Source: https://openjur.de/u/152140.html
Timestamp: 2020-05-25 22:13:49
Document Index: 123309776

Matched Legal Cases: ['§ 69', '§ 69', '§ 42', '§ 16', '§ 8', '§ 16', 'Art. 28', '§ 113', '§ 31', '§ 31', '§ 2', '§ 104', '§ 1', '§ 152', '§ 75', '§ 100', '§ 31', '§ 17', '§ 21', '§ 15', '§ 1', '§ 1', 'Art. 14', '§ 21', '§ 15', '§ 15', '§ 21', '§ 15', '§ 21', '§ 15', '§ 49', '§ 27', '§ 24', '§ 23', '§ 18', '§ 23', '§ 18', '§ 47', '§ 13', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 69', '§ 69', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 69', '§ 31', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 1', '§ 16', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 14', '§ 3', '§ 154', '§ 167', '§ 708']

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.06.2000 - 20 A 3644/98 - openJur
Urteil vom 08.06.2000 - 20 A 3644/98
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.06.2000 - 20 A 3644/98
openJur 2011, 80111
vorher: Az. 6 K 2391/95
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Beigeladene beabsichtigt die Gewinnung von Quarzsand auf dem Grundstück Gemarkung E. , Flur , Flurstücke , und teilweise. Der anstehende Sand gehört zur präquartären Lagerstätte der I. T. . Durch die Abgrabung bis zu einer Tiefe von etwa 25 m unter Geländeroberkante soll ein ca. 6 ha großer See entstehen. Das bislang als Acker genutzte Gelände ist Teil des Landschaftsschutzgebietes "T. Heide". Es liegt an dessen östlichem Rand und wird im Norden und Osten durch Wirtschaftswege begrenzt; die Umgebung wird überwiegend ackerbaulich genutzt. Das Landschaftsschutzgebiet ist vom klagenden Kreis durch den Landschaftsplan "N. Bruch/C. " festgesetzt worden, der im März 1988 als Satzung beschlossen und dessen Genehmigung im November 1990 öffentlich bekannt gemacht worden ist. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes ist angegeben mit der "Erhaltung der vielfältig durch Hecken, Baumgruppen, Fließgewässer und andere Landschaftselemente gegliederten Landschaft". Verboten im Landschaftsschutzgebiet ist es u.a., Abgrabungen vorzunehmen und Gewässer anzulegen.
Im Juni 1987 beantragte die Beigeladene die Planfeststellung für ihr Vorhaben. Der Kläger wies auf die Planungen für das Landschaftsschutzgebiet hin. Das Vorhaben füge sich nicht in die Landschaft ein. Der Kreistag habe sich mit Beschluss vom 15. Dezember 1982 für die Konzentration von Entsandungen im Bereich Lette ausgesprochen.
Nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes machte die Beigeladene geltend, ihr sei gemäß § 69 des Landschaftsgesetzes (LG) Befreiung von den Verboten im Landschaftsschutzgebiet zu erteilen. Die höhere Landschaftsbehörde habe das Vorhaben bislang für vereinbar mit den Belangen der Landschaftspflege gehalten. Für benachbarte Flächen sei eine Abgrabungsgenehmigung erteilt worden. Im Zuge der Rekultivierung werde der Landschaftsraum eine Verbesserung erfahren.
Mit Beschluss vom 3. Juli 1995 stellte der Beklagte den Plan unter Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsplanes fest. Ausschlaggebend für die Befreiung sei die Standortgebundenheit der Lagerstätte. Der Gewinnung des Quarzsandes werde daher bei der Abwägung des Wohles der Allgemeinheit der Vorrang gegenüber den Regelungen des Landschaftsplanes eingeräumt. Sachliche Gründe für die Einbeziehung der Vorhabenfläche in das Landschaftsschutzgebiet seien von der höheren Landschaftsbehörde auf Nachfrage nicht genannt worden. Das Entstehen eines Sees mit Biotopschutzfunktion sei ökologisch sinnvoll. Nach Herstellung des Gewässers sei das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet. Der Planfeststellungsbeschluss wurde dem Kläger am 11. Juli 1995 zugestellt.
Am 5. August 1995 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat vorgetragen, er sei klagebefugt. Die Planfeststellung habe in wasserrechtlicher Hinsicht seines Einvernehmens bedurft. Außerdem greife der Planfeststellungsbeschluss in sein grundgesetzlich geschütztes Selbstverwaltungsrecht ein. Die Befreiung von dem Abgrabungsverbot finde in überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit keine Stütze. Der Landschaftsplan konkretisiere die Belange von Natur und Landschaft. Die Versorgung mit Quarzsand sei anderweitig gewährleistet. Der von dem See ausgehende Erholungsdruck werde zu Beeinträchtigungen des Landschaftsschutzgebietes führen. Der Erhaltung des Landschaftsbildes komme wegen der Lage des Vorhabens im Naturpark "I. N. " besondere Bedeutung zu.
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 3. Juli 1995 aufzuheben.
Er hat vorgetragen, der Bedarf an Quarzsand sei nicht bekannt und nicht zu prognostizieren. Der als Folge der Abgrabung entstehende See trage den Belangen von Natur und Landschaft umfassend Rechnung. Beeinträchtigungen infolge einer Nutzung des Sees zu Erholungszwecken werde durch den Planfeststellungsbeschluss ausreichend entgegengewirkt.
Sie hat vorgetragen, der Planfeststellungsbeschluss treffe den Kläger nicht in seinen Rechten. § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b LG schütze ausschließlich Belange der Allgemeinheit. Die Aufgaben des Klägers als untere Landschaftsbehörde unterfielen nicht der kommunalen Planungshoheit. Auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht könne sich der Kläger nicht berufen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 1. Februar 1999 zugelassene Berufung des Klägers.
