Source: https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/746783990/20180020028754-df-0002864-1520188070000/inteiro-teor-746783991
Timestamp: 2019-09-15 16:26:31+00:00
Document Index: 152055546

Matched Legal Cases: ['ARTIGO 28', 'artigo 28', 'artigo 28', 'artigo 28', 'Artigo 37', 'Artigo 132', 'artigo 28', 'artigo 111', 'artigo 28', 'artigo 28', 'artigo 111', 'artigo 132', 'artigo 28', 'artigo 28', 'artigo 111', 'artigo 28', 'artigo 10', 'artigo 132']

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios TJ-DF : 20180020028754 DF 0002864-15.2018.8.07.0000
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios TJ-DF : 20180020028754 DF 0002864-15.2018.8.07.0000 - Inteiro Teor
TJ-DF__20180020028754_ad8cf.pdf
Classe : AÇÃO DIRETA DE
N. Processo : 20180020028754ADI
(0002864-15.2018.8.07.0000)
Requerente (s) : ASSOCIACAO DOS PROCURADORES DO
DISTRITO FEDERAL E OUTROS
Requerido (s) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL E
Relator : Desembargador JOÃO TIMÓTEO DE
Relator : Desembargador TEÓFILO CAETANO
Acórdão N. : 1194469
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO. DISPOSITIVO LEGAL. REDAÇÃO. SUPRESSÃO DE DESCONFORMIDADE. ARTIGO 28 DA LEI
COMPLEMENTAR Nº 395/01. COMPREENSÃO. INTERPRETAÇÃO DISSONANTE DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. RESERVA PARA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E ASSESSORIA DO DISTRITO FEDERAL, AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS. ATRIBUIÇÕES RESERVADAS AOS PROCURADORES DO DISTRITO FEDERAL (LODF, ARTS. 110 e 111). PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EM ÓRGÃOS JURÍDICOS DE EMPRESA PÚBLICA, AINDA QUE EM CARÁTER EENTUAL. IMPOSSIBILIDADE. CHEFIA DE ASSESSORIAS TÉCNICOLEGISLATIVAS E EM ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMISTRAÇÃO DIRETA. NOMEAÇÃO DE NÃO INTEGRANTES DA CARREIRA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA EXPRESSÃO QUE PERMITE ESSA COMPREENSÃO. IMPUTAÇÃO. PLAUSIBILIDADE DO DIREITO. MEDIDA CAUTELAR. CONCESSÃO. REQUISITOS Código de Verificação :2019ACOH53VBDU5MI331JPO37PC
GABINETE DO DESEMBARGADOR TEÓFILO CAETANO 1
Ação Direta de Inconstitucionalidade 20180020028754ADI
PRESENTES. ARGUMENTAÇÃO. VEROSSIMILHANÇA DO ADUZIDO ACERCA DO VÍCIO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PERIGO DA DEMORA. RISCO PARA A SUPREMACIA DA NORMA ORGÂNICA. PRESERVAÇÃO DE SITUAÇÃO À MARGEM DA LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. SUSPENSÃO LIMINAR DA PARTE IMPUGNADA. EFEITOS EX NUNC. MODULAÇÃO TEMPORAL. NECESSIDADE. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO SE ADEQUAR AO COMANDO JUDICIAL. DEFERIMENTO. MEDIDA LIMINAR.
1. A medida liminar na ação direta de
inconstitucionalidade tem como pressupostos (i) a subsistência da verossimilhança da argumentação alinhada, de forma a forrar e revestir de certeza a desconformidade denunciada, traduzida na aferição do conflito hierárquico de normas, e, outrossim, (ii) a subsistência de risco concreto de advir dano ao ordenamento jurídico consubstanciado na preservação da eficácia de ato normativo manifestamente contrário à Constituição Federal ou à Lei Orgânica do Distrito Federal.
2. Seguindo a diretriz constitucional, a Lei Orgânica
do Distrito Federal fixara que a Procuradoria-Geral é o órgão central do Sistema Jurídico do Distrito Federal, assentando, ainda, que é função privativa dos procuradores do Distrito Federal a representação judicial e a consultoria jurídica do Distrito Federal, das autarquias e fundações públicas distritais, que devem, demais disso, prestar orientação jurídico-normativa aos órgãos e entidades que integram a administração direta, indireta e fundacional, o que torna inviável que as chefias de assessorias técnico-legislativas e nos órgãos e entidades da administração direta sejam ocupadas por não integrantes da carreira (LODF, arts. 110 e 111).
3. Sob a reserva estabelecida pela Lei Orgânica do
Distrito Federal em perfeita afinação com a Constituição Federal, aos procuradores do Distrito Federal é reservada a representação judicial e a consultoria jurídica dos órgãos da administração direta, não compreendendo as atribuições que lhes são reservadas o fomento de serviços jurídicos de
representação e consultoria, ainda que em caráter eventual, às empresas públicas locais, pois, a par de sua natureza jurídica de direito privado, devem contar com quadro próprio de advogados (Lei Distrital nº 5.369/14)
4. Sob a reserva de atribuições exclusivas
contemplada pela Lei Orgânica do Distrito Federal, a expressão "eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas" contida no artigo 28 da Lei Complementar Distrital nº 395/01, ensejando a compreensão de que os procuradores do Distrito Federal estão municiados de competência para exercer atribuições de representação e assessoramento nas empresas públicas locais, e, ainda, que as chefias de assessorias técnicolegislativas e nos órgãos e entidades da Administração Direta do Distrito Federal poderão eventualmente ser exercidas por não integrantes da carreira, não guarda conformidade com a regulação orgânica, despontando sua inconstitucionalidade material, ensejando que seja liminarmente suspensa, com modulação do texto legal.
5. A verossimilhança da alegação de vício de
inconstitucionalidade material de parte do artigo 28 da Lei Complementar Distrital nº 395/2001, a par da possibilidade de irradiar prejuízos à administração pública na gestão dos seus serviços jurídicos, legitima que haja a afirmação da desconformidade da expressão que induz à desconformidade em sede de cognição sumária, suspendendo-se sua aplicação, com efeito ex nunc e modulação temporal com termo inicial a partir da data da sessão que apreciara a pretensão liminar, como forma de ser assegurado interstício suficiente para que a administração se adeque ao decidido, evitando-se prejuízos à gestão dos órgãos de assessoramento jurídico, mas preservando-se os atos até então realizados.
6. Medida cautelar concedida com eficácia erga
omnes e efeitos ex nunc, com modulação temporal. Maioria.
Acordam os Senhores Desembargadores do CONSELHO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA - Relator, TEÓFILO CAETANO - 1º Vogal e Relator Designado, NILSONI DE FREITAS CUSTODIO - 2º Vogal, VERA ANDRIGHI - 3º Vogal, MARIO-ZAM BELMIRO - 4º Vogal, ALFEU MACHADO - 5º Vogal, SEBASTIÃO COELHO - 6º Vogal, MARIO MACHADO - 7º Vogal, ROMEU GONZAGA NEIVA - 8º Vogal, CRUZ MACEDO - 9º Vogal, HUMBERTO ULHÔA -10º Vogal, ANA MARIA AMARANTE - 11º Vogal, ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - 12º Vogal, SÉRGIO ROCHA - 13º Vogal, ARNOLDO CAMANHO - 14º Vogal, SIMONE LUCINDO - 15º Vogal, ROMÃO C. OLIVEIRA - 16º Vogal, sob a presidência do Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA, em proferir a seguinte decisão: LIMINAR CONCEDIDA NOS TERMOS DO VOTO DO EMINENTE DES. TEÓFILO CAETANO COM EFEITOS "EX NUNC", COM MODULAÇÃO PARA QUE ESTA DECISÃO SÓ ENTRE EM VIGOR 12 (DOZE) MESES A CONTAR DESTA DATA. TRÊS DESEMBARGADORES NEGAVAM A LIMINAR; UM MODULAVA PARA 1º DE JANEIRO DE 2019. O RELATOR, SEGUIDO POR UMA DESEMBARGADORA, NÃO MODULAVA OS EFEITOS. A QUESTÃO DE ORDEM RESTOU INDEFERIDA À UNANIMIDADE. RELATARÁ O ACÓRDÃO O DES. TEÓFILO CAETANO. , de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.
