Source: https://svjt.se/svjt/2003/373
Timestamp: 2020-02-27 05:30:00+00:00
Document Index: 47503172

Matched Legal Cases: ['§\n5', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen\n']

Användning av hemliga tvångsmedel | SvJT
När jag tjänstgjorde i Lagrådet under perioden 1999–2001 var en av de intressantare remisserna den som gällde hemlig avlyssning m.m. och som regeringen beslutat den 6 april 2000. I remissen behandlades olika frågor om hemliga tvångsmedel. Bl.a. föreslogs att ett nytt sådant skulle införas, benämnt hemlig avlyssning, dvs. det som brukar kallas buggning. Frågan om buggning skall tillåtas som ett straffprocessuellt tvångsmedel har varit omdebatterad länge i Sverige. Denna debatt kan väntas ta ny fart. Den nämnda lagrådsremissen följdes inte upp med någon proposition utan ledde i första hand till en utredning om användningen av s.k. överskottsinformation. Denna utredningsuppgift, som uppdrogs åt hovrättslagmannen Sigvard Helin, vilken just har kommit med förslag i Ds 2003:13. Vid halvårsskiftet 2003 förväntas förslag från Beredningen för rättsväsendets utveckling (Ju 2000:13) angående lagreglering av sådana polisiära metoder som pejling och användning av dolda kroppsmikrofoner (se nedan och även SOU 2003:32 s. 277 ff.).
Problematiken kring användning av hemliga tvångsmedel belyses av en artikel med titeln Buggning? som professorn Dennis Töllborg sänt till Svensk Juristtidning år 2002 (jfr bl.a. Democracy, Law and Security. Internal Security Services in Contemporary Europe som han skrivit tillsammans JeanPaul Brodeur och Peter Gill, Ashgate 2003, 362 s.). Den har kommit i fokus också med anledning av det granskningsarbete som Säkerhetstjänstkommissionen i december 2002 redovisat i sitt betänkande Rikets Säkerhet och den personliga integriteten, De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet sedan år 1945 (SOU 2002:87). Betänkandet illustrerar problem som är förknippade med användningen av hemliga tvångsmedel. F.d. justitierådet Anders Knutsson, en av ledamöterna i Säkerhetstjänstkommissionen, har i en artikel redogjort för Säkerhetstjänstkommissionens arbete bl.a. såvitt gäller hemlig telefonavlyssning. Hans och Töllborgs artikel återfinns i det följande. Här skall redovisas Lagrådets synpunkter med anledning av lagrådsremissen om hemliga avlyssning m.m. Det torde inte finnas någon entydig definition av vad som avses med hemliga (straffprocessuella) tvångsmedel. Tvångsmedel kan i detta sammanhang beskrivas som åtgärder som vidtas mot någon enskild utan dennes samtycke och som i första hand syftar till att ge polisen tillgång till en person (t.ex. anhållande eller häktning), ett föremål (t.ex. beslag), annan egendom (t.ex. kvarstad) eller information (t.ex. hemlig teleavlyssning). Vad som skall behandlas här är informationsåtkomst eftersom det är främst den aspekten som diskussionen om hemliga tvångsmedel avser. Vilka tvångsmedel är i så fall ”hemliga”? En snäv avgränsning skulle kunna vara att det rör sig om åtgärder som är hemliga i den meningen att de är okända för andra än dem som utnyttjar dem eller åtminstone för allmänheten utanför en krets med särskild kunskap. Att polisen tidigare sysslat med buggning skulle kunna vara ett exempel på sådan hemlig
Göran Regner, Anders Knutsson och Dennis Töllborg
374 Aktuella frågor SvJT 2003tvångsmedelsanvändning. Vanligen torde dock avses sådana tvångsmedel vars utnyttjande i det enskilda fallet typiskt sett är (eller skall vara) okända för dem som utsätts för dem men vilkas existens är allmänt bekant, kanske t.o.m. lagreglerad. Till denna sistnämna kategori hör i Sverige hemlig teleavlyssning (se 27 kap. 18 och 20–25 §§ rättegångsbalken, RB), hemlig teleövervakning (se 27 kap. 19–23 och 25 §§ RB) och hemlig kameraövervakning (se lagen 1995:1506 om hemlig kameraövervakning). Buggning skulle enligt lagrådsremissen tillföras denna kategori av lagreglerade hemliga tvångsmedel. Det finns vidare andra åtgärder som får betecknas som ”hemliga tvångsmedel” enligt förut angiven definition men som inte är lagreglerade. I lagrådsremissen berördes användning av en mikrofon eller bandspelare för att ta upp ett samtal med den som är ovetande om detta samt pejling dvs. att en elektronisk signalsändare fästs på en person eller ett föremål (t.ex. en bil) för att ta reda på var någon befinner sig. Några förslag att lagreglera sådana metoder lades inte fram i remissen.
Hanteringen av inhämtad information vållar problem särskilt när det är fråga om s.k. överskottsinformation, dvs. uppgifter som inte har någon betydelse för den utredning i vilken ett tvångsmedel används utan ger upplysning om annat som också kan vara av intresse för t.ex. polisen att känna till. Det kan röra sig om annan brottslighet hos den misstänkte eller någon person som den som tvångsmedlet avser har kontakt med. Lagregleringen av utnyttjandet av sådan information är tämligen rudimentär i Sverige (se bl.a. 27 kap. 24 § RB). I lagrådsremissen föreslogs viss komplettering av regleringen men inte några särskilda generella lagregler.
