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Timestamp: 2020-04-03 00:24:58+00:00
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Il Consiglio di Stato, con una recente sentenza (n. 2093 del 25 marzo 2020), si è occupato del principio di equivalenza di cui all’art. 68 D.Lgs. 50/2016 con particolare riferimento ad un appalto di servizi.
La gara aveva ad oggetto la prestazione di servizi informatici, ed in particolare di supporto e manutenzione di apparati di rete di un determinato produttore. Gli atti di gara specificavano il contenuto delle prestazioni richieste, facendo anche riferimento al servizio del produttore degli apparati di rete, dallo stesso erogato direttamente o tramite rivenditori.
La gara veniva aggiudicata ad un operatore economico che, pur non essendo un rivenditore del servizio del produttore, si impegnava ad erogare servizi equivalenti. Il rivenditore che aveva partecipato alla gara impugnava l’aggiudicazione lamentando che l’aggiudicatario avesse offerto un servizio diverso da quello richiesto – e cioè quello specifico del produttore – e che non avesse comunque fornito la prova, nell’ambito della propria offerta, dell’equivalenza. A tal fine invocava il principio statuito dalla Corte di Giustizia secondo cui: “quando le specifiche tecniche che figurano nei documenti dell’appalto fanno riferimento a un marchio, a un’origine o a una produzione specifica, l’ente aggiudicatore deve esigere che l’offerente fornisca, già nella sua offerta, la prova dell’equivalenza dei prodotti che propone rispetto a quelli definiti nelle citate specifiche tecniche” (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 12 luglio 2018, nella causa C-14/17).
Il Consiglio di Stato rigettava il ricorso, confermando la sentenza di primo grado.
In primo luogo i Giudici hanno ribadito che il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, e la possibilità di ammettere, a seguito di valutazione della stazione appaltante, prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste risponde al principio del favor partecipationis. Tale principio trova ormai applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara (cfr. Cons. Stato, III, n. 6721/2018), ed è talmente rilevante da impedire interpretazioni della lex specialis di gara che possano restringere la partecipazione al solo produttore o a suoi rivenditori autorizzati.
Quanto alla dimostrazione dell’equivalenza, il Consiglio di Stato fornisce un’interpretazione ampia dei mezzi appropriati tramite i quali, ai sensi dell’art. 68, comma 7, D. Lgs. 50/2016, è possibile la relativa prova nell’ambito dell’offerta, in quanto “una volta richiamata l’attenzione della stazione sulla necessità di compiere le verifiche di cui all’art. 68, ciò che rileva è che queste siano rese possibili dalle modalità di presentazione dell’offerta”.
D’altra parte non va dimenticato che la suddetta disposizione rinvia ai mezzi di prova di cui all’articolo 86, che richiama l’Allegato VIII, Parte II, del Codice, il quale a sua volta individua una serie di mezzi, tra cui (lettera e), una verifica eseguita dall’amministrazione aggiudicatrice, che verte sulle capacità di produzione del fornitore e sulla capacità tecnica del prestatore di servizi e, se necessario, sugli strumenti di studio e di ricerca di cui egli dispone, nonché sulle misure adottate per garantire la qualità.
Conseguentemente, non è necessaria una prova “piena” dell’equivalenza nell’ambito dell’offerta, essendo sufficiente che gli elementi in essa indicati consentano alla stazione appaltante di compiere le relative verifiche. Ciò non contrasta con il principio affermato dalla citata sentenza della Corte di Giustizia in quanto, in tal caso, trattandosi di appalto di fornitura, ed in considerazione della tipologia di prodotti da fornire, soltanto la produzione in sede di offerta della scheda tecnica dei prodotti avrebbe consentito alla stazione appaltante lo svolgimento del giudizio di idoneità tecnica e di equivalenza rispetto alle specifiche offerte sin dal momento dell’offerta. Invece, nel caso esaminato, le verifiche ben potevano essere svolte successivamente, anche con la richiesta di chiarimenti all’offerente, in quanto si trattava di servizio da aggiudicarsi al prezzo più basso, con impossibilità di integrazioni dell’offerta, essendo sufficiente la rispondenza del servizio offerto ai requisiti minimi indicati che l’offerente si era impegnato a rispettare.
Altro passaggio di particolare interesse della sentenza è costituito dalla riaffermazione del principio, già stabilito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7039 del 13 dicembre 2018, secondo cui “una volta che l’Amministrazione abbia proceduto in tal senso [n.d.r. alla verifica dell’equivalenza], la scelta tecnico discrezionale può essere inficiata soltanto qualora se ne dimostri l’erroneità”. Ciò significa che, una volta che l’Amministrazione ha dato ingresso alla verifica dell’equivalenza, il tema si sposta sulla valutazione eseguita e non sulla natura della prova fornita nell’ambito dell’offerta.
D’altra parte la possibilità di ammettere a seguito di valutazione della stazione appaltante prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, secondo il tradizionale insegnamento, “risponde al principio del favor partecipationis e costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons Stato, III, 2 settembre 2013, n. 4364 e 13 settembre 2013, n. 4541, richiamate da Cons. Stato, III, 30 marzo 2018, n. 2013 e da Cons. Stato, III, 4 luglio 2019, n. 6212)”, sì da rendere detta valutazione insindacabile, se non in caso di manifesta irragionevolezza.
In ogni caso, è sufficiente una conformità di tipo funzionale degli elementi che connotano l’offerta tecnica alle specifiche tecniche, senza che doversi far luogo ad un criterio di inderogabile corrispondenza a dette specifiche (Cons. Stato, IV, 26 agosto 2016, n. 3701; cfr. nello stesso senso anche Cons. Stato, III, 11 settembre 2017, n. 4282 ed altre).
