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Timestamp: 2019-07-21 23:27:01+00:00
Document Index: 15151451

Matched Legal Cases: ['artigo 71', 'artigo 71', 'in fine', 'artigo 44', 'artigo 71', 'artigo 49', 'artigo 71', 'artigo 148', 'artigo 90', 'artigo 32', 'artigo 32', 'artigo 85']

O Controle dos Gastos Publicos - Relacionamento entre o Legislativo e as Entidades de Fiscalização Superior no Brasil, Argentia e Chile | Separation Of Powers | Public Administration
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Aula0 Dir Const TE AJAJ TJCE 70134
SENADO FEDERAL UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO UNILEGIS
MARIA DEL MAR SOLBAS LOPEZ
O CONTROLE DOS GASTOS PBLICOS: Relacionamento entre o Legislativo e as Entidades de Fiscalizao Superior no Brasil, Argentina e Chile
Braslia-DF 2008
Trabalho final apresentado para aprovao no curso de ps-graduao lato sensu em Cincias Polticas realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro e Universidade Federal do Mato Grosso do Sul como requisito para obteno do ttulo de especialista em cincias polticas. Orientadora: Dra. Leany Barreiro de Sousa Lemos
Trabalho de concluso do Curso de Especializao em Cincia Poltica realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro no 2 semestre de 2008.
Aluna: Maria del Mar Solbas Lopez
Banca Examinadora: Dra. Leany Barreiro de Sousa Lemos Orientadora Dr. Luiz Renato Vieira Convidado
Braslia, 21 de novembro de 2008.
Para minha famlia Jos, Tiago e Bruno.
A minha orientadora, Dra. Leany Barreiro de Sousa Lemos, pelo incentivo e orientao. Aos professores do curso de Especializao em Cincia Poltica do Programa de Ps-Graduao Latu Sensu da Unilegis, pelo compartilhamento de seus conhecimentos. Aos colegas do curso de especializao pelo agradvel convvio. Ao colega Marcelo Bemerguy, pelo apoio dentro do TCU para lograr este feito. Ao corpo de servidores e estagirios da Unilegis, pelo atencioso atendimento.
Para que no se possa abusar do poder preciso que, pela disposio das coisas, o poder freie o poder. Charles de Montesquieu, O esprito das leis.
O objetivo deste trabalho conhecer melhor o relacionamento dos poderes Legislativos do Brasil, Argentina e Chile com as respectivas Entidades de Fiscalizao Superior, procurando dar nfase ao relacionamento do Congresso brasileiro com o Tribunal de Contas da Unio. O trabalho est divido em duas partes: no Captulo 2, apresenta o papel do controle dentro do princpio democrtico da separao dos poderes e as garantias proporcionadas pelo controle para prevenir abusos por parte daqueles que detm o poder. Alm disso, expe diversos conceitos de controle tais como controle externo e interno, controle prvio, concomitante e posterior, objetivo e poltico, vertical e horizontal, este ltimo englobando o controle parlamentar. Apresenta, ainda, algumas caractersticas dos sistemas Presidencialistas e Parlamentaristas e as repercusses destes sistemas no controle externo. Expe fundamentos para justificar a atribuio do controle externo da Administrao Pblica ao poder Legislativo como melhor opo, uma vez que este se submete ao controle vertical. Por ltimo, na mesma sesso, coloca algumas tendncias para modernizao do controle, mostrando o importante papel da sociedade no controle da gesto pblica, e apresenta uma sugesto de avaliao da lei desde sua execuo at a anlise do alcance dos objetivos para os quais foi criada. Esta anlise pode ir alm do controle do Executivo, provocando uma melhora na produo legislativa. O Captulo 3 trata das Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) e seu relacionamento com Legislativo, caractersticas bsicas das EFS, suas atribuies e evoluo. A escolha dos pases Argentina e Chile para comparar com o Brasil fundamentou-se no fato desses pases adotarem o sistema poltico presidencialista, de certa maneira semelhante ao brasileiro. Alm dessa caracterstica, esses pases representam os trs modelos mais representativos de entidades de controle externo da Amrica Latina. Com respeito ao Brasil, h uma subseo para descrever o papel do controle externo, a diferena entre o controle externo do Legislativo e o controle externo efetuado pelo TCU, suas caractersticas e atribuies, o resultado de seu trabalho, a
posio do Tribunal na Constituio Federal e o relacionamento do Legislativo com o TCU. A seguir esto descritos os modelos de EFS da Argentina e do Chile, no sentido de conhecer e comparar outros modelos de entidades de controle e seu relacionamento com os poderes Legislativos nacionais com o modelo brasileiro. Por fim esto as principais concluses retiradas deste estudo, relativas influncia que o sistema poltico causa no controle externo, ao relacionamento estabelecido entre o poder Legislativo e o TCU, ao proveito que o entrosamento entre o Legislativo e o TCU pode proporcionar ao controle externo, evoluo gradual do TCU como EFS brasileira, e a comparao com as EFS da Argentina e do Chile,
Palavras-chave: controle; controle externo; controle parlamentar; entidades de fiscalizao superior; Tribunal de contas da Unio
1. Introduo ...................................................................................................... 9 2. Reviso terica: o conceito de controle, seu papel e tipologias ................... 12 2.1 O que o controle e alguns diagnsticos para o Brasil .......................... 15 2.2 Tipos de controle ..................................................................................... 20 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 Controle prvio, concomitante e posterior .................................... 20 Controle de legalidade, legitimidade e economicidade ................. 21 Controle externo e controle interno .............................................. 22 O controle externo objetivo e o controle poltico subjetivo. .......... 23
2.3 A modernizao do controle e o parlamento ........................................... 24 2.4 Comentrios finais ................................................................................... 26 3. As Entidades de Fiscalizao Superior: a tcnica em apoio ao Legislativo e a favor da sociedade ................................................................................ 27 3.1 No Brasil: o TCU e os condicionantes do sistema poltico ...................... 34 3.1.1 3.1.2 3.2.1 3.2.2 Relacionamento entre a EFS e os Poderes de Estado ................ 39 Resultado da atuao do TCU ..................................................... 42 Argentina ...................................................................................... 45 Chile ............................................................................................. 48
3.2 Outras EFS uma breve nota ................................................................ 45
3.3 Comentrios finais .................................................................................. 52 4. Concluso ..................................................................................................... 54 5. Referncias bibliogrficas ............................................................................. 57
1. Introduo O controle externo dos gastos pblicos um importante tema. Trata-se de garantir que os recursos pblicos sejam utilizados de forma regular e eficiente, e que possveis deficincias sejam corrigidas. Esse controle contribui para estabelecer o equilbrio entre os poderes do Estado e fundamenta-se no princpio democrtico (MOREIRA NETO, 2005). Os trs Poderes, Legislativo, Executivo e Judicirio controlam atividades uns dos outros, com o objetivo de evitar possveis abusos e que um Poder se sobreponha aos demais. No Brasil, o controle externo funo no-exclusiva, mas fundamental, do poder Legislativo, que atua com apoio do Tribunal de Contas da Unio, Entidade de Fiscalizao Superior. As Entidades de Fiscalizao Superior tm uma atuao muito importante no processo de controle, proporcionando anlise independente, informao, segurana e recomendaes sobre as contas do Executivo, assim como sobre a execuo dos programas, projetos, iniciativas e outras atividades do Governo. O objetivo deste trabalho conhecer melhor o relacionamento dos poderes Legislativos do Brasil, Argentina e Chile com as respectivas Entidades de Fiscalizao Superior procurando dar nfase ao relacionamento do Congresso brasileiro com o Tribunal de Contas da Unio. Tambm julgamos importante apresentar algumas caractersticas das Entidades de Fiscalizao Superior, tanto de maneira geral como particularmente sobre os trs pases escolhidos. A escolha dos pases Argentina e Chile para comparar com o Brasil fundamentou-se no fato desses pases adotarem o sistema poltico presidencialista, de certa maneira semelhante ao brasileiro, conforme comentado no Captulo 2.1, com base no trabalho de Figueiredo (2001). Alm dessa caracterstica, esses pases reproduzem os trs modelos mais representativos de entidades de controle externo da Amrica Latina. Para isso, o trabalho foi dividido em duas partes: no Captulo 2 procuramos apresentar o papel do controle dentro do princpio democrtico da separao dos poderes, e mencionar as garantias proporcionadas pelo controle para prevenir abusos por parte daqueles que detm o poder.
A externo.
Presidencialistas e Parlamentaristas e as repercusses destes sistemas no controle Tambm apresentamos diversos conceitos de controle tais como controle externo e interno, controle prvio, concomitante e posterior, objetivo e poltico, vertical e horizontal, este ltimo englobando o controle parlamentar. Por ltimo, na mesma sesso, comentamos algumas tendncias para modernizao do controle mostrando que a melhora passa obrigatoriamente pela participao da sociedade. Este captulo fundamenta-se em levantamento bibliogrfico sobre o controle dos gastos pblicos na perspectiva da Cincia Poltica. Para isso utilizamos os trabalhos de alguns autores como Lemos (2005 e 2007), Pessanha (1997), ODonnell (1998) e Figueiredo (2001). A segunda parte do trabalho trata das Entidades de Fiscalizao Superior (EFS), assunto desenvolvido no Captulo 3. Mostramos que o relacionamento entre as EFS e o Legislativo varia muito entre os pases. Em alguns, a EFS est ligada ao Legislativo, em outros, ao Executivo, e em alguns pases a entidade independente. A seguir, apresentamos as caractersticas bsicas das EFS, suas atribuies e evoluo. Alm disso, comentamos as concluses de Santiso (2007) que fez um estudo comparando as EFS do Brasil, Argentina e Chile. Em nossa pesquisa utilizamos as publicaes de autores como Valls Vives (2001), Moreira Neto (2005), Barretto (2003), Lages (2003), Britto (2005), Bonvecchi & Rodriguez (2006). Com respeito ao Brasil, dedicamos uma subseo para descrever o papel do controle externo, a diferena entre o controle externo do Legislativo e o controle externo efetuado pelo TCU, suas caractersticas e atribuies e o resultado de seu trabalho. Tambm discorremos sobre a posio do Tribunal na Constituio Federal e sobre o relacionamento do Legislativo com o TCU. A partir da apresentamos os modelos de EFS da Argentina e do Chile, no sentido de conhecer e comparar outros modelos de entidades de controle e seu relacionamento com os poderes Legislativos nacionais.
Por fim, colocamos as principais concluses retiradas deste estudo, relativas influncia que o sistema poltico causa no controle externo, ao relacionamento estabelecido entre o poder Legislativo e o TCU, ao proveito que o entrosamento entre o Legislativo e o TCU pode proporcionar ao controle externo, evoluo gradual do TCU como EFS brasileira, e a comparao com as EFS da Argentina e do Chile,
2. Reviso terica: o conceito de controle, seu papel e tipologias Neste captulo trataremos da funo de controle externo, conceito e insero no sistema poltico. Alm disso, discorreremos sobre o controle Parlamentar nos sistemas presidencialistas e parlamentaristas e, finalmente, faremos algumas consideraes sobre as tendncias do controle externo. A necessidade de controle externo da Administrao Pblica surgiu junto com a autorizao legislativa para arrecadar impostos, seguida pela regulao da maneira como o Estado deve realizar os gastos pblicos. Com efeito, esse procedimento de controle financeiro permitiu que os rgos representativos da soberania popular, nos sistemas democrticos, realizassem um controle efetivo da administrao financeira (VALLS VIVES, 2001). Antes disso, o controle servia para manter o domnio dos sditos pelo soberano. Atualmente, a cultura ocidental incorporou a noo de que o poder estatal de controle est dirigido proteo dos direitos, deixando de lado a antiga noo de domnio do soberano. A clssica doutrina da separao de poderes, idealizada por Montesquieu, divide o poder estatal em trs poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A Constituio brasileira de 1988 adotou essa diviso em seu art. 2: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Sobre o controle e a teoria da separao de poderes, Lages (2003) esclarece que:
Extrai-se do que foi dito at agora, quatro entendimentos fundamentais: 1 o Poder uno e indivisvel e seu titular o Povo; 2 a separao de poderes no rgida; 3 o Legislativo, o Executivo e o Judicirio no so Poderes na acepo cientfica da palavra, em verdade, trata-se de nomenclatura utilizada para identificar rgos ou conjunto de rgos que exercem predominantemente determinadas competncias para consecuo de suas funes; 4 o controle externo surge, numa viso democrtica da organizao estatal, como uma das funes de Estado. (LAGES, 2003, p. 809)
Ainda segundo Lages (2003), o princpio da separao dos poderes dinmico e ir evoluir em conjunto com o desenvolvimento da democracia. O autor alerta tambm para o fato de que a doutrina ainda tem muito que avanar, principalmente no estudo dos rgos de controle.
Analisando o desenvolvimento da democracia at os dias de hoje, possvel observar uma evoluo no sentido de terem sido estabelecidas garantias e processos adequados que permitem prevenir ou controlar certas prticas abusivas, ilegais ou inconstitucionais por parte de rgos ou poderes do Estado, em acrscimo antiga delimitao de poderes entre eles. o que se conhece por Estado Democrtico de Direito (VALLS VIVES, 2001). O Estado Democrtico de Direito, na concepo de Moreira Neto (2005, p. 88) seria uma organizao poltica talhada para este novo sculo que, mais do que qualquer das anteriores, estar apta a realizar, de modo institucional e permanente, pelo exerccio da democracia, formal e material, a integrao das diferenas e a construo da paz. Segundo Dromi (2005) no pode existir Estado Democrtico de Direito sem controle, pois este permite o ajuste equilibrado entre o exerccio de direitos de cada um. J Przeworski (1996, apud VIEIRA, 2003) acrescenta que, nos regimes democrticos, os governos podem ser controlados pelos cidados por que, para serem eleitos, devem apresentar uma proposta poltica que ser avaliada e a proposta escolhida passar a ser a vencedora. Apesar de no existir, no regime democrtico, um mecanismo que force o governo eleito a cumprir sua plataforma, ainda assim os polticos se sentiro induzidos a atender s demandas sociais se sentirem que perdero o cargo caso seu eleitor perceba que eles no esto respondendo a contento seu papel, ou seja, accountability vertical (VIEIRA, 2003). A accountability vertical ser examinada melhor no item 2.1. Na diviso das funes de Estado entre os poderes, cabe ao Legislativo fazer as leis. Como conseqncia, grande parte dos pases democrticos inclui o controle externo da Administrao Pblica como funo do poder Legislativo. Carey (2003, apud Lemos 2007, p. 40) acredita que o Legislativo tem mais incentivos para exercer o controle externo, pois est sujeito ao controle vertical, e acrescenta que so mais inclusivos e plurais e tm processos de tomada de deciso mais transparentes e menos insulados. Assim, posicionar o controle externo no poder Legislativo fecha o ciclo descrito a seguir:
[...] a fiscalizao exercida pelo controle externo coerente com o Estado Democrtico de Direito, pois, com a sua efetivao, completa-se o ciclo de participao popular, por meio de seus legtimos representantes, que se inicia
com a votao do oramento, passando pela criao das leis que disciplinam a aplicao dos recursos e se consumando com a fiscalizao legislativa de sua regular execuo e aplicao. (SILVA, 1996, apud VIEIRA, 2003, p. 120).
Por bvio, o poder Legislativo no est sozinho nessa tarefa. Os trs poderes controlam algumas atividades uns dos outros, aplicando-se a teoria dos freios e contrapesos, que d equilbrio ao sistema democrtico. Outro aspecto a ser considerado que o Legislativo conta com o auxlio de rgos especializados para efetuar esse controle, as Entidades de Fiscalizao Superior (EFS). Elas constituem importante componente nesse sistema de controle na rea de administrao pblica financeira. As EFS ajudam a aumentar a transparncia e accountability horizontal, atravs da fiscalizao dos gastos pblicos. A accountability horizontal ser melhor examinada no item 2.1. Algumas situaes podem desvirtuar a funo de controle externo a cargo do Legislativo. Essas situaes podem acarretar desinteresse ao Legislativo em analisar as informaes recebidas das EFS, transformando a atuao dessas entidades em instrumentos que serviriam apenas para apontar disfunes que j perderam oportunidade de discusso. Um exemplo dessa situao seria a demora, por parte da EFS, de entregar o relatrio de anlise da execuo oramentria. Outro exemplo seria a entrega extempornea de relatrios de auditorias com achados significativos quando j se passou tanto tempo entre o fato gerador da situao e o relatrio final que o caso perdeu o interesse poltico. Valls Vives (2001) comenta que, no Estado moderno, a Administrao Pblica tem uma extraordinria abrangncia e especializao, inclusive com interveno na economia. Esse fato demanda a existncia de um controle externo sobre a atividade do Estado que v alm do controle de eficcia. necessrio verificar a oportunidade da ao governamental, assim exige o Estado Democrtico e Social de Direito. Nesse sentido, conclui-se que o papel do controle garantir que a Constituio e as demais normas dela derivadas sero respeitadas e que no haver abusos de poder. a garantia do equilbrio entre os poderes. J o papel do controle externo melhorar a Administrao Pblica, evitar desperdcio e m gesto, provocar uma administrao mais eficaz, transparente e eficiente dos recursos pblicos.
2.1 O que o controle e alguns diagnsticos para o Brasil A idia do controle da administrao pblica est ligada diretamente necessidade de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico (COSTA, 2006). O controle das atividades do Estado pode ser analisado sob dois enfoques complementares: o controle vertical e o horizontal. Lemos (2005) explica que o controle, dentro da teoria democrtica, pode ser considerado controle vertical quando abrange as relaes entre a esfera social e a estatal. De maneira anloga, pode ser considerado controle horizontal quando se estabelece entre instituies estatais. O primeiro e mais importante o controle ou accountability vertical, efetuado diretamente pelo povo atravs das eleies. Parte da literatura considera este tipo como sendo a nica forma possvel de controle (MORENO, CRISP e SHUGART, 2003; CAREY, 1992, ambos apud LEMOS, 2007). Para ODonnell (1998) o controle vertical seria o julgamento dos eleitores sobre o desempenho dos governantes e representantes, expresso atravs de eleies razoavelmente livres e justas. Para isso, preciso que o eleitor tenha acesso a variadas fontes de informaes, que haja liberdade de opinio e de associao, que as autoridades possam ser denunciadas por atos supostamente ilcitos, e que a sociedade possa fazer suas reivindicaes sem correr o risco de coero. Ainda segundo ODonnell (1998, p. 28 e 29) esse controle apresenta dois problemas: a) ele s exercido periodicamente, deixando um lapso de controle e b) algumas anlises recentes colocam em dvida a efetividade desse controle, isto , que seja realmente o instrumento com que os eleitores punam ou premiem os candidatos. O segundo tipo de controle, tambm muito importante, chamado controle horizontal, ou accountability horizontal. levado a efeito entre os Poderes do Estado. Pode ser o controle do Judicirio sobre o Executivo, do Legislativo sobre o Executivo, enfim, definido como a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o
impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40). Assim, entre os diversos controles horizontais existentes pode-se incluir o controle parlamentar, tambm conhecido como controle legislativo ou poltico. Ele definido como sendo a superviso e o controle dos atos do governo com o intuito de impedir ou limitar o uso ilegtimo ou arbitrrio do poder (LEMOS, 2007, p.38). Esse controle vai alm de casos de corrupo, incluindo a boa gesto e o alcance da proposta de governo. Para efetuar esse controle, o Legislativo dispe de diversos instrumentos, tais como, audincias pblicas, convocaes de autoridades, requerimentos de informaes, comisses especiais de investigao e processos de nomeao de autoridades (LEMOS, 2007). Conforme colocado pela autora, muito se discute sobre a eficcia do controle parlamentar. Os primeiros pesquisadores interessados em estudar o controle externo, nas dcadas de 1960 e 1970, observaram um tipo de democracia onde o presidente imperial conseguia dominar o legislativo e esquivar-se do controle. Aparentemente a impresso era de que no existia controle, ou este era ineficaz. Na realidade, novos estudos demonstraram a existncia de alguns controles que, no entanto, eram insuficientes frente abrangncia e complexidade da Administrao Pblica. No caso da Amrica Latina, alguns pesquisadores consideram que existia pouqussimo pases. O controle do Legislativo ou sobre o Executivo decorrente de do plebiscitarianismo, cesarismo, populismo e outras tendncias comuns nesses Executivo cooptaria neutralizaria as agncias controle (ODONNELL, 1998, apud LEMOS, 2007). Na realidade, nem na Amrica Latina, nem no resto do mundo, existe um controle legislativo perfeito. Porm, pode-se observar na Amrica Latina uma melhora considervel no controle parlamentar, haja vista os processos de impeachment, levados ou no a termo, que ocorreram na dcada de 1990 (CAREY, 2003, apud LEMOS, 2007). No Brasil, o controle externo uma competncia exclusiva do Legislativo, estabelecida no artigo 71 caput da Constituio Federal. O Congresso Nacional executa esse controle de diversas maneiras, conforme disposto em seus regimentos
internos. Os procedimentos incluem a ao legislativa, o acionamento de auditorias e da esfera judicial (LEMOS, 2007). A autora fez uma anlise dos instrumentos formais de controle utilizados pelo Legislativo desde a promulgao da Constituio de 1988. Ela comparou as propostas legislativas totais com as propostas legislativas de controle. O estudo demonstrou que nos primeiros trs anos, de 1988 a 1990, o percentual de propostas de controle cresceu de 7,8% para 16,7%. J a partir de 1991, o percentual subiu para 30,3%. Em 2004 o percentual foi de 39,5%, e o pico ocorreu no ano de 1998, com mais de 50% das propostas legislativas versando sobre o controle. Essa anlise revela que o Legislativo tem demonstrado grande interesse no controle da Administrao Pblica. Os trs primeiros anos refletem a passagem do sistema autoritrio para a democracia. Foi o perodo de adaptao necessrio para que os agentes polticos compreendessem o funcionamento do Estado, das polticas pblicas e da burocracia (LEMOS, 2007). Lemos (2007) relaciona os principais instrumentos utilizados pelo Legislativo para o controle como sendo: a) aprovao de autoridades, b) impeachment, c) poderes investigativos tais como as Comisses Parlamentares de Inqurito e d) instrumentos legislativos para obteno de informaes. Dentro dos instrumentos legislativos para obteno de informaes, Lemos (2007) situa a utilizao do Tribunal de Contas da Unio. Trata-se do principal auxiliar do Legislativo no controle externo da Administrao. O Tribunal uma entidade de fiscalizao criada e instrumentalizada para realizar o controle fiscal, financeiro e contbil da Administrao Pblica. Uma de suas funes constitucional de produzir informaes tcnicas para serem utilizadas pelo Congresso no controle horizontal. Alm do TCU o Legislativo utiliza outros instrumentos para reduzir a assimetria informacional. Lemos (2007) enumera mais quatro meios de obter informaes para auxiliar no controle externo. So os requerimentos de informao, as audincias pblicas, a convocao de autoridades e as propostas de fiscalizao e controle. A anlise desses instrumentos1, realizada por Lemos (2007), aponta para um crescimento do controle parlamentar no perodo considerado, de 1988 a 2004.
Para mais detalhes sobre o levantamento de informaes de controle, ver LEMOS, L. O controle legislativo no Brasil ps-1988, (2007)
Outro enfoque do trabalho da autora refere-se rea de atuao desses instrumentos. A rea que mais recebeu ateno do controle parlamentar foi a econmica, seguida pela rea de infra-estrutura. Lemos (2007) alerta para o fato de que a rea econmica foi a que menos recebeu propostas legislativas no Congresso. Como concluso, a autora relaciona a delegao legislativa ao Executivo nessa rea, refletida na pouca produo legal, com grande controle externo, refletido na alta utilizao dos instrumentos de controle disponveis. Figueiredo (2001) aponta para a existncia de deficincias do controle horizontal nos sistemas presidencialistas, com modelo centralizado de governo. o caso do Brasil e outras democracias presidencialistas recentes da Amrica Latina e do centro e sul europeus. Essa deficincia deriva de um mecanismo de fiscalizao imperfeito e da concentrao do poder Legislativo no Executivo, isto , o Executivo tem a iniciativa de grande parte das leis aprovadas. O controle externo a cargo do Legislativo diretamente influenciado pelas coalizes engendradas pelo Executivo para poder governar. Quanto maior a influncia do Executivo, menor o interesse de fiscalizao do Legislativo, pois seus membros esto cooptados. Segundo Figueiredo (2001, p. 691) Os poderes de agenda e a capacidade de controlar o processo legislativo fazem com que a ao coordenada do Executivo e dos lderes da coalizo que o apia seja, no s possvel, como eficaz. O governo funciona como se houvesse uma fuso de poderes. No se trata de incapacidade legal para exercer a fiscalizao. A Constituio dota o Legislativo com diversos mecanismos de controle. O que falta o interesse em realiz-lo. J no modelo presidencialista norte-americano, o executivo no participa diretamente na iniciativa das leis. Quando quer encaminhar algum projeto de lei ao Congresso, precisa utilizar a ao de um congressista aliado (PESSANHA, 1997). Ainda segundo Pessanha (1997, p. 38) o controle externo norte-americano no tem paralelo entre as demais democracias ocidentais. Dentro do Congresso, deputados e senadores rivalizam entre si num exemplo de controle externo intraorgnico, e com a Presidncia, num exemplo de controle externo interorgnico, travando um debate pblico constante.
