Source: http://www.odireito.com/?s1=10&s2=1&s3=33&c1=293&e1=0&t=direito-as-ilegalidades-decorrentes-da-atuacao-das-guardas-municipais-como-agentes-da-autoridade-de-transito.html
Timestamp: 2018-01-16 11:49:15+00:00
Document Index: 10716627

Matched Legal Cases: ['artigo 144', 'artigo 147', 'artigo 280', 'artigo 25', 'artigo 159', 'artigo 99', 'artigo 144', 'artigo 145', 'artigo 78']

Teses & Pesquisas | Direito de Trânsito | As Ilegalidades Decorrentes Da Atuação Das Guardas Municipais Como Agentes Da Autoridade De Trânsito | O Direito
16/01/2018 - 09:48:57
Publicado desde 31/07/2009
1 INTRODUÇÃO 2 A GUARDA MUNICIPAL E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL 2.1 Contexto histórico 2.2 Competência da Guarda Municipal 2.3 Perfil das Guardas Municipais 3 PODER DE POLÍCIA 3.1 Conceito 3.2 Atributos, meios de exteriorização e delegação 4 O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO 4.1 Contexto histórico 4.2 Definições e conceitos do Direito de Trânsito 4.3 A municipalização do trânsito 4.4 Sistema Nacional de Trânsito 4.5 Órgãos e entidades de trânsito: competências 5 AGENTES DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO 5.1 Agentes públicos: definição e tipos 5.2 Agentes da autoridade de trânsito 6 CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS 7 NOTAS DOUTRINÁRIAS E JURÍDICAS 8 CONCLUSÃO 9 REFERÊNCIAS
Dentre os poderes administrativos, sem dúvida, o poder de polícia é o que mais efetivamente demonstra a interferência estatal no ajustamento das condutas necessárias à harmonização da vida em sociedade, dotando os agentes públicos, para tanto, de autoridade e poderes para a consecução de seus lídimos interesses, quais sejam, a paz social e o bem-estar da coletividade. Em face da evolução apresentada no ordenamento nacional com o advento do CTB permitiu-se às autoridades de trânsito inseridas no Sistema Nacional de Trânsito a prerrogativa de efetuar, dentro das competências dos órgãos executivos e executivos rodoviários, a fiscalização de trânsito, por meio de delegação aos agentes da autoridade de trânsito, sejam estes servidores civis ou militares estaduais. Por meio do estudo das disposições constitucionais e legais atinentes à espécie iremos demonstrar as ilegalidades decorrentes da utilização destes servidores públicos para atuarem como agentes de trânsito, mediante nomeação, designação ou credenciamento, bem como que a Guarda Municipal não faz parte do Sistema Nacional de Trânsito (SNT) e, em razão de tal fato, também não podem atuar mediante convênio firmado com os órgãos e entidades integrantes do SNT.
A Constituição Federal de 1988 delegou aos municípios a criação de guardas municipais, conforme previsão do § 8º do artigo 144, in verbis, “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
Verifica-se, entretanto, que cresce a cada dia, nos mais diversos municípios do país, a elaboração de leis ordinárias, ou seja, infraconstitucionais, ampliando o campo de atribuições desses servidores públicos, contrapondo-se frontalmente com a Carta Magna, a qual estabelece que sua atribuição circunscreve-se à proteção de bens, serviços e instalações de próprios municipais, conforme a regulamentação que lhe dispuser a lei, dado que a matéria de Segurança Pública é de competência da União. A Carta Constitucional do Estado de São Paulo, por sua vez, dispõe em seu artigo 147 que “Os Municípios poderão, por meio de lei municipal, constituir guarda municipal, destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, obedecidos os preceitos da lei federal”, remetendo, como dever do legislador, às considerações limitadoras constante da lei federal.
I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN; II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE; III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; V - a Polícia Rodoviária Federal; VI - as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; VII - as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.
A enumeração dos órgãos e entidades de trânsito é taxativa, sendo vedada a inclusão de novos entes sem a observância do processo legislativo competente, o que demonstra a impossibilidade da inclusão das guardas municipais no SNT e, por conseguinte, a sua utilização como agentes da autoridade de trânsito, uma vez que o § 4º do artigo 280 do CTB estabelece que “O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência”. Bem de relevar a informação de que ao nível Federal, Estadual e Municipal são respectivamente autoridades de trânsito, o Presidente da República, o Governador e o Prefeito, como delegações advindas do próprio CTB.
