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Timestamp: 2017-10-21 06:53:15+00:00
Document Index: 112857667

Matched Legal Cases: ['artigo 193', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 225', 'artigo 1', 'artigo 216', 'artigo 3', 'artigo 1', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 23', 'artigo 225', 'artigo 2', 'artigo 225', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 225', 'artigo 14', 'artigo 5', 'artigo 84', 'artigo 174', 'artigo 225', 'artigo 170', 'artigo 193', 'artigo 225']

A tutela ambiental em face das políticas públicas e da tributação
Maria de Fatima Ribeiro, 7 ottobre 2010
A TUTELA AMBIENTAL EM FACE DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS E DA TRIBUTAÇÃO
THE ENVIRONMENTAL PROTECTION IN FACE OF
PUBLIC POLICIES AND OF TAXATION
Cassandra Libel Esteves Barbosa BOGGI?
Maria de Fátima RIBEIRO**
A questão do presente estudo dirige-se a matéria ambiental com enfoque constitucional tributário na defesa do meio ambiente, sinalizando os fundamentos da República Federativa do Brasil, do mesmo modo que se insere a legislação infraconstitucional que evidencia também o direito material fundamental. A correlação do direito ambiental com os fundamentos, os objetivos da ordem social e econômica é conferido pelo exame dos artigos 1º; 3º; 23, inciso VI; 170, inciso VI; 193, 216 e 225 da Constituição Federal, que acabam por impulsionar o desenvolvimento econômico sustentável. É notório que a ordem social e a ordem econômica se entrelaçam, uma vez que ambas buscam a justiça social e a existência digna do indivíduo. A responsabilidade civil do agente poluente fora mencionada no destaque dado ao princípio do poluidor-pagador, visto que, independe de culpa ou dolo o resultado lesionador ao meio ambiente, assim o agente sempre responderá pelo dano. Como estratégia, a importância jurídica, econômica e social revela-se na necessidade de instituir políticas públicas ambientais que resultem em resultados positivos e perceptíveis no meio ambiente, considerando que a sua aplicabilidade é contínua, assim, estas devem ser independentes das alternâncias de poder. Utilizou-se o método dedutível e diversas fontes doutrinárias para sustentar que os aspectos econômicos dentro da tributação visam como núcleo central a preservação do interesse público, sendo este o bem comum, fomentando tratamento tributário diferenciado àqueles que cooperarem de forma sustentável sua atividade econômica.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas; Tributação; Tutela ambiental.
The question this study addresses environmental with focus on tax constitutional protection of the environment, signaling the fundamentals of the Federative Republic of Brazil (República Federativa do Brasil), even as it enters the infra-constitutional legislation which also shows the fundamental material right. The correlation of environmental law with the fundamentals, the social and economic order goals are given by examination of Articles 1st, 3rd, 23rd , item VI, 170, item VI, 193, 216 and 225 from Federal Constitution, which finally motivate sustainable economic development. It is clearly the social and economic orders are intertwined, since they both seek social justice and dignified existence of individual. The pollutant agent civil responsibility was mentioned in the prominence given to the polluter payer principle, since, independent of negligence or fraud the injured result to the environment, thus the agent will always answer by the damage. As a strategy, the judicial, economic and social importance reveals the need to establish environmental public policies that result in positive and perceived outcomes in the environment, whereas its applicability is continuous, so these must be independent of the alternations of power. It used the deductible method and several doctrinal sources to argue economic aspects in taxation as the main aim the preservation of the public interest, this being the common well by promoting differential tax treatment to those who cooperate in a sustainable manner their economic activity.
KEY-WORDS: Public policies; Taxation; Environmental protection.
SUMÁRIO: Introdução. 1 Abordagem constitucional ao meio ambiente. 2 O desenvolvimento econômico sustentável. 2.1 Meio ambiente e o poluidor-pagador 3 A política pública como fim social e os aspectos econômicos. 3.1 Política pública ambiental no Brasil: suas dificuldades. 3.2 Aspectos econômicos em relação a intervenção pública. 4 A tributação na proteção do meio ambiente. Considerações finais. Referências.
SUMMARY: Introduction. Constitutional approach to the environment. 2 The sustainable economic development. 2.1 Environment and the polluter-payer 3 Public policy in order to social and economic aspects. 3.1 Public policy environmental in Brazil: its difficulties. 3.2 Economic aspects in relation to public Intervention. 4 The taxation in protecting the environment. Final considerations. References.
Este artigo tem a finalidade de abordar a importância da tutela ambiental através das políticas públicas e da tributação com o escopo de proteger o meio ambiente, os seres humanos, bem como, a ordem social e econômica, em virtude de estarem harmoniosamente co-relacionados entre si.
Desta forma, mostrou-se que a legislação vigente, busca garantir proteção ao meio ambiente, materializada em vários artigos da Constituição Federal de 1988 e leis específicas, como a Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, visando normatizar os procedimentos, preventivos e repressivos da atividade econômica do homem, com o objetivo de evitar danos ao meio ambiente.
Neste foco, comenta-se o fato de que o desenvolvimento sustentável surge como uma condição intrínseca das atividades econômicas, inclusive designa novas formas de exploração, com menores impactos ao meio ambiente, mas, igualmente eficientes se comparadas às utilizadas anteriormente, fortalecidas pela exploração de fontes de recursos naturais renováveis e menos poluentes.
Do mesmo modo, tem-se o princípio do poluidor-pagador, fundamentado no fato de que o agente deve prever e custear todos os procedimentos eficazes para que se evite o dano ao meio ambiente, sendo que no caso da impossibilidade de evitá-lo, deverá, agir de forma a reparar o dano causando e se assim novamente não for possível, arcar financeiramente pelo dano ambiental independentemente de dolo ou culpa.
Explanou-se sobre as políticas públicas e a tributação, neste ponto, ambas se entrelaçam, uma vez que a tributação pode ser utilizada como instrumento destas políticas, assim pretendeu demonstrar que o Estado deve instituir políticas eficazes e contínuas sob o ponto de vista de alcançar com efetividade resultados positivos e duradouros em matéria ambiental.
As externalidades foram abordadas na ótica negativa, onde há internalização dos custos para o sujeito passivo que gerou o dano ambiental, repercutindo no tributo a pagar e ainda na responsabilidade civil do agente advinda do dano. Analisou-se as normas indutoras e diretivas relacionadas aos tributos condicionados pela poluição causada, neste caso mostrou-se que o tributo é sopesado, no sentido do grau de poluição.
ABORDAGEM CONSTITUCIONAL AO MEIO AMBIENTE
As questões voltadas aos valores sociais estão materializadas na Constituição Federal no Título VIII, onde o artigo 193 trás que a base da ordem social está para o primado do trabalho e o objetivo desta ordem direciona-se ao bem estar social e a justiça social. Nota-se com isso que esta ordem social está intrinsecamente relacionada à ordem econômica, uma vez que esta última conforme os ditames da justiça social visam assegurar a existência digna de todos, de acordo com o caput do artigo 170 da Constituição de 1988, sendo este seu objetivo principal.
