Source: https://bretella.wordpress.com/articoli-e-approfondimenti/mecenatismo-culturale-e-sponsorizzazione/
Timestamp: 2017-08-21 06:24:52+00:00
Document Index: 96078043

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art.3', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 8', 'art. 43', 'art. 119', 'art. 210', 'art. 43', 'art. 120', 'art. 43', 'art. 120', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 256', 'art. 120', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 38', 'art. 3']

Mecenatismo culturale e sponsorizzazione | Alessandro Ferretti
Nell’ultimo decennio, sulla scia di esperienze maturate in alcuni Paesi stranieri, come gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e la Svizzera, è aumentato in maniera esponenziale, anche in Italia, l’interesse nei confronti dell’ investimento culturale.
Modifiche a situazioni strutturali, quali i mutamenti del panorama socio-economico verificatisi nel corso degli anni, e situazioni contingenti, quali le sempre più pressanti esigenze di tutela e conservazione del patrimonio storico-artistico italiano, hanno fatto sì che interessi di imprese, organizzazioni culturali, Stato e singoli cittadini confluissero verso una direzione condivisa.
L’investimento culturale, tuttavia, non può essere ricondotto ad un’unica modalità di applicazione, essendo diverse le motivazioni che ne sono alla base. Si pensi a quella che può racchiudersi nella fortunata espressione l’arte per l’arte. E’ uno di quei casi in cui l’impresa/imprenditore decide di “finanziare l’arte” per propria passione individuale/personale (come un qualsiasi fruitore del prodotto artistico). Al contrario, nel caso in cui l’obiettivo non sia “filantropico”, il finanziamento dell’impresa viene destinato per raggiungere ed ottenere rendimenti individuali.
A seconda che vi sia una motivazione del primo o del secondo tipo, sarà possibile individuare diverse tipologie di applicazione dell’investimento.
Per lungo tempo, l’investimento culturale in Italia è stato percepito esclusivamente come una sorta di mecenatismo, caratterizzato dall’assenza di obblighi contrattuali in capo al soggetto “donatore” e, perlopiù, come fenomeno isolato nel quadro dell’attività generale del soggetto stesso, ricollegandosi in definitiva alla motivazione che abbiamo indicato come l’arte per l’arte.
Si tratta di un mecenatismo che ha prodotto risultati utili per la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, offrendo uno strumento integrativo, se non addirittura sostitutivo, dei finanziamenti pubblici. Anche nella situazione di emergenza creatasi con il terremoto del ’97, il mecenatismo ha dato risultati significativi, agendo in un’ottica di servizio alla cultura e all’arte, sostenendole finanziariamente, senza però un ritorno in termini di profitto.
In questa direzione, vista l’essenzialità dell’intervento privato, uno dei pochi strumenti a disposizione della parte pubblica diretto ad incentivare l’investimento culturale è stato il riconoscimento di alcune fattispecie di agevolazioni fiscali
A partire dall’entrata in vigore della legge 2 agosto 1982, n. 512 l’ordinamento fiscale italiano ha iniziato a conoscere significative misure di incentivazione relativamente ai beni culturali. La legge richiamata si è subito presentata complessa, in quanto, prendendo a riferimento tutti i profili del trattamento fiscale dei beni culturali, andava ad incidere sulle diverse disposizioni concernenti i singoli tributi. Senza soffermarsi eccessivamente sul contenuto delle singole norme, si può evidenziare il fatto che la disciplina che ne è scaturita è risultata senz’altro interessante per quanto riguarda specificamente il mecenatismo culturale, nonostante alcune critiche derivanti dalla non chiarezza di alcune delle sue disposizioni.
In particolare, si può osservare che nell’impianto della norma era previsto che le erogazioni liberali potessero provenire da un privato, da un ente non commerciale o da un’impresa, mentre i beneficiari individuati erano le pubbliche amministrazioni o fondazioni e associazioni riconosciute, senza scopo di lucro.
Le donazioni ammesse alle agevolazioni erano quelle per attività di studio, di ricerca e di documentazione di rilevante valore culturale e artistico “…effettuate per l’acquisto, la manutenzione, la protezione o il restauro delle cose indicate nell’art. 1 della legge 1° giugno 1939, n. 1089…” ( art.3), ivi comprese le erogazioni effettuate per l’organizzazione di mostre e di esposizioni di rilevante interesse scientifico culturale.
Uno dei punti qualificanti l’intervento a favore dei beni culturali, all’interno della legge 512, era quello relativo alla previsione che il donatore ed il beneficiario sottoscrivessero una convenzione ad hoc e che il progetto venisse autorizzato dal Ministero per i Beni culturali, il quale finiva per esercitare un controllo delle somme, oggetto della liberalità.
