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Timestamp: 2019-10-19 05:28:40
Document Index: 153407327

Matched Legal Cases: ['Artículo 24', 'in fine', 'artículo 106', 'artículo 29', 'artículo 45', 'artículo 68', 'artículo 73']

EL DEVENGO DE INTERESES DE DEMORA POR RAZÓN DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DE LA HACIENDA PÚBLICA DERIVADAS DE LA CONCESIÓN DE SUBVENCIONES – Revista Juridica de les Illes Balears
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Miquel IsernPublicado el 17 septiembre, 2015 Publicado en Número 13
I. Introducción. II. Consideraciones jurídicas. 1. Sobre la procedencia del derecho a cobrar intereses moratorios. 2. Regulación de los intereses de demora a favor del acreedor en la Ley General Presupuestaria. 3. Intereses procesales. 4. Intereses moratorios. 5. Jurisprudencia sobre intereses moratorios en las relaciones jurídicas subvencionales y otras sin normativa específica. A. Aplicación de la normativa contenida en la legislación de contratos y mora «automática». B. Aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de intereses procesales a cargo de la Administración. C. La doctrina de los intereses «compensatorios» o indemnizatorios. D. Aplicación del régimen general contenido en la legislación presupuestaria o de finanzas. 6. «Dies a quo» en el cómputo de los intereses moratorios. A. La cuestión relativa a la necesidad del requerimiento previo. B. La cuestión relativa al momento del reconocimiento de la obligación. C. Análisis de los posibles actos administrativos sustantivos de reconocimiento de la obligación. 7. Els «dies ad quem» en el cómputo temporal de los intereses moratorios. 8. Intereses moratorios a favor de entidades colaboradoras. III. Conclusiones. IV. Anexo: relación de Sentencias.
Si bien los intereses de demora a favor de la Administración concedente —y a cargo de los beneficiarios de subvenciones—, por razón, fundamentalmente, de la obligación de reintegro de subvenciones revocadas o anuladas, se encuentran suficientemente regulados en la legislación vigente en materia de subvenciones (a saber, en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones —en adelante, LGS—, y, en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en el Texto Refundido de la Ley de Subvenciones, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre), ello no es así en lo que respecta a los eventuales intereses moratorios a favor de los particulares, y a cargo de la Administración, por razón del retraso en el pago de las subvenciones concedidas que estos tengan derecho a cobrar.
La ausencia de tal normativa específica nos conducirá, como veremos, a aplicar e interpretar adecuadamente la legislación presupuestaria y de finanzas reguladora de los derechos y obligaciones integrantes de la Hacienda Pública, junto con las normas de Derecho común contenidas en el Código Civil —en adelante, CC— en materia de donaciones y de obligaciones y contratos, aplicables con carácter general al conjunto de negocios jurídicos de contenido esencialmente económico, considerando especialmente las particularidades inherentes a los negocios jurídicos con causa distinta a la causa estrictamente onerosa.
Y todo ello a la luz de la escasa doctrina jurisprudencial —constitucional y ordinaria— dictada en esta materia, y que resulta principalmente de las sentencias que se relacionan en el anexo del presente estudio, a cuyo contenido íntegro nos remitimos, sin perjuicio de las referencias puntuales que se irán realizando a las mismas a lo largo de las siguientes consideraciones jurídicas.
1. Sobre la procedencia del derecho a cobrar intereses moratorios
En primer lugar, y por lo que respecta a la procedencia intrínseca del derecho a cobrar intereses moratorios por los beneficiarios de subvenciones, podemos adelantar ya que, en la medida en que de la relación subvencional resulte una obligación de pago de la Administración frente al beneficiario de la subvención, nuestra opinión es que esta obligación puede devengar intereses de demora a favor del acreedor, de la misma manera que cualquier otra obligación integrante de la Hacienda Pública (estatal, autonómica o local, según los casos).
En este sentido, por lo tanto, el hecho de que la obligación provenga de una relación jurídica subvencional no determina, per se, que el beneficiario o acreedor no tenga derecho a los intereses de demora que, con los requisitos que luego se dirá, se devenguen a su favor de acuerdo con lo previsto con carácter general para todas las obligaciones en la legislación general presupuestaria o de finanzas aplicable (vid., a este respecto, el art. 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria —en adelante, LGP—, que luego se transcribirá, sustancialmente idéntico a los preceptos equivalentes de las leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas, incluida la de las Illes Balears, con excepción de Navarra; vid. el art. 24 de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril).
Frente a tal consideración inicial no obsta la STS de 29 de enero de 2013 (recurso de casación n.º 6609/2009) confirmatoria de la Sentencia de 10 de septiembre de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Andalucía (recurso n.º 171/2006), y que constituyen las únicas Sentencias de las relacionadas en el anexo del presente estudio que, en principio y aparentemente, deniegan tal eventual derecho, pero que, realmente, se sitúan en la línea de lo que se acaba de indicar. Efectivamente, y a la vista del contenido de tales Sentencias, lo cierto es que estas vienen a decir que no se puede declarar el derecho a intereses de demora en una relación jurídica subvencional en el caso de que el actor ejercite una acción de responsabilidad patrimonial, en la medida en que esta acción parte de la base de una eventual lesión o daño extracontractual, que no es el caso de una relación subvencional. De esta manera, de las Sentencias en cuestión se desprende que el actor podría tener derecho al interés de demora si hubiera ejercido la acción correcta, de reclamación de cantidad, en el seno de la relación jurídica bilateral que es la relación subvencional, tal y como reconoce, por cierto, la propia Administración demandada (vid. el FJ 5 de la Sentencia del TSJ y el FJ 4 de la STS, a los cuales nos remitimos).
Y todas las demás Sentencias que, en materia de subvenciones, han sido objeto de análisis para la emisión del presente trabajo (relacionadas en el anexo), a pesar de tratarse en la mayoría de casos de jurisprudencia menor, y a pesar de su heterogeneidad de criterio en cuanto a la manera de interpretar la normativa vigente, tampoco ponen en duda el posible devengo de intereses de demora en estas relaciones jurídicas, de modo que, a día de hoy, no consta que el TS o algún tribunal de justicia autonómico haya declarado abiertamente la falta de derecho a intereses de demora de los beneficiarios de subvenciones por razón de la peculiar naturaleza de la relación jurídica subvencional.
Dicho esto, y como punto de partida, tampoco parece del todo irrazonable defender el no devengo de intereses de demora con respecto a las obligaciones de pago de subvenciones por parte de la Administración, en la medida en que, como veremos a lo largo del presente trabajo, las Sentencias del TS que han tratado esta cuestión lo han hecho de una manera indirecta y/o en ámbitos materiales muy específicos (como la Sentencia de 22 de marzo de 1991 y la de 28 de mayo de 2008) o, simplemente, de una manera obiter dicta (como la de 7 de noviembre de 1996), por lo que no puede afirmarse con rotundidad que exista una jurisprudencia del TS suficientemente consolidada respecto de su devengo.
En este sentido, el principio general de indemnidad de los derechos integrantes de la Hacienda Pública aconseja interpretar restrictivamente esta posibilidad, y es cierto que la legislación vigente en materia de subvenciones guarda silencio sobre el eventual devengo de estos intereses en las disposiciones relativas al pago de la subvención, de manera que se podría llegar a argumentar que las previsiones generales de la legislación presupuestaria o de finanzas en materia de intereses de demora por obligaciones de la Administración pendientes de pago no son aplicables a las «obligaciones» que resultan de la concesión de subvenciones, atendida la causa esencialmente gratuita de estas (en las cuales, por definición, no hay ninguna contraprestación directa del beneficiario; vid. el art. 2.1.a) LGS), causa que aparentemente puede parecer incompatible con la idea de la compensación de los «daños y perjuicios» que, para las obligaciones dinerarias, cumple justamente el interés de demora (vid. el art. 1101 en relación con el art. 1108 CC).
Sin embargo, a nuestro juicio, la perfección del negocio jurídico en el que consiste el otorgamiento de la subvención determina una auténtica obligación dineraria de la Administración a favor del beneficiario, y así también lo prevé con carácter general el Derecho Común para las donaciones (vid. los arts. 623 y 629 CC), sin que tampoco el CC excluya expresamente de la indemnización de daños y perjuicios y, con ello, de los intereses moratorios, las obligaciones resultantes del otorgamiento de donaciones. Más bien, al contrario, del art. 1100 CC, al cual nos referiremos a lo largo de este trabajo, se desprende que la mora se predica de cualquier obligación, incluso en los casos en que solo una de las partes queda obligada, como así resulta del régimen específico que prevé este mismo artículo para el caso concreto de obligaciones recíprocas, a lo que hay que añadir, todavía, el carácter modal o con carga de la subvención (vid. el art. 2.1.b) LGS), carácter que lo acerca al régimen de las obligaciones recíprocas (vid. los arts. 619 y 622 CC), a pesar de que no estrictamente sinalagmáticas, en el sentido de que la causa de la subvención, por definición, no es nunca ninguna contraprestación patrimonial a favor de la Administración concedente, sino el interés público o general (vid. el art. 2.1.c) LGS).
