidado), urbanizable (delimitado y no delimitado) y no urbanizable, y sus medidas de protección respectivas; la zonificación (residencial, industrial, sistemas generales); la determinación de los usos del suelo y su destino (intensidades, reservas, volumetría, equipamientos y servicios, entre otros), y la protección de la legalidad urbanística, que incluye los correspondientes actos de control, inspección y sanción.
B) Pues bien, el Estado no tiene título para intervenir en estas materias, tanto con respecto a la función legislativa como a la ejecutiva, hasta el punto de que ni siquiera puede dictar normas de naturaleza supletoria encaminadas a integrar las hipotéticas lagunas que puedan producirse en la legislación autonómica.
Efectivamente, el artículo 148.1.3 CE posibilitó la atribución a las comunidades autónomas de la competencia sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. En el caso de Cataluña, el citado artículo 149 EAC reguló esta competencia con el título «Ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo», incluyendo una amplia y completa lista de previsiones, siguiendo la conocida técnica de articulación competencial en submaterias. Entendemos que, entre todas ellas, las que pueden quedar más directamente afectadas por los preceptos que dictaminamos son las de urbanismo (art. 149.5 EAC) y, más concretamente, las incluidas en los apartados a («determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos») y d («régimen de la intervención administrativa en [...] el uso del suelo y del subsuelo»).
C) Sin embargo, ello no significa que el Estado, en ejercicio de sus competencias, no pueda adoptar válidamente decisiones que incidan en la política urbanística realizada por la Generalitat. La STC 61/1997, anteriormente citada, recordó que los ámbitos concretos en los que puede producirse esta intervención, que, en todo caso, no autoriza una regulación general del régimen del suelo, son el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana y determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa, entre otros (FJ 6.b).
A partir de todo lo expuesto, podemos concluir que la competencia sobre urbanismo es la más directamente afectada por los preceptos que dictaminamos, por lo que deberemos valorar en cada uno de ellos si es la que tiene carácter prevalente. Y, a partir de esta consideración de principio, examinaremos si el Estado dispone de un título que le permita condicionar la competencia de la Generalitat en la materia, como sin duda hacen estos preceptos.
4. Finalmente, y aunque no haya sido alegada por el Gobierno en su escrito de solicitud de dictamen, consideramos que la competencia de la Generalitat en materia de comercio, reconocida por el artículo 121 EAC, puede resultar afectada por alguno de los preceptos objeto de dictamen, por lo que, al menos, deberemos examinar su alcance. Concretamente, y sin perjuicio del análisis más completo que realizaremos en el fundamento jurídico tercero, nos referimos al artículo 40 RDL 4/2013 y, en particular, al nuevo apartado 4 que incorpora al artículo 3 RDL 6/2000, que contiene una regulación conectada con este ámbito competencial.
Debemos recordar que la competencia de la Generalitat en esta materia debe entenderse, tal como se establece en el artículo 121.1 EAC, como «la ordenación administrativa de la actividad comercial». Esta referencia a la «ordenación administrativa» no tiene relación alguna con el carácter funcional de la competencia de la Generalitat, que integra tanto la potestad legislativa como su ejecución; más bien es un elemento que, al acentuar la vertiente de intervención pública que caracteriza a este título, permite distinguirlo de lo previsto en el artículo 149.1.6 CE, «legislación mercantil».
En todo caso, esta intervención se produce sobre la actividad comercial, que debemos entender como actividad de intermediación en la circulación de bienes o, más precisamente, el conjunto de actividades de intermediación que ponen en contacto al productor de estos bienes con el consumidor final. En Cataluña, el Decreto legislativo 1/1993, de 9 de marzo, sobre comercio interior, por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de la Ley 1/1983, de 18 de febrero, y la Ley 23/1991, de 29 de noviembre, distinguió a estos efectos entre comercio al por mayor y al por menor, y añadió dos datos definitorios complementarios: el carácter profesional de los sujetos que realizan esta actividad comercial («personas físicas o jurídicas inscritas en el Registro de comerciantes de Cataluña») y la posibilidad de que la intermediación incluya procesos de transformación, tratamiento o acondicionamiento de los bienes, siempre y cuando sean «usuales en el comercio» (art. 2).