Ergänzend und vertiefend zu seinem bisherigen Vorbringen trägt der Kläger vor, das Landschaftsschutzgebiet sei wirksam festgesetzt. Er habe abgewogen, an welchen Teilen des großräumigen Vorkommens an Quarzsand dem Landschaftsschutz der Vorrang gegenüber Abgrabungen zukommen solle. Auch das private Interesse der Beigeladenen sei bei der Abwägung berücksichtigt worden. Das Abwägungsmaterial sei in Grundlagenkarten und deren textlichen Erläuterungen erschöpfend aufgearbeitet worden; die Begründung des Landschaftsplanes sei ausreichend. Jedenfalls seien etwaige Abwägungsmängel unbeachtlich. Die Landschaftseinheit "T. Heide" sei geprägt durch weitläufige und nur wenig von Siedlungselementen eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung. Nach erheblichen Veränderungen der Landschaft u.a. infolge der Modernisierung der Landwirtschaft sei dem Raum als nahezu einziges Charakteristikum die offene, unverbaute und unverlärmte Fläche geblieben. Das mache den Wert der Landschaft aus und gelte es zu erhalten. Schutzziel sei die langfristige Wiederherstellung der ursprünglichen münsterländischen Parklandschaft mit den typischen Freiraumstrukturen. Zur Umsetzung des Landschaftsplanes würden u.a. Mittel des Vertrags- Naturschutzes eingesetzt. Das Landschaftsschutzgebiet habe wegen der Nähe zum Vogelschutzgebiet am I. bach besondere Bedeutung. Es sei anhand der vorhandenen Landschaftseinheiten unter Berücksichtigung des Wege- und Gewässernetzes abgegrenzt worden. Die Grenzen seien in der Örtlichkeit gut kenntlich, damit das Schutzgebiet als abgerundete Einheit erkennbar sei. Die Einbeziehung der Vorhabenfläche sei trotz der westlich verlaufenden Grenze des seinerzeit im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Bereichs für den Schutz der Landschaft rechtmäßig. Wegen fehlender Parzellenschärfe des Gebietsentwicklungsplans und der einheitlichen Schutzwürdigkeit des Gebietes sei das Landschaftsschutzgebiet bis an den östlich verlaufenden Weg erstreckt worden. Der ebenfalls schutzwürdige Bereich am L. bach sei wegen geplanter Renaturierungsmaßnahmen der Stadt E. aus dem Landschaftsschutzgebiet ausgeklammert worden und werde durch andere Festsetzungen des Landschaftsplanes geschützt. Die Befreiung vom Abgrabungsverbot sei nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich. Ein Ermessensspielraum des Beklagten hinsichtlich der Befreiung habe nicht bestanden. Quarzsand könne auch im Kreisgebiet bedarfsgerecht in großen Bereichen außerhalb von Landschaftsschutzgebieten gewonnen werden. Der See störe die Landschaftsplanung nachhaltig und entwerte große Teile des Landschaftsschutzgebietes. Die Vorhabenfläche werde endgültig in einen mit dem Schutzzweck des Landschaftsplanes nicht zu vereinbarenden Zustand versetzt. Infolge der üblichen Nutzung von Baggerseen als Bade- und Freizeitgelände, die hier auch wegen nahe gelegener Campingplätze nicht zu verhindern sei, seien negative Auswirkungen auf benachbarte Flächen im Landschaftsschutzgebiet zu erwarten.
Er macht ergänzend geltend, die wesentlichen Merkmale einer Heidelandschaft seien in der Örtlichkeit des Landschaftsschutzgebietes nicht vorhanden. Im Rahmen der Ermessensentscheidung über die Befreiung sei die bergrechtliche Rohstoffsicherungsklausel vorrangig zu berücksichtigen. Die Vorhabenfläche umfasse nach ihrer Größe und Lage nur einen untergeordneten Teil des Landschaftsschutzgebietes. Die Ausführungen des Klägers zum Zweck des Schutzgebietes seien in sich widersprüchlich. Die Beigeladene könne nicht auf die Abgrabung von Flächen außerhalb von Landschaftsschutzgebieten verwiesen werden.
Sie trägt ergänzend vor, die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes sei unwirksam. Die Begründung des Landschaftsplanes enthalte nicht die notwendige Darstellung und Bewertung des vorhandenen Zustandes von Natur und Landschaft. Die Angaben zur Erforderlichkeit des Landschaftsschutzgebietes stellten lediglich Allgemeinplätze dar. Auch zur Abgrenzung des Schutzgebietes fehle es an plausiblen Aussagen. An Ort und Stelle gebe es keine Heidelandschaft und sei die Landschaft nicht vielfältig gegliedert. Es handele sich um ein flurbereinigtes Gebiet mit rechtwinkeligen Grundstücksgrenzen, geradlinigen Wirtschaftswegen und kanalisierten Gewässern, das für den intensiven Mais- und Getreideanbau genutzt werde und dessen Merkmale allenthalben anzutreffen seien. Der Umstand, dass der im Gebietsentwicklungsplan vorgesehene Bereich für den Schutz der Landschaft die Abgrabungsfläche nicht einschließe, sei bei der Abwägung ebenfalls nicht berücksichtigt worden. Der Zuschnitt des Landschaftsschutzgebietes und der zeitliche Verfahrensablauf legten den Schluss nahe, dass ihre - der Beigeladenen - Belange nicht ordnungsgemäß abgewogen worden seien, obwohl ihr Vertrauensschutz zukomme. Das Abgrabungsverbot treffe sie unverhältnismäßig. Maßnahmen zur Umsetzung des Landschaftsplanes habe der Kläger nicht ergriffen. Das Vorhaben sei im öffentlichen Interesse vernünftigerweise am vorgesehenen Standort zu realisieren. Es gefährde die Funktion des Landschaftsschutzgebietes nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Klägers und des Beklagten Bezug genommen.
Die Klage ist zulässig. Der Kläger kann geltend machen, durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Er hat für sein Gebiet in seiner Eigenschaft als Träger der Landschaftsplanung Landschaftspläne aufzustellen und als Satzung zu beschließen (§ 16 Abs. 2 Satz 1 LG). Diese Aufgabe ist ihm nicht als untere Landschaftsbehörde und damit nicht als Sonderordnungsbehörde zugewiesen (§ 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 LG). Mittels der Landschaftsplanung nimmt der Kläger gestaltenden Einfluss auf die Entwicklung des baulichen Außenbereichs im Kreisgebiet (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG). Die Satzungsbefugnis unterfällt deshalb seinen Selbstverwaltungsangelegenheiten.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juni 1997 - VerfGH 20/95 u.a. -, NWVBl. 1997, 333; OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, NuR 1999, 704.
In Bezug auf die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsangelegenheiten steht nicht nur den Gemeinden, sondern auch den Kreisen als Gemeindeverbänden ein Recht auf Selbstverwaltung zu (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -). Aus diesem Recht, das die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Regelung der Angelegenheiten umfasst, können gegenüber fachplanerischen Maßnahmen Abwehransprüche erwachsen. In seiner danach geschützten Rechtssphäre als Träger der Landschaftsplanung wird der Kläger möglicherweise dadurch verletzt, dass das Vorhaben der Beigeladenen durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss zugelassen worden ist, obwohl die Vorhabenfläche im Landschaftsplan N. Bruch/C. als Landschaftsschutzgebiet festgesetzt worden ist, in dem Abgrabungen und die Anlegung von Gewässern verboten sind (Nr. 2.2 B Buchst. c, e des Landschaftsplanes). Den Folgen dieser inhaltlichen Unvereinbarkeit des Vorhabens und der Festsetzungen des Landschaftsplanes braucht im Hinblick auf die Klagebefugnis des Klägers nicht weiter nachgegangen zu werden. Jedenfalls ist es wegen der vom Beklagten erteilten Befreiung von den Verboten im Landschaftsschutzgebiet nicht offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig in den eigenen, geschützten Wirkungskreis des Klägers eingreift.
Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Vorhaben der Beigeladenen bedarf der Planfeststellung. Es ist auf die dauerhafte Herstellung einer offenen Wasserfläche im Wege der Freilegung des Grundwassers durch den Abbau von Sand gerichtet. Eine solche Maßnahme stellt den Ausbau eines Gewässers dar (§ 31 Abs. 1 Satz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes in der bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses geltenden und damit für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 1986, BGBl. I S. 1529 - WHG -, entsprechend § 31 Abs. 2 Satz 1 WHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. November 1996, BGBl. I S. 1695).