En este último sentido, y al margen ahora de la discutida cuestión sobre la validez de las donaciones «promisorias» u «obligacionales» desde el punto de vista del Derecho Civil, no consta la existencia de jurisprudencia de la Sala Civil del TS que niegue el posible devengo de intereses moratorios en este ámbito y sí, en cambio, una Sentencia de la Audiencia Provincial de Zamora de 19 de julio de 2011 (con n.º de recurso de apelación 252/2010) que reconoce expresamente este derecho a intereses de demora por razón del impago puntual del compromiso de aportación dineraria del donante.
Por fin, también debe recordarse en este punto que la actual LGP (Ley 47/2003) es posterior a la LGS (Ley 38/2003), de modo que el legislador estatal, conociendo que esta última Ley no realiza ninguna regulación específica a este respeto, ha mantenido en la Ley 47/2003 una disposición general en materia de intereses moratorios para el conjunto de obligaciones de pago de la Administración, sin excluir expresamente las derivadas de la concesión de subvenciones, ni remitirse tampoco a lo establecido en su legislación específica, y ello pudiendo hacerlo, de manera que, como poco, es innegable que no existe una voluntad manifiesta del legislador estatal de excluir, per se, el posible devengo de intereses en este ámbito (ni tampoco, que nos conste, del legislador autonómico; vid., en este sentido, el art. 29.4 de la nueva Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, que solo excluye expresamente las obligaciones de pago derivadas de aportaciones o transferencias a favor de entidades instrumentales del sector público autonómico, que no, por tanto, las resultantes del otorgamiento de subvenciones a terceros).
2. Regulación de los intereses de demora a favor del acreedor en la Ley General Presupuestaria
En consecuencia, y partiendo de la base de que los eventuales intereses de demora en este ámbito han de regirse por lo dispuesto en el art. 24 LGP (o disposiciones análogas de las leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas), cumple analizar e interpretar adecuadamente este precepto legal —a la luz de la jurisprudencia dictada en relación con el mismo—, cuyo tenor literal es el siguiente:
«Artículo 24. Intereses de demora
En materia tributaria, de contratación administrativa y de expropiación forzosa se aplicará lo dispuesto en su legislación específica.»
Por su parte, el apartado 2 del art. 17 LGP, al que se remite el primer párrafo del art. 24, dice:
«2. El interés de demora resultará de la aplicación, para cada año o periodo de los que integren el período de cálculo, del interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios.»
A partir de aquí, lo primero que se tiene que remarcar es que, de las Sentencias analizadas en el presente trabajo, no puede considerarse que exista «jurisprudencia» del TS (vid. el art. 1.6 CC), en el sentido de una doctrina «reiterada» sobre el modo de interpretar el art. 24 de la actual LGP (idéntica en su redacción a las leyes generales presupuestarias precedentes, ya desde la LGP de 4 de enero de 1977), al menos con respecto a los denominados intereses «moratorios», ya que en relación con los intereses «procesales» (o derivados de resolución judicial) sí que existe una jurisprudencia suficientemente consolidada, y no tan solo ordinaria (es decir, del TS), sino también constitucional (esto es, del Tribunal Constitucional).
3. Intereses procesales
Efectivamente, y en relación con los intereses procesales, la jurisprudencia del TC, primero, y la del TS, después, han ido perfilando una doctrina respecto de la manera de interpretar el actual art. 24 LGP que permite extraer las conclusiones más esenciales en el caso de los intereses que se devengan por razón —y a partir— de las Sentencias declarativas de cantidades a favor de los particulares ante la Hacienda Pública; conclusiones la mayoría de las cuales, asimismo, se han reflejado en la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (vid., en particular, su art. 106.2), de modo que, en sede de intereses procesales, prácticamente la única duda relevante es la existencia o no del plazo de gracia de tres meses para pagar —a contar desde la notificación de la sentencia de instancia— que prevé la legislación presupuestaria sin que, en el ínterin, se devenguen —o, mejor dicho, sean exigibles— intereses de demora, aunque parece que puede entenderse así al menos en el caso de que la Administración pague efectivamente dentro de este plazo máximo de tres meses (vid. la STC 157/2005 —FJ 3—, en relación con la STC 69/1996 —primer párrafo in fine del FJ 2—, y la STS de 24 de octubre de 2007 —FJ 3—, antes relacionadas), con fundamento en la necesidad de tramitar el procedimiento presupuestario correspondiente.
Con respecto al resto de cuestiones sustanciales, las soluciones jurisprudenciales en materia de intereses procesales resultan de un equilibrio entre el principio de igualdad de trato entre la Administración y los particulares, de una parte, y la necesidad de mantener ciertas particularidades o privilegios inherentes a la peculiar posición de la Administración en el ordenamiento jurídico, de otra. En este sentido, se entiende razonable que el interés que se devengue sea el legal (sin incrementarlo en los dos puntos que prevé la Ley de Enjuiciamiento Civil), con fundamento en que, en el caso de la Administración, el interés procesal cumple únicamente la función indemnizatoria pero no la función disuasoria o pseudopenal (y ello, sin perjuicio de lo previsto actualmente en el artículo 106.3 de la Ley 29/1998 para el caso de ejecución forzosa de la sentencia); pero también se entiende que el devengo tiene que tener lugar desde la sentencia dictada en primera o única instancia (STC 69/1996), y sin necesidad de requerimiento previo del particular (STC 209/2009), a pesar de la literalidad del art. 45 (actual 24) LGP.
4. Intereses moratorios
Pero, dicho esto, el presente estudio pretende centrarse en los intereses moratorios, esto es, en los intereses que, en su caso, se devengan a partir del reconocimiento de obligaciones de pago por parte de la Administración en el seno de sus relaciones jurídicas con terceros y, más concretamente, por razón de la concesión de subvenciones.
Pues bien, en este sentido cumple advertir, ante todo, que la norma contenida en el primer párrafo del art. 24 LGP (y en las disposiciones análogas de las leyes de finanzas autonómicas) constituye una norma de carácter general, pero también por ello residual, que por tanto solo ha de aplicarse cuando no exista ninguna norma especial prevalente, como ocurre, entre otros posibles supuestos que gocen de una legislación propia y específica, en las relaciones jurídicas a que hace referencia el segundo párrafo del propio art. 24 LGP, es decir, en las relaciones que forman parte del ámbito tributario (y, en general, de la recaudación de ingresos de derecho público), de la contratación administrativa (es decir, en esencia, de los contratos sujetos a la legislación de contratos del sector público) o de la expropiación forzosa; además, claro está, de las relaciones extracontractuales que se regulan por las normas vigentes en materia de responsabilidad patrimonial (vid., a este respecto, el inciso inicial del art. 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con respecto a la actualización del valor del daño desde el mismo momento de la lesión, sin perjuicio del interés legal, posterior, que se pueda devengar a partir del reconocimiento administrativo de la responsabilidad y ya en el marco de la legislación presupuestaria o de finanzas, como recuerda el inciso final del mismo art. 141.3).
5. Jurisprudencia sobre intereses moratorios en las relaciones jurídicas subvencionales y otras sin normativa específica
Una vez centrado el objeto del presente trabajo a los intereses moratorios que se puedan devengar por aplicación del primer párrafo del art. 24 LGP (o disposiciones análogas de las Comunidades Autónomas) en el ámbito de las relaciones jurídicas subvencionales (y de otras relaciones jurídicas sin legislación específica), pasamos a analizar lo que han dicho los tribunales de justicia en los casos en que se ha planteado esta cuestión, a fin de perfilar la interpretación que haya de darse al mencionado precepto legal, particularmente con respecto a la necesidad del reconocimiento —previo— de la obligación por parte de la Administración; al plazo de tres meses de que dispone la Administración para pagar a partir de ese reconocimiento, y a la necesidad de que el particular requiera expresamente el pago de esa obligación a la Administración para que esta se constituya en mora de una manera análoga a la que prevé con carácter general el primer párrafo del art. 1100 CC (mora «culpable») y ello, no sin antes analizar otras soluciones jurisprudenciales a la cuestión que nos ocupa, dictadas al margen de la norma general contenida en la meritada LGP (o en las leyes generales de finanzas de las Comunidades Autónomas), por los motivos que se indicarán en cada caso.
