Source: https://bundesblatt.weblaw.ch/?method=dump&bbl_id=82674&format=htm
Timestamp: 2020-01-17 19:12:51+00:00
Document Index: 174370961

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 6", "l'article 5", 'art. 5', 'art. 5', 'art.5']

FF 1990 Volume 11 P. 1378
Evaluation des crédits mixtes suisses à l'exemple du Cameroun Rapport de la Commission de gestion du Conseil national au Conseil du 21 novembre 1989
Avis du Conseil fédéral à la Commission de gestion du Conseil national du 17 janvier 1990
Genèse et procédure
La Commission de gestion a procédé en 1983 à une première évaluation de projets de développement. Dans son rapport au Conseil, elle envisageait d'autres évaluations analogues (FF 1984 II 1354 et 1374). La commission désirait toutefois attendre que le Conseil fédéral résume les expériences passées, en 1987, en publiant les «Principes de la coopération suisse au développement» (FF 1987 II 84 ss).
Le 18 novembre 1987, la commission a décidé d'évaluer la pratique des crédits mixtes suisses à l'exemple du Cameroun, tout en prenant en considération les nouvelles procédures appliquées à la Chine. Un groupe de travail a été constitué à cet effet 1).
Après examen des offres de cinq experts, la commission a décidé, le 16 mai 1988, d'attribuer le mandat au cabinet Brugger, Hanser et associés. L'évaluation devait porter eh premier lieu sur le rapport entre les buts réels des projets et leur impact effectif sur les objectifs de développement, ces derniers résultant de la conjonction entre les «Principes de la coopération suisse au développement» et la politique de développement du Cameroun. Il s'agissait d'abord de comparer, dans l'exemple choisi, les objectifs retenus et les principes de coopération au développement. Dans l'évaluation de la fixation des objectifs, il convenait de tenir compte des enseignements tirés tant à la Centrale que sur le terrain, ainsi que des effets des projets dans le pays. La commission a formulé la question principale suivante: Comment, à l'exemple du Cameroun, la politique des crédits mixtes prend-elle en compte les principes de la politique suisse de développement? L'exemple en question permet-il de se prononcer sur le respect des objectifs et principes de la loi sur la coopération au développement par les messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadres et par la traduction en projets qu'en fait l'Office fédéral des affaires économiques extérieures?
') Le groupe de travail réunissait les conseillers nationaux Houmard (président), Allenspach, Berger, Braunschweig, Darbellay, Eggenberger-Thoune (remplacé ultérieurement par M me Frankhauser), Jeanneret et Jung.
En complément, de nombreuses questions subsidiaires ont été formulées.
Le groupe de travail a exigé de l'équipe d'évaluation un plan de l'étude et une proposition de calendrier, acceptés le 21 septembre 1988. Par la suite, le président du groupe de travail et le secrétaire de la commission ont suivi les travaux de l'équipe d'évaluation et ont notamment présidé trois réunions qui ont associé les évaluateurs et une délégation de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures. Lors de la première de ces séances, la discussion a porté sur les hypothèses avancées par l'équipe d'évaluation suite à l'étude documentaire et aux premiers entretiens. La deuxième réunion s'est tenue après la mission de deux semaines effectuée par les experts au Cameroun; elle a été consacrée à l'examen de leur rapport intermédiaire. Enfin, durant la troisième séance, les participants ont étudié le projet de rapport final des évaluateurs. Le rapport a été remis à la Commission de gestion en juillet 1989, et a été discuté lors d'une réunion associant le groupe de travail, l'équipe d'évaluation et une délégation de L'OFAEE. Le groupe de travail a demandé quelques compléments au rapport; il a également attribué aux experts un mandat additionnel d'étude de la crise de l'endettement des pays en développement; enfin, il a tiré ses premières conclusions. Le présent rapport a été approuvé le 16 octobre 1989.
Les experts ont successivement abordé les quatre niveaux d'analyse suivants: les buts, la réalisation, les effets et les enseignements.
L' analyse des buts sous-entend une compréhension tant de l'instrument des crédits mixtes que des objectifs de la coopération suisse au développement. Les experts définissent les crédits mixtes comme un instrument économique et commercial de la coopération au développement de la Confédération. L'idée première en est de mobiliser les capitaux privés en Suisse par la mise à disposition de fonds de la Confédération; ces capitaux sont destinés à des pays en développement, ainsi mis en état de financer l'importation de biens et de services de provenance essentiellement suisse.
On en escompte des effets sur le développement économique et une plus grande intégration des pays en développement bénéficiaires à l'économie mondiale. La capacité d'investissement de ces pays doit en être améliorée.
Les caractéristiques principales des crédits mixtes sont: - le financement mixte par la Confédération et des bailleurs de fonds privés, - l'octroi de la garantie des risques à l'exportation aux capitaux privés, - la participation du pays en développement à concurrence de 15 pour cent de la valeur des livraisons, - le principe de l'origine suisse des biens et services livrés, - des exigences minimales posées aux pays partenaires (stade de développement, situation d'endettement, politique de développement, potentiel de projets
prioritaires, besoin de prestations suisses), ainsi que l'examen de la rentabilité du projet et de son aptitude à contribuer au développement, - une proposition de projet émanant du pays partenaire.
Les différents projets sont créés à l'initiative du pays en développement et en collaboration avec les entreprises suisses intéressées. La Confédération ne formule pas elle-même de propositions et se borne à examiner les demandes des protagonistes directs, auxquels échoit finalement la responsabilité de la réalisation du projet et de son fonctionnement, ainsi que des effets sur le pays en développement.
Par rapport aux mesures prises au titre de la coopération suisse au développement, les crédits mixtes ne représentent que 8 pour cent (12 % de la coopération technique) et revêtent une importance secondaire. En chiffres absolus, le total des crédits-cadres alloués depuis 1978 s'élève à 660 millions de francs. Leur poids s'amenuise encore par rapport au volume des exportations suisses (0,5 % des exportations vers les pays en développement, 0,07 % du total des exportations).
Pour certains marchés et secteurs, des financements avantageux sont une condition de la compétitivité d'une offre: les financements mixtes constituent alors une condition importante du maintien de la présence sur le marché et de la possibilité, pour des entreprises suisses, de participer à des projets d'aménagements.
Les experts ont procédé à une analyse préalable des objectifs de la loi sur la coopération au développement, en les interprétant à la lumière des messages ultérieurs qui en précisent les modalités d'exécution. Ils identifient dans la loi des buts suprêmes abstraits tels la contribution à la solidarité, l'encouragement des propres efforts des bénéficiaires, la prise en compte des besoins et possibilités réels. Ils définissent ensuite deux objectifs généraux, à savoir l'amélioration des conditions d'existence des populations dans les pays en développement et le renforcement des aptitudes de ces populations à contribuer au développement par leurs propres forces. A un troisième niveau, les experts distinguent les priorités absolues des priorités secondaires. Se rangent au nombre des premières le soutien aux plus pauvres, la satisfaction des besoins essentiels et la recherche des équilibres démographique et écologique. Les priorités secondaires visent l'implication de l'économie privée, le développement du commerce international et l'intégration des pays en développement à l'économie mondiale. Répondant à la question de savoir dans quelle mesure la pratique actuelle en matière de crédits mixtes se conforme à la loi, les évaluateurs insistent sur le fait que ladite loi, en permettant des priorités secondaires, autorise des mesures échappant au cadre strict des priorités absolues.
Les experts relèvent trois conflits potentiels fondamentaux entre l'instrument des crédits mixtes et les objectifs de la loi sur la coopération au développement: - La loi sur la coopération au développement définit un mandat légal très général tout en précisant clairement des priorités absolues. Les trois objectifs principaux (solidarité internationale, encouragement des efforts des pays en développement eux-mêmes, prise en considération des véritables besoins et possibilités de ces pays) doivent constituer l'essence d'une stratégie orientée vers la satisfaction des besoins essentiels des populations les plus pauvres des pays en développement les plus défavorisés. De cette manière, un meilleur équilibre
devrait être atteint sur les plans économique, social, démographique et écologique.
Les mesures de politique économique et commerciale en général, et plus particulièrement les crédits mixtes, sont soumis à ces mêmes objectifs principaux, même s'ils les poursuivent par une stratégie davantage orientée vers la croissance économique et l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale. On admet dès lors fondamentalement que l'intensification du commerce mondial et l'accroissement des investissements dans les pays en développement y généreront des effets favorables au développement. Ainsi, les crédits mixtes respectent les objectifs principaux de la loi sur la coopération au développement, mais n'en constituent pas une priorité absolue.
Dans le cadre de la loi sur la coopération au développement, les crédits mixtes entendent avant tout susciter des effets favorables sur le développement dans les FED, plus particulièrement sur les plans de la formation de capital et de l'afflux de devises. Eu égard au volume des moyens engagés, les effets dans le pays en développement sont plutôt modestes au niveau macro-économique, mais sont plus significatifs au niveau micro-économique des projets. Les retombées les plus importantes sont enregistrées auprès des exportateurs concernés en Suisse, le caractère lié de l'aide encourageant les exportations des entreprises suisses.
Enfin, la loi sur la coopération au développement veut promouvoir le renforcement de l'autonomie des pays en développement (notamment celle des chargés de projets locaux). Mais les conditions d'octroi des crédits mixtes opposent à cette responsabilité un contrôle de la Confédération. En regard de la coopération technique, l'influence de la Confédération reste cependant limitée, dans le cas des crédits mixtes, à la phase de planification des accords et de l'examen préalable des projets avant la réalisation.
Eu égard à l'éventail relativement large des objectifs de la loi sur la coopération au développement, les experts admettent que, dans la pratique, ces trois conflits fondamentaux devraient être conciliables.
Dans le cadre du présent mandat, les experts n'ont pas voulu s'engager dans une véritable analyse des effets des crédits mixtes au Cameroun, ce qui se serait avéré impossible. Ils constatent l'absence de toute étude à ce sujet, et relèvent que les connaissances sont limitées quant aux effets des crédits mixtes en général.
S'inspirant de la bibliographie, des études documentaires et de leur visite au Cameroun, les évaluateurs constatent ce qui suit: Pour le Cameroun considéré dans son ensemble, les effets financiers des crédits mixtes suisses sont faibles. La plupart des projets auraient été réalisés même sans aide suisse - avec quelque retard peut-être et avec quelques différences qualitatives. Les crédits ont entraîné un certain afflux de devises et, simultanément, un faible accroissement de l'endettement du pays. Par rapport à d'autres pays donateurs, l'instrument suisse des crédits mixtes n'est guère compétitif.
Au niveau des projets, on peut en revanche constater que l'octroi de crédits mixtes accélère leur réalisation, en améliore le niveau qualitatif et permet les innova-
lions. Par contre, la concentration sur la phase d'investissement se fait au détriment de l'exploitation et de l'entretien et menace la pérennité de l'investissement. En règle générale, les exécutants locaux des projets suisses au Cameroun sont débordés par les exigences qui y sont liées.
