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Timestamp: 2018-06-24 20:47:19+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 134', 'art. 83', 'art. 83', 'sentenza ', 'art. 134', 'sentenza ', 'sentenza ']

Offerta tecnica redatta secondo modalità diverse rispetto a quelle prescritte dal bando: quando comporta l’esclusione dalla gara per indeterminatezza assoluta del contenuto dell’offerta? di Daniela Corsetti
Offerta tecnica redatta secondo modalità diverse rispetto a quelle prescritte dal bando: quando comporta l’esclusione dalla gara per indeterminatezza assoluta del contenuto dell’offerta?
Cons. Stato, Sez. V, 14 maggio 2018, n. 2853
30 Mag 2018 di Daniela Corsetti
(i) Orbene, in base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, deve ritenersi che: (i) il principio di tassatività delle cause di esclusione esige che le offerte tecniche debbano essere escluse solo quando siano a tal punto carenti degli elementi essenziali da ingenerare una situazione di «incertezza assoluta sul contenuto … dell’offerta», ovvero in presenza di specifiche clausole della legge di gara che tipizzino una siffatta situazione di incertezza assoluta; (ii) la valutazione delle offerte – e dunque anche della loro “incertezza assoluta” – nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che impongono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (Cons. Stato, V, 11 dicembre 2015, n. 5655).
(ii) incompletezza dell’offerta sia sindacabile in sede giurisdizionale quando il relativo giudizio possa prescindere dall’esame di profili tecnico-discrezionali intrinseci al contenuto progettuale e riguardi invece difetti palesi che rendano la scelta tecnica abnorme o gravemente inadeguata ovvero quando riguardi elementi specifici componenti l’offerta, autonomamente valutabili e da ritenersi essenziali. Questi rilevano quando la loro indicazione sia carente od imprecisa, tale quindi da rendere l’offerta oggettivamente mancante di dati indispensabili per la sua valutazione, perciò incerta assolutamente ovvero -secondo l’attuale dizione normativa- tale da non consentire l’individuazione del suo contenuto, tecnico e/o economico; con la precisazione che l’essenzialità dell’elemento (carente od impreciso) va giudicata caso per caso, tenendo conto della natura, dell’oggetto e delle caratteristiche sia del contratto che della gara, così come strutturata dalla stazione appaltante.
(i) Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2015, n. 1601; Ad. plen., 30 luglio 2014, n. 16; Ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9; Ad. plen., 30 gennaio 2014, n. 7; Sez. V, 7 luglio 2014, n. 3449; Sez. III, 16 aprile 2014, n. 1928; Sez. V, 26 novembre 2013, n. 5604; Sez. III, 31 luglio 2013, n. 4038; Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1813;
(ii) Sulla casistica giurisprudenziale in tema di indeterminatezza assoluta dell’offerta: Cons. Stato, V, 14 aprile 2016, n. 1494; Cons. Stato, V, 16 gennaio 2017, n. 95; Cons. Stato, V, 14 novembre 2017, 5245; Cons. giust. amm. sic., 18 gennaio 2017, n. 23.
La presentazione dell’offerta tecnica secondo modalità difformi da quelle previste nel bando può comportare l’esclusione del concorrente per indeterminatezza ed incompletezza dell’offerta ai sensi dell’art. 83, comma 9 del d.lgs. n. 50/2016?
È questo il caso all’esame del Consiglio di Stato.
Il giudice di primo grado, in accoglimento del ricorso incidentale proposto dalla società controinteressata, riteneva che il ricorrente avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura per non aver rispettato le modalità richieste dal bando per la presentazione dell’offerta tecnica. Più in particolare, ad avviso del primo giudice, a fronte di un bando che fissava la dimensione massima della relazione sulle caratteristiche tecniche dell’offerta con possibilità di presentare degli allegati a mero corredo di quest’ultima, il concorrente aveva presentato una relazione che non era un documento completo, ma era piuttosto strutturata come un mero spunto di quanto più diffusamente contenuto in un allegato. Quest’ultimo, dunque, lungi dal costituire “un elemento a corredo della relazione, costitutiva la vera a propria relazione”. Così operando - e, dunque, recependo nell’allegato i contenuti della relazione - il concorrente da una parte avrebbe illegittimamente aggirato il limite dimensionale previsto dal bando per la relazione tecnica e, dall’altra – a voler considerare solo la relazione – avrebbe presentato una relazione non autosufficiente e, quindi, inidonea a porre il seggio di gara nella condizione di poter valutare l’offerta sulla base dei soli contenuti della stessa.
Alla luce di quanto precede, il primo giudice ha ritenuto che la relazione tecnica, non potendo essere integrata dall’allegato, avrebbe dovuto essere considerata incompleta, ai sensi e per gli effetti dell’art. 83, comma 9 del d.lgs. n. 50/2016, sicché la commissione avrebbe errato nel valutarla (pur avendogli assegnato un punteggio pari a zero).
Avverso la suddetta statuizione proponeva appello l’originario ricorrente deducendo che la sentenza di primo grado fosse viziata da un salto logico poiché passava dal rilievo dell’incompletezza della relazione all’applicazione della sanzione escludente, nonché per erroneità delle motivazioni addotte a sostegno dell’incompletezza (e, dunque, non valutabilità) della relazione esplicativa dell’offerta tecnica.
Nell’accogliere l’impugnazione, il Consiglio di Stato ha anzitutto rilevato che il bando prevedeva formato e limiti alla documentazione senza, tuttavia, sanzionare con l’esclusione eventuali vizi attinenti alla forma dell’offerta tecnica.
Rilevata la mancanza di apposite previsioni della lex specialis sul punto, il Consiglio di Stato è poi passato a valutare, in ossequio al principio di tassatività delle cause di esclusione, la sussistenza di una delle cause di esclusione previste dalla legge, in particolare quella relativa all’incertezza sul contenuto dell’offerta per difetto di elementi essenziali che, come noto, non è sanabile neppure tramite soccorso istruttorio.
Richiamando la giurisprudenza formatasi nel vigore del vecchio codice (d.lgs. n. 163/2006), che, sul punto conteneva una disposizione analoga a quella del codice vigente, il Consiglio di Stato ha affermato i seguenti principi:
(i) le offerte tecniche debbano essere escluse solo quando siano a tal punto carenti degli elementi essenziali da ingenerare una situazione di «incertezza assoluta sul contenuto … dell’offerta», ovvero in presenza di specifiche clausole della legge di gara che tipizzino una siffatta situazione di incertezza assoluta;
II) la valutazione delle offerte – e dunque anche della loro “incertezza assoluta” – nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che impongono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (Cons. Stato, V, 11 dicembre 2015, n. 5655).
Alla luce dei due principi sopra enunciati, il Consiglio di Stato - passata in rassegna anche la più recente casistica giurisprudenziale in tema di incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta - ha precisato che l’incompletezza dell’offerta è “sindacabile in sede giurisdizionale quando il relativo giudizio possa prescindere dall’esame di profili tecnico-discrezionali intrinseci al contenuto progettuale”. In tale contesto, la mancata o imprecisa indicazione di elementi specifici componenti l’offerta rileva ove sia tale da rendere l’offerta oggettivamente mancante di dati indispensabili per la sua valutazione, perciò incerta assolutamente ovvero -secondo l’attuale dizione normativa- tale da non consentire l’individuazione del suo contenuto, tecnico e/o economico; con la precisazione che l’essenzialità dell’elemento (carente od impreciso) va giudicata caso per caso, tenendo conto della natura, dell’oggetto e delle caratteristiche sia del contratto che della gara, così come strutturata dalla stazione appaltante e non può essere certo tratta dal mero dato “formale” del rinvio agli allegati contenuto nella relazione tecnica (ai fini dell’integrazione del suo contenuto) così come ha, invece, fatto il giudice di primo grado.