Por otra parte, la Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio al por menor, referida solo a este tipo de actividad comercial, como su propio nombre indica, contiene, en el artículo 1.2, una definición muy similar a la citada anteriormente, con la única inclusión de dos nuevos criterios: el ánimo de lucro y la accidentalidad del lugar físico en el que se ejerce la actividad («utilizando o no un establecimiento»).
El artículo 121.1.a EAC determina el alcance de esta competencia de manera general, al incluir «[l]a determinación de las condiciones administrativas para ejercerla, la de los lugares y los establecimientos donde se lleve a cabo y la ordenación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio». No obstante, si tenemos en cuenta que los preceptos dictaminados no se refieren a cualquier actividad comercial sino a la que se realiza en determinados establecimientos, consideramos que el precepto estatutario directamente aplicable es el artículo 121.1.d EAC («La clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos»), relativo a las condiciones que deben reunir estos lugares y establecimientos.
También en esta materia la jurisprudencia constitucional ha recordado, de modo general, la posible intervención del Estado al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13 CE, aunque limitándola a aspectos concretos. Así, la STC 227/1993, de 9 de julio, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1987, de 9 de marzo, de equipamientos comerciales, incluso sin descartar a priori la posibilidad de que una normativa estatal básica pudiera establecer límites al legislador autonómico (FJ 4), sí afirmó que una ley autonómica que somete a licencia municipal la apertura de un establecimiento comercial «no supera los límites de la competencia autonómica sobre comercio interior y es una medida tradicional en nuestro ordenamiento jurídico» (FJ 5); y también que los preceptos de la legislación autonómica que imponen directrices al planificador del llamado «urbanismo comercial» «caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo» (FJ 6).
Posteriormente, la STC 124/2003, de 19 de junio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la citada Ley 7/1996 y la Ley orgánica 2/1996, de 17 de enero, complementaria de la de ordenación del comercio al por menor, reconoció la potestad de las comunidades autónomas para establecer la exigencia de una licencia comercial específica para estos establecimientos, aunque sometida a unos criterios mínimos (FJ 3).
Tercero. La adecuación de los preceptos dictaminados al orden constitucional y estatutario de competencias
Una vez expuesto el marco general de distribución de competencias aplicable a los preceptos dictaminados del Real decreto-ley 4/2013, tal como se deriva del bloque de la constitucionalidad, examinaremos si respetan este marco con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por el Gobierno en su escrito de solicitud de dictamen.
1. El párrafo quinto introducido en el artículo 43.2 de la Ley 34/1998 por el artículo 39, apartado dos, del Decreto-ley examinado, establece que «[l]os instrumentos de planificación territorial o urbanística no podrán regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología concreta».
Según el escrito de solicitud del Gobierno, este precepto «implica una limitación del contenido normativo de estos instrumentos de ordenación, que tienen, justamente, por objeto determinar los parámetros técnico-constructivos y las compatibilidades de usos que deben respetar las implantaciones artificiales sobre el territorio» y, por tanto, «constituye una intromisión ilegítima de los poderes del Estado en las competencias exclusivas de la Generalitat de Catalunya en materia de ordenación territorial y en materia de urbanismo que respectivamente incluyen el establecimiento y la regulación de las figuras de planeamiento territorial (art. 149.1.b EAC) y de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística (art. 149.5.c EAC)».
