Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius2013349446iucd2013878645794.html
Timestamp: 2019-10-21 20:31:16
Document Index: 177927688

Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 59', 'artículo 24', 'artículo 26', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 25', 'artículo 173', 'artículo 315', 'artículo 28', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 82', 'artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 126', 'artículo 26', 'artículo 25', 'Artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 173', 'artículo 26', 'artículo 47', 'artículo 46', 'artículo 172', 'artículo 174', 'artículo 13', 'Artículo 1', 'artículo 82', 'Artículo 82', 'artículo 26', 'Artículo 11']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUS2013349446IUCD2013878645794]
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FALTA DISCIPLINARIA-Por participar en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de responsabilidad y de eficacia
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS-Definición
PRINCIPIO DE CONFIANZA-Pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES-Marco jurídico
ALCALDE-Su deber era revisar los soportes del contrato y asegurarse de la idoneidad del contratista
En el presente caso, debemos indicar que verificar que el contratista fuera abogado no era una diligencia de simple trámite, por cuanto se trataba, ya se ha dicho, de la contratación de unos servicios profesionales para asesorar al municipio en la actividad contractual, esto es, una actividad de importancia porque significaba que los procesos de contratación se adelantaran ajustados al ordenamiento jurídico, sumado a que a través de ella se utilizan gran parte de los recursos públicos.
Los deberes de los jefes o representantes legales de las entidades estatales no pueden limitarse a suscribir los contratos y ser ajenos completamente a la etapa previa, puesto que con su actuación están finalizando un proceso anterior y dando vida jurídica al acuerdo de voluntades; y en esa medida, al celebrar el contrato tienen el deber de verificar que la etapa precontractual se adelante de conformidad con los lineamientos legales.
A pesar de las múltiples tareas que debía tener el alcalde, también tenía el deber de asegurarse que el contratista fuera una persona idónea y adentrarse a examinar que fuera un abogado y además un abogado con experiencia en el campo específico de la contratación estatal. Es de conocimiento público la complejidad que en muchos casos se presenta en la actividad contractual de las entidades estatales, así como que es un medio que se utiliza con frecuencia para para ejecutar actos de corrupción, por lo que el disciplinado debía tener mucho cuidado en la selección del contratista. Por tanto, sí era un deber del alcalde revisar los soportes del contrato y asegurarse de la idoneidad del contratista.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS-El uso de figuras contractuales queda supeditado a las necesidades a satisfacer por la administración pública
EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE ABOGADO-Exige un título de idoneidad según sentencia de la Corte Constitucional
MUNICIPIO-Requería contratar los servicios profesionales de persona idónea para las labores de asesoría en materia contractual
En este orden de ideas, si el municipio requería contratar los servicios profesionales de una persona idónea para desarrollar las labores de asesoría en asuntos contractuales, aquélla debía ser un abogado titulado, y no una persona que solamente hubiere terminado las materias y presentado unos preparatorios, pues una persona en esas condiciones no ha cumplido los requisitos para obtener el título de abogado y por tanto, de conformidad con el ordenamiento jurídico, no es idónea para ejercer esa profesión.
ALCALDE-Debe corroborar el cumplimiento de requisitos exigidos para el proceso de contratación estatal según jurisprudencia del Consejo de Estado
ESTUDIOS PREVIOS-La intervención de otras dependencias en su elaboración y revisión no excusa al alcalde de su deber de verificar calidades del contratista
…. la Sala debe señalar, primero, que cada caso tiene sus particularidades; segundo, en este proceso no se ha alegado que el jefe de la Oficina Jurídica hubiere revisado los documentos previos; y tercero, la doctrina de la Sala Disciplinaria, acorde con la jurisprudencia, ha sido que la intervención de la Oficina Jurídica u otras dependencias no hace operar de manera automática el principio de confianza, pues, se reitera, cada situación presenta sus particularidades y se da bajo unas propias circunstancias de modo, tiempo y lugar…….
……En el presente caso, reiteramos, la intervención de otras dependencias, como la Secretaría de Planeación e Infraestructura que elaboró los estudios previos u otra que hubiera revisado la documentación, no excusaba al alcalde de su deber de verificar que el contratista fuera abogado titulado, lo cual estaba en condiciones de advertir, según lo expuesto en precedencia.
DISCIPLINADO-No está demostrado que haya actuado con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria/ERROR-Podía ser superado/DISCIPLINADO-Inobservó el cuidado necesario que una persona en sus mismas circunstancias le hubiera puesto a su propia actuación/DISCIPLINADO-Se le confirmará la modalidad de culpa grave en que le fue atribuida la falta grave
En este orden de ideas, no puede aceptarse que el disciplinado hubiera actuado con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria, pues si pudo ser inducido a error por los funcionarios que intervinieron en etapas previas a su actuación, se trató de un error que ha podido ser superado por el alcalde para ese entonces, bastándole, reiteramos, revisar los documentos precontractuales y asegurarse de la idoneidad del contratista.
Así las cosas, la Sala encuentra que ciertamente el disciplinado inobservó el cuidado necesario que una persona en sus mismas circunstancias le hubiera puesto a su propia actuación y, por tanto, se confirmará la modalidad de culpa grave en que le fue atribuida la falta grave al disciplinado.
CRITERIOS DE DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN-Según regulación legal
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA-Fue confirmado en el sub lite/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-En aplicación de este y de los criterios para graduación de la sanción se realizó dosificación de esta
….De todo lo expuesto hasta aquí, la Sala Disciplinaria confirmará la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró disciplinariamente responsable a……, en su condición de Alcalde Municipal de Suárez (Cauca) para la época de los hechos. No obstante, la Sala considera, en virtud del principio de proporcionalidad de la sanción y de los criterios para la graduación de la sanción dispuestos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, que es necesario dosificar la sanción de suspensión por el término de nueve (9) meses impuesta por la primera instancia al disciplinado.
En efecto, si bien el a quo tuvo en cuenta como criterios agravantes (i) el daño social de la conducta, (ii) el nivel directivo a que pertenecía el servidor público y (iii) que se estaba frente a un concurso homogéneo de faltas, pues con dos contratos se transgredió más de una vez la misma disposición, se tienen los siguientes criterios atenuantes: i) el investigado no actuó con conocimiento de la ilicitud, pues la falta le fue atribuida en la modalidad de culpa grave; (ii) no se afectaron derechos fundamentales; y (iii) el implicado no ha sido sancionado disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga, según se constató en la página web de este ente de control. Por tanto, valorando unos y otros criterios, este despacho modificará el término de la sanción de suspensión a tres (3) meses.
Bogotá D. C., treinta (30) de enero de dos mil dieciocho (2018)
Aprobado en Acta de Sala n.o 6
Radicación: 161-6439 (IUS-2013-349446 / IUC-D-2013-878-645794)
Disciplinado: Rubén Darío Devia Morán
Entidad y Cargos: Alcalde de Suárez (Cauca)
Fecha de los hechos: 20 de abril de 2012 y 8 de marzo de 2013
Asunto: Resuelve recurso de apelación – Procedimiento verbal
En virtud del inciso segundo del numeral 1o del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Rubén Darío Devia Morán, contra el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública el 7 de marzo de 2016, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable e impuso sanción de suspensión por el término de nueve (9) meses, en su calidad de Alcalde de Suárez (Cauca) para la época de los hechos.
El Alcalde de Suárez (Cauca), para la época de los hechos, Rubén Darío Devia Morán, celebró los Contratos de Prestación de Servicios números C1-052-2012 del 20 de abril de 2012 y C1-048-01-08-03-2013 del 8 de marzo de 2013, con el señor José Rodrigo Arcos Hurtado, para que prestara asesoría al municipio en asuntos de contratación estatal, persona que no era profesional en derecho.
La Procuraduría Delegada para la Descentralización y Entidades Territoriales emitió un informe (terminado el 19 de junio de 2013) de la actividad preventiva adelantada a la gestión administrativa y a la ejecución presupuestal y contractual del Municipio de Suárez (Cauca), recomendando iniciar las acciones disciplinarias correspondientes por presuntas irregularidades en el ejercicio de la actividad contractual en la entidad territorial[1.