A redação determinada pela Emenda Constitucional 42 de 19 de dezembro de 2003, referente ao inciso VI, do artigo 170 da Constituição trás que a ordem econômica dentre vários princípios deverá observar a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.1
Para José Afonso da Silva2 os direitos fundamentais e a ordem social formam o núcleo substancial do regime democrático e dentro deste conteúdo tem-se o meio ambiente que é “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.3
Apreciando o artigo 170 da Constituição brasileira vislumbram-se objetivos econômicos e sociais, que por sua vez identifica um Estado social, porém intervencionista. Tem-se em verdade, um direito ao “meio ambiente ecologicamente equilibrado”, adequadamente previsto no artigo 225 desta Constituição, para tanto, há o dever de obediência a fundamentos específicos que norteiam este direito.
De tal modo, estes fundamentos que a República Federativa do Brasil delineia para a constituição de um Estado Democrático de Direito está atrelada ao direito ambiental que abarcam em sua essência as necessidades dos indivíduos. O artigo 1º e seus incisos da Constituição expõe a amplitude destas necessidades em consonância ao meio ambiente saudável.
A soberania (inciso I, art. 1º) dá o direito de criar e anular leis dentro do território brasileiro, visto que o direito ambiental está dentro deste poder que também se vincula ao patrimônio cultural, conforme artigo 216 da Constituição Federal.
No tocante a cidadania (inciso II, art. 1º), esta só será efetivada se houver harmonia com o meio ambiente, mesmo porque, é uma necessidade de todos, sejam brasileiros ou estrangeiros, e ainda, independe de classe social, cultural, política ou econômica, uma garantia de igualdade.
Quanto à dignidade da pessoa humana (inciso III, art. 1º), Fiorillo e Ferreira prelecionam que “a pessoa humana é a verdadeira razão de ser do direito ambiental brasileiro. […]. O direito ambiental brasileiro, por via de consequência, é construído a partir da dignidade da pessoa humana”.4 Resta dizer que para o ser humano viver dignamente é imprescindível “uma vida com dignidade, no sentido de uma vida saudável”5, para isso, o meio ambiente deve ser largamente protegido.
Do mesmo modo, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (inciso IV, art. 1º) vinculam-se ao meio ambiente, já que a lucratividade dentro do âmbito econômico faz parte das relações ambientais, havendo a correlação explícita da ordem econômica e o meio ambiente, sendo que ambos devem estar em conformidade à dignidade da pessoa humana.
Por fim, o direito ambiental relaciona-se ao pluralismo político (inciso V, art. 1º), por estar condicionada ao poder decisório do Estado de forma não concentrada, que no Brasil é inerente aos objetivos da República expresso no artigo 3º da Constituição vigente, assegurando uma sociedade livre, justa e solidária, garantindo o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais e regionais, impulsionando o bem para todos.
Em exame aos artigos 1º, 3º e 170 da Constituição brasileira, pode-se afirmar que retrata um modelo econômico social que consolida o bem estar do indivíduo, no qual se observa que a dignidade da pessoa humana está como fundamento da República Federativa do Brasil, conforme disposto do artigo 1º, inciso III, e, como fim da ordem econômica declarada no artigo 170, ambos do texto legal.
A defesa ao meio ambiente é por certo um princípio constitucional que é congregado nas questões econômicas de acordo com o artigo 170, inciso VI do texto constitucional, devendo ser analisado conjuntamente com o artigo 225, § 1º, inciso IV do mesmo texto “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”, com o fito de garantir a efetividade deste direito.
Para uma visão mais pormenorizada é válido fazer menção brevemente sobre direitos difusos, no qual o primeiro texto a evidenciar especificamente estes interesses fora a Constituição de 1988, expondo o mesmo em capítulo próprio, apresentando regras sobre a questão do meio ambiente, inclusive evidenciando garantias previstas a matéria, mesmo que de forma esparsa.
A relevância da tutela constitucional dos interesses difusos está justamente na segurança estabelecida por normas consagradas na Constituição em vigor, igualmente, nos mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam patrimônio destes interesses.
Com a devida regulamentação dos interesses difusos, passou-se a existir o dever de defesa e preservação dos bens ambientais, que acabaram sendo impostos constitucionalmente ao Poder Público e à coletividade, não deixando de observar a compreensão trazida pela Constituição de 1988 quanto à dignidade da pessoa humana, colocando à tona a importância da assegurabilidade dos princípios constitucionais. Importante destacar o ensinamento de Fiorillo que se expõe da seguinte forma:
O simples argumento de que, em princípios, não podemos destruir o bem ambiental – a VIDA –, por força do que determina o art. 225 da Constituição Federal (ao contrário dos bens ligados à pessoa humana pela estrutura jurídica da propriedade, em que existe até mesmo a possibilidade de o proprietário destruir a coisa […], já é suficiente no sentido de corroborar a natureza jurídica do bem ambiental como única e exclusivamente ao uso comum do povo e, por via de conseqüência, elaborada na ordem econômica do capitalismo visando atender às relações de consumo, mercantis e outras importantes relações destinadas às pessoas humanas, dentro de uma nova concepção constitucional criada em 1988, que tem na dignidade da pessoa humana seu mais importante fundamento.6
A Lei n. 4.717 de 29 de junho de 1965 foi o primeiro diploma a evidenciar questões de direito material fundamental, refletindo a posteriori numa evolução doutrinária fazendo com que fosse editada a Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981 que estabeleceu o marco inicial da Política Nacional do Meio Ambiente, que segundo Fiorillo o definiu “como uma interação de ordem química, física e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.7
Entretanto, a Lei n. 6.938/1981 impulsionou a tutela dos direitos metaindividuais e em 24 de julho de 1985 editou-se a Lei 7.347 tipificada como instrumental, porém disponibilizou a Ação Civil Pública em detrimento de lesão ou ameaça de lesão ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico.
Verificando o histórico constitucional brasileiro permite afirmar, no mesmo sentido Lenza8, que o texto constitucional de 1988 foi o único de fato que compreendeu a existência de uma terceira espécie de bem – bem ambiental, com o fim de protegê-lo. Discorre objetivamente sobre o histórico desses interesses difusos Édis Milaré:
[…] a) desde a Constituição de 1934, todas mantiveram a proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico do país; b) houve constante indicação no texto constitucional da função social da propriedade (1934, art. 115; 1946, arts. 147 e 148; 1967, art. 157, III e § 8º; 1969, arts. 160, III, e 163), solução que não tinha em mira – ou era insuficiente para – proteger efetivamente o patrimônio ambiental; c) jamais se preocupou o legislador constitucional em proteger o meio ambiente de forma específica e global, mas, sim, dele cuidou de maneira diluída e mesmo casual, referindo-se separadamente a alguns de seus elementos integrantes (florestas, caça, pesca), ou então disciplinando matérias com ele indiretamente relacionadas (mortalidade infantil, saúde, propriedade).9
A proteção ambiental é largamente discutida no texto constitucional visando um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, assim o artigo 225, § 1º e seus incisos especificam as incumbências ao Poder Público como: preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais; prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país; fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e à manipulação de material genético; definir espaços territoriais especialmente protegidos; exigir o EIA (estudo de impacto ambiental) e o RIMA (relatório de impacto ambiental); controlar a produção, comercialização e as técnicas, formas e componentes que trazem leso ou risco a vida; promover educação ambiental; e, proteger a fauna e a flora.