La legge n. 512 del 1982 è rimasta a lungo, e forse lo è in parte ancora oggi, la base delle successive normazioni in materia. Essa, tuttavia, rimane ancorata a quella visione di mecenatismo a cui si faceva riferimento in precedenza e che è destinato ad essere affiancato da strumenti diversi e più attinenti alla logica dell’investimento nell’impresa culturale, anche in termini di profitto.
Un segnale in questo senso, è venuto dalla disciplina dell’art. 38 del Dlgs. n. 342 del 2000 e dal dm 11 aprile 2001, seppure con dubbi ed incertezze che hanno provocato notevoli discussioni in materia.
Il primo aspetto, importante, è quello che risulta nascere quasi da una svista del legislatore ed, in particolare, dall’aver previsto una nuova voce nell’elenco di deduzioni solo per i redditi di impresa e non anche per quello degli enti non commerciali e per le persone fisiche. Il regime fiscale introdotto è, dunque, apertamente rivolto alle imprese.
Questo, a parer di chi scrive, non vuol dire certamente trascurare il mecenatismo dei privati cittadini che rimane ancora oggi essenziale, come si è potuto vedere anche nella situazione postsismica del ’97, ma significa assicurare e riconoscere l’investimento culturale anche a soggetti imprenditoriali, che possano apportare sempre nuove e crescenti risorse finanziarie in vista di necessari ritorni economici che giustifichino un simile intervento.
A prescindere dai possibili soggetti destinatari delle erogazioni ( siano essi soggetti pubblici che privati, giusta la recente innovazione apportata dal dm 3 ottobre 2002), è bene precisare che l’art. 38 prevede che le donazioni possano essere effettuate sia per lo svolgimento di compiti istituzionali del beneficiario sia per la realizzazione di programmi culturali, con una individuazione preordinata del singolo intervento .
Un altro aspetto interessante riguarda un profilo particolare che ci introduce nel tema delle sponsorizzazioni, seppur a contrario. Infatti, il dm 3 ottobre 2002, in applicazione, dell’art. 38 cit., richiama la previsione di una donazione che dia luogo ad un pubblico ringraziamento da parte del destinatario a favore del donatore . La norma non è affatto priva di rilievo, in quanto va a risolvere, come è stato giustamente osservato, il problema “…della demarcazione tra mecenatismo e sponsorizzazioni…”. Infatti, l’erogazione di denaro, per potere usufruire delle agevolazioni, non può rientrare in un rapporto sinallagmatico, ostacolo di non poco conto per quelle imprese che in ogni caso intendano ottenere almeno un ritorno di immagine a seguito di qualsiasi investimento, anche in quelle ipotesi che si sono definite dell’arte per l’arte.
In definitiva, prevedere all’interno della fattispecie normativa il “pubblico ringraziamento” assolve in qualche modo a questa funzione, lasciando libera l’impresa di qualificare il proprio intervento come erogazione o sponsorizzazione, “associando” nel primo caso la propria immagine all’iniziativa finanziata, con l’aspettativa di considerevoli ritorni in termini di immagine e di notorietà.
Per quanto riguarda le sponsorizzazioni dal punto di vista privatistico si tratta di un contratto atipico, consensuale, a titolo oneroso, sinallagmatico in cui una parte (sponsee) si obbliga a consentire l’uso della propria immagine e/o proprio nome, al fine di promuovere un marchio, un nome, immagine, attività o prodotti di un altro soggetto (sponsor). La dottrina prevalente è concorde nel ritenere che l’atipicità del contratto rende di difficile attuazione la sua classificazione secondo gli schemi tradizionali civilistici.
Per questo motivo si è cercato nel corso del tempo di proporre diverse soluzioni per tentare un valido inquadramento del contratto. In particolare, ne è stata prospettata l’assimilazione ad un contratto di appalto oppure ad un contratto di inserzione pubblicitaria
Tuttavia non sembra possibile aderire in via assoluta né alla prima né alla seconda interpretazione prospettata. Non contratto di appalto, in quanto generalmente non è dato rinvenire lo status di imprenditore in capo al soggetto sponsorizzato – condizione essenziale, tra le numerose altre, per poter definire un contratto come d’appalto – . Non contratto di inserzione pubblicitaria, in quanto lo schema tipico nella sponsorizzazione non prevede un legame “isolato” tra soggetti come nel caso di semplice concessione di spazi pubblicitari, ma più stretto, anche in dipendenza di clausole di esclusiva sulla sponsorship.
L’incertezza interpretativa ha fatto sì che la disciplina da applicare alla fattispecie concreta sia determinata di volta in volta, in relazione al contenuto “concreto” del contratto di sponsorizzazione, in ciò realizzandosi appieno quel principio di autonomia contrattuale, cardine del nostro sistema giuscivilistico.
La prospettiva non sembra mutare di molto cambiando il campo di applicazione contrattuale, venendo a considerare le ipotesi di utilizzo del contratto di sponsorizzazione in ambito pubblicistico, ed in particolare nella possibile utilizzazione di questo strumento da parte delle pubbliche amministrazioni.
