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Timestamp: 2018-03-21 06:17:52
Document Index: 307573982

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 27', 'BGer', 'BGE', 'BGer', 'BGer', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 13', 'Art. 51', 'Art. 40']

VergabeNews Nr. 16 - Lexology
VergabeNews Nr. 16
European Union, Switzerland August 24 2017
16VergabeNews Nr.
Transparenz ist fr ein faires Vergabeverfahren und die Gleichbehandlung der Anbieter zentral. Eine be-
sonders grosse Rolle spielt das Transparenzgebot bei der Angebotsbewertung. Welche Pflichten bestehen fr Vergabestellen und welche Rechte fr Anbieter? Dieser Newsletter bietet einen berblick ber die wichtigsten Regeln.
VergabeNews Nr. 16 August 2017
Martin Zobl Dr. iur. LL.M., Rechtsanwalt Telefon +41 58 658 55 35 martin.zobl@walderyss.com
Wieviel Transparenz bei der Angebotsbewertung?
Das Transparenzgebot ist nebst dem Gleichbehandlungsgrundsatz Dreh- und Angelpunkt des modernen Beschaffungswesens. Im Kontext der Angebotsbewertung sehen sich Vergabestellen hufig mit der Frage konfrontiert, wie umfassend und detailliert sie die Eignungs- und Zuschlagskriterien im Voraus bekanntgeben, die Bewertung dokumentieren und den Zuschlag begrnden mssen. Nachfolgend wird die aktuelle Rechtslage dargestellt und gewrdigt, wobei der Fokus auf dem Bundesrecht liegt.
Das Transparenzgebot: Funktion und Konkretisierungsbedarf
Das Transparenzgebot ist ein tragendes Prinzip des Vergaberechts, das sowohl in den von der Schweiz abgeschlossenen internationalen bereinkommen (Art. XVII des Government Procurement Agreement [GPA] und Art. 3 und 4 des Bilateralen Abkommens mit der EU ber bestimmte Aspekte des ffentlichen Beschaffungswesens) als auch im innerstaatlichen Recht verbrieft ist (Art. 1 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes ber das ffentliche Beschaffungswesen [BB] und Art. 2 Abs. 3 lit. c der Interkantonalen Vereinbarung ber das ffentliche Beschaffungswesen). Transparenz ist nicht Selbstzweck, sondern ein wirksames Instrument, um die Fairness des Vergabeverfahrens, den wirksamen Wettbewerb sowie die Gleichbehandlung der Anbieter zu frdern. Sie dient zudem der Prvention und Eindmmung von Korruption.
Das Transparenzgebot kommt in smtlichen Stadien eines Beschaffungsverfahrens zum Tragen. Die Vergabestelle hat alle wesentlichen Schritte zu kommunizieren: Mit der ffentlichen Ausschreibung sollen die Anbieter von einem Be-
schaffungsvorhaben der ffentlichen Hand erfahren. Der Beschaffungsgegenstand, die technischen Spezifikationen und die Bewertungskriterien samt ihrer Gewichtung mssen frhzeitig und umfassend bekannt gegeben werden. Sptere nderungen sind nur beschrnkt und unter Einhaltung des Transparenz- und Gleichbehandlungsprinzips zulssig. Kontakte mit den Anbietern drfen nicht im Geheimen stattfinden, sondern mssen offengelegt werden. Schliesslich mssen die Bewertung der Angebote und der Zuschlagsentscheid nachvollziehbar begrndet sein.
Das Transparenzgebot, das die Vergabebehrden zur aktiven Information verpflichtet, ersetzt bis zu einem gewissen Grad den im allgemeinen Verwaltungsrecht vorgesehenen Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehr: Zum Schutz der Geschftsgeheimnisse der Anbieter kommt das Akteneinsichtsrecht erst im Beschwerdeverfahren, jedoch nicht whrend des Verfgungsverfahrens zur Anwendung (Art. 26 Abs. 2 BB).
