Source: http://jegyzo.hu/index.php?oldal=egycikk&id=2985
Timestamp: 2017-06-25 13:50:09
Document Index: 14743583

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Betűméret: 2017.04.26.
Település: Az eredményes, hatékony szabályozás érdekében a jogszabályalkotás fontos előfeltétele a hatásvizsgálatok elvégzése, melyek elmaradása jogbizonytalansághoz vezethet, újabb és újabb módosítási igényeket generálhat. Szerzőnk a helyi önkormányzati rendeletek megalkotását megelőző hatásvizsgálatok tekintetében összegzi és elemzi az elmúlt évek kúriai gyakorlatát, felvázolja annak lehetséges hatásait.
I. A megfelelő tartalmú jogszabályok megalkotásának egyik fontos előfeltétele, hogy a megalkotást megelőzze a korrekt előkészítés, aminek része a várható hatások felmérése, kalkulálása, azaz a hatásvizsgálatok elvégzése is. Ezek hiányában a jogalkotás kapkodóbb, gyorsabb, a tervezés hiánya miatt várhatóan több hibát hordozó, ezért valószínűsíthetően nem (vagy nem csak) a kívánt hatást elérő eredményt hoz. Ez többnyire magával hozza a jogszabály módosításának igényét, ami – az esetlegesen ismét nem megfelelő előkészítés, a hatásvizsgálat ismételt elmaradása miatt – újra nem feltétlenül a kívánt hatást éri el.
Emiatt is fontos szabály a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-a, ami kimondja:
„17. § (1) A jogszabály előkészítője – a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a Kormány által előterjesztendő törvényjavaslat, illetve kormányrendelet esetén a Kormányt, önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. Miniszteri rendelet rendelkezhet úgy, hogy az általa meghatározott esetben a közjogi szervezetszabályozó eszköz előkészítője előzetes hatásvizsgálatot végez.
c) a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket”.
A Jat. fenti szakaszát olvasva felmerül a kérdés, hogy a hatásvizsgálat milyen helyet foglal el a jogszabály érvényességi kellékei között, eredményez-e érvényességi fogyatékosságot elmaradása, vagy hiányos volta.
II. a) A jogszabályok érvényességi kellékeit részben az Alaptörvény T) cikke tartalmazza. Ennek (1) bekezdése szerint „[á]ltalánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait”.
Azaz: az érvényességi kellékek közül itt találjuk a jogalkotásra feljogosított szerv követelményét, valamint a megfelelő kihirdetés igényét. A (3) bekezdés a hierarchiába illeszkedés elvárását fogalmazza meg, amikor kimondja: „[j]ogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel”; amit az önkormányzati rendelet vonatkozásában kiegészít az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése: „[az] önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes”.
b) A negyedik érvényességi kelléket (a jogalkotás eljárási szabályainak betartását) viszont alaptörvényi szinten csak az Alaptörvény vonatkozásában találjuk meg, a köztársasági elnök által kezdeményezhető előzetes normakontroll, illetve az alkotmánybírósági vizsgálat vonatkozásában. Jogszabályok esetén a megalkotással kapcsolatos eljárási szabályokat a Jat. és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) tartalmazza; azaz ez az érvényességi kellék (illetve ennek részletszabályai) Alaptörvényen kívülre került(ek). Ebből adódóan ennek az érvényességi kelléknek a „hiánya” vagy a vele kapcsolatos hiányosságok nem feltétlenül eredményeznek alaptörvény-ellenességet, törvényellenességet viszont okozhatnak. A jogalkotással kapcsolatban betartandó eljárási szabályok egyike ugyanis – a Jat. szerint – az előzetes hatásvizsgálat elvégzése. Kérdéses, hogy ennek elmaradása vagy formálissá válása eredményezi-e a jogszabály érvénytelenségét és a Kúria általi megsemmisítését, vagy sem.
c) A Kúria honlapjának tanúsága[2] szerint a hatáskör Kúriához kerülése óta eltelt több, mint öt évben összesen öt határozatban jelenik meg a „hatásvizsgálat” szó, ami azt mutatja, hogy az önkormányzati rendeletalkotás neuralgikus pontjai (legalábbis a kormányhivatalok általi kezdeményezések alapján) nem ezzel kapcsolatban keresendők. Ráadásul az öt ügy közül három[3] nem érdemben foglalkozik a kérdéssel, így összesen két olyan döntést találunk, amiben a hatásvizsgálat problematikája érdemben felmerül (azonos településsel kapcsolatban azonos időpontban hozott döntések): a Köf.5.026/2016/4. számú határozat[4], valamint a Köf.5.027/2016/4. számú határozat[5].