Tal requisito afasta por completo a possibilidade de utilização das guardas municipais como agentes de trânsito, uma vez que, por se tratar de função de Estado, não pode ser objeto de extinção do cargo ou transformação para cargo distinto, sob pena de desvio de função e ofensa aos princípios da legalidade, eficiência e moralidade administrativa, caracterizando a chamada improbidade administrativa da autoridade máxima do Município, dado à gravidade dos atos quando de sua correspondente aplicação. O artigo 25 do CTB prescreve que os órgãos e entidades do SNT poderão celebrar convênio delegando as atividades que lhe são afetas, com vistas à maior eficiência e segurança para os usuários da via. Caso o órgão não possua recursos humanos e materiais para a plena execução de suas tarefas e deseje manter, privativamente, a execução das atividades relacionadas com o exercício do poder de polícia de trânsito, poderá o referido convênio cingir-se à prestação de serviços de capacitação técnica, assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a ser estabelecido entre as partes, com o ressarcimento dos custos apropriados.
Na interpretação do texto legal acima transcrito se constata que todos os órgãos executivos de trânsito podem celebrar convênios delegando as atividades que lhe incumbem a outros órgãos e entidades executivos, de tal forma que, a título de exemplo, pode o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) celebrar convênio com a Polícia Militar (PM), o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT) com a Polícia Rodoviária Federal (PRF) e as Secretarias de Trânsito ou Transporte municipais com órgãos e entidades da administração indireta (com destinação específica para tal fim) ou com a Polícia Militar, não restando campo para entendimento diverso no sentido de que as guardas municipais possam atuar mediante convênio, sob pena de desvio de função e violação ao dispositivo constitucional que lhe dá suporte, uma vez que é conditio sinne qua non que as partes convenientes sejam integrantes do SNT.
Tais situações mescladas de ações diferenciadas pelos Municípios no uso da guarda municipal como agente de trânsito, perpassa desde a falta de planejamento na área de recursos humanos para atividade estatal, bem assim, da praticidade que se verifica em determinados locais, de simples desvio de função a se evitar com que a autoridade executiva venha a realizar um concurso público, tudo, diga-se para evitar as penalidades da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que trouxe um grande avanço e aprimoramento nas contas públicas nos três níveis de governo. O presente estudo visa analisar: É legal a utilização de guardas municipais como agentes da autoridade de trânsito? Com a elaboração desta pesquisa, pretendemos examinar a utilização das guardas municipais na execução de funções atinentes a outros órgãos estaduais e municipais, em claro confronto com as disposições constitucionais e legais atinentes à espécie.
•	As funções atualmente desempenhadas pelas guardas municipais estão em consonância com as disposições constitucionais?
•	As guardas municipais podem ser consideradas como órgãos componentes do Sistema Nacional de Trânsito?
•	As guardas municipais podem ser designadas para atuarem como agentes da autoridade de trânsito?
•	As guardas municipais podem atuar mediante convênio firmado com o órgão ou entidade de trânsito? Pretende-se, no alcance destes objetivos e nas respostas encontradas, confirmar a hipótese inicialmente proposta: A utilização de guardas municipais como agentes da autoridade de trânsito, sob a ótica constitucional e infraconstitucional é ilegal.
Segundo o eminente jurista José Cretella Júnior (1993, p. 3410-11), “o problema da segurança, quer do Estado, quer do indivíduo, inscreve-se com um dos temas fundamentais do Direito”. Para o autor, o fundamento básico para o natural desenvolvimento do ser humano se circunscreve ao asseguramento da segurança do Estado, das pessoas e dos bens, havendo então a necessidade de uma “força organizada que protege a sociedade, livrando-a da vis inquietativa que a perturba”, definição a que se relaciona o termo Polícia.
As Constituições de 1824 e de 1891 foram totalmente omissas em relação ao tema Segurança Pública, sendo que a primeira Carta Magna a trazer enunciado sobre a questão foi a Constituição de 1934, a qual preconizava em seu artigo 159 que “Todas as questões relativas à segurança nacional serão estudadas pelo Conselho Superior de Segurança Nacional e pelos órgãos especiais criados para atender às necessidades da mobilização” (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3410).
A União detinha competência privativa para organizar a defesa externa, a polícia e segurança das fronteiras e as forças armadas (art. 5º, inc. V), bem como para legislar sobre organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais dos Estados e condições gerais da sua utilização em caso de mobilização ou de guerra (art. 5º, inc. XIX, alínea “l”).
A Carta Magna de 1967 (art. 89), bem como a de 1969 (art. 86), com a redação que lhe foi dada pela EC nº 1, estabelecia que “Toda pessoa natural ou jurídica é responsável pela segurança nacional, nos limites definidos em lei”. A União manteve a prerrogativa de planejar e organizar a segurança nacional, mediante estudos promovidos pelo Conselho de Segurança Nacional.
Torna-se imperioso mencionar que a Constituição de 1967 foi a primeira a trazer status constitucional aos órgãos policiais, delimitando expressamente as suas atribuições, de tal forma que às Polícias Militares incumbia a manutenção da ordem e a segurança interna nos Estados, Territórios e no Distrito Federal (art. 13, § 4º), sendo que à Polícia Federal direcionava as seguintes atribuições (art. 8º, inc. VII):
a) os serviços de política marítima, aérea e de fronteiras; b) a repressão ao tráfico de entorpecentes; c) a apuração de infrações penais contra a segurança nacional, a ordem política e social, ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, assim como de outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; d) a censura de diversões públicas (art. 8º, inc. VII).
