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Timestamp: 2017-09-19 22:39:50
Document Index: 35099148

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Buzón Jurídico Voto
BUZON JURIDICO - VOTO
Fecha: 06/10/1995
Redacta: SANCHO GONZALEZ
Exp. 1552-E-91 No. 5483-95
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco.-
Acción de inconstitucionalidad de EUGENIO MAY CANTILLANO, vecino de San José, cédula 9-026-360, para que se declare que los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, No. 4770 de 28 de octubre de 1972, son contrarios a los artículos 25 y 56 de la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20 inciso 2) y 23 inciso 17) de la Declaración Universal de Derechos Humanos; al artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Intervienen la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, representada por Adrián Vargas Benavides, vecino de San José, cédula 4-105-889, en su condición de Procurador General y el COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS, FISICA, CIENCIAS Y ARTES, representado por su Presidente, Porfirio Rojas Benavides, vecino de San José, cédula 9-003-099. Figuran, además, como apoderados especiales judiciales del accionante y del Colegio Profesional indicado, el Licenciado Huberth May Cantillano y el Doctor Mauro Murillo Arias, ambos abogados, de este vecindario.-
1( ).- La acción ha sido planteada para que en sentencia se declare que los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, N( 4770 del 28 de octubre de 1972 es contraria a los artículos 25 y 56 de la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20 inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; al artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y al artículo 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La pretensión de la acción se fundamenta en los siguientes argumentos:
"Que la libertad de Asociación recogida en estos textos -se refiere a los numerales 25, 16, 20 inciso 1) y 22, que se citaron- tiene dos aspectos inescindibles: uno positivo y otro negativo. La libertad de asociación en sentido positivo consiste en el derecho de decidir si uno se asocia a un grupo. La libertad de asociación en sentido negativo consiste en el derecho o facultad de no asociarse a un grupo. La esencia del derecho de asociación, el principio básico que recoge, es el de la libre voluntad del ciudadano para pertenecer o no a un grupo. Aquellos textos de los mencionados que sólo recogen la formulación positiva deben interpretarse (de acuerdo con las normas de interpretación referidas a Derechos Humanos) como comprensiva de la libertad negativa de no asociarse. La libertad negativa de no asociarse está claramente recogida en los arts 25 de la Constitución Política y art 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Dicen estos textos. art. 25 "Los habitantes de la República tienen derecho a asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna" (el subrayado es nuestro). Art 20 de la Declaración Universal: "Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación". (el subrayado es nuestro). A partir de estos artículos es claro que la libertad de asociación comprende la libertad negativa de no asociarse, o mejor aun, la imposibilidad de la asociación obligatoria. La norma que imponga la asociación obligatoria es violatoria de los textos constitucionales e instrumentos internacionales de derechos humanos que recogen dicha libertad. Es ésta precisamente la situación en que se encuentra los arts 4 y 5 de la ley 4770" (sic); que "El efecto concreto y real de estas disposiciones es hacer de la asociación algo obligatorio, compulsivo y por tanto violatorio de la libertad negativa de asociación"; que "El Colegio creado por ley 4770 es una forma específica de asociación y como tal debe respetar el principio constitucional que posibilita su creación. Se ha pretendido ver los términos asociación y colegio profesional como instituciones de naturaleza jurídica diferente una de naturaleza privada y la otra como ente corporativo de interés público justificando de esta manera la obligatoriedad de la colegiatura" (sic); que "Como se ve el fin noble y plausible de controlar el ejercicio de la actividad profesional no justifica pagar el precio de violentar un derecho humano básico inherente a la persona humana como lo es el de libertad de asociación. Y más aun los mismos colegios podrían controlar el ejercicio ético de la profesión sin necesidad de estipular la colegiatura obligatoria, dado que este punto no es objeto de controversia ni cuestionamiento en esta acción"; que "... debe afirmarse que si los fines de un colegio profesional son plausibles de cumplirse por asociaciones creadas por los individuos al amparo de su libertad, la ley que obliga a filiarse a tal colegio es violatoria del principio de libertad de asociación. Bajo esta tesis y al analizar los fines del colegio creado por ley 4770 debemos concluir que dichos fines se pueden cumplir y de hecho se cumplen por asociaciones creadas al amparo de la libertad individual y para cumplirlos no se requiere de la colegiatura obligatoria" (sic); que "El contenido esencial del derecho al trabajo contemplado en los arts citados -hace mención al 56, 23 inciso 1) y, 6 inciso 1), supracitados- se refiere esencialmente a: la libre escogencia de la actividad laboral siendo que el Estado no puede intervenir en esta