Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-722-de-septiembre-12-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042397ff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-19 17:55:42
Document Index: 249085141

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 7', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 210', 'artículo 6', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 97', 'artículo 209', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 210', 'artículo 38', 'artículo 68', 'artículo 210', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 16', 'artículo 5', 'artículo 360', 'artículo 16', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 209', 'artículo 6', 'artículo 97', 'artículo 38', 'artículo 210', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 4', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 2', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 150', 'artículo 14', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 25', 'artículo 55', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 58', 'artículo 53', 'artículo 123', 'artículo 7', 'artículo 123', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 5', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 22', 'artículo 51', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 76']

﻿ SENTENCIA C-722 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2007
SENTENCIA C-722 DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:ANTECEDENTES NORMATIVOS Y EVOLUCIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE ECOPETROL COMO ENTIDAD DEL ESTADO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 6 Y LA EXPRESIÓN "UNA VEZ OCURRA EL CAMBIO DE NATURALEZA JURÍDICA DE ECOPETROL S.A., LA TOTALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ECOPETROL S.A. TENDRÁN EL CARÁCTER DE TRABAJADORES PARTICULARES" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 7 DE LA LEY 1118 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, NATURALEZA JURÍDICA DE ECOPETROL, FUNCIONARIO DE ECOPETROL, TRANSFORMACIÓN DE ECOPETROL
Sentencia C-722 de septiembre 12 de 2007
Sentencia C-722 de 2007
Ref.: expediente D-6697
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6º y 7º (parcial), de la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: David Suárez Tamayo
Bogotá, D.C., doce de septiembre de dos mil siete.
A continuación se transcribe el texto de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, subrayando la parte demandada.
LEY NÚMERO 1118 DE 2006
“Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.
“ART. 6º—Régimen aplicable a Ecopetrol S.A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa.
ART. 7º—Régimen laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la convención colectiva de trabajo y en el Acuerdo 1 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.
Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1118 de 2006.
El señor procurador solicita a la Corte que, en cuanto atañe a la acusación formulada contra el artículo 7º (parcial) de la Ley 1118 de 2006, se emita un fallo inhibitorio por cuanto existe ineptitud de la demanda, ya que el actor se limita a la transcripción del artículo acusado, del artículo 123 superior y de un aparte de la Sentencia C-283 de 2002, sin presentar argumentos claros, ciertos, ni suficientes para llevar a cabo el juicio de constitucionalidad, sin que exista un hilo conductor en la argumentación del accionante que permita determinar el concepto de la violación, razones por las cuales el reproche de inconstitucionalidad es insuficiente.
En el caso “sub examine”, en el “Cuarto Cargo” de la demanda se asevera por parte del actor que la norma contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, al disponer que las personas que trabajen en Ecopetrol son trabajadores particulares, comporta una vulneración del artículo 123 de la Constitución según el cual “Son servidores públicos los miembros de las Corporaciones Públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
Agrega el demandante como fundamento del aludido cargo que “En efecto, al ser Ecopetrol una sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, y tener el Estado el 80% del capital, no hay duda de que es una entidad descentralizada por servicios, y por tanto a la luz del artículo 123 de la Constitución, las personas que allí laboren, deberán ser clasificadas necesariamente como servidores públicos”.
En ese breve, pero claro y preciso enunciado, encuentra planteada la Corte una situación de contradicción al menos literal o aparente entre la disposición acusada y el precepto superior señalado como vulnerado, cumpliéndose así con la exigencia mínima de claridad y suficiencia en el planteamiento de un debate de rango constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo por parte de esta corporación.
“... a la hora de examinar cómo presenta el actor el concepto de la violación, el juez de control de constitucionalidad, en aplicación del principio pro actione, debe evitar un exceso de rigor que impida ejercer el derecho de acceso a la justicia; al respecto la Corte ha dicho:
“… con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo (8) ” (9) .
Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte entrará a estudiar en el fondo también el cargo formulado contra el artículo 7º. (parcial) de la Ley 1118 de 2006.
3. Problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
El ciudadano David Suárez Tamayo demanda la inconstitucionalidad de los artículos 6º. y 7º. (parcial) de la Ley 1118 de 2006, por la supuesta vulneración de los artículos 6º, 123, 209 y 210 de la Constitución Política.
Sostiene el accionante que someter todos los actos, contratos y actuaciones de Ecopetrol exclusivamente a las reglas derecho privado —tal como se establece en el artículo 6º, acusado— vulnera el artículo 210 de la Constitución, ya que tal precepto superior establece que la creación de las entidades descentralizadas por servicios ha de hacerse “con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”, mandato que no se podría cumplir si Ecopetrol se rige exclusivamente por normas de derecho privado.
Considera el accionante que someter a Ecopetrol a un régimen exclusivo de derecho privado —tal como se establece en el artículo 6º acusado— viola, además, el artículo 209 de la Constitución, ya que se estaría sustrayendo a dicha entidad de la sujeción a los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad, que no resultan vinculantes en el derecho privado y que el desarrollo de actividades industriales y comerciales no significa que Ecopetrol no ejerza igualmente funciones administrativas que, como tales, han de observar los principios establecidos en el artículo 209 superior.
Agrega que todas las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado tiene una participación mayoritaria se someten al régimen público de contratación, luego sustraer a Ecopetrol de la obligación de cumplir con dicho régimen, comporta la violación del principio de igualdad en el ejercicio de la función administrativa establecido en el mismo artículo 209 de la Constitución, sin que exista razón alguna para privilegiarla con un tratamiento diferente.
En relación con la disposición contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 que establece que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol, la totalidad de sus servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares, dice el actor que comporta una violación del precepto contenido en el artículo 123 de la Constitución, según el cual son servidores públicos tanto los miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Tanto las entidades oficiales intervinientes (Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública, Departamento Nacional de Planeación), como Ecopetrol S.A., y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal coinciden en solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de las normas acusadas, por considerar que ante la modificación de la naturaleza jurídica de Ecopetrol, resultaba imperioso ajustar el régimen jurídico aplicable como sociedad de economía mixta, que no es otro que el de derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998. Los referidos intervinientes coinciden en aludir, en relación con esta acusación, a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-629 de 2003 sobre la aplicabilidad de los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 superior a las sociedades de economía mixta que, como tales, hacen parte de la estructura de la administración pública en el nivel descentralizado.
De igual manera, en cuanto concierne a la acusación formulada contra el artículo 7º parcial de la Ley 1118 de 2006, dichos intervinientes manifiestan que en la mencionada disposición, en lugar de quitar a los trabajadores de Ecopetrol su condición de servidores públicos, lo que se hace es reiterar tal calidad de manera expresa, y reconocer la validez y vigencia del régimen que se aplica a los trabajadores oficiales de la empresa; es decir, se está estableciendo una excepción legal referida exclusivamente a lo laboral, lo cual en nada resulta contradictorio o violatorio de la Carta Política, ya que si el régimen laboral privado era válido cuando Ecopetrol tenía el carácter de empresa industrial y comercial del Estado y sigue siendo válido ahora que es una sociedad pública por acciones, con mayor razón habrá de serlo cuando se convierta en una sociedad de economía mixta.
Por su parte, la asociación de directivos, profesionales, técnicos y trabajadores de las empresas de la rama de actividad económica del recurso natural del petróleo y sus derivados de Colombia, Adeco y la ciudadana Andrea Molina Bedoya, coadyuvan la acción pública de inconstitucionalidad, pues consideran que le asiste razón al demandante al aseverar que las normas acusadas efectivamente comportan la violación de los preceptos superiores indicados.
