Source: https://www.scribd.com/document/116414607/La-politica-publica-de-subsidios-a-Asociaciones-Cooperadoras-de-Escuelas-de-Gestion-Estatal-de-la-Ciudad-de-Buenos-Aires
Timestamp: 2019-01-21 17:08:51
Document Index: 271023244

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'Artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 15', 'artículo 10', 'artículo 10', 'in fine', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 13']

La política pública de subsidios a Asociaciones Co...
PROGRAMA IGUALDAD EDUCATIVA Martín Sigal (Director) Dalile Antúnez (Coordinadora) Juan Ignacio Pérez Bello Juan Mamberti Laura Rosenberg María Eugenia Díaz ÁREA DE COMUNICACIÓN Y PRENSA Laura Coelho (Responsable de área) Tamar Colodenco Camila Longo ‐‐‐‐ Diciembre 2010
La política pública de subsidios a Asociaciones Cooperadoras de Escuelas de Gestión Estatal de la Ciudad de Buenos Aires I ­ Introducción Recientemente, en febrero del 2010, entró en vigencia la Ley N° 3.372 de la ciudad de Buenos Aires, mediante la cual se derogó la normativa que regulaba el sistema de subsidios a asociaciones cooperadoras de las escuelas de gestión estatal, estableciendo uno nuevo con distintas pautas generales para la determinación de los montos correspondientes a cada asociación. A la fecha, esa ley no fue reglamentada y los subsidios otorgados a las cooperadoras siguen siendo distribuidos de acuerdo al sistema formalmente derogado. Encontrándose aún pendiente la reglamentación e implementación de la ley, el presente informe muestra los efectos notoriamente discriminatorios que producía –y aún produce­ el sistema ya derogado sobre los alumnos y alumnas de las zonas más desfavorecidas de la Ciudad. Entendemos que el cambio en los criterios para determinar el monto de los subsidios es un avance, pero no es sino la reglamentación de la ley la oportunidad para ajustar las previsiones necesarias para instaurar un nuevo sistema realmente igualitario, que corrija y compense los errores previos. Ha sido desde la década de los ochenta que la ex Municipalidad de Buenos Aires primero, y el Gobierno de la Ciudad Autónoma después, han desarrollado la política pública de asignación de subsidios a Asociaciones Cooperadoras de las Escuelas1. El marco normativo que dio lugar a esta política está constituido por numerosas ordenanzas dictadas desde 1987 en adelante, y sus reglamentaciones. Ellas preveían distintos tipos de subsidios. Entre ellos, se destacan los otorgados para mantenimiento edilicio, equipamiento escolar y material didáctico, que serán objeto de análisis.
1 La normativa que regula la constitución y funcionamiento de las Asociaciones Cooperadoras de
Establecimientos Municipales es la Ordenanza Nº 35514/MCBA/1980.
Las Asociaciones Cooperadoras de Escuelas están conformadas por padres y madres de los niños y niñas que asisten a los establecimientos educativos e, incluso, por estudiantes en algunos niveles de educación2. Por lo tanto, su adecuada conformación depende de las posibilidades horarias de los padres y madres, puesto que su participación insume tiempo, y de su predisposición, toda vez que no hay incentivo alguno para quienes las integran. Por otra parte, también es cierto que no todas las personas están habituadas a participar en asociaciones civiles ni conocen sus formalidades, razón por la cual debería tenerse en cuenta la necesidad de una capacitación mínima. Actualmente, es el Ministerio de Educación quien tiene a su cargo la tarea de asignar los subsidios, distribuyéndolos según las fórmulas previstas por la normativa para cada subsidio. Para esto, se requiere el dictado de una resolución ministerial. Debe destacarse que esta política3 de asignación de subsidios se aplica uniformemente en la Ciudad de Buenos Aires, y que no tiene en cuenta las diferentes situaciones en que se encuentran los distritos escolares y establecimientos de la ciudad. Es así que el criterio de igualdad formal vigente en el diseño de la política pública termina generando y perpetuando desigualdades de hecho entre los distintos distritos escolares en los que se divide la ciudad. Aclaramos que clasificamos a los distritos escolares en base al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas de sus habitantes. Así, a los efectos de la comparación entre las zonas más y menos aventajadas de la Ciudad, agrupamos los 6 distritos de cada extremo. Los D.E. que tienen los porcentajes más altos de su población con necesidades básicas insatisfechas son el 3, 4, 5, 6, 19 y 21 , mientras que los DE distritos que presentan los porcentajes más bajos de su población con necesidades básicas insatisfechas son el 8, 10, 15, 16, 17, y 18. Los DE con más NBI
No exenta de cuestiones polémicas y conflictos. En efecto, en relación a los subsidios para mantenimiento edilicio, a fines del año 2007, días antes del cambio de gestión, se declaró por ley la “Emergencia de Infraestructura de los Establecimientos Educativos de Gestión Estatal de la Ciudad de Buenos Aires, hasta el 31 de Diciembre de 2008”3, suspendiéndose la aplicación de las ordenanzas que establecían el sistema de subsidios para mantenimiento edilicio3. Tras la reacción de los actores intervinientes, en el año 2008, se restableció el sistema, pero manteniendo la suspensión de los artículos que fijaban los criterios de distribución. Es por eso que en el año 2008, se otorgó una sola cuota de subsidios de monto fijo según cómo se categorizaba a los establecimientos educativos. En 2009, el sistema de subsidios para mantenimiento edilicio se restableció manteniendo los criterios de las ordenanzas y sus reglamentaciones.