Brasilia (DF), 9 de Outubro de 2018.
TEÓFILO CAETANO
O Sindicato dos Procuradores do Distrito Federal e a Associação dos Procuradores do Distrito Federal ajuizaram ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar para sustar a eficácia das expressões eventualmente enos serviços jurídicos das empresas públicas, contidas no art. 28 da Lei Complementar Distrital n. 395, de 31 de julho de 2001, publicada no DODF em 08/08/2001, assim redigido:
Art. 28. Os Procuradores do Distrito Federal exercerão suas funções nos órgãos da Procuradoria-Geral, nos serviços jurídicos das Autarquias, Fundações e eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas, nas chefias de assessorias técnico-legislativas e nos órgãos e entidades da Administração Direta do Distrito Federal . (Grifo nosso.)
Argumentam os autores que as expressões impugnadas, ainda que ocasionalmente, atribuem aos Procuradores do DF a representação das empresas públicas, que possuem quadro próprio de advogados contratados mediante aprovação em concurso público, enquanto retiram da sua competência as atribuições de chefia das assessorias técnico-legislativas dos órgãos da Administração Pública, que deveriam ser exercidas exclusivamente pelos Procuradores do Distrito Federal.
Os requerentes asseveram que a norma impugnada sofre vício de inconstitucionalidade material, porque contraria o disposto no art. 111 da LODF, reproduzido a partir do comando do art. 132 da Constituição Federal, que outorga à Procuradoria-Geral do DF a titularidade exclusiva das atribuições de representação judicial e extrajudicial do ente federativo, bem como das funções de consultoria jurídica dos órgãos de sua Administração Pública direta, indireta e fundacional.
Quanto ao periculum in mora, os requerentes aduzem que há o risco de que sejam designados Procuradores do DF para exercerem atribuições estranhas ao cargo nas empresas públicas, assim como de que sejam eles preteridos no preenchimento dos cargos de chefia das assessorias jurídicas dos
órgãos da Administração direta (fls. 02/22).
O Governador do Distrito Federal sustenta parcialmente o pedido inicial, apenas com relação à expressão eventualmente. Afirma que o art. 111 da LODF, ao se referir à competência da Procuradoria-Geral do DF, estabelece que são funções institucionais a defesa da Administração Pública e a orientação jurídiconormativa da Administração Pública indireta, conceitos esses que abrangem as empresas públicas distritais.
No que tange às atividades de assessoria jurídica, aduz que a atuação eventual dos Procuradores distritais afrontaria o art. 111 da LODF. Todavia, seria necessário planejamento adequado para a lotação gradual dos cargos de chefia existentes na estrutura administrativa, o que afasta a utilidade do provimento jurisdicional de urgência no momento.
Em caso de entendimento contrário, assenta a possibilidade de modulação dos efeitos da medida cautelar, reconhecida pelo STF no julgamento do pedido liminar na ADI 5393, e requer a concessão do prazo de 12 meses para concluir a substituição dos ocupantes desses cargos por Procuradores do DF (fls. 206/215).
A Câmara Legislativa do Distrito Federal suscita preliminar de nulidade por defeito de representação, porque as procurações apresentadas não outorgam poderes especiais para a instauração de ação direta de inconstitucionalidade, com a indicação objetiva do ato normativo impugnado e do parâmetro de controle aplicável, causa de extinção do processo.
No mérito, afirma que não estão preenchidos os requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar. Justifica que a prescrição do art. 69 do Ato das Disposições Transitórias institui exceção à regra do art. 132 da Constituição Federal, que inspira a redação do art. 111 da LODF, e permite que os estados mantenham os órgãos que foram criados antes da promulgação da Constituição Federal, com função de consultoria jurídica, distintos das Procuradorias ou Advocacias Gerais.
Aponta, ainda, que a norma impugnada vige há aproximadamente 17 anos, inexistindo prejuízo a ser reparado mediante provimento jurisdicional de urgência (fls. 217/223).
A Procuradoria-Geral do Distrito Federal tece argumentação sobre a possibilidade de não ser compelida a exercer o ordinário papel de curadora, em defesa da lei impugnada, quando o ato é evidentemente contrário à jurisprudência constitucional sobre a matéria e endossa os argumentos sobre a exclusividade do exercício das atividades de chefia das assessorias técnico
legislativas por Procuradores distritais.
Por outro lado, afirma que a leitura dos arts. 110 e 111 da LODF legitima a atuação eventual da Procuradoria-Geral do DF nas entidades que compõem a Administração Pública indireta, incluindo as empresas públicas distritais, como órgão central do sistema jurídico do Poder Executivo.
Não obstante, ressalta a inadequação do provimento liminar para suspender a eficácia da norma impugnada, pois será preciso tempo para proceder aos remanejamentos necessários para lotar os Procuradores em todos os cargos de chefia das assessorias jurídicas existentes na estrutura administrativa distrital, o que compreende cada secretaria de estado, autarquia e fundação.
Assim, propõe-se que seja fixado o prazo de 12 meses para que os chefes lotados nessas assessorias, que não são integrantes da carreira, sejam substituídos por Procuradores do DF (fls. 225/238).
A Procuradoria-Geral de Justiça ressalta que as atividades de consultoria jurídica e de exame e fiscalização da legalidade interna dos atos da administração distrital devem ser exercidas por agentes públicos efetivos, na forma estabelecida pelo art. 132 da Constituição Federal, para que possam atuar com a necessária independência.
Nesses termos, oficia pelo deferimento do pedido cautelar com a modulação de efeitos requerida pela própria Procuradoria-Geral do DF, com o objetivo de evitar prejuízos e garantir o desenvolvimento do trabalho atualmente desempenhado (fls. 240/252).
Por fim, a Associação Nacional dos Procuradores dos estados e do Distrito Federal – Anape , pede que seja admitida a sua participação como amicus curiae, com a finalidade de defender a inconstitucionalidade do termo eventualmente, especificamente no que faz referência às atribuições das assessorias técnico-legislativas e nos órgãos e entidades da Administração Pública direta do Distrito Federal (fls. 254/265).
Ante o exposto, apresento a julgamento dessa egrégia Corte o pedido de medida cautelar que pretende suspender a eficácia das expressões eventualmente enos serviços jurídicos das empresas públicas, contidas no art. 28 da Lei Complementar Distrital n. 395, de 31 de julho de 2001.
P R E L I M I N A R
O Senhor Desembargador JOÃO TIMÓTEO - Relator
Senhor Presidente, com referência à preliminar levantada da tribuna - a mudança de rito do pedido liminar para o julgamento definitivo -, tenho que não deve ser admitida, por um motivo simples: a Câmara Legislativa do Distrito Federal não foi ouvida quanto a este pedido específico de mudança de rito. Portanto, o que a Câmara Legislativa está esperando é somente um julgamento de liminar, em que terá a oportunidade de fazer outra defesa, mais ampla e mais aprofundada, desses interesses da edição de suas leis.
Por esse motivo, por oferecer cerceamento de defesa no que se refere à mudança de rito, não admito a questão de ordem levantada da tribuna.
O Senhor Desembargador TEÓFILO CAETANO - Vogal
Senhor Presidente, consultando os autos e notadamente as informações formuladas pela Câmara Distrital, aferi que realmente ela se restringiu ao seu pronunciamento quanto ao pedido de tutela liminar, reservando-se para enfrentar o mérito no momento oportuno.
Por isso, após cotejar os autos, acompanho o eminente Relator para evitar justamente esse prejuízo ao órgão legislativo.
A Senhora Desembargadora NILSONI DE FREITAS - Vogal
O Senhor Desembargador MÁRIO-ZAM BELMIRO - Vogal
O Senhor Desembargador SEBASTIÃO COELHO - Vogal
O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - Vogal
Código de Verificação :2019ACOH53VBDU5MI331JPO37PC
GABINETE DO DESEMBARGADOR TEÓFILO CAETANO 9
A Senhora Desembargadora ANA MARIA DUARTE AMARANTE - Vogal
O Senhor Desembargador SÉRGIO ROCHA - Vogal
O Senhor Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS - Vogal
A Senhora Desembargadora SIMONE LUCINDO - Vogal
O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA - Presidente e Vogal
Acompanho o eminente Relator, também rejeitando a questão de ordem, sobretudo porque o próprio Distrito Federal pede que se julgue a um só tempo e pede um prazo para poder alojar procuradores nesses órgãos. Então, a meu ver, é até incoerente o pedido de que se atropelasse o rito estabelecido.