Lagrådet pekade i sitt yttrande den 9 maj 2002 över lagrådsremissen om hemlig avlyssning m.m. inledningsvis på det skydd som ges i regeringsformens (RF:s) bestämmelser om medborgerliga fri- och rättigheter (2 kap. RF) samt på artikel 8 i den europeiska människorättskonventionen (MRK), vilken artikel skyddar envars privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Lagrådet ansåg hemliga tvångsmedel som buggning i sig inte strida mot 2 kap. RF eller artikel 8 i MRK men att en avvägning skulle ske mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och integritetsskyddsintresset. Värdet av buggning med föreslaget användningsområde var enligt Lagrådet inte klarlagt, och effektivitetsvinsten var osäker. Lagrådet ansåg sig på det föreliggande materialet inte ha möjlighet att bedöma behovet av det nya tvångsmedlet. Beträffande integritetsskyddsaspekten framhöll Lagrådet att buggning är ett mera långtgående integritetsintrång än hittillsvarande hemliga tvångsmedel och att högre krav borde ställas på dess betydelse för en brottsutredning än vid andra tvångsmedel. Vidare pekade Lagrådet på vissa brister i remissförslaget om undantag från buggningsmöjlighet och som knutits an till undantagen från vittnesplikt (se 36 kap. 5 § RB). En tredje aspekt som Lagrådet tog upp var rättssäkerhetsgarantierna vid buggning. Bl.a. väckte Lagrådet tanken att beslut skulle fattas av fler domare än en enda. Ett viktigt inslag i remissen var förslaget om ett offentligt ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel. (Detta förslag har justitieministern återkommit till i sina kommentarer till Säkerhetstjänstkommissionens betänkande.) Lagrådet, som inte tog ställning till den något oklara frågan om vem som är att anse som part i ett ärende om t.ex.
Användning av hemliga tvångsmedel 375
SvJT 2003 Användning av hemliga tvångsmedel 375hemlig teleavlyssning, ansåg att ett system med företrädare för ”allmänhetens” integritetsskyddsintressen kan fylla en funktion, oavsett om den misstänkte skulle anses som part i ett sådant tvångsmedelsärende. En svaghet var dock att regeringen skulle utse de advokater som domstolarna skulle kunna förordna som offentligt ombud i det enskilda ärendet. En annan svaghet ansåg Lagrådet vara att ett offentligt ombud skulle kunna ha svårt att företräda den enskildes rätt, eftersom ombudet skulle vara hänvisat till den information åklagaren presenterar.
Överskottsinformationsfrågan var enligt Lagrådet mycket viktig vid diskussion om buggning. Förslaget i remissen tedde sig å ena sidan orealistiskt långtgående i vissa situationer där utnyttjandet av överskottsinformation begränsats. I andra avseenden saknade förslaget lagregler om behandlingen, något som kunde strida mot artikel 8 i MRK (jfr Europadomstolens dom den 16 februari 2002 i målet Amann mot Schweiz).
Sammanfattningsvis anförde Lagrådet att buggning skulle kunna godtas som ett nytt tvångsmedel, om behovet var reellt och starkt. Tillräckliga rättssäkerhetsgarantier krävdes dock. Behandlingen av överskottsinformation behövde lagregleras mera utförligt om buggning skulle kunna godtas. Lagrådet tillade att en samlad översyn borde göras av de straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av teknikutvecklingen (jfr SOU 1992:110). Andra hemliga metoder för teknisk avlyssning och övervakning som användning av kroppsmikrofoner och pejling borde också lagregleras, bl.a. med hänsyn till Europadomstolens dom den 23 november 1993 i målet A mot Frankrike (jfr sedermera domstolens dom den 22 oktober 2002 i målet Taylor-Sabori mot Storbritannien). Enligt uppgift övervägs som framgått frågan nu av Beredningen för rättsväsendets utveckling. Avslutningsvis kan sägas att de problem i användningen av hemliga tvångsmedel som Säkerhetstjänstkommissionens betänkande illustrerar torde vara förenade med varje sådan verksamhet. Betänkandet är därför — vid sidan av annat utredningsmaterial — ett viktigt underlag för den diskussion om lagstiftning om hemliga tvångsmedel som kan förväntas ta ny fart.
Åsiktsregistrering och telefonavlyssning
Den av riksmarskalken Gunnar Brodin ledda Säkerhetstjänstkommissionen redovisade i december 2002 sitt arbete i betänkandet Rikets säkerhet och den personliga integriteten (SOU 2002:87) jämte ett antal forskarrapporter samlade i åtta bilageband (SOU 2002:88– 95).
Kommissionens uppdrag har varit att ”samlat, uttömmande och definitivt” klarlägga de svenska polisiära och militära säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet under tiden från andra världskrigets slut fram till i dag.
Med författningsskyddande verksamhet avses arbetet med att ”kartlägga sådana svenska politiska ytterlighetsorganisationer och grupperingar som har bedömts utgöra eller kunna komma att utgöra ett hot mot rikets säkerhet”. För att kommissionen skulle kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt gavs den speciella befogenheter genom en särskild lag.1 Enligt lagen har
1Lag (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet.
376 Aktuella frågor SvJT 2003myndigheterna varit skyldiga att utan hinder av sekretess lämna kommissionen alla uppgifter som den har ansett sig behöva för sin verksamhet. Detta har gett kommissionen möjlighet att bedriva omfattande och systematiska studier i säkerhetstjänsternas arkiv. Även vissa enskilda arkiv har studerats. Lagen har vidare gett kommissionen befogenhet att hålla förhör under samma straffansvar som gäller för ett vittne vid domstol. Kommissionen har — med eller utan stöd av den särskilda lagen — hört sammanlagt närmare 400 personer. De flesta av dem har varit verksamma inom säkerhetstjänsterna, men bland de hörda ingår också en rad politiker och regeringstjänstemän samt företrädare för de övervakade organisationerna.2 Resultatet av kommissionens arbete ger en mycket upplysande och detaljrik bild av det som har brukat kallas Övervakningssverige. Kommissionen har gått långt i fråga om öppenhet och lämnar ut en hel del konkret information som hittills torde ha ansetts vara omfattad av sekretess. När det gäller uppgifter om enskilda personers identitet har dock kommissionen varit restriktiv. Det har inte heller varit kommissionens uppgift att gå in på handläggningen av enskilda fall.