El 19 de septiembre de 2013 el entonces Procurador General de la Nación, mediante la Resolución n.o 426, designó como funcionario especial al Procurador Delegado para la Moralidad Pública para avocar el conocimiento y adelantar el proceso disciplinario hasta su culminación por los hechos que comprometían al Alcalde de Suárez[2.
El 19 de diciembre de 2013 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública abrió indagación preliminar contra funcionarios por determinar de la Alcaldía de Suárez[3.
El 14 de diciembre de 2015 se resolvió tramitar la presente actuación por el procedimiento verbal y se citó a audiencia pública a Rubén Darío Devia Morán, en su condición de Alcalde de Suárez (Cauca) para la época de los hechos objeto de investigación[4.
Al disciplinado se le formuló el siguiente cargo:
El disciplinado puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por participar en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de responsabilidad que rige la actividad contractual y de eficacia que aplica a la función administrativa, al suscribir los contratos de prestación de servicios profesionales nros. C1-052-2012 del 20 de abril de 2012 y C1-048-01-08-03-2013 del 8 de marzo de 2013, con el señor José Rodrigo Arcos Hurtado, persona que no reunía las condiciones de idoneidad requeridas para la adecuada ejecución de los acuerdos de voluntades, por no ser profesional en derecho.
Como normas vulneradas se señalaron las siguientes: artículos 6o, 26, 123 y 209 de la Constitución Política; artículos 23, 26, 27, 35 (numeral 1o) y 48 (numeral 31) de la Ley 734 de 2002; artículos 23 y 26 (numerales 1o, 2o y 5o) de la Ley 80 de 1993; artículo 3o (numeral 11) de la Ley 1437 de 2011. La falta se calificó como gravísima y se atribuyó en la modalidad de culpa gravísima[5.
El 16 de diciembre de 2015 se le notificó personalmente al disciplinado el auto del 14 de diciembre de 2015[6; y el 18 de diciembre de 2015 se fijó como fecha para la celebración de la audiencia el 12 de enero de 2016[7.
El 12 de enero de 2016 se inició la audiencia pública[8 y se continuó los siguientes días: 25 de febrero de 2016[9; el 3 de marzo de 2016[10; y 7 de marzo de 2016, fecha en que se profirió el fallo de primera instancia, mediante el cual se declaró disciplinariamente responsable a Rubén Darío Devia Morán, en su condición de Alcalde de Suárez (Cauca) para la época de los hechos, imponiéndole la sanción de suspensión por el término de nueve (9) meses[11.
En la misma audiencia, el disciplinado interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el cual fue concedido ante la Sala Disciplinaria[12.
El 11 de marzo de 2016 se remitió el expediente a la Sala Disciplinaria y mediante auto del 19 de mayo de 2016 este despacho dio traslado a los sujetos procesales por el término de dos (2) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, auto que fue notificado mediante estado fijado el 23 de mayo de 2016[13.
El 25 de mayo de 2016, el apoderado del disciplinado presentó el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia[14.
La parte considerativa del fallo de primera instancia podemos resumirlo en los siguientes términos[15:
Primero. El a quo indicó que la esencia del cargo estribaba en que el disciplinado participó en la actividad contractual con desconocimiento del principio de responsabilidad, al suscribir dos contratos de prestación de servicios con una persona que no acreditó haber recibido el título profesional de abogado.
El fallador de primera instancia precisó que no se estaba cuestionando la celebración de cualquier contrato de prestación de servicios de apoyo a la administración, sino de contratos de prestación de servicios profesionales, lo que supone que el contratista, además de haber acreditado que cursó y culminó sus estudios en derecho, debió acreditar que había recibido el grado universitario y el título de idoneidad como profesional en derecho.
Segundo. El a quo precisó que los contratos de prestación de servicios de apoyo a la administración admiten la siguiente clasificación: los que se pueden suscribir con cualquier persona natural, incluso con quienes no tienen formación profesional, y aquellos que necesariamente deben celebrarse con quien exhibe un título de formación profesional.
Para el despacho de primera instancia, en los estudios previos de los contratos quedó plasmada la necesidad de que los contratos de prestación de servicios profesionales debían suscribirse con un profesional en derecho.
Tercero. La Delegada indicó que los esfuerzos de la defensa en destacar que el contratista José Rodrigo Arcos Hurtado podía incluso ejercer el cargo de personero municipal devenían estériles, como quiera que el escenario que se examina es de naturaleza contractual, puntualmente referido a si el contratista tenía o no idoneidad profesional para suscribir y ejecutar los contratos examinados, y no sobre qué clase de cargos puede llegar a desempeñar tal persona.
Así mismo, el a quo tomó distancia de las afirmaciones defensivas relativas a que, de conformidad con el Decreto 785 de 2005, la experiencia profesional se adquiere a partir de la terminación y aprobación de las materias que conforman el pensum de la respectiva formación profesional, pues, a su juicio, la norma invocada no desvirtúa la irregularidad cuestionada al investigado; además, señaló que dicho decreto regula el sistema de nomenclatura y clasificación de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales, pero que no tenía aplicación en el ámbito de los contratos de prestación de servicios profesionales.
Cuarto. La primera instancia señaló que no podía aceptar que como el contratista había acreditado experiencia en la celebración de contratos con otros municipios, aquél estuviese jurídicamente habilitado para suscribir y ejecutar los contratos celebrados con el municipio; el a quo agregó que ese aspecto podía incidir en el juicio de culpabilidad, pero que no desvirtuaba la falta disciplinaria atribuida al disciplinado.
Quinto. Se precisó que el contratista José Rodrigo Arcos Hurtado fue contratado para asesorar al municipio en contratación pública de mayor y menor cuantía en los procesos de selección, así como en la elaboración de los documentos y actos preparatorios, por lo que no era gratuito que para el objeto se contratara a un profesional en derecho, debidamente graduado y con experiencia.
El a quo, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 30 de 1992 y la jurisprudencia contenciosa administrativa, señaló que el título profesional supone la superación de diferentes pruebas que permiten llegar a ese nivel educativo, y que el contratista culminó sus estudios, pero no obtuvo el reconocimiento por parte de la universidad como profesional del derecho.
Sexto. La primera instancia también tomó distancia de la tesis de la defensa, en el sentido que la conducta reprochada no representó desconocimiento el principio de responsabilidad, e indicó que en virtud de ese principio al alcalde le correspondía velar por el cumplimiento de los contratos investigados y que es claro que un contrato para el que se requería un profesional del derecho, no podía cumplirse satisfactoriamente, si no se celebraba con una persona que acreditara el título de abogado.
La Delegada concluyó que el cargo formulado al disciplinado estaba debidamente probado, en la medida que la conducta a él enrostrada no solo resultaba típica, sino porque no se advertía ninguna circunstancia que justificara el abandono de sus deberes funcionales.
Finalmente, el Despacho modificó la modalidad de culpabilidad de culpa gravísima a culpa grave, teniendo en cuenta que el disciplinado tuvo en consideración la existencia de contratos previos suscritos entre el contratista y varias alcaldías. Sin embargo, indicó que el ordenador del gasto pudo haber superado fácilmente el error bajo el que actuó:
Una simple revisión de los antecedentes del contrato y del clausulado contractual le habría permitido por lo menos dudar sobre si una persona sin título profesional era o no realmente idónea para orientar los procesos contractuales del municipio e incluso para dar capacitación en materia contractual a los funcionarios de su administración. La denominación misma del contrato le habría permitido inquietarse sobre si una persona carente de formación profesional podía o no suscribir un contrato de esta naturaleza. Por la razón anotada, el despacho estima que habiendo actuado bajo un error vencible o superable, se descarta el carácter elemental en la desatención de sus deberes funcionales, pero no por ello se tiene por desvirtuada la falta y su carácter culposo.
