Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6580
Timestamp: 2020-01-20 04:24:24+00:00
Document Index: 57813141

Matched Legal Cases: ['art. 82', 'art. 118', 'art. 93', 'art. 4', 'art. 118', 'art. 170', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 170', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 18', 'art. 124', 'art. 126', 'art. 123', 'art. 21', 'art. 135', 'art. 118']

DELIBERA N. 847 del 3 agosto 2016
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 presentata congiuntamente ___Omissis___– procedura aperta per l’affidamento dei lavori relativi all’intervento ___Omissis___– “Opere di salvaguardia della costa e dell’abitato – 3° lotto funzionale – 1° stralcio esecutivo”. Criterio di aggiudicazione: prezzo più basso ex art. 82 d.lgs. 163/2006. Importo a base di gara: euro 3.500.000,00. Data pubblicazione del bando: 2 agosto 2013. Contratto in fase di esecuzione (data stipula 19 novembre 2013).
PREC 27/16/L
Subappalto – nolo a caldo – divieto sub-affidamento a imprese partecipati alla gara.
Le stazioni appaltanti possono inserire nei bandi di gara la clausola di gradimento sul divieto di affidare il subappalto ad imprese che hanno presentato autonoma offerta alla medesima gara, clausola che estrinseca una più puntuale definizione del principio della segretezza delle offerte. E’ altresì possibile prevedere nel bando di gara limitazioni preventive ai contratti di nolo, al fine di scongiurare il rischio di ingerenze nella fase dell’esecuzione dell’opera pubblica da parte di imprese terze.
Al fine di stabilire se un sub-contratto costituisca o meno subappalto ai sensi dell’art. 118 del d.lgs. 163/2006, occorre una verifica in concreto delle attività svolte dal sub-contraente in cantiere; tale accertamento è rimesso al direttore dei lavori, il quale è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento, incluso il controllo sull’attività dei subappaltatori.
Art. 118 d.lgs. 163/2006.
Con istanza acquisita al prot. n. 16713 del 1° febbraio 2016, ___Omissis___– hanno presentato congiuntamente istanza di parere di precontenzioso in relazione alla procedura indicata in oggetto.
In particolare, gli istanti hanno chiesto all’Autorità di pronunciarsi in ordine alla qualificazione del sub-contratto sottoscritto tra l’aggiudicataria e ___Omissis___– (che ha partecipato alla gara come concorrente) quale subappalto o nolo a caldo, alla luce delle previsioni degli atti di gara, contemplanti il divieto di affidare lavori in subappalto ad imprese partecipanti alla gara.
L’avvio dell’istruttoria è avvenuto in data 4 marzo 2016, con nota prot. Aut. n. 037199.
Dalle memorie delle parti e dalla documentazione acquisita nel corso del procedimento, emerge che l’istanza di parere si fonda sui seguenti presupposti:
Le imprese aggiudicatarie (aggiudicazione 9 ottobre 2013) riunite in ATI, hanno costituito ai sensi dell’art. 93 del d.p.r. 207/2010, la società ___Omissis___– la quale – al fine di provvedere alla realizzazione della barriera soffolta prevista in progetto (stante l’avvenuta risoluzione del contratto di trasporto marittimo in precedenza stipulato con altra impresa) ha stipulato in data 16 luglio 2014 un contratto di nolo a caldo per l’uso del motoponte ___Omissis___– la quale ha partecipato in qualità di concorrente alla gara.
Nel corso della riunione del 29 luglio 2014, svolta presso la sede del ___Omissis___– , l’appaltatore ha esibito il contratto di nolo a caldo sopra indicato e in data 21 novembre 2014 ha trasmesso alla SA il predetto contratto;
Il contratto di nolo a caldo prevede l’impiego di tre unità dell’impresa subaffidataria, con incidenza della manodopera inferiore al 50% (pari al 29,36%) per un costo complessivo pari ad euro 320.800,00 oltre iva, con valore prossimo al 15% dell’importo del contratto.
