Source: https://www.icrc.org/es/doc/resources/documents/misc/5tdl7w.htm
Timestamp: 2019-03-22 05:48:35
Document Index: 105984031

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Introducción al Derecho Internacional Humanitario - CICR
01-01-1984por Christophe Swinarski
Christophe Swinarski, asesor jurídico, CICR.
Esta publicación contiene las clases dictadas en la II Sesión de Cursos Interdisciplinarios sobre Derechos Humanos organizados por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
NOCIONES GENERALES DE DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Y SUS RELACIONES CON EL CICR Y CON LOS DERECHOS HUMANOS
2. Derecho de la guerra
3. Derecho de Ginebra - Derecho de La Haya
4. Jus ad bellum - jus in belto
5. Derecho internacional humanitario
6. Derecho de Ginebra vigente
7. El CICR y el derecho internacional humanitario
8. Derecho internacional humanitario y derechos humanos
EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN SITUACIONES DE CONFLICTO ARMADO INTERNACIONAL
1. Noción de conflicto armado internacional
2. Calificación de un conflicto armado
3. Potencias protectoras
4. Protección de los heridos, los enfermos y los náufragos
5. Protección de los prisioneros de guerra
6. Protección de la población civil
7. Observaciones finales
EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN LA SITUACION DE UN CONFLICTO ARMADO NO INTERNACIONAL
1. Noción de conflicto armado no internacional
2. Elementos constitutívos de la situación de conflicto no internacional
3. El sistema de protección del artículo 3 (común)
4. El sistema de protección del Protocolo II
5. La situación de Nicaragua en 1978-1979
6. La situación de El Salvador
1. Noción de disturbios interiores y de tensiones internas
2. Bases jurídicas de la acción humanitaria
3. Principios y modalidades de la acción humanitaria
4. Actividades humanitarias del CICR en América Latina
Al abordar la presentación del derecho internacional humanitario se plantean ciertos interrogantes que requieren explicación. El primero de ellos es la cuestión de las relaciones que hay entre ese cuerpo de reglas internacionales y el resto del derecho por el que se rigen las relaciones en la comunidad internacional. Muy a menudo, se expresa la opinión de que el derecho internacional humanitario es una especie de derecho aparte, es decir, que se halla fuera del derecho internacional público general, y aún más, separado de las ramas especializadas de este derecho. Sin embargo, esta opinión, imputable a cierto desinterés por el derecho internacional humanitario -desinterés que se ha manifestado, sobre todo, en las décadas de los 40 y 50- no tiene fundamentos en la historia del derecho internacional público.
El desarrollo del derecho internacional moderno hace que esta cuestión sea superflua, ya que este derecho, en la versión clásica vigente hasta hoy, al menos hasta 1945, delimita, en el conjunto de sus reglas, dos grandes ámbitos prácticamente de la misma importancia. El primero contiene las normas por las que se regían las relaciones entre Estados en situaciones de paz; el segundo las que regían las relaciones en caso de conflicto armado. Tanto el derecho de la paz como el derecho de la guerra configuraban el conjunto del derecho internacional público. Viene al caso recordar que el Estado soberano tenía derecho a recurrir a la fuerza en sus relaciones con otros Estados. Además, recurrir a la fuerza era el atributo supremo de su soberanía, la expresión más cabal de su calidad de Estado.
Como el hecho de recurrir a la fuerza estaba incluido en el derecho, y las relaciones de conflicto armado entre miembros de la comunidad internacional eran tanto o más frecuentes que hoy, y dado que las relaciones pacíficas entre Estados estaban menos desarrolladas en muchos ámbitos de la actividad internacional, ya que el Estado no asumía aún todas las funciones que en nuestros días debe asumir, podemos notar que el derecho de la guerra tenía una dimensión, por lo menos, tan amplia como el derecho de la paz, si consideramos el volumen total de las reglas del derecho internacional en vigor, sean de origen consuetudinario, sean de origen convencional.
Los intentos de someter la relación internacional de conflicto armado al régimen del derecho aparecen ya en los albores del derecho internacional público moderno. Basta mencionar a Grotius, Vitoria o Emer de Vattel. La distinción entre la guerra justa y la que no lo era, fundada sobre todo en consideraciones filosóficas e ideológicas, se interpretaría más tarde, en derecho, como la elaboración de las reglas de la primera, con el propósito, al menos, de excluir de las relaciones internacionales a la segunda.
El cometido que desempeña el derecho de la guerra en el desarrollo del derecho internacional público se remonta a los orígenes de este derecho, ya que los primeros contactos entre grupos sociales y comunidades preestatales eran, sobre todo, relaciones de conflicto. En este contexto, surgieron las principales normas consuetudinarias.
Sin entrar en la problemática de los fundamentos sociológicos, económicos e ideológicos del derecho internacional público, cabe d estacar que las reglas consuetudinarias del derecho de la guerra, que aparecieron casi ya al comienzo de las relaciones entre comunidades, presentan en todas partes un contenido idéntico y análogas finalidades. Este surgir espontáneo de las diferentes civilizaciones -que en aquella época no disponían de medios para comunicarse entre sí- es un fenómeno importante; es la prueba de que la necesidad de la existencia de normas en el caso de un conflicto armado se hacía sentir de igual manera en civilizaciones muy diversas.
Aunque se suele considerar el año 1864 como la fecha de nacimiento del derecho internacional humanitario -año en el que fue concertado el primer Convenio de Ginebra - es evidente que las disposiciones de ese derecho ya existían, a nivel consuetudinario, mucho antes. Según las fuentes que poseemos para conocer el derecho internacional, ya existían, hacia el año 1000 antes de Cristo, reglas sobre los métodos y los medios para conducir las hostilidades, por un lado, y por otro lado, algunas normas tendentes a la protección de ciertas categorías de víctimas de los conflictos armados. Aun fuera del marco del derecho consuetudinario, conviene recordar gran número de tratados internacionales bilaterales y multilaterales que contienen normas de ese tipo. Nos referimos, sobre todo, a tratados de paz, acuerdos internacionales de capitulaciones, rendiciones y ciertos acuerdos de cese de hostilidades; como, por ejemplo, los tratados de armisticio.
El derecho humanitario, como parte del derecho internacional de la guerra, adquirió características más específicas cuando comenzó a contener normas que se refieren, más detalladamente, al régimen general de la protección internacional de las víctimas de conflictos armados. La relativa facilidad con que los Estados miembros de la comunidad internacional de aquel entonces procedieron -el año 1864 en Ginebra- a la codificación y a la especificación de las primeras normas que protegerían a los heridos y a los enfermos en el campo de batalla, es una prueba de que, tanto desde el punto de vista de la "opinio juris" y de la "opinio necessitatis" -los dos elementos que constituyen una norma consuetudinaria- como desde el punto de vista de la conveniencia de aprobar tales normas, la comunidad internacional se sentía preparada para establecer, aunque muy embrionario aún, un régimen general de protección de las víctimas de la guerra.
Las ideas de Henry Dunant y la emoción que lograron suscitar entre sus contemporáneos tras la publicación de su famoso libro " Recuerdo de Solferino " tuvieron, sin duda, una gran importancia; pero no hicieron más que cristalizar la convicción ya existente de que la guerra sólo permite, con respecto al ser humano, comportamientos compatibles con su dignidad, sobre todo cuando ya no participa activamente en el conflicto; es decir, cuando ya no se lo considera combatiente. El Convenio de 1864 es, desde el punto de vista del derecho internacional, el otorgamiento de la protección del derecho internacional a toda una categoría de víctimas como tal . Representa, además, la limitación de la soberanía del Estado en la conducción de las hostilidades con respecto a los individuos que estén implicados en las mismas. Se trata, en ambos casos, de medidas de protección, de las cuales la primera es el deber que tienen los Estados en guerra de tomar disposiciones activas para con las víctimas del conflicto armado, mientras que la segunda es una limitación de derecho internacional público a la soberanía absoluta ratione personae, es decir, con respecto al individuo.
Paralelamente al desarrollo de la protección de las víctimas de conflictos armados, los Estados consideraron necesario poner límites de derecho a los métodos y a los medios de combate. La guerra, considerada aún como una necesidad, no debía ocasionar más sufrimientos ni más destrucciones que los imprescindibles para el desempeño de su cometido. En otras palabras, cualquier medio y cualquier método tendente a extenderla más allá de sus objetivos, causando sufrimientos inútiles, fueron excluidos por la comunidad internacional, es decir, declarados ilícitos desde el punto de vista del derecho internacional público. El principio de la guerra lícita, que utilizaría sólo métodos y medios admitidos por el derecho, se había fortalecido en el ámbito de las codificaciones que tuvieron lugar en los años 1899 y 1907 en La Haya con el título de Convenios de La Haya .
A partir del Convenio de Ginebra de 1864, de la Declaración de San Petersburgo de 1868 y de los Convenios de La Haya, el derecho de la guerra se orienta, en el campo del derecho internacional convencional, hacia perspectivas bien articuladas: la protección internacional de las víctimas de conflictos armados, por una parte, y, por otra parte, la limitación de los medios y de los métodos de combate. Estos dos cuerpos de normas son conocidos como Derecho de Ginebra y Derecho de La Haya , respectivamente. El conjunto de ambos cuerpos de normas forma lo que se ha solido llamar jus in bello, es decir, la parte del derecho de la guerra por la que se rige el comportamiento del Estado en caso de conflicto armado.
4. JUS AD BELLUM - JUS IN BELLO
Sin embargo, los años en que esta nueva orientación hacia el desarrollo del derecho internacional ya se había iniciado, el derecho de la guerra contenía también otro cuerpo de normas cuya finalidad era reglamentar el derecho a la guerra que aún tenía el Estado soberano. Esta reglamentación de la guerra " lícita " se refería a los procedimientos para recurrir a la fuerza y tenía como finalidad excluir del ámbito de las relaciones internacionales el recurso abusivo a la guerra, con la finalidad de disminuir su frecuencia como medio para solucionar las controversias internacionales. Este cuerpo de normas, conocido como jus ad bellum (derecho a la guerra) completaba el conjunto del derecho de la guerra como rama del derecho internacional público.
Sin avanzar más en la historia del derecho a la guerra, podemos concluir que hoy día esta parte del derecho internacional público ha desaparecido prácticamente. De hecho, con la prohibición de recurrir a la fuerza, refrendada definitivamente en la Carta de las Naciones Unidas, los Estados se ven impedidos, en la actualidad, para resolver sus litigios por ese medio, es decir, mediante conflictos armados.
Las excepciones a esta regla fundamental de la prohibición de la guerra son sólo tres:
En primer lugar, se trata de medidas de seguridad colectiva que la Organización de las Naciones Unidas puede tomar, como órgano de la comunidad internacional, con respecto a un Estado que represente una amenaza para la paz (desde los orígenes de la ONU hasta nuestros días, las medidas del capítulo VII, en el que se consideran estos casos, nunca han sido aplicadas).
La segunda excepción a la prohibición general de la guerra es el derecho a recurrir a la fuerza en caso de guerra de liberación nacional . La problemática de la guerra de liberación nacional es, evidentemente, compleja y está sumamente politizada. Hay, sin embargo, reglas que no deben permitir el recurso abusivo al pretexto de la guerra de liberación nacional para infringir la prohibición general de recurrir a la fuerza.
La tercera excepción, que es sin duda la más seria amenaza para el respeto de la prohibición de recurrir a la fuerza, es la que permite la guerra defensiva. Habida cuenta de las dificultades que tiene la comunidad internacional para definir la noción de agresión y, por lo tanto, la de agresor, así como de la politización a nivel mundial de todo litigio internacional, dada la estructura actual de la comunidad internacional, esta excepción a la prohibición general de recurrir al uso de la fuerza pone permanentemente en peligro la observancia de su prohibición.
A pesar de ello, la guerra está prohibida en la actualidad y se encuentra fuera de lo que es lícito en derecho internacional. Por lo tanto, y hecha la salvedad de la observación que precede, podemos llegar a la conclusión de que el jus ad bellum ha desaparecido prácticamente, de manera que lo que aún queda del derecho de la guerra está en los dos cuerpos de normas antes mencionados, es decir, el Derecho de Ginebra y el Derecho de La Haya; ambos constituyen el derecho aplicable en la guerra (jus in bello).
Así, de las reglas del derecho internacional clásico de la guerra sólo quedan las tendentes a convertir el conflicto armado, ahora ilícito, en más humano, por lo que atañe a su desenvolvimiento, mediante las prohibiciones del Derecho de La Haya y, mediante el Derecho de Ginebra, las tendentes a proteger a sus víctimas. Las normas del derecho de la guerra que permanecen aún en vigor son las que f orman actualmente el derecho internacional humanitario .
Podemos definir así este derecho:
El derecho internacional humanitario es el cuerpo de normas internacionales, de origen convencional o consuetudinario, específicamente destinado a ser aplicado en los conflictos armados, internacionales o no internacionales, y que limita, por razones humanitarias, el derecho de las Partes en conflicto a elegir libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra, o que protege a las personas y a los bienes afectados, o que pueden estar afectados, por el conflicto.
Definido de esta manera, el derecho internacional humanitario es parte integrante del derecho internacional público positivo, ocupando el lugar del cuerpo de reglas que antes se conocía con la denominación de derecho de la guerra .
Si nos preguntamos en qué consiste actualmente este derecho internacional humanitario, podemos responder que continúa presentando casi las mismas características que el derecho clásico de la guerra. Así, hay normas consuetudinarias confirmadas por tratados multilaterales y normas que eran parte de un tratado y que, mediante su aceptación general por la comunidad internacional, han logrado tener valor de normas consuetudinarias. Es, principalmente, el caso de muchas de las normas del Derecho de La Haya, para las cuales sería superfluo tratar de saber si están aún en vigor total o parcialmente, como derecho convencional, puesto que, desde que se aprobaron los Convenios de La Haya, la estructura de la comunidad internacional que los elaboró se ha modificado considerablemente.
En cambio, desde 1864 y por lo que atañe al Derecho de Ginebra, el derecho consuetudinario ha sufrido, a este respecto, modificaciones y desarrollos importantes, a los que se han ido añadiendo reglas de origen meramente convencional. El proceso de elaboración del derecho internacional humanitario, en este aspecto, se ha ido realizando mediante una serie de tratados multilaterales comúnmente conocidos con el nombre genérico de Convenios de Ginebra.
Por ello, en 1906 se amplió y completó el Convenio de 1864 para adaptarlo a las nuevas reglas de los Convenios de La Haya de 1899. Después de la Primera Guerra Mundial, pareció necesario ampliar, una vez más, el ámbito del derecho humanitario y, en 1929, se añadió a la nueva versión del Convenio relativo a los heridos y a los enfermos un nuevo tratado para reglamentar jurídicamente el estatuto de los prisioneros de guerra. Por último, en 1949, cuando la Segunda Guerra Mundial hacía sentir en la conciencia de la comunidad internacional la urgencia originada por los sufrimientos de nuevas categorías de víctimas, se aprobaron los cuatro Convenios de Ginebra que pasan a ser la codificación completa del derecho internacional humanitario en vigor. En el primer Convenio se reglamenta la protección de los heridos y de los enfermos en caso de conflicto armado internacional en tierra; el segundo tiene como finalidad la protección de los heridos, los enfermos y los náufragos en caso de conflicto internacional en el mar; por el tercero se rige el trato y el estatuto debidos a los prisioneros de guerra, y en el cuarto -elaborado por primera vez en 1949- se protege a las personas civiles en los territorios ocupados y a los extranjeros en el territorio del Estado beligerante.
Conviene destacar que 156 Estados son actualmente Partes en estos cuatro Convenios, lo que equivale a la mayor comunidad convencional de Estados, si se exceptúa la que forman los Estados Partes en la Carta de las Naciones Unidas; lo que n os autoriza a decir que se trata de un derecho internacional universal .
En estos cuatro Convenios de Ginebra figura un artículo común, que es el artículo 3. Se prevé en el mismo la posibilidad de ampliar la aplicación de los Convenios, más allá de la situación de conflicto armado internacional interestatal, a fin de que los principios fundamentales de este derecho se apliquen también en caso de conflicto no internacional.
Efectivamente, desde 1945, entre los conflictos armados, en todo el mundo, los conflictos no internacionales han sido mucho más frecuentes que la guerra entre Estados. Esta situación, junto con el desarrollo de nuevos medios bélicos, originaron la necesidad de completar la obra de los Convenios de Ginebra. Así, en Ginebra en el año 1974, por iniciativa del CICR, el Gobierno suizo convocó una Conferencia Diplomática en la que, durante tres años, los Estados elaboraron instrumentos adicionales a los Convenios de Ginebra, que fueron aprobados en 1977: son los Protocolos Adicionales I y II. En el Protocolo Adicional I se completan y se desarrollan las disposiciones de los Convenios de Ginebra aplicables en caso de conflicto armado internacional; también se desarrollan y se completan ciertas reglas del Derecho de La Haya acerca de los métodos y de los medios pata la conducción de las hostilidades. En el Protocolo Adicional II se desarrollan y completan, de conformidad con el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, las reglas aplicables en caso de conflicto armado no internacional.
Aunque los Convenios de Ginebra sean tratados multilaterales elaborados por los Estados en el ámbito de las Conferencias Diplomáticas, y si, desde el primer Convenio de Ginebra de 1864, el Gobierno helvético es el que toma la iniciativa de convocar tales Conferencias, hay un factor que no se debe olvidar cuando se consideran el desarrollo y la promoción de está parte del derecho internacional humanitario. Ese factor es el Comité Internacional de la Cruz Roja . Fundado en 1863, con el impulso de las ideas de Henry Dunant, el Comité Internacional de la Cruz Roja, que junto con 133 Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y con la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja forman el Movimiento Internacional de la Cruz Roja , ha desempeñado en el proceso de desarrollo de esta rama del derecho internacional público un cometido muy especial, por no decir único. Esta Institución, fundada en Suiza por suizos, y que conserva hasta el día de hoy su carácter uninacional, ha sido, por su acción y por las ideas que de ella resultaron, la inspiración para todos los instrumentos del Derecho de Ginebra.
Así, el CICR ya actuó en pro de la convocación de la Conferencia que aprobó el Convenio de 1864. Durante la Primera Guerra Mundial, el CICR emprendió una amplia acción en favor de la protección y de la asistencia a los prisioneros de guerra, sin que esta competencia se le asignase en un convenio internacional, puesto que tal Convenio basado en su experiencia al respecto, sólo fue aprobado en 1929. La acción del CICR en favor de las víctimas civiles de la Segunda Guerra Mundial tampoco se fundaba en una competencia convencional, ya que fue en 1949 cuando en el IV Convenio de Ginebra se le conferiría. La importante acción que actualmente realiza el CICR por lo que respecta a detención y en favor de las víctimas de disturbios interiores y de tensiones internas tampoco se fundamenta en la competencia que le confieren los tratados internacionales. Se puede poner de relieve una constante en el desarrollo del Derecho de Ginebra, a saber, que la acción del CICR precede a la aprobación de los in strumentos internacionales en los que se fundamenta. Si en el Derecho de Ginebra, como en las demás ramas del derecho internacional público, el hecho precede al derecho, en esta rama del derecho internacional humanitario el autor de este hecho era, casi siempre, el CICR.
Paralelamente a la influencia que ejercía la acción del Comité Internacional de la Cruz Roja sobre el desarrollo del derecho internacional humanitario, conviene subrayar el importante cometido que desempeñó el CICR en la convocación de las Conferencias Diplomáticas que aprobaron los instrumentos de Ginebra. Los trabajos preparatorios que precedieron a esas Conferencias se inspiraron, en gran parte, en las ideas del Comité, que casi siempre tomó la iniciativa de convocarlos y de auspiciarlos.
Por último, hay que destacar un hecho muy notable. En los Convenios de Ginebra, así como en los Protocolos, se confirieron al CICR competencias internacionales en varios ámbitos de la asistencia y de la protección a las víctimas de los conflictos armados. Es un caso único en la historia del derecho internacional que a una institución privada se le asignen, en virtud de tratados, competencias propias en el ámbito internacional. Junto con los Estados Partes, a los que incumbe la responsabilidad primera de la aplicación de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos Adicionales, el CICR también es titular de varios derechos y obligaciones. Así, no sólo en los hechos sino también en derecho, esta Institución es un verdadero agente internacional de la aplicación y de la ejecución del Derecho de Ginebra. En tal sentido, el CICR custodia los principios de esos Convenios y puede considerarse, en gran medida, que veía porque la comunidad internacional los observe.
La cuestión del lugar que ocupa el derecho internacional humanitario en el conjunto del derecho internacional público es particularmente compleja cuándo se trata de las relaciones entre ese derecho y el sistema de la protección del individúo que resulta de los instrumentos internacionales de los derechos humanos. Desde que, en 1948, se aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos, y durante la elaboración de los instrumentos universales de ese derecho -como los Pactos de 1966 y la entrada en vigor de los sistemas regionales de los derechos humanos, por ejemplo, los sistemas europeo e interamericano- surgieron, con frecuencia, controversias teóricas y, aun más a menudo, confusiones prácticas, acerca del respectivo ámbito de aplicación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Al respecto, la Conferencia de Derechos Humanos, convocada en Teherán, en 1968, por las Naciones Unidas, resulta particularmente interesante para el concepto de las relaciones entre derechos humanos y derecho internacional humanitario. En su resolución XXIII, la Conferencia destacó "que la paz es la primordial condición para el pleno respeto de los derechos humanos, y que la guerra es la negación de ese derecho" y que, por consiguiente, es muy importante procurar que las reglas humanitarias aplicables en situaciones de conflicto armado sean consideradas como reglas que son parte integrante de los derechos humanos, Así se llegó al concepto de derecho humanitario como "derechos humanos en período de conflicto armado" .
Esta contigüidad de derechos humanos y derecho internacional humanitario fue alabada por unos y muy criticada por otros. Pero la relación entre ambas ramas del derecho internacional no es sencilla.
Nos encontramos ante tres tendencias:
La tesis integracionista, que preconiza la fusión del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos. Para sus partidarios, el derecho humanitario no es sino una parte de los derechos humanos; sin embargo, para otros la primacía cronológica del derecho internacional humanitario -como un cuerpo de reglas internacionales que protegen al individuo- sobre los derechos humanos demuestra que el derecho internacional humanitario, tomado en un sentido amplio, es la base de los derechos humanos.
La tesis separatista, que se basa en la idea de que se trata de dos ramas del derecho totalmente diferentes y que toda contigüidad entre ellas puede provocar una nefasta confusión para su respectiva aplicación. Acentúa la diferencia entre las finalidades de los sistemas de protección de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario: el primero, que protege al individuo contra lo arbitrario del propio orden jurídico interno, y el segundo, que lo protege en situaciones en que el orden nacional ya no puede brindar/e una protección eficaz, cuando dicho individuo es víctima de un conflicto armado.
Por último, la tesis complementarista que consiste en afirmar que los derechos humanos y el derecho internacional humanitario son dos sistemas distintos que se complementan. El derecho internacional humanitario está in te grado por el Derecho de La Haya, en el que se establecen los derechos y los deberes de los beligerantes en la conducción de las hostilidades y se limita su libertad de elección de los métodos y los medios para dañar al enemigo, y por el Derecho de Ginebra, que tiende a proteger a los militares fuera de combate, así como a las personas que no participan en las hostilidades. En cuanto a la “legislación internacional" de los derechos humanos; que algunos llaman "derecho de los derechos humanos" -puesto que se trata de un conjunto de reglas que rigen los derechos que cada ser humano puede reivindicar en la sociedad- "tiene como objetivo garantizar, en todo momento, a los individuos el disfrute de los derechos y de las libertades fundamentales y protegerlos contra las calamidades sociales" (Jean Pictet).
¿En qué difieren los derechos humanos del derecho internacional humanitario?
El derecho internacional humanitario es un derecho de excepción, de urgencia, que interviene en caso de ruptura del orden jurídico internacional, mientras que los derechos humanos, aunque algunos de ellos son irrefragables en cualquier circunstancia, se aplican, sobre todo, en tiempo de paz.
