Source: https://www.rechtslupe.de/verwaltungsrecht/der-zdf-fernsehrat-und-die-staatsferne-des-oeffentlich-rechtlichen-rundfunks-374344
Timestamp: 2019-05-21 12:39:49
Document Index: 173749078

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 3', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 22', '§ 6', '§ 16', '§ 6', '§ 8', '§ 14', '§ 9', '§ 7', '§ 20', '§ 21', '§ 21', '§ 23', '§ 26', '§ 27', 'Art. 5', '§ 21', '§ 22', '§ 24', '§ 25', '§ 26', '§ 21', '§ 24', '§ 21', '§ 22', '§ 25', '§ 26', '§ 21', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 1', 'Art.20', 'Art. 5', 'Art. 21', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 21', '§ 24', '§ 21', 'Art. 5', '§ 21', '§ 21', 'Art. 21', '§ 26', '§ 24', 'Art. 5', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'Art. 5', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'Art. 5', '§ 8', '§ 9', '§ 21', '§ 21', 'Art. 3', '§ 24', 'Art. 5', '§ 24', '§ 25', 'Art. 5', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 21', '§ 24', '§ 24', '§ 21', '§ 24', '§ 24', '§ 21', '§ 24', '§ 78', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 22', '§ 25', '§ 26', '§ 21', 'EGMR', '§ 95', 'EGMR', '§ 129', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 111', '§ 11', '§ 7', '§ 14']

Der ZDF-Fernsehrat und die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks | Rechtslupe
Das Bundesverfassungsgericht verlangt beim Zweiten Deutschen Fernsehen eine Änderung der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien – des Fernsehrats und des Verwaltungsrates – des ZDF: Auf einen Staatsvertreter oder Politiker müssen zukünftig, spätestens ab Juli 2015, zwei Vertreter mit gesellschaftlichem Sachverstand kommen.
Damit waren die Normenkontrollanträge der Länder Rheinland-Pfalz und Hamburg gegen den ZDF-Staatsvertrag, die die Frage betreffen, ob die Vorschriften über die Zusammensetzung und Beschlussfassung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens einen übermäßig großen staatlichen Einfluss auf das ZDF als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt ermöglichen, vor dem Bundesverfassungsgericht überwiegend erfolgreich.
Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verlangt für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Dies hat der Erste Bundesverfassungsgericht des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil auf Antrag der Regierung von Rheinland-Pfalz und des Hamburger Bundesverfassungsgerichts entschieden.
Der ZDF-Staatsvertrag genügt diesem Maßstab nur teilweise. Entgegen der derzeitigen Rechtslage ist der Anteil staatlicher und staatsnaher Personen im Fernseh- und im Verwaltungsrat auf ein Drittel zu begrenzen. Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; auch sind Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleisten. Die persönliche Unabhängigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung ist dadurch zu sichern, dass die Gremienmitglieder weisungsfrei gestellt werden und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Zudem muss ein Mindestmaß an Transparenz über die Arbeit der Aufsichtsgremien hergestellt werden. Die Länder sind verpflichtet, bis spätestens zum 30.06.2015 eine verfassungsgemäße Neuregelung zu treffen.
Die Bestimmungen des ZDF-Staatsvertrags zum Fernsehrat
Rundfunkfreiheit, Staatsferne und Kontrollorgane
Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats
Übergangsregelung und Umsetzungsfrist
Das “Zweite Deutsche Fernsehen” (ZDF) beruht auf dem ZDF-Staatsvertrag (ZDF-StV), der als Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.19911 durch die entsprechenden Zustimmungsgesetze der Länder in Kraft gesetzt wurde. Neben dem Intendanten, der als zentrales Organ die Geschäfte der Anstalt leitet und die konkrete Programmverantwortung trägt, richtet der Vertrag mit dem Fernsehrat und dem Verwaltungsrat zwei interne Aufsichtsgremien mit verschiedenen Aufgaben ein.
Zu den Aufgaben des Fernsehrats zählen vor allem der Erlass von – allgemein-abstrakt formulierten – Programmrichtlinien, die Überwachung der Einhaltung dieser Richtlinien und der im Staatsvertrag geregelten allgemeinen Programmgrundsätze, die Beratung des Intendanten in Programmfragen sowie die abschließende Genehmigung des Haushaltsplans. Außerdem wählt der Fernsehrat den Intendanten mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder.
Der Fernsehrat setzt sich aus je einem Vertreter der 16 Länder, drei Vertretern des Bundes, zwölf Vertretern der Parteien entsprechend ihrem Stärkeverhältnis im Bundestag, fünf Vertretern anerkannter Glaubensgemeinschaften, 25 Vertretern von im Einzelnen gesetzlich bestimmten Verbänden – wie etwa Gewerkschaftsverbänden, Arbeitgeberverbänden, Wohlfahrtsverbänden, aber auch kommunalen Spitzenverbänden und Selbstverwaltungskörperschaften – sowie 16 Vertretern aus verschiedenen, nur zusammengefasst und allgemein umschriebenen Bereichen des Gemeinwesens zusammen (§ 21 Abs. 1 ZDF-StV). Länder, Bund, Parteien und Glaubensgemeinschaften entsenden ihre Vertreter in eigener Verantwortung in den Fernsehrat. Die Vertreter der Verbände wie auch die Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche des Gemeinwesens werden – “möglichst einmütig” – von den Ministerpräsidenten der Länder in den Fernsehrat berufen (§ 21 Abs. 3, 4 und 6 ZDF-StV). Dabei werden die Vertreter der Verbände von den Ministerpräsidenten aus einer von den Verbänden aufgestellten Dreiervorschlagsliste ausgewählt (§ 21 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV). Die Vertreter aus den allgemein umschriebenen Bereichen werden von den Ministerpräsidenten unmittelbar berufen. Nähere Vorgaben bestehen insofern nicht (§ 21 Abs. 4 ZDF-StV). Mit Ausnahme der von Ländern und Bund entsandten Vertreter dürfen die Mitglieder des Fernsehrats nicht zugleich Mitglied einer Bundes- oder Landesregierung sein (§ 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV).
Der Fernsehrat tritt nach Maßgabe des Staatsvertrags mindestens vierteljährlich zusammen. Der Verwaltungsrat tagt derzeit regelmäßig sechsmal jährlich, ohne dass dies gesondert geregelt wäre. Beschlussfähig sind beide Gremien, wenn jeweils mindestens die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Mit Ausnahme der Entscheidungen, die eine Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder erfordern, ergehen die Entscheidungen mit einfacher Mehrheit. Die weiteren Vorgaben zum Beschlussverfahren sind nicht im Staatsvertrag selbst, sondern in der Satzung des ZDF vom 02.04.19622 sowie in der Geschäftsordnung des Fernsehrates3 und der Geschäftsordnung des Verwaltungsrates4 geregelt. Der Fernsehrat hat von der im Staatsvertrag vorgesehenen Möglichkeit (§ 22 Abs. 2 Satz 2 ZDF-StV) Gebrauch gemacht, mittels seiner Geschäftsordnung Ausschüsse (derzeit: sechs) zum Zwecke der Vorbereitung seiner Sitzungen zu bilden (§ 6 Geschäftsordnung des Fernsehrates). Auch der Verwaltungsrat hat gemäß der Satzung des ZDF (§ 16 Abs. 2 Satzung des ZDF) und seiner Geschäftsordnung (§ 6 Geschäftsordnung des Verwaltungsrates) derzeit zwei ständige, vorbereitende Ausschüsse eingerichtet.
Beim Fernsehrat haben sich daneben – außerhalb gesetzlicher Grundlagen – zwei sogenannte “Freundeskreise” etabliert, die auch als “CDU-Freundeskreis” und “SPD-Freundeskreis” bezeichnet und regelmäßig von jeweils einem politisch erfahrenen Mitglied der CDU oder CSU beziehungsweise der SPD koordiniert werden. Nahezu jedes Mitglied des Fernsehrats gehört einem der beiden Freundeskreise an. Die Freundeskreise treffen sich üblicherweise nach den Ausschusssitzungen am Vortag der Sitzungen des Gesamtgremiums und stimmen die im Gesamtgremium zu treffenden Beschlüsse im Voraus informell ab.
Ausschließlich in Satzung und Geschäftsordnungen sind die Fragen der Öffentlichkeit der Sitzungen der Gremien geregelt. Danach tagt der Fernsehrat mit Ausnahme der Haushaltsberatungen grundsätzlich nichtöffentlich, kann aber in Einzelfällen Ausnahmen zulassen (§ 8 Abs. 6 Satzung des ZDF), während die Sitzungen des Verwaltungsrats stets nichtöffentlich sind (§ 14 Abs. 4 Satzung des ZDF). Die Sitzungen der Ausschüsse beider Gremien sind grundsätzlich nichtöffentlich und vertraulich (§ 9 Abs. 2 Satz 2 Geschäftsordnung des Fernsehrates, § 7 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des Verwaltungsrates).