A. Aplicación de la normativa contenida en la legislación de contratos y mora «automática»
En efecto, de las Sentencias relacionadas en el anexo, nos encontramos, en primer lugar, con algunas que aplican a las relaciones jurídicas subvencionales el régimen de intereses de demora propio de los contratos sometidos a la legislación de contratos públicos; así, la Sentencia del TSJ de Cantabria de 20 de abril de 1998, partiendo de la base de que el derecho a cobrar la correspondiente subvención se reconoció por la Administración mediante un acuerdo de 1 de febrero de 1996, declara el derecho a cobrar intereses de demora a contar desde el transcurso de los dos meses que preveía en aquel momento la legislación de contratos para las certificaciones de obras, y no ya, por tanto, desde el requerimiento del beneficiario acreedor —y una vez transcurrido un plazo mínimo de tres meses—, como exige en principio la legislación presupuestaria (antiguo art. 45 LGP de 1977, a la sazón vigente). Posteriormente, la Sentencia del mismo Tribunal de 20 de marzo de 2000 insiste en esta línea, invocando en ese caso la STC 206/1993, de 22 de junio, y argumentando que la jurisprudencia del TS relativa a los intereses de demora en los contratos de obras es extrapolable a los créditos por subvenciones en la medida en que la concesión de la subvención determina, también, el nacimiento de una relación jurídica de carácter bilateral entre la Administración y el beneficiario (vid. FJ 5).
Ahora bien, a nuestro juicio, esta línea de interpretación no es correcta, en la medida que la previsión legal general que se contiene en la legislación presupuestaria (o de finanzas) no puede decaer frente a la previsión legal especial que se contiene en la legislación de contratos, particularmente en el caso de relaciones jurídicas subvencionales, las cuales quedan fuera del ámbito de aplicación de la legislación de contratos públicos; y ello sin perjuicio de aceptar que, en efecto y en un sentido amplio, la subvención es un «contrato» en la medida en que constituye un tipo de negocio jurídico bilateral de contenido esencialmente económico (que es, justamente, el concepto de contrato propio del Derecho común).
En este sentido hay que destacar que la causa gratuita —o, al menos, no estrictamente onerosa— de las subvenciones (auténticas donaciones modales, o con carga, de Derecho Público; vid., por todas, la Sentencia de la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de las Illes Balears n.º 788/2013, de 26 de noviembre) las aleja tanto de la causa puramente onerosa (propia de los contratos con obligaciones recíprocas de carácter estrictamente sinalagmático) que ni siquiera forman parte de la relación de negocios jurídicos excluidos de la Ley de Contratos del Sector Público (vid. el art. 4.1 del actual texto refundido, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre —en adelante, TRLCSP—), negocios jurídicos para los cuales el art. 4.2 del citado TRLCSP, por razón de su «proximidad» con los contratos que regula (estrictamente onerosos; vid. el art. 2.1 TRLCSP), sí que prevé que se apliquen los principios de dicha Ley para resolver las dudas o las lagunas de su normativa específica, y en los cuales, por lo tanto y a falta de normativa específica en materia de intereses moratorios, se podría aceptar —aunque no es nuestra opinión— una interpretación del régimen general de la legislación presupuestaria o de finanzas en esta materia matizada por el régimen de plazos y de mora «automática» establecidos en la legislación de contratos públicos.
Y es en este contexto en el que se tiene que interpretar la STS de 4 de marzo de 2013, indicada en el anexo adjunto, y dictada en el marco de una encomienda de gestión, la cual invoca asimismo (a nuestro juicio incorrectamente) dos Sentencias previas del mismo Tribunal, de 16 de diciembre de 2010 y de 13 de febrero de 2008, con el fin de justificar la exigencia de interés de demora al margen de las previsiones de la LGP. En efecto, la Sentencia de 16 de diciembre de 2010 se dictó en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y la Sentencia de 13 de febrero de 2008 en el ámbito tributario, ámbitos materiales que, como ya se ha dicho anteriormente, se rigen por normas especiales. Y estas normas especiales parten de una regulación más estricta en materia de intereses moratorios, con fundamento en el principio de indemnidad patrimonial (o restitutio in integrum) inherente a los casos en que se verifica una lesión (responsabilidad patrimonial) o un ingreso indebido (tributos y recaudación), que no es el caso de la Sentencia de 4 de marzo de 2013 (ni tampoco el caso de las obligaciones resultantes de la concesión de subvenciones).
Dicho esto, es cierto que la Sentencia de 4 de marzo de 2013 sí que se dicta en un ámbito material (transferencias dinerarias a una Universidad por razón de una encomienda de gestión formalizada mediante un convenio de colaboración) en el cual, como en las relaciones subvencionales, no hay ninguna legislación especial en materia de intereses moratorios. Pero el propio TS, en el FJ 6, reconoce que los convenios de colaboración (particularmente los que tienen por objeto encargos materiales de gestión) constituyen negocios jurídicos que presentan ciertas concomitancias con los contratos. Y si eso es así, no se entiende por qué, después, en FJ 8, invoca el art. 141.3 de la Ley 30/1992 (en sede de responsabilidad patrimonial y, por definición, extracontractual) para justificar en ese caso la restitutio in integrum.
Otra cosa es que se hubiera argumentado que, por razón de la proximidad del convenio de colaboración (y, más concretamente, de la encomienda de gestión) al contrato, reconocida por el TS en la misma Sentencia, la interpretación y la aplicación del art. 45 LGP en ese caso tenía que modularse con los principios en materia de intereses moratorios propios de la legislación de contratos del sector público, en el sentido de que la mora se produce con un cierto automatismo, a contar desde la justificación de los trabajos objeto de encomienda y sin necesidad de requerimiento ad hoc (con fundamento en el art. 4.2 TRLCSP, antes citado, en relación con las letras c, d y n, sobre convenios y encomiendas de gestión según los casos, del apartado 1 del mismo art. 4); argumentación que, en cualquier caso, no sería extrapolable a las subvenciones, las cuales, como ya se ha dicho antes, ni siquiera forman parte de los negocios jurídicos excluidos de la Ley de Contratos del Sector Público (pero «próximos» a los contratos incluidos) atendida su causa esencialmente gratuita.
Para finalizar con el régimen legal de la mora en el ámbito propio de los contratos (onerosos o no) desde el punto de vista del Derecho común, hay que destacar también la previsión que se contiene en el tercer (y último) párrafo del art. 1100 CC, según el cual, en el caso de obligaciones recíprocas, la mora no puede empezar para un obligado si el otro obligado no ha cumplido tampoco su obligación. Pues bien, incluso aceptando que las subvenciones (donaciones de derecho público «modales» o con carga) determinan obligaciones recíprocas (en ningún caso, pero, de carácter estrictamente sinalagmático), la jurisprudencia de la Sala Civil del TS entendió, en un primer momento, que esta regla de mora «automática» (sin requerimiento) solo operaba en los casos de obligaciones recíprocas de cumplimiento simultáneo (impropias, por lo tanto, de las relaciones subvencionales), para terminar diciendo incluso, después, que el párrafo tercero del art. 1100 no establece realmente un nuevo caso de mora automática (adicional a los que prevé taxativamente el párrafo segundo) sino que añade un requisito adicional respecto del párrafo primero (que exige requerimiento) consistente en que, además del requerimiento, el otro obligado tiene que haber cumplido con su obligación (vid., por todas, la Sentencia de la Sala Civil del TS n.º 172/1999, de 5 de marzo).
Así pues, y desde el punto de vista del Derecho común, cabe concluir que en el caso de donaciones con carga (y de subvenciones) la mora de la Administración en el cumplimiento de su obligación de pago exige, en primer lugar, que el beneficiario haya cumplido con su obligación (o carga) y, en segundo término, que requiera expresamente el pago a la Administración, por lo que, a nuestro juicio, no puede aceptarse en modo alguno, ni por aplicación de la legislación de contratos del sector público (inaplicable a nuestro ámbito), ni por razón del Derecho común, la mora «automática».
B. Aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de intereses procesales a cargo de la Administración
Por su parte, el TSJ de Asturias, en Sentencia de 9 de abril de 2010, aplica directamente el régimen propio de los intereses procesales que se desprende de la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional, posterior a la primera STC 206/1993, y que culmina con la STC 209/2009, de 26 de noviembre, la cual invoca expresamente en el FJ 3, presuponiendo que esta última Sentencia del TC es aplicable a los intereses moratorios (y no tan solo a los procesales). De esta forma, la Sala entiende que el interés de demora se devenga automáticamente desde el mismo momento en que se tendría que haber cumplido la obligación, como si se tratara de una obligación dineraria derivada de sentencia.