Pertinência temática e representatividade das partes
GABINETE DO DESEMBARGADOR TEÓFILO CAETANO 10
Reconheço, preliminarmente, a legitimidade ativa ad causam dos requerentes para instaurar a ação direta e a pertinência temática do controle normativo abstrato buscado com as finalidades institucionais de ambos os entes.
Com efeito, o Sindicato e a Associação dos Procuradores do DF são entidades de classe orientadas para a defesa de interesses individuais e coletivos relacionados especificamente à carreira e aos seus membros.
Têm, portanto, representatividade adequada e estão legitimados pelo art. 8º, § 2º, inciso V, da Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, especialmente quando a matéria versa sobre tema concernente aos limites das atribuições funcionais de seus associados.
Preliminar de nulidade - Defeito de representação
A Câmara Legislativa suscita preliminar de nulidade do feito, em razão de deficiência da representação processual dos requerentes. Aduz que os instrumentos de mandato outorgados às entidades autoras não relacionam poderes específicos para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 28 da Lei Complementar n. 395/2001, com fundamento na LODF.
A apresentação de procuração com poderes específicos para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade não é exigência da lei.
Não obstante, no julgamento da questão de ordem na ADI 2.187, o argumento da falta de previsão legal foi afastado, tendo o Ministro Relator Octávio Gallotti justificado que [a] marca política da legitimidade para a ação direta, a situá-la para além do âmbito do critério jurídico ao alcance do advogado, (...) está a pressupor a manifestação formalizada da vontade [do proponente legitimado que não detém capacidade postulatória].
O STF, então, decidiu pela necessidade de apresentação de instrumento de procuração com outorga de poderes específicos para atacar a norma impugnada.
Nesse caso, em particular, o feito somente foi extinto pelo descumprimento da determinação judicial para regularizar a representação processual. O Ministro Relator esclareceu que o partido político autor perdeu o interesse no prosseguimento do feito, mas, diante do entendimento sobre a impossibilidade de desistência em ações de controle normativo abstrato, anunciou que não cumpriria a diligência como forma de dar consequência prática à deliberação de desistir da ação.
Não é a hipótese dos autos, contudo. O advogado constituído em conjunto pelos requerentes apresentou, espontaneamente, novas procurações,
consignando poderes especiais para ajuizar AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE contra a expressão "eventualmente, nos serviços jurídicos das empresas públicas," do artigo 28 da Lei Complementar Distrital n. 395, de 31 de julho de 2001 (fls. 203/205).
Nesse aspecto, a jurisprudência do STF admite a juntada de procuração com poderes específicos após a distribuição do feito, com o fim de evitar o não conhecimento da ação, em razão de irregularidades que podem ser corrigidas durante a tramitação do processo, sem prejuízo algum (ADI 4350).
Essa posição foi privilegiada pelo atual Código de Processo Civil. A propósito de instituir um processo mais dinâmico e eficiente, a nova lei processual estabeleceu o princípio da cooperação previsto no art. 6º, segundo o qual, todos os sujeitos do processo, incluídos os serventuários da justiça e os magistrados das causas, deverão cooperar entre si para que se obtenha uma decisão de mérito justa e efetiva, em tempo razoável.
Para concretizar o princípio da cooperação, que visa a uma decisão de mérito, o CPC deu ênfase à regra de que as partes devem ser intimadas para sanar os vícios formais, sempre que possível, antes de extinguir o feito sem resolução do mérito. Apenas quando a parte não atende à determinação judicial para sanear o processo é que a ação não deve ser conhecida.
De outro tanto, quando da análise da ADI 2.728, o STF afirmou que seria desnecessária a individualização dos dispositivos a serem examinados na procuração. Dessa forma, havendo suficiente indicação dos dispositivos atacados, dos fundamentos jurídicos e do pedido, restam atendidas as exigências dos artigos 3º e 4º da Lei 9868/99.
Com muito mais razão, também não há motivo para se exigir, expresso no instrumento de mandato, a indicação precisa do parâmetro de controle empregado. O conhecimento da ação direta pelo Tribunal de Justiça pressupõe que o fundamento esteja localizado no bloco de constitucionalidade estadual ou distrital, ou, ainda, que se trate de norma de reprodução obrigatória, mesmo que não esteja escrita nas constituições dos estados ou na lei orgânica do Distrito Federal.
Em conclusão, satisfeita a exigência de juntada de procuração com poderes específicos para a propositura da presente ação, ainda que posteriormente a sua distribuição, ela merece ser conhecida e julgada.
Requisitos para a concessão da medida cautelar
O art. 132 da Constituição Federal estabelece a competência dos Procuradores dos estados e do Distrito Federal para exercer, com exclusividade, a representação judicial e a consultoria jurídica dos entes da federação:
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas . (Grifo nosso.)
Tratando-se de preceito que rege diretamente a organização e a estruturação dos entes políticos do Estado, a jurisprudência do STF convencionou denominar esse tipo de norma como central, ou de reprodução obrigatória nas constituições estaduais e na lei orgânica do Distrito Federal, uma vez que limita o poder de auto-organização do ente federativo.
É de se dizer, então, que o modelo adotado pela Constituição Federal para a organização da Advocacia-Geral da União deve ser necessariamente repetido nas Procuradorias estaduais e do Distrito Federal, por força da simetria constitucional.
Nesse passo, os arts. 110 e 111 da LODF definiram a Procuradoria-Geral do DF como o órgão central do sistema jurídico do Poder Executivo, de forma equivalente ao modelo federal, e conferiram aos respectivos Procuradores atribuições semelhantes àquelas instituídas para a advocacia pública federal, competindo-lhes, além da representação judicial e extrajudicial do ente federativo, promover a defesa da Administração Pública e prestar orientação jurídico-normativa para a administração direta, indireta e fundacional:
Art. 110. A Procuradoria-Geral é o órgão central do sistema jurídico do Poder Executivo, de natureza permanente, na forma do art. 132 da Constituição Federal.
Art. 111. São funções institucionais da Procuradoria-Geral do Distrito Federal:
I - representar o Distrito Federal judicial e extrajudicialmente;
II - representar a Fazenda Pública perante os Tribunais de
Contas da União, do Distrito Federal e Juntas de Recursos Fiscais;
III - promover a defesa da Administração Pública requerendo a qualquer órgão, entidade ou tribunal as medidas de interesse da Justiça da Administração e do Erário.
IV - representar sobre questões de ordem jurídica sempre que o interessado público ou a aplicação do Direito o reclamarem; V - promover a uniformização da jurisprudência administrativa e a compilação da legislação do Distrito Federal;
VI - prestar orientação jurídico-normativa para a administração pública direta, indireta e fundacional. VII - efetuar a cobrança judicial da dívida do Distrito Federal. (Grifo nosso.)
Com relação às atividades de consultoria, assistência e assessoramento na área jurídica para os órgãos despersonalizados e pessoas jurídicas de direito público que compõem a Administração Pública, não há dúvidas de que devem ser exercidas por membros da Procuradoria-Geral do DF, em caráter de exclusividade.
Essa prerrogativa funcional não foi atribuída aos órgãos, por meio de seus servidores, mas concedida pelo art. 132 da Constituição Federal diretamente aos procuradores de estado e do Distrito Federal organizados em carreira própria, de forma privativa, por causa da relevância das atividades relacionadas ao exame e à fiscalização da legalidade interna dos atos da administração pública, que requerem o desempenho por agentes públicos de carreiras do Estado, efetivos e independentes, capazes de exercer esses encargos sem interferência política indevida e sem o temor de exoneração ou de afastamento arbitrários (ADI 4843).
