Source: https://tc.vlex.es/vid/9-21-23866055
Timestamp: 2020-04-10 13:09:46
Document Index: 192549749

Matched Legal Cases: ['artículo 94', 'e contrario', 'in fine', 'artículo 96', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 74', 'artículo 93', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 96', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 86', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 94', 'artículo 86', 'artículo 94']

STC 155/2005, 9 de Junio de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 23866055
Número de Recurso: 73/1999
Recursos de inconstitucionalidad 73/1999 y 3247/1999 (acumulados). Promovidos por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso en relación con el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, y la Ley 13/1999, de 21 de abril,, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional. Autorización parlamentaria a la celebración de tratados internacionales y límites a los Decretos-leyes: organizaciones internacionales, obligaciones financieras para la hacienda pública, procedimiento parlamentario. Inconstitucionalidad y nulidad de preceptos estatales. Votos particulares.
Sentencia citada en: 22 sentencias, 8 artículos doctrinales, una disposición normativa, una resolución administrativa
STC 155/2005, de 9 de junio de 2005
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 8 de enero de 1999 doña Soledad Mestre García, comisionada de setenta y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre (BOE núm. 243, de 10 de octubre), de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional y, en especial, contra los arts. 2 y 3.
El recurso de inconstitucionalidad se inicia con la relación de antecedentes que a continuación se exponen:
Durante la Asamblea anual del Fondo Monetario Internacional celebrada en Hong Kong del 20 al 25 de septiembre de 1997 se aprobó la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, así como la ampliación de los recursos financieros del Fondo en un 45 por 100 de las cuotas aportadas por cada país.
El 28 de agosto de 1998 el Consejo de Ministros acordó solicitar al Congreso de los Diputados la iniciación del procedimiento relativo a la autorización por las Cortes Generales de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional aprobada en Hong Kong el 23 de septiembre de 1997. Dicha solicitud se registró en la Secretaría General del Congreso de los Diputados el 4 de septiembre siguiente y se tramitó por el procedimiento de urgencia.
El 23 de septiembre de 1998 finalizó el plazo para la presentación de enmiendas previsto en el art. 156 del Reglamento de la Cámara, y desde ese momento el Convenio se encuentra en condiciones de ser dictaminado por la Comisión de Asuntos Exteriores.
Iniciado el trámite específico previsto en los arts. 94 y 74.2 CE, el 10 de octubre de 1998 se publica oficialmente el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional. En esa misma fecha se registra copia del Real Decreto-ley en la Secretaría General del Congreso de los Diputados a los efectos de los arts. 86 CE y 151.1 RCG, así como un Dictamen del Consejo de Estado.
Con fecha 19 de octubre de 1998 ochenta y dos Diputados del Grupo Parlamentario Socialista elevaron al Pleno del Congreso de los Diputados propuesta de planteamiento de conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado (arts. 59.3 y 73 LOTC), entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno de la Nación, por entender que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de ese tipo de tratados o convenios es una materia reservada en exclusiva a las Cortes Generales. La propuesta fue rechazada por el Pleno de la Cámara en sesión del 28 de octubre de 1998. Con esa misma fecha el Pleno acordó convalidar el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, así como su tramitación como proyecto de ley.
El Pleno del Congreso de los Diputados y el Pleno del Senado, con fechas de 12 de noviembre y 9 de diciembre de 1998, respectivamente, otorgaron la preceptiva autorización previa de las Cortes Generales a la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional aprobada en Hong Kong el 23 de septiembre de 1997.
Sobre la base de estos antecedentes, el recurso desarrolla la fundamentación jurídica que seguidamente se sintetiza:
Alegan los recurrentes en primer lugar, que el Gobierno carece de competencia constitucional en relación con un convenio internacional que requiere la autorización previa de las Cortes Generales, de manera que se ha conculcado el procedimiento previsto en los arts. 94.1 d) y 74.2, en relación con el art. 86, todos ellos de la Constitución, invadiéndose competencias de las Cortes Generales y vaciándose de contenido el art. 95 de la Constitución y el art. 78 LOTC, al hacerse imposible el control previo de constitucionalidad del tratado. Todo ello habría redundado en un vicio radical en la formación de la voluntad y posterior consentimiento del Estado desde el punto de vista del Derecho internacional.
De acuerdo con el art. 94.1 d) CE la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en el caso de tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. Autorización que se concederá con la mayoría y por el procedimiento establecido en el art. 74.2 CE. Por su parte el art. 86 CE disciplina la facultad y los límites del Gobierno en el ámbito de la legislación de urgencia. En definitiva, la Constitución ha diferenciado esencialmente el procedimiento legislativo ¾en el que se incardina la figura del decreto-ley¾ y el relativo a la formación de la voluntad del Estado en materia de conclusión de tratados, regulados uno y otro en Capítulos diferentes y con procedimientos distintos de actuación parlamentaria que encuentran su correspondiente reflejo en su regulación reglamentaria específica (para el caso de los tratados, específicamente, en los arts. 154 a 160 RCD y arts. 144 a 147 RS). Respondiendo a esta esencial separación constitucional entre la actividad legislativa y la celebración de tratados, las normas reglamentarias sobre el control de la actividad legislativa del Gobierno por decreto-ley encuentran su acomodo reglamentario en un lugar distinto al correspondiente a la materia de tratados internacionales (arts. 151 a 153 RCD). Para los recurrentes, por tanto, puede concluirse que nos encontramos ante procedimientos constitucional y reglamentariamente distintos, con una tramitación específica y con un fuerte reforzamiento de las Cortes Generales y de las cautelas constitucionales sobre la actividad del Estado en la asunción de obligaciones internacionales.
El art. 94.1 d) CE atrae hacia el régimen general de tratados, y en particular al régimen de autorización previa de las Cortes Generales, toda manifestación del consentimiento del Estado de obligarse por un tratado cuando éste implique obligaciones financieras para la Hacienda Pública, sumándose así a los límites específicos que impone el art. 86.1 CE a los decretos-leyes. Se trata, por tanto, de una disposición que constituye una constante en nuestra historia constitucional y que fue incluso respetada durante la vigencia de las Leyes Fundamentales. En último término no es más que la aplicación concreta de un principio básico del Estado constitucional: la necesidad de que todo gasto público cuente con la autorización de los representantes del pueblo; principio que debe hacerse compatible con el papel del Gobierno en las relaciones internacionales, lo que se procura a través de un procedimiento constitucional específico, caracterizado por ponderar las posiciones respectivas del Ejecutivo y del Parlamento y que no puede en ningún caso ser sustituido por una suerte de autohabilitación por parte del Gobierno, amparándose en razones de urgencia y necesidad que, de existir, nunca podrían servir de base para alterar y vaciar de contenido el específico procedimiento previsto para la autorización por las Cortes Generales de la manifestación del consentimiento en determinados tipos de tratados, las prerrogativas de las Cámaras y la garantía constitucional esencial de la compatibilidad material de los tratados con la Constitución a través del control previo por el Tribunal Constitucional, que constituye el medio idóneo para la doble tarea de preservar la Constitución y de garantizar, al tiempo, la seguridad y estabilidad de los compromisos a contraer por España en el orden internacional (DTC de 1 de julio de 1992).
Pese a todo lo anterior ¾continúa el escrito de recurso¾ el art. 2, apartado 1, del Decreto-ley impugnado dispone que se aprueba la adhesión de España, como miembro participante, a los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos del Fondo Monetario Internacional, en tanto que su art. 3, apartado 1, señala que se autoriza la ratificación por el Reino de España de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional. Parece claro, para los recurrentes, que ambos preceptos afectan de manera nuclear al régimen del otorgamiento de autorizaciones de tratados internacionales. En el caso del art. 2 del Decreto-Ley recurrido se establece un nuevo marco convencional por el que varios países dotados de capacidad financiera han convenido en poner a disposición del Fondo recursos mediante el otorgamiento de préstamos (Preámbulo de la Decisión aprobada por el Directorio Ejecutivo del FMI en su sesión de 27 de enero de 1997). Decisión que exige que para su adhesión los países miembros o las instituciones deberán depositar en el Fondo un instrumento en el que harán saber que su adhesión se ha realizado conforme a su legislación interna [art. 3 c)]. Por su parte el art. 3 del Decreto-ley 14/1998 contiene la manifestación del consentimiento español a favor de una enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, en particular al art. XV, sección 1, que modifica, en consecuencia, el contenido convencional al que en su momento se adhirió España.
En ambos casos se producen obligaciones para la hacienda pública que, en virtud del art. 94.1 d) CE, requieren la preceptiva autorización de las Cortes Generales. En el caso del art. 2, referido a los Nuevos Acuerdos para la obtención de préstamos, en virtud de lo previsto en su párrafo 2 a) (Todo miembro o institución que se adhiera a la presente decisión se comprometerá a otorgar préstamos al Fondo en las condiciones previstas en la presente decisión por la cuantía máxima, en derechos especiales de giro, establecida en el anexo, cuantía que se establece para España en 672 millones de derechos especiales de giro). En el caso del art. 3, referido a la cuarta enmienda del Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, se contempla una asignación especial de derechos especiales de giro que, según la exposición de motivos del Decreto-ley 14/1998, supone un aumento de 268,5 millones de derechos especiales de giro para España. Se trata, por tanto, de convenios que comportan obligaciones financieras para la hacienda pública que entran de lleno en las categorías que el Consejo de Estado (Dictamen núm. 46.685, de 8 de junio de 1990) interpretó como propias del art. 94.1 d) CE, es decir, instrumentos internacionales de los que se deriven operaciones de crédito activo o pasivo para la Hacienda, ya sean de crédito económico, ya de crédito jurídico para obligaciones monetarias. Y así lo ha reiterado el Consejo de Estado, para este caso, en su Dictamen 3.936/98/MC/LD, de 8 de octubre de 1998, al hablar de previsiones respecto de las cuales la prestación del consentimiento del Estado requiere, tal y como exige el artículo 94.1 d) de la Constitución, la previa autorización de las Cortes Generales.
Los Diputados recurrentes señalan un segundo motivo de inconstitucionalidad en el hecho de que no concurriría el presupuesto de hecho legitimador del ejercicio de la competencia constitucional para que el Gobierno dicte normas con fuerza de ley, pues no aprecian la extraordinaria y urgente necesidad exigida por el art. 86 de la Constitución. Atendiendo a la doctrina establecida por el Tribunal en esta materia, alegan los demandantes que los dos parámetros a los que cabe acudir para acotar indiciariamente el sentido de la expresión extraordinaria y urgente necesidad vienen dados por la motivación formal de la norma y por la existencia de una cierta imprevisibilidad en el supuesto fáctico que la origine.
