Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/c2133450.html
Timestamp: 2018-04-20 02:43:16
Document Index: 257021155

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 100', 'Art. 132', 'Art. 103', 'Art. 103', 'Art. 24', 'Art. 1', 'Art. 25', 'Art. 103', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 190', 'Art. 103', 'Art. 30', 'Art. 29', 'Art. 6', 'Art. 14', 'Art. 13', 'Art. 2']

DFR - BGE 133 II 450 - Nada
BGE 132 I 229 - Vermögenssperre 1. Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid des EVD, der am 15. Ju ...
2. Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerich ...
3. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, seine Erfassung in ...
4. Die TalibanV wurde vom Bundesrat am 2. Oktober 2000 beschlosse ...
5. Gemäss Art. 25 der Charta der Vereinten Nationen vom 26. ...
6. Innerstaatlich ist der Konflikt zwischen Völkerrecht und ...
7. Grenze der Anwendungspflicht für Resolutionen des Sicherh ...
8. Ist die Schweiz nach dem Gesagten an die Sanktionsbeschl ...
9. In dieser Lage stellt sich immerhin die Frage, ob die Schweiz, ...
10. Zu prüfen ist noch, ob das in Art. 4a TalibanV enthalten ...
11. Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuw ...
Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung "Al-Qaida" oder den Taliban (TalibanV; SR 946.203).
Die Schweiz ist an die Sanktionsbeschlüsse des UNO-Sicherheitsrats gebunden (E. 3-6), sofern diese -- wie im vorliegenden Fall -- nicht gegen zwingendes Völkerrecht (ius cogens) verstossen (E. 7).
Am 15. Oktober 1999 beschloss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) mit Resolution 1267 (1999) Sanktionen gegenüber den Taliban. Gleichzeitig setzte er einen Ausschuss zur Überwachung der Umsetzung der Sanktionen ein, in dem alle 15 Mitglieder des Sicherheitsrats vertreten sind (im Folgenden: Sanktionsausschuss). Am 19. Dezember 2000 wurde das ursprüngliche Sanktionsregime mit Resolution 1333 (2000) auf Bin Laden und die Gruppierung "Al-Qaida" erweitert. Der Sicherheitsrat ersuchte den Sanktionsausschuss, auf der Grundlage der von den Staaten und regionalen Organisationen bereitgestellten Informationen eine aktualisierte Liste von Personen und Einrichtungen zu führen, die mit Usama bin Laden und der Organisation "Al-Qaida" in Verbindung stehen und deshalb den Sanktionen unterliegen.
Am 2. Oktober 2000 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung "Al-Qaida" oder den Taliban (SR 946.203; im Folgenden: TalibanV). Danach sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter Kontrolle der natürlichen und juristischen Personen, Gruppen und Organisationen nach Anhang 2 befinden, gesperrt, und es ist verboten, Gelder an diese zu überweisen oder ihnen Gelder und wirtschaftliche Ressourcen sonstwie direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen (Art. 3 Abs. 1 und 2). Die Einreise in die Schweiz oder die Durchreise durch die Schweiz ist den in Anhang 2 aufgeführten natürlichen Personen verboten (Art. 4a Abs. 1).
Nach Durchführung eines Meinungsaustauschs mit dem Bundesgericht trat der Bundesrat am 18. April 2007 auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Sache dem Bundesgericht zur Beurteilung. Der Bundesrat ging davon aus, wegen der unmittelbaren und enteignungsähnlichen Beschränkungen, welche die TalibanV für den Beschwerdeführer und dessen Organisationen bedeute, betreffe sein Begehren um Streichung aus dem Anhang 2 der Verordnung zivilrechtliche Ansprüche i.S. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Aus diesem Grund könne der Ausnahmetatbestand von Art. 100 Abs. 1 Bst. a OG nicht zum Zuge kommen; vielmehr müsse die Beschwerde an das Bundesgericht überwiesen werden, um die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht sicherzustellen.
1. Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid des EVD, der am 15. Juni 2006, vor Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), erlassen wurde. Auf das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren bleiben daher die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) und das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung (aVwVG) anwendbar (Art. 132 Abs. 1 BGG).
3. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, seine Erfassung in Anhang 2 TalibanV durch die Schweiz sei autonom erfolgt; insofern müsse es auch möglich sein, ihn autonom von dieser Liste zu streichen, nachdem das in der Schweiz geführte gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren keine Anhaltspunkte für eine Verbindung zu Usama bin Laden, Al-Qaida oder den Taliban erbracht habe.
