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Timestamp: 2018-07-22 19:55:06+00:00
Document Index: 129716875

Matched Legal Cases: ['art. 125', 'art. 10', 'art. 125', 'art. 11', 'art. 29', 'art. 125', 'art. 28', 'art. 6', 'art. 25', 'art. 32', 'art. 198', 'art. 32', 'art. 125', 'art. 125', 'art. 29', 'art. 1325', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 69', 'art. 26', 'art. 38', 'sentenza ', 'art. 125', 'art. 125', 'art. 6', 'art. 213']

Delibera numero 700 del 28 luglio 2017
Fascicolo UVCS ex OLD UVSF 3982/2015
Visto il decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e sucessive modificazioni;
Con l’esposto acquisito al protocollo ANAC n. 103039 del 13.8.2015 il Consigliere Comunale del Comune di Melicucco, Geom. Francesco Scattarreggia ha segnalato all’Autorità la illegittima condotta dell’Amministrazione comunale del Comune di Melicucco per presunte irregolarità nell’affidamento in economia, ai sensi dell’art. 125, c. 10, lettera d), del d. lgs 163/2006, del servizio di trasporto e conferimento della raccolta dei rifiuti solidi urbani in favore della società S.E.A.R. SRL per la durata di tre anni, da maggio 2012 a giugno 2015, al costo complessivo di oltre 540.000,00 euro, importo largamente al di sopra della soglia comunitaria prevista per gli affidamenti in economia.
L’esponente ha inoltre segnalato che nel 2015, in esito alla procedura di gara (predisposta dalla SUAP di Reggio Calabria), veniva affidato alla soc. SEA spa il servizio di raccolta e trasporto RSU, al corrispettivo annuo di € 100.238,08, grazie al quale l’amministrazione comunale ha conseguito il significativo risparmio di € 84.232,40 in ragione d’anno, rispetto ai costi pagati “per le stesse voci di servizio” alla precedente committente SEAR srl.
Venivano segnalate infine, presunte irregolarità nell’assunzione ”in extremis” del sig. Domenico Nicolaci, fratello del Sindaco pro-tempore, Francesco Nicolaci, presso la società SEAR srl, affidataria del servizio in argomento, già dipendente della uscente società mista per la gestione dei rifiuti, Piana Ambiente S.p.A. posta “in liquidazione anticipata”.
La soc. Piana Ambiente spa è una società mista a prevalente capitale pubblico, partecipata da 34 Comuni della Provincia di Reggio Calabria, compreso il Comune di Melicucco, per la gestione dei servizi di igiene ambientale, che per ragioni di dissesti finanziari e disservizi con conseguenti rischi ambientali è stata posta in liquidazione anticipata dall’assemblea dei soci del 19.6.2012.
L’autorità, sulla base dell’esposto, con nota prot. 36831 del 4.3.2016 ha avviato formale istruttoria ex art. 10, del previgente Regolamento di vigilanza, con cui ha richiesto informazioni e documentazione al fine di poter consentire un puntuale esame della questione rappresentata.
In merito ai rilievi avanzati nella comunicazione di avvio del procedimento, il Comune con relazione illustrativa acquisita al prot. n. 53044 del 4.4.2016, non ha chiarito in modo esaustivo i punti in contestazione sia in relazione alla scelta di procedere autonomamente all’affidamento diretto alla soc. SEAR srl, anziché aderire alla “Associazione temporanea di scopo” (costituita dagli altri Comuni della Provincia di Reggio Calabria, per far fronte alle emergenze ambientali e per scongiurare ripercussioni di carattere igienico sanitario) sia in relazione alla sua durata.
Quanto al passaggio del sig. Domenico Nicolaci dalla Soc. Piana Ambente spa alla Soc. SEAR srl, la S.A. ha sostenuto la correttezza del proprio operato ma non ha fornito documentazione a riscontro.