In relazione a tale contratto, in occasione di un controllo in corso d’opera effettuato in data 20 ottobre 2014, il collaudatore, nel verificare che il suddetto motoponte era di proprietà della soc. ___Omissis___partecipante alla gara, ha paventato (tra le varie osservazioni) anomalie contrattuali, ritenendo lo stesso assimilabile ad un subappalto;
In riscontro a tali osservazioni del collaudatore, il Rup – con nota del 21 novembre 2014 trasmessa allo stesso collaudatore – ha ritenuto il predetto sub-contratto configurabile come nolo a caldo e non subappalto, posto che l’incidenza della manodopera è inferiore al 50% dell’importo del subcontratto; inoltre dalle previsioni contrattuali emerge che: l’impresa affidataria dirige e monitora l’attività del motoponte; quest’ultimo, con il personale dedicato, opera sotto le direttive del direttore di cantiere dell’appaltatore e non autonomamente; il noleggiante non ha l’obbligo di realizzare ed ottenere un risultato in autonomia (art. 4 sub-contratto).
A seguito delle osservazioni del collaudatore, l’impresa aggiudicataria ha risolto il suddetto sub-contratto con la soc. ___Omissis___ .
Tuttavia, a seguito dell’approvazione da parte della SA, di una perizia di variante e suppletiva ai lavori oggetto di affidamento, è stata prevista – diversamente dalle previsioni del c.s.a. – la realizzazione dei lavori stessi (eseguiti nella misura del 90%) esclusivamente mediante motoponte munito di apparato di pesatura degli scogli certificato Rina, e di un GPS per l’individuazione del posizionamento in tempo reale. Tali caratteristiche del motoponte sono possedute (anche) dal motoponte ___Omissis___ pertanto l’impresa aggiudicataria intende sottoscrivere con tale operatore un nuovo contratto di nolo a freddo.
Alla luce di quanto sopra, le parti hanno chiesto congiuntamente all’Autorità di esprimere avviso in ordine alla qualificazione o meno del sub-contratto sopra indicato come subappalto, nonché in ordine alla possibilità di stipulare un nuovo contratto di nolo a caldo e/o nolo a freddo di un mezzo nautico con un’impresa che ha partecipato alla gara, non sussistendo alcun divieto in tal senso nella lex specialis.
In via preliminare si osserva che ai sensi dell’art. 118, comma 11, del d.lgs. 163/2006 (applicabile ratione temporis all’appalto in esame) «(…) è considerato subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare. Il subappaltatore non può subappaltare a sua volta le prestazioni salvo che per la fornitura con posa in opera di impianti e di strutture speciali da individuare con il regolamento; in tali casi il fornitore o subappaltatore, per la posa in opera o il montaggio, può avvalersi di imprese di propria fiducia per le quali non sussista alcuno dei divieti di cui al comma 2, numero 4). E’ fatto obbligo all’affidatario di comunicare alla stazione appaltante, per tutti i sub-contratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto, il nome del sub-contraente, l’importo del contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati».
Tale norma estende la disciplina del subappalto ai contratti similari, quali la fornitura con posa in opera e il nolo a caldo; l’art. 170, comma 5, del d.p.r. 207/2010, stabilisce al riguardo che le “attività ovunque espletate” di cui alla predetta norma del Codice sono “quelle poste in essere nel cantiere cui si riferisce l’appalto”.
Con riferimento alla disciplina del subappalto, sopra richiamata, l’Autorità ha affermato (per quanto di interesse ai fini del presente parere) che le stazioni appaltanti possono inserire nei bandi di gara la clausola di gradimento sul divieto di affidare il subappalto ad imprese che hanno presentato autonoma offerta alla medesima gara, clausola che estrinseca una più puntuale definizione del principio della segretezza delle offerte (Determinazione n. 14/2003). La stessa Autorità ha inoltre ritenuto ammissibile che la stazione appaltante introduca nella lex specialis previsioni contemplanti il divieto del ricorso a contratti di nolo1 affermando che «la distinzione tra le due figure di nolo e subappalto, in ragione della loro intima rispettiva essenza…se deve indurre ad escludere che ciò che vale per l’una si estenda automaticamente anche all’altra, non rende ex se inconfigurabile l’interesse proprio della stazione appaltante di introdurre limitazioni preventive alla fattispecie del nolo, al fine di scongiurare il tangibile rischio di ingerenze, nella fase nevralgica dell’esecuzione dell’opera pubblica, da parte di imprese terze» (parere n. 38/2012).
