Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-01253-de-julio-29-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e9e846f9730c023ce0430a010151023c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-23 12:27:08
Document Index: 230484003

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 254', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 90', 'artículo 2', 'artículo 132', 'artículo 357', 'artículo 254', 'artículo 83', 'artículo 168', 'artículo 4', 'artículo 175', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 25', 'artículo 21', 'artículo 26', 'artículo 215', 'artículo 25', 'artículo 246', 'artículo 254', 'artículo 205', 'artículo 1', 'artículo 229', 'artículo 318', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 298', 'artículo 22', 'artículo 229', 'artículo 22', 'artículo 298', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 229', 'artículo 29', 'artículo 228', 'artículo 83', 'artículo 298', 'artículo 12']

﻿ Sentencia 2001-01253 de julio 29 de 2013
SENTENCIA 2001-01253 DE 29 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DE CAR POR NO MANEJAR POLÍTICA INTERNA SOBRE SU DINERO ADMINISTRATIVO. LA AUSENCIA DE UNA DIRECTRIZ, PLAN DE MANEJO, POLÍTICA INTERNA, ETC, SOBRE LA FORMA DE RECAUDO, ADMINISTRACIÓN, REPORTE Y CONSIGNACIÓN O TRASLADO DE LOS DINEROS ADMINISTRADOS DE UNA CAR, VA EN CONTRAVÍA DE LOS ARTÍCULOS 209 Y 269 SOBRE EL CONTROL INTERNO QUE DEBE ADELANTAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU OBLIGACIÓN DE DISEÑAR Y APLICAR, SEGÚN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES, MÉTODOS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO, TAMBIÉN INFRINGE LA LEY 87 DE 1993 QUE BUSCA PROTEGER LOS RECURSOS DE LA ORGANIZACIÓN, MEDIANTE SU ADECUADA ADMINISTRACIÓN ANTE POSIBLES RIESGOS QUE LOS AFECTEN Y QUE EXIGEN UNA PRECISA DELIMITACIÓN DE LA AUTORIDAD Y SUS NIVELES DE RESPONSABILIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DINERO
Sentencia 2001-01253 de julio 29 de 2013
Expediente: 27858
Radicación: 25000 2326000 2001012 5301
Demandante: María Leonor Ávila Suárez y otros
7. El Consejo de Estado es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía, determinada al momento de la interposición de la demanda, tiene vocación de doble instancia(1). Se aplican en este punto las reglas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998.
7.1. Ahora bien, es importante recordar que la CAR es apelante única y, en consecuencia, en virtud de la prohibición de la no reformatio in pejus, consagrada por el artículo 31 de la Constitución Política(2), debe la Sala limitarse a analizar los aspectos señalados en su recurso(3) y abstenerse de desmejorar su situación.
7.2. Al respecto, esta corporación(4) ha considerado que, de la premisa “la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante”, no se sigue una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y determinar libremente qué es lo desfavorable al recurrente, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
7.3. Lo anterior no implica que si la apelación se interpuso en relación con un aspecto global de la sentencia, en este caso, la declaratoria de responsabilidad de la entidad demandada, la Sala no tenga competencia para pronunciarse sobre cada uno de los elementos que la constituyen, so pretexto de que el apelante no controvirtió expresamente cada uno de ellos, o que no pueda modificarse, en favor de la parte que solicitó expresamente que se le exonerara de responsabilidad, la liquidación de perjuicios efectuada en la sentencia de primera instancia. Al respecto es importante insistir en que, tal como lo afirmó explícitamente la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia que viene de citarse, “es asunto de lógica elemental que “el que puede lo más, puede lo menos”.
8. Debido a que la parte demandante aportó en copia simple algunos documentos, es necesario precisar si estos pueden o no ser valorados por la Sala.
8.1. En repetidas oportunidades, el Consejo de Estado ha señalado que las copias de documentos públicos y privados solo pueden ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial, si reúnen las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, a saber: (i) que hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez donde se encuentre el original o la copia autenticada; (ii) que sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente y; (iii) que sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial. De manera que para que puedan ser considerados como elementos de prueba válidos para acreditar o hacer constar los supuestos de hecho que resultan de interés para el proceso, los documentos públicos y privados deben allegarse en original o copia auténtica.
8.2. No obstante, esta corporación también ha señalado que, en ciertas circunstancias, las exigencias legales para la valoración de las copias simples pueden flexibilizarse con el fin de proteger los principios de lealtad procesal, equidad y buena fe(5). Esto ocurre cuando la parte contra la cual se aducen las copias conserva el original de los documentos y, por lo tanto, está en capacidad de efectuar un cotejo y de tacharlas de falsedad si ello fuera procedente(6). En este orden de ideas, serán valorados documentos como el contrato de trabajo suscrito entre el señor Poveda Segura y la CAR, y el listado de “costos del servicio de vigilancia del 5 de mayo al 4 de junio de 1999” expedido por Comsenal Ltda., documentos que aunque allegados en copia simple, reposan en los archivos de la entidad demandada.
8.3. De otro lado, no será valorada la declaración extrajuicio rendida por Obdulio Vargas Fajardo, quien trabajó en la CAR durante 24 años y quien estaba encargado de vender la boletería de la entrada al parque (fl. 70, cdno. 1). Esta prueba no surtió el requisito de contradicción, contraviniendo así lo dispuesto en los artículos 298(7) y 299 del Código de Procedimiento Civil Además, el asunto en cuestión no es uno de aquellos para el cual se permita este tipo de prueba sumaria (art. 299), evento que lleva a la Sala a descartar la valoración de la declaración en mención.
8.4. Finalmente, la parte actora solicitó un dictamen pericial con el fin de “establecer técnicamente las condiciones de correcta prestación de seguridad y vigilancia a cargo de la demandada” (escrito de la demanda —fl. 24, cdno. 1—), prueba que fue decretada por el a quo (fl. 42, cdno. 1) y presentada por los ingenieros industriales Juan Antonio Ramos y Juan José Cendales (cdnos. 5, 6 y 7). Esta prueba será valorada por el despacho en la medida en que cumplió el requisito de contradicción con el traslado que se dio a las partes (fl. 59, cdno. 1), sin que estas solicitaran su complementación, aclaración u objetaran su contenido. También serán valorados los soportes que estos tuvieron en cuenta para rendir su dictamen, como el informe del director de vigilancia fiscal delegado para el medio ambiente de la Contraloría General de la República, toda vez que esas pruebas fueron allegadas en copia auténtica y estuvieron a disposición de las partes, con lo cual se entiende surtido el principio de contradicción.
9. El señor Uriel Poveda Segura se desempeñó en el cargo de soldador dependiente de la zona norte-Chiquinquirá desde el 30 de mayo de 1989 (copia simple de la Res. 2555/89 emitida por la CAR mediante la cual se designó al señor Poveda Segura en el cargo en mención —fl. 16, cdno. 3— y copia simple del contrato de trabajo suscrito entre el señor Poveda Segura y la CAR de Cundinamarca —fl. 37, cdno. 2—).
9.1. A partir del 13 de diciembre de 1993 fue promovido al cargo de inspector de parques (copia simple de la Res. 5131, dic. 13/93, mediante la cual se resuelve promover al señor Uriel Poveda Segura al cargo de inspector de parques, dependiente de la sección de parques y viveros —fl. 102, cdno. 3 y fl. 91, cdno. 4—, copia simple de la constancia laboral emitida por el jefe de la división de recursos humanos de la CAR de junio 13 de 2001 —fl. 28, cdno. 3—, constancia emitida por el mismo funcionario el 13 de junio de 2001 —fl. 48, cdno. 3— y constancia similar de la división de recursos humanos del 27 de febrero de 1995 —fl. 75, cdno. 3—.
9.2. La CAR ordenó a la empresa Comsenal Ltda., con la cual había contratado el servicio de vigilancia para el parque, suspender a partir del 6 de mayo de 1999 un puesto de vigilancia en el parque Piedras de Tunja. El parque contó a partir de esa fecha con un puesto de vigilancia diurno y un puesto de vigilancia nocturno (copia auténtica del contrato de prestación de vigilancia y seguridad suscrito por la CAR y la empresa Comsenal Ltda., con fecha 4 de febrero de 1999 y de la carta enviada por la primera de las mencionadas al coronel Segundo Absalón Guerra, gerente de Comsenal Ltda. el 3 de mayo de 1999, documentos allegados por la empresa de vigilancia al a quo —fls. 53 y 71, cdno. 2—, listado de “costos del servicio de vigilancia del 5 de mayo al 4 de junio de 1999” expedido por Comsenal Ltda. sobre los puestos de vigilancia contratados para todos los parques de la CAR en Cundinamarca, donde figura 1 turno diurno y 1 turno nocturno de vigilancia para el parque Las Piedras de Tunja —c. 76 c. 2— y declaración de Doris Mercedes Saavedra —fl. 272 y ss. cdno. 2—: “El 7 de junio de 1999 fuimos sorprendidos con esa trágica noticia de que a Uriel lo habían matado en su casa de habitación. Que además la noche de la tragedia no había sino un vigilante y parecía ser que habían llegado a robarlos”).
9.3. Con ocasión de la decisión adoptada por la CAR, Comsenal ordenó a los coordinadores, supervisores y comandantes de los puestos afectados tomar unas medidas con el fin de evitar alteraciones o deficiencias en los servicios prestados. En el caso del parque Las Piedras, se ordenó intensificar las revistas de supervisión diurna y nocturna, se dispuso de una patrulla motorizada en días dominicales y festivos y se ordenó reportar novedades cada media hora ya que antes era cada hora (copia auténtica de la comunicación de Comsenal Ltda. —fls. 53 y 72-75, cdno. 2—).
9.4. El 7 de junio de 1999 a las 11:00 p.m. se acercaron tres hombres a la casa del señor Poveda con el propósito de hurtar el dinero almacenado por concepto de entradas al parque. Le dieron muerte a este con arma de fuego y hurtaron la suma de $ 2.419.200 (copia simple de la declaración de Nemesio Parra García, vigilante del parque y quien se encontraba presente el día de los hechos —fls. 215-216, cdno. 3—, copia auténtica del informe patronal de accidente de trabajo del Instituto de Seguro Social —fl. 37, cdno. 2—, testimonio de Doris Mercedes Saavedra —fl. 272 y ss., cdno. 2— e informe rendido por el director de vigilancia fiscal delegado para el medio ambiente de la Contraloría General de la República, documento solicitado y allegada por los peritos como soporte de su dictamen en copia auténtica —fl. 73, cdno. 7—).
9.5. La causa de la muerte del señor Poveda fue: “anemia aguda por laceración aórtica por herida abdominal por proyectil arma de fuego PAF”. La muestra fue positiva para embriaguez grado I en concentración de 94,7 mg (copia auténtica del registro civil de defunción —fl. 1, cdno. 2—, copia auténtica del protocolo de necropsia —fl. 263, cdno. 2— y copia auténtica de suplemento de necropsia —fls. 265 y 266, cdno. 2—).
9.6. María Leonor Ávila Suárez es la esposa del señor Uriel Poveda Segura (copia auténtica del registro civil de matrimonio —fl. 2, cdno. 2—), Eder Andrey Poveda Ávila, Ingry Johana Poveda Ávila y María Fernanda Poveda Ávila sus hijos (copia auténtica de los registros civiles de nacimiento de los mencionados actores —fls. 3-5, cdno. 2—) y Neptalí Poveda y Olimpia Segura sus padres (original del registro civil de nacimiento de Uriel Poveda Segura —fl. 7, cdno. 2—).
10. La Sala debe determinar si la muerte del administrador del parque Las Piedras de Tunja, quien fue asesinado por uno de los tres hombres que entraron al parque a hurtar el dinero recaudado por las entradas a ese lugar, le es imputable jurídica o fácticamente a las corporación autónoma regional por haber incumplido sus deberes de protección y garantía de la vida e integridad de dicha persona, o si por el contrario, su muerte respondió al hecho de un tercero y al hecho de la víctima, como lo alega la parte demandada.
11. La Sala encuentra acreditado el daño pues está probado dentro del expediente que el señor Uriel Poveda Segura falleció el 7 de junio de 1999 en el parque arqueológico Piedras de Tunja, como consecuencia del disparo que le propinó uno de los tres atracadores que ingresaron al parque en horas de la noche con la intención de hurtar el dinero almacenado en su casa de habitación.
12. La parte demandante alega que la muerte del señor Poveda Segura es imputable al Estado por haber omitido adoptar medidas efectivas para proteger su vida y su integridad personal, pese a que él solicitó a sus superiores los medios necesarios para adelantar el recaudo de los dineros recibidos por concepto de entradas al parque bajo condiciones de seguridad de manera que no corriera los riesgos propios del manejo de dinero en efectivo, máxime cuando el dinero era almacenado en su propio hogar, ubicado en las instalaciones de dicho lugar, en el cual habitaba junto con su familia. La desatención de la CAR frente a la obligación de protección de la vida del señor Poveda aumentó con la decisión de eliminar un puesto de vigilancia en el centro de recreación a partir del mes de mayo de 1999 y con la nueva manera de recaudar el dinero captado por el cobro de las entradas al parque, pues el monto por ese concepto resultó mucho mayor, ya que no se cobraría una entrada por vehículo sino por persona, sin que se hayan tomado medidas para afianzar su seguridad.
13. Establece el inciso 2º del artículo 2º de la Carta Política que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. También consagra en el artículo 6º ibídem que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
14. Sobre esta obligación de protección, la Corte Interamericana de Derechos Humanos(8), citando al Tribunal Europeo, señaló que el deber de los Estados de protección del derecho a la vida implica una obligación de carácter positivo, esto es, la adopción de medidas dirigidas a proteger a un individuo cuya vida esté en peligro por las actividades criminales de otros individuos, obligación que surge cuando al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de ese individuo:
79. En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos ha entendido que los Estados tienen,
62. (...) en ciertas circunstancias, (...) una obligación positiva (...) de tomar medidas preventivas operativas para proteger a un individuo o grupo de individuos, cuya vida esté en riesgo por actos criminales de otros individuos (...).
63. [Así mismo,] no todo alegado riesgo a la vida impone a las autoridades la obligación convencional de tomar medidas operativas para prevenir que aquel riesgo llegue a materializarse. Para que surja esa obligación positiva, debe ser establecido que al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de un individuo identificado (...) respecto de actos criminales de terceros, y que tales autoridades no tomaron las medidas dentro del alcance de sus poderes que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para evitar dicho riesgo (...)(9) (traducción de la secretaría).
15. De conformidad con lo anterior, la Corte Interamericana ha establecido que las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implican una responsabilidad ilimitada, sino que se encuentran condicionadas al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese peligro(10).
16. El Consejo de Estado ha asumido esta misma postura y ha admitido que el incumplimiento del deber especial de protección a cargo de las autoridades compromete la responsabilidad patrimonial del Estado, lo cual se presenta en aquellas situaciones que permitan evidenciar el riesgo real e inmediato al que se vio sometida una persona y cuando resulte razonable para la administración prever y evitar dicho peligro:
17. Con base en este criterio, ha indicado que cuando el daño es causado por un agente no estatal, la administración será obligada a reparar si existe prueba de que la víctima o la persona contra la cual estaba dirigido el atentado solicitó protección a las autoridades y que estas la retardaron, la omitieron o la prestaron de forma ineficiente(12).
18. Ahora, es cierto que si el daño es previsible, dadas las circunstancias políticas y sociales del momento, no es necesario que la víctima solicite expresamente que se preserve su vida o su integridad personal para que surja a cargo del Estado la obligación de adoptar medidas especiales de protección y prevención. Basta con demostrar que las autoridades tenían conocimiento de las amenazas o del peligro que enfrentaba la persona(13). Al respecto, ha dicho la Sala:
Si bien el Estado colombiano tiene el deber constitucional de proteger la vida de todas las personas residentes en el territorio nacional, dicha obligación cobra mayor fuerza cuando ciertas personas, bien por su condición política, ideológica, económica, religiosa o de cualquier otra índole, ven amenazada su integridad personal, como ocurrió en el presente caso particular con la muerte del dirigente político asesinado, crimen que pudo evitarse puesto que el Gobierno Nacional sabía de las amenazas de muerte que se cernían en su contra y no hizo nada para evitarla o al menos disuadir a los victimarios(14).
19. En vista de lo anterior, es menester analizar si se presentaron los elementos señalados anteriormente, de manera que se vea configurada la responsabilidad de la demandada, esto es: 1) un peligro cierto e inmediato para la vida de quien resultó violentamente asesinado, 2) si dicho peligro fue puesto en conocimiento de la entidad demanda o en caso negativo si lo debía conocer y 3) si la entidad demandada contaba con posibilidades reales de evitar que dicho peligro se concretara en un daño.
20. Se encuentra probado que tres hombres armados ingresaron al parque Las Piedras de Tunja con la intención de hurtar el dinero depositado en la casa de la familia actora, amordazaron y despojaron de su arma al señor Nemesio Parra García, vigilante del parque, mataron al señor Uriel Poveda y posteriormente extrajeron la cantidad de $ 2.419.299 de su casa de habitación coaccionando a la señora María Leonor Ávila, cónyuge del señor Poveda Segura (párr. 9.4).
21. El señor Nemesio Parra García declaró ante la Policía Nacional sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió el homicidio del señor Poveda Segura y el hurto de los dineros almacenados en su casa, lo cual quedó consignado en el “informe de homicidio y atraco a mano armada en el parque Piedras de Tunja” (copia auténtica allegada por la CAR a los peritos —fls. 215-216, cdno. 3—):
Y al salir tres hombres me sorprendieron por el lado izquierdo. Yo en el momento (sic) al escuchar los pasos creí que era el administrador, el señor Uriel Poveda y cuando miré, los tipos me encañonaron y me despojaron del arma de dotación. En ese momento entraron al cuarto de vigilancia, me amordazaron y me tiraron al piso y me pidieron que les entregara dos revólveres más... Llegó al sector Uriel Poveda con un cuchillo en la mano y el tipo le dijo “qué va a hacer” y yo le dije “estese quieto don Uriel”. Don Uriel se lanzó con el cuchillo y el tipo le disparó una vez y forcejearon hasta quedar don Uriel encima mío y el tipo me estaba soltando las manos. Aclaro que al escuchar el disparo la señora Leonor llegó al sitio y los otros dos tipos la cogieron y la llevaron para la casa para que entregara el dinero. Más o menos se tardaron dos minutos en salir los tipos y luego dijeron “vámonos Julio, ya está todo listo” y se retiraron hacia la parte interna del parque y como a los 5 minutos me paré, cogí el radio como pude y pedí ayuda a la central... dejo constancia que los tipos me preguntaron cuánto dinero había y les contesté que yo no sabía porque yo no llevaba la contabilidad de ese dinero.
22. El informe patronal de accidente de trabajo del Instituto de Seguro Social catalogó como accidente de trabajo las circunstancias en las que murió el señor Poveda Segura: “Atraco a mano armada perpetrada por tres individuos todos con arma de fuego con el propósito de hurtar el producido de los días sábado, domingo y lunes... hurto de los dineros producidos los días sábado, domingo y lunes, es decir, 5, 6 y 7 de junio respectivamente” (copia auténtica del informe en mención —fl. 37, cdno. 2—).
23. Doris Mercedes Saavedra, quien fue vecina del señor Poveda Segura durante 23 años, declaró ante el a quo lo siguiente (fl. 272 y ss., cdno. 2):
El 7 de junio de 1999 fuimos sorprendidos con esa trágica noticia de que a Uriel lo habían matado en su casa de habitación. Que además la noche de la tragedia no había sino un vigilante y parecía ser que habían llegado a robarlos”. También mencionó lo siguiente: “Sí, había solicitado [Uriel Poveda Segura] ante sus superiores el aumento de vigilancia pues le preocupaba que tuviera que guardar en su casa de habitación la plata que recibía.
24. El informe rendido por el director de vigilancia fiscal delegado para el medio ambiente de la Contraloría General de la República, documento solicitado y allegada por los peritos como soporte de su dictamen en copia auténtica —fl. 73, cdno. 7—, se manifestó que: “Del informe de recaudo de dinero del periodo comprendido entre el 31 de mayo y el 7 de junio de 1999 rendido por la dirección de la regional de Funza, de la cual se anexa copia, se establece un faltante de dinero por la suma de $ 2.419.299, lo cual corresponde a la suma de dinero hurtada el día 7 de junio de 1999”.
25. Para la Sala, el hecho de que el señor Poveda Segura habitara una casa dentro del parque arqueológico Las Piedras y tuviera a cargo el manejo y custodia del dinero recaudado por las entradas, constituye circunstancia suficiente para concluir que se enfrentaba a una situación especial de peligro frente a su vida e integridad personal y que, por tal motivo, se requería de la CAR la adopción de medidas especiales para protegerlo. Además, es claro que la CAR tenía conocimiento de esa situación de peligro, pues fue esta quien concedió al señor Poveda Segura y su familia esa casa de habitación cuando lo promovió al cargo de inspector del parque. Finalmente, también es claro que la misma CAR tenía la posibilidad de dotarlo de mejores medidas de defensa y seguridad a través de la empresa Comsenal Ltda. con la cual contrató el servicio de vigilancia y seguridad del parque.