So klar die genannten Transparenzregeln auf den ersten Blick erscheinen mgen, so sehr kann im Einzelfall strittig sein, wie umfangreich und detailliert eine behrdliche Information auszufallen hat. In der Praxis kommt es regelmssig vor, dass die diesbezglichen Vorstellungen von Vergabestellen und Anbietern auseinanderklaffen, was unweigerlich zu Rechtsstreitigkeiten fhrt. Nicht selten erheben unterlegene Anbieter gegenber der Vergabestelle den Vorwurf, sie habe die Bewertung der eingereichten Angebote nicht nachvollziehbar dargelegt oder sich auf zustzliche Unter- oder Subkriterien gesttzt, ohne diese vorgngig kommuniziert zu haben. Entsprechend gross ist das Beschwerderisiko. Die Konsultation der anwendbaren Erlasse alleine hilft in diesen Fllen wenig weiter, da sie das Transparenzgebot und die damit zusammenhngenden Bekanntgabepflichten nur rudimentr regeln. Die schweizerischen Gerichte haben die gesetzlichen Vorgaben in einer reichhaltigen Praxis konkretisiert und weiterentwickelt.
Vorgngige Bekanntgabe aller relevanten Bewertungskriterien als Grundsatz
In einem Leitentscheid von 1998 hat das Bundesgericht festgehalten, dass eine Vergabestelle alle im konkreten Beschaffungsgeschft relevanten Zuschlagskriterien den Anbietern im Voraus in der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt geben muss (BGE 125 II 86 ff.), was sich fr den Bund auch aus Art. 21 Abs. 2 BB und Art. 27 Abs. 1 VB ergibt. An die einmal bekanntgegebenen Zuschlagskriterien ist die Vergabestelle gebunden: Es ist ihr grundstzlich verwehrt, die Zuschlagskriterien oder ihre relative Gewichtung whrend des laufenden Vergabeverfahrens und insbesondere nach Eingang der Angebote abzundern. Wenn sie bekanntgegebene Kriterien ausser Acht lsst, ihre Bedeutungsfolge umstellt, andere Gewichtungen vornimmt oder Kriterien heranzieht, die sie nicht bekannt-
gegeben hat, handelt sie vergaberechtswidrig. Diese Bindung ergibt sich nicht nur aus dem Transparenzgebot, sondern auch aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieter (vgl. Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2014, E. 2.5.2).
Nach hchstrichterlicher Rechtsprechung gilt die Bekanntgabepflicht auch fr Unterkriterien und fr ein Schema mit prozentualen Gewichtungen, die eine Vergabestelle im Hinblick auf eine Beschaffung aufgestellt hat (BGer 2P.299/2000 vom 24. August 2001, E. 2c und E.4). Allerdings erfhrt das Transparenzgebot hier eine gewichtige Ausnahme: Nicht bekannt gegeben werden mssen Unterkriterien, die bloss die publizierten Zuschlagskriterien konkretisieren oder verfeinern. Mit anderen Worten sind nur diejenigen Unterkriterien transparent zu machen, die einen eigenstndigen Charakter haben bzw. denen die Vergabestelle eine Bedeutung beimisst, die derjenigen eines Zuschlagskriteriums gleichkommt. Unter Vorbehalt des Ermessensmissbrauchs muss gemss Bundesgericht auch eine Beurteilungsmatrix oder Notenskala nicht zwingend zum Voraus bekannt gegeben werden (BGE 130 I 241 E. 5.1; BGer, 2p.111/2003, Urteil vom 21. Januar 2004, E. 2.1.1; zuletzt besttigt in BGer, 2C_91/2013, Urteil vom 23. Juli 2013 E.4.1).
Die kantonale Gerichtspraxis zur Bekanntgabe von Bewertungskriterien unter kantonalem Vergaberecht ist uneinheitlich. Whrend einzelne Verwaltungsgerichte auf grsstmgliche Transparenz setzen, lassen andere den Vergabebehrden mehr Spielrume. Das Zrcher Verwaltungsgericht lehnt sich an die bundesgerichtliche Rechtsprechung an. Nach ihm sind die Vergabestellen nicht in jedem Fall zur vorgngigen Bekanntgabe der Unterkriterien oder der Bewertungsmatrix verpflichtet, solange fr die Anbieter erkennbar bleibt, welche Aspekte ihres Angebots fr die Bewertung wesent-
lich sind (VGer ZH, VB.2017.00283, Urteil vom 22. Juni 2017 E. 3.3.2). Tendenziell strenger im Vergleich zur Zrcher Praxis erscheint die Gerichtspraxis etwa in den Kantonen Bern, Basel-Landschaft, St.Gallen und Graubnden.
Die Bekanntgabepflicht gilt als Regel formeller Natur, deren Missachtung grundstzlich zur Aufhebung des Zuschlags und damit zur Neuausschreibung des Auftrags fhrt. Davon darf hchstens abgewichen werden, wenn die Vergabestelle darlegen kann, dass die Verletzung des Transparenzgebots den Zuschlagsentscheid nicht zu beeinflussen vermochte.
