Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=10710
Timestamp: 2018-06-21 14:31:50
Document Index: 345474676

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 156', 'artículo 43', 'artículo 13', 'artículo 43', 'artículo 209', 'artículo 154', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 156', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 49', 'artículo 53', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 158', 'artículo 43', 'Artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 2', 'artículo 153', 'artículo 153', 'artículo 230', 'artículo 22', 'artículo 161', 'artículo 22', 'artículo 204', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 2', 'artículo 42', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 43', 'artículo 365', 'artículo 113', 'artículo 209', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 183', 'artículo 164', 'Artículo 2', 'Artículo 153', 'Artículo 160', 'Artículo 2', 'Artículo 23', 'Artículo 210', 'Artículo 154', 'artículo 173', 'artículo 181', 'Artículo 227', 'artículo 3', 'Artículo 220', 'Artículo 230', 'Artículo 233', 'artículo 7', 'Artículo 225', 'Artículo 226', 'artículo 156', 'artículo 178']

Sentencia C-800 de 2003 Corte Constitucional
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo solicitó a esta Corporación la declaración de inexequibilidad del artículo 43 de la Ley 789 de 2002 ("por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo").
(i) La demanda sostiene que "(…) sin lugar a dudas la motivación del proyecto de reforma laboral que concluyó en la aprobación de la Ley 789 de 2002 se centra en la generación de empleo con el propósito de que las empresas puedan trabajar durante más tiempo y elevar los niveles de productividad, así como la protección especial al desempleado mediante la creación del subsidio de desempleo, dando respuesta a los claros afanes del Gobierno Nacional."
(ii) "Se considera que el artículo 43 de la Ley 789 de 2002, viola la unidad normativa de la Ley 789 de 2002, debido a que se aparta del núcleo temático ya señalado, cual es el de la generación de empleo y la protección social al desempleado y debido a que modifican o adicionan la normatividad legal que regula el Sistema General de Seguridad Social en Salud contenido en la Ley 100 de 1993, en particular: el literal (e) del artículo 156 que consagra las Características Básicas del Sistema General y que señala que las EPS tienen a su cargo administrar y prestar el Plan Obligatorio de Salud a quienes paguen la cotización –para el régimen contributivo–, ya que ordena la prestación de servicios en ciertos casos a pesar de que no se pague la cotización (…)"
(iii) La demanda sustenta el cargo sobre unidad de materia con base en los siguientes argumentos. Primero, se alega que no existe conexidad temática entre la norma acusada y el resto de la Ley por cuanto "(…) la disposición ni estimula el empleo y tampoco coadyuva a la subvención del desempleo, es una [norma] que hace referencia a obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud."
Segundo, se alega que no existe conexidad causal o teleológica por que la norma "(…) no se dirige hacia la finalidad de la Ley que la contiene, pues no tiene un efecto directo lógico ni sobre la generación de empleo ni sobre el aumento de la productividad de las empresas que sí contribuye con la generación de empleo; con la disposición acusada tampoco se logra apoyar al desempleado, y mucho menos contribuye al fortalecimiento de las Cajas de Compensación Familiar, con lo cual, aun cuando la Ley 789 de 2002 como su artículo 43 acusado tienen efectos sobre los trabajadores, no puede concluirse que cualquier medida que surta efectos sobre los trabajadores guarde coherencia interna con la Ley 789."
Tercero, se indica que cuando "(…) los efectos sobre los trabajadores son tan lejanos con el núcleo temático de la ley, como es para el caso en examen, la flexibilización laboral para lograr generación de empleo, así como la protección al desempleado y porque no, el fortalecimiento de las Cajas de Compensación Familiar, se crea inseguridad jurídica, de acuerdo con lo expresado por la H. Corte Constitucional, porque el debate democrático se pierde y se desvía del eje central suscitado por la iniciativa legislativa (…)."
2. Violación al principio de igualdad. Alega el demandante que la norma acusada desconoce el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política (artículo 13), pues "(…) mientras la legislación tiene previsto el reconocimiento y pago de la UPC [Unidad de Pago por Capitación] a las EPS dentro del régimen contributivo, por la organización y garantía de la prestación del POS a los afiliados que paguen en forma completa la cotización, el artículo 43 de la Ley 789 de 2002, establece una diferenciación en el sentido que la prestación del servicio de salud será prestado, no obstante no existir un pago de la UPC, cuando se trate de empleadores que hayan retenido del salario de los trabajadores los aportes y no los hayan girado a la EPS, obligando a estas entidades a prestar el servicio, sin contraprestación, desconociendo que es el empleador quien debe asumir directamente la prestación del servicio, como sanción por mora en el pago de aportes, tal como lo prescribe el artículo 209 de la Ley 100 de 1993. Así, la norma, a más de ser violatoria del principio a la igualdad, premia al empleador no sólo moroso, sino que ha retenido el pago de aportes del salario del trabajador y no lo ha girado a la EPS. Pero el empleador que sólo está en mora, incumpliendo con su deber de pago, y que no ha retenido los aportes del salario del trabajador, no lo incluye la norma. Una medida como la dispuesta en la norma demandada, atenta contra el equilibrio financiero de las EPS, y por consiguiente del sistema, con el agravante que la norma protege y estimula al empleador moroso, que en principio se puede decir que actúa de mala fe, por cuanto retiene los aportes de salud del trabajador, pero no los gira a la EPS correspondiente. Esta conducta ha sido calificada como delito, por cuanto se trata de recursos parafiscales."
3. Desconocimiento de la reglas constitucionales del trámite legislativo. De acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Política, alega el demandante, los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes, por lo tanto "(…) la norma acusada al regular aspectos relativos al pago de contribuciones parafiscales ha debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, requisito éste que no se cumplió en tanto el Proyecto de ley 56 de 2002 Senado fue radicado en el Senado de la República.
4. Desconocimiento del principio de eficiencia en Seguridad Social. El artículo 48 de la Carta Política establece que la seguridad social es un servicio que debe prestarse con sujeción al principio de eficiencia. En este sentido, alega el demandante, "al señalar obligaciones a cargo de las EPS sin que la misma normatividad tenga prevista la forma de financiamiento y al desincentivar el pago de aportes por parte de los empleadores al Sistema, [la norma acusada] permite el desfinanciamiento de las EPS y a la postre, la crisis del SGSSS en su conjunto. De otra parte, el artículo 49 de la Constitución, que reitera el mismo principio para la prestación de servicios de salud, señala como un deber del Estado establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, lo cual es infringido por la norma acusada. El simple hecho de desincentivar el cumplimiento en el pago de aportes por parte de los empleadores al sistema es suficiente para considerar la infracción al postulado de la eficiencia, y el incentivo a evadir es evidente, ya que cuando menos durante el lapso de seis meses verificada la mora, el empleador que retiene aportes del salario de los trabajadores y no los gira a la EPS queda relevado de su obligación principal de satisfacer las prestaciones en salud de sus empleados a cargo, siendo tal obligación ahora a cargo de las EPS quien después repetirá contra el empleador incumplido."
1.1. La intervención del Ministerio discrepa del demandante en cuanto afirma que la norma acusada (artículo 43 de la Ley 789 de 2002) no guarda relación con le resto de la Ley; "(…) la norma debe ser dimensionada desde su integralidad de modo que resulta castrante admitir que su fin único es la generación de empleo y la protección al desempleo. Si bien es cierto que esos son aspectos que resultan esenciales en la ley discutida, debe llamarse la atención sobre el propósito buscado por el legislador con la expedición de esta norma. Debe considerarse cómo desde el título mismo de aquella, se encamina este instrumento legal a la ampliación de la protección social y se refuerza ese fin al precisar en el artículo 1 qué debe entenderse por tal (…) el artículo 43 en la medida en propugna por la garantía de un derecho inherente a la protección social, mantiene plena relación temática y por lo tanto cabal unidad de materia con el resto de la norma (…)."
1.2. Con relación a la supuesta violación del principio de igualdad se sostiene que "(…) la norma lejos de establecer condiciones de desigualdad lo que pretende es proteger otro derecho constitucional de carácter fundamental , de tal suerte que se eleva a rango legal lo que ha sido reiteradamente dispuesto por la Corte Constitucional en cuanto respecta a la prestación de los servicios correspondientes. En punto de discusión traemos a colación el pronunciamiento efectuado por esa instancia superior a través de la sentencia T-072 de 1997, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en el que se señaló que con relación al tema de la mora en el pago de los aportes obrero-patronales a la entidad prestadora de salud, si a pesar de que el empleador afilia a los trabajadores, él no cumple con la obligación de cancelar los aportes que por ley debe hacer al sistema de seguridad social, las consecuencias legales de la renuncia no pueden afectar el derecho fundamental del trabajador a la seguridad social; por tanto al margen de la omisión patronal la entidad de Seguridad Social debe continuar prestando eficientemente el servicio médico a los afiliados y ejercer todos los mecanismos legales y administrativos tendientes al cobro de las cuotas o apartes obrero - patronales a los empresarios morosos."
1.3. Finalmente, con relación a la inconstitucionalidad de la norma por haber desconocido el trámite legislativo señalado en la Constitución Política, la intervención del Ministerio sostiene que "(…) a efectos de determinar la instancia en la cual debe comenzar un proyecto de ley su trámite, es imperativo precisar cuál es el objeto general del proyecto y la naturaleza mayoritaria de sus disposiciones." En este orden de ideas, advierte que si bien "(…) en algunos artículos se hace referencia a contribuciones de tipo parafiscal, su regulación es accesoria a los temas generales de los que se ocupa la norma y en consecuencia, estimamos que dicha materia excepcional no puede marcar de forma definitiva la naturaleza y el trámite general de la propuesta normativa. Así las cosas, no puede dejarse de lado que la hoy ley 789 de 2002 configura una herramienta legislativa a través de la cual se amplía la protección social y se ofrecen garantías a los desempleados, y de modo alguno puede catalogarse como una norma tributaria, por lo que se ajusta a la Constitución Política que se haya seguido ante el Congreso el trámite propio del conjunto normativo."
El ciudadano Carlos Rodríguez Mejía participó dentro del proceso de la referencia mediante escrito remitido a esta Corporación en marzo 27 de 2003, para solicitar la inconstitucionalidad de la norma acusada por desconocer el principio de igualdad de materia. Señala en su intervención que el artículo 43 de la Ley 789 de 2002 "(…) referente a los aportes a la seguridad social modifica la normatividad legal que regula el Sistema General de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993, en particular las características básicas del Sistema contenidas en el artículo 156 de la Ley 100. La norma acusada no guarda relación alguna con la generación de empleo o protección a la población desempleada, se dedica a reglamentar los efectos de la mora patronal en el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud."
2.2.1. En cuanto al principio de unidad de materia, sostiene que "(…) el campo de acción del sistema de protección social de que trata la Ley 789 de 2002 de conformidad con el núcleo temático o los núcleos si consideramos como un segundo núcleo el fortalecimiento de las Cajas para el desarrollo de los programas establecidos, gira alrededor del apoyo a la generación de empleo y a la protección al desempleado, por lo que resulta a todas luces fuera de lugar regular el tratamiento de la mora patronal y los efectos que la misma genera frente a EPS, frente al patrón y frente al empleado."
2.2.2. Se alega que la normas es contraría al principio de igualdad "(…) toda vez que establece un trato desigual frente a los empleadores que descuenten los aportes a los trabajadores dependientes y no lo remitan a las EPS, frente a los empleadores que no los descuentan y por supuesto tampoco lo giran a las EPS. De esta forma se presentan dos tratos diferentes para dos conductas que implican el mismo desconocimiento de la norma. El no pago de aportes, pero con el agravante que los dos son causados por el empleador. Así para el empleador que descuenta y no envía los aportes a la EPS, se debe prestar a los trabajadores el servicio por 6 meses. Mientras que el que no descuenta teniendo el deber de descontar el salario del trabajador, no se le presta el servicio 6 meses. El trato diferente como se anotó, no guarda proporcionalidad alguna, y la norma en ninguno de los dos casos, debe mantenerse."
2.2.3. Finalmente la ciudadana advierte en su intervención que coadyuva "(…) la demanda de inconstitucionalidad en cuanto se señala que el artículo 43 debió iniciar su trámite legislativo en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República." A lo cual añade: "(…) No es posible siquiera entrar a considerar si la Ley 789 puede contener temas de carácter tributario como son los aportes y cotizaciones a la seguridad social en salud, o considerar si todo el proyecto de ley ha debido iniciar su trámite en la Cámara, porque siendo el tema del artículo 43 diferente al del eje o ejes centrales de la ley que lo contiene, ha debido tramitarse en un proyecto de ley diferente al que dio origen a la Ley 789 y en consecuencia ha debido iniciar su trámite en la Cámara, con lo cual, la norma acusada incurrió en un vicio de forma insubsanable que conduce a la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada."
1. Considera que no se desconoce el principio de unidad de materia "(…) debido a que, si bien, los principales puntos desarrollados por la Ley 789 de 2002, son los relacionados con la generación de empleo y la protección al desempleado, no son los únicos que ella regula. Así, encontramos que la mencionada ley, también tiene como objetivo fundamental ampliar la protección social, la cual no se circunscribe solamente a la protección del desempleado. El artículo 1 de la Ley 789 de 2002 define el sistema de protección social de la siguiente manera:
De la lectura de dicho precepto, se llega a la inequívoca conclusión de que con la prohibición de desafiliar al trabajador o a sus beneficiarios de los servicios de salud, cuando hubiera mediado el correspondiente descuento por parte del empleador y no hubiera procedido a su giro a la entidad promotora de salud, se busca de manera específica disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de estos trabajadores, concretamente en lo relativo a la salud, para que ellos puedan acceder en condiciones de oportunidad y de calidad a los servicios básicos, lo cual es parte integral del sistema de protección social, sin que resulten afectados por la conducta de sus empleadores."
2. El Procurador considera que no se desconoce el principio de igualdad, "(…) pues para hacer el correspondiente juicio de igualdad se requiere la presencia de dos supuestos de hecho idénticos, de los cuales uno resulta siendo objeto de un trato discriminatorio en comparación con la regulación que se le da al otro. En el presente caso nos encontramos ante un solo supuesto fáctico, que es que las entidades promotoras de salud seguirán prestando sus servicios cuando el empleador haya efectuado los descuentos y no se los haya girado, sin que se les esté dejando en condiciones de inferioridad frente a otro tipo de entidades. Aquí, las entidades promotoras de salud continuarán prestando los servicios de salud, por ser un servicio público esencial de carácter obligatorio, que no puede ser desatendido, dada su importancia en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y en la prevalencia del interés general. La medida de no desafiliar al trabajador ni a sus beneficiarios de los servicios de salud, cuando hubiera mediado la correspondiente retención de los recursos por parte del empleador y no hubiera procedido a su giro a la entidad promotora de salud, no es otra cosa que el desarrollo del carácter público y esencial de que goza el derecho a la seguridad social. Lo que se quiere con la norma en comento es que ni los trabajadores ni sus beneficiarios queden desamparados ante el incumplimiento del empleador, pese a que antes era el empleador quien asumía directamente los costos de la prestación del servicio, como sanción por la mora en el pago de los aportes."
3. En cuanto a la supuesta violación del trámite legislativo, el concepto del Ministerio Público tampoco considera que esta se de, pues "(…) el legislador no tocó el carácter parafiscal o tributario de las cotizaciones al Sistema General de la Seguridad Social en Salud, como tampoco los elementos de este gravamen. Lo que regula el artículo 43 de la Ley 789 de 2002 es una protección de esos aportes, cuando los realiza el trabajador para impedir que éstos no reciban ninguna atención oportuna pese a que el empleador le ha hecho la correspondiente retención de recursos de su salario, sin proceder al giro a la entidad promotora. En otros términos, el objetivo del precepto acusado es proteger a los trabajadores en la prestación del servicio público esencial de la seguridad social en salud, enfoque totalmente distinto al tributario, razón por la que el trámite de este artículo no requería haberse iniciado en la Cámara de Representantes, pues la materia del proyecto de ley no tenía como objetivo regular en específico el aporte como contribución parafiscal."
4. Finalmente, con relación a la supuesta violación de la norma al principio de eficiencia que rige la seguridad social en salud, se resalta que "(…) dicho principio no implica que la prestación de los servicios de salud se vuelva un simple negocio del que siempre se debe obtener ganancia. Por el contrario, la eficiencia radica en prestar a muchas más personas los servicios básicos, (…) la seguridad social es un servicio público esencial, que de una u otra forma debe garantizársele a todos los habitantes, lo cual es el fin primordial de su consagración a nivel constitucional, y no el que las entidades promotoras de salud obtengan mayores o menores ingresos." El Procurador advierte que la norma no estimula el no pago de los empleadores, por cuanto no altera el régimen de responsabilidad, los deberes o las sanciones a que se ve sometido el empleador incumplido.
El artículo 43 de la Ley 789 de 2002 acusado establece que, "(…) [e]stando vigente la relación laboral no se podrá desafiliar al trabajador ni a sus beneficiarios de los servicios de salud, cuando hubiera mediado la correspondiente retención de los recursos por parte del empleador y no hubiera procedido a su giro a la entidad promotora de salud. Los servicios continuarán siendo prestados por la entidad promotora de salud a la que el trabajador esté afiliado hasta por un período máximo de seis (6) meses verificada la mora, sin perjuicio de la responsabilidad del empleador, conforme las disposiciones legales. || La empresa promotora de salud respectiva, cobrará al empleador las cotizaciones en mora con los recargos y demás sanciones establecidos en la ley."
La segunda parte del primer inciso se ocupa de establecer un límite a esta situación. Se determina que la EPS deberá continuar prestando los servicios de salud "hasta por un período de seis (6) meses" contados a partir del momento en que se verifique la mora. Es pues de resaltar que no basta con el simple incumplimiento de la obligación, es preciso constituir en mora al deudor.
La parte final del primer inciso y el segundo inciso se ocupan de precisar que el objeto del artículo en cuestión es regular la relación entre las EPS y los afiliados que se encuentren en la situación fáctica descrita. Para hacerlo, explícitamente advierte la norma que lo dispuesto no modifica la situación legal del "empleador incumplido". No se altera ni suprime (a) su "responsabilidad conforme a las disposiciones legales" (b) la obligación de pagar a la EPS "las cotizaciones en mora con los recargos" y (c) las demás sanciones establecidas en la ley. La norma no pretende entonces eximir de responsabilidad a los empleadores incumplidos.
3.2. La norma establece tres condiciones fácticas que deben cumplirse para ser aplicada: (a) que exista una relación laboral entre empleado y empleador, (b) que "hubiera mediado la correspondiente retención de los recursos por parte del empleador" y (c) que éste "no hubiera procedido a su giro a la entidad promotora de salud". El tercer hecho, como lo señala el demandante, es de fácil apreciación; tan sólo se requiere que la EPS constate que un empleador dejó de efectuar los giros correspondientes a los aportes a la salud de sus trabajadores. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los dos primeros hechos, dado que no es evidente cómo puede establecer una EPS si la empresa que dejó de realizar los aportes sigue descontando del sueldo de sus empleados la parte que a ellos corresponde para el sistema de salud. Sostener que le corresponde, exclusivamente, a la EPS verificar para todos y cada uno de sus afiliados si se le sigue descontando o no de su sueldo los aportes, supone aceptar que sobre las EPS recae una obligación que comporta una carga excesivamente onerosa y que claramente podría redundar en afectar el goce efectivo del derecho a acceder a los servicios de salud que se requieran. Por tanto, una interpretación a la luz de la Constitución Política demanda una lectura de la norma que coincida con los derechos y garantías constitucionales, así como con los deberes de los diferentes actores responsables de la prestación de los servicios, dentro de un sistema de salud sostenible. El deber de suministrar la información al Sistema de Salud, como se anotará, es de los empleadores o afiliados independientes; no obstante, la EPS, al igual que otras entidades del Sistema, como el Gobierno o la Superintendencia Nacional en Salud, cuentan con distintas facultades para exigir el cumplimiento de dicha obligación en caso de incumplimiento o de sospecha de fraude.
3.2.1. Primero; el Sistema de Salud se rige, entre otros, por el principio de universalidad (artículo 49, C.P.), en virtud del cual toda persona debe estar vinculada al Sistema mediante alguno de los regímenes establecidos legalmente.1 Así, una vez alguien entra al Sistema tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser separado del mismo. Toda persona puede cambiar del régimen contributivo al subsidiado, dependiendo de su situación económica, cambiar de entidad promotora en virtud de su derecho de libertad de elección,2 o en su defecto, ser atendido en el régimen vinculado.
3.2.2. Segundo, "la estabilidad en el empleo" es una de las características básicas del estatuto del trabajo (artículo 53, C.P.). Por lo tanto, salvo manifestación de voluntad en contrario o verificación de un error informativo o de fraude, es de suponer que las personas conservan sus empleos.
3.2.3.1. El empleador, entre otras obligaciones, debe (i) descontar del salario el aporte del trabajador y (ii) pagar los aportes a la entidad libremente escogida por el empleado, dentro del plazo establecido por el Gobierno para ello. Como se trata de los recursos del Sistema de Salud (una contribución parafiscal), la obligación del empleador es de orden público. El alto grado de responsabilidad que impone la ley en cabeza del empleador, se refleja en la obligación que tiene de pagar los aportes a las EPS correspondientes, así "(…) no hubiere efectuado el descuento al trabajador."3
3.2.3.2. Otra de las obligaciones que impuso el legislador al empleador, consiste en que éste debe (iii) informar la situación legal en que se encuentran sus trabajadores, en lo que es relevante al Sistema de Salud (por ejemplo, nivel de ingresos, cambios o retiros de los trabajadores).4 Es decir, los empleadores además de ser garantes de la sostenibilidad del Sistema al tener que descontar los aportes correspondientes a la salud y hacer los giros respectivos a las EPS, garantizan dicha sostenibilidad al ser los responsables, en primera instancia, de brindar la información que requieren los diferentes actores del Sistema de Salud para cumplir a cabalidad con las distintas funciones que les corresponden. Del adecuado cumplimiento de esta obligación por parte de los empleadores, dependen en gran medida los costos de transacción dentro del Sistema de Salud. Por supuesto, de nada sirve que se cuente con la información requerida si se carece de buenos sistemas de información que permitan recopilarla, ordenarla, clasificarla y distribuirla a los diferentes actores. Pero de igual forma, de nada sirve contar con los sistemas de información adecuados, si quien tiene la obligación de brindar inicialmente la información no lo hace. El adecuado uso de los recursos escasos con que cuenta el Sistema de Salud depende, principalmente, de poder contar con la información laboral y familiar, en el régimen contributivo, y la información contemplada por el Sisben, en el régimen subsidiado (situación socio - económica, de salud y familiar).
Al ser la información uno de principales factores que contribuyen al eficiente funcionamiento del Sistema de Salud, el legislador ha indicado que "(…) los perjuicios por la negligencia en la información laboral, incluyendo la subdeclaración de ingresos, corren a cargo del patrono (…)".5 En el mismo sentido, el Congreso expidió la Ley 828 de julio 10 de 2003 (por la cual se expiden normas para el Control de la Evasión del Sistema de Seguridad Social) mediante la cual creó un "validador de afiliaciones".6 De esta forma se dota al Sistema de un mecanismo de información coordinado, actualizado, completo y veraz que les permite a los diferentes actores contar con una base de datos común que dé cuenta de qué es lo que ocurre en realidad, y así, puedan establecer sus respectivas responsabilidades y deberes en cada caso.
Las Entidades Promotoras de Salud actúan sobre la base de la permanencia de un trabajador en el empleo y en el Sistema de Salud, salvo que el empleador informe que esta situación ha cambiado o que se identifique un error en la información o un fraude, eventos éstos en los que las autoridades ejercen sus competencias y las EPS pueden usar las facultades que les otorga la ley para adquirir la información requerida y tomar las medidas adecuadas para hacer los correctivos. A la luz de la Constitución y de la ley, es deber del empleador, no de la EPS, aportar la información acerca de los trabajadores vinculados al régimen contributivo del Sistema. En tanto el empleador no suministre la información que controla y que es su deber entregar y no se advierta la posibilidad de que exista un fraude, la EPS puede asumir que todos los trabajadores que se encontraban trabajando en la empresa lo siguen haciendo, continúan afiliados al régimen contributivo y se les descuentan sus aportes. Los daños, perjuicios o desfases financieros que se causen al Sistema porque el empleador incumpla su obligación de suministrar la información necesaria (por ejemplo, cuando se sigue atendiendo a una persona que había sido desvinculada de la empresa donde trabajaba) son responsabilidad del empleador incumplido que no advirtió adecuadamente a la EPS, y al Sistema de Salud en general, mediante un reporte de novedades. Es necesario destacar que la responsabilidad de los empleadores incumplidos es aún mayor cuando el incumplimiento no es el resultado de la negligencia sino de actividades fraudulentas, contrarias al principio de la buena fe. En estos casos puede derivarse responsabilidad penal, según las circunstancias de la conducta fraudulenta. Inclusive, al ser los aportes al Sistema de Salud contribuciones parafiscales, de acuerdo con la doctrina de esta Corte, entonces el empleador moroso podría, según las circunstancias del caso, llegar a incurrir en responsabilidad penal, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.7
Ahora bien, aunque la normatividad vigente es clara en señalar que el deber de informar al Sistema es del empleador y que es su responsabilidad asumir los perjuicios que tal negligencia conlleve, la ley ha otorgado a las EPS facultades para adelantar acciones que permitan superar la desinformación o simplemente para confirmar aquella que se ha ofrecido, en la medida que se trata de regulaciones de orden público, de cuyo acatamiento depende el disfrute del derecho a la salud de las personas. En la Ley 828 de 2003, en su artículo 8°, se permite a las EPS solicitar a los afiliados cotizantes, a los beneficiarios y a los empleadores "la documentación que requieran para verificar la veracidad de sus aportes o la acreditación de la calidad de beneficiarios".8 La misma disposición impone el deber de sancionar a los que no han cumplido de buena fe sus obligaciones dentro del sistema en desmedro tanto de deberes legales de orden público como de mandatos constitucionales de cuyo acatamiento depende la sostenibilidad del sistema y, por ende, el goce efectivo del derecho a la salud. No entra la Corte a estudiar la constitucionalidad de dicha norma, en tanto no es objeto del presente proceso.
3.3.1. En la sentencia T-406 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Sala Séptima de Revisión decidió que en virtud del principio de continuidad del servicio público de salud, una EPS no puede suspender la atención médica a sus afiliados y beneficiarios por el hecho de que la persona obligada de entregar los aportes no haya cumplido con su deber.9
En dicha oportunidad la Sala consideró que uno de los principales fines del Estado es la prestación de los servicios públicos. A partir de la lectura de varias disposiciones constitucionales,10 indicó que los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales. Para lograr tal cometido, señaló el propio fallo, uno de los principios que rige la prestación de los servicios públicos, como el de salud, es el principio de continuidad, el cual se deriva del propio texto constitucional y de la ley.11 Indicó entonces la Sala:
"El servicio público responde por definición a una necesidad de interés general; ahora bien, la satisfacción del interés general no podría ser discontinua; toda interrupción puede ocasionar problemas graves para la vida colectiva. La prestación del servicio público no puede tolerar interrupciones."12
Marienhoff dice que "La continuidad contribuye a la eficiencia de la prestación, pues sólo así ésta será oportuna"13. Y, a renglón seguido repite: "..resulta claro que el que presta o realiza el servicio no debe efectuar acto alguno, que pueda comprometer no solo la eficacia de aquél, sino su continuidad"53. Y, luego resume su argumentación al respecto de la siguiente forma: "… la continuidad integra el sistema jurídico o ‘status’ del servicio público, todo aquello que atente contra dicho sistema jurídico, o contra dicho ‘status’ ha de tenerse por ‘ajurídico’ o contrario a derecho, sin que para esto se requiera una norma que expresamente lo establezca, pues ello es de ‘principio’ en esta materia".54 Jean Rivero55 reseña como uno de los principios generales del derecho en la jurisprudencia administrativa el de la continuidad de los servicios públicos y agrega que el Consejo Constitucional francés ha hecho suya la teoría de los principios generales (sentencia de 26 de junio de 1969)."56
3.3.3. Por otra parte, también se ha ido precisando en cada caso, si los motivos en los que la EPS ha fundado su decisión de interrumpir el servicio son constitucionalmente aceptables. Así, la jurisprudencia, al fallar casos concretos, ha decidido que una EPS no puede suspender un tratamiento o un medicamento necesario para salvaguardar la vida y la integridad de un paciente, invocando, entre otras, las siguientes razones: (i) porque la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos;57 (ii) porque el paciente ya no esta inscrito en la EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo;19 (iii) porque la persona perdió la calidad que lo hacia beneficiario20; (iv) porque la EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido inscrita, a pesar de ya haberla afiliado;21 (v) porque el afiliado se acaba de trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva entidad;22 o (vi) porque se trata de un servicio específico que no se había prestado antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que se le viene prestando.23
El principio de continuidad busca evitar que se deje de prestar un servicio básico para todas las personas, pero no pretende resolver la discusión económica de quién debe asumir el costo del tratamiento, y hasta cuándo. Inclusive, la Corte ha señalado algunos eventos en que constitucionalmente es aceptable que se suspenda la prestación del servicio de salud24. Por ejemplo, cuando el tratamiento fue eficaz y cesó el peligro para la vida y la integridad, en conexidad con la salud, el principio de continuidad del servicio público no exige que siga un tratamiento inocuo ni tampoco ordena que pasados varios meses de haberse terminado un tratamiento por una enfermedad se inicie uno nuevo y distinto por otra enfermedad diferente. Sin embargo, estas circunstancias han de ser apreciadas caso por caso mientras no exista una regulación específica de la materia.
En todo caso, cuando constitucional y legalmente no corresponda a una EPS continuar un tratamiento médico, lo que se decida al respecto ha de ser producto de un debido proceso básico (artículo 29, C.P.), precepto desarrollado por el legislador al impedir categóricamente a las EPS desafiliar de forma unilateral y caprichosamente a una persona.25 Ahora bien, lo anterior no significa que en el evento en que se presentan afiliaciones múltiples en desmedro de los principios constitucionales que rigen el sistema de salud, esté prohibido efectuar los correctivos encaminados a evitar que una misma persona continúe afiliado a dos EPS, aspecto que será abordado posteriormente.
"(…) las relaciones jurídicas que surgen entre el empleador y la entidad de seguridad social son jurídicamente separables de aquellas que se derivan del vínculo entre el trabajador y los entes que administran los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud, puesto que aun en caso en que se imponga una sanción por omisión y que se logre el pago de la cotización, el derecho del trabajador no se agota sino que es indispensable que se garantice la efectividad del mismo (C.P. artículo 2º). (…)
(…) la jurisprudencia es unánime en relación con la imposibilidad de que la responsabilidad por el no pago de los aportes patronales recaiga sobre el trabajador, pues esto ‘implicaría trasladar al trabajador, activo o retirado, sin razón jurídica atendible, las nocivas consecuencias de la negligencia e irresponsabilidad patronal’.26 Por consiguiente, si el empleador no efectúa oportunamente las transferencias de los aportes obrero- patronales en materia de salud, que efectivamente fueron deducidos de los salarios, las consecuencias jurídicas de su incumplimiento no pueden afectar el derecho del trabajador a la salud,27 más aún cuando ‘la omisión del empleador es incompatible con la confianza depositada por el trabajador’, por ende el principio de la buena fe (C.P. art. 83), resultaría de ese modo quebrantado.28" 29
Este precedente fue reiterado en la sentencia SU-562 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).30 En este caso, la Sala Plena revisó dos expedientes de tutela que fueron acumulados; en cada uno de ellos un grupo de trabajadores demandaban al Instituto de Seguros Sociales por negarse a prestarles el servicio de salud debido a la mora patronal en el giro de los aportes. La Corte analizó aquellos casos en los que la EPS se había negado a prestar el servicio y que en consecuencia habían supuesto una violación de los derechos a la vida y a la salud.31
En virtud del principio de continuidad del servicio público, cualquier tipo de afectación del derecho a acceder a los servicios de salud de una persona, debe ser producto de un debido proceso básico. Por lo tanto, una vez la EPS constituya en mora al empleador incumplido, deberá notificar este hecho a los respectivos afiliados para que conozcan la situación y las consecuencias jurídicas que podría acarrear, de tal suerte que puedan colaborar con los órganos del Sistema de Salud encargados de corregir esta irregularidad. Además, el principio constitucional de participación fue desarrollado por la ley consagrándose a la vez el deber y la responsabilidad de participar en el control y la vigilancia del Sistema de Salud.32
Ahora bien, en los casos en que las EPS deban seguir atendiendo a una persona, a pesar de que ésta ya no cotiza para el régimen contributivo, se generarán unos costos que no encuentran respaldo financiero en el régimen contributivo. La jurisprudencia de esta Corte ya ha reiterado que es el Estado, por intermedio del Fondo de solidaridad y garantía (Fosyga) del Ministerio de Protección Social, quien debe responder oportunamente a las peticiones mediante las cuales una EPS repita para asegurar la sostenibilidad del sistema.33
Tanto en el caso en el que la misma EPS continúa prestando el servicio que venía adelantando, como en el caso en el que una persona debe seguir siendo atendida por una nueva EPS, es necesario que las actuaciones sean verificadas mediante el validador de afiliaciones.34 De esta manera se asegura que no existan múltiples afiliaciones de la misma persona con las distorsiones económicas que ello genera. Se trata de situaciones irregulares que deben ser corregidas pues afectan la sostenibilidad del Sistema. Teniendo en cuenta que las proyecciones de viabilidad y desarrollo del Sistema de Salud se hacen sobre la base de que por cada afiliado y por cada beneficiario se compensa a una EPS en el monto de una UPC (Unidad de Pago por Capitación), tales distorsiones afectan de manera negativa la eficiencia del sistema. La multiafiliación, entre otras cosas, implica que se destinen recursos a algunas EPS para cubrir la atención de salud a personas a las que en realidad no les prestan el servicio, en lugar de destinar tales aportes a gastos prioritarios y urgentes que deben atenderse. Por esta razón, es preciso que las EPS, los Ministerios de Hacienda y de Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, tomen las medidas necesarias para implementar a la mayor brevedad los mecanismos que permitan corregir estos casos de desinformación.
(v) La persona deja de requerir un servicio médico para salvaguardar su vida o su integridad. Cualquiera sea la hipótesis, en el momento en el que la persona ya no requiera del servicio que se le venía prestando para garantizar sus derechos a la vida o a su integridad, la EPS, por supuesto, deja de estar obligada a continuar prestándolo. Ahora bien, lo esencial es que la amenaza que se cernía sobre la vida o la integridad del paciente haya cesado, lo cual sólo puede ser apreciado por los médicos.35
"... racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes."36
"En primer lugar, el principio de unidad de materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo. Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" ordena que "serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" y a continuación habilita al Presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva comisión.
Finalmente, el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable."37
"Entonces, sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa."38 (numeración fuera del original)39
4.3. Con base en las premisas sentadas por la jurisprudencia constitucional, la Corte considera que el artículo 43 de la Ley 789 de 2002 no desconoce el principio de unidad de materia. La demanda señala que aunque la norma guarda relación temática con algunos de los asuntos tratados en la Ley, no es una medida enfocada a materializar el objetivo último de la norma (generar empleo y proteger a las personas desempleadas). Alega que para considerar que el artículo demandado guarda relación con el resto de la Ley, es preciso hacer una interpretación "amplísima" del principio.
‘Artículo 1°. Sistema de Protección Social. El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo."
"En salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos."
Como se dijo, el artículo 43 acusado tiene por objeto, precisamente, garantizar el "acceso en condiciones de oportunidad a los servicios básicos de salud". Existe pues, una clara relación entre la norma demanda y la materia de la Ley 789 de 2002, por lo que este primer cargo no prospera.
El artículo demandado señala que los servicios continuarán siendo prestados por la entidad promotora de salud a la que el trabajador esté afiliado "(…) sin perjuicio de la responsabilidad del empleador, conforme las disposiciones legales" (acento fuera del original). No es cierto, entonces, como lo afirma el demandante, que antes de la expedición de la Ley 789 de 2002 los empleadores incumplidos tenían que asumir cargas que ahora no son su responsabilidad. Expresamente el legislador decidió garantizar el acceso a la prestación del servicio de salud sin que en manera alguna ello implique modificar los deberes que tiene el empleador, o las responsabilidades que éste adquiere ante el incumplimiento de los mismos. Sencillamente separó lo que tiene que ver con la prestación del servicio de salud del empleado cumplido, de lo que tiene que ver con el cumplimiento de las obligaciones del empleador incumplido. En efecto, con el propósito de atender esta segunda cuestión el Congreso expidió la Ley 828 de 2003, que contempla normas encaminadas a evitar le evasión del Sistema de Seguridad Social. El empleador sigue respondiendo ante el Sistema de Salud por las deudas y las sanciones que se le hayan impuesto debido a su incumplimiento.
La norma acusada, además de señalar expresamente en su inciso primero que no altera las responsabilidades que la ley fija en cabeza del empleador incumplido, establece en su inciso segundo que "[l]a empresa promotora de salud respectiva, cobrará al empleador las cotizaciones en mora con los recargos y demás sanciones establecidos en la ley." Así pues, el legislador tampoco modificó el régimen de sanciones al que está sometido el empleador que, pese a retener los aportes de los trabajadores, no hace los giros a las EPS oportunamente.40
Las entidades administradoras de los sistemas de pensiones, riesgos profesionales entidades prestadoras de salud, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las Cajas de Compensación Familiar, deberán reportar dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes a las Cámaras de Comercio de su jurisdicción, los proponentes que se encuentren en mora por el pago de las obligaciones parafiscales. Dicha información será publicada por la Cámara de Comercio a través de Confecámaras en el boletín general sobre licitaciones y concursos que las entidades estatales pretendan abrir. El Ministerio de la Protección Social, reglamentará los términos y condiciones previstos en el presente artículo, así como lo atinente a la mora, como requisito para la publicación, que en ningún caso podrá exceder de (30) treinta días.41
6.2. No comparte la Corte Constitucional el cargo de la demanda puesto que el artículo en cuestión no es una de aquellas normas que deba iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Como bien lo señalan todos los intervinientes en el presente proceso, los aportes para la salud son contribuciones parafiscales, es decir, una clase de tributos. No obstante, no quiere decir ello que toda norma legal en la que se mencione o haga alusión a las contribuciones parafiscales, deba iniciar su trámite legislativo en la Cámara de Representantes. Sólo aquellas disposiciones que además de hacer alusión a los tributos sean "relativas a" ellos, bien sea porque los crean, los modifican, los regulan o los suprimen, deben seguir el camino exigido por la Carta Política.42
7.2.1. Primera, según la Ley 100 de 1993 (artículo 2°) el principio de eficiencia del Sistema de Seguridad Social consiste en "(…) la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente." Así, el principio de eficiencia debe entenderse principalmente en función de los usuarios.
7.3.1. El legislador, además de fijar las funciones generales del Estado en la prestación del servicio de salud,43 reconoce al Gobierno la facultad de controlar y evaluar la calidad del servicio, otorgándole la facultad de expedir la reglamentación necesaria para ello.44 Esta competencia fue contemplada de forma específica para las empresas de servicios temporales en la Ley 828 de 2003.45 De forma similar el legislador le ha conferido a la Superintendencia Nacional de Salud atribuciones de investigación amplias, para averiguar sobre las irregularidades que se estén cometiendo en el sector de la salud, así como facultades que le permiten actuar y tomar medidas oportunas y efectivas para corregir la situación.46
7.3.2. Como se dijo anteriormente, el diseño del Sistema de Salud consagrado por la Ley 100 de 1993, otorga a la información un papel preponderante para que este logre cumplir con sus propósitos, pues un deficiente sistema de información implica problemas y disfuncionalidades en la prestación del servicio de salud. A las facultades especiales que la ley confería a la Superintendencia Nacional de Salud para obtenerla,47 se han sumado las reglas previstas en la Ley 828 de 2003, las cuales crean un sistema de información (artículo 2°, Validador de afiliaciones) y otorgan facultades para solicitar información a las EPS (artículo 8°). El Estado puede crear, específicamente, sistemas públicos de información en los que se indique cuál es el nombre de aquellas personas o empleadores que incumplen con la obligación de orden público de girar oportunamente a las EPS los aportes de salud de sus trabajadores.
7.3.3. Ahora bien, es preciso indicar que la responsabilidad de cobrar los aportes en salud corresponde al Fondo de solidaridad y garantía (Fosyga), quien puede delegar esta función, en lo pertinente, a las EPS,48 tal y como lo prescribe la propia Ley 100 de 1993.49 En este orden de ideas, aún las EPS privadas actúan como delegatarias del Fosyga para estos efectos, con el fin de que los empleadores morosos cumplan sus obligaciones de orden público.
8.1. Por último, la Corte señala que merece consideración especial la parte final del artículo cuando señala que los servicios se seguirán prestando, cuando se cumplan las condiciones fácticas establecidas por la propia norma, "(…) hasta por un período máximo de seis (6) meses verificada la mora."
8.2. Por lo tanto, en este tercer caso la protección efectiva del derecho a la salud exige que al trabajador no le sea suspendido el servicio, razón por la cual se declarará inconstitucional el término de seis meses previsto en la norma acusada. Es preciso señalar que la protección que aquí se reconoce, cobija tan sólo el caso del empleado que asume la carga que le corresponde con el sistema de salud. No ampara los eventos en que el trabajador tan sólo permanece afiliado temporalmente a una EPS en razón a encontrarse en alguno de los casos contemplados anteriormente en el aparte 3.4.2 de esta sentencia.50
No obstante, la carga tampoco puede recaer sobre las EPS porque estas no han recibido los recursos para ello dentro del régimen contributivo, dado que no se han efectuado los giros para que procedan las compensaciones y, además, el empleador moroso no puede beneficiarse de su incumplimiento. En este caso, como se anotó anteriormente,51 el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de la Protección Social, y la Superintendencia Nacional en Salud son quienes tienen el deber de evitar que los recursos para la salud se pierdan, o lleguen tardíamente, y se afecte la viabilidad financiera del Sistema. De hecho, como se indicó previamente, el empleador incumplido no sólo tendrá que cancelar las sumas de dinero que deba, también es responsable por lo perjuicios económicos que cause con su incumplimiento, por las multas que se le impongan y, eventualmente, puede llegar incluso a tener que responder penalmente por sus actos.
El Sistema de Salud no soporta "polizones"52, personas que sin haber asumido las cargas que corresponden a todos en un sistema fundado en el principio de solidaridad, pretendan beneficiarse del servicio de salud. Es pues responsabilidad de todos los actores, en especial de aquellos que cumplen funciones de regulación, control y vigilancia, evitar que los empleadores que no hacen el giro de los aportes (por ejemplo porque los toman para ellos, así sea para invertirlos temporalmente) se beneficien de los servicios del Sistema de Salud.
9.2. Una norma que establece que las EPS deben "prestar" el servicio de salud a aquellos empleados a los que se les retienen su aportes para salud, sin alterar el régimen jurídico de obligaciones, responsabilidades y sanciones al cual se encuentra sometido el empleador incumplido, no introduce un trato discriminatorio entre este grupo de empleadores y el resto de ellos, máxime cuando explícita y reiteradamente la norma advierte que no se altera el régimen de responsabilidad legal. Por lo tanto, el artículo 43 de la Ley 789 de 2002, a la luz del cargo estudiado, no desconoce el principio de igualdad.
9.5. En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del artículo 43 de la Ley 789 de 2002, en relación con los cargos estudiados en el entendido de que no se podrá interrumpir el servicio de salud específico que se venía prestando, cuando de él depende la vida o la integridad de la persona, hasta tanto la amenaza cese u otra entidad asuma el servicio, de acuerdo con lo dicho en el tercer apartado de las consideraciones del presente fallo. No obstante, la expresión "hasta por un período de seis (6) meses verificada la mora", se declarará inexequible con base en las razones expuestas.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 43 de la Ley 789 de 2002 por lo cargos analizados en esta sentencia, en el entendido de que, en ningún caso se podrá interrumpir el servicio de salud específico que se venía prestando, cuando de él depende la vida o la integridad de la persona, hasta tanto la amenaza cese u otra entidad asuma el servicio, salvo la expresión "hasta por un período de seis (6) meses verificada la mora", que se declara INEXEQUIBLE.
1. En la Ley 100 de 1993, el principio aparece en el artículo 2o. "Principios. || b. Universalidad. Es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida; (…)"; y en el artículo 153. "Fundamentos del servicio público. Además de los principios generales consagrados en la Constitución Política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud las siguientes: (…) 2. Obligatoriedad. La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los habitantes en Colombia. En consecuencia, corresponde a todo empleador la afiliación de sus trabajadores a este Sistema y del Estado facilitar la afiliación a quienes carezcan de vínculo con algún empleador o de capacidad de pago. (…)"
2. En el mismo artículo 153 de la Ley 100 de 1993 (Fundamentos del servicio público), se indica: "(…) 4. Libre escogencia. El Sistema General de Seguridad Social en Salud permitirá la participación de diferentes entidades que ofrezcan la administración y la prestación de los servicios de salud, bajo las regulaciones y vigilancia del Estado y asegurará a los usuarios libertad en la escogencia entre las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, cuando ello sea posible según las condiciones de oferta de servicios. Quienes atenten contra este mandato se harán acogedores a las sanciones previstas en el artículo 230 de esta Ley."
3. Ley 100 de 1993, artículo 22. Obligaciones del empleador. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. || El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador. Ley 100 de 1993, artículo 161. Deberes de los empleadores. Como integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los empleadores, cualquiera que sea la entidad o institución en nombre de la cual vinculen a los trabajadores, deberán: (…) 2. En consonancia con el artículo 22 de esta ley, contribuir al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acciones como las siguientes: (a) Pagar cumplidamente los aportes que le corresponden, de acuerdo con el artículo 204. (b) Descontar de los ingresos laborales las cotizaciones que corresponden a los trabajadores a su servicio; (…)
4. Ley 100 de 1993, artículo 161. Deberes de los empleadores. (…) 3. Informar las novedades laborales de sus trabajadores a la entidad a la cual están afiliados, en materias tales como el nivel de ingresos y sus cambios, las vinculaciones y retiros de trabajadores. Así mismo, informar a los trabajadores sobre las garantías y las obligaciones que les asisten en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…)
5. Ley 100 de 1993, artículo 161. Deberes de los empleadores. (…) Parágrafo. Los empleadores que no observen lo dispuesto en el presente artículo estarán sujetos a las mismas sanciones previstas en los artículos 22 y 23 del Libro Primero de esta Ley. Además, los perjuicios por la negligencia en la información laboral, incluyendo la subdeclaración de ingresos, corren a cargo del patrono. La atención de los accidentes de trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad general, maternidad y ATEP serán cubiertos en su totalidad por el patrono en caso de no haberse efectuado la inscripción del trabajador o no gire oportunamente las cotizaciones en la entidad de seguridad social correspondiente.
6. Ley 828 de 2003, artículo 2°- Validador de afiliaciones. De acuerdo con el artículo 42 de la Ley 789 de 2002, los Ministerios de Hacienda y de la Protección Social, deberán coordinar las acciones pertinentes a efecto de que el Sistema de Seguridad Social en Salud disponga, en un plazo no mayor a los dos (2) años, de un validador de afiliaciones para que las entidades que a él accedan puedan conocer quiénes adeudan o no recursos a la entidad de la que pretende desafiliarse o a cualesquiera otra institución de seguridad social o si ha cumplido con el término de permanencia establecido en las normas legales. El Gobierno Nacional reglamentará los términos, condiciones y eventos en que procederá el registro de las obligaciones a cargo de los empleadores y trabajadores. La responsabilidad por la veracidad de la información será exclusiva de la Empresa Promotora de Salud que suministra la información. || La inscripción de las deudas a que se refiere el presente artículo también se adelantará frente a los aportes en mora que sean procedentes en los regímenes de pensiones y riesgos profesionales y los que resulten frente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las Cajas de Compensación Familiar, y el Servicio Nacional de Aprendizaje. || Parágrafo. Los empleadores sólo podrán ejercer su derecho a traslado de administradora de riesgos profesionales y Caja de Compensación Familiar siempre que se encuentren al día con sus aportes en salud, pensiones y riesgos profesionales y con las Cajas de Compensación Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cuando a ello haya lugar o en su defecto hayan firmado acuerdos de pago.
7. Recientemente, en la sentencia de reiteración de jurisprudencia T-467 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la Corte indicó que "(…) en el régimen contributivo se encuentran afiliados quienes tienen capacidad de pago, siendo evidente que dentro de sus obligaciones estará la de hacer las cotizaciones al sistema oportunamente. Empero, cuando estas cotizaciones se hacen a través de un empleador, la conducta morosa de éste no tiene porque afectar los derechos del trabajador quien es totalmente ajeno a esta situación. Por ello, y frente a esta situación, la Corte ha dicho, que si el empleador no transfiere a la EPS los aportes correspondientes o retiene indebidamente las sumas descontadas al trabajador, no solamente se encuentra sujeto a sanciones administrativas y económicas, sino que además su conducta podría ser penalmente sancionada, puesto que se está dando una destinación diferente a recursos de carácter parafiscal (v. gr. sentencias T-768 de 2001, T-1181 y T- 1583 de 2000)" (En esta sentencia la Corte decidió confirmar el fallo que había proferido el Tribunal Superior de Bucaramanga en segunda instancia, según el cual, el Seguro Social no había desconocido los derechos a la vida y a la salud de una persona al negarse a prestarle atención médica, a pesar de haberlo hecho invocando deudas pendientes en las cotizaciones. En el caso que se revisaba la accionante no esta vinculada al régimen contributivo como empleada sino como trabajador independiente (cotizaba personalmente), por lo tanto, era ella misma, y no un empleador incumplido, quien no había realizado los giros de los aportes correspondientes; la Corte señaló que "(…) la situación presentada por la demandante es distinta a la que ha analizado la Corte a través de su consolidada jurisprudencia, pues aquí la falta de atención médica, o el no suministro de los medicamentos requeridos, es consecuencia suya debido al continuo y reiterado incumplimiento de las cotizaciones al sistema (…)."
8. Ley 828 de 2003, artículo 8° Artículo 8°. Requerimiento de información. Las Entidades Promotoras de Salud, Administradoras de Riesgos Profesionales, las Administradoras de Fondos de Pensiones, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje y las Cajas de Compensación Familiar podrán solicitar conforme lo determine el Gobierno Nacional, tanto a los afiliados cotizantes y beneficiarios, como a los empleadores, la documentación que requieran para verificar la veracidad de sus aportes o la acreditación de la calidad de beneficiarios, sin perjuicio de la reserva que por ley tengan algunos documentos. En caso de que los documentos sean requeridos y no se entreguen dentro de los treinta (30) días siguientes a su solicitud por parte del afiliado cotizante, se procederá a informarle al usuario conforme al Reglamento que si no los aporta en los treinta (30) días siguientes se procederá a suspender temporalmente el sistema de acreditación de derechos para el acceso de los servicios de salud frente al usuario respecto del cual no se entregue la documentación. Salvo aquellos casos en que el reglamento determine que existe justa causa. || En el sistema de salud, transcurridos tres (3) meses de suspensión sin que se hubieren presentado los documentos por parte de los afiliados beneficiarios, se procederá a la desafiliación de los beneficiarios que no fueron debidamente acreditados con la consecuente pérdida de antigüedad. Durante el período de suspensión no habrá lugar a compensar por dichos afiliados. Cuando se compruebe que el afiliado cotizante incluyó beneficiarios que no integraban su grupo familiar, el afiliado cotizante también perderá su antigüedad en el Sistema. Dicha desafiliación deberá ser notificada personalmente al usuario afectado. || Si la causa de la suspensión de los servicios en el sistema de salud es imputable al empleador, este deberá sufragar directamente la atención en salud del afiliado cotizante y sus beneficiarios, así como el pago de la incapacidad por enfermedad general del afiliado cotizante durante el período de suspensión de servicios, conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002, ni de la obligación de pagar los aportes e intereses adeudados. En este caso se prestarán los servicios al usuario y la Empresa Promotora de Salud deberá repetir contra el empleador. || Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que debe imponer tanto la Superintendencia Nacional de Salud o quien haga sus veces como el Ministerio de la Protección Social, al empleador y al afiliado que no entregue la documentación. Las multas por el incumplimiento a este deber podrán llegar a los 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, graduados conforme la gravedad de la infracción y será destinada a subsidiar la cotización en salud de los cabeza de familia desempleados en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional. || Parágrafo. A partir de la vigencia de esta ley las administradoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud deberán exigir la documentación a la que se refiere este artículo para dar trámite a la afiliación de los miembros del grupo familiar de los afiliados cotizantes.
9. Aunque en la parte resolutiva no se profiere ninguna orden, pues la pretensión del accionante ya había sido resuelta, la Sala decidió: "A este respecto encuentra la Sala de Revisión que a pesar de no ser el Instituto de los Seguros Sociales el directamente responsable de la prestación médico asistencial al pensionado solicitante de la tutela no podía en razón a la continuidad del servicio público, suspender la prestación del servicio médico por motivo o causa de la mora existente entre la entidad contratante y el contratado."
10. Dice la sentencia: "El artículo 365 de la Constitución Política consagra que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La finalidad social del Estado frente a la prestación eficiente de los servicios públicos, surge del análisis de los artículos 2º, que establece como uno de los principios fundamentales los fines esenciales del estado asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, del artículo 113 que se basa en el principio de la separación de poderes para la realización de los fines del Estado y del artículo 209 que se refiere al principio de eficacia en la función administrativa." (T-406/93)
11. Se dice en la sentencia en cuestión: "(…) del propio texto constitucional se extrae la prestación eficiente del servicio público. Eficiencia que se traduce en la continuidad, regularidad y calidad del mismo. || Pero además, el artículo 1º del Decreto 753 de 1956 trae la definición del servicio público como toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas. || En este orden de ideas, tanto de la Constitución como de la ley se extrae que los principios esenciales comunes al servicio público se vinculan a las siguientes ideas: continuidad, adaptación a las nuevas circunstancias e igualdad." (T-406/93)
12. Sentencia T-406/93.
13. Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Tomo II, pág. 64.
14. Ib. p. 66.
15. Ib. p. 67.
16. Jean Rivero, Derecho Administrativo, p. 80 y ss.
17. SU-562/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
18. Son varios los casos en donde se ha tomado esta decisión. En ellos se ha señalado que una relación jurídica es la que supone la prestación del servicio de salud, el cual debe mantenerse en virtud del principio de continuidad, y otra la relación contractual entre la EPS y el empleador, de carácter dinerario, que en caso de incumplimiento da lugar a las diferentes medidas jurídicas orientadas al cobro. Entre otras, pueden verse las sentencias: T-406 de 1993, T-057 y T-669 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-154 A de 1995 y T-158 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara); T-072 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-202 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz). Recientemente se dijo al respecto en la sentencia T-360/01 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra): "De la jurisprudencia citada se observa, que si bien existe una obligación directa a cargo del patrono que incumple con su obligación legal de pagar en forma oportuna los aportes de sus empleados por concepto de salud, también lo es, que dicha obligación no exonera en forma total a la EPS de atender a los afiliados o a sus beneficiarios, en el evento de que requieran atención en salud, con fundamento en los principios de continuidad de los servicios públicos y del derecho irrenunciable a la seguridad social (CP. Arts. 48 y 49). Adicionalmente, como se vio, las EPS disponen por ministerio de la ley, de mecanismos para repetir en contra de los patronos incumplidos por los costos en que incurran en la prestación de servicios médicos o suministro de medicamentos."
19. En la sentencia T-281 de 1996 (M.P. Julio César Ortíz Gutiérrez) se ordenó al I.S.S. practicar una operación a una persona, a pesar de que ya no estaba afiliado, pues mientras se terminaban los trámites administrativos para llevar a cabo la intervención quirúrgica, había sido desvinculado unilateralmente de su trabajo.
20. En la sentencia T-396 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se ordenó al I.S.S. culminar un tratamiento quirúrgico en el sistema óseo, a pesar de que la persona había alcanzado su mayoría de edad y en consecuencia había perdido el derecho a la pensión de sobreviviente por la muerte de su padre, razón por la que era atendida por el I.S.S.
21. En la sentencia T-730/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se ordenó a una EPS continuar prestándole el servicio médico que se le venía dando a una mujer embarazada, a quien se le había suspendido el servicio en razón a que una norma reglamentaria (D.824 de 1988) disponía que por su condición laboral y su relación familiar con su patrón, ella no podía haber sido afiliada por él.
22. En la sentencia T-1029/00 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se decidió que en virtud del principio de continuidad que rige el servicio de salud, una EPS está obligada a atender a un afiliado nuevo desde el primer día del traslado, incluso cuando el empleador no ha cancelado aún los aportes a la nueva entidad.
23. En la sentencia T-636/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se decidió que era necesario suministrar bolsas de colostomía a una persona (bolsas externas al cuerpo para recoger materias fecales), en el interregno entre dos operaciones, por considerar que hacían parte del tratamiento y en esa medida, no darlas implicaba suspender la continuidad del mismo.
24. En la sentencia T-406/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se consideró que "Quien contrata con el Estado aunque no sea directamente el responsable de la prestación médico asistencial, tiene la obligación de cumplir el contrato en toda circunstancia y no puede alegar la excepción de contrato no cumplido (Artículo 1.609 del Código Civil), o abstenerse de cumplir en virtud de disposiciones especiales (Decreto 2665 de 1988), para sustraerse del cumplimiento de la prestación obligada. || Este principio tiene excepciones, cuando el incumplimiento obedezca a fuerza mayor, a acontecimientos irresistibles o insuperables por el contratante que tornen absolutamente imposible la ejecución del contrato." En la sentencia T-829/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se consideró que el tratamiento debe continuar hasta tanto no se aleje de la persona el peligro de muerte.
25. Artículo 183. Prohibiciones para las entidades promotoras de salud. Las Entidades Promotoras de Salud no podrán, en forma unilateral, terminar la relación contractual con sus afiliados, (…)
26. Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
27. Sentencia T-606 de 1996, T-072 de 1997. T-171 de 1997, T-299 de 1997, T-202 de 1997, T-398 de 1997.
28. Sentencia T-323 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se reiteró en la sentencia T-299 de 1997.
29. En este fallo, entre otras cosas, la Corte consideró "(…) que la suspensión de la afiliación [del trabajador por mora patronal en el giro de los aportes de salud,] aparece desproporcionada ya que afecta la antigüedad del trabajador en el sistema, lo cual podría, en determinados casos, obstaculizar el acceso a determinados servicios sanitarios. En efecto, conforme al artículo 164 de la Ley 100 de 1993, el acceso a la prestación de algunos servicios de alto costo "podrá estar sujeto a períodos mínimos de cotización que en ningún caso podrán exceder 100 semanas de afiliación al sistema, de las cuales al menos 26 semanas deberán haber sido pagadas en el último año." Por ende, la Corte considera que es excesivo que se imponga la suspensión de la afiliación a un trabajador y a su grupo familiar por una conducta que es imputable a su empleador, que no efectuó los aportes que le correspondían, y a la propia EPS, que fue negligente en sus deberes de vigilancia. (Sentencia C-177 de 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero).
30. Salvamento de voto de Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis.
31. En este caso la Corte decidió que el ISS sólo había violado el derecho a la vida y a la salud de aquellas personas a las que necesitando un servicio médico, se les había negado. Así, resolvió que "(…) en el caso de la tutela instaurada en Cali, pese al esfuerzo de la Corte Constitucional en materia probatoria, no se pudo demostrar que el solicitante o los presuntos beneficiarios hubieren quedado afectados en su salud por la mora patronal en el pago de aportes al ISS, luego la tutela no puede prosperar y se confirmará la decisión del a-quo, máxime cuando el propio interesado no demostró interés alguno durante el trámite de la tutela que interpuso. || En cuanto al caso de Medellín, de las personas que se señalaron durante el trámite de la tutela, que pudieren estar afectadas gravemente en su salud, no todas lo justificaron, luego debe prosperar la acción solamente para quienes demostraron que se le ha afectado el derecho a la salud en conexión con el derecho a la vida y al trabajo."
32. Varias disposiciones de la Ley 100 de 1993 se ocupan del asunto: Artículo 2o. Principios. || f. Participación. Es la intervención de la comunidad a través de los beneficiarios de la seguridad social en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto. Artículo 153. Fundamentos del servicio público. Además de los principios generales consagrados en la Constitución Política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud las siguientes: (…) 7. Participación social. El Sistema General de Seguridad Social en Salud estimulará la participación de los usuarios en la organización y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud y del sistema en su conjunto. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Será obligatoria la participación de los representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de carácter público. Artículo 160. Deberes de los afiliados y beneficiarios. Son deberes de los afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud los siguientes: || 3. Facilitar el pago, y pagar cuando le corresponda, las cotizaciones y pagos obligatorios a que haya lugar. (…) 5. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los empleadores a las que se refiere la presente Ley. (Subraya fuera del texto)
33. En la sentencia SU-819 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte Constitucional recoge y unifica su jurisprudencia al respecto.
34. Artículo 2°, Ley 828 de 2003.
35. La jurisprudencia constitucional ha señalado que aquellas decisiones de carácter técnico de las cuales depende la salud del paciente deben ser tomadas por personas científicamente competentes para ello. En la sentencia T-344 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se decidió que "mientras no se establezca un procedimiento expedito para resolver con base en criterios claros los conflictos entre el médico tratante y el Comité Técnico Científico de una E.P.S., la decisión de un médico tratante de ordenar una droga excluida del P.O.S., por considerarla necesaria para salvaguardar los derechos de un paciente, prevalece y debe ser respetada, salvo que el Comité Técnico Científico, basado en (i) conceptos médicos de especialistas en el campo en cuestión, y (ii) en un conocimiento completo y suficiente del caso específico bajo discusión, considere lo contrario."
36. Sentencia C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
37. Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
38. Sentencia C-778 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
39. Además de estas causales, la Corte ha señalado una quinta: (v) conexidad por consecuencia. En la sentencia C-995 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte decidió con relación a la norma objeto de estudio lo siguiente: "(…) es claro que existe también una clara relación de conexidad entre la regulación que se ha hecho de los derechos notariales y la materia tributaria desarrollada por la Ley 633 de 2000 pues la referencia que se hace de tales derechos produce efectos jurídicos en el ámbito tributario. (…)".
40. Ley 100 de 1993: Artículo 23. Sanción Moratoria. Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios. Estos intereses se abonarán en el fondo de reparto correspondiente o en las cuentas individuales de ahorro pensional de los respectivos afiliados, según sea el caso. (…). Artículo 210. Sanciones para el empleador. Se establecerán las mismas sanciones contempladas en los artículos 23 y 71 de la presente Ley para los empleadores que impidan o atenten en cualquier forma contra el derecho del trabajador a escoger libre y voluntariamente la Entidad Promotora de Salud a la cual desee afiliarse. También le son aplicables las sanciones establecidas para quien retrase el pago de los aportes. || Parágrafo. Ningún empleador de sector público o privado está exento de pagar su respectivo aporte al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
41. Parágrafo 1. En ningún caso procederá el cobro de multas simultáneas con base en los mismos hechos, cuando esto ocurra se aplicará la más alta de las dos. || Parágrafo 2. El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones a que se deben sujetar los convenios de pago que celebre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje, las administradoras de riesgos profesionales y las entidades promotoras de salud a efecto de evitar una desviación de recursos de la seguridad social y garantizar en forma plena su recaudo. Los acuerdos que desconozcan la reglamentación del Gobierno no producirán efecto y se entenderán como ineficaces.
42. Sentencia C-955 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández)
43. Artículo 154. Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines: (a) Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2 y 153 de esta Ley. (…) (c) Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la Seguridad Social en Salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud; (…) (g) Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes; (…)
44. Ley 100 de 1993, artículo 173. De las funciones del Ministerio de Salud. Son funciones del Ministerio de Salud además de las consagradas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes: (…) 3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. (…) 6. Ejercer la adecuada supervisión, vigilancia y control de todas las entidades comprendidas en los literales b) a h) del artículo 181 de la presente ley y de las direcciones seccional, distrital y local de salud, excepto la Superintendencia Nacional de Salud. || 7. El Ministerio de Salud reglamentará la recolección, transferencia y difusión de la información en el subsistema al que concurren obligatoriamente todos los integrantes del sistema de seguridad social de salud independientemente de su naturaleza jurídica sin perjuicio de las normas legales que regulan la reserva y exhibición de los libros de comercio. La inobservancia de este reglamento será sancionada hasta con la revocatoria de las autorizaciones de funcionamiento. Artículo 227. Control y evaluación de la calidad del servicio de salud. Es facultad del Gobierno Nacional expedir las normas relativas a la organización de un sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud, incluyendo la auditoría médica, de obligatorio desarrollo en las Entidades Promotoras de Salud, con el objeto de garantizar la adecuada calidad en la prestación de los servicios. La información producida será de conocimiento público.
45. Ley 828 de 2003; artículo 3°. Control por parte del Ministerio de la Protección Social. Las autoridades competentes estarán obligadas a verificar el cumplimiento por parte de las empresas de servicios temporales de sus obligaciones con el Sistema de Seguridad Social en Salud, riesgos profesionales y pensiones, incluyendo los aportes que sean procedentes a Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Servicio Nacional de Aprendizaje, como requisito para mantener vigente su certificado de funcionamiento, siendo causal de revocatoria de la autorización la mora superior a cuarenta y cinco (45) días en el cumplimiento de la empresa de sus obligaciones frente a cualquiera de los regímenes a que deba vincular a los trabajadores temporales, conforme los descuentos obligatorios que se deben realizar. Dentro del proceso de facturación o cobro a los empleadores o terceros beneficiados, las empresas deberán especificar la parte que será aplicada al cumplimiento de sus obligaciones con la seguridad social en cada uno de los regímenes mencionados. || Se podrá enervar la causal, mediante el pago de los recursos dejados de cubrir, incrementados con los correspondientes intereses de mora dentro de los treinta (30) días siguientes a su notificación.
46. Ley 100 de 1993: Artículo 220. Financiación de la Subcuenta de Compensación. Los recursos que financian la compensación en el régimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotización de sus afiliados y el valor de las Unidades de Pago por Capitación -UPC- que le serán reconocidos por el sistema a cada Entidad Promotora de Salud. (…) Parágrafo. La Superintendencia Nacional de Salud realizará el control posterior de las sumas declaradas y tendrá la facultad de imponer las multas que defina el respectivo reglamento. Artículo 230. Régimen Sancionatorio. La Superintendencia Nacional de Salud, previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de solidaridad y Garantía. Artículo 233. De la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. (…) Adiciónase el artículo 7o. del Decreto 2165 de 1992, que establece las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con los siguientes numerales: 1. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta base de pruebas en el código de procedimiento civil, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones. || En desarrollo de esta facultad podrá exigir la comparecencia, haciendo uso de las medidas coercitivas que se consagran para este efecto en el Código de Procedimiento Civil. || 2. Imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia, administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia. || 3. Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no autorizadas y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento. || 4. Velar porque las entidades vigiladas suministren a los usuarios la información necesaria para lograr la mayor trasparencia en las operaciones que realicen, de suerte que les permita, a través de elementos de juicio claros y objetivos, escoger las mejores opciones del mercado. (…)
47. Artículo 225. Información requerida. Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera sea su naturaleza, deberán establecer sistemas de costos, facturación y publicidad. Los sistemas de costo deberán tener como fundamento un presupuesto independiente, que garantice una separación entre ingresos y egresos para cada uno de los servicios prestados, utilizando para el efecto métodos sistematizados. Los sistemas de facturación deberán permitir conocer al usuario, para que este conserve una factura que incorpore los servicios y los correspondientes costos, discriminando la cuantía subsidiada por el Sistema General de Seguridad Social en Salud. || La Superintendencia exigirá en forma periódica, de acuerdo con la reglamentación que se expida, la publicación de la información que estime necesaria de la entidad y de ésta frente al sistema, garantizando con ello la competencia y transparencia necesarias. Igualmente, deberá garantizarse a los usuarios un conocimiento previo de aquellos procedimientos e insumos que determine el Ministerio de Salud. Artículo 226. Información para la vigilancia del recaudo. La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud podrá hacerse en forma independiente a la afiliación al régimen general de pensiones. || La Superintendencia Nacional de Salud podrá solicitar a las entidades rectoras del régimen general de pensiones la información que permita determinar la evasión y elusión de los aportes por parte de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. || Así mismo, podrá solicitar información a la Administración de Impuestos Nacionales, a las entidades recaudadoras territoriales y a otras entidades que reciban contribuciones sobre la nómina orientada a los mismos efectos. En todo caso, esta información observará la reserva propia de la de carácter tributario.
48. Ley 100 de 1993, artículo 156. Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: (a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (…) (d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud; (…)
49. Ley 100 de 1993, artículo 178. Funciones de las Entidades Promotoras de Salud. Las Entidades Promotoras de Salud tendrán las siguientes funciones: 1. Ser delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) 5. Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa a la afiliación del trabajador y su familia, a las novedades laborales, a los recaudos por cotizaciones y a los desembolsos por el pago de la prestación de servicios.
50. En el aparte (3.4.2.) de las consideraciones se hace referencia a las siguientes hipótesis: (i) La persona continúa vinculada al régimen contributivo de Salud; (ii) La persona pasa a estar vinculada al Sistema de Salud, a través del régimen subsidiado; (iii) La persona tiene recursos económicos suficientes para seguir costeando el tratamiento que se le viene prestando; (iv) La persona está por fuera de los regímenes contributivo y subsidiado, y por defecto, se encuentra en el régimen vinculado; (v) La persona deja de requerir un servicio médico para salvaguardar su vida o su integridad.
51. Ver apartado (7.3.) de las consideraciones de la presente sentencia.
52. Free rider: Agente económico que no puede ser excluido del disfrute de un bien o servicio con independencia de que contribuya o no a sufragar sus costos (ausencia de exclusividad).
53. Ib. p. 66.
54. Ib. p. 67.
55. Jean Rivero, Derecho Administrativo, p. 80 y ss.
56. SU-562/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
57. Son varios los casos en donde se ha tomado esta decisión. En ellos se ha señalado que una relación jurídica es la que supone la prestación del servicio de salud, el cual debe mantenerse en virtud del principio de continuidad, y otra la relación contractual entre la EPS y el empleador, de carácter dinerario, que en caso de incumplimiento da lugar a las diferentes medidas jurídicas orientadas al cobro. Entre otras, pueden verse las sentencias: T-406 de 1993, T-057 y T-669 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-154 A de 1995 y T-158 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara); T-072 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-202 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz). Recientemente se dijo al respecto en la sentencia T-360/01 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra): "De la jurisprudencia citada se observa, que si bien existe una obligación directa a cargo del patrono que incumple con su obligación legal de pagar en forma oportuna los aportes de sus empleados por concepto de salud, también lo es, que dicha obligación no exonera en forma total a la EPS de atender a los afiliados o a sus beneficiarios, en el evento de que requieran atención en salud, con fundamento en los principios de continuidad de los servicios públicos y del derecho irrenunciable a la seguridad social (CP. Arts. 48 y 49). Adicionalmente, como se vio, las EPS disponen por ministerio de la ley, de mecanismos para repetir en contra de los patronos incumplidos por los costos en que incurran en la prestación de servicios médicos o suministro de medicamentos."