Pues bien, tampoco parece razonable aplicar, de plano, la STC 209/2009 al caso de los intereses moratorios derivados de la concesión de subvenciones, por las razones que se exponen a continuación: en primer lugar, porque la relación jurídica de base en el caso de la STC 209/2009 era una relación contractual a título estrictamente oneroso (a saber, la derivada de un contrato de depósito), que no por lo tanto subvencional; en segundo lugar, porque, como ya advierte el Abogado del Estado en el seno del proceso que dio lugar a la Sentencia, las Sentencias anteriores del TC que habían declarado el devengo de intereses (moratorios) a favor de los particulares sin la necesidad del reconocimiento previo de la obligación por la Administración eran casos en que la obligación era materialmente líquida (como la que se desprende de la STC 23/1997, resultante de un ingreso indebido efectuado para el particular), mientras que en el caso que se planteaba en este supuesto requería liquidar la obligación, por parte de la Administración; y, en tercer lugar, y esto es lo más importante, porque el TC realmente no establece ninguna doctrina sobre los intereses moratorios derivados del contrato de depósito en cuestión, sino que se limita a decir, incomprensiblemente, a la vista del objeto real del debate, que el tribunal de instancia no ha aplicado correctamente su doctrina sobre el devengo de los intereses procesales desde la Sentencia dictada en primera o única instancia, por lo que, en suma, no parece que haya un auténtico pronunciamiento del TC sobre lo que ahora nos interesa, a saber, el régimen jurídico de los intereses estrictamente moratorios (que no los procesales) en el marco del actual art. 24 LGP.
C. La doctrina de los intereses «compensatorios» o indemnizatorios
Otro bloque de Sentencias, como la STS de 7 de octubre de 2003 (vid. su FJ 7), invocada expresamente por la Sentencia del TSJ del País Vasco de 28 de febrero de 2006, o la Sentencia del TSJ de Andalucía de 15 de febrero de 1999, también consideran que los intereses moratorios derivados de obligaciones de la Administración (que no resultan de sentencia, y para las cuales tampoco hay legislación específica) no se devengan en los términos estrictos que prevé la legislación presupuestaria, sino desde el momento en se reclaman en sede administrativa (sin considerar ni siquiera el plazo de gracia de tres meses), con fundamento en su carácter indemnizatorio y en la doctrina del TC inherente a las Sentencias 69/1996 y, especialmente, 23/1997 (en aquel momento del tiempo todavía no se había dictado la STC 209/2009), a tenor de la cual si la Administración niega al particular los intereses devengados este no puede conseguir la plena satisfacción de su derecho, obligándole a acudir al proceso jurisdiccional, con el consiguiente perjuicio inherente a todo el tiempo ocupado con ese peregrinaje judicial.
Ahora bien, también en estos casos —que marginan ciertamente lo dispuesto en la legislación presupuestaria o de finanzas, teóricamente aplicable, y también el art. 1100 CC— nos encontramos con un elemento diferenciador que puede justificar esta doctrina, a saber, el hecho de que, en todos ellos, se trataba de actos nulos o inválidos (concretamente de nóminas por un importe inferior al que correspondía, por razón de no tener en cuenta determinados complementos o sexenios, según los casos) y, por lo tanto, de casos en que es razonable que el interés se devengue desde el momento en que el acto se tendría que haber dictado correctamente (en cuyo caso el acto hubiera reconocido íntegramente la cuantía principal a favor del particular).
De este modo, en estos casos se puede entender aplicable lo que dice el TS en la Sentencia de 14 de julio de 1995 (vid. su FJ 4), mencionada también en el anexo de este trabajo, a cuyo tenor una cosa es el interés legal que prevé el art. 45 (actual 24) LGP, que es un interés puramente moratorio, y otra cosa el interés compensatorio, que opera ope legis y que tiene como finalidad restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del acreedor como consecuencia de la no disponibilidad de una suma de dinero durante el tiempo en que esta suma se encuentra indebidamente en poder del deudor. A todo ello, todavía se puede añadir de nuevo la argumentación relativa a la diferencia sustancial que hay entre la subvención, como negocio jurídico a título esencialmente gratuito, y la relación funcionarial o de trabajo por cuenta ajena, como relación jurídica de carácter onerosa y estrictamente sinalagmática, a los efectos de los principios de la legislación de contratos del sector público en materia de intereses de demora (mora «automática») que, si así se entiende, puedan ser aplicables en este bloque de casos, con fundamento en el art. 4.2 TRLCSP en relación con el art. 4.1.a) del mismo texto refundido. Más en concreto, y con respecto a los créditos salariales de naturaleza laboral, cumple recordar también que, como dice la Sala Social del TSJ de Aragón en la Sentencia n.º 917/1997, de 19 de noviembre, «no se tienen que confundir los intereses devengados a tenor del artículo 29.3 del Estatuto de los Trabajadores con los correspondientes al artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, en la medida en que cubren diferentes fases y responden a finalidades diversas. Los primeros son una compensación indemnizatoria para la mora en el cumplimiento de la obligación de pago puntual de salarios. Se fijan en cómputo anual y en proporción al tiempo de demora, iniciándose el cómputo en la fecha del devengo salarial —antes, pues, de la reclamación procesal o preprocesal».
Para finalizar con este bloque de Sentencias, conviene tener en cuenta asimismo la STS de 7 de noviembre de 1996, esta ya en sede de subvenciones (y mencionada antes en el punto 1 de estas consideraciones jurídicas), que no reconoce el derecho al interés legal en un caso de anulación, por parte del tribunal de instancia, de una resolución administrativa de denegación de una subvención, en la medida en que el tribunal de instancia se limita a declarar el derecho a la subvención que corresponda, sin que, por tanto, haya todavía ninguna obligación vencida de pago por parte de la Administración. Eso sí, sin poner en duda, obiter dicta, el posible derecho a estos intereses en el futuro: «en consecuencia —añade la Sentencia—, tiene que estarse a la normativa vigente en cuanto a los débitos por intereses en caso de que la Administración incurra en demora en su día, sin que proceda ahora hacer un pronunciamiento sobre este extremo».
D. Aplicación del régimen general contenido en la legislación presupuestaria o de finanzas
A partir de aquí, el resto de Sentencias consultadas en materia de intereses moratorios por razón de la concesión de subvenciones (o de otras relaciones jurídicas sin legislación específica) aplican efectivamente el art. 45 (o el actual art. 24) LGP y/o el precepto legal autonómico equivalente, aunque sin la deseable uniformidad de criterio con respecto al modo en que se tiene que formular el «requerimiento» por parte del interesado ni a lo que ha de entenderse realmente como «reconocimiento previo de la obligación» por la Administración.
Efectivamente, y llegados a este punto, cumple analizar en primer lugar la STS de 7 de abril de 2003, la cual, con fundamento en el principio de legalidad presupuestaria (y a diferencia de las otras Sentencias mencionadas a lo largo de este trabajo), declara la necesidad de que la Administración reconozca presupuestariamente la obligación para que se puedan devengar intereses de demora, de acuerdo con el art. 45 (actual 24) LGP y el Derecho presupuestario o del gasto público, y lo hace en un contexto, además, íntimamente relacionado con la contratación administrativa, como es el caso de un concierto de prestación farmacéutica. En esta Sentencia, el TS dice expresamente que la doctrina resultante de las Sentencias del TC dictadas en relación con el art. 45 LGP (incluida, incomprensiblemente, la STC 23/1997) solo son aplicables a los intereses procesales, pero no a los moratorios, sin que tampoco resulte aplicable el art. 1100 CC, particularmente el punto 1º del párrafo segundo de este artículo (que prevé la mora automática en los casos en que la obligación o la ley establezca que no hace falta un requerimiento del acreedor). De este modo, el TS centra su atención en la no aplicación al caso ni de la doctrina del TC en materia de intereses a cargo de la Administración ni del art. 1100 CC, pero olvida que ello no implica que sea automáticamente aplicable el art. 45 (o 24) LGP, si existe normativa administrativa específica en la materia, como es el caso de la contratación pública. En todo caso, es innegable que esta Sentencia deviene particularmente relevante para todos los casos, como las subvenciones, en que sí resulta plenamente aplicable el régimen de intereses moratorios establecido en la LGP (o en la legislación de finanzas autonómica) por razón de la inexistencia de normas administrativas especiales.
