Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1506829
Timestamp: 2019-06-19 09:48:18
Document Index: 170434703

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Gustavo Manuel Díaz González es Doctor en Derecho
Si existe un lugar común absolutamente indiscutido en nuestra doctrina, ése no es otro que el de la cada vez más acentuada (y aparentemente inevitable) merma de la calidad de las normas. No existe estudio alguno que, al abordar la cuestión, no desarrolle, de forma más o menos detenida, una argumentación de completo rechazo frente a la situación, ya crónica, derivada del escaso rigor con el que se ejercen las potestades legislativa y reglamentaria, que adquiere además tintes dramáticos en el sector jurídico-administrativo(1). Los aspectos concretamente criticados son múltiples: el recurso a leyes de contenido injustificadamente heterogéneo, la vulneración de las normas reguladoras de los respectivos procedimientos (o su observancia meramente ritual, sin atender al fundamento de los concretos trámites), e incluso las incorrecciones e imprecisiones lingüísticas son defectos ya elevados a la categoría de regla general, en un contexto en el que las jurisdicciones contenciosa y constitucional, lejos de agotar las posibilidades de reacción que el ordenamiento les confiere, intervienen con un tiento rayano en la inhibición total.
No obstante la inexistencia de una justificación clara de la reforma de octubre de 2015, toda vez que se han derogado importantes normas legales para incorporar literalmente sus contenidos a la nueva disciplina en una proporción en absoluto desdeñable, utilizando, además, criterios de ordenación sistemática cuando menos discutibles(2), en lo que hace al problema apenas denunciado el propósito del Legislador es inequívoco: así, como con acierto se ha destacado, el objetivo principal ha sido el de fomentar, especialmente a través del refuerzo de su vertiente procedimental, una mayor reflexión en la elaboración de las normas(3). En todo caso, es el hecho de que el Título VI de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, haya sido aprobado con carácter básico lo que convierte a esta revisión racionalizadora de la disciplina de producción normativa en una de las aportaciones más destacadas de la reforma, en cuya aplicabilidad a todos los niveles territoriales, más que en su contenido, radica la verdadera innovación(4).
La anterior valoración no prejuzga, en ningún caso, la posibilidad de identificación de un fundamento adicional en la reforma, que “adultera”, hasta cierto punto, la bondad de las intenciones del Legislador. Sin perjuicio de las menciones de concretas prescripciones legales que se efectuarán a lo largo del presente trabajo sobre la cuestión, procede en este momento destacar el marcado enfoque economicista de la nueva normativa(5), más que probable razón de ser de la invocación de los títulos estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE) y sobre la Hacienda general (art. 149.1.14ª CE) como soporte competencial específico del Título VI de la Ley 39/2015 (Disposición Final Primera, apartado segundo). Más allá de la incorrección manifiesta de esta previsión, ya denunciada por el Consejo de Estado(6) y por nuestra doctrina(7), resulta particularmente criticable el que, por medio de la continua mención de los criterios económicos de regulación, pretenda el Legislador dispensar a los mismos un trato privilegiado con respecto al que merecen otros valores jurídicos(8), vinculando su actuación futura no sólo desde un punto de vista procedimental, sino también material(9), más intensamente, además, de cuanto parece exigir el principio constitucional de estabilidad presupuestaria (específicamente mencionado, de hecho, en el art. 129.7 de la Ley 39/2015).
II. EL TÍTULO VI DE LA LEY 39/2015 (DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y DE LA POTESTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS Y OTRAS DISPOSICIONES)
La combinación de elementos procedimentales y materiales es, por otro lado, un extremo que singulariza al Título VI de la Ley 39/2015 en el conjunto de la reforma. En este sentido, frente al desdoblamiento que ha sufrido el régimen jurídico de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la nueva disciplina básica de producción normativa se encuentra íntegramente prevista en uno de los dos textos, lo que, claro está, impide hacer extensiva a este ámbito la valoración crítica que ha merecido la artificiosa separación de regulaciones en los sectores indicados(10). Los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015 aglutinan, así, un conjunto heterogéneo de disposiciones cuyo alcance, por unos u otros motivos, resulta en muchos casos limitado.
Ello ocurre, en primer lugar, con las previsiones recogidas en el artículo 127 en relación con las facultades de que disfrutan los Ejecutivos nacional y autonómicos en el contexto del procedimiento legislativo. En este sentido, carece de toda relevancia, tanto práctica como dogmática, la proclamación de que competen, a uno y a otros, el ejercicio de la iniciativa legislativa y la aprobación de normas con rango de ley, en los términos establecidos en la Constitución y (adicionalmente, con respecto a los segundos) en los Estatutos de Autonomía(11). El precepto podría ser tal vez interpretado, en nuestra opinión, como un posicionamiento del Legislador estatal, si bien muy a posteriori, favorable a la validez jurídico-constitucional de la previsión en los Estatutos de Autonomía de la potestad de los respectivos Ejecutivos para la aprobación de normas con rango de ley, con sujeción a límites similares a los impuestos por los artículos 82 a 85 CE, con respecto al Decreto Legislativo, y 86 CE, en lo que hace al Decreto-Ley, al Gobierno de la Nación. Entendido o no en la línea sugerida, no cabe reconocer al artículo con el que se abre el Título VI de la Ley 39/2015 valor distinto del meramente declarativo.
Mayor complejidad e interés presenta la regulación de la potestad reglamentaria, que introduce el Legislador, en un alarde de “asistematicidad”, ex artículos 128 y 129.4, párrafos tercero y cuarto. De forma separada a la insólita proclamación del principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos(12) (art. 37) y a la reiteración, en los mismos términos que en la legislación anterior, de la sanción de nulidad de pleno derecho del reglamento ilegal (art. 47.2), sintetiza el primero de aquellos preceptos (art. 128) los aspectos esenciales de la referida potestad (reconocimiento a favor de los Ejecutivos nacional y autonómicos, así como de los órganos de gobierno locales – ap. 1 –; principios de jerarquía normativa, reserva de ley y competencia – ap. 2 y 3), mientras que el segundo introduce el deber de motivación de las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de las leyes a órganos diferentes del Gobierno respectivo (nacional o autonómico) y admite que las mismas se efectúen a favor de Autoridades Independientes u otros organismos titulares de la potestad reglamentaria “cuando la naturaleza de la materia así lo exija”.
El primero de los preceptos no plantea problemas interpretativos de relieve. Sin negar la pertinencia de algunas observaciones doctrinales críticas(13), parece imposible no convenir con quienes ven en la parquedad de la regulación introducida por el artículo 128 su nota más destacable(14). De esta forma, y al igual que ocurría con el artículo 127, se plantea, respecto a esta sucinta y prescindible regulación, la cuestión de la utilidad de su inserción en la Ley de Procedimiento.
Como hemos adelantado, lo escueto de la regulación del artículo 128 es, en lo que hace a los sujetos a favor de los cuales cabe la atribución singular del ejercicio de la potestad reglamentaria de desarrollo de las leyes, parcialmente completado por el artículo 129.4. Como señala Santamaría Pastor, la citada disposición normativa se limita a codificar la doctrina jurisprudencial aplicada por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo(15), si bien no resulta en absoluto desatinada la crítica que ha merecido la disposición por su generoso aperturismo, al admitir la posibilidad de que la habilitación se efectúe a favor no sólo de los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías autonómicas correspondientes, sino también de “los órganos dependientes o subordinados de ellos”(16). Sorprende, en fin, que tal previsión se recoja en el contexto de la proclamación como principio de buena regulación de la seguridad jurídica, toda vez que el art. 129.4 se encuentra precisamente consagrado a la enunciación de las implicaciones de aquélla sobre la creación normativa.
Al margen de estas consideraciones, es de lamentar que la reforma de octubre de 2015 no haya sido aprovechada para la clarificación de otros extremos relacionados con la potestad reglamentaria. Así, en primer lugar, aun cuando no se trate de una previsión recogida en el Título VI de la Ley 39/2015, habría sido más que bienvenida una precisión del alcance de la sanción de nulidad de pleno derecho del reglamento ilegal con respecto a los vicios de forma y procedimiento, toda vez que habría contribuido a la corrección del estado de la cuestión en nuestra jurisprudencia, que se muestra en este ámbito notoriamente permisiva y llega incluso a afirmar la imposibilidad de invocación de la ilegalidad no sustantiva a través del recurso indirecto(17). Ello habría servido, a mayor abundamiento, de refuerzo a la vinculación de las Administraciones Públicas a los artículos 127 y ss. de la Ley.
Por otro lado, se echa igualmente en falta una mención de la función de desarrollo por la fuente reglamentaria de disposiciones de origen supranacional (v. gr., los Reglamentos europeos), en la línea de lo previsto en otros ordenamientos, como el italiano. En aquel sistema, de acuerdo con lo establecido en el artículo 17.1.a) de la Ley de 23 de agosto de 1988, n. 400, del Gobierno, corresponde al decreto presidencial la ejecución no sólo de las leyes y de los decretos legislativos, sino también de los Reglamentos comunitarios, mientras que la adopción de medidas de implementación de otras fuentes del Derecho europeo, como las Directivas, es accesible a la norma interna de rango infralegal tan sólo cuando existe una ley previa que acuerda la deslegalización de la materia afectada por la nueva disciplina en el nivel supranacional, de conformidad con lo dispuesto ex artículo 35 de la Ley de 24 de diciembre de 2012, n. 234, reguladora de la participación estatal en la formación y ejecución de la normativa y de las políticas de la Unión Europea. Una regulación legal de estos aspectos, sin que se proponga en estas líneas la imitación del modelo italiano, excesivamente complejo, arrojaría luz sobre un ámbito cuyo tratamiento jurisprudencial dista en nuestro país de resultar unívoco(18).
La Ley se ocupa a continuación de los que denomina “principios de buena regulación”, por medio de la proclamación de su operatividad en los procedimientos de elaboración de normas (art. 129) y de la articulación de la evaluación ex post o seguimiento periódico de las mismas como mecanismo fundamental de garantía de aquéllos (art. 130). Es ésta, en realidad, una innovación ambivalente, por cuanto, si bien se trata de una serie de principios cuya vigencia en la creación de normas no puede no despertar una adhesión incondicional, parece difícil no mostrar escepticismo ante lo que a todas luces no constituye sino una confesión de los propios vicios por parte de la Administración(19), cuya erradicación exigiría, antes que grandilocuentes proclamaciones legales (que nuestro Derecho ya conocía(20)), un cambio de mentalidad entre los operadores jurídicos, inclusivo de un fortalecimiento del papel de los Tribunales en este ámbito(21), propuesta esta última frente a la que la doctrina no ha dejado, por otra parte, de mostrar importantes reservas, dado el carácter eminentemente político de algunos de los contenidos del precepto referenciado(22).
Ocurre, además, que el artículo 129 contiene algunas imprecisiones dignas de mención. No es menor la que afecta al inciso con el que se abre el primero de sus apartados, que, con carácter general, declara la sujeción de las Administraciones Públicas, “en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria”, a los principios que la disposición desarrolla en los apartados posteriores. ¿Acaso se pretende introducir una diferenciación entre el grado de vinculación de ambas potestades, legislativa y reglamentaria, a los principios de buena regulación, limitada en el primer caso a la fase de iniciativa, comprensiva del producto normativo final en el segundo? No parece, desde luego, que la interpretación gramatical del precepto favorezca una conclusión más ambiciosa; sin embargo, lo indeseable de la misma y, sobre todo, la conexión de los principios de buena regulación con diversos preceptos constitucionales fuerzan a una lectura más abierta del artículo 129.