26. De otro lado, quedaron demostradas otras medidas que denotan la desprotección de la vida e integridad del señor Poveda Segura; si bien no quedó demostrado el aumento del dinero de recaudo por las entradas al parque (el señor Wilson Merchán se refiere al aumento de los ingresos del parque, lo cual no resulta suficiente para comprobar el cambio de modelo que significó la custodia de mayores sumas de dinero), sí se comprobó que la CAR ordenó a la empresa Comsenal Ltda., con la cual había contratado el servicio de vigilancia para el parque, suspender a partir del 6 de mayo de 1999 un puesto de vigilancia en ese centro cultural y recreacional, lo cual tuvo como resultado la presencia de tan solo 1 vigilante la noche de los hechos (párr. 9.2).
27. Con ocasión de la decisión adoptada por la CAR, Comsenal ordenó a los coordinadores del parque Las Piedras, intensificar las revistas de supervisión diurna y nocturna, se dispuso de una patrulla motorizada en días dominicales y festivos y se ordenó reportar novedades cada media hora ya que antes esto se hacía cada hora (párr. 9.3). Estas medidas ordenadas por la empresa Comsenal no son suficientes para declarar la ausencia de falla en el servicio de la entidad demandada, ya que solo permiten entrever la necesidad de unas acciones de choque ante la precaria prestación del servicio de vigilancia y seguridad.
28. La anterior conclusión también se ve plasmada en el dictamen pericial presentado por los ingenieros industriales Juan Antonio Ramos y Juan José Cendales (cdnos. 5 y 6), quienes tuvieron a su cargo la labor de “establecer técnicamente las condiciones de la correcta prestación de seguridad y vigilancia a cargo de la demandada”. Estos peritos acudieron personalmente al parque Las Piedras, recorrieron el lugar, hablaron con el administrador y revisaron documentos aportados por la misma CAR y por la Contraloría General de la República sobre los dineros públicos administrados por esa entidad. Conceptuaron que los fines de semana y festivos el parque requiere de por lo menos 8 vigilantes debido a la cantidad de gente que acude a ese centro recreacional, dotados de radios de comunicación para avisar cualquier anomalía o accidente. También señalaron que el dinero debía ser almacenado en una caja fuerte en lugar distinto a la casa de habitación del administrador, protegido por un sistema de video y alarma (fl. 24 y ss., cdno. 5).
Conceptuamos que en el parque Piedras de Tunja debe haber cuatro vigilantes permanentes entre semana, dos en la portería y dos rondando en el parque, ojalá a caballo o en moto, dotados de equipos de radio para facilitar las comunicaciones en caso de emergencia; en fines de semana y festivos debe haber 8 vigilantes, dos en la portería y seis rondando el parque para controlar el lago, los parqueaderos, y las actividades de las personas que prenden fuego dentro del parque, con el propósito de hacer asados, que están sobre las piedras, y en general cuidar que no dañen los arboles con el propósito de convertirlos en leña para sus cocinados, en general para monitorear todo el parque y avisar cualquier anomalía o accidente dentro de él, para lo cual deben estar dotados de radios de comunicación.
En cuanto a las condiciones logísticas y estructurales mínimas que debe tener un lugar para guardar dineros en efectivo, este debe ser una construcción apropiada, dotado de cerraduras de seguridad, con una caja fuerte y sistema de alarma, de video y de las tecnologías modernas, y con sistemas de comunicación moderna como celulares u otros equipos de radio mediante los cuales se pueda comunicar con las entidades tanto de policía como de auxilio, por ejemplo los bomberos, la Cruz Roja, el Ejército Nacional, la Defensa Civil, la alcaldía municipal, las juntas de acción comunal, etc.
29. Adicionalmente, obran pruebas en el expediente que dan cuenta de que el señor Poveda Segura sí solicitó a sus superiores el refuerzo de la vigilancia en el parque. El testigo Wilson Merchán (fl. 270 y ss., cdno. 2), amigo desde la infancia del señor Uriel Poveda Segura, señaló en el testimonio presentado ante el a quo:
Me comentaba [el señor Poveda Segura] que le estaba yendo muy bien ahí en el trabajo, que incluso le habían aumentado los ingresos del parque y el trabajo había estado más acumulado. En un viaje que hice comentó que había un poco de inseguridad porque al aumentar los ingresos la responsabilidad era más dura con los dineros del recaudo y la cantidad de vigilantes que había no era lo más conveniente para la inseguridad que había. Incluso él me dijo que había pedido mucho refuerzo pero que la empresa no había querido pararle bolas al cuento, que cuando en los últimos días le quitaron un vigilante los días que él estuvo en su trabajo, entonces que eso lo mantenía muy preocupado y a los pocos días fue cuando se presentó el problema de que lo mataron por robarlo.
30. Doris Mercedes Saavedra (fl. 272 y ss., cdno. 2) también declaró en ese sentido y señaló que el actor solicitó a sus superiores el aumento de vigilancia pues le preocupaba que tuviera que guardar en su casa de habitación la plata que recibía.
31. El señor Wilson Merchán y la señora Doris Mercedes Saavedra declararon lo que oyeron del señor Poveda Segura, con lo cual sus declaraciones se constituyen en testimonios de referencia. Si bien ese medio de prueba que no es susceptible de ser automáticamente desestimado por el juez, su valoración sí demanda estándares más rigurosos que los aplicados a los testimonios directos o presenciales(15). Esto, por cuanto la versión que rinde el declarante no fue percibida directamente a través de sus sentidos, sino mediante los sentidos de un tercero —en este caso del señor Poveda— quien en realidad es la persona quen(sic) introduce a través de los testigos sus versiones.
32. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha desarrollado cuatro criterios que le permitirán al juez ponderar el valor probatorio de los testigos de oídas:
i) las calidades y condiciones del testigo de oídas; ii) las circunstancias en las cuales el propio testigo de oídas hubiere tenido conocimiento, indirecto o por referencia, de los hechos a los cuales se refiere su versión; iii) la identificación plena y precisa de la(s) persona(s) que, en calidad de fuente, hubiere(n) transmitido al testigo de oídas la ocurrencia de los hechos sobre los cuales versa su declaración, para evitar así que un verdadero testimonio pueda confundirse con un rumor, en cuanto proviniere de fuentes anónimas o indeterminadas; iv) la determinación acerca de la clase de testimonio de oídas de que se trata, puesto que estará llamado a brindar mayor confiabilidad el testimonio de oídas de primer grado que aquel que corresponda al grado sucesivo por ser el resultado de haber escuchado a otro relatar unos hechos de los cuales dicho tercero tuvo conocimiento por el relato que, a su turno, recibió de otra persona y así sucesivamente(16).
33. Esta Sala considera igualmente relevante analizar la forma clara y precisa en que los testigos de oídas describen las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos objeto de la declaración. Este criterio es utilizado en el examen de pertinencia de todos los testimonios, no solo aquellos de referencia. No obstante, su análisis se torna fundamental frente a los testigos de oídas, pues en la medida en que en razón de su naturaleza tienden a introducir información poco fiable, se hace necesario exigir un nivel alto de claridad, precisión y contundencia en sus afirmaciones, so pena de otorgarle un peso excesivo a la valoración de ese medio de prueba.
34. En atención al juicio de valoración referido, se observa que los testigos señalaron que declaraban en calidad de amigos de hace varios años del señor Poveda Segura, concretamente, Wilson Merchán dijo que era amigo suyo desde la infancia y Doris Mercedes Saavedra señaló que fueron vecinos durante 23 años en el campo, antes de que él se trasladara a Tunja (criterio i). También es clara la identificación plena y precisa de la persona que, en calidad de fuente, trasmitió al testigo de oídas la ocurrencia de los hechos (criterio iii), puesto que en ambos casos de trató del señor Poveda Segura, con lo cual también se cumple con el criterio del testimonio de oídas de primer grado (criterio iv). Las afirmaciones de ambos testigos son claras y resultan pertinentes para comprender aspectos alegados por la parte actora, como el trabajo que desarrollaba el señor Poveda en el parque, el peligro que enfrentaba con esa labor y las solicitudes de refuerzo en la seguridad.
35. Además, afirmaciones hechas por los testigos se encuentran soportadas en otros medios de prueba, como el hecho de que se disminuyó la cantidad de vigilantes en el parque (declaración del señor Wilson Merchán), lo cual también aparece probado con la carta enviada por la CAR a Comsenal Ltda. el 3 de mayo de 1999 dando la orden de cancelar uno de los vigilantes en el parque y con el listado de “costos del servicio de vigilancia del 5 de mayo al 4 de junio de 1999” (párr. 9.2), que si bien no se trata de las afirmaciones sobre la solicitud de mayor seguridad del señor Poveda a las CAR, hecho que como se mencionó se da como acreditado con estos testimonios, sí ofrecen a la Sala mayor credibilidad y confiabilidad frente al testigo.
36. De conformidad con lo anterior, la CAR incurrió en una falla del servicio por omitir la protección de la vida e integridad del señor Poveda Segura y su familia mediante las siguientes acciones: La decisión de establecer la obligación en cabeza del señor Poveda de custodiar los dineros recaudados por las entradas se realizara en su casa, ubicada dentro de las instalaciones de la entidad demandada, sin la adopción de medidas de protección para la integridad suya y de su familia como las que fueron sugeridas en el informe pericial; la decisión de eliminar un puesto de vigilancia en el parque con lo cual se dejó un solo turno de celaduría diurno y nocturno; y la omisión de reforzar la seguridad y vigilancia, pese a las solicitudes que le hiciera el señor Poveda. Vale la pena resaltar que si bien el señor Poveda Segura salió de su lugar de habitación el día de los hechos y se enfrentó a sus atacantes, su actuación no contribuyó a la causación del daño, máxime cuando su mayor preocupación era salvaguardar los dineros de la entidad demandada y la vida e integridad de su familia.
37. Los peritos también señalaron en su dictamen que el administrador no debía tener ni custodiar dineros públicos en su casa de habitación pues, las normas sobre control interno de la misma CAR no establecen este tipo de procedimientos (fl. 24 y ss., cdno. 5):
En cuanto a la seguridad del administrador respecto a la tenencia de dineros en la casa en la cual habita con su familia, conceptuamos que no es procedente que el administrador tenga y custodie dineros públicos en su casa de habitación pues, las normas comentadas anteriormente, especialmente las de control interno, no establecen este tipo de administración de dineros en efectivo, los cuales deben consignarse diariamente en las cuentas de la CAR.
Estos procedimientos son objeto de control interno de la entidad y por las averiguaciones que hicimos y la información que obtuvimos no encontramos procedimientos de control interno ni instrucciones precisas sobre el manejo de los dineros recaudados por el administrador, tendientes a un manejo adecuado y seguro de los dineros estatales recaudados.
En estas condiciones el administrador se convierte en un tesorero con funciones de custodia de dineros públicos con horario de 24 horas siete días a la semana, sin tener autorización administrativa legal para tal ejercicio...
De todas maneras no es conveniente ni está permitido por las normas de control mantener dineros de propiedad del Estado en poder de funcionarios. Esos dineros se deben consignar diariamente y la entidad que los administra debe facilitar y garantizar su correcto recaudo, el cual puede ser con una compañía transportadora de valores, con el fin de no poner en riesgo la vida del funcionario que los transporta.
38. En este mismo sentido, el informe rendido por el director de vigilancia fiscal delegado para el medio ambiente de la Contraloría General de la República (fl. 73, cdno. 7), el cual fue solicitado y allegado por los peritos como soporte de su dictamen en copia auténtica, señaló que no se encontró ningún pronunciamiento sobre el manejo u operatividad de los parques naturales correspondientes a la jurisdicción de la CAR, ni de la forma de recaudo, administración y traslado de los ingresos registrados por esa entidad (cdno. 5):
Con respecto a los informes de la contraloría, en los ocho informes existentes (1990 a 2000) no se encontró ningún pronunciamiento taxativo sobre el manejo u operatividad de los parques naturales correspondientes a la jurisdicción de la CAR, ni de la forma de recaudo, administración reporte y consignación o traslado de ingresos, de control y seguimiento de los mismos o de las condiciones de seguridad existentes para poder dar respuesta a lo solicitado. En los informes para los años 1993, 1995 y 1997, simplemente se hace mención de los ingresos en los parques, especialmente en lo relacionado con el valor total de ingresos por el número de vehículos.
39. La ausencia de una directriz, plan de manejo, política interna, etc. sobre la forma de recaudo, administración, reporte y consignación o traslado de los dineros administrados por el señor Uriel Poveda en el parque Las Piedras de jurisdicción de la CAR no solo va en contravía de los artículos 209 y 269 sobre el control interno que debe adelantar la administración pública y su obligación de diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, sino que infringe aquellas disposiciones de la Ley 87 de 1993, “por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones” que buscan proteger los recursos de la organización, mediante su adecuada administración ante posibles riesgos que los afecten (art. 2º) y que exigen una precisa delimitación de la autoridad y sus niveles de responsabilidad (art. 4º, lit. d).
40. En otras palabras, la imposición en cabeza del señor Uriel Poveda Segura de custodiar los dineros que en efectivo cobraba el parque por las entradas al lugar, en su propia casa habitada por él y su familia, constituye una violación de las normas de control interno y del principio de legalidad que permiten entrever una extralimitación de las funciones de la CAR y por ende otra falla en el servicio de esa entidad. De manera que, por esta y las otras tres fallas en las que incurrió la entidad demandada, se impone confirmar el fallo condenatorio emitido por la primera instancia.
41. Los actores solicitaron el reconocimiento de los perjuicios morales: tres mil gramos de oro fino para la cónyuge, dos mil gramos de oro fino para cada uno de sus hijos y mil gramos de oro fino para cada uno de sus padres. El a quo accedió parcialmente a esta pretensión y reconoció el daño moral en cabeza de todos los actores pero en la cantidad de 100 SMLMV para cada uno de ellos (párr. 1.4).
41.1. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que ante la lesión permanente —de orden físico o psíquico— y la muerte de un ser querido, sus familiares solo deben demostrar el parentesco mediante el registro de nacimiento o del estado civil, con lo cual se infiere el daño moral ocasionado a estos(17).
41.2. Ahora bien, la presunción opera respecto de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y primero civil, ya sean ascendientes, descendientes o colaterales(18). Los artículos 36 y siguientes del Código Civil del capítulo V sobre “Definiciones de varias palabras de uso frecuente en las leyes” permiten comprender los miembros del núcleo familiar que se encuentran cobijados por dichos grados de parentesco. Estos son: padres, hijos, hermanos y abuelos.
41.3. De acuerdo con lo anterior, los registros civiles de nacimiento aportados por los actores (párr. 9.6) permiten establecer su parentesco con la víctima y por ende la inferencia de los perjuicios morales sufridos por aquellos. Por lo tanto, la Sala confirmará el reconocimiento hecho por el Tribunal Superior de Cundinamarca por ese concepto y en el monto establecido por esa corporación.
42. La parte actora también solicitó el reconocimiento del lucro cesante, por los dineros que dejó de percibir tras la muerte del señor Uriel Poveda, perjuicio que estimaron en $ 268.902.000, suma calculada de acuerdo con el salario que devengaba el señor Poveda Segura, esto es, $ 640.245 (párr. 1.3).
42.1. La señora Doris Mercedes Saavedra señaló en su testimonio (fl. 273, cdno. 2): “Además, en cuanto a su propio hogar los hijos se han visto afectados psicológica y económicamente, pues era el que aportaba para el sustento de la casa...”.
42.3. Así mismo, los testigos señalaron que el señor Poveda Segura fue trasladado desde Chiquinquirá hasta Tunja cuando fue promovido al cargo de inspector de parques y que incluso la CAR le ofreció a él y su familia una casa para que habitaran como parte de las nuevas condiciones laborales (fl. 27 y ss., cdno. 2). Lo anterior permite concluir que la señora María Leonor y sus hijos siguieron a su esposo y padre, respectivamente, a una nueva ciudad, con la tranquilidad de que el hogar sería sostenido por el señor Uriel Poveda. Al respecto manifestó la señora Saavedra:
Sí, nos comentó que se iba a presentar a otro concurso y efectivamente lo pasó. Pero después de eso no estaba muy decidido a venirse porque cerca a Chiquinquirá estaban sus papás y le parecía que el cambio iba a ser muy radical, pues le implicaría venirse con la familia, los gastos iban a ser superiores. Sin embargo, él nos comentaba que le habían ofrecido vivienda, que era un espacio cómodo donde él podría estar con su familia, que le iban a retribuir como salario en especie para que aceptara el puesto.
42.4. El a quo reconoció este perjuicio en favor de todos los actores, y tuvo en cuenta el salario mensual devengado por el señor Poveda Segura correspondiente a $ 491.450. La Sala observa una contradicción entre dos medios de prueba, ya que de acuerdo con la constancia laboral emitida por la jefe de la división de recursos humanos de la CAR el 13 de junio de 2001 —fl. 28, cdno. 3 y fl. 38, cdno. 4— el valor de la última asignación salarial del señor Uriel Poveda Segura fue de $ 414.725, pero de acuerdo con otra constancia emitida por la misma funcionaria, con fecha del 1º de marzo de 1999, establece que el salario mensual devengado por el señor Poveda Segura es de $ 491.450 —fl. 48, cdno. 3—. No obstante, la Sala tomará como salario mensual el primero de los mencionados, ya que dicho valor aparece igualmente en la copia auténtica allegada por la CAR de la certificación emitida por el Fondo Nacional del Ahorro en donde se hace la liquidación de sus cesantías definitivas con corte al 7 de junio de 1999 —fl. 142, cdno. 4—. De manera que se procederá a reliquidar el lucro cesante reconocido en favor de la esposa e hijos del señor Uriel Poveda Segura, con base en este salario mensual.
42.5. El salario devengado equivalente a $ 414.725 se actualizará de conformidad con la siguiente fórmula:
Vh: Capital histórico, o suma que se actualiza: $ 414.725.
Índice final certificado por el DANE a para junio de 2013: 113,75.
Índice inicial certificado por el DANE: a la fecha de la ocurrencia de los hechos, esto es la muerte del señor Poveda —jun./99—, 55,60
Vp = $ 848.470,66.
42.6. El salario devengado por el señor Poveda Segura se aumenta un 25% por las prestaciones sociales que operan por disposición de ley, lo cual determina el ingreso total de $ 1.060.588,3 m/cte. De este valor, se resta un 25% correspondiente a lo que Uriel Poveda Segura destinaba para sus gastos personales, tras lo cual la cifra será igual a $ 795.441,22. Ahora bien, el lucro cesante se calculará tomando el 50% de dichos ingresos para la señora María Leonor Ávila Suárez y el 50% restante en partes iguales entre sus 3 hijos, tras lo cual se obtiene la suma de $ 397.721 para la primera y $ 132.574 para cada uno de los hijos.
42.7. La liquidación del presente perjuicio material a favor de María Leonor Ávila Suárez se realizará utilizando la menor expectativa de vida entre ella y su esposo, que en este caso corresponde a la de él con base en la tabla de mortalidad adoptada en la Resolución 497 del 20 de mayo de 1997, expedida por la Superintendencia Bancaria —ahora Superintendencia Financiera—, comoquiera que para una mujer de 40 años en el año 1999 (su fecha de nacimiento es mar. 14/59), la expectativa de vida es de 38,29 años adicionales, mientras que para un hombre de 40 años en la misma fecha (su fecha de nacimiento fue jul. 20/58), su expectativa de vida es de 36.77 años adicionales, es decir, 441,24 meses.
42.8. El perjuicio material se reconocerá en la modalidad de lucro cesante tanto consolidado como futuro.
42.9. El primero va desde el momento de la muerte del señor Uriel Poveda Segura (jun. 7/99), hasta la fecha en que se profiere esta sentencia, periodo en el cual transcurrieron 14 años y 1,73 meses, esto es, 169,73 meses. Para su cálculo de utilizará la siguiente tabla:
S = $ 104.579.663
43. La indemnización consolidada, por este concepto, a favor de María Leonor Ávila es de $ 104.579.663 m/cte.
43.1. De otro lado, la indemnización del periodo futuro comprende el resto de vida probable del señor Uriel Poveda, es decir, 441,24 meses menos 169,73 meses indemnizados por concepto del periodo consolidado, esto es 271,51 meses.
S = $59.849.572
43.2. La indemnización futura, por este concepto, a favor de María Leonor Ávila es de $ 59.849.572 m/cte. Sumados los valores de la indemnización consolidada y futura obtenidos en la liquidación que antecede, se obtiene el total de indemnización por este concepto en la suma de $ 164.429.235.
43.3. La indemnización del lucro cesante en favor de Eder Andrey Poveda Ávila, Ingry Johana Poveda Ávila y María Fernanda Poveda Ávila se hará hasta que ellos cumplan los 25 años de edad, por cuanto con base en las reglas de la experiencia, se presume que a partir de esta edad dejan de depender los hijos de sus padres y por cuanto de seguir vivo este, les hubiera brindado apoyo económico en virtud de la relación y el hogar que mantenía con la madre de aquellos.
43.4. El periodo consolidado a indemnizar en favor de Eder Andrey Poveda Ávila va desde la muerte del señor Uriel Poveda Segura —jun. 7/99— hasta la fecha en que el primero cumplió 25 años de edad —abr. 30/2008—, es decir, por un periodo de 8 años 10 meses y 23 días, esto es 106.76 meses.
S = $ 18.502.033.
43.5. La indemnización consolidada, por este concepto, a favor de Eder Andrey Poveda Ávila es de $ 18.502.033 m/cte.
43.6. El periodo consolidado a indemnizar en favor de Ingry Johana Poveda Ávila va desde la muerte del señor Uriel Poveda Segura —jun. 7/99— hasta la fecha en que ella cumplió 25 años de edad —mar. 8/2011—, es decir, por un periodo de 11 años 9 meses y 1 días, esto es 141,03 meses.
S = $ 26.782.630.
43.7. La indemnización consolidada, por este concepto, a favor de Ingry Johana Poveda Ávila es de $ 26.782.630 m/cte.
43.8. Habida cuenta de que para el momento en que se profiere el presente fallo María Fernanda Poveda Segura aún no ha cumplido los 25 años de edad, toda vez que nació el 28 de enero de 1994, el periodo consolidado a indemnizar va desde la muerte del señor Uriel Poveda Segura —jun. 7/99— hasta la fecha en que se adopta la presente decisión, periodo en el cual transcurrieron 4 años 1 mes y 22 días, esto es 169,73 meses.
S = $ 34.859.975.
43.9. La indemnización consolidada, por este concepto, a favor de María Fernanda Poveda Ávila es de $ 34.859.975 m/cte.
44. Ahora bien, el periodo futuro a indemnizar por el perjuicio en análisis a favor de María Fernanda Poveda Ávila, va desde que el momento en que se dicta esta sentencia —jun. 29/2013— hasta la fecha en el que ella cumpla los 25 años de edad —ene. 28/2019—, lo cual equivale a 5 años 5 meses y 29 días, es decir, 65,96 meses.
S = $ 7.464.444.
44.1. La indemnización futura, por este concepto, a favor de María Fernanda Poveda Segura es de $ 7.464.444 m/cte. Sumados los valores de la indemnización consolidada y futura obtenidos en la liquidación que antecede, se obtiene el total de indemnización por este concepto en la suma de $ 42.324.419 m/cte.
45. Finalmente, resalta la Sala que no son de recibo las alegaciones de la parte demanda, de acuerdo con la cual no deben prosperar las pretensiones de la demanda en virtud del reconocimiento que hiciere la CAR en favor de la esposa e hijos del señor Poveda Segura de la pensión de sobrevivientes, mediante la Resolución 844 del 19 de octubre de 2000. El reconocimiento de las prestaciones o indemnizaciones preestablecidas en la legislación laboral (a forfait) que hace el empleador en favor del trabajador, según las secuelas o incapacidad que haya adquirido para trabajar, o en favor de sus familiares en caso de muerte, se fundamenta en la responsabilidad objetiva y contractual del empleador y se dirige a cubrir los perjuicios provenientes del accidente de trabajo o enfermedad profesional. Por otro lado, la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio es de carácter extracontractual y de conformidad con el artículo 90 de la Carta Política, procede cuando el daño se produce por una falla del servicio, o cuando se someta al funcionario a un riesgo excepcional, diferente o mayor al que deban afrontar los demás miembros de algunas instituciones (en el caso de los militares, agentes de policía o detectives del DAS).
45.1. Es de concluir que ambos regímenes de responsabilidad son de naturaleza distinta y por lo tanto no son excluyentes entre sí, razón por la cual en nada interfiere para el establecimiento de la responsabilidad de la administración en el caso en estudio que la entidad demandada haya reconocido una pensión de sobrevivientes a la familia actora.
MODIFÍCASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de abril de 2004, la cual quedará así:
1. DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca por los daños antijurídicos causados a: María Leonor Ávila Suárez, Ingry Johana Poveda Ávila, María Fernanda Poveda Ávila, Eder Andrey Poveda Ávila, Neptalí Poveda Rojas y Olimpia Segura Poveda, con ocasión de la muerte del señor Uriel Poveda Segura, ocurrida el 7 de junio de 1999.
2. Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a pagar, por concepto de perjuicios morales, la cantidad de 100 SMLMV en favor de cada uno de los siguientes: María Leonor Ávila Suárez, Ingry Johana Poveda Ávila, María Fernanda Poveda Ávila, Eder Andrey Poveda Ávila, Neptalí Poveda Rojas y Olimpia Segura Poveda.
3. CONDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a pagar los siguientes montos por concepto de lucro cesante: $ 164.429.235 a favor del María Leonor Ávila Suárez; $ 18.502.033 m/cte. a favor de Eder Andrey Poveda Ávila; $ 26.782.630 m/cte. en favor de Ingry Johana Poveda Ávila; y $ 42.324.419 m/cte. a favor de María Fernanda Poveda Segura.
5. La Fiscalía General de la Nación dará cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, en los términos indicados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
(1) En la demanda, presentada el 7 de junio de 2001, la pretensión mayor, correspondiente al perjuicio moral en favor de la cónyuge del señor Poveda Segura, fue estimada en 3.000 gramos oro, esto es 300 salarios mínimos mensuales vigentes. El salario mínimo para el año 2001 era de $ 286.000, de manera que la pretensión señalada asciende a la suma de $ 85.800.000. Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta sentencia, se aplica en este punto el artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modifica el numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que dispone que la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en el año 2001 fuera de doble instancia, debe ser superior a $ 26.390.000.
(3) De conformidad con lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, “... el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella...”.
(4) Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, Expediente 20104, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y de la Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2012, Expediente 21507, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
(6) En la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de fecha 27 de octubre de 2011, Expediente 20.450, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, se indicó: “... Sin embargo, resultaría superfluo que la misma parte que tiene bajo su guarda los documentos originales, de los cuales la parte contraria afirma haber obtenido las copias que aporta, solicite inspección judicial para que se practique el cotejo, cuando esa misma parte puede practicar la confrontación sin intervención judicial y, en caso de encontrar disconformidad, proponer la tacha de falsedad de que tratan los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Más evidente aún resulta la carencia de necesidad de que autentiquen las copias simples en contra de quien tiene a su disposición los originales o copias auténticas anteriores, o de que estas se cotejen en diligencia de inspección judicial, en aquellos eventos en los que quien tiene estos bajo su guarda y en contra de quien se aducen las copias simples, en vez de tachar estas de falsedad, se remite a las mismas para fundamentar su defensa. Con ese comportamiento procesal ha de entenderse que la parte contra quien se aducen las copias ha verificado su autenticidad y las acepta como pruebas válidas dentro del proceso”.
(7) “ART. 298.—Testimonio para fines judiciales. Quien pretenda aducir en un proceso el testimonio de una persona podrá pedir que se le reciba declaración extraprocesal con citación de la contraparte”.
(8) CIDH, caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008, párr. 78.
(9) [35] Cfr. European Court of Human Rights, Kiliç v. Turkey, Judgment of 28 March 2000, Application No. 22492/93, paras. 62 and 63; Osman v. the United Kingdom, Judgment of 28 October 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VIII, paras. 115 and 116.
(10) CIDH, caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008, párr. 78. Sobre esta base, en el marco de la violación de derechos humanos como consecuencia de las actividades paramilitares, condenó al Estado colombiano en aplicación del criterio del “riesgo razonablemente previsible” para los miembros de la fuerza pública sobre los riesgos a los que se encontraba sometida la población civil: CIDH, caso de la masacre de Pueblo Bello, sentencia de 31 de enero de 2006.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de mayo de 2011, Expediente 18747, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(12) Este fue el título de imputación a partir del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados a las víctimas de la toma del Palacio de Justicia. Al respecto, véanse, entre otras, las sentencias del 16 de febrero de 1995, Expediente 9040, C.P. Juan de Dios Montes; del 27 de junio de 1995, Expediente 9266, C.P. Juan de Dios Montes; del 3 de abril de 1995, Expediente 9459, C.P. Juan de Dios Montes; y del 29 de marzo de 1996, Expediente 10.920, C.P. Jesús María Carrillo.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2007, Expediente 16.894, C.P. Enrique Gil Botero. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 19 de junio de 1997, Expediente 11875, C.P. Daniel Suárez Hernández; de 27 de marzo de 2008, Expediente 16.234, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 25 de febrero de 2009, Expediente 18.106, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y de 1º de abril de 2009, Expediente 16.836, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de octubre de 2007, Expediente 15.985, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(15) Sobre la valoración de los testimonios de oídas, ver Consejo de Estado, Sección Tercera: sentencia del 7 de marzo de 2007, rad. 23001-23-31-000-2000-08145-01(16341), C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 28 de abril de 2010, rad. 25000-23-26-000-1995-00902-01(18646), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Sobre la evolución del tema en la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil: sentencias de febrero 12 de 1980, M.P. José María Esguerra Samper y de junio 23 de 2005, rad. 0143, M.P. Edgardo Villamil Portilla.
Sobre la evolución del tema en la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal: sentencias de octubre 18 de 1995, rad. 9226, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; de marzo 30 de 2006, rad. 24468, M.P. Edgar Lombana Trujillo; de febrero 21 de 2007, rad. 25920, M.P. Javier Zapata Ortiz y de noviembre 8 de 2007, rad. 26411, M.P. Alfredo Gómez Quintero.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, rad. 20001-23-31-000-1998-04127-01(17629), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(17) Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, Expediente 19.046, C.P. Enrique Gil Botero: “Establecido el parentesco con los registros civiles, la Sala da por probado el perjuicio moral en las demandantes con ocasión de las lesiones causadas a su madre por cuanto las reglas de la experiencia hacen presumir que el daño sufrido por un pariente cercano causa dolor y angustia en quienes conforman su núcleo familiar, en atención a las relaciones de cercanía, solidaridad y afecto, además de la importancia que dentro del desarrollo de la personalidad del individuo tiene la familia como núcleo básico de la sociedad”.
En la sentencia aprobada, se reiteró el precedente de la Sección respecto del valor probatorio de las copias simples y de las declaraciones extrajuicio aportadas en el proceso, al precisar que i) las copias de documentos públicos y privados solo pueden ser aducidas como pruebas dentro de un proceso judicial, si reúnen las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil “de manera que para que puedan ser considerados como elementos de prueba válidos para acreditar o hacer constar los supuestos de hecho que resultan de interés para el proceso, los documentos públicos y privados deben allegarse en original o copia auténtica”. Así mismo, afirma la sentencia que, de manera excepcional, siendo aportadas en copia simple, podrían ser valoradas “cuando la parte contra la cual se aducen las copias conserva el original de los documentos y, por lo tanto, está en capacidad de efectuar un cotejo y de tacharlas de falsedad si ello fuera procedente”(1); y ii) que no sería valorada la declaración extrajuicio rendida por el señor Obdulio Vargas Fajardo, con la cual se pretendía demostrar la existencia de una falla del servicio, por considerarla sumaria en cuanto no habría surtido el requisito de contradicción, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 298 y 299 del Código de Procedimiento Civil.
Al respecto, es menester indicar que la Constitución Política garantiza el acceso a la justicia(2) y la facultad de probar(3) como derechos fundamentales orientados a asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes, la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo y la primacía de los derechos inalienables de las personas(4), con prevalencia del derecho sustancial(5), lo cual, a su vez, se relaciona con la presunción de buena fe contenida en el artículo 83 superior, que cobija a los particulares en todas las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas(6).
En este orden de ideas, desde la Carta Fundamental el acceso a la justicia no puede entenderse simplemente como la posibilidad formal de que las personas acudan ante la jurisdicción en pos de cualquier decisión que ponga fin a sus controversias, sino que exige al juez trascender al ámbito material de la eficacia de los derechos, libertades y demás intereses jurídicamente protegidos. Imperativo por cuya virtud le corresponde al juzgador acudir a las distintas fuentes de información que le permitan la convicción sobre la verdad de los hechos en procura de una decisión justa; por la insuperable razón de que, conforme a las reglas universales de la justicia, veritas, non auctoritas, facit iudicium —es la verdad y no la autoridad la que hace al juicio—, de donde se sigue, por contera, que una justicia sin verdad resulta tan arbitraria como un sistema sin garantías sustanciales ni procesales.
En línea con estos fundamentos, se erige como regla general que las normas procesales deben ser aplicadas con criterios racionales y flexibles de cara a la utilización de cualquier medio probatorio, en tanto encaminado a la verdad de los hechos en que deben fundarse las decisiones y la eficacia material de los derechos, sin restricciones más allá de las que expresamente prevé el ordenamiento, con fundamento en las garantías del debido proceso y la defensa.
Descendiendo al ámbito legal, los estatutos procesales administrativo y civil fundan el régimen probatorio en principios generales que no pueden ser soslayados en orden a la utilización de los medios de prueba: (i) de eficacia de los derechos sustanciales, (ii) de libertad de los medios probatorios, (iii) del control de la prueba y (iv) de la libre valoración racional o libre convicción del juez.
Efectivamente, en lo relativo a las pruebas en los juicios ante esta jurisdicción, el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo dispone la aplicación de las normas del procedimiento civil “... en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
Manda el artículo 4º de este último estatuto que “[a]l interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial” —se destaca—. Norma que, por venir enmarcada en los cánones constitucionales atrás citados, constituye uno de los contenidos principales del derecho fundamental de acceso a la justicia.
En virtud del principio de libertad de los medios probatorios, la ley procesal civil admite como prueba cualquiera que sea útil para el convencimiento del juez, bien sea que se trate (i) de las previstas —pero sin limitarse a— en ese estatuto, tales como las directas, esto es, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, la confesión, el dictamen judicial, la inspección judicial y las indirectas, como los indicios y las presunciones o (ii) de cualquier otro medio no previsto en la codificación procesal civil, con independencia de las antes relacionadas(7).
En efecto, se tiene, al tenor de las siguientes disposiciones del Código de Procedimiento Civil:
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio. —se destaca—.
El principio de libertad de los medios probatorios, en los términos de las disposiciones bajo análisis, comprende la máxima amplitud de admisibilidad y eficacia de la prueba, salvo los casos de tasación legal —prueba o tarifa legal— como está dispuesto, v. gr., en lo relativo al estado civil de las personas, de los negocios jurídicos solemnes y, en general, de los actos jurídicos con solemnitatis ad substantiam dispuestas por la ley o por acuerdo de voluntades. Libertad y amplitud que de plano descartan el criterio de interpretación taxativo o restrictivo, basado en las formas legales que rigen la práctica o formación de alguno de los medios de prueba o en la carencia de normas que regulen específicamente su eficacia, pues, además, es evidente que esta última emana directamente de las disposiciones del artículo 175 en cita.
De conformidad con las disposiciones bajo análisis, es dable concluir que en el régimen probatorio de los juicios administrativos se concibe como prueba jurídica cualquier medio contentivo de información que sea útil para la formación del convencimiento del juez.
Por su parte, el principio del control de la prueba se edifica sobre las distintas normas constitucionales y legales que integran el debido proceso y el derecho a la defensa, orientadas a la admisión, práctica, valoración y contradicción de los medios probatorios en cada una de esas etapas.
Así, el control se orienta a verificar (i) su legalidad —que no esté expresamente prohibida por el ordenamiento—, oportunidad, utilidad y pertinencia, en lo relativo a la admisión de la prueba; (ii) que su formación e introducción al proceso haya seguido los cauces lícitos, en lo que toca a su práctica y (iii) que las partes puedan expresar ex ante al juez su propia valoración y conocer, ex post, en la motivación de la sentencia, los criterios de la sana crítica en que este fundó la selección de los medios allegados al proceso y los criterios racionales que sostienen la decisión.
En el ámbito de la contradicción, el control de las pruebas debe garantizar que la parte pueda (i) conocer de antemano las que se pretende hacer valer en su contra y discutir su admisión; (ii) participar en su formación y en todo caso en su contradicción, según la forma propia y atendiendo a su admisibilidad legal, de manera que se le debe permitir contrainterrogar en el mismo momento o, posteriormente, solicitar ampliaciones, complementaciones, aclaraciones, ratificaciones o reconocimientos, tachar, recusar, etc., cuando su intervención resulte posible y, de no ser ello así, aportar otros medios probatorios de cara a desvirtuar los hechos de que dan cuenta las practicadas y (iii) ejercer los recursos y acciones judiciales orientados a impugnar la valoración probatoria en que se funda la decisión.
En ese orden, dada la amplitud de admisibilidad de los medios probatorios y la especificidad de las formas legales de algunas de las pruebas, a mi juicio, es claro que el control de la prueba no puede reconducirse en todos los casos a un sola forma de contradicción, de manera que, por vía de ejemplo, no es posible sostener que, en todos los casos, la prueba deba ser objeto de ratificación o que siempre la contraparte deba tener la posibilidad de contrainterrogar en el mismo momento, como tampoco que determinada prueba deja de serlo porque la contraparte no fue citada, pues, en todos los casos, lo esencial tiene que ver con que quien no participó en su formación, tenga acceso, con igualdad probatoria y posibilidad, a oportunidades reales y efectivas de contradicción.
Por su parte, el principio de la libre valoración racional o libre convicción del juez, directamente relacionado con la libertad de los medios probatorios, se expresa en una doble connotación, por cuya virtud, en su aspecto negativo, implica ausencia de regulación que predetermine la eficacia o necesidad de un específico medio probatorio para un hecho concreto, mientras que en su ámbito positivo constituye un amplio reconocimiento al poder del juez para determinar, conforme a la sana crítica, los criterios de valoración de la prueba en cada caso, con el deber de expresar en la motivación el raciocinio que le permitió fundar su convicción.
En la legislación procesal civil está concebido este principio así:
La integración de estos principios rectores del régimen probatorio permite concluir que, de cara a una decisión justa, garante de la eficacia de los derechos de las partes, el ordenamiento jurídico ha dotado a los juicios administrativos de una amplia libertad de admisión, formación y valoración de los medios probatorios, por cuya virtud le corresponde al juez utilizar todas la fuentes de información disponibles con el fin de formar su convencimiento sobre la verdad de los hechos respecto de los que habrá de impartir justicia. Sin que, en observancia de las formas legales dispuestas para la práctica de algunas pruebas reguladas en el estatuto procesal civil o en cualquier otro, le esté dado anular en todo caso su potestad de amplia admisibilidad y libre valoración racional, pues, una restricción en tal sentido, comporta una indebida limitación del derecho fundamental de acceso a la justicia.
En concordancia con lo anterior, la Constitución Política consagra la presunción de buena fe, como orientadora de los trámites, procesos y procedimientos que deban emprender los ciudadanos con el Estado, lo cual implica que se tendrán como aportados de buena fe los documentos que alleguen las partes al proceso, siempre que no hayan sido cuestionados como falsos.
Así las cosas, es claro que la presunción de buena fe lo que implica es admitir como pruebas todos los documentos, así figuren en copia simple; lo mismo habrá de decirse de una declaración extraprocesal, aun cuando no haya sido ratificada pues de haberlo sido, se trataría de un testimonio. De modo que exigir a priori la autenticación del documento —o que obre en el expediente administrativo del demandado— o la ratificación de las declaraciones rendidas ante notario, aun cuando la parte contra quien se aduce no lo solicite, es tanto como presumir que el particular, en las actuaciones que surte ante las autoridades públicas —en las que están incluidos los servidores judiciales— obra de mala fe.
En relación con la valoración de copias simples, como lo he venido expresando en anteriores ocasiones, a partir del contenido normativo de la Constitución Política y en virtud de la presunción de buena fe contenida en el artículo 83 superior, las copias simples que presenten las partes con fines probatorios pueden ser valoradas, sin perjuicio de que su originalidad pueda ser corroborada a través del cotejo (CPC, arts. 257 y 291), el reconocimiento (art. 273, ib.), la exhibición (arts. 283 y ss., ib.) y la tacha de falsedad (art. 291, ib.).
Sobre el particular, la Corte Constitucional explicó que la presunción de que se trata “consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad”(8).
En este sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional(9) determinó en concreto la aplicación material de la presunción de buena fe en las actuaciones judiciales y para el efecto concluyó: “es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus alcances probatorios”.
El mismo año, la corporación en cita(10) consolidó como línea jurisprudencial la doctrina que había venido marcando en sus precedentes transcritos y, con mayor claridad, explicó:
“(...) En el sentir de la Corte, el principio de la buena fe, plasmado en el artículo 83 de la Carta Política, que representa para las autoridades públicas la obligación de suponer la honestidad de los administrados —a no ser que en forma fehaciente se les pueda demostrar que actúan ilícitamente—, guarda íntima relación con el objetivo de preservar la moralidad en la administración pública, que era precisamente el buscado por el Congreso al expedir la Ley 190 de 1995.
Desde luego, no significa lo anterior que a partir de la Constitución haya quedado el legislador desautorizado para exigir los requisitos y formalidades que juzgue adecuados con miras a lograr ciertos fines en toda clase de asuntos, pues las propias normas constitucionales citadas le otorgan plena competencia para ello. Es claro, sin embargo, que sus exigencias a los particulares no pueden suponer presunción de mala fe y que, en todo caso, las autoridades distintas del legislador tienen expresamente prohibido, y de modo terminante, el establecimiento de cualquier trámite, formalidad o requisito no contemplado por la ley. Se trata, ni más ni menos, de un monopolio del legislador (...).
