Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/AC0864.htm
Timestamp: 2020-02-19 07:46:41+00:00
Document Index: 136745849

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 11', 'art. 54', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 77', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 2359', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 328', 'art. 328', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 68', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 429', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 51', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 2203', 'art. 2204', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 14', 'art. 54', 'art. 2', 'art. 1']

Camera dei deputati Dossier AC0864 servizio studi
Titolo: Norme in materia di conflitti di interessi - A.C. 442 e abb. - Schede di lettura
AC N. 442/XVI AC N. 1915/XVI
AC N. 2664/XVI AC N. 2668/XVI
AC N. 4874/XVI
Serie: Progetti di legge Numero: 673
Norme in materia di conflitti di interessi
A.C. 442 e abb.
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File: ac0864.doc
Il quadro normativo������������������������������������������������������������������������������������������ 3
� L�attivit� parlamentare nelle passate legislature�������������������������������������������� 3
� La legge n. 215 del 2004�������������������������������������������������������������������������������� 5
Le proposte di legge in esame��������������������������������������������������������������������� 17
� I Commissione Affari costituzionali������������������������������������������������������������������
- Audizione del Presidente dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi
Seduta del 29 marzo 2012���������������������������������������������������������������������� 29
- Audizione del Presidente dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, dottor Corrado Calabr�, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi
Seduta del 4 aprile 2012�������������������������������������������������������������������������� 41
L�attivit� parlamentare nelle passate legislature
La questione dei conflitti di interessi ha trovato una definizione legislativa nel nostro ordinamento per la prima volta nella XIV legislatura, con l�approvazione della L. 215/2004[1].
Il tentativo di disciplinare la materia, infatti, era gi� stato affrontato nelle precedenti due legislature senza alcun esito legislativo, nonostante l�iter parlamentare fosse giunto, in entrambi casi, a un�avanzata fase della deliberazione.
Nel corso della XV legislatura � stata risollevata in ambito parlamentare la questione dei conflitti di interessi in occasione dell�esame di una proposta di legge (non approvata) di riforma della legge del 2004.
Nel settembre 1994 il Comitato presenta un documento conclusivo, recante uno schema di articolato successivamente formalizzato dal Governo in un disegno di legge (A.S. 1082) presentato al Senato.
Approvato il 13 luglio 1995 in un testo unificato con gli abbinati disegni di legge d�iniziativa parlamentare, il disegno di legge viene trasmesso alla Camera, che non ne inizia l�esame.
Il 22 aprile 1998 la Camera approva, a larghissima maggioranza, il testo unificato (A.C. 1236 ed abb.) di quattro proposte di legge di iniziativa parlamentare. Tra queste, la proposta di legge A.C. 3612 (d�iniziativa del deputato Veltri) riproponeva in larga misura i contenuti del testo unificato approvato in prima lettura dal Senato nella precedente legislatura, e la proposta di legge A.C. 4410 (on. Berlusconi ed altri) riproduceva, con alcune modifiche, il disegno di legge presentato dallo stesso Berlusconi nella XII legislatura[2].
Al Senato il testo proveniente dalla Camera � esaminato (A.S. 3236) congiuntamente ad altre due proposte parlamentari[3], nel corso di un iter a pi� riprese interrotto, fino alla sua approvazione, con modificazioni, il 27 febbraio 2001, in una situazione di forte divaricazione tra maggioranza e opposizione. La Camera non ne riprende l�esame per il sopraggiunto scioglimento anticipato[4].
La L. 215/2004 prende le mosse da un�iniziativa governativa (A.C. 1707) presentata alla Camera il 4 ottobre 2001.
Al disegno di legge governativo sono abbinate, durante l�esame in sede referente presso la Commissione affari costituzionali, le proposte di iniziativa parlamentare A.C. 210 (on. Piscitello), A.C. 1865 (on. Bressa ed altri), A.C. 2148 (on. Soda), A.C. 2191 (on. Bertinotti ed altri) e A.C. 2214 (on. Rutelli ed altri).
Nel corso dell�esame, la I Commissione svolge, nelle sedute del 28 e 29 gennaio 2002, alcune audizioni volte ad approfondire le problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione dei conflitti di interessi.
Accanto alla relazione di maggioranza, presentata dalla I Commissione il 22 febbraio 2002 sul testo licenziato per l�Assemblea (A.C. 1707-A), vengono presentate due relazioni di minoranza (A.C. 1707-A-bis ed A.C. 1707-A-ter).
L�articolato, approvato dall�Assemblea della Camera il 28 febbraio 2002, � trasmesso al Senato (A.S. 1206); ad esso sono abbinati sette disegni di legge di iniziativa parlamentare[5]. La 1� Commissione del Senato ha presentato, il 18 giugno 2002, una relazione di maggioranza (A.S. 1206-A) ed una di minoranza (A.S. 1206-A-bis).
L�Assemblea del Senato approva il disegno di legge, con modificazioni, nella seduta del 4 luglio 2002.
Il disegno di legge � dunque nuovamente approvato dalla Camera dei deputati, con ulteriori modifiche relative alle sole modalit� di copertura finanziaria, il 22 luglio 2003 (A.C. 1707-B). Nel successivo passaggio al Senato, giunto a conclusione il 10 marzo 2004, viene approvata una modifica che richiede un�ulteriore trasmissione alla Camera, ove il testo (A.C. 1707-D) � definitivamente approvato il 13 luglio 2004[6].
Pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 193 del 18 agosto 2004, la L. 215/2004 � entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo.
Il 13 settembre 2006 la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha avviato l�esame in sede referente di una proposta di legge (A.C. 1318, on. Franceschini ed altri) intesa a sostituire integralmente la disciplina recata dalla L. 215/2004[7].
L�esame impegnava la Commissione per numerose sedute, nel corso delle quali si procedeva, tra l�altro, all�audizione dei presidenti dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato, dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni[8] e della Commissione nazionale per le societ� e la borsa[9] nonch�, nell�ambito di un�apposita indagine conoscitiva, all�audizione di esperti in materia di diritto costituzionale, diritto societario, diritto tributario e delle tecnologie dell�informazione e della comunicazione[10].
Nella seduta dell�11 maggio 2007 la Commissione dava mandato al relatore (il Presidente on. Violante) di riferire favorevolmente all�Assemblea su un testo notevolmente modificato ed ampliato rispetto a quello iniziale.
Il 15 maggio iniziava la discussione in Assemblea sulla proposta di legge, con la discussione sulle linee generali e (il giorno successivo) l�esame di varie questioni pregiudiziali e di una sospensiva. L�Assemblea passava quindi (nella seduta dell�11 luglio) all�esame degli articoli, che tuttavia non proseguiva in sedute successive prima della fine anticipata della legislatura.
Il testo elaborato dalla commissione reca una serie di incompatibilit� generali tra la carica di governo ad altri incarichi o attivit� e pone l�obbligo di opzione per coloro che incorrono in tali incompatibilit�.
Viene poi introdotta una particolare forma di incompatibilit� patrimoniale e viene istituita una autorit� indipendente con compiti di prevenzione dei conflitti di interesse.
La legge n. 215 del 2004
Composta da dieci articoli, la legge 20 luglio 2004 n. 215 affronta il tema dei conflitti di interessi che possono riguardare determinati titolari di incarichi pubblici i quali siano, al contempo, titolari di attivit� economiche di rilevante portata.
Preliminarmente, la legge individua (articolo 1) i destinatari della disciplina nei �titolari di cariche di Governo�, nel cui ambito sono ricompresi (comma 2):
� il Presidente del Consiglio dei ministri,
� i ministri,
� i vice ministri,
� i sottosegretari di Stato,
� i commissari straordinari del Governo.
L�art. 10, co. 3, della L. 400/1988[11] dispone che a non pi� di dieci sottosegretari di Stato pu� essere attribuito il titolo di vice ministro, se ad essi sono conferite deleghe relative ad aree o progetti di competenza di una o pi� strutture dipartimentali ovvero di pi� direzioni generali. In tale caso la delega, conferita dal ministro competente, � approvata dal Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio.
Ai sensi dell�art. 11 della medesima legge, possono essere nominati commissari straordinari del Governo al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali. La nomina � disposta con D.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Del conferimento dell'incarico � data immediata comunicazione al Parlamento e notizia nella Gazzetta ufficiale. Sull'attivit� del commissario straordinario riferisce al Parlamento il Presidente del Consiglio o un ministro delegato.
Inoltre, le disposizioni in materia di conflitto di interessi di cui alla L. 215/2004 si applicano, in quanto compatibili, anche ai componenti della Commissione tecnica consultiva rappresentativa delle categorie operanti nel settore della stampa e dell'editoria, di cui all�art. 54 della L. 416/1981, secondo quanto disposto dall�art. 2, comma 8, del decreto-legge n. 63/2012[12].
La legge impone a tali soggetti di dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e di astenersi dal compimento di atti � inclusa la partecipazione a deliberazioni collegiali � �in situazione di conflitto di interessi� (comma 1).
La definizione di conflitto di interessi, ai fini dell�individuazione degli atti dai quali � obbligatorio astenersi, � resa dal successivo art. 3 (v. infra).
Ai sensi del comma 3, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano disposizioni idonee ad assicurare il rispetto del principio di cui al comma 1.
La disciplina delle incompatibilit� � recata dall�articolo 2, in cui sono elencate le cariche, gli uffici e le attivit� la cui titolarit� o il cui esercizio risulta incompatibile con la titolarit� di cariche di Governo. La disposizione colma una lacuna dell�ordinamento che, a livello nazionale, prevedeva cause di incompatibilit� per i soli parlamentari ma non anche per i componenti del Governo.
L�incompatibilit� riguarda:
� ogni carica o ufficio pubblico, ad eccezione delle cariche o uffici inerenti alle funzioni svolte dal soggetto in quanto titolare di cariche di Governo; del mandato parlamentare; delle cariche che risultano compatibili con il mandato parlamentare ai sensi dell�art. 1, secondo comma, della L. 60/1953[13];
� cariche, uffici o funzioni in enti di diritto pubblico, anche economici;
� cariche, uffici, funzioni o compiti di gestione in societ� aventi fini di lucro o in attivit� di rilievo imprenditoriale, o in associazioni o societ� tra professionisti. L�imprenditore individuale provvede a nominare uno o pi� institori, ai sensi del codice civile[14];
� l�esercizio di attivit� professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di Governo;
� l�esercizio di qualsiasi tipo di impiego o lavoro sia pubblico, sia privato.
Il decreto-legge 138/2011[15] ha ampliato (senza modificare testualmente la legge 215) il novero delle incompatibilit� delle cariche di governo comprendendovi qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica (in pratica sindaci e presidenti di provincia) relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, popolazione superiore a 5.000 abitanti. Le incompatibilit� si applicano a decorrere dalla prossima legislatura.
Nel testo originario la legge 215 prevedeva anche l�incompatibilit� tra le cariche di Governo e quella di amministratore locale. Per effetto della successiva L. 88/2005[16], di conversione del D.L. 44/2005, tale incompatibilit� � venuta meno: l�art. 3-ter del decreto, introdotto in sede di conversione, novella infatti il comma 1, lett. a) dell�art. 2 per aggiungere alle eccezioni ivi elencate quella relativa alla carica di amministratore di enti locali, come definita dall�art. 77, co. 2, del Testo unico sugli enti locali[17].
Tale disposizione individua come segue gli amministratori degli enti locali:
- i sindaci, anche metropolitani, e i presidenti delle province;
- i consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province;
- i componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali;
- i presidenti dei consigli comunali, metropolitani e provinciali;
- i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunit� montane;
- i componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali;
- i componenti degli organi di decentramento.
Gli incarichi e le funzioni incompatibili cessano con effetto dalla data del giuramento relativo agli incarichi di Governo e comunque dalla data di effettiva assunzione delle cariche.
Dal tenore letterale della norma parrebbe configurarsi una cessazione ipso iure degli incarichi, uffici o funzioni; si segnala tuttavia che il successivo articolo 6 sembra invece richiedere o presupporre un apposito atto, prevedendo che sia l�Autorit� garante della concorrenza e del mercato a promuovere, presso gli enti o organismi competenti, la rimozione o la decadenza dalla carica o dall�ufficio.
Dagli incarichi e funzioni incompatibili non pu� derivare, per tutta la durata della carica di Governo, alcuna forma di retribuzione o vantaggio per il titolare. Dopo il termine dell�incarico di Governo, l�incompatibilit� sussiste per ulteriori dodici mesi nei confronti di cariche in enti di diritto pubblico e in societ� con fini di lucro che operano in settori connessi con la carica ricoperta. Quanto ai rapporti d�impiego o di lavoro pubblico o privato, � previsto il collocamento in aspettativa (o analoga posizione prevista dai rispettivi ordinamenti).
Esso sussiste quando il titolare di cariche di Governo partecipa all�adozione di un atto � anche formulando la proposta � o omette un atto dovuto:
� trovandosi in situazione di incompatibilit� ai sensi del precedente art. 2, ovvero
� avendo l�atto o l�omissione un��incidenza specifica e preferenziale� sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, o delle imprese o societ� da essi controllate, con danno per l�interesse pubblico.
� la situazione di conflitto non concerne (solo) l�adozione di atti, bens� la partecipazione a tale adozione: pu� dunque trattarsi di deliberazioni collegiali ovvero di atti conseguenti all�adozione di un procedimento al quale il titolare di cariche di governo prende parte, anche attraverso la formulazione della proposta;
� la situazione di conflitto pu� derivare anche da un�omissione, quando essa abbia ad oggetto un atto dovuto (non sembra dunque rilevare l�omissione di un atto qualora residui un margine di discrezionalit� in ordine alla sua adozione);
� l�incidenza patrimoniale dell�atto o dell�omissione deve essere non solo specifica ma �preferenziale�.
Tale aggettivo sembra richiedere un diverso (e migliore) effetto patrimoniale nei confronti del titolare (o dei parenti), rispetto alla generalit� dei soggetti in atto o potenzialmente destinatari dell�atto o dell�omissione. A tale riguardo, la delibera del 16 novembre 2004 dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato, applicativa della legge, precisa (art. 5, co. 2) che �nell'accertamento dell'incidenza specifica e preferenziale l'Autorit� prende in considerazione qualsiasi vantaggio che in modo particolare, ancorch� non esclusivo, si pu� determinare nel patrimonio dei soggetti di cui all'art. 3 della legge, anche se l'azione di governo � formalmente destinata alla generalit� o ad intere categorie di soggetti�;
� l�incidenza dell�atto o dell�omissione pu� riguardare non solo il patrimonio (personale) del titolare, coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ma anche quello delle imprese o societ� da essi controllate. Il concetto di �controllo� � definito mediante rinvio all�art. 7 della L. 287/1990[18].
Ai sensi dell�art. 7 citato, si ha controllo:
� nei casi contemplati dall�art. 2359 c.c., il quale considera controllate le societ� in cui un�altra societ�:
- dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell�assemblea ordinaria;
- dispone di voti sufficienti per esercitare un�influenza dominante nell�assemblea ordinaria[19];
- esercita un�influenza dominante in virt� di particolari vincoli contrattuali;
� in presenza di diritti, contratti o altri rapporti giuridici che conferiscono, da soli o congiuntamente, e tenuto conto delle circostanze di fatto e di diritto, la possibilit� di esercitare un�influenza determinante sulle attivit� di un�impresa, anche attraverso:
- diritti di propriet� o di godimento sulla totalit� o su parti del patrimonio;
- diritti, contratti o altri rapporti giuridici che conferiscono un�influenza determinante sulla composizione, sulle deliberazioni o sulle decisioni degli organi.
Il controllo � acquisito dal soggetto che sia titolare o beneficiario dei rapporti giuridici suddetti ovvero che, pur non essendo titolare o beneficiario, abbia il potere di esercitare i diritti che ne derivano.
Al di fuori delle ipotesi di incompatibilit�, per le quali l�insorgenza del conflitto � in re ipsa, il conflitto � configurato, come si � detto, in termini di �incidenza specifica e preferenziale� sul patrimonio del titolare e degli altri soggetti individuati: assume dunque rilievo la sola natura patrimoniale degli interessi. Ulteriore condizione che deve ricorrere perch� si abbia conflitto � la sussistenza di un danno per l�interesse pubblico in conseguenza dell�atto.
La sussistenza di una situazione di conflitto di interessi (potenziale, deve intendersi) fa sorgere nel titolare della carica di governo l�obbligo di astensione di cui all�art. 1.
Viene ribadita la validit� delle norme generali poste a tutela della concorrenza[20] (articolo 4), stabilendo, tra l�altro, che la violazione del divieto di atti e comportamenti che costituiscano o mantengano una posizione dominante nel settore delle comunicazioni (ai sensi dell�art. 2 della L. 249/1997[21] e dell�art. 14 della L. 112/2004[22]) � sanzionata anche quando sia compiuta dall�impresa facente capo al titolare di cariche di Governo avvalendosi di atti posti in essere dal titolare medesimo. Resta altres� ferma, in presenza dei rispettivi presupposti, l�applicabilit� delle norme civili, penali, amministrative e disciplinari vigenti.
Il riferimento alla L. 112/2004 � stato introdotto nell�articolo in esame dal successivo D.L. 233/2004[23], che ha inteso adeguare e coordinare alcuni passaggi della L. 215/2004 con il dettato della L. 112/2004 (cos� detta �legge Gasparri�), che regola l�assetto del sistema radiotelevisivo e introduce, in particolare, il concetto di �sistema integrato delle comunicazioni�.
Il decreto-legge, nello specifico, ha novellato la legge in esame in soli due punti (artt. 4 e 7) con il dichiarato intento di introdurre richiami alla �legge Gasparri� o in sostituzione di norme superate, o in aggiunta a norme che restano in vigore, ma che sono divenute insufficienti a regolare le funzioni previste dalla legge sul conflitto di interessi in materia di comunicazione.
Chi assume la titolarit� di cariche di Governo ha l�obbligo di rendere note (articolo 5) all�Autorit� garante della concorrenza e del mercato (cos� detta �Anti-trust�):
� l�eventuale titolarit� di cariche o attivit� incompatibili;
� tutti i dati relativi alle attivit� patrimoniali di cui sia titolare, o di cui sia stato titolare nei tre mesi precedenti.
Il termine per la presentazione della dichiarazione, complessivamente pari a 90 giorni, � sdoppiato in 30 giorni per la dichiarazione delle situazioni di incompatibilit�, e in ulteriori 60 giorni per quella concernente le attivit� patrimoniali. Si precisa inoltre che tra le attivit� patrimoniali da dichiarare sono comprese le partecipazioni azionarie. Le successive variazioni dei dati patrimoniali sono anch�esse oggetto di dichiarazione.
Le dichiarazioni sono rese anche all�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, quando le incompatibilit� o i dati patrimoniali afferiscano a settori di sua competenza. Le dichiarazioni incomplete o non veritiere o la mancata effettuazione delle dichiarazioni stesse costituiscono reato.
Le due menzionate Autorit� di garanzia provvedono agli accertamenti di competenza, con le modalit� di cui ai successivi artt. 6 e 7, entro i 30 giorni successivi al ricevimento delle dichiarazioni.
Competenze delle Autorit� di garanzia
L�articolo 6 individua le nuove funzioni assegnate dalla legge all�Autorit� garante della concorrenza e del mercato in materia di conflitti di interessi.
Nel dettaglio, l�Autorit� � competente ad accertare la sussistenza di:
� situazioni d�incompatibilit�, di cui all�art. 2 della legge;
� situazioni di conflitto d�interesse, ai sensi dell�art. 3.
Nel primo caso, l�Autorit� promuove, nei casi d�inosservanza, gli adempimenti volti a superare la situazione di incompatibilit�, eseguiti poi dagli organi di volta in volta competenti, e ne d� comunicazione ai Presidenti delle due Camere.
In particolare, l�Autorit�, accertata la situazione di incompatibilit�, promuove:
� la rimozione o la decadenza dalla carica o dall�ufficio ad opera dell�Amministrazione competente o di quella vigilante l�ente o l�impresa;
� la sospensione del rapporto di impiego o di lavoro pubblico o privato;
� la sospensione dall�iscrizione in albi e registri professionali, che deve essere richiesta agli ordini professionali per gli atti di loro competenza.
Nella seconda ipotesi, l�Autorit� non ha poteri diretti nei confronti del titolare di cariche di Governo, ma comunica ai Presidenti delle Camere gli accertamenti svolti, indicando la situazione di privilegio. L��Anti-trust� pu� invece diffidare ed eventualmente infliggere sanzioni pecuniarie alle imprese che pongano in essere comportamenti volti ad avvantaggiarsi degli atti adottati in situazioni di conflitto d�interesse.