El recurso de apelación interpuesto por el apoderado del disciplinado se encuentra en el DVD a folio 217 del cuaderno original 1.
Los alegatos de conclusión presentados por el apoderado del disciplinado en segunda instancia, que en gran medida corresponden con los argumentos del recurso de apelación, los podemos resumir en los siguientes términos[16:
1. Ilicitud sustancial. La defensa indicó que los artículos 26 y 126 de la Constitución Política son normas de reenvío que en el caso sub examine suponen la existencia de disposición legal que establezca que para brindar asesoría en asuntos administrativos y de contratación se requiere título de abogado, situación que no emerge de disposición alguna del ordenamiento jurídico nacional, por lo que no puede entenderse cómo puede endilgarse al disciplinado la trasgresión de esas normas constitucionales.
Además, el apoderado señaló que si bien de conformidad con el numeral 5o del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante legal de la entidad, no es menos cierto que el manejo y específicamente la ejecución de los contratos se hace a través de las diferentes oficinas de Obras Públicas y de los supervisores o interventores.
Para la defensa, los presupuestos de idoneidad concurrían en la persona del contratista, toda vez que acreditó el título de tecnólogo y aportó certificación de la Universidad Cooperativa de Colombia que da cuenta de la terminación de las asignaturas del programa profesional de derecho, con la conclusión de diez semestres en el año 2003; y se agregó que de lo anterior emergía, con arreglo al artículo 11 del Decreto 785 de 2005, que desde esa época el contratista había acumulado experiencia profesional y relacionada en materias afines con la contratación estatal (el contratista acreditó con certificaciones de experiencia laboral el conocimiento de los asuntos de que tratan los contratos enjuiciados).
Así mismo, el recurrente sostuvo que el artículo 13 del Decreto 785 de 2005 merece especial mención, por cuanto al reglar las competencias y requisitos para el ejercicio de empleos públicos en el nivel asesor en un municipio de categoría cuarta a sexta (el Municipio de Suárez es de sexta categoría), dispone como requisito mínimo la acreditación de título tecnológico o la aprobación de tres (3) años de educación superior.
La defensa reconoció que en el asunto de autos no estamos frente a un empleo público, empero, insistió en que las disposiciones mencionadas del Decreto 785 de 2005 resultan aplicables mutatis mutandi en el presente asunto.
El apoderado del disciplinado se preguntó: ¿En qué norma jurídica están establecidos los requisitos de formación académica y experiencia para la suscripción de contratos de prestación de servicios?, y se respondió indicando que esos requisitos hacen parte del principio de planeación, en virtud del cual aquéllos los establece la propia entidad contratante en los estudios previos; para la defensa, el contratista cumplió los requisitos de formación académica y experiencia establecidos en los estudios previos.
El recurrente señaló que el reproche disciplinario se produce en contravía del material obrante en el plenario, por cuanto insiste en que el contratista tenía la condición de tecnólogo, en virtud de lo cual la denominación de contrato de prestación de servicios profesionales, que es una denominación genérica, incluye a quienes han culminado sus estudios tecnológicos, dado que no hay un género contractual que pudiera denominarse prestación de servicios de tecnólogo, es decir, esta última denominación no se utiliza, sino la genérica de contratos de prestación de servicios profesionales.
En apoyo de lo anterior, la defensa se refirió al artículo 25 de la Ley 30 de 1992, advirtiendo que su inciso segundo consagra que «si hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al título podrá anteponerse la denominación de: “profesional en …” o “tecnólogo”».
El apoderado del disciplinado anotó además que, de conformidad con el artículo 173 de la Ley 136 de 1994, el contratista cumplía los requisitos para concursar para el cargo de personero municipal, de manera que no se entendería que cumpliera los requisitos de formación académica para ejercer esa responsabilidad y no pudiere prestar asesoría en esos mismos temas.
La defensa sostuvo que en ninguna de las etapas contractuales el contratista se vinculó como asesor jurídico, en razón a que esas responsabilidades correspondieron a profesionales del derecho con amplia formación académica y con experiencia profesional relacionada; se explicó que las tareas encargadas al contratista se contraían a actividades de sustanciación, sometidas a la revisión y aprobación de los respectivos supervisores que fueron designados por el alcalde (art. 83 de la Ley 1474 de 2011).
2.1. Relación especial de sujeción. El recurrente indicó que, de conformidad con el artículo 315 de la Constitución Política y los artículos 91 y 29 de la Ley 1551 de 2012 (Manual de Funciones del Municipio de Suárez), entre otros, al alcalde se le atribuyen tareas de dirección en materia política, administrativa y policiva, por lo que a éste no le corresponde adelantar tareas de sustanciación e instrumentalización en materia contractual, en razón a que por virtud de los principios de desconcentración y delegación, esas tareas están radicadas en funcionarios y contratistas asesores que revisan la documentación antes que el alcalde estampe su firma y quienes en atención del principio de confianza les imparten aprobación.
El apoderado solicitó que la segunda instancia aplique la decisión del 28 de marzo de 2012 proferida por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública dentro de la radicación IUC-2010-062-171129.
La defensa concluyó que es claro que no existe relación especial de sujeción entre las conductas que se le endilgan al disciplinado y los deberes del cargo que ostentaba, así como que la conducta de aquél se guiaba por el principio de buena fe que en nuestro ordenamiento jurídico es una presunción legal.
2.2. Título de imputación de la falta. El recurrente señaló que la desatención elemental en el cumplimiento de los deberes debe reputarse de la trasgresión de un deber funcional, de manera que como no corresponde al alcalde instruir y verificar los expedientes contractuales, su conducta está respaldada por el ordenamiento jurídico.
2.3. Existencia de causales de exclusión de responsabilidad. La defensa señaló que en el caso remoto en que su representado hubiere incurrido en una falta disciplinaria, su conducta estaría amparada en la causal de exclusión de responsabilidad consagrada en el numeral 6o del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
2.4. Responsabilidad objetiva. El apoderado sostuvo que al disciplinado se le sanciona en forma objetiva, por cuanto se desconoce que en toda entidad pública existe una distribución de funciones, de manera que al alcalde no se le puede exigir que, además de dirigir la totalidad de los aspectos del municipio, esté directamente pendiente de un detalle menor, como que un contratista hubiera presentado los soportes que acreditaran su idoneidad.
La defensa señaló que, según el fallador de primera instancia, el alcalde debía conocer que el contratista no reunía los requisitos para suscribir los contratos. Sin embargo, primero no probó que el disciplinado estuviere en condiciones de saber que el contratista no reunía los requisitos de idoneidad, cuando éste acreditó suscribir contratos de la misma naturaleza con otros municipios y cumplía los requisitos señalados en los estudios previos; segundo, que el alcalde, en virtud del principio de buena fe, tenía derecho a creer que la información suministrada era cierta y ajustada a la realidad; y tercero, que el ordenador del gasto contaba con un equipo de asesores que cumplían labores de verificación, pues de otra manera aquél tendría que prestar directamente los servicios a cargo del municipio y cumplir también de forma directa la totalidad de las funciones propias de las diferentes carteras, lo cual resulta desproporcionado y francamente absurdo.
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA
1. Fundamento fáctico del cargo.
La conducta reprochada al disciplinado se relaciona con los siguientes hechos, que se encuentran debidamente demostrados:
1.1. Contrato de Prestación de Servicios 052-2012 del 20 de abril de 2012.
En los folios 185-189 del anexo 4 reposan los estudios previos, sin fecha, elaborados por la Secretaría de Planeación e Infraestructura, en los que se indicó, al describir la necesidad que se pretendía satisfacer, que se requería una persona con la idoneidad, capacidad y experiencia en el campo de la contratación; en ese mismo acápite, se señaló además que «Los cambios normativos son constantes y para ello se requiere de la actualización e interpretación de estos preceptos modificados, adicionados o creados, y aquellos que la jurisprudencia ordena su aplicación, nulidad o inconstitucionalidad, en especial lo referente a la contratación estatal en todas sus modalidades».
Así mismo, en el acápite de “LA DESCRIPCIÓN DEL OBJETO A CONTRATAR, CON SUS ESPECIFICACIONES ESENCIALES, Y LA IDENTIFICACIÓN DEL CONTRATO A CELEBRAR”, se consignó que el municipio requería contratar los servicios profesionales para desarrollar las labores de asesoría en asuntos contractuales en todas las modalidades, así como la asesoría y capacitación personalizada a los funcionarios de la administración.
El 20 de abril de 2012 el Municipio de Suárez, representado por el alcalde Rubén Darío Devia Morán, y José Rodrigo Arcos Hurtado, celebraron el Contrato de Prestación de Servicios 052-2012 con el siguiente objeto: «EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS - CONTRATACIÓN PÚBLICA DE MENOR, MAYOR Y MÍNIMA CUANTÍA, EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE CONTRATACIÓN DIRECTA, SELECCIÓN ABREVIADA DE MENOR CUANTÍA Y SUBASTA INVERSA, CONCURSO DE MÉRITOS Y LICITACIÓN PÚBLICA Y SELECCIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA; ELABORACIÓN DE LOS MÓDULOS DE CONTRATACIÓN QUE IMPLIQUE TODO EL PROCESO CONTRACTUAL EN UN SOLO DOCUMENTO A LA ALCALDÍA DE SUÁREZ CAUCA // EL OBJETO DEL CONTRATO SE EJECUTARÁ CONFORME A LO DESCRITO EN LOS ESTUDIOS PREVIOS Y LA PROPUESTA DEL CONTRATISTA, DOCUMENTOS QUE HACEN PARTE INTEGRAL DEL PRESENTE CONTRATO». El valor del contrato se estipuló en la suma de $23.333.000 y el plazo se estableció desde el día de la suscripción del contrato hasta el 29 de diciembre de 2012[17.
En los anexos del contrato se encuentra, entre otros, copia de un carnet de egresado en derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia - Popayán[18 y la hoja del vida del contratista, en la que éste consignó era abogado[19 y con estudios realizados en “Tecnólogo en Administración Agropecuaria” de la Fundación Universitaria de Popayán y de abogado de la Universidad Cooperativa de Colombia[20.
1.2. Contrato de Prestación de Servicios C1-048-01-08-03-2013 del 8 de marzo de 2013.
Los estudios previos, sin fecha, fueron suscritos, igualmente, por la Secretaria de Planeación e Infraestructura, y la descripción de la necesidad, las especificaciones esenciales y el objeto a contratar fueron descritos de manera casi idéntica al anterior contrato[21.
El 8 de marzo de 2013 el Municipio de Suárez, representado por el alcalde Rubén Darío Devia Morán, y José Rodrigo Arcos Hurtado, celebraron el Contrato de Prestación de Servicios C1-048-01-08-03-2013 con el siguiente objeto: «ASESORÍA EN CONTRATACIÓN PÚBLICA DE MENOR, MAYOR Y MÍNIMA CUANTÍA, EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE CONTRATACIÓN DIRECTA, SELECCIÓN ABREVIADA DE MENOR CUANTÍA Y SUBASTA INVERSA, CONCURSO DE MÉRITOS Y LICITACIÓN PÚBLICA Y SELECCIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA; ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS Y ACTOS PREPARATORIOS DE LOS PROCESOS DE MENOR Y MAYOR CUANTÍA QUE SE CELEBREN EN EL MUNICIPIO DE SUAREZ // EL OBJETO DEL CONTRATO SE EJECUTARÁ CONFORME A LO DESCRITO EN LOS ESTUDIOS PREVIOS Y LA PROPUESTA DEL CONTRATISTA, DOCUMENTOS QUE HACEN PARTE INTEGRAL DEL PRESENTE CONTRATO». El valor del contrato se estipuló en la suma de $29.400.000 y el plazo de ejecución por nueve (9) meses y veintitrés (23) días[22.
Ahora bien, el 6 de octubre de 2015 la Directora del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia certificó que «una vez revisado los registros que contienen nuestra base de datos se constató que la cédula de ciudadanía No. 76295579, NO se encuentra inscrito como abogado en esta Unidad»[23.
Así mismo, el 21 de enero de 2016 se remitió a la presente investigación por parte del Jefe de Registro y Control Académico de la Universidad Cooperativa de Colombia una certificación expedida por el Decano y el Director del Consultorio Jurídico de dicha universidad el 26 de marzo de 2008 en el siguiente sentido:
Que, ARCOS HURTADO JOSÉ RODRIGO, identificado (a) con cédula de ciudadanía número 76.295.579, CURSÓ Y APROBÓ todas las asignaturas correspondientes al programa profesional de DERECHO, en el Período comprendido entre el 25 de Enero de 1999 al 19 de Diciembre de 2003. Igualmente, CURSÓ y APROBÓ la práctica del CONSULTORIO JURÍDICO en el Período comprendido entre el 15 de Julio de 2002 al 19 de Diciembre de 2003.
Que el Egresado en mención APROBÓ el preparatorio Derecho civil A, Derecho público, Derecho laboral, Derecho procesal, Derecho civil B, Derecho civil C. Quedándole pendiente el preparatorio Derecho penal, la acreditación de ingles (sic) y el Trabajo de Grado, requisitos indispensables para obtener el título de ABOGADO[24.
2. Marco jurídico de los contratos de prestación de servicios profesionales.
El numeral 3o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos de prestación de servicios en los siguientes términos:
El literal h) del numeral 4o del artículo 2o de la Ley 1150 de 2997 dispone que la contratación directa procede, entre otros, «h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;».
La Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, dentro de la Radicación 41719, con ponencia del Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa[25, al resolver una acción de simple nulidad contra el artículo 1o del Decreto 4266 de 2010[26, que modificó el artículo 82 del Decreto 2474 de 2008, realizó varias precisiones con el fin de tener claridad sobre el alcance, objeto y sentido del contrato de prestación de servicios.
En la sentencia se indica que el género es el contrato de prestación de servicios y las especies (i) el contrato de prestación de servicios profesionales, (ii) el contrato de prestación de simple apoyo a la gestión, y (iii) el contrato que tiene por objeto la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.
En relación con los dos primeros, se indica que la expresiones legales “para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión” del literal h) del numeral 4o del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007 engloban una misma sustancia jurídica, esto es, la del contrato de prestación de servicios definido en el numeral 3o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y que se trata de contratos a través de los cuales «se fortalece la gestión administrativa y el funcionamiento de las entidades públicas, dando el soporte o el acompañamiento necesario y requerido para el cumplimiento de sus propósitos y finalidades cuando estas por sí solas, y a través de sus medios y mecanismos ordinarios, no los pueden satisfacer; o la complejidad de las actividades administrativas o del funcionamiento de la entidad pública son de características tan especiales, o de una complejidad tal, que reclaman conocimientos especializados que no se pueden obtener por los medios y mecanismos normales que la ley le concede a las entidades estatales».
Así mismo, se indica que las notas características y diferenciadoras del contrato de prestación de servicios profesionales y del contrato de prestación de simple apoyo a la gestión son las siguientes:
En relación con ambas especies contractuales, el Consejo de Estado indicó que el uso de las figuras contractuales quedaba supeditado a las necesidades a satisfacer por parte de la Administración Pública y al principio de planeación, lo que encuentra su manifestación práctica en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, en los cuales deberán quedar motivadas las razones que justifiquen que se recurra a un contrato de prestación de servicios profesionales o a uno de prestación de servicios de simple apoyo a la gestión.
3. Examen de los argumentos planteados por la defensa
3.1. La defensa sostiene que en el ordenamiento jurídico no hay ninguna norma que disponga que para brindar asesoría en asuntos administrativos y de contratación se requiera el título de abogado, por lo que, a su juicio, no puede entenderse cómo se vulneraron los artículos 26 y 126 de la Constitución Política.
De conformidad con la jurisprudencia antes señalada y con lo examinado por la primera instancia, la Sala encuentra que en los estudios que precedieron la celebración de los contratos objeto del auto de cargos se indicó que se requería la contratación de servicios profesionales.