Può dunque osservarsi in via preliminare che nel caso di specie la lex specialis prevede il divieto di ricorrere al subappalto in favore di imprese concorrenti alla gara, ma non anche uno specifico divieto di ricorso ai contratti di nolo a caldo o a freddo nei confronti delle stesse concorrenti.
Si ritiene, pertanto, sulla base dell’avviso dell’Autorità sopra richiamato, che in linea generale è consentito all’aggiudicatario stipulare simili contratti con le predette imprese, dandone comunicazione alla stazione appaltante.
Con specifico riferimento al quesito posto in ordine al contratto stipulato tra impresa aggiudicataria e ___Omissis___ . per l’uso del motoponte ___Omissis___ ed alla sua configurabilità quale subappalto o nolo a caldo, si osserva quanto segue.
In ordine alla esatta identificazione dei contratti di cui al comma 11 dell’art. 118 del Codice (riportato in premessa), l’Autorità ha precisato che nell’ambito dei lavori pubblici «(…) esistono: a) subappalti, per così dire, puri, ossia lavori che fanno parte delle categorie di lavorazioni indicate nel bando per categorie e classifiche; b) contratti similari, che sono diversi (fornitura con posa in opera e nolo a caldo) e che sono equiparati al subappalto (necessitano di autorizzazione) se hanno le caratteristiche di cui al comma 11; c) subcontratti in generale, che hanno ad oggetto lavorazioni inferiori alle categorie indicate nel bando (quindi scorporabili inferiori a 150.000 o al 10% del lavori), liberamente affidabili purché vi sia preventiva comunicazione alla stazione appaltante; d) contratti di subappalto speciale in cui, ai sensi dell’art. 118, undicesimo comma, il subappaltatore può subappaltare a sua volta ad un’impresa di sua fiducia forniture con posa in opera di impianti e di strutture speciali che il regolamento ora individua nelle categorie SIOS contrassegnate dagli acronimi OS4, OS5, OS13 e OS 18 lettere A e B. Per questi è prevista dall’art. 170, terzo comma del Regolamento, la medesima comunicazione di cui all’art. 118, undicesimo comma del Codice relativa ai subcontratti. Dall’esame delle norme e della precedente pronuncia dell’Autorità [det. 6/2003], … si può concludere che anche al di sotto delle soglie previste dall’art. 118, comma 11 del Codice non è escluso il subappalto. Tale affermazione trova sostrato nell’art. 118, comma 8 del Codice stesso, il quale stabilisce che nei subappalti e nei cottimi di importo inferiore al 2 per cento dell'importo delle prestazioni affidate o di importo inferiore a 100.000 euro, i termini per il rilascio dell’autorizzazione da parte della stazione appaltante sono ridotti della metà. La norma dunque prova in modo inconfutabile, che i contratti sotto le soglie previste dal comma 11 sono subappalti e come tali sono soggetti all’autorizzazione, che verrà rilasciata entro termini dimezzati. In ogni caso, per tutti i sub contratti l’art. 118, comma 11 del Codice prevede specifici obblighi di comunicazione alla stazione appaltante…» (parere sulla normativa AG 16/12 del 27/09/2012).
L’obbligo di comunicazione alla stazione appaltante dei predetti sub-contratti deriva dalla necessità di consentire al RUP, al DL e al Coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione di esercitare appieno i diritti-doveri conseguenti al loro ruolo (Deliberazione n. 17 del 21/03/2006).
L’Autorità ha altresì osservato che ai fini della configurabilità di un subcontratto come subappalto, non può prescindersi da una valutazione relativa alla fattispecie negoziale concreta, verificando se si tratti di attività riconducibili a quelle tipiche del contratto di fornitura con posa in opera o di nolo a caldo piuttosto che ad un contratto di appalto, sottolineando altresì che «la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 21/11/2007, n. 5906) ha recentemente affermato, in relazione a un contratto di noleggio a caldo di mezzi per l’importo di 6000,00 euro (inferiore altresì al 2% del valore dell’appalto) che “il subappalto di lavorazioni pubbliche, quale che ne sia l’importo, è soggetto ad autorizzazione; l’importo, nel sistema vigente, rileva infatti ai soli fini della durata massima del procedimento autorizzatorio (di trenta giorni per gli importi più elevati; di quindici giorni per gli altri). A tale conclusione conduce il tenore testuale dell’art. 18, comma 9, della l. 55/90 … ed il semplice rilievo, dal punto di vista sistematico, che la rilevanza degli interessi pubblici coinvolti non può restare influenzata dall’importo delle lavorazioni da subappaltare, anche perché esentare da autorizzazione una fascia di subappalti renderebbe di difficile controllo il fenomeno dei frazionamenti abusivi (cfr. Autorità di vigilanza, 27/02/2003, n. 6)”» (deliberazione n. 35/2008).
L’Autorità ha inoltre ritenuto che nel caso della fornitura con posa in opera (nella specie, conglomerati bituminosi) che oltre alla fornitura del materiale preconfezionato comprende generalmente lavorazioni che richiedono l’impiego di macchine particolari e di maestranze specializzate (ad es. per la movimentazione, la stesa, la compattazione, l’addensamento etc.), sembra prevalere, funzionalmente, un profilo attinente all’appalto di lavori pubblici, essendo il bene finale (ad es. il tappeto bituminoso) il risultato di una serie di lavorazioni tutt’altro che accessorie o complementari rispetto al bene fornito (deliberazione n. 35/2008 cit.).
Allo stesso modo, con riferimento ad un contratto avente ad oggetto la fornitura con posa in opera di impalcati in acciaio qualificato per la realizzazione di un viadotto, l’Autorità ha osservato che le lavorazioni di cui a tale sub-contratto, ancorché implicanti una incidenza della manodopera inferiore al 50% del subcontratto appaltato, esorbitano dalla causale contrattuale della “compravendita” assumendo una prevalente funzione di “appalto di lavoro” (delibera n. 14/2013).
Sulla base delle considerazioni che precedono, è stato dunque osservato che «(…) a prescindere dal nomen juris attribuito al rapporto negoziale dalle parti, deve considerarsi vietato ogni sub-contratto che nella sostanza, al fine di aggirare il divieto legislativo, miri a raggiungere lo stesso risultato che si realizza con il subappalto o con il cottimo, ossia l’esecuzione di tutti o parte dei lavori oggetto dell’appalto senza l’autorizzazione della stazione appaltante». In relazione a tali prassi distorsive «utilizzate per simulare rapporti conformi alla legge e non far emergere quelli dissimulati vietati, non può che richiamarsi la necessità che i competenti organi delle stazioni appaltanti esercitino appieno, durante la fase esecutiva dei lavori, i diritti-doveri conseguenti al loro ruolo. In particolare, la vigilanza in ordine al rispetto del divieto di affidare senza previa autorizzazione in subappalto, anche solo di fatto, lavorazioni comprese nell’appalto, spetta principalmente al direttore dei lavori e, ove nominato, al relativo assistente con funzioni di ispettore di cantiere. L’art. 124, c. 4, lett. a) D.P.R. n. 554/1999 [sostituito dal d.p.r. 207/2010) attribuisce infatti al direttore dei lavori il compito di verificare periodicamente la rispondenza tra i prestatori d’opera presenti in cantiere e le risultanze della documentazione obbligatoria in materia di lavoro dipendente, mentre l’art. 126, comma 2, lett. c), demanda all’ispettore di cantiere (ma se non nominato, allo stesso direttore dei lavori) il controllo sull’attività dei subappaltatori. Qualora rilevi, seppur incidentalmente, l’esistenza di subappalti non autorizzati, il direttore dei lavori è tenuto a segnalare il fatto, sia al responsabile unico del procedimento sia direttamente all’Autorità giudiziaria (quest’ultima segnalazione diviene obbligatoria se al direttore dei lavori si riconosce la qualifica di “pubblico ufficiale”, tesi che trova riscontro in giurisprudenza)» (delibera n. 35/2008 cit.).