En este orden de ideas, los problemas jurídicos que se le plantean a la Corte son los siguientes:
1. Disponer que todos los actos, contratos y actuaciones de Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente a las reglas derecho privado, sin atender al porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa, vulnera los artículos 209 y 210 de la Constitución, en cuanto tales preceptos superiores establecen, respectivamente, que la función administrativa “está al servicio de los intereses generales” y que la creación de las entidades descentralizadas por servicios ha de hacerse “con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”?
2. Disponer que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol, la totalidad de sus servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares, vulnera el artículo 123 de la Constitución, según el cual son servidores públicos tanto los miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios?
Procederá entonces la Corte a (i) aludir al alcance de la potestad constitucional otorgada al legislador para determinar la estructura de la administración nacional, las entidades descentralizadas y especialmente de las sociedades de economía mixta, (ii) se referirá a los antecedentes normativos y la evolución de la naturaleza jurídica de Ecopetrol como entidad del Estado, y (iii) se examinarán los cargos de inconstitucionalidad planteados.
4. El marco constitucional de la potestad de configuración legislativa en materia de organización administración, y en especial de la configuración de las entidades descentralizadas y de las sociedades de economía mixta.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-7, 209 y 210 de la Constitución, le corresponde al Congreso de la República “determinar la estructura de la administración nacional” y, en cuanto atañe específicamente al caso que ahora ocupa la atención de la Corte, “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta”, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Régimen jurídico de las entidades descentralizadas que debe ser establecido por la ley, así como la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.
En efecto, el legislador ostenta una potestad de configuración de la estructura de la administración que comporta, como lo ha considerado esta corporación (10) , no solo la posibilidad de determinación de las características de los órganos y entidades que la conforman sino también de las funciones generales de las mismas —salvo naturalmente las previsiones expresas que al respecto haya efectuado la propia Constitución en relación con la suprema autoridad administrativa (art. 189), los ministros y los directores de departamentos administrativos, como jefes de la administración (art. 208) y algunos órganos y entidades específicos— y de las correspondientes interrelaciones con aplicación de los principios constitucionales de la función administrativa y de reglas de organización enunciadas en el texto superior y teniendo en cuenta la disposición constitucional sobre integración de la rama ejecutiva del poder público (art. 115).
Igualmente, como lo ha determinado esta Corte (11) , de conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera especifica compete al legislador determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas. Lo que entraña, entre otros aspectos, la precisión de cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente conforman tal categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones con los demás órganos del Estado y de la administración. En desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales.
En efecto, si desde la propia Constitución se consagra la existencia de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, como elementos organizativos de los diversos niveles de la administración, bien nacional, departamental, distrital o municipal, quiere ello significar que desde la norma superior se han previsto organismos cuyo objeto primordial es de carácter industrial y comercial, y que integran en su interior tanto esfuerzos del Estado como de los particulares, como las sociedades de economía mixta, cuyos perfiles institucionales y jurídicos le corresponde precisar de manera general a la ley.
Y si desde la Constitución se prevé la existencia de sociedades con fines industriales o comerciales, en la cuales pude concurrir tanto el Estado como los particulares, es preciso que el legislados tenga en cuenta también los límites que se derivan de la especial relación entre el sector privado y el público, según las formulaciones constitucionales sobre la potestad de intervención estatal y sus modalidades básicas, el desarrollo de las actividades consideradas estratégicas, la libre iniciativa en materia económica, la libre competencia en materia económica, la libre competencia en condiciones de igualdad y la prestación de los servicios públicos.
En este orden de ideas, si le corresponde al legislador la determinación del régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios, bien puede asignar a cada una de ellas regímenes distintos según la finalidad que le asigne a cada una de ellas y en atención a si en ellas concurre o no la participación de particulares.
Entidades descentralizadas por servicios que constitucionalmente no solo se rigen por lo previsto en los artículos 209 y 210, sino además por otras disposiciones que regulan de forma directa el ejercicio de diversos aspectos específicos de las mismas, como la calidad de los servidores, inhabilidades, controles, nombramiento y remoción, regulación presupuestal, etc., que ponen en evidencia consecuencias directas de la clasificación hecha por el legislador ya sea respecto de un organismo o de grupos de estos, según puede apreciarse: i) el carácter de servidores públicos de los miembros de entidades descentralizadas por servicios (art. 123); ii) los congresistas no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel (art. 180-3); los diputados, concejales y sus parientes dentro grado que señale la ley no podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio (art. 292); y los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas (art. 323); iii) Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público (art. 208); iv) la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los representantes legales de entidades descentralizadas (art. 211); v) el control fiscal es una función que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267); vi) habrá un Contador General quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría (art. 354); vii) corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas solicitar informe sobre el ejercicio de sus funciones a los directores de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11); son atribuciones del gobernador nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador (art. 305-5); y son atribuciones del gobernador velar por la exacta recaudación de las rentas de las entidades descentralizadas (art. 305-11); viii) son atribuciones del alcalde nombrar y remover a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local (art. 315-3); ix) la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (art. 352); y x) los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva (art. 115), entre otras disposiciones (12) .
De manera particular, en relación con las sociedades de economía mixta, como lo ha considerado esta corporación, puede afirmarse que sus elementos configurativos, conforme a los mandatos constitucionales y legales son: (i) creación o autorización legal; (ii) carácter de sociedades comerciales; (iii) su objeto social es el cumplimiento de actividades industriales o comerciales; (iv) sujeción a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley; (v) capital integrado por aportes del Estado y de particulares; y, (vi) vinculación a la administración como integrantes del sector descentralizado y consecuente sujeción a los controles administrativos.
En efecto, las sociedades de economía mixta emanan de la voluntad del Estado, pero debido a su condición societaria y a la partición en ellas de aportes de particulares, requieren de un acuerdo de voluntades que de efectos a la previsión legal de creación y autorización, por lo que se basan no solo en el acto principal de creación sino en actos complementarios que le dan plena existencia y capacidades a las mismas. Entonces, si bien no basta la sola previsión legal de todas maneras sin ella no puede darse curso al contrato o convenio societario. Y, constituidas las sociedades de economía mixta, deben aplicarse a ella tanto las disposiciones constitucionales como las legales en cuento entidades descentralizadas y las específicas derivadas de su condición de sociedad de economía mixta.
Por lo anterior, debe precisarse que dentro del conjunto de organismos y entidades estatales ostentan singularidad y de allí que su régimen constitucional no sea idéntico al de otras instituciones, organismos o dependencias del Estado, y por ello su existencia y régimen requiere, para el desarrollo de sus actividades económicas, un tratamiento especial.
Al respecto de los elementos que corresponde a las sociedades de economía mixta, ha considerado la Corte:
— “Las sociedades de economía mixta son mencionadas en la Constitución a propósito de las atribuciones del legislador y de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales, en su ámbito respectivo, en torno de la configuración y desarrollo de la estructura de la administración (nacional, departamental o municipal). Es decir, que la posibilidad de que se autorice en cada caso la constitución de dichas sociedades así como la posibilidad de definición de características generales y del régimen administrativo y jurídico encuentra soporte directo en la Constitución. Configuran elementos organizativos constitucionales dentro del Estado colombiano.
— “Las sociedades de economía mixta —abstracción hecha del porcentaje de participación estatal en el capital— no forman parte de la rama ejecutiva del poder público.