escogencia ni en su modo de ejercicio"; que "... los arts 4 y 5 de la ley 4770 violentan el principio del libre ejercicio del trabajo. Ello porque supedita el ejercicio de la actividad profesional (de naturaleza laboral como es el caso de la mayoría de profesionales de la enseñanza) a la colegiatura obligatoria. La ley 4770 en sus arts mencionados opera aquí como una coacción pues impide el ejercicio de una actividad laboral determinada bajo la amenaza de sufrir las penas establecidas en el Código Penal contempladas para el ejercicio ilegal de la profesión y produce perjuicios económicos al no colegiado"; y que, "Del derecho al trabajo se derivan un conjunto de derechos y garantías laborales establecidas en beneficio del trabajador tanto en la Constitución Política como en leyes y tratados internacionales de la O.I.T. La ley 4770 en sus arts 4 y 5 niega al no colegiado el derecho a trabajar en aquella actividad que ha escogido libremente y para la cual está capacitado" (sic).-
Solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
2( ).- La Procuraduría General de la República contestó negativamente la acción, fundamentándose en los siguientes conceptos :
"Esta tesitura del promovente de la cuestión de inconstitucionalidad sería de recibo si se aplica a cualquier tipo de asociación que tuviese naturaleza privada, tanto en su constitución como en los fines a perseguir. Pero no es de recibo para el presente asunto, cuando lo que se discute es la colegiatura obligatoria a un colegio profesional para poder desempeñarse profesionalmente ya como agremiado a la entidad corporativa, pues las facultades que la ley les otorga exorbitan de las que son propias de las asociaciones privadas"; que "... el ejemplo típico de las corporaciones de derecho público lo constituyen los Colegios Profesionales. Así, éstos son corporaciones de derecho público, de afiliación obligatoria para quienes desean ejercer una determinada profesión. Hay un interés público en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan y los fines que persiguen, señalados en su ley de creación; en tanto no haya otra ley que permita al ente corporativo darse fines propios y superiores a los señalados en su ley orgánica respectiva, rige íntegramente ésta según la cual la misión fundamental del Colegio Profesional, por encima de cualesquiera otras y la única que es su deber -y no solamente su derecho- el de perseguir y alcanzar lo que su ley de creación señala. En tales condiciones, no hay duda que el carácter sectorial de los fines del ente colegial, no le quita su carácter público, desde el momento en que el legislador ha creado un ente para lograrlos y lo ha obligado a esa misión, lo que significa claramente el interés público que tiene, por reducido que sea el grupo de base de la corporación colegial. Se entiende así que la misión del Colegio Profesional no se da sólo o no tanto, en bien del agremiado como en bien de los usuarios de sus servicios entendidos -como debe ser con toda profesión- como un servicio privado de interés público, cuando no como una función pública en manos de particulares"; que "Se comprende bien que una profesión titulada es un servicio esencial a la comunidad y que su buena prestación al público es igualmente importante, por lo que público también debe ser la función reguladora y disciplinaria de esa profesión y el ente que la lleva a cabo. De allí que los Colegios Profesionales están sustraidos al "principio de libertad de formación y organización", propios del principio asociativo puro. Por ello, la afiliación está sujeta a determinados requisitos y los derechos que adquiere el incorporado están legalmente establecidos"; que "La naturaleza jurídica del Colegio Profesional permite sostener que el profesional que desee ejercer la profesión en que se capacitó, debe necesariamente afiliarse al Colegio Profesional respectivo. En este orden de ideas, el carácter asociativo de los Colegios existe especialmente respecto de la formación de la voluntad interna de dichos entes, manifestada en los acuerdos de su Asamblea General"; que "... aparte de la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales existen razones jurídicas y de razonabilidad que justifican la colegiatura obligatoria. Al respecto, la función principal del Colegio Profesional como ente público no consiste exclusivamente en la defensa de los intereses gremiales de sus agremiados. Estos entes poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado. Para el cumplimiento de esos fines -que son estatales- el Estado otorga a los Colegios funciones de regulación y de policía, que normalmente sólo podrían ser desempeñadas por el Estado. Entre las funciones de interés público que estos entes desempeñan tenemos la defensa contra el ejercicio indebido de la profesión, el velar porque no exista competencia desleal, procurar el progreso de determinadas disciplinas y funciones netamente administrativas como son la fiscalización, el control respecto del correcto y eficiente ejercicio de la profesión, lo que lleva implícito potestades disciplinarias sobre sus miembros. En este sentido, los Colegios profesionales son titulares de potestades de imperio respecto de sus afiliados, potestad que no poseerían si fuesen asociaciones privadas. Así, existe un claro interés público en el correcto desempeño de las profesiones, por ello el Estado otorga funciones públicas a los Colegios y se