Efectivamente, si este fuera el sentido que debiera darse al citado precepto, se estaría produciendo una afectación de las competencias de la Generalitat en materia de ordenación del territorio y urbanismo, y también de las de los entes locales a los que se ha atribuido la elaboración y aprobación de los instrumentos específicos del planeamiento. No obstante, el precepto no contiene ninguna de las expresiones citadas en el escrito de solicitud («parámetros técnico-constructivos», «compatibilidades de usos» del suelo), sino que menciona los «aspectos técnicos de las instalaciones» y la «tecnología». Debemos aclarar, por tanto, cuál es el sentido de estas expresiones, recordando que se refieren exclusivamente a las instalaciones para el ejercicio de la actividad de distribución al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos.
En una primera aproximación, podemos entender por «aspectos técnicos» las características específicas y regladas exigibles al diseño de estas instalaciones con el fin de garantizar la máxima seguridad en su funcionamiento y la calidad del servicio, entre otros parámetros. La Orden de 16 de diciembre de 1998, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, sobre el procedimiento de actuación de las empresas instaladoras, de las entidades de inspección y control y de los titulares, con relación a los parques de almacenaje de líquidos petrolíferos y a las instalaciones fijas para la distribución al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos en instalaciones de venta al público, aporta una confirmación explícita a esta definición. En efecto, tanto la exposición de motivos como el artículo 2 declaran aplicables a estas instalaciones la «Instrucción técnica complementaria MI-IP 04», aprobada por el Real decreto 2201/1995, de 28 de diciembre, que contiene, esencialmente, los aspectos técnicos exigibles a estas instalaciones.
Un breve examen de la citada Instrucción demuestra que no contiene regulación alguna sobre usos del suelo o cualquiera de las especificaciones que forman parte del ámbito del planeamiento urbanístico en los diferentes tipos de suelo (parámetros básicos de las edificaciones, alineaciones, rasantes, ordenación de volúmenes, densidades, índices de edificabilidad bruta, usos principales y compatibles, etc.). Por el contrario, regula cuestiones como las características de los depósitos de carburante (diseño, construcción, material), la red de cañerías y su instalación, la instalación eléctrica, los aparatos surtidores, las medidas de seguridad (red de agua, protección contra incendios), etc. Estas cuestiones no forman parte del ámbito del planeamiento urbanístico, y por ello tiene sentido que no sean reguladas por los instrumentos correspondientes del planeamiento municipal.
Consiguientemente, el título competencial aplicable a este precepto no es la ordenación del territorio y urbanismo sino el relativo a la energía ( arts. 149.1.25 CE y 133 EAC), por lo que debemos analizar si en algún aspecto limita o invade las competencias de la Generalitat en esta materia. De acuerdo con el artículo 133.1.b EAC, corresponde a la Generalitat la competencia sobre «[l]a regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña», que, con respecto al control y aplicación de estas características técnicas, incluye «el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña». Esta competencia se ejerce mediante las funciones previstas en el Decreto 130/1994, de 16 de mayo, por el que se regula el establecimiento de instalaciones de venta al por menor de gasolina y gasóleo de automoción, así como mediante la Orden de 16 de diciembre de 1998, citada anteriormente, que completó esta regulación con preceptos relativos a los procedimientos de control de actuación de los diferentes agentes que intervienen en la puesta en funcionamiento de las instalaciones, la inspección, el registro de las empresas instaladoras, las entidades de inspección y control, etc.
El precepto que examinamos puede considerarse como una medida de ordenación del sector petrolero, en la vertiente de distribución de carburantes al por menor, y su finalidad no es otra que la de evitar las trabas que podrían ponerse a la instalación de estaciones de servicio como consecuencia de la imposición de requisitos técnicos o tecnologías en instrumentos normativos que no son idóneos ni adecuados para hacerlo. No nos pronunciamos sobre el acierto de esta disposición, ni tampoco sobre las dudas que pueda plantear su necesidad, ya que lo que interesa sustancialmente a los efectos de nuestra decisión es como puede afectar a las competencias de la Generalitat, teniendo en cuenta las alegaciones contenidas en el escrito de solicitud.
