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Timestamp: 2020-07-12 04:03:34+00:00
Document Index: 7222135

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 182', 'art. 156', 'art. 21', 'art. 156', 'art. 25', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 9']

TAR Lazio, Sez. I, Ordinanza del 26 settembre 2014 - Dirittodautore.it
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N. 10020/2014 REG.PROV.COLL.
Altroconsumo, Assoprovider – Associazione Provider Indipendenti-Confcommercio, Movimento Difesa del Cittadino, Assintel – Confcommercio, rappresentati e difesi dall’avv. Fulvio Sarzana Di S. Ippolito, con domicilio eletto presso Fulvio Sarzana Di S.Ippolito in Roma, via Velletri, 10;
Autorita’ Per Le Garanzie Nelle Comunicazioni, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Rai – Radiotelevisione Italiana Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Emanuela Rotolo, con domicilio eletto presso Direzione Affari Legali Soc. Rai Spa in Roma, viale Mazzini, 14; Soc Ctmobi Srl, Associazione Fotografi Professionisti Tau Visual;
Soc. Italiana Autori ed Editori – Siae -, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo Luciani, Maurizio Mandel, Stefano Astorri, Aristide Police, Alessandra Amendola, con domicilio eletto presso Maurizio Mandel in Roma, v.le della Letteratura, 30; Confindustria Cultura Italia-Federazione Italiana dell’Industria, rappresentata e difesa dagli avv. Gilberto Nava, Francesca Salerno, Alessandro Botto, con domicilio eletto presso Studio Legale Assoc Legance in Roma, via XX Settembre, 5; Soc. Confidustria Cultura Italia – Fed.ne Italiana Industria Culturale, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandro Botto, Gilberto Nava, Filippo Pacciani, Francesca Salerno, con domicilio eletto presso Associato Studio Legale Legance in Roma, via XX Settembre, 5;
– della delibera n. 680/13/CONS del 12 dicembre 2013, pubblicata sul sito dell’Autorità in data 18 dicembre 2013, recante “Regolamento in materia di tutela del diritto d’autore sulle reti di comunicazione elettronica e procedure attuative ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70”;
– nonché dell’Allegato A alla Delibera n. 680/13/CONS del 12 dicembre 2013 Regolamento in materia di tutela del diritto d’autore sulle reti di comunicazione elettronica e procedure attuative ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70”;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorita’ Per Le Garanzie Nelle Comunicazioni e di Rai – Radiotelevisione Italiana Spa;
Visti gli atti di intervento in giudizio di Soc. Italiana Autori ed Editori – Siae -, Confindustria Cultura Italia – Fed.ne Italiana Industria Culturale;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2014 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1 – Con il gravame in epigrafe, Altroconsumo e le altre Associazioni ricorrenti impugnano il regolamento con il quale l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (d’ora in avanti: AGCom) è intervenuta, per la prima volta, in materia di tutela del diritto d’autore sulle reti di comunicazione elettronica (la rete internet e quella radiotelevisiva), prevedendo una procedura intesa ad offrire un’efficace protezione del predetto diritto mediante strumenti di rapido intervento, che peraltro, almeno quanto ad internet, a giudizio dei ricorrenti non garantiscono adeguatamente né il diritto di accesso dei cittadini alla rete né il diritto di libera manifestazione del pensiero sancito dalla nostra Costituzione.
