Source: http://obcp.es/opiniones/los-servicios-de-atencion-las-personas-desempleadas-en-el-ambito-de-los-servicios
Timestamp: 2020-05-28 11:57:10
Document Index: 373673244

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Los servicios de atención a las personas desempleadas en el ámbito de los servicios públicos de empleo. ¿Emergencia o urgencia? | Observatorio de Contratación Pública
Los servicios de atención a las personas desempleadas en el ámbito de los servicios públicos de empleo. ¿Emergencia o urgencia?
El Banco de España prevé para este año una caída del PIB nacional entre el 6,6%, en el escenario más favorable, hasta el 13,6% en el más desfavorable. Para 2020, el Fondo Monetario Internacional prevé una caída del PIB español en un 8%. Si se cumplen estas previsiones, en España se podrían destruir alrededor de 3 millones de empleo y la tasa de paro podría volver a situarse por encima del 21%.
La Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo está integrada por los servicios de orientación profesional, de colocación y de asesoramiento a las empresas, formación y cualificación para el empleo y de asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento.
El contexto de emergencia sanitaria y sus efectos sobre el empleo requiere adoptar prioridades coherentes con el objetivo de recuperar la tasa de ocupación en el menor tiempo posible y, por tanto, que el desempleo no se cronifique. En este sentido, es un objetivo irrenunciable de la política activa de empleo que las personas que pierdan el empleo, en este caso como consecuencia del ajuste derivado de la crisis sanitaria, puedan volver a trabajar en el tiempo más corto posible. Es también comúnmente admitido que la empleabilidad de las personas disminuye a medida que transcurre el tiempo desde su última ocupación. En sentido contrario: cuanto más largo sea el desempleo más difícil será la reinserción, tanto por razones objetivos (pérdida de contactos, obsolescencia de la competencia profesional) como subjetivos (desánimo, falta de confianza).
Por lo tanto, la emergencia sociolaboral sobrevenida requiere agilizar los procesos de alta de demanda y, en su caso, acceso a prestaciones, y también los servicios de orientación, diseño y gestión del itinerario e intermediación para facilitar un primer nivel de respuesta a las personas en demanda activa de empleo, tal y como opina LÓPEZ COSSÍO 1.
En este sentido, además de reforzar los medios propios del SPE y la agilización de sus procesos de atención a los ciudadanos, el incremento del número de personas a atender, según estimaciones hasta el doble del actual, haría imprescindible reforzar las capacidades de los servicios públicos de empleo mediante la contratación de entidades proveedoras de servicios laborales de colocación y recolocación para descongestionar las Oficinas de Empleo y la atención directa por parte del SPE.
Conviene recordar que estos servicios para el empleo forman parte de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, regulada en el Real Decreto 7/2015 de 16 de enero, que establece la obligación de su prestación por parte de los servicios públicos de empleo y los configura como derechos subjetivos para los ciudadanos.
El hecho de que dado el volumen de usuarios a atender se produjeran tiempos excesivamente amplios en la prestación de dichos servicios, no solo generaría un incumplimiento cualitativo en la prestación de la cartera, sino que afectaría a la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso al empleo entre los que recibieran los servicios con mayor prontitud y los que no pudieran recibirlos o los recibieran con gran demora.
Por otra parte, estos servicios son actividades económicas, excluyendo los que implican actividades de autoridad pública, como el registro y el reconocimiento como desempleado. Coherentemente, la Ley de Empleo vigente, en su artículo 36.3 2, prevé expresamente que los programas y servicios que configuran las políticas activas de empleo podrán ser gestionados, entre otros medios, mediante la “contratación administrativa”.
Asimismo, existe un sector privado reconocido para la prestación de estos servicios, el cual precisa tener la consideración de agencia de colocación autorizada por el propio Servicio Público de Empleo, conforme al Real Decreto 1796/2010 de 30 de diciembre. Existen también antecedentes de contratación con agencias de colocación en circunstancias de un incremento sustancial de la tasa de paro y, por tanto, del número de personas a atender en demanda de empleo (Procedimiento abierto de contratación 17/2013 del Sepe, entre otros).
En relación con la consideración de emergencia, puede decirse que el volumen de demandantes de empleo a atender no llegará a ser tan elevado como en el pico de desempleo en la anterior crisis económica (en el año 2012).
