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Timestamp: 2018-01-20 22:58:08+00:00
Document Index: 281119175

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 4", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 1", 'in fine', "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 2"]

N° 694 - Rapport de M. Jean-Marie Geveaux sur le projet de loi relatif aux assistants d'éducation (640)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 mars 2003.
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 640) relatif aux assistants d'éducation,
PAR M. Jean-Marie GEVEAUX,
Enseignement : personnel.
I.- LA NÉCESSAIRE REFONTE DE L'ENCADREMENT SCOLAIRE DE PROXIMITÉ 7
A. PALLIER LA DISPARITION DES AIDES-ÉDUCATEURS 7
1. Une extinction annoncée 7
2. Un apport positif pour les établissements 8
3. Des missions à rationaliser 9
4. Un effort insuffisant en faveur de la formation 12
B. REMÉDIER À L'OBSOLESCENCE DES STATUTS DES MAÎTRES D'INTERNAT ET SURVEILLANTS D'EXTERNAT (MI-SE) 15
1. Un cadre juridique obsolète 15
2. Un dispositif peu compatible avec la poursuite des études 17
3. Des statuts inadaptés aux besoins des établissements 19
II.- LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION : UNE NOUVELLE DONNE POUR LES ÉTABLISSEMENTS ET LES ÉTUDIANTS 23
A. RÉPONDRE PLUS EFFICACEMENT AUX ATTENTES DES ÉTABLISSEMENTS 23
1. Des missions plus ciblées et mieux remplies 23
a) Des missions plus ciblées 23
b) Des fonctions mieux remplies 24
2. Une gestion au plus près des besoins 25
a) Un recrutement de proximité 25
b) Un dispositif ouvert aux collectivités locales 28
3. Un rapport coût / efficacité amélioré 28
B. RÉNOVER LES CONDITIONS STATUTAIRES 30
1. Un statut plus équitable et plus avantageux 30
a) Un statut unifié 30
b) Un régime de droit public avantageux 31
2. Une plus grande compatibilité avec les études universitaires 32
a) Priorité aux étudiants 32
b) Le maintien d'un dispositif à caractère social 33
3. Des perspectives d'insertion professionnelle améliorées 33
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 35
II.- EXAMEN DES ARTICLES 41
Article 1er (article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Création d'une nouvelle catégorie d'emplois occupés par des agents non titulaires au sein de la fonction publique de l'Etat 41
Article 2 (articles L. 916-1 et L. 916-2 du code de l'éducation) : Régime juridique des assistants d'éducation 43
Après l'article 2 53
Article 3 (article L. 351-12 du code du travail) : Affiliation des établissements publics locaux d'éducation à l'assurance-chômage au titre des assistants d'éducation 54
Le pion : qui ne se souvient des longues heures d'études passées à s'en faire oublier pour pouvoir bavarder discrètement avec ses camarades, des rappels à un semblant d'ordre dans la cour de récréation, des rondes nocturnes dès l'extinction des feux dans les dortoirs de l'internat... ?
Aujourd'hui, en créant des assistants d'éducation, qui auront vocation à se substituer aux maîtres d'internat et surveillants d'externat, c'est à toute cette imagerie issue de nos jeunes années que le présent projet de loi nous invite à renoncer. Comme tout mythe cependant, la confrontation avec la réalité contemporaine fait prendre conscience que la figure universelle et inoubliable du pion a grand besoin d'être dépoussiérée.
De fait, les grandes évolutions survenues dans l'enseignement secondaire depuis une trentaine d'années, avec la massification des collèges, l'intégration de nouveaux publics et la décentralisation, ainsi que l'apparition de nouveaux phénomènes, tel que le développement de la violence dans ce qui était auparavant un sanctuaire, placent désormais la fonction traditionnelle de surveillance en décalage avec la réalité des élèves et des établissements.
En outre, à partir de 1997, l'irruption massive aux côtés des équipes éducatives d'aides-éducateurs motivés et polyvalents a donné un coup de vieux certain aux statuts de maîtres d'internat et surveillants d'externat élaborés à la fin des années 1930 peu après l'institution de la gratuité dans l'enseignement secondaire.
Annoncé à l'occasion de la rentrée scolaire 2002 et pris en compte dans le budget 2003, le projet du gouvernement vise à satisfaire aux nouvelles exigences du système scolaire : un encadrement des élèves rénové, une diversité des fonctions, une gestion au plus près des besoins. Au surplus, la réforme proposée tire les enseignements des deux dispositifs actuellement en vigueur : elle permet de confier à une même catégorie de personnels les activités exercées jusqu'à présent dans des cadres juridiques distincts, alors que les fonctions dévolues aux MI-SE, d'une part, et aux aides-éducateurs, d'autre part, tendent à se rapprocher.
Il en résulte une nouvelle donne pour l'encadrement scolaire de proximité sans que soit remis en cause le fondement à caractère social du dispositif des MI-SE qui permet à ses bénéficiaires de financer leurs études.
Aussi, tandis que l'on sent ici ou là poindre une certaine nostalgie à l'égard des pions, faut-il avoir, en 2003, la sincérité de reconnaître que, l'école ayant changé, le « petit Chose » aurait du mal à y retrouver « ses petits » ... ce qui n'enlève rien à la puissance d'évocation d'Alphonse Daudet :
« LES PETITS
Je ne les punissais jamais. A quoi bon ? Est-ce qu'on punit les oiseaux ?... Quand ils pépiaient trop haut, je n'avais qu'à crier : « Silence ! » Aussitôt ma volière se taisait, - au moins pour cinq minutes. »
I.- LA NÉCESSAIRE REFONTE DE L'ENCADREMENT SCOLAIRE
Deux catégories de personnels assurent aujourd'hui l'encadrement de proximité des élèves dans l'enseignement secondaire. Du fait tant de la disparition programmée des uns - les aides-éducateurs - que de l'obsolescence avérée des statuts des autres - les MI-SE -, il est devenu impératif de repenser l'ensemble du dispositif.
A. PALLIER LA DISPARITION DES AIDES-ÉDUCATEURS
Recrutés dans l'urgence, avant même la promulgation de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, les aides-éducateurs, emplois jeunes de l'éducation nationale, ont pris leurs fonctions dans les écoles et les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) dès les premières semaines de la rentrée scolaire 1997. Ayant pour mission de répondre aux « besoins émergents » et non satisfaits par les équipes éducatives, ils ont représenté un apport massif de ressources humaines puisque près de 95 000 personnes se seront ainsi succédé dans ces fonctions. D'où l'acuité de la question de leur remplacement à l'heure où le dispositif, provisoire, arrive à son terme.
1. Une extinction annoncée
Dès l'origine, le dispositif du programme « nouveaux services, emplois jeunes » a été conçu comme temporaire, le gouvernement précédent ayant décidé de ne pas reconduire dans leur poste des jeunes, âgés de 18 à 26 ans, recrutés sous contrat de droit privé pour une durée de soixante mois, soit cinq ans.
En juin 2001, dans un discours consacré à l'avenir des aides-éducateurs, M. Jack Lang, alors ministre de l'éducation nationale, ne rappelait-il pas que « dès le début de cette opération, il a été clairement précisé aux aides-éducateurs qu'ils ne seraient pas maintenus au-delà des cinq années de leur contrat » ? D'ailleurs, l'essentiel de ce discours était avant tout centré sur les mesures visant à « assurer aux jeunes actuellement en fonction une préparation concrète à un futur métier », preuve que le gouvernement précédent s'inscrivait implicitement dans une démarche d'accompagnement des jeunes sortant du dispositif, ce qui n'a en réalité pas toujours été le cas.
Aucun élément précis concernant le nombre de contrats qui seraient pérennisés, leur nouveau statut juridique ou leur mode de financement n'avaient été apporté à l'époque, ni par la suite, alors même que le précédent gouvernement a continué à recruter des aides-éducateurs jusqu'à la rentrée 2001. Cette spécificité a placé les jeunes dans une situation délicate, en partie paradoxale. Dès leur arrivée dans les établissements, pris dans une « valse à trois temps », ils ont dû tout à la fois réussir leur intégration auprès des équipes pédagogiques, s'approprier leur fonction et préparer leur avenir professionnel.
Dès lors, les premiers contrats arrivant à échéance au cours de la présente année scolaire, le nouveau gouvernement, afin de ne pas provoquer de rupture brutale, a dû trouver, dans l'urgence, une solution pour la rentrée 2002. C'est pourquoi l'article 4 de la loi n° 2002-1095 du 29 août 2002, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, a décidé que les contrats qui arrivaient à échéance avant le 30 juin 2003 seraient prolongés jusqu'à cette date. Environ 18 000 aides-éducateurs sont concernés par cette prolongation, sur les 61 619 en fonction au 30 juin 2002.
L'arrivée à terme des premiers contrats d'aides-éducateurs au cours de la présente année scolaire est donc l'occasion de procéder à une évaluation des besoins réels des établissements et à une analyse critique du dispositif, de l'implantation de ces personnels et des fonctions qu'ils remplissent. Il revenait ainsi au nouveau gouvernement d'effectuer un tel bilan, bilan d'autant plus indispensable que « le dispositif a été davantage commandé par la volonté de lutter contre le chômage des jeunes et de créer des dizaines de milliers d'emplois sur fonds publics, que par une réflexion poussée sur les besoins des établissements scolaires », ainsi que le soulignait le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 20031.
En effet, l'absence de perspective au sein de l'éducation nationale n'a pas nécessairement contribué à faciliter l'intégration de ces jeunes au sein des établissements, non plus d'ailleurs que leur insertion professionnelle ultérieure.
2. Un apport positif pour les établissements
Recrutés dans l'urgence par les établissements, affectés de manière empirique sans réflexion préalable sur l'optimisation des emplois et placés sous l'autorité du chef d'établissement, les aides-éducateurs ont su s'adapter aux divers contextes, apporter des compétences spécifiques et aider les enseignants en satisfaisant des besoins nouveaux ou mal pris en compte au sein des écoles, collèges et lycées. Ils sont donc perçus de manière positive par les enseignants et plus encore par les chefs d'établissement qui ressentent des changements positifs résultant de leur présence.
Trois catégories d'emplois-jeunes sont en réalité présentes dans les établissements relevant du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche :
- les aides-éducateurs, les plus nombreux, intervenant dans les établissements du premier et du second degré ;
- les emplois-jeunes cadre de vie recrutés par les établissements publics locaux d'enseignement (second degré) confrontés à des phénomènes de violence ;
- les agents de développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement, présents dans les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).
L'influence la plus heureuse de la présence d'adultes supplémentaires semble concerner, à l'école, l'ambiance de travail et, au collège, la vie scolaire hors du temps de classe. S'ils sont présents en collèges, lycées généraux, technologiques et professionnels, c'est majoritairement dans le premier degré - à 58 % contre 28 % dans les collèges et 14 % dans les lycées - que les aides-éducateurs exercent leurs activités. Selon une étude réalisée en 2000 par la Direction de la programmation et du développement (DPD) du ministère de l'éducation nationale auprès d'enseignants et de chefs d'établissement, cette présence retentit favorablement sur le climat général, les relations entre enseignants et élèves et élèves entre eux.
Notons que les aides-éducateurs concourent à la mission de surveillance entendue au sens large (surveillance, études encadrées, sécurité, accompagnement des sorties) dans la plupart des établissements, cette fonction occupant 30 % de leur temps de service dans les collèges. Dans ce cadre, ils permettent de faire mieux respecter les règles de vie au sein des établissements et accomplissent régulièrement une fonction de médiation, de nature plus ou moins formelle, utile à la prévention comme à la résolution des conflits et appréciée par les responsables éducatifs.
Ils contribuent, en outre, à améliorer l'utilisation des ressources disponibles, particulièrement dans le domaine de la documentation (bibliothèque, recherche documentaire) et des nouvelles technologies de l'information et de la communication et interviennent même en classe auprès des enseignants, de manière régulière à l'école, et plus occasionnelle dans les collèges. A cet égard, les enseignants en zone d'éducation prioritaire (ZEP) s'appuient davantage que les autres sur les aides-éducateurs.
La plupart des responsables éducatifs relèvent par ailleurs l'incidence positive de leur présence sur l'intégration des élèves handicapés, en particulier dans l'enseignement primaire.
3. Des missions à rationaliser
Si les aides-éducateurs ont su démontrer l'utilité de leur présence dans les établissements, l'émiettement de leurs activités constitue néanmoins une difficulté majeure. Selon un rapport du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) publié en septembre 2000 « Professionnalisation et devenir des emplois-jeunes », les aides-éducateurs exercent, en moyenne, près de six activités différentes, dont trois régulièrement :
« La fonction d'aide éducateur se caractérise par une polyvalence tellement prononcée qu'il est préférable de parler de polyactivité. Sur les douze activités repérées, les aides-éducateurs déclarent en exercer six différentes en moyenne, dont trois de manière régulière. Il apparaît ainsi qu'un « emploi » d'aide-éducateur est d'abord un emploi du temps aussi chargé qu'émietté. Ce constat est encore renforcé par l'impossibilité de repérer des configurations types d'activités. Si l'on considère l'ensemble des activités exercées à titre occasionnel ou régulier par un aide-éducateur, le nombre de configurations possibles est en effet presque aussi élevé que le nombre d'aides-éducateurs.
De surcroît, les configurations d'activité sont souvent incohérentes. Non seulement les aides-éducateurs exercent plusieurs activités différentes au cours d'une même semaine, et souvent d'une même journée, mais ces activités s'avèrent parfois contradictoires, telles la surveillance et l'animation, par exemple, qui se situent sur des registres antagonistes vis-à-vis des élèves. Cette polyactivité, actuellement dominante, est doublement préjudiciable. A court terme, elle entrave le processus de professionnalisation des activités, car elle ne permet pas aux aides-éducateurs d'en approfondir certaines. A moyen terme, elle écarte toute perspective de professionnalisation de la fonction, c'est-à-dire d'évolution vers un emploi-métier susceptible d'être pérennisé.
De même que les difficultés d'intégration des aides-éducateurs pèsent sur la professionnalisation de la fonction, la polyactivité handicape en retour l'intégration des aides-éducateurs au sein des établissements. Elle brouille en effet la visibilité de leur action et, pour cette même raison, elle ne facilite pas la préparation de leur avenir professionnel. »
Ainsi que le relève pertinemment, le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale dans son rapport pour avis sur le sur le projet de loi de finances pour 20032, « il semble bien que ces jeunes aient été recrutés dans le but essentiel de faire diminuer temporairement le taux de chômage... et qu'ils se soient trouvés employés - même à très bon escient - « à des tâches non prévues. L'assistance informatique qu'ils ont eu à assumer est un bon exemple des rêves de grandeur... qui ont bien failli rester sans lendemain. Combien d'écoles primaires se sont trouvées ainsi équipées de magnifiques ordinateurs sans personne pour les faire fonctionner ? »
En outre, l'analyse des fonctions exercées montre parfois une certaine confusion avec celles exercées par d'autres personnels relevant de l'État en dépit de l'interdiction de principe de s'y substituer (personnels de surveillance, voire d'enseignement dans certains établissements des académies d'outre-mer) ou entre les compétences respectives de l'État et des collectivités locales (par exemple la maintenance informatique ou l'animation d'activités culturelles et sportives...). De plus, certaines fonctions sont redondantes avec celles exercées par d'autres emplois jeunes employés par les collectivités territoriales ou les associations, par exemple en ce qui concerne les auxiliaires de vie scolaire chargés de contribuer à l'intégration des élèves handicapés.
D'où la nécessité d'évaluer les besoins réels des établissements et de consolider voire pérenniser celles des fonctions exercées par ces personnels qui se sont révélées être les plus bénéfiques pour la communauté éducative.
Activités exercées par les aides-éducateurs
Source : DPD, ministère de l'éducation nationale, avril 2002
4. Un effort insuffisant en faveur de la formation
Au fil du temps, en accomplissant des tâches nouvelles dans les établissements telles la médiation ou l'assistance informatique ou documentaire, les aides-éducateurs ont acquis des compétences « sur le tas » alors même que leur formation initiale ne les avait pas nécessairement préparés à leurs fonctions et que 90 % d'entre eux n'ont pas reçu de formation d'adaptation au poste à leur arrivée, ce poste étant par définition souvent peu défini et à construire.
Ils n'ont pas davantage bénéficié d'un encadrement de proximité averti. C'est donc par eux-mêmes, confrontés aux situations de travail, qu'ils ont donné un sens à leur emploi en se forgeant des connaissances empiriques. Du fait de leur polyvalence, ils ont dû mobiliser des compétences transversales et faire preuve d'initiative, ce qui était loin d'être évident dans le cadre d'un emploi de transition vers la vie professionnelle.
A cet égard, le volet formation qui devait accompagner leur expérience en vue d'assurer leur insertion professionnelle était-il réellement suffisant et adapté à leurs projets ? Eu égard à la motivation de ces jeunes préoccupés par la sortie du dispositif, le bilan est incontestablement nuancé.
La prise de conscience par l'éducation nationale de la nécessité de leur dispenser - ou faire dispenser - une formation professionnalisante est intervenue tardivement. Et en dépit de l'augmentation, en 2001, du nombre d'heures de formation (porté de 200 à 400 heures) dont ils peuvent bénéficier, tous sont loin d'en avoir été bénéficiaires. Selon une étude publiée par le CEREQ en octobre 20023, 40 % des aides-éducateurs n'ont suivi aucune formation en 2001 contre les deux tiers en 1999. En 1999, la majorité de ceux qui se formaient le faisaient par correspondance. Ce type de formation a certes perdu de son importance au profit d'autres cursus, notamment ceux proposés par les groupes d'établissements pour la formation continue (GRETA), les universités ou les IUFM, parfois spécialement aménagés pour les aides-éducateurs. Mais il arrive que les formations suivies soient parfois sans rapport avec les tâches accomplies dans les établissements. En outre, la qualité des formations dispensées par l'éducation nationale varie considérablement d'une académie à l'autre.
L'instauration de dispositifs d'aide à la recherche d'emplois n'a pas non plus toujours porté ses fruits auprès de jeunes pourtant destinés à s'insérer dans le secteur privé, non plus que les accords nationaux, voire locaux, passés par l'éducation nationale avec des entreprises, des branches professionnelles ou des organismes publics, pour permettre aux aides-éducateurs de bénéficier d'offres d'emplois « privilégiées ». Les chances d'accès à un emploi à la sortie du dispositif, très inégales, varient considérablement selon le niveau de formation (55 % d'entre eux sont titulaires du baccalauréat) et le parcours antérieur des intéressés. C'est bien évidemment pour les moins diplômés d'entre eux que la reconversion est la plus difficile, surtout face à la détérioration actuelle du marché du travail.
En réalité, en dépit de leurs propres efforts à se construire par eux-mêmes une ou plusieurs compétences, les aides-éducateurs souffrent sans conteste du manque de reconnaissance de leur expérience. Étant donné le retard pris dans la mise en place de la validation des acquis de l'expérience - les derniers décrets (n° 2002-1459 et n° 2002-1460) datant du 16 décembre 2002 -, les compétences accumulées par les aides-éducateurs ont rarement pu faire l'objet d'une telle reconnaissance.
Quant à la mesure consistant à ouvrir, pour les années 2002, 2003 et 2004, une troisième voie d'accès aux concours de l'enseignement - qui permet à titre dérogatoire aux personnels de droit privé, détenteurs d'un diplôme de niveau DEUG (au lieu de la licence) et ayant travaillé quatre ans au cours des cinq dernières années dans le secteur de l'éducation, de postuler aux concours de l'enseignement -, si elle valide d'une certaine manière l'expérience des aides-éducateurs, elle ne leur est pas exclusivement réservée. Au demeurant, elle représente une aubaine pour l'éducation nationale confrontée à des difficultés de recrutement dans un contexte démographique de départs massifs à la retraite.
Au total, comme le concluait l'étude du CEREQ, « afin de conférer au dispositif un caractère pleinement professionnalisant, des ponts restent donc à consolider entre la situation présente des aides-éducateurs et leur insertion future, dans l'optique d'une intégration au sein de l'éducation nationale ou d'une reconversion externe. »
Répartition académique des maîtres d'internat-surveillants d'externat (MI-SE)
et des aides-éducateurs (enseignement public)
MI-SE 4
B. REMÉDIER À L'OBSOLESCENCE DES STATUTS DES MAÎTRES D'INTERNAT ET SURVEILLANTS D'EXTERNAT (MI-SE)
Plus de 50 0005 personnes exercent des fonctions de surveillance dans les établissements scolaires du second degré. Il s'agit le plus souvent de surveillants d'externat mais, quand un internat existe dans l'établissement, des maîtres d'internat sont également en poste ou devraient l'être. Car ces postes ne sont pas toujours pourvus par les rectorats. Force est ainsi de constater, aujourd'hui, l'insatisfaction des besoins des établissements comme l'inadéquation de certains des postes proposés aux contraintes des étudiants qui constituent, aux termes des statuts de surveillants (au demeurant inadaptés), le vivier exclusif de recrutement.
1. Un cadre juridique obsolète
Il convient tout d'abord de rappeler qu'en dépit de la dénomination argotique qui désigne sous le même vocable de « pion » maîtres d'internat et surveillants d'externat, il n'existe pas un mais deux statuts distincts créés à la fin des années 1930 : celui des maîtres d'internat (MI) régi par la loi du 3 avril 1937 et le décret modifié du 11 mai 1937 portant statut des maîtres et maîtresses d'internat des lycées et collèges et celui des surveillants d'externat (SE) fixé par le décret du 27 octobre 1938 relatif au statut des surveillants d'externat des collèges modernes. Bien qu'aménagée par la suite, en particulier par la circulaire n° IV-68 381 du 1er octobre 1968, la distinction statutaire de ces personnels ne correspond plus à la pratique observée dans les académies.
Bacheliers et âgés au moins de 19 ans, les MI-SE sont des agents non titulaires nommés et affectés par les recteurs dans les établissements où ils effectuent une période de probation de six mois avant d'être confirmés dans leurs fonctions. Mais tandis que le statut des maîtres d'internat fixe une durée maximale de six ans de service effectif tout en prévoyant une articulation entre poursuite de la carrière (après trois ans et cinq ans) et succès dans les études universitaires, celui des surveillants d'externat prévoit un double plafond pour l'exercice des fonctions : l'âge (29 ans au début de l'année scolaire) et la durée (six ans). En revanche, ce dernier ne relie pas la poursuite de la carrière aux succès universitaires.
Initialement fixée à six ans, la durée maximale de service effectif a été portée, pour les deux statuts, à sept ans par la circulaire n° IV-68 381 du 1er octobre 1968, laquelle organise le régime actuellement applicable en matière d'obligations de service. Pour autant, la disposition législative spécifique aux MI de 1937 codifiée à l'article L. 935-2 du code de l'éducation prévoit une durée maximale de service de six ans susceptible d'être prolongée d'un an à titre exceptionnel.
Les deux statuts fixent des obligations de service théoriquement distinctes. Le service des surveillants d'externat, qui s'étend sur 32 heures hebdomadaires, comprend :
- la surveillance des études, des récréations et des déplacements ;
- la surveillance des élèves déjeunant à la cantine ;
- les services scolaires à l'intérieur ou à l'extérieur de l'établissement.
En cas d'absence d'un professeur, ils assurent la surveillance des élèves et peuvent même, si leurs titres le permettent, dispenser l'enseignement du professeur absent, une heure de cours équivalant alors à deux heures de surveillance.
Toutefois, ainsi que l'indique la circulaire, « dans le service hebdomadaire, quatre heures donnant lieu à une responsabilité pédagogique particulière seront décomptées deux heures pour une heure ». En pratique, cet abattement est le plus souvent interprété comme ramenant le service effectif de surveillance à vingt-huit heures.
En ce qui concerne les maîtres d'internat, le maximum de service exigible est de 34 heures hebdomadaires essentiellement consacrées :
- au service de nuit après le départ des externes surveillés et se terminant le matin à l'entrée des élèves en classe. Ce service de dortoir, qui s'étend de l'extinction des feux au lever des élèves, est désormais compté pour trois heures au lieu de deux antérieurement ;
- à la surveillance des élèves le mercredi après-midi et, jusqu'à concurrence de sept heures, le dimanche.
Dans tous les cas, les services, arrêtés en accord avec les intéressés, sont fixés de façon à être le plus continus possible. Les MI bénéficient de cinq demi-journées de liberté dans les villes où sont implantés les établissements d'enseignement supérieur fréquentés et de six demi-journées dans les villes éloignées de ces centres. Ces demi-journées sont consécutives dans la mesure du possible. Afin de favoriser cette continuité, des échanges de service peuvent avoir lieu entre maîtres d'internat et surveillants d'externat sur la base du volontariat.
Pendant les vacances scolaires d'été, les surveillants peuvent théoriquement être appelés à effectuer un service de vacances d'une durée équivalente à une semaine de leur horaire réglementaire. Dans les faits, cette faculté n'est pas toujours exigée.
D'une manière générale, la distinction des fonctions non plus que des statuts ne correspond plus à la pratique. L'exercice d'un service mixte concerne, par exemple, un nombre non négligeable de MI-SE, certains maîtres d'internat exerçant en particulier un service partiel en tant que surveillant d'externat. Or, la coexistence des deux régimes juridiques a notamment pour effet de ne pas rendre réglementairement possible la définition de postes à service mixte de MI et de SE. Développées en dehors de toute base réglementaire, ces situations sont en outre très compliquées sur le plan de la gestion des personnels.
Le vide juridique en la matière présente, en outre, un double inconvénient :
- celui de pratiques locales académiques, voire de « bricolage » au niveau de chaque établissement ;
- celui d'un risque contentieux évident.
Par ailleurs, l'arrivée des aides-éducateurs a incontestablement accentué la nécessité de réfléchir au statut des MI-SE. Dans un premier temps, la surveillance des élèves était exclue des missions susceptibles d'être confiées aux aides-éducateurs pour éviter le risque de substitution de ces personnels aux MI-SE. Par la suite, cette consigne a fait l'objet d'assouplissements. De fait, même si les aides-éducateurs assurent également des missions d'accompagnement, de soutien et d'animation, leur intervention dans le domaine de la vie scolaire, y compris celui de la surveillance, qui concerne les deux tiers d'entre eux est appréciée des chefs d'établissement. Or, souvent plus âgés, plus qualifiés et plus motivés que la moyenne des MI-SE, ils effectuent davantage d'heures que ces derniers pour un salaire légèrement inférieur6 et des contraintes de service plus lourdes.
2. Un dispositif peu compatible avec la poursuite des études
Créant d'une certaine manière une filière de pré-recrutement, les textes statutaires soulignent clairement la volonté de favoriser le recrutement de personnels se destinant aux carrières de l'enseignement. Dans l'esprit de la IIIème République, ces statuts sont d'inspiration « méritocratique » ; ainsi que le précisait une circulaire du 25 novembre 1938, les postes « doivent être attribués à des jeunes gens laborieux et ayant donné des preuves de leur volonté de labeur, pour les aider temporairement dans la préparation d'examens et de concours » : il s'agit d'encourager des jeunes à entreprendre des études en contrepartie d'un service de surveillance dans un enseignement secondaire qui accède alors à peine à la gratuité.
Affirmé de plus en plus clairement, l'objectif d'aide sociale des étudiants méritants est devenu prioritaire dans la politique de recrutement des académies qui traitent de manière indifférenciée les postes de MI et de SE. Ainsi que le souligne un rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale 7(IGEAN), les rectorats accordent une priorité absolue à la prise en compte de la situation sociale des étudiants et de leur famille.
Toutefois s'est ajouté à ce public initialement prioritaire celui des veuves de guerre ainsi que le prévoit une circulaire du 2 octobre 1961, puis de manière tout à fait empirique dans certaines académies, celui des veuves de personnels de l'éducation nationale. Alors qu'il s'agit de fonctions éminemment temporaires, il apparaît au surplus que les agents concernés ont été pérennisés dans leurs affectations.
Comme le veut leur statut, les surveillants sont recrutés parmi les étudiants et les candidats aux carrières de l'enseignement. Malheureusement, l'inspiration sociale du dispositif est mise à l'épreuve par leurs résultats universitaires. Et quel que soit l'attachement des étudiants à ce qui constitue un symbole de l'école de la République, force est de constater qu'il n'est plus synonyme de réussite.
En effet, en dépit des aménagements apportés par la circulaire du 1er octobre 1968 - qui a en particulier réduit le service hebdomadaire - afin de permettre aux surveillants de poursuivre, dans de meilleures conditions, des études supérieures, le bilan de leur réussite universitaire et de leur insertion professionnelle est « sombre » selon le rapport de l'IGAEN précité :
« La qualité des études poursuivies est médiocre et, en tout état de cause, le plus souvent mal prise en compte dans la gestion de même que la manière de servir. L'insertion des intéressés dans le système éducatif par la réussite aux concours est faible. »
Ce rapport souligne d'emblée que « les fonctions de MI-SE ne sont pas compatibles avec des études en classes préparatoires, en section de technicien supérieur, en IUT, en médecine et disciplines apparentées ainsi qu'en architecture. »
Dans les faits, l'université rassemble les deux tiers des MI-SE. Moins de 1 % des maîtres d'internat s'inscrivent en IUT, un sur dix poursuivant ses études dans un IUFM (institut universitaire de formation des maîtres). On remarque une légère différenciation dans la poursuite des études selon le sexe, un peu plus de jeunes gens s'inscrivant en université tandis que davantage de jeunes filles choisissent des formations débouchant sur l'enseignement par l'intermédiaire des cours par correspondance.
Parmi les surveillants inscrits en université, prédominent les filières sciences humaines (sciences de l'éducation, sociologie, communication...) et littéraires face à une très faible proportion d'études scientifiques : les filières lettres, sciences du langage, art, sciences humaines, sciences de l'éducation rassemblent en effet la moitié des inscriptions. Près d'un tiers des surveillants (30 %) sont ainsi inscrits en lettres alors que cette filière ne représente que 9 % des inscriptions universitaires.
Nombreux sont également les surveillants inscrits en sciences humaines et en langues : ils représentent respectivement 20 % et 15 % des inscriptions universitaires alors que ces filières totalisent 16 % et 10 % de l'ensemble des étudiants.
Parmi les surveillants inscrits à l'université, près d'un quart sont inscrits en DEUG ou en maîtrise et 26 % en licence, la prise de fonction d'un poste de surveillance intervenant le plus souvent après l'obtention d'un premier diplôme de l'enseignement supérieur, pour une durée moyenne de trois ans. C'est la réussite des études en premier cycle, déterminante pour la suite, qui présente le plus de difficultés. Il conviendrait toutefois de comparer ces résultats, médiocres, à ceux d'étudiants d'origine sociale comparable qui travaillent pour financer leurs études.
S'agissant des débouchés offerts aux MI-SE dans le système éducatif, le rapport de l'IGAEN souligne que, dans l'ensemble, les succès des MI-SE aux concours de recrutement sont faibles, sauf pour ce qui concerne les concours de conseiller principal d'éducation (CPE).
A contrario, la proportion de MI-SE bénéficiaires d'une allocation pour perte d'emploi lorsqu'il est mis fin à leurs fonctions soit en cours de carrière par application de la clause de non-réussite universitaire, soit au terme statutaire de leur carrière, serait tout à fait importante - de l'ordre de 20 à 30 % - selon le rapport précité. Une telle indemnisation ne pouvant bien évidemment bénéficier qu'aux seules personnes inscrites à l'ANPE et qui n'ont pas trouvé d'emploi à l'issue de leurs fonctions, la proportion d'allocataires témoigne donc des difficultés d'insertion professionnelle rencontrées par ces personnels.
Il convient de relever qu'un certain nombre de facteurs ne facilitent pas l'accomplissement des études dans des conditions optimales, tel que le fait d'être affecté dans un internat situé, la plupart du temps, en milieu rural et donc éloigné des centres universitaires, des bibliothèques et des ressources documentaires indispensables.
C'est une des raisons pour lesquelles le rapport précité de l'IGAEN relève le développement des études par correspondance parmi les MI-SE et plus précisément la croissance des effectifs inscrits au Centre national d'enseignement à distance (CNED) pour la préparation de BTS et des concours de recrutement de l'éducation, notamment enseignants.
Le succès de l'enseignement par correspondance s'explique également en raison de sa compatibilité avec la lourdeur des obligations de service à plein temps. A cet égard, il faut souligner que nombre de maîtres d'internat et surveillants d'externat optent, lorsqu'ils en ont la possibilité, pour un service à temps partiel. Selon une étude publiée par le ministère de l'éducation en février 20008, un surveillant d'externat sur deux travaille à temps complet, si l'on inclut dans le temps de surveillance des heures à responsabilité pédagogique particulière ou des heures de remplacement d'enseignant. 34 % d'entre eux effectuent un service réduit à 14 heures.
S'agissant des maîtres d'internat, deux maîtres d'internat sur cinq exercent à temps complet. Les trois quarts des maîtres d'internat effectuent de 30 à 34 heures de surveillance. Un sur sept seulement travaille à mi-temps. Mais ils associent souvent un service partiel de maître d'internat à un service partiel de surveillant d'externat, ce qui rend l'évaluation d'un travail à temps plein sur ces deux modes de surveillance difficile à cerner.
En définitive, on se trouve en présence d'un dispositif dont l'esprit méritocratique semble bel et bien « patiner » : en effet, conçu pour aider les étudiants à réussir, le statut de pion leur permet de financer des études - ce qui n'est pas négligeable mais pas nécessairement de les accomplir avec succès.
3. Des statuts inadaptés aux besoins des établissements
Dans le même temps, les exigences de leurs études empêchent les MI-SE d'exercer au mieux leur rôle de surveillance dans des établissements où se développent des phénomènes d'incivilités importants, voire de violence exposés avec pertinence par notre collègue Bruno Bourg-Broc dans son rapport « Pour une école plus sûre »9. C'est ainsi que la mission de surveillance est allée en se dégradant.
En réalité, dans certaines académies, les rectorats peinent à pourvoir les postes, nombre d'entre eux demeurant vacants pour toute une série de raisons :
- En zone rurale, les postes offerts se révèlent être souvent trop éloignés des centres universitaires, ce qui rend difficile la poursuite assidue des études. De telles vacances posent particulièrement problème dans le cadre de la relance des internats.
- En région parisienne où, à l'inverse, l'offre universitaire est extrêmement dense, le vivier étudiant abondant et les besoins des établissements importants, le profil de certains d'entre eux réputés sensibles rend les postes difficiles à pourvoir, les étudiants préférant occuper d'autres types d'emploi pour financer leurs études.
Par ailleurs, du fait de leurs propres contraintes d'emploi du temps, les étudiants/surveillants peinent à remplir leurs missions pendant certaines périodes de l'année scolaire ou de la journée :
- Les périodes d'examens universitaires ou de préparation de ces derniers les rendent ainsi fréquemment indisponibles pour leur établissement d'affectation, des autorisations d'absence réglementaires étant accordées à cet effet.
- L'heure du déjeuner est également un moment critique, alors même que l'encadrement des élèves internes ou demi-pensionnaires fait partie, en principe, du service des surveillants d'externat. Si bien que certains établissements doivent faire appel à d'autres personnels de surveillance, les maîtres de demi-pension, parfois recrutés localement en dehors de tout critère par les chefs d'établissement sur des crédits alloués par les rectorats ; ce qui n'est pas sans poser problème sur le plan juridique et réglementaire, et du point de vue de la gestion.
- L'heure de sortie des classes en milieu d'après-midi est également une période cri.
D'une manière générale, les difficultés rencontrées par les établissements sont accentuées par l'impossibilité de procéder aisément à des remplacements de MI-SE du fait des rigidités de la réglementation.
Le morcellement d'un emploi du temps rend sans conteste difficile la poursuite d'études sous le régime du contrôle continu. C'est la raison pour laquelle les emplois du temps sont le plus souvent élaborés sur mesure. Cela étant, face à la divergence d'intérêts entre les étudiants et les besoins des établissements, il y a lieu de s'interroger sur l'exclusivité des étudiants sur ce type d'emploi quelle que soit sa popularité.
D'autant que le collège a considérablement changé depuis les années 1930... En effet, l'époque de l'enseignement secondaire réservé à une élite motivée, contemporaine de la création des statuts de « pion » est bel et bien révolue. A l'ère des 5 000 collèges uniques, ouverts à tous et présents sur tout le territoire, dans un contexte - qui plus est - de développement des phénomènes de violence, la fonction de surveillance requiert de nouvelles exigences et à tout le moins une plus grande implication de la part d'un personnel motivé et complètement disponible.
A cet égard, le recrutement de jeunes, dès dix-neuf ans, et d'étudiants en début de cursus n'est plus nécessairement adapté aux réalités du métier, une trop grande proximité d'âge par rapport aux adolescents n'étant en effet pas souhaitable. D'autant que les postes de surveillants sont majoritairement occupés par des jeunes filles.
D'où la nécessité de rénover et de renforcer la fonction d'encadrement et de surveillance, en particulier dans le cadre de la politique de relance des internats dont certains ont vocation à accueillir des jeunes en situation de rupture scolaire et familiale. Une formation psychologique minimale devrait alors être dispensée aux maîtres d'internat.
Par ailleurs, outre leur insuffisante disponibilité, les surveillants représentent une catégorie de personnel difficile à gérer depuis des rectorats parfois éloignés des besoins au quotidien des établissements scolaires. Il s'agit d'une population assez volatile caractérisée par une durée moyenne dans la fonction de trois années assortie dans la majorité des cas d'un changement d'établissement. Les dotations budgétaires sont allouées aux recteurs de manière globale, ces derniers ayant alors toute latitude pour les affecter dans les établissements qu'ils jugent prioritaires. La lourdeur de la gestion rectorale est ressentie d'autant plus fortement par les chefs d'établissement qu'ils ont pu expérimenter un autre système avec les aides-éducateurs, qu'ils gèrent eux-mêmes directement.
Difficultés à poursuivre correctement les études et inadaptation aux nouveaux besoins des établissements se conjuguent ainsi pour plaider en faveur d'une réflexion sur le devenir de ces personnels.
II.- LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION : UNE NOUVELLE DONNE POUR LES ÉTABLISSEMENTS ET LES ÉTUDIANTS
Le projet de loi a pour objet de répondre aux besoins des élèves et des établissements ainsi qu'à ceux des étudiants, vivier de recrutement prioritaire des assistants d'éducation.
A cet égard, la création des assistants d'éducation procède à une synthèse ambitieuse des atouts respectifs de chacun des deux dispositifs qu'il a vocation à remplacer : rénovant la fonction de surveillance pour l'adapter au contexte actuel des établissements, ce nouveau dispositif leur permet d'utiliser de manière plus rationnelle les ressources humaines ; il est donc plus intéressant pour ces derniers que celui des MI-SE. Doté d'un statut de droit public, il constitue un régime plus favorable pour les agents que celui des aides-éducateurs.
A. RÉPONDRE PLUS EFFICACEMENT AUX ATTENTES DES ÉTABLISSEMENTS
En permettant aux chefs d'établissements de disposer tout au long de l'année de personnels polyvalents pour assister l'équipe éducative, assurer l'encadrement et la surveillance des élèves, aider à l'intégration scolaire des enfants handicapés, le dispositif des assistants d'éducation enrichit incontestablement le service public de l'éducation. Il offre de surcroît la possibilité aux collectivités territoriales d'organiser avec le concours de ces personnels des activités complémentaires des enseignements, y compris au cours des vacances. Qu'il s'agisse de la définition des missions, des modalités de gestion ou de l'efficacité du dispositif, le projet de loi procure donc aux établissements les moyens d'assurer l'encadrement des élèves dans des conditions adaptées au contexte actuel.
1. Des missions plus ciblées et mieux remplies
a) Des missions plus ciblées
Tirant les leçons de l'expérience des aides-éducateurs, il s'agit, sans revenir sur le principe de la polyvalence, de privilégier les fonctions les plus essentielles d'assistance éducative dans les établissements du premier et du second degré.
Le projet de loi définit ainsi les fonctions des assistants d'éducation de manière à en garantir la polyvalence : outre l'assistance à l'équipe éducative, il prévoit l'exercice de fonctions d'encadrement et de surveillance des élèves, au cours des activités éducatives, sportives, sociales ou culturelles, y compris en dehors du temps scolaire. Ainsi que cela avait été fait pour les aides-éducateurs, l'ensemble des fonctions susceptibles d'être exercées par les assistants d'éducation feront l'objet d'une énumération par voie de circulaire. Le contrat que signe l'assistant d'éducation précisera les fonctions pour lesquelles il est recruté et les établissements où écoles au sein desquels il les exercera.
Ces personnels se substitueront donc progressivement aux MI-SE dans le second degré pour assurer les tâches prioritaires que constituent l'encadrement et la surveillance des élèves, cette priorité ayant été réaffirmée par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003 à l'Assemblée nationale.
De fait, dans le contexte actuel de progression de la violence en milieu scolaire, l'implication d'adultes disponibles et motivés est indispensable à la pacification du climat, en particulier dans les collèges. Rappelons que la présence des aides-éducateurs a contribué à améliorer l'ambiance des établissements de manière considérable en permettant notamment de faire émerger la fonction de médiation (cf. supra). C'est pourquoi il conviendra de maintenir constant l'actuel taux d'encadrement des élèves en matière de surveillance.
Outre la surveillance, l'accent sera mis sur certaines des missions exercées à l'heure actuelle par les aides-éducateurs :
- L'aide à l'accueil et à l'intégration des élèves handicapés disposera dès la rentrée 2003 de 6 000 auxiliaires de vie scolaire supplémentaires (AVS) formés à cet effet, soit trois fois plus qu'à la rentrée 2002. Cette mesure, qui concrétise un engagement du Président de la République, permettra ainsi d'améliorer de manière considérable la scolarisation des enfants handicapés, notamment dans le premier degré.
S'agissant des AVS, ils présenteront sans doute un profil un peu particulier au sein de la catégorie des assistants d'éducation du fait de la très grande spécificité de leurs fonctions et de l'implication des milieux associatifs aux côtés de l'éducation nationale en faveur de la scolarisation des élèves handicapés (cf. ci-après).
- L'aide à l'utilisation des NTIC, fonction dans laquelle les aides-éducateurs ont su apporter une précieuse valeur ajoutée, ainsi que, de manière plus générale, l'aide à la recherche documentaire.
b) Des fonctions mieux remplies
Le nouveau dispositif améliore sans conteste l'efficacité du service rendu par rapport au système actuel de surveillance.
La polyvalence des agents leur permettra de mieux s'impliquer dans le fonctionnement des établissements, leur rôle étant en particulier pris en compte dans le projet d'établissement. D'autant qu'ils bénéficieront d'une formation d'adaptation à l'emploi, inexistante à l'heure actuelle.
De plus, cette polyvalence les conduira également à exercer leurs fonctions en dehors du temps scolaire, notamment dans le cadre de dispositifs comme « l'école ouverte ». De fait, s'agissant des obligations de service, les assistants d'éducation effectueront leur service sur une période comprise entre 39 et 45 semaines dans le cadre de la durée annuelle de référence de 1600 heures conformément au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à la réduction et à l'aménagement du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat.
Cela signifie qu'ils exerceront nécessairement leurs fonctions durant les 36 semaines de l'année scolaire et compléteront leur service pendant les vacances scolaires. Pour mémoire, l'obligation de service des MI-SE s'étend sur 37 semaines contre 45 pour les aides-éducateurs, compte non tenu s'agissant de ces derniers des vacances scolaires. Comme pour les maîtres d'internat aujourd'hui, le service de nuit en internat, du coucher au lever des élèves, sera décompté forfaitairement pour trois heures.
L'alignement du temps de travail sur le régime des aides-éducateurs et l'annualisation du volume horaire de travail procureront une plus grande souplesse de gestion aux responsables éducatifs, d'une part pour améliorer les conditions de surveillance des élèves, et par voie de conséquence leur sécurité, et d'autre part, pour disposer de personnel pour les accueillir durant les vacances scolaires.
Enfin, leur polyvalence les conduira à accomplir leurs missions le cas échéant dans plusieurs établissements du premier et du second degré.
2. Une gestion au plus près des besoins
a) Un recrutement de proximité
Afin de répondre aux besoins spécifiques des établissements, de permettre l'embauche d'un personnel à profil et de favoriser ainsi une plus grande adéquation entre les attentes des candidats aux fonctions d'assistant d'éducation et les besoins de l'institution scolaire, le projet de loi prévoit un recrutement direct par les établissements d'enseignement (article 2).
Expérimenté dans une certaine mesure pour les aides-éducateurs, le recrutement par le chef d'établissement a indéniablement fait ses preuves par rapport à celui du recrutement des MI-SE par les recteurs et surtout de leur gestion par des rectorats par trop éloignés des besoins au quotidien des établissements. L'ajustement entre les besoins de l'établissement et le profil des candidats s'effectue sans conteste de manière plus satisfaisante au niveau local.
Pour autant, ce supplément d'autonomie ne saurait ouvrir la voie à l'arbitraire. A l'instar des mécanismes en vigueur pour les aides-éducateurs, les rectorats conserveront une mission de régulation garantissant le respect des principes nationaux de recrutement et de gestion des personnels. A cet égard, à l'issue d'appels d'offres lancés dans les universités, les rectorats effectueront une présélection des candidats, une commission examinant ensuite les candidatures proposées par le chef d'établissement.
Dépourvues de la personnalité juridique, les écoles n'ont pas la possibilité de recruter directement des personnels. Les assistants d'éducation qui leur seront affectés, compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative compétente, - c'est-à-dire l'inspecteur d'académie -, seront recrutés et gérés par un collège de rattachement, « collège support » de la circonscription d'enseignement du premier degré. Cette procédure de rattachement a déjà été expérimentée pour le recrutement des aides-éducateurs. Il serait cependant souhaitable que les directeurs d'école soient, s'agissant d'un dispositif permanent, associés à la phase de recrutement.
Suppressions de MI-SE et dotations d'assistants d'éducation
ou d'auxiliaires de vie scolaire (AVS)
Prévisions septembre 2003
Suppressions MI-SE
Dotations assistants d'éducation ou AVS (1er et 2nd degrés)
b) Un dispositif ouvert aux collectivités locales
Le nouveau dispositif pourra faire l'objet d'un partenariat avec les collectivités territoriales, le projet de loi prévoyant en effet expressément la mise à disposition auprès de celles-ci des assistants d'éducation, par voie de convention, pour les activités éducatives, culturelles et sportives qu'elles peuvent organiser dans les établissements durant les heures d'ouverture ou pour les activités périscolaires, conformément aux compétences qui leur sont attribuées par le code de l'éducation.
Ainsi que l'indiquait le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche lors d'une conférence de presse, le 16 janvier 2003, « les collectivités locales pourront compléter l'effort de l'État en participant au financement d'assistants d'éducation supplémentaires. Elles le feront probablement dans les secteurs relevant de leurs compétences ou dans le prolongement de leurs compétences: utilisation des nouvelles technologies, animation culturelle et sportive, temps périscolaire, etc. ... Une convention entre la collectivité locale et l'établissement précisera le nombre et les fonctions des assistants d'éducation mis à disposition des écoles ou établissements scolaires, qui auront la qualité d'agents territoriaux mais qui resteront sous l'autorité fonctionnelle du chef d'établissement ou du directeur d'école ».
Il s'agit en pratique d'étendre à ces personnels non titulaires un mécanisme qui existe d'ores et déjà pour les professeurs des écoles, agents de la fonction publique d'Etat, mis à la disposition et placés sous la responsabilité des collectivités territoriales en dehors du temps strictement scolaire, pour exercer des fonctions relevant des compétences de ces dernières telles que, la surveillance des études dirigées ou de la cantine. Dans de tels cas, ces agents perçoivent une rétribution financée par les collectivités locales.
Cette faculté, qui concerne en pratique principalement les communes, du fait de l'étendue de leurs compétences dans l'enseignement du premier degré, pourrait cependant inciter les départements et les régions à développer le partenariat autour de certaines activités, par exemple les NTIC ou l'action culturelle, dans leur champ de compétences respectives.
Au-delà, elle contribue à amorcer le débat sur l'extension du champ de la décentralisation, débat auquel l'éducation nationale ne pourra pas échapper.
3. Un rapport coût / efficacité amélioré
Plus disponibles pour leurs établissements du fait de l'augmentation des obligations de service et de l'annualisation du temps de travail pour une rémunération identique à celle des MI-SE, les 16 000 assistants d'éducation en poste dès la rentrée scolaire 2003 amélioreront le service rendu aux établissements et aux élèves qu'ils auront pour mission de surveiller et d'encadrer.
Les assistants d'éducation seront rémunérés sur la base de l'indice brut 267 (indice majoré 271) de la fonction publique. Cette rémunération correspond, compte tenu de la valeur du point (52,4933 € à compter du 1er décembre 2002) à un coût d'emploi mensuel total de 1673,06 € par agent. En année pleine, le coût de 16 000 assistants d'éducation représente 327 M €.
Le financement du dispositif, d'un montant de 109 M€ (en tiers d'années) est assuré pour 2003 par :
- la suppression de 5 600 emplois de MI-SE prévue par la loi de finances pour 2003 ;
- la diminution du nombre des aides-éducateurs et le redéploiement des crédits inscrits par la loi de finances pour 2003 à ce titre. Crédits qui permettaient d'effectuer environ 6 000 recrutements compte tenu des départs en fin de contrat et des départs volontaires, tous les recrutements se faisant à l'avenir avec le statut d'assistants d'éducation ;
- la provision spécifique de 14 millions d'€ en tiers d'année prévue par la loi de finances pour 2003 pour effectuer un recrutement de 11 000 assistants d'éducation pour la rentrée scolaire 2003 ;
- la mobilisation de crédits nouveaux en gestion 2003 pour 5 000 emplois ;
- les réserves financières actuellement disponibles au titre des aides-éducateurs dans les établissements.
Ce financement permet de maintenir pour la rentrée 2003 un nombre élevé de jeunes adultes dans les établissements scolaires soit 82 400 répartis entre assistants d'éducation, MI-SE et aides-éducateurs. S'ils représentent une diminution d'environ 16 000 personnes par rapport au pic atteint en 2002 au plus fort du programme emplois-jeunes, ces effectifs demeurent néanmoins très supérieurs au nombre des surveillants qui étaient seuls présents dans les collèges et lycées auparavant.
Par la suite, les effectifs seront répartis de la manière la plus efficace possible au fur et à mesure que montera en charge le dispositif des assistants d'éducation, en ayant pour objectif de conserver le taux actuel d'encadrement des élèves par les surveillants - à savoir un surveillant pour 117 élèves pour l'année scolaire 2003-2004 -et de garantir ainsi l'accomplissement des missions prioritaires que sont la surveillance dans les collèges et l'intégration des enfants handicapés.
Au total, ces missions seront mieux assurées avec moins d'agents.
MI-SE (*)
37 000 inscrits en LFI, 6 000 départs supplémentaires non remplacés
dont : - 20 000 départs en fin de contrat prévus en LFI 2003
16 000 temps plein
+16 000 temps plein
(*) Si le turn-over des MI-SE dépasse 5 600, les départs seront remplacés par des assistants d'éducation.
(**) Le nombre total de personnes fin 2003 sera très largement supérieur du fait de la multiplication des mi-temps.
B. RÉNOVER LES CONDITIONS STATUTAIRES
Outre le fait qu'il enrichit considérablement les missions du personnel de surveillance en rendant cette fonction plus attractive pour les étudiants, le statut des assistants d'éducation leur permettra de cumuler les revenus d'un emploi à mi-temps avec une bourse d'enseignement supérieur. De plus, le fait de relever d'un régime unique de droit public représente indéniablement certains avantages, en particulier pour ceux qui se destinent aux carrières de l'enseignement. D'autant que leur expérience fera l'objet d'une reconnaissance sur le plan universitaire.
1. Un statut plus équitable et plus avantageux
a) Un statut unifié
Par rapport à la situation actuelle où plusieurs catégories de personnel de profils comparables mais sous statut différent (régime juridique, recrutement, conditions d'embauche, durée du travail etc.) accomplissent en grande partie les mêmes fonctions, le projet de loi apporte une simplification notable dans la mesure où les personnels ne seront plus recrutés que sous un statut unique ; ce qui est sans conteste plus équitable. En outre, le régime juridique des assistants d'éducation constitue un excellent compromis entre celui des deux catégories de personnel qu'il a vocation à remplacer. Il préserve le caractère d'aide sociale aux étudiants et retient ce qu'il y avait de mieux dans le statut de MI-SE et dans celui des aides-éducateurs, tout en en écartant les aspects obsolètes ou imparfaits.
A l'inverse des aides-éducateurs qui relèvent d'un contrat de droit privé, les assistants d'éducation seront des agents de droit public. Le projet de loi crée à cet effet, à l'article 1er, par dérogation au droit de la fonction publique et à la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, une nouvelle catégorie d'agents publics non titulaires qui vient s'ajouter à celles des maîtres d'internat et surveillants d'externat.
Car il n'est pas prévu de supprimer purement et simplement les deux statuts de surveillant non plus que celui des aides-éducateurs mais, au contraire, de les laisser s'épuiser progressivement. Les MI-SE comme les aides-éducateurs pourront donc tous aller au terme de leur contrat, le dispositif des assistants d'éducation montant ainsi en puissance tandis que s'éteindront les trois autres.
S'agissant des aides-éducateurs, dont les ultimes recrutements ont été effectués lors de la rentrée 2001, les contrats arriveront à terme en 2006. D'ici là, ceux qui le souhaitent, sous réserve de remplir les conditions, pourront toujours démissionner pour tenter de se faire embaucher sous le nouveau statut, plus favorable pour eux. Possible sur le plan juridique, un tel « recyclage » n'est pas nécessairement conforme à l'esprit d'un dispositif conçu comme une transition vers la vie professionnelle.
En ce qui concerne les MI-SE, étant donné que 10 000 à 11 000 surveillants cessent leurs fonctions chaque année, la mise en extinction des statuts devrait, en l'absence de nouveaux recrutements, s'étendre sur quatre ans. A cet effet, consigne est donnée aux recteurs de ne plus procéder à des recrutements à ce titre et d'y substituer des recrutements d'assistant d'éducation. Les pions mourront donc de leur belle mort mais la persistance de leurs statuts dans le code de l'éducation n'exclut pas le cas échéant de les voir ressusciter... Aussi y aurait-il lieu de s'interroger sur l'opportunité tant juridique que politique d'en maintenir l'existence.
b) Un régime de droit public avantageux
Outre le fait qu'il répond à une attente des personnels susceptibles d'exercer ces fonctions, le choix du droit public constitue une réelle avancée par rapport au régime juridique des aides-éducateurs. En effet, leur statut de salarié de droit privé dans le secteur public leur rend inapplicables un certain nombre de dispositions protectrices du code du travail de nature, relatives notamment aux conventions collectives, à la représentation collective ou à l'exercice des droits syndicaux. Au surplus, cela engendre nombre de difficultés pratiques et de gestion pour les établissements.
En outre, la décision d'ouvrir aux agents non titulaires l'accès aux concours internes de recrutement dans les corps d'enseignants du second degré et de conseiller d'éducation qui pourra bien évidemment bénéficier aux assistants d'éducation satisfaisant les conditions requises pour ces concours offre une perspective réelle et sérieuse d'insertion professionnelle et de carrière à l'ensemble de ces personnels. D'une part, cet avantage ne bénéficie pas, à l'heure actuelle, aux MI-SE. D'autre part, il est sans commune mesure avec le concours de troisième voie tardivement mis en place par le gouvernement précédent au bénéfice d'ailleurs non exclusif des aides-éducateurs (cf. supra).
D'autant que ceux des assistants d'éducation qui intégreront ensuite les corps des personnels de l'éducation bénéficieront d'une reprise de leur ancienneté au titre de leur contrat de même nature que celle en vigueur pour les MI-SE ; ainsi sera alors assuré le déroulement de leur carrière dans la fonction publique en termes de rémunération, d'avancement et de retraite.
Le contrat des assistants d'éducation, d'une durée initiale de trois ans maximum, couvrira les périodes de vacances scolaires et sera renouvelable dans la limite d'une période maximale d'engagement de six ans, soit une durée totale de fonctions intermédiaire entre celles des MI-SE (sept ans) et des aides-éducateurs (cinq ans). Le principe d'un recrutement temporaire s'inscrit dans la continuité des trois statuts qui existent à l'heure actuelle ; il favorise le recrutement de personnels jeunes, étudiants et le plus souvent dans une situation de transition professionnelle.
Enfin par dérogation au principe d'auto assurance des établissements publics contre le risque chômage de leurs salariés non titulaires, le projet de loi prévoit à l'article 3 l'affiliation des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) à l'UNEDIC au seul titre des assistants d'éducation. Cette disposition, qui représente un coût certain pour les établissements en termes de cotisations, constitue une garantie fondamentale pour l'indemnisation au titre de l'assurance-chômage des assistants d'éducation. De ce fait, à l'issue de leur contrat, leur indemnisation est à la charge des Assedic, ce qui constitue un avantage pour les allocataires. Le problème, - qui n'avait pas été envisagé - a surgi lors des premières sorties de contrat des aides-éducateurs prenant donc au dépourvu les établissements chargés de les indemniser.
A l'inverse du gouvernement précédent qui avait délibérément négligé de financer l'indemnisation des aides-éducateurs à l'issue de leur contrat, ainsi que l'a rappelé le ministre de le jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche à l'Assemblée nationale, le 22 octobre 2002, lors du débat sur le projet de loi de finances pour 200310, l'actuel gouvernement organise le dispositif de manière à en garantir le financement.
2. Une plus grande compatibilité avec les études universitaires
a) Priorité aux étudiants
Ainsi que l'a réaffirmé le ministre au cours du débat précité, « priorité absolue sera donnée aux étudiants et aux jeunes » par voie de directive aux rectorats et aux chefs d'établissement. Il n'est donc pas question de remplacer les pions par leurs grands-pères, comme cela a pu être colporté ici ou là, de manière passablement malveillante...
Les assistants d'éducation devront être âgés de vingt ans au moins pour exercer dans un internat. Les candidats à ces emplois devront être titulaires au moins du baccalauréat ou d'un titre ou diplôme de niveau IV ou d'une expérience de trois ans dans le domaine de l'intégration des élèves handicapés.