A Kúria a két érdemi döntésben rögzítette: a hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem teszi a helyi rendeletet törvényellenessé.
ca) A Köf.5026/2016/4. számú döntésben[6] – telekadóval kapcsolatosan – megállapította: a Jat. 17. §-ában foglalt hatásvizsgálati szabály „a jogszabály-előkészítéshez kapcsolódik. A normakontrollt ellátó bíróságoknak, így az Alkotmánybíróságnak és a Kúria Önkormányzati Tanácsának is egybecsengő a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését [Lásd pl. a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatot, ABH 1997, 122., vagy a Köf.5.055/2013/9. számú határozatot]”.
„A Kúria megítélése és gyakorlata szerint a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglalt hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem ad alapot az önkormányzati rendelet megsemmisítésére, a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére”.
cb) A Köf.5027/2016/4. számú döntésben – építményadóval kapcsolatos szabályozással összefüggésben – kimondta, hogy a „felek között nem volt vitatott, hogy az önkormányzat nem készített előzetes hatásvizsgálatot az Ör.-beli adómérték módosítását megelőzően. Ugyanakkor meg kell állapítani azt is, hogy a Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni. Az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet hatálya alá sem. Ezért a Kúria arra tekintettel nem állapította meg az Ör. 2. §-ának törvénysértését, hogy az önkormányzat a jogalkotást megelőzően nem készített a Jat. 17. §-a szerint hatásvizsgálatot”.
Megjegyzendő: ebből a szempontból nem releváns, hogy a helyi rendeletek az MvM rendelet hatálya alá tartoznak-e, vagy sem: az ugyanis nem keletkezteti a hatásvizsgálati kötelezettséget, hanem annak egyes technikai részletszabályait rögzíti.
III. Mik lehetnek a problémák a hatásvizsgálat elmaradásának ekkénti kezelésével és a Kúria gyakorlatával a jövőben?
1. Nem állítom, hogy a Kúria megállapítása (a hatásvizsgálat elmaradása nem törvénysértő, mert az nem érvényességi kellék) feltétel nélkül kritizálható volna: az Alkotmánybíróság is differenciált ezzel kapcsolatban a gyakorlatában előfordult esetekben.
Jelzem, hogy a Kúria által hivatkozott Köf.5.055/2013/9. számú határozat, amit annak alátámasztásaként idéz a bírói fórum, hogy „a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését”, éppen azt tartalmazza, hogy a helyi építési szabályzat módosításakor az Étv. és az OTÉK által tartalmazott véleményezési lehetőség elmaradása törvénysértő volt – a módosító rendeletet a Kúria meg is semmisítette. A döntés indokolása kimondta: „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 85.]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.]. A fentiekkel összhangban a Kúria több határozatában – így a Köf.5045/2012/5. számú határozatban – kifejtette, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele”. … „A véleményeztetési eljárásban szükséges vélemények utólagos beszerzése nem teszi az eljárást visszamenőlegesen törvényessé.” … „Ezen vélemények beszerzése utólag történt, amelyre a törvény nem biztosít lehetőséget”.
Azaz: a Kúria éppen olyan döntést idézett álláspontja alátámasztásául, ami az álláspont ellenkezőjét tartalmazta.
2. A Kúria által alkalmazott differenciálatlan megközelítés véleményem szerint nagyon veszélyes precedenst teremt, és szintén veszélyes utat nyit meg a helyi jogalkotás jövőjében. A Kúria két megállapítását is szerencsés volna a későbbiekben differenciáltabban kezelni a legfőbb bírói fórumnak.
a) A Köf.5026/2016/4. számú döntésben kimondott tétel: „a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére”.