Uma caracterstica do sistema norte-americano que o rgo auxiliar de controle externo do Executivo est ligado diretamente ao Congresso, e chefiado por um General Controller, nomeado pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado, com um mandato de 15 anos. Outra caracterstica do sistema de controle norte-americano a participao das duas casas do Congresso na aprovao do oramento e na administrao, atravs de comisses especiais. O judicirio tambm exerce forte controle do governo atravs da Suprema Corte quando exerce o poder de judicial review, funcionando de fato como uma terceira cmara [legislativa] nos Estados Unidos (LASKI, 1953, apud PESSANHA, 1997, p. 39). No sistema parlamentarista, as EFS enviam informaes para o Parlamento, que as utilizam no controle do Executivo. No entanto, essas informaes terminam por ter pouco efeito, pois a maioria no Legislativo coincide com a maioria no Executivo, e ambos tm pouco interesse em divulg-las, a no ser que sejam positivas. Biglino (2001) esclarece que isso no pode ser considerado uma disfuno do sistema, ao contrrio, constitui um requisito essencial dessa forma de governo por que a legitimidade do Executivo se fundamenta na Assemblia. Por isso, nos modelos parlamentares, o controle poltico poucas vezes acaba derrubando o governo. Assim, o controle no sistema parlamentarista feito atravs de meios ordinrios, tais como perguntas e interpelaes e, sobretudo, atravs dos debates que caracterizam os procedimentos parlamentares. O maior efeito do controle fica a cargo da minoria parlamentar. A fiscalizao da minoria sobre o Executivo se resolve, por exemplo, quando a Cmara debate os informes elaborados pelo rgo de controle. Os membros da oposio podem criticar a gesto econmica do Executivo e fazer uma exposio de seu prprio iderio para influenciar na futura inteno de votos dos eleitores (BIGLINO, 2001). Neste sistema, as diferentes foras presentes no Parlamento podem atribuir uma interpretao poltica para os relatrios do rgo de controle que estes no contm. Essa manipulao, levada ao extremo, pode colocar em questo a objetividade e neutralidade dos rgos de controle e minar as bases de sua legitimidade (BIGLINO, 2001).
Para evitar tal problema, deve-se diferenciar o tipo de controle que cada um exerce. O controle parlamentar tem natureza poltica e utiliza o relatrio do rgo de controle, de natureza tcnica, em conjunto com outros valores e informaes. Este trabalho enfoca o controle externo a cargo do Legislativo realizado com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que um tipo de controle includo no rol dos instrumentos legislativos para obteno de informaes. Segundo Lemos (2007), esses instrumentos so necessrios para corrigir a assimetria informacional presente no Congresso. 2.2 Tipos de controle Existem inmeras formas de controle que podem ser agrupadas e classificadas de diversas maneiras. Nesta subseo vamos colocar as tipologias mais interessantes para o nosso estudo. 2.2.1 Controle prvio, concomitante e posterior O controle pode ser classificado de vrias maneiras. Pelo enfoque da forma de atuao, pode ser considerado controle prvio, concomitante e posterior (Costa, 2006). O controle prvio feito antes do ato administrativo, com o objetivo de prevenir procedimento contrrio ao ordenamento jurdico. So exemplos o procedimento licitatrio e a exigncia de prvio empenho para realizao de despesas. O controle concomitante ou sucessivo realizado durante a realizao do ato administrativo. Este controle busca acompanhar a regularidade do ato praticado pela burocracia. So exemplos o acompanhamento da execuo de contratos celebrados com a Administrao Pblica e auditorias a respeito de execuo oramentria (COSTA, 2006). O controle posterior ou ex post acontece depois do ato praticado, com o objetivo de fazer uma avaliao da legalidade, legitimidade e economicidade do ato. So exemplos o exame da legalidade dos atos de admisso de pessoal e o
julgamento das contas dos responsveis por bens e valores pblicos (COSTA, 2006). O controle posterior no permite alterar os atos fiscalizados. Sua principal funo apontar possveis infraes legais cometidas, sugerir melhores prticas e controles para que essas situaes no se repitam ou para melhorar a gesto administrativa. 2.2.2 Controle de legalidade, legitimidade e economicidade Esta classificao foi consagrada na Constituio brasileira de 1988. Alm disso, adotada pelas Entidades de Fiscalizao Superior. Outras classificaes, tais como controle contbil e operacional acabam sendo absorvidos dentro destes trs tipos. O controle de legalidade se restringe ao acatamento do arcabouo normativo (FERNANDES, 2003). Este controle se caracteriza pela objetividade, utilizando tcnicas contbeis, procurando comprovar que as operaes de carter econmicofinanceiras foram corretamente efetuadas, sem irregularidades. O controle de legitimidade alcana a esfera do interesse pblico e da moralidade, indo alm do controle legal. Speck (2000) esclarece que nem todas as situaes podem ser previstas no ordenamento legal. Pelo princpio da legitimidade, o controle deve analisar a adequao dos atos administrativos aos princpios gerais que norteiam a administrao inclusive o alcance do bem comum, da supremacia do interesse pblico. O controle de economicidade se prope a examinar a relao custo/benefcio do ato administrativo, observando aspectos de eficincia e eficcia, e procurando aplicar parmetros para aferir o desempenho do gestor. Conforme explica Fernandes (2003, p. 50), o controle de economicidade [...] o vetor que justifica novos instrumentos de controle, como auditoria operacional, auditoria de desempenho e de resultados[...]
2.2.3 Controle externo e controle interno Esta classificao leva em conta a posio do fiscalizador dentro ou fora da hierarquia do rgo fiscalizado. O controle externo, no conceito de Lages (2003, p. 814), :
[...] o controle sobre qualquer ato administrativo, realizado de fora para dentro, ou seja, por rgo diverso daquele que praticou o ato, podendo, ento, ser exercido pelo Ministrio Pblico em relao ao Legislativo, Executivo, Judicirio e Tribunal de Contas, v.g. quando prope ao de improbidade administrativa; pelo Tribunal de Contas em relao ao Executivo, Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, v.g., quando julga as contas dos administradores; pelo Legislativo em relao ao Ministrio Pblico, Executivo, Judicirio e Tribunal de Contas, quando, por exemplo, instala uma CPI com o objetivo especfico de investigar atos emanados destes poderes ou rgos; e pelo Poder Judicirio, por fim, quando submetidos sua tutela os atos dos demais Poderes.
Como se observa no conceito acima, o controle externo da Administrao Pblica realizado por rgo independente do poder Executivo, normalmente o Legislativo, e mais especificamente, um rgo especializado quando se trata do controle oramentrio e financeiro. Este controle quase sempre posterior ao ato executado, visando examinar a adequao da despesa ao objetivo proposto no planejamento oramentrio, a eficcia, eficincia e economicidade do gasto (VALLS VIVES, 2001). O controle interno o controle efetuado dentro da prpria organizao com a finalidade de comprovar que a gesto dos recursos pblicos foi realizada em conformidade com a legislao. Via de regra, os rgos de controle interno atuam atravs de controle prvio, enquanto os rgos de controle externo realizam um controle posterior. Um controle interno confivel, efetuado pela prpria Administrao Pblica, imprescindvel para a eficcia do controle externo. fundamental que sejam estabelecidos mecanismos de colaborao entre os rgos de controle externo e o sistema de controle interno. Essa colaborao libera o controle externo para concentrar sua ao na funo que lhe prpria: a fiscalizao da gesto pblica atendendo critrios de economia, eficcia e eficincia. Caso o controle interno no seja confivel, o rgo de controle externo necessitar despender esforos para refazer o trabalho do controle interno, desviando recursos que seriam melhor empregados no controle gerencial. Isto significa que o controle externo deve ir alm de um exame contbil dos gastos, preciso verificar tambm se esses gastos cumpriram a finalidade para a
qual foram autorizados pelo legislativo. Aqui reside a importncia da atividade fiscalizadora dos rgos de controle externo. Essa atividade permite ao Legislativo realizar um controle poltico mais tcnico e fundamentado (BRITTO, 2005). A ao fiscalizadora do controle externo, inicialmente adstrita ao controle de legalidade, evoluiu gradualmente para um controle em que se avalia a responsabilidade do gestor em atingir os resultados desejados. 2.2.4 O controle externo objetivo e o controle poltico subjetivo Os rgos de controle externo ou Entidades de Fiscalizao Superior colaboram com os Parlamentos no controle que estes realizam sobre a atividade da Administrao Pblica, observando, alm da tcnica contbil, a legalidade e a racionalidade econmica. J o controle Legislativo basicamente um controle poltico, que leva em considerao as informaes remetidas pelo rgo tcnico. No entanto, segundo Valls Vives (2001), o controle externo pode apresentar dois problemas fundamentais: a) as EFS podem emitir juzo aps exame da gesto operacional? Em que ponto se encontra o limite entre o controle poltico e o controle externo? b) ficaria o controle poltico vinculado ao controle tcnico exercido pela EFS? A grande questo, segundo colocado por Valls Vives (2001) se no Estado constitucional atual - como conseqncia da consolidao, modernizao e confiabilidade do controle interno da Administrao Pblica, permitindo que o exame efetuado pelas EFS possa ir alm do controle de legalidade - esta nova atribuio poderia ultrapassar o tradicional mbito objetivo onde atuam essas entidades, invadindo parcela do controle poltico reservado ao Legislativo. O que se coloca aqui uma questo de limite. As competncias assumidas nos ltimos tempos pelas Entidades de Fiscalizao Superior cresceram de forma espetacular, e os sistemas de controle externo esto se adaptando, gradualmente, s novas possibilidades (VALLS VIVES, 2001). O Legislativo pode dispor de informaes tcnicas mais profundas fornecidas pelas EFS. Em relao ao controle parlamentar subjetivo, este pode ser analisado sobre dois enfoques: o controle preventivo, onde se busca evitar possveis desvios, e o controle reativo, onde se examina um indcio de desvio j apontado.
A esse respeito, h um estudo realizado por McCubbins & Schwartz (1984, apud LEMOS, 2005) caracterizando esses dois tipos de controle e como so utilizados. O controle preventivo foi denominado police patrol, patrulha de polcia. um controle exercido de forma centralizada, ativo e direto, pelo congresso, atravs de anlises documentais, estudos tcnicos, observaes in loco, e outros instrumentos formais de controle parlamentar. Este controle feito por iniciativa prpria do Congresso sobre uma amostra escolhida entre os rgos ou agncias pblicas, de carter rotineiro e com alto custo para o Congresso. J o controle reativo, denominado por McCubbins & Schwartz (1984, apud LEMOS, 2005) fire alarms alarme de incndio, menos centralizado, menos ativo e direto. O Congresso estabelece regras e procedimentos que permitem aos cidados e grupos de interesse examinarem decises administrativas e denunciam problemas de m gesto. Este tipo de controle uma alternativa menos onerosa, pois utiliza o trabalho de agncias auxiliares do parlamento e pode trazer resultado contundente. O Congresso pode escolher qualquer uma das formas de controle ou uma combinao entre elas de maneira a reunir informaes suficientes para fazer sua avaliao. 2.3 A modernizao do controle e o parlamento Mesmo com todo o desenvolvimento alcanado no controle da Administrao Pblica, ainda h lugar para avanar. Trata-se da evoluo para o controle social da coisa pblica. A adoo de um controle do tipo fire alarms permite que indivduos ou grupos de interesse envolvidos com cada agncia e que tenham acesso s suas decises e possam avaliar seu desempenho, informem a agncia controladora sobre situaes de risco. Este mecanismo apontado por Vieira (2003) como uma forma de accountability da burocracia pelos cidados, apesar de que estes s conseguem fazer um controle indireto sobre a burocracia. Esclarece ainda o citado autor que os cidados poderiam avaliar o desempenho da burocracia melhor que o Parlamento, e se expressariam atravs das eleies, situao j descrita anteriormente como controle vertical. A relao do Parlamento com a sociedade deve levar em conta a participao desta no controle da administrao, como colocado por Vieira (2003, p. 39). Mas,
como corolrio, fica patente a noo de que os polticos podem controlar melhor os burocratas quando solicitam a cooperao dos cidados. Dromi (2005, p. 16) conceitua a participao pblica como sendo a participao organizada da cidadania na atividade pblica, como manifestao de seus interesses sociais. Essa participao se reflete numa ampla socializao da poltica, que vai alm da escolha de representantes. A sociedade passa a participar de aes cvicas e exigir responsabilidade pela gesto pblica. Para o autor, a observao dos procedimentos adotados em pases desenvolvidos revela que um controle eficiente deve estar implantado numa cultura do controle, onde a energia fiscalizadora da cidadania faa parte do ativo da sociedade poltica. No entanto, a modernizao do controle externo no significa adotar procedimentos exgenos sem respeitar a complexidade cultural, econmica e tcnica de cada pas. Para que a sociedade possa exercer esse controle social, os resultados da ao de controle realizada pelas EFS devem ser divulgados ao cidado comum (DROMI, 2005). Um outro aspecto da evoluo do controle fundamenta-se na ampliao da colaborao entre Parlamento e EFS. O primeiro como articulador poltico e a segunda como rgo de apoio. Esta ampliao deve ir alm do controle da gesto pblica, passando a incluir a avaliao da lei aps sua promulgao e efetivo cumprimento. Estaria essa lei alcanando os objetivos para os quais foi criada? Oss Abando (1997) prope a criao de um plo parlamentar de avaliao onde o parlamento espanhol, com o auxlio do Tribunal de Cuentas - EFS espanhola - passasse a efetuar um estudo sistematizado dos efeitos de uma lei, e de como foram empregadas as dotaes e ela destinadas.
Tal verificao dever conter uma anlise da cadeia normativa que d suporte jurdico poltica concreta, cadeia composta pela lei ou leis bsicas reguladoras, pelas normas regulamentares de desenvolvimento, assim como pelas previses oramentrias com que foram dotadas. Tal anlise sistemtica poder conter, sem duvida, exame jurdico (verificao da qualidade formal da lei, litigiosidade produzida, adequao ao resto do ordenamento, etc), assim como dever atingir a anlise material, o estudo de custo-benefcio (value for money anglo-saxo), a eficincia com que foram empregados os recursos, o grau de cumprimento dos objetivos ou eficcia. (OSS ABANDO, 1997, p. 60) (traduo minha)
Uma avaliao deste tipo vai alm do controle do Executivo, repercutindo na melhora da prpria produo do Legislativo.
A tomada de deciso e a execuo das polticas pblicas por parte do Governo devem ser estabelecidas sob o controle da sociedade. Esse controle deve ser instrumentalizado para que possa ser exercido, refletindo a vontade dos cidados nas aes do Governo e de acordo com a cultura de cada pas. 2.4 Comentrios finais Nesta seo tratamos da importncia do controle para prevenir ou controlar certas prticas abusivas por parte de rgos ou poderes de Estado. Este controle institudo o que se conhece por Estado Democrtico de Direito. Vimos que a atribuio do controle externo da Administrao Pblica ao poder Legislativo a melhor opo, pois esse poder se submete ao controle vertical. Vimos, tambm, que as Entidades de Fiscalizao Superior so instituies capacitadas para realizar o controle tcnico da Administrao Pblica. Comentamos que, apesar de no existir um controle parlamentar perfeito, em nenhum pas, ele existe e muito utilizado. No Brasil, o Parlamento tem demonstrado crescente interesse no controle da Administrao, conforme pesquisa realizada por Lemos (2007). Observamos que o sistema presidencialista brasileiro apresenta um executivo hipertrfico, com grande influncia no Legislativo, provocando desinteresse no controle da Administrao. Apresentamos algumas caractersticas do Presidencialismo norte-americano, onde o controle externo mais efetivo. Igualmente, em relao ao sistema Parlamentarista, vimos que este teria uma semelhana com o Brasil na medida em que o partido ou coalizo majoritria no demonstra maior interesse no controle externo, ficando o controle por conta das minorias. Conclui-se que o controle tcnico realizado pelas EFS permite ao Legislativo realizar um controle poltico melhor fundamentado. Outro ponto abordado foi o importante papel da sociedade no controle da gesto pblica. Finalmente, apresentamos uma sugesto de avaliao das leis, desde sua execuo at a anlise do alcance dos objetivos para os quais foi criada. Esta anlise pode ir alm do controle do Executivo, provocando uma melhora na produo legislativa.
3. As Entidades de Fiscalizao Superior: a tcnica em apoio ao Legislativo e a favor da sociedade Neste captulo iremos sistematizar o papel das Entidades de Fiscalizao Superior, seus modelos e insero institucional como apoio ao Legislativo nos sistemas Presidencialistas e Parlamentaristas. Depois, apresentaremos uma breve anlise do Tribunal de Contas da Unio e das EFS da Argentina e do Chile. O conhecimento especializado sobre finanas, requerido para exercer o controle da Administrao Pblica, apontou para a necessidade de criar entidades especializadas encarregadas de auxiliar o Legislativo no exerccio de sua competncia de controle externo. A informao tcnica obtida atravs desses rgos solucionou o problema advindo do monoplio que a Administrao exercia sobre as informaes financeiras, alm de colaborar para a efetividade do controle externo (VALLS VIVES, 2001). Grande parte das constituies modernas prev a existncia de um rgo independente de controle, capaz de assumir a extensa tarefa de fiscalizar a Administrao Pblica atravs de procedimentos tcnicos. Esses rgos so as Entidades de Fiscalizao Superior (EFS). Segundo Moreira Neto (2005), as primeiras EFS constitucionalmente autnomas surgiram a partir do final da Segunda Guerra Mundial, includas nas constituies italiana (1948) e alem (1949), dentro do esprito do Estado Democrtico de Direito, na forma de Tribunais de Contas. Barretto (2003, p. 63) esclarece que:
[...] praticamente todos os pases democrticos do mundo, independente do seu sistema de governo, possuem, ao lado das instituies tradicionais que do funcionalidade aos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, um organismo de controle tcnico das finanas pblicas, geralmente vinculado ao poder Legislativo.
Na realidade, vrios modelos de controle externo foram desenvolvidos, de acordo com a cultura e tradies de cada pas. A literatura divide as EFS em dois tipos mais importantes: o modelo tribunal de contas e o modelo auditoria/controladoria. J Santiso (2007) classifica as EFS de acordo com a organizao para tomada de deciso em trs modelos: monocrtico, tribunal de contas e colegiado.
No modelo monocrtico, a EFS comandada por um dirigente, normalmente o auditor-geral, detentor de autonomia decisria. A entidade atua como auxiliar do Legislativo, produzindo auditorias ex post, com foco no aperfeioamento da gesto. Este modelo prevalece nos pases de origem anglo-saxnica como EUA, UK ou Canad. Na Amrica Latina adotado pela Colmbia, Mxico e Peru. O Chile adota o modelo monocrtico, porm no enfatiza as auditorias para aperfeioamento da gesto e sim o controle de conformidade ou compliance (foco na legalidade). O modelo tribunal de contas ou corte de contas possui poderes quasejudiciais em matria administrativa, agindo como um tribunal administrativo. Este modelo prioriza as auditorias de conformidade. As ligaes com o Legislativo so menores que no modelo monocrtico, alm disso, tem uma ligao ambgua com o Judicirio, situao que pode gerar dvidas sobre quem seria o principal dessas entidades. Este modelo adotado em pases de origem latina como Frana, Espanha, Itlia, Brasil, e El Salvador, por exemplo. O modelo colegiado pode ser considerado um misto dos modelos anteriores. Adota deciso colegiada similar de tribunais, efetuada por um grupo de auditoresgerais, porm sem as prerrogativas quase-judiciais daqueles. As EFS emitem relatrios assegurando a confiabilidade das contas governamentais, normalmente dirigidos ao Legislativo. Este modelo adotado na Alemanha, Argentina e Nicargua. Alm disso, as EFS apresentam arranjos institucionais complexos, derivados da evoluo natural de suas funes de controle (MOREIRA NETO, 2005). Essa evoluo pode ser observada de trs ngulos, de acordo com Moreira Neto (2005, p.128): a) ampliao do objeto da fiscalizao inicialmente contbil, passou gradualmente a incidir sobre a gesto financeira, oramentria, operacional e patrimonial; b) multiplicao de sujeitos fiscalizados inicialmente incidia sobre a administrao direta, estendeu-se gesto dos demais Poderes do Estado, entidades da administrao indireta, e recentemente, aos rgos constitucionalmente autnomos; c) diversificao da finalidade do controle inicialmente, aplicava-se regularidade das contas, passando a incidir sobre a legalidade,
legitimidade e economicidade da gesto financeira, incluindo a aplicao das subvenes e a renncia de receitas. Recentemente, h uma tendncia para a ampliao da margem de atuao das EFS, incluindo recomendaes sobre a eficcia, eficincia e economia do gasto pblico. A evoluo das EFS at assumirem as funes atuais deve-se prpria evoluo do sistema democrtico e do sistema de freios e contrapesos. Por conseqncia, a efetividade da atuao da EFS est diretamente ligada sua independncia, evitando que interesses polticos partidrios possam prejudicar a atuao do controle. A relao das EFS com os Parlamentos varia conforme estabelecido em cada constituio. Pode-se, tambm, confrontar as diferenas desse relacionamento em regimes presidencialistas e parlamentaristas. Nos regimes parlamentaristas, o resultado da ao de fiscalizao executada pela EFS muito utilizado pelas minorias interessadas em fazer oposio, criticando a gesto realizada pelo Executivo. As relaes entre a maioria e as minorias de oposio dificilmente podem colocar em questo o controle do poder entendido como elemento inseparvel da Constituio. O fato de o Legislativo e o Executivo estarem na mo de um mesmo ator, ou seja, um partido ou coalizo majoritria, no implica o automtico desaparecimento do resto dos controles existentes no regime, mesmo que parea bvio que pode chegar a enfraquec-lo (SANCHEZ NAVARRO, 1995). J em regimes presidencialistas, em que existe uma preponderncia do poder Executivo sobre os demais poderes, a fiscalizao dos atos do governo pelo parlamento acaba por ser enfraquecida, com escassa capacidade de controle parlamentar sobre a atuao do Executivo (FIGUEIREDO, 2001). Isso acontece por que a maioria dos pases que adota o sistema presidencialista no possui um sistema de fiscalizao equilibrado em face da concentrao de poder no Executivo. Vrios mecanismos permitem ao Presidente impor coeso coalizo governista, o que enfraquece o papel do Congresso de exercer o controle externo (FIGUEIREDO, 2001). Mas isso, como dito no captulo anterior, ainda merece comprovao emprica. As Entidades de Fiscalizao Superior assumem diversos arranjos institucionais, desenvolvidos dentro das caractersticas polticas e culturais de cada
pas. Podem-se destacar algumas caractersticas bsicas, a seguir apresentadas, com fundamento no trabalho de Arajo (1992). a) Documento de suporte das EFS As atribuies e poderes da EFS devem estar estabelecidos na Constituio. Dessa maneira a entidade pode desincumbir-se de sua misso com maior poder; b) Forma de comando e deciso As EFS apresentam duas formas de comando e deciso. Na forma colegiada, a deciso tomada por consenso da maioria. o modelo adotado nos Tribunais de Contas e algumas auditorias-gerais. Na forma monocrtica ou centralizada, a deciso est nas mos de um dirigente, e adotada nos modelos de controladoria. Este ltimo modelo tem a vantagem de ostentar maior economia processual e celeridade na tomada de decises, porm, corre o risco de apresentar mais erros e subjetividade nas decises; c) Processo de escolha dos dirigentes ou vocais Normalmente, cada pas estabelece alguns requisitos bsicos exigidos para a escolha do dirigente das EFS, principalmente em relao experincia profissional e conduta moral. Essa escolha feita, geralmente, no poder Legislativo, mas em alguns pases ela feita pelo Executivo. H uma crtica muito forte sobre a escolha ser feita pelo Executivo, pois h uma clara perda de independncia; d) Mandato dos dirigentes ou vocais Na maioria dos pases h um mandato estabelecido para o exerccio da funo de dirigente, variando a quantidade de anos. Em alguns pases, o mandato indefinido, durvel enquanto o dirigente desfrutar da confiana de quem o nomeou. Em outros, o mandato vitalcio, perdurando at a aposentadoria do dirigente; e) Atribuies e poderes de carter geral mais comuns a quase todas as EFS I - fiscalizar o cumprimento da legislao financeira e a correo da gesto dos recursos pblicos; II - examinar as contas dos administradores dos recursos pblicos; III - emitir normas sobre o controle interno e externo, contabilidade, administrao de bens e prestao de contas; IV realizar auditorias financeiras e de conformidade com a legislao financeira; V - fiscalizar a celebrao e execuo dos contratos de obras, servios e fornecimentos firmados pela Administrao Pblica; VI - solicitar informaes e documentos aos rgos e instituies jurisdicionados; e VII
- apresentar ao Legislativo ou a quem a legislao do pas indicar, relatrios peridicos de suas atividades e constataes; f) mbito da EFS A maior parte das EFS fiscaliza receitas e despesas. No entanto, alguns pases limitam a atuao da EFS aos ingressos; g) Julgamento das contas Essa atribuio limita-se s entidades que adotam a forma de Tribunal de Contas; h) Poderes formais de sano Algumas EFS tm poderes de sano, porm a maior parte delas depende de uma instncia superior para fazer valer a punio. So alguns exemplos de sanes: I - paralisao de obra pblica com indcio de irregularidade; II - demisso de gestor infrator; III priso de gestor infrator; IV - correo de procedimentos irregulares; V ressarcimento de dano ao errio; e VI - multas; i) Acesso a informaes A maioria das EFS tem acesso irrestrito a todas as informaes da Administrao Pblica; j) Recursos contra as decises das EFS A situao mais comum o recorrente apelar para uma instncia superior. Algumas EFS aceitam recurso internamente enquanto outras, ao contrrio, tm deciso definitiva, no admitindo pedido de reviso nem recurso junto a instncias superiores; k) Jurisdio Toda a atividade estatal deve ser submetida ao controle das EFS, independentemente de refletir-se ou no no oramento ou ser gerada dentro ou fora do pas de origem. No entanto, h pases que no subordinam algumas atividades estatais ao crivo da EFS. Dependendo da legislao do pas, pode ficar de fora do controle a Administrao Indireta, as Instituies Subvencionadas, o poder Legislativo, o poder Judicirio, os setores militares e de inteligncia e os setores diplomticos; l) Independncia A independncia requisito para que a EFS possa exercer eficazmente suas funes. A garantia de proteo contra qualquer ingerncia deve estar estabelecida na Constituio. Essa independncia funcional e organizacional, apesar de saber-se que uma independncia absoluta impossvel uma vez que a entidade faz parte do aparato estatal; m) Tipo de atuao As EFS podem fazer o controle prvio, concomitante e posterior. O controle posterior considerado uma funo inalienvel da
das EFS, conforme menciona o Art. 2, item 4 da Declarao de Lima da International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI, 1998); n) Quadro de auditores A maior parte das EFS tem quadro prprio de auditores, selecionados por critrios tcnicos ou por concurso pblico. As caractersticas da EFS brasileira, o Tribunal de Contas da Unio, sero tratadas na prxima subseo: O TCU e os condicionantes do sistema poltico. Santiso (2007) realizou um estudo da efetividade da atuao das EFS brasileira, argentina e chilena. Estes pases foram escolhidos por representarem os trs principais modelos de entidade de controle externo da Amrica Latina. O modelo brasileiro o de tribunal de contas, o modelo argentino uma auditoria-geral que faz parte do poder Legislativo, utilizando deciso colegiada, e o modelo chileno o de controladoria-geral, agncia independente dirigida por um auditor-geral com amplos poderes. Esses trs modelos sero apresentados nas subsees seguintes, com mais profundidade. As concluses do trabalho de Santiso (2007) sobre a atuao geral das EFS so as seguintes: a. H uma correlao positiva entre a credibilidade do controle externo e a qualidade da administrao pblica em termos de transparncia oramentria, eficcia burocrtica e controle da administrao; b. As EFS so apenas uma parte do grande sistema de administrao financeira. As disfunes encontradas em sua atuao fazem parte do sistema como um todo. A maior dificuldade encontrada refere-se falta de poder para induzir melhora da administrao pblica, responsabilizao penal dos infratores e responsabilizao poltica dos maus administradores; c. A independncia institucional da EFS garantia de imparcialidade e credibilidade, mas no deve ser um fim em si mesmo. Mais importante que essa independncia garantir que no haver interferncias polticopartidrias em sua atuao. Por outro lado, a total independncia da entidade pode prejudicar a efetividade do resultado; d. Falhas no ciclo de responsabilizao refletem profundas disfunes na relao agente-principal entre EFS e o Legislativo. Uma boa relao entre eles fundamental para produzir um controle eficiente. No entanto, este
o ponto mais fraco do ciclo de responsabilizao administrativoeconmica. Verifica-se que no h estmulo poltico do legislador em utilizar as informaes fornecidas pelo rgo de controle. Uma soluo para esse dilema seria a publicao dos achados, provocando resposta da sociedade; e. Os sistemas de controle externo esto em evoluo, procurando estabelecer seu papel no controle financeiro e na contribuio para melhoria da administrao pblica. Em alguns pases, as EFS esto divididas entre controle liberal para restringir a ao do Executivo (controle prvio e contbil) e melhoria da administrao pblica (controle posterior e operacional). As duas vises so igualmente importantes para a efetividade do controle. A primeira fora a preexistncia de uma burocracia com regras preestabelecidas enquanto que a segunda pretende melhorar a efetividade da administrao pblica. As concluses acima enumeradas auxiliam a conhecer, rapidamente, as implicaes das atuaes das EFS nos pases analisados. Alm dessas concluses, Santiso (2007) aponta cinco implicaes polticas resultantes do relacionamento das EFS com o Parlamento: a) Os polticos precisam conhecer os achados de auditoria para forar a responsabilizao do agente pblico, o que pode refletir no resultado eleitoral; b) Para haver uma EFS eficaz, mais importante uma mobilizao poltica que melhorar a capacitao tcnica do rgo. De nada adianta encontrar falhas na administrao pblica se no resultar em sua correo, ou ainda se for capturado pela administrao. Em situaes em que o governo e o Legislativo pertencem ao mesmo partido ou coligao, diminui o interesse do Legislativo em controlar a administrao pblica; c) As EFS no podem ser fortalecidas ou alteradas isoladamente do contexto poltico-institucional do pas, sob pena de no prosperar; d) As mudanas institucionais nas EFS devem ser feitas gradualmente, sem pular etapas, melhorando o modelo preexistente e respeitando as restries locais. As entidades mais tradicionais so mais confiveis; e) Mudanas radicais na estrutura da EFS, na tentativa de implantar um modelo exgeno esto fadadas ao fracasso.
Nesta seo tratamos das caractersticas e atribuies gerais das EFS. A seguir focalizaremos a EFS brasileira. 3.1 No Brasil: o TCU e os condicionantes do sistema poltico Nesta subseo trataremos do caso brasileiro, as caractersticas do nosso sistema poltico e a insero do Tribunal de Contas da Unio no sistema de controle externo. O sistema poltico brasileiro pluripartidrio. Para governar, o Presidente da Repblica necessita formar um governo de coalizo onde o padro dominante o entrosamento do Executivo e do Legislativo, atravs dos lderes dos partidos. Este modelo foi descrito no captulo 2. O Executivo brasileiro possui amplos poderes legislativos. O Congresso est organizado de maneira a facilitar com que os lderes partidrios e o Executivo se integrem, diminuindo o interesse em exercer a funo de controle externo (Figueiredo, 2001). Segundo Figueiredo (2001) essa estrutura institucional reflete sobre o Congresso da seguinte maneira:
Essa estrutura institucional tem influncia sobre o Congresso como agncia de controle do Executivo, da mesma forma que afeta seu papel como rgo autnomo de elaborao de polticas. medida que aumenta a capacidade de controle do Executivo sobre a coalizo governista, diminui a do Congresso para fiscalizar o Executivo. O poder de estabelecer a agenda e controlar o processo legislativo reduz tanto as iniciativas de fiscalizao dos parlamentares, quanto suas chances de sucesso. Reduz tambm, embora no o elimine totalmente, o papel que poderia exercer sobre a capacidade fiscalizadora do Congresso a existncia de um aparato legal confivel, de um sistema confivel de informaes e de uma slida estrutura organizacional. Em um contexto de concentrao de poder institucional, a eficcia do controle do Congresso passa a depender muito de fatores externos, como a mobilizao da opinio pblica pela imprensa e por grupos organizados (Figueiredo, 2001, p.692).
Essa situao amenizada pela existncia de um rgo tcnico, apartidrio, com funo de verificar a boa gesto financeira pblica. o caso do Tribunal de Contas da Unio (TCU), a EFS brasileira. O Tribunal de Contas da Unio uma instituio enraizada no sistema poltico brasileiro, dispondo de slida reputao, recursos significantes e reconhecida capacidade tcnica. O TCU um rgo independente e autnomo, constitucionalmente constitudo, desvinculado de qualquer relao de subordinao com os Poderes do
Estado, prestando auxlio de natureza tcnica especializada ao poder Legislativo, no que cabe ao controle externo da Administrao Pblica (COSTA, 2006). Conforme Costa (2006), o Tribunal de Contas brasileiro configura modelo nico no mundo. Alm das atribuies prprias de tribunal de contas, exerce tambm funes fiscalizadoras tpicas de controladorias, e ainda procura assumir papel de ouvidoria e rgo consultivo. Com relao a esse extenso elenco de funes, Santiso (2007) chama a ateno para o fato de que duas delas estariam em oposio. Segundo o autor, ao exercer funes quase-judiciais no julgamento das contas e funes administrativas ao realizar auditorias, o TCU lida com situaes que requerem linhas de atitudes e cultura diferentes, at opostas. Isso coloca o TCU numa posio de ter que decidir se transfere suas funes de julgamento para o judicirio, encerrando o conflito e a duplicidade de processos, ou ele se transforma em uma corte administrativa. As competncias do Tribunal, listadas no artigo 71 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988), visam efetivar o controle da Administrao Pblica. So elas:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. 2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. 4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades.
Pardini (1997, apud LAGES, 2003, p.840) classifica as atribuies legais do TCU em quatro frentes de atuao:
a) as funes opinativas: opinar sobre as contas do Presidente e sobre todas as admisses de pessoal, aposentadorias, reformas e penses; b) as corretivas: impugnar ato ou contrato ilegal, sustar a execuo de ato ilegal, aplicar multas e outras penalidades; c) as de fiscalizao: realizar inspees e auditorias, fiscalizar aplicao de recurso, d) as jurisdicionais: julgar toda e qualquer conta pblica ou de interesse pblico. sintomtico que a Constituio tenha outorgado diretamente competncia aos Poderes e, fora deles, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, ambos rgos de destaque, salincia ou relevncia.
Por outro lado, Lages (2003, p. 841) prefere classificar a ao poltica do TCU em trs linhas de atuao, quais sejam: administrativa, jurisdicional e essencial funo de controle externo exercida pelo Congresso Nacional. Lajes (2003) justifica essa classificao esclarecendo que dentro da competncia administrativa encontram-se aquelas de opinar sobre todas as admisses de pessoal, aposentadorias, reformas e penses, multas administrativas e fiscalizao; na competncia jurisdicional alm da prpria, est a imputao de dbito ou multa; na competncia essencial ao controle externo exercida pelo Congresso Nacional est a funo opinar sobre as contas do Presidente. No Brasil, a Constituio de 1988 coloca o Tribunal de Contas da Unio (TCU) como rgo independente, gozando das mesmas prerrogativas de autonomia constitucional asseguradas aos tribunais do Judicirio (art. 73, in fine, c/c art. 96). Alm disso, atribui ao TCU diversas funes. Moreira Neto (2005) insere o TCU nos
critrios criados por Spagna Musso para identificar rgos constitucionais, quais sejam: a) rgo constitucional subordinante ou subordinado a Constituio atribuiu ao TCU doze funes subordinantes a outros rgos, (art. 71 e 2); b) rgo constitucional essencial desempenha funes polticas (art. 73, I, c/c art. 70, caput); c) rgo garantidor dos valores poltico-constitucionais do Estado Democrtico de Direito o controle da submisso dos gastos supremacia da lei. Dentro da pesquisa realizada, encontram-se duas posies sobre a incluso do TCU como rgo vinculado ou independente do poder Legislativo. Uma corrente o considera como rgo vinculado (SANTISO, 2007; PESSANHA, 1997). Outros argumentam que o TCU no est subordinado ao Legislativo, nem atua sob sua tutela (LAGES, 2003; MOREIRA NETO, 2005; BRITTO, 2005). Qual seria, enfim, a posio do TCU? Dois artigos da Constituio Federal esclarecem a dvida: art. 44 O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e art. 71, caput O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: No artigo 44 fica claro que o TCU no faz parte do Legislativo, pois ali no est includo. No artigo 71 reside a polmica: o Congresso deve exercer o controle com auxlio do TCU, e alguns interpretam esse auxlio como se o TCU fosse rgo auxiliar, subordinado ao Congresso. Esclarece o Ministro do Supremo Carlos Ayres Britto (2005, p.62):
No sendo rgo do Poder Legislativo, nenhum Tribunal de Contas opera no campo da subalternidade. Tanto assim que parte das competncias que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas da Unio nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71). O TCU se posta como rgo da pessoa jurdica Unio, diretamente, sem pertencer a nenhum dos trs Poderes Federais. Exatamente como sucede com o Ministrio Pblico, na legenda do art. 128 da Constituio, incisos I e II. (grifo do autor)
Segundo Britto (2005), para deixar clara a posio do TCU dentro da Constituio Federal preciso distinguir os conceitos de funo, competncia e atribuies.