impone la incorporación forzosa para quienes desean ejercer la profesión. Respecto de la incorporación obligatoria tenemos que constituye un medio de proporcionar seguridad a la comunidad, en cuanto le garantiza que el profesional que no preste sus servicios conforme con las reglas de la ciencia o técnica en que se especializó y en forma legal y eficiente puede ser sancionado por el Colegio al que pertenece. La necesidad de controlar la prestación de los servicios profesionales justifica la existencia del Colegio profesional"; que "... cabría preguntarse qué situación se produciría si para el ejercicio de una profesión no fuese necesaria la afiliación obligatoria al Colegio respectivo. Ese ente no podría entonces, normalmente, ejercer control respecto de los profesionales no afiliados, con los perjuicios consiguientes para la comunidad, la cual no tiene mecanismos para protegerse contra el desempeño ineficiente e inescrupuloso de los profesionales no colegiados. Dadas las funciones de fiscalización y las potestades disciplinarias de los Colegios, cabe concluir que la incorporación obligatoria es de interés público y de plena conformidad constitucional. Interesa además resaltar que el derecho de ejercer una determinada profesión no constituye un derecho de carácter absoluto. Para el ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización, el profesional que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a la serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia. Entre las regulaciones impuestas por el Estado encontramos la necesidad de colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional"; y que, "Tampoco es de recibo la argumentación del promovente de esta acción constitucional pues no se da violación alguna al derecho al trabajo que consagra el numeral 56 de la Carta Magna, pues como norma programática que es no consagra derechos individuales, a título subjetivo en la esfera jurídica del ciudadano. Como norma programática que es, su contenido está dirigido a lograr del Estado la realización de una serie de actividades y acciones legales y administrativas que permitan al ciudadano el goce efectivo de un empleo o la libre elección de un trabajo, pero sin que se derive de su predicado gramatical el derecho subjetivo al empleo, como pretende argumentar el promovente de esta acción. Así las cosas, la colegiación obligatoria para poder desempeñar la profesión adquirida no lesiona este numeral en cuestión, pues no se le impide al individuo desarrollar su perfil profesional; ese desarrollo lo puede lograr pero agremiado al Colegio profesional respectivo por razones de interés público y en ese tanto, hace posible su capacidad laboral".-
La Procuraduría General de la República concluye señalando que no existe la violación alegada por el accionante, y pide que así se declare en sentencia.
3( ).- El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes, también contestó negativamente la acción. Al respecto, señaló que
"... esta Acción adolece del mismo defecto del Amparo que le sirve de caso previo pendiente; como señaláramos, el actor en ningún momento consta que haya siquiera solicitado la colegiatura o al menos algún puesto, por lo que todo este asunto es un mero planteamiento teórico"; que "Por deducción lógica, el art. 25 de la Constitución nada tiene que ver con el problema de los colegios profesionales. Si el derecho positivo que contiene (parte primera) se refiere a la libertad de constituir entes privados (que son los únicos que en nuestro Derecho pueden constituir los particulares), y los Colegios son entes públicos, no nacidos por voluntad de sus miembros, ergo la norma no se aplica a este caso. Y si la parte segunda del artículo (derecho negativo, a no ser obligado a asociarse) sólo lógicamente puede ser entendida en relación con la primera, o sea refiriéndose a las mismas "asociaciones", pues tampoco entonces tiene relación con el problema que nos ocupa. Es nuestro criterio entonces que no tiene sentido plantearse una eventual contradicción con el derecho a no ser obligado a asociarse respecto de las llamadas colegiaturas obligatorias, ni en general respecto de todos aquellos casos en que la ley obligue a pertenecer, a afiliarse o a ser usuario permanente de un ente público"; que "El derecho genérico al trabajo es obviamente un derecho complejo, que en realidad implica una indefinida lista de derechos concretos. Ciertamente no ofrece ninguna duda de que incluye el derecho a escoger o elegir el trabajo. Este derecho concreto no se ve afectado directamente por la colegiatura obligatoria, pues no es un sistema que imponga un determinado trabajo, sino simplemente un sistema que obliga a cumplir un determinado requisito para poder ejercer determinados trabajos, al igual que hay sinnúmero de leyes que se ocupan de imponer requisitos para realizar determinados trabajos"; que "En nuestro criterio, entonces el problema de la obligatoriedad de afiliación a los colegios profesionales, para ejercer profesiones, con lo que sí tiene que ver es con la libertad de trabajo, concretamente con el derecho a trabajar en una profesión, sin restricciones o perturbaciones que puedan afectar ese libre ejercicio"; que "... se sabe que el trabajo está sujeto legalmente a innumerables límites, y se sabe también que es usual limitar las libertades con causa en el orden público, la moral o los derechos de terceros"; que "Propiamente, nadie duda de que la misión (pública) de los colegios profesionales es dar esa seguridad a la sociedad usuaria y que este es un interés social fundamental y no secundario. La colegiación obligatoria, entonces, desde este ángulo, no violenta la libertad misma de trabajo, pues no puede entenderse libre de toda restricción y más bien debe entenderse compatibilizada con los intereses públicos fundamentales"; que " la restricción de la colegiación obligatoria no es un límite que anule o perturbe sustancialmente la libertad. Si se mira con cuidado, en realidad quienes se oponen a la colegiación obligatoria simplemente lo que pretenden es que su libertad no soporta restricción alguna, y quieren vivir sin el menor contratiempo. De hecho, simplemente no quieren colegiarse, eso es todo"; que "Más bien, la afiliación al Colegio lo convierte en parte de la base ("asociativa") del Colegio, y con ello lo habilita para tener una serie de derechos consecuentes, que en lo principal permiten hablar de un régimen democrático y de una función de protección gremial, cosas que sólo favorecen al afiliado"; que "... el límite de la colegiación obligatoria, respecto del ejercicio de profesiones universitarias, defiende un interés público fundamental y por ende no violenta la libertad de trabajo. Además, realmente no es perjudicial para el profesional y más bien lo beneficia; no es entonces un límite relevante"; y que, "... salvo irracionalidad manifiesta, la colegiación obligatoria no es incompatible ni siquiera con la libertad de asociación, aunque sea nuestro criterio que de todos modos el tema no guarda relación con la libertad de asociación del art. 25 constitucional. Una Constitución moderna como la española ha demostrado la congruencia entre las libertades fundamentales y la colegiación obligatoria. La colegiación obligatoria representa una vivencia de este país de más de 50 años y hoy existen múltiples corporaciones de éstas. No es posible entender que cuando se redactó la Constitución del 49 se estuviere pensando en proscribir estas corporaciones públicas".-
4( ).- Los avisos de Ley fueron publicados en los números 204, 205 y 206 del Boletín Judicial de los días 25, 28 y 29 de octubre de 1991.-
5( ).- La audiencia oral se celebró a las nueve horas quince minutos del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y cinco.
6( ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.-
I ).- OBJETO DE LA ACCION .- En resumen, la presente acción se fundamenta en los siguientes argumentos: a) que la libertad de asociación que se desarrolla en los artículos 25 y 56 de la Constitución Política, 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 20 inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tiene dos aspectos inescindibles, uno positivo y el otro negativo. El primero consiste en el derecho de decidir si se ingresa o no a un grupo determinado; el segundo, es el derecho o facultad de no asociarse a alguno o a ningún grupo; b) la Ley número 4770 creó el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes como una forma específica de asociación y en los artículos 4 y 5 se obliga a los graduados en esas áreas del quehacer humano, a incorporarse a dicho organización para poder laborar en el campo específico en el que han obtenido un título universitario; es por lo anterior que dichas normas lesionan no sólo la libertad de asociación en su aspecto negativo sino, también, el derecho fundamental de toda persona al trabajo. Por su parte la Procuraduría General de la República afirma que los argumentos del recurrente son improcedentes, porque los colegios profesionales no son asociaciones puras y simples sino corporaciones de Derecho público. Que por ello, la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio de una determinada profesión no puede considerarse lesiva a las normas que cita el recurrente. La profesión titulada es un servicio esencial a la comunidad y su buena prestación al público es igualmente importante, de ahí que los colegios profesionales están sustraidos del principio de libertad de formación y organización propios del sistema asociativo puro. Y el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física Ciencias y Artes también se opone a los argumentos del accionante y señala que por deducción lógica el artículo 25 de la Constitución Política se refiere a la libertad de constituir entes privados -que son los únicos que pueden formar los particulares-, y los colegios profesionales, en general, son entes públicos, no nacidos por la voluntad de sus miembros, sino por disposición expresa del legislador. En consecuencia, no tiene sentido plantearse una eventual contradicción entre el aspecto negativo del derecho de asociación y la colegiatura obligatoria de este tipo de entes públicos. Además, la colegiatura obligatoria no afecta el derecho al trabajo, porque no impone al particular la obligación de dedicarse a determinada actividad y se limita a establecer un requisito para realizar determinado trabajo, que de todas formas, está sujeto a innumerables límites, y que es usual limitar las libertades por razón del orden público, la moral o los derechos de los terceros. En síntesis, en la acción se cuestiona la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria, por violación del derecho de libre asociación, al exigirse, por ley, como requisito esencial para poder ejercer profesiones liberales.