Sin embargo, existe un riesgo en la atención al flujo de nuevos usuarios que se producirán, previsiblemente, en los próximos meses puesto que la anterior crisis produjo una destrucción de empleo asimilable a la que ahora se prevé, pero en un periodo de cuatro años, de manera que el impacto sobre la demanda de servicios críticos de atención a los usuarios fue gradual. Frente a esto, la naturaleza de esta crisis determinará una concentración de demandantes de empleo en un período de tiempo extraordinariamente corto, de manera que resultará esencial evitar el colapso en la primera respuesta a los ciudadanos.
Además, habrá que tener en cuenta la dificultad de la atención presencial en las Oficinas de Empleo, durante un cierto tiempo, que afectará a la capacidad de respuesta al flujo previsto de nuevos demandantes de empleo junto con los anteriores.
Esta situación tan inminente hace que debamos plantearnos si tiene o no cabida la tramitación con carácter de emergencia de los servicios de asistencia a todos los servicios y prestaciones que deben de acometerse con prontitud y con eficacia desde los Servicios Públicos de Empleo si queremos que las personas desocupadas y demandante de empleo reciban la respuesta que necesitan, puesto que de lo contrario, el cuello de botella podría ser nefasto para las personas y para la recuperación económica y social.
En relación a la consideración de la emergencia no basta la existencia de un acontecimiento de excepcional importancia del que dimane la situación que las medidas en cuestión afrontan, sino que lo que ampara la normativa de emergencia es una actuación administrativa inmediata, absolutamente necesaria para evitar o remediar en lo posible las consecuencias del suceso en cuestión 3.
La regulación de la tramitación de emergencia se encuentra regulada en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
LCSP, que contiene los supuestos que, en general, justifican la tramitación de emergencia y también las condiciones y límites establecidos a su ejercicio.
“Artículo 120 Tramitación de emergencia
2. Las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de emergencia se contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria regulada en esta Ley.”
En la situación presente tal precepto debe interpretarse coordinadamente con la regla especial que establece el artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020.
2. De acuerdo con la previsión establecida en el párrafo anterior, a todos los contratos que hayan de celebrarse por las entidades del sector público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de emergencia. En estos casos, si fuera necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, no será de aplicación lo dispuesto respecto a las garantías en la mencionada Ley 9/2017, siendo el órgano de contratación quien determinará tal circunstancia en función de la naturaleza de la prestación a contratar y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías. De la justificación de la decisión adoptada deberá dejarse constancia en el expediente (…)”
La situación de emergencia generada por la evolución de coronavirus COVID-19, ha llevado al Gobierno a decretar el estado de EMERGENCIA por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Asimismo, el 17 de marzo el Gobierno ha dictado el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, en cuyo artículo 16 se establece, como ya se ha puesto de manifiesto que “la adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de los órganos de la Administración General del Estado para hacer frente al COVID-19 justificará la necesidad de actuar de manera inmediata, al amparo de lo previsto en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014”.
Las normas trascritas contienen una inequívoca declaración sobre la aplicación a todos los contratos públicos que tengan por objeto atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19 de la denominada tramitación de emergencia contenida en el artículo 120 de la LCSP 4.
La aplicación de esta última puede suponer un incremento en los casos en que se aplica la tramitación de emergencia, por lo que la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha señalado con fecha 12 de abril de 2020, algunas consideraciones en relación a la contratación de emergencia en el ámbito estatal, pero sirven para el resto;
a) La necesidad de la comunicación del inicio de actuaciones mediante régimen de tramitación de emergencia a la Intervención Delegada cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la autoridad que haya de aprobar el gasto necesario para hacer frente a dicha actuación.
b) La publicación de los contratos celebrados por la vía de la tramitación de emergencia. La tramitación por vía de emergencia no excluye de las obligaciones de publicidad y transparencia, siempre bajo el estándar de proporcionalidad que permitan las circunstancias. Se evita de este modo la falta de control posterior.
c) Formalización del contrato. Si bien la emergencia puede justificar que no se lleve a cabo inicialmente la tramitación del expediente de contratación, eso no impide que se lleven a cabo los trámites que puedan llevarse a cabo antes de iniciar la actividad contratada y no excluye que, posteriormente, pueda dar lugar a una formalización por escrito y a la publicación de los extremos propios del contrato en cuestión.
d) La justificación del empleo de este sistema. La utilización de la tramitación de emergencia del artículo 120 de la LCSP y del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 no es enteramente libre para el órgano de contratación, sino que está sometida a la concurrencia de una causa legal que la justifique (en el caso que tratamos en esta Nota a que se trate de contratos que hayan de celebrarse por las entidades del sector público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19).