Mi következik ebből? A Kúria utal rá, hogy ez a követelmény a jogszabály előkészítőjéhez (helyi szinten a jegyzőhöz) telepített elvárás, azaz ebből arra következtethetünk, hogy elmaradása nem róható fel a jogalkotónak. Csakhogy a jogalkotó jogosult nem elfogadni a nem megfelelően előkészített jogszabályt (a napirendről is leveheti az előkészítetlen anyagot), és jogosult felelősségi alakzatok valamelyikét érvényesíteni az előkészítővel szemben. (Ne legyünk persze naivak: az esetek többségében korántsem arról van szó, hogy a képviselő-testület ellene volna a gyors jogalkotásnak – sőt, az igény többnyire onnan érkezik –, azaz a jegyző itt gyakran nem tettes, hanem áldozat.)
Ezzel kapcsolatban lehetne differenciálni a hatásvizsgálat „elmaradása” és a „nem kielégítő volta” között; eltérő jogkövetkezményekkel – erre még visszatérek.
b) A Köf.5027/2016/4. számú határozatban a Kúria kimondta: „a Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni”.
A Jat. szabályait megnézve láthatjuk, hogy az „érvényesség” vagy az „érvényes jogszabály”, „érvényességi feltétel” stb. kitételek ekként nem jelennek meg a törvényben. Így a Jat. expressis verbis semmit nem tesz a jogszabály érvényességi feltételévé. (Jelzem, amit az Alaptörvény tartalmaz, azt már nem is tehetné, mert ellentétbe kerülne saját 3. §-ának harmadik mondatával, ami szerint „A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes”.)
A Kúria megállapítása – ha a későbbiekben nem finomítja – két szempontból is veszélyes:
ba) Ha a hatásvizsgálatot nem teszi a Jat. a jogszabály érvényességi feltételévé (illetve annak részelemévé), akkor ez a későbbiekben kimondható az indokolás elmaradására, illetve más, a Jat.-ban megfogalmazott követelményre is. Ebből pedig az következik, hogy a jogalkotó bármikor figyelmen kívül hagyhatja a Jat. szabályait, mivel azokat a „Jat. nem teszi a jogszabály érvényességi feltételévé”.
bb) Ha a Kúria kimondja, hogy „önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni”, ez a Jat. további relativizálódásához vezethet. Ez a kijelentés ugyanis jelzés a jogalkotónak, hogy a Jat. egyes szabályait a Kúria nem tekinti önmagában is „kötelezőnek”, ha „nincs további olyan jogszabályi kötelezés”, ami valamit vagy annak hiányát jogszabálysértőnek mondana ki. Álláspontom szerint hiba a Jat.-ot a külön ráerősítés nélkül nem (feltétlenül) kötelezőnek tekinteni és elvárni a további jogalkotással való megtámogatását.
A Kúria állásfoglalását a magam részéről igen veszélyes iránynak és a későbbiekben problematikusnak érzem: ha az önkormányzatok a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatalok törvényességi észrevételeire a fentiekre hivatkozással tudnak reagálni, a Kúria nehéz helyzetbe kerülhet a Jat.-sértő rendeletek kapcsán – vagy pedig gyakorlata finomítására kényszerül.
3. a) A Kúriának tehát lehetősége volna a hatásvizsgálattal (és bármely, a Jat.-ban foglalt előírással) kapcsolatban differenciált megoldást alkalmazni. Erre az Alkotmánybíróság gyakorlatában is több példa volt, a véleményezési jog gyakorlásának ellehetetlenítésével, vagy az azonos szintű jogszabályok közötti ütközéssel, valamint ezzel összefüggésben a jogszabályon belüli ellentmondások körével kapcsolatban. A Kúriának lehetősége van olyan differenciálásra, ami alapján eseti jelleggel, bizonyos stabil sarokpontokat kialakítva dönt a hatásvizsgálat hiányával összefüggésben a törvénysértés megállapítása, vagy annak mellőzése, illetve a törvénysértés csekély foka miatt a megsemmisítés elmaradása között. A hatásvizsgálat teljes elmaradása, vagy a láthatóan formális kezelése álláspontom szerint megsemmisítési ok lehetne, a láthatóan nem kellően kidolgozott hatásvizsgálat esetén pedig a Kúria mérlegelhetne a törvénysértés megállapítása mellett a megsemmisítés, vagy annak elmaradása között.
