Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15045
Timestamp: 2017-08-20 08:02:52
Document Index: 334955825

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 242', 'artículo 44', 'artículo 3', 'artículo 44', 'artículo 20', 'artículo 12', 'Artículo 12', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 29']

Sentencia C-796 de 2004 Corte Constitucional
El ciudadano Cesar Augusto Ospina Morales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad parcial consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, "por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones".
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia, aclarando que el Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa no participó en la discusión por encontrarse de permiso, siendo necesario designar como conjuez al Doctor Alfonso Gómez Méndez con el fin de poder adoptar la decisión de fondo Cfr. las Actas 42 del 8 de julio de 2004 y la 59 del 24 de agosto del mismo año..
A juicio del actor, el desconocimiento de las garantías constitucionales citadas se genera como consecuencia de que la norma castiga con destitución inmediata a los miembros de la Policía Nacional que cometan "cualquier abuso" contra el menor sorprendido consumiendo bebidas embriagantes; sanción que se aplica indiscriminadamente, sin tener en cuenta el alcance o intensidad de la conducta disciplinada y sin fijar criterios que permita (SIC) modular la aplicación proporcional del castigo. En cuanto al principio de unidad de materia, sostiene que el mismo se desconoce ya que el objeto de la Ley 124 de 1994 es proteger al menor del expendio de bebidas embriagantes y, en ningún caso, regular aspectos relacionados con el régimen disciplinario de la Policía Nacional.
Según lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la protección especial de los niños y la prevalencia de sus derechos, reconocidos de forma expresa por el precitado artículo 44 del actual Estatuto Fundamental, representan verdaderos valores y principios que no solo están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas las normas de justicia imputable a los menores, sino también a orientar la promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual Cfr. Sentencia C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.; entendiendo dicho bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un objetivo del sistema jurídico Cfr. Sentencia T-029 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa..
4.3. Ciertamente, la importancia que se otorga a la defensa de la infancia, sumada a la prevalencia de sus derechos, reconoce al menor como sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica -consecuencia de constituir el reconocimiento de tales propósitos un asunto de interés general y superior-, que en palabras de la Corte, se traduce en el ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar dicha prevalencia en todos los actos que involucren a la población infantil, y de actuar de manera inmediata e incondicional siempre que el niño requiera de su asistencia y protección Cfr. Sentencia Ibídem. En la medida en que los derechos de los menores tienen el carácter de fundamentales y prevalentes, la obligación de asistencia y protección necesariamente adquiere esa connotación, por lo que resulta constitucionalmente inadmisible que se antepongan otros cometidos para dilatar la eficacia del Estado y la sociedad en el objetivo de asegurar el bienestar de los menores, toda vez que, por mandato de la Carta, "el deber hacia éstos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica." Sentencia Ibídem.
4..4. Conforme se expresó inicialmente, el tratamiento preferencial del infante como interés jurídico relevante, que implica adoptar "una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran" Sentencia C-1064 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis., encuentra un claro respaldo y reconocimiento en el derecho internacional contemporáneo a través del llamado principio del interés superior del menor, consagrado por primera vez en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño, y posteriormente reproducido en otros instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 (Principio 2°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 23 y 24) y la Convención Sobre Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 la Convención Sobre Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, fue incorporada a nuestro derecho interno mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991., en cuyo artículo 3° se dispuso:
4.6. En obedecimiento a este cometido, y siguiendo el criterio fijado en el artículo 44 Superior, la normatividad legal vigente, representada básicamente en el Decreto Extraordinario 2337 de 1989, por el cual se adoptó el Código del Menor, se ha ocupado de reproducir el principio que propugna por la protección de la población infantil, al consagrar en el artículo 20 del texto citado que: "Las personas y la entidades, tanto públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en asuntos de menores, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés superior del menor".
4.7. En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que "la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991" Sentencia C-1064 de 2000. Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores -no siempre educativos ni defensivos- que son propios del derecho sancionatorio.
En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión "materia" debe entenderse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley" Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley" Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz..
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño., para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma."
5.4. De acuerdo con lo expuesto, puede sostenerse que un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno "que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación" Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell..
"Ahora bien en relación con la afirmación de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario Único, no impide que el legislador se refiera a materias disciplinarias en estatutos diferentes Ver Sentencia C- 178/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell.…" (Sentencia C-233 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis).
6.1.1. Tal y como lo explicó esta Corporación en uno de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, "es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia" Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo., razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada.
6.1.2. En lo que se refiere al servicio público, sin duda que el Estado, entendido como organización política y de servicio, no estaría en condiciones de asegurar para la comunidad el cumplimiento de sus fines y objetivos y la satisfacción de las necesidades básicas, "si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los derechos y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas" Sentencia Ibídem..
6.1.3. El derecho disciplinario y los distintos regímenes que lo pueden integrar, es entonces connatural a todo sistema de organización política, al tiempo que se constituye en uno de los elementos de mayor importancia en el orden de las instituciones jurídicas, conservando un papel protagónico en el escenario de la función estatal, hasta el punto que su vigencia en el orden interno comporta ante todo un deber del Estado. Según lo ha definido la jurisprudencia, éste derecho-deber "comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo" Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell., sin tener en cuenta el órgano o la rama del poder a la que éstos pertenezcan.
c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria." Sentencia Ibídem.
Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, "lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos" Sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra., y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley El artículo 12 de la Ley de la Ley 836 de 2003 "Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares", define el principio de especialidad de la siguiente manera: "Artículo 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes"., no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables Cfr. Sentencia C-431 de 2004.
6.1.7. En ese orden, esta Corporación viene sosteniendo que, de manera general, "la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 Superior". Así, ha señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación Cfr. las Sentencias C-252 de 2003 y C-431 de 2004.. Es lo que se conoce como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
6.1.8. En lo que toca con las garantías orientadoras del debido proceso, ha concluido este Tribunal, a partir de lo consagrado en el artículo 29 Superior, que los mismos están llamados a irradiar la actividad disciplinaria, aun cuando no con la misma intensidad que en el campo del derecho penal. Como fundamento de esta afirmación, ha esgrimido la jurisprudencia, en plena concordancia con la doctrina especializada Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996., que la aplicación de tales principios en materia penal tiene carácter restrictivo y riguroso, en razón de la importancia de los derechos allí involucrados como es el de la libertad individual, que por supuesto no es objeto de afectación en el régimen disciplinario, y del hecho de que el derecho penal proyecta sus efectos normativos a todo el conglomerado social y no a un grupo específico o determinado como sí ocurre en el caso del derecho disciplinario.
"En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal." Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. (Subrayas fuera de texto)
Compartiendo este criterio de interpretación, manifestó esta Corporación en reciente pronunciamiento que, "lo que se exige frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas". Sentencia C-099 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Treviño.
Como es sabido, el principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política bajo la premisa según la cual: "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa…"; premisa que además es común al derecho internacional y por lo mismo aparece incorporada en todos los tratados de derechos humanos. En palabras de esta Corporación, el principio de legalidad, de aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado Cfr. las Sentencia C-843 de 1999 y C-099 de 2003, entre muchas otras.
Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer, el mismo exige también que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas por ser una competencia privativa del legislador Cfr. las Sentencias C-597 de 1996 y C-827 de 2001.
6.2.3. En lo que se refiere al principio de tipicidad o taxatividad, constituye éste una concreción o derivación del principio de legalidad al que se hizo referencia anteriormente. Con base en este principio, el legislador no solo está obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones.
En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, "la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo" Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.; ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo.
Cabe advertir, sin embargo, que a pesar de que la tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, este Tribunal viene reconociendo que el mismo opera con un cierto nivel de flexibilidad frente a la forma estricta y rigurosa como se concibe en materia penal. Para la Corte Cfr. las Sentencias C-244 de 1996, C-404 de 2001 y C-181 de 2002, entre otras., la razón fundamental de tal diferencia deviene de la naturaleza misma de las normas penales y disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la conducta reprochable es esencialmente autónoma, en las segundas, por el contrario, suele carecer en la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se describe de forma incompleta, siendo necesario remitir a otras preceptivas donde está contenida la orden o prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la respectiva sanción.
Y es que, en el derecho disciplinario la regla general es que la tipicidad de sus infracciones se regula "por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria". Ese estilo de entrar a definir la tipicidad de la conducta por medio de normas complementarias, comporta un método legislativo conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que como se dijo, consiste "en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras" Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra..
Respecto de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente. Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero. Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable no conduzca a la violación del principio de tipicidad.
6.2.4. Finalmente, en lo que hace al principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que éste quede protegido "de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración". Cfr. sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Reiterando lo dicho por esta Corte, la proporcionalidad "sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado" Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz..
En esa orientación, la jurisprudencia sostiene que el principio de proporcionalidad comprende varios aspectos, a saber: (i) la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido; (ii) la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la proporcionalidadstricto sensu entre la medida y el fin, es decir, la ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta y la sanción. Cfr. Sentencia Ibídem.
6.3.7. Por otra parte, es cierto que en virtud del principio de interés superior del menor, los fines que persigue la norma, en los términos en que ha sido concebida originalmente, son indiscutiblemente legítimos: la protección de la población infantil frente al consumo y venta de bebidas embriagantes. Sin embargo, de acuerdo a lo dicho, algunos de los medios empleados para alcanzar dicho fin resultan vagos e imprecisos, sacrificando irrazonablemente garantías sustanciales del debido proceso, cuyo reconocimiento y aplicación material para el caso del precepto en cuestión, en nada afecta el bien jurídico tutelado por el legislador -los niños-.
6.3.8. En relación con esto último, cabe precisar, en concordancia con lo expresado por la Vista Fiscal, que tampoco la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión"con la destitución inmediata del responsable o responsables", implica un desconocimiento del principio de interés superior del menor y, por tanto, una desprotección de sus derechos frente al consumo de licor. Ello, en atención a que el texto que permanece vigente mantiene incólume la referida infracción, en el sentido de autorizar al Comisionado de la Policía o a su Delegado para sancionar a los miembros de la Policía Nacional que cometan abusos contra los menores sorprendidos consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, solo que a partir del presente pronunciamiento tal infracción se castigará aplicando los criterios de valoración de las conductas y las penas establecidos en el Régimen Disciplinario Especial de la Policía Nacional (Decreto-Ley 1798 de 2000) y en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002).
6.3.10. Ahora bien, por fuera de las violaciones al debido proceso, no encuentra la Corte que, conforme lo afirma el demandante, la expresión acusada también desconozca,estricto sensu, los principios de dignidad humana e igualdad material. En relación con lo primero, por cuanto el objetivo de la misma no es desconocer la condición humana de los miembros de la policía nacional, ni tampoco sería ésta la consecuencia directa de su aplicación práctica. Entendiendo que la dignidad se materializa en el trato respetuoso que debe prodigarse a toda persona por el hecho de serlo, es claro que el precepto en cuestión no persigue colocar al sujeto activo de la infracción en condiciones inferiores a las que la naturaleza le reconoce como ser humano. Como ya se ha dicho, su objetivo es otorgar una protección especial al menor; protección que, en los términos explicados, contraviene las garantías de tipicidad y proporcionalidad consustanciales al derecho fundamental del debido proceso.