“A expressão segurança pública (art. 144), em vários aspectos, é sinônimo perfeito, no Direito Constitucional, da expressão segurança nacional, referida na Carta Política de 1969 (art. 86)”. Nesse sentido, “a segurança pública, que equivale à expressão segurança nacional, deve ser assegurada pelo Estado e pela colaboração de todos” (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3411). A Carta Magna de 1988, também chamada de “Constituição Cidadã”, devido aos anseios de democracia e o contexto social vigente, revelou a intenção do legislador constituinte em criar mecanismos aptos a buscar solução para os problemas relativos ao crescimento da criminalidade, principalmente a organizada. Assim é que, para tanto, ressaltou o poder-dever do Estado em garantir a segurança pública, por meio de seus órgãos policiais, e a responsabilidade de todos, Poder Público e cidadãos, em colaborar para tal desiderato, ou seja, para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. “Cabe à lei fixar os limites desse dever do Estado, a que todos os habitantes do Brasil, nacionais ou estrangeiros, estão obrigados, do mesmo modo que todas as pessoas jurídicas, organizadas ou não no país, no que se refere à atividade destas” (CRETELLA JÚNIOR, 1993, p. 3416).
Convém, antes de adentramos a análise do comando normativo correspondente, elencar alguns conceitos que entendemos importantes para o estudo. Para Cretella Junior (1987, p. 165), pode-se definir juridicamente o termo polícia como sendo o “conjunto de poderes coercitivos exercidos pelo Estado sobre as atividades do cidadão mediante restrições legais impostas a essas atividades, quando abusivas, a fim de assegurar-se a ordem pública”.
Segundo De Plácido e Silva (apud LAZZARINI, 1987, p. 8-9), ordem pública “é a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto”. Sabe-se que o conceito de ordem pública abrange os aspectos de tranqüilidade, salubridade e segurança pública, sendo, portanto, atividade que engloba multifacetadas atividades. Para Mário Pessoa “a Segurança Pública é o estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei das contravenções. As ações que promovem a Segurança Pública são ações policiais repressivas ou preventivas típicas” (apud LAZZARINI, 1987, p. 15).
A classificação da polícia em dois ramos distintos, repressiva (judiciária) ou preventiva (administrativa) também foi adotada pela Constituição Federal de 1988, “ao prever taxativamente no art. 144, que a segurança pública, dever do Estado, é exercida [. . .] por meio da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis e polícias militares e corpo de bombeiros” (MORAES, 2004, p. 676-7).
A enumeração taxativa dos órgãos policiais, conforme já decidiu o excelso STF na ADIN nº 263-8/RJ, bem como a delimitação de suas atribuições, é fruto das convulsões sociais e políticas que marcavam o contexto da segurança pública durante os trabalhos da Assembléia Constituinte e dos anseios populares, assustados com a onda de criminalidade que assolava o país. Para Silva (2002, p. 757-8), “os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública”. Prossegue o autor aduzindo que seu campo de atuação cinge-se, tão somente, a colaboração com os Estados e à possibilidade de constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Por força do Decreto nº 1410, de 31 de dezembro de 1957, cria-se o “Setor de Guardas”, subordinado à Secção de Fiscalização do Departamento de Limpeza Pública, posteriormente extinto em 1959, ano este em que surgiu o “Serviço da Guarda Municipal”, sendo que a partir de 10 de agosto de 1960 passa a se denominar “Guarda Municipal” e, em 1969, recebe nova nomenclatura, “Serviço de Vigilância Municipal”, retornando novamente a utilizar o termo “Guarda Municipal” a partir de 1994 (sem aspas no original).
A interpretação lógica e sistêmica do referido comando constitucional demonstra que o campo de atuação das guardas municipais cinge-se à proteção dos bens, serviços e próprios municipais. Com relação aos serviços públicos, conceitua-os Moreira Neto (1994, p. 317) como sendo “uma atividade da Administração que tem por fim assegurar, de modo permanente, contínuo e geral, a satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da sociedade, assim por lei consideradas, e sob condições impostas unilateralmente pela própria Administração”. Para Meirelles (2000b, p. 306), “Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”. A fim de “distinguir o serviço público propriamente dito das demais atividades administrativas de natureza pública”, conceitua-o Di Pietro (2003, p. 99) como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente públicos”.
Integram o patrimônio público todos os bens e próprios pertencentes ao ente estatal. Segundo Meirelles (2000a, p. 243), “O patrimônio público municipal é, assim, formado por bens de toda natureza e espécie que tenham interesse para a Administração e para os administrados”. Prossegue o eminente jurista aduzindo que “consideram-se bens ou próprios municipais todas as coisas corpóreas ou incorpóreas: imóveis, móveis e semoventes; créditos, débitos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, ao Município” (2000a, p. 244).