Ce dernier critère concerne bien évidemment les postes d'auxiliaires de vie scolaire. Il s'agit de permettre à des emplois jeunes non titulaires du baccalauréat, actuellement sous contrat avec une association, de se reconvertir au sein de l'éducation nationale. Les emplois proposés à ce titre présenteront des caractéristiques particulières justifiées par la nature des fonctions. Il s'agira, pour l'essentiel, de contrats à temps plein proposés à des jeunes non étudiants. Et, selon les informations recueillies par le rapporteur, la gestion des AVS sera organisée au niveau départemental par les services de l'éducation nationale.
Il conviendra cependant de veiller à ce que la dérogation à la condition du baccalauréat soit strictement limitée à ces postes à profil.
A l'exception des auxiliaires de vie scolaire, les conditions d'emploi des assistants d'éducation définissent en pratique un profil d'étudiant.
Pour autant, priorité ne signifie pas exclusivité : dans l'hypothèse où des postes ne seraient pas pourvus par les étudiants, du fait de leur indisponibilité horaire ou géographique, l'absence de condition contraignante relative au statut d'étudiant permettra de recruter le personnel nécessaire en tout état de cause. Les modalités de recrutement obéiront dans ce cas à des critères de proximité, les établissements pouvant ainsi faire appel à des personnes autres que les étudiants, telles que des jeunes demandeurs d'emploi, des mères de famille désirant concilier une activité de proximité avec l'éducation de leurs propres enfants...
Cette souplesse supplémentaire constitue une garantie pour les établissements qui peinent parfois à recruter, à l'heure actuelle, des surveillants.
b) Le maintien d'un dispositif à caractère social
Le nouveau statut présente un caractère social plus affirmé que ne l'est celui des MI-SE.
S'agissant de la rémunération, situés au même indice que les MI-SE11, les assistants d'éducation percevront, selon les informations recueillies par le rapporteur, un traitement identique à celui de ces derniers, soit une rémunération nette mensuelle de 980,98 euros. Pour mémoire, celle des aides-éducateurs s'élève à 949,57 euros.
Par ailleurs, le projet de loi vise à résoudre le problème constaté dans les faits de l'incompatibilité entre l'emploi à temps plein des MI-SE et la réussite dans les études. A cette fin, seront proposés en priorité des emplois à mi-temps aux étudiants, surtout à ceux qui sont en début de cursus universitaire, soit un service hebdomadaire moyen de 17 heures 30 par semaine de travail effectif.
Au surplus, le travail à mi-temps sera encouragé par l'autorisation de cumul d'un demi-salaire avec une bourse d'enseignement supérieur attribuée sur critères sociaux, ce qui procurera, à ceux qui relèvent de ces critères, un revenu assurant leur autonomie. Un tel avantage n'a jamais été offert aux MI-SE effectuant un demi-service. Aussi, lorsque le dispositif se sera définitivement substitué à ceux des MI-SE (qui sont tous des étudiants) et des aides-éducateurs (dont seulement une partie sont étudiants), il permettra à un plus grand nombre d'étudiants de bénéficier du soutien financier qu'il représente. De surcroît, la durée maximale d'engagement de six ans leur permettra le cas échéant de financer des études longues.
De plus, afin de leur permettre de concilier études et travail, les assistants d'éducation à temps plein bénéficieront d'un crédit de 200 heures annuelles de formation assorties le cas échéant d'autorisations d'absence complémentaires pour la préparation et le passage des examens et concours, récupérables dans le cadre de l'annualisation du temps de travail.
3. Des perspectives d'insertion professionnelle améliorées
Le crédit formation précité constitue bien évidemment un élément essentiel de préparation à la vie professionnelle. D'autant que leur contrat, d'une durée de trois ans, permettra aux assistants d'éducation d'acquérir une expérience professionnelle utile pour l'accès à un emploi ultérieur.
A cet égard, une telle durée d'expérience rend les assistants d'éducation éligible au dispositif de validation des acquis de l'expérience (VAE) défini par la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002 et leur permettra donc de la faire reconnaître pour obtenir un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification émis par une branche professionnelle.
De plus, l'éducation nationale donnera l'exemple en mettant en oeuvre elle-même la reconnaissance de leur expérience au moyen de ses propres dispositifs académiques et d'enseignement supérieur de validation des acquis.
Rappelons enfin que les assistants d'éducation bénéficieront d'un accès aux concours internes de certains corps de l'éducation nationale (enseignants, conseillers d'éducation, ...), la durée de trois ans du contrat initial permettant de satisfaire à la condition d'ancienneté requise pour se présenter à ces concours ; ce qui constitue également une forme de reconnaissance de leur expérience.
La commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Geveaux, le présent projet de loi au cours de sa séance du jeudi 13 mars 2003.
M. Yves Durand a estimé que la présentation du projet par le rapporteur comprend davantage de pétitions de principe que de démonstration du bien-fondé du dispositif proposé. Il est faux de présenter ce texte comme étant avantageux pour les différentes parties puisque l'ensemble des organisations syndicales d'enseignants, mais aussi les fédérations de parents d'élèves et la totalité des organisations syndicales étudiantes, à l'exception de l'UNI, ont émis un avis défavorable à son adoption. Plus significatif encore, le Conseil supérieur de l'éducation nationale et le Conseil supérieur de la fonction publique se sont prononcés dans le même sens négatif.
Ce texte ne crée pas un nouveau statut mais un simple contrat de droit public à durée déterminé qui aboutit à institutionnaliser la précarité. En outre, en cas de conflit avec leur employeur, les assistants d'éducation ne disposeront ni de la garantie des procédures résultant du statut de la fonction publique, ni de la faculté de saisir le conseil des prud'hommes ouverte de par la nature de leur contrat aux aides-éducateurs. Ils ne pourront donc avoir recours qu'aux juridictions administratives.
Par ailleurs, le projet de loi ne prévoit aucune priorité en faveur des étudiants. Les deux conditions d'accès à ces emplois, le baccalauréat et l'âge de vingt ans, rendent effectivement possible le recrutement de militaires à la retraite ou de mères de famille au foyer comme annoncé, à l'automne dernier, par le ministre.
Autre problème majeur, le projet confie le recrutement des assistants d'éducation aux établissements et non au rectorat, ce qui conduit à se poser une série de questions quant au service public de l'éducation. Outre le fait qu'il peut ouvrir la voie à l'arbitraire, un tel mode de recrutement peut négliger la préoccupation de mixité sociale, s'écarter des mécanismes de péréquation académique et demeurer sans rapport avec le projet pédagogique de l'établissement. A cet égard, l'indication selon laquelle les missions confiées aux assistants d'éducation doivent s'inscrire dans le cadre du projet d'établissement semble ne pas avoir été en définitive conservée.
En effet, les assistants d'éducation n'auront plus uniquement des tâches de surveillance à la différence des MI-SE dont les missions étaient précisément définies. Quant aux aides-éducateurs, ils ont été embauchés en fonction d'un profil de poste et en cohérence avec le projet d'établissement. Ces deux dispositifs constituaient une sorte de préparation aux métiers de l'éducation nationale. Aucune indication n'est donnée dans le nouveau dispositif sur la nature des missions que les assistants d'éducation auront à accomplir.
Les assistants d'éducation pourront en outre être appelés à travailler pour plusieurs établissements, ainsi que pour des collectivités territoriales, mais les conventions régissant leur mise à disposition de ces dernières seront conclues avec les seuls établissements sans que le rectorat y soit associé. En bref, ces assistants d'éducation seront les « bonnes à tout faire » des établissements, des chefs d'établissement et des maires. Alors que le projet de loi prétend apporter des solutions, il ne constitue qu'une supercherie tournant le dos aux objectifs annoncés.
L'un des arguments avancés en faveur du présent texte est qu'il se substituerait à des dispositifs obsolètes. Pour vérifier le bien-fondé de cette idée, il faut se rendre dans les établissements. Si les équipes éducatives ont pu au début être réticentes à la mise en place des aides-éducateurs, elles demandent aujourd'hui leur maintien en place sans quoi certaines missions (informatique et enseignement des langues étrangères notamment) ne pourront plus être assurées.
S'agissant des MI-SE, leur institution par décret date de 1937 et tout le monde s'accorde sur la nécessité de « toiletter » ce texte réglementaire. Il y a cependant une différence majeure entre son actualisation et sa suppression. Aujourd'hui, 40 000 étudiants peuvent poursuivre leurs études parce qu'ils exercent les fonctions de maître d'internat ou de surveillant d'externat. Avec le texte proposé, ce ne sera plus possible parce qu'il ne prévoit de priorité ni pour les jeunes, ni pour les étudiants et que le rythme de travail les en empêchera. Il s'agit là d'une véritable régression. A aucun moment le texte ne traduit les déclarations faites par le gouvernement, à aucun moment il n'est prévu de remplacement poste pour poste. L'objectif réel est de précariser et de supprimer des postes, alors même que l'éducation nationale devrait demeurer une priorité.
Le président Jean-Michel Dubernard a attiré l'attention sur la question spécifique des auxiliaires de vie scolaire chargés d'aider les élèves handicapés.
M. Georges Colombier s'est étonné des critiques exprimées par l'opposition. Seule la gauche pouvait, avec les emplois-jeunes, mettre en place une fonction publique bis avec aucune perspective de carrière au terme de cinq ans sans provoquer un tolet syndical ! Le seul mérite des emplois-jeunes est d'avoir permis, pour certains de ces jeunes, de leur mettre le pied à l'étrier de la vie professionnelle. Le nouveau dispositif favorisera une meilleure prise en compte des priorités de l'éducation nationale que sont la surveillance et l'aide aux élèves handicapés, y compris dans le premier degré. Les établissements pourront désormais procéder à des recrutements directs assurant une meilleure adéquation aux besoins. La fonction éducative sera mieux remplie.
Il a ensuite demandé au rapporteur s'il serait possible d'embaucher un assistant d'éducation quand une classe de maternelle serait surchargée.
M. Pierre-André Périssol a invité l'opposition à nuancer des propos passionnés en revenant à la raison et à l'objectivité. Avec le rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN), Mme Ségolène Royal et M. Claude Allègre disposaient de tous les éléments confirmant l'inadaptation du statut des MI-SE et, pour ne citer qu'un exemple, de son incapacité à répondre aux besoins des zones rurales. Si un simple « toilettage » de ce statut suffisait, pourquoi le gouvernement précédent ne l'a-t-il pas effectué ?
On ne peut laisser dire que les assistants d'éducation seront des « bonnes à tout faire ». Les faits montrent cependant que tel a été parfois le cas des aides-éducateurs. En revanche, cette critique à l'égard du futur dispositif relève du procès d'intention et constitue une dévalorisation a priori des futurs bénéficiaires. L'exploitation politique ne suffit pas : il faut répondre à la nécessité pour chaque établissement de recruter des personnels au profil adapté, au plus près des besoins. Les enseignants et les établissements s'adapteront à cette nouveauté comme ils se sont acclimatés autrefois à la mise en place des aides-éducateurs. L'opposition doit faire confiance aux chefs d'établissement, à l'encadrement et plus généralement à l'éducation nationale.
S'agissant de la priorité éventuelle à donner aux étudiants pour bénéficier du nouveau dispositif, sans être exclusive, elle mérite néanmoins d'être prise en compte lors du débat en séance publique.
M. Frédéric Reiss a insisté sur le caractère essentiel du texte. Si l'on peut être réservé sur la dénomination du nouveau dispositif, les élèves n'étant pas des « assistés », il n'y a pas lieu de douter de son intérêt primordial. Les élèves d'aujourd'hui ne ressemblent plus à ceux d'il y a cinquante ans. Les limites du système des MI-SE sont bien connues. Quant aux aides-éducateurs, ils ont posé de nombreuses difficultés : ceux embauchés la première année, performants, ont souvent trouvé un autre emploi ; quant aux autres, leur situation, caractérisée par l'absence de formation et de perspective, n'a pas évolué durant les cinq années du contrat. Leurs missions au contact des élèves ont été cependant peu à peu étendues.
S'agissant du recrutement par les communes et les chefs d'établissement, il permettra notamment à ces derniers d'être mieux considérés et responsabilisés. Le recrutement de proximité ainsi effectué favorisera l'efficacité et l'assiduité des personnels.
Dans les écoles élémentaires, les assistants d'éducation pourront continuer à effectuer certaines missions de surveillance ou d'encadrement des élèves accomplies jusqu'à présent par les aides-éducateurs, mais il faudra veiller à respecter les missions des instituteurs qui assurent des activités diverses au sein de la classe.
Il conviendra cependant de bien gérer, avec la coexistence de plusieurs statuts différents, la période transitoire. Enfin, il faut se réjouir du doublement du nombre d'auxiliaires de vie scolaire (AVS) chargés d'aider les élèves handicapés.
M. Yves Durand a rappelé que les aides-éducateurs étaient recrutés par les rectorats et non par les chefs d'établissement. Il existe par ailleurs des emplois-jeunes municipaux, recrutés par les maires et placés sous leur autorité, qui sont appelés à intervenir dans les écoles.
M. Patrick Roy a souligné que la réduction des effectifs aura pour conséquence la disparition des missions spécifiques accomplies à l'heure actuelle par les aides-éducateurs dans les écoles élémentaires. Or, ces fonctions ont permis des avancées notables dans certains domaines particuliers comme l'informatique, le sport ou les activités artistiques. Les instituteurs, tout en étant des généralistes, ne peuvent être compétents en tout. Et, s'agissant des activités assurées par les aides-éducateurs avec une demi-classe, par exemple en informatique, elles permettent à l'instituteur de faire du soutien individualisé avec l'autre moitié de la classe, le demi-effectif étant alors un gage d'efficacité. Le nouveau dispositif proposé va donc remettre en cause ces méthodes éducatives ainsi que les activités les plus spécifiques des aides-éducateurs.
- Il est apparu une certaine méconnaissance du texte parmi les personnes auditionnées, lesquelles ont pu être rassurées dès lors que des explications leur ont été fournies. L'ensemble du corps éducatif n'est pas représenté par les seuls syndicats d'enseignants qui ont pu s'exprimer contre le texte.
- Le statut de droit public conféré aux assistants d'éducation est légitime et permettra d'effectuer une réelle clarification avec la mise en extinction progressive des deux autres statuts (MI-SE et aides-éducateurs).
- Il n'y aura pas de situation de précarité pour les nouveaux assistants d'éducation, bien au contraire : ils seront rémunérés à un niveau de salaire identique à celui des MI-SE, pourront exercer des fonctions diversifiées, auront un droit à la formation et un accès aux concours internes d'enseignants, tout en bénéficiant d'un contrat de trois ans renouvelable une fois.
- Les chefs d'établissement se sont déclarés satisfaits de pouvoir recruter eux-mêmes des assistants d'éducation.