Der Beklagte war für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zuständig. Der abzubauende Sand aus einer präquartären Lagerstätte ist ausweislich der Auskunft des Geologischen Landesamtes vom 14. August 1987 grundsätzlich zur Herstellung feuerfester Erzeugnisse geeignet und unterliegt deshalb der Bergaufsicht (§§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 4 Nr. 1 des Bundesberggesetzes - BBergG -). Zu deren Ausübung durch den Beklagten gehört auch die Zulassung des Gewässerausbaus (§ 104 Abs. 1 Satz 2 des Landeswassergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989, GVBl. NRW S. 384 - LWG a.F. -, §§ 1 Abs. 1, 3 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes vom 14. Juni 1994, GVBl. NRW S. 360, i.V.m. Nr. 20.1.19 der Anlage zu dieser Verordnung). Das schließt aufgrund der Konzentrationswirkung der Planfeststellung (§ 152 Abs. 1 LWG a.F., § 75 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen) die Zuständigkeit des Beklagten ein, eine zur Verwirklichung des Vorhabens gegebenenfalls erforderliche Befreiung von landschaftsrechtlichen Vorschriften zu erteilen. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss enthält eine ausdrückliche Befreiung von der Festsetzung der Nr. 2.2.4 des Landschaftsplanes, mithin von dem für das Landschaftsschutzgebiet "T. Heide" geltenden Verbot der Nassabgrabung.
Es kann auf sich beruhen, ob dem Kläger als Träger der Landschaftsplanung gegenüber privatnützigen Vorhaben der Nassabgrabung - wie demjenigen der Beigeladenen - ein strikter Rechtsanspruch auf Beachtung dieses Verbotes sowie der Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung zustehen kann, den er im Wege des Widerspruchs nach § 100 Abs. 3 Satz 1 LWG a.F. durchzusetzen vermag, oder ob er unter weiteren Voraussetzungen lediglich eine in die fachplanerische Abwägung nach § 31 Abs. 1 WHG einzubeziehende Rechtsposition innehaben kann. Letzteres hat das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die Rechtsprechung zur Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit durch Fachplanungen angenommen, wonach einer Gemeinde u.a. bei einer nachhaltigen Störung einer hinreichend konkreten und verfestigten eigenen Planung (nur) eine abwägungserhebliche Rechtsposition zukommt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 1999 - 4 VR 18.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 151; Urteil vom 27. Oktober 1998 - 11 A 10.98 -, NVwZ- RR 1999, 225.
Die uneingeschränkte Übertragung dieser Rechtsprechung auf die Verteidigung eines Landschaftsplanes durch den Träger der Planung gegenüber im Plangebiet zu realisierenden fachplanerischen Vorhaben mag unter dem Blickwinkel spezifischer Besonderheiten der Landschaftsplanung Bedenken begegnen. Eine vertiefte Erörterung und Entscheidung ist indessen entbehrlich. Denn unabhängig von der Präzisierung der aus einem Landschaftsplan überhaupt ableitbaren Rechtsposition des Klägers können durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss Rechte des Klägers jedenfalls nur dann verletzt sein, wenn der Landschaftsplan mit den fraglichen Verbotsregelungen das Vorhaben rechtswirksam erfasst. Begründet der Landschaftsplan kein wirksames Verbot, das dem Vorhaben entgegengehalten werden könnte, geht die erteilte Befreiung ins Leere und fehlt es schon im Ansatz an einer Planung, die Schutz gegenüber dem Vorhaben der Beigeladenen beanspruchen kann. Die dann verbleibende bloße Möglichkeit, eine das Vorhaben verhindernde Landschaftsplanung wirksam zu betreiben, ist von vornherein ungeeignet, ein Abwehrrecht des Klägers zu tragen. Die Wahrung dieser Möglichkeit erschöpft sich in der Wahrnehmung des allgemeinen Interesses daran, sich die Verwirklichung planerischer Vorstellungen offen zu halten, deren Entwicklung zeitlich und inhaltlich völlig ungewiss ist. Hat der Träger der Landschaftsplanung von seinen gesetzlichen Planungsbefugnissen noch nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass er in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine zureichend konkretisierte eigene Planung entwickelt hat, mangelt es nicht nur an der Grundlage dafür, einer Fachplanung den denkbaren Anspruch auf Beachtung rechtsverbindlichen Satzungsrechts entgegensetzen zu können, sondern auch an einem landschaftsplanerischen Belang, der im Rahmen einer fachplanerischen Abwägung schutzwürdig und damit abwägungserheblich sein kann. Ein nicht näher bestimmtes Interesse, den baulichen Außenbereich vor landschaftsverändernden Maßnahmen zu bewahren, ist ebenso wie das generelle Interesse einer Gemeinde, ihr Gemeindegebiet für eigene Planungen von Veränderungen freizuhalten, gegenüber konkreten fachplanerischen Maßnahmen nicht geschützt.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 11. Februar 1992 - VerfGH 6/91 -, NWVBl. 1992, 242; BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388.
Damit ist das geltend gemachte Abwehrrecht des Klägers nicht aus der Nichtberücksichtigung des von ihm im Verwaltungsverfahren angeführten Kreistagsbeschlusses vom 15. Dezember 1982 abzuleiten. In diesem Kreistagsbeschluss finden allenfalls unbestimmte Vorstellungen des Klägers Ausdruck, die der Konkretisierung in einer Landschaftsplanung nach Maßgabe der hierfür geltenden gesetzlichen Bestimmungen bedürfen.
Die Verbotsbestimmungen für das Landschaftsschutzgebiet "T. Heide" stehen der Zulassung des planfestgestellten Vorhabens nicht entgegen. Die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes durch den Landschaftsplan ist, was die Einbeziehung der Vorhabenfläche anbelangt, rechtswidrig und somit unwirksam, sodass die Verbotsregelungen auf das Vorhaben keine Anwendung finden. Es ist nicht entscheidungserheblich, ob die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes darüber hinausgreifenden Gültigkeitsbedenken ausgesetzt ist. Des Weiteren kann in formeller Hinsicht das fehlerfreie Zustandekommen des Landschaftsplanes dahingestellt bleiben, gegen das der Beklagte und die Beigeladene substantiierte Bedenken nicht vorgebracht haben. Zumindest in materieller Hinsicht ist die Vorhabenfläche nicht rechtmäßig und also nicht wirksam als Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellt worden. Landschaftsschutzgebiete werden festgesetzt, soweit dies aus wenigstens einem der in Frage kommenden Gründe erforderlich ist (§ 21 LG, § 15 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG -). Nach diesen Gründen stehen sowohl die Unterschutzstellung als solche als auch die konkrete Abgrenzung des Schutzgebietes unter der Voraussetzung der Erforderlichkeit in Bezug auf bestimmte Schutzzwecke. Ist die Erforderlichkeit nach diesen Kriterien gegeben, ist dem Satzungsgeber ein durch Abwägung auszufüllender Handlungsspielraum eingeräumt.
In die Abwägung sind neben den sonstigen öffentlichen Belangen (§ 1 Abs. 2 LG, § 1 Abs. 2 BNatSchG) auch private Belange einzustellen, vor allem diejenigen der betroffenen Grundstückseigentümer. Die Festschreibung der vorhandenen Grundstücksnutzung durch Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes enthält eine Regelung über die Eigentümerbefugnisse im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 1997 - 1 BvR 310/84 -, NJW 1998, 367; BVerwG, Beschluss vom 2. September 1998 - 6 BN 6.98 -.
Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums sind die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Allgemeinwohls zu einem gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Das schließt die Bindung vor allem an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden Belastungen. Die Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.