La legge attribuisce all�Autorit� anti-trust un potere di esame, controllo e verifica degli effetti dell�azione del titolare della carica di governo. Tale attivit� deve essere focalizzata a rilevare l�eventuale incidenza specifica e preferenziale, con danno per l�interesse pubblico, dell�azione del titolare della carica di governo sul proprio assetto patrimoniale, su quello del coniuge o dei parenti entro il secondo grado nonch� su quello delle imprese o societ� da essi controllate.
� in ogni caso fatto salvo l�obbligo di denunzia all�autorit� giudiziaria, quando i fatti abbiano rilievo penale.
Vengono indicate le modalit� degli accertamenti dell�Anti-trust, che procede d�ufficio alle verifiche di competenza, valutate preventivamente e specificatamente le condizioni di proponibilit� ed ammissibilit� della questione.
A tale fine, l�Autorit� corrisponde e collabora con gli organi delle Amministrazioni, acquisisce i pareri delle altre Autorit� amministrative indipendenti competenti e le informazioni necessarie per l�espletamento dei compiti che il disegno di legge le affida, con i limiti opponibili all�autorit� giudiziaria.
Nell�esercizio di tali funzioni, l�Autorit� si avvale dei poteri riconosciuti dalla L. 287/1990, in quanto compatibili.
� garantita la partecipazione procedimentale dell�interessato ai sensi della L. 241/1990[24], ma viene fatto salvo quanto previsto dell�art. 14, co. 3, della L. 287/1990, che stabilisce che le notizie, le informazioni o i dati riguardanti le imprese oggetto di istruttoria da parte dell�Autorit� sono tutelati dal segreto d�ufficio anche nei riguardi delle pubbliche amministrazioni.
Come si anticipava, a seguito degli accertamenti o dell�irrogazione di sanzioni pecuniarie previsti dall�articolo in esame, l�Anti-trust deve effettuare una comunicazione motivata diretta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
� i contenuti della situazione di privilegio;
� gli effetti distorsivi realizzatisi sul mercato;
� le conseguenze della situazione di privilegio;
� le eventuali sanzioni inflitte alle imprese.
All�Anti-trust viene inoltre attribuito un potere regolatorio in riferimento alle procedure istruttorie, ai criteri di accertamento per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati dal provvedimento in esame, nonch� in relazione alle modifiche organizzative interne. Tale potere � stato esercitato con l�adozione della Deliberazione del 16 novembre 2004, su Criteri di accertamento e procedure istruttorie relativi all�applicazione della legge 20 luglio 2004, n. 215, recante norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi[25].
Il successivo articolo 7 attribuisce anche all�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni specifici compiti nella materia in esame.
Tali compiti � di vigilanza, di accertamento e sanzionatori � sono indirizzati non al titolare di cariche di governo ed ai suoi comportamenti, bens� ai comportamenti delle imprese che facciano capo al titolare medesimo � ovvero al coniuge o ai parenti entro il secondo grado, o che siano da essi controllate � qualora tali imprese operino nei settori del sistema integrato delle comunicazioni di cui all�art. 2, co. 1, lett. g) della L. 112/2004[26]: si tratta del �settore economico che comprende le seguenti attivit�: stampa quotidiana e periodica; editoria annuaristica ed elettronica anche per il tramite di Internet; radio e televisione; cinema; pubblicit� esterna; iniziative di comunicazione di prodotti e servizi; sponsorizzazioni�[27].
� forniscano un �sostegno privilegiato� al titolare di cariche di governo;
� v�olino, al contempo, le disposizioni di cui alla L. 223/1990[28], alla L. 249/1997[29], alla L. 28/2000[30], nonch� alla citata L. 112/2004.
Tali leggi costituiscono i principali provvedimenti di ordine generale volti a disciplinare l�esercizio dell�attivit� radiotelevisiva, l�assetto complessivo del settore delle comunicazioni e la comunicazione politica attraverso i mezzi di informazione. Ciascuna di esse reca una pluralit� di specifici obblighi e divieti a carico delle imprese operanti nel settore, nonch� di sanzioni per la violazione dei medesimi, e pone in capo all�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni specifiche competenze afferenti alla regolazione del settore, alla vigilanza, all�accertamento delle infrazioni ed all�irrogazione di sanzioni.
L�articolo in esame fa rinvio alle leggi sopra richiamate anche per definire i poteri attribuiti all�Autorit�, le procedure che essa deve seguire e le sanzioni da questa irrogabili. In aggiunta a ci�, estende all�Autorit� quanto gi� disposto nel precedente art. 6 con riguardo ai poteri ed alle modalit� di accertamento dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato.
Anche l�Autorit� per le comunicazioni, come gi� previsto per l�Anti-trust, qualora accerti che l�impresa abbia adottato comportamenti che forniscono un sostegno privilegiato al titolare di cariche di governo in violazione delle disposizioni di cui alle quattro leggi sopra citate, ha il potere di comminare, previa diffida, le sanzioni specificamente previste per tali infrazioni dalle leggi medesime: le sanzioni pecuniarie, peraltro, sono aumentate sino a un terzo.
L�Autorit� informa il Parlamento degli accertamenti effettuati e delle eventuali sanzioni irrogate.
La legge attribuisce anche all�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni un potere regolatorio in ordine alle procedure istruttorie, ai criteri di accertamento per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati dal provvedimento in esame, nonch� in relazione alle modifiche organizzative interne. Tale potere � stato esercitato con l�adozione della Deliberazione del 1 dicembre 2004, Regolamento per la risoluzione dei conflitti di interessi[31], successivamente abrogata e sostituita dalla Deliberazione del 13 ottobre 2005, Modifiche e integrazioni al regolamento per la risoluzione dei conflitti di interessi[32].
Le due Autorit� comunicano ogni sei mesi alle Camere, attraverso apposite relazioni, lo stato delle attivit� di controllo e vigilanza che sono ad esse attribuite (articolo 8).
� Doc. CLIII, n. 8 (trasmessa alla Presidenza il 3 maggio 2012) Periodo dal 1� luglio 2011 al 30 aprile 2012. Presentata dal Presidente dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato
http://documenti.camera.it/_dati/leg16/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/153/008_RS/INTERO_COM.pdf
� Doc. CLIII-bis, n. 1 (trasmessa alla Presidenza il 13 dicembre 2011) Anno 2011. Presentata dal Presidente dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni
http://documenti.camera.it/_dati/leg16/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/153bis/001_RS/intero_com.pdf
Le violazioni agli obblighi di dichiarazione di cui al precedente art. 5 (dichiarazioni di denuncia delle situazioni di incompatibilit� e dei dati relativi alle proprie attivit� patrimoniali), di cui si siano resi responsabili i titolari delle cariche di Governo sono tutte sanzionate ai sensi dell�art. 328 del codice penale[33].
� la mancata effettuazione della dichiarazione;
� l�effettuazione di dichiarazione non veritiera;
� l�effettuazione di dichiarazione incompleta.
Un�ulteriore condizione per l�applicazione dell�art. 328 c.p. si verifica quando l�interessato non ottemperi ad una specifica richiesta dell�autorit� competente in un termine stabilito dalla stessa autorit�, e comunque non inferiore a 30 giorni. Le autorit� competenti sono l�Autorit� per le comunicazioni, nel caso le dichiarazioni relative alle incompatibilit� o ai dati patrimoniali riguardino il settore delle comunicazioni, e l�Autorit� anti-trust negli altri casi.
Entrambe le Autorit�, una volta verificate le irregolarit�, ne danno comunicazione documentata sia all�autorit� giudiziaria competente, sia ai Presidenti delle Camere.
L�articolo 9 dispone un incremento del ruolo organico di ciascuna Autorit�, in conseguenza dei nuovi compiti ad esse attribuiti in materia di conflitti di interessi.
Le proposte di legge in esame intervengono a ridisciplinare la risoluzione dei conflitti di interesse dei titolari di cariche di governo sostituendo la vigente normativa recata dalla legge 215/2004 che viene contestualmente abrogata dalle proposte di legge, ad eccezione dell�A.C. 1915 e A.C. 2664 che pur non abrogando esplicitamente la legge di fatto la sostituiscono con una nuova disciplina.
I progetti di legge intervengono con diverse soluzioni legislative, ma un tratto in comune delle proposte � costituito dall�individuazione di un sistema di incompatibilit� pi� stringente rispetto alla normativa vigente.
Alcune proposte prevedono anche un apparato sanzionatorio sotto forma di ammenda pecuniaria direttamente applicabile dall�Autorit� antitrust o da una autorit� ad hoc (A.C. 442).
Da segnalare l�introduzione nel nostro ordinamento, da parte di alcune proposte (A.C. 442, A.C. 1915, A.C. 2664) di un istituto tipicamente anglosassone quale il blid trust (o fondo cieco) quale mezzo di risoluzione di conflitti di interessi.
Tutte le proposte hanno ad oggetto le situazioni di incompatibilit� dei titolari delle cariche di governo statali, ad eccezione della sola proposta A.C. 2664, che inserisce tra i titolari di cariche di rilevanti ai fini della proposta anche i presidenti delle regioni ordinarie e delle regioni a statuto speciale.
L�A.C. 2668 prevede come facoltativo l�intervento delle regioni di disciplinare la materia.
Princ�pi generali e destinatari della disciplina
L�A.C. 442, 1915, 2668 e 4874 introducono princ�pi generali riferibili a tutti i titolari di cariche pubbliche: l�obbligo di operare nell�esclusiva cura degli interessi pubblici; quello, conseguente, di astenersi da qualunque decisione che possa produrre un vantaggio rilevante nel loro patrimonio o in quello dei congiunti o di altri soggetti ad essi legati da rapporti di interesse; la definizione di �conflitto di interessi�, individuata dalla presenza (in capo al titolare o a un congiunto) di un interesse economico privato tale da condizionare l�esercizio delle sue funzioni pubbliche o da alterare le regole di mercato relative alla libera concorrenza, ovvero dalla preposizione del titolare alla cura di un tale interesse.
La pdl 1915 estende l�obbligo di astensione anche al personale sottoposto ai poteri di nomina, di revoca e di indirizzo da parte dei titolari di cariche pubbliche (art. 1, comma 4).
Le pdl 442 e 1915 nel definire il concetto di conflitto di interessi (articolo 2) vi comprendono le situazioni soggettive non solo dei titolari di cariche di governo, ma anche delle seguenti cariche:
� il presidente di una regione;
� il componente di una giunta regionale;
� il presidente o il componente di una giunta provinciale (si ricorda che il D.L. 201/2011[34], art. 23, comma 5, ha soppresso le giunte provinciali);
� il sindaco o il componente della giunta di un comune con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
Diversamente l�A.C. 2664, all�art. 1, oltre ai predetti soggetti responsabili di cariche governative, insieme ai commissari straordinari, inserisce tra i titolari di cariche di rilevanti ai fini della proposta anche i presidenti delle regioni ordinarie e delle regioni a statuto speciale.
La pdl A.C. 2668 si limita a prevedere la facolt� da parte delle regioni di disciplinare la materia al rispettivo livello istituzionale, sulla base dei principi stabiliti per gli organi di governo statali.
Autorit� di controllo
Un rilevante elemento di novit� dell�A.C. 442 � costituito (capo III, artt. 3-6) dall�istituzione di una apposita Autorit� indipendente, denominata �Autorit� per la prevenzione dei conflitti di interessi e delle forme di illecito all�interno della pubblica amministrazione�. Ad essa sono attribuiti i compiti e i poteri previsti dal testo al fine di prevenire ed eventualmente sanzionare i conflitti di interessi, fatte salve alcune specifiche competenze rimaste in capo all�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. Si � ritenuto opportuno infatti separare anche sul piano istituzionale i compiti di verifica del buon funzionamento del mercato da quelli di prevenzione di forme di scorretto esercizio degli incarichi di governo.
L�articolo 4, comma 2, prevede che la nuova Autorit� � destinata ad assorbire anche le competenze dell�Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione[35].
L�Alto commissario � stato soppresso dal decreto-legge 112/2008 (art. 68, comma 6) che ne ha disposto il trasferimento delle funzioni al Ministro competente. In attuazione dell'art. 6 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, ratificata dall'Italia con legge 3 agosto 2009, n. 116, � stato designato quale Autorit� nazionale anticorruzione il soggetto al quale sono state trasferite le funzioni dell'Alto commissario ai sensi del citato D.L. 112/2008. Con D.P.C.M. del 2 ottobre 2008 tale Autorit� � stata individuata nel Dipartimento della funzione pubblica.
Si ricorda che la pdl A.C. 4434 in corso di esame alla Camera prevede (art. 3) l�Istituzione dell'Autorit� per la prevenzione dei conflitti di interessi e delle forme di illecito all'interno della pubblica amministrazione
L�A.C. 1915 mantiene invece l�impostazione della legge 215, che affida all�Autorit� antitrust i compiti di controllo in materia di conflitti di interessi, ma in virt� dei nuovi compiti e funzioni attribuiti all�Autorit� ne prevede il potenziamento (art. 7) con le seguenti misure:
� si prevede che l�Autorit� si avvale di un apposito nucleo della Guardia di finanza, oltre che della collaborazione di amministrazioni ed enti pubblici (anche la pdl A.C. 2668 prevede il ricorso ad un nucleo della Guardia di finanza ma esclusivamente ai fini del controllo di veridicit� delle dichiarazioni degli interessati v. oltre);
� il personale del�Autorit� � aumentato di 10 unit�.
Anche, l�A.C. 4874 conferma che l'Autorit� garante della concorrenza e del mercato � il soggetto deputato a vigilare sull'osservanza, nella gestione del patrimonio, dei principi e dei criteri stabiliti dalla proposta nonch� sull'effettiva separazione della gestione.
All�art. 13 individua, poi, le procedure istruttorie e la tutela giurisdizionale per gli atti dell'Autorit� garante che, per l'espletamento delle funzioni a essa attribuite dalla proposta in esame, pu� chiedere a qualsiasi organo della pubblica amministrazione e a ogni altro soggetto pubblico o societ� privata, nei limiti di competenza consentiti dall'ordinamento, i dati e le notizie concernenti la materia disciplinata dalla legge stessa, avvalendosi dei poteri a essa attribuiti dalla normativa vigente.
La norma rimette a un decreto del Presidente della Repubblica, da emanarsi previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentita l'Autorit� garante, la fissazione delle disposizioni che garantiscono al titolare della carica di governo e al gestore interessati, la piena conoscenza degli atti istruttori, il contraddittorio e la verbalizzazione nei procedimenti di accertamento e di applicazione delle sanzioni previsti dagli articoli 4, 5, 6 e 8.
L�A.C. 442 (artt. 7-17) reca le norme per la prevenzione del conflitto di interessi dei titolari delle cariche di governo. Va infatti rilevato che l�impianto del testo elaborato dalla Commissione ha finalit� preventive; mira cio� ad evitare l�insorgere di conflitti di interessi, piuttosto che ad intervenire ex post sugli atti eventualmente adottati in presenza di tali conflitti.
In particolare, l�art. 8 pone in capo ai titolari delle cariche di governo e ai loro congiunti obblighi di dichiarazione funzionali a far emergere le situazioni di conflitto di interessi. I medesimi obblighi sono indicati, sostanzialmente negli stessi termini, all�art. 10 dell�A.C. 1915 e all�art. 3 dell�A.C. 2668.
Sostanzialmente, viene confermata la previsione di dichiarazione dei casi dei conflitti di interesse, prevista dall�art. 5 della legge 215, che diventa per� pi� dettagliata prevedendo un elenco tassativo di situazioni da dichiarare.
Fa eccezione la pdl A.C. 4874 (l'art. 4), che stabilisce l'obbligo per i titolari delle cariche pubbliche di presentare all'Autorit� antitrust tutti i dati relativi alle attivit� economiche con particolare riferimento alle imprese di cui, direttamente o indirettamente, detengono o hanno detenuto nei dodici mesi precedenti la titolarit�, ovvero il controllo ai sensi della legislazione vigente in materia ovvero una partecipazione superiore al 2% del capitale sociale (sono, altres�, tenuti ad effettuare comunicazioni analoghe entro quindici giorni per ogni successiva variazione dei dati forniti).
La maggior parte delle proposte mantengono in capo all�autorit� di controllo l�accertamento sulla rilevanza delle dichiarazioni in ordine all�esistenza di possibili conflitti di interesse.
La proposta A.C. 4874 prevede, tra l�altro, che un decimo dei componenti di ciascuna Camera pu� richiedere all'Autorit� garante di svolgere tali accertamenti.
Le proposte di legge recano un�articolata serie di incompatibilit� tra la carica di governo e determinati incarichi, cariche o attivit�. Tra queste, � incluso l�esercizio di attivit� imprenditoriali, anche per interposta persona o attraverso societ� fiduciarie; sono tuttavia previste deroghe sia per il piccolo imprenditore, sia per l�imprenditore individuale (A.C. 442 art. 10; A.C. 1915 art. 12; A.C. 2668 art. 4, A.C. 2664 art. 2; A.C. 4874, art. 3).
Alcune delle proposte prevedono che, nel caso in cui il titolare versi in una situazione di incompatibilit�, l�Autorit� gliene d� comunicazione, invitandolo ad optare, entro trenta giorni, tra la carica di governo e la posizione incompatibile. In caso di mancato esercizio dell�opzione entro il termine, si intende che l�interessato abbia optato per la posizione incompatibile con la carica di governo.
Le pdl 442 e 2668 individuano una diversa specie di incompatibilit�, avente carattere patrimoniale, che sussiste se il titolare della carica di governo ha la propriet� di un patrimonio superiore ai 15 milioni di euro (art. 11 della pdl 442) o ai 30 milioni (art. 4 della pdl 2668) in beni (ad esclusione dei titoli di Stato) la cui natura, tenuto conto delle specifiche funzioni di governo dell�interessato, � tale da determinare un conflitto di interessi; ovvero abbia la propriet� o il controllo di un�impresa che svolge la propria attivit� in regime di autorizzazione o di concessione rilasciata dallo Stato.
Anche la pdl A.C. 2664 prevede tale incompatibilit� senza per� porre un limite minimo all�ammontare del patrimonio (art. 2).
Qualora sussista una situazione di questo tipo, l�Autorit� invita l�interessato ad optare (tale possibilit� non � contemplata dalla pdl A.C. 2664, tra il mantenimento della carica di governo o il mantenimento della posizione incompatibile ovvero la scelta per la risoluzione della condizione di incompatibilit�, secondo modalit� da concordare con l�Autorit�. La mancata opzione � intesa, anche in questo caso, come rinunzia alla carica di governo.
Anche la pdl 1915 (art. 13) prevede la stessa incompatibilit� patrimoniale che viene estesa anche a:
� partecipazioni rilevanti in settori strategici quali difesa, energia, credito, opere pubbliche di preminente interesse nazionale, comunicazioni di rilevanza nazionale, servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione e settore pubblicitario (questa fattispecie � contemplata anche dalla pdl A.C. 2668, mentre);
� concentrazione degli interessi patrimoniali e finanziari del titolare della carica di Governo nel medesimo settore di mercato, superiore a 10 milioni di euro, tale da configurare il rischio evidente di turbative della concorrenza o di condizionamento dell'attivit� di governo.
La pdl A.C. 1915, inoltre introduce, (art. 9) una speciale causa ostativa all�assunzione di cariche di governo, vietando a coloro nei confronti dei quali � stato disposto il rinvio a giudizio (ai sensi del�art. 429 c.p.p.) di ricoprire dette cariche.
L�A.C. 442 all�art. 9 - e in termini analoghi l�art. 11 dell�A.C. 1915 e l�art. 6 della pdl A.C. 2668 - include tra i poteri dell�Autorit� la concreta individuazione dei casi in cui il titolare della carica di governo deve astenersi, nell�esercizio delle sue funzioni, da atti che:
� pur destinati alla generalit� o ad intere categorie di soggetti, siano tali da produrre nel suo patrimonio o nel patrimonio dei suoi congiunti un �vantaggio economicamente rilevante e differenziato, ancorch� non esclusivo�, rispetto a quello della generalit� dei destinatari; ovvero che
� siano destinati a ristrette categorie di soggetti nelle quali egli stesso rientri e tali da produrre nel suo patrimonio o in quello dei congiunti un vantaggio economicamente rilevante.
L�A.C. 4874 individua, all�art. 2, gli obblighi per il Presidente del Consiglio dei ministri, per i singoli Ministri e per i Sottosegretari di Stato di astensione da atti di governo se i medesimi possono influenzare specificatamente, in virt� dell'ufficio ricoperto, i propri interessi.
Tali soggetti non possono partecipare alle deliberazioni attinenti alla carica ricoperta n� adottare atti di rispettiva competenza quando coinvolgano, direttamente o indirettamente, interessi propri per quanto di loro conoscenza (sulla sussistenza degli stessi obblighi delibera il Consiglio dei ministri per i Sottosegretari di Stato mentre per i commissari straordinari del Governo provvede il Presidente del Consiglio). La norma rimette, poi, a un regolamento del Consiglio dei ministri il compito di assicurare adeguate forme di pubblicit� agli adempimenti di sopra rendendo noti i casi di mancata partecipazione a deliberazioni, motivata ai sensi del medesimo comma.
L�A.C. 442 prevede una specifica procedura, recata agli artt. 12 e 13, nel caso in cui l�Autorit� accerti:
� il possesso di partecipazioni rilevanti in determinati settori (difesa, energia, credito, opere pubbliche di preminente interesse nazionale, comunicazioni di rilevanza nazionale, servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione, settore pubblicitario); ovvero
� una concentrazione di interessi patrimoniali e finanziari nel medesimo settore, superiore a 10 milioni di euro e tale da configurare il rischio evidente di turbative della concorrenza o di condizionamento dell�attivit� di governo.
In tali casi sorge un obbligo di �separazione degli interessi�, se del caso attraverso l�istituzione di un �trust cieco�, definito dall�art. 14 come �quella tipologia di trust ove il trustee ha la pi� ampia discrezionalit� in merito alla consistenza qualitativa dei beni in trust, mentre i beneficiari ne possono avere solo una conoscenza quantitativa�, e disciplinato in dettaglio dagli artt. 15-17.
L�alienazione dei beni non � dunque un�ipotesi esclusa, ma � prevista solo �quale extrema ratio, quando cio� rappresenti l�unica misura possibile per evitare il conflitto di interessi nella specifica situazione� (cos� la relazione illustrativa).
Anche l�A.C. 4874 prevede forme di trasferimento delle attivit� economiche in modo da evitare l�insorgere di conflitti di interesse. In questo caso per� tale trasferimento � conseguente all�eventuale mancato rispetto dell�obbligo di effettiva separazione gestionale delle imprese.
Il procedimento previsto dagli articoli 5 e seguenti prevede che entro 45 giorni dall'assunzione della carica, i titolari delle cariche di governo sono tenuti a adottare misure dirette ad assicurare che le attivit� economiche di rispettiva pertinenza siano esercitate secondo criteri e in condizioni di effettiva separazione gestionale al fine di evitare qualsiasi ingerenza ovvero influenza di fatto da parte del titolare della carica di governo.
In caso di accertata inadempienza i titolari sono tenuti alla alienazione o trasferimento delle attivit� economiche da parte dei titolari di cariche di governo e le relative sanzioni in caso di inadempienza.
Nel caso di trasferimento viene scelto un gestore dal presidente dell'Autorit� garante, d'intesa con il presidente della Commissione nazionale per la societ� e la borsa, sentito il titolare della carica di governo.
L�art. 4 dell�A.C. 2664 disciplina le modalit� attraverso le quali � ammesso porre fine al conflitto di interessi. In particolare si prevede che il soggetto possa:
� vendere e collocare il capitale ricavato in un fondo cieco;
� dimettersi e realizzare la separazione dall'impresa o dall'attivit� in oggetto in caso di attivit� manageriale con l'impegno a non riassumere cariche o funzioni dello stesso tipo o nello stesso settore prima di tre anni dalla fine del mandato;
� nel caso di impresa di editoria, giornalismo, radio, televisione o telefonia informatica, l'incompatibilit� permane e impedisce l'assunzione di qualsiasi carica di governo, non essendo possibile, in tali settori, l'istituzione di un fondo cieco e non essendo la vendita improvvisa a causa dell'assunzione di una responsabilit� di governo adeguata garanzia dell'indipendenza dell'impresa e del distacco del titolare di governo dal sistema informativo gi� controllato. Ulteriore causa ostativa � costituita dalla concessione da parte del Governo del permesso di trasmettere nel settore pubblico o privato; chiunque � beneficiario di una concessione governativa, o lo � stato negli ultimi tre anni, resta comunque incompatibile con cariche di governo.
Infine, l�art. 5 stabilisce che tali disposizioni non si applicano ai casi di incompatibilit� diversi da quelli dovuti alla titolarit� di attivit� economiche assegnando alla magistratura ordinaria il compito di accertare l'effettiva sussistenza delle condizioni di incompatibilit� previste dal testo in esame su istanza dei soggetti a cui tali condizioni di incompatibilit� sono contestate.
L�A.C. 442 (artt. 23-24) interviene in materia di �sostegno privilegiato� ai candidati o ai titolari di cariche di governo, da parte di imprese operanti nel settore delle comunicazioni, delle telecomunicazioni e dell�editoria, anche a mezzo Internet; sono definiti al riguardo i poteri di vigilanza e sanzionatori dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni sia durante le campagne elettorali sia al di fuori di tali periodi.
L'art. 10 dell�A.C. 4874 reca norme in merito alle attivit� economiche concernenti il settore delle comunicazioni di massa stabilendo che, in tal caso, l'Autorit� garante accerta se i criteri e le condizioni di effettiva separazione gestionale risultano soddisfatti, anche in riferimento ai princ�pi stabiliti dalla legge n. 28/2000 (Disposizioni per la parit� di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica) e dal testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici, di cui al D.Lgs. n. 177/2005, in modo che non sia favorito l'interesse del titolare della carica di governo interessato mediante forme di sostegno privilegiato in violazione dei princ�pi del pluralismo, dell'obiettivit� e dell'imparzialit� dell'informazione. Per tale accertamento e per l'eventuale applicazione delle sanzioni, l'Autorit� garante acquisisce preventivamente il parere e le proposte dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, salvo urgenza.
E� previsto un articolato sistema di sanzionatorio volto a punire le violazioni delle regole sul conflitto di interessi. In particolare sono punite con diverse sanzioni amministrativa pecuniaria che nel complesso vanno da un minio di 20.000 ad un massimo di 150.000 euro le violazioni dell�obbligo di dichiarazione, le violazioni all�obbligo di astensione e il compimento di atti in conflitto di interessi in violazione delle misure preventive (artt. 18, 19 e 20 dell�A.C. 442; artt. 14, 15 e 16 dell�A.C. 1915; artt. 7-10 dell�A.C. 2668).
Le pdl A.C. 442 (art. 21) e 1915 (art. 17) prevedono una delega al Governo per disciplinare i conflitti di interessi negli organi di governo di regioni ed enti locali, nel rispetto delle competenze legislative regionali, ma anche in conformit� dei principi desumibili dal provvedimento in esame.
Incandidabilit� e ineleggibilit�
L�A.C. 1915 interviene, oltre a disciplinare i conflitti di interessi dei titolari di cariche di governo, introduce alcune nuove cause di incandidabilit� e ineleggibilit� ad alcune cariche elettive, e precisamente:
� l�incandidabilit� (e incompatibilit�) alla carica di deputato e senatore per coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva, anche a seguito di patteggiamento, per un delitto non colposo (art. 3);
Si ricorda che la pdl A.C. 4434 (approvata dal Senato e ora all�esame della Camera) reca all�art. 8 una delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilit� e divieto di ricoprire cariche elettive e di governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi.
� l�ineleggibilit� (art. 4) coloro che hanno:
- la titolarit�, o il controllo, di imprese che svolge prevalentemente o esclusivamente attivit� in regime di autorizzazione o concessione rilasciata dallo Stato;
- partecipazioni rilevanti nei settori della difesa, dell'energia, del credito, delle opere pubbliche di preminente interesse nazionale, delle comunicazioni di rilevanza nazionale, dei servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione, nonch� in imprese operanti nel settore pubblicitario.
� l�ineleggibilit� dei deputati e dei senatori alle cariche di sindaco (di comune con pi� di 15.000 abitanti) o a presidente di provincia (art. 5).
La sola proposta di legge A.C. 2668 dispone in ordine alla parit� di accesso ai mezzi di comunicazione durante la campagna elettorale al fine di assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi per accedere alle cariche elettive in attuazione dell�art. 51 Cost..
A tal fine l�art. 11 sancisce il principio della parit� di accesso, limitata per� ai soli capi delle coalizioni e dei capi delle liste che si candidano alle elezioni politiche, ai contenuti informativi e ai programmi delle reti televisive nazionali pubbliche e provate.
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA
DEL CONSIGLIO E INTERNI
Seduta di giovEd� 29 marzO 2012
Sulla pubblicit� dei lavori.
PRESIDENTE. Avverto che la pubblicit� dei lavori della seduta odierna sar� assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso, la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.
Audizione del Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, l'audizione del Presidente dell'Autorit� garante per la concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitto di interessi.
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato. Ringrazio il presidente e gli autorevoli componenti della I Commissione dell'attenzione e del tempo che state dedicando all'Autorit� che presiedo, con riguardo a un tema che ritengo cruciale per la funzionalit� di una democrazia rappresentativa.
Ho gi� trasmesso alla presidenza una relazione scritta, a cui rimando, per cui il mio intervento sar� sintetico; resto naturalmente a disposizione per le vostre eventuali domande.
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato. Grazie, presidente. Ritengo questi momenti di confronto di particolare importanza, perch� le autorit� indipendenti, la cui attivit� � per definizione sottratta al circuito della democrazia rappresentativa, dovrebbero per� essere poi disponibili, in termini di accountability, a una verifica con gli organi parlamentari. Credo quindi che questo sia un rapporto importante. Da parte nostra saremo sempre pi� che disponibili a intervenire, a partecipare e a fornirvi tutte le informazioni che ritenete necessarie per l'esercizio della vostra fondamentale funzione. Detto questo, mantenendoci fermi alla tematica del conflitto di interessi, vorrei semplicemente sottolineare alcuni aspetti.
Come � noto alla Commissione, la nostra normativa differenzia due momenti. Da un lato, c'� un regime di incompatibilit� che viene verificato dall'Autorit� garante della concorrenza e del mercato sulla base delle dichiarazioni fornite dai titolari degli organi di governo. Tale regime di incompatibilit� � statico, per cui una volta verificata la presenza di queste cause di incompatibilit�, l'interessato � tenuto a rimuoverle.
Dall'altro, c'� la normativa riguardante propriamente il conflitto di interessi di carattere patrimoniale, disciplinato dall'articolo 3 della legge 20 luglio 2004, n. 215. Questa � una verifica ex post, non basata quindi sull'esistenza di alcune cause tipizzate di incompatibilit�, ma subordinata al verificarsi di circostanze particolarmente stringenti; per esempio, il conflitto di interessi per incidenza patrimoniale richiede l'adozione di atti attraverso i quali il titolare in carica favorisca s� stesso, il coniuge o i suoi parenti entro il secondo grado, arrecando al contempo un danno all'interesse pubblico.
Quello che ho cercato di evidenziare nella relazione scritta � la discrasia, che tuttora permane in materia, tra la nostra legislazione e i modelli diffusi nelle democrazie occidentali, che hanno avuto un avallo importante da parte del rapporto dell'OCSE del 2003, il quale evidenzia alcuni rimedi che potrebbero senza dubbio rendere pi� efficace la disciplina in materia di conflitto di interessi. Ricordo peraltro che recentemente, tra gli altri, anche un Paese europeo come la Spagna, nel 2006 ha dettato una disciplina particolarmente stringente del conflitto di interessi, uniformandosi all'indicazione dell'OCSE.
Parlando del conflitto inerente essenzialmente le situazioni patrimoniali, le principali differenze riguardano fondamentalmente la circostanza che, mentre da noi si tratta di un intervento ex post, sottoposto a regolamentazioni stringenti, in altri ordinamenti, sull'esempio americano, la verifica del conflitto � basata fondamentalmente su due elementi: in primo luogo la pubblica e totale informazione della situazione patrimoniale del soggetto che assume una carica di governo, in modo tale che l'opinione pubblica e le Istituzioni democratiche di controllo siano perfettamente edotti a priori della situazioni finanziaria e dei possibili pericoli; in secondo luogo, un elemento importantissimo, ossia che la rimozione del conflitto di interessi non � legata all'adozione di un atto concreto che pregiudica l'interesse pubblico, ma � legato a una situazione di pericolo. Il clear and present danger � il concetto fondamentale su cui si basa il diritto statunitense, ossia il semplice pericolo di una situazione di conflitto in termini generali, e non quindi la concretezza della lesione dell'interesse pubblico.
Questo si ricollega all'idea secondo cui la normativa sul conflitto di interessi e gli eventuali rimedi siano collegabili soprattutto a un problema di apparente imparzialit� di chi esercita funzioni pubbliche e non semplicemente al fatto che si arrechi pregiudizio all'interesse pubblico a causa del conflitto. In questi casi esiste la possibilit� di adottare vari rimedi, che vanno dall'imposizione al soggetto di eliminare, alienare o sottrarre alcuni interessi economici, fino al qualified blind trust, uno strumento che, come sapete, mira a realizzare la cosiddetta �cecit� del titolare di carica rispetto alla gestione del suo patrimonio. Sappiamo che esiste una normativa del genere anche in Spagna, come ricordavo prima.
In Italia, l'Autorit� garante della concorrenza e del mercato, che � stata investita del compito di presiedere alla tutela dei valori sottesi alla disciplina del conflitto di interessi, si trova quindi in una posizione largamente e profondamente diversa rispetto alle autorit� che hanno compiti simili negli Stati Uniti o in alcuni Paesi europei, proprio perch� nel nostro ordinamento non � prevista una verifica preventiva con riferimento alle situazioni di pericolo, bens� un intervento ex post, nel momento in cui viene adottato l'atto che potrebbe effettivamente dare luogo al conflitto.
Come dicevo all'inizio, l'ordinamento contempla altres� la previsione di un sistema di incompatibilit� statiche. Sotto questo profilo, il sistema italiano si allinea� agli altri ordinamenti europei, per cui vengono disciplinate ex ante alcune situazioni di potenziale conflitto di interessi.
Entro un certo numero di giorni dall'insediamento, coloro che assumono la titolarit� di una carica di governo ci mandano la dichiarazione delle situazioni di incompatibilit�. A quel punto noi le verifichiamo, chiedendone eventualmente la rimozione. Anche qui, per�, non mancano dei problemi. Innanzitutto, esistono problemi interpretativi perch� la legge pone un divieto di ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero di esercitare compiti di gestione in societ� aventi fini di lucro o un'attivit� di rilievo imprenditoriale.
Si utilizzano quindi dei concetti giuridici indeterminati, che non trovano riscontro in altri campi dell'ordinamento. Per esempio, non si parla di attivit� imprenditoriale, ma di attivit� �di rilievo imprenditoriale�. Questo pone dei problemi all'Autorit� garante della concorrenza e del mercato, per cui oggi si ritiene che, anche quando si tratti di un'attivit� svolta da un soggetto che non ha fini di lucro - pensate a una fondazione - ma che comunque in parte svolga un'attivit� economico-imprenditoriale, se questa non � marginale nel contesto del bilancio del soggetto economico, allora sussiste un'incompatibilit�.
Un altro tema che a mio avviso consente diverse soluzioni interpretative � quello riguardante la definizione delle cariche di �gestioni o funzioni comunque denominate�: si tratta di locuzioni molto generiche, che quindi lasciano luogo a diverse possibilit� interpretative.
Altro tema � dato dal fatto che, sempre con riferimento alle incompatibilit� statiche, sono i membri del Governo che devono presentare l'elenco delle situazioni che ritengono potenzialmente in conflitto, per sottoporle alla nostra valutazione. Vengono pertanto svolte una scrematura e una valutazione a monte, da parte del titolare della carica di governo, che in tutta buonafede potrebbe omettere determinate situazioni. Probabilmente sarebbe preferibile un obbligo generale di comunicare all'autorit� tutte le situazioni ricoperte, rimettendo poi ad essa il compito di stabilire se ci siano o meno delle situazioni di incompatibilit�.
Per quanto riguarda i dati di sintesi sullo stato e le attivit� di controllo, anticipo alcuni dati che avrete a disposizione in modo pi� dettagliato a breve, quando trasmetteremo al Parlamento la relazione prevista dalla legge sull'attuazione della normativa sul conflitto di interessi. Forse forzando un po' il limite temporale, ma credendo di rispettare un'esigenza di trasparenza nella gestione della cosa pubblica, abbiamo voluto estendere la relazione non soltanto al precedente Governo Berlusconi, ma anche al Governo Monti; anche se infatti teoricamente avremmo dovuto fare riferimento solo all'anno passato, abbiamo considerato un periodo di tempo pi� ampio e il Parlamento avr� dunque una relazione complessiva.
Ricordo comunque che, per quanto riguarda l'applicazione di questa normativa, entro sessanta giorni i membri del Governo sono tenuti a dichiarare le attivit� patrimoniali proprie, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado. Tutti i titolari delle cariche di Governo hanno tempestivamente adempiuto agli obblighi dichiarativi, mentre risultano ancora delle informazioni non complete per quanto riguarda i parenti. Questo avviene nella prassi, in linea con quanto si � verificato in precedenza. Attualmente le dichiarazioni pervenute sono 173 su un totale di 247 familiari e soggetti obbligati. L'autorit� ha chiesto appunto l'integrazione per quanto riguarda il controllo in ordine alle incompatibilit� di natura patrimoniale.
Per quanto riguarda il controllo sulle altre incompatibilit�, nei tempi previsti l'Autorit� ha analizzato tutte le posizioni ed esaurito il proprio compito. Solamente due posizioni restano ancora aperte, quindi c'� stata l'archiviazione per quarantasette posizioni su un totale di quarantanove. In questo caso le specifiche situazioni esaminate circa possibili incompatibilit� sono state 257, mentre per il precedente Governo erano state 169. L'ambito delle attivit� potenzialmente confliggenti � quindi aumentato, probabilmente� in relazione al fatto che si tratta di un Governo in cui non ci sono parlamentari, che gi� hanno un loro regime di incompatibilit�, il che diminuisce quindi le ipotesi che noi dobbiamo esaminare. Tra queste 257 posizioni esaminate, 182 sono state ritenute potenzialmente incompatibili e sono state perci� rimosse dagli interessati in fase preistruttoria, spontaneamente in ben 162 casi, o a seguito di intervento dell'autorit� in 20 casi. Abbiamo potuto pertanto procedere all'archiviazione senza segnalare al Parlamento l'esistenza di casi di incompatibilit�.
Per quanto riguarda questo Governo, in linea con i precedenti, c'� una netta prevalenza, fra le cause di incompatibilit� rimosse, di quelle riguardanti la gestione di societ� con fini di lucro o comunque di altre persone giuridiche che svolgano anche attivit� imprenditoriale, pari al 57 per cento delle ipotesi di incompatibilit� rimosse. Seguono le attivit� professionali (il 15 per cento) e i rapporti di pubblico impiego (il 13 per cento).
ROBERTO ZACCARIA. Ringrazio il presidente Pitruzzella, che non solo ha voluto fornirci un quadro teorico riguardo alla competenza dell'Autorit� sul conflitto di interessi, ma anche una serie di elementi informativi, con riferimento sia al Governo precedente, sia al Governo Monti, rispetto al quale tutta l'attivit� che ora in sintesi il presidente ha illustrato si ricava sostanzialmente nella parte finale del suo intervento.
Credo sia il caso di fare delle annotazioni e di avere qualche conforto su due punti. Dalla relazione che abbiamo ascoltato risulta chiaro un dato, secondo me inconfutabile: in questa materia noi abbiamo una normativa insufficiente, soprattutto se la confrontiamo con altri ordinamenti. Abbiamo una serie di incompatibilit�, chiamate ex ante, che vengono dichiarate, per le quali non vi sono sostanzialmente problemi insuperabili. C'� per� un problema molto serio per quanto riguarda l'applicazione dell'articolo 3 della legge n. 215 del 2004, la �legge Frattini�, che - lo dice la relazione del presidente Pitruzzella - � sostanzialmente una norma inapplicabile per le tante condizioni che la circondano. Io l'ho riletta stamattina e ricordo ai colleghi che sussiste la situazione pi� delicata del conflitto di interessi �quando il titolare di cariche di Governo partecipa all'adozione di un atto, anche formulandone la proposta, o omette un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilit� ai sensi dell'articolo 2, comma 1�; o quando l'atto o l'omissione - e questo � il punto - �ha un'incidenza specifica o preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado�, con danno per l'interesse pubblico.
Il Parlamento ha modificato la norma sugli incroci proprietari, molto delicata, che conferiva al Presidente del Consiglio il potere di decidere quando applicare il divieto o la fine del divieto. Vi si fa riferimento, mi pare, nella relazione del 2010 o forse nella prima del 2011. L'Autorit� ha fatto un'istruttoria per capire se quella modifica fosse stata fatta con atti o proposte dello stesso Presidente del Consiglio, mi pare arrivando sostanzialmente a una conclusione negativa, ma per tabulas.