“O critério dessa classificação é o da destinação ou da afetação dos bens: os da primeira categoria são destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo; os da segunda ao uso da Administração, para consecução de seus objetivos”. Os da terceira categoria, aduz a jurista, “não tem destinação pública definida, razão pela qual podem ser aplicados pelo Poder Público, para obtenção de renda” (DI PIETRO, 2003, p. 541).
Os bens de uso comum do povo, “como exemplifica a própria lei, são os mares, praias, rios, estradas, ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo” (MEIRELLES, 2000a, p. 246).
Com relação aos bens de uso especial, conceitua-os Di Pietro (2003, p. 545) como “todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e consecução de seus fins”. Partindo da definição da doutrina, incluem-se nesse rol “os edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração, os matadouros, os mercados e outras serventias que o Município põe à disposição do público, mas com destinação especial” (MEIRELLES, 2000a, p. 246).
Os bens dominicais “são os que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim, ou, mesmo, alienados e consumidos nos serviços da própria Administração” (MEIRELLES, 2000a, p. 246). Não dispondo a lei em contrário, estabelece o § único do artigo 99 que também se consideram dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. “O Código de Contabilidade os define como ‘os bens do Estado, qualquer que seja a sua proveniência, dos quais se possa efetuar a venda, permuta ou cessão, ou com os quais se possam fazer operações financeiras em virtude de disposições legais especiais de autorização’ (art. 810)” (DI PIETRO, 2003, p. 548).
Para Silva (2002, p. 758), “Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais”. Igual ensinamento nos é ofertado por Moraes (2004, p. 677), que assevera não ter a Carta Magna não se lhes reconhecido a “possibilidade de exercício de polícia ostensiva ou judiciária”.
Cretella Junior (1993) aduz que a segurança pública é exercida mediante a ação de vários órgãos policiais para a preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, sendo que no âmbito municipal é facultado ao poder público a criação de guardas municipais destinadas a proteção dos bens, serviços e instalações comunais, conforme o que dispuser a lei. Tradicional é a lição do saudoso mestre Hely Lopes Meirelles (2000a, p. 381) para quem “Os serviços de segurança urbana desempenhados pelos nossos Municípios têm-se restringido à guarda de seus edifícios, à prevenção contra incêndios e à extinção de animais nocivos”, através da implantação permanente de uma guarda municipal, a qual se destina ao “policiamento administrativo da cidade, especialmente dos parques e jardins, dos edifícios públicos e museus, onde a ação dos depredadores do patrimônio público se mostra mais danosa”. “A guarda municipal, ou que nome tenha, é apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteção do patrimônio público e maior segurança aos munícipes, sem qualquer incumbência de manutenção de ordem pública [. . .] ou de polícia judiciária [. . .]” (MEIRELLES, 2000a, p. 382).
Desde a promulgação da Constituição Federal, entretanto, muito se tem discutido acerca do correto alcance daquela norma constitucional. Apesar de apresentar com uma clareza inolvidável a taxativa enumeração de atribuições inerentes às Guardas Municipais, muitos administradores públicos têm ampliado, por meio de normas infraconstitucionais, o campo de atribuições dessas instituições, colocando-as em conflito com a norma maior. Conforme citado por Silva (2002), ao poder público municipal não foi dada nenhuma responsabilidade pela manutenção da segurança pública, sendo que o caput do artigo 144 estabelece, assim como para todas demais pessoas físicas e jurídicas, a obrigação de colaboração com os órgãos públicos responsáveis pela preservação da ordem pública e a incolumidade física e patrimonial, além da facultas em criar órgãos municipais destinados a proteção de seus bens, serviços e instalações. Assim vemos, com clareza insofismável, que houve uma enumeração taxativa em relação aos órgãos que compõem a estrutura de segurança pública do país (ADIN nº 236-8/RJ), não se lhe incluindo entre eles, portanto, as guardas municipais. Em relação ao alcance e interpretação das normas constitucionais, preleciona Moraes (2004, p. 47) que
•	da unidade da constituição: a interpretação constitucional deve ser realizada de maneira a evitar contradições entre suas normas; [. . .] •	da justeza ou da conformidade funcional: os órgãos encarregados da interpretação da norma constitucional não poderão chegar a uma posição que subverta, altere ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido pelo legislador constituinte originário; [. . .] •	da força normativa da constituição: entre as interpretações possíveis, deve ser adotada aquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais. Resta-nos, portanto, tecer comentários quanto à aplicabilidade das normas constitucionais. Para tanto adotaremos a tradicional classificação proposta pelo mestre José Afonso da Silva, que classifica as normas constitucionais quanto à sua aplicabilidade em normas de eficácia plena, contida e limitada, dentre todas as classificações, assegurada a linhagem hierárquica das normas, como princípio fundamental do direito.
