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Timestamp: 2016-10-24 20:11:33
Document Index: 308010209

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

100 Ia 37854. Urteil vom 30. Oktober 1974 i.S. Minelli gegen Kantonsrat des Kantons Z�rich.
Art. 85 lettre a OJ; droit d'initiative cantonal; demande de nouvel examen. Qualit� des signataires d'une initiative pour attaquer une d�cision de l'autorit� concernant le nouvel examen d'une d�cision populaire (consid. 1). Un projet de loi qui tend au nouvel examen d'une d�cision populaire est admissible, pour autant que la loi ne renferme pas de d�lai d'attente pour la reprise d'une question d�j� tranch�e et que l'adoption du projet ne constitue pas un abus de droit (consid. 2 et 4). Faits � partir de page 378
A.- Am 21. August 1972 reichte Ludwig A. Minelli als Pr�sident eines Initiativkomitees dem Z�rcher Kantonsrat BGE 100 Ia 378 S. 379eine kantonale Volksinitiative zu einem Gesetz zur Bek�mpfung der Jugendkriminalit�t ein. Die Initiative wurde dem Volk am 30. Juni 1974 zusammen mit sechs anderen Vorlagen, darunter einem Gesetz �ber die �nderung des Gerichtsverfassungsgesetzes, der Strafprozessordnung und des Einf�hrungsgesetzes zum Schweiz. Strafgesetzbuch (sog. "kleine Strafprozessrevision") unterbreitet und entgegen der Empfehlung des Kantonsrates und des Regierungsrates von den Stimmberechtigten des Kantons Z�rich mit 143 723 Ja gegen 129 527 Nein angenommen.
Nach der Abstimmung wurde von verschiedenen Seiten geltend gemacht, zwischen der Volksinitiative und der gleichzeitig vom Volk angenommen "kleinen Strafprozessrevision" best�nden Widerspr�che und das durch Annahme der Initiative geschaffene Gesetz zur Bek�mpfung der Jugendkriminalit�t (JKG) laufe teilweise dem Bundesrecht zuwider. Mit dieser Begr�ndung erhoben der Regierungsrat des Kantons Z�rich und zwei Winterthurer Stimmberechtigte gegen die Erwahrung der die beiden Vorlagen betreffenden Abstimmungsergebnisse Einsprache. In der Folge wurden die Einsprachen zur�ckgezogen und der Kantonsrat erwahrte am 2. September 1974 die Ergebnisse der Volksabstimmung vom 30. Juni 1974.
B.- Am 26. August 1974 reichte der II. Vizepr�sident des Kantonsrates, Konrad Gisler-Flaach, eine parlamentarische Initiative ein, welche die Aufhebung des JKG verlangte. Der Kantonsrat stimmte dieser Initiative zu und verabschiedete am 16. September 1974 mit 101 gegen 3 Stimmen zuhanden der Volksabstimmung ein kurzes Gesetz, das lediglich die Aufhebung des JKG vom 30. Juni 1974 zum Inhalt hat. Die Volksabstimmung �ber diese Vorlage wurde vom Regierungsrat auf den 8. Dezember 1974 festgesetzt.
C.- Gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 16. September 1974 �ber das Gesetz betreffend die Aufhebung des JKG vom 30. Juni 1974 reichte Ludwig A. Minelli gem�ss Art. 85 lit. a OG beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde ein mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben.