In conclusione la sentenza, particolarmente interessante in quanto relativa ad un servizio, ribadisce che il principio di equivalenza deve prevalere rispetto ad interpretazioni che portino a restrizioni della concorrenza, e sancisce che la tipologia di prova dell’equivalenza nell’ambito dell’offerta non può che essere adattata all’oggetto dell’appalto in conformità con il principio di appropriatezza dei relativi mezzi.
Codice Appalti. Si allungano i tempi del regolamento: testo solo nel 2020
Come era prevedibile, il 15 dicembre – termine indicato dalla ministra delle Infrastrutture Paola De Micheli – non ci sarà nessuna bozza definitiva del regolamento appalti. La conferma dell’inevitabile allungamento dei tempi è arrivata ieri, giorno in cui l’apposita commissione del Mit, guidata dal consigliere di Stato Raffaele Greco, ha ascoltato l’amplia platea degli operatori di mercato che compone la filiera delle costruzioni nel corso una audizione collettiva durata tutto il pomeriggio. Il giorno prima, in un appuntamento analogo, erano state ascoltate le amministrazioni pubbliche. Costruttori, professionisti, artigiani e società di progettazione hanno esposto le osservazioni, che la commissione ha chiesto di mettere in forma scritta e inviare al più tardi entro la fine della prossima settimana, cioè entro metà dicembre. È chiaro che la commissione avrà bisogno di un tempo congruo per valutarle. Il testo è però ancora un cantiere aperto. Nella bozza, infatti, non si leggono le norme sui settori speciali. E, secondo indiscrezioni, è emersa anche la questione se il regolamento si dovesse occupare anche di servizi e forniture oppure se fosse più opportuno stralciare questa parte e definire solo le norme sui lavori. Inoltre, anche ieri non si è avuta alcuna notizia sui numerosi allegati previsti dal regolamento stesso. Insomma, appare facilmente prevedibile che le norme applicative sul codice dei contratti non si vedranno prima del 2020 inoltrato.
Francia e Germania hanno recentemente presentato un manifesto per una politica industriale europea per il XXI secolo, stimolando un vivace dibattito sul tema in tutto il continente. Il manifesto si basa su una semplice idea: in un contesto di crescente concorrenza globale, l’Europa deve unire le sue forze per rimanere una potenza manifatturiera a livello globale. A tal fine, il manifesto propone una nuova politica industriale, basata su maggiori finanziamenti pubblici all’innovazione, nonché su una revisione delle regole di concorrenza della Ue e su misure di protezione per le tecnologie e le imprese del Vecchio continente. L’idea fondante del manifesto è buona: l’Europa ha bisogno di una politica industriale per garantire che le sue imprese rimangano altamente competitive a livello internazionale, nonostante la concorrenza della Cina e degli altri grandi attori. Tuttavia, gli strumenti indicati dal manifesto franco-tedesco non paiono sufficienti al raggiungimento dell’obiettivo.
In primo luogo, va notato che il tema dei finanziamenti pubblici all’innovazione riecheggia una lunga storia di politica industriale, sia in Francia che in Germania. Una storia influenzata dall’esperienza della Defense advanced research projects agency (Darpa), un’agenzia del dipartimento della Difesa statunitense responsabile per lo sviluppo di tecnologie emergenti.
Tuttavia, la semplice trasposizione nel contesto europeo di Darpa andrebbe gestita con attenzione perché potrebbe non dare gli effetti desiderati. Il successo di Darpa è legato al più ampio ecosistema economico degli Stati Uniti, fortemente orientato alla promozione dell’innovazione e capace di tradurre l’innovazione in prodotti commerciabili, anche attraverso la creazione di un primo mercato tramite gli appalti pubblici.
In altre parole, i finanziamenti statali per l’innovazione non possono garantire, da soli, lo sviluppo industriale. Le limitate risorse economiche di Darpa dimostrano che la creazione delle condizioni per rendere commercializzabili i prodotti innovativi è più importante dei finanziamenti pubblici.
Una nuova politica industriale della Ue dovrebbe innanzitutto concentrarsi su due elementi: il completamento del mercato unico europeo e l’uso strategico degli appalti pubblici.
Il mercato unico europeo continua a essere frammentato nel settore dei servizi, impedendo di fatto alle imprese europee più innovative di accedere facilmente a un vasto mercato primario, come avviene invece per le loro controparti americane e cinesi nei rispettivi mercati nazionali. A questo proposito, è fondamentale sviluppare un solido quadro normativo europeo, incentrato sulla garanzia della concorrenza e sull’accesso a un mercato unico con norme comuni. Per fare questo è necessario coordinare le politiche industriali nazionali, che oggi incrementano le distorsioni interne al mercato comune europeo, influenzando ad esempio le decisioni di (de)localizzazione delle imprese.
In secondo luogo, è necessario fare un uso più strategico degli appalti pubblici, al fine di promuovere le imprese europee più innovative. Nella Ue gli acquisti pubblici di beni e servizi valgono circa 16% del Pil e possono quindi rappresentare uno strumento importantissimo per promuovere l’innovazione.
Il completamento del mercato unico europeo dei servizi e l’uso strategico degli appalti pubblici per creare un mercato per i prodotti più innovativi, rappresentano i passi fondamentali per creare il giusto ecosistema affinché le imprese innovative europee possano crescere in un mercato ricettivo. Dovrebbe essere questo il nucleo di una nuova politica industriale europea per il XXI secolo.
L’Europa punta sugli appalti pubblici
Gli appalti pubblici ammontano a 2.000 miliardi di euro ogni anno (14% del PIL dell’UE).