2 – Secondo le ricorrenti, in particolare, l’AGCom non ha affatto il potere di disciplinare interventi repressivi amministrativi in una materia che la legge, e prima ancora la Costituzione ed il diritto europeo, riservano alla cognizione del giudice a tutela delle libertà di espressione del pensiero e di concorrenza economica, e comunque nell’adottare il regolamento ha compiuto molteplici illegittimità procedurali. Vengono inoltre dedotte numerose specifiche censure di carattere sostanziale, concernenti le disposizioni del regolamento che disciplinano il procedimento amministrativo volto alla cessazione delle violazioni del diritto d’autore poste in essere sulla rete mediante l’ordine di rimozione delle singole informazioni o delle pagine web interessate, laddove si. verifichino “occasionali violazioni” del diritto d’autore, ovvero mediante l’ordine di “oscuramento” dell’intero sito rispetto agli utenti italiani, laddove la violazione sia “massiva” o il sito che ospita contenuti illegali sia ubicato su server collocati fuori dal territorio italiano (ipotesi ritenuta dalla stessa Difesa di AGCom “invero molto frequente nella pratica”), all’esito di un procedimento, delineato agli artt. 7 e 12, che secondo i ricorrenti non garantisce, anche per l’estrema ristrettezza dei tempi, le garanzie di partecipazione e di pieno contraddittorio tra le parti, e che potrà essere poi impugnato solo innanzi al Giudice amministrativo, violando la riserva di giurisdizione ed il principio del giudice naturale.
3 – L’AGCom, costituitasi in giudizio, dopo aver contestato la carenza di legittimazione e di interesse delle ricorrenti, risponde che l’iniziativa impugnata è volta a tutelare l’interesse pubblicistico allo sviluppo della creatività ed alla corretta diffusione della cultura e delle informazioni (e, quindi, in defmitiva, la possibilità di scelta dell’utente di contenuti digitali), interesse che rischia di essere mortificato in assenza di efficaci strumenti di tutela, a causa della “pervasività dello strumento telematico” rendendosi necessario un intervento rapido ed efficace in via amministrativa, che si ponga come alternativo e non sostitutivo di quello dell’Autorità giudiziaria. Tuttavia, prosegue l’AGCom, in considerazione della “delicatezza degli interessi in rilievo, a volte anche confliggenti tra loro”, l’adozione del regolamento è stata preceduta da un lungo confronto con gli stakeholders, avviato già nel 2010 con una prima indagine conoscitiva sul tema, poi proseguita da successive consultazioni pubbliche (delibera n. 4521/13), da audizioni di tutti i soggetti interessati che vi hanno fatto richiesta e da una procedura di notifica comunitaria.
Per quanto riguarda internet, prosegue l’AGCom, il testo finale del Regolamento si rivolge solo ai prestatori di servizi della società dell’informazione («intermediari” o internet service providers – ISP) che effettuano attività di “mere conduit” o di “hosting”, ovvero che si limitano ad offrire l’accesso alle reti di comunicazione elettronica o il semplice trasporto delle informazioni fornite da soggetti terzi (i destinatari del servizio), nonché quelli che offrono un servizio di memorizzazione temporanea, in quanto soggetti tecnicamente in grado di garantire l’attuazione degli ordini di rimozione o di oscuramento impartiti, a prescindere da qualsivoglia valutazione in merito alla responsabilità (o meno) della violazione lamentata, senza incidere sulla disciplina del diritto d’autore, ma solo per evitare che le sue violazioni siano portate ad ulteriori conseguenze.
4 – Anche Rai – Radiotelevisione Italiana Spa, si è costituita in giudizio a difesa del regolamento (che per la parte radiotelevisiva –estranea al presente giudizio- risulterebbe impugnato da Sky mediante ricorso straordinario al Capo dello Stato). Si sono inoltre costituiti in giudizio ad opponendum, per contestare la ammissibilità e fondatezza del ricorso, la Società Italiana Autori ed Editori – Siae – (la cui legittimazione viene a propria volta contestata dai ricorrenti), Confindustria Cultura Italia-Federazione Italiana dell’Industria Culturale. La SIAE ha, in particolare, anche allegato autorevolissimi pareri giuridici di parte per confutare le ragioni dei ricorrenti.