A funo a atividade tpica de um rgo. o motivo da existncia do rgo. As competncias so os poderes instrumentais quela funo, os meios para o alcance de uma finalidade. J as atribuies seriam prerrogativas, isto , situaes jurdicas ativas que envolvem o exerccio das precitadas competncias. Na perspectiva, bvio, do emprico desembarao de cada uma delas. (BRITTO, 2005). A funo controle externo a mesma tanto para o Legislativo como para o TCU. As competncias que diferem. As competncias do Congresso Nacional esto nos incisos IX e X do artigo 49 da Constituio, enquanto as competncias do TCU esto no artigo 71. Algumas competncias do TCU auxiliam o Congresso Nacional no exerccio de suas prprias competncias, outras no. Quando prevista na constituio como rgo independente, no h que buscar o enquadramento desse rgo dentro de um dos poderes do Estado. A natureza jurdica desses rgos resultado da prpria natureza das funes que lhe so atribudas. Por outro lado Pessanha (1997, p.145,146) coloca o TCU como subordinado ao Congresso Nacional:
Outro avano importante na nova estrutura do controle externo a vinculao entre o TCU e o Congresso Nacional. Este, em ltima anlise, o verdadeiro responsvel pelo controle do Poder Executivo. Apesar de o Tribunal desde 1946 ser definido como rgo auxiliar do Poder Legislativo, tal interao jamais ocorreu de maneira efetiva, at mesmo por falta de mecanismos que a possibilitassem. Agora, a relao de subordinao hierrquica ao Congresso Nacional, alm da capacidade de iniciativa acima citada, est assegurada nos trs nveis da legislao, quais sejam as determinaes contidas na Constituio e na Lei Orgnica e a sua maneira de operao no Regimento Interno do TCU.
Na verdade o que ocorre que o TCU exerce a funo de controle externo atravs de atribuies e competncias constitucionais, cujo resultado pode, e mesmo deve ser utilizado pelo Congresso Nacional, este sim, titular final do controle externo. Se fosse subordinado ao Congresso Nacional, o TCU deixaria de ser independente, um dos requisitos necessrios para exercer eficazmente suas funes como Entidade de Fiscalizao Superior. Tal deficincia enfraqueceria o sistema dos freios e contrapesos, basilar da moderna democracia. Em termos de independncia oramentria, a liberao de recursos oramentrios no tem sido utilizada para pressionar seu trabalho. Por outro lado, tampouco usada para fortalecer a EFS. A participao do TCU no oramento global tem diminudo, em termos relativos, na ltima dcada, passando de 0,10% em
1995 para 0,05% em 2005. O oramento do Tribunal segue as regras dos demais rgos pblicos federais, com aprovao final pelo Legislativo (SANTISO, 2007). O Tribunal formado por nove ministros. Trs so indicados pelo Senado, trs pela Cmara de Deputados e trs pelo Presidente da Repblica, sendo que, dentre os indicados pelo Presidente, dois devem provir dos quadros do TCU. Para contrabalanar a origem poltica dos ministros, a Constituio prev os seguintes mecanismos: a) vitaliciedade; b) garantias vinculadas ao cargo; e c) forma colegiada de deciso. Os ministros indicados devem cumprir os requisitos constantes no art. 73, pargrafo 1, da Constituio. A forma de deliberao do Tribunal colegiada. As decises so tomadas pelo Plenrio, 1 e 2 Cmaras. O Plenrio integrado por todos os ministros e presidido pelo Presidente do Tribunal. As Cmaras so compostas por quatro ministros. Os auditores, em nmero de trs, participam dos colegiados e substituem os ministros em seus afastamentos e impedimentos legais, ou no caso de vacncia de cargo. O Presidente do TCU eleito anualmente pelo Plenrio, para um mandato de um ano, podendo ser reeleito apenas uma vez. praxe entre os ministros que o Presidente eleito seja o mais antigo na casa, e o Vice-presidente seja o segundo mais antigo e provvel prximo Presidente. O Tribunal vem evoluindo, gradativamente, nos ltimos anos, passando de uma organizao que atuava no controle estritamente legalista para o moderno sistema de controle gerencial. Em sua anlise comparativa das EFS do Brasil, Argentina e Chile, Santiso (2007) aponta que o modelo brasileiro:
[...] exemplo de reformas graduais efetuadas atravs de ajustes parciais no sistema de auditoria. No entanto, assim como na Argentina, o caso do Brasil tambm mostra os limites do controle financeiro impostos pela poltica econmica mais abrangente onde est includo o sistema de auditoria externa. Embora o TCU goze de maior independncia do que o modelo argentino, suas relaes com os poderes Legislativo e Judicirio so marcados por disfunes importantes que minam a sua eficcia (SANTISO, 2007: p.22). (traduo minha).
3.1.1 Relacionamento entre a EFS e o poder Legislativo No relacionamento com o Legislativo, o TCU fornece apoio tcnico especializado na superviso das contas pblicas. No entanto, cabe ao Legislativo
decidir sobre como utilizar as informaes recebidas do TCU, em sua ao de controle. Esse apoio tcnico tambm est previsto nos Regimentos Internos das duas casas parlamentares. No Senado, a Comisso Permanente de Meio-Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle tem a incumbncia de fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, inclusive os da administrao indireta, podendo para esse fim solicitar ao TCU que realize inspees ou auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial (REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL, art. 102-B). O regimento tambm prev, em seu artigo 148, que as comisses parlamentares de inqurito do Senado podem requerer ao TCU a realizao de inspees e auditorias que entenderem necessrias. As comisses permanentes do Senado tambm podem solicitar apoio do TCU para exercer suas competncias, enumeradas no artigo 90 do Regimento Interno da Casa. Com relao Cmara de Deputados, seu Regimento Interno prev que as Comisses Permanentes podem, em razo da matria de sua competncia, determinar a realizao, com auxlio do TCU, de diligncias, percias, inspees e auditorias de mesma natureza que as previstas pela Comisso do Senado. (REGIMENTO INTERNO DA CMARA DE DEPUTADOS, arts. 24, X, e 61, IV, 1). Ainda na Cmara, a Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle est incumbida de fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, podendo solicitar ao TCU que realize inspees ou auditorias (REGIMENTO INTERNO DA CMARA DE DEPUTADOS, art. 32, XI, b). Alm disso, essa Comisso est encarregada de receber as representaes do TCU solicitando a sustao de contrato impugnado ou outras providncias de competncia do Congresso Nacional, e, em caso de parecer favorvel, providenciar o respectivo projeto de Decreto Legislativo. Esse rito est estabelecido no Regimento Interno, artigo 32, XI, d. , ainda, a Comisso encarregada de examinar os relatrios de atividades do TCU, conforme dispe o Regimento Interno, artigo 32, XI, e. Anualmente, o TCU emite seu relatrio de anlise das contas do governo e encaminha ao Congresso, para julgamento. Essa atribuio considerada uma das funes essenciais das EFS. No Brasil, a Constituio estabelece que o TCU deva proceder apreciao das contas do Governo no prazo de sessenta dias aps seu
recebimento, remetendo o relatrio para julgamento pelo Congresso Nacional. Segundo Pessanha (1997), dois aspectos desse processo devem ser ressaltados. Primeiro, todas as contas, desde 1946, foram aprovadas pelo TCU e pelo Congresso. Segundo, no foi estipulado prazo para o Congresso proceder ao julgamento das contas. Chama a ateno o fato de que esse relatrio nem sempre tem sido julgado oportunamente, o que demonstra a falta de interesse da coligao dominante em debater a maneira como o governo tem executado a administrao do pas. O Quadro 1 coloca em confronto o exerccio financeiro das contas com o ano de sua aprovao pelo Congresso. Cabe ressaltar que, em algumas ocasies, o lapso de tempo entre o exerccio financeiro e o julgamento do Congresso foi maior que dez anos. Quadro 1 APRECIAO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPBLICA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E PELO CONGRESSO NACIONAL: 1946-2006
Exerccio Financeiro 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 Presidente da Repblica Dutra Dutra Dutra Dutra Dutra Dutra/Vargas Vargas Vargas Vargas/Caf Filho Caf Filho/Luz/Ramos Kubitschek Kubitschek Kubitschek Kubitschek Kubitschek Kybitschek/Quadros/Goulart Goulart Goulart Goulart/Castello Branco Castello Branco Castello Branco Castello/Costa e Silva Costa e Silva Costa/Junta/Mdici Mdici Mdici Posicionamento do Congresso Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Ano de Aprovao pelo Congresso 1950 1951 1951 1951 1952 1955 1955 s/inf 1959 s/inf s/inf s/inf 1964 1972 1967 s/inf 1972 1972 1971 1971 1972 1972 1972 1972 1972 1973
1972 Mdici Aprovado 1974 1973 Mdici Aprovado 1976 1974 Mdici/Geisel Aprovado 1977 1975 Geisel Aprovado 1977 1976 Geisel Aprovado 1978 1977 Geisel Aprovado 1979 1978 Geisel Aprovado 1981 1979 Figueiredo Aprovado 1982 1980 Figueiredo Aprovado 1984 1981 Figueiredo Aprovado 1984 1982 Figueiredo Aprovado 1986 1983 Figueiredo Aprovado 1992 1984 Figueiredo Aprovado 1992 1985 Figueiredo/Sarney Aprovado 1992 1986 Sarney Aprovado 1992 1987 Sarney Aprovado 1992 1988 Sarney Aprovado 1991 1989 Sarney Aprovado 1992 1990 Sarney/Collor No julgada (1) 1991 Collor No julgada (1) 1992 Collor/Itamar No julgada (1) 1993 Itamar Aprovado 2002 1994 Itamar Aprovado 1996 1995 Cardoso Aprovado 2002 1996 Cardoso Aprovado 2002 1997 Cardoso Aprovado 2002 1998 Cardoso Aprovado 2002 1999 Cardoso Aprovado 2003 2000 Cardoso Aprovado 2002 2001 Cardoso Aprovado 2002 2002 Cardoso No julgada (1) 2003 Lula da Silva No julgada (1) 2004 Lula da Silva No julgada (1) 2005 Lula da Silva No julgada (1) 2006 Lula da Silva No julgada (1) Fonte: Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais (SECON), do TCU, (apud PESSANHA, 1997) com adaptaes. Os dados de 1995 em diante foram pesquisados pela autora nos stios da Cmara de Deputados e do Senado Federal. (1) No julgadas at outubro de 2008.
Nesta subseo, examinamos alguns aspectos do Tribunal de Contas de Unio, suas atribuies e relacionamento com o Legislativo. 3.1.2 Resultado da atuao do TCU Os maiores benefcios da atuao do TCU refletem-se na melhoria da Administrao Pblica. As auditorias operacionais produzem uma srie de orientaes ao setor pblico que permitem melhorar a eficincia do programa
auditado. Infelizmente, o Tribunal est sobrecarregado com atividades de rotina, que absorvem a maior parte de seus recursos tcnicos (SANTISO, 2007). O TCU est procurando, progressivamente, concentrar seus esforos em aes de controle cujo resultado tenha maior alcance. Os benefcios do controle externo podem ser percebidos no apenas mediante o poder de sano do TCU, mas tambm na melhoria dos servios pblicos federais, obtida com determinaes de natureza corretiva e preventiva, e pelo efeito benfico gerado pela expectativa de controle. O Quadro 2 traduz em nmeros o desempenho do TCU nos ltimos trs anos. Os dados foram colhidos dos Relatrios Anuais de Atividades que estavam disponveis no stio do TCU, em novembro de 2008 (TCU, 2005, 2006 e 2007). Pode-se fazer uma avaliao do montante de recursos supervisionados pelo Tribunal, anualmente. Destacam-se dois aspectos: enquanto o nmero de fiscalizaes diminui, o volume de recursos fiscalizados aumenta. Esse fato se deve a uma reorientao no planejamento das fiscalizaes em vigor desde 2006, procurando focar as auditorias em Temas de Maior Significncia (TMS), que, alm de exigirem alocao de maior esforo por fiscalizao realizada, demandam tempo maior para serem executadas (TCU, 2007). Quadro 2 PRINCIPAIS RESULTADOS E BENEFCIOS AO ERRIO E POPULAO DECORRENTES DA AO DO TCU
AO Benefcio potencial das aes de controle Fiscalizaes realizadas Volume de recursos fiscalizados em obras pblicas Medidas cautelares adotadas Responsveis condenados em dbito e/ou multa Valor das condenaes Processos encaminhados ao Ministrio Pblico da Unio para ajuizamento de aes civis e penais cabveis Obras fiscalizadas Responsveis inabilitados para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana da Administrao Pblica Federal Empresas declaradas inidneas para participarem de licitaes Processos julgados conclusivamente Acrdos proferidos Recursos julgados 2005 R$ 4 bilhes 1007 R$ 19 bilhes 88 1.484 R$ 362 milhes 754 415 21 12 5.892 7.044 1.186 2006 R$ 5,4 bilhes 895 R$ 20,7 bilhes 116 1.732 R$ 502 milhes 953 259 13 23 6.135 8.680 1.525 2007 R$ 5,6 bilhes 723 R$ 23,9 bilhes 116 1.889 R$ 521 milhes 950 235 130 47 6.715 9.816 1.548
Atos de pessoal apreciados 79.191 127.754 Atos de pessoal apreciados ilegais 3.497 4.275 Solicitaes do Congresso Nacional autuados 141 44 FONTE: Relatrio Anual de Atividades do TCU relativo aos anos 2005, 2006 e 2007.
