Source: http://tesauro.com.co/NULIDADES/DECOFICIONUva_1.htm
Timestamp: 2018-05-20 15:39:44
Document Index: 317152923

Matched Legal Cases: ['artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 1742', 'artículo 2', 'artículo 1741', 'artículo 1519', 'artículo 16', 'artículo 899', 'artículo 902', 'artículo 1742', 'artículo 1519', 'artículo 1741', 'artículo 2', 'artículo 1742', 'artículo 1683', 'artículo 90', 'artículo 1742', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 87']

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007), Radicación número: 20001-23-31-000-1996-02999-01(15052).- Concordante con la norma trascrita, (Código Civil, Art. 1742) es preciso advertir que de conformidad con el inciso 3º del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998), el Juez Administrativo se encuentra facultado para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato cuando esté plenamente demostrada en el proceso y siempre que en el mismo intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.
Para que el juez administrativo pueda declarar de oficio una nulidad absoluta, de antiguo esta Corporación acogiendo jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, y en aplicación de la norma anterior, ha manifestado que se requiere: a) que el vicio esté probado en el mismo instrumento o contrato que sirve de prueba al respectivo negocio jurídico, del cual surjan de bulto los elementos que configuran la causal de nulidad; b) que el negocio o contrato haya sido invocado en el litigio como fuente de derechos u obligaciones para las partes; y c) que al pleito hayan concurrido las partes contratantes o sus causahabientes, en respeto del debido proceso de las partes del contrato.
DECLARACIÓN OFICIOSA DE NULIDAD CONTRACTUAL
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006), Expediente No. 13414 (R-7186).- IV- La declaración de oficio de la nulidad absoluta contractual.- De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el juez administrativo puede declarar oficiosamente la nulidad absoluta del contrato, si se cumplen los requisitos para ello: En primer lugar, que dicha nulidad se encuentre plenamente demostrada en el proceso; y en segundo lugar, que en éste hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes, acotando la Sala, que tal nulidad absoluta bien puede recaer sobre el contrato en su totalidad, como en alguna o algunas de sus cláusulas, si sólo ellas están viciadas.
Por otro lado, se observa que el artículo 1742 del Código Civil, subrogado por el artículo 2º de la Ley 50 de 1936, estipula que “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato...”, y que “...Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria”.
Por su parte, mientras el artículo 1741 ibídem, establece que constituye nulidad absoluta “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita...”, el artículo 1519 dispone que “Hay objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación”, y el artículo 16 estipula que “No podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres”.
También el Código de Comercio establece en el artículo 899 los casos en los cuales será nulo absolutamente el negocio jurídico: Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa; cuando tenga objeto o causa ilícitos y cuando se haya celebrado por persona absolutamente incapaz; a su vez, el artículo 902 del mismo ordenamiento, estipula que “La nulidad parcial de un negocio jurídico, o la nulidad de alguna de sus cláusulas, sólo acarreará la nulidad de todo el negocio cuando aparezca que las partes no lo habrían celebrado sin la estipulación o parte viciada de nulidad”.
Sobre este punto se ha pronunciado la Sala Plena, manifestando que la potestad del juzgador para declarar de oficio la nulidad absoluta de un contrato, depende del cumplimiento de dos condiciones: que la nulidad absoluta se encuentre plenamente demostrada en el proceso, y que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes, caso en el cual, surgirá el deber del juez de declararla, cualquiera sea el proceso de que se trate; y ha dicho además la Sala sobre tal facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta del contrato, que la misma no está sometida al término de caducidad de la acción, “...porque el ejercicio de una potestad difiere sustancialmente del ejercicio del derecho de acción, por virtud del cual se acude a la jurisdicción para pedir la declaración judicial...”, no obstante lo cual, sí se impone la limitación contenida en el artículo 1742 del C.C., “...que prevé el saneamiento de la nulidad por prescripción extraordinaria de 20 años, aún cuando la misma se haya generado por objeto o causa ilícitos...”
CONSEJO DE ESTADO. - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, BOGOTÁ, D. E., JULIO SEIS (6) DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA (1990), CONSEJERO PONENTE : DR. JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA, REFERENCIA: EXPEDIENTE Nº. 5860.- "527. La declaración oficiosa de la nulidad absoluta. Rechazada de la teoría de las nulidades de pleno derecho y prescrita, en su lugar, la necesidad de la declaración judicial, cualquiera que sea la causal de invalidez de los actos jurídicos, el art. 1742 del Código, hoy subrogado por el art. 2o. de la ley 50 de 1936, estableció no solamente la facultad, SINO EL DEBER DE LOS JUECES DE HACER TAL DECLARACIÓN DE OFICIO EN TODAS LAS HIPÓTESIS SANCIONADAS CON LA NULIDAD ABSOLUTA, así: "La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato".
"Consagra así la ley una importante excepción a los principios DISPOSITIVO Y ACUSATORIO que predominan en el derecho procesal civil clásico latino. según los cuales la potestad decisorio de los jueces debe ceñirse a las pretensiones de las partes litigantes (litis contestatio), so pena de incurrir en los vicios de extra petitum o ultra petitum. Con otras palabras: en el mencionado sistema la actuación jurisdiccional desempeña un papel pasivo y subordinado a la iniciativa de los litigantes en la especie sub judice.
"La precitada determinación legal era de necesidad imperiosa, porque al delegar el legislador en los jueces el pronunciamiento de las nulidades, no podía dejar a merced de los particulares el promover o no la impugnación de los actos violatotios de las leyes imperativas, del orden público, o de las buenas costumbres, como son los actos con objeto o causa ilícitos" (Teoría General de los Actos o Negocios Jurídicos. Editorial Temis. 1983, págs. 460 y ss - ss.) (Subrayas de la Sala).
Que el Consejo de Estado en el manejo de toda la problemática con la nulidad absoluta no se ha mostrando tímido o vacilante declarar de oficio la nulidad absoluta lo acredita el fallo de primero (1º) de febrero de mil novecientos setenta y nueve (1979), Expediente Nro. 2199 Actor Alberto Carbonell Quintero, Consejero DR. Jorge Dangond Flórez, en el cual se lee:
"Los principios del derecho civil en materia de nulidad, adaptados al administrativo mediante el examen metódico de las especiales características de éste y la previa aceptación de la prevalecía de los intereses públicos sobre los privados, permite, sin duda, la aplicación de las normas pertinentes del Código Civil. Como expresó Portalis, "toda la legislación constituye, en último análisis, una unidad y, por consiguiente, recíprocas y necesarias relaciones vinculan a todas entre sí cualquiera sea la materia de que traten. No hay ninguna cuestión de orden privativo en cuya consideración no se inmiscuyan, en mayor o menor grado, temas atinentes a la administración pública, y, por igual, ninguna materia de naturaleza pública escapa por entero al influjo de aquellos principios de justicia distributivo que norman las distintas manifestaciones de los intereses privados" (Jean - Etienne Portalis - Discurso preliminar sobre proyecto de Código Civil Francés presentado el lo. de Pluvioso del año IX por la Comisión designada por el Gobierno Consular Ed. U. Javeriana, Bogotá, 1974, pág. 24).
"Nuestro Código Civil - réplica del chileno, que a su vez se inspiró en el francés - , comprende, según su artículo primero, las disposiciones legales sustantivas que determinan especialmente Ios derechos de Ios particulares, por razón del estado de las personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones pero también advierte, en el artículo segundo, que son aplicables en los asuntos de la competencia del Gobierno general con arreglo a la Constitución, y en los civiles comunes de los habitantes de los territorios que él administra.
"La noción de nulidad absoluta, regulada en el Código Civil, no puede ser subestimada en el ámbito del derecho que rige las relaciones establecidas entre en el administración y los particulares, y las consecuencias en el mencionado estatuto deben ser reconocidas, no obstante las modalidades, propias del acto administrativo y a pesar de la supuesta legitimidad que como privilegio especial, lo ampara hasta cierto punto, y de la ejecutoriedad.
"La afirmación doctrinaria de que es lógica la conjetura de legitimidad de una autoridad pública por cuanto el acto administrativo emana obligación de respetar la ley, porque es obra de un funcionario seleccionado y desinteresado, que debe observar, comúnmente, determinadas formas y porque, antes de ser eficaz, está supeditado a una serie de controles por parte de distintos organismos, según anotación de María Rivalta citado por Miguel Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo - Buenos Aires, 1966, Tomo Il, pág. 370), no parece razón suficiente para excluir la posibilidad del reconocimiento espontáneo de su contrariedad con el ordenamiento jurídico, cuando es manifiesta; de la declaración expresa de ilegitimidad por quiebra ostensible de la presunción y, en consecuencia, de la ineficacia para producir los efectos que corresponden a la manifestación regular de la voluntad del ente público pues, como dice el mismo Marienhoff, el acto administrativo se presume válido pero "en tanto no se trate de una nulidad manifiesta; lo contrario importaría una aptitud absurda, inconcebible en un jurista, quien no puede presumir la perfección de un acto cuya invalidez surja a la vista, revelada al jurista por sus conocimientos del derecho y por el contenido del acto.