Bien plus importants (et bien plus visibles) sont les effets des crédits mixtes en Suisse. Sans crédits mixtes, notre industrie d'exportation n'obtient pas la garantie des risques à l'exportation pour ses livraisons au Cameroun. Sans crédits mixtes, très peu de contrats auraient été conclus. En outre, la réalisation de tels projets ouvrent aux exportateurs les portes du marché camerounais. Les banques profitent du taux de réassurance élevé des affaires de crédits mixtes. Par contre, les carences de la procédure d'appel d'offres au Cameroun affaiblissent la compétitivité de l'industrie suisse par rapport à des entreprises bénéficiant du soutien de leur pays d'origine.
Analyse de la réalisation (exécution)
La réalisation de projets des crédits mixtes est exceptionnellement exigeante, en ce sens qu'elle doit tenir compte simultanément des objectifs de la coopération au développement et de ceux de la politique commerciale. En outre, tant au Cameroun qu'en Suisse, plusieurs institutions sont impliquées, qui se doivent de collaborer. Il s'y ajoute, dans le cas d'espèce, les problèmes du développement économique et institutionnel au Cameroun. Si ce pays répondait initialement aux conditions d'octroi de crédits mixtes par son niveau de revenus, ses perspectives de croissance et sa capacité d'endettement, ce n'est plus le cas aujourd'hui; il ne répond plus aux critères actuels. Les perspectives d'avenir ont été surestimées et le critère de la qualité des partenaires a été négligé.
Les points forts et les faiblesses de la réalisation lors des différentes phases de déroulement des projets sont répertoriés comme suit à l'intention de la Commission de gestion: dans la conception actuelle des crédits mixtes, l'Etat récipiendaire est le partenaire principal, de sorte que se pose le problème des conditions de réattribution des crédits aux chargés de projets privés.
Pour ce qui est du choix des projets au Cameroun, il apparaît que les chargés de projets sont dépassés par les exigences en matière de planification et d'exploitation. Le faible nombre de projets a dès lors conduit à la création d'un fonds de préinvestissement. Dans le choix des projets, on ne peut identifier de priorités sectorielles ou régionales. Les effets escomptés restent ainsi diffus.
L'examen des projets par l'OFAEE tenait compte du dimensionnement du projet et de la technologie utilisée; il repose aujourd'hui essentiellement sur la rentabilité. Un examen systématique a été introduit au milieu des années quatre-vingt, qui confère une importance particulière au critère de la conformité à la politique de développement au sens de la loi. L'examen s'avère ardu et requiert beaucoup de temps, ce qui crée des difficultés aux exportateurs.
Par la suite, l'OFAEE a renoncé à un accompagnement soutenu des projets, qui n'ont par ailleurs fait l'objet d'aucune évaluation spécifique. Le contrat relatif à la deuxième ligne de crédits mixtes au Cameroun a été conclu avant toute évaluation de la première ligne.
Les experts en concluent que l'esprit de la loi a été globalement respecté lors de la phase de réalisation, mais que d'importantes difficultés d'exécution sont apparues; en outre, les crédits mixtes suisses ne sont que faiblement compétitifs par rapport à d'autres pays donateurs, eu égard surtout aux exigences relativement élevées qui leur sont imposées.
Analyse des enseignements tirés de la pratique
Concernant les enseignements tirés de la pratique, les experts distinguent deux phases: aucune valorisation de l'expérience acquise ne peut être constatée entre les deux lignes de crédits mixtes accordées au Cameroun. Les critères appliqués demeurent les mêmes, les faiblesses subsistent et les atouts ne se renforcent pas.
Toutefois, l'OFAEE tire de ces expériences (ainsi que d'autres indications fournies par les crédits mixtes de lère génération) des conséquences d'ordre conceptuel, qui trouvent leur écho dans tous les crédits mixtes: les critères de choix des pays et projets ont été élargis, ceux du choix des partenaires ont été précisés et la définition des effets escomptés a été améliorée. A l'exemple du modèle que constitue le crédit mixte chinois, il apparaît que des règles du jeu plus claires ont été établies, que le dialogue s'est instauré, qu'une concentration sectorielle est intervenue et que l'OFAEE joue un rôle plus important.
Il n'est pas encore possible de déterminer l'incidence de ces facteurs sur la phase de réalisation. Les experts insistent sur les contextes très différents des expériences camerounaise et chinoise, qui ont conduit à des pratiques également très différenciées en matière de crédits mixtes. En ce qui concerne la valorisation des enseignements par l'OFAEE, les experts soupçonnent que leurs conclusions pèchent plutôt par excès d'optimisme.
Les points forts et les faiblesses de l'instrument
Dans leurs conclusions, les experts généralisent malgré tout la portée des résultats de leurs investigations, qui recoupent ceux (partiellement pertinents) attestés par des rapports d'évaluation concernant d'autres crédits mixtes suisses.
Les points forts et les faiblesses de l'instrument des crédits mixtes suisses sont récapitulés comme il suit par les évaluateurs: A. Points forts de l'instrument CM - Il se conforme à la loi sur la coopération au développement, - il respecte les directives de l'OCDE, - il complète les autres instruments de la coopération au développement: son but est de promouvoir le développement économique des FED, - il apporte des devises aux FED et développe leur capacité d'investissement (apport de capitaux), - il mobilise des apports privés (effet multiplicateur), - il encourage la participation des FED quant aux apports et aux responsabilités, - il accélère la réalisation de projets, - il améliore la compétitivité de l'économie suisse d'exportation (lien avec la GRE, caractère de concession lié aux CM, accès à des marchés nouveaux), - il présente un potentiel innovateur (amélioriation du niveau technique, transfert de savoir-faire), - il éveille l'intérêt des milieux privés et, à plus long terme, peut établir une coopération entre les FED et l'économie privée suisse.
B. Faiblesses de l'Instrument CM - Il nécessite d'être optimisé en vue de pallier le conflit potentiel entre les objectifs qu'il se fixe à divers niveaux, - il n'a, à lui seul, qu'un impact limité au plan macro-économique, - il exerce un effet d'entraînement1) important sur les institutions camerounaises, - il n'a qu'une faible incidence sur la compétitivité internationale (acompte, volume, durée de validité des tranches bancaires, critères et procédures d'examen), - il ne respecte pas de procédure uniforme d'appel d'offres (de la part des FED), - il n'offre qu'une garantie aléatoire de financement dans la phase des soumissions, - il ne règle pas les conditions de transfert à des chargés de projets privés, - il ne permet qu'une influence limitée de l'OFAEE sur les priorités et la réalisation effectives du projet, - il est orienté vers les investissements, - il néglige la phase d'exploitation (entretien, formation, direction), - il n'assure qu'une durabilité insuffisante des projets, - il ne trouve souvent que des partenaires de faible niveau, - il comporte de longues procédures d'évaluation, en partie inefficaces et peu transparentes, - il n'est que partiellement apte à motiver l'économie suisse, - il laisse apparaître un manque de clarté et de connaissances quant aux buts recherchés, à la population visée, au déroulement des projets et aux effets réels (lacunes dans la définition des objectifs des projets, dans leur suivi et leur évaluation), - il n'offre qu'une faculté limitée d'adaptation à des modifications des prérequis ou des conditions de réalisation.
Sur la base de ces résultats, les experts font valoir qu'il leur est impossible de répondre par oui ou par non à la question principale de la Commission de gestion (l'instrument des crédits mixtes est-il approprié aux projets en cours au Cameroun, ou un autre instrument serait-il plus adapté?). Il en découle deux conclusions: - si l'on considère que les carences et les faiblesses de l'instrument ne peuvent par principe être supprimées, ou si l'on envisage la fixation d'autres priorités pour des raisons politiques, on peut opposer à l'instrument actuel quatre variantes fondamentales; - si l'on admet par contre qu'une optimisation de l'instrument existant est envisageable, des améliorations pragmatiques sont possibles.
Pour l'engagement des moyens, on peut envisager les variantes suivantes: - l'orientation cohérente vers les priorités absolues de la loi sur la coopération au développement, - l'orientation cohérente vers la promotion des exportations, - la création d'un fonds de financement de l'industrie dans les pays en développement, - une aide à la balance des paiements, non liée à des livraisons en provenance de la Suisse.
') Par effet d'entraînement, on entend l'acceptation d'un don (p. ex. des conditions de financement avantageuses) par un bénéficiaire qui, dans ses décisions, n'en use pas pour améliorer la qualité ou accélérer la réalisation d'un projet.
Les experts concluent qu'un développement de l'instrument existant est fondamentalement possible, dans le sens d'une atténuation des faiblesses et d'un renforcement des atouts. Si leurs recommandations étaient suivies de manière cohérente, les experts pencheraient vers une optimisation possible de l'instrument. Ils considèrent que les faiblesses constatées résultent de cinq facteurs: - objectifs trop peu clairs des crédits mixtes, - ressources insuffisantes (volume financier, domaines d'intervention, effectifs de l'OFAEE), - fixation trop imprécise des conditions d'octroi et d'utilisation des lignes de crédits mixtes dans les Etats contractants, - conception unilatérale, par l'OFAEE, de son propre rôle et de celui de ses partenaires, - critères d'appréciation trop peu sélectifs et cohérents en phases de choix et d'examen des projets par l'OFAEE.
L'élimination de ces facteurs devrait suivre les principes suivants: - définition cohérente et respect des objectifs par un engagement sélectif des moyens disponibles, - mesures subséquentes visant l'amélioration de l'efficacité de l'instrument, - engagement plus marqué et meilleure efficacité dans la planification et l'accompagnement de projets de crédits mixtes, - exploitation systématique des enseignements tirés de la pratique.
De l'avis des experts, la conséquence en sera un engagement sélectif des moyens dans un nombre restreint de pays et, partant, de projets. S'avèrent également indispensables un meilleur suivi en vue d'une pérennité mieux assurée, la fixation de priorités sectorielles plus strictes et l'ajout à certains projets choisis d'une composante coopération technique. L'optimisation exige de l'OFAEE un engagement plus important dans la planification, l'accompagnement et le contrôle des lignes et projets de crédits mixtes. La valorisation des expériences pratiques commande une conception de l'évaluation incluant un contrôle permanent au sens d'une assistance à la gestion et d'une répercussion des enseignements des évaluations dans la pratique ultérieure. Doivent enfin s'y ajouter une meilleure formation permanente des collaborateurs de l'OFAEE, la constitution d'une petite commission de suivi composée d'experts ainsi que l'échange systématique d'expériences avec la Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. Une stratégie d'engagement sélectif présuppose une décision politique claire qui mette l'autorité d'exécution en mesure d'imposer ses principes et ses critères face aux éventuels intérêts divergents des pays en développement et des milieux économiques. Les experts estiment en effet que l'inconvénient majeur de la conception actuelle des crédits mixtes, à savoir le conflit potentiel d'intérêts, peut certes être atténué mais non totalement éliminé.
Par rapport aux autres variantes, l'optimisation réclame un déroulement absolument clair et transparent du projet, de son identification à son évaluation en passant par son accompagnement et son suivi. L'attrait de la variante d'optimisation et ses chances de concrétisation sont directement proportionnels aux exigences qu'elle pose à tous les partenaires, et plus particulièrement aux autorités d'exécution, sur les plans conceptuel, méthodologique et pratique.
L'Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE) considère que les financements mixtes constituent un instrument de l'aide financière bilatérale dans l'éventail des formes que revêt notre coopération au développement. Elle a pour but de compléter la formation interne de capital dans les pays en développement et de contribuer ainsi à la mise en place des infrastructures économiques et sociales. Les financements mixtes sont des aides à des programmes de financement d'investissements à long terme dont bénéficient des projets choisis par l'emprunteur.
L'OFAEE partage la responsabilité de l'affectation des devises à des projets pertinents, mais considère de manière générale que son rôle ne s'étend pas à la création de projets. (Dans des cas exceptionnels, l'OFAEE peut envisager d'accompagner le projet jusqu'à la phase de planification). Au titre d'instruments de mobilisation de fonds privés en faveur du développement, les financements mixtes trouvent leur destination optimale dans les domaines de l'infrastructure économique et du développement industriel.
De l'avis de l'OFAEE, il n'existe pas de tensions insurmontables entre la politique économique et la politique de développement, qui obligeraient à choisir entre l'un ou l'autre de ces aspects; comme ailleurs en politique, il s'agit de trouver la voie de l'optimisation.
Même si l'on considère qu'il existe une opposition entre les exigences de croissance et de satisfaction des besoins essentiels, les expériences de l'OFAEE permettent de conclure que ces dimensions ne doivent pas s'exclure l'une l'autre, mais bien se compléter. Des conditions d'ordre macro-économique, visant la croissance, améliorent les chances de succès de mesures poursuivant le but de la satisfaction des besoins essentiels. Inversement, les exigences liées à la satisfaction des besoins essentiels constituent une condition importante de réalisation des buts macro-économiques.
Aux yeux de l'OFAEE, il n'existe donc pas d'opposition fondamentale entre les objectifs de développement attachés aux financements mixtes et leurs effets sur le plan commercial, du moins aussi longtemps que les principes établis disposeront que seules pourront être financées des livraisons conformes aux conditions internationales de concurrence et des actions judicieuses du point de vue économique et sous l'angle de la politique de développement. (A noter que pour l'OFAEE, ces deux notions se recouvrent le plus souvent du fait d'une conception large de la rentabilité économique, incluant aussi bien l'utilité pour l'économie nationale que le profit social).
Actuellement, l'OFAEE analyse systématiquement: - les effets sur l'économie nationale et sur le plan social, - la rentabilité, - la faisabilité technique et la technologie utilisée, - la «qualité» des chargés de projets, - la prise en compte des besoins de formation et de maintenance, - les conséquences sur l'environnement.
Dans une large mesure, l'OFAEE partage l'avis des experts quant aux résultats peu satisfaisants au Cameroun et au succès plus marqué en Chine. Il estime par contre que les conclusions généralisantes des évaluateurs s'inspirent trop des défavorables impressions tirées de l'exemple camerounais, au détriment de la meilleure image que présente le CM Chine. En effet, les principes retenus pour ce second exemple sont à présent appliqués systématiquement à tous les autres pays.
L'OFAEE est désormais prêt à se concentrer sur les secteurs susceptibles de valoriser au mieux les atouts spécifiques de l'instrument, à savoir les domaines particuliers de l'infrastructure et de l'industrialisation, pour lesquels les fournisseurs suisses disposent d'avantages comparatifs. Dans son message relatif au 3e crédit-cadre, le Conseil fédéral préconisait déjà, à l'instar des experts, une concentration sur un nombre limité de pays appropriés et une meilleure prise en compte des capacités financières et administratives des pays et chargés de projets partenaires.
L'OFAEE ne partage pas les conclusions des experts en ce qui a trait aux faibles retombées des financements mixtes suisses sur les niveaux macro- et microéconomiques au Cameroun: il leur reproche d'avoir choisi des critères trop unilatéraux dans leur évaluation de l'effet d'entraînement et de la possibilité de remplacer l'aide suisse par celle d'un autre donateur. L'OFAEE reconnaît par ailleurs qu'il n'a pas été possible d'optimiser l'engagement (l'utilité) des moyens au Cameroun. Il fait valoir que l'éventail des projets financés est atypique et qu'il ne correspond pas, dans l'ensemble, aux domaines dans lesquels la Suisse présente des avantages comparatifs indéniables. Il explique ces lacunes par le fait que le Cameroun, lors de l'engagement des moyens, n'a prêté qu'une attention limitée au principe de la compétitivité internationale des fournisseurs et que l'examen des projets était alors encore insuffisant.
Au lieu d'accompagner les projets des crédits mixtes d'actions complémentaires financées par des dons, l'OFAEE s'efforce de convaincre ses partenaires (pays et projets) d'inclure eux-mêmes de telles prestations dans les projets, n'étant prêt à les financer qu'exceptionnellement par les crédits de réalisation.
L'OFAEE accepte les reproches des experts quant à l'examen des projets, à leur pérennité aléatoire et à la «qualité» des chargés de projets au Cameroun. Il accorde aujourd'hui une importance primordiale au choix et à l'évaluation minutieux des partenaires des projets, ainsi qu'à la formation et à la maintenance.
L'OFAEE souligne que les crédits mixtes autorisent le cumul de deux objectifs ou intérêts, à savoir d'une part la satisfaction des besoins de nos pays partenaires en biens d'équipement prioritaires et en financements à des conditions préférentielles, et d'autre part la garantie de possibilités de livraisons pour notre industrie (implantée en Suisse). L'office estime de son devoir de s'assurer dans chaque cas particulier que les actions financées correspondent à des intérêts convergents. Il se réclame de son expérience pour affirmer que cette convergence d'intérêts se retrouve dans la majorité des demandes formulées, même si certains contenus de projets demandent encore à être optimisés.
L'idée selon laquelle les financements mixtes ne sont que d'une utilité restreinte pour des pays bénéficiaires appropriés contredit l'évolution constatée durant les dernières années, marquées par une aggravation dramatique, pour la plupart des pays en développement, des conditions d'accès aux marchés privés de capitaux.
De la même manière, on ne saurait prouver empiriquement le lien entre les financements mixtes (aide liée) et la pérennité des effets. Les expériences ont plutôt montré que toute forme d'aide à l'Afrique présentait des problèmes quant à la durabilité de ses effets.
Les tensions pouvant exister entre l'objectif de l'encouragement de l'autonomie des pays en développement et la nécessité de l'examen et du contrôle des projets par la Confédération ne peuvent être imputées aux seuls crédits mixtes. Comme le mentionne le rapport décennal du Conseil fédéral concernant la coopération au développement, il s'agit d'un dilemme fondamental qu'affronté chaque forme de coopération au développement.
Enfin, si l'OFAEE partage l'avis des évaluateurs pour ce qui est des difficultés d'exécution au Cameroun, il entend les combattre d'abord par une meilleure identification des actions potentielles et par un examen systématique des projets.
«La conception, la planification et l'exécution de projets ne doivent pas être appréhendés à la seule lumière du rôle spécifique des financements mixtes, mais également en fonction de notre conception de la division du travail entre l'Etat et l'économie, opérée par les chargés de projets dans le pays partenaire et par notre industrie». En ce qui concerne l'accompagnement de projets exigé par les experts, la Confédération ne peut exercer qu'une influence limitée après la conclusion des contrats, eu égard au rôle d'intermédiaire auquel elle est confinée.
En conclusion, l'OFAEE résume ainsi sa position: En bref, nous sommes convaincus qu'une optimisation de l'instrument des crédits mixtes est possible sans grandes modifications de notre pratique actuelle, pour autant que nous appliquions conséquemment nos principes et procédures (qui recoupent largement les recommandations des experts) et que nous nous concentrions sur des pays, secteurs et projets pour lesquels les financements mixtes constituent l'instrument approprié.
Si l'OFAEE estime devoir renforcer son service du développement et faire appel plus fréquemment à des prestataires de services privés, il n'est en revanche pas convaincu de l'utilité d'une commission de suivi composée d'experts. La délégation des activités de crédits mixtes à une institution annexe de l'OFAEE présenterait également des désavantages.
Par rapport à des aides semblables d'autres pays, les conditions financières des crédits mixtes suisses ne sont pas défavorables. Le désavantage que présente la Suisse provient plutôt de l'éventail plus large d'instruments offert par les autres pays industrialisés pour le soutien direct ou indirect de leur industrie.
Le rapport des experts constatant un manque de coopération entre l'OFAEE et la Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA), la Commission de gestion a prié cette dernière de se prononcer à ce sujet. La DDA confirme que son expérience sectorielle aurait pu être mise à contribution pour la réalisation des crédits mixtes au Cameroun, particulièrement dans le volet alimentation en eau (Helvetas y a contribué de nombreuses années). Toutefois, l'ambassade de Suisse a voulu suivre le déroulement du crédit mixte sans y associer le coordonnateur de la DDA (depuis 1986, les coordonnateurs participent à la réalisation des crédits mixtes dans les pays de leur compétence).
Notamment en matière de captage d'eau, de santé et d'agriculture, la coopération au développement et les crédits mixtes sont tous deux concernés. La collaboration s'est toutefois bornée à la participation d'un collaborateur de la DDA aux négociations qui ont eu lieu à Berne, en juin 1980, avec une délégation camerounaise, et à une consultation relativement tardive du service sectoriel «eau» de la DDA durant les travaux de l'OFAEE.
La DDA insiste sur le fait que d'importants progrès ont été réalisés depuis les crédits mixtes de première génération. Les instruments à disposition de la coordination sont: - la consultation réciproque lors de l'établissement des listes de pays potentiellement bénéficiaires de crédits mixtes, - les réunions de coordination entre les deux offices, consacrées aux actions en cours, - les programmes par pays pour les pays de concentration de la DDA.
Il est vraisemblable qu'une collaboration plus étroite pourrait encore améliorer la qualité de la coopération suisse au développement dans des pays que la DDA connaît de longue date et où elle a accumulé une expérience dans des domaines touchant les crédits mixtes.
Le but de la présente inspection est - pour autant que l'évaluation le permette d'examiner l'adéquation de l'instrument des crédits mixtes et de la pratique qui en découle. Une appréciation des résultats déterminera d'abord les questions auxquelles les experts ont répondu et celles qui restent posées. Les points forts et faiblesses de l'instrument des crédits mixtes seront ensuite pondérés de manière à fournir des enseignements à la politique future en la matière.