Por lo que hace a lo primero el Decreto-ley 14/1998 se limita a señalar que el hecho de que el Fondo Monetario Internacional pueda disponer de recursos financieros suficientes con la rapidez necesaria dada la situación en que se encuentran los mercados financieros en estos momentos, explica el recurso al presente instrumento normativo, ciertamente excepcional, y justifica sobradamente la urgencia con que debe ser tramitado al objeto de cumplir los objetivos descritos por el presente Real Decreto-Ley. En opinión de los recurrentes no hay justificación alguna de fenómenos tan llamativos como que el Gobierno estuviera absolutamente inactivo entre el 25 de septiembre de 1997 (fecha en la que concluye la reunión del Directorio Ejecutivo del Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional) y el 28 de agosto de 1998 (fecha en la que se solicita la iniciación del procedimiento del art. 94 CE) o que, una vez iniciado este procedimiento, se abandone para sustituirlo por su aprobación mediante el Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre.
Mediante providencia de 26 de enero de 1999 la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el Boletín Oficial del Estado.
Por providencia de 9 de febrero de 1999 la Sección acordó prorrogar al Gobierno en ocho días el plazo concedido en la providencia anterior, tal y como interesaba el Abogado del Estado mediante escrito registrado el 8 de febrero.
Mediante escrito registrado en el Tribunal el 12 de febrero de 1999 el Presidente el Congreso de los Diputados comunicó que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, remitiendo al efecto a la Dirección de Estudios y Documentación de su Secretaría General.
Por escrito registrado el 23 de febrero de 1999 el Presidente en funciones del Senado comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado darse por personada y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el 26 de febrero de 1999. Dicho escrito se inicia con una introducción, en la que se examinan con detenimiento el objeto y forma de actuación del Fondo Monetario Internacional, punto de partida necesario para discernir si los Acuerdos a que se refiere el Decreto-ley recurrido requieren de la autorización parlamentaria prevista en el art. 94.1 CE. En esta línea se recuerda que el Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional se firmó el 22 de julio de 1944, adhiriéndose España por medio de Decreto-ley de 4 de julio de 1958. A partir de ese Decreto-ley España ha ido adhiriéndose a las distintas modificaciones y enmiendas realizadas al Convenio constitutivo, cuya redacción actual ¾a salvo de la modificación contenida en el Decreto-ley ahora recurrido¾ es la establecida tras la segunda enmienda del Convenio, de 30 de abril de 1976, dado que la tercera enmienda tuvo una repercusión mínima. Esta segunda enmienda fue aceptada por España mediante Instrumento de 18 de abril de 1977.
Desde el punto de vista operativo los objetivos señalados se persiguen mediante dos Departamentos que, en principio, actúan separadamente: El Departamento General y el Departamento de Derechos Especiales de Giro. El primero es el encargado de las operaciones ordinarias del Fondo, que consisten en constituir un fondo de recursos para poner a disposición temporal de los miembros. El art. 5 del Convenio describe la fórmula adoptada para realizar esa puesta a disposición, estableciendo que los países miembros tienen derecho a comprar al Fondo las monedas de otros países miembros a cambio de una cantidad equivalente de su propia moneda, siempre que cumplan determinadas condiciones. Al ser esta disposición o entrega de carácter temporal, en el mismo precepto se regula la operación de recompra, por la que todo país miembro tendrá derecho a recomprar en cualquier momento las tenencias del Fondo de su moneda, estableciendo incluso los casos de recompra preceptiva y el plazo general de cinco años para llevarla a cabo.
El régimen para constituir ese fondo de recursos, continúa el Abogado del Estado, se basa en una fórmula general (las cuotas y sus revisiones, art. 3) y una fórmula excepcional para atender a situaciones de escasez de una determinada moneda (operaciones de préstamo, art. 7). En el primer caso el Convenio dispone que cada miembro tendrá su cuota, que, dependiendo de su peso específico en la economía mundial, se ajustará cada cinco años. Cada modificación de cuotas dará lugar, en su caso, al pago del aumento correspondiente, que, según las decisiones de la Junta de Gobernadores, deberá hacerse, el 25 por 100, en derechos especiales de giro o en moneda de otro país de los designados por el Fondo (moneda de libre uso), y el resto, en su propia moneda. De producirse una reducción de cuota, el Convenio prevé que el Fondo, dentro de los sesenta días, le pagará una cantidad igual a la reducción. Estas aportaciones en derechos especiales de giro o divisas no constituyen entregas a fondo perdido, sino que son fondos puestos a disposición temporalmente de ese ente internacional para el cumplimiento de sus fines. Prueba de ello son las previsiones del art. 26 del Convenio para el caso del ejercicio del derecho de los países miembros a retirarse, que consisten en la liquidación de mutuo acuerdo tan pronto como sea posible de todas las cuentas entre el país y el Fondo. Asimismo, y sin necesidad de ejercer el derecho a retirarse, cada país puede pedir la devolución del 25 por 100 pagado en derechos especiales de giro o en divisas de otros países designados por el Fondo a cambio de su propia moneda (con lo que la parte de cuota pagada en la propia moneda sería del 100 por 100) con sólo alegar problemas de balanza de pagos, escasez de reservas, etc. Esto es lo que hace que el activo frente al Fondo pueda ser considerado como un componente de las reservas. Por ello la cuota del Fondo y sus modificaciones se administran actualmente como una partida más de las reservas de moneda extranjera de libre uso o propia incluidas en el balance de sus Bancos centrales.
De este modo, alega el Abogado del Estado, en el activo del balance del Banco de España habrá una partida contra el Fondo por el importe de la cuota pagada en divisas o derechos especiales de giro que se le haya entregado. Lógicamente, cuando hay un aumento de cuota, el Banco de España se limita a reducir la partida de activo que tiene en divisas (por la cantidad que entregue al Fondo) y aumentar en la misma proporción su partida de activo contra el Fondo. Es decir, no existe una disposición neta de activo, sino un cambio en la composición de la cuenta de activo del balance. En esa cuenta figurará también la parte de cuota pagada en moneda nacional, que se materializará mediante el abono de su importe en la cuenta corriente que el Fondo tiene en cada Banco central, originando el pasivo correspondiente por el mismo importe (con arreglo al art. 13, sección 2, del Convenio, cada país miembro designará su Banco central como depositario de todas las tenencias del Fondo en su moneda). La adjudicación de la gestión de estas reservas, en los términos expuestos, al Banco de España está prevista en el art. 13.2 b) de su Ley de autonomía, en cuya virtud, en todo caso, el importe de la cuota de España en el Fondo Monetario Internacional, así como los pasivos del Banco de España frente a ese organismo quedarán recogidos en el balance del Banco de España, en función de su naturaleza, como activos o pasivos de éste frente al Fondo Monetario Internacional. Por este motivo en las disposiciones aprobatorias de aumentos de cuota se prevé que sea el Banco de España el que disponga, a cuenta de sus reservas, de los derechos especiales de giro, moneda extranjera o pesetas que sean necesarios para dar cumplimiento al mismo. Así ocurrió en la disposición final de la Ley 16/1992, de 15 de junio, o en la propia disposición final primera del Decreto-ley impugnado.
La otra forma excepcional para incrementar el Fondo es la obtención de moneda mediante préstamos (arts. 7 y sigs. del Convenio). Se trata de la posibilidad de que el Fondo, cuando lo estime procedente para reponer sus tenencias en la Cuenta de Recursos Generales de la moneda de un país miembro necesaria para transacciones, pueda, o bien pedir a un país miembro que le preste su moneda, o tomarla a préstamo con su consentimiento de un tercero, o bien pedir a ese país que le venda su moneda a cambio de derechos especiales de giro. En este caso la moneda que se obtiene por el Fondo, al igual que en el caso de los recursos derivados de la cuota, servirá para ponerla a disposición de los países miembros para que puedan, mediante su compra, atender sus necesidades financieras internacionales. Por tanto, para el país que cede su moneda o la de un tercero, la operación supondrá una partida de activo en su balance por la cantidad entregada, por suponer un derecho de crédito contra el Fondo. Lógicamente los países miembros que hayan hecho transferencias de esta naturaleza tendrán derecho a su reembolso a cargo del Fondo en los términos que se hayan especificado dentro del régimen general previsto en el Convenio constitutivo. El tratamiento de estas partidas es el mismo que el de la cuota, de modo que en el activo del balance del Banco de España se sustituirá la disminución de divisas o pesetas o derechos especiales de giro por el aumento de su equivalente en la partida contra el Fondo.
El Departamento de Derechos Especiales de Giro, continúa el escrito de alegaciones, actúa para el cumplimiento de los mismos objetivos utilizando como instrumento esencial la asignación de derechos especiales de giro (arts. 15 y sigs. del Convenio). De acuerdo con el art. 15 del Convenio, a fin de satisfacer la necesidad, cuando ésta surja, de complementar los activos de reserva existentes, el Fondo queda facultado para asignar derechos especiales de giro a los países miembros que sean participantes en el Departamento de Derechos Especiales de Giro. Estos derechos se entregan por el Fondo sin ningún tipo de contraprestación, salvo la obligación de devolución en caso de cancelación, y con la finalidad de facilitar el logro de sus fines y evitar en el sistema financiero internacional situaciones de estancamiento económico y deflación o de demanda excesiva e inflación. Por tanto, para los miembros la asignación de los derechos especiales de giro supondrá una anotación en el activo por su valor, que se irá reduciendo a medida que se dediquen a operaciones autorizadas, y otra en el pasivo, que siempre será la misma (pues en el momento de la cancelación deberán devolverse al Fondo). El art. 19 del Convenio, por su parte, regula la utilización de los derechos especiales de giro, permitiendo que sirvan, con las condiciones que establece, para conseguir directamente moneda de otros países miembros o a través del propio Fondo. Por último se establece que las decisiones sobre los derechos deberán tomarse por períodos de cinco años y que toda asignación o cancelación se llevará a cabo a intervalos anuales.
El art. 2 tampoco implicaría obligaciones financieras para la hacienda pública. Como se especifica en la Decisión aprobada por el Directorio del Fondo en su sesión de 27 de enero de 1997 sobre Nuevos Acuerdos para la obtención de préstamos, aneja al Decreto-ley, estos nuevos Acuerdos se adoptan conforme al art. VII, sección 1, del Convenio constitutivo. Dicho precepto, como se ha visto, regula un sistema excepcional y extraordinario de obtención de recursos para el Fondo mediante su aportación como préstamo por los países miembros, ya sea en su propia moneda o en la de un tercero. Como se dice en el preámbulo de la Decisión, se trata de la aportación de cantidades de moneda, dentro de un límite, cuando se necesiten recursos suplementarios para contrarrestar o hacer frente a un deterioro del sistema monetario internacional o para afrontar una situación excepcional que represente un peligro para la estabilidad de ese sistema. Por tanto estamos, como en el caso anterior, ante una Decisión que supone el desarrollo del Convenio constitutivo en relación con su art. VII. Concretamente consiste este desarrollo en atribuir a cada país miembro un límite para su aportación de recursos al Fondo en concepto de préstamo. Así el Fondo podrá cumplir más eficazmente su función (preámbulo de la Decisión), pues podrá contar para sus previsiones con cantidades a préstamo de los países miembros dentro del límite previsto. Es decir, en el Convenio constitutivo se reconocía que el Fondo podría pedir a préstamo cantidades y, en su cumplimiento, esta Decisión solicita de los países que acepten las peticiones que en este marco se hagan hasta un límite determinado.
Entiende el Abogado del Estado que los recurrentes no justifican su afirmación de que el art. 3 del Decreto-ley implica obligaciones para la hacienda pública, basándose exclusivamente en que supone un aumento de 268,5 millones de derechos especiales de giro para España. La asignación de derechos especiales de giro no implica obligación financiera alguna, sino que, por el contrario, supone mejorar las reservas de los países miembros del Fondo para que puedan tener una mayor maniobrabilidad en el sistema monetario internacional. Como ya se dejó dicho, los derechos especiales de giro permiten a su tenedor la posibilidad de usarlos para cumplir sus obligaciones financieras con otros países o con el propio Fondo. Por ello no cabe decir que la asignación de derechos especiales de giro puede considerarse causante de obligaciones financieras. Cuando se hace referencia en esta materia a la aceptación de las obligaciones derivadas de los derechos especiales el Convenio constitutivo se está refiriendo a las relacionadas con las condiciones y requisitos para su transmisibilidad y, especialmente, las que surgen de su cancelación y devolución.
En cuanto a la gestión de estos derechos, corresponde también al Banco de España, que los contabilizará como una partida de activo en su cuenta de reservas, en la cuantía que en cada momento tenga, pues podrá disponer de ellos para actuar en el sistema monetario internacional, y su importe total aparecerá en una partida del pasivo, ya que constituye un crédito a favor del Fondo que deberá hacerse efectivo cuando se produzca la cancelación y consiguiente devolución de los derechos especiales de giro asignados. En este caso el Gobierno, al considerar que se tenía que prestar el consentimiento a una modificación del Convenio constitutivo del Fondo, decidió someterlo a la autorización previa de las Cortes Generales. Así se reconoce en la demanda, que alega que fue otorgada por el Congreso de los Diputados y por el Senado. Sin embargo, por las razones antes expuestas, esta modificación del Convenio constitutivo, que tuvo por objeto hacer una mera asignación de derechos especiales de giro teniendo en cuenta la nueva situación económica internacional e incluso los cambios producidos en algunos países miembros (como Yugoslavia), no se encuentra en el presupuesto previsto en el art. 94.1 d) de la Constitución, por no implicar obligaciones financieras para la hacienda pública, lo que llevó a incluir su autorización en el art. 3 del Decreto-ley ahora recurrido. Es más, las consecuencias económicas de esta enmienda podrían haber sido aceptadas exclusivamente por el Banco de España, pues por su Ley de autonomía
art. 13.2 b)] es el gestor de la cuota, en su versión activa y pasiva, de España en el Fondo Monetario Internacional. Por todo ello la falta de autorización previa del Congreso y del Senado de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo no puede considerarse un vicio de constitucionalidad; y, aunque así fuera, como quiera que dicha autorización llegó a concederse, hoy debe entenderse subsanado ese alegado vicio, por lo que su reconocimiento no podría provocar efecto alguno o, en su caso, meramente declarativo.
Desde el punto de vista formal, prosigue el Abogado del Estado, esto es, atendiendo al modo en que se han justificado las medidas adoptadas, su urgencia y necesidad y su conexión con la situación que se pretendía corregir, no se ha podido ser todo lo realista y descriptivo que se podría haber sido por tratarse de un sector muy sensible, que actúa ante noticias negativas desencadenando crisis de muy difícil o imposible recuperación. Por este motivo la exposición de motivos del Decreto-ley no contiene una descripción apocalíptica de la situación financiera internacional, sino que, con más moderación, señala la situación que se pretende atajar y los medios que se van a disponer para ese fin. También encontramos esa justificación en la presentación del Decreto-ley en el Congreso, en su memoria y en otros ámbitos, como la intervención del Ministro de Economía y Hacienda ante la Asamblea anual del Fondo Monetario Internacional el 7 de octubre de 1998, o en algunas informaciones de prensa. En la exposición de motivos se explican claramente, en primer lugar, las características de la crisis financiera internacional, poniendo de manifiesto que se está extendiendo a los países que tienen mayores dificultades, lo que hace que, como consecuencia de las peticiones de éstos, los recursos del Fondo sean insuficientes y precisen de una inyección inmediata. A continuación se describe en qué consisten los compromisos ya asumidos por España que se van a hacer efectivos con urgencia mediante ese instrumento. Por último se explica el objetivo de esa actuación urgente, que consiste en una importante contribución al Fondo, que va a suponer un apoyo claro a la estabilización de las economías con dificultades y, por tanto, de la economía mundial y de la nuestra propia, poniéndose también de manifiesto que así se apoya a una zona de potencial inestabilidad, como son los países iberoamericanos. Por su parte la presentación del Decreto-ley ante el Congreso para su convalidación reflejó la situación financiera existente y la necesidad de intervenir con urgencia para evitar su proyección a países iberoamericanos. Asimismo explica las medidas adoptadas y su efecto sobre la confianza en el sistema financiero internacional. Por su lado, la memoria que acompaña a la norma pone también de manifiesto las necesidades del Fondo por las muy graves turbulencias acaecidas en numerosas economías de países emergentes y de los denominados países en transición (Rusia y países ex-socialistas) y la necesidad urgente de atender a esas necesidades. También es de interés la intervención del Ministro de Economía y Hacienda, en la que se refirió a la propagación de la crisis financiera internacional y a la intención de España de hacer lo posible para que no se extienda, especialmente a Iberoamérica. Por último las informaciones publicadas en la primera quincena de octubre de 1998 reflejan la situación de crisis y la actitud de España a través de su participación en el Fondo. En definitiva, se cumple el presupuesto habilitante en los términos exigidos por la doctrina constitucional (SSTC 239/1982, 6/1983, 29/1986 y 182/1997).
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de julio de 1999 doña Soledad Mestre García, comisionada de ochenta y un Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad núm. 3247/99 contra la Ley 13/1999, de 21 de abril (BOE núm. 96, de 22 de abril), de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional y, en especial, contra los arts. 2 y 3.
El recurso de inconstitucionalidad se inicia con la exposición de unos antecedentes que coinciden con los expuestos en el recurso de inconstitucionalidad núm. 73/99, con el añadido de la secuencia procedimental correspondiente a la tramitación del Decreto-ley 14/1998 como proyecto de ley. La Ley resultante, 13/1999, de 21 de abril, constituye el objeto del presente recurso.
La fundamentación jurídica del recurso comienza con un primer apartado en el que se destaca la identidad material entre la regulación contenida en la Ley impugnada y la formalizada por el Decreto-ley 14/1998. La única diferencia entre ambas normas radica en la introducción en la Ley de un nuevo art. 5, que otorga al Banco de España un aval para respaldar su participación en la iniciativa multilateral de apoyo financiero a la República de Brasil. Así las cosas, entienden los demandantes que hay que cuestionarse las razones que han impulsado a la mayoría parlamentaria a tramitar como ley un Decreto-ley sin que con ese trámite se haya alterado materialmente el contenido de éste. Para ello habría que partir del dato de que la convalidación exigida por el art. 86.2 CE no supone ningún tipo de subsanación de posibles excesos normativos del Gobierno, sino que su función constitucional es dar carácter definitivo a una norma provisional. Por el contrario la utilización del mecanismo del art. 86.3 CE supone, con carácter general, la apertura de un proceso de auténtica actividad legislativa por parte de las dos Cámaras, cuya función y finalidad no puede ser otra que la conveniencia de modificar alguno de los aspectos de la norma estable ya vigente. Sin embargo, continúan los demandantes, en el presente caso nada de eso ha sucedido. La discusión parlamentaria no ha servido para modificar la norma, sino que se ha utilizado como mecanismo para tratar de solventar un problema de origen presente en el Decreto-ley, cual es la vulneración de los procedimientos parlamentarios prescritos por la Constitución para la prestación del consentimiento internacional del Estado, es decir, actuando como si la intervención legislativa presente en la tramitación como ley del Decreto-ley pudiera suplir la falta de autorización parlamentaria previa en los términos de los arts. 94 y 74.2 CE.
Es evidente, continúa la demanda, que el texto ahora impugnado supone que el Estado ha contraído una serie de obligaciones internacionales, extremo éste que ya fue razonado en el recurso de inconstitucionalidad 73/99. También lo es que se generan con él obligaciones para la Hacienda pública y que, por tanto, entra en juego la previsión del art. 94.1 d) CE. Por último es un hecho que para este menester se ha recurrido, por vez primera, a un decreto-ley, y posteriormente a la tramitación de éste como ley que no ha supuesto ninguna modificación material de su regulación. Estamos, por tanto, ante una norma que es inconstitucional tanto como decreto-ley como en su posterior versión tramitada como ley, pues ni una ni otra actuaciones normativas respetan el específico procedimiento de los arts. 94.1 y 74.2 CE, con grave detrimento de la posición institucional de las Cortes Generales, que se han visto obligadas a convalidar, primero, el hecho consumado de la norma gubernamental y a tramitarla, después, como ley, sin que ni en uno ni en otro supuestos hayan tenido ocasión de ejercer el control constitucionalmente previsto, que debe revestir la forma de autorización previa, única forma eficaz de participación parlamentaria en normas de Derecho Internacional. Y única capaz de hacer posible el mecanismo del control previo de constitucionalidad de los tratados, que pierde todo sentido si la actuación de las Cámaras se reduce a dotar con forma de ley el contenido de un tratado sobre el que el Gobierno ya ha comprometido la acción del Estado.
Mediante providencia de 15 de enero de 1999 la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones, así como exponer lo que estimaren oportuno acerca de la acumulación con el recurso de inconstitucionalidad núm. 73/99. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el Boletín Oficial del Estado.
El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 29 de septiembre de 1999. En él se sostiene que el presente recurso tiene una directa y evidente conexión con el tramitado con el número 73/99, interpuesto en su día contra el Decreto-ley 14/1998, y en cuyo trámite de alegaciones el Abogado del Estado tuvo ya en cuenta las consecuencias constitucionales de la tramitación de esa norma como ley, de manera que lo entonces alegado es de plena aplicación al presente recurso.
Sostiene a continuación el Abogado del Estado que no puede mantenerse la afirmación de los demandantes en el sentido de que la convalidación de un decreto-ley y su tramitación como proyecto de ley son dos fórmulas equivalentes y que producen el mismo efecto en relación con el vicio procedimental alegado. A su juicio no es aceptable que la vía del art. 86.3 CE esté prevista para la apertura de un proceso de auténtica actividad legislativa por parte de las dos Cámaras, cuya función y finalidad no puede ser otra que la conveniencia de modificar alguno de los aspectos de la norma estable ya vigente, tal y como se afirma en la demanda, de modo que, si no hay modificación, como es el caso, resultaría que esta vía sería inapropiada y utilizada para un fin inadecuado, como sería el intento de subsanación de la autorización previa prevista en el art. 74.2 CE. Por el contrario de la jurisprudencia constitucional se desprende, desde la STC 29/1982, en relación con el art. 86.3 CE, que el resultado final del procedimiento legislativo será una ley formal del Parlamento, que sustituye en el ordenamiento jurídico, tras su publicación, al decreto-ley. Por su parte, cuando se utiliza exclusivamente la vía del art. 86.2 CE no puede considerarse que el decreto-ley se haya convertido en ley formal del Parlamento, tras el acuerdo de convalidación, sino únicamente que se ha cumplido con el requisito constitucional del que dependía la pervivencia en el tiempo, con fuerza y valor de ley, de la disposición producto del ejercicio de la potestad normativa extraordinaria que al Gobierno le reconoce la Constitución. En este último caso la votación sobre la totalidad supone que el Congreso de los Diputados se haya limitado a ejercitar sus competencias fiscalizadoras, lo que quiere decir que lo que persigue es comprobar y aprobar que el Ejecutivo ha actuado cumpliendo los requisitos y condiciones que la Constitución le exige para producir normas con fuerza y valor de ley.
Con el fin de evitar la reiteración, y como quiera que la cuestión constitucional debatida es esencialmente idéntica a la que es objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 73/99, el Abogado del Estado se remite al escrito de alegaciones presentado en aquel proceso. En él se ponía de manifiesto que la materia objeto de la disposición no era encuadrable en el marco del art. 94.1 d) CE a los efectos del art. 74.2 CE, y que, en cualquier caso, la intervención de las Cámaras al autorizar vía art. 74.2 CE el art. 3, al convalidar el Decreto-ley y al tramitarlo como proyecto de ley sin modificaciones es suficiente para considerar que los Acuerdos del Fondo Monetario Internacional fueron aprobados constitucionalmente.
Por escrito registrado en este Tribunal el 8 de octubre de 1999, la Presidenta del Senado comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado darse por personada y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Mediante escrito registrado en el Tribunal el 13 de octubre de 1999 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, remitiendo al efecto a la Dirección de Estudios y Documentación de su Secretaría General.
Por Auto de 15 de febrero de 2000, el Pleno del Tribunal acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad núm. 3247/99 al registrado con el núm. 73/99.
Mediante providencia de 7 de junio de 2005 se acordó señalar el siguiente día 9 de junio para la deliberación y votación de la presente Sentencia.
Mediante los dos recursos de inconstitucionalidad acumulados en el presente procedimiento más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso impugnan el Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional, y la Ley 13/1999, de 21 de abril, de igual contenido y resultante de la tramitación del Real Decreto-ley 14/1998 por la vía prevista en el art. 86.3 de la Constitución. Los recurrentes fundamentan su recurso, tal y como se ha pormenorizado en los antecedentes, en la idea de que el decreto-ley no es el instrumento jurídico constitucionalmente apropiado para la integración en el Ordenamiento de convenios internacionales, siendo así que las disposiciones incorporadas por obra del Real Decreto-ley recurrido suponen la asunción de obligaciones financieras para la hacienda pública y caen por ello en el supuesto contemplado en el art. 94.1 d) de la Constitución. Entienden, además, que en ningún caso se darían en el presente supuesto las circunstancias habilitantes para la legislación de urgencia establecidas por el art. 86 CE. Por su parte la Ley 13/1999 incurriría en el mismo defecto de incompetencia, pues la autorización constitucionalmente exigida para la integración de normas internacionales es la prevista en los arts. 94.1 y 74.2 CE. El Abogado del Estado, por el contrario, interesa la desestimación de ambos recursos por entender que el objeto del Real Decreto-ley impugnado, además de no encuadrarse en el marco del art. 94.1 d) CE, es perfectamente incardinable en el ámbito material circunscrito por el art. 86 CE, concurriendo además la extraordinaria y urgente necesidad requerida por ese precepto. La Ley 13/1999, por su lado, habría sanado las deficiencias de que hubiera podido adolecer el Real Decreto-ley 14/1998, habiéndose asegurado en todo caso, con el procedimiento legislativo, la intervención de las Cámaras requerida por la Constitución para que pueda autorizarse la prestación del consentimiento del Estado en el ámbito internacional; autorización que, por lo que hace al contenido del art. 3 del Real Decreto-ley impugnado, se dispensó expresamente por las Cortes Generales a través del procedimiento autónomo previsto en los arts. 94.1 y 74.2 CE.
La cuestión planteada en este procedimiento con carácter principal es si el Real Decreto-ley 14/1998 se ajusta a los límites sustantivos que resultan de los arts. 94.1 d) y 74.2, en relación con el art. 86, todos ellos de la Constitución. También se discute por las partes si concurren los presupuestos circunstanciales establecidos por el último de estos preceptos para la emisión de un decreto-ley, así como cuáles son los términos en que se relacionan los decretos-leyes y sus eventuales leyes de conversión, pero es aquélla la cuestión primera y medular, cuya suerte condiciona en buena medida el enjuiciamiento de las restantes.
Con carácter previo al examen de fondo, y anticipando el juicio que ha de merecer alguna de las cuestiones que acompañan a la principal, es preciso despejar posibles dudas acerca de una eventual desaparición sobrevenida del objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 73/1999, esto es, del dirigido contra el Real Decreto-ley 14/1998, que también podrían extenderse a una parte del recurso núm. 3247/1999, promovido contra la Ley 13/1999. Tales dudas pudieran venir motivadas por la conjunción de dos circunstancias: De un lado, la conversión del Real Decreto-ley 14/1998 en la Ley 13/1999 por la vía del art. 86.3 CE; de otro, y por lo que hace particularmente a los respectivos arts. 3 del Real Decreto-ley y de la Ley de conversión, el hecho de que la ratificación de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del FMI que ahí se autoriza haya sido también autorizada por las Cortes Generales mediante el procedimiento previsto en los arts. 94.1 d) y 74.2 de la Constitución.
En realidad ninguno de estos hechos impide un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del repetido Real Decreto-ley, pues siempre hemos sostenido que es algo fuera de duda que el control del Decreto-ley en cuanto tal no está impedido por el hecho de la novación operada por la Ley, siguiendo lo que dispone el art. 86.3, pues el interés constitucional de ajustar el uso del instrumento del Decreto-ley al marco del art. 86.1 ... no puede considerarse satisfecho por la derivación del Decreto-ley hacia el cauce del art. 86.3, ya que si bien pudiera ...]pensarse que una eficacia retroactiva de la Ley que diera cobijo a los efectos producidos por el Decreto-ley puede privar de sentido a la impugnación dirigida ... al Decreto-ley, ... esto no es así, pues ... velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del art. 86.3 (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 3; en el mismo sentido, más recientemente, STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 1). Así, por más que la Ley 13/1999 haya derogado tácitamente al Real Decreto-ley 14/1998, el enjuiciamiento constitucional de este último es cuestión cuyo interés va más allá de la vigencia de sus preceptos, pues en otro caso sería imposible asegurar la observancia de las condiciones que el art. 86 establece específicamente para la emisión de decretos-leyes. La Constitución únicamente admite la legislación de urgencia bajo condiciones cuya inobservancia constituye una infracción que sólo puede repararse con una declaración de inconstitucionalidad, sin que los efectos derogatorios de la legislación sobrevenida o los convalidantes de la asunción del decreto-ley por el Congreso de los Diputados puedan corregir un defecto que ha de concebirse como necesariamente insubsanable, pues, en otro caso, los límites del art. 86 CE sólo serían operativos en el tiempo que media entre el decreto-ley y su convalidación o su conversión en ley, esto es, en un tiempo en el que este Tribunal nunca podrá materialmente pronunciarse.
El Real Decreto-ley 14/1998 se organiza en cuatro artículos y tres disposiciones finales. El art. 1 establece en su apartado 1 que España aumentará su cuota en el Fondo Monetario Internacional hasta el montante de 3.048,9 millones de derechos especiales de giro, de conformidad con lo estipulado en la Resolución número 53-2 adoptada, con efectos desde el 30 de enero de 1998, por la Junta de Gobernadores de dicho organismo y cuya traducción figura aneja al presente Real Decreto-ley. De acuerdo con el apartado 2, el pago del importe del aumento de la cuota, que asciende a 1.113,5 millones de derechos especiales de giro, se efectuará en un 25 por 100 en derechos especiales de giro o en monedas de otros países miembros que el FMI determine, y el 75 por 100 restante en moneda nacional, a depositar en las cuentas del Fondo. En virtud del art. 2.1, se aprueba la adhesión del Reino de España, como miembro participante, a los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos del Fondo Monetario Internacional, estableciéndose un compromiso máximo de financiación al Fondo Monetario Internacional de 672 millones de derechos especiales de giro, de conformidad con lo estipulado en la Decisión aprobada por el Directorio Ejecutivo del Fondo ... en su sesión de 27 de enero de 1997 y cuya traducción figura aneja al presente Real Decreto-ley. El apartado 2 del mismo art. 2 prescribe que las decisiones relativas a las disposiciones efectivas de fondos en el marco de los Nuevos Acuerdos se adoptarán por el Ministro de Economía y Hacienda, previa consulta con el Banco de España.
El art. 3 del Real Decreto-ley contiene dos autorizaciones. La primera para ratificar la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, cuya traducción se incluye como Anexo; la segunda, para la recepción de 268.572.777 derechos especiales de giro emitidos por el Fondo ... de conformidad con lo estipulado en la Resolución 52-4, adoptada por la Junta de Gobernadores, adjunta también al Real Decreto-ley. Por su parte el art. 4 faculta al Gobierno para contribuir a las necesidades de recursos adicionales por parte del Fondo asumiendo compromisos por un importe equivalente de hasta 3.000 millones de dólares. Por último la disposición final primera prescribe en su apartado 1 que el Banco de España hará efectivo el pago de la ampliación de cuota referida en el art. 1 y financiará las obligaciones derivadas del Nuevo Acuerdo de préstamos, así como, en su caso, de los compromisos a que se refiere el art. 4, previéndose que dichas financiaciones se recogerán en el Balance del Banco de España como activos frente al Fondo Monetario Internacional. Asimismo se autoriza (apartado 2) al Banco de España a recoger en su balance la asignación de derechos especiales de giro prevista en el art. 3. De acuerdo con la disposición final segunda el Ministro de Economía y Hacienda queda autorizado para adoptar cuantas medidas sean precisas para la ejecución de lo dispuesto en el Real Decreto-ley, cuya entrada en vigor se fija por la disposición final tercera en el día siguiente al de su publicación oficial.
Los recurrentes impugnan formalmente el Real Decreto-ley 14/1998 y la Ley 13/1999 en su conjunto, pero indicando que recurren en especial contra sus respectivos arts. 2 y 3, tanto en los encabezamientos como en los suplicos de los respectivos recursos. En realidad la fundamentación de sus demandas se centra en las razones que en su opinión abonan la inconstitucionalidad de esos concretos preceptos, sin referencia específica a los demás artículos y disposiciones, por lo que debemos considerar como único objeto de los recursos dichos referidos artículos.