As normas de eficácia plena são aquelas que se apresentam prontas para a sua imediata aplicação, produzindo ou com a possibilidade de produzir todos os seus efeitos a partir da entrada em vigor da Constituição. Segundo Moraes (2004, p. 43), as normas de eficácia contida podem ser definidas como aquelas em
[. . .] As normas constitucionais de eficácia limitada, destarte, podem ser de princípio institutivo (prevêem a criação de órgãos, entidades ou insituições) ou de princípio programático (estatuem genericamente um programa de ações estatais ou uma linha de conduta estatal, sempre na dependência de lei que viabilize a efetividade da norma). No dizer do citado Mestre: “São, pois normas constitucionais de princípio institutivo aquelas através das quais o legislador constituinte traça esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os estruture em definitivo, mediante lei”.
A omissão quanto a quaisquer outras atribuições ou finalidades, mesmo ao se referir à regulamentação legal, é o que se chama de “silêncio eloqüente”. Quando a Constituição quer que determinada instituição realize funções outras que não aquelas já enumeradas, remete-as expressamente à lei (art. 129, IX; art. 144, § 1º e 5º, parte final; art. 200, caput, por exemplo). Ao se calar solenemente sobre quaisquer outras “destinações” da Guarda Municipal, sem nenhuma ressalva ou condição, o constituinte firmou seu posicionamento, ainda que não da melhor forma. De todo modo, o princípio jurídico de que o administrador público pode fazer apenas o que a Lei lhe permite (e não aquilo que ela não proíbe) apresenta-se igualmente válido em face da Constituição, guardadas as devidas proporções.
•	com até 5.000 habitantes (1.371): 28 possuem guarda municipal (2,04%);
•	entre 5.001 a 20.000 habitantes (1.290): 72 (5,58%);
•	entre 20.001 a 50.000 habitantes (1.033): 237 (22,94%);
•	entre 50.001 a 100.000 (311): 119 (38,26%);
•	entre 100.001 a 500.000 (231): 145 (62,77%);
•	mais de 500.00 (36): 28 (77,77%).
Relativamente à distribuição das guardas municipais em relação ao tamanho do efetivo, o Estado de São Paulo é o que conta com o maior número delas em todas as categorias pesquisadas: 26 daquelas que possuem até 10 integrantes (18,57%), 66 com efetivo entre 11 a 40 integrantes (20,30%), 54 para as que ostentam entre 41 a 100 integrantes (28,57%), 29 daquelas cujo efetivo se situa entre 101 a 300 integrantes (30,85%) e 10 dentre aquelas com mais de 300 integrantes (27,77%). Em relação ao vínculo de subordinação vemos que 769 delas (97,84%) fazem parte da Administração Direta e apenas 16 pertencem à Administração Indireta (2,03%), englobando-se 01 município que não informou sua constituição jurídica (0,13%). Daquelas pertencentes à Administração Indireta 12 são constituídas sob a forma de autarquias (75%), 01 sob a forma de fundação (6,25%) e 03 constituídas como empresas públicas (18,75%). Em relação à localização de sua sede, temos que 323 delas possuem prédio de uso exclusivo (41,09%), 313 se situam em prédio em conjunto com outra entidade (39,82%), 146 declararam não possuir sede (18,58%) e 04 nada informaram sobre a situação de suas sedes (0,51%).
A faixa de salário inicial do cargo de guarda municipal varia entre 1 salário mínimo (225 - 28,63%), mais de 1 a 3 salários mínimos (503 - 64%), mais de 3 a 5 salários mínimos (49 - 6,23%) e mais de 5 salários mínimos (2 - 0,25%), somados 07 municípios que não informaram a faixa salarial de ingresso (0,89%). Apesar de possuírem mais de 115 anos de existência, apenas 183 guardas municipais possuem um de seus integrantes ocupando a função de Comandante (23,28%). A maioria da guardas municipais são comandadas por policiais militares (308 - 39,19%), seguidos por civis (176 - 22,39%), militares federais (49 - 6,23%), policiais civis (37 - 4,71%), bombeiros militares (21 - 2,67%) e policiais federais (4 - 0,51%), além de outras 08 instituições cuja formação não foi informada (1,02%).
