Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=213783&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6057483
Timestamp: 2019-07-24 06:30:21
Document Index: 248074821

Matched Legal Cases: ['artículo 263', 'artículo 3', 'artículo 106', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 105', 'artículo 106', 'artículo 55', 'artículo 52', 'artículo 55', 'artículo 152', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 152', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 152', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 61', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 105', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 105', 'artículo 12', 'artículo 65', 'artículo 105', 'artículo 12', 'artículo 105', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 121', 'artículo 12', 'artículo 105', 'artículo 15', 'artículo 12', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 11', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 296', 'artículo 52', 'artículo 8', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 53', 'artículo 4', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 134']

Language of document : Spanish French ECLI:EU:T:2019:293
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Correcciones financieras — Concepto de “productor” — Inversiones deslocalizadas de las instalaciones de una organización de productores — Controles previos a la aprobación de un programa operativo — Control en la autorización de gastos — Corrección financiera única — Corrección financiera a tanto alzado — Proporcionalidad — Obligación de motivación»
En el asunto T‑49/17,
Reino de España, representado inicialmente por la Sra. V. Ester Casas, abogada del Estado, y posteriormente por el Sr. S. Jiménez García, en calidad de agente,
Comisión Europea, representada por el Sr. A. Lewis y la Sra. M. Morales Puerta, en calidad de agentes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2018 de la Comisión, de 15 de noviembre de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 312, p. 26),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y la Sra. I. Labucka (Ponente) y el Sr. I. Ulloa Rubio, Jueces;
Secretario: Sra. X. Lopez Bancalari, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de junio de 2018;
1 En la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2018 de la Comisión, de 15 de noviembre de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 312, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), mediante tres correcciones financieras, la Comisión Europea excluyó de la financiación de la Unión Europea gastos relativos a la comunidad autónoma de Andalucía, la comunidad autónoma de Cataluña y la comunidad autónoma de Castilla y León, respectivamente.
Corrección financiera aplicada a la comunidad autónoma de Andalucía
2 En el curso del primer semestre de 2013, la Comisión llevó a cabo una investigación en el marco de la adopción de la decisión de liquidación de cuentas de 2012 del organismo pagador de la comunidad autónoma de Andalucía y, mediante escrito de 8 de mayo de 2013, notificó al Reino de España sus observaciones.
3 Mediante escrito de 17 de julio de 2013, las autoridades españolas respondieron a las observaciones de la Comisión.
4 Por escrito de 17 de agosto de 2015, la Comisión convocó a las autoridades españolas a una reunión bilateral en Bruselas (Bélgica), que se celebró el 6 de octubre de 2015.
5 Antes de celebrarse la reunión bilateral, las autoridades españolas remitieron a la Comisión, mediante escrito de 7 de septiembre de 2015, un informe complementario del organismo de certificación de la comunidad autónoma de Andalucía, el cual se completó posteriormente con varias notas transmitidas por correo electrónico, antes de la reunión bilateral, el 16 de septiembre de 2015 y, después de la reunión bilateral, el 20 de octubre de 2015.
6 El 12 de enero de 2016, la Comisión transmitió a las autoridades españolas el acta de la reunión bilateral de 6 de octubre de 2015, a la que estas contestaron, remitiendo documentación complementaria, el 30 de marzo de 2016.
7 Mediante escrito de 4 de mayo de 2016, la Comisión comunicó al Reino de España el resultado de la investigación que concluye con la aplicación de una corrección financiera de 1 356 144,90 euros por deficiencias en las ayudas a la reestructuración del sector del azúcar del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y de una corrección financiera de 2 037 401,34 euros por deficiencias en los programas de desarrollo rural del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
8 Sin haber solicitado en el plazo de treinta días la actuación del órgano de conciliación, las autoridades españolas, en respuesta a un correo electrónico de la Comisión de 12 de mayo de 2016, transmitieron dos informes del organismo de certificación fechados el 31 de marzo y el 9 de mayo de 2016.
9 Mediante escrito de 28 de junio de 2016, la Comisión confirmó la corrección financiera de 1 356 144,90 euros por deficiencias en las ayudas a la reestructuración del sector del azúcar del FEAGA, la cual se justificaba por deficiencias en la concesión de dichas ayudas (en lo sucesivo, «primera corrección financiera»).
10 La primera corrección financiera se inscribe en el contexto de la reestructuración del sector del azúcar en la Unión, tal como se regula por el Reglamento (CE) n.º 320/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2006, L 58, p. 42; corrección de errores en DO 2006, L 232, p. 44).
11 A fin de incentivar la reducción de cuotas, e incluso el abandono de la producción de azúcar de cuota, el legislador de la Unión instauró una ayuda a la reestructuración del sector del azúcar.
12 Una parte de esta ayuda, correspondiente a al menos un 10 %, se reservó, conforme al artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006, a los productores de remolacha azucarera, caña de azúcar y achicoria, obligados a abandonar una parte de su producción, y a los contratistas de maquinaria que hubieran trabajado para dichos productores.
13 En este contexto, la empresa azucarera Azucarera Ebro (en lo sucesivo, «empresa azucarera»), además de sus solicitudes de ayuda a la Comunidad Autónoma de Andalucía, presentó dos planes de reestructuración relativos a algunas de sus fábricas.
14 En respuesta, la Comisión para la Valoración y Control de los Planes de Reestructuración de la comunidad autónoma de Andalucía consideró, en particular, que una parte de las ayudas sería concedida a los productores que hubieran entregado remolacha a algunas fábricas de la empresa azucarera durante dos períodos de producción de azúcar de cuota, a saber, en 2004/2005 y en 2005/2006.
15 Entre los beneficiarios de esta ayuda figuraban APA Contrato Colectivo de ACRES, S.C. (en lo sucesivo, «ACRES»), y Unión Rural, S.L.U.
Corrección financiera aplicada a la comunidad autónoma de Cataluña
16 Del 31 de mayo al 4 de junio de 2010, la Comisión realizó una investigación a raíz de la cual, por una parte, notificó a las autoridades españolas, mediante escrito de 16 de septiembre de 2010, sus observaciones y, por otra, solicitó a esas autoridades información complementaria.
17 En el referido escrito, por una parte, la Comisión concluye que no son subvencionables determinados gastos tras constatar que las inversiones en maquinaria, realizadas por una organización de productores, Fruits secs catalans, SAT (en lo sucesivo, «organización de productores Fruits secs catalans»), en el marco de su programa operativo, habían beneficiado a una empresa de prestación de servicios sin aportar no obstante la prueba del uso exclusivo de la maquinaria en beneficio de la organización de productores en cuestión.
18 Por otra parte, la Comisión estimó que la acción del programa operativo de otra organización de productores, Unió Agrària Cooperativa, SCCL (en lo sucesivo, «organización de productores Unió Agrària Cooperativa»), no había sido aprobada de conformidad con las disposiciones reglamentarias, por cuanto no se había procedido a un examen técnico o financiero detallado ni comprobado que las acciones ejecutadas correspondían al programa operativo aprobado.
19 Mediante escrito de 25 de noviembre de 2010, las autoridades españolas respondieron a las observaciones de la Comisión.
20 Mediante escrito de 23 de enero de 2012, la Comisión convocó a las autoridades españolas a una reunión bilateral en Bruselas el 28 de febrero de 2012.
21 Por escrito de 12 de septiembre de 2013, la Comisión comunicó el acta de la reunión bilateral de 28 de febrero de 2012.
22 Las autoridades españolas remitieron a la Comisión, mediante escrito de 20 de noviembre de 2013, la documentación complementaria solicitada por dicha institución.
23 Mediante escrito de 6 de marzo de 2015, la Comisión comunicó oficialmente el resultado de la investigación y notificó al Reino de España una corrección financiera por un montante total de 8 376 380,34 euros por deficiencias en las ayudas a los programas operativos de frutas y hortalizas.
24 Mediante escrito de 20 de julio de 2015, las autoridades españolas solicitaron audiencia al órgano de conciliación, la cual tuvo lugar el 19 de enero de 2016 en Bruselas.
25 Mediante escrito de 4 de febrero de 2016, el órgano de conciliación emitió su informe final.
26 La Comisión comunicó a las autoridades españolas el 22 de julio de 2016 su posición final y notificó una corrección financiera por un montante total de 8 702 642,57 euros (en lo sucesivo, «segunda corrección financiera»).
Corrección financiera aplicada a la comunidad autónoma de Castilla y León
27 Mediante escrito de 8 de julio de 2013, la Comisión comunicó a las autoridades españolas sus observaciones sobre la investigación llevada a cabo del 8 al 12 de abril de 2013 y solicitó a dichas autoridades que le aportaran información complementaria acerca del sistema de control establecido para garantizar el respeto de determinados requisitos por los beneficiarios de las ayudas.
28 Las autoridades españolas, en un escrito de 10 de octubre de 2013, remitieron a la Comisión sus observaciones, así como la información complementaria solicitada.
29 Mediante escrito de 13 de febrero de 2014, la Comisión convocó al Reino de España a una reunión bilateral, que tuvo lugar en Bruselas el 21 de mayo de 2014.
30 Tras celebrarse esta reunión bilateral, la Comisión comunicó a las autoridades españolas el acta de la misma y volvió a solicitar información adicional.
31 Mediante escrito de 6 de octubre de 2014, las autoridades españolas remitieron sus observaciones sobre el acta de la reunión bilateral del 21 de mayo de 2014, así como la información solicitada.
32 El 12 de junio de 2015, la Comisión comunicó por escrito a las autoridades españolas su postura según la cual existían deficiencias en la aplicación del régimen de condicionalidad en la comunidad autónoma de Castilla y León, a saber, «deficiencias en el análisis de riesgos» y «falta de directrices o instrucciones de control para los inspectores en materia de condicionalidad», y propuso una corrección financiera de un montante de 10 196 695,97 euros.
33 Las autoridades españolas solicitaron, por escrito de 23 de julio de 2015, la actuación del órgano de conciliación.
34 Mediante escrito de 9 de febrero de 2016, el órgano de conciliación emitió su dictamen.
35 La Comisión comunicó posteriormente a las autoridades españolas su posición final manteniendo la corrección financiera por importe de 10 071 611,83 euros, corrección atinente a los gastos efectuados en el marco del FEAGA y del Feader (en lo sucesivo, «tercera corrección financiera»).
36 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de enero de 2017, el Reino de España interpuso el presente recurso.
37 Mediante escrito de 27 de octubre de 2017, el Reino de España solicitó ser oído en el marco de una vista oral, con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
38 El 11 de junio de 2018, se oyeron los informes orales del Reino de España y de la Comisión.
39 El Reino de España solicita al Tribunal que:
– Anule parcialmente la Decisión impugnada, por cuanto excluye de la financiación de la Unión, primero, respecto a la comunidad autónoma de Andalucía, 1 356 144,90 euros con cargo al FEAGA (ejercicio 2012), segundo, respecto a la comunidad autónoma de Cataluña, 2 191 585,00 euros con cargo al FEAGA (ejercicios 2009 a 2012) y, tercero, respecto a la comunidad autónoma de Castilla y León, 9 638 473,73 euros con cargo al FEAGA y 433 138,10 euros con cargo al Feader (ejercicios 2012 y 2013).
40 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Reino de España.
41 En apoyo del recurso, el Reino de España invoca ocho motivos.
42 El primer motivo, dirigido contra la primera corrección financiera, se basa en la infracción del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
43 Los motivos segundo, tercero, cuarto y quinto, dirigidos contra la segunda corrección financiera, se basan en lo sustancial, respectivamente, en el carácter ilícito de la corrección financiera única aplicada por deficiencias en la subvencionabilidad de los gastos, en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por insuficiencias en la aprobación de los programas operativos y en la autorización de gastos, en el carácter desproporcionado del tipo de la corrección financiera a tanto alzado y en la acumulación ilícita de las correcciones financieras única y a tanto alzado.
44 Los motivos sexto, séptimo y octavo, dirigidos contra la tercera corrección financiera, se basan en esencia, respectivamente, en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por deficiencias en el análisis de riesgos y la falta de directrices o instrucciones de control para los inspectores en materia de condicionalidad, en el carácter desproporcionado del porcentaje de la corrección financiera a tanto alzado y en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, dirigido contra la primera corrección financiera y basado en la infracción del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006
45 Según el Reino de España, la Decisión impugnada adolece a este respecto de ilegalidad, por cuanto, en relación con la primera corrección financiera, la Comisión infringió el artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
46 El Reino de España sostiene esencialmente que la Comisión incurrió en error de Derecho al no reconocer la condición de «productores», a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006, a ACRES y a Unión Rural.
47 Observa antes de nada que deben considerarse «productores», a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006, las sociedades «que hayan celebrado un contrato de suministro» con las empresas azucareras para la producción de azúcar de cuota, desde la modificación introducida por el Reglamento (CE) n.º 1261/2007 del Consejo, de 9 de octubre de 2007, que modifica el Reglamento n.º 320/2006 (DO 2007, L 283, p. 8).
48 Arguye que de esta modificación resulta, por consiguiente, que pueden beneficiarse de las ayudas las personas que reúnan los siguientes requisitos: ser un empresario «que haya entregado remolacha azucarera para la producción de azúcar de cuota amparado en el correspondiente contrato de suministro, independientemente de la base territorial de procedencia de la remolacha», y entregar «remolacha adquirida bajo cuota, a la que se ha renunciado».
49 A continuación, la condición de «productor» de ACRES y de Unión Rural deriva necesariamente, según el Reino de España, de la atribución inicial de una cuota de producción por la empresa azucarera, en la medida en que dicha atribución es validada por las organizaciones profesionales agrícolas y las empresas del sector que son parte en el acuerdo marco interprofesional, las cuales rechazarían naturalmente que empresas que no tengan tal condición puedan beneficiarse de las ayudas.
50 Seguidamente, el Reino de España subraya que la propia Comisión admite que la remolacha entregada en virtud de un contrato de suministro no tiene que proceder necesariamente de las fincas del titular de los derechos para que sea posible compensar en particular déficits de suministro que puedan presentar otros productores.
51 Para el Reino de España esta evolución se infiere en concreto de las disposiciones que regulan el sector azucarero, las cuales se basan en la entrega de remolacha azucarera y no prevén ninguna obligación de que la remolacha entregada provenga exclusivamente de las fincas del titular de los derechos.
52 Una interpretación contraria se opone, a su juicio, al objetivo principal perseguido por el Reglamento n.º 320/2006, a saber, el abandono de la producción de azúcar de cuota, a fin de alcanzar, mediante una reestructuración de las empresas azucareras, una situación de mercado equilibrado en la Unión.
53 Asimismo, conferir la condición de «productor» solo a las personas que producen directamente remolacha azucarera de cuota y que han celebrado un contrato de suministro con la empresa azucarera excluiría, por una parte, a los productores-recolectores a los que no se ha asignado históricamente una cuota de producción y, por otra, a los empresarios que, disponiendo de cuotas de producción y de un contrato de suministro, no producen directamente remolacha azucarera.
54 Por último, el Reino de España subraya que tanto ACRES como Unión Rural, por su estructura societaria, estaban conformadas por agricultores que disponían originalmente de cuotas de producción.
55 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el primer motivo debe desestimarse por infundado.
56 Con carácter liminar, procede señalar de entrada que ACRES y Unión Rural son dos sociedades.
57 ACRES es una sociedad civil, sin personalidad jurídica, constituida el 30 de enero de 1991 por trece miembros de una asociación profesional de cultivadores de remolacha azucarera de la provincia de Sevilla, de los que al menos ocho son agricultores individuales.
58 Su objeto social es el siguiente: «la Sociedad Civil tiene por objeto la compra a productores agrícolas de remolacha para la venta a las azucareras u otros entes de forma conjunta, y la gestión en común de bienes y productos para su cultivo».
59 Unión Rural es una sociedad unipersonal de responsabilidad limitada, constituida el 19 de octubre de 2004, cuyo socio único es otra asociación profesional de cultivadores de remolacha azucarera de la provincia de Sevilla.
60 Su objeto social es el siguiente: «— Servicios de gestoría, contables, fiscales, [...] veterinarios y técnicos [...] — Gestión, contratación y comercialización de productos agrarios, agroalimentarios [...] — Asesoramiento y tramitación de todos aquellos documentos que precisen los agricultores, ganaderos y sus cooperativas [...] — Participación en proyectos o programas [...] — La organización de cursos de formación, congresos o exposiciones. — La edición de publicaciones. [...] — Llevar a cabo la actividad de agencia de seguros».
61 Además, ACRES y Unión Rural son titulares de cuotas de producción de remolacha azucarera atribuidas directamente por la empresa azucarera, conforme a un acuerdo marco interprofesional.
62 Por lo que se refiere más concretamente a Unión Rural, esta adquirió, el 14 de octubre de 2005, a Comercial La Unión, S.C.A., los derechos de suministro que esta última tenía inicialmente con la empresa azucarera. Mediante este acuerdo, Unión Rural se subrogó, por tanto, en los derechos y obligaciones de Comercial La Unión.
63 Por último, para gestionar los derechos de suministro de los que ACRES y Unión Rural eran titulares durante los años de referencia 2004‑2005 y 2005‑2006, estas sociedades se abastecían de productores de remolacha. En lo que atañe a ACRES, estos debían ser miembros de una asociación profesional de cultivadores de remolacha azucarera de la provincia de Sevilla, tal como se desprende del título V de los estatutos de dicha sociedad. En lo que respecta a Unión Rural, Comercial La Unión se abastecía principalmente de los socios de esta sociedad, pero también de productores terceros.
64 A la luz de estos elementos fácticos debe determinarse si la Comisión incurrió en error de Derecho al considerar que ACRES y Unión Rural no podían calificarse de productor, a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
65 A este respecto, en su versión inicial, el artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006 preveía la reserva de una cantidad de al menos el 10 % de la ayuda para la reestructuración del sector azucarero a los «productores de remolacha azucarera, caña de azúcar y achicoria que hayan entregado esos productos».
66 En su versión modificada por el Reglamento n.º 1261/2007, el cual entró en vigor sin disposiciones transitorias el 30 de octubre de 2007, se prevé que el 10 % de la ayuda a la reestructuración del sector azucarero se reservará a los «productores [...] que hayan celebrado un contrato de suministro con la empresa afectada».
67 En el presente asunto, de los autos se desprende claramente que ACRES y Unión Rural eran partes de un contrato de suministro con la empresa azucarera y, en virtud de este contrato, eran titulares de cuotas de producción de remolacha azucarera.
68 No obstante, si bien ACRES y Unión Rural son ciertamente partes de un contrato de suministro, no pueden tener al mismo tiempo la condición de productor, a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
69 En efecto, en primer término, a la luz del artículo citado, no cabe cuestionar que el requisito relativo a la existencia de un «contrato de suministro» no es una alternativa al de tener la condición de «productor», sino un requisito acumulativo.
70 Por consiguiente, el Reino de España no puede sostener válidamente que las sociedades que hayan celebrado un contrato de suministro con la empresa azucarera deben considerarse, por este mero hecho, productores, a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
71 En segundo término, ACRES y Unión Rural no tienen por objeto social el cultivo de remolacha, sino, en particular, en lo concerniente a ACRES, «la compra a productores agrícolas de remolacha para la venta a las azucareras» y, por lo que toca a Unión Rural, la «contratación y comercialización de productos agrarios, agroalimentarios».
72 Considerar otra cosa implicaría que toda sociedad cuya actividad principal fuera una actividad de contratación pudiera beneficiarse de la ayuda a la reestructuración, en contradicción con los objetivos perseguidos por el Reglamento n.º 320/2006.
73 En efecto, el considerando 6 del Reglamento n.º 320/2006 indica claramente que, «para apoyar a los productores de remolacha azucarera, caña de azúcar y achicoria que tengan que abandonar la producción por causa del cierre de fábricas a las que habían abastecido previamente, una parte de la ayuda a la reestructuración debería estar a disposición de los productores [...] con el fin de compensar las pérdidas que resulten de los citados cierres».
74 En tercer término, la condición de productor no puede dimanar en este caso de la validación por un organismo interprofesional de la concesión de una cuota de producción a ACRES y a Unión Rural por la empresa azucarera, que, por otro lado, no está previsto en el Reglamento n.º 320/2006.
75 En cuarto término, el hecho de que una parte, o incluso la totalidad, de los socios o miembros de una entidad asociada a estas entidades sean productores de remolacha no puede conferir la condición de productor, a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006, a ACRES y a Unión Rural.
76 En efecto, para determinar la condición de productor, es preciso remitirse a los objetos sociales de las citadas sociedades, los cuales mencionan una actividad de contratación y no una actividad de producción de remolacha.
77 En quinto término, aunque la Comisión consideró ciertamente que, en determinados casos, el titular de un contrato de suministro podía abastecerse en parte de terceros, no se cuestiona sin embargo que las entidades de que se trata en el presente asunto ejercían una actividad de productor. Así pues, su situación no era comparable a la de ACRES ni a la de Unión Rural.
78 Por lo tanto, ACRES y Unión Rural no podían considerarse productores, a efectos del artículo 3, apartado 6, del Reglamento n.º 320/2006.
79 No obstante, podría haber sido diferente si, al mismo tiempo que eran titulares de un contrato de suministro, ACRES y Unión Rural hubiesen actuado en nombre y por cuenta de los productores de los que se abastecían.
80 Ahora bien, tal como admite el Reino de España, las mencionadas sociedades no actuaban en calidad de representantes de esos productores.
81 En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo por infundado.
Sobre los motivos dirigidos contra la segunda corrección financiera
82 Los motivos segundo, tercero, cuarto y quinto se dirigen contra la segunda corrección financiera.
83 Mediante su segundo motivo, el Reino de España invoca, a título principal, el carácter ilícito de la corrección financiera única del 5 % aplicada por deficiencias en la subvencionabilidad de los gastos.
84 Mediante su tercer motivo, invoca, también a título principal, el carácter ilícito de la corrección a tanto alzado del 5 % aplicada por insuficiencias en la aprobación de los programas y la autorización de gastos.
85 Mediante su cuarto motivo, el Reino de España sostiene, únicamente para el caso de que se desestime el tercer motivo, que la corrección a tanto alzado del 5 % en cuestión es desproporcionada.
86 Mediante su quinto motivo, el Reino de España alega, para el supuesto de que se desestimen los motivos segundo y tercero, una acumulación ilícita de las correcciones financieras.
87 A este respecto, debe señalarse que, aunque entre las pretensiones del Reino de España formuladas en el escrito de demanda figure la de que se anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que excluye de la financiación de la Unión, respecto a la comunidad autónoma de Cataluña, 2 191 585,00 euros con cargo al FEAGA, del contenido de dicho escrito, y en particular del segundo motivo, resulta que el Reino de España cuestiona tanto la corrección financiera única de un montante de 122 112,95 euros como una parte de la corrección financiera a tanto alzado del 5 %, de un montante de 2 191 585 euros, justificadas, la primera, por insuficiencias en los controles relativos a la subvencionabilidad de los gastos y, la segunda, por insuficiencias en los controles previos a la aprobación de los programas operativos y a la autorización de gastos.
88 Procede recordar que, cuando la Comisión decide que un fondo europeo agrícola no se hará cargo de determinados gastos como consecuencia de infracciones de disposiciones del Derecho de la Unión imputables a un Estado miembro, debe probar la existencia de tales infracciones (véase la sentencia de 3 de abril de 2017, Alemania/Comisión, T‑28/16, EU:T:2017:242, apartado 31 y jurisprudencia citada).
89 Así sucede en el supuesto de que las autoridades competentes de un Estado miembro no establezcan de manera adecuada los controles previos a la aprobación de un programa operativo, en aplicación del artículo 105 del Reglamento (CE) n.º 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) n.os 2200/96, (CE) 2201/96 y (CE) 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas (DO 2007, L 350, p. 1), o los controles que deben efectuarse antes de proceder a un pago, tal como están previstos en el artículo 106 del Reglamento n.º 1580/2007.
90 A tal efecto, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado (véase la sentencia de 3 de abril de 2017, Alemania/Comisión, T‑28/16, EU:T:2017:242, apartado 31 y jurisprudencia citada).
91 No obstante, la citada institución no está obligada a demostrar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las autoridades nacionales ni la irregularidad de los datos que estas han remitido, sino que debe aportar un elemento de prueba de las dudas serias y razonables que alberga acerca de dichos controles o de dichos datos (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, EU:C:2001:455, apartado 36, y de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C‑349/97, EU:C:2003:251, apartado 47).
92 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden hacer surgir serias dudas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase la sentencia de 3 de abril de 2017, Alemania/Comisión, T‑28/16, EU:T:2017:242, apartado 33 y jurisprudencia citada).
93 Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado 65 y jurisprudencia citada).
94 Del mismo modo, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas del Derecho de la Unión, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencias de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T‑266/04, no publicada, EU:T:2008:37, apartado 105, y de 5 de julio de 2012, Grecia/Comisión, T‑86/08, EU:T:2012:345, apartado 196).
95 A la luz de estas consideraciones ha de examinarse el fundamento de los motivos dirigidos contra la segunda corrección financiera.
Sobre el segundo motivo, basado en el carácter ilícito de la corrección financiera única aplicada por deficiencias en la subvencionabilidad de los gastos
96 Antes de nada, el Reino de España subraya que realizó los controles adecuados para cerciorarse del respeto de los requisitos de subvencionabilidad de los gastos, tanto en la aprobación del programa operativo como en la autorización de los gastos.
97 De este modo, el Reino de España sostiene que la Comisión infringió los artículos 105 y 106 del Reglamento n.º 1580/2007, interpretados en relación con el artículo 55, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1182/2007 del Consejo, de 26 de septiembre de 2007, por el que se establecen disposiciones específicas con respecto al sector de las frutas y hortalizas, se modifican las Directivas 2001/112/CE y 2001/113/CE y los Reglamentos (CEE) n.º 827/68, (CE) n.º 2200/96, (CE) n.º 2201/96, (CE) n.º 2826/2000, (CE) n.º 1782/2003 y (CE) n.º 318/2006 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2202/96 (DO 2007, L 273, p. 1), y el artículo 52, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549).
98 Más concretamente, en la fase de aprobación del programa operativo de la organización de productores Fruits secs catalans, el Reino de España subraya que los controles adecuados fueron realizados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en lo sucesivo, «Ministerio de Agricultura»), el cual procedió a la aprobación del programa operativo el 19 de enero de 2006.
99 En la fase de autorización de gastos, los controles fueron efectuados, en 2009, además de por el organismo pagador de Cataluña, por un organismo de certificación.
100 El conjunto de controles permitió validar la extensión de las inversiones deslocalizadas de las instalaciones de la organización de productores Fruits secs catalans o de sus miembros, quedando acreditadas en particular la realidad de la inversión, la propiedad de dicha organización de productores y los beneficios que proporcionó a sus miembros.
101 A continuación, en lo relativo precisamente a la subvencionabilidad de los gastos, y en particular en lo referente a que las inversiones no se realizaron en las instalaciones de la organización de productores Fruits secs catalans, el Reino de España alega que no existía ninguna restricción en cuanto a la localización de las inversiones a tenor de los reglamentos aplicables ratione temporis, a saber, el Reglamento (CE) n.º 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO 1996, L 297, p. 1), y el Reglamento (CE) n.º 1433/2003 de la Comisión, de 11 de agosto de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 2200/96 del Consejo en lo que se refiere a los programas y fondos operativos y a la ayuda financiera (DO 2003, L 203, p. 25).
102 Añade el Reino de España que, aunque dicha exigencia se introdujo efectivamente en 2007 a raíz de la adopción del Reglamento n.º 1580/2007, la organización de productores Fruits secs catalans había preferido seguir rigiéndose por las disposiciones de los Reglamentos n.os 2200/96 y 1433/2003, conforme a la opción que brinda el artículo 55, apartado 3, del Reglamento n.º 1182/2007.
103 Por otro lado, el Reino de España subraya que, en relación con un programa operativo no adaptado a la nueva normativa, es posible introducir modificaciones para el año en curso, siempre que, en particular, la modificación no implique autorización previa.
104 Por último, en cualquier caso, arguye que la inversión se realizó en beneficio de los miembros de la organización de productores Fruits secs catalans, tal como se desprende, en su opinión, de los controles efectuados.
105 El Reino de España precisa, primero, que la deslocalización de la inversión se justificaba por la dispersión de los miembros de la organización de productores Fruits secs catalans a lo largo del país, segundo, que la inversión siempre fue propiedad de esta organización de productores y, tercero, que la maquinaria objeto de la inversión solo fue empleada por sus miembros y que cualquier uso por un tercero daba lugar en particular al pago de una cantidad.
106 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el segundo motivo debe desestimarse por infundado.
107 Dicha institución justifica la aplicación, en este caso, de una corrección financiera única por insuficiencias en los controles de la subvencionabilidad de los gastos, en particular de los afectados a la financiación de las inversiones deslocalizadas de las instalaciones de la organización de productores en cuestión, con vulneración de las disposiciones de los Reglamentos n.os 1182/2007 y 1580/2007.
108 A este respecto, en primer lugar, es preciso determinar la normativa aplicable a efectos de apreciar la subvencionabilidad de los gastos realizados fuera de las instalaciones de la organización de productores Fruits secs catalans el día en que se presentó la solicitud de aprobación del programa operativo y el día de la solicitud de su modificación.
109 En efecto, a raíz de la aprobación por las autoridades españolas de tales gastos, la Comisión identificó deficiencias en los controles que deben realizarse, las cuales justificaron la aplicación de una corrección financiera única.
110 A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 152, apartado 2, del Reglamento n.º 1580/2007, «las normas para la aprobación de todos los programas operativos presentados en 2007 serán las aplicables inmediatamente antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento».
111 Pues bien, en el caso de autos, la organización de productores Fruits secs catalans presentó una solicitud de aprobación de su programa operativo para el período 2006‑2010, el cual fue aprobado mediante resolución del Ministerio de Agricultura el 19 de enero de 2006.
112 La aprobación del programa operativo no se basó en las disposiciones de los Reglamentos n.os 1182/2007 y 1580/2007, que entraron en vigor efectivamente el 1 de enero de 2008, sino en las disposiciones aplicables en el momento de presentarse la solicitud, a saber, los Reglamentos n.os 2200/96 y 1433/2003.
113 No obstante, debe señalarse que, el 30 de septiembre de 2008, la organización de productores Fruits secs catalans presentó una solicitud de modificación de su programa operativo, la cual fue aprobada el 21 de enero de 2009 mediante una decisión del Gobierno autonómico de Cataluña.
114 En sustancia, la organización de productores Fruits secs catalans solicitó, por una parte, modificar su programa operativo con el fin, según el Reino de España, de «ajustar los importes aprobados a los realmente ejecutados» y, por otra, no adaptar el programa operativo a las disposiciones de la nueva normativa.
115 En efecto, a tenor del artículo 55, apartado 3, del Reglamento n.º 1182/2007, «cuando así lo solicite una organización de productores, un programa operativo aprobado en virtud del Reglamento [...] n.º 2200/96 antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento: a) podrá seguir aplicándose hasta su finalización [...] b) podrá ser modificado a fin de que se ajuste a las condiciones del presente Reglamento [...] c) podrá ser sustituido por un nuevo programa operativo aprobado de conformidad con el presente Reglamento».
116 Expresado en otros términos, del artículo 55, apartado 3, letra a), del Reglamento n.º 1182/2007 resulta que una organización de productores puede solicitar que su programa operativo siga rigiéndose por una normativa anterior, de modo que, en el presente asunto, la organización de productores Fruits secs catalans tenía derecho a solicitar el beneficio de la opción que confiere esta disposición.
117 Tal opción se precisa igualmente en el artículo 152, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1580/2007, el cual dispone que «los programas operativos que se benefician de lo dispuesto en el artículo 55, apartado 3, letra a), del Reglamento [...] n.º 1182/2007 podrán seguir aplicándose hasta el final, a condición de que cumplan las normas aplicables antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento».
118 No obstante, si bien un programa operativo puede seguir rigiéndose hasta el final por la normativa anterior, ello supone que no ha de ser objeto de ninguna modificación, pues, si así fuere, la modificación debe cumplir los requisitos de la nueva normativa, conforme al artículo 55, apartado 3, letras b) y c), del Reglamento n.º 1182/2007.
119 Pues bien, en el caso de autos, el programa operativo de la organización de productores Fruits secs catalans siguió rigiéndose por la normativa anterior, aun cuando había sido objeto de una modificación, con infracción del artículo 55, apartado 3, del Reglamento n.º 1182/2007.
120 En efecto, tal como señala acertadamente la Comisión, la modificación solicitada por la organización de productores Fruits secs catalans el 30 de septiembre de 2008 incluía acciones nuevas.
121 Así, en el marco de la solicitud de modificación del programa operativo mencionada en el anterior apartado 113, las autoridades españolas debían controlar la subvencionabilidad de los gastos a la luz de los Reglamentos n.os 1182/2007 y 1580/2007.
122 No pone en entredicho esta constatación la facultad que se confiere a los Estados miembros, en el artículo 152, apartado 2, del Reglamento n.º 1580/2007, de «adoptar todas las disposiciones necesarias para permitir a las organizaciones de productores modificar sus programas operativos lo antes posible tras la entrada en vigor del presente Reglamento a efectos de la aplicación del artículo 55, apartado 3, letras b) y c), del Reglamento [...] n.º 1182/2007».
123 Ciertamente, el Reino de España se basa en una normativa española para justificar la posibilidad de modificar un programa operativo no adaptado a la nueva normativa. En este sentido, las autoridades españolas sostienen que «se permit[e] realizar modificaciones para el año en curso, siempre que la modificación no impli[que] autorización previa» y no se refiera a una anualidad no empezada.
124 Pero no es menos cierto que el artículo 55, apartado 3, del Reglamento n.º 1182/2007 no prevé, en caso de que el programa operativo siga rigiéndose por la antigua normativa, la posibilidad de introducir en el mismo modificaciones, aun cuando estas no estén sujetas a una autorización previa.
125 Por lo tanto, el Reino de España debía apreciar, el día en que la organización de productores Fruits secs catalans presentó la solicitud de modificación de su programa operativo, la subvencionabilidad de los gastos a la luz de las disposiciones de los Reglamentos n.os 1182/2007 y 1580/2007.
126 En segundo lugar, por lo que se refiere a la subvencionabilidad de los gastos, es obligado constatar que algunos gastos previstos en el programa operativo atinentes a inversiones deslocalizadas de las instalaciones de la organización de productores Fruits secs catalans no eran subvencionables con arreglo al anexo VIII, punto 22, del Reglamento n.º 1580/2007, que fija la lista de las operaciones y gastos no admisibles con cargo a los programas operativos contemplados en el artículo 61 de dicho Reglamento.
127 En efecto, entre los gastos considerados no admisibles, contemplados en el anexo VIII, punto 22, del Reglamento n.º 1580/2007, figuran en particular las inversiones u otros tipos de acciones similares que no se realizan en la finca de la organización de productores, de la asociación de organizaciones de productores o de alguna de sus filiales.
128 Pues bien, por un lado, tal como señala con razón la Comisión, una parte de la maquinaria, objeto de la inversión de que se trata, fue entregada a empresas prestadoras de servicios, las cuales son propiedad del presidente de la organización de productores Fruits secs catalans y de su hermano, extremo que no refuta el Reino de España.
129 Por otro lado, el 21 de enero de 2009, la solicitud de modificación del programa operativo de la organización de productores Fruits secs catalans fue aprobada por el Gobierno autonómico de Cataluña (véase el anterior apartado 113).
130 Así pues, la Comisión podía constatar fundadamente deficiencias en los controles relativos a la subvencionabilidad de los gastos y aplicar una corrección financiera conforme al artículo 52, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1306/2013.
131 Esta conclusión no puede ponerse en tela de juicio ni por el hecho de que una parte de la maquinaria, objeto de la inversión en cuestión, fuera utilizada por empresas prestadoras de servicios mediante el pago de una cantidad ni por el hecho de que tal inversión procurara alguna ventaja a la organización de productores Fruits secs catalans.
132 En efecto, tal como subraya atinadamente la Comisión, sin verse contradicha sobre este particular por el Reino de España, nada garantiza que tal inversión sirviera únicamente para ejecutar el programa operativo o que beneficiara solo a la organización de productores Fruits secs catalans o a sus miembros.
133 En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo, basado en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por insuficiencias en la aprobación de los programas operativos y en la autorización de gastos
134 El tercer motivo se divide en dos partes.
135 En el marco de la primera parte, el Reino de España invoca el carácter ilícito de la corrección a tanto alzado por insuficiencias en la realización de los controles efectuados en la fase de aprobación de los programas operativos. En el marco de la segunda parte, el Reino de España alega el carácter ilícito de la corrección a tanto alzado por insuficiencias en la realización de los controles en la fase de autorización de gastos.
136 En el marco de cada una de estas partes, el Reino de España sostiene que la Comisión infringió el artículo 52, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1306/2013, en relación con los artículos 103, 105, apartado 2, letra d), 106, 107, apartado 1, letras c) a e), 108, apartado 1, letra b), y 109, apartado 1, letras a) a c), del Reglamento n.º 1580/2007.
– Sobre la primera parte del tercer motivo, basada en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por insuficiencias en la realización de los controles en la fase de aprobación de los programas operativos
137 El Reino de España sostiene que la aprobación de los programas operativos se llevó a cabo conforme a las exigencias que se imponen actualmente en el artículo 105, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1580/2007.
138 En efecto, en vista de la aprobación del programa operativo de la organización de productores Unió Agrària Cooperativa, las autoridades españolas formularon antes de nada varias preguntas en relación con los aspectos tanto financieros como técnicos del programa, en particular respecto a la construcción de nuevas instalaciones, a las que respondió la organización de productores Unió Agrària Cooperativa, tal como se desprende del informe adjunto a la resolución de aprobación del Ministerio de Agricultura de 26 de octubre de 2004.
139 A continuación, el Reino de España señala que los proyectos de ingeniería fueron visados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos de Cataluña (en lo sucesivo, «colegio profesional»), en lo referente tanto a su viabilidad como a su calidad técnica.
140 A este respecto, subraya que el colegio profesional es una corporación de Derecho público que ejerce funciones de servicio público, entre las que se encuentra la que tiene encomendada por ley de visado de los proyectos de obra civil asegurando que cumplen los requisitos de calidad necesarios y comprobando el carácter razonable de sus costes.
141 Un proyecto que ha sido visado por un colegio profesional comporta, según las autoridades españolas, una garantía de control sobre los aspectos respecto a los que dicho colegio se pronuncia o valida, tal como señaló en particular el órgano de conciliación.
142 Además, el Reino de España precisa que el programa operativo fue objeto de control financiero por la Intervención Delegada respecto a las campañas 2006 y 2008. En esa ocasión, se prestó especial atención, en esencia, a la conformidad del programa operativo.
143 Añade que el informe de control respecto a la campaña de 2006 fue objeto de publicación en noviembre de 2009 y posteriormente entregado a la Comisión, mientras que el relativo a la campaña de 2008 fue aprobado en septiembre de 2011, sin que en ninguno de ellos se apreciara un incumplimiento en la fase de aprobación de los programas.
144 Por último, el Reino de España subraya que el Gobierno autonómico de Cataluña encargó un peritaje en 2015 sobre la realización del programa operativo en el período 2005‑2008, lo cual dio lugar a la presentación de un informe en 2016 en el que se mencionan los controles sobre la solidez del plan de financiación del programa operativo.
145 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que la primera parte del tercer motivo debe desestimarse por infundada.
146 Dicha institución sostiene que el Reino de España no efectuó los controles requeridos con anterioridad a la aprobación del programa operativo de la organización de productores Unió Agrària Cooperativa, a saber, los que permiten verificar la calidad técnica y la solidez del plan de financiación del programa operativo.
147 La Comisión invoca en particular la falta de controles de la calidad técnica y de la solidez financiera de un proyecto de construcción de un centro de almacenamiento, proyecto que remite a una de la acciones del programa operativo.
148 A este respecto, ha de examinarse en este caso si el programa operativo presentado por la organización de productores Unió Agrària Cooperativa fue aprobado conforme a la normativa aplicable.
149 Procede señalar in limine que la organización de productores Unió Agrària Cooperativa presentó el 15 de septiembre de 2004 una solicitud de aprobación de su programa operativo para el período 2005‑2007, que fue estimada mediante resolución del Ministerio de Agricultura de 26 de octubre de 2004.
150 Por consiguiente, la aprobación de dicho programa se regía en esa fecha por las disposiciones del Reglamento n.º 1433/2003 y no por las del Reglamento n.º 1580/2007, aplicable a partir del 1 de enero de 2008.
151 A tenor del artículo 12, letra d), del Reglamento n.º 1433/2003, «la autoridad nacional competente comprobará por cuantos medios sean pertinentes, incluidos los controles sobre el terreno: [...] d) la coherencia económica y calidad técnica de los programas, el fundamento de las previsiones de gastos y el plan de financiación, y la planificación de su ejecución». El artículo 13, apartado 1, letra a), de ese mismo Reglamento precisa que «la autoridad nacional competente podrá, según los casos[,] aprobar los importes de los fondos y los programas que cumplan las disposiciones [...] del presente capítulo», incluidas las del artículo 12.
152 El artículo 105, apartado 2, del Reglamento n.º 1580/2007, el cual sustituyó, a partir del 1 de enero de 2008, al artículo 12 del Reglamento n.º 1433/2003, precisa que, «antes de aprobar un programa operativo en virtud del artículo 65 [del Reglamento n.º 1580/2007], la autoridad nacional competente comprobará por cuantos medios sean pertinentes, incluidos los controles sobre el terreno, el programa operativo presentado para su aprobación y, si procede, las solicitudes de modificación».
153 Por otro lado, el artículo 105, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1580/2007 añade que tales controles tienen por objeto en particular «la coherencia y calidad técnica de los programas, el fundamento de las previsiones de gastos y el plan de financiación, así como la planificación de su ejecución», y que «los controles verificarán si se han establecido objetivos cuantificables, con el fin de poder supervisar sus resultados, y si los objetivos establecidos son factibles a través de la ejecución de las actuaciones propuestas».
154 Pues bien, en primer lugar, por lo que se refiere al visado por el colegio profesional del proyecto relativo a la construcción de centros de almacenamiento, consta que el colegio profesional procedió a dicho visado el 31 de julio de 2007, esto es, casi tres años después de la resolución del Ministerio de Agricultura de aprobación del programa operativo, la cual lleva fecha de 26 de octubre de 2004.
155 Esta constatación no fue cuestionada por el Reino de España en la vista oral, en la que este precisó que el colegio profesional solo había intervenido con posterioridad a la aprobación del programa operativo.
156 Por lo tanto, el Reino de España no puede basarse válidamente en el visado del proyecto en cuestión por el colegio profesional para demostrar el respeto de las exigencias del artículo 12, letra d), del Reglamento n.º 1433/2003 ni, en cualquier caso, para sostener que la Comisión infringió el artículo 105, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1580/2007.
157 En segundo lugar, lo mismo sucede con el informe pericial encargado por el Gobierno autonómico de Cataluña en 2015, el cual, si bien es cierto que permite constatar al menos un control sobre la solidez del plan de financiación del programa operativo, no es menos cierto, sin perjuicio de la admisibilidad de las pruebas presentadas a este respecto, que se encargó con posterioridad a la adopción de la resolución del Ministerio de Agricultura de 26 de octubre de 2004 de aprobación del programa operativo.
158 En tercer lugar, debe apreciarse la pertinencia del control financiero realizado por la Intervención Delegada, que actuó para certificar las cuentas del organismo pagador respecto a las campañas de financiación 2006 y 2008.
159 El Reino de España sostiene en particular que la Intervención Delegada no apreció ningún incumplimiento en los controles realizados en fase de aprobación de los programas.
160 Pues bien, a tenor del artículo 7 del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), «el organismo de certificación será una entidad jurídica pública o privada, designada por el Estado miembro, con vistas a la certificación de las cuentas del organismo pagador autorizado, en cuanto a su veracidad, integralidad y exactitud, teniendo en cuenta el sistema de gestión y control establecido».
161 Por consiguiente, la Intervención Delegada estaba obligada únicamente a certificar las cuentas del organismo pagador y no a verificar que los controles relativos a la regularidad y legalidad de los gastos se hubieran efectuado correctamente.
162 Ciertamente, el artículo 9 del Reglamento n.º 1306/2013 amplió el cometido de los organismos de certificación.
163 En efecto, el artículo 9 del Reglamento n.º 1306/2013 dispone que «el organismo de certificación [...] emitirá un dictamen [...] sobre [...] la legalidad y corrección del gasto para el que se solicita el reembolso a la Comisión».
164 También es cierto que, en el momento de emitirse los informes de control de la Intervención Delegada, a saber, en noviembre de 2009 y en septiembre de 2011, el artículo 9 del Reglamento n.º 1306/2013 no había entrado en vigor, de conformidad con el artículo 121 de dicho Reglamento.
165 Por lo tanto, el Reino de España no puede basarse válidamente en los informes de control de la Intervención Delegada para acreditar que ha cumplido los requisitos previstos en el artículo 12, letra d), del Reglamento n.º 1433/2003 y precisados en el artículo 105, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1580/2007.
166 En cuarto lugar, las autoridades españolas sostienen esencialmente que la resolución de aprobación del Ministerio de Agricultura de 26 de octubre de 2004 iba acompañada de un informe que demostraba que se habían llevado a cabo análisis sobre la calidad y la especificidad técnica del proyecto de que se trataba y sobre sus aspectos financieros.
167 A este respecto, en primer término, el título del informe especifica, ciertamente, que el informe fue emitido a raíz de un análisis de la documentación aportada por la organización de productores Unió Agrària Cooperativa conforme a los Reglamentos n.os 2200/96 y 1433/2003.
168 En segundo término, el informe antedicho contiene varios cuadros que ilustran el plan de financiación del programa operativo.
169 En tercer término, el informe afirma que el programa operativo en cuestión cumple varios de los objetivos a que se refiere el artículo 15, apartado 4, del Reglamento n.º 2200/96, en particular que las actuaciones que deban emprenderse para alcanzar los objetivos sean subvencionables e incluyan medidas tendentes a proteger el medio ambiente.
170 No deja de ser cierto, empero, que una lectura atenta del informe no revela ningún análisis preciso de la coherencia económica y calidad técnica del programa operativo en cuestión, del fundamento de las previsiones y del plan de financiación.
171 Por añadidura, si bien el informe hace referencia al artículo 12, letras b) y c), del Reglamento n.º 1433/2003, donde se alude a las exigencias relativas respectivamente a la conformidad de los objetivos del programa operativo con el artículo 15 del Reglamento n.º 2200/96 y a la subvencionabilidad de las actuaciones y gastos propuestos, habida cuenta del artículo 8, apartados 2 y 3, del Reglamento n.º 1433/2003, tal informe no contiene ninguna referencia al artículo 12, letra d), del Reglamento n.º 1433/2003, que versa sobre las exigencias relativas a la coherencia económica y calidad técnica del programa operativo, el fundamento de las previsiones y el plan de financiación, así como la planificación de su ejecución.
172 Por lo tanto, el informe adjunto a la resolución del Ministerio de Agricultura de 26 de octubre de 2004 de aprobación del programa operativo presentado por la organización de productores Unió Agrària Cooperativa no puede bastar para certificar la regularidad de los controles, de modo que la Comisión ha demostrado debidamente la existencia de insuficiencias en los controles que deben realizarse antes de la aprobación de dicho programa.
173 Por consiguiente, procede desestimar por infundada la primera parte del tercer motivo.
– Sobre la segunda parte del tercer motivo, basada en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por insuficiencias de los controles en la autorización de gastos
174 El Reino de España afirma que todas las solicitudes de ayuda fueron sometidas a un control administrativo, cumpliéndose en particular los requisitos establecidos en los artículos 106 y 107 del Reglamento n.º 1580/2007.
175 Respecto a los controles que deben efectuarse sobre el terreno, el Reino de España indica que fueron realizados, en el caso de la organización de productores Unió Corporació Alimentaria, SCCL, por parte de una empresa especializada contratada por el organismo pagador de Cataluña, la cual emitió un informe esencialmente sobre la conformidad de las acciones realizadas.
176 Asimismo, el Reino de España subraya que, además, en 2010, los servicios territoriales de Tarragona realizaron controles y levantaron actas en las que no se apreciaron incidencias.
177 A ello se añade el certificado final de obra, visado por el colegio profesional —cuya actuación se incardina en el ámbito de las funciones de servicio público—, el cual acredita que la obra se ha ejecutado de acuerdo con las previsiones del proyecto aprobado.
178 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que la segunda parte del tercer motivo debe desestimarse por infundada.
179 La Comisión aduce que en este caso han existido insuficiencias en los controles administrativos y en los controles sobre el terreno que han de efectuarse antes de proceder a cualquier pago de la ayuda, de conformidad con los artículos 106 a 109 del Reglamento n.º 1580/2007.
180 En particular, la referida institución considera que el Reino de España no comprobó «la ejecución de las acciones incluidas en el programa operativo y que la ejecución de la acción es coherente con el uso descrito en el programa operativo aprobado».
181 Añade la Comisión que las autoridades españolas «present[aron] como justificante [...] un certificado de conformidad expedido por una empresa de ingeniería pagada por la organización de productores, pero la inspección técnica [del Gobierno autonómico de Cataluña] no procedió a sus propios controles para comprobar si se había llevado a cabo la inversión según los planes presentados y, una vez más, las especificaciones técnicas y los costes relacionados no se sometieron a examen».
182 A este respecto, es preciso comprobar, a la luz de los documentos justificativos remitidos al Tribunal por el Reino de España, si este ha cumplido los requisitos establecidos en los artículos 106 a 109 del Reglamento n.º 1580/2007.
183 Sobre este particular, a tenor del artículo 106 del Reglamento n.º 1580/2007, los Estados miembros deben realizar tanto controles administrativos como controles sobre el terreno por muestreo.
184 En lo atinente a los controles administrativos, los mismos deben referirse, con arreglo al artículo 107, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 1580/2007, a «la conformidad de las acciones ejecutadas con las incluidas en el programa operativo aprobado». Igual sucede con los controles sobre el terreno, cuyo objeto será, con arreglo al artículo 109, apartado 1, letra b), de este mismo Reglamento, comprobar «que la ejecución, o prevista ejecución, de la acción es coherente con el uso descrito en el programa operativo aprobado».
185 En el presente asunto, en primer lugar, el Reino de España se basa en un informe emitido por Grupo NC, que es una sociedad externa especializada que efectúa controles sobre el terreno. Este informe versa «sobre la verificación del mantenimiento de los requisitos de reconocimiento como organización de productores y el control contable de la ayuda del fondo operativo 2008».
186 Ciertamente, dicho informe comprende en particular un cuadro sintético donde se comparan los importes inicialmente previstos y aprobados por acción con los gastos finalmente efectuados y justificados con facturas. Indica también los controles efectuados en relación con los gastos correspondientes a costes de personal y a costes administrativos.
187 Es igualmente cierto que el informe en cuestión no contiene ningún análisis preciso de la ejecución de las acciones indicadas en el programa operativo presentado por la organización de productores de que se trata ni de la coherencia de la ejecución o de la ejecución prevista de la acción con el uso descrito en el programa operativo aprobado, tal como exige el artículo 109, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento n.º 1580/2007.
188 En segundo lugar, el Reino de España se basa en cuatro controles sobre el terreno efectuados en 2010 por los técnicos de los servicios territoriales de Tarragona, en los que, según las autoridades españolas, «no se apreciaron incidencias».
189 No obstante, tanto en su escrito de demanda como en su escrito de réplica, el Reino de España no sustenta de ninguna manera su afirmación relativa al carácter suficiente de los controles sobre el terreno mencionados, no permitiendo así verificar el alcance de dichos controles.
190 Respecto a este extremo en concreto, la Comisión consigna, en su escrito de contestación, la respuesta del Reino de España a las constataciones de aquella tras la investigación, conforme al procedimiento previsto en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER (DO 2006, L 171, p. 90).
191 En efecto, en su respuesta a las constataciones de la Comisión transmitidas tras la investigación, el Reino de España reconoció en particular que «las actas de control [eran] genéricas y en ellas se especifica[ban] sobre todo las incidencias, y si no se observa[ban] discrepancias entre las actuaciones aprobadas por resolución y entre las comprobaciones efectuadas realmente ejecutadas, no se hac[ía] mención detallada de cada uno de los conceptos de inversión o gasto de la anualidad controlada».
192 Así, la comunicación de actas «genéricas» no permite certificar el cumplimiento por parte de las autoridades españolas de los requisitos previstos en los artículos 106 a 109 del Reglamento n.º 1580/2007.
193 En tercer lugar, el Reino de España se basa tanto en el visado del proyecto en cuestión por el colegio profesional como en la emisión de un certificado final de obra.
194 Por lo que se refiere, de un lado, al certificado final de obra, es menester constatar que tal certificado no permite atestiguar la conformidad de las acciones previstas con el programa operativo aprobado. Como subraya acertadamente la Comisión, dicho certificado se limita a acreditar la fecha de finalización de la obra y la conformidad de esta con el proyecto de que se trate, pero no da cuenta de ningún análisis del programa operativo en el que se incluye la acción ejecutada ni de la conformidad de esta con el programa.
195 Esta lectura emana, por lo demás, directamente del Reino de España, tal como se desprende de su respuesta a las constataciones de la Comisión comunicadas tras la investigación.
196 En lo que atañe, de otro lado, al visado del proyecto en cuestión por el colegio profesional, tal como señala el Reino de España, «el visado comprueba en relación con el trabajo profesional presentado “la identidad, la habilitación profesional del autor del trabajo, así como la corrección e integridad formal de la documentación del trabajo profesional de acuerdo con la normativa aplicable al trabajo de que se trate”».
197 Dicho en otros términos, el visado del proyecto de que se trata por el colegio profesional no guardaba relación con los controles que deben realizarse conforme a los artículos 106 a 109 del Reglamento n.º 1580/2007.
198 Por lo tanto, ha de señalarse que estos últimos no pueden certificar válidamente el respeto por las autoridades españolas de los controles que deben efectuarse antes de cualquier autorización de gastos.
199 Además, en su escrito de contestación, la Comisión rebate las conclusiones del informe técnico de 22 de septiembre de 2009 elaborado por la unidad gestora del Gobierno autonómico de Cataluña, informe que no figura en modo alguno ni en el escrito de demanda ni en el escrito de réplica y que, en cualquier caso, no sirve de fundamento a las pretensiones de las autoridades españolas.
200 Así pues, la Comisión constató fundadamente insuficiencias en la realización de los controles previos a cualquier pago de las ayudas.
201 Por lo tanto, procede desestimar la segunda parte del tercer motivo por infundada y, consecuentemente, el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en el carácter desproporcionado de la corrección financiera a tanto alzado
202 El Reino de España sostiene, con carácter subsidiario, para el caso de desestimación del tercer motivo, que una corrección a tanto alzado del 5 % es desproporcionada, puesto que se efectuaron controles, aun suponiendo que no se efectuaran con observancia de la normativa.
203 A su juicio, al imponer una corrección financiera a tanto alzado del 5 %, la Comisión infringió el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, en relación con las directrices enunciadas en el documento VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»). Así pues, el Reino de España estima proporcionado un porcentaje de corrección a tanto alzado del 2 %.
204 Añade el Reino de España que esta posición era compartida por el órgano de conciliación, el cual sugirió revisar el tipo porcentual de la corrección a tanto alzado propuesto.
205 Precisa que, según las autoridades de la comunidad autónoma de Cataluña, las deficiencias se referían a controles auxiliares.
206 En cualquier caso, el Reino de España alega que la Comisión debía exponer los motivos que la llevaron a no tener en cuenta las observaciones del órgano de conciliación, conforme al artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013.
207 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el cuarto motivo debe desestimarse por infundado.
208 A este respecto, en primer lugar, procede recordar que el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 dispone lo siguiente:
«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, [...] tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.»
209 En cuanto a la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado, el documento VI/5330/97 precisa que, «al determinar si debe imponerse una corrección financiera y, en caso afirmativo, cuál debe ser su porcentaje, la consideración general debe ser la evaluación del nivel de riesgo de pérdidas que ha supuesto la deficiencia del control para los fondos [de la Unión]».
210 Según el documento VI/5330/97, tal porcentaje variará en función de la naturaleza de los controles respecto a los que se haya constatado una deficiencia. En síntesis, en dicho documento se distingue entre los controles fundamentales y los controles auxiliares. Con respecto a los primeros, se aplicará un porcentaje del 5 %, mientras que el porcentaje será del 2 % en el caso de los segundos.
211 A tenor del documento VI/5330/97, un control fundamental es un control relativo a «las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos», y un control auxiliar es un control relativo a «las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes».
212 En el presente asunto, está claro que las deficiencias constatadas por la Comisión atañen a controles fundamentales y no a controles auxiliares.
213 En efecto, las deficiencias conciernen a los controles que deben efectuarse previamente a la aprobación de un programa operativo y con anterioridad a la autorización de gastos.
214 Así pues, en este caso, un porcentaje del 5 % está justificado.
215 Además, si bien es cierto que el órgano de conciliación se pronunció en el presente asunto a favor de un porcentaje revisado, sobre la base del visado por el colegio profesional del proyecto contenido en el programa operativo de que se trata, no lo es menos que tal visado no podía tenerse en cuenta porque tuvo lugar después de la aprobación del programa operativo, de lo que informó oportunamente la Comisión al Reino de España en la comunicación de su posición final.
216 Por lo tanto, en las circunstancias concurrentes en el caso de autos, el porcentaje del 5 % no es desproporcionado.
217 En segundo lugar, a tenor del artículo 52, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1306/2013:
«Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión. La Comisión tendrá en cuenta las recomendaciones del informe antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación y expondrá sus motivos si decide no seguirlas.»
218 Pues bien, en el caso presente, de la posición final de la Comisión relativa a la segunda corrección financiera, transmitida al Reino de España el 22 de julio de 2016, se desprende que la Comisión indicó los motivos que la llevaron a no seguir las recomendaciones del órgano de conciliación.
219 En consecuencia, la Comisión no infringió el artículo 52, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1306/2013.
220 Por consiguiente, procede desestimar por infundado el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la acumulación ilícita de las correcciones financieras única y a tanto alzado
221 El Reino de España sostiene, con carácter subsidiario, para el caso de desestimación de los motivos segundo y tercero, que la corrección financiera única debería haber sido absorbida por la corrección a tanto alzado del 5 % o deducida de la misma.
222 Esto es así, según el Reino de España, en la medida en que cada una de estas dos correcciones financieras se debe a la infracción de los artículos 105 y 106 del Reglamento n.º 1580/2007. Semejante acumulación resulta contraria al artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, como reconoce la Comisión en el documento VI/5330/97 y como sugirió el órgano de conciliación.
223 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el quinto motivo debe desestimarse por infundado.
224 A este respecto, la Comisión señala que el reproche relativo a una acumulación ilícita de las correcciones financieras única y a tanto alzado no puede prosperar en este caso.
225 Tal como subraya acertadamente la Comisión, la base de gastos conforme a la cual se aplicó la corrección financiera a tanto alzado corresponde a los gastos iniciales, de los que se deduce la corrección financiera única.
226 Si bien es cierto que la Comisión aplicó dos correcciones financieras, una única y otra a tanto alzado, no lo es menos que, al reducir la base de gastos de la corrección financiera a tanto alzado, la Comisión no procedió a la acumulación de las dos correcciones financieras.
227 Habría sido diferente si la Comisión hubiese aplicado dos correcciones financieras idénticas, a saber, dos correcciones financieras a tanto alzado por una misma deficiencia.
228 Así pues, procede desestimar el quinto motivo por infundado.
Sobre los motivos dirigidos contra la tercera corrección financiera
229 Los motivos sexto, séptimo y octavo se dirigen contra la tercera corrección financiera.
230 Mediante el sexto motivo, el Reino de España alega, a título principal, el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada. Mediante el séptimo motivo, sostiene, a título subsidiario, que el porcentaje de la corrección financiera a tanto alzado aplicada es desproporcionado. Mediante el octavo motivo, aduce que la Comisión incumplió su obligación de motivación al no precisar las razones que justificaban la aplicación de tal corrección financiera a tanto alzado.
231 Así pues, debe apreciarse el fundamento de los motivos dirigidos contra la tercera corrección financiera a la luz de los principios enunciados en los anteriores apartados 88 a 95, relativos al examen de los motivos dirigidos contra la segunda corrección financiera, aplicables, en los mismos términos, al examen de los motivos dirigidos contra la tercera corrección financiera.
Sobre el octavo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
232 El Reino de España recuerda que, en los casos en los que una institución dispone de una amplia facultad de apreciación, el control del respeto de determinadas garantías procedimentales reviste fundamental importancia.
233 Entre esas garantías figura la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente.
234 Por tanto, el Reino de España estima, en su escrito de demanda, que el Tribunal debe «comprobar de oficio» si la Comisión ha motivado la ponderación y la evaluación que haya hecho de los elementos que haya tenido en cuenta para justificar la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado.
235 En la vista oral, en respuesta a una pregunta del Tribunal, el Reino de España precisó que la Decisión impugnada adolecía de falta de motivación, por cuanto la Comisión, de un lado, no había respondido o tenido en cuenta sus alegaciones relativas a la disminución del número de infracciones constatadas en 2013 y a la existencia de controles adecuados respecto a los requisitos legales de gestión, los cuales se enumeran en el anexo II del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16) (en lo sucesivo, «RLG»), a saber, los RLG 9 y 11, y, de otro lado, había ignorado sus cálculos precisos del riesgo financiero.
236 Por su parte, la Comisión sostiene que motivó suficientemente su decisión.
237 A este respecto, cabe recordar que la obligación de motivación constituye un requisito sustancial de forma que ha de distinguirse de la fundamentación de la motivación, que se refiere a la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo.
238 Según reiterada jurisprudencia, la motivación que exige el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 29 de abril de 2004, Países Bajos/Comisión, C‑159/01, EU:C:2004:246, apartado 65 y jurisprudencia citada).
239 Las decisiones de la Comisión en materia de liquidación de cuentas de los fondos agrícolas europeos se adoptan sobre la base de un informe de síntesis, así como de la correspondencia entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate (sentencia de 14 de marzo de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑132/99, EU:C:2002:168, apartado 39).
240 En este contexto, la motivación de una decisión por la que se deniega que una parte de los gastos declarados corra a cargo de aquel debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario haya estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conociera las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del fondo agrícola europeo en cuestión (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, EU:C:2001:455, apartado 98, y de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 94).
241 En el presente asunto, procede constatar que el Reino de España estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión impugnada.
242 Por otro lado, en su escrito de demanda, el Reino de España pudo cuestionar todas las apreciaciones de la Comisión, incluidos los factores tenidos en cuenta para la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado, lo mismo que el Tribunal puede ejercer su control sobre estos puntos.
243 Además, en lo referente a las precisiones del Reino de España en la vista oral relativas al incumplimiento por parte de la Comisión de su obligación de motivación, es menester constatar que las autoridades españolas reprochan esencialmente a la Comisión el no haber respondido a algunas alegaciones formuladas en el procedimiento administrativo en apoyo de sus pretensiones.
244 Pues bien, con independencia de la cuestión del deber de la Comisión de responder a todas las alegaciones formuladas por el Reino de España en el procedimiento administrativo, ha de constatarse que la Decisión impugnada presenta una motivación sobre los datos del cuadro transmitido a dicha institución por el Reino de España en donde se comparan el número de infracciones en 2013 con el de 2011 y el de 2012, en la medida en que el informe de síntesis indica que, según la Comisión, el número de infracciones en 2013 se muestra al alza.
245 Por una parte, en lo atinente a las alegaciones formuladas por el Reino de España con respecto a los controles llevados a cabo en relación con los RLG 9 y 11, en la medida en que el informe de síntesis en el que se basa la Decisión impugnada presenta una motivación sobre este punto, procede hacer la misma constatación.
246 Por otra parte, en lo tocante a los cálculos precisos presentados por el Reino de España para acreditar el riesgo financiero, los mismos fueron apreciados y, en su caso, descartados por la Comisión, tal como se desprende de la motivación de la comunicación oficial transmitida al Reino de España, antes de acudir al órgano de conciliación, el 12 de junio de 2015.
247 En consecuencia, debe desestimarse el octavo motivo por infundado.
Sobre el sexto motivo, basado en el carácter ilícito de la corrección financiera a tanto alzado aplicada por deficiencias en el análisis de los riesgos y en la falta de directrices o instrucciones de control para los inspectores en materia de condicionalidad
248 En primer lugar, el Reino de España alega que la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado no estaba justificada en este caso, dado que las pruebas aportadas en el procedimiento administrativo evidencian que el fondo en cuestión no había sufrido pérdidas debidas a las deficiencias detectadas en relación con la inexistencia de controles, y que las pérdidas podían, en todo caso, ser cuantificadas y evaluadas con precisión.
249 El Reino de España indica que, al imponer una corrección financiera a tanto alzado, la Comisión, por una parte, infringió el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y, por otra, no respetó sus propias directrices enunciadas en el documento VI/5330/97 y en el documento AGRI/2005/64043, titulado «Comunicación de la Comisión sobre el tratamiento, por esta institución, en el contexto de la liquidación de cuentas del FEOGA, sección “Garantía”, de las insuficiencias constatadas en los sistemas de control de la condicionalidad establecidos por los Estados miembros» (en lo sucesivo, «documento AGRI/2005/64043»).
250 En primer término, por lo que respecta a la falta de directrices o instrucciones relativas a los controles sobre el terreno para los inspectores en materia de condicionalidad, el Reino de España objeta que existen manuales de carácter general sobre la condicionalidad en la comunidad autónoma de Castilla y León que sientan la base jurídica del régimen de condicionalidad y de los diferentes procedimientos administrativos. Por otro lado, a estos manuales se añaden sesiones de formación y la aportación de instrucciones sectoriales para determinados controles.
251 El Reino de España señala, por tanto, que la Comisión no podía concluir que «en este control fundamental [...] ha habido omisión total».
252 Por lo demás, añade que ni el artículo 8, apartado 1, ni el artículo 26 del Reglamento (CE) n.º 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), establecen la necesidad de dirigir instrucciones de control específicas a los inspectores encargados de realizar los controles sobre el terreno.
253 En segundo término, por lo que se refiere a la implementación deficiente de los controles relativos a la utilización de los «productos fitosanitarios» (RLG 9), el Reino de España subraya que sí hubo controles, a pesar de que el uso correcto de dichos productos no está expresamente plasmado en el acta de control, en la medida en que los controles se referían igualmente a los registros de los agricultores que consignan la utilización por estos de dichos productos.
254 En tercer término, lo mismo sucede con una deficiencia en los controles relativos al respeto de la «legislación alimentaria» (RLG 11).
255 En cuarto término, en lo concerniente a una deficiencia en los controles relativos al «bienestar de los terneros» (RLG 16), el Reino de España, por una parte, subraya su nula incidencia en el fondo debido a su aplicación limitada en la comunidad autónoma de Castilla y León y, por otra parte, alega la posibilidad de, al menos, cuantificarla.
256 Añade que las actas reflejan el control del lecho adecuado para los terneros en general, incluidos los de menos de dos semanas.
257 En quinto término, en lo referente a una deficiencia en el control relativo a la «protección de aguas subterráneas» (RLG 2), el Reino de España subraya que este control se llevó a cabo en las parcelas agrícolas que se habían considerado más significativas por el riesgo que entrañaban. Por otro lado, en lo que respecta al control de las instalaciones agrícolas, precisa que esta obligación específica estaba a disposición de los inspectores, de modo que no debería haberse constatado ninguna deficiencia en este control.
258 En sexto término, lo mismo sucede en cuanto a las deficiencias en el control de nitratos (RLG 4). El Reino de España aduce fundamentalmente que los beneficiarios de las ayudas tienen que respetar los límites máximos autorizados de uso de nitrógeno y están sometidos a control, mediante la comprobación de facturas de abonos, inspecciones visuales de los almacenes y comprobación de registros utilizados en la gestión de la instalación. Las autoridades españolas remarcan, en cualquier caso, la existencia de un riesgo limitado para el fondo.
259 En séptimo término, en lo que atañe a las deficiencias en los controles relativos al «bienestar del ganado porcino» (RLG 17) y al «bienestar animal» (RLG 18), el Reino de España precisa que se exime de control a la cría de pequeños grupos de animales, en la medida en que no guarda relación con las fincas de producción.
260 En octavo término, en lo relativo a las discrepancias constatadas por la Comisión entre las actas de los controles realizados sobre el terreno y los requisitos consignados en el informe de control, el Reino de España precisa que tales discrepancias se explican o bien por la existencia de un control administrativo suplementario, o bien por los imperativos del sistema de administración electrónica. En cualquier caso, de ello no se deriva ningún riesgo financiero para el fondo.
261 En segundo lugar, el Reino de España observa que el propio órgano de conciliación reconoció la existencia de controles realizados en la comunidad autónoma de Castilla y León. Si bien estos controles son ciertamente susceptibles de mejora, no pueden justificar la aplicación de una corrección financiera, puesto que, tal como se desprende de las directrices de la Comisión, solo un «incumplimiento importante» que exponga al fondo a un «riesgo real de pérdidas o irregularidad» lo justifica.
262 En tercer lugar, las autoridades españolas añaden que, aun suponiendo acreditada la existencia de pérdidas para el fondo, estas podían ser cuantificadas y evaluadas con precisión, de modo que no concurrían los requisitos para la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado.
263 Señalan que las evaluaciones precisas efectuadas por el Reino de España respecto a las deficiencias en los controles relativos a la identificación y registro de bovinos (RLG 7) y de ovinos/caprinos (RLG 8) en los años 2011 a 2013, que fueron validadas por la Comisión, ilustran su carácter cuantificable y, por consiguiente, la inexistencia de fundamento para la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado.
264 En cualquier caso, por una parte, el Reino de España sostiene que, aun suponiendo acreditadas las deficiencias en los controles, estas no presentaban ningún riesgo para el fondo. En esencia, el Reino de España precisa que el número de incumplimientos detectados en 2013, año en el curso del cual las directrices sobre la condicionalidad estaban disponibles, fue inferior al número de incumplimientos detectados en 2012 y en 2011.
265 Por otra parte, el Reino de España subraya que el organismo pagador de Castilla y León es uno de los organismos pagadores que aplican más reducciones por incumplimientos de condicionalidad en España, lo que demuestra la fiabilidad de su sistema de control.
266 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el sexto motivo debe desestimarse por infundado.
267 A este respecto, procede comenzar señalando que, aunque el Reino de España se esfuerza, ciertamente, por demostrar la falta de consecuencias financieras para los fondos, algunas alegaciones tienden a poner en cuestión la existencia misma de deficiencias en los controles.
268 Por consiguiente, ha de comprobarse la existencia de deficiencias en los controles y posteriormente, en caso afirmativo, apreciar si el Reino de España ha logrado demostrar que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse.
269 En primer lugar, respecto a la existencia de deficiencias en los controles, debe distinguirse entre los diferentes RLG.
270 En primer término, en lo atinente a la falta de directrices o instrucciones específicas relativas a los controles sobre el terreno para los inspectores en materia de condicionalidad, el Reino de España afirma que «en este control fundamental [...] no ha habido omisión total».
271 En otros términos, es preciso constatar que el Reino de España reconoce, cuando menos, la existencia de una deficiencia respecto a este punto.
272 También es cierto que el Reino de España sostiene que el método empleado, a saber, el consistente en la publicación de manuales generales, la organización de sesiones de formación para los inspectores y la comunicación de instrucciones sectoriales antes de la realización de los controles sobre el terreno, permitía efectuar un control eficaz de la condicionalidad, de conformidad con los artículos 8 y 26 del Reglamento n.º 1122/2009.
273 A este respecto, tal como subraya debidamente la Comisión, los controles se realizaron sobre la base de los puntos de control mencionados en las actas o los informes de control, que recogían únicamente un resumen de los requisitos y normas que procedía comprobar y «no una lista exhaustiva o global de los elementos que debían verificarse», extremo que el Reino de España, por lo demás, no rebate.
274 Así pues, la Comisión constató suficientemente una deficiencia respecto a este punto.
275 En segundo término, por lo que se refiere a la existencia de deficiencias en los controles de los productos fitosanitarios (RLG 9) y en los controles relacionados con la legislación alimentaria (RLG 11), el Reino de España reconoce expresamente que varios puntos de control no se mencionaban en las actas de control sobre el terreno.
276 No obstante, el Reino de España resta importancia a esta falta indicando que esos puntos de control se verificaban de todas maneras, tal como se desprende de los informes de control, de modo que su falta de mención en las actas de control sobre el terreno constituía un mero error de forma.
277 A este respecto, la falta de mención de algunos puntos de control relativos a los RLG 9 y RLG 11 en las actas de control sobre el terreno suscita una seria duda en cuanto a la instauración de un sistema de control adecuado, con infracción del artículo 26, apartado 1, del Reglamento n.º 1122/2009.
278 En efecto, procede señalar que, a falta de tales menciones, existe el riesgo de una falta de verificación de estos puntos de control en los controles sobre el terreno.
279 Así pues, la Comisión constató suficientemente una deficiencia respecto a este punto.
280 En tercer término, por lo que toca a la existencia de deficiencias en los controles sobre el bienestar de los terneros (RLG 16), es preciso constatar que el Reino de España reconoce la falta de punto de control respecto al lecho adecuado para los terneros de menos de dos semanas.
281 En cuarto término, lo mismo sucede con la deficiencia constatada por la Comisión en los controles relativos a la protección de aguas subterráneas, que se habían limitado a parcelas agrícolas (RLG 2).
282 En efecto, el Reino de España reconoce que los controles sobre el terreno se referían únicamente, antes de 2013, a las parcelas agrícolas y no al conjunto de la finca agrícola, a saber, la ubicación e instalaciones de almacenamiento de maquinaria, combustible, lubricantes y otros posibles contaminantes.
283 El Reino de España objeta, sin embargo, que se atuvo al artículo 53, apartado 2, del Reglamento n.º 1122/2009, el cual solo indica a su entender que los controles sobre el terreno englobarán, en su caso, toda la superficie agrícola de la explotación, de modo que la falta de control de la explotación agrícola durante los años 2011 y 2012 no puede considerarse una deficiencia.
284 Es cierto también que el artículo 4 del Reglamento n.º 73/2009, el cual indica los RLG que han de respetar los agricultores, precisa que las obligaciones a que se refiere el apartado 1, párrafo primero, de dicho artículo solo se aplicarán en lo relativo a la actividad agrícola del agricultor o la superficie agrícola de la explotación.
285 Por consiguiente, el Reino de España no puede interpretar de manera restrictiva el perímetro de los controles que deben llevarse a cabo con respecto al RLG 2, por cuanto la actividad agrícola no puede limitarse a la superficie agrícola, stricto sensu.
286 En efecto, en tanto en cuanto se refieren a la actividad agrícola de la explotación, la ubicación e instalaciones de almacenamiento de maquinaria, combustible, lubricantes y otros posibles contaminantes, que no eran objeto, antes de 2013, de los controles sobre el terreno, deberían no obstante haber formado parte del perímetro de estos controles.
287 Así pues, la Comisión constató suficientemente una deficiencia sobre este punto.
288 En quinto término, debe señalarse que el Reino de España confirma las deficiencias constatadas por la Comisión en los controles relativos a la identificación y registro de bovinos (RLG 7) y de ovinos/caprinos (RLG 8).
289 En sexto término, por lo que se refiere a los controles que deben llevarse a cabo en cuanto a los RLG relativos al bienestar del ganado porcino y al bienestar animal (RLG 17 y 18), el Reino de España reconoce igualmente las deficiencias constatadas por la Comisión, en particular el hecho de eximir de controles a las explotaciones con menos de 5 cerdos o de 350 gallinas.
290 En séptimo término, en cuanto a las deficiencias constatadas en el control de nitratos (RLG 4), el Reino de España admite la falta de llevanza de un registro de la utilización del nitrógeno en los cultivos, minimizando al mismo tiempo las consecuencias, en la medida en que pese a todo se realizaban controles.
291 No obstante, en su escrito de réplica, el Reino de España subraya que «el organismo pagador, pese a actuar conforme a la normativa regional aplicable, admitió la incidencia, modificó los procedimientos para el año 2013». Dicho de otra manera, el Reino de España reconoce expresamente que se trataba, en este caso, de una «incidencia».
292 En octavo término, en lo que respecta a las discrepancias entre las actas de control sobre el terreno y el informe de control relativo a los elementos inscritos como verificados, es preciso constatar de nuevo que el Reino de España reconoce la existencia de tales discrepancias, lo cual, como subraya acertadamente la Comisión, no permite tener certeza de que todos los puntos de control mencionados en el informe de control fueron efectivamente verificados.
293 Así pues, la Comisión constató suficientemente una deficiencia respecto a este último punto.
294 Por lo tanto, debe considerarse que el Reino de España no ha logrado demostrar la inexactitud de las constataciones de la Comisión en lo relativo a la existencia de deficiencias en los controles.
295 Por lo demás, el órgano de conciliación consideró en su informe que el sistema de control establecido por las autoridades españolas era susceptible de mejora, tal como subraya el propio Reino de España.
296 En segundo lugar (véase el anterior apartado 268), ha de verificarse si estas deficiencias en los controles expusieron al fondo a un riesgo real de pérdidas. Según el Reino de España, las insuficiencias en los controles no generaron ningún riesgo para el fondo.
297 A este respecto, ha de señalarse, antes de nada, que la Comisión constató fundadamente deficiencias en los controles, tal como se desprende del anterior apartado 294.
298 Pues bien, la constatación de deficiencias en los controles, en particular en materia de condicionalidad, genera, de manera objetiva, un riesgo financiero para el fondo. En efecto, dadas estas deficiencias, no cabe excluir que se pudieran abonar erróneamente ayudas o que pudieran dejar de imponerse sanciones, de modo que la falta de un sistema de control efectivo implica, en sí misma, un riesgo financiero.
299 A continuación, no puede poner en entredicho esta constatación, en contra de lo que sostiene en su escrito de réplica el Reino de España, el hecho de que el número de infracciones constatadas en 2013, año en el que se implementaron medidas correctivas aceptadas por la Comisión, sea, por una parte, ligeramente superior al de 2011 y, por otra, inferior al de 2012.
300 En efecto, independientemente del cuestionamiento por la Comisión de la exactitud de los datos cuantitativos que invoca el Reino de España, conviene señalar que la inexistencia de incremento significativo del número de infracciones constatadas en 2013, suponiéndola acreditada, no implica en modo alguno que el número de infracciones constatadas en 2012 y en 2011 hubiera sido idéntico de no existir las deficiencias constatadas en los controles.
301 Por otro lado, las autoridades españolas invocan ciertamente, en la fase de réplica, la cuantía de las sanciones por incumplimiento de la condicionalidad impuestas en 2011, 2012 y 2013. De ello se infiere que la cuantía de las sanciones impuestas por el organismo pagador en 2013 es inferior a la de 2012 y ligeramente superior a la de 2011.
302 No es menos cierto que estos datos no se discutieron en ningún momento durante el procedimiento administrativo que concluyó con la adopción de la Decisión impugnada.
303 Ahora bien, procede recordar que la legalidad de una decisión de la Comisión debe apreciarse en función de la información de que esta podía disponer en el momento en que la adoptó (sentencia de 22 de enero de 2013, Grecia/Comisión, T‑46/09, EU:T:2013:32, apartado 149).
304 Del mismo modo, el Reino de España se limita a presentar en su escrito de réplica datos cuantitativos sin aportar otros elementos de prueba en apoyo de su afirmación.
305 Por lo tanto, tales datos no pueden tenerse en cuenta para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada.
306 Por último, el Reino de España reprocha a la Comisión, en varias ocasiones, no haber aportado «indicio alguno que permita inferir que [...] se ha causado una pérdida para el Fondo».
307 Ahora bien, no incumbe a la Comisión, sino al Estado miembro, demostrar que una deficiencia constatada no ha expuesto al fondo a un riesgo financiero.
308 Además, aunque el Reino de España aduce la inexistencia de riesgo para el fondo, debe señalarse que él mismo cuantificó las pérdidas por determinadas deficiencias constatadas por la Comisión.
309 Por lo tanto, no cabe considerar que las insuficiencias en los controles no generaron ningún riesgo para el fondo.
310 En tercer lugar, el Reino de España reprocha a la Comisión que aplicara respecto a los años 2011 y 2012 una corrección financiera a tanto alzado, a pesar de que las pérdidas eran cuantificables.
311 A tenor del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, «las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión».
312 Pues bien, en el caso de autos, el Reino de España no menciona la posibilidad de cuantificar las pérdidas por todas las deficiencias. En efecto, la Comisión subraya que las autoridades españolas propusieron únicamente un cálculo del riesgo para los fondos en lo que respecta a los RLG 4, 7, 8, 17 y 18, extremo que no cuestionan tales autoridades.
313 Asimismo, como señala con acierto la Comisión, los diferentes cálculos propuestos, por una parte, no tenían suficientemente en cuenta la reiteración de las infracciones y, por otra, no permitían identificar a los solicitantes de ayudas afectados solo por determinadas deficiencias.
314 Por otro lado, si bien es cierto que la Comisión admitió que el Reino de España había propuesto, respecto a los años 2011 y 2012, un cálculo preciso para las deficiencias constatadas en relación con los RLG 7 y 8, también lo es que la cantidad propuesta quedó absorbida por la corrección financiera a tanto alzado.
315 Así pues, la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado estaba justificada en las circunstancias del presente asunto.
316 En consecuencia, debe desestimarse el sexto motivo por infundado.
Sobre el séptimo motivo, basado en una corrección financiera a tanto alzado desproporcionada
317 El Reino de España considera que una corrección financiera a tanto alzado del 5 % es desproporcionada debido al carácter parcial de las deficiencias y a la concurrencia de circunstancias atenuantes, las cuales resultan de la mejora notable del sistema de control de la condicionalidad para el año 2013, como reconoce además la Comisión.
318 Sostiene, en consecuencia, que la Comisión infringió el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, en relación con el documento VI/5330/97.
319 En cualquier caso, las autoridades españolas señalan que, de no aceptarse la estimación del riesgo efectuada por el organismo pagador, debe tratarse a este en condiciones de igualdad con respecto a otros organismos, a los que, a pesar de constatarse deficiencias en controles fundamentales, se impuso una corrección financiera del 2 %.
320 La Comisión cuestiona el fundamento de todas las alegaciones formuladas por el Reino de España y considera que el séptimo motivo debe desestimarse por infundado.
321 A este respecto, a tenor del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013:
«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.»
322 Por lo que se refiere a la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado, el documento VI/5330/97 precisa que, «al determinar si debe imponerse una corrección financiera y, en caso afirmativo, cuál debe ser su porcentaje, la consideración general debe ser la evaluación del nivel de riesgo de pérdidas que ha supuesto la deficiencia del control para los fondos [de la Unión]».
323 En lo relativo al porcentaje de la corrección financiera a tanto alzado, el documento AGRI/2005/64043 indica que, «cuando las obligaciones que hayan de cumplirse en el marco de la condicionalidad, establecidas en un acto [...], o en una norma [...], sean controladas pero sin respetarse el número, la frecuencia o el rigor que prevén los reglamentos o la legislación nacional [...] o cuando los controles no supongan la aplicación de sanciones previstas en alguna norma, se aplicará una corrección del 5 %».
324 Pues bien, en el presente asunto, por una parte, las deficiencias guardan relación con controles fundamentales.
325 Por otra parte, aunque los controles establecidos por las autoridades españolas eran ciertamente susceptibles de mejora, esta circunstancia no permite poner en entredicho la aplicación de un porcentaje de corrección financiera a tanto alzado del 5 %, conforme al documento AGRI/2005/64043.
326 Por lo tanto, la Comisión no aplicó un porcentaje desproporcionado.
327 Por consiguiente, debe desestimarse el séptimo motivo por infundado y consecuentemente el recurso en su totalidad.
328 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
329 Por haber sido desestimados los motivos del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a las pretensiones de la Comisión.
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)