Comenzando por el examen del recurso dirigido contra el Real Decreto-ley 14/1998, debe recordarse que la norma impugnada es una norma jurídica con valor de ley a la que está vedada la afectación de las materias enunciadas en el art. 86.1 CE. Esa afectación no es, sin embargo, el único límite sustantivo al que la Constitución somete a los decretos-leyes, pues sobre éstos opera también, como es obvio, el conjunto de las reservas establecidas por el constituyente respecto de determinadas materias y en beneficio de específicas formas y procedimientos. Entre tales reservas figura la que para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios establece el art. 94.1 de la Constitución, en cuya virtud dicha prestación debe ser autorizada, en determinados casos, por las Cortes Generales. Queda excluida, por tanto, la posibilidad de una prestación de ese consentimiento sin previa autorización parlamentaria o con la dispensada por un órgano distinto. Es, pues, evidente que el decreto-ley no es una forma jurídica habilitada para la autorización requerida por el art. 94.1 CE. De un lado, porque el art. 86.1 CE sólo prevé la figura del decreto-ley para el dictado de disposiciones legislativas, categoría jurídica que es distinta de la que corresponde a las autorizaciones, por lo que no puede considerarse instrumento idóneo para el acuerdo de autorizaciones. De otro, porque tratándose de una autorización es claro que no puede concederla quien debe ser autorizado. Por último, porque el decreto-ley es una fuente normativa propia del Gobierno que sólo precisa de la intervención del Congreso de los Diputados ―y no de las dos Cámaras que integran las Cortes Generales― para la estabilización de su vigencia en el Ordenamiento. Por ello ni siquiera tras su convalidación parlamentaria es el decreto-ley una forma jurídica capaz de dispensar una autorización que sólo pueden brindar las Cortes Generales, pues la convalidación del Congreso de los Diputados nunca puede ser la del órgano complejo en el que se integra junto con el Senado, de manera que no es posible ver en la convalidación un acto equivalente a la autorización requerida por el art. 94.1 CE.
A lo anterior ha de añadirse todavía otro argumento, pues la autorización del art. 94.1 CE ha de ser previa a la prestación del consentimiento, lo que supone que si la autorización contenida en el decreto-ley sólo se perfecciona tras la convalidación parlamentaria, el decreto-ley no autorizaría per se la prestación del consentimiento y dejaría así de producir plenos efectos desde su publicación, lo que difícilmente se avendría con su condición de instrumento para la legislación de urgencia. La alternativa pasaría entonces por considerar suficiente la autorización contenida en el decreto-ley antes de su convalidación, esto es, la autorización estrictamente gubernamental, lo que a su vez sería manifiestamente contrario a la exigencia de una autorización que debe ser de las Cortes Generales y ha de concederse siempre antes de que el Estado se comprometa internacionalmente cuando se trata de los supuestos enunciados en el art. 94.1 CE. Admitir, por último, que el decreto-ley aún no convalidado es inicialmente bastante para autorizar la prestación del consentimiento pero que, sin embargo, la autorización sólo se perfecciona tras la convalidación de la norma del Gobierno, implicaría, al cabo, permitir la celebración de un tratado antes de su efectiva autorización parlamentaria (en todo caso incompleta, por quedar excluida una de las Cámaras).
En consecuencia el Real Decreto-ley 14/1998 no es una norma capaz de dar forma jurídica a la autorización constitucionalmente necesaria para que el Estado se obligue internacionalmente mediante los tratados o convenios relacionados en el art. 94.1 CE. La cuestión que inmediatamente se impone es, por tanto, determinar si los arts. 2 y 3 de dicho Real Decreto-ley se refieren a convenios o tratados de esa naturaleza, en particular, y como alegan los recurrentes, a los referidos en el apartado d) del art. 94.1 CE, es decir, aquéllos que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
Los Nuevos Acuerdos referidos en el art. 2 del Real Decreto-ley no son, por otro lado, mera consecuencia del normal desarrollo del Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, como alega el representante del Gobierno. El art. 3 de dichos Nuevos Acuerdos deja claro que la adhesión a los mismos no es obligada para los Estados miembros del Fondo Monetario Internacional, sino que éstos podrán adherirse depositando al efecto un instrumento en que harán saber que su adhesión se ha realizado conforme a su legislación interna y que han adoptado las medidas necesarias para poder cumplir las condiciones de la presente decisión [apartado c)]. Ello es así en estricta aplicación del art. VII, sección 1, del Convenio constitutivo, conforme al cual se han adoptado los Nuevos Acuerdos, en cuya virtud, entre las medidas que pueden adoptarse para reponer las tenencias del Fondo en la cuenta de recursos generales, figuran la concesión de préstamos por los países miembros, en el bien entendido de que éstos no están obligados a concederlos. Los países miembros del Fondo no contraen, pues, con la sola asunción del Convenio constitutivo, una obligación exigible ex art. VII, sección 1, de dicho Convenio, sino que las obligaciones de esa naturaleza requieren una adhesión específica para cada caso. Tal es lo que se prevé en el art. 3 c) de los Nuevos Acuerdos y lo que, por la dimensión financiera de la obligación que con la integración de esos Nuevos Acuerdos asume la hacienda pública española, hacía inevitable la previa autorización de las Cortes Generales.
No estamos, pues, en el caso de una obligación asumida inmediatamente con la integración del Convenio constitutivo, ni tampoco ante la necesidad de cumplir inexorablemente con un compromiso adquirido al tiempo de incorporar, con el Convenio, el procedimiento ordinario de adopción de decisiones del Fondo Monetario Internacional. Se trata de un nuevo compromiso en el marco de un compromiso anterior, con entidad suficiente, desde el propio Convenio constitutivo, para exigir un pronunciamiento expreso de adhesión. Al margen de la utilización por el capítulo tercero del título III de la Constitución de los términos tratado o convenio, lo determinante es la existencia de un acuerdo [cualquiera que sea su denominación particular, según dispone el art. 2.1 a) del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, al que se adhirió España por Instrumento de 2 de mayo de 1972], en cuya virtud el Estado se obliga frente a otros Estados en el marco del Derecho internacional, lo que supone la asunción de una responsabilidad que, en la medida en que pueda quedar comprometido el libre ejercicio de las facultades propias de todo Estado soberano, sólo es conforme con las exigencias constitucionales, cuando se trata de las materias previstas en los arts. 93 y 94.1 CE si media la oportuna intervención de las Cortes Generales, en tanto que representantes del pueblo español (art. 66.1 CE). Constitucionalmente es irrelevante si ese compromiso se formaliza expresamente en un tratado o en la adhesión a una obligación nacida en el marco de un tratado que la hace posible pero no necesaria; lo determinante es que el Estado se comprometa a una conducta que hasta entonces no le era exigible en absoluto; y tal era el caso con las obligaciones a que se refiere el art. 2 del Real Decreto-ley examinado.
Igualmente es apreciable la inconstitucionalidad del art. 3 del Real Decreto-ley enjuiciado, pues en él se autoriza la ratificación de una enmienda (la cuarta) al propio Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional. No se trata ya, como en el supuesto del art. 2, de comprometer al Estado con obligaciones específicas en el marco de una obligación general, sino de modificar el texto normativo del que nace precisamente esta última, es decir, el Convenio al que se adhirió España en 1958. Por problemático que pueda resultar en ocasiones determinar si nos encontramos ante compromisos internacionales que son mera concreción de compromisos previos y más generales cuya asunción implica la de aquéllos, o ante obligaciones que, por afectar esencialmente a la ya asumida, requieren de un consentimiento particular y expreso, ha de afirmarse que la modificación por vía de enmienda de un Convenio ya integrado, ex art. 96 CE, en el Ordenamiento nacional es una operación que sólo puede asumirse con las condiciones requeridas para la asunción de un nuevo compromiso; esto es, en los mismos términos en los que se asumió el Convenio de cuya modificación se trata o en los exigidos por la Constitución ahora vigente para la incorporación de un convenio de esas características, un convenio de los previstos en el art. 94.1 CE.
Esa diferencia jurídica entre lo que supone la aprobación de las leyes y la autorización parlamentaria de tratados internacionales la afirma expresamente nuestro ATC 114/1991, de 11 de abril, FJ 3 in fine, cuando dice que la aprobación de las Leyes que configura el supuesto de hecho de tal precepto [se refiere expresamente al art. 91 CE], es una figura jurídica esencialmente distinta de la autorización parlamentaria de los Tratados internacionales, que es la regulada por el art. 94 de nuestra Ley de Leyes.
Procede ahora que nos ocupemos de la Ley 13/1999, de 21 de abril, promulgada como consecuencia de la tramitación del Real Decreto-ley 14/1998 por el procedimiento de urgencia previsto en el art. 86.3 de la Constitución. Los Diputados recurrentes sostienen que la virtual identidad de contenido entre la Ley 13/1999 y el Real Decreto-ley 14/1998 responde a la intención de solventar con aquélla los defectos de constitucionalidad padecidos por éste en razón de su inidoneidad como instrumento normativo para dar curso a la autorización prevista en el art. 94.1 de la Constitución. En su opinión, sin embargo, ese efecto reparador nunca podría producirse, pues tampoco la Ley 13/1999 sería el cauce normativo constitucionalmente adecuado para formalizar la autorización previa del art. 94.1 CE, toda vez que la misma no podría instrumentalizarse a través de cualesquiera procedimientos parlamentarios ―ni siquiera el legislativo―, sino sólo mediante el previsto en los arts. 94.1 y 74.2 de la Constitución.
Las dudas de constitucionalidad planteadas en relación con la Ley 13/1999 tienen que ver, por un lado, con su aptitud para subsanar los defectos constitucionales del Real Decreto-ley 14/1998 y, por otro, con su condición de norma capaz de dar forma a la autorización parlamentaria exigida por el art. 94.1 CE. Ambas cuestiones vienen determinadas en su solución, como es evidente, por el hecho de que, según acabamos de razonar, la materia objeto de regulación en los arts. 2 y 3 del Real Decreto-ley 14/1998 ―y en sus homónimos de la Ley 13/1999― ha de encuadrarse en la categoría de los tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública [art. 94.1 d) CE]. Ello supone, en cuanto a la primera de las dudas suscitadas, que la Ley 13/1999 no puede, en absoluto, subsanar el defecto radical padecido por el Real Decreto-ley 14/1998, consistente en ser expresión de una voluntad que en ningún caso puede imputarse a las Cortes Generales, sino únicamente al Gobierno y, eventualmente, tras la oportuna convalidación, a una sola de las dos Cámaras que integran el conjunto de las Cortes Generales. Admitir otra cosa supondría que las Cortes Generales validarían una autorización gubernativa que, así subsanada, habría producido plenos efectos desde un principio y que, por tanto, habría sido suficiente para hacer posible la integración de una norma internacional, de manera que ésta se habría incorporado al Ordenamiento con anterioridad a la autorización del Parlamento. Las Cortes Generales no autorizarían previamente la integración, como quiere el art. 94.1 CE, sino que validarían una integración ya autorizada por el Gobierno y convalidada por el Congreso de los Diputados. De este modo, y como señalan los Diputados recurrentes, además de privarse a las Cortes Generales de su competencia exclusiva para autorizar la incorporación de determinadas normas internacionales antes de que ésta efectivamente se produzca, se comprometería gravemente el diseño del control preventivo de constitucionalidad de los tratados establecido en el art. 95 CE, pues las Cortes Generales sólo tendrían ocasión de requerir una Declaración de este Tribunal acerca de la compatibilidad del tratado con la Constitución una vez que aquél ya hubiera sido objeto de compromiso por parte del Gobierno en el ámbito del Derecho internacional, y no antes como es propio de dicho control preventivo.
La Ley 13/1999 es fruto de la voluntad de las Cortes Generales. Se trata, pues, de una norma imputable a la misma voluntad que la requerida por el art. 94.1 CE para la autorización previa de la prestación del consentimiento internacional del Estado. La competencia exclusiva de las Cortes Generales para autorizar esa prestación no es lo lesionado con el empleo de la ley, a diferencia de lo que sucede con la legislación gubernamental de urgencia. Pero en todo caso, y según resulta de lo dispuesto en el art. 74.1 CE debe señalarse que la autorización previa de las Cortes Generales regulada en el art. 94.1 CE corresponde al ejercicio de una competencia que la Constitución califica de no legislativa, de modo que no resulta constitucionalmente indiferente la utilización de un cauce constitucional para el ejercicio de una competencia, reservado constitucionalmente a un cauce distinto. La cuestión no es ya, en consecuencia, si se ha prescindido o no de la intervención de un órgano, sino si la concreta competencia ejercida por éste lo ha sido por el cauce específicamente previsto por la Constitución a esos efectos. En definitiva, si la Constitución impone, en el caso de la autorización requerida para la asunción de compromisos internacionales, además de una reserva orgánica, una reserva de procedimiento, por tratarse de ejercicio de competencias constitucionales distintas.
Para las autorizaciones previstas en el art. 94.1 CE, el art. 74.2 de la Constitución establece un procedimiento parlamentario específico y diverso del legislativo ordinario o común, del que singularmente le distingue la circunstancia de que la posición del Senado se define en términos de mayor equilibrio frente a la que habitualmente es propia del Congreso de los Diputados. Así, mientras que en el procedimiento legislativo es norma que, de acuerdo con el art. 90.2 CE, las discrepancias entre ambas Cámaras pueden resolverse en último término por decisión de la mayoría simple de la Cámara baja ―también cuando el Senado ejerce un veto que, en realidad, sólo retrasa por dos meses la eficacia suficiente de la mayoría simple del Congreso de los Diputados―, en el caso del art. 94.1 se prevé que las discrepancias se superen por medio de una Comisión mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores, cuya propuesta debe ser aprobada por la mayoría de cada Cámara, imponiéndose finalmente, si la discrepancia persiste, la del Congreso de los Diputados, pero sólo y siempre por mayoría absoluta (art. 74.2 CE).
Esa potenciación de la voluntad del Senado, en comparación con la más reducida importancia que se le atribuye en el procedimiento legislativo, hasta el punto de aproximar significativamente su intervención a la del Congreso ―cuya negativa por mayoría simple sólo puede ser superada por una mayoría cualificada―, determina el proceso de formación de la voluntad parlamentaria en términos que se separan de cuanto es común en el conjunto de los procedimientos de las Cortes Generales, confiriéndose a la participación de la Cámara alta en aquel proceso una relevancia verdaderamente excepcional en nuestro sistema parlamentario, caracterizado por un notorio bicameralismo imperfecto. En la misma línea de diversidad de los respectivos cauces constitucionales correspondientes al ejercicio de competencias distintas puede señalarse la diversa índole de la intervención del Rey en la sanción y promulgación de las leyes y en la manifestación del consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, respectivamente establecidas en el art. 62 a) y en el art. 63.2 CE. A lo que debe añadirse el posible juego de control previo de inconstitucionalidad, previsto en los arts. 95.2 CE y 78 LOTC, respecto de los tratados y no así de las leyes. El procedimiento del art. 74.2 CE ofrece, en suma, caracteres de entidad relevante para configurarlo como reservado para la adopción del acuerdo exigido por el art. 94.1 CE, de manera que, en principio, es obligado entender que la autorización parlamentaria previa a la prestación del consentimiento internacional del Estado ha de conformarse por ese específico procedimiento.
En efecto, el art. 4 de la Ley 13/1999 faculta al Gobierno para asumir compromisos frente al Fondo Monetario Internacional por un importe de hasta 3.000 millones de dólares, mientras que con el art. 5, y de conformidad con el art. 107 de la Ley general presupuestaria, se otorga el aval del Estado al Banco de España por un importe máximo de 170.000 millones de pesetas para respaldar su participación en una operación multilateral de ayuda instrumentada a través del Banco Internacional de Pagos. Se trata de decisiones por las que no se autoriza la integración de acuerdos o disposiciones internacionales previos, sino que dan forma a una voluntad interna de compromiso en el exterior, instrumentada a través de una norma interna que valdrá en el Ordenamiento con el valor propio de su forma ―la ley―, que es la de la expresión de la voluntad general representada por las Cortes Generales (art. 66 CE). Se trata, además, de normas acordadas en el marco de una operación de ayuda en el ámbito financiero internacional auspiciada por el FMI, de donde su conexión instrumental con las autorizaciones ex art. 94.1 CE acordadas en los arts. 2 y 3 de la Ley examinada, incluyendo aquél, por su parte, una disposición referida al Ministro de Economía y Hacienda que también difiere del marco propio de aquellas autorizaciones.
Ello no significa, sin embargo, que la especificidad de este último procedimiento (y, por tanto, su condición de reservado) haya de ceder necesariamente ante el procedimiento legislativo, cuando así lo imponga la afectación de otras materias. Por el contrario, lo que se impone es la duplicidad de procedimientos, distinguiendo con claridad la autorización propiamente dicha y la tramitación parlamentaria de las medidas legislativas necesarias como consecuencia de la autorización, que siempre ha de ser anterior. En otro caso la utilización exclusiva de la ley como cauce jurídico en el que se reduzcan a unidad una autorización ex art. 94 CE, por un lado, y las medidas legislativas necesarias para la mejor integración de la norma externa, por otro, no deja de suponer el apartamiento del específico procedimiento establecido en la Constitución, y en tal sentido reservado, para dicha autorización.
Sobre esa base, entrando en el concreto enjuiciamiento de los artículos impugnados, en cuanto al art. 2 hemos de declarar en esta Sentencia su inconstitucionalidad por vulneración de los arts. 94.1 d) y 74.2 CE. Ello no obstante en este caso debemos eludir la declaración de nulidad del precepto, que derivaría de la aplicación sin matices del art. 39.1 LOTC, posibilidad de la que excepcionalmente venimos haciendo uso desde la STC 45/1989, de 20 de febrero, cuando así lo exige la necesidad de evitar los efectos que en otro caso resultarían en perjuicio del ordenamiento constitucional a cuya indemnidad sirve el instituto de la nulidad ―supuesto de las inconstitucionalidades por omisión; así, por ejemplo, STC 96/1996, de 30 de mayo― o cuando la disposición recurrida ha deparado efectos económicos cuya reversión provocaría consecuencias indeseadas desde el punto de vista de la seguridad jurídica o de los derechos de terceros ―por todas, STC 13/1992, de 6 de febrero.
Estimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 73/99, interpuesto contra los artículos 2 y 3 del Real Decreto-ley 14/1998, de 9 de octubre, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional, y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de dichos preceptos.
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 3247/99, interpuesto contra la Ley 13/1999, de 21 de abril, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional en cuanto al art. 2 de dicha Ley, y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de dicho artículo, con el alcance definido en el fundamento jurídico 10 de esta Sentencia, desestimando el recurso en todo lo demás.
Voto particular que formula el Magistrado don Javier Delgado Barrio respecto de la Sentencia de 9 de junio de 2005 dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 73/99 y 3247/99.
La Sentencia se basa en que siendo el del art. 74.2 CE el procedimiento adecuado para el otorgamiento de la autorización prevista en el art. 94.1 CE, el seguimiento del procedimiento legislativo es una inadecuada elección del procedimiento que no deja de suponer el apartamiento del específico procedimiento establecido en la Constitución y en tal sentido reservado para dicha autorización. Sobre esta base, concluye apreciando la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley impugnada por vulneración de los arts. 94.1 d) y 74.2 CE. Sin embargo no concreta la Sentencia en qué consisten las vulneraciones de estos preceptos, lo que no es de extrañar habida cuenta de que, como después indicaré, en mi opinión, no se ha infringido ninguno de ellos.
Así pues, la Sentencia atribuye al art. 2 de la Ley 13/1999 la vulneración de los arts. 94.1 d) y 74.2 CE.
Y ante todo, hay que descartar cualquier vulneración del art. 94.1 CE: éste se limita a exigir la previa autorización de las Cortes Generales para la celebración de determinados Tratados y, en este caso, la aprobación de la Ley 13/1999 por ambas Cámaras implica obviamente el otorgamiento de la autorización.
No es preciso insistir en este punto, ya que aparece expresamente reconocido en las primeras líneas del fundamento jurídico 9 la Ley 13/1999 es fruto de la voluntad de las Cortes Generales. Se trata, pues, de una norma imputable a la misma voluntad que la requerida por el art. 94.1 CE para la autorización previa en la prestación del consentimiento internacional del Estado. Hay que entender, por tanto, que la alusión al art. 94.1 CE opera meramente como dato que, por el cauce de su apartado d), conduce a la exigencia del procedimiento del art. 74.2 CE.
Ya en el terreno procedimental del art. 74.2 CE, será preciso recordar la doctrina general que hemos sentado en relación con la formación de la voluntad de las Cámaras: así, en la STC 97/2002, de 25 de abril, FJ 2, señalábamos que las normas constitucionales y parlamentarias que regulan la elaboración de las leyes tienen carácter instrumental respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 CE), de suerte que la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras (SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1, y 57/1989, de 16 de marzo, FJ 2.c).
La primera de las exigencias del art. 74.2 CE, en lo que ahora importa, es la de que el procedimiento se inicie por el Congreso.
La segunda exigencia procedimental es la de que, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, habría de constituirse una Comisión mixta para la elaboración de un texto que, de no ser aceptado por ambas Cámaras, exigiría la decisión del Congreso por mayoría absoluta.
Ahora bien, ocurre que, en el caso de estos autos, no se produjo desacuerdo entre Senado y Congreso: como acreditan los documentos aportados a estos procesos acumulados, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el proyecto de ley en su reunión de 18 de febrero de 1999 y el Pleno del Senado, en sesión de 24 de marzo de 1999, aprobó también el proyecto de ley sin introducir variaciones en el texto remitido por el Congreso de los Diputados.
Por último, ha de señalarse que las decisiones de ambas Cámaras se adoptaron en términos coincidentes por mayoría de cada una de ellas, tal como exige el inciso primero del art. 74.2 CE, que ha establecido un desarrollo autónomo de las actuaciones de aquéllas, a diferencia del régimen jurídico de las sesiones conjuntas previsto en el art. 74.1 CE.
En estos términos, no acierto a descubrir qué infracción del art. 74.2 CE ha visto la Sentencia en el caso de estos autos, punto este que no aclara pues se limita a afirmar la vulneración del citado precepto, sin concretar en qué ha consistido ésta.
Es de añadir que el art. 156.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados prescribe que la tramitación en el Congreso de la concesión de autorización para la celebración de tratados internacionales se ajustará al procedimiento legislativo común con las particularidades que establece el propio Reglamento, terreno este en el que el Reglamento del Senado arts. 144 y siguientes también contiene precisiones específicas.
En conclusión, ninguno de los preceptos que la Sentencia considera vulnerados ha resultado infringido: el art. 94.1 CE, porque consta la voluntad de ambas Cámaras de otorgar la autorización exigida por dicho precepto, tal como señala la propia Sentencia de la que discrepo, y el art. 74.2 CE, porque aunque se haya seguido el procedimiento legislativo en modo alguno se han infringido sus exigencias procedimentales ni minorado la fortalecida posición del Senado en este campo objetivo fundamental del precepto, sin que por tanto haya que plantearse la existencia de una posible alteración en la formación de la voluntad de las Cámaras llamadas a autorizar la celebración del Tratado.
Voto particular que formula el magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez a la Sentencia del Pleno de 9 de junio de 2005, en los recursos de inconstitucionalidad acumulados 73/99 y 3247/99, sobre prestación del consentimiento del Reino de España en obligarse internacionalmente respecto de diversos acuerdos del Fondo Monetario Internacional.
Con el máximo respeto a los Magistrados del Pleno, me siento obligado a expresar mi disentimiento respecto del fallo y de los fundamentos jurídicos de la Sentencia mayoritaria.
La Constitución de 1978 ha sido severa en el control del Poder ejecutivo al regular el procedimiento de conclusión de tratados y convenios internacionales. La normativa constitucional refleja un garantismo parlamentario que se manifiesta en las cláusulas que exigen la intervención de las Cortes en los artículos 94.1 y 94.2 CE, o en la denuncia de los tratados, que se somete al mismo procedimiento que rige para su aprobación en el artículo 96.2 CE.
Esta orientación constitucional se explica como una reacción lógica, encaminada a eliminar el denominado poder exterior que rigió durante la vigencia de las Leyes Fundamentales del régimen anterior. Esta figura se correspondía con un poder diplomático omnímodo, que se movía en el exterior del Estado libre de todos los frenos y las trabas que el principio constitucional democrático de la división de poderes impone al Poder ejecutivo.
Positivo es el garantismo parlamentario frente al poder exterior y bienvenida la preocupación de nuestros constituyentes por embridar la política exterior que dirige el Gobierno parlamentario del Reino de España dentro de los cauces de la división de poderes de la Constitución de 1978 (arts. 63 y 97 CE).
Sin embargo ha pasado ya un cuarto de siglo desde que la Constitución hizo desaparecer el poder exterior en España. Exagerar hoy el garantismo parlamentario como, con el debido respeto, hace la Sentencia de la que discrepo no resuelve el delicado problema que hemos abordado en este caso. Hay que afirmar claramente que todo Gobierno democrático necesita un margen razonable de libertad de actuación en las relaciones internacionales. En esta materia de conclusión de tratados internacionales nos movemos entre los dos polos clásicos sobradamente conocidos como broad y strict construction. Hubiera sido necesario adoptar en este caso una posición constitucional de delicado equilibrio entre los Poderes legislativo y ejecutivo, que no observo en la Sentencia de la mayoría. Una interpretación ponderada hubiera permitido que, sin duda, se respetasen con fidelidad los controles establecidos en nuestra Constitución pero que, al mismo tiempo, se concediese al Poder ejecutivo agilidad y flexibilidad en el ejercicio de su diplomacia.
La Sentencia de la que discrepo opta por la strict construction con una interpretación pegada a la letra del texto constitucional. Esa interpretación es muy rigurosa frente el Poder ejecutivo, al que veda constitucionalmente el decreto-ley y la aplicación provisional de los tratados. También lo es frente a las mismas Cortes Generales, cuya potestad legislativa se comprime, al excluir la Ley ordinaria de entre las fuentes del Derecho idóneas para expresar una autorización parlamentaria, prohibiendo uno de los contenidos típicos de la Ley en todos los ordenamientos.
Mi disentimiento afecta a aspectos esenciales de la Sentencia de la mayoría, en los que se acentúa desproporcionadamente ese garantismo parlamentario al que he hecho referencia. Creo que nuestro fallo debió desestimar los dos recursos acumulados. No conozco ejemplos en los que un mismo convenio internacional haya sido autorizado parlamentariamente hasta tres veces y el fallo de una Sentencia aprecie, sin embargo, la inconstitucionalidad de esa autorización, aunque luego la propia resolución minimice las consecuencias en el caso. Me preocupan los efectos futuros de la doctrina que sentamos. Como no me será posible exponer mi posición en forma detallada voy a dejar indicados, en este Voto particular, sólo los aspectos esenciales de mi disentimiento. Posteriormente desarrollaré con más profundidad mi tesis favorable a la idoneidad del decreto-ley para autorizar el consentimiento del Estado en materia de tratados internacionales, cuando concurren los presupuestos habilitantes del art. 86.1 CE. Era esa, dice la Sentencia, la cuestión primera y medular del recurso cuya suerte condiciona en buena medida el enjuiciamiento de las restantes (FJ 2, primer párrafo). Por ello voy a concentrar ahí los argumentos de mi discrepancia, para ofrecer una broad construction alternativa, que creo más conforme al espíritu de la materia que nos ocupa.
La primera cuestión a resolver es la de si la adhesión de España a los convenios internacionales del Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI) que nos ocupa supone la asunción de obligaciones financieras para la hacienda pública y cae por ello en el supuesto de hecho que contempla el artículo 94.1 d) CE.
Tampoco comparto la argumentación por la que se excluye la ley ordinaria como fuente del Derecho idónea para acordar la autorización parlamentaria en la conclusión de tratados internacionales. Creo que las Cortes Generales son libres de administrar sus propios procedimientos y no compete a este Tribunal encorsetar al Parlamento estableciendo reservas de procedimiento para las que no se ofrece un apoyo inequívoco en la Norma Fundamental. La lectura literal que se efectúa en la Sentencia sobre el término autorización el artículo 94.1 CE no repara en que las leyes de autorización de nuestra casi bicentenaria tradición constitucional han sido consideradas siempre leyes en sentido formal y que es un error disociar la eficacia formal de un acto normativo de su contenido material, cuando la doctrina admite, desde época clásica, la existencia de actos singulares o simples autorizaciones que revisten la forma de Ley (Verwaltungsakte in Gesetzesform).
El artículo 74.2 CE se limita a establecer un procedimiento, muy bien descrito en el fundamento jurídico 9 de la Sentencia de la mayoría, para las decisiones no legislativas de las Cortes Generales pero dista mucho de imponerlo como constitucionalmente imperativo en todo caso. Si el artículo 93 CE permite leyes orgánicas de autorización no se me alcanza la razón que obliga constitucionalmente, como única, a una lectura estricta del artículo 94.1 CE, excluyendo que admita, junto a las autorizaciones propiamente dichas, verdaderas leyes de autorización, de las que existen, por cierto, sobrados ejemplos en nuestra experiencia constitucional desde 1978, que no creo necesario traer a colación.
Concluyo con un ejemplo que ilustra sobre las posibilidades que cierra en este caso la strict construction que se ofrece en el fundamento jurídico 9. La Sentencia no se pronuncia sobre el hecho notorio de la falta de desarrollo constitucional del art 63.2 CE, así como sobre la subsistencia, algo chocante, del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, que sigue regulando en nuestro Derecho la materia que nos ocupa, con constantes referencias a la Ley constitutiva de las Cortes de 17 de julio 1942. La interpretación literal del artículo 94.1 CE viene a hacer estado de esta situación transitoria y limita el amplísimo campo de acción de que debería gozar el legislador constitucional cuando dicte una Ley de tratados internacionales en desarrollo del art. 63.2 CE. Basta pensar que la Constitución española deja un amplísimo margen para modular el sistema de relaciones entre el Derecho internacional convencional y el Derecho español conforme a las exigencias de nuestra situación internacional actual, bien distinta del aislamiento de 1978. Una futura ley podría diferenciar también, por ejemplo, entre autorizaciones ex art. 94.1 CE, que no se publican en el BOE y no son sancionadas (art. 91 CE) o promulgadas (art. 86.2 CE) por el Rey y que, por ello, podrían servir para la conclusión internacional de acuerdos mediante instrumentos de ratificación o adhesión que sí se expiden con la firma del Jefe del Estado y leyes de autorización, en las que interviene el Rey mediante la sanción y promulgación y que podrían ser utilizadas para las variadas formas de conclusión simplificada de acuerdos internacionales, en los que no aparece la firma del Jefe del Estado y que corresponden, aproximadamente, al 60 por 100 de los convenios internacionales que concluye el Reino de España.
Mi reflexión se centra también en las exigencias del fundamento jurídico 7 sobre la modificación de Convenios ya asumidos por España ex art. 96 CE. La obligación de respetar los mismos requisitos constitucionales para esas modificaciones que las que se observaron para el Convenio original no resulta del art. 96.2 CE ni, en sentido estricto, del art. 94.1 CE, por lo que no puedo aceptarla sin matices. En la práctica internacional contemporánea es muy común, sobre todo en Organizaciones internacionales de cooperación en el ámbito financiero y bancario o en los órganos de supervisión u desarrollo normativo creado por los tratados internacionales de protección del medioambiente que existan resoluciones de estas Organizaciones que desarrollan y enriquecen el tratado fundacional y cuya naturaleza jurídica se encuentra a caballo entre lo convencional y lo institucional. Una futura ley de tratados internacionales tendría que contemplar el consentimiento constitucional del Estado para obligarse sobre estas nuevas realidades, de muy difícil encaje en nuestro Derecho con una strict construction como la que se establece en el citado fundamento jurídico 7.
Me voy a centrar, finalmente, en lo que antes he señalado como cuestión central y medular de la Sentencia de la mayoría: la prohibición tajante del recurso al decreto-ley en esta materia.