O STF, há décadas, vem se manifestando sobre a matéria, nesses exatos termos:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -LEI COMPLEMENTAR 11/91, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (ART. 12, CAPUT, E §§ 1º E 2º; ART. 13 E INCISOS I
A V) - ASSESSOR JURÍDICO - CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO - FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DE PROCURADOR DO ESTADO - USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. - O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos. (...) (ADI 881 MC, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/1993, DJ 25-04-1997 PP-15197 EMENT VOL-01866-02 PP-00238) (Grifo nosso.)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ESTADO DE RONDÔNIA. ERRO MATERIAL NA FORMULAÇÃO DO PEDIDO. PRELIMINAR DE NÃOCONHECIMENTO PARCIAL REJEITADA. MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Conhece-se integralmente da ação direta de
inconstitucionalidade se, da leitura do inteiro teor da petição inicial, se infere que o pedido contém manifesto erro material quanto à indicação da norma impugnada. 2. Aatividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira , cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da Constituição Federal. Preceito que se destina à
configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 4. Ação que se julga procedente. (ADI 4261, Relator (a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2010, DJe-154 DIVULG 19-08-2010 PUBLIC 20-08-2010 EMENT VOL-02411-02 PP-00321 RT v. 99, n. 901, 2010, p. 132-135 LEXSTF v. 32, n. 381, 2010, p. 88-93) (Grifo nosso.)
Ementa: CONSTITUCIONAL. LEIS 10.052/2014 E 7.461/2001 DO ESTADO DE MATO GROSSO. ANALISTA
ADMINISTRATIVO. EMISSÃO DE PARECERES JURÍDICOS. USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÃO PRIVATIVA DE PROCURADORES DO ESTADO. INDISSOCIABILIDADE DO EXERCÍCIO DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E CONSULTORIA JURÍDICA. NÃO CONFIGURAÇÃO DA EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 69 DO ADCT. INCONSTITUCIONALIDADE. PREVISÃO DA ÁREA DE ATUAÇÃO JURÍDICA PARA ANALISTAS ADMINISTRATIVOS. CONSTITUCIONALIDADE, DESDE QUE NÃO USURPEM FUNÇÕES DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL E DE CONSULTORIA E
ASSESSORAMENTO JURÍDICOS, CONSAGRADAS COM EXCLUSIVIDADE PARA PROCURADORES DO ESTADO (ART. 132 DA CF). 1. A separação das funções de representação judicial e consultoria jurídica em diferentes órgãos somente é permitida se já existente na data de promulgação da Constituição de 1988 (ADCT, art. 69). Ofende a prerrogativa dos Procuradores de Estado o posterior desmembramento dessas atividades (CF, art. 132). Precedente: ADI 1.679, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 21/11/2003. 2. É vedada a atribuição de atividades de representação judicial e de consultoria ou assessoramento jurídicos a analista administrativo da área jurídica. 3. Ação
direta julgada parcialmente procedente. (ADI 5107, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG 27-06-2018 PUBLIC 28-06-2018) (Grifo nosso.)
A propósito, a Câmara Legislativa afirma que a regra do art. 132 da Constituição Federal é excepcionada pela prescrição do art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, permitindo que os estados mantenham os órgãos que foram criados antes da promulgação da Constituição Federal, com função de consultoria jurídica, distintos das Procuradorias ou Advocacias Gerais.
O dispositivo excepcional tem a seguinte redação:
Art. 69. Será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções
A exceção instituída pelo ADCT é dirigida a determinados órgãos administrativos, que não se confundem com servidores dispersos pela administração (ADI 484), nem com outras carreiras eventualmente existentes para o exercício do assessoramento jurídico no Poder Executivo.
Trata-se, portanto, de norma constitucional específica e voltada para o passado, que deve ser interpretada de forma restritiva, para abranger unicamente os órgãos de consultoria e assessoramento jurídico que já existiam previamente à promulgação da Constituição Federal, em 1988, e enquanto não forem extintos, mas não possibilita a criação de novos órgãos, nem admite a elaboração de norma, como aqui se teve, originalmente editada em 2001, que restrinja o princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica do Distrito Federal fora da hipótese excepcional e transitória descrita no texto normativo do art. 69 do ADCT.
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos e expressões da Constituição do Estado do Ceara, promulgada em 5 de outubro de 1989, e de suas Disposições Constitucionais Transitórias. Parcial prejudicialidade. Alteração substancial. Eficácia exaurida. Mérito. Autonomia financeira do Ministério Público. Vedação de equiparação e vinculação remuneratória. Artigo 37, VIII, e art. 39, § 1º, da CF. Vedação de criação de procuradorias autárquicas. Artigo 132 da CF. Vício formal. Prerrogativa de propositura legislativa dos Poderes Executivo e Judiciário. Procedência parcial do pedido. (...) 5. O art. 152, parágrafo único, da Constituição do Estado do Ceara, ao estabelecer que o Governador do Estado deve encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei dispondo sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral do Estado e das procuradorias autárquicas, admite, de forma geral e para o futuro, a existência de órgãos jurídicos, no âmbito das autarquias e fundações, distintos da Procuradoria-Geral do Estado, em clara afronta ao modelo constitucional do art. 132 da Carta Federal. A Constituição Federal estabeleceu um modelo de exercício exclusivo, pelos procuradores do estado e do Distrito Federal, de toda a atividade jurídica das unidades federadas estaduais e distrital - o que inclui as autarquias e as fundações -, seja ela consultiva ou contenciosa. A previsão constitucional, também conhecida como princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica dos estados e do Distrito Federal, estabelece competência funcional exclusiva da procuradoria-geral do estado. A exceção prevista no art. 69 do ADCT deixou evidente que, após a Constituição de 1988, não é mais possível a criação de órgãos jurídicos distintos da procuradoria-geral do estado, sendo admitida apenas a manutenção daquelas consultorias jurídicas já existentes quando da promulgação da Carta. Trata-se de exceção direcionada a situações concretas e do passado, que, por essa razão,
deve ser interpretada restritivamente, inclusive com atenção à diferenciação entre os termos "consultoria jurídica" e "procuradoria jurídica", uma vez que essa última pode englobar as atividades de consultoria e representação judicial. (...) (ADI 145, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-162 DIVULG 09-08-2018 PUBLIC 10-08-2018) (Grifo nosso.)
ASSESSORAMENTO JURÍDICOS, CONSAGRADAS COM EXCLUSIVIDADE PARA PROCURADORES DO ESTADO (ART. 132 DA CF). 1. Aseparação das funções de representação judicial e consultoria jurídica em diferentes órgãos somente é permitida se já existente na data de promulgação da Constituição de 1988 (ADCT, art. 69) . Ofende a prerrogativa dos Procuradores de Estado o posterior desmembramento dessas atividades (CF, art. 132). Precedente: ADI 1.679, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 21/11/2003. 2. É vedada a atribuição de atividades de representação judicial e de consultoria ou assessoramento jurídicos a analista administrativo da área jurídica. 3. Ação direta julgada parcialmente procedente. (ADI 5107, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG 27
06-2018 PUBLIC 28-06-2018) (Grifo nosso.)
A jurisprudência do STF, como visto, assenta a impossibilidade de criação e perpetuação de órgãos de consultoria e assessoramento jurídico paralelos às procuradorias estaduais e do Distrito Federal.
Dessa forma, o texto normativo do art. 28 da Lei Complementar Distrital n. 395/2001, ao estabelecer que os Procuradores do DF exercerão suas funções nas chefias das assessorias técnico-legislativas e nos órgãos e entidades da Administração Pública Direta apenas eventualmente, constitui limitação a uma competência constitucional reservada, que contraria os preceitos da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Distrito Federal pertinentes.
Quanto à atuação dos Procuradores distritais nos serviços jurídicos das empresas públicas , contudo, cabe entendimento diverso.
Como já foi dito, a institucionalização dos serviços jurídicos de representação e consultoria estaduais e do Distrito Federal é feita obrigatoriamente à semelhança do modelo federal, por força da simetria constitucional prevista no art. 132 da Constituição Federal.