Der Beschwerdeführer bestreitet überdies die Verbindlichkeit der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats. Die ohne Begründung und ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs erfolgte Aufnahme in die Sanktionslisten verletze das Diskriminierungsverbot, die persönliche Freiheit, die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit, den Anspruch auf rechtliches Gehör und das Recht auf ein faires Verfahren; er beruft sich hierfür auf die Garantien der Bundesverfassung, der EMRK und des UNO-Pakts II (SR 0.102.3). Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrates stünden nicht im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen und verletzten sogar zwingendes Völkerrecht ( ius cogens ), weshalb die Schweiz nicht zu ihrer Übernahme verpflichtet sei.
Diese neue Rechtslage ist für die Beurteilung des am 22. September 2005 gestellten Antrags des Beschwerdeführers auf Streichung aus Anhang 2 TalibanV massgeblich. Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob die Schweiz, als Mitgliedstaat der Vereinten Nationen, an die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats und seines Sanktionsausschusses gebunden ist, und wenn ja, ob dies der Streichung des Beschwerdeführers aus Anhang 2 der TalibanV entgegensteht oder ob den schweizerischen Behörden ein Handlungsspielraum verbleibt.
5.2 Dieser Vorrang kommt nicht nur der Charta selbst zu, sondern erstreckt sich auch auf Verpflichtungen, die sich aus einer für die Mitgliedstaaten verbindlichen Resolution des Sicherheitsrates ergeben (Beschlüsse des IGH vom 14. April 1992, Fragen der Auslegung und Anwendung des Montrealer Übereinkommens von 1971 aufgrund des Luftzwischenfalls von Lockerbie, Vorsorgliche Massnahmen, CIJ, Recueil 1992 S. 3 ff. und 114 ff., insb. S. 15 Rn. 39 und S. 126 Rn. 42; vgl. auch RUDOLF BERNHARDT, in: Bruno Simma/Hermann Mosler/Albrecht Randelzhofer/Christian Tomuschat/ Rüdiger Wolfrum [Hrsg.], The Charter of the United Nations, A Commentary, 2. Aufl. 2002, N. 9 zu Art. 103 Charta; JEAN-MARC THOUVENIN, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau, La Charte des Nations Unies: Commentaire article par article, 3. Aufl., Art. 103 Charta S. 2135; FERDINAND TRAUTMANNSDORFF, Die Organe der Vereinten Nationen, in: Franz Cede/Lilly Sucharipa-Behrmann [Hrsg.], Die Vereinten Nationen, Recht und Praxis, Wien 1999, S. 35).
5.3 Auch der Sicherheitsrat ist an die Charta gebunden und muss in Übereinstimmung mit deren Zielen und Grundsätzen handeln (Art. 24 Abs. 2 Charta), wozu auch die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten gehört (Art. 1 Abs. 3 Charta). Die Mitgliedstaaten sind jedoch grundsätzlich nicht befugt, sich einer Verpflichtung mit der Begründung zu entziehen, ein (formell rechtsmässiger) Beschluss des Sicherheitsrats stehe materiell nicht im Einklang mit der Charta (JOST DELBRÜCK, in: Simma/Mosler/ Randelzhofer/Tomuschat/Wolfrum, a.a.O., N. 18 zu Art. 25 Charta). Dies gilt namentlich für Beschlüsse, die der Sicherheitsrat gestützt auf Kapitel VII Charta zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erlässt (BERNHARDT, a.a.O., N. 23 zu Art. 103 Charta, der nur Fälle offensichtlicher Kompetenzüberschreitung -- manifest ultra vires decisions -- von der Bindungswirkung ausnimmt).
5.4 Gestützt auf diese Grundsätze entschied der Gerichtshof erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (EuGI) in zwei Urteilen vom 21. September 2005, dass er nicht befugt sei, die Resolutionen des Sicherheitsrats zu den Sanktionen gegen die Taliban und Al-Qaida inzident auf ihre Rechtmässigkeit nach dem Standard der in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannten Grundrechte zu prüfen; vielmehr sei er verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Charta vereinbar sei (Rechtssache T-306/01, Yusuf und Al Barakaat International Foundation gegen Rat und Kommission, Slg. 2005, II-3533, Randnr. 231 ff., insb. 276; Rechtssache T-315/01, Yassin Abdullah Kadi gegen Rat und Kommission, Slg. 2005, II-3649, Randnr. 176 ff., insb. 225; bestätigt in den EuGI-Urteilen vom 12. Juli 2006, Rechtssache T-253/02, Chafiq Ayadi gegen Rat, Slg. 2006, II-2139, Randnr. 115 ff.; Rechtssache T-49/04, Faraj Hassan gegen Rat und Kommission, Slg. 2006, II-52, Randnr. 91 ff.).
Der EuGI nahm an, dass die Bindungswirkung von Beschlüssen des Sicherheitsrats nur durch das ius cogens begrenzt sei, d.h. durch die zwingenden fundamentalen Bestimmungen, die für alle Völkerrechtssubjekte einschliesslich der Organe der UNO gelten und von denen nicht abgewichen werden darf. Der EuGI überprüfte daher die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats an diesem Massstab und kam zum Ergebnis, ius cogens sei nicht verletzt (Urteil i.S. Yusuf und Al Barakaat, a.a.O., Randnr. 277 ff.; Urteil i.S. Kadi, a.a.O., Randnr. 226 ff.; vgl. dazu unten, E. 7).
In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass den Mitgliedstaaten der EMRK eine Verletzung von Konventionsrechten bei der Umsetzung von UNO-Sicherheitsrats-Resolutionen zugerechnet werden müsse (IAIN CAMERON, The European Convention on Human Rights, Due Process and United Nations Security Council C ounter-Terrorism Sanctions, Bericht vom 6. Februar 2006 zu Handen des Europarats, S. 3 und S. 23 ff.), jedenfalls wenn sie sich als Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats nicht gegen eine konventionswidrige Verabschiedung des Sanktionenregimes eingesetzt haben (so DANIEL FRANK, a.a.O., S. 254). Diese Autoren plädieren jedoch nicht einfach für die Unbeachtlichkeit der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats; vielmehr leiten sie aus der EMRK eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten ab, auf UNO-Ebene für eine konventionskonforme Ausgestaltung des Sanktionsregimes zu sorgen.
6.2 Art. 190 BV enthält allerdings keine Regel über allfällige Konflikte zwischen verschiedenen, für die Schweiz verbindlichen Normen des Völkerrechts, im vorliegenden Fall den Sanktionsbeschlüssen des Sicherheitsrats einerseits und den Garantien der EMRK und des UNO-Pakts II andererseits. Kann der Konflikt nicht im Wege der Auslegung ausgeräumt werden, muss deshalb auf die völkerrechtliche Normenhierarchie abgestellt werden. Danach gehen die Verpflichtungen aus der Charta vor (Art. 103 Charta; Art. 30 Abs. 1 VRK). Die weltweite einheitliche Anwendung der UNO-Sanktionen wäre gefährdet, wenn die Gerichte einzelner Mitgliedstaaten die Sanktionen gegen einzelne Personen oder Einrichtungen wegen allfälliger Verletzungen von Grundrechten gemäss EMRK und UNO-Pakt II -- die sich weitgehend mit den Grundrechten der nationalen Verfassungen decken -- aufheben oder abändern könnten.
7. Grenze der Anwendungspflicht für Resolutionen des Sicherheitsrats stellt jedoch das ius cogens als zwingendes, für alle Völkerrechtssubjekte verbindliches Recht dar. Zu prüfen ist deshalb, ob die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats ius cogens verletzen, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
Allgemein werden zum ius cogens elementare Menschenrechte wie das Recht auf Leben, der Schutz vor Folter und erniedrigender Behandlung, die Freiheit von Sklaverei und Menschenhandel, das Verbot von Kollektivstrafen, der Grundsatz der persönlichen Verantwortung in der Strafverfolgung sowie das non-refoulement -Gebot gezählt (vgl. Entscheid 1A.124/2001 vom 28. März 2002, E. 3.5 mit Hinweisen zur Literatur und zur Praxis des Bundesrates). Weiter gehend wird z.T. auch der Schutz vor willkürlicher Inhaftierung und gewisse, damit zusammenhängende Verfahrensgarantien zum ius cogens gezählt (OETER, a.a.O., S. 506 und 510 f. mit Hinweisen).
Traditionell werden Sanktionen vom Sicherheitsrat beschlossen, ohne dass Einzelne die Möglichkeit hätten, sich vorgängig oder nachträglich dazu zu äussern oder dagegen Beschwerde vor internationalen oder nationalen Instanzen zu erheben. Die Einführung eines Delisting -Verfahrens und die im Jahre 2006 beschlossenen Verbesserungen (Möglichkeit des Einzelnen, unmittelbar an den Sanktionsausschuss zu gelangen, Präzisierung der Kriterien für die Aufnahme und die Streichung von der Liste; Einführung von Begründungsanforderungen für Listing -Vorschläge; Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Notifikation der Betroffenen) stellen bereits einen wesentlichen Fortschritt gegenüber der bisherigen Situation dar. Auch wenn dieses System noch gewichtige Mängel aus Sicht der Grundrechte aufweist (vgl. Bericht der Hochkommissarin für Menschenrechte vom 9. März 2007, Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten im Kampf gegen den Terrorismus [A/HRC/4/ 88] Rn. 25 ff.; Bericht des UN-Sonderberichterstatters Martin Scheinin, Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten im Kampf gegen den Terrorismus vom 16. August 2006 [A/61/267] Rn. 30 ff.), liegt kein Verstoss gegen ius cogens vor.