Por esta razón resulta tan importante que por el órgano de contratación se ofrezca una justificación razonada y sólida que demuestre que no ha hecho un uso inadecuado de esta fórmula legal 5. Por ello es necesaria la exposición razonada de los motivos por los cuales no es posible resolver la situación mediante otros procedimientos menos restrictivos y la explicación razonada de que la actividad contratada se limita a lo estrictamente indispensable para prevenir y remediar los daños derivados de la situación de emergencia y de que no se prolongará fuera de tal situación, de tal modo que en mi opinión, deberán ser los servicios más críticos y esenciales dentro del Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
e) Dación de cuentas al Consejo de Ministros, y en el caso de las Comunidades al Consejo de Gobierno.
Señala la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado que en el expediente y en la información que debería de dejarse constancia junto a las condiciones esenciales del contrato e identidad del adjudicatario, al menos debería de constar:
La apreciación por el órgano de contratación de la concurrencia del supuesto habilitante para la utilización en el correspondiente contrato de la tramitación de emergencia, más allá de la declaración genérica del artículo 16 del Real Decreto Ley 7/2020. A dicho fin, procedería describir el completo conjunto de hechos que lo ha causado y razonar suficientemente por qué se incardinan dentro de la causa legal.
La exposición razonada de los motivos por los cuales no es posible resolver la situación mediante otros procedimientos menos restrictivos, como la tramitación urgente del expediente o el procedimiento negociado sin publicidad por razón de imperiosa urgencia- la explicación razonada de que la actividad contratada se limita a lo estrictamente indispensable para prevenir y remediar los daños derivados de la situación de emergencia y de que no se prolongará fuera de tal situación, deslindándola adecuadamente, en su caso, de otras actuaciones necesarias para completar la actuación acometida pero que no tengan carácter de emergencia, las cuales habrán de ser contratadas con arreglo a la tramitación ordinaria.
Conviene traer a colación también, en este sentido, el informe nº17/2019 de la Junta Consultiva de Contratación del Estado 6 , en el que recuerda la Resolución nº102/2017, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales acerca de lo límites que deben ser respetados para la utilización del procedimiento de emergencia, a saber;
“I) Que concurra alguno de los supuestos que taxativamente establece la ley, sin que sea suficiente cualquier otra circunstancia que dé lugar a una situación de urgencia. Ya hemos señalado que ciertamente es posible enmarcar el supuesto planteado, al menos en términos hipotéticos, dentro de una de las tres causas del procedimiento de emergencia que establece taxativamente la ley.
II) Que no sea suficiente para resolver la situación la utilización de otros procedimientos menos restrictivos de la libre concurrencia. Esta circunstancia se revela fundamental en este caso. La razón es que lo que en ningún caso sería congruente con la propia naturaleza del contrato público ni con el contenido de la ley sería que se pudiese hacer un uso abusivo de la tramitación de emergencia. La realidad de las cosas nos demuestra que, de hecho, este procedimiento no se ha empleado en ocasiones anteriores, de modo que únicamente podrá acudirse a esta opción cuando no quede ninguna otra. Como consecuencia de todo lo anterior debe quedar claro que, si existe la posibilidad de tramitar de modo ordinario los contratos derivados de la convocatoria de las elecciones, bien empleando el sistema de la división en lotes, bien acudiendo a algunos de los procedimientos establecidos en la ley (por ejemplo, el negociado sin publicidad por razones de imperiosa urgencia del artículo 168 b) 1), esta ha de ser la vía empleada por los órganos de contratación.
III) Que la emergencia sea apreciada por el órgano de contratación, quien se responsabiliza de motivar la concurrencia de una circunstancia excepcional y de acreditar su existencia.
IV) que la tramitación se limite a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de esa situación.
V) Que la causa de la emergencia no sea imputable al propio órgano de contratación, es decir, que la situación de emergencia no hubiera podido ser evitada por el órgano de contratación mediante una actuación diligente.”
Es evidente que tal y recuerdan FERNÁNDEZ PUYOL y LOZANO CUTANDA 7 , la adjudicación directa que permite esta tramitación de emergencia de algún contrato que no vaya directamente o indirectamente dirigido a luchar contra la epidemia, no estaría cubierto por la previsión contenida en el artículo 120 de la LCSP, “pudiendo ser declarado nulo de pleno derecho por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido”.