Pues bien, consideramos que desde esta perspectiva el citado precepto es inocuo, ya que no contiene referencia alguna al titular de la competencia para establecer los requisitos técnicos indicados, sino que únicamente se refiere a la idoneidad del instrumento normativo que debe regularlos. La distribución de competencias en esta materia es la que hemos expuesto anteriormente -es una competencia compartida- y el precepto que comentamos no opera ningún cambio y, consiguientemente, no priva a la Generalitat de la competencia de que dispone en este ámbito. Esta competencia está claramente definida y es ejercida con normalidad de acuerdo con la normativa citada anteriormente. Ciertamente, en el ejercicio de sus funciones de control de las instalaciones, la Administración de la Generalitat aplica la Instrucción técnica MI-IP 04, pero, al amparo de lo previsto en el artículo 133.1.c EAC, también podría establecer reglamentariamente normas complementarias de calidad en los servicios de suministro. El precepto examinado, como se ha visto, no se lo impide, ya que parece obvio que esta normativa, por su propia naturaleza, no se integraría en ningún instrumento de planificación urbanística, como tampoco lo están el Decreto y la Orden actualmente vigentes que hemos citado anteriormente. Todo ello con la condición de que la expresión «requisitos técnicos» debe interpretarse como indicábamos anteriormente, y no como exigencias relativas a edificación, usos del suelo o normas propias del planeamiento urbanístico.
Así interpretado, el artículo 39, apartado dos, RDL 4/2013, con respecto al nuevo párrafo quinto que añade al artículo 43.2 de la Ley 34/1998, no vulnera las competencias de la Generalitat.
2. El párrafo sexto del artículo 43.2 de la Ley 34/1998, tal como resulta de la modificación operada por el artículo 39, apartado dos, del Real decreto-ley dictaminado, tiene dos incisos, de diferente contenido. Expondremos en primer lugar este contenido, para examinar posteriormente su adecuación al orden constitucional y estatutario de competencias.
A) El primer inciso impone la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos (en adelante, ITV) y polígonos industriales «con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor». Aparentemente, este precepto podría considerarse como la traslación, en el ámbito de la legislación de hidrocarburos, de la norma establecida en el artículo 3.1 RDL 6/2000, en la modificación operada por el artículo 40 del Real decreto-ley examinado, que no es cuestionado en el escrito de solicitud del Gobierno y que, con un ámbito de aplicación subjetivo más reducido, fue avalado por la STC 170/2012, antes citada (FJ 10).
No obstante, un examen más detallado demuestra que el inciso que examinamos va más allá de las previsiones del artículo 3.1. En efecto, lo único que este último determina es una compatibilidad entre los usos del suelo atribuidos a diferentes instalaciones, aunque lo hace de forma limitada al permitir la incorporación de una instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de ITV y polígonos industriales, dejando margen a las comunidades autónomas para ampliar este mínimo. Y lo hace a partir de una fórmula que podría calificarse como de uso secundario del suelo, en que el uso dominante (en este caso, el que corresponde a las actividades antes indicadas) permite un uso complementario (la estación de servicio). En cambio, el precepto que examinamos establece una compatibilidad general y absoluta entre ambas posibilidades de uso, que produciría cambios sustanciales y derogaciones en los instrumentos de planificación, permitiendo, al margen de esta planificación, la instalación ilimitada de estaciones de servicio.
El segundo inciso presenta un contenido diferente, porque ya no se refiere a la compatibilidad de los usos de las estaciones de servicio con los correspondientes a las actividades comerciales, los establecimientos de ITV y los polígonos industriales, sino «con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio». En consecuencia, este precepto realiza una ampliación suplementaria de gran envergadura: la estación de servicio, a efectos de usos del suelo, ya no aparece como secundaria de ninguna otra actividad (comercial, industrial o de ITV) sino que adquiere plena autonomía, es decir, que podrá ser instalada, sola, allí donde el uso permita la instalación de cualquier otra actividad, siempre y cuando esta presente niveles de peligrosidad, residuos o impacto ambiental «similares» a los de la estación de servicio.