La nuova generazione di direttive sugli appalti pubblici, adottata nel 2014, offre un quadro più flessibile per gli appalti. Tali direttive semplificano le procedure d’appalto e migliorano l’accesso delle PMI agli appalti. Negli ultimi anni gli appalti transfrontalieri totali (diretti e indiretti) sono aumentati fino a raggiungere il 23 % circa del valore totale degli appalti pubblici nell’UE. Permangono criticità. Il 55 % delle procedure d’appalto utilizza ancora il prezzo più basso quale unico criterio di aggiudicazione. Gli appalti pubblici si basano sul principio della concorrenza aperta per garantire il miglior rapporto qualità/prezzo nell’utilizzo dei fondi pubblici. Tale processo concorrenziale non è presente o sta perdendo intensità. Il 5 % degli appalti pubblici pubblicati sul TED sono aggiudicati a seguito di negoziazione, senza la pubblicazione di un bando di gara. Tra il 2006 e il 2016 la percentuale di bandi con una sola offerta è salita dal 17 % al 30 %. Nello stesso periodo il numero medio di offerte per ogni bando è calato da cinque a tre. Ciò dimostra che le imprese trovano più difficile accedere ai mercati degli appalti, specialmente oltre frontiera. Le PMI si aggiudicano solo il 45 % del valore degli appalti pubblici al di sopra delle soglie UE, il che è chiaramente inferiore al loro peso nell’economia. Le amministrazioni aggiudicatrici raramente acquistano insieme: gli appalti in cooperazione rappresentano solo l’11 % delle procedure. Alcuni mercati degli appalti pubblici presentano spesso fenomeni di collusione, che possono causare un aumento fino al 20 % del prezzo altrimenti applicato in mercati concorrenziali. Gli appalti pubblici sono spesso ancora considerati una mera procedura amministrativa con la quale le autorità pubbliche acquistano i prodotti, i servizi o le opere di base necessari per le loro attività. Ciò è illustrato dal fatto che spesso non sono disponibili dati chiari e consolidati sugli appalti. Allo stesso modo, la trasformazione digitale degli appalti pubblici è lenta. Per guidare il cambiamento sono necessari individui con le giuste competenze. Il basso livello di professionalizzazione degli acquirenti pubblici è un problema sistemico in molti Stati membri. Un miglioramento delle competenze, comprese le competenze informatiche, in tutte le fasi delle procedure di appalto è di vitale importanza. Per un cambiamento di cultura e un maggiore uso degli appalti pubblici strategici è necessario un più ampio uso di pratiche flessibili, conoscenza dei mercati e strumenti innovativi. Il settore pubblico deve attuare una strategia globale volta a contrastare l’avversione al rischio e ad attirare, formare e sviluppare il talento e le competenze in tutto il panorama degli appalti pubblici.
Di seguito è riportato il testo della COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI.
In un periodo in cui l’UE si trova ad affrontare profondi mutamenti e un rinnovato dibattito sui suoi orientamenti futuri, appare evidente che i cittadini europei si meritano e chiedono con maggiore insistenza che l’UE produca risultati concreti. Le azioni intraprese a livello dell’UE dovrebbero tradursi in crescita economica e competitività, sostenibilità, solidarietà e sicurezza. Come indicato dal piano di investimenti per l’Europa, incoraggiare gli investimenti è essenziale per produrre tali risultati poiché favorisce la creazione di maggiore occupazione e una crescita sostenibile nel mercato unico.
Nella nostra economia, una parte considerevole degli investimenti pubblici, pari al 14 % del PIL dell’UE, è spesa mediante appalti pubblici, che sono quindi un elemento fondamentale dell’ecosistema degli investimenti. Le autorità pubbliche possono farvi leva in maniera più strategica per dare maggior valore a ogni euro di fondi pubblici speso e per contribuire a un’economia più innovativa, sostenibile, inclusiva e competitiva. Il miglioramento delle procedure d’appalto contribuisce inoltre a rendere più forte il mercato unico.
GLI APPALTI PUBBLICI SONO PIÙ IMPORTANTI CHE MAI
I cittadini europei si aspettano un equo ritorno sulle tasse versate, sotto forma di servizi pubblici di alta qualità. I genitori vorrebbero che le scuole servissero pasti sani ai loro figli; chi vive in città si aspetta un maggiore investimento nelle città intelligenti e sostenibili per una più alta qualità della vita, con percorsi ciclabili sicuri, piazze e parchi giochi costruiti con materiali sicuri e innovativi; gli utenti della strada si aspettano infrastrutture sicure e di alta qualità; i pazienti necessitano di un migliore accesso a un’assistenza sanitaria di maggiore qualità e si aspettano attrezzature mediche e strumenti diagnostici altamente innovativi. Al fine di garantire la fornitura di servizi pubblici di alta qualità è necessario un approccio strategico all’approvvigionamento. Ciò dipende in larga misura da procedure di appalto pubblico moderne ed efficienti.
Per le autorità pubbliche gli appalti rappresentano un potente strumento per impiegare i fondi pubblici in maniera efficiente, sostenibile e strategica, soprattutto in un momento in cui i bilanci nazionali sono sottoposti a forti pressioni. Gli appalti pubblici ammontano a 2.000 miliardi di euro ogni anno e, se gestiti meglio, potrebbero portare a notevoli risparmi nei bilanci pubblici e un aumento degli investimenti. Un aumento del 10% dell’efficienza potrebbe ad esempio portare a un significativo risparmio di 200 miliardi di euro all’anno senza ridurre il livello dei servizi offerti ai cittadini europei. Gli appalti incidono anche pesantemente sui fondi strutturali e di investimento dell’UE, quasi la metà dei quali viene erogata attraverso appalti pubblici. Una buona gestione degli appalti contribuisce a ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo da tali fondi dell’UE.
Gli appalti sono importanti anche per le imprese europee, che traggono vantaggio dal mercato unico quando presentano offerte per appalti pubblici nel proprio Stato e in altri Stati membri dell’UE. L’accelerazione tecnologica e la digitalizzazione, l’evoluzione demografica e i mercati sempre più collegati incidono fortemente sulle nostre società ed economie. In un mondo globalizzato, l’integrazione economica raggiunta con il mercato unico resta un fattore trainante fondamentale per la creazione di ricchezza e la competitività, e rimane quindi la nostra migliore protezione.