Ciertamente, no conocemos ninguna otra sentencia del TS en esta misma línea, por lo que podría entenderse corregida por otras Sentencias posteriores del mismo Tribunal (como la de 4 de marzo de 2013, a la que ya hemos hecho referencia anteriormente); pero incluso obviando esto último, y en la medida en que constituye una Sentencia que ha sido invocada en algunos casos por la Audiencia Nacional y por diversos tribunales superiores de justicia, conviene analizarla en sus precisos términos con el fin de evitar equívocos. Así, y en primer lugar, no tiene que olvidarse que esta Sentencia confirma otra dictada por el TSJ de Valencia en la cual el objeto de debate era si el interés se devengaba automáticamente o no desde el mismo momento de la presentación de cada factura resumen mensual (la cual, de acuerdo con el concierto, tenía que presentarse antes del día 20 del mes siguiente), por aplicación del punto 1º del párrafo segundo del art. 1100 CC, con fundamento en la necesidad de tener en cuenta preferentemente lo establecido en la LGP; y la Sala del TSJ de Valencia dice, simplemente, que en ninguno de los casos reclamados han transcurrido noventa días (o, mejor dicho, tres meses) desde el nacimiento efectivo de la obligación, ya se considere como tal el día 20 del mes siguiente al de la facturación, o ya se considere el mismo día en que se presente. Por tanto, en puridad, la Sala no vincula el devengo de los intereses moratorios al reconocimiento previo de la obligación por parte de la Administración (ni presupuestario ni de otro tipo) sino, únicamente, a la presentación de la facturación por el particular, añadiendo en todo caso, eso sí, el plazo de gracia de tres meses previsto en la LGP. Por todo ello, realmente, no parece que se establezca ninguna doctrina ni en relación con la necesidad de reconocer la obligación por parte de la Administración ni respecto a la necesidad de un requerimiento ad hoc de pago (posterior al cumplimiento de la obligación por parte del particular, es decir, en este caso, a la presentación de la factura resumen mensual).
Aun así, ya hemos anticipado que esta STS de 7 de abril de 2003 ha sido invocada por otros tribunales de justicia, y muy recientemente, como por ejemplo por la Audiencia Nacional, en Sentencias de 13 de junio y de 11 de diciembre de 2013, por el TSJ de Madrid, en Sentencia de 12 de junio de 2013, y por el TSJ de Andalucía, en Sentencias de 23 de junio de 2005 y de 9 de febrero de 2012, todas ellas relacionadas en el anexo de este trabajo, si bien, y esto es muy importante por lo que luego se dirá, a efectos de distinguir los intereses procesales de los moratorios, que no ya de apelar al Derecho presupuestario.
Y de estas Sentencias, interpretadas conjuntamente con la STS de 30 de enero de 2008, con la Sentencia del TSJ de Cataluña de 17 de enero de 2008, con las Sentencias del TSJ de Madrid de 29 de enero y 9 de julio de 2014, y con las Sentencias del TSJ de las Illes Balears de 13 de septiembre de 2005, de 18 de diciembre de 2013 y de 11 de marzo de 2014, indicadas también en el anexo y a las cuales nos referiremos seguidamente, sí que pueden extraerse conclusiones importantes respecto del devengo de intereses moratorios por razón de la concesión de subvenciones en el marco de la LGP (o de las leyes de finanzas autonómicas), en los términos que veremos a continuación.
6. «Dies a quo» en el cómputo de los intereses moratorios
A. La cuestión relativa a la necesidad del requerimiento previo
En efecto, y con respecto a la necesidad de requerimiento o intimación del beneficiario acreedor, las Sentencias de la Audiencia Nacional y de los tribunales superiores de justicia de Madrid, de Andalucía y de las Illes Balears son claras, en el sentido de que este requerimiento de pago deberá tener lugar en todo caso, aunque difieren en cuanto a la forma que debe adoptar.
Así, la Sentencia del TSJ de Madrid de 12 de junio de 2013, bastante estricta en este punto —y después de rechazar, acertadamente a nuestro juicio, la aplicación al caso de la Ley de Contratos del Sector Público y de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; vid. FJ 3, que luego tendrá ocasión de reiterar en ulteriores Sentencias de 29 de enero y de 9 de julio de 2014—, entiende que el requerimiento lo ha de ser expresamente sobre el principal de la deuda, de manera que un escrito exigiendo el pago de intereses de demora no vale como requerimiento a estos efectos (de mora «culpable»; vid. FJ 4). A nuestro juicio, sin embargo, ha de entenderse como requerimiento cualquier manifestación del acreedor (expresada por escrito) de la cual se desprenda la voluntad efectiva e inequívoca de cobrar la deuda, siempre que, claro está, se trate de una deuda reconocida por la Administración. En este sentido, y en una línea totalmente opuesta a la que se desprende de la mencionada Sentencia del TSJ de Madrid, no parece que sea suficiente la presentación de un recurso administrativo contra la denegación (total o parcial) de la subvención solicitada (como sí acepta, a efectos de requerimiento, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de diciembre de 2013, y también la STS de 22 de marzo de 1991), ya que, en puridad, un escrito de recurso no requiere el pago de la deuda o la obligación reconocida por la Administración sino que pretende que se reconozca una cantidad superior. Tampoco constituye un requerimiento de pago la simple presentación de la documentación justificativa de la aplicación de la subvención, a los efectos de la liquidación que corresponda, como así ha dicho expresamente el TSJ de las Illes Balears en la Sentencia de 13 de septiembre de 2005 antes citada, en un caso, además, en el cual transcurrió mucho tiempo entre la presentación de la justificación (el 5 de octubre de 1995) y el posterior requerimiento de pago de la subvención (que no tuvo lugar, como tal, sino hasta el 11 de diciembre de 1997).
Por otra parte, tampoco parece relevante que el requerimiento tenga que realizarse en todo caso después de los tres meses de gracia (a contar desde el reconocimiento de la obligación por la Administración), sino que puede realizarse antes del transcurso de esos tres meses; eso sí, siempre que se haga después del reconocimiento de la obligación por parte de la Administración, ya que si el requerimiento se efectúa antes de este reconocimiento no se puede considerar propiamente como un requerimiento de pago de la obligación «reconocida». Otra cosa es que, en los casos en que el requerimiento se realice en el ínterin entre el reconocimiento de la obligación y los tres meses posteriores, el devengo de intereses moratorios no comience a computar sino a partir del día siguiente del transcurso de estos tres meses, como así se desprende claramente, al menos en el ámbito de la hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, de lo establecido en el apartado 2 del art. 26 del texto refundido de la Ley de Finanzas aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 24 de junio (y también del art. 29.2 de la nueva Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que ha de entrar en vigor con carácter general a partir del 1 de enero de 2016), al cual nos remitimos.
En todo caso, es importante advertir que la necesidad de requerimiento para que la Administración incurra en mora en el ámbito de estas relaciones jurídicas (como las derivadas de la concesión de subvenciones), sometidas a lo que dispone el art. 24 LGP (o preceptos equivalentes de las leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas), determina que no se devenguen intereses de demora si este requerimiento no tiene lugar (o tiene lugar extemporáneamente); y esto es así aunque transcurra mucho tiempo entre el reconocimiento de la obligación y la orden efectiva de pago. De acuerdo con ello, no se devengan intereses de demora en todos aquellos casos en los que la reclamación de intereses se realiza después del cobro de la obligación principal. Así se confirma, con rotundidad, y en un caso en que han transcurrido más de tres años entre la notificación de la resolución de concesión de la subvención (el 11 de diciembre de 1990) y su pago (el 17 de marzo de 1994), en la Sentencia del TSJ de Andalucía de 23 de junio de 2005.
B. La cuestión relativa al momento del reconocimiento de la obligación
Para finalizar con los requisitos exigibles para el devengo de intereses moratorios en este ámbito de relaciones jurídicas, tan solo queda perfilar lo que ha de entenderse por «reconocimiento de la obligación» por parte de la Administración a los efectos del art. 24 LGP (o leyes autonómicas equivalentes).
Pues bien, aparentemente, atendido lo dispuesto en los arts. 20, 21 y 46 LGP (y los concordantes de las leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas), y de acuerdo con la literalidad de la STS de 7 de abril de 2003 antes citada, parece que este reconocimiento de la obligación no tiene lugar hasta que no se aprueba el acto de ejecución presupuestaria correspondiente al reconocimiento de la obligación (fase «O»), al cual se refiere el art. 73.4 LGP. En este sentido, y al amparo de los mencionados preceptos legales, es común considerar que, si bien una obligación de la Hacienda Pública puede «nacer» por cualquiera de los títulos a que se refiere el art. 1089 CC, esta obligación no es plenamente «exigible» ante la Hacienda Pública mientras no resulte de la ejecución del presupuesto. Ahora bien, esta argumentación ha de perfilarse todavía más, porque olvida un aspecto esencial, a saber, que el acto de ejecución presupuestaria es, por definición, un acto «accesorio» y «paralelo» de un acto administrativo sustantivo que es el que realmente «reconoce» la obligación ante el particular.
