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Timestamp: 2018-09-19 00:07:54
Document Index: 31878141

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 21', 'artículo 21', 'artículo 5', 'artículo 123', 'artículo 241', 'artículo 352', 'Artículo 21', 'artículo 5', 'artículo 123', 'Artículo 69', 'artículo 21', 'artículo 69', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21']

﻿ SENTENCIA C-432 DE ABRIL 12 DE 2000
SENTENCIA C-432 DE 12 DE ABRIL DE 2000
CONTENIDO:GASTO PÚBLICO. CONCEPTO DE LEY ORGÁNICA. SE DECLARA INEXEQUIBLES LOS INCISOS 2, 3 Y 4 DEL ARTÍCULO 21 Y PARÁGRAFO 2 (PARCIAL) DE LA LEY 344 DE 1996, POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS TENDIENTES A LA RACIONALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO, SE CONCEDEN UNAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y SE EXPIDEN OTRAS DISPOSICIONES".
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY ORGÁNICA, ORDENACIÓN DEL GASTO PÚBLICO
Sentencia C-432 de abril 12 de 2000
Ref.: Expediente D-2590
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 21 (parcial) de la Ley 344 de 1996, “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.
Santafé de Bogotá, D.C., doce de abril del año dos mil.
EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada. Se subraya lo demandado.
“ART. 21.—De conformidad con lo establecido en el artículo 5º y el inciso segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (L. 179/94, art. 69), La programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.
PAR. 2º—Cuando en las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y en las empresas sociales del Estado se creen gastos en exceso de las apropiaciones vigentes o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo y, por tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte deficitario, el representante legal y el jefe de presupuesto, así como los funcionarios que aprueben estos gastos, serán responsables disciplinaria y fiscalmente hasta por una cantidad igual al monto del déficit generado”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
3. Concepto de ley orgánica. Jurisprudencia de la Corte
“ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”. (se subraya).
a) En la Sentencia C-337 de 1993, la Corte estudió el concepto de ley orgánica. Señaló que si bien no es exactamente una norma constitucional, si es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, cuando se refieren al mismo contenido material. En lo pertinente, señaló esta sentencia:
“Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquellas. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”. (Sent. C-337/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) (se subraya).
b) La consecuencia del rango especial de esta clase de leyes, se refleja en que pueden condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento desus procedimientos y principios. En la Sentencia C-446 de 1996, la Corte señaló:
“El criterio adoptado por la corporación permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del constituyente.
“La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos(1), el artículo 352 superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella”. (Sent. C-446/96, M.P. Hernando Herrera Vergara) (se subraya).
(1) Corte Constitucional sentencia C-478/92; C-089A/94; C-546/94; C-538/95.
c) Este mismo criterio se repitió en la Sentencia C-423 de 1995, y se puso de presente que las leyes orgánicas son verdaderos límites procedimentales parael ejercicio del legislador. En lo pertinente dice la providencia:
“Las leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas ydeterminadas leyes en especial; son normas de autorreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se “incorporan al bloque de constitucionalidad”, como lo afirma en su concepto el director nacional de planeación, sino en los precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes” (Sent. C-423/95, M.P. Fabio Morón Díaz) (se subraya).
d) Finalmente, en reciente providencia de esta corporación, Sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte reiteró la jurisprudencia e hizo unas precisiones que se pueden resumir, para lo que interesa en este proceso, así:
— Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, “una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico —o estatutario—, podría terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático”.
— La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”.
Artículo 21 de la Ley 344 de 1996, en lo demandado: “De conformidad con lo establecido en el artículo 5º y el inciso segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (L. 179/94, art. 69), la programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.
“La estimación que se haga del número y costo de los servicios prestados deberá corresponder al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando. Para el presupuesto de 1997 se tomará como base la venta de servicios, en forma proporcional, si no fue realizada en el año completo.
Artículo 69 de la Ley 179 de 1994, en lo pertinente: (...).
La programación de los recursos de las empresas sociales del Estado, se realizará bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponda atender conforme a las disposiciones legales (...)”.
Sobre el primer inciso del precepto demandado, hay que decir lo siguiente: el hecho de mencionar expresamente la norma de la ley orgánica (L. 179/94, art. 69), no hace por sí sola exequible la disposición. Ésta resulta exequible si no introduce cambios sustanciales a lo que ella establece. Entonces, al mirar su contenido, se tiene que el artículo 21 demandado señala que la estimación para la programación presupuestal debe hacerse con base en los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, según tarifas del Gobierno Nacional, y el artículo 69 de la Ley 179, establece que la programación se basará en eventos de atención referidos a la población que vaya a ser atendida.
En efecto, una cosa es establecer que la programación presupuestal se basará en eventos de atención debidamente cuantificados de acuerdo con la población que va a ser atendida (art. 69), o proyectando los recursos que se espera recaudar (art. 121, inc. 1º), y otra, muy diferente, que dicha estimación deba corresponder “al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando”.
Finalmente, aunque no fueron demandados los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo 21 de la Ley 344 de 1996, hay que hacer unidad normativa (D. 2067/91, art. 6º) y declarar su inexequibilidad, en relación con la expresión “o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo”, contenida en el parágrafo 2º del mencionado precepto, pues, al salir del ámbito legal los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21, deja de tener razón de ser la expresión mencionada.
1. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 21 de la Ley 344 de 1996 “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.
2. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21 de la Ley 344 de 1996, y la expresión “o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo”, contenida en el parágrafo 2º del mismo artículo.