b) Egy biztos: ha az önkormányzatok komolyan veszik, hogy a Kúria nem semmisít meg rendeletet vagy rendeletrészt pusztán a hatásvizsgálatok elmaradása miatt, az felhívás keringőre: a Jat. feleslegesnek tűnő, munkaterhet növelő szabályait könnyebben hagyják majd figyelmen kívül, ami a helyi jogalkotás minőségének visszaeséséhez vezethet. Ha az előzetes hatásvizsgálat nem megsemmisítési ok (sőt, esetleg nem is mondja ki a Kúria törvénysértőnek), akkor előbb-utóbb kényelmi szempontból elmarad az indokolási kötelezettségnek való megfelelés, elmarad a rendkívül fontos utólagos hatásvizsgálat, és a Jat. számos szabályának követése is. (Természetesen vannak a Jat.-nak szabályai, melyek az Alaptörvényből is levezethetők, így például a megfelelő felkészülési idő biztosításának követelménye. Ez utóbbi teljes mértékű nem teljesülése esetén – ha szükséges volna arra – például a Kúria nem tekinthet el a megsemmisítéstől, a „mérték” vonatkozásában viszont differenciálhat a jogkövetkezményről való döntéskor – épp, ahogy az Alkotmánybíróság is tette és teszi. Más hasonló, alaptörvényi háttérrel rendelkező Jat.-szabályok is komolyabb védelmet élveznek teljesülésükkel kapcsolatban.)
c) Nem mellékesen: ha a Jat. szabályainak megsértése vagy mellőzése nem megsemmisítési ok, mire számíthatunk a miniszteri rendeleti szintű Jszr. szabályainak megsértésekor? Az önkormányzatok ugyanis a fenti kúriai érvelésre hivatkozással könnyedén verhetik vissza a kormányhivatalok Jszr.-sértésre vonatkozó törvényességi észrevételeit: ha a törvény szabályainak figyelmen kívül hagyását nem szankcionálja a Kúria, vajon megteszi-e ezt miniszteri rendelet előírásainak megsértésekor?
Utalok rá, hogy a Jszr.-re nem igaz, amit a Kúria az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelettel kapcsolatban helyesen jelzett, nevezetesen az, hogy az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az MvM rendelet hatálya alá. A Jszr.-re nézve ez nem mondható el, a Kúria gyakorlata mégis azt eredményezheti, hogy a Jszr. szabályai is lecsúsznak a könnyen és következmények nélkül elkerülhető szabályok közé. Ennek tendenciává válását jogállamban nem szabad megengedni.
IV. Véleményem szerint tehát a Kúriának a jövőben ügyelnie kell arra, hogy a Jat. szabályait (és a Jszr. elírásait) ne engedje relativizálódni és ezáltal a jogalkotás színvonalát tovább csökkenni (ezáltal a jogállamiság, jogbiztonság alaptörvényi elvét is sérülni). Ezt két megoldással bizonyosan elérhetné a legfőbb bírói fórum:
a) ha a Jat.-ot önmagában kötelezőnek tekinti, bármely más törvény külön „megerősítése” nélkül is;
b) a Jat. megsértésekor (például a hatásvizsgálat elmaradásakor vagy nem kellően komolyan vételekor) differenciált kezelést alkalmazva, esetről-esetre döntene megsemmisítésről vagy annak elmaradásáról, világos sarokpontokat kialakítva – mint, ahogy eddig gyakorlatában számos más tekintetében már megtette. A Jszr. szabályaival kapcsolatban ugyanilyen differenciálást alkalmazhat, értelemszerűen a megsemmisítés szempontjából megengedőbb gyakorlattal – de nem teljesen megengedő hozzáállással.
[1] A tanulmány az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.
[2] http://lb.hu/hu/onkugy
[3] Köf.5.023/2012/9. számú határozat (http://lb.hu/hu/onkugy/kof502320129-szamu-hatarozat);
Köf.5.038/2015/4. számú határozat (http://lb.hu/hu/onkugy/kof503820154-szamu-hatarozat);
Köf.5.036/2016/5. számú határozat (http://lb.hu/hu/onkugy/kof503620165-szamu-hatarozat)
[4] http://lb.hu/hu/onkugy/kof502620164-szamu-hatarozat
[5] http://lb.hu/hu/onkugy/kof502720164-szamu-hatarozat
[6] A döntésekben alkalmazott kiemelések a szerzőtől származnak.
egyetemi docens (tanszékvezető)Pécs, Pécsi Tudományegyetem ÁJK Alkotmányjogi Tanszék