Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US17451
Timestamp: 2019-08-17 20:51:25+00:00
Document Index: 6860388

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'in dubio', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:1995:U.I.22.94
Določba drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu se razveljavi.
Določba Zakona o visokem šolstvu, po kateri lahko redni profesor, ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, zaseda določena delovna mesta le do doseženega 65. leta starosti, je v neskladju z Ustavo, ker v delu, kjer redne profesorje diskriminira v primerjavi z vsemi drugimi delavci, krši določbe 2., 14., 49. in 50. člena Ustave, v delu, s katerim redne profesorje privilegira, pa krši 58. člen Ustave o avtonomiji univerze in drugih visokih šol.
Starostna meja kot pogoj za zasedanje delovnega mesta rednega profesorja na visoki šoli.
Avtonomija univerze.
Ustava, 49., 50., 14., 2., 58. čl.
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), 39. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 21. čl.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča z dne 17.2.1994 pridružena zadeva U-I-27/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Izločitev 2. odst. 60. čl. Zakona o visokem šolstvu iz zadeve U- I-34/94 in pridružitev k obravnavani zadevi.
U-I-22-94_Sklep.pdf
U-I-22-94_Odl..pdf
U-I-22-94_LM Zupančič.pdf
U-I-22-94_LM Testen.pdf
U-I-22-94_LM Krivic.pdf
U-I-22/94-7
Ustavno sodišče je na seji dne 17/2-1994 obravnavalo predlog Državnega sveta Republike Slovenije za zadržanje izvrševanja določbe drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu in
Do sprejetja končne odločitve se zadrži izvrševanje drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93).
Vlagatelj navaja, da je določba drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/94), po kateri lahko redni profesor zaseda delovno mesto le do doseženega 65. leta starosti, v nasprotju s 14. členom Ustave, ker postavlja redne profesorje v neenakopraven položaj z delavci na delovnih mestih drugih visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev, na katere se te omejitve ne nanašajo.
Poleg tega naj bi bila izpodbijana zakonska določba v nasprotju s prvim odstavkom 101. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93), ki določa, da delavcu preneha delovno razmerje z dnem, ko dopolni pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine.
Po določbi prvega odstavka 161. člena Ustave lahko ustavno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja. Do sprejetja Zakona o ustavnem sodišču se glede pogojev za izdajo takšne začasne odredbe skladno z določbo 7. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije uporabljajo določbe 416. člena Ustave iz leta 1974. Po smiselni uporabi te določbe se izvajanje akta lahko zadrži, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale nepopravljive škodljive posledice.
Iz podatkov v spisu je razvidno, da je bilo na dan 1.1.1994, ko je izpodbijani zakon začel veljati, na obeh slovenskih univerzah zaposlenih skupaj 59 rednih profesorjev, ki glede na določbo drugega odstavka 60. člena Zakona od 1.1.1994 dalje ne bi več mogli delati na delovnih mestih iz prvega odstavka tega člena, od tega 26 takšnih, ki še niso izpolnili pogojev za upokojitev s polno pokojninsko dobo. V primeru, da bi Ustavno sodišče ob meritornem presojanju sporne določbe ugotovilo, da je ta v neskladju z Ustavo in bi jo razveljavilo, bi takojšnja upokojitev oziroma morebitna razporeditev teh profesorjev na druga delovna mesta za njih in za pedagoški proces na univerzah pomenila zelo hude in praktično nepopravljive posledice. Na drugi strani pa odložitev izvrševanja te določbe tudi v primeru, če Ustavno sodišče v nadaljevanju ugotovi, da določba ni v neskladju z Ustavo, ne povzroča škodljivih posledic, ki bi bile po teži primerljive s posledicami, ki bi lahko nastale zaradi takojšnje uporabe izpodbijane določbe.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na seji na podlagi 161. člena Ustave in 7. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave ob uporabi 416. člena Ustave iz leta 1974 in 4. alinee tretjega odstavka 25. člena Zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76). Sklep je sprejelo soglasno.
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta in na pobudi Pravne fakultete Univerze v Ljubljani ter Univerze v Ljubljani na seji dne 25.5.1995
Določba drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93) se razveljavi.
1. Državni svet zatrjuje, da je v nasprotju z Ustavo izpodbijana določba, po kateri lahko redni profesor, ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za upokojitev, zaseda delovno mesto, navedeno v prvem odstavku 60. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZVis), do doseženega 65. leta starosti. Navaja, da je izpodbijana določba v nasprotju s 14. členom Ustave, ker postavlja redne profesorje v neenakopraven položaj z delavci na delovnih mestih drugih visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev, na katere se te omejitve ne nanašajo. Ravno tako naj bi bili redni profesorji v neenakopravnem položaju z vsemi drugimi delavci, ki po 101. členu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92 - odl. US in 71/93 - v nadaljevanju: ZDR) lahko delajo do izpolnjenih pogojev za upokojitev ne glede na starost. Iz istih razlogov napada izpodbijano določbo (in številne druge določbe Zakona, ki pa jih bo sodišče obravnavalo in bo o njih odločilo posebej) tudi Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani. Ta še navaja, da drugi odstavek 60. člena Zakona krši določbo 49. člena Ustave, ki jamči svobodo dela. Zaradi izpodbijane določbe naj bi za rednega profesorja po dopolnjenem 65. letu starosti ne veljala več prepoved vseh oblik diskriminacije pri zaposlovanju in poklicih - diskriminatorna okoliščina naj bi bila starost. Z vsebinsko enakimi razlogi izpodbija navedeno določbo tudi Univerza v Ljubljani. Ta še navaja, da določba krši 50. člen Ustave, ki zagotavlja pravico do socialne varnosti.
2. Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v svojem odgovoru z dne 20.5.1994 navaja, da določba 2. odstavka 60. člena postavlja za redne profesorje glede zasedanja delovnega mesta starostno omejitev, s katero določa, da lahko redni profesor, ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za upokojitev, zaseda delovno mesto do doseženega 65. leta starosti. Po mnenju Sekretariata gre za določbo, ki je "lex specialis" in ki kot taka derogira določbo 101. člena ZDR.
3. Vlada v svojem mnenju z dne 23.6.1994 soglaša z utemeljitvijo predloga Državnega sveta in meni, da je izpodbijana zakonska določba v nasprotju s 14. členom Ustave, ki vsem zagotavlja enakost pred zakonom. Navedena določba po stališču Vlade pomeni dvojno neenakost pred zakonom. Redni profesorji naj bi bili v neenakopravnem položaju:
- v primerjavi z vsemi delavci, ki jim po 101. členu ZDR preneha delovno razmerje z dnem, ko dopolnijo pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, in
- v primerjavi z drugimi delavci v visokem šolstvu (izredni profesorji, docenti, znanstveni delavci, predavatelji in vsi drugi delavci), saj 2. odstavek 60. člena zanje ne velja.
4. Vlada nadalje navaja, da je v Državnem zboru v zvezi s predlogom ZVis pri vseh treh obravnavah v letu 1993 zastopala stališče, naj se za upokojevanje visokošolskih učiteljev uporabljajo določbe siceršnje zakonodaje, odpravi pa naj se določba, ki jo je poznal Zakon o usmerjenem izbraževanju (Uradni list RS, št. 11/80, 6/83, 25/89 in 35/89) in po kateri so visokošolski učitelji, ki so izpolnjevali pogoje za polno starostno pokojnino, lahko ostali v delovnem razmerju do sedemdesetega leta starosti. Zato je pri obravnavi predloga za spremembo ZVis v Državnem zboru januarja 1994 soglašala s tem, da se sporni 2. odstavek 60. člena tega zakona črta.
5. V svojem mnenju z dne 18.7.1994 Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora RS navaja, da soglaša s citiranim mnenjem Vlade v tistem delu, v katerem je navedeno, da je izpodbijana določba v nasprotju 14. členom Ustave, saj redne profesorje postavlja v neenakopraven položaj nasproti drugim visokošolskim delavcem (izredni profesorji, docenti, znanstveni delavci, predavatelji in drugi visokošolski delavci). Glede vprašanja eventualnega nasprotja izpodbijane zakonske določbe z ZDR pa Sekretariat v tem mnenju navaja vsebinsko ista stališča kot v odgovoru z dne 20.5.1994.
6. Isti sekretariat je dal odgovor še dne 17.11.1994. Tam navaja, da so člani Odbora Državnega zbora za kulturo, šolstvo in šport na svojih sejah 15.6.1994 in 14.11.1994 obravnavali predmetno vprašanje, upoštevajoč mnenje Vlade in Sekretariata, vendar niso želeli zavzeti stališča o ustavnosti izpodbijane določbe Zakona. Menili pa so, da je izpodbijana določba Zakona vsebinsko vprašljiva in tudi neprimerna. Takšno mnenje je navedeni odbor zavzel že ob ponovnem glasovanju o Zakonu v zvezi z vloženim vetom Državnega sveta. Na pobudo istega odbora pa je bil pozneje vložen tudi predlog Zakona o spremembah izpodbijane zakonske določbe, ki pa ga Državni zbor ni sprejel.
7. Ministrstvo za šolstvo v svojem odgovoru (usklajenem s Službo Vlade za zakonodajo) z dne 10.2.1994 soglaša z navedbami Državnega sveta. Tudi Ministrstvo ugotavlja, da izpodbijana zakonska določba pomeni dvojno kršitev enakosti pred zakonom, in sicer tako v primerjavi z vsemi delavci kot še posebej v primerjavi z drugimi delavci v visokem šolstvu (docenti, izredni profesorji...). Navaja še, da je imelo Ministrstvo ves čas v zakonodajnem postopku enako stališče, kot ga je v svojih pojasnilih navedla že Vlada.
8. Po 101. členu ZDR preneha delavcu delovno razmerje, ko dopolni pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine (t.j. po določbi četrtega odstavka 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju moški 40 let pokojninske dobe in 58 let starosti, ženske pa 35 let pokojninske dobe in 53 let starosti), če pristojni organ organizacije oziroma delodajalec v skladu s pogoji, določenimi s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom, ne odloči, da lahko nadaljuje z delovnim razmerjem.
9. Izpodbijana določba pa ureja delovnopravni položaj rednih univerzitetnih profesorjev drugače kot navedeni 101. člen ZDR za vse druge delavce. Glede možnosti, da redni univerzitetni profesor ne glede na delodajalčevo voljo nadaljuje z delom na delovnem mestu rednega profesorja, je izpodbijana določba za nekatere redne profesorje ugodnejša (jih torej privilegira), za nekatere pa manj ugodna od ureditve po ZDR (jih torej diskriminira).
10. Tisti redni profesorji, ki do doseženega 65. leta starosti ne bodo dopolnili pokojninske dobe, ki je potrebna za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, zaradi izpodbijane določbe ne bodo mogli več zasedati delovnih mest, navedenih v prvem odstavku 60. člena Zakona, čeprav bi glede na določbo 101. člena ZDR lahko nadaljevali z delom najmanj do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Te redne profesorje torej izpodbijana določba postavlja v položaj, ki je manj ugoden od položaja, ki bi ga imeli po splošni določbi 101. člena ZDR.
Možna je celo interpretacija, da za redne profesorje po dopolnitvi 65. leta ne velja niti možnost, da na podlagi odločitve pristojnega organa univerze ali visoke šole nadaljujejo z delovnim razmerjem. Ob taki interpretaciji se izkaže določba drugega odstavka 60. člena ZVis še posebej diskriminatorna.