Más allá de esta cuestión, la descripción que aporta el citado artículo 129 de algunos de los principios denota, igualmente, una delimitación conceptual incorrecta de los mismos. Nos hemos referido ya a la falta de conexión de la seguridad jurídica, de implicaciones indiscutibles en relación con la calidad formal y material de las normas(23), con la mucho más concreta cuestión de los límites de las habilitaciones al ejercicio de la potestad de desarrollo reglamentario de las normas legales por parte de los titulares de los departamentos ministeriales o consejerías autonómicas correspondientes y de las Administraciones independientes (art. 129.4, párrafos tercero y cuarto). En el mismo sentido, la proclamación separada de los principios de necesidad y eficacia, de una parte (art. 129.2), y de proporcionalidad, de otra (art. 129.3), no parece poder traducirse en una visión más amplia que la derivada del clásico test, aplicado en los razonamientos de la jurisdicción constitucional sobre limitación de los Derechos Fundamentales, de proporcionalidad(24). De la misma forma, nuevamente en relación con la regulación de la seguridad jurídica, las exigencias de motivación que se imponen en el apartado que la consagra como principio de buena regulación (art. 129.4, párrafo segundo) en los supuestos de introducción de trámites adicionales o diferentes de los previstos en la Ley en la normativa procedimental sectorial constituyen, más bien, una aplicación singular de los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad(25). Por otro lado, en fin, en íntima conexión con la visión marcadamente economicista que el Título VI de la Ley 39/2015 pretende imponer, de la que se ha dado cuenta supra, la “versión” del principio de eficiencia que incorpora el precepto en su apartado sexto se antoja un tanto reduccionista, por cuanto no tiene en cuenta manifestaciones diferentes de la simple reducción de cargas administrativas, como con acierto se ha destacado(26).
Dejando en este momento a un lado las dificultades de implementación de los referidos principios (rectius: de fiscalización de su cumplimiento), el principal aspecto problemático que plantea su proclamación viene representado por su sesgo ideológico, al que ya nos hemos referido, que se erige, así, en uno de los principales obstáculos al despliegue de plenos efectos por parte del artículo 129 de la Ley 39/2015 sobre el Legislador futuro. En este sentido, no parece admisible en términos democráticos la pretensión de orientar materialmente la actuación del Parlamento a través de una disposición de rango infraconstitucional. En todo caso, la comprensión en la clave aquí criticada del procedimiento de elaboración de normas inunda las previsiones que la nueva disciplina introduce, toda vez que se insiste en la necesidad de “evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica” en el mandato, impuesto ex artículo 130.2, de desarrollo de mecanismos de evaluación preventiva destinados a garantizar el respeto de los principios de buena regulación, lo que, por otro lado (y ello tal vez convierta, en realidad, al precepto en una mera sanción de una praxis ya consolidada), dista de resultar novedoso con respecto al empleo tradicional de instrumentos como el análisis de impacto normativo(27).
El precepto apenas citado, por su parte, en su pretensión de desarrollar las previsiones básicas aplicables a los mecanismos de adaptación de las disposiciones vigentes a los principios del artículo 129, introduce un régimen en el que es fácil detectar un desequilibrio entre los instrumentos de evaluación ex ante y ex post de las normas. Así, establece el artículo 130 en su primer apartado la obligación de las Administraciones Públicas de llevar a cabo revisiones periódicas de sus propias normativas desde la perspectiva de los principios de buena regulación, cuyos resultados deberán, además, plasmarse en un informe público(28). Se institucionaliza, de esta forma, el análisis a posteriori del ordenamiento, con un alcance inequívocamente muy superior al de la evaluación preventiva de las normas(29) (esto es, la desarrollada con anterioridad a la iniciación del procedimiento orientado a la modificación o derogación de las ya vigentes o a la introducción ex novo de una concreta disciplina normativa, por cuanto aplicable a un sector previamente carente de un régimen jurídico específico), lo cual no deja de provocar una cierta perplejidad, si bien tal valoración precisa, en todo caso, de alguna precisión ulterior.
A este respecto, en primer lugar, no puede dejar de tenerse en cuenta que el seguimiento o evaluación ex post de las normas es preferido sobre su homólogo preventivo por algunos autores(30), sobre la base de que el desarrollo de este tipo de controles permite evitar una dilatación excesiva de los procedimientos de elaboración de normas(31) y de su eficacia cualificada, toda vez que facilita la aplicación de estándares científicos potencialmente no alcanzados aún en el momento en el que se produce la aprobación de la norma correspondiente. No obstante, el factor fundamental de relativización de la anterior crítica al artículo 130 de la Ley 39/2015 viene representado por el hecho de que la diferenciación entre la evaluación ex ante y ex post posee un alcance, si se quiere, meramente conceptual, en la medida en que todo análisis será, a un tiempo, preventivo frente a una norma de posible elaboración futura y posterior con respecto al estado de la cuestión en el contexto ya vigente de referencia, razón última de la íntima conexión de ambos tipos de control(32). Por todo ello, en nuestra opinión, la aparentemente mayor insistencia del artículo 130 en la obligación de seguimiento de las normas no debe ser interpretada como una renuncia a la evaluación del “entorno” en el que una posible futura disposición normativa habrá de insertarse, que de hecho el precepto presupone.