En el caso que nos ocupa la misma Sentencia se ve obligada a modificar el rigor con que veda la figura del decreto-ley, al que se declara paladinamente inconstitucional. Lo hace al advertir que en el presente caso el compromiso de carácter económico asumido por el Estado ha de darse por perfectamente consumado, y no cabe revertirlo para evitar los perjuicios que en otro caso podrían acarrearse al FMI y a otros Estados (FJ 10), pero también se modula y ese es el extremo que más me interesa destacar en este razonamiento final del Voto particular al admitir, tanto en el curso de su propio razonamiento como en la conclusión que conduce al fallo, la posibilidad de una sanatoria excepcional de los vicios de nulidad de que adolece el Real Decreto-ley, o una especie de ratificación de la autorización parlamentaria respecto de un Real Decreto-ley nulo.
El consentimiento del Estado español se prestó en este caso con la máxima urgencia y, precisamente, en virtud de lo acordado en el Real Decreto-ley 14/1998. Es este un aspecto el de la extraordinaria y urgente necesidad que entiendo acreditado, aunque no voy a insistir en él porque no lo trata la Sentencia de la mayoría.
El dictamen del Consejo de Estado 3936/96/MC/LD, de 8 de octubre de 1998, favorable a la autorización de las Cortes Generales mediante Decreto-ley, alude en efecto a una situación de inestabilidad financiera internacional que dice se había agravado en los últimos meses (si no días), situación que provocó la expedición inmediata del Real Decreto-ley impugnado. En el debate del Congreso de los Diputados sobre este problema (Diario de Sesiones núm. 190, de la sesión núm. 184 del Pleno de 28 de octubre de 1998, p. 10131) se puso de relieve, junto con la prisa, que el Real Decreto-ley obedecía a la conclusión internacional de Acuerdos con eficacia jurídica interna y externa y, en este sentido, la Resolución de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI) 53-2 y la Resolución del mismo FMI 52-4, en las que se contiene el texto de los Acuerdos internacionales que nos ocupan, se han publicado oficialmente en España (artículo 96.1 CE), en el mismo Boletín Oficial del Estado de 10 de octubre de 1998 que insertó el Real Decreto-ley 14/1998, lo que es índice de un consentimiento ya prestado en la esfera internacional extremo que, por otra parte, no se cuestiona en la Sentencia de la mayoría ni se discute en los autos.
Partiendo, pues, de la efectiva prestación del consentimiento, se observa que la Sentencia de la mayoría examina el decreto-ley como fuente del Derecho para proclamar su prohibición en materia de conclusión de tratados internacionales (FFJJ 5 y 6). Como el consentimiento del Estado a los Nuevos Acuerdos relativos al FMI había sido autorizado por los artículos 2 y 3 del Real Decreto-ley 14/1998 resulta lógico que el apartado primero del fallo declare inconstitucionales y nulos (sic) dichos preceptos. No cabe, en la tesis de la Sentencia, que la autorización parlamentaria del artículo 94.1 CE se preste en ningún caso mediante un decreto-ley. Se afirma además, en forma tajante, que la autorización parlamentaria necesaria para la prestación del consentimiento del Estado debe ser siempre previa a dicho consentimiento, lo que se razona con cuidado en el fundamento jurídico 5, siguiendo una strict construction que se apoya en una interpretación ad pédem litterae del inciso inicial del artículo 94.1 de la Constitución.
No se detiene la Sentencia en determinar la configuración dogmática del procedimiento de manifestación del consentimiento del Estado en obligarse por un tratado internacional, ni el relieve que para dicha manifestación pueda tener el vicio consistente en que la autorización parlamentaria que levanta el límite constitucional que pesaría sobre el Gobierno para obligar a España por los dos Convenios del FMI se haya producido mediante dos artículos de un Real Decreto-ley que se declaran inconstitucionales y nulos en la Sentencia.
Parece evidente, no obstante, que en la medida en que se afirma que la autorización parlamentaria debe ser previa en todo caso a la prestación del consentimiento y dado que éste se emitió, como queda dicho, en forma inmediata a la autorización prestada por un decreto-ley, deben carecer de relieve cualesquiera actuaciones parlamentarias posteriores al consentimiento mismo.
Y es que, por apurar a efectos simplemente dialécticos las posibilidades del argumento, será de observar que en la hipótesis que la Sentencia ni siquiera contempla de que lo relevante para el consentimiento del Estado hubiera sido alguna de estas últimas actuaciones parlamentarias, la Sentencia no debería haber anulado los preceptos del Real decreto-ley que no hubieran tenido relieve, sino seguir la pauta de conservarlos, como la misma Sentencia decide, en el último párrafo del fundamento jurídico 10, para lo que califica de simplemente innecesario o anómalo.
Según lo expuesto, y acomodándonos a la lógica de la Sentencia, ni la convalidación del Real Decreto-ley (Resolución del Congreso de los Diputados de 28 de octubre de 1998), ni la Ley 13/1999, de 21 de abril, resultado de su tramitación por la vía del artículo 86.3 CE, ni la autorización que el Congreso y el Senado prestaron el 12 de noviembre y el 9 de diciembre de 1998, para la adhesión a la cuarta enmienda del Convenio constitutivo del FMI, pueden tener relieve alguno para sanar el vicio de inconstitucionalidad detectado en el procedimiento de emisión del consentimiento. Todo ello porque la autorización se otorgó por decreto-ley y por la posterioridad de estas actuaciones parlamentarias a la emisión del consentimiento del Estado.
Sin embargo la Sentencia de la mayoría sí repara en la circunstancia de que el Congreso y el Senado han autorizado, pese a que haya sido posteriormente al Real Decreto-ley, la conclusión de la cuarta enmienda del Convenio constitutivo del FMI por la vía correcta del citado art. 74.2 CE y otorga tanta trascendencia a este dato que lo convierte en ratio decidendi para no declarar inconstitucional el artículo 3 de la Ley 13/1999, llegando hasta el punto de afirmar, no sin contradecir los postulados de que parte, que la integración en el ordenamiento español de la cuarta enmienda al Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional se ha verificado a través del procedimiento constitucionalmente obligado por el art. 94 de la Constitución (sic en FJ 10).
Algo similar se aprecia en el caso del art. 2 de la Ley 13/1999. La Sentencia también valora que dicha Ley, pese a lo que antes se razonó sobre la inviabilidad de la figura, es fruto de la voluntad de las Cortes Generales y que se trata ... de una norma imputable a la misma voluntad que la requerida por el art. 94.1 CE para la prestación del consentimiento internacional del Estado (FJ 9, primer párrafo). Aunque, sin embargo, declara la inconstitucionalidad de este artículo 2 de la Ley 13/1999 no llega a este pronunciamiento por tratarse de una Ley inutiliter lata, al ser posterior a la prestación del consentimiento del Estado en obligarse por tratado, como parecería lógico, sino simplemente porque reprocha a las Cortes Generales una inadecuada elección del procedimiento al haber elegido y seguido el procedimiento legislativo ordinario. Considera la Sentencia que la inidoneidad del específico procedimiento seguido por las Cortes Generales ... encuentra sanción suficiente con la declaración de inconstitucionalidad del precepto que de ese procedimiento ha resultado, sin necesidad de añadir a ello un efecto anulatorio (FJ 10). Algún efecto tiene, en definitiva, la Ley de autorización, pese a ser posterior, porque la Sentencia de la mayoría llega a una declaración de inconstitucionalidad sin nulidad en el caso, cuyos efectos sobre el tratado no se precisan.
Estos obstáculos lógicos muestran que la tesis de la strict construction ofrece más de un flanco a la crítica, cuando lleva a sus conclusiones últimas el razonamiento de que la autorización del artículo 94.1 CE debe ser previa en todo caso a la prestación de consentimiento y la negación de que eso pueda ocurrir cuando se recurre al uso del decreto-ley (FJ 5 segundo párrafo).
Se afirma en la Sentencia que quien debe ser autorizado no puede autorizar (FJ 5). Este argumento brillante no deja de ser un simple juego de palabras si, en el artículo 86 CE, al que se refiere, resulta también que quien es ejecutor de lo legislado, sí puede legislar. Tampoco resulta convincente sostener la diferenciación entre disposiciones legislativas que serían propias del decreto-ley y autorizaciones propias de los casos del artículo 94.1 CE por los argumentos que antes expuse sobre la categoría de las leyes en sentido formal.
En efecto, dicha aplicación se establece hoy en el art. 30 del citado Decreto 801/1972, reflejo del art. 25 de la Convención de Viena sobre el Derecho de tratados, en el que se dispone que si se hubiere convenido por los Estados negociadores la aplicación provisional, en todo o en parte, de un tratado, su texto de publicará en el Boletín Oficial del Estado y que posteriormente se publicará la fecha de su entrada en vigor o, en su caso, la de terminación de su aplicación provisional. Pues bien, al declararse inaplicables los decretos-leyes en materia de tratados también queda constitucionalmente vedada esta aplicación en nuestro Derecho constitucional, sin que sea posible razonar desde la flexibilidad de las formas de obligarse en Derecho internacional cuando la Constitución prohíbe implícita pero claramente, según la tesis de los strict constructionists a la que me vengo refiriendo, que el Gobierno realice cualquier acto de aplicación de un tratado en el Derecho interno sin previa autorización parlamentaria. Y es que la única posibilidad constitucional de regular esta práctica conforme a las exigencias constitucionales de nuestro Derecho interno era, precisamente, el paralelismo obvio entre la aplicación provisional en el Derecho interno y la posibilidad paralela del Gobierno de acudir al decreto-ley, con la provisionalidad inherente a esta figura. La Sentencia de la que discrepo ha excluido de raíz esta posibilidad.
Debo recordar, para terminar, un episodio de la práctica histórica española, al que hice referencia en las deliberaciones del Pleno. Demuestra el carácter no teórico de las diferencias entre una construcción amplia y una construcción estricta. Las vicisitudes del Tratado de paz con Estados Unidos, en las postrimerías de la guerra de Cuba, muestran lo peligroso de una interpretación estricta. Las cláusulas de la Constitución de 1876 relativas a la cesión de territorios obligaron a someter el Tratado de paz con Estados Unidos a las Cortes. Estados Unidos pretendía la cesión de Cuba, Puerto Rico y una de las islas Ladrones, como condición para la paz. El Gobierno Sagasta creyó necesario someter el tratado al control parlamentario, aunque un sector de la doctrina entendía que las reglas constitucionales solo regían en tiempo de paz. Pues bien, España firmó un protocolo provisional, en el que hizo reserva expresa de una aprobación posterior de las Cortes. Este acto fue hábilmente aprovechado por Estados Unidos que, bajo pretexto de que España le hacía víctima de dilaciones maliciosas, exigió también la cesión de las islas Filipinas. Retiradas ya las tropas, España hubo de ceder a esta pretensión, que no se nos hubiera podido imponer en el momento de cese de las hostilidades. Sometido a las Cortes el nuevo tratado fue autorizado sólo por dos votos de margen. Sagasta hubo de dimitir y, al final, el Gobierno Silvela ratificó el Tratado sin hacer mención de la intervención de las Cortes.
STS 885/2008, 16 de Diciembre de 2008