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Timestamp: 2019-12-13 20:36:35+00:00
Document Index: 133893390

Matched Legal Cases: ['artigo 93', 'artigo 225', 'artigo 170', 'artigo 153', 'artigo 7', 'artigo 5', 'artigo 177', 'artigo 12', 'artigo 153']

Tributação Ecológica (o uso ambiental da extrafiscalidade e da seletividade tributárias) - Prolegis
Tributação Ecológica (o uso ambiental da extrafiscalidade e da seletividade tributárias)
Artigos e Ensaios 24 de setembro de 2007 Renato Bernardi 0
A Constituição Federal indica, a partir de seu art. 225, a existência de um dever de o Poder Público de adotar medidas administrativas para a proteção ambiental, o qual, se descumprido, poderia induzir responsabilização civil.
É sabido que um dos principais problemas mundiais da atualidade, diz respeito á preservação do meio ambiente. Os danos causados pelo homem ao meio ambiente tornam-se cada dia mais freqüentes, mais danosos e impactantes ao meio ambiente como um todo, e, conseqüentemente, a toda coletividade, que é a titular do bem ambiental.
As atividades econômicas geram, com diferente intensidade, impactos sobre o meio ambiente. Para minimizar os efeitos desses impactos sobre o bem-estar humano, sociedades lançam mão da ação governamental, ciente das limitações do mercado. Através de políticas públicas o governo dispõe de diversos instrumentos. Dentre esses instrumentos, há que se levar em consideração a incidência da tributação nas políticas direcionadas à gestão do meio ambiente.
Normalmente, o tributo serve como fonte de recursos para custeio de atividades governamentais (tributação fiscal). Contudo, não se pode perder de vista que os tributos também são utilizados para orientar a atuação dos contribuintes para setores mais produtivos e/ou mais adequados ao interesse público, (tributação extrafiscal).
O Poder Público tem na extrafiscalidade tributária uma maneira de conciliar desenvolvimento econômico e defesa do meio ambiente. Frisa-se que a Constituição Federal de 1988 estabeleceu no art. 170, incisos III e VI c/c art. 225, a busca pelo já referido “desenvolvimento sustentável”.
A tributação ambiental adequada, considerando o valor constitucional a que foi prestigiado o meio ambiente, pode ser um dos instrumentos para se alcançar um desenvolvimento preocupado com as gerações, tanto presentes, quando futuras.
Estabelece o art. 3o do Código Tributário Nacional: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada."
– Prestação pecuniária compulsória: o tributo deve ser pago em unidades de moeda de curso forçado (atualmente, em reais), independente da vontade do contribuinte, devendo ser satisfeita a obrigação mesmo contra a vontade do sujeito passivo. Não há, em regra, tributo in natura (pago em bens) ou in labore (pago em trabalho).
– Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir: demonstrando falta de rigor e redundância, o legislador destacou que o tributo pode ser expresso em moeda corrente, abrindo a possibilidade de expressão do quantum por meio de indexadores (exemplos: ORTN, OTN, BTN, UFIR). Com tal procedimento, o legislador pátrio incorreu em duas imprecisões: a primeira ao referir “em moeda”, expressão que somente tem o condão de repetir o caráter pecuniário já dito antes, e a segunda ao explicitar “ou cujo valor nela se possa exprimir” deu ensejo a interpretações ambíguas, permitindo o entendimento de que até mesmo o serviço militar e o trabalho desempenhado pelos mesários eleitorais realizariam o conceito de tributo.
– Que não constitua sanção de ato ilícito: as penalidades pecuniárias ou multas não se incluem no conceito de tributo. Significa dizer que o pagamento do tributo não decorre da infração de determinada lei. Pelo contrário, se algo é pago por descumprimento da lei não se trata de tributo. Aqui determina-se a feição da licitude para o fato que desencadeia o nascimento da obrigação tributária.
– Instituída em lei: esse o ponto central do presente estudo. Nos termos do disposto no art. 5o, inciso II, da Constituição Federal, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Especializando a disposição genérica, o art. 150, inciso I, da mesma Constituição Federal, prevê que sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. Disso decorre que só existe a obrigação de pagar o tributo se uma norma jurídica fruto do trabalho do Poder Legislativo estabelecer a exigência.
– Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada: a intenção do legislador foi aclarar que, nesse tipo de atividade, a autoridade não goza de liberdade para apreciar a conveniência ou oportunidade de agir. A lei já estabelece minudentemente os caminhos a serem seguidos. Portanto, a autoridade fiscal age segundo previsão legal expressa. Trata-se de verdadeiro exagero, uma vez que existem atos praticados validamente pela administração tributária em que o administrador está autorizado, por lei, a integrar a norma jurídica com a sua vontade.
2. OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS COMO CRITÉRIO DE VALORAÇÃO NA SOLUÇÃO DE CONFLITOS
Uma teoria principiológica dos direitos fundamentais permite a adoção de diferentes opções quando diante de direitos em oposição, o que permite a busca da melhor solução para cada determinada situação. Assim, uma teoria de princípios/regras acaba por maximizar a liberdade jurídica, fornecendo um instrumental racional superior à teoria pura de regras.
A segunda objeção – arbítrio judicial – da mesma forma, não se mostra suficiente a negar a validade de uma teoria constitucional de princípios e regras. A questão já é conhecida profundamente pelo direito brasileiro, uma vez que o princípio do convencimento racional do magistrado é amplamente aceito em nosso sistema jurídico, sendo, inclusive, imposição constitucional a fundamentação dos atos judiciais (artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal).
Na geografia constitucional, a necessidade de proteção ao meio ambiente está colocada na no título de Ordem Social, local onde estão previstos direitos sociais tidos como fundamentais à existência humana, consagrados como verdadeiros princípios que devem orientar as condutas públicas, norteadores dos caminhos a ser seguidos pela República Federativa do Brasil.
3. A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Em seu art. 225, a Constituição Federal dispõe, de forma cogente:
A relação entre Direitos Fundamentais e Meio Ambiente, remete ao direito à vida, o mais fundamental de todos os direitos fundamentais. (Constituição Federal, art. 5º "caput").
Sabe-se, contudo, que não basta que a Constituição Federal garanta a existência, mas sim uma existência digna (art. 1º, inciso III da Constituição Federal) e com bem estar (art. 3º, inciso IV), somente é possível com um meio ambiente saudável, direito reconhecido como fundamental de terceira geração. Tal direito deve ser objeto de políticas públicas, nas mais variadas searas, a fim de atender ao anseio fundamental por um meio ambiente digno que tenha o condão de proporcionar bem estar a todos.
Trata-se dos aspectos reconhecidos como materiais e for mais, ambos, devidamente estabelecidos como garantias fundamentais, que apontam para a especial dignidade de proteção dos direitos dos cidadãos, considerando tanto a liberdade e igualdade, quanto à solidariedade – direitos fundamentais de 1ª, 2ª e 3ª geração, respectivamente.
O primeiro deles, que diz respeito à questão material, figura no campo que estabelece o conteúdo dos direitos fundamentais; se se trata o meio ambiente um direito de todos, e que deve ser ecologicamente equilibrado para o uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (artigo 225), evidentemente temos que aceitar a idéia de que estamos diante de um aspecto fundamental, garantidor da vida em sua total plenitude, onde as reclamações e as formas de tutela se desenvolverão por ordem do sistema.
Por outro lado, a questão formal direciona-se quanto às normas que muito bem se prestam para a defesa e preservação; são normas que efetivamente servem para consagrar os direitos fundamentais, as quais devem ser atendidas por todos no que diz respeito inclusive ao direcionamento, as escolhas e controles, e especialmente à questão relacionada à prevenção, que como todos nós já sabemos, é a melhor forma de se garantir o Direito de cada um, ainda que num conjunto.[12]
José Afonso da Silva observa que o capítulo do meio ambiente é um dos mais importantes e avançados da Constituição de 1988. Em sua obra, afirma que a Constituição Federal de 1988
(…) toma consciência de que a qualidade do meio ambiente se transformara num bem, num patrimônio, num valor mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização se tornara imperativo do poder público, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as condições do seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito fundamental à vida. As normas constitucionais assumiram a consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem, é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. Compreender que ele é um valor preponderante, que há de estar acima de quaisquer considerações como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Também estes são garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidência, não podem primar sobre o direito fundamental à vida, que está em jogo quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente, que é instrumental no sentido de que, através dessa tutela, o que se protege é um valor maior: a qualidade da vida humana.[13]
Diante de tais considerações, há que se identificar na Constituição Federal que a preservação ao meio ambiente é princípio informador da Ordem Social na República Federativa do Brasil, consistindo, sem sombra de dúvidas, em preceito fundamental intransponível a ser seguido pelos componentes dos setores públicos e privados da sociedade brasileira.
A atuação preservacionsita deve ser seguida por todos aqueles que, direta ou indiretamente possam gerar danos ambientais.
Como política de atuação ambiental, a Constituição Federal pede, aos agentes pertinentes, uma atuação preventiva, não descuidando, por óbvio, de ações repressivas.
A propósito, ensina Eros Roberto Grau [14]:
A Constituição, destarte, dá vigorosa resposta às correntes que propõem a exploração predatória dos recursos naturais, abroqueladas sobre o argumento, obscurantista, segundo o qual as preocupações com a defesa do meio ambiente envolvem proposta de "retorno à barbárie". O Capítulo VI do seu Título VIII, embora integrado por um só artigo e seus parágrafos – justamente o art. 225 – é bastante avançado.
O princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica (mundo do ser), informando substancialmente os princípios da garantia do desenvolvimento e do pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento necessário – e indispensável – à realização do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre também, ademais, os ditames da justiça social. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo – diz o art. 225, caput.
Considerando-se que o Estado é o responsável pela garantia dos princípios do artigo 170 da Constituição, é seu o papel de intervir na economia para induzi-la à proteção ambiental. Dessa forma, garante que o desenvolvimento econômico se dê dentro de níveis aceitáveis de danos ao meio ambiente, em ação de respeito aos deveres impostos pelo art. 225 da Constituição Federal.
4. A EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA
Extrafiscalidade é o emprego dos meios tributários para fins não fiscais, mas ordinatórios, isto é, para disciplinar comportamentos de virtuais contribuintes; quando a estrutura do tributo visa a situações sociais, políticas ou econômicas, objetivos alheios aos meramente arrecadatórios.
Um conceito um pouco mais amplo é apresentado por Marcus de Freitas Gouveia, para quem a extrafiscalidade é o princípio ontológico da tributação e epistemológico do Direito Tributário, que justifica juridicamente a atividade tributante do Estado e a impele, com vistas na realização dos fins estatais e dos valores constitucionais, conforme as políticas públicas constitucionalmente estabelecidas, delimitada (a atividade estatal) pelos princípios que revelam as garantias fundamentais do contribuinte.[15]
O Prof. Dr. Roque Antonio Carraza, ensina:
Há extrafiscalidade quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as alíquotas e/ou as bases de cálculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa. Por aí se vê que a extrafiscalidade nem sempre causa perda de numerário; antes, pode aumentá-lo, como, por exemplo, quando se exacerba a tributação sobre o consumo de cigarros.[16]
Os constitucionalistas e financistas norteamericanos, acompanhando a jurisprudência de seu país, distinguem os tributos cobrados com fundamento no “poder de tributar” daqueles com fundamento no “poder de polícia”. Os primeiros atendem a uma função eminentemente fiscal e os segundos têm características extrafiscais.
Tributar consiste em exigir dinheiro sob coação, sendo; portanto, um exercício do poder soberano do Estado. O “poder de polícia” é exercido pelo Executivo. O Estado tem como finalidade viabilizar a coexistência dos indivíduos em sociedade, valendo-se, para tanto, do Direito.
O poder de polícia é exercido nos limites previamente estipulados em lei, prevalecendo sempre o interesse coletivo sobre o particular. Assim, a tributação com base no poder de polícia tem a finalidade de impedir e, até mesmo, punir determinados comportamentos.
A política fiscal é uma opção política de quem exerce o poder soberano. De acordo com esta, determinados comportamentos são incentivados pela concessão de isenções, pela previsão constitucional de imunidades, ou coibidos por uma grande carga tributária. Uma política fiscal, por exemplo, que tem como objetivo incentivar o desenvolvimento nacional faz incidir uma carga tributária menor sobre os bens de capital e maior sobre propriedades ociosas e importações, com a finalidade de viabilizar o aumento da produção industrial. Nesse caso, todos esses tributos têm uma função extrafiscal, ou seja, o objetivo dessa tributação é viabilizar a industrialização e não apenas arrecadar receitas para o financiamento do Estado.[17]
Resta claro que a política fiscal é uma opção política de quem detém e exerce o poder soberano do Estado. De acordo com esta, arrecadam-se receitas para a manutenção da máquina estatal. Todavia, ela pode, também, ter como objetivo uma reforma social, incentivando o desenvolvimento nacional e conduzindo a uma melhor distribuição da renda nacional.
O Estado, no exercício do poder de polícia, verá a restrição ou proibição em caráter absoluto; o poder de tributar, quando atua no campo da extrafiscalidade, simplesmente objetiva recomendar ao cidadão uma ação ou omissão, acenando com a vantagem econômica, sendo, assim, restrição ou proibição relativa.
Por meio da extrafiscalidade tributária, tendo como instrumento os benefícios fiscais, pretende-se alterar comportamentos humanos por intermédio da exação tributária. Porquanto, valendo-se dos incentivos fiscais, pode-se desestimular comportamentos nocivos ao meio ambiente, os quais podem ser mudados não através da utilização de novos tributos a serem aplicados aos comportamentos causadores da degradação, mas sim utilizando-se da “sanção premial”, para aqueles setores que mudarem suas atitudes, implementando novas tecnologias, com o objetivo de ir ao encontro do desenvolvimento sustentável, que somente poderá ser alcançado com uma política pública que fomente e incentive os setores produtivos, premiando aqueles que contribuem na trilha deste caminho e punindo os que teimam em praticar atividades que venham a degradar o meio ambiente em níveis insuportáveis.
