Source: https://pt.scribd.com/doc/34109767/Reflexoes-sobre-as-consequencias-para-o-Poder-Publico-da-recusa-do-particular-de-executar-obrigacao-contratual-decorridos-noventa-dias-de-inadimpleme
Timestamp: 2016-02-09 18:05:25+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 78', 'artigo 24', 'in casu', 'artigo 57', 'artigo 65', 'artigo 57', 'artigo 65', 'artigo 57', 'artigo 65']

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Reflexões sobre as consequências para o Poder Público da recusa do particular de executar obrigação contratual, decorridos noventa dias de inadimplemento da Administração Pública1
Questão tormentosa, no âmbito da Administração Pública brasileira, diz respeito ao procedimento cabível, quando o particular se recusa à continuidade de execução de serviço, mormente quando de inequívoca essencialidade (alimentação hospitalar ou processamento de roupas hospitalares, por exemplo), uma vez exauridos os 90 (noventa) dias de inadimplemento, pelo Poder Público, da contraprestação financeira devida ao contratado. O artigo 78, inciso XV, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos2, alberga a rescisão contratual motivada pelo atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pelo EstadoAdministração, atinentes a obras, serviços ou fornecimento ou a parcelas destes (já recebidos ou executados) — à exceção das hipóteses de (1) calamidade pública, (2)
Versão original do artigo: Reflexões sobre as consequências para o Poder Público da recusa do particular de executar obrigação contratual decorridos noventa dias de inadimplemento da Administração Pública. Revista Zênite de Licitações e Contratos: ILC, Curitiba, v. 14, n. 156, p. 148-151, fev. 2007; Repertório de Jurisprudência IOB: tributário, constitucional e administrativo, São Paulo, v. 1, n. 3, p. 120-117 (paginação decrescente), 1ª quinz. fev. 2007; Fórum de Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte, v. 6, n. 65, p. 42-45, mai. 2007; Boletim de Licitações e Contratos, São Paulo, v. 20, n. 5, p. 463467, mai. 2007. Revisado em 8 de julho de 2010; Juris Plenum, Caxias do Sul, v. 1, n. 99, mar. 2008. 2 CD-ROM. (Parte integrante da Revista Jurídica Juris Plenum — ISSN 1807-6017.) 2 Art. 78, caput e inc. XV, da Lei nº 8.666/93, verbo ad verbo: “Art. 78. Constituem motivo para a rescisão do contrato: [...] XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação;” (grifo nosso)
Reflexões sobre as consequências para o Poder Público da recusa do particular de executar obrigação contratual decorridos noventa dias de inadimplemento da Administração Pública (Hidemberg Alves da Frota)
grave perturbação da ordem interna ou (3) guerra —, preservado ao particular o direito de suspender o cumprimento de suas obrigações contratuais até que se normalize a situação. Considerando o teor do supracitado art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93, nota-se, de fato, a possibilidade de rescisão contratual baseada na aparente recusa (acaso devidamente comprovada) do Poder Público pagar a retribuição financeira ao particular, em período superior a 90 (noventa) dias (inclusive em sede de contrato de serviço contínuo), exceto quando se trata de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra. Por outro lado, o dispositivo legal em comento prevê o direito do contratado de suspender o cumprimento de suas obrigações até que a situação seja normalizada. Assim sendo, necessário averiguar, garantidos o contraditório e a ampla defesa (art. 78, parágrafo único, da Lei no 8.666/933), se o particular almeja o advento da rescisão contratual, amparado no art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93, ou se, com arrimo na mesma prescrição legal, em verdade suspendeu a prestação do serviço, enquanto não se concretiza o pagamento, pela Administração Pública, dos valores atrasados. Acaso não haja condições de a Administração Pública acordar,
amigavelmente, com o particular o adimplemento célere das importâncias pendentes e a consequente retomada imediata da prestação, pelo contratado, do serviço em tela e, por conseguinte, torne-se inevitável efetivar a rescisão contratual aventada pelo art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93, vislumbra-se, à primeira vista, a alternativa de se deflagrar novo certame licitatório. Entretanto, não se pode aguardar o desfecho do certame licitatório, em se tratando de serviço público essencial, impassível de descontinuidade, revestido de
Art. 78, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, ipsis litteris: “Art. 78. *...+ Par{grafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.”
