Source: http://docplayer.pl/2088660-Analiza-prawna-mozliwosci-realizacji-przez-podmioty-publiczne-projektow-ppp-na-innej-podstawie-prawnej-niz-ustawa-o-ppp.html
Timestamp: 2017-08-23 06:45:31+00:00
Document Index: 27193318

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'SA/Gl ', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 73', 'Art. 73', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 9', 'Art. 9', 'Art. 14', 'art. 150', 'art. 1', 'art. 68', 'Art. 1', 'art. 4']

ANALIZA PRAWNA możliwości realizacji przez podmioty publiczne projektów PPP na innej podstawie prawnej niż ustawa o PPP - PDF
ANALIZA PRAWNA możliwości realizacji przez podmioty publiczne projektów PPP na innej podstawie prawnej niż ustawa o PPP
Download "ANALIZA PRAWNA możliwości realizacji przez podmioty publiczne projektów PPP na innej podstawie prawnej niż ustawa o PPP"
Bronisława Wawrzyniak
1 ANALIZA PRAWNA możliwości realizacji przez podmioty publiczne projektów PPP na innej podstawie prawnej niż ustawa o PPP Kwiecień 2014 r.
2 Warunki korzystania z niniejszej publikacji Niniejsza publikacja została opracowana w celu zachęcenia jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania realizacji projektów inwestycyjnych w sektorze gospodarki odpadami w modelu partnerstwa publiczno prywatnego (ppp), a także w celu propagowania dobrych praktyk w tej dziedzinie. Jest ona wynikiem prac Platformy Partnerstwa Publiczno Prywatnego (Platforma PPP) powołanej z inicjatywy Ministra Infrastruktury i Rozwoju (d. Ministra Rozwoju Regionalnego). Doświadczenia, obserwacje, analizy, interpretacje i wnioski zawarte w przedmiotowym materiale nie stanowią oficjalnego stanowiska Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIiR) i nie mogą stanowić podstawy do formułowania jakichkolwiek roszczeń. Ponadto, MIiR nie odpowiada za błędne interpretacje treści publikacji, ani za następstwa czynności podjętych na jej podstawie. W związku z tym użytkownik korzystający z informacji zawartych w niniejszej publikacji czyni to na swoją wyłączną odpowiedzialność. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju upoważnia odbiorców niniejszej publikacji do jej użytkowania, pobierania, wyświetlania, kopiowania i rozpowszechniania, w całości lub w części, ze wskazaniem źródła pochodzenia cytowanych materiałów. Bezwzględnie zabronione jest wykorzystywanie niniejszego dokumentu i jego treści do celów komercyjnych. Dokument może zawierać odesłania do serwisów internetowych podmiotów trzecich. MIiR nie ponosi odpowiedzialności za takie serwisy, a korzystanie z nich może podlegać szczegółowym warunkom. Publikacja powstała w Departamencie Wsparcia Projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego we współpracy z ekspertami zewnętrznymi firmy KPMG Advisory sp. z o.o. sp. k. w ramach umowy zawartej z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, częściowo finansowanej przez Unię Europejską w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna /38
3 Spis treści 1. Wprowadzenie Rozpatrywane zagadnienie prawne Stan prawny Analiza prawna Zastosowanie modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) Dziedziny w jakich mogą być realizowane projekty PPP Tryby wyboru partnera prywatnego Projekty realizowane na podstawie ustawy o PPP oraz metodami alternatywnymi PPP modele Utworzenie spółki prawa handlowego Prywatyzacja Gospodarka nieruchomościami Umowa dzierżawy Umowa o zarządzanie Leasing Umowa sprzedaży i umowy nienazwane Gospodarka odpadami Budowa dróg Rewitalizacja Autostrady płatne Wnioski końcowe /38
4 1. Wprowadzenie Celem przedmiotowej analizy prawnej jest przybliżenie czytelnikom szerokiego znaczenia pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego w kontekście możliwość realizacji projektów ppp na innej podstawie prawnej niż ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: Ustawa o PPP), pomimo spełnienia przez te projekty przesłanek określonych w ww. ustawie. Obowiązująca w polskim porządku prawnym ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym określa PPP jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (art. 1 ust. 2 ustawy o PPP). Nawiązana współpraca służyć ma przede wszystkim realizacji zadań publicznych, na warunkach i z podziałem ryzyka wynikających z zawartej umowy. Ustawa określa w sposób ramowy warunki współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego, zawiera pewnego rodzaju katalog wytycznych w zakresie m.in. formy instytucjonalnej, ścieżki wyboru partnera prywatnego, czy sposobu jego wynagradzania. W polskiej praktyce podmioty publiczne realizują projekty ppp w różnych obszarach, w tym przede wszystkim, w sektorze gospodarki komunalnej (infrastruktura obszaru gospodarki odpadami), szkolnictwie, ochronie zdrowia, rekreacji i turystyce, transporcie drogowym (budowa, modernizacja i utrzymanie dróg), rewitalizacji oraz budynków użyteczności publicznej. Opinia w sposób wyraźny wskazuje, iż ustawa o ppp nie jest jedyną formą realizacji projektów ppp. Dopuszczalne jest ich realizowanie, także w sytuacji, gdy spełniają one definicję przedsięwzięcia określoną w ustawie o ppp i realizowane są przez stronę publiczną i partnera prywatnego, w oparciu o inne przepisy prawa. Dokument zawiera również tabelę stanowiącą syntetyczne zestawienie podstaw prawnych realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, które mogą być realizowane w formach alternatywnych do ustawy o PPP. 2. Rozpatrywane zagadnienie prawne Przedmiotem opinii prawnej jest analiza możliwości realizacji projektów na innej podstawie prawnej niż ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, pomimo spełnienia przez te projekty przesłanek określonych w ww. ustawie. Celem przeprowadzanej analizy jest: 1. wskazanie katalogu projektów, które mogą być realizowane zarówno na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz na innej podstawie prawnej; 2. przyporządkowanie do poszczególnych projektów konkretnych podstaw prawnych; 4/38
