Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/741222065
Timestamp: 2019-06-20 21:04:50
Document Index: 245940005

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'ARTÍCULO 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 47', 'artículo 105', 'ARTÍCULO 47', 'artículo 105', 'ARTÍCULO 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'ARTÍCULO 47', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 47', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 116', 'artículo 47', 'artículo 105']

Voto num. 145/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 741222065
Número de Resolución: 145/2017
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 145/2017 Y SU ACUMULADA 146//2017. PARTIDOS DEL TRABAJO Y DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MODIFICACIONES LEGALES FUNDAMENTALES", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PENÚLTIMO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DURANTE EL PERIODO DE VEDA ELECTORAL —NOVENTA DÍAS ANTES DE QUE INICIE EL ... (ver resumen completo)
Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 145/2017 y su acumulada 146/2017.
Tema: Violación al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por no mediar noventa días entre la modificación de la norma impugnada y el inicio del proceso electoral. Una violación con potencial invalidatorio total de la reforma.
En estas acciones de inconstitucionalidad, los Partidos Políticos Nacionales del Trabajo y de la Revolución Democrática impugnaron el Decreto Número 004, por el que se reformaron y adicionaron diversos preceptos del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas.
Ambos partidos elaboraron dos argumentos de invalidez, el primero relativo a que la norma se había reformado sin mediar noventa días entre su modificación y el inicio del proceso electoral en el Estado, por lo que se actualizaba una violación al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal; y, el segundo, consistente en que se vulneraba el derecho constitucional de los partidos políticos a recibir el financiamiento público previsto en los artículos 41 y 116 constitucionales.
Resolución mayoritaria del Tribunal Pleno
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública de ocho de enero de dos mil dieciocho, resolvió declarar la invalidez del decreto impugnado, por considerar que se había violado lo establecido por el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal, ya que la norma impugnada había tenido modificaciones "fundamentales" dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral en la entidad, pues se modificaron reglas sobre el financiamiento público de los partidos políticos dentro y fuera de un proceso electoral.(1) Esta decisión se sustentó, esencialmente, en las consideraciones siguientes:(2)
En diversos precedentes, tales como las acciones de inconstitucionalidad 61/2012, 139/2007 y 41/2008, el Tribunal Pleno ha sostenido que el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal establece una obligación y una prohibición en torno a las leyes electorales, ya sean federales o locales, respecto de su promulgación, publicación y reforma.
Se ha determinado que la obligación se encuentra relacionada con un límite temporal, pues se expresa en el sentido de que dichas normas deben ser promulgadas y publicadas en un plazo específico –noventa días antes del proceso en el que vayan a aplicarse–. La prohibición se plantea en la lógica de que dichas leyes no pueden ser objeto de modificaciones legales fundamentales durante el tiempo señalado.
La finalidad de lo anterior es que las normas electorales puedan impugnarse y resolverse oportunamente, esto es, antes del inicio del proceso electoral correspondiente, para que se garantice el principio de certeza que rige en la materia.
Además, para determinar si se actualiza una violación al citado precepto constitucional, es necesario determinar si la modificación normativa realizada es o no fundamental, tanto dentro de los noventa días previos como iniciado el proceso electoral.
Respecto al alcance de la expresión "modificaciones legales fundamentales", el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 83/2017 y sus acumuladas 88, 89, 91, 92, 96 y 98, precisó que "será fundamental aquella que tenga por objeto, efecto o consecuencia producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral, una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través del cual, se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, no hacer, o dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales". Así, "las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma que repercuta en las reglas a observar durante el proceso electoral; por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter señalado". Se cita como apoyo el criterio sostenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 87/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN ‘MODIFICACIONES LEGALES FUNDAMENTALES’, CONTENIDA EN LA FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
Si bien comparto el sentido de invalidez de la reforma impugnada, ya que, en efecto, en el caso se actualizó una violación al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, porque la norma impugnada se modificó dentro de los noventa días de veda prohibidos por la Constitución Federal, no comparto las consideraciones que sustentan la sentencia.
En principio, quiero señalar que este tema se analizó por el Tribunal Pleno el veintiocho de septiembre del año pasado –2017–, cuando presenté como ponente el proyecto de la acción de inconstitucionalidad 83/2017 y sus acumuladas 88, 89, 91, 92, 96 y 98 del Estado de Nuevo León, en el que propuse la posición que explicaré en este voto, y que, sin embargo, no fue aprobada por el Tribunal Pleno, ya que la votación generó un desechamiento del proyecto, un returno, y un fallo final a dicho caso en un sentido contrario al que ahora –cuatro meses después– se sostiene en el presente caso.(3)
Pues bien, desde dicha propuesta señalé que sobre el alcance e interpretación del penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, el Tribunal Pleno de la Corte ya se ha expresado en diversos precedentes:(4)
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2001, en sesión pública de ocho de marzo de dos mil uno, el Tribunal Pleno señaló que:
La intención del Poder Reformador de la Constitución al establecer la prohibición contenida en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en el sentido de que no pueden promulgarse ni publicarse leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral fue la de que, en su caso, dichas normas en materia electoral pudieran ser impugnadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que dicho tribunal resuelva las contiendas antes de que se inicie el proceso electoral correspondiente, garantizando así el principio de certeza que se debe observar en la materia.
En el caso procedía declarar la inaplicabilidad de la reforma al artículo 47 de la Constitución Política del Estado de Tabasco, para el proceso electoral extraordinario "próximo a celebrarse" en la entidad, debido a que esta modificación se había realizado dentro del plazo de noventa días previsto en el artículo 105 constitucional. De este precedente derivó la jurisprudencia P./J. 25/2001, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL DECRETO ‘450’, POR EL QUE SE REFORMÓ EL ARTÍCULO 47, PÁRRAFO SEGUNDO, PARTE FINAL, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE TABASCO, DEBE DECLARARSE INAPLICABLE PARA EL PRÓXIMO PROCESO ELECTORAL EXTRAORDINARIO QUE TENDRÁ VERIFICATIVO EN ESTA ENTIDAD, POR NO HABERSE EMITIDO CON LA ANTICIPACIÓN DEBIDA."(5)
En sesión pública de ocho de noviembre de dos mil cinco, al resolver la acción de inconstitucionalidad 29/2005, señaló que:
El principio de certeza en materia electoral relativo a que desde el inicio del proceso electoral los participantes deben conocer las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, tiene como excepciones: i) que se haya modificado el marco legal relativo, pero que dichas modificaciones no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral;(6) y, ii) cuando la modificación a las leyes electorales sea indispensable por una declaración de invalidez dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ya hubiere iniciado el proceso electoral.(7) De este precedente derivó la jurisprudencia P./J. 98/2006, de rubro: "CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO."(8)
Posteriormente, en sesión de tres de mayo de dos mil siete, al resolver la acción de inconstitucionalidad 139/2007, el Tribunal Pleno, precisó el alcance de la expresión "modificación legal fundamental", prevista en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, y al respecto señaló que:(9)
La modificación será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales. Así, las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma que repercuta en las reglas a seguir durante el proceso electoral; por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter mencionado. De este precedente derivó la jurisprudencia P./J. 87/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN ‘MODIFICACIONES LEGALES FUNDAMENTALES’, CONTENIDA EN LA FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(10)
En sesión de ocho de abril de dos mil ocho, al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008, el Tribunal Pleno señaló que:(11)
La intención del Poder Reformador de la Constitución, al establecer la prohibición contenida en dicho precepto fue, por un lado, que no pudieran promulgarse ni publicarse leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral y, por el otro, que una vez iniciado el proceso electoral, las citadas normas no pudieran sufrir modificaciones fundamentales.
La prohibición aludida en los dos aspectos descritos, únicamente opera si las leyes electorales que se emitan afectan el proceso electoral que iniciará en el plazo de noventa días, o bien durante su desarrollo.
La exposición de motivos de la reforma constitucional de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, confirma la intención de esta prohibición, pues de ella se advierte que la finalidad de señalar un plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral, obedeció a que, a juicio del Órgano Reformador de la Constitución, dicho plazo era suficiente para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su caso, resolviera las acciones de inconstitucionalidad que pudieran plantearse antes del inicio del proceso electoral en que fuera a aplicarse la ley electoral impugnada y existiera tiempo para emitir nuevas normas, en el supuesto de que se declarara la invalidez de las impugnadas.
Así, la prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, está integrada por los siguientes elementos: i) las leyes electorales –federales o locales– deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes del inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse; y, ii) no podrá haber modificaciones fundamentales en las leyes electorales –federales o locales– durante el proceso electoral en que vayan a aplicarse.
Para determinar si una norma general electoral fue emitida sin mediar noventa días previos al inicio del proceso electoral en que vaya a aplicarse, debe determinarse la fecha en que inicia el proceso electoral en el que se aplicarán las reformas. Al respecto, se precisó que, al resolverse la diversa acción de inconstitucionalidad 18/2001 y sus acumuladas 19/2001 y 20/2001, el Tribunal Pleno sostuvo que para el cómputo de dicho plazo debe atenderse a la fecha que, de acuerdo con la legislación electoral vigente, antes de las reformas, señale el inicio del proceso electoral, y no a situaciones fácticas, o eventualidades que pudieran acontecer con motivo del inicio de dicho proceso electoral.(12)
Finalmente, en sesión de cuatro de diciembre de dos mil doce, al resolver la acción de inconstitucionalidad 61/2012, el Tribunal Pleno señaló que:(13)
El penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional establece, al mismo tiempo, una obligación y una prohibición en torno a las leyes electorales, ya sean federales o locales, respecto de su promulgación, publicación y reforma.
En el primer caso –la obligación–, la vinculación se encuentra relacionada con un límite temporal, pues se expresa en el sentido de que dichas normas deben quedar publicadas y promulgadas en un plazo específico, esto es, noventa días antes del proceso en el que vayan a aplicarse; mientras que en el segundo, la prohibición referida se plantea en la lógica de que dichas leyes no podrán sufrir modificaciones fundamentales durante el tiempo señalado.
Esto se ha entendido así, con la finalidad de que, en caso de ser necesario, las normas electorales puedan impugnarse y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación esté en aptitud de resolver, oportunamente, las contiendas respectivas, esto es, antes del inicio del proceso electoral correspondiente, para que de esta forma quede garantizado el principio de certeza que debe observarse en la materia.
El alcance de la expresión "modificaciones legales fundamentales", tal como lo ha entendido el Pleno en la jurisprudencia P./J. 87/2007, resulta relevante, pues de ello dependerá la determinación sobre si la ley electoral impugnada vulnera o no el precepto citado y, por ende, la determinación sobre su inaplicabilidad o no para el proceso electoral que estuviere próximo a iniciar.
Para verificar la regularidad constitucional de las modificaciones realizadas a las leyes electorales, cuando se impugne su inobservancia a lo previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Ley Fundamental, será necesario verificar los siguientes tres elementos generales: i) la temporalidad de la reforma; ii) el proceso con el que está vinculada; y, iii) la naturaleza de los cambios realizados, por tratarse de las condiciones relevantes y definitivas que, en su caso, determinarán la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma respectiva.
Esto es así, ya que en cuanto al análisis de la temporalidad en que se realiza, debe recordarse que la exigencia del precepto constitucional indicado se desarrolla en el sentido de establecer un límite temporal a las modificaciones de este tipo de leyes, que se cuenta tomando como base el inicio del proceso electoral correspondiente. No obstante, este elemento, por sí solo, es insuficiente para acreditar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las reformas, pues, aun en caso de que se hayan verificado dentro del plazo de noventa días señalado al efecto, será indispensable analizar, además, si los cambios realizados tendrán incidencia o aplicabilidad en el proceso electoral que sirvió como base para el cómputo del plazo de prohibición, en la lógica de que si así fuera, podría llegar a afectarse el principio de certeza que debe regir en la materia. Además, incluso en el caso de que se hubieran hecho modificaciones a una norma electoral dentro del plazo referido y que éstas fueran a aplicarse en el proceso inmediato a su realización, dichos cambios no provocarán, de suyo, la determinación de inconstitucionalidad respectiva, pues, como se ha señalado, al efecto, será necesario que impliquen una reforma fundamental, es decir, que impacte de manera directa y determinante en el desarrollo del proceso electoral respectivo. Lo anterior es así, ya que si se tratara de cambios accesorios, o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación o publicación sin mediar el plazo al que se refiere el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, no podrá provocar su invalidez, pues aun en el supuesto de que se transgrediera la regularidad constitucional, su reparación podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, incluso si éste ya hubiere iniciado.
De este modo, se concluyó que para verificar la adecuación constitucional de las reformas realizadas a leyes electorales, cuando se argumente el incumplimiento del dispositivo constitucional aludido, será menester analizar las tres condiciones o requisitos planteados, pues sólo así se estará en aptitud de arribar a una conclusión acertada al respecto.
Pues bien, de esta narrativa de precedentes se advierte la evolución del criterio interpretativo de la prohibición contenida en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional. Incluso, en el último de los precedentes narrados (acción de inconstitucionalidad 61/2012) se agrega que esta norma es dual, ya que no sólo contiene una prohibición sino también una obligación.(14)
En este proceso evolutivo y tomando en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede revisitar sus precedentes a efecto de lograr establecer criterios que permitan conseguir una efectiva protección a lo previsto por la Constitución Federal, estimo que el entendimiento e interpretación que se ha venido dando al penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, debía modificarse, retomando y partiendo de lo resuelto en la citada acción de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008, en el sentido de que la prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, está integrada por dos elementos: i) las leyes electorales –federales o locales– deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes del inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse; y, ii) no podrá haber modificaciones fundamentales en las leyes electorales –federales o locales– durante el proceso electoral en que vayan a aplicarse.
A partir de este precedente, la prohibición contenida en la norma constitucional señalada, debe entenderse como una prohibición tajante, en el sentido de que cualquier tipo de modificación a las leyes electorales –sean federales o locales– dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral en el que vayan a aplicarse, se encuentra vedada para los órganos legislativos y ejecutivos –federal y locales– emisores de las normas, pues se trata de una prohibición directa prevista por dicha norma constitucional, la cual, en caso de actualizarse, configuraría una violación trascendental a la Constitución Federal, ya que se trata de una veda temporal para la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos correspondientes, ello, independientemente de la naturaleza de la modificación, es decir, de si ésta es fundamental o no en el entendimiento que ha tenido al respecto este Tribunal Pleno. En este sentido, ningún tipo de modificación podrá realizarse en el periodo de la veda constitucional, ya que esta veda constitucionalmente prevista implica una incompetencia "temporal" para que los órganos legislativo y ejecutivo –federales y locales– emitan, promulguen y publiquen normas electorales, pues el Poder Reformador de la Constitución condicionó el ejercicio de estas competencias durante la temporalidad señalada, pues resultaría contrario al principio de certeza en materia electoral que dichos Poderes ejercieran estas competencias durante dicha temporalidad, ya que no, debe perderse de vista que este principio, también previsto constitucionalmente, garantiza que todos los participantes en un proceso electoral determinado conozcan previamente, con claridad y seguridad, las normas que aplicarán al proceso electoral y que regirán la actuación de los participantes y de las autoridades electorales correspondientes.(15)
Asimismo, la segunda parte del penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, también establece una regla clara, en el sentido de que una vez iniciado el proceso electoral correspondiente, los órganos legislativos y ejecutivos no podrán realizar modificaciones legales fundamentales. Esta regla es clara, pues la norma constitucional aludida establece: "Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."
En efecto, esta segunda prohibición también está dirigida a los órganos legislativos y ejecutivos en el desarrollo de su función legislativa, y de promulgación y publicación de las normas, se trata también de una limitante temporal para el desarrollo de sus funciones legislativas y ejecutivas, pues es específica al señalar que, una vez iniciado el proceso electoral y durante su desarrollo, no podrán realizarse modificaciones fundamentales a las normas electorales aplicables al mismo.
Así entonces, tenemos que esta norma constitucional establece dos prohibiciones aplicables para dos momentos: a) la veda de noventa días antes del inicio del proceso electoral respecto de cualquier tipo de modificación que implica que cualquier norma promulgada y publicada durante ese periodo deba ser considerada como emitida por un órgano incompetente; y, b) una vez iniciado el proceso electoral y durante su desarrollo la imposibilidad de realizar modificaciones legales fundamentales –tal como las ha entendido este Tribunal Pleno desde el precedente de la acción de inconstitucionalidad 139/2007–.
De este modo, en la primera de las fases nada tiene que ver la naturaleza o el tipo de modificación, pues se trata de un plazo vedado para que los órganos legislativos y ejecutivos ejerzan sus competencias en la materia durante la temporalidad señalada, se trata de un límite temporal que prevé una prohibición absoluta y tajante para la emisión, promulgación y publicación de normas electorales, pues el Poder Reformador de la Constitución condicionó el ejercicio de estas competencias durante la temporalidad señalada; mientras que en la segunda de las fases, esto es, una vez iniciado el proceso electoral y durante su desarrollo, ya resulta importante la determinación del tipo de modificación, pues, por disposición constitucional, no podrá ser una "modificación legal fundamental".
Así, considero que la norma constitucional analizada es clara. En su primera parte, al señalar que: "las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse", establece una prohibición directa y tajante para que los órganos legislativos y ejecutivos ejerzan sus competencias para reformar, modificar, expedir, promulgar o publicar normas electorales, prohibición que constituye una incompetencia temporal para el ejercicio de estas competencias y que queda limitada en el tiempo, ya que por disposición constitucional, las leyes electorales deben promulgarse y publicarse, por lo menos, noventa días antes del inicio del proceso electoral en el que vayan a aplicarse. Esta prohibición o veda constitucional se constituye, entonces, como un límite directo y temporal al ejercicio de la competencia de los órganos legislativos y ejecutivos en el desarrollo de su función de emitir, reformar, modificar, promulgar y publicar leyes en materia electoral, y que en caso de que se vulnere, tendría como resultado la emisión, promulgación y publicación de una norma electoral emitida por autoridades incompetentes conforme a la disposición constitucional aludida.16
De igual manera, en la segunda parte del penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, también establece una regla clara en el sentido de que una vez iniciado el proceso electoral correspondiente y durante su desarrollo, los órganos legislativos y ejecutivos no podrán realizar modificaciones legales fundamentales. Esta regla constitucional es clara y se trata de una prohibición también dirigida a los órganos legislativos y ejecutivos en el desarrollo de su función legislativa y de promulgación y publicación de las normas. Se trata también de una limitante temporal para el desarrollo de sus funciones legislativas y ejecutivas, pues es específica al señalar que una vez iniciado el proceso electoral y durante su desarrollo, no podrán realizarse modificaciones fundamentales a las normas electorales aplicables al mismo. Así, la diferencia entre ambos momentos, es que en el primero estamos frente a una incompetencia de los órganos legislativo y ejecutivo al tratarse de una veda temporal; mientras que en el segundo estamos frente a una modalización limitativa en el ejercicio de su competencia en el que cobra importancia la naturaleza de la modificación legal –que sea fundamental–.
Así entonces, me parece que resultan claras las dos prohibiciones establecidas por la norma constitucional analizada, las cuales son prohibiciones específicas y aplicables en momentos distintos. De este modo, al tratarse de prohibiciones previstas constitucionalmente, estimo que la violación a cualquiera de ellas, sin lugar a dudas, constituye una violación directa y tajante a la Constitución Federal, suficiente por sí misma, para declarar la invalidez de la norma impugnada.
En este sentido, considero que el Tribunal Pleno debió abandonar el criterio establecido en el último de los precedentes citados en la narrativa que se realizó previamente –acción de inconstitucionalidad 61/2012–, pues en dicho precedente se puede advertir que se exigía el acreditamiento de tres elementos para poder determinar si una norma impugnada podría llegar a resultar inconstitucional o no, en el entendido de que deberían acreditarse los siguientes tres elementos, para llegar a dicha determinación: 1) la temporalidad de la reforma, entendida como el límite temporal, que se cuenta tomando como base la fecha de inicio del proceso electoral; 2) el proceso electoral con el que está vinculada, en el entendido de que se debería analizar si las reformas impugnadas serían aplicables al proceso electoral próximo a desarrollarse dentro de los siguientes noventa días; y, 3) la naturaleza de los cambios, en el entendido de que debe tratarse de una reforma que impacte de manera directa y determinante en el desarrollo del proceso electoral, pues en caso de sólo tratarse de una reforma accesoria o de aplicación contingente, la falta de observancia del primer requisito, no produciría la invalidez de la reforma, pues su reparación podría ordenarse sin que se dañen los actos esenciales del proceso electoral.
Como se advierte, este precedente exige el acreditamiento de los tres elementos de manera conjunta e indubitable para poder llegar a la determinación sobre si la norma impugnada resultaba inconstitucional o no, e incluso, afirma que aun cuando se llegara a acreditar una violación al primer elemento –el relativo a la temporalidad de la reforma–, éste, por sí solo, sería insuficiente para acreditar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las reformas impugnadas, pues, aun en caso de que se hubieren verificado dentro del plazo de noventa días, sería indispensable analizar los restantes dos elementos para llegar a una determinación.
De este modo, estimo que lo conducente es abandonar el precedente citado, pues una interpretación como la señalada sería suficiente para declarar la invalidez de la reforma impugnada, pues ello constituiría una violación directa a la Constitución Federal. Permitir que se infrinja cualquiera de estas dos prohibiciones constitucionales so pretexto de revisar el acreditamiento de otros elementos, permitiría que se configure una violación directa a la Constitución Federal, lo cual no puede suceder, pues ello implicaría ignorar la clara redacción de la norma constitucional y de las dos prohibiciones contenidas en ella. Incluso, en el caso de la primera prohibición, la veda temporal de los noventa días previos al inicio del proceso electoral, la violación sería aún más evidente, ya que implicaría que la Suprema Corte llevara a cabo una evaluación y análisis de los elementos sustantivos de una norma emitida por autoridades incompetentes temporalmente para ello en virtud de la veda constitucional.
Ahora bien, no debe perderse de vista que el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 87/2007, y derivado de la acción de inconstitucionalidad 139/2007, no debe abandonarse, ya que da contenido a lo que debe entenderse por modificaciones legales fundamentales; sin embargo, como lo he expuesto, este criterio únicamente resulta aplicable a la segunda prohibición contenida en la segunda parte del penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, que establece una regla clara en el sentido de que una vez iniciado el proceso electoral correspondiente, los órganos legislativos y ejecutivos no podrán realizar modificaciones legales fundamentales. Esta regla, como ya lo señalé, se trata también de una limitante temporal para el desarrollo de las funciones legislativas y ejecutivas de los órganos emisores y promulgadores de las normas electorales; sin embargo, es específica al señalar que aplicará una vez iniciado el proceso electoral y durante su desarrollo, por lo que será en estos momentos en los que no podrán realizarse modificaciones fundamentales a las normas electorales aplicables al mismo y, por tanto, será en estas fases, cuando cobrará aplicación el criterio jurisprudencial aludido.
Finalmente, cabe señalar que podría argumentarse que generaría inseguridad jurídica o falta de certeza el hecho de "permitir" que una vez iniciado el proceso electoral se realicen modificaciones legales, pero ello no es así, ya que considero que es justo en este momento en el que se califica lo "fundamental" o, no de la reforma, y en caso de que nos encontremos ante una reforma fundamental, procedería como efecto de la sentencia declarar la inaplicabilidad de la reforma en el proceso en curso, aplicando el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 25/2001, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL DECRETO ‘450’, POR EL QUE SE REFORMÓ EL ARTÍCULO 47, PÁRRAFO SEGUNDO, PARTE FINAL, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE TABASCO, DEBE DECLARARSE INAPLICABLE PARA EL PRÓXIMO PROCESO ELECTORAL EXTRAORDINARIO QUE TENDRÁ VERIFICATIVO EN ESA ENTIDAD, POR NO HABERSE EMITIDO CON LA ANTICIPACIÓN DEBIDA."(17)
Ésta es la interpretación que sostuve desde que presenté el proyecto de resolución de la diversa acción de inconstitucionalidad 83/2017 y sus acumuladas –que fue desechado–, y que sigo convencido que debe darse al penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal.
Las modificaciones legales consistieron en la posibilidad de que ante un fenómeno o catástrofe natural, y mediante una declaratoria de desastre, se elimine el financiamiento público a partidos políticos para destinarlo al auxilio de la población y la reconstrucción de comunidades afectadas.
La decisión se votó por mayoría de 10 votos. Votó en contra la Ministra Margarita Luna Ramos. Los Ministros G.O.M., F.G.S. y el que suscribe, nos apartamos de las consideraciones y anunciamos la elaboración de votos concurrentes. La M.P.H. y el Ministro Laynez se apartaron de algunas consideraciones.
En el caso de Nuevo León, la propuesta de invalidez que se sustentaba en el proyecto de resolución bajo la interpretación del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, que en este voto explico, se votó inicialmente por mayoría de 6 votos en contra de la propuesta. Así, votaron en contra de esta interpretación los Ministros Gutiérrez, Luna, F., Z., P. y P.. A favor de la propuesta de aquel momento sólo votamos el que suscribe y el Ministro Laynez. Estuvieron ausentes los M.M., P. y A.. Hubo una segunda votación para determinar la fecha de inicio del proceso electoral, de la que se obtuvieron cuatro votos de los Ministros Gutiérrez, Luna, F. y Z., en el sentido de que el mismo iniciaba en noviembre de 2017; mientras que los Ministros Pardo y P. consideraban que el proceso iniciaría en octubre de 2017. La determinación de la fecha del inicio del proceso electoral era de suma trascendencia, ya que a partir de ella se computan los 90 días de veda constitucional. En estas condiciones, el asunto se desechó y returnó, correspondiéndole la elaboración de un nuevo proyecto al M.P.R., mismo que se discutió y resolvió en sesión pública del Tribunal Pleno de 26 de octubre de 2017, sesión en la que estuve ausente, por lo que no pude votar ni elaborar mi voto particular. Por ello, aprovecho la ocasión para explicar mi criterio.
El penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional es del tenor siguiente:
"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."
Cabe señalar que en este precedente se estudió un caso de elecciones extraordinarias en el que el Pleno determinó que existía una evidente falta de referencia expresa y cierta sobre la fecha del inicio del proceso electoral y de una interpretación de diversos artículos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, se concluyó que debía tenerse como fecha de inicio del mismo aquella en que se expidió la convocatoria respectiva; y de ahí se derivó que la reforma al citado artículo 47 de la Constitución Local, se había realizado dentro de los 90 días prohibidos por el artículo 105 constitucional. La tesis de jurisprudencia señalada fue emitida por el Pleno en su Novena Época y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, página 446.
En este punto se aclara en la sentencia que si el carácter de las modificaciones es accesorio o de aplicación contingente, la falta de observancia del requisito previsto en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, no producirá la invalidez, pues aun transgrediéndose la regularidad constitucional, su reparación puede ordenarse sin dañar los actos esenciales del proceso electoral, aunque ésta ya hubiere comenzado.
En este punto, se aclara que la creación de las nuevas normas tiene como sustento las posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias o la reforma de las existentes, pues sería ilógico que por la exigencia de un requisito formal el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención.
Este criterio fue emitido por el Pleno en su Novena Época, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto 2006, página 1564.
Cabe señalar que éste es el precedente original en el que el Tribunal Pleno se pronunció sobre el alcance y contenido de las modificaciones legales fundamentales, siendo que este criterio se retomó para aplicarse en la diversa acción de inconstitucionalidad 83/2017 y sus acumuladas del Estado de Nuevo León. Ahora bien, en el precedente original se resolvió que las modificaciones impugnadas no eran modificaciones legales fundamentales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que aun cuando su expedición tuvo verificativo una vez iniciado el proceso electoral en el Estado de Veracruz, no se estaba en el supuesto de declarar su inconstitucionalidad ni su inaplicabilidad para el mencionado proceso electoral. Este precedente se votó en sesión pública de 3 de mayo de 2007, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., L.R., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. (ponente), S.M. y presidente O.M.. Estuvieron ausentes los Ministros C.D. –por estar cumpliendo una comisión oficial– y G.P. –por encontrarse de vacaciones, en virtud de haber integrado comisiones de receso.
Esta jurisprudencia fue emitida por el Pleno en su Novena Época y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre 2007, página 563. Su texto es el siguiente: "El citado precepto establece que las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber ‘modificaciones legales fundamentales’. Por otra parte, del procedimiento de creación de dicha norma, se advierte que la intención del Órgano Reformador al establecer tal prohibición fue que, en su caso, las normas en materia electoral pudieran impugnarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que ésta resolviera las contiendas antes del inicio del proceso electoral correspondiente, garantizando así el principio de certeza que debe observarse en la materia; sin embargo, la previsión contenida en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no puede considerarse como tajante, toda vez que admite la realización de reformas a las disposiciones generales en materia electoral ya sea dentro del plazo de 90 días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse o una vez iniciado éste, con la limitante de que no constituyan ‘modificaciones legales fundamentales.’. En relación con esta expresión, aunque no fue el tema medular, este Alto Tribunal en la tesis P./J. 98/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1564, se refirió a dichas modificaciones como aquellas que alteran sustancialmente disposiciones que rigen o integran el marco legal aplicable al proceso electoral; en este orden, si las citadas modificaciones legislativas no son de naturaleza trascendental para el proceso electoral, por ser de carácter accesorio o de aplicación contingente, su realización dentro del proceso electoral no producirá su invalidez o, en su caso, la inaplicación al proceso correspondiente. Ahora bien, este Tribunal Constitucional estima pertinente definir claramente el alcance de la expresión ‘modificaciones legales fundamentales’, pues de ello dependerá la determinación sobre si la ley electoral impugnada vulnera o no el precepto citado y, por ende, su inaplicabilidad o no para el proceso que ya hubiere iniciado. Por tanto, una modificación a una ley electoral, sin importar su jerarquía normativa, será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales. Así, las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma que repercuta en las reglas a seguir durante el proceso electoral; por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter mencionado."
Cabe señalar que en este precedente, después de realizar el estudio correspondiente, se determinó que no se configuraba la violación constitucional al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, ya que entre las modificaciones legales electorales impugnadas y la fecha del inicio del proceso electoral mediaba un plazo de noventa y un días.
De dicho asunto derivó la jurisprudencia P./J. 64/2001, de rubro y texto: "PROCESO ELECTORAL. PARA DETERMINAR JURÍDICAMENTE SU INICIO DEBE ATENDERSE A LA FECHA QUE ESTABLEZCA LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ANTERIOR A LA REFORMA Y NO A AQUELLA CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROVIERTE O A SITUACIONES FÁCTICAS.—Para efectos de determinar si una norma general electoral fue emitida fuera del plazo permitido que establece el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, cuando menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse o bien durante el mismo, para el cómputo de dicho plazo debe atenderse a la fecha que de acuerdo con la legislación electoral vigente, antes de las reformas, señale el inicio del proceso electoral, y no a situaciones fácticas, o eventualidades que pudieran acontecer con motivo del inicio de dicho proceso electoral, pues de admitir lo contrario se violaría el principio de certeza que se salvaguarda con el establecimiento del plazo fijado.", emitida por el Pleno en la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, página 876.
Cabe señalar que este precedente se resolvió por unanimidad de 11 votos y en él se determinó que en el caso se había respetado la temporalidad prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, constitucional, por lo que el planteamiento de invalidez hecho valer por el accionante era infundado.
De hecho éste es el único de los precedentes en el que se sostuvo esta dualidad. El resto de los precedentes que se citan en la sentencia –las acciones de inconstitucionalidad 41/2008 y 139/2007–, no refieren esta dualidad, sino que sólo aluden a una prohibición contenida en el precepto constitucional señalado, en ningún momento se refieren a una obligación.
Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 144/2005, emitida en la Novena Época del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2005, página 111, de rubro y texto: "FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO.—La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural."
Cabe señalar que este tipo de razonamiento consistente en la declaratoria de invalidez de normas derivada de la actuación de órganos y autoridades incompetentes temporalmente por disposición constitucional, para llevar a cabo el ejercicio de sus atribuciones, ya ha sido un criterio aceptado por este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 58/2016 y 56/2016, por unanimidad de 10 votos (estuvo ausente el M.G.O.M., en sesión pública de 5 de septiembre de 2016. En dichos precedentes relativos a la implementación de las reformas en materia anticorrupción en las entidades federativas, se determinó, esencialmente, que la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de 27 de mayo de 2015, en materia de combate a la corrupción, en sus artículos transitorios estableció una mecánica transicional para la transformación de los sistemas federal y locales en la materia, mecánica que requería de la emisión, por parte del Congreso de la Unión, de las leyes generales correspondientes, mismas que se configuran como la base para expedir y realizar los ajustes y adecuaciones normativas necesarias en las entidades federativas, de modo que esta mecánica transicional prevista en la citada reforma constitucional condicionó a los Congresos Locales para ejercer su competencia legislativa hasta que el Congreso de la Unión fijara, en las correspondientes leyes generales, tanto las bases de la rectoría y distribución de competencias, como las bases para la coordinación en el establecimiento de un sistema nacional. Esta mecánica transicional se entendió en los citados precedentes como una "veda temporal" o condición suspensiva para el ejercicio de la facultad concurrente en los términos de los artículos 73 y 113, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, por lo que se invalidaron las normas locales emitidas dentro de esa veda constitucional.
Cabe señalar que en este precedente se estudió un caso de elecciones extraordinarias en el que el Pleno determinó que existía una evidente falta de referencia expresa y cierta sobre la fecha del inicio del proceso electoral, y de una interpretación de diversos artículos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, se concluyó que debía tenerse como fecha de inicio del mismo aquella en que se expidió la convocatoria respectiva; y de ahí se derivó que la reforma al citado artículo 47 de la Constitución Local, se había realizado dentro de los 90 días prohibidos por el artículo 105 constitucional. La tesis de jurisprudencia señalada fue emitida por el Pleno en su Novena Época, y es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2001, página 446.