Nel’atto impugnato è dunque effettivamente riconoscibile una capacità lesiva di interessi unitari di determinate categorie di soggetti , così come dedotto dalle ricorrenti, che citano la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. St., V, 29 gennaio 1999, n. 69 e 1 luglio 2002, n. 3568) secondo cui “la norma regolamentare, pur non potendo, per il suo carattere di generalità e astrattezza, provocare un pregiudizio immediato in capo al singolo (che sarà inciso solo dal provvedimento applicativo), può, tuttavia, essere fonte di prescrizioni che colpiscono indistintamente, in maniera indifferenziata, l’interesse omogeneo di tutti gli appartenenti alla categoria. È questo interesse omogeneo che è oggetto della situazione giuridica soggettiva della quale è titolare l’ente esponenziale”; (pertanto) “gli enti esponenziali di interessi collettivi possono direttamente impugnare gli atti regolamentari illegittimi, prima che questi siano oggetto di specifica applicazione nei confronti dei singoli appartenenti alla categoria di riferimento, per chiederne l’annullamento, al fine di tutelare interessi omogenei degli appartenenti al gruppo e cioè la situazione giuridica soggettiva della quale sono titolari”.
7 – Nel merito, le associazioni ricorrenti propongono venti motivi di ricorso, che, pur nel rispetto del principio di sinteticità degli atti, devono essere partitamente esaminati, unitamente alle controdeduzioni delle parti resistenti, ai fini della decisione.
8 – Devono essere evidenziati, innanzitutto, il primo e nel sesto motivo di ricorso, con i quali le ricorrenti negano che dalle fonti normative citate a presupposto dal regolamento possa ricavarsi la legittimazione dell’AGCom ad intervenire nella materia in esame, avendole la legge n.249/97 (n.3 dell’art. 1, comma 6, lettera b) attribuito una funzione di mero monitoraggio, mentre l’art. 182 bis L. Autore fonderebbe esclusivamente un potere di generale vigilanza in capo all’AGCom. La legge n.481/95 prevederebbe, infine, solo un potere di “direttiva” per le Autorità indipendenti.
Al contrario le resistenti, e gli autorevolissimi pareri da esse allegati, sostengono che la lettura sistematica e coordinata di tutte le disposizioni menzionate delinea in maniera inequivocabile la competenza dell’Autorità a reprimere le violazioni del diritto d’autore perpetrate sulle reti di comunicazione elettronica, anche senza ricorrere alla giurisprudenza del Consiglio di Stato che riconosce poteri regolatori alle Autorità ed alla teoria dei c.d. “poteri impliciti” (connessi, in questo caso, ai compiti di vigilanza spettanti all’AGCom), in base alla quale l’attività di normazione secondaria troverebbe piena legittimità ogniqualvolta il legislatore si limiti a dettare le finalità di un precetto, delegando di fatto all’Amministrazione investita della norma il potere implicito della determinazione in concreto della competenza attribuita. L’adozione del regolamento, allora, risponderebbe proprio alle invocate esigenze di definire un procedimento che assicuri le più ampie forme di garanzia e partecipazione dei soggetti coinvolti.
9 – Strettamente connessi alle censure ora evidenziate sono il secondo ed il quinto motivo di doglianza, con i quali si censura il vizio di incompetenza assoluta dell’AGCom a causa della sovrapposizione tra la fattispecie disciplinata dal regolamento e quella recata dall’art. 156 della legge sul diritto d’autore, che regola le misure cautelari e le azioni civili poste a salvaguardia dei diritti d’autore, riconducendone la competenza in capo al giudice ordinario. La prevista competenza in via amministrativa violerebbe dunque la riserva giurisdizionale posta dalla legge, in attuazione del precetto di cui all’art. 21 Cost. in materia di diritto d’autore, mentre l’impugnabilità dei provvedimenti interdittivi davanti al giudice amministrativo, quando la legge al contrario affida al giudice ordinario le controversie in materia di diritto d’autore, violerebbe il principio del giudice naturale.
Le resistenti controdeducono che il d.lgs n. 140/2006, di attuazione della Direttiva 2004/48/CE (sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale) ha introdotto all’art. 156 un secondo comma che fa espressamente salve le disposizioni di cui al decreto legislativo 9 aprile 2003. n. 70, che affiancano all’Autorità giudiziaria quella amministrativa avente funzioni di vigilanza.
Su tale base, quindi, è stato disciplinato un procedimento amministrativo volto ad impedire il procrastinarsi delle violazioni accertate, e non a perseguire la violazione primaria del diritto d’autore, vale a dire l’illegittima messa a disposizione di un’opera digitale coperta da copyright, circostanza che comporterebbe una responsabilità civile e penale in capo all’autore della diffusione non autorizzata, ed il cui accertamento è (e resta) di esclusiva competenza dell’Autorità giudiziaria ordinaria.
Ne sarebbe prova il rilievo attribuito dal Regolamento all’adeguamento spontaneo del soggetto destinatario della comunicazione di avvio, con la conseguente archiviazione del procedimento, mentre in caso contrario l’Autorità si limiterà ad ordinarne la rimozione dei contenuti dal WEB ovvero la disabilitazione dell’accesso alle opere digitali, ai prestatori di servizi di mere conduit e hosting, i quali potranno essere sanzionati non per la violazione del diritto d’autore, ma per 1′ eventuale inottemperanza al predetto ordine dell’AGCom.
Dunque, non avrebbe consistenza la censura relativa alla violazione della riserva di giurisdizione, in quanto la disciplina recata dal Regolamento gravato non si porrebbe in contrasto con la norma primaria,che attribuisce al Giudice ordinario la competenza a conoscere della materia, giacché detta disciplina è solo attuativa di una via, quella amministrativa, che un’altra fonte normativa primaria (comunitaria e nazionale) avrebbe provveduto a fondare.
Neppure vi sarebbe una violazione dell’art. 25, comma 1, della Costituzione, poichè in caso di impugnativa del provvedimento adottato dall’Autorità in attuazione del regolamento, la competenza sarà del giudice amministrativo solo quale “giudice naturale” dei provvedimenti dell’autorità amministrativa.
Quanto al necessario raccordo tra il procedimento amministrativo e quello giudiziario, lo stesso sarebbe garantito dalla non procedibilità dell’istanza qualora sia stata adita l’autorità giudiziaria e dall’archiviazione del procedimento amministrativo laddove il soggetto istante adisca l’autorità giudiziaria (art. 6 comma 3 e art. 7, comma 7 del regolamento). Secondo le resistenti, infine, la contestata limitazione dell’archiviazione del procedimento al solo caso in cui l’Autorità giudiziaria venga adita dal soggetto istante, e non anche su iniziativa degli altri soggetti eventualmente coinvolti, deriverebbe dall’esigenza di evitare che altri soggetti si rivolgano strumentalmente alla magistratura al solo scopo di bloccare il procedimento in corso presso l’Autorità.
11 – Venendo dunque alle altre censure dedotte, il Collegio considera quanto segue.
11.1 – Con il terzo motivo di ricorso le ricorrenti contestano la legittimità dei provvedimenti dell’Autorità che impongono obblighi di facere in capo agli operatori di comunicazione elettronica, lamentando la violazione dell’articolo 23 della Costituzione.
11.2 – Con il quarto motivo di ricorso le ricorrenti denunciano l’illegittimità del provvedimento impugnato in quanto emanato in violazione della direttiva 2004/48/CE, attuata con decreto legislativo n. 140/2006, che conferirebbe il potere di emanare provvedimenti inibitori alla sola autorità giudiziaria, nonché della direttiva 2001/29/CE, attuata con decreto legislativo n. 68/2003, che non stabilisce regole per gli intermediari.
Anche le predette censure non sono, peraltro, meritevoli di accoglimento, dovendosi accedere alla tesi delle resistenti secondo cui il procedimento amministrativo impugnato non è volto a perseguire la violazione primaria del diritto d’autore, tutelato dalle norme soprarichiamate, il cui accertamento resta di esclusiva competenza dell’Autorità giudiziaria ordinaria. Il procedimento amministrativo dell’Autorità e il procedimento innanzi all’Autorità giudiziaria corrono dunque su piani distinti e separati. In ogni caso, le richiamate direttive non sembrano pregiudicare la disciplina giuridica del commercio elettronico (direttiva 2000/31/CE), che radica la vigilanza dell’AGCom sugli intermediari (anche) a tutela del diritto d’autore online.
11.3 – Il quinto e sesto motivo di ricorso integrano, come già detto, le doglianze sollevate con i primi due motivi di ricorso. Venendo invece alle censure di ordine procedurale, con il settimo motivo di ricorso, le ricorrenti lamentano la “totale difformità” del provvedimento impugnato dalle risultanze dell’indagine conoscitiva condotta a partire dal 2010 e dallo Schema di Regolamento di cui alla delibera n. 398/ 11/CONS.
Così come osservato dalle resistenti, la censura è infondata, in quanto la lunga ed articolata consultazione avviata dall’AGCom resta un’attività di sostegno, ausiliaria” rispetto alla competenza amministrativa svolta, diretta ad analizzare un dato settore al fine di individuarne le criticità ed i possibili strumenti di intervento, e non può né confermare né negare le competenze di legge (e le responsabilità) dell’amministrazione. A propria volta, lo schema di delibera elaborato in tale ambito non può essere considerato una sorta di provvedimento anticipato sul quale gli operatori possano maturare un legittimo affidamento e sufficiente a generare di per sé l’illegittimità delle eventuali difformità del provvedimento finale.
11.4 – Con l’ottavo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano un “irrimediabile vizio procedimentale” per non aver l’AGCom inserito i pareri dei giuristi nel Fascicolo della Consultazione pubblica.
11.5 – Con il nono motivo di ricorso i ricorrenti lamentano la presunta assenza di analisi di impatto della regolamentazione (AIR) rispetto all’adozione del regolamento, ma nel vigente ordinamento, osserva il Collegio, l’AIR non è soggetta a formule sacramentali la cui violazione possa incidere sulla legittimità della decisione finale. In particolare, le consultazioni e l’ampio dibattito che hanno preceduto l’adozione del regolamento hanno ben consentito all’AGCom di chiarire l’impatto ed i profili problematici connessi, anche quanto alla possibile violazione di altri valori costituzionalmente tutelati, di modo che la sua scelta finale può essere censurata sul piano dell’opportunità e (come vedremo) della possibile illegittimità costituzionale della normativa di riferimento, ma non sul piano della non consapevolezza delle conseguenze della propria iniziativa.
11.6 – Con il decimo motivo di ricorso le Ricorrenti lamentano che i costi delle rimozioni sono integralmente a carico degli internet service provider, mentre i titolari del diritto d’autore, che non incontrano limiti nel numero di segnalazioni che possono avanzare, non contribuiscono in alcun modo al bilancio dell’Autorità. Anche la doglianza in esame, come evidenziato dalle resistenti, non appare peraltro decisiva, in quanto nell’esercizio dei poteri di vigilanza e di tutela dell’amministrazione non può farsi discendere dall’assenza del contributo un diniego di tutela, non trattandosi di prestazioni corrispettive, mentre secondo la vigente normativa comunitaria e nazionale gli ISP possono ben essere destinatari di provvedimenti dell’Autorità di vigilanza diretti a limitare le “esternalità negative” della loro attività economica, come già accade, ad esempio, in relazione ai giochi illegali online.
11.7.- Con l’undicesimo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano anche la difformità tra le definizioni contenute nella legge sul diritto d’autore e quelle di cui al Regolamento impugnato, con particolare riguardo alla definizione di «opera digitale».
11.8 – Con il dodicesimo motivo di ricorso le Ricorrenti contestano la sussistenza di un fondamento al potere dell’Autorità in tema di promozione di codici di condotta e di promozione del mercato legale; potere che spetterebbe, per legge, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Peraltro la questione, osserva il Collegio, non appare utile ai fini della decisione del ricorso, che concerne invece l’adozione di provvedimenti coercitivi ed interdittivi, rispetto ai quali sembra restare estranea ogni pretesa finalità pedagogica o promozionale.