No dispositivo constitucional vigorado pelo artigo 23, inciso VI diz ser de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção do meio ambiente e da supressão da poluição, independente de suas formas. O cenário garantido pela Constituição refere-se ao direito à vida em todas as formas possíveis.
Dentro do plano normativo, o conteúdo do artigo 225 da Constituição Federal apresenta segundo Fiorillo e Ferreira10 três tutelas jurídicas, quais sejam, a tutela jurídica da pessoa humana em razão das inter-relações com o meio ambiente; a tutela jurídica da fauna e a tutela jurídica da flora, sendo que fauna e flor estão frente aos princípios fundamentais e outras normas constitucionais aplicáveis.
Outrossim, a Constituição estabelece claramente que os destinatários do direito ambiental são àqueles que a norma constitucional se dirige, sendo os seres humanos os principais, porém, afirma-se que a fauna e a flora também são devidamente protegidas.
No artigo 2º, inciso IV da Lei n. 9.985 de 18 de julho de 2000, diz “recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”.11 Esta Lei regulamenta o artigo 225, § 1º e seus incisos da Constituição e ainda, instituiu o Sistema Nacional de Conservação da Natureza.
É adequado considerar que as normas constitucionais, bem como as leis infraconstitucionais no fim, recaem exclusivamente sobre o comportamento dos indivíduos, fazendo com que os mesmos tenham o dever de conduzir severamente suas condutas com o objetivo de alcançar ou manter um meio ambiente saudável, assim, tudo que tangencia comportamento humano acaba por ser o grande desafio da humanidade, no qual resultará na sobrevivência ou não dos seres vivos.
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
O regime capitalista tem perfil exploratório, todavia vêm dando espaço a um novo ideal bem menos voraz, sem perder o foco na lucratividade, em verdade, o que mudou no pensamento capitalista não é a idéia de diminuir os lucros em prol de um dito “desenvolvimento”, mas sim, uma forma sustentável de lucrar mais.
Não significa dizer que é indigno o lucro, mesmo porque se faz necessário a continuidade do mesmo para que a atividade econômica se desenvolva, contudo este lucro só será permitido se o meio ambiente for respeitado conforme os ditames constitucionais, uma vez que, a sobrevivência do ser humano está diretamente correlacionada à existência de um meio ambiente sadio.
Razão pela qual não deve prosperar o uso exacerbado dos recursos naturais, caso contrário, certamente destinar-se-á no fim destes recursos, implicando em graves problemas quanto à sobrevivência, podendo aniquilar com a humanidade.
Desta forma, para evitar esta aniquilação, surge à máxima do desenvolvimento sustentável, onde basicamente se têm que, uma atividade tão somente pode ser realizada, se a mesma respeitar os princípios da sustentabilidade, o ser humano e o próprio meio ambiente, de uma forma consciente e organizada.
O desenvolvimento resume-se em um fenômeno social que resulta na elevação da qualidade de vida do indivíduo, assim, tudo que se acrescenta e se soma ao cotidiano deste indivíduo, deve ser conhecido como desenvolvimento.
Destarte, qualquer ação visando o desenvolvimento, primordialmente, deve-se cominar com a realização de uma análise das consequências que decorrerão desta, não devendo figurar como foco principal o lucro desmedido. Amartya Sen explica que:
Os fins e os meios do desenvolvimento requerem análise e exame minuciosos para uma compreensão mais plena do processo de desenvolvimento; é sem dúvida inadequado adotar como nosso objetivo básico apenas a maximização da renda ou da riqueza […]. O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades de que desfrutamos. Expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo.12
O desenvolvimento pode ser compreendido como evolução, que deseja auferir rendas e riquezas, ao mesmo tempo conseguir manter a liberdade dos indivíduos, valorizando o bem estar social, fazendo com que essas rendas estimem o que há de mais importante, a relação harmoniosa do ser humano com o meio em que se vive.
Neste sentido, encontra-se na própria Constituição Federal de 1988 o direito ao desenvolvimento, de forma a elevar significativamente as dimensões social, democrática e nacional por meio de ações e políticas públicas, visando sempre garantir crescimento econômico, sem esquecer-se da população.
O constituinte, na expectativa de garantir o desenvolvimento, instituiu o artigo 3º, inciso II, da Constituição que explana o seguinte texto “garantir o desenvolvimento nacional”13, sendo este um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. Portanto, o desenvolvimento nacional trata-se de uma norma jurídica constitucional de eficácia imediata que se impõe sobre os poderes da União.
Por consequente, para avalizar a eficácia do conteúdo do artigo constitucional disposto acima, e ainda, por ser seu dever, o Estado se vale de todas as ferramentas possíveis, como a fiscalização e a fomentação de políticas de desenvolvimento, com a finalidade de garantir a distribuição de renda e uma melhor qualidade de vida aos indivíduos.
No tocante ao desenvolvimento, a Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 41/128 de 04 de dezembro de 1986, sobre o Direito ao Desenvolvimento que ilustra o que segue:
O desenvolvimento […] como o processo econômico, social, cultural, e político abrangente, que visa ao constante incremento do bem-estar de toda população e de todos os indivíduos, com base em sua participação ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuição justa dos benefícios daí resultantes.14
Enfim, o desenvolvimento, é um acontecimento, que se desenrola por meio da participação dos indivíduos, que ao distribuir os benefícios, valora o ser humano, em vários aspectos e segmentos, gerando então um crescimento qualitativo quanto ao seu bem-estar e seu modo de vida, transformando as pessoas e o meio em que elas vivem.
Na atualidade não se almeja tão somente o crescimento econômico, mas o desenvolvimento econômico, pois o primeiro dirige-se ao aumento de capital, ao crescimento da população e ao progresso tecnológico, que resulta no aumento do PIB (Produto Interno Bruto), trás alterações quantitativas na economia; já o segundo, supera-se as premissas do crescimento, visto que buscam a distribuição de renda gerando melhoras no bem estar da população, trás mudanças qualitativas e quantitativas na economia.
Há uma relação entre economia e meio ambiente, uma vez que, grande parte das necessidades dos seres humanos estão interligadas com o meio ambiente e com os interesses econômicos. Toda atividade econômica realizada pelo homem, resulta em um reflexo no meio ambiente, uma vez que estão ambos conectados, estes reflexos são conhecidos como externalidades e devem ser controladas pelo Estado, com a finalidade de manter o equilíbrio entre estes.
Quanto às externalidades, podem ser de duas formas positivas ou negativas, nas mesmas, tem-se a presença da intervenção do Estado. No caso da atividade econômica gerar poluição ao meio ambiente, deverá o Estado atuar de uma forma que esta externalidade negativa acabe ou diminua, esta atuação interventiva pode ser por meio de aplicação de multa, ou no caso contrário, quando uma empresa pratica a preservação do meio ambiente, deve o Estado estimular esta externalidade positiva por meio de incentivos.
