Source: https://supremo.vlex.es/vid/electricidad-000-500-generacion-39000561
Timestamp: 2020-01-23 23:19:51
Document Index: 166431122

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STS, 1 de Abril de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 39000561
Número de Recurso: 3324/2005
RECURSO ADMINISTRATIVO. INFRACCIÓN. SANCIÓN. Se interpone recurso administrativo contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 13 de junio de 2001, que declaró responsable a la Entidad Mercantil GAS Y ELECTRICIDAD II, S.A. recurrente de la infracción tipificada en el artículo 31.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con lo dispuesto en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con los artículos 51 y 26.2 a) del mencionado texto legal, imponiéndole la sanción de 100.000.000 de pesetas. La proyección de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta sobre las exigencias del principio de tipicidad al caso examinado, permite concluir el examen de este segundo motivo de casación, confirmando el acierto de la Sala de instancia al entender que en este supuesto los hechos imputados son subsumibles en las infracciones muy graves tipificadas en el artículo 31.1, en relación con el apartado 2.1 de esta disposición, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico, al deber advertir que en el supuesto de prosperar la tesis del recurrente supondría que esta Sala incurriera en infracción del principio reformatio in peius, al deber ordenar la retroacción de las actuaciones para que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares impusiera una sanción de las previstas en el artículo 64 de la referida Ley reguladora del Sector Eléctrico -multa de hasta 500.000.000 de pesetas-, que, en relación con la sanción impuesta en aplicación del artículo 34 de la Ley de Industria, podría resultar más gravosa y aflictiva para la compañía eléctrica sancionada. En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los dos motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de marzo de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 965/2001. Instancia desestima la demanda. La alzada desestima el recuso de casación.
Sentencia citada en: 75 sentencias, 3 resoluciones administrativas
VISTO el recurso de casación número 3324/2005, interpuesto por el Procurador Don José Guerrero Tramoyeres, en representación de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A., con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de marzo de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 965/2001, seguido contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 13 de junio de 2001, que declaró responsable a la Entidad Mercantil GAS Y ELECTRICIDAD II, S.A. recurrente de la infracción tipificada en el artículo 31.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con lo dispuesto en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con los artículos 51 y 26.2 a) del mencionado texto legal, imponiéndole la sanción de 100.000.000 de pesetas. Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada y defendida por el Abogado-Jefe de la misma.
En el proceso contencioso-administrativo número 965/2001, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia de fecha 29 de marzo de 2005, cuyo fallo dice literalmente:
1) Se desestima el presente recurso contencioso-administrativo.
2) Se declara que la resolución impugnada resulta adecuada al Ordenamiento Jurídico, por lo que la confirmamos íntegramente.
3) No se hace expresa declaración en cuanto a costas.
Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A. recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribual Superior de Justicia de las Islas Baleares tuvo por preparado mediante providencia de fecha 23 de mayo de 2005 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la Entidad Mercantil recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 5 de julio de 2005, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:
que, tenga por presentado este escrito, lo admita, me tenga por personado en la representación invocada y por interpuesto en tiempo y forma el anunciado recurso de casación y en su día, dicte sentencia en méritos de la cual, por uno o ambos motivos de casación expuestos, se estime este recurso, casando y anulando la sentencia de instancia, resolviendo con arreglo a las pretensiones insertas en la demanda del recurso, con imposición a quien se oponga de las costas de este recurso.
La Sala, por providencia de 11 de julio de 2006, admitió el recurso de casación.
Por providencia de la Sala de fecha 5 de octubre de 2006 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 14 de noviembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
tenga por presentado este escrito, con su copia, lo admita, por formulada oposición al recurso de casación nº 8/3324/2005, interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares nº 273/2005, de 29 de marzo, para que, en su día, dicte sentencia por la que desestime, en su integridad el recurso de casación y confirme la sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 15 de noviembre de 2007, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 25 de marzo de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.