11.9 Con il tredicesimo e quattordicesimo motivo di ricorso le ricorrenti lamentano la violazione del principio nazionale e comunitario del “contraddittorio”, sotto il duplice profilo del “salto” dei soggetti (uploader o gestore della pagina web) “irrintracciabili” e della eccessiva brevità dei termini concessi ai soggetti «rintracciati” e chiamati a partecipare al procedimento. Sollevano pertanto anche una questione pregiudiziale comunitaria.
Anche le censure e la richiesta in esame vanno peraltro rigettate, sulla base delle considerazioni già esposte, essendo quanto meno improprio lamentare la violazione del principio del contraddittorio, che contraddistingue il processo o al più un procedimento amministrativo di natura contenziosa, mentre qui opera un procedimento di natura meramente amministrativa, caratterizzato dal meno pregnante principio della partecipazione procedimentale, che va ponderata con le eventuali ragioni d’urgenza. A tale riguardo, precisano le resistenti che la previsione di termini brevi risponde all’esigenza di assicurare efficacia e certezza alle situazioni giuridiche tutelate, in un contesto digitale che impone la necessaria tempestività degli interventi amministrativi a tutela del diritto d’autore per garantirne l’efficacia.
11.10 Si è già detto del quindicesimo e sedicesimo motivo di ricorso. Con il diciassettesimo e diciottesimo motivo le ricorrenti censurano la pretesa ampiezza ed eccessiva genericità dei poteri attribuiti dal regolamento all’AGCom, in violazione di canoni di adeguatezza, di specificità e proporzionalità delle misure.
11.11 – Con il diclnnoves1mo motivo di ricorso le Ricorrenti contestano la legittimità della procedura abbreviata così come declinata all’art. 9 del Regolamento impugnato. E ciò sia in virtù della rilevata difformità dei presupposti legittimanti il ricorso a detta procedura con i requisiti richiesti in sede civile e penale per la concessione di un’inibitoria; sia in ragione di una presunta disparità di trattamento tra categorie di soggetti, potendo chiedere la procedura abbreviata solo i titolari dei diritti che si assumo violati.
Così come evidenziato dalle resistenti, nemmeno tale censura può trovare accoglimento, in quanto il procedimento abbreviato previsto dall’articolo 9 del Regolamento risponde all’esigenza di rapidità dell’azione a tutela del diritto d’autore online, considerato anche che, in accoglimento delle osservazioni della Commissione europea, oltre che sulla spinta delle istanze presentate nel corso della consultazione pubblica, tutti i termini previsti nell’iniziale schema di regolamento approvato il 25 luglio 2013 sono stati estesi nella versione finale. Ciò, naturalmente, a condizione che si tratti –cime si è già detto- di un mero procedimento amministrativo disciplinato dalla legge, salvo approfondire l’aspetto della conseguente possibile illegittimità costituzionale delle stesse norme di base.
11.12 Con il ventesimo e ultimo motivo di ricorso le ricorrenti affermano che le osservazioni della Commissione europea sono state completamente disattese dall’Autorità nella redazione del Regolamento impugnato. Anche tale ultima censura è peraltro destituita di fondamento, in quanto con la delibera n. 452/ 13/CONS del 25 luglio 2013 l’Autorità ha dato avvio alla Consultazione pubblica sullo schema di regolamento ed ha comunicato quel testo alla Commissione europea il 2 settembre 2013, conformemente a quanto previsto dalla direttiva 98/34/CE (cd. direttiva trasparenza), astenendosi dall’adottare il regolamento in modo definitivo per il periodo previsto (cd. periodo di stand still) ma, salvo il rispetto degli eventuali atti della Commissione, ciò non determina un obbligo giuridico di pedissequo adeguamento o di motivazione aggravata rispetto ai singoli punti delle osservazioni eventualmente rese dalla stessa Commissione.
13 – Occorre dunque prendere le mosse dalla ricostruzione del quadro giuridico di riferimento:
Precedente Corte di Giustizia Europea, Sez. IV, Sentenza n. C-117/13 del 11 settembre 2014
Prossimo Tribunale di Milano, sezione feriale, Ordinanza del 12 settembre 2014 – 6 ottobre 2014