Die Bestimmungen des ZDF-Staatsvertrags zum Fernsehrat[↑]
Entscheidend sind hier die folgenden Vorschriften des ZDF-Staatsvertrags:
Der Fernsehrat besteht aus siebenundsiebzig Mitgliedern, nämlich
je einem Vertreter des Deutschen Journalistenverbandes e.V. und der ver.di – Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft e.V. – aus dem Fachbereich für Medien,
Mitglieder des Personalrats nehmen an den Sitzungen des Fernsehrates teil und können zu Fragen, die nicht den Programmbereich betreffen, gehört werden.
Die unter Absatz 1 Buchst. g) bis q) aufgeführten Vertreter werden auf Vorschlag der dort bezeichneten Verbände und Organisationen durch die Ministerpräsidenten berufen. Die Verbände und Organisationen haben in ihre Vorschläge die dreifache Zahl der auf sie entfallenden Vertreter aufzunehmen. Der Vorsitzende der Ministerpräsidentenkonferenz bestimmt, bis zu welchem Zeitpunkt die Vorschlagsliste einzureichen ist.
Die unter Absatz 1 Buchst. r) aufgeführten Vertreter werden von den Ministerpräsidenten aus den Angehörigen der dort aufgeführten Bereiche berufen.
Bei den Entscheidungen nach Absatz 3 sollen Frauen angemessen berücksichtigt werden. Soweit dem Fernsehrat mindestens zwei Vertreter einer Organisation oder eines Verbandes angehören, soll jeweils auch eine Frau in den Fernsehrat berufen werden. Sätze 1 und 2 gelten für die Entsendung von Vertretern nach Absatz 1 Buchst. b) und c) entsprechend.
Die Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen nach Absatz 3 und 4 möglichst einmütig vorzunehmen.
Die Berufenen haben dem Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz binnen 14 Tagen nach Zugang der Mitteilung über die Berufung zu erklären, ob sie die Berufung annehmen. Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beginnt mit dessen erstem Zusammentritt.
Solange und soweit von dem Entsendungs- und Vorschlagsrecht kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend. Die unter Absatz 1 Buchst. c) bis r) aufgeführten Vertreter dürfen nicht Mitglieder einer Landesregierung oder der Bundesregierung sein.
Die Mitglieder des Fernsehrates sind an Weisungen nicht gebunden. Sie dürfen weder für die Anstalt noch für eine andere Rundfunkanstalt oder einen Zusammenschluss von Rundfunkanstalten, eine Landesmedienanstalt oder einen privaten Veranstalter gegen Entgelt tätig sein. Dies gilt nicht für eine gelegentliche Tätigkeit, die die Unabhängigkeit des Mitglieds nicht berührt. Die Mitglieder des Fernsehrates dürfen keine wirtschaftlichen oder sonstigen Interessen haben, die geeignet sind, die Erfüllung ihrer Aufgaben als Mitglieder des Fernsehrates zu gefährden. Tritt eine Interessenkollision ein, so scheidet das Mitglied aus dem Fernsehrat aus. Im Zweifel stellt der Fernsehrat fest, ob eine Interessenkollision vorliegt.
Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beträgt vier Jahre. Die unter Absatz 1 Buchst. a) bis f) genannten Mitglieder können von den entsendungsberechtigten Stellen abberufen werden. Scheidet ein Mitglied aus, so ist nach den für die Berufung des ausgeschiedenen Mitglieds geltenden Vorschriften ein Nachfolger für den Rest der Amtszeit zu berufen.
Der Fernsehrat ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit nicht dieser Staatsvertrag anderes bestimmt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden mit Ausnahme der Beschlüsse nach § 20 Abs. 2.
Der Fernsehrat wählt aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter in geheimer Wahl. Er gibt sich eine Geschäftsordnung, in der auch die Bildung von Ausschüssen vorgesehen werden kann.
Der Verwaltungsrat besteht aus vierzehn Mitgliedern, nämlich
fünf Vertretern der Länder, darunter einem Vertreter des Sitzlandes des ZDF, die von den Ministerpräsidenten gemeinsam berufen werden; die Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen einmütig vorzunehmen,
acht weiteren Mitgliedern, die vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder gewählt werden; diese dürfen weder einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft angehören; wählbar sind auch die Mitglieder des Fernsehrates,
Mitglieder des Fernsehrates scheiden mit ihrer Berufung oder der Annahme ihrer Wahl in den Verwaltungsrat aus dem Fernsehrat aus.
Die Amtszeit der Mitglieder beträgt fünf Jahre. § 21 Abs. 10 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.
Solange und soweit von dem Recht der Entsendung kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend.
§ 21 Abs. 9 gilt für die Mitglieder des Verwaltungsrates entsprechend.
Der Verwaltungsrat wählt in geheimer Wahl aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter mit der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. Er gibt sich eine Geschäftsordnung.
Der Verwaltungsrat ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Beschlüsse gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 2 bedürfen der Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder.
Der Intendant wird vom Fernsehrat auf die Dauer von fünf Jahren in geheimer Wahl gewählt. Für die Wahl sind mindestens drei Fünftel der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder erforderlich. Wiederwahl ist zulässig.
Der Verwaltungsrat kann den Intendanten mit Zustimmung des Fernsehrates entlassen; der Beschluss des Fernsehrates bedarf der Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. …
Mit ihrem abstrakten Normenkontrollantrag wenden sich die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und das Bundesverfassungsgericht der Freien und Hansestadt Hamburg gegen einen ihrer Ansicht nach übermäßigen Einfluss des Staates im Fernseh- und Verwaltungsrat. Dabei machen die beiden Bundesländer geltend, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die den ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.1991 in das jeweilige Landesrecht überführen, insoweit mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar seien, als sie § 21 Abs. 1 a bis c, g bis r, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22 Abs. 1, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-StV in Landesrecht überführen.
Die Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.1991 sind, soweit sie § 21 Absatz 1, Absatz 4, Absatz 10 Satz 2, § 24 Absatz 1, Absatz 3 Satz 2 Alternative 1 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21.12 2010 in Landesrecht überführen, mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.
Soweit sie § 21 Absatz 8 Satz 2, § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 2, § 26 Absatz 1 Satz 2, Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21.12 2010 in Landesrecht überführen, sind sie mit dem Grundgesetz vereinbar.
Soweit sie § 21 Absatz 3 Satz 1 und 2, Absatz 6 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31.08.1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21.12 2010 in Landesrecht überführen, sind sie nach Maßgabe der Gründe dieser Entscheidung mit dem Grundgesetz vereinbar.
Soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, sind die Länder verpflichtet, bis spätestens zum 30.06.2015 eine verfassungsgemäße Neuregelung nach Maßgabe der Gründe zu treffen. Bis zu einer Neuregelung dürfen sie auch insoweit weiter angewendet werden.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Mitwirkung von Exekutivvertretern mit 7:1 und hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Schaffung von Transparenzregeln mit 5:3, sowie hinsichtlich der Ausführungen zur Zusammensetzung der Ausschüsse mit 7:1 Stimmen, im Übrigen ist die Entscheidung einstimmig ergangen.
Rundfunkfreiheit, Staatsferne und Kontrollorgane[↑]
Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Sicherung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung einer hinreichenden Staatsferne.
Die Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat5. Die besondere staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk – und insbesondere dem Fernsehen – wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert werden können. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben6. Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind somit durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt7.
Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungs wegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten8. Sie stehen in enger Wechselwirkung mit der rahmensetzenden Grundentscheidung des Gesetzgebers für eine duale Rundfunkordnung und den Aufgaben, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in dieser Ordnung zukommen9.
Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm sicherzustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung besondere Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann10. Denn der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen11.
Die spezifische Eigenrationalität des privatwirtschaftlichen Rundfunks zu ergänzen und auszugleichen ist ein Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Indem er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich finanziert ist, wird er dazu befähigt, wirtschaftlich unter anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis kann und soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anbieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht12. Er hat hierbei insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben. Zugleich können so im Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk verschiedene Entscheidungsrationalitäten aufeinander einwirken13. Entsprechend dieser Bedeutung beschränkt sich sein Auftrag nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine kulturelle Verantwortung umfasst14 und dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist15. Dabei muss sein Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden16.