Alla luce di quanto sopra e con specifico riferimento al quesito posto dagli istanti, può conclusivamente osservarsi che al di là del nomen juris e delle specifiche clausole del contratto di nolo a caldo stipulato tra la società aggiudicataria ___Omissis___ e la ___Omissis___ , nonché dell’incidenza della mano d’opera sul valore del contratto, occorre una verifica in concreto delle specifiche attività svolte da quest’ultima in cantiere, al fine di accertare se si tratti o meno di un subappalto, soggetto – in quanto tale – a preventiva autorizzazione della stazione appaltante e al divieto di subappalto nei confronti di altri partecipanti alla gara previsto dalla lex specialis.
Un simile accertamento non può essere svolto solo sulla base dei documenti trasmessi dagli istanti ma richiede necessariamente la verifica delle reali attività svolte dal subcontraente in cantiere.
Come indicato dall’Autorità, tale accertamento è rimesso al direttore dei lavori, il quale è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento secondo le disposizioni del regolamento stesso e nel rispetto degli impegni contrattuali, incluso il controllo sulla attività dei subappaltatori (art. 123 e segg. d.p.r. 207/2010).
Qualora il direttore dei lavori rilevi, sulla base dell’illustrato indirizzo dell’Autorità in materia, l’esistenza di subappalti non autorizzati, è tenuto a segnalare il fatto al Rup e all’Autorità giudiziaria.
Per completezza si sottolinea che in ordine alle conseguenze derivanti dal contratto di subappalto non autorizzato, l’art. 21 della l. n. 646/1982 prevede una facoltà di risoluzione del contratto d’appalto. Allo stesso modo il d.lgs. 163/2006, nel disciplinare l’istituto della risoluzione contrattuale, rimette la scelta alla discrezionalità della stazione appaltante ed esclude ogni automatismo, con l’unica eccezione dell’art. 135 comma 1-bis dove invece la risoluzione è doverosa. In tutti gli altri casi contemplati dagli artt. 135 e 136 del Codice, la risoluzione è una opzione che la stazione appaltante ha l’onere di valutare, ma che dovrà essere attuata solo previa attenta verifica e ponderazione di tutti gli interessi in gioco primo fra tutti quelli economici della stazione appaltante. La lettura delle norme richiamate induce dunque ad escludere che nel caso di subappalto non autorizzato la risoluzione del contratto di appalto sia doverosa o automatica (parere sulla normativa AG16/12 cit.).
Alla luce di quanto sopra, con riferimento alla fattispecie in esame
Il divieto di subappalto in favore di imprese concorrenti alla gara, previsto nella lex specialis, non determina anche il divieto di ricorso ai contratti di nolo nei confronti delle stesse concorrenti, purché l’aggiudicatario provveda a darne comunicazione alla stazione appaltante, ai fini delle verifiche di competenza;
Al fine di stabilire se il sub-contratto stipulato tra aggiudicataria e ___Omissis___ . costituisca o meno subappalto ai sensi dell’art. 118 del d.lgs. 163/2006 ed incorra, quindi, nel divieto sopra indicato, occorre una verifica in concreto delle attività svolte da quest’ultima in cantiere; tale accertamento è rimesso al direttore dei lavori, secondo le indicazioni fornite in motivazione.
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1Con riferimento al c.d. nolo a caldo la giurisprudenza ha chiarito che si tratta di «(…) un contratto atipico, assimilabile come disciplina alla locazione di cose mobili o alla locatio operis oppure al noleggio contemplato dal codice della navigazione ovvero all’appalto di servizi, in base al quale ci si procura il godimento di una macchina con il relativo operatore, per cui si configura come un contratto innominato caratterizzato da una prestazione principale, avente ad oggetto la locazione o il c.d. noleggio di un macchinario, e da una prestazione accessoria, rappresentata dall’attività del soggetto (cfr. Cass. Pen., III, 13 giugno 1997, n. 6923)» (TAR Lazio n. 10059/2008).