In questo ambito si deve porre in evidenza l’ingresso completo del fenomeno sponsorizzazioni nel settore dell’attività della Pubblica Amministrazione. Ed, invero, non risulta per nulla infrequente il ricorso a tale strumento, ad esempio, da parte delle amministrazioni comunali, dove avvisi e progetti di sponsorizzazione sono all’ordine del giorno.
Il punto di partenza di tutto il processo può essere fatto risalire alla elaborazione del contenuto dell’art. 8, comma 12 della legge 223/1990 (c.d. Legge Mammì, dal nome del Ministro delle Poste e Telecomunicazioni dell’epoca ed estensore della legge) che, dedicato alle disposizioni sulla pubblicità, aveva previsto una definizione di sponsorizzazione intesa come ogni contributo di un’impresa pubblica o privata, non impegnata in attività televisive o radiofoniche o di produzione di opere audiovisive o radiofoniche, al finanziamento di programmi, allo scopo di promuovere il suo nome, il suo marchio, la sua immagine, le sue attività o i suoi prodotti.
In seguito, l’intervento normativo di cui all’art. 43 della legge finanziaria 1998 (l. n. 449/1997) ha puntualizzato la possibilità di intervento nella stipula di contratti di sponsorizzazione (o di assimilabili accordi di collaborazione) anche alle amministrazioni pubbliche, individuando con una certa precisione le finalità del contratto ed i suoi limiti. In particolare, secondo il primo comma della norma appena richiamata, le condizioni di azione della P.A. nella stipula di contratti di sponsorizzazione rimane subordinata a favorire l’innovazione nell’organizzazione amministrativa, realizzando maggiori economie ed una migliore qualità dei servizi prestati. Si prosegue, inoltre, nel disposto normativo prescrivendo che le iniziative dirette a concludere contratti di sponsorizzazione per la P.A. devono essere dirette al perseguimento di interessi pubblici, escludendo qualsiasi forma di conflitto di interesse nella dicotomia pubblico/privato ed, infine, comportando risparmi di spesa.
Successivamente, il Testo Unico Enti Locali, ha fissato, all’art. 119, con disposizione forse pleonastica, l’applicabilità del contratto di sponsorizzazione anche ai comuni, alle province ed agli altri enti locali territoriali.
Una particolarità, in questo senso, è determinato dalla diversità di dizione adottata dal legislatore del 2000 che ha fatto riferimento per la costituzione di un rapporto di sponsorship non più, o meglio non solo, ai soggetti privati ma anche a quelli pubblici. Ne conseguirebbe da un lato, la legittimità di un eventuale accordo di sponsorship tra soggetti pubblici, ma dall’altro la inopportunità dello stesso, potendosi configurare solo su di un lato del rapporto la possibilità di realizzare un risparmio di spesa.
La questione è stata affrontata e risolta da dottrina e giurisprudenza , ritenendo ammissibile in linea generale un rapporto di sponsorship tra soggetti pubblici, di cui uno dovrà necessariamente rivestire il ruolo di sponsor. Tale ipotesi è ammissibile in quei casi in cui il ruolo assunto non sia in contrasto o non pregiudichi il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.
Un ulteriore corollario di quanto appena sostenuto è dato dalla affermazione della possibilità per la P.A. di essere sia sponsee che sponsor, dato ormai acquisito anche se con qualche tesi contrastante da parte della giurisprudenza. Rimane chiaro, infatti, che le condizioni richieste dalla normativa per la stipulazione del contratto di sponsorizzazione siano riferite a quei casi in cui la P.A. operi come sponsee.
Indubbiamente, il complesso di disposizioni appena richiamate non facilita il compito dell’interprete, diretto a comprendere le finalità dell’istituto e la sua pratica e concreta applicazione, tuttavia esse costituiscono la guida di orientamento per capire il grado di realizzazione di ciò che è stato previsto normativamente.
Si tratta a questo punto di analizzare rapidamente alcune applicazioni, in ambito pubblicistico, dell’istituto, prima di procedere all’esame di quella particolare tipologia di sponsorizzazione c.d. culturale e il rapporto che ne deriva con il mecenatismo culturale.
Le classificazioni operate dalla dottrina in riferimento al contratto di sponsorizzazione tout court non sembrano trovare un’automatica applicazione nel versante pubblico, come ad esempio potrebbe essere per le ipotesi di sponsorizzazione di un club sportivo. Tuttavia, come si è visto nei passaggi precedenti, la giurisprudenza ha analizzato proprio queste particolari e specifiche ipotesi e, seppur con contrasti, ha concluso la teorica possibilità di attuare forme di sponsorizzazione per le amministrazioni pubbliche, da valutare caso per caso in relazione alle condizioni poste dalle norme e dalle finalità istituzionali perseguite dagli enti. Il panorama delle esperienze compiute dalle amministrazioni pubbliche si presenta vario e di diversa natura. Procedendo in ordine sparso, è possibile ricordare l’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, del 21 novembre 2000, n. 5896, in cui si è ritenuto che il contratto di tesoreria pur essendo atipico nel caso in cui comprenda sponsorizzazioni, tuttavia non risulta illegittimo. Nel caso particolare è necessario ricordare che il servizio di tesoreria , disciplinato dagli articoli 208 e ss. del d.lgs. n. 267/2000, consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell’ente locale e finalizzate, in particolare, alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia dei titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell’ente o da norme pattizie. L’art. 210, inoltre, stabilisce che l’affidamento del servizio venga effettuato mediante procedure ad evidenza pubblica, con modalità che rispettino i principi della concorrenza. In merito a tali procedure, c’è da osservare che nel corso degli anni è invalsa la prassi da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di prevedere nel bando di gara, accanto agli altri requisiti, anche quello di inserire una clausola attraverso cui si attribuisce un punteggio in ragione del versamento di un contributo economico a favore della amministrazione stessa. Ne è conseguito un aspro contenzioso che non sempre ha ricevuto univoche indicazioni da parte della giurisprudenza fino alla pronuncia della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6/2002.
Infatti, inizialmente la giurisprudenza ha espresso una valutazione negativa di tali clausole, determinandone l’illegittimità, in quanto la loro previsione, obbligando i concorrenti a promettere erogazioni liberali all’amministrazione, finiva con il configurare una sorta di prezzo per conseguire l’appalto “..introducendo un elemento che nulla ha a che vedere con il corrispettivo naturale dello specifico servizio…ed inverte la causa del rapporto contrattuale, che in principio dovrebbe essere oneroso per l’appaltatore..” (Cons. Stato, Sez. VI, 6 ottobre 1999, n. 1326; Sez. V, 20 agosto 1996, n. 937). In seguito e fino alla pronuncia dell’Adunanza Plenaria, la giurisprudenza ha progressivamente riconosciuto la legittimità delle clausole di sponsorizzazione, collegate all’assegnazione di un punteggio a favore di quei concorrenti disposti a farsene carico con un contratto accessorio al principale di servizio di tesoreria (Consiglio di Stato, Sez. V – Ordinanza 21 novembre 2000, n. 5896; Consiglio di Stato, Sezione VI, 19 giugno 2001, n. 3245). Ciò in ragione anche dell maggiori economie derivanti all’amministrazione dalla conclusione del contratto accessorio di sponsorizzazione, in conformità a quanto previsto dall’art. 43 della legge 449/1997.
Il Consiglio di Stato, inoltre, ha ribadito la necessità che l’attribuzione dei punteggi, previsti espressamente nella lettera di invito, debba essere legata in primo luogo ad aspetti che siano relativi alla capacità tecnica, operativa ed organizzativa dei partecipanti e all’economia del servizio di tesoreria in sé considerato. Per questo motivo, il punteggio legato alla sponsorizzazione dovrà essere necessariamente modulato in termini residuali, senza poter diventare l’elemento discriminante del processo concorsuale. Ottimale, in ogni caso, la previsione dell’Adunanza Plenaria che riconosce piena libertà dell’amministrazione di prevedere un contratto di sponsorizzazione accessorio a quello di tesoreria, a condizione che l’attribuzione del punteggio avvenga entro un determinato range prefissato, per evitare il rischio di offerte illimitate in aumento, legate essenzialmente alla sponsorizzazione.
Entrando nel merito della c.d. sponsorizzazione culturale, vi è da premettere subito che il settore di riferimento è uno dei terreni più fertili per l’applicazione di una politica di investimento destinata ad assumere un ruolo costruttivo e significativo per la valorizzazione di una risorsa unica del nostro Paese.
In realtà, non si può che concordare con quanti ritengono che il settore culturale è autentico collettore naturale di politiche di sponsorizzazione, non fosse altro per la innumerevole serie di manifestazioni, eventi e attività che quotidianamente investono il patrimonio culturale.
I recenti sviluppi in materia sono giunti dalle nuove previsioni dedicate alla sponsorizzazioni culturali nel Codice, in cui è stata espressamente disciplinata la sponsorizzazione di beni culturali.
L’art. 120, infatti, codifica la definizione di sponsorizzazione culturale, intendendosi, ogni forma di sostegno finanziario da parte di soggetti privati alla progettazione o all’attuazione di iniziative del Ministero, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali nel campo della tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo di promuovere il nome, il marchio, l’immagine, l’attività o il prodotto dell’attività dei soggetti medesimi.