- Les aides-éducateurs ont certes trouvé leur place à l'école, et permis de faire évoluer les pratiques, mais leur nombre n'a pas été adapté aux besoins réels.
- Priorité sera donnée aux étudiants pour être assistants d'éducation à mi-temps, afin de leur permettre de concilier au mieux la poursuite de leurs études universitaires et l'exercice de leur mission dans les établissements. Toutes les garanties sont prises pour faciliter cette conciliation, avec notamment la possibilité de cumuler un demi-salaire avec une bourse d'enseignement supérieur.
- Le cas échéant, il sera possible de mettre à disposition des assistants d'éducation dans les écoles maternelles.
- Une mission précise de surveillance des élèves pourra être exercée par les assistants d'éducation afin de répondre aux besoins de sécurité des établissements.
- Six mille assistants d'éducation seront affectés à des tâches d'aide aux élèves handicapés, dans l'esprit du plan Handiscol, en plus des personnes mises à disposition par des structures associatives.
Mme Catherine Génisson a indiqué que, si l'on peut se féliciter du nombre d'assistants d'éducation ainsi affectés à l'aide des élèves handicapés, on ne peut cependant pas connaître le nombre réel de postes créés en la matière car certains d'entre eux seront supprimés lorsque les emplois-jeunes associatifs arriveront à leur terme. Ce ciblage aboutit également à réduire de six mille le nombre d'assistants d'éducation devant assumer les fonctions accomplies jusqu'à présent par les surveillants et les aides-éducateurs.
M. Patrick Roy a relevé l'absence de réponse du rapporteur sur la disparition des missions effectuées par les aides-éducateurs dans les écoles élémentaires et a rappelé que ces derniers n'étaient pas recrutés par les chefs d'établissement. Un tel mode de recrutement, avec la liberté de choix qu'il représente, engendrera nécessairement des réactions au sein des zones sensibles car il sera délicat d'exercer un choix négatif vis-à-vis de jeunes issus de ces quartiers.
Le rapporteur a fait part d'expériences très positives, dans certains quartiers difficiles où, à l'initiative des établissements, des jeunes avaient pu être aidés par des étudiants qui en étaient eux-mêmes issus et entamer ensuite des études universitaires.
(article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Création d'une nouvelle catégorie d'emplois occupés par des agents non titulaires au sein de la fonction publique de l'Etat
Cet article a pour objet de rendre compatibles les emplois d'assistants d'éducation créés par l'article 2 avec le droit de la fonction publique. A cet effet, il ajoute à l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat les emplois d'assistants d'éducation à la liste des emplois de l'Etat et des établissements publics de l'Etat qui peuvent déroger au principe posé par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dite loi Le Pors, portant droits et obligations des fonctionnaires et qui constitue le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales.
L'article 3 de la loi Le Pors prévoit en effet que, sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés soit par des fonctionnaires civils ou militaires soit par des magistrats.
Cela signifie que ces emplois ne peuvent être occupés par des personnels non titulaires. En outre, les remplacements de fonctionnaires occupant les emplois de l'Etat et de ses établissements publics, dans la mesure où ils correspondent à un besoin prévisible et constant, doivent être assurés en faisant appel à d'autres fonctionnaires.
L'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 a précisément pour objet d'énumérer la liste des emplois permanents de l'Etat et des établissements publics de l'Etat qui dérogent au principe contenu dans la loi de 1983. Il s'agit :
1° des emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement ; la liste de ces emplois est fixée pour chaque administration et service par décret en Conseil d'Etat ;
2° des emplois ou catégories d'emplois de certains établissements publics figurant, en raison du caractère particulier de leurs missions, sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat après avis du conseil supérieur de la fonction publique ;
3° des emplois ou catégories d'emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l'Etat dotées, de par la loi, d'un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission, par exemple, les autorités administratives indépendantes (la liste de ces institutions et des catégories d'emplois concernées est fixée par décret en Conseil d'Etat) ;
4° des emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques soumis aux dispositions de l'ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 ;
5° des emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite institués en application du décret du 24 septembre 1965 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, de l'article L. 426-1 du code de l'aviation civile et du code des pensions de retraite des marins ;
6° des emplois occupés par les maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE) des établissements d'enseignement, dérogation qui est également énoncée par l'article L. 935-1 du code de l'éducation.
Le présent article vise donc à ajouter à la catégorie des MI-SE celle des assistants d'éducation, agents non titulaires dont les caractéristiques sont définies à l'article 2.
En effet, à l'instar des emplois de MI-SE qu'ils sont destinés à remplacer, les emplois d'assistants d'éducation sont conçus comme des emplois qui ne sauraient être occupés par des personnels statutaires. Il s'agit de disposer en permanence dans les établissements scolaires de personnels jeunes, proches des élèves et régulièrement renouvelés. Ces personnels n'auront donc pas vocation à être titularisés dans leur poste au terme de leur contrat.
La commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Yves Durand.
M. Yves Durand a tout d'abord annoncé qu'il n'interviendrait pas longuement sur les amendements en commission car le débat pourra prendre toute sa dimension en séance publique.
La suppression de cet article répond à l'attente de toute la communauté éducative, qui s'oppose à la création d'une catégorie de non titulaires totalement précaires au sein de la fonction publique. Les assistants d'éducation seront, en effet, dépourvus de toute protection en cas de conflit avec le chef d'établissement. Leur seul recours sera de saisir le tribunal administratif. Cet article institutionnalise la précarité au sein même de la fonction publique, ce qui est inacceptable.
Le rapporteur s'est opposé à l'amendement en considérant que les assistants d'éducation ne seront pas dépourvus de voies de recours puisqu'ils pourront agir auprès du juge administratif.
La commission a rejeté l'amendement puis a adopté l'article 1er sans modification.
(articles L. 916-1 et L. 916-2 du code de l'éducation)
Régime juridique des assistants d'éducation
L'article 2 ajoute au titre Ier du code de l'éducation un chapitre VI portant dispositions relatives aux assistants d'éducation, qui comprend deux articles, l'article L. 916-1 fixant les principes fondamentaux du nouveau dispositif et l'article L. 916-2 ouvrant aux collectivités territoriales la possibilité d'y participer.
L'article L. 916-1 comprend trois alinéas.
_ Le premier alinéa, outre la création même de la catégorie des assistants d'éducation, a un double objet.
- Il pose tout d'abord le principe du recrutement des assistants d'éducation par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) : collèges, lycées et établissements d'éducation spéciale. Disposant de la personnalité morale, ces derniers, représentés par le chef d'établissement, sont habilités sur le plan juridique à passer contrat.
Cette disposition qui déroge au principe de l'affectation des personnels par les rectorats et aux règles traditionnelles de gestion du ministère de l'éducation nationale trouve son origine dans le constat selon lequel le recrutement et l'affectation des MI-SE par les rectorats ne permettent pas de répondre de manière satisfaisante aux besoins des établissements. D'une part, le recrutement direct favorise sans conteste le choix de profils en adéquation avec les taches pour lesquelles sont recrutés les agents. D'autre part, les assistants d'éducation seront placés sous l'autorité directe du chef d'établissement, ce qui, comme l'a démontré l'expérience des aides-éducateurs, favorise également une plus grande implication professionnelle des agents.
Les rectorats conserveront cependant une mission de régulation des candidatures à l'instar des mécanismes en vigueur pour le recrutement des aides-éducateurs.
- Il définit ensuite les fonctions que les assistants d'éducation seront appelés à exercer : assistance à l'équipe éducative, encadrement et surveillance des élèves, y compris en dehors du temps scolaire. Ces fonctions seront précisées dans le contrat de chaque assistant d'éducation.
Cette définition contenue dans la loi est à la fois générale et limitative. Elle est tout d'abord générale dans la mesure où, à l'exception des fonctions de surveillance qui renvoient directement aux taches des actuels MI-SE - y compris le service d'internat, les notions d'assistance à l'équipe éducative et d'encadrement des élèves permettent de garantir la polyvalence des agents et la souplesse nécessaire à la satisfaction des besoins des établissements. Cette polyvalence les conduira ainsi à encadrer les élèves lors des activités éducatives, sportives, sociales ou culturelles qui se déroulent dans le cadre des enseignements, à l'intérieur des établissements ou en dehors de ceux-ci, dès lors que les dites activités figurent dans le projet d'établissement. Les fonctions susceptibles de leur être confiées seront, ainsi que cela avait été le cas pour les aides-éducateurs, énumérées au niveau national.
En outre, le texte prévoit que les assistants d'éducation exerceront leurs fonctions y compris en dehors du temps scolaire. Cette disposition vise, d'une part, l'encadrement des élèves au cours des activités périscolaires organisées le cas échéant par les enseignants (activités sportives, classes de découverte, visites de musées, visites de tribunaux, etc.). Elle renvoie, d'autre part, aux obligations de service qui s'étendront sur une période comprise entre 39 et 45 semaines contre 37 pour les MI-SE et 45 pour les aides-éducateurs. L'année scolaire comptant 36 semaines, cela signifie que les assistants d'éducation travailleront, dans le cadre de la durée annuelle de référence de 1 600 heures fixée par le décret du 25 août 2000 relatif à la réduction du temps de travail dans la fonction publique, au minimum trois semaines pendant les vacances scolaires. Cela permettra ainsi aux établissements de disposer de davantage de personnels pendant les vacances pour y accueillir les élèves, par exemple, dans le cadre de « l'école ouverte ».
Cette disposition renvoie également à la participation des collectivités territoriales au dispositif des assistants d'éducation, telle que la prévoit l'article L. 916-2.
Dans le même temps, la définition des fonctions des assistants d'éducation est limitative en ce qu'elle ne les intègre pas formellement à l'équipe éducative, dont les contours ne sont d'ailleurs pas nécessairement bien définis. Rappelons que cette équipe est constituée des enseignants et des personnels qui s'occupent des taches d'éducation.
Une telle définition des fonctions des assistants d'éducation est de nature à leur interdire en particulier l'exercice d'une mission telle que le remplacement d'un enseignant absent susceptible, à l'heure actuelle, d'être confiée aux surveillants d'externat. Sur le fond, cela vise donc à rendre impossible la substitution de ces agents aux personnels statutaires enseignants et administratifs. Cette préoccupation avait été exprimée dans les mêmes termes lors de la création des aides-éducateurs.
Toutefois ces derniers ont été appréciés dans les établissements précisément parce qu'ils ont su la plupart du temps, dans les limites de leurs fonctions, s'intégrer à l'équipe éducative qui encadrait leurs taches et qui semble désormais ne plus pouvoir se passer du renfort de ces jeunes adultes.
Au-delà de la surveillance qui constituera une de leurs principales fonctions, les taches assignées aux assistants d'éducation s'inscriront dans la continuité de celles accomplies par les aides-éducateurs, avec toutefois un recentrage sur les besoins réellement prioritaires des élèves et des établissements, et notamment l'aide à l'utilisation des nouvelles technologies, à la documentation et l'aide à l'accueil et à l'intégration des élèves handicapés.
A cet égard, la spécificité de cette dernière fonction mériterait de la faire figurer expressément dans la loi : elle requiert des postes à profil qui justifient la dérogation à la condition de diplôme exigé pour le recrutement en contrepartie d'une expérience de trois ans dans un emploi comparable ; exercée principalement à temps plein, elle représente un investissement sans doute peu compatible avec la poursuite des études... Surtout, son inscription dans la loi permettrait d'envoyer un signal tangible aux familles d'enfants handicapés de la volonté politique et de l'engagement du Gouvernement à améliorer l'intégration scolaire de ces élèves.
_ Le deuxième alinéa précise que les assistants d'éducation peuvent exercer leurs fonctions, d'une part, dans l'établissement qui les a recrutés, ou dans un ou plusieurs autres établissements et, d'autre part, dans une ou plusieurs écoles compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative.
Les agents ainsi recrutés seront donc des agents de l'établissement public concerné placés sous l'autorité de son chef d'établissement. Leur contrat stipulera le ou les établissements ou écoles d'exercice ainsi que les fonctions exercées. Par souci de simplicité administrative et comptable, la gestion du contrat sera assurée par l'établissement employeur, mais ils n'y exerceront pas nécessairement leurs fonctions.
S'agissant des écoles, dépourvues de la personnalité juridique, elles ne peuvent pas recruter directement des personnels. Le recrutement des assistants d'éducation qui leur seront affectés pourrait certes être effectué par l'autorité hiérarchique la plus immédiate, à savoir l'inspecteur académique, mais cela conduirait à créer deux catégories juridiques distinctes d'assistants d'éducation, agents de l'Etat dans les écoles, agents des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) dans le second degré.
Or, par souci de simplicité de gestion, il est préférable de ne créer qu'un seul « type » d'assistant d'éducation. Recruté par un établissement de rattachement, le plus souvent un collège choisi au sein de la circonscription d'enseignement du premier degré, cet agent effectuera une partie de ses missions dans une ou plusieurs écoles. En pratique, ce mécanisme a fonctionné de manière satisfaisante pour les aides-éducateurs : le directeur d'école, délégataire de certaines prérogatives telles que l'organisation du travail, exerce son autorité fonctionnelle sur ces derniers dans les mêmes conditions que sur les personnels communaux en service dans son école tandis que le chef de l'établissement de recrutement conserve les pouvoirs liés à sa qualité d'employeur.
Pour autant, il est souhaitable que les écoles puissent bénéficier de ces nouveaux agents autant que de besoin. C'est pourquoi le projet de loi prévoit que les besoins seront appréciés par l'autorité administrative - et non par les EPLE, c'est-à-dire l'inspecteur d'académie à partir des moyens délégués dans chaque département par les rectorats. A cet égard, il conviendrait que les directeurs d'école soient associés à la procédure de recrutement des assistants d'éducation qui leur sont destinés afin de favoriser un recrutement en adéquation avec les besoins.
_ Le troisième alinéa détermine la durée du contrat et de l'engagement des assistants d'éducation.
Le projet de loi précise qu'il s'agit d'un recrutement par contrat sans en préciser la nature juridique. Compte tenu de la nature de l'employeur et des missions du contrat associant les assistants d'éducation au service public de l'éducation, on peut néanmoins présumer qu'il s'agit d'un contrat de droit public.
Il faut rappeler que, du fait de l'ancienneté de leurs statuts, les MI-SE ne sont pas liés par contrat à l'éducation nationale, leur recrutement procédant uniquement d'un engagement unilatéral des rectorats. Quant aux aides-éducateurs, ce sont des agents contractuels des EPLE de droit privé régis par le code du travail.
Le recrutement contractuel des assistants d'éducation ne constitue pas un mode de recrutement totalement nouveau. En effet, en dépit du principe selon lequel les emplois permanents occupés de façon permanente doivent l'être par des fonctionnaires, l'éducation nationale emploie d'autres agents contractuels de droit public, mais de manière limitée par comparaison avec d'autres administrations. Ce recours limité aux contractuels correspond soit à des emplois à caractère technique (informaticiens, statisticiens, chargés de communication...) soit à des difficultés de recrutement permettant de s'assurer le concours de personnes ayant une autre activité salariale ou indépendante.