Ci� che invece diventa molto difficile � configurare un conflitto di interessi, perch� bisogna che non soltanto il soggetto abbia riportato dei benefici dalla normativa, ma anche che essa sia tale da aver costruito specifici vantaggi per il soggetto stesso, con contemporaneo danno per l'interesse pubblico. Se manca una di queste due condizioni, se per caso non c'� danno per l'interesse pubblico o non c'� quell'altro elemento, la norma � inapplicabile. Questo lo dice in maniera molto chiara la relazione.
In questa audizione abbiamo potuto approfondire degli elementi di fatto riguardanti le procedure per l'attuale Governo, rispetto al quale i dati numerici sono peraltro tranquillizzanti. Mi pare ci� sia soltanto la mancanza di dati riguardanti i familiari, ma per il resto la situazione � sotto controllo, con riferimento al rispetto della parte pi� facile della legge. La parte pi� difficile � per� quella che non � semplice applicare, per come � concepita.
Presidente, le chiederei un'opinione sul testo della legge di riforma - posto che penso sia nostro compito stenderlo e non le chiederei certo di farlo al posto nostro - perch� da queste audizioni mi pare sarebbe utile uscire con delle proposte incisive. Certo noi abbiamo tentato di fare nuove leggi sul conflitto di interessi, di emettere delle normative sulle partecipazioni azionarie oltre un certo livello - la XV Legislatura si � occupata di questo - ma credo che dovremmo uscire da questa audizione consapevoli che delle iniziative, certamente parlamentari, devono modificare le disposizioni dell'articolo 3 riguardanti questo aspetto, perch� sono difficilissime da applicare e anche un Governo in posizione di potenziale conflitto non potr� cadere nella loro �tagliola�, per usare un'espressione incisiva.
Chiederei, siccome lei nella sua relazione ha fatto riferimento a possibili proposte, qual � l'ostacolo maggiore all'applicabilit� dell'articolo 3 della legge n. 215 del 2004, perch� a noi interessa, uscendo da questa audizione, poter presentare delle proposte di legge che modifichino tale norma restrittiva contenuta nel nostro ordinamento.
La prima � che mi sembra di capire che, anche dal punto di vista dell'analisi comparata con altri ordinamenti, le norme pi� efficaci dovrebbero essere quelle di carattere preventivo, e cio� che gli interventi ex post di accertamento di atti che configurino conflitto di interessi dovrebbero essere marginali e la legislazione dovrebbe riguardare invece soprattutto il regime delle ineleggibilit� e incompatibilit�.
Da questo punto di vista servono forse un approfondimento e una riflessione su come dovrebbe configurarsi, in prospettiva, un sistema pi� ampio di incompatibilit� e di ineleggibilit� per cariche pubbliche, di governo ma anche parlamentari. Noi abbiamo assistito anche di recente a come alcuni parlamentari abbiano operato nel corso di procedimenti legislativi che riguardavano direttamente i loro interessi professionali e patrimoniali.
Per esempio, in tutto l'iter del disegno di legge di conversione del decreto-legge in materia di liberalizzazioni ci sono state �incursioni� molto forti di soggetti, certo portatori di interessi di categoria, che per� incidevano anche direttamente sulla loro situazione patrimoniale. Occorre quindi valutare se un regime di incompatibilit� non debba essere pi� ampiamente esteso anche alle cariche parlamentari; e fare poi una riflessione su come questa legislazione possa intrecciarsi con i progetti di legge in materia di lotta alla corruzione che stiamo discutendo.
Quanto al secondo aspetto, che non riguarda solo il conflitto di interessi in ambito istituzionale, vorrei formulare una domanda al presidente Pitruzzella per quanto riguarda il tema pi� ampio delle incompatibilit� e dei conflitti, che nel decreto �salva Italia� � stato affrontato solo con una norma sull'incompatibilit� della presenza, nei consigli di amministrazione, di banche e assicurazioni tra loro concorrenti. In che modo si sta attrezzando l'Antitrust per verificare la piena applicazione di questa disposizione? A suo parere quali dovrebbero essere gli ulteriori interventi per limitare i conflitti di interesse e le posizioni anticompetitive, per quanto riguarda intrecci di cariche e di comportamenti collusivi, dipendenti dalle posizioni soggettive, al di l� degli assetti societari?
PIERLUIGI MANTINI. Ringrazio il presidente Pitruzzella. Anch'io parto dalla considerazione comune, che formulavano sia il collega Zaccaria che la collega Lanzillotta: mi pare che questa nostra riflessione e la sua stessa relazione ci dimostrino� come �tanto tuon� che piovve�. Dopo anni di dibattiti, proposte, convegni, manifestazioni e arrovellamenti sui conflitti d'interessi, abbiamo scoperto finalmente l'acqua calda, ossia che le incompatibilit� ex ante sono uno strumento sostanziale per regolare i conflitti d'interesse, mentre tutto sommato il metodo del controllo sull'esercizio del potere, sul Governo perch� non prenda decisioni sull'atto proprio e sul fatto proprio e via dicendo, elude la sostanza.
L'ultima proposizione della collega Lanzillotta - per cui i parlamentari dovrebbero essere degli angeli venuti dal cielo, privi di lavoro, di interessi, di vita, di relazioni - non mi convince, nel senso che non riesco a individuare la categoria. Fermo restando chiaramente il caso di un soggetto che fa un provvedimento su un fatto proprio. Su questo punto abbiamo per� gi� legislazioni antiche, non servono i legislatori riformisti moderni, � scontato. Dopodich�, se si fa un atto - valga per chi � al Governo o per chi � in Parlamento - sull'interesse della propria sorella, probabilmente non va bene, su quello del cugino forse s�, e se invece si fa in favore di un amico stretto o persino di un socio occulto, allora andrebbe sicuramente bene perch� non ricadrebbe dentro le regole etico-morali dei nostri riformatori.
Detto di questa ipocrisia generale e che quindi le regole ex ante sono molto probabilmente insufficienti, vorrei farle una domanda. L'articolo 3 della legge n. 215 del 2004 � stato probabilmente congegnato male, come � stato detto, per� contiene una doppia condizione: l'interesse attivo - mi riferisco solo al conflitto di interessi in campo politico - e l'arrecare nel contempo un danno all'interesse pubblico.
Secondo la mia opinione, che gi� avevo all'epoca del varo della cosiddetta �legge Frattini�, qui non si intende un danno erariale, ma una valutazione di tipo squisitamente politico. Che ci sia l'interesse � un fatto pi� rilevabile, ma che ci sia anche la condizione del danno all'interesse pubblico, � oggetto di una valutazione squisitamente politica. Le chiedo allora se lei, in veste di garante, usa questo parametro o ritiene che sia solo una formula di stile, come io riterrei, perch� � come non ci fosse.
Un'ultima domanda un po' impertinente: qual �, secondo lei, il caso di conflitto di interessi pi� cospicuo che � stato oggetto della sua attenzione?
GIUSEPPE CALDERISI. Il mio intervento � solo per ringraziare il professor Pitruzzella per la sua relazione, che credo offra interessanti elementi di analisi anche comparativa e suggerimenti per un'eventuale correzione e un miglioramento della normativa. Non ho domande specifiche, ma volevo soltanto cogliere l'occasione per dire che non credo, forse diversamente dal collega Mantini, che tutte le situazioni possano essere risolte attraverso il regime delle incompatibilit� - mi sembra un criterio un po' troppo giacobino - e che si tratta semmai di affinare e di migliorare la normativa anche dell'altro controllo.
ROBERTO ZACCARIA. Vorrei fare una postilla, perch� avevo un'informazione inesatta. Il presidente Pitruzzella ha detto che non hanno presentato la relazione del secondo semestre 2011 - mi � parso di capire - per una ragione comprensibile, ossia per dar conto di tutta la vicenda collegata a questo Governo. Se non ci fosse stata data questa giustificazione, mi sarei dispiaciuto del fatto che questo adempimento non era stato rispettato. Lei mi conferma per� che al pi� presto ci sar� la relazione del secondo semestre 2011?
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato. Grazie, presidente. Comincio subito rispondendo all'ultima osservazione. Cosa � successo? Se noi avessimo mandato la relazione a fine 2011, i sessanta giorni per presentare la documentazione da� parte del Governo in carica, appena formato, ancora non erano scaduti. Avremmo quindi tradito la nostra funzione di dare un ausilio conoscitivo al Parlamento. Sarebbe stato un esercizio un po' vano, anche perch� nel corso dell'anno non erano successi fatti particolarmente eclatanti. Viceversa abbiamo preferito far superare quei sessanta giorni di tempo e avere tutti i dati, in modo tale che, oltre alle vicende riguardanti l'anno precedente, il Parlamento avesse conto, per fare le sue valutazioni, dei dati aggiornati fino all'ultimo Governo.
Noi abbiamo gi� approvato la relazione - sono ora in valutazione solo dei piccoli profili di editing - che quindi nei prossimi giorni trasmetteremo al Parlamento. Nel frattempo, ho ritenuto doveroso, visto che c'era questa occasione, anticipare alcuni dati. Vorrei sottolineare come gran parte dei componenti del Governo, come avviene tendenzialmente sempre, ha fatto cessare le proprie situazioni di incompatibilit�, senza bisogno che l'Autorit� aprisse poi un procedimento vero e proprio di contestazione. � stato sufficiente che noi le vedessimo e scrivessimo dei nostri dubbi ai soggetti interessati perch� immediatamente le incompatibilit� cessassero, nella stragrande maggioranza dei casi.
Fatta questa puntualizzazione, passo invece a svolgere qualche osservazione sulle vostre domande, piene di stimoli. Direi che parliamo di un tema cos� grande che richiederebbe molto tempo, ma risponder� per flash.
Certamente non � pensabile che la materia dei conflitti d'interesse - parlando solo di quelli di titolari di cariche di Governo, poi verr� al tema pi� generale, giustamente posto in evidenza - possa essere disciplinata estensivamente attraverso forme di incompatibilit�.
L'esperienza comparata attesta del resto che, accanto ad alcune ipotesi di incompatibilit� - e la norma nazionale � applicata in modo molto rigoroso, come vi dicevo poc'anzi - il problema vero riguarda le situazioni di pericolo e non solo quindi il danno attuale all'interesse pubblico o derivante dall'avvantaggiarsi, facendone parte, di un atto del Consiglio dei ministri che possa recare beneficio alla propria impresa. In un'ottica che, lo ribadisco, non � soltanto preventiva rispetto alla lesione dell'interesse pubblico, ma � anche di legittimazione democratica delle istituzioni, in societ� nelle quali il problema della dedizione dei titolari di cariche pubbliche all'interesse generale � avvertito nei termini di tale legittimazione.
Se posso quindi porre l'accento su un aspetto, a livello personale, direi che secondo me sarebbe interessante riprendere un dato dell'esperienza internazionale fatta propria dall'OCSE, ossia che, se c'� una valutazione effettiva di pericolo in relazione agli interessi patrimoniali del soggetto, dovrebbe esserci un'autorit� terza che possa prevedere dei rimedi - non tanto l'incompatibilit�, con cui credo avremmo anche dei problemi costituzionali, con riferimento ai diritti politici - per separare in qualche modo l'attivit� politica della persona interessata dai suoi interessi patrimoniali.
Il blind trust �, per esempio, il rimedio previsto nel diritto americano, ma ce ne sono tanti altri, meno forti. Si pu� prevedere, per esempio, che un soggetto, per mantenere un dato incarico, debba alienare un certo ramo dell'attivit�, fermo restando il controllo su altri.
Probabilmente, in relazione alla complessit� del reale, occorrerebbe per� poi fare una valutazione, basata su alcuni principi che voi dovreste codificare, di volta in volta, nel momento in cui il soggetto assuma la carica o in cui avvii certe attivit� economiche, e non nel momento successivo, quando adotta l'atto. Questo � un problema certamente importante, fermo restando quanto si diceva poc'anzi: gli uomini non sono angeli. Si tratta di una citazione del The Federalist, quel documento sacro del costituzionalismo americano dove Hamilton, giustificando la separazione dei poteri, scrive appunto che poich� gli uomini non sono angeli, occorre limitare l'ambizione con l'altrui ambizione. � vero, e proprio questa� deve essere la nostra antropologia di partenza, il che induce a fare per� delle valutazioni.
In primo luogo, non possiamo pensare che chi va a gestire la cosa pubblica non debba avere mai fatto nulla nella vita, perch� altrimenti sarebbe probabilmente poco idoneo all'attivit� cui viene chiamato; ovviamente avr� un passato, che non va demonizzato. Nei sistemi come quello americano infatti, dove si fa riferimento a forme stringenti di conflitto di interessi, non si demonizza il passato di chi ha svolto delle importanti attivit� economiche. Il problema riguarda il dopo, quando si assume la carica. Occorre allora introdurre dei meccanismi che, per il tempo in cui il soggetto � in carica, possano evitare una commistione tra sfera pubblica e sfera privata.
In questa prospettiva, lo ripeto, secondo me gi� c'� un punto di riferimento nell'esperienza comparata - non necessariamente bisogna sempre inventare qualcosa di nuovo - che � stata raccolta nel documento citato dell'OCSE, molto ampio, da cui si pu� scegliere.
Un'altra questione che � stata posta riguarda che cosa facciamo noi come Autorit� in concreto, quindi la politica del diritto. Mi � stato poi chiesto se utilizziamo il danno eccetera. In realt�, le armi che l'Antitrust ha - sul problema non delle incompatibilit� preventive ma del controllo successivo, riguardante gli interessi patrimoniali - sono veramente abbastanza spuntate; al momento, non ci sono procedure aperte.
In teoria, bisognerebbe verificare tre presupposti: i primi due, e pi� importanti, sono l'adozione dell'atto e la conseguenza vantaggiosa che comporta; il terzo � il danno per l'interesse pubblico - una formula, sono d'accordo, molto evanescente, che per� � contenuta nella legge, che dobbiamo rispettare - secondo cui andrebbe quantomeno verificato, se non il danno erariale, almeno quale sia il pregiudizio arrecato all'interesse pubblico, anche se non in termini meramente economici: una prova abbastanza difficile.
Detto questo, � stato posto un problema pi� generale, quello del conflitto di interessi non riguardante soltanto i titolari delle cariche di Governo, che oggi ci occupa e che siamo chiamati a verificare. � stato posto un problema molto serio, che riguarda non soltanto il funzionamento della democrazia, ma anche il funzionamento del mercato. Non a caso, viene posto da una parlamentare che, al di l� del ruolo politico, ha dedicato grande attenzione alla conoscenza e al funzionamento del mercato. Questo � un problema effettivamente importante. Ricordo il libro di Guido Rossi intitolato Il conflitto endemico dove l'autore esponeva tutti i casi di conflitto di interessi che esistono nel mondo, soprattutto nell'attivit� economica, e in parte nel mondo dei rapporti di diritto pubblico. L� siamo veramente in una situazione poco arata, dove l'elemento importante � stata la norma contenuta nel decreto �salva Italia�, che ha riguardato le partecipazioni incrociate nel settore banche e assicurazioni.
Mi si chiedeva che cosa stiamo facendo in merito. L'applicazione � prevalentemente di Banca d'Italia, ovviamente, per� ci sono dei problemi interpretativi. Anche in questo ci si muove sempre tra Scilla e Cariddi. Un'ipotesi � che qualcosa sia lasciato fuori, l'altra ipotesi � che si creino delle rigidit� talmente forti da bloccare ogni meccanismo. C'� stato un tavolo di coordinamento presso Banca d'Italia - a cui ha partecipato anche l'Antitrust, ma principalmente i Ministeri interessati - per chiarire alcuni profili e alcuni dubbi interpretativi. Non posso ancora dire quali siano i contenuti di questa ipotesi, perch� non � ancora stata ufficializzata, per� si sono affrontate le difficolt�, per rendere la norma effettivamente applicabile. Ripeto, sar� poi Banca d'Italia a dover vigilare sulle situazioni di conflitto.
LINDA LANZILLOTTA. Mi scusi presidente, la tutela della concorrenza � competenza dell'Antitrust anche nel settore bancario e assicurativo.
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato.
LINDA LANZILLOTTA. � una norma a tutela della concorrenza.
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato. Certamente la norma nasce con finalit� di tutela della concorrenza, per� su questo tendenzialmente non siamo noi i pi� attrezzati, fermo restando che interveniamo se ci troviamo davanti a un caso. Il soggetto istituzionale che ha l'incarico della vigilanza del settore bancario, e che quindi conosce in tempo reale tutto ci� che riguarda l'assunzione di cariche nei consigli, � la Banca d'Italia. Questo non significa che noi ci tiriamo indietro, se veniamo investiti della cosa.
GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorit� garante della concorrenza e del mercato. No, non stiamo giocando di rimessa perch� non � nostra abitudine farlo. Ci stiamo occupando di tanto, per� non possiamo essere noi i legislatori. La norma parla infatti dell'autorit� di vigilanza, ma il settore della concorrenza � caratterizzato in tanti settori, come ben sapete, da una presenza, accanto alla garanzia orizzontale data dall'Antitrust, dell'autorit� di vigilanza e di regolazione specifica.
Nel settore del credito c'� comunque la nostra competenza, per cui noi ci siamo attivati immediatamente, abbiamo stimolato quella norma e abbiamo proposto un tavolo proprio per potere subito procedere alla sua applicazione. Questo avviene in tanti altri campi, per esempio, per tutte le tematiche che riguardano la disciplina delle comunicazioni. Noi facciamo alcune cose, tante volte interveniamo col parere dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, oppure le rimettiamo gli interventi regolatori. Per quanto riguarda il settore bancario, proprio perch� si parla di autorit� di vigilanza del settore, c'� comunque un ruolo della Banca d'Italia.
Questo non significa che noi ci tiriamo indietro, tant'� vero che abbiamo immediatamente stimolato l'attuazione della norma. C'� per� un problema di leale cooperazione tra istituzioni: la Banca d'Italia ha un rapporto costante con gli istituti di credito e probabilmente noi, oltre a fare un'interpretazione particolarmente evolutiva della norma, avremmo probabilmente creato, magari per motivi di bandiera, pi� una disfunzione nel sistema che qualcosa di positivo.
Certamente l'attenzione � massima al problema degli incroci, tant'� vero che abbiamo immediatamente attivato questo tavolo, prima ancora che la norma entrasse in vigore con la conversione in legge, per chiarire alcuni profili delicati dell'applicazione. Ripeto, mi permetto di non parlarne, perch� � un lavoro che ancora non � stato approvato da tutti, quindi anche per rispetto alle altre autorit� coinvolte.
Seduta di MERCOLEd� 4 APRILE 2012
Audizione del Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, dottor Corrado Calabr�, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, l'audizione del presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, professor Corrado Calabr�, sullo stato delle attivit� di controllo e vigilanza in materia di conflitto di interessi.
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. � sempre motivo di interesse per l'autorit� che presiedo confrontarsi con il Parlamento, l'Organo massimamente rappresentativo. In queste due settimane abbiamo avuto ben quattro confronti con il Parlamento, in varie Commissioni: per un presidente in scadenza di mandato non � poco.
La nostra � un'attivit� che tocca settori sensibili e/o economicamente rilevanti. Sulla materia del conflitto di interessi, specificamente, ho avuto pi� volte modo di illustrare al Parlamento gli elementi e gli aspetti problematici riscontrati nella sua pratica applicazione, sia in occasione di specifiche audizioni presso le competenti Commissioni parlamentari, compresa la vostra, sia nelle relazioni annuali che l'Autorit� presenta al Parlamento entro il 30 giugno di ciascun anno, e da ultimo nella relazione sull'attivit� svolta nell'ultimo triennio.
Approvata il 12 dicembre scorso dal Consiglio dell'Autorit�, la relazione riassuntiva dell'attivit� svolta nell'ultimo triennio 2009-2011 � stata inviata il giorno successivo, 13 dicembre, al Parlamento, indirizzandola - come per norma - ai Presidenti della Camera e del Senato. Inoltre, non appena avuta notizia che questa Commissione era interessata a un aggiornamento sulla questione, la relazione � stata prontamente inviata anche al presidente Donato Bruno, il 6 marzo scorso. In tale relazione, si d� ampio e motivato conto della deliberazione adottata il 30 novembre 2011, che � stata oggetto di polemiche. La deliberazione � altres� accessibile sul sito istituzionale dell'Autorit�.
La legge n. 215 del 2004 attribuisce all'Autorit� garante della concorrenza e del mercato, l'Antitrust, e residualmente all'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, l'Agcom, competenze diversificate in materia. Per quanto riguarda il regime delle incompatibilit� e il divieto per il titolare di cariche di governo di agire in� situazioni di conflitto di interessi, la vigilanza su eventuali violazioni � attribuita dalla legge esclusivamente all'Autorit� garante della concorrenza e del mercato, cio� all'Antitrust. All'Agcom � stata assegnata, invece, una competenza specifica sulla fattispecie del cosiddetto �sostegno privilegiato�, che in qualche modo costituisce un riverbero del conflitto di interessi.
In che cosa consistono le funzioni attribuite all'Agcom? Sostanzialmente nell'accertamento che le imprese che agiscono nei settori di Sistema integrato delle comunicazioni, il SIC, e che fanno capo a un titolare di cariche di governo, al suo coniuge o a suoi parenti entro il secondo grado, ovvero sottoposte al controllo dei medesimi soggetti, non pongano in essere comportamenti che forniscano un sostegno privilegiato al titolare stesso, violando alcune disposizioni di legge denominate nella prassi �leggi parametro�. Tali norme sono quelle che disciplinano il sistema radiotelevisivo e hanno a fondamento, come � noto, alcuni princ�pi generali, quali il pluralismo, l'obiettivit�, la completezza, l'imparzialit� e la lealt� dell'informazione.
La ratio della norma � quella di evitare che imprese riconducibili ai titolari di cariche di governo, in ragione della natura delle attivit� esercitate nell'ambito della comunicazione, assumano anche un rilievo �politico�, cos� offrendo all'uomo di governo vantaggi tali da alterare le regole della competizione democratica e della parit� tra i competitori politici.
Si tratta, a ben vedere, di una ratio diametralmente opposta a quella delle norme sul conflitto di interessi affidate alla competenza dell'Antitrust. Queste ultime, infatti, postulano controlli dall'alto verso il basso, analizzando il comportamento che va dal pubblico al privato: adozione di un atto di governo, vantaggio patrimoniale preferenziale e danno all'interesse pubblico, nonch� collegamento funzionale tra questi elementi e il titolare di carica di governo.
Nel caso del sostegno privilegiato, invece, ci� che spetta all'Agcom verificare � l'azione dal basso verso l'alto, cio� dalle imprese radiotelevisive verso il titolare delle cariche di governo (cosiddetto �controllo dal basso�), al quale le imprese devono avere effettivamente offerto un sostegno mediante un'accertata violazione di una legge parametro.
La figura di illecito introdotta dalla legge n. 215 nell'ambito delle funzioni dell'Agcom costituisce, dunque, una fattispecie complessa ma riconducibile a un conflitto di interessi reale, che deve cio� essersi concretato e non essere solo potenziale, vale a dire non meramente riconducibile a situazioni considerate astrattamente idonee a permetterne il verificarsi.
Pertanto, la violazione di una norma parametro diviene una condicio sine qua non per l'intervento dell'Agcom in materia di conflitti di interessi. Si tratta, peraltro, di una condizione necessaria ma non sufficiente, come risulter� dal prosieguo della mia esposizione.
Poich� il legislatore si � limitato a indicare i soli elementi costitutivi di tale illecito - la violazione di norme preesistenti e una conseguente condotta che integri un indebito vantaggio - l'Autorit� ha enucleato una definizione per quanto possibile ampia nel suo Regolamento. L'Agcom ha identificato infatti il sostegno privilegiato con �qualsiasi forma di vantaggio, diretto o indiretto, politico, economico, di immagine, al titolare di cariche di governo�.
L'applicazione della legge 22 febbraio 2000, n. 28, sulla par condicio � un esercizio giuridico arduo e complesso - me ne darete atto - per l'amplificazione e la suggestione mediatica e per la necessit� di tenere il passo coi tempi. L'evoluzione delle modalit� e degli strumenti della comunicazione politica dilata il perimetro in cui gli stessi devono essere ricondotti. In questo quadro si colloca l'applicazione interpretativa dell'Autorit� sui videomessaggi, resa nel corso della campagna elettorale per le elezioni amministrative del 2011.
Si tratta di un tipo di comunicazione, quello dei videomessaggi, che pu� avere un impatto rilevante sul pluralismo dell'informazione,� ma per il quale la normativa vigente non detta disposizioni specifiche, limitandosi a disciplinare la comunicazione politica e i messaggi politici autogestiti. I programmi di informazione all'interno dei quali sono stati trasmessi i videomessaggi sono invece caratterizzati dall'autonomia editoriale e dalla correlazione con i temi dell'attualit� della cronaca e, a differenza della comunicazione politica, non sono regolati dal criterio della ripartizione matematicamente paritaria degli spazi attribuiti, dovendosi essi conformare esclusivamente al criterio della parit� di trattamento. E a questo proposito ricordo che abbiamo discettato a lungo, in seno alla Commissione parlamentare di vigilanza sui servizi radiotelevisivi, su che cosa significhi parit� di trattamento a parit� di situazioni.
L'Autorit�, effettuando un bilanciamento tra il diritto-dovere di cronaca garantito dall'articolo 21 della Costituzione e i princ�pi sul pluralismo dell'informazione, ha prescritto che i videomessaggi dei soggetti politici possono essere diffusi nel corso dei telegiornali e dei programmi d'informazione solo in casi eccezionali di rilevante interesse pubblico, con modalit� tali da non incidere sul pluralismo dell'informazione. Inoltre, abbiamo stabilito che durante le campagne elettorali i videomessaggi non possono essere diffusi, al fine di evitare una confusione ontologica con i messaggi politici autogestiti disciplinati dalla legge sulla par condicio.
Pi� arduo, e ancora tutto da affrontare, � il problema di internet, che si riversa sul tema nevralgico della libert� della rete. Preliminarmente sar� bene rilevare con migliore definizione la valenza e gli effetti dell'informazione politica attraverso la rete. Va poi affrontato il problema, comune a tutti i regolatori, di capire se il set di regole per i media tradizionali possa essere ribaltato nel mondo di internet e se il consumo abbreviato e sincopato di notizie grazie ai nuovi strumenti integri veramente una forma di pluralismo cognitivo.
Dico questo perch� do dimostrazione che dove c'era spazio per un nostro intervento chiarificatore non abbiamo esitato a porlo in essere, ma dove la legge dispone direttamente non c'� margine per una disciplina regolamentare integrativa che, in realt�, sarebbe correttiva.
Secondo la legge, come dicevo, l'ipotesi di sostegno privilegiato passa necessariamente attraverso la violazione di una delle citate leggi parametro. La disposizione primaria prevede inequivocabilmente, in ordine all'esercizio dei compiti assegnati all'Agcom riguardo al sostegno privilegiato, che sia preventivamente intervenuto l'accertamento della violazione delle norme parametro, cio� l'accertamento definitivo contenuto nel provvedimento finale con il quale l'Autorit� ha sanzionato la violazione di dette norme.
In aderenza al dettato della legge, il Regolamento dell'Agcom prevede, pertanto, che il primo accertamento debba necessariamente precedere il secondo: durante il corso del procedimento per l'accertamento della violazione della legge parametro, l'intervento in materia di sostegno privilegiato non pu� ancora essere portato a effetto.
Peraltro, l'Autorit� ha ritenuto - questo poteva farlo e lo ha fatto - che la violazione della normativa sul pluralismo e sulla par condicio configuri d'ufficio gli estremi per l'avvio dell'accertamento del sostegno privilegiato. Dunque, anche in mancanza di esposti, denunce e via dicendo, quando sussiste il sospetto che un'operazione possa aver dato adito a un sostegno privilegiato, a una violazione della legge parametro, l'Autorit� d'ufficio promuove anche l'altro procedimento.
Una volta che, a seguito della violazione della legge parametro, venga accertata, in un separato procedimento, la decorrenza del sostegno privilegiato, l'Agcom deve diffidare l'impresa. Questo � il punto. La legge sul conflitto di interessi, anche dopo l'accertamento definitivo, non ci d� la possibilit� di sanzionare, ma prima dobbiamo diffidare l'impresa a desistere dal comportamento contestato e ad adottare le necessarie e possibili misure correttive.
Solo in caso di inottemperanza alla diffida nel termine assegnato, l'impresa responsabile del sostegno privilegiato pu� essere sanzionata. Le sanzioni sono quelle previste per l'infrazione alla legge parametro in concreto violata, con un inasprimento sino a un terzo.
Come primo provvedimento applicabile, dunque, la legge prevede semplicemente la diffida. Solo in caso di reiterazione di tale condotta, dopo la diffida sar� possibile l'esercizio, da parte dell'Autorit�, del relativo potere sanzionatorio.
Per le violazioni delle norme sul pluralismo informativo e sulla par condicio, cio� delle principali leggi parametro, non sono normalmente irrogabili in prima battuta sanzioni pecuniarie, essendo la prima misura normalmente adottabile in tali circostanze quella dell'ordine di riequilibrio e di ripristino della parit� di accesso al mezzo radiotelevisivo. Tuttavia, nell'applicazione pratica della legge in materia di pluralismo e di par condicio, l'Autorit� ha ritenuto applicabile, a presidio degli ordini di riequilibrio impartiti, sanzioni amministrative da 10.000 a 258.000 euro, con un'interpretazione che � stata avallata dalla giurisprudenza amministrativa.
Sul versante del sostegno privilegiato, l'Autorit� non ha potuto invece sovvenire alle lacune della legge n. 215 del 2004, che presuppone chiaramente in tale materia la persistenza, da parte dell'impresa, nella violazione contestata.
Infatti, come dicevo, le sanzioni previste dalla legge per tali situazioni sono applicabili solo quando l'impresa, non ottemperando alla diffida, non provvede al riequilibrio informativo ordinato dall'Autorit�.
La struttura legislativa della fattispecie del sostegno privilegiato non consente cos� l'esercizio immediato del potere sanzionatorio da parte dell'Autorit�, a differenza dei casi di violazione delle norme parametro.
L'opinione divergente - parlo in perfetta trasparenza, e su questa materia c'� assoluta trasparenza; come vi dicevo, della relazione abbiamo dato atto subito, la delibera � sul sito, i dibattiti sono stati sempre aperti - pure rappresentata in seno al Consiglio dell'Agcom, che � un Consiglio pluralista, non appare assecondabile, stante la chiarezza delle norme in questione che non ne consentono un'interpretazione difforme.
Se nessuna delle sanzioni comminate dall'Autorit� in materia di par condicio � stata mai annullata dal giudice amministrativo - nonostante i ricorsi riguardino la quasi totalit� delle deliberazioni - � perch� l'Autorit� si � mossa sempre su un terreno solido, evitando di scivolare su interpretazioni suggestive ma arrischiate.
Ho gi� messo in luce nelle mie precedenti relazioni - e confermo oggi - che, stanti le condizioni di non resipiscenza cui � sottoposto, il conflitto di interessi ha in concreto una via per sfuggire alle conseguenze sanzionatorie astrattamente previste dalla legge, anche per la brevit� del periodo elettorale (l� un rimedio l'abbiamo potuto porre), ma � la stessa legge che cos� l'ha configurato.
In occasioni recenti il Parlamento ha rivendicato la propria competenza per casi che rientravano nel quadro comunitario e per i quali la sovranit� nazionale risentiva delle limitazioni stabilite dall'articolo 117 della Costituzione, nel testo sostituito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
Bene: questo del conflitto di interessi, viceversa, � un caso rimesso fondamentalmente alla legislazione nazionale.
� pur vero che in ambito europeo sono intervenute le linee guida dell'OCSE, le quali, ispirandosi a modelli di legislazione sul conflitto di interessi pi� vicini al modello statunitense, includono soluzioni anche a carattere preventivo, quali l'attribuzione solo di quelle funzioni pubbliche per le quali il rischio di conflitto non esiste, la costituzione di un blind trust, le dimissioni dall'ufficio pubblico se il conflitto non pu� essere risolto in altro modo. Soluzioni, queste, che danno rilievo anche al semplice pericolo di una situazione potenzialmente di conflitto di interessi. Si tratta, peraltro, di linee guida non vincolanti per i Paesi europei, per cui � rimessa al legislatore del singolo Stato la scelta del sistema normativo da attuare.
Spetta quindi al legislatore dettare le norme ritenute pi� appropriate in questa materia, alla luce anche del rilievo da me fatto circa la tendenziale inconcludenza del procedimento e anche alla luce dei rilievi fatti dal presidente Pitruzzella nella sua audizione.
Questa non � materia in cui l'Agcom possa dettare regole extra legem con proprio regolamento. Noi possiamo solo adottare norme di esecuzione e quindi essenzialmente disposizioni che accelerino e semplifichino il procedimento e questo � quello che esattamente abbiamo fatto con la recente modifica del nostro Regolamento sulla risoluzione del conflitto di interessi.
Infatti con delibera n. 628/11/CONS del 12 dicembre 2011 - anche sulla scorta dell'esperienza dell'ultima campagna elettorale - l'Autorit� ha stabilito di apportare una forte abbreviazione dei tempi procedimentali stabiliti dalla delibera adottata nel corso della precedente consiliatura nel 2004, per i procedimenti finalizzati ad accertare il sostegno privilegiato, al fine di renderli compatibili maggiormente con il periodo limitato di svolgimento delle campagne elettorali.
Per tali fattispecie, il termine del procedimento � stato fissato in un massimo di quindici giorni, prorogabili a venti solo in caso di specifiche esigenze istruttorie, in luogo dei centocinquanta giorni (prorogabili fino a duecentodieci) precedentemente previsti, cui abbiamo dovuto attenerci durante la nostra consiliatura. Inoltre, si � stabilito che per le violazioni della par condicio che intervengono negli ultimi quindici giorni della campagna elettorale tali termini siano in via d'urgenza ulteriormente ridotti a quarantotto ore, in analogia con la scansione procedimentale fissata dalla legge n. 28 del 2000 per le violazioni ivi contemplate. Pi� di questo abbiamo ritenuto che il Regolamento non potesse fare.
Le sanzioni comminate dall'Autorit� in materia di par condicio dal 2005 all'ultima campagna elettorale, durante la nostra consiliatura, quindi, ammontano complessivamente a 2.250.460 euro.
Con riferimento all'anno 2009, nel corso del quale vi � stato il pressoch� contemporaneo svolgimento di elezioni europee, amministrative e referendarie, l'Autorit� ha avviato d'ufficio il procedimento per l'accertamento della sussistenza del sostegno privilegiato nei confronti della societ� RTI, Rete televisiva italiana, facente capo all'allora Presidente del Consiglio Berlusconi. Il procedimento � stato avviato a seguito della violazione in materia di par condicio riscontrata a carico del notiziario TG4, che ha comportato, per le violazioni della legge parametro, l'irrogazione di una sanzione pecuniaria di 180.000 euro.
Il procedimento per sostegno privilegiato si � concluso invece con l'archiviazione, perch� il comportamento tenuto dal TG4 e sanzionato per la violazione della legge parametro, non era stato poi reiterato nel corso della campagna elettorale. Come dicevo, � infatti necessaria una condotta che permanga, mentre l'impresa, in questo caso comprovato, aveva posto in essere misure necessarie per assicurare l'osservanza delle norme in materia di parit� di accesso e quelle correttive per ottemperare al riequilibrio.
Un ulteriore procedimento per sostegno privilegiato, sempre a carico della societ� RTI, � stato avviato nel 2010, in connessione con la campagna elettorale per le elezioni regionali, provinciali e comunali. Il procedimento � stato avviato a seguito della violazione in materia di par condicio riscontrata a carico del TG5, che ha comportato l'irrogazione, nei confronti della predetta societ�, di una sanzione pecuniaria di 100.000 euro per non aver ottemperato al richiamo al rispetto dei princ�pi di completezza, correttezza, obiettivit�, equit� e parit� di trattamento.
Anche tale procedimento si � concluso con l'archiviazione, da parte del Consiglio dell'Autorit�, per quanto riguarda il sostegno privilegiato, sulla base dei medesimi presupposti della precedente archiviazione.
In tale delibera, l'Autorit� ha peraltro posto in luce che l'addebitabilit� della violazione al sostegno privilegiato non avviene� solo in presenza di un dolo specifico, rappresentato dall'intenzione di favorire il titolare di cariche di governo, ma che per la configurazione dell'illecito � sufficiente la mera colpa, alla luce delle regole generali sull'illecito amministrativo. Anche questo � un altro passo avanti piuttosto interessante che si � compiuto, almeno rispetto alla nostra prassi. Sotto questo profilo, l'impresa ha per� dimostrato, depositando agli atti la relativa documentazione, di essersi adoperata, per tutto il periodo della campagna elettorale, a trasmettere alle proprie strutture editoriali, tra le quali la testata del TG5 oggetto di sanzione, richiami all'osservanza delle norme e delle delibere in tema di parit� di accesso dei soggetti politici al mezzo radiotelevisivo, intensificando tale attivit� a partire dal giorno successivo al nostro richiamo. E invero, la violazione riscontrata non � stata reiterata, essendosi rilevato, nella settimana successiva, un riequilibrio dello squilibrio informativo iniziale; da qui l'archiviazione.
Il 2011 ha visto lo svolgimento delle elezioni provinciali e comunali, con turno di ballottaggio nei giorni 29 e 30 maggio, a cui si � parzialmente sovrapposta la consultazione referendaria del 12 e 13 giugno. Si � trattato di una tornata elettorale lunga e complessa, che ha visto l'Autorit� particolarmente impegnata.
Significative sono state le sanzioni comminate, per un totale di pi� di 1 milione 117 mila euro. Di esse, sanzioni per un totale di 558.230 euro sono state irrogate nei confronti di RTI, cos� ripartite: 100.000 euro nei confronti del TG4, 258.320, 100.000 e 100.000 euro rispettivamente ancora nei confronti del TG4 nonch� del TG5 e Studio aperto. Queste ultime tre hanno riguardato le interviste del Presidente del Consiglio diffuse in data 20 maggio dai tre notiziari facenti capo a Mediaset. Tali interviste, diffuse in serrata sequenza il giorno 20 maggio, durante i turni di ballottaggio, su cinque telegiornali del prime time - Studio aperto, TG5, TG4, TG1 e TG2 - per gli argomenti trattati e per le modalit� di realizzazione sono risultate caratterizzate da elementi di marcata propaganda elettorale, assumendo cos� i tratti distintivi della comunicazione politica anzich� dell'informazione. Pertanto, stante l'impraticabilit� dell'adozione della misura del riequilibrio - interviste di analogo tenore ai candidati di schieramenti opposti avrebbero infatti reiterato le violazioni censurate sull'altro versante - l'intervenuta violazione delle regole della par condicio � stata ritenuta direttamente sanzionabile.
I competenti uffici dell'Autorit� hanno poi avviato d'ufficio e sulla base di esposti il procedimento per l'accertamento della sussistenza del sostegno privilegiato.
Nel corso del procedimento � stato approfondito il tema delle eventuali conseguenze sanzionatorie ai sensi della disciplina sul conflitto di interessi.
Da tale approfondimento � risultato confermato che l'esercizio del potere di diffida per sostegno privilegiato presuppone il permanere delle condizioni per l'eventuale persistenza della violazione contestata da parte delle imprese e cio�, nello specifico, che tale comportamento venga reiterato in permanenza del periodo elettorale, alla cui durata sono condizionati una serie di obblighi in capo alle imprese di comunicazione.
Non sussistendo tale condizione, il procedimento non ha potuto che concludersi con l'archiviazione. Proprio dall'approfondimento condotto, peraltro, � emersa - come dicevo - l'esigenza di ridurre drasticamente i termini procedimentali per tale fattispecie, apportando le modifiche regolamentari che prima ho ricordato.
A completamento delle recenti attivit� riconducibili alla materia del conflitto d'interessi ricordo che nel 2011 l'Autorit� ha rivolto al Governo e al Parlamento una segnalazione in materia di limite antitrust per stampa-televisione e conflitto di interessi.
Abbiamo segnalato la scadenza, il 31 dicembre 2010, del divieto per i soggetti che esercitano l'attivit� televisiva in ambito nazionale attraverso pi� di una rete di acquisire partecipazioni in imprese editrici e giornali quotidiani. In proposito, l'Agcom ha segnalato come il divieto fosse di particolare� rilevanza ai fini del pluralismo, auspicando un intervento legislativo. La segnalazione � stata rinnovata in data 2 marzo 2011.
L'Autorit�, pertanto, ha rappresentato al Governo e al Parlamento la problematicit� della questione, segnalando che in caso di rivisitazione della legge sul conflitto di interessi andrebbe colmato il vuoto normativo che non consente, allo stato della legislazione vigente, di configurare la sussistenza del sostegno privilegiato da parte delle imprese della carta stampata.