Tale promozione avviene attraverso l’associazione del nome, del marchio, dell’immagine, dell’attività o del prodotto all’iniziativa oggetto del contributo, in forme compatibili con il carattere artistico o storico, l’aspetto e il decoro del bene culturale da tutelare o valorizzare, da stabilirsi con il contratto di sponsorizzazione. Con il contratto di sponsorizzazione sono altresì definite le modalità di erogazione del contributo nonché le forme del controllo, da parte del soggetto erogante, sulla realizzazione dell’iniziativa cui il contributo si riferisce.
In dottrina si è discusso con vivacità sulle possibilità per l’amministrazione di ricorrere a forme alternative di finanziamento rispetto a quelle previste dai tradizionali schemi ed, in particolare, se il contratto di sponsorizzazione debba rispettare le procedure ad evidenza pubblica di cui alla legge sugli appalti.
Il rischio che si corre, infatti, è lasciare simili interventi al di fuori degli schemi dell’ evidenza pubblica, consentendo l’esecuzione delle prestazioni in ambito privatistico, con ovvie conseguenze di sfavore ai fini dell’efficienza, dell’efficacia e della trasparenza dell’attività dell ‘Amministrazione.
In passato ha offerto risposta alla questione l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici che ha ritenuto nella determinazione n. 24 del 5 dicembre 2001 di affermare che “…gli interventi ricompresi nell’ambito di applicazione della normativa sui lavori pubblici possono formare oggetto di un contratto di sponsorizzazione…” . Tuttavia, date le particolarità delle caratteristiche delle sponsorizzazioni pubbliche – quindi anche culturali – , l’Autorità di vigilanza riconosce la legittimità dell’affidamento diretto con l’esclusione dell’applicazione delle procedure di evidenza pubblica per l’individuazione dello sponsor privato..
In realtà, l’intervento dell’Autorità appare ormai datato e non rispondente agli ormai acquisiti canoni di trasparenza che devono accompagnare l’attività della Pubblica Amministrazione.
La dottrina, in seguito, ha ritenuto pienamente legittimo – e sul punto si deve necessariamente concordare – concludere un contratto di sponsorizzazione con soggetti privati al fine di realizzare interventi di restauro su beni culturali, anche in assenza di una norma specifica di riferimento.
A questo proposito la dottrina chiama a sostegno di quanto affermato l’operare congiunto delle diverse disposizioni che, direttamente o indirettamente toccano l’istituto, com nel caso dell’art. 43 della l. n. 443/1997, dell’art. 120 del Codice e dell’art. 2 del D.Lgs. n. 30/2004. Inoltre, la stessa dottrina ritiene che sia proprio il tenore dell’art. 2 del d.lgs. n. 42/2004 – derogatorio della normativa generale in tema di appalti – a consentire la possibilità che la sponsorizzazione di un intervento di restauro possa svolgersi a prescindere dalle regole dell’evidenza pubblica.
In questo quadro, è sufficiente segnalare le ultime novità normative in materia che hanno fornito una risposta ai dubbi e perplessità che la dottrina si è posta e di cui si è dato conto poco sopra.
A seguito dell’abrogazione del D.Lgs. n. 30/2004 (Appalti pubblici di lavori concernenti i beni culturali), ad opera dell’art. 256 del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori e servizi e forniture (d.lgs. n. 163/2006) è venuta meno l’esigenza di una specifica disciplina derogatoria delle sponsorizzazioni culturali che, oltre alla previsione richiamata di cui all’art. 120 del Codice dei beni culturali, rientrano in quei casi di esclusione dall’ambito del Codice degli appalti indicati dall’art. 26.
I principi applicabili saranno allora quelli previsti espressamente dalla normativa, come quelli in tema di qualificazione soggettiva. Infatti,i progettisti e gli esecutori del contratto dovranno necessariamente essere in possesso dei requisiti soggettivi previsti. Inoltre, la scelta dello sponsor dovrà avvenire sulla base di una procedura aperta e trasparente, così come richiesto dall’applicazione dei principi generali del Trattato UE.
A corredo di quanto appena affermato non si può fare a meno di riportare quanto contenuto nel parere del Consiglio di Stato sullo schema di Codice degli Appalti pubblici dove si osserva che l’espressa previsione dell’utilizzo da parte della P.A. di contratti di sponsorizzazione, accordi di collaborazione e convenzioni con soggetti privati non esclude la necessità di fare ricorso a procedure aperte e trasparenti per individuare il soggetto con cui stipulare il contratto.
Il ragionamento sembra del tutto coerente con le attuali potenzialità insite negli schemi contrattuali di sponsorizzazione, dove il fatto di essere sponsor di un determinato intervento su beni culturali produce un beneficio di ritorno di non poco conto, basato sul ritorno indiretto, in termini di immagine, dell’attività compiuta.
L’osservazione del Consiglio di Stato ha fatto sì che nella redazione finale dell’art. 26 del Codice degli Appalti si facesse menzione dell’applicazione di quei principi generali del Trattato, necessari per l’individuazione dello sponsor.
