Source: https://www.juracademy.de/polizeirecht-ordnungsrecht-baden-wuerttemberg/polizei-und-ordnungsrecht-ba-wue/verwaltungsvollstreckung-kostenrecht-und-entschaedigung.html
Timestamp: 2019-03-19 09:03:49
Document Index: 193470252

Matched Legal Cases: ['§ 55', '§ 19', '§ 704', '§ 24', '§ 49', '§ 1', '§ 13', '§ 18', '§ 49', '§ 26', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 18', '§ 29', '§ 30', '§ 31', '§ 28', '§ 31', '§ 30', '§ 26', '§ 49', '§ 18', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 20', '§ 8', '§ 8', '§ 43', '§ 8', '§ 1', '§ 8', '§ 59', '§ 28', '§ 24', '§ 5', '§ 18', '§ 13', '§ 69', '§ 4', '§ 15', '§ 1', '§ 15', '§ 24', '§ 2', '§ 41', '§ 43', '§ 8', '§ 43', '§ 44', '§ 43', '§ 44', '§ 2', '§ 2', '§ 70', '§ 58', '§ 173', '§ 2', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 23', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 59', '§ 59', '§ 80', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 32', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 84', '§ 80', '§ 12', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 27', '§ 80', '§ 80', '§ 19', '§ 19', '§ 24', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 24', '§ 49', '§ 49', '§ 20', '§ 4', '§ 4', '§ 60', '§ 51', '§ 59', '§ 9', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 19', '§ 24', '§ 20', '§ 80', '§ 12', '§ 21', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 80', '§ 20', '§ 20', '§ 24', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 52', '§ 24', '§ 23', '§ 37', '§ 13', '§ 24', '§ 24', 'Art. 104', 'Art. 2', '§ 25', '§ 27', '§ 49', '§ 50', '§ 24', '§ 51', '§ 52', '§ 52', '§ 53', '§ 53', '§ 54', '§ 54', 'Art. 2', '§ 24', '§ 44', '§ 44', '§ 17', '§ 11', '§ 52', '§ 48', '§ 113', '§ 80', '§ 82', '§ 32', '§ 32', '§ 1', '§ 84', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 33', '§ 3', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 32', '§ 8', '§ 6', '§ 8', 'Art. 2', 'Art. 20', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 22', '§ 8', '§ 8', '§ 31', '§ 49', '§ 43', '§ 13', '§ 49', '§ 5', '§ 49', '§ 31', '§ 7', '§ 31', '§ 4', '§ 28', '§ 31', '§ 31', '§ 80', '§ 12', '§ 80', '§ 80', '§ 25', '§ 49', '§ 5', '§ 31', '§ 20', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 49', '§ 31', '§ 28', '§ 49', '§ 25', '§ 28', '§ 20', '§ 4', '§ 2', '§ 5', '§ 6', '§ 7', '§ 9', '§ 12', '§ 49', '§ 25', '§ 8', '§ 35', '§ 35', '§ 2', '§ 80', '§ 41', '§ 12', '§ 8', '§ 32', '§ 33', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 4', '§ 25', '§ 49', '§ 8', '§ 32', '§ 43', '§ 39', '§ 1', '§ 10', '§ 31', '§ 6', '§ 8', '§ 43', '§ 42', '§ 113', '§ 80', '§ 80', '§ 83', '§ 8', '§ 32', '§ 33', '§ 49', '§ 25', '§ 83', '§ 55', '§ 55', '§ 9', '§ 55', '§ 9', '§ 9', '§ 6', '§ 6', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 839', 'Art. 34', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 9', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 249', '§ 55', '§ 55', '§ 26', '§ 56', '§ 56', '§ 55', '§ 195', '§ 57', '§ 56', '§ 6', '§ 58', '§ 55', '§ 40', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 6', '§ 66', '§ 56', '§ 26', '§ 55', '§ 9', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 26', '§ 55', '§ 26', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 26', '§ 2', '§ 116', '§ 839', 'Art. 34', '§ 26', '§ 55', '§ 55', '§ 26', '§ 55', '§ 55', '§ 683']

Verwaltungsvollstreckung, Kostenrecht und Entschädigung
48 weitere Lernvideos mit den besten Erklärungen
Das gesamte Basiswissen auch als Skript auf 2020 Seiten
B Abgrenzungsfragen
C Unmittelbare Ausführung
D Vollstreckbarer Verwaltungsakt – Die Grundverfügung
E Überblick: Zwangsmittel
F Zwangsverfahren
B Kosten für Standardmaßnahmen
C Kosten für unmittelbare Ausführung einer Maßnahme
D Kosten in der Verwaltungsvollstreckung
E Sonderproblem: Abschleppfälle
B Entschädigung gem. § 55 PolG BW
C Überblick: Staatshaftung für polizeiliche Maßnahmen
Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg - Verwaltungsvollstreckung, Kostenrecht und Entschädigung
Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg
Teil 1 Verwaltungsvollstreckung und Polizeizwang
I Allgemeine Bedeutung
Wenn die Polizeibehörde z.B. auf Grundlage der polizeirechtlichen Generalklausel eine Verfügung erlässt, so liegt darin als Regelung oft ein Gebot oder ein Verbot. Weigert sich der Adressat, die Regelung dieses Verwaltungsaktes zu befolgen, muss die Verfügung auch ohne bzw. gegen dessen Willen von der Behörde umgesetzt werden können. Diesem Zweck dient die Verwaltungsvollstreckung bzw. der Polizeizwang.
Verwaltungsvollstreckung ist also die zwangsweise Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen durch die Behörde in einem besonderen Verwaltungsverfahren Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 1.
Die Besonderheit der Verwaltungsvollstreckung gegenüber der Zwangsvollstreckung im Zivilrecht (vgl. §§ 704 ff. ZPO) liegt darin, dass es sich bei dem Verwaltungsakt selbst um einen Vollstreckungstitel handelt. Die Behörde muss also grundsätzlich nicht zunächst vor Gericht gegen den Bürger ein Urteil erstreiten, um einen Anspruch gegen ihn durchzusetzen, sondern kann sich durch den Erlass eines Verwaltungsaktes selbst die Grundlage für die zwangsweise Durchsetzung, die Vollstreckung schaffen.
Der Polizeizwang dient der effektiven Durchsetzung von Polizeiverfügungen und damit der Effektivität der Gefahrenabwehr. Aus Sicht der Verwaltung ist diese Möglichkeit eine der praktisch besonders wichtigen Vorteile des Instruments „Verwaltungsakt“.
Plastisch formuliert zeigt sich an dieser Stelle, dass die Polizeibehörden die „Vollstrecker des staatlichen Gewaltmonopols“ Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 1. sind.
II Rechtsgrundlagen
Bei verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Maßnahmen handelt es sich um Grundrechtseingriffe. Daher unterliegt der Einsatz von Zwangsmitteln dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. Ausgangspunkt der Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Maßnahme im Polizeizwang sollte daher stets die Suche nach der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage sein.
Die Rechtsgrundlagen für die Verwaltungsvollstreckung und den Polizeizwang finden sich im Landesrecht in den Vorschriften der §§ 49 – 54 PolG und im Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz (LVwVG).
Daneben existieren auf der Ebene des Bundesrechts das Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) und das „Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes“ (UZwG). Die folgenden Ausführungen beschränken sich allerdings auf die Darstellung der landesrechtlichen Grundlagen in LVwVG und PolG.
Im LVwVG sind zunächst in den §§ 1 – 12 gemeinsame Vorschriften für alle Arten der Verwaltungsvollstreckung geregelt.
In den §§ 13 – 17 LVwVG ist dann die sog. Beitreibung, also die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einer Geldleistung verpflichten, geregelt. Auf diese Vorschriften wird hier nur hingewiesen.
Wesentlich wichtiger sind die Vorschriften über die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichten, in den §§ 18 ff. LVwVG.
Daneben treten die Regelungen der §§ 49 ff. PolG, die vor allem die Anwendung des unmittelbaren Zwangs durch die Polizeibehörden betreffen.
III Hinweise zur Prüfungsrelevanz der Verwaltungsvollstreckung
Aufgaben aus dem Gebiet der Verwaltungsvollstreckung und dem Polizeizwang sind als Prüfungsgegenstand beliebt und verbreitet Vgl. auch die Hinweise bei Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, S. 272.. Als geradezu klassische Konstellation können dabei die sog. „Abschleppfälle“ gelten.
Aber auch darüber hinaus bietet sich dieses Thema aus einer Reihe von Gründen bei der Erstellung von Klausuren an: Verwaltungsvollstreckungsrechtliche Fragen lassen sich gut verbinden mit Problemen des allgemeinen Verwaltungsrechts, des Verwaltungsprozessrechts, des Verfassungsrechts und insbesondere den übrigen Bereichen des Polizeirechts. Ebenfalls beliebt ist eine Verbindung der Verwaltungsvollstreckung mit Fragen des Kostenrechts. So ergeben sich selbst in einfachen, knappen Sachverhalten und bei scheinbar schlichten, alltäglichen Handlungen der Polizeibehörden zahlreiche Rechtsprobleme und eine anspruchsvolle Struktur, in der unterschiedliche behördliche Maßnahmen (Grund-Verwaltungsakt, Vollstreckungsmaßnahme, Kostenbescheid) zwar rechtlich strikt zu trennen sind, aber dennoch miteinander im Zusammenhang stehen.
Das Verwaltungsvollstreckungsrecht gilt bei vielen Studierenden nicht zu Unrecht als anspruchsvoll und kompliziert. Versuchen Sie sich beim Erarbeiten dieses Themengebietes nicht in Details zu verlieren, sondern die Grundstrukturen zu erfassen.Ein wichtiger Schritt dabei ist eine klare Differenzierung zwischen dem Grund-Verwaltungsakt, den jeweiligen vollstreckungsrechtlichen Maßnahmen (Androhung – Festsetzung – Anwendung) und dann ggf. auf der Sekundärebene der Erlass eines Kostenbescheids. Für jede dieser Maßnahmen gelten unterschiedliche Ermächtigungsgrundlagen und unterschiedliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen.Je nach der konkreten Fallkonstellation wird dabei von Ihnen oft eine inzidente Prüfung der einen Maßnahme im Rahmen der Prüfung einer anderen Maßnahme verlangt: Hier kommt es vor allem auf eine klare Struktur an. Verdeutlichen Sie sich selbst und dem Leser Ihrer Klausur stets, was genau Sie gerade prüfen: z.B. die Verhältnismäßigkeit der Grundverfügung, der Vollstreckungsmaßnahme oder die des Kostenbescheids.
Verwaltungsvollstreckungsrechtliche Maßnahmen sind von anderen polizeirechtlichen Maßnahmen abzugrenzen. Während polizeirechtliche Grundverfügungen und Standardmaßnahmen in der theoretischen Konzeption klar von Maßnahmen des Polizeizwangs zu unterscheiden sind, kann die Abgrenzung im konkreten Fall oft sehr schwierig sein. Als Besonderheit kommt in Baden-Württemberg hinzu, dass die Polizei nicht nur im Wege des Polizeizwangs, sondern auch im Wege der sog. „unmittelbaren Ausführung“ handeln kann.
I Polizeizwang und Standardmaßnahmen
Auf den ersten Blick erscheint die Abgrenzung zwischen Polizeizwang und Standardmaßnahmen einfach durchzuführen zu sein: Während die Standardmaßnahmen gem. §§ 26 ff. PolG zum Erlass eines Verwaltungsaktes, z.B. eines Gebots, berechtigen, geht es beim Polizeizwang um die tatsächliche Durchsetzung dieser Regelung.
Für einige Standardmaßnahmen ist dies auch zutreffend. So weisen etwa die Vorladung gem. § 27 PolG oder der Platzverweis gem. § 27a Abs. 1 PolG keinerlei Zwangselemente auf Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, S. 272 (274). Dasselbe gilt für das auf § 27a Abs. 2 PolG gestützte Aufenthaltsverbot.
Wenn im Einzelfall Zwang angewendet werden muss, um diese Anordnungen durchzusetzen und dabei der entgegenstehende Wille des Adressaten überwunden werden solle, so kommen Zwangsmaßnahmen nach den § 18 ff. LVwVG in Betracht.
In diesen Fällen lassen sich Standardmaßnahme und Zwangsmaßnahme einfach voneinander abgrenzen.
Wichtig ist allerdings auch in diesen Fällen, dass Sie präzise z.B. zwischen dem Platzverweis (also dem Gebot: „Geh weg!“) und einer Maßnahme zu dessen Durchsetzung (z.B. das Wegtragen eines Störers) unterscheiden. Die Maßnahmen beruhen jeweils auf unterschiedlichen Ermächtigungsgrundlagen.Je nach Fallgestaltung müssen Sie die eine oder die andere, oder auch beide Maßnahmen nebeneinander auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen.
Anderen Standardmaßnahmen ist dagegen ein Element des Zwangs, zumindest aber einer ausführenden Handlung inhärent Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, S. 272 (274).
Durchsuchung von Personen (§ 29 PolG), Durchsuchung von Sachen (§ 30 PolG), Betreten und Durchsuchung von Wohnungen (§ 31 PolG), Ingewahrsamnahme (§ 28 PolG).
In diesen Fällen ist die Abgrenzung zwischen Standardmaßnahme und Zwangsmittel deutlich komplizierter. Die Ermächtigungsgrundlage für diese Standardmaßnahme ermöglicht nämlich nicht nur den bloßen Erlass des Gebots das Handeln der Polizei zu dulden (z.B. die Duldung der Durchsuchung einer Sache), sondern enthält daneben begrifflich die Möglichkeit zu tatsächlichem Handeln (z.B. zum eigentlichen Durchsuchen der Sache).
Dennoch muss auch in solchen Fällen eine Abgrenzung zwischen Standardmaßnahme und Zwangsmaßnahme erfolgen.
Nach überwiegender Auffassung ermächtigen die Standardmaßnahmen nur zur Anordnung, ein bestimmtes Vorgehen der Polizei zu dulden und dazu, die Maßnahme durchzuführen. Sobald aber die Polizei den Willen des Betroffenen überwinden und körperlichen Zwang einsetzen muss, soll danach eine Vollstreckungsmaßnahme vorliegen.
Fordert ein Polizeibeamter den Wohnungseigentümer auf, ihm die Türe zu öffnen, damit er dessen Wohnung betreten kann, so lässt sich diese Aufforderung – und auch das tatsächliche Betreten der Wohnung – auf § 31 PolG stützen.
Sofern der Polizeibeamte sich aber mit Gewalt Zugang zu der Wohnung verschaffen muss, z.B. indem er die Wohnungstüre eintritt, so ist dies als Zwangsmaßnahme zu qualifizieren.
Der Polizeibeamte ordnet gegenüber einem Pflichtigen an, ihm eine Sache herauszugeben, die er mit sich führt und zu dulden, dass diese untersucht wird. Ermächtigungsgrundlage für diese Maßnahme ist § 30 Nr. 1 PolG, wovon der eigentliche Vorgang der Durchsuchung mit umfasst ist.
Sofern aber der Polizist dem Betroffenen die Sache gegen seinen Willen abnehmen muss, liegt eine Zwangsmaßnahme vor.
Eine andere Auffassung legt die Standardmaßnahmen weiter aus. Danach berechtigt die jeweils einschlägige Ermächtigungsgrundlage nicht nur zur Anordnung, sondern auch zur Ausführung der Maßnahme, einschließlich einer tatsächlichen Ausführung gegen den Willen des Betroffenen, also den Vollzug Näher zum Streitstand Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, S. 272 (274).
Für die erste Auffassung spricht allerdings, dass bei einer extensiven Auslegung der Ermächtigungsgrundlagen in den §§ 26 ff. PolG die besonderen Voraussetzungen des Vollstreckungsrechts nach den § 49 PolG, §§ 18 ff. LVwVG umgangen werden könnten.
Überzeugend erscheint es daher, dass die Standardmaßnahmen allein zur Anordnung einer Duldungsverfügung und zur tatsächlichen Ausführung der Maßnahme ermächtigen. Sobald die Polizei Zwang ausübt, um den Willen des Betroffenen zu überwinden, ist ein Rückgriff auf die Vorschriften des Vollstreckungsrechts erforderlich.
II Polizeizwang und unmittelbare Ausführung
Daneben ist der Polizeizwang abzugrenzen gegenüber der unmittelbaren Ausführung gem. § 8 PolG.
Nach § 8 PolG ist die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme durch die Polizei zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die in den §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann.
Der Anwendungsbereich der unmittelbaren Ausführung betrifft also die Fälle, in denen die Polizei keine Polizeiverfügung gegenüber einem Störer erlassen (und ggf. im Wege des Verwaltungszwangs durchsetzen) kann. Dies kommt insbesondere dann in Betracht, wenn der Störer abwesend ist.
Bei einer Ersatzvornahme als Zwangsmittel geht es dagegen um die Vollstreckung eines bereits ergangenen Verwaltungsaktes Näher zur Abgrenzung zwischen unmittelbarer Ausführung und Vollstreckungsmaßnahmen Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 355.
Entscheidend für die Frage der Abgrenzung ist demnach, ob ein Grundverwaltungsakt vorliegt, der im Wege der Zwangsvollstreckung vollzogen werden kann oder nicht Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 95..
Eine Mutter lässt während eines Einkaufs ihr Kleinkind im PKW zurück. Wegen der Sonneneinstrahlung erhitzt sich das Innere des Wagens und das Kind droht zu ersticken. Daraufhin schlägt ein Polizist die Seitenscheibe des PKW ein und holt das Kind aus dem Auto.
In solchen Fällen liegt keine Zwangsmaßnahme nach dem LVwVG vor, sondern eine unmittelbare Ausführung gem. § 8 PolG.
Bitte beachten Sie, dass es im Polizei- und Vollstreckungsrecht von Baden-Württemberg neben der unmittelbaren Ausführung keine Vorschriften über einen sog. „sofortigen Vollzug“ gibt. Dies ist eine landesrechtliche Besonderheit, die dazu führt, dass Ausführungen aus allgemeinen, länderübergreifenden Darstellungen des Polizei- und Ordnungsrechts Probleme enthalten, die sich in Baden-Württemberg überhaupt nicht stellen (insbesondere die weitere Abgrenzung zwischen unmittelbarer Ausführung und sofortigem Vollzug).
Die Abgrenzung zwischen Standardmaßnahmen, Polizeizwang und unmittelbarer Ausführung sollten Sie in einer Klausur sorgfältig vornehmen. Wichtiger als abstrakte Kenntnisse ist dabei die Subsumtion anhand des konkreten Sachverhalts. Je nachdem, für welche Charakterisierung der polizeilichen Maßnahme Sie sich entscheiden, sind ganz unterschiedliche Ermächtigungsgrundlagen einschlägig und unterschiedliche Tatbestandsvoraussetzungen zu prüfen. Noch wichtiger als die „richtige“ Abgrenzung ist aber, dass Sie den einmal eingeschlagenen Weg konsequent zu Ende prüfen. Wenn Sie also z.B. zu dem Ergebnis kommen, dass es sich bei einer bestimmten Maßnahme der Polizei schlicht um eine Standardmaßnahme oder eine unmittelbare Ausführung handelt, so wäre es völlig verfehlt, eine Androhung oder Festsetzung nach den §§ 20 ff. LVwVG zu prüfen.
§ 8 PolG regelt die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme. Die Polizei kann gem. § 8 PolG mit eigenen Mitteln an der Stelle des Verantwortlichen Maßnahmen der Gefahrenabwehr ergreifen. Dies ist eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Polizei zunächst Gefahrenabwehrmaßnahmen gegen den Polizeipflichtigen ergreifen muss. Voraussetzung für die materielle Rechtmäßigkeit einer unmittelbaren Ausführung ist, dass die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig durch den Erlass oder die Vollstreckung einer Polizeiverfügung gegen den Störer abgewehrt werden kann Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 355.
Dies betrifft die Konstellationen, in denen der Störer nicht erreichbar ist oder auch, wenn er – auch unter Zuhilfenahme von privaten Unternehmern etc. – nicht in der Lage ist, die Gefahr zu beseitigen.
II Rechtsnatur der unmittelbaren Ausführung
Bei der unmittelbaren Ausführung erfolgt der Einsatz eines Zwangsmittels, ohne dass zuvor ein Veraltungsakt erlassen wurde. Mangels Bekanntgabe (vgl. § 43 VwVfG) liegt also kein Verwaltungsakt vor. Daher ist die Maßnahme im Wege der unmittelbaren Ausführung als Realakt zu qualifizieren.
III Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung
1 Ermächtigungsgrundlage
§ 8 Abs. 1 PolG ermächtigt die Polizei zur unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme, also zum tatsächlichen Handeln. Die Maßnahme selbst muss aber auf einer anderen Ermächtigungsgrundlage beruhen, sei es als Standardmaßnahme, sei es auf der Grundlage der polizeirechtlichen Generalklausel gem. §§ 1, 3 PolG.
2 Formelle Rechtmäßigkeit
Zuständig für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme ist nach § 8 PolG „die Polizei“. Die konkrete Behörde ergibt sich aus den allgemeinen Vorschriften über die sachliche, instanzielle und örtliche Zuständigkeit der Polizeibehörden gem. §§ 59 ff. PolG.
Da es sich bei der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme nicht um einen Verwaltungsakt handelt, kommt eine Anhörung gem. § 28 Abs. 1 VwVfG nicht in Betracht. Auch eine analoge Anwendung scheidet nach der Natur der Sache aus, denn die unmittelbare Ausführung wird gerade in den Fällen vorgenommen, in denen kein Störer erreichbar ist.
3 Materielle Rechtmäßigkeit
Bei der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme handelt die Polizei anstelle eines Störers. Sie ist daher nur dann materiell rechtmäßig, wenn eine hypothetische Grundverfügung gegenüber dem Pflichtigen rechtmäßig gewesen wäre.
Im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit der Maßnahme ist somit inzident die formelle und materielle Rechtmäßigkeit einer fiktiven Polizeiverfügung zu prüfen Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 44. Dabei kann sich die Polizeiverfügung entweder auf die Generalklausel stützen oder auch eine Standardmaßnahme betreffen. Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme ist dabei umfassend zu prüfen, neben dem Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen also auch auf Rechtsfolgenseite das Ermessen, die Verhältnismäßigkeit und ggf. ein möglicher Verstoß gegen Grundrechte.
Neben einer rechtmäßigen fiktiven Grundverfügung setzt die Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung der Maßnahme voraus, dass der polizeiliche Zweck nicht rechtzeitig durch Maßnahmen gegen Verhaltens- bzw. Zustandsstörer erreicht werden kann. Insoweit ist die unmittelbare Ausführung also ultima ratio.
Nach dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr sind die Anforderungen an diese Voraussetzung aber nicht zu hoch anzusetzen. „Nicht rechtzeitig“ werden die Störer auch dann erreicht, wenn sie nicht mit zumutbarem Aufwand von der Polizei ermittelt werden können oder von vornherein absehbar ist, dass der Störer die Gefahr nicht beseitigen kann Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 354..
Auf der Rechtsfolgenseite ist die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme auf mögliche Ermessensfehler und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu prüfen. Die Vorgaben des § 5 PolG gelten auch hier, obwohl kein Verwaltungsakt vorliegt.
In der Verwaltungsvollstreckung im Wege des sog. „gestreckten Verfahrens“ geht es darum, „gestreckten Verfahrens“ geht es darum, eine Grundverfügung zu vollstrecken. Voraussetzung ist also ein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt: „Verwaltungsvollstreckung ist grundsätzlich Verwaltungsakt-Vollstreckung“ Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 658..
Von vornherein nicht vollstreckungsfähig sind bloße Realakte, die keine Regelung beinhalten.
Auskünfte, Warnungen, Hinweise
I Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsverfügung
Allerdings sind nicht alle Arten von Verwaltungsakten vollstreckbar, sondern nur Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungsverfügungen. Dementsprechend stellt § 18 LVwVG fest, dass Verwaltungsakte, die zu einer Handlung, ausgenommen einer Geldleistung, einer Duldung oder einer Unterlassung verpflichten, mit Zwangsmitteln vollstreckt werden.
Die Verpflichtung zur Zahlung einer Geldleistung wird dagegen nach den §§ 13 ff. LVwVG im Wege der Beitreibung vollstreckt.
baurechtliche Abrissverfügung (Handlungsverfügung); Ankündigung der Polizei eine Wohnung zu betreten (Duldungsverfügung); baurechtliche Nutzungsuntersagung, gewerberechtliche Untersagungsverfügung (Unterlassungsverfügung).
Oft wird in diesem Zusammenhang von einer sog. „HDU-Verfügung“ gesprochen. Als Merkposten hat dieser Begriff seine Berechtigung, in der Klausur sollten Sie die Bezeichnung nicht verwenden.
Dagegen sind feststellende Verwaltungsakte, mit denen ein Anspruch oder die rechtliche Eigenschaft einer Person oder einer Sache verbindlich festgestellt wird.
Feststellung der Eigenschaft als Schwerbehinderter und Grad der Behinderung nach § 69 SGB IX
Ebenso wenig vollstreckbar sind rechtsgestaltende Verwaltungsakte Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (276)., die ein Rechtsverhältnis unmittelbar begründen, verändern oder aufheben.
Rücknahme einer Genehmigung, Widerruf einer Erlaubnis, Entziehung der Fahrerlaubnis, Entlassung eines Beamten, Einbürgerung eines Ausländers
Gerade bei (nicht vollstreckungsfähigen) rechtsgestaltenden Verwaltungsakten ist eine klare Differenzierung gegenüber einer ggf. nachträglich erforderlichen (vollstreckungsfähigen) Handlungsverfügung wichtig.
B ist Betreiber einer erlaubnispflichtigen Gaststätte. Nachdem er die Gaststätte einige Jahre einwandfrei geführt hat, kommt es nun vermehrt zu Verstößen gegen Vorschriften des Gesundheits- und Jugendschutzes, so dass nicht mehr von der erforderlichen Zuverlässigkeit gem. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG auszugehen ist. Die zuständige Behörde widerruft daraufhin die Gaststättenerlaubnis auf der Grundlage von § 15 Abs. 2 GastG i.V.m. § 1 LGastG BW. Bei diesem Widerruf handelt es sich um einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt, der nicht vollstreckungsfähig ist, sondern ipso iure wirkt. Allerdings lässt sich B von diesem Widerruf nicht abschrecken und betreibt seine Gaststätte weiterhin – nunmehr ohne die erforderliche Erlaubnis. Daraufhin erlässt die Behörde einen weiteren Verwaltungsakt, nämlich eine Untersagungsverfügung gem. § 15 Abs. 2 Gewerbeordnung. Dabei handelt es sich um einen vollstreckungsfähigen Verwaltungsakt, der im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden kann, wenn B seine Gaststätte weiterhin betreibt.
II Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der Grundverfügung
Die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist nach h.M. keine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsvollstreckung BVerfG, NVwZ 1999, 292; vgl. ausführlich zur Diskussion Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 32..
Diese Aussage klingt zunächst überraschend, hat sie doch zur Konsequenz, dass rechtswidrige Grundverfügungen rechtmäßig vollstreckt werden können. Zunächst lässt sich diese Annahme darauf stützen, dass § 2 LVwVG Voraussetzungen dafür enthält, welche Verwaltungsakte vollstreckt werden können und die Rechtmäßigkeit dort nicht ausdrücklich erwähnt wird. Der tiefere Grund für den Verzicht auf einen Rechtmäßigkeitszusammenhang zwischen Grundverfügung und Vollstreckungsmaßnahme liegt aber im Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr. Die Aufgabenerfüllung der Vollstreckungsbehörde soll nicht dadurch verhindert werden, dass diese Behörde (erneut) die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes prüfen muss.
Nach dem Eintritt der Bestandskraft ist eine Berufung auf rechtliche Mängel des Grundverwaltungsaktes im Vollstreckungsverfahren also grundsätzlich ausgeschlossen Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 666a..
Voraussetzung für die Vollstreckung ist allerdings die Wirksamkeit der Grundverfügung Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (276). . Dies hat unter drei Aspekten praktische Bedeutung:
Zunächst muss der Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen bekannt gegeben worden sein gem. § 41 VwVfG. Dies ist gem. § 43 Abs. 1 VwVfG Voraussetzung für seine Wirksamkeit. Ist eine solche Bekanntgabe nicht erfolgt, liegt kein existenter Verwaltungsakt vor. Dann kommt zur Durchsetzung kein Verwaltungszwang nach dem LVwVG in Betracht, sondern allenfalls die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 8 PolG.
Außerdem darf der Verwaltungsakt sich nicht zwischen Bekanntgabe und Vollstreckungsmaßnahme erledigt haben, z.B. durch Rücknahme, Widerruf oder Zeitablauf. Denn ein aufgehobener Verwaltungsakt ist gem. § 43 Abs. 2 VwVfG nicht mehr wirksam.
Schließlich ist zu prüfen, ob die zu vollstreckende Grundverfügung nichtig ist gem. § 44 VwVfG. Denn nach § 43 Abs. 3 VwVfG ist ein nichtiger Verwaltungsakt unwirksam.
Aus diesen Ausführungen folgt, dass es auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung im Rahmen einer Vollstreckungsmaßnahme grundsätzlich nicht ankommt. Sie sollten daher an dieser Stelle auf überflüssige Ausführungen verzichten und die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes grundsätzlich nicht prüfen.
Allenfalls in Ausnahmekonstellationen wird man annehmen können, dass die Vollstreckung allein deshalb rechtswidrig ist, weil der Grundverwaltungsakt rechtswidrig ist. So dürfte die bewusste Vollstreckung rechtswidriger Verwaltungsakte durch die Behörde regelmäßig unverhältnismäßig sein Württenberger/Heckmann, Polizeirecht Baden-Württemberg, Rn. 757; vgl. auch die konkreten Hinweise bei Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277).. Das ändert aber nichts daran, dass sich die Vollstreckungsbehörde grundsätzlich darauf verlassen kann, dass ein Verwaltungsakt wirksam und damit vollstreckungsfähig ist, solange er nicht durch die Erlassbehörde oder ein Gericht aufgehoben wird oder aber gem. § 44 VwVfG an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist.
III Vollstreckbarer Verwaltungsakt
Nicht jeder der Sache nach grundsätzlich vollstreckbarer Verwaltungsakt in Form einer Handlungs-, Duldungs- oder Untersagungsverfügung darf auch rechtmäßiger Weise vollstreckt werden.
Gem. § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt.
1 Unanfechtbarkeit
Nach § 2 Nr. 1 LVwVG können unanfechtbare Verwaltungsakte vollstreckt werden.
Die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes ergibt sich insbesondere aus den Vorschriften über die Fristen der Rechtsbehelfe, die gegen einen Verwaltungsakt eingelegt werden können.
Die (Un-)Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes ist also anhand der Widerspruchs- und Klagefrist gem. §§ 70 Abs. 1, 74 Abs. 1 VwGO zu ermitteln.
Gerade in polizeirechtlichen Konstellationen ist dabei an die Jahresfrist gem. § 58 Abs. 2 VwGO bei unterbliebener oder unrichtiger Rechtsbehelfsbelehrung zu denken. Bei mündlichen Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten fehlt typischerweise eine Rechtsbehelfsbelehrung. Dasselbe gilt für Verkehrszeichen.
Wird von dem Adressaten fristgerecht ein Widerspruch bzw. eine Anfechtungsklage gegen den Verwaltungsakt erhoben, so tritt die Unanfechtbarkeit erst mit der formellen Rechtskraft des letztinstanzlichen Urteils eine (vgl. § 173 VwGO).
2 Wegfall der aufschiebenden Wirkung
Nach § 2 Nr. 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt.
Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Dies führt dazu, dass ein Verwaltungsakt, gegen den ein Rechtsbehelf eingelegt wurde, nicht vollstreckt werden darf.
Dem Eigentümer E wird eine Abrissverfügung zugestellt, in der er dazu aufgefordert wird, eine illegal errichtete Garage abzureißen. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhebt E umgehend eine Anfechtungsklage. E ist noch nicht verpflichtet, die Garage im Moment abzureißen. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde darf die Abrissverfügung noch nicht vollstrecken.
Allerdings ergeben sich aus § 80 Abs. 2 VwGO einige Ausnahmen, die zum Wegfall der aufschiebenden Wirkung führen.
b) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO
Nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten.
Definition: öffentlichen Abgaben
Unter öffentlichen Abgaben sind hoheitlich geltend gemachte öffentlich-rechtliche Geldforderungen zu verstehen, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen und zur Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 662.
Hier klicken zum AusklappenSteuern, Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen, Abwassergebühren, Kindergartenbeiträge, Erschließungsbeiträge
Definition: Kosten
Kosten sind alle Gebühren und Auslagen, die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren einschließlich des Vorverfahrens nach feststehenden Sätzen auferlegt werden VGH Mannheim, VBlBW 1991, 215..
Gebühren für Amtshandlungen, Widerspruchsgebühr
Hintergrund dieser Regelung ist die Überlegung, dass der Staat umgehend und effektiv die finanziellen Mittel erhalten soll, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt. Daneben entstehen hier für die Betroffenen in aller Regel keine unzumutbaren Beeinträchtigungen, da die Geldleistungen bei erfolgreicher Anfechtungsklage zurückbezahlt werden und dem Bürger ein Schuldner mit hoher Bonität zur Verfügung steht.
Nicht zu den öffentlichen Abgaben und Kosten i.S.d. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO zählen Zwangsgelder gem. § 23 LVwVG. Auch die Kosten einer Ersatzvornahme VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, 74; VGH Mannheim, DVBl. 1999, 1733, des unmittelbaren Zwangs VGH Mannheim, VBlBW 1996, 262 und der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme fallen nicht unter § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO.
Da es in diesem Abschnitt um die Vollstreckung von Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungsverfügungen geht, hat der Wegfall nach § 80 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VwGO keine große praktische Bedeutung, da es um Geldleistungspflichten geht. Dennoch sollten die Grundlagen der Vollständigkeit halber dargestellt werden.
c) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO
Gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten.
Erfasst von dieser Regelung sind in Baden-Württemberg nicht die allgemeinen Polizeibehörden i.S.d. §§ 59 Nr. 1, 61 ff. PolG, sondern nur der Polizeivollzugsdienst i.S.d. §§ 59 Nr. 2, 70 ff. PolG mit seinen Polizeibeamten.
Nach der Formulierung des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO unterfallen nicht alle, sondern nur die „unaufschiebbaren“ Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten dem Wegfall der aufschiebenden Wirkung. Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Polizeivollzugsdienst ohnehin regelmäßig auf Grund der Eilfallkompetenz gem. § 60 Abs. 2 PolG handeln wird. Geht es dagegen um die originäre Kompetenz des Polizeivollzugsdienstes oder den Einsatz im Rahmen der Parallelzuständigkeit gem. § 60 Abs. 3 PolG, so ist die „Unaufschiebbarkeit“ der Maßnahme stets eigenständig zu begründen.
Der Polizeivollzugsbeamte nimmt eine Sicherstellung vor, für die er gem. § 60 Abs. 3 i.V.m. § 32 PolG neben den allgemeinen Polizeibehörden zuständig ist.
Auf Verkehrszeichen wird die Regelung des § 80 Abs. 2 S.1 Nr. 2 VwGO analog angewendet. Begründet wird dies mit der vergleichbaren Interessenlage gegenüber Anordnungen von Polizeibeamten im Straßenverkehr. Letztlich entsprechen Verkehrszeichen und Verkehrsampeln solchen Anordnungen. Darüber hinaus besteht ein erhebliches praktisches Bedürfnis für den Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegenüber Verkehrszeichen.
d) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
Daneben entfällt die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen.
Beispiele aus dem Bundesrecht sind § 84 AufenthaltsG im Hinblick auf Rechtsbehelfe gegen bestimmte aufenthalts- und ausländerrechtliche Maßnahmen und § 80 TierSeuchenG, der die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen bestimmte seuchenpolizeilichen Anordnungen ausschließt.
Ein wichtiges Beispiel aus dem Landesrecht ist § 12 LVwVG. Danach haben Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden.
Dabei ist allerdings darauf zu achten, dass sich diese Vorschrift nur auf unmittelbar verwaltungsvollstreckungsrechtliche Maßnahmen richtet (z.B. Androhung einer Zwangsmaßnahme). Die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den zu vollstreckenden Grund-Verwaltungsakt wird davon nicht berührt.
e) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
Schließlich entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
Anders als in den Fällen der § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 – 3 VwGO sind damit Konstellationen gemeint, in denen die aufschiebende Wirkung nicht bereits kraft Gesetzes wegfällt, sondern im konkreten Einzelfall von der Behörde besonders angeordnet wird.
Gem. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO muss das besondere Interesse an dieser Anordnung schriftlich begründet werden. Eine Ausnahme davon gilt gem. § 80 Abs. 3 S. 2 VwGO wiederum, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine ausdrücklich als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
Typischerweise wird die Anordnung der sofortigen Vollziehung zusammen mit dem Grundverwaltungsakt erlassen. Sie kann aber auch selbständig nachträglich ergehen.
Die Polizeibehörde erlässt nach § 27a Abs. 2 PolG folgende Verfügung: 1. Ihnen wird verboten, einen [näher bestimmten] Ort zu betreten oder sich dort aufzuhalten (Aufenthaltsverbot). 2. Die sofortige Vollziehung der Verfügung gem. Ziffer 1 wird angeordnet.
Ein solches Aufenthaltsverbot könnte – sofern das öffentliche Interesse schriftlich begründet wird, vgl. § 80 Abs. 3 VwGO – sofort vollzogen werden. Das bedeutet, die Polizei könnte die Verfügung vollstrecken, selbst wenn der Adressat umgehend einen Widerspruch gegen den Verwaltungsakt einlegt, da dieser gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO keine aufschiebende Wirkung hätte.
§ 19 LVwVG zählt die zulässigen Zwangsmittel auf: Zwangsgeld, Zwangshaft, Ersatzvornahme und unmittelbaren Zwang.
Das Zwangsgeld (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 LVwVG) dient der Erzwingung von vertretbaren und unvertretbaren Handlungen und Unterlassungen.
Sinn und Zweck des Zwangsgelds ist es, den Pflichtigen, also den Adressaten der Grundverfügung durch Einwirkung auf seinen Willen mittelbar dazu zu zwingen, die ihm auferlegte Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht selbst zu erfüllen. Es handelt sich also nicht um eine Sanktion für ein Verhalten in der Vergangenheit, sondern um ein Beugemittel, um ein zukünftiges Verhalten zu erzwingen Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 11..
Die Zwangshaft (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 LVwVG) ist ein unselbständiges Zwangsmittel, das eingesetzt werden soll, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist.
Die Ersatzvornahme (§ 19 Abs. 1 Nr. 2 LVwVG) hat den Zweck vertretbare Handlungen auszuführen.
Der unmittelbare Zwang (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 LVwVG) schließlich besteht im Einsatz körperlicher Gewalt zur Erzwingung vertretbarer oder unvertretbarer Handlungen.
Während Zwangsgeld und Zwangshaft untereinander und von den übrigen Zwangsmitteln klar zu unterscheiden sind, bereitet die Abgrenzung zwischen Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang im Einzelfall erhebliche Probleme. Wird eine vertretbare Handlung im Wege der Ersatzvornahme durch die Polizeibehörde selbst ausgeführt (Selbstvornahme) und dabei körperliche Gewalt angewendet, ist die Maßnahme nur schwer vom Einsatz unmittelbaren Zwangs zu unterscheiden.
Nach der überwiegenden Meinung ist die Abgrenzung zwischen diesen beiden Zwangsmitteln folgendermaßen vorzunehmen Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 14 ff.; Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (278).:
Eine Ersatzvornahme liegt nur dann vor, wenn nicht nur der Erfolg der Maßnahme, sondern auch die Art und Weise der Zwangsanwendung identisch mit dem Handeln ist, dass dem Pflichtigen oblag.
Sind dagegen die behördliche Maßnahme und die geforderte Handlung in Art und Weise nicht identisch, so handelt es sich um unmittelbaren Zwang.
Nach der erfolglosen Aufforderung an den Wohnungsinhaber, die Türe zu öffnen, erledigt der Polizeivollzugsbeamte dies mit einem gezielten, festen Tritt, der das Schloss zerstört.
Nach der h.M. wäre dies eine Form des unmittelbaren Zwangs. Zwar hat der Polizeibeamte „für den Wohnungsinhaber“ eine vertretbare Pflicht erfüllt – das Öffnen der Türe. Allerdings ist dies in einer Art und Weise geschehen (Eintreten der Türe), wie sie der Pflichtige selbst nicht verwendet hätte (Öffnen der Türe).
Sie sollten sich auf jeden Fall eindeutig entscheiden, welches Zwangsmittel im konkreten Fall Ihrer Meinung nach eingesetzt wurde. Die Frage offen zu lassen – etwa mit dem Hinweis, dass die Behörde „jedenfalls im Rahmen der Ermächtigungsgrundlag gehandelt hat“ – davon ist dringend abzuraten. Denn nach § 49 Abs. 1 PolG wird die Ersatzvornahme nach den Vorschriften des LVwVG angewendet. Der unmittelbare Zwang dagegen ist an den besonderen Vorschriften der §§ 49 Abs. 2, 50 ff. PolG zu messen.
I Allgemeines zum „gestreckten Verfahren“
Bei dem Vollstreckungsverfahren handelt es sich um ein mehrstufiges, sog. „gestrecktes“ Verfahren. Die Vollstreckung vollzieht sich in mehreren Stufen, die aufeinander aufbauen, aber systematisch voneinander zu unterscheiden sind: Aufbauend auf der Grundverfügung kommt es zunächst zur Androhung des Zwangsmittels (§ 20 LVwVG), dann zur Festsetzung und schließlich zur Anwendung des Zwangsmittels. Daran kann sich ggf. noch eine weitere behördliche Maßnahme anschließen, der Kostenbescheid.
Es ist in verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Klausuren von entscheidender Bedeutung, die unterschiedlichen Maßnahmen strikt auseinanderzuhalten. Zunächst muss anhand des konkreten Sachverhalts ermittelt werden, welche Maßnahme überhaupt (unmittelbar) zu prüfen ist. Ist die Vollstreckung bereits erfolgt, richtet sich das Klagebegehren oft gegen den Kostenbescheid, bei dessen Überprüfung die eigentliche Vollstreckungsmaßnahme dann inzident zu überprüfen ist. Steht die Verwaltungsvollstreckung noch aus, wird sich das Klagebegehren regelmäßig (zumindest auch) gegen die Grundverfügung und gegen eine evtl. Androhung der Zwangsmaßnahme richten.
II Zuständigkeit und Verfahren
1 Zuständige Vollstreckungsbehörde
Nach § 4 Abs. 1 LVwVG ist Vollstreckungsbehörde die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat. Etwas anderes kann sich aus den Sondervorschriften in § 4 Abs. 2 und 3 LVwVG ergeben.
Damit können grundsätzlich sowohl die allgemeinen Polizeibehörden als auch die Polizeivollzugsdienststellen für Vollstreckungsmaßnahmen zuständig sein. Die Abgrenzung erfolgt nach den allgemeinen Zuständigkeitsregeln gem. § 60 PolG.
Die Anwendung (also nicht bereits die Androhung) des unmittelbaren Zwangs obliegt dagegen nach § 51 PolG ausschließlich den Beamten des Polizeivollzugsdienstes i.S.d. § 59 Nr. 2 PolG.
Grundsätzlich handelt es sich bei dem Vollstreckungsverfahren um ein Verwaltungsverfahren, für das die Vorschriften der §§ 9 ff. VwVfG gelten. Allerdings sind im LVwVG zahlreiche besondere Form- und Verfahrensvorschriften normiert.
Da es sich bei der Androhung und der Festsetzung (ggf. auch der Anwendung) von Zwangsmitteln um Verwaltungsakte handelt, ist zunächst an das Bestehen eines Anhörungsrechts der Beteiligten gem. § 28 Abs. 1 VwVfG zu denken.
Allerdings kann gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG von der Anhörung abgesehen werden, wenn Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden sollen.
Die Vorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG wird – ebenso wie die übrigen Ausnahmetatbestände in § 28 Abs. 2 Nr. 1-4 VwVfG – oft fehlerhafterweise so verstanden, dass bei Vorliegen der jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen in jedem Falle eine Anhörung entbehrlich ist. Tatsächlich schließt § 28 Abs. 2 VwVfG die Anhörungspflicht aber nicht grundsätzlich aus, sondern räumt der Behörde Ermessen ein („kann abgesehen werden, wenn…“). Allerdings dürfen die Anforderungen an die Ermessensausübung nicht überspannt werden. Regelmäßig wird in einem Vollstreckungsverfahren eine gesonderte Anhörung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten sein.
III Auswahl des Zwangsmittels
Bei der Auswahl des Zwangsmittels ist der Vollstreckungsbehörde ein Auswahlermessen eingeräumt. Maßgebliche Gesichtspunkte, die das Ermessen leiten sind dabei einerseits der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr, andererseits das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Gem. § 19 Abs. 2 LVwVG hat die Vollstreckungsbehörde dasjenige Zwangsmittel anzuwenden, das den Pflichtigen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt.
Es gibt keinen grundsätzlichen Vorrang des Zwangsmittels der Ersatzvornahme gegenüber dem Zwangsgeld VGH Mannheim, VBlBW 2004, 226.
Ausgeschlossen ist die Ersatzvornahme allerdings zur Erzwingung von unvertretbaren, höchstpersönlichen Pflichten.
Erfüllung einer Auskunftspflicht, diese kann nur durch Zwangsgeld und Zwangshaft durchgesetzt werden
Aus § 24 LVwVG („ist das Zwangsgeld uneinbringlich“) ergibt sich für das Verhältnis zwischen dem Zwangsmittel Zwangsgeld und Zwangshaft, dass die Zwangshaft subsidiär ist und nur angewendet werden kann, wenn das Zwangsgeld nicht durchsetzbar ist.
IV Androhung des Zwangsmittels
Grundsätzlich muss jedes Zwangsmittel vor der Anwendung angedroht werden, vgl. § 20 LVwVG. Die Androhung ist damit zugleich der erste Schritt des gestuften Vollstreckungsverfahrens.
Bei der Androhung eines Zwangsmittels handelt es sich stets um einen Verwaltungsakt. Dieser kann isoliert durch Widerspruch und Anfechtungsklage angegriffen werden. Dabei ist jedoch zu beachten, dass diese Rechtsbehelfe gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 12 LVwVG keine aufschiebende Wirkung haben, sondern die Androhung sofort vollziehbar ist.
Gem. § 21 LVwVG kann von der Voraussetzung einer Androhung abgewichen, also darauf verzichtet werden, wenn die Abwehr einer Gefahr, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht oder gestört wird, dies erfordert.
§ 20 Abs. 1 S. 1 LVwVG verlangt, dass die Androhung schriftlich erfolgt. Nach § 20 Abs. 1 S. 2 LVwVG ist gegenüber dem Pflichtigen in der Androhung eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung zu bestimmen. Dabei muss keine Frist bestimmt werden, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Dies erklärt sich damit, dass von dem Betroffenen die Unterlassung einer eigenen Handlung oder die Duldung einer fremden, behördlichen Handlung grundsätzlich sofort verlangt werden kann.
Fehlerhaft ist die Androhung eines Zwangsmittels mit der Maßgabe, die Handlungsverpflichtung müsse „unverzüglich“ erfüllt werden. Eine solche vage Angabe ist mit dem Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar VGH Mannheim, VBlBW 1995, 284.. In einem anderen Fall wurde allerdings eine Fristsetzung „sofort“ als rechtmäßig anerkannt, allerdings nur deshalb weil die Schwere der Gefahrenlage und die Dringlichkeit der Maßnahme die sofortige Durchsetzung der Grundverfügung zur effektiven Gefahrenabwehr erfordert haben VGH Mannheim, VBlBW 2009, 396.
Die Frist muss so bemessen sein, dass es dem Pflichtigen möglich und zumutbar ist, die Handlungspflicht bis zu deren Ablauf vollständig zu erfüllen Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 670.
Aus § 20 Abs. 2 LVwVG folgt, dass die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden kann.
Ein Bescheid enthält drei Regelungen
Die Grundverfügung
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
Die Androhung der Ersatzvornahme mit Fristangabe
Neben der Schriftlichkeit und der Fristsetzung ergeben sich weitere Rechtmäßigkeitsanforderungen aus § 20 Abs. 3 LVwVG. Danach muss sich die Androhung auf bestimmte Zwangsmittel beziehen. Dies ist letztlich Ausdruck des rechtsstaatlich verankerten Bestimmtheitsgrundsatzes: Der Bürger soll wissen, was auf ihn zukommt.
Regelmäßig wird daraus folgen, dass die Behörde (nur) ein bestimmtes Zwangsmittel androht. Werden ausnahmsweise mehrere Zwangsmittel angedroht, so muss gem. § 20 Abs. 3 S. 2 LVwVG angegeben werden, in welcher Reihenfolge sie angewandt werden sollen. Unzulässig wäre es demgegenüber, in der Androhung gleichzeitig mehrere Zwangsmittel zu nennen und der Behörde die freie Wahl zwischen diesen Möglichkeiten vorzubehalten Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 24..
Eine Androhung wirkt immer nur gegenüber dem konkreten Adressaten. Die Möglichkeit der Behörde eine Androhung gegen denjenigen auszusprechen „den es angeht“, hat die Rechtsprechung abgelehnt VGH Mannheim, NVwZ 1991, 868.
2 Zwangsgeld
Nach § 20 Abs. 4 LVwVG ist das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen. Dies dient dem Bestimmtheitsgebot. Der Adressat einer belastenden Verfügung soll erkennen können, welche Rechtsfolgen ihn treffen, wenn er die Verfügung nicht umsetzt.
3 Zwangshaft
Für die Androhung der Zwangshaft gibt es keine besonderen über die bereits genannten, in § 20 VwVG normierten Anforderungen hinausgehende Besonderheiten.
4 Ersatzvornahme
Nach § 20 Abs. 5 LVwVG sollen in der Androhung einer Ersatzvornahme die voraussichtlichen Kosten angegeben werden.
5 Unmittelbarer Zwang
Für die Androhung des unmittelbaren Zwangs gilt § 20 LVwVG nicht. Stattdessen sieht § § 52 Abs. 2 PolG vor, dass der unmittelbare Zwang (nur) soweit vor seiner Anwendung anzudrohen ist, soweit es die Umstände zulassen. Dies entspricht der besonderen Bedeutung des Einsatzes unmittelbaren Zwangs zur Abwehr von gegenwärtigen Gefahren, die ein schnelles Eingreifen der Polizeibehörden erfordern.
Eine bestimmte Form ist für die Androhung nicht vorgeschrieben, sie kann also auch mündlich erfolgen. Die Rechtsprechung lässt es ausreichen, wenn sich die Androhung generell auf die Androhung unmittelbaren Zwangs bezieht. Eine präzise Angabe des geplanten Mittels, das zum Einsatz kommen soll, ist danach nicht erforderlich. Dies lässt sich damit begründen, dass eine Konkretisierung immer von den Umständen des Einzelfalls abhängt und nicht vorhersehbar ist OVG Münster, NVwZ-RR 1993, 138; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 687..
V Festsetzung des Zwangsmittels
Auf die Androhung eines Zwangsmittels folgt – nach erfolglosem Fristablauf – die Festsetzung des Zwangsmittels. Dabei ist die Behörde an das Zwangsmittel gebunden, das sie zuvor angedroht hat.
Die Festsetzung eines Zwangsmittels lässt sich typischerweise als Verwaltungsakt qualifizieren.
Mit der Festsetzungsverfügung wird eine konkrete, verbindliche Entscheidung über den Zeitpunkt und das Maß der Zwangsanwendung getroffen. Es handelt sich um die nochmalige, unmissverständliche Warnung, durch die der Pflichtige letztmals Gelegenheit erhält, den Verwaltungszwang durch freiwillige Befolgung der Grundverfügung abzuwenden BVerwG, NVwZ 1997, 381 (382).
Nach der Rechtsprechung des BVerwG ist die Festsetzung nicht erforderlich, wenn der Betroffene ernstlich und endgültig erklärt, dass er der Grundverfügung nicht Folge leisten werde, weil er dadurch auf den Schutz durch die Festsetzung verzichtet BVerwG, NVwZ 1997, 381 (382); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 26..
Die Festsetzung von Zwangsgeld ist in § 23 LVwVG geregelt. Danach wird das Zwangsgeld auf mindestens 10 und höchstens 50.000 Euro schriftlich festgesetzt. Die Festsetzung des Zwangsgeldes erfolgt durch den Erlass des Kostenbescheids Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 671.. Es ist zulässig, das Zwangsgeld zu wiederholen und den Betrag zu steigern, wenn die vorhergehende Vollstreckungsmaßnahme erfolglos war.
Dabei besteht kein fester Grundsatz dahingehend, dass die Höhe des Zwangsgeldes nicht die bei einer Ersatzvornahme zu erwartenden Kosten übersteigen dürfe VGH Mannheim, VBlBW 2004, 226.
3 Übrige Zwangsmittel
Für die übrigen Zwangsmittel, also Zwangshaft, Ersatzvornahme und unmittelbaren Zwang gibt es keine besonderen Vorschriften zur Festsetzung. Es liegt damit im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, ob sie diese Zwangsmittel zunächst ausdrücklich festsetzt oder unmittelbar anwendet VGH Mannheim, VBlBW 1991, 325. Da die Festsetzung dieser Zwangsmittel nicht an eine bestimmte Form gebunden ist, kann sie auch mündlich erfolgen, vgl. § 37 Abs. 2 VwVfG.
VI Anwendung des Zwangsmittels
Die Anwendung des Zwangsmittels ist die letzte Stufe im gestreckten Vollstreckungsverfahren. Das angedrohte und ggf. festgesetzte Zwangsmittel wird nun tatsächlich ausgeführt.
Die Rechtsnatur der Anwendung von Zwangsmitteln ist umstritten und muss differenziert betrachtet werden. Die Anwendung der Zwangsmittel Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang ist zunächst die tatsächliche Durchsetzung der Handlungsverfügung. Daher handelt es sich typischerweise um einen Realakt. Dies gilt insbesondere für die Fälle des unmittelbaren Zwangs. Je nach konkretem Sachverhalt können mit den Vollstreckungsmaßnahmen aber zugleich Duldungsverfügungen verbunden sein.
Bei einer Wohnungsdurchsuchung muss der Wohnungsinhaber dulden, dass die Polizeibeamten die Türen und Schubladen seiner Schränke öffnen; bei der Sicherstellung muss der Eigentümer dulden, dass ihm seine Sache weggenommen wird.
Als überholt anzusehen ist dagegen die klassische Rechtsprechung des BVerwG zu den „Schwabinger Krawallen“, wonach in jeder Maßnahme des unmittelbaren Zwangs und damit auch im Schlagstockeinsatz gegen Demonstrationsteilnehmer eine Duldungsverfügung zu sehen ist. Diese Rechtsprechung ist nur dadurch zu erklären, dass das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ursprünglich rechtsschutzbegründend war und heute nur noch klageartbestimmend (Anfechtungsklage vs. Feststellungsklage) ist.
Die Vollstreckung des Kostenbescheids, mit dem das Zwangsgeld festgesetzt wurde, erfolgt nach den Vorschriften über Verwaltungsakte, die zu einer Geldleistung verpflichten gem. § 13 ff. LVwVG (Beitreibung).
Nach § 24 Abs. 1 LVwVG kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollstreckungsbehörde und nach Anhörung des Pflichtigen die Zwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und bei der Androhung des Zwangsgeldes auf die Zulässigkeit der Zwangshaft hingewiesen worden ist. Konkret wird dazu ein Haftbefehl ausgefertigt, in dem die antragstellende Behörde, der Pflichtige und der Grund der Verhaftung zu bezeichnen sind.
Die Dauer der Zwangshaft beträgt gem. § 24 Abs. 2 LVwVG mindestens einen Tag und höchstens zwei Wochen.
Der Zweck der Zwangshaft darf nicht verwechselt werden mit einer strafrechtlichen Freiheitsstrafe. Es handelt sich nicht um eine Sanktion, sondern um eine Beugehaft, die unselbständig „hinter“ dem Zwangsgeld steht („Ersatzzwangshaft“) Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 671.. Unabhängig davon handelt es sich bei der Zwangshaft um eine Freiheitsentziehung i.S.d. Art. 104 Abs. 1 GG und einen intensiven Eingriff in das Recht auf Freiheit der Person gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG, die daher die strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen muss. Daraus folgt insbesondere eine strenge Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Zwangshaft ist nur in Ausnahmefällen und als letztes Mittel zulässig BVerwGE 4, 196; OVG Münster, NVwZ-RR 1997, 764.
Gem. § 25 LVwVG ist die Ersatzvornahme die Ausführung einer vertretbaren Handlung, zu welcher der Verwaltungsakt verpflichtet, durch die Vollstreckungsbehörde oder einen von ihr beauftragten Dritten auf Kosten des Pflichtigen.
Vertretbar ist eine Handlung, wenn die Vornahme durch einen Dritten rechtlich zulässig ist und es für den Berechtigten tatsächlich und wirtschaftlich gleich bleibt, ob der Pflichtige oder ein anderer die Handlung vornimmt Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277).
Bei unvertretbaren, höchstpersönlichen Handlungen kommt eine Ersatzvornahme also nicht in Betracht. Daraus folgt auch, dass mit der Ersatzvornahme keine Unterlassungs- oder Duldungspflichten durchgesetzt, sondern nur Handlungspflichten vollstreckt werden können.
Die Aufforderung, einen bestimmten Ort zu verlassen (Platzverweis gem. § 27a Abs. 1 PolG) ist zwar eine Handlungspflicht, allerdings höchstpersönlicher Natur, und kann daher nicht durch eine Ersatzvornahme durchgesetzt werden (sondern nur durch unmittelbaren Zwang).
Die Ersatzvornahme ist in zwei Ausgestaltungen möglich: Entweder nimmt die Polizei die Handlung selbst vor, beseitigt die Gefahr mit eigenen Personal- und Sachmitteln (Selbstvornahme) oder sie beauftragt einen (privaten) Dritten mit der Durchführung der zu vollstreckenden Maßnahme (Fremdvornahme).
Das straßenverkehrsrechtliche Wegfahrverbot (Halteverbotsschild) setzt die zuständige Polizeibehörde durch, indem sie einen Abschleppunternehmer damit beauftragt, den rechtswidrig parkenden PKW abzuschleppen. Im Innenverhältnis zwischen Polizeibehörde und Abschleppunternehmen kommt dabei zivilrechtlich ein Werkvertrag zustande. Dennoch handelt es sich (gegenüber dem Halter des Fahrzeugs als Vollstreckungsschuldner) um eine vollstreckungsrechtliche Maßnahme.
Das Zwangsmittel unmittelbarer Zwang wird von der Polizei nicht nach dem LVwVG sondern gem. § 49 Abs. 2 PolG nach den Spezialvorschriften der §§ 50 ff. PolG angewendet.
Unmittelbarer Zwang ist die Einwirkung auf Personen oder Sachen durch körperliche Gewalt, ihre Hilfsmittel und durch Waffen Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 14.
Nach § 51 PolG sind ausschließlich die Beamten des Polizeivollzugsdienstes zuständig für die Anwendung unmittelbaren Zwangs.
§ 52 Abs. 1 S. 1 PolG schreibt vor, dass unmittelbarer Zwang nur angewandt werden darf, wenn der polizeiliche Zweck auf andere Weise nicht erreichbar erscheint. Dies ist ein besonderer Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsprinzips, das sich auch in den weiteren Detailvorschriften des § 52 Abs. 1 PolG zeigt, etwa dem Vorrang von unmittelbarem Zwang gegen Sachen gegenüber dem Einsatz unmittelbaren Zwangs gegenüber Personen.
Besonders strenge Vorgaben enthält das PolG für den Einsatz von Schusswaffen. Dessen Voraussetzungen sind in den §§ 53 ff. PolG detailliert geklärt Ausführliche Darstellung und Analyse der Vorschriften über den Einsatz von Waffen bei Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 690 ff.. Dabei wird differenziert zwischen allgemeinen Vorschriften über den Schusswaffengebrauch (§ 53 PolG) und besonderen Vorschriften über den Schusswaffengebrauch gegenüber Personen (§ 54 PolG).
Eine besondere Regelung enthält § 54 Abs. 2 PolG, die als Ermächtigungsgrundlage für den sog. „gezielten“, bzw. „finalen“ Todes- oder Rettungsschuss dient. Danach ist ein Schuss, der mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit tödlich wirken wird, nur zulässig, wenn er das einzige Mittel zur Abwehr einer gegenwärtigen Lebensgefahr oder der gegenwärtigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der körperlichen Unversehrtheit ist. Dieser intensive mit irreversiblen Folgen verbundene Eingriff in das Grundrecht auf Leben gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG wirft zahlreiche verfassungsrechtliche Fragen auf, auf die an dieser Stelle nur hingewiesen werden kann Ausführlich dazu z.B. Dreier, Grenzen des Tötungsverbots, JZ 2007, 261; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 18 ff..
VII Vollstreckungshindernisse und Einstellung der Vollstreckung
1 Vollstreckungshindernisse
Rechtswidrig kann eine Vollstreckungsmaßnahme schließlich dann sein, wenn Vollstreckungshindernisse vorliegen.
Der wichtigste Fall dafür ist die Konstellation, in der eine bestimmte Vollstreckungsmaßnahme die Rechte mehrere Bürger betrifft.
Die Abrissverfügung für ein Mietshaus, in dem mehrere Parteien wohnen; eine Anordnung zur Bodensanierung eines Grundstücks, das im Eigentum mehrere Miteigentümer steht
Hier steht der Adressat einer Grundverfügung vor dem Problem, dass er eine bestimmte Handlungspflicht gar nicht ausführen kann, ohne dabei zugleich Rechte Dritter zu verletzen. Es ist ihm (zivil-)rechtlich also gar nicht möglich, seiner Pflicht nachzukommen. In solchen Fällen ist nicht bereits der Grundverwaltungsakt rechtswidrig. Insbesondere liegt kein Fall der objektiven tatsächlichen Unmöglichkeit vor, die gem. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zur Nichtigkeit führen würde Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277).. Jedenfalls grundsätzlich wird eine solche Verfügung auch nicht die Begehung einer rechtswidrigen Tat und damit die Erfüllung eines Nichtigkeitsgrundes gem. § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG verlangen.
Stattdessen ist die Behörde gehalten neben dem Grundverwaltungsakt und den Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber dem Pflichtigen zugleich Duldungsanordnungen gegenüber den (allen) anderen Berechtigten zu erlassen VGH Mannheim, VBlBW 1994, 310.. Solange diese Duldungsanordnungen nicht erfolgt sind, besteht ein Vollstreckungshindernis. Würde die Vollstreckung dennoch durchgeführt, wäre die Anwendung des Zwangsmittels rechtswidrig.
Spezielle Vollstreckungshindernisse bei der Vollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts sind in den §§ 17, 22 LVwVG normiert.
2 Einstellung der Vollstreckung
§ 11 LVwVG und § 52 Abs. 3 PolG bestimmen, dass die Vollstreckung einzustellen ist, wenn der Zweck der Vollstreckung erreicht ist oder wenn sich zeigt, dass er durch die Anwendung von Vollstreckungsmitteln nicht erreicht werden kann. Vollstreckung erreicht ist oder wenn sich zeigt, dass er durch die Anwendung von Vollstreckungsmitteln nicht erreicht werden kann.
Erreicht ist der Zweck der Vollstreckung, wenn die Verpflichtung erfüllt wurde, unabhängig ob vom Pflichtigen selbst oder durch einen Dritten VGH Mannheim, NVwZ-RR 1994, 620.
Eine illegal errichtete bauliche Anlage soll durch eine Abrissverfügung beseitigt werden; noch bevor diese vollstreckt werden kann, brennt der Schwarzbau vollständig ab.
Darüber hinaus ist die Vollstreckung auch dann einzustellen, wenn während des gestreckten Vollstreckungsverfahrens die Grundverfügung aufgehoben wurde, sei es von der Behörde selbst gem. §§ 48 ff. VwVfG, sei es im Rahmen einer erfolgreichen Anfechtungsklage gem. § 113 Abs. 1 VwGO. Dies gilt auch für den Fall, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gem. § 80 Abs. 5 VwGO anordnet bzw. wiederherstellt.
Teil 2: Kostenrecht
Grundsätzlich bei allen polizeilichen Maßnahmen, in der Rechts- und Prüfungspraxis aber vor allem im Zusammenhang mit dem Verwaltungszwang stellt sich die Frage nach der Verteilung der Kosten, die dabei verursacht werden.
Dabei sind grundsätzlich zwei Fragen voneinander zu unterscheiden: Zum einen muss geklärt werden, welcher öffentliche Rechtsträger die Kosten für einen Polizeieinsatz tragen muss, also z.B. das Land, der Kreis oder die Gemeinde.
Zum anderen stellt sich die Frage, ob und in welchem Umfang Kosten für polizeiliche Maßnahme auf die betroffenen Bürger, insbesondere die Störer umgelegt werden können.
Die erste Frage, also die Kostenverteilung innerhalb der „öffentlichen Hand“ spielt in Prüfungsarbeiten regelmäßig keine Rolle und wird daher an dieser Stelle nicht vertieft. Die Grundsätze ergeben sich aus der Vorschrift des § 82 PolG.
Wesentlich relevanter ist die Frage ob und unter welchen Voraussetzungen die im Zusammenhang mit polizeilichen Maßnahmen entstandenen Kosten auf die Pflichtigen oder andere Private umgelegt werden können.
Entsprechend der Differenzierung der polizeilichen Maßnahmen wird dies dargestellt im Hinblick auf die Kosten für Standardmaßnahmen, für die unmittelbare Ausführung und schließlich für polizeiliche Maßnahmen im Verwaltungszwang.
Da es sich bei Kostenbescheiden um belastende Maßnahmen handelt, verlangt der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes eine Ermächtigungsgrundlage. Kosten können dem Adressaten nur auferlegt werden, wenn spezielle Vorschriften die Grundentscheidung für die Kostenpflicht vorsehen und ihren Umfang regeln Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur (Fortsetzung), JA 2012, 355 (360)..
Im Einzelnen ergeben sich die Ermächtigungsgrundlagen und weitere rechtliche Regelungen für die Erhebung von Kosten aus dem VwVG und der Vollstreckungskostenordnung (LVwVGKO), dem PolG und dem Landesgebührengesetz (LGebG).
Im Rahmen des polizeilichen Einsatzes von Standardmaßnahmen stellt sich die Frage der Kostenerstattung vor allem im Zusammenhang mit der Sicherstellung und Beschlagnahme von Sachen (§§ 32, 33 PolG).
Die Sicherstellung nach § 32 PolG ist grundsätzlich eine gebührenpflichtige Handlung gem. §§ 1 ff. LGebG Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 621.
Nach § 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG i.V.m. § 3 Abs. 1 S. 3 DVO PolG ist der Eigentümer oder der rechtmäßige Inhaber der tatsächlichen Gewalt zum Ersatz verpflichtet, wenn die Polizei zum Zweck der Verwahrung Aufwendungen macht. Gem. § 3 Abs. 1 S. 4 DVO PolG kann die Herausgabe der Sache von der Zahlung der Kosten abhängig gemacht werden.
Dieser Kostenersatz kann von der Behörde durch Kosten- bzw. Leistungsbescheid geltend gemacht werden VGH Mannheim, NJW 2007, 1375.. § 3 Abs. 1 S. 3 DVO PolG ist insofern unmittelbar Ermächtigungsgrundlage und enthält auch die sog. „Verwaltungsakt-Befugnis“.
Nach § 3 Abs. 3 DVO PolG gelten diese Vorschriften entsprechend für beschlagnahmte Sachen i.S.d. § 33 PolG.
Wird eine sichergestellte Sache verwertet, so gilt für die dabei entstehenden Kosten gem. § 3 Abs. 2 S. 2 DVO PolG § 34 Abs. 2 und 4 PolG entsprechend. Das bedeutet, dass der Erlös für die im Wege der öffentlichen Versteigerung verwerteten Sachen dem Betroffenen herauszugeben ist (§ 34 Abs. 2 S. 4 PolG). Die Kosten der Verwertung, Unbrauchbarmachung oder Vernichtung der eingezogenen Sache fallen dem Betroffenen zur Last (§ 34 Abs. 4 PolG).
Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Leistungsbescheide im Rahmen einer Sicherstellung oder Beschlagnahme von Sachen ist, dass diese Maßnahmen gem. §§ 32 ff. PolG rechtmäßig waren.
In Prüfungsaufgaben müssen Sie daher regelmäßig die Rechtmäßigkeit der Sicherstellung im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids inzident überprüfen.
I Ermächtigungsgrundlage
Gem. § 8 Abs. 2 S. 1 PolG sind die in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen (Verhaltensstörer und Zustandsstörer) zum Ersatz der der Polizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstandenen Kosten verpflichtet.
§ 8 Abs. 2 S. 2 PolG bestimmt, dass die Kosten im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben werden.
Diese Vorschrift ist also die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines Kostenbescheids, da sie zugleich die sog. „Verwaltungsakt-Befugnis“ enthält.
Sie ist zugleich eine spezielle und abschließende Regelung des Kostenersatzes bei der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme. Die Behörde kann nicht auf Grundlage anderer Rechtsvorschriften wie z.B. einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag oder dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch den Betroffenen zur Kostenerstattung heranziehen VGH Mannheim, VBlBW 2002, 161..
Teilweise wird in diesem Zusammenhang auch von einer Anspruchsgrundlage gesprochen. Dies ist insofern richtig, als die Vorschrift aus Sicht der Behörde die Rechtsgrundlage für ihren Anspruch gegen den Bürger darstellt.
Systematisch sollten Sie sich jedoch deutlich machen, dass ein solcher Leistungsbescheid als belastende Maßnahme, die einen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG des Adressaten darstellt nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips gem. Art. 20 Abs. 3 GG einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf. Genau dies ist § 8 Abs. 2 PolG.
II Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen
Die Pflicht zur Kostenerstattung des Störers gegenüber der Polizei auf der Grundlage von § 8 Abs. 2 PolG besteht nur, wenn es sich um eine formell und materiell rechtmäßige unmittelbare Ausführung einer Maßnahme handelt Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 358..
Die Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung ist damit zugleich Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Kostenbescheid. Führt die Polizei eine Maßnahme unmittelbar aus, ohne hierzu nach § 8 Abs. 1 PolG berechtigt gewesen zu sein, so ist der betroffene Störer nicht ersatzpflichtig VGH Mannheim, VBlBW 1993, 298; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 358..
Insoweit besteht also ein Rechtmäßigkeitszusammenhang zwischen der Rechtmäßigkeit der Maßnahme auf Primärebene (unmittelbare Ausführung) und auf Sekundärebene (Kostenerstattung).
Konkret bedeutet dies, dass Sie regelmäßig bei der Prüfung eines auf § 8 Abs. 2 PolG gestützten Kostenbescheides inzident die Rechtmäßigkeit der unmittelbaren Ausführung anhand von § 8 Abs. 1 PolG i.V.m. einer speziellen Ermächtigungsgrundlage prüfen müssen.
Da es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt handelt (zur Erinnerung: das Nichtvorliegen eines Verwaltungsaktes ist gerade das entscheidende Abgrenzungskriterium zwischen unmittelbarer Ausführung einer Maßnahme und Verwaltungsvollstreckung), muss auch nicht zunächst die zugrundeliegende Maßnahme angegriffen und aufgehoben werden.
Erweist sich die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme als rechtmäßig, so hat die Polizei nach h.M. – und entgegen dem Wortlaut der Vorschrift des § 8 Abs. 2 PolG – Ermessen, ob sie einen Erstattungspflichtigen zum Ersatz der Kosten heranzieht VGH Mannheim, VBlBW 1991, 434; Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 107..
Dabei wird es aber regelmäßig dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 2 PolG entsprechen und damit ermessensfehlerfrei sein, wenn die Polizei die ihr entstandenen Kosten erhebt Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 358.
Nur im Ausnahmefall kommt ein Teilerlass (vgl. auch § 22 Abs. 2 LGebG) oder gar ein vollständiger Verzicht auf die Kostenerstattung in Betracht.
III Umfang der Kosten
Die Verpflichtung zum Ersatz der Kosten gem. § 8 Abs. 2 PolG erfasst grundsätzlich alle Ausgaben, die zur unmittelbaren Ausführung der Maßnahme erforderlich waren.
Je nach Einzelfall können dazu auch die Kosten für beauftrage Dritte, Gutachter- oder Dolmetscherkosten zählen Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 358..
Allerdings sind Kosten i.S.d. § 8 Abs. 2 PolG nur die Mehrausgaben, die durch die konkrete unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden sind, also nicht die ohnehin entstehenden allgemeinen Personal- und Sachkosten der Verwaltung. BVerwG, NJW 1981, 1571; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 750.
In Prüfungsaufgaben spielen Fragen des Kostenrechts vor allem im Zusammenhang mit Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung eine Rolle. Dabei fallen typischerweise bestimmte Kosten (Auslagen etc.) an und es stellt sich die Frage, ob der Pflichtige diese übernehmen muss.
II Ermächtigungsgrundlage
Nach § 31 LVwVG i.V.m. § 49 Abs. 1 PolG werden für Amtshandlungen nach dem VwVG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Diese Vorschrift stellt die für die Kostenerhebung erforderliche Ermächtigungsgrundlage dar. Die Vorschrift ist auch ausreichend, um die Verwaltungsaktbefugnis zu bejahen.
Grundsätzlich sollten Sie in einer polizeirechtlichen Klausur die Verwaltungsaktbefugnis nicht zu ausführlich behandeln. Es ist z.B. allgemein anerkannt und bedarf keiner besonderen Begründung, dass die Ermächtigungsgrundlagen der Standardmaßnahmen zum Erlass eines Verwaltungsaktes berechtigen.
Im Bereich des Kostenrechts liegen die Dinge ein wenig anders. Grundsätzlich ist nämlich durchaus denkbar, dass der Staat seinen Kostenersatzanspruch im Wege einer Leistungsklage durchsetzen müsste. Die Möglichkeit, den Kostenanspruch durch Verwaltungsakt festzusetzen, bedeutet – neben der eigentlichen Kostenbelastung – eine zusätzliche Belastung des Adressaten, die z.B. darin besteht, dass auch ein rechtswidriger Kostenbescheid wirksam ist (vgl. § 43 VwVfG) und dass eine Kostenbescheid im Wege der Beitreibung gem. den §§ 13 ff. LVwVG vollstreckt werden kann, ohne dass es zuvor einer gerichtlichen Entscheidung bedarf.
Allerdings werden die kostenrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen so verstanden, dass sie zugleich dazu ermächtigen, die Kostenschuld im Wege eines Verwaltungsaktes verbindlich festzusetzen.
Je nach Art der Vollstreckungsmaßnahme sind besondere Vorschriften zu beachten.
Für die Kostenerstattung bei der Durchführung einer Ersatzvornahme gelten die §§ 49 Abs. 1 PolG, 25, 31 Abs. 1, 2, 5 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 5, 6, 8 LVwVGKO.
Der Kostenersatzanspruch bei der Anwendung von unmittelbarem Zwang ergibt sich aus den §§ 49 Abs. 2, 52 Abs. 4 PolG, §§ 31 Abs. 1, 2 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 7, 8 LVwVGKO.
Liegen die Voraussetzungen der genannten Ermächtigungsgrundlage nicht vor, so ist der Kostenbescheid rechtswidrig. Ein Rückgriff auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch oder eine Geltendmachung der Kosten über das Institut der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag ist ausgeschlossen Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 111.. Denn bei den Regelungen im LVwVG und LGebG handelt es sich insoweit um eine abschließende Spezialregelung.
III Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
1 Formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
Zuständig für den Erlass eines Kostenbescheids ist gem. § 31 Abs. 1 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 6 S. 1 LGebG die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, also die kostenpflichtige Vollstreckungshandlung durchgeführt haben.
Weiterhin ist im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit die Anhörung zu prüfen. Dabei ist zu beachten, dass der Erlass eines Kostenbescheids nicht der Vorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG unterfällt, also nicht entbehrlich ist. Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur (Fortsetzung), JA 2012, 355 (360).
2 Materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
Grundsätzlich setzt die materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids die Rechtmäßigkeit der Vollstreckungshandlung voraus. Wenn sich aus § 31 Abs. 1 VwVG ergibt, dass Kosten „für Amtshandlungen“ nach diesem Gesetz erhoben werden, so sind damit nur rechtmäßige Amtshandlungen gemeint Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a..
Grundsätzlich besteht damit eine Übereinstimmung zwischen der Pflichtigkeit auf der Primärebene (Grundverfügung, Vollstreckungsmaßnahmen) und der Pflichtigkeit auf der Sekundärebene (Kostenbescheid).
Während aber bei der Entscheidung auf der Primärebene vorrangig der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend ist, können auf der Sekundärebene – der Frage der Kosten – auch der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung berücksichtigt werden Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 107 f..
Ein Anscheinsstörer ist auf der Primärebene ein Störer, demgegenüber Grundverfügungen und darauf beruhende Vollstreckungsmaßnahmen ergehen können; auf der Sekundärebene (Kostenverteilung) kann berücksichtigt werden, ob die Anscheinsgefahr vorwerfbar, zurechenbar von dem Störer verursacht wurde („Irreführungsrisiko VGH Mannheim VBlBW 2011, 350.“) oder nicht. Im zweiten Fall ist zu erwägen, ihn von der Kostenerstattung zu befreien.
Solange nach einer Amtshandlung noch Kosten von dem Pflichtigen zu erheben sind, ist auch nicht von einer Erledigung der Maßnahme, also des vollstreckten Verwaltungsaktes (Grundverfügung) auszugehen. Dies gilt selbst dann, wenn der Grund-Verwaltungsakt bei isolierter Betrachtung erledigt ist.
Eine Abrissverfügung wurde im Wege der Ersatzvornahme durch ein von der zuständigen Behörde beauftragtes Bauunternehmen umgesetzt.
Denn die Abrissverfügung wirkt insofern fort, als sie die Voraussetzung für die darauf beruhenden Vollstreckungsmaßnahmen und damit wiederum die unentbehrliche Grundlage für den Kostenbescheid bildet BVerwG, VBlBW 2009, 55; VGH Mannheim, VBlBW 2008, 305..
Kostenschuldner ist gem. § 31 Abs. 2 LVwVG der Pflichtige. Dieser ist regelmäßig identisch mit dem Adressaten/Störer der Grundverfügung und nach denselben Grundsätzen zu ermitteln.
Die Entscheidung, ob eine pflichtige Person zum Kostenersatz herangezogen wird, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 107; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a, 760.. Somit können im Einzelfall Gesichtspunkte des Verhältnismäßigkeitsprinzips berücksichtigt werden.
Grundsätzlich allerdings wird die Behörde vom Störer als Pflichtigem die Kostenerstattung verlangen und damit ermessensfehlerfrei handeln.
Allerdings kann hier im Einzelfall der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung zu einem anderen Ergebnis führen.
Anscheinsstörer, der Anscheinsgefahr nicht zurechenbar veranlasst hat; Störer eines bloßen Gefahrenverdachts, wenn sich die Gefahr nach den Gefahrerforschungseingriffen als unbegründet herausstellt.
Dann fallen unter Umständen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung und der Vollstreckungshandlung auf der Primärebene und die Rechtmäßigkeit (insbesondere: Verhältnismäßigkeit) auf der Sekundärebene auseinander.
Die Festsetzung der Kosten erfolgt durch Leistungsbescheid, also einen Verwaltungsakt.
Dieser Kostenbescheid ist nicht als Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten i.S.d. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO zu qualifizieren. Denn diese Vorschrift dient der Deckung und Planbarkeit des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung und soll ein Hinausschieben der Zahlungspflicht für die wie Steuern, Gebühren und Beiträge in einem förmlichen Verfahren festgesetzten Einnahmequellen durch Rechtsmittel verhindern. Kostenersatzansprüche sind damit aber nicht vergleichbar Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 113..
Es handelt sich auch nicht um eine Maßnahme „in der Verwaltungsvollstreckung“, gegen die gem. § 12 LVwVG i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben. Vielmehr haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen solchen Kostenbescheid aufschiebende Wirkung gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, 74..
IV Besonderheiten bei der Ersatzvornahme
In § 25 LVwVG ist ausdrücklich festgelegt, dass die Ersatzvornahme die Ausführung einer vertretbaren Handlung, zu welcher der Verwaltungsakt verpflichtet, durch die Vollstreckungsbehörde oder einen von ihr beauftragten Dritten auf Kosten des Pflichtigen ist.
Die vollständige Ermächtigungsgrundlage für den Ersatz der Kosten einer Ermächtigungsgrundlage ist §§ 49 Abs. 1 PolG, 25, 31 LVwVG i.V.m. §§ 5, 6, 8 LVwVGKO.
Nach § 31 Abs. 5 LVwVG kann die Vollstreckungsbehörde bei der Ersatzvornahme vom Pflichtigen die Vorauszahlung der Kosten in der voraussichtlich entstehenden Höhe verlangen.
Gem. § 20 Abs. 5 LVwVG sollen bereits in der Androhung der Ersatzvornahme die voraussichtlichen Kosten angegeben werden. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Höhe des Kostenersatzes strikt auf die in der Androhung angegebene Höhe begrenzt ist, wenn sich nachträglich höhere Kosten ergeben haben. Vielmehr hat die Behörde einen Anspruch auf Erstattung der im Rahmen der Ersatzvornahme tatsächlich entstandenen Kosten auch bei wesentlicher Überschreitung des im Androhungsbescheid vorläufig veranschlagten Kostenbetrags BVerwG, BayVBl. 1985, 538; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a.. Allerdings soll sich als Nebenpflicht der Behörde aus dem Vollstreckungsverhältnis ergeben, dem Pflichtigen der Ersatzvornahme eine voraussehbare wesentliche Kostenüberschreitung vor Durchführung der Ersatzvornahme mitzuteilen BVerwG, NJW 1984, 2591; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a.
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der Kosten, die im Rahmen einer Ersatzvornahme vom Pflichtigen erstattet werden müssen aus der Vollstreckungskostenordnung (LVwVGKO).
Danach wird zunächst gem. § 6 Abs. 1 LVwVGKO eine Gebühr erhoben, wenn die Vollstreckungsbehörde die Ersatzvornahme selbst ausführt (Selbstvornahme). Diese Gebühr beträgt gem. § 6 Abs. 2 LVwVGKO 48,- EUR für jeden bei der Ausführung der Ersatzvornahme eingesetzten Bediensteten je angefangene Stunde.
Führt ein Dritter die Ersatzvornahme im Auftrag der Vollstreckungsbehörde durch (Fremdvornahme), so wird eine Gebühr zur Abgeltung der eigenen Aufwendungen gem. § 6 Abs. 3 LVwVGKO erhoben. Diese beträgt bis zu 10 Prozent des Betrages, der an den Beauftragten zu zahlen ist, mindestens jedoch 48,- EUR und höchstens 2.500 EUR. Bei der Gebührenbemessung sind der Verwaltungsaufwand sowie die wirtschaftliche oder sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen.
Neben dieser Gebühr können im Rahmen einer Ersatzvornahme Auslagen gem. § 8 LVwVGKO erhoben werden. Nach § 8 Abs. 1 Nr. 8 LVwVGKO sind dies insbesondere andere Beträge, die auf Grund von Vollstreckungsmaßnahmen an Dritte zu zahlen sind. Typischerweise ist das der Werklohn, den die Polizeibehörde einem eingeschalteten Dritten bezahlen muss.
V Prüfungsschema
Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich folgendes Grundschema für die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids:
Wie prüft man: Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids
I. Ermächtigungsgrundlage für den Kostenbescheid (z.B. § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 31 Abs. 1 und 6 LVwVG
I. Formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
1. Zuständigkeit, Kostengläubiger
2. Verfahren (insbesondere: Anhörung gem. § 28 I VwVfG)
3. Form (ggf. Schriftform)
III. Materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
1. Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme
a) Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckungsmaßnahme (z.B. § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 25 LVwVG – Ersatzvornahme)
b) Formelle Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahm
aa)Zuständigkeit der Vollstreckungsbehörde
bb) Anhörung: entbehrlich gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
cc) Verfahren: Androhung, § 20 LVwVG
dd) Verfahren: Festsetzung
ee) Form (ggf. Schriftform)
a) Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme
aa) Grundverfügung („HDU“)
bb) Wirksamkeit der Grundverfügung (nicht: Rechtmäßigkeit)
cc) Unanfechtbarkeit oder Wegfall der aufschiebenden Wirkung
dd) Richtiges Zwangsmittel
ee) Ermessen, Verhältnismäßigkeit der Verwaltungsvollstreckung
2. Richtiger Kostenschuldner („Pflichtiger“)
3. Höhe der Kosten, Umfang der Auslagen, Fälligkeit
4. Verhältnismäßigkeit (hier: Gesichtspunkte, die sich nur auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der Kostenerhebung beziehen)
V Allgemeine Gebühren
Abgesehen von den Fällen des Verwaltungszwangs können die staatlichen Polizeibehörden allgemein Gebühren nach den Vorschriften des Landesgebührengesetzes erheben. Voraussetzung ist dafür gem. § 4
Abs. 1 LGebG eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, also eine Leistung, die im Interesse des Einzelnen erbracht wird (vgl. § 2 Abs. 3 LGebG).
Die Besonderheit der Gebühren gegenüber Kosten liegt darin, dass Kosten konkret berechnet, während Gebühren pauschal erhoben werden Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 114..
Im Einzelnen ergeben sich aus § 5 LGebG der Schuldner der Gebühr, aus § 6 LGebG der Gläubiger und aus § 7 LGebG die Bemessung der Gebühr.
Die §§ 9, 10, 11 LGebG enthalten Vorschriften über die sachliche und persönliche Gebührenfreiheit sowie Gebührenerleichterungen.
Aus den §§ 12 ff. LGebG ergeben sich die einzelnen Gebührenarten. In den weiteren Vorschriften des LGebG finden sich Regelungen über die Fälligkeit, die Stundung, die Verjährung und ähnliche Detailregelungen.
Hingewiesen werden soll in diesem Zusammenhang noch auf die Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (Gebührenverordnung Innenministerium – GebVO IM), aus der sich weitere Einzelheiten der Gebührenerhebung und –bemessung ergeben.
In diesem Bereich des Gebührenrechts werden von Ihnen keine Detailkenntnisse verlangt. In einer Klausur ist es ausreichend, wenn sie die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen erkennen und ggf. methodisch korrekt auslegen.
Abschleppfälle sind bereits Klassiker des Polizei- und Vollstreckungsrechts, erfreuen sich aber in Examensklausuren und anderen Prüfungen nach wie vor großer Beliebtheit. Der Sachverhalt ist meist vom Tatsächlichen her recht unkompliziert und leicht nachvollziehbar. Zugleich verbergen sich hinter dem einfachen „Abschleppen“ eines PKW zahlreiche Rechtsprobleme. Hier kommt es vor allem darauf an, dass Sie sauber und präzise prüfen und juristisch argumentieren.
I Art der Maßnahme – Ermächtigungsgrundlage
Das erste Problem im Rahmen von Abschleppfällen stellt sich bereits bei der Frage der richtigen Ermächtigungsgrundlage. Bei Abschleppvorgängen kann es sich polizei-rechtlich betrachtet um ganz unterschiedliche Maßnahmen handeln, die voneinander abgegrenzt werden müssen, um die einschlägige Eingriffsgrundlage zu ermitteln.
Am häufigsten liegt beim Abschleppen entweder eine Ersatzvornahme gem. §§ 49 Abs. 1 PolG, § 25 LVwVG oder eine die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme gem. § 8 PolG vor. Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist hier die Frage, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, der vollstreckt werden kann, oder nicht.
Als Verwaltungsakt kommt zunächst eine Verfügung eines Polizisten gegenüber dem Halter eines verbotswidrig geparkten Fahrzeugs in Betracht mit dem Gebot, dieses wegzufahren.
Der Polizist B sieht, wie die M ihr Auto verbotswidrig vor eine Ausfahrt stellt.
Allerdings wird der Halter bei regelmäßig bei Abschleppmaßnahmen gar nicht anwesend sein, so dass der Polizist ihm gegenüber keine Anordnung wirksam bekannt geben kann. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, dass Verkehrszeichen i.S.d. StVO, aus denen sich ein Halte- oder Parkverbot ergibt als Verwaltungsakt qualifiziert werden. Die Merkmale der Legaldefinition gem. § 35 S. 1 VwVfG sind alle erfüllt, insbesondere handelt es sich auch um die Regelung eines Einzelfalls in der Form der Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 VwVfG. Das Halte- bzw. Parkverbot enthält nicht nur die Regelung: „Halte hier nicht“, sondern – gerichtet an den Halter eines PKW, der dieses Gebot missachtet hat – auch die Aufforderung: „Fahre hier weg!“. Dieses Wegfahrgebot ist ein Grund-Verwaltungsakt, eine „HDU-Verfügung“, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden kann Vgl. BVerwG NJW 2002, S. 2122.
Verkehrszeichen sind zudem sofort vollziehbare Verwaltungsakte i.S.d. § 2 Nr. 2 LVwVG, da auf sie die Vorschrift des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO analog angewendet wird.
Liegt allerdings kein Verwaltungsakt vor, der bereits dem Adressaten bekannt gegeben wurde und damit gem. §§ 41 ff. VwVfG wirksam ist, so handelt es sich grundsätzlich um die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme. Daran ist vor allem zu denken, wenn die Polizeibehörde den Halter oder Fahrer des PKW nicht antrifft, so dass sie ihm gegenüber kein Wegfahrgebot erlassen kann, sich ein solches aber auch nicht bereits aus einem Verkehrszeichen ergibt.
Ein Fahrzeug wird an einer Stelle abgestellt, an der das Parken wegen gesetzlicher Vorschriften (StVO) verboten ist (vgl. § 12 Abs. 3 und 4 StVO), ohne dass sich dort ein Verkehrszeichen befindet; ein Fahrzeug wird vor einer Einfahrt abgestellt.
In solchen Konstellation wird kein tatsächlicher, sondern eine fiktiver Verwaltungsakt von der Behörde gem. § 8 Abs. 1 PolG unmittelbar ausgeführt. Typischerweise wird dieser hypothetische Veraltungsakt auf der polizeirechtlichen Generalklausel beruhen. Die erforderliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit ergibt sich aus dem Verstoß gegen die StVO oder andere gesetzliche Vorschriften als Teil der öffentlichen Sicherheit.
Denkbar sind auch Fallkonstellationen, in denen die Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren ist und sich die Ermächtigungsgrundlage daher aus § 32 Abs. 1 PolG ergibt. Davon ist auszugehen, wenn ein Fahrzeug deshalb abgeschleppt wird, um den Eigentümer bzw. rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor dem Verlust oder der Beschädigung an dem Fahrzeug selbst zu schützen Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 356c.
Dabei ist einerseits zu prüfen, ob eine Verlust- oder Schädigungsgefahr besteht und andererseits, ob statt der Sicherstellung eine andere geeignete Maßnahme getroffen werden kann, die den Eigentümer geringer belastet.
Ein Fahrzeug wird mit offenem Seitenfester abgestellt. Die Polizei findet dieses Fahrzeug nachts und schleppt es wegen der Diebstahlsgefahr ab, um das Eigentum zu schützen Vgl. VGH München, NJW 2001, S. 1960 f..
Schließlich kann sich eine Abschleppmaßnahme auch als Beschlagnahme gem. § 33 Abs. 1 PolG erweisen. Dabei ist an Fälle zu denken, in denen von dem Auto selbst eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit ausgeht oder eine solche Störung bereits eingetreten ist und beseitigt werden soll. Anders als bei der Sicherstellung liegt hier die Gefahr nicht für das Fahrzeug vor, sondern geht von dem Fahrzeug aus.
Ein Autowrack wird im öffentlichen Verkehrsraum abgestellt. Hier liegt eine Störung abfallrechtlicher Vorschriften vor und von dem Auto geht eine Gefahr aus, etwa für spielende Kinder Beispiel bei Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 356c..
Die Besonderheit dieser Fälle, in denen sich die Abschleppmaßnahme als Beschlagnahme darstellt liegt darin, dass die Polizei gerade die Sachherrschaft des Halters bzw. Eigentümers über sein Fahrzeug ausschließen will. Anders formuliert: die Gefahr kann nicht (wie im Falle des Parkens im Halteverbot) allein dadurch abgewehrt werden, dass die Lage des Fahrzeugs im Verkehrsraum verändert wird, sondern geht von der Herrschaft an der Sache allgemein aus.
II Formelle Rechtmäßigkeit
Im Rahmen der Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit einer Abschleppmaßnahme ist vor allem die Zuständigkeit zu beachten. Grundsätzlich sind danach die allgemeinen Polizeibehörden für das Abschleppen zuständig (vgl. § 60 Abs. 1 PolG). Vor allem in den Fällen einer Sicherstellung oder Beschlagnahme kann auch der Polizeivollzugsdienst in eigener Zuständigkeit tätig werden gem. § 60 Abs. 3 PolG. Ansonsten sind die Polizeivollzugsbehörden nur im Rahmen ihrer Eilfallkompetenz gem. § 60 Abs. 2 PolG zuständig.
Darauf ist insbesondere bei Abschleppmaßnahmen, die ein Wegfahrgebot vollstrecken, das durch ein Verkehrszeichen angeordnet wurde („Halteverbotsschild“). Die Regelung dieses Verkehrszeichens kann im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden, indem das Abschleppen des verbotswidrig abgestellten Fahrzeugs angeordnet wird. Zuständig ist dafür grundsätzlich die für die Anordnung des Anbringens von Verkehrszeichen zuständige untere Straßenverkehrsbehörde gem. § 4 Abs. 1 LVwVG VGH Mannheim, BWVBl. 2004, 213.
III Materielle Rechtmäßigkeit
Im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit einer Abschleppmaßnahme sind je nachdem, welche Ermächtigungsgrundlage als einschlägig erachtet wird, die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen zu prüfen.
Da es sich bei allen in Betracht kommenden Eingriffsgrundlagen um Ermessenstatbestände handelt, kommt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine besondere Bedeutung zu. Dies gilt sowohl für die Fälle, in denen es sich beim Abschleppen um eine Ersatzvornahme gem. § 25 LVwVG i.V.m. § 49 Abs. 1 PolG oder eine unmittelbaren Ausführung gem. § 8 Abs. 1 PolG handelt als auch für die Fälle einer Sicherstellung oder Beschlagnahme gem. §§ 32, 33 PolG.
Zu bestimmten Fragen hat die Rechtsprechung näher entschieden, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei einer Abschleppmaßnahme noch gewahrt ist oder nicht. Soweit jedoch eine Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer vorliegt, ist das Abschleppen eines Fahrzeugs stets verhältnismäßig. Dabei muss die Polizei nicht warten, bis eine konkrete Behinderung oder gar eine Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer entsteht. Grundsätzlich reicht allein der Verstoß gegen gesetzliche bzw. durch Verkehrszeichen angeordnete Park-/Halteverbote aus, um eine Abschleppmaßnahme zu rechtfertigen.
Ein verbotswidrig auf einem Behindertenparkplatz abgestelltes Fahrzeug darf sofort abgeschleppt werden, unabhängig davon, ob ein anderes berechtigtes Fahrzeug konkret einen Parkplatz sucht OVG Schleswig, NVwZ-RR 2003, 647.
Ein Fahrzeug, das verbotswidrig, auf einem Busparkplatz oder Taxenstand geparkt wird, darf abgeschleppt werden, wenn die Möglichkeit besteht, dass die bestimmungsgemäße Funktion dieser Verkehrsflächen beeinträchtigt ist. Eine Behinderung eines konkreten Taxis oder Busses muss nicht abgewartet werden OVG Münster, DÖV 1999, 305; VGH München, BayVBl. 2007, S. 249..
IV Besondere Konstellationen
1 Mobiles Verkehrsschild
Teilweise werden die Verkehrsschilder, aus denen sich das Wegfahrverbot ergibt, erst aufgestellt, nachdem das Auto an einem bestimmten Platz bereits zum Parken abgestellt wurde. Hier stellt sich dann die Frage, ob dieses Verkehrsschild gegenüber dem Halter überhaupt wirksam ist.
Der A parkt sein Fahrzeug rechtmäßig auf einer Straße und fliegt danach in den Urlaub. Wenige Tage später wird wegen dringender Straßenbauarbeiten ein Parkverbot an dieser Stelle aufgestellt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden Verkehrszeichen bekannt gegeben durch ihre Aufstellung. Es handelt sich dabei um eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe gem. § 43 Abs. 3 VwVfG i.V.m. §§ 39, 45 StVO. Dabei ist es nicht erforderlich, dass der Verkehrsteilnehmer das Verkehrszeichen auch tatsächlich wahrgenommen hat. Ausreichend ist nach dem Sichtbarkeitsgrundsatz, dass es so aufgestellt wurde, dass ein durchschnittlicher Verkehrsteilnehmer es bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt mit einem raschen und beiläufigen Blick erfassen kann. Unter dieser Voraussetzung äußert es seine Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht BVerwG, NJW 2008, S. 2867 f.. Betroffener Verkehrsteilnehmer ist dabei nicht nur derjenige, der sich im Straßenverkehr bewegt, sondern auch der Halter eines am Straßenrand geparkten Fahrzeugs, solange er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug ist BVerwG, NJW 1997, S. 1021.
Bekanntgegeben wurde das Verkehrszeichen damit selbst in Abwesenheit gegenüber dem Halter der geparkten KfZ. Nach der Rechtsprechung kann ein zunächst erlaubt abgestellten Fahrzeug zumindest ab dem vierten Tag nach dem Aufstellen eines Parkverbotsschildes rechtmäßiger Weise – und auch kostenpflichtig – abgeschleppt werden VGH Mannheim, NJW 2007, 2058.. Wenn diese Frist eingehalten ist, fällt das Abschleppen einschließlich der dabei entstanden Kosten in die Risikosphäre des Halters bzw. Fahrers BVerwG, NJW 1997, S. 1021; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 356f.. Denn dieser darf sich nicht darauf verlassen, dass die Verkehrsverhältnisse während seiner Abwesenheit unverändert bleiben.
Es verstößt grundsätzlich nicht gegen das verfassungsrechtliche Prinzip der Verhältnismäßigkeit, wenn ein zunächst erlaubter Maßen geparkter Kraftwagen vier Tage nach Aufstellung eines Haltverbotszeichens auf Kosten des Halters abgeschleppt wird.
2 „Hinweiszettel“
Sowohl in der Realität als auch in juristischen Klausuren tauchen immer öfter Fälle auf, in denen der Halter bzw. Eigentümer eines Fahrzeuges einen Zettel in die Windschutzscheibe seines Wagens legt, auf der die Handy-Nummer notiert ist. In diesen Fällen stellt sich die Frage, ob eine sofortige Abschleppmaßnahme verhältnismäßig ist, oder der Polizeibeamte zunächst versuchen muss, den Halter des Wagens zu kontaktieren. Die Rechtsprechung ist hier sehr zurückhaltend mit der Annahme, dass ein Kontaktierungsversuch erforderlich ist. Grundsätzlich ist die Polizei also nicht verpflichtet, vor einer Abschleppmaßnahme zunächst über die hinterlegte Handynummer den Halter zu informieren. Der Verpflichtung des Polizeibediensteten zu einem Nachforschungsversuch stehen im Regelfall die ungewissen Erfolgsaussichten und nicht absehbare weitere Verzögerungen entgegen OVG Hamburg, NVwZ-RR 2010, S. 263 (264); OVG Hamburg, NJW 2005, 2247.. Ausnahmsweise kann etwas anderes im Einzelfall dann gelten, wenn es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass der Fahrer sich in unmittelbarer Nähe befindet und in der Läge wäre, umgehend das Fahrzeug zu entfernen Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 10, Rn. 26.; OVG Hamburg, NJW 2005, 2247..
Der Hinweiszettel enthält nicht nur eine Handy-Nummer, sondern die konkrete Angabe, dass der Fahrer sich in einem gegenüberliegenden Geschäft befindet und ggf. jederzeit zu seinem Wagen zurückkehren wird.
Die Hinweise auf mobile Halteverbotsschilder und „Handy-Hinweiszettel“ waren nur zwei Beispiele dafür, wie die scheinbar ausdiskutierten Abschleppfälle „aufgepeppt“ werden können. Achten Sie gerade hier genau auf den Sachverhalt. Viel zu schnell kann der erste Eindruck entstehen, dass es sich um einen „bekannten Fall“ handelt. Selbst kleine Änderungen im Sachverhalt können zu unterschiedlichen Ergebnissen führen.
V Kosten für Abschleppmaßnahmen
Häufig wird in Klausuren nicht unmittelbar die Abschleppmaßnahme zu prüfen sein, sondern ein Kostenbescheid. Auch in solchen Konstellationen muss sauber geprüft werden, wie die Abschleppmaßnahme rechtlich zu qualifizieren ist, da dies Konsequenzen für die einschlägige Ermächtigungsgrundlage des Kostenbescheids hat.
Soweit die Abschleppmaßnahme eine Ersatzvornahme darstellt, beruht der Kostenbescheid auf § 31 LVwVG i.V.m. §§ 6, 8 LVwVGKO.
Ermächtigungsgrundlage für die Erstattung von Kosten einer Abschleppmaßnahme im Wege der unmittelbaren Ausführung ist dagegen § 8 Abs. 2 PolG.
2 Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids
Grundsätzlich ist im Rahmen eines Kostenbescheids die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme zu prüfen. Unabhängig von den Einzelheiten ist nämlich sowohl bei der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme als auch bei der Ersatzvornahme die Rechtmäßigkeit der Primärmaßnahme Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids.
War also die Abschleppmaßnahme rechtmäßig, so kann die Behörde – bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen – die Erstattung der Kosten beim Pflichtigen durchsetzen.
Bitte denken Sie daran: Solange ein Verwaltungsakt die rechtliche Grundlage für einen folgenden Verwaltungsakt darstellt ist er nicht erledigt i.S.d. § 43 Abs. 2 VwVfG. Ein Wegfahrgebot erledigt sich also nicht automatisch durch das Abschleppen des PKW. Wird im konkreten Fall also auch die Grundverfügung angegriffen, so ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart und nicht die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO (analog).
Dabei steht die Entscheidung, ob ein Störer zum Kostenersatz herangezogen wird, im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Dem Zweck der Ermächtigung und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht es in der Regel, die entstandenen Kosten von dem Störer zu erheben VGH Mannheim, NJW 1991, S. 169.
Von diesem Grundsatz gibt es jedoch einige Ausnahme, die daraus resultieren, dass bei der Primärmaßnahme, dem Abschleppen, der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr im Vordergrund steht, während auf der Sekundärebene, also den Kosten, auch der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung berücksichtigt werden kann.
Daher kann es im Einzelfall unverhältnismäßig sein, den Halter eines KfZ als Kostenpflichtigen in Anspruch zu nehmen, obwohl die Abschleppmaßnahme als solche verhältnismäßig und auch ansonsten rechtmäßig gewesen ist. Dies ist der Fall, wenn die Störung nicht voraussehbar war und nicht in die Risikosphäre des Halters bzw. Fahrers fällt Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 356f.; VGH Mannheim, BWVBl. 2007, 350.
Ein Fahrzeug wurde vorschriftsgemäß in einer engeren Straße abgestellt. Wegen eines plötzlichen Brandes, muss das Fahrzeug entfernt werden, damit die Rettungskräfte unbehindert ihren Einsatz durchführen können.
In derartigen Konstellationen muss zwar die Abschleppmaßnahme durchgeführt werden können, es wäre aber unverhältnismäßig, den Halter mit den Kosten zu belasten und diese auf ihn abzuwälzen. Daher kommt es dann zu einem Auseinanderfallen zwischen Primär- und Sekundärebene.
Unverhältnismäßig wäre auch die Inanspruchnahme des Halters hinsichtlich der Kosten, wenn ein mobiles Halteverbotsschild bereits einen Tag nach dessen Abwesenheit aufgestellt und das Wegfahrgebot im unmittelbaren Anschluss daran im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurde. Eine Kostenbelastung ist erst ab dem vierten Tag verhältnismäßig.
Bei einem Rechtsbehelf gegen einen Kostenbescheid ist unbedingt zu beachten, dass nach h. M. die Durchsetzung von Kosten, die bei einer unmittelbaren Ausführung oder der Verwaltungsvollstreckung entstanden sind, nicht unter § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO fällt. Die entstandenen Kosten sind keine „öffentlichen Abgaben“ i.S. dieser Vorschrift Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, 2013, Rn. 262.. Ein Widerspruch bzw. eine Anfechtungsklage haben also aufschiebende Wirkung. Allerdings hat die Behörde die Möglichkeit die sofortige Vollziehung anzuordnen gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO.
3 Zurückbehaltungsrecht
Schließlich sind Konstellationen denkbar, in denen zu prüfen ist, ob die Behörde ein Zurückbehaltungsrecht an dem abgeschleppten Fahrzeug hat, bis der Kostenbescheid bezahlt wurde.
Das Fahrzeug des A wurde abgeschleppt. Er erhält einen Kostenbescheid. Noch bevor er diesen bezahlt hat, möchte er das Fahrzeug von der Verwahrstelle der Polizei abholen. Die Behörde verweigert jedoch die Herausgabe.
Diese Frage war lange umstritten, ist aber jetzt durch einen „Federstrich des Gesetzgebers“ geklärt. Nach § 83a S. 1 PolG BW kann die Polizei die Herausgabe von Sachen, deren Besitz sie auf Grund einer polizeilichen Maßnahme nach § 8 Abs. 1 (unmittelbare Ausführung), § 32 Abs. 1 (Sicherstellung), § 33 Abs. 1 (Beschlagnahme) oder § 49 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes (Ersatzvornahme) erlangt hat, von der Zahlung der entstandenen Kosten abhängig machen. Danach muss die Polizei das abgeschleppt Fahrzeug also erst dann herausgeben, wenn die Abschleppkosten bezahlt wurden.
Voraussetzung für die Ausübung dieser Zurückbehaltungsbefugnis ist, dass die Polizei einen fälligen Anspruch auf Kostenersatz hat, was wiederum die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids voraussetzt. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 356g..
Die Ausübung des Zurückbehaltungsrechts steht im Ermessen der Behörde und wird nicht dadurch unzulässig, dass der Kostenpflichtige geltend macht, zur Begleichung der Kosten nicht in der Lage zu sein und den drohenden Eigentumsverlust durch Verwertung des sichergestellten Fahrzeugs nicht abwenden zu können. Dies gilt auch dann, wenn die Verwertung wegen des geringen Werts des Fahrzeugs nur einen Teil der Kostenforderung decken kann. Jedoch kann die Ausübung des Zurückbehaltungsrechts im Einzelfall gegen das Übermaßverbot verstoßen, wenn der Kostenpflichtige glaubhaft macht, die Kosten nicht kurzfristig begleichen zu können und das sichergestellte Fahrzeug aus zwingenden Gründen dringend und unverzüglich zu benötigen. So OVG Hamburg, NJW 2007, 3513.
Nach § 83a S. 2 PolG BW kann die Polizei eine dritte Person, der die Verwahrung übertragen worden ist, kann durch Verwaltungsakt ermächtigten, Zahlungen in Empfang zu nehmen.
Privater Abschleppunternehmer wird ermächtigt, die Zahlung der Kosten mit Erfüllungswirkung entgegenzunehmen und Zug-um-Zug das Fahrzeug herauszugeben.
Teil 3 Entschädigungsrecht
Bei polizeilichen Maßnahmen kommt es nicht selten zu Schäden an den Rechtsgütern Dritter. Leib und Leben, das Eigentum oder andere subjektiv-öffentliche Rechtsgüter können durch polizeiliche Eingriffe verletzt werden. In diesen Fällen stellt sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Betroffene Anspruch auf Entschädigung und Ausgleichsmaßnahmen gegen den Staat hat.
Die Frage nach der Haftung der Polizei folgt im Grundsatz den Regeln des allgemeinen Staatshaftungsrechts.
Insoweit wird auf die Darstellung der verschiedenen staatshaftungsrechtlichen Anspruchsgrundlagen im Skript "Staatshaftungsrecht" verwiesen, die Sie an dieser Stelle wiederholen könnten. Hier sollen im Folgenden nur die Besonderheiten dargestellt werden, die sich typischerweise im Rahmen von polizeirechtlichen Aufgabenstellungen ergeben.
Neben den überwiegend ungeschriebenen staatsrechtlichen Anspruchsgrundlagen enthält das PolG BW in den §§ 55 ff. eine eigenständige Anspruchsgrundlage für die Entschädigung im Hinblick auf polizeiliche Maßnahmen. Nach § 55 Abs. 1 PolG kann in den Fällen des § 9 Abs. 1 derjenige, gegenüber dem die Polizei eine Maßnahme getroffen hat, eine angemessene Entschädigung für den ihm durch die Maßnahme entstandenen Schaden verlangen. Diese Vorschrift ist Ausdruck des allgemeinen Aufopferungsgedankens. Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 244.
I Tatbestandsvoraussetzungen
Voraussetzung für den Anspruch auf Entschädigung gem. § 55 PolG ist zunächst eine Inanspruchnahme durch eine polizeiliche Maßnahme „in den Fällen des § 9 Abs. 1“ PolG. Damit wird auf die Vorschrift über polizeiliche Maßnahmen gegenüber unbeteiligten Personen, den Nichtstörer, verwiesen. Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei ihre Maßnahmen gegenüber anderen als den in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen (Verhaltens- und Zustandsstörer) treffen. Dies ist allerdings nur dann rechtmäßig, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert oder eine bereits eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann.
Umgekehrt bedeutet dies, dass im Regelfall eine Inanspruchnahme gem. §§ 6 und 7 PolG keine Entschädigung erfolgt. Dies entspricht der grundlegenden Wertung des Polizeirechts: Verhaltens- und Zustandsstörer sind für die entsprechende Gefahr verantwortlich und erbringen kein Sonderopfer. Sie müssen daher auch die Schäden an Vermögens- und Freiheitsrechten entschädigungslos hinnehmen, die dadurch entstehen, dass die Polizei eine Gefahr beseitigt. Verfassungsrechtlich betrachtet ist diese Pflicht beim Zustandsstörer ein Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums gem. Art. 14 Abs. 2 S .2 GG, die entsprechenden gesetzlichen Vorschriften sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG.
Damit ist selbstverständlich nicht ausgeschlossen, dass Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche bei rechtswidrigen Maßnahmen gegen Verhaltens- und Zustandsstörer in Betracht kommen. Dies richtet sich allerdings nach den allgemeinen staatshaftungsrechtlichen Grundlagen, bei schuldhaftem Verhalten der Polizei z.B. nach den Grundsätzen der Amtshaftung gem. § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG. Ein Anspruch aus § 55 PolG ist dagegen für Störer grundsätzlich ausgeschlossen.
Der Anspruch nach § 55 PolG steht also grundsätzlich nur dem Nichtstörer in den Fällen des polizeilichen Notstands zu.
Auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme als Nichtstörer kommt es dagegen nicht an. § 55 PolG sieht einen Anspruch ausdrücklich für die Fälle vor, in denen der Nichtstörer rechtmäßig in Anspruch genommen wurde. Dies muss nach einem a-maiore-ad-minus-Schluss erst recht für die Fälle gelten, in denen der Nichtstörer in Anspruch genommen wurde, obwohl diese polizeiliche Maßnahme rechtswidrig war, z.B. weil die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands tatsächlich gar nicht vorgelegen haben. Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 246; allerdings ist dies nicht unumstritten, vgl. dazu näher Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 732.
II Rechtsfolge
Rechtsfolge ist eine Entschädigung für den „entstandenen Schaden“. Nach § 55 Abs. 1 S. 2 PolG sind bei deren Bemessung alle Umstände zu berücksichtigen, insbesondere Art und Vorhersehbarkeit des Schadens und die Frage, ob der Geschädigte oder sein Vermögen durch die Maßnahme der Polizei geschützt worden sind. Im letzten Aspekt kommt der Charakter des Entschädigungsanspruchs besonders zum Ausdruck. § 55 Abs. 1 PolG soll für das Sonderopfer entschädigen, welches der Betroffene dadurch erbringt, dass seine Rechtsgüter in Anspruch genommen werden, um die Rechtsgüter Dritter zu schützen.
Die Polizeibehörde weist im Winter den Obdachlosen O in eine leerstehende Wohnung im Mehrfamilienhaus des E ein, da alle Plätze in den staatlichen bzw. kommunalen Obdachlosenheimen vergeben sind. E wird dabei als Nichtstörer i.S.d. § 9 PolG in Anspruch genommen und leistet ein Sonderopfer, für das er gem. § 55 PolG entschädigt wird.
Wenn die Maßnahme dagegen zumindest auch dem Schutz der Rechtsgüter des Betroffen dient, so leistet dieser gerade kein Sonderopfer. Es entspricht dann der den §§ 55 ff. PolG zugrundeliegenden Wertung, dass der Nichtstörer für den entstandenen Schaden nur begrenzt entschädigt wird.
Eine weitere Begrenzung der Entschädigung ergibt sich aus § 55 Abs. 1 S. 3 PolG. Danach hängt der Umfang des Ausgleichs insbesondere davon ab, inwieweit der Schaden vorwiegend von dem Geschädigten oder durch die Polizei verursacht worden ist, wenn Umstände auf die Entstehung oder Erhöhung des Schadens eingewirkt haben, die der Geschädigte zu vertreten hat. Hier wird also der Gedanke des Mitverschuldens gesetzlich geregelt.
Es handelt sich bei diesem Anspruch um einen Anspruch auf eine angemessene Entschädigung und nicht um einen Schadensersatzanspruch.
Ersetzt wird durch die Entschädigung der unmittelbare Schaden, also die nachteilige Änderung an dem verletzten Rechtsgut. Dies beinhaltet z.B. bei der Beschädigung einer Sache die Reparaturkosten bzw. der Wiederbeschaffungsaufwand nach den Grundsätzen des § 249 BGB.
Praktische Bedeutung hat diese begriffliche Abgrenzung des Entschädigungsanspruchs von Schadensersatzansprüchen vor allem für die Frage der Einbeziehung des entgangenen Gewinns. Dieser ist bei einer Entschädigung nicht zu ersetzen, das gilt auch für einen Nutzungsausfall. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 733. Ebenso wenig folgt aus § 55 PolG ein Anspruch auf Ersatz des immateriellen Schadens.
Allerdings wird ein völliger Ausschluss einer Entschädigung auch im Hinblick auf den entgangenen Gewinn in der Literatur teilweise abgelehnt. Danach soll bei Vorliegen einer unbilligen Härte auch ein Ausgleich für den immateriellen Schaden und den entgangenen Gewinn gewährt werden, wenn sich das Sonderopfer des Betroffenen nicht nur als materieller Schaden darstellt. Normativer Anknüpfungspunkt dieser Argumentation ist die Formulierung des § 55 Abs. 1 S. 2 PolG, wonach bei der Bemessung der Entschädigung alle Umstände zu berücksichtigen sind.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 28 f.
Entschädigungspflichtig ist gem. § 56 S. 1 PolG der Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst der Beamte steht, der die Maßnahme getroffen hat (Anstellungskörperschaft). Nach § 56 S. 2 PolG ist der Staat oder die Körperschaft, der die Polizeibehörde angehört zur Entschädigung verpflichtet, wenn die Maßnahme von einem Polizeibeamten auf Weisung einer (anderen) Polizeibehörde getroffen wurde.
Mangels spezialgesetzlicher Regelung richtet sich die Verjährung nach den allgemeinen Vorschriften.Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 252. Der Anspruch aus § 55 PolG unterliegt damit einer dreijährigen Verjährungsfrist gem. § 195 BGB analog.
§ 57 PolG normiert einen Regressanspruch. Danach kann der gem. § 56 PolG zur Entschädigung Verpflichtete – typischerweise also das Land Baden-Württemberg – in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Geschäftsführung ohne Auftrag von den in den §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen Ersatz verlangen.
§ 58 PolG schreibt vor, dass über die Ansprüche nach den §§ 55 und 57 PolG die ordentlichen Gerichte entscheiden. Systematisch handelt es sich dabei um eine abdrängende Sonderzuweisung, zu der das Land gem. § 40 Abs. 1 S. 2 VwGO ermächtigt ist.
III Analoge Anwendung des § 55 PolG BW
1 Anscheinsstörer
Wie bereits erläutert, steht der Anspruch aus § 55 PolG BW grundsätzlich nur dem Nichtstörer zu. Verhaltens- und Zustandsstörer müssen für Schäden an ihren Rechtsgütern selber haften und erhalten keine Entschädigung. Allerdings gibt es Konstellationen, in denen diese Haftungsverteilung und die Zurechnung der entstandenen Schäden zum Störer zweifelhaft und daher an eine analoge Anwendung des § 55 PolG BW zu denken ist.
Dies gilt insbesondere für den Anscheinsstörer. Eine Anscheinsgefahr liegt vor, wenn Tatsachen vorliegen, die bei verständiger Würdigung den Schluss auf eine mögliche Gefahr zulassen. Anscheinsstörer ist danach, wer ex-post betrachtet eine Gefahr nicht tatsächlich zurechenbar verursacht hat, aber ex ante gesehen von einem durchschnittlich fähigen, besonnenen und sachkundigen Polizeibeamten als Störer angesehen werden durfte.Vgl. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 736
Polizeiliche Maßnahmen gegen Anscheinsstörer sind grundsätzlich rechtmäßig, da auch die Anscheinsgefahr als Gefahr qualifiziert wird und der Anscheinsstörer polizeirechtlich betrachtet Störer i.S.d. §§ 6 und 7 PolG ist.
Fraglich ist allerdings, ob diese Wertung auf der Primärebene, also der Ebene der polizeilichen Maßnahme als solcher, auch auf der Sekundärebene, also der Frage der Kostenverteilung, aufrecht erhalten werden sollte.
Grundsätzlich ist von einer Kongruenz zwischen Primärebene und Sekundärebene auszugehen: Wer rechtmäßigerweise als Störer auf der Primärebene in Anspruch genommen wurde, muss auch auf der Sekundärebene die Kosten tragen und auf eine Entschädigung verzichten.
Nur in bestimmten Sonderkonstellationen sehen gesetzliche Spezialregelungen auch Entschädigungen für Störer vor, vgl. § 66 S. 1 TierSG und § 56 Abs. 1 IfSG.
Bei einem Anscheinsstörer erscheint allerdings eine andere Betrachtung als angemessen: Der eigentliche Grund dafür, dass auch die Anscheinsgefahr, der Anscheinsstörer als Gefahr bzw. Störer qualifiziert werden ist der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr. Dieser hat auf der Primärebene eindeutig Vorrang. Auf der Sekundärebene – also der Frage der Verteilung der Kosten/Schäden – kann daneben aber auch ein anderer Grundsatz Bedeutung erlangen: Der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 15 ff.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich nach h.M. eine analoge Anwendung des § 55 PolG auf den Anscheinsstörer, soweit dieser die Anscheinsgefahr nicht zurechenbar verursacht hat.
In diesen Fällen liegt eine vergleichbare Interessenlage des Anscheinsstörers mit dem Nichtstörer gem. § 9 PolG vor. Objektiv, ex-post, betrachtet handelt es sich bei dem Betroffenen nämlich gar nicht um einen Störer – vielmehr lag nur der bloße Anschein einer solchen Gefahr vor. Der Anscheinsstörer, der die Anscheinsgefahr nicht zurechenbar verursacht hat, ist daher dem Nichtstörer gleichzustellen und ebenfalls für Schäden an seinen Rechtsgütern zu entschädigen Näher dazu Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 736..
Wenn der Anscheinsstörer dagegen die Anscheinsgefahr zurechenbar verursacht hat, so scheidet ein Entschädigungsanspruch gem. § 55 Abs. 1 PolG analog aus.
2 Verdachtsstörer
Dieselben Überlegungen gelten für den Fall, dass im Falle eines Gefahrenverdachts eine Verdachtsstörer in Anspruch genommen wird und z.B. bei Gefahrerforschungsmaßnahmen Schäden entstehen. Stellt sich ex-post heraus, dass gar keine Gefahr vorliegt und kann dem Verdachtsstörer der Gefahrenverdacht nicht zugerechnet werden, so hat dieser einen Entschädigungsanspruch gem. § 55 Abs. 1 PolG analog.
Hier klicken zum AusklappenDer Landwirt B hatte einen Bestand von 300 Kälbern von einem anderen Betrieb erworben, bei dem später die Verwendung verbotener Hormone entdeckt wurde. Daraufhin wurden fünf Kälber geschlachtet und untersucht. In keinem der Kälber wurden Hinweise auf das verbotene Hormon gefunden. Es lag also tatsächlich gar keine Gefahr vor. Hier kommt ein Entschädigungsanspruch gem. § 55 Abs.1 PolG analog in Betracht. vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 19
3 Unbeteiligter
Ein Entschädigungsanspruch gem. § 55 PolG analog kommt auch in Betracht für Schäden, die einem Unbeteiligten entstanden sind. Als Unbeteiligte sollen im Unterschied zu Nichtstörern solche Personen verstanden werden, die nicht Adressat polizeilicher Maßnahmen sind, weil sich die Maßnahme nicht an sie gerichtet hat.
Es geht also um die Schadenszurechnung bei unbeabsichtigten Nebenfolgen polizeilichen Handelns. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 11.
Hier klicken zum AusklappenEin Polizist schießt auf den Fluchtwagen des Bankräubers G. Durch einen Querschläger wird a) der umherstehende Passant P verletzt und b) der rechtmäßig parkende PKW des E beschädigt
Derjenige, der zufällig oder unbeabsichtigt durch eine polizeiliche Maßnahme an seinen Rechtsgütern geschädigt wird, steht insofern dem Nichtstörer (gegen den sich die polizeiliche Maßnahme unmittelbar richtet) gleich.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 742; Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 244.
4 Polizeihelfer, freiwillige Helfer
Denkbar wäre grundsätzlich auch eine analoge Anwendung des § 55 PolG auf freiwillige Polizeihelfer. Davon sind Fälle erfasst, in denen ein Unbeteiligter sich freiwillig als Helfer an polizeilichen Maßnahmen beteiligt hat. Entsteht ihm dabei ein Schaden z.B. an seinem Vermögen, so könnte er einen Entschädigungsanspruch gem. § 55 PolG analog haben.
Die h.M. lehnt eine solche analoge Anwendung des § 55 PolG dagegen ab, da keine vergleichbare Interessenlage vorliege. Dem Betroffenen werde kein Sonderopfer auferlegt, da er sich freiwillig an der polizeilichen Maßnahme beteiligte Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 249; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 9..
Allerdings kommen unfallversicherungsrechtliche Ansprüche in Betracht, vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 13 SGB VII sowie § 116 Abs. 1 SGB X.
I Amtshaftung
Wenn die Polizeibehörde schuldhaft rechtswidrige Maßnahmen (unabhängig davon, ob es sich um einen Verwaltungsakt oder einen Realakt handelt) ergreift und dem betroffenen Bürger dabei ein Schaden entsteht, so kommt ein Anspruch aus Amtshaftung gem. § 839 Abs.1 S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG in Betracht.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 4.
Polizeibeamte handeln in einem öffentlichen Amt, sie sind also Beamte im haftungsrechtlichen Sinne.
Im Hinblick auf die übrigen Tatbestandsvoraussetzungen ergeben sich keine Besonderheiten für polizeiliche Maßnahmen.
II Aufopferungsansprüche
Ein Aufopferungsanspruch setzt einen hoheitlichen Eingriff in nicht vermögenswerte Rechte voraus, der für den Betroffenen ein Sonderopfer in Gestalt eines Vermögensschadens darstellt. Das Sonderopfer liegt regelmäßig vor, wenn die Maßnahme rechtswidrig war. Auch dieser Anspruch kann durch polizeiliches Handeln erfüllt werden.
Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Vorschrift des § 55 PolG für bestimmte Konstellationen – insbesondere die Inanspruchnahme des Nichtstörers – insoweit eine abschließende spezialgesetzliche Regelung enthält. Nach Sinn und Zweck handelt es sich also bei dem Anspruch aus § 55 PolG um eine gesetzlich geregelte Form des Aufopferungsanspruchs.
Jedoch hat der Aufopferungsanspruch in Baden-Württemberg für rechtswidrige polizeiliche Maßnahmen daneben eine wichtige Bedeutung. Denn anders als in vielen anderen Bundesländern enthält das PolG BW keine speziellen Regelungen über den Schadensausgleich für rechtswidrige Maßnahmen gegenüber Störern. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht , 6. Aufl. 2010, § 26, Rn. 25.Wenn eine rechtswidrige Maßnahme gegenüber einem Verhaltens- oder Zustandsstörer getroffen wird und dabei ein Schaden an nicht-vermögenswerten Rechten verursacht wird, so ist daher der allgemeine Aufopferungsanspruch einschlägig.
III Enteignungsgleicher Eingriff und enteignender Eingriff
Bei rechtswidrigen polizeilichen Maßnahmen, die zu einem Vermögensschaden führen, kommt grundsätzlich ein Anspruch auf Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff in Betracht. Gleiches gilt bei rechtmäßigen polizeilichen Maßnahmen, wenn damit für den Betroffenen ein Sonderopfer verbunden ist, für den enteignenden Eingriff.
Auch insoweit gilt allerdings, dass zunächst ein Anspruch aus § 55 PolG zu prüfen ist. Innerhalb seines Anwendungsbereichs (also vor allem für den Nichtstörer) handelt es sich nämlich systematisch betrachtet um einen spezialgesetzlich normierten Fall des enteignenden Eingriffs.
Ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff bei rechtswidrigen Maßnahmen ist in Baden-Württemberg besonders deshalb von erheblicher Relevanz, weil das PolG BW – anders als viele andere Bundesländer – keinen speziellen Entschädigungsanspruch für die Folgen rechtswidriger Maßnahmen gegen Störer vorsieht. In diesen Fällen ist daher auf das Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs zurückzugreifen. Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 248.
Hier klicken zum AusklappenZur Erarbeitung oder Wiederholung der Einzelheiten dieser beiden Ansprüche empfehlen wir Ihnen – wie bereits erwähnt – das Skript "Staatshaftungsrecht".
IV Folgenbeseitigungsanspruch
Polizeiliche Maßnahmen können auch einen Folgenbeseitigungsanspruch auslösen. Dies kommt allerdings regelmäßig nur bei rechtswidrigen Maßnahmen in Betracht. Denn soweit die Polizei rechtmäßig handelt, liegt darin zugleich die Pflicht, die entsprechende Maßnahme zu dulden und es wird gerade kein rechtswidriger Zustand geschaffen. Etwas anderes kann ausnahmsweise nur in den Sonderkonstellationen gelten, in denen das Handeln der Polizei als solches zwar rechtmäßig war, dabei aber dennoch ein rechtswidriger Zustand geschaffen wurde, den der Bürger nicht zu dulden hat und der daher vom Staat auf der Grundlage des Folgenbeseitigungsanspruchs beseitigt werden muss.
Der Anspruch richtet sich dann auf die Beseitigung der tatsächlichen Folgen des rechtswidrigen Eingriffs und die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands, so wie er vor dem Eingriff bestand. Schadensersatz oder Entschädigung kann dagegen nicht auf den Folgenbeseitigungsanspruch gestützt werden.
Hier klicken zum AusklappenNach Ablauf der Frist, für die die Polizeibehörde einen Obdachlosen in eine private Wohnung eingewiesen hat, hat der Eigentümer der Wohnung auf Wiederherstellung des früheren Zustands – also auf Räumung der Wohnung. Solange allerdings eine rechtmäßige Einweisungsverfügung vorliegt, hat der Eigentümer den Zustand zu dulden.
V Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch
Soweit es im Zusammenhang mit polizeilichen Maßnahmen zu ungerechtfertigten Vermögensverschiebungen kommt, ist an eine Rückabwicklung anhand des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zu denken. Dies kommt z.B. bei überzahlten Kosten und Gebühren in Betracht.
VI Weitere Anspruchsgrundlagen
Neben diesen Anspruchsgrundlagen kommen auch andere staatshaftungsrechtliche Ansprüche im Zusammenhang mit polizeilichen Maßnahmen in Betracht. So ist an den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch ebenso zu denken wie an eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag.
Hier klicken zum AusklappenA wird bei einem Polizeieinsatz als freiwilliger Helfer eingesetzt, da es zu lange dauern würde, bis weitere Polizeibeamte vor Ort sind. Bei dem Einsatz erleidet er eine leichte Verletzung und Schäden an seiner Kleidung. Sofern man in diesem Fall eine analoge Anwendung des § 55 PolG ablehnt (vgl. oben), kommt eine Erstattung der Aufwendungen nach den Grundsätzen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag gem. §§ 683, 670 BGB analog in Betracht.
Insoweit muss dieser Hinweis an dieser Stelle genügen – wegen der Einzelheiten wird erneut verwiesen auf das Skript "Staatshaftungsrecht".
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