Le rapport d'experts présente une évaluation approfondie de la pratique des crédits mixtes au Cameroun et en identifie clairement les défauts; elle offre une information précieuse pour l'examen de la gestion en ce domaine. A ces résultats s'ajoutent des considérations sur l'exemple chinois et sur l'expérience générale de la Suisse en matière de crédits mixtes. Au-delà de ces cas d'espèce, il identifie, dans la conception même de l'instrument, les conflits fondamentaux suivants: - Un conflit potentiel existe entre les buts prioritaires de développement assignés aux crédits mixtes et leurs buts commerciaux secondaires. La loi sur la coopération au développement met l'accent sur la répartition équitable et l'instauration d'un équilibre économique, social et régional. Mais elle autorise aussi une orientation vers la croissance, dont s'inspirent les crédits mixtes. Une telle situation crée à tout le moins un champ de tensions, sinon un conflit d'objectifs (d'autres objectifs de la loi sur la coopération au développement concernent le développement des populations et l'environnement. Ils ont été relevés par la Commission de gestion à l'occasion du contrôle de l'efficacité de projets de développement au Népal (FF 1984 II1354), mais ne trouvent que peu d'écho dans la présente évaluation. Il y aurait là également matière à tensions entre les objectifs de la loi).
Un autre conflit potentiel découle du rapport entre les objectifs assignés aux crédits mixtes et les capacités des FED d'assurer leur propre développement d'une part, et d'autre part le crédit mixte en tant que soutien traditionnel à l'économie suisse d'exportation dans sa recherche de débouchés pour ses investissements: quant aux objectifs, l'idée d'aide aux pays en développement prédomine, mais quant à l'utilisation de l'instrument, la priorité est accordée aux intérêts de l'industrie suisse d'exportation. Les intérêts différenciés des pays bénéficiaires et de l'économie suisse d'exportation se trouvent en déséquilibre et n'assurent aucune réciprocité entre partenaires. Ce conflit peut notamment menacer la pérennité des effets de l'aide.
Le deuxième conflit potentiel en génère un troisième entre l'objectif de la promotion de {'autonomie des pays en développement et des chargés de projets locaux, et le suivi et le contrôle des projets par la Confédération.
Le rapport est complété d'une analyse des objectifs de l'instrument des crédits mixtes dans le cadre de la loi surla coopération au développement. On atteint ici les limites de l'évaluation, les résultats restant en deçà du mandat: le rapport ne présente en effet pas une analyse exhaustive des objectifs de l'ensemble de la loi sur la coopération au développement, empêchant ainsi une appréciation politique de la conception actuelle de l'instrument des crédits mixtes.
A titre d'exemple, en échafaudant la théorie des «priorités absolues» et des «priorités secondaires», les experts n'expliquent pas où passe la frontière entre les buts à validité générale et les priorités, absolues ou secondaires, partiellement applicables. D'une part, en considérant les tensions existant entre les objectifs de répartition et de croissance, la loi sur la coopération au développement a retenu le principe de la priorité aux objectifs de répartition. Mais d'autre part, la loi autorise, à titre de priorité secondaire, une orientation vers la croissance. Dès lors, les experts considèrent que les buts essentiels sont également contraignants pour les crédits mixtes, mais non les priorités absolues. Reste ainsi posée la question de savoir pourquoi la priorité en faveur des plus pauvres reste une priorité absolue à laquelle les crédits mixtes ne devraient pas se conformer. Un avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 2 octobre 1989 établit clairement que la systématique de la loi soumet à l'objectif normatif de l'article 5 toutes les formes de coopération au développement mentionnées à l'article 6. En fait partie aussi la priorité en faveur des pays, régions et populations les plus défavorisées aux termes de l'article 5, 2e alinéa. Cette orientation de la coopération suisse au développement n'exclut toutefois pas les objectifs commerciaux, étant donné que les buts de la coopération au développement ne font pas l'objet d'une liste exhaustive.
De leur propre aveu, les experts ne peuvent répondre par oui ou par non à la question principale de la Commission de gestion, et ne peuvent ainsi déterminer si une optimisation de la conception actuelle des crédits mixtes est susceptible d'aplanir, et dans quelle mesure, les conflits fondamentaux découverts. La porte est ainsi ouverte à des options politiques quant au maintien des crédits mixtes et à leur orientation future.
Il n'est pas non plus possible de déterminer si les enseignements tirés, sur le plan conceptuel, de l'expérience camerounaise depuis l'ouverture des deux lignes de
crédit ont trouvé un écho dans la pratique (notamment au-delà de l'exemple de la Chine).
Enfin, le rapport des experts se base sur certaines hypothèses non vérifiées: - De l'avis des experts, la loi sur la coopération au développement et les principes qui en découlent partent de l'idée centrale que des investissements économiquement judicieux au niveau des projets répondent en règle générale aux préoccupations de développement (conclusions 4.3, let. C). Cette hypothèse ne peut devenir affirmation qu'à la condition que toutes les actions importantes de développement ne soient pas attribuées au domaine économique; les conséquences de la rentabilité sur la politique de développement méritent de ce fait d'être explicitées.
L'équipe d'évaluateurs «conclut qu'il est fondamentalement possible de développer l'instrument CM en éliminant ses faiblesses et en accentuant ses points forts» (ch. 180). Ils admettent dès lors qu'une optimisation de la pratique actuelle des crédits mixtes peut fournir une véritable contribution au développement dans les FED.
Les experts admettent en particulier que les mesures qu'ils préconisent (concernant notamment la planification, l'accompagnement et le contrôle par la Confédération) suffiront à améliorer la pérennité des effets des crédits mixtes sans qu'il soit nécessaire de modifier la structure même de l'instrument, conditionnée par l'initiative de deux partenaires diversement intéressés.
Selon le point de vue politique adopté et la façon de les envisager, ces trois hypothèses paraissent plus ou moins plausibles. Seule une décision politique peut les départager, dont les résultats imprègnent fortement les conclusions de la Commission de gestion. L'appréciation de l'instrument des crédits mixtes par les députés ne peut dès lors se baser exclusivement sur les solutions suggérées par les experts, mais doit également tenir compte de l'identification préalable des points forts et faiblesses de cet instrument, telle qu'elle apparaît dans le rapport d'expertise.
D'emblée, cette approche soulève le problème de la définition des points forts au regard des tensions apparaissant au niveau de la fixation des objectifs de la loi sur la coopération au développement. Ne peuvent avoir d'incidence favorable au sens de tous les objectifs assignés à l'instrument des crédits mixtes que les caractéristiques répondant aussi bien aux critères de développement qu'à ceux de la politique commerciale.
Les experts considèrent par exemple que des effets bénéfiques résultent de l'afflux de capitaux dans le sens d'un apport de devises et d'une amélioration de la capacité d'investissement des pays en développement, de l'effet multiplicateur de l'engagement de fonds publics sur la mobilisation de capitaux privés, ou encore de l'encouragement de la participation et de la prise de responsabilités du pays en développement. De tels effets favorables peuvent toutefois être remis en cause par un endettement accru du pays bénéficiaire, une durabilité insuffisante des investissements privés ou une soumission trop marquée aux contrôles de la Confédération. Certains des avantages mentionnés par les experts ne sauraient dès lors exercer d'effets favorables, tant sur le pays en développement que sur la
Suisse, qu'à la condition que les hypothèses relatives à la pratique actuelle des crédits mixtes se vérifient.
Dans tous les cas, l'analyse des points forts et faiblesses mène à la conclusion (à l'exemple du Cameroun) que seule une amélioration substantielle des conditions, tant en Suisse que dans les pays bénéficiaires, peut justifier les crédits mixtes. L'exigence d'un engagement sélectif des moyens dans un nombre réduit de pays et de projets doit s'accompagner de critères clairs qui permettent de définir à quels pays et secteurs économiques l'instrument peut encore s'appliquer. Dans une large mesure, l'Afrique devrait échapper à ce champ d'application, du fait que la plupart des pays qui la composent sont économiquement trop faibles et sont trop fortement endettés.
Le groupe de travail de la commission s'est plus particulièrement penché sur trois variantes: l'optimisation de l'instrument existant, son orientation vers une perspective de développement et sa transformation en un instrument de financement industriel. Ci-après - sur la base des résultats de l'évaluation - seront confrontés les atouts et faiblesses prévisibles pour chacune de ces trois variantes.
L'optimisation de la pratique actuelle des crédits mixtes consiste en un développement pragmatique dans le sens d'un respect plus marqué des objectifs de développement et d'un accroissement de l'efficacité des mesures, notamment par une planification et un accompagnement plus marqués des projets de crédits mixtes et par une valorisation plus systématique des enseignements tirés de la pratique de ces crédits.
L'orientation de l'instrument existant vers une perspective de développement axe les crédits mixtes sur les priorités de base de la loi sur la coopération au développement et donne la priorité des priorités à l'infrastructure sociale et économique, décourageant du même coup la mobilisation de fonds privé.
Par la variante de politique industrielle (capital-risque, réassurance), les moyens disponibles tant fédéraux que privés sont engagés dans des investissements industriels dans les pays en développement; ils doivent favoriser l'innovation tout en respectant les critères de la politique de développement. Cette variante combine les critères de développement et d'essor industriel et complète la panoplie des instruments à disposition de la coopération au développement en encourageant des projets industriels de taille moyenne dans les pays en développement - en créant par exemple des fonds de capital-risque d'économie mixte assortis d'une garantie de réassurance.
Dans la comparaison des points forts et des faiblesses de chaque variante, il conviendra de préciser la nature de ses avantages et inconvénients. Un atout ou une faiblesse, que présente l'une ou l'autre variante, peut être diversement interprétée selon qu'on se place du point de vue de la répartition équitable, de l'objectif de croissance ou de l'adéquation opérationnelle (qui équivaut à l'efficacité au sens strict). La liste des points forts et faiblesses établie par les experts est ainsi restructurée en fonction des qualités intrinsèques suivantes:
Orientation vers la redistribution
Points forts de l'instrument actuel: - conformité à la loi sur la coopération au développement, - conformité aux directives de l'OCDE, - encouragement de la participation et de la co-responsabilité des pays en développement.
Faiblesses de l'instrument actuel: (Le rapport des experts ne mentionne aucune faiblesse liée à l'orientation vers la redistribution) Orientation vers la croissance
Points forts de l'instrument actuel: - conformité à la loi sur la coopération au développement, - conformité aux directives de l'OCDE, - complément à d'autres instruments de la coopération au développement: le but des crédits mixtes est de promouvoir le développement économique des FED, - accroissement des apports de devises et de la capacité d'investissement des PED (afflux de capitaux), - mobilisation de moyens privés (effet multiplicateur), - amélioration de la compétitivité de l'économie suisse d'exportation (lien avec la GRE, concessionnalité des crédits mixtes, pénétration des marchés), - potentiel innovateur des projets (niveau technique, transfert de savoir-faire), - éveil de l'intérêt privé et, à long terme, coopération éventuelle entre les pays en développement et les secteurs partenaires de l'économie privée suisse.
