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Timestamp: 2020-05-28 05:23:25
Document Index: 58361539

Matched Legal Cases: ['Art. 45', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 45', 'Art. 45', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 32', 'Art. 12', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 29', 'Art. 32', 'Art. 12', 'Art. 32', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 12', 'Art. 39', 'Art. 98', 'Art. 32', 'Art. 45', 'Art. 97', 'Art. 45', 'Art. 114', 'Art. 101', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 99', 'Art. 100', 'Art. 101', 'Art. 45', 'Art. 45', 'Art. 98', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 103', 'Art. 106', 'Art. 12', 'Art. 9', 'Art. 30', 'Art. 102', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 35', 'Art. 31', 'Art. 22']

für auswärtige Angelegenheiten eine Note zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke Refonda AG die Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" verlangt wird.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang mit dem Entscheid über seine Zuständigkeit und über das Bestehen einer Auskunftspflicht der Beschwerdeführerin zugleich vorfrageweise auch über die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS sowie darüber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte, die für das Bestehen einer Rücknahmepflicht der ausgeführten Salzschlacke von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zulässig, wenn der angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverfügung betrachtet wird.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist aber nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zulässig, dass diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten Fällen vorliegen (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenverfügung. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es dem Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
2. Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabfälle in ein anderes Land ausgeführt hat, diese wieder zurücknehmen, wenn die Behörde des Empfängerstaates die Rücknahme verlangt und das Bundesamt dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Das BUWAL hat gestützt auf diese Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverfügung seine Zuständigkeit bejaht, über die Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin nach Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abklärung des Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdeführerin zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 118 Ib 81 E. 3b S. 88; BGE 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
4. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des BUWAL könne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausführungsvorschrift, da er dem Bürger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gefährlichen Abfällen zu regeln. Es begnügt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass von Vorschriften über die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abfälle an den Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die
Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gefährlicher Abfälle vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Legiferierungsauftrags gemäss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine Bewilligungspflicht für die Entgegennahme und Einfuhr von gefährlichen Abfällen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der Rechtsetzungsauftrag gemäss Abs. 1 über die in Abs. 2 besonders genannten Belange hinausreicht.
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1 USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sei. Die Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf ANDREAS TRÖSCH (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen lediglich als Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsvorschriften, nicht aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erwähnt enthält Abs. 2 von Art. 32 USG für einzelne Belange des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen nähere inhaltliche Vorgaben, so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In diesem beschränkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin und von TRÖSCH (a.a.O., Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt sein. Eine solche Auslegung, welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 ergänzt diesen lediglich um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32 Abs. 1
USG lediglich als Grundlage für Ausführungsvorschriften sehen, so verlöre diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle Regelung enthält, wäre auch der Erlass von Ausführungsvorschriften kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) würde damit in Frage gestellt, da hiefür hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr gefährlicher Abfälle über den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
"dass gefährliche Abfälle für die Weitergabe zu kennzeichnen sind und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesrätlichen Entwurfs stand unter dem Eindruck der Seveso-Affäre. Die Regelung des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben erwähnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32 Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm in Art. 32 Abs.
1 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen Eingang ins Gesetz.
In Absatz 2 werden zwei wichtige Fälle, die zu regeln sind, konkretisiert
(Amtl.Bull. NR 1983, S. 1176, Votum Schmid)."
5. Die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine bundesrätliche Verordnungsbestimmung darf nach der erwähnten Rechtsprechung (E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu einer Abweichung ermächtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG enthält keine solche Ermächtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt die Beschwerdeführerin eine inhaltliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS der erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschränkende Norm aufweisen müsse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes, was von der Beschwerdeführerin auch nicht in Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allfällige künftige Rücknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungenügenden Bestimmtheit von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abstützen. Aus diesem Grund falle die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverfügung ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid über eine Pflicht der Beschwerdeführerin zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Abfälle getroffen. Soweit die
Beschwerdeführerin die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS im Blick auf die Rücknahmepflicht kritisiert, geht sie über den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an einem Anfechtungsobjekt.
6. Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verfügung einer Rücknahmepflicht exportierter Abfälle nur in Betracht, wenn die Behörde des Empfängerstaates dies verlangt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das BUWAL habe in der angefochtenen Zwischenverfügung zu Unrecht angenommen, der Staat Portugal verlange die Rücknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990 exportierten Abfälle.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom 3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begründung des
Rücknahmebegehrens enthält, hat das BUWAL den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet, welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
Die Beschwerdeführerin befürchtet freilich eine Einschränkung ihrer Verteidigungsmöglichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe nicht näher bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht wirksam zur Wehr setzen könne. Dieser Einwand mag zwar in Fällen wie dem vorliegenden verständlich sein, wo die Medien bereits über die Einleitung des Verfahrens ausführlich berichten und dadurch unter Umständen den Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung würde eine Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tatsächlich wird jedoch mit der
Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften über den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen Durchführung ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör vollumfänglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Schweiz eine Rücknahmepflicht nicht verfügen könne, solange die Abfallimporteurin nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingeführten Abfälle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines Verfahrens gemäss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen Behörden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abfälle anordnen würden. Die Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des öffentlichen Rechts dürfen nach dem Territorialitätsprinzip des Völkerrechts grundsätzlich nur auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489 E. 3 S. 492; BGE 95 II 109 E. 3c S. 114; BGE 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das BUWAL das Verfahren um Rücknahme der exportierten Sonderabfälle jedoch nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates durchführt, liegt ein Übergriff der schweizerischen Behörden in die Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im übrigen braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine Rücknahmepflicht für die ausgeführten Abfälle von den schweizerischen Behörden auch dann verfügt werden könnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr besteht. Jedenfalls steht die noch ungeklärte Frage der Ausfuhr der Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL wird jedoch zu prüfen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchführung auf die Rechtslage in Portugal Rücksicht zu nehmen ist.
BGE: 116 IB 344, 118 IB 367, 119 IB 305, 118 IB 196 mehr... , 117 IB 325, 118 IB 81, 116 IB 410, 118 IA 305, 109 IB 308, 107 II 489, 95 II 109, 82 I 196
Artikel: Art. 12 VVS, Art. 32 Abs. 1 USG, Art. 32 USG, Art. 12 lit. a VVS mehr... , Art. 39 Abs. 1 USG, Art. 98 OG, Art. 32 Abs. 2 USG, Art. 45 VwVG, Art. 97 OG, Art. 45 Abs. 2 VwVG, Art. 114bis Abs. 3 BV, Art. 101 und 106 OG, Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014), Art. 5 VwVG, Art. 99 ff. OG, Art. 100 OG, Art. 101 lit. a OG, Art. 45 Abs. 1 VwVG, Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG, Art. 98 lit. c OG, Art. 47 Abs. 2 VwVG, Art. 47 Abs. 3 VwVG, Art. 103 lit. a OG, Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 12 Abs. 1 VVS, Art. 9, 10 und 35 VVS, Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 102 Ziff. 5 BV, Art. 9 VVS, Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS, Art. 35 Abs. 2 VVS, Art. 31 BV, Art. 22ter BV