Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-k-pojmu-spor-spor-o-neexistujici-pravomoc.p1940.html
Timestamp: 2019-11-17 08:07:14+00:00
Document Index: 56023379

Matched Legal Cases: ['§ 99', '§ 18', '§ 18', 'zákona č. 115', 'zákona č. 50', '§ 31', '§ 35', 'zákona č. 321', '§ 48', 'zákona č. 337', '§ 18', 'zákona č. 337', '§ 48', 'Soud ', '§ 99', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 1', '§ 31', '§ 43']

Kompetenční spory: k pojmu "spor"; spor o neexistující pravomoc | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kompetenční spory: k pojmu "spor"; spor o neexistující pravomoc
k § 99 písm. a) soudního řádu správního
k § 18a odst. 2 a § 18f odst. 8 zákona č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících právních předpisů, ve znění zákona č. 50/2002 Sb. (v textu též "vinařský zákon")*)
k § 31 odst. 6 a § 35 odst. 9 zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství, v textu též "nový vinařský zákon")
k § 48 a násl. zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 35/1993 Sb. a č. 255/1994 Sb. (v textu též "daňový řád", "d. ř.")
Vinařský fond, zřízený zákonem č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství, rozhodoval podle § 18f odst. 8 tohoto zákona o odvodech za víno uvedené poprvé do oběhu v jediné instanci. Samotná skutečnost, že má přitom postupovat podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který mj. upravuje i řízení o odvolání (§ 48 a násl.), nezaložila žádnému správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o odvolání proti jeho platebním výměrům; k tomu by bylo třeba výslovné kompetenční normy. O takovou neexistující pravomoc nemohl ani vzniknout spor. Soud proto odmítne [§ 99 písm. a) s. ř. s.] kompetenční žalobu, kterou se žalobce domáhá určení pravomoci k tomuto rozhodování správnímu orgánu.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. Komp 1/2008-107)
č. 1409/2007 Sb. NSS.
a) Jaroslav Š. -
a b) Společnost s ručením omezeným Šimek
proti 1) Ministerstvu financí a 2) Ministerstvu zemědělství o určení pravomoci mezi ústředními správními úřady.
Vinařský fond (dále jen "Fond") žalobcům podle vinařského zákona vyměřil několika platebními výměry k úhradě odvody za víno uvedené poprvé do oběhu v období od roku 2002 do I. čtvrtletí roku 2004, jakož i penále tvořícího příslušenství těchto odvodů. Žalobci napadli všechny platební výměry odvoláními. Fond jim však sdělil, že zákon neupravuje v těchto případech žádný odvolací orgán a odvoláními se proto za současného stavu nemá kdo zabývat.
Žalobci se proto domáhali u Krajského soudu v Brně vyslovení nicotnosti platebních výměrů. Krajský soud žaloby dne 30. 11. 2004 odmítl z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků před správním orgánem. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Brně rozsudky ze zde 15. 12. 2005, čj. 7 As 18/2005-90 a čj. 7 As 30/2005-67, zrušil a uložil krajskému soudu, aby v rozhodnutí určil orgán, na nějž se žalobce může obrátit s odvoláním. Usneseními ze dne 23. 3. 2006 krajský soud žaloby odmítl a odkázal žalobce na Ministerstvo financí jako na odvolací orgán.
Žalobci požádali Ministerstvo financí o zaujetí stanoviska k věci. To jim přípisem ze dne 5. 6. 2006 sdělilo, že příslušným orgánem pro rozhodování o odvolání proti platebním výměrům Fondu je podle jeho názoru Ministerstvo zemědělství. Ministerstvo zemědělství však přípisem ze dne 15. 1. 2008 svoji pravomoc popřelo. Na základě uvedených skutečností se žalobci domnívali, že vznikl záporný kompetenční spor, proto podali kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
(...) Konečně se soud zabýval tím, zda tu skutečně existuje záporný kompetenční spor, jak žalobci tvrdí - tedy zda oba žalované správní úřady shodně popírají svou pravomoc rozhodnout o odvoláních žalobců proti platebním výměrům Fondu. Tomuto tvrzení žalobců však soud nepřisvědčil; vedly jej k tomu následující úvahy.