Von diesem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgehend ist seine Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer binnenpluralistischen Struktur, bei welcher der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt wird, weiterhin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden17. Sie überlässt nicht allein einem Intendanten die Leitung der Geschäfte, sondern bindet diesen in eine umfassende Aufsicht durch plural zusammengesetzte Gremien ein und unterwirft ihn damit einer Kontrolle. Wird ein solches binnenpluralistisches Modell gewählt, um die Vielfaltsicherung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten, ist freilich auch die nähere Ausgestaltung der Organisation an diesem Funktionsauftrag zu orientieren.
Hierfür bedarf es insbesondere einer sachgerechten, der gesellschaftlichen Vielfalt Rechnung tragenden Bestimmung und Gewichtung der in den Gremien berücksichtigten Kräfte sowie der Sicherstellung eines effektiven Einflusses auf die Wahrnehmung des Rundfunkauftrags durch diejenigen Organe, in denen diese vertreten sind18. Die Zusammensetzung der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen kommt19. Er hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der Mitglieder dieser Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmende Verbänden untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen, die nicht ohne weiteres Medienzugang haben, Berücksichtigung finden und auch nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat sich so auch hinsichtlich der Zusammensetzung der Gremien an dem Auftrag auszurichten, Vielfalt über die Programmdiversifizierung des privaten Angebots hinaus zu gewährleisten20. Dabei hat der Gesetzgeber auch den Gleichstellungsauftrag hinsichtlich des Geschlechts aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beachten21.
Die Bildung der Aufsichtsgremien aus vorwiegend verbandlich organisierten gesellschaftlichen Gruppen hat nicht den Sinn, diesen die Programmgestaltung zu übertragen oder sie gar zum Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit zu machen. Die Aufsichtsgremien sind vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen und Gremien darauf kontrollieren, dass alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte, deren Vielfalt durch ein gruppenplural zusammengesetztes Gremium auch bei ausgewogener Besetzung nie vollständig oder repräsentativ abgebildet werden kann, im Gesamtprogramm angemessen zu Wort kommen können. Die Bestellung von Mitgliedern unter Anknüpfung an verschiedene gesellschaftliche Gruppen setzt diese nicht als Vertreter ihrer jeweiligen spezifischen Interessen ein, sondern dient nur als Mittel, Sachwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die unabhängig von den Staatsorganen sind, Erfahrungen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen und dafür Sorge tragen, dass das Programm nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dient und in der Berichterstattung die Auffassungen der betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt werden22.
Für die Gewährleistung einer verschiedenartige Blickwinkel vereinigenden Zusammensetzung dieser Organe kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Vertreterinnen und Vertretern aus dem staatlichen Bereich einen Anteil einräumen23. Gerade diese Akteure sind in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene, facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und sind zugleich prägender Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens. Es entspricht ihrer politischen Gesamtverantwortung, dass sie auch selbst Aspekte des gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einbringen können. Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden, zumal sie so deren Funktionsweise, Herausforderungen und Probleme auch aus der Innenansicht kennen. Dies schließt – in eng zu begrenzendem Umfang – die Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im Rang eines Ministerpräsidenten, ein. Vielfaltsicherung meint hier nicht die Abschirmung einer dem Staat gegenübergestellten eigenen gesellschaftlichen Sphäre, die vor Einflussnahmen staatlicher Vertreter so weit wie möglich zu schützen ist – dann wäre die Mitwirkung jeglicher staatlicher Akteure inkonsequent, sondern das Zurgeltungbringen der verschiedenen Perspektiven des Gemeinwesens insgesamt. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, auch staatliche Vertreter zur Mitwirkung zu berufen.
In Blick auf die Frage, von welchen staatlichen Ebenen Vertreter in die Rundfunkanstalten entsendet werden können, ist gleichfalls der Aspekt der Vielfaltsicherung maßgebend. Die Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener hoheitlicher Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Daher können unabhängig von spezifisch rundfunkrechtlichen Kompetenzen Vertreterinnen und Vertreter aller staatlichen Ebenen – auch etwa des Bundes, der Kommunen oder bestimmter funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften – als Mitglieder in Gremien der Rundfunkanstalten bestellt werden. Angesichts des übergreifenden Ziels der Vielfaltsicherung ist dabei auch innerhalb der staatlichen Mitglieder auf die Berücksichtigung möglichst vielfältiger Perspektiven Bedacht zu nehmen.
Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen versieht24. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarf danach – ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung – einer institutionellen Ausgestaltung, bei der die für die rundfunkpolitischen Grundentscheidungen und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung maßgeblichen Aufsichtsgremien nicht einem bestimmenden Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder unterliegen25.
Das Gebot der Staatsferne stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk allerdings nicht außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs. Vielmehr knüpft es an die Strukturverantwortung des Staates für den Rundfunk an und setzt sie voraus. So ist es im Rahmen der dualen Rundfunkordnung Aufgabe des staatlichen Gesetzgebers, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Gestalt zu geben. Insbesondere um die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen26. Entsprechend regeln die gesetzgebenden Körperschaften der Länder die Organisation für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, bestimmen, nach welchen Grundsätzen welche Personen zusammenwirken, und legen fest, wer das Programm wie inhaltlich gestalten kann, welche Programmgrundsätze gelten und wie hierbei Pluralität zu sichern ist27. Organisiert wird Rundfunkberichterstattung dabei in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, die zu einem maßgeblichen Teil staatlich finanziert wird28. Insgesamt stellt sich die Einrichtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks damit im Rahmen der vom Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung nicht – wie es im Grundsatz für den privaten Rundfunk gilt29 – als Statuierung nur eines ordnungspolitischen Rahmens zur Wahrnehmung privater Freiheit dar, sondern als staatlich gestaltete und verantwortete Organisation der Berichterstattung selbst. Den Staat trifft hier, anders als in Wirtschaftsbereichen, die grundsätzlich privatwirtschaftlichem Handeln überlassen sind, mehr als eine nur ergänzende Regulierungsverantwortung; er ist unmittelbar Träger und Veranstalter, der mittels seiner Anstalten den Funktionsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkberichterstattung selbst erfüllt30. Entsprechend zielte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch für die Zusammensetzung der Rundfunkanstalten nie darauf ab, dass diese in Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft als vollständig oder auch nur möglichst weitgehend staatsfrei auszugestalten sei, sondern setzte die Möglichkeit einer gewissen und auch nicht nur völlig marginalisierten Mitwirkung von staatlichen Vertretern in den Anstalten stets voraus.
Das Gebot der Staatsferne zielt auf die Modalität der Leistungsorganisation und -erbringung. Es bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck: Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind31. Ziel ist es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des Staatsapparats geformt ist32.
Das Gebot der staatsfernen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll damit zugleich und zuvörderst eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks verhindern33. Einseitigen politischen Einflussnahmen im Einzugsbereich staatlicher Machtausübung ist durch geeignete institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen entgegenzuwirken34. Die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind danach so auszuformen, dass eine Beeinflussung der Berichterstattung durch staatliche und staatsnahe politische Akteure zur Durchsetzung eigener Interessen oder bestimmter, insbesondere parteipolitischer Agenden verhindert wird. Die Zusammensetzung der Gremien muss schon die Möglichkeit einer Instrumentalisierung der Berichterstattung im Sinne solcher Akteure wirksam ausschließen. In einem solchen Instrumentalisierungsverbot liegt seit jeher ein Kern der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkfreiheit35.
Zusammenfassend verlangt das Gebot der Staatsferne damit eine Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die – orientiert an dem Ziel der Vielfaltsicherung und zugleich zur Verhinderung der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks – staatsfernen Mitgliedern in den Aufsichtsgremien einen bestimmenden Einfluss einräumt und die eventuelle Mitwirkung staatlicher und staatsnaher Mitglieder begrenzt.
Diese Erfordernisse entsprechen den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verpflichtet Art. 10 EMRK die Konventionsstaaten, durch gesetzliche Ausgestaltung die Vielfalt im Rundfunk zu gewährleisten und diese Pflicht insbesondere nicht dadurch zu unterwandern, dass eine gewichtige ökonomische oder politische Gruppe oder der Staat eine dominante Position über eine Rundfunkanstalt oder innerhalb einer Rundfunkanstalt einnehmen kann und hierdurch Druck auf die Veranstalter ausüben kann36.
Der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist konsequent zu begrenzen. Ihr Anteil darf ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.