En efecto, y antes de analizar las Sentencias más relevantes en este punto, conviene prestar especial atención a lo que dicen los art. 24 y 73.4 LGP a este respeto. En primer lugar, el art. 24 LGP presupone la notificación del acto de reconocimiento de la obligación, notificación que solo tiene sentido si este acto es un acto administrativo con vocación ad extra, y no si es un acto de ejecución presupuestaria (o contable) con vocación ad intra. Y esta idea se confirma en el art. 73.4 posterior, cuando dice que «el reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública […], previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o del derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto». Es decir, no es el acto presupuestario el que determina, per se, que el crédito sea exigible, sino que, habiendo un crédito ya exigible (por razón del cumplimiento previo de la obligación por parte del tercero, de acuerdo con el principio general del «servicio hecho»), el acto presupuestario se limita a «declarar» la existencia y exigibilidad de ese derecho a efectos de reflejarlo en los presupuestos y en la contabilidad de la Administración.
Y así lo dice, claramente, la STS de 30 de enero de 2008 (a la cual se refiere también la Sentencia de 13 de febrero de 2008 mencionada en la consideración jurídica 5.A anterior), dictada en el seno de un recurso de casación para unificación de doctrina, doctrina plenamente aplicable a la cuestión que se está analizando en este punto. En efecto, y aunque se trata de una Sentencia dictada en el ámbito de la contratación administrativa, el TS dice que «el reconocimiento del crédito contra la Administración que supone la certificación de obras está comprendido en el acto administrativo que autoriza o acuerda la expedición. Éste sería propiamente el acto administrativo firme que exige el artículo 68.1.b) de la LGT […]. Como ha declarado esta Sala en la reciente Sentencia de 18 de enero de 2003, no ha de confundirse el reconocimiento de la obligación según la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad […], que no es otra cosa que un acto interno […] en el cual se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, con un acto administrativo firme de reconocimiento de un crédito a favor de un sujeto pasivo […]». De esta manera, el TS considera que el crédito a favor del particular derivado de la certificación de obra autorizada por la Administración (aunque no se haya anotado en cuentas mediante el acto de ejecución presupuestario correspondiente) es vencido, líquido y exigible a los efectos, incluso, de su compensación con determinadas deudas tributarias.
Y una situación análoga es la que se enjuicia en las Sentencias de la Audiencia Nacional de 13 de junio y de 11 de diciembre de 2013, antes citadas, en la cuales tampoco se había reconocido presupuestariamente la obligación, pero que, según el Tribunal, se podía y se tendría que haber reconocido, tanto en el mismo ejercicio presupuestario en el cual se comprometió el gasto, como incluso en el ejercicio siguiente, por medio de la aplicación del gasto comprometido a los créditos presupuestarios adecuados del ejercicio corriente, de acuerdo con las previsiones de la legislación presupuestaria a este respeto, que cita.
Más contundente es todavía la STS de 28 de mayo de 2008, también indicada en el anexo adjunto, y ya en sede de subvenciones, de la cual se desprende que la consignación presupuestaria de la subvención nominativa en el presupuesto general del Estado para el año 1999 a favor del beneficiario (el Ayuntamiento de Barcelona), por las circunstancias concretas del caso, determinó el nacimiento (legal) de la obligación de pago a favor del beneficiario, de manera que la ejecución de ese crédito presupuestario por parte de la Administración del Estado era un acto «obligado», sin que decaiga dicha obligación por razón de la anulación presupuestaria del remanente de crédito no ejecutado al final del ejercicio 1999. De este modo, y a partir de la reclamación formulada por el Ayuntamiento el día 19 de julio de 2000, se declara judicialmente que la obligación era realmente exigible y se reconocen intereses moratorios con fundamento en el art. 45 (actual 24) LGP.
Y es que esto es así, incluso, de acuerdo con el propio Derecho contable. En este sentido no debe olvidarse que en los casos de falta de crédito presupuestario adecuado para imputar la obligación (materialmente reconocida y, por ello, exigible), y al margen de la posible tramitación de una modificación presupuestaria, el Plan General de Contabilidad Pública aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, prevé la eventual existencia de obligaciones exigibles pendientes de imputar al presupuesto, las cuales se tienen que contabilizar, en todo caso y al menos antes del 31 de diciembre de cada año, en la cuenta 413 (acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto), de manera que la denominada contabilidad financiera (o de «partida doble»), refleje fielmente la situación patrimonial de la Administración, en términos de derechos y obligaciones (más allá, pues, de la denominada contabilidad presupuestaria). En efecto, y de acuerdo con el mencionado Plan General, que constituye un Plan marco para todas las administraciones públicas, esta cuenta deberá utilizarse «cuando se reconozca y liquide la obligación que ha quedado pendiente de aplicar al presupuesto», de manera que refleje «las obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes o servicios para los cuales no se ha producido la aplicación al presupuesto, siendo procedente esta aplicación», por lo que, en suma, también las propias normas contables desvinculan el auténtico reconocimiento de la obligación (líquida y exigible) de la anotación o ejecución presupuestaria de ese reconocimiento.
En esta misma línea se sitúan las Sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid de 29 de enero y 9 de julio de 2014, la segunda de las cuales dice expresamente: «para que se produzca el devengo de intereses de demora […] es necesario que el incumplimiento de pago por parte de la Administración se extienda por un período superior a tres meses desde la notificación de la resolución judicial o desde el reconocimiento de la obligación (en este caso remisión de la certificación trimestral por los respectivos Consejos Generales de los Colegios, siendo dicha fecha la que hemos considerado en la Sentencia dictada en fecha 29 de enero de 2014 […] y no la emisión de los documentos contables por los que se propone el pago a la Tesorería de Madrid, lo que supondría dejar la fecha de pago al arbitrio de la Administración, que además ha tardado más de ocho meses en emitir dicho documento […]».
Así pues, en suma, entendemos que el hecho de que la obligación no se pueda pagar válidamente por razón de la falta de imputación presupuestaria de la obligación no impide, per se, que se pueda iniciar el cómputo del devengo de los intereses moratorios correspondientes si se verifican el resto de condiciones del art. 24 LGP.
C. Análisis de los posibles actos administrativos sustantivos de reconocimiento de la obligación
De este modo, y en el caso particular de las subvenciones, ya solo queda analizar cuál es el acto administrativo sustantivo por el que ha de de entenderse que se reconoce, ad extra, la obligación, y que tiene que justificar el acto accesorio, paralelo e interno de ejecución presupuestaria correspondiente (o, en defecto de crédito adecuado y suficiente, la anotación directa en la contabilidad financiera o patrimonial de esta obligación, en la cuenta específica de acreedores antes indicada, en el mismo ejercicio en que se reconozca o liquide la obligación). Y ese acto administrativo, en buena lógica, tiene que ser el acto por el cual resulte un derecho a cobrar la subvención por parte del particular, es decir, en el caso de subvenciones con pago anticipado (vid. el art. 34.4 LGS) o en el caso de subvenciones que no requieren de justificación ulterior a la concesión (vid. el art. 30.7 LGS), el acto de concesión de la subvención (como son los casos de las Sentencias del TSJ de las Illes Balears de 18 de diciembre de 2013 y de 11 de marzo de 2014); y en el caso de subvenciones concedidas que, para su pago, requieren de la justificación previa del beneficiario en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones o cargas (como es el caso de la Sentencia del TSJ de las Illes Balears de 13 de septiembre de 2005), el acto de liquidación de la subvención (vid. el art. 33.2 LGS). Esta liquidación la ha de dictar la Administración a partir de la justificación presentada por el particular, en el seno de las actuaciones de comprobación formal de la documentación presentada a que se refiere el art. 32.1 LGS (tenga lugar o no la actuación específica de comprobación «de valores» prevista en el art. 33 siguiente), con excepción, evidentemente, del caso en que el beneficiario no justifique la aplicación de la subvención y, por tanto, tenga que iniciarse el procedimiento de revocación (o, en su caso, de reintegro) de la subvención. En este supuesto no será necesario dictar ninguna liquidación por razón, justamente, de la falta de justificación (vid. el art. 34.3, segundo párrafo, de la LGS y el art. 89 del Reglamento de desarrollo de esta Ley, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio).