Nesse sentido, importa destacar que, no âmbito federal, a Advocacia-Geral da União exerce suas funções de orientação jurídico-normativa e de representação judicial e extrajudicial, diretamente ou por meio de seus órgãos vinculados, mas sempre de modo exclusivo, nos órgãos que integram a Administração Pública direta, assim como nas autarquias e fundações de direito público, nos termos do disposto na Lei Complementar n. 73/93.
Com relação às pessoas jurídicas de direito privado que constituem a Administração Pública indireta sob a forma de empresas públicas e sociedades de economia mista, entretanto, tais atividades não são exercidas pela AGU, mas por um corpo específico de empregados públicos, pertencentes a um quadro próprio de pessoal, que compõem permanentemente o serviço jurídico dessas entidades, ou mesmo mediante a terceirização dos serviços particulares de advocacia, em casos singulares, como já autorizado diversas vezes pelo TCU 1 .
A razão de ser desse sistema reside no regime jurídico próprio das
1 Decisão TCU nº 494/94, publicada no D.O.U. de 15/8/94, Seção I, p. 12.310-12.312, proferida no Processo T.C. 019.893/93-0. Acórdão 145/2014-Plenário, proferido no Processo TC 041.986/2012-1.
empresas privadas, aplicável aos entes controlados pelo Estado que prestam serviços ou exploram atividade econômica de livre iniciativa ao particular por força do art. 173 da Constituição Federal, correspondente ao art. 159 da LODF. Por isso, sofrem menor influxo de normas de direito público e devem ser submetidos aos mesmos direitos e deveres civis, comerciais, trabalhistas e tributários, não lhes podendo ser atribuídos privilégios não extensivos ao setor privado.
Essas regras visam coibir a concorrência desleal, em quaisquer de suas feições, inclusive quando prejudica as entidades estatais, para assegurar a todos os interessados, indistintamente, a chance de competirem em igualdade de condições no mercado.
Pode ser citado como exemplo, a Caixa Econômica Federal, instituição financeira constituída sob a forma de empresa pública que conta com serviço jurídico próprio e terceirizado.
Ainda que não haja concorrência, a consultoria interna e a representação externa das entidades públicas em destaque não são realizadas pela AGU, nem por seus órgãos vinculados.
É o caso da Empresa de Correios e Telégrafos, a quem a jurisprudência do STF atribuiu vários aspectos do regime jurídico de direito público, tais como imunidade tributária dos serviços postais, impenhorabilidade de bens, rendas e serviços, regime de precatórios e diversas vantagens processuais, apesar da forma societária adotada, mas em razão do serviço público essencial, prestado em regime de monopólio.
Vê-se, portanto, que as empresas públicas federais contam com corpo jurídico próprio ou contratado, independente da atuação dos membros da AGU.
Nesses termos, a AGU tem entendimento vinculante de que não representa judicial e extrajudicialmente as empresas públicas e as sociedades de economia mista, nem mesmo exerce atividades de consultoria e assessoramento jurídico para essas entidades 2 .
Assim, pelo princípio da simetria com o modelo federal, os Procuradores dos estados e do Distrito Federal, da mesma maneira que aqueles da União, somente podem ser chamados a atuar na consultoria jurídica e na representação das pessoas jurídicas de direito público, autarquias e fundações, excluídas aquelas de personalidade jurídica de direito privado, como as empresas
2 Parecer AGU-SFT 001-2009. Parecer GQ 191/99, GQ 163/98 e GQ 77/95.
públicas e sociedades de economia mista.
Demonstrada a plausibilidade jurídica do pedido, resta concluir que a pretensão acautelatória atende apenas em parte ao periculum in mora.
De fato, nas ações diretas de inconstitucionalidade, o perigo da demora reside justamente no risco para a supremacia da norma constitucional, como elemento inabalável de coesão do ordenamento jurídico, necessário para a garantia e proteção de preceitos fundamentais do Estado brasileiro e de seus cidadãos, independentemente do período de vigência da norma impugnada.
O risco, no caso dos autos, também tem uma feição prática, que se revela na possibilidade de a vigência ininterrupta da norma gerar efeitos que podem causar instabilidade jurídica, com a usurpação de competências constitucionais exclusivas.
Não obstante, a própria Procuradoria-Geral do Distrito Federal afirma que não dispõe de recursos suficientes para assumir imediatamente a consultoria jurídica de todos os órgãos da Administração Pública direta, precisando de um prazo de 12 meses para o planejamento adequado e a alocação de pessoal.
A necessidade da estipulação de um prazo para cumprir eventual medida cautelar concedida retira qualquer utilidade do provimento liminar de urgência nesse momento. No caso dos autos, ao que parece, o deferimento do pedido liminar poderá causar um colapso no desempenho das atividades atualmente desenvolvidas nos órgãos afetados, com prejuízo irreparável para a continuidade do serviço público prestado.
Ademais, esse prazo é mais do que suficiente para o julgamento definitivo do presente feito, o que pode conferir maior segurança e coercibilidade à determinação judicial de substituição dos servidores não procuradores que atualmente exercem as funções privativas dos membros da Procuradoria-Geral do DF, se este for o resultado final da ação direta.
Essa situação, no entanto, não se aplica ao caso das empresas públicas distritais, em que o risco é inverso. Com efeito, as consequências da atuação dos Procuradores do DF nas pessoas jurídicas de direito privado controladas pelo Distrito Federal podem interferir no exercício da própria atividadefim dessas entidades.
Nesses termos, apesar do efeito legal não retroativo, a Lei n. 9.868/99 possibilita ao Tribunal de Justiça discutir a atribuição de eficácia retroativa à decisão (art. 11, § 1º).
Dessa forma, proponho a adoção dos efeitos retroativos (ex tunc), para evitar a interferência indevida da Procuradoria-Geral do DF na representação,
consultoria, assistência e assessoria na área jurídica das empresas públicas distritais, até o provimento jurisdicional definitivo, como forma de preservar a sua atuação eficiente no mercado, de acordo com o propósito para o qual esses entes foram criados.
Com efeito, a adoção da eficácia retroativa da medida cautelar com relação à atuação dos Procuradores do DF nas empresas públicas distritais tem importância porque podem existir casos em que os membros da Procuradoria-Geral já atuam, em conflito com atribuições conferidas ao corpo jurídico próprio da empresa, o que pode trazer sérios riscos para o desempenho da atividade fim dessas entidades.
Assim sendo, a retroação dos efeitos da medida cautelar tem por finalidade restituir a autonomia dos empregados públicos encarregados dos serviços jurídicos próprios das empresas públicas e impedir a atuação dos Procuradores do DF em assuntos dessas entidades de direito privado, como forma de preservar o exercício da atividade finalística desses entes, nos termos propostos pela Constituição Federal, tanto no que se refere ao exercício de atividades empresariais em regime de livre iniciativa e de livre concorrência, como no que tange ao modelo eleito para a advocacia pública na esfera federal, que deve ser adotado no âmbito do Distrito Federal.
Ante o exposto, defiro parcialmente a medida cautelar requerida, para suspender a eficácia da expressão eventualmente, nos serviços jurídicos das empresas públicas , contida no art. 28 da Lei Complementar Distrital n. 395, de 31 de julho de 2001, apenas na parte que possibilita a atuação da Procuradoria-Geral do DF nas empresas públicas distritais, com efeitos retroativos (ex tunc) e eficácia erga omnes, até o julgamento de mérito no TJDFT.
Por fim, quanto ao pedido formulado pela Associação Nacional dos Procuradores dos estados e do Distrito Federal - Anape para que seja admitida a sua participação no feito como amicus curiae, ressalte-se que a entidade possui representatividade adequada, sendo capaz de fornecer importantes subsídios para o conhecimento pleno e o debate da controvérsia constitucional suscitada, proporcionando a tomada de decisão informada e adequada à solução do litígio.
Não há empecilhos, portanto, para que possa ingressar formalmente na fase de instrução da ação constitucional de controle normativo abstrato, na condição de interessada.
Dessa forma, admito a sua participação como amicus curiae.
O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA- Presidente e Vogal
Desembargador João Timóteo , V.Exª está deferindo parcialmente a liminar?
Exatamente, por causa do prazo que eles requerem.