A realização de treinamento ou capacitação, que pode incluir a realização em mais de uma oportunidade (ingresso, atualização e aperfeiçoamento), é efetuada por ocasião do ingresso do guarda municipal em 455 instituições (57,89%), sendo que em 131 delas não é efetuado nenhum tipo de treinamento ou capacitação (16,67%) e em 200 delas o aprendizado ocorre após o ingresso funcional (25,44%). De acordo com os dados fornecidos 322 instituições informaram que os realizam periodicamente, enquanto que 152 efetuam apenas ocasionalmente. Com relação ao tipo de atividade exercida, foram obtidos os seguintes resultados:
•	Segurança e/ou proteção do prefeito e/ou outras autoridades: 360 (45,80%);
•	Ronda escolar: 565 (71,88%);
•	Proteção de bens, serviços e instalações do município: 750 (95,42%);
•	Posto de guarda: 247 (31,42%);
•	Patrulhamento ostensivo a pé, motorizado ou montado: 500 (63,61%);
•	Atividades de defesa civil: 339 (43,13%);
•	Atendimento de ocorrências policiais: 248 (31,55%);
•	Proteção ambiental: 296 (37,66%);
•	Auxílio no ordenamento do trânsito: 456 (58,01%);
•	Controle e fiscalização do comércio ambulante: 264 (33,59%);
•	Auxílio à Polícia Militar: 558 (70,99%);
•	Ações educativas junto à população: 381 (48,47%);
•	Auxílio à Polícia Civil: 435 (55,34%);
•	Patrulhamento de vias públicas: 484 (61,58%);
•	Auxílio ao público: 653 (83,08%);
•	Auxílio no atendimento ao Conselho Tutelar: 153 (19,46%); •	Segurança em eventos/comemorações: 660 (83,97%); •	Outra: 72 (9,16%).
“O poder de polícia, em suas manifestações arcaicas, nada mais era que a atividade destinada a manter uma ordem interna do grupo, indispensável à sua própria sobrevivência” (MOREIRA NETO, 1987, p. 115). “Como manifestação da soberania estatal, o poder de polícia tem sofrido as mutações conseqüentes das próprias modificações de seu sujeito, que é o Poder Público” (FERREIRA, 1987, p. 208-9). Suas origens remontam ao declínio do Estado Absolutista, no limiar do século XVIII, que antecede a chegada de uma nova ordem na sociedade, o Estado Liberal, período no qual o poder de polícia encontra sua contenção e redimensionamento.
O primeiro surto histórico de expansionismo do poder de polícia surge após a edição das Declarações de Direito da Virgínia (1776) e da França (1789), “que caracterizam os direitos individuais como sagrados, inalienáveis e inatingíveis”, colocando o Estado em uma “posição omissiva, acreditando que a paz social resultaria, automaticamente, do livre jogo de interesses particulares. Só intervinha para, diante do abuso do direito, restabelecer o equilíbrio social” (FERREIRA, 1987, p. 209).
“Quando começaram a ruir os fundamentos do exclusivismo individualista do liberalismo, [. . .] o Estado teve que assumir outras atividades além daquelas essenciais, tradicionalmente cumpridas, geralmente em conexão com o exercício do Poder de Polícia” (MOREIRA NETO, 1987, p. 112-3). Surgiam aí as atividades interventivas denominadas de serviços públicos.
Essa fase marca a passagem do Estado Liberal para o Estado do Bem-Estar Social, por meio do qual o Estado busca,
por todos os meios a seu alcance, o acesso dos indivíduos, dos grupos econômicos e dos grupos sociais às condições de progresso, adotando medidas capazes de incentivar e mobilizar a iniciativa privada para somar-se à sua ação na prevenção do interesse coletivo (MOREIRA NETO, 1987, p. 114).
Esse processo, aliado ao progresso jurídico do Direito Público, faz surgir o conceito do Estado de Direito, caracterizado pela diferenciação e separação as atividades funcionais do Estado e a submissão do poder de polícia aos limites da lei. “Este segundo surto histórico expansionista do poder de polícia [. . .], já perfeitamente balizado pelo Estado de Direito, é o que produziu sua atual concepção e presente dimensão nos Estados Democráticos de Direito contemporâneos” (MOREIRA NETO, 1987, p. 118).
“A expressão poder de polícia, de origem jurisprudencial, teve nascimento no direito norte-americano, criada por eminentes Ministros da Corte Suprema daquele país, cuja repercussão se estendeu até nossos dias” (CRETELLA JUNIOR, 1987, p. 183), ingressando, “pela primeira vez, na terminologia legal, no julgamento pela Corte Suprema do caso Brown versus Maryland e reaparece em outros julgados, a partir de 1827, como limite ao direito de propriedade para subordiná-lo aos interesses respeitáveis da comunidade” (TÀCITO, 1987, p. 101).
Dentro do atual arcabouço jurídico nacional é possível deparar-se com a expressão poder de polícia no inciso II do artigo 145 da Constituição Federal, que faculta aos entes federados a possibilidade de instituição de taxas em razão do exercício do “poder de polícia” ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
Segundo Miragem (2000), “as modernas concepções do Estado de Direito tem na concessão e garantia de direitos aos seus cidadãos o seu fundamento mais precioso”. Para o autor essa finalidade é desempenhada em primeiro lugar pela Constituição, que “passou a sistematizar esta outorga de direitos e deveres aos cidadãos, disciplinando inclusive a forma como as normas jurídicas que lhe fossem inferiores disporiam do estabelecimento ou restrição a tais direitos”.