II ).- EL DERECHO DE ASOCIACION RECONOCIDO POR EL ARTICULO 25 CONSTITUCIONAL.- Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas.- Esta norma constituye, en términos muy generales, el derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28 constitucional. De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de asociación alguna. Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociacion y en la misma Constitución Política existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98), los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo 64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias opciones para expresar el derecho de asociación. En virtud de lo dicho, lo que corresponde es analizar la naturaleza de la colegiatura obligatoria, para definir si la institución corresponde a la "asociación pura" o si por el contrario, es un tipo de organización de diversa naturaleza y si así fuera, determinar en qué medida es constitucionalmente posible que el Estado pueda regular esas actividades; si se trata del ejercicio de libertades de interés privado, o si por el contrario, del ejercicio de competencias de interés público delegadas o para ejercer funciones públicas de carácter administrativo; y desde luego, también definir el origen mismo de la estructura de la institución de la colegiatura, confrontándola con la libre expresión de la voluntad para formar o crear una asociación y determinar así el origen legal de los colegios profesionales.
III ).- LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES (DERECHO COMPARADO).- Al emprender el estudio del Derecho Comparado, con el objeto de desentrañar la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, se repara que la tendencia abrumadoramente mayoritaria es la de considerar que el tema no es materia constitucionalizable y por ello la institución no suele aparecer en los textos constitucionales, aunque en alguna legislación, como por ejemplo en la española en cuya Constitución en su artículo 36, se hace una relación expresa a los colegios profesionales y a las profesiones tituladas, remitiendo el tema por completo a lo que disponga la ley ordinaria. Es por ello que no se puede hacer una síntesis comparativa a los efectos de centrar el tema de análisis desde el punto de vista del Derecho constitucional comparado. Pero sí resulta de interés resaltar lo actuado por la Asamblea Nacional Constituyente; en la discusión del derecho de asociación, hizo una breve intervención en el Acta No. 111 el Diputado Arroyo, expresando que "ya que en la práctica se ha presentado el absurdo de obligar a los profesionales a formar parte de determinado colegio, que a veces no ha sabido cumplir rectamente su misión". Con esta intervención, a juicio de la Sala, se evidencian dos ideas pertinentes : ya al discutirse el derecho de asociación en el seno de la constituyente, existían los colegios profesionales en Costa Rica y tomados en cuenta a manera de ejemplo, no se consideró expresamente que su funcionamiento fuera inconstitucional; y por otro lado, se calificó de absurda la existencia de colegios que no cumplen los fines esperados por el legislador, lo que atañe, sin duda, a la necesaria identidad que debe existir entre el colegio mismo y el interés público. Esta es la única referencia a la colegiatura obligatoria en nuestra constituyente y a juicio de la Sala, no es suficiente indicio histórico constitucional, que conduzca a establecer la inconstitucionalidad de los colegios profesionales, ni que se produjera en esa calificada discusión, aunque fuera indirectamente, la conclusión que los colegios profesionales son asociaciones en los términos de ese artículo 25.