In esito alla comunicazione di avvio, l’esponente con nota acquisita al protocollo dell’Autorità n. 84590 del 27.5.2016 ha illustrato ulteriormente l’oggetto delle proprie doglianze in ordine al transito del fratello del Sindaco Nicolaci, dalla soc. Piana Ambiente spa alla soc. SEAR srl, segnalando che lo stesso, pur risultando ultimo dipendente assunto dalla uscente soc. Piana Ambiente spa, sarebbe transitato alla nuova società, “scavalcando” altri aventi diritto che lo precedevano in graduatoria.
Infine, segnalava che dal piano finanziario relativo al tributo TARI per l’esercizio 2015 – emergeva che il costo del servizio di raccolta e trasporto RSU, “frutto dell’esperimento di regolare gara d’appalto” - nell’anno 2015 era stato di 113.000,00, quindi notevolmente inferiore ai costi pagati alla soc. SEAR srl per il medesimo servizio negli anni precedenti: € 189.600,00 oltre IVA nel 2013 e 192.900,00 oltre IVA nel 2014.
L’Autorità con nota prot. 45630 del 27.3.2017 ha comunicato alla S.A. e all’esponente le risultanze istruttorie cui è pervenuta, esaminate ed approvate dal Consiglio nell’adunanza del 22.3.2017.
Con tale comunicazione sono state illustrate le criticità inerenti le questioni in esame ed è stato concesso il termine di 30 gg. per eventuali controdeduzioni e relativa documentazione.
Dalle controdeduzioni non corredate da riscontri documentali, non sono emerse fondate ragioni legittimanti l’operato della S.A. nelle vicende esaminate, pertanto, il complesso delle informazioni acquisite e l’esame della documentazione istruttoria in atti, hanno evidenziato le criticità di seguito evidenziate:
la S.A. non ha esplicitato all’Autorità le ragioni di obiettive esigenze atte a giustificare la mancata partecipazione all’espletamento della gara con procedura aperta per l’affidamento del servizio integrato di igiene ambientale in associazione con i Comuni di San Ferdinando, Cinquefrondi, san Giorgio Morgeto e Rosarno, quest’ultimo in veste di capofila, disposta con determinazione n. 240 del 18.4.2013;
l’affidamento in economia ai sensi dell’art. 125, c.10, lett. d) del d.lgs 163/2006 del servizio di trasporto e conferimento della raccolta dei rifiuti solidi urbani in favore della Soc. SEAR srl non risulta preceduto dall’adozione della tassativa determina a contrarre, come prevista dall’art. 11 del d.lgs. 163/2006, (o con atto ad essa equivalente), in cui esplicitare le ragioni dell’interesse pubblico che si intende perseguire;
il valore stimato dell’appalto, ai sensi dell’art. 29, del d.lgs 163/2006, non è stato preventivamente determinato;
in relazione alla sua durata, il valore complessivo dell’affidamento alla soc. SEAR srl supera notevolmente la soglia comunitaria prevista per gli affidamenti in economia dall’art. 125, c.9, per le stazioni appaltanti di cui all’art. 28, c. 1, lett. b), del d.lgs 163/2006;
nel rapporto negoziale tra la S.A. e la soc. SEAR srl, formalizzato tramite convenzione sottoscritta il 28.5.2012, è stato stabilito il tacito rinnovo mensile dell’affidamento fino al superamento dell’emergenza, ma non sono stati determinati la durata, il valore economico e la previsione della quantità delle prestazioni da eseguire dall’appaltatore (ad es. mensilmente);
relativamente all’assunzione del sig. Domenico Nicolaci alle dipendenze della soc. SEAR srl non è stato fornito all’Autorità il richiesto capitolato speciale d’appalto comprovante il recepimento in esso della clausola sociale ex art. 6 del CCNL del lavoro del 5.4.2008.
In vista della liquidazione anticipata del servizio della soc. mista a prevalente capitale pubblico Piana Ambiente spa, ed in attuazione della disposizione di cui all’art. 25, c.1, lett. a) della l. n. 148, del 14.9.2011, (modificata dalla l. n. 27 del 24.3.2012), [che stabilisce che le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, “organizzano lo svolgimento del servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica in ambiti o bacini territoriali ottimali tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio entro il termine del 30 giugno 2012”], la Prefettura di Reggio Calabria, sollecitava i Comuni della stessa Provincia serviti dalla società Piana Ambiente spa, ad aderire alla “Associazione temporanea di scopo”, costituita per scongiurare l’emergenza ambientale e finalizzata all’individuazione di un soggetto unico per la gestione integrata dei rifiuti sul territorio, preliminare ad una gestione associata mediante Consorzio o Unione di Comuni ai sensi dell’art. 32, c.1, del
d. lgs.18.8.2000, n. 267.
Il Comune di Melicucco non ha aderito all’anzidetta gestione associata dei rifiuti urbani organizzata in ambito sovracomunale, optando, nel maggio 2012 come soluzione immediata, per l’affidamento autonomo in via diretta alla soc. SEAR.
L’effettiva adesione al progetto di gestione dei servizi in forma associata, specifica la S.A. nelle controdeduzioni, comportava la riunificazione in un unico centro di responsabilità e di costo la gestione del servizio di raccolta differenziata e della raccolta dei rifiuti indifferenziati urbani fino ad allora divisa tra area tecnica e area amministrativa, allo scopo di espletare un’unica gara, tale riorganizzazione però ha richiesto “una fase di valutazione” durata “diverso tempo”’ a conclusione della quale si è ritenuto di non riunificare i due servizi.
Conclusa tale fase è iniziata l’attività di progettazione dei predetti servizi da porre a base di gara, terminata con l’adozione della Delibera G.C. n. 44 del 12.6.2014 di approvazione del progetto di raccolta dei rifiuti differenziati porta a porta e con Delibera G.C. n. 21 del 16 febbraio 2015, di approvazione del progetto di raccolta dei rifiuti indifferenziati RSU e della frazione dell’umido.
Stante quanto sopra, non può non evidenziarsi che per compiere le sopra descritte attività l’ente ha impiegato ben due anni, al termine dei quali in relazione al riassetto organizzativo per la gestione dei servizi di raccolta differenziata ed indifferenziata, nulla è mutato.
Orbene, il servizio oggetto della presente istruttoria rientrava tra quelli disciplinati dalla normativa dettata in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica e da quella settoriale dettata in materia di gestione integrata dei rifiuti oltre che da quella vigente in materia di contratti pubblici.
Per quanto sopra, occorre sottolineare che obiettivi prioritari della costituzione delle Unioni dei Comuni per la gestione associata dei servizi erogati dagli enti locali, come si evince dal quadro normativo di riferimento, sono il contenimento complessivo della spesa delle pubbliche amministrazioni e l’ottimizzazione della gestione delle funzioni fondamentali dei Comuni.
Infatti l’art. 198, del d. lgs. 152/2006, ha stabilito che i Comuni concorrono alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati nell’ambito delle attività svolte a livello di Ambiti territoriali ottimali, anche disciplinando la materia con appositi regolamenti nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza dei piani d’ambito.
In quest’ottica, ancor prima la gestione associata mediante Consorzio o Unione di Comuni è stata giuridicamente qualificata dall’art. 32, c.1, del d. lgs.18.8.2000, n. 267 (TUEL) quale ente locale costituito da due o più comuni di norma contermini finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi richiamando gli stessi sulle potenziali responsabilità di natura contabile incombenti sulle amministrazioni comunali nel caso di espletamento di gara in forma singola, atteso che tale scelta non consentirebbe la realizzazione di economie di spesa.
Anche la citata l. n. 148, del 14.9.2011, modificata dalla l. n. 27 del 24.3.2012 - che ha previsto gli ambiti territoriali e i criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali - è stata orientata alla tutela della concorrenza e dell’ambiente.
Questi erano pertanto i principi e le regole per la realizzazione di obiettivi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza che il Comune di Melicucco avrebbe dovuto osservare.
In relazione all’utilizzo della procedura di acquisizione in economia di beni e servizi, ai sensi dell’art. 125, c.10, lett. d), del d. lgs. 163/2006, occorre precisare che la stessa è ammessa nelle ipotesi tassativamente indicate dal medesimo art. 125 e per importi sotto soglia comunitaria ampiamente superata nel caso di specie.
Il ricorso a tale tipo di procedura nel rispetto dei principi comunitari di trasparenza e parità di trattamento, deve essere opportunamente motivato e la mancata motivazione costituisce una ingiustificata sottrazione di questi affidamenti alle ordinarie procedure concorsuali.
Pertanto la determina a contrarre rappresenta un passaggio obbligato nell’iter di formazione della stessa volontà contrattuale del soggetto pubblico, tanto da costituire il presupposto necessario del futuro contratto che la pubblica amministrazione intende stipulare.
Essa precede l’avvio della procedura di affidamento e costituisce l’atto con il quale la S.A. esplicita le ragioni di interesse pubblico che con il contratto intende perseguire, ne individua l’oggetto, la sua forma, le clausole ritenute essenziali, le modalità di scelta del contraente e le ragioni che ne sono alla base.
L’Autorità con Deliberazione n. 4 del 28.1.2009, ha chiarito che tale forma di affidamento deve essere opportunamente limitata e motivata; la previsione, pertanto, di servizi da affidarsi in economia nell’ambito di un appalto, ove non adeguatamente motivata, costituisce una ingiustificata sottrazione di questi alle ordinarie procedure concorsuali.
In relazione a quanto sopra, la S.A. ha affermato che “agli atti manca la determinazione a contrarre”; ciò lascia presupporre il mancato assolvimento dell’obbligo della sua adozione a monte dell’affidamento.
L’Autorità ha chiarito altresì con Deliberazione n. 1, del 17.1.2008, che il frazionamento delle commesse pubbliche ai fini dell’affidamento mediante cottimo fiduciario non è conforme al disposto dell’art. 29, c. 4, del d. lgs. n. 12.4.2006, n.163 ai sensi del quale nessun progetto d'opera, né alcun progetto volto ad ottenere un certo quantitativo di forniture o di servizi può essere frazionato al fine di escluderlo dall'osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato.
Anche tale disposizione del Codice persegue l’obiettivo di evitare possibili elusioni della normativa comunitaria.
In relazione alla convenzione sottoscritta tra il Comune di Melicucco e la soc. SEAR srl per lo svolgimento del servizio di “trasporto e conferimento della raccolta dei rifiuti solidi urbani” si confermano i rilievi critici dedotti nella CRI, in relazione alla mancata determinazione dell’importo del contratto, dell’entità delle prestazioni che l’appaltatore deve eseguire (ad es. mensilmente) e della sua durata.
Nella stessa convenzione è stabilito che è “opportuno affidare l’incarico provvisorio mensilmente con tacito rinnovo” e che “ il contratto si intende stipulato fino al superamento dell’emergenza”; gli unici elementi di negoziazione attengono alla remunerazione unitaria del servizio di raccolta e trasporto in discarica TEC a Gioia Tauro al costo di € 1.100,00 e del servizio di spazzamento manuale del territorio al costo di € 200,00 ad intervento, nonché all’obbligo per l’appaltatore di garantire gli interventi necessari da concordarsi con l’ente.
Sul punto rileva l’esigenza di ordine anche civilistico (cfr. l’art. 1325 del cod. civ. sui requisiti del contratto ed in particolare sull’oggetto del contratto e gli artt. 1346 e segg. del medesimo cod. civ. a cui rinvia l’art. 2, comma 4 del d.lgs 163/2006) che trova la sua ratio nella circostanza che l’oggetto del contratto non sia indeterminato o meglio, la esatta specificazione della prestazione nei contratti pubblici non tollera che l’oggetto non sia neanche determinabile (cfr .Deliberazione n. 23/2013).
Da ultimo, nel codice civile, all'articolo 1655, il contratto di appalto è definito come “il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro”.
Si rappresenta che l’ordinamento non consente che la prestazione contrattuale non sia precisamente determinata, tanto più qualora questa costituisca l’oggetto di un appalto o contratto pubblico con cui vengono impegnate risorse pubbliche a carico della collettività più stringenti nell’attuale sfavorevole congiuntura economica.
Giova infine precisare che la convenzione intesa come strumento giuridico utilizzato per regolare i rapporti tra un soggetto pubblico ed uno privato per l’espletamento da parte di quest’ultimo di una funzione o di un servizio per conto del primo, tenderebbe a configurarsi come appalto di servizio, sul punto l’Autorità con parere AG 24/2013 ha precisato che “in effetti, il termine “convenzione”può indicare sia un accordo concluso ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, integrando la fattispecie della c.d. “cooperazione pubblico-pubblico”, sia un vero e proprio contratto d’appalto di servizi, soprattutto se concluso con soggetti privati”.
Con riguardo al costo del servizio di raccolta e trasposto RSU per l’anno 2015, si prende atto delle spiegazioni offerte in relazione alla predisposizione del piano finanziario relativo al tributo TARI per l’esercizio 2015, ai sensi del comma 683, della l. n.147/2013, contenente gli elementi necessari ai fini della determinazione della tariffa secondo il “metodo normalizzato” di cui al d.lgs. 158/1999 – laddove si specifica che nella ripartizione tra costi fissi e costi variabili, secondo le previsioni di tale norma, l’importo di € 113.000,00 rappresenta, non già il costo reale del servizio di raccolta e trasporto RSU per l’anno 2015, bensì la quota parte del costo complessivo del servizio di raccolta e trasporto RSU di € 212.060,00, imputata tra le voci di costo variabile.
La prospettazione dell’esponente relativa al risparmio di € 84.232,40 in ragione d’anno, conseguito dal Comune di Melicucco a seguito della gara di appalto per lo stesso servizio di raccolta e trasporto RSU espletata nel 2015 dalla SUAP di Reggio Calabria, aggiudicata alla soc. SEA spa, non trova conferma in quanto il bando di gara “con procedura aperta per il servizio di raccolta differenziata umido ed RSU, spazzamento strade ed aree verdi - CIG 6174609888” stabilisce come valore a base d’asta, per la durata di tre anni, l’importo di € 623.958,48 oltre IVA.
Per quanto concerne il passaggio del sig. Domenico Nicolaci, fratello del Sindaco pro tempore, dalla società Piana Ambiente s.p.a. alla SEAR s.r.l., la S.A. ne sostiene la piena legittimità in quanto avvenuta nel rispetto della cd. “clausola sociale” contenuta dall’art. 6 del C.C.N.L. del 5.4.2008 collocata in entrambi i capitolati delle due società che si sono avvicendate.
Le risultanze delle verifiche compiute dal Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza, confermano la formale sussistenza del requisito cronologico stabilito dall’art. 6, del C.C.N.L.del 5.4.2008, della titolarità del contratto di lavoro a tempo indeterminato presso l’azienda cessante nei 240 giorni antecedenti l’inizio della nuova gestione.
Sul punto tuttavia, la legittimità dell’operato della S.A. del recepimento di tale particolare condizione nei capitolati speciali d’appalto delle due società che si sono avvicendate, ove assolta, non può confermarsi in questa sede per mancanza della comprovante documentazione richiesta dall’Autorità in fase istruttoria.
Al riguardo si ribadisce quanto già richiamato nella comunicazione di risultanze istruttorie e cioè il costante indirizzo interpretativo di questa Autorità nell’affermare che, per onorare gli obblighi pubblicitari richiesti dalla norma, la stazione appaltante è tenuta ad includere la clausola sociale nel capitolato speciale, ma anche nel bando e nel disciplinare di gara e negli altri atti almeno in forma di richiamo (cfr. Parere AG/19 del 30.4.2014).
Inoltre, la disciplina di cui all’art. 69 del d.lgs. 163/2006, – in recepimento dell’art. 26 della Direttiva 2004/18/CE e dell’art. 38 della Direttiva 2004/17/CE – prevede al comma 1, che “le stazioni appaltanti possono esigere condizioni particolari per l'esecuzione del contratto, purché queste siano compatibili con il diritto comunitario”, purché “siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d'oneri”, rendendo pertanto manifesta la propria intenzione di favorire particolari condizioni di esecuzione; prevede altresì al comma 4, che “gli operatori economici dichiarino in sede di offerta di accettare le condizioni particolari, per l’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari”.
Sempre in tema di “clausola sociale”, posta a salvaguardia dei livelli occupazionali dei lavoratori alle dipendenze di una società cessante, il Consiglio Stato, con sentenza Sez. V, n. 3009/2009 e l’AVCP con pareri AG 44/2010, AG 41/2012 e delibera Avcp n. 97/2012, hanno ribadito che la stessa va interpretata nel senso che l’appaltatore subentrante deve prioritariamente assumere gli stessi addetti che operavano alle dipendenze dell’appaltatore uscente, a condizione che il loro numero e la loro qualifica siano armonizzabili con l’organizzazione d’impresa prescelta dall’imprenditore subentrante” e di siffatta clausola sociale deve essere, inoltre, dato riscontro nello schema di contratto.
La vicenda in esame è rappresentativa dell’inerzia della S.A. ad assoggettarsi alla normativa nazionale e regionale in materia di organizzazione e gestione del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti per la realizzazione di un modello gestionale come inteso dal legislatore, “pro concorrenziale, trasparente ed efficiente”.
Tutto cio considerato e ritenuto
in luogo dell’adesione alla “Associazione Temporanea di Scopo” con altri Comuni della Provincia di Reggio Calabria, il Comune di Melicucco ha optato di approvvigionarsi con “affidi temporanei” ex art. 125, del D. Lgs. 163/2006 al di fuori delle ordinarie procedure di scelta del contraente previste dal Codice dei contratti pubblici a garanzia della massima trasparenza e contendibilità del mercato;
non sono emerse dall’istruttoria concrete motivazioni di pubblico interesse in ordine alla tardiva adesione alla gestione associata del servizio in questione;
l’affidamento “temporaneo” rinnovabile sine die, ai sensi dell’art. 125, c.10, lett. d), del d. lgs. 163/2006, non è conforme alle prescrizioni del Codice dei contratti che ammette le acquisizioni in economia per importi sotto soglia comunitaria, ampiamente superata nel presente appalto e vieta l’”artificioso frazionamento delle commesse pubbliche”;
risultano disattesi gli obblighi di concorrenza e trasparenza per mancata adozione del capitolato speciale e della determina a contrarre esplicitanti la volontà della S.A di stipulare un contratto, l’obiettivo di pubblico interesse, l’oggetto del contratto, le clausole essenziali e la modalità di scelta del contraente;
nella convenzione sottoscritta tra la S.A. e la soc. SEAR srl, non sono stati stabiliti gli elementi essenziali del contratto quali l’esatta determinazione dell’oggetto, il valore e la relativa durata;
non può confermarsi la legittimità del recepimento della “clausola sociale” ex art. art. 6, del C.C.N.L. del 5.4.2008, nel capitolato speciale d’appalto, in relazione al transito del Sig. Domenico Nicolaci dalla soc. Pianambiente s.p.a. alla soc. SEAR srl in assenza del documento probante;
in relazione alle contestazioni, le informazioni e la documentazione fornite della S.A. risultano scarse, generiche ed inidonee a dimostrare l’interesse pubblico perseguito e la correttezza del proprio operato.
Dà mandato all’Ufficio istruttore di inviare la presente delibera:
al Segretario Generale e Responsabile della prevenzione della corruzione ed al Sindaco del Comune di Melicucco;
alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Calabria ed alla Procura Regionale della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 213, comma 6, del d. lgs. n. 50 del 18.4.2016, per gli eventuali provvedimenti di competenza;
dispone altresì l’invio della presente delibera per opportuna conoscenza al Presidente della Regione Calabria.
depositato presso la Segreteria del Consiglio in data: 14 luglio 2017