Zur Begr�ndung wird im wesentlichen geltend gemacht, der Beschluss sei rechtsmissbr�uchlich; die in � 50 Abs. 4 des Gemeindegesetzes umschriebene Regel, wonach auf Antrag der Gemeindevorsteherschaft Initiativen durch den Bezirksrat als unzul�ssig erkl�rt werden k�nnen, "wenn sie sich als Wiederholung BGE 100 Ia 378 S. 380eines innert Jahresfrist von der Gemeindeversammlung behandelten Gesch�ftes darstellen und keine neuen Tatsachen vorliegen, die eine nochmalige Behandlung rechtfertigen", gelte nicht nur f�r Gemeindeinitiativen, sondern als ungeschriebenes Recht f�r alle Initiativen im Kanton Z�rich und zwar auch f�r entsprechende Vorst�sse der Beh�rden. Die erst nach der Volksabstimmung erkannte M�glichkeit der Konkurrenz zwischen Bestimmungen des JKG und den Vorschriften der "kleinen Strafprozessrevision" sei keine neue Tatsache. Zudem k�nnte dieser Umstand niemals die Wiederholung der Abstimmung �ber das ganze Gesetz rechtfertigen, sondern es m�sste gen�gen, �ber die unvereinbaren Normen neu abzustimmen. - Die angebliche Bundesrechtswidrigkeit sei h�chst umstritten. Zur Behebung eventueller Verst�sse gegen Bundesrecht bed�rfte es im �brigen keiner neuen Volksabstimmung, denn gem�ss Art. 2 UeB/BV tr�te das Bundesrecht ohne weiteres an Stelle der bundesrechtswidrigen Norm. - Auch mit der Behauptung einer angeblichen Irref�hrung der Stimmb�rger lasse sich eine faktische Wiederholung der Abstimmung �ber die Initiative nicht begr�nden. Der Titel der Initiative sei vom Regierungsrat vor der Abstimmung nicht als irref�hrend beanstandet oder abge�ndert worden, die Bezeichnung sei im Rahmen der �blichen demokratischen Gepflogenheiten abgefasst. Der Aufhebungsbeschluss lasse sich auch nicht mit der pers�nlichen Meinung der Mehrheit der Kantonsr�te rechtfertigen, das JKG sei von den Stimmberechtigten in Unkenntnis seines wirklichen Inhalts angenommen worden. - Der "Beleuchtende Bericht" zum angefochtenen Beschluss behaupte in wahrheitswidriger Weise, das JKG widerspreche Bundesrecht und schaffe auf dem Boden des kantonalen Rechts unl�sbare Konflikte.
D.- Der Kantonsrat schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde im wesentlichen mit der Begr�ndung, � 50 Abs. 4 des Gemeindegesetzes sei eine singul�re Bestimmung und lasse sich nicht durch Analogie auf den vorliegenden Fall zur Anwendung bringen.
1. In Anlehnung an die fr�here Praxis des Bundesrates hat das Bundesgericht schon wiederholt entschieden, dass BGE 100 Ia 378 S. 381jeder stimmf�hige B�rger auch zur Beschwerde gegen die Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren legitimiert sei (Angaben �ber die �ltere Rechtsprechung in BGE 59 I 122). Lediglich im Urteil vom 30. September 1965 i.S. Schmid (abgedruckt in ZBl 67/1966 S. 31 ff.) wurde angenommen, die Anordnung der Abstimmung �ber eine angeblich unzul�ssige Initiative schr�nke das Stimmrecht nicht ein, sondern erweitere es, weshalb dem Stimmberechtigten die Legitimation zur Anfechtung eines solchen Beschlusses fehle. Von diesem Pr�judiz distanzierte sich aber das Bundesgericht in BGE 99 Ia 728 E. 1 (betreffend Volksinitiative gegen das Expressstrassen-Y) wieder und stellte fest, einzige Voraussetzung der Beschwerdebefugnis sei die Stimmberechtigung bei der in Frage stehenden Abstimmung oder Wahl.
In der bisherigen Rechtsprechung zu dieser Legitimationsfrage ging es noch nie um die Zul�ssigkeit einer von den Beh�rden ausgearbeiteten Vorlage, sondern es handelte sich durchwegs um die Zul�ssigkeit von Volksbegehren. Nach der allgemeinen Formulierung in den Erw�gungen von BGE 99 Ia 728 E. 1 hat der Stimmberechtigte die Befugnis, jede Abstimmungsvorlage mit der Behauptung anzufechten, sie sei unzul�ssig. Ob eine so weite Fassung mit allen Konsequenzen zutreffend ist, kann hier offen bleiben.
Im vorliegenden Fall macht ja der Beschwerdef�hrer nicht einfach geltend, er werde durch eine nach seiner Auffassung unzul�ssige Volksabstimmung beschwert, sondern er bringt - mindestens implicite - zudem vor, durch den angefochtenen Beschluss werde der Erfolg der von ihm unterzeichneten und eingereichten Volksinitiative in rechtswidriger Weise in Frage gestellt. Die Beschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG sch�tzt nach konstanter Praxis auch das Initiativrecht. Initianten k�nnen sich mit diesem Rechtsmittel dagegen zur Wehr setzen, dass durch ein unzul�ssiges Vorgehen der Beh�rden bei Abstimmungsfragen die Wirkungen der Annahme eines Volksbegehrens verhindert werden. Der Beschwerdef�hrer ist daher legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen, durch den angefochtenen Beschluss des Kantonsrates werde gesetzwidrig oder rechtsmissbr�uchlich versucht, mittels einer neuen Abstimmung den Erfolg der JKG-Initiative zu vernichten.
