Source: https://kuria-birosag.hu/hu/nepszavugy/knkvii3794520182-szamu-hatarozat
Timestamp: 2019-03-23 17:25:42
Document Index: 28909342

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Knk.VII.37.945/2018/2. számú határozat | K Ú R I A
Az ügy száma: Knk.VII.37.945/2018/2.
Dr. Kuthán Viktória
1017/2018. számú határozata
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1017/2018. számú határozatát helybenhagyja.
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a Magyar Szocialista Párt (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 1017/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt, hogy választási kampányidőszakban sajtótermékben önkormányzati hirdetés ne jelenhessen meg?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.
[2] Az NVB megállapította, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja szerinti tiltott tárgyköröket érinti, valamint sérti a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét is.
[3] Az NVB a népszavazási kérdésben szereplő fogalmak értelmezését követően kiemelte, hogy figyelemmel az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésére, valamint az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésére, a helyi önkormányzatoknak az alkotmányos rendszerben elfoglalt pozíciójuk révén, a helyi közügyek intézésében betöltött kiemelkedő szerepük miatt, a közhatalom helyi szerveiként nemcsak joguk, de kötelességük is a tevékenységükről szóló tájékoztatás. Rögzítette, hogy a közvélemény informálását szolgáló önkormányzati tájékoztatás a jellegéből fakadóan folyamatosan, megszakítás nélkül fennálló kötelezettség, amely a népszavazási kérdésben szereplő választási kampányidőszaktól – vagy bármilyen más időszaktól – függetlenül a helyi önkormányzatok előtt álló feladatokkal függ össze, azok kezeléséhez kapcsolódik. Ha a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jogot, beleértve az annak részét képező önkormányzati tájékoztató tevékenységet a jogalkotó korlátozza, azzal a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérül. Ebből adódóan szükséges és kívánatos, hogy a jogalkotás ne az információszerzés és a véleményformálás ellen hasson, hanem éppen ellenkezőleg, annak minél szélesebb körű kiteljesedését szolgálja, ez felel meg ugyanis az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt szabad tájékoztatásnak.
[4] Az önkormányzat hirdetési-tájékoztatási tevékenységének vizsgálatával összefüggésben kiemelte, hogy a népszavazási kérdéssel szervező (kérelmező) célja vélhetően annak megakadályozása, hogy egy önkormányzat kampánya ráépüljön valamelyik jelölő szervezetére, ezzel indokolatlan előnybe hozva azt. Ezen szervezői cél azonban megvalósult, mert ilyen tilalom a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt alapelv értelmezéséből is levezethető, ahogyan azt a Kúria eseti döntéseiben meg is tette.
[5] Az NVB rámutatott, hogy az „önkormányzati hirdetés” jogszabályban nem definiált fogalma felvet olyan egyértelműségi problémát, amelynek értelmezése az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdését is érintheti.
[6] Az önkormányzati hirdetés tárgykörének tág értelmezése alapján a fogalomba beleérthető a politikai tartalmú, a társadalmi célú, vagy bármilyen egyéb célból (például álláshirdetés) közzétett hirdetés, figyelemfelhívás, tájékoztatás. Ha az értelmezés során Ve. 146. §-ában meghatározott, politikai hirdetés fogalmát tekintjük kiinduló pontnak, amely az előbbitől egy jóval szűkebb körű meghatározás, hirdetésnek kizárólag a jelöltet, jelölő szervezetet népszerűsítő ellenérték fejében sajtótermékben vagy filmszínházban közzétett tartalmat kell tekinteni. A hirdetés fogalmának ezen többféle értelmezése egészen eltérő eredményre vezethet, mivel a tág értelmezés esetén a tilalom a kommunikáció lényegesen nagyobb körét érinti, mint a Ve. analógiáján alapuló értelmezés.
[7] Egy érvényes és eredményes népszavazás az önkormányzati hirdetések, tájékoztatások tilalmát jelentené a médiaszolgáltatás műsorszámaiban, a választási kampányidőszakban. A hirdetések tartalmától függetlenül, a kezdeményezés szerinti általános korlátozással azonban olyan hirdetések, tájékoztatások is a tilalom hatálya alá kerülnének, amelyeknek nincs közük a választáshoz.
[8] Az NVB értelmezése szerint a kérdésből olyan jogalkotási kötelezettség fakad, amely végső soron a tájékoztatáshoz való jog széleskörű, az elérni kívánt céllal aránytalan korlátozását valósítja meg. A közcélú tájékoztatás esetében az elsődleges szempont, hogy a szükséges információk a lehető legnagyobb közönségarányhoz jussanak el. Mivel a kérdésben foglalt kötelezés a hirdetésnek, mint kommunikációs eszköznek nem olyan alkalmazását célozza, hogy az a demokratikus közvélemény biztosításának érdekében a polgárok minél szélesebb köréhez jusson el, a kérdésben foglalt korlátozás az Alaptörvény IX. § (2) bekezdésének sérelmét valósítja meg.
[9] Az NVB azt is rögzítette, hogy az önkormányzati hirdetés tilalma nemcsak a helyi, hanem a nemzetiségi önkormányzatokra is vonatkozna, amely az alkotmányos státuszuk szempontjából szintén aggályos. A kérdés az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdéséből eredő tájékoztatáshoz való joguk, illetve kötelezettségük mellett felveti az Alaptörvény XXIX. cikke, és az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése sérelmét is, az azokban foglalt státusz és jogok érvényre juttatásához szükséges eszközök indokolatlan korlátozása miatt.
[10] A fentiek miatt az NVB álláspontja szerint a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint.
[11] Az NVB vizsgálta azt is, hogy a népszavazási kérdés ellentétben áll-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjával, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.
[12] Az NVB megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában szereplő, nevesített választások szabályait sarkalatos törvények tartalmazzák, a választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait pedig a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani. Mindezt igazolja a Ve. sarkalatossági záradéka is.
[13] Az NVB következtetése szerint az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[14] Végül az NVB vizsgálta a kérdés egyértelműségét az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján. Álláspontja szerint a hirdetés fogalmát – pontos törvényi definíció hiányában – többféleképpen, tágabban (egy általános értelmezés alapján) és szűkebben (a Ve. szerinti politikai hirdetés alapján) is lehet értelmezni. A többféle értelmezés lehetősége sérti mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség Nsztv.-ben foglalt követelményét.
[15] A kérdés a hirdetés fogalmának tágabb értelmezése esetén azért megtévesztő a választópolgárok számára az NVB szerint, mert azt a téves képzetet kelti, hogy jelen kezdeményezés támogatása a választási kampányidőszak alatt kizárólag a politikai tartalmú üzenetek tilalmát érintené, holott az önkormányzatok összes közcélú és közérdekű kommunikációs tevékenységének korlátozását jelentené. A kérelmező szándékával nem egyező korlátozás merülne fel továbbá a nemzetiségeknek a médiatartalom-szolgáltatással összefüggő jogai vonatkozásában is.
[16] A fentiek alapján az NVB megállapította, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.
[17] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.
[18] A felülvizsgálati kérelem szerint mind az Alkotmánybíróság, mind a Kúria következetes értelmezési gyakorlata szerint az államot, önkormányzati szerveket nem illeti meg az alapjogi védelem. Ezzel szemben a határozat a „tartalomfüggetlenség és szélesség (más, közismertebb néven: a szükségességi-arányossági teszt részét képező aránytalansági) követelményére hivatkozással tartja az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésbe, így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint tiltott tárgykörbe ütközőnek a kérdést.” Álláspontja szerint az NVB megtévesztően utal a bírósági határozatokra, a jóhiszemű joggyakorlással ellentétes, hogy kampányidőszakban a közegészségügyi tárgyú, illetve álláshirdetéseket hozza példaként. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésből és a IX. cikkből az következik, hogy választási időszakban az államnak semlegesnek kell maradnia. A népszavazási kérdés, tulajdonképpen a Kvk.IV.37.360/2014/2. és a Kvk.III.37.236/2018/4. számú kúriai határozatokban megjelenő semlegességi követelményt kívánja törvényben megjeleníteni.