Na Constituição brasileira de 1988, encontram-se duas espécies de normas constitucionais extrafiscais: as que visam à realização do desenvolvimento nacional e as que visam à realização da justiça social.
No primeiro grupo estão os impostos de importação e sobre a propriedade rural, assim como o imposto sobre a propriedade territorial urbana, que também possui funções extrafiscais na medida em que é utilizado como instrumento regulador do desenvolvimento urbano dos municípios.
No segundo grupo encontramos o princípio da seletividade.
5. A SELETIVIDADE TRIBUTÁRIA
Aliomar Baleeiro define “seletividade” como “discriminação ou sistema de alíquotas diferenciais por espécies de mercadorias.” [18]
Pelo princípio da seletividade, tributo deve possuir uma alíquota maior ou menor, conforme a essencialidade do produto. O produto de primeira necessidade deve ter baixa tributação e o produto menos essencial deve receber tributação mais elevada.
Do magistério do Prof. Dr. Roque Antonio Carrazza:
(,,,) o princípio da seletividade é atendido adotando-se um processo de comparação de produtos industrializados (no caso do IPI) e de mercadorias ou serviços (no caso do ICMS). Nunca, evidentemente, discriminando-se contribuintes, em função de raça, sexo, ocupação profissional, local em que exercem suas atividades etc., que a isto obstam os arts. 5º., I, e 150, 11, ambos da CF. Evidentemente, o princípio da seletividade tem por escopo favorecer os consumidores finais, que são os que, de fato, suportam a carga econômica do IPl e do ICMS. Daí ser imperioso que sobre produtos, mercadorias e serviços essenciais haja tratamento fiscal mais brando, quando não total exoneração tributária, já que em relação a eles o adquirente, em rigor, não tem liberdade de escolha. [19]
Referido princípio tem assento constitucional; em relação ao IPI, no art. 153. § 3º, inciso IV e, em relação ao ICMS no art. 155, § 2º, inciso III.
A seletividade, portanto, é aplicada conforme a essencialidade do produto, que deve abranger não somente as necessidades biológicas (moradia, alimentação, tratamento médico), mas também as necessidades que sejam pressupostos de um padrão de vida mínimo decente. Produtos essenciais devem ter alíquotas mais baixas ou zero e, os chamados produtos supérfluos, devem ter alíquotas mais altas, em obediência ao princípio da capacidade contributiva ou para desestimular o consumo. É, portanto, princípio que pode ter razões extrafiscais, ou seja, objetivos almejados pelos Poderes Públicos, que necessitam de uma alíquota mais alta, desestimuladora do consumo de produtos sofisticados, de luxo ou importados.
A essencialidade, como ensina Aliomar Baleeiro, “refere-se à adequação do produto à vida do maior número dos habitantes do país. As mercadorias essenciais à existência civilizada deles devem ser tratadas mais suavemente ao passo que as maiores alíquotas devem ser reservadas aos produtos de consumo restrito, isto é, o supérfluo das classes de maior poder aquisitivo. Geralmente são os artigos mais raros e, por isso, mais caros.”[20]
Tendo em vista a redação de referidas normas constitucionais, discute-se se a aplicação do princípio da seletividade é facultativa ou obrigatória.
Há entendimento no sentido de que a seletividade é obrigatória para os produtos sobre os quais incide o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e facultativa para as mercadorias sujeitas ao ICMS.
Todavia, o Prof. Dr. Roque Antonio Carrazza entende que a seletividade também é de observância obrigatória em relação ao ICMS. Tal entendimento tem a seguinte fundamentação:
“O antigo ICMS era um tributo uniforme, vale dizer, tinha as mesmas alíquotas, para todas as mercadorias. Só podia, pois, ser utilizado como instrumento de fiscalização, carreando dinheiro aos cofres públicos, para que o estado pudesse fazer frente a suas necessidades básicas.
O atual ICMS, pelo contrário, deve ser um instrumento de extrafiscalidade, porquanto, a teor do art. 155, §2º, III, da CF, “poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços.” Convém salientarmos, desde logo, que, a nosso ver, este singelo “poderá” equivale, na verdade, a um peremptório “deverá”. Não se está, aí, diante de uma mera faculdade do legislador, mas de uma norma cogente, de observância obrigatória.