2. Eine Vorschrift, welche dem Kantonsrat verbieten BGE 100 Ia 378 S. 382w�rde, eine Frage, �ber welche die Stimmb�rger vor kurzer Zeit entschieden haben, erneut der Volksabstimmung zu unterbreiten, besteht in der Z�rcher Gesetzgebung nicht. Das Gemeindegesetz (Gesetz �ber das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926/14. September 1969) gibt in � 50 Abs. 4 dem Bezirksrat die M�glichkeit, Initiativen auf Antrag der Gemeindevorsteherschaft unzul�ssig zu erkl�ren, wenn es sich um reine Wiedererw�gungsinitiativen handelt. Solche Beschr�nkungen des Initiativrechts auf Gemeindeebene kennen auch andere Kantone (z.B. Schwyz GOG � 8 Abs. 2). Dass die "Sperrfrist" f�r entsprechende Vorst�sse der Gemeindebeh�rden ebenfalls gelten muss, ist damit nicht gesagt. F�r die Annahme, � 50 Abs. 4 Gemeindegesetz enthalte eine Beschr�nkung, die als ungeschriebener Rechtssatz f�r das gesamte Z�rcher Initiativrecht auch auf kantonaler Ebene und in analoger Weise f�r Vorlagen der Beh�rden gelte, fehlt jeder Anhaltspunkt.
Das Bundesgericht hat in BGE 94 I 125 f. angenommen, eine Initiative, welche auf die Wiedererw�gung eines Gemeindeversammlungsbeschlusses hinauslaufe, sei an sich zul�ssig, sofern das Gesetz derartige Initiativen nicht in der eben dargelegten Weise durch eine "Sperrfrist" ausdr�cklich verbiete oder das Vorgehen als rechtsmissbr�uchlich erscheine. Ausser den allgemeinen Schranken des Initiativrechts - Verletzung von Vorschriften des Bundes oder des Kantons, offensichtliche Undurchf�hrbarkeit - wurde somit beim Fehlen einer gesetzlichen "Sperrfrist" f�r das neue Aufgreifen einer bereits entschiedenen Frage lediglich das Kriterium des Rechtsmissbrauchs als m�gliches Hindernis betrachtet. Diese Auffassung wurde in BGE 99 Ia 405 f. in bezug auf die Zul�ssigkeit von Wiedererw�gungsantr�gen an Tagwen- oder Gemeindeversammlungen im Kanton Glarus best�tigt: Soweit Antr�ge auf Wiedererw�gung vom Gesetz nicht ausdr�cklich ausgeschlossen werden, haben sie - abgesehen vom Fall des Rechtsmissbrauchs - als zul�ssig zu gelten. Schweigt das Gesetz �ber diese Frage, so kann das Recht auf Stellung von Wiedererw�gungsantr�gen nicht durch L�ckenf�llung ausgeschlossen oder beschr�nkt werden. Zur Frage des Rechtsmissbrauchs wird in diesem Urteil festgestellt, dass ein erstmaliger Wiedererw�gungsantrag, besonders bei knappem Abstimmungsergebnis, nicht rechtsmissbr�uchlich sei; Rechtsmissbrauch k�nnte allenfalls angenommen werden, wenn die BGE 100 Ia 378 S. 383Stimmberechtigten ihren Willen in der betreffenden Sache schon mehr als einmal klar bekundet h�tten. - Die Frage, ob eine Initiative unzul�ssig erkl�rt werden k�nne, weil sie eine bereits entschiedene Frage betreffe, wurde auch bei der Beratung des Falles Bebi und Konsorten gegen Aargau (BGE 98 Ia 640 f.) und des bereits erw�hnten Falles Burkhalter und Konsorten gegen Z�rich (BGE 99 Ia 728 f.) im gleichen Sinne er�rtert, ohne dass dies in den Motiven dieser Urteile zum Ausdruck kommt. Es besteht kein Grund, von der mehrfach best�tigten Auffassung abzuweichen, wonach - beim Fehlen gesetzlicher Beschr�nkungen - durch Initiative oder Antrag auch die Wiedererw�gung eines bereits getroffenen Entscheides vorgeschlagen werden kann und diese M�glichkeit in der Regel nur am Kriterium des Rechtsmissbrauchs ihre Grenze findet.
Wenn aber der Stimmb�rger durch Aus�bung der ihm zur Verf�gung stehenden demokratischen Rechte ein Zur�ckkommen auf gefasste Beschl�sse veranlassen darf, dann besteht kein sachlicher Grund, dem kantonalen Parlament zu verwehren, dass es mit einer neuen Abstimmungsvorlage die Korrektur eines vorangehenden Volksentscheides anstrebt. Es ist in erster Linie ein Gebot der politischen Klugheit, dass von dieser M�glichkeit, eine entschiedene Frage erneut zur Diskussion zu stellen, weder von den Stimmberechtigten noch von den Beh�rden im �bermass Gebrauch gemacht wird. Diese freiheitliche, einen Vorstoss auf Wiedererw�gung nicht hindernde Regelung kann zur Folge haben, dass erfolgreiche Initianten gezwungen werden, ihre Anliegen in einem zweiten Abstimmungskampf zu vertreten. Das ist jedoch keine Behinderung oder Einschr�nkung des Initiativrechts, sondern die unvermeidliche Konsequenz des Fehlens einer die Wiedererw�gung hindernden Sperrfrist. Steht einer Initiative, welche praktisch die Wiedererw�gung eines Volksentscheides verlangt, nichts entgegen, so muss im gleichen Umfang auch von Seiten der Beh�rden ein Vorstoss auf Wiedererw�gung zul�ssig sein. In allen diesen F�llen wird der Gegner des durch die Wiedererw�gung angestrebten Ziels zu einem f�r ihn unerw�nschten, erneuten Abstimmungskampf gezwungen. Will man dies vermeiden, so muss eine gesetzliche "Sperre" eingef�hrt werden; die Regelung liesse sich selbstverst�ndlich so ausgestalten, dass nicht nur Volksinitiativen, sondern auch beh�rdliche BGE 100 Ia 378 S. 384Vorst�sse, welche die Wiedererw�gung von Volksentscheiden zum Gegenstand haben, innert einer gewissen Frist nicht mehr zul�ssig w�ren. Ob solche Beschr�nkungen w�nschbar sind, ist hier nicht zu beurteilen. Zwei Motionen, welche auf Bundesebene das Initiativrecht u.a. in diesem Sinne begrenzen wollten, wurden 1923 vom Parlament abgelehnt (BURCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht II Nr. 572 III und IV S. 371/72). Ein Ausschluss der Wiedererw�gung l�sst sich nicht durch richterliche Rechtsfindung einf�hren, sondern er besteht nur dort, wo das Gesetz Antr�ge auf Wiedererw�gung an bestimmte Fristen bzw. besondere Voraussetzungen kn�pft. Da im Kanton Z�rich eine solche, die Wiedererw�gung von Volksentscheiden beschr�nkende oder ausschliessende Regelung nur im Gemeinderecht besteht, in bezug auf kantonale Abstimmungen aber fehlt, ist davon auszugehen, dass der angefochtene Beschluss des Kantonsrates keine Bestimmung der einschl�gigen kantonalen Gesetzgebung verletzt.
3. Hat der Kantonsrat somit die M�glichkeit, dem Volk die Aufhebung eines k�rzlich beschlossenen Gesetzes vorzuschlagen, ohne dass besondere Voraussetzungen erf�llt sein m�ssten, so er�brigt es sich, auf die weitern in der Beschwerde aufgeworfenen Fragen einzutreten; denn diese M�glichkeit, dem Volk die Wiedererw�gung eines getroffenen Entscheides zu beantragen, ist rechtlich unabh�ngig davon, ob eine neue, erst nach der vorangehenden Abstimmung eingetretene oder erkannte Tatsache vorliegt. Auch die behauptete Bundesrechtswidrigkeit einzelner Bestimmungen des JKG oder die geltend gemachten Widerspr�che zur gleichzeitig vom Volk angenommenen "kleinen Strafprozessrevision" sind nicht Voraussetzung f�r die Zul�ssigkeit des angefochtenen Beschlusses. Wenn auch diese Argumente f�r die politische Rechtfertigung des aussergew�hnlichen Vorgehens von Bedeutung sein m�gen, so ist deren Stichhaltigkeit trotzdem f�r die Rechtm�ssigkeit des beanstandeten Beschlusses ohne Belang; denn eine neue Vorlage in der gleichen Sache ist an sich zul�ssig, ohne dass Widerspr�che zwischen dem aufzuhebenden Gesetz und anderen Erlassen des Kantons oder des Bundes nachgewiesen sein m�ssen.
Das Bundesgericht hat auch nicht im Hinblick auf die bevorstehende zweite Abstimmung zu untersuchen, ob die gegen das JKG erhobenen Vorw�rfe und Beanstandungen zutreffen.BGE 100 Ia 378 S. 385
Auf das beil�ufige Begehren, es sei gewissermassen pr�ventiv festzustellen, ob Bestimmungen des JKG bundesrechtswidrig seien und ob unl�sbare Widerspr�che innerhalb des kantonalen Rechts entst�nden, ist nicht einzutreten; denn diese Probleme bilden wohl den Hintergrund, aber nicht den rechtlich relevanten Gegenstand des angefochtenen Beschlusses. Es ist Sache der Initianten, ihre Vorlage in der kommenden Auseinandersetzung gegebenenfalls gegen ungerechtfertigte Kritik zu verteidigen.
Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die R�ge des Beschwerdef�hrers, der "Beleuchtende Bericht" zum angefochtenen Beschluss enthalte Unwahrheiten, war doch dieser Bericht - wie der Vernehmlassung des Kantonsrates zu entnehmen ist - bei Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde noch gar nicht herausgegeben worden.
4. Zu pr�fen bleibt, ob der Vorstoss auf Aufhebung des JKG im Sinne der dargelegten Praxis als rechtsmissbr�uchlich zu qualifizieren ist.
L�sst die Gesetzgebung Antr�ge auf Wiedererw�gung ohne spezielle Beschr�nkung zu, so kann nur in Extremf�llen bei krassem Missbrauch der demokratischen Institutionen eine erneute Abstimmung untersagt werden. Im vorliegenden Fall fand die Mehrheit des Kantonsrates offenbar, das durch die Annahme der Initiative entstandene Gesetz schaffe Unklarheiten und die Stimmberechtigten h�tten sich anl�sslich der ersten Abstimmung mit dieser Vorlage zu wenig auseinandergesetzt. Dass das Verh�ltnis einzelner Vorschriften des JKG zu Bestimmungen des kantonalen Rechts und des Bundesrechts nicht von vornherein klar ist, wird auch vom Beschwerdef�hrer nicht bestritten. Ob die Auslegung mit mehr oder weniger M�he Klarheit schaffen k�nnte, bleibe dahingestellt. Auf jeden Fall ist es nicht rechtsmissbr�uchlich, dass der Kantonsrat versucht, die nach seiner Auffassung sich ergebenden Schwierigkeiten durch eine Aufhebung des JKG zu kl�ren. - Sogar eine erstmalige Wiedererw�gung, die einfach deswegen angestrebt wird, weil das Parlament oder unterlegene Initianten hoffen, eine bessere Information der Stimmberechtigten werde zu einem andern Resultat f�hren, ist nicht rechtsmissbr�uchlich. Damit wird einfach der legale Weg ben�tzt, um ein m�glicherweise eher zuf�lliges, auf ungen�gender Orientierung beruhendes Abstimmungsresultat durch eine zweite Abstimmung BGE 100 Ia 378 S. 386�berpr�fen zu lassen. Im allgemeinen d�rfte die Skepsis der Stimmberechtigten gegen�ber solchen Wiederholungen von Urneng�ngen �ber die gleiche Frage die Gefahr eines Missbrauchs dieser M�glichkeit stark eind�mmen. Nur wenn der demokratische Apparat in sinnloser Weise strapaziert und dadurch in Frage gestellt w�rde, k�nnte allenfalls wegen Rechtsmissbrauchs eine erneute Abstimmung verhindert werden. Gr�nde f�r ein solches Einschreiten bestehen im vorliegenden Fall offensichtlich nicht.
Auch die Tatsache, dass der faktisch in Wiedererw�gung gezogene Volksentscheid die Annahme einer Initiative betrifft, kann nicht zu einer andern Beurteilung der Frage des Rechtsmissbrauchs f�hren. Wenn aus den bereits dargelegten Erw�gungen -beim Fehlen gegenteiliger Bestimmungen - sowohl Initianten als auch Beh�rden verlangen k�nnen, dass ein vor kurzem entschiedenes Problem dem Volk erneut unterbreitet wird, dann l�sst sich folgerichtig auch aus dem Verbot des Rechtsmissbrauchs nicht ein besonderer (- im Vergleich zu andern Volksentscheiden weitergehender -) Schutz eines durch Initiative zustandegekommenen Entscheides gegen beh�rdliche Wiedererw�gungsbestrebungen ableiten.
99 IA 405,
98 IA 640