Por el contrario, atentan contra la Constitución y lesionan los derechos de los gobernados las conductas renuentes de los servidores públicos que, desconociendo las prohibiciones en vigor, siguen exigiendo documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, o declaraciones extrajuicio, para lo relativo al trámite de los asuntos a su cargo (...)”.
Con todo, vale la pena señalar que este mandato constitucional no significa la exención de las cargas probatorias y así lo advirtió el tribunal constitucional(11):
“(...) En relación con el tema de las obligaciones y de su prueba en el proceso, no es aceptable afirmar que las normas correspondientes contrarían el artículo 83 de la Constitución, basándose en que la presunción general de la buena fe resultaría incompatible con la exigencia de las pruebas. Nada más contrario a la realidad: en todos los sistemas jurídicos, que sin excepción reconocen el principio de la buena fe, han existido las pruebas como una forma de conseguir la seguridad en la vida de los negocios y, en general, en todas las relaciones jurídicas. Librada solo a la buena fe la demostración de las obligaciones, pretendería el acreedor, basado en su buena fe, que se aceptara la existencia de ellas, exclusivamente por su dicho; y de análoga manera, podría el deudor aspirar a que se admitiera su propia versión, también basándose en su buena fe, para demostrar que nunca existieron las obligaciones o que se extinguieron (...)”.
Cabe resaltar que, contrario a los anteriores pronunciamientos, unánimes en cuanto a la aplicación práctica de la presunción de buena fe en las actuaciones procesales, la sentencia que se acaba de citar no fue acompañada por dos de los magistrados, quienes para el efecto resaltaron(12):
“(...) Entendemos que el postulado constitucional de la buena fe, plasmado en la Carta Política de 1991 (art. 83), tiene un alcance mucho más profundo y unas repercusiones institucionales considerablemente mayores de las que estimó la ponencia aprobada por la mayoría.
En realidad, nuestra visión acerca de ese principio corresponde al criterio de que su consagración expresa en la Constitución introdujo un cambio trascendental en el esquema de relaciones entre el Estado y los particulares, en todos los ámbitos de actuación de aquel.
La normatividad acusada le otorga mayor valor al sello notarial que al contenido del documento y le da mayor importancia y efecto jurídico a la constancia notarial sobre autenticidad que a la presunción de buena fe, y por eso quebranta no solo el artículo 83 sino el 228 de la Constitución Política, que hace prevalecer, en materia de administración de justicia, el derecho sustancial sobre las formas externas (...).
Comprendemos que estos nuevos principios constitucionales, que cualitativamente son más audaces que los plasmados en el ordenamiento legal anterior a la Constitución, resultan difíciles de hacer realidad en todo su vigor y con la plenitud de sus efectos en una sociedad acostumbrada al formalismo, que edifica el concepto de seguridad jurídica sobre la base de signos exteriores no necesariamente seguros (obsérvese el procedimiento usado en la práctica en algunas notarías para los efectos de la autenticación de documentos). Pero seguimos considerando acertados los criterios jurisprudenciales que, por unanimidad, sentó la Corte en la Sentencia C-340 del 1º de agosto de 1996, al declarar exequibles varias normas del Decreto 2150 de 1995, mediante las cuales se prohibió a las autoridades administrativas exigir autenticación de documentos. El principio constitucional allí aplicado es el mismo, lo que hacía lógico que se hiciera valer también en materia de procesos judiciales (...)”.
Como epílogo de todo lo anterior se tiene que, a partir del postulado constitucional que impone presumir la buena fe de la parte actora, la copia simple del contrato de trabajo suscrito entre el señor Poveda Segura y la CAR, y el listado de “costos del servicio de vigilancia del 5 de mayo al 4 de junio de 1999” expedido por Consenal Ltda. presentadas en este asunto, tenían que valorarse sin ningún condicionamiento, pues el demandado no solicitó la corroboración de su originalidad y el ordenamiento jurídico no lo exige.
A lo anterior habría que sumar toda la producción normativa encaminada a desarrollar tal presunción, particularmente lo dispuesto en las siguientes disposiciones: artículo 25 del Decreto 2651 de 1991(13), artículo 21 de la Ley 446 de 1998(14), artículo 26 de la Ley 794 de 2003(15), artículo 215 de la Ley 1437 de 2011(16), artículo 25 del Decreto-Ley 19 de 2012(17) y artículo 246 de la Ley 1564 de 212”(18).
En síntesis, para la posición mayoritaria de la Subsección(19), siguiendo para el efecto a la Sección, las copias simples solo tienen valor probatorio si son rendidas en vigencia de las leyes 1395 de 2010 y 1564 de 2012.
En el caso específico se advierte que las providencias dictadas y aportadas al proceso se valoraron en la medida en que deben obrar en los archivos de la entidad demandada, lo cual sigue manteniendo como regla general que solo podrán aducirse como pruebas las copias aportadas con las formalidades del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, mientras que en mi concepto, a partir de la promulgación de la Constitución Política y de la Ley 446 de 1998 las providencias en copias informales se podrán hacer valer siempre, ante cualquier autoridad, se reitera, sin perjuicio de que su originalidad y autenticidad puedan ser discutidas a través del cotejo, la exhibición, el reconocimiento y la tacha de falsedad, en virtud de la aplicación del principio de buena fe, acceso material a la justicia y derecho de defensa a través del ejercicio debido de la facultad de probar.
En el mismo sentido, en relación con la no valoración de la declaración extraprocesal del señor Obdulio Vargas Fajardo, considero que el referido documento ofrece suficiente convicción sobre los ingresos adicionales que recibió el demandante por el cambio de la organización del recaudo en el parque arqueológico Las Piedras de Tunja, circunstancia que a juicio de la parte actora, llamó la atención de los delincuentes que se destinaron a hurtar el dinero producido por las visitas al parque; documento declarativo sobre el que la parte demandada no solicitó su ratificación. No valorarlo, como correspondía, quebranta el derecho fundamental de acceso a la justicia, de los principios de prevalencia del derecho sustancial, de libertad de medios probatorios, de contradicción y de libre valoración racional de la prueba, que desde la Constitución Política y la demás normatividad, rigen su valor probatorio.
En lo que tiene que ver con la prueba testimonial, desde la adopción del estatuto procesal civil mediante el Decreto-Ley 1400 de 1970, está previsto que puede allegarse al proceso, al menos, por cualquiera de estas formas: (a) vertida ante el juez, caso en el cual puede (i) oírse directamente al testigo dentro del proceso en el que se pretende hacer valer —arts. 220 y 227—, (ii) trasladarse el testimonio recibido en otro proceso —arts. 229 y 185— y (iii) recepcionarse extraprocesalmente con citación de la parte contraria, o sin su intervención cuando circunstancias como la avanzada edad o la grave enfermedad así lo ameritaban —art. 298— (la L. 1395/2010 eliminó este condicionamiento) o (b) contenida en documento declarativo, recayendo inicialmente la carga de pedir la ratificación sobre la parte que lo trajo al proceso —art. 277—, en tanto que el Decreto-Ley 2651 de 1991 ordenó al juez valorar las declaraciones extraprocesales sin necesidad de ratificación, “salvo que la parte contra la cual se aducen solicite su ratificación de manera expresa” —art. 22—.
Específicamente, en lo relativo al testimonio extraprocesal, dispuso inicialmente el citado Decreto-Ley 1400 de 1970 —se resalta—:
“ART. 229.—Ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. Para que puedan apreciarse en un proceso declaraciones de testigos rendidas fuera de él sin audiencia de la contraparte, es necesaria su ratificación, para la cual se repetirá el interrogatorio, en la forma establecida para la recepción de testimonios en el mismo proceso.
La ratificación del testimonio de una persona fallecida se considerará surtida cuando el interesado acredite la veracidad y buena fama del fallecido, mediante declaraciones de testigos de abono. En este caso las tachas podrán proponerse dentro de la ejecutoria del auto que admita la prueba o en la audiencia en que declaren dichos testigos.
“ART. 277.—Documentos emanados de terceros. Salvo disposición en contrario, los documentos privados emanados de terceros solo se estimarán por el juez:
1. Si siendo de naturaleza dispositiva o simplemente representativa, fueron reconocidos por sus autores, o se ordenó tenerlos por reconocidos, o se probó por otros medios su autenticidad.
2. Si siendo simplemente declarativos, su contenido se ha ratificado mediante las formalidades establecidas para la prueba de testigos, caso en el cual se apreciarán en la misma forma que los testimonios.
“ART. 298.—Testimonios para fines judiciales. Con el fin de allegarlos a un proceso podrá pedirse que se reciban testimonios a personas de edad avanzada o gravemente enfermas, mediante solicitud formulada ante el juez de la residencia del testigo.
El peticionario expresará bajo juramento, que se considerará prestado por la presentación del escrito, la existencia de alguna de aquellas circunstancias y el lugar donde se encuentra la persona contra quien pretende hacer valer la prueba, o que lo ignora. Si dicha persona reside en la sede del juez, se procederá a citarla en la forma prevista en el artículo 205. Cuando se ignore el lugar donde pueda citarse a la presunta contraparte, o esta resida fuera de la sede del juzgado, se prescindirá de citarla, y los testimonios tendrán el carácter de prueba sumaria.
También podrá solicitarse antes del proceso, testimonios a personas que no estén en ninguno de los casos antedichos, siempre que se cite a la presunta parte contraria. Serán competentes para la diligencia, a prevención, el juez del domicilio de dicha parte y el que deba conocer del proceso al cual se pretenda allegar los testimonios (...).
De conformidad con estas disposiciones, la declaración del tercero a través de documento privado no estaba condicionada a que se tratara de personas de avanzada edad o gravemente enfermas, ni a que se hiciera con intervención de la parte contra la que se pretende hacer valer, pues estas exigencias se dispusieron específicamente para el testimonio extraprocesal rendido ante el juez, quedando, entonces, subordinado el valor probatorio del documento declarativo privado solamente a la ratificación, al punto de que esa misma normatividad dispuso cómo hacerla en el proceso, en caso de muerte del testigo otorgante.
Con la reforma introducida por el Decreto 2289 de 1989 a los citados artículos 229, 277 y 298 del Decreto 1400 de 1970, se mantuvo la regla general de la ratificación, para efectos de valorar las declaraciones vertidas por terceros en sus documentos y se reiteró que los testimonios extraprocesales rendidos ante el juez por personas gravemente enfermas con citación de la parte contraria no debían ser ratificados, pese a que con este cambio legislativo se dio a entender que solamente eran admitidos con valor probatorio los documentos declarativos privados que contuvieran los testimonios rendidos en otro proceso o extraprocesalmente, ante el juez por personas gravemente enfermas.