Samotný Fond, přezkoumání jehož rozhodnutí se žalobci domáhali, byl zřízen zákonem č. 50/2002 Sb., s účinností k 10. 3. 2002, novelizujícím vinařský zákon. V novém § 18a vinařského zákona byl Fond označen jako právnická osoba, která hospodaří s vlastním majetkem; v postavení orgánu veřejné moci pak Fond měl rozhodovat jednak o odvodech výrobců a dovozců za víno uváděné poprvé do oběhu a o odvodech pěstitelů za každý hektar vinice (§ 18f odst. 1 a 8 zákona), jednak o poskytnutí podpory na výsadbu a obnovu vinic a na výrobu a propagaci odbytu vín (§ 18g odst. 1, 2 a § 18h zákona). V novém § 18f vinařského zákona bylo konkrétně stanoveno, v jaké výši mají být fondu placeny odvody za víno uváděné poprvé do oběhu [odst. 1 písm. a)] a v jakých lhůtách (odst. 2), jakož i to, kdo (odst. 3) a jakým formálním postupem (odst. 4) je povinen tak činit. Fondu byla dále založena oprávnění pro účely kontroly placení odvodů (odst. 7). Konečně byl stanoven procesní režim řízení o odvodech: při správě odvodů měl Fond postupovat podle zákona o správě daní a poplatků, tj. daňového řádu (odst. 8).
Tímto přehledem je veškerá úprava odvodů do Fondu a řízení o nich podle dřívějšího vinařského zákona vyčerpána. Žalobci se mýlí, pokud z citovaného § 18f odst. 8 dovozují, že v jejich věci by mělo proběhnout řízení o odvolání (protože daňový řád takové řízení upravuje). Ustanovení § 18f odst. 8 je svou povahou procesní normou; tento druh normy stanoví pravidla pro postup, jímž mají být uplatňována práva či ukládány povinnosti ve formálním řízení (zde jde zároveň o normu odkazující, která neformuluje vlastní konkrétní pravidlo, ale využívá pravidel upravených v jiném právním předpisu). Tím se liší od norem hmotněprávních, které upravují práva a povinnosti svých adresátů, a od norem kompetenčních, které stanoví pravomoc či působnost připadající buď konkrétnímu orgánu (příkladem z oblasti správy daní a poplatků může být Ministerstvo financí), nebo jednomu z okruhu orgánů vymezených shodnými obecnými znaky (v daňovém řádu jde typicky o
"správce daně"
"odvolací orgán"
Každý z těchto druhů norem tak upravuje odlišný aspekt věci - tedy kdo (kompetenční norma), jak (procesní norma) a o čem (hmotněprávní norma) má rozhodovat. Pro rozhodování určitého orgánu v konkrétní věci je zapotřebí všech tří těchto norem. Je samozřejmě nesmyslné, aby byla stanovena
a procesní postup orgánu, který ale po hmotněprávní stránce nemá o čem rozhodovat; stejně tak kompetentní orgán, kterému byly svěřeny určité hmotněprávní otázky, nemůže rozhodovat bez toho, že by mu k tomu právo stanovilo pravidla postupu v řízení. Do třetice - i pokud je upravena určitá oblast hmotných práv a povinností, jakož i postup, kterým se o nich má rozhodovat, rozhodování není možné, pokud zákon neoznačuje orgán k rozhodování příslušný.
To je právě případ rozhodování o odvolání ve věci odvodů za víno uvedené poprvé do oběhu, jehož se žalobci domáhají. Vinařský zákon ve své části čtvrté upravil povinnost těch výrobců a dovozců vína, kteří v kalendářním roce uvedou do oběhu víno v množství větším než 1000 litrů, zaplatit na účet Fondu odvody ve výši 1 Kč z každého litru všech druhů vín uvedených poprvé do oběhu [§ 18f odst. 1 písm. a) zákona]. Pravomoc k rozhodování o odvodech svěřil zákon Fondu (§ 18a odst. 2 zákona), a ohledně procesních pravidel pro rozhodování Fondu odkázal na daňový řád (§ 18f odst. 8 zákona). Jsou tu tedy přítomny všechny tři potřebné druhy norem; je zřejmé, kdo má rozhodovat, o čem i jak. Všechny tři normy však fungují jen ve vzájemné souvislosti a nemohou být používány nezávisle na sobě; to, že Fond (a právě jen Fond, a žádný jiný orgán) postupuje při rozhodování o odvodech podle daňového řádu, neznamená, že se tento předpis uplatní ve věcech odvodů podle vinařského zákona v celé své šíři. Je to právě naopak: daňový řád poslouží jen při rozhodování Fondu a tam, kde je to pro Fond při jeho činnosti zapotřebí. Fond rozhoduje o odvodech v první instanci; je to ale zároveň instance jediná. Skutečnost, že fond postupuje podle daňového řádu, neuvádí v život celý systém opravných prostředků zde upravený. Dřívější vinařský zákon nestanovil, kdo by měl rozhodovat o případných odvoláních proti platebním výměrům Fondu; chybí tu tedy kompetenční norma, bez níž žádné rozhodování není možné.
