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Timestamp: 2016-10-27 20:50:50+00:00
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A Ilegalidade do Exame de Qualifica��o T�cnica exigido pela Comiss�o de Valores Mobili�rios
Fabiano Gama Ricci* Artigo alterado em 22/06/2012 conforme solicita��o do articulista.
A velocidade da informa��o gerada pela tecnologia nos tempos atuais, principalmente no campo relativo ao mercado financeiro, tem gerado grandes dificuldades para o controle governamental eficiente das atividades deste setor.
Exemplos recentes das defici�ncias dos �rg�os reguladores do mercado de capitais no mundo foram verificados nos esc�ndalos gerados em torno de empresas de auditoria sediadas nos Estados Unidos da Am�rica, na It�lia e at� mesmo no Brasil.
Tendo em vista as falhas existentes em seus controles de qualidade, os �rg�os reguladores, no Brasil a Comiss�o de Valores Mobili�rios, tendem a instituir normas que proporcionem o aumento do n�vel de qualifica��o t�cnica dos profissionais que atuam diretamente na fiscaliza��o das grandes Companhias.
Entretanto, no Brasil, o que temos verificado � que no desejo de regular as atividades do mercado financeiro, a Comiss�o de Valores Mobili�rios tem transgredido os ordenamentos legais e constitucionais conquistados com o suor da assembl�ia constituinte de 1988.
Assim, no presente estudo, abordaremos de forma modesta as ilegalidades deflagradas pelo Exame de Qualifica��o T�cnica exigido pela CVM para que o auditor independente possa atuar no mercado de valores mobili�rios.
2 - Das disposi��es relativas ao registro do auditor junto a CVM
A norma legal que regulamentou a profiss�o de contador no Brasil � o Decreto-Lei n� 9.295/46, que entre outras disposi��es, tamb�m criou o Conselho Federal de Contabilidade e restringiu as atividades de auditoria cont�bil aos contadores diplomados.
Com efeito, com o ingresso de empresas multinacionais e o surgimento de grandes companhias no nosso pa�s, foram criadas as Leis n�s 6.385/76 e 6.404/76, as quais, respectivamente, passaram a dispor sobre as sociedades an�nimas e sobre o mercado de capitais.
Estas novas regras contribu�ram para o aumento da transpar�ncia das atividades financeiras das grandes empresas aqui instaladas, uma vez passou a impor a obriga��o permanente do acompanhamento de auditores independentes nas atividades cont�beis destas empresas.
No entanto, estas mesmas leis passaram a exigir, tamb�m, que para o exerc�cio das atividades de auditoria cont�bil no mercado de valores mobili�rios, os contadores, al�m de serem diplomados, deveriam estar registrados na Comiss�o de Valores Mobili�rios.
Vejamos os dispositivos legais em an�lise:
Lei n� 6.385, de 7 de dezembro de 1976:
Art . 26. Somente as empresas de auditoria cont�bil ou auditores cont�beis independentes, registrados na Comiss�o de Valores Mobili�rios poder�o auditar, para os efeitos desta Lei, as demonstra��es financeiras de companhias abertas e das institui��es, sociedades ou empresas que integram o sistema de distribui��o e intermedia��o de valores mobili�rios.
�1� A Comiss�o estabelecer� as condi��es para o registro e o seu procedimento, e definir� os casos em que poder� ser recusado, suspenso ou cancelado.(G.n.)
Lei n� 6.404, de 15 de dezembro de 1976:
� 3� As demonstra��es financeiras das companhias abertas observar�o, ainda, as normas expedidas pela Comiss�o de Valores Mobili�rios, e ser�o obrigatoriamente auditadas por auditores independentes registrados na mesma comiss�o.(G.n.)
Com a exig�ncia do registro descrita na lei e a atribui��o de estabelecer condi��es para a realiza��o desse registro delegada pelo �1� do artigo 26 da Lei n� 6.385/76 � Comiss�o de Valores Mobili�rios, esta passou a editar instru��es administrativas que estabeleceram as condi��es para o registro junto � autarquia, o que permitiria aos contadores a atua��o na fun��o de auditores independentes nas grandes companhias.
Atualmente, as condi��es para o registro est�o definidas na Instru��o CVM n� 308/1999, a qual, entre outras qualifica��es, exige a aprova��o do contador em um Exame de Qualifica��o T�cnica.
Tal exig�ncia vinha sendo dispensada pela CVM at� a edi��o da Resolu��o CFC n� 989/2003 e da Delibera��o CVM n� 466/2003, quando a realiza��o do exame passou a ser obrigat�ria para a concess�o do Registro Definitivo de Auditor Independente.
Passamos ent�o, para uma an�lise da legalidade das atribui��es conferidas pelo �1� do artigo 26 da Lei n� 6.385/76 � Comiss�o de Valores Mobili�rios, principalmente no tocante a realiza��o do Exame de Qualifica��o T�cnica. 3 - Da inexig�ncia do exame de qualifica��o t�cnica
3.1 - Da ilegalidade do �1� do artigo 26 da Lei n� 6.385/76 � luz da Constitui��o Federal de 1988
Vale ressaltar que o � 1� do artigo 26 da Lei n� 6.385/76 permanece em sua reda��o original, datada de 7 de dezembro de 1976, per�odo em que era grande a concentra��o de poder em torno dos militares, limitando a representa��o do povo nas decis�es governamentais.
T�o logo se encerrou o per�odo da ditadura militar, decidiu-se pelo estabelecimento de uma nova Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, a qual, diante dos desacertos ocorridos em mais 21 anos de repress�o, definiu princ�pios claros de direitos e garantias fundamentais aos brasileiros.
Entre os direitos e garantias fundamentais definidos em nossa Carta Magna de 1988 est� o descrito no inciso XIII do artigo 5�, o qual diz:
"� livre o exerc�cio de qualquer trabalho, of�cio ou profiss�o, atendidas as qualifica��es profissionais que a lei estabelecer".
Tal princ�pio constitucional se contradiz expressamente com o constante no � 1� do artigo 26 da Lei n� 6.385/76, vejamos:
A Comiss�o estabelecer� as condi��es para o registro e o seu procedimento, e definir� os casos em que poder� ser recusado, suspenso ou cancelado.
Nota-se, que a lei ao dizer "... a Comiss�o estabelecer� as condi��es...", esta se referindo ao estabelecimento de qualifica��es, j� que condi��es e qualifica��es s�o palavras sin�nimas (1).
Logo, se de acordo com a Carta da Rep�blica de 1988 apenas a lei poderia estabelecer qualifica��es profissionais para o livre exerc�cio de qualquer trabalho, of�cio ou profiss�o, n�o poderia a Lei n� 6.385/76 delegar esta fun��o a uma mera autarquia, ao menos ap�s a CF de 1988.
Assim, pelas regras do Direito Intertemporal, deve-se entender que com o advento da Constitui��o de 1988, o dispositivo descrito na Lei n� 6.385/76, que delega a meros atos administrativos a atribui��o definida pela Constitui��o como sendo exclusiva do Congresso Nacional atrav�s da lei, teria sido fatalmente revogado.
Nesse sentido, Michel Temer, em sua obra sobre Elementos de Direito Constitucional, afirma que se houver normas incompat�veis com a nova ordem constitucional, manifesta-se o fen�meno da perda de efic�cia. A respeito, cristalina � a li��o do julgamento da A��o Direta de Inconstitucionalidade 36-5, publicada na RT 675/244 (2):
"N�o cabe a��o direta de inconstitucionalidade para questionar lei promulgada na vig�ncia do regime constitucional pret�rito. Com efeito, leis anteriores a Constitui��o n�o podem ser inconstitucionais em rela��o a ela, que s� mais tarde veio a ter exist�ncia. Se entre ambas houver inconciliabilidade, ocorrer� revoga��o segundo as normas de Direito Intertemporal onde a lei posterior revoga a anterior no que com ela for incompat�vel".(G.n.)
Comungam deste mesmo entendimento, boa parte da doutrina constitucionalista brasileira (3), na qual podemos destacar: Pontes de Miranda, C�lio Borja e Maria Helena Diniz.
Ainda para refor�ar este posicionamento, a pr�pria Constitui��o, nos Atos das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, decidiu pela revoga��o das leis que estivessem contr�rias ao seu texto. Ipsis verbis:
Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulga��o da Constitui��o, sujeito este prazo a prorroga��o por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a �rg�o do Poder Executivo compet�ncia assinalada pela Constitui��o ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:
I - a��o normativa;
Se foram revogados todos os dispositivos legais que atribuem ou deleguem a �rg�o do Poder Executivo compet�ncia assinalada pela Constitui��o ao Congresso Nacional, assim tamb�m podem ser considerados os dispositivos legais que atribuem ou deleguem esta compet�ncia as entidades administrativas como as autarquias.
3.1 - Do princ�pio da estrita legalidade
Ainda que n�o se admita a revoga��o pela Constitui��o Federal de 1988 do dispositivo que delega � CVM as atribui��es de estabelecer condi��es ao livre exerc�cio profissional, n�o perduraria a exig�ncia do exame diante do princ�pio da estrita legalidade.
A Constitui��o Federal � clara ao estabelecer que ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em sua obra sobre Direito Regulat�rio (4), mesmo sendo adepto de um poder regulat�rio amplo, assevera que se por um lado, a todos � livre escolher of�cio, profiss�o, trabalho etc., por outro lado, o seu desempenho em setores econ�micos e sociais sens�veis, que apresentem riscos que possam comprometer o equil�brio e a harmonia da sociedade, a Constitui��o pode fazer depender de condicionantes, legislados pelo Congresso Nacional, pelas assembl�ias legislativas estaduais e pelas c�maras municipais, conforme a compet�ncia atribu�da a cada um deles.
� evidente que a satisfa��o dessas reservas s� pode caber � lei, emanada desses corpos pol�ticos, pois apenas eles t�m legitimidade para disporem tanto sobre interesses p�blicos espec�ficos quanto sobre direitos e obriga��es dos particulares.
Se a Constitui��o Federal atribuiu expressamente � lei, stricto sensu, a fun��o de criar, extinguir ou limitar direito, � porque pretendia proteger os cidad�os das decis�es emanadas de meros aristocratas que perduram no poder at� os dias de hoje.
A Democracia t�o sonhada e conquistada em nosso pa�s deve ser respeitada e reconhecida literalmente no significado da sua palavra, qual seja: governo do povo; governo em que o povo exerce a soberania.
Se o Governo � do Povo, somente ele � capaz de criar ou extinguir direitos atrav�s dos seus representantes pol�ticos, sejam eles Deputados Federais, Senadores, Deputados Estaduais ou Vereadores.
A delega��o dessas atribui��es a �rg�os e entidades apol�ticas coloca em risco a soberania do povo, podendo, em certos casos, serem tomadas decis�es que favorecem poucos em detrimento de benef�cios que poderiam ser concedidos ao povo.
Nelson Nery Costa e Geraldo Magela Alves criticam veemente as exacerba��es do Executivo em criar normas administrativas ao arrepio das leis, os quais afirmam que no dia-a-dia, principalmente em mat�ria financeira e tribut�ria, a Administra��o tende a expedir portarias, circulares, of�cios e outros atos administrativos, para explicar o direito. Ocorre, por�m, que constantemente se cria, modifica e extingue direito, sem a garantia constitucional da exig�ncia de lei em sentido formal, em que foi observado o processo legislativo constitucional. O cidad�o deve, ent�o, ter muito cuidado para n�o ser espoliado em seus direitos, em raz�o da normatiza��o exacerbada do Executivo, que acaba usurpando compet�ncia do Legislativo (5).
Nesse sentido, o Egr�gio Superior Tribunal de Justi�a, com sapi�ncia, no Recurso Especial impetrado pelo Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura, decidiu, entre outros assuntos, que:
"Conforme o princ�pio constitucional da hierarquia das Leis e dos atos normativos, � inadmiss�vel que uma disposi��o de hierarquia inferior, como a Resolu��o n� 278/83 do CONFEA, fixe uma exig�ncia n�o existente em Lei ( in casu, na Lei n� 5.524/68 e no Decreto n� 90.922/85), restringindo sua abrang�ncia e criando limita��es ao exerc�cio profissional dos t�cnicos agr�colas de 2� grau" (6).
N�o h� d�vidas de que se a Lei 6.385/76 realmente pretendesse realizar restri��es, ou ordenar atos aos contadores ou as empresas de auditoria que pretendessem se registrar na Comiss�o de Valores Mobili�rios, ao menos ap�s a Constitui��o de 1988, deveria ter registrado todas estas condi��es em seu corpo legislativo, assim como o fez a Lei n� 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia) ao estabelecer em seu artigo 8� todas as condi��es para a inscri��o do profissional como Advogado, exigindo, inclusive, a aprova��o em Exame de Ordem.
Diante deste contexto, verifica-se a preocupa��o da nossa Constitui��o de evitar os erros cometidos no passado, vinculando estritamente � lei, toda a interfer�ncia do Estado nos direitos dos cidad�os.
A voracidade dos �rg�os Administrativos em instituir portarias, instru��es, resolu��es e outros atos administrativos com o intuito equivocado de criar, extinguir ou limitar direitos, deve ser contida ao menos pelo Poder Judici�rio.
Salienta-se, que a inoper�ncia do Poder Legislativo n�o pode justificar a sofreguid�o da CVM em regulamentar o mercado de valores mobili�rios, sob pena de estar-se dissipando o Estado Democr�tico de Direito ainda existente em nosso pa�s.
(1) Condi��es : s.f. plural - qualidades necess�ria; qualifica��o - Dicion�rio Eletr�nico Houaiss da L�ngua Portugu�sa - Vers�o 1.0 Dezembro de 2001 - Editora Objetiva Ltda.
(2) Temer, Michel - Elementos de Direito Constitucional - S�o Paulo - 18� ed. 2002 - Malheiros Editores - p.38.
(3) Cita��es por Diniz, Marcio Augusto de Vasconcelos, Controle de Constitucionalidade e Teoria da Recep��o, S�o Paulo, Malheiros Editores Ltda, 1995, p.55-58 - Hans Kelsen, Teoria Geral do Direito e do Estado, p.122 - Pontes de Miranda, Coment�rios � Constitui��o de 1967, t.VI, p.381; Coment�rios � Constitui��o de 1967, t.III, p.58 - C�lio Borja, O Controle Jurisdicional de Constitucionalidade, pp.112-116 - Maria Helena Diniz, Norma Constitucional e seus efeitos, pp.42-45.
(4) Moreita Neto, Diogo de Figueiredo, Direito Regulat�rio, Rio de Janeiro, 2003, Editora Renovar, p.127.
(5) Costa, Nelson Nery / Alves, Geraldo Magela - Constitui��o Federal Anotada e Explicada, Rio de Janeiro, 2002, Editora Forense, p.8-9.
(6) STJ - RESP 247330 - RS - 2� T. - Rel. Min. Franciulli Netto - DJU 01.07.2002 - JCF.105 JCF.105.III.�
Fabiano Gama Ricci*
Leia o curriculum do(a) autor(a): Fabiano Gama Ricci.- Publicado em 05/01/2005
· Reten��o de Tributos e Contribui��es Federais nos pagamentos efetuados por pessoas jur�dicas a outras pessoas jur�dicas pelo fornecimento de bens e pela presta��o de servi�os - Dr. Fabiano Gama Ricci*