Prossegue o autor aduzindo que aí reside o “fundamento da legitimação do Estado, qual seja, o de organizar a convivência social a partir da restrição a direitos e liberdades absolutas, em favor de um interesse geral”. De igual forma, “outorgou-se ao Estado a prerrogativa de indicar qual este interesse geral e de restringir o conteúdo de determinados direitos a limites que permitam o respeito a garantia deste interesse genérico”. Essa prerrogativa de interferência e limitação das condutas individuais, legitimada pelo arcabouço jurídico e com a finalidade de busca do bem comum, ou interesse público, é que justifica a realização da atividade pública doravante denominada de poder de polícia.
Para Cretella Junior (1987), uma dessas dualidades reside na distinção entre as chamadas concepções européia continental e a norte-americana. Ao passo que, na França, seguida de perto pela Itália, a defesa da ordem pública, da segurança, da salubridade, é o objetivo preciso do poder de polícia, na jurisprudência e doutrina norte-americanas, aquele poder transcende às formas construtivas de direitos individuais, promanadas da Administração para estender-se, principalmente, até o exercício da função legislativa. Outra dualidade nos é apontada por Celso Antonio Bandeira de Mello (apud MIRAGEM, 2000), que reconhece a existência de dois sentidos para o termo.
em sentido lato, a expressão poder de polícia deve ser entendida como o “exercício do poder sobre as pessoas e as coisas, para atender o interesse público”, explica que “aquela designação não comporta definição rígida, mas inclui todas as restrições impostas pelo poder público aos indivíduos em benefício do interesse coletivo, saúde, ordem pública, segurança, e, ainda mais, os interesses econômicos e sociais. E conclui: “Poder de Polícia é a faculdade de manter os interesses coletivos de assegurar os direitos individuais de terceiros”. “O poder de polícia visa”, continua, “à proteção dos bens, direitos, da liberdade, da saúde, do bem-estar econômico. Constitui limitação à liberdade individual, mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais do homem”.
Na lição de Meirelles (2000a, p. 393), o “Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”, ou, “em linguagem menos técnica, é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual”.
No dizer de Lazzarini, poder de polícia “é um conjunto de atribuições da Administração Pública, como poder público, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum” (1987, p. 27-8).
a atividade administrativa que tem por objeto limitar e condicionar o exercício de direitos fundamentais, compatibilizando-o com interesses públicos legalmente definidos, com o fim de permitir uma convivência ordeira e valiosa. .
Segundo Cretella Junior (1987, p. 192-3) o poder de polícia é o mecanismo por meio do “qual os Estados de direito, de nossos dias, satisfazem a tríplice objetivo, qual seja, o de assegurar a tranqüilidade, a segurança, a salubridade, mediante uma restritiva série de medidas, traduzidas, na prática, pela ação policial, que se propõe a atingir tal desideratum”. A par do conceito legal de polícia administrativa dado pelo artigo 78 do Código Tributário Nacional, Gasparini (2003, p. 120) conceitua essa atribuição como sendo “a que dispõe a Administração Pública para condicionar o uso, o gozo e a disposição da propriedade e o exercício da liberdade dos administrados no interesse público ou social”. Na conceituação de Caio Tácito (apud MEIRELLES, 1987, p. 148-9):
Registre-se, por fim, o surgimento de divergência doutrinária quanto ao uso da expressão poder de polícia, incômoda a alguns administrativistas, os quais vêm buscando outras denominações técnicas para a designação da atuação estatal no campo das liberdades e interesses individuais. Segundo Miragem (2000), um dos primeiros juristas a manifestar esta crítica foi Gordillo, “para quem basicamente criara-se uma concepção autônoma no direito administrativo, o poder de polícia, para indicar algo que em verdade resume-se à aplicação da lei - conduta exigível de qualquer órgão do Estado, vinculados ou não à Administração”.
Propõe aquele autor o abandono do termo e sua substituição pelo conceito de administração ordenadora, que abrange a ação administrativa e a atividade legislativa, sendo conceituada como “a parcela da função administrativa desenvolvida com o uso do poder de autoridade, para disciplinar, nos termos e nos fins da lei, os comportamentos dos particulares no campo de atividades que lhes é próprio”. Referido conceito abrange quatro elementos fundamentais: “exercício de função administrativa, voltada à organização da vida privada, dentro de uma relação genérica e com a utilização do poder de autoridade”.
Em regra, essa atribuição do exercício do poder de polícia compete à entidade a quem a Constituição Federal concede a competência para legislar sobre o assunto. Segundo Gasparini (2003, p. 123) “a expressão ‘atribuição de polícia’ pode ser tomada tanto em sentido amplo como em sentido estrito. Em sentido amplo, abrange, além dos atos do Executivo, os do Legislativo. Em sentido estrito, alcança somente os atos do Executivo”.