IV ).- LA CUESTION DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.- Desde siempre se ha planteado el debate en torno a la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, discusión que no ha sido exclusiva del Derecho costarricense y que conduce, invariablemente, al examen de las premisas de si son asociaciones, corporaciones o establecimientos de interés público no estatales. Se impone, en consecuencia, realizar el análisis correspondiente desde tres puntos de vista : doctrinario, de la jurisprudencia patria y del Derecho comparado. a) La Doctrina.- La discusión se presenta entre dos posiciones claramente identificables : los que afirman que asociación y corporación son conceptos jurídicos extraños entre sí, diferentes y regulados por normativas distintas, y los que sostienen que los colegios profesionales son asociaciones puras y por ello, es violatoria la obligatoriedad de pertenencia, como requisito para ejercer determinada actividad. Ambas posiciones coinciden en que tanto las asociaciones como las corporaciones, tienen una base asociativa, es decir, son agrupaciones o colectividades de sujetos. La diversa naturaleza del acto constitutivo, es una diferencia, se dice, entrambas : las asociaciones surgen como manifestación de un acuerdo libre de voluntades y bajo la forma que regula una ley general, que dispone todo lo concerniente al funcionamiento, organización, capacidad y personería jurídicas, entre otros aspectos; en cambio las corporaciones surgen por mandato de una ley específica (acto legislativo concreto) y se conciben para ejercer funciones públicas, de manera que están regulados por el interés público. En síntesis, del planteamiento del tema se extraen dos ideas básicas : se afirma que el texto del artículo 25, al expresar que "Nadie podrá ser obligado a forma parte de asociación alguna", no admite ninguna de las reflexiones doctrinarias esbozadas; y por otro lado, que tampoco procede la tesis de estimar que cuando está involucrado el interés público, mediante un reconocimiento por ley se puede hacer surgir un colegio profesional que es distinto a una asociación; ésta, por el contrario, para su ejercicio solo requiere de emprender un fin lícito y conformarse con lo que disponga el marco jurídico general (Ley de Asociaciones). b) La Jurisprudencia Nacional.- La Corte Suprema de Justicia en resolución de Corte Plena, ejerciendo, entonces, la función de contralor de constitucionalidad, en sesión de las catorce horas del veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y dos, por unanimidad, declaró improcedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Alfonso Meza Castro, referente a los artículos 48 y 49 de la Ley General de Salud, al artículo 2( de la Ley No. 5784 de 19 de agosto de 1975 y al Decreto Ejecutivo No. 10186 del 30 de junio de 1979 y en el considerando VII, páginas 19 y siguientes expresó literalmente :
"VII.- La libertad de asociarse o no asociarse, que garantiza el artículo 25 de la Constitución Política, no puede resultar infringida por el artículo 2( de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas (No. 5784), ni por las demás normas citadas que impiden el ejercicio profesional y la obtención del material odontológico, pues el artículo 25, en cuanto dispone que "nadie podrá ser obligado a forma parte de asociación alguna", se refiere a aquellas situaciones, regidas por el principio de autonomía de la voluntad, en que sí queda al arbitrio de la persona resolver lo que corresponda porque la decisión sólo interesa, en primer término, al propio sujeto, en tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de determinados propósitos. Y si en el ordenamiento jurídico se favorece la formación de esas asociaciones, ello es porque el Estado debe procurar el mayor bien de los gobernados y porque, en tesis general, la unión de personas redunda en beneficio de todo el grupo y de cada sujeto en particular. No es posible confundir esos casos con la inscripción o incorporación obligatoria en los Colegios profesionales, pues éstos tienen otra razón de ser y se organizan con una finalidad que va más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona individualmente considerada. Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión. La antigua Sala de Casación de esta Corte, en sentencia dictada a las quince horas del diecisiete de junio de mil novecientos setenta, al resolver un asunto de injurias por la prensa, hizo las siguientes consideraciones :
"Los colegios profesionales no son simples asociaciones privadas ni de meros intereses privados, sino que participan de otras características que los sitúan en una zona fronteriza entre las entidades del Estado y las personas jurídicas privadas. En la doctrina del Derecho Administrativo se considera que esos colegios y otros entes de carácter corporativo pueden calificarse de "públicos" aunque no formen parte de la administración estatal, según opinión del profesor Fernando Garrido Falla (ver "La Descentralización Administrativa", edición de la Universidad de Costa Rica, páginas 55 a 63); o bien, como lo dicen otros autores, de establecimientos de interés público no estatales, que integran una tercera categoría de personas jurídicas, intermedia entre las privadas y las del Estado (ver Tratados de Derecho Administrativo de Enrique Sayaguéz Laso, Tomo I, páginas 164 y siguientes; Benjamín Villegas Basavilvaso, Tomo II, páginas 119 a 124; y Manuel María Diez, Tomo II, páginas 94 a 103). Esa doctrina es perfectamente aplicable en el derecho costarricense, pues aquí también los colegios profesionales pertenecen a esa categoría intermedia, tanto por la forma en que esos colegios se constituyen como por los fines de interés público que se han tomado en cuenta para organizarlos, desde que al Estado interesa que el ejercicio de las llamadas profesiones liberales se haga en forma eficiente, para garantía de la comunidad entera. A los órganos de esos colegios se atribuye potestad disciplinaria, para corregir las faltas de sus miembros, y de ese modo se delega en dichos órganos una parte del poder de policía o de vigilancia que es atribución del Estado".-
Esta sentencia recoge la jurisprudencia que se ha dado sobre esta materia en forma reiterada, a partir de la resolución de Corte Plena de las catorce horas del veinticinco de agosto de mil novecientos cincuenta y cinco (Caso de Juan Soto Aguilar versus el Colegio de Contabilistas Privados) y que en general apunta a la toma de posición que define a los colegios profesionales como entidades corporativas de interés público y no como meras asociaciones. Y se complementa la jurisprudencia patria con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva No. OC-5-85 del 13 de noviembre de 1985 (caso Schmith), en el que declaró la incompatibilidad de la Ley 4420 del 22 de setiembre de l969 con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, criterio luego reiterado también por esta Sala Constitucional. En la primera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó en relación con la colegiatura obligatoria lo siguiente:
" 68. La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden."
