Source: http://www.vasroma.it/le-regioni-e-le-province-autonome-bocciano-il-disegno-di-legge-in-materia-di-semplificazione-e-codificazione/
Timestamp: 2019-10-17 16:00:50+00:00
Document Index: 26065901

Matched Legal Cases: ['art. 76', 'art. 6', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 116', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 1', 'art 272', 'art. 2', 'art. 65', 'art. 1', 'art. 2']

Le Regioni e le Province Autonome bocciano il disegno di legge in materia di semplificazione e codificazione – V.A.S. Circolo Territoriale di Roma
POSIZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE RECANTE: “DELEGHE AL GOVERNO IN MATERIA DI SEMPLIFICAZIONE E CODIFICAZIONE” (AC N.1812)
Parere, ai sensi dell’articolo 2, comma 5, e dell’articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
Nel caso di specie, questo principio dovrebbe valere già nella fase di delega in quanto gli oggetti del disegno di legge riguardano un’ampia gamma di materie riconducibili a competenze regionali, concorrenti o residuali.
Deve essere, pertanto, evitato che la produzione legislativa, statale e regionale, prosegua senza tenere conto dei criteri contenuti nella delega stessa.
Si configura poi – in ragione dei numerosi oggetti della delega, alcuni dei quali non del tutto definiti, e della genericità di alcuni dei principi e criteri direttivi – un ricorso alla legislazione delegata che potrebbe produrre effetti distorsivi del modello teorico di attribuzione della funzione legislativa, in violazione dell’art. 76 della Costituzione.
A titolo meramente esemplificativo si fa riferimento all’art. 6 che al comma 1 individua un’ampia delega che investe tutti i temi della politica energetica, mentre al comma 2 enuncia principi e criteri direttivi specifici che paiono limitati alla sola armonizzazione della disciplina degli incentivi.
Il tema del coordinamento fra Stato e Regioni, nella perdurante mancanza dell’integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali, come prevista dall’articolo 11 della Legge costituzionale n. 3/2001, resta attuale: concertazione interistituzionale e leale collaborazione sono strategie da implementare già nella fase che precede le scelte di politica istituzionale e territoriale. Un’apertura in questo senso potrebbe venire dall’applicazione dell’art. 15-bis del decreto-legge n. 91 del 2017 (convertito dalla legge n. 123/2017), ai sensi del quale la Commissione parlamentare per le questioni regionali può svolgere attività conoscitiva e consultare rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e Province autonome, della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e delle associazioni di Enti locali.
Come è noto, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente “la potestà legislativa spetta alle Regioni, tranne che nella determinazione dei principi fondamentali, riservata allo Stato” mentre, ai sensi del quarto comma, “spetta alle Regioni la potestà legislativa non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Si evidenzia, infine, che per le materie oggetto di codificazione di cui all’art. 3 del disegno di legge è prevista un’intesa nel caso in cui si verta in materie di legislazione concorrente ma solo se siano previsti modelli procedimentali uniformi; diversamente e quindi sia nel caso in cui non siano previsti tali modelli sia nell’ipotesi in cui si verta in materie di competenza residuale (es. art. 5), il comma 6 dell’articolo 3 prevede l’acquisizione di un semplice parere della Conferenza Unificata.
La formulazione sembra, quindi, esautorare le Regioni dal percorso di semplificazione e codificazione su materie per le quali lo Stato non ha competenza.
Tale approccio, tra l’altro, sembrerebbe in profondo contrasto con i percorsi avviati in materia di attuazione dell’art. 116, comma 3 della Costituzione.
Si ribadisce che i decreti delegati al riassetto normativo di cui all’art. 3 dovranno individuare i modelli procedimentali uniformi e i livelli minimi di semplificazione cui le regioni “dovranno conformare i propri ordinamenti”.
Questa previsione sembra volere esplicitare e specificare materia per materia i livelli essenziali già contenuti nella legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo, con la conseguenza che le Regioni, se, non adeguatamente coinvolte nell’adozione dei decreti relativi alle materie concorrenti (es. tramite “intesa forte”), vedranno ulteriormente erose le loro prerogative costituzionali, a danno dell’organicità dell’ordinamento e della qualità dell’azione amministrativa.
Da più parti si sostiene che non occorrano nuovi interventi regolatori ma, piuttosto, sia necessario attuare e coordinare la normativa esistente.
Il disegno di legge, invece, sembra non tener conto delle coordinate di riferimento che fino ad oggi hanno guidato l’azione di semplificazione del legislatore, con il rischio di operare stratificazioni pericolose per interpreti ed operatori.
Si rileva, altresì, che è paradossale prevedere in un provvedimento che si prefigge di semplificare il panorama amministrativo e normativo, ulteriori organismi che svolgono compiti sovrapponibili o quantomeno simili a quelli di organismi già operativi.
Tutto ciò, oltreché un aggravio burocratico, comporta uno spreco di risorse pubbliche, censurabile dalla Corte dei Conti (tale rilievo era stato, peraltro, già evidenziato in sede di parere sul disegno di legge “c.d. Concretezza nella P.A.”).
Vedi in proposito art. 1 comma 4.
Va ricordato che nel febbraio scorso il Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome ha chiesto un confronto al Ministro per la Pubblica amministrazione proprio sul percorso di approvazione del disegno di legge in esame, rilevando che per l’adozione del Decreto Legge n. 135/2018, convertito nella Legge n. 12/2019, il Governo ha omesso di acquisire il parere della Conferenza unificata, benché il provvedimento citato contenesse aspetti che intrecciano competenze regionali.
Le Regioni hanno invece accolto con favore la proposta del Ministro Bongiorno del Patto per la semplificazione: l’esperienza insegna che una politica condivisa si costruisce in un processo di ascolto reciproco nell’elaborazione comune e in una forte dimensione operativa, di grande concretezza per la realizzazione di risultati operativi che rispondano alle domande degli stakeholder.
La Commissione per l’attuazione delle misure di semplificazione, pur non essendo organo terzo, quale può essere un’autorità indipendente, dispone di poteri eccessivamente invasivi in ordine all’azione delle Amministrazioni, quali: ◦ iniziativa d’ufficio (lett. b));
labilità dei criteri di priorità di intervento in caso di eccessivo carico di istanze (lett. d));
obbligo di adeguamento dell’Amministrazione entro i termini previsti, senza alcun contraddittorio e con la previsione di conseguenze penali (lett. e));
possibilità di riduzione dei trasferimenti previsti, in caso di reiterati interventi nei confronti della medesima amministrazione (lett. i)).
In questo quadro desta ancor più perplessità la previsione del comma 1, lett. b), che consente a chiunque di proporre istanza alla Commissione per l’attuazione delle misure di semplificazione, per verificare la “conformità alla legge e alle altre disposizioni normative degli adempimenti e degli oneri regolatori, inclusi quelli amministrativi e informativi, richiesti da provvedimenti amministrativi, da atti amministrativi generali e da atti normativi di rango secondario”.
Deve essere osservato che l’art. 1 introduce una sorta di ricorso amministrativo gerarchico improprio di carattere generalizzato, che può intralciare qualsiasi azione amministrativa.
L’oggetto della valutazione della Commissione, poi, potrebbe impattare su contenuti di merito degli atti esaminati.
Peraltro la Commissione non avrebbe un termine per agire rispetto alla data del provvedimento: potrebbe farlo d’ufficio – e non è specificato con quale criterio – o su istanza dell’Unità per la semplificazione o su istanza di “chiunque” (quindi per adire la Commissione non esisterebbe alcun titolo necessario di legittimazione).
Come accennato, l’oggetto dello scrutinio possono essere provvedimenti amministrativi – potenzialmente migliaia di provvedimenti emanatati ogni giorno da migliaia di pubbliche amministrazioni – o atti amministrativi generali e “atti normativi di rango secondario” (regolamenti).
Quanto alla “sospensione interinale dei termini in corso”, ci si chiede se valga anche per i termini di impugnazione giurisdizionale e si deve al contempo rilevare come per la decisione della Commissione non sia fissato alcun termine.
Se si parte dalla consapevolezza che la Commissione non è un organo giurisdizionale – e infatti non ha il potere di annullamento degli atti amministrativi – si capisce l’anomalia della fattispecie di sospensione prevista ed anche la gravissima responsabilità (anche in termini risarcitori) che la Commissione o il suo singolo membro si assumerebbe, ad esempio di fronte al ricorso giurisdizionale dell’amministrazione o di un controinteressato;
Alla lettera d) dell’art. 1 è previsto che in caso “di eccessivo carico di istanze” la Commissione esamini prima nel merito gli atti regolamentari, “ferma l’immediatezza delle decisioni cautelari”: quindi è ribadito in capo a questo organo non giurisdizionale il potere di decisione cautelare sulla sospensione di efficacia di atti amministrativi.
Come anticipato nelle premesse, sono istituiti diversi organismi che agiscono nell’ambito della semplificazione.
Se, come sembrerebbe utile, si tratta di soggetti che svolgono un’azione coordinata, resta da capire la governance del “sistema semplificazione” così delineato.
Andrebbe ancora chiarito se la “cabina di regia” di cui all’art. 4 comma 3, è la stessa già prevista nel “Patto per la semplificazione per il triennio 2019-2021”.
In merito all’art. 2 dello schema di disegno di legge, relativo al riordino dell’Unità per la semplificazione, deve essere osservato che non risultano consultate in alcun modo le Regioni. Tutto ciò contrasta con il loro fondamentale ruolo amministrativo e regolatorio.
Comma 3 lett. a), b): il contenuto di tale lettera è già, sostanzialmente, oggetto dell’art. 1, comma 2 del D.Lgs 126/2016 che, anzi, risulta più completo, in quanto, oltre alla comunicazione ed al titolo espresso (autorizzazione), contempla anche la segnalazione certificata di inizio attività.
Comma 3 lett. c): occorre coordinare tale previsione con quella, già attuata, di “mappatura” dei tempi dei procedimenti sia a livello statale che regionale. Inoltre andrebbe chiarito che “l’individuazione di discipline … uniformi per tipologie omogenee di procedimenti” sarebbe da coordinare con quanto previsto dal D.Lgs. n. 222/2016.
Comma 3 lett. d): la lettera presenta più il tenore di un mero auspicio che non di un criterio concretamente esercitabile ai fini della previsione di specifiche norme.
Comma 3 lett. e): si ritiene molto utile questa previsione per la semplificazione dei procedimenti per cui è ancora necessario il rilascio di un’autorizzazione.
Si ritiene che quello previsto sia un meccanismo analogo a quello contenuto nell’art 272 del D.Lgs 152/2006 per le emissioni in atmosfera.
L’amministrazione potrebbe autorizzare in anticipo interventi con determinate caratteristiche perché prevedrebbe di dover ripetere la medesima istruttoria più volte in futuro (ad esempio, per gli spettacoli viaggianti o in caso di intervento pubblico che preveda finanziamenti per determinati specifici interventi che necessiteranno di autorizzazione).
Gli interventi potrebbero essere potenzialmente identici oppure anche includere differenti fattispecie: l’importante è che a monte siano predeterminali le caratteristiche specifiche dei casi “preautorizzati”. Proponiamo nell’articolo l’aggiunta della parola virgolettata.
Comma 3 lett. g): andrebbe ancorato a criteri oggettivi l’obbligo per le amministrazioni di rendere “facilmente conoscibili e accessibili” le informazioni i dati da fornire.
Diversamente si rischierebbe di non raggiungere l’obiettivo e di addossare alle amministrazioni l’obbligo di adempimenti troppo incerti nella loro previsione.
Non si comprende, poi, il riferimento alla modulistica, dal momento che l’adozione dei modelli unificati e standardizzati, già previsto dall’art. 2, comma 1, del D.Lgs 126/2016 (Attuazione della delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a norma dell’articolo 5 della Legge n. 7 agosto 2015, n. 124), costituisce attività di cui all’Agenda per la semplificazione ed ha portato all’adozione di numerosi moduli per l’avvio delle attività produttive, concertati con il Dipartimento per la Funzione pubblica, adottati in sede di Conferenza Unificata e recepiti a livello regionale.
Comma 3 lett. h): andrebbe chiarito a quali profili specifici si fa riferimento, considerando che, ad esempio, rispetto alle “modalità di presentazione” è già prevista specifica disciplina nell’art. 65 del D.Lgs n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale).
Inoltre si tratta di profili da coordinare con la Legge n. 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e con il D.P.R. n. 160/2010, (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo Sportello Unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), nonché con eventuali discipline speciali.
Comma 3, lett. n): considerato che lo sportello unico per le attività produttive è un istituto complesso che è stato ri-disciplinato con D.P.R. n. 160/2010 e attuato a livello regionale, anche in modo differenziato, in collaborazione con i Comuni e gli altri Enti coinvolti, ogni proposta di modifica è opportuno sia coordinata con tali soggetti e sia effettuata sul testo del D.P.R. n. 160/2010, per evitare problemi di applicazione.
Si segnala l’opportunità che il disegno di legge prenda in considerazione l’unificazione dei procedimenti tra il D.P.R. n. 380/2001 e quelli previsti per i SUAP, nonché disponga in merito alla costituzione di una banca dati relativa agli immobili e alle connesse attività produttive: a fronte della costituzione di banche dati, laddove contenenti dati personali, sarà necessario valutarne la compatibilità con la disciplina della privacy.
Si segnala in particolare che la previsione di attivazione presso ciascun Sportello Unico di un servizio di assistenza, a supporto dei richiedenti, dall’avvio alla conclusione dei procedimenti, pare sovrapporsi a quanto già previsto dall’art. 1, comma 3, del D.lgs n. 222/2016 in tema di necessaria attività di consulenza funzionale all’istruttoria. Inoltre, è importante sottolineare, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, che il ruolo della Regione non può che essere quello di garantire l’adeguato funzionamento del servizio, già inquadrato come livello essenziale delle prestazioni.
Comma 3 lett. p) n. 2: la lettera deve essere coordinata con l’articolo 43 DPR 445/2000 che sostanzialmente sta già attuando quanto previsto dalla presente disposizione.
Comma 3 lett. q) n. 3: la norma deve essere coordinata con quanto già previsto dall’art. 2, commi 9 e ss. della Legge n. 241/1990, modificato dal D.L. n. 5/2012 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), convertito con modificazione dalla Legge n. 35/2012, in base al quale “l mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”.