Nach derzeit üblicher gesetzlicher Ausgestaltung wird die – zur Gewährleistung des Rundfunkauftrags gebotene – Kontrolle über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Einrichtung eines Verwaltungsrats und eines Fernseh- oder Rundfunkrats sichergestellt. Diesen Aufsichtsgremien sind weitreichende, sowohl programmgestaltende als auch die Geschäftsführung insgesamt überwachende Aufgaben übertragen, die für die Erfüllung des Funktionsauftrags der Rundfunkanstalten von grundlegender Bedeutung sind37. Die Reichweite dieser auch den Inhalt der Berichterstattung betreffenden Befugnisse steht in einer Wechselwirkung mit strengen Anforderungen an ihre plurale Zusammensetzung38. Nur wenn diese Gremien eine breite Vielfalt der Strömungen des Gemeinwesens widerspiegeln und ein bestimmender Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder wirksam ausgeschlossen ist, genügt ihre Ausgestaltung den Anforderungen der Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne39.
Mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar sind zunächst Regelungen, die die staatlichen und staatsnahen Mitglieder in die Lage versetzen, als Gesamtheit Entscheidungen allein durchzusetzen oder zu blockieren. Ungeachtet aller Brechungen der verschiedenen Interessen muss insoweit schon die Möglichkeit eines solchen Zusammenwirkens ausgeschlossen werden.
Hierin erschöpfen sich die Anforderungen jedoch nicht. Das Gebot der Staatsferne will nicht nur die Möglichkeit eines konzertierten Zusammenwirkens der staatlichen und staatsnahen Mitglieder verhindern; die Wahrscheinlichkeit eines solchen Zusammenwirkens sollte schon durch deren plurale Zusammensetzung weitgehend eingeschränkt werden. Es zielt vielmehr schon prinzipiell auf eine Begrenzung der Einflussnahme von Mitgliedern, deren Perspektive in besonderer Weise von dem Wettbewerb um Amt und Mandant geprägt und damit in politische Gesamtprogramme rückgebunden ist. Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher und dabei insbesondere parteipolitisch gegliederter Kommunikationsstrukturen zu berücksichtigen, wie sie zurzeit in den Freundeskreisen zum Ausdruck kommt. Damit die staatlichen und staatsnahen Mitglieder über derartige informelle Gremien, deren Arbeit als solche unmittelbar kaum geregelt werden kann, auch tatsächlich keinen übermäßigen Einfluss erhalten, ist schon ihr Anteil konsequent zu begrenzen40. Er muss jedenfalls deutlich geringer sein als der Anteil der staatsfernen Mitglieder41.
Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in diesem Sinne nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen und somit der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigt42. Dies gilt für beide Aufsichtsgremien gleichermaßen, da jedes von ihnen weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung der Berichterstattung hat. Dem Fernseh- oder Rundfunkrat kommen diese aufgrund seiner unmittelbar programmbezogenen Kontrollfunktion, dem Verwaltungsrat aufgrund seiner Mitbestimmungsbefugnisse bei der Besetzung programmbestimmender Führungspersonen und seiner Haushaltskompetenzen zu43.
Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als staatliches und staatsnahes Mitglied zu gelten hat, bestimmt sich nach einer funktionalen Betrachtungsweise.
Das Gebot der Staatsferne knüpft nicht an die grundsätzliche Unterscheidung zwischen privater Freiheit und staatlicher Bindungen an, wie sie gemäß Art. 1 Abs. 3 und Art.20 Abs. 2 GG für die Frage der Grundrechtsbindung und der demokratischen Legitimation von Staatsgewalt maßgeblich ist44, sondern ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; es hat die Aufgabe, eine Rundfunkordnung zu gewährleisten, die an Vielfalt ausgerichtet ist und eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks verhindert. Daher bedarf die Bestimmung, wer im Hinblick auf die anteilsmäßige Beschränkung als staatlich bestelltes Mitglied zu gelten hat, einer eigenen, funktionalen Betrachtung. Maßgeblich ist hierfür, ob es sich um eine Person handelt, die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren Öffentlichkeit verwiesen ist.
Hierzu gehören zunächst all diejenigen, die mit einem allgemeinen Mandat in einem öffentlichen Amt politische Verantwortung tragen, soweit sie ein Interesse an der Instrumentalisierung des Rundfunks für ihre Zwecke der Machtgewinnung oder des Machterhalts haben können. Dies sind Mitglieder einer Regierung45, Abgeordnete46 und politische Beamtinnen und Beamte47. Darüber hinaus gehören hierzu Wahlbeamte in Leitungsfunktion wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte. Auch sie haben staatlich-politische Entscheidungsmacht und stehen unmittelbar im Spannungsfeld der miteinander konkurrierenden verschiedenen politischen Kräfte um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat. Entsprechendes gilt auch für andere Personen, die als Vertreter der Kommunen in die Aufsichtsgremien bestellt werden. Angesichts der Weite der den Kommunen überantworteten Aufgaben kommt die Vertretung einer Kommune einem allgemeinen Mandat zumindest nahe48.
Demgegenüber sind Personen, die von Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern in die Aufsichtsgremien entsandt werden, nicht als staatliche oder staatsnahe Mitglieder in diesem Sinne anzusehen. Zwar handelt es sich hierbei um Personen in staatlichen Ämtern, jedoch handeln sie im Rahmen spezifisch begrenzter Aufgaben, genießen dabei zum Teil sogar eine besonders abgeschirmte Rechtsstellung und stehen typischerweise nicht in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, die vom Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt sind49.
Die anteilsmäßig zu begrenzende Gruppe der staatlichen und staatsnahen Mitglieder schließt demgegenüber Personen ein, die von politischen Parteien in die Aufsichtsgremien entsandt werden. Zwar sind politische Parteien und ihre Vertreter grundsätzlich nicht der organisierten Staatlichkeit zuzurechnen und üben keine Staatsgewalt aus. Bei funktionaler Betrachtungsweise sind sie im vorliegenden Kontext jedoch als staatsnah zu qualifizieren und damit den staatlichen Mitgliedern gleichzusetzen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mit50. Sie sind maßgeblich auf die Besetzung von staatlichen Ämtern ausgerichtet und haben die Aufgabe, verschiedene Positionen aggregierend und in Konkurrenz zueinander die staatliche Willensbildung vorzubereiten und diese zu vermitteln. Personen, die als Vertreter politischer Parteien entsandt werden, bewegen sich damit unweigerlich in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, eingebunden in den demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat. Deshalb sind sie staatsnahe politische Akteure, deren Mitwirkung in den Aufsichtsgremien begrenzt bleiben muss51.
Die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Anforderungen an die Sicherung von Vielfalt gelten auch für die Auswahl der als staatlich und staatsnah zu bestellenden Mitglieder. Es reicht danach nicht, die Zahl dieser Personen auf einen bestimmten Anteil zu beschränken. Vielmehr müssen die auf diesen Anteil entfallenden Mitglieder zugleich den Anforderungen der Vielfaltsicherung entsprechend bestimmt werden. Hierzu gehört insbesondere, dass die verschiedenen politischen Strömungen auch im Sinne parteipolitischer Brechungen möglichst vielfältig Abbildung finden. Dabei kann der unterschiedlichen Bedeutung der verschiedenen Strömungen Rechnung getragen werden. Dem Grundsatz der Vielfaltsicherung entspricht es jedoch, dass gerade auch kleinere politische Strömungen einbezogen werden. Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass möglichst vielfältig weitere perspektivische Brechungen – etwa föderaler oder funktionaler Art – berücksichtigt werden52. Schließlich ist der Gesetzgeber auch hier ebenso wie die entsendende Exekutive an den Gleichstellungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gebunden.
Der Gesetzgeber hat für das “Wie” solcher Vielfaltsicherung einen weiten Gestaltungspielraum. Es ist seine Aufgabe zu entscheiden, welche Kriterien und Brechungen er zur Vielfaltsicherung nutzt und wie er sie einander zuordnet. Dabei liegt es auch in seiner Verantwortung, über die Größe der Gremien zu entscheiden und damit den Möglichkeiten der Vielfaltsicherung zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit – je nach Gremium eventuell auch unterschiedliche – Grenzen zu setzen. Die Verfassung enthält hierzu keine näheren Vorgaben. Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob die Ausgestaltung am Maßstab der Vielfaltsicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt53.
Außerhalb des verfassungsrechtlich erlaubten Anteils von staatlichen und staatsnahen Mitgliedern ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern auszugestalten; auch hierbei ist die Zusammensetzung der Gremien an dem Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten.
Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen sich insoweit zunächst an die Bestellung der staatsfernen Mitglieder.
Regierungsmitglieder und sonstige Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben.
Indem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG voraussetzt, dass die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten überwiegend mit staatsfernen Mitgliedern, insbesondere Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, besetzt sind, gebietet dies auch für die Auswahl und Bestellung dieser Personen Regelungen, die eine Distanz zu den staatlichen und staatsnahen politischen Akteuren sichern. Wenn die Auswahl staatsferner Personen maßgeblich in der Hand der Regierungen läge, wäre die Gefahr, dass die Kräftefelder des Wettbewerbs um Amt und Mandat auf die Auswahl überwirken, groß und könnten Anreize erwachsen, amtliche und politische Perspektiven durch die Auswahl entsprechender Gruppenvertreter zu verstärken54. Eine ihnen frei anheimgestellte oder nur durch allgemein auf Lebensbereiche abstellende Regelungen angeleitete Auswahl der Personen, die als staatsferne Mitglieder in den Gremien mitwirken, ist deshalb mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar55. Ebenso sind substantielle Auswahlfreiräume von Regierungsmitgliedern oder sonstigen Vertreterinnen und Vertretern der Exekutive bei der Bestellung von Mitgliedern nach Vorschlägen gesellschaftlicher Gruppierungen ausgeschlossen56. Soweit die Auswahl von Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen überantwortet wird, darf deren Vorschlag allenfalls in Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe zurückgewiesen werden.
Die Regelungen zur Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder müssen sich an dem Ziel der Vielfaltsicherung ausrichten. Hierbei ist den Gefahren einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien entgegenzuwirken.
Das Gebot der Vielfaltsicherung verpflichtet den Gesetzgeber bei der Entscheidung, welche Personen als staatsferne Mitglieder in die Gremien der Rundfunkanstalten einzubeziehen sind, zu Regelungen, die den aktuellen verschiedenartigen gesellschaftlichen Strömungen und Kräften in Deutschland Rechnung tragen und darauf ausgerichtet sind, eine große Vielfalt widerzuspiegeln. Die institutionelle Ausgestaltung muss darauf abzielen, dass die Mitglieder möglichst verschiedenartige Sichtweisen, Erfahrungen und Wirklichkeitsdeutungen in den Rundfunkanstalten einbringen können und damit ein facettenreiches Bild des Gemeinwesens ergeben57.
Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner Gruppen kann freilich kein in jeder Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter Weise fragmentiert, manifestiert sich in ungleichzeitigen Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in einer Rundfunkanstalt sein können. Insbesondere sind die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner Interessen58. Durch Vertreter verschiedener Gruppen sind die vielfältigen Schichtungen und Überlagerungen in einer modernen Gesellschaft somit nicht wirklichkeitsgerecht abbildbar59. Die Auswahl solcher Vertreter kann weithin nur ausschnitthaften Charakter haben und ist nur beschränkt mit aus Gleichheitskriterien ableitbaren Wertungen verbunden60. Das Modell der Gruppenpluralität unterscheidet sich so schon grundsätzlich von einer repräsentativen Abbildung des Volkes auf der Basis der gleichen Wahl.
Angesichts dessen hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsfreiraum für die nähere Bestimmung der Zusammensetzung der Gremien. Maßgeblich ist allein, dass die gewählte Zusammensetzung erkennbar auf Vielfaltsicherung angelegt und dabei geeignet ist, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 Abs. 2 GG erfolgt61. Die gewählten Auswahlkriterien müssen dabei gleichmäßig angewandt und dürfen nicht ohne sachlichen Grund verlassen werden62.
Zu den Anforderungen, die bei der Einräumung gruppenbezogener Entsenderechte zur Gewährleistung der Vielfalt zu stellen sind, gehört es, einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der Zusammensetzung der Rundfunkgremien entgegenzuwirken.
Angesichts der praktischen Notwendigkeit, die Sitzzahl in den Gremien begrenzt zu halten, können für die jeweiligen gesellschaftlichen Bereiche nur wenige Vertreterinnen und Vertreter benannt werden. So besteht die Gefahr, dass das Benennungsrecht in der Regel auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft. Es besteht damit strukturell das Risiko, dass für die jeweiligen Bereiche nur die konventionellen Mehrheitsperspektiven der durchsetzungsstärksten Verbände Berücksichtigung finden und kleinere Verbände mit anderen Sichtweisen kaum zum Zuge kommen können63. Sofern die benennungsberechtigten Gruppen abschließend – überdies unter Umständen auf der Grundlage eines nur schwer änderbaren Staatsvertrags – durch Gesetz festgelegt werden, droht überdies eine Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien. Angesichts der weithin nur ausschnitthaften Auswahl der entsendeberechtigten Gruppen steht dies grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu dem Ziel der Vielfaltsicherung und hindert eine Berücksichtigung von kleinen Gruppen. Ferner drohen neuere wichtig werdende gesellschaftliche Entwicklungen nicht erfasst zu werden64.
Auch in dieser Hinsicht ist es Aufgabe des Gesetzgebers, eine funktionsgerechte Ausgestaltung der Rundfunkanstalten ins Werk zu setzen und hierbei insbesondere auch das Spannungsverhältnis von Kontinuität und Flexibilität zum Ausgleich zu bringen. Er hat hierbei eine weite, verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgezeichnete Spanne von Regelungsmöglichkeiten, wie auch aus verschiedenen Ansätzen in den Staatsverträgen der Landesrundfunkanstalten ersichtlich ist. So kann er nicht nur eine formalisierte regelmäßige Prüfpflicht zur Aktualität der Zusammensetzung des Rundfunkrats vorsehen, sondern beispielsweise auch für einige Sitze der Aufsichtsgremien eine Bewerbung interessierter Verbände ermöglichen und deren Bestimmung – abgesichert etwa durch qualifizierte Abstimmungsquoren – für jede Wahlperiode neu in die Hände der Parlamente legen. Auch steht es dem Gesetzgeber frei, ganz andere Lösungsansätze zu entwickeln. Die Verfassung gibt insoweit bestimmte Regelungen nicht vor. Geboten ist lediglich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Bestimmung der entsendeberechtigten Verbände oder sonstiger Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft eine Form der Dynamisierung vorsieht und einer Versteinerung der Gremien vielfaltsichernd entgegenwirkt.
Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen sich weiterhin hinsichtlich der persönlichen Voraussetzungen der staatsfernen Mitglieder. Der Gesetzgeber hat für sie Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleistet.
Das Gebot einer der Vielfaltsicherung dienenden staatsfernen Ausgestaltung verlangt, dass die für die Aufsicht über die Rundfunkanstalten verantwortlichen Mitglieder zu ihrem überwiegenden Anteil außerhalb der politischen Kräftefelder stehen, in denen im demokratischen Wettbewerb um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat gerungen wird. Der Gesetzgeber hat deshalb sicherzustellen, dass die als staatsferne Mitglieder in die Aufsichtsgremien berufenen Personen auch persönlich in einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen stehen. Allein die Tatsache, dass eine Person von einer gesellschaftlichen Gruppierung entsandt worden ist, bewahrt nicht hinreichend davor, dass sie durch ihre persönliche Einbindung im Übrigen nicht doch als staatsnaher politischer Akteur handelt65. Es ist sogar möglich, dass entsendeberechtigte Gruppen sich von einer solchen Vernetzung Vorteile versprechen. Indes ist es Anliegen des Gebots der staatsfernen Ausgestaltung des Rundfunks, solche Vernetzungen gerade zu begrenzen. Entsprechendes gilt für Personen, die durch Wahl aus einem anderen Rundfunkgremium – etwa aus dem Rundfunk- oder Fernsehrat in den Verwaltungsrat – berufen werden. Insoweit macht es auch keinen Unterschied, welchem der Gremien die staatsfernen Mitglieder angehören. Der Grundsatz der Staatsferne gilt für alle Aufsichtsgremien gleichermaßen.
In Entsprechung zu der Bestimmung der Personen, die als staatliche Mitglieder anzusehen sind, sind durch Inkompatibilitätsregelungen zunächst solche Personen von der Bestellung als staatsferne Mitglieder der Rundfunkanstalten auszuschließen, die Mitglieder von Regierungen, Parlamentarier, politische Beamte oder Wahlbeamte in Leitungsfunktionen sind66. Auch wenn solche Personen durch gesellschaftliche Gruppen entsandt werden, bleiben sie durch ihre staatliche oder staatsnahe Stellung geprägt und laufen kaum weniger Gefahr, in Interessenkonflikte zu geraten und durch einseitige Kommunikationsinteressen geleitet zu werden, als Personen, die unmittelbar als Amtsperson selbst in die Gremien entsandt werden.
Unter die Inkompatibilitätsregelungen müssen aber auch solche Personen fallen, die in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen. Unter dem Grundgesetz kommt es den politischen Parteien zu, die politische Willensbildung zu präformieren, die verschiedenen in der Öffentlichkeit vertretenen Positionen zu gesamthaften Entwürfen zu aggregieren und auf dieser Grundlage maßgeblich zur Besetzung der staatlichen Ämter beizutragen. Sie übergreifen dabei die politische Willensbildung auf den verschiedenen staatlichen Ebenen, führen zu einer auch vertikalen Verknüpfung der politischen Diskurse und entwickeln verschiedene politische Alternativen. Im politischen Wettbewerb um Amt und Mandat stehen sie sich gegenüber und provozieren damit Solidarisierungs- oder Abgrenzungsprozesse, die auch Differenzen oder Gemeinsamkeiten in der Sache um des Gesamtzusammenhalts willen in erheblichem Umfang überspielen können67. Zwar sind in diese Kräftefelder nicht schon alle Personen einbezogen, die nur Mitglied einer politischen Partei sind oder in ihnen aktiv mitwirken. Wer in ihnen jedoch in herausgehobener Funktion Verantwortung trägt, ist hierdurch unweigerlich in staatlich-politische Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und Mandat eingebunden. Dass solche Bindungen für die Arbeit in den Rundfunkanstalten – etwa auch mittels informeller Gremien wie den Freundeskreisen – übermäßiges Gewicht bekommen, ist nach dem Gebot der Staatsferne gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verhindern. Entsprechende Unvereinbarkeitsregelungen haben hierzu beizutragen.
Für alle Mitglieder der Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten – sowohl die staatlichen und staatsnahen als auch die staatsfernen Mitglieder – bedarf es einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung.
Die Gewährleistung einer freien Berichterstattung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG setzt eine hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit der Verantwortlichen bei der Aufgabenwahrnehmung voraus. Der Gesetzgeber muss deshalb die persönliche Rechtsstellung der Mitglieder der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten mit Garantien ausstatten, die verhindern, dass sie in intransparenter Weise von außen unter Druck geraten und unsachlichen Einflussnahmen ausgesetzt sind. Hierfür ist erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in den Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden68 und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Die nähere Ausgestaltung obliegt dem Gesetzgeber.
Der Gesetzgeber hat Regelungen zu schaffen, die für die Arbeit der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisten.
Ein Mindestmaß an Transparenz ist auch von der Art der Aufgabe her geboten. Die Aufsicht über die weithin öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit die Gewährleistung einer Rundfunkberichterstattung kontrollieren, welche gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang des klassischen Rundfunkauftrags abzudecken hat und sich an die gesamte Bevölkerung wendet, ist eine Aufgabe, deren Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer Grundentscheidungen die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordert. Transparenz kann hier heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der Öffentlichkeit kommt insoweit eine wesentliche, die interne institutionelle Kontrolle ergänzende Kontrollfunktion zu69.
Zusammenfassend verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Damit sind zugleich Vorkehrungen dagegen getroffen, dass die staatlichen und staatsnahen Mitglieder die Arbeit in den Gremien über informelle Absprachen wie nach gegenwärtiger Praxis mittels der Freundeskreise dominieren. Auch wenn sich die Mitglieder der Aufsichtsgremien zur Vorbereitung anstehender Entscheidungen wie bislang in zwei, verschiedene Grundströmungen repräsentierende Gruppen aufteilen, ist bei einer verfassungsmäßigen Zusammensetzung der Gremien jedenfalls nicht mehr automatisch vorgezeichnet, dass diese lediglich ein Spiegelbild der sich sonst parteipolitisch gegenüberstehenden Kräfte sind und personell wie sachlich von diesen geleitet oder abhängig sind. Ohnehin können informelle Vorabsprachen die allen Mitgliedern gleichermaßen zustehenden Mitwirkungs- und Informationsrechte weder mindern noch beschneiden. Insbesondere ist der Intendant allen Mitgliedern der Gremien ungeachtet der Zugehörigkeit zu “Freundeskreisen” gleichermaßen rechenschaftspflichtig.
Die in das Landesrecht überführten Vorschriften der § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV sind – auch im Zusammenwirken mit den weiteren angegriffenen Vorschriften – mit der Verfassung nicht vereinbar. Demgegenüber bestehen gegen die weiteren angegriffenen Vorschriften keine verfassungsrechtlichen Bedenken; § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV bedarf insoweit jedoch einer verfassungskonformen Auslegung.
Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar ist § 21 Abs. 1 ZDF-StV zunächst insoweit, als der Anteil der unmittelbar als staatliche und staatsnahe Personen bestellten Mitglieder des Fernsehrats die verfassungsrechtlich erlaubte Grenze von einem Drittel übersteigt. Nach den dargelegten Maßstäben zählen hierzu die 16 Vertreter der Länder, die drei Vertreter des Bundes, die zwölf Vertreter der politischen Parteien und die drei Vertreter der Kommunen (vgl. § 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV). Diese ergeben zusammen einen Anteil von rund 44 % der Mitglieder des Fernsehrats. Dies ist mit den dargelegten Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht vereinbar.
Mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar ist die Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß Art. 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV weiterhin in seinem Zusammenwirken mit § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Die staatlichen und staatsnahen Mitglieder erlangen für Fragen, die den dort geregelten Abstimmungsquoren unterliegen, bei einem etwaigen Zusammenwirken eine Vetoposition.
Nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang stehen zum Teil die Mitwirkungsbefugnisse der Ministerpräsidenten bei der Bestellung der Personen, die als staatsferne Mitglieder – insbesondere als Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft – in den Fernsehrat berufen werden.
§ 21 Abs. 3, 6 ZDF-StV, wonach die gemäß § 21 Abs. 1 g bis q ZDF-StV zu bestellenden Mitglieder auf der Grundlage eines Dreiervorschlags der in diesen Vorschriften bestimmten Gruppen und Organisationen möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten zu berufen sind, unterliegt nur bei verfassungskonformer Auslegung keinen Bedenken. Diese Vorschriften können und müssen – in Übereinstimmung mit der derzeitigen Praxis – so ausgelegt werden, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden sind und ein Abweichen nur bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe möglich ist. Eine derart auf enge Kontrollbefugnisse zurückgenommene Mitwirkung der Ministerpräsidenten steht der Qualifizierung der betreffenden Mitglieder als staatsfern nicht entgegen.
Demgegenüber genügt die Berufung der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten Mitglieder, die gemäß § 21 Abs. 4, 6 ZDF-StV ohne weitere Maßgaben möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten ausgewählt werden, nicht den Anforderungen an eine Bestellung von Mitgliedern als staatsferne Mitglieder. Die Auswahlentscheidung liegt hier nicht bei zivilgesellschaftlichen Gruppen oder staatsfernen Organisationen, sondern unmittelbar bei der staatlichen Exekutive. Damit ist für solche Mitglieder nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt, dass sie in hinreichender Distanz zum Staat stehen.
§ 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung auch insoweit nicht, als für die staatsfernen Mitglieder keine hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen vorgesehen sind. § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV schließt lediglich aus, dass neben den von den Regierungen entsandten Vertretern weitere Mitglieder von Regierungen als Vertreter in den Fernsehrat berufen werden können, enthält aber keine Vorkehrungen gegen die Bestellung von Parlamentariern, politischen Beamten, Wahlbeamten in Leitungsfunktionen oder Mitgliedern politischer Parteien mit herausgehobener Verantwortung. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Unvereinbarkeitsregelungen ergeben sich insoweit auch nicht aus § 21 Abs. 9 Satz 2 ff. ZDF-StV, der lediglich eine Bestimmung zur Unvereinbarkeit mit sonstigen Rundfunktätigkeiten sowie eine allgemein gehaltene Generalklausel über das automatische Ausscheiden aus dem Amt bei wirtschaftlichen oder sonstigen Interessenkollisionen enthält.
§ 21 ZDF-StV genügt auch insofern den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht, als nicht für alle Mitglieder eine hinreichende Absicherung ihrer Eigenständigkeit gewährleistet ist.
Allerdings stellt § 21 Abs. 9 Satz 1 ZDF-StV die Mitglieder des Fernsehrats weisungsfrei. Jedoch ordnet § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV für die Vertreter der Bundesländer, des Bundes, der Parteien und der Religionsgemeinschaften an, dass diese von den entsendenden Stellen ohne Grund abberufen werden können. Dieses genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Zwar darf der Gesetzgeber das Ziel verfolgen, dass sich die Mitglieder von den sie entsendenden Gruppen nicht zu weit entfremden. Dieses Ziel kann jedoch eine voraussetzungslose Abberufbarkeit der Mitglieder und die damit verbundene Gefährdung der Unabhängigkeit der Fernsehratsmitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit nicht rechtfertigen. Wenn der Gesetzgeber im Interesse einer hinreichenden Rückbindung der Mitglieder an bestimmte Gruppen oder Organisationen eine Abberufung vorsehen will, so muss er diese – sei es allgemein, sei es differenzierend – auf Fälle beschränken, in denen ein wichtiger Grund für die Abberufung gegeben ist.
Die in § 21 Abs. 1 ZDF-StV geregelte Einbeziehung staatlicher und staatsnaher Vertreter in den Fernsehrat verstößt auch insoweit gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, als diese nicht durch Regelungen unterfangen wird, die für die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an Transparenz vorsehen. Auf gesetzlicher Ebene fehlt es an Vorschriften zur Transparenz überhaupt. Bestimmungen finden sich hierzu nur in der Satzung des ZDF und in der Geschäftsordnung des Fernsehrats, die hierbei äußerst restriktiv sind. Selbst eine nachträgliche Einsicht in die Niederschriften der regelmäßig nichtöffentlichen Sitzungen wird – ohne Rechtsanspruch – nur beim Nachweis eines berechtigten Interesses und nur zu wissenschaftlichen Zwecken gewährt, wobei überdies wissenschaftliche Arbeiten, soweit sie unter Verwendung der Sitzungsniederschriften angefertigt wurden, der vorherigen Freigabe des Sekretariats des ZDF-Fernsehrats bedürfen sollen; für die Unterlagen über Beratungen der Ausschüsse ist zusätzlich eine Schutzfrist von acht Jahren vorgeschaltet (vgl. § 8 Abs. 6 Satzung des ZDF, § 9 Geschäftsordnung des Fernsehrates). Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen weder formell noch materiell.
Angesichts der Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 1 ZDF-StV bedarf es keiner Entscheidung, ob § 21 ZDF-StV hinsichtlich der Vielfaltsicherung innerhalb der staatlichen und staatsnahen Mitglieder einerseits und der staatsfernen Mitglieder andererseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Da die Länder und ihre gesetzgebenden Körperschaften die Zusammensetzung des Fernsehrats nunmehr ohnehin insgesamt neu zu regeln haben, haben sie auch über die Frage, wie hinsichtlich beider Gruppen Vielfalt gesichert werden soll, neu zu entscheiden. Sie haben hierbei die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine möglichst aktuelle und plurale Zusammensetzung auch in Blick auf Minderheiten, sowie Art. 3 Abs. 2 GG zu beachten.
Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats[↑]
Die Regelungen zur Zusammensetzung des Verwaltungsrats gemäß § 24 ZDF-StV verstoßen gleichfalls gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Der Anteil der staatlichen Mitglieder gemäß § 24 Abs. 1 a, c ZDF-StV übersteigt mit sechs von insgesamt 14 Mitgliedern auch für den Verwaltungsrat die verfassungsrechtliche Obergrenze von einem Drittel und genügt damit den Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung nicht. Überdies erlangen die staatlichen Mitglieder in dieser Zusammensetzung für Entscheidungen, die dem Quorum des § 25 Abs. 2 Satz 3 ZDF-StV unterliegen, eine Sperrminorität, die gleichfalls mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar ist.
Nicht vereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist § 24 Abs. 1 ZDF-StV auch insofern, als die gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV bestellten Mitglieder von einem nicht hinreichend staatsfern zusammengesetzten Fernsehrat gewählt werden und auch für diese keine ausreichenden Inkompatibilitätsregelungen bestehen. Die Unvereinbarkeitsregelungen, die sich aus § 24 Abs. 1 b Halbsatz 2 und § 24 Abs. 5 in Verbindung mit § 21 Abs. 9 ZDF-StV ergeben, genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen ebenso wenig wie die entsprechenden Regelungen für den Fernsehrat.
Wie für einen Teil der Fernsehratsmitglieder fehlt es für die Verwaltungsratsmitglieder an einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung. Zwar sind auch die Verwaltungsratsmitglieder weisungsfrei gestellt (vgl. § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Jedoch können sie, ohne dass hierfür ein wichtiger Grund geltend gemacht werden muss, abberufen werden (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV). Dies ist mit den oben entwickelten Maßgaben nicht vereinbar.
Auch für den Verwaltungsrat fehlt es an einer gesetzlichen Bestimmung, die zumindest im Grundsätzlichen Regelungen zur Transparenz der Arbeit des Verwaltungsrats trifft.
Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 24 Abs. 1 ZDF-StV demgegenüber – sowohl hinsichtlich der staatlichen als auch hinsichtlich der staatsfernen Mitglieder – in Blick auf die politische Vielfaltsicherung. Dass sich die staatlichen Mitglieder des Verwaltungsrats nur aus wenigen Parteien rekrutieren, ist angesichts der geringen Größe des Gremiums und unter Berücksichtigung der hier zum Zuge kommenden föderalen Brechungen unvermeidlich. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist für sich betrachtet auch die Wahl der staatsfernen Mitglieder durch den Fernsehrat gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Sofern dieser in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise staatsfern ausgestaltet wird und hinreichende Inkompatibilitätsregelungen geschaffen werden, kann der Gesetzgeber davon ausgehen, dass das für die Wahl der Mitglieder maßgebliche Erfordernis einer Dreifünftel-Mehrheit und die hierdurch erforderlichen Kompromisse bei der Abstimmung Vielfaltsicherung hinreichend gewährleisten.
Im Ergebnis sind damit die – in das Landesrecht überführten – Vorschriften des § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV mit der Verfassung nicht vereinbar. Dabei erstreckt das Bundesverfassungsgericht die Erklärung der Verfassungswidrigkeit entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG auf § 21 Abs. 1 ZDF-StV insgesamt und damit auch auf die von den Antragstellern nicht angegriffene Regelung des § 21 Abs. 1 d bis f ZDF-StV. In Blick auf fehlende Regelungen zu Inkompatibilitäten, zur persönlichen Absicherung der Mitglieder sowie zur Transparenz weist die Vorschrift diesbezüglich den gleichen verfassungsrechtlichen Mangel auf wie § 21 Abs. 1 ZDF-StV im Übrigen und verliert ohne die weiteren Regelungen ihren Sinn.
Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV, wenn diese Vorschrift – entsprechend derzeitiger Praxis – verfassungskonform ausgelegt wird. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV; er ist als Unvereinbarkeitsregelung zur Gewährleistung einer staatsfernen Ausgestaltung zwar ungenügend, unterliegt für sich genommen aber keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Gleichfalls sind die von den Antragstellern angegriffenen Verfahrensvorschriften § 22 Abs. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Halbsatz 2 ZDF-StV als solche mit der Verfassung vereinbar. Zwar können sich derzeit angesichts der verfassungswidrigen Zusammensetzung der Aufsichtsgremien aus diesen Vorschriften Vetopositionen der staatlichen Mitglieder ergeben, die mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar sind. Die verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich insoweit aber aus der Zusammensetzung der Gremien, nicht aus den Verfahrensvorschriften und den hier geregelten Quoren als solchen.
Übergangsregelung und Umsetzungsfrist[↑]
Soweit die §§ 21 und 24 ZDF-StV mit der Verfassung nicht vereinbar sind, sind sie nicht für nichtig zu erklären, sondern ist nur ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festzustellen, verbunden mit der Anordnung, dass sie bis zu einer Neuregelung übergangsweise weiter angewendet werden dürfen.
Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit der Anordnung einer vorübergehenden Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und es den betroffenen Grundrechten bei Gesamtsicht eher entspricht, die Verfassungswidrigkeit für eine Übergangszeit hinzunehmen als die Norm für nichtig zu erklären70.
Die Länder haben eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht und die jedenfalls für die nächsten regulären Wahlen der Aufsichtsgremien maßgeblich ist, bis spätestens zum 30.06.2015 zu schaffen. Von dem Erlass von Anordnungen für die Übergangszeit wird abgesehen; eine gegebenenfalls erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts wegen ist hierdurch nicht ausgeschlossen71.
Der Richter am Bundesverfassungsgericht Paulus konnte dem Urteil nicht zustimmen, soweit es im staatsfreien oder auch nur “staatsfernen” Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für verfassungsrechtlich zulässig erklärt. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen dient nicht der Verbreitung staatlicher Informationen, sondern dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der gesellschaftlichen Breite des Sendeangebots. Diesen Grundansatz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hält er in Einklang mit dem Urteil auch weiterhin für richtig. Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber, so der Richter Paulus, nur zum Teil um, obwohl sich seit dem ersten Fernsehurteil herausgestellt hat, dass die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens dem Grundsatz der Staatsferne nicht gerecht wird. Die Gremien – und mit ihnen die Anstalten – passen sich der Politik an, nicht die Politik den Aufgaben der Gremien.
Wenn die Aufsichtsgremien von Rundfunk und Fernsehen von denen beherrscht werden, deren Kontrolle sie unter anderem ermöglichen sollen, ist damit eine Beeinträchtigung ihrer Funktion verbunden. Durch die Möglichkeit der Entsendung von Exekutivvertretern definiert das Urteil die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben dieser Vielfaltsgewährleistung um. Seiner Auffassung nach reicht eine Drittelquote, welche staatliche und “staatsnahe” Vertreter umfasst, für die Gewährleistung der Vielfalt im Zweiten Deutschen Fernsehen nicht aus. Vielmehr hält er eine weitgehende Freiheit der Aufsichtsgremien von Vertretern des Staates für erforderlich, um – nach dem Beispiel der meisten Länderanstalten – die Kontrollorgane des Zweiten Deutschen Fernsehens von staatlichem Einfluss zu emanzipieren. Bei ihnen ist die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung höher als bei Mitgliedern von Parlamenten und Parteien, die von der Verfassung als Volksvertreter und Vermittler zwischen dem Staat und den Bürgern vorgesehen sind.
Allenfalls mag es noch angehen, im Sinne einer föderalen “Brechung” die Mitwirkung von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß zuzulassen. Ganz auszuschließen ist aber die Mitgliedschaft der Länderexekutive im Verwaltungsrat. Bei diesem führen die vagen Vorgaben des Urteils für die Pluralität der Staatsvertreter kaum eine wirksame Vielfaltssicherung herbei.
Der ZDF-Fernsehrat und die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Das Bundesverfassungsgericht verlangt beim Zweiten Deutschen Fernsehen eine Änderung der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien - des Fernsehrats und des Verwaltungsrates - des ZDF: Auf einen Staatsvertreter oder Politiker müssen zukünftig, spätestens ab Juli 2015, zwei Vertreter…
aktuell: in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21.12 2010 [↩]
aktuell: in der Fassung des Änderungsbeschlusses des Fernsehrats vom 09.12 2011 [↩]
aktuell: in der Fassung vom 10.12 2010 [↩]
aktuell: in der Fassung vom 04.03.1994 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 262 f.; 119, 181, 214; 121, 30, 50; stRspr [↩]
BVerfGE 119, 181, 215 [↩]
vgl. BVerfGE 121, 30, 51 [↩]
vgl. BVerfGE 57, 295, 320, 325; 73, 118, 152 f.; 121, 30, 51 [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 157 f.; 83, 238, 296 ff.; 114, 371, 387 f.; 119, 181, 217 f.; 121, 30, 51 f. [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 158 f.; 74, 297, 325; 83, 238, 297 f.; 90, 60, 90; 114, 371, 388 f.; 119, 181, 216 [↩]
BVerfGE 119, 181, 217 m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 90, 60, 90; 119, 181, 219 [↩]
vgl. BVerfGE 114, 371, 387 f.; 119, 181, 217 [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 158; 119, 181, 218 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 298 [↩]
vgl. BVerfGE 74, 297, 324 f., 350 f.; 83, 238, 298, 299 f.; 119, 181, 218 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 83, 238, 333; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 57, 295, 325; 83, 238, 334 [↩]
vgl. für die Programminhalte: BVerfGE 83, 238, 333 f. [↩]
vgl. BVerfGE 60, 53, 66; 83, 238, 334 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 336 [↩]
BVerfGE 83, 238, 333 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 263; 73, 118, 165; 83, 238, 330 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 57, 295, 320; 83, 238, 296 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 330; 121, 30, 61 [↩]
vgl. BVerfGE 119, 181, 218 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 57, 295, 320 ff.; 83, 238, 332 ff.; 90, 60, 94 [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 158; 90, 60, 90 f. [↩]
vgl. BVerfGE 57, 295, 324 f. [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 158 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 262 f.; 73, 118, 182 f.; 83, 238, 322 f.; 90, 60, 89 f. [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 152 f.; 90, 60, 88 [↩]
vgl. BVerfGE 90, 60, 88; 121, 30, 53 [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 182 ff.; 83, 238, 322 f.; 90, 60, 88 ff., 93 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 262; 31, 314, 325; 90, 60, 88; 121, 30, 53 [↩]
vgl. EGMR, Manole and Others v. Moldova, no. 13936/02, §§ 95-102; EGMR (GK), Centro Europa 7 S.r.l. u.a. v. Italien, Urteil vom 07.06.2012, Nr. 38433/09, NVwZ-RR 2014, S. 48, 52 f., §§ 129 ff.; jeweils unter Hinweis auf Entschließungen und Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarates [↩]
vgl. BVerfGE 60, 53, 65 [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 53, 65 f. [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 53, 65; 83, 238, 332 f. [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 263 [↩]
vgl. Hoffmann-Riem, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 5 GG, Rn. 212; Degenhart, in: Bonner Kommentar, Bd. 2, Art. 5 Abs. 1 und 2 GG, Rn. 773, Sept.2004; Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 186 f.; Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 151 [↩]
vgl. in diesem Sinne auch Art. 111a Abs. 2 Satz 3 der Verfassung des Freistaates Bayern; Nds. OVG, Urteil vom 29.08.1978 – II A 196/76, DÖV 1979, S. 170 f.; Wilhelmi, Verfassungsrechtliche Probleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den neuen Bundesländern, 1995, S.207 [↩]
vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Bd. II, Vor § 11 RStV, Rn. 65; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S.191 [↩]
vgl. dazu BVerfGE 128, 226, 244 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 182; 83, 238, 323 [↩]
vgl. BVerfGE a.a.O. [↩]
vgl. auch SächsVerfGH, Urteil vom 10.07.1997 – Vf. 13-II-96, NVwZ-RR 1998, S. 345, 347; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 175; Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 42 [↩]
vgl. BVerfGE 73, 118, 191; 83, 238, 330 [↩]
so im Ergebnis auch Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 180 m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 339, 358 f. m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 60, 53, 67; 121, 30, 54 f.; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 176 ff.; Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht, 2. Aufl.2004, § 7 Rn. 84 [↩]
zum Kriterium der Brechungen vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 16.02.1989 – Vf. 8-VII/87, NJW 1990, S. 311, 313; ThürVerfGH, Urteil vom 19.06.1998 – 10/96; Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, 2. Aufl.1985, § 14 II 2 a, S. 280 f.; Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, 1981, S. 50; Kewenig, Zu Inhalt und Grenzen der Rundfunkfreiheit, 1978, S. 42 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 334 f. [↩]
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 29.08.1978 – II A 196/76, DÖV 1978, S. 170, 171; Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 156 f. [↩]
vgl. Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 149 [↩]
vgl. Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 156 f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S.191 f. [↩]
vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 63, 65 f.; 83, 238, 332 f. [↩]
BVerfGE 83, 238, 335 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 334; Bethge, Verfassungsrechtliche Probleme der Reorganisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 1978, S. 21 f. [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 334 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 83, 238, 336 f. [↩]
vgl. auch BVerfGE 83, 238, 334 [↩]
vgl. Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 159; Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation, 1979, S. 45; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, E Rn. 14, S. 277 [↩]
vgl. Huber, Die Staatsfreiheit des Rundfunks – Erosion und Neujustierung, in: Festschrift für Herbert Bethge zum 70. Geburtstag, 2009, S. 497, 509 [↩]
vgl. etwa Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154 [↩]
vgl. BVerfGE 20, 56, 101; 44, 125, 145 f.; 85, 264, 285 f.; 107, 339, 358 f.; 121, 30, 54 f. [↩]
vgl. auch BVerfGE 60, 53, 66; 83, 238, 332 f., 335; Hesse, Rundfunkrecht, 3. Aufl.2003, 4. Kap. Rn. 82, S. 160 [↩]
vgl. auch Grothe/Hahn/Henle/Jene/Knothe/Sagurna/Scherer, Das gesellschaftsplurale Ordnungs- und Kontrollmodell des deutschen Rundfunks – Überlegungen zu einer Reform, in: Schulz (Hrsg.), Staatsferne der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, 2002, S. 27; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 156 [↩]
vgl. BVerfGE 33, 303, 347 f.; 109, 190, 235 f. [↩]
vgl. BVerfGE 6, 300, 304; 100, 263, 265 [↩]
Öffentlich-rechtlicher RundfunkRundfunkZDF