Faiblesses de l'instrument actuel: - incapacité d'exercer à lui seul des effets macro-économiques significatifs, - important effet d'entraînement pour les institutions camerounaises, - faible compétitivité internationale (acompte, volume, durée des tranches bancaires, critères et procédures d'examen), - orientation vers les investissements, - prise en compte insuffisante de la phase d'exploitation (maintenance, formation, assistance à la direction), - pérennité aléatoire, - motivation à certains égards faible pour l'économie suisse.
Adéquation opérationnelle
Points forts de l'instrument actuel: - accélération de la réalisation de projets.
Faiblesses de l'instrument actuel: - conflits potentiels entre les différents niveaux d'objectifs de l'instrument; nécessité d'une optimisation, - procédures d'appels d'offres incohérentes (de la part des PED), - garantie de financement aléatoire en phase de soumission d'offres, - absence de règles de redistribution des crédits aux chargés de projets privés, - faible influence de l'OFAEE sur les priorités effectives des projets et leur réalisation, 93 Feuille fédérale. 142e année. Vol. I
qualité souvent médiocre des partenaires, - longues procédures d'examen, partiellement inefficaces et peu transparentes, - clarté insuffisante et connaissances lacunaires quant aux effets escomptés, à la population visée, au déroulement des projets et à l'impact réel (carences dans la définition des buts, l'accompagnement et l'évaluation des projets), - faible capacité d'adaptation à des modifications du contexte et des conditions.
Une évaluation comparative des trois variantes examinées est toutefois rendue plus difficile par le fait que les experts n'ont analysé en détail que l'une d'entre elles - à savoir la variante d'optimisation. Néanmoins, cette présentation autorise les conclusions suivantes au sujet des trois variantes: L'évolution des crédits mixtes vers des objectifs de développement - renforce et complète les atouts de l'orientation vers la redistribution, - affaiblit les points forts de l'instrument quant aux effets de croissance, - combat les faiblesses de l'instrument actuel dans le pays en développement et améliore la durabilité des effets de l'aide, - combat les faiblesses dans la direction des projets et les incertitudes des règles du jeu pour les investisseurs privés.
La variante de politique industrielle - renforce les aspects favorables à l'orientation vers la croissance, - affaiblit les points forts de l'instrument actuel quant à l'orientation vers la redistribution, - jugule les faiblesses de l'efficacité sur la croissance tant en Suisse qu'au plan macro-économique des pays en développement, - combat certaines faiblesses opérationnelles de l'instrument actuel, mais accentue les carences d'une direction des projets depuis la Suisse et diminue encore la pérennité des effets, - rend la pérennité des effets encore plus aléatoire.
La variante d'optimisation de l'instrument actuel - renforce les atouts de l'orientation vers la redistribution, - renforce les atouts des orientations de croissance de l'instrument actuel, - combat la pérennité aléatoire de l'aide, et - s'oppose aux faiblesses actuelles constatées dans la direction des projets.
La variante d'optimisation confirme ainsi tous les avantages des deux autres variantes, sans devoir en assumer les inconvénients. Il n'y a pas lieu de s'en étonner, du fait que la variante d'optimisation, par sa définition même, regroupe des mesures spécialement conçues pour renforcer les atouts et combattre les faiblesses de la pratique actuelle. Contrairement aux deux autres variantes, l'optimisation ne présente pas une conception autonome de l'aide qui impliquerait de nouvelles faiblesses en sus des avantages nouveaux. La pertinence de l'optimisation ne devrait pas tant être analysée en termes d'atouts et de faiblesses qu'en regard de l'amélioration de l'efficacité de l'instrument tel qu'il existe.
(Une comparaison détaillée figure au tableau de l'annexe).
La Commission de gestion penche en faveur de la variante d'optimisation, car elle laisse espérer une exploitation des avantages de l'instrument existant en évitant les risques liés à des solutions nouvelles. De plus, il s'agit de la variante qui se
laisse le mieux définir à ce jour. Ce choix ne signifie évidemment pas que l'on veuille passer sous silence les incertitudes liées à cette variante. Son succès est conditionné par le respect des recommandations suivantes:
Les recommandations de la Commission de gestion se basent sur les constatations suivantes, relatives aux faiblesses de l'instrument actuel: - manque de clarté dans la fixation des objectifs lors de l'octroi de crédits mixtes, - insuffisance des moyens engagés en regard des effets escomptés dans les pays en développement, - imprécision dans la définition des conditions et des charges prévues par les accords signés avec les pays en développement et concernant l'octroi de crédits mixtes, - de la part de l'OFAEE, conception trop passive de son rôle vis-à-vis des parties intéressées à un crédit mixte et à ses projets, - critères insuffisamment sélectifs et cohérents lors du choix et de l'examen des projets par l'OFAEE.
Les recommandations suivantes indiquent les mesures que la Commission de gestion juge appropriées à l'optimisation de l'instrument:
En fixant les objectifs des crédits mixtes, il convient de définir plus clairement et d'appliquer plus conséquemment les critères de choix des pays et projets.
Le choix d'un pays dépendra des garanties qu'il peut offrir quant à l'efficacité de l'engagement des moyens au sens large, à l'adéquation de ses propres apports financiers et institutionnels, et aux capacités suffisantes des partenaires potentiels des projets quant à la planification et à l'exécution de ces derniers.
Le choix des projets tiendra compte, de façon conséquente, de l'utilité à long terme pour l'économie nationale, des effets attendus sur le développement et de la pérennité prévisible des effets.
Une application cohérente de ces critères conduira à répartir les moyens disponibles sur un moindre nombre de pays et, à l'intérieur de chacun d'eux, de manière plus concentrée. Les crédits mixtes ne devront être engagés que dans des pays de concentration de la coopération suisse au développement, c'est-à-dire ceux dont les conditions locales sont les mieux connues de nos autorités.
Les effets des crédits mixtes devront être améliorés en concentrant les moyens, et en les engageant de manière plus attrayante pour l'économie d'exportation; un meilleur suivi de la part de l'OFAEE devra assurer une plus grande durabilité de ces effets.
Ces buts nécessitent notamment les mesures suivantes: - une concentration dans certains secteurs (tels que les infrastructures économiques et la production industrielle) - un accompagnement de coopération technique plus marqué pour les projets qui s'y prêtent - le maintien du lien entre les crédits mixtes et la garantie des risques à l'exportation, ainsi que la prolongation des crédits bancaires - l'accroissement des exigences posées aux chargés de projets dans les pays en développement, dont les capacités devront être renforcées - l'élaboration, consécutivement à l'investissement, d'un projet d'exploitation plus exigeant assurant la pérennité de cet investissement par des garanties fondées sur la responsabilité civile, ainsi que par la prise en considération des frais d'entretien à titre de coûts du projet ou par la création d'un fonds couvrant les coûts récurrents des investissements.
En matière d'exécution des opérations de crédits mixtes, il conviendra d'exploiter davantage les possibilités de collaboration au sein même de l'administration fédérale et avec l'économie privée, de manière à exploiter les connaissances et expériences à disposition. L'OFAEE devra s'impliquer davantage dans la planification, l'accompagnement et le suivi des projets, en s'assurant également le concours d'experts: - dans les phases de planification et d'examen des projets, l'OFAEE devra appliquer conséquemment, et selon des règles claires, les critères de choix des pays et des projets; - il devra renforcer l'accompagnement et le suivi de crédits mixtes importants, soit en assumant lui-même, dans le pays en développement, les tâches qui en découlent, soit en les confiant aux ambassades de Suisse ou à ses propres coordonnateurs; - les effectifs du personnel de l'OFAEE devront être adaptés, par le Conseil fédéral, en fonction de l'accroissement des exigences; simultanément, il conviendra d'épuiser les possibilités d'un approfondissement de la collaboration avec la DDA.
L'examen des mesures nécessaires à cet effet relève de la compétence du Conseil fédéral. Actuellement, la Commission de gestion ne trouve pas d'avantages probants à la création d'une unité annexe de l'OFAEE, chargée de la gestion des crédits mixtes.
Pour ce qui a trait à la valorisation des enseignements de la pratique, la présente évaluation s'est fondée sur deux exemples particuliers. Pendant la durée des lignes de crédits mixtes en faveur du Cameroun, l'évaluation n'a relevé aucune valorisation par l'OFAEE des expériences accumulées. Au contraire, le crédit mixte Chine a entraîné de profondes modifications dans l'attitude de l'office, sans que
l'on puisse encore se prononcer, en se fondant sur la présente inspection, sur la validité générale de ces enseignements. En tout état de cause, les discussions témoignent de la volonté de l'OFAEE de transposer dans la mesure du possible les critères appliqués au crédit mixte Chine dans sa pratique générale. La commission recommande d'exploiter les enseignements recueillis en Chine et de les utiliser dans la pratique future.
Les mesures suivantes vont dans ce sens: - comme les projets de coopération technique, les crédits mixtes alloués devront faire l'objet d'une analyse aussi systématique que possible, basée sur une méthode d'évaluation pouvant servir d'instrument de direction et de gestion en même temps qu'il permettra de répercuter l'expérience acquise dans la pratique ultérieure; - les collaborateurs responsables de l'OFAEE et des ambassades devront bénéficier d'une formation continue plus soutenue; - un échange systématique d'expériences devra avoir lieu avec la DDA; - une évaluation permanente du processus d'apprentissage issu de la pratique des crédits mixtes sera confiée à une commission consultative de quelques membres au plus, rattachée à l'OFAEE et qui se réunira périodiquement; cette commission exercera également un contrôle a posteriori et fera rapport à la Commission de gestion si cette dernière le demande; - le rapport de gestion du Conseil fédéral rendra également compte des résultats de chaque analyse d'impact.
Une tentative d'optimisation de la pratique actuelle sera, pour l'administration, plus exigeante que le remplacement des crédits mixtes par un instrument qui renoncerait à lier aide au développement et promotion des exportations. En effet, les mesures proposées ne pourront qu'atténuer les conflits potentiels d'objectifs sans les faire disparaître totalement. Il est dès lors nécessaire que le Conseil fédéral précise la stratégie de concentration sur des pays, secteurs, projets et chargés de projets adéquats, et qu'il confère à l'OFAEE les moyens d'une exécution conséquente.