De resultat av kommissionens arbete som är av särskilt intresse från rättslig synpunkt gäller framför allt tillämpningen av förbudet mot s.k. åsiktsregistrering och användningen av hemlig telefonavlyssning.
Under 1950- och 1960-talen lade säkerhetspolisen upp ett om-
2Jag har redovisat vissa erfarenheter från tillämpningen av lagen i en uppsats under rubriken En granskningskommission med extraordinära befogenheter i Festskrift till Hans Stark, Stockholm 2001.
fattande hemligt register över framför allt kommunister, vilket bl.a. användes som underlag för personalkontrollen vid tillsättning av tjänster och uppdrag av betydelse för rikets säkerhet. Systemet grundades på hemliga regeringsföreskrifter. Efter avslöjandet av spionen Stig Wennerström kom stark kritik att riktas mot säkerhetspolisens registrering och inriktningen av personalkontrollen. En översyn av systemet ledde bl.a. till att regeringen år 1969 utfärdade en ny kungörelse om personalkontrollen.3 I denna, den första offentliga författningen i ämnet, intogs ett förbud för säkerhetspolisen att utföra åsiktsregistrering. Där föreskrevs nämligen att anteckning i säkerhetspolisens register inte fick göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till en organisation eller på annat sätt hade gett uttryck för en politisk uppfattning. År 1977 upphöjdes förbudet mot åsiktsregistrering till grundlagsnivå genom en bestämmelse i 2 kap. 3 § regeringsformen, vilken gjordes tillämplig på alla allmänna register. Förbudet uttrycks där så, att anteckning om en person inte får grundas enbart på dennes politiska åskådning. Ordet ”enbart” uttrycker en viktig begränsning i förbudet, som alltså inte är absolut. I vissa fall får uppgifter om åsikter noteras. Det finns sålunda enligt ett motivuttalande4 inte något hinder mot att anteckna t.ex. partitillhörighet för en person som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som en säkerhetsrisk. Numera finns i personuppgiftslagen och polisdatalagen särskilda regler om restriktivitet vid behandlingen av s.k. känsliga personuppgifter, vartill hör uppgifter om politisk åskådning.
3Personalkontrollkungörelse (1969:446).4Prop. 1975/76:209 s. 118.
Användning av hemliga tvångsmedel 377
SvJT 2003 Åsiktsregistrering och telefonavlyssning 377Till en början uppdrogs det åt Rikspolisstyrelsen att utfärda tilllämpningsföreskrifter till 1969 års kungörelse, men år 1972 tog regeringen själv över den uppgiften. Regeringen meddelade dels öppna, offentliga föreskrifter och dels hemliga sådana. I de öppna föreskrifterna konstaterades bl.a. att det fanns organisationer som i sitt program hade angett att de skulle verka för att omvandla samhället med våld. Många av deras medlemmar kunde dock aldrig antas komma att medverka till att dessa intentioner förverkligades. Enbart tillhörighet till en sådan revolutionär organisation skulle därför enligt regeringen inte vara skäl för anteckning i säkerhetspolisens register. Däremot fick anteckning ske ”om någon medlem i eller sympatisör med sådan organisation genom sina åtgärder har givit anledning till misstanke att han kan vara beredd att deltaga i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat”. Beviskravet var alltså ganska lågt satt (”anledning till misstanke”), men kravet på ”åtgärd” torde ha uppfattats som syftande på en tämligen avancerad aktivitet.
Regeringens hemliga föreskrifter, som kom att bestå ända till utgången av år 1998, hänvisade till de öppna föreskrifterna och innehöll en vid olika tillfällen justerad uppräkning av organisationer som säkerhetspolisen skulle ägna särskild uppmärksamhet. Vidare lämnades riktlinjer för bedömningen av vilka åtgärder som kunde ge anledning till registrering. Riktlinjerna innebar att begreppet ”åtgärd” fick en ganska vidsträckt innebörd. Som exempel på vad som kunde motivera registrering av en organisationsmedlem nämndes där inte bara medverkan i olika våldsbetonade aktioner utan också t.ex. att han hade genomgått utbildning i partiskola eller intog eller hade intagit en ledande ställning inom organisationen. I riktlinjerna angavs emellertid också att utövande av sedvanlig föreningsverksamhet såsom deltagande i föreningsmöten inte skulle föranleda anteckning i registret. 1969 års personalkontrollkungörelse ledde till en omfattande gallring i säkerhetspolisens register. Kommissionen har emellertid kunnat konstatera att det även därefter har förekommit registreringar som måste anses strida mot förbudet. Till en del kan detta sägas bero på utformningen av regeringens föreskrifter. Dessa präglas enligt kommissionens bedömning av dubbla budskap. De öppna föreskrifterna ger intryck av att registrering av medlemmar i och sympatisörer med revolutionära organisationer skulle ske mycket restriktivt. De hemliga föreskrifterna öppnade emellertid möjlighet till en ganska omfattande registrering av medlemmar i de uppräknade organisationerna. De gav enligt kommissionens bedömning visst utrymme för en grundlagsstridig åsiktsregistrering. Säkerhetspolisens tillämpning av föreskrifterna kom i praktiken att leda till att personer blev registrerade på grund av vad som endast innebar laglig politisk verksamhet. Bl.a. ansågs alla medlemmar i partiet KPML(r) kunna registreras, eftersom man utgick från att genomgången partiskola var ett villkor för att få bli medlem i partiet — det finns också exempel på att alla som hade deltagit i ett möte inom partiet registrerades, eftersom man antog att endast medlemmar hade tillträde till mötet. Vidare bedömdes var och en som stod på ett partis valsedlar i ett allmänt val eller i ett kårval vid ett
378 Aktuella frågor SvJT 2003universitet eller en högskola, oavsett placeringen, inta en ledande ställning inom partiet. Dessa personer var alltså registrerbara om partiet stod på regeringens lista.