O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA - Presidente
Não consegui captar o limite do parcialmente.
Eles requerem também um prazo de 12 meses para a implementação da procuradoria nesses órgãos. Mas acontece que eles já vêm exercendo eventualmente suas atividades nesses outros órgãos; portanto, não vejo necessidade de tecermos considerações como estas. Por esse motivo, concedi parcialmente a liminar.
Desembargador João Timóteo, o advogado retorna à tribuna para dizer que não pediu essa restrição feita pelo Distrito Federal, e V.Exª não está concedendo a restrição do Distrito Federal, que precisa de prazo. V. Exª considerou isso em seu voto?
Sim, considerei isso em meu voto para negar.
Senhor Presidente, gostaria que o eminente Relator esclarecesse melhor a decisão liminar, porque não a compreendi.
A decisão liminar é conforme o pedido - para suspender a atuação da Procuradoria nas empresas públicas -, mas eles pediam também um prazo de 12 meses, não para essas empresas, mas para essas outras em que eles já atuavam virtualmente. Nos serviços jurídicos das empresas públicas, eles requereram para não mais atuarem.
Desembargador João Timóteo, estou compreendendo que V. Ex.ª está concedendo a liminar nos termos do pedido autoral, deixando de atender aquela limitação que o Distrito Federal...
Então, a liminar é do sindicato, e V. Ex.ª está concedendo.
Obrigado, Desembargador Romão C. Oliveira, é isso mesmo.
Deixa de atender ao Distrito Federal e não ao sindicato.
Então, V. Ex.ª concede totalmente?
O Senhor Advogado MARCELLO TERTO E SILVA - OAB 16.044 Eminente Presidente, os autores retiraram a parte do pedido no que diz respeito às empresas públicas. A liminar se restringiu ao pedido principal, que ficaria adstrito à reserva da atuação exclusiva dos procuradores nas assessorias técnico-legislativas das secretarias. A parte relativa à atuação nas empresas estatais, de forma eventual e excepcional, já estaria acobertada pelo poder de avocação da Excelentíssima Senhora Procuradora-Geral do Distrito Federal. Então, não haveria mais essa parte do pedido que foi retirado da tribuna.
Eminente Desembargador João Timóteo, pelo que entendi, V. Ex.ª está deferindo apenas parcialmente?
Não, estava deferindo parcialmente diante do pedido de tempo de 12
meses, por esse motivo estava deferindo parcialmente, mas o Desembargador Romão C. Oliveira esclareceu que esse pedido não é o pedido principal, esse pedido foi inserido pela Procuradoria, pelo GDF, e não no pedido principal.
Por esse motivo, estou deferindo a liminar conforme requerido na petição inicial, com efeito ex tunc, porque eles deixam de atuar nas empresas públicas, e eficácia erga omnes, porque, uma vez deferida a liminar, eventualmente nos serviços das empresas públicas eles não passam mais a atuar nas empresas públicas. Por esse motivo, tem de ser ex tunc. Foi o que entendi.
Desembargador João Timóteo, pelo que se constata agora do pronunciamento da tribuna, há uma desistência de um dos pedidos, que é com relação a afastar a expressão "eventualmente", uma vez que essa atuação da Procuradoria nas empresas públicas já tem previsão de avocação da Procuradora-Geral para processos que justifiquem essa avocação. Então, parece-me que o pleito diz respeito só às assessorias técnico-legislativas ou assessoria jurídica, que hoje funcionam nos órgãos da administração centralizada, administração direta, e o que eles querem é que a direção dessas assessorias jurídicas não seja exercida por outros servidores que não procuradores do Distrito Federal, que são, constitucionalmente, representantes tanto na esfera judicial como na esfera consultiva do ente público. Então, se não me engano, o pedido se refere a isso.
No meu entender, não haveria como dar uma liminar com efeitos ex tunc, porquanto tudo o que se passou tem de ser preservado. Inclusive, a Procuradoria nem tem hoje quantitativo de procuradores para assumir estas assessorias. Isso foi colocado pela Procuradora-Geral.
Desembargadora Simone Lucindo, veja como vai ficar a redação do art. 28 da Lei Complementar Distrital 395, com a supressão da expressão "eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas":
Art. 28. Os Procuradores do Distrito Federal exercerão suas funções nos órgãos da Procuradoria-Geral, nos serviços jurídicos das Autarquias, Fundações e nas chefias de assessorias técnico-legislativas e nos órgãos e entidades da Administração Direta do Distrito Federal.
Portanto, tirando ou não o que alega o Procurador, o pedido deles está atendido completamente do jeito formulado
Desembargador João Timóteo, inicialmente V. Ex.ª falou que seria só para as empresas públicas. Então, V. Ex.ª está concedendo também para reconhecer essa representação nas assessorias jurídicas?
Desembargadora Simone Lucindo, V. Ex.ª ponderou que essa lei é de 2001, e o efeito ex tunc importa em que todos os atos jurídicos praticados por pessoa que não fosse o procurador sejam anulados. V. Ex.ª insiste nesse ponto?
Insisto nesta questão de que hoje não é possível dar efeitos ex tunc, principalmente em sede de liminar. Não há nenhuma excepcionalidade que justifique isso.
Atendendo as ponderações de V. Ex.ª, altero o meu voto para dar efeitos ex nunc.
O Senhor Desembargador TEÓFILO CAETANO - Vogal e Relator Designado
Conforme alinhado na inicial, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade manejada pelo Sindicato dos Procuradores do Distrito Federal e pela Associação dos Procuradores do Distrito Federal almejando a obtenção de provimento jurisdicional, de caráter liminar, destinado a suspender a eficácia da expressão "eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas", albergada no artigo 28, da Lei Complementar Distrital nº 395/2001, por vício material, e, ao final, a ratificação da medida e afirmação da desconformidade da expressão.
Como lastro da pretensão, sustentaram os autores, em suma, que, de conformidade com o disposto no artigo 111 da Lei Orgânica do Distrito Federal, os Procuradores do Distrito Federal possuem a titularidade das atribuições de representação judicial e consultoria jurídica do Distrito Federal, e, outrossim, devem exercer, com exclusividade, as chefias das assessorias jurídico-legislativas da administração direita e indireta do Distrito Federal. Mencionaram que o dispositivo indicado - artigo 28 da Lei Complementar Distrital nº 395/2001 -, cuidara das atribuições a serem exercidas pelos procuradores do Distrito Federal.
Salientaram que, em consonância com o texto legal, os procuradores do Distrito Federal devem exercer suas funções nos órgãos da Procuradoria Geral, nos serviços jurídicos das autarquias, fundações e, eventualmente, nos serviços jurídicos das empresas públicas e nas chefias de assessorias técnico-legislativa dos órgãos e entidades da administração direita do Distrito Federal. Defenderam que, na forma como encontra-se redigido o dispositivo nomeado, afigura-se possível a interpretação no sentido de que os procuradores do Distrito Federal podem representar judicialmente as empresas públicas distritais, ainda que de forma eventual.
Argumentaram que a norma autoriza, destarte, a ilação de que as chefias de assessorias técnico-legislativa, nos órgãos da administração direta do Distrito Federal, podem ser "exercidas eventualmente por não procuradores 3". Assinalaram que essas duas possibilidades interpretativas do artigo 28 da Lei Complementar Distrital nº 395/2001 decorrem da expressão "eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas" nele contida, circunstância que encerra violação ao preconizado pelo artigo 111 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que, de sua vez, traduz norma de reprodução obrigatória, de conformidade com o artigo 132 da Constituição Federal.
Ressaltaram que o dispositivo, incrementado com a expressão vergastada, imputa aos procuradores do Distrito Federal, ainda que de forma eventual, a assessoria e representação jurídica das empresas públicas locais, atribuição que não se insere naquelas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal. Acentuaram que, além de debitar atribuição estranha às funções dos procuradores do Distrito Federal, a expressão impugnada encerra usurpação das atribuições dos advogados das empresas públicas do Distrito Federal. Registraram que as empresas públicas locais possuem quadro próprio de advogados, que, sujeitando-se a concurso público, integram o Sistema Jurídico da Administração Indireta do Distrito Federal, não sobejando legítimo transferir as funções atribuídas a esses advogados aos procuradores do Distrito Federal.