Abona la anterior conclusión el hecho de que el artículo 132 de la Ley 39/2015 prevea un instrumento que, no obstante la incorrección de su caracterización como mecanismo de evaluación ex ante, se encuentra íntimamente relacionado con la potenciación de la reflexión previa al ejercicio de las potestades normativas: se trata del Plan Anual Normativo que han de aprobar y publicar las Administraciones Públicas, que deberá incluir “las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente” (apartado primero). La parquedad de su regulación podría dar lugar, no obstante, a disfunciones en la garantía de la efectiva realización de los principios de buena regulación(33), así como a dificultades interpretativas relacionadas con el carácter vinculante del mismo, toda vez que, pese al acuerdo que respecto a la posibilidad de frustración posterior de las iniciativas anunciadas y de tramitación de otras no propuestas existe(34), la necesidad de justificación del segundo extremo en la correspondiente Memoria de Análisis de Impacto Normativo es introducida específicamente por la Ley 40/2015 en el nivel estatal en el precepto concordante de la Ley del Gobierno (art. 25.3), lo que favorece la perniciosa conclusión de que ello es una exigencia disponible para el resto de niveles de producción normativa. Ello no obstante, tanto el Plan Anual Normativo como el Informe anual de evaluación son, como muy atinadamente se ha destacado, “dos excelentes iniciativas en cuyo desarrollo debería ponerse el mayor cuidado”(35).
Por su parte, el artículo 131 de la Ley 39/2015, consagrado a la regulación de la publicación de las normas, constituye una manifestación de la creciente importancia del fenómeno tecnológico en el Derecho Administrativo, al equiparar los efectos producidos por la edición impresa del diario o boletín oficial correspondiente y por su homóloga electrónica en relación con la entrada en vigor de los textos normativos. Por tratarse aún de un fenómeno (relativamente) nuevo, esta regulación no ha dejado de suscitar resistencias fundadas en la dificultad de prueba del texto vigente(36), si bien parece improbable que los problemas apuntados puedan llegar a trascender su mera formulación hipotética.
El Título VI de la Ley 39/2015 se cierra, en fin, con el artículo 133, que contiene, asimismo, novedades de relieve en materia de participación ciudadana en los procedimientos de elaboración de normas. Se prevé, así, en primer lugar, la realización de una consulta pública con anterioridad a la elaboración del proyecto o anteproyecto de norma legal o reglamentaria, que habrá de ser publicitada en la página web de la Administración competente con el objeto de que los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma expresen sus pareceres en relación con el procedimiento que se pretende iniciar (ap. 1). Es ésta una novedad que, al igual que ha ocurrido con la proclamación de los principios de buena regulación, ha sido acogida, a un tiempo, con favor y reserva, por cuanto, de una parte, se ha estimado beneficioso que las consultas no partan de un texto previo, que encorseta en exceso la intervención ciudadana, mientras que, de otra, se ha señalado con muy buen tino que la publicación en la web de la Administración correspondiente exige a ciudadanos y personas jurídicas privadas un excesivo celo, dada la pluralidad de sujetos de Derecho Público dotados de potestad reglamentaria, y se ha puesto el acento, por último, en la nula tradición de la que en nuestro sistema gozan las consultas de este tipo, circunstancia fáctica frente a la que la innovación legislativa posee una virtualidad limitada(37).
Mayores problemas plantea, en todo caso, la regulación de los trámites de participación previstos en el apartado segundo del precepto, que introduce, en los supuestos de afectación a los derechos e intereses legítimos de las personas por parte del texto de la iniciativa, el deber de publicación del mismo “en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y de recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades”, añadiéndose inmediatamente a continuación que “podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto”.
Si se ha optado por la reproducción textual del apartado controvertido ha sido porque su tenor literal es la mejor prueba de su desacierto, sobre el que no ha dejado de llamarse la atención en los primeros comentarios de la reforma: en este sentido, la confusión de los trámites de audiencia e información pública que el precepto introduce, al prever su celebración simultánea a través del portal web correspondiente en los casos en que se vea afectada la esfera jurídica de los potenciales destinatarios de la norma(38), así como la atribución de carácter potestativo a la consulta directa de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el sector correspondiente, cuando las mismas son, en realidad, quienes se encuentran en mejores condiciones para facilitar información relevante(39), dan idea de la escasa reflexión que ha acompañado a la redacción del artículo 133. A mayor abundamiento, nos permitimos añadir, es de difícil cohonestación el último de los extremos señalados con la pretendida potenciación de los mecanismos de inserción ciudadana en los procedimientos de elaboración de normas.
El artículo 133 contiene, por último, una profusa regulación de las válidas “causas de justificación” de la omisión de los trámites descritos (ap. 4). Se prevé, en este sentido, la posibilidad de prescindir de los mismos cuando la normativa proyectada sea de naturaleza presupuestaria u organizativa o “cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen”, así como, adicionalmente con respecto a la consulta previa a la elaboración del texto del anteproyecto o proyecto de disposición normativa, en los casos en que no se impongan “obligaciones relevantes a los destinatarios” o se regulen “aspectos parciales de una materia”. De forma un tanto peculiar, concluye el precepto declarando la aplicabilidad de la normativa sectorial que prevea la tramitación urgente del procedimiento. No obstante lo adecuado de la introducción de cláusulas que flexibilicen en términos procedimentales la producción normativa ante eventuales circunstancias que precisen de una respuesta inmediata, no ha podido dejar de augurarse, sin duda fundadamente, una interpretación extensiva de la referida previsión(40).
III. LA MODIFICACIÓN DEL TÍTULO V DE LA LEY 50/1997, DEL GOBIERNO, POR OBRA DE LA DISPOSICIÓN FINAL TERCERA DE LA LEY 40/2015, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO
Algunos de los defectos sobre los que se ha llamado brevemente la atención al analizar el Título VI de la Ley 39/2015 son igualmente predicables del nuevo Título V de la Ley 50/1997, del Gobierno, tras la reforma operada por la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. El Legislador no se ha ahorrado, así, en primer lugar, declaraciones carentes de toda relevancia, por cuanto la sujeción del Gobierno, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, a las disposiciones de la nueva Ley de Procedimiento es un deber que no deriva del prescindible artículo 22 LGo, sino del carácter de norma básica de la Ley remitida. No cabe reprochar, sin embargo, la misma inutilidad al nuevo artículo 24 LGo, que introduce una descripción y jerarquización precisas de las disposiciones y resoluciones que pueden adoptar el Ejecutivo nacional y sus miembros.
Por otro lado, la regulación del Plan Anual Normativo (PAN) en el ámbito de la Administración General del Estado, desarrollo de las muy sucintas previsiones del artículo 132 de la Ley 39/2015, se encuentra recogida en el artículo 25 LGo. Al margen de la previsión que ya nos es conocida sobre la necesidad de justificación en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo de la tramitación de propuestas no incluidas en el Plan (ap. 3), el precepto introduce nuevas prescripciones merecedoras de una valoración dispar. Así, se refuerza, de un lado, el enfoque economicista de la reforma al dotarlo de una eficacia netamente procedimental, en la medida en que se establece la necesidad de identificación en el Plan de las normas que habrán de ser objeto de análisis sobre los resultados de su aplicación, análisis que, se precisa, atenderá fundamentalmente al coste derivado de las mismas para la Administración y los ciudadanos y las cargas administrativas impuestas a estos últimos (ap. 2). Se trata de una previsión en la que materializa el Legislador su preferencia por la vertiente económica de la producción normativa, discriminando injustificadamente otros principios de protección igualmente necesaria, y limitando de forma más que discutible la discrecionalidad que, en este ámbito, debería reconocerse al poder público, pues la relevancia de unos y otros factores variará en función tanto del concreto sector afectado cuanto de la orientación política que defienda legítimamente cada Gobierno.
No obstante la crítica que, estimamos, merece esta regulación, el artículo 25.4 LGo introduce una previsión que ha de ser saludada favorablemente: se trata de la atribución de la competencia de coordinación del PAN al Ministerio de la Presidencia “con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo”. La sucesión temporal precipitada de disciplinas normativas aplicables a concretos ámbitos constituye una praxis nefasta que nunca será suficientemente criticada; no cabe, por consiguiente, sino aplaudir la referencia, bien que tangencial, a la necesidad de que las potestades normativas sean ejercitadas con rigor y sin sobresaltos. Sin embargo, no deja de causar cierto estupor la superposición de tareas a este respecto al leer conjuntamente el precepto citado y el artículo 26.9 LGo, que atribuye nuevamente al Ministerio de la Presidencia, en la fase final de los procedimientos de elaboración de normas legales y reglamentarias, el (impreciso(41)) deber de proceder al análisis de determinados aspectos “con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno”. La atribución de la competencia para el desarrollo de análisis de naturaleza similar a un mismo Ministerio con respecto a una misma norma puede contribuir a causar un comprensible tedio en los responsables de las (por otro lado, muy relevantes) labores de evaluación; por ese motivo, y pese a tratarse de momentos muy distantes, parece que esta nueva función de coordinación debería centrarse en aspectos no valorados previamente o limitarse a los supuestos de tramitación de iniciativas bien no previstas en el PAN, bien efectivamente incluidas en el mismo, pero que, una vez celebrados los demás trámites, se hubieran apartado notoriamente de su proyección inicial.
El artículo 26 LGo, por su parte, regula de forma conjunta (si bien introduciendo algunas peculiaridades para los distintos tipos de normas) el procedimiento de elaboración de disposiciones legales y reglamentarias. Algunos de sus contenidos (fundamentalmente, los relativos a los cauces de participación ciudadana – cfr. los apartados segundo y sexto) reciben un tratamiento similar al dispensado por las correspondientes previsiones de la Ley de Procedimiento, de las que ya hemos dado cuenta, sin que proceda una nueva referencia a las mismas en este momento. Otras disposiciones del precepto, sin embargo, poseen auténtica sustantividad propia y son por ello merecedoras de un breve comentario.
Ello ocurre, en primer lugar, con la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN), regulada ex artículo 26.3 LGo. Sorprende favorablemente, por apartarse del criterio imperante en la reforma de octubre de 2015, la enumeración, en una lista abierta, de los contenidos que la misma ha de incluir, por cuanto se mencionan diversos extremos (conveniencia de la propuesta y posibles alternativas; contextualización en el ordenamiento jurídico y conexión con el Derecho europeo; respeto del sistema de distribución de competencias; impacto de género; síntesis de las aportaciones obtenidas en la consulta pública previa a la elaboración del texto) no conectados directamente con el aspecto económico (cuya relevancia no se quiere en ningún caso negar; se estimaría, de hecho, criticable la falta de referencia a las variables económicas y presupuestarias, así como la relativa a las cargas administrativas derivadas de la propuesta, que el artículo 26.3 LGo, sin embargo, incluye). Se trata, en suma, esta vez sí, de una regulación satisfactoria, por cuanto menciona, sin limitaciones injustificadas, las perspectivas esenciales que se han de adoptar en la evaluación ex ante de las normas.
Los apartados cuarto y quinto del artículo 26 LGo prevén, por su parte, y con una flexibilidad razonable, disposiciones aplicables a la tramitación de los anteproyectos de ley y de los proyectos de decreto legislativo (ap. 4) y a los informes y dictámenes que hayan de recabarse (ap. 5). Destaca, en relación con estos últimos, la fórmula empleada en el inciso inicial del apartado quinto, que dispone que habrán de promoverse, junto a los preceptivos, “cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto”. Es ésta una previsión cuyo carácter abierto legitimaría, al menos a priori, tanto una discrecionalidad rayana en la libertad total cuanto (y ésta es la interpretación por la que aquí se aboga) la comprensión de que se impone el deber de motivación en los supuestos de limitación de la solicitud de informes a los exigidos expresamente por la normativa en cada caso aplicable.
El artículo 26.8 LGo disciplina, por su parte, la fase final de los procedimientos normativos, estableciendo que la propuesta correspondiente “se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación” o, de tratarse de un proyecto de ley, se acordará “su remisión al Congreso de los Diputados o () al Senado”, precepto sobre cuyas carencias ha alertado Santamaría Pastor(42).
En clave de adaptación de la disciplina procedimental a la forma que revisten las correspondientes disposiciones y a la posible urgencia (por motivos definidos taxativamente) de la iniciativa, los artículos 26.11 y 27 LGo prevén, respectivamente, especialidades aplicables a los Decretos-Leyes (en relación con los mismos, se declara la no vinculación a un buen número de previsiones) y a la tramitación urgente de otro tipo de propuestas en el seno de la Administración General del Estado (artículo 27). Como resulta ya habitual en los análisis de cláusulas de este tipo, incluido el que consideramos desvirtuado por la jurisprudencia constitucional artículo 86 CE, la bondad de las previsiones referidas, dados los términos en que han sido redactadas, terminará por depender enteramente de la aplicación que conozcan en sede jurisdiccional.
El artículo 28 LGo desarrolla en el ámbito de la Administración General del Estado las previsiones sobre seguimiento normativo del artículo 130 de la Ley 39/2015, estableciendo la obligación del Consejo de Ministros de aprobar, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, antes del 30 de abril de cada año, un Informe anual de evaluación, regulando con precisión los extremos que habrán de ser analizados y con respecto a qué disposiciones. Sorprende, en este sentido, la restricción de las normas objeto de seguimiento, que, como con acierto se ha destacado, se limitan, en contra del criterio introducido por el citado artículo 130 (que no prevé nada al respecto), a las que se hubieran proyectado en el PAN(43).
La innovación más relevante de cuantas se han introducido en el Título V de la Ley del Gobierno por la Disposición Final Tercera de la Ley 40/2015 es la relativa a la entrada en vigor de las normas. De acuerdo con lo establecido en el nuevo artículo 23 LGo, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del Código Civil, las disposiciones que introduzcan nuevas obligaciones en los sectores económicos “preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación”, quedando exceptuados de este nuevo régimen los decretos-leyes, las normas de transposición de las Directivas europeas y aquéllas otras en las que concurran circunstancias que así lo aconsejen y que se plasmen puntualmente en la respectiva MAIN. El evidente propósito de la norma es la identificación de dos momentos anuales de entrada en vigor de disposiciones a las que deba acomodarse la actuación de los operadores económicos; la misma no ha sido, sin embargo, acogida con entusiasmo por la doctrina, que se ha mostrado segura de que conocerá un muy limitado recorrido(44).
Hemos tratado, en las páginas anteriores, de dar breve noticia de las principales novedades introducidas por la reforma de octubre de 2015 en materia de disciplina de producción normativa. Como se deduce de la exposición precedente y de algunas de las críticas doctrinales de que se ha dado cuenta, mucho más relevantes que el detalle de la nueva regulación son, desde la perspectiva de su eficacia real, las consecuencias jurídicas que se anuden a su incumplimiento, lo que obliga a poner el foco en la posibilidad de fiscalización por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y del Tribunal Constitucional de la efectiva observancia de las disposiciones del Título VI de la Ley 39/2015 y del nuevo Título V de la Ley 50/1997, del Gobierno.
Por motivos de espacio nos vemos compelidos a afrontar la cuestión de forma harto sintética. Es evidente, en primer lugar, que el valor infraconstitucional de la disciplina a la que hemos dedicado las anteriores reflexiones trae consigo la insuficiencia del principio jerárquico para explicar la posible utilización de las nuevas Leyes como canon de validez de la totalidad de la normativa que se apruebe con posterioridad a su entrada en vigor. Así, resulta necesario diferenciar entre las normas de rango secundario, indiscutiblemente vinculadas por la reforma, lo que limitaría el posible estudio a la profundización en la doctrina jurisprudencial en la materia, que persiste en una tolerancia frente al incumplimiento de las normas procedimentales que no tiene cabida en un sistema que consagra la regla de la nulidad de pleno derecho del reglamento ilegal, y las de rango primario, que, por su condición de posteriores, podrían, en principio, apartarse de lo establecido en las que tienen su misma fuerza.
Frente a esta visión del problema, tal y como hemos defendido en un trabajo anterior, en el que abordábamos el estudio de la peculiar praxis italiana de las denominadas cláusulas legales “de sola abrogación expresa”(45), el no reconocimiento de carácter vinculante también con respecto a los textos legislativos sucesivos de la disciplina procedimental prevista en normas con rango de ley conduciría a la perniciosa conclusión de que toda disposición que se pretendiera dotada de plenos efectos jurídicos en la materia habría de estar incluida en el texto constitucional, lo cual resulta inconciliable con el grado de detalle que el mismo incorpora. Por este motivo, proseguíamos, la subordinación de la ley posterior a la que regula los trámites que se han de seguir en su aprobación no es jerárquica, sino lógica, razón por la cual a la primera no le es permitida la derogación tácita de la segunda.
Con base en lo expuesto y en la íntima conexión de la normativa analizada con diversos principios de rango igualmente constitucional, y en contra de quienes han visto en la reforma una mera codificación de buenas intenciones, sería posible interpretar que la misma apuesta, bien que tímidamente, por un refuerzo del control de la validez de todos los procedimientos de creación normativa desde la perspectiva de la racionalidad, valor que, en su formulación constitucional (interdicción de la arbitrariedad), no ha conocido aún, pese a las sólidas aportaciones doctrinales favorables(46), desarrollos destacables como parámetro de fiscalización de las normas legales. La cobertura legislativa de que disfrutan hoy mandatos que hasta fechas muy recientes tan sólo se encontraban previstos ya en documentos carentes de valor normativo, ya en disposiciones de carácter general(47), parece una oportunidad idónea para una profundización en la línea apuntada.
(*). Estudio desarrollado en el marco de los proyectos de investigación “Nuevas perspectivas en la tutela de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas” (referencia MINECO-15-DER2014-59595-P), del que son Investigadores Principales los profesores Alejandro Huergo Lora y Javier García Luengo, y “Derecho Público: Administrativo-Financiero” (referencia FC-15-GRUPIN14-039), del que es Investigador Principal el profesor José Pedreira Menéndez.
(1). A este respecto, cfr. las exposiciones de Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho Administrativo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid (1991), pp. 302 y ss.; García de Enterría, E., y Fernández, T.-R., Curso de Derecho Administrativo, I, Aranzadi, Cizur Menor, 17ª edición (2015), pp. 101 y ss.; y Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, IV: El ordenamiento jurídico, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 4ª edición (2015), pp. 37 y ss.
(2). Para una sólida crítica de los aspectos mencionados, vid. Sánchez Morón, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, en el número 56 de esta Revista (2015), pp. 18-27, passim.
(3). En este sentido, vid., especialmente, Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, REDA, 175 (2016), p. 32.
(4). Cfr. Fortes González, A. I., “De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria”, en Rivero Ortega, R., Calvo Sánchez, Mª. D., y Fernando Pablo, M. (dirs.), Instituciones de Procedimiento Administrativo Común. Novedades de la Ley 39/2015, Editorial Juruá, Lisboa (2016), pp. 333-334 y 350-351; y Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición derogatoria”, en Gosálbez Pequeño, H. (dir.), La nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común, Wolters Kluwer, Madrid (2016), pp. 515-518.
(5). Ello es destacado especialmente por Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición derogatoria”, cit., p. 518; así como, con referencia a la modificación del Título V de la Ley 50/1997, del Gobierno, operada por la Disposición Final Tercera de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, por Galán Vioque, R., “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Disposición Final Tercera)”, en Gosálbez Pequeño, H. (dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid (2016), pp. 482-483.
(6). Dictamen 275/2015, de 29 de abril.
(7). Vid., con referencia al por entonces aún proyecto de ley, Santamaría Pastor, J. A., “Los proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”, DA, 2 (2015); en el mismo sentido, Fortes González, A. I., “De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria”, cit., pp. 336 y ss.; y Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición derogatoria”, cit., p. 518.
(8). Véase, en este sentido, especialmente, Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición Derogatoria”, cit., pp. 532-534.
(9). Sobre la eficacia vinculante de la nueva disciplina con respecto al Legislador futuro habrá de volverse, no obstante, en las conclusiones de este trabajo.
(10). Especialmente críticos a este respecto se han mostrado Baño León, J. Mª., “La reforma del procedimiento. Viejos problemas no resueltos y nuevos problemas no tratados”, DA, 2 (2015); y Sánchez Morón, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, cit., pp. 21-22. En contra, por cuanto lo considera un problema menor, vid. Santamaría Pastor, J. A., “Los proyectos de ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público”, cit.
(11). Santamaría Pastor se refiere, en este sentido, al carácter “absolutamente innecesario” del precepto, descartando la opción interpretativa consistente en la comprensión de que, por medio de la referencia a la Constitución y los Estatutos, rechaza el Legislador estatal la posibilidad de aprobación de decretos legislativos en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos no la prevén (cfr. “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 33).
(12). El artículo 37.2 establece que los actos administrativos contrarios a las disposiciones reglamentarias serán nulos de pleno derecho al margen de la concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 47.
(13). Se refiere, a este respecto, Santamaría Pastor al posible equívoco que suscita la mención ex artículo 128.2 de la función de desarrollo o colaboración con la ley tan sólo con respecto a las materias sancionadora y fiscal y a la falta de precisión de la particularidad que presenta la potestad sancionadora local en defecto de ley habilitante de acuerdo con lo establecido en el artículo 139 LBRL (cfr. “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 35).
(14). En este sentido, vid. Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición Derogatoria”, cit., p. 547.
(15). Cfr. “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 34. Sobre el anclaje constitucional de la disposición, vid., igualmente, García de Enterría, E., y Fernández, T.-R., Curso de Derecho Administrativo, I, cit., p. 215.
(16). Véase, en este sentido, Fortes González, A. I., “De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria”, cit., p. 357.
(17). Sobre esta cuestión, vid. mi trabajo “Las limitaciones jurisprudenciales del recurso indirecto contra reglamentos”, RVAP, 99-100 (2014), pp. 1161-1177.
(18). Al respecto, me permito remitir a mi libro La reserva de ley en la transposición de las Directivas europeas, Iustel, en prensa; cfr., en especial, los Capítulos I y V.
(19). En este sentido, cfr. Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 36.
(20). El contenido dispositivo del artículo 129 de la Ley 39/2015 encuentra en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, su antecedente inmediato.
(21). Vid., sobre esta cuestión, Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición Derogatoria”, cit., p. 523.
(22). Véanse, en este sentido, Parada Vázquez, R., Derecho Administrativo, I: Introducción. Organización administrativa. Empleo Público, Open Ediciones Universitarias, Madrid, 25ª edición (2015), p. 79; y Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., pp. 37-38.
(23). Así lo ha entendido tradicionalmente la doctrina; cfr. García de Enterría, E., Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, Civitas, Madrid (1999), esp. p. 86; Montoro Chiner, Mª. J., La evaluación de las normas. Racionalidad y eficiencia, Atelier, Barcelona (2001), pp. 15 y 21; Fuertes López, M., “Once tesis y una premática para restablecer la dignidad de la Ley”, RAP, 177 (2008), pp. 123, 124, 126 y 139; Marcos, F., “Calidad de las normas jurídicas y estudios de impacto normativo”, RAP, 179 (2009), p. 338; Martínez Corral, J. A., “Los errores en la redacción y la publicación de las leyes: formas de corregirlos y su incidencia sobre la entrada en vigor de aquéllas”, REFC, 11 (2009), p. 34; García-Escudero Márquez, P., Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control constitucional de la calidad de las leyes?, Civitas, Cizur Menor (2010), passim y, esp. pp. 49-51, 88 y 140; y Betancor Rodríguez, A., “Calidad de la ley: razonabilidad, arbitrariedad y control”, en Baño León, J. Mª. (coord.), Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, I, CEPC, Madrid (2016), pp. 541-542. Muñoz Machado, en cambio, desarrolla un muy completo análisis de los principios constitucionales en los que se basa el deber de legislar de un modo ordenado y coherente sin citar, curiosamente, el de seguridad jurídica (cfr. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, IV: El ordenamiento jurídico, cit., pp. 51 y ss.).
(24). En este sentido, vid. Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición Derogatoria”, cit., p. 525.
(25). Cfr. Mora Ruiz, M., op. cit., p. 528.
(26). Cfr. Mora Ruiz, M., op. cit., pp. 531-532. A la confusión que el apartado citado introduce entre los principios de eficacia y eficiencia se ha referido, por su parte, Fortes González, A. I., “De la iniciativa legislativa y de las potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria”, cit., p. 360.
(27). Así, el mismo ha sido eminentemente utilizado para el desarrollo de evaluaciones de este carácter, como pone de manifiesto Revuelta Pérez, I., “Análisis de impacto normativo y control judicial de la discrecionalidad reglamentaria”, RAP, 193 (2014), p. 86.
(28). Informe que, no obstante su inhabilidad para producir efectos jurídicos inmediatos, está llamado a jugar un importante papel en el control jurisdiccional de la discrecionalidad con que las Administraciones Públicas ejercen sus potestades normativas, como ha puesto de relieve Mora Ruiz, M., op. cit., p. 535.
(29). En este sentido, se ha destacado que el artículo 130.2 de la Ley presupone, sin regularla satisfactoriamente, y (en conexión con la crítica apenas apuntada), ciñéndola exclusivamente al plano económico, la evaluación normativa ex ante (cfr. Mora Ruiz, M., op. cit., pp. 535-536).
(30). Cfr., especialmente, Doménech Pascual, G., “El seguimiento de normas y actos jurídicos”, RAP, 167 (2005), pp. 104 y ss.
(31). Criticada, de hecho, por Santamaría Pastor con referencia a la regulación que el nuevo artículo 26.3 LGo prevé en relación con la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (cfr. “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 47), sobre la que se volverá en el apartado siguiente.
(32). La doctrina se ha referido, así, a la necesidad de combinación de ambas perspectivas, dado su carácter complementario; véanse, en este sentido, Montoro Chiner, Mª. J., La evaluación de las normas, cit., pp. 116-117; Ponce Solé, J., “¿Mejores normas? Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, calidad reglamentaria y control judicial”, RAP, 180 (2009), esp. p. 209; y García-Escudero Márquez, P., Técnica legislativa y seguridad jurídica, cit., pp. 185-186.
(33). En este sentido, vid., especialmente, Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición Derogatoria”, cit., pp. 538-539.
(34). Cfr. Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., pp. 38-39; y Fortes González, A. I., “De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria”, cit., p. 360.
(35). En este sentido, con referencia a la regulación de ambos instrumentos en la Ley del Gobierno, cfr. García de Enterría, E., y Fernández, T.-R., Curso de Derecho Administrativo, I, cit., p. 223.
(36). Sobre estos problemas, vid. Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., pp. 51-52.
(37). Cfr., de nuevo, Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., pp. 40-41. Fortes González otorga una valoración global igualmente positiva a la nueva consulta previa a la elaboración del texto del proyecto o anteproyecto de disposición normativa (op. cit., p. 364).
(38). Cfr. Fortes González, op. cit., pp. 365-366.
(39). En este sentido, vid. Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 43.
(40). Cfr., nuevamente, Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 41.
(41). Cfr. Santamaría Pastor, J. A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p. 48.
(42). Véase, nuevamente, “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., pp. 47-48.
(43). En este sentido, vid. Galán Vioque, R., “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Disposición Final Tercera”, cit., p. 486.
(44). Así, Santamaría Pastor vaticina que la normativa sucesiva a la entrada en vigor de la reforma no dejará de fijar brevísimos períodos de vacatio legis o no preverá nada al respecto, lo que hará que entre en juego el plazo de veinte días previsto ex artículo 2.1 CC, al que el propio artículo 23 LGo remite (cfr. “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, cit., p.53), opción esta última que resulta, en nuestra opinión, rechazable, por cuanto entendemos que la mención del artículo 2.1 CC ha de ser interpretada en el sentido de que la entrada en vigor de las normas a las que se refiere el precepto analizado se producirá en las fechas señaladas sin perjuicio del plazo de veinte días de vacatio previsto en el Código Civil, que opera aquí como mínimo. Galán Vioque, por su parte, se ha referido a la circunscripción del precepto a la normativa aprobada en el nivel estatal y a su inhabilidad para vincular la intervención del Legislador futuro (vid. “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Disposición Final Tercera)”, cit., p. 485).
(45). “Sobre las ‘cláusulas de sola abrogación expresa’ y los vínculos al Legislador futuro en el ordenamiento italiano”, RGDPC, 18 (2015).
(46). Cfr. Fernández Rodríguez, T.-R., De la arbitrariedad del legislador. Una crítica de la jurisprudencia constitucional, Civitas, Madrid (1998).
(47). Respectivamente, las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (sobre su carácter meramente orientativo, vid. Santaolalla López, F., “Las directrices de técnica normativa”, RAP, 170 (2006), p. 43), y el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del impacto normativo (sobre su insusceptibilidad para desplegar efectos invalidantes frente a las normas de su mismo rango, véase Lavilla Rubira, J. J., “El procedimiento de elaboración de los reglamentos en la Ley del Gobierno doce años después”, REFC, 11 (2009), p. 19).