Las soluciones que se adopten en derecho administrativo tienen que armonizar con la lógica, con la sensatez, pues esa rama jurídica pertenece a un mundo real, no a un mundo de fantasía que permita adoptar soluciones reñidas con el buen sentido" (Op. cit. págs. 468 - 469).
"Así, por ejemplo, no es posible la indiferencia ante el pronunciamiento de un órgano que carece por completo de competencia porque el acto resulta absolutamente viciado por falta de un elemento esencial, es inaceptable la tolerancia cuando la administración pretende, con su actividad, alcanzar un fin en desacuerdo con el interés general porque "hay un objeto ¡lícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación", como lo estatuye el artículo 1519 del Código Civil, y porque la nulidad producida por un objeto o causa ilícita o por omisión de algún requisito o formalidad es absoluta, según el artículo 1741 ibídem.
Y es imposible desconocer, en el campo del derecho administrativo, el contenido y alcance general del artículo 2o. de la ley 50 de 1936: "La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede asimismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley. Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse, por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria".
"Conviene repasar los antecedentes de la disposición transcrita: El artículo 1742 del Código Civil, sancionado el 26 de mayo de 1873 y adoptado por la Ley 57 de 1887, que era igual al artículo 1683 del chileno proyectado por don Andrés Bello, fue modificado por el artículo 90 de la Ley 153 de 1887 en el sentido de suprimir la facultad concedida a los jueces para declarar, de oficio, la nulidad absoluta.
Pero convencido el legislador, posteriormente, del error cometido con la modificación del artículo 1742 del Código y al efecto resolvió restablecer la doctrina que dispuso en el artículo 15 de la Ley 95 de 1890: "La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello, excepto el que ha ejecutado el acto o celebrado el contrato, sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley; y no puede sanearse por la ratificación de las partes, ni por un lapso de tiempo que no pase de treinta años" -
Como se ve, esta norma volvió al sistema anterior que, a parte de establecer la declaración judicial oficiosa de la nulidad absoluta, reconocía la acción a los interesados y al Ministerio Público, pero exceptuaba a quien había ejecutado el acto o celebrado el contrato con conocimiento o con la obligación de conocer el vicio que lo invalidaba.
Sin embargo, esa excepción impuesta por la ley, como pena por la infracción del orden jurídico, no se aplicaba a la Nación de acuerdo con la siguiente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia: "Es claro e indudable que tratándose de personas de derecho público, como la Nación, el Departamento y el Municipio, no lo es aplicable a éstas la prohibición consagrada en esa norma, no sólo porque ella en realidad implica una sanción de carácter personal destinada a garantizar el fiel cumplimiento requisitos legales en la esfera de las relaciones de las formalidades y privadas, sino porque tales entidades estatales son incapaces de proceder con dolo, es decir, toda especie de astucia, maquinación o artificio que se emplea para engañar a otro.
El origen y el carácter del Estado, sus naturales funciones y sus fines lo colocan en un plano donde no es posible presumir que actúe con animus nocendi" - (G. J. Tomo XLVI, No. 1934, pág. 229). Y en el año de 1935, con ponencia del magistrado Eduardo Zuleta Angel, la misma Corporación amplió sus anteriores conceptos: "Cuando la nulidad aparece de manifiesto en el acto o contrato tal nulidad debe ser declarada de oficio por el Juez, haya sido o no alegada por las partes y bien sea que la parte que la alega tuviera o no derecho para hacerlo, pues la sanción de la nulidad absoluta obedece a razones de interés general y tiene por objeto asegurar el respeto de disposiciones de orden público, por lo cual el texto legal que señala las condiciones en que ellas deben ser declaradas debe ser interpretado con la mayor amplitud posible. - Cuando en el acto o contrato no aparece de manifiesto, no puede ser declarada por el juez ., haya sido alegada por una de las partes, si esa parte que la alega no tiene interés en ello o ha ejecutado el acto o celebrado el contrato sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba.
Pero cuando aparece de manifiesto en el acto o contrato, el juez no podría abstenerse de declararla por el hecho de haber sido alegada por quien ejecutó el acto o celebró el contrato, pues sería ésta una peregrina manera de sanear las nulidades absolutas, bastaría para ello que quien celebró el contrato a sabiendas del vicio alegara la nulidad para que quedara en firme". (G. J. Tomo XLII, No. 1899, pág. 372).
"Sin duda, esa decisión de la Corte Suprema impulsó al legislador a modificar el artículo 15. de la Ley 95 de 1890, por medio del artículo 2o. de la Ley 50 de 1936, para suprimir del texto la disposición: excepto el que ha ejecutado el acto o celebrado el contrato, sabiendo o debiendo. saber el vicio que lo invalidaba. De manera que, desde la última reforma, desapareció esta excepción y la Corte Suprema pudo reiterar, con clarísimo fundamento legal, que el poder otorgado al juez para declarar de oficio la nulidad absoluta sólo está condicionado por el conjunto de tres circunstancias;
1o. Que la nulidad aparezca de manifiesto en el acto o contrato, es decir que a la vez que el instrumento pruebe la celebración del acto o contrato, muestre o ponga de bulto por sí sólo los elementos que configuran el vicio determinante de la nulidad absoluta;
2o. Que el acto o contrato haya sido invocado en el litigio como fuente de derecho u obligaciones para las partes, y
3o. Que al pleito concurran, en calidad de partes, las personas que intervinieron en la celebración de aquel o sus causahabientes, en guarda del principio general que enseña que la declaración de nulidad de un acto o contrato en su totalidad no' puede pronunciarse sino con audiencia de todos los que lo celebraron". (G. J. Tomos XLVII, No. 1940, pág. 66; LX, pág. 363; LXXII, pág. 125; LXIII, pág. 395).
"A las exigencias puntualizadas se puede agregar, otra que la Corte omitió tal vez por considerarla obvia: la competencia del juez para declarar la nulidad del acto o contrato".
G) Haciendo uso de la facultad de ACONSEJAR a la administración., que el Profesor Agustín Gordillo reivindica para el juez administrativo, en su obra "Problemas de Control de la Administración Pública en América Latina". Editorial Civitas, pág. 49) se recuerda a los funcionarios al servicio del Estado, que es política dañina, que afecta al patrimonio de los entes que gobiernan, la de eludir la aplicación de la normatividad vigente, buscando normas de cobertura, para contratar a marchas forzadas con centros de imputación jurídica, con los cuales se manejan facetas subliminales.
El Código Fiscal del Cesar es estatuto serio, ordenado y sus disposiciones se orientan a la consecución de los mejores fines. Pero si los funcionarios encargados de hacerlo cumplir dejan la vía abierta para la violación de sus normas, y patrocinan con su conducta negligente o desganada el resultado antijurídico, el Departamento puede ser en el futuro sujeto pasivo de condenas, que por su monto pueden comprometer el estado de sus finanzas.
Si en el presente caso sale bien librado, por este aspecto, es por motivos completamente ajenos a su accionar, como se precisará más adelante. El funcionario público debe saber que los problemas que la contratación administrativa genera, no nacen por ausencia de ley, o por deficiencia de ésta, sino por falta de buenos administradores, que comprendan, además, que el patrimonio que administran les pertenece ni a ellos ni a las personas a las cuales les dispensan sus, mejores afectos. El dinero con el cual se pagan las condenas, pertenece a LA COMUNIDAD, y es ésta la que en definitiva la sufre, o padece. Es de sentar que ciertos funcionarios públicos, que se muestran celosos por tener ,nos códigos departamentales, y con tal fin nombran excelentes comisiones actoras, no experimenten igualmente la necesidad de someter su conducta sus preceptos.
Transitando por este sendero la comunidad pierde el valor ético de la confianza, lo que necesariamente demanda de la magistratura una posición radical y firme para sancionar los vicios, aunque el resultado benéfico produzca con tardanza, habida consideración de la carga de trabajo que impide que la sanción sea más oportuna en el tiempo físico.
La ocasión se muestra propia para reiterar las pautas jurisprudenciales que sobre la materia fijó la Sala en sentencia de siete (7) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988), Expedientes Acumulados Nos. - 3.528 y 3.529. Actores Francisco Eladio Gómez Mejía y otros. Consejero Ponente, Dr. Carlos Betancur Jaramillo, donde se dijo:
"Muestran las demandas analizadas que los actores pretenden la nulidad del acto de adjudicación por razones tanto de ilegalidad como de expedición en forma irregular, y como consecuencia, restablecimiento de derechos diverso.
"La Sala estima que debe hacer una precisión a este respecto.
"Ordinariamente el licitante vencido pide la nulidad del acto de adjudicación por cuanto considera que su oferta era la más adecuada para la administración y busca por todos los medios probar esa circunstancia; en otras palabras, que la adjudicación se hizo en cabeza de quien no presentó la propuesta más favorable y que la suya sí lo era.