Diesem Maßstab genügt die Unterschutzstellung der Vorhabenfläche nicht. Maßgebend für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Unterschutzstellung ist die Situation im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung über den Landschaftsplan. Die notwendige Abwägung kann der Satzungsgeber allein auf der Grundlage der im Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen Verhältnisse sowie der zu diesem Zeitpunkt hinreichend sicher zu erwartenden künftigen Entwicklungen vornehmen. Die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Satzung kann nicht anhand hiervon abweichender Kriterien durchgeführt werden. Demgemäß ist eine Aufklärung des Sachverhalts zum derzeitigen landschaftlichen Zustand im Schutzgebiet nicht angezeigt; entscheidungserheblich sind die Verhältnisse im März 1988, in dem der Landschaftsplan als Satzung beschlossen worden ist, bzw. im Oktober 1990, in dem der Beitrittsbeschluss zu der der aufsichtsbehördlichen Genehmigung des Landschaftsplanes beigefügten Maßgabe gefasst worden ist.
Es fehlt bereits an der Erforderlichkeit des Schutzes der Vorhabenfläche; jedenfalls sind die betroffenen Eigentümerbelange nicht angemessen berücksichtigt worden. Die Erforderlichkeit einer Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet ist zu bejahen, wenn der Schutzgegenstand im Hinblick auf die in § 21 LG, § 15 Abs. 1 BNatSchG genannten Schutzgüter schutzwürdig und auch schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen müssen zur Erreichung des Schutzzwecks vernünftigerweise geboten sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O.; Beschluss vom 16. Juni 1988 - 4 B 102.88 -, Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 5.
Das ist hinsichtlich der Vorhabenfläche nicht festzustellen. Es ist durch nichts belegt, dass die Vorhabenfläche in ihrer bisherigen Gestalt zu bewahren ist, um den Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes zu erreichen. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes "T. Heide" ist im Landschaftsplan umschrieben mit der "Erhaltung der vielfältig durch Hecken, Baumgruppen, Fließgewässer und andere Landschaftselemente gegliederten Landschaft". Das verdeutlicht im Zusammenhang mit den Regelungen u.a. über die Verbote und die hiervon ausgenommenen Tätigkeiten sowie mit den der Festlegung des Schutzzwecks beigegebenen Erläuterungen, die auf die Übereinstimmung mit dem Entwicklungsziel 1.1 verweisen, das seinerseits auf die Erhaltung der Landschaft unter den Aspekten der ökologischen Funktionen der Landschaftsfaktoren (Ausstattung mit naturnahen Lebensräumen) und der Wirkung der Gegebenheiten auf den Menschen (Ausstattung mit sonstigen natürlichen Landschaftselementen) gerichtet ist, und das Landschaftsbild wegen der Lage im Naturpark "I. N. " als besonders bedeutsam herausstellen, dass die Landschaft unter im Wesentlichen gleich bleibenden Rahmenbedingungen für die landwirtschaftliche Nutzung des Gebietes in ihrer durch bestimmte äußerlich erkennbare Gestaltungselemente gekennzeichneten Erscheinungsform und den hiermit einhergehenden funktionellen Bezügen erhalten werden soll. Diese Bestimmung des Schutzzwecks hebt ab auf das Vorliegen von Schutzgründen im Sinne des § 21 Buchst. a, b LG, § 15 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BNatSchG. Hingegen findet die Zuordnung des Gebietes zu den Flächen mit besonderer Bedeutung für die Erholung (§ 21 Buchst. c LG, § 15 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) im festgesetzten Schutzzweck keinen Niederschlag. Eine im Sinne des Schutzzwecks vielfältig gegliederte Landschaft mag, soweit die Gliederungselemente in Abhängigkeit von der Zugänglichkeit des Geländes (§ 49 LG, § 27 BNatSchG) optisch wahrnehmbar sind, ein spezifisches Naturerlebnis bieten und einen Anziehungspunkt für Betrachter bilden. Eine derartige Landschaft ist geeignet, Erholungsbedürfnisse zu befriedigen. "Besondere" Bedeutung für die Erholung geht damit nicht notwendig einher. Das bestätigt der Entwurf des Erläuterungsberichts, den das Westfälische Amt für Landespflege 1985 vorgelegt hat und auf den die Schutzausweisung wesentlich zurückgeht und in dem es hinsichtlich der im Schutzgebiet anzutreffenden Naturräume u.a. heißt, die besonders anziehenden Fließgewässer hätten mit ihrem Ausbau ihre Attraktivität eingebüßt. Unbeschadet dessen ist die Unterschutzstellung nicht auf die vom Beklagten während des Berufungsverfahrens betonte Erholungsfunktion der Landschaft gestützt. Eine dahingehende Zweckbestimmung des Schutzgebietes lässt sich weder den Festsetzungen und Erläuterungen des Landschaftsplanes noch dem Entwurf des Erläuterungsberichts entnehmen. Umso weniger finden sich in diesen Unterlagen fachliche Aussagen oder Würdigungen zur Erforderlichkeit der Schutzausweisung unter dem Gesichtspunkt der Erholung bzw. bestimmter Formen der Erholung oder zur Abwägung von Belangen der Erholung mit den Interessen von betroffenen Grundstückseigentümern oder von anderen Nutzern des Gebietes. Das schließt es aus, den satzungsmäßig festgelegten Schutzzweck im Nachhinein unter Rückgriff auf den möglicherweise alternativ bzw. zusätzlich in Betracht kommenden, vom Satzungsgeber bei der Ausweisung des Schutzgebietes aber nicht - oder allenfalls ganz untergeordnet - beabsichtigten Schutzzweck der Erholungsfunktionen zu interpretieren.
Unter "Erhaltung" ist der Schutz des vorhandenen Zustandes der Landschaft und des in ihr befindlichen natürlichen Entwicklungspotentials vor Beeinträchtigungen zu verstehen. Die Ausrichtung allein auf die Erhaltung des - im Zeitpunkt der Unterschutzstellung - Bestehenden ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des festgesetzten Schutzzwecks als auch aus den hierzu gegebenen Erläuterungen und der darin enthaltenen Verweisung auf das Entwicklungsziel 1.1., das in mehrfacher Hinsicht Schutzgegenstände von Erhaltungsmaßnahmen umschreibt. Der Erhalt der Landschaftselemente soll nach der Darstellung im Entwurf des Erläuterungsberichts der Sicherung der ökologischen und strukturellen Vielfalt der Landschaft dienen. Landschaftsverändernde Maßnahmen in Form der Herbeiführung oder Unterstützung bestimmter Entwicklungen zur positiven Beeinflussung von Natur und Landschaft gehören, abgesehen von den im Landschaftsplan im Einzelnen aufgeführten punktuellen Vorhaben nach §§ 24, 26 LG, nicht zur Erhaltung der Landschaft. Namentlich zählen Anreicherungen der Landschaft im Sinne des Entwicklungsziels 1.2. nicht zum Zweck des Landschaftsschutzgebietes. Überlegungen, die der Kläger insoweit während des Verfahrens geäußert hat, sind deshalb nicht entscheidungserheblich. Bei einem vom Kläger erwogenen langfristigen Prozess, die Strukturen und die Erscheinungsformen der Landschaft durch Rückgängigmachung in der Vergangenheit stattgefundener Eingriffe und vor allem durch die Zurücknahme der intensiven landwirtschaftlichen Bewirtschaftung sowie durch freiwillige Maßnahmen zur Verbesserung der ökologischen Gegebenheiten wieder an historische Zustände ("münsterländische Parklandschaft") anzunähern, handelt es sich im Hinblick darauf, dass die im Landschaftsplan angelegte Fortdauer der bestehenden örtlichen Verhältnisse etwaige zukünftige Veränderungen der Landschaft verhindert, um (vage) Entwicklungschancen. Deren Bewahrung liegt außerhalb der planerischen Konzeption für die Ausweisung des Schutzgebietes, die auf das Unterlassen bzw. die Abwehr von menschlichen Einwirkungen auf den zu schützenden Zustand der Landschaft zielt, und weist keinen Bezug zur Unterschutzstellung des Gebietes "T. Heide" in der gegebenen räumlichen Abgrenzung auf. Weder im Landschaftsplan selbst noch in dessen Arbeitsgrundlagen wird ein solcher, über allgemeine Überlegungen zum gesamten Bereich des Landschaftsplanes hinausgehender Bezug hergestellt und fachlich begründet. Auch während des gerichtlichen Verfahrens hat der Kläger insoweit nichts Substantiiertes vorgebracht, insbesondere nicht nachvollziehbar dargetan, dass derartige Entwicklungen durch die Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet bedingt sind; die für die Schutzausweisung maßgebenden Gliederungselemente der Landschaft beruhen, wie das Kartenmaterial erkennen lässt, weniger auf historisch gewachsenen Kulturformen als auf einer neuzeitlichen Gestaltung der Landschaft, die in erster Linie durch landwirtschaftliche Zweckmäßigkeit gesteuert worden ist.
Die Vorhabenfläche hat an der im Landschaftsplan als erhaltenswert eingestuften und für die Unterschutzstellung maßgebenden Eigenart der Landschaft nicht teil. Als das Gebiet prägend und deshalb für die Erhaltung bedeutsam wird betrachtet, wie die Arbeitsgrundlagen für den Landschaftsplan verdeutlichen, dass das überwiegend ackerbaulich genutzte Gelände an Flurstücksgrenzen, Wegen und Gewässern in wechselnden Abständen von Hecken und sonstigen Gehölzen durchzogen wird. Das Landschaftsschutzgebiet erstreckt sich in der Form eines nach Osten geöffneten Bogens von Norden nach Süden. Im Inneren des Bogens, vom Landschaftsschutzgebiet nicht erfasst, verläuft der L. bach . Die Vorhabenfläche liegt am nordöstlichen Rand des südlichen Bogenabschnitts. Für diesen Bereich stellt die Grundlagenkarte II b, die den Bestand an "gliedernden und belebenden Landschaftselementen" u.a. unter dem Blickwinkel des Vorhandenseins von Hecken, Bäumen, Baumreihen und Baumgruppen wiedergibt und sich nach den textlichen Äußerungen im Entwurf des Erläuterungsberichts hierzu auf eine systematische Bestandserfassung und Analyse der ökologischen Verhältnisse stützt, lediglich einen kurzen Heckenabschnitt entlang des nordöstlichen Grenzbereichs dar. Die sonstigen im festgesetzten Schutzzweck genannten und als "gliedernd und belebend" erfassten Elemente der Landschaft, die im näheren Umfeld der Vorhabenfläche anzutreffen sind, befinden sich schwerpunktmäßig außerhalb des Landschaftsschutzgebietes im Osten bzw. Norden der geplanten Abgrabung. Insoweit hat der Kläger jedoch von einer flächenmäßigen Schutzausweisung als Landschaftsschutzgebiet abgesehen und die Flächen als "Landschaftsräume mit geschütztem Baumbestand" ausgewiesen (§ 23 LG, § 18 BNatSchG). Zweck dieses Schutzes, der - nicht anders als die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes - auf die Aufnahme der prägenden Landschaftsteile und die Bewertung aller gliedernden und belebenden Landschaftselemente zurückgeht (Nr. 2.4 des Landschaftsplanes), ist die Erhaltung der vorhandenen Gehölzbestände zur Wahrung des typischen Landschaftsbildes und zur Sicherung des Naturhaushaltes (Nrn. 2.4.83, 2.4.84 des Landschaftsplanes). Geschützt werden (nur) die Gehölzbestände in ihrer Eigenschaft als Landschaftsbestandteile, nicht aber, wie im Landschaftsschutzgebiet, die Landschaft insgesamt einschließlich ihrer Bestandteile. Folgerichtig hat der Satzungsgeber ausdrücklich davon abgesehen, die Gehölzbestände in den Landschaftsschutzgebieten dem Schutz nach § 23 LG, § 18 BNatSchG (zusätzlich) zu unterstellen.
Ein Gliederungselement, anhand dessen die Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes entlang der östlichen Grundstücksgrenze des geplanten Abgrabungsgeländes nachvollzogen werden könnte, ist der Grundlagenkarte II b nicht zu entnehmen. Insbesondere sind in der Karte keine landschaftlichen Gegebenheiten dargestellt, die einen Grund bilden könnten, für die Vorhabenfläche nicht den Schutzstandard genügen zu lassen, der den benachbarten Flächen im Osten und Norden durch die Ausweisung der Gehölzbestände als geschützte Landschaftsbestandteile zuerkannt worden ist. Derartige Gründe ergeben sich auch nicht aus der vom Kläger während des Verfahrens als schützenswert hervorgehobenen Eigenschaft des Landschaftsschutzgebietes als eine ruhige, ganz überwiegend unverbaute Landschaft. Dieses Argument gibt, lässt man sonstige Bedenken gegen seine Überzeugungskraft etwa wegen des Flugbetriebes auf dem nahe gelegenen Flugplatz und des generellen Schutzes des Außenbereiches vor Bebauung sowie des festgelegten Schutzzwecks außer Acht, angesichts der Umgebung der Vorhabenfläche keinen hinreichend fassbaren Aufschluss über die in Frage stehende Ziehung der Grenzen des Landschaftsschutzgebietes. Unergiebig ist insoweit auch der Hinweis des Klägers, der Bereich am L. bach sei schutzwürdig, jedoch mit Rücksicht auf Renaturierungsplanungen der Stadt E. nicht in das Landschaftsschutzgebiet einbezogen worden. Abgesehen davon, dass dies in den Verwaltungsvorgängen keinen Niederschlag findet, können die städtischen Planungen unabhängig von allem anderen nicht die Schutzwirkungen eines Landschaftsschutzgebietes entfalten. Zudem wird durch diese Überlegung des Klägers bestätigt, dass der weit gefasste Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes nicht an in der Örtlichkeit festzustellende signifikante Besonderheiten anknüpft, die nur oder gehäuft oder in eigentümlicher Ausprägung im Landschaftsschutzgebiet anzutreffen sind und daher dessen Abgrenzung gegenüber der Umgebung erklären können. Das steht im Einklang damit, dass mit der Strukturierung der Landschaft u.a. durch Hecken und Baumgruppen Merkmale bezeichnet werden, die in dem weithin offenen Gelände auch ausweislich des Kartenmaterials durchaus noch - nicht zuletzt außerhalb des Landschaftsschutzgebietes - verbreitet und mangels sonstiger Präzisierung der charakteristischen Eigenschaften der Landschaft für eine fachlich fundierte Grenzziehung unter dem Gesichtspunkt einer "Heckenlandschaft" nur unter Schwierigkeiten herangezogen werden können. Welchen Standort oder welche Beschaffenheit eine Hecke oder Baumgruppe haben muss, um als "gliederndes Landschaftselement" Beachtung zu finden, ist nicht konkretisiert worden; Wallhecken sind ohnehin kraft Gesetzes geschützt (§ 47 LG).