2 Véase por ej. Ordenanza Nº 45.808/92 3
están ubicados al sur de la Avenida Rivadavia4; y al norte los segundos5, con excepción del DE 8. En síntesis, frente a la falta de consideración de las diferencias existentes entre los distritos escolares de la Ciudad de Buenos Aires en el diseño original del sistema de subsidios, la modificación legislativa realizada sobre los criterios de distribución es sumamente auspiciosa. No obstante, debemos ser cautelosos y, a la par de exigir, esperar la reglamentación pendiente y su puesta en funcionamiento. Solamente su análisis y el de su implementación ulterior permitirán concluir si se ha implementado una política pública realmente igualitaria en la ciudad de Buenos Aires. En los apartados siguientes, se desarrollará con mayor precisión el surgimiento del sistema de asignación de subsidios, sus complicaciones en relación con la comunidad educativa, y sus efectos discriminatorios hacia las escuelas de los distritos escolares más desfavorecidos. Por otra parte, mostraremos cómo se han distribuido los recursos en el periodo 2007‐2010 en la ciudad de Buenos Aires, y cómo han disminuido los recursos asignados a subsidios en los años más recientes. Por último, describiremos las nuevas pautas establecidas por la Ley 3372 para la distribución de subsidios y otras innovaciones que la ley establece. No obstante, es preciso aclarar aquí que si bien el sistema de subsidios a asociaciones cooperadoras puede resultar de gran utilidad para atender distintas cuestiones coyunturales en razón de la inmediatez de su administración con el funcionamiento y las necesidades de las escuelas, y permite la participación de la ciudadanía, lo cierto es que, encontrándose involucrado el ejercicio del derecho a la educación de las y los habitantes de la ciudad el último responsable del mantenimiento de las escuelas y de garantizar el acceso al material didáctico no es otro que el Estado de la Ciudad de Buenos Aires, en virtud del artículo 24 de la Constitución local. Es por eso que el Ministerio de
Correspondientes a los barrios de Almagro, Balvanera, Barracas, Boca, Boedo, Constitución, Montserrat, Nueva Pompeya, Parque Patricios, Puerto Madero, San Cristóbal, San Telmo, Villa Lugano Villa Riachuelo, Villa Soldati. 5 Correspondientes a los barrios de Agronomía, Almagro, Belgrano, Boedo, Caballito, Coghlan, Liniers, Monte Castro, Nuñez, Parque Chacabuco, Parque Chas, Saavedra, Varsalles, Velez Sarsfield, Villa del Parque, Villa Devoto, Villa Luro, Villa Ortúzar, Villa Pueyrredon, Villa Real, Villa Urquiza.
Educación jamás podría excusarse de la obligación estatal de sostener a las escuelas públicas descargando la responsabilidad en una asociación cooperadora6.
6 Véase nota de Página 12 de fecha 10 de Junio de 2010 con relación a incidentes sucedidos en el Liceo Rojas, a partir de una manifestación estudiantil en reclamo por mejores condiciones edilicias. Allí se afirma que “[e]n la conferencia, Bullrich comentó que esa escuela desde 2007 no puede constituir una cooperadora, por lo que no puede utilizar los subsidios de mantenimiento por 75 mil pesos que habría recibido. ‘No pueden juntar padres. La última madre que estuvo a cargo se llevó plata, hay un proceso penal en el camino’, agregó’’.
II­ Origen y Análisis del Sistema de Subsidios a las Asociaciones Cooperadoras de Escuelas Consideraciones generales Las Asociaciones Cooperadoras de Establecimientos Municipales han sido reguladas por la Ordenanza Nº 35.514/MCBA/1980. Además de establecer que deben constituirse como personas jurídicas o simples asociaciones civiles, esta normativa señala las fuentes posibles de recursos. Ellas son: a) las cuotas que abonen sus asociados, b) contribuciones voluntarias que no condicionen la prestación del servicio por parte del Instituto Municipal; c) donaciones, herencias o legados; d) el producido de festivales, beneficios, colectas o rifas autorizadas; e) la explotación o enajenación de sus bienes; f) de las subvenciones que se le acuerden; g) la explotación de las concesiones que pudiere otorgarle la autoridad Municipal. Si bien este documento analiza la distribución de recursos del Estado en concepto de subsidios a cooperadoras, debe destacarse también el papel que cumplen las cuotas que abonan los asociados y las contribuciones voluntarias, puesto que el distinto nivel socioeconómico de los padres y madres repercutirá en las posibilidades de acción de la asociación cooperadora, generando importantes diferencias entre los establecimientos educativos dependientes del gobierno de la ciudad. Desde fines de los 80, el Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires sancionó ordenanzas que establecieron distintos tipos de subvenciones o subsidios destinados a las asociaciones cooperadoras de las escuelas de gestión estatal. Podemos mencionar las ordenanzas 42581/1987 (subsidios Mantenimiento edilicio), 43406/1987 (subsidios para equipamiento escolar), 43410/1988 (subsidios para material Didáctico), 46243/1992 (subsidios para el Programas de Escuelas de Verano), entre otras. Con el paso del tiempo se fue incrementando la carga sobre las asociaciones cooperadoras en cuanto a la administración de la institución escolar, y se fue complejizando su tarea en razón de la diversidad de subsidios. Es decir que la administración central, paulatinamente fue generando una mayor participación de la comunidad educativa en la misión de velar por el correcto funcionamiento del
