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Timestamp: 2016-02-10 04:56:21
Document Index: 283895342

Matched Legal Cases: ['Art. 66', 'Art 85', 'Art. 72', 'Art. 99', 'Art. 72', '§ 13', '§ 10', 'Art. 59']

Beckers, Peter - Kapitel 4
Kapitel 4. Skizze des Übergangs von der Stadtbezirks- zur Bezirksverwaltung 4.1. Rahmenbedingungen bezirklicher Transformation Der zweistufige Aufbau der Verwaltung des Landes Berlin gliedert sich erstens in die Hauptverwaltung mit den Senatsverwaltungen, nachgeordneten Behörden und Anstalten sowie zweitens in 23 Bezirksverwaltungen mit nachgeordneten Einrichtungen. Auch die Struktur der Ost-Berliner Verwaltung war in zwei Ebenen gegliedert<237>: Erstens in die gesamtstädtische Magistratsverwaltung mit den Aufgaben eines DDR-Bezirks und zweitens in elf Stadtbezirksverwaltungen, die den Kreisen bzw. Stadtkreisen der DDR staatsrechtlich gleichgestellt waren. Diese Rahmenbedingungen erforderten es, zur Integration von Magistrats- und Stadtbezirksverwaltung in die Berliner Landesverwaltung zwei unterschiedliche transformatorische Wege zu beschreiten. 76Auf der Ebene der Hauptverwaltung erfolgte die Integration durch sukzessive Inkorporation der Magistrats- in die Senatsverwaltung. Dieser Prozeß setzte bereits im Frühjahr 1990 ein. Leitende Mitarbeiter der Magistratsverwaltung nahmen im Sinne einer "Selbst-Gleichschaltung" in ihren Fachressorts erste Anpassungen an die Senatsorganigramme vor<238>. Schröter weist darauf hin, daß bereits vor der Deutschen Einheit eine Reihe von Verwaltungsaufgaben im östlichen Stadtgebiet unmittelbar von der (West-)Berliner Landesverwaltung wahrgenommen wurde: Etwa zwei Drittel der Abteilungen und etwa die Hälfte der Referate der Magistratsverwaltung wurden bereits in Personalunion oder durch abgeordnetes Personal der Hauptverwaltung geleitet<239>. Die Übernahme von Verwaltungsaufgaben für das östliche Stadtgebiet wurde durch die Bildung einer gemeinsamen Landesregierung aus Magistrat und Senat ("MagiSenat") nach dem Beitritt der DDR forciert. Während dieser vier Monate wurden die Verwaltungsstrukturen der Magistratsverwaltung aufgelöst und ihr Personal weitgehend in die Hauptverwaltung übernommen. Die Inkorporation fand mit dem aus den Wahlen zum Abgeordnetenhaus am 2. Dezember 1990 hervorgegangenen Senat ihren Abschluß, so daß die ehemals für West-Berlin zuständigen Senatsverwaltungen nun die Landesaufgaben für (Gesamt-)Berlin erfüllen<240>. Eine solche Verwaltungsintegration durch Inkorporation war auf der Ebene der elf Ost-Berliner Stadtbezirke nicht möglich. Die nunmehr 23 Bezirke in der Einheitsgemeinde Berlin sind zwar keine Körperschaften des öffentlichen Rechts, üben aber eine Reihe von Selbstverwaltungskompetenzen aus. Diese Konstellation hat den Berliner Verwaltungsaufbau seit dem Groß-Berlin-Gesetz vom 27. April 1920 zu einem verwaltungspolitischen Novum gemacht. Einerseits verfügen sie über das Recht, alle bezirklichen Angelegenheiten in Vertretung des Landes Berlin selbständig zu entscheiden<241> und bezirkseigene Aufgaben zu bestimmen. Andererseits sind die Bezirke rechtlich unselbständige Einrichtungen der Landesverwaltung und zur Finanzierung ihrer Aufgaben ausschließlich auf Landeszuweisungen angewiesen<242>. Diese Konstruktion hat zu einem bisher ungelösten, beinahe dualistischen Spannungsverhältnis von Haupt- und Bezirksverwaltungen über die Teilhabe an der Ver-
77waltung Berlins geführt<243>, woraus sich eine Reihe von Konfliktfeldern ergibt, zu denen insbesondere die Bemessung der Haushalte und Personalstellen, aber auch die Frage bezirklicher Kompetenzen bei der Aufgabenwahrnehmung gehören<244>. Die Selbstverwaltung wird durch das Bezirksamt als Verwaltungsbehörde des Bezirks und von der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) ausgeübt<245>. Die Mitglieder des Bezirksamtes werden aus den Wahlvorschlägen der BVV-Fraktionen gewählt, wobei den Fraktion nur soviel Sitze im Bezirksamt zustehen, wie es ihrem Stärkeverhältnis in der BVV entspricht (Proporz)<246>. Nur für die Wahl des Bezirksbürgermeisters besteht seit Herstellung der Deutschen Einheit eine andere Regelung. Hier kann durch Bildung einer interfraktionellen Zählgemeinschaft die stärkste Fraktion in der BVV zahlenmäßig übertroffen werden, so daß ein rechtlichen