8.1 Der Sicherheitsrat hat die Resolutionen 1267 (1999) und die nachfolgenden Resolutionen über Sanktionen betreffend Al-Qaida und die Taliban gestützt auf Kapitel VII der UNO-Charta erlassen, mit der ausdrücklichen Verpflichtung aller Mitgliedstaaten, die darin vorgesehenen Sanktionen integral und strikt durchzuführen, ohne Rücksicht auf vorbestehende staatsvertragliche oder vertragliche Rechte und Pflichten (so ausdrücklich Ziff. 7 Resolution 1267 [1999]).
Für die Streichung von der Liste ist ein besonderes Delisting -Verfahren durch den Sanktionsausschuss vorgesehen (vgl. zuletzt Ziff. 13 ff. Resolution 1735 [2006] und Direktiven des Sanktionsausschusses in der Fassung vom 12. Februar 2007). Es ist den Mitgliedstaaten somit verwehrt, selbständig über die Weitergeltung von Sanktionen gegen eine auf der Liste des Sanktionsausschusses aufgeführte Person oder Organisation zu entscheiden.
Im Übrigen ist nicht ersichtlich, welches Interesse der Beschwerdeführer an der beantragten Streichung haben könnte, wenn die Sanktionen gegen ihn und seine Organisationen -- unmittelbar gestützt auf die einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats und die Liste des Sanktionsausschusses -- aufrechterhalten bleiben müssten.
Für die Streichung von der Liste ist ausschliesslich der Sanktionsausschuss zuständig. Trotz der erwähnten Verbesserungen genügt das Delisting -Verfahren weder den Anforderungen an gerichtlichen Rechtsschutz gemäss Art. 29a BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II noch an eine wirksame Beschwerde i.S. von Art. 13 EMRK und Art. 2 Abs. 3 UNO-Pakt II (vgl. Bericht der Hochkommissarin für Menschenrechte vom 9. März 2007, a.a.O., Rn. 25, 31, 33; Bericht des UN-Sonderberichterstatters Martin Scheinin vom 16. August 2006, a.a.O., Rn. 39; Brown Institute for international Studies, Watson University, Strengthening Targeted Sanctions Through Fair and Clear Procedures, März 2006, Gutachten im Auftrag der Schweiz, des deutschen Auswärtigen Amts und des Schwedischen Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, S. 49; IAIN CAMERON, a.a.O., S. 2, 12 ff. und 19 ff.; DANIEL FRANK, a.a.O., S. 244 ff.; HELEN KELLER, Antiterrormassnahmen: Verfahrensschutz bei der Sperrung von Bankkonten, in: Festschrift Alfred Kölz, Zürich 2003, S. 299-318, insb. S. 314/315; dieselbe, Eingefrorene Gelder -- ausgehebelte Rechte, Plädoyer 2006 2 S. 23-25; R. WESSEL, Debating the "Smartness" of Anti-Terrorism Sanctions: The UN Security Council and the Individual Citizen, S. 633-660, insb. 645).
Die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen sind verpflichtet, Personen, die im Verdacht stehen, den Terrorismus zu finanzieren oder zu unterstützen, strafrechtlich zu verfolgen (vgl. Ziff. 2e Resolution des Sicherheitsrats 1373 [2001]). Dazu gehören insbesondere Personen, die auf der Liste des Sanktionsausschusses figurieren. In den nationalen Strafverfahren kann der -- i.d.R. auf Geheimdienstberichte gestützte -- Anfangsverdacht in einem ordentlichen Beweisverfahren überprüft und der Status der Betroffenen auf diese Weise geklärt werden (vgl. Bericht des UN-Sonderberichterstatters Martin Scheinin, a.a.O., Rn. 36 f.). Im Falle einer Verurteilung treten strafrechtliche Sanktionen (Freiheitsstrafe; Einziehung) an Stelle der präventiven Sanktionen (Reiseverbot; Kontensperre).
Dieser wohnt in Campione, einer italienischen Exklave im Tessin, mit einer Fläche von nur 1,6 km. Das Ein- und Durchreiseverbot hat somit zur Folge, dass er Campione nicht verlassen kann. Im praktischen Ergebnis kommt dies, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, einem Hausarrest nahe und stellt damit eine schwerwiegende Beschränkung der persönlichen Freiheit des Beschwerdeführers dar. In dieser Situation sind die schweizerischen Behörden verpflichtet, alle nach den Resolutionen des Sicherheitsrats zulässigen Erleichterungen des Sanktionsregimes auszuschöpfen.