In conclusione, sono evidenti le problematicit� e criticit� nell'applicazione della legge sul conflitto di interessi, per quanto ci riguarda, specificamente sul versante del sostegno privilegiato, che costituisce l'unico ambito di competenza dell'Agcom.
L'azione dispiegata dall'Autorit� in questo settore non ha potuto non risentire dei limiti di effettivit� connaturati al sistema della legge n. 215 del 2004, la quale, bench� elegante nel suo disegno, difetta di sostanzialit� nelle misure concrete da essa derivanti.
La legge, infatti, ha scelto il criterio del sostegno reale, non potenziale - al quale, come abbiamo visto, si ispirano altre legislazioni - dal quale deriva che le ipotesi di sostegno privilegiato concretamente accertabili finiscono per essere registrate solo ex post. Di conseguenza, la generale debolezza sanzionatoria delle norme che regolano il sistema informativo viene per cos� dire esaltata nei procedimenti in materia di conflitto di interessi.
L'Autorit� ha fatto quanto in suo potere per conferire una maggiore effettivit� alla norma, ma senza giungere a un hysteron proteron che avrebbe ribaltato la previsione legislativa.
Di ci�, come dicevo, abbiamo ripetutamente informato il Parlamento, ogni anno e in ogni occasione, in modo assolutamente trasparente. Grazie.
Informo che il presidente Calabr� ha consegnato una relazione scritta, di cui dispongo la distribuzione.
MAURIZIO IAPICCA. Presidente Calabr�, la ringrazio per essere intervenuto e per la sua esposizione. Vorrei focalizzare un punto che a noi meridionali sta a cuore: la sede di Napoli dell'Autorit�. I sindacati ci informano che esiste il pericolo che si voglia svuotare la sede di Napoli per portare tutte le attivit� alla sede di Roma. Come a lei � ben noto, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2007 ha stabilito le funzioni istituzionali dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni, che devono essere equamente suddivise tra la sede di Napoli e la sede operativa di Roma.
Tutto questo, per�, non sta avvenendo e ci informano sempre i sindacati che si sta spostando l'interesse soprattutto verso Roma. Questo creerebbe un grosso disagio alla regione Campania.
Voglio ricordarle che lo spirito per il quale fu scelta la citt� di Napoli per la sede centrale dell'Agcom era quello di dotare il territorio di un centro decisionale importante per il Mezzogiorno. Spostare tale sede, dunque, risulterebbe un clamoroso passo indietro.
Vorrei un'assicurazione da lei che tutto questo non avverr� nel prossimo futuro.
MARIO TASSONE. Signor presidente, vorrei fare una riflessione, nella quale �� implicita una domanda, anche perch� sulle Autorit� amministrative indipendenti la I Commissione ha avuto la possibilit� di svolgere ampie ricognizioni.
Ho ascoltato con molta attenzione la relazione del presidente Calabr�, che ringrazio, e la mia domanda � volta a sollecitare da parte sua - se intende ritornare su questo aspetto nella sua replica, rispondendo alle domande dei colleghi - il chiarimento di alcuni punti che mi risultano dubbi.
Inoltre, la relazione ha portato alla nostra attenzione la problematica relativa alla conflittualit� di interessi. A questo riguardo, presidente Calabr�, credo che di tale questione sia piena la storia di questo Parlamento, almeno negli ultimi anni. Non c'� dubbio - chiedo se su questo tema pu� ritornare in sede di replica per approfondirlo meglio - che ci sia un'insufficienza di normativa. Tuttavia, relativamente alla problematica che riguarda l'Authority, vorrei capire se lei vede qualche lacuna, qualche disfunzione tra la norma ordinaria e la norma istitutiva delle Authority.
Io - lo dico con estrema chiarezza - ho guardato sempre l'Authority con sospetto, ma anche con grande interesse misto a preoccupazione. Non c'� dubbio che a volte esista qualche discrepanza e qualche disarmonia tra la legge ordinaria e la legge istitutiva dell'Authority.
La questione della regolamentazione e dei conflitti di interessi che rimangono tutti in piedi, anche rispetto al dato, che lei poneva con molta attenzione, dei poteri sanzionatori, ci porta su un terreno sdrucciolevole, molto opaco. Forse � bene chiarire anche questi aspetti, per capire, attraverso l'occasione dell'audizione odierna, se sussistono lacune e disfunzioni, aspetti inesplicabili sul piano normativo che potrebbero essere risolti ai fini della loro concreta attuazione.
Ho colto la sua sofferenza, anche nell'esposizione, ma siamo in una situazione ibrida. Il discorso � sempre lo stesso: una troika Parlamento, Governo, Authority, cui aggiungo la Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, per quanto riguarda la RAI. Esiste insomma un complesso di tensioni verso una normativa, verso la vigilanza e verso la regolamentazione. A volte, per�, la regolamentazione sta a met� e non dispiega tutti i suoi effetti, come del resto la vigilanza e il controllo.
ROBERTO ZACCARIA. Ringrazio il presidente Calabr�. Personalmente mi sono permesso di insistere per lo svolgimento di questa audizione, nonostante avessimo avuto dall'Autorit� un'ampia documentazione su questo argomento, perch� il tema di oggi - l'applicazione della legge sul conflitto di interessi in materia di mezzi di comunicazione - � molto specifico ma anche molto delicato.
Ho insistito, dunque, sebbene in realt� su questo argomento il presidente Calabr� fosse gi� venuto in questa Commissione durante l'esame in sede referente del progetto di legge di modifica della normativa sul conflitto di interessi, nella XV legislatura. Poich� non tutti coloro che oggi sono qui erano presenti allora, mi sembrava opportuno che, a distanza di sei anni, si potesse ritornare su questo specifico argomento. Considerato che il mandato dell'Autorit� - come ha ricordato garbatamente il presidente all'inizio della sua relazione - sta per scadere, questa era l'occasione per fare un bilancio su un periodo settennale significativo di applicazione della legge n. 215 del 2004.
Dir� subito che la circostanza che mi aveva destato qualche preoccupazione era che dopo quella audizione del 2006 - certamente per un disguido - non erano state inviate le relazioni semestrali per quattro anni: 2007, 2008, 2009, 2010.
Il presidente Calabr� ha gi� risposto dicendo che le relazioni dell'Autorit� sono� numerose e, peraltro, quella annuale viene presentata in maniera molto solenne in Parlamento. Tuttavia, il punto che vorrei richiamare � che queste audizioni non servono soltanto al presidente dell'Autorit� per comunicarci certe posizioni, ma servono ai parlamentari per interloquire. Mi rivolgo ai colleghi: se provate, come parlamentari, a promuovere un'interrogazione o un'interpellanza su questi argomenti all'Assemblea, vi verr� risposto che non potete farlo. Dunque, l'unica occasione che abbiamo per interloquire, dialogare ed, eventualmente, dal punto di vista di ciascuno di noi, anche criticare un certo tipo di atteggiamento, � nell'ambito di un'audizione.
Sulla trasparenza, peraltro, avrei qualcosa da osservare. Certamente alcune delibere sono molto pi� in evidenza sul sito dell'Autorit�, ma quella sul conflitto di interessi, sino a qualche giorno fa, non l'avevo trovata (pu� darsi che sia un po' �nascosta� nel sito). A mio avviso, si tratta di una questione molto importante, perch� la materia del conflitto di interessi suscita molta attenzione da parte dei cittadini, e del resto la norma � fatta a tutela dei cittadini. Credo che questo punto debba essere chiarito, ma mi sembra che sia gi� evidente che d'ora in poi queste decisioni saranno disponibili in modo chiaro sul sito dell'Autorit�, in modo che anche chi non � capace di consultarlo possa trovarle rapidamente.
Venendo al merito, credo che si ponga un problema delicato. La legge ha, per un lettore �semplice�, un contenuto abbastanza chiaro: l'Autorit� accerta che le imprese che agiscono in settori del Sistema integrato delle comunicazioni, SIC, non pongano in essere comportamenti che, in violazione di una serie di altre disposizioni - in particolare la legge sulla par condicio ma anche altre norme chiamate �leggi parametro� - forniscano un sostegno privilegiato al titolare di cariche di governo.
La disposizione � dunque chiara ed � stata chiarita ulteriormente dall'Autorit�, che ha dato la nozione di sostegno privilegiato specificandone il significato. Tale nozione significa sostanzialmente che se un soggetto possiede delle televisioni che, durante la campagna elettorale, lo aiutano, esse forniscono appunto un sostegno privilegiato di qualsiasi natura, politica, economica, di immagine. Questo � chiaro.
C'� per� un elemento - questo � il punto centrale di quello che ci dice il presidente Calabr� - che inquina il discorso, laddove si parla di �previa diffida�. Non basterebbe dunque violare le norme parametro. Un soggetto che ha violato ripetutamente le norme in materia di par condicio durante la campagna elettorale che dura trenta o quarantacinque giorni, capita che venga sanzionato pi� volte. Se questo soggetto ricade nell'ambito del controllo del Presidente del Consiglio si configura, potremmo dire automaticamente, l'altra fattispecie, ossia il sostegno privilegiato. Se la RAI, durante il Governo Berlusconi, violava la par condicio - e l'ha fatto - non essendo di propriet� e sotto il controllo del Presidente del Consiglio, non si dava luogo al sostegno privilegiato. Se invece la violazione riguardava le aziende dell'allora Premier - Retequattro, Canale 5 e Italia 1 - si determinava una situazione diversa.
Il problema nasce nella diffida. Siccome il procedimento sanzionatorio � un procedimento seriale, prima bisogna diffidare, chiedere di non commettere pi� la violazione e poi sanzionare in caso di reiterazione. Dunque, quando un soggetto commette violazioni reiterate in campagna elettorale - perch� in campagna elettorale gli conviene violare la legge per dare un sostegno al suo riferimento - se applichiamo la diffida dopo la campagna elettorale � come se facessimo le contravvenzioni durante una fiera, quando si parcheggia fuori posto, mentre finita la fiera non lo fa pi� nessuno. Quindi, la diffida � inutile.
A questo punto pongo una domanda al presidente Calabr� e ai colleghi della Commissione. Se esiste una legge dello Stato che ha due interpretazioni possibili, una che la rende applicabile e una no, voi la interpretate in maniera che sia inapplicabile o che sia applicabile? Consideriamo l'esempio del gioco del calcio, che � chiaro� per tutti: come sapete, nel gioco del calcio all'inizio delle partite ci sono alcuni soggetti che sono �diffidati�, ma la diffida nasce da vicende precedenti. Il problema, dunque, � capire se noi consideriamo soltanto una campagna elettorale o una sequenza di campagne elettorali. Prendiamo il caso di Rete 4 (adesso non c'� pi� lo stesso direttore quindi se ne pu� parlare in maniera pi� distaccata): io dico che, durante gli ultimi sette anni, Rete 4 ha violato la legge sulla par condicio almeno dieci volte, e sono ottimista, perch� � successo sicuramente pi� di dieci volte.
Che cosa impedisce, allora, di considerare valida, ai fini della diffida, la diffida precedente? Sappiamo che se noi isoliamo una campagna elettorale non coglieremo mai il sostegno privilegiato. Se, invece, guardiamo la sequenza delle campagne elettorali, facciamo come avviene nel gioco del calcio: si fa una diffida, magari nella campagna precedente, e quel soggetto, ai fini dell'applicazione del sostegno privilegiato, � �ammonito�, quindi non � necessaria un'altra diffida perch� sostanzialmente � un violatore seriale di quella norma.
In sostanza voglio affermare questo: si poteva adottare un'interpretazione - la pi� ristretta - che prevedesse alla prima violazione in campagna elettorale la diffida anche per il sostegno privilegiato (nel caso di azienda e leader) oppure un'interpretazione, che io ritengo migliore e possibile, che prevedesse una diffida valida anche per le campagne elettorali successive nel caso in cui il soggetto commetta l'atto (naturalmente se l'atto non viene pi� commesso, la diffida non ha seguito).
C'� una legge che necessita di modifiche; ce l'hanno detto sia il presidente Pitruzzella che il presidente Calabr�. Tuttavia, di una legge che ammette, a mio modo di vedere, due interpretazioni, noi abbiamo dato l'interpretazione pi� restrittiva. Ricordo che nella relazione semestrale del giugno 2006, alle pagine 12-13, il presidente dell'Agcom dice che un'interpretazione di questo tipo si poteva forse anche configurare, ma che �una simile interpretazione integrata della legislazione di settore non � stata ancora mai asseverata e, allo stato, costituirebbe solo una malcelata ipotesi di studio�. Vorrei che questa �malcelata ipotesi di studio� in una Commissione parlamentare fosse ritenuta degna di attenzione.
GIUSEPPE CALDERISI. Ringrazio il presidente Calabr� per la sua esposizione, che credo chiarisca - se ce ne fosse stato bisogno - quali siano gli ambiti di competenza e i poteri dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni previsti dalla legge, alla quale evidentemente l'Autorit� si deve assolutamente attenere. Se dunque ci sono - e sicuramente ce ne sono - ragioni di una modifica della legislazione il Parlamento deve operare in questo senso, ma ritengo che non possa pretendere che l'Authority, con interpretazioni forzate, vada al di l� dei confini stabiliti dalla normativa vigente. Lo dico anche con riferimento all'ultimo intervento.
Credo che da questa esposizione abbiamo ben chiaro quali sono i compiti e i poteri dell'Authority e quali sono, eventualmente, gli ambiti di una riforma che per� spetta al Parlamento fare e che non pu� la stessa Authority fare da sola.
SALVATORE VASSALLO. Vorrei fare, se il presidente Calabr� me lo consente, una breve considerazione preliminare, che non attiene specificamente a questa audizione, bens� alla riflessione che stiamo svolgendo da qualche tempo sulle Authority e sul rapporto tra il Parlamento e le autorit� indipendenti.
Un elemento che forse potrebbe rendere pi� efficace lo scambio di informazioni nonch� il reciproco controllo - nel senso in cui pu� essere usato il termine - � che le relazioni degli auditi ci fossero consegnate in anticipo, e non alla fine della lettura, che a quel punto risulterebbe meno necessaria. Ci� ci consentirebbe di valutare esattamente cosa i nostri ospiti ci dicono, evitandoci di capire solo dopo un paio d'ore che c'era qualcosa che avremmo potuto chiedere e approfondire meglio. Questa � una considerazione che proveremo a svolgere qualora dovessimo� lavorare - come sarebbe auspicabile - a un progetto di riforma.
Nel caso specifico, la natura del problema � stata gi� illustrata: il sostegno privilegiato, nel caso del conflitto di interessi tra il Presidente del Consiglio e le sue televisioni che lo favoriscono, non � stato perseguito come, a nostro avviso, l'Autorit� avrebbe dovuto fare. L'Autorit� sostiene che ci� non � stato possibile perch� i tempi del procedimento sono pi� lunghi dell'arco temporale in cui si pu� svolgere questa azione considerata illecita dalla nostra legislazione.
Vorrei rivolgere al presidente Calabr� due domande molto puntuali. Questo non � un conflitto di interessi e un caso di sostegno privilegiato qualunque, ma il principale conflitto di interessi � il caso di sostegno privilegiato pi� evidente agli occhi dei cittadini italiani, degli analisti del nostro sistema politico e di chiunque legga i giornali. Se era gi� ben chiaro che, dato il modo in cui era disegnato il Regolamento, sarebbe stato impossibile perseguire il pi� evidente conflitto di interessi, il pi� palese caso di sostegno privilegiato da molti anni - da quando, cio�, Silvio Berlusconi � sulla scena politica - mi chiedo perch� il presidente Calabr� si accorge solo il 12 dicembre 2011, ossia quasi alla fine del suo settennato, dell'opportunit� di modificare il Regolamento per permettere all'Autorit� di intervenire.
Il Regolamento prevedeva un termine massimo di 150 giorni per lo svolgimento del procedimento. Il presidente pu� dirci come questo termine avrebbe impedito all'Autorit� di darsi e di dare ai soggetti coinvolti nel caso di sostegno privilegiato, tempi pi� stretti e compatibili con un'effettiva applicazione della norma?
PAOLO GENTILONI SILVERI. Signor presidente, grazie anche per l'ospitalit�. Da un certo punto di vista, si pu� dire che la discussione non sia ancora approdata a nulla, nel senso che, almeno a mio avviso, � ovvio che siamo d'accordo con quanto il presidente Calabr� ha sostenuto e ribadito - giacch� lo ha fatto anche in altre occasioni -, e come ha fatto pi� volte, in questi anni, il professor Catrical�, e di recente anche l'avvocato Pitruzzella.
Nel 2002-2003 la nostra parte politica ha combattuto una battaglia contro la legge sul conflitto di interessi, approvata otto anni fa, ritenendola �senza denti�. Il fatto che oggi questo ci venga ricordato dai presidenti dell'Antitrust o dell'Agcom potrebbe anche chiudere la discussione. Siamo d'accordo nel definire questa legge poco incisiva e da modificare. Confido che il professor Catrical�, che adesso svolge il ruolo di Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio - un ruolo cruciale, anche di potenziale proponente - si faccia carico di proporre una modifica nelle prossime settimane e nei prossimi mesi.
Detto questo, ci troviamo tuttavia di fronte a una sconfitta dell'ordinamento, perch� sappiamo di esserci trovati di fronte a un conflitto di interessi molto rilevante e che le societ� contemporanee ne riproporranno altri casi significativi. Riconoscere ripetutamente che la legislazione di cui ci siamo dotati non � adeguata costituisce comunque una sconfitta per il legislatore, per lo Stato, per l'amministrazione.
Fermo restando che la premessa � condivisa, ossia che questa legge non fornisce strumenti sufficienti, credo che valga la pena di interrogarsi fino in fondo se - nonostante i limiti che, come ho gi� detto, condivido per definizione - l'Autorit� non abbia avuto e non avr�, nei prossimi anni, la possibilit� di utilizzare questi strumenti, per quanto limitati, e di applicarli in maniera leggermente pi� incisiva.
Vorrei limitarmi a questo, poich� ho preso atto, ma non sono del tutto persuaso dalle argomentazioni del presidente Calabr�. Faccio due esempi, uno dei quali non riguarda l'Agcom, bens� l'articolo 6 della legge n. 215 del 2004, quindi le competenze dell'Antitrust. Vorrei ricordare ai colleghi - esempio di scuola - che la Corte di giustizia dell'Unione europea ha condannato in modo definitivo lo Stato italiano in merito a un provvedimento del 2004-2005 sul finanziamento ai decoder, che violava le normative europee. La Corte ha stabilito addirittura la quantificazione� del beneficio provocato ad aziende di propriet� di un membro del Governo italiano e ha intimato a tali aziende di restituirlo. La prova provata del vantaggio conseguito da aziende per delibere prese da un Governo risiede quindi in una sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea.
In quell'occasione ho segnalato questo caso con una diffida, e, se volete, un giorno vi riferir� la spiegazione - che mi limito a definire non soddisfacente - che ho ricevuto dall'Autorit� garante della concorrenza e del mercato.
Il secondo caso, che � quello di cui stiamo parlando oggi, e che a mio avviso � anch'esso discutibile, riguarda le emittenti di propriet� del Presidente Berlusconi. Per quanto riguarda i giornali, riconosco l'assoluta fondatezza di quanto ha detto il presidente Calabr�. Se non ricordo male, io stesso diffidai il Giornale, e per negare la fattispecie del �sostegno privilegiato di un mezzo di comunicazione di propriet� di un esponente del Governo� per un quotidiano come il Giornale � necessario il pi� grande avvocato della storia. � anche vero, per�, che l'elencazione di quelle norme parametro pu� lasciar intendere che il legislatore si riferisse alla televisione e non ai giornali, dunque c'� una lacuna da colmare.
Per quanto riguarda in particolare Rete 4, io non sono del tutto convinto - lo dico al presidente Calabr�, perch� mi pare di aver colto questo nella sua argomentazione, ma se ho capito male mi corregger� - che un'altra interpretazione, quella �calcistica� dell'onorevole Zaccaria, non avrebbe retto al TAR. A me sembra discutibile sostenere che non vi sia stata reiterazione del sostegno privilegiato. Avevo conteggiato gli atti dell'Autorit� contro Retequattro, e non erano i dieci di cui parlava prima benevolmente l'onorevole Zaccaria, ma molti di pi�.
Dal mio punto di vista, la reiterazione � certa. Inoltre, il riferimento � soltanto alle campagne elettorali? Anche il paragone calcistico dell'onorevole Zaccaria alludeva al fatto che, susseguendosi le campagne elettorali, chi � diffidato deve essere espulso. Dubito - ma vorrei che le vostre argomentazioni mi convincessero del contrario - che il sostegno privilegiato sia riferibile solo alle campagne elettorali. Anche tra le leggi parametro di cui parliamo, soltanto una le riguarda in modo esclusivo; le altre - la legge Mamm� e la legge Maccanico, per intenderci - non si riferiscono a campagne elettorali.
Sappiamo bene che i princ�pi generali - e non devo certo dirlo al presidente Calabr� - si riferiscono con una specifica legislazione alle campagne elettorali, ma sono validi, per l'appunto, in generale. A mio avviso, dunque, si presume che il sostegno privilegiato sia valido in generale e non solo in campagna elettorale.
Infine, c'� una questione di cui abbiamo parlato decine di volte in Commissione di vigilanza sulla RAI. Personalmente ritengo - e mi pare che pi� volte anche il presidente Calabr� si sia pronunciato in questo senso, sebbene la prassi e i regolamenti non siano chiari - che all'Autorit� sia consentito, e penso anzi che sia un suo dovere, intervenire d'ufficio, perch� si potrebbe dire che, su una determinata fattispecie, non c'� stata denuncia di parte, nessuno ha segnalato un caso di sostegno privilegiato, anche se ci sono state molte diffide e denunce.
La normativa accorda sempre pi� poteri all'Autorit�, e ritengo che sia giusto. Pensate al parere espresso un anno fa dal Consiglio di Stato sul rapporto tra il ministero e l'Autorit�: il Consiglio di Stato ha in pratica detto che il ministero non ha pi� alcun potere e che i poteri sono interamente nelle mani dell'Autorit� (mi scuso per la semplificazione). Ebbene, un'Autorit� che giustamente dispone di sempre maggiori poteri non pu�, a mio avviso, non considerare seriamente l'ipotesi di interventi di ufficio.
Forse la norma non riguarda solo le campagne elettorali, forse si deve intervenire d'ufficio, e non solo su denuncia, forse la frequenza e la reiterazione di quei comportamenti avrebbero meritato il tentativo di un'applicazione pi� stringente. Tale interpretazione non avrebbe retto al TAR? Credo che valesse comunque pena� di correre il rischio, giustificato dall'interesse generale di attuare questa legge sia pure cos� fragile.
PIERGUIDO VANALLI. Vorrei svolgere qualche considerazione e porre una domanda �interessata�. Innanzitutto, esprimo il mio apprezzamento nei confronti dell'intervento del collega napoletano, che ha difeso le dislocazioni territoriali delle Authority. Questa � una battaglia che cerchiamo di portare avanti da tempo e che finalmente trova ragione in qualche altro collega, che sono sicuro sottoscriver� anche le nostre future proposte di legge in tal senso.
Vorrei limitarmi a registrare una diversa sensibilit� nell'affrontare i �reati�, cos� come li ha inquadrati il collega Zaccaria. Se questi vengono commessi dai politici in campagna elettorale, chi li commette meriterebbe una doppia sanzione, se la violazione � reiterata dalle elezioni precedenti, e quindi � giusto che chi lo ha commesso non parli una seconda volta e anzi, a questo punto, sarebbe anche il caso di negare il diritto di parola in via preventiva, per esser certi che non commetta ulteriori infrazioni.
Questa doppia misura della tipologia del reato, per la quale parlare di politica in televisione esprimendo idee contrarie a quelle altrui � da considerarsi pi� pericoloso di altri atti, a me sembra abbastanza curiosa.
Tra l'altro, vorrei capire quando si concretizzerebbe il secondo �fallo da espulsione� in un dibattito televisivo. Quando Emilio Fede parla bene di Berlusconi al TG4 � gi� di per s� un �reato�, ma siamo sicuri che gli stia facendo un piacere? Magari - come � gi� capitato, poich� una volta ha vinto, un'altra ha perso, un'altra ancora ha pareggiato - non sempre parlar bene di qualcuno in una determinata sede gli reca dei vantaggi. Come � possibile che si intervenga sanzionando qualcuno che, come in questo caso, parla bene di qualcun altro, se non si � neppure certi che cos� facendo gli abbia davvero reso un vantaggio? Ad ogni modo, dubito che questo possa ripetersi ancora, giacch� Emilio Fede non c'� pi�; sul fatto che poi non ci sia pi� neanche Berlusconi, invece, non ci metterei la mano sul fuoco.
Il concetto di questa tipologia di �reati� (come continuo a definirli) � emerso quando si sono presentati sulla scena politica Berlusconi e le sue televisioni; tuttavia, sembra che il futuro non sia pi� televisivo, ma si proietti piuttosto verso internet ed altri canali. L'amministratore delegato di Telecom, di Vodafone o di altri, per esempio, avranno lo stesso problema di Berlusconi, domani o dopodomani? Le questioni che ora solleviamo per la televisione potranno valere anche per internet, e come riusciremo a intervenire, qualora fosse cos�? Se al contrario non sar� cos�, perch� questo deve valere ora per la televisione? Questi sono i dubbi che mi sono sorti ascoltando gli interventi.
Passo alla domanda �interessata�: non le sar� sfuggito che nella futura (immediata o meno) campagna elettorale, la Lega sar� l'unica forza di opposizione. Noi infatti non abbiamo mai dato la fiducia al Governo, invece qualche altra forza politica considerata anch'essa di opposizione l'ha data, bench� non sempre dia la fiducia ad alcuni suoi provvedimenti, dunque � necessaria una piccola distinzione. Comunque, poniamo che saremo in due all'opposizione (giusto per esagerare): in merito alla par condicio, avremo lo stesso spazio in proporzione alle altre forze politiche o, come forse era previsto prima, maggioranza e opposizione si dovranno dividere lo spazio, e quindi a noi toccher�, in proporzione ai nostri eletti, il 20 per cento in pi� di quello a disposizione del resto delle forze politiche che interverranno nei dibattiti?
Questo problema ce lo siamo gi� posto oppure pensiamo di risolverlo con l'idea geniale che se fino a ieri valeva un principio da domani ne varr� uno diverso? In tal caso, ha ragione il collega: abbiamo creato le Authority, consegniamo nelle loro mani le chiavi della macchina e non ci� domandiamo pi� neanche se mettono la benzina e cosa ne fanno; poi, quando la macchina ci serve, scopriamo che la stanno usando altrove.
Ho definito la domanda �interessata� perch� vorrei capire quanto tempo libero avr� durante la campagna elettorale o se sar� invece costretto ad apparire in tutte le televisioni per bilanciare lo spazio che avranno gli altri candidati di tutte le altre forze che sostengono il Governo. A maggior ragione, l'attuale Presidente Monti e i ministri che compongono il Governo quando interverranno in televisione verranno conteggiati come parte della maggioranza - come giustamente valeva per Berlusconi o Prodi fino a ieri - o saranno dei corpi estranei, in quanto tecnici, fuori dalle percentuali previste dalla par condicio?
Saranno forse banalit�, ma se, da qui alla prossima campagna elettorale, potessimo scoprirlo in tempo, potremmo organizzare anche la nostra vita politica e privata.
CARMELO BRIGUGLIO. Il collega Zaccaria ha detto che questa � una delle rare occasioni in cui si utilizza anche il momento dell'audizione per un confronto - per quanto sui generis - fra le forze politiche, ed � comunque utile coglierlo.
Ritengo inoltre che il senso complessivo dell'audizione ci faccia capire che, anche in una stagione priva di asprezze polemiche - visto che il Presidente Berlusconi non � pi� al Governo - la questione resta di grande importanza per la democrazia italiana. Il fatto che l'audizione del presidente Calabr�, che ringrazio anch'io a nome del nostro gruppo, ci dia la possibilit� di svolgere qualche riflessione � sempre importante. Specie quando la relazione, come in questo caso, demolisce la normativa esistente.
L'Italia non ha una legge sul conflitto di interessi. Quando si sostiene che questa legge esiste, ma prevede sanzioni non significative, non incisive, non concrete, si coglie - al di l� del linguaggio istituzionale del presidente Calabr� - anche questo aspetto. Quando si afferma che la legge, bench� elegante nel disegno, difetta di sostanzialit�, si � detto tutto, e apprezziamo questa espressione, anch'essa elegante.
Credo che tutte le forze politiche, in un momento che non voglio definire di disarmo n� di armistizio, ma certamente di maggiore serenit� erga omnes, debbano porsi il problema. Noi lo stiamo facendo e credo che questa sia anche l'occasione per riflettere su come dare al nostro Paese una vera e propria legge sul conflitto di interessi.
L'onorevole Zaccaria non lo ricordava bene, ma ci sono state le occasioni e gli strumenti parlamentari per occuparsi di questo. A dire il vero, l'Agcom ci ha fatto una segnalazione importante, che � stata scarsamente recepita dal Governo e prontamente dal Parlamento, quando il 31 dicembre 2010 scadeva il divieto, per i soggetti che esercitano l'attivit� televisiva, di acquisire partecipazioni in imprese editrici di giornali quotidiani.
Seguirono mozioni parlamentari e il Parlamento impegn� il Governo, che peraltro chiese di rielaborare la mozione unificata. Ne deriv� il decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, che prorogava fino alla fine di quest'anno, al 31 dicembre 2012, un divieto che, mi permetto di dire, � stato prorogato in base alla segnalazione dell'Autorit� e per una specifica iniziativa parlamentare. Il Governo, per�, non si era attivato - e capiamo tutti bene il perch� -, su questo fronte.
Come pu� passare sotto silenzio il fatto che la legge non disciplini il caso del sostegno privilegiato da parte delle imprese della carta stampata? Forse vi abbiamo fatto l'abitudine, ma quando i parametri della democrazia del nostro Paese precipitano nelle graduatorie internazionali, capiamo che incide anche questo. Questa � l'occasione per dire che dobbiamo disciplinare questo campo, anche in base all'esperienza italiana, non soltanto per quel che concerne i giornali quotidiani; � stato citato un esempio lapalissiano, nel quale abbiamo visto per lungo� tempo, nella prassi quotidiana, che il sostegno privilegiato � concreto, ma non � l'unico caso.
In Italia abbiamo anche l'incrocio di giornalisti della RAI o di imprese televisive che hanno contratti di collaborazione con importanti quotidiani o periodici della carta stampata, che di fatto forniscono un sostegno privilegiato. Credo sia un caso specifico che andrebbe analizzato. Poich� siamo in una stagione di maggiore riflessione e �coesione� fra le forze politiche, e il tema si presta meno a uno scontro da bipolarismo �muscolare�, credo che nel complesso, ancorch� con qualche timidezza secondo alcuni e con qualche raffinata ironia secondo me, la relazione del presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni ci imprima una sollecitazione forte a fare ci� che � il nostro dovere e il nostro compito precipuo, ossia quello di legislatori, e cos� facendo colmare le lacune che sono state segnalate e registrate.
PIERLUIGI MANTINI. Vorrei limitarmi solo a una puntualizzazione, perch� i colleghi che sono intervenuti prima di me hanno gi� portato molti argomenti e riflessioni mature. Poich� il clima di questa audizione � quello di fine legislatura o, comunque, di chiusura di una fase, credo di poter dire che partiamo da un fallimento sostanziale, a fronte di un sempre sostanziale palese caso di conflitto di interessi.
Come ricordava il collega Briguglio, siamo fuori, anche formalmente, da qualunque dinamica di berlusconismo o antiberlusconismo. Ciononostante, il caso Italia � stato oggetto di moltissima attenzione internazionale, europea e interna. D'altra parte, anche la legge Frattini fu a suo tempo un tentativo di risposta, naturalmente da valutare. Tuttavia, partiamo comunque da un fallimento, perch� sembra quasi che non ci si sia accorti e che non ci sia stata una rilevazione e una forma di intervento da parte dell'Autorit� garante su forme di sostegno privilegiato per mancanza di strumenti e cos� via.
Partendo da questo fallimento, credo che qualunque sia la configurazione di un'Authority anche riformata, o di una legge migliore, dovremmo convenire sul fatto che gli accertamenti e le funzioni di controllo sono funzioni di ufficio, non esercitate su denuncia di parte. La denuncia di parte non � applicabile a questo sistema, nel senso che - come � stato ricordato da altri colleghi - fotografa singoli episodi, singole condotte e singoli comportamenti, che nel momento specifico possono meritare una sanzione o correzione, ma non fotografano la dinamica completa. � come voler interrompere e spezzettare un'immagine in mille coriandoli e poi fingere di rimetterla insieme; tanto vale lasciare l'immagine in movimento, in modo che i fotogrammi possano scorrere.
La seconda puntualizzazione � la seguente: partendo dal fatto che il mezzo � ormai �esploso� - non si parla pi� di passaggio dall'analogico al digitale terrestre ed inoltre esistono il web e altri strumenti tecnologici - credo che anche questa realt� pi� ricca e complessa, dal punto di vista tecnologico, ci debba indurre a riflettere sul fatto che l'Autorit� indipendente deve avere una sua forte discrezionalit�. Per tornare alla domanda iniziale, da cosa l'Autorit� � indipendente? Non intendo neppure sfiorare il tema, che ha tante risposte, tutte valide e tutte complesse, ma non � un'autorit� amministrativa indipendente dalla politica, lato sensu intesa (il che, peraltro, non � neanche del tutto vero, per via dei meccanismi di nomina e cos� via).
Indipendente dal Governo? Certamente, ma indipendente anche dalla logica del codicillo e dell'applicazione pedissequa del regolamento o della norma - su questo� ci dobbiamo capire - cio� indipendente dal punto di vista classico dell'esercizio della discrezionalit�.
O l'Autorit� garante - qualunque essa sia e qualunque siano i soggetti controllati - ha questa forza e non si trincera dietro l'idea che, non essendo scritta la tal cosa nel tal comma, allora non la si fa, oppure non � un'autorit� garante, non � un'autorit� amministrativa indipendente e soprattutto non � in grado, a fronte dell'evoluzione delle tecnologie, della complessit� dei casi, dei casi limite e, se vogliamo, anche di tante zone grigie, di esercitare una funzione di controllo di questo tipo, che si rende assolutamente impossibile, su questi interessi.
So che in questo modo si sfiora quasi la discrezionalit� politica, ma un'autorit� amministrativa indipendente ha anche una quota di discrezionalit� politica, perch� altrimenti sarebbe un mero plesso di un'amministrazione organizzativa ed esecutiva di norme, regolamenti e direttive.
MAURIZIO TURCO. Penso che ci sia anche un problema di visuale, nel senso che mi pare non stiamo mettendo al centro - parlo di noi parlamentari - qual � l'oggetto della necessit� di avere un'agenzia indipendente. Per noi il centro � il diritto del cittadino ad essere informato. Lo diamo tutti per scontato, per� mi bastano poche parole per arrivare al fatto che, sia quanto al conflitto di interessi, sia quanto alla par condicio - sono d'accordo col collega Zaccaria, che ha sollevato un punto fondamentale - vi � una situazione consolidata di �delinquenza�, - se si pu� usare il termine, che io penso sia adeguato - non pi� occasionale ma professionale. Ci sono dei comportamenti che, nel tempo, si sono cristallizzati quasi come un dato caratteristico di questo modo di operare.
Devo dire, presidente Calabr�, che anche se naturalmente non chieder� a lei, come nessuno di noi ha chiesto, di suggerire una nuova legge - perch� quella dovrebbe essere, anzi �, una responsabilit� nostra che di tutta evidenza non si � esercitata e continua a non esercitarsi appieno - c'� per� una responsabilit� dell'Autorit�. Non v'� dubbio infatti che le considerazioni del collega Mantini siano fondatissime. L'Autorit� non pu� stare a guardare, nel senso che voi avete gi� gli strumenti di valutazione e le vostre decisioni, che avete accumulato nel tempo, sono gi� una dimostrazione che nel sistema c'� qualcosa che non funziona.
Mi riferisco alla legge e all'applicazione della legge sia sul conflitto di interessi sia sulla par condicio, per quanto riguarda le questioni relative alla parit� di trattamento e di accesso, ma poi anche a tutto il grande campo dell'agenda politica, di chi la scrive, attraverso i mezzi di informazione, non avendone il potere di legge, ma abusando della sua posizione. Questa questione, lo ripeto, riguarda il conflitto di interessi di cui stiamo parlando, ma anche la legge sulla par condicio.
Lei ha citato giustamente - perch� di quello si parlava - tutta una serie di televisioni private che fanno capo all'ex Presidente del Consiglio, ma nella RAI � forse diverso? C'� in RAI una catena di comando forse molto diversa da quella esercitata da un soggetto politico rispetto alle televisioni private? La catena di comando che c'� in RAI non � politica, non viola il diritto fondamentale del cittadino a essere informato e dei soggetti politici ad essere conosciuti? L� viene a cadere, secondo me, quel velo di ipocrisia che copre ciascuno dei miei colleghi, intesi come rappresentanti di quei partiti che vanno ad incidere direttamente sul diritto del cittadino ad essere informato, per un verso, attraverso l'occupazione della RAI e, per altro verso, attraverso l'utilizzo di canali privati.
Credo allora, signor presidente, che l'Autorit� si deve forse far forte, se non altro, del concetto di indipendenza, nel senso che - a mio avviso il collega Mantini ha completamente ragione - voi il potere ce l'avete: esercitatelo! Il problema � chiaramente anche che lo si pu� esercitare fino a un certo punto. Ecco, dov'� questo punto? Fin dove siete cio� disposti ad esercitare il vostro potere?
Noi abbiamo visto che finora, almeno per quanto riguarda la RAI e per quanto� riguarda noi radicali, avete emesso decine di delibere, non so quante esattamente. Non possiamo fare finta che ogni violazione sia una singola violazione. Se queste decine di violazioni si ripetono nel tempo, hanno un significato diverso. Non possiamo noi essere costretti a fare un esposto o una denuncia mensile su quello che accade, per esempio, sui canali pubblici, e lei costretto ogni mese a ribadire che c'� una violazione.
Lei ha chiesto alla RAI, mi pare un mese fa, particolare attenzione a un tema di estremo interesse - la questione delle carceri - perch� iscritto nell'agenda politica del Paese non dalla politica italiana ma dalle organizzazioni internazionali. Ha visto qualcosa? Non � successo niente. Imporre certe cose, e non semplicemente sottolinearle e segnalarle, � anche un problema di autorevolezza. C'� un problema di efficacia. Questo, a nostro avviso, sta molto nella vostra volont�.
PRESIDENTE. Do la parola al presidente Calabr� per la replica.
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. Vorrei innanzitutto rassicurare l'onorevole Iapicca, che non c'� nessuna intenzione di chiudere la sede di Napoli.
Parlando con assoluta trasparenza, questa intenzione c'� stata tre anni fa, a seguito di un rilievo del nostro organo di controllo interno, che ci faceva rilevare l'antieconomicit� di tenere due sedi. A seguito di questo, abbiamo scritto alla Presidenza del Consiglio, che non ci ha mai risposto, pertanto ritengo che la questione - sono passati tre anni - � da considerarsi chiusa.
Quanto agli spostamenti, alcune coppie si sono ricongiunta, specialmente quando hanno avuto la nascita di un figlio, e qualche nuovo ufficio � stato allocato a Roma, ma in compenso sono state potenziate altre funzioni a Napoli.
L'onorevole Tassone richiamava il rapporto con la Commissione parlamentare di vigilanza, che non rappresenta un problema: abbiamo un ottimo rapporto, interattivo. Normalmente adottiamo le stesse disposizioni, anche se non sempre le adottiamo entrambi. In due occasioni - comprese queste prossime elezioni amministrative, nel maggio che viene - la Commissione parlamentare di vigilanza non ha adottato il suo regolamento perch� riteneva che si trattasse di elezioni circoscritte e quindi non di interesse nazionale, mentre noi l'abbiamo adottato, come sempre. Anche in una precedente occasione di elezioni a pi� vasto raggio, la Commissione parlamentare di vigilanza non ha adottato il suo regolamento, mentre noi lo abbiamo fatto.
C'� stato poi un caso in cui siamo stati in divergenza con la Commissione parlamentare di vigilanza: quando essa ha ritenuto applicabile ai programmi di informazione - allora la preoccupazione era Santoro - le norme sulla par condicio che valgono per la comunicazione politica. Noi abbiamo ritenuto diversamente - o meglio, in prima battuta, contro la mia volont�, � prevalsa una certa posizione - ma il TAR ha ribadito quello di cui sono stato sempre convinto e che avevo scritto al presidente Zavoli - ho partecipato a tre audizioni in Commissione parlamentare di vigilanza - che cio� non si potessero equiparare due tipi diversi di trasmissione, quindi noi abbiamo lasciato maggiore libert� per i programmi informativi.
Ricordo a me stesso che sulla RAI � responsabile in primis la Commissione parlamentare di vigilanza; questo vale anche per l'intervento del rappresentante radicale, l'onorevole Maurizio Turco. Non � che non abbiamo sanzionato la RAI o che non abbiamo ottenuto nulla: un po' di spazio � stato dato ai radicali, anche se non quanto avremmo voluto, per� noi ci siamo mossi e forse sarebbe stato auspicabile anche qualche indirizzo da parte della Commissione parlamentare di vigilanza.