Así dispusieron las referidas normas a partir de las modificaciones introducidas en 1989 —se resalta—:
“ART. 229.—Ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 106 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos:
“ART. 277.—Salvo disposición en contrario los documentos privados de terceros solo se estimarán por el juez:
2. Si siendo simplemente declarativos, su contenido se ha ratificado mediante las formalidades establecidas para la prueba de testigos, caso en el cual se apreciarán en la misma forma que los testimonios. La ratificación no será necesaria en el caso previsto en el inciso segundo, numeral 2º del artículo 229.
“ART. 298.—Con el fin de allegarlos a un proceso, podrá pedirse que se reciban testimonios anticipados únicamente a personas que estén gravemente enfermas, con citación de la parte contraria en la forma prevista en el artículo 318 y en los numerales 1º, 2º y 3º del 320.
Empero, el Decreto-Ley 2651 de 1991, expedido con el fin de adoptar normas para descongestionar los despachos judiciales, modificó sustancialmente las disposiciones bajo análisis, al establecer como deber general del juez el de valorar el testimonio de contenido declarativo vertido por terceras personas en cualquier documento, aportado con o sin la intervención de la parte contraria y al convertir la ratificación en un trámite excepcional, procedente cuando así lo solicite la persona contra quien se pretenda hacer valer la prueba, en el proceso.
En efecto, dispuso el artículo 22 del citado Decreto-Ley 2651 de 1991:
“ART. 22.—Para la práctica de pruebas, además de las disposiciones generales contenidas en el Código de Procedimiento Civil se dará aplicación a las siguientes reglas: (...).
2. Los documentos declarativos emanados de terceros se estimarán por el juez sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contra la cual se aducen solicite su ratificación de manera expresa (...).
Al amparo de estas disposiciones del Decreto 2651 de 1991, los documentos que contengan testimonios de terceras personas, por haberse vertido ante el juez, en otro proceso o extraprocesalmente, sin intervención de la parte contra quien se aducen, o bien por haberse producido sin otra intervención que la del otorgante, deben ser valorados por el fallador sin necesidad de ratificarlos, salvo que así lo solicite la parte contra quien se pretenden hacer valer en el proceso al que fueron aportados.
Y esto es así, dado que, atendiendo a su contenido declarativo, los documentos que dan cuenta de los testimonios rendidos ante el juez por terceras personas en otro proceso o extraprocesalmente sin la intervención de la parte contra quien se aducen, deben regirse por el artículo 22 del Decreto 2651 de 1991, cuyas disposiciones no exigen la ratificación como regla general, ni limitan la declaración extraprocesal al caso de personas gravemente enfermas, como sí lo hacían los artículos 229, 227 y 299 del Decreto 1400 de 1970, modificados por el Decreto 2289 de 1989. Normas estas últimas que, por ser anteriores y contrarias a la nueva normatividad, quedaron derogadas en lo relativo a la exigencia general de la ratificación y a la limitación del valor probatorio de los documentos contentivos de declaraciones extraprocesales, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de 1887(20).
Pero es que, además, nada justifica que las declaraciones vertidas en documentos otorgados directamente por terceras personas sin intervención del juez puedan ser ratificadas, de conformidad con el artículo 22 del Decreto 2651 de 1991 y que, por el contrario, las rendidas ante el despacho judicial sin la intervención de parte contra quien se aducen no puedan ser pasibles de ese trámite, pues, habiendo revestido esta última norma de valor probatorio a los documentos extraprocesales de contenido declarativo, no es posible sostener la vigencia de las limitaciones dispuestas por el artículo 298 del Decreto 1400 de 1970 modificado por el Decreto 2289 de 1989 para este tipo de declaraciones.
Así mismo, bajo el régimen del artículo 22 del Decreto-Ley 2651 de 1991 resulta claro que la ratificación del documento de contenido declarativo tiene como fin garantizar su contradicción, norma de la que no puede derivarse la facultad para que la parte contra quien se aduce decida su mérito probatorio, por ser este un asunto que, en tanto relacionado directamente con el ejercicio de los derechos fundamentales de acceso a la justicia y de probar, está reservado a la ley.
En ese orden, bajo el citado régimen dispuesto en 1991, no es posible concluir que en materia de documentos de contenido declarativo solamente puede ser valorado el otorgado ante el juez por persona gravemente enferma, a condición de que la parte contraria así lo consienta o solicite su ratificación y, menos aún, que en este último caso al fallador no le es posible apreciar probatoriamente cualquier otro documento declarativo, distinto de aquellos que conforme con las disposiciones del artículo 229 modificado por el Decreto 2289 de 1989 podían ser ratificados, porque un entendimiento en cualquiera de estos sentidos deja al arbitrio de la persona contra quien se aduce la decisión sobre la eficacia de la prueba, vulnerándose así la garantía constitucional del acceso a la justicia de la parte que pretende hacerla valer.
Ahora, la Ley 446 de 1998 adoptó como legislación permanente las disposiciones del numeral 2º del artículo 22 del Decreto 2651 de 1991 con el mismo alcance que se viene analizando, en tanto que la Ley 1395 de 2010 modificó el artículo 298 del Código de Procedimiento Civil, para disponer expresamente lo que ya se deducía desde aquellas normas de 1991, esto es, el valor probatorio de la declaración extraprocesal rendida con fines judiciales por cualquier tercero(21). En efecto, dispuso el artículo 10 de la Ley 446 de 1998 —se destaca—.
Vale reseñar que, igualmente, la doctrina concluye la eficacia probatoria de los testimonios extraprocesales a partir de las anteriores disposiciones y el fin de la ratificación orientado al ejercicio del derecho de contradicción —se resalta—:
El numeral 2º del artículo 10 de la Ley 446 de 1998 regla: “Los documentos privados de contenido declarativo...”.
Expliquémoslo, inicialmente, con un ejemplo, se trata de un proceso ordinario que tiene como demandante a A y como demandado a B; A aporta al proceso un documento que dice: “Hago constar que el día 2 de diciembre de 1984, observé que el vehículo marca Renault, de color rojo, con placas ED-2628, fue estrellado por la parte de atrás por la volqueta de placas EN-0085, conducida por el señor Z”. El escrito aparece firmado por C.
Repárese que este documento no es más que un testimonio, que no ha sido recibido, ni siquiera en forma anticipada, por el órgano jurisdiccional, el que, por la misma razón, carece de la solemnidad del juramento; entonces podrá ser apreciado en el proceso por el juez sin necesidad de que se reciba ratificación del mismo, salvo que la parte contraria a la aportante solicite la misma.
En el evento de que la parte contraria a la aportante solicite la ratificación, quien la aportó debe hacer todas las diligencias para que el ‘testigo’ comparezca y debe indicar el lugar donde se puede notificar. Si en ese evento no se puede hacer la ratificación, no se podrá apreciar el testimonio, porque la solicitud de ratificación nos está indicando que la parte contraria quiere ejercer su derecho de contradicción.
Así las cosas, en relación con las pruebas cuya valoración fue pretermitida por decisión mayoritaria de la Sala, considero que la aplicación de los principios constitucionales de acceso a la justicia, derecho de defensa manifestado mediante el ejercicio de la facultad de probar, y presunción de buena fe respecto de las actuaciones de los particulares, conllevan indefectiblemente a que i) las providencias en copias informales aportadas al plenario tengan validez siempre, sin perjuicio de que su originalidad y autenticidad puedan ser discutidas a través del cotejo, la exhibición, el reconocimiento y la tacha de falsedad, por lo cual, no comparto el condicionamiento reiterado a que aquellas deban reposar en los archivos administrativos de la parte contra quien se aduce para que puedan ser objeto de valoración, y ii) a que la declaración ignorada por la sentencia aprobada deba ser considerada como un documento de contenido declarativo debidamente aportado por la actora, que la Sala debió valorar probatoriamente en tanto, sometidos a contradicción, la parte demandada no solicitó su ratificación ni se opuso a su valoración.
En los anteriores términos quedan sentadas las razones por las cuales considero que la declaración extraprocesal que aportó la parte demandante debía ser valorada en el juicio de responsabilidad, en cuya sentencia de segunda instancia se le negó mérito, así como considero que no debió condicionarse la valoración de copias simples, pues las mismas no fueron tachadas de falsedad por la parte contra la cual se adujo, caso en el cual siempre, dicha clase de documentos, habrán de ser valorados.
(1) Folio 10 (párr. 8.1).
(2) Conforme al artículo 229 constitucional, “[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerla sin la representación de abogado”.
(3) El artículo 29 constitucional garantiza a toda persona el derecho “... a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”.
(4) Así lo impone la Constitución Política —se resalta— “[s]on fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución,· facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” —art. 2º— y “[e]l Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona” —art. 5º—.
(5) Preceptúa el artículo 228 constitucional, que “[I]a administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial” —se resalta—.
(6) De conformidad con el artículo 83 constitucional “[I]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
(7) En la doctrina se denomina “atípicas” o “innominadas” a “las pruebas no reguladas por la ley”, en tanto se designa como “típicas” a aquellas con formas legales preestablecidas. Cfr. Taruffo, Michele; “[I]a prueba de los hechos”; Editorial Trotta; traducción de Jordi Ferrer Beltrán; Madrid, 2002; páginas 403 y siguientes.
(8) Sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(9) Sentencia C-340 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
(10) Sentencia C-340 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(11) Sentencia C-023 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.
(12) Salvamento de voto conjunto de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero a la Sentencia C-023 de 1998.
(13) “Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni de autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.
(14) “Se autoriza a los funcionarios del nivel directivo de la oficina de archivo general de la Rama Judicial para expedir copias auténticas o informales, totales o parciales y certificaciones, de los expedientes bajo su custodia las cuales se podrán hacer valer ante cualquier autoridad para los fines pertinentes, excepto para servir de título ejecutivo. Igualmente, se les faculta para efectuar los desgloses en los términos del Código de Procedimiento Civil y demás normas al respecto”.
(15) “Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad (...)”.
(16) “Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto se seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. // La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley”.
(17) “Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. // Ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones.
(18) “Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 27 de septiembre de 2012, Expediente 36.357, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(20) “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
(21) Dispone el artículo 298 del Código de Procedimiento Civil, en la forma como fue modificado por el artículo 12 de la Ley 1395 de 2010 “[q]uien pretenda aducir en un proceso el testimonio de una persona podrá pedir que se le reciba declaración extraprocesal con citación de la contraparte”.