Estando de acuerdo con las posturas que señalan que la contratación de emergencia no puede ser un resorte generalizado 8 y de que cabe un riesgo de utilización abusiva de la contratación de emergencia 9, en mi opinión, siempre que puedan darse, justificarse y cumplirse los requisitos puestos de manifiesto a lo largo de presente artículo, esto es, básicamente, motivación e inmediatez, entendemos, que tendrían cabida y encaje la tramitación por emergencia de este tipo de contratos de servicios que buscan de forma inmediata en colaboración con entidades privadas, atender a los miles de desempleados que deberán recurrir a los servicios públicos de empleo.
La emergencia sociolaboral sobrevenida durante y después del COVID-19 requiere agilizar los procesos de alta de demanda y, en su caso, acceso a prestaciones, y también los servicios de orientación, diseño y gestión del itinerario e intermediación para facilitar un primer nivel de respuesta a las personas en demanda activa de empleo, de no acogerse y entenderse justificado la aplicación de este régimen excepcional, deberá de explorarse otros instrumentos como la declaración de urgencia en la tramitación de los expedientes por razón de interés público recogido en el artículo 119 de la LCSP donde se reducen considerablemente los plazos o recurrir al procedimiento negociado sin publicidad, y particularmente al artículo 168 b) LCSP en el que recoge tal posibilidad para los contratos de obras, suministros y servicios en los caso que exista “Una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecución del contrato que no pueda lograrse mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada en el artículo 119”, en consonancia con lo que indica por ejemplo la Comunicación de la Comisión Orientaciones de la Comisión Europea sobre el uso del marco de contratación pública en la situación de emergencia relacionada con la crisis del COVID-19 10, en la que recuerda que el artículo 32 de la Directiva, permite adjudicar contratos públicos mediante un procedimiento negociado sin publicación previa, cuando las obras, los suministros o los servicios solo pueden ser proporcionados por un operador económico concreto “en la medida en que sea estrictamente necesario por razones de urgencia imperiosa resultante de hechos que el poder adjudicador no haya podido prever, no puedan respetarse los plazos de los procedimientos abiertos, restringidos o de licitación con negociación; las circunstancias alegadas para justificar la urgencia imperiosa no deberán en ningún caso ser imputables a los poderes adjudicadores”.
En este procedimiento, como explica la Comunicación, “los compradores públicos pueden negociar directamente con los posibles contratistas y no hay exigencia de publicación, plazos, número mínimo de candidatos que deben ser consultados ni ningún otro requisito de procedimiento. No hay ninguna norma de procedimiento regulada a nivel de la UE. En la práctica, esto significa que las autoridades pueden actuar con toda la rapidez que sea técnica y físicamente posible, y el procedimiento puede constituir una adjudicación directa de facto sujeta únicamente a limitaciones físicas o técnicas relacionadas con la disponibilidad real y la velocidad de entrega”.
A modo de conclusión, por tanto, siempre que puedan darse, justificarse y cumplirse los requisitos puestos de manifiesto a lo largo de presente artículo, esto es, básicamente, motivación e inmediatez, entendemos, que tendría cabida y encaje la tramitación por emergencia de este tipo de contratos de servicios que buscan de forma inmediata en colaboración con entidades privadas, atender a los miles de desempleados que deberán recurrir a los servicios públicos de empleo, siempre que quede acreditado y consistan en servicios esenciales y especialmente críticos.
Que, en todo caso, si a juicio del órgano de contratación, considerasen injustificado la emergencia, podrían optar con la declaración de urgencia de los expedientes 11 de contratación por razón de interés público (art.119 de la LCSP), donde se reducen los plazos de forma considerable, igualmente podría aplicarse el procedimiento negociado sin publicidad artículo 168 b) LCSP 12
Los Servicios Públicos de Empleo y todos aquellos, que tengan entre sus objetivos prestar servicios a los desempleados, tienen que de forma inminente aprovechar los recursos y herramientas que otorga la contratación administrativa para preparar, dimensionar y prestar en un “corto espacio de tiempo” una serie de servicios por sí o por medio de la externalización, que, de no realizarse de forma eficaz, podrá significar un cuello de botella que no nos podemos permitir como país. Después del COVID-19, no sólo tendremos que seguir conviviendo con él, sino que deberemos estar preparados para todos los efectos colaterales incluido la atención a los desempleados.