establecimiento escolar. De cualquier modo, esta creciente participación nunca puede excluir la responsabilidad que le cabe al estado con relación al derecho a la educación. A poco que se reflexione sobre la instauración de un sistema de asignación de subsidios que pone en cabeza de la asociación cooperadora (padres y madres de las/os niñas/os y directivas/os de las escuelas) la responsabilidad de administrar fondos públicos destinados a permitir el ejercicio adecuado del derecho a la educación, pueden vislumbrarse al menos dos cuestiones sobre las cuales debe ponerse la atención: a) el nivel de participación de la comunidad educativa y su sostenimiento, y b) la capacitación de los/as participantes. Es decir, entendiendo que es importante que existan instancias de participación de la comunidad en relación con la administración de fondos públicos, para oficiar tanto como posible motor de reclamos y fiscalizador de la actividad estatal en los establecimientos públicos como de administrador de una cantidad de recursos determinada con fines asignados, debemos señalar que las dos cuestiones referidas no pueden dejar de ser consideradas para el buen funcionamiento del sistema y la implementación de medidas concretas en pos de mejorarlo. En relación con la participación de la comunidad, la normativa vigente establece que “a los fines de promover la formación de Asociaciones Cooperadoras los responsables de los Establecimientos Municipales, en coordinación con los organismos competentes de la Secretaría de quien dependan, invitarán a personas caracterizadas por su sensibilidad y solidaridad social y preocupación comunitaria a los efectos de hacerlos partícipes a través de dichas Asociaciones del quehacer comunal, de manera que coadyuven al logro de los objetivos perseguidos por el respectivo Instituto”7. Si bien sería deseable que las personas participen por propia iniciativa en los establecimientos en los cuáles sus hijas/os llevan adelante sus estudios, esta previsión normativa, en la actualidad, peca de ingenua. En efecto, la participación activa requiere voluntad, interés, constancia pero sobre todo tiempo disponible. Es por eso que no es nada sencillo lograr la adecuada conformación de
7 Artículo 4º Ordenanza Nº Nº 35514/MCBA/1980
una asociación cooperadora ni su sostenimiento posterior, máxime cuando no se cuenta con ningún incentivo para ello. Aquí surge la primera gran diferencia entre las cooperadoras de zonas de elevada condición socioeconómica y las de zonas donde habitan personas de bajos recursos, donde la necesidad de trabajar es más apremiante y obliga a padres y madres a buscar trabajo, el tiempo que éste insume es mayor, y por ende, hay menos posibilidades de participación. Por otra parte, del diálogo que hemos mantenido con personas que participan de asociaciones cooperadoras surge la cuestión de la capacitación necesaria para llevar adelante el funcionamiento de una asociación. Si bien es cierto que las formalidades propias de una asociación civil son bastante sencillas para quien está acostumbrado a tratar con ellas, lo cierto es que sería conveniente prever un sistema de capacitación –aunque sea mínima‐ para aquellas personas que desean participar de una asociación cooperadora y no cuentan con las herramientas necesarias para hacerlo apropiadamente8. De este modo, se propendería a un mejor funcionamiento de la asociación cooperadora e incluso a un mejor control entre sus miembros. Ambos problemas nos conducen a la posibilidad de que, o bien no se pueda conformar una asociación cooperadora en un establecimiento, o bien funcione deficientemente. Surgen así distintos interrogantes: ¿una escuela sin asociación cooperadora, que no comparte el edificio con otra, recibiría el monto del subsidio? En muchos casos son los directivos/as de las escuelas quienes reciben y deben administrar los subsidios. En tales casos, siendo el/la directora/a sobre quien recae la obligación de administrar ese dinero para destinarlo a satisfacer las necesidades correspondientes de la escuela, ¿no se estaría sobrecargando a los directivos que tienen tantas otras tareas que realizar en relación con la escuela? Entendemos que debería preverse una alternativa para hacer frente a este tipo de situaciones. Nada dice la normativa aún aplicada que de respuestas a estos interrogantes. Es preocupante la posibilidad de que un establecimiento reciba menos recursos públicos para su adecuado funcionamiento tan solo porque no hay
8 Tómese como ejemplo el caso del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES)
que cuenta con cursos obligatorios previo a la conformación de Cooperativas.
personas para administrarlos, máxime si se tiene en cuenta que no se ha previsto contraprestación alguna. Por otra parte, también se destacan los problemas de tipo operativo o burocrático que conducen a una demora injustificada e irrazonable en el cobro de los subsidios. Según los casos, esto puede llevar a que sean los padres y madres de las asociaciones cooperadoras quienes financien al estado a través de los aportes y contribuciones de la comunidad, invirtiendo así el sentido del sistema y generando fuertes desigualdades. Entendemos que a fin de mantener el espíritu democrático del sistema de asociaciones cooperadoras, cualquier política pública que se desarrolle debe poner el acento en las cuestiones señaladas. Es sumamente valiosa la participación de la ciudadanía en la administración de recursos públicos. Pero, no obstante, es preciso que esa participación se enmarqué en un sistema claro, transparente y sustentable, que sea diseñado teniendo en cuenta las situaciones de las poblaciones donde pretende funcionar y sus potenciales necesidades, garantizando un piso mínimo de igualdad entre los/as participantes en lo que refiere a las herramientas necesarias para desenvolverse en una asociación. No obstante, no perdemos de vista que la responsabilidad primaria por la calidad del ejercicio del derecho a la educación continúa recayendo sobre el estado de la Ciudad de Buenos Aires, independientemente del funcionamiento de las asociaciones cooperadoras.
