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Timestamp: 2018-09-19 11:47:56
Document Index: 230499578

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 24', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 66', 'artículo 2', 'artículo 24', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 288', 'artículo 24', 'artículo 66', 'artículo 40', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-40 DE ENERO 26 DE 2000
SENTENCIA C-40 DE 26 DE ENERO DE 2000
CONTENIDO:SUJECIÓN AL ESTATUTO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LAS COOPERATIVAS Y ASOCIACIONES FORMADAS POR ENTIDADES TERRITORIALES. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 80 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, ESTATUTO GENERAL DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, ESTATUTOS DE LA COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, ACUERDO DE ASOCIACIONES
Sentencia C-40 de enero 10 de 2000
Ref.: Expediente D-2457
Actor: Jaime Ferreira Ruiz
Acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo único del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública”.
En el proceso instaurado por el ciudadano Jame Ferreira Ortiz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en contra del parágrafo único del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública”.
El ciudadano Jaime Ferreira Ruiz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequible el parágrafo único del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública” aun cuando por error de cita señala como tal el artículo 3º lb.
El magistrado sustanciador mediante auto de julio 26 del pasado año la admitió, al haberse satisfecho los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991.
Dispuso, así mismo, el traslado al señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su competencia, al tiempo que ordenó comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de la República y a los señores Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, Comunicaciones y Transporte.
Se transcribe a continuación el artículo a que pertenece el parágrafo demandado, de acuerdo a la publicación del Diario Oficial, subrayando el aparte demandado:
ART 2º—De la definición de entidades, servidores servicios públicos.— Para los solos efectos de esta ley:
1. Se denomina, entidades estatales:
a) La Nación Las regiones los departamentos las provincias el distrito capital y los distritos especiales las áreas metropolitanas las asociaciones de municipios los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos las empresas industriales y comerciales del Estado las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten en todos los órdenes y niveles.
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, La Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación la Registraduría Nacional del Estado Civil los Ministerios los departamentos administrativos las superintendencias las unidades administrativas especiales y en general los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
2 Se denominan servidores públicos:
a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas.
Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general permanente y continua bajo la dirección regulación y control del Estado así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.
PAR.—Para los solos efectos de esta ley también se denominan entidades estatales Las cooperativas asociaciones conformadas por entidades territoriales. las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto. especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.
lll. Los cargos
El demandante cuestiona el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, por estimarlo violatorio del artículo 13 de la Carta Política pues, en su criterio, ha servido para que las entidades públicas burlen el principio de escogencia objetiva del contratista mediante licitación pública, al permitirles contratar directamente acudiendo a la figura de los convenios interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, práctica ésta con la que se busca precisamente privar a los asociados de la posibilidad de participar en el proceso licitatorio, por lo que resulta contraria al principio de igualdad, en cuanto su contenido normativo va en contravía con la igualdad de oportunidades.
Adicionalmente cuestiona la norma por considerar que le permite a la cooperativas y asociaciones de entidades territoriales subcontratar, práctica que, según anota, induce sobrecostos y que impide que haya igualdad de oportunidades para contratar la obra pues la escogencia del subcontratista se realiza sin la respectiva licitación pública y a recomendación del ordenador del gesto de la entidad estatal.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de la oportunidad legal, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el ciudadano Juan Fernando Romero Tobón intervino en el proceso para defender la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9º. de la Ley 80 de 1993.
El interviniente comienza por recordar la jurisprudencia en que esta corporación ha advertido que los cargos de inconstitucionalidad no pueden originarse en las aplicaciones torcidas o fraudulentas que de una determinada norma hagan los operadores jurídicos.
En su sentir, los cargos son infundados pues, por el contrario, la disposición resulta altamente ilustrativa de la pretensión del legislador de aplicar una normatividad garantista y transparente, y ése es el objeto de someterlas al régimen de contratación previsto en la Ley 80, que es para lo cual les da el carácter de entidades estatales.
Refiriéndose a la parte de la norma según la cual las cooperativas y las asociaciones conformadas por entidades territoriales están sometidas al régimen de contratación pública “especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebre, contratos por cuenta de dichas entidades”, el interviniente anota que aun cuando la norma no lo dijera, las entidades estatales pueden contratar entre sí y suministrarse apoyo con el propósito y las finalidades establecidas en el artículo 3º de la ley contractual.
Reconoce, sin embargo, que ese aparte del parágrafo introduce un cierto margen de ambigüedad que se despeja si se tiene en cuenta que la utilización del vocablo “especialmente” busca intensificar una circunstancia cuyos efectos ya habían sido dados al reconocer a las cooperativas y asociaciones el carácter de entidades estatales.
