Source: https://www.reglaw.cz/zakon/zohs/cast-prvni/hlava-vi?detail-item-130-comments-item-12-expanded=1&do=detail-item-125-comments-item-11-switchExpanded
Timestamp: 2019-08-19 20:44:06+00:00
Document Index: 43228002

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 21', '§ 12', '§ 21', '§ 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 87', '§ 65', '§ 21']

Spojením dotčení soutěžitelé nemají právo podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení
Krajský soud v Brně (dále jen KS) se k této otázce vyjádřil v rozsudku ze dne 7. 12. 2016, sp. zn. 62 Af 52/2016
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) povolil svým rozhodnutím z roku 2014 spojení soutěžitelů UNIPETROL, a. s. a ČESKÁ RAFINÉRSKÁ, a. s. Následně předseda ÚOHS zamítl rozklad podaný žalobcem pro nepřípustnost, neboť dospěl k závěru, že žalobce není účastníkem řízení a není tedy oprávněn proti rozhodnutí ÚOHS podat rozklad. Žalobce následně podat žalobu ke KS v Brně.
Posouzení věci KS:
KS na prvním místě uvedl, že žaloba proti zamítavému rozhodnutí o rozkladu je věcně přípustná, zejména však KS posuzoval, zda žalobce byl účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, v němž bylo vydáno rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů, které žalobce napadl rozkladem. S ohledem na dřívější rozhodovací praxi NSS ve skutkově i právně obdobných případech, žalobce nelze za účastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů považovat. Žalobce, který nebyl účastníkem řízení o spojení, pak ani nebyl oprávněn proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad. Předseda žalovaného tedy postupoval v souladu se zákonem, pokud rozklad podaný žalobcem jako nepřípustný zamítl.
Rovněž ZoOHS (v § 21a odst. 1) uvádí, že v řízení o povolení spojení a v řízení o povolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení jsou účastníkem řízení osoby, které jsou povinny podat návrh na povolení spojení. V případě řízení o povolení spojení soutěžitelů (dle § 12 an ZoOHS), pak mají postavení účastníků řízení toliko spojující se soutěžitelé. Právě takovýto závěr je konstantně přijímán odbornou veřejností i judikaturou.
Na zákonnosti napadeného rozhodnutí nemůže mít žádný vliv ani to, že žalovaný rozhodl ve věci dříve, než vydal rozhodnutí o žalobcově žádosti o nahlédnutí do správního spisu. Jelikož žalobce nebyl účastníkem správního řízení o povolení spojení soutěžitelů, jeho žádost o nahlížení do správního spisu tedy měla samostatný procesní osud a nebylo potřebné čekat na vydání rozhodnutí o žalobcově žádosti o nahlédnutí do správního spisu.
[Přípustnost žaloby]
[J]edná se o žalobu podanou osobou k tomu oprávněnou […], neboť napadeným rozhodnutím byl zamítnut žalobcův rozklad proti rozhodnutí žalovaného […]. Žalobce přitom účastníkem správního řízení o rozkladu byl, neboť toto řízení bylo zahájeno na základě žalobcova návrhu – rozkladu. Napadeným rozhodnutím, kterým předseda žalovaného žalobcův rozklad zamítl jako nepřípustný, mohl být také žalobce zasažen ve svých právech. Jeho rozkladu totiž žalovaný nevyhověl, ani se jím věcně nezabýval […], ale zamítl jej jako nepřípustný s odůvodněním, že žalobce nebyl […] účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, a nebyl tak oprávněn rozklad proti rozhodnutí, jímž bylo spojení povoleno, vůbec podat.
[Oprávnění podat rozklad]
[S]právní řád umožňuje podat odvolání toliko účastníkovi řízení. […] [I] možnost podání rozkladu je obecně vázána na postavení účastníka správního řízení.
Podle § 21a odst. 1 ZOHS jsou v řízení o povolení spojení a v řízení o povolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení účastníkem řízení osoby, které jsou povinny podat návrh na povolení spojení. V případě řízení o povolení spojení soutěžitelů […] mají tedy postavení účastníků řízení toliko spojující se soutěžitelé.
[Ž]alobce, který nebyl účastníkem řízení o spojení, nebyl oprávněn proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad. Předseda žalovaného tedy postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobcem podaný rozklad jako nepřípustný zamítl.
V případě řízení o povolení spojení soutěžitelů podle§ 12 a násl. ZoOHS mají tedy postavení účastníků řízení toliko spojující se soutěžitelé. Právě uvedený závěr, zaujatý již k ZOHS účinnému ve znění do 31.8.2009, je přitom konstantně přijímán odbornou veřejností i judikaturou.. […]
… žalobce, který nebyl účastníkem řízení o spojení, nebyl oprávněn proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad. Předseda žalovaného tedy postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobcem podaný rozklad jako nepřípustný zamítl. Za této situace se zdejší soud nemohl zabývat v žalobě uplatněnými námitkami, jimiž žalobce věcně brojil proti povolení spojení soutěžitelů. Na zákonnosti napadeného rozhodnutí nemůže mít žádný vliv ani to, že žalovaný rozhodl ve věci dříve, než vydal rozhodnutí o žalobcově žádosti o nahlédnutí do správního spisu. Nosný závěr, že žalobce nebyl účastníkem správního řízení o povolení spojení soutěžitelů a jeho žádost o nahlížení do správního spisu tedy měla samostatný procesní osud, totiž obstojí….
Může být procesní úkon spočívající v upřesnění předmětu správního řízení považován za nezákonný zásah?
Nejvyšší správní soud se k této otázce vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 3. 1. 2017, sp. zn. 2 As 260/2016.
****ÚOHS (dále jen „žalovaný“) zahájil s několika soutěžiteli, mezi nimi i se společností Lesostavby Třeboň a. s. (dále jen „stěžovatel), správní řízení z důvodu podezření z uzavření kartelové dohody týkající se veřejných zakázek v oblasti stavebnictví. ÚOHS v průběhu správního řízení upřesnil předmět správního řízení, čímž došlo „mlčky“ k zúžení dříve opakovaně rozšiřovaného předmětu řízení.
Stěžovatel podal ke KS žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, jež dle stěžovatele spočíval v (pořadí třetím) upřesnění předmětu správního řízení vedeného před ÚOHS, jímž došlo „mlčky“ k zúžení dříve opakovaně rozšiřovaného předmětu řízení a fakticky k vyslovení neviny ve vztahu k dříve vytýkanému spáchání správních deliktů ve třinácti případech výběrových řízení. Dle stěžovatele se však nejednalo o pouhé upřesnění předmětu správního řízení, ale o nezákonné zúžení trestního obvinění, a tedy i konkludentní vyslovení neviny ke třinácti výběrovým řízením na stavební veřejnou zakázku. Upřesněním předmětu správního řízení došlo dle stěžovatele ke zkrácení stěžovatelových práv, když ve 13 prošetřovaných případech nebylo vysloveno, že stěžovatel zákon neporušil. To mj. dle stěžovatele znamená, že nebyla vytvořena překážka věci rozhodnuté a není tu překážka proti případnému opětovnému vedení správního řízení žalovaným. Stěžovatel musel efektivně vést obhajobu proti všem osmnácti případům, aniž by výsledkem bylo deklaratorní zjištění ve vztahu ke třinácti případům, že se porušení zákona nedopustil. Tím byl stěžovatel zkrácen v právu na spravedlivý proces, a zároveň stěžovatel neměl jiný účinný prostředek ochrany svých práv, které by mohl jako účastník řízení uplatnit.
KS usnesením stěžovatelovu žalobu odmítl. V napadeném usnesení zaujal KS právní názor, že žalobce brojí proti jednomu z procesních úkonů žalovaného v průběhu správního řízení, který je součástí procesního postupu. Podle KS lze procesní otázky včetně zahájení a vedení správního řízení zkoumat v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí; je zde tedy jiná procesní cesta ochrany účastníka správního řízení.
Posouzení věci NSS:
NSS konstatoval, že ochrany před nezákonným zásahem se může domáhat každý, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech. V dané věci je ovšem sporné, zda procesní úkon spočívající v upřesnění předmětu správního řízení může být považován za nezákonný zásah. Podrobení jednotlivých procesních úkonů přezkumu v rámci zásahové žaloby by vedlo k extrémním důsledkům spočívajícím ve znemožnění řádného průběhu takových řízení.
Dle dřívější judikatury NSS jednotlivé procesní úkony nelze považovat za nezákonné zásahy a ochrany před nimi se lze domáhat jen v rámci zkoumání zákonnosti vydaného rozhodnutí. Lze-li tedy předpokládat, že ve správním řízení bude vydáno rozhodnutí, pak v rámci žaloby proti němu lze zkoumat i zákonnost správního procesu. Žaloba proti rozhodnutí je zde tedy správnou cestou ochrany práv účastníka správního řízení.
Neobstojí názor stěžovatele, že zásahová žaloba mu na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí umožňuje dosáhnout stavu před úkonem. Shledal-li by soud při přezkumu rozhodnutí nezákonnost v upřesnění předmětu správního řízení zasahující zákonnost konečného rozhodnutí, pak by v tomto směru při zrušení rozhodnutí zavázal správní orgán právním názorem stejného dopadu. Vždy je tedy podstatné, zda se jedná o řízení, které má být rozhodnutím ukončeno. Navíc soud v případě žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, v níž není požadována pouze deklarace nezákonnosti zásahu, rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (dle § 87 odst. 1 SŘS); v té době již bylo ve věci vydáno rozhodnutí a možnost ochrany cestou žaloby proti rozhodnutí byla tedy nezpochybnitelná.
Co se týká možnosti podání zásahové žaloby, tato je přípustná v případech, kdy existuje vysoká intenzita zásahu do práv účastníka řízení, ale zejména nejistota, zda řízení bude ukončeno žalobou napadnutelným rozhodnutím. Tato nejistota je důvodem pro umožnění zásahové žaloby, neboť jinak by mohla nastat situace, že by účastník řízení zůstal zcela bez ochrany. Jinak je tomu však v případech, kde výsledkem řízení je rozhodnutí; tam lze veškeré nezákonnosti postupu napadnout v rámci žaloby podané proti rozhodnutí podle § 65 SŘS. V daném případě byl upřesněn předmět správního řízení a bezprostředně poté bylo vydáno sdělení výhrad, což je specifický prostředek ve správním řízení vedeném ÚOHS (dle § 21b ZoOHS), který je informací o shromáždění podkladů pro rozhodnutí a o jejich posouzení a současně i signálem o blízkém vydání rozhodnutí ve věci samé.
V dané věci je […] sporné, zda […] procesní úkon spočívající v upřesnění předmětu správního řízení může být považován za nezákonný zásah.
Podrobení jednotlivých procesních úkonů přezkumu v rámci zásahové žaloby by vedlo k extrémním důsledkům spočívajícím ve znemožnění řádného průběhu takových řízení. […] Je pravdou, že existují soudní rozhodnutí, která určitý postup či úkony správního orgánu předmětem zásahové žaloby již učinila […] (např. daňová kontrola, místní šetření v daňovém řízení, výzvy ke splnění určité povinnosti). Všem těmto případům je společná nejen intenzita zásahu do práv účastníka řízení, ale zejména nejistota, zda řízení bude ukončeno žalobou napadnutelným rozhodnutím. Tato nejistota je důvodem pro umožnění zásahové žaloby, neboť jinak by mohla nastat situace, že by účastník řízení zůstal zcela bez ochrany. V daném případě byl upřesněn předmět správního řízení a bezprostředně poté bylo vydáno sdělení výhrad, což je specifický prostředek ve správním řízení vedeném [žalovaným], který je […] signálem o blízkém vydání rozhodnutí ve věci samé.
Lze-li tedy předpokládat, že ve správním řízení bude vydáno rozhodnutí, pak v rámci žalob proti němu lze zkoumat i zákonnost správního procesu.
[T]aková žaloba byla stěžovatelkou podána. Bude úkolem krajského soudu v rámci tamního řízení o žalobě, aby se v mezích uplatněných žalobních námitek zabýval zákonností procesního postupu včetně dispozice žalovaného s předmětem řízení […].