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Timestamp: 2018-10-22 14:55:02+00:00
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Processo legislativo: roteiro prático das medidas provisórias no Congresso Nacional
Leon Frejda Szklarowsky
Publicado em 04/2003 . Elaborado em 10/2002 .
Emenda nº 32/2001
A Constituição do Estado é a sua lei fundamental. É o guarda-chuva protetor que está sempre presente. Protege o súdito do sol e da chuva. Deve ser encarada não unilateralmente, mas como um todo, como receptáculo da somatória de normas fundamentais, contendo o complexo de regras que delineiam a organização e a constituição do Estado. (1) Não é mera abstração ou fruto apenas de princípios gerais, senão um documento sério que deve estar totalmente voltado para a situação concreta do país destinatário e do povo. (2) Ou, como ensina Poletti, um dos valores da nossa Constituição reside na sua própria existência, ou na sua forma escrita, consignando expresso comando delimitativo do poder. (3)
A Constituição, de 5 de outubro de 1988, com apenas pouco mais de uma dezena de anos, já se sente velha, alquebrada e ferida, apunhalada por quarenta e quatro emendas, desde o seu nascimento.
Algumas, sem dúvida, são necessárias. Outras, nem tanto. A segurança que se pretende com uma Constituição estável deixa de existir e a confiança num documento imorredouro também desaparece.
A Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, porém, foi necessária, porque atendeu aos reclamos da sociedade, alterando substancialmente as medidas provisórias, quanto à matéria, que pode veicular e a certos procedimentos.
O artigo 57 trata das reuniões ordinárias do Congresso Nacional. O intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República.
O Presidente da República e os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal farão a convocação extraordinária, em caso de urgência ou interesse público relevante. Neste caso, também, deverão fazê-lo, se houver requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas.
O § 7º, introduzido pela Emenda Constitucional 19/99, modificado pela citada Emenda 32/2001, comanda que, nessa sessão, o Congresso somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese prevista no § 8º (inclusão automática das medidas provisórias na pauta de convocação).
Essa convocação é obrigatória, e não discricionária, segundo se depreende da redação dessas disposições. O verbo é usado no presente do indicativo. Não há como recusar seu comando imperativo. Se não for feita, a autoridade estará descumprindo o dever inerente ao cargo. Assim, também, entende Manoel Gonçalves Ferreira Filho. (4)
O citado § 8º não deixa margem a dúvidas. Destaca que, se houver medidas provisórias em vigor na data dessa convocação, estas serão automaticamente incluídas na pauta de convocação. É um corretivo necessário e tem produzido resultados positivos. Evitar-se-ão as célebres caronas e os atropelos tão comuns devido ao congestionamento das pautas. E obriga o legislador não se furtar de deliberar sobre as medidas provisórias, que agora têm disciplina adequada.
PROCEDIMENTO PARA APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS
A apreciação das medidas provisórias pelo Parlamento submete-se ao ritual próprio. Adotada pelo Presidente da República a medida provisória, esta deverá se encaminhada imediatamente ao Congresso Nacional. Não há prazo determinado, mas a expressão de imediato projeta a idéia de instantaneidade, rapidez, sem demora, sem detença.
A Resolução nº 1, de 8 de maio de 2002, do Congresso Nacional (5), parte integrante do Regimento Comum, regula, minuciosamente, o procedimento para o exame, pelo Congresso Nacional, das medidas provisórias, por meio de seus 23 artigos.
Os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal deverão ser adaptados, em virtude da competência dos Plenários, outorgada pela Constituição, para deliberarem sobre as medidas provisórias, em harmonia com as disposições e os prazos estabelecidos na Resolução vigente.
O legislador da citada Resolução nº 1/2002 aproveitou grande parte da Resolução nº 1, de 1989, do Congresso Nacional, (6) alterada pela Resolução CN nº 2, de 4 de maio do mesmo ano, e constitucionalizou parte dessas normas.
A constitucionalização de normas regimentais não desnatura a relevância do Regimento Interno como fonte subsidiária do processo legislativo, assim que sua importância não pode ser desprezada. Essas observações não passaram despercebidas de Raul Horta e Eugéne Pierre. (7)
A atual Resolução revogou a Resolução nº 1, de 1989. Esta, contudo, tem a vigência expressamente prorrogada, tão somente para os efeitos de que trata o artigo 20 da Resolução nº 1, de 2002 cit.
