Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/C-191-19.htm
Timestamp: 2019-06-26 14:52:35
Document Index: 266253336

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C-191-19
Sentencia C-191/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
Referencia: expediente D-12.911
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal».
Demandante: Duber Esneyder Dimaté Mora.
Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Duber Esneyder Dimaté Mora demandó el artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal».
2. Mediante auto del 22 de octubre de 2018, el despacho de la suscrita magistrada admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los ministerios de Justicia y del Derecho y de Interior, y al Consejo Superior de Política Criminal (artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991). Así mismo, invitó a intervenir en el proceso a la Defensoría del Pueblo, a las Facultades de Derecho de las universidades Rosario, Libre, Javeriana, Nacional, de Antioquia y del Valle, a la Fundación Paz y Reconciliación, al Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y al programa no gubernamental Somos Defensores. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para intervenciones ciudadanas (artículo 242 de la Constitución, numerales 1y 2).
3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 50.649 del 9 de julio de 2018 (se subraya el aparte acusado):
«LEY 1908 DE 2018
Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones
Artículo 10. Modifíquese el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 347. Amenazas. El que por cualquier medio atemorice o amenace a una persona, familia, comunidad o institución, con el propósito de causar alarma, zozobra o terror en la población o en un sector de ella, incurrirá por esta sola conducta, en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Si la amenaza o intimidación recayere sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte».
El demandante considera que la expresión subrayada es contraria a lo dispuesto en los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución, y a los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), pues excluye de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, a pesar de que estos se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas.
Lo anterior, porque dichos líderes, en razón de las funciones que desempeñan, particularmente en materia de divulgación y promoción de los derechos humanos, tienen, al igual que los sindicalistas y comunicadores, «un rango alto de amenaza y de riesgo de muerte en la escalada de violencia por la que atraviesa nuestro país».
Al respecto, el demandante explica que, en la actualidad, «con el remonte del paramilitarismo y las bandas criminales», se ha producido el asesinato de líderes sociales, defensores de derechos humanos y, «en una gran medida», de líderes comunales. A su juicio, en este contexto, «El Estado colombiano no debe escatimar esfuerzos para [la] protección y defensa del derecho a la vida e integridad personal de los líderes sociales y comunales», pues de conformidad con las estadísticas de la Organización de Naciones Unidas, desde el año 2015 han sido asesinados 219 líderes sociales y defensores de derechos humanos, «encabezando la lista los líderes comunales con 53 asesinatos, sin contar los que aún no han sido verificados o reportados[1]».
En este sentido, con la indicada falta de inclusión de los líderes de juntas de acción comunal en el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, «el Estado colombiano estaría omitiendo las obligaciones de un Estado Social y Democrático de Derecho en el cumplimiento de los fines del Estado como es el de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades».
Así mismo, continúa el demandante, la norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues «el trabajo realizado por las Juntas de Acción Comunal en materia de defensa y protección de los derechos humanos resulta equiparable con el trabajo realizado por los líderes sindicales o por las organizaciones promotoras y defensoras de derechos humanos».
De igual manera, la expresión impugnada infringe la libertad de asociación, comoquiera que las amenazas e intimidaciones de que son víctimas los líderes comunales no solo desincentivan la afiliación de nuevos miembros a las juntas de acción comunal, sino que, además, generan que las personas ya afiliadas desistan de su pertenencia a estas organizaciones, «por temor a las retaliaciones que se puedan presentar como consecuencia de la militancia en una junta de acción comunal».
En la misma línea, el actor afirma que la falta de imposición de sanciones ejemplares a quienes amenacen e intimiden a los líderes comunales «es una clara limitación de las libertades reconocidas por la CADH», así como de la obligación del Estado colombiano, en aplicación de ese tratado, de respetar y proteger los derechos a la vida, la integridad personal, la igualdad ante la ley y la protección judicial, y las libertades de pensamiento y asociación.
Con fundamento en lo expuesto, el demandante concluye que los líderes comunales «deben ser tenidos en cuenta en las causales de agravación punitiva que señala el inciso del artículo demandado, ya que la labor que realizan esos líderes es de vital importancia para la consolidación de un estado pluralista, participativo y democrático de derecho, y cualquier afectación de los violentos a un líder, ya sea social o comunal, como consecuencia del trabajo desempeñado dentro de la organización comunal, menoscaba y limita el desarrollo participativo de las comunidades que representan».
El director de Desarrollo del Derecho y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, Néstor Santiago Arévalo Barrero, solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declare la exequibilidad de la norma demandada.
El interviniente inicia por explicar que la Ley 1908 de 2018, además de modificar, mediante su artículo 10, el delito de amenazas, creó en su artículo 9 el tipo penal de «Amenazas contra defensores de Derechos Humanos y servidores públicos», el cual tampoco hace mención a los líderes o miembros de las juntas de acción comunal.
En su opinión, lo anterior implica que la demanda incumple el requisito de certeza, «por cuanto no involucra al conjunto de normas de las que posiblemente se podría predicar el cargo de omisión legislativa».
De este modo, en su criterio, la declaratoria de exequibilidad condicionada del precepto demandado podría generar «un contrasentido normativo», toda vez que el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 prevé una pena inferior que el artículo 9, y un agravante de una tercera parte cuando las amenazas recayeren sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares.
Así, a juicio del interviniente, si la Corte accede a las pretensiones de la demanda, subsistirían en el Código Penal dos disposiciones que penalizan la misma conducta respecto del mismo sujeto pasivo, pues el artículo 9 tipifica las amenazas que se dirijan contra personas que ejerzan «actividades de promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos», universo en el cual podrían entenderse incluidos los líderes o miembros de las juntas de acción comunal.
Por último, manifiesta que, en todo caso, si la Corte Constitucional estima que la demanda no es inepta, en su sentir el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 es exequible, comoquiera que es el resultado de la libertad del legislador para configurar las circunstancias de agravación punitiva del delito de amenazas.
2. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González Zabala, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma demandada, con el fin de que la misma también cobije a los líderes de las juntas de acción comunal.
Para sustentar su petición, señala que según lo indicado en la exposición de motivos de la Ley 1908 de 2018, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 084 del 21 de marzo de 2018, uno de los objetivos primordiales de la ley fue dar cumplimiento al punto tres del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC-EP. Al respecto, explica que conforme a este punto del Acuerdo, el Gobierno asumió el compromiso de reforzar la protección de los defensores de derechos humanos, los reclamantes de tierras, los líderes sociales y los «líderes comunales», por ser este un segmento de la población que «pugna con los intereses de lucro relacionados con las economías ilegales en los territorios por parte de las organizaciones criminales».
Igualmente, precisó que en concordancia con lo preceptuado en el artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal», estos cumplen objetivos que «son de vital importancia» para materializar los propósitos perseguidos por la Ley 1908 de 2018. Tales objetos tienen que ver con la creación y el desarrollo de procesos de formación para el ejercicio de la democracia; la generación de procesos comunitarios autónomos para la formulación de planes, programas y proyectos comunitarios, y el suministro de información a la comunidad sobre el desarrollo de las políticas, programas y servicios del Estado.
Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse sobre la demanda de la referencia.
Sostiene que el actor «construy[ó] la omisión legislativa a partir de una lectura subjetiva y descontextualizada de otras disposiciones que integran la Ley 1908 de 2018», pues dicha ley, concretamente su artículo 9, penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos humanos.
En consecuencia, considera que la demanda incumple el requisito de certeza, toda vez que «Como los miembros de las juntas de acción de comunal tienen dentro de sus funciones la promoción de los derechos humanos, puede decirse que el precitado tipo penal los incluye como sujetos pasivos de la conducta, siempre y cuando, en efecto, ejecuten dicha función».
En este sentido, agrega que la pena prevista en la disposición acusada, a título de agravación punitiva, es igual a la pena prevista para el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos, esto es, diez años y ocho meses.
Por último, afirma que si en gracia de discusión se acepta que existe una omisión por la exclusión injustificada de los miembros de las juntas de acción comunal como sujetos pasivos del delito de amenazas, también tendría que admitirse que la misma no se encuentra en el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, objeto de la presente demanda, sino en el artículo 9 de la misma normativa, que, como ya se indicó, penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos humanos.
Desde esta perspectiva, «también se concluye que la demanda es inepta porque no ataca el artículo sobre el que podría predicarse la omisión».
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso la Ley 1908 de 2018.
2. Cuestión previa. Análisis sobre la ineptitud de la demanda
2.1 El demandante afirma que el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 vulnera los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución, y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por cuanto excluye de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, a pesar de que estos, en razón de las funciones que desempeñan, específicamente en materia de divulgación y promoción de los derechos humanos, se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas.
Al respecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación solicitan a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo en el proceso de la referencia porque la demanda no cumple el requisito de certeza. Esto, por estimar que el artículo 188E del Código Penal, adicionado por el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, penaliza las amenazas que se dirijan contra las personas que ejerzan actividades de promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos. Según lo referido en sendos escritos, dado que entre los objetivos de los organismos de acción comunal está, justamente, la divulgación y promoción de los derechos humanos, el citado artículo ya prevé la protección que en criterio del demandante el legislador omitió incluir en la norma cuestionada.
En consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumple el requisito de certeza o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre los cargos presentados.
2.2 La etapa de admisibilidad es el momento idóneo para que la Corte adelante el estudio sobre la aptitud de la demanda y verifique el cumplimiento de los requisitos que ha establecido la jurisprudencia para dar trámite a la acción de inconstitucionalidad. No obstante, la superación de esta fase no elimina la posibilidad de que, de encontrarse mérito para ello y al momento de proferir sentencia, la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundad los cargos propuestos[2]. Esto es así porque, en todo caso, la admisión de la demanda «responde a una valoración apenas sumaria de la acción»[3], que «no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte»[4] para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[5].
2.2.1 Esta Corporación ha señalado amplia y reiteradamente en su jurisprudencia los requisitos para que los ciudadanos promuevan acciones públicas dirigidas a activar la competencia de la Corte en defensa y guarda de la Constitución. Al respecto, y en relación con la exigencia contenida en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[6], a partir de la sentencia C-1052 de 2001 este Tribunal ha precisado que el concepto de la violación, es decir, la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda, debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (i) «el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, núm. 2, Decreto 2067 de 1991)»; (ii) «la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas» y (iii) la explicación de «las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución».
2.2.2 Así mismo, en la citada sentencia, la Corte Constitucional sistematizó la jurisprudencia sobre la última exigencia anotada y precisó que las razones alegadas por el demandante para fundamentar la censura deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[7].
En cuanto a la claridad de la demanda, la Corte indicó que implica para el accionante el «deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa». La certeza exige que la demanda recaiga sobre una «proposición jurídica real y existente» y no sobre una deducida o supuesta por el actor, pues el control de constitucionalidad «supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto». Por su parte, la especificidad obliga a que la demanda formule por lo menos un cargo concreto contra la norma acusada, de manera que sea posible determinar si se presenta una confrontación real y objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, lo que supone dejar de lado argumentos «vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales» que no tienen conexión con la norma demandada. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que «el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional», esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente a la disposición impugnada, apartándose de sustentos «puramente legales y doctrinarios», simples análisis sobre la conveniencia de la norma o de argumentos relacionados con la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. Por último, la suficiencia se refiere, por una parte, a «la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche» y, por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar «una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada» que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.
2.3 Ahora bien, según lo sostenido por los intervinientes que abogan por la inhibición, la demanda de la referencia incumple el requisito de certeza porque el grupo social que el inciso demandado excluye de sus consecuencias jurídicas se encuentra comprendido en otro artículo del mismo cuerpo normativo.
No obstante, antes de abordar este estudio, y dado que la técnica de control propuesta en la demanda es la omisión legislativa relativa, corresponde a la Corte comprobar si, además del cumplimiento de los requisitos generales indicados en precedencia, la demanda satisface las exigencias específicas para la formulación de un cargo de esa naturaleza.
2.3.1 La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha afirmado que el legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución, no solo al expedir una norma que resulte contraria a los preceptos superiores, sino cuando, además, omite acatar el imperativo constitucional de regular determinada situación[8].
2.3.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte ha diferenciado entre las omisiones legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. Respecto de las primeras, la Sala Plena ha precisado que se presentan cuando existe total inactividad del legislador sobre la materia en la que se exige su intervención, por lo que, ante la ausencia de norma sobre la cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad, aquella carece de competencia para decidir de fondo[9]. Sobre las segundas, es decir, sobre las omisiones legislativas relativas, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que se presentan cuando el legislador sí ha regulado el asunto, pero lo ha hecho de forma incompleta, por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas[10].
2.3.3 Así, de manera general, para que se configure una omisión legislativa relativa, es necesario que exista una norma constitucional que contenga un mandato claro y determinado de regular una situación –«Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia»–[11], y que el legislador haya incumplido su deber de incluir el elemento señalado por la Carta en la norma vigente.
2.3.4 De acuerdo con la jurisprudencia[12], este incumplimiento de los mandatos constitucionales puede tener lugar cuando (i) la norma expedida favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros, (iii) el legislador adopta un precepto que excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás o (iii) cuando al regular una institución, omite una condición o un elemento esencial para armonizar la ley con la Constitución[13]. En estos escenarios, la Corte deberá proferir una sentencia aditiva en la que, además de advertir la omisión del legislador, incorpore el elemento faltante en la disposición para que la misma se ajuste a los mandatos constitucionales[14].
2.3.5 Ahora bien, en consonancia con los términos planteados, la Corte ha sostenido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente, pues el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza legal, sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la Carta. En este sentido, en la sentencia C-133 de 2018[15], la Sala Plena reiteró que para establecer si es procedente el control constitucional de una norma por omisión legislativa relativa, corresponde al demandante demostrar:
«(a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador[16]. Adicionalmente ha señalado que también se deben tener en cuenta dos exigencias más: vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o (vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones distintas[17]».
2.3.6 De igual forma, al referirse a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad cuando la técnica de control propuesta es la omisión legislativa relativa, la Sala ha agregado que la aptitud de la demanda se encuentra condicionada a que la omisión sea atribuible directamente a la disposición acusada y en ningún caso a otra u otras que no hayan sido vinculadas al proceso[18]. Particularmente, la Corte ha insistido en la necesidad de que la configuración de la presunta omisión legislativa no suponga un ejercicio interpretativo de regulaciones distintas o de normas indeterminadas[19], pues ello implicaría que debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, ante el incumplimiento de los requisitos para formular un cargo de esta naturaleza[20]. En este sentido, ha dicho el Pleno, excepcionalmente, en estos casos, se puede integrar la unidad normativa que permite extender el examen de constitucionalidad a normas no acusadas, pero solo si la demanda cumple los requisitos formales y sustanciales para un pronunciamiento de fondo[21].
2.4 Con fundamento en la jurisprudencia reseñada en precedencia, la Corte se ha inhibido para proferir pronunciamiento de fondo por incumplimiento del requisito de certeza, cuando la exclusión normativa que se alega a título de omisión legislativa obedece a una lectura aislada, subjetiva, restringida o parcial de la disposición acusada, bien porque el ingrediente, condición normativa, grupo social o consecuencia jurídica que se echa de menos se encuentra contenido en otra norma del ordenamiento jurídico[22], o porque, previamente, por vía de interpretación, fue incorporado por esta Corporación en su jurisprudencia[23].
Así, por ejemplo, en la sentencia C-389 de 2017, la Sala Plena conoció de la demanda interpuesta contra los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002, «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones», que definen la jurisdicción y competencia de los organismos de tránsito, y el procedimiento administrativo que deben adelantar las autoridades de tránsito ante la comisión de una contravención. A juicio de los demandantes, las normas acusadas incurrían en una omisión legislativa relativa por la falta de previsión de un procedimiento especial aplicable a los menores de edad cuando estos infringen normas de tránsito.
Al abordar el análisis de los requisitos para la formulación de la demanda, la Corte encontró que si bien las citadas disposiciones no consignan expresamente la necesidad de acompañamiento y representación de los menores de edad, dicha representación se encuentra contenida en el mismo cuerpo normativo, tan solo 3 artículos más adelante, y en otras normas del Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006).
De este modo, el Pleno de la Sala concluyó que la demanda incumplió el requisito de certeza, por lo que se inhibió para pronunciarse de fondo. Así lo señaló:
«Esto significa, a la luz del requisito analizado, que, puesto que el trato especial a los menores involucrados en el proceso contravencional está establecido en el artículo 138 de la ley, en concordancia con las disposiciones del código de infancia y adolescencia, y en perfecta armonía con la estructura legal de la norma, no resulta pertinente y mucho menos esencial, incluir una disposición al respecto en los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002, para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta en materia de derechos de los niños.
Dicho de otro modo, la verificación del requisito de certeza en cuanto al cargo de omisión legislativa relativa no se limita a comprobar la existencia de la disposición normativa atacada en concreto, sino a la comprobación de la omisión legislativa a lo largo de todo el articulado de la ley impugnada, pues de otra forma, como sucede en el caso concreto, puede resultar que la disposición no abarque toda la hipótesis normativa, y que sean otras disposiciones las que se encarguen de complementarla, haciendo incierta la supuesta exclusión.
En conclusión, esta Corporación encuentra que en el presente caso no hay lugar al estudio de fondo del asunto, sino que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que carece de certeza el cargo presentado por la supuesta omisión legislativa relativa que habría cometido el legislador en los artículos 134 y 135 de la ley 769 de 2002, ya que el artículo 138 de la misma norma establece una regla específica para la representación de los menores de edad involucrados en la actuación contravencional» (subraya fuera del texto original).
En la sentencia C-545 de 2011, en virtud de la misma subregla, la Corte se inhibió para decidir de fondo el cargo por omisión legislativa relativa dirigido contra el artículo 73 de la Ley 1935 de 2010, que enuncia las funciones de policía administrativa de la Dirección Nacional de Estupefacientes. En criterio del demandante, esta norma vulneraba varios preceptos superiores y de los convenios internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano, en la medida en que «excluye como contenido negativo o por falta de regulación a los terceros no propietarios» del trámite de los procesos de extinción de dominio.
Para la Sala, la demanda de inconstitucionalidad no cumplió el requisito de certeza, por cuanto la norma acusada sí prevé la intervención de terceros en la fase final del proceso de extinción de dominio, y, además, dicha intervención también está contemplada en otras normas del ordenamiento jurídico desde la etapa inicial del mencionado proceso.
De esta manera, finiquitó la Corte:
«[L]a demanda de inconstitucionalidad está construida sobre fundamentos inciertos, toda vez sus argumentos se originan en una lectura incorrecta de la norma impugnada, al partir de una proposición jurídica que no se deriva del texto acusado sino que obedece a una interpretación errónea del mismo, o que se encuentra en normas diferentes a la demandada».
En similar sentido, en la sentencia C-029 de 2011, la Corte se ocupó de una demanda dirigida contra los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, que regulan la facultad del liquidador, dentro de los procesos de supresión de las entidades públicas, para suscribir contratos de fiducia mercantil que tengan por finalidad la construcción de patrimonios autónomos. Además de un cargo por violación del artículo 25 de la Constitución, el demandante formuló un cargo por omisión legislativa relativa, por considerar que la norma no establecía quién debía asumir el pago de los pasivos que nazcan o inicien con posterioridad a la suscripción del contrato de constitución del patrimonio autónomo.
La Corte resolvió declararse inhibida para pronunciarse de fondo, al verificar que el inciso final del artículo demandado preveía la regulación que el actor echaba de menos. Así mismo, constató que una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso administrativo de liquidación permitía concluir que las obligaciones surgidas con anterioridad y con posterioridad al acto de liquidación debían ser asumidas por la entidad receptora de las obligaciones.
En consecuencia, la Sala estimó que «el actor en realidad no demostró las razones por las cuales existe una omisión relativa, y consecuentemente vulneración del debido proceso, cuando, no sólo es el mismo artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 el que regula expresamente la asunción de contingencias posteriores, sino que existen otras disposiciones que lo disponen».
Igualmente, en la sentencia C-578 de 2009, la Corte analizó la demanda incoada contra el numeral 1 del literal A del artículo 157 y el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que establecen los tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud y el monto y distribución de las cotizaciones. En opinión de la demandante, estas normas resultaban inexequibles al configurarse una omisión legislativa relativa, toda vez que tácitamente excluían del deber de afiliarse al Sistema de Seguridad Social en Salud a los rentistas de capital.
La Sala encontró que el cargo carecía de certeza, comoquiera que en los términos de los artículos 1, 156 y 157 (inciso 1) de la Ley 100 de 1993, todos los habitantes en Colombia deben estar afiliados al sistema general de seguridad social en salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través de un subsidio. En consecuencia, se inhibió de decidir sobre el mérito de la acción, al comprobar que la demanda recaía sobre una apreciación limitada de las normas impugnadas.
Conforme a lo anterior, la Corte zanjó el asunto en los siguientes términos:
«En el presente caso, la demandante parte de una interpretación personal de las disposiciones acusadas, sin atender todos los elementos normativos y fácticos que rodean la obligatoriedad de que el Sistema de Seguridad Social en Salud sea universal. En otras palabras, la ciudadana interpreta de manera aislada el segmento normativo acusado, intentando así demostrar la existencia de una supuesta omisión legislativa, con lo cual se constata que no se cumple con el requisito de certeza, que permita entrar a un estudio de fondo, toda vez que el supuesto cargo de inconstitucionalidad no recae sobre una verdadera omisión legislativa».
Con fundamento en lo expuesto y en los precedentes jurisprudenciales referidos, pasa la Sala a determinar si, en el presente asunto, los cargos de inconstitucionalidad formulados cumplen con los requisitos para emitir un pronunciamiento de fondo, así como con las exigencias propias de una demanda por omisión legislativa relativa.
3. Análisis de los cargos formulados. Ineptitud sustantiva de la demanda
Procede la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos indicados en precedencia:
3.1 La existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad
El actor dirigió la demanda contra el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal», el cual establece que si el delito de amenazas recae sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte.
3.2 La exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado
3.2.1 La norma demandada forma parte del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018[24]. Esta ley, según se lee en su exposición motivos publicada en la Gaceta del Congreso n.º 084 del 21 de marzo de 2018, tiene dos objetivos esenciales: (i) «garantizar la terminación del actuar delictivo de las organizaciones criminales», mediante el fortalecimiento de normas y mecanismos procesales que permitan a las autoridades enfrentar a dichas organizaciones y el diseño de un procedimiento especial para la sujeción a la justicia de los grupos armados organizados; y (ii) responder a las exigencias del punto tres –Fin del Conflicto–del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, específicamente del punto 3.4[25], que contiene los compromisos en materia de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales «responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz».
En cuanto al cumplimiento del primer propósito señalado, en la exposición de motivos se indica que entre las «Expresiones de violencia y delincuenciales de las organizaciones criminales objeto del proyecto de ley» están los «Homicidios de líderes de defensores de derechos humanos, reclamantes de tierras, líderes sociales, líderes comunales» (subraya fuera del texto). Al tenor de este documento, estas personas requieren medidas normativas especiales de protección, toda vez que, en el contexto actual, sus reivindicaciones «entran en pugna con los intereses de lucro relacionados con las economías ilegales en los territorios por parte de las organizaciones criminales».
3.2.2 El fortalecimiento normativo al que alude este objetivo se tradujo, en los términos de la exposición de motivos del proyecto de ley, en la definición de «una serie de medidas punitivas para combatir la criminalidad organizada». En este sentido, la Ley 1908 creó varios tipos penales y adicionó algunos de los ya contenidos en la Ley 599 de 2000 (Código Penal)[26]. En particular, y en lo que atañe a la resolución del presente asunto, adicionó el artículo 188E para crear el tipo penal de Amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos, y modificó el tipo ya existente de Amenazas, así:
«ARTÍCULO 9o. Adiciónese el artículo 188E a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 188E. Amenazas contra defensores de Derechos Humanos y servidores públicos. El que por cualquier medio atemorice o amenace a una persona que ejerza actividades de promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos, o dirigentes políticos, o sindicales comunicándole la intención de causarle un daño constitutivo de uno o más delitos, en razón o con ocasión de la función que desempeñe, incurrirá en prisión de setenta y dos (72) a ciento veintiocho (128) meses y multa de diecisiete punto setenta y siete (17.77) a doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En la misma pena se incurrirá cuando las conductas a las que se refiere el inciso anterior recaigan sobre un servidor público o sus familiares.
PARÁGRAFO. Se entenderá por familiares a los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, segundo de afinidad o sobre cónyuge o compañera o compañero permanente o cualquier otra persona que se halle integrada a la unidad doméstica del destinatario de la amenaza.
3.2.3 En relación con el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, en la exposición de motivos se sostuvo que la norma responde a la exigencia de (i) eliminar los obstáculos que impiden a quienes defienden los derechos humanos ejercer su labor, (ii) reconocer la importancia de este trabajo para la construcción y mantenimiento del Estado democrático y (iii) contrarrestar los riesgos excepcionales que enfrentan estas personas y «que pueden, eventualmente, derivar en afectaciones a sus derechos fundamentales».
Al respecto, se resaltó lo siguiente:
«En Colombia, durante los últimos años, los índices de amenazas contra quienes ejercen la defensa de los derechos humanos han presentado niveles alarmantes. El Sistema de Información sobre Agresiones contra Defensores y Defensores de DDHH-SIADDHH ha registrado un promedio de 300 amenazas por año desde el 2014. En 2016 se documentaron 317 casos de defensores amenazados, en 2015 se tuvo conocimiento de 539 y en 2014 la cifra fue de 488.
Este mismo sistema en el año 2016 reportó 80 asesinatos, 2 desapariciones y 49 atentados; en 2015 registró 63 homicidios, 35 atentados y 3 desapariciones. En el año 2014 las cifras presentadas fueron similares a las de los períodos siguientes, en total 55 defensores fueron asesinados, 41 sufrieron atentados y hubo una desaparición forzada».
Para defender la constitucionalidad de la medida, se afirmó que el nuevo tipo penal guarda simetría con los deberes de las autoridades de proteger la vida, creencias y demás derechos y libertades de todas las personas residentes en Colombia (artículo 2 de la C.P.), y de cumplir los compromisos internacionales adquiridos por el Estado en esta materia[27].
De este modo, se concluye que en razón del elevado y creciente número de amenazas contra las personas que promueven y defienden los derechos humanos, se hace necesario crear un tipo penal específico que las proteja de esta situación.
Respecto de la finalidad del artículo 10, objeto de la presente demanda, en la exposición de motivos se lee:
«La inclusión de esta norma se explica porque en el artículo 347 del actual Código Penal se incluyen como sujetos pasivos de amenazas a los defensores de derechos humanos y a los servidores públicos que hagan parte de la Rama Judicial. Sin embargo, el artículo 8° del presente proyecto de ley, creó un nuevo tipo penal que contempla una sanción especial por amenazas a los defensores de derechos humanos y a los servidores públicos a nivel general. En ese sentido, este artículo contiene una armonización de las normas, toda vez que dos normas penales no pueden comprender el mismo supuesto de hecho con diferente consecuencia punitiva. En este caso se está cumpliendo con el principio de estricta legalidad al establecer una conducta delictiva concreta y sin lugar a interpretaciones erróneas» (subraya fuera del texto).
3.2.4 Como se sostiene en el aparte transcrito sobre la finalidad de la norma censurada, antes de la expedición de la Ley 1908 de 2018, el tipo penal de amenazas fue modificado en varias oportunidades[28]. La versión original preveía como sujetos pasivos del incremento de la pena en una tercera parte a los servidores públicos de la Rama Judicial o del Ministerio Público, o sus familiares. Posteriormente, mediante la Ley 1347 de 2009, se incluyeron en el listado de personas especialmente protegidas por la norma a los miembros de una organización sindical «legalmente reconocida»[29]. Finalmente, la Ley 1426 de 2010 completó el listado con las locuciones «defensor de Derechos Humanos» y «periodista».
La versión actual del inciso final del artículo 347 del Código Penal, es decir, la impugnada por el demandante, prevé que la pena se aumentará en una tercera parte cuando la amenaza o intimidación recaiga sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares. La exclusión de los defensores de derechos humanos y de los servidores públicos de la Rama Judicial o de Ministerio Público de esta norma respondió, de acuerdo con lo dicho en la exposición de motivos tantas veces mencionada, a la creación de un tipo penal especial –artículo 9 de la Ley 1908 de 2018– que protege de esta conducta, no solo a las personas que promueven y protegen los derechos humanos o a sus familiares, a las organizaciones dedicadas a la defensa de los mismos y a los servidores públicos en general, sino, además, a los dirigentes políticos y sindicales.
Aunque la modificación del Código Penal mediante la Ley 1908 de 2018 no supuso un aumento de las penas, el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos sí dispone una pena mayor (prisión de 6 a 10,66 años y multa de 17.77 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes) a la del delito de amenazas (prisión de 4 a 8 años y multa de 13.33 a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes). De hecho, como consecuencia del incremento de la pena en una tercera parte, la sanción que prevé el nuevo tipo penal es prácticamente igual a la que establece el delito de amenazas cuando la conducta recae sobre los grupos sociales en relación con los cuales se predica la supuesta omisión legislativa[30].
3.2.5 Conforme a los antecedentes expuestos en precedencia, la Sala encuentra que asiste razón al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio Público al considerar que la demanda incumple el requisito de certeza, pues el grupo social que el actor entiende excluido del inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 –los líderes de las juntas de acción comunal cuando promueven y defienden los derechos humanos– se encuentra contenido en el artículo 9 de la misma normativa.
En efecto, los cargos de inconstitucionalidad se contraen a intentar demostrar que el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 vulnera los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución, y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por cuanto excluye de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, a pesar de que estos, cuando promueven y defienden los derechos humanos, se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas.
Para el demandante, los líderes de las juntas de acción comunal, al igual que los sindicalistas y comunicadores, «tienen un rango alto de amenaza y de riesgo de muerte en la escalada de violencia por la que atraviesa nuestro país». De este modo, a su juicio, la norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues «el trabajo realizado por las Juntas de Acción Comunal en materia de defensa y protección de los derechos humanos resulta equiparable con el trabajo realizado por los líderes sindicales o por las organizaciones promotoras y defensoras de derechos humanos».
No obstante, la Sala observa que el artículo 9 de la misma ley –ahora artículo 188E del Código Penal–, al disponer una sanción a quien atemorice o amenace a una persona que promueva o proteja los derechos humanos o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos, protege a los líderes y miembros de las juntas de acción comunal cuando, en razón o con ocasión de esa función, sean víctimas de amenazas.
Al respecto, corresponde tener en cuenta que conforme a lo dispuesto en el literal L del artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal» –norma que establece el marco jurídico para el trabajo que desarrollan estos organismos–, entre los objetivos de las juntas comunales está «Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos»[31].
En opinión del accionante, el desarrollo de esta función es, precisamente, la razón que justifica la inclusión de los líderes de las juntas de acción comunal en las causales de agravación punitiva del delito de amenazas, en la medida en que es el motivo por la cual, en el contexto actual, enfrentan un riesgo significativo de afectación en sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal.
Dado que, según se refirió en la exposición de motivos de la Ley 1908 de 2018, el riesgo y la vulnerabilidad que padecen los líderes comunales cuando realizan actividades de promoción y protección de los derechos humanos, por el accionar de las organizaciones criminales, fue una circunstancia prevista por el legislador al definir el artículo 9 de la Ley 1908, no queda más que concluir que la demanda de la referencia incumple el requisito de certeza. Lo anterior, por cuanto obedece a una interpretación parcial, aislada y descontextualizada de la norma impugnada, que no tiene en cuenta las demás disposiciones del cuerpo normativo en el que esta se inserta, por lo que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son inciertos y no permiten la configuración de una verdadera omisión legislativa.
Al respecto, corresponde reiterar que el cumplimiento del requisito de certeza en los cargos de omisión legislativa relativa no se contrae a comprobar la existencia de dicha omisión en la disposición demandada, sino que implica examinar si, a diferencia de lo sostenido en el libelo y conforme a lo demostrado en el juicio de constitucionalidad, el ingrediente, condición normativa, grupo social o consecuencia jurídica que se echa de menos se encuentra contenido en otra norma[32], como ocurre en el presente caso.
Y es que según se indicó en los fundamentos jurídicos 3.2.3 y 3.2.4 de la presente sentencia, por razones de técnica legislativa y con el doble propósito de proteger de manera especial a las personas que trabajen en favor de los derechos humanos y salvaguardar el principio de legalidad, el legislador excluyó del listado de circunstancias de agravación punitiva del artículo 347 del Código Penal a las personas que promueven los derechos humanos y a los servidores públicos de la Rama Judicial y de Ministerio Público, para incorporarlos como sujetos pasivos del tipo penal autónomo creado mediante el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, ahora artículo 188E del Código Penal.
De acuerdo con la explicación desarrollada líneas arriba, las penas dispuestas en los dos artículos son prácticamente las mismas –al menos en lo que concierne a la privación de la libertad–, por el aumento de la tercera parte que establece el inciso demando, de suerte que no se puede sostener que, comparada con la pena contemplada en el artículo 188E del Código Penal, la norma censurada protege en mejor medida a los líderes comunales.
De hecho, mientras la demanda aboga por una sentencia condicionada en la que únicamente se incluyan a los líderes de las juntas de acción comunal en las causales de agravación punitiva del delito de amenazas, el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, en la medida en que determina como sujeto pasivo del delito a las personas que ejercen actividades de promoción y defensa de los derechos humanos, extiende su protección, no solo a dichos líderes, sino a todos los miembros de los organismos de acción comunal, cuando en razón de tales actividades sean víctimas de amenazas.
3.2.6 Ahora bien, lo sostenido hasta aquí no puede ser interpretado en el sentido de que los líderes y miembros de las juntas de acción comunal son asimilables de manera general a las personas que promueven y defienden los derechos humanos y que, por tanto, en todos los casos y en desarrollo de todas las funciones deben entenderse incluidos en el artículo 188E del Código Penal o en otras normas[33]. Tampoco implica que la Corte sea indiferente a la escalada de violencia que en el contexto actual golpea a los líderes sociales y, en particular, a los líderes de las juntas de acción comunal[34].
Como ya se indicó, el trabajo que desarrollan los organismos de acción comunal se encuentra regulado en la Ley 743 de 2002. Esta ley establece que «Cada junta de acción comunal desarrollará sus actividades dentro de un territorio delimitado» (artículo 12) y determina formas concretas de constitución y grados de asociación, así como el contenido de los estatutos de las organizaciones comunales, los derechos y deberes de sus afiliados, y cuáles son los órganos de dirección, administración y vigilancia, entre otros aspectos[35].
Por el contrario, la expresión «defensor de derechos humanos» abarca un amplio abanico de posibilidades de actuación, que no necesariamente se limitan a un territorio o comunidad específicos y que muchas veces, principalmente en contextos de violencia generalizada, implican un trabajo en solitario. En efecto, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 1 de la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, aprobada por Naciones Unidas mediante la Resolución 53/144 del 8 de marzo de 1999, la noción «defensor de derechos humanos» involucra el derecho de promover y procurar, de manera individual o colectiva, «la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional».
En este sentido, la constatación que ha efectuado la Corte respecto de la falta de certeza del cargo sobre omisión legislativa relativa dirigido contra el inciso final del artículo 347 del Código Penal, modificado por el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, se fundamenta únicamente en el supuesto fáctico y jurídico propuesto por el demandante, y no en otros eventos. Es decir, la Sala considera que los argumentos que sustentan el cargo de inconstitucionalidad son inciertos, en razón de que, en atención a la redacción de los sujetos pasivos amparados por el artículo 188E del Código Penal –«persona que ejerza actividades de promoción y protección de los derechos humanos»–, es claro que los líderes de las juntas de acción comunal que sean víctimas de amenazas por divulgar y defender los derechos humanos –grupo social que el actor echa de menos en la noma demandada– se encuentran incluidos en la citada disposición.
Esta conclusión tiene, además, respaldo en la constatación de que en las dinámicas propias de los territorios, los líderes de las juntas de acción comunal ejercen una múltiple condición de liderazgo y activismo, que impide, en muchos casos, una definición unidimensional del perfil de las víctimas[36].
3.2.7 Ahora bien, dado que el demandante no argumentó por qué los líderes comunales cuando ejecutan funciones diferentes a la promoción y defensa de los derechos humanos también deben ser incluidos en la norma objeto de censura, y en virtud de que la demanda no cumple los requisitos formales y sustanciales para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, en este punto se hace imposible, al tenor de la jurisprudencia constitucional que así lo establece[37], integrar la unidad normativa para extender el examen de constitucionalidad al artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, ahora artículo 188E del Código Penal.
4. Conclusión y decisión a adoptar
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, toda vez que los cargos formulados incumplen el requisito de certeza, pues la demanda obedece a una lectura descontextualizada, aislada y parcial de la norma. Esto, por cuanto el grupo social que el actor entiende excluido de las causales de agravación punitiva del delito de amenazas –los líderes de las juntas de acción comunal cuando ejercen actividades de promoción y defensa de los derechos humanos– se encuentra contenido en el artículo 9 de la misma normativa, el cual, justamente, impone una pena a quien atemorice o amenace a una persona que ejerza actividades de promoción y protección de los derechos humanos o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos, en razón o con ocasión de esa función.
ÚNICO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el Código Penal», por ineptitud sustantiva de la demanda.
[1] Radiografía de los Crímenes contra Defensores y Líderes Sociales, Ministerio del Interior y Naciones Unidas.
[2] Sentencias C-112 y C-085 de 2018, y C-389 y C-384 de 2017, entre otras. En la sentencia C-535 de 2016, el Pleno de la Sala explicó: «Es cierto que el análisis de admisibilidad no tiene el mismo rigor que el estudio que realiza la Corte al pronunciarse de fondo sobre determinada disposición normativa. Se trata de un estudio preliminar de una acción de inconstitucionalidad, que en todo caso debe ejercerse con seriedad, pues, como se dijo, es de importancia para respetar el principio de separación de poderes y para materializar el derecho político de los ciudadanos a participar en la defensa del ordenamiento jurídico. Una vez se supera esta etapa y la demanda resulta admitida, la Corte debe procurar emitir un pronunciamiento de fondo. Esta exigencia no solo se desprende de la separación de poderes y del respeto del derecho político de los ciudadanos previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución, sino también en cumplimiento de su función de administrar justicia (artículos 229 y 241 de la Constitución). Por lo anterior, la decisión de fondo por parte de la Corte Constitucional debe ser la regla general y la decisión de inhibición debe ser excepcional».
[3] Sentencia C-281 de 2013.
[5] Sobre el particular, en la sentencia C-173 de 2017, la Corte indicó: «si bien la demanda fue admitida, puede ocurrir que la Corporación decida inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que esta clase decisión debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada de examinar la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador, la cual puede ser avalada integralmente, modificada o denegada. Es así que el auto admisorio no constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en este y lo decidido al momento de proferir la respectiva sentencia. Pueden presentarse modificaciones que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad expresados por el actor, los cuales pueden, en algunos casos, llevar a la Sala Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión planteada».
[6] Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991: «Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; || 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; || y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda» (negrilla fuera del texto).
[7] Estos criterios han sido reiterados en múltiples autos y sentencias. Se pueden consultar, a manera de ejemplo, los autos 361, 310 y 205 de 2018, 244 y 035 de 2017, 585 de 2016, 527 y 367 de 2015, 324, 267, 243, 145 y 006 de 2014, 105, A71 y 041 de 2013, 274 de 2012, 070 de 2011, 112 de 2009, 091 de 2008, 267 de 2007, 031 de 2006, y 128 y 033 de 2005; así como las sentencias C-148, C-134 y C-105 de 2018, C-351 y C-146 de 2017, C-646, C-160 y C-088 de 2016, C-694, C-612 y C-457 de 2015, C-785 y C-081 de 2014, C-358 y C-304 de 2013, C-748, C-610, C-333 y C-243 de 2012, C-587 y C-128 de 2011, C-942, C-842 y C-459 de 2010, C-351 y C-028 de 2009, C-980 de 2005 y C-874 de 2002.
[8] Sentencia C-543 de 1996, reiterada, entre otras, en las sentencias C-586 de 2014, C-489 de 2012, C-780 de 2003, C-836 de 2002, C-956, C-675 y 215 de 1999 y C-407 de 1998. En la sentencia C-664 de 2006, la Sala Plena dijo: «Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que esta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo».
[9] Así, por ejemplo, en la sentencia C-369 de 1999, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad cuyo cargo principal consistía en que el Congreso había omitido regular en la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras el juicio de indignidad por mala conducta, al que se refiere el numeral 2 del artículo 175 de la Constitución. En criterio del demandante, tal omisión obligaba a las Cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de indignidad, «propiciando entonces que éstas últimas queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la Constitución». En este caso la Corte se inhibió para fallar, pues «de encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta Corporación carecería de competencia». Sobre la incompetencia de la Corte para conocer las demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, también se pueden consultar las sentencias C-359 de 2017, C-864 de 2008, C-494 de 2016, C-192 de 2006, C-1154 de 2005, C- 780 y C-402 de 2003, C-1549 de 2000, C-867 y C-675 de 1999 y C-543 de 1996.
[10] Entre muchas otras, se pueden consultar las sentencias C-389, C-352 y C-221 de 2017, C-658 y C-471 de 2016, C-583 de 2015, C-792, C-767 y C-616 de 2014, C-935 y C-839 de 2013, C-1053 de 2012, C-619, C-127 y C-090 de 2011, C-240 de 2009, C-1043 y C-083 de 2006, C-800 de 2005, C-780 de 2003 y C-427 de 2000.
[11] Sentencia C-352 de 2017. En relación con la centralidad y relevancia del mandato constitucional específico que se encuentra incumplido, para el análisis de constitucionalidad de un cargo por omisión legislativa relativa, en la referida sentencia se afirmó: «la ausencia de justificación de la omisión es una valoración jurídica que sólo resulta posible una vez se ha identificado cuál es el mandato constitucional específico que se encuentra incumplido, ya que la justificación se refiere necesariamente a las razones que explican el incumplimiento del deber. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa relativa no puede tener como último elemento la identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento, al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una calificación jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría que se presupone el mandato constitucional específico».
[12] Esta tipología de casos en los cuales se configura una omisión legislativa relativa, planteada por primera vez en la sentencia C-543 de 1996, ha sido reiterada en las sentencias C-133 y C-010 de 2018, C-730, C-493 y C-005 de 2017, C-658 y C-298 de 2016, C-584 y C-291 de 2015, C-767 y C-234 de 2014, y C-351 y C-331 de 2013, entre otras.
[13] Ejemplos de este supuesto se encuentran en las sentencias C-041 de 2002 y C-540 de 1997.
[14] Al respecto, en la sentencia C-442 de 2009, reiterada en la sentencia C-434 de 2010, la Corte advirtió: «puede sostenerse que las omisiones que sugieran la vulneración de la Constitución, porque resulta claro el incumplimiento del deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador, deben incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente». Sobre las opciones aplicables al propósito de reparar una omisión legislativa contraria a la Constitución, también se puede consultar las sentencias C-728 de 2009, C-208 de 2007 y C-891A de 2006.
[15] En la ya citada sentencia C-352 de 2017, la Sala Plena planteó el siguiente test: «(…) se ha dicho que no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión. Esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones” (sentencia C-352 de 2013)».
[16] Sentencia C-259 de 2011. Sobre este tema pueden consultarse entre numerosas sentencias, las siguientes: C-833 de 2006, C-192 de 2006, C-045 de 2006, C-800 del 2005, C-061 de 2005, C-809 de 2002, C-185 de 2002, entre otras.
[17] Sentencia C-833 de 2013. Ver además las sentencias C-005 de 2017, C-100 de 2011, C-584 de 2015 y C-371 de 2004.
[18] Sentencia C-185 de 2002, reiterada en las sentencias C-497 de 2015, C-1083 de 2008 y C-1043 de 2006.
[19] Sentencia C-041 de 2002.
[20] La Corte Constitucional aclaró el alcance de este requisito en la sentencia C-522 de 2009, reiterada en la sentencia C-221 de 2017. En esta última, la Sala Plena indicó que «la satisfacción de este presupuesto solo implica que la demanda es formalmente apta y puede ser analizada, no que el elemento considerado por el demandante constitucionalmente obligatorio dentro de la norma efectivamente lo sea y, por lo tanto, se configure una verdadera omisión del legislador. Este es ya el problema constitucional de fondo planteado a la Corte, que deberá ser resuelto en el análisis de fondo de los cargos». Este criterio jurisprudencial también fue desarrollado en las sentencia C-558 de 2009.
[21] Sentencia C-558 de 2009, reiterada en la sentencia C-262 de 2011.
[22] Además de las que se indican a continuación, se puede consultar, entre otras, las sentencias C-135 de 2018, C-189 de 2017 y C-311 de 2003.
[23] Ver sentencias C-105 de 2018, C-584 y C-497 de 2015. En la sentencia C-584 de 2015, la Corte se inhibió para resolver el problema jurídico de fondo planteado en una demanda dirigida contra los artículos 10, 14, 23, 24, y 25 de la Ley 48 de 1993, «Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización». El demandante consideraba que las disposiciones acusadas incurrían en una omisión legislativa, al no regular la prestación del servicio militar obligatorio de las mujeres transgénero, pues dichas normas solo hacen referencia a los géneros de varón y mujer. La Sala Plena constató que «el demandante no explicó cómo puede concurrir un cargo de omisión relativa del Legislador, si hay fallos de tutela anteriores a la presentación de la acción de constitucionalidad, que no solo indicaron cual es la interpretación valida de la ley, sino que señalaron que las mujeres transgénero no deben prestar servicio militar obligatorio y, por lo tanto, no deben definir su situación ante las autoridades castrenses». Este criterio jurisprudencial fue reiterado en la sentencia C-006 de 2016.
[24] Este proyecto de ley fue radicado por primera vez en el Congreso de la República el 25 de febrero de 2017, para su trámite mediante el procedimiento legislativo especial para la paz (fast track). No obstante, ante la pérdida de vigencia de dicho procedimiento, el mismo fue archivado por vencimiento de términos el 30 de noviembre del mismo año. En consecuencia, fue nuevamente radicado en el Congreso de la República por el Gobierno nacional el 20 de marzo de 2018.
[25] Este punto se titula «Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo».
[26] La citada ley creó los tipos penales de Constreñimiento ilegal por parte de miembros de Grupos Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados, y Asesoramiento a Grupos Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados; y adicionó los tipos de Constreñimiento al sufragante, Concierto para delinquir, y Utilización ilegal de uniformes e insignias.
[27] Se cita la Declaración de los defensores de los derechos humanos, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas.
[28] Además de las modificaciones relativas a las causales de agravación punitiva, la pena de este delito también ha cambiado. La versión original preveía una pena de 1 a 4 años de prisión y multa de diez (10) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). Por aplicación de la Ley 890 de 2004, la pena se incrementó de 1.4 a 6 años de prisión y el valor de la multa se mantuvo. Luego, con la Ley 1142 de 2007, la pena de prisión pasó a ser de 4 a 8 años y la multa se incrementó de trece punto treinta y tres (13.33) a ciento cincuenta (150) smlmv, redacción que se mantiene en la actualidad.
[29] Esta expresión fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-472 de 2010, por considerar que «no solo desconoce el principio de taxatividad sino que, adicionalmente, pone en riesgo el derecho de asociación sindical al hacer posible interpretaciones contrarias al deber de proteger a los miembros de las organizaciones sindicales desde el momento en que estas se han constituido».
[30] Con el incremento de la sanción en una tercera parte, la pena privativa de la libertad oscilaría entre 5.3 y 10,66 años.
[31] Al tenor de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Los organismos de acción comunal tienen los siguientes objetivos: || a) Promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa; || b) Crear y desarrollar procesos de formación para el ejercicio de la democracia; || c) Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad; || d) Establecer los canales de comunicación necesarios para el desarrollo de sus actividades; || e) Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación, ejecución, administración y evaluación de planes, programas y proyectos de desarrollo comunitario; || f) Celebrar contratos con empresas públicas y privadas del orden internacional, nacional, departamental, municipal y local, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los planes comunitarios y territoriales de desarrollo; || g) Crear y desarrollar procesos económicos de carácter colectivo y solidario para lo cual podrán celebrar contratos de empréstito con entidades nacionales o internacionales; || h) Desarrollar procesos para la recuperación, recreación y fomento de las diferentes manifestaciones culturales, recreativas y deportivas, que fortalezcan la identidad comunal y nacional; || i) Construir y preservar la armonía en las relaciones interpersonales y colectivas, dentro de la comunidad, a partir del reconocimiento y respeto de la diversidad dentro de un clima de respeto y tolerancia; || j) Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desarrollo de los hechos, políticas, programas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo; || k) Promover y ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos previstos por la Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los asociados; || l) Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos, fundamentales y del medio ambiente consagrados en la Constitución y la ley; || m) Generar y promover procesos de organización y mecanismos de interacción con las diferentes expresiones de la sociedad civil, en procura del cumplimiento de los objetivos de la acción comunal; || n) Promover y facilitar la participación de todos los sectores sociales, en especial de las mujeres y los jóvenes, en los organismos directivos de la acción comunal; || o) Procurar una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acceso de la comunidad a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en su jurisdicción; || p) Los demás que se den los organismos de acción comunal respectivos en el marco de sus derechos, naturaleza y autonomía».
[32] Sentencia C-389 de 2017 (fundamento jurídico 2.4 de la presente sentencia)
[33] El Código Penal sanciona de manera especial los delitos de desaparición forzada (artículos 165 y 166, numeral 4), secuestro extorsivo (artículos 169 y 170, numeral 11), tortura (artículos 178 y 179, numeral 4) y desplazamiento forzado (artículos 180 y 181, numeral 3), cuando recaen sobre defensores de derechos humanos. Los delitos de secuestro extorsivo, tortura y desplazamiento forzado establecen textualmente como causal de agravación punitiva la consumación del tipo en «dirigentes comunitarios».
[34] En concordancia con las cifras que maneja el Observatorio de Violencia Política de la Fundación Paz & Reconciliación, desde 24 de noviembre de 2016 al 15 de noviembre de 2018, se presentaron 545 casos de agresiones a líderes y lideresas sociales, defensores y defensoras de derechos humanos. Entre estos datos se registran 274 amenazas. En el informe especial publicado el 10 de diciembre de 2018 se lee: «El ejercicio [realizado por el Observatorio] ha permitido construir hipótesis alrededor de las motivaciones que existen para atentar contra estas personas y sus procesos, también se ha logrado reconocer el tipo de liderazgo de la víctima, el lugar en el que ha sido vulnerado alguno de sus derechos, entre otros datos. Además, podemos afirmar que la violencia contra los líderes sociales es sistemática frente a los perfiles de las víctimas; por ejemplo, la mayoría pertenecían a: a) organizaciones de víctimas o de restitución de tierras, b) JAC y organizaciones que representan derechos colectivos y étnicos c) movimientos que se han opuesto y denunciado acciones de corrupción, minería ilegal y otras economías ilegales. Mientras que no se puede decir lo mismo sobre los responsables de los hechos, quiénes son diversos y responden, en la mayoría de los casos, a las dinámicas de seguridad de cada uno de los territorios». Respecto de los miembros de las juntas de acción comunal, se destacó: «Desde la firma del Acuerdo Final de Paz, una de las principales razones de la victimización de estas personas ha estado relacionado con el impulso y socialización de lo pactado en La Habana, especialmente lo referido a la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito». Información consultada el 29 de enero de 2019, disponible en la página web https:|| pares.com.co/2018/12/10/los-lideres-asesinados-tienen-rostro/.
[35] El contenido general de la Ley 743 de 2002 fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-580 de 2001.
[36] En un informe titulado ¿Cuáles son los patrones? Asesinatos de líderes Sociales en el Post Acuerdo, elaborado por el programa Somos Defensores, el Cinep, la Universidad Nacional de Colombia, la Comisión Colombiana de Juristas y el portal Verdad Abierta, publicado en octubre de 2018, se indicó que resulta signiﬁcativo que una parte importante de los líderes sociales y defensores de derechos humanos asesinados desde la firma del Acuerdo de Paz con las FARC ejercía una múltiple condición de liderazgo y activismo. Así se explicó: «Muchos de ellos asumen distintas tareas de liderazgo local, por lo cual pueden asumir simultáneamente actividades, por ejemplo, como dignatarios de Juntas de Acción Comunal, liderazgo cívico comunal y étnico, entre otros. Sin embargo, al organizar el perﬁl de los líderes sociales y defensores de derechos humanos asesinados por su condición más activa o evidente, que puede estar vinculada con los móviles de su asesinato, encontramos que el tipo de liderazgo más afectado es el de los dignatarios de Juntas de Acción Comunal (JAC) con el 23,73% del total de asesinatos (61 asesinatos). Es necesario resaltar que en este periodo fueron registrados los asesinatos de 37 presidentes de JAC. Las JAC y sus dignatarios cumplen, especialmente en áreas rurales, un papel fundamental en la organización comunitaria; ejercen diversas funciones, incluyendo la mediación entre el Estado y la comunidad. Es una de las formas más locales de organización social del entorno físico inmediato con participación de quienes viven en él. Los casos registrados evidencian que los actores armados han convertido a estas organizaciones en uno de sus principales objetivos militares. Los líderes de JAC y cívico comunales han sido los sectores que ha sufrido mayor número de asesinatos. En total desde la ﬁrma del Acuerdo de Paz hasta mediados de 2018 se ha registrado el asesinato de 86 líderes que eran miembros (no necesariamente dignatarios) de Juntas de Acción Comunal de todos los lugares del país, y en cuatro de estos casos se trataba de personas afrodescendientes». Información consultada el 6 de febrero de 2019, disponible en la página web https://es.scribd.com/document/395945424/Cuales-son-los-patrones-Asesinatos-de-Lideres-Sociales-en-el-Post-Acuerdo#fullscreen&from_embed.
[37] Ver fundamento jurídico 2.3.6 de la presente sentencia.