Ademais, quando a Constituição confere a uma pessoa política um “poder” ela, “ipso facto” lhe impõe um “dever”. É por isso que se costuma falar que as pessoas políticas têm poderes deveres. (Celso Antonio Bandeira de Mello)[21]
6. A EXTRAFISCALIDADE E A SELETIVIDADE NA PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Levando-se em conta a sistemática imposta pelo Sistema Constitucional Tributário vigente, configura-se como impossível a criação de um novo tributo incidente somente sobre as ações responsáveis pela degradação ao meio ambiente [22]; isso decorre, aliás, da própria definição de tributo constante no Código Tributário Nacional, que difere referida exação de sanção [23]. No entanto, os tributos existentes poder ser utilizados com caráter extrafiscal, sendo constitucionalmente admissível a aplicação do princípio da seletividade
Não há óbice a criação de um chamado ICMS ecológico (art. 170, inciso VI da Constituição Federal)[24], por exemplo, que tribute de modo menos oneroso, operações mercantis com produtos ecologicamente corretos, que não agridem o meio ambiente. A tributação menos onerosa de um produto feito com material biodegradável, considerado em relação ao mesmo produto feito com amianto, atende à imposição do art. 225 da Constituição Federal [25]. No mesmo sentido, a desoneração do ICMS o fabrico de papel reciclável ou os materiais que utilizem pilhas alcalinas.
A criação de uma tributação proibitiva (no sentido de onerar certas matérias-primas) relativa ao uso de determinados recursos naturais é coerente com regras constitucionais vigentes.
Além da taxas que são comumente utilizadas com vistas à preservação ambiental, é de se ponderar a utilidade de desestimular certas atividades, o que pode ser facilmente alcançado com o uso da extrafiscalidade e da seletividade tributárias. O manejo dos impostos de renda, de importação, de exportação, sobre produtos industrializados, sobre circulação de mercadorias e serviços, sobre a propriedade imóvel e de veículo automotor, pode se caracterizar tais exações como ambientais, tendentes à proteção e à conservação ambientais.
Tais mecanismos tributários que visam à preservação do meio ambiente, recebem a designação, traduzida para o vernáculo, de “tributos verdes”, imposições tributárias que orientam as decisões política e econômica, de modo a tornar a opção ecologicamente mais correta e adequada.
Os ditos green taxes são aqueles que influenciam na decisão econômica de modo a tornar mais interessante a opção ecologicamente mais adequada. Na verdade, nada mais devem fazer que refletir a realidade dos custos da atividade ecologicamente desorientada. Na atividade econômica, as decisões são orientadas pelo binômio custo/benefício e assim, ainda que não seja critério exclusivo, o custo é critério de extrema relevância nas decisões diárias, não apenas do empresário, mas de todos.
Ora, se os custos da degradação ambiental não forem refletidos nos preços, as decisões econômicas nunca serão ecologicamente corretas. A função das green taxes é precisamente a de ‘ïnternalizar’ (neologismo de origem norte-americana) os custos ambientais, isto é, trazer para o custo de cada bem ou mercadoria o custo que seu consumo representa em termos ambientais. Assim, por exemplo, se uma fábrica de fertilizantes polui um rio, o imposto verde deverá acrescentar um custo ao produto, correspondente ao que o Estado terá para promover a ‘despoluição’ do rio, tornando interno à atividade um custo que antes lhe era externo. Nessa hipótese, a tendência é de substituição da atividade poluente por outra economicamente mais interessante, isto é, por outra que não traga ônus embutido. [26]
Em se tratando de repartição de receitas tributárias, de acordo com as respectivas legislações estaduais, alguns Estados brasileiros vêm destinando essa parcela aos Municípios que tenham manifestado preocupações com as questões ambientais.
O Estado de Minas Gerais também o fez, por meio da Lei Estadual 12.040/95, bem como o estado do Mato Grosso do Sul, que já dispunha de previsão em sua Constituição Estadual (artigo 153, parágrafo único, II) e a regulamentou com a Lei Complementar 57/91. [27]
Os mecanismos de ordem econômica, direcionam a opção dos agentes que atuam na seara econômica, especificamente no que se relaciona aos preços de bens e serviços, tornando mais atraente a opção ecologicamente mais desejável[28], estimulando condutas não-poluidoras e ambientalmente corretas.
A idéia da utilização de mecanismos tributários voltados à preservação ambiental surgiu na Europa, em meados da década de 80, e ganhou novos contornos entre 1989 e 1994, quando incorporada à legislação de diversos países, como França, Itália, Estados Unidos, entre tantos outros.
No Brasil, ganha força a tese da tributação ambiental, principalmente quando vista pela lente dos incentivos, pois quase todos os tributos podem ser utilizados com essa conotação de sanção positiva, premial. [29]
Entretanto, a maioria desses instrumentos ambientais tributários depende de iniciativas legislativas municipais e estaduais, notadamente na mobilização de parlamentares e autoridades executivas, além da sociedade civil, de forma a tornar a discussão participativa e democrática, sob pena de esvaziar o conteúdo deste novo filão tributário.[30]
Os três principais princípios do direito ambiental, que justificam, plenamente, os tributos verdes, são:
I – Princípio da precaução;
II – Princípio de cooperação;
III – Princípio do poluidor-pagador.