Limites de l'inspection
La Commission de gestion souligne que la présente inspection se limite aux crédits mixtes en tant qu'instrument de la coopération au développement. Elle exclut d'éventuels crédits mixtes qui constitueraient une forme d'aide possible à des Etats de l'Europe de l'Est, auxquels les conclusions et recommandations de la commission ne sont donc pas applicables.
La commission invite le Conseil fédéral à lui faire savoir, jusqu'au 15 janvier 1990, quelle suite il entend donner au présent rapport. Dans la mesure du possible, les 1397
conséquences de cette évaluation devront apparaître dans le prochain message relatif à un crédit-cadre.
Commission de gestion du Conseil national: Le président, Rutishauser Le secrétaire, Mastronardi
Remarque: La Centrale de documentation de l'Assemblée fédérale, 3003 Berne, tient à disposition une version de ce rapport accompagnée des annexes suivantes: 1. Résumé et conclusions du rapport du cabinet Brugger, Hanser et associés: Evaluation Mischkredite anhand der Fallbeispiel Kamerun und China du 30 juin 1989. (Le rapport dans sa version intégrale est disponible auprès de la Centrale de documentation de l'Assemblée fédérale, 3003 Berne).
2. Données concernant les crédits mixtes Cameroun et Chine.
3. Avis du 15 août 1989 de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures sur l'évaluation Cameroun/Chine.
4. Extrait de la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire du 19 mars 1976 (RS 974.0).
5. Avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 2 octobre 1989, relatif aux objectifs et priorités de la loi sur la coopération au développement.
Comparaison des points forts et faiblesses des variantes À. Points forts de l'instrument actuel Variante d'optimisation
Conformité à la loi sur la coopération au développement - Conformité aux directives de l'OCDE - Complément à d'autres instruments de la coopération au développement: le but des crédits mixtes est de promouvoir le développement économique des pays en développement - Accroissement des apports de devises et de la capacité d'investissement des FED (afflux de capitaux) - Mobilisation de moyens privés (effet multiplicateur) - Encouragement de la participation et de la co-responsabilité des FED - Accélération de la réalisation de projets - Amélioration de la compétitivité de l'économie suisse d'exportation (lien avec la GRE, concessionnalité des crédits mixtes, pénétration des marchés) - Potentiel innovateur des projets (niveau technique, transfert de savoirfaire) - Eveil de l'intérêt privé et, à long terme, coopération éventuelle entre les FED et les secteurs partenaires de l'économie privée suisse Atouts additionnels de l'une des variantes - objectifs plus clairs - effets renforcés sur le développement des FED - efficacité plus grande du cycle complet de projet - enseignements mieux capitalisés par l'accompagnement du projet - aide moins liée
Variante développement
Variante industrie
R/C renforcé
R/C inchangé
renforcé >>
affaibli ')
affaibli1)
renforcé1'
renforcé1)
renforcé inchangé
Abréviations R = Orientation de redistribution C = Orientation de croissance O = Adéquation opérationnelle
> A condition d'admette les hypothèses favorables à l'instrument actuel.
B. Faiblesses de l'instrument actuel - Conflits potentiels entre les différents niveaux d'objectifs de l'instrument; nécessité d'une optimisation - Incapacité d'exercer à lui seul des effets macro-économiques significatifs - Important effet d'entraînement pour les institutions camerounaises - Faible compétitivité internationale (acompte, volume, durée des tranches bancaires, critères et procédures d'examen) - Procédures d'appels d'offres incohérentes (de la part des FED) . . . .
Garantie de financement aléatoire en phase de soumission d'offres . . .
Absence de règles de redistribution des crédits aux chargés de projets privés - Faible influence de l'OFAEE sur les priorités effectives des projets et leur réalisation - Orientation vers les investissements - Prise en compte insuffisante de la phase d'exploitation (maintenance, formation, assistance à la direction) - Pérennité aléatoire . . . ; - Qualité souvent médiocre des partenaires - Longues procédures d'examen, partiellement inefficaces et peu transparentes - Motivation à certains égards faible pour l'économie suisse - Clarté insuffisante et connaissances lacunaires quant aux effets escomptés, à la population visée, au déroulement des projets et à l'impact réel (carences dans la définition des buts, l'accompagnement et l'évaluation des projets) - Faible capacité d'adaptation à des modifications du contexte et des conditions Faiblesses additionnelles de l'une des variantes - Risques accrus dus à la nouveauté de l'instrument
Variante d'optimisation
combattue2)
combattue (concentr.)
combattue combattue
aggravée aggravée
combattue')
combattue1'
Abréviations C = Orientation de croissance O = Adéquation opérationnelle ') A condition d'admette les hypothèses favorables à l'instrument actuel.
> Valable seulement pour l'instrument lui-même, mais non vis-à-vis des autres instruments de la coopération au développement.
LE CONSEIL FÉDÉRAL SUISSE Berne, le 17 janvier 1990
A la Commission de gestion du Conseil national A l'a«, de Monsieur le Conseiller national K. Tschuppert, Président
Evaluation des crédits mixtes suisses, à l'exemple du Cameroun Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Nous avons pris connaissance avec la plus grande attention de votre rapport du 21 novembre 1989 sur la politique suisse en matière de crédits mixtes. A quelques exceptions près, vos recommandations recueillent notre approbation. Sur la base des principes relatifs au développement de notre politique de crédits mixtes, énoncés dans notre Message du 19 février 1986 concernant la continuation du financement de mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération internationale au développement, une grande partie de vos recommandations sont déjà prises en considération dans notre travail. Nous nous félicitons des recommandations qui suggèrent de nouveaux accents à notre politique, car elles nous incitent à examiner les possibilités d'innovation dans l'utilisation des moyens de crédits mixtes, modestes en comparaison internationale, de façon plus concentrée, plus efficace d'un point de vue de développement et plus attractive pour notre économie.
Nous avons pris note de vos vues selon lesquelles les financements mixtes pourraient se situer dans le champ de tension entre la politique de développement et la politique commerciale. Les potentiels de conflits décrits dans votre évaluation de la situation (chiffre 4) nous semblent cependant trop accentués et trop marqués par les problèmes spécifiques auxquels nous avons été confrontés lors de l'exécution des lignes de crédits accordées au Cameroun en 1981 et 1985.
Les financements mixtes : une partie de l'aide financière suisse
Afin de rendre plus compréhensible la politique suisse actuelle en matière de financements mixtes et notre prise de position par rapport à certaines recommandations et thèses de la Commission, il nous semble important de mieux circonscrire la place des financements mixtes dans le cadre de la coopération suisse au développement Les financements mixtes constituent une partie de l'aide financière suisse, laquelle est accordée de façon bilatérale et multilatérale (banques régionales de développement et fonds de développement entre autres). Le terme d'aide financière recouvre les prêts à des pays en développement, dont le caractère d'aide réside en particulier dans de longues échéances et longs délais de grâce, ainsi que dans des taux d'intérêts avantageux, voire même dans la gratuité du prêt. En règle générale, ces prestations doivent dans la mesure du possible ne représenter qu'une charge minime au niveau de la balance des paiements des pays bénéficiaires. L'aide financière contribue ainsi, entre autres, à la formation interne de capital dans les pays en développement.
Un regard rétrospectif sur le développement de la politique suisse en matière de crédits mixtes montre que cette idée de base, à savoir la mise à disposition de devises destinées à contribuer à la formation interne de capital, constituait le leitmotiv le plus important du premier crédit de programme pour les mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération internationale au développement (Message du 9 août 1978). Les crédits mixtes ont été octroyés comme aides-pro grammes (comparable à une aide à la balance des paiements), et une grande autonomie de décision a été laissée aux pays bénéficiaires pour l'utilisation de ces moyens. L'attribution des crédits s'est donc faite davantage sur la base du choix des pays que sur celle du choix des projets. Sur la base des expériences faites et des résultats des évaluations, l'accent a été mis par la suite de plus en plus au niveau du choix des projets.
Dans le Message du 14 décembre 1981 concernant le deuxième crédit de programme, nous avons décrit les critères de choix des pays, lesquels restent encore en grande partie valables aujourd'hui. Dans ce même Message, nous avons déjà précisé de façon plus détaillée les domaines d'utilisation des crédits et les critères les plus imponants présidant au choix des projets. Dans le Message du 19 février 1986 concernant le troisième crédit de programme, l'accent est clairement mis sur le choix des domaines d'engagement ainsi que sur la sélection et l'exécution des projets.
L'influence plus forte que nous nous attachons à exercer sur la sélection des projets signifie une diminution de l'autonomie et de la responsabilité propre des pays partenaires, à laquelle nous tentons de remédier par la mise au point en commun le plus tôt possible de listes indicatives de projets et/ou par la définition de secteurs d'intervention.
Les financements mixtes contribuent à une mobilisation de moyens financiers privés à des fins de développement. Cela est d'autant plus important que la diminution des flux de capitaux privés en direction des pays en voie de développement a aggravé fortement le problème du manque de financement dans ces pays : la conjonction de crédits commerciaux et de fonds publics permet des conditions de financement adaptées au niveau de développement des pays partenaires choisis, dont les besoins en devises ne peuvent pas être satisfaits, ou pas entièrement, par l'aide publique sous forme de don. Contrairement à la plupart des autres pays industrialisés, la Suisse ne dispose d'une possiblité (modeste) d'accorder une aide financière
bilatérale assortie d'un élément de crédit (tranche bancaire) que par le biais des financements mixtes.
Les financements mixtes représentent à cet égard l'un des instruments permettant à la coopération suisse au développement d'étendre quelque peu son rayon d'action, sans pour autant nuire à la concentration de l'engagement des moyens financiers sur les pays les plus défavorisés. Les financements mixtes permettent d'engager à une échelle modeste l'aide liée dans les pays qui ont besoin de technologie et de prestations de services suisses et, par conséquent, de concentrer notre aide déliée dans les pays où le développement nécessite avant tout le financement de prestations locales.
Les crédits mixtes permettent à nos pays partenaires de disposer d'un financement avantageux pour l'acquisition de biens et de services nécessaires à leur développement économique et pour.lesquels la Suisse jouit d'avantages comparatifs. Les possibilités de coopération avec un nombre plus grand de pays, qui résultent de l'instrument de financement mixte, vont dans le sens des intérêts de notre politique extérieure. Par ailleurs, cet instrument permet à nos entreprises de participer à des appels d'offres internationaux dans le cadre desquels la mise à disposition d'un financement concessionnel est exigée.
L'accès à des financements avantageux est pour beaucoup de pays en développement une condition préalable au maintien d'un niveau d'investissement minimal. De ce fait, une tendance à former des consortiums internationaux (européens) peut être observée du côté des founisseurs, afin de pouvoir combiner les financements concessionnels de différents pays. La participation des entreprises suisses à de tels consortiums suppose qu'elles puissent envisager de disposer d'un financement mixte pour leur part du projet.