B) Sabemos que es la normativa urbanística la que clasifica el suelo y posteriormente lo califica según los usos a los que se destina (residencial, industrial, infraestructuras, equipamientos, zonas verdes, etc.). Son también los instrumentos de planeamiento los que definen la intensidad de este uso, su grado de detalle y las compatibilidades de usos. Nos encontramos, pues, ante una materia claramente integrable en el título de ordenación del territorio y urbanismo, que es una competencia exclusiva de la Generalitat ex artículo 149 EAC. Concretamente, el artículo 149.5.a le atribuye la «regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos».
Como decíamos anteriormente, el Estado no tiene ningún título que le habilite para intervenir en estas materias, más allá de los aspectos puntuales que mencionábamos en el fundamento jurídico segundo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. El primer inciso que examinamos incide de una forma significativa en las materias indicadas, imponiendo una regla general de compatibilidad de usos del suelo que opera en cualquier circunstancia y sin límite alguno. De esta manera se produce un impedimento en el ejercicio de la competencia que puede comportar efectos paralizadores sobre la eficacia del planeamiento urbanístico.
Lo mismo puede decirse de la regulación que establece el segundo inciso. Como decíamos antes, lo que se deriva de esta regulación es que cualquier espacio puede ser apto para instalar una estación de servicio, siempre y cuando el planeamiento urbanístico haya previsto un uso del suelo apto para actividades «con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental».
Consiguientemente, el artículo 39, apartado dos, RDL 4/2013, con respecto al nuevo párrafo sexto que introduce en el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 149 EAC).
3. El nuevo apartado 3 del artículo 3 RDL 6/2000, introducido por el artículo 40 del Real decreto-ley examinado, añade una prescripción suplementaria a los apartados 1 y 2 del propio artículo, que, como sabemos, no son cuestionados por el Gobierno y tienen un contenido muy similar a los incluidos en el Real decreto-ley 6/2000 tal como fue aprobado inicialmente, con la misma numeración. Como hemos expuesto anteriormente, estos apartados establecieron una regla de compatibilidad específica para los usos del suelo, que actúa y se superpone sobre el instrumento de planificación urbanística aplicable, permitiendo la instalación de una estación de servicio en los centros comerciales, estaciones de ITV y polígonos industriales de nueva creación (apdo. 1). Por tanto, la licencia municipal requerida para el establecimiento que podríamos denominar «principal» debe llevar implícita la concesión de las que sean necesarias para la instalación de la estación de servicio (apdo. 2). Pues bien, el apartado 3 impone al órgano municipal la prohibición, en estos supuestos concretos, de denegar la instalación de la estación de servicio basándose en la ausencia de suelo específicamente calificado para esta actividad.
Interpretaremos el sentido de este nuevo apartado tercero teniendo en cuenta las previsiones contenidas en los citados apartados 1 y 2, en particular por lo que se refiere al alcance de la expresión «implícita», ya que su conexión es evidente. Esta operación no debe presentar problemas excesivos, sobre todo si consideramos que la STC 170/2012, anteriormente citada, hizo diversas consideraciones, que son aplicables a ambos apartados, para precisar su relación con las competencias de las comunidades autónomas (FJ 10 y 11).
El dato sustancial del que partimos es que, a pesar de lo que podría derivarse literalmente de esta expresión, ello no significa que no deban realizarse los controles administrativos específicos requeridos para ambas instalaciones, y mucho menos que la licencia otorgada al establecimiento principal excluya la realización de los actos de control correspondientes a la estación de servicio. El artículo 43.2 de la Ley 34/1998, modificado por el artículo 39, apartado dos, del propio Decreto-ley, recuerda en su párrafo segundo que las estaciones de servicio (incluyendo, obviamente, las que son objeto de nuestro examen) no solo deben respetar las condiciones técnicas que se les exigen específicamente, sino también «cumplir el resto de la normativa vigente que en cada caso sea de aplicación».