Besonderheiten der Landschaft, die für eine Einbeziehung der Vorhabenfläche in das Schutzgebiet sprechen könnten, gibt auch die Grundlagenkarte II a nicht wieder, in der die naturräumlichen Einheiten und die ökologischen Einheiten dargestellt sind. Die in diesem Bereich anzutreffenden Flachhänge und Flachrücken des E. Höhenrückens sowie die grundwasserbeeinflussten Talauen und Talmulden begradigter Fließgewässer erstrecken sich innerhalb wie außerhalb des Landschaftsschutzgebietes, ohne dass insoweit Gewichtungsmerkmale oder sonstige Kriterien für eine fachlich schlüssige Begrenzung des Schutzgebietes aufgezeigt würden.
Besonders bedeutsam für die Ausweisung und Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes war dem Entwurf des Erläuterungsberichts zufolge der Umstand, dass der Gebietsentwicklungsplan mit dem damaligen Stand 1980 im Raum südlich/südöstlich von I. (T. Heide) einen Bereich für den Schutz der Landschaft vorsah. Die östliche Grenze dieses Bereichs verlief indessen in deutlichem Abstand westlich von der Vorhabenfläche entfernt, sodass die Erforderlichkeit der Unterschutzstellung der Vorhabenfläche durch den Gebietsentwicklungsplan nicht bestätigt wird. Das hindert, obwohl der Gebietsentwicklungsplan als Landschaftsrahmenplan aufgrund der ihm notwendig zugrunde liegenden Erhebungen und Bewertungen sowie seiner Zielsetzungen als fachbehördliche Aussage über den Sinn und die Notwendigkeit von Landschaftsschutzmaßnahmen verstanden werden kann, nicht die Einbeziehung der Vorhabenfläche, weil der Gebietsentwicklungsplan insoweit keine Sperrwirkung entfaltet. Die Erstreckung des Schutzbereichs über den im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Rahmen hinaus erfordert jedoch tragfähige Gründe, die auch auf diesen Umstand Bedacht nehmen. Legt man für die Ausdehnung des nach dem Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Schutzbereichs die nachrichtliche Wiedergabe in der Grundlagenkarte I zugrunde, beträgt der Abstand der östlichen Grenze des Schutzbereichs zur Vorhabenfläche ca. 400 m, derjenige zur festgesetzten Grenze des Landschaftsschutzgebietes ca. 650 m. Ein auf den Zweck der Unterschutzstellung zurückzuführender Grund, das Landschaftsschutzgebiet trotz dieser beträchtlichen Entfernung so abzugrenzen wie geschehen, ist im Landschaftsplan und seinen Entstehungsvorgängen nicht ansatzweise angesprochen worden. Der im Aufstellungsverfahren erhobene Einwand des früheren Eigentümers der Vorhabenfläche, der Gebietsentwicklungsplan sehe eine Schutzausweisung insoweit nicht vor, ist vom Kläger nach entsprechender interner Stellungnahme der unteren Landschaftsbehörde dahingehend beschieden worden, die notwendige größere Abgrenzung liege innerhalb eines im Regierungsbezirk üblichen Toleranzbereichs. Eine auf die Kriterien für die Schutzausweisung inhaltlich eingehende Erklärung für die behauptete Notwendigkeit ist unterblieben. Sie ist auch nicht an anderer Stelle während des Aufstellungsverfahrens erfolgt und selbst im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt worden. Das Berufungsvorbringen, der östlich an das im Gebietsentwicklungsplan dargestellte Schutzgebiet angrenzende Bereich, mithin die Vorhabenfläche und das ihr vorgelagerte Gelände, sei nicht minder schutzwürdig als das Schutzgebiet selbst, ist nicht an fassbaren Kriterien im Hinblick auf den Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes orientiert, vor allem nicht am hierfür entscheidenden Vorhandensein einer vielfältigen Gliederung der Landschaft durch die aufgeführten Strukturelemente. Eine vielfältige, also den Eindruck des Abwechslungsreichtums vermittelnde, Abfolge von freien Flächen und Gliederungselementen wie u.a. Hecken wird durch die Situation der Vorhabenfläche selbst und ihrer näheren Umgebung, soweit sie unter Landschaftsschutz gestellt worden ist, gerade, wie gesagt, nicht bestätigt.
Als "Pufferzone", die für sich genommen nicht schutzwürdig ist, aber zum Schutz schutzwürdiger Teile eines Schutzgebietes in dieses einbezogen werden kann,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 -, Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2,
kann die Vorhabenfläche nicht angesehen werden. Eine solche Funktion wird im Hinblick auf den konkreten Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes einem nicht inmitten schutzwürdiger Flächen liegenden Bereich schon im Ansatz schwerlich zukommen. Jedenfalls ist weder aus den vom Kläger vorgelegten Unterlagen ersichtlich noch sonst dargetan worden, dass die Erreichung der Schutzziele für die Flächen westlich der geplanten Abgrabung erschwert oder gefährdet wäre, wenn die Vorhabenfläche nicht in das Schutzgebiet einbezogen worden wäre. Ins Gewicht fällt auch insoweit, dass im Bereich nördlich und östlich der Vorhabenfläche der Schutzstandard unterschritten wird, den der Satzungsgeber für das Landschaftsschutzgebiet als erforderlich angesehen hat.
Soweit das Landschaftsschutzgebiet entlang von Straßen und Wegen abgegrenzt worden ist, kann aus diesem Umstand die Erforderlichkeit der Einbeziehung der Vorhabenfläche ebenfalls nicht abgeleitet werden. Zwar befindet sich an der östlichen Grenze des geplanten Abgrabungsgeländes ein Weg, während westlich hiervon Vergleichbares erst in einer gewissen Entfernung zutrifft. Das ist aber nicht gleich bedeutend mit einem Mangel an alternativen im Gelände sichtbaren, dem Schutzzweck genügenden Abgrenzungsmerkmalen. Westlich der Vorhabenfläche verläuft in südlicher Richtung ein Wirtschaftsweg, der von einer - nach der Grundlagenkarte I die Landschaft gliedernden bzw. prägenden - Hecke begleitet wird, bis zu dem Bach, den der Kläger in dessen weiteren Verlauf selbst als Grenze des Landschaftsschutzgebietes festgesetzt hat. An diesem Wirtschaftsweg befand sich ausweislich der Grundlagenkarte I der Eckpunkt für die Abgrenzung des im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Schutzbereichs. Es gibt keinen Anhalt dafür, dass gleichwohl eine Grenzziehung westlich der Vorhabenfläche zur Schmälerung der Funktion des Landschaftsschutzgebietes geführt hätte. Damit löst sich die vorgenommene Begrenzung von dem für die Schutzausweisung maßgebenden Erfordernis der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der unter Schutz gestellten Flächen. Die Ausrichtung der Grenzziehung an Straßen oder Wegen zielt als solche lediglich auf die örtlich unverkennbare Markierung der Grenze zum Landschaftsschutzgebiet. Ein Handlungsspielraum, bei dem dieser Gesichtspunkt zum Tragen kommen könnte, ist jedoch erst und nur dann eröffnet, wenn durch die Ausdehnung des Schutzgebietes bis zur Straße oder zum Weg nicht Flächen erfasst werden, für die die oben genannten Schutzvoraussetzungen nicht erfüllt sind.