111.039 3.754 110
H uma atividade do Tribunal desenvolvida com importante interao com o Congresso Nacional. Trata-se da fiscalizao de obras pblicas. Essa atividade mantm-se em constante aperfeioamento, tanto em termos de abrangncia das fiscalizaes e de eficcia na apurao de eventuais irregularidades, como na evoluo da metodologia utilizada para seleo das obras a serem auditadas e no aprimoramento dos sistemas que auxiliam as fiscalizaes em obras (TCU, 2007). No caso de identificao de indcios de irregularidades graves, o TCU encaminha ao Congresso um relatrio recomendando a paralisao do contrato, convnio, etapa, parcela ou trecho da obra. Os resultados deste trabalho tm alcanado cifras significantes, como se pode observar no Quadro 2. Em termos de atendimento a solicitaes do Congresso Nacional, o TCU coloca como prioridade em suas diretrizes e metas de desempenho o atendimento dessas solicitaes. A quantidade anual de solicitaes varia muito como se observa no Quadro 2. Os processos de Solicitao do Congresso Nacional englobam consultas, representaes e solicitaes de auditorias e de informaes aprovadas pelo Congresso, por qualquer de suas casas ou comisses, de acordo com o estabelecido nos incisos IV e VII do art. 71 da Constituio Federal. Outro destaque deve ser feito para a anlise de contas dentro do tema Transferncias Voluntrias da Unio. Trata-se de valores do oramento decorrentes de emendas parlamentares e de propostas do Executivo. Essas transferncias significaram, em 2006, algo em torno de 10% do Oramento Geral da Unio (OGU). O TCU constatou deficincia no controle da execuo dos convnios e instrumentos congneres, por parte da Administrao Pblica (TCU, 2007). Nesta subseo mostramos alguns resultados da atuao do TCU. Vimos que sua maior contribuio reflete na melhoria da Administrao Pblica e que o Tribunal busca concentrar esforos em trabalhos de maior abrangncia com resultado mais efetivo.
3.2 Outras EFS uma breve nota Aqui estaremos apresentando, brevemente, as EFS argentina e chilena, suas caractersticas e relacionamento com o respectivo poder Legislativo. 3.2.1 Argentina O regime poltico argentino presidencialista, apresentando um
relacionamento entre Legislativo e Executivo profundamente afetado pelas coalizes tramadas pelo Governo para poder governar. Segundo pesquisadores, o sistema poltico argentino proporciona um ambiente adverso para qualquer sistema de controle externo. L, Executivo e Legislativo esto normalmente dominados por um grupo dominante (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). O artigo 85 da Constituio argentina atribui ao poder Legislativo a responsabilidade pelo controle externo do setor pblico nos aspectos patrimoniais, econmicos, financeiros e operacionais e determina que o Legislativo deva basear sua opinio nos relatrios da Auditoria General de la Nacin (AGN), a EFS argentina (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). A agncia est ligada diretamente ao Poder Legislativo e adota o modelo colegiado. O fraco sistema de freios e contrapesos da Argentina permitiu que, no governo Menem, o partido do governo dominasse os trs poderes e, assim, bloqueasse o controle externo, tanto no nvel da AGN como no Legislativo. Essa situao mostra como a falta de separao de poderes e de uma saudvel competio poltica prejudica a efetividade do controle externo (SANTISO, 2007). Na ocasio, uma forte presso social provocou a investigao de denncias de corrupo, onde ficou clara a importncia dos achados de auditoria. As informaes dos desvios vazaram de auditores da AGN, indignados com a situao estabelecida na Argentina. A AGN foi criada pela Lei 24.156, de 1992, com uma funo geral e outra especfica: a funo geral fazer o controle posterior da gesto oramentria, econmica, financeira, patrimonial legal e de gesto; a funo especfica emitir uma opinio sobre situao contbil e financeira da administrao central, organismos descentralizados, empresas e sociedades do Estado, entes reguladores
de servios pblicos, Prefeitura da Cidade de Buenos Aires, e entidades privatizadas adjudicantes de processos de privatizao quanto s obrigaes emergentes dos respectivos contratos (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Dispe a Constituio argentina que a AGN um organismo de assistncia tcnica do Congresso com autonomia funcional e financeira, regulamentada em lei, com personalidade jurdica que lhe permite atuar legal e administrativamente por iniciativa prpria. A instituio tem como atribuio o controle da legalidade, gesto e auditoria de toda a atividade da administrao pblica centralizada ou descentralizada, com qualquer tipo de organizao. A agncia dever intervir no tramite de aprovao ou reprovao das contas de receitas e despesas pblicas (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Objetivo primrio da AGN contribuir para que se adotem decises eficazes, econmicas e eficientes em matria de gastos e ingressos pblicos (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). A AGN pode fixar normas tcnicas de suas auditorias, controlar a capacidade de estudos de auditores independentes, designar pessoal e auditores independentes e administrar o organismo. Estas atribuies so consistentes com a independncia da agncia (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). No entanto, a agncia no possui capacidade punitiva, o que restringe sua ao (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Assim, a repercusso de seus relatrios pequena, exceo dos casos publicados pela imprensa. A boa regulamentao da entidade descrita anteriormente fica prejudicada pelas restries a sua independncia, relatadas a seguir. Em primeiro lugar, a AGN tem que submeter seu oramento e seu plano de ao anual Comisso Parlamentar Mista Revisora de Contas (CPMRC) e s comisses de Oramento e Fazenda das duas Cmaras. Esta circunstncia debilita o funcionamento da agncia uma vez que a aprovao de seu oramento e de seu plano de ao depende da aquiescncia de comisses parlamentares que refletem a composio majoritria dominante (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Outra restrio importante causada pela forma de escolha dos dirigentes da agncia. A AGN dirigida por um colegiado composto de sete auditores-gerais. O presidente escolhido pelo partido poltico de oposio com maior nmero de legisladores no Congresso. Os demais membros do colegiado so escolhidos por
uma regra de composio poltica proporcional em cada cmara, sendo trs do Senado e trs da Cmara de Deputados. Esta regra produz um enfraquecimento do controle, pois os auditores designados esto, de algum modo, vinculados maioria parlamentar, anulando o efeito de o presidente do colegiado ser da oposio (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Alm disso, os auditores-gerais nomeiam os diretores internos tambm por indicao poltica. Na realidade, h um excesso de ingerncia poltica na agncia, provocada pela indicao poltica dos auditores-gerais e pela partilha da agncia entre os dois principais partidos. Como resultado, os achados de auditoria so negociados ao invs de tecnicamente avaliados (SANTISO, 2007). Uma maneira de diminuir a ingerncia poltica na indicao dos auditoresgerais seria uma permanncia no cargo mais longa, que est previsto na legislao argentina. No entanto, a prtica demonstra que a direo da agncia muda cada vez que o governo muda (SANTISO, 2007). As auditorias da AGN no so consideradas importantes pelo pblico nem pela imprensa. No h muita credibilidade nos resultados do controle por causa da ineficincia dos controles internos e da falta de controle gerencial. Alm disso, as auditorias raramente vo alm da legalidade, so feitas intempestivamente, deixando de ter papel importante para o processo de controle externo (SANTISO, 2007). Em 2002, uma importante alterao foi adotada nos procedimentos da agncia. Os relatrios de auditoria comearam a ser publicados assim que aprovados pelo colegiado, diminuindo as chances da CPMRC engavetar relatrios adversos (SANTISO, 2007). Essa situao provocou o conhecimento pblico de algumas irregularidades que deixaram o governo irritado. Em 2006, o Legislativo, dominado pelo partido governante, ameaou o presidente da agncia com um processo de impeachment com alegaes sem fundamentao (SANTISO, 2007). A Auditoria General de la Nacin est diretamente vinculada ao poder Legislativo. Este vnculo fica a cargo da CPMRC que deve a) aprovar sua organizao, normas bsicas, distribuio de funes, em conjunto com as comisses de oramento e fazenda das duas cmaras; b) aprovar o oramento e plano de ao da agncia; c) controlar as atividades de auditoria; d) analisar os informes e relatrio anual da AGN; e) decidir se publica ou no o relatrio anual da
AGN; e f) tem a faculdade de solicitar auditorias especiais (BONVECCHI e RODRIGUEZ, 2006). Maruzabal Lerga (1999 apud SANTISO, 2007) sublinha que a independncia (objetividade e neutralidade) da EFS tem trs dimenses principais: a) independncia poltica das autoridades governantes; b) imparcialidade de sua direo; e c) independncia para realizar suas tarefas. Acrescenta o autor que nenhuma dessas trs dimenses alcanada na Argentina No papel, a AGN uma organizao poderosa, inserida em um sistema de controle fiscal e administrao financeira com regras claras e responsabilidades definidas. Apesar de ter avanado muito nessa matria, o sistema argentino possui disfunes que limitam profundamente a efetividade da AGN e afetam adversamente o controle governamental (SANTISO, 2007). Procuramos informaes no stio da AGN sobre suas atividades. Verificamos que a entidade emite anualmente um documento intitulado Memrias onde descreve as atividades desempenhadas no perodo. No entanto, esse documento no apresenta dados agregados que possam ser usados para avaliar o desempenho da entidade. 3.2.2 Chile O Chile tambm adota o sistema presidencialista, com predominncia do Poder Executivo. Ainda assim, o Congresso impe ao governo uma dialtica de negociao. O Estado chileno possui uma administrao pblica eficiente, regras confiveis e aderncia s regras legais (SANTISO, 2007). O processo de controle oramentrio do Chile extremamente centralizado, aplicado por uma administrao pblica cumpridora da lei (SANTISO, 2007). A EFS chilena, a Contraloria General de la Repblica (CGR) uma organizao independente, com status constitucional desde 1943. Adota o modelo monocrtico, sem ligao com o poder Legislativo ou qualquer outro (SANTISO, 2007). A principal atribuio da CGR promover e preservar os princpios da legalidade e probidade na Administrao Pblica e nos gastos pblicos. Durante o regime autoritrio, a CGR adotou uma forma de atuao bastante rgida e criteriosa,
que lhe garante credibilidade at hoje. Dentre as atribuies da entidade est verificar a legalidade dos gastos, inspecionar a arrecadao fiscal, os investimentos governamentais e os recursos municipais (SANTISO, 2007). A entidade exerce as seguintes funes: a) judicial, atravs de controle prvio das aes governamentais (controle da constitucionalidade, legalidade e regularidade); b) jurisprudencial, atravs da emisso de dictamenes (interpretao das normas legais em matria administrativa); c) auditoria, atravs da realizao de auditorias e inspees ex post em rgos pblicos, processos, sistemas, verificao da confiabilidade dos mecanismos de controle interno e da conformidade dos servidores civis com suas obrigaes legais; e d) quase-administrativa, supervisionando o sistema de contabilidade pblica, o sistema de controle interno da administrao, e a conformidade da administrao dos recursos humanos com a previso legal (SANTISO, 2007). Conforme estabelece o sistema chileno, a CGR cuida da contabilidade pblica e produz os demonstrativos contbeis, no havendo controle externo das contas pblicas. Sem o crivo do controle externo, esses demonstrativos recebem pouca ateno no debate poltico. O Banco Mundial (2004, apud SANTISO, 2007) alerta para o fato de que o controle do sistema de contabilidade pblica, inclusive sua regulamentao, uma funo tpica do controle interno da administrao pblica e no deveria ser efetuado pela CGR. Essa situao entra em choque com as atribuies de uma EFS. A principal crtica CRG baseia-se em sua atuao conservadora, legado do regime militar autoritrio. Ela concentra sua ateno na legalidade dos gastos pblicos e confiabilidade das informaes contbeis e financeiras. Procede de maneira complicada e formal, intrometendo-se em prerrogativas da Administrao Pblica (SANTISO, 2007). A CGR possui poderes quase-judiciais em matria administrativa exercidas pelo Tribunal de Contas inserido em sua organizao. O Tribunal tem poderes de sano, podendo exigir reembolso dos prejuzos trazidos ao errio atravs de reteno salarial, e at punir o faltoso com demisso, de acordo com a gravidade do ato ilegal (SANTISO, 2007). A CGR ao mesmo tempo juiz e parte, pois controla os atos administrativos dos quais participa, autorizando-os. Apesar de ter diminudo alguns controles
prvios, suas funes quase-administrativas absorvem grande parte de seus recursos, prejudicando sua funo de auditoria ex post (SANTISO, 2007). As garantias constitucionais de independncia da entidade so: a) seu dirigente tem garantia de imovibilidade at 75 anos; b) ela no est subordinada hierarquicamente a nenhum Poder do Estado; c) suas decises no se submetem aprovao; e d) possui poder normativo em matrias de sua responsabilidade (SANTISO, 2007). O controlador-geral da CGR tem amplos poderes de gesto, autonomia poltica e imunidade contra demisso arbitrria. Ele nomeado pelo Presidente chileno e confirmado pelo Senado (SANTISO, 2007). A forte independncia da agncia trouxe como conseqncia um fraco relacionamento com o Legislativo. Alm de a CGR agir com liberdade, o Legislativo tem pouca atuao no processo oramentrio. Lentos avanos vm ocorrendo no sentido de melhorar o controle feito pelo Parlamento. A partir de 1997, o Legislativo adotou uma estratgia de controle do Executivo atravs de acordos formalizados em protocolos anexados ao oramento. A partir de 2003, a comisso parlamentar incumbida de acompanhar as contas de governo e os achados de auditoria passou a ser permanente. O relacionamento da CGR com a Administrao Pblica permeado de suspeita e tenso. A entidade interfere nas aes do Executivo, atravs de controle prvio, impedindo a implementao de polticas com algum indcio de irregularidade ao invs de orientar e corrigir (SANTISO, 2007). A CGR desenvolveu uma cultura de controle de legalidade, e considera como privilegiadas as informaes com que lida, evitando a publicidade dos resultados de suas auditorias. O efeito, evidentemente, prejudica a efetividade do controle. Enquanto a CGR adota uma abordagem liberal do controle, exigindo apenas a conformidade com as leis, o Executivo chileno desenvolveu um sistema de controle gerencial muito bom. Em conseqncia, quando se aventa a possibilidade de realizar a troca de papis, passando o controle gerencial para a EFS, h dvida se a adoo dessa prtica acrescentaria algum valor ao controle. No mnimo, existe um conflito de interesses quando a avaliao gerencial feita apenas dentro do prprio controle interno, mas por outro lado, h dvidas se a avaliao gerencial seria apropriadamente feita pela CGR, principalmente por causa da viso formalstica da entidade (SANTISO, 2007).