Demais disso, registraram que a expressão "eventualmente" agregada ao dispositivo nomeado - artigo 28 da LC 395/01 - possibilita o entendimento de que, eventualmente, "a orientação jurídica e a representação judicial dos órgãos distritais sejam exercidas por não procuradores 4 ." Apontaram que, quando a atividade individualizada não estiver sendo exercida pelos procuradores do Distrito Federal, outros servidores não ocupantes desse cargo estarão desempenhando a chefia das assessorias jurídicas, em nítida usurpação das atribuições exclusivas dos procuradores do Distrito Federal.
3 - Petição inicial de fl. 11.
4 - Petição inicial de fl. 11.
Observaram que, dessa forma, ressoa impassível a incompatibilidade material da expressão "eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas", contida no artigo 28 da LC nº 395/2001 com as previsões emanadas do artigo 111 da Lei Orgânica do Distrito Federal, restando sob essa ótica observado o primeiro requisito para a concessão da medida liminar almejada, a saber, a plausibilidade da argumentação. Aduzira que o perigo na demora encontrase na "possibilidade de substituição da atuação dos Procuradores do Distrito Federal pela inconstitucional atuação de outros servidores no âmbito das chefias das assessorias legislativas 5", afigurando-se conveniente a concessão da medida liminar "do ponto de vista dos efeitos que ela visa a produzir 6 ." Defenderam, então, a concessão de medida liminar, e, ao final, o acolhimento do pedido.
Admitida a ação, nas informações apresentadas pela Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, pelo Governador do Distrito Federal e pela Procuradora-Geral do Distrito Federal, em peças autônomas, defenderam o indeferimento da medida liminar. Outrossim, suscitara a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, preliminarmente, a irregularidade dos instrumentos de mandato exibidos pelas autoras, outorgados sem poderes específicos para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade e postulara a extinção da ação, sem resolução do mérito.
De sua vez, sustentaram o Governador do Distrito Federal e a Procuradora-Geral do Distrito Federal que, caso seja deferida a medida liminar postulada, seja fixado o prazo de 12 (doze) meses para que os chefes das assessorias jurídicos legislativas dos órgãos e entidades da administração local, que não sejam ocupantes do cargo de procurador do Distrito Federal, sejam substituídos por procuradores do Distrito Federal.
Alinhados esses parâmetros, acompanho o substancioso voto do eminente Relator na parte em que rejeitara a preliminar de irregularidade da representação processual das autoras, que restara sanada com a juntada de procuração com poderes específicos para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, e quanto à admissão da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal - Anape para participar do feito, como amicus curiae. Acompanho, igualmente, a solução perfilhada acerca da concessão da medida liminar, para que seja suspensa a eficáciada expressão
5 - Petição inicial de fl. 20.
6 - Petição inicial de fl. 20.
"eventualmente nos serviços jurídicos das empresas públicas", contida no artigo 28, da LC nº 395/2001, com efeitos ex nunc.
Divirjo, parcialmente, do eminente Relator, contudo, apenas para modular os efeitos da medida cautelar para que passe a vigorar, somente, após 12 meses, a contar de 09/10/2018, data da sessão que apreciara a pretensão liminar, viabilizando que a administração local se organize em conformidade com o que está sendo decidido, prevenindo quaisquer prejuízos ao funcionamento das empresas públicas que contam hoje com o apoio técnico dos Procuradores do Distrito Federal e, outrossim, na substituição das atuais chefias das assessorias jurídicos legislativas dos órgãos e entidades da administração local. E o faço com base nos argumentos adiante alinhados.
Inicialmente deve ser registrado que, conquanto a Lei nº 9.868/1999 tenha previsto, em seu artigo 10, a possibilidade de se conceder medida cautelar em ação direita de inconstitucionalidade, não previra os pressupostos necessários à concessão da medida. Diante da omissão legislativa, a doutrina e a jurisprudência estabeleceram que a tutela cautelar deve derivar de elementos que evidenciem a probabilidade do direito invocado (fumus boni iuris), conferindo lastro material apto a sustentar de modo inexorável a prestação almejada. Aliado à plausibilidade do direito vindicado, restara fixado como pressuposto da medida liminar, a possibilidade, diante da sua não concessão, de advir risco ao ordenamento jurídico pela supressão da supremacia da norma constitucional, afigurando-se recomendável, politicamente, a suspensão cautelar da eficácia da norma impugnada. Com efeito, o perigo na demora consiste no risco para o ordenamento jurídico de se preservar uma norma que, ao invés de guardar coerência e concordância com a Norma Maior, despreza-a. Comentando o tema, Nelson Nery Junior 7 pontuara o seguinte:
"Admite-se a concessão de medida cautelar em ADIn, para garantir a eficácia do acórdão que decidir a respeito do mérito da ação direta. Os requisitos são os exigidos para toda e
7 - Constituição Federal Comentada e Legislação Constitucional - Edição 2017, Autor: Nelson Nery Junbior, Rosa Maria de Andrade Nery, Editor: Revista dos Tribunais, in https://proview.thomsonreuters.com.
qualquer ação cautelar, notadamente ofumus boni júris e o periculum in mora. A aparência do direito se verifica quando a inconstitucionalidade é demonstrada prima facie, ainda que de forma superficial, mediante cognição sumária do STF. O perigo na demora caracteriza-se quando o autor da ADIn demonstrar que a demora no julgamento do mérito pode trazer consequências danosas para a ordem pública, razão pela qual a cautelar tem de ser concedida. A praxe junto ao Pretório Excelso, constituindo-se como regra geral, é admitir a cautelar incidental, que pode ser requerida já no corpo da petição inicial da ADIn ou no curso do procedimento."
No mesmo sentido é a lição de José Afonso da Silva 8 , para quem o deferimento da liminar "pressupõe o sinal do bom direito e o risco de manter com plena eficácia o ato normativo impugnado, requisitos reveladores da relevância da matéria versada na inicial." Idêntico entendimento é adotado por Flávio Martins Alves Nunes Junior 9 , que assim pontifica: "Os artigos 10 ao 12 da Lei 9.868/99 referem-se à medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. A expressão 'medida cautelar' decorre do próprio texto constitucional (art. 102, I, p, CF:"o pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade". Embora haja grande discussão doutrinária acerca do conceito de cautelar, em se tratando de ação declaratória de inconstitucionalidade, deve ser entendida como a antecipação dos efeitos (ou parte deles) da decisão definitiva. (...) A própria Constituição Federal e a legislação correspondente (Lei 9.868/99 e Lei 9.882/99) admitem a concessão de cautelares, quando há a necessidade de antecipação dos efeitos da decisão definitiva, por conta da relevância e urgência."
Ademais, os pressupostos para concessão da medida liminar em sede de ação direita de inconstitucionalidade já foram por demais enfocados pela
8 - SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 6ª ed. Malheiros: p. 216.
9 - Curso de Direito Constitucional - Ed. 2018, Autor: Flávio Martins Alves Nunes Júnior, Editor: Revista dos Tribunais, https://proview.thomsonreuters.com.
