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Timestamp: 2018-08-17 11:36:24+00:00
Document Index: 100249944

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 117', 'art. 116', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 14', 'art. 117', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 22', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 87', 'art. 5']

Sistema nazionale di istruzione e processo di decentramento in "Il Libro dell'anno del Diritto"
Sistema nazionale di istruzione e processo di decentramento
di Monica Cocconi - Libro dell'anno del Diritto 2014
Il Documento dei saggi nominati dal Presidente della Repubblica, che ha dedicato una Sezione al sistema nazionale d’istruzione, gli assegna, come priorità, di realizzare l’inclusività del sistema formativo e l’innalzamento della qualità degli apprendimenti1. Il raggiungimento di tali finalità dovrebbe essere favorito e non ostacolato dal compimento del processo di decentramento iniziato, in materia di istruzione, con il nuovo Titolo V, attraverso una maggiore rispondenza del sistema scolastico ai bisogni delle differenti realtà territoriali. Il perfezionamento di tale processo, tuttavia, dovrà avvenire preservando quell’unitarietà che impronta necessariamente il sistema nazionale d’istruzione sia negli elementi fondanti della sua architettura complessiva sia nella garanzia di erogazione dei livelli essenziali di prestazione su tutto il territorio nazionale.
1. La ricognizione. Il corretto equilibrio fra funzioni statali e regionali
2. La focalizzazione. I confini della potestà legislativa delle Regioni nell’istruzione
3. I profili problematici. Il finanziamento dei livelli essenziali di prestazione
Uno dei temi più decisivi per il buon governo dell’istruzione è costituito dalla ricerca di un corretto equilibrio, in tale materia, fra funzioni statali e regionali alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione; con tale Riforma, infatti, le Regioni sono transitate dall’esercizio, o dalla delega, di funzioni amministrative, all’attribuzione di una potestà legislativa concorrente nel settore. Un eccesso di accentramento, in effetti, contrasta con le dinamiche pluralistiche che innervano il sistema, dopo l’ingresso delle Regioni nell’istruzione, con la Riforma del Titolo V della Costituzione. D’altra parte innescare processi devolutivi può incrinare quell’unitarietà che impronta necessariamente il sistema nazionale d’istruzione sia negli elementi fondanti dell’architettura complessiva sia nella garanzia di erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale2.
Il processo di decentramento dovrà avvenire, soprattutto, in modo da favorire la realizzazione delle finalità sostanziali del sistema nazionale d’istruzione, ovvero renderlo sempre più rispondente alle esigenze dei cittadini e dei territori3.
Gli studi storici più accurati sul tema hanno evidenziato che l’assetto tradizionalmente accentrato del sistema ha lasciato persistere rilevanti disparità territoriali nei risultati dell’apprendimento e nella distribuzione del personale docente4; l’ha reso, di conseguenza, più iniquo ed inefficiente di altri sistemi europei. Il decentramento in atto, pertanto, dovrà favorire, attraverso una maggiore rispondenza del sistema scolastico ai bisogni delle differenti realtà territoriali, la sua effettiva capacità di garantire a tutti i cittadini del Paese un insegnamento in grado di soddisfare le attese della società civile e del mercato.
Sulla base anche dei richiami, riferiti all’istruzione, presenti nel documento dei saggi nominati dal Presidente della Repubblica, che dedica una sezione al ruolo strategico del sistema nazionale d’istruzione, le priorità ineludibili che questo dovrà sviluppare, attraverso il compimento del decentramento, saranno: l’inclusività del sistema formativo e la qualità degli apprendimenti.
Si tratta di una questione tornata di stretta attualità dopo che la Corte, di recente, in un ambito nevralgico del settore, ovvero quello della provvista del personale docente, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della l. reg. lombarda (l. reg. n. 19/2007) che aveva introdotto a titolo sperimentale, nell’ambito delle norme generali o di specifici accordi con lo Stato, «concorsi differenziati … per reclutare il personale docente con incarico annuale» al fine di «favorire la continuità didattica»5.
L’esito della pronuncia della Corte era largamente prevedibile per la presenza, in materia, di una competenza esclusiva dello Stato in materia di «norme generali», di cui all’art. 117, co. 2, lett. n), Cost. Fra queste, invero, è senz’altro da ricomprendersi il reclutamento del personale docente per la sua appartenenza a quelle «strutture portanti ed essenziali» del sistema d’istruzione che esigono un’applicazione unitaria sul territorio nazionale e sono quindi necessariamente affidate, nella loro definizione, alle citate norme generali (C. cost., 2.7.2009, n. 200)6.
La Regione, peraltro, aveva espressamente subordinato l’operatività di tale disposizione a «specifici accordi con lo Stato». Tali forme di collaborazione o coordinamento fra apparati statali e regionali tuttavia, sulla base di quanto asserito dagli stessi giudici costituzionali, non possono essere disciplinate unilateralmente dalle Regioni ma devono trovare il loro fondamento in leggi statali che le prevedano o le consentano o in accordi fra gli stessi enti interessati (C. cost., 17.3.2010, n. 104). In materia di istruzione, in ogni caso, è la stessa Costituzione, all’art. 116, co. 3, a disporre in modo inequivocabile che ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (nell’istruzione come nell’organizzazione della giustizia di pace, nella tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali) siano subordinate ad un peculiare procedimento (ovvero ad una legge dello Stato, approvata a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di un’intesa fra lo Stato e le Regioni, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost.).
D’altra parte l’iniziativa della Regione Lombardia ha sortito l’esito di riportare in primo piano il ruolo ineludibile delle Regioni e delle istituzioni scolastiche nei processi diretti a soddisfare le esigenze di assegnazione del personale alle scuole e nella risposta da offrire all’emergenza del precariato scolastico7.
Giova rammentare, invero, che le Regioni, in tale materia, sono senz’altro provviste di una propria competenza a titolo concorrente, proprio ai sensi dell’art. 117, co. 3, Cost., che investe sia il dimensionamento delle istituzioni scolastiche e le reti di scuole sia, in prospettiva, le procedure di assegnazione e di mobilità del personale docente, in base a quanto asserito dagli stessi giudici costituzionali nella sent. n. 200/2009. Come già la stessa giurisprudenza più risalente della Corte aveva sostenuto (C. cost., 13.1.2004, n. 13), peraltro le Regioni avrebbero diritto, in effetti, a subentrare agli Uffici scolastici regionali in quanto tale competenza rientra senza dubbio nei compiti relativi all’organizzazione e al dimensionamento del servizio scolastico sul territorio, di indubbia spettanza regionale. Ad una ridefinizione del fabbisogno del personale scolastico e alle conseguenti esigenze di reclutamento, peraltro, non possono ritenersi estranee le scuole stesse, se non altro in virtù dell’autonomia a queste riconosciuta dalla Costituzione, anzitutto sul fronte didattico.
Le necessità di contenimento della spesa e le preoccupazioni di tenuta complessiva dell’unità del sistema, tuttavia, hanno innescato spinte verso una progressiva limitazione del ruolo regionale e l’espansione della normativa statale oltre i propri confini. Giova ricordare, sulla questione, che l’avvio di un Accordo, in sede di Conferenza Stato-Regioni, riguardo al trasferimento di funzioni dell’amministrazione statale periferica in seno all’organizzazione regionale con connessa transizione delle risorse umane e strumentali è stato congelato dall’art. 14, co. 17, d.l. 6.7.2012, n. 95 (cd. spending review). Tale disposizione aveva non solo riaffermato il ruolo strategico degli Uffici scolastici regionali ma ne aveva altresì regolato, in modo analitico, i procedimenti di assegnazione e di mobilità del personale docente a tempo indeterminato.
Affrontare il tema del corretto equilibrio, nel governo del sistema d’istruzione, fra funzioni statali e regionali, comporta necessariamente anche quello di ristabilire un indispensabile nesso fra risorse finanziarie e competenza legislativa concorrente delle Regioni e l’impossibilità di stabilire vincoli di destinazione statali in materie di competenza regionale. La definizione di questo nesso, in un periodo critico per la finanza pubblica, passa necessariamente attraverso il superamento del criterio della spesa storica e l’identificazione dei fabbisogni standard per ciascuna Regione in modo che il recupero di una maggiore equità del sistema non si traduca in un inefficiente utilizzo delle risorse pubbliche.