En el derecho internacional humanitario ( lex specialis ), hay reglas más detalladas que en los derechos humanos para la protección de las personas en situaciones de conflicto armado, por ejemplo, las normas por las que se rige la conducción de la guerra marítima.
En cambio, en los derechos humanos figuran disposiciones que, en la práctica, son difíciles de aplicar durante un conflicto armado, como la libertad de reunión y de asociación, así como ciertos derechos económicos, sociales o culturales. Los mecanismos de aplicación de estas dos ramas del derecho son diferentes, así como las instituciones encargadas de desarrollarlos y promoverlos, como el CICR por lo que atañe al derecho internacional humanitario, por ejemplo, y las organizaciones internacionales universales -como las Naciones Unidas-, o regionales -como la Comisión y la Corte Interamericanas o la Comisión y el Tribunal Europeos-, por lo que respecta a los derechos humanos.
Debemos, pues, concluir que el derecho internacional humanitario y los derechos humanos son complementarios desde el punto de vista del respectivo ámbito de aplicación. Tampoco se debe olv idar, en la perspectiva más amplia de la finalidad primordial común de esos dos cuerpos de reglas, que ambos proceden de una misma preocupación de la comunidad humana: el respeto de la dignidad humana.
No se puede pasar por alto la importancia que tiene actualmente el derecho internacional humanitario. A pesar de la prohibición formal de recurrir a la fuerza, afectan constantemente a la comunidad internacional conflictos que producen, cada vez más, nuevas categorías de víctimas. Aunque pudiera parecer que el derecho internacional humanitario legitima la existencia de conflictos armados, sólo se trata de una infundada apariencia. Nadie tiene interés en que la fuerza empleada ilícitamente lo sea, además a ciegas, al margen de toda regla o de todo control. La finalidad primordial del derecho internacional humanitario es tratar de hacer escuchar la voz de la razón en situaciones en que las armas acallan la conciencia de los hombres, y recordarles que un ser humano, incluso enemigo, sigue siendo una persona digna de respeto y de compasión. Son, al mismo tiempo, un reto y una profunda confianza en la sensatez del hombre que fundamentan este derecho. En ese sentido, el derecho internacional humanitario emana de la solidaridad humana, aunque se aplique en situaciones en que los seres humanos se olvidan de que todos forman parte de la humanidad.
También en este sentido, el derecho internacional humanitario puede ser un factor de paz, en la medida en que recuerda al género humano -aunque sólo sea catalogando las situaciones que pretende reglamentar- cuáles pueden ser los sufrimientos y los desastres de un conflicto armado.
Mientras "no exista una comunidad internacional y mientras los intereses políticos del Estado oscurezcan los objetivos del poder" (Charles de Visscher), será necesario dar a conocer y re spetar ese derecho.
ANTOKOLETZ, Daniel: " Tratado de derecho internacional público en tiempo de paz y en tiempo de guerra " IV edición revisada, Buenos Aires, 1944-1945, 3 vols.
BUSTAMANTE Y SIRVEN, Antonio: " Derecho internacional público " , II edición, La Habana, Carasa y Cía, 1938-1939, 5 vols.
CALOGEROPOULOS-STRATIS, S.: " La souveraineté des Etats et les limitations au droit de la guerre " , " Revue Hellénique de Droit International " (Atenas), vol. 2, Núm. 2-4, Abril-Diciembre 1949, págs. 153-167.
DIAZ MARTÍNEZ, Antolin: " Derecho internacional humanitario " , en " Manual de derecho internacional público, privado, humanitario " , Bogotá, 1977, 350 págs., págs. 285-331.
FURET, Marie-Françoise & MARTÍNEZ, Jean-Claude & DORANDEU, Henri:'' La guerre et le droit " , París, Pedone, 1979, 335 págs.
GARCÍA ARIAS, Luis: " La primera obra publicada en América sobre la guerra y su derecho " , " Revista Española de Derecho Internacional " (Madrid), vol. 4, Núm. 3, 1951, págs. 1011-1025.
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VITORIA, Francisco de: " Leçons sur les Indiens et le droit de la guerre " , Genève, Librairie Droz, 1966, 250 págs. (Traducción. Comentarios y notas por Maurice Barbier).
Al definir el derecho internacional humanitario dijimos que se trata de un cuerpo de normas internacionales, de origen convencional o consuetudinario, destinadas a ser aplicadas durante los conflictos armados internacionales y no internacionales. Tratemos ahora de examinar las modalidades de su aplicación en los casos en que estas reglas deben surtir efectos: los de un conflicto armado internacional. Entre todos los casos de aplicabilidad del derecho internacional humanitario, la situación de conflicto internacional es la más fácil de definir desde el punto de vista jurídico. Se trata del caso que en derecho internacional público clásico se llamaba situación de " guerra " en que se enfrentan por lo menos dos Estados. No viene al caso volver a hablar de la prohibición de tal situación entre Estados, con las excepciones que ya mencio namos en el derecho internacional actualmente en vigor. Sin embargo, las guerras, declaradas ilícitas en el derecho internacional público, siguen siendo hechos que debemos tener en cuenta para poder delimitar la aplicación del derecho humanitario en tales situaciones. Es, ante todo, este estado de hecho el que es determinante, sea cual fuere la calificación que las Partes le atribuyan. En el artículo 2 (común) de los Convenios de Ginebra de 1949 se dice que cada uno de ellos:
"se aplicará en caso de guerra declarada o de cualquier otro conflicto armado que surja entre dos o varias de las Altas Partes contratantes, aunque el estado de guerra no haya sido reconocido por alguna de ellas..."
Inmediatamente se observa que la definición del ámbito de aplicación de los Convenios de Ginebra, en un conflicto armado internacional, no resulta de la calificación jurídica que las Partes atribuyan a ese conflicto. Muy a menudo las Partes no desean, por razones políticas, calificar claramente el conflicto en el que se enfrentan, para evitar las consecuencias que ello podría conllevar, aunque no sea más que por el vínculo de las relaciones de alianzas y de pactos militares que los une con otros Estados, lo que, en tal caso, implicaría en el conflicto a esos terceros Estados, agravándolo. Por esta razón, de los 189 conflictos que -según las informaciones más fidedignas que poseemos (SIPRI)- han tenido lugar en el mundo desde que terminó la Segunda Guerra Mundial, sólo 19 han sido calificados como conflicto internacional por todas las Partes, es decir como " guerra " . Habida cuenta de tal hecho, tomar sólo en consideración la calificación jurídica que dan las Partes al conflicto equivaldría a hacer inaplicable el derecho humanitario en la mayoría de los casos en los que debe ser aplicado. Por ello, la palabra " guerra " ha sido deliberadamente reemp lazada por los términos " conflicto armado " , que se aplican a situaciones mucho más variadas. Aunque un Estado pretenda, cuando comete actos de hostilidad armada contra otro Estado, que no está haciendo una guerra, sino que lleva a cabo una simple operación policial o un acto de legítima defensa, no podrá pretender que no se encuentra en una situación ele conflicto armado de facto y, por lo tanto, debe asumir las obligaciones que le incumben ele conformidad con los Convenios de Ginebra.
" Todo litigio que surge entre dos Estados provocando la intervención de los miembros de las fuerzas armadas es un conflicto armado -en el sentido del artículo 2 de los Convenios- aun cuando una de las Partes impugne el estado de beligerancia. La duración del conflicto y el hecho de tener o ele no tener efectos destructores no tiene, de por sí, importancia. El respeto debido al ser humano no se mide por el número ele víctimas " (Comentario Pictet I).
Destacar los elementos ele facto de la situación en la cual el derecho humanitario es aplicable tiene como finalidad evitar que las consideraciones políticas pongan en peligro el sistema de protección ele las víctimas del conflicto armado, lo que es la preocupación primordial del derecho internacional humanitario. Por esta misma razón, el sistema de los Convenios de Ginebra va más allá; se estipula en el mismo que "el Convenio se aplicará también en todos los casos de ocupación de la totalidad o de parte del territorio de una Alta Parte contratante, aunque la ocupación no encuentre resistencia militar” (art. 2, párrafo 2). Observemos que incluso en el caso en el que no haya combate propiamente dicho, en el que se enfrenten dos Estados, hay, de todos modos, una situación de conflicto armado, en el sentido lato de la palabra, que permite la aplicación de los Convenios de Ginebra.
Llegamos, así, a la conclusión ele que el concepto ele conflicto armado internacional es, e n el derecho humanitario vigente, más amplio que el concepto clásico de " guerra " . Sobre la base de este concepto, todo el conjunto del derecho internacional humanitario, convencional o consuetudinario, debe aplicarse a todas las Partes para las que esté en vigor. En otras palabras, esto significa que los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales se aplican a los Estados que los han ratificado, y que el conjunto del Derecho de La Haya, consuetudinario o convencional, se aplica a los Estados Partes en el conflicto.
Si se ha querido evitar que, dentro de lo posible, el problema de la calificación del conflicto por las Partes interfiera en la aplicaci6n del derecho internacional humanitario, es porque, en la práctica, este problema comporta dificultades, a menudo, insalvables.
Se pueden considerar tres modos de calificación de los conflictos en la comunidad internacional actual:
se puede considerar, por supuesto, que corresponde a las Partes contendientes calificar el conflicto;
se puede considerar que tal calificación corra a cargo de órganos de la comunidad internacional, como la Organización de las Naciones Unidas, o de organizaciones políticas regionales como, por lo que atañe a América, la Organización de Estados Americanos;
se puede considerar que corresponde al CICR, como custodio de los principios del derecho humanitario, la calificación del conflicto.
Ya nos hemos referido a la ineficacia de la primera solución. Sin necesidad de entrar en el análisis de esta ineficacia, podemos ilustraría con un ejemplo. Cuando tuvo lugar el conflicto del Atlántico Sur, en el que se enfrentaron Argentina y el Reino Unido en 1982, ambos Estados no conseguían decidirse a calificarlo oficialmente de conflicto internacional. Había muchas razones para tal ind ecisión. Basta poner de relieve una de ellas para comprender las dificultades que presentaba la calificación del conflicto por las Partes: los Estados Unidos, dentro del sistema de pactos y de alianzas internacionales, están vinculados a Argentina con obligaciones de asistencia e incluso de participación en los conflictos que la enfrenten con otros Estados, obligaciones idénticas casi a las que tiene para con el Reino Unido en el marco de otros pactos y alianzas militares. Casi todo conflicto internacional llevaría, en el estado actual del mundo, a situaciones análogas, ya que son muy pocos los Estados que no pertenecen a alianza alguna de índole política o militar. El caso, formalmente plausible, de que sean órganos de la comunidad internacional los que se encarguen de calificar los conflictos no haría sino plantear a estos órganos la misma dificultad, puesto que los Estados que los integran no tienen, en los debates sobre las controversias que los oponen, una actitud diferente de la que adoptan en sus relaciones bilaterales. El sistema existente de pactos y de alianzas tendría el mismo papel en estos órganos y paralizaría el proceso de la calificación jurídica del conflicto.
Cuando algunos consideran que el CICR puede calificar, por sí mismo, un conflicto para hacer aplicable el derecho internacional humanitario, olvidan que la competencia del CICR, en un conflicto armado, se fundamenta en su calidad de intermediario neutral. La neutralidad del CICR no es sólo la garantía de su aceptabilidad por las Partes, sino que es la base misma de su acción en la situación de conflicto. Dado que la calificación de un conflicto es de índole eminentemente política para la comunidad internacional actual, un acto semejante sería, evidentemente, incompatible con el principio de neutralidad y haría que, de inmediato, sea imposible para el CICR desempeñar su encargo, privando así a las víctimas del conflicto de la protección que necesitan.
Ante esta situación y aunque la calificación del conflict o armado tenga importancia decisiva en la amplitud de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario, es oportuno partir de un estado de facto para determinar esta amplitud, porque en los actuales procedimientos de calificación en que se deberían tener en cuenta, ante todo, los elementos jurídicos, se toman en consideración sobre todo, elementos políticos y resultan, por lo tanto, inoperantes. Si llegamos a la conclusión de que son los hechos los que constituyen la situación de conflicto armado internacional, sea cual fuere la calificación que se le atribuya, por razones políticas, a este estado de facto, y si postulamos que el conjunto del derecho internacional humanitario en vigencia es aplicable en tal caso, debemos examinar brevemente cuáles son las principales instituciones de este derecho y en qué condiciones pueden actuar.