Die Zugehörigkeit der Vorhabenfläche zum Naturpark "I. N. " ist in Anbetracht von dessen Lage und Ausdehnung im Großraum zwischen E. im Osten und X. im Westen, der gegebenen landschaftlichen Unterschiede sowie der ausschnittartigen Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten und Naturschutzgebieten für die konkrete Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes ohne greifbaren Aussagegehalt; im Naturpark liegen sogar in der näheren Umgebung der Vorhabenfläche Gebiete, die der Kläger trotz vorhandener Gehölze und anderer Gliederungselemente der Landschaft gerade nicht als Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellt hat.
Selbst wenn man die Erforderlichkeit der Unterschutzstellung der Vorhabenfläche bejahen würde, scheitert die Rechtmäßigkeit der Schutzausweisung zumindest daran, dass die gebotene Abwägung mit entgegenstehenden Belangen nicht ordnungsgemäß vorgenommen worden ist. Dabei ist zum einen zu beachten, dass eine Ausnahme von den Verbotsregelungen, soweit hier von Belang, lediglich für Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 des Baugesetzbuches (BauGB) zugelassen worden ist (Nr. 2.2 E Abs. 2 des Landschaftsplanes). Gemeint hiermit ist § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB in der seinerzeit geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986, BGBl. I S. 2253, sodass eine Ausnahme nur für Vorhaben in Betracht kommt, die einen engen Zusammenhang mit einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb aufweisen. Die durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081, bewirkte Änderung des § 35 Abs. 1 BauGB, wonach die bisherige Vorschrift des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zu § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB geworden ist mit der Folge, dass die einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dienenden Vorhaben nunmehr dem Wortlaut nach der Ausnahmebestimmung im Landschaftsplan unterfallen, ist vom Willen des Satzungsgebers ersichtlich nicht gedeckt. Die Annahme einer dynamischen Verweisung, die die Rechtsänderungen infolge des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 in den Regelungsgehalt des Landschaftsplanes einbeziehen würde, scheitert daran, dass die Ausnahmeregelung Teil der erforderlichen Abwägung hinsichtlich der Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes und der einzelnen Verbote ist. Die nachträglichen Änderungen der hierbei in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesbaugesetzes konnte der Satzungsgeber bei der Abwägung schlechterdings nicht berücksichtigen; Ausnahmen von Verboten für Nutzungen, die nicht durch land- oder forstwirtschaftliche Bezüge gekennzeichnet sind, wollte der Satzungsgeber, wie der Landschaftsplan auch im Übrigen zeigt, nicht zulassen. Zum anderen hängt eine Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG von einem atypischen Sachverhalt ab. Mit der Möglichkeit einer Befreiung nach § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a LG, § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG sollen Sachlagen bewältigt werden können, in denen im Einzelfall die Anwendung der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Regelungen zu Ergebnissen führt, die mit dem Normzweck nicht übereinstimmen würden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B 130.92 -, Buchholz 406.401 § 31 BNatSchG Nr. 2.
Eine Befreiung aus Gründen, die sich bei einer Vielzahl gleich gelagerter Fälle, wenn nicht für alle von der Schutzausweisung betroffenen Grundstücke anführen ließen, liefe dem Grundkonzept der Planung zuwider und wäre der Sache nach eine dem Satzungsänderungsverfahren durch den Satzungsgeber vorbehaltene Korrektur der Planung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 - 4 B 5.99 -, NVwZ 1999, 1110; Beschluss vom 20. November 1989 - 4 B 163.89 -, Buchholz 406.11 § 31 BBauG/BauGB Nr. 29.
Die Erforderlichkeit einer Befreiung aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls (§ 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b LG, § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG) kommt nur in Betracht, wenn ein konkretes öffentliches Interesse für die Verwirklichung des Vorhabens gerade am vorgesehenen Standort streitet. Die bergrechtliche Rohstoffsicherungsklausel (§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG), die im gesamtwirtschaftlichen Interesse die heimische Rohstoffversorgung sicherstellen will, suspendiert hiervon nicht. Eine landschaftsrechtliche Schutzvorschrift, die rechtmäßig unter Abwägung auch des öffentlichen Interesses an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen erlassen worden ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 1995 - 4 B 191.95 -, Buchholz 406.27 § 48 BBergG Nr. 5,
ist keiner "Anwendung" nach § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG dahingehend zugänglich, dass dem allgemeinen Gewinnungsinteresse, das dem vom landschaftsrechtlichen Normgeber vorausgesehenen und deshalb typischen Fall entspricht, der Vorrang eingeräumt wird. Anderenfalls würde die Normsetzung des zuständigen Planungsträgers durch Einzelfallregelungen anderer Behörden ausgehöhlt und ersetzt. Ist der Abbau eines bestimmten Rohstoffes an der konkreten Stelle nicht zur Sicherung des Rohstoffmarktes erforderlich, ist die für die Erteilung der Befreiung zuständige Behörde objektivrechtlich daran gebunden, dass der Träger der Landschaftsplanung im Rahmen der ihm bei der Schutzausweisung obliegenden Abwägung bereits eine grundsätzlich rechtsverbindliche Entscheidung des Inhalts getroffen hat, dass die für die Schutzausweisung sprechenden Gemeinwohlbelange überwiegen.
Für im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landschaftsplanes noch nicht ausgeübte (Nr. 2.2 C Buchst. d des Landschaftsplanes) privatnützige gewerbliche Vorhaben, die nicht durch besondere Umstände des Einzelfalls charakterisiert sind, also für den typischen Fall gewerblicher Vorhaben einschließlich der Abgrabungsvorhaben, bedeutet das der Sache nach ein zwingendes Verbot der Realisierung im Landschaftsschutzgebiet. Für dessen Geltungsanspruch kommt es auf die individuellen Belange des Vorhabenträgers und die tatsächliche Beeinträchtigung des Schutzzwecks im jeweiligen Einzelfall nicht an. Auf diesem Verständnis der für das Landschaftsschutzgebiet geltenden Regelungen beruht das Klagebegehren.