III­ Subsidios: Modos de distribución y Evolución de Subsidios en el periodo 2007­2010 En el presente apartado, analizaremos cómo se determinan los montos de los subsidios a las escuelas y cómo ha evolucionado la cantidad total de recursos públicos destinados a los subsidios y su distribución entre los distintos establecimientos educativos, atendiendo a la matrícula de alumnos de cada distrito escolar. Como hemos señalado, nos limitaremos a los subsidios para mantenimiento edilicio, equipamiento escolar y material didáctico. No obstante, debe recordarse que los subsidios no son la única fuente posible de ingresos. Destacamos, entre otras, las cuotas que abonan los asociados y las contribuciones voluntarias. Es claro que una escuela de un distrito escolar con población de buena condición socioeconómica estará en mejores condiciones para conseguir más recursos de estas fuentes y podrá afrontar mayores montos de gastos para mejorar el funcionamiento del establecimiento escolar9. Se genera de este modo una diferencia en la calidad del ejercicio del derecho a la educación dentro del sistema de educación estatal en razón de la condición socioeconómica de las comunidades educativas de las escuelas. Frente a esta situación el estado debiera tomar medidas positivas para garantizar la igualdad real de oportunidades, asignando mayores recursos a establecimientos que atienden poblaciones desaventajadas. A­ Los efectos discriminatorios de la fórmula aplicada para distribuir los subsidios para mantenimiento edilicio La ordenanza 42.581/CjD/1987 reguló el sistema de subsidios para mantenimiento edilicio. En su artículo 3º y en su reglamentación10, se estableció el criterio de distribución de recursos entre las cooperadoras. Como principio, se determinó que 1/3 del total de la partida presupuestaria destinada a este subsidio se distribuirá entre las asociaciones en partes iguales, mientras que para distribuir
Considérese el caso de la Escuela Nº 13 del Distrito Escolar Nº 9, para la cual el monto de todos los subsidios en la primera parte de 2010 representó tan solo el 22% de lo recaudado sumando $33.987,89, mientras que el restante 78% resultaba de aportes de la comunidad, festivales, etc., y alcanzaba la suma de $120.325,27. (Información aportada por la Asociación Cooperadora de esa escuela). 10 Decreto reglamentario 8314/1987.
el saldo restante de 2/3 se aplicará un sistema porcentual basado en las características edilicias de la escuela. La reglamentación ha desarrollado una fórmula polinómica compleja que se explica en el siguiente cuadro:
Mi= M ( 1 + 2 di)11 3 M= Monto Total del Subsidio Mi= Monto del subsidio de la escuela i Di= coeficiente de distribución por escuela El coeficiente está conformado por cantidad de turnos de la escuela, antigüedad del edificio, la superficie y el grado de conservación del edificio (Las instalaciones sanitarias, el estado de cubiertas, los pisos, las paredes, las instalaciones eléctricas, gas, calefacción). Cada uno de estos indicadores tiene una ponderación particular. La mayor ponderación (30%) la tienen la tipología del edificio, la complejidad de las instalaciones y la superficie de la escuela. Le sigue con un 20% de ponderación el estado de instalaciones sanitarias, eléctricas, de gas, pisos y paredes. La menor ponderación la tienen los conceptos antigüedad medida en décadas y cantidad de turnos de la escuela, con un porcentaje del 10%. N
En su Anexo “A”, la reglamentación agrupa en 10 categorías los posibles destinos del monto del subsidio. Entre ellas se encuentran: a) Instalaciones sanitarias, Gas y Contra Incendio, b) Iluminación, c) Carpintería Metálica, d) Calefacción, e) Pintura, f) Detalles de los trabajos (Vidrios, herrajes, bisagras), g) Fuerza Motriz (Fusibles, interruptores), h) Bombas, i) Tablero de Comando y j) Albañilería. La fórmula empleada para distribuir los subsidios no contempla la matrícula de los establecimientos educativos, lo que genera fuertes desigualdades entre las escuelas de las zonas con más NBI y aquellas con menos NBI. En efecto, la equidad en la distribución de recursos públicos se ve seriamente comprometida dado que se ignora la situación de superpoblación y hacinamiento de gran cantidad de establecimientos educativos de la ciudad de Buenos Aires, ubicados principalmente en distritos escolares de las zonas más desfavorecidas de la Ciudad, y donde la presión sobre el sistema educativo estatal es mayor. De este modo, no se tiene en cuenta que una mayor cantidad de personas
11 Para una mayor desagregación de la fórmula véase el Anexo C del Decreto 8314/1987.
en un establecimiento implicará un desgaste mayor de las instalaciones, razón por la cual el subsidio asignado debería ser mayor en esos casos. El diseño de ésta política pública basada en un criterio de igualdad formal (en tanto se asume que todas las escuelas son iguales), esto es, que no considera las condiciones de desigualdad en la que se encuentran distintos distritos escolares, no hace más que reforzarlas. Así es que deviene necesario introducir en el análisis la variable de la cantidad de alumnos que concurren a los establecimientos educativos, puesto que esta determinará, entre otras cosas, el ritmo de desgaste de las distintas instalaciones. Además debe considerarse que en los distritos escolares donde habitan personas de peor condición socioeconómica, la presión sobre el sistema de educación pública es mayor, y la capacidad de los padres y madres de realizar aportes a la asociación cooperadora es ínfima en comparación con otros distritos escolares. Veamos entonces qué monto por alumno ha sido asignado en los distritos escolares con menos NBI y en aquellos con más NBI en los años 2007, 2008 y 2009: Cuadro 1: Monto por Alumno/a destinado a Subsidios para Mantenimiento Edilicio Años 2007, 2008 y 2009, en todos los Niveles y Modalidades12 DE DE con menos NBI DE con más NBI $ 50,03 $ 31,71 $ 26,29 $ 66,48 $ 39.17 $ 34,48 2007 $ / Alumno 2008 $ / Alumno 2009 $ / Alumno
Fuente de la Matrícula: Dirección de Investigación y Estadística
De los datos expuestos surgen claras diferencias a favor de los distritos con menos NBI. El impacto desigual de la política de subsidios se hace notorio al
Ajustes realizados de acuerdo al índice de inflación de Buenos Aires City (disponibles en http://sites.google.com/site/bsascity/inflation).