O primeiro pode ser inserido na ordem temporal da manifestação dos princípios, antes dos primados da cooperação e do poluidor-pagador. Estes últimos servem à solução do conflito posto, ou seja, destinam-se à correção de práticas agressivas ao meio ambiente. O princípio da precaução visa a impedir que o estado de tensão social, decorrente do dano ecológico, estabeleça-se, por isso orienta a adoção de critérios preventivos ao dano.[31]
O segundo consiste na idéia de que toda a sociedade deve participar do processo de proteção do meio ambiente.
Pela aplicação do terceiro, impõe-se ao “sujeito econômico” (produtor, consumidor, transportador), que nesta relação pode causar um problema ambiental, arcar com os custos da diminuição ou afastamento do dano.[32]
Como exemplos de utilização ambiental dos institutos tributários, podemos citar, no exercício da competência tributária federal, a Lei 9.393/96 que isentou, da tributação por ITR, as áreas de preservação permanente e de reserva legal, previstas na Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, com a redação dada pela Lei nº 7.803, de 18 de julho de 1989, bem como aquelas de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, assim declaradas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual, e que ampliem as restrições de uso previstas na alínea anterior. (art. 10, § 1º, inciso II, letras “a” e “b”).
Além do ITR, os impostos de exportação e exportação também podem servir como eficazes instrumentos de política ambiental, se observada a preferência por produtos ambientalmente recomendados nas transações comerciais no estabelecimento de alíquotas diferenciadas. [33]
No exercício da competência estadual, pode-se citar o exemplo da Lei nº. 6.606, de 20 de dezembro de 1989, que dispõe a respeito do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Referida norma, com as alterações que lhe foram feitas posteriormente, diferencia a alíquota do imposto levando em consideração o combustível utilizado pelo veículo, minorando a porcentagem para os combustíveis menos poluidores como o álcool, gás natural ou eletricidade. [34]
Além disso, ainda na competência estadual, o Imposto sobre Transmissão causa mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos pode ter serventia relacionada àqueles imóveis considerados como produtivos ou de interesse ambiental, incluindo os patrimônios tidos como históricos ou culturais, e ter suas alíquotas e/ou base de cálculos variáveis conforme sua importância. [35]
No âmbito da competência tributária municipal, pode-se lançar mão do uso ambiental do IPTU — Imposto Predial Territorial Urbano, dada sua progressividade no tempo e seu uso de acordo com a função social da propriedade. A propósito disso, o próprio Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, em seu artigo 7º, fixou a progressividade como instrumento de política urbana.[36]
Há previsão constitucional para a instituição de um tributo ambiental, ou melhor, de uma CIDE incidente sobre setor da economia que causa graves danos ao meio ambiente, qual seja, o dos combustíveis. É importante ressaltar que essa CIDE objetiva desestimular o consumo dos combustíveis mais nocivos ao meio ambiente, na medida em que a Lei 10.336/01 (que criou o tributo) implementou, no seu artigo 5º,[37] um sistema de tributação graduada de acordo com os danos ambientais de cada combustível. Além disso, a receita da CIDE tem destinação específica para a proteção do meio ambiente, nos termos das letras a e b do inciso II do § 4º, do artigo 177 da Constituição Federal, representando um segundo incentivo à proteção ambiental, em perfeita consonância com as mais modernas teorias de direito ambiental.[38]
6.1 – Benefícios fiscais direcionados à proteção do meio ambiente e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Os benefícios fiscais servem de ferramenta para o Poder Público fomentar aqueles setores produtivos de maneira a estimular o emprego de tecnologias, as quais, ao mesmo tempo em que impulsionam a produção, ajudam a melhorar a qualidade de vida da população. Cada vez mais se fala em desenvolvimento sustentável, os países estão procurando estimular o desenvolvimento econômico, mas aliando este à defesa do meio ambiente, pois são pólos que podem e devem caminhar juntos o binômio “desenvolvimento econômico/meio ambiente”, que é conceituado como “desenvolvimento sustentável”.
Os benefícios fiscais nada mais são do que “prêmios fiscais” concedidos pelo Poder Público, como redução de alíquotas de impostos de maneira a incentivar que os setores favorecidos desenvolvam projetos, tecnologias, atividades que venham a contribuir para o desenvolvimento econômico e ao mesmo tempo venham a ajudar na defesa do meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Vê-se que a tributação é um instrumento para se alcançar um objetivo de cunho econômico-social relevante que pode gerar frutos não somente agora, mas principalmente para o futuro.
Contudo, ns instituição de benefícios fiscais tendentes à preservação do meio ambiente, o Poder Público não pode descuidar-se do disposto na Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal”, que, em seu art. 14, determina que eventual renúncia de receita deve ser compensada por meio de aumento de receita.[39]
Em primeiro lugar, há que se ponderar que a instituição de benefícios fiscais tendentes à preservação do meio ambiente tem fundamento constitucional no art. 225 da Constituição Federal, ao passo que a vedada renúncia de receita tem assento legal. Hierarquicamente, a norma constitucional deve prevalecer sobre a legal. Diante disso, não haveria qualquer empecilho de ordem legislativa na instituição dos “tributos verdes”, já que tais encontram autorização na Carta Magna, que não pode ser condicionada ou limitada por regras infra-constitucionais.
Ademais disso, em casos de incentivos fiscais ambientais, a técnica financeira mais adequada a ser praticada cinge-se em face de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais. Assim agindo o Poder Público, com maior segurança e livre de desgastantes discussões judiciais, encontrará a melhor forma de agir adequadamente em face do meio ambiente, com a instituição de incentivos fiscais considerando as prescrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina seja demonstrado pelo Poder Público que os incentivos fiscais ligados ao meio ambiente não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias.
Além desses dois pontos, há que se considerar os ensinamentos de Ricardo Berzosa Saliba:
a diminuição ou eliminação total da carga tributária neste tocante na verdade está garantindo a não ocorrência de futuros gastos pelo Poder Público, pois com isso vão os entes deixar de praticar despesas para manter ou recuperar danos de várias ordens ocorridos no meio ambiente por falta de um devido tratamento que nosso ordenamento acaba nos oferecendo. [40]
É necessário que o Poder Público incentive uma mudança comportamental, que venha implementada por meio de uma política econômico-social que tenha como instrumento a extrafiscalidade tributária através dos benefícios fiscais, os quais atuarão em conjunto com os princípios de direito ambiental, principalmente com o princípio da precaução, tendo em mente que, no caso dos tributos ambientais, não está em voga a receita financeira que pode gerar, mas sim o fato sobre o qual venham a incidir. Oferecendo “prêmios” (benefícios fiscais) para aqueles que não pensarem somente agora, mas nas próximas gerações e punindo aqueles que vão de encontro à nova realidade – a busca pelo “desenvolvimento sustentável”, não pode o Poder Público ser acusado de renúncia de receita.
Atualmente, cabe às normas jurídicas papel de relevante importância na adoção de condutas consoantes o meio ambiente equilibrado e sadio, seja repressivamente, seja preventivamente. Ou penas, ou prêmios.
O Direito, inclusive o Ambiental, tem como tarefa fazer o bem comum dentro da comunidade que vige e, neste trabalho, a sociedade moderna é mostrada sendo questionada e colocada em xeque, em razão de seus riscos ambientais.
O Estado, na iminência de problemas, age como regulador da atividade econômica, seja via fiscalização, repressiva e punitiva, seja no caminho preventivo, fazendo uso dos incentivos. Assim o é com finalidade determinada e com base jurídica para implementação de políticas públicas governamentais, positivamente (repressões tributárias) ou negativamente (subsídios fiscais).
Por meio da extrafiscalidade e da seletividade tributárias, é possível orientar as opções públicas e privadas para que, por meio da tributação, atividades degradadoras do meio-ambiente que dêem origem a produtos e serviços colocados à disposição do consumidor final, tornem-se pouco atrativas.
O Sistema Tributário Constitucional é perfeitamente adequável à gestão ambiental, desde que suas previsões sejam aplicadaa com a finalidade extrafiscal, ou seja, visando à mudança de comportamento do agente poluidor. Em assim sendo consiste num importante instrumento de gestão econômica do meio ambiente com capacidade de coibir atitudes poluidoras, bem como incentivar atividades de produção ecologicamente corretas com investimentos em novas tecnologias de produção não poluente.
Partindo-se do pressuposto de que a visão ambiental do manejo da extrafiscalidade tributária tem fundamento constitucional, a concessão de benefícios fiscais tendentes ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição Federal) não configura renúncia de receitas, liberalidade vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000).
Os “tributos verdes” têm papel reorientador da atividade empresarial e popular, sem que se possa criticá-lo por artificial. De fato, tais impostos não criam uma variante que distorce a melhor decisão econômica, mas, pelo contrário, a fazem brotar com dados reais, pois o custo ambiental é real. Esse modelo de reforma tributária traz a novidade: tributos impostos não pelo Estado, mas pela natureza. O custo é relevante nas decisões diárias.
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[1] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 39
[2] ESPÍNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princípios Constitucionais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 55.