La primera institución que examinaremos es la de las Potencias Protectoras. Un conflicto armado entre dos Estados origina, en su primera etapa, la ruptura de las relaciones diplomáticas de las Partes en conflicto. Como consecuencia de esa ruptura, los súbditos de un Estado que están en el territorio del otro, sus bienes, así como sus intereses comerciales y financieros carecen de la protección jurídica que les presta, normalmente, la misión diplomática de su país de origen. Para paliar los efectos negativos que de ello resultan, en el derecho internacional consuetudinario hay, desde hace mucho tiempo, una institución que conocemos con el nombre de " Potencia Protectora " , es decir, un país neutral en el conflicto, al que una de las Partes en conflicto confiere el encargo de proteger sus intereses en el territorio de la otra. Esta institución de derecho consuetudinario se refrendó en el Convenio de Viena sobre las relaciones diplomáticas de 1961 (art. 54). La misión diplomática de un tercer Estado en el territorio de un Estado parte en un con flicto internacional representa los intereses de la otra parte, haciendo las veces de la propia misión de este Estado. Los Convenios de Ginebra completaron el sistema de Potencia Protectora en el ámbito de un conflicto internacional. Se trata de Estados neutrales en el conflicto, encargados de salvaguardar los intereses de las Partes contendientes en el país enemigo y, particularmente, de velar por la aplicación de los Convenios de Ginebra (art. 8 del I, 8 del II, 8 del III y 9 del IV). La designación de estas Potencias está sometida a la aprobación de la Potencia ante la cual han de cumplir su misión. Si se trata de la Potencia Protectora encargada únicamente de representar los intereses diplomáticos de un Estado parte en un conflicto, hablamos de " mandato de Viena " , mientras que si se trata de una Potencia designada para velar por la observancia de los Convenios de Ginebra y para controlar su aplicación, hablamos de " mandato de Ginebra " . A pesar de que el sistema de las Potencias Protectoras encargadas del " mandato de Ginebra " casi nunca ha dado resultados positivos en la práctica, después de la aprobación de los Convenios de Ginebra de 1949. este sistema funciona normalmente en el sentido del " mandato de Viena " . Con motivo del conflicto antes mencionado entre el Reino Unido y Argentina, durante el año 1982 en el Atlántico Sur, Argentina encargó a Brasil la misión de representar sus intereses ante Inglaterra, y el Reino Unido lo hizo con Suiza ante Argentina. Debemos puntualizar que la existencia de las Potencias protectoras no es un obstáculo para las actividades humanitarias del CICR (art. 9 del I, 9 del II, 9 del III y 10 del IV Convenio). Los delegados del CICR tienen derecho a visitar cualquier lugar donde haya personas protegidas por el sistema de los Convenios de Ginebra, sean prisioneros de guerra, sean internados civiles. Se les debe también dar todas las facilidades para el desempeño de su tarea humanitaria (art. 126 del III, 143 del IV Convenio y art. 81 del P rotocolo I). Aunque formalmente el " mandato de Viena " no forma parte del derecho internacional humanitario, el ejercicio de este mandato posibilita la comunicación necesaria entre las Partes en conflicto para poder aplicar los Convenios, y permite designar a un intermediario que transmita los mensajes indispensables para la eficacia de la protección de los Convenios. Viene al caso mencionar el cometido de los Estados neutrales en el conflicto que, sin tener el " mandato " de una Potencia Protectora, están obligados a aplicar, por analogía, las disposiciones de los Convenios, si hay personas protegidas en su territorio (art. 4 de los tres primeros Convenios). En este ámbito, Uruguay asumió tal cometido durante el conflicto Malvinas-Falklands.
Definamos ahora brevemente la noción te la persona protegida por el sistema de los Convenios de Ginebra y por sus Protocolos adicionales en la situación de conflicto armado internacional.
Según el 1 Convenio de Ginebra de 1949 y el Protocolo I de 1977, están protegidos los heridos y los enfermos , es decir, las personas militares que necesiten asistencia médica y que se abstengan de todo acto de hostilidad. Además, en el Protocolo Adicional de 1977, se suprimió toda diferencia entre las personas militares que pertenecen a esta categoría y las personas civiles, de modo que la protección que se estipula en el I Convenio de Ginebra, y que se refiere exclusivamente a militares en campaña se refiere ahora también a las personas civiles. En el I Convenio de Ginebra, se añade a estas dos categorías de personas protegidas, en la situación de la guerra en el mar, una tercera, que es específica de esa guerra: los náufragos . En los dos primeros Convenios de Gi nebra y en el Protocolo Adicional I se protege también a las unidades sanitarias , es decir, los edificios o establecimientos, fijos o móviles, como hospitales, centros de transfusión de sangre, almacenes de material sanitario, por un lado, y, por otro lado, los hospitales de campaña, los transportes destinados a fines sanitarios, las tiendas de campaña sanitarias, etc. (art. 19 del I Convenio y arts. 8, 9 y 12 del Protocolo I). También se benefician de la protección los transportes sanitarios , es decir, el transporte destinado exclusivamente, en forma permanente o temporal, al traslado por tierra, por agua y por aire, de heridos, enfermos y náufragos, así como de personal sanitario y religioso. Por último, en los dos Convenios y en el Protocolo I se protege al personal sanitario y religioso , militar o civil, dedicado exclusivamente, en forma permanente o temporal, a fines sanitarios (médicos, enfermeros, camilleros, etc.), o a la administración y al funcionamiento de las unidades sanitarias o del transporte sanitario (administradores, choferes, cocineros, etc.). Por lo que atañe al personal religioso, están protegidas las personas que se dedican exclusivamente a su ministerio, como los capellanes.
Si nos referimos, una vez más, al ejemplo del conflicto del Atlántico Sur, podemos decir que, prácticamente, todas las categorías de personas y de bienes protegidos se han beneficiado de las disposiciones de los Convenios que les son aplicables. Señalemos, además, que fue la primera vez que se aplicó el II Convenio de Ginebra, dado que por primera vez, desde su elaboración, se trataba de un conflicto internacional que implicaba la situación de la guerra marítima. En esas circunstancias, se evidenciaron algunas dificultades en las modalidades prácticas de la aplicación del sistema previsto en el II Convenio por lo que respecta a lo s buques hospitales y a su protección. De hecho, los cuatro buques hospitales británicos y los dos argentinos (los S.S. " Uganda " , HMS " Herald " , HMS " Hecla " , HMS " Hydra " y A.R.A. " Bahía Paraíso " , A.R.A. " " Almirante Irízar'' ) tuvieron que aplicar, con ciertas dificultades, disposiciones del II Convenio de Ginebra en materia de señalamiento, de comunicaciones y de identificación que condicionaban la protección de que se podían beneficiar, de conformidad con este Convenio. Fue también la primera vez que el artículo 30 del II Convenio pudo ser el marco para la designación de una zona neutral en alta mar a fin de garantizar, del mejor modo posible, la protección otorgada a los heridos, los enfermos y los náufragos.
El III Convenio de Ginebra de 1949, para ampliar y completar las disposiciones del Convenio de Ginebra de 1929, tiene por finalidad proteger a otra categoría de personas: los prisioneros de guerra . El estatuto de esta categoría de personas protegidas se completó más tarde con las disposiciones del Protocolo Adicional I (arts. 43 y 44). En el sistema de los instrumentos de Ginebra, es prisionero de guerra todo miembro de las fuerzas armadas de una Parte en conflicto, es decir, todo combatiente, que caiga en poder de la Parte adversa. Además, de los miembros de las fuerzas armadas regulares de las Partes en conflicto, tienen derecho a este estatuto los participantes en un levantamiento en masa, es decir, la población de un territorio no ocupado que, al acercarse el enemigo, toma espontáneamente las armas para combatirlo, siempre que lleve las armas a la vista, las personas autorizadas a seguir a las fuerzas armadas sin formar parte integrante de las mismas, así como los miembros del personal militar que prest an servicios a las organizaciones de protección civil. Por añadidura, en los instrumentos de Ginebra se otorga el trato de prisionero de guerra, sin dárseles el estatuto, a las personas detenidas en los territorios ocupados por razón de su pertenencia a las fuerzas armadas del país ocupado, a los internados militares en país neutral y a los miembros del personal médico y religioso no combatiente que forman parte de las fuerzas armadas. Cabe señalar, que en el III Convenio y, especialmente, en el Protocolo I de 1977 se otorga protección a los periodistas que efectúan misiones profesionales en zonas de conflicto armado, aunque esta categoría de personas sea considerada como civil (art. 4A.4 del III Convenio, art. 79 del Protocolo I). El régimen de protección de los prisioneros de guerra protege a estas categorías de personas por lo que respecta a su seguridad, a las condiciones físicas y morales de su existencia, a sus derechos y a su trato por parte de la Potencia detentora. Los prisioneros de guerra no deberán ser expuestos inútilmente a peligros en espera de su evacuación fuera de la zona de combate. Pueden ser internados sólo en establecimientos situados en tierra firme y que ofrezcan toda garantía de higiene y de salubridad. No podrán ser enviados a una zona de combate para que, por su presencia, zonas o lugares queden protegidos contra operaciones bélicas. Los prisioneros de guerra tienen derecho a que la Potencia detentora les proporcione todo lo necesario para garantizarles su vida y su salud. La Potencia detentora debe garantizarles alojamiento, alimentación y ropa; debe atender a sus necesidades higiénicas y de asistencia médica. Los prisioneros de guerra tienen derecho a practicar su religión y a desplegar actividades intelectuales y deportivas. La Potencia detentora no puede lucrarse de su trabajo y debe, en cambio, proporcionarles ciertos recursos pecuniarios. Los prisioneros de guerra tienen derecho a recibir y a enviar correspondencia, así también a recibir socorros. En el III Convenio de Ginebra se reconoce, en cierta medida, el derecho a la evasión; se les reconoce también el derecho a hacerse representar ante la Potencia detentora por hombres de confianza elegidos entre los oficiales o los soldados detenidos. En cuanto a las sanciones que se les puedan aplicar, los prisioneros de guerra están sometidos a las leyes y a los reglamentos vigentes en las fuerzas armadas de la Potencia detentora, es decir que, en el ámbito de las sanciones judiciales y disciplinarias, deben ser tratados del mismo modo que los soldados y los oficiales de esta Potencia. Finalizadas las hostilidades, tienen derecho a ser repatriados; los que estén enfermos o heridos pueden ser repatriados antes de que finalicen las hostilidades, a condición de que no vuelvan a prestar servicio militar activo. Por último, los prisioneros conservan algunas facultades de actuar por lo civil, por ejemplo la de hacer testamento.
Al régimen de la protección de los prisioneros de guerra conviene añadir las disposiciones del III Convenio de Ginebra, relativas a la Agencia Central de Búsquedas . En el artículo 123 del I Convenio se instituye, en efecto, un órgano internacional, fundado por el CICR, cuya finalidad es proteger a los prisioneros de guerra de las consecuencias de la pérdida de su identidad y que debe, en particular, transmitir sus datos personales al país de origen y a la respectiva familia. Esta misión, modesta en apariencia, tiene, sin embargo, una importancia primordial tanto por lo que atañe a la protección como por lo que respecta al ámbito moral, porque garantiza a los prisioneros las relaciones con sus familiares y con su patria.
Por último, podemos agregar que gran parte del sistema de la protección de los prisioneros de guerra está garantizado por el derecho a recibir visitas de los representantes de la Potencia protectora, cuando ésta existe en virtud del " mandato d e Ginebra " . En el III Convenio se otorga también al Comité Internacional de la Cruz Roja el derecho a visitar a los prisioneros de guerra ; y se determinan las modalidades de su aplicación (art. 126 del III Convenio).
Durante el conflicto del Atlántico Sur, que hemos elegido como ejemplo, cerca de 1.200 prisioneros de guerra de ambas Partes fueron visitados y sus datos registrados por los delegados del Comité Internacional de la Cruz Roja, del 13 de mayo al 14 de julio de 1982. El CICR también participó activamente en la repatriación de los prisioneros de guerra capturados durante ese conflicto, asumiendo prácticamente todas las tareas que le incumben de conformidad con el III Convenio.