K určení orgánu, který by měl rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Fondu, se nelze dobrat ani
"důslednou aplikací"
daňového řádu, jíž se dovolává Krajský soud v Brně ve svých usneseních. Krajský soud staví své závěry na tom, že Fond při rozhodování o odvodech vystupuje jako správce daně, a proti rozhodnutí správce daně je přípustné odvolání; o odvolání pak rozhoduje orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, a tím je Ministerstvo financí jakožto orgán s nejvyšší kompetencí z hlediska ústřední státní správy v oblasti daní. Tato argumentace ovšem neobstojí. Ministerstvu nemůže založit příslušnost k rozhodování pouhý fakt, že Fond je orgánem s celorepublikovou působností, a žádný níže postavený orgán než ministerstvo tedy nepřichází v úvahu. Krajský soud argumentuje i tím, že vinařský zákon jako zvláštní zákon nestanoví příslušnost k rozhodování o odvolání žádnému z orgánů Fondu; proto se podle něj uplatní obecná příslušnost plynoucí z daňového řádu jako zákona obecného. Daňový řád jako předpis převážně procesního charakteru, a jmenovitě jeho § 50 odst. 1 (
"... odvolacím orgánem je orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal"
), však nelze použít pro určování příslušnosti tam, kde vůbec nejsou kompetenčními normami upraveny hierarchické stupně a vztahy nadřízenosti a podřízenosti. To je právě případ Fondu, který stojí stranou hierarchické sítě orgánů podléhajících nejrůznějším ústředním orgánům státní správy (v případě správy daní jde typicky o soustavu územních finančních orgánů s Ministerstvem financí na vrcholu).
Kromě toho vinařský zákon říká výslovně, že podle daňového řádu má při rozhodování o odvodech postupovat Fond. Z toho plyne jednak to, že procesní pravidla daňového řádu se použijí právě jen pro účely rozhodování Fondu a ta, která na rozhodování Fondu dopadat z povahy věci nebudou, se neužijí (typicky tedy ustanovení o řádných a mimořádných opravných prostředcích, která připadají v úvahu jen tam, kde jsou k dispozici alespoň dvě instance). Dále je z toho nutno usoudit, že pravidla daňového řádu mají vytvářet rámec pro postup Fondu v řízení, nikoli však učinit z něj správce daně, jak to dovozuje krajský soud.
"Správcem daně"
je totiž orgán věcně příslušný ke správě
ve smyslu legislativní zkratky § 1 odst. 1 daňového řádu. Odvod podle dřívějšího vinařského zákona do rozsahu tohoto pojmu nespadá, protože není příjmem ani státního rozpočtu, ani rozpočtu některého z územních samosprávných celků, státních fondů nebo Národního fondu.
Žalobcům nelze vytýkat, že přesto napadli platební výměry Fondu odvoláními, neboť výměry je k tomu přímo nabádaly v poučení. Těchto poučení se však nelze dovolávat, neboť byla nesprávná a zavádějící. Sám Fond to svým postupem mlčky připustil: jakkoli totiž žalobcům v poučeních sdělil, že ve věci mohou podat odvolání, na jejich odvolání reagoval přípisem vysvětlujícím, že tu není žádný odvolací orgán.
Domněnka o pravomoci Ministerstva zemědělství, kterou zastávají sami žalobci, pak není podložena o nic více než závěry krajského soudu o pravomoci Ministerstva financí. Odvolacím orgánem se ústřední orgán státní správy nestává jen na základě pouhé skutečnosti, že jiný orgán s celorepublikovou působností, který však není orgánem ústředním, vydal rozhodnutí v oblasti spadající do působnosti onoho ústředního orgánu a postupoval přitom podle procesního předpisu, který mj. upravuje odvolací řízení. I ve vztahu k Ministerstvu zemědělství chybí kompetenční norma, která by mu zakládala povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím Fondu ve věcech odvodů podle vinařského zákona.
Pravomoc k rozhodnutí o odvolání podle vinařského zákona tak nemá ani Ministerstvo financí, ani Ministerstvo zemědělství, a ani žádný jiný orgán, protože tu není potřebná kompetenční norma. Rozhodování ve dvou stupních správního řízení, a nikoli ve stupni jediném, je převládajícím jevem; neexistuje však, jak to ve svých usneseních naznačuje krajský soud, jakési
"právo na dvoustupňový správní proces"
, jehož by se žalobci s úspěchem mohli dovolávat (srov. č. 1409/2007 Sb. NSS). Sluší se dodat, že nový vinařský zákon již pověřil úkoly odvolacího orgánu pro řízení o odvodech do Vinařského fondu představitele jednoho z orgánů Fondu, a sice předsedu Rady Fondu (§ 31 odst. 6 nového vinařského zákona). V řízeních o odvodové povinnosti vzniklé do dne účinnosti tohoto nového zákona, tj. do 28. 5. 2004, je však třeba postupovat podle dosavadní úpravy (§ 43 odst. 6 zákona), tj. podle dřívějšího vinařského zákona; ten potřebné ustanovení postrádal. (...)
S účinností od 28. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství).