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Timestamp: 2019-02-22 12:56:09+00:00
Document Index: 130827277

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 76', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 24', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 22', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 41', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 117', 'art. 76', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 118', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 76', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 117', 'art. 76', 'art. 22', 'art. 4', 'art. 76', 'art. 117', 'art. 60', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 48', 'art. 117', 'art. 48', 'art. 49', 'art. 48', 'art. 50', 'art. 51', 'art. 117', 'art. 76', 'art. 117', 'art. 55', 'art. 2', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 51', 'art. 53', 'art. 117', 'art. 120', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 118', 'art. 97', 'art. 7', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 76', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 76', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 22', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 117', 'art. 59', 'art. 53', 'art. 60', 'art. 74', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 8', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 118', 'art. 1', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117']

Corte Costituzionale, 13 gennaio 2005, n. 50
SENTENZA N. 50 ANNO 2005
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1. - Con separati ricorsi notificati in data 23, 26 e 28 aprile 2003 (iscritti ai numeri 41, 42, 43, 44 e 45 del registro ricorsi del 2003) le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Basilicata, nonché la Provincia autonoma di Trento, hanno sollevato questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 24, 76, 117 e 118 Cost., all'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e a diverse norme di attuazione dello statuto medesimo - di numerose parti della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro).
I ricorsi investono, specificamente, l'art. 1, comma 1 e comma 2, lettere a), b), c), d), e), f), h), l), m), o), l'art. 2, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), g), h), i), l'art. 3, comma 1, lettere a), b), c), l'art. 5, comma 1, lettere e) e f), l'art. 7 e l'art. 8, comma 1, comma 2, lettere a), f) e g) e comma 3 della legge citata.
Le Regioni e la Provincia autonoma ricorrenti, prima di procedere ad un'analitica disamina degli specifici motivi di censura, muovono nei confronti della normativa impugnata alcune osservazioni critiche di portata generale.
In primo luogo, la legge n. 30 del 2003 violerebbe l'art. 76 Cost. in quanto utilizza impropriamente lo strumento della delega legislativa per fissare principi e criteri direttivi che dovranno essere attuati dal Governo, anziché limitarsi a dettare i principi fondamentali cui si deve attenere la legislazione regionale nell'esercizio della potestà normativa concorrente.
Ciò posto, le ricorrenti osservano che il nuovo testo dell'art. 117 Cost. attribuisce alla competenza concorrente delle Regioni la materia della “tutela e sicurezza del lavoro”, nella quale devono considerarsi rientranti le politiche attive del lavoro, il mercato del lavoro, i servizi per l'impiego, le agenzie di mediazione e di lavoro interinale, gli ammortizzatori sociali e gli incentivi all'occupazione, nonché l'attività di controllo e di vigilanza; quanto alla disciplina dei servizi per l'impiego, in particolare, questa Corte ha già riconosciuto l'esistenza della competenza regionale pur nel quadro costituzionale precedente, caratterizzato da un maggiore centralismo e da un minore rilievo delle autonomie locali (v. sentenza n. 74 del 2001). A questa competenza va poi aggiunta quella esclusiva in materia di “istruzione e formazione professionale”, riguardante i contratti di formazione e lavoro e l'apprendistato, di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
La legge impugnata, invece, pur affermando, in linea di principio, il rispetto delle autonomie regionali come delineate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, detta, nelle menzionate materie oggetto di competenza concorrente ed esclusiva, norme che non si limitano a prevedere principi e criteri direttivi per il legislatore regionale (da intendere secondo la ricostruzione operata dalla sentenza n. 482 del 1995 di questa Corte), poiché in effetti ne restringono indebitamente il potere legislativo e regolamentare. In tal modo la legge n. 30 del 2003, oltre a violare i principi posti dall'art. 117, secondo e terzo comma, Cost. in tema di riparto di competenze, risulterebbe anche lesiva della riserva della funzione regolamentare e della funzione amministrativa, nelle materie di loro competenza legislativa, posta in favore delle Regioni dall'art. 117, sesto comma, e dall'art. 118 della Costituzione.
Le ricorrenti non contestano, peraltro, la competenza esclusiva dello Stato prevista, in materia di “ordinamento civile”, dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., la quale giustifica la disciplina di principio relativa ai rapporti interprivati che si instaurano nell'ambito della contrattazione tra lavoratori e datori di lavoro; rilevano, però, che la legge in questione è tale, in concreto, da interferire in modo illegittimo con la citata competenza residuale delle Regioni in materia di “istruzione e formazione professionale”.
2. - Fatte queste premesse, i ricorsi introduttivi passano al merito delle singole censure, cominciando dall'art. 1 della legge impugnata.
Riguardo alla delega generale contenuta nel comma 1 per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonché in materia di intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di lavoro, i ricorsi delle Regioni Marche e Toscana ribadiscono la censura sull'uso non corretto dello strumento della delega legislativa; trattandosi di materia di competenza concorrente, infatti, lo Stato dovrebbe porre solo i principi fondamentali e non i principi e criteri direttivi destinati poi ad ulteriore esplicitazione in sede di decreti delegati.
Assai numerose sono le censure nei confronti dell'art. 1, comma 2, della legge impugnata, che violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. sotto svariati profili.
Le Regioni Marche e Toscana lamentano, innanzitutto, che il contenuto normativo delle lettere a) e b), punti 2 e 3 - concernenti lo snellimento e la semplificazione delle procedure di incontro tra domanda ed offerta di lavoro, la modernizzazione e razionalizzazione del sistema del collocamento pubblico con previsione del relativo nuovo apparato sanzionatorio, il sostegno e lo sviluppo del lavoro dei giovani e delle donne ed il reinserimento dei lavoratori anziani - avrebbe dovuto essere dettato dalle Regioni, in quanto rientrante nella loro competenza concorrente in materia di tutela del lavoro e di politiche attive del lavoro (si richiama, in proposito, la sentenza n. 282 del 2002 di questa Corte).
L'art. 1, comma 2, lettera b), numero 4, invece, che prevede il mantenimento da parte dello Stato delle competenze in materia di conduzione coordinata ed integrata del sistema informativo del lavoro, viene ritenuto illegittimo dalle Regioni Emilia-Romagna e Basilicata in quanto la disciplina e la gestione di un sistema informativo sarebbero da ritenere parte integrante della materia “tutela del lavoro”; mentre, infatti, il coordinamento dei dati dell'amministrazione regionale e locale potrebbe rientrare nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera r, Cost.), la diretta conduzione di tale sistema violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., poiché mantiene un accentramento che dimentica le competenze regionali ed il principio di sussidiarietà.
Censure largamente coincidenti vengono rivolte, nei ricorsi delle Regioni Marche, Emilia-Romagna, Basilicata e della Provincia di Trento, nei confronti dell'art. 1, comma 2, lettera c) - riguardante il mantenimento da parte dello Stato delle funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro - poiché ritenuto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Si osserva, infatti, che, siccome qui si tratta di funzioni amministrative, non ha pregio richiamare la competenza esclusiva dello Stato in materia di “giurisdizione e norme processuali” di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.; lo Stato può dettare i principi fondamentali in tema di conciliazione amministrativa come fase preliminare rispetto al contenzioso giudiziario, ma non può dettare una disciplina esaustiva della materia medesima, che rientra nella “tutela del lavoro”. In tal modo, inoltre, la legge impugnata mantiene la gestione statale di un fenomeno che dovrebbe essere regolato localmente, con violazione anche del principio di sussidiarietà.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera d), oggetto di impugnativa da parte di tutti i ricorsi, le Regioni lamentano che il mantenimento in capo allo Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro ed alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea sia in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., per ragioni analoghe a quelle in precedenza enunciate. La funzione di vigilanza, infatti, si esaurisce o comunque rientra nella tutela del lavoro; il controllo dei flussi dei lavoratori extracomunitari e l'autorizzazione per le attività lavorative all'estero, se pure hanno qualche attinenza con materie di competenza esclusiva dello Stato, quali l'immigrazione e la politica estera, tuttavia non sono tali da poter essere interamente attratte nella competenza normativa di quest'ultimo. In entrambi i casi si tratterebbe di materie che coinvolgono comunque la concreta domanda di lavoro sul territorio regionale, il che impone il rispetto delle reciproche competenze.
Le censure rivolte contro l'art. 1, comma 2, lettere c) e d), sono estese, per le stesse ragioni ora viste, nei confronti dell'art. 8 della legge n. 30 del 2003, nella parte in cui prevede deleghe al Governo per la prevenzione delle controversie individuali di lavoro in sede conciliativa e per il riassetto della disciplina vigente in tema di ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro; in entrambi i casi le ricorrenti ravvisano un'indebita attrazione nella competenza dello Stato di materie di competenza regionale.
Oggetto di impugnazione è, poi, da parte delle Regioni Marche e Toscana, l'art. 1, comma 2, lettera e), il quale, oltre a violare l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., violerebbe altresì anche l'art. 118, secondo comma, Cost., poiché aver previsto il mantenimento alle Province delle funzioni amministrative di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, in materia di mercato del lavoro, comporta un'indebita allocazione diretta di funzioni amministrative da parte dello Stato in capo agli enti locali minori, mentre tale allocazione dovrebbe essere disposta solo con legge regionale, in considerazione del tipo di potestà normativa in questione.
L'art. 1, comma 2, lettera f), relativo all'incentivazione delle forme di coordinamento e raccordo tra operatori privati e pubblici per un migliore funzionamento del mercato del lavoro, viene censurato dalle Regioni Marche e Toscana in quanto, riguardando le strutture che si occupano dei servizi per l'impiego, andrebbe ad interferire nella materia “tutela e sicurezza del lavoro”, per la quale l'art. 117 Cost. prevede, come s'è detto, la competenza normativa concorrente; e rilievi critici non dissimili vengono rivolti dalla Regione Marche contro l'art. 1, comma 2, lettera h), poiché esso sottrarrebbe alle Regioni funzioni amministrative e regolamentari che alle medesime dovrebbero spettare in attuazione della competenza legislativa concorrente.
In riferimento all'art. 1, comma 2, lettera l), le Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna ritengono, nei rispettivi ricorsi, che tale norma sia per un verso ambigua e per l'altro eccessivamente rigida e dettagliata. L'ambiguità deriverebbe dal fatto che essa, occupandosi di regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici e privati, non distingue adeguatamente le due nozioni, sicché non sarebbero chiare le relative differenze; ed il generico richiamo agli intermediari “pubblici” sembrerebbe riferirsi anche a quelli che dovrebbero essere gestiti dalle Regioni, con conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La previsione stessa di un unico regime autorizzatorio lascia intuire che si tratta di un meccanismo accentrato, cioè gestito dallo Stato, mentre in materia di competenza concorrente la disciplina delle attività di autorizzazione e di accreditamento dovrebbe essere regionale.
L'art. 1, comma 2, lettera m), invece, impugnato dalla sola Regione Marche, viene censurato in quanto si ritiene che con tale norma lo Stato abbia dettato una delega esauriente dell'intera materia nella quale, sussistendo una competenza concorrente, le relative funzioni regolamentari ed amministrative dovrebbero spettare alle Regioni.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera o), infine, che prevede l'abrogazione espressa di tutte le norme incompatibili con quelle dei futuri decreti delegati, la Regione Toscana osserva che esso sarebbe in contrasto con le competenze normative della Regione nella parte in cui implicitamente consente anche l'abrogazione delle precedenti leggi regionali regolanti il mercato del lavoro.
3. - I ricorsi introduttivi rivolgono altresì numerose censure nei confronti dell'art. 2 della legge n. 30 del 2003, ritenuto in contrasto con gli invocati parametri costituzionali sul riparto delle competenze normative tra Stato e Regioni.
Si osserva, innanzitutto, che in materia di riordino dei contratti di contenuto formativo e di tirocinio si intrecciano la competenza esclusiva dello Stato relativa alla disciplina privatistica del contratto di lavoro e quella regionale in materia di formazione professionale; di tale incrocio di competenze, del resto, dà conto lo stesso art. 2 il quale, nel comma 1, prevede che l'esercizio delle deleghe debba avvenire nel rispetto delle competenze regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro regolate dal nuovo testo costituzionale. I ricorsi, come già visto in precedenza, non contestano la competenza dello Stato in materia di “ordinamento civile”. Contestano l'articolo impugnato poiché non si limiterebbe a definire i contenuti tipici del contratto di formazione al lavoro e del tirocinio, espropriando invece le Regioni di ogni concreta possibilità di intervento nel settore; il che sarebbe in contrasto con l'art. 117, quarto e sesto comma, Cost., perché la materia dell'istruzione e formazione professionale è di competenza esclusiva delle Regioni.
Più specificamente la lettera a), impugnata dalla Regione Toscana, prevedendo gli aiuti di Stato all'occupazione, andrebbe ad interferire nelle competenze regionali in materia di politiche attive del lavoro; la lettera b), impugnata in tutti i ricorsi, nella parte in cui dispone che i decreti delegati dovranno garantire il raccordo tra i sistemi dell'istruzione e della formazione ed il passaggio da un sistema all'altro, sarebbe in contrasto con il riparto costituzionale delle competenze, che attribuisce alle Regioni la potestà normativa «concorrente e residuale» in materia di istruzione e formazione professionale; la lettera c), oggetto di ricorso da parte delle Regioni Marche e Toscana e della Provincia di Trento, nell'individuare l'obiettivo di favorire forme di apprendistato e di tirocinio d'impresa, andrebbe a costituire interventi di politica attiva del lavoro; le lettere d), e), f) e g), che contengono una serie di disposizioni attinenti il mercato del lavoro (fra le quali alcune misure sul lavoro dei disabili e delle donne), si risolverebbero, secondo i ricorsi in ultimo citati, in un intervento di dettaglio, da parte dello Stato, in materia di competenza concorrente, sicché vengono confermate le censure già prospettate in precedenza; le lettere h) ed i), inoltre, relative lato sensu alla formazione professionale, sarebbero tali da violare la competenza regionale esclusiva in siffatta materia, con conseguente lesione anche delle potestà regolamentari ed amministrative delle medesime (art. 117, terzo e quarto comma, ed art. 118 Cost.). Con particolare riferimento alla lettera h), infine, oggetto di impugnativa da parte di tutti i ricorsi, ci si duole da un lato della completa soppressione della competenza legislativa regionale in materia di disciplina dei contenuti dell'attività formativa concordata tra lavoratori e prestatori di lavoro; dall'altro, del fatto che, in caso di mancato accordo tra prestatori e datori di lavoro su tali contenuti, il successivo intervento delle Regioni è subordinato all'intesa col Ministro del lavoro e delle politiche sociali, in questo modo attribuendo allo Stato un potere in una materia del tutto estranea alla sua competenza.
4. - Alcuni ricorsi si rivolgono, singolarmente, nei confronti di parti della legge n. 30 del 2003 non impugnate dalle altre Regioni.
La Regione Marche censura l'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), perché i principi e i criteri direttivi ivi fissati in relazione alla disciplina del lavoro a tempo parziale risulterebbero lesivi della competenza regionale concorrente in tema di tutela e sicurezza del lavoro e di politiche attive del lavoro.
La Regione Basilicata, invece, deduce l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, con particolare riguardo alle lettere e) e f), della legge stessa, avente ad oggetto la delega al Governo in materia di certificazione dei rapporti di lavoro. Pur trattandosi di norma animata dall'obiettivo di ridurre il contenzioso, la ricorrente rileva che la funzione certificativa è una tipica funzione amministrativa che, riguardando materia di competenza regionale, non potrebbe essere regolata da norme statali (art. 117, terzo comma, Cost.). In particolare, le disposizioni comprese nelle lettere impugnate si traducono, secondo quanto sostenuto in ricorso, in una violazione dell'art. 24 Cost.; la lettera e), infatti, restringe a specifiche ipotesi la possibilità di agire in giudizio in caso di contratto certificato, mentre la lettera f) va incontro alla medesima censura nella parte in cui mantiene fermi gli effetti degli accertamenti dell'organo certificatore fino a quando sia stata provata l'erronea qualificazione del programma negoziale o la difformità tra il programma negoziale concordato dalle parti in sede di certificazione e il programma attuato. L'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione, peraltro, sarebbe da dichiarare qualora si interpreti la stessa nel senso di disconoscere, nelle more dell'accertamento, la facoltà di promuovere l'azione giudiziaria.
La Regione Toscana, infine, impugna l'art. 7 della legge in questione in quanto ritenuto in contrasto con l'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001; a norma di quest'ultimo, che è da ritenere come immediatamente prescrittivo, ogni progetto di legge nelle materie di competenza concorrente è sottoposto al parere “rinforzato” della Commissione parlamentare per le questioni regionali, opportunamente integrata dai rappresentanti degli enti locali, mentre la norma impugnata si limita a stabilire che sugli schemi dei decreti legislativi in questione venga acquisito il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in tal modo riducendo gravemente i margini di una effettiva “codecisione” della materia e vulnerando il principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni.
5. - Comune a tutti i ricorsi è, da ultimo, il gruppo di censure rivolte nei confronti dell'art. 8 della legge n. 30 del 2003.
Oltre a quanto già riportato a proposito dell'impugnazione dell'art. 1, comma 2, lettere c) e d), vengono espressamente censurati il comma 1 ed il comma 2, lettere a), f) e g), dell'art. 8; dette norme - che hanno ad oggetto le funzioni ispettive e toccano perciò il tema della vigilanza sul lavoro, ritenuta strumentale alla materia della “tutela e sicurezza del lavoro”, di competenza legislativa concorrente delle Regioni - sarebbero anch'esse in contrasto, secondo quanto detto in precedenza, con le competenze legislative, regolamentari e amministrative regionali. Quanto al comma 3, invece, le censure riguardano l'assenza di ogni coinvolgimento regionale in sede di approvazione dei relativi decreti legislativi (è previsto il solo parere delle competenti Commissioni parlamentari).
6. - Rispetto ai ricorsi fin qui richiamati, quello della Provincia autonoma di Trento si connota per alcuni elementi peculiari, collegati con il particolare statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige.
Nel ricorso la Provincia premette che, in base agli artt. 8, numero 29), e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del 1972, essa ha potestà legislativa esclusiva e potestà amministrativa in materia di addestramento e formazione professionale, mentre ha competenza concorrente e potestà amministrativa, in base agli artt. 9, numeri 2), 4) e 5), e 16 dello statuto medesimo, in materia di istruzione elementare e secondaria, di apprendistato, di categorie e qualifiche dei lavoratori e di costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul collocamento.
Tali previsioni statutarie sono state concretamente attuate grazie a successivi interventi legislativi, fra i quali la ricorrente richiama: l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 471, che ha trasferito alla Provincia le funzioni relative al rapporto giuridico di apprendistato; il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, il cui art. 3 ha delegato alla medesima le funzioni amministrative relative a vigilanza e tutela del lavoro nonché l'esercizio delle funzioni in materia di vigilanza per l'applicazione delle norme su previdenza ed assicurazioni sociali; il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280, ed il successivo decreto legislativo 21 settembre 1995, n. 430, che ha aggiunto nel precedente decreto l'art. 9-bis, i quali hanno creato nella Provincia un organico sistema di servizi per l'impiego. Tutte queste competenze, che sono da ricondurre alla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, debbono ritenersi manifestazione di una più ampia autonomia, diretta conseguenza dello statuto speciale, della quale la Provincia autonoma continua a godere in base all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Si osserva nel ricorso che la legge delega n. 30 del 2003, pur avendo ad oggetto materie in parte di sicura competenza statale, com'è per la disciplina dei rapporti di lavoro, attiene anche alle materie “tutela e sicurezza del lavoro”, “istruzione e formazione professionale”, di spettanza della Provincia medesima, nei termini sopra descritti; né può dirsi che la legge contenga una generale clausola di salvaguardia delle competenze specifiche delle autonomie speciali riconosciute dalla Costituzione. La previsione, di cui all'art. 2 della legge impugnata, di un riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio sarebbe poi in contrasto con la specifica competenza in materia che l'art. 2, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 471 del 1975 riconosce alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Fatte queste premesse di ordine generale, la Provincia ricorrente passa all'esame delle singole censure, in relazione alle quali le argomentazioni sono in larga misura coincidenti con quelle contenute nei ricorsi delle altre Regioni.
In aggiunta rispetto a quanto già detto, vanno segnalate, tuttavia, alcune peculiarità connesse con l'autonomia speciale. A proposito dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 30 del 2003, che dispone il mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro, la Provincia ne sostiene l'illegittimità perché tali funzioni sono da essa in concreto già svolte, in virtù della delega di cui al citato art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974; ed analoghe considerazioni vengono svolte in riferimento all'art. 1, comma 2, lettera d), della legge, perché anche tali funzioni sarebbero attualmente già esercitate dalla Provincia di Trento. Allo stesso modo viene contestata la legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, lettere f) e g), della legge n. 30 del 2003, giacché l'istituzione di una direzione generale con compiti di direzione e coordinamento delle strutture periferiche del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in vista dell'esercizio unitario della funzione ispettiva, nonché l'obbligo, da parte delle direzioni regionali e provinciali del lavoro, di attenersi alle direttive emanate dalla stessa direzione generale del Ministero determinerebbero, secondo la Provincia di Trento, l'eliminazione di funzioni che sono già esercitate in sede provinciale, senza che la connessione tra la vigilanza e la previdenza sociale possa attrarre anche la prima nell'orbita della competenza statale.
Quanto alle censure rivolte nei confronti dell'art. 2 della legge impugnata, il ricorso - dopo aver ribadito che la Provincia di Trento è titolare, in virtù delle norme dello statuto speciale, di competenza normativa esclusiva in materia di addestramento e formazione professionale, nonché di competenza concorrente in materia di apprendistato e di istruzione elementare e secondaria - osserva che tutti i principi e criteri direttivi ivi contenuti sono da ritenere illegittimi in quanto in essi manca ogni riferimento ad una disposizione di salvaguardia delle speciali autonomie provinciali. Il sistema che viene a delinearsi, d'altra parte, appare alla ricorrente già esaustivo in sé, con la conseguenza che sono violati i limiti della potestà concorrente; peraltro la Provincia di Trento precisa che tali censure sono «formulate a titolo cautelativo», perché l'eventuale riconoscimento dell'esistenza di una clausola implicita di salvaguardia dell'autonomia statutaria le farebbe comunque venire meno.
Quanto alla lettera h) dell'art. 2, la Provincia di Trento ne sostiene l'illegittimità costituzionale sotto due profili: da un lato, perché la competenza provinciale in materia di attività formativa viene limitata a quella concordata tra datori e prestatori di lavoro; dall'altro, perché il Ministero del lavoro è in grado di condizionare, in caso di mancato accordo, il contenuto degli atti che le Regioni e Province autonome debbono assumere. La lettera i), infine, col rinvio ai contratti collettivi per la formazione in azienda, preclude integralmente alla Provincia di esercitare le proprie competenze in materia di addestramento e formazione professionale.
7. - Con separati ricorsi notificati in data 4, 5 e 9 dicembre 2003 (iscritti ai numeri 92, 93, 94 e 95 del registro ricorsi del 2003) le Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna, nonché la Provincia autonoma di Trento, hanno proposto questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 4, 41, 76, 77, 97, 117 e 118 Cost., all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, agli artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) del menzionato statuto speciale del Trentino-Alto Adige ed a diverse norme di attuazione dello statuto medesimo - di numerose parti del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
I ricorsi investono, specificamente, l'art. 2, comma 1, lettera e), l'art. 3, comma 2, gli artt. 4, 5 e 6, l'art. 12, commi 3 e 5, l'art. 13, commi 1 e 6, l'art. 14, commi 1 e 2, l'art. 22, comma 6, gli articoli da 47 a 60 e da 70 a 74 del citato decreto.
Le Regioni e la Provincia autonoma, prima di procedere ad un'analitica disamina degli specifici motivi di censura, muovono nei confronti della normativa impugnata alcune osservazioni critiche di portata generale, che in buona parte sono assimilabili a quelle già rivolte nei confronti della legge di delega.
Le parti ricorrenti, infatti, dopo aver richiamato il contenuto dei precedenti ricorsi rivolti nei confronti della legge n. 30 del 2003, ribadiscono le argomentazioni di fondo già prospettate in quella sede, ossia che le norme del decreto n. 276 del 2003 vanno ad interferire nella materia “tutela e sicurezza del lavoro”, oggetto di competenza concorrente, nonché nella materia “formazione ed istruzione professionale”, oggetto invece di competenza residuale esclusiva, in tal modo violando l'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione. Poiché le norme impugnate non si limitano a fissare i principi fondamentali della materia, ma condizionano anche l'esercizio delle funzioni regolamentari ed amministrative da parte della Regione, da ciò i ricorsi deducono violazione anche degli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost.; e ravvisano, inoltre, una violazione degli artt. 76 e 77 Cost. perché il decreto delegato si discosta dalla previsione della legge delega secondo cui l'esercizio della medesima sarebbe dovuto avvenire nel rispetto delle competenze fissate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 in materia di tutela e sicurezza del lavoro.
Fatte queste premesse, le Regioni riprendono una serie di concetti utilizzati nei ricorsi contro la legge delega in ordine ai limiti della materia “tutela e sicurezza del lavoro”, nella quale andrebbero ricompresi gli istituti connessi col mercato del lavoro, la disciplina del collocamento e dei servizi per l'impiego e le politiche attive del lavoro. A questo proposito le parti rammentano che, anche in epoca antecedente la riforma di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, alle Regioni era stato riconosciuto un ruolo fondamentale in materia di mercato del lavoro, collocamento, incremento dell'occupazione, tirocini formativi e così via, sulla base del d.lgs. n. 469 del 1997, emanato in attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59. La necessità di superare la distinzione tra norme attinenti alle politiche attive del lavoro (statali) e norme sulla formazione professionale (regionali) era stata indicata anche dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 74 del 2001 e n. 125 del 2003), sicché la riforma costituzionale del 2001 non aveva fatto altro che proseguire un cammino già intrapreso; la legge delega n. 30 del 2003 ed il successivo decreto n. 276 del 2003 rappresenterebbero, in altre parole, un'inversione di tendenza.
Anche la Provincia di Trento richiama la premessa del precedente ricorso proposto nei confronti della legge delega n. 30 del 2003, in particolare ribadendo tutte le osservazioni fatte in quella sede circa la propria titolarità di potestà normativa esclusiva in tema di addestramento e formazione professionale e di potestà concorrente in tema di apprendistato, istruzione elementare e secondaria, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori. Rileva altresì la Provincia ricorrente che l'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 276 del 2003 contiene, in apparenza, una clausola di salvaguardia delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, le cui forme di autonomia vengono fatte salve per le parti in cui sono da ritenere più ampie di quelle concesse dall'attuale titolo V della parte II della Costituzione. A suo dire, però, una serie di norme del decreto impugnato si applicano anche alle Province autonome, in tal modo sostanzialmente smentendo il contenuto della citata clausola.
8. - I ricorsi procedono, quindi, all'esame delle singole censure.
I dubbi investono, innanzitutto, l'art. 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo n. 276 del 2003 che viene impugnato dalla sola Regione Emilia-Romagna in quanto, nel dettare la definizione dell'autorizzazione delle agenzie per il lavoro, fa riferimento esclusivamente ad un provvedimento statale senza contemplare alcun coinvolgimento delle Regioni.
Viene poi impugnato l'art. 3, comma 2, del decreto medesimo, norma che dispone il mantenimento alle Province delle funzioni amministrative attribuite dal decreto legislativo n. 469 del 1997; nei ricorsi delle Regioni Marche e Toscana si osserva che, in base all'art. 118, secondo comma, Cost., tali funzioni potrebbero essere affidate alle Province solo con legge regionale, e non con legge statale. L'art. 3, comma 2, poi, viene anche impugnato nelle lettere a) e c) dalla Regione Emilia-Romagna; infatti, benché l'esordio del comma 2 contenga un'espressa riserva di mantenimento alle Regioni delle competenze in materia di regolazione ed organizzazione del mercato del lavoro regionale, tale previsione conterrebbe una mera clausola di stile, poiché in realtà il legislatore delegato, come risulta dai successivi artt. 4 e 6, ha dettato non solo i principi fondamentali, bensì una disciplina completa ed unica, per tutto il territorio nazionale, in materia di autorizzazioni per i soggetti che svolgono attività di somministrazione, intermediazione e ricerca del personale, con violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Numerose e diffuse sono le censure contro gli artt. 4 e 6 del decreto n. 276, che regolano le agenzie per il lavoro ed i particolari regimi di autorizzazione.
Il sistema prevede il rilascio da parte del Ministro del lavoro e delle politiche sociali delle autorizzazioni all'intermediazione ed all'interposizione nella somministrazione di lavoro, con creazione di un apposito albo centrale e di sezioni regionali del medesimo. Poiché si tratta, secondo le Regioni, di una normativa che riguarda l'esercizio di funzioni amministrative in materia di tutela e sicurezza del lavoro, essa sarebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto normativa di dettaglio, oltre che con gli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost., per lesione delle competenze regolamentari ed amministrative regionali. Più specificamente, tutti i ricorsi eccepiscono l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 quanto al comma 1, mentre il comma 2 è impugnato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di Trento. Dette norme riserverebbero allo Stato una serie di funzioni amministrative in violazione del principio di sussidiarietà; a questo proposito, i ricorsi richiamano la sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, secondo cui il mantenimento in sede centrale di funzioni amministrative che dovrebbero spettare alle Regioni è possibile solo in presenza di effettive esigenze unitarie, previo accordo stipulato con la Regione e fermo restando il controllo sulla ragionevolezza. Ciò non si verificherebbe, invece, a proposito delle agenzie per il lavoro, perché le Regioni ben potrebbero procedere direttamente alla tenuta degli albi ed alla verifica dei requisiti, come si conviene ad ogni sistema decentrato. E la norma, d'altra parte, non prevede alcuna forma di intesa con le Regioni, in ciò rappresentando un passo indietro anche rispetto al sistema delineato, nel precedente assetto costituzionale, dall'art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997, che contemplava, accanto al potere ministeriale di autorizzazione, almeno un parere da parte delle Regioni.
Sulla base di tale contestazione generale, tutti i ricorsi lamentano la presunta illegittimità costituzionale della previsione della doppia autorizzazione, l'una statale e l'altra regionale, che caratterizza il sistema; a norma dell'art. 6, comma 6, del decreto n. 276, infatti, le Regioni dispongono di un potere autorizzatorio, peraltro limitato al proprio territorio e con esclusione dell'attività di somministrazione di lavoro. Tale limitazione territoriale violerebbe numerosi parametri costituzionali: da un lato, infatti, sarebbe irrazionale (per esempio, per le agenzie che ricerchino personale per imprese aventi la loro sede in un'altra Regione); dall'altro, sarebbe in contrasto con gli artt. 97, 117 e 118 Cost., perché i controlli che lo Stato e le Regioni sono chiamati a compiere sono gli stessi; dall'altro, infine, sussisterebbe violazione del principio della libertà d'iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost., nel senso delineato dalla sentenza di questa Corte n. 362 del 1998.
Il meccanismo di autorizzazione regionale regolato dall'art. 6, commi 6, 7 e 8, viene poi censurato anche perché appare illegittimo che con norma statale emanata in materia di competenza concorrente si vieti alle Regioni la possibilità di autorizzare anche l'attività di somministrazione di lavoro. Parimenti illegittimo sarebbe il comma 7 dell'art. 6, perché il dettaglio della disciplina per il rilascio dell'autorizzazione regionale dovrebbe essere deciso con normativa delle Regioni, come pure viene censurato il comma 8, per l'impossibilità di prevedere un potere regolamentare dello Stato (tramite il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali) in una materia che non rientra nella sua competenza esclusiva.
L'art. 4, comma 5, invece, che prevede il potere di fissazione, con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di tutta una serie di elementi relativi alle autorizzazioni, è censurato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di Trento perché in esso si andrebbe a determinare un potere regolamentare fuori dei limiti di cui all'art. 117, sesto comma, della Costituzione. La previsione di siffatto potere, inoltre, sarebbe in contrasto anche con l'art. 76 Cost., perché non previsto nella legge delega.
Sono oggetto di specifica impugnazione, infine, nel ricorso della Regione Emilia-Romagna, i commi da 1 a 5, 7 e 8 dell'art. 6, riguardanti i regimi particolari di autorizzazione. I commi 1, 2, 3 e 4 prevedono la possibilità di svolgere le attività di intermediazione per tutta una serie di soggetti e di categorie professionali, fra i quali le università, i Comuni, le camere di commercio, le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro e l'ordine nazionale dei consulenti del lavoro. I commi 1 e 3 paiono voler autorizzare direttamente i soggetti ivi indicati allo svolgimento dell'attività di intermediazione, mentre il comma 2 richiama le procedure di cui all'art. 4 (e quindi non prevede un'autorizzazione ope legis) ed il comma 4 delinea per i consulenti del lavoro una procedura ancora diversa. L'autorizzazione diretta di cui ai commi 1 e 3 sarebbe, secondo la ricorrente, tale da violare gli artt. 3 e 97 Cost., perché non si comprende la ragione per la quale i soggetti in questione debbano poter svolgere ope legis un'attività diversa da quella per loro istituzionale; ed analoga violazione si configurerebbe per gli enti di cui al comma 2, ove si prevede un'autorizzazione generale. A tale violazione si aggiungerebbe quella degli artt. 117 e 118 Cost., trattandosi di norme di dettaglio che mantengono in sede accentrata una serie di funzioni amministrative, in assenza di esigenze unitarie.
9. - Il solo ricorso della Regione Emilia-Romagna impugna, limitatamente ad alcune parti, gli artt. 12, 13, 14 e 22 del decreto n. 276 del 2003.
In riferimento all'art. 12, commi 3 e 5, si osserva che i commi 1 e 2 dell'articolo in esame, che non vengono censurati - ponendo, a carico dei soggetti autorizzati alla somministrazione di lavoro, l'obbligo di versare ai fondi di cui al successivo comma 4 un contributo del 4 per cento delle retribuzioni corrisposte ai lavoratori assunti a tempo determinato e indeterminato - contemplano iniziative che attengono alle materie della tutela del lavoro e della formazione professionale (a parte le «misure di carattere previdenziale» di cui al comma 1). Nonostante ciò, il comma 3 riconosce la possibilità di un intervento sussidiario del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per l'attuazione di quanto disposto nei commi 1 e 2 e il comma 5 fissa in capo al medesimo Ministro il potere di autorizzare l'attivazione dei fondi di cui al comma 4 e di vigilare sulla gestione degli stessi, con ciò violando entrambi l'art. 118 e il principio di leale collaborazione, tanto più che mancano esigenze unitarie a fondamento dei poteri statali e, comunque, non è previsto alcun coinvolgimento delle Regioni.
L'art. 13, commi 1 e 6, viene ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione. L'articolo dispone che le agenzie autorizzate alla somministrazione possono, al fine di garantire l'inserimento o il reinserimento dei lavoratori svantaggiati, operare in deroga al regime generale della somministrazione; la deroga implica - ai sensi dell'art. 23, comma 2, del decreto medesimo, richiamato dal comma 1, lettera a), dell'art. 13 - la possibilità di un trattamento economico deteriore per i predetti lavoratori, rispetto ai lavoratori di pari livello dipendenti dall'utilizzatore. Che in questa materia sussista una competenza regionale è confermato, indirettamente, dal comma 6 del medesimo art. 13, ove si afferma che le disposizioni del comma 1 potranno essere operative «fino alla data di entrata in vigore delle norme regionali che disciplinino la materia», solo alle condizioni ivi indicate (esistenza di una convenzione tra una o più agenzie autorizzate e gli enti territoriali, ivi compresi le Province ed i Comuni). La competenza regionale in materia deve ritenersi, secondo la Regione, in parte piena (formazione professionale e politiche sociali) ed in parte concorrente (tutela del lavoro); ma il comma 1 impugnato non si limita ai principi fondamentali, contenendo invece norme di dettaglio in una materia in cui non è lecito attrarre al centro le relative funzioni amministrative, sicché sussisterebbe violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. E la salvaguardia delle competenze regionali non sarebbe sufficiente, poiché le convenzioni che rendono operativo il sistema fino alla data di entrata in vigore delle norme regionali possono essere stipulate anche con Province e Comuni. Oltre a ciò, sussisterebbe anche una violazione dell'art. 76 Cost., perché l'art. 1, comma 2, lettera m), numero 5, della legge n. 30 del 2003 non prevede alcuna eccezione alla regola secondo cui i lavoratori coinvolti nella somministrazione debbono ricevere un trattamento non inferiore ai lavoratori di pari livello dipendenti dall'utilizzatore.
Quanto all'art. 14, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, pure riguardante la posizione dei lavoratori svantaggiati e disabili, la ricorrente sostiene che tali norme sarebbero in contrasto con l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., perché intervengono in materia di tutela del lavoro e politiche sociali con prescrizioni di dettaglio, prevedendo la stipulazione di convenzioni che le Regioni possono solo concorrere a formulare, senza alcuna possibilità di dettare norme legislative. Vi sarebbe, inoltre, una violazione dell'art. 76 Cost., perché la disciplina eccede i limiti della legge delega.
Quanto all'art. 22, comma 6, del decreto impugnato, poi, la Regione Emilia-Romagna osserva che detta previsione, stabilendo che, in caso di somministrazione di lavoro, non si applichi la disciplina in tema di assunzioni obbligatorie e la riserva di cui all'art. 4-bis, comma 3, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181, fa sì che i «lavoratori somministrati» non vengano computati ai fini dell'obbligo di assunzione di una percentuale di disabili sul totale dei dipendenti. In tal modo la norma impugnata violerebbe l'art. 76 Cost., perché sul punto non c'è alcun fondamento nella delega, andrebbe a ledere gli artt. 3 e 4 Cost., per la minore tutela offerta alla categoria dei disabili, e sarebbe in contrasto con l'art. 117 Cost., in quanto contiene una grave ed irragionevole deroga ad un principio fondamentale statale in materia di competenza regionale.
10. - I ricorsi impugnano, infine, con sfumature diverse ma con sostanziale identità di impostazione e di censure, gli articoli da 47 a 60 del decreto n. 276 del 2003, che contengono la disciplina dei contratti di apprendistato (artt. 47-53), dei contratti di inserimento (artt. 54-59) e dei tirocini estivi di orientamento (art. 60), nonché gli articoli da 70 a 74 sulle prestazioni occasionali di tipo accessorio rese da particolari soggetti.
Il ricorso della Regione Marche, dopo aver sinteticamente richiamato il contenuto delle singole norme, rileva che la lesione delle prerogative regionali sarebbe dovuta, innanzitutto, al carattere esclusivo della competenza normativa in materia di istruzione e formazione professionale; gli articoli in esame non si limiterebbero alla definizione dei contenuti tipici dei contratti in questione, poiché in concreto impediscono ogni regolamentazione autonoma da parte delle Regioni. Da ciò deriverebbe la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., con conseguente violazione degli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost., relativi alle competenze regolamentari ed amministrative. Ma sussisterebbe anche una violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., poiché i contratti in esame, tutti riconducibili alle politiche attive del lavoro e quindi alla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, rientrerebbero anche nella competenza concorrente delle Regioni; e le norme statali non si limitano a porre i principi fondamentali, bensì intervengono con una disciplina del tutto puntuale.
La Regione Marche, inoltre, ritiene che le norme ora citate non possano essere tutte ricondotte alla competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, perché a suo dire l'ordinamento del diritto privato «si può imporre quale limite alla legislazione regionale solo se non sia tale da assorbire e condizionare oltre ogni limite ragionevole le competenze legislative che sono attribuite alle Regioni».
I ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, pressoché coincidenti su questo punto, si rivolgono specificamente contro alcune parti della normativa impugnata.
A proposito dei contratti di apprendistato, detti ricorsi censurano gli artt. 48, comma 4, 49, comma 5, e 50, comma 3.
L'art. 48, comma 4, prevede che la regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato sia rimessa alle Regioni d'intesa con i Ministri del lavoro e dell'istruzione, per di più attenendosi ai criteri direttivi ivi indicati. La norma sarebbe illegittima poiché, trattandosi di materia devoluta alla competenza residuale, l'assoggettamento della regolamentazione regionale all'accordo con i Ministri suddetti ed al rispetto di certi criteri direttivi violerebbe l'art. 117, quarto comma, Cost.; e comunque, ove pure si ritenesse che la materia coinvolta è quella concorrente della tutela e sicurezza del lavoro, sarebbero ugualmente illegittime tanto la previsione della previa intesa con i Ministri sopra citati quanto il rinvio ai contratti collettivi nazionali per la formazione aziendale (art. 48, comma 4, lettera c).
L'art. 49, comma 5, sull'apprendistato professionalizzante, viene censurato per ragioni assai simili a quelle ora viste per l'art. 48, comma 4: non sarebbe legittima la previsione di una regolamentazione dei profili formativi di tale contratto concordata con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro, per di più prevedendosi il rispetto dei criteri direttivi ivi indicati. Si tratterebbe, infatti, di competenza residuale e l'intesa con le associazioni sarebbe particolarmente condizionante per l'autonomia regionale.
Allo stesso modo viene censurato l'art. 50, comma 3, in materia di apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione. La competenza residuale in materia di istruzione e formazione professionale sarebbe infatti lesa dalla previsione della necessità di un accordo con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro e con le università ed altre strutture formative allo scopo di determinare la regolamentazione e la durata di tale apprendistato.
La sola Regione Emilia-Romagna censura anche l'art. 51, comma 2, del decreto, in quanto riconosce al Ministro del lavoro e delle politiche sociali il potere di stabilire le modalità di riconoscimento dei crediti formativi. Tale potere, di natura regolamentare, sarebbe illegittimo per violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., perché va ad esercitarsi in materia di competenza residuale o concorrente; oltre a ciò, vi sarebbe violazione dell'art. 76 Cost., per mancanza di ogni riferimento nella legge delega.
Con riguardo alle norme che regolano il contratto di inserimento - che sostituisce il precedente contratto di formazione e lavoro - la Regione Toscana lamenta la presunta illegittimità costituzionale degli artt. 54 e 55 del decreto impugnato, per il fatto che tali articoli non prevedono alcuna forma di partecipazione delle Regioni. Ciò comporterebbe la violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., essendo lese le più volte citate competenze regionali in tema di formazione e di tutela e sicurezza del lavoro. Palese sarebbe, inoltre, l'incostituzionalità dell'art. 55, comma 3, il quale prevede che, decorso il termine di cinque mesi dall'entrata in vigore del decreto, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali possa intervenire in via sostitutiva, con proprio decreto, a determinare provvisoriamente le modalità di definizione dei piani individuali di inserimento; siffatta previsione, oltre ad ignorare completamente le competenze regionali, sarebbe anche in contrasto con la delega di cui all'art. 2, comma 1, lettera h), della legge n. 30 del 2003, ove si prevede, in caso di mancato accordo con le associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, che i contenuti dell'attività formativa possano essere individuati dalle Regioni d'intesa col Ministro, e non da quest'ultimo con proprio decreto.
L'art. 60, riguardante i tirocini estivi di orientamento, viene impugnato dalle Regioni Marche, Toscana ed Emilia-Romagna perché interviene con normativa di dettaglio nella materia della formazione professionale, di competenza esclusiva regionale.
Gli artt. 70-74 del d.lgs. n. 276 del 2003, da ultimo, vengono fatti oggetto di censura (dalla Regione Marche nel loro complesso e dalla Regione Toscana limitatamente agli artt. 70 e 71) perché tale sistema normativo, riconducibile nel suo insieme alle politiche attive del lavoro e quindi alla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, rientrerebbe nella competenza concorrente delle Regioni. Le norme statali sarebbero in contrasto con i parametri costituzionali più volte citati in quanto non si limitano a porre i principi fondamentali, bensì intervengono con una normativa di dettaglio.
11. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento, analogamente a quanto si è visto a proposito della legge n. 30 del 2003, non contiene impugnazioni di norme ulteriori, né profili nuovi di censura, bensì soltanto alcuni specifici richiami alle competenze particolari delle quali la ricorrente gode in virtù dello statuto speciale.
In riferimento, quindi, al sistema delle autorizzazioni delineato dagli artt. 4, 5 e 6 del decreto n. 276, la Provincia osserva che la normativa impugnata sembrerebbe applicabile anche alle Province autonome, secondo il dettato dell'art. 4, comma 4, e dell'art. 6, comma 6. Da tanto consegue, secondo il ricorso, che le funzioni amministrative (tenuta dell'albo nazionale e rilascio delle autorizzazioni) riconosciute al Ministro del lavoro e delle politiche sociali dall'art. 4, commi 1 e 2, si estendono anche alla Provincia di Trento. In tal modo, però, sarebbero violate le previsioni dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, di attuazione dello statuto speciale, a norma del quale nelle materie di competenza regionale o provinciale «la legge non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione».
Quanto, invece, all'art. 6, comma 7, la disciplina della procedura di rilascio dell'autorizzazione da parte delle Regioni (e, deve ritenersi, delle Province autonome) porrebbe norme di dettaglio in materie di competenza provinciale (tutela del lavoro e formazione professionale), con violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., degli artt. 8, numeri 23 e 29, e 9, numeri 4 e 5, dello statuto speciale, e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. L'art. 6, comma 8, invece, sarebbe in contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost. e con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, perché prevede un potere regolamentare del Ministro in materia di competenza provinciale.
Restano, in ultimo, le censure sugli artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del decreto impugnato, le quali sono sostanzialmente coincidenti con quelle già analizzate a proposito degli altri ricorsi. Queste norme sarebbero illegittime poiché, trattandosi di materia devoluta alla competenza primaria della Provincia autonoma (formazione professionale), l'assoggettamento della regolamentazione provinciale all'accordo con i Ministri o con le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro ed al rispetto dei criteri direttivi indicati dalla legge statale violerebbe l'art. 117, quarto comma, Cost., l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e l'art. 8, numero 29, dello statuto. E tale censura dovrebbe valere anche se si trattasse di potestà normativa concorrente: evidente sarebbe, infatti, la violazione della clausola di salvaguardia di cui all'art. 1, comma 3, del decreto n. 276 del 2003.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in tutti i giudizi sopra menzionati, con altrettanti atti difensivi, chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate. La linea difensiva del Governo, già sinteticamente tratteggiata negli originari atti di costituzione, si è poi esplicata, con ampiezza di argomentazioni, nella successiva memoria depositata in vista dell'udienza pubblica di discussione.
In via preliminare l'Avvocatura osserva come la legge delega persegua l'obiettivo della tutela dell'interesse collettivo dei lavoratori al sostegno e alla promozione dell'occupazione, costituzionalmente protetto attraverso il riconoscimento del diritto al lavoro.
È quindi possibile affermare che tutta la disciplina del mercato del lavoro costituisce lo strumento di concreta attuazione di questo diritto, di cui all'art. 4 Cost., la riconduzione del quale nel novero dei diritti sociali comporta che lo Stato debba sia porre in essere azioni positive (quale una efficiente organizzazione amministrativa del mercato), sia determinare i livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale, assicurati i quali può trovare espansione e applicazione la competenza concorrente delle Regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro ed esclusiva in materia di assistenza sociale e soprattutto di formazione professionale, consentendo alle stesse di introdurre nuove e maggiori forme di tutela del mercato, coerenti con i principi fondamentali.
In sostanza, quindi, la fissazione delle misure indispensabili per garantire l'effettività del diritto al lavoro discenderebbe dalla stessa qualificazione di questo come diritto sociale. Sia la legge delega sia il decreto delegato intervengono sulla “tutela e sicurezza del lavoro”, da intendere non tanto come materia in senso stretto, ma piuttosto come valore costituzionalmente protetto, volto al perseguimento, anche in un'ottica di sussidiarietà, del diritto costituzionale all'accesso al lavoro. Inoltre nei provvedimenti citati sono previste procedure rispettose del principio di leale collaborazione (quali l'intesa con le Regioni o con la Conferenza Stato-Regioni prevista dall'art. 5, comma 1, lettera c, del d.lgs. n. 276 del 2004 per l'adozione del decreto ministeriale che definisce i requisiti logistici e di professionalità per l'autorizzazione alle agenzie per il lavoro; dall'art. 6, comma 8, dello stesso decreto per la definizione della sezione regionale dell'albo delle agenzie; dall'art. 16, comma 1, del decreto medesimo per la definizione di standard tecnici e flussi di scambio in relazione alla borsa continua per il lavoro; dall'art. 17, comma 5, dello stesso decreto per la definizione di un modello provvisorio di rilevazione; dall'art. 51, comma 2, dello stesso decreto per la determinazione delle modalità di riconoscimento dei crediti formativi, e dall'art. 53, comma 3, dello stesso decreto per la definizione delle modalità di riconoscimento dei criteri di erogazione degli incentivi).
Vengono quindi esaminate le singole censure, argomentando nel senso della loro infondatezza o inammissibilità.
Quanto all'art. l, comma 2, lettera b), numeri 2, 3 e 4 della legge n. 30 del 2003, si osserva che il legislatore ha qui determinato i livelli essenziali delle prestazioni, individuando quelle fasce deboli del mercato del lavoro, a rischio di esclusione sociale, a favore delle quali devono essere rivolte, in modo prioritario, le misure per l'occupazione, esercitando altresì la competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost. (“coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale”), essendo la borsa continua del lavoro uno strumento volto proprio a garantire un'efficace azione per soddisfare il diritto al lavoro che, solo in quanto istituito a livello nazionale, può assicurare l'eliminazione di ogni barriera alla libera circolazione dei lavoratori sull'intero mercato del lavoro, come vuole l'art. 120 Cost., richiamato, insieme con l'art. 4 Cost., dall'art. 15 del decreto di cui si tratta (laddove una gestione interamente regionale del servizio informatico comporterebbe il rischio di una mancata comunicazione tra i sistemi regionali ed un conseguente ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori). Peraltro gli articoli 15 e 16 del decreto delegato prevedono forme di partecipazione delle Regioni alla gestione del sistema.
Quanto al mantenimento allo Stato delle «funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di lavoro individuali e plurime, nonché alla risoluzione delle controversie collettive di rilevanza pluriregionale» (art. 1, comma 2, lettera c, della legge delega), si rileva come esse attengano alla disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, risultando pertanto riconducibili alla competenza statale in tema di “ordinamento civile” e presentando inoltre un legame assai stretto con la disciplina processuale, atteso che la procedura di conciliazione è, almeno in parte, disciplinata nel codice di rito e costituisce una condizione di procedibilità dell'azione giudiziaria.
Quanto all'art. 1, comma 2, lettera d), della legge delega, premesso che sussiste una stretta connessione tra le norme che disciplinano l'incontro tra domanda e offerta di lavoro e la determinazione dei flussi migratori (dal momento che l'esistenza di un contratto di lavoro costituisce una condizione essenziale per il soggiorno in Italia di cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea), l'Avvocatura richiama la competenza statale in tema di immigrazione, ferma la necessità, da parte del legislatore, di dare concreta attuazione all'art. 118, terzo comma, Cost., relativo all'istituzione di forme di coordinamento tra lo Stato e le Regioni in materia di immigrazione. In senso analogo si argomenta circa la lettera h) della stessa disposizione, in tema di coordinamento delle disposizioni sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro con quelle sulla disciplina del lavoro dei cittadini extracomunitari, anche al fine della semplificazione delle procedure di rilascio delle autorizzazioni (materia che, toccando l'aspetto contrattuale del rapporto e la competenza in tema di immigrazione, non può che essere riservata allo Stato).
Riguardo al previsto mantenimento in capo alle Province delle funzioni amministrative alle stesse attribuite con il d.lgs. n. 469 del 1997 (art. l, comma 2, lettera e, della legge delega), l'Avvocatura dello Stato sostiene che la disposizione non costituisce un conferimento di funzioni bensì una norma meramente dichiarativa e non prescrittiva di quanto avviene in forza del principio di continuità nell'esercizio delle funzioni amministrative, per cui l'organo titolare della competenza la conserva fino a che una fonte competente (e quindi la legge regionale) non intervenga a stabilire diversamente (interpretazione da ritenere obbligata alla luce del combinato disposto dell'art. 97 e della VIII disposizione finale e transitoria della Costituzione, nonché confermata dall'art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131). In sostanza il legislatore statale non intende procedere ad alcuna nuova allocazione di funzioni, salvo quelle espressamente riservate allo Stato per esigenze unitarie, ma mantiene provvisoriamente ferma la situazione preesistente, lasciando ai legislatori regionali il compito di valutare un'eventuale diversa distribuzione delle funzioni, alla luce dei criteri indicati dall'art. 118 della Costituzione.
Circa l'impugnazione dell'art. 3, comma 2, dello stesso decreto, per quanto riguarda le lettere a) e c), nella parte in cui enunciano come finalità delle successive norme l'identificazione di un unico regime autorizzatorio, si argomenta nel senso dell'inammissibilità, posto che dalla mera enunciazione di finalità da parte di norme prive di reale valore prescrittivo non può derivare alcuna diretta invasione di competenze. Nel merito, circa la violazione dell'art. 76 Cost. da parte della lettera c), poiché si parla di «individuazione» delle forme di raccordo, anziché di «incentivazione», come previsto dell'art. 1, comma 2, lettera f), della legge delega, si rileva che questo presunto vizio di legittimità sarebbe in ogni caso escluso dal fatto che l'art. 13 del decreto, in attuazione di questa finalità, è rubricato chiaramente «misure di incentivazione...», per cui la regolazione posta in essere dal legislatore delegato è coerente con la legge delega.
Quanto alle agenzie per il lavoro, di cui all'art. 1, comma 2, lettera l), della legge delega ed all'art. 4 del decreto, si rileva come il tema del regime autorizzatorio esuli dalla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, anzitutto perché l'autorizzazione è finalizzata a rimuovere un divieto, volto ad evitare l'insorgere di situazioni elusive dei diritti soggettivi dei lavoratori, sicché la fissazione del regime autorizzatorio per le agenzie del lavoro, pur agendo nella fase di accesso al mercato, non mira a tutelare il lavoratore «sul mercato», bensì tutela il lavoratore «nel rapporto»; ne deriverebbe, quindi, la competenza esclusiva dello Stato, trattandosi di materia “ordinamento civile”. In secondo luogo, si precisa che l'esercizio abusivo dell'attività di intermediazione è sanzionato penalmente: da ciò discenderebbe che soltanto l'unicità dei requisiti richiesti e del relativo regime di autorizzazione possono garantire l'uguaglianza delle condotte sanzionate sull'intero territorio nazionale. Infine, sotto il profilo della tutela della concorrenza, si osserva come la previsione di regimi autorizzatori differenti potrebbe comportare una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori, nonché la possibilità che tale diversità precluda l'effettività dell'attività di mediazione su tutto il territorio nazionale.
Vi sarebbero poi esigenze unitarie che giustificano l'operare «in senso ascendente» del principio di sussidiarietà. Infatti, già ora le agenzie di lavoro interinale necessitano, per operare, di una autorizzazione, per ottenere la quale è prevista come requisito la presenza in almeno quattro Regioni (come nel d.lgs. n. 276 del 2003), laddove la dimensione ultraregionale è finalizzata a garantire la maggiore professionalità dell'agenzia. Né una Regione potrebbe accertare un requisito come la presenza di sedi in altre Regioni, accertamento da svolgere necessariamente a livello centrale, il che ulteriormente giustifica il mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative.
Quanto all'asserita illegittimità costituzionale del comma 5 dell'art. 4 del decreto (che prevede la potestà regolamentare del Ministro), per presunta violazione dell'art. 76 Cost., si osserva che il potere regolamentare troverebbe comunque fondamento in un atto con forza di legge e che il regolamento ministeriale previsto dalla disposizione in esame non può qualificarsi come regolamento di attuazione, bensì come regolamento di mera esecuzione, che detta le disposizioni di dettaglio per l'esercizio di una funzione amministrativa riservata allo Stato, in quanto riconducibile all'ambito di una competenza esclusiva statale e in presenza di esigenze unitarie.
Con riguardo all'art. 6 del decreto, commi 6, 7 e 8, l'Avvocatura chiede dichiararsi l'inammissibilità delle questioni sollevate in riferimento agli artt. 3, 41 e 97 Cost. in quanto non vi sarebbe alcuna diretta lesione delle prerogative regionali: se la competenza in materia di tutela della concorrenza richiede la regolazione statale della generale funzione autorizzatoria, resta salva l'attribuzione del concreto esercizio della competenza alle Regioni, laddove la sussidiarietà faccia ritenere più consono al dettato costituzionale l'esercizio della funzione ad un livello inferiore, come si verifica nel caso di operatori che intendono agire soltanto nel territorio della Regione.
Con specifico riferimento alle questioni sollevate dalla Provincia di Trento in relazione alle norme statutarie e di attuazione si rileva che, in forza dell'art. 8 dello statuto, la Provincia di Trento ha competenza esclusiva in materia di formazione professionale, mentre ha competenza concorrente in materia di apprendistato e istruzione. In base alle norme di attuazione, poi, le funzioni amministrative, se non espressamente attribuite allo Stato, spettano alle Province ove queste abbiano competenza legislativa propria. Quindi, se il titolo di intervento statale è quello di tutelare la concorrenza introducendo norme omogenee che assicurino a tutte le agenzie per il lavoro di poter operare sul territorio nazionale in parità con le altre agenzie e senza barriere alla loro circolazione, allora si esula dall'ambito di competenze provinciali e lo Stato ben può legiferare ed esercitare le funzioni amministrative, sussistendo quelle esigenze unitarie che consentono di trattenere le funzioni ad un livello superiore. Quanto all'impugnativa dell'art. 12 del decreto, limitatamente ai commi 3 e 5, si precisa, in relazione agli interventi di cui al comma 1, che questi comprendono anche misure di carattere previdenziale, rispetto alle quali la competenza statale non può essere revocata in dubbio. Quanto al resto, le esigenze unitarie che giustificano l'assunzione da parte dello Stato delle funzioni amministrative in questione risiedono sia nelle esigenze di ordine perequativo per quanto concerne la distribuzione dei fondi, sia in più generali necessità di omogeneità e coordinamento tra le iniziative promosse con mezzi finanziari prelevati dagli stessi fondi.
Con riguardo ai commi 1 e 6 dell'art. 13 del decreto (che attuano il principio di cui alla lettera f del comma 2 dell'art. 1 della legge delega, parimenti impugnato) in materia d'inserimento dei disabili, premessa l'inammissibilità della censura per eccesso di delega (per difetto di lesione delle prerogative regionali, nonché per la genericità dell'argomento secondo cui la Regione si troverebbe ad operare in un contesto incostituzionale), si rileva che l'articolo citato lascia devoluta la disciplina della materia alle Regioni, limitandosi a definire una griglia di deroghe alla disciplina generale in materia di somministrazione di lavoro e di cause di decadenza dai benefici assistenziali in caso di mancata partecipazione attiva del disoccupato agli interventi di workfare, in funzione della incentivazione - di tipo normativo - all'inserimento (o al reinserimento) nel mercato di gruppi di lavoratori svantaggiati, secondo interventi di politica attiva autonomamente gestiti a livello locale o regionale. Lo Stato utilizza cioè la propria competenza in tema di ordinamento civile per consentire deroghe alla normale regolazione del contratto di somministrazione, al fine di garantire la possibilità di ricorrere a strumenti di flessibilità.
Neppure l'art. 14, commi 1 e 2, comporterebbe l'invasione delle competenze regionali, limitandosi a dettare i principi idonei a definire il livello essenziale delle prestazioni inerenti il diritto sociale al lavoro per fasce a rischio di esclusione sociale.
Quanto alla censura concernente l'art. 22, comma 6, del decreto, che stabilisce che i lavoratori somministrati non vengono computati ai fini della determinazione delle assunzioni obbligatorie, l'Avvocatura, dopo aver rilevato la singolarità della contestazione, nei confronti dello Stato, di mancato rispetto di un principio fondamentale della legislazione statale, obietta che la materia è riconducibile all'ordinamento civile, ritenendo inammissibili le censure concernenti gli altri parametri.
Quanto poi ai contratti a contenuto formativo - in particolare in riferimento alla censura concernente l'art. 2, comma 1, lettera b), della legge di delega, nella parte in cui riserverebbe allo Stato il raccordo tra sistema formativo pubblicistico e sistema dei contratti a contenuto formativo - si osserva che tale raccordo, in quanto finalizzato alla creazione di un coerente ed omogeneo sistema formativo su tutto il territorio nazionale, deve essere ricondotto alla determinazione dei livelli essenziali del diritto allo studio, oltre che alle norme generali sulla istruzione, comunque di competenza statale.
Con specifico riguardo alle impugnazioni relative alle norme del decreto delegato sull'apprendistato (in particolare: artt. 48, comma 4, 49, comma 5, 50, comma 3, e 51, comma 2), pur convenendo sulla premessa dei ricorsi, che inquadrano i rapporti a contenuto formativo tra le politiche attive del lavoro, l'Avvocatura osserva che tali disposizioni incidono pur sempre sulle modalità di svolgimento del rapporto, intervenendo direttamente sullo strumento contrattuale. Ritenere, pertanto, che lo Stato non possa intervenire perché in tal modo si introdurrebbe una misura di politica attiva, significherebbe escludere la possibilità di agire sulla disciplina del mercato del lavoro tramite la regolazione contrattuale. Prive di fondamento sarebbero perciò le censure relative a disposizioni che stabiliscono le norme applicabili all'apprendistato come rapporto contrattuale (durata, forma, retribuzione, recesso, e così via).
Quanto invece alla diversa obiezione che viene portata contro l'art. 2, comma 1, lettera h), della legge delega e contro i correlati artt. 48, comma 4, 49, comma 5, e 50, comma 3, del decreto - in base alla quale, poiché l'istruzione e la formazione professionale sono di competenza esclusiva regionale (per la Provincia di Trento già in base all'art. 8 dello statuto), la previsione dell'obbligo per le Regioni, nella regolazione dei profili formativi dell'apprendistato, di ricercare una intesa con i Ministri dell'istruzione e del lavoro, sarebbe invasiva delle loro competenze (così come il rinvio alla contrattazione collettiva, l'intesa con le associazioni datoriali e sindacali o con le università e le altre istituzioni formative) - l'Avvocatura invoca la competenza statale per quanto riguarda le norme generali sull'istruzione e la determinazione dei livelli essenziali concernenti quel diritto sociale che è il diritto allo studio (anche alla luce dell'art. 2 della legge 28 marzo 2003, n. 53).
Poiché per i contratti a contenuto formativo si verifica un intreccio tra competenze esclusive statali e competenze concorrenti e residuali delle Regioni, soltanto una procedura che preveda intese tra lo Stato e le Regioni, nel rispetto del principio di leale collaborazione, può tutelare sia l'autonomia regionale nella regolazione dei profili formativi sia la garanzia della determinazione da parte dello Stato dei livelli essenziali del diritto all'istruzione.
Quanto poi agli artt. 51, 52 e 53, denunciati come illegittimi perché invasivi della competenza in tema di istruzione e formazione professionale, ed in particolare al comma 2 dell'art. 51, relativo ad un asserito potere regolamentare statale nella suddetta materia, si rileva, sulla scorta della sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, che, ove sussistano esigenze unitarie le quali, in forza del principio di sussidiarietà, inducano ad avocare allo Stato la funzione amministrativa, in ossequio al principio di legalità devono spettare allo Stato anche la potestà legislativa ed altresì quella regolamentare, ancorché nel rispetto della (non necessariamente previa) intesa con le Regioni. Nella specie, il carattere unitario delle funzioni sarebbe confermato dal fatto che al relativo esercizio consegue il conferimento di titoli riconosciuti su tutto il territorio nazionale a seguito dello svolgimento dei rapporti di apprendistato. In ogni caso, poiché il previsto decreto ministeriale dovrà fare salve le competenze regionali, esso potrà essere impugnato qualora effettivamente invada tali competenze. La disposizione di cui all'art. 53 sarebbe riconducibile, per quel che riguarda il comma 1, alla determinazione delle mansioni (e quindi all'ordinamento civile), mentre per i commi successivi (che stabiliscono gli incentivi, di tipo previdenziale, per favorire il ricorso al contratto di apprendistato) sarebbe da includere nell'ambito di cui all'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., e quindi di una competenza esclusiva statale.
Quanto alle analoghe censure rivolte alla disciplina dettata dagli artt. 54 e 55 in materia di contratto di inserimento, l'Avvocatura osserva che tale contratto, benché rappresenti una misura finalizzata a garantire l'entrata nel mercato del lavoro di soggetti svantaggiati, tuttavia configura un vero e proprio contratto di lavoro, non più definibile come contratto a causa mista, in cui i contenuti formativi risultano solo eventuali e comunque strumentali al progetto individuale di inserimento, che diviene elemento essenziale del contratto. In tale prospettiva la relativa disciplina spetta senz'altro al legislatore statale e si giustifica, altresì, la normativa provvisoria prevista. Infatti, se il contenuto formativo è un aspetto strumentale volto a garantire la effettiva realizzazione della causa contrattuale, anche la sua regolazione rientra nella competenza statale a disciplinare i rapporti interprivati e, per tale via, appare legittima la previsione di un intervento di natura regolamentare da parte del Ministro del lavoro.
Sempre in relazione ai contratti d'inserimento, rilevate la genericità e la conseguente inammissibilità delle censure proposte dalla Regione Marche avverso gli artt. da 56 a 59 del decreto, l'Avvocatura osserva che i primi tre articoli prevedono la forma, la durata e la disciplina del rapporto di lavoro, regolando aspetti privatistici ricadenti nella nozione di ordinamento civile, mentre l'art. 59, esattamente come l'art. 53 in tema di apprendistato, si limita in parte a regolare aspetti del rapporto contrattuale (inquadramento e mansioni) e in parte aspetti previdenziali (gli sgravi contributivi come incentivo al ricorso a questa tipologia contrattuale).
A proposito dell'art. 60 del decreto, si nota che, per quanto i tirocini estivi non configurino un rapporto di lavoro, spetta comunque al legislatore statale regolarne i punti fondamentali, perché pur sempre attinenti, come rapporti intersoggettivi, all'ordinamento civile; solo lo Stato potrebbe fissare la griglia dei requisiti affinché il tirocinio sia realmente tale e non nasconda un contratto di lavoro.
Circa il lavoro accessorio, di cui agli impugnati artt. da 70 a 74 del decreto, l'Avvocatura evidenzia, in linea generale, che l'utilizzo del carnet di buoni non ne fa venir meno la qualificazione in termini contrattuali: esso potrà incidere sulle modalità con cui è erogata la retribuzione, ma non esclude certo che tale essa sia, trattandosi del corrispettivo per prestazioni espressamente qualificate come lavorative. Né possono nutrirsi dubbi sulla riconducibilità all'ordinamento civile anche della disposizione di cui all'art. 74, che definisce le prestazioni che, pur se materialmente lavorative, non configurano un contratto di lavoro (sia esso prestazione d'opera o lavoro subordinato): le Regioni, infatti, non potrebbero definire autonomamente i casi in cui le prestazioni esulino dal mercato del lavoro, in quanto interverrebbero sui presupposti per la sussistenza di un contratto.
Anche il procedimento certificatorio (cui si riferisce l'impugnativa dell'art. 5 della legge n. 30 del 2003) sarebbe da ricondurre alla materia dell'ordinamento civile, posto che ascrivere la disciplina di tale attività alle competenze regionali, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali, farebbe sì che uno stesso atto negoziale possa essere diversamente qualificato, con regolazioni conseguentemente diverse a seconda del luogo in cui ne avvenga la qualificazione (con incremento prevedibile del contenzioso e quindi in antitesi con le finalità deflattive). Vi sarebbero, inoltre, aspetti della procedura di certificazione che inducono a legare tale funzione anche alla competenza statale in tema di ordinamento processuale.
Quanto all'art. 7 della legge n. 30 del 2003, censurato nella parte in cui non prevede il parere obbligatorio della Commissione bicamerale per le questioni regionali come integrata dai regolamenti parlamentari, premessa la natura concertativa del vaglio operato dalla Conferenza unificata, si rileva che, a tutt'oggi, l'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 si presenta come inattuabile, a causa della mancata integrazione da parte dei regolamenti parlamentari della composizione della Commissione. Peraltro, il tenore letterale di detta norma induce ad escludere che si tratti di una disposizione immediatamente vincolante.
Con riguardo, infine, alle censure relative all'art. 1, comma 2, lettera d), e all'art. 8 della legge n. 30 del 2003, concernenti le funzioni ispettive e di vigilanza, l'Avvocatura dello Stato richiama il recente decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, sostenendo che esso «circoscrive con chiarezza l'intervento normativo alle sole materie di esclusiva competenza statale».
13. - In prossimità dell'udienza tutte le Regioni ricorrenti e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato due memorie, ciascuna rispettivamente collegata ai due ricorsi presentati, nelle quali, oltre a confermare le conclusioni già formulate, hanno anche replicato ad alcuni rilievi fatti dall'Avvocatura dello Stato nel proprio atto di costituzione.
Nelle memorie si rammenta, inizialmente, la sentenza n. 74 del 2001 di questa Corte, riguardante il riparto di competenze Stato-Regioni fissato dal d.lgs. n. 469 del 1997 in epoca precedente la riforma costituzionale del 2001. Già in tale quadro erano state riconosciute alle Regioni le competenze per gli interventi sul mercato del lavoro, sicché non è pensabile - ed in tal senso viene citata la sentenza costituzionale n. 13 del 2004 - che le competenze regionali siano oggi contenute in ambiti più stretti rispetto al passato. Si richiama ancora la sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, in base alla quale l'attrazione allo Stato di una serie di funzioni che dovrebbero essere regionali sulla base del principio di sussidiarietà può trovare giustificazione soltanto alla luce dei criteri ivi indicati, che non ricorrerebbero nel caso di specie.
Quanto al merito delle singole censure, poi, in relazione all'art. 1 della legge n. 30 del 2003 le memorie osservano che la prevista identificazione di un unico regime autorizzatorio e di accreditamento per gli intermediari pubblici e privati, contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, non può trovare giustificazione nella tutela della concorrenza in ambito nazionale in quanto, come più volte chiarito da questa Corte (v. sentenze n. 14 e n. 272 del 2004), tale tutela «non può vanificare lo schema di riparto dell'art. 117 Cost. che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico». In relazione agli artt. 4 e 6 del decreto n. 276, che costituiscono attuazione della delega di cui all'art. 1, comma 2, lettera l), della legge n. 30, la Regione Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento danno atto che il Consiglio dei ministri, con delibera del 3 settembre 2004, ha approvato un decreto correttivo di quello impugnato, le cui modifiche sul punto dovrebbero ritenersi satisfattive; è previsto, infatti, che le procedure di autorizzazione di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 6 siano disciplinate dalle Regioni nel rispetto dei principi fissati nel decreto. Poiché i due decreti ministeriali attuativi della norma, l'uno del 23 dicembre 2003 e l'altro del 5 maggio 2004, non hanno dato attuazione all'art. 6, comma 8, impugnato, la Regione rileva che «sembra cessata la materia del contendere» su questo punto.
Quanto alla presunta inammissibilità della pretesa, contenuta nei ricorsi, di sindacare gli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 276 del 2003 sotto il profilo della violazione dei principi di uguaglianza e di libertà nell'iniziativa economica, si ribadisce che la normativa in oggetto, introducendo un meccanismo di autorizzazione accentrato per gli intermediari pubblici e privati, comporta senza dubbio una incisione delle competenze costituzionali attribuite alle Regioni in materia di gestione delle attività amministrative di autorizzazione, come è dimostrato anche dal fatto che nel decreto correttivo sopra citato l'art. 6 è stato modificato nel senso di attribuire alle Regioni e alle Province autonome - e non più al Ministro del lavoro - la competenza per l'autorizzazione all'intermediazione dei Comuni, delle camere di commercio e degli istituti di scuola secondaria di secondo grado. E, d'altra parte, la legge avrebbe potuto pacificamente disporre che le autorizzazioni regionali avessero validità sull'intero territorio nazionale, come avviene per le agenzie di viaggio e turismo sulle quali la Corte si è pronunciata con le sentenze n. 362 del 1998, n. 54 del 2001 e n. 375 del 2003; l'accentramento di tali funzioni a livello statale non si giustificherebbe, infatti, neppure in base all'art. 118 Cost., perché non vi sono esigenze unitarie tali da imporre una violazione del principio di sussidiarietà.
In riferimento all'art. 1, comma 2, lettera e), della legge n. 30 del 2003 (cui si collega l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003), le memorie ribadiscono che tale complesso normativo sarebbe illegittimo perché prevede il mantenimento di funzioni amministrative alle Province in una materia che non è di competenza statale, nè può ritenersi che la norma fissi in tal modo dei principi fondamentali. A questo proposito, le ricorrenti osservano che le norme non possono essere salvate solo perché si limitano a confermare il contenuto del d.lgs. n. 469 del 1997; le norme che potevano essere approvate alla luce del vecchio testo degli artt. 117 e 118 Cost., infatti, non possono più essere reinserite nell'ordinamento in un quadro costituzionale che è profondamente mutato e che non consente più allo Stato l'allocazione diretta di funzioni amministrative agli enti locali in ambiti che non siano di competenza esclusiva dello Stato. E tale conclusione verrebbe ad essere indirettamente confermata dalla citata sentenza n. 74 del 2001 e dalla precedente sentenza n. 408 del 1998 di questa Corte, nonché dalla più recente pronuncia n. 172 del 2004.
Quanto, poi, alle deleghe di cui all'art. 2 della legge n. 30, cui si collegano le norme del decreto n. 276 riguardanti i contratti a contenuto formativo e di tirocinio, le memorie delle Regioni premettono che non avrebbe fondamento la pretesa dello Stato di fondare la legittimità costituzionale delle norme impugnate sulla competenza esclusiva in tema di ordinamento civile e di definizione della politica economica del Paese. Le disposizioni censurate non investono l'ordinamento civile così come definito dalla giurisprudenza costituzionale, perché non riguardano la disciplina dei rapporti privati che si instaurano tra datore di lavoro e lavoratore, né i reciproci diritti ed obblighi (si richiama, in proposito, la sentenza n. 359 del 2003). Quanto alla potestà statale in materia di definizione della politica economica, cui ha fatto cenno la difesa erariale, si rileva che tale materia non è prevista dall'art. 117 Cost. e non può farsi rientrare nella previsione del secondo comma, lettera e), della medesima diposizione. Non sarebbe ravvisabile, inoltre, neppure una competenza esclusiva dello Stato in base all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., perché la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - secondo quanto affermato nelle sentenze costituzionali n. 282 del 2002 e n. 88 del 2003 - non è una materia, bensì una competenza che lo Stato ha di dettare norme per la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali, ed è evidente che ciò non si adatta al caso in esame.
In rapporto, infine, alle censure riguardanti gli artt. da 47 a 60 e da 70 a 74 del d.lgs. n. 276, le difese delle ricorrenti ribadiscono che la competenza statale in materia di ordinamento civile - cui, secondo l'Avvocatura dello Stato, le disposizioni sono da ascrivere - può limitare la legislazione regionale solo se non venga esercitata in modo tale da assorbire e condizionare oltre ogni limite ragionevole le competenze legislative attribuite alle Regioni. Nel caso di specie il legislatore statale non si è limitato a disciplinare i rapporti interprivati di lavoro, ma si è occupato anche dei servizi pubblici e privati attinenti al mercato del lavoro, delle connesse politiche attive e passive nonché di interventi rientranti nell'istruzione e formazione professionale, sicché ha violato l'assetto delle competenze legislative fissato dalla Costituzione, impedendo alle Regioni il pieno dispiegamento delle potestà normative loro riconosciute.