considerar la matrícula de los distintos distritos. En este sentido observamos que en el año 2007 se asignó un 32,88% más por alumno en los distritos con menos NBI que en los distritos con más NBI. En el año 2008, en el cual se aplicó otro criterio para distribuir los subsidios, la diferencia fue del 23,51%; y en el año 2009 volvió a su nivel anterior alcanzando el 31,15%. De este modo, comprobamos que la aplicación del sistema de cálculo establecido en la reglamentación de la ordenanza Nº 42.581/87 tiene un impacto desigual en los distintos establecimientos, que se encuentran en situaciones muy distintas, debido a los altos niveles de superpoblación y hacinamiento registrados en algunos distritos, y la condición social y económica de los/as alumnos/as. A su vez, el monto del subsidio por alumno permite evidenciar que durante los últimos años, en términos reales, se ha reducido fuertemente la cantidad de recursos destinados a subsidios para mantenimiento edilicio. Por ejemplo, en los distritos con más NBI pasó de los $ 50,03 por alumno/a en el 2007 a los $ 26,29 por alumno/a en el año 2009. Por otra parte, en los distritos con menos NBI, pasó de los $66,48 en el 2007, a los $ 34,48 en el 2009. Si consideramos solamente los montos destinados a establecimientos que dependen de la Dirección de Educación Primaria y la matrícula correspondiente, las diferencias señaladas en perjuicio de los distritos con más NBI aumentan considerablemente, y se mantiene la reducción en los montos: Cuadro 2: Monto por Alumno/a destinado a Subsidios para Mantenimiento Edilicio Años 2007, 2008 y 2009, en establecimientos dependientes de la Dirección de Educación Primaria13 DE con menos NBI DE con más NBI
$ / Alumno $ / Alumno $ / Alumno $ 102,34 $ 61,71 $ 50,13
Montos ajustados al año 2009, de acuerdo al índice de Buenos Aires City.
En este caso, la diferencia entre los distritos con menos NBI y los distritos con más NBI ha sido estable, incluso en el año 2008 donde habíamos constatado una reducción en los montos totales. Así, podemos decir que la diferencia de monto por alumno en los establecimientos dependientes de la Dirección de Educación Primaria entre distritos con menos NBI y distritos con más NBI ha sido del 44,84%, 47,95% y 48, 09% en los años 2007, 2008 y 2009, respectivamente. B­ Reducción de los montos totales destinados a subsidios para mantenimiento edilicio en los últimos años Como se vio anteriormente, el subsidio para mantenimiento edilicio apunta a cubrir una gran variedad de gastos, que implicarían la mano de obra de cada trabajo de reparación o colocación. Dada su cantidad y variedad, parece evidente que el monto total anual del subsidio no es suficiente para cubrirlos y asegurar el adecuado funcionamiento del edificio escolar. Piénsese que el monto promedio anual de subsidio por establecimiento fue $30.355,04 en 2007, $ 14.572,21 en 2008, y $14.44314 en 2009. Como puede verse, los montos reales otorgados a cada escuela en concepto de subsidios para mantenimiento edilicio se han reducido fuertemente. En términos reales, el promedio asignado ha disminuido en un 52,50 %. A su vez, como resulta obvio, puede ponerse en duda la suficiencia de los subsidios asignados, máxime cuando frecuentemente se publican noticias relacionadas con la deficiente situación de infraestructura en los establecimientos educativos de la Ciudad de Buenos Aires. Cabe resaltar que el bajo monto otorgado en concepto de subsidios para mantenimiento escolar es acompañado de muy elevados niveles de subejecución presupuestaria de los recursos asignados a obras de infraestructura escolar. En el siguiente cuadro se ven los montos totales asignados a subsidios para mantenimiento edilicio en los años 2007, 2008 y 2009, a precios del 200915.
14 Montos
ajustados al año 2009, de acuerdo al índice de Buenos Aires City.
Cuadro 3: Monto Total destinado a Subsidios para Mantenimiento Edilicio Años 2007, 2008 y 200916 2007 2008 2009 Subsidios Mantenimiento Todos los $ 20.489.658,57 $ 10.069.400,00 Distritos Escolares De la comparación de los años 2007 y 2008, surge que, en el año 2008 la cantidad de recursos destinada a subsidios disminuyó en un 49,14% en términos reales, sin mayores explicaciones al respecto. Por otra parte, se constata que en el año 2009 aún no se ha alcanzado el mismo monto total que en el año 2007. Por el contrario, se debe señalar que ha habido una variación real negativa del ‐6,17%.
15. Debe tenerse en cuenta que en el año 2008 funcionó un sistema ad hoc, en el marco de la
$ 19.225.293,89
Emergencia Edilicia. Al declararse por ley la Emergencia Edilicia, se estableció que “[d]urante la vigencia de la presente ley se suspende la aplicación de las Ordenanzas Nros. 42.581, 43.409, 46.243, sus modificatorias, ampliatorias y reglamentarias […]” (art. 15 Ley 2565). Así se suspendió el otorgamiento de subsidios a asociaciones cooperadoras de escuelas en concepto de mantenimiento edilicio, durante el 2008. Seis meses después, se sancionó la ley 2788, que posibilitó su retorno. No obstante, se mantuvo la suspensión de los artículos 3 y 4 de la Ordenanza 42581/87 que establecían el criterio y el modo de distribución de los recursos entre los distintos establecimientos de la Ciudad. Se entregaron en Octubre con un criterio de ocasión de la administración y tan solo en una cuota. Se incluyó como beneficiarios del subsidio únicamente a las asociaciones cooperadoras que tuviesen aprobadas las rendiciones de cuentas de los subsidios depositados antes de finalizado el 2007 y que no estuviesen contempladas en el “Plan Integral de Adecuación de Establecimientos Educativos” para iniciar obras en el 2008. Se las agrupó en 3 categorías según la tipología edilicia del establecimiento y se les asignó una suma fija en correspondencia, pero que no alcanzaron siquiera el monto promedio del año anterior. 16 Montos ajustados al año 2009, de acuerdo al índice de Buenos Aires City.
Cuadro 4: Monto Total destinado a Subsidios para Mantenimiento Edilicio Años 2007, 2008 y 200917 y Porcentaje respecto al total ejecutado por el Ministerio de Educación Subsidios Mantenimiento Todos DE (en términos reales) Porcentaje Subsidios Mantenimiento respecto Monto ejecutado Ministerio de Educación Vemos en el Cuadro anterior que el porcentaje que representan los subsidios por mantenimiento edilicio respecto del total ejecutado por el Ministerio también ha disminuido en el período analizado. Es decir, no solo ha disminuido el monto neto, sino también la importancia relativa de los subsidios en el marco de la actividad desarrollada por el Ministerio de Educación, caracterizada por elevados niveles de subejecución presupuestaria de los recursos asignados a infraestructura escolar. C­ Los efectos discriminatorios de la fórmula aplicada para distribuir los subsidios para Equipamiento Escolar y Material Didáctico El subsidio para Equipamiento Escolar fue establecido por la Ordenanza Nº 403.406/1988. La normativa determina que el subsidio se destinará a “mantenimiento y adquisición de mobiliario escolar” y a la “renovación total del mobiliario básico escolar (aulas)”. De cualquier modo, el concepto es más bien amplio. En las reglamentaciones se han incluido listas de objetos que sirven de orientación e incluyen, entre otras cosas, armarios, bancos de dibujo, calculadoras, computadoras, cocinas, pupitres, etc. 2007 $ 20.489.658,57 2008 $ 10.069.400,00 2009 $ 19.225.293,89
El monto del subsidio para cada asociación se determina del siguiente modo: Subsidio EE= Suma variable + Suma fija Suma variable= Cantidad de Secciones * $68 Suma fija= especialidad de la sección * monto asignado por sección Ejemplo 1: 1 Colegio con 2 secciones de primaria recibe $136 de suma variable y $600 de Suma Fija (monto asignado a primaria) Ejemplo 2: 1 Colegio con 1 Sección de primaria y 1 de plástica recibe $ 136 de suma variable y $ 600 (por primaria) + $240 (por plástica) de suma fija. Por su parte, el subsidio para Material didáctico fue establecido por la Ordenanza Nº 43.410/1988. Según su artículo 2º “el subsidio se compondrá de una suma fija que se asignará por igual a todas las escuelas más un monto por sección o división que variará de acuerdo a los requerimientos cuantitativos de la matrícula atendida”. En la práctica, la referencia a la “matrícula atendida” queda limitada a la cantidad de secciones del establecimiento correspondiente. Exponemos, a continuación, el modo en que se determina el monto correspondiente a cada establecimiento en concepto de subsidio para material didáctico: Subsidio MD= Suma variable + Suma fija Suma variable= Cantidad de Secciones * $40 Suma fija= especialidad de la sección * monto asignado por sección Ejemplo 1: 1 Colegio con 2 secciones de primaria recibe $80 de suma variable y $600 de Suma Fija (monto asignado a primaria) Ejemplo 2: 1 Colegio con 1 Sección de primaria y 1 de plástica recibe $ 80 de suma variable y $ 600 (por primaria) + $240 (por plástica) de suma fija.
A modo de ejemplo, a fin de analizar el criterio usado para la distribución de recursos públicos entre las asociaciones cooperadoras de escuelas en concepto de Equipamiento Escolar y Material Didáctico, hemos tomado 2 de los distritos escolares con menos NBI y dos de los distritos escolares con más NBI. La comparación de los montos asignados por alumno es bastante ilustrativa, como se ve en el siguiente cuadro: Cuadro 5: Monto por Alumno/a destinado a Subsidios para Equipamiento Escolar en DE 8, 10, 5 y 21 Años 2007, 2008 y 200918 DE con menos NBI DE con Más NBI DE 8 10 5 21 2007 $ 19,51 $ 33,17 $ 9,15 $ 8,12 2008 $ 21,29 $ 31,08 $ 10,98 $ 9,77 2009 $ 20,48 $ 27,94 $ 8,54 $ 7,51
Las diferencias en cuanto a la cantidad de dinero por alumno se repiten en el caso de este subsidio, aunque de modo más grosero. En 2007, por ejemplo, el distrito escolar Nº 10 recibió un 308,54% más que el distrito escolar Nº 21. Si bien esa diferencia ha menguado hacia el año 2009, lo cierto es que aún se mantiene en un 184,15%. Cuadro 6: Monto por Alumno/a destinado a Subsidios para Material Didáctico Años 2007, 2008 y 2009, en establecimientos dependientes de la Dirección de Educación Primaria19 DE con menos NBI
2007 $ 16,78 $ 26,25
2008 $ 20,02 $ 30,47
2009 $ 23,65 $ 34,87
Montos ajustados al año 2009, de acuerdo al índice de Buenos Aires City. Montos ajustados al año 2009, de acuerdo al índice de Buenos Aires City.
DE con más NBI
$ 8,69 $ 7,69
$ 9,83 $ 8,71
$ 7,99 $ 7,08
Al observar la fórmula utilizada para definir los montos asignados en concepto de material didáctico, es necesario poner en evidencia los problemas que esta presenta. En este sentido, la fórmula no tiene en cuenta la cantidad de alumnos presentes en cada sección (matrícula) como así tampoco las condiciones socioeconómicas de las comunidades de las distintas escuelas, dato fundamental para asegurar la igualdad en el goce del derecho a la educación. En cuanto a los datos obtenidos, se observa en los tres años analizados (2007‐2008‐2009) un mayor monto asignado en los distritos con menos NBI teniendo, a su vez, una matrícula menor que los distritos con más NBI que disponen de menos dinero y más alumnos. Considerando como ejemplo el año 2009, las escuelas de los distritos con menos NBI recibieron un 392% más que las escuelas de los distritos con más NBI, lo que demuestra una clara diferencia que no tiene en cuenta las necesidades de los distintos sectores de la sociedad. A su vez, se observa que año tras año el monto en los distritos con menos NBI aumentó considerablemente mientras que en los distritos con más NBI su incremento fue poco significativo.
IV­ Reforma Legislativa del sistema de subsidios: Ley 3372 Si consideramos lo expuesto anteriormente, es claro que era imperioso un cambio en los sistemas de asignación de subsidios. Era preciso re‐diseñar el sistema en atención al principio de igualdad sustancial, teniendo en cuenta las contundentes diferencias de situación de los distintos establecimientos que reciben los subsidios. No obstante, la Ley N° 3.372, publicada a principios de Febrero de 2010, aún no ha sido reglamentada, razón por la cual se aplicaron para la primera parte del año 2010 los sistemas establecidos por las ordenanzas ya derogadas. La ley en cuestión crea el Fondo Único Descentralizado para Educación destinado a todos los establecimientos educativos de gestión estatal, de todos los niveles y modalidades, pertenecientes al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. A su vez, establece el marco normativo para su funcionamiento. En razón del análisis hecho en los apartados anteriores, el cambio más destacable es el relativo a los indicadores que se establecen para determinar el monto del FUDE para cada establecimiento. A diferencia de las fórmulas utilizadas hasta el presente, la ley prevé la consideración de la matrícula de alumnos y alumnas (art. 4º inc. a) y el Índice de Vulnerabilidad Educativa determinado por la Dirección de Investigación y Estadística del Ministerio de Educación (art. 4º inc b). También se contemplan las características edilicias de los
establecimientos, la necesidad de materiales destinados a las actividades didácticas y a la administración escolar y la necesidad de transporte escolar para actividades específicas y para resolver casos de imposibilidad de asistencia a clase por razones de vulnerabilidad socioeconómica (art. 4º incisos c, d, e y f). El sistema funcionaría del siguiente modo. En cada establecimiento educativo se deben reunir, dentro de los 45 días de iniciado el ciclo lectivo, las/os directivas/os, padres, madres y responsables legales de los alumnos y la asociación cooperadora para la elaboración de un Plan Anual Institucional para la ejecución del FUDE (artículo 7º). Este plan es el que regirá la ejecución del monto asignado, a lo largo del año.