En relación con este pronunciamiento, la Sala, en la sentencia número 2313-95 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco expresó:
"Se hace más notorio que la Sala Constitucional no solamente declara violaciones a derechos constitucionales, sino a todo el universo de derechos fundamentales contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en el país. Desde este punto de vista, el reconocimiento por la Sala Constitucional de la normativa de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la forma en que la interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente con su amplia competencia. De tal manera, sin necesidad de un pronunciamiento duplicado, fundado en los mismos argumentos de esta opinión la Sala estima que es clara para Costa Rica que la normativa de la Ley No. 4420, en cuanto se refiere a lo aquí discutido por el señor Róger Ajún Blanco, es ilegítima y atenta contra el derecho de información, en el amplio sentido que lo desarrolla el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica, tanto como de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política."
De lo transcrito podemos concluir que tanto para la Corte Interamericana de Derechos Humanos como para esta Sala, la colegiatura obligatoria puede ser un medio para garantizar la moral, el orden público o los derechos de terceros, todo, como una justa exigencia del bien común en una sociedad democrática. Ahora bien, en el caso concreto del Colegio de Periodistas de Costa Rica se estimó que el mismo concepto de orden público reclama que se garanticen, en un sistema democrático, las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. En forma expresa, la Corte Interamericana indicó:
" 71. Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse meramente como una prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano.
72. El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de que el artículo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, ya sea ésta oralmente, por escrito o en forma impresa..." La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir, y por tanto requiere precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención.
73. Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina -es decir, lo que hacen los abogados o los médicos- no es una actividad específicamente garantizada por la Convención."
Queda entonces claro que la declaratoria de inconstitucionalidad que pronunció la Sala, sobre la libertad de pensamiento y de expresión y su vinculación con la colegiatura obligatoria al Colegio de Periodistas, afecta un área sensible y específica que corresponde a un derecho fundamental que tiene toda persona, con toda nitidez definido por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y por ello exclusiva a ese colegio profesional, de manera que esa sentencia no prejuzga sobre la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria en general. c) Jurisprudencia en el Derecho Comparado.- En el mismo sentido se ha expresado la más moderna jurisprudencia de tribunales constitucionales y del Derecho comunitario, específicamente europeos, cuando han sostenido que los colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de la Administración o permite a ésta última recabar la colaboración de los colegios mediante delegaciones expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de la citada Administración titular de las funciones o competencias ejercidas por aquéllos. La jurisprudencia europea se ha orientada a considerar que las corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos, son análogas a las Corporaciones profesionales y aunque éstas se orientan primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos, así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al decidir el caso "Le compte, Van Leuven y De Meyére", del 28 de junio de 1981, analizó la compatibilidad de la Colegiatura obligatoria con el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce el derecho de asociación, en su vertiente positiva y negativa. El razonamiento del Tribunal sobre este motivo se recoge en los apartes 62 a 66 de la sentencia y su lectura resulta de importancia para los países que, como Costa Rica, tienen organizaciones profesionales de esta naturaleza. El Tribunal señaló, al analizar la naturaleza jurídica y la función de la Orden de Médicos Belgas, que la misma no tiene el carácter de asociación en el sentido del artículo 11.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Para el Tribunal esta Orden es una institución de derecho público fundada por el legislador y no por los particulares que persigue una finalidad de interés general como lo es la protección de la salud; lo que asegura, por mandato de la ley, un cierto control público en el ejercicio de la profesión médica. Agrega que, la Orden, para cumplir estas tareas que le ha confiado el Estado Belga, goza por ley de prerrogativas exorbitantes del derecho común, tanto administrativas como normativas o disciplinarias, y utiliza, así, procedimientos de poder público. Para el Tribunal, los diversos elementos considerados en su conjunto, no permiten calificar a esta Orden como asociación en el sentido del artículo 11 del cuerpo normativo citado. Llama la atención que el Tribunal exige, para que no se vulnere la libertad de asociación, que la creación de este tipo de personas jurídicas por parte de los Estados, no impida a los facultativos fundar entre ellos asociaciones profesionales o afiliarse a otras. Es decir, para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos es contrario a la Convención que lo rige, crear organizaciones herméticas y exclusivas que sustituyan toda posibilidad de organizarse profesionalmente de manera libre. Podemos resumir el razonamiento del Tribunal en los siguientes aspectos: a) por su naturaleza jurídica pública y por sus funciones públicas, los Colegios Profesionales no son una asociación; b) la personalidad jurídica pública se deduce de una serie de aspectos que siempre deben considerarse en su conjunto, como la creación por el legislador, encuadramiento en las estructuras del Estado, fines públicos, prerrogativas públicas (administrativas, normativas, disciplinarias); c) los procedimientos de organización corporativos no deben impedir a los miembros la libertad de asociación profesional, lo que debe entenderse como manifestación de la genérica libertad de asociación, y de la específica libertad de sindicación.