El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de marzo de 2005, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil GAS Y ELECTRICIDAD II, S.A., contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 13 de junio de 2001, que declaró responsable a la referida Entidad Mercantil de la infracción tipificada en el artículo 31.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en relación con lo dispuesto en el artículo 31.2 i ) del mencionado cuerpo legal, y en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con los artículos 51 y 26.2 a) del mencionado texto legal, imponiéndole la sanción de 100.000.000 de pesetas.
La Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 13 de junio de 2001 impugnada, en la consideración de que ha quedado suficientemente acreditado que las incidencias en el suministro eléctrico acaecidas en la segunda quincena del mes de junio del año 2000, que afectó a las Islas de Mallorca y Menorca, son imputables a la falta de mantenimiento de las centrales de producción eléctrica y de las instalaciones de titularidad de la empresa recurrente, que han originado notables pérdidas económicas, descartando que obedezcan a un supuesto fortuito e imprevisible, según se refiere, en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, en los siguientes términos:
Se coincide total y absolutamente con la parte actora en cuanto a la consideración -expuesta en la página 13 y siguientes de su demanda- de que el Tribunal Constitucional ha venido estableciendo reiteradamente la aplicabilidad del principio de presunción de inocencia en el procedimiento administrativo sancionador, lo cual impone, consiguientemente, a la Administración la práctica de una actividad probatoria mínima, lícitamente practicada, que pueda reputarse prueba de cargo.
Ciertamente, ya la sentencia de dicho Tribunal 13/1982, de 1 de abril, declaró que la presunción de inocencia resulta aplicable no sólo al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino a todo supuesto en que se adopte una resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio o limitativo de derechos. Posteriores resoluciones -cual las sentencias 76/1990 de 26 de Abril, 138/1990 de 17 de Septiembre, 23/1995 d 30 de Enero y 45/1997 de 11 de Marzo - se han orientado en la misma línea, estando hoy tal principio entronizado en el Derecho administrativo sancionador, pues -como es sabido- el art. 137.1 de la ley 30/92 de 26 de Noviembre señala que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Lo que ocurre, empero, en el caso de autos es que los hechos acaecidos, tal como han sido expuestos, aparecen en el expediente administrativo debidamente contrastados, no derivando solamente de los informes emanados de la Administración sino, particularmente, del documento nº 2, constitutivo de los informes sobre las incidencias acaecidas el 15 y 3l 27 de Junio de 2000 en el sistema Mallorca-Menorca, pro la existencia de un "cero eléctrico" en la Isla de Mallorca en el primer caso y por el disparo del grupo nº 4 de la CT ALCUDIA en el segundo. Precisamente, en el Fundamento de Derecho anterior se decía que la relación de hechos que allí se contenía se basaba fundamentalmente en este documento.
Es cierto que el mismo no aparece firmado; pero la autoría debe atribuirse a Gesa dado el logotipo de dicha empresa que aparece en el papel empleado en las páginas comprensivas de los títulos de los informes así como en otras páginas de los mismos; siendo el documento definido en el índice obrante al inicio del expediente administrativo como "Informes de la entidad GESA S.A....".
Consiguientemente, las incidencias determinantes de los continuos cortes de suministro acaecidos en la segunda quincena del mes de Junio de 2000 aparecen suficientemente probadas con los documentos números 2 y 3 -los informes de Gesa y el del Director General d'Indústria a los que antes de ha hecho referencia- del expediente administrativo. Como asimismo resulta acreditada la trascendencia de estos hechos y su incidencia en el norma funcionamiento de los servicios, industria y comercio en las islas de Mallorca y Menorca, aparte la mala imagen turística de las mismas y la causación de numerosos daños; ello se infiere de los recortes de prensa acompañados con la contestación a la demanda así como del informe del Director General d'Indústria de 1 de Septiembre de 2004, obrante en el ramo de prueba de la parte demandada, en el que se expresa el número de clientes afectados por los sucesivos cortes de suministro, obrando asimismo en los autos relación de las reclamaciones por daños efectuadas a GESA a consecuencia de las sucesivas interrupciones del suministro.
Por otra parte, en la demanda no se niegan los hechos tal como se han descrito en estos documentos. Aunque sí se combate la responsabilidad de la actora por los mismos. Por ello, el paso siguiente vendrá dado por pasar a considerar si de los hechos reseñados puede derivarse su imputabilidad a la actora por ser responsable de los mismos.
[...] Sabido es que el Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una manifestación del "ius puniendi" del Estado, resulta inadmisible en nuestro Ordenamiento jurídico un régimen de responsabilidad objetivo o sin culpa (STC de 18 de Diciembre de 1.991 ).
Igualmente el Tribunal Supremo ha señalado que, dada la aplicación al Derecho administrativo sancionador de los principios que inspiran el orden penal, cobra especial virtualidad el elemento o principio de culpabilidad, siendo así que la presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos, ya que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere, a la par, certeza de los hechos imputados obtenida mediante pruebas de cargo y certeza del juicio de culpabilidad sobre estos mismos hechos (SSTS de 5 de Marzo 2001 y 2 y 30 Junio 2003 ).
Sin embargo, el examen de los hechos -tal cual han quedado expuestos en el Fundamento de Derecho I- es revelador de una manifiesta culpabilidad de la entidad actora. Los cortes de suministro continuados de la segunda quincena del mes de Junio de 2000 no se produjeron por causas de fuerza mayor externas al proceso productivo de la empresa suministradora de la energía eléctrica -cual podría ser la destrucción de elementos de la industria por causas naturales- sino por el mal funcionamiento de la misma ya que se detectaron una cascada de anomalías y deficiencia, que no pueden ser sino reveladoras de un mal mantenimiento y de la falta de la adecuada previsión para la reposición de los elementos integrantes del proceso productivo susceptibles de encontrarse en estado deficiente.
De acuerdo con ello, es lógico que se haga a la entidad actora el consiguiente reproche culpabilístico, imputándole la responsabilidad de estos hechos, que tantos inconvenientes, molestias, pérdidas económicas y daños de la imagen turística que de las Islas causaron.
Sin que pueda quedar ello desvirtuado por el hecho acreditado de haber pasado todos los centros de producción de la entidad actora las revisiones obligatorias. Pues es obvio que, aparte el cumplimiento de las normas reglamentarias que las imponen, es obligación de la propia empresa mantener con el debido cuidado y diligencia los elementos de producción de la energía eléctrica, en evitación de posibles fallos o quiebras de los mismos que, además, en el presente caso y como se ha dicho, se dieron en cascada.
Tampoco puede convertirse en excusa absolutoria para la empresa la constancia pública de que el Centro de San Juan de Dios presentaba deficiencias que eran conocidas por la Administración pues dicho centro de producción no es sino uno más de los que tiene la entidad actora para suministrar el fluido eléctrico a Mallorca y Menorca y, mientras siga funcionando, es obvia la obligación de proceder al mantenimiento adecuado de sus instalaciones. Por otra parte, las peticiones de cierre de dicho centro - que incluso, según la parte actora, han llegado a ser objeto de declaraciones parlamentarias- son debidas fundamentalmente a su ubicación en zona habitada.
No hay que olvidar, por otra parte, que obra en autos prueba expresiva de que la Administración ha autorizado las solicitudes de incremento de potencia realizadas por la compañía suministradora, no pudiendo servir, por tanto, de excusa la falta de colaboración de la Administración. Es obvio que es sobre la compañía suministradora sobre quien recae la obligación de estructurar un sistema eléctrico con capacidad suficiente para cubrir las peticiones de consumo de la población, ofreciendo incluso un servicio redundante para la previsión de posibles averías o incidencias.
De todo ello se deduce la responsabilidad de la entidad actora por los hechos denunciados, siendo ya la última cuestión a considerar la de determinar si los mismos aparecen debidamente encajados en los tipos sancionadores a los que se refiere la resolución recurrida
El Tribunal sentenciador rechaza el motivo de impugnación deducido por la Entidad recurrente en su escrito de demanda, basado en la inaplicabilidad de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, a las infracciones en materia de energía eléctrica, en razón de la exhaustividad y complitud conque se tipifican las infracciones en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico, cuya aplicación resulta prevalente por su carácter de lex specialis, con base en los siguientes razonamientos, que se expone en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida:
De manera ciertamente aguda se dice en la demanda que en ningún caso podrían ser de aplicación para fundamentar la resolución sancionadora los preceptos de la ley 21/1992, de 16 de Julio, de Industria, dada la ulterior entrada en vigor de la ley 54/1997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico, pues, de acuerdo con o previsto en el art. 3.4 de la primera de dichas leyes, la aplicación de la misma a las actividades de generación, distribución y suministro de la energía y productos energéticos tendrá lugar "en lo no previsto en su legislación específica", existiendo en la segunda ley un cuadro de infracciones y sanciones.
El objeto de cada una de dichas leyes viene definido en su art. 1. Mientras la ley 21/92 de Industria establece las bases de ordenación del sector industrial así como los criterios de coordinación entre las Administraciones Públicas, la ley 54/1997 del Sector Eléctrico regula las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, consistentes en su generación, transporte, distribución, comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la gestión económica y técnica del sistema eléctrico. El punto de conexión de las dos leyes con el caso debatido se centra en el hecho de contenerse en cada una de ellas un título relativo a las infracciones y sanciones, considerándose en la resolución recurrida aplicables al caso -en contra del criterio de la parte actora- preceptos de una y otra ley.
Sabido es que en la doctrina civilística se ha planteado la cuestión del alcance e la derogación cuando sobre una misma materia se dictan leyes generales y leyes especiales. En este sentido existen en la tradición jurídica axiomas o principios doctrinales expresivos de que "legi speciali per generalem non derogatur" o "generalia especialibus non derogant", por entenderse que la existencia de una excepción no es incompatible con la de una regla general, por lo que la ley general no derogaría tácitamente la anterior ley especial contraria.
Pero lo cierto es que el principio no sería aplicable al presente caso, al haberse dictado la ley general con anterioridad a la especial. Aparte haber señalado la doctrina que no siempre pueden seguirse los principios expuestos.
De entrada, en el examen de la cuestión hay que partir de la base de que la ley posterior -ley 54/97 del Sector Eléctrico- contiene una disposición derogatoria única del siguiente tenor literal: queda derogada la ley 40/1994 de 30 de Diciembre de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, salvo la disposición adicional octava y cualquier otra norma en cuanto se oponga a lo dispuesto en esta ley.
Para determinar el alcance de la disposición derogatoria debe tenerse especialmente en cuenta lo dispuesto en el art. 2.2 del Código civil, según el cual la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
En comentario del precepto, la doctrina ha venido considerando que, en realidad, la derogación efectuada mediante la referencia a las normas que se opongan a lo dispuesto en la ley derogatoria se adscribe en la categoría científica de la derogación tácita, aunque formalmente pudiera parecer expresa. Y, en sede de derogación táctica, también ha venido precisando la mejor doctrina que se exige que la incompatibilidad entre los fines de la ley moderna y la pretérita sea absoluta, no bastando - para que se produzca el efecto derogatorio- que las dos leyes traten de la misma materia si pueden conciliarse sus disposiciones.
Como se ha dicho, las dos leyes en liza contienen un título dedicado a las infracciones y sanciones El art. 31.2.i) de la ley 21/1992 de Industria considera infracción grave "la inadecuada conservación y mantenimiento de instalaciones si de ello puede resultar un peligro para la personas, la flora, la fauna, los bienes o el medio ambiente"; señalando, por su parte, el apartado 1 de este precepto que las infracciones graves se convierten en muy graves cuando de las mismas resulta y un daño muy grave o se derive un peligro muy grave e inminente para las personas, la flora, la fauna, las cosas o el medio ambiente.
Por su parte, el art. 60 de la ley 54/1997 del Sector Eléctrico considera infracción muy grave "el incumplimiento de la condiciones y requisitos aplicables a instalaciones, de manera que se ponga en peligro manifiesto a las personas y los bienes".
Sometiendo a comparación los dos textos legales, se observa la similitud de los mismos, pues ambos hacen referencia a las instalaciones de la industria y al hecho de poner en peligro las personas y los bienes; y aunque en la primera de las leyes se contemplan como bienes especialmente protegidos la flora, fauna y medio ambiente -que no aparecen en la ley posterior- estos conceptos se pueden entender subsumidos dentro del más amplio de "los bienes".
Ello nos permite llegar a la conclusión de que no es rechazable la postura seguida en la resolución sancionadora de conciliar las dos normativas, considerándose producida la infracción acuñada por uno y otro precepto, dada la similitud de los tipos sancionadores expresados en las dos leyes. Se considera así que se está ante una infracción muy grave, por venir calificada de esta manera en la ley 54/1997 del Sector Eléctrico, y por considerar concurrente la circunstancia agravante de resultar de los hechos un daño muy grave, cual previene el art. 31.1 de la ley 21/1992 de Industria. Y por lo que respecta a la sanción, se da también un punto de convergencia entre las dos leyes ya que las infracciones muy graves vienen sancionadas por el art. 34.1.c) de la ley 21/1992 de Industria, con multa de 15.000.001 pts hasta 100.000.000 pts; y en el art. 64 de la ley 54/1997, de 27 de Noviembre, se sancionan con multa d 100.000.000 a 500.000.000 pts. Por lo que la multa impuesta en el presente caso está en el límite máximo de la primera de las leyes en aparecer y en el mínimo de la segunda.
De acuerdo con todo ello, puede llegarse a la conclusión de la conformidad a Derecho de la resolución sancionadora. Lo esencial, en este punto, es que los dos preceptos que se invocan en la misma como fundamento de la sanción establecen un tipo sancionador en el que encajan los hechos que se imputan a la recurrente. En lo que respecta al art. 31.2.i) de la ley 21/1992, es evidente la inadecuada conservación y mantenimiento de las instalaciones; y, por lo que atañe al art. 60.1 de la ley 54/1997, también lo es el incumplimiento de las condiciones y requisitos aplicables a las instalaciones, si se pone en conexión dicho precepto con otras normas de la ley, como el art. 26.1 que establece como obligación de los productores de energía eléctrica el desarrollo de todas aquellas actividades necesarias para producir energía eléctrica en los términos previstos en su autorización y, en especial, en lo que se refiere a seguridad, disponibilidad y mantenimiento de la potencia instalada; así como el art. 50, establecedor de que la suspensión del suministro sólo podrá tener lugar cuanto conste dicha posibilidad en el contrato de suministro, que nunca podrá invocar problemas de orden técnico o económico que lo dificulten.
Por otra parte, es claro que los hechos denunciados produjeron gravísimos daños en los bienes de la población de las islas afectadas, siendo determinantes, en este punto, tanto la relación de "clientes afectados" como la lista de reclamaciones efectuadas por clientes de la compañía suministradora, obrantes dichos documentos en el ramo de prueba de la parte demandada. También lo son las copias de recortes de prensa adjuntas a la contestación a la demanda. De todo ello se deduce que los cortes del suministro eléctrico de la segunda quincena de Junio de 2000 pusieron en peligro la economía y el comercio de la población de las islas afectadas, causando un grave daño a los mismos, además de incontables perjuicios, molestias e inconvenientes a toda la población
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A., se articula en la formulación de dos motivos, que se fundan con el amparo procesal del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el desarrollo argumental del primer motivo de casación, se denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 24.2 de la Constitución que reconoce el principio de presunción de inocencia y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, en la medida en que la conclusión culpabilística de la entidad recurrente se sustenta sin el soporte de una actividad probatoria mínima, en lo que se refiere a la acreditación de los hechos determinantes de la responsabilidad, puesto que la Sala de instancia -según se aduce- no ha tomado en consideración que se habrían cumplido todos los requisitos reglamentarios exigibles referentes al mantenimiento y revisión de las instalaciones y los equipos de generación eléctrica.
El segundo motivo de casación denuncia la infracción del artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 31.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y el artículo 60.1 y 12 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, por considerar la sentencia recurrida la aplicabilidad de la Ley 21/1992, con base en la apreciación de similitud o analogía de los tipos de infracciones administrativas previstos en dichas disposiciones, lo que vulnera el principio de legalidad en el ámbito del Derecho sancionador y contradice la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo formulada en relación con este principio, que impide la interpretación extensiva o analógica de las infracciones administrativas.
El primer motivo de casación, que denuncia la infracción del principio de presunción de inocencia que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución, no puede ser acogido, puesto que apreciamos que la sentencia recurrida, en la determinación de la responsabilidad de la Entidad mercantil GAS Y ELECTRICIDAD II, S.A., no se ha basado en una concepción culpabilística del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración, que eluda la exigencia de la existencia de una actividad probatoria de cargo suficiente, en relación con la imputabilidad de los hechos que se consideran acreditados, subsumibles en las infracciones tipificadas en el artículo 31 de la Ley de Industria y en el artículo 60 de la del Sector Eléctrico, puesto que la conclusión que alcanza la Sala de instancia sobre el inadecuado mantenimiento de las instalaciones de generación eléctrica, que fue la causa que originó los cortes de suministro eléctrico en las Islas de Mallorca y Menorca en el mes de junio del año 2000, se deduce a través de un proceso deductivo, racional y lógico, que justificaría el incumplimiento de la entidad recurrente de las normas legales y reglamentarias que imponen la obligación de mantener con el debido cuidado y diligencia las instalaciones de producción de energía eléctrica y que impone proceder a sustituir o reponer aquellos elementos o componentes que resulten técnicamente deficientes o que se encuentran en estado de deterioro, que eviten los posibles fallos o quiebras del sistema eléctrico, según se razona, con rigor jurídico y de forma convincente, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, que hemos transcrito.
En efecto, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo considera que la Sala de instancia ha respetado la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa se adopte a través de un procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución, entre los que se incluye, para respetar el derecho a la presunción de inocencia y el derecho de defensa, la garantía de que sólo en la Administración Pública recae la carga probatoria concerniente a obtener la certeza de los hechos imputados que acrediten la comisión del ilícito administrativo, la participación del responsable y el juicio de culpabilidad.
La declaración de culpabilidad de la Entidad GAS Y ELECTRICIDAD por los hechos sancionados se fundamenta por la Sala de instancia en la determinación del enlace de los hechos resultantes de la valoración de las pruebas de cargo y la responsabilidad dimanante de dichos hechos, al excluir que no se produjeron por causa de fuerza mayor, y no poder oponer la falta de culpa debido a la circunstancia de haber pasado sus centros de producción las revisiones obligatorias.
Cabe recordar que, según una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, que se expone en la sentencia 66/2007, de 27 de marzo, el derecho a la presunción de inocencia tiene el siguiente alcance y significado como garantía esencial del procedimiento administrativo sancionador:
«Por lo que atañe al derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE ), debemos reiterar, una vez más, su vigencia sin excepción en el procedimiento administrativo sancionador, así como que este derecho implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de infracción recae sobre la Administración, no pudiendo imponerse sanción alguna que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria lícita sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad, con prohibición absoluta de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (por todas, en lo relativo al procedimiento disciplinario penitenciario, SSTC 97/1995, de 20 de junio, FJ 4; 175/2000, de 26 de junio, FJ 5; 237/2002, de 9 de diciembre, FFJJ 3 a 5; y 169/2003, de 29 de septiembre, FJ 5 ).
De igual modo, sólo cabrá constatar la vulneración del derecho a la presunción de inocencia cuando no haya pruebas de cargo válidas, es decir, cuando los órganos competentes «hayan valorado una actividad probatoria lesiva de otros derechos fundamentales o carente de garantías, o cuando no se motive el resultado de dicha valoración, o, finalmente, cuando por ilógico o insuficiente no sea razonable el iter discursivo que conduce de la prueba al hecho probado» (SSTC 189/1998, de 28 de septiembre, FJ 2; 120/1999, de 28 de junio, FJ 2; 249/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 155/2002, de 22 de julio, FJ 7; y 209/2002, de 11 de noviembre, FJ 3, entre otras muchas ). STC 66/2007, de 27 de marzo, FJ.6 ».
En parecidos términos, en la sentencia constitucional 40/2008, de 10 de marzo, se afirma:
Ciertamente, la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el artículo 24.2 CE al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8 b); y 169/1998, de 21 de julio, FJ 2. De entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado, resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de un acervo probatorio suficiente, recayendo sobre la Administración pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a éste pueda exigírsele una probatio diabólica de los hechos negativos (por todas, STC 45/1997, de 11 de marzo, FJ 4 ). Sin perjuicio de lo cual, es obligado recordar que no corresponde a este Tribunal la revisión de la valoración del material probatorio efectuada por la Administración, sino sólo llevar a cabo una supervisión externa de la razonabilidad del discurso que enlaza la actividad probatoria con el relato fáctico resultante (SSTC 117/2002, de 20 de mayo, FJ 9, ab initio; 131/2003, de 30 de junio, FJ 7; y 74/2004, de 22 de abril, FJ 4 )
No resulta ocioso recordar que, según hemos señalado en las sentencias de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 3754/2003) y de 20 de enero de 2007 (RC 6991/2003 ), «el derecho a un procedimiento sancionador con todas las garantías de defensa, que se constituye como derecho fundamental del ciudadano a un procedimiento justo y equitativo frente a los poderes coercitivos de la Administración, en que se respeten los derechos de defensa con interdicción de indefensión, en una interpretación sistemática de los artículos 24 y 25 de la Constitución y del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, engloba, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras garantías, el derecho a no ser sancionado sin ser oído y a ejercer las facultades de alegación con contradicción en todas las fases del procedimiento, el derecho a un procedimiento público, el derecho a ser informado de la acusación, de modo que se conozcan sin restricción los hechos imputados, que impone que exista correlación entre estos hechos y la resolución sancionadora, el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, que excluye la admisibilidad y apreciación de pruebas ilícitas, y el derecho a la presunción de inocencia, que acoge el derecho a no ser sancionado sin prueba de cargo legítima y válida, que sustente la resolución sancionadora».
La proyección de la doctrina jurisprudencial expuesta al caso enjuiciado, permite concluir el examen del primer motivo de casación, descartando la alegación de que la Sala de instancia ha infringido el artículo 24.2 de la Constitución, al constatarse que ha basado la conclusión sobre la culpabilidad de la entidad GAS Y ELECTRICIDAD II, S.A. en la valoración objetiva y ponderada de los elementos de cargo relevantes sobre el inadecuado funcionamiento de las instalaciones de producción de energía eléctrica y la falta de previsión en el mantenimiento y conservación de las instalaciones y equipos, de los que resulta la responsabilidad de la compañía eléctrica sancionada, capaz de desvirtuar el invocado derecho a la presunción de inocencia.
El segundo motivo de casación, que se sustenta en la infracción del artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, que reconoce el principio de tipicidad, no puede prosperar, puesto que consideramos que la Sala de instancia no ha violado el principio de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas al entender que los hechos imputados son subsumibles en los tipos sancionadores previstos en el artículo 31.2 i) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con lo dispuesto en los artículos 26.2 y 50 del referido cuerpo legal, porque, aunque en abstracto quepa aplicar con carácter preferente la ley especial frente a la Ley general, según previene, expresamente, el artículo 8 del Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, que determina el desplazamiento del tipo infractor previsto en la Ley de Industria como norma de aplicación supletoria, y la ley posterior frente a la ley anterior, en este supuesto, en razón de la naturaleza de los hechos imputados y del momento en que se ejecutaron las conductas sancionables y los intereses públicos tutelados por dichas normas y los intereses económicos afectados, que conciernen a la seguridad de las instalaciones industriales y, particularmente, a las condiciones y requisitos de las instalaciones de generación de energía eléctrica, cabe estimar que es posible armonizar la aplicación de los referidos tipos debido a la complementariedad de ambas disposiciones con la reserva de no poder imponer una doble sanción.
La queja casacional deducida por la parte recurrente, con referencia a la infracción del principio de tipicidad de la infracción, en relación con la calificación que la Administración ha realizado de los hechos imputados a la Compañía eléctrica responsable, tipificados en el artículo 31, en relación con lo dispuesto en el apartado 2 i ) de esa disposición, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que enuncia como infracción muy grave «la inadecuada conservación y mantenimiento de instalaciones si de ello puede resultar un peligro para las personas, la flora, la fauna, los bienes o el medio ambiente», con base en el argumento de que dicha Ley tutela exclusivamente intereses vinculados a los aspectos de calidad y seguridad industrial, resulta infundada, puesto que compartimos el criterio del Tribunal sentenciador en el extremo que declara la conformidad al ordenamiento jurídico de la resolución sancionadora del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, con base en la apreciación de que concurren todos los elementos y presupuestos que determinan la aplicación de este tipo infractor, contenido en la Ley de Industria, que resulta directamente aplicable a las instalaciones eléctricas en cuanto se caracterizan como actividad industrial, al considerar «evidente la inadecuada conservación y mantenimiento de la instalaciones», y la producción de efectivos perjuicios económicos a los residentes de las islas de Mallorca y Menorca, dado el número de clientes afectados por los sucesivos cortes de suministro eléctrico.
Este pronunciamiento de la Sala de instancia resulta acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 218/2005, de 12 de septiembre, sobre el significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden de la consagración del principio de legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, que son vinculantes para el legislador, para el poder reglamentario y para los aplicadores del Derecho:
«Es doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril, F. 2; 161/2003, de 15 de septiembre, F. 2; o 25/2004, de 26 de febrero, F. 4 ) que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador, y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En el bien entendido que este Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o limitada a esta segunda garantía, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al poder reglamentario en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.
El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" (STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3 ). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» (STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3 ).
Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8, y 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4, «como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad».
Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de 15 de septiembre, que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE» (F. 3 ).».
La proyección de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta sobre las exigencias del principio de tipicidad al caso examinado, permite concluir el examen de este segundo motivo de casación, confirmando el acierto de la Sala de instancia al entender que en este supuesto los hechos imputados son subsumibles en las infracciones muy graves tipificadas en el artículo 31.1, en relación con el apartado 2.1 de esta disposición, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y en el artículo 60.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico, al deber advertir que en el supuesto de prosperar la tesis del recurrente supondría que esta Sala incurriera en infracción del principio reformatio in peius, al deber ordenar la retroacción de las actuaciones para que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares impusiera una sanción de las previstas en el artículo 64 de la referida Ley reguladora del Sector Eléctrico -multa de hasta 500.000.000 de pesetas-, que, en relación con la sanción impuesta en aplicación del artículo 34 de la Ley de Industria, podría resultar más gravosa y aflictiva para la compañía eléctrica sancionada.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los dos motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de marzo de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 965/2001.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil Unipersonal GAS Y ELECTRICIDAD GENERACIÓN, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de marzo de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 965/2001.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.
STS, 29 de Abril de 2013 (Derecho administrativo sancionador, Infracción de la normativa sobre prevención de blanqueo de capitales, Presunción de inocencia)
STSJ Comunidad de Madrid 223/2015, 15 de Abril de 2015
STSJ Asturias , 8 de Junio de 2005