5 3. Stan prawny Niniejsza opinia prawna wydana została w oparciu m.in. o następujące akty prawne: 1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, a następnie Wspólnotę Europejską), Wersja skonsolidowana 2012, Dz.Urz. C 326 z , str , dalej jako TFUE 2. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: Dyrektywa klasyczna) 3. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), dalej jako K.s.h. 4. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm.) 5. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o PPP 6. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) 7. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) 8. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), dalej jako K.c. 9. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz z późn. zm.) 10. Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 z późn. zm.) 11. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) 12. Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 931 z późn. zm.), dalej jako ustawa o autostradach płatnych 13. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz z późn. zm.) 14. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), dalej jako ustawa Pzp 15. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 216) 5/38
6 16. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) 17. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) 18. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) 19. Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.), dalej jako ustawa o koncesji 20. Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) 21. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885) 22. Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 217) 23. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz z późn. zm.) 24. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) 25. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) 26. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.) 27. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, wydane przez Komisję Europejską w styczniu 2003 r. 28. Komunikat Komisji z dnia 15 listopada 2005 r dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji (COM (2004) 327 wersja ostateczna z ), dalej jako Komunikat 29. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów; Biała Księga nt. usług użyteczności publicznej Com(2004) 374 Final Bruksela, , dalej jako Biała księga 4. Analiza prawna 4.1. Zastosowanie modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) Przez partnerstwo publiczno-prywatne powszechnie rozumie się formę współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi, realizującymi zadania o charakterze publicznym, a podmiotami prawa prywatnego, prowadzącymi działalność gospodarczą. Są to projekty inwestycyjno-eksploatacyjne, realizowane w oparciu o umowę długoterminową, których celem jest stworzenie niezbędnej infrastruktury rzeczowej, finansowej i organizacyjnej, umożliwiającej świadczenie usług publicznych. W prawodawstwie polskim brak jest jednak legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego, która 6/38
7 określałaby tę formę współpracy w sposób jednoznaczny i zamknięty. Art. 1 ustawy o PPP określa zakres spraw regulowanych tą ustawą i wskazuje na kategorie podmiotów, których ustawa dotyczy, dalsze zaś przepisy ustawy o PPP określają zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, nie definiując jednak bezpośrednio samego partnerstwa publiczno-prywatnego 1. Znaczenie pojęcia partnerstwa publicznoprywatnego jest w konsekwencji wywodzone z art. 1 ust. 2 ustawy o PPP, który określa przedmiot partnerstwa, wskazując, iż jest to wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, nie jest to jednakże legalna definicja ustawowa. Definicji PPP nie podaje również prawo wspólnotowe, chociaż partnerstwo publiczno-prywatne stanowi przedmiot jego zainteresowania. Prawo wspólnotowe nie zawiera wiążących regulacji dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego, ani na poziomie prawa pierwotnego (np. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktatu o Unii Europejskiej), ani prawa pochodnego (np. rozporządzeń i dyrektyw). Brak szczególnych przepisów prawa wspólnotowego bezpośrednio regulujących problematykę partnerstwa publiczno-prywatnego nie ogranicza jednak działań Komisji, mających na celu promowanie partnerstwa publiczno-prywatnego w UE. Komisja czyni to, wydając niewiążące akty prawa pochodnego (tzw. soft law) oraz Zielone księgi. Jednym z pierwszych aktów niewiążących w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego były Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego wydane przez KE w marcu 2003 r. W Wytycznych Komisja Europejska wskazała, iż partnerstwo publiczno-prywatne jako swoisty rodzaj udzielenia zamówienia publicznego powinno znajdować zastosowanie wtedy, gdy można rozsądnie oczekiwać, że taka forma realizacji zadania publicznego przyniesie większe korzyści w stosunku do zaangażowanych środków publicznych, w porównaniu z tradycyjnymi metodami 2. Stanowisko powyższe zachowuje swą aktualność również obecnie, szczególnie w kontekście braku wiążących regulacji prawa wspólnotowego, które nakazywałyby stosowanie modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w wypadku spełnienia się określonych warunków. Poglądy Komisji Europejskiej na temat PPP zostały zebrane w Komunikacie Komisji z dnia 15 listopada 2005 r. dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji. Zgodnie z Komunikatem prawo wspólnotowe nie określa czy władze publiczne mają prowadzić działania gospodarcze we własnym zakresie, czy też powierzać ich realizację stronie trzeciej. Jeśli jednak władze publiczne podejmą decyzję o włączeniu stron trzecich do prowadzenia działań, wówczas prawo wspólnotowe w zakresie zamówień publicznych i koncesji winno mieć zastosowanie. Decyzja o wdrożeniu procedury zmierzającej do zawarcia umowy o PPP leży zatem w gestii podmiotu publicznego. Obowiązek stosowania prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji nie wyklucza jednocześnie możliwości zastosowania ustawowych przepisów 1 Por. M. Bejm (red.), Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz. Warszawa 2010, Legalis 2 por. M. Bejm (red.), Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz. Warszawa 2010, Legalis 7/38