O artigo 20 assegura a aplicação dos procedimentos anteriores, isto é, os previstos na Resolução de 1989, às medidas provisórias vigentes à época da publicação da Emenda Constitucional nº 32, de 2001.
Mantém em funcionamento as Comissões Mistas constituídas anteriormente, os seus presidentes, vice-presidentes e relatores, e designados relatores revisores, resguardando, porém, aos líderes as prerrogativas previstas no artigo 5º do Regimento Comum (8).
Essa disposição também convalida os pareceres aprovados pela Comissão Mista e as emendas apresentadas às medidas provisórias anteriores.
Por outro lado, pelo artigo 21 da Resolução 1/2002, não se aplica o artigo 142 do Regimento Comum ao disposto nessa Resolução.
O artigo 142 dispõe que os projetos elaborados por Comissão Mista serão encaminhados alternadamente ao Senado e à Câmara dos Deputados.
Prazos durante o recesso do Congresso Nacional
Durante o recesso do Congresso Nacional, os prazos estabelecidos, na atual Resolução 1/2002, ficam suspensos, mas a plena eficácia da medida provisória não é rasurada.
Se esta for editada durante o recesso, suspender-se-á a contagem desses prazos e iniciar-se-á no primeiro dia da sessão ordinária ou extraordinária imediata à publicação da medida provisória.
COMISSÃO MISTA PARA APRECIAR A MEDIDA PROVISÓRIA
O Presidente da Mesa do Congresso Nacional mandará publicar e distribuir avulsos da matéria e designará Comissão Mista para proferir o respectivo parecer sobre ela, nas 48 horas, que se seguirem à publicação, no Diário Oficial da União, da medida provisória que o Presidente da República houver por bem de adotar. (9) Estas comissões mistas serão regidas por norma específica.
Essa Comissão compor-se-á de 12 Senadores e 12 Deputados, com igual número de suplentes, indicados pelos respectivos líderes, respeitada, à medida do possível, a proporcionalidade partidária ou dos blocos parlamentares em cada uma das Casas do Congresso.
A Resolução desce a minúcias, para evitar dúvidas e atropelos na interpretação, de sorte que manda acrescer mais uma vaga na composição destinada ao Senado e à Câmara, preenchida por meio de rodízio, tão somente pelas bancadas minoritárias, que não atinjam no cálculo da proporcionalidade partidária número suficiente para participar da Comissão.
Essa indicação deverá ser encaminhada à Presidência da Mesa até 12 horas do dia seguinte ao da publicação da medida provisória, no Diário Oficial da União.
Omissão da indicação
Na hipótese de omissão da indicação, nesse prazo, caberá ao Presidente da Mesa designar os integrantes do respectivo partido ou do bloco, recaindo a designação sobre o líder e, se for o caso, sobre os vice-líderes.
A constituição da Comissão Mista e a fixação do calendário de tramitação da matéria, extremamente rígida, poderão ser comunicadas em sessão do Senado Federal ou conjunta do Congresso Nacional. Em ocorrendo a primeira hipótese, deverá a Câmara dos Deputados ser cientificada, por meio de ofício dirigido ao seu presidente.
Prazo para instalação da Comissão e eleição da direção
O prazo para instalação da Comissão será de 24 horas, ocasião em que serão eleitos o presidente, pelo critério da alternância, entre as Casas do Poder Legislativo, e o vice-presidente, e designado relator. O presidente da Comissão Mista designará o relator, dentre os membros da Comissão pertencente à Casa diversa da sua. O presidente e o vice-presidente não poderão pertencer à mesma Casa.
A alternância iniciar-se-á na primeira comissão constituída, após a publicação da Resolução vigente, com a Presidência de Senador e Relatoria de Deputado. (10)
O presidente da Comissão designará ainda um relator-revisor, que não poderá ser da mesma Casa do relator, mas, de preferência, do mesmo partido deste, com a incumbência de exercer a relatoria, na Casa diversa da do relator da medida provisória.
Designação de outro relator
Como visto, o cumprimento do prazo é essencial e improrrogável, de modo que outro relator, dentre os membros da Comissão Mista, será designado, se o primeiro não apresentar o relatório no prazo estipulado ou não estiver presente à reunião estabelecida para a discussão e votação do parecer. Esta escolha deverá recair sobre parlamentar da mesma Casa e partido do relator.
Ausência do relator ou do relator-revisor
Norma de significativa importância prevê que, se a medida provisória estiver tramitando, na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, e o relator ou o relator-revisor estiver ausente, e a substituição ou a designação não se fez pela Comissão Mista, deverá então esta efetivar-se de conformidade com o Regimento de cada Casa.
APRESENTAÇÃO DE EMENDAS
O Poder Legislativo tem competência para aprovar a medida provisória, integralmente, rejeitá-la, modificá-la ou apresentar emendas e destaques.
A Resolução em vigor incluiu norma de grande alcance, também prevista na Resolução n° 1/89, impedindo a apresentação de emenda que verse sobre matéria estranha à medida provisória. O seu indeferimento, in limine, caberá ao Presidente da Comissão. (11)
O autor da emenda recusada pode, com o apoio de três membros da Comissão, recorrer para o Plenário desta, à qual compete decidir, em definitivo, por maioria simples e sem encaminhamento da discussão. (12) Este dispositivo reproduz, in litteris, disposição da resolução anterior.
As emendas poderão ser oferecidas, nos seis primeiros dias seguintes à publicação da medida provisória, somente perante a Comissão Mista (13), e deverão ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal.
DE PROJETO A EMENDA
Medida notável diz respeito à possibilidade de o autor de projeto, em tramitação em qualquer das Casas, solicitar, à Comissão, no prazo acima referido (seis primeiros dias seguintes à publicação da medida provisória (14), que ele tramite, em forma de emenda, conjuntamente com a medida provisória. Como se percebe o procedimento é contínuo.
A Resolução adverte, porém, que o projeto tramitado, sob a forma de emenda, ao final da apreciação da medida provisória, será declarado prejudicado e arquivado, presumindo-se sua aceitação. Se, entretanto, a medida provisória for rejeitada, por vicio de inconstitucionalidade, o projeto retomará o curso normal.
A Comissão iniciará seus trabalhos com a presença de, no mínimo, um terço dos membros de cada uma das Casas. A presença será aferida pela assinatura no livro de presenças e as decisões dar-se-ão por maioria de votos. Deverá estar presente a maioria absoluta dos membros do Senado e da Câmara.
PRAZO DA COMISSÃO
O parecer único deverá ser proferido pela Comissão, no prazo improrrogável de 14 dias, contado da publicação (15) da medida provisória.
CONTEÚDO DO PARECER
A manifestação dar-se-á em itens separados e versará sobre os aspectos da constitucionalidade, abrangendo os pressupostos da relevância e urgência, o mérito, a adequação financeira e orçamentária e manifestar-se-á sobre a Mensagem e o documento narrando a motivação da medida provisória.
Quanto à constitucionalidade, deve a medida provisória comungar-se com os pressupostos constitucionais exigidos para seu ingresso no mundo jurídico e com os princípios e as normas constitucionais.
PRESSUPOSTOS PREAMBULARES
A medida provisória é lei sob condição resolutiva. O caput do artigo 62 continua intacto, permitindo ao Presidente da Republica, em caso de relevância e urgência, adotar medidas provisórias, com força de lei, submetendo-as de imediato ao Congresso Nacional.
Urgente é o que deve ser realizado com extrema rapidez, imediatamente, sob pena de não surtir o efeito desejado. Relevância é a realidade que se superpõe, se sobreleva a tudo. Sua não efetivação pode afetar a ordem pública e social. A relevância caracteriza-se pela indispensabilidade. É relevante o que se destaca. É necessário. São condições necessárias e entrelaçadas, indissoluvelmente.
A Comissão Mista de Deputados e Senadores deverá examinar, preambularmente, as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, separadamente, pelo plenário de cada uma das Casas. É ordem emanada do § 9º do artigo 62 da Emenda.
O § 2º do artigo 5º da Resolução 1/2002 ordena que a Comissão se pronuncie sobre o mérito, mesmo que ela se manifeste pela desconformidade da medida provisória com os requisitos constitucionais ou com as normas orçamentárias e financeiras.
Infere-se do § 3º do artigo 5º da Resolução 1/2002 que o parlamentar pode apresentar emenda saneadora da inconstitucionalidade ou da antijuridicidade e inadequação e incompatibilidade financeira e orçamentária. Neste caso, a votação far-se-á antes sobre aquela. Não obstante, essa norma deve compatibilizar-se com o comando constitucional que exige, para a edição da medida provisória, o preenchimento dos pressupostos vestibulares, que são a relevância e a urgência, e sobre eles deve haver imediata deliberação da Comissão Mista.
A Resolução nº 1, de 1989, exigia que preliminarmente se verificasse o atendimento dos pressupostos de urgência e relevância, para só então ter tramitação normal. Se esses requisitos não tivessem sido preenchidos, a medida provisória seria arquivada e o Presidente do Congresso Nacional deveria baixar o Ato declarando-a insubsistente, fazendo a comunicação ao Presidente da República. (16)
O Supremo Tribunal Federal, em 21 de novembro de 1997, decidiu que não cabe ao Judiciário aquilatar a presença ou não dos pressupostos de relevância e urgência (17).
O legislador constitucionalizou a prerrogativa e o dever do Congresso Nacional examinar, por meio da comissão mista de Deputados e Senadores, se a medida provisória preenche os pressupostos constitucionais, antes de cada Casa deliberar sobre o mérito, constituindo efetivamente uma inovação salutar, lembrando-lhe a prerrogativa que havia sido olvidada, visto que esse exame devia fazer-se pela Comissão Mista, por força da determinação da Resolução nº 1, de 1989.
Também deverá a Comissão Mista pronunciar-se quanto à adequação orçamentária e financeira da medida provisória, novidade não contida na Resolução revogada, nem tampouco na antiga redação do artigo 62 da CF, o que torna mais apertado o iter do Chefe do Executivo, ou seja, deverá ela analisar a repercussão da medida provisória sobre a receita ou a despesa pública da União e se há conformidade com as normas orçamentárias e financeiras, traçadas na Constituição e na legislação citada adiante. (18)
O órgão de consultoria e assessoramento orçamentário da Casa a que pertencer o Relator da medida provisória deverá encaminhar aos Relatores e à Comissão, no prazo de 5 dias de sua publicação, nota técnica contendo subsídios a respeito da adequação financeira e orçamentária da referida medida provisória, em atenção ao comando do artigo 19 da Resolução CN 1/2002 em vigor.
O artigo 62 da CF, com a redação atual, não inscreve em seu texto essa exigência, todavia esta deflui da interpretação sistemática da Constituição. Fez bem, pois, o legislador da Resolução impor essa condição, quando se tratar de matéria amarrada a essa realidade. Não há que dizer haver a Resolução extrapolado sua competência legislativa, visto que esta apenas complementa as disposições constitucionais e é fonte subsidiária do processo legislativo. Manda o Texto Maior.
A Constituição obriga, entretanto, que, antes de qualquer outra apreciação, cada uma das Casas se pronuncie sobre os pressupostos constitucionais (19) – urgência e relevância. É conditio sine qua non. É o exame preambular. Está escrito na Constituição. Só, então, é que poderá examinar as demais exigências, inclusive o mérito.
A relevância e a urgência devem ser justificadas, motivadas, obrigatoriamente. A Constituição não exige explicitamente, mas não há dúvida de que isso deflui do próprio contexto, já que aqueles requisitos devem ser demonstrados, sob pena de invalidar e esmigalhar o espírito da Carta. Os dois requisitos são imprescindíveis, inafastáveis.
A regulamentação fez essa exigência, com muita propriedade (20), ao determinar que a Comissão verifique se a medida provisória veio acompanhada da mensagem e da motivação do ato, posto que, se aquela não vier com a mensagem e a exposição de motivo, terá havido omissão imperdoável.
COMISSÃO MISTA PARA APRECIAR CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO
Se a matéria, objeto da medida provisória, referir-se à abertura de crédito extraordinário à lei orçamentária, autorizada pela exceção prevista no inciso I, alínea d, do § 1º, do artigo 62 da Constituição, c/c o § 3º do artigo 167, o exame e o parecer serão realizados por uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados assinalada no § 1º do artigo 166 da Carta, obedecendo aos prazos e aos ritos estabelecidos na Resolução 1/2002 (21).
O § 4º do artigo 5º da Resolução, em estudo, assenta que, em relação ao mérito, a Comissão, por meio de parecer, poderá propor a aprovação total ou parcial da medida provisória, sua alteração ou a rejeição. O opinamento poderá ser a favor da aprovação da emenda ou pela rejeição. Em havendo modificação, deverá o parecer concluir pela apresentação de: 1. projeto de lei de conversão sobre a matéria, e 2. projeto de decreto legislativo, regulando as relações jurídicas decorrentes da vigência de textos suprimidos ou alterados. A tramitação iniciar-se-á pela Câmara dos Deputados.
Se aprovado o parecer, será este encaminhado à Câmara dos Deputados juntamente com o processo e com o projeto de lei de conversão e projeto de decreto legislativo, se for o caso.
TRÂMITE - PRAZO - PUBLICAÇÃO
O parecer da Comissão Mista será publicado em avulsos e no Diário da Câmara dos Deputados, dispensando-se o interstício de publicação. (22)
Em seguida, esta Casa deverá apreciar a medida provisória até o 28º dia de vigência desta, contado da sua publicação no Diário Oficial da União.
No caso de a Comissão não haver proferido o parecer, previsto no caput do artigo 5° da RCN (23) 1/2002, no prazo de 14 dias, o processo será encaminhado à Câmara dos Deputados, onde terá início o exame da medida provisória, devendo a Comissão Mista, pelo Relator ou Relator-Revisor designados, proferir, se for o caso, o parecer no plenário da Câmara dos Deputados e, se necessário, estes poderão solicitar prazo até a sessão ordinária seguinte.
Neste caso, reza o § 3º do artigo 6º da citada RCN, se o parecer do Plenário concluir pela apresentação de projeto de lei de conversão, a requerimento de líder e independentemente de decisão do Plenário, a votação da matéria poderá ser feita até a sessão ordinária seguinte.
Falecido em 24 de julho de 2011. Advogado, consultor jurídico, escritor e jornalista em Brasília (DF), subprocurador-geral da Fazenda Nacional aposentado, editor da Revista Jurídica Consulex. Mestre e especialista em Direito do Estado, juiz arbitral da American Association’s Commercial Pannel, de Nova York. Membro da membro do IBAD, IAB, IASP e IADF, da Academia Brasileira de Direito Tributário, do Instituto Histórico e Geográfico do Distrito Federal, da International Fiscal Association, da Associação Brasileira de Direito Financeiro e do Instituto Brasileiro de Direito Tributário. Integrou o Conselho Editorial dos Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, da Editora Revista dos Tribunais, e o Conselho de Orientação das Publicações dos Boletins de Licitações e Contratos, de Direito Administrativo e Direito Municipal, da Editora NDJ Ltda. Foi co-autor do anteprojeto da Lei de Execução Fiscal, que se transformou na Lei 6830/80 (secretário e relator); dos anteprojetos de lei de falências e concordatas (no Congresso Nacional) e autor do anteprojeto sobre a penhora administrativa (Projeto de Lei do Senado 174/96). Dentre suas obras, destacam-se: Execução Fiscal, Responsabilidade Tributária e Medidas Provisórias, ensaios, artigos, pareceres e estudos sobre contratos e licitações, temas de direito administrativo, constitucional, tributário, civil, comercial e econômico.
Este artigo é a síntese de um capitulo do nosso livro Medidas Provisórias – Instrumento de governabilidade, Editora NDJ, São Paulo, 2003, no prelo. Também publicado na revista Prática Jurídica, Editora Consulex, 8, de 30 de novembro de 2002.
SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Processo legislativo: roteiro prático das medidas provisórias no Congresso Nacional. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 64, 1 abr. 2003. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/3958>. Acesso em: 22 out. 2018.