Gli appalti pubblici sono uno strumento strategico a disposizione della politica economica di ogni Stato membro. La strategia per il mercato unico del 2015 ha evidenziato la necessità di sistemi di appalti pubblici più trasparenti e responsabili. Ciò richiede il passaggio da un approccio puramente amministrativo a uno strategico e orientato alle esigenze, pienamente conforme alle norme. Gli appalti pubblici, nei quali viene speso circa il 14 % del PIL dell’UE ogni anno, possono contribuire ad affrontare le principali sfide dell’Europa, in particolare in materia di creazione di occupazione e di crescita sostenibile. Essi possono favorire gli investimenti nell’economia reale e stimolare la domanda per aumentare la competitività basata sull’innovazione e sulla digitalizzazione, come sottolineato nella comunicazione sull’industria. Possono anche sostenere la transizione verso un’economia circolare efficiente sotto il profilo energetico e delle risorse, e promuovere uno sviluppo economico sostenibile e società più eque e inclusive.
La nuova generazione di direttive sugli appalti pubblici, adottata nel 2014, offre un quadro più flessibile per gli appalti. Tali direttive semplificano le procedure d’appalto e migliorano l’accesso delle PMI agli appalti. L’obiettivo generale è utilizzare più efficacemente il denaro pubblico, produrre migliori risultati nell’ambito degli obiettivi sociali e di altri obiettivi di interesse pubblico e aumentare l’efficienza della spesa pubblica. Le disposizioni più severe delle direttive in materia di integrità e trasparenza sono infine mirate alla lotta contro la corruzione e le frodi.
Nonostante il recepimento delle direttive nel diritto nazionale sia stato lento, il quadro giuridico aggiornato è ormai in vigore nella maggior parte degli Stati membri. Il processo del semestre europeo ha tuttavia individuato molti settori specifici nei quali un miglioramento del panorama nazionale degli appalti contribuirebbe in modo decisivo a un aumento della competitività e dell’efficienza. Gli Stati membri non stanno inoltre utilizzando appieno le possibilità offerte dagli appalti pubblici quale strumento strategico a sostegno di obiettivi di politica sociale sostenibili e dell’innovazione. È quindi il momento giusto per concentrarsi sull’attuazione pratica e intelligente delle nuove norme.
APPALTI OGGI: CAMBIAMENTO IN ATTO, MA RESTANO LE SFIDE
A livello dell’UE, le numerose iniziative avviate negli anni scorsi stanno cominciando a dare i loro frutti. Il vigente quadro giuridico ha contribuito a migliorare e integrare ulteriormente i mercati degli appalti degli Stati membri. La creazione di un mercato unico degli appalti pubblici nell’UE è un risultato importantissimo, specie se paragonato a ciò che accade in altre regioni del mondo. I dati mostrano che negli ultimi anni gli appalti transfrontalieri totali (diretti e indiretti) sono aumentati fino a raggiungere il 23 % circa del valore totale degli appalti pubblici nell’UE, ma vi sono ancora margini di miglioramento. Come annunciato nella comunicazione “Una governance migliore per il mercato unico”, la Commissione ha offerto ampia assistenza agli Stati membri durante il processo di recepimento delle nuove direttive nel diritto nazionale. Nel quadro dei Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) gli Stati membri sono tenuti a soddisfare i prerequisiti sugli appalti, che dovrebbero garantire che siano rispettate le condizioni quadro di base per investimenti efficienti ed efficaci cofinanziati dai fondi. Gli Stati membri dovrebbero continuare a portare avanti processi di riforma, con il pieno sostegno della Commissione.
Negli ultimi anni in diversi Stati membri sono stati compiuti passi incoraggianti per riformare radicalmente le pratiche o le strutture degli appalti. In Francia, ad esempio, nel marzo 2016 è stata creata la direzione per gli acquisti dello Stato, volta a definire la strategia statale per gli acquisti e offrire formazione agli acquirenti pubblici. In Irlanda nel 2014 è stata istituita una centrale di committenza, con il chiaro mandato di migliorare la gestione della spesa pubblica attraverso l’ampio uso di dati sul mercato e sugli appalti. In Italia si è ottenuto un risparmio medio del 23°% grazie alla creazione di un sistema coordinato di identificazione delle necessità e delle procedure per gli appalti in cooperazione. Nell’ambito del progetto HAPPI, le amministrazioni aggiudicatrici di diversi Stati membri hanno acquisito congiuntamente soluzioni innovative per l’invecchiamento in buona salute. La Slovacchia ha predisposto un registro dei contratti che rende disponibili al pubblico tutti i contratti conclusi dalle autorità pubbliche nel paese, migliorando in questo modo la trasparenza e consentendo il controllo pubblico. Quaranta autorità pubbliche di otto paesi dell’UE hanno calcolato che gli oltre cento bandi di gara indetti nel quadro del progetto GPP 2020, finanziato dall’UE, hanno portato a un risparmio di oltre 900 000 tonnellate di CO2 equivalente.
Le possibilità di appalti strategici non sono ancora sufficientemente utilizzate. Il 55% delle procedure d’appalto utilizza ancora il prezzo più basso quale unico criterio di aggiudicazione. Le direttive sugli appalti pubblici lasciano agli acquirenti pubblici la piena libertà di effettuare acquisti sulla base di criteri costo/efficacia e basati sulla qualità. Eppure le gare d’appalto economicamente più vantaggiose secondo un approccio costo/efficacia che può includere criteri sociali, ambientali, innovativi, di accessibilità o altri criteri qualitativi, sono ancora troppo poco utilizzate.