A su juicio, pareciera tener más reparo la celebración de contratos por cuenta de otras entidades estatales con lo cual se consagra la figura de la subcontratación. Sin embargo, expresa que debe entenderse, no obstante, que el propósito propio de las asociaciones y corporaciones en donde se radican los intereses de varias entidades territoriales para hacer causa común en el desarrollo de un proyecto, permite que ello sea así dentro de un esquema de total transparencia como el que imprime la Ley 80.
El interviniente manifiesta que en el parágrafo se producen dos relaciones jurídicas, ambas regidas por la ley de contratación. Por una parte, la propia de las asociaciones con los particulares; de otro lado, la correspondiente a la contratación con otra entidad estatal, para el caso, la entidad territorial.
De otra parte, el interviniente observa que especial consideración merece la expresión “por cuenta de dichas entidades" por cuanto ésta puede conducir a una interpretación igual mente errónea según la cual se está propiciando una delegación genérica de la contratación, lo cual, recalca, no es el objetivo del parágrafo analizado ni tampoco admite la Ley 80, evitando la fragmentación entre entidades estatales.
Por ello, considera que es preciso aclarar que las alternativas reguladas en el parágrafo no están previstas para suplir ni desplazar las funciones propias de los sujetos de derecho público, como organismos claramente individualizados, con personería jurídica, y que no requieren de un lazarillo que les dé capacidad. En efecto, observa, la unión genera propósitos comunes que no pueden ser realizados individualmente; necesitan de la conjunción de varias entidades territoriales. Pero no tiene sentido que esta figura se utilice para lo que es del resorte exclusivo de cada una de ellas.
El Ministerio de Justicia y del Derecho también intervino por conducto de la directora general de políticas jurídicas y desarrollo legislativo, para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
A juicio de la interviniente, la ficción creada por el legislador al denominar como entidades estatales a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales no obstante ser las cooperativas y asociaciones personas privadas y sujetarse a las disposiciones del derecho privado para todas sus demás actuaciones, es constitucional, pues su único objetivo es establecer como régimen aplicable a los contratos que celebren las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1983, lo cual, en su sentir “constituye un criterio razonable y proporcional para realizar tal diferenciación respecto de las demás cooperativas y asociaciones y de los particulares en los eventos en que éstos contraten con una entidad estatal”.
Por su parte, el apoderado del Ministerio del Interior, quien también concurre para defender la constitucionalidad de la norma, manifiesta que ésta no da un trato discriminatorio a los particulares, pues las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, dado su carácter de entes públicos, “deben en desarrollo de la función administrativa, la cual de conformidad con la Carta Política está al servicio de los intereses generales, celebrar convenios interadministrativos con otra entidad estatal, en procura del interés público".
En cuanto a los subcontratos que celebren las entidades públicas cooperativas con los particulares para cumplir con los objetos pactados, anota que conforme a lo dispuesto en el concepto radicado bajo el número 849 del 26 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, éstas deben observar íntegramente el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, por ende, aplicar los principios de economía, transparencia y en especial el deber de selección objetiva.
De manera que la posibilidad de subcontratar por parte de estas entidades, en su criterio, tampoco transgrede el artículo 13 de la Carta Política, pues dichos entes públicos al adelantar el respectivo proceso de contratación con los particulares tienen la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades frente a los administrados, pues la selección del contratista no puede ser arbitraria, subjetiva y discrecional sino que debe ser con fundamento en el principio de transparencia a que se refiere el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, a través del cual se busca garantizar primordialmente la imparcialidad, la igualdad de oportunidades y la escogencia objetiva de los contratistas.
• Ministerio del Transporte
Por su parte, el Ministerio del Transporte interviene para poner de presente que el precepto en comento extiende en forma lógica y sin lugar a discriminación alguna el campo de aplicación del estatuto contractual a nuevas instituciones creadas y autorizadas por la Constitución Política de 1991, como las regiones, las provincias y los territorios indígenas, entre otras, constituyéndose esta ley en el régimen contractual general para el Estado en todo el territorio nacional, salvo las excepciones que en ella misma se consagran.
Manifiesta, que además el precepto cuestionado es desarrollo de lo señalado en los artículos 20 y 286 de la Constitución Política con lo cual se comprende los servicios públicos como finalidad social del Estado y por consiguiente para garantizar su adecuada prestación y acceso a los mismos.
V. El concepto fiscal
El señor Procurador General de la Nación, rindió en tiempo el concepto de su competencia, en el cual solicita declarar constitucional el parágrafo acusado.
El supremo director del Ministerio Público estima que la norma es constitucional pues, en su criterio, la ficción legal que consagra se ajusta al ordenamiento constitucional, ya que en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 150 superior, al expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el legislador se encontraba ampliamente habilitado para determinar las entidades, organismos y dependencias que tienen el carácter de entidades estatales, con el objeto de someterlas a las disposiciones contenidas en el estatuto contractual.
Expresa que el legislador acudió a la ficción legal de considerar entidades estatales a las cooperativas conformadas por entidades territoriales, para someterlas a las prescripciones de la Ley 80 de 1993, “con el fin de evitar la mala costumbre que se estaba arraigando entre las entidades públicas de contratar con estas cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para eludir el procedimiento licitatorio.
En su concepto, tampoco es cierto que la norma acusada, al considerar entidades públicas a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, vulnere el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política; por el contrario, según su entendimiento, lo que pretendió el legislador fue que este tipo de asociaciones participaran en al actividad contractual en igualdad de condiciones, ya que las entidades estatales al celebrar contratos interadministrativos con las cooperativas y asociaciones deben observar las disposiciones de la Ley 80 de 1993, y a su vez, estas formas asociativas cuando suscriben los acuerdos de voluntades para ejecutar el convenio interadministrativo también están en la obligación de acatar los preceptos del estatuto contractual, debiendo en consecuencia escoger al subcontratista mediante la regla general, es decir, a través de licitación o concurso público, o por medio de contratación directa cuando lo permita el presupuesto de la entidad, debiendo en consecuencia acatar lo preceptuado en el Decreto 855 de 1994; máxime cuando el artículo 66 de la Ley 454 de 1998 expresamente dispone, que las cooperativas que tienen patrimonio público al celebrar contratos deben observar los principios que rigen la contratación estatal y los postulados que gobiernan la función administrativa.
De otra parte, el jefe del Ministerio Público considera pertinente aclarar que de acuerdo con lo dispuesto en el título V de la Ley 80 de 1993, la responsabilidad contractual —penal, disciplinaria y civil— recae en todas las entidades estatales, bien sea como contratante o contratista; en los servidores públicos encargados de adelantar la actividad contractual; en los contratistas particulares, en los interventores públicos o particulares; y en los asesores externos.
Para finalizar, el señor procurador estima del caso precisar, que “la situación descrita por el actor en el escrito de demanda, no se presenta porque la disposición acusada sea contraria a la Carta Política, sino por una errónea interpretación de las disposiciones legales, ya que los contratos celebrados en desarrollo de los convenios suscritos por las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales se han efectuado de manera directa, desconociendo con ello la expresa disposición del parágrafo del artículo 2º y, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual este organismo de control a través del documento del 27 de febrero de 1998 se dirigió a los representantes legales de las aludidas cooperativas, para solicitarles que al momento de contratar se ciñan de manera estricta a los parámetros establecidos por el legislador en la Ley 80 de 1993".
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios que cuestionan, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993.
2. El parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993
• La sujeción al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de las cooperativas y asociaciones formadas por entidades territoriales.
La corte constata que el cuestionado parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 se limita a señalar que, para los efectos de la definición del régimen aplicable a su contratación, también tienen el carácter de entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales las que, de consiguiente, quedan sometidas al régimen contractual previsto para las entidades estatales, que actualmente está contemplado en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (L. 80/93)
A juicio de la corte, al someter a las cooperativas y a las asociaciones que conformen las entidades territoriales al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lejos de contrariar la Constitución Política, la disposición en comento la desarrolla fehacientemente pues, es bien sabido que este último, propende por hacer efectivos los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la contratación pública. Recuérdese que los mencionados principios, según el artículo 209 de la Carta, junto con los de eficacia, economía y celeridad, deben fundamentar el desarrollo de la función administrativa.
De otra parte, la corporación, lo encuentra también consonante con los artículos 286 y 288 de la Carta, conforme a los cuales las entidades territoriales —que son los departamentos, los distritos, los municipios, los territorios indígenas, y las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley— deben ejercer sus competencias con observancia de los principios coordinación, concurrencia y subsidiariedad, todo lo cual hace constitucionalmente válida la previsión normativa contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 que se cuestiona, y explica que el legislador se ajustó a los mandatos de la Carta, al someter al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública a las cooperativas y a las asociaciones que aquellas conformen, especialmente cuando celebren convenios interadministrativos por cuenta de esas entidades.
Ciertamente, en sentir de la Corte, los esquemas contractuales que vinculen cooperativas formadas por las entidades territoriales o a las asociaciones conformadas por las entidades territoriales, son prístina expresión de la autonomía de gestión que les es propia dentro del esquema definido por el artículo 1º de la Constitución Política. Ciertamente, unas y otras constituyen manifestaciones claras de las acciones conjuntas que deben acometer en desarrollo de los principios de coordinación y concurrencia, que al tenor de lo preceptuado por el artículo 288 de la misma, han de guiar las relaciones entre los distintos niveles territoriales.
De ahí que, en criterio de esta corporación, el precepto en cuestión constituya cabal desarrollo de los preceptos de la Carta Política, en cuanto, además somete a un régimen de derecho público la contratación de estas entidades, con lo cual propende por la eficaz protección de los recursos públicos con los que éste se efectúa.