Suprema Corte de Justiça, consoante testificam os arestos adiante ementados:
"Medida liminar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Norma que estabelece como subsídio mensal pago a Deputado Estadual o valor correspondente a 75% do subsídio mensal pago a Deputado Federal. Impossibilidade. Violação ao princípio da autonomia dos entes federados. Precedentes. Configurada a plausibilidade jurídica do pedido (fumus boni iuris). 3. Urgência da pretensão cautelar (periculum in mora) caracterizada na obrigação, decorrente da norma impugnada, de que o Estado efetue pagamentos indevidos aos respectivos Deputados. 4. Medida liminar deferida." (ADI 3461 MC, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2006, DJ 02-03-2007 PP-00026 EMENT VOL-02266-02 PP-00422)
"MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. DECISÃO MONOCRÁTICA CONCESSIVA DA TUTELA DE URGÊNCIA. REFERENDO DO TRIBUNAL PLENO. DIREITO CONSTITUCIONAL. UTILIZAÇÃO DA DISPONIBILIDADE FINANCEIRA DOS DEPÓSITOS JUDICIAIS. LEI COMPLEMENTAR 42/15 DO ESTADO DA BAHIA. 1. Há plausibilidade jurídica nas alegações, uma vez que se colhe da jurisprudência desta Corte precedentes que militam, em um primeiro e provisório olhar, em favor da pretensão da parte Requerente, seja por violação ao princípio da separação dos poderes (ADI 3.458, de relatoria do Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 16.05.2008), seja por usurpação da competência legislativa da União para dispor sobre depósitos judiciais (ADI 3.125, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 18.06.2010; e ADI 2.909, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe
11.06.2010). 2. Constata-se também conflito de competências legislativas dos entes federativos, pois se notam sensíveis discrepâncias normativas do cotejo entre a Lei Complementar federal 151/15 e a Lei Complementar 42/15 do Estado da Bahia. 3. Em relação ao periculum in mora, há um concreto perigo para os jurisdicionados do Estado da Bahia, tendo em vista a dificuldade de reingresso do numerário bloqueado na conta destinada aos depósitos judiciais e extrajudiciais do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, após o pagamento das despesas correntes aos credores judiciais da Fazenda Pública e aos beneficiários do regime de previdência social dos servidores públicos estaduais.(...) 5. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade concedida monocraticamente e referendada pelo Plenário do STF, com eficácia ex tunc." (ADI 5409 MC-Ref, Relator (a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 25/11/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-097 DIVULG 12-05-2016 PUBLIC 13-05-2016)
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LIMINAR -REFERENDO. Uma vez presentes a relevância do pedido formulado e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro, impõe-se, estando o Tribunal em recesso, ou verificado o curso de férias coletivas, a apreciação do pleito de concessão de liminar pelo relator, submetendo-se o pronunciamento ao Colegiado na abertura dos trabalhos. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CAUTELAR - ATO DO RELATOR - REFERENDO - AGRAVO REGIMENTAL - INADEQUAÇÃO. A simples circunstância de o ato do relator ficar sujeito a referendo afasta a adequação do agravo regimental, devendo a minuta ser tomada como memorial." (ADI 3626 MC, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 03/05/2007, DJe-082 DIVULG 16-08-2007 PUBLIC 17-08-2007 DJ 17-08-2007 PP-00022 EMENT VOL-02285-03 PP-00448)
O mesmo posicionamento é perfilhado, em uníssono, por esta colenda Casa de Justiça, conforme retratam os julgados adiante sumariados:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.681/2016. TEMPO DE ATENDIMENTO. ÓRGÃOS DE SAÚDE. REQUISITOS PRESENTES. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 1. O provimento liminar em sede de ação direta de inconstitucionalidade requer a concomitância da relevância e plausibilidade dos motivos em que se assenta o pedido (fumus boni iuris) e da possibilidade de lesão irreparável (periculum in mora), além da conveniência política da suspensão da eficácia da norma impugnada. (...) 3. Medida cautelar deferida." (Acórdão nº 1011454, 20160020398118ADI, Relator: VERA ANDRIGHI, Relator Designado: MARIO-ZAM BELMIRO CONSELHO ESPECIAL, Data de Julgamento: 04/04/2017, Publicado no DJE: 05/05/2017. Pág.: 103-104)
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º E PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 9º DA LEI DISTRITAL Nº 5.499, DE 14 DE JULHO DE 2015. PLANO DISTRITAL DE EDUCAÇÃO. ALTERAÇÃO DOS PRAZOS E DA SISTEMÁTICA DE CUMPRIMENTO DE METAS. EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESAS. MEDIDA CAUTELAR. PERIGO DA DEMORA E FUMAÇA DO BOM DIREITO. REQUISITOS PRESENTES. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DAS NORMAS IMPUGNADAS. EFEITOS EX NUNC E ERGA OMNES. 1. O regramento contido nos arts.144 e seguintes do Regimento Interno deste e. Tribunal de Justiça permite, em sede de medida liminar, a suspensão da norma impugnada, desde que estejam presentes os requisitos necessários, quais sejam, o fumus boni iuris e o periculum in mora. (...) 4. Medida liminar concedida para suspender, com efeitos ex nunc e eficácia erga omnes, a
eficácia do art. 3º e parágrafo único do art. 9º da Lei distrital nº 5.499, de 14 de julho de 2015. Unânime." (Acórdão nº 1010650, 20170020001518ADI, Relator: ROMEU GONZAGA NEIVA CONSELHO ESPECIAL, Data de Julgamento: 04/04/2017, Publicado no DJE: 04/05/2017. Pág.: 277-280)
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA À LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL - LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR - PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO - EFEITO REPRISTINATÓRIO - NORMA ORIGINAL - REJEIÇÃO - COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA EXAMINAR A
CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA ORIUNDA DO CONSTITUINTE DERIVADO DECORRENTE INICIAL -EMENDA QUE MODIFICOU SISTEMÁTICA DO PROCESSO LEGISLATIVO - CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR PARA SUSPENDER OS EFEITOS DA EMENDA 80/2014. (...) 2. A concessão de medida cautelar deve preencher concomitantemente os requisitos da plausibilidade jurídica do direito invocado e o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação que a demora pode ocasionar ao ordenamento jurídico. (...) 4. Medida liminar deferida para suspender a aplicação do § 4º do art. 128 da LODF modificado pela Emenda à Lei Orgânica nº 80, de 2014." (Acórdão nº 9912999, 20160020239479ADI, Relator: SIMONE LUCINDO, Relator Designado: HUMBERTO ULHÔA CONSELHO ESPECIAL, Data de Julgamento: 24/01/2017, Publicado no DJE: 08/02/2017. Pág.: 38-40)
Alinhados os pressupostos hábeis a autorizar a concessão do provimento liminar, em sede da ação direta de inconstitucionalidade e, sem a pretensão de esgotar a relevância da fundamentação da tese apresentada pelas autoras, se verifica, no caso em tela, a presença da verossimilhança do aduzido e
risco de dano proveniente do indeferimento da medida, ensejando o deferimento da medida liminar postulada, com modulação dos efeitos. Consoante inicialmente assinalado, a controvérsia reside na redação do preceptivo arrostado, pois ensejaria apreensão desconforme com a reserva de atribuições institucionais assegurada à advocacia pública.
Sob essa premissa, a representação judicial da unidade federada em juízo ou a atividade de consultoria jurídica do estado-membro traduz prerrogativa de índole constitucional, outorgada aos procuradores dos Estados e do Distrito Federal, como se extraí do artigo 132 da Carga Magna que assim dispõe:
A exclusividade dessas funções se insere, portanto, na esfera institucional da advocacia pública, que, no Distrito Federal é exercida pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal e pelos membros que a compõem. Em observância à regra preconizada pela Constituição Federal, a Lei Orgânica do Distrito Federal fixara, nos artigos 110 e 111, que a Procuradoria-Geral é o órgão central do Sistema Jurídico do Distrito Federal, ao qual fora atribuído, dentre outras, as funções institucionais de representar, judicial e extrajudicialmente, o Distrito Federal. Outrossim, em consonância com os dispositivos nomeados, cabe à Procuradoria do Distrito Federal prestar orientação jurídico-normativa à administração pública local, direta, indireta e fundacional. É o que se extraí dos artigos ora trasladados, in verbis:
"Art. 110. A Procuradoria-Geral é o órgão central do sistema jurídico do Poder Executivo, de natureza permanente, na forma
do art. 132 da Constituição Federal.
Parágrafo único. A proibição de que trata o art. 19, § 8º, aplicase à nomeação do Procurador-Geral do Distrito Federal.
I - representar o Distrito Federal judicial e extra-judicialmente;
II - representar a Fazenda Pública perante os Tribunais de Contas da União, do Distrito Federal e Juntas de Recursos Fiscais;
VI - prestar orientação jurídico-normativa para a administração pública direta, indireta e fundacional.
VII - efetuar a cobrança judicial da dívida do Distrito Federal."
Em consonância com os dispositivos orgâ...
Disponível em: https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/746783990/20180020028754-df-0002864-1520188070000/inteiro-teor-746783991