Per quanto riguarda l’innovazione, dalle analisi emerge che gli appalti per l’innovazione sono ostacolati da diverse barriere. Un modo per migliorare la situazione potrebbe consistere in un più ampio uso della procedura relativa ai partenariati per l’innovazione. Tale strumento, con il quale gli operatori del mercato sono invitati a proporre soluzioni innovative, è stato istituito dalle direttive del 2014 per rispondere alle specificità degli appalti per l’innovazione, aumentare la certezza del diritto e ridurre i rischi inerenti all’innovazione. Ad oggi sono state
avviate 17 procedure relative ai partenariati per l’innovazione.
Gli appalti pubblici si basano sul principio della concorrenza aperta per garantire il miglior rapporto qualità/prezzo nell’utilizzo dei fondi pubblici. Tale processo concorrenziale non è presente o sta perdendo intensità. Il 5% degli appalti pubblici pubblicati sul TED sono aggiudicati a seguito di negoziazione, senza la pubblicazione di un bando di gara. Tra il 2006 e il 2016 la percentuale di bandi con una sola offerta è salita dal 17% al 30%. Nello stesso periodo il numero medio di offerte per ogni bando è calato da cinque a tre. Ciò dimostra che le imprese trovano più difficile accedere ai mercati degli appalti, specialmente oltre frontiera. Le PMI si aggiudicano solo il 45% del valore degli appalti pubblici al di sopra delle soglie UE, il che è chiaramente inferiore al loro peso nell’economia.
Gli appalti pubblici sono spesso ancora considerati una mera procedura amministrativa con la quale le autorità pubbliche acquistano i prodotti, i servizi o le opere di base necessari per le loro attività. Ciò è illustrato dal fatto che spesso non sono disponibili dati chiari e consolidati sugli appalti. Non esiste un consenso a livello di UE su quali dati sia necessario raccogliere e per quale scopo. In molti Stati membri le autorità centrali non sono in grado di indicare l’esatta entità della spesa per gli appalti pubblici nel loro paese, nonostante le enormi somme di denaro interessate. In tali casi il controllo pubblico è quasi del tutto assente, non è possibile un’elaborazione delle politiche basata sui dati e persino il controllo di bilancio è ostacolato.
Allo stesso modo, la trasformazione digitale degli appalti pubblici è lenta. Secondo un’indagine del 2016, solo quattro Stati membri si affidavano alle tecnologie digitali in tutte le fasi principali della procedura di appalto. Gli Stati membri non considerano ancora l’avvento delle nuove tecnologie come un’opportunità per semplificare e accelerare le loro procedure di appalto.
Le amministrazioni aggiudicatrici raramente acquistano insieme: gli appalti in cooperazione rappresentano solo l’11 % delle procedure. Gli acquisti in blocco garantiscono spesso prezzi migliori e offrono l’opportunità di scambiare know-how e ottenere una migliore qualità. Sebbene non tutti i tipi di acquisti siano adatti ad essere aggregati, in generale i bassi tassi di aggregazione indicano che questa opportunità viene sprecata.
Le procedure d’appalto sono ritenute troppo complesse e sono penalizzate da un onere amministrativo eccessivo, anche dopo la riforma e la semplificazione sostanziali delle norme dell’UE intraprese nel 2014 di cui sopra. Si riscontrano ancora più difficoltà nei progetti infrastrutturali transnazionali, che per loro stessa natura non sono standard poiché richiedono l’attuazione di diverse azioni in diversi Stati membri. Il reale grado di complessità dipende anche dal modo in cui le norme sono applicate nella pratica e da quanto sono utilizzati i nuovi strumenti. Gli appalti pubblici possono essere ulteriormente semplificati professionalizzandoli, standardizzando le procedure e condividendo le migliori pratiche tra le autorità.
Per promuovere il riconoscimento della dimensione strategica degli appalti pubblici e migliorarli nella pratica è necessaria un’ampia e forte titolarità politica a tutti i livelli di governo. Se le autorità si impegnano ad occuparsi seriamente della questione, vi è un grande potenziale di miglioramento. Invece di considerare gli appalti come un obbligo amministrativo, c’è molto da guadagnare da un approccio strategico proattivo.
MIGLIORAMENTI NECESSARI — SEI PRIORITÀ STRATEGICHE
La Commissione ha individuato sei settori prioritari in cui un’azione chiara e concreta può trasformare gli appalti pubblici in un potente strumento a disposizione della politica economica di ciascuno Stato membro, con vantaggi notevoli per gli esiti degli appalti.
GARANTIRE UNA PIÙ AMPIA DIFFUSIONE DEGLI APPALTI PUBBLICI STRATEGICI
Gli appalti pubblici strategici dovrebbero rivestire un ruolo di maggiore importanza affinché i governi centrali e locali possano rispondere agli obiettivi sociali, ambientali ed economici, quali l’economia circolare. L’integrazione di criteri innovativi, ecologici e sociali, un maggiore uso della consultazione preliminare di mercato o di valutazioni qualitative (MEAT), nonché gli appalti per soluzioni innovative nella fase pre-commerciale richiedono non solo un elevato livello di competenza da parte dei committenti pubblici, ma soprattutto visione strategica e titolarità politica. Alcuni Stati membri hanno reso obbligatorio nelle loro procedure di appalto il principio MEAT, ivi compresi i criteri ecologici. Altri potrebbero valutare la possibilità di introdurre obiettivi volontari per monitorare la diffusione. In ogni caso, per ottenere risultati ottimali in materia di appalti pubblici è necessaria l’applicazione sistematica di criteri strategici. Ciò può essere fatto con un ampio sostegno pratico, mediante la diffusione di norme, metodologie per la definizione di parametri, aggiornamenti periodici dei marchi e dei criteri di valutazione e disponibilità di un catalogo delle buone pratiche.