Va da sé che in questo quadro le Amministrazioni, che pur non sono tenute ad osservare le più rigorose disposizioni del Codice degli Appalti per quei contratti di sponsorizzazione che riguardino lavori pubblici, devono in ogni caso scegliere il contraente con una procedura concorsuale e trasparente [cfr. ampiamente sul punto R. Chieppa, Le sponsorizzazioni nell’attività della P.A., in NELDIRITTO.IT, Dottrina; Approfondimenti)
A titolo conclusivo non si può fare a meno di osservare che l’idea della sponsorizzazione riveste un indubbio rilievo strategico, soprattutto nel settore culturale, per la capacità di creare sinergie e condivisioni di azione tra pubblico e privato.
In definitiva, è questo il quadro nel quale si muovono gli attuali orientamenti in tema di valorizzazione e gestione dei beni culturali, in un’ottica di massima condivisione possibile tra i diversi soggetti in gioco. La sponsorizzazione, da questo punto di vista, è in grado di rappresentare lo strumento agile ed efficace per provvedere alla richiesta di investimento in cultura, che tante risorse può creare in un settore strategico del nostro Paese. Anche in situazioni di crisi ed emergenza, come quelle proprie di un sisma, la sponsorizzazione può fungere da strumento risolutivo per la raccolta di fondi che non sempre risultano facilmente reperibili. In questa prospettiva l’ Amministrazione deve adeguarsi in una continua opera di aggiornamento, per rimanere in linea con i parametri richiesti dalla normativa vigente. Un adeguato impulso al fenomeno delle sponsorizzazioni potrebbe produrre risorse aggiuntive per la cultura di notevole portata, al di là della mera disponibilità di fondi pubblici, che ormai non risultano più adeguati neppure per garantire livelli appena sufficienti di intervento nel settore.
Le risorse dei privato costituiscono una delle leve che potrebbe far ripartire il sistema cultura in un’ottica di recupero e valorizzazione del patrimonio culturale del nostro Paese, anche in momenti di crisi e di emergenza.
Un’avvertenza, tuttavia, è necessaria ed è quella di garantire in ogni caso – anche in situazioni di estrema emergenza – adeguati strumenti di trasparenza che garantiscano una sponsorizzazione “vera”, diretta a diventare collettore delle migliori risorse interne.
Riccardo Montefusco, on 15 dicembre, 2008 at 8:33 am said:
Molto interessante ed esaustiva l’analisi giuridica della fattispecie in oggetto.
Allego di seguito uno stralcio di un mio lavoro fatto ad epilogo di un master da me seguito: “General management nella Pubblica Amministrazione”. Se dovesse interessare sono disposto a postare altri stralci di tale lavoro utili, magari, a stimolare la discussione.
1. Critiche alla normativa
La disciplina delle incentivazioni tributarie al mecenatismo culturale, così come dettata dal legislatore e completata dalle disposizioni ministeriali di attuazione, offre numerosi spunti di riflessione.
In prima battuta, sembra potersi dire che tale disciplina, rispetto alle disposizioni di analogo oggetto emanate nel corso degli anni ’80, tenda a riconoscere alla filantropia il ruolo di mezzo normale per il sostegno della cultura e dell’arte, superando una concezione che immaginava l’intervento disinteressato dei privati in termini più che altro eventuali ed episodici. Anzi, i limiti previsti dalla nuova normativa risultano spesso meno rigorosi di quelli contemplati non solo dalle fattispecie nazionali più risalenti, ma anche da sistemi giuridici stranieri caratterizzati da una più lunga tradizione in materia. Basti ricordare nuovamente che l’incentivo introdotto dall’art. 38 della legge n. 342/2000 si applica a tutti gli organismi e a tutti i progetti di rilievo culturale; che sul versante dei donatori non vi è alcun limite alla deducibilità delle erogazioni liberali, mentre sul versante dei beneficiari i limiti esistono ma sono soltanto relativi, nel senso che le erogazioni eccedenti rispetto alla soglia prefissata risultano pur sempre consentite, ancorché siano sottoposte a tassazione; che la pubblica amministrazione, e in specie il ministero per i Beni e le Attività culturali, svolge un ruolo tutt’altro che invasivo, giacché non esercita poteri di autorizzazione o di controllo, bensì svolge compiti di monitoraggio informativo. Pare evidente, dal complesso di tali disposizioni, lo sforzo di costruire uno strumento efficace, che possa convogliare importanti capitali privati verso il sostegno alla cultura .
Peraltro, le nuove incentivazioni tributarie comportano una serie di questioni di notevole rilievo, su cui è da attendersi una crescente attenzione della dottrina, soprattutto nell’ipotesi in cui il mecenatismo dovesse affermarsi come stabile strumento di supporto alla cultura e all’arte.
Va rammentato ancora una volta che l’agevolazione fiscale delle erogazioni liberali non attiene solo alla sfera delle scelte private, bensì concretizza anche un contributo pubblico, pari all’importo del mancato introito tributario . Si tratta naturalmente di un finanziamento indiretto, e non di un trasferimento diretto di somme di denaro da parte dell’erario, ma ciò non vale a mutarne il carattere, che rimane per l’appunto strettamente pubblicistico. Non a caso, nella materia del sostegno pubblico alle imprese, per molti versi affine a quella in esame, la discipline comunitaria e nazionale accomuna le agevolazioni fiscali alle sovvenzioni ordinarie .
Tuttavia sembra innegabile che i principi di “promozione della cultura” e di “libertà dell’arte” previsti dagli artt. 9 e 33 della Costituzione, ancor più se declinati congiuntamente al principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione, facciano sì che l’intervento pubblico debba tutelare e perseguire il pluralismo delle forme di espressione culturale e artistica, sostenendo i diversi movimenti e tendenze, senza privilegiarne alcuni a discapito di altri . Si tratta naturalmente di un criterio dalla problematica applicazione, data la difficoltà di stabilire secondo criteri oggettivi e condivisi quali manifestazioni della creatività umana possiedano valore culturale o artistico, e a causa della tendenza dei poteri pubblici a concentrare l’attenzione e le risorse sulle realtà più radicate nella tradizione.
Proprio il rispetto dei principi costituzionali può far suscitare qualche perplessità analizzando che la fattispecie in esame concede ai donatori la possibilità di scegliere coloro che potranno usufruire dei benefici. Infatti, i soggetti che effettuano erogazioni liberali, sebbene per tale via dispongano anche delle somme corrispondenti al minor gettito fiscale, sono del tutto libere di finanziare l’uno o l’altro ente o progetto, senza che vi sia alcun contrappeso in grado di temperare la parzialità delle loro scelte.
Il tema è delicato e merita una precisazione. Non si tratta di immaginare il coinvolgimento di qualche apparato amministrativo, o l’imposizione di stringenti regole pubblicistiche, perché ciò si porrebbe in contrasto con le giuste aspirazioni ad un intervento pubblico limitato e “leggero”. Il punto è invece di garantire che il mecenate, nel momento in cui dispone non solo delle proprie risorse ma anche delle somme altrimenti spettanti all’erario, si ispiri a criteri di parità di trattamento e di non discriminazione tra i diversi operatori culturali. Una volta che ci si ponga in questa logica, poco importa che tale garanzia venga assicurata attraverso la pubblicazione di un bando (non si tratterebbe di una novità: si pensi alle gare di progettazione talora indette dai grandi gruppi privati per la realizzazione di interventi architettonici), oppure, a discrezione del donatore medesimo, tramite l’affidamento delle decisioni ad un organismo composto da esperti indipendenti .
Sembrerebbe, quindi, auspicabile che vi fosse se non l’intervento del legislatore almeno il diffondersi della prassi di rendere il più paritario possibile l’accesso ai fondi da parte dei potenziali beneficiari.
Le questioni in gioco peraltro non si risolvono sul piano della coerenza interna del diritto positivo, ma coinvolgono prospettive più ampie. A monte, vi è la necessità di evitare l’importazione di singoli istituti, o peggio di loro “pezzi”, del tutto estrapolati dal contesto di provenienza. Quanto al modello offerto dagli Stati Uniti, ad esempio, si è ricordato come in quel paese la filantropia coinvolga ampi strati sociali, e in specie veda il contributo dei singoli cittadini prevalere nettamente sugli apporti delle imprese. Ciò offre qualche garanzia di pluralismo culturale, poiché, mentre è nota la tendenza delle aziende a sostenere soprattutto i progetti di maggiore visibilità e prestigio (che sono poi quelli già maggiormente dotati di risorse di altra provenienza), è immaginabile che il mecenatismo diffuso supporti specificamente le micro-iniziative presenti sul territorio (tanto più che spesso questo tipo di mecenatismo si accompagna all’impegno diretto sotto forma di volontariato). Ecco allora che la scelta del legislatore italiano di differenziare la filantropia imprenditoriale rispetto alla filantropia individuale, anche a prescindere dall’attrito rispetto ad alcuni punti fermi del nostro ordinamento, si presenta in contrasto con le regole valevoli proprio nel sistema riconosciuto come termine di riferimento, o quanto meno ne costituisce una riproduzione approssimativa e incompleta.
A valle, è utile verificare se i meccanismi procedurali prescelti siano effettivamente neutri, oppure comportino a loro volta una distorsione del “mercato” delle forme di incentivazione alla cultura. Anche sotto questo profilo sono lecite alcune perplessità, poiché il panorama dei possibili destinatari delle donazioni agevolate sembra risultare piuttosto circoscritto. Infatti, le numerose categorie elencate dalla legge e dal decreto attuativo sono in sostanza riconducibili a tre ambiti: il primo comprende le figure pubbliche o semi-pubbliche, ossia gli enti pubblici in senso stretto nonché i soggetti aventi natura privatistica ma fortemente legati alla sfera delle amministrazioni territoriali (quali fondatrici o associate, oppure quali titolari di poteri di indirizzo o controllo); il secondo include gli organismi privati che abbiano avuto accesso negli ultimi cinque anni a sovvenzioni pubbliche; il terzo si riferisce agli organismi privati che risultano titolari o gestori di musei o affini. E’ soprattutto la seconda area ad assumere rilievo, poiché, così com’è attualmente definita, comporta che non possano beneficiare delle erogazioni liberali pressoché tutte le realtà private estranee al sistema dei finanziamenti pubblici.
In definitiva, sembra potersi dire che la nuova disciplina segni un punto di svolta quanto alla collaborazione tra pubblico e privato nel sostegno economico alla cultura. Ma non si può tacere che nella prospettiva accolta dal legislatore difficilmente le espressioni culturali “minori”, perché aventi natura locale o perché più innovative rispetto alla tradizione, potranno godere di risorse consistenti.
Ritornando al meccanismo compensativo secondo il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali pone, all’inizio di ogni anno, un tetto massimo di erogazioni liberali ammissibili al beneficio fiscale si fa notare che tale meccanismo contribuisce ad aumentare l’incertezza, analizzando:
• Viene stabilita una perdita massima di gettito accettabile per lo Stato per ciascun anno: T*.
• Viene individuato, con circolare del Ministero per i Beni e le Attività Culturali l’ammontare massimo di donazioni D* compatibile con la perdita di gettito accettabile T*
– D*=T*/t, dove t è l’aliquota dell’imposta societaria
• Se D=ΣDiD*: l’eccedenza è ripartita tra i soggetti che hanno ricevuto le liberalità, in quote proporzionali; sull’eccedenza viene pagata un’imposta con aliquota del 37%
– calcolo la % di eccesso delle erogazioni effettive rispetto a quelle
compatibili con gli obiettivi di gettito α=(D-D*)/D
– Ti=37% αDi
Quest’ultima disposizione, pur meritoria nelle sue finalità, ha dato tuttavia risultati inferiori alle aspettative. Infatti, le istituzioni culturali con la maggiore capacità di attrarre finanziamenti dalle imprese sono risultate anche quelle più esposte ad una penalizzazione fiscale che, per di più, è nota solo a posteriori, condizionando ogni programmazione finanziaria delle attività istituzionali.
Poi non si capisce il perché della tassazione fissata al 37%, in genere superiore alla tassazione media a carico dei soggetti erogatori.
In tal senso, quest’ultima disciplina si è dimostrata inadeguata a realizzare gli scopi per i quali era stata introdotta, al punto da lasciare largamente inutilizzato lo stanziamento preordinato di risorse finanziarie.
Per quanto riguarda il finanziamento allo Stato c’è da porre come limite la lungaggine nelle procedure di effettiva potenzialità di utilizzo dei fondi.
Il passaggio dal Tesoro alle Soprintendenze (nel caso trattasi di finanziamenti per beni culturali tutelati dalle stesse) per tramite del Ministero per i Beni e le Attività Culturali appare troppo lungo ed incerto. I tempi diventano esagerati rispetto allo spirito che ha potuto spingere all’erogazione. A volte tali donazioni sono motivate dall’ impulso derivante da situazioni congiunturali (pericoli di danni irreparabili ed imminenti), se viene meno il carattere della tempestività può far diminuire la ratio che ha motivato l’erogazione.
Il sapere che sono stati erogati dei fondi per una determinata opera e l’incertezza sul quando (e a volte sul quanto) tali somme saranno materialmente disponibili crea immobilismo da parte degli uffici preposti al compimento delle attività oggetto dell’erogazioni.
Ciò accompagnato ad una confusione iniziale circa la regolamentazione di tale istituto ha portato ad uno sviluppo ancora limitato delle erogazioni liberali in Italia.
bretella, on 17 dicembre, 2008 at 12:19 am said:
Grazie Riccardo per le tue ottime integrazioni. Volendo dare un ulteriore contributo ti giro al mio ultimo lavoro che si occupa approfonditamente dell’argomento e dove cerco di dare anche alcune soluzioni operative
http://www.giuffre.it/servlet/page?_pageid=56&_dad=portal30&_schema=PORTAL30&APCodVolume=4198008
Italia, sveglia: i soldi per i monumenti ci sarebbero, eccome - Bergamo Post, on 18 settembre, 2014 at 10:32 am said:
[…] e anfiteatri del Bel Paese, invece di stendergli ai piedi un tappeto si fa di tutto per rendergli difficile l’esercizio della generosità. Si ha paura che un privato che intervenga nel mantenimento di un bene pubblico tenda, prima o poi, […]