11. Tisti redni profesorji, ki bodo že pred doseženim 65. letom starosti dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, pa bodo zaradi izpodbijane določbe ne glede na voljo delodajalca lahko ostali na delovnem mestu rednega profesorja do doseženega 65. leta starosti, čeprav bi jim glede na določbo 101. člena ZDR prenehalo delovno razmerje z dnem izpolnitve teh pogojev. Te redne profesorje torej izpodbijana določba postavlja v položaj, ki je ugodnejši, kot bi ga imeli po splošni določbi 101. člena ZDR.
12. Izpodbijana določba v primerih, ko nekatere redne profesorje diskriminira, jemlje tem rednim profesorjem, ki še nimajo pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, pravico do zasedanja delovnega mesta, glede na določbo prvega odstavka izpodbijane določbe pa jim celo onemogoča razporeditev na delovna mesta znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev, glede katerih sicer takšna starostna omejitev ni predpisana. Pri tem pa ta določba, pa tudi ne kakšna druga določba tega ali drugega zakona, ne določa, da ima takšen profesor pravico do predčasne upokojitve. Nastalega položaja Zakon tudi ne določa kot podlago za ugotavljanje, da je takšen profesor delovni presežek. V teh primerih pušča izpodbijana določba delovnopravni položaj takšnega profesorja povsem neurejen in zato nasprotuje načelu, da je Slovenija pravna in socialna država (2. člen Ustave), hkrati pa rednim profesorjem po 65. letu krši zagotovljeno svobodo dela (49. člen Ustave) in pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave).
13. V primerih, ko učinkuje diskriminatorno, izpodbijana določba nasprotuje tudi načelu enakosti pred zakonom, ki ga določa 14. člen Ustave. Osebe z nazivom rednega profesorja bi po dopolnjenem 65. letu starosti ne mogle zasedati delovnih mest, ki jih lahko zasedajo enako stari drugi delavci in celo drugi visokošolski učitelji (docenti in izredni profesorji), znanstveni delavci (znanstveni sodelavci, višji znanstveni sodelavci in znanstveni svetniki) in visokošolski sodelavci (asistenti, lektorji, strokovni svetniki, višji strokovni sodelavci, strokovni sodelavci in učitelji veščin). Za takšno razlikovanje ni mogoče videti nobenega razumnega razloga, zato je kot arbitrarno v očitnem nasprotju z ustavnim načelom enakosti.
B.-III.
14. V nekaterih primerih pa, kot rečeno, izpodbijana zakonska določba redne profesorje celo privilegira. Ugodnejši, nadstandardni položaj določenih skupin glede določenih pravic ne pomeni že sam po sebi kršitve načela enakosti v primerjavi z drugimi skupinami, ki uživajo standardni položaj, če so te posebne ugodnosti logično utemeljene in ne presegajo obsega, ki ga upravičuje razlog, zaradi katerega so dane. Taka posebna ureditev mora biti tudi v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic in z dotedanjo ureditvijo takega posebnega področja ter s splošnimi in posebnimi družbenimi razmerami na področju, ki ga zakon ureja. Ustavno sodišče ugotavlja, da zakonodajalec v tem pogledu ni kršil določb 2., 14., 49. in 50. člena Ustave. Pri rednih profesorjih kot delavcih, na katerih temelji pedagoški proces na univerzi in visokih šolah, še posebej vzgoja novih pedagoških delavcev, taki posebni razlogi obstajajo.
Vendar pa urejanje vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljujejo z delovnim razmerjem, sodi v okvir avtonomije univerze in visokih šol. ZDR v 101. členu določa, da lahko delavec, ki je dopolnil pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljuje z delovnim razmerjem, če pristojni organ organizacije oziroma delodajalec v skladu s pogoji, določenimi s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom, tako odloči. Možnost za posameznega delavca, da po izpolnitvi pogojev do polne starostne pokojnine nadaljuje z delovnim razmerjem, je torej v sistemu že uveljavljena. Morebitna ureditev, ki bi za posamezne kategorije delavcev na univerzi uveljavila to možnost kot splošno obveznost delodajalca in na drugi strani pravico delavca, pa lahko temelji na upoštevanju posebnosti pedagoškega procesa, pedagoškega dela in kadrovske strukture na univerzi in visokih šolah. Prav upoštevanje teh posebnosti pa sodi med tista vprašanja, ki so vsebina avtonomije univerze, opredeljene z določbo 58. člena Ustave. Zakonska določba, ki je uredila tako vprašanje, je torej z ustavno določbo o avtonomiji univerze v nasprotju.
To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Krivic in Testen). Pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Šinkovec in Zupančič, odklonilno ločeno mnenje pa sodnika Krivic in Testen.
1. Vsebino izpodbijane določbe drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu sem razumel enako kot večina sodnikov: da v enem delu redne univerzitetne profesorje diskriminira, v drugem delu pa jih privilegira.
2. Soglašam s stališčem večine, da je določba protiustavna v delu, kjer rednim profesorjem, ki do 65. leta starosti še niso dopolnili pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, jemlje pravico, da bi zasedali delovna mesta, navedena v prvem odstavku 60. člena Zakona.
3. Nisem pa soglašal s stališčem, da je določba protiustavna tudi v delu, kjer rednim profesorjem, ki so pred doseženim 65. letom starosti že izpolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, omogoča nadaljevanje dela na delovnih mestih iz prvega odstavka 60. člena, do doseženega 65. leta starosti, ne glede na soglasje delodajalca (po 65. letu starosti pa enako kot drugim delavcem po 101. členu Zakona o delovnih razmerjih).
4. Omenjeni privilegij (ki ga v tem postopku tudi ni nihče izpodbijal) po moji oceni uspešno prestane presojo skladnosti z Ustavo po kriterijih, ki jih je Ustavno sodišče postavilo za presojo danih ugodnosti, ki jih glede upokojevanja določi zakonodajalec določenim skupinam (OdlUS III,84). Takšno je o tem vprašanju glede izpodbijane določbe tudi stališče večine (gl. prvi odstavek 14. tč. odločbe), ki pa meni, da bi takšen privilegij, ki je sicer v skladu z Ustavo, lahko določila le Univerza sama, ne pa tudi zakonodajalec, ker s tem krši ustavno določbo o avtonomnosti Univerze (58. člen Ustave).
5. Sam stojim na stališču, da določanje pravic, ki jih imajo redni univerzitetni profesorji na področju pokojninskega zavarovanja, ne sodi v področje avtonomnega urejanja Univerze.
Pokojninski sistem predstavlja sistem javnega obveznega socialnega zavarovanja, kar že pojmovno zahteva enotno in usklajeno ureditev pravic in obveznosti posameznih članov in delov sistema. Možnost avtonomnega urejanja pravic pripadnikov delov takšnega sistema lahko povzroči motnje v njegovem delovanju in celo njegov razpad.
6. Glede na povedano sem predlagal sprejetje odločitve, s katero bi Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana določba 2. odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu ni v neskladju z Ustavo, če se razume tako, da se uporablja (samo) za tiste redne profesorje, ki izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine pred doseženim 65. letom starosti.
Proti sem glasoval iz podobnih razlogov kot sodnik Testen, le s to razliko, da po mojem mnenju sporna določba niti objektivno (po svoji dikciji) niti subjektivno (po zakonodajalčevem namenu) sploh nima omejevalne oziroma diskriminatorne vsebine, ki ji jo vsi pripisujejo. Ker je nima (pri čemer se ne spuščam v vprašanje, ali je prav, da je nima), je iz tega razloga potem seveda tudi ni mogoče razveljaviti. Ima torej le privilegirajočo vsebino - pri odklanjanju razveljavitve iz tega razloga pa se v celoti pridružujem razlogom, ki jih v svojem ločenem mnenju navaja sodnik Testen.
Pri tej določbi se srečujemo z nenavadnim pojavom, ko določbi prav vsi udeleženci postopka - tako nasprotniki kot zagovorniki - pripisujejo neko (sporno) vsebino, čeprav določba sama te vsebine sploh nima - vsaj sam sem o tem povsem prepričan.
Določba je sicer nejasno napisana, zlasti za nepravnike, zato je povsem razumljivo, da ji je bila v praksi pripisana vsebina, ki bi jo nekateri (zagovorniki pomlajevanja univerze) v njej radi videli, drugi pa ji nasprotujejo - temu hrupnemu sporu o tem, ali je taka omejevalna vsebina (prvič) zaželena in (drugič) ustavno dopustna, pa so potem "nasedli" še vsi v zadevo zapleteni organi, namesto da bi najprej po običajnih pravnih kriterijih presodili, ali določba to sporno vsebino sploh res ima.
Doslej smo se, če se prav spomnim, srečevali le s podobnim vprašanjem, ali ima npr. zakon res vsebino, kakršno mu je zakonodajalec hotel dati in jo v sporu zatrjuje, če sprejeto zakonsko besedilo tega ne potrjuje oziroma to zatrjevano vsebino s svojo dikcijo celo izključuje. V takih primerih doslej, mislim, ni bilo dileme: če zakonodajalec svojega namena ni realiziral v sprejetem zakonskem besedilu, tako da to besedilo niti ob najbolj široki še dopustni interpretaciji takega pomena nima, ampak ga, nasprotno, izključuje, potem velja sprejeto besedilo, tako kot je zapisano (njegov objektivni, navzven dostopni pomen), in ne norma, ki jo je zakonodajalec sicer hotel sprejeti, a mu to zaradi česarkoli ni uspelo. V tokratnem primeru pa gre očitno za to, da zakonodajalec naknadno (potem ko je že prišlo do spora) pristaja na to, da se določbi pripisuje vsebina, ki prvotno ni bila mišljena in zato tudi ne zajeta v besedilu - pristaja pa zato, ker s tako, naknadno pripisano vsebino naknadno soglaša, čeprav ji nekateri ostro nasprotujejo. Kako naj v takem nenavadnem primeru ravna Ustavno sodišče? Po mojem mnenju bi moralo ne glede na vsebino, ki jo normi pripisujejo udeleženci postopka, najprej presoditi, kakšna je norma sama po sebi. Če bi ugotovilo, da je norma sicer nejasno napisana, vendar tako, da uporaba običajnih in v pravu splošno priznanih interpretacijskih pravil nujno pripelje do ugotovitve, da sporne (diskriminatorne) vsebine nima (kakor trdim sam), bi jo pač moralo obravnavati kot tako - tudi če bi jo v praksi prav vsi drugi razumeli drugače, torej narobe. To napačno razumevanje bi bilo (oziroma je) sicer močan dokaz, da je norma res slabo napisana - toda to še ni dovolj, da bi pravni normi tudi Ustavno sodišče priznalo vsebino in pomen, ki jih po pravilih pravne stroke ta norma nima. Če bi ugotovilo, da nejasnosti norme z interpretacijo norme ni mogoče odstraniti in da njen pravi pomen ostaja dvomljiv (ali ima tudi
diskriminatorno vsebino ali ne), pa bi moralo upoštevati nadaljnje (prav tako interpretacijsko) pravilo, da je v dvomu treba izločiti tisto interpretacijo, ki vodi k zmanjševanju pravic, in sprejeti nasprotno. Da ima sporna določba (tudi) diskriminatorno vsebino (s katero se nekomu neka pravica jemlje, zmanjšuje ali omejuje), bi torej smelo obveljati le v primeru, če bi bila ta njena diskriminatorna vsebina jasno izražena ali vsaj z interpretacijo povsem nesporno ugotovljiva - ne pa, če tudi po interpretaciji ostaja dvomljiva. Tudi če so se sedaj zapletli v medsebojni spor le taki udeleženci, ki normo vsi enako razumejo (le različno vrednotijo), to še ne pomeni, da bi Ustavno sodišče smelo nekritično pristati na to njihovo skupno razumevanje sporne norme - saj bi s tem lahko prizadelo tiste, ki normo razumejo drugače (morda prav oni strokovno pravilno), a v sporu (še) niso neposredno udeleženi in bi jih taka rešitev lahko prizadela kasneje ali na posreden način.
Po moji presoji je sporni določbi pripisani diskriminatorni pomen izključen ne le subjektivno (namen zakonodajalca ni bil tak), ampak tudi objektivno, s samo dikcijo sporne določbe. Če bi določba hotela res imeti pripisani ji hkratni dvojni pomen (za ene naslovljence diskriminatornega in za druge privilegirajočega), potem bi ne le morala biti ta nadvse nenavadna vsebina take pravne norme zajeta v jasno izpričanem zakonodajalčevem namenu, ampak bi v tem primeru tudi njena dikcija (da bi ta nenavadni namen jasno izražala) morala biti drugačna, recimo takale:
"Redni profesor lahko, ne glede na izpolnjevanje ali neizpolnjevanje predpisanih pogojev za upokojitev, zaseda delovno mesto iz prejšnjega odstavka (le) do doseženega 65. leta starosti."
Besedica "le" seveda v tak nenavaden tekst z dvojnim pomenom slovnično pravzaprav ne sodi - smiselna je le v zvezi z varianto "neizpolnjevanja pogojev" in ne tudi v zvezi z nasprotno varianto, zato bi v tak dvoumni tekst sodila le v oklepaju, kar pa v zakonskih tekstih ni običajno. Odsotnost te besedice vsebinsko še dodatno potrjuje odsotnost morebitnega namena, naj bi določba imela tudi ta pomen.
(konec opombe)
Ali, da bi bila še jasnejša: "Redni profesor lahko kljub izpolnjevanju predpisanih pogojev za upokojitev zaseda delovno mesto iz prejšnjega odstavka do doseženega 65. leta starosti, vendar tudi v primeru, da pogojev za upokojitev ne izpolnjuje, le do navedenega leta starosti." (Do take, daljše in jasnejše dikcije bi, če bi bil namen res s to določbo zaobjeti oba divergentna namena, lahko pripeljala že zadrega, ko v gornji krajši dikciji ne bi vedeli, ali vanjo vključiti besedico "le" ali ne.)
V sprejeti dikciji pa na to, da tudi njen objektivni pomen sploh ne more zajemati tudi "diskriminatornega pomena", ne kaže toliko odsotnost besedice "le" (zaradi možnih formulacijskih zadreg je ta argument namreč nezanesljiv) kolikor odsotnost kakorkoli nakazane alternative (bodisi kratko z besedami "ne glede na izpolnjevanje ali neizpolnjevanje" bodisi na kakšen daljši in jasnejši način, kot na primer v drugi gornji možni formulaciji). Besedilo norme (njena dikcija, formulacija) torej z nobeno svojo sestavino ne kaže na to, da bi norma hotela ali utegnila imeti (ali da naj bi celo res imela) še kakršenkoli drug pomen poleg tistega, ki ga njeno besedilo neposredno izraža: Ne glede na izpolnjevanje predpisanih pogojev za upokojitev (torej: čeprav te pogoje izpolnjuje in bi po splošnih predpisih že moral v pokoj) lahko redni profesor zaseda delovno mesto visokošolskega učitelja do doseženega 65. leta starosti (in ne le do izpolnitve pogojev za upokojitev).
Ta pomen izpodbijane norme je gotov in nesporen. Oni drugi je skrajno negotov - nepotrjen tako v izpričanih zakonodajalčevih namenih kot tudi v dikciji norme. Tako razumljena bi norma pomenila omejevanje neke pravice - taka omejevalna vsebina pa bi morala biti jasno in nedvoumno izražena, saj je v dvomu normo gotovo treba interpretirati in favorem pravic in ne obratno (čemur bi lahko rekli tudi: in dubio pro iure - libertate). Že ta argument sam bi pravzaprav moral zadoščati - če ga podpirata še gramatična in logična interpretacija in še ugotovljeni namen zakonodajalca, pa še toliko bolj.
Edino, kar bi lahko govorilo proti temu, bi bila lahko morda "ex post ratifikacija" tega drugega, prvotno neobstoječega namena z nesprejetjem predlagane Ruplove novele zakona, po kateri naj bi se sporna določba črtala. Toda tudi taka zavrnitev predlagane novele bi lahko dokazovala kvečjemu to, da je zakonodajalec takrat, torej post festum, spremenil svoj prvotni namen v dvojnega - za interpretacijo pa je pomembno, kakšen je bil njegov namen ob sprejetju zakona, in ne, ali ga je kasneje morda spremenil. Le morebitna obvezna razlaga bi imela obvezen (tudi retroaktiven) učinek - zgolj zavrnitev neke novele pa niti z učinkom ex nunc objektivnega pomena prej sprejetega zakona ne more spremeniti. Če je dotlej imel ob pravilni interpretaciji le en pomen, tudi z zavrnitvijo neke novele ni mogel odtlej pridobiti še nekega drugega, celo diskriminatornega, pravice zmanjšujočega pomena.
Dejansko pa zavrnitev te novele niti tega ne dokazuje. Ni namreč rečeno, da so poslanci predlagano novelo zavrnili prav zato, ker so hoteli, da bi sporna določba obdržala omenjeni dvojni pomen (oziroma da bi ji ga naknadno priznali, saj prvotno ga ni imela). Lahko so jo zavrnili tudi zato, ker bi predlagano črtanje te določbe pomenilo (če je imela določba le privilegirajočo vsebino, tako kot je to zatrjeval predlagatelj dr. Rupel), da se prav ta privilegij ukine - ukinitvi takega, morda utemeljenega privilegija pa so nasprotovali. In možno je seveda tudi, da so eni poslanci glasovali proti noveli iz enega, drugi pa iz drugega razloga - in če ti razlogi iz obrazložitev posameznih glasov (ali vsaj iz obrazložitev poslanskih skupin) niso razvidni, sploh ni mogoče dejstvu zavrnitve predlagane novele pripisovati zgoraj pripisanega pomena.
Preostane torej res samo interpretacija norme glede na njeno besedilo, kakor je bilo zgoraj prikazano. S ponovnim opozorilom, da se s tem seveda ne opredeljujem (kot tudi moji kolegi ne) do vprašanja, ali je tako razumljena določba drugega odstavka 60. člena dobra ali slaba, ker to pač ni stvar Ustavnega sodišča, ampak trdim samo, da strokovno pravilno razumljena ta določba ni protiustavna, ker pripisane ji diskriminatorne vsebine (ki jo eni udeleženci postopka vrednotijo pozitivno, drugi pa negativno) v resnici sploh nima. V tej zadevi torej po mojem mnenju ni šlo za to, ali zakon rednim profesorjem ob določeni starosti sme prepovedati nadaljnje pedagoško delo ali ne, ampak, ker tega sploh ni storil, le za to, ali jim je smel dovoliti, da tudi še po dopolnitvi polne pokojninske dobe delajo do določene starosti, ne da bi za to potrebovali soglasje delodajalca.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča,
Vprašanje v tej zadevi je seveda precej enostavnejše. Večina ga povsem po nepotrebnem zapleta na ravni diskriminacije (oziroma privilegiranja) določenih starostnih kategorij rednih univerzitenih profesorjev, z avtonomijo univerze pa, ki je imperativno in kategorično zaukazana v 58. členu Ustave, opravi v nekaj stavkih. V resnici je seveda vprašanje avtonomije univerze tukaj prejudicialno vprašanje; predhodni odgovor nanj napravlja diskusijo o diskriminaciji odvečno.
Ustavnopravno materijo zgornje starostne bariere za univerzitetne profesorje poznamo iz nekaterih drugih pravnih redov, v katerih sicer javne univerze s statusom javne neprofitne korporacije (public non-for profit corporations) veljavno, smotrno in čisto nič protiustavno omejujejo zgornjo starostno mejo za svoje najbolj renomirane učitelje. Profesorji prava, ki jih pozna ves svet, kot so na primer profesor Paul Freund za ustavno pravo, Harold J. Berman za pravno zgodovno, Louis Sohn za mednarodno pravo in desetine drugih resnično etabliranih avtoritet, so se na primer morali umakniti s Harvard University Law School pri triinšestdesetih letih in so to tudi storili -- brez ustavnega oporekanja| --, zato ker ima harvardska univerza v stalni pogodbi (tenure contract) standardno določbo, ki zahteva odhod z univerze pri triinšestdesetih letih.
Meritum take določbe je jasen in priporočljiv, če ne želimo, da postane univerza jalova in avtoritarna fevdalno-gerontokratična ustanova.
Univerza mora biti azil za ustvarjalne. Samo zaradi ustvarjalnosti ji pritiče akademska svoboda. Kolikor pa vem, se skoraj ne dogaja, da bi šestdeset- in sedemdesetletniki za svoje inovativne ideje dobivali Nobelove nagrade.
Toda to ni vprašanje, o katerem bi po slovenski Ustavi lahko odločala država. Ustavna določba 28. člena Ustave je ena najbolj jasnih in kategoričnih v vsej Ustavi. Je brez vsake kvalifikacije, pogoja ali zakonske rezerve. Enostavno, jasno in brezprizivno ukazuje, da bodi univerza avtonomna. Drugi odstavek, ki izrecno omejuje z zakonom opredeljeno vlogo države na financiranje univerze, s tem kot izjema samo še potrjuje pravilo prvega odstavka. V prvem odstavku gre torej za značilno preskriptivno, ki ji v drugem odstavku sledi instrumentalna norma.
Pridevnik "avtonomen" (ali samostalnik "avtonomija") se ne pojavlja nikjer drugje v Ustavi: niti sodstvo, ki je sicer neodvisno, niti izvršna oblast, niti Državni svet, niti Predsednik republike po Ustavi niso avtonomni. Beseda "avtonomija" izhaja iz grških korenov "autos" in "nomos". Gre torej za to, da je tisti, ki je avtonomen -- samo-zakonodajen, da je sam sebi zakonodajalec. Vsi so vezani na zakone, ki jih (v okviru Ustave) razglaša Državni zbor. Univerza pa je (toliko kot univerza), od zakonske regulative po Ustavi expressis verbis izvzeta.
Univerzi je po Ustavi dan poseben svoboden status. Svoje zadeve lahko avtonomno, se pravi z lastnimi predpisi, samostojno in neodvisno, sama ureja. Univerzitetna avtonomija ne more biti ne politično, ne ozko pozitivistično pravno vprašanje. Dejstvo, da se avtonomija univerze pravno pojavlja v Ustavi namreč pomeni natanko to. Ko je pred leti naš sijajni matematik profesor Križanič izrekel, da bi imeti moral zakon univerzi en sam člen ("V Ljubljani je univerza."), je bila njegova misel povsod sprejeta z aklamacijo. Ustava zdaj predpisuje natanko to.
Avtonomija univerze ni niti izvirna slovenska zamisel niti ni od včeraj. Nobeno naključje ni, da so bile univerze od svojih začetkov v Bologni, v Parizu in v Oxfordu v 11. stoletju neodvisne in samostojne. Oxford in Cambridge še danes delujeta na podlagi posebnega kraljevega Charterja. Ker ima vse to od nekdaj opraviti z ustvarjalnostjo, ki je možna samo pogojih kar največje svobode, Ustava prepoveduje, da bi se vprašanje avtonomije univerze zvedlo na nekakšno pozitivno-pravno vprašanje. Preregulirana univerza, ki je bila naprimer žrtev zakona o usmerjenem izobraževanju in ki so ga tolmačili fakultetni tajniki daleč preko svojih neakademskih ingerenc, je zdaj v marsičem na robu tega, da postane navadna reglementirana učna ustanova. Če so osnovne šole, gimnazije in druge srednje šole pod državno regulativo, je to sprejemljivo toliko, kolikor se tam znanje le reproducira --, čeprav je tudi taka domneva hudo poenostavljanje stvari. Situacija na univerzi pa mora biti povsem drugačna zato, ker naj bi bili visokošolski slušatelji vključeni v akademski ustvarjalni proces, torej proces, v katerem se znanje izvirno producira. Univerza, tudi za razliko od drugih višje- in visoko-šolskih ustanov, zasluži svoj poseben ustavni status in akademsko svobodo kot meritokratični azil ustvarjalnosti in odličnosti. V takem okolju ima pravna nivelizacija pogubno dušeč učinek. Prav iz tega tudi slovenska Ustava sledi zahodni demokratični tradiciji in natanko iz tega razloga v svojem 59. členu zagotavlja svobodo znanosti in umetnosti, v svojem še pomembnejšem 39. členu pa svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja ter drugih oblik izražanja. V tesni zvezi s tem je tudi ustavno zagotovljena pravica do zasebnosti iz 35. člena in vseh drugih osebnostnih pravic. V svojem sijajnem delu "De la dictature" francoski socialni teoretik Maurice Duverger opisuje, kako si vsaka diktatura sama koplje grob prav z uničevanjem ustvarjalnosti.
Ustvarjalnost lahko cveti samo v svobodi. Akademska ustvarjalnost pa lahko cveti samo v okviru tradicionalne akademske svobode.
Državne univerze so že tako ali tako, ker so odvisne od proračuna, samo v pogojno svobodnem položaju. Državne pritiske preko financiranja sicer izrecno omejuje drugi odstavek 58. člena, ki predvideva zakonsko določena merila za financiranje.
Vendar država s svojimi pritiski na primer lahko poskuša zvečati število slušateljev na univerzi samo zato, ker to na videz odlaga problem brezposelnosti. Z uvajanjem mature prihajamo zdaj efektivno do tega, ker ni več sprejemnih izpitov, da medicinske sestre odločajo o tem, kdo bo študiral medicino. Ob tem je popolnoma jasno, da ima uspeh na maturi za uspeh na nekaterih fakultetah -- zlasti seveda na tistih, katerih predmeta ne učijo na srednji šoli --, zelo majhno predikcijsko vrednost. Če želimo odličnost in ustvarjalno kvaliteto, in temu je namenjena avtonomija univerze, mora o tem, kdo je primeren za študij posamezne smeri, odločati sama univerza in ne srednja šola.
Takih in podobnih vprašanj je še veliko, a predvsem bi se morali zavedati, kako odločilna je zlasti za humanistiko in družboslovje tista akademska svoboda, ki omogoča kognitivno anticipacijo prihodnosti. In prav od te vrste ustvarjalnosti je v današnjem času odvisna prognoza celotne sicer preregulirane družbe in države. Zaradi tega ni pretiravanje celo, če rečemo, da je prihodnost naroda odvisna od stopnje univerzitetne avtonomije.
Mimo vsega tega ne more ne Ministrstvo za šolstvo in šport, ne Državni zbor, ne rektorat, ne univerzitetni svet: celo sama univerza se avtonomiji ne more odpovedati. Njeni pravici, na eni strani, do avtonomije, na drugi strani odgovarja ustavna dolžnost, da je avtonomna.
V luči povedanega je potem seveda povsem jasno, da je glede svojih zadev univerza vezana neposredno na Ustavo, zakon pa je ne sme urejati. To seveda pomeni, da je Zakon o visokem šolstvu protiustaven v celoti, razen kolikor ureja golo financiranje univerze, se pravi tako (in samo tako) financiranje, ki ne bo posegalo v avtonomijo univerze. En bloc financiranje univerze iz proračuna, pri čemer univerza potem sama razdeli dodeljena ji sredstva, pozna celo nemško pravo, ki v svojem Temeljnem zakonu nima izrecne določbe o avtonomiji univerze.
Iz tega tudi logično izhaja, da Univerza ne more biti podrejena Zakonu o zavodih, niti je ne more urejati Zakon o visokem šolstvu. Zakon o zavodih je v bistvu nacionaliziral univerzitetno premoženje, kar je bilo iz istega razloga protiustavno, saj je bil s tem Univerzi odvzet materialni substrat njene avtonomije. Če sta lahko v tem smislu izven dometa Zakona o zavodih eksteritorialna Rimo-katoliška cerkev in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, za katere ni nobene predmetne določbe o avtonomiji v sami Ustavi, potem to a fortiori velja za Univerzo, za katero je avtonomija izrecno ustavno predvidena.
Zakonodajalec bi moral v skladu z Ustavo za univerzo predvideti status samoupravne javne neprofitne korporacije podobno kot je to predvideno za Slovensko akademijo znanosti in umetnosti, ki jo zakon imenuje "ustanova". Siceršnja dihotomija na podjetja in zavode briskira 58. člen Ustave, briskiran pa je s tem tudi 59. člen Ustave, kajti državno preregulirana Univerza, ki sta ji predpisana celo oblika pečata in število izpitov, je del neslavne tradicije socialističnega zakona o usmerjenem izobraževanju. Govoriti o svobodi znanstvenega in umetniškega ustvarjanja, ki je zagotovljena v citiranem 59. členu Ustave, je ob tem mogoče samo, če v socialistični maniri Ustavo razumemo kot zgolj proklamativen akt, ki zakonodajalca konkretneje ne zavezuje.
V nedemokratičnem režimu je bila Univerza ena redkih institucij, ki so skozi svojo intelektualno, strokovno in znanstveno avtoriteto ohranjale relativno avtonomijo vis-a-vis nedeljeni oblasti. V okviru samoupravnega pravnega sistema pa je imela Univerza de jure in de facto samoupravni status, ki je bil -- če odmislimo izvenpravni vpliv Zveze komunistov -- popolnoma analogen statusu tradicionalne zahodne javnopravne neprofitne korporacije. Zato je še toliko bolj zaprepaščujoče, da je bila ena prvih stvari, ki se je zgodila v demokratičnem režimu, prav de facto nacionalizacija univerzitetnega premoženja z Zakonom o zavodih ter repriza podrobne visokošolske zakonodaje. Šele če bi univerza sama določila starostno zgornjo mejo delovanja univerzitetnih profesorjev, bi se postavilo vprašanje enakosti pred zakonom. (Pri čemer pa je seveda tudi jasno, da Univerza fondu pokojninskega zavarovanja sama ne more nalagati dodatnih obveznosti. Toda to je drugo vprašanje.)
Ustavno sodišče bi tedaj taki določbi univerzitetnega statuta, razen če bi prišla v nasprotje s samo Ustavo, moralo pritrditi prav zaradi avtonomije univerze.
Po ustavnopravni doktrini obstajajo tri merila za presojo kršenja načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). (1)
Merilo najstrožje presoje, po katerem bi domnevno diskriminatorna določba zakona prestala ustavni preskus le, če primerno služi neprekršljivemu državnemu interesu, se nanaša na določene suspektne klasifikacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave (narodnost, rasa); (2) merilo stroge presoje, po katerem je zakonska klasifikacija protiustavna, razen če je od nje vsebinsko odvisen dovolj pomemben državni interes, se nanaša na kvazi-suspektne zakonodajne klasifikacije (spol, vera, politično prepričanje); (3) merilo razumne povezave (med zakonsko klasifikacijo in legitimnim državnim interesom), po katerem je zakonska klasifikacija protiustavna, če ne obstaja razumna zveza med sporno klasifikacijo in legitimnim državnim interesom, se nanaša na socialno in ekonomsko zakonodajo in lahko zajame vse ostale ustavno-diskriminatorno suspektne klasifikacije iz 14. člena, po naši Ustavi torej vsakršno "drugo osebno okoliščino." Starost kot zakonodajna klasifikacijska kategorija ni predmet najstrožje ustavnosodne presoje, kot sta na primer diskriminacija po rasnem ali narodnostnem kriteriju. Prav gotovo celo ni predmet stroge presoje, ker bi v tem primeru bile na ustavnem udaru (kot diskriminatorne) vse prisilne upokojitve. Potemtakem bi šlo za to, ali je prisilno upokojevanje (seveda vseh univerzitetnih učiteljev, ne samo rednih profesorjev) v razumni povezavi z preprečevanjem staranja univerze. Po mojem mnenju ta razumna povezava, kot sem prej nakazal, seveda obstaja --, medtem seveda, ko ni razumnega razloga za to, da bi upokojevali samo stare redne univerzitetne profesorje, ne pa starih izrednih profesorjev in starih docentov.
Če bi bila taka določba, ne v zakonu, ampak v avtonomnem statutu univerze (in če bi poleg tega sodili, arguendo, da je diskriminatorna), bi bilo treba dodatno pretehtati še vprašanje, ali ni morda taka klasifikacija vendarle v domeni univerzitetne avtonomije. Bil bi govor o koliziji med (relativizirano) ustavno vrednoto enakosti pred zakonom (po merilu razumne povezave) na eni strani ter vrednoto avtonomije univerze na drugi strani.
Tedaj bi bil problem morda lahko postavljen edinole še z vprašanjem, ali lahko univerza svoje predčasno upokojevanje naprti Zavodu za pokojninsko zavarovanje oziroma točneje, ali lahko Statut univerze pride v kolizijo z zakonom o pokojninskem zavarovanju. V takem primeru bi prišlo še do tehtanja vprašanja, ali je preprečevanje gerontokracije na univerzi stvar njene avtonomije in ali mora družba tako univerzitetno politiko financirati.
Čisto lahko bi se odločili, da v duhu avtonomije to mora. To še zlasti, ker podobno "diskriminatorne" pokojninske določbe veljajo za vojsko in policijo, pa to seveda ne povzroči razpada pokojninskega sistema.
Po skrbnem preučevanju te materije torej stojim na stališču, da bi moralo Ustavno sodišče sporno določbo Zakona o visokem šolstvu presojati samo skupaj z vprašanjem avtonomije univerze.
Potem bi bili tehnični razmisleki o tem, kdo je zdaj privilegiran in kdo diskriminiran povsem odveč. Ker pa je torej država tista, ki je z Zakonom o visokem šolstvu grobo in protiustavno posegla v avtonomijo univerze, je argumento a maiori ad minus protiustavna tudi tu sporna določba drugega odstavka 60. člena Zakona o visokem šolstvu.
Ur. list RS, št. 13/94, Ur. list RS, št. 39/95 in OdlUS IV, 52