Per quanto riguarda ad esempio gli appalti verdi, la Commissione intende proporre di modificare la direttiva 2009/33/CE sui veicoli puliti, pubblicare una versione aggiornata del toolkit di formazione sul GPP e sviluppare strumenti da utilizzare su base volontaria per calcolare i costi del ciclo di vita di determinati prodotti. Per quanto riguarda gli appalti pubblici sociali, gli orientamenti esistenti saranno aggiornati. Per l’aggiornamento verrà
utilizzato un approccio collaborativo: si comincerà con una consultazione delle parti interessate per raccogliere suggerimenti sulla portata degli orientamenti e sulle questioni che dovrebbero affrontare, nonché su come meglio integrare la domanda di innovazione e imprenditoria sociali. Il proposto atto europeo sull’accessibilità mira a fissare requisiti funzionali di accessibilità comuni per le persone disabili e anziane. Per quanto riguarda l’innovazione, sono in corso di preparazione una panoramica del quadro strategico attuativo favorevole e gli orientamenti in materia di procedure di appalto pubblico aperte all’innovazione.
Una maggiore diffusione degli appalti strategici è prioritaria, ma la Commissione riconosce che in molti Stati membri il funzionamento del sistema di appalti pubblici presenta ancora carenze. La Commissione continuerà a fornire sostegno e orientamenti affinché i sistemi di appalti pubblici raggiungano la piena operatività in tali paesi prima di profondere ulteriori sforzi nell’integrazione di criteri ecologici, sociali e innovativi.
Per i settori prioritari, quali il settore delle costruzioni, dell’assistenza sanitaria e delle tecnologie dell’informazione, è necessario un approccio mirato in virtù del loro effetto leva, delle loro specificità e delle loro sfide particolari, compresa la rapida evoluzione tecnologica e del mercato. L’iniziativa della Commissione relativa a un meccanismo di valutazione ex ante volontario per i grandi progetti infrastrutturali può essere inserita in questo contesto. Esistono già iniziative e strumenti quali la promozione di appalti pubblici per l’assistenza sanitaria basati sul valore, il Building Information Modelling (modello di informazioni di un edificio) e approcci basati sulla logica del ciclo di vita a sostegno dell’appalto di edifici pubblici sostenibili o il catalogo europeo delle norme TIC negli appalti pubblici, per migliorare l’interoperabilità ed evitare la dipendenza (lock-in) da un unico fornitore.
Parallelamente è necessario un approccio mirato ai settori della difesa e della sicurezza, compresa la cibersicurezza. Per quanto riguarda il piano d’azione europeo in materia di difesa i lavori sono già a buon punto. Il piano d’azione si concentra sull’attuazione efficace della direttiva sugli appalti nel settore della difesa ed è inteso a fornire opportunità alle imprese europee indipendentemente dalla loro dimensione e ubicazione. Ciò comporta:
fornire orientamenti su determinati aspetti della direttiva;
elaborare relazioni periodiche (quadri di valutazione) sull’attuazione da parte degli Stati membri;
discutere con gli Stati membri in merito all’esecuzione;
promuovere iniziative per migliorare l’accesso al mercato transfrontaliero per le PMI e i subfornitori (raccomandazione agli Stati membri e dialogo con l’industria).
Per guidare il cambiamento sono necessari individui con le giuste competenze. Il basso livello di professionalizzazione degli acquirenti pubblici è un problema sistemico in molti Stati membri. Un miglioramento delle competenze, comprese le competenze informatiche, in tutte le fasi delle procedure di appalto è di vitale importanza. Per un cambiamento di cultura e un maggiore uso degli appalti pubblici strategici è necessario un più ampio uso di pratiche flessibili, conoscenza dei mercati e strumenti innovativi. Il settore pubblico deve attuare una
strategia globale volta a contrastare l’avversione al rischio e ad attirare, formare e sviluppare il talento e le competenze in tutto il panorama degli appalti pubblici.
Gli Stati membri si trovano in fasi diverse del percorso verso la professionalizzazione, ma è importante che tutti si impegnino a compiere tale percorso. Condividere esperienze li aiuterà a migliorare le loro pratiche in materia di appalti e aumenterà l’impatto e la reputazione degli appalti nel raggiungimento degli obiettivi di politica pubblica. Le strategie di professionalizzazione a lungo termine a livello nazionale sono fondamentali per disporre delle persone giuste, con le competenze e gli strumenti giusti, nel posto giusto e al momento giusto, al fine di ottenere i migliori risultati.
La Commissione si impegna ad assistere gli Stati membri nei loro sforzi volti a ideare e ad attuare tali strategie attraverso una raccomandazione sulla professionalizzazione adottata insieme alla presente comunicazione, l’istituzione di un quadro europeo delle competenze, la creazione di un centro delle competenze informatiche per le conoscenze in tale ambito e la condivisione delle buone pratiche e mediante l’assistenza mirata per lo sviluppo di capacità e la formazione offerta dagli strumenti di sostegno specifici per paese disponibili in vari programmi della Commissione.
Le PMI sono fondamentali per la creazione di occupazione, crescita e innovazione, ma hanno difficoltà ad accedere agli appalti, sia sui mercati dell’UE che internazionali. Attualmente le PMI si aggiudicano il 45 % del valore aggregato dei contratti al di sopra delle soglie dell’UE, direttamente o come offerenti congiunti o subappaltatori. Le direttive del 2014 comprendono misure che dovrebbero facilitare l’accesso delle imprese, comprese le PMI, agli appalti pubblici, anche transfrontalieri. Tali miglioramento delle opportunità in materia di appalti per le PMI deve essere comunicato al pubblico, alle imprese e alle amministrazioni aggiudicatrici in modo più efficace. Ciò è particolarmente importante in vista della promozione di un maggior numero di appalti transfrontalieri. L’obiettivo è aumentare la quota di appalti pubblici aggiudicati alle PMI affinché corrisponda al loro peso complessivo nell’economia. La Commissione ha anche avviato azioni specifiche volte ad agevolare l’accesso delle PMI agli appalti, quali i progetti finanziati dal programma COSME. Per quanto riguarda in particolare il settore della difesa, sono state inoltre avviate azioni volte ad agevolare l’accesso delle PMI al mercato transfrontaliero, come indicato nel piano d’azione europeo in materia di difesa.