Säkerhetspolisen ansåg sig tydligen behöva kunna föra anteckningar om personer utöver vad även en extensiv tolkning av personalkontrollkungörelsen och dess tillämpningsföreskrifter medgav. Det kom därför att utvecklas ett system med s.k. arbetsanteckningar rörande personer som var engagerade i extremistiska rörelser. Det var här fråga om anteckningar som säkerhetspolisen ansåg sig behöva för sitt arbete men som tills vidare inte ansågs böra föras in i centralregistret och därmed inte heller kunna utnyttjas för personalkontrollen. I arbetsanteckningarna gjordes ofta noteringar rörande sådant som omfattas av förbudet mot åsiktsregistrering. Det kunde exempelvis antecknas att en person hade affischer för ett politiskt parti uppsatta i sin bostad eller prenumererade på en partitidning. Anteckningarna var på många håll tillgängliga för flera befattningshavare och de var också systematiserade på ett sådant sätt att de måste karakteriseras som register. Det lär alltså knappast kunna förnekas att det här förekom en grundlagsstridig åsiktsregistrering. Inom säkerhetspolisen tycks det ha rått en viss osäkerhet om hur långt man kunde gå med att föra anteckningar av detta slag. Justitiekanslern lämnade emellertid vid en inspektion år 1988 systemet med arbetsanteckningar utan kritik, kanske därför att han hade fått uppfattningen att noteringarna var tillgängliga endast för den enskilda polisman som hade upprättat dem. Användningen fick därför fortgå. Under några år på 1990-talet fördes arbetsanteckningarna med datateknik, men detta avbröts år 1997. Då slogs det också i interna föreskrifter fast att anteckningarna inte fick innehålla uppgifter enbart om en persons politiska åskådning. Numera förs arbetsanteckningar i s.k. analysdatabaser, vilka är att betrakta som fristående register. Dessa innehåller underrättelser som skall bearbetas inom ramen för en pågående förundersökning. Här noteras bl.a. kontakter mellan den misstänkte och olika personer. När den misstänkta kriminaliteten är förknippad med politisk verksamhet kan det inte uteslutas att också kontakter som enbart föranleds av ett politiskt eller ideologiskt intresse blir noterade. Även om man inom polisen är uppmärksam på vikten av att vara restriktiv med behandling av känsliga personuppgifter finns det därför enligt kommissionen en påtaglig risk för att förbudet mot åsiktsregistrering överträds vid användningen av analysdatabaser. Kommissionen har dock inte vid sina undersökningar kunnat konstatera att det faktiskt har förekommit sådana överträdelser. Ett problem när det gäller tilllämpningen av förbudet mot åsiktsregistrering är att klargöra vad som skall betraktas som ett register. Karaktäristiskt för ett register har varit att det innehåller uppgifter som är organiserade enligt ett visst system och åtkomliga med ledning av vissa data. Med modern teknik är det emellertid inte nödvändigt att strukturera uppgifterna på visst sätt för att de skall bli sökbara. Varje ärendehanteringssystem som utnyttjar datateknik ger sådana sökmöjligheter. I nyare lagstiftning om registrering av personuppgifter har man därför valt att inte bygga på registerbegreppet. Vad som regleras i personuppgiftslagen är sålunda ”behandling av personuppgifter”. Regeringsformens förbud gäller emellertid anteckning i allmänt register. Vid bedömningen av frå-
Användning av hemliga tvångsmedel 379
SvJT 2003 Åsiktsregistrering och telefonavlyssning 379gor om överträdelse av detta förbud blir det alltså nödvändigt att ta ställning till vad som konstituerar ett register. De möjligheter till fritextsökning och sammanställningar som datatekniken ger torde i praktiken ha lett till att samlingar av uppgifter som tidigare inte kunde betraktas som register numera måste hänföras under detta begrepp.
En resurskrävande men effektiv metod för inhämtning av information är hemlig telefonavlyssning. Den har använts av säkerhetspolisen i stor omfattning och en betydande del av säkerhetspolisens personregistreringar har grundats på uppgifter som har kommit fram genom telefonavlyssning.
Hemlig telefonavlyssning innebär ett allvarligt intrång i den personliga integriteten och förutsättningarna och formerna för dess användning är noga reglerade i lag.5 Åtgärden utgör ett straffprocessuellt tvångsmedel som får användas inom ramen för en förundersökning. Den kräver tillstånd av domstol efter ansökan av åklagare, och lagen ställer upp stränga krav för ett tillstånd. Den som åtgärden riktas mot skall vara skäligen misstänkt för ett visst brott av allvarlig art och avlyssningen skall vara av synnerlig vikt för utredningen. De brott som har åberopats i de fall det här är fråga om är bl.a. spioneri, olovlig underrättelseverksamhet och förberedelse till uppror. Under senare år har man särskilt utnyttjat brottsrubriceringen olovlig kårverksamhet, något som kommissionen har satt ett stort frågetecken för. Något åtal för detta brott har såvitt känt inte förekommit under senare decennier. Enligt brottsbeskrivningen i 18 kap. 4 §
5Förutom 27 kap. rättegångsbalken gäller här den tidsbegränsade men gång på gång förlängda lagen (1952: 98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål.