Por otra parte, la STC 170/2012 afirmó, con respecto al apartado 2 del artículo 3 RDL 6/2000, un precepto de contenido similar al que tratamos, que:
«Por ello es evidente que el precepto, rectamente interpretado, no excluye que hayan de concurrir otras autorizaciones preceptivas que resulten procedentes para este tipo de instalaciones, de acuerdo con la normativa vigente sobre seguridad industrial y el resto que sea de aplicación.» (FJ 11)
Ello significa que el órgano municipal y la Administración de la Generalitat conservan sus potestades de control en los ámbitos de actuación respectivos, de acuerdo con la normativa vigente. Por tanto, a pesar de la expresión literal del apartado 3 que examinamos, el órgano municipal podrá denegar la licencia si concurren otras causas diferentes de la mera ausencia de suelo calificado expresamente.
Para empezar, la normativa territorial y urbanística relativa a la instalación del establecimiento «principal» (comercial, industrial o de ITV) no resulta afectada por los citados preceptos, por lo que el órgano municipal podrá denegar la licencia correspondiente de acuerdo con esta normativa, por ejemplo, cuando el planeamiento urbanístico no prevea en el terreno afectado el correspondiente uso del suelo para esta actividad principal. Obviamente, la denegación de esta licencia comporta también la de la estación de servicio complementaria, ya que esta se localiza en la misma parcela destinada al uso dominante y no en una parcela distinta.
También entendemos que no se produce una derogación general de la normativa urbanística aplicable a la estación de servicio. Efectivamente, esta instalación deberá respetar las condiciones exigidas para esta zona, como pueden ser las relativas a superficie (extensión mínima y forma) e intensidad de uso (altura, ordenación de volúmenes, ocupación máxima, etc.), entre otras. Asimismo, deberá someterse al control medioambiental correspondiente previsto en la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de control y prevención ambiental de las actividades, entre otras, a la correspondiente licencia ambiental municipal (art. 33 y sig. y anexo II.12.20).
Además, es evidente que este tipo de instalación está sujeta a otros controles administrativos de la Administración de la Generalitat, así como a las correspondientes autorizaciones que, de acuerdo con el artículo 133.1.b EAC, puedan corresponderle, con el fin de garantizar que se respetan las condiciones específicas técnicas, de seguridad, residuos e impacto ambiental exigibles.
Así pues, el único aspecto en el que los citados apartados producen una derogación parcial de la normativa urbanística es el relativo al uso del suelo, ya que establecen ope legis una compatibilidad específica de usos para estos supuestos concretos, de modo que si el planeamiento ha previsto para este terreno la posibilidad de instalación de establecimiento comercial, ITV o polígono industrial, también deberá aceptarse como uso complementario el de la estación de servicio. Esta derogación parcial no se produce, pues, en el apartado 3, sino en los apartados 1 y 2. El apartado 3 solo añade una prohibición que es necesaria para la plena efectividad de los dos primeros apartados, que, como hemos dicho, no han sido cuestionados por la solicitud y que, en una formulación idéntica, aunque aplicable a un número menor de sujetos, fueron considerados básicos por la STC 170/2012. Por ello, no tendría sentido que el órgano municipal denegara la instalación de la estación de servicio basándose en la inexistencia de un uso del suelo específico para esta actividad cuando este uso ya ha sido previsto como compatible por mandato de la ley.
Consideramos, por tanto, que el citado apartado 3 contiene una norma que desarrolla los apartados 1 y 2, y que refuerza su plena eficacia. Esta norma, además, no impide que el órgano municipal y la Administración de la Generalitat realicen los diversos actos de control sobre la instalación de la estación de servicio que sean de su competencia, de acuerdo con la normativa vigente y tal como hemos indicado anteriormente. Y consideramos también que, como consecuencia de esta actividad de control, el órgano municipal podrá denegarla cuando proceda, con la única excepción de la indicada falta de suelo específicamente calificado para estación de servicio.