6. PROTECCIÓN DE LA POBLACION CIVIL
El número de víctimas civiles, es decir, las personas que no pertenecían a las fuerzas combatientes y los sufrimientos que padeció esta categoría de la población durante la Segunda Guerra Mundial hicieron necesario el establecimiento de un régimen especial del derecho humanitario para esta categoría de víctimas de los conflictos armados internacionales. Por ello, los Estados añadieron, en 1949, al régimen de la protección de los heridos, los enfermos y los náufragos, y al de los prisioneros de guerra, un sistema de protección de las víctimas civiles de un conflicto armado internacional, en la forma del IV Convenio de Ginebra. Habiendo examinado rápidamente la protección que en el derecho internacional humanitario se otorga a las categorías de personas protegidas por los tres primeros Convenios de Ginebra, examinamos ahora la protección de esta categoría de víctimas de un conflicto armado internacional, teniendo en cuenta que este régimen fue recientemente completado y ampliado con las disposiciones del Protocolo Adicional I de 1977.
La definición de esta categoría d e víctimas de un conflicto armado que se beneficia de la protección del IV Convenio, es sencilla: se ha de considerar que toda persona que no pertenezca a las fuerzas armadas es civil (art. 50 del Protocolo 1). Como la protección de las personas civiles, en el sistema del derecho internacional humanitario, se amplía a los bienes de carácter civil , debemos definir también estos bienes que son todos tos " que no son objetivos militares'' (art. 52 del Protocolo I).
Las personas y los bienes civiles así definidos no pueden ser objeto de ataques ni de actos de violencia, sean ofensivos o defensivos (arts. 49,51 y 52 del Protocolo I). En general, la protección de la población civil prohíbe todo ataque indiscriminado contra ella. Esta categoría de víctimas de un conflicto armado tiene derecho, en cualquier circunstancia, al respeto a su persona, a su honor, a sus derechos familiares, a sus convicciones y prácticas religiosas, a sus hábitos y costumbres. La persona civil deberá ser tratada, en todo momento, con humanidad y protegida contra cualquier acto de violencia o de intimidación (art. 27 del IV Convenio). La población civil tiene derecho a recibir los socorros que le sean necesarios. Los miembros de la población civil más expuestos a los sufrimientos que conlleva el conflicto, especialmente las mujeres y los niños, son objeto de un régimen de protección particular. Las personas civiles afectadas por un conflicto armado que estén en poder de una de las Partes en conflicto deben ser tratadas con humanidad en cualquier circunstancia, y se benefician, sin discriminación alguna, de las garantías fundamentales. Estas garantías fundamentales protegen a los miembros de la población civil de los atentados contra la vida, la salud y el bienestar físico y mental, como el homicidio, la tortura de cualquier clase, tanto física como moral, los castigos corporales y las mutilaciones. Los protegen también de todos los atentados contra su dignidad, como los tr atamientos humillantes y degradantes, o los atentados contra el pudor. Se prohiben la toma de rehenes, los castigos colectivos e incluso la amenaza de cometer los actos precitados contra la población civil. Estas garantías fundamentales aseguran a los miembros de la población civil, con las disposiciones del artículo 75 del Protocolo I, un procedimiento judicial : del cual son condiciones inderogables el principio a la información sin demora del acusado acerca de los detalles de la infracción que se le atribuya, la presunción de inocencia, la irretroactividad de las leyes, la ausencia de coacción para obtener confesiones, la publicidad de los debates. Por último, queda también prohibido hacer padecer hambre a la población civil (art. 54 del Protocolo I).
Los bienes civiles también están protegidos en virtud del IV Convenio y del Protocolo I. Particular protección se otorga a los bienes culturales (art. 53 del Protocolo I). Se protege el medio ambiente natural contra daños extensos, duraderos y graves, como los daños que comprometen la salud y la supervivencia de la población civil (art. 55 del Protocolo I). Están previstos en el IV Convenio procedimientos que tienen por objeto hacer que sean operantes medidas que garanticen la mejor aplicación posible de las garantías de protección de la población civil; por ejemplo, la designación de zonas de seguridad y de zonas neutralizadas.
La protección de la población civil mediante el derecho humanitario en una situación de conflicto armado internacional o en territorios ocupados incluye, además, disposiciones tendentes a proteger a los extranjeros , a los refugiados y a los apátridas . En las disposiciones especiales se prevé también un régimen de protección para las personas civil es que estén en situación de resistencia forzosa o de internamiento (arts. 41 y 78 del IV Convenio). Este régimen de protección de las personas civiles se inspira en el régimen de protección de los prisioneros de guerra, con algunas modificaciones debidas a las diferencias entre ambas categorías de personas protegidas.
Esta breve enumeración de las disposiciones del derecho internacional humanitario aplicable en el caso de un conflicto armado internacional, tiene por objeto dar una rápida idea de en qué medida este derecho puede proteger a las víctimas de un conflicto de esa índole. Ya se ha dicho que el derecho internacional humanitario debe aplicarse en toda su amplitud en la situación de un conflicto internacional. Permítasenos recordar que este derecho es aplicable cuando una violación grave del derecho internacional público ya ha tenido lugar, porque recurrir a la guerra es, en la mayoría de los casos, una violación grave del derecho internacional público existente, por el mero hecha de la prohibición de recurrir a la fuerza para solucionar las controversias internacionales.
Así pues, el sistema de los instrumentos de Ginebra tiene por objeto hacer respetar la regla del derecho, después que varias reglas de este mismo derecho ya han sido violadas. Esta pretensión del derecho humanitario puede parecer ilusoria, pero es testimonio, una vez más, de la convicción de que, aunque los hombres no acaten las normas de conducta que ellos mismos se han dictado, sería inadmisible que de este comportamiento resultase una situación de la cual otros seres humanos sean víctimas sin protección alguna. Hacer respetar el derecho cuando ya se ha violado es, tal vez, ilusorio; pero sería aun más peligroso creer que, en una situación en la que el orden jurídico interno no puede garantizar, a caus a de un conflicto armado, el respeto al ser'humano, y en la que el orden internacional no puede garantizarlo completamente, la esperanza de que el uso de la fuerza obedezca a estas normas no debe abandonarse por completo. El cometido del derecha humanitario es proponer tales normas en beneficio de los seres humanos y en el de la humanidad.
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Tras haber examinado la aplicabilidad del derecho internacional humanitario en la situación de confli cto armado internacional, emprendamos ahora un breve análisis de esta aplicabilidad en la situación de un conflicto armado no internacional.
Hablando de las dificultades de la calificación de los conflictos, hemos señalado el hecho de que sólo escasos conflictos armados que han hecho estragos en el mundo desde que terminó la Segunda Guerra Mundial han sido calificados como conflicto internacional por las Partes en los mismos. Es, pues, relativamente rara, en la actualidad la situación en la que dos Estados se enfrentan abiertamente en un conflicto armado, mientras que es muchísimo más frecuente la situación en la que la guerra se hace sin que se le dé ese nombre, o en la que se oponen en el territorio de un Estado, las autoridades establecidas y sus fuerzas armadas a una parte de la población. Sin embargo, estos conflictos, que no son abiertamente internacionales, pueden rebasar las fronteras del territorio en el que se desarrollan, a causa de los intereses políticos y de las alianzas que, una vez más, funcionan de tal modo en la comunidad internacional actual que, un conflicto armado -sea cual fuere su índole desde el punto de vista jurídico- se puede transformar en un asunto que muy pronto sobrepase los propios intereses de las Partes en conflicto.
Cuando, en 1949, se aprobaron los cuatro Convenios de Ginebra, los autores de esa codificación del derecho humanitario ya tenían presente la importancia de un conflicto no internacional. La preocupación por esta categoría de conflictos inspiró la disposición común de los cuatro Convenios de Ginebra, que es el artículo 3, en el que se prevé expresamente la aplicabilidad del derecho humanitario en la situación de conflictos armados que no presente un " carácter internacional y que surja en el territorio de una de las Partes contratantes " .
Las conmociones que sacudieron al mundo como resultado del proceso de descolonización y como consecuencia de las crecientes tensiones ideológicas y políticas en muchos Estado s han actualizado, de manera cada vez más candente, el problema de la aplicación del derecho humanitario en una situación de conflicto armado no internacional. De hecho, una de las principales razones para la convocación de la Conferencia Diplomática de 1974, cuyo objetivo era adaptar el derecho internacional humanitario a las situaciones contemporáneas de los conflictos armados, fue la preocupaci6n por completar este derecho y por extenderlo, de manera más idónea, a las situaciones de conflictos no internacionales.
Como sabemos, esta Conferencia dio como resultado la aprobación de los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra , el segundo de los cuales se aplica en la situación de conflicto armado no internacional.
Antes de examinar el estado del derecho humanitario actualmente en vigor, aplicable en tales situaciones, cabe destacar que, actualmente, es decir, siete años después de su aprobación, los Protocolos Adicionales del 977 han sido ratificados sólo por algunos de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra. Solamente 42 Estados son Partes, hasta hoy, en el Protocolo I y 34 Estados han ratificado el Protocolo I. Por lo que atañe a América, los Estados para los cuales el Protocolo I surte actualmente sus efectos jurídicos son: El Salvador, Ecuador, Bahamas, Santa Lucía, México, Cuba, San Vicente y las Granadinas, Bolivia y Costa Rica. Excepto México y Cuba, estos mismos Estados han ratificado también el Protocolo II. Así pues, por lo que respecta a las disposiciones convencionales aplicables en la situación de conflicto armado no internacional, se aplican hoy en la situación de un conflicto de esta índole las disposiciones del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra en todos los Estados: y, más arriba, las del Protocolo I de 1977 para El Salvador, Ecuador, Bahamas, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Bolivia y Costa Rica.
La definición más re ciente de conflicto armado no internacional es la del artículo i del Protocolo II:
Es un conflicto que tiene lugar "... en el territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo”.
2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA SITUACION DE CONFLICTO NO INTERNACIONAL
Detengámonos unos momentos en los elementos constitutivos de la definición que consta en el Protocolo II; son cuatro:
el conflicto tiene lugar en el territorio de un Estado;
se oponen las fuerzas armadas de este Estado a fuerzas armadas o a grupos armados que no reconocen su autoridad;
estas fuerzas y estos grupos armados deben estar bajo el mando de una autoridad responsable;
deben ejercer un dominio sobre una Darte del territorio de dicho Estado que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas, y aplicar las disposiciones de derecho humanitario del Protocolo II.
El primer elemento constitutivo no requiere mayores explicaciones. El conflicto que rebasa las fronteras territoriales de un Estado es, evidentemente, un conflicto internacional.
En cambio, merece algunos comentarios el segundo elemento de la situación de conflicto armado no internacional. Para que haya conflicto armado, es necesario que existan, al menos, dos partes claramente identificadas que se enfrenten. En la situación en la que una parte de la población del Estado ya no quiere someterse a la autoridad del Estado, pero que todavía no se ha constituido como fuerza organizada de oposición, falta este elemento constitutivo y no se puede, en tal caso, deducir que hay conflicto. Si los desacuerdos entre la población y las autoridades se manifiestan de manera no organizada, no se puede llegar a la conclusión de que hay una parte identificable en el conflicto y, por consiguiente, no se puede comprobar la existencia de la situación de conflicto armado no internacional. Si se hace distinción entre las'' fuerzas armadas disidentes " y los'' grupos armados'' , es para referirse a dos situaciones que son, de hecho, algo diferentes. En un conflicto puede ocurrir que se enfrente una parte de las fuerzas armadas del país que ya no obedece al Gobierno con el resto del ejército que permanece leal; o se pueden oponer las fuerzas armadas del país a grupos armados que se han formado espontáneamente. En la situación en la cual no se pueden distinguir las partes en conflicto, pero en la que hay enfrentamientos entre las autoridades y parte de la población, se habla de disturbios interiores. No lo analizaremos aquí, porque no pertenece, formalmente, al ámbito de aplicación del derecho internacional humanitario.