- Cons. Stato, V, 14 aprile 2016, n. 1494, che ha ritenuto indeterminata l’offerta per la parte relativa ad un progetto esecutivo con gravi lacune tecniche, essendo il progetto esecutivo elemento ovviamente essenziale dell’offerta tecnica nell’appalto integrato;
- Cons. Stato, V, 16 gennaio 2017, n. 95 (citato nella sentenza impugnata), relativo alla mancanza del cronoprogramma, che rendeva assolutamente indeterminata l’offerta quanto ai tempi di esecuzione dell’appalto, elemento essenziale perché rientrante in un’apposita area di valutazione ai fini dell’attribuzione del punteggio;
- Cons. Stato, V, 14 novembre 2017, 5245 (citato negli scritti di B.G.F.), relativo all’incertezza assoluta circa un elemento da considerarsi essenziale in relazione a quello specifico appalto (mancata individuazione dell’area di allestimento di cantiere, rimessa ad un successivo accordo con la stazione appaltante);
- Cons. giust. amm. sic., 18 gennaio 2017, n. 23, che, in un caso nel quale l’offerta era mancante dell’indicazione del prezzo completo di aggiudicazione, ha affermato il principio (ripetuto nelle sentenze citate ai punti precedenti e richiamato negli scritti dell’appellata B.G.F.), secondo cui "posto che l'offerta costituisce l'atto con cui un soggetto propone di obbligarsi ad effettuare determinate prestazioni, e che è fisiologicamente rivolta a provocare un'eventuale accettazione da parte del destinatario (accettazione a sua volta foriera, secondo lo schema logico del "sinallagma", di ulteriori reciproche obbligazioni), non appare revocabile in dubbio che essa debba essere connotata dalla massima precisione espressiva. La precisione del contenuto della proposta costituisce, in altri termini, elemento essenziale di caratterizzazione della offerta. Ne consegue che un'offerta formulata in modo impreciso (o vago, sommario, generico) non può che essere considerata inidonea - siccome affetta da un vizio che la rende inefficace (se non addirittura radicalmente invalida) - ad adempiere alla sua funzione. Ciò a maggior ragione allorquando l'offerta venga formulata nell'ambito (e nel contesto) di una procedura concorsuale (id est: di una gara), e sia dunque destinata a costituire oggetto di una valutazione comparativa volta alla stesura di una graduatoria di merito";
- diversi altri precedenti, prevalentemente riferiti a situazioni di incertezza assoluta sul prezzo offerto (cfr., tra gli altri, Cons. Stato, 15 febbraio 2016, n. 627 e Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 3 maggio 2017 n. 5186, citato nella sentenza impugnata), essendo il prezzo, per definizione, elemento essenziale dell’offerta economica.
- la necessità di nuovi titoli abilitativi non è, di per sé, indice di qualificazione dell’intervento in termini di variante (inammissibile) piuttosto che di proposta migliorativa (ammissibile), essendo la differenza fondata, come detto, sulla tipologia della soluzione tecnica proposta, nei termini desumibili dalla richiamata elaborazione giurisprudenziale;
- parimenti, i tempi previsti per il rilascio delle autorizzazioni non incidono sull’ammissibilità della soluzione proposta, che possa essere sindacata da parte del giudice amministrativo, ma, corrispondendo alle esigenze della stazione appaltante, sono oggetto di valutazione a questa riservata;
- infine, non è affatto dimostrato che la proposta migliorativa dell’a.t.i. Bertini avesse a presupposto indispensabile il rilascio di una nuova concessione di derivazione d’acqua per uso idroelettrico, (asseritamente) preclusa dalla D.G.R. n. 1836/16: in proposito, la risposta fornita dall’Assessorato regionale competente della Regione Autonoma Valle d’Aosta (allegato 4 alla relazione tecnica dell’ing. Calza) non è affatto univoca nel senso preteso dalla ricorrente incidentale; comunque, non si desume affatto dalla proposta dell’a.t.i. Bertini che sia previsto l’indispensabile avvio di un’attività di produzione di energia elettrica contestualmente alla realizzazione del bacino di innevamento oggetto dell’appalto; parimenti, è da escludere che la ricorrente incidentale abbia dimostrato che le altre autorizzazioni da richiedersi da parte di a.t.i. Bertini per la realizzazione delle migliorie (in particolare, autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire) non fossero concedibili ovvero altrimenti precludessero la realizzazione di uno o più degli interventi positivamente valutati dalla commissione di gara come proposte migliorative.