V ).- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL.- Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. Adoptar esta posición no implica, desde luego, desconocer la crítica de quienes asumen que asociación y corporación son sinónimos, en el sentido de que ambos términos aluden a grupos de personas que se unen para perseguir fines comunes y en consecuencia, subsumidos ambos conceptos en el contenido del artículo 25 constitucional. Es por ello que resulta de la mayor importancia, señalar las diferencias jurídicas de ambas figuras. Un primer acercamiento, estrictamente gramatical, nos conduce a entender por asociación todo conjunto de personas para realizar un mismo fin, y en su caso, la persona jurídica por ella formada, constituida para perseguir fines lícitos privados; y por corporación, la comunidad, generalmente de interés público y reconocida por la autoridad. La asociación nos conduciría al mundo del Derecho privado y la corporación al del Derecho público. Parece más que evidente que los regímenes jurídicos que regulan cada grupo son distintos : el derecho asociativo (artículo 25 constitucional) regula las actividades privadas de las personas y por su medio se pretende la autorrealización de los sujetos, ejerciendo actividades lícitas, mientras que la llamada "administración corporativa" forma parte integral de la diversificación de entidades administrativas (descentralización del Estado). Es por lo anterior que el complejo debate no se ubica en señalar la existencia de un elemento común a ambas instituciones, como lo es la base asociativa, sino en el ámbito de la definición de la tipología de los entes públicos que hace el Derecho Administrativo. Ello porque si bien es cierto que al decir que "toda agrupación de individuos que libremente busque, en forma solidaria, duradera e independiente, la promoción y defensa de principios propuestos lícitos que comparten", como lo afirma la doctrina nacional, es asociación pura, entre otras cosas, por el hecho de tener base asociativa, ello no conduce a sentar una regla general derivada de la premisa que toda agrupación, sea asociación. La sentencia, si bien es válida para el ámbito del Derecho privado, no lo es para el Derecho público. En éste, al considerar la distinción de las personas jurídicas, el esquema que se ha mantenido es la distinción entre corporaciones e instituciones, para afirmar que entre las primeras existen las corporaciones territoriales genuinas que son las locales (municipios) y las llamadas sectoriales de base privada, que a su vez pueden ser de Derecho público o privado. Se trata de grupos sectoriales asociados alrededor de alguna finalidad específica y la cualidad de miembros determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo específico; corporaciones de Derecho público, como por ejemplo en el caso de los colegios profesionales y de Derecho privado, como en las sociedades mercantiles, discriminando entre ellas en razón de su origen : las primeras creadas directamente por acto legislativo (por ley) en el que se configura el fin específico y las funciones a desarrollar y las segundas parten de un pacto asociativo previo, configurado libremente por sus miembros. Pero debe advertirse que no toda corporación de Derecho público forma parte de la Administración Pública. Sólo en campos muy específicos, como se verá más adelante, las actuaciones de las corporaciones sectoriales de base privada, estarán reguladas o serán actividad administrativa. La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad.
VI.- LA COLEGIATURA OBLIGATORIA.- Adoptada la posición anterior por la Sala, que en realidad obedece a la tradición jurídica del país y que se fundamenta en la mayoría de la doctrina del Derecho Constitucional y Público, en el sentido de la naturaleza pública de los Colegios profesionales, se impone la necesidad de delimitar, en términos generales, el ámbito del funcionamiento y los límites que encuadran a estos entes. En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores : asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar la