Source: https://labrujula.nexos.com.mx/?p=1993
Timestamp: 2019-10-16 14:46:56
Document Index: 315694040

Matched Legal Cases: ['Artículo 114', 'Artículo 144', 'Artículo 150', 'Artículo 141', 'artículo 16', 'artículo 16']

Discutir los problemas de los Sistemas de Actuación por Cooperación de la Ciudad de México | La brújula
La planeación urbana de la Ciudad de México no ha sido actualizada, el último Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) del Distrito Federal fue aprobado en 2003, hace 15 años. Tampoco los programas de desarrollo urbano delegacionales se encuentran alineados a una estrategia general, algunos fueron aprobados hace varios lustros y otros se encuentran recientemente actualizados,1 a lo que se deben sumar 47 programas parciales, todo lo cual genera una enorme “superposición” de normativas urbanas que generan vacíos legales, contradicciones, sobreregulación, entre otros problemas, sobre el suelo urbano. Además, no se han evaluado en su cumplimiento, resultados, ni en los problemas que causa su no actualización y superposiciones. Y si bien, se ha tratado de resolverse actualizando el PGDU y el resto de los planes, no se ha logrado aprobar uno nuevo debido a la oposición que ha generado tanto por distintas fuerzas políticas como vecinales.
Los PA y SAC son instrumentos de flexibilidad a pequeña escala o para ciertos proyectos inmobiliarios de gran tamaño para superar en parte los límites que los Programa Parcial de Desarrollo Urbano (PPDU) establecen. Estos instrumentos permiten el intercambio de usos y destinos de suelo entre predios adyacentes y generar así un nuevo proyecto urbano, sin generar un cambio radical a los PPDU vigentes. Un ejemplo sobre simplificando, si un predio A tiene permitido construir dos niveles de vivienda y otro predio B contiguo tiene permitido seis niveles de oficinas, pueden mediante un PA y SAC desarrollar en ambos predios dos edificios de cuatro niveles, pero en el predio A, dos niveles serían de vivienda y dos niveles de oficinas.
El PA es el instrumento que permite delimitar dos o más predios en los cuales se pueden relocalizar usos y destinos de suelo para desarrollar inmuebles que la normatividad no permitiría desarrollar.2 Mientras un SAC es un arreglo entre sectores público y privado para realizar proyectos y de obras, que mejoren el entorno urbano, administrado desde un fideicomiso privado3 y que se puede llevar a cabo dentro de un PA. Esto implica que el gobierno puede relocalizar usos y destino de suelo en favor de desarrollos privados, independientemente de los planes preexistentes.
La aprobación de estos instrumentos es un proceso burocrático, en el cual la ciudadanía no suele enterarse hasta que se pública y que puede no ser fácil de comprender. Primero, el promovente del SAC puede ser tanto la autoridad como un privado y debe de justificar su viabilidad ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI); quien a su vez dictamina su viabilidad y procederá a gestionar ante el jefe de gobierno su aprobación y publicación en la Gaceta Oficial.4 Mientras el PA también es dictaminado y aprobado por la misma SEDUVI.5 No existen obligaciones específicas de publicación, por lo que solo se pública la localización del PA y SAC en función de las calles o coordenadas que los delimitan, sin acompañarse de planos. Para un proyecto pequeño comprender esto no es complejo, pero para grandes áreas de la ciudad puede ser una forma de opacidad, como el caso del SAC Tarango cuya localización se publicó como 19 páginas de coordenadas dentro de la gaceta oficial de la Ciudad de México −algo que pocos podrían comprender y mapear con facilidad.
Como se mencionó, estos instrumentos se pensaron para proyectos urbanos contiguos y a pequeña escala; sin embargo, en los últimos dos años se han creado siete SAC y PA que permiten el desarrollo inmobiliario de grandes áreas de la ciudad sin que los predios sean contiguos. Estos SAC son Granadas, Doctores, La Mexicana, San Pablo, Tacubaya, Alameda y Tarango;6 que suman más de 1,502 hectáreas (Tabla 1), equivalentes a dos veces tamaño del Aeropuerto o 2.1 veces el bosque de Chapultepec.7 Tres SAC (Doctores, Distrito San Pablo y Alameda) cubren el 21% del territorio de la delegación Cuauhtémoc, lo que podría hacer inoperante el programa de desarrollo urbano delegacional al permitir un cambio en masa de usos y destinos de suelo de toda la zona involucrada.
Si bien son instrumentos legalmente válidos, su uso en tales escalas corresponderían a un PPDU. Por ejemplo, el SAC Tacubaya tiene 156 ha, similar al PPDU Nápoles, Ampliación Nápoles, Ciudad de los Deportes y Nochebuena con 182 ha; o el SAC Granadas tiene 356 ha, mientras el PPDU del Centro Histórico tiene 446.7 ha.
El uso de estos instrumentos permite evadir las restricciones impuestas por los PPDU —como se verá más adelante— y, en cierta manera, recuperar algunos proyectos de instrumentos ad hoc, como las ZODES. Por ejemplo, el SAC Doctores ocupa la misma área que estaba destinado a la ZODES Ciudad Administrativa y que fue cancelado en 2014, o en el SAC Granadas, que originalmente se trabajó en la elaboración de un PPDU para controlar el acelerado desarrollo inmobiliario en la zona en 2015, el cual nunca fue aprobado.
Dada su escala, se ha establecido que cada SAC tengan criterios similares a los de un PPDU, como una estrategia urbana, proyectos estratégicos, lineamientos generales y particulares de la zona, coordinación entre dependencias y mesas de trabajo. No obstante, estos no son públicos y se requiere inferir los objetivos de cada uno de ellos a partir de la información pública (Tabla 2). También, cada SAC, cuenta con un sistema de gobierno que consta de un Comité Técnico, convenios de adhesión, medidas de mitigación urbana y mesas de seguimiento.8 Uno que no incluye la participación ciudadana.
Facilitar y controlar el desarrollo de proyectos inmobiliarios de vivienda en 12 colonias y utilizar los recursos de las medidas de mitigación para el mejoramiento del espacio público y servicios del SAC.
Facilitar el desarrollo de vivienda y oficinas, y utilizar los recursos generados para el mejoramiento del espacio público.
Utilizar 70 % de la superficie de un terreno público para el desarrollo de un parque con recursos privados, a cambio de que el 30% se utilice para desarrollar 1,500 departamentos de lujo.
Permitir el desarrollo de proyectos de vivienda.
Facilitar el desarrollo inmobiliario y la construcción de un nuevo Centro de Transferencia Modal con recursos privados.
Facilitar el desarrollo de grandes proyectos inmobiliarios de tipo mixto, en especial un rascacielos en Glorieta de Colon y utilizar recursos de mitigación para el mejoramiento del SAC.
Permitir el desarrollo de comercio, servicios y vivienda dentro de Tarango a cambio de mejorar el parque y conservar las barrancas.
Se debe de considerar el uso de estos instrumentos como arreglos específicos para desarrollar ciertos proyectos inmobiliarios y evadir así los requerimientos de elaboración de un PPDU,9 como es:
• Aviso público de inicio.
• Fundamentación, diagnóstico-pronóstico de la zona, imagen objetivo, estrategia de desarrollo, modelo de ordenamiento, acciones estratégicas, instrumentos e indicadores.
• Talleres de participación ciudadana.
• Discusión pública y aprobación en la Asamblea Legislativa.
• Detalles del plan, incluyendo los usos de suelo, obra pública, etcétera.
• Tiempo de elaboración y aprobación que puede llevar más de un año).
Por su parte, el gobierno puede integrar al SAC sus terrenos y bienes inmuebles, para desarrollarlos y/o vender potencial de construcción. Si el desarrollo se lleva a cabo en propiedad gubernamental, no será necesario obtener autorizaciones adicionales a las establecidas en la Ley de Desarrollo Urbano y su Reglamento, o a la Ley de Régimen Patrimonial y del Servicio Público. Incluso, se les dará prioridad y podrán realizarse mediante Asociaciones Público Privados. Esto se convierte en un gran incentivo para atraer desarrolladores inmobiliarios, que se pueden beneficiar al incrementar su potencial de construcción (fuera de los planes autorizados), desarrollar dentro de predios gubernamentales, así como reducir costos y los tiempos de trámites. Mientras que la administración pública puede obtener recursos para invertir en infraestructura y equipamiento en la zona —y que puede usar de forma discrecional y sin rendición de cuentas.
Por ejemplo, en el caso del SAC Granadas se han firmado 27 convenios de adhesión con privados, para transferir potencialidades de desarrollo por un total de 7,436 viviendas. De las cuales se han utilizado 1,632 viviendas en diferentes desarrollos hasta el momento (Ilustración 2). Mientras en el caso del SAC Tacubaya hay cuatro convenios de adhesión, donde el gobierno aporta el potencial de 960 mil metros cuadrados (provenientes de la Alameda Tacubaya, el Metro Tacubaya, el CETRAM Tacubaya y la delegación Miguel Hidalgo), de los cuales se han utilizado 4,135 metros cuadrados (Ilustración 3).10
Fuente: Sistemas de Actuación por Cooperación
El uso de estos instrumentos carece de legitimidad social y plantean serios retos para la planeación de largo plazo de la ciudad. Por lo que se vuelve necesario solucionar esta problemática y para ello hay dos alternativas: regularizar o eliminar su uso como instrumentos de desarrollo urbano a gran escala. La regularización de los SAC se puede hacer definiendo con claridad el proceso de aprobación, publicación, instrumentación y rendición de cuentas, o de manera práctica (pero con poca legitimidad), integrándolos dentro de los programas oficiales, como se ha tratado de hacer con la última propuesta de actualización del PGDU —aunque esto no resuelve la problemática. La segunda alternativa, restringir su uso a gran escala, podría dejar los ya aprobados en un limbo jurídico. Por lo que de restringirse, sería necesario crear un PPDU para dichas áreas y establecer otros mecanismos económicos más transparentes y efectivos que sirvan realmente para la captura de valor y el desarrollo de la zona.
Este texto se basa en un trabajo previo elaborado para Mexicanos contra la Corrupción.
• De luna, Janet, Directora de proyectos en Mejor Ciudad A.C., 2018. [Entrevista]
• Medina Ramírez, Salvador. (2016). Inmobiliaria Mancera: El asalto a la ciudad. Reportaje de investigación para Mexicanos contra la Corrupción y Ruta Cívica.
• UCLA. (2016). Planning a New Future for Tacubaya.
• Valverde, Mariana. (2016). Gobernanza ad hoc: las autoridades públicas y la infraestructura local en Estados Unidos y Canadá a través de la historia. En: Azuela, Antonio (coord..). La ciudad y sus reglas: sobre la huella del derecho en el orden urbano. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales.
1 Los años de aprobación de los programas de desarrollo delegacional son los siguientes: Álvaro Obregón, 2011; Azcapotzalco, 2008; Benito Juárez, 2005; Coyoacán, 2010; Cuajimalpa de Morelos, 1997; Cuauhtémoc, 2008; Gustavo A. Madero, 2010, Iztacalco, 2008; Iztapalapa, 2008; Magdalena Contreras, 2005; Miguel Hidalgo, 2008; Milpa Alta, 2011; Tláhuac, 2008; Tlalpan, 2010; Venustiano Carranza, 2005, y Xochimilco, 2005.
2 Artículo 114 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
3 Desde el que se administrarán las aportaciones y recursos de los participantes y se podrán establecer estímulos como bolsas de suelo, intensidad de construcción y/o de vivienda. Artículo 144, 147, 148 y 149 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
4 Artículo 150 íbidem.
5 Artículo 141 íbidem.
6 En el caso del SAC Tarango se instruye a la administración pública de la Ciudad de México para participar en el mismo. No es del todo claro que se haya constituido un SAC.
7 El AICM tiene un total de 746.43 hectáreas y el bosque de Chapultepec 686 hectáreas.
8 Consultado el 16 de mayo de 2018, aquí.
9 Sección primera Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del DF (Ciudad de México).
10 Información obtenida de Sistemas de Actuación por Cooperación.
2 comentarios en “Discutir los problemas de los Sistemas de Actuación por Cooperación de la Ciudad de México”
julio 31, 2018, 3:44 pm
El artículo omite hacer referencia a la Ley General de Asentamientos Humanos y ahí hay un asunto clave.
Si se considera que los SAC y PA modifican los uso de suelo, en realidad también están modificando los Programas de Desarrollo Urbano y en consecuencia deberían atender a lo dispuesto en la Ley General se Asentamientos Humanos para la modificación de programas, específicamente el artículo 16:
ARTICULO 16.- La legislación estatal de desarrollo urbano determinará la forma y procedimientos para que los sectores social y privado participen en la formulación, modificación, evaluación y vigilancia de los planes o programas de desarrollo urbano.
II.- Se establecerá un plazo y un calendario de audiencias públicas para que los interesados presenten por escrito a las autoridades competentes, los planteamientos que consideren respecto del proyecto del plan o programa de desarrollo urbano o de sus modificaciones;
III.- Las respuestas a los planteamientos improcedentes y las modificaciones del proyecto deberán fundamentarse y estarán a consulta de los interesados en las oficinas de la autoridad estatal o municipal correspondiente, durante el plazo que establezca la legislación estatal, previamente a la aprobación del plan o programa de desarrollo urbano o de sus modificaciones, y
IV.- Cumplidas las formalidades para su aprobación, el plan o programa respectivo o sus modificaciones serán publicados en el órgano de difusión oficial del gobierno del estado y en los periódicos de mayor circulación de la entidad federativa o municipio correspondiente y, en su caso, en los bandos municipales.
En ese sentido, los desarrolladores no podrían evadir el proceso de audiencias públicas ni otros requerimientos necesarios para la modificación de un programa. Aunque estén reguladas por el Reglamento y la Ley de Desarrollo Urbano local, esos instrumentos no son suficientes para evadir la Ley General. Todos los que hayan sido emitidos sin considerar el artículo 16 podrían ser considerados ilegales.
agosto 8, 2018, 2:59 pm
El articulo es correcto en cuanto a la problemática que implica no tener actualizados los instrumentos de planeación establecidos en la Ley de Desarrollo Urbano como lo son los programas delegacionales y/o parciales, lo que obligó a utilizar otros recursos legales y normativos también establecidos en la ley y su reglamento para atender las necesidades de la demanda habitacional y de servicios existente que los propio planes no reconoce.
En lo que no se tienen claridad, es que tanto los polígonos de Actuación como los SAC no modifican los usos de suelo ni las intensidades de construcción, sino que estos se relocalizan dentro del polígono, ya sea el de Actuación o el del SAC. Es decir, no se agregaron más metros cuadrados de construcción ni usos de suelo distintos a los establecidos en el programa delegacional o parcial correspondiente. Lo que se plantea es que los potenciales y/o densidades no utilizadas se redistribuyen en función de las características de los predios y proyectos, pero en el marco de un área urbana determinada y ya no por predio o manzana.