Anspruch der Zählgemeinschaft auf dieses Wahlamt entsteht<247>. Die BVV besteht unabhängig von der Bevölkerungszahl aus 45 Mitgliedern, entscheidet über die Verwendung der vom Berliner Abgeordnetenhaus zugewiesenen Haushaltsmittel<248> und bestimmt die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirksamts. Zu diesem Zweck verfügt sie über Kontroll-, Initiativ- und Abwahlrechte, kann Entscheidungen des Bezirksamtes aufheben und ersetzen<249>. Die Bezirke sind in nicht unerheblichem Maß an der Verwaltung des Landes Berlin beteiligt. Der Verlauf bezirklicher Transformation ist für die Leistungsfähigkeit der Verwaltung des Landes Berlin von zentraler Bedeutung. 784.2. Die Demokratisierung der Organe bezirklicher Selbstverwaltung durch Wahlen und Personalüberprüfungen Der Demokratisierungsprozeß in den elf Stadtbezirksverwaltungen wird im veränderten Verhältnis von Stadtbezirksversammlung (SBV) und Rat des Stadtbezirks augenscheinlich<250>. Die nachfolgende Skizze dieses Prozesses wird am Beispiel des Stadtbezirks Friedrichshain dargestellt<251>. Die SBV ging aus formaldemokratischen Wahlen in den elf Stadtbezirken Ost-Berlins hervor. Die Zahl ihrer Abgeordneten bestimmte sich nach der Anzahl wahlberechtigter Einwohner im Stadtbezirk. So setzte sich beispielsweise im Stadtbezirk Friedrichshain die aus den Wahlen vom 7. Juni 1989 hervorgegangene SBV aus 206 Abgeordnete zusammen<252>. Der Anteil der SED betrug 28 Abgeordnete, zuzüglich 116 Abgeordnete der Massenorganisationen (FDJ, FDGB), die überwiegend Mitglied der SED waren, so daß die Stimmenmajorisierung der SED sichergestellt war<253>. Noch am Vorabend der "Wende" verlief die Tagung der SBV am 1. September 1989 nach dem schematischen Muster ihrer vorangegangenen Abläufe. Zu einem Zeitpunkt, zu dem die Krisenerscheinungen des DDR-Systems unübersehbar waren, wurde die Ausreisewelle in die Bundesrepublik nur am Rande thematisiert und dominierten die Grußbotschaften zum 40. Jahrestag der DDR. Die Ausreisewelle nach der Grenzöffnung am 9. November nahm sprunghaft zu und führte zu Versorgungsschwierigkeiten, so daß die SBV vorzeitig am 23. November 1989 einberufen wurde<254>. Sie markierte einen Wendepunkt gegenüber den vorangegangenen Tagungsabläufen, denn der SED-Führungsanspruch stand zur Disposition. Die Abgeordneten distanzierten sich von der SED-Politik und formulierten alternative parteipolitische Positionen, forderten ein demokratisches Wahlrecht und die Bildung von Fraktionen. Bereits im Dezember 1989 wurden Geschäftsordnungen verabschiedet, die demokratisch-parlamentarischen Grundsätzen entsprachen. Die 79SED verlor bereits im Januar ihre SBV-Mehrheit, da Abgeordnete der Massenorganisationen aus der SED austraten und/oder ihr Mandat niederlegten. Mit der "Wende" nahmen die Abgeordneten die Gelegenheit wahr, die Restriktionen des "demo-kratischen" Zentralismus quasi über Nacht abzustreifen. Die neugebildeten Fraktionen machten unvermittelt von ihren Entscheidungs-, Initiativ- und Kontrollrechten Gebrauch und übten sich in demokratisch-parlamentarischen Arbeits- und Verfahrensweisen. Die Abgeordneten hatten ihre Mandate in einer durch Fälschung von Wahlergebnissen manipulierten Wahl erhalten, so daß sie nicht einmal unter den Bedingungen der DDR über eine formal-demokratische Legitimation verfügten. Um die Legitimationslücke zu mildern, gründeten Bürgerrechtsbewegungen im Dezember 1989 auch in Friedrichshain einen "Runden Tisch". Seine 36 Mitglieder setzten sich aus Abgeordnete der in der SBV vertretenen Parteien, nichtmandatstragenden Vertretern neugegründeter Parteien sowie kirchlichen Institutionen zusammen. Er diente als ein Gremium zur öffentlichen Kontrolle der Stadtbezirksverwaltung. Obwohl er dieser Funktion nur unzureichend nachkam, hat der Runde Tisch Friedrichshain durch seine Symbolkraft entscheidend dazu beigetragen, in einem geordneten Verfahren die Ablösung der noch amtierenden Mitglieder des Rates vorzubereiten<255>. Durch die DDR-Kommunalwahl am 6. Mai 1990 legitimiert, wählten die Stadtbezirksverordnetenversammlungen die Mitglieder des Bezirksamtes. Die Bezirksamtsbildung gründete sich auf Regelungen der Magistratsverfassung vom 11. Juli 1990<256> und der DDR-Kommunalverfassung von 1990<257>, so daß Unterschiede zur West-Berliner Gesetzeslage vorübergehend erhalten blieben, wie beispielsweise