En conclusión, si se interpreta en los términos expuestos, el artículo 40 RDL 4/2013, con respecto al nuevo apartado 3 que incorpora al artículo 3 RDL 6/2000, no vulnera las competencias de la Generalitat.
4. El artículo 40 RDL 4/2013 introduce un nuevo apartado 4 en el artículo 3 RDL 6/2000 y, en cierta manera, sustituye la letra a de su disposición transitoria primera, que fue tratada por las STC 170/2012 (FJ 12) y 233/2012, de 13 de diciembre (FJ 2). No obstante, ambos preceptos son diferentes, aunque su finalidad sea similar, ya que pretenden impedir que el espacio destinado a la estación de servicio se considere integrado en el establecimiento comercial a determinados efectos, para evitar así posibles consecuencias sobre la aplicación de la normativa urbanística o sobre su calificación.
En este sentido, el precepto incorporado al Real decreto-ley 6/2000 establecía que la instalación de estaciones de servicio en centros comerciales no se tendría en cuenta a efectos del cómputo del volumen edificable y la ocupación del suelo exigidos en el centro comercial. Consiguientemente, al referirse a cuestiones relativas a los usos del suelo, que incluso podían significar una derogación parcial del planeamiento aplicable, se entendió que el título competencial que resultaba afectado era el de «ordenación del territorio y urbanismo». En cambio, el precepto que ahora se examina se refiere al cómputo del espacio que en el centro comercial se dedica a la venta y exposición al público, y declara que «[l]a superficie de la instalación de suministro de carburantes, no computará como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial en el que se integre a efectos de la normativa sectorial que rija para éstos».
Parece claro que nos encontremos ante una materia que forma parte del contenido del título competencial sobre comercio regulado por el artículo 121 EAC, según el cual la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre la «ordenación administrativa de la actividad comercial». Concretamente, como decíamos en el fundamento jurídico segundo, entendemos que este precepto se ajusta a la submateria prevista en el artículo 121.1.d EAC («La clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos»), directamente conectada con otras competencias de la Generalitat, muy especialmente con la relativa a la ordenación del territorio y urbanismo («planificación territorial»). No podía ser de otro modo si tenemos en cuenta que toda la cuestión relativa a la implantación de los equipamientos comerciales está sometida a una fuerte intervención administrativa, con la que se pretende un modelo de «urbanismo comercial» basado en la ocupación racional y sostenible del territorio y el suelo.
Examinaremos la adecuación al bloque de la constitucionalidad de este nuevo apartado 4 a partir de los siguientes criterios:
A) El citado artículo 121.1.d EAC determina con precisión el ámbito material sobre el que se proyecta: clasificación de los equipamientos comerciales, régimen de autorización para su instalación, ampliación y cambio de actividad, y planificación territorial como criterio para esta autorización. Naturalmente, se trata de una competencia exclusiva que incluye las potestades legislativa y reglamentaria, y la función ejecutiva íntegra.
Lógicamente, es la legislación catalana la que ha realizado una concreción de este ámbito material, iniciada con la Ley 3/1987, de 9 de marzo, de equipamientos comerciales, y que fue reformada posteriormente en diversas ocasiones, hasta llegar a la Ley 18/2005, de 27 de diciembre, que acentuó el aspecto «territorial» de la regulación. El texto actualmente vigente está contenido en el Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, que adaptó esta regulación a las exigencias derivadas de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior.
B) El supuesto regulado por el precepto examinado (exclusión de la superficie ocupada por la estación de servicio en el cómputo de lo que se considera superficie de venta al público del equipamiento comercial) se proyecta sobre aspectos sustanciales de este ámbito material, por dos razones. Por un lado, porque el Decreto-ley 1/2009 utiliza precisamente esta superficie de venta destinada al público como criterio básico para la clasificación de los equipamientos comerciales: pequeños establecimientos comerciales (PEC), hasta 800 metros cuadrados; medianos (MEC), entre 800 y 1.300 metros cuadrados; grandes (GEC), entre 1.300 y 2.500 metros cuadrados, y grandes establecimientos comerciales territoriales (GECT), igual o superior a 2.500 metros cuadrados (art. 6).
Y, por otro, porque esta clasificación produce efectos sobre dos cuestiones de gran importancia: determina la localización del equipamiento en función de la población del municipio en el que puede instalarse y, además, estipula el tipo de intervención administrativa necesaria para su instalación, ampliación o cambio de actividad, y la competencia (municipal o de la Generalitat) para ejercerla. Así, y como regla general, esta intervención administrativa exige según los casos un simple régimen de comunicación o una declaración responsable, mientras que los GECT y los equipamientos de más de 800 metros cuadrados que se pretenda instalar en una trama urbana consolidada están sometidos a un régimen de licencia.
En consecuencia, los criterios para determinar como se computa la superficie de venta y exposición al público presentan gran relevancia para la aplicación de esta normativa y, consiguientemente, forman parte del ámbito material reservado a la competencia de la Generalitat. De forma coherente con ello, el artículo 5 del Decreto-ley 1/2009 estableció reglas precisas sobre este criterio, con una larga lista de espacios que no deben utilizarse para este cómputo.
El Estado, pues, no tiene competencia para intervenir en esta cuestión, imponiendo la exclusión de la superficie ocupada por la estación de servicio a estos efectos, y entendemos que así se desprende de forma lógica de la doctrina establecida en las STC 227/1993 y 124/2003, mencionadas anteriormente. Además, en ningún caso puede aceptarse la citada intervención al amparo de la competencia ex artículo 149.1.13 CE, que ya habíamos descartado en términos generales en el fundamento anterior, puesto que, dada la escasa entidad de las medidas que regula, no puede considerarse que tengan una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.
También resultan aplicables, mutatis mutandis, los razonamientos utilizados por la STC 170/2012 para declarar la inconstitucionalidad de la letra a de la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 6/2000 (FJ 12), que mencionábamos al principio de este apartado 4, puesto que, si esta disposición fue declarada inconstitucional porque se proyectaba sobre la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de ordenación del territorio y urbanismo, igualmente exclusiva es la competencia sobre comercio interior que resulta afectada por el precepto que examinamos.
Ciertamente, el apartado 4 no contradice la normativa de la Generalitat, dado que su dicción es idéntica a la que observamos en el artículo 5.c.11 del Decreto-ley 1/2009, antes citado. Sin embargo, no por ello deja de significar una intromisión ilegítima en las competencias de la Generalitat, no solo por su contenido material sino también porque, llegado el caso, podría entrar en conflicto con ulteriores reformas de este texto legal.
En consecuencia, el artículo 40 RDL 4/2013, con respecto al nuevo apartado 4 que adiciona al artículo 3 RDL 6/2000, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de comercio (art. 121 EAC).
Primera. El artículo 39, apartado dos, del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, con respecto al párrafo quinto que añade al artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 133.1 EAC si se interpreta en el sentido expuesto en el punto 1 del fundamento jurídico tercero de este Dictamen.
Segunda. El artículo 39, apartado dos, del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, con respecto al párrafo sexto que se añade al artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 149.5 EAC.
Tercera. El artículo 40 del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, con respecto al apartado 3 que incorpora al artículo 3 del Real decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, no vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 149.5 EAC si se interpreta en el sentido expuesto en el punto 3 del fundamento jurídico tercero de este Dictamen.
Cuarta. El artículo 40 del Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, con respecto al apartado 4 que se adiciona al artículo 3 del Real decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 121.1 EAC.