En efecto, en el acápite de “Descripción de la necesidad” de los estudios previos se indicó que se requería una persona con la capacidad, idoneidad y experiencia en el campo de la contratación[27; en los títulos relativos a “La descripción del objeto a contratar, con sus especificaciones esenciales, y la identificación del contrato a celebrar” y a la “Definición técnica” se indicó que «El Municipio requiere contratar los servicios profesionales para desarrollar las labores de asesoría en asuntos contractuales en todas sus modalidades de selección»[28 (subrayados fuera de texto).
Si bien ambos contratos se denominaron solamente contratos de prestación de servicios, por el objeto a contratar se trataba de contratos de prestación de servicios profesionales, no obstante que se utilizara el genérico de prestación de servicios. Los actos jurídicos no son como se les denomine, sino lo que son por su naturaleza, y en este caso, no se tiene duda que nos encontramos frente a unos contratos de prestación de servicios profesionales.
El objeto contractual y su alcance[29 indican que el municipio requería unos servicios profesionales o conocimientos especializados, en relación con el adelantamiento de todas las modalidades de selección del contratista; incluso en los estudios se consignó, en aras de justificar la contratación, que en esa materia se estaban presentando cambios constantes que requerían la actualización en la materia y su interpretación, es decir, se necesitaba a un especialista: «Los cambios normativos son constantes y para ello se requiere de la actualización e interpretación de estos preceptos modificados, adicionados o creados, y aquellos que la jurisprudencia ordena su aplicación, nulidad o inconstitucionalidad, en especial lo referente a la contratación estatal en todas sus modalidades».
Esos conocimientos especializados no podían ser suministrados sino por un profesional del derecho, dada la materia sobre la cual se necesitaba la asesoría, a saber, asuntos jurídicos de orden contractual, y el abogado titulado es el profesional a quien el ordenamiento jurídico le reconoce una formación o idoneidad en el saber del derecho.
La jurisprudencia constitucional[30 ha señalado que ni el derecho al trabajo ni la libertad a escoger profesión u oficio son absolutos «porque en su ejercicio concurren distintas variables de naturaleza política y social y porque la Constitución no patrocina ni incentiva un desempeño de las profesiones u oficios despojados de toda vinculación o nexo con los deberes y obligaciones que su ejercicio comporta, lo que se traduce en la existencia de límites».
En la misma sentencia C-398 de 2011 se indica que si bien el mismo artículo 26 de la Constitución Política dispone que toda persona es libre de escoger profesión u oficio, también establece que la ley podrá exigir títulos de idoneidad, así como que las autoridades competentes inspeccionaran y vigilarán el ejercicio de las profesiones; por tanto, se señala que la Constitución Política le reconoce al legislador un margen de configuración para regular cada actividad, de manera que su desarrollo comprende, en términos generales, «el establecimiento de unas reglas adecuadas a los fines de la respectiva actividad, dentro de las que se encuentran la previsión de requisitos mínimos de formación académica general y de preparación particular, la expedición de normas referentes a la obtención de títulos que garanticen la idoneidad profesional y la forma de acreditarlos ante el público», entre otros.
El ejercicio de la abogacía es de aquellas profesiones para las que nuestro ordenamiento jurídico exige un título de idoneidad, en relación con lo cual la Corte Constitucional ha reiterado que dada la función social con grandes responsabilidades que están llamados a cumplir los abogados[31, las posibilidades de regulación del legislador recaen sobre una cantidad apreciable de materias, entre ellas, las relativas a la preparación y formación académica, la exigencia de títulos, la autorización para ejercer la profesión y el régimen jurídico del desempeño de la profesión[32.
En la citada sentencia C-398 de 2011 también precisa el Tribunal Constitucional que «Tratándose de la abogacía, en forma reiterada la Corte ha indicado que “el abogado desarrolla las tareas asignadas en dos escenarios claramente diferenciales: (i) dentro del proceso o juicio, a través de la figura de la representación judicial, y (ii) por fuera del mismo, prestando asesoría y consejo a quienes así lo solicitan»
Adicionalmente, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha reiterado que el ejercicio de la profesión de abogado no solo se define por la acción del litigio, «sino también cuando se desempeñan funciones públicas o se asesoran y asisten personas naturales o jurídicas de derecho público o privado».[33
No puede aceptarse entonces que la vinculación del contratista no se haya efectuado como asesor jurídico y muchos menos que las tareas encargadas a aquél eran de simple sustanciación, sometidas a la revisión de los respectivos supervisores, pues basta examinar el objeto contractual y su alcance para darse cuenta que el municipio requería asesoría jurídica en el adelantamiento de los procesos contractuales que el mismo adelantaría, incluso, se ha indicado que en los estudios previos se estableció que los cambios normativos en materia contractual exigían su interpretación, actividad que requiere sin lugar a dudas los conocimientos de una persona acreditada como abogada.
Así las cosas, no son de recibo las alegaciones de la defensa, pues el disciplinado, al celebrar unos contratos de prestación de servicios profesionales para la asesoría en asuntos contractuales del municipio con una persona que no era idónea para ello, desconoció el artículo 26 de la Constitución Política, que dispone que para el ejercicio de unas profesiones la ley podrá exigir títulos de idoneidad, tal como ocurre para el profesional del derecho.
Adicionalmente, el disciplinado desconoció, principalmente, el principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, como quiera que con la celebración de los contratos de prestación de servicios profesionales en las condiciones mencionadas, no se cumplieron de los fines de la contratación, que en este caso se traducía en que la entidad territorial contara con una persona que asesorara con acierto al municipio en la actividad contractual.
Los jefes o representantes legales de las entidades estatales tienen la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual (numeral 5o del artículo 26 de la Ley 80 de 1993), y nada más alejado a ello que confiar a una persona que no es abogada la asesoría en materia contractual, actividad esta de gran importancia para las entidades públicas, pues a través de ellas se cumplen los cometidos de interés general y se utilizan gran parte de los recursos públicos.
De otra parte, debe señalarse que el artículo 126 de la Constitución Política a que se refiere la defensa como no vulnerado, no fue indicado en el auto de cargos como norma desconocida por parte del disciplinado.
Así mismo, debe indicarse que el recurrente cita, para soportar sus alegaciones, apartes de la decisión C-307 de 2013[34''
(con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo), a través de la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre unas objeciones presentadas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley número 180/11 Senado, 248/11 Cámara “por la cual se reconoce y reglamenta el ejercicio de la profesión del (la) entrenador (ra) deportivo (va) y se dictan otras disposiciones”.
Los apartes de la sentencia transcritos en el recurso de apelación fueron señalados por la Corte Constitucional al fijar los parámetros de control de constitucionalidad, para examinar la constitucionalidad del citado proyecto de ley, con base en los cuales concluyó que dicho proyecto no vulneraba el artículo 26 de la Constitución Política.
Esos parámetros, sobre los cuales no cabe ninguna discusión por su claridad y razonabilidad y que también son reiterados en la citada sentencia C-389 de 2011, no pueden ser traídos para sostener que en el presente caso no se puede exigir que el contratista contara con el título de abogado, cuando es claro que nuestro ordenamiento jurídico exige un título de idoneidad para el ejercicio de la abogacía.
3.2. El recurrente afirmó que los presupuestos de idoneidad concurrían en el contratista, por cuanto acreditó el título de tecnólogo y aportó la certificación de la Universidad Cooperativa de Colombia sobre la terminación de materias en el programa profesional de derecho.
En relación con la certificación de la citada universidad, en el numeral anterior se examinaron los motivos por los cuales la terminación de materias en el programa de derecho por parte del contratista no era suficiente para acreditar su idoneidad, pues, se reitera, debía tener el título profesional de abogado.