8 krajowych warunkujących realizację zadań publicznych z wykorzystaniem innych mechanizmów niż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego czy koncesji. Przemawia za tym przede wszystkim fakt, że instytucje wspólnotowe odpowiedzialność za tworzenie przepisów dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego wkładają na państwa członkowskie, odmawiając przyjęcia wiążącego aktu prawnego regulującego omawianą problematykę. Obowiązująca w polskim porządku prawnym ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym określa PPP jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (art. 1 ust. 2 ustawy o PPP). Nawiązana współpraca służyć ma przede wszystkim realizacji zadań publicznych, na warunkach i z podziałem ryzyka wynikających z zawartej umowy. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o PPP przez przedsięwzięcie należy rozumieć: budowę lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub inne świadczenie połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publicznoprywatnego lub jest z nim związany. Definicja przedsięwzięcia w komentowanej ustawie nie obejmuje więc wszelkiej możliwej aktywności sektora publicznego. Wyłączenie zgodnie z powyższą definicją obejmuje zadania publiczne realizowane przez stronę publiczną, których prowadzenie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa Dziedziny w jakich mogą być realizowane projekty PPP Partnerstwo publiczno-prywatne polega na współpracy podmiotów z sektora publicznego i sektora prywatnego, która ma na celu realizację zadania publicznego. Za zadanie publiczne należy natomiast uznać każde zadanie ustawowo przypisane podmiotowi publicznemu. Każdy podmiot publiczny może angażować się w partnerstwo tylko w zakresie, w jakim mieści się ono w jego zakresie działalności 3. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Oznacza to, że jeśli inne przepisy nie stoją temu na przeszkodzie, gmina może realizować wszystkie zadania związane ze sprawami lokalnymi w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Interpretacja art. 6 ustawy o samorządzie gminnym powinna przede wszystkim uwzględniać unormowanie art. 7 tej ustawy. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, wyrażające pogląd, że za sprawę o publicznym charakterze można uznać taką sprawę, której przedmiotem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym 4. Zgodnie z powołanym art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 3 por. A. Panasiuk, Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz. Warszawa 2009, Legalis 4 por. wyr. WSA w Gliwicach z r., IV SA/Gl 49/07, Legalis 8/38
9 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 4) działalności w zakresie telekomunikacji; 5) lokalnego transportu zbiorowego; 6) ochrony zdrowia; 7) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; 8) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 9) gminnego budownictwa mieszkaniowego; 10) edukacji publicznej; 11) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 12) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; 13) targowisk i hal targowych; 14) zieleni gminnej i zadrzewień; 15) cmentarzy gminnych; 16) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; 17) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; 18) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; 19) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 20) promocji gminy; 21) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; 22) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Przyjmując, że powyżej wymienione zadania własne gminy stanowią sprawy o charakterze publicznym, wszelkie projekty zmierzające do ich realizacji mogą być urzeczywistniane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, przy zastrzeżeniu, że spełnione są pozostałe warunki do nawiązania długoterminowej współpracy podmiotu publicznego z partnerem prywatnym zmierzającej do realizacji celu publicznego. Odpowiednikami art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, które wyznaczają zakres zadań powiatu i województwa. Reasumując, zdefiniowany krąg podmiotów publicznych oraz zakres ich zadań wskazany w ustawach szczególnych, pozwala ustalić, czy konkretne przedsięwzięcie spełnia podstawowy wymóg dla uznania go za możliwe do zrealizowania w systemie PPP. Dodatkowo należy ocenić, czy zachodzą wszystkie ustawowe warunki wdrożenia współpracy w ramach PPP, tj. czy zamierzone 9/38
10 przedsięwzięcie mieści się w katalogu wymienionym w art. 2 pkt 4 ustawy o PPP i czy ma być połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany. Jeśli warunki te są spełnione, dany projekt może zostać wdrożony w oparciu o przepisy ustawy o PPP, co nie wyklucza jednak zastosowania innych dopuszczalnych form realizacji przedsięwzięcia z wykorzystaniem obowiązujących przepisów prawa. Podmiotowi publicznemu przysługuje tym samym uprawnienie do wyboru sposobu wdrożenia projektu z wykorzystaniem ustawy o PPP, bądź na podstawie alternatywnych aktów prawnych. W praktyce państw UE przedsięwzięcia realizowane w systemie PPP stosunkowo często dotyczą tzw. usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Pojęcie to odnosi się do usług o charakterze gospodarczym, których zaspokajanie stanowi obowiązek sektora publicznego. Obejmuje ono tym samym zwłaszcza pewne rodzaje usług transportu publicznego, usługi pocztowe, sektor energetyczny i komunikacyjny. Poza usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym przedmiotem PPP mogą być wszelkie inne usługi użyteczności publicznej. Komisja Europejska wyjaśnia, że jest to termin szerszy od pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i obejmuje poza usługami rynkowymi również usługi nierynkowe, które stanowią sposób zaspokajania potrzeb społecznych, będąc zadaniem władz publicznych 5. Projekty PPP mogą również dotyczyć robót budowlanych służących stworzeniu obiektów lub infrastruktury, jako realizacji usług publicznych, tj. usług świadczonych na rzecz ogółu społeczeństwa lub zaspokajających interes publiczny Tryby