• Los cargos de inconstitucionalidad contra una norma deben referirse a su contenido en abstracto y no originarse en las distorsiones que sufran por razón de su ilegal aplicación.
Por otro aspecto, constata la Corte que las razones de inconformidad que pretende hacer valer en este estrado el demandante no se originan en cuestiones de inconstitucionalidad razonablemente atribuibles a la regulación normativa de que trata el precepto acusado, cuanto más bien al reproche que le merece la práctica de los operadores jurídicos responsables de la contratación pública de las entidades estatales que, según expresa, se valen de la contratación con las cooperativas y las asociaciones conformadas por entidades territoriales, para eludir el régimen de escogencia objetiva del contratista, con lo cual distorsionan su razón de ser, al emplearla para propósitos distintos de los que el legislador tuvo en mente al disponer que la contratación entre entidades públicas, se efectuaría en forma directa, mediante convenios interadministrativos.
De igual modo, respecto de la crítica del demandante que tacha la contratación directa de exclusionista y, por esa vía, de contraria a la igualdad de oportunidades, tampoco encuentra la Corte que haya un principio de razón suficiente en ese argumento pues, no es cierto que dicha clase de contratación implique que la entidad estatal contratante pueda inobservar los principios de economía, transparencia y de selección objetiva. Por el contrario, en ella también rigen, para asegurar que en esta modalidad de contratación también se haga realidad la igualdad de oportunidades.
Se reitera que la potestad de contratación directa debe ejercerse con estricta sujeción al reglamento de contratación directa, actualmente consignado en el Decreto 855 de 1994, cuyas disposiciones, conforme al parágrafo del artículo 24 de la Ley 80, precisamente, buscan garantizar y desarrollar los principios de economía, transparencia y, en especial, el deber de selección objetiva establecidos en el estatuto contractual.
Por ello, esta Corte estima que no puede darse validez a la equiparación que el demandante hace entre el régimen de contratación directa y la inexistencia tanto de controles como de deberes para las autoridades de controlar las conductas de los servidores públicos que hubieren intervenido en el proceso de vinculación contractual hasta su terminación, que es lo que al parecer, también entiende el demandante.
Lo dicho en esta sentencia no significa en modo alguno que a la Corte le resulten indiferentes los nefastos efectos que en el patrimonio público puede ocasionar la evasión de los controles y de la fiscalización de los ciudadanos y de las autoridades, pues ello, ciertamente, abona el terreno de la corrupción administrativa que, principalmente en el campo de la contratación pública ha alcanzado en el último tiempo niveles insospechados, lo cual representa una desviación de cuantiosísimos recursos públicos de la inversión pública social que atenta contra las metas de crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de los colombianos.
Con todo, no es la acción pública de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para combatir dichas prácticas, contrarrestar sus devastadores efectos o responsabilizar a quienes incurren en tan repudiables conductas de apropiación del patrimonio público.
Para ello, existen y se han fortalecido las instancias de fiscalización y de control, y el ordenamiento jurídico ha previsto otras herramientas y acciones que deben adelantarse ante los organismos de control, que son los llamados a investigar y recriminar anomalías como las que refiere el demandante.
Es sabido que en desarrollo de la Constitución de 1991, el legislador ha dado un significativo vigor al derecho de participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública contractual de las autoridades estatales, diversificando e innovando los distintos mecanismos e instrumentos que permiten hacerla efectiva.
Esta importante tendencia la connota el artículo 66 del estatuto contractual, a cuyo tenor:
“... Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.
El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismo de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.
Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.
Así lo puso de presente en la Sentencia C-221 de 1999, del mismo ponente, una de sus más recientes jurisprudencias sobre el tema, en la que a propósito de este mismo punto, la corporación enfatizó:
“...para facilitar la participación comunitaria en el control y en la vigilancia de la gestión contractual de las autoridades estatales, el Estatuto Anticorrupción —Ley 190 de 1995, artículos 51,60 y 61— y el Código Único Disciplinario —artículo 40, numeral 27— las obligan a publicar la información relevante, relativa a los contratos estatales, en el diario único de contratación...”.
En estas condiciones, la Corte reitera la jurisprudencia que, con ponencia del H. magistrado José Gregorio Hernández Galindo, consignó en Sentencia C-357 de agosto 4 de 1999, conforme a la cual “los cargos de inconstitucionalidad contra una norma deben referirse a su contenido, en abstracto, y uno a sus desarrollos o aplicación”.
En la oportunidad en cita, la corporación explicó esta exigencia, en los siguientes términos:
"La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente —en Colombia, la Corte Constitucional— entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales.
El análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga...
Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos.
1. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2º, de la Ley 80 de 1993.