"En tales condiciones, el debate procesal gira en torno a la calificación final hecha por la administración, en la selección misma, y no en la forma como se desarrolló el procedimiento licitatorio. Implícitamente al circunscribir el debate sólo a ese extremo, se está aceptando la regularidad y legalidad del procedimiento previo a la selección misma.
"Lo precedente permite entender porqué el licitante vencido, que se crea en condiciones de demostrar que su propuesta era más favorable para la administración que la del favorecido con la adjudicación, pueda pedir, además de la nulidad de ésta, que se le indemnice en forma equivalente a lo que habría ganado si hubiera ejecutado el contrato. Teóricamente es como si ese licitante pidiera la celebración del contrato con él. Se dice teóricamente porque, en principio, la jurisdicción no puede imponerle a la administración la obligación (de hacer) de celebrar un contrato con quien no quiere.
"Pero un licitante vencido puede pedir la nulidad de la adjudicación por haberse cumplido el proceso licitatorio irregularmente o con pretermisión de las formalidades legales. En este evento no puede pretender que, como consecuencia de esa nulidad, se le adjudique el contrato o se le indemnice porque tenía derecho a esa adjudicación; porque y esto es obvio, la nulidad del procedimiento afectaría a todos los partícipes en la licitación por igual y no sólo a los favorecidos con ella.
"De allí que en eventos como el analizado la indemnización posible, en principio, no puede consistir sino en los perjuicios que ese procedimiento irregular le irrogó al demandante. Perjuicios que en el fondo podrían no ser otros que los gastos que debió efectuar para participar en la licitación fallida o irregular.".
La jurisprudencia anterior sólo amerita un ajuste conceptual en el sentido de que, en casos como el presente, ni siquiera es viable una condena al pago de gastos, que el proponente debió efectuar para participar en la licitación pues ellos son el costo de la oportunidad que se tiene para intervenir en la misma. La Sala, reiteradamente ha negado ese reconocimiento al licitante vencido en los procesos licitatorios ajustados a la ley, y no encuentra ahora buena razón para cambiar de perspectiva jurídica frente a una licitación viciada desde el momento mismo en que se puso en marcha.
Los reparos al proceso licitatorio, que el demandante hace en el libelo, los ha debido tener también desde el momento mismo en que decidió participar en la licitación sin que le sea posible alegar ignorancia de la ley, en ese momento en el tiempo físico, pues ella, para el caso en comento no le serviría de excusa. Agrégase a todo lo anterior que su conducta también dio lugar a que se adjudicara el contrato a la firma AQUILES TREVISI & CIA LTDA pues en el PLIEGO DE CONDICIONES (C 1, fol. 216), claramente se dijo que para que la licitación no fuera declarada desierta se exigía como mínimo la participación de dos proponentes.
El acervo probatorio acredita que solo la firma demandante, y la beneficiada con el contrato, se hicieron presentes en el proceso licitatorio. El actor, con su conducta CONFUSA, EQUIVOCA o MALICIOSA, contribuyó a bendecir al adefesio jurídico y ello explica que ahora no pueda alegar en su favor, para demandar el pago de los perjuicios comentados, su propia torpeza. En esta materia no puede olvidarse que el artículo 87 del Decreto 01 de 1984, permitía aun a terceros, controlar los actos separables por medio de las otras acciones previstas en el referido ,estatuto,, entre las cuales la de simple nulidad tenía y tiene acentuada importancia, para la defensa de la legalidad misma.
Lo que no tolera la ley y el derecho es que los ciudadanos se acomoden a la ilegalidad, con el buen deseo de sacar provecho de ella, pero si el resultado deseado no se da, optar por cambiar de rumbo para pregonar el imperio de la misma. -
Proceder así es ir en contravía del principio general de la buena fe, que es exigible en los actos jurídicos, en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de las obligaciones. Por ello el profesor Diez Picazo enseña que las personas deben “....adoptar un comportamiento leal en toda la fase previa a la constitución de tales relaciones y que de en también comportarse lealmente en el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas ya constituidas entre ellas.
Este deber de comportarse según buena fe se proyecta a su vez en las dos direcciones en que se diversifican todas la relaciones jurídicas: derechos y deberes. Los derechos deben ejercitarse de buena fe; las obligaciones deben cumplirse de buena fe (.Cita tornada de la obra el Principio General de la Buena Fe, Jesús González Pérez, Editorial Civitas. pág. 26)