wyboru partnera prywatnego Sposób wyboru partnera prywatnego został uregulowany w art. 4 ustawy o PPP, który różnicuje tryb dokonania wyboru w zależności od charakteru wynagrodzenia, jakie ma pobierać podmiot prywatny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o PPP jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publicznoprywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. W przypadkach innych niż określone w art. 4 ust. 1 ustawy o PPP, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Pierwotnie regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o PPP była wyczerpująca w tym znaczeniu, że dopuszczała możliwość wyboru partnera prywatnego tylko w oparciu o jedną z powyższych ustaw. Nie istniała zatem inna możliwość wyboru partnera prywatnego niż w drodze przeprowadzenia postępowania o udzielenie koncesji, bądź postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przepisy ustawy o PPP miały charakter uzupełniający, tj. stosowane były obok przepisów ustawy o koncesji albo ustawy Pzp. Nowelizacja ustawy o PPP, dokonana przepisem 5 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Biała Księga nt. usług użyteczności publicznej Com(2004) 374 Final Bruksela, str /38
11 art. 73 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zmieniła charakter zastosowania przepisów ustawy o PPP przy wyborze partnera prywatnego, dając im pierwszeństwo przed przepisami ustawy o koncesji i ustawy Pzp. Od dnia 17 lipca 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, przy wyborze partnera prywatnego stosuje się w pierwszej kolejności przepisy ustawy o PPP, a w zakresie tą ustawą nieuregulowanym przepisy ustawy o koncesji albo ustawy Pzp. Art. 73 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmodyfikował art. 4 ustawy o PPP także poprzez dodanie ustępu 3 w brzmieniu: W przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi ani ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów niniejszej ustawy, a w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Znowelizowany art. 4 ustawy o PPP przewiduje zatem trzy drogi wyboru partnera prywatnego: poprzez przeprowadzenie postępowania o udzielenie koncesji, poprzez przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego albo poprzez przeprowadzenie postępowania nieuregulowanego żadną z powyższych ustaw, ale gwarantującego zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji, zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności. Tryb wyboru partnera prywatnego w oparciu o art. 4 ust. 3 ustawy o PPP, zwany trybem z ustawy o PPP, ma zastosowanie do dziedzin współpracy podmiotów prywatnych i publicznych, które nie są objęte regulacją ustawy o koncesji i ustawy Pzp. Tryb wyboru partnera prywatnego w oparciu o art. 4 ust. 3 ustawy o PPP znajduje zastosowanie w przypadku, w którym wynagrodzeniem partnera prywatnego jest wprawdzie prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publicznoprywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, ale jednocześnie zachodzi jedna z sytuacji wyłączenia stosowania ustawy o koncesji, wskazanych w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Drugim przypadkiem jest sytuacja, w której charakter wynagrodzenia partnera prywatnego przemawiałby za zastosowaniem ustawy Pzp, lecz jednocześnie występuje okoliczność wyłączająca zastosowanie ustawy Pzp wskazana w art. 4 tej ustawy. Przykładem są zamówienia i koncesje w sektorze telekomunikacyjnym, które wyłączone są zarówno z ustawy Pzp (art. 4 pkt 10), jak i z ustawy o koncesji (art. 4 ust. 1 pkt 2), a w konsekwencji odesłanie zawarte w art. 4 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w stosunku do nich nie wskazuje trybu wyłonienia partnera prywatnego. W takich przypadkach proponuje się pozostawienie partnerowi publicznemu swobody w wyborze trybu wyłonienia partnera prywatnego, ale z poszanowaniem wymagań wynikających z prawa wspólnotowego zachowanie uczciwej konkurencji, równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności 6. Swoboda wyboru trybu wyłonienia partnera prywatnego jest wyłączona jedynie 6 Por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych 11/38
12 wówczas, gdy partnerowi prywatnemu ma być udostępniony składnik majątkowy będący nieruchomością w takim przypadku konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zachodzą przypadki wyłączenia zastosowania ustawy o koncesji, bądź ustawy Pzp, wówczas partner publiczny samodzielnie określa tryb wyboru partnera prywatnego, przy czym obowiązany jest: 1. zagwarantować zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji, 2. przestrzegać zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, 3. uwzględnić przepisy ustawy o PPP, 4. uwzględnić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego w postaci nieruchomości. Zasady uczciwej i wolnej konkurencji oraz zasady równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności wzorowane są na zasadach obowiązujących przy udzielaniu zamówień publicznych wyłączonych z zakresu stosowania dyrektyw wspólnotowych. Zasada uczciwej i wolnej konkurencji ma zapobiegać stawianiu nadmiernych i nieuzasadnionych wymogów, które utrudniałyby dostęp do zawarcia umowy o PPP i tym samym ograniczały lub nawet eliminowały konkurencyjność postępowania mającego na celu wybór partnera prywatnego. Uzupełnieniem zasady uczciwej konkurencji jest zasada równego traktowania, która zobowiązuje do zapewnienia uczestnikom postępowania jednakowego dostępu do przekazywanych w jego toku dokumentów i informacji. Od wszystkich podmiotów zainteresowanych nawiązaniem współpracy w ramach PPP należy egzekwować wymagania na tych samych warunkach i w ten sam sposób. Zakazana jest zatem zarówno dyskryminacja z jakichkolwiek powodów, jak też faworyzowanie określonych podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Zasada przejrzystości zobowiązuje z kolei podmioty publiczne do zapewnienia jawności postępowania prowadzonego w celu wyboru partnera prywatnego na każdym jego etapie. Oznacza ona także jednoznaczne i jasne zasady ubiegania się o zawarcie umowy o PPP. Ostatnia z zasad zasada proporcjonalności nakłada na podmiot publiczny obowiązek ustalania warunków udziału w postępowaniu w taki sposób, aby ich powiązanie i proporcje w odniesieniu do przedmiotu współpracy w ramach PPP nie uniemożliwiały wzięcia udziału w postępowaniu na wybór partnera prywatnego podmiotom zdolnym do zrealizowania przedmiotu współpracy Projekty realizowane na podstawie ustawy o PPP oraz metodami alternatywnymi PPP modele Szeroka dopuszczalność realizacji zadań publicznych w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego nie przesądza o tym, że każdorazowa współpraca podmiotu publicznego z partnerem prywatnym w ramach partnerstwa może być uznana za działanie racjonalne i uzasadnione w danych 7 Por. wyrok KIO z 6 września 2011 r., KIO 1820/11, Legalis 12/38
13 okolicznościach. Dla realizacji zadania w systemie PPP niezbędne jest zapewnienie maksymalizacji wartości dodanej uzyskiwanej dzięki PPP w stosunku do innych sposobów realizacji zadań z zapewnieniem jasnych zasad ogólnych i szczegółowych realizacji projektu. Partnerstwo publiczno-prywatne, stanowiąc alternatywę dla tradycyjnych metod realizacji zadań publicznych, różni się od nich przede wszystkim ograniczeniem wykonawczych funkcji podmiotów publicznych i ich przeniesieniem w znacznej mierze na partnera prywatnego. W ten sposób podmioty publiczne ograniczają swoją aktywność do monitorowania realizacji zadań publicznych, zaś funkcje wykonawcze, najczęściej związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, wypełnia partner prywatny. Realizacja typowego, wieloaspektowego przedsięwzięcia metodą tradycyjną, bez zastosowania PPP, składa się z samodzielnego prowadzenia przez podmiot publiczny kolejnych etapów realizacyjnych: a) zapewnienia całości środków finansowych potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia, b) opracowania projektu przedsięwzięcia przy zastosowaniu procedur właściwych dla wydatkowania środków publicznych, c) nadzoru nad wykonaniem projektu zamierzenia inwestycyjnego i jego akceptacji, d) wyłonienia wykonawcy inwestycji, e) nadzoru nad wykonawcą, odbioru i wypłaty ustalonego wynagrodzenia, f) samodzielnej eksploatacji przejętej od wykonawcy inwestycji lub wyłonienia w trybie przepisów o zamówieniach publicznych drugiego wykonawcy, który będzie wykonywał zamówienie polegające na zaspokajaniu potrzeby publicznej za wynagrodzeniem ustalonym w wyniku przetargu, g) ustalenia zasad prowadzenia prac remontowych i ewentualny wybór trzeciego wykonawcy, który będzie świadczył usługi remontowe 8. Przedstawiona powyżej chronologia wykonywania zadania publicznego w modelu tradycyjnym wymaga od podmiotu publicznego stałej aktywności i wdrażania kolejnych etapów zadania. W modelu PPP wszystkie te działania można zintegrować w ramach jednego postępowania, którego wynikiem jest zawiązanie współpracy podmiotu publicznego z partnerem prywatnym. Wówczas poszczególne etapy realizacji stanowią w istocie części jednego przedsięwzięcia. Korzyści płynące z kompleksowości realizacji przedsięwzięcia w modelu PPP nie zawsze jednak przesądzają o racjonalności wyboru tego modelu. Przeprowadzenie całościowej analizy finansowej i gospodarczej może bowiem przemawiać za wdrożeniem projektu metodą tradycyjną. W partnerstwie publiczno-prywatnym projekty mogą być realizowane m.in. w oparciu o jeden z czterech modeli, które zostały wyodrębnione w oparciu o stopień przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego: 1. PPP 1 Eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O): etap budowy jest wyraźnie oddzielony od etapu eksploatacji i utrzymania za pomocą dwóch różnych umów. 8 zob. W. Dzierżanowski, M. Stachowiak, M. Cichowicz, M. Zasłona, Partnerstwo publiczno-prywatne a pomoc publiczna, UOKiK, s /38
14 W pierwszej umowie podmiotowi prywatnemu zleca się funkcje projektowania i budowania. W drugiej temu samemu lub innemu podmiotowi prywatnemu zleca się eksploatację i utrzymanie infrastruktury. 2. PPP 2 Projektuj-buduj-eksploatuj (DBO): podmiot publiczny przyznaje zamówienie na etap budowy, eksploatacji i utrzymania podmiotowi prywatnemu na podstawie pojedynczej umowy DBO. 3. PPP 3 Równoległe finansowanie nakładów inwestycyjnych: stosowane w celu finansowania dwóch uzupełniających się infrastruktur na podstawie dwóch oddzielnych umów. Na podstawie jednej umowy podmiot prywatny projektuje i buduje jedną infrastrukturę, a na podstawie drugiej podmiot prywatny (ten sam lub inny) projektuje, buduje i finansuje drugą infrastrukturę oraz eksploatuje i utrzymuje obie infrastruktury. W tym modelu podmiot prywatny częściowo lub w pełni bierze udział w finansowaniu drugiej umowy. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania wyłącznie pierwszej infrastruktury. 4. PPP 4 Projektuj-buduj-finansuj-eksploatuj (DBFO): DBFO to model, w którym ryzyko związane z projektem, budową, finansowaniem i eksploatacją jest przenoszone na podmiot prywatny. DBFO może stanowić klasyczny model bazujący na koncesji z przychodami z opłat nałożonych na użytkowników płaconych na rzecz podmiotu prywatnego lub model wykorzystujący opłaty za dostępność (z opłatami od użytkowników płaconych na rzecz podmiotu publicznego lub bez takich opłat) w trakcie całego okresu eksploatacji projektu, lub połączenie obu modeli. 9 Powyżej wskazane modele partnerstwa publiczno-prywatnego są przykładowymi modelami PPP, jakie mogą być wykorzystywane przez podmioty publiczne w celu wdrożenia współpracy publicznoprywatnej z pominięciem przepisów ustawy o PPP, jak też na jej podstawie. Możliwość zastosowania poszczególnych modeli PPP do nawiązania współpracy w oparciu o ustawę o PPP jest warunkowana zachowaniem obligatoryjnych elementów umowy o PPP, definiowanej w art. 7 ust. 1 ustawy o PPP. Zgodnie z powołanym przepisem przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Z powyższego wynika, że do essentialia negotii umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zaliczyć należy zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia, co najmniej w części, wydatków na realizację przedsięwzięcia 10. Partner prywatny może spełnić to zobowiązanie także poprzez zapewnienie poniesienia wydatków na realizację przedsięwzięcia przez osobę trzecią, niemniej to on ponosi w tym wypadku ryzyko sfinansowania (przynajmniej częściowego) przedsięwzięcia. Partnerstwo publiczno-prywatne realizowane na podstawie ustawy o PPP nie może zatem wykorzystywać modeli PPP, które nie uwzględniają co najmniej częściowego finansowania przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Ograniczenia takie nie występują przy wdrażaniu PPP w formach alternatywnych dla ustawy o PPP, co oznacza, że zastosowanie mogą znaleźć wszystkie 9 źródło: Baza projektów hybrydowych 10 Por. M. Bejm (red.), Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz. Warszawa 2010, Legalis 14/38
15 z ww. przykładowych modeli PPP. Alternatywą dla realizacji projektów zgodnie z ustawą o PPP jest ich wdrażanie na podstawie innych obowiązujących aktów prawnych. Warunkiem jest, aby alternatywne akty prawne dawały możliwość kompleksowego zrealizowania projektu, tj. z zachowaniem istoty partnerstwa publiczno-prywatnego. Poniżej zostały przedstawione projekty partnerstwa publiczno-prywatnego, które mogą być realizowane zarówno na podstawie ustawy o PPP, jak też z jej pominięciem na podstawie alternatywnych aktów prawnych. Przedstawiony katalog, mimo dążenia do jego kompleksowości, nie może być uznany za wyczerpujący. W zależności od charakteru realizowanego zamierzenia, podmioty publiczne mogą przyjmować różne rozwiązania i wdrażać je na podstawie różnych aktów prawnych Utworzenie spółki prawa handlowego Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Są to w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Świadczenie tych usług może być realizowane przez spółki prawa handlowego utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). W określonych w ustawie o gospodarce komunalnej sytuacjach gmina może tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego prowadzących działalność w innych obszarach niż użyteczność publiczna. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: 1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową (art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). W oparciu o art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą m.in. tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć nie tylko spółki jednoosobowe, w których dana jednostka jest jedynym udziałowcem albo akcjonariuszem, ale mogą również tworzyć 15/38
16 spółki kapitałowe razem z innymi podmiotami, zarówno publicznymi jak i prywatnymi, przystępować do istniejących jednoosobowych spółek kapitałowych, przystępować do istniejących spółek jednoosobowych razem z innymi jeszcze podmiotami, nabywając udziały lub akcje od dotychczasowego jedynego wspólnika (wszystkie lub część) lub obejmując udziały albo akcje w podwyższonym kapitale zakładowym 11. Wspólnikami tworzonych spółek lub spółek, do których dana jednostka samorządu terytorialnego przystępuje, mogą być również inne podmioty publiczne, jak też podmioty prywatne. Spółki tworzone w tych formach prawnych mogą być tworzone w celu realizacji projektów z pominięciem przepisów ustawy o PPP, jeśli wspólnikiem spółki jest partner prywatny. Oznacza to, że współpraca w ramach PPP zostanie nawiązana w momencie utworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki kapitałowej wspólnie z podmiotem prywatnym, bądź wraz z przystąpieniem takiej jednostki do istniejącej już spółki, w której udziały / akcje należą do podmiotów prywatnych. Inaczej jest w wypadku spółek komandytowych lub komandytowo-akcyjnych, które mogą być tworzone tylko w celu wykonania umowy o PPP (art. 14 ust. 1 ustawy o PPP). Odwołanie się w ustawie o gospodarce komunalnej do treści ustawy o PPP ma na celu nie tylko działania porządkujące, ale wskazuje również intencje ustawodawcy co do sposobu interpretowania charakteru art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, w tym braku dopuszczalności tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek osobowych. GOSPODARKA KOMUNALNA Art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej Art. 14 ust 1 ustawy o PPP możliwość pominięcia ustawy o PPP obowiązek stosowania ustawy o PPP Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa Spółka akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna Konstrukcją prawną możliwą do zastosowania przez podmiot publiczny w celu realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej, z pominięciem przepisów ustawy o PPP, jest więc utworzenie przez podmiot publiczny i prywatny spółki kapitałowej (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej), jako odrębnego, nowego podmiotu prawnego. Możliwość tą stwarzają łącznie stosowane przepisy ustawy o gospodarce komunalnej i Kodeksu spółek handlowych. Utworzenie spółki kapitałowej stanowi przedsięwzięcie typu joint ventures, które od początku opiera się na zaangażowaniu dwóch stron, w celu wspólnej realizacji zadania publicznego, czyli jest typowym partnerstwem publiczno-prywatnym, mimo że niekoniecznie opartym o ustawę o PPP. Podmioty publiczne mają możliwość aktywnego angażowania się w działalność gospodarczą (choć ograniczonego co do zakresu tej działalności) poprzez tworzenie podmiotów gospodarczych, zależnych od podmiotów publicznych, inicjowanie wspólnie z podmiotami prywatnymi powstania takich podmiotów, czy wreszcie wnoszenie kapitału do istniejących podmiotów gospodarczych. Utworzone przy współudziale podmiotów publicznych osoby prawne są uznawane za przedsiębiorców 11 Por. J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz. Warszawa 2012, Legalis 16/38