Il existe par ailleurs, dans le secteur de l'éducation, différentes catégories de personnels non fonctionnaires : les vacataires et temporaires qui, constituant un personnel d'appoint, n'occupent pas des fonctions permanentes ; les auxiliaires qui occupent des emplois permanents mais n'ont pas été titularisés dans un grade d'un corps et ne sont pas nommés de façon permanente ; les MI-SE, qui occupent des emplois permanents mais pour une durée limitée dans le temps.
En outre, l'article L. 911-7 du code de l'éducation ouvre déjà la possibilité aux EPLE de recruter, sous contrat de droit public dénommé « contrat d'association à l'école » pour une durée limitée, des demandeurs d'emploi pour leur confier la charge d'activités éducatives.
La durée maximale du contrat initial des assistants d'éducation, renouvelable, est de trois ans, la durée maximale d'engagement étant fixée à six ans. Rappelons que cette période de six ans correspond à une moyenne entre la durée du contrat des aides-éducateurs (cinq ans) et la durée maximale des fonctions de MI-SE (sept ans depuis 1968). Cette période est suffisamment étendue pour garantir à des étudiants le financement d'études longues.
Il convient de relever que dans la mesure où la loi ne précise pas si la période totale de six ans doit être entendue de manière définitive, rien n'interdit à une personne de postuler dans un autre établissement, voire une autre académie à l'issue d'un premier engagement ... pour s'installer en définitive dans un emploi théoriquement temporaire.
Cette durée maximale du premier engagement, outre le fait qu'elle correspond à la durée moyenne constatée dans les fonctions de MI-SE, rend les titulaires du contrat éligibles à la validation des acquis de l'expérience (VAE) pour l'obtention d'un diplôme, en application de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. L'accès à la VAE sera également facilité par le crédit de 200 heures de formation dont bénéficieront les assistants d'éducation.
De plus, cette durée de trois ans leur donnera accès, sous réserve de satisfaire aux conditions de diplôme, à certains concours internes ouverts aux agents non titulaires du ministère de l'éducation (CAPES, CPE, ...). Soulignons que cette possibilité n'a jamais été offerte aux MI-SE ni aux aides-éducateurs.
Article L. 916-2 du code de l'éducation
Mise à disposition des collectivités territoriales des assistants d'éducation
L'article L. 916-2 permet aux collectivités territoriales de participer au dispositif. Il comporte deux alinéas.
_ Le premier alinéa dispose que les assistants d'éducation peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales pour participer aux activités complémentaires prévues à l'article L. 216-1 ou aux activités organisées en dehors du temps scolaire dans les écoles et les établissements scolaires conformément à l'article L. 212-15.
En application de l'article L. 216-1 du code de l'éducation, les communes, départements ou régions peuvent en effet organiser dans les établissements, pendant le temps scolaire et avec l'accord des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires des activités d'enseignement et de formation fixées par l'Etat et facultatives. Ces activités sont financées par les collectivités territoriales qui rémunèrent également les agents de l'Etat susceptibles d'être mis à leur disposition pour les animer.
Ces compétences partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales concernent les activités périscolaires qui, dans de nombreuses circonstances amènent les enseignants, agents de l'Etat, à agir pour le compte des collectivités territoriales. S'agissant, par exemple dans le premier degré, de l'organisation des études dirigées par les communes ou de la surveillance de la cantine, l'enseignant chargé de la surveillance des élèves perçoit alors une rétribution de la commune.
Quant à l'article L. 212-15, il donne au maire une compétence générale pour l'utilisation des locaux scolaires situés sur le territoire de la commune pour organiser des activités à caractère culturel, sportif, social ou socio-éducatif en dehors du temps scolaire. Cela signifie donc que, en dehors du temps scolaire, les communes peuvent organiser des activités, non seulement dans les écoles qui relèvent directement de leur compétence, mais également dans les établissements du second degré. Les activités susceptibles d'être organisées sont plus largement définies que les activités complémentaires mentionnées à l'article L. 216-1. C'est d'ailleurs dans ce cadre que s'inscrit le dispositif de « l'école ouverte » pendant les vacances scolaires.
De la même manière que les agents de l'Etat peuvent, à l'heure actuelle, être mis à la disposition des collectivités territoriales pour les activités périscolaires, il faut que les assistants d'éducation, agents des établissements publics locaux, puissent participer à l'encadrement de ces activités. D'où la nécessité d'une disposition législative pour autoriser la mise à disposition de ces agents et en fixer la procédure.
_ Tel est l'objet du second alinéa qui prévoit le recours à une convention entre la collectivité intéressée et l'établissement employeur dans les conditions prévues à l'article L. 216-1, et notamment la rémunération du personnel par la collectivité.
En pratique, les assistants d'éducation seront rémunérés, au titre de leur participation à des activités périscolaires, par la collectivité organisatrice tout en demeurant sous l'autorité du chef d'établissement employeur. La convention prévoira donc notamment les activités exercées, leur durée et les modalités de remboursement de l'établissement de recrutement.
Si, dans l'immédiat, cela ne concerne sans doute qu'une part de l'activité des assistants d'éducation, ce dispositif autorise néanmoins les collectivités territoriales qui le souhaiteraient à prendre entièrement en charge le financement de personnels supplémentaires, recrutés par les établissements scolaires et mis à leur disposition, sans devoir en assumer la gestion. Il pourrait de ce fait favoriser une évolution en faveur d'une plus grande implication financière des collectivités intéressées, dans les secteurs relevant de leurs compétences ou dans le prolongement de celles-ci, par exemple, l'animation culturelle, l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
M. Yves Durand a expliqué que cette suppression n'est pas seulement réclamée par le groupe socialiste, mais également par l'ensemble des syndicats représentatifs d'enseignants qui se sont exprimés au Conseil supérieur de la fonction publique et au Conseil supérieur de l'éducation nationale. Jamais un gouvernement ne sera passé par-dessus une opposition aussi manifeste avec une telle désinvolture.
La suppression de cet article se justifie tout d'abord par le fait que les assistants d'éducation sont recrutés par les chefs d'établissement. Contrairement à ce qui a été dit, les aides-éducateurs n'ont jamais été recrutés de cette manière. Les profils de postes étaient élaborés par l'établissement en fonction de son projet pédagogique mais les personnels étaient ensuite recrutés par le recteur. Le projet de loi fait du chef d'établissement un employeur, avec toutes les responsabilités que cela entraîne, ce que les chefs d'établissement refusent. Ils craignent en effet de ne pas être en mesure de résister à des pressions pour employer telle ou telle personne, alors même que cela entrerait en contradiction avec le bon fonctionnement de leur établissement. La responsabilité d'un chef d'établissement réside dans la gestion de son équipe éducative et non dans le recrutement du personnel ou la négociation avec des collectivités territoriales. De plus, une telle réforme exclut totalement l'Etat du processus de recrutement, alors qu'il s'agit là de sa responsabilité première.
La seconde raison qui justifie la suppression de cet article réside dans la possibilité pour les assistants d'éducation de travailler dans plusieurs établissements. Comment vouloir ensuite les intégrer à l'équipe éducative ? Or la stabilité des équipes éducatives est essentielle si l'on veut installer des relations de confiance avec les élèves. Les personnels ne doivent donc travailler que dans un seul établissement.
Le rapporteur a considéré que le recrutement des assistants d'éducation par les chefs d'établissement est une bonne idée dont on verra rapidement les effets positifs. Quant à la possibilité de travailler dans plusieurs établissements, c'est un point qui peut effectivement poser problème. Il serait donc souhaitable de trouver des établissements proches les uns des autres, voire d'envisager de réserver cette possibilité aux seuls emplois à plein temps. L'amendement de suppression ne peut en tout cas pas être adopté.
Après que M. Yves Durand a observé que, les assistants d'éducation pourraient difficilement poursuivre des études en occupant un emploi à plein temps, la commission a rejeté l'amendement de suppression.
La commission a rejeté un amendement de M. Yves Durand disposant que le recrutement des assistants d'éducation est effectué par les rectorats d'académie.
La commission a examiné un amendement de M. Yves Durand prévoyant que les assistants d'éducation sont recrutés sous la responsabilité du recteur et affectés par les rectorats dans les établissements d'enseignement.
M. Yves Durand a rappelé qu'il s'agit là d'un point de blocage essentiel et que le mode de recrutement prévu par le texte fait l'objet d'un refus unanime de la part des organisations syndicales. Cet amendement ne propose pas de dessaisir le chef d'établissement de ses prérogatives mais de laisser simplement la responsabilité de l'embauche aux recteurs, représentants du ministre de l'éducation nationale.
La commission a rejeté l'amendement, le rapporteur ayant donné un avis défavorable.
La commission a examiné un amendement de M. Yves Durand précisant que les fonctions remplies par les assistants d'éducation sont liées au projet pédagogique de l'établissement.
M. Yves Durand a expliqué que cet amendement permet de réaffirmer l'importance du projet pédagogique en vue du bon fonctionnement de l'équipe éducative. C'était la logique de la loi de 1989, que le gouvernement s'attache aujourd'hui à remettre en cause par petits bouts et en catimini. Si l'on veut que les assistants d'éducation ne soient pas considérés comme « les bonnes à tout faire » des établissements scolaires, ils doivent être associés au projet pédagogique. Il s'agit là d'un amendement totalement consensuel.
Le rapporteur s'est déclaré favorable à l'amendement en observant que la disposition proposée figurait dans un avant-projet de loi.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Yves Durand précisant que les assistants d'éducation exercent leurs fonctions en particulier au sein des bibliothèques des écoles élémentaires.
M. Yves Durand a considéré que cet amendement permet de mieux préciser les fonctions des assistants d'éducation. L'aide à l'apprentissage de la lecture est un moment crucial dans la scolarité des enfants. Les assistants d'éducation pourraient donc accompagner cet apprentissage en mettant en place des activités, en particulier au sein des bibliothèques, en liaison avec le personnel enseignant.
Le rapporteur a rappelé que les assistants d'éducation seront avant tout polyvalents. Les missions liées à l'apprentissage de la lecture sont tout à fait importantes et pourront éventuellement être exercées par des assistants d'éducation mais il convient de ne pas être trop précis dans la loi pour laisser ouvert le champ d'activité de ces nouveaux personnels. L'amendement doit donc être rejeté.
Le président Jean-Michel Dubernard a observé que de telles précisions relèvent du domaine réglementaire. Il convient d'être prudent face aux rédactions législatives trop précises qui peuvent par la suite se révéler contraignantes.
Mme Catherine Génisson a noté qu'il y a là une vraie différence de philosophie sur la nature du travail législatif et considéré, pour sa part, que lorsque la loi définit une mission, elle doit le faire avec précision. Il serait donc souhaitable que les missions qui étaient exercées par les aides-éducateurs soient prévues par le présent texte.
La commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Durand et visant à permettre aux assistants d'éducation de jouer un rôle moteur dans l'apprentissage d'une langue étrangère dans les écoles élémentaires. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement.
Elle a examiné un amendement présenté par M. Yves Durand, ayant pour but de permettre aux assistants d'éducation d'exercer leurs fonctions dans les écoles maternelles afin de développer et de faciliter la scolarisation des enfants de deux ans.
M. Yves Durand a expliqué qu'il s'agit d'un amendement de fond et d'actualité. En effet, les assistants d'éducation ont souvent été mobilisés afin d'aider la scolarisation des enfants les plus jeunes. Grâce à leur aide, les instituteurs et les institutrices ont assuré une bonne prise en charge des enfants dans cette période cruciale de leur vie. Dans ce contexte, l'amendement n'alourdit pas le texte mais il affiche une priorité parmi les missions de ces personnels. A cet égard, il faut savoir si l'on s'accorde sur le principe de la scolarisation des enfants dès deux ans, principe qui semble avoir été récemment remis en cause par M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, lors d'une intervention à la radio. Ce problème de fond ne doit pas seulement être débattu dans les médias : il doit faire l'objet d'une discussion au Parlement. L'amendement réaffirme le principe de l'utilité de la scolarisation dès deux ans notamment, mais pas exclusivement, pour les enfants des quartiers défavorisés.
Après avoir indiqué qu'il y a un débat sur l'intérêt d'une scolarisation précoce, certains spécialistes remettant en cause l'utilité de l'accueil des plus jeunes à l'école, le rapporteur a émis un avis défavorable.
Elle a ensuite examiné un amendement présenté par le rapporteur et visant à ajouter aux différentes missions remplies par les assistants d'éducation l'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des élèves handicapés, y compris en dehors du temps scolaire.
Après avoir relevé l'utilité de la mission ainsi définie, Mme Catherine Génisson a précisé qu'il fallait néanmoins s'abstenir de charger les assistants d'éducation de missions trop nombreuses et trop différentes.
Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Durand, précisant que les assistants d'éducation sont recrutés au niveau Bac + 2.
M. Yves Durand a expliqué qu'il est essentiel que les assistants d'éducation disposent d'une formation adéquate afin qu'ils exercent des missions à caractère éducatif. Les organisations étudiantes ont d'ailleurs précisé que la préparation du DEUG est un travail à plein temps et que, en outre, un niveau Bac + 2 permettrait aux étudiants de mieux remplir leur mission éducative.
Après avoir concédé que les deux premières années des études universitaires sont difficiles, le rapporteur a estimé que l'amendement devrait être modifié afin de ne pas exclure les étudiants en début de cursus.
M. Frédéric Reiss s'est déclaré étonné de la position adoptée par certains, qui tout en défendant les MI-SE recrutés avec le seul baccalauréat, souhaitent que les assistants d'éducation le soient à bac +2.
M. Yves Durand a répondu que les obligations de service des MI-SE étaient bien inférieures à celles des assistants d'éducation qui devront travailler 35 heures par semaine, ce qui est de nature à les empêcher de suivre des études.
Mme Catherine Génisson a rappelé que la commission venait d'adopter à l'unanimité un amendement précisant que les assistants d'éducation doivent participer au projet pédagogique, ce qui exige qu'ils soient suffisamment qualifiés.
Elle a ensuite examiné un amendement déposé par M. Yves Durand précisant que les assistants d'éducation doivent obligatoirement suivre des études supérieures.
Le rapporteur a suggéré à l'auteur de l'amendement de remplacer le mot « obligatoirement » par le mot « prioritairement ». M. Yves Durand n'ayant pas souhaité rectifier son amendement, le rapporteur a donné un avis défavorable et la commission a rejeté l'amendement.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Yves Durand rendant obligatoire la qualification des auxiliaires de vie scolaire.