Cependant, il existe aussi des facteurs restreignant la demande en financements mixtes suisses. Il faut relever d'abord la gamme de financements plus large à disposition d'autres pays industrialisés (y compris des crédits de développement liés purs) ainsi que l'évaluation plus approfondie des projets à laquelle la Suisse procède comparativement à d'autres pays.
En outre, dans beaucoup de pays bénéficiaires, les perspectives de réaliser des projets économiquement viables diminuent en raison des problèmes de surendettement. L'implication de la Confédération, des banques et de la GRE (couverture de la part bancaire) rend de surcroît difficile une adaptation rapide des conditions des crédits mixtes suisses aux changements de l'environnement économique.
L'engagement de financements mixtes suppose une convergence d'intérêts entre le pays partenaire, intéressé par l'acquisition de technologie et de services à des conditions favorables, et l'économie suisse, laquelle peut réaliser des projets adaptés dans les pays partenaires. Bien que la coopération suisse au développement soit à la base orientée vers la solidarité, une telle concordance directe des intérêts contribue à l'établissement de véritables relations de partenariat. Il appartient dès lors à l'Administration de veiller à ce que les transactions envisagées satisfassent à l'exigence de solidarité et ne soient pas orientées uniquement par les intérêts de l'industrie d'exportation suisse.
Les principes essentiels de la politique suisse en matière de crédits mixtes
En ce qui concerne l'utilisation des moyens financiers, la seule différence fondamentale entre l'aide financière conventionnelle et les crédits mixtes réside dans le fait que ces derniers sont liés au financement de biens et de services suisses. Au cours de ces dernières années, cette condition a été considérablement assouplie (la part étrangère admise par la GRE a été augmentée à 50%). De ce fait, les entreprises disposent d'une plus grande flexibilité dans la structure de leur offre, ce qui a un effet positif sur le plan de la politique de développement. Cette différence par rapport à l'aide financière conventionnelle est aussi une conséquence de l'objectif fixé, à savoir la mobilisation de moyens financiers privés supplémentaires au bénéfice du développement. Cela implique un lien avec la GRE qui constitue la base du caractère lié de l'instrument de financement à des livraisons de biens et de services suisses.
Le seul danger de conflit avec les buts définis dans la Loi sur la coopération au développement résulte de ce caractère lié. Un tel conflit se produirait si les moyens financiers étaient en premier lieu engagés pour la promotion des exportations.
Pour exclure une telle possibilité de conflit, nous observons systématiquement les principes suivants: La condition préalable pour un financement réside dans une évaluation positive des projets soumis d'un point de vue de politique de développement (voir le Message du 19 février 1986 et la prise de position de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures du 15 août 1989).
La compétitivité internationale des biens et services de l'industrie suisse (relation performance/qualité/prix) doit être établie et vérifiée : le pays partenaire doit engager ses moyens financiers de manière rationnelle et les fonds destinés à l'aide au développement ne doivent pas être utilisés pour le subventionnement des exportations suisses.
La demande de financement d'un projet doit en principe émaner du pays partenaire. Il lui appartient à premier titre de fixer des priorités et d'indiquer les projets qu'il veut financer avec le crédit. Contrairement à la pratique d'autres pays industrialisés, nous n'avons pas cherché jusqu'à présent à "acheter" activement des projets avec des financements mixtes et à les soustraire ainsi aux conditions de concurrence internationale.
Ces principes correspondent non seulement à des considérations de politique de développement mais aussi à notre orientation libérale et à notre politique commerciale orientée vers l'établissement de relations à long terme.
L'application de ces principes a pour conséquences : que les financements mixtes ont été en priorité engagés dans les domaines de l'infrastructure économique (46%) et de l'industrie (40%), domaines dans lesquels l'industrie suisse peut faire valoir des avantages comparatifs particuliers,
que l'acquisition des projets et leur préparation en commun avec les partenaires locaux incombent avant tout aux entreprises suisses, lesquelles doivent également assumer conjointement avec ces mêmes partenaires la responsabilité principale de la réalisation des projets examinés et approuvés, que nous n'avons financé sous forme de don qu'avec la plus grande réserve les mesures d'accompagnement des projets (formation, entretien, etc.) car nous partions de l'idée que des projets économiquement viables devaient pouvoir supporter de tels coûts, mais aussi car nous voulions éviter que de ces prestations complémentaires entraînent des distorsions des conditions de concurrence internationale.
La retenue observée dans nos interventions que vous relevez dans votre rapport ne doit pas être confondue avec de la passivité, car d'une part nous estimons que nos entreprises et leurs partenaires dans les pays en développement doivent assumer la plus grande part de responsabilité et fournir leurs propres prestations et d'autre part car nous ne voulons pas que les crédits mixtes soient détournés de leur but initial pour servir uniquement d'instrument de promotion des exportations. Nous examinerons comment et dans quelle mesure nous pouvons assurer, dans le cadre de ces principes, des prestations, des tâches et des responsabilités opérationnelles supplémentaires. A cet effet, nous voudrions faire les commentaires suivants : -
Les domaines appropriés pour des financements mixtes ne peuvent pas être modifiés de manière sensible sans remettre en question le principe de la compétitivité des livraisons suisses. De plus, ces domaines correspondent à la concentration sectorielle que vous recommandez.
Concernant la préparation des projets et leur exécution ainsi que la prise en charge des coûts des mesures d'accompagnement, des efforts et prestations supplémentaires de la part de la Confédération peuvent être envisagés, comme vous le suggérez. Nous partons toutefois de l'idée que le responsable du projet dans le pays partenaire de même que le founisseur suisse doivent continuer de fournir dans ces domaines des prestations appropriées. Nous considérons comme une caractéristique des financements mixtes le fait que le choix des projets et des partenaires est, en règle générale.
initié par les forces du marché. Nous sommes également d'avis qu'en règle générale, la responsabilité principale de la préparation des projets et de leur exécution incombe aux promoteurs locaux et aux fournisseurs suisses. Nous estimons que cette part de responsabilité des entreprises privées à la réussite des projets est une caractéristique des financements mixtes qui mérite aussi d'être préservée.
Nous allons intensifier les efforts entrepris depuis 1986 pour identifier et choisir aussitôt que possible les projets susceptibles d'être financés par crédits mixtes. Nous sommes ainsi en mesure d'influencer la préparation des projets et d'obtenir en temps utile des modifications nécessaires à une décision positive du financement. Dans certains cas particuliers, nous sommes également prêts à financer des études de faisabilité. Ainsi, des projets discutables sur le plan de la politique de développement peuvent être écartés avant d'avoir entraîné des frais importants de préparation.
Un point important, sur lequel vous insistez beaucoup dans vos recommandations, est la garantie d'un impact durable de l'engagement des moyens. Depuis 1986, nous accordons lors de l'examen des projets une importance toute particulière à la qualité du partenaire local, ainsi qu'aux besoins en formation et en maintenance. En principe, jusqu'à présent, nous partions de l'idée que ces prestations devaient être comprises
dans le financement mixte comme panie intégrante des coûts du projet. Dans le cas où une telle solution n'est pas réalisable, nous envisagerons à l'avenir de financer de tels coûts sous forme de don (prélevés sur le budget des frais d'exécution). De plus, il faut considérer que la situation dans la plupart des pays bénéficiant de crédits mixtes n'est pas comparable aux difficultés rencontrées au Cameroun (palette de projets atypiques, détérioration rapide des conditions macro-économiques, environnement institutionnel faible).
Nous attachons une importance particulière à la poursuite et au renforcement de la coopération entre la Direction de la coopération au développement et l'Office fédéral des affaires économiques extérieures. Cette coopération doit notamment être mise en relation avec notre plus grande disponibilité à financer, sous forme de don, des mesures d'élaboration et de suivi des projets dans le cadre des crédits mixtes. Dans les cas où de telles prestations dépasseraient le cadre d'un projet spécifique (par exemple, soutien à des centres de formation locaux) ou ne pourraient pas être assurées par le fournisseur, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures, en collaboration avec la DDA, assurera que des critères uniformes soient appliqués dans le cadre de la coopération technique et examinera en particulier dans quelle mesure la DDA serait à même de fournir ces prestations et/ou de les soutenir par ses propres moyens financiers.
Remarques sur les résultats de l'expertise et sur l'évaluation de la situation effectuées par la Commission de gestion
Etant donné que les contextes institutionnel et économique en Chine et au Cameroun ne peuvent pas être comparés, et compte tenu des différences observées entre l'ancienne et la nouvelle conception de l'exécution des projets, il est difficile de généraliser les conclusions obtenues dans l'un ou l'autre pays. Cette réserve vaut notamment pour les champs de tension identifiés résultant des difficultés du Cameroun (chiffre 41). Elle vaut également pour l'appréciation et l'évaluation des experts concernant les points forts et les faiblesses de l'instrument (chiffre 42), lesquels, selon le contexte, voire le pays, peuvent non seulement avoir des effets divers, mais aussi se présenter avec une ampleur variable car, n'étant que partiellement liés à l'instrument, ils sont aussi influencés par la politique des autorités executives.
Sur la base des expériences réalisées et d'une interprétation plus large de la Loi sur l'aide au développement, le potentiel de conflits décrit au chiffre 41 de votre rapport nous semble fortement exagéré.
Ceci concerne d'une part le champ de tension identifié concernant les objectifs de la Loi sur l'aide au développement (art. 5). En dehors du fait que les dispositions relatives à ces objectifs sont formulées de manière ouverte et non définitive, nous ne relevons aucune contradiction entre, d'une part, l'orientation sur les besoins fondamentaux fixée dans la Loi et, d'autre part, les mesures orientées vers la croissance économique (page 15). Ces orientations ne s'excluent pas mais au contraire doivent être complémentaires. Des mesures équilibrées et orientées vers une croissance soutenue améliorent les chances de succès des efforts dirigés sur les besoins fondamentaux, efforts qui visent en fin de compte également la croissance, laquelle revêt une importance significative pour l'amélioration du niveau de vie de larges couches de la population. D'autre part, les efforts portant sur les besoins
fondamentaux constituent également une condition imperative au succès d'une croissance macro-économique équilibrée.
En outre, nous ne discernons aucun conflit d'objectifs entre le fait que la Loi sur l'aide au développement accorde la priorité au soutien des pays les plus défavorisés (art. 5, para. 2) et le fait que les financements mixtes ne constituent pas en règle générale, pour les pays les plus pauvres, l'instrument approprié. De plus, cette priorité en faveur des pays les plus défavorisés n'est pas formulée de manière absolue dans la Loi et permet une ouverture pour le soutien en matière de politique du développement à d'autres pays que ceux définis comme "plus défavorisés" (l'exigence minimale pour un cas particulier est qu'il s'agisse d'un pays en développement- art.5. para. 1).