1 Sobre los aspectos técnicos referidos al impacto en los servicios públicos de empleo y la necesidad de aportar soluciones en el marco de la contratación pública, me he valido de la experiencia, información y documentos de trabajo que amablemente han sido compartidos por D. JAIME LÓPEZ COSSÍO, consultor y experto de reconocido prestigio en Políticas Públicas de Empleo.
2 Vid. Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, “Art 36.3. Los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo serán gestionados por los servicios públicos de empleo, pudiendo desarrollar los servicios y programas que consideren necesarios, teniendo en cuenta los aspectos contemplados en el apartado 1 de este artículo, y que se incluirán en los Planes Anuales de Política de Empleo y estarán integrados en los Ejes establecidos en el artículo 10.4. Estos servicios y programas podrán ser gestionados mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho.”
3 CAMPOS ACUÑA, C.: Contratación de emergencia y Coronavirus: requisitos y posibilidades “Lo que ampara la normativa de emergencia es una situación administrativa inmediata, absolutamente necesaria para evitar o remediar en lo posible las consecuencias del suceso en cuestión”, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, de 4 de febrero de 2010, en cita de STS 7 de abril de 1983. http://concepcioncampos.org/contratacion-de-emergencia-y-coronavirus-requisitos-y-posibilidades/
4 Sobre la tramitación de un expediente de emergencia puede consultarse Guía Práctica de tramitación de un expediente de emergencia. https://www.jaimepintos.com/expediente-de-emergencia/
5 Informe del Tribunal de Cuentas nº 1.178 de 26 de junio de 2017 en el apartado 6 de sus conclusiones señala en relación a la tramitación de emergencia lo siguiente “En uno de los dos expedientes tramitados por el procedimiento de emergencia que han sido fiscalizados no se motivó adecuadamente la necesidad de acudir a este procedimiento al conocer la entidad la necesidad de realizar actuaciones desde meses antes de la adjudicación de ese contrato”. También señala que “En los dos expedientes examinados se produjeron demoras en su tramitación, lo que resulta incongruente con la emergencia invocada en ambos casos”. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-9394
6 https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/D.G.%20PATRIMONIO/Junta%20Consultiva/informes/Informes2019/17-2019-PROCEDIMIENTOS-DE-EMERGENCIA-ELECCIONES.pdf
7 Vid. FERNÁNDEZ PUYOL, I.- LOZANO CUTANDA, B.: “Los contratos de emergencia a la vista de las orientaciones de la Comisión sobre la contratación pública en la crisis del COVID-19”, https://www.ga-p.com/publicaciones/los-contratos-de-emergencia-a-la-vista-de-las-orientaciones-de-la-comision-sobre-la-contratacion-publica-en-la-crisis-del-covid-19/
8 GAMERO, E.: “La contratación de emergencia ante el coronavirus no puede ser un ‘cheque en blanco”, https://www.vozpopuli.com/opinion/contratacion-emergencia-coronavirus-estado-alarma_0_1344766139.html
9 GALLEGO CÓRCOLES, I.: “De las orientaciones de la Comisión Europea sobre contratación pública en la crisis del Covid-19 y de sus implicaciones en el caso español”. http://www.obcp.es/opiniones/de-las-orientaciones-de-la-comision-europea-sobre-contratacion-publica-en-la-crisis-del#once
10 Vid. Comunicación de la Comisión Orientaciones de la Comisión Europea sobre el uso del marco de contratación pública en la situación de emergencia relacionada con la crisis del COVID-19 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-Z-2020-70026
11 Vid. Sentencia del Tribunal Supremo del 27 de febrero de 2008 (rec. 5608/2004), en la que señala que “La jurisprudencia de esta Sala viene estableciendo de modo constante y uniforme que la declaración de urgencia que exige la Ley ha de ser realizada por el órgano competente para contratar y estar debidamente motivada y en relación con la motivación exige que se trate de una situación urgente objetivamente evaluable y no apreciada de modo subjetivo por el órgano de contratación, de modo que responda la urgencia a razones de interés público que se acrediten de modo razonable y con criterios de lógica o que se demuestra la necesidad inaplazable de tramitar el procedimiento con la urgencia que requiera, para que de ese modo no se altere de modo injustificado el procedimiento ordinario de contratación que la Ley prevé como garantía del interés público”
12 Art 168 b) de la LCSP “En los contratos de obras, suministros y servicios, en los casos en que: 1.º Una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecución del contrato que no pueda lograrse mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada en el artículo 119.”