L'onorevole Tassone ha fatto un'osservazione centrale, riecheggiata poi in vari altri interventi, sotto diversi aspetti, chiedendo come si configurino queste Autorit�,� come agiscano, quali poteri abbiano e quali no. Bisogna fare un distinguo fondamentale.
L'Agcom - anche altre Autorit�, ma adesso parlo di quella che presiedo, anche se ancora per poco - ha due tipi di investitura. La prima deriva fondamentalmente dalle norme comunitarie, sia quelle recepite dal nostro ordinamento, sia quelle non recepite, se sono chiare e precise. L� il nostro campo di competenze e i nostri poteri sono forti; abbiamo poteri di intervenire sulle imprese che non ha nemmeno il Governo. Noi regoliamo i programmi delle imprese, per rispettare il libero mercato, la concorrenza e via dicendo, e interveniamo con determinazione assoluta.
I nostri provvedimenti in materia sono assunti tra le best practice europee, vengono cio� prese a modello dalle altre Autorit� e discusse nel BEREC (Body of European Regulators for electronic communications), che ne raggruppa trentaquattro. Adottiamo questi provvedimenti attenendoci alle norme, perch� nessuna indipendenza consente di violare la norma, sia essa comunitaria o nazionale; l'indipendenza sta infatti nell'applicare la legge con indipendenza, ma indipendenza da chi? Dice sempre una direttiva comunitaria che le Autorit� sono indipendenti sia nei confronti dei soggetti regolati, sia nei confronti del Governo, dal quale non accettano n� sollecitano direttive. Credo che lo abbiamo sempre fatto, in questo campo.
In secondo luogo, abbiamo delle competenze �appiccicate con lo spillo�, che ci vengono da leggi dello Stato, e che sono state appoggiate all'Autorit� perch� ha la competenza in materia di telecomunicazioni elettroniche, acconsentendo a che ci occupassimo anche di questo. Quando si trattava per� di applicare una legge, noi non dovevamo attenerci solo al dettato della legge stessa, al codicillo o al capoverso, ma anche a quello che la legge chiaramente stabilisce e al suo spirito, cos� come applichiamo le direttive comunitarie secondo lo spirito comunitario, che ci d� tanta forza.
La legge, specificamente questa sul conflitto d'interessi, non ci d� questi poteri. Noi abbiamo grandi poteri in campo economico, ma nei diritti di libert� ci dobbiamo muovere con misura.
� stato chiesto se non vediamo che c'� - o c'era - un conflitto di interessi palese. Come cittadino posso avere la mia opinione, ma come presidente dell'Autorit� non posso che rigirarvi la domanda. C'era un modo per risolvere il problema a priori: considerare il conflitto di interessi potenziale, come fanno altre legislazioni e come l'OCSE ha suggerito nella sua raccomandazione, e non invece effettivo, a posteriori, volta per volta.
Mi sorprendo che non sia stato colto l'esercizio d'ufficio. Noi agiamo d'ufficio, non aspettiamo necessariamente l'esposto o la segnalazione. Qualche volta abbiamo sanzionato duramente, per esempio nel caso delle interviste rilasciate il 20 maggio 2011, non contemporaneamente ma in sequenza, dall'allora Presidente del Consiglio Berlusconi. Si sarebbe potuto dire che non erano contemporanee o a reti unificate, ma noi abbiamo detto che quello era un artifizio, perch� la sequenza serrata equivale alla trasmissione a reti unificate. Fin l� potevamo arrivarci e ci siamo arrivati.
Alla riduzione dei termini siamo arrivati tardi, ma la nostra � anche un'Autorit� complessa. Oltre a una deliberazione della precedente consiliatura, veniva fatta la considerazione secondo la quale sarebbe stato conveniente lasciare un termine pi� lungo, in maniera da vedere se la violazione fosse stata reiterata, perch� se il termine � breve, la fattispecie � esaurita.
Ora veniamo alla fattispecie esaurita. Si chiede perch� la diffida non debba valere anche per il futuro? Nel calcio � cos�. L'onorevole Zaccaria � un appassionato di sport quanto me per cui sa che, se un� giocatore viene diffidato nel campionato, la diffida non vale nella Coppa Italia n� nella Champions League e viceversa.
Intendiamoci, non � che il nostro intervento sia limitato alle campagne elettorali, fatto � per� che mentre queste sono in corso vigono regole pi� stringenti, mentre al di fuori di esse vigono regole pi� elastiche: l'obiettivit�, la completezza, la non discriminazione e la lealt� dell'informazione.
Si possono applicare sanzioni? Lasciamo stare il sostegno privilegiato, perch� ci avete detto voi che prima deve violare la legge parametro e poi fate la diffida. Questo dice la legge, non mi si pu� chiedere di violare la legge, cosa che peraltro non ho mai fatto, per lo meno consapevolmente.. In questo caso si pu� interpretare diversamente? S�, ma il prius � la violazione della legge parametro che, guarda caso, abbiamo riscontrato che avviene nel corso della campagna elettorale.
Finita la campagna elettorale, e non solo perch� le macchine non stanno pi� addensate nel parcheggio, ma perch� proprio � vietato, finito quel periodo, recuperare: non si pu� pi� applicare la sanzione. Come abbiamo rimediato? Riducendo a un decimo, da 150 a 15, il termine per intervenire: interveniamo d'ufficio entro quindici giorni. Negli ultimi giorni della campagna elettorale - visto che era stata trovata la scappatoia di farlo proprio in extremis - lo facciamo in quarantotto ore. Pi� di questo non possiamo fare, nell'esercizio di un potere regolamentare. �Regolamento� � un'espressione equivoca, che ha infatti indotto in errore ad esempio anche nella questione dell'ultimo miglio.
Una cosa � dove l'Autorit� ha una competenza esclusiva, che nemmeno la legge pu� invadere, perch� con l'articolo 117 della Costituzione il legislatore nazionale si � cos� autolimitato. Altra cosa � quando invece abbiamo un regolamento di esecuzione, come in questo caso, con cui possiamo stabilire soltanto procedimento, termini, modalit� e cos� via, senza poter modificare altro.
Gi� nel determinare la fattispecie d'origine ci siamo allargati quanto pi� abbiamo potuto, ma non in materia di diritti e libert�. Ci si chiede perch� non abbiamo affrontato un giudizio del TAR. A parte che - per me � titolo di vanto - il TAR non annulla quasi mai le nostre delibere, non posso fare un esperimento in corpore vili. Ci sono anche richieste di risarcimento danni.
� vero, all'inizio del 2006 io mi sono posto la questione se non si potesse dare un'interpretazione evolutiva; il nostro servizio giuridico, con un suo parere, ci ha messo nero su bianco che non si pu�. Posso io adottare una deliberazione in contrasto con un motivato e argomentato parere del servizio giuridico dell'Autorit�? Voi s�, in quanto legislatori, avete la libert� assoluta di stabilire quello che volete in una legge, ma io posso stabilire soltanto quello che la legge mi dice di fare. Un tentativo di applicazione pi� stringente c'� stato, ma come e dove potevamo esercitare i nostri poteri.
Quanto alle ripetute violazioni, c'� forse un equivoco. Qualche emittente, in particolare il TG4, almeno finch� era diretto da Emilio Fede, ha compiuto pi� d'una violazione, ma attenzione, non erano tutte in favore del Presidente Berlusconi; per esempio, quel TG � stato sanzionato anche perch� non ha dato spazio alla Lega, e senza che la Lega stessa ponesse la questione - come non ha mai fatto in tutti questi anni, questa di oggi � la prima occasione in cui lo sento - noi siamo intervenuti anche a tutelare la Lega, come l'UdC, come l'Italia dei Valori, che pure tante volte ce lo ha chiesto, e anche altri partiti, come il Partito Radicale.
Se quel soggetto ha poi violato le norme per altri aspetti, noi non sommiamo le violazioni avvenute in una trasmissione a favore di Berlusconi a quelle precedenti a favore di altri soggetti. L'Autorit� deve sanzionare per il singolo caso, l'accertamento deve essere definitivo, devo arrivare alla sanzione, dopodich� deve fare la diffida: non pu� sanzionare subito, perch� questo dice la legge che il Parlamento ha approvato. Non pu� n� modificare la sequenza, n� alterarla. Il conflitto deve essere effettivo. Sarebbe dovuto bastare un� conflitto potenziale, per cui o non si possiedono catene televisive o non si pu� essere uomo di governo, ma non � cos� e la legge lo consente.
Un controllo continuo c'�, per� nel periodo non elettorale si basa soltanto su questi princ�pi di fondo. A questo proposito avevo fatto recentemente un'analisi di alcune segnalazioni dell'onorevole Zaccaria.
Tra l'altro, per la RAI � una situazione diversa naturalmente, perch� non si parla di conflitto di interessi, ma di violazione delle leggi parametro, sui cui abbiamo sanzionato anche la RAI, che poi � diversificata tra primo, secondo e terzo canale; e una volta ancora pi� di oggi.
Tra l'altro, mi � venuto in mente che, quando era presidente della RAI l'onorevole Zaccaria e anche quando lo era Lucia Annunziata, si stabil�, nella prassi, senza che lo dicesse la legge, la regola di un terzo, un terzo e un terzo; una regola pratica, che ha per� funzionato.
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni.. Vale anche nella campagna elettorale, con una precisazione per l'onorevole Vanalli che chiedeva se abbiamo considerato il Governo come rientrante nella maggioranza. No, noi abbiamo considerato l'onorevole Berlusconi rientrante nel partito di cui � esponente quando non parlava per esigenze di governo, ma per esigenze di partito, elettorali o di propaganda politica. Se il presidente Monti diventasse esponente di un partito, alloro la assimileremo, ma non fino a quando avr� una posizione terza, come in questo momento.
Il Governo ha notevole spazio in questo periodo, ma a me sembra che le novit� che ha portato lo meritassero perch� merita la dovuta attenzione anche il dovere di cronaca. Tutti questi aspetti vanno contemperati con il diritto-dovere di cronaca, che deve riferire dell'attualit�.
Adesso la Lega dovr� comunque avere il suo spazio. Per� nell'occasione delle prossime elezioni amministrative non dettiamo le regole nazionali, perch� l'ambito circoscritto di queste elezioni fa s� che noi vigiliamo sulle televisioni locali ma non sul piano nazionale, dove � come se non fossimo in campagna elettorale. Per le televisioni locali vale il criterio della par condicio, mentre per quelle nazionali valgono i principi generali vigenti fuori dai periodi elettorali: obiettivit�, completezza, lealt� e non discriminazione.
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. Penso che l'Autorit� si comporter� come sempre.
SALVATORE VASSALLO. Ho posto due domande. Ad una il dottor Calabr� ha risposto dicendo che l'Agcom � un'organizzazione complessa. La domanda chiedeva perch� il Regolamento non sia stato adeguato prima del 2011, essendo quella l'unica ragione che impediva il perseguire la fattispecie del sostegno privilegiato. Il dottor Calabr� ha detto delle cose che non ho del tutto compreso, concludendo che l'Agcom � un'organizzazione complessa che quindi ha bisogno di tempo.
L'altra cosa che ho chiesto � se i termini di cui si parla per il completamento del procedimento siano termini massimi. L'Agcom non era in condizione di dare tempi pi� stretti, entro quei vincoli, ai soggetti coinvolti nel caso, in modo da poter applicare le sanzioni?
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. Anzitutto io ho portato anche un'altra considerazione, che � stata fatta valere in seno al consiglio, invitando a non stringere troppi i termini, perch� una volta che chiudiamo il procedimento, questo �� chiuso, e a tenere invece i procedimenti sotto osservazione. Un'opinione contrastava l'altra, perch� c'era una delibera precedente. A campagna elettorale in corso, a �bocce in movimento�, bisogna pensarci un momento.
Quanto alla seconda domanda, s�, sono termini massimi, per� quando vengono presentate memorie di difesa imponenti, quando i soggetti chiedono il rispetto dei termini o di essere auditi, se non lo facciamo, violiamo i diritti di difesa, e perdiamo dinanzi al TAR solo per la violazione del procedimento.
PRESIDENTE. Conosciamo la storia del presidente Calabr� e credo abbia motivi per rispettare un regolamento che sia il meno attaccabile possibile.
ORIANO GIOVANELLI. Vorrei che il presidente Calabr� ci rassicurasse rispetto all'interpretazione del diritto d'autore, relativamente alla possibilit� che, in virt� di quelle regole di cui si parla, possano addirittura essere oscurati dei siti.
Questo tema � stato sollevato da un articolo del quotidiano La Stampa qualche giorno fa, e lei lo ha poi in parte ridimensionato o comunque smentito. Vuole per favore darci qualche spiegazione su questo?
CORRADO CALABR�, Presidente dell'Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni. Questo tema � stato oggetto di due audizioni: al Senato, nella scorsa settimana, e stamattina dinanzi alla Commissione sul fenomeno della contraffazione alla Camera.
Quel testo non � nostro. Io posso parlare del testo del regolamento, non della norma di legge predisposta dalla Presidenza del Consiglio, anche se il sottosegretario Catrical� ha detto a La Stampa - e ha detto a me - che quella disposizione non c'era assolutamente, cos� come non c'� nel nostro regolamento.
Di oscuramento dei siti si � parlato fin dal primo momento, adombrando una possibilit� che ha creato un certo sgomento, ma l'oscuramento dei siti non � assolutamente mai stato nelle nostre intenzioni.
Altre legislazioni prevedono l'oscuramento, ma non la nostra. Noi prevediamo invece che ci sia innanzitutto un procedimento dinanzi all'Internet service provider (ISP), a cui il titolare del diritto fa presente che il suo diritto d'autore � stato violato. Se l'ISP ritiene di convenire, toglie il contenuto illecito; se non ritiene di convenire, � attivato allora un procedimento dinanzi a noi, dove entrambe le parti, in un tempo breve - su questo, per esempio, avevamo libert� di stabilire i termini, lo abbiamo fatto, ma la Commissione europea ci ha detto che non erano abbastanza brevi, che avrebbero dovuto esserlo di pi�, e dunque li abbiamo abbreviati ulteriormente - possono far valere le proprie ragioni. In seguito a questo rapido procedimento e contraddittorio, noi possiamo emanare l'ordine di rimozione del contenuto illecito, la cui presenza configura tra l'altro un reato. Nessun oscuramento del sito � per� previsto nel nostro schema.
PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Calabr� e dichiaro conclusa l'audizione.
[1]���� L. 20 luglio 2004, n. 215, Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi.
[2]���� Le altre due proposte erano l�A.C. 1236 (on. Caparini ed altri) e l�A.C. 4488 (on Piscitello ed altri).
[3]���� A.S. 236 (sen. Passigli ed altri) e A.S. 4465 (sen. Co� ed altri).
[4]���� I lavori parlamentari relativi all�esame nella XIII Legislatura dei progetti di legge recanti disciplina dei conflitti di interesse (A.C. 1236 e abb.) sono raccolti nel Dossier provvedimento n. 627/1 (XIII legislatura � 4 voll.) del Servizio studi.
[5]���� A.S. 9 (sen. Angius e altri), A.S. 36 (sen. Cambursano), A.S. 203 (sen. Cavallaro e altri), A.S. 1017 (sen. Ripamonti), A.S. 1174 (sen. Malabarba e altri), A.S. 1250 (sen. Angius e altri) ed A.S. 1255 (sen. Villone e altri).
[6]���� I lavori preparatori della L. 215/2004 sono raccolti nel Dossier progetti di legge n. 94/2 (XIV legislatura � 6 voll.) del Servizio studi.
����� Si segnala che il 30 marzo 2006, durante il periodo di scioglimento delle Camere, � stata presentata al Senato la proposta A.S. 3799 (Passigli) volta a introdurre nuove norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi e ad abrogare la L. 215/2004.
[7]���� Il testo presentato riproponeva sostanzialmente quello della proposta di legge A.C. 2214 (on. Rutelli ed altri), presentata nel corso della XIV legislatura ed assorbita dall�approvazione della L. 215/2004.
[8]���� Sedute antimeridiana e pomeridiana del 19 settembre 2006.
[9]���� Seduta del 2 maggio 2007.
[10]��� Sedute del 20 e del 30 novembre 2006.
[11]��� L. 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell'attivit� di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
[12]��� D.L. 18 maggio 2012, n. 63, Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonch� di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicit� istituzionale. (conv. L. 16 luglio 2012, n. 103).
[13]��� L. 13 febbraio 1953, n. 60, Incompatibilit� parlamentari. Si tratta delle �cariche in enti culturali, assistenziali, di culto e in enti-fiera, nonch� [di] quelle conferite nelle Universit� degli studi o negli Istituti di istruzione superiore a seguito di designazione elettiva dei Corpi accademici�.
[14]��� Ai sensi dell�art. 2203 c.c., �� institore colui che � preposto dal titolare all�esercizio di un�impresa commerciale�. L�institore (art. 2204 c.c.) pu� compiere tutti gli atti pertinenti all�esercizio dell�impresa (salve le limitazioni contenute nella procura) e pu� stare in giudizio in nome del preponente, ma non pu� alienare o ipotecare i beni immobili senza espressa autorizzazione.
[15]��� D.L. 13 agosto 2011, n. 138, Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (conv. L. 14 settembre 2011, n. 148).
[16]��� L. 31 maggio 2005, n. 88, Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 31 marzo 2005, n. 44, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali.
[17]��� D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull�ordinamento degli enti locali.
[18]��� L. 10 ottobre 1990, n. 287, Norme per la tutela della concorrenza e del mercato.
[19]��� Ai fini dell'applicazione di questo e del precedente punto si computano anche i voti spettanti a societ� controllate, a societ� fiduciarie e a persona interposta: non si computano i voti spettanti per conto di terzi.
[20]��� Si tratta, in particolare, delle vigenti disposizioni volte a prevenire e reprimere l�abuso di posizione dominante da parte delle imprese, recate dall�art. 3 della L. 287/1990, istitutiva dell�Autorit� garante della concorrenza e del mercato.
[21]��� L. 31 luglio 1997, n. 249, Istituzione dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo. Il richiamato art. 2, relativo al divieto di posizioni dominanti, � stato dapprima ampiamente modificato dalla L. 112/2004 e poi abrogato dall�art. 54 del Testo unico della radiotelevisione di cui al D.Lgs. 31 luglio 2005, n. 177; le corrispondenti disposizioni sono ora contenute negli artt. 22 e 43 del Testo unico.
[22]��� L. 3 maggio 2004, n. 112, Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana Spa, nonch� delega al Governo per l� emanazione del testo unico della radiotelevisione. L�art. 14 � relativo all�accertamento della sussistenza di posizioni dominanti nel sistema integrato delle comunicazioni.
[23]��� D.L. 6 settembre 2004, n. 233 (conv. con mod. in L. 5 novembre 2004, n. 261), Modificazioni alla legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di risoluzione dei conflitti di interessi.
[24]��� L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
[25]��� Pubblicata nella G.U. 1 dicembre 2004, n. 282.
[26]��� Si ricorda che l�articolo richiamato � stato abrogato dall�art. 54 del Testo unico della radiotelevisione di cui al D.Lgs. 31 luglio 2005, n. 177. Le disposizioni ivi recate sono ora contenute nell�art. 2, co. 1, lett. l) del citato Testo unico.
[27]��� Il riferimento al settore integrato delle comunicazioni � stato introdotto dal D.L. 233/2004, gi� richiamato nel testo.
[28]��� L. 6 agosto 1990, n. 223, Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato (cd. �legge Mamm�).
[29]��� L. 31 luglio 1997, n. 249, Istituzione dell�Autorit� per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (cd. �legge Maccanico�).
[30]��� L. 22 febbraio 2000, n. 28, Disposizioni per la parit� di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica (cd. �legge sulla par condicio�).
[31]��� Deliberazione n. 417/04/CONS, pubblicata nella G.U. del 23 dicembre 2004, n. 300.
[32]��� Deliberazione n. 392/05/CONS, pubblicata nella G.U. del 23 dicembre 2005, n. 298.
[33]��� Ai sensi del quale:
����� �1. Il pubblico ufficiale o l�incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanit�, deve essere compiuto senza ritardo, � punito con la reclusione da sei mesi a due anni.
2. Fuori dei casi previsti dal primo comma il pubblico ufficiale o l�incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l�atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, � punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a lire due milioni. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa�.
[34]��� D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equit� e il consolidamento dei conti pubblici (convertito L. 22 dicembre 2011, n. 214).
[35]��� Previsto dall�art. 1 della L. 6 gennaio 2003, n. 3.