nítido interesse público por excelência (interesse estatal primário, o interesse geral da sociedade insculpido no ordenamento jurídico4). Sendo inadmissível a Administração Pública, enquanto não se conclui o novo procedimento licitatório, manter inoperante o serviço público, sobretudo quando de inequívoca essencialidade5 e presente o risco iminente e fundado de irreparável lesão ao interesse público e à dignidade da pessoa humana, cabe invocar a contratação direta prevista no art. 24, XI, da Lei nº 8.666/93, in verbis:
Em outras palavras, em “vez de promover nova licitação” 6, esclarece o magistério de Marçal Justen Filho, “a Administração poderá convocar os demais licitantes, na ordem de classificação, convidando-os a executar o remanescente”7, sendo que os “licitantes não são obrigados a aceitar a contratação”8 (grifo nosso), prossegue Justen Filho, “inclusive porque o contrato se far{ nos termos de proposta formulada por terceiro”9, isto é, avultada pelo primeiro licitante classificado.
Nesse sentido: FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 34-35; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade: novas reflexões sobre os limites e controle da discricionariedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 27; Id. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 80; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 69; FROTA, Hidemberg Alves da. O princípio tridimensional da proporcionalidade no Direito Administrativo: um estudo à luz da Principiologia do Direito Constitucional e Administrativo, bem como da jurisprudência brasileira e estrangeira. Rio de Janeiro: GZ, 2009, p. 41-47. 5 Maria Sylvia Zanella di Pietro enxerga na essencialidade característica a abranger o serviço público em geral. Para a administrativista uspiana, o serviço público tem por premissa o signo da essencialidade, isto é, o serviço público consubstancia “a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necess{rias | coletividade”, atividade que “não pode parar”. Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 74. 6 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 250. 7 Ibid., loc. cit. 8 Ibid., loc. cit. 9 Ibid., loc. cit.
[...] na assinatura de contratos, seja com fundamento no art. 24, inciso XI, seja com fundamento no art. 64, § 2º, da Lei nº 8.666/93, devem ser observadas todas as condições da proposta apresentada pelo primeiro classificado, tais como, prazos, preços globais e unitários, formas de reajuste. Esta é a única maneira de se manter, ao longo da execução do contrato, as mesmas condições ofertadas pela empresa vencedora da licitação. Qualquer alteração implicará, ao longo do tempo, desajustes em favor ou em desfavor da administração ou do contratado.10 (grifo nosso)
No entanto, se comprovadamente ausente outros licitantes classificados interessados em contratar com a Administração Pública, nas condições
preestabelecidas, ou seja, nas condições estabelecidas na ocasião da contratação original, na qual, despiciendo frisar, figurou como contratada a licitante vencedora (primeira classificada), remanesce a possibilidade de se celebrar contrato de emergência, pelo prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, segundo o contido no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93. Se a falta de outro licitante classificado disposto a contratar com a Administração Pública nas condições preestabelecidas resultar na celebração de contrato emergencial estribado no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93, importa, de imediato e simultaneamente, seja deflagrado procedimento licitatório, de modo que, ao final de vigência do contrato emergencial, haja licitante vencedor apto a executar o objeto da avença, isto é, de forma que seja franqueado à Administração Pública período suficiente para contratar licitante vencedor que possa efetuar a prestação do serviço em tela, a tempo de suceder ao contrato de emergência, sem risco de
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Trecho do item II, 4, da fundamentação do voto condutor do Ministro Relator, em sede do Acórdão no 580/2002 — Segunda Câmara. Brasília, DF, 22 de novembro de 2002 (data da sessão). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 7 jan. 2003. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 14 nov. 2006.
descontinuidade, ou seja, sem risco de existir intervalo em que, já encerrado o contrato emergencial, ainda não haja licitante devidamente contratado para a prestação do serviço em testilha. A respeito da importância de se encetar procedimento licitatório com razoável antecedência, almejando-se que, ao cabo do contrato emergencial regido pelo art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93, haja licitante devidamente contratado para continuar a prestação daquele serviço, conveniente atinar com o voto do Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, em sede do Acórdão TCU no 541/2004 — Plenário, na passagem abaixo transcrita:
Ao fixar o prazo máximo de duração do contrato emergencial em 180 dias consecutivos e ininterruptos, ex vi do art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/93, entendeu o legislador ordinário, em consonância com a doutrina e a jurisprudência, que referido lapso temporal é considerado suficiente para a conclusão dos procedimentos licitatórios tendentes a regularizar a situação. Portanto, desde o primeiro momento em que o gestor se deparou com a situação emergencial, da qual pudesse resultar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, deveria adotar as cautelas necessárias ao exato cumprimento da lei.11 (grifo nosso)
Não é o caso de se aplicar à espécie a espécie de dispensa de licitação positivada no inciso V do artigo 24 da Lei no 8.666/9312, porquanto, in casu, não se trata de licitação deserta nem fracassada13.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Trecho da fundamentação do voto condutor do MinistroRelator, em sede do Acórdão no 541/2004 — Plenário. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Brasília, DF, 12 de maio de 2004 (data da sessão). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 24 mai. 2004. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2006. 12 Art. 24, caput e inciso V, da Lei n.º 8.666/93, in verbis: “Art. 24. É dispens{vel a licitação: *...+ V quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas;” 13 A hipótese de contratação direta do art. 24, V, da Lei n o 8.666/93 concerne à circunstância em que não acodem interessados à licitação anterior, ou seja, diz respeito aos casos de licitação deserta ou fracassada ou a situações em que houve, em dado certame, itens desertos ou fracassados. Desertos, quando não compareceram “licitantes interessados”, ensina Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Fracassados, prossegue Fernandes, se os licitantes que compareceram não possuíam “habilitação necess{ria” ou “proposta v{lida” — omissão que, do ponto de vista jurídico, caracteriza falta de interesse tanto quanto o não comparecimento. Sob o prisma jurídico, o particular interessado na licitação não apenas a ela comparece: além disso, apresenta-se com a habilitação necessária e uma proposta válida. A falta de interesse abrange, pois, os casos de procedimentos licitatórios ou itens (de certames) quer desertos, quer fracassados. Nesse
De todo modo, independente da medida a ser futuramente implementada pela Administração Pública, indispensável que o Estado-Administração efetue os pagamentos pendentes ao contratado, pelos serviços efetivamente prestados, sob pena do Poder Público incorrer em enriquecimento ilícito (proibição implícita no art. 59, parágrafo único, da Lei no 8.333/9314), incompatível com o princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988). Acerca do princípio da proibição do enriquecimento indevido pelo Poder Público, mencione-se a ementa, a seguir reproduzida, da Apelação Cível no 70010707867 (Comarca de Porto Alegre), do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Segunda Câmara Cível; Relator, Desembargador Túlio de Oliveira Martins):
LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE VIGILÂNCIA. PRORROGAÇÃO VERBAL DO CONTRATO FIRMADO. NÃO PAGAMENTO DO VALOR CORRESPONDENTE. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA PELO ESTADO. INDENIZAÇÃO DEVIDA. DEVE SER PAGO O VALOR CORRESPONDE AO PERÍODO EM QUE O SERVIÇO FOI PRESTADO SOB PENA DE HAVER ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Comprovação nos autos do direito alegado. Sentença confirmada na íntegra. APELAÇÃO DESPROVIDA.15 (grifo nosso)
Demais disso, saliente-se que o art. 42, caput, da Lei Complementar no 101, de 14 de maio de 2000, a Lei da Responsabilidade na Gestão Fiscal — LRF, impede o
sentido: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 394. 14 Art. 59 da Lei no 8.333/93, in litteris: “Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos. Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.” (grifo nosso) 15 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Segunda Câmara Cível). Ementa do acórdão em sede da Apelação Cível nº 70010707867 (Comarca de Porto Alegre). Relator: Desembargador Túlio de Oliveira Martins. Porto Alegre, 6 de abril de 2005. Diário da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 3 mai. 2005. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br>Acesso em: 8 jul. 2010.
Chefe do Poder Executivo, no decorrer dos últimos 2 (dois) quadrimestres do seu mandato, de estar incurso em alguma destas condutas: (a) Contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do mandato. (b) Ou contrair obrigação de despesa que tenha parcelas a serem adimplidas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, para se efetivar tal espécie de pagamento.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. [...] Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. (grifo nosso)
Quanto ao disposto no art. 42, caput, da Lei Complementar no 101/00, a jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina tem recomendado ao administrador público “realizar despesas somente até o limite dos recursos financeiros disponíveis, evitando que ao final do exercício sejam inscritas em Restos a Pagar sem suficiente disponibilidade financeira” (Decisão no 2694/03, ConselheiroRelator Luiz Suzin Marini, sessão de 13 de agosto de 200316) ou, mesmo, evitar “a inscrição de despesas em Restos a Pagar”17, por meio da “verificação de existência de disponibilidade financeira suficiente para pagamento da despesa no respectivo
SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Pleno. Item 6.3.2 da parte dispositiva da Decisão n.º 2694/03 (Processo nº CON — 03/00122101). Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini. Florianópolis, 13 de agosto de 2003. Disponível em: <http://consulta.tce.sc.gov.br/COG/Parecer/Arquivo/Decisao/2003/13082003\300122101.lwp.htm>. Acesso em: 8 jul. 2010. 17 SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Decisões em prejulgados: 1989/2004; atualizado até sessão de 09.08.2004. Florianópolis: TCE-SC, 2004, p. 579.
exercício”18 (Decisão no 2575/03, Conselheiro-Relator Wilson Rogério Wan-Dall, sessão de 4 de agosto de 200319). Ainda no que tange ao insculpido no art. 42, caput, da Lei Complementar no 101/00, cite-se o repositório de pareceres jurídicos da Procuradoria-Geral do Estado gaúcha20, na qual merece destaque o Parecer no 13264 (Processo nº 015926-10.00/01.9), da lavra do Procurador do Estado Ricardo Antônio Lucas Camargo, aprovado em 3 de maio de 2002 pela Chefia da PGE-RS, que colaciona os seguintes ensinamentos doutrinários:
[...] Aclara ainda FLÁVIO TOLEDO DE CORRÊA JÚNIOR, em relação à disponibilidade de caixa que "mesmo as parcelas a serem quitadas no exercício seguinte deverão, também elas, estar provisionadas, isto é, ter amparo de caixa em 31 de dezembro" [Revista do TCU 85:49-50]. O Manual da Lei de Responsabilidade Fiscal confeccionado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul também aponta neste sentido: "os chamados restos a pagar, os quais se destinam ao registro dos valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício, devem ter a devida provisão de recursos financeiros, arrecadados no exercício de sua inscrição, para seu pagamento na época oportuna" [Interesse Público. 8:170].21 (grifo nosso)
Isso posto, frise-se que, do ponto de vista da advocacia pública preventiva, direcionada à prevenção contra sanções do Poder Judiciário e do Tribunal de Contas, revela-se aconselhável que a despesa seja antecedida de empenho (art. 60, caput, da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, a Lei Geral do Direito Financeiro), ou seja, recomend{vel que a Administração Pública “não emita empenhos a posteriori”,
Ibid., p. 581. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Pleno. Item 6.2.2.7 da parte dispositiva da Decisão n.º 2694/03 (Processo nº CON — 03/04726010). Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall. Florianópolis, 4 de agosto de 2003. Disponível em: <http://consulta.tce.sc.gov.br/COG/Parecer/Arquivo/Decisao/2003/04082003\304726010.lwp.htm>. Acesso em: 8 jul. 2010. 20 RIO GRANDE DO SUL. Procuradoria Geral do Estado. Base de Pareceres. Disponível em: <http://www.pge.rs.gov.br>. Acesso em: 15 jul. 2006. 21 RIO GRANDE DO SUL. Procuradoria Geral do Estado. Trecho do Parecer no 13264 (Processo nº 015926-10.00/01.9). Parecerista: Procurador do Estado Ricardo Antônio Lucas Camargo. Porto Alegre, 3 de maio de 2002 (data de redação e aprovação). Ementa do Parecer nº 13264 publicada no Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 27 dez. 2002. Disponível em:
conforme decidido pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão no 68/1992 — Segunda Câmara22 (item 3, b, da parte dispositiva do decisum; Relator, Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira). Nesse diapasão, o TCU, na terceira edição da obra Licitações & contratos: orientações básicas23, elenca os seguintes julgados daquela Corte Fiscal:
DELIBERAÇÕES DO TCU Cumpra o art. 60 da Lei nº 4.320/64 e o parágrafo único do art. 60, c/c o art. 62, da Lei nº 8.666/1993, deixando de realizar despesa sem a prévia emissão de empenho. Acórdão 251/2005 Plenário Abstenha-se de realizar despesa sem prévio empenho e de efetuar contratações verbais, consoante as disposições do parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/1993 e art. 60 da Lei nº 4.320/64. Acórdão 195/2005 Plenário Observe o exato cumprimento do estabelecido § 2º do art. 65 da Lei n.º 8.666/1993, quanto à necessidade da nota de empenho de despesa, utilizada em substituição ao instrumento de contrato, conter as cláusulas necessárias estabelecidas no art. 55 da mesma lei. Acórdão 1438/2004 Primeira Câmara Atente, ao celebrar convênios, para o disposto no art. 60 da Lei nº 4.320/64 e nos arts. 24, 25 caput, e 30 do Decreto nº 93.872/86, relativamente ao empenho das despesas. Acórdão 463/2004 Plenário Abstenha-se de realizar despesa sem prévio empenho e de efetuar contratações verbais, consoante as disposições do parágrafo único do art. 60 da Lei n. 8.666/1993 e do art. 60 da Lei n. 4.320/1964 (...). Acórdão 1705/2003 Plenário Faça constar nas notas de empenho emitidas os elementos previstos no art. 29 do Decreto n. 93.872/1986 e atente para o regular processamento das etapas da despesa, nos termos dos arts. 58 a 70 da Lei n. 4.320/1964 (...). <http://www.pge.rs.gov.br>. Acesso em: 15 jul. 2006. Também disponível em: <http://www1.jus.com.br/pecas/texto.asp?id=578>. Acesso em: 8 jul. 2010. 22 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Item 3, alínea b, da parte dispositiva do Acórdão nº 68/1992 — Segunda Câmara. Relator: Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira. Brasília, DF, 20 de agosto de 1992 (data da sessão). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 03 set. 1992, p. 12.215. Disponível em <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em 14 nov. 2006. 23 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & contratos: orientações básicas. 3. ed. Brasília, DF: TCU, 2006, p. 302. Disponível em <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em 10 out. 2006.
Acórdão 1705/2003 Plenário Indique, no termo contratual, a nota de empenho cuja dotação assegure os pagamentos previstos para o exercício financeiro em curso, indicação esta que evita a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, nos termos do art. 167, inciso II, da Constituição Federal (cf. Art. 45, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, e art. 30, caput, do Decreto nº 93.872/86). Acórdão 108/1999 Plenário24
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