die Anzahl der Abgeordneten, die sich nach der Zahl wahlberechtigter Einwohner im Stadtbezirk<258> bestimmte; das zusätzliche, achte Bezirksamtsmitglied für den Geschäftsbereich Umwelt<259>; 80
ein nach dem Mehrheitsprinzip gewähltes Bezirksamt<260>. Am 11. Januar 1991 erhielt die Verfassung von (West-)Berlin durch Beschluß des neugewählten Berliner Abgeordnetenhauses ihre Gültigkeit für das gesamte Land, so daß die Unterschiede mit den Wahlen zu den Berliner Bezirksverordnetenversammlungen am 24. Mai 1992 aufgehoben wurden. Eine im Jahr 1995 durchgeführte schriftliche Befragung der Berliner Bezirksamtsmitglieder (BA-Mitglieder) belegt für noch amtierenden Mitglieder der 1. Generation (Wahl 1990) folgendes Muster des beruflichen und politischen Werdegangs (n=18)<261>: überwiegend naturwissenschaftlich-technische Berufsausbildung (71%), insbesondere als Ingenieur; langjährige berufliche Tätigkeit in Betrieben und Kombinaten (35%), besonders in technischen Bereichen, aber auch an Schulen (23%), in wissenschaftlichen (18%) und kirchlichen (18%) Einrichtungen sowie im Verwaltungsbereich des Rates des Stadtbezirks (6%); etwa drei Viertel verfügte vor Antritt des Wahlamtes über keine nennenswerten allgemeinen Verwaltungskenntnisse;
die überwiegende Mehrzahl (70%) wurde erst im Oktober 1989 politisch aktiv, insbesondere nach Gründung des Neuen Forums und der SDP. Etwa jedes fünfte (18%) befragte BA-Mitglied hatte sich vor Antritt seines Wahlamtes an einem der "Runden Tische" in den Stadtbezirken engagiert;
nur eine Minderheit (30%) war bereits vorher im kirchlichen Umfeld (18%) oder als Abgeordneter in einer SBV (12%) politisch tätig. Für die BA-Mitglieder der 1. Generation ist typisch, daß sie erst im Zuge der Formierung neuer (Gegen-)Eliten<262> im Herbst 1989 begannen, sich aktiv politisch zu engagieren. Im Vergleich zu ihren West-Berliner Kollegen<263> wurden sie relativ schnell BA-Mitglied und verfügten nur über geringfügige politische Erfahrungen oder 81Kenntnisse über Aufgaben und Funktionen einer Verwaltung. Nur wenige waren vorher bereits in der DDR-Verwaltung (ohne Schulen) oder als Abgeordneter in einer örtlichen Volksvertretung tätig. Der Wechsel der alten Eliten im Rat des Stadtbezirks wurde durch Neulinge in Politik und Verwaltung vollzogen. Der Elitenwechsel ist anscheinend endgültig, denn die beruflichen und politischen Biographien von BA-Mitgliedern der 2. Generation (Wahl 1992) sind ein Indiz dafür, daß von den früheren Funktionseliten in Politik und Verwaltung niemand mehr in ein Bezirksamt zurückkehrte<264>. Auch unterhalb der Leitungsebene der BA-Mitglieder fanden im Prozeß der Demokratisierung personelle Veränderungen statt. Sie betrafen überwiegend das Verwaltungspersonal, das bereits in der DDR-Verwaltung "Leiter"-Positionen ausübte. Der in Presse und Verwaltung als "Besenbeschluß"<265> betitelte Magistratsbeschluß zu eingehenden Personalüberprüfungen vom Juni 1990<266> sollte als ein "Meilenstein in den Bemühungen des Magistrats um Rechtsstaatlichkeit in der Verwaltung"<267> zur Kündigung politisch belasteten Personals führen. Er enthielt für die Bezirke folgende Vorgaben: Erstens die fristgerechte Kündigung des Personals in früheren "Leiter"-Positionen. Diese Kündigung wurde aber mit der Option einer Weiterbeschäftigung versehen und bedurfte einer Bestätigung nach Abschluß der Überprüfung, um wirksam zu werden<268>. Zweitens die Überprüfung aller Personalakten von Personen, die nach dem 1. Dezember 1989 eingestellt wurden, weil insbesondere bei ihnen der Verdacht bestand, früherer Mitarbeiter des MfS gewesen und im Zuge seiner Auflösung in die Stadtbezirksverwaltung eingestellt worden zu sein. Entstand im Verlauf der Überprüfung der Personalakten ein Verdacht auf eine vorangegangene Aktenmanipulation<269> und/oder auf eine politische Belastung, dann erfolgten Einzelüberprüfungen. 82Die Überprüfungen wurden in Form von Anhörungen durch bezirkliche Gremien<270> durchgeführt, in denen sich der Betroffene zu den Fragen oder Vorwürfen äußern konnte. Anschließend wurde über die Weiterbeschäftigung entschieden. Auf der Grundlage des Magistratsbeschlusses erfolgte in den folgenden Monaten eine Reihe von Entlassungen belasteter Personen. Sie betrafen insbesondere als Lehrer oder Erzieher tätiger ehemalige MfS-Mitarbeiter, die im Zeitraum von Dezember 1989 bis Februar 1990 eingestellt wurden, also zur Zeit der Auflösung des MfS<271>. Angesichts einer heftigen Welle des Protests gegen die Personalüberprüfungen<272> wurden die Tatbestände, die eine Entlassung begründeten, zunehmend relativiert<273>. Mit dem Versprechen großzügiger Einzelfallentscheidungen gelang es den neuen BA-Mitgliedern, daß die Situation nicht eskalierte und die Arbeitsfähigkeit der Verwaltung erhalten blieb. Die Einzelprüfungen führten dazu, daß die Entscheidung über die Weiterbeschäftigung früherer Leiter in den Bezirken unterschiedlich praktiziert wurde<274>. Früheren MfS-Mitarbeitern ist der Wechsel in die Bezirksverwaltungen nur selten gelungen. Bis Dezember 1992 überprüfte der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR 2.672 Arbeitsverträge in den Bezirksverwaltungen, von denen 108 aufgelöst wurden<275>. Diese relativ wenigen Fälle können als ein Indiz für die Intensität der vorangegangenen bezirklichen Einzelfallprüfungen gewertet werden. 834.3. Der Aufbau der Bezirksverwaltung 4.3.1. Der Umbau der Verwaltungsstruktur Bei Antritt ihres Wahlamts wurden den politisch-administrativen Neulingen in den Bezirksämtern bereits Geschäftsbereiche übertragen, die im Verlaufe des Verwaltungsumbaus erst noch gebildet werden mußten. Dem anschließenden Aufbau der Ämterverwaltung waren im Zuge der Orientierung an Marktwirtschaft und der Deregulierung der zentralistischen Wirtschaftsstruktur im ersten Halbjahr 1990 bereits erste Veränderungen in der Aufgabenorganisation der Stadtbezirksverwaltung vorausgegangen<276>: So war bereits das Amt für Arbeit dem Arbeitsamt für (Ost-)Berlin zugeordnet<277>, die Kreisplankommission aufgelöst<278> und das Gewerbeamt aus den Teilen der drei Ratsbereiche Finanzen und Preise, örtliche Versorgungswirtschaft sowie Handel und Versorgung gebildet wurde<279>. Der weitere Aufbau der Ämterverwaltung wurde bereits ab Frühjahr 1990, also unmittelbar nach der "Wende", vom Leitungspersonal der Stadtbezirksverwaltung vorbereitet, was dem Prozeß der "Selbst-Gleichschaltung" der Magistratsverwaltung weitgehend entspricht. Diese frühe Vorbereitung auf Aufgaben und Strukturen einer Bezirksverwaltung wurde durch "Ost-West-Bezirkspartnerschaften" erleichtert, deren Zuordnung durch den (West-)Berliner Rat der Bürgermeister am 14.12.1989 erfolgte und im März 1990 vom Ost-Berliner Magistrat bestätigt wurde. Neben der Gewährung materieller Hilfen stand bis zur Herstellung der Deutschen Einheit vor allem der Informationstransfer im Mittelpunkt der Partnerschaften. Er ermöglichte es, daß bereits ab Januar 1990 auf der Grundlage von Organigrammen, Stellen- und Geschäftsverteilungspläne der Partnerbezirke die zukünftige Organisationsstruktur vorbereiten werden konnten<280>.. Allerdings stand dem Verwaltungsumbau die fehlende demokratische Legitimation von Rat und Stadtbezirksversammlung 84entgegen. Übersicht 8: Zuordnung der Berliner Bezirkspartnerschaften
Kreis Königswuster-hausen (Bezirk Frank-furt a.d.O.)
Unmittelbar nach der Bildung der Bezirksämter begann der Aufbau der Ämter. Die Entflechtung von zu privatisierenden und staatlich-öffentlichen Einrichtungen war bereits vor Inkrafttreten des Einigungsvertrages am 3. Oktober 1990 weitgehend abgeschlossen: Durch Übertragung kreisgeleiteter VEB an die Treuhandanstalt<281> oder durch Bildung gemeinnütziger Gesellschaften<282> sowie durch die Privatisierung nachgeordneter Einrichtungen im Gesundheitswesen<283>. Die überwiegende Mehrzahl der nachgeordneten Einrichtungen wurde am 3. Oktober 1990 in die Verwaltung des Landes Berlin überführt und verblieb im Zuständigkeitsbereich der Bezirksverwaltungen. In der Folgezeit sollten sie einer aufgabenkritischen Überprüfung unterzogen und gegebenenfalls in die Zuständigkeit freier Träger übertragen werden<284>. Beinahe zeitgleich mit den Bezirksamtsbildungen wurden mit der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion am 1. Juli 1990 das Amt für allgemeine Dienste mit der Sozialhilfegewährung als Kernbereich des Sozialamts gebildet. Anschließend erfolgte die Bildung der weiteren, in nachfolgender Übersicht 9 dargestellten Ämter. 85
Übersicht 9: Verwaltungsgliederung der Bezirksverwaltung Friedrichshain in den Jahren 1991-1992
Bezirksbürgermeister und Leiter der Abt. Personal und Verwaltung
Rechtsamt, Personalamt, Verwaltungsamt, Bezirksein-wohneramt, Standesamt, Organisationsstelle, Pressestelle
Bezirksstadtrat für Bau- und Wohnungswesen Bau- und Wohnungsaufsichtsamt, Stadtplanungsamt, Garten-bauamt, Wohnungsamt, Vermessungsamt, Hochbauamt, Tief-bauamt
Bezirksstadtrat für Sozia-les
Allgemeine Verwaltung, Soziale Dienste und Angebote, Allgemeine Soziale Dienste, Besondere Soziale Dienste
Bezirksstadtrat für Um-welt- und Naturschutz<285>
Amt für Verwaltung und Öffentlichkeitsarbeit, Umweltamt (Analytik und Überwachung), Naturschutzamt
Bezirksstadtrat für Bil-dung und Kultur
Schulamt mit Schulen und Volkshochschule, Kulturamt mit Bibliotheken und Musikschule
Bezirksstadtrat für Finan-zen und Wirtschaft
Haushaltsamt, Bezirkskasse, Grundstücksamt, Wirtschaftsamt
Bezirksstadtrat für Ge-sundheitswesen
Gesundheitsamt, Veterinär- und Lebensmittelaufsichtsamt, Sportärztlicher Dienst, Städtisches Krankenhaus
Bezirksstadtrat für Fami-lie, Jugend und Sport
Allgemeine Verwaltung, Vormundschaftswesen, Familienfür-sorge, Erziehungs- und Familienberatung, Kindertagesstätten und Tagespflege, Jugendförderung, Sport- und Bäderamt, Wirtschaftliche Hilfen Quelle:
Die Ämterbildung war überwiegend bereits im Frühjahr 1991 abgeschlossen. Bis zum Verwaltungsreformgesetz von 1994 fiel lediglich die Entscheidung über die Zuordnung einzelner Tätigkeitsfelder zu Ämtern in die Selbstverwaltungskompetenz der Bezirke<286>. Reformversuche wie zum Beispiel des Bezirks Weißensee, hiervon bei der Ämterbildung abzuweichen und eigene Vorstellungen einzubringen, scheiterten dann auch an der entsprechenden Weisung der Magistratsverwaltung<287>. In Interviews<288> mit BA-Mitgliedern wurde darauf hingewiesen, daß die zügige 86Einführung der neuen Verwaltungsstruktur durch die geringfügige Orga-nisationsfreiheit der Bezirke begünstigt wurde. Sie hätte eine deutliche Orientierung auf die anzustrebende, neue Struktur ermöglicht und es begünstigt, daß die Erfahrungen der Partnerbezirke mit ihrer Verwaltungsorganisation beinahe ungebrochen übertragen werden konnte<289>. Festzuhalten bleibt, daß das Ziel des Verwaltungsumbaus eindeutig bestimmt war: Übernahme und Aufbau der Organisationsstruktur nach dem Muster der West-Berliner Bezirke. Ein Spielraum für eine Verwaltungsorganisation, in denen Erfahrungen und Vorstellungen beispielsweise von Verwaltungshelfern und BA-Mitgliedern hätten eingebracht werden können, war kaum gegeben<290>. Auch die zusätzliche, vom West-Berliner Muster abweichende Abteilung Umwelt, mit denen Forderungen des "Runden Tisches" nachgekommen wurde, blieb nur vorübergehend erhalten. Der Aufbau der Organisationsstruktur in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen entspricht dem "Blaupausenansatz" (Reichard/Röber 1993) zur Bestimmung der ostdeutschen Verwaltungstransformation in besonderem Maße. 4.3.2. Die Struktur der Personalrekrutierung am Beispiel der Jugendverwaltung Die Ost-Berliner Bezirksverwaltungen verfügten am 3. Oktober 1990 über 56.685 Planstellen<291>, die in den öffentlichen Dienst des Landes Berlins übernommen wurden<292>. Das postulierte Ziel der Personalpolitik der Bezirke war es, das Personal aus der Stadtbezirksverwaltung in die Bezirksverwaltung zu integrieren<293>. Die Perso
87nalrekrutierung wird zum besseren Verständnis dieses Vorgangs am Beispiel des Aufbaus der Abteilung Jugend skizziert. Übersicht 10: Gliederung der Abteilung Jugend
Bezirksstadtrat der Abteilung Familie, Jugend und Sport
Jugendamtsdirektor (Jugendreferent oder leitender Fachbeamter)
Geschäftsbereiche (Ämter):
Allgemeine Sozialpädagogische Dienste Jug IV
Familien- und Erziehungsberatung Jug V
Kindertagesstätten, Familien und Heimpflege (Jugendwohn-, Kinder- und Behindertenheime) Jug VI
Jugendförderung (Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtungen)
Jug VII
Sport- und Bäderamt (Sportstätten und Kinderbadeanstalt)
Jug VIII
Wirtschaftliche Hilfen Quelle:
Organigramm des Bezirksamtes Weißensee, Januar 1995
Der nunmehrige Personalbedarf war mit dem Altpersonal nicht zu erfüllen und erforderte zum Teil auch berufsspezifische Qualifikationen, über die das Personal aus der Stadtbezirksverwaltung nicht oder nicht in ausreichendem Maße verfügte. Die Interviews belegen in den Bezirksämtern Weißensee und Friedrichshain ein Rekrutierungsmuster, das in der nachfolgenden Übersicht 11 verdeutlicht wird<294>. 88
Übersicht 11: Rekrutierungsmuster am Beispiel der Abteilung Jugend Ämter
Struktur der Personalrekrutierung
Geschätzter Anteil Alt-personal*
Rat des Stadtbezirks und Neueinstellungen
Referat Jugendhilfe und nachgeordnete Einrichtungen > 50%
Nachgeordnete Einrichtungen, insb. der Abteilungen Volks-bildung sowie Gesundheits- und Sozialwesen
Jug VI
Abt. Jugendfragen, Körperkultur und Sport
Rat des Stadtbezirks und Neueinstellungen < 50%
* > = ist kleiner als; < = ist größer als. Neueinstellungen erfolgten in allen Ämtern, allerdings in unterschiedlicher Intensität. Während beispielsweise in den Ämtern Jug I und Jug VII auch Personal aus der Stadtbezirksverwaltung übernommen wurde, dominierte die Zahl der Neueinstellungen, so daß in diesen Ämtern der Anteil des Altpersonals deutlich unter 50 Prozent liegen dürfte. Um das Rekrutierungsmuster in den Jugendämtern von Weißensee und Friedrichshain zu verdeutlichen, wird anhand des nachfolgenden Interviewzitates der Vorgang der Personalrekrutierung skizziert: "Jug II und Jug III wurden weitgehend mit dem vorhanden Personal besetzt. Für die anderen war ja der Personalstamm noch nicht da. Jug IV mußte vollständig neu aufgebaut werden, Stellen ausgeschrieben, Personal ausgesucht und das Amt eingerichtet werden. Das ging auch gleich im Sommer 1990 los, aber da gab es personell gesehen die größten Veränderungen. Von denen, die da 1990 angefangen haben ist heute keiner mehr da. Das Amt mußte ja erst einmal mit dem vorhandenen Stamm der Mitarbeiter aus dem Rat des Stadtbezirks besetzt werden, vorwiegend aus der Jugendhilfe. Da hat sich herausgestellt, daß die Qualifikationen nicht ausreichten. Wir haben dann das Amt IV neu besetzt. Ich hatte natürlich auch mit den Mitarbeitern zu kämpfen, die noch im Februar im Referat Jugendhilfe eingestellt wurden, die vorher bei der Stasi waren und das war natürlich unvereinbar. Jug V wurde auch neu aufgebaut. Drei Teile der Kita, also Kindergarten, Krippe, Hort (...). Das Personal habe ich aus den nachgeordneten Einrichtungen übernommen. Bei Jug VI ist das Personal überwiegend aus den Einrichtungen des Rates des Stadtbezirks gekommen, der Abteilung Jugendfragen, Körperkultur und Sport (...). Sie hatten früher Jugendförderung 89mit zum Teil ganz anderen Vorzeichen und überhaupt nicht qualifiziertem Personal gemacht (...). Ich habe im Aufbau der Abteilung aus fast allen früheren Abteilungen was abbekommen (...). Die Jugendclubs kamen bis September 1990 in unsere Zuständigkeit, da waren die Strukturen abgeschlossen. Das letzte was dazugekommen ist war das Kinderheim (...), was vorher der Abteilung Soziales angegliedert war und das ist dann unter Maßgabe des KJHG zum 1.1.91 zum Jugendamt gekommen. Das Personal in Jug VII (...) kam aus dem vorhandenen Personalbestand des Rates, das umgesetzt wurde und aus Ausschreibungen. Da ja die Aufgabenstruktur eine andere war als zu DDR-Zeiten mußte zum Teil auch zielgerichtet ausgeschrieben werden. Entlassen haben wir aber niemanden. In Jug VIII rekrutierte sich das Personal aus Mitarbeitern, die vorher auch im Rat beschäftigt waren. Die Krippenvereinigung bei Soziales war auch ein sehr großer Bereich und da gab es auch sehr viele, die hier 'reingekommen sind. Auch Bildung hatte einen großen Überhang gehabt, zum Teil nachgeordnete Einrichtungen, also Verwaltung der Kindergärten und Schulen. Die nachgeordneten Einrichtungen hatten ja über eine eigene Verwaltung verfügt und die Mitarbeiter haben vorher allgemeine Verwaltungstätigkeiten gemacht. Die Personalumsetzung war ein recht chaotischer Prozeß, Ausschreibungen wie heute gab es da nicht. Es sind Mitarbeiter gefragt wurden, die im Bezirksamt angestellt waren und bei denen abzusehen war, daß ihre Aufgaben wegfallen würden. Mit diesen Mitarbeitern wurde dann gesprochen und ihnen diese Stellen angeboten. Manchmal schon mit der Eingruppierung zum Beispiel als Gruppenleiter, aber zum Teil auch erst kommissarisch. Danach gab es aber noch viele Veränderungen, denn bis 30.9.90 galt ja das JHOG und ab 1.10. dann das KJHG, wodurch es auch wieder andere und neue Aufgaben gab".
Die Stellenbesetzung erfolgte in der überwiegenden Mehrheit mit dem Personal aus der Stadtbezirksverwaltung, so daß bei den Sachbearbeitern in den Jugendämtern von Friedrichshain und Weißensee eine hohe personelle Kontinuität besteht. Bei den Neueinstellungen wurden auch Bewerber aus dem alten Bundesgebiet berücksichtigt. Mit dieser Personengruppe wurden vor allem Stellen besetzt, die besondere Qualifikationen erforderten wie beispielsweise im Aufgabenbereich von Allgemeiner Verwaltung und von Rechtsämtern. Ihr Anteil am Leitungspersonal liegt in den Jugendämtern von Weißensee und Friedrichshain ingesamt bei etwa einem Drittel<295>. 904.4. Zusammenfassung
Der Demokratisierungsprozeß setzte in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen unvermittelt ein, in dem die SBV die Restriktionen des "demokratischen" Zentralismus plötzlich abstreifte. Zusammen mit der Symbolkraft der "Runden Tische" war es daher möglich, den Übergang zur Bezirksverwaltung relativ zügig, ungestört und kontinuierlich voranzutreiben. Der Elitenwechsel im Bezirksamt wurde durch ein Personal vollzogen, daß sich überwiegend erst seit Herbst 1989 aktiv politisch engagierte<296>. Es verfügte kaum über Vorkenntnisse über Aufgaben und Funktion von Verwaltung<297>. Die Neulinge in Politik und Verwaltung leiteten den anschließenden Aufbau der Bezirksverwaltung. Die Verwaltungsstruktur der West-Bezirke wurde beinahe vollständig adaptiert<298>. Noch weiterbestehende Unterschiede wurden mit den BVV-Wahlen vom 24. Mai 1992 nivelliert, so daß die Integration der elf Ost-Berliner Bezirksverwaltungen in den zweistufigen Verwaltungsaufbau des Landes Berlins organisatorisch bereits im Jahr 1992 vollzogen war. Der relativ weiche personalpolitische Übergang beinhaltet, daß weitgehend der frühere Personalbestand in die Bezirksverwaltung übernommen und durch Neueinstellungen ergänzt wurde. Insgesamt besteht eine personelle Kontinuität des Personals der Stadtbezirksverwaltung, insbesondere bei den Sachbearbeitern<299>. Von einer westlich-dominierten Stelleninhaberschaft kann auch bei den Leitungspositionen nicht gesprochen werden. Nach dem erfolgreichen Transfer der institutionellen Rahmenbedingungen ist nun die Herausbildung einer Verwaltungskultur erforderlich, die ein effizientes Verwaltungshandeln begünstigt. Im nachfolgenden Kapitel wird untersucht, welche Einflüsse die DDR-Verwaltungserfahrung auf den Verlauf bezirklicher Transformation hatte, welche Handlungsorientierungen sich mittlerweile in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen herausgebildet haben und welche Kontinuitäten bzw. Diskontinuitäten es zu denen in der Stadtbezirksverwaltung gibt. Fußnoten:
Siehe Petzold (1989: 15ff.) und zur Entwicklung der staatsrechtlichen Stellung Ost-Berlins Lieser-Triebnigg (1987: 379ff.). Zur Verwaltungsgliederung der Stadtbezirksverwaltung siehe Übersicht 3.
Siehe Schröter 1995: 171ff. <239>
Siehe a.a.O.: 186.
Siehe a.a.O.: 196.
Siehe Art. 66 und 77 VvB. <242>
Siehe Art 85 VvB.
Siehe Röber 1995. <244>
Der 1994 eingerichtete Berliner Verfassungsgerichtshof und der seit 1950 bestehende Rat der Bürgermeister sollen dazu dienen, solche Konflikte institutionell zu regulieren. <245>
Siehe Art. 72 und 74 VvB.
Der Proporz soll die Beteiligung fraktioneller Minderheiten an der Selbstverwaltung der Bezirke gewährleisten und ihrer Parteipolitisierung durch eine Mehrheitsfraktion entgegen-wirken. Siehe Röber 1995.
Diese Regelung hat nur bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode des Abgeord-netenhauses Gültigkeit. Siehe Art. 99 VvB. <248>
Siehe Art. 72 und 85 VvB sowie ausführlich Weinzen 1995. <249>
Siehe §§ 13, 16, 17, 16 35 BezVG. <250>
Die nachfolgenden Ausführungen ergänzen die bereits ausführlich erläuterte Stellung und Ar-beitsweise der örtlichen Ebene im Staatsaufbau der DDR. Siehe hierzu Kapitel II, Abschnitt 2. <251>
Siehe Beckers 1991.
Zuzüglich 71 nicht stimm- oder antragsberechtigte Nachfolgekandidaten. Siehe Beckers 1991. <253>
In Friedrichshain stellte sich im Oktober 1989 die SBV-Zusammensetzung wie folgt dar: SED: 28 Sitze; LDPD: 12; CDU: 12; NDPD: 12; DBD: 3; DFD: 23; FDGB: 69; FDJ: 47. Siehe a.a.O. <254>
In der Ausreisestatistik des Stadtbezirks Friedrichshain wurden in nur 14 Tagen "1633 Ab-gänge" gezählt, also etwa 1,5 Prozent der Bevölkerung. Siehe ebd.
Siehe Wegener (1992) und Beckers (1991).
Siehe Magistratsverfassung (1990), die der Verfassung von (West-)Berlin vielfach ähnelt. Aber sie trat erst in Kraft, als die Bezirksamtsbildungen bereits weitgehend abgeschlossen waren. <257>
Siehe Kommunalverfassung 1990. <258>
Zur Anzahl der Abgeordneten siehe Röber 1995. <259>
Siehe Übersicht 9 im nachfolgenden Abschnitt. <260>
Daher gelangt der PDS in der ersten Wahlperiode in keinem der elf östlichen Bezirke der Einzug in das Bezirksamt, obwohl sie in den vier Bezirken Hellersdorf, Lichtenberg, Marzahn und Mitte über die stärkste Fraktion verfügte. <261>
Siehe Beckers/Jonas 1997: 72ff. Zu den Bezirksbürgermeistern der 1. Generation siehe auch Tagesspiegel vom 18.7.1990. <262>
Der Begriff der Elite bezeichnet die personelle Zugehörigkeit zur Gruppe derjenigen, die im Sinne einer "Funktionselite" (Rebenstorf 1993) politisch-administrative Schlüsselfunktion einnehmen.
An der Befragung nahmen 38 BA-West-Mitglieder (45% aller BA-West) teil. Siehe Beckers/Jonas 1997: 72ff.
An der Befragung nahmen 38 BA-Ost-Mitglieder (46% aller BA-Ost) teil. Siehe Beckers/Jonas 1997: 72ff. Etwa jedes fünfte Mitglied in Ost-Berliner Bezirksämter wurde durch die PDS gestellt.
Siehe Tagesspiegel vom 20.6.1990 und Berliner Zeitung vom 30.6.1990.
Zur Überprüfung des Verwaltungspersonals siehe Magistratsbeschluß 1990.
So der Innenstadtrat beim Magistrat Thomas Krüger (zitiert nach Schröter 1995: 153).
Nach Kuhlmei (1993: 44) waren im Berliner Bezirk Marzahn ca. 60 bis 70 leitende Mitarbeiter von der pauschalen Kündigung betroffen. Das entspricht etwa zwei Drittel aller Inhaber von "Leiter"-Positionen.
Siehe zu dieser Praxis am Beispiel des Stadtbezirks Friedrichshain Beckers 1991. <270>
Sie setzten sich zum Beispiel im Bezirk Marzahn aus dem Direktor beim Bezirksamt, seinem Stellvertreter, einem Vertreter des Personalrats und dem zuständigen Bezirksstadtrat zusammen. Siehe Kuhlmei 1993: 44. <271>
In diesem Zeitraum erhöhte sich die Anzahl der an (Ost-)Berliner Schulen tätigen Pädagogen sprunghaft um etwa 6 Prozent auf 29.583. Etwa jedem dritten in diesem Zeitraum eingestellten Pädagogen wurde bis August 1990 gekündigt. Siehe Tagesspiegel vom 6.9., 26.8. und auch 24.8.1990.
Zu den Warnstreiks siehe Tagesspiegel und Berliner Zeitung vom 20.6.1990.
Für die Magistratsverwaltung siehe Schröter (1995: 153) und für den Berliner Bezirk Fried-richshain siehe Beckers (1991).
Siehe Tagesspiegel vom 21.6.1990 und Berliner Zeitung vom 30.6.1990. <275>
Zum Interview mit Joachim Gauck siehe Berliner Zeitung vom 14.4.1993. <276>
Zur Verwaltungsorganisation im Rat des Stadtbezirks siehe Kapitel III, Übersicht 3. <277>
Siehe Verordnung 1990. <278>
Siehe Magistratsbeschluß (1989) und Ministerratsbeschluß (1990). <279>
Siehe Gewerbegesetz 1990.
Siehe für die Bezirke Marzahn Kuhlmei (1993) und Friedrichshain Beckers (1991).
Siehe Handelsentflechtungsgesetz 1990. Die Übertragung sollte noch vor der Deutschen Einheit bis zum 30. September 1990 abgeschlossen sein.
Siehe Wohnungsumwandlungsgesetz 1990. <283>
Siehe Gesundheitswesenumstrukturierungsgesetz 1990.
Siehe Senatsbeschluß 1990. <285>
Dieser Bereich wurde nach den BVV-Wahlen am 24. Mai 1992 aufgelöst.
Siehe § 10 GGO I. <287>
Im Juli 1991 wurde der Amtsbereich Gewährung wirtschaftlicher Hilfen an Minderjährige nach dem BSHG dem Ressort Soziales zugeordnet und anschließend wieder der Jugendverwaltung eingegliedert.
Siehe Beckers (1991) und die Interviews IJ6, IJ7, IJ8 und IJ9 im Quellenverzeichnis.
Bis zum Verwaltungsreformgesetz (1994) bestimmte Art. 59 Abs. 1 VvB i.d.F. von 1950, daß die Organisation der Bezirksverwaltung entsprechend der Organisation der Hauptverwaltung einzurichten sei. Allerdings wurde diese gesetzliche Vorgabe von den Bezirken häufig nicht eingehalten. Siehe Röber 1995. <290>
Allerdings wurde eine Reihe von Beauftragtenstellen wie beispielsweise Behin-dertenbeauftragte, Kinderschutzbeauftragte eingerichtet und erfolgten leicht differierende Zuordnungen von Sachbereichen zu Ämtern. Siehe Beckers/Jonas 1994c.
Unberücksichtigt sind die Krankenhausbetriebe bzw. Einrichtungen des öffentlichen Gesund-heitswesens. <292>
Zum Vergleich: die zwölf westlichen Bezirke mit ca. 2,4 Mio. Einwohnern) verfügen 1991 über 51.318 Planstellen. Die für 1,3 Mio. Einwohner Ost-Berlins höhere Stellenausstattung erklärt sich vor allem durch Aufgaben, die in den westlichen Bezirken von freien Trägern wahrgenommen (Seniorenheime, Kindertagesstätten usw.).
Siehe Beckers 1991. <294>
Zu den Interviews siehe IJ6, IJ7 und IJ8 im Quellenverzeichnis. <295>
Siehe Beckers/Jonas 1994a.
Siehe Wollmann/Berg (1994) und Berg/Nagelschmidt (1995), die ebenfalls einen Eliten-wechsel in ostdeutschen Kommunalverwaltungen feststellen.
Siehe ebd. mit ählichen Befunden.
Siehe hierzu auch die Kritik an diesem Vorgehen bei Reichard/Röber 1993.
Zur Kontinuität von Sachbearbeitern in Frankfurt/Oder siehe Rogas/Schöne/Rößler/Stölting 1997. Solche Kontinuität wurde beim Leitungspersonal in ostdeutschen Kommunalver-waltungen nicht festgestellt. Siehe Berg/Nagelschmidt/Wollmann 1996.