M. Yves Durand a expliqué qu'il s'agit d'un amendement de précision qui s'inscrit dans le renforcement et la poursuite du plan « Handiscol ». Il faut prendre en compte la qualification des quelques six mille assistants d'éducation qui seront également auxiliaires de vie scolaire.
La commission a examiné un amendement de M. Yves Durand visant à ce que les auxiliaires de vie scolaire, qui ont été embauchés pour s'occuper spécifiquement de l'intégration des élèves handicapés dans le milieu scolaire, ne soient pas affiliés au statut des assistants d'éducation.
M. Yves Durand a précisé que cet amendement relève de la même idée que son amendement précédent.
La commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Durand visant à ce que les assistants d'éducation soient exclusivement rattachés à un établissement.
M. Yves Durand a déclaré qu'il ne comprendrait pas que le rapporteur n'émette pas un avis favorable à l'adoption de cet amendement. En effet, la commission a voté un amendement qui favorise l'intégration des assistants d'éducation dans l'équipe éducative de l'établissement. Or, cette intégration ne pourra se faire avec succès que dans la mesure où l'assistant d'éducation n'exercera pas son activité dans plusieurs établissements.
M. Frédéric Reiss a déclaré que les personnels chargés d'animer des ateliers de lecture travaillent pour plusieurs établissements sans que cela ne pose de problème.
Le rapporteur a indiqué que cet amendement relevait d'une forme de « jusqu'au-boutisme » et que, pour sa part, il préférait, pour plus de souplesse, laisser le texte en l'état.
La commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Durand visant à allonger, à cinq ans, la durée du contrat des assistants d'éducation.
M. Yves Durand a déclaré qu'un contrat d'une durée de trois ans n'est pas satisfaisant car il n'offre pas aux jeunes assistants d'éducation la possibilité de bâtir un réel projet universitaire. Une durée de cinq ans correspond mieux aux cursus universitaires actuels, permet aux assistants d'éducation de s'intégrer parfaitement dans les équipes éducatives et d'améliorer ainsi l'intérêt et la qualité de leur travail. Le choix du gouvernement de limiter la durée du contrat des assistants d'éducation à trois ans, ajouté au fait qu'ils seront recrutés directement par les chefs d'établissement, rend ce texte tout à fait inacceptable.
Il a ensuite posé les questions suivantes : Dans quelle mesure le contrat sera-t-il renouvelable ? Un contrat à plein temps pourra-t-il succéder à un contrat à mi-temps ?
Après avoir indiqué que le renouvellement du contrat des aides-éducateurs sera possible dans tous les cas de figure, le rapporteur a estimé que trois ans seraient une durée satisfaisante, d'autant plus que le contrat pourrait être renouvelé une fois et que l'assistant d'éducation pourrait faire valider l'expérience professionnelle ainsi acquise.
La commission a examiné un amendement de M. Yves Durand tendant à ce que les postes d'assistants d'éducation soient prioritairement proposés à des étudiants boursiers. Contrairement à ce qui avait était annoncé par le gouvernement au cours des travaux préparatoires, le texte ne prévoit pas cette disposition, alors même qu'il faut permettre, dans l'esprit du statut des MI-SE, aux jeunes issus de milieux dits défavorisés de poursuivre des études supérieures. Le recrutement sur critère social est donc fondamental.
Le rapporteur a reconnu la cohérence de cet amendement et s'est prononcé pour son adoption.
Après l'article L. 916-1 du code de l'éducation
La commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Durand visant à donner la priorité pour les postes d'assistants d'éducation, aux jeunes âgés de vingt à trente ans ayant au moment de leur recrutement un projet d'études défini.
M. Yves Durand a jugé important que ces postes ne soient pas détournés de leur vocation première qui est de recruter des jeunes étudiants, lesquels seront nécessairement plus en phase avec les élèves.
Le rapporteur a émis un avis défavorable et la commission a rejeté l'amendement.
Article L. 916-2 du code de l'éducation : mise à disposition des collectivités territoriales des assistants d'éducation
La commission a examiné deux amendements de M. Yves Durand, le premier visant à ce que la convention de mise à disposition des assistants d'éducation auprès des collectivités territoriales soit soumise à l'accord du rectorat, le second à ce que les missions exercées par les assistants d'éducation pendant le temps scolaire relèvent exclusivement de l'Etat.
M. Yves Durand a estimé que c'est au recteur, en tant que représentant de l'Etat, qu'il appartient in fine de donner son accord pour la mise à disposition, l'Etat ne devant pas se désengager totalement de son rôle au profit, d'une part, du chef d'établissement et, d'autre part, des collectivités territoriales. Ces amendements sont cohérents avec l'intégration des assistants d'éducation à l'équipe éducative, laquelle relève de l'Etat.
Le rapporteur a indiqué que cet accord du recteur n'est pas nécessaire puisque les assistants d'éducation sont placés sous l'autorité du chef d'établissement.
Après que le rapporteur a émis un avis défavorable, la commission a rejeté ces deux amendements.
La commission a examiné un amendement de Mme Béatrice Vernaudon visant à ce que le projet de loi trouve à s'appliquer pleinement dans les collèges et les lycées de la Polynésie française.
Le rapporteur a marqué son intérêt pour une telle disposition mais s'est montré réservé quant à la rédaction de l'amendement, suggérant qu'une nouvelle rédaction soit élaborée avant le débat en séance publique.
Mme Catherine Génisson a jugé contradictoire l'intervention du rapporteur car il se déclare très attaché au rôle de l'Etat mais refuse de donner un avis favorable aux amendements qui sont la conséquence de ce principe.
(article L. 351-12 du code du travail)
Affiliation des établissements publics locaux d'éducation à l'assurance-chômage au titre des assistants d'éducation
Par dérogation au principe d'autoassurance des établissements publics contre le risque chômage de leurs agents non titulaires, l'article 3 prévoit l'affiliation des établissements publics locaux d'enseignement à l'UNEDIC, au titre des seuls assistants d'éducation, à l'instar des établissements publics à caractère scientifique et technologique.
Cette disposition, qui représente un coût certain pour les établissements en termes de cotisations, constitue une garantie fondamentale pour l'indemnisation au titre de l'assurance-chômage des assistants d'éducation à l'issue de leur contrat. De ce fait, leur indemnisation sera à la charge des Assedic et non des établissements ; ce qui constitue un avantage à la fois pour les allocataires et pour les établissements. Il convient de rappeler que le problème - qui n'avait pas été envisagé - a surgi lors des premières sorties de contrat des aides-éducateurs prenant donc au dépourvu les gestionnaires des établissements chargés de les indemniser.
D'un taux de 6,4 %, la cotisation chômage sera intégralement à la charge de l'employeur. L'article L. 351-12 du code du travail et la circulaire du 12 novembre 1987 (Journal officiel du 24 février 1988) prévoient en effet que lorsque l'agent est exonéré de la contribution exceptionnelle prévue par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi, due par les agents publics, l'employeur supporte l'intégralité des cotisations dues au titre de l'assurance-chômage. Tel est le cas des assistants d'éducation puisque leur indice (271) est inférieur à l'indice (296) en deçà duquel les agents sont exonérés de la contribution précitée.
M. Yves Durand a indiqué que l'indemnisation par les ASSEDIC des assistants d'éducation privés d'emploi provoque de nombreuses inquiétudes au sein de la communauté enseignante et plus largement au sein de la fonction publique. En effet, en permettant l'affiliation des établissements à l'UNEDIC et par voie de conséquence l'indemnisation des assistants d'éducation par les ASSEDIC, le gouvernement précarise une catégorie d'agents publics. Si ces derniers relèvent d'un contrat de droit public, c'est à l'organisme employeur de prendre en charge leur indemnisation. Dans le cas contraire, les assistants d'éducation seront sous contrat mais sans statut. Ils seront donc soumis à une grande précarité.
Le rapporteur, après avoir indiqué que le gouvernement précédent n'avait pas pris le soin de prévoir l'indemnisation au titre de l'assurance-chômage des aides-éducateurs, a émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement.
La commission a rejeté l'amendement puis elle a adopté l'article 3 sans modification.
En conséquence, et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter le projet de loi n° 640.
Art. 3 - Les emplois permanents de l'Etat et des établissements publics de l'Etat énumérés ci-après ne sont pas soumis à la règle énoncée à l'article 3 du titre Ier du statut général :
Le 6° de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat est remplacé par les dispositions suivantes :
6° Les emplois occupés par les maîtres d'internat et surveillants d'externat des établissements d'enseignement.
« 6° Les emplois occupés par les assistants d'éducation, les maîtres d'internat et les surveillants d'externat des établissements d'enseignement. »
Il est ajouté au titre Ier du livre IX du code de l'éducation un chapitre VI ainsi rédigé :
« Dispositions relatives aux assistants d'éducation
« Art. L. 916-1.- Des assistants d'éducation peuvent être recrutés par les établissements d'enseignement mentionnés au chapitre II du titre Ier et au titre II du livre IV du présent code pour exercer des fonctions d'assistance à l'équipe éducative ainsi que des fonctions d'encadrement et de surveillance des élèves, y compris en dehors du temps scolaire.
« Art. L. 916-1.- Des ...
... l'équipe éducative, fonctions en lien avec le projet pédagogique de l'établissement, notamment pour l'encadrement et la surveillance des élèves et l'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des élèves handicapés, y compris en dehors du temps scolaire.
Amendements n°s 1730 et 1731
« Les assistants d'éducation peuvent exercer leurs fonctions dans l'établissement qui les a recrutés, dans un ou plusieurs autres établissements ainsi que, compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative, dans une ou plusieurs écoles.
« Les assistants d'éducation sont recrutés par des contrats d'une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans.
« Les postes d'assistants d'éducation sont prioritairement proposés à des étudiants boursiers. »
Amendement n°1732
« Art. L. 916-2.- Les assistants d'éducation peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales pour participer aux activités complémentaires prévues à l'article L. 216-1 ou aux activités organisées en dehors du temps scolaire dans les écoles et les établissements d'enseignement conformément à l'article L. 212-15.
« Art. L. 916-2.- Non modifié
« Une convention conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement employeur dans les conditions prévues à l'article L. 216-1 précise les conditions de cette mise à disposition. »
Travailleurs privés d'emploi
Garanties de ressources des travailleurs privés d'emploi
Art. L. 351-12.- Ont droit à l'allocation d'assurance dans les conditions prévues à l'article L. 351-3 :
Les employeurs mentionnés au 2º ainsi que, pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d'enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique peuvent également adhérer au régime prévu à l'article L. 351-4. La contribution incombant aux salariés prévue à l'article L. 351-5 est égale au montant de la contribution exceptionnelle qu'ils auraient dû verser en application de l'article 2 de la loi nº 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi et est versée par l'employeur.
Dans la première phrase du huitième alinéa de l'article L. 351-12 du code du travail, après les mots : « les établissements publics à caractère scientifique et technologique » sont ajoutés les mots : « et, pour les assistants d'éducation, les établissements d'enseignement mentionnés à l'article L. 916-1 du code de l'éducation ».
Amendement présenté par M. Yves Durand :
(article L. 916-1 du code de l'éducation)
Amendements présentés par M. Yves Durand :
· Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article : « Le recrutement des assistants d'éducation sera effectué par les rectorats d'académie. ».
· Rédiger ainsi le début du premier alinéa de cet article
« Art. L. 916-1. - Les assistants d'éducation sont recrutés, sous la responsabilité du recteur et affectés, par les rectorats, dans les établissements d'enseignement... (le reste sans changement) ».
· Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : « l'équipe éducative », insérer les mots : « en particulier dans le cadre de l'apprentissage d'une ou plusieurs langues étrangères dans les écoles élémentaires ».
· Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : « l'équipe éducative », insérer les mots : « en particulier au sein des bibliothèque des écoles élémentaires ».
· Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : « l'équipe éducative », insérer les mots : « en particulier au sein des écoles maternelles afin de développer et de faciliter la scolarisation des enfants de deux ans, ».
· A la fin du premier alinéa de cet article, supprimer les mots : « y compris en dehors du temps scolaire ».
· Après le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les assistants d'éducation sont recrutés au niveau bac + 2. ».
· Après le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les assistants d'éducation doivent obligatoirement suivre des études supérieures. ».
· Après le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « La qualification des auxiliaires de vie scolaire est obligatoire. ».
· Après le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les auxiliaires de vie scolaire ne seront pas affiliés au statut d'assistant d'éducation. ».
· Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article : « Les assistants d'éducation doivent exclusivement exercer leurs fonctions dans l'établissement qui les a accueillis, après affectation du rectorat. ».
· Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « les assistants d'éducation sont recrutés par des contrats d'une durée de cinq ans. ».
· Après l'article L. 916-1, insérer un article L. 916-1-1, ainsi rédigé :
« Art. L. 916-1-1. - Les contrats d'assistants d'éducation sont à destination, prioritairement des jeunes âgés de 20 à 30 ans, ayant au moment de leur recrutement un projet d'études défini. ».
(article L. 916-2 du code de l'éducation)
· Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « Une convention conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement d'accueil, après accord du rectorat. ».
· Compléter cet article par l'alinéa suivant : « Les missions des assistants d'éducation pour les activités dans le temps scolaire dépendent exclusivement de l'Etat. ».
Amendement présenté par Mme Béatrice Vernaudon :
I.- L'article L. 973-1 du code de l'éducation est complété par les références suivantes : «, L. 916-1 et L. 916-2 ».
II.- Les pertes de recettes pour l'Etat sont compensées à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
N° 0694 - Rapport sur le projet de loi relatif aux assistants d'éducation (M. Jean-Marie Geveaux)
1 Rapport spécial de M. Jean-Yves Chamard, n° 256, Annexe 30
2 Rapport pour avis N° 257 Tome VIII de M. Pierre-André Périssol
3 « Les emplois-jeunes de l'éducation nationale : un dispositif de transition professionnalisante ? », Céreq Bref n°190-octobre 2002
4 Équivalents temps plein sur la base des moyens délégués aux recteurs
5 Certains exercent à temps partiel ce qui revient à 41 000 postes à temps plein.
6 Selon les informations recueillies par le rapporteur : 980 euros net par mois pour 34 heures (MI) ou 28 heures (SE) hebdomadaires. Les aides éducateurs sont payés 920 euros net par mois pour 35 heures hebdomadaires.
7 « Le recrutement et l'insertion des maîtres d'internat et des surveillants d'externat », avril 1999, rapport résultant d'une enquête conduite sur six académies.
8 « les maîtres d'internat et les surveillants d'externat », Direction de la programmation et du développement
9 Rapport d'information présenté au nom de la commission des affaires culturelles n°2923 (XIème législature)
10 Journal officiel du 23 octobre 2002
11 Indice brut : 267 ; indice net majoré : 271