Eine dieser Tragweite der Unterschutzstellung angemessene und sachgerecht abwägende Berücksichtigung der Belange der Grundstückseigentümer hat, jedenfalls was das Abgrabungsverbot für die Vorhabenfläche angeht, nicht stattgefunden. Dem Entwurf des Erläuterungsberichts zufolge war bekannt, dass im Planungsbereich zum Teil mächtige T. mit hohen Anteilen an Quarz lagern. Die Bedeutung der Lagerstätten wurde durch landesplanerische Aussagen, bergamtliche Auskünfte und zahlreiche vorhandene Abgrabungen unterstrichen. Das Interesse an der Ausbeutung dieser hiernach als abbauwürdig zu erkennenden Sandvorkommen lag angesichts der bestehenden Abgrabungen nahe und wurde durch das Vorhaben der Beigeladenen, das dem Kläger während des Aufstellungsverfahrens für den Landschaftsplan zur Kenntnis gelangte, unmissverständlich verdeutlicht. Die deshalb notwendige und auch nicht wegen der vom Grundstückseigentum abgelösten öffentlichrechtlichen Ordnung des Zugriffs auf das Grundwasser (§ 1 a Abs. 3 WHG) entbehrliche Aufarbeitung des in dieser Richtung damit offen zutage liegenden Konfliktstoffs der Unterschutzstellung ist dennoch unterblieben. Eine abwägende Auseinandersetzung mit den der Unterschutzstellung widerstreitenden Belangen, namentlich solchen nicht landwirtschaftlicher Art, ist anhand der schriftlichen Unterlagen zum Landschaftsplan nicht zu erkennen; sachbezogene, am Zweck der Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes ausgerichtete Kriterien für die Überwindung dieser Belange sind nicht festgehalten worden. Damit bleibt namentlich im Hinblick auf die unterschiedliche Behandlung der in das Landschaftsschutzgebiet einbezogenen und der nördlich bzw. östlich der Vorhabenfläche befindlichen Bereiche offen, von welchen Maßstäben sich der Kläger hat leiten lassen. Insbesondere ist der Kläger nicht - zumindest nicht nachweisbar - der Frage nachgegangen, inwieweit sich eine Abgrabung auch und gerade der Vorhabenfläche nachteilig auf das Erreichen des Schutzzwecks auswirken werde. Insofern wäre zumindest eine von den Leitlinien der Planung ausgehende, nachvollziehbare Befassung mit dem Verbot von Abgrabungen geboten gewesen, zumal solchen, die die vorhandenen Gliederungselemente der Landschaft unberührt lassen. Es versteht sich keineswegs von selbst, dass eine solche Abgrabung Gefährdungen oder Beeinträchtigungen der "gegliederten Landschaft" hervorruft, mithin dem Schutzzweck zuwider läuft. Bezogen auf die Vorhabenfläche bestand hierzu aufgrund des Gebietsentwicklungsplans, nach dem diese Fläche nicht in einen Bereich für den Schutz der Landschaft einbezogen war, sowie der geäußerten Nutzungsabsichten besonderer Anlass. Die Größe des vom Landschaftsplan erfassten Gebietes und das Ausmaß der damit gegebenenfalls verbundenen, im Wege der Abwägung zu bewältigenden Problematik konnten den Kläger hiervon nicht entbinden. Abgesehen davon, dass der Umfang und der Schwierigkeitsgrad der Aufgabenstellung ohne wesentliche Bedeutung sind für die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen an eine rechtmäßig abwägende Schutzausweisung, hatte es der Kläger in der Hand, die Landschaftsplanung in Form von Landschaftsplänen für einzelne Teile des Kreisgebietes zu betreiben und die jeweils zu überplanenden Gebiete u.a. entsprechend der bei ihm vorhandenen Arbeitskapazitäten zu bemessen. Außerdem sind im Landschaftsplan Regelungen, die im Rechtsverhältnis zu den betroffenen Bürgern verbindliche Wirkungen entfalten (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 33 ff. LG) und demgemäß in besonderem Maße abwägungserheblich sind, lediglich für Teilbereiche bzw. für einzelne Stellen enthalten.
Sollte dem Abgrabungsverbot unausgesprochen die Vorstellung zugrunde liegen, jede Abgrabung, die ein Gewässer entstehen lasse, sei mit dem Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes unvereinbar, wäre diese Annahme in ihrer Allgemeinheit durch keinerlei fachliche Äußerung untermauert. Im Gegenteil wird im Entwurf zum Erläuterungsbericht die Schaffung größerer Wasserflächen im Planungsgebiet vom landschaftspflegerischen Standpunkt aus begrüßt, weil hierdurch der Erlebniswert und das biologische Potential erhöht würden. Soweit ein Abgrabungsgewässer zwischen den als landschaftsprägend angesehenen Gliederungselementen der Landschaft verbleibt und deren Zustand nicht antastet, ist eine gleichwohl eintretende nachteilige Beeinflussung des ökologischen Wirkungsgefüges oder des Landschaftsbildes zumindest erwägens- und begründungsbedürftig. Zureichende Anhaltspunkte in dieser Richtung, die etwa auch die Wirkungen der intensiven ackerbaulichen Nutzung der ökonomisch zugeschnittenen Großfelder auf die ökologischen Verhältnisse und das Landschaftsbild nicht unberücksichtigt lassen, ergeben sich aus dem Vorbringen des Klägers und den von ihm vorgelegten Unterlagen nicht. Die Befürchtung des Klägers, ein Baggersee berge die Gefahr eines landschaftsschädigenden Erholungsdrucks in sich, mag je nach den Umständen des Einzelfalles zutreffen. Die ihr innewohnende Überlegung, es gelte den bisherigen ruhigen Charakter des Schutzgebietes zu bewahren, findet bereits im festgesetzten Schutzzweck des Landschaftsschutzgesetzes keinen genügenden Anknüpfungspunkt; welche negativen Auswirkungen von Freizeitaktivitäten im Umfeld eines auf dem Vorhabengelände entstehenden Abgrabungssees auf die "Erhaltung der gegliederten Landschaft" in diesem Raum ausgehen sollen, hat der Kläger auch in der mündlichen Verhandlung nicht überzeugend erklärt. Des Weiteren ist die Überlegung, durch Nebenbestimmungen zu einem Planfeststellungsbeschluss ließen sich Störungen durch Erholungssuchende generell nicht hinreichend minimieren, nicht mehr als eine Behauptung, deren Richtigkeit weder durch die an vorhandenen Baggerseen auftretenden Probleme noch durch die bisherige Verwaltungspraxis bei der Überwachung von Abgrabungen bestätigt wird. Wird ein solcher See nach Beendigung der Abgrabung ausschließlich ökologischen Zwecken unterworfen, entsprechend hergerichtet und überwacht sowie wirkungsvoll - etwa durch breite dornige Hecken und wasserführende Gräben - abgesperrt, dürfte in einem abseits von Hauptverkehrsstraßen liegenden Bereich das Risiko landschaftsbeeinträchtigender Handlungen wenigstens in zahlenmäßiger Hinsicht in geeigneter Weise herabgesetzt werden.
Der hiernach gegebene Abwägungsmangel ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 30 Abs. 2 Satz 1 LG). Er betrifft die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials sowie die Gewichtung der Belange und ergibt sich ohne weiteres aus den dem Landschaftsplan zugrunde liegenden Unterlagen. Nach den Umständen des vorliegenden Falles besteht die konkrete Möglichkeit, dass ohne den Mangel von einer Unterschutzstellung jedenfalls der Vorhabenfläche mit dem festgelegten Abgrabungsverbot Abstand genommen worden wäre.
Der Abwägungsmangel ist nicht wegen verspäteter Geltendmachung gemäß § 30 Abs. 3 LG unbeachtlich. Diese Vorschrift ist nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes durch das Gesetz zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. Juni 1994, GVBl. NRW S. 418, in das Landschaftsgesetz eingefügt worden. Die nachträgliche Herbeiführung der Wirkungen des § 30 Abs. 3 LG für Landschaftspläne, die vor Ablauf von drei Monaten nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes in Kraft getreten sind, verlangt die Nachholung des nach § 30 Abs. 4 LG notwendigen Hinweises und die weitere Belehrung im Sinne des § 30 Abs. 1 und 2 LG (Art. II Nr. 6 des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994). Von dieser Möglichkeit, die nunmehr geltenden Grundsätze der Planerhaltung auf den Landschaftsplan zu erstrecken, hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht.
Sonstige Rechte des Klägers, aus denen der geltend gemachte Abwehranspruch abgeleitet werden könnte, sind weder dargetan worden noch ersichtlich. Auf das erstinstanzlich angeführte Einvernehmen nach § 14 Abs. 3 WHG ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht zurückgekommen. Das beruht ersichtlich auf der zutreffenden Auffassung, dass das planfestgestellte Vorhaben sich nicht auf eine der Erlaubnis oder der Bewilligung unterliegende Grundwasserbenutzung bezieht (§ 3 Abs. 3 Satz 1 WHG) und es des Einvernehmens deswegen nicht bedarf.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
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