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Timestamp: 2016-10-22 21:30:34
Document Index: 54013850

Matched Legal Cases: ['Art. 120', 'Art. 86', 'Art. 82', 'Art. 83', 'BGE', 'Art. 90', 'Art. 50', 'Art. 65', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 65', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 27', 'Art. 13', 'Art. 95', 'BGE', 'BGE', 'Art. 164', 'Art. 127', 'Art. 127', 'BGE', 'Art. 127', 'BGE', 'Art. 127', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 13', 'Art. 21', 'Art. 27', 'Art. 21', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 21', 'Art. 13', 'Art. 27', 'Art. 9', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_363/2009 (04.01.2010)
1C_363/2009
Landschaft Davos Gemeinde, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch den Kleinen Landrat, Rathaus,
X.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dominik Infanger.
Beschwerde gegen das Urteil vom 28. April 2009 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden,
Der Kleine Landrat (Exekutive) der Landschaft Davos Gemeinde erliess am 15. Mai 2007 f�r das gesamte Gemeindegebiet eine Planungszone zur Sicherstellung der "Reglementierung" des Zweitwohnungsbaus (Kontingentierungs- und Lenkungsabgabepflicht f�r Zweitwohnungen).
Ziff. 3 dieses Beschlusses lautet wie folgt:
3. Lenkungsabgaben zur F�rderung des Erstwohnungsbaus und zur F�rderung der traditionellen Hotellerie
3.1 Der Gemeinde sind folgende Lenkungsabgaben zu entrichten:
F�r jede erstellte Zweitwohnung eine Abgabe von Fr. 200.-- pro m� BGF
F�r jede in eine Zweitwohnung umgenutzte Erstwohnung Fr. 200.-- pro m� BGF
F�r jeden m� BGF bisheriger Hotelnutzung (inkl. Bereich Hotels gem�ss Art. 120 BauG) bei einer Umnutzung in Zweitwohnungen eine Abgabe von Fr. 1000.--.
3.2 Die Abgaben sind vor Baubeginn der Gemeinde zu bezahlen und werden von der Gemeinde verwaltet. Sollte die Planungszone aufgehoben werden oder die geplante gesetzliche Regelung keine Lenkungsabgaben vorsehen, werden die Betr�ge zur�ckerstattet mit dem gleichen Zins, den der Kanton Graub�nden f�r Steuerr�ckzahlungen anwendet.
Mit Beschluss vom 22. April 2008 bewilligte der Kleine Landrat Landschaft Davos Gemeinde der X.________ AG den Abbruch des Geb�udes Nr. 344 sowie den Neubau von 4 Mehrfamilienh�usern auf der in der Zone "Wohnen Dorf/Platz" gelegenen Parzelle Nr. 853 (Ziff. 1 des Beschlusses). In Ziff. 2 des Beschlusses wird die �ber die Parzelle Nr. 853 erlassene Planungszone aufgehoben und in Ziff. 3 des Beschlusses wird festgestellt, dass das geplante Bauvorhaben der Kontingents- und Lenkungsabgabenpflicht gem�ss geltender Planungszone vom 15. Mai 2007 wie folgt unterstehe:
3.1 Die festgesetzte Lenkungsabgabe von Fr. 1'038'600.-- (4'982 m� BGF � Fr. 200.--) ist vor Baubeginn der Gemeinde zu bezahlen.
3.2 Sollte die Planungszone aufgehoben werden oder die geplante gesetzliche Regelung keine oder eine andere Lenkungsabgabe vorsehen, wird eine allf�llige Differenz zur veranlagten Lenkungsabgabe zur�ckerstattet bzw. nachbelastet.
Am 1. Juni 2008 lehnten die Stimmb�rger sowohl die Initiative als auch den von der Gemeinde ausgearbeiteten Gegenvorschlag zur Reglementierung des Zweitwohnungsbaus ab. In der Folge wurde im kommunalen Parlament am 1. Juli 2008 eine Motion eingereicht, mit welcher die Erg�nzung des Baugesetzes mit massvollen Zweitwohnungsbeschr�nkungen und F�rderungsmassnahmen f�r Hotels und Wohnungen f�r Einheimische verlangt wurde. Aufgrund der Motion sah der Gemeindevorstand von einer Aufhebung der laufenden Planungszone ab.
Die X.________ AG erhob gegen den Baubescheid vom 22. April 2008 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden und verlangte in erster Linie, es seien die Ziff. 3.1 und 3.2 der Baubewilligung ersatzlos aufzuheben. Mit Urteil vom 28. April 2009 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und entsprach den erw�hnten Rechtsbegehren.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 18. August 2009 beantragt die Landschaft Davos Gemeinde, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Ziff. 3 des Baubewilligungsentscheids vom 22. April 2008 sei zu best�tigen, wobei die H�he der Lenkungsabgabe Fr. 987'400.-- betrage.
Die X.________ AG und das Verwaltungsgericht beantragen Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren betreffend eine Baubewilligung verbunden mit einer Planungszone sowie einer darauf abgest�tzten Lenkungsabgabe und damit eine �ffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Das Bundesgerichtsgesetz enth�lt auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts und in Bezug auf die Erhebung �ffentlicher Abgaben keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG). Die Beschwerde ist somit grunds�tzlich zul�ssig (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251, 400 E. 2.1 S. 404).
1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wird die in Ziff. 3.1 und 3.2 der Baubewilligung auferlegte Lenkungsabgabe aufgehoben. Es liegt damit ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor.
1.3 Die Beschwerdef�hrerin erhebt eine Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie beruft sich auf Art. 50 BV und Art. 65 KV/GR (SR 131.226) und ist gest�tzt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerdef�hrung berechtigt. F�r das Eintreten auf die Beschwerde ist allein entscheidend, dass die Gemeinde vom angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tats�chlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt f�r die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tats�chlich verletzt wurde (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45; 129 I 313 E. 4.2 S. 319, 410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 62 zu Art. 89). Wie sich aus den nachfolgenden Erw�gungen ergibt, f�llt der Erlass von kommunalen Planungszonen und Bausperren im Kanton Graub�nden in den Autonomiebereich der Gemeinden. Es ist somit nicht weiter zu pr�fen, ob die Beschwerdef�hrerin auch gest�tzt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt w�re (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406).
1.4 Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1 Art. 50 BV gew�hrleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der Gemeindeautonomie aus dem f�r den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.; 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).
2.2 Die Gemeindeautonomie ist als kantonales verfassungsm�ssiges Recht in Art. 65 KV/GR gew�hrleistet. Ihr Umfang wird durch das kantonale Recht bestimmt.
Wird der Erlass oder die �nderung der Grundordnung oder eines Quartierplans in die Wege geleitet, kann der Gemeindevorstand nach Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes f�r den Kanton Graub�nden vom 6. Dezember 2004 (KRG) Planungszonen festsetzen. In diesen Planungszonen darf nach Art. 21 Abs. 2 KRG nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen k�nnte (vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG, SR 700). Insbesondere d�rfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskr�ftigen noch den vorgesehenen Planungen und Vorschriften widersprechen. �hnlich lauten die Vorschriften von Art. 13 des Baugesetzes der Landschaft Davos Gemeinde vom 4. M�rz 2001 (BG Davos). Danach kann die Baubeh�rde f�r die entsprechenden Gebiete eine Planungszone erlassen, wenn eine Planungsmassnahme oder eine Baugesetzes�nderung in die Wege geleitet werden soll (Abs. 1). In der Planungszone werden Bauten und Anlagen nicht bewilligt, wenn sie der vorgesehenen Massnahme widersprechen oder deren Ausf�hrung beeintr�chtigen k�nnten (Abs. 2). Aus diesen Regelungen ergibt sich, dass der Gemeinde im Bereich der Festsetzung von Planungszonen und deren Anwendung auf einzelne Baugrundst�cke Autonomie zusteht.
2.3 Kommt einer Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich Autonomie zu, so kann sie sich mit Beschwerde gegen eine Autonomieverletzung wehren und verlangen, dass die kantonale Beh�rde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht �berschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Die Gemeinde kann in diesem Zusammenhang auch eine Verletzung des Willk�rverbots sowie eine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs r�gen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen. Soweit die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht zur Diskussion steht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rden mit freier Kognition, ansonsten unter dem Gesichtspunkt der Willk�r (Art. 95 BGG; so auch die bisherige Praxis unter dem OG: vgl. BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f.; 131 I 91 E. 1 S. 93; 128 I 3 E. 2b S. 9; je mit Hinweisen).
Nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willk�r in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133; 132 I 175 E. 1.2 S. 177; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f.; je mit Hinweisen).
3.1 In Ziff. 3.1 der Baubewilligung vom 22. April 2008 auferlegte die Gemeinde Davos der privaten Beschwerdegegnerin eine �ffentliche Abgabe. Aus dem Legalit�tsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben in rechtssatzm�ssiger Form festgelegt sein m�ssen, so dass den rechtsanwendenden Beh�rden kein �berm�ssiger Spielraum verbleibt und die m�glichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; 131 II 735 E. 3.2 S. 739 mit Hinweisen). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalit�tsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbstst�ndiges verfassungsm�ssiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gest�tzt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann (BGE 132 II 371 mit Hinweisen). Die formell-gesetzliche Grundlage muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selbst enthalten (Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 131 II 735 E. 3.2 S. 739 mit Hinweisen; Vallender/Wiederkehr, Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Art. 127 N. 4 ff.). Diese Grunds�tze gelten auch, wenn der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Beh�rde delegiert (BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374 mit Hinweisen).
3.2 Im vorliegenden Fall fehlt es offensichtlich an einer gesetzlichen Grundlage zur Abgabenerhebung, die den erw�hnten Anforderungen entspricht. Art. 21 KRG und Art. 13 BG Davos regeln lediglich die Planungszonen (Bausperren; vgl. E. 2.2). In der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen k�nnte (Art. 21 Abs. 2 KRG; vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG). Insbesondere d�rfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskr�ftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen (Art. 21 Abs. 2 KRG; vgl. auch Ruch, RPG-Kommentar, Art. 27 N. 46). Insofern kommt der geplanten Regelung bereits eine negative Vorwirkung zu. Unzul�ssig ist dagegen die positive Vorwirkung, d.h. die Anwendung des k�nftigen, noch nicht in Kraft gesetzten Rechts unter Nichtanwendung des geltenden Rechts (BGE 125 II 278 E. 3c S. 282; 100 Ia 157 E. 5d S. 161 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_274/2007 vom 1. Februar 2008 E. 4.1; Ruch, RPG-Kommentar, Art. 27 N. 47).
3.3 Von einer Erm�chtigung der Gemeinde zur Erhebung einer Abgabe ist in den genannten Gesetzesvorschriften zur Planungszone keine Rede. Die Planungszone vom 15. Mai 2007 sieht in Ziff. 3 der dazu geh�renden Bestimmungen die Erhebung von Lenkungsabgaben zur F�rderung des Erstwohnungsbaus und zur F�rderung der traditionellen Hotellerie vor. Planungszone und dazu geh�rende Bestimmungen sind vom Kleinen Landrat, der kommunalen Exekutive, erlassen worden und st�tzen sich auf die Art. 21 KRG und Art. 13 BG Davos. Sie gehen inhaltlich �ber die in den gesetzlichen Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts vorgegebenen Rahmen hinaus, indem sie �ffentliche Lenkungsabgaben vorsehen, die in keinem formellen Gesetz eine klare Grundlage haben. Zwar k�nnen die Gemeinden gem�ss Art. 27 Abs. 4 KRG zur Sicherung eines gen�genden Angebots an erschwinglichen Wohnungen f�r die ortsans�ssige Bev�lkerung und eines angemessenen Verh�ltnisses zwischen dauernd bewohnten Wohnungen und Ferienwohnungen Erstwohnungsanteile festlegen oder gleichwertige Regelungen treffen. Dazu k�nnen grunds�tzlich auch Vorschriften �ber Lenkungsabgaben geh�ren. Sie k�nnen jedoch mit Blick auf das Legalit�tsprinzip nur als Grundlage f�r Abgabeveranlagungen herangezogen werden, wenn sie den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage im Abgaberecht entsprechen und in Kraft sind. Diese Voraussetzungen sind in der vorliegenden Angelegenheit offensichtlich nicht erf�llt.
3.4 Anders liegen die Dinge, wenn die Lenkungsabgabe in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen der Gemeinde und dem Baugesuchsteller vereinbart wird mit der Bedingung, die Abgabe entfalle und m�sse nachtr�glich zur�ckerstattet werden, wenn die mit der Planungszone in Aussicht genommene gesetzliche Grundlage nicht geschaffen werde. In diesem Fall bildet der verwaltungsrechtliche Vertrag die rechtlich zul�ssige Grundlage f�r die vorl�ufige Abgabenerhebung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_501/2009 vom 4. Januar 2010 E. 4.3).
3.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Aufhebung der mit der Baubewilligung vom 22. April 2008 verlangten Lenkungsabgabe weder das Willk�rverbot (Art. 9 BV) noch die Gemeindeautonomie verletzt. Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
Der Landschaft Davos Gemeinde sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Sie hat jedoch der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Landschaft Davos Gemeinde hat der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientsch�digung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.