Cependant, nous avons jusqu'à présent limité l'éventail de notre sélection de pays bénéficiaires à la moitié inférieure des pays à revenu moyen. Au demeurant, nous estimons agir dans l'esprit du législateur pour autant qu'une part prépondérante des moyens de l'aide suisse au développement bénéficie aux pays les plus défavorisés. Cette politique repose sur l'interprétation de l'article relatif aux objectifs, telle qu'elle ressort de la prise de position de l'Office fédéral de la justice du 27 septembre 1989.
Le second conflit d'objectifs, décrit à la page 15, nous semble aussi être présenté de manière trop aiguë. Nous sommes en désaccord en particulier avec la remarque suivante concernant l'application des crédits mixtes : "quant aux objectifs, l'idée d'aide aux pays en développement prédomine, mais quant à l'utilisation de l'instrument, la priorité est accordée aux intérêts de l'industrie suisse d'exportation".
Dans la présentation de la politique suisse en matière de financements mixtes, nous avons expliqué que l'effet de promotion des exportations doit demeurer secondaire et se produire uniquement dans le cadre de projets justifiés sur le plan de la politique de développement.
Si la thèse de la Commission s'avérait exacte, il faudrait alors fondamentalement revoir les principes de la politique suisse en matière de financements mixtes, par lesquels nous assurons la primauté des objectifs de politique de développement de ces financements. La thèse du manque de réciprocité des intérêts remet en outre en question une condition-clé sur laquelle reposent les financements mixtes, à savoir que les entreprises suisses, notamment dans les domaines des infrastructures économiques et de l'industrie, peuvent fournir, à des conditions compétitives des prestations prioritaires pour le développement économique de pays défavorisés. Du reste, la plupart des pays bénéficiaires de crédits mixtes (Inde, Chine, Egypte, Thaïlande, Tunisie, Maroc, etc.) connaissent exactement les avantages comparatifs de notre industrie et ne sont, ni pour cette dernière ni pour nous-mêmes, des négociateurs faciles et sans poids.
De plus, les problèmes d'impact durable des projets auxquels nous sommes confrontés au Cameroun résultent en premier lieu du choix de projets atypiques, des faiblesses institutionnelles plus importantes au Cameroun que dans la majorité des autres pays bénéficiaires de nos crédits mixtes, ainsi que de la dégradation rapide et profonde de l'environnement macro-économique. Ces difficultés entraîneraient des effets négatifs également sur les projets d'aide financière conventionnelle non liée. La situation s'est sans doute aussi compliquée par le fait que nous avons jusqu'à présent renoncé à combiner les financements mixtes avec des prestations d'assistance sous forme de don (sur les plans de l'exploitation, de la formation et de l'entretien) alors que cela est fréquent pour les projets d'aide financière conventionnelle. Nous avons déjà signalé qu'au vu des résultats de l'évaluation et
des recommandations de votre Commission, nous mettrions en oeuvre une politique plus flexible en la matière.
Le troisième conflit d'objectifs, présenté à la page 15 du rapport, entre la promotion du développement des pays défavorisés par leurs propres forces, d'une part, et les contrôles requis de la Confédération sur l'engagement des moyens et les projets, d'autre part, ne concerne pas seulement les financements mixtes. Ainsi que nous l'avons exposé dans le Rapport sur la politique suisse de coopération au développement (1976-1985), il s'agit d'un dilemme de principe de toute forme de coopération au développement, qu'il ne faut cependant pas surestimer. En outre, on peut constater que les financements mixtes demandent en règle générale davantage de responsabilité de la part des promoteurs locaux que d'autres formes de coopération au développement.
Prise de position par rapport aux recommandations
Nous ne prendrons ici position qu'au sujet des recommandations qui font l'objet de réserves et remarques de notre part. Quant aux recommandations au sujet desquelles nous ne nous exprimons pas, nous les suivrons dès que possible et au plus tard dans le cadre du quatrième crédit de programme (dès 1991), pour autant qu'elles n'aient pas déjà été prises en compte dans l'évolution de notre politique depuis 1986. En outre, nous avons déjà indiqué au chiffre 3 de cette prise de position comment, sur la base des résultats de votre expertise et de vos recommandations, nous entendons élargir les principes de notre action.
Ainsi que vous l'avez relevé, une implication plus forte de l'Administration dans la préparation et le suivi des projets et l'intensification des contrôles et évaluations ex-post nécessitent le renforcement du personnel du Service du développement de l'OFAEE ainsi que de la DDA. Deux unités supplémentaires ont déjà été attribuées au Service du développement sur le contingent additionnel accordé par les Chambres fédérales dans le cadre du budget 1990 à l'Office fédéral des affaires économiques extérieures.
En t a n t que remarque préliminaire, nous désirons relever que les observations faites en introduction au chiffre 5 de votre rapport concernant les faiblesses des financements mixtes suisses sont pertinentes dans le cas du Cameroun. Nous sommes toutefois d'avis que les experts les ont généralisées trop largement et de manière trop intuitive, et que l'évolution de notre politique - telle qu'elle ressort de l'exemple de la Chine - n'a pas été suffisamment prise en considération.
Par exemple, partant de la pratique actuelle, la conception des experts n'apparaît pas de façon claire quant à leur demande de fixer plus précisément les conditions et obligations dans les accords portant sur l'octroi de financements mixtes en faveur des pays en développement. Comparés aux "protocoles" et accords d'autres pays industrialisés, nos propres accords, y compris l'annexe réglant leur application et la liste indicative de projets.
sont déjà très détaillés.
En ce qui concerne les critères d'évaluation, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures a indiqué, dans sa prise de position du 15 août 1989, sous le chiffre 1/5 (page 4), les points qui sont actuellement examinés systématiquement. En outre, il mentionne au chiffre II/2 (page 7) que la décision d'élaborer des catalogues de critères plus détaillés dépend finalement de l'appréciation des coûts et bénéfices. Ici encore,-nous ne percevons pas exactement sur quels points - par rapport à la situation actuelle - les experts attendent une
amélioration de la sélectivité de nos critères d'évaluation. L'Office fédéral des affaires économiques extérieures envisage d'approfondir encore avec les experts cette question importante et complexe au cours d'une journée de séminaire - prévue au printemps 1990 destinée aux collaborateurs de la section crédits mixtes.
Objectifs de la pratique des crédits mixtes : concentration sur les pavs concernés
Nous avons déjà signalé, dans notre Message du 19 février 1986, qu'il est indispensable de consolider et de concentrer notre action sur un nombre plus restreint de pays pour lesquels cet instrument est particulièrement adapté et qui ont contribué à assurer l'efficacité de notre politique en la matière. Nous continuerons à poursuivre ces objectifs dans le quatrième crédit de programme en accordant des crédits mixtes en priorité aux pays avec lesquels nous avons réalisé des expériences positives. Cependant, nous devons également nous réserver la flexibilité de réagir à des changements politiques et économiques afin d'entamer une coopération avec de nouveaux pays ou, au contraire, de restreindre notre coopération avec des pays déjà bénéficiaires de crédits mixtes. Votre évaluation (Cameroun) et notre expérience (voir chiffre 2 de cette prise de position) ont montré que le projet ainsi que la qualité du partenaire sont pour le moins tout aussi imponants pour l'efficacité et l'impact durable de notre aide que le pays lui-même. C'est pourquoi il est de notre intérêt de poursuivre également l'engagement de nos moyens de crédits mixtes sous forme de crédits de projets (dans le cas du crédit mixte Cameroun II, si nous nous étions limités au financement de turbines hydrauliques, l'évaluation se serait soldée par un meilleur résultat).
ad S.2. Efficacité des crédits mixtes : maintien du lien entre crédits mixtes et GRE Afin de renforcer ce lien, nous examinons actuellement la possibilité de garantir à la GRE, dans des proportions limitées, l'indemnisation de pertes éventuelles, si celle-ci se déclare prête à assurer des projets prioritaires de développement (en particulier des réhabilitations) dans des pays où, normalement, elle ne peut plus couvrir de risques. De cette façon, un apport limité de capitaux à des conditions préférentielles pourrait bénéficier à des pays qui sont pratiquement privés de capitaux privés. Nous soumettrons une proposition y relative aux Chambres fédérales à l'occasion du prochain crédit de programme.
ad S.4. Evaluation des expériences requises : commission d'experts Nous étudierons la création d'une telle commission mais tenons d'ores et déjà à souligner le fait que tout nouveau groupe d'experts représente une charge supplémentaire pour l'Administration, laquelle doit être mesurée par rapport au bénéfice attendu. Dans le cas présent, ceci nous semble particulièrement important dans la mesure où nous disposons déjà de tels organes, à savoir les Commissions consultatives pour la politique économique extérieure et de la coopération internationale au développement, organes dans lesquels tous les partenaires concernés par la politique suisse en matière de crédits mixtes sont représentés. En outre, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures a déjà organisé dans le passé des réunions ad-hoc avec les principaux partenaires intéressés aux crédits mixtes afin de discuter des questions fondamentales en la matière. Nous poursuivrons dans cette voie, car cette pratique correspond à l'objectif visé par la proposition initiale des experts concernant la création d'un groupe d'appui.
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Au reste, nous doutons qu'une telle commission puisse et doive assumer efficacement une fonction de contrôle. La supervision de la politique suisse en matière de crédits mixtes et le contrôle de l'efficacité des financements dans les pays bénéficiaires doivent être effectués en premier lieu par des évaluations régulières. A cet égard, nous souhaitons mentionner que nous avons évalué, en 1985, les financements mixtes du Sénégal, du Kenya, de la Thaïlande II et du Honduras et que nous en avons tiré les conclusions qui s'imposaient pour la poursuite de notre politique (Message du 19.02.1986). Conformément aux recommandations de votre Commission, nous continuerons à effectuer systématiquement de telles évaluations.
Les résultats des évaluations seront exposés dans le rapport sur la politique économique extérieure du Conseil fédéral, rapport qui nous semble être le document adéquat pour contenir un tel compte-rendu.
ad S.S. Qptimalisation : élaboration d'une stratégie Nous vous renvoyons notamment à notre Message du 19 février 1986 concernant le troisième crédit de programme où figurent les principes de base de notre politique (concentration sur un nombre plus restreint de pays et de secteurs appropriés, choix des projets, déroulement des projets et procédure de sélection des livraisons), principes entérinés par l'évaluation, et nous exposerons le développement futur de cette politique dans le Message concernant le quatrième crédit de programme en y incluant largement les recommandations de votre Commission.
AU NOM DU CONSEIL FEDERAL SUISSE Le présidenLde la Confédération : Koller Le chancelrar de la Confédération : Buser ^
Evaluation des crédits mixtes suisses à l'exemple du Cameroun Rapport de la Commission de gestion du Conseil national au Conseil du 21 novembre 1989 Avis du Conseil fédéral à la Commission de gestion du Conseil national du 17 janvier 1990
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