En cuanto al título de tecnólogo, tenemos que en la hoja de vida del contratista que reposa en el expediente figura que realizó en la Fundación Universitaria de Popayán estudios en Tecnología en Administración Agropecuaria (1989-1992) [35. Este argumento de la defensa no puede prosperar, como quiera que los contratos de prestación de servicios profesionales, como ya se ha indicado en esta providencia, se caracterizan en razón de que las actividades del objeto contractual se encomiendan a personas catalogadas por el ordenamiento jurídico como profesionales, y el título de tecnólogo no es un título profesional.
Adicionalmente, el título de tecnólogo en Administración Agropecuaria no guarda ninguna clase de relación con los conocimientos especializados que exigían los contratos de prestación de servicios objeto del auto de cargos.
No puede acogerse el argumento de la defensa de que los contratos de prestación de servicios son siempre de apoyo a la gestión y que tratándose de profesionales o tecnólogos, se les denomina contratos de prestación de servicios profesionales, dado que, a su juicio, no hay un género contractual que pudiera denominarse prestación de servicios de tecnólogo.
En efecto, de conformidad con la sentencia del Consejo de Estado, que ha sido ampliamente citada[36, se nos indica que el género es el término contrato de prestación de servicios, del cual se desprenden tres especies: (i) los contratos de prestación de servicios profesionales, (ii) los contratos de prestación de servicios de simple apoyo a la gestión y (iii) los contratos que tengan por objeto la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas.
La diferencia fundamental entre los primeros y los segundos consiste en que en los contratos de prestación de servicios profesionales las necesidades que pretenden ser satisfechas por la administración comprometen actividades que son propias de conocimientos profesionales o especializados, mientras que en los contratos de apoyo a la gestión no se requiere de personas con tales condiciones.
Por tanto, si en el presente caso se requerían conocimientos profesionales o especializados en el campo jurídico de la actividad contractual de la entidad estatal, esta debía acudir al contrato de prestación de servicios profesionales, para lo cual no se requieren mayores elucubraciones para negar que el municipio pudiera contratar a un tecnólogo en administración agropecuaria para que lo asesorara en materia contractual.
La defensa ha querido equiparar los profesionales con los tecnólogos, para lo cual trae a colación el inciso segundo del artículo 25 de la Ley 30 de 1992 que dispone que los títulos que otorgan los programas ofrecidos por las instituciones de educación superior (i) instituciones técnicas profesionales, ii) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y iii) universidades), norma que textualmente dispone lo siguiente:
Artículo 25. Los programas académicos de acuerdo con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una institución técnica profesional, conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá anteponerse la denominación de: "técnico profesional en...".
Los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de: "técnico profesional en...". Si hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al título podrá anteponerse la denominación de: "profesional en..." o "tecnólogo en...".
[…] (subrayado fuera de texto).
Dicha norma no equipara el título de profesional con el de tecnólogo, pues en el siguiente artículo 26 indica que «La nomenclatura de los títulos estará en correspondencia con las clases de instituciones, los campos de acción, la denominación, el contenido, la duración de sus programas y niveles de pregrado y posgrado. // El Ministro de Educación Nacional, con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, reglamentará esta materia». Es decir, que dependiendo del cumplimiento de unos requisitos se otorgará el título profesional o tecnólogo, requisitos que son más exigentes para los programas profesionales.
Para la Sala es claro que a través de la celebración de un contrato de prestación de servicios profesionales no se puede contratar a un tecnólogo, pero, además, el fondo de la cuestión es que los servicios que necesitaba contratar el municipio no podían ser prestados por una tecnólogo en Administración Agropecuaria, ni por una persona que no tuviera el título de abogado.
3.3. La defensa también alega que, con arreglo al artículo 11[37
del Decreto 785 de 2005, el contratista había acumulado experiencia profesional desde que terminó y aprobó las materias de la carrera de derecho, que acreditó con certificaciones de experiencia laboral en los asuntos de que trataban los contratos de prestación de servicios. Igualmente, el recurrente sostiene que el artículo 13 del Decreto 785 de 2002, al reglar las competencias y requisitos para el ejercicio de empleos públicos en el nivel asesor en un municipio de categoría cuarta a sexta, dispone como requisito mínimo la acreditación de título tecnológico o la aprobación de tres (3) años de educación superior.
Al respecto, de conformidad con lo señalado por la primera instancia, mediante el Decreto 785 de 2005 se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, es decir, que la defensa persigue que se aplique al tema de los contratos de prestación de servicios una normatividad que regula otra materia y que ni siquiera fue establecida en los estudios previos como fundamento de la contratación.
Lo mismo debe señalar este despacho, en cuanto argumento de que el contratista cumplía los requisitos para concursar para el cargo de personero, de conformidad con el artículo 173 de la Ley 136 de 1994.
3.4. El apoderado del disciplinado sostiene que al alcalde no le correspondía adelantar tareas de sustanciación e instrumentalización en materia contractual, como quiera que, en virtud de los principios de delegación y desconcentración, esas tareas están radicadas en otros funcionarios y asesores que revisan la documentación antes de que el alcalde estampara su firma.
La Sala debe señalar, como lo ha hecho en varias ocasiones[38––––, que los representantes legales de las entidades estatales tienen una posición de garante respecto de la actividad contractual, consagrada como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad en el numeral 5o del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, que dispone que «La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma».
Desde tiempo atrás la Sala Disciplinaria[39 también ha señalado que en la actividad contractual participan de manera concatenada distintas dependencias de las entidades públicas, pero que ello no implica que los directores y representantes legales de aquellas se desprendan de su responsabilidad del manejo y dirección de la actividad contractual y de los procesos de selección.
Precisamente, la mencionada norma persigue que la responsabilidad en la actividad contractual no se diluya entre los directores y demás funcionarios que participaban en ella, como acontecía bajo el anterior régimen contractual (Decreto-Ley 222 de 1983); el legislador concentró la responsabilidad de la actividad contractual en general en los representantes legales, sin que ello signifique que se trate de una responsabilidad objetiva.
El principio de confianza de los superiores en sus subalternos no es absoluto, por cuanto a los jefes o representantes legales de las entidades públicas se les exige una responsabilidad estricta en las competencias que le han sido conferidas en ejercicio de la actividad contractual. La jurisprudencia ha señalado la aplicabilidad del principio de confianza bajo el condicionamiento de que el superior cumpla a cabalidad con sus propios deberes:
Sobre el principio de confianza, la Corte ha sentado que:
Es cierto que una de las características del mundo contemporáneo es la complejidad de las relaciones sociales y, en materia de producción de bienes o servicios, la especialización en las diferentes tareas que componen el proceso de trabajo. Esta implica la división de funciones entre los miembros del equipo de trabajo y por lo tanto un actuar conjunto para el logro de las finalidades corporativas. Como no siempre es controlable todo el proceso por una sola persona y en consideración a que exigir a cada individuo que revise el trabajo ajeno haría ineficaz la división del trabajo, es claro que uno de los soportes de las actividades de equipo con especialización funcional es la confianza entre sus miembros. Esta, cuando ha precedido una adecuada selección del personal, impide que un defecto en el proceso de trabajo con implicaciones penales se le pueda atribuir a quien lo lidera, a condición naturalmente de que no lo haya provocado dolosamente o propiciado por ausencia o deficiencia de la vigilancia debida” (Subrayado fuera de texto) (Corte Suprema. Sentencia única instancia del 21 de marzo de 2002, M. P. Carlos Eduardo Mejía Escobar, Radicación No. 14.124) [40.
Bajo el anterior contexto, debe examinarse la actuación del disciplinado dentro de este proceso.
A pesar de las múltiples tareas que debía tener el alcalde, también tenía el deber de asegurarse que el contratista fuera una persona idónea y adentrarse a examinar que fuera un abogado y además un abogado con experiencia en el campo específico de la contratación estatal. Es de conocimiento público la complejidad que en muchos casos se presenta en la actividad contractual de las entidades estatales, así como que es un medio que se utiliza con frecuencia para ejecutar actos de corrupción, por lo que el disciplinado debía tener mucho cuidado en la selección del contratista.
Por tanto, sí era un deber del alcalde revisar los soportes del contrato y asegurarse de la idoneidad del contratista.
El principio de confianza, ya se ha indicado, no es absoluto, pues el disciplinado en este caso no puede alegarlo, cuando él no cumplió con diligencia sus propios deberes. En el presente asunto, el alcalde no había delegado el ejercicio de las competencias en materia contractual, y aunque la elaboración de los estudios previos estuvo a cargo de la Secretaría de Planeación e Infraestructura, él no se despojó de su competencia de ordenador del gasto, pues, suscribió los contratos de prestación de servicios profesionales, y en esa medida, debió asegurarse que estaba contratando los servicios de una abogado debidamente titulado.
Una persona que es la máxima autoridad administrativa del municipio y en quien se ha confiado la dirección y manejo de la actividad contractual, estaba en condiciones de advertir que para contratar la asesoría de los procesos de selección de contratistas requería los servicios de un profesional del derecho.
Además, a diferencia de lo señalado por la defensa, el disciplinado estaba en condiciones de conocer que el contratista no cumplía los requisitos, para lo cual le bastaba revisar los anexos del contrato y los documentos precontractuales para darse cuenta que no estaba la copia de su tarjeta profesional o del título profesional; de conformidad con lo expuesto en esta providencia, no puede aceptarse que los estudios previos no exigían conocimientos especializados del contratista, pues de ellos podía advertirse que se requería un experto en materia contractual, que no podía ser otro que un abogado con experiencia en esa materia.
Para el apoderado, el alcalde no estaba en condiciones de advertir esa situación, cuando el contratista acreditó que había suscrito contratos de la misma naturaleza con otros municipios[41. Sea del caso recordar que el a quo tuvo en cuenta la anterior situación para efectos de modificar la modalidad de culpabilidad de culpa gravísima a culpa grave, no obstante, ello no era impedimento para que el disciplinado advirtiera que el contratista no era abogado.
3.5. Por último, el recurrente solicita que se aplique la decisión del 28 de marzo de 2012 proferida por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública dentro de la Radicación IUC-2010-62-171129.
Revisado el anterior fallo de segunda instancia, se advierte que en esa ocasión a un alcalde se le cuestionó por celebrar un contrato para la administración de los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones con una persona que había sido declarada fiscalmente responsable, y el ad quem declaró que el disciplinado no era responsable, teniendo en cuenta que dentro de la alcaldía se encontraba la figura del asesor jurídico, cuyo objetivo era brindar apoyo jurídico al alcalde en los asuntos de su competencia[42.
El fallador de segunda instancia sostuvo en esa oportunidad que de las competencias que recaían en el asesor jurídico, se infería que la celebración del contrato por parte del alcalde en las condiciones mencionadas, era un comportamiento que no le atribuía responsabilidad alguna a su persona, como quiera que «su actuar obedeció a una confianza administrativa depositada en su Asesor Jurídico, en tanto las funciones de su cargo lo obligaban a descubrir y manifestar cualquier irregularidad jurídica que observara en el análisis del contrato señalado, y de esta manera hacérsela saber o comunicársela a su jefe inmediato, el señor alcalde, quien en últimas era quien debía suscribir el mencionado acto administrativo».
Al respecto, la Sala debe señalar, primero, que cada caso tiene sus particularidades; segundo, en este proceso no se ha alegado que el jefe de la Oficina Jurídica hubiere revisado los documentos previos; y tercero, la doctrina de la Sala Disciplinaria, acorde con la jurisprudencia, ha sido que la intervención de la Oficina Jurídica u otras dependencias no hace operar de manera automática el principio de confianza, pues, se reitera, cada situación presenta sus particularidades y se da bajo unas propias circunstancias de modo, tiempo y lugar.
En efecto, el Consejo de Estado[43 al conocer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos fallos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se sancionó disciplinariamente a un representante legal de una entidad estatal por haber celebrado un contrato omitiendo los estudios previos, señaló que su función no se limitaba a celebrar los contratos, sino que estaba obligado a corroborar el cumplimiento los requisitos exigidos para el proceso de contratación estatal, y en cuanto a la participación de oficinas asesoras señaló lo siguiente:
En el mismo sentido es imperioso señalar que la existencia de la oficina asesora en materia contractual al interior de la entidad, no exoneraba de responsabilidad al Director de la Corporación, como quiera que en él radicaba la competencia y la responsabilidad de que la contratación administrativa se desarrollara con arreglo a la Ley 80 de 1993, pues en su calidad de máxima autoridad dentro de la entidad le correspondía mayor compromiso. Obsérvese además que las oficinas de asesorías cumplen funciones de acompañamiento a las dependencias en las definiciones de planes estratégicos, indicativos y de acción en el cumplimiento de metas, pero en ningún momento implica que sus conceptos sean obligatorios para la entidad, de esta manera quien en últimas toma la decisión es el Jefe de la entidad asumiendo así las (sic) responsabilidad en su actuar, de tal suerte que la existencia de dicha oficina no lo exoneraba del dolo o culpa con que actuó como lo pretende ver el demandante[44.
En el presente caso, reiteramos, la intervención de otras dependencias, como la Secretaría de Planeación e Infraestructura que elaboró los estudios previos u otra que hubiera revisado la documentación, no excusaba al alcalde de su deber de verificar que el contratista fuera abogado titulado, lo cual estaba en condiciones de advertir, según lo expuesto en precedencia.
De todo lo expuesto hasta aquí, la Sala Disciplinaria confirmará la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró disciplinariamente responsable a Rubén Darío Devia Morón, en su condición de Alcalde Municipal de Suárez (Cauca) para la época de los hechos.
No obstante, la Sala considera, en virtud del principio de proporcionalidad de la sanción y de los criterios para la graduación de la sanción dispuestos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, que es necesario dosificar la sanción de suspensión por el término de nueve (9) meses impuesta por la primera instancia al disciplinado.
En efecto, si bien el a quo tuvo en cuenta como criterios agravantes (i) el daño social de la conducta, (ii) el nivel directivo a que pertenecía el servidor público y (iii) que se estaba frente a un concurso homogéneo de faltas, pues con dos contratos se transgredió más de una vez la misma disposición, se tienen los siguientes criterios atenuantes: i) el investigado no actuó con conocimiento de la ilicitud, pues la falta le fue atribuida en la modalidad de culpa grave; (ii) no se afectaron derechos fundamentales; y (iii) el implicado no ha sido sancionado disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga, según se constató en la página web de este ente de control.
Por tanto, valorando unos y otros criterios, este despacho modificará el término de la sanción de suspensión a tres (3) meses.
En mérito de la expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales
PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal primero de la providencia recurrida, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable a Rubén Darío Devia Morón, identificado con la cédula de ciudanía n.o 17.630.020, en su condición de Alcalde Municipal de Suárez (Cauca) para la época de los hechos, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal segundo de la providencia recurrida, en el sentido que al disciplinado se impondrá la sanción de suspensión por el término de tres (3) meses, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa.
De conformidad con el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, como el disciplinado no se encuentra actualmente ejerciendo el cargo de Alcalde Municipal de Suárez (Cauca), el término de la suspensión de tres (3) meses se convertirá en salarios de acuerdo con lo devengado para el momento de comisión de la falta; según la certificación del Secretario de Hacienda Pública Municipal, el disciplinado en los años 2012 y 2013 devengó un salario mensual de $2.742.236 y $2.978.398, respectivamente (folio 2 del anexo 32), por lo que, promediando los dos salarios, el término de suspensión de tres (3) meses equivale en salarios a la suma de OCHO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($8.580.951).
TERCERO: Por la Secretaria de la Sala Disciplinaria, NOTIFICAR esta decisión al apoderado del disciplinado, a saber, Pablo césar Peña, para lo cual se verificará el folio 137 vuelto del cuaderno original 1. Para el efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 100 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndosele que contra la misma no procede recurso alguno.
CUARTO: Por la Secretaría de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, INFORMAR de esta determinación al Gobernador del Departamento del Cauca, a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002.
