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Timestamp: 2019-01-20 17:58:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 168', 'artículo 18', 'artículo 26', 'artículo 187', 'artículo 87']

﻿ Sentencia 1998-00062 de agosto 11 de 2010
SENTENCIA 1998-00062 DE 11 DE AGOSTO DE 2010
CONTENIDO:PRUEBA DEL CONTRATO ESTATAL. LA LEY EXIGE LA SOLEMNIDAD DEL ESCRITO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONTRATO ADMINISTRATIVO, PRUEBA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:467 DE NOVIEMBRE DE 2010, PG.1942
Sentencia 1998-00062 de agosto 11 de 2010
Rad.: 85001-23-31-000-1998-0006201
Expediente: 18.636
Actor: Sinelca Limitada
Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1. Competencia del Consejo de Estado; 2. Las pruebas aportadas al proceso; 3. El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba ad substantiam actus; 4. El asunto sometido a examen.
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto el departamento de Casanare tiene el carácter de entidad estatal, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, en su condición de entidad territorial.
El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(4) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también la filosofía(5) que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad.
• Original del certificado de existencia y representación legal de la sociedad Sinelca Ltda., expedido por la Cámara de Comercio de Arauca el día 20 de abril de 1998 (fls. 2 a 3, primer cdno.).
• Originales de comprobantes de egresos, cuentas de cobros, contratos de prestación de servicios, contrato de suministro de materiales y constancias de entregas de materiales, con los cuales el actor pretende acreditar los gastos en los cuales habría incurrido para la ejecución del contrato 535 de 1995 (fls. 25 a 36, primer cdno.).
• Copia auténtica del aviso de notificación por edicto —al actor y a la compañía aseguradora— de la Resolución 3295 del 28 de noviembre de 1997 —por la cual se habría liquidado unilateralmente el contrato 535 de 1995—, cuyo aviso se fijó el día 9 de diciembre de 1997 y se desfijó el 22 de diciembre de 1997 (fls. 46 y 47, primer cdno.).
• Copia auténtica de un acta de obra suscrita entre el departamento de Casanare y la sociedad contratista Miko Ltda., la cual corresponde a obra ejecutada entre diciembre 4 de 1997 y enero 4 de 1998 (fl. 48, primer cdno.).
• Copia auténtica de diversos decretos emanados del gobernador de Casanare, mediante los cuales encargó de la gobernación del departamento al doctor Héctor Eduardo Quinche Roa —llamado en garantía en este proceso—.
• Original de un oficio remitido por Corporinoquia al Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, en mayo 10 de 1999, en el cual le informó que el trámite para el estudio de impacto ambiental para adelantar las obras sobre la vía la Yopalosa-Nunchía fue solicitado por la empresa JMGA Construcciones Consultorías e Interventorías, el día 13 de febrero de 1996 (fls. 87 a 89, tercer cdno.).
Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple, los cuales, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio(7).
El Tribunal Administrativo a quo recibió los testimonios de los señores Luis Eduardo Rocha Briceño (fls. 12 a 15, sexto cdno.); Ruth Emilse Clavijo Munevar (fls. 16 y 17, sexto cdno.); Félix Arnulfo Hernández Torres (fls. 18 a 20, sexto cdno.) y Alberto Rojas Ardila (fls. 21 a 24, sexto cdno.), quienes hicieron referencia al estado de la vía Yopalosa-Nunchía, así como a los contratos celebrados por el departamento de Casanare.
3. El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba ad substantiam actus.
La jurisprudencia de la Sala(8) ha determinado, en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos, su existencia pende y se acredita mediante el documento escrito, razón por la cual se reputan solemnes, tal como lo han dispuesto las distintas regulaciones contractuales, así: artículo 18 del Decreto 150 de 1976, artículo 26 del Decreto-Ley 222 de 1983 y artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.
“1. La regla general es que las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito, pues, este constituye requisito ad substantiam actus y ad solemnitatem, en la forma y condiciones señaladas en los artículos 18 del Decreto-Ley 150 de 1976, 26 del Decreto-Ley 222 de 1983, 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.
“2. Inclusive, el instrumento de carácter documental, es también requerido por la ley, en aquellos eventos en los que, por la cuantía o por la situación de urgencia manifiesta, si bien no se exige el escrito para la celebración del contrato, el legislador impone la necesidad de resolución motivada para el reconocimiento de las obligaciones a cargo de la Nación, de acuerdo con las previsiones de los incisos segundos de los artículos 18 del Decreto 150 de 1976 y 26 del Decreto 222 de 1983 y, autorización escrita de la entidad contratante para las situaciones de urgencia manifiesta, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993.
“3. Ahora bien, a partir de la aplicación del principio de efecto útil en la interpretación normativa, la Sala entiende que el contenido de las disposiciones que consagran al escrito como requisito ad substantiam actus de formación y perfeccionamiento del contrato y, aquellas que consagran la posibilidad de probar el contrato por cualquiera de los medios de convicción permitidos por la ley, se adecuan en forma armónica a la previsión del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, bajo la siguiente interpretación:
“b) Por su parte, las disposiciones contractuales de naturaleza sustancial contenidas en los artículos 18 y 39 del decreto Ley 150 de 1976, 26 y 51 del Decreto-Ley 222 de 1983 y 41 de la Ley 80 de 1993 —según el caso—, imponen, perentoriamente y por regla general, la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico contractual, constituyéndose así en requisito ad substantiam actus y ad probationem, que, imposibilita probar el contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal, dado el carácter especial que revisten aquellas normas.
“En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala, en sentencia de 30 de noviembre de 2000(9), se pronunció sobre la posibilidad de demandar en acción de controversias contractuales, con pretensión de declaratoria de existencia del contrato, pues, el suministro de víveres se solicitaba a través de documentos como vales y formatos escritos, pero, sin perfeccionamiento ni legalización, dijo:
“Dado que, en algunos eventos —especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes—, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente”(10) (negrillas adicionales)(sic).
En sentencia de 6 de abril de 2000(11), cuyo supuesto fáctico consistió en la suscripción de un contrato de interventoría que no se perfeccionó, consideró:
“En el caso de un contrato de mantenimiento que el contratista continuó ejecutando pese a su vencimiento y ante la prórroga de hecho, la sala encontró que se daban los elementos de la figura del enriquecimiento sin causa y por consiguiente, acreditados los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso como fundamento jurídico de las pretensiones del demandante, ante la alteración patrimonial por los servicios prestados sin el pago correspondiente, ya que “los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica” de lo cual se derivaba la imposibilidad del demandante para ejercitar otro tipo de acción (sent., sep. 6/91, Exp. 6306).
“Se observa también que en la sentencia de 4 de marzo de 1991 (Exp. 5825) se dio paso a la acción contractual, por cuanto la entidad pública tampoco había cumplido con todos los requisitos para el perfeccionamiento de un contrato ya celebrado. En dicha sentencia adicionalmente se señaló que de acuerdo a la versión del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo “no es posible sostener que las controversias de naturaleza contractual no puedan tener origen sino en contratos ya perfeccionados”, pues no de otra manera podría pedirse la declaratoria de la existencia o no de un contrato administrativo”. Se señalan en ese fallo aspectos tan lógicos como que “si se suscribe el convenio administrativo por las partes y no llega a perfeccionarse el contrato por culpa de una de ellas, no podrá hablarse propiamente de la existencia de este, pero no es posible desconocer que en dicha hipótesis se da algo más que un simple hecho, que constituye una relación jurídico-bilateral, un auténtico convenio creador de obligaciones”, toda vez que la responsabilidad de la administración no podría deslindarse de ese convenio que celebró.
“En tanto que cuando el contrato existió así no se haya perfeccionado, ese acuerdo de voluntades como convenio jurídico celebrado, puede derivar responsabilidad de la administración por la vía de la acción de controversias contractuales, la cual como se sabe puede dirigirse a que se declare la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión y al pago de perjuicios y condenas de todo orden derivadas de la ejecución de un contrato estatal (CCA, art. 87)...” (negrillas adicionales)”.
Como ya se indicó, la controversia sometida a conocimiento de la Sala está encaminada a obtener que se declare la nulidad, por vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad, de las siguientes resoluciones, las cuales habrían sido expedidas por el Gobernador de Casanare: 01838 de julio 21 de 1997 —por la cual se habría declarado la terminación unilateral del contrato de obra pública 535 de 1995 que se habría celebrado entre las partes—; número 02749 de octubre 9 de 1997 —a través de la cual se habría resuelto el recurso de reposición interpuesto en relación con la anterior resolución, por parte de la demandante—, y la número 03295 de noviembre 28 de 1997 —por cuyo conducto se habría adoptado la liquidación unilateral del referido contrato—; además se perseguía la obtención del restablecimiento del derecho, supuestamente lesionado.
Efectuado el examen del acervo probatorio susceptible de valoración y después de examinar los diversos aspectos del litigio en estudio, la Sala precisa que la acción incoada por el demandante es la contractual, toda vez que la celebración y ejecución del alegado contrato que se habría distinguido con el número 535 de 1995, constituye el fundamento o causa de las pretensiones de la demanda.
Ocurre que en el asunto que ha sido sometido a revisión de la Sala, los documentos allegados al plenario, correspondientes tanto a los antecedentes, como al propio contrato 535 de 1995 e incluso a los propios actos administrativos demandados, se encuentran aportados al expediente en copia simple, razón por la cual carecen de valor probatorio, según los dictados de las normas procesales que fueron analizadas y, por tanto, no pueden ser apreciados como si se tratase de los originales.
Y sucede entonces que la ausencia del escrito, en original o en copia auténtica, única prueba solemne admitida por la ley en relación con la existencia misma del contrato resulta relevante para el caso que se estudia; así se desprende con claridad del contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, estatuto contractual vigente para la fecha en la cual aparentemente habría sido suscrito el contrato 535 de 1995.
En el presente caso el actor, a quien correspondía la carga de demostrar la existencia del contrato principal, de sus antecedentes y de los propios actos administrativos contractuales demandados, no los acreditó con documentos idóneos, omisión que imposibilita a la Sala determinar si en realidad las partes celebraron el mencionado contrato, las prestaciones convenidas, aquellas ejecutadas y menos las decisiones adoptadas cuyo examen de legalidad resulta indispensable para definir la nulidad que se deprecó respecto de las mismas.
Ante la ausencia de prueba acerca de la existencia del contrato que debió servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la correspondiente acción contractual, resulta jurídicamente imposible examinar si el departamento de Casanare habría celebrado el contrato en cuestión; si además habría cumplido o incumplido con sus obligaciones contractuales; el término de caducidad de la respectiva acción contractual incoada ante el tribunal a quo, cuya providencia fue recurrida ante esta instancia, o la procedencia, o no, de anular los actos administrativos contractuales demandados, por medio de los cuales se habría declarado tanto la terminación unilateral del contrato como su liquidación.
Ahora bien, como resulta imposible adelantar este tipo de análisis debido a la carencia de las pruebas referidas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con fundamento en las razones expuestas y denegará las pretensiones de la demanda.
CONFIRMAR la sentencia del treinta (30) de marzo de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare.
(7) Los siguientes documentos fueron aportados al proceso en copia simple:
1. Copia tomada de otra copia de un documento que dice contener la Resolución 1661, que habría sido expedida por el gobernador (e) del Casanare, mediante la cual se habría ordenado la apertura de la licitación pública 007 de 1997, con el objeto de adelantar las obras de mejoramiento y pavimentación de la vía Yopalosa-Nunchía (fls. 49 y 50, primer cdno.).
2. Copia tomada de otra copia de un documento que supuestamente contiene la Resolución 1709, que habría sido expedida por el gobernador encargado del Casanare y mediante la cual se habrían modificado varias resoluciones por medio de las cuales se habría ordenado la apertura de varias licitaciones (fls. 51 y 52, primer cdno.)
3. Copias tomadas de otras copias de dos planos que en apariencia corresponderían al trazado de la vía Yopalosa-Nunchía (fls. 54 a 56, primer cdno.)
4. Copia simple de diversos oficios que presuntamente habrían sido remitidos por la contraloría departamental a diferentes personas, con el propósito de comunicarles su vinculación a un proceso de investigación fiscal (fls. 125 a 130, primer cdno.)
5. Copia simple de un documento cuyo título, en apariencia, corresponde a una “aclaración dictamen —informe técnico— proceso de responsabilidad fiscal 229” (fls. 131 a 135, primer cdno.)
6. Copia simple de un aparente auto de calificación de diligencias fiscales, el cual habría sido elaborado por la división de investigaciones fiscales de la Contraloría Departamental de Casanare (fls. 136 a 140, primer cdno.)
7. Copia simple del supuesto contrato 1293, el cual habría sido suscrito por la BP Exploration Company con la firma Conciviles S.A. (fls. 142 a 173, primer cdno.)
8. Copia simple de un documento que en apariencia contiene el pliego de condiciones de una licitación pública, cuyo objeto lo constituiría el mejoramiento y la pavimentación de la vía Yopalosa-Nunchía, en el departamento de Casanare (fls. 1 al 49, tercer cdno.).
9. Copia simple de un documento que supuestamente contiene el contrato de obra pública 535-95, que se habría celebrado entre el departamento de Casanare y la sociedad Sinelca Ltda. (fls. 23 al 28, cuarto cdno.)
10. Copia simple de un documento que dice contener un informe que el personero municipal de Nunchía habría enviado a Corporinoquia, respecto de la licencia de explotación de materiales de construcción del río Tocaría (fls. 42 y 43, primer cdno.)
11. Copia simple de un documento que dice contener el acta de iniciación del contrato 535-95 (fl. 29, cuarto cdno.).
12. Copia de un documento que supuestamente contiene el informe de inspección ocular técnico fiscal de la vía Yopalosa-Nunchía, el cual habría sido elaborado por la Contraloría Departamental de Casanare (fls. 63 a 81, cuarto cdno.)
13. Copia simple de un documento que dice contener el acta de inicio de una investigación de carácter fiscal al departamento de Casanare, por la construcción de la vía Yopalosa-Nunchía (fls. 47 a 54, cuarto cdno.)
14. Copia de una copia de una supuesta acta de suspensión del contrato 535/95, la cual se habría suscrito por las partes en enero 29 de 1996 (fl. 45, primer cdno.)
15. Copias simples de documentos que al parecer contienen algunos oficios remitidos por varios contratistas al Ministerio de Minas y Energía, en los cuales habrían solicitado autorización para la explotación de materiales del río Tocaría (fls. 34 al 39, cuarto cdno.).
16. Copia simple de un documento que aparenta contener una autorización concedida por el Ministerio de Minas y Energía a varios contratistas para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción (fls. 40 a 43, cuarto cdno.).
17. Copia simple de un documento que supuestamente contiene una resolución, cuyo número y fecha no resultan legibles, mediante la cual se habría otorgado una licencia ambiental (fls. 44 a 46, cuarto cdno.)
18. Copia simple de un documento que dice contener la Resolución 25 de enero 13 de 1987, la cual habría emanado de Corporinoquia y mediante la cual se habría otorgado una licencia ambiental para la explotación y beneficio de material de arrastre del río Tocaría (fls. 208 a 211, séptimo cdno.)
19. Copia simple de un documento que en apariencia contiene un acta de reiniciación de obra, la cual correspondería al contrato 535-95 (fl. 30, cuarto cdno.).
20. Copia simple de un documento que presuntamente contiene el acta de suspensión 02, correspondiente al contrato 535-95 (fl. 44, primer cdno. y fl. 31, cuarto cdno.).
21. Copia simple de algunos documentos que supuestamente contienen algunas comunicaciones que habrían sido remitidas a la sociedad Sinelca Ltda., por la interventoría del contrato 535 de 1995 (fls. 32 y 33, cuarto cdno.).
22. Copia simple de un documento que supuestamente contiene la Resolución 1838, por medio de la cual se habría terminado el contrato 535-95, que habría sido suscrito entre el departamento de Casanare y la sociedad Sinelca Ltda. (fls. 1 al 4, cuarto cdno.); este mismo documento se aportó en copia tomada de otra copia en los folios 5 al 8 del tercer cuaderno.
23. Copia simple de un documento que dice contener un edicto de la gobernación de Casanare, mediante el cual le habrían hecho saber a Sinelca Ltda., y a Seguros Condor S.A., que mediante Resolución 1838 se había dado por terminado el contrato 535-95 (fls. 5 a 8, cuarto cdno.).
24. Copia simple de un documento que supuestamente contiene el recurso de reposición que la sociedad Sinelca Ltda., habría interpuesto en contra de la Resolución 1838 (fls. 9 a 12, cuarto cdno.).
25. Copia simple de un documentos que en apariencia hace referencia a la Resolución 2749, por medio de la cual se habría resuelto un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1838 (fls. 13 a 17, cuarto cdno.; el mismo documento se aportó en copia tomada de otra copia, en los fls. 9 al 13, tercer cdno.).
26. Copia simple de un documento que presuntamente contiene la Resolución 3295, mediante la cual el departamento de Casanare habría liquidado unilateralmente el contrato 535-95 (fls. 18 a 22, cuarto cdno.).
27. Copia simple de un documento que en apariencia contiene el contrato 864-97, el cual se habría celebrado entre el departamento de Casanare y la firma Miko Ltda. (fls. 55 a 61, cuarto cdno.)
28. Documentos que dicen contener diversos oficios que se habrían intercambiado entre el departamento de Casanare y algunos contratistas (fls. 1 a 31, quinto cdno.)
29. Documento que aparentemente contiene el Plan de Desarrollo del departamento de Casanare, el cual correspondería al período 1996-1999 (folios 17 a 205 del séptimo cdno.).
(8) Sección Tercera, sentencia de 29 de noviembre de 2006, Exp. 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez.
(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Exp. 11895, actor: Eulises Barón, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(10) Sentencia del 29 de enero de 1998, Exp. 11.099, actor: Sociedad OTI de Colombia Ltda. Sobre el mismo tema, sentencias del 4 de marzo de 1991, Exp. 5825, actora: Sociedad Alberto Corredor y Cía. Ltda.; 10 de marzo de 1997, Exp. 10.038, actor Oscar Gómez España.
(11) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Exp. 12775, actor: Jaime D. Bateman Durán, C.P. Ricardo Hoyos Duque.