Infine, la valorizzazione del processo di decentramento delle politiche d’istruzione implica necessariamente un mutamento del ruolo dello Stato, più improntato alla valutazione dei risultati del sistema e alla compensazione delle disparità territoriali attraverso il ricorso alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. piuttosto che alla gestione diretta dei servizi.
2. La focalizzazione. Il confini della potestà legislativa delle Regioni nell’istruzione
Un contributo decisivo, al fine di definire un corretto equilibrio fra funzioni statali e regionali in materia, è stato offerto dalla giurisprudenza della Corte che non solo ha individuato il contenuto specifico della potestà regionale concorrente ma, definendo in modo sostanziale i confini della potestà legislativa esclusiva dello Stato sulle «norme generali», l’ha anche preservata da indebite invasioni di competenza.
Un primo passaggio rilevante, anzitutto, è stata l’identificazione da parte della Corte, nella sent. 13.1.2004, n. 138, del nucleo proprio della potestà normativa regionale, riconosciuto nella programmazione della rete scolastica. L’argomento usato dai giudici costituzionali è stato quello di utilizzare, quale punto di partenza, l’ambito di competenza amministrativa in precedenza spettante alle Regioni (art. 138, co. 1, lett. a) e b), d.lgs. n. 112/1998) per individuare, in via interpretativa, il settore materiale di competenza normativa delle Regioni alla luce del nuovo Titolo V.
Poiché, dunque, la normativa statale precedente alla Riforma del Titolo V contemplava, sotto il profilo amministrativo, una competenza regionale in materia di programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale, la Corte ha dedotto che, in un generale contesto di valorizzazione del ruolo regionale in materia, fossero quantomeno preservate alle Regioni, quali competenze normative, le funzioni amministrative già di loro titolarità. I giudici costituzionali hanno sostenuto, pertanto, che: «appare implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione … già ad esse conferita nella forma della competenza delegata dall’art. 138 del d.lgs. n. 118/1998». Seguendo in modo coerente questo percorso logico la Corte ha asserito, riguardo allo specifico contenuto della materia «istruzione», che «sebbene l’esatta definizione delle rispettive sfere di competenza non potrà che essere oggetto di successivi affinamenti … si può, comunque, assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella programmazione della rete scolastica».
Al fine di evitare, tuttavia, di interrompere la continuità dell’erogazione del servizio scolastico funzionale a soddisfare diritti fondamentali spettanti a famiglie e studenti, oltre che di turbare le aspettative del personale docente, la pronuncia della Corte non ha disposto un annullamento immediato della disposizione impugnata, ovvero l’art. 22, co. 3, l. n. 448/2001. Tale effetto, pertanto, risulta rinviato al momento in cui le Regioni si doteranno di una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere la funzione di distribuzione del personale docente fra le istituzioni scolastiche.
Appare innegabile, tuttavia, che la dipendenza del personale docente dallo Stato e la persistenza presso l’amministrazione periferica, in capo agli Uffici scolastici regionali, della funzione di distribuzione e assegnazione dello stesso alle scuole impedisce, nella sostanza, qualunque programmazione effettiva, da parte delle Regioni, dell’offerta formativa.
Lo stesso percorso argomentativo (ovvero partire dalla potestà amministrativa delle Regioni per tradurla in potestà normativa) è stato seguito per ricondurre anche il compito di dimensionamento della rete scolastica alla potestà legislativa di spettanza regionale. Di conseguenza è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di regolamenti statali contenenti criteri, tempi e modalità per la determinazione e l’articolazione dell’azione di dimensionamento della rete scolastica. Il compito di definire i criteri di dimensionamento degli istituti transita quindi alle Regioni che dovranno esercitarlo, unitamente all’attività di programmazione dell’offerta formativa, cercando di interpretare e di soddisfare le reali necessità formative del sistema d’istruzione, grazie alla maggiore conoscenza delle proprie realtà territoriali. La riduzione delle risorse in termini di personale comporterà inevitabilmente un riequilibrio complessivo del loro utilizzo a livello nazionale: quello che è certo è che non sarà più accettabile la situazione attuale che contempla una distribuzione del personale scolastico con un rapporto docenti-alunni diversificata in modo irragionevole fra i differenti territori.