17 publicznych, na których działalność decydujący wpływ wywiera organ państwowy (samorządowy), przy współistnieniu wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. Utworzone w powyższy sposób spółki prawa handlowego podejmują wykonywanie działalności gospodarczej, która ma na celu realizację zadań o charakterze publicznym, stanowiących dotychczas zobowiązanie podmiotu publicznego. Podstawą do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest art. 150 ust. 1 K.s.h, zgodnie z którym spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. To samo należy odnieść do spółki akcyjnej, dla której ustawodawca nie określił zakresu możliwej do prowadzenia działalności gospodarczej. W art K.s.h. wskazano jedynie, że zawiązać spółkę akcyjną może jedna albo więcej osób, a tym samym w żaden sposób nie został ograniczony krąg podmiotów, które mogą utworzyć spółkę akcyjną. Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej poprzez zawiązanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej, w odniesieniu m.in. do następujących projektów: A. Energetyka: budowa / remont ciepłowni utrzymanie / zarządzanie ciepłownią budowa / remont elektrociepłowni utrzymanie / zarządzanie elektrociepłownią B. Sektor wodno-kanalizacyjny: budowa oczyszczalni ścieków utrzymanie / zarządzanie oczyszczalnią ścieków modernizacja oczyszczalni ścieków (wyposażenie w urządzenia podwyższające jej użyteczność) utrzymanie / zarządzanie oczyszczalnią ścieków budowa sieci wodociągowej świadczenie usług dostawy wody budowa sieci kanalizacyjnej świadczenie usług odbioru ścieków C. Telekomunikacja: budowa sieci telekomunikacyjnej świadczenie usług informatycznych/ telefonicznych utrzymanie / zarządzanie siecią D. Gospodarka odpadami: budowa zakładu unieszkodliwiania odpadów stałych świadczenie usług odbioru odpadów utrzymanie / zarządzanie zakładem modernizacja zakładu unieszkodliwiania odpadów stałych świadczenie usług odbioru odpadów utrzymanie / zarządzanie zakładem E. Budownictwo drogowe: budowa dróg utrzymanie / zarządzanie drogami remont dróg utrzymanie / zarządzanie drogami budowa parkingu utrzymanie / zarządzanie parkingiem 17/38
18 F. Transport: budowa lotniska utrzymanie / zarządzanie lotniskiem modernizacja lotniska utrzymanie / zarządzanie lotniskiem G. Opieka zdrowotna / pomoc społeczna: budowa / remont obiektów służby zdrowia (szpitale, przychodnie, sanatoria, pogotowie ratunkowe itp.) świadczenie usług medycznych utrzymanie zarządzanie obiektem budowa / remont obiektów służby zdrowia (szpitale, przychodnie, sanatoria, pogotowie ratunkowe itp.) utrzymanie zarządzanie obiektem budowa / remont obiektów pomocy społecznej (ośrodki, zakłady opiekuńcze itp.) świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej utrzymanie / zarządzanie obiektem budowa / remont obiektów pomocy społecznej utrzymanie / zarządzanie obiektem H. Budownictwo: budowa / remont budynków wielomieszkaniowych utrzymanie / zarządzanie budowa / remont obiektów użyteczności publicznej (np. hale targowe, biblioteki, instytucje kultury) utrzymanie / zarządzanie budowa / remont dworców autobusowych / kolejowych utrzymanie / zarządzanie budowa / remont obiektów sportowych utrzymanie / zarządzanie I. Edukacja: budowa / remont szkół świadczenie usług nauczania utrzymanie / zarządzanie Prywatyzacja Z przedsięwzięciami realizowanymi w modelu PPP utożsamiane są często procesy prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, szczególnie tych wykonujących zadania użyteczności publicznej. Faktem jest, że niezależnie od tego czy prywatyzacja polega na podwyższeniu kapitału i emisji nowych akcji czy na sprzedaży akcji istniejących, czy w ramach prywatyzacji dochodzi do sprzedaży całości czy części akcji spółki, w niektórych dziedzinach, w wyniku prywatyzacji, może dojść do powstania projektów PPP. Wyłączną podstawą realizacji takich projektów może być ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji i nie ma do nich zastosowania ustawa o PPP. Prywatyzacja, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy, polega na: 1) obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne w rozumieniu ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2012 r. poz. 1224); 2) zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach; 3) rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą przez: a) sprzedaż przedsiębiorstwa, b) wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, c) oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania. 18/38
19 Rezultat sprzedaży podmiotom prywatnym udziałów bądź akcji w przedsiębiorstwie państwowym jest w istocie podobny do zawiązania na podstawie ustawy o PPP spółki celowej, mającej na celu realizację zadań publicznych. W obu wypadkach dochodzi do powstania podmiotu o strukturze właścicielskiej publiczno-prywatnej, którego przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Odmienna jest jednak konstrukcja prawna obu rozwiązań. Ideą partnerstwa publiczno-prywatnego z ustawy o PPP jest podjęcie współpracy podmiotu publicznego z partnerem prywatnym w ramach spółki zawiązanej w celu realizacji zadań publicznych, stanowiących zobowiązanie podmiotu publicznego. Prywatyzacja polega tymczasem na zmianie struktury właścicielskiej przedsiębiorstwa państwowego poprzez wniesienie do niego kapitału prywatnego. Zadania publiczne są więc wykonywane w dalszym ciągu przez ten sam podmiot gospodarczy, choć już z udziałem kapitału prywatnego. Poniżej wskazano, przykładowe, główne różnice pomiędzy realizacją PPP w formułach prywatyzacyjnych a PPP w oparciu o ustawę o PPP. Różnice między prywatyzacją a PPP Kryterium różnicujące Prywatyzacja PPP Przeniesienie Podmiot prywatny (spółka) podmiot publiczny odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych Zmiana własności środków TAK NIE materialnych (wkładu własnego w przypadku PPP) Sposób kontrolowania zakresu usług i ich kosztów Decyzje, zezwolenia, koncesje władztwo administracyjne nie zawsze sprawowane przez ten Określone w umowie o PPP oraz decyzjach, zezwoleniach, koncesjach sam podmiot publiczny Forma prawna spółki spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka akcyjna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka akcyjna spółka komandytowa spółka komandytowo-akcyjna Zwrot przedmiotu współdziałania (partnerstwa) po okresie umownym NIE TAK Zgodnie z art. 68 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przepisy ustawy oraz przepisy wydane na jej podstawie stosuje się odpowiednio do komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych. Przeprowadzenie prywatyzacji przedsiębiorstwa komunalnego w oparciu o przepisy ww. ustawy nie jest wystarczające do wdrożenia projektu partnerstwa publiczno-prywatnego. Należy bowiem 19/38