[19] A felülvizsgálati kérelem szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglaltakra hivatkozás is téves. Véleménye szerint az Alaptörvény e rendelkezése kizárólag az anyagi jogi törvényeket jelöli meg, a népszavazási kérdés azonban a Ve.-re, az eljárási szabályokra vonatkozik. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontját nem lehet kiterjesztően értelmezni, hanem csak „a magyar nyelvtannak és az Alaptörvény 28. cikkében rögzített jogalkotói céllal és a józan ész szabályaival összhangban lehet értelmezni.” Az alapjog-korlátozó normákat megszorítóan kell értelmezni, az állami szerveknek mindent meg kell tenniük annak érdekében, hogy az alapjogok a lehető legszélesebben érvényesüljenek.
[20] A felülvizsgálati kérelem végül az Nsztv. 9. § (1) bekezdésébe foglalt egyértelműség követelményével kapcsolatban egyrészt kifejtette, hogy a jogalkotói egyértelműség hiányát az NVB nem indokolta, másrészt a kérdés egyértelműen a választási kampányidőszak kontextusába helyezi a hirdetési tilalmat. Az önkormányzati hirdetés egzakt fogalmának jogi meghatározása a Ve. módosítás és nem pedig a népszavazási kérdés feladata. Álláspontja szerint az önkormányzati hirdetés fogalma mind a köznyelvben, mind a Google internetes keresőben egyértelmű. Végezetül megjegyezte, hogy az NVB összemosott két fogalmat: a közérdekű adatok proaktív nyilvánosságát és az aktuálpolitikai célokat szolgáló tájékoztatást.
[22] A Kúria mindenek előtt rögzíti, az NVB határozatából – a felülvizsgálati kérelemben foglalt érveléssel ellentétben – egyértelműen megállapítható, hogy az nem az önkormányzatok véleménynyilvánítási szabadságának sérelme miatt állapította meg a népszavazási kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközését (tehát nem az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése alapján).
[23] Az Alaptörvény szólásszabadságról szóló IX. cikke több szabályt tartalmaz. A IX. cikk (2) bekezdése szerint „Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.” Az Alaptörvény e rendelkezésének második fordulata egyrészt „a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges” feltételek megteremtését fogalmazza meg. Ezt a követelményt először az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozata tartalmazta, amely szerint „Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett (...) az Alkotmány[ból] (...) következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség.”
[24] Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése szerint tehát állami kötelezettség a tájékoztatás, amely az érintettek (az egyének) oldaláról jogként, mégpedig alapjogként jelenik meg: ez a tájékoztatáshoz való jog. Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése így – a IX. cikk (1) bekezdésébe foglalt véleménynyilvánítási szabadságon túl – egy másik alapjogot, a tájékoztatáshoz való jogot is rögzít. Ez a jog az egyének alkotmányos alapjoga.
[25] Jelen ügyben megállapítható, hogy az NVB 1017/2018. határozata az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésben meghatározott tájékoztatáshoz való alapjogot hívta fel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközés szempontjából (lásd az Indokolás [9], [14], [17]-[20], [23]-[25] pontjait) s nem pedig az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében szereplő véleménynyilvánítás szabadságát, mint az állam alapjogát.
[26] Mindebből következően nem megalapozott a felülvizsgálati kérelem az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjával való ellentét tekintetében, mivel az nem az „önkormányzatok alapjogára”, hanem az egyének tájékoztatáshoz való alapjogára hivatkozva állapította meg a tiltott tárgykörbe ütközést.
[27] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykör vonatkozásában a Knk.IV.37.943/2018/2. és a Knk.IV.37.944/2018/2. számú döntésekben kifejtettekre tekintettel a következőket állapította meg. Az Alaptörvény e szabálya szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.
[28] Alkotmányértelmezési kérdés, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykörök közé tartozik-e Ve. is. A bírósági jogértelmezés objektív teleológiai módszerét az Alaptörvény 28. cikke fogalmazza meg, amely alapján az objektív jogalkotói célból kell kiindulni. Ezen jogértelmezés nem zárja ki, hogy e mellett a nyelvtani, logikai, rendszertani és egyéb értelmezési módszerek is segítségül hívhatók legyenek a norma tartalmának feltárása során.
[29] Az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs ésszerűen igazolható oka.
[30] Ugyanakkor nemcsak a cél szerinti értelmezés alapján vonható az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja körébe a Ve. Az Alaptörvény e szabálya a „törvények” tartalmáról szól, nyelvtani értelemben helyes lenne a szöveg, ha a három anyagi jogi szabályt tartalmazó „törvény”-t jelölné meg többes szám nélkül. A három választási kategóriát tartalmazó anyagi és eljárási szabályok, mint „törvények” nyelvtani és logikai értelmezés alapján is a kizárt tárgykörbe sorolhatók.
[31] A felülvizsgálati kérelem szerint az alapjog-korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni, ezért ezen értelmezési módszer szerint csak az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvényeket kell figyelembe venni. A megszorító értelmezés elvét az Alkotmánybíróság szintén a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában (Indokolás V/1.) fejtette ki elő ízben. Jelen ügyben nyilván a népszavazáshoz való alapjog megszorító értelmezéséről lehet szól, azaz a kérelmező arra utal, hogy a jogértelmezés ne vonja ki az országos népszavazás alól a Ve. szabályait. A Kúria megítélése szerint a megszorító értelmezés elvét nem sérti az, hogy az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja alatt a három választási kategória anyagi jogi és eljárási szabályait is érteni kell. Az alkotmányozó az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben felsorolta azokat a tárgyakat, amelyeket tartalmuk szerint kivett az országos népszavazás tárgyköréből. Ugyanakkor ezen kivételeket nem lehet az ésszerű indokot, vagy más alkotmányos összefüggéseket figyelmen kívül hagyva értelmezni. Ahogy a megszorító értelmezés elvét kidolgozó Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmányba akkor még szövegszerűen nem szereplő kivett tárgyként jelölte meg az alkotmánymódosítást (Rendelkező rész 2. pont második mondat), ugyan úgy az értelmező ma sincs elzárva attól, hogy a szövegszerűen összefüggő törvények között (a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény és a Ve. között) kapcsolatot létesítsen a 8. cikk (3) bekezdés c) pontjának értelmezése során.
[32] A fentiek alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy az NVB helyesen állapította meg: a népszavazási kérdés Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja szerint is tiltott tárgykört érint.
[33] Az egyértelműség követelményét illetően a Kúria a következőkre mutat rá. Az Nsztv. 30. § (1) bekezdése szerint a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. A felülvizsgálati kérelem részben azt kifogásolja, hogy az NVB a jogalkotói egyértelműség hiányát nem indokolta. Ennek orvoslása azonban a felülvizsgálati eljárásban csak akkor volna lehetséges – valós hivatkozás esetén is – , ha a Kúria az NVB határozatát hatályon kívül helyezhetné és új eljárásra kötelezhetné annak érdekében, hogy az indokolást pótolja. Ilyen lehetősége a Kúriának az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján nincs.
[34] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sérelmével kapcsolatban pedig a Kúria jelen ügyben arra az álláspontra helyezkedett, hogy annak vizsgálata okafogyottá vált. A Kúria jelen határozatában részletesen indokolta, hogy a népszavazási kérdést az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja alapján miért nem lehet hitelesíteni. Mivel alaptörvényi kizáró okok állnak fenn a hitelesítés megtagadása mögött, ezért az egyértelműség törvényi követelményének további vizsgálata szükségtelenné vált.
[36] A Kúria a kérelmező személyes illetékmentességére tekintettel, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § (1) bekezdés d) pontja és (2) bekezdése szerint rendelkezett akként, hogy a le nem rótt illetéket az állam viseli.