Es misión de las/os directivas/os la implementación de los “mecanismos necesarios” a fin de garantizar la participación democrática e igualitaria de todos los actores involucrados (artículo 8º). Será este un punto problemático puesto que la experiencia muestra que lograr la participación de la comunidad educativa no es tarea sencilla, especialmente en los distritos escolares con población de condición económica baja donde los padres y las madres se ven obligados a trabajar y no cuentan con el tiempo necesario como para participar activamente. El Plan Anual debe contener: a) las actividades extracurriculares y complementarias a desarrollar, y b) las necesidades de material didáctico, equipamiento, transporte y de mantenimiento edilicio para el adecuado funcionamiento del edificio escolar; como así también un orden de prioridad para la ejecución de los fondos (artículo 12). Este contenido es decidido por mayoría simple con el acuerdo del equipo de conducción del establecimiento. En caso de no haber acuerdo se convocará al Equipo Distrital de Asesoramiento, integrado por el/los Supervisores de Distrito, un representante de la Dirección General de Infraestructura y Equipamiento20 y otro de la Dirección General de Proyectos y Servicios a las Escuelas, para que decida los puntos no acordados (artículo 15). La elevación del Plan Anual al Ministerio de Educación constituye una condición indispensable para que se transfieran los recursos a las asociaciones cooperadoras. Estas se realizan en un máximo de dos cuotas por ejercicio entre abril y agosto de cada año (artículo 10). Ahora bien, es muy importante la aclaración que se realiza en el artículo 10 in fine. Allí se establece que “el contenido del Plan Anual no tiene incidencia en el monto de dichos recursos cuya determinación se realiza según los indicadores establecidos en el artículo 4º de la presente ley”. Se entiende que el propósito de la inclusión en el Plan Anual de “las necesidades de material didáctico, equipamiento, transporte y de mantenimiento edilicio para el adecuado funcionamiento del edificio escolar”, es tan solo para controlar que la ejecución se adecúe a lo previsto en cuanto a las prioridades, y no
20 Hoy reemplazada por la Dirección General de Proyectos y Obras
para considerar la opinión de la comunidad educativa y satisfacer las necesidades que ella expone “para el adecuado funcionamiento del edificio escolar”. Es por eso que la reglamentación de la ley comentada se hace imprescindible en lo que a los indicadores del artículo 4º se refiere, puesto que serán los modos de su determinación lo que permita evaluar si la distribución realmente contempla las diferencias existentes entre los distintos establecimientos. Por otra parte, si bien los montos asignados deben ser afectados a la ejecución de las actividades contempladas en el Plan Anual que se define para cada institución educativa, también es cierto que debe reservarse como máximo un 30% y como mínimo un 20% para solventar gastos menores de mantenimiento (artículo 5). Con miras a evaluar la actividad desarrollada, darle publicidad entre los miembros de la comunidad educativa y permitir el control por parte del Ministerio de Educación, dos veces al año, cada Asociación Cooperadora debe elaborar un informe sobre la ejecución del Plan Anual (artículo 13). A su vez, deben rendir cuentas mediante la remisión del balance anual a la Dirección General de Servicios a las Escuelas dentro de los 30 días de iniciado el ciclo lectivo posterior a aquel al que corresponde el balance. En caso de incumplir esta obligación, no se harán efectivas nuevas transferencias. Por supuesto, el balance debe contener la documentación respaldatoria que el Ministerio de Educación requiera. Las dificultades relacionadas con la participación de la comunidad educativa pueden llegar al extremo de que la conformación de una asociación cooperadora no sea posible. La nueva ley contempla esa posibilidad, aunque de modo defectuoso. En efecto, se incluyen entre las funciones del Equipo Distrital de Asesoramiento la de designar “responsable/s de la administración de los recursos que componen el FUDE cuando no exista Asociación Cooperadora en la institución educativa, o cuando ésta se encuentre suspendida en sus funciones”. Esta designación se efectúa por un período de 3 meses, prorrogable una única vez por el mismo plazo.
Probablemente, de darse el caso, la designación vaya a recaer sobre un/os directivo/s del establecimiento para el cual no se pudo conformar asociación cooperadora. Pero queda aún sin respuesta la posible situación de que la falta de conformación de una asociación supere el plazo de 6 meses.
Consideraciones finales El modo de distribución de recursos públicos en concepto de subsidios a asociaciones cooperadoras es un indicador relevante a fin de considerar si la actividad estatal, en materia de educación, tiende a garantizar la igualdad real de oportunidades para las alumnas y los alumnos de los establecimientos educativos estatales de la Ciudad de Buenos Aires. Es decir, evaluando su distribución puede observarse si se intenta remediar la situación de desigualdad existente, atendiendo de modo diferenciado a los sectores vulnerables de la sociedad. En este sentido, la incorporación de la matrícula de alumnas/os como pauta legal de determinación de los montos es un avance importante, puesto que son los sectores de menores recursos económicos los que mayor presión ejercen sobre el sistema de educación de gestión estatal. Hemos visto, al analizar la distribución de recursos de los años 2007, 2008 y 2009, el impacto desigual que tiene una política que ha sido diseñada sin considerar las diferencias existentes entre los distritos escolares de la ciudad. La mayor capacidad de aporte de las comunidades educativas de sectores socioeconómicos medios termina por profundizar la desigualdad real, ya sostenida por el mecanismo de distribución de los distintos subsidios. Por otra parte, en tiempos de inflación constante y en un contexto de sostenida sub‐ejecución presupuestaria en materia de infraestructura escolar, sería preciso que el monto total (en términos reales) asignado a subsidios fuera aumentando año a año, a diferencia de lo sucedido entre 2007 y 2009, a fin de que las cooperadoras no vean menguadas sus posibilidades. La disminución continua de los montos a lo largo de los años podría vulnerar el principio de no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Además, quisiéramos señalar que se observan, en el sistema de subsidios a asociaciones cooperadoras, otras clavijas por ajustar, distintas del modo de distribución de los recursos. Así por ejemplo, existen serios obstáculos a la participación ciudadana que se requiere, sobre los cuales convendría poner la atención para idear mecanismos apropiados. Hace ya más de dos décadas que se aplica un sistema discriminatorio que coadyuvó a alcanzar la situación actual de los edificios escolares. Es deseable que
la reglamentación de la ley 3372, que aún no ha sido realizada por el Poder Ejecutivo porteño, sea aprovechada para ajustar los detalles necesarios para la puesta en marcha de un sistema realmente igualitario y sostenidamente participativo, que busque remediar las diferencias generadas durante años. Por último, no debe perderse de vista que el responsable por la calidad del ejercicio del derecho a la educación de las y los habitantes de la Ciudad es el Estado, que jamás podría refugiarse tras las posibles deficiencias de un sistema siempre perfectible, que él mismo genera.
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