20 zauważyć, że prywatyzacja, rozumiana jako zmiana struktury właścicielskiej przedsiębiorstwa poprzez wniesienie do niego kapitału prywatnego, jest tylko jednym elementem współpracy podmiotów publicznego i prywatnego w celu realizacji wspólnego celu. Niezbędnym elementem przedsięwzięcia realizowanego w formule PPP jest określenie warunków współpracy podmiotów publicznego i prywatnego, z których m.in. będzie wynikać podział ryzyk. Prywatyzacja jako projekt PPP jest częstym zjawiskiem w odniesieniu do przedsiębiorstw wodnokanalizacyjnych. Dopuszczając prywatny podmiot do udziału w przedsiębiorstwie wodnokanalizacyjnym, czy sprzedając mu całość akcji w oparciu o ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji, gmina nie pozbywa się zadania, które należy zgodnie z przepisami do zadań własnych gminy, lecz w ten właśnie sposób realizuje zadanie własne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Do obowiązków gminy po przeprowadzeniu prywatyzacji należy zapewnienie, by takie sprywatyzowane przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne należycie świadczyło usługi wodnokanalizacyjne, zaspokajając potrzeby mieszkańców. Drogą ku temu może być zawarcie umowy o współpracy, w ramach której podmiot prywatny zobowiąże się do świadczenia usług użyteczności publicznej, a podmiot publiczny zobowiąże się do rekompensaty pieniężnej. Projekt PPP oparty o prywatyzację może być realizowany jako model DBFO (ang. Design-Build- Finance-Operate Projektuj-Buduj-Finansuj-Operuj). W tym przypadku podmiot publiczny zapewnia środki finansowe niezbędne do realizacji inwestycji. oraz projektuje, buduje i eksploatuje wybudowaną infrastrukturę przez określony czas, po którym przekazuje ją do dalszej eksploatacji partnerowi prywatnemu sprywatyzowanemu przedsiębiorstwu. Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane w drodze prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych / komunalnych w odniesieniu do następujących projektów: A. Energetyka: budowa sieci przesyłowych świadczenie usług przesyłu energii/ciepła B. Sektor wodno-kanalizacyjny: modernizacja oczyszczalni ścieków (wyposażenie w urządzenia podwyższające jej użyteczność) utrzymanie / zarządzanie oczyszczalnią ścieków budowa / modernizacja sieci wodociągowej świadczenie usług dostawy wody budowa / modernizacja sieci kanalizacyjnej świadczenie usług odbioru ścieków C. Telekomunikacja: budowa sieci telekomunikacyjnej świadczenie usług informatycznych/ telefonicznych utrzymanie / zarządzanie siecią D. Gospodarka odpadami: modernizacja zakładu unieszkodliwiania odpadów stałych świadczenie usług odbioru odpadów utrzymanie / zarządzanie zakładem świadczenie usług odbioru odpadów utrzymanie / zarządzanie zakładem unieszkodliwiania odpadów stałych E. Budownictwo drogowe: budowa dróg (autostrad) utrzymanie / zarządzanie drogami remont dróg (autostrad) utrzymanie / zarządzanie drogami 20/38
Zadania samorządu terytorialnego. Rodzaje zadań samorządu terytorialnego oraz sposoby ich wykonywania
Zadania samorządu terytorialnego Rodzaje zadań samorządu terytorialnego oraz sposoby ich wykonywania Zadania samorządu terytorialnego RODZAJE ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Rodzaje zadań samorządu terytorialnego
Znaczenie zamówień publicznych w wydatkowaniu środków publicznych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Dr Anna Górczyńska. WPiA, Uniwersytet Łódzki
Znaczenie zamówień publicznych w wydatkowaniu środków publicznych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich Dr Anna Górczyńska WPiA, Uniwersytet Łódzki Fundusze unijne W latach 2007-2013 Polska z funduszy strukturalych
USTAWA. z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 1) Rozdział 1. Przepisy ogólne
Kancelaria Sejmu s. 1/18 USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 1) Rozdział 1 Opracowano na podstawie: Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z 2011
USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 1) Rozdział 1 Przepisy ogólne
Kancelaria Sejmu s. 1/1 USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. Opracowano na podstawie: tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100. o partnerstwie publiczno-prywatnym 1) Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Ustawa
Niezbędnik PPP. dla debiutantów samorządowych
Niezbędnik PPP dla debiutantów samorządowych Najważniejsze aspekty partnerstwa publiczno-prywatnego dla planujących przygotowania projektów PPP i koncesji Styczeń 2011 r. Co to jest PPP? Partnerstwo publiczno-prywatne
Kancelaria Sejmu s. 1/14 USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 1) Rozdział 1 Przepisy ogólne Opracowano na podstawie: Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z 2010 r. Nr 106, poz.
Czy możliwe jest przeniesienie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid) na inny podmiot?
Czy możliwe jest przeniesienie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid) na inny podmiot? WARUNKI KORZYSTANIA Z PUBLIKACJI: Niniejsze opracowanie zostało przygotowane przez Ministerstwo Rozwoju
Gospodarka komunalna polski model
Warszawa, dnia 17 maja 2012 r. Gospodarka komunalna polski model 1. Uwagi wstępne Odtworzenie samorządu terytorialnego było pierwszą reformą dokonaną przez parlament wybrany w wyborach w 1989 roku. Wybory
Wybory samorządowe 2010 Najważniejsze aspekty partnerstwa publiczno-prywatnego dla startujących w wyborach samorządowych Listopad 2010 Co to jest PPP? Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest uregulowane
UCHWAŁA Nr.. Rady Powiatu Tatrzańskiego z dnia..
UCHWAŁA Nr.. Rady Powiatu Tatrzańskiego z dnia.. w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Na podstawie art. 4 ust.
Olsztyn, dnia 6 października 2014 r.
Olsztyn, dnia 6 października 2014 r. Numer sprawy: 221/DOR/2014 Podmiot zadający pytanie: Urząd Gminy X Imię i nazwisko eksperta: dr Stanisław Bułajewski Afiliacja eksperta: UWM w Olsztynie OPINIA PRAWNA