Bekanntgabe der Bewertungskriterien als Gratwanderung
Die erwhnte bundesgerichtliche Rechtsprechung bietet zwar Leitplanken, die in der Theorie klar erscheinen mgen. In der Vergabepraxis wirft sie aber heikle Fragen auf und kann zu unbefriedigenden Situationen fhren:
Etwas unglcklich erscheint die Rechtsprechung zunchst dahingehend, dass die Bekanntgabepflicht von der Zuflligkeit abhngt, ob sich eine Vergabestelle bereits vor oder erst nach der Ausschreibung auf ein Bewertungsschema festlegt. Das Bedrfnis der Anbieter nach Transparenz drfte in beiden Fllen gleich gross sein. Insofern setzt die Rechtsprechung auch fragwrdige Anreize. Vergabestellen knnten versucht sein, mit der Konkretisierung von Bewertungskriterien absichtlich zuzuwarten oder in einem Beschwerdeverfahren zu argumentieren, bereits im Zeitpunkt der Ausschreibung existierende Unterkriterien seien erst spter entwickelt worden.
Weiter bereitet die Abgrenzung zwischen rein ,,konkretisierenden" Unterkriterien und Kriterien mit eigenstndiger Bedeutung oftmals Mhe, sodass im Einzelfall unklar ist, welche Kriterien im Voraus transparent zu machen sind. Im Zweifelsfall sind Vergabestellen gut beraten,
smtliche bereits bekannten Unterkriterien vorgngig zu publizieren. Anbieter haben denn auch ein Bedrfnis zu erfahren, wie eine Vergabestelle ein Zuschlagskriterium konkret versteht und umzusetzen gedenkt und welche Unterkriterien sie allenfalls strker und welche sie schwcher gewichtet. So gesehen ist die bundesgerichtliche Praxis, wonach eine im Voraus festgelegte Bewertungsmatrix nicht mit der Ausschreibung publik gemacht werden soll, wenig berzeugend.
Gegen eine allzu ausufernd verstandene Bekanntgabepflicht spricht andererseits das Bedrfnis von Vergabestellen, sich nicht bereits im Voraus auf smtliche Einzelheiten der Bewertung festzulegen. Zwar sind Vergabestellen verpflichtet, vor der Ausschreibung ihren Beschaffungsbedarf abschliessend zu ermitteln und nebst dem Beschaffungsgegenstand auch die anzuwendenden Bewertungskriterien mglichst exakt zu definieren. Jedoch kommt es besonders bei komplexeren und erstmaligen Beschaffungen vor, dass trotz extensiver Abklrungen im Rahmen von Machbarkeitsstudien etc. gewisse Kriterien erst nach Sichtung der eingegangenen Angebote und erst im Zuge der Evaluation sinnvoll verfeinert werden knnen. Ein zum Voraus bis ins letzte Detail festgelegtes, starres Bewertungsraster kann sich in diesen Fllen als untauglich erweisen. Wendet die Vergabestelle jedoch Kriterien an, die sie vorgngig nicht vollumfnglich bekannt gegeben hat, drohen Beschwerden von nichtbercksichtigten Anbietern und die Aufhebung des Zuschlags. Dasselbe gilt, wenn sie von einmal bekanntgegebenen Kriterien nachtrglich abweicht.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die Konkretisierung des Transparenzgebots in der Vergabepraxis als Gratwanderung. Im Sinne einer gesamtheitlichen Betrachtung fhrt nichts daran vorbei, den Beschaffungsstellen im Einzelfall eine minimale Flexibilitt im Hinblick auf die Angebotsbewertung zuzugestehen, die umso grsser sein muss, je komplexer und je
technischer ein Beschaffungsgeschft ist. Vergabestellen sind auf dem Transparenzgebot zu behaften, doch wird sich niemand der Illusion hingeben, eine anspruchsvolle Beschaffung und die dazugehrige Bewertung seien stets bis ins kleinste Detail planbar. Die Gerichte haben darber zu wachen, dass der behrdliche Ermessensspielraum nicht zu Missbruchen und Ungleichbehandlungen fhrt.
Die Entwrfe des revidierten Vergaberechts, die demnchst in die eidgenssischen Rte kommen, schaffen in Bezug auf die Bekanntgabepflicht keine neue Rechtslage. Die erwhnte Gerichtspraxis drfte weiterhin Geltung beanspruchen. Immerhin hlt die Revision fr komplexe Beschaffungen das Instrument des Dialogs bereit (Art. 24 E-BB bzw. E-IVB). ber den Dialog knnen der Leistungsgegenstand konkretisiert und Lsungswege ermittelt werden. Dies erlaubt es der Vergabestelle, nicht nur mehr Klarheit ber die Einzelheiten des Beschaffungsgegenstands, sondern auch ber die gewnschten Bewertungskriterien zu erlangen.
Dokumentation der Bewertung und Begrndung des Zuschlags
Eine weitere Anforderung des Transparenzgebots besteht darin, dass die Bewertung der Angebote und damit die Begrndung des Zuschlags fr Dritte nachvollziehbar sein mssen. Insbesondere Verwaltungsrichter mssen beurteilen knnen, ob die massgeblichen Bewertungskriterien im Lichte der konkreten Offerten zum in Frage stehenden Zuschlag fhren. Daraus resultiert die Pflicht der Vergabestelle, die vorgenommene Offertevaluation zu dokumentieren, was sinnvollerweise (wenn auch nicht zwangslufig) in Form eines Evaluationsberichts geschieht.
Im Evaluationsbericht hat sich die Vergabestelle nicht nur zur Bewertung der An-
gebote im Rahmen der Zuschlagskriterien, sondern auch zur Eignungsprfung anhand der Eignungskriterien zu ussern. So muss etwa die Teilnehmerselektion im selektiven Verfahren transparent, objektiv und unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes erfolgen. Dies kann insbesondere anhand einer punktemssigen Bewertung mit anschliessender Rangierung geschehen. Wie die Nichtbekanntgabe von Bewertungskriterien gilt auch das Fehlen eines korrekten Evaluationsberichts als formeller Mangel des Beschaffungsverfahrens. Ob und inwiefern Anbieter Einsicht in den Evaluationsbericht verlangen knnen, beurteilt sich nach den Regeln ber die Akteneinsicht, mithin aufgrund einer Interessenabwgung im Einzelfall.
Unbercksichtigte Anbieter haben immer einen Anspruch auf Begrndung des Zuschlags. Nur so knnen sie sich ein Bild ber das Zustandekommen des Zuschlags machen und ihn gegebenenfalls in einem Beschwerdeverfahren gerichtlich berprfen lassen. Fr Vergabestellen des Bundes bedeutet dies, dass sie in einem ersten Schritt den unterliegenden Anbietern eine zumindest summarische Begrndung liefern mssen (Art. 23 Abs. 1 BB), wobei die Anforderungen an die summarische Begrndung praxisgemss nicht sehr hoch sind. Auf entsprechendes Gesuch hin mssen weitere Angaben gemacht werden, insbesondere ber (Art. 23 Abs. 2 lit. d und e BB):
den Namen der bercksichtigten Anbieterin;
den Preis der bercksichtigten Angebots oder (allerdings nur ausnahmsweise) die Preisspanne;
die wesentlichen Grnde fr die Nichtbercksichtigung sowie
die ausschlaggebenden Merkmale und Vorteile des bercksichtigten Angebots.
Die Form, in welcher die Begrndung zu erfolgen hat, gibt das Bundesrecht nicht vor. Bewhrt haben sich in der Praxis insbesondere ,,Debriefings", d.h. mndliche Besprechungen der genannten Parameter mit den unterlegenen Anbietern. Die Vergabestelle muss besagte Informationen unter gewissen Umstnden allerdings nicht liefern, namentlich wenn dadurch gegen Bundesrecht verstossen, ffentliche Interessen oder private Interessen der Anbieter verletzt oder der lautere Wettbewerb gefhrdet wrden (Art. 23 Abs. 3 BB).
Unter kantonalem Recht variieren Umfang und Detaillierungsgrad der Begrndungspflicht. Immerhin verlangt Art. 13 lit. h IVB von den Kantonen im Sinne eines Minimums, dass der Zuschlag ,,kurz" zu begrnden ist.
Mit der Revision des Vergaberechts soll die Begrndungspflicht fr Bund und Kantone analog zur erwhnten Regelung im heutigen BB harmonisiert werden (Art. 51 Abs. 2 und 3 E-BB und E-IVB). Neu soll die Begrndung des Zuschlags proaktiv und nicht erst auf Verlangen eines Anbieters erfolgen. Die Dokumentationspflicht wird ebenfalls kodifiziert (Art. 40 Abs. 1 E-BB und E-IVB).
Walder Wyss - Martin Zobl
Die Protokollierung der Beschlussfassung im Verwaltungsrat, insbesondere von Zirkularbeschlüssen *