brottsbalken består brottet i medverkan i en sammanslutning som måste anses vara avsedd att utgöra eller lätt kan utvecklas till ”ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka”. Kommissionen menar att brottsrubriceringen i många fall har kommit att tillämpas i situationer där brottsrekvisiten inte är uppfyllda. Domstolarna har varit generösa med att bevilja tillstånd till telefonavlyssning. Detta kan vara förståeligt med hänsyn till den allvarliga och svårfångade brottslighet det är fråga om. Vad som är mera diskutabelt och som också har föranlett stark kritik från kommissionens sida är att domstolarna har gått med på att avlyssningen fått fortgå under mycket långa tider utan att utredningen nått fram till ett beslut om åtal. Tillstånd får ges för högst en månad åt gången, men i flera fall har tillstånden förlängts fortlöpande så att de kommit att vara i åratal, i ett fall nästan tio år. Ett tillstånd har ofta omfattat flera olika telefonabonnemang, inte bara den misstänktes hemtelefon utan också andra telefoner som han har haft möjlighet att använda. På detta sätt har bl.a. telefoner i partilokaler, tidningsredaktioner och liknande kommit att utsättas för kontroll och en mängd personer utöver den misstänkte har fått sina samtal avlyssnade. Kommissionen hyser förståelse för domstolarnas svårigheter att göra en allsidig bedömning och klandrar polis och åklagare för att inte alltid ha lämnat tillräckligt objektiva redogörelser som grund för domstolens prövning. Domstolarnas hantering av ärendena framstår ändå enligt kommissionen som anmärkningsvärd. De har i många fall inte i tillräcklig utsträckning levt upp till sin uppgift att vara ett värn för den enskildes rättstrygghet. Kommissionen anser också att den generösa tillämp-
380 Aktuella frågor SvJT 2003ningen har medfört risker för rätten att bedriva politisk verksamhet och för den grundlagsskyddade tryckfriheten och meddelarskyddet.
De förundersökningar där telefonavlyssning medgetts har, såvitt kommissionen kunnat konstatera, inte i något fall lett till åtal för det brott som åberopats till grund för tillståndet. Sett från säkerhetspolisens synpunkt torde detta inte ha inneburit något misslyckande. I själva verket har nämligen det främsta ändamålet med avlyssningen i regel varit ett annat. Under lång tid tjänade telefonavlyssningen framför allt som ett medel att få insyn i politiska grupper som var av intresse för säkerhetspolisen. Övervakningen ”hängdes upp” på en person med central ställning inom en organisation, närmast i syfte att kartlägga den miljö i vilken han var verksam. Sålunda var under 1950- och 1960-talen kommunistpartiets telefonväxel föremål för avlyssning inom ramen för olika förundersökningar nästan oavbrutet i 15 år. Även partiet närstående organisationer avlyssnades under långa tider, och under det följande decenniet bedrevs en liknande övervakning av lokaler tillhörande den revolutionära vänstern. Genom dessa åtgärder fick man en omfattande information om organisationernas politiska verksamhet. En mängd uppgifter om olika personer togs till vara och tillfördes polisens register för att så småningom kunna användas exempelvis inom personalkontrollen.
De avlyssningar som har ägt rum under senare år har i huvudsak gällt privata telefoner och mobiltelefoner och inte i någon större omfattning riktats mot partilokaler och liknande. En väsentlig anledning härtill är att de grupper som övervakningen numera främst är inriktad på, framför allt nazistiska och rasistiska grupper och anarkistiska och liknande nätverk, inte driver verksamhet i så fast organiserade former. Ett väsentligt syfte med övervakningen av dessa grupper är att verka brottsförebyggande. Telefonavlyssningen har enligt uppgift också i åtskilliga fall lett till att allvarlig kriminalitet kunnat förhindras eller till att personer som begått grova brott kunnat avslöjas och lagföras. Det material som har tagits till vara från telefonkontrollen utgörs till stor del av s.k. överskottsinformation, dvs. information som kommer fram vid sidan av vad som omfattas av ändamålet med den beviljade avlyssningen. Informationen kan röra både den person som avlyssningen formellt gäller och andra personer, vilka deltar i avlyssnade samtal eller bara omnämns där. Frågan om och i vilken mån det är tillåtet att utnyttja sådan överskottsinformation har varit omdiskuterad och är hittills oreglerad. Förslag till lagstiftning har förts fram vid olika tillfällen men hittills inte lett till något resultat. Sedan Lagrådet i ett yttrande härom året efterlyst en reglering utreds frågan på nytt. Enligt rättegångsbalken skall upptagningar och uppteckningar av telefonsamtal som är av betydelse från utredningssynpunkt bevaras till dess förundersökningen avslutats eller, om åtal väcks, målet blivit slutligt avgjort. Därefter skall de förstöras. Tidigare fanns en uttrycklig föreskrift om att material som saknade betydelse för utredningen skulle förstöras omedelbart. Denna princip torde alltjämt anses gälla. Det kan därför ligga nära till hands att dra slutsatsen att uppgifter som finns i sådant material över huvud taget inte får bevaras eller användas till något ändamål. Att detta är en alltför långtgående slutsats tycks det emellertid råda enighet om. Bl.a. anses poli-
Användning av hemliga tvångsmedel 381
SvJT 2003 Åsiktsregistrering och telefonavlyssning 381sen ha rätt att använda sig av sådana uppgifter för att avvärja eller ingripa mot annan allvarlig planerad eller pågående brottslighet.
Ett departementschefsuttalande i en proposition år 19896 har inom säkerhetspolisen uppfattats som ett stöd för att överskottsinformation får användas även när det rör andra förhållanden av intresse för polisen än brottsliga gärningar, så länge inte förbudet mot åsiktsregistrering träds för när. Kommissionen anser emellertid att säkerhetspolisen i sitt utnyttjande av överskottsinformation har gått betydligt längre än vad som kan anses tillåtligt. Vid de telefonkontroller som har riktats mot olika organisationer har allsköns uppgifter om organisationerna och deras medlemmar och sympatisörer tagits till vara. På detta sätt har en mängd uppgifter om ett stort antal personer även utanför de inre kretsarna kommit att införas i polisens register. Informationens ursprung har dolts genom att uppgifterna angetts härröra från källor med en beteckning som ger intrycket att det är fråga om förtroliga meddelare. I många fall, bl.a. det uppmärksammade Leanderfallet, har överskottsuppgifter från telefonavlyssningen utlämnats i samband med personalkontroll, något som enligt kommissionen har lett till att själva rättsgrunden för personalkontrollsystemet underminerats. Kommissionen har alltså fört fram åtskillig kritik mot det sätt på vilket lagreglerna om hemlig telefonavlyssning har tillämpats. Den konstaterar också att JO och JK vid sin tillsyn av verksamheten inte har reagerat mot den praxis som utvecklats och att de därigenom får anses ha sanktionerat denna. Dessa tillsynsorgan tycks enligt kommissionen ibland ganska okritiskt ha godtagit säkerhetstjänsternas för6Prop. 1988/89:124 s. 29 ff.
klaringar och synsätt, kanske rentav solidariserat sig med dem. Säkerhetspolisens främsta uppgift är att förebygga brott mot rikets säkerhet. Den hemliga telefonavlyssningen har använts som ett medel i denna brottsförebyggande verksamhet. Tillämpningen kan emellertid svårligen förenas med lagens lydelse, som förutsätter att det finns konkreta misstankar mot en viss person för ett bestämt brott. Lagreglerna ger inte något egentligt utrymme för att använda telefonavlyssning för en övervakning i brottsförebyggande syfte. I själva verket torde inte bara åklagare och domstolar utan också politiska makthavare vara medvetna om detta. Ansvariga politiker tycks ha godtagit den praxis som utbildats. Kanske har de sett med en viss tillfredsställelse på att rättstilllämpningen utvecklats på ett sätt som befriat dem från att ta ställning i en politiskt känslig fråga. I och för sig kan det finnas goda skäl för att säkerhetspolisen skall kunna få tillgång till telefonavlyssning i sin brottsförebyggande verksamhet. En sådan användning bör emellertid kunna stödjas på klara lagregler och inte på en tvivelaktig extensiv tillämpning av regler som har ett annat ändamål. Det bör i princip vara en uppgift för lagstiftaren att ta det primära ansvaret för myndigheternas befogenheter på detta för medborgarnas personliga integritet viktiga område. Om det, såsom Buggningsutredningen har föreslagit,7 införs en ordning med offentliga ombud som skall tillvarata de enskildas intresse och kunna överklaga beslut om hemlig telefonavlyssning, är det för övrigt tveksamt om hittillsvarande praxis kommer att kunna upprätthållas. I
7SOU 1998:46. Ett sådant förslag upptogs i en på utredningsbetänkandet grundad lagrådsremiss den 6 april 2000, vilken dock hittills inte har lett till någon lagstiftning.
382 Aktuella frågor SvJT 2003sammanhanget kan också erinras om att Europadomstolen i flera fall har understrukit vikten av att ingrepp av detta slag har ett klart lagstöd.
Det finns utan tvivel skäl att göra en översyn av lagstiftningen om hemlig telefonavlyssning mot bakgrund av den redovisning av tillämpningen som kommissionen har lämnat. Vid en sådan översyn kan det vara lämpligt att ta upp också en annan problematik som har berett kommissionen en del bryderi. Det gäller behandlingen av telemeddelanden som befordras på trådlös väg, särskilt mobiltelefoni. Ett tillstånd till hemlig telefonavlyssning kan omfatta också mobiltelefonabonnemang. Frågan är emellertid om polisen kan ha rätt att även utan sådant tillstånd uppfånga och avlyssna meddelanden som överförs genom etern. I olika sammanhang har framhållits att etern är fri, och den som avlyssnar ett på detta sätt befordrat privat meddelande torde inte kunna straffas för brytande av telehemlighet eller olovlig avlyssning. Härmed är emellertid inte sagt att det skulle vara tillåtet för polisen att anordna avlyssning av sådana kommunikationer. Det kan exempelvis ifrågasättas om inte en övervakning av sådan teletrafik som inte är ledningsbunden skulle innebära ett intrång i den rätt till skydd för privat korrespondens som regleras i artikel 8 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Såvitt känt har den frågan ännu inte varit uppe till prövning i Europadomstolen.
Buggning?
Det har blivit allt mer uppenbart att vi går in i ett informationssamhälle, där tekniken ökar möjligheterna både till öppen och dold övervakning. Tekniken går här sin egen väg, och det är enligt min uppfattning omöjligt att förhindra att även myndigheter som arbetar med underrättelseverksamhet i någon mening kommer att begagna sig av den nya tekniken. Detta gäller inte bara i form av klassisk granskning av öppna källor — där det nya till synes hejdlösa informationsflödet å ena sidan gör material mer lättillgängligt, men å andra sidan kräver större analytisk förmåga och bättre metoder för att man kostnadseffektivt skall kunna sovra bland materialet — utan också möjligheten att använda sig av tekniska hjälpmedel för spaning och annan typ av övervakning. Det är då centralt att öppet medge att denna typ av tvångsmedel i första hand har sin betydelse som en del i ett proaktivt polisarbete, inte i ett klassiskt reaktivt. Det innebär att dess betydelse som medel att säkra bevisning är begränsat, men att metoderna kan ha stor, understundom avgörande, betydelse i det mer allmänna spaningsarbete där man letar mönster, potentiell brottslighet till ledning för beslut om var man skall sätta in sina trots allt begränsade resurser. Detta betyder i sin tur de facto att det som allmänt kallas överskottsinformation vanligen är just den information som visar sig vara mest användbar. Med den konstruktion för tillstånd till denna typ av tvångsmedelsanvändning som hitintills varit förhärskande — där man laborerar med strikta tekniska (”vad är ett tekniskt hjälpmedel”) och juridiskttekniska (”skäligen” etcetera) definitioner, istället för att ta ett funktionellt angreppssätt där man tydliggör mål, syfte och yttre gräns — hamnar man ofelbart i ett läge där justifieringsprocessen blir central istället för en öppen avvägning mellan mål och medel. Jag har beskrivit konsekvensen därav i ett ti-
Användning av hemliga tvångsmedel 383
SvJT 2003 Buggning 383digare arbete (Töllborg, Under Cover, 1991), där det med användande av polisens egna ord beskrivs hur man taktiserar inför avlyssningsbeslut. Resultatet är detsamma i Sverige som i andra länder: det händer sällan eller aldrig att en ansökan om telefonavlyssning avslås.1 You cannot, som bekant, miss, if you call whatever you hit the target.
Man kan och bör fråga sig — inte minst inför ett så dramatiskt beslut som att tillåta buggning med förhanda domstolsprövning som enda garanti mot överträdelser — varför det ser ut på detta sätt. Vi har trots allt en stabil demokratisk tradition och en hög kvalité på våra domare.
Själv tror jag att ett av de avgörande skälen är att man vägrar erkänna att huvudfunktionen med dold avlyssning är finna nya mönster, utvecklingstendenser, nya konstellationer bland brottssyndikat etc., inte att producera bevis. En konsekvens är att det polisen är mest intresserad av — det som slarvigt kallas överskottsinformation — inte är möjligt att argumentera kring inför en ansökan till domstol om att få använda telefonavlyssning, buggning etc. Lagen kräver nämligen skälig misstanke mot viss person eller vissa personer rörande visst eller vissa konkreta brott. Men som spaningsmetod är buggning och telefonavlyssning varken avsedda eller lämpade för att finna konkret bevisning i ett specifikt mål. Och eftersom de inte heller används i detta syfte, leder skillnaden mellan det lagligt god-
1Något jag påpekat vid upprepade tillfällen, se bl.a. Under Cover (1991) s. 70 ff. och 127 ff., samt Medborgerligt pålitlig? (1999), s. 23–25, 27, 108 f. och 160 ff., utan att den politiska och juridiska makten ens vågat fatta. Säkerhetstjänstkommissionen kommer alltså även här med gammal skåpmat för var och en som inte böjt rygg för makten så länge att de nu bara kan se rakt ned i backen.
tagbara ändamålet och det polisiärt centrala till att domstolarnas rättsliga förhandsprövning tenderar att bli en slags skuggfäktning. De formella argument som anförs i den hemliga prövningen saknar helt enkelt verklighetsbakgrund. Låt mig utveckla detta något. Som vi alla vet bygger den svenska konstitutionen och rättegångsbalken på den liberala, västerländska uppfattningen att vikten av skydd för medborgarnas integritet är ett värde som överstiger värdet av att alla brott också lagförs. Åtgärder som kränker den personliga integriteten får därför, enligt lagen, bara genomföras i undantagsfall, och då alltid bara med stöd av lag. Beslutet skall fattas av domstol, och får bara rikta sig mot dem gentemot vilka det finns en viss grad av skälig misstanke om att de begått ett brott (eller avser att begå eller förmå någon att begå ett brott). Detta brott skall dessutom vara av viss allvarlig karaktär. Jag påstår att dessa regler är kontraproduktiva vid varje form av pro-aktivt polisiärt arbete, t.ex. den typ av polisarbete som präglar inte bara säkerhetspolis och militär underrättelsetjänst, utan även tullunderrättelsetjänst, kriminalunderrättelsetjänst och narkotikapolisens arbete. Vid denna typ av polisarbete är syftet med den hemliga avlyssningen nämligen att, så fördomslöst som möjligt, införskaffa så mycket information som möjligt om en person eller en grupp personer i syfte att kunna avgöra om man bör inleda en traditionell spaningsåtgärd eller ej. Det betyder inte att när man väl kommit till beslut så ser man inte längre ett behov av hemlig avlyssning, utan den får gärna fortsätta, men bara som ett komplement till traditionella metoder. Även efter det att man beslutat fördjupa sig i sin granskning av ett visst objekt kommer avlyssningen nämligen endast att ha ett
384 Aktuella frågor SvJT 2003medelbart värde — den hjälper oss att se rörelsemönster, var vissa människor är vid vissa tidpunkter, vilka de möter etc., men den genererar sällan eller aldrig bevisning som är användbar i domstol.
Denna motsättning mellan den hemliga avlyssningens mål och värde å ena sidan på den rättsliga nivån — att se till att lagförda brottslingar kan dömas — och å andra sidan i det dagliga pro-aktiva polisiära arbetet — dvs. metodens användbarhet för att förhindra brott — har alltså lett fram till en taktik där polisen i sin begäran om avlyssning inte presenterar domstolen allt det material de nu en gång har. Istället framstår det, med rätta, som rationellt att ”av taktiska skäl” spara en del av det material man har, för att kunna användas senare när man vill att tillståndet skall förlängas: man kan ju aldrig vara säker på att den första avlyssningsmånaden ger material tillräckligt för en förlängning. Följaktligen får domstolen vid varje prövningstillfälle bara en liten del av det resultat avlyssningsoperationen gett så långt, bara det som är absolut nödvändigt för att hypotesen skall framstå som tillräckligt stark för att domstolen skall bevilja förlängt avlyssningstillstånd. Detta kan vara ett av skälen till att domstolarna, intuitivt inseende den verkliga avsikten bakom avlyssningsbegäran, sällan eller aldrig avslår en ansökan om avlyssning. Och detta trots att även domstolarna någon gång måste ha funderat över hur sällan de får möta material framtaget via hemliga avlyssningar, när de har att ta ställning i brottmål.
Rutinmässigheten i behandlingen av avlyssningsärenden förstärks — naturligtvis, tvekar jag inte att tillägga — av det faktumet att ett avslag innebär att domaren tvingas ta en personlig risk, såtillvida att kritiken inte kommer att vara nådig om centralstationen, börsen eller Göteborgs-Posten dagen efter utsatts för en terroristattack, en attack som kunnat undvikas genom att avlyssningsansökan beviljats. Samtidigt riskerar domaren över huvud taget inget för det fall han beviljar en dåligt grundad ansökan om avlyssning, eftersom vi i Sverige — till skillnad från flera andra västerländska demokratier — inte har rätt att ens i efterhand få underrättelse om att vi utsatts för hemlig övervakning, och det oberoende av om avlyssningen varit lagenlig eller inte. Denna beskrivning av sakernas tillstånd är inte bara min egen. I Buggningsutredningen framhåller de tre lagfarna juristerna precis samma sak i en befriande uppriktig, och självkritisk, reservation: ”I ett system där det inte finns någon insyn är det ofrånkomligt att detta på sikt leder till att de som deltar i beslutsfattandet anpassar sig till varandra och får en gemensam syn på vad som krävs för ett beslut om till exempel hemlig teleavlyssning. I detta ligger en risk att prövningen sker på ett allt mer slentrianmässigt sätt. En vetskap om att den enskilde i efterhand skall få kännedom om det som beslutas medför att den prövning som skall göras sker på ett mer ansvarsfullt sätt.” (SOU 1998:46, s. 518, min kursivering). Jag tvekar inte att hävda att just detta — vilket nu är empiriskt styrkt t.o.m. i vårt, på detta område, märkliga land, även om säkerhetstjänstkommissionen av någon anledning valt att mörka att bland dess material återfinns t.o.m. avlyssningsbeslut utfärdade in blanco av domstol — är det avgörande skälet till att domstolarna sällan eller aldrig avslår en ansökan om hemlig telefonavlyssning. Det betyder i sin tur att samma fenomen med säkerhet kommer att inträffa såvitt gäller tillståndsgivning till buggning. Risken att domstolen
Användning av hemliga tvångsmedel 385
SvJT 2003 Buggning 385slentrianmässigt tillåter buggning måste rimligen antas vara lika stor som gäller när de prövar ansökningar om telefonavlyssning.
Så vad skall vi då göra? Om vi accepterar, som polisen hävdar, att såväl buggning som telefonavlyssning är nödvändigt för ett effektivt bekämpande av den brottslighet vi alla så hjärtligt avskyr — ett argument som upprepas så ofta, med sådan kraft och av sådana krafter att det är lika bra att inse att de kommer att använda dessa metoder med eller utan lagstöd — bör vi åtminstone erkänna att det är framförallt i det proaktiva polisarbetet de är användbara och därmed intressanta. Om vi kan förmå oss till att erkänna detta, måste vi också acceptera att domstolarna inte kan utgöra den garanti mot övergrepp som deras förhandsprövning antas innebära (även om vi alla önskar att de hade kunnat göra det). Empirin, såväl nationell som internationell, talar här ett alltför tydligt språk för att det skall vara anständigt att blunda. Låt oss istället härma de positiva exempel som faktiskt finns. De har det gemensamt att de inser att den enda faktiskt verksamma garantin mot övergrepp är det som numera kallas transparens, dvs. öppenhet. Det betyder naturligtvis inte att man i förväg skall tala om för en misstänkt att man avser att utsätta dem för telefonavlyssning eller buggning — självklart inte. Men transparens kan vi få ändå. För att lyfta fram två länder inom EU kan vi se på Tyskland och Österrike. Här är regeln att den som utsatts för hemlig avlyssning skall underrättas om detta sedan avlyssningen avslutats. Detta ger denne en substantiell möjlighet — som ytterst sällan utnyttjas, men som ändå finns där — att väcka talan med anspråk på skadestånd, för det fall avlyssningsoperationen visat sig vara orimlig, ungefär som vid ett frihetsberövande som senare visar sig ha varit felaktigt. Detta betyder i sin tur att även de myndigheter som får laglig rätt att bugga eller telefonavlyssna medborgare tar inte bara en risk för framtida skadeståndsanspråk utan därtill för offentlig kritik, om de utnyttjar sitt maktmedel på ett allt för slarvigt och okritiskt sätt. Jag kan inte begripa annat än att just detta — men också endast detta — leder fram till att beslut om buggning och telefonavlyssning för framtiden blir mer övervägda och mindre slentrianmässiga. Troligen är denna väg f.ö. den enda för att säkra att Sverige uppfyller de krav Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter ställer. För buggning kommer det att bli — det var klart redan innan den första buggningsutredningen tillsattes!
SvJT 2003 s. 373