Un altro modo per migliorare l’accesso è creare fiducia tra gli operatori del mercato, comprese le PMI, affinché partecipino alle procedure di appalto. A tal fine si devono offrire opportunità eque ed efficienti per la risoluzione dei problemi e una verifica indipendente delle decisioni in materia di appalti. Le direttive sulle procedure di ricorso sono state recentemente oggetto di una valutazione e nel marzo 2017 è stata istituita una rete di organi di ricorso di prima istanza. La Commissione continuerà a monitorare la situazione in tale ambito, a fornire orientamenti e a promuovere attivamente la collaborazione e gli scambi delle migliori pratiche tra gli Stati membri, ivi compresi gli organi di ricorso e di appello, al fine di migliorare l’efficienza e la qualità dei sistemi di ricorso in tutta l’UE.
L’UE è il mercato più aperto del mondo nel settore degli appalti, ma non sempre le nostre imprese beneficiano di una reciprocità di accesso ai mercati degli altri Paesi. I principali partner commerciali dell’UE applicano misure discriminatorie nei confronti delle imprese dell’UE garantendo un trattamento preferenziale agli offerenti nazionali. Il documento di riflessione della Commissione sulla gestione della globalizzazione ha sottolineato che ripristinare le condizioni di parità è quanto mai necessario e ha sollecitato la rapida adozione di uno strumento per gli appalti internazionali. Ciò aumenterebbe l’influenza dell’Unione europea nei negoziati con i partner commerciali. Vi è un’urgente necessità di superare rapidamente l’attuale fase di stallo nel Consiglio per quanto riguarda tale strumento.
La Commissione continuerà a guidare gli sforzi volti a promuovere l’accesso ai mercati degli appalti, aiutando le imprese dell’UE a vendere all’estero. In tale contesto la Commissione incoraggia i paesi terzi ad aderire all’accordo dell’OMC sugli appalti pubblici e si adopera per concludere ambiziosi capitoli sugli appalti pubblici negli accordi di libero scambio. Tali capitoli mirano a garantire alle imprese dell’UE il diritto legale di partecipare alle gare di appalto in paesi terzi, compresi i paesi in fase di adesione e i paesi partner della politica europea di vicinato, in condizioni di parità con le imprese nazionali.
La Commissione promuove inoltre un ambiente normativo favorevole nei paesi terzi sostenendo lo sviluppo di norme globali e convergenti negli appalti pubblici.
AUMENTARE LA TRASPARENZA, L’INTEGRITÀ E LA QUALITÀ DEI DATI
Per elaborare risposte strategiche adeguate è fondamentale disporre di dati affidabili. La trasformazione digitale, il generale aumento della quantità di dati e la disponibilità di standard in materia di dati aperti offrono opportunità per creare migliori strumenti di analisi per un’elaborazione delle politiche orientata alle esigenze e di sistemi di allarme per segnalare e contrastare la corruzione negli appalti pubblici. È opportuno rendere disponibili dati migliori e più accessibili sugli appalti, poiché in questo modo si apre la strada a molteplici possibilità per valutare meglio l’efficacia delle politiche in materia di appalti, ottimizzare l’interazione tra i sistemi di appalti pubblici e delineare future decisioni strategiche. I sistemi di appalti elettronici devono produrre dati di buona qualità, ma è ancor più importante che i responsabili politici utilizzino tali dati e li condividano con altre parti interessate. Tali sistemi costituiscono inoltre un mezzo per identificare irregolarità. A livello dell’UE, la Commissione proporrà nuovi formulari elettronici per migliorare la raccolta dei dati.
L’accesso ai dati sugli appalti pubblici dovrebbe consentire il dialogo con la società civile e responsabilizzare ulteriormente i governi. Le autorità pubbliche avrebbero quindi strumenti migliori per la lotta contro le frodi e la corruzione. A tal fine è caldamente raccomandata l’istituzione di registri dei contratti accessibili al pubblico, per una maggiore trasparenza in merito agli appalti aggiudicati e alle loro modifiche.
Anche agevolare la segnalazione di casi di corruzione istituendo meccanismi di denuncia efficaci e tutelando i denuncianti contro eventuali ritorsioni può contribuire a migliorare la trasparenza degli appalti pubblici e a risparmiare denaro pubblico. La Commissione sta attualmente valutando la necessità, la fattibilità giuridica e la portata di un’azione orizzontale o di un’ulteriore azione settoriale a livello dell’UE al fine di rafforzare la tutela dei denuncianti.
Le direttive sugli appalti offrono molte opportunità per progredire verso procedure di appalto pubblico esenti da corruzione e pienamente trasparenti, ad esempio introducendo entro il 2018 l’obbligatorietà degli appalti elettronici e rafforzando le disposizioni in materia di conflitti di interessi47 o ampliando i motivi di esclusione per gli offerenti. È necessario sensibilizzare tutti i livelli di governo in merito a tali possibilità.
Alcuni mercati degli appalti pubblici presentano spesso fenomeni di collusione, che possono causare un aumento fino al 20 % del prezzo altrimenti applicato in mercati concorrenziali. Alle autorità garanti della concorrenza sono stati conferiti poteri di indagine e di esecuzione al fine di punire le pratiche collusive, ma solo quando si sospetta che la collusione si sia già verificata. La Commissione intende pertanto sviluppare strumenti e iniziative per affrontare il problema e sensibilizzare a riguardo, al fine di ridurre al minimo i rischi di comportamenti
collusivi sui mercati degli appalti. Tali strumenti e iniziative comprenderanno azioni volte a migliorare la conoscenza del mercato delle autorità aggiudicatrici, a sostenere le autorità aggiudicatrici nell’attenta pianificazione e definizione delle procedure di appalto e a migliorare la cooperazione e la condivisione delle informazioni tra le autorità garanti della concorrenza e le autorità responsabili degli appalti pubblici. La Commissione preparerà anche delle linee guida sull’applicazione delle nuove direttive dell’UE sugli appalti in materia di motivi di esclusione per collusione.
Le nuove tecnologie digitali offrono grandi opportunità per snellire e semplificare le procedure di appalto con l’introduzione degli appalti pubblici elettronici. Le direttive in materia di appalti prevedono l’obbligatorietà della presentazione elettronica dei bandi di gara entro ottobre 2018. Tuttavia solo se l’intera procedura degli appalti pubblici sarà sottoposta alla trasformazione digitale sarà possibile usufruire pienamente dei vantaggi degli appalti elettronici. Tale trasformazione comprende varie fasi, dalla pianificazione, notifica e presentazione alla fatturazione, al pagamento e all’archiviazione.
Le nuove tecnologie offrono la possibilità di ripensare radicalmente il modo in cui sono organizzati gli appalti pubblici e i pertinenti settori delle pubbliche amministrazioni. Si tratta di un’occasione unica per ridefinire le pertinenti procedure e realizzare una trasformazione digitale.
La Commissione migliorerà e promuoverà ulteriormente gli strumenti e le norme49 che ha sviluppato per consentire tale trasformazione digitale degli appalti a livello nazionale, e attuerà strumenti in settori complementari, come lo sportello digitale unico50 e la carta elettronica europea dei servizi51. Continuerà inoltre a sostenere gli Stati membri su base bilaterale identificando ambiti critici nella trasformazione digitale degli appalti pubblici. Ciò comprende problemi con l’interoperabilità delle soluzioni o delle definizioni52, l’istituzione di architetture strategiche adeguate, le competenze e la mobilitazione dei soggetti interessati necessari ad attuare le riforme in modo efficiente.
COOPERARE NEGLI APPALTI
L’aggregazione degli acquisti pubblici ha cominciato a prendere piede in tutta l’UE53. In qualità di aggregatori, le centrali di committenza gestiscono quote crescenti dei mercati di appalti pubblici e stanno diventando soggetti importanti nella promozione della riforma degli appalti pubblici, ivi compresa l’attuazione di un approccio strategico. Esse creano la possibilità di aumentare l’effetto leva degli acquirenti pubblici, che è indispensabile in taluni mercati dominati da pochi operatori. A seconda della situazione, le centrali di committenza possono essere istituite con un mandato generale a livello nazionale, concentrarsi su settori specifici (quali la sanità o le tecnologie dell’informazione) o specializzarsi in appalti regionali/municipali.
I grandi volumi di appalti delle centrali di committenza potrebbero essere usati per sfruttare gli appalti strategici, ad esempio fissando obiettivi di appalto. Il loro ruolo nella standardizzazione delle procedure di appalto pubblico e la loro conoscenza del mercato rappresentano un elemento chiave per la professionalizzazione delle amministrazioni pubbliche e agevolano procedure favorevoli per le PMI. L’aggregazione di conoscenze e competenze genera effetti di ricaduta positivi, poiché le centrali di committenza offrono spesso servizi di sostegno e consulenza ad altre amministrazioni aggiudicatrici. Anche la maggiore cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici offre numerosi vantaggi. Gli appalti transfrontalieri congiunti, tramite i quali amministrazioni aggiudicatrici di diversi paesi organizzano in maniera congiunta le proprie procedure di appalto, sono enormemente agevolati dalle nuove norme dell’UE. La fattibilità di tali partenariati è dimostrata da diversi esempi recenti. L’appalto di grandi progetti infrastrutturali che attraversano i confini nazionali necessita inoltre di una solida cooperazione tra gli enti appaltanti e della capacità di parlare un “linguaggio” comune. In determinati settori, in particolare nei progetti infrastrutturali nella rete transeuropea di trasporto, verrà effettuata un’analisi più approfondita delle cause alla base del limitato numero di appalti transfrontalieri e verranno prese in considerazione misure specifiche.
In tale contesto la Commissione continuerà a sensibilizzare e a promuovere buone pratiche per gli appalti transfrontalieri congiunti.
Le autorità pubbliche in generale si stanno adoperando per creare una società più equa basata su pari opportunità, crescita economica sostenibile e una più ampia partecipazione al mercato, garantendo nel contempo la sostenibilità delle finanze pubbliche. Gli appalti pubblici restano uno strumento fondamentale per la realizzazione degli obiettivi strategici. Considerata la loro incidenza sulla spesa pubblica, se utilizzati come uno strumento strategico essi possono consentire ai governi di conseguire risultati politici fondamentali.
Un uso intelligente degli appalti pubblici può contribuire ad affrontare le sfide globali quali i cambiamenti climatici e la scarsità di risorse o l’invecchiamento della società. Esso sostiene le politiche sociali e accelera la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli aziendali più sostenibili e può migliorare la competitività e consentire alle PMI l’accesso a opportunità di appalto. Acquirenti pubblici trasparenti e professionali saranno in grado di spendere in modo efficiente e di lottare contro la corruzione.
Diversi Stati membri hanno già iniziato a sviluppare un approccio strategico per le politiche in materia di appalti, integrato da iniziative locali promettenti. Lavorando insieme e traendo ispirazione gli uni dagli altri si può fare molto di più. La Commissione è pronta a svolgere un ruolo abilitante in questo processo di trasformazione verso sistemi di appalti moderni, innovativi e sostenibili, adatti al 21° secolo e trainati da un partenariato dell’UE inclusivo e determinato per appalti pubblici intelligenti.
articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.
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