[3] BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição, 2a ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 256.
[4] ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Estúdios Constitucionales, 1997. p.89
[5] A propósito, o Supremo Tribunal Federal, no Agravo Regimental n.º 152676-0/PR, tendo como Relator Ministro Maurício Corrêa, enfrentou a questão envolvendo a convivência de diversos princípios no sistema constitucional, decidindo que "os princípios constitucionais que garantem o livre acesso ao Poder Judiciário, o contraditório e a ampla defesa, não são absolutos e hão de ser exercidos, pelos jurisdicionados, por meio das normas processuais que regem a matéria, não se constituindo negativa de prestação jurisdicional e cerceamento de defesa a inadmissão de recursos quando não observados os procedimentos estatuídos nas normas instrumentais. (Supremo Tribunal Federal, Rei. Min. Maurício Corrêa, Agravo Regimental n" 152676-0, PR, DJ 03.11.95, ementário n" 1807-02.)
[6] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 112
[7] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001. pp. 84/85
[8] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. 6ª ed. Coimbra: Almedina, 1993. p. 1035.
[10] ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Estúdios Constitucionales, 1997. p. 170.
[11] SCHÄFER, Jairo Gilberto. Direitos Fundamentais: proteção e restrição. Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 2001. p. 43
[12] SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos de Direito Tributário Ambiental. Quartier Latin: São Paulo, 2005. p.104.
[13] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19ª ed., Malheiros: São Paulo, 2001, p. 820
[14] GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. pp. 219/220.
[15] GOUVÊA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 80
[16] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 22ª ed., Malheiros: São Paulo, 2006, pp. 107/108.
[17] ARAÚJO, Cláudia de Rezende Machado de. Extrafiscalidade. Revista de Informação Legislativa nº, 132, Out/Dez de 1996, pp. 329/334.
Capturado de http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_133/r133-29.PDF em 21/02/2007, às 10h15min.
[18] BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro, 9ª Edição, Rio de Janeiro, Forense, 1977, p. 190
[19] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 22ª ed., Malheiros: São Paulo, 2006, p. 96.
[20] BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 19
[21] CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS, 11ª Edição, Malheiros Editores, 2005. pp. 374/375.
[22] “Art. 167. São vedados:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (NR) (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003, DOU 31.12.2003, com efeitos a partir de 45 dias da publicação).”
[23] “Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
[24] “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[25] “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
[26] FERRAZ, Roberto. Tributação e meio ambiente. http://www.rio.rj.gov.br/cgm/clipping/especial/gazeta0017.htm capturado em 03/02/2007, às 20h25min.
[27] ZEOLA, Senize Freire Chacha. ICMS – Instrumento de proteção e conservação do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, ano 8, n.° 30, abr-jun de 2003. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, pp. 179-197.
[28] ROSENBLATT, Paulo. Limitações constitucionais à instituição de contribuição de intervenção ambiental. Revista de Direito Ambiental, ano 9, n.º 36, out-dez de 2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 169.
[29] TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Tributo é eficaz quando usado para preservação ambiental. http://conjur.estadao.com.br/static/text/42937,1 capturado em 07/02/2007, às 21h35min.
[30] ROCCO, Rogério. Dos instrumentos tributários para a sustentabilidade das cidades. In: O Direito Ambiental das Cidades. ROCCO, Rogério e COUTINHO, Ronaldo (Orgs.). Rio de Janeiro: DP&A, 2004. p. 296.
[31] NUNES, Cleucio Santos. Direito tributário e meio ambiente. São Paulo: Dialética, 2005. p. 47
[32] DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001. p. 57
[33] NUNES, Cleucio Santos. Op. cit. p. 164.
[34] Lei Nº 9.459, de 16 de dezembro de 1996, que altera a Lei nº 6.606, de 20 de dezembro de 1989, que dispõe a respeito do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPVA
[35] NUNES, Cleucio Santos. Op. cit.
[36] “Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.”
[37] “Art. 5º A Cide terá, na importação e na comercialização no mercado interno, as seguintes alíquotas específicas:
VIII – álcool etílico combustível, R$ 37,20 por m³. (NR) (Redação dada ao caput pela Lei nº 10.636, de 30.12.2002, DOU 31.12.2002 – Ed. Extra).”
[38] CASTELLO, Melissa Guimarães. A possibilidade de instituir tributos ambientais em face da Constituição de 1988. http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6796 capturado em 1º/02/2007, às 23h45min.
[39] “Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do artigo 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
I – às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do artigo 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;
[40] SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 324.
RENATO BERNARDI: Procurador do Estado de São Paulo. Mestre em Direito Constitucional. Doutorando em Direito Tributário. Autor do livro A inviolabilidade do Sigilo de Dados