La condición de que haya un mando responsable, pone más de relieve la necesidad de identificar a las partes que se enfrentan. El mero hecho de estar organizadas como fuerzas armadas no basta para estar seguros de que estas fuerzas tengan un nivel de organización y de coherencia suficientes para poder constituir una parte en el conflicto. Necesitan, además, tener una dirección militar o política que asuma la responsabilidad de las mismas.
Los últimos elementos constitutivos de la noción de conflicto armado no internacional consolidan la naturaleza objetiva , de facto, de la existencia de una situación que se puede calificar. Se tra ta, en cierto modo, de condiciones de "efectividad" , es decir, de elementos que demuestran, por su mera existencia, que la otra parte en el conflicto se ha constituido realmente. El control sobre una parte del territorio del Estado que permita realizar operaciones militares continuadas y hacer aplicar, de manera responsable, las disposiciones del derecho humanitario, confirma que se trata, en realidad, de un conflicto, y no de un enfrentamiento pasajero o de enfrentamientos esporádicos, entre el Estado y quienes al Estado se oponen.
Observemos, además, que el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra se aplica en todos los casos en los que se aplica el Protocolo II, porque éste " desarrolla y completa el artículo 3 común... sin modificar sus actuales condiciones de aplicación…” (art. 1 del Protocolo II). Pero, en el artículo 3, los elementos constitutivos del concepto de conflicto armado no internacional se definen con menos precisión, lo que permite, como veremos a continuación, una aplicación más amplia de las disposiciones de este artículo 3 común.
3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL
El artículo 3, del que se dice, no sin razón, que es, de por sí, un " miniconvenio " dentro de los grandes Convenios de Ginebra, se aplica en todos los casos de conflicto que no sean de índole internacional y que surjan en el territorio de una de las Partes en el Convenio. Su finalidad es integrar al derecho internacional convencional la mayor protección que el derecho pueda otorgar a las víctimas de conflictos armados y, en todo caso, un mínimo de trato humano , conceptuado como la protección mínima que se debe al ser humano, en cualquier tiempo y lugar. Este mínimo de trato humano se garantiza a todas las personas que no participan en la s hostilidades, incluso a los miembros de las fuerzas armadas de las dos Partes que hayan depuesto las armas y a las personas que hayan quedado fuera de combate, sin discriminación alguna, en la situación de conflicto armado caracterizada por hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas en el territorio de un Estado Parte en los Convenios de Ginebra.
“En cuanto al contenido de este estándar mínimo de trato humano del artículo 3, las disposiciones del artículo prohíben, en la situación de un conflicto armado no internacional:
los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, las torturas y los suplicios;
la toma de rehenes;
los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;
las condenas dictadas y las ejecuciones efectuadas sin previo juicio, no emitidas por un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados. "
Vemos, pues, que se trata realmente de un mínimo, porque más allá de las prohibiciones del artículo 3, nos encontramos ya en una situación de barbarie calificada. No se debe olvidar que el artículo 3 requiere que sean aplicadas a las víctimas de un conflicto no internacional " por lo menos " sus disposiciones. Todas las otras disposiciones de derecho internacional humanitario deberían poderse aplicar en la situación de tal conflicto. Por esta razón, en el artículo 3 se invita también a las Partes a esforzarse por concertar acuerdos especiales que pongan en vigor, entre ellas, la totalidad o, al menos, parte de las demás disposiciones del derecho humanitario.
En el segundo párrafo del artículo 3, aparte de enunciarse de nuevo el principio de que los heridos, los enfermos y los náufragos serán recogidos y atendidos, se confirma el derecho que tiene el Comité Internacional de la Cruz Roja, en la situación de conflicto armado no internacional, a ofrecer sus servicios. El ejercicio de este "derecho convencional de iniciativa" no lo podrán considerar las Partes en conflicto como incompatible con el principio de no injerencia en los asuntos internos del Estado, ni imposibilitar, con ese pretexto, su aplicación.
Por lo demás, en el artículo 3 se estipula expresamente que la aceptación de la aplicabilidad del derecho humanitario, entre sí, por las Partes en un conflicto armado no internacional no afectará al estatuto jurídico de las mismas. Aquí también se puede ver claramente el deseo de que las consideraciones políticas no obstaculicen la aplicación del derecho internacional humanitario.
Las condiciones de aplicabilidad del artículo 3 tienen tal amplitud y es tan obvio el contenido de sus disposiciones, que "ningún Gobierno puede sentirse molesto por tener que respetar, por lo que atañe a sus adversarios internos, sea cual fuere la denominación del conflicto que a ellos los opone, este mínimo de reglas que, de hecho, respeta cotidianamente en virtud de sus leyes...” (Jean Pictet). Se debe llegar, pues, a la conclusión de que el artículo 3 de los Convenios de Ginebra es aplicable en todas las situaciones de conflicto armado no internacional.
Fuera de la aplicabilidad del articulo 3 (común) de los Convenios, el sistema de protección del Protocolo Adicional II de 1977 se aplica a las Partes en los Convenios en cuyos territorios estas disposiciones hayan entrado en vigor. Este sistema de protección se inspira, esencialmente, en los sistemas de protección existentes en el ámbito de los conflictos armados internacio nales. Encontramos en él las mismas categorías de personas protegidas y las mismas reglas fundamentales para garantizarles tal protección. En el ámbito del conflicto no internacional, todos los heridos , enfermos y náufragos , deben ser respetados y protegidos, tratados humanamente y asistidos médicamente sin discriminación alguna (arts. 7 y 8 del Protocolo II). Se debe proteger y ayudar, en el desempeño de sus actividades, en beneficio de los heridos y de los enfermos, al personal sanitario , así como a las unidades y a los transportes sanitarios (arts. 9, 10 y 11 del Protocolo II).
Por lo que respecta a la población civil , no puede ser objeto de ataques (art. 13); no se le puede hacer padecer hambre deliberadamente (art. 14), ni desplazarla arbitrariamente (art. 17). Las personas que no participan directamente en las hostilidades se benefician de las garantías fundamentales . Se deben respetar su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. En el artículo 4 del Protocolo consta una lista de las garantías fundamentales que, más allá de las prohibiciones relativas al trato previstas en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, las completa prohibiendo la aplicación de castigos colectivos , y se añade que está expresamente prohibido recurrir a la amenaza de cometer actos que violen estas garantías fundamentales (art. 4 del Protocolo II). En el Protocolo se otorgan a ciertas categorías de personas regímenes específicos de protección, corno en el caso de los niños (art. 4, párrafo 3, letras c y d) y de las personas privadas de libertad por motivos relacionados con el conflicto armado, quienes, además de las garantías fundamentales y de las que se reconocen a los heridos y a los enfermos, disfrutan de garantías -por lo que atañe a la alimentación, a la integridad, a la higiene, a los socorros, a las condiciones de trabajo y al ejercicio de sus convicciones religiosas- análogas a las que se otorgan, en el caso de un conflicto armado internacional, a los prisioneros de guerra y a los internados civiles (art. 5 del Protocolo II). El Protocolo extiende también su protección especial a ciertas categorías de bienes. Se trata de los bienes culturales y de los lugares de culto , que no deben ser objeto de ataques ni ser utilizados en apoyo de la actividad bélica (art. 16), y de ciertas obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas cuya liberación pueda causar pérdidas importantes para la población civil, como presas, diques, centrales nucleares, etc. Tales instalaciones no deben ser objeto de ataque, aunque sean objetivos militares (art. 15 del Protocolo II). Por último, y como corolario a la prohibición de hacer padecer hambre a la población civil se protegen los bienes indispensables para la supervivencia de la población (art. 14 del Protocolo II).
Puesto que desarrolla y completa las disposiciones del artículo 3, común a los Convenios, el Protocolo II es un útil progreso, por lo que respecta a la protección de las víctimas de un conflicto armado no internacional, porque amplía las categorías de personas y de los bienes protegidos, y porque establece regímenes más específicos para la protección de ciertas categorías de víctimas.
Las disposiciones del artículo 3 y del Protocolo II son, juntas, el derecho convencional humanitario aplicable en situación de conflicto armado no internacional. Además, a estas disposiciones se añaden las disposiciones del Derecho de La Haya cuando hay reconocimiento de insurgencia en la situación de tal conflicto.
Como ya lo hemos hecho, para ilustrar la aplicabilidad del derecho internacional, tomando como ejemplo el conflicto entre Argentina y el Reino Unido en el Atlántico Sur, en el año 1982, nos serviremos de dos situaciones de conflictos no internacionales; por ejemplo: la de Nicaragua en 1978/1979 y la de El Salvador.
5. LA SITUACIÓN DE NICARAGUA EN 1978 Y 1979
Desde 1976, la lucha armada contra el Gobierno establecido entonces en Managua, comenzaba a presentar, cada vez más, las características de un conflicto armado no internacional. Cuando los enfrentamientos, en 1978 y a comienzos de 1979, adquirieron mayor amplitud, resultó evidente que las fuerzas que se oponían al régimen de Somoza reunían todos los requisitos de un grupo armado, bajo una dirección política y militar bien organizada, y que, por ello, el " Frente Sandinista de Liberación Nacional " podía ser considerado como Parte en este conflicto. El Comité Internacional de la Cruz Roja estableció una delegación en Nicaragua, en el año 1978 y, el 5 de junio de 1979, con motivo de la XI Conferencia Latinoamericana de la Cruz Roja (junto con la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y las 22 Sociedades Nacionales de América y del Caribe) hizo un llamamiento a las Partes en el conflicto para recordarles las reglas del derecho humanitario aplicables en los conflictos armados no internacionales. Nicaragua, por su parte, había ratificado, el 7 de diciembre de 1953, los Convenios de Ginebra, sin hacer uso de reservas.
Era considerable el número de víctimas de ambas partes. Se trataba sea de heridos y de enfermos. sea de prisioneros detenidos por el Gobierno o por el " Frente Sandinista de Liberación Nacional " . El CICR visitó, ya en 1979, lugares de detención de la capital y de las principales localidades de Nicaragua donde estaban encarcelados tos detenidos por razón de los acontecimientos.
El CICR visitó también los hospitales en los que había detenidos en tratamiento y recordó, en repetidas ocasiones, al presidente Somoza y a los representantes del Gobierno sus obligaciones al respecto, que se derivan del derecho y de los principios humanitarios. El CICR intentó también desempeñar su cometido de intermediario neutral entre el " Frente Sandinista de Liberación Nacional” y el Gobierno cuando se trató de liberar a miembros de la Guardia Nacional detenidos por el Frente Sandinista. Tras la victoria del Frente, el CICR hizo gestiones a fin de proteger a los miembros de las fuerzas armadas del antiguo régimen y a sus familias, así como a las personas civiles que habían apoyado al régimen de Somoza. El 23 de julio de 1979, las nuevas autoridades de Nicaragua comunicaron al CICR que conferían el estatuto de prisioneros de guerra a esas categorías de personas. Los delegados del CICR pudieron visitar a estas personas detenidas. Durante las jornadas del cambio de régimen, los delegados del CICR se ocuparon del funcionamiento del hospital militar de Managua, en el que se prestaba asistencia médica a los heridos en el conflicto, y procuraron garantizarles protección y asistencia. Tras el cambio de régimen, el CICR prosiguió sus visitas a los lugares de detención. Muchas acciones de protección y de asistencia fueron emprendidas en favor de la población civil, como la distribución de socorros, la asistencia médica y las actividades de la Agencia Central de Búsquedas.
Aunque, en esa situación, la calificación del conflicto interno en Nicaragua planteaba los problemas políticos que todos conocemos, no se podía dudar, desde el punto de vista del derecho humanitario, que eran aplicables las disposiciones del artículo 3 (común) de los Convenios de Ginebra y que se debía observar el nivel mínimo previsto en las mismas, incluso el derecho " convencional " de iniciativa del CICR, que se menciona en las disposiciones de ese artículo.
El Salvador ratificó los cuatro Convenios de Ginebra el 17 de junio de 1954, sin ninguna reserva, y los dos Protocolos Adicionales de 1977, el 23 de noviembre de 1978, también sin reservas. Así pues, está obligado por la totalidad del derecho humanitario convencional en vigor.