Pode-se dizer que, é inegável a existência de uma harmonia entre a economia e o meio ambiente, sendo que desta união surge o conceito de desenvolvimento sustentável, fundamentado pelo fator de que os principais recursos energéticos naturais são de lenta renovação e de grande capacidade de poluição, assim, faz-se obrigatório à substituição por fontes renováveis e mais limpas, fortalecendo a necessidade de preservação do meio ambiente, em favor do ser humano, sem diminuir o ganho econômico.
No dia 07 de fevereiro de 2007, passou a vigorar o Decreto 6.040, com a intenção de incentivar e normatizar as Políticas Nacionais de Desenvolvimento Sustentável, onde ficou compreendido o conceito de desenvolvimento sustável, conforme redação apresentada pelo artigo 3º, inciso III:
Para os fins deste Decreto e de seu anexo compreende-se por: […] III -Desenvolvimento sustentável: O uso equilibrado dos recursos naturais, voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente geração, garantido as mesmas possibilidades para as gerações futuras.15
Ao criar o Decreto, o legislador visou garantir a proteção do meio ambiente por meio do desenvolvimento sustentável, demonstrando claramente a intenção de poupar recursos naturais e buscar novas formas de produção de riquezas menos devastadoras, buscando a manutenção da qualidade de vida dos indivíduos no presente, mas também planejando os mesmos direitos para os indivíduos que ainda estão por vir.
Neste segmento, afirma-se a necessidade de aumentar os investimentos em educação ambiental, em políticas públicas, no avanço de pesquisas e de tecnologia em prol de criação de mecanismos que possam substituir os métodos utilizados na atualidade pelas atividades econômicas, que infelizmente são predatórios e totalmente contrários ao equilíbrio ecológico, pode-se dizer que, os procedimentos atuais estão na “contramão” da preservação ambiental. tratam-se de conceitos e procedimentos desatualizados diante do desenvolvimento sustentável.
Sem transformação, não há de se falar em desenvolvimento sustentável, o espelho do desenvolvimento não deve apenas refletir e elevação do PIB (Produto Interno Bruto), mas sim, refletir conjuntamente com a melhoria da qualidade de vida dos indivíduos, segundo Bercovici16 é intrínseco ao dizer que, o crescimento sem o desenvolvimento ocorre à margem da modernização, não sujeitando em mudanças econômicas e sociais, em continuidade o autor acrescenta que o desenvolvimento abrange o crescimento, porém o ultrapassa.
O crescimento vai de encontro com a lucratividade e o poder econômico; e, o desenvolvimento trata de mutação dos sistemas sociais e políticos, em favorecimento a coletividade e consequentemente ao meio ambiente de um modo geral, beneficiando diretamente a economia e as pessoas inseridas neste contexto, porquanto apresenta condições de maior qualidade de vida.
Sendo assim, o desenvolvimento de um Estado, está exclusivamente incluso no fato de que este desenvolvimento só é real, se a qualidade de vida da população desse Estado tiver se agigantado, é o reconhecido desenvolvimento sustentável.
Neste foco, o sistema econômico deve-se fortalecer nos preceitos do desenvolvimento sustentável, uma vez que, a existência da vida é o fato mais importante a se observar neste contexto, e para a garantia desta existência com qualidade, o meio ambiente tem que estar assegurado, assim, as atividades econômicas, bem como, toda a coletividade, deve compreender e atuar dentro de uma sustentabilidade.
O meio ambiente é mais do que paisagens, em verdade, dele depende a continuação do homem e da atividade econômica, no qual, todos devem estar inseridos num mesmo sistema, portanto a destruição de um, implicará absolutamente na degradação do outro, como em um ciclo, onde um depende do outro, até por isso, o Estado como titular do Direito de defender o meio ambiente, deve aplicar medidas que garantam este equilíbrio, podendo inclusive dar incentivos.
2.1 MEIO AMBIENTE E O POLUIDOR-PAGADOR
Este princípio é muito importante no conceito da sustentabilidade, uma vez que, por intermédio dele sempre se objetiva alcançar a proteção do meio ambiente. Está alicerçado no texto constitucional no artigo 225º, § 3º, onde diz que: “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.17
Muito embora, à primeira impressão, dá a entender que há uma certa liberdade capitalista para poluir, como se o agente estivesse liberado na sua atividade econômica, desde que, venha a realizar o pagamento desta ação. Este principio propõe justamente o contrário, não se têm à intenção de criar a figura do agente poluidor que se resguarda do argumento de que, polui mas paga por isso.
Desta forma, como elucida Fiorillo18 há duas fases distintas neste princípio, a primeira de cunho preventivo, onde o agente poluidor deve se acautelar de todos os procedimentos e gastos para prevenir que o dano ao meio ambiente ocorra, inclusive financiando ações de preservação ao meio ambiente; e, a segunda com cunho repressivo, ou seja, mesmo prevenindo os danos, se estes surgirem, caberá ao agente poluidor arcar com as despesas de reparação e redução de danos.
Cristiane Derani pronuncia sobre o poluidor-pagador o seguinte:
[…] visa à internalização dos custos relativos externos de deterioração ambiental. […]. Pela aplicação deste Principio, impõe-se ao sujeito econômico (produtor, consumidor, transportador), que nesta relação de causar um problema ambiental, arcar com os custos da diminuição ou afastamento do dano.19
Sendo assim, a função deste princípio vai além de prevenir e reprimir os danos ambientais, uma vez que, com essa onerosidade causada pela ação do agente, acaba por necessitar a criação de novos métodos e procedimentos de produção ou de utilização de determinado bens ou áreas, de forma mais brandas, atuando sempre na renovação dos recursos inerentes ao meio ambiente.
Interessa informar que a responsabilidade civil do agente poluidor, atrela-se a teoria da responsabilidade civil objetiva, no qual, a responsabilização do individuo poluidor independe de culpa ou de dolo, bastando apenas a simples existência do dano causado, oriundo de alguma ação do poluidor, conforme preceitua o artigo 14, § 1º da Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981 que ilustra o que segue:
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.20
Sobre a responsabilidade civil do agente poluidor, restou nítido, que independentemente de culpa ou de dolo, o causador do dano deverá repará-lo. Após a identificação do nexo de causalidade do dano ambiental e do agente poluidor, deverá de imediato buscar medidas que cessem ou retrocedem a causa do dano, com o fito de manter ou recuperar o bem ambiental, caso não seja possível a reparação, o poluidor arcará financeiramente com os custos do leso provocado ao meio ambiente.
A POLÍTICA PÚBLICA COMO FIM SOCIAL E OS ASPECTOS ECONÔMICOS
A política ambiental compõe um conjugado de metas e instrumentos que buscam a redução das forças negativas da ação do homem sobre o meio ambiente. Estas políticas se justificam quanto a sua existência, possui fundamentação teórica, metas e instrumentos, e ainda estabelece penalidades para àqueles que não cumprem as normas.