Preleciona o referido autor que “essa atividade administrativa manifesta-se por atos normativos e concretos. Dos primeiros são exemplos os regulamentos (venda de bebidas nos períodos eleitorais e carnavalescos). Esses são atos gerais, abstratos e impessoais”. Com relação aos segundos, aduz que “são exemplos os atos administrativos de interdição de atividade não licenciada, de apreensão de mercadoria deteriorada, de guinchamento de veículo que não oferece condição ideal de uso [. . .] e de interdição (confinamento) de louco (2003, p. 124). Para Di Pietro (2003, p. 113), considerando o poder de polícia em sentido amplo, de modo que abranja as atividades do Legislativo e do Executivo, os meios de que se utiliza o Estado para o seu exercício são:
1. atos normativos em geral, a saber: pela lei, criam-se as limitações administrativas ao exercício dos direitos e das atividades individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas indistintamente às pessoas que estejam em idêntica situação; disciplinando a aplicação da lei aos casos concretos, pode o Executivo baixar decretos, resoluções, portarias, instruções; 2. atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei, e medidas repressivas (dissolução da reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoa com doença contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.
Segundo Meirelles (2000b, p. 127), “a discricionariedade [. . .] traduz-se na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado”.
Segundo o autor a discricionariedade reside na “liberdade legal de valoração das atividades policiadas e na graduação das sanções aplicáveis aos infratores”, desde que, aponta, a sanção guarde correspondência e proporcionalidade com a infração (2000b, p. 127). Para Di Pietro (2003, p. 113), embora a discricionariedade “esteja presente na maior parte das medidas de polícia, nem sempre isso ocorre”. Nesse sentido, preleciona a autora que, “às vezes, a lei deixa certa margem de liberdade de apreciação quanto a determinados elementos, como o motivo ou o objeto. Tal fato se deve à impossibilidade de previsão, pelo legislador, de todas as hipóteses possíveis para a atuação do poder de polícia”. Em outras circunstâncias, presente determinados requisitos, estabelece a lei qual o comportamento exigido da Administração, a quem não cabe, no caso concreto, qualquer possibilidade de livre escolha, quando então estaremos diante de um ato vinculado. O ato assim considerado somente será considerado válido se atender todas as exigências da lei ou do regulamento pertinente. Preleciona Di Pietro (2003, p. 114) que “para o exercício de atividades ou para a prática de atos sujeitos ao poder de polícia do Estado, a lei exige alvará de licença ou de autorização”. Prossegue a autora afirmando que no primeiro caso o ato é vinculado, uma vez que a lei prevê os requisitos necessários para que se conceda o alvará, tal como na obtenção da Carteira Nacional de Habilitação; no segundo caso o ato é discricionário, vez que incumbe à Administração apreciar a situação concreta e decidir se deve ou não conceder a autorização, diante do interesse público pertinente, tal como na concessão do porte de arma de fogo. Para Meirelles (2000b, p. 127-8) a auto-executoriedade é “a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios sem intervenção do Judiciário”. Nesse sentido, segundo o autor, o STF já decidiu concluindo que, “no exercício regular da autotutela administrativa, pode a Administração executar diretamente os atos emanados de seu poder de polícia sem utilizar-se da via cominatória, que é posta à sua disposição em caráter facultativo”. Na conceituação de Di Pietro (2003, p. 114) a auto-executoriedade “é a possibilidade que tem a Administração de, com os próprios meios, pôr em execução as suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário”. Segundo a doutrinadora, alguns autores desdobram o princípio em dois: a exigibilidade e a executoriedade.
A coercibilidade é “a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração [. . .]. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário), admitindo até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado” (MEIRELLES, 2000b, p. 129).
Para Di Pietro (2003, p. 115) “a coercibilidade é indissociável da auto-executoriedade. O ato de polícia só é auto-executório porque dotado de força coercitiva. Aliás, a auto-executoridade, tal como a conceituamos não se distingue da coercibilidade [. . .]”. Segundo Moreira Neto (1994, p. 295) “o poder de polícia atua de quatro modos: pela ordem de polícia, pelo consentimento de polícia, pela fiscalização de polícia e pela sanção de polícia”. Nos dizeres do doutrinador “a limitação é o instrumento básico do Poder de Polícia e aqui se apresenta como ordem de polícia, quem vem a ser um preceito legal, conforme reserva constitucional (art. 5º, II)”, ou seja, são determinações incidentes sobre as atividades particulares em benefício do interesse público e que englobam um preceito negativo absoluto (não se faça aquilo que possa prejudicar o interesse
* Resumo de Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial à obtenção do título de Especialista em Direito Administrativo pelo Centro Universitário do Norte Paulista (UNORP). * O autor é Oficial da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Bacharel em Direito, Especialista em Segurança Pública pela PUC/RS e em Direito Administrativo pela UNORP.
AZEVEDO, R.B.B. Poder de Polícia. Direitonet, dez. 2007. Disponível em: . Acesso em: 06 dez. 2007.
Este conteúdo foi redigido e finalizado em 16/01/2009, segundo o seu autor e responsável.
* segundo o próprio membro em 18 de maio de 2006
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