Desde 1979, los violentos enfrentamientos entre las fuerzas de oposición y las fuerzas gubernamentales originaron muchos heridos y prisioneros de las dos partes. Desde 1979 se pueden observar, en ese conflicto, casos de desapariciones y de secuestros, así como, por razón de los acontecimientos, aumento del número de personas detenidas por las autoridades, a quienes el CICR se esfuerza por visitar. Simultáneamente, el CICR ha intervenido en favor de los soldados de las fuerzas gubernamentales en poder del " Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional " .
Los sufrimientos de la población civil también se han intensificado, especialmente en las zonas conflictivas, donde las actividades asistenciales del CICR se han desarrollado considerablemente.
Hay que destacar que, en 1982, los dirigentes del " Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional " hicieron declaraciones según las cuales se comprometían a observar los principios del derecho humanitario, a pesar de que las Partes en conflicto nunca hayan dado la calificación oficial y concordante del conflicto salvadoreño, también aquí por varias razones políticas.
Habida cuenta del derecho internacional humanitario vigente en el territorio de El Salvador, las disposiciones del Protocolo II de 1977 resultan aplicables, así como, por supuesto, las del articulo 3 común a los Convenios de G inebra. Sean cuales fueren las razones políticas, internas o internacionales, que impiden el pleno reconocimiento oficial de esa aplicabilidad, los requisitos para la misma se deben considerar jurídicamente cumplidos.
A partir de 1949, el derecho internacional humanitario convencional se aplica en la situación de conflicto armado no internacional. Las garantías que este derecho confiere a las víctimas de tales conflictos pueden parecer un tanto aleatorias, en la medida en que al Estado le resulta siempre difícil admitir la existencia de un conflicto interno en su territorio y que, en tal caso, tiene la obligación de respetar esas garantías.
Sin embargo, la mera existencia de un régimen jurídico internacional que protege específicamente a los individuos en situación de conflicto interno es ya un éxito logrado por el derecho internacional. Es un freno contra la arbitrariedad, cuyo empleo es una permanente tentación para el Estado, puesto que la situación de conflicto interno se caracteriza, ante todo, por la suspensión de las garantías normales del orden interno del Estado. Aunque los mecanismos del derecho humanitario no tienen, todavía, plena eficacia en las situaciones de conflicto armado, fundamentan un sistema de referencias al que pueden apelar las víctimas de conflictos para protegerse.
Posibilitan, al mismo tiempo, que los organismos humanitarios, como el CICR, sin atentar contra el sacrosanto principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado, emprendan y desarrollen sus actividades de protección y de asistencia en favor de las víctimas.
El creciente número de situaciones que son, ya hoy, o que pueden fácilmente convertirse en situaciones de conflicto interno, evidencia que la aplicación de esta rama del derecho internacional humanitario merece particular atención por parte de la comunidad internacional.
Sin ella, la inobservancia de las reglas de derecho aplicables en situaciones de conflicto no internacional sólo puede conducir a su exacerbamiento y a su multiplicación, haciendo peligrar, aún más la conservación de la paz.
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De la definición del derecho internacional humanitario resulta que este derecho se aplica sólo en situaciones de conflicto armado, es decir conflictos en que se enfrentan dos Estados -conflictos internacionales- o conflictos en los que se enfrentan, en el territorio de un Estado, las fuerzas gubernamentales y de la oposición -conflicto armado no internacional.
Como hemos dicho, la situación de conflicto se caracteriza por la existencia de dos Partes que se enfrentan y que deben ser identificables; es decir, en la situación de conflicto armado no internacional, quienes se oponen a las autoridades estatales deben haber conseguido un grado de organización que les permita ser considerados como entidad constituida y, por lo tanto, identificable ¿Quiere ello también decir que en las situaciones en las que las Partes no cumplen con los requisitos del artículo 3 (común) de los Convenios de Ginebra o los del artículo i del Protocolo Adicional II de 1977, pierde todo su significado el derecho humanitario?
En el senti do formal, es verdad que los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales no se aplican directamente a las situaciones que no sean de conflicto armado. Sin embargo, no se debe olvidar que el desarrollo del derecho humanitario siempre se ha caracterizado por su adaptación, en la medida de las necesidades, a las situaciones en las que se debe proteger a las víctimas. Hemos mencionado ya que en el desarrollo del derecho internacional humanitario el hecho ha precedido al derecho y que la acción de quienes velan por la protección de las víctimas ha forjado las reglas y los procedimientos que, más tarde, se han refrendado mediante instrumentos internacionales.
Por consiguiente, la regla de derecho internacional siempre ha resultado de la necesidad de proteger a las víctimas de situaciones provocadas por los hombres. Ese proceso no ha terminado en absoluto. Las necesidades de la protección de las víctimas amplían el ámbito real de aplicación, si no de las reglas, al menos de los principios de derecho internacional humanitario, hacia situaciones que todavía no figuran formalmente en éste.
Es sobre todo el CICR el que, mediante su acción humanitaria, ha inspirado la elaboración de ese ámbito real de aplicación de las reglas humanitarias, y es el que, en el marco de su acción, lo delimita y logra que la comunidad internacional acepte tal delimitación.
No zanjaremos aquí la cuestión de saber si se trata, o no, de la elaboración de reglas consuetudinarias de aplicabilidad del derecho internacional humanitario. De todos modos, se trata, evidentemente, de usos y costumbres que la comunidad internacional acepta como tales y que extiende de facto y por analogía, la protección del derecho humanitario mucho más allá de los límites formales de su ámbito de aplicación.
En el marco de su acción, el CICR se ha visto inducido a distinguir dos situaciones en las que, fuera d e la de conflicto armado, se evidencia la necesidad de proteger a las víctimas. De hecho, esas dos situaciones, que difieren entre sí más en el sentido cuantitativo que por su naturaleza, se caracterizan ambas porque originan gran número de víctimas. Estas situaciones son la de " disturbios interiores " y la de " tensiones internas " .
Aunque esto no esté todavía completamente admitido en la doctrina del derecho internacional público, el CICR considera que se trata de una situación de disturbios interiores cuando;
sin que haya conflicto armado no internacional propiamente dicho, hay, dentro de un Estado, un enfrentamiento que presente cierta gravedad o duración e implique actos de violencia. Estos actos pueden ser de formas variables, desde actos espontáneos de rebelión hasta la lucha entre sí de grupos más o menos organizados, o contra las autoridades que están en el poden. En tales situaciones, que no necesariamente degeneran en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes bien identificadas (conflicto armado no internacional), las autoridades en el poder recurren a cuantiosas fuerzas policiales incluso a las fuerzas armados para restablecer el orden, ocasionando con ello muchas víctimas y haciendo necesaria la aplicación de un mínimo de reglas humanitarias.
Las tensiones internas, que están a un nivel inferior con respecto a los disturbios interiores, puesto que no implican enfrentamientos violentos, son consideradas por el CICR como:
toda situación de grave tensión en un Estado, de origen político, religioso, racial, social, económico, etc.;
las secuelas de un conflicto armado o de disturbios interiores que afectan al territorio de un Estado.
Esta situación presenta las características siguientes:
arrestos en masa;
elevado número de detenidos políticos; probables malos tratos o condkiones inhumanas de detención;
suspensión de las garantías judiciales fundamentales, sea por razón de la promulgación del estado de excepción, sea por una situación de facto;
alegaciones de desapariciones.
Por supuesto, la situación de tensiones internas puede presentar todas estas características al mismo tiempo; pero basta que presente sólo una de ellas para que se la pueda calificar como tal.
Aunque no se fundamentan, en el sentido formal de la palabra, en el derecho humanitario, las posibilidades de acción del CICR, así como las reglas y los procedimientos que son aplicables en tales situaciones, no carecen enteramente de bases jurídicas.
Esta base jurídica es el derecho de iniciativa humanitaria del CICR , cuyo ejercicio ha dado origen a reglas y a procedimientos aceptados por gran número de Estados y refrendados por textos que tienen cierto valor desde el punto de vista del derecho internacional público.
Además de las disposiciones del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, en el que se ratifica el derecho de iniciativa del CICR en situación de conflictos armados no internacionales, se reconoce ese derecho actualmente al CICR en los Estatutos de la Cruz Roja Internacional y, especialmente, en el artículo VI de los Estatutos.
En el párrafo 5 de ese artículo, se definen la naturaleza y el ámbito de acción del Comité Internacional de la Cruz Roja en los siguientes términos:
"Institución neutral cuya actividad humanitaria se ejerce especialmente en caso de guerra, de guerra civil o de perturbaciones interiores, se esfuerza, en todo tiempo, en asegurar protección y asistencia a las víctimas militares y civiles de dichos conflictos y de sus consecuencias directas...”
En el párrafo siguiente (6), en el que se fundamenta el derecho de iniciativa del CICR, se define su competencia así:
"Toma todas las iniciativas humanitarias que corresponden a la misión que incumbe a su institución como intermediario específicamente neutral o independiente, y estudio todas las cuestiones cuyo examen se impone que haya una institución así."
Podemos comprobar que la definición del mandato del CICR, por lo que atañe a situaciones que requieran intervención humanitaria, es extensa, y que las modalidades de su ejercicio - "estudia todas los cuestiones cuyo exornen se impone"- están definidas de un modo particularmente amplio.
Ahora bien, los Estatutos de la Cruz Roja Internacional son aprobados por la Conferencia Internacional de la Cruz Roja . Esta Conferencia, que se celebra cada cuatro años, reúne, junto a los representantes de todas las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (actualmente 133) y los representantes del CICR y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, a los representantes de los Estados Partes a los Convenios de Ginebra, que disponen de un voto cada uno. Por consiguiente, las decisiones de esa Conferencia no son sólo fruto de un órgano no gubernamental, ya que también son la expresión de la voluntad de los Gobiernos de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra. Estos Estados Partes en los Convenios de Ginebra se han comprometido a "respetar y a hacer respetar" los Convenios "en cualquier circunstancia" (art. 1 común a los cuatro Convenios). Se puede, pues, afirmar que, confiriendo al CICR la competencia de iniciativa humanitaria en situaciones que no están formalmente previstas en los Convenios de Ginebra, los Estados consideraron que tal competencia es necesaria para la observancia del derecho humanitario.
Además, las Conferencias Internacionales han aprobado varias resoluciones en las cuales se solicita al CICR que intervenga en situaciones que, en el territorio de diferentes países, no reúnen todas las características de un conflicto armado. Como estas resoluciones son aprobadas en el marco de los mismos procedimientos que los Estatutos, podemos considerar que en las mismas también se expresa la convicción de los Estados de que los mandatos conferidos al CICR son necesarios, del mismo modo, para garantizar la observancia del derecho humanitario. Los mandatos así establecidos para el CICR se refieren a varias categorías de víctimas, como la población civil y sus diferentes subcategorías, tales como los refugiados, las mujeres y los niños, las víctimas de torturas, los detenidos o los desaparecidos. Debemos agregar que, mucho antes de que los Estatutos de la Cruz Roja Internacional fueran aprobados por la Conferencia Internacional que se reunió en La Haya, el año 1928, el CICR ya había ejercido el derecho de iniciativa que, en numerosas situaciones, fue reconocido por los Esta dos, en ausencia de cualquier disposición de un tratado internacional.
El derecho de iniciativa "estatutario" del Comité Internacional de la Cruz Roja se fundamenta en el principio de todo el Movimiento de la Cruz Roja Internacional, es decir en el principio de humanidad, el cual corresponde a un principio esencial del derecho internacional humanitario. En este principio, tal como lo formuló la Conferencia Internacional de la Cruz Roja de Viena en 1965, se declara que:
" . ..la Cruz Roja se esfuerza, bajo su aspecto internacional y nacional en prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres en todas las circunstancias".
Y, a continuación, se dice que el CIGR tiene el deber de velar porque " se proteja la vida y la salud, así como que se haga respetar a la persona humana...”
Vemos, pues, que corresponde al CICR, en primer lugar, el derecho de extender la aplicación del derecho internacional humanitario y, al menos, la aplicación de sus principios a las situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas. El Comité asume actualmente el cometido que, históricamente, siempre ha desempeñado en el desarrollo del derecho internacional humanitario, al menos por lo que atañe al derecho de Ginebra. Por mediación del ejercicio de su derecho de iniciativa " estatutario " , elabora las reglas y los procedimientos que pueden ser más tarde aceptados por los Estados en cuyo territorio el CICR considera necesario emprender actividades humanitarias.