Na atualidade a política ambiental tem sido um tema muito presente, principalmente nos países industrializados, pois influenciam na atividade econômica. As degradações dos bens ambientais se manifestam na forma de “externalidades negativas” decorrentes de atividades econômicas poluidoras, desse modo há a necessidade da intervenção estatal no sentido de interceder e deliberar sobre os conflitos desse processo.
O fundamento das políticas públicas está para a existência dos direitos sociais através de prestações positivas do Estado. Dando continuidade Marília Lourido dos Santos21 diz que o fundamento dessas políticas se concentra nos direitos sociais como direitos positivados, onde só se torna possível se for através de prestações positivas do Estado.
A função do Estado será de coordenar as ações públicas para garantir os direitos da sociedade, possibilitando uma melhor qualidade de vida. No Estado Contemporâneo as políticas públicas se resumem na verdade em coordenação das atividades estatais e das privadas atendendo objetivos sociais determinados pela própria política, neste mesmo sentido Maria Paula Dallari Bucci22.
Merece aduzir que as políticas públicas são desenvolvidas por projetos de longo prazo, sendo assim, vão além de um governo, ou seja, dependendo de sua magnitude podem ultrapassar várias alternâncias de poder, outrossim, relevante se torna atender os objetivos constitucionais elevando-os em um patamar de valor supremo, mesmo porque a qualidade do processo administrativo que antecede e implementa uma política pública depende da continuidade para de fato atingir sua efetividade (resultado).
O princípio da legalidade está implicitamente ligado as políticas públicas, haja vista que, estas políticas são tidas como instrumentos de ação do Estado com o objetivo de atingir uma finalidade, mas estas ações quanto aos meios e aos fins devem observar este princípio, caso contrário pode haver a invalidação desta política, tornando seus atos nulos.
Significa dizer que a administração pública não está submetida somente a lei formal, mas a todo ordenamento e poder normativo, para Bandeira de Mello23 contempla a democracia, a soberania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. O princípio constitucional da legalidade está previsto na Constituição Federal, artigo 5º, inciso II, e artigo 84, inciso IV, caput.
Não se pode deixar de comentar que, as políticas públicas dependem de recursos públicos que são tidos pelos governantes como poucos e escassos, lembrando ainda, que em matéria ambiental as políticas públicas não param nos primeiros resultados, mesmo porque dependem de uma continuidade e geralmente seus custos são elevadíssimos.
Neste âmbito, cita-se como exemplo a questão da mudança climática que se estabeleceu em um dos temas principais do Fórum Econômico Mundial realizado em Davos na Suíça, que teve início em 28 de janeiro de 2009. Destaca-se, ainda, que há necessidade de um investimento anual no mínimo de US$ 515 bilhões para a produção de energia limpa, caso contrário os níveis de emissões de dióxido de carbono serão insustentáveis, consubstanciando em um aumento de 2ºC na temperatura global. Este investimento, conforme os analistas devem ser imediatos e prolongados até o ano 2030.24
É claro que o exemplo acima é de esfera mundial, porém cada nação tem sua participação e para a concretização de metas se faz necessário uma política pública voltada à questão, consubstanciada a isso, necessitará de recursos financeiros para sua implementação, para sua sustentação e para sua manutenção.
É inegável que a participação da sociedade é fundamental para que as políticas sejam efetivadas, não permitindo, assim, uma descontinuidade das políticas públicas. Alusivo ainda, no Estado Contemporâneo não se vislumbra o interesse público dissociado do interesse privado, afinal os interesses públicos devem ter vinculação direta com os interesses sociais, partindo desta premissa verdadeira é que se estuda uma política pública, que neste caso, aborda-se no meio ambiental.
3.1 POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL NO BRASIL: SUAS DIFICULDADES
Preliminarmente, questiona-se: É imprescindível a adoção de uma política ambiental nacional? Sim, uma vez que, as razões para a adoção de política pública ambiental dirigem-se a necessidade de instruir, induzir ou até mesmo forçar os agentes poluidores (econômicos) a terem posturas e procedimentos menos lesivos ao meio ambiente denotam dizer que precisam em caráter de urgência reduzir as suas emissões poluidoras.
Neste particular, há que se observar que no setor industrial os recursos naturais se transformam em matéria-prima e energia que acabam por gerar impactos (ações negativas) ambientais, como no caso do desmatamento, emissões de gases poluentes, erosões no solo
Vale evidenciar que, há os rejeitos industriais como a fumaça, resíduos sólidos e efluentes líquidos que provém do resultado final do processo de industrialização. Para que se possa dar uma resposta mais decisiva quanto à adoção de política ambiental, compreende-se dizer que, os recursos naturais não são infinitos, devendo ser utilizado de modo racional para que as gerações futuras possam se servir destes recursos.
As dificuldades para a implementação de políticas públicas em matéria ambiental no Brasil segundo o professor Anderson Antonio Denardin25 resultam das seguintes situações:
a questão ambiental não foi prioridade no processo de industrialização;
houve atraso na criação de normas ambientais e de agências especializadas de controle de poluição industrial;
o crescimento econômico está associado à industrialização que permitiu setores intensivos de emissões;
uso intensivo de recursos naturais na área industrial (recursos baratos – energia e recursos naturais);
diversas dificuldades no sistema de controle na gestão de recursos ambientais;
falta de informação dos problemas resultantes da degradação ambiental;
fiscalização escassa devido a recursos humanos e financeiros abaixo do mínimo;
excesso de rigidez no sistema de normas atuais vigentes, que restringem certa flexibilização de ações por parte dos gestores ambientais.
Essencialmente em matéria ambiental brasileira nota-se que o avanço no controle de poluição ainda está limitado. O crescimento acelerado da economia trás preocupações ao meio ambiente, visto que os problemas são diversos, quais sejam: retirada de recursos naturais, trazendo leso à água, a mudança climática, a biodiversidade, a poluição e a energia.
Tem-se que ter em mente que o meio ambiente vai além de ideologia ecológica, se enquadrando tanto na política e quanto na economia, e suas questões não ficam a nível local e sim a nível global, tão logo deve ser encarada como parte vinculada a questão social, ou seja, não há dicotomia entre meio ambiente e sociedade.
A responsabilidade do meio ambiente não é somente do Estado, mas de todos, quer dizer, Estado, sociedade civil, empresas e terceiro setor. E, pensando em economia global, para que o Brasil esteja dentro desta economia, deve pensar de forma sistematizada englobando o social, o econômico e o ambiental.
Nesta nova ordem mundial, nota-se que os países devem caminhar para um desenvolvimento sustentável, desta forma, as políticas públicas ambientais devem estar interagidas com a ordem internacional criando um modelo de desenvolvimento econômico sustentável, graduando inclusive os custos ambientais.
3.2 ASPECTOS ECONÔMICOS EM RELAÇÃO À INTERVENÇÃO PÚBLICA
A partir da revolução industrial houve um grande crescimento na economia mundial que gerou agressões ao meio ambiente, que na atualidade ameaçam a vida no planeta. Diante deste verdadeiro holocausto é imprescindível tratar dos aspectos econômicos que tangenciam a matéria ambiental, que visa não trazer prejuízo ao meio ambiente e à humanidade, pois o bem ambiental é de todos e independe de uma ou outra nação.
O gradual crescimento dos problemas climáticos vem demonstrando que a intervenção estatal baseada na regulação sancionatória não é suficiente para proteger o meio ambiente. Contudo, o sistema normativo vigente deve unir-se a instrumentos econômicos de política ambiental que resultem em mudanças comportamentais dos próprios agentes econômicos que poluem o meio ambiente.
Tal perspectiva deve considerar os incentivos financeiros e de mercado, uma vez que a degradação dos bens ambientais é vista no meio econômico ambiental como um efeito de mercado, levando em conta a natureza pública destes bens, pois consequentemente se espera a redução de atividades predatórias ao meio ambiente.
Paralelo a isso é importante reconhecer que os instrumentos econômicos fazem jus a uma função crucial na política ambiental, entretanto não se pode deixar de referenciar que as normas regulamentadoras devem estar entrelaçadas a estes organismos para que possam surtir os efeitos esperados.
Nesse passo, passa-se a reconhecer o que seriam os chamados “instrumentos econômicos”, nada obstante, são aqueles que trazem alterações na atuação dos agentes poluidores, ou seja, verdadeiras mudanças de comportamento em razão de incentivos financeiros e ou de mercado.
Embora se sabe que estes agentes podem ou não aderir aos incentivos, depreende-se ser mais cabível a aceitação fazendo com que seus níveis de poluição caiam, para isso podem utilizar-se de tecnologias limpas ou até mesmo de estudos voltados a trazer benefícios para a redução dos estragos ambientais.
Os instrumentos de política ambiental têm como função internalizar o custo ambiental, dentre estes instrumentos Denardin26 cita três grupos, quais sejam: comando e controle; econômicos; e comunicação.
O primeiro instrumento relaciona-se a instrumentos de regulação direta que controlam os locais que emitem poluentes, baseadas em normas e procedimentos determinados, que obrigatoriamente necessitam ser respeitados, sob pena de medidas repressivas, tais como, cancelamento de licenças e multas.
Também denominados de instrumentos de mercado, o segundo instrumento de política ambiental visa a internalização das externalidades, que resultam em custos ambientais. Neste instrumento permite-se gerar receitas fiscais e tarifárias (taxas, tarifas e emissão de certificados), graduando a diferença dos custos de controle dos agentes, oferecendo estímulos de redução fiscal para àquelas tecnologias com um menor grau poluente.
O terceiro instrumento refere-se a comunicação que compreende a conscientização e informação sobre os danos ambientais, tanto aos agentes poluidores quanto a sociedade. Sua função é preventiva, carecendo assim, da cooperação dos agentes poluidores. Insta dizer que busca ensinar formas mais saudáveis para a exploração da atividade econômica.
Em suma, Estado, sociedade, agentes econômicos, estudiosos, enfim, todos devem ir, em busca de modelos de desenvolvimento que preserve o meio ambiente, tratando-se então, do desenvolvimento sustentável.
A TRIBUTAÇÃO NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
A atividade de tributar do Estado é exercida diante de várias limitações concebidas por princípios constitucionais tributários, como a isonomia, a capacidade contributiva, a legalidade ou estrita legalidade, a irretroatividade, a anterioridade, a proibição de confisco, dentre outros.
Sobremais, a obtenção de recursos por meio de tributo continua sendo relevante para o exercício do Estado, seja como gestor ou como fiscal, com o intuito de realizar os objetivos sociais, econômicos e políticos, entretanto, consideravelmente a lei tributária é alcançada quando oferece aos contribuintes subvenções, créditos presumidos, isenções e outros benefícios visando uma atividade econômica regular.
No entendimento de Carrazza os incentivos advindos das intervenções legislativas só serão legítimos “desde que, evidentemente, não ‘esgotem’ a riqueza dos contribuintes ou os impossibilitem de manter atividades econômicas lícitas – hipótese em que estariam tornando confisco o tributo”.27
Salienta-se que, a intervenção pode ser por direção ou por indução, que consiste na interferência do Estado mediante uma atuação não direta deste no mercado, operando como regulador, fiscalizador e incentivador, por meio de seu poder regulamentar conferido pelo artigo 174 da Constituição.
Segundo Grau28 a intervenção por direção consiste na elaboração de normas obrigatórias de comportamento e respectivas sanções em face de seu descumprimento, estabelecendo determinações que necessariamente deverão ser seguidas pelos agentes, citando como exemplo as normas de tabelamento de preços.
Enquanto na intervenção por indução o Estado não atua mediante normas impositivas, mas pelo contrário, elabora regras facultativas que dão impulso ou retraem determinados comportamentos que o Estado considera como importantes para economia do país. A atuação estatal indutora se materializa através de atividades de fomento a iniciativa privada, dentre os quais, encontram-se as subvenções.
As normas por indução se caracterizam por não possuírem força coativa, pelo menos diretamente, pois o agente estará sujeito as imposições do mercado. Schoueri destaca que “O agente econômico não se vê sem alternativas; ao contrário, recebe ele estímulos e desestímulos que, atuando no campo de sua formação de vontade, levam-no a se decidir pelo caminho proposto pelo legislador”. 29
Complementa o autor30 aduzindo que o incremento de políticas indutoras pelo Estado, deixa de ser direta e finalmente os condutores da economia serão os consumidores e fornecedores, responsáveis pelo consumo e pela produção, além de possuírem condições de aprovarem ou desaprovarem os estímulos ou desestímulos promovidos pelos Estados.
E ainda, a dificuldade de identificar as normas de direção das de indução, principalmente quando se tratar de planejamento indicativo e imperativo. De acordo com o entendimento de Grau31 o planejamento só será imperativo frente ao poder público, sendo indutivo ao setor privado.
Sugere-se a adoção de normas diretivas quando tratar de obter um fim imediato, visto que os incentivos ou os desincentivos fiscais necessitam de um maior tempo para sua efetividade quanto a modificação de comportamentos.
Assim, se torna conveniente defender a inserção de medidas coativas, como a multa, quando pretender o não cometimento de uma determinada conduta contrária à lei, sendo que este meio punitivo além da intimidação financeira, trás uma implicação social em virtude da infração advinda de uma ação negativa empreendida.
Nas questões ambientais, as normas indutoras e diretivas merecem serem analisadas, principalmente a respeito de estabelecer tributos relacionados diretamente à poluição causada, direcionando assim, os custos ambientais como uma questão de mercado, o tributo seria menor quanto menor for a poluição provocada e, os agentes teriam maior interesse em desenvolver novas técnicas de diminuição de poluentes com o fim de pagar menores tributos.
O lado negativo da adoção deste instrumento, como já abordado anteriormente, seria o surgimento da percepção de que é permitido poluir, tendo em vista que o fornecedor e o consumidor pagam por isso, fator que certamente tenderia a reduzir a consciência ambiental da população.
É certo que existem situações que não é possível a escolha entre normas de intervenção por direção ou por indução, haverá somente uma capaz de satisfazer as necessidades econômicas, sociais ou jurídicas. Nota-se que normas diretivas possuem limitações no princípio da livre iniciativa, elas não podem dificultar ou impedir a atividade econômica. De outro lado, as normas indutoras podem ser ineficazes dependendo da natureza do produto, em face da alta ou baixa elasticidade de oferta e demanda.
Perante uma discussão constitucional é evidente que as normas indutoras e por direção submetem-se a um controle constitucional. No caso das diretivas este controle é mais eficaz e perceptível tendo em vista que limitam diretamente à liberdade.
No caso especial dos incentivos fiscais a discussão sobre o controle é conturbado, devido à difícil identificação dos atingidos pela norma indutora, pois existem aqueles que direta ou indiretamente foram atingidos, tendo em vista que à diminuição da carga tributária de alguns agentes, implicam consequentemente, um aumento para outros, além da questão concorrencial que certamente será afetada. Portanto, defende-se que tais normas devem sujeitar-se ao controle jurisdicional.
A trajetória perquirida pelo Estado perante a economia fora seguida pela evolução tributária, surgindo novas formas de cobrança. Os tributos podem ter função fiscal, extrafiscal e parafiscal.
A fiscalidade é instrumento mediato de intervenção, com o fim de custear a atuação do Estado, uma vez que é necessário ter recursos, que em sua grande maioria são advindos dos tributos, seu fim é exclusivamente arrecadatório com o fito de abastecer o erário, neste contexto não se configura análise de quaisquer outros interesses que porventura venham a impedir a atividade impositiva.
Já a parafiscalidade dirige-se para a imposição tributária em paralelo ao sistema fiscal. Apresenta-se em forma de contribuições específicas que custeiam encargos não propriamente da administração pública, mas consoante aos interesses do Estado, um exemplo clássico desta função está para o FGTS do trabalhador. Balleiro sentencia que “As chamadas contribuições especiais, que geralmente são também parafiscais, são divididas pelo art. 149 da Constituição Federal em três espécies: sociais, de intervenção no domínio econômico e corporativa”.32
Quanto à extrafiscalidade diz-se não se tratar exclusivamente em obter receitas, liga-se a um plus a mais, enfim, vai além da mera arrecadação, podendo ser de cunho social, econômico ou político, sendo que estes estão previstos constitucionalmente, dando abertura, as isenções, a progressividade de alíquotas, aos benefícios fiscais, dentre outros. A função do tributo extrafiscal por Meirelles é defendida como:
[…] utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É ato de polícia fiscal, isto é, de ação de governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária.33
Balleiro realça que “É consenso entre os doutrinadores que a extrafiscalidade não está submetida a um regime de exceção (salvo as hipóteses admitidas no próprio Texto Magno), mas rege-se pela generalidade dos princípios constitucionais do sistema”.34 Entrando na questão da tributação ambiental Costa define a mesma como:
[…] emprego de instrumentos tributários para gerar os recursos necessários à prestação de serviços públicos de natureza ambiental (aspecto fiscal ou arrecadatório), bem como para orientar o comportamento dos contribuintes à proteção do meio ambiente (aspecto extrafiscal ou regulatório).35
Nesse jaez, a tributação é notoriamente observada como um instrumento de implementação de políticas econômicas ambientais, onde o Estado exerce sua função induzindo novos comportamentos do sujeito passivo da obrigação tributária, através de estímulos ou incentivos, e até mesmo de desestímulos como as sanções.
O Estado age em nome do interesse público, assim suas ações são legítimas quando busca realizar os objetivos constitucionais eleitos como prioritários a coletividade. Assim, em matéria ambiental a tributação funciona de forma a fomentar práticas econômicas e sociais que atendem a proteção ao meio ambiente, inclusive da capacidade do tributo vir a compensar as externalidades advindas das atividades econômicas, que por sua vez toda a coletividade acaba por suportar.
Estas externalidades denominadas de negativa, nada mais são que custos de produção ou de consumo que evidenciam o princípio do poluidor-pagador, resultante de atividades que afetam e degradam o meio ambiente, o que se define como custo ambiental, este não é suportado apenas pelo agente causador, uma vez que, o direito ambiental é um direito difuso, assim todos sofrem o custo negativo.
A compensação das externalidades se faz pela tributação, através da internalização dos custos ambientais da atividade não ecologicamente exercida, repercutindo no aumento do valor do tributo. Neste diapasão Ferraz sinaliza:
[…] o custo é critério de extrema relevância nas decisões diárias, não apenas do empresário mas de todos. Ora, se os custos da degradação ambiental não forem refletidos nos preços, as decisões econômicas nunca serão ecologicamente corretas.36
Deveras, na atualidade a tributação ambiental proporciona a condição de internalizar os custos ambientais, de forma que, buscam conduzir os agentes a adotarem medidas que visam uma utilização racional dos recursos naturais, sendo renováveis ou não e uma menor poluição ambiental. Porquanto os processos de produção devem ser alterados, com foco na redução de energia, enfim de todos os recursos naturais.
A conjuntura ambiental clama por um direito eficiente onde o meio ambiente ocupe de fato um patamar de alerta geral, levando a mudanças o cenário jurídico em razão do desenvolvimento sustentável das presentes e futuras gerações, não sendo pertinente instituição de novos tributos e sim a efetivação de políticas públicas ambientais que visem a defesa e preservação do meio ambiente.
Com efeito, Ribeiro referencia:
[…] não há necessidade de criar novos tributos, mas de distribuir os recursos arrecadados previstos no Sistema Tributário Nacional vigente para que sejam aplicados à implementação de políticas públicas em todos os níveis de governo que devem oferecer condições de compatibilizar o direito ao desenvolvimento […].37
A legislação tributária necessita ater-se a uma aprazível tributação sobre os produtos enquadrados como não prejudiciais ao meio ambiente, e quanto aos produtos nocivos e poluidores, esta tributação deve ser mais onerosa. Uma atuação tributária baseada na ação do agente acaba por estimular as atividades econômicas ir de encontro a alternativas que busquem tanto o equilíbrio ecológico quanto a saúde financeira desta atividade, evitando com isso o uso destes produtos danosos ou ações que poluem o meio ambiente, em ambas as situações são atitudes preventivas que repercutirá em prol do interesse público, enfim, do bem comum.
O artigo 225 da Constituição Federal de 1988 trás o reconhecimento da necessidade de se preservar o meio ambiente, sendo este intrínseco a outros dispositivos consagrados pelo texto constitucional. Importante ressaltar que, o artigo 170 da Constituição retrata objetivos econômicos e sociais, está-se diante de um Estado Social que visa o bem estar e a justiça social, para tanto, este dispositivo está consubstanciado com o artigo 193, bem como os artigos 1° e 3°, sendo que o meio ambiente previsto no artigo 225 é em verdade um condicionante para todos estes dispositivos constitucionais.
A razão da questão ambiental, ser de extrema relevância nos dias atuais vigora-se na necessidade principal do indivíduo: a vida, esta existência, só será digna quando houver o equilíbrio entre as ordens econômica e social, para isso devem se inter-relacionar de forma harmoniosa, a ponto de garantir dentre seus objetivos, o bem de uso comum o meio ambiente equilibrado, de tal forma que atenda aos indivíduos presentes e àqueles que ainda estão por vir.
Contudo, para se alcançar este resultado, o desenvolvimento econômico sustentável deve ser exercido pelas atividades econômicas, inclusive mediante a intervenção pública do Estado, lembrando ainda que, o lucro da atividade econômica não pode preponderar sobre o interesse público, que é o bem comum. Assim, não se espera apenas o crescimento econômico, mas sim o desenvolvimento que também não deixa de ser crescimento, porém com responsabilidade, analisando as conseqüências que podem advirem de uma atividade lucrativa mas sem nenhum comprometimento social.
Quando se analisa o princípio do poluidor-pagador vê-se que, sua função vai além de prevenir e reprimir os danos ambientais, na verdade, é imprescindível buscar novos procedimentos de produção e utilização de áreas, evitando com isso perda dos recursos naturais, onde os mesmos devem ser renovados quando houver possibilidade. Importante dizer que a responsabilidade civil do agente causador do dano independe de dolo ou culpa, assim havendo o dano sempre responderá pelo ato ilícito.
A contemporização deste estudo perguntou-se se é imprescindível a adoção de uma política ambiental nacional, a resposta é afirmativa, uma vez que se faz necessário instruir, induzir e forçar os agentes a terem condutas não lesivas ao meio ambiente, fazendo com que as emissões poluidoras diminuam de forma a proporcionar uma melhor qualidade de vida e garantir esta continuidade.
Os fatores que dificultam a implementação de políticas públicas em matéria ambiental depara-se com preocupações oriundas do crescimento acelerado da economia, tais como: extração de recursos naturais, leso à água, a mudança climática, a biodiversidade, a poluição e a energia. Este cenário não é apenas de responsabilidade do Estado, mas de toda a coletividade, trata-se de responsabilidade compartilhada, afinal o meio ambiente é um bem de toda a humanidade.
Sabe-se que o Estado necessita da arrecadação de tributos para a concretização de seus fins sociais, econômicos e políticos. As ações do Estado são legítimas, uma vez que, age em nome do interesse público em busca dos objetivos constitucionais, em matéria ambiental a tributação pode materializar-se de forma a promover práticas econômicas e sociais que atendam a tutela ambiental.
A tributação acaba sendo um instrumento de implementação de políticas econômicas ambientais, neste diapasão, o Estado induz novos comportamentos do sujeito passivo da obrigação tributária, para isso, oferece incentivos ou penalidades. A tributação ambiental compensa as externalidades provocadas pelas atividades econômicas. Estas externalidades não visam apenas a arrecadação, elas vão além, podendo ter cunho social, econômico ou político.
As externalidades negativas são os custos de produção ou de consumo que se relacionam com o princípio do poluidor-pagador, resultado que afeta o meio ambiente degradando-o, para estes agentes a tributação exerce a internalização dos custos ambientais da atividade provocando o aumento do tributo, quanto mais se polui, maior será o tributo. Por sua vez, para resolver os problemas ambientais não requer novos tributos, se faz indispensável políticas públicas efetivas e contínuas resultante de um direito efetivo.
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?Mestranda em Direito pela Universidade de Marília (UNIMAR), Marília, SP. Bacharel em Direito. Contadora, Especialista em Contabilidade Financeira e em Auditoria. MBA em Gestão Empresarial. Perita em exercício na Comarca de São Gabriel do Oeste – MS.
** Doutora em Direito Tributário pela PUC-SP, Coordenadora e Professora do Curso de Mestrado em Direito da UNIMAR, Vice-Presidente do Instituto de Direito Tributário de Londrina.
1 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988 – 44. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2010. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 135-136.
2 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 1992, p. 828.
3 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 2.
4 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental tributário. 2. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 4.
5 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. 7. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2009, p. 102.
6 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 3.
8 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 740.
9 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 211.
10 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental tributário. 2. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 11.
11 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Dispõe sobre a Regulamentação do art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 19 jul. 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 19 de ago. 2010.
12 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras. 2001, passim.
13 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988 – 44. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2010. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 2.
14 NAÇÕES UNIDAS, Assembléia Geral. Resolução 41/128. Declaração sobre o direito ao desenvolvimento. Disponível em: <http://www.un.org/documents/ga/res/41/a41r128.htm>. Acesso em: 19 de ago. 2010.
15 BRASIL. Decreto nº 6.040, de 07 de fevereiro de 2007. Política nacional de desenvolvimento sustentável dos povos e comunidades tradicionais. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 07 jul. 2007. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6040.htm>. Acesso em: 19 de ago. de 2010.
16 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 38
17 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988 – 44. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2010. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 164-165.
18 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. rev. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2008, p. 37
19 DERANI, Cristiane. Aplicação dos Princípios do Direito Ambiental para o desenvolvimento sustentável. In. Direito Tributário Ambiental. TORRES, Heleno Taveira (org.). São Paulo: Malheiros, 2005, p. 641-651.
20 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 2 set. 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 19 de ago. 2010.
21 SANTOS, Marília Lourido dos. Interpretação constitucional no controle judicial das políticas públicas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 76-77.
22 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 265.
23 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 91 apud BREUS, Thiago Lima. Políticas públicas no estado constitucional: problemática da concretização dos direitos fundamentais pela administração pública brasileira contemporânea. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 227.
24 Folha online. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/ambiente/ult10007u495976.shtml>. Acesso em: 01 ago. de 2010.
25 DENARDIN, Anderson Antonio. Economia ecológica. Disponível em: <http://ich.ufpel.edu.br/economia/ professores/aadenardin/ECO1.pdf.>. Acesso em: 03 de ago. de 2010.
26 DENARDIN, Anderson Antonio. Economia ecológica. Disponível em: <http://ich.ufpel.edu.br/economia/ professores/aadenardin/ECO1.pdf.>. Acesso em: 03 de ago. de 2010, passim.
27 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 688.
28 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 8 ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 126.
29 SCHOUERI, Luiz Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 43-44.
30 Ibidem, p. 44.
31 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 30-31 apud SCHOUERI, Luiz Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 45.
32 BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atualizada por Mizabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 81.
33 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 158.
34 BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atualizada por Mizabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 157.
35 COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributação ambiental no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 313.
36 FERRAZ, Roberto. Tributação ambientalmente orientada e as espécies tributárias no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 342.
37 RIBEIRO, Maria de Fátima. A concessão de incentivos fiscais como instrumentos econômicos para a proteção ambiental e a aplicação do princípio da igualdade tributária. In: FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; RIBEIRO, Maria de Fátima (Orgs.). Empreendimentos econômicos e desenvolvimento sustentável. São Paulo: Arte & Ciência; Marília: UNIMAR, 2008, p. 97.