L’approdo a tale logica, improntata al perseguimento effettivo degli obiettivi sostanziali del sistema in termini di risultati di apprendimento e di creazione di conoscenza, impone l’abbandono progressivo di quella precedente, fondata sulla perpetuazione dei dati storici in termini di numero di classi e istituti ed improntata a consolidare l’assetto esistente.
La fissazione dei confini invalicabili della potestà concorrente regionale ha richiesto ai giudici costituzionali anche di identificare in modo sostanziale, sulla base di dati obiettivi, non affidati alla discrezionalità del legislatore, il significato delle «norme generali» di cui all’art. 117, co. 2, lett. n), Cost. che costituiscono, ad un tempo, il fondamento ed il limite della potestà legislativa esclusiva dello Stato nell’istruzione. Tali sono per la Corte unicamente le disposizioni normative che concorrono a definire la struttura «portante» ed «essenziale» del sistema d’istruzione ovvero a delinearne la fisionomia complessiva sotto il profilo sia contenutistico, sia delle linee generali di organizzazione.
L’applicazione di tali disposizioni dovrà essere di conseguenza, per i giudici costituzionali, uniforme su tutto il territorio nazionale, in quanto diretta ad assicurare «la sostanziale parità di trattamento fra gli utenti che fruiscono del servizio d’istruzione», nonché «la libertà di istituire scuole e la parità fra le scuole statali e non statali in possesso dei requisiti richiesti dalla legge». L’aggettivo «generali» pare quindi evocare, nell’interpretazione della Corte, una garanzia di eguaglianza affidata, nella sua soddisfazione, appunto alle norme dirette a regolare, fra le prestazioni finalizzate a soddisfare «il risultato» dell’istruzione (intesa come effetto di più insegnamenti organizzati, secondo l’autorevole insegnamento di Umberto Pototschnig9) quelle necessariamente fruibili da tutti, senza possibilità di distinzioni.
L’ancoraggio della potestà legislativa esclusiva dello Stato, in materia di istruzione, a parametri sostanziali e oggettivi rappresenta un passaggio molto rilevante anche ai fini della preservazione dell’ambito materiale di potestà regionale, in quanto concorre a delimitarne i confini insuperabili e a garantirlo da indebite invasioni di competenza.
Un ulteriore tassello decisivo, al fine di realizzare un decentramento virtuoso ed equo delle politiche d’istruzione, riguarda la definizione ed il finanziamento dei livelli essenziali di prestazione quale veicolo, anzitutto, per una ricognizione delle situazioni di svantaggio presenti nel Paese e, di seguito, per garantire le risorse finanziarie funzionali alla loro rimozione. Il loro finanziamento, infatti, dovrebbe favorire il graduale superamento dei significativi squilibri territoriali nei risultati del sistema scolastico già descritti e promuovere un innalzamento complessivo della qualità degli apprendimenti a livello nazionale.
Giova premettere anzitutto che, sotto il profilo concettuale, si tratta di una competenza dal fondamento sostanziale differente da quello delle norme generali. Mentre queste ultime, infatti, ravvisano la propria ratio nelle esigenze di uniformità del sistema nazionale imposte dal valore legale del titolo di studio da questo rilasciato, nel caso dei livelli essenziali la competenza statale è giustificata dalla necessità di offrire una garanzia sull’intero territorio nazionale al diritto all’istruzione in modo da soddisfare il principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, co. 2, Cost.10 Si tratta quindi, in sostanza, di porre le condizioni per garantire, nel contesto del crescente decentramento in materia di istruzione, una cittadinanza sociale comune11.
Solo quest’ultima competenza, pertanto, è destinata a relazionarsi in modo diretto con l’esercizio della potestà concorrente delle Regioni che possono adeguare i livelli di prestazione fissati dallo Stato alle specifiche realtà territoriali o stabilire l’erogazione di prestazioni ulteriori.
La loro definizione, inoltre, costituisce un passaggio essenziale al fine dell’entrata a regime della Riforma sul federalismo fiscale, la l. 5.5.2009, n. 142, che impone, per conseguire gli obiettivi di perequazione e solidarietà, oltre che di efficienza della spesa pubblica che si propone, una copertura integrale del costo standard delle funzioni connesse ai livelli essenziali, in materia di istruzione come in altri settori nevralgici dello Stato sociale12. Al fine di consentire un’allocazione ottimale delle risorse relative al personale docente, la copertura di tale fabbisogno dovrà evitare, tuttavia, di replicare l’attuale criterio della spesa storica (peraltro vietato dalla legge sul federalismo fiscale) e quindi cristallizzare l’attuale distribuzione delle risorse, inefficiente ed iniqua.
Si dovrà utilizzare, viceversa, il capitale informativo disponibile presso il Ministero al fine di soddisfare, attraverso l’individuazione dell’effettivo fabbisogno standard di personale docente di ciascuna Regione (e il finanziamento del relativo costo), le finalità sostanziali di maggior inclusione e innalzamento qualitativo degli apprendimenti del sistema scolastico indicate nel Documento dei saggi13.
Il trasferimento effettivo di tali competenze alle Regioni e la prevista istituzione degli Albi regionali prelude, infine, ad assicurare alle scuole, nell’esercizio dell’autonomia a queste garantita dalla Costituzione, la selezione del personale docente adeguato alla specificità della loro offerta formativa (cd. POF).
1 Si veda la Relazione del Gruppo di lavoro in materia economico-sociale ed europea, istituito il 20 marzo 2013 dal Presidente della Repubblica e composto da F. Bubbico, G. Giorgetti, E. Giovannini, E. Moavero Milanesi, G. Pitruzzella e S. Rossi.
2 Si v. l’Audizione del Ministro Carrozza davanti alle Commissioni riunite del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati sulle linee programmatiche in materia di istruzione e università del 6.6.2013.
3 Sulla necessità di ancorare il processo di decentramento al conseguimento delle finalità sostanziali del sistema nazionale d’istruzione, si veda Poggi, A., Federalismo fiscale e decentramento dell’istruzione, Relazione tenuta nell’ambito del Seminario «Sistema scolastico e federalismo - per sostenere l’autonomia scolastica e attuare il Titolo V».
4 Si veda Medina, A.-Rossi, G., Uniformità e squilibri nel servizio scolastico italiano, Bologna, 1991.
5 Si v. C. cost., 29.4.2013, n. 76.
6 Su cui si veda Cocconi, M., La Corte costituzionale individua un criterio sostanziale di distinzione fra «norme generali» e «principi fondamentali» in materia di istruzione, in Foro it., 2009, 33.
7 Come rileva Cortese, F., Assunzione diretta dei prof., Lombardia bocciata. E se fosse una vittoria?, in www.sussidiario.net.
8 In Foro it., 2004, I, 2666, con nota di Cocconi, M., La potestà legislativa concorrente delle regioni in materia di istruzione fra nuovo Titolo V ed esigenze di continuità di un servizio pubblico essenziale. Osservazioni a margine di Corte cost. n. 13/04.9 Si veda Pototschnig, U., Insegnamento, istruzione, scuola, in Giur. cost., 1961, 361 ss.
10 In tal senso Renna, M., Le diseguaglianze sostenibili nel sistema scolastico, in Servizi pubbl. e appalti, 2006, 1.
11 Per tale significato si veda Campione, V.-Poggi, A., Sovranità decentramento regole, Bologna, 2009.
12 Il significato di costo cd. standard richiede di quantificare il costo di produzione di un servizio nelle condizioni di maggiore efficienza/utilità in relazione ai fabbisogni standard degli utenti. La sua introduzione dovrebbe soddisfare una duplice finalità: parificare i costi di produzione delle prestazioni, e quindi contenerli, valutare gli scostamenti da questi dei costi effettivi e, di conseguenze, verificare e migliorare il grado di efficienza del sistema.
13 Sulla necessità di abbandonare il criterio della spesa storica nell’assegnazione del personale docente si veda Targetti, S., Regioni, istruzione e Titolo V: ancora molta strada da percorrere, in Campione, V.-Bassanini, F., a cura di, Istruzione bene comune, Firenze, 2011.
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1 La ricognizione. Il corretto equilibrio fra funzioni statali e regionali
2 La focalizzazione. Il confini della potestà legislativa delle Regioni nell’istruzione
3 I profili problematici. Il finanziamento dei livelli essenziali di prestazione
3.1 La potestà legislativa concorrente delle regioni in materia di istruzione fra nuovo Titolo V ed esigenze di continuità di un servizio pubblico essenziale. Osservazioni a margine di Corte cost. n. 13/04.