QUINTO: Por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, INFORMAR de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, en la forma indicada en la Circular n.o 055 del 23 de septiembre de 2002 emanada del señor Procurador General de la Nación y en el artículo 174 de la Ley 734 de 2002, respecto del reporte de sanciones disciplinarias.
SEXTO: REMITIR el proceso a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, previos los registros y las anotaciones correspondientes.
Proyectó: KMAM
Expediente n.o 161-6439 (IUC-D-2013-878-645794)
NOTAS DE PIEE PÁGINA
[1] Confrontar con los folios 1-23 del cuaderno original 1.
[3] Confrontar con los folios 25-26 del cuaderno original 1.
[4] Confrontar con los folios 33-39 del cuaderno original 1.
[5] En este mismo auto se dispuso el archivo en relación con unos hechos. Confrontar con los folios 99-115 del cuaderno original 1.
[6] Como se indicará más adelante, en el fallo de primera instancia se modificó la modalidad de culpa gravísima por la de culpa grave.
[7] Confrontar con el folio 120 del cuaderno original 1.
[8] Confrontar con el folio 123 del cuaderno original 1.
[9] Confrontar con los folios 137-138 del cuaderno original 1.
[10] Confrontar con el folio 184 del cuaderno original 1.
[11] Confrontar con los folios 211-213 del cuaderno original 1.
[12] Confrontar con los folios 195-209 del cuaderno original 1.
[13] Confrontar con el folio 217 del cuaderno original 1.
[14] Confrontar con los folios 220-225 del cuaderno original 1.
[15] Confrontar con los folios 229-242 del cuaderno original 1.
[16] Confrontar con los folios 195-201 del cuaderno original 1.
[17] Confrontar con los folios 229-242 del cuaderno original 1.
[18] Confrontar con los folios 163-166 del anexo 4.
[19] Confrontar con el folio 169 del anexo 4.
[20] Confrontar con el folio 180 del anexo 4.
[21] Confrontar con el folio 181 del anexo 4.
[22] Confrontar con los folios 141-147 del anexo 4.
[23] Confrontar con los folios 148-151 del anexo 4.
[24] Confrontar con el folio 98 del cuaderno original 1.
[25] Confrontar con el folio 144 del cuaderno original 1.
[26] Esta jurisprudencia también había sido objeto de decantación por el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre la legalidad del artículo 13 del Decreto 2170 de 2002, en la sentencia de la Sección Tercera del 3 de diciembre de 2007, dentro de la Radicación 24.715, con ponencia de la Magistrada RUTH STELLA CORREA PALACIO.
[27] Artículo 1o. El artículo 82 del Decreto 2474 de 2008, quedará así: "Artículo 82. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto deberá dejar constancia escrita.//Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad; así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.//Para la contratación de trabajos artísticos que sólo pueden encomendarse a determinadas personas naturales, la entidad justificará dicha situación en el respectivo contrato".
[28] Confrontar con los folios 141, 185 del anexo 4.
[29] Confrontar con los folios 141, 142, 185, 186 del anexo 4.
[30] El alcance del objeto se especificó en los siguientes puntos: «1. Asesoría en los procesos de selección de mínima, menor y mayor cuantía en todas sus modalidades, incluye la etapa pre contractual, contractual y post contractual. 2. Elaboración de los procesos de Selección Abreviada de menor cuantía y de Subaste Inversa. 3. Elaboración de los procesos de Licitación Pública. 4. Preparación de todos los procesos, implican todas sus etapas Precontractuales, Contractuales y Postcontractuales. 5. Realizar las recomendaciones en materia contractual, para ello es necesario una relación directa con los funcionarios responsables de la contratación».
[31] Corte Constitucional. Sentencia C-398 del 18 de mayo de 2011, con ponencia del Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
[32] C-290 del 2 de abril de 2008, con ponencia del Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
[33] C-398 del 18 de mayo de 2011; C-819 del 13 de octubre de 2010, con ponencia del Magistrado JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
[34] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de julio de 2009, dentro de la Radicación 11001-03-28-000-2008-00032-00 y 11001-03-28-000-2008-00033-00, con ponencia del Magistrado MAURICIO TORRES CUERVO. También puede revisarse: Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de junio de 2013, dentro de la Radicación 11001-03-28-000-2012-000333-00, con ponencia de la Magistrada LUCY JEANETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ.
[35] «En relación con las limitaciones que puede imponer el Legislador mediante la exigencia de títulos de idoneidad, esta Corporación ha dicho: “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica de idoneidad de sus titulares” (sentencia C-050 de 1997); y lo reiteró en la sentencia C-606 de 1992, al expresar: “Es claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen ese derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado 'limite de los límites', vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia.” // 5.2.3. También la jurisprudencia ha señalado que la exigencia de títulos de idoneidad es indispensable para acreditar la preparación académica y científica de ciertas profesiones y oficios que revisten una alta responsabilidad social y que implican un riesgo social para la comunidad, y ha reiterado que la libertad de configuración del Legislador se encuentra supeditada a que las exigencias sean necesarias para demostrar la idoneidad profesional, de manera que no den lugar a discriminaciones prohibidas. En cuanto al riesgo social establecido en el artículo 26 de la Constitución, la Corte en Sentencia C-964 de 1999, indicó que dicha expresión debía ser interpretada de forma restrictiva, según la cual, “(...) el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales, sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio”».
[36] Confrontar con el folio 181 del anexo 4.
[37] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, dentro de la Radicación 41719, con ponencia del Magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.
[38] «Artículo 11. Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente. // Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo. // Experiencia Relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio. // Experiencia Laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio. // Experiencia Docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas. // Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional se exija experiencia, esta debe ser profesional o docente, según el caso y determinar además cuando se requiera, si esta debe ser relacionada. // Cuando se trate de empleos comprendidos en el nivel Profesional y niveles superiores a este, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones de educación superior y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional».
[39] Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Fallo de segunda instancia del 4 de diciembre de 2017, dentro de la radicación 161-5993 (IUC–D–2013–652–603135).
[] Puede consultarse el fallo de segunda instancia de la Sala Disciplinaria del 27 de septiembre de 2011, dentro de la radicación IUC-169502-2008).
[40] Citado en la sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, del 10 de agosto de 2005, Radicado No. 21489.
[41] En los folios 145-147 del cuaderno original 1 reposan certificaciones expedidas por alcaldes, con quienes el contratista celebró contratos de prestación de servicios para la asesoría en asuntos administrativos y apoyo a la gestión en procesos contractuales.
[42] Se indicó que el asesor jurídico tenía las siguientes funciones: «Asesorar al alcalde en los aspectos jurídicos de los negocios en que tenga parte el municipio. // Estudiar el aspecto legal de los contratos que celebre el municipio conforme a las normas vigentes. // Elaborar minutas de contratos, proyectos de Resolución, decretos y demás actos administrativos que se le deleguen».
[43] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 20 de octubre de 2014, dentro de la Radicación 2520-12, con ponencia del Magistrado LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.
[44] También puede revisarse la Sentencia del 13 de febrero de 2014 de la Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la Radicación 2701-11, con ponencia del Magistrado ALFONSO VARGAS RINCÓN; en esta ocasión frente a un concepto jurídico que había recibido el servidor público (director administrativo y financiero de una empresa de servicios públicos), previo a la celebración de una orden de prestación de servicios, se indicó lo siguiente: «El anterior argumento no es de recibo para la Sala, toda vez que como es de conocimiento general, a través de los conceptos jurídicos se expresan opiniones o posiciones jurídicas en relación con un determinado asunto jurídico en particular, estos conceptos tienen la finalidad de instruir, orientar o interpretar la aplicación de una norma en determinado contexto y no son de obligatorio cumplimiento para quien efectúe la consulta. // Es decir, el señor […] de acuerdo con su experiencia, debía obrar con diligencia y cuidado, estaba en la obligación de revisar el escrito y confrontarlo con las normas que rigen la contratación pública, a fin de establecer si acogía o no el concepto rendido».