Cuando el CICR considera que las consecuencias directas de un conflicto armado o los disturbios interiores que perduran tras el cese formal de tales conflictos requieren sus actividades humanitarias, sigue ofreciendo sus servicios a los Estados afectados. Puede ofrecer sus servicios por sí mismo, invocando su derecho de iniciativa humanitaria en cualquier otra ocasión, y especialmente si se reúnen las dos condiciones siguientes:
La primera condición se refiere a las necesidades de las víctimas. Permite intentar intervenir en todas las situaciones en que se den probablemente casos de malos tratos repetidos, sistemáticos o prolongados, y en que sea probable que haya condiciones inhumanas de detención.
La segunda condición para el ofrecimiento de servicios del CICR se relaciona con el hecho de que es la única institución que puede prestar protección y asistencia a las víctimas de la situación; formula el principio de la unicidad de su intervención humanitaria.
El CICR decide, solo y con plena independencia, la conveniencia de ofrecer, o no, sus servicios. Puede repetir su ofrecimiento cuantas veces y por el tiempo que juzgue que la situación requiere su intervención. Su ofrecimiento se formula ante los Gobiernos, que pueden aceptarlo o rehusarlo. Se hace al margen de toda consideración política, y no califica la situación como disturbios interiores o tensiones internas, limitándose a señalar a las autoridades la existencia de las categorías de víctimas que deben ser protegidas o asistidas.
Proponiendo sus servicios, el CICR pone en conocimiento del Gobierno las condiciones del ejercicio de su mandato, que siempre deben avenirse con sus principios de neutralidad y de independencia. Por lo que atañe a asistencia alimentaria o médica, esas condiciones tienen como finalidad garantizar que los socorros del CICR lleguen efectivamente a las víctimas a las que están destinados. Cuando se trata de la actividad principal del CICR en una situación de disturbios interiores y de tensiones internas, que es la de presta r protección a la categoría más importante en estos casos, la de los detenidos por razón de los acontecimientos, el CICR ha formulado una serie de condiciones cuya aceptación siempre solicita al Gobierno. Le solicita, sobre todo, la posibilidad de ver a todos los detenidos de la categoría a la que se le permite el acceso, de entrevistarse libremente y sin testigos con todos los detenidos o con los detenidos que elija por sí mismo, y de poder volver, según las necesidades, a los lugares de detención ya visitados . Los delegados del CICR solicitan también a las autoridades la lista de nombres de las personas encarceladas o la autorización para hacerla durante las visitas que efectúan a los lugares de detención. Se comunica también a las autoridades del país que los delegados organizarán en caso de necesidad y en la medida de lo posible, la transmisión de mensajes destinados a las familias de los detenidos, la asistencia material para los detenidos, incluso la asistencia a sus familias.
Por su parte, el CICR garantiza a las autoridades de un Estado afectado por la situación de tensiones internas o de disturbios interiores, que no pondrá en conocimiento de la opinión pública todo lo que sus delegados hayan podido ver en los lugares de detención. Sus delegados hacen constar los resultados de sus visitas a los lugares de detención en informes que se remiten exclusivamente a las autoridades gubernamentales detentoras. El CICR nunca publica tales informes, a menos que el Gobierno responsable de la detención decida publicarlo él mismo parcialmente; en este caso el CICR se reserva el derecho de difundir los informes de sus delegados en su totalidad. El principio de discreción y su observancia por el CICR son ampliamente conocidos hoy por todos los Gobiernos. Derivado del principio de neutralidad del CICR y por ser la expresión de su imparcialidad a nivel de la acción en situaci ones de disturbios interiores y de tensiones internas, se debe a este principio que tantos Estados acepten el ofrecimiento de sus servicios. Esta aceptación crea entre los Gobiernos y el CICR una relación " contractual " , que se expresa en forma de acuerdo bilateral de facto, en cuyo ámbito el CICR emprende sus actividades de protección y de asistencia en favor de las víctimas de disturbios interiores y de tensiones internas, tratando siempre de que, en la medida de lo posible, sea aceptado el máximo de reglas y principios humanitarios en favor de las víctimas.
Cada vez más a menudo, este acuerdo que permite actuar al CICR en el territorio de un Estado, en el caso de una situación de esta índole, tiene la forma de "acuerdo de sede” , por el cual las autoridades estatales confieren a los delegados del CICR y al material que remitan para desempeñar sus tareas, inmunidades y privilegios análogos a los que se confieren a los miembros de las misiones diplomáticas en virtud del Convenio de Viena sobre los Privilegios e Inmunidades Diplomáticas de 1961. Actualmente, el CICR se beneficia de tales acuerdos de sede en unos veinte Estados.
Cabe destacar que, las más de las veces, los Estados consideran esos acuerdos como tratados internacionales y aplican, en el derecho interno, los procedimientos de ratificación, publicación y promulgación que se reservan para los tratados internacionales. Sin adentrarnos en la cuestión del estatuto del Comité Internacional de la Cruz Roja en derecho internacional público, se puede interpretar esa actitud de los Estados como el reconocimiento de la calidad de agente de intervención humanitaria del CICR, así como el reconocimiento de su derecho de iniciativa y del mandato que le confiere la comunidad internacional.
Señalemos que, en América Latina, hay actualmente tales acuerdos de sede entre el CICR y Argentina (public ado el 21 de julio de 1978), Nicaragua (publicado el 12 de enero de 1981), El Salvador (publicado el 12 de febrero de 1981), Colombia (publicado el 12 de julio de 1981) y Costa Rica (firmado el 24 de agosto de 1983). Sin haber concertado acuerdo de sede propiamente dicho, el Gobierno de Venezuela otorgó, por decreto presidencial del 10 de noviembre de 1971, a los delegados del CICR ciertos privilegios e inmunidades diplomáticas.
Por último, conviene destacar que el ofrecimiento de servicios del CICR nunca puede ser considerado por un Estado como un acto de injerencia en los asuntos internos, incompatible con el principio de no injerencia refrendado por la Carta de las Naciones Unidas. Aún cuando rechace estos servicios, el Estado no puede rehusarlos con el pretexto de tal injerencia, lo que permite al CICR presentar nuevamente su ofrecimiento de servicios. En la actual comunidad internacional, el CICR es prácticamente el único órgano internacional que puede actuar de ese modo sin que se le acuse de atentar gravemente contra el principio de no injerencia. Si tenemos presente que el ofrecimiento de servicios del CICR se hace siempre en situaciones en las que el Estado es particularmente sensible a cualquier intento de internacionalizar los disturbios o las tensiones que hay en su territorio, se debe considerar este hecho como una prueba no sólo del reconocimiento internacional de la neutralidad y de la independencia del CICR, sino también del reconocimiento de su calidad para actuar en el ámbito internacional.
El "derecho estatutario de iniciativa" del CICR y el ejercicio de este derecho amplían el radio de acción del derecho internacional humanitario a situaciones no formalmente previstas en la letra de este derecho y lo extienden a categorías de víctimas que no se benefician formalmente de esas disposiciones. Habida cuenta del número de Estados que han ad mitido el ejercicio del derecho de iniciativa del CICR, se puede llegar a la conclusión, desde el punto de vista jurídico, de que, aunque la práctica del CICR en esta materia no tenga todas las características de una norma consuetudinaria , tiene, por lo menos, las de un uso y una costumbre internacionales .
Si la práctica del CICR lleva, de facto , la aplicación de los principios del derecho internacional humanitario más allá del ámbito formal de su aplicación, en situación de disturbios interiores y de tensiones internas, siguen siendo aplicables, de jure , las disposiciones de los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos, ratificados por los Estados. Del mismo modo, las disposiciones del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como las disposiciones de los instrumentos regionales , como la Carta de Bogotá o el Pacto de San José de Costa Rica para América, surten efectos de ley en esas situaciones. Es obvio que, la mayoría de los casos, tales situaciones van acompañadas de medidas de urgencia tomadas en el orden interno del Estado, que suspenden o limitan las garantías normales de protección otorgadas a las personas. Aún cuando tales medidas se tomen en virtud del orden interno, el " núcleo inderogable " , en el sentido del artículo 5 párrafo 2 del Pacto de los Derechos Civiles y Políticos, sigue surtiendo efectos, con la plena fuerza de la ley. La simultaneidad de aplicación del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos parece tener una importancia tan particularmente significativa en situaciones de conflicto armado no internaci onal y de disturbios interiores y tensiones internas que merece ser destacada una vez mas.
La primera vez que el CICR ofreció sus servicios en situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas, fue en el año 1919, en Hungría. Pero un año antes, como consecuencia de la situación en la Unión Soviética después de la Revolución, un delegado del CICR efectuó, por primera vez en la historia, una visita a extranjeros civiles detenidos por razón de los acontecimientos, en Moscú y Petrogrado. Desde esa época y hasta la Segunda Guerra Mundial, el CICR asumió su competencia en ese tipo de situaciones en muchos casos y en territorios de muchos Estados, como Rusia (1921-1922), Irlanda (1922-1923), Polonia (1922), Italia (1931), Austria (1934), Alemania (1933-1938) y Lituania (1937).
En el período actual, que se inicia al final de la Segunda Guerra Mundial, ha aumentado considerablemente la importancia que tienen las actividades del CICR en favor de las víctimas de disturbios interiores y de tensiones internas en el conjunto de sus actividades. Basta decir que el CICR ha visitado, durante este periodo, a más de 700.000 detenidos en cerca de 80 países del mundo, de todos los continentes.
Por lo que respecta a América Latina, el CICR ha desplegado intensas actividades en situaciones de disturbios interiores o de tensiones internas que, en ciertos casos, han llegado a ser, situaciones de conflicto armado no internacional. Si nos referimos a los cuatro últimos años, es decir al período entre 1979 y 1982, algunos datos pueden ilustrar la importancia de esta actividad. Durante este período, el CICR visitó lugares de detención en Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay, Perú, Suriname y Uruguay. Las condiciones tradicionales de visita del CICR a los detenidos en esos países fueron, en la gran mayoría de los casos, respetadas.
Durante el mismo período, el CICR distribuyó socorros para los detenidos por razón de los acontecimientos, así como para sus familiares: productos alimenticios, productos sanitarios, ropa, material deportivo y recreativo, medicamentos y material médico, incluso algunas veces asistencia financiera directa. Se calcula que el valor total de esa asistencia, para el período que consideramos, ascendía a unos tres millones ciento veinticuatro mil dólares estadounidenses.
Bastan estos datos para demostrar la importancia que el CICR atribuye a este aspecto de sus actividades; pero también se demuestra la actitud receptiva general que los Estados tienen para con el ofrecimiento de servicios del CICR, lo que posibilita el cumplimiento de su mandato de institución humanitaria, neutral e independiente en situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas.
Este reconocimiento es indispensable para poder tener acceso a las víctimas de tales situaciones y prestarles la protección que les es debida.
Al final de este breve examen de la práctica y de los procedimientos capaces de ampliar los efectos de los principios humanitarios más allá del ámbito formal de aplicación del derecho internacional humanitario, es útil evocar, una vez más, la función del derecho humanitario y de la acción del CICR.
La suprema finalidad de este derecho es proteger a las víctimas de situaciones en las que la vida, la salud, la integridad y la dignidad humana peligran o están amenazadas. Sea cual fuere la base formal, sean cuales fueren los límites de aplicabilidad de este derecho, en esa finalidad se siguen inspirando, como lo han hecho en el pasado, el desarrollo y todas las modalidades de aplicación del derecho internacional humanitario.
Mientras que, en situaciones de conflicto armado o en sit uaciones análogas, los hombres hagan sufrir a otros hombres, es importante que haya reglas, procedimientos y mecanismos que permitan al ser humano vivir o sobrevivir sin ninguna discriminación de nacionalidad, de raza, de religión, de condición social o de credo político, que se fundamenten en el respeto de su calidad de miembro de este gran conjunto al que todos pertenecemos: la humanidad.
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