Outro ponto a ser levado em considerao que os partidos polticos so favorveis a um forte controle fiscal, e aceitam bem a atual poltica econmica e a centralizao do processo oramentrio na CGR (ANIMAT e VIAL, 2004 apud SANTISO, 2007). Alm disso, existe um forte consenso social de que necessrio preservar a probidade e legalidade na Administrao Pblica, onde se fundamenta a credibilidade da CGR na paisagem poltica e social chilena (SANTISO, 2007). O processo oramentrio chileno segue regras estveis. O retorno da democracia no questionou o retorno do processo para o Executivo nem o limitado controle externo efetuado pelo Legislativo. A falta de mecanismos de freios e contrapesos provoca dvidas sobre o comportamento futuro das autoridades, assim como no permite que o pas desfrute de todos os benefcios de sua boa disciplina fiscal (MARCEL E TOKEMAN, 2002 apud SANTISO, 2007). Mas as coisas esto mudando. Em 2007, a presidente chilena, Bachelet, conseguiu indicar o novo controlador-geral da CGR para um mandato de oito anos. Trata-se de uma pessoa de fora da CGR, empossado com a misso de modernizar a entidade, e com consenso entre os partidos da necessidade dessa modernizao. A adoo de auditorias de performance pela CGR, como esperado de uma EFS, depende de mudanas na cultura da entidade, do Executivo, que desenvolveu um sistema sofisticado para avaliar o desempenho do setor pblico e do Legislativo, que no deseja aumentar os poderes da CGR (SANTISO, 2007). Do exposto pode-se concluir que a CGR precisa ser reformada. O problema como fazer essa mudana sem acabar com a eficincia do sistema oramentrio e a disciplina fiscal. H um paradoxo na entidade de controle chilena: apesar de ser considerada antiquada, o resultado de sua ao reflete uma burocracia eficiente (SANTISO, 2007). O desafio para o Chile fazer uma alterao estrutural em todo o sistema de controle financeiro, mudando o foco da CGR para o controle externo, retirando da agncia as atribuies caractersticas de controle interno, e assumindo modernas responsabilidades de superviso e controle externo de gesto.
3.3 Comentrios finais Nesta seo, tratamos das Entidades de Fiscalizao Superior, o que so e seu relacionamento com o poder Legislativo. Examinamos trs modelos de EFS adotados na Amrica Latina: monocrtico, tribunal de contas e colegiado. Vimos que as EFS evoluram com passar do tempo, ampliando o objeto de fiscalizao, multiplicando os sujeitos fiscalizados e ampliando sua margem de atuao. Relacionamos as diversas caractersticas das EFS que, conforme a combinao engendrada pelo sistema de cada pas, forma modelos institucionais prprios. Apresentamos as concluses de Santiso (2007) sobre as EFS do Brasil, Argentina e Chile, e as implicaes polticas do relacionamento dessas entidades com o parlamento. A seguir apresentamos as EFS de trs pases sul-americanos: Brasil, Argentina e Chile. Estes pases foram escolhidos por apresentarem sistemas presidencialistas fortes, com EFS submetidas ou no ao Legislativo, mas com problemas nos seu funcionamento. Descrevemos sucintamente o sistema poltico brasileiro e o TCU, suas atribuies e principais caractersticas. Colocamos duas posies sobre a vinculao do Tribunal ao Legislativo. Alm disso, discorremos sobre como as Comisses Parlamentares solicitam o apoio do TCU para exercer o controle externo da Administrao Pblica. Falamos sobre o julgamento, pelo Legislativo, das Contas de Governo, com base no relatrio do TCU. Apresentamos alguns resultados da atuao do TCU nos anos de 2005 a 2007. A seguir, fizemos uma breve descrio do sistema poltico argentino e de como um fraco sistema de freios e contrapesos pode afetar o sistema de controle externo. Apresentamos a AGN, suas atribuies e modelo colegiado. Vimos como a boa regulamentao da agncia fica prejudicada por uma grande ingerncia poltica. Por ltimo, apresentamos o sistema poltico chileno e sua EFS, caractersticas e atuao conservadora e formalista.
Vimos que a CGR adota o modelo monocrtico, independente de qualquer dos poderes de Estado. Ela tem um fraco relacionamento com o Legislativo. A EFS chilena tem um bom desempenho refletido na Administrao Pblica. No entanto, assume atribuies que melhor seriam desempenhadas pelo controle interno, prejudicando suas atribuies de EFS.
4. Concluso O objetivo deste trabalho era descrever o papel das Entidades de Fiscalizao Superior e apontar seu relacionamento com o poder Legislativo, especialmente no contexto brasileiro - do Congresso Nacional com o Tribunal de Contas da Unio - e fazer uma comparao com as EFS argentina e chilena e seu relacionamento com os respectivos parlamentos. Para tanto, fizemos uma reviso terica do papel do controle externo dentro do sistema poltico e apresentamos os conceitos, evoluo e, principalmente, o controle parlamentar e seu relacionamento com as Entidades de Fiscalizao Superior. No Captulo 2, mostramos a importncia do controle para prevenir ou controlar certas prticas abusivas, ilegais ou inconstitucionais por parte de rgos ou poderes do Estado. Vimos que a funo de controle externo situa-se melhor dentro do poder Legislativo uma vez que este est sujeito ao controle vertical. O controle da Administrao Pblica uma funo complexa e abrangente, requerendo conhecimento tcnico especializado. neste contexto que a EFS se encaixa no sistema de controle externo, em apoio ao poder Legislativo. Comentamos que o controle Legislativo no perfeito em nenhum pas no mundo. Ele existe em maior ou menor grau, de acordo com os sistemas de governo. No sistema Presidencialista, como o do Brasil, e no sistema Parlamentarista, o controle externo enfraquecido pela falta de interesse da coligao governante em controlar o Governo. Alm disso, mencionamos a tendncia mundial de ampliar o controle social, atravs de aes cvicas, onde o povo passaria a exigir responsabilidade pela gesto pblica. Esse controle social passa pela publicao do resultado da ao de controle. Comentamos que seria proveitoso se fosse feita uma avaliao, com o apoio das EFS, das leis que se estendesse alm de sua execuo, verificando se elas atingiram os objetivos para os quais foram criadas, e que essa anlise ajudaria a melhorar a produo legislativa. No Captulo 3, vimos que as EFS so organismos de controle tcnico das finanas pblicas. Elas adotam vrios modelos, desenvolvidos de acordo com a cultura e tradio de cada pas.
Apresentamos, tambm, vrias caractersticas das EFS, que, atravs de combinaes variadas, produzem modelos adaptados a cada pas. No Brasil, examinamos o Tribunal de Contas da Unio e seu relacionamento com o poder Legislativo. A seguir, apresentamos as EFS da Argentina e do Chile, procurando entender seu relacionamento com o Parlamento daqueles pases. O sistema poltico brasileiro, presidencialista com hipertrofia do Executivo, provoca desinteresse por parte do Legislativo em controlar o Executivo, o que pode ser observado no atraso do julgamento das contas de Governo. Quanto ao relacionamento estabelecido entre o poder Legislativo e o TCU, observamos que o ordenamento institucional brasileiro prev diversas situaes para sua implementao, e esta feita. Mas a relao entre os dois pode melhorar a partir do aumento do interesse do Parlamento em controlar o executivo. Um bom exemplo do retorno que o entrosamento entre o Legislativo e o TCU pode proporcionar ao controle externo a fiscalizao de obras, programa implementado h vrios anos no Tribunal, com grande repercusso devido aos altos valores envolvidos, e importncia das obras paralisadas. Ao encontrar graves indcios de irregularidade na execuo de obra pblica, o TCU encaminha relatrio ao Congresso, que ordena a suspenso da obra at que sejam sanadas as irregularidades apontadas. O TCU vem sofrendo uma evoluo gradual, passando do estrito controle de conformidade para auditorias de gesto. Esta posio esperada para uma EFS moderna e eficiente, dentro dos padres internacionais. Esse movimento, porm, refreado pela grande quantidade de atribuies conferidas ao Tribunal frente a sua disponibilidade operacional. Em comparao com as EFS da Argentina e do Chile, podemos verificar que a EFS brasileira est bem avanada na atualizao de suas atribuies de controle externo. No entanto, entre as diversas atribuies conferidas ao Tribunal, existem duas que estariam em oposio. Trata-se da funo quase-judicial, ao fazer o julgamento das contas dos gestores e da funo administrativa de realizar fiscalizaes. Estas duas situaes exigem linhas de atitudes e cultura diferentes. Uma soluo exigiria grande transformao no Tribunal,
Na Argentina, o relacionamento da EFS com o Parlamento pautado pela ingerncia poltica na atuao da agncia. Alm disso, o sistema poltico presidencialista extremamente forte domina o Legislativo e o Judicirio. A AGN apresenta disfunes que afetam a independncia com que deve atuar uma EFS, uma vez que est diretamente vinculada ao Legislativo, seus dirigentes so escolhidos pelo partido ou coligao dominante e seu plano de ao submetido ao Legislativo, que pode decidir politicamente os trabalhos que sero realizados. A EFS chilena, ao contrrio, uma agncia independente de qualquer poder de Estado. Ela dirigida por um controlador-geral que tem amplos poderes de gesto, autonomia poltica e imparcialidade. A CGR tem pouco relacionamento com o Legislativo. Os achados de auditoria no so utilizados no controle, diminuindo a efetividade da agncia. Alm disso, a CGR tem uma atuao conservadora, concentrada no controle de conformidade, e realiza funes prprias do controle interno da Administrao Pblica. A independncia do TCU importante para produzir avaliaes tcnicas sem interferncia poltica. O resultado pode ser utilizado pelo Legislativo, conforme seu interesse de controle poltico. Assim, conclumos que a EFS brasileira ocupa uma posio favorvel para auxiliar o Legislativo no controle externo, pois no est cooptada pelo Governo nem completamente afastada do Legislativo.
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