En este sentido es bastante ilustrativa la Sentencia del TSJ de Cataluña de 17 de enero de 2008, dictada en un caso en el cual una parte de la subvención era prepagable (el 75%), es decir, susceptible de pago desde el mismo momento de la concesión (o, más concretamente, desde el inicio de la actividad subvencionada, comunicado a la Administración), y otra parte postpagable (el 25%), esto es, susceptible de pago después de la justificación del correspondiente gasto por parte del beneficiario. Y la Sala diferencia claramente ambas cantidades en el sentido que acabamos de indicar, de manera que, con respecto a la cantidad postpagable, dice que «la realización del pago de la subvención al beneficiario previa aportación de la documentación justificativa constituye la regla general y no es sino la aplicación en el ámbito subvencional de aquello que consagra la Ley General Presupuestaria respecto de la ejecución del gasto público, disponiendo el artículo 73.4 de la mencionada Ley que el reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública se realizará previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación […]. Por ello, la obligación de pago del 25% no se origina sino en el momento en que la subvencionada justifica los gastos, lo cual, para el año 2002, la propia recurrente admite que no realizó hasta enero de 2004».
Ciertamente, esta Sentencia (como la Sentencia del TSJ de Valencia confirmada por la del TS de 7 de abril de 2003, y las Sentencias del TSJ de Madrid de 29 de enero y de 9 de julio de 2014, antes citadas) parece que sitúa el momento crítico a efectos del devengo de intereses moratorios en la presentación de la justificación (o de la facturación o certificación, en otros casos), pero a nuestro juicio es necesaria la aprobación de esa justificación, mediante la oportuna liquidación, porque, como ya se ha dicho antes, se precisa un acto administrativo, sustantivo, de reconocimiento o liquidación de la obligación, resultante de la comprobación documental de la justificación presentada, en los términos que prevé la legislación subvencional. En el mismo sentido, por cierto, tanto la Ley de Contratos del Sector Público, como la Ley 3/2004 antes citada, han sido modificadas recientemente, de modo que, incluso en el ámbito estrictamente contractual, ahora, el devengo de intereses de demora no tiene lugar sino hasta la aprobación de la documentación justificativa de la prestación (como la certificación de obras o la factura), que no ya por tanto desde la presentación o expedición de esa documentación (como se decía antes). Lo que sí es cierto es que esta legislación establece unos plazos máximos para que tenga lugar esta aprobación por parte de la Administración (vid. el art. 216.4 TRLCSP), lo que no pasa en el caso de las subvenciones, de manera que, en teoría (y en la práctica), puede transcurrir mucho tiempo entre la presentación de la justificación y la liquidación por parte de la Administración, sin que se prevea ninguna consecuencia jurídica, al menos a efectos de intereses moratorios.
Por otra parte, conviene recordar también que, de acuerdo con el art. 34.4 LGS, es posible que no haya una única liquidación de la subvención, sino más de una, en los casos en que la subvención concedida prevea pagos parciales a cuenta antes de la liquidación final, en función de la justificación presentada sucesivamente por el interesado en las diversas fases que, a estos efectos, se prevean. En estos casos, cumple aplicar las conclusiones que acabamos de exponer respecto de la liquidación (final) a cada una de estas liquidaciones parciales (y previas), de manera que el eventual retraso en el pago efectivo de cualesquiera de estas liquidaciones parciales puede dar lugar al devengo de intereses moratorios.
Dicho esto, todavía cabe profundizar más en el caso de que de la liquidación de la subvención no se desprenda un derecho a cobrar la subvención íntegra o coincidente con el acto de concesión inicial, por razón, normalmente, de una justificación insuficiente por parte del beneficiario. En estos casos (así como en los casos en los que se haya iniciado un procedimiento de revocación y se haya acordado tal revocación, total o parcial, de la subvención) se pueden producir alteraciones en el importe del crédito a favor del beneficiario reconocido en última instancia en vía administrativa (y, con ello, en el cómputo de los posibles intereses de demora) por razón de la eventual impugnación de la liquidación de la subvención o de la resolución de revocación total o parcial. En este último sentido, entendemos que, en caso de impugnación, el posible devengo de intereses moratorios por la parte del crédito ya reconocido al beneficiario tiene que seguir las reglas inherentes al art. 24 LGP y a la ejecutividad de los actos administrativos, de manera que si el recurso no suspende la ejecutividad de la liquidación (o, en su caso, de la resolución de revocación parcial), el interesado tendría que requerir igualmente, en el plazo máximo de tres meses (y al margen del procedimiento de recurso) el pago del importe reconocido inicialmente en virtud de esos actos administrativos (sin perjuicio de la cuantía adicional que finalmente se reconozca por razón de la resolución de los recursos y de la dinámica propia de esa cuantía adicional a efectos de intereses moratorios); mientras que si se suspende la ejecutividad de cualesquiera de estos actos en el seno del procedimiento de recurso, estos no desplegarán los efectos propios de todo acto administrativo y, por tanto, no podría iniciarse el cómputo de los eventuales intereses de demora hasta que tales actos fueran ejecutivos.
7. El «dies ad quem» en el cómputo temporal de los intereses moratorios
Una vez delimitado el dies a quo para el devengo de los intereses moratorios a que se refiere el art. 24 LGP, lo cierto es que este precepto legal no fija el dies ad quem en el cómputo temporal de los mismos. En todo caso, ha de entenderse que este instante tiene lugar con la orden de pago que el órgano competente (ordenador de pagos) efectúe contra la Tesorería de la Administración correspondiente, de acuerdo con la propuesta formulada en su día por el órgano gestor al tiempo del reconocimiento presupuestario de la obligación (y que lleva implícita la propuesta de ordenación de pago; vid. el primer párrafo del art. 73.4 LGP), y ello por la sencilla razón de que tras ese instante ya no es posible liquidar eventuales intereses de demora, sino, únicamente, proceder al pago efectivo de lo ordenado por el órgano competente por parte de la caja o entidad colaboradora correspondiente.
En este mismo sentido se pronuncian, por ejemplo, en el ámbito de las devoluciones tributarias, los arts. 31.2 y 32.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, así como algunas leyes de finanzas autonómicas como la de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que lo fija expresamente en la fecha en que se ordene el pago de la obligación principal (vid. el art. 26.1 del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005 antes citado y, más concretamente, respecto del momento exacto que ha de considerarse a estos efectos, el art. 6.3 de la Orden del consejero de Hacienda y Presupuestos de 18 de junio de 2001 de regulación del procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears).
8. Intereses moratorios a favor de entidades colaboradoras
Finalmente, conviene hacer mención de las relaciones subvencionales que pueden tener lugar entre la Administración concedente y las denominadas entidades colaboradoras, ya que esta relación jurídica no es idéntica a la relación que hay entre la Administración y los beneficiarios de la subvención. En este sentido, es importante advertir, en primer lugar, que la relación entre la Administración y la entidad colaboradora se puede instrumentar por medio de un convenio de colaboración, en unos casos, o por medio de un contrato sometido a la legislación de contratos del sector público, en otros casos (vid. el art. 16 LGS), según se verifiquen o no los elementos propios de los contratos onerosos, es decir, de los contratos estrictamente sinalagmáticos, en los cuales la causa de la prestación de una de las partes es, justamente, la contraprestación a su favor de la otra parte.
A partir de aquí, entendemos que, en los casos en que la relación jurídica entre la Administración y la entidad colaboradora sea la propia de un contrato oneroso, el eventual devengo de intereses moratorios a favor de la entidad colaboradora ha de regirse por las normas de la legislación de contratos del sector público (y de la legislación en materia de morosidad comercial). En cambio, cuando la relación jurídica verifique los elementos propios de un convenio de colaboración (en el sentido de las letras c) o d) del art. 4.1 TRLCSP) han de aplicarse las reglas inherentes al art. 24 LGP, y ello a pesar de lo que dicen algunas de las Sentencias que se han mencionado aquí, como la del TS de 4 de marzo de 2013 comentada en la consideración jurídica 5.A anterior, de la cual se desprende que se tienen que aplicar a estos convenios las reglas propias de la mora «automática» (y no «culpable»), es decir, las reglas propias de la legislación de contratos (onerosos), ya que, en todo caso y como se ha indicado antes, no parece que pueda considerarse que exista «jurisprudencia» a los efectos del art. 1.6 CC, y, a nuestro juicio, una interpretación como esta supone obviar, sin fundamento suficiente, la regla general en esta materia que se contiene en el art. 24 LGP.
Atendidas las consideraciones jurídicas anteriores, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1.ª Las obligaciones de pago de las Administraciones Públicas a favor de los beneficiarios de subvenciones concedidas por dichas Administraciones se rigen, en cuanto al devengo de intereses moratorios, por el art. 24 LGP (en lo que respecta a la Administración del Estado y a las Entidades Locales) o por las normas equivalentes de las leyes de finanzas de las Comunidades Autónomas, disposiciones sobre las cuales se proyecta la doctrina del TC dictada en relación con el art. 45 de la anterior LGP (como dice expresamente la STC 209/2009); doctrina que, no obstante, no parece que altere el contenido esencial de tales disposiciones legales respecto de los intereses estrictamente moratorios, al menos mientras no haya un pronunciamiento inequívoco al respeto del TC o una jurisprudencia consolidada del TS en los términos estrictos del art. 1.6 CC.
En todo caso, y a nuestro juicio, no parece que el ordenamiento jurídico vigente permita una interpretación de esta cuestión tendente a negar, de plano, el eventual devengo de intereses moratorios por razón de la peculiar naturaleza jurídica de la relación de subvención, de acuerdo con lo que se ha expuesto anteriormente en la consideración jurídica 1, a la que nos remitimos.
2.ª Dicho esto, del art. 24 LGP se desprende que el eventual devengo de intereses de demora a favor de los acreedores de obligaciones a cargo de la Hacienda Pública requiere que se verifiquen los siguientes requisitos: primero, el reconocimiento de la obligación por parte de la Administración; segundo, el transcurso de un plazo mínimo de tres meses a contar desde la notificación del acto de reconocimiento de la obligación; y tercero la presentación de un requerimiento de pago de la obligación (ya reconocida), por escrito, por parte del acreedor (mora «culpable» y no «automática»).
3.ª El reconocimiento de la obligación a estos efectos se tiene que entender como el acto administrativo, material o sustantivo, y ejecutivo, por el cual la Administración declara un derecho de cobro a favor del particular susceptible de pago, efectivo e inmediato (en el sentido propio de las obligaciones «puras», es decir, sin condición suspensiva ni plazo inicial para su cumplimiento, a que se refiere el art. 1113 CC), de manera que a partir de la notificación de este acto de reconocimiento la Administración puede (y debe) realizar el pago en cualquier momento, y ello sin perjuicio del plazo de gracia de tres meses de que dispone sin que se devenguen intereses de demora, con fundamento en la necesidad de disponer de tiempo suficiente para tramitar el procedimiento presupuestario que corresponda (como el reconocimiento «presupuestario», paralelo y accesorio, de la obligación, al cual se refiere el art. 73.4 LGP, entre otros posibles trámites).
Y, en el ámbito de las relaciones subvencionales, este acto de reconocimiento de la obligación es el acto de concesión de la subvención (en los casos de pago anticipado, total o parcial, de la subvención, y en los casos en que el beneficiario no ha de presentar ninguna justificación con posterioridad a la concesión de la subvención) y/o el acto de liquidación de la subvención, incluidas las eventuales liquidaciones parciales que puedan tener lugar como consecuencia de los compromisos de pagos parciales de la subvención; todo ello, sin perjuicio de los casos en que corresponda la revocación de la subvención por falta, justamente, de justificación susceptible de liquidación, y de las regularizaciones, al alza o a la baja, de la cuantía definitiva del derecho de cobro (y de los posibles intereses moratorios adicionales) que, en su caso, resulten de los procedimientos de impugnación que se puedan formular contra las liquidaciones (o, en su caso, eventuales resoluciones de revocación) en los términos que se han expuesto a lo largo de la consideración jurídica 6.C de este trabajo.
4.ª El requerimiento de pago, a su vez, es toda declaración de voluntad manifestada por escrito por el acreedor por la cual se insta de la Administración el pago efectivo de la obligación reconocida por la misma Administración; requerimiento que, por su naturaleza, no puede ser previo a ese reconocimiento ni tampoco posterior al pago (o a la orden de pago). En el primer caso, porque no se puede requerir el pago de una obligación que no es una obligación exigible si no ha sido reconocida por la Administración, en los términos antes indicados; y, en el segundo caso, porque no se puede requerir de pago una obligación que ya ha sido pagada (o «a punto» de ser pagada). En estos dos casos, pues, el «requerimiento» sería irrelevante a los efectos del devengo de intereses de demora.
Con respecto al requerimiento realizado antes del transcurso de los tres meses de la notificación del acto de reconocimiento de la obligación, cabe entender que vale como requerimiento de pago, pero el devengo de intereses no tendrá lugar sino a partir del día siguiente del transcurso de esos tres meses (y no ya, por tanto, desde la fecha del requerimiento). Y el requerimiento efectuado posteriormente al transcurso de los meritados tres meses (pero en todo caso, por lo ya dicho, antes de la orden de pago que realice la Administración) determina el dies a quo del cómputo del devengo de intereses, de manera que no se devengan intereses durante todo el tiempo que transcurra entre el día siguiente a los tres meses de gracia en cuestión y la fecha del requerimiento de pago del particular o acreedor.
5.ª Con respecto al dies ad quem en el cómputo de estos intereses moratorios, este instante se correspondería con el acto interno de ejecución presupuestaria de ordenación del pago que tiene que realizar el órgano competente para ello de acuerdo con lo previsto en la LGP o en la legislación de finanzas de cada Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo indicado en la consideración jurídica 7 y en la conclusión 4ª anterior.
6.ª En cuanto a los intereses moratorios a favor de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones que se puedan devengar a favor de estas entidades en sus relaciones jurídicas con la Administración concedente de las subvenciones, cumple aplicar las mismas normas y conclusiones expuestas anteriormente respecto de los beneficiarios, con excepción de los casos en que la relación entre la Administración y la entidad colaboradora sea la propia de un contrato estrictamente oneroso y, por ello, sujeto a la legislación de contratos del sector público, en cuyo caso deben aplicarse las normas establecidas en esta última legislación en materia de intereses moratorios a favor del contratista.
IV. Anexo: relación de Sentencias
1. Sentencias del TC n.º 206/1993, de 22 de junio; n.º 69/1996, de 18 de abril; n.º 23/1997, de 11 de febrero; n.º 157/2005, de 20 de junio y n.º 209/2009, de 26 de noviembre.
2. Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo (o Sala Tercera) del TS: de 22 de marzo de 1991 (RJ/1991/2526); de 14 de julio de 1995 (recurso de apelación n.º 7721/1990); de 7 de noviembre de 1996 (recurso de apelación n.º 13802/1991); de 9 de febrero de 2002 (recurso de casación n.º 9199/1997); de 7 de abril de 2003 (recurso de casación n.º 11437/1998); de 7 de octubre de 2003 (recurso de casación n.º 1060/1998); de 30 de enero de 2008 (recurso de casación para unificación de doctrina n.º 68/2003); de 13 de febrero de 2008 (recurso de casación n.º 3067/2002); de 28 de mayo de 2008 (recurso de casación n.º 6421/2002); de 4 de marzo de 2013 (recurso de casación nº. 5079/2011) y de 29 de enero de 2013 (recurso de casación nº. 6609/2009), y Sentencia de la Sala de lo Social del TS de 24 de octubre de 2007 (recurso de casación para unificación de doctrina n.º 5001/2006).
3. Sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional de 13 de junio de 2013 (recurso contencioso administrativo —RCA— n.º 797/2012) y de 11 de diciembre de 2013 (RCA n.º 765/2012).
4. Sentencias de las Salas Contencioso-Administrativas de los siguientes tribunales superiores de justicia:
4.1. Del TSJ de las Illes Balears: Sentencias de 13 de septiembre de 2005 (RCA n.º 1036/2003), de 18 de diciembre de 2013 (RCA n.º 80/2013) y de 11 de marzo de 2014 (RCA n.º 501/2012).
4.2. Del TSJ de Madrid: Sentencias de 12 de junio de 2013 (RCA n.º 769/2011), de 29 de enero de 2014 (RCA n.º 1727/2011) y de 9 de julio de 2014 (RCA n.º 889/2012).
4.3. Del TSJ de Andalucía: Sentencias de 15 de febrero de 1999 (RCA n.º 480/1996), de 23 de junio de 2005 (RCA n.º 1075/1998), de 10 de septiembre de 2009 (RCA n.º 171/2006) y de 9 de febrero de 2012 (RCA n.º 430/2008).
4.4. Del TSJ de Cataluña: Sentencia de 17 de enero de 2008 (RCA n.º 274/2004).
4.5. Del TSJ del País Vasco: Sentencia de 28 de febrero de 2006 (RCA n.º 311/2004).
4.6. Del TSJ de Asturias: Sentencia de 9 de abril de 2010 (RCA n.º 397/2008).
4.7. Del TSJ de Cantabria: Sentencias de 20 de abril de 1998 (RCA n.º 2049/1997) y de 20 de marzo de 2000 (RCA n.º 261/1999).
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