— “Las sociedades de economía mixta se conforman, a partir de la creación o autorización legal de constitución (para las del orden nacional) o de la autorización para las del orden departamental y municipal, con participación económica, en el correspondiente capital social del estado y de los particulares, conforme al entendimiento dado a los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 por esta corporación en la Sentencia C-953 de 1999, al decidir sobre la constitucionalidad de disposiciones legales que preveían que solo las sociedades comerciales donde hubiere un aporte estatal superior al 50% del capital social, tenían la calidad de sociedades de economía mixta.
— “Las sociedades de economía mixta son entidades descentralizadas tanto conforme a las definiciones legales vigentes al momento de expedirse la Constitución de 1991, como en armonía con las precisiones ulteriores efectuadas por el legislador en la Ley 489 de 1998. En este punto, la Corte debe llamar la atención sobre la circunstancia de que si bien el artículo 38 de esta última, al señalar los organismos que forman parte de la estructura de la administración, en lo nacional, enlista las sociedades de economía mixta, dentro del sector descentralizado de la administración, mención que se reitera en otras disposiciones como el artículo 68, ibídem, al precisar los organismos que tienen el carácter de “entidades descentralizadas”, es lo cierto que algunas disposiciones de la Ley 489 se refieren a las sociedades de economía mixta como categoría distinta, quizá paralela a las de las entidades descentralizadas (Por ejemplo, arts. 41, 59 y 108). El anterior aspecto puede tener relevancia en la aplicación de la ley y en el entendimiento que pueda hacerse de las disposiciones constitucionales de específicamente, como ya se enunció, determinan efectos directos para los organismos que ostenten la calidad “de entidades descentralizadas”, conforme a diversos textos de la Constitución Política. Este último aspecto, obviamente, tiene relevancia, desde el punto de vista constitucional y del control que pueda corresponder al juez constitucional.
— “La precisión del régimen jurídico de las sociedades de economía mixta corresponde a la ley, conforme al artículo 210 de la Constitución en concordancia, primordialmente, con los artículos 150-7 y 209 de la misma. Y en armonía con el inciso final del artículo 150 compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional” (13) .
5. Antecedentes normativos y evolución de la naturaleza jurídica de Ecopetrol como entidad del Estado.
Mediante la Ley 165 de 1948, se autorizó al gobierno para promover la organización de una empresa colombiana de petróleos con participación de la Nación y del capital privado nacional y extranjero (art. 1º); con personería jurídica, y regida por las disposiciones de la misma ley y de los estatutos constitutivos que reglamentarán su funcionamiento, para que tome a su cargo las explotaciones petrolíferas de la Concesión de Mares; en caso de no obtenerse la cooperación de capital extranjero, la misma ley dispone que podrá constituirse solo con aportes de la Nación y de capital privado colombiano; y que si no fuere posible obtener la creación de una empresa de economía mixta, se faculta al gobierno para organizarla como empresa netamente oficial.
Posteriormente, mediante el Decreto 30 de 1951, se dispuso que la empresa tendrá a su cargo la explotación, administración y manejo de los campos de petróleo, oleoductos, refinerías, estaciones de abastos y en general de todos los bienes muebles e inmuebles que reviertan al Estado de acuerdo con las leyes o contratos vigentes (art. 2º); y también se le autoriza para dedicarse a la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución y exportación del petróleo y sus derivados.
Dicho decreto también dispuso, que podrá transformarse en sociedad anónima cuando a juicio del gobierno, se ofrecieren por parte de inversionistas nacionales y extranjeros las condiciones exigidas en los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 165 de 1948 para la constitución de una sociedad de economía mixta prevista en los mencionados artículos.
Mediante el Decreto 1056 de 1953, se expide el Código de petróleos, mediante el cual se declara de utilidad pública la industria del petróleo (art. 4º), se establece que la explotación de este recurso solo podrá realzarse previa suscripción de los respectivos contratos de concesión con el gobierno (art. 2º), para lo cual cualquier persona natural o jurídica de comprobada capacidad financiera podrá presentar su respectiva propuesta, cuyo trámite y aprobación estará sujeto a lo establecido en el mismos código (art. 21).
El Decreto 2311 de 1959, dispuso que la entidad continuará funcionando como empresa oficial con personería jurídica propia y con autonomía administrativa y patrimonial, pero que en su organización interna y en sus relaciones con terceros actuará como una sociedad de carácter comercial, sin perjuicio de los intereses económicos del Estado (art. 1º). Indica que el objeto de la empresa será administrar, explotar y manejar los campos petrolíferos que forman parte de su patrimonio, constituir, organizar o participar con particulares en empresas dedicadas al transporte y refinación de hidrocarburos y “ejecutar todas las actividades relacionadas con la industria del petróleo en cualquiera de sus ramas” (art.2º). Dispone también que la Empresa Colombiana de Petróleos estará sujeta a los mismos beneficios y exenciones que las sociedades privadas que explotan la actividad petrolífera.
La Ley 20 de 1969, declara todas las minas como de propiedad de la Nación (art.lº) (14) , y establece en su artículo 12 que el Gobierno puede declarar cualquier área petrolífera como zona de reserva y “aportarla sin sujeción al régimen ordinario de contratación y de licitación, a la Empresa Colombiana de Petróleos para que la explore, explote y administre directamente o en asociación con el capital público o privado nacional o extranjero”.
El Decreto 62 de 1970, expedido con base en el Decreto 3130 de 1968, aprueba los estatutos de la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol como empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, que “en su organización interna y en sus relaciones con terceros continuará funcionando como una sociedad de naturaleza mercantil”, dedicada al ejercicio de las actividades propias de la industria y el comercio del petróleo y sus afines, “conforme a las reglas del derecho privado y a las normas contenidas en sus estatutos” (ibídem). Entre sus funciones se encuentran la de administración y manejo de las zonas que correspondían a la revertida Concesión de Mares, así como la de los demás campos que reviertan al Estado y la de “los demás terrenos petrolíferos y minero que el gobierno le aporte o que la empresa adquiera a cualquier título” (art.6º).
Por medio del Decreto Legislativo 2310 de 1974 “se dictan normas sobre abolición del régimen de concesiones en materia de hidrocarburos”. El artículo 1º señala que con excepción de los contratos de concesión vigentes a esa fecha “la exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad nacional estará a cargo de la Empresa Colombiana de Petróleos, la cual podrá llevar a efecto dichas actividades directamente o por medio de contratos de asociación, operación, de servicios o de cualquier otra naturaleza distintos de los de concesión, celebrados con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras”. El artículo 3º fija el valor de las regalías que generan las explotaciones petrolíferas a cargo de Ecopetrol. Los artículos restantes se refieren principalmente a las condiciones de amortización y deducciones por agotamiento para efectos tributarios.
Con el Decreto 1209 de 1994 se aprueban nuevos estatutos para Ecopetrol. Se reitera su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía. En su organización interna y en sus relaciones con terceros continuará funcionando como una sociedad de naturaleza mercantil, dedicada al ejercicio de las actividades propias de la industria y el comercio del petróleo y sus afines, conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones consagradas en la ley (15) . Se indica que su objeto será “administrar con criterio competitivo los hidrocarburos y satisfacer en forma eficiente la demanda de estos, sus derivados y productos, para lo cual podrá realizar las actividades industriales y comerciales correspondientes, directamente o por medio de contratos de asociación, de participación de riesgo, de operación, de comercialización, de obra de consultoría, de servicios o de cualquier otra naturaleza, celebrados con personas naturales o jurídicas; nacionales o extranjeras” (art.5º).
De acuerdo con la anterior descripción normativa, se tiene que hasta este momento Ecopetrol funciona como empresa industrial y comercial del Estado, se sujeta al derecho privado (salvo las excepciones previstas en la ley) y desarrolla dos objetivos centrales: uno de tipo industrial y comercial para la exploración y explotación del petróleo y sus derivados (directamente o por asociación) y otro de administración de los recursos hidrocarburíferos del Estado (16) . También se encuentra que los particulares pueden participar en la exploración y explotación de estos recursos, parta lo cual deben solicitar la suscripción de los respectivos contratos de asociación con el Estado a través de Ecopetrol (17) .
En ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 (18) , el Presidente e la República expide el Decreto Extraordinario 1760 de 2003, por medio del cual “se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A.” (19) . Entre otros aspectos se determina lo siguiente:
a) Se escinde de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación, la cual se traslada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, entidad creada en el mismo decreto como Unidad Administrativa Especial con personería jurídica adscrita al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico contenido en dicho decreto y, en lo no previsto en él, al de los establecimientos públicos (artículos 1º y 2º).
Se establece así que el objetivo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, es la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación (art. 4º) y que entre sus funciones se encuentra “administrar las áreas hidrocarburiferas de la Nación y asignarlas para su exploración y explotación” (num. 5.1) (20) .
b) Igualmente se indica que a la Agencia Nacional de Hidrocarburos le corresponde la tarea de diseñar, promover, negociar, celebrar, hacer seguimiento, y administrar “los nuevos contratos de exploración V explotación de hidrocarburos de propiedad de la Nación” (num. 5.3), así como el recaudo de las regalías y compensaciones monetarias que deban reconocerse al Estado por la explotación de hidrocarburos y su giro a las entidades con derecho a ellas (artículo 5-10) (21) .
c) Se escinde de Ecopetrol la administración de los activos no estratégicos representados en acciones y participaciones en sociedades y se crea para esa labor a la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A., sociedad pública por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, que tiene como objetivo la participación e inversión en compañías cuyo objeto social se relacione con actividades del sector energético o con actividades similares, conexas o complementarias (arts. 23 y 24). El patrimonio de esta nueva entidad estará conformado por activos no estratégicos representados en acciones y participaciones escindidos de Ecopetrol (art. 32).
Por lo anterior, se establece que Ecopetrol quedará organizada como “sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía” y se denominará “Ecopetrol S. A” (22) . Se determina que sus objetivos serán la exploración y explotación de las áreas vinculadas a todos los contratos celebrados hasta el 31 de diciembre de 2003, de las áreas que hasta esa fecha estén siendo operadas directamente y de aquellas otras que le sean asignadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, así como la refinación, procesamiento, distribución, transporte, almacenamiento y comercialización de hidrocarburos, derivados y productos en el territorio nacional y en el exterior y la realización de “cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores” (art.34).
Se establece que la dirección y administración de Ecopetrol S.A. estará a cargo de una asamblea general de accionistas, la junta directiva y un presidente (art. 36) y se regula la estructura general de la empresa (arts. 37 a 51).
Finalmente, se derogan todas las disposiciones que sean contrarias al Decreto 1760 de 2003, “en especial los decretos 30 de 1951 y 2310 de 1974” (art.57), es decir, de aquellas disposiciones que habían concebido a Ecopetrol como receptora de los campos petroleros que revirtieran al Estado (D. 30/51) Y que le habían atribuido la función de administración de los recursos hidrocarburíferos y la celebración de los contratos de asociación con los particulares interesados en la exploración y explotación de hidrocarburos (D. 2310/74).
Con relación al traslado de las funciones de administración de los recursos hidrocarburíferos del Estado de Ecopetrol a la Agencia Nacional de Hidrocarburos por el Decreto Extraordinario 1760 de 2003, la Corte señaló en la Sentencia C-511 de 2004 que “el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002, podía expedir, sin desconocer lo dispuesto en el artículo 360 superior, disposiciones que afecten la estructura orgánica de Ecopetrol en relación con la explotación de un recurso natural no renovable como el petróleo” (23) . La Corte consideró que las medidas adoptadas por el gobierno, y en particular, la de separar de Ecopetrol la función de administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación, “se encuadran dentro de los objetivos de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002”. Así mismo señaló que lo anterior no comportaba un nuevo régimen en materia de aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, sino que en desarrollo de expresas facultades, el gobierno había decidido redefinir “la estructura orgánica de la administración pública en el ámbito petrolero, con el efecto que ello tiene en relación con el régimen jurídico que resulta aplicable a tales entidades” (24) .
De acuerdo con lo anterior, a partir del Decreto 1760 de 2003 la administración de los recursos hidrocarburíferos del Estado, así como la suscripción de los contratos de exploración y explotación del petróleo con los particulares interesados en realizar dichas actividades dejó de ser una función de la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol y se trasladó a la Agencia Nacional de Hidrocarburos. También dejó de tener la administración de los recursos no estratégicos representados en acciones y participaciones en sociedades. Su objeto principal quedó centrando en la realización de actividades industriales y comerciales relacionadas con la actividad petrolífera.
Finalmente, mediante la Ley 1118 de 2006, se autoriza a Ecopetrol S.A., para la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Y que, una vez colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la ley, la sociedad quedará organizada como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía (art. 1º). Además, que en el proceso de capitalización autorizado, se garantiza que la Nación conserve, como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación, con derecho a voto, de Ecopetrol S.A. (art. 2º), entre otras disposiciones, entre las cuales se han demandado las consagradas en los artículos 6º y 7º, a las que se referirá la Corte a continuación.
6.1. Los cargos formulados por el demandante sobre la supuesta inconstitucionalidad de la disposición contenida en el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006, se fundamentan en que someter todos los actos, contratos y actuaciones de Ecopetrol exclusivamente a las reglas derecho privado comportaría la violación de los artículos 209 y 210 de la Constitución, ya que esta última disposición establece que la creación de las entidades descentralizadas por servicios ha de hacerse “con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”, mandato que no se podría cumplir si Ecopetrol se rige exclusivamente por normas de derecho privado. En el criterio del demandante, las facultades del legislador para señalar el régimen jurídico de las diferentes entidades, no son ilimitadas ni incondicionales, y que las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado tiene una participación mayoritaria, deben regirse por las normas de contratación pública y acatar los principios que orientan la actividad administrativa.
Además, considera el demandante, al someter a Ecopetrol a un régimen exclusivo de derecho privado, tal como se establece en el artículo 6º acusado, se estaría sustrayendo a dicha entidad de la sujeción a los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad, que no resultan vinculantes en el derecho privado y que, en razón de su naturaleza pública, Ecopetrol S.A., está en la obligación de observar. Un régimen de derecho privado para Ecopetrol S.A. implica que no estaría obligada a publicar sus decisiones, vulnerando el derecho de los ciudadanos a conocer las actuaciones gubernamentales; ni estaría obligada a escoger al personal mediante proceso alguno de selección objetiva o concurso de méritos, con vulneración del principio de imparcialidad establecido igualmente en el artículo 209 superior, resultando además igualmente inadmisible que una entidad que administra recursos públicos, ejecuta obras públicas, presta servicios estatales, cumple funciones administrativas, administra un recurso escaso y limitado como son los hidrocarburos, se rija por el derecho privado y no por el derecho público.
Finalmente aduce el demandante, que al sustraer a Ecopetrol de la obligación de cumplir con el régimen público de contratación, sin que exista razón alguna, es privilegiarla con un tratamiento diferente. Agrega que resulta inconveniente privar a Ecopetrol de la posibilidad de incluir en sus contratos las cláusulas exorbitantes o excepcionales propias de la administración, ya que se está desprotegiendo el patrimonio público, máxime si se tiene en cuenta que, en razón del objeto de sus contratos, muchas veces está en juego la soberanía nacional, el uso y explotación de los recursos naturales que son escasos, limitados y resultan estratégicos para el país.
Para resolver los cargos propuestos contra el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006, por la supuesta vulneración de los artículos 209 y 210 de la Constitución, cabe recordar que si bien las sociedades de economía mixta tienen fundamento constitucional, no han sido definidas directamente por la norma superior. Se trata, según la definición consagrada en la Ley 489 de 1998, artículo 97, de organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades económicas con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial.
En efecto, las sociedades de economía mixta se diferencian de las empresas industriales y comerciales del Estado en que el capital de estas está conformado exclusivamente por bienes públicos, mientras que en las sociedades de economía mixta hay además una participación de los particulares (25) .
Sociedades de economía mixta cuyo régimen jurídico le corresponde determinar al legislador (C.P., art. 210) con fundamento en los principios que orientan la función administrativa. En ejercicio de dicha potestad de configuración, mediante la Ley 489 de 1998, dispuso que se rigen por las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley (art. 97). Además, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 38 ibídem., las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someterán al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
En efecto, si el artículo 210 de la Constitución le asignó al legislador la potestad de configuración del régimen jurídico de las entidades descentralizadas, no puede predicarse su vulneración cuando el legislador, en virtud de dicha potestad, dispone que todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirá exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social.
Cabe recordar, que en virtud de lo dispuesto en el Decreto-Ley 1760 de 2003, (mediante el cual se dispuso la escisión de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modificó su estructura orgánica y se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A.) la sociedad de economía mixta que habrá de formarse en razón de la emisión y colocación de las acciones de que trata la Ley 1118 de 2006, es una entidad sustancialmente distinta de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, empresa industrial y comercial del Estado, que hasta el año 2003 tuvo a su cargo la administración del recurso hidrocarburífero que era y sigue siendo de propiedad exclusiva de la Nación, administración que —de conformidad con lo dispuesto en el aludido decreto ley— compete ahora a la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), razón por la cual muchas de sus afirmaciones, que podrían haber sido de recibo en relación con la tradicional Ecopetrol, ya no lo son, como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A.
Y, según previsión del artículo 2º de la misma Ley 1118 de 2006, se garantizará que el Estado conserve, como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación. Además, la sociedad Ecopetrol S.A., una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la Ley 1118 de 2006, queda organizada como una sociedad de economía mixta, y desarrollará las actividades de que trata el artículo 34 del Decreto 1760 de 2003, que determina que sus objetivos serán la exploración y explotación de las áreas vinculadas a todos los contratos celebrados hasta el 31 de diciembre de 2003, de las áreas que hasta esa fecha estén siendo operadas directamente y de aquellas otras que le sean asignadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, así como la refinación, procesamiento, distribución, transporte, almacenamiento y comercialización de hidrocarburos, derivados y productos en el territorio nacional y en el exterior y la realización de “cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores”, así como las asignadas por el artículo 4º de la Ley 1118 de 2006, es decir, dirigir su acción a la investigación, desarrollo y comercialización de fuentes convencionales y alternas de energía; la producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de componentes oxigenantes y biocombustibles, la operación portuaria y la realización de cualquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores.
En efecto, Ecopetrol S.A., contará en su composición accionaria con la participación de particulares, conservando el Estado mínimo el ochenta por ciento (80%) de las acciones en circulación, y desarrollará actividades de naturaleza industrial y comercial, o de gestión económica en competencia con sociedades exclusivamente privadas, para lo cual, consideró necesario el legislador darle flexibilidad y eficacia a dicha gestión disponiendo que se rija por las reglas del derecho privado, sin que por tal circunstancia pueda considerarse que pierda su naturaleza de entidad pública.
Cabe recordar, que la circunstancia de que toda sociedad en la cual concurran aportes del Estado, aunque sea en mínima proporción, haya de calificarse como sociedad de economía mixta no impide “en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de economía mixta, pueda el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos comunes o diferentes total o parcialmente, pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa” (26) .
En efecto, si bien sus actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar su objeto social, se regirán por las reglas del derecho privado, ello no obsta para que quede sometida a las disposiciones constitucionales que establecen el control fiscal respectivo (art. 267) y a las normas de la Contaduría General de la Nación (art. 354); a las normas constitucionales que consagran inhabilidades e incompatibilidades (art. 180-3, art. 292, art. 323); al control político que corresponde a las cámaras (art. 208); a la delegación de funciones que el Presidente de la República podrá hacer en los representantes legales de entidades descentralizadas (art. 211); a atender los informes que soliciten las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, sobre el ejercicio de sus funciones a los directores de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11), entre otros.
Además, estará sometida al control administrativo respectivo al que se refiere el capítulo XV, artículos 103 a 109 de la Ley 489 de 1998, en armonía con otras disposiciones contenidas en la misma ley.
Sin embargo, a pesar de que Ecopetrol S.A. sigue siendo parte de la estructura de la administración pública, por pertenecer al nivel descentralizado y ser un organismo vinculado, por lo que no puede ser considerada como un particular, debe tenerse en cuenta su cambio de naturaleza jurídica y su nueva condición de sociedad de economía mixta con características dentro de las cuales no cabe el ejercicio de función administrativa, ya que debe cumplir actividades de naturaleza industrial y comercial conforme al derecho privado, por lo que no es pertinente aludir a la violación de aquellos principios consagrados en el artículo 209 superior.
Así ya lo había considerado esta corporación, al analizar la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, que somete a las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (59 %), como entidad estatal, al estatuto general de contratación. Al respecto dijo la Corte:
“6.3. Para la Corte, en armonía con los antecedentes jurisprudenciales reseñados, la regla superior, tratándose de sociedades de economía mixta, debe ser observada por el legislador para efectos de la creación o autorización, y cuando determine el régimen jurídico de las mismas, con el fin de i) precaver actuaciones estatales reñidas con los principios propios de la función administrativa y ii) adoptar el modelo institucional adecuado teniendo en cuenta aspectos específicos como la actividad que el mismo asigne y iii) dotar a la entidad que crea del coherente régimen jurídico que permita a esta cumplir el objeto y finalidades asignadas por el propio legislador.
Entonces, en la medida en que la sociedad de economía mixta ostenta legalmente características dentro de las cuales no cabe el ejercicio de “función administrativa” ya que conforme a la misma ley debe cumplir actividades industriales y comerciales conforme al derecho privado, no es pertinente aludir a violación de aquellos principios propios de la función administrativa por la circunstancia de que el legislador asigne a la entidad un régimen de derecho privado, bien entendido que como lo señaló esta corporación y ya se dio cuenta en esta misma providencia : “No obstante estar constituidas bajo la forma de sociedades comerciales, no son particulares. Son organismos que hacen parte de la estructura de la administración pública, pertenecen al nivel descentralizado y son organismos vinculados” (27) .
En efecto, si bien Ecopetrol S.A., no tendrá por finalidad el ejercicio de funciones administrativas ello no implica que sus actos no deban someterse a los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución, pues sigue siendo una entidad pública en la que la Nación conserva como mínimo el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación.
Ahora bien. El artículo 209 de la Constitución, además de consagrar los principios que deben regir la función administrativa, dispone que dicha función administrativa está al servicio de los intereses generales.
En relación con el concepto de interés general, figura desde el artículo 1º de la Constitución como uno de los valores fundantes de nuestra República.
En efecto, la obtención del interés general ha de ser un propósito común en todas y cada una de las expresiones de la acción estatal, desde aquellas que constituyen el ejercicio de la función administrativa convencional, pasando por las diferentes modalidades de intervención del Estado en la economía, con capital netamente público y en actividades desarrolladas bajo la modalidad de monopolio, hasta las distintas figuras societarias en las que confluyen los recursos públicos con la inversión privada para conformar las denominadas sociedades de economía mixta.
Sin embargo, a pesar de la necesaria prevalencia del interés general y de la recurrencia de su consagración en la Carta, la jurisprudencia de esta corporación ha sido igualmente reiterativa en afirmar que no se trata, en todo caso, de la existencia de una prevalencia absoluta del interés general sobre el interés particular; que no procede su aplicación inmediata, sino que su existencia ha de verificarse caso por caso a la luz de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, con miras a salvaguardar los intereses particulares y, entre ellos, primordialmente los derechos fundamentales.
Sobre al particular ha dicho la Corte:
“2. En cuanto a la cláusula de prevalencia del interés general contenida en el artículo 1º de la Constitución, esta corporación ha rechazado su invocación a priori como razón de Estado para justificar una conducta irracional, la protección injustificada de un interés oculto o la vulneración de los derechos de las personas. Coherente con dicha posición, ha afirmado que la existencia de un interés general debe verificarse en cada caso concreto. Aun así, a pesar de que efectivamente exista un interés general real que motive una determinada acción del Estado, la máxima según la cual este interés prevalece sobre el particular no es absoluta, ni susceptible de aplicación inmediata. Debe entenderse condicionada a que la invocación de tal interés esté realmente dirigida a la obtención de los objetivos constitucionales y, a la vez, mediatizada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en aras de conciliarla con los intereses particulares, principalmente, con los derechos fundamentales.
Es precisamente el carácter jurídicamente abstracto e indeterminado del concepto de interés general, unido a una historia de abusos cometidos so pretexto de su prevalencia, lo que ha llevado a que las constituciones liberales modernas consideren la necesidad de armonizarlo con los derechos individuales y con el valor social que tiene la diversidad cultural. Por ello, constituye un requisito indispensable para la aplicación de la máxima de la prevalencia del interés general, que el operador jurídico analice minuciosamente las particularidades de cada caso, intente armonizar el interés general con los derechos de los particulares y, en caso de no ser posible, lo pondere teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la Constitución. Así lo ha entendido desde sus inicios esta corporación. Ha afirmado al respecto (28) :
“Ante todo es necesario aclarar que el concepto de interés general, como todas las normas constitucionales que consagran valores generales y abstractos, no siempre puede ser aplicado de manera directa a los hechos. La Constitución establece la prevalencia del interés general en su artículo primero, pero también establece la protección de numerosos valores relacionados con intereses particulares, como es el caso de los derechos de la mujer, del niño, de los débiles, etc. El Estado social de derecho y la democracia participativa se han ido construyendo bajo la idea de que el reino de la generalidad no solo no puede ser llevado a la práctica en todas las circunstancias, sino que, además, ello no siempre es deseable; la idea del respeto a la diversidad, al reconocimiento de las necesidades específicas de grupos sociales diferenciados por razones de cultura, localización, edad, sexo, trabajo, etc., ha sido un elemento esencial para la determinación de los derechos sociales económicos y culturales y en términos generales, para el logro de la justicia” Sentencia T-428 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón)” (29) .
De igual manera, en relación con la prevalencia del interés general ha de decirse que una de las razones determinantes de la intervención del Estado en la economía, es precisamente la necesidad de resolver las tensiones que vienen a presentarse entre el interés general y los intereses privados que son propios de la actividad empresarial de los particulares.
En relación con la forma en que han de resolverse dichas tensiones ha dicho esta corporación:
“Esa facultad de intervención se ve claramente reflejada en el artículo 333 de la Constitución que expresamente dispone que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” y en el artículo 334 ibídem, conforme al cual la dirección general de la economía está a cargo del Estado y este intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados para “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Es precisamente con el fin de lograr el cumplimiento de los aludidos fines constitucionales que el legislador puede intervenir la actividad económica.
Pero más allá de esta tensión entre el interés público y el privado, es preciso recordar que la libertad de empresa es reconocida a los particulares por motivos de interés público. Al margen de lo que las distintas escuelas económicas pregonan sobre la incidencia de la competencia libre en la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, lo cierto es que la Carta, como se dijo, admite que la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a la hora de evaluar la tensión entre el interés público y el privado presente en las normas de intervención económica, el juez constitucional debe acudir a criterios de proporcionalidad y razonabilidad que, dando prevalencia al interés general y la vigencia del principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo esencial de las libertades económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también se establece por motivos de interés colectivo” (30) .
En reiteradas oportunidades esta corporación ha resuelto tensiones que se presentan entre los principios de libertad de empresa, libertad económica y la primacía del interés general (31) y ha concluido que la restricción a esas libertades económicas es constitucional (32) “si (i) se llevó a cabo por ministerio de la ley (33) ; (ii) respeta el “núcleo esencial” de la libertad de empresa (34) ; (iii) obedece al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señalada por la Constitución (35) ; y (iv) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido lato (36) ” (37) .
En no pocas ocasiones es el propio Estado el que toma la iniciativa para atraer el capital privado a la conformación de entidades de naturaleza mixta, con el propósito de optimizar las posibilidades de desarrollo conjunto de proyectos de interés general. En ese contexto resulta legítimo que, junto con el propósito de interés general que se persigue, el legislador introduzca modulaciones al régimen usualmente aplicado para las entidades de derecho público, con miras a dotar a tales entes mixtos de la agilidad y competitividad que caracterizan a las entidades del sector privado, sin que tal circunstancia pueda considerarse como lesiva del interés general.
Puede concluirse, en consecuencia, que en las sociedades de economía mixta como Ecopetrol S.A., han de coexistir, de una parte, el interés general inherente a la vinculación de recursos públicos en la conformación del respectivo capital social y, de otra parte, la garantía de la plena vigencia de la libertad económica, la libre competencia y, en general, de los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares.
Ahora bien. Aunque los actos jurídicos de Ecopetrol S.A., se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, ello no obsta para que de conformidad con lo previsto en la Ley 1107 de 2006, que modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo sobre el objeto de dicha jurisdicción, las controversias y litigios originados en su actividad, como entidad pública que es, sean juzgadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con la Constitución y la ley.
Lo anterior se explica por cuanto consideró necesario el legislador, según la exposición de motivos del proyecto de ley respectivo (38) , modificar la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, consistente en la eliminación del calificativo “administrativos” que contenía el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, para las controversias y litigios cuyo conocimiento está atribuido a dicha jurisdicción, para establecer un criterio orgánico para su determinación, así como solucionar importantes diferencias que, sobre dicha cláusula, vienen presentándose en las diferentes jurisdicciones y que generan una profunda inseguridad jurídica en asuntos tan trascendentales como el establecimiento del juez competente para la solución de conflictos en los que está comprometida una persona jurídica de derecho público. En efecto, de un tiempo para acá se han presentado contradicciones significativas en la definición de competencias entre el Consejo de Estado, la jurisdicción civil ordinaria y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto a la distribución de asuntos entre la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa. Dicha dificultad se debe a la ausencia de una regla legal de competencia clara en algunas áreas, y a la disparidad de opiniones en la definición del criterio material de competencia hoy existente, en cuanto a la determinación concreta de lo que ha de entenderse por litigio o controversia administrativos, que es el vocablo del artículo citado que se propone eliminar.
En efecto, los actos jurídicos de Ecopetrol S.A. se rigen por las reglas del derecho privado, pero la decisión de las controversias y litigios en que resulte involucrada los define la jurisdicción contencioso-administrativo de conformidad con el criterio orgánico que para el efecto estableció el legislador.
En relación con el régimen de contratación de Ecopetrol S.A., cabe recordar que, además de lo previsto en la Ley 1118 de 2006 sobre su sometimiento a las reglas del derecho privado, existen disposiciones que regulan de manera especial y particular el régimen de contratación de las entidades estatales y en particular de los contratos de exploración y explotación de los recursos naturales.
Sobre el particular conviene resaltar, tal como lo han advertido varios de los intervinientes, que la sujeción de la actividad de contratación propia de la exploración y explotación de hidrocarburos a las normas del derecho privado, no es una novedad introducida en el ordenamiento a través de la disposición acusada (L. 1118/2006, art. 6º), sino que, por el contrario, aparece expresamente consagrada como régimen especial en el estatuto general de la contratación pública (39) , en el cual se dispone que tales actividades “continuarán rigiéndose por la legislación especial que les sea aplicable” y faculta a las entidades estatales dedicadas a dichas actividades para determinar en su reglamentos internos “el procedimiento de selección de los contratistas, las cláusulas excepcionales que podrán pactarse, las cuantías y los trámites a que deben sujetarse”. En la misma disposición se precisa que “los procedimientos que adopten las mencionadas entidades estatales, desarrollarán el deber de selección objetiva, y los principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en esta ley”.
En efecto, en materia de contratación, la Ley 80 de 1993, artículo 2º, para los efectos de dicha ley, cataloga como entidades estatales a las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%). Además, el artículo 76 idem., dispone que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los concernientes a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales propias de las entidades estatales a las que correspondan las competencias para estos asuntos, continuarán rigiéndose por la legislación especial que les sea aplicable. Las entidades estatales dedicadas a dichas actividades determinarán en sus reglamentos internos el procedimiento de selección de los contratistas, las cláusulas excepcionales que podrán pactarse, las cuantías y los trámites a que deban sujetarse. Además dispone que Los procedimientos que adopten las mencionadas entidades estatales, desarrollarán el deber de selección objetiva y los principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en esta ley. En ningún caso habrá lugar a aprobaciones o revisiones administrativas por parte del consejo de ministros, el Consejo de Estado ni de los tribunales administrativos.
Esta última disposición fue objeto de análisis de constitucionalidad por parte de esta corporación que, en la providencia mediante la cual declaró su exequibilidad, dijo:
“No ve la Corte como pueda prosperar el cargo relativo a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por violación a la unidad del estatuto contractual cuando está claramente establecido que el propósito del constituyente al autorizar la expedición de un estatuto general de contratación estatal en los términos del inciso final del artículo 150 de la Carta, no acarreaba el deber para el legislador de adoptar un solo cuerpo normativo que condensara en forma exclusiva toda la legislación existente en este campo.
Tampoco se encuentra reparo alguno de constitucionalidad a la facultad de las entidades dedicadas a desarrollar la exploración y explotación de recursos naturales y demás actividades enunciadas en la norma bajo análisis, de determinar en sus reglamentos internos el procedimiento de selección de los contratistas, las cláusulas excepcionales, las cuantías y los trámites que deben sujetar la celebración de los contratos correspondientes, puesto que simplemente se trata de desarrollar el deber de selección objetiva replicando en dichos reglamentos los principios de transparencia, economía y responsabilidad que están consagrados en la Ley 80 de 1993, determinación que además es congruente con la autonomía administrativa que la ley les atribuye para el cabal desempeño de la gestión que les ha sido encomendada por la ley.
Al respecto conviene reiterar que la facultad que la norma acusada le otorga a dichas entidades estatales para incluir en sus estatutos internos las cláusulas excepcionales que pactarán en los contratos, no las habilita para exigir en sus estatutos la incorporación de cláusulas excepcionales en aquellos contratos en los que su inclusión ha sido prohibida por el legislador, pero sí en aquellos en los que guardó silencio” (40) .
Además, en materia de contratación deberá sujetarse a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, sobre el régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del Estado, que establece que las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las sociedades entre entidades públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública, con excepción de aquellas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales.
De lo anteriormente expuesto se deduce que no resulta contrario a la Constitución que el legislador establezca que los procesos de contratación que se dan en determinadas áreas específicas, tales como las de exploración y explotación de los recursos naturales renovables y no renovables, se adelanten por las reglas del derecho privado, sin que, de otra parte, ello signifique que no hayan de tenerse en cuenta en dichos procesos tanto el deber de selección objetiva como los principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en la Ley 80 de 1993.
En consecuencia, no se encuentra en las aseveraciones del demandante razón alguna que resulte atendible y que comprometa la constitucionalidad de la disposición acusada, razón por la cual habrá de declararse exequible el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006 por no vulnerar los artículos 209 y 210 de la Constitución.
Como la norma acusada, no puede ser interpretada en el sentido de que se desconozcan las disposiciones constitucionales aplicables a las sociedades de economía mixta, como entidades descentralizadas, la Sala no considera preciso atender la inquietud del Procurador General de la Nación quien solicita condicionar su exequibilidad bajo el entendido que el cambio de su naturaleza jurídica, de sociedad pública por acciones a sociedad de economía mixta, no menoscabe en absoluto las potestades constitucionales otorgadas a los organismos de control, a cargo de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, sobre los actos jurídicos, contratos y actuaciones de las sociedades de economía mixta, para velar por el ejercicio diligente y eficiente de la función pública de administrar recursos del Estado.
6.2. En relación con el cargo propuesto contra el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, y consistente en la presunta violación del artículo 123 de la Constitución, aduce el demandante que resultaría de disponer que al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol, la totalidad de sus servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares por cuanto, de conformidad con el referido precepto superior, son servidores públicos tanto los miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
En criterio del demandante, al pasar a ser Ecopetrol una sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energía en la cual el Estado tiene un 80% del capital, no hay duda de que se trata de una entidad descentralizada por servicios y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 superior, las personas que allí laboren han de ser clasificadas necesariamente como servidores públicos.
Con el fin de resolver el cargo propuesto, cabe recordar que el legislador tiene asignada desde la propia Constitución una potestad de configuración tanto en lo atinente a la naturaleza como a las funciones que competen a quienes se hallan vinculados a las diferentes entidades descentralizadas territorialmente y por servicios y, entre ellos, quienes laboran en las sociedades de economía mixta, según la previsión del artículo 150, numeral 23 de la Constitución.
Entre las facultades con las que cuenta el legislador en esta materia, se encuentran las concernientes a la modificación de la estructura de la administración pública y la regulación del régimen laboral de los trabajadores, en forma tal que resulte coherente con la modificación de las funciones, respetando en todo caso los derechos adquiridos de los trabajadores.
De la misma manera, la aplicación de normas de derecho privado a entidades de naturaleza pública resulta igualmente posible y suele presentarse sobre todo en las denominadas entidades que no pueden regirse exclusivamente por las reglas del derecho público en cuanto a su finalidad exclusiva industrial o comercial y a la confluencia de recursos de particulares, situación que obedece a la necesidad de dotar a tales entidades de la versatilidad y capacidad de acción inmediata que les permita competir en igualdad de condiciones con las entidades del sector privado.
De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación (41) no resulta contrario a la Constitución ni la creación de entidades administrativas de tal naturaleza, ni su sometimiento, para algunos efectos, a normas de derecho privado y tales disposiciones competen al legislador.
En cuanto concierne específicamente a Ecopetrol, ha de tenerse en cuenta, además, que la coexistencia de la condición de servidores públicos y la sujeción de sus relaciones laborales a lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo, tampoco constituye una novedad introducida por la disposición acusada, sino que se remonta a 1951, cuando el Gobierno Nacional, en ejercicio de las autorizaciones que le fueran conferidas mediante la Ley 165 de 1948, expidió el Decreto 2027 de 1951, por el cual se adicionó el Decreto 30 de 1951, y se dispuso en su artículo 1º que “Las relaciones de trabajo de la Empresa Colombiana de Petróleos, se regirán por el derecho común laboral contenido en el Código Sustantivo del Trabajo”.
La aludida disposición, adoptada en el mismo año en que se creó la Empresa Colombiana de Petróleos, obedece a la circunstancia histórica de que su creación se llevó a cabo con el personal y con los bienes que revirtieron a la Nación de la denominada Concesión de Mares. En efecto, las relaciones laborales existentes durante la vigencia de la aludida Concesión se regían por las normas del Código Sustantivo del Trabajo y, mediante el aludido Decreto 2027 de 1951, se dispuso que igualmente las relaciones laborales en Ecopetrol se rigieran por el aludido ordenamiento, para mantener así las condiciones de trabajo logradas durante la vigencia de la Concesión de Mares. Tal situación vino a reiterarse luego, en primer lugar, en el Decreto 62 del 20 de enero de 1970 y, posteriormente, mediante el Decreto 1209 de 1994, cuyo artículo 25 dispone que “Las relaciones de trabajo entre la Empresa y sus trabajadores, con excepción del Presidente de la misma, continuarán rigiéndose por las normas del Código Sustantivo del Trabajo y las leyes que lo adicionan y reforman”.
De igual manera, al disponerse el cambio de naturaleza de Ecopetrol a sociedad pública por acciones, mediante el Decreto-Ley 1760 de 2003, se estableció en su artículo 55 que “Los funcionarios de la planta de personal de la Empresa Colombiana de Petróleos —Empresa industrial y comercial del Estado— vigente a la fecha de promulgación del presente decreto continuarán con sus contratos laborales, en las mismas condiciones en las que fueron suscritos”.
En consecuencia, el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 contiene igualmente la reiteración de la aplicabilidad de las normas del Código Sustantivo de Trabajo a las relaciones individuales que habrán de darse cuando ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., así como la indicación expresa de que, surtido dicho cambio, la totalidad de sus servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares.
De conformidad con lo aseverado por el demandante, tal disposición comporta la vulneración del artículo 123 de la Constitución —según el cual los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos— por cuanto Ecopetrol pasará a ser una sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energía en la cual el Estado tiene un 80% del capital, y no hay duda de que se trata de una entidad descentralizada por servicios.
Sin embargo, tal como ha tenido ocasión de expresarlo la Corte, dentro de la potestad de configuración que tiene el legislador se halla incluida la facultad de disponer que algunas de las entidades descentralizadas por servicios se rijan por el derecho privado y que sus trabajadores puedan ser considerados como servidores públicos, en función del grado de responsabilidad que tengan en el manejo y en la ejecución de los bienes del Estado.
En tal sentido se pronunció esta corporación en los siguientes términos:
“Ha de recordarse por la Corte que las entidades descentralizadas, de cualquier grado que ellas sean, se rigen por el derecho público o por el derecho privado según la naturaleza de la actividad que desarrollen, y de conformidad con lo establecido por la Ley 489 de 1998 para cada caso.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución, “son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades territoriales descentralizadas territorialmente y por servicios”.
Lo que quiere decir que es la propia Constitución (art. 124) la que le otorga al legislador la facultad para determinar el régimen aplicable a los servidores públicos, su responsabilidad y la manera de hacerla efectiva.
Por tanto, al establecer la Ley 489 de 1998, que algunas las entidades descentralizadas por servicios, se rigen por el derecho privado, se puede considerar que corresponde al legislador establecer los eventos en que dichos trabajadores pueden ser considerados como servidores públicos, según el grado de responsabilidad en la ejecución y manejo de los recursos del Estado” (42) .
De igual manera, al proferir un fallo de tutela de los derechos de un ex - funcionario de Bancafé, la Corte tuvo ocasión de aludir a la naturaleza jurídica de las normas que rigen las relaciones laborales en las sociedades de economía mixta con una participación estatal inferior al 90% de su capital, así:
“Finalmente, los artículos 2º y 3º del Decreto 930 de 1976 en los que se repite que a las personas vinculadas a sociedades de economía mixta con participación estatal en su capital igualo superior al 90% se les aplican las normas que regulan a las empresas industriales y comerciales del Estado; por tanto, a sus servidores los rigen las disposiciones, propias de los trabajadores oficiales y se aclara que en el caso contrario, cuando en esa sociedad de economía mixta el capital tiene una participación estatal inferior al 90 %, ellas “se someten a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley”.
Ahora bien, hasta el 4 de julio de 1994, los funcionarios del Banco Cafetero hoy en liquidación, ostentaban la calidad de trabajadores oficiales y a partir de julio 5 de 1994, la de trabajadores particulares a raíz de la participación privada en el capital del Banco Cafetero en porcentaje superior al 10 % . Así las cosas, los trabajadores del Banco Cafetero a partir del 5 de julio de 1994, están sometidos en sus relaciones laborales, al régimen de derecho privado” (43) .
En el mismo sentido, la Corte tuvo ocasión de aludir a la potestad legislativa para definir el régimen jurídico de los servidores públicos, tanto en los casos de creación de entidades como en aquellos de escisión de una entidad ya existente, así:
“7.10. Así, cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de “creación” lleva implícito la precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo tanto, la regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la determinación de su naturaleza jurídica, la composición del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a través de las cuales llevará a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jurídico le asigna, la integración de su patrimonio —como atributo de su personalidad jurídica—, el régimen jurídico de sus actos y contratos y, finalmente, la definición del régimen jurídico de los servidores a través de los cuales va a actuar, que, por lo demás, incluye el señalamiento de los órganos de dirección y administración y la forma de integración y designación de sus titulares” (44) (resaltado fuera de texto).
Otro reconocimiento expreso de la aludida potestad de configuración que tiene el legislador, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución lo hizo la Corte en los siguientes términos:
“En este orden de cosas, y por la pertinencia de la materia regulada, la disposición inicialmente acusada se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definición de la estructura orgánica de la entidades del orden nacional y a la reglamentación del funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; pero además, nada se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada con fundamento en el mencionado numeral 7º del artículo 150 de la Carta, se incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el régimen jurídico colombiano” (45) (resaltado fuera de texto).
En el mismo sentido se pronunció igualmente esta corporación en la Sentencia C-209 de 1997 (46) , de la siguiente manera:
“El ordenamiento constitucional colombiano atribuye al legislador la facultad de regular la organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”.
“Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores” (resaltado fuera de texto).
De conformidad con lo precedentemente expuesto se puede concluir que no le asiste razón al demandante al afirmar que la norma acusada, en cuanto dispone que “una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares”, comporta la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.
En efecto, contra lo que parece entender el demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la aludida empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares.
Si se toma el texto integral de la disposición contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.
Significa lo anterior que la asignación del carácter de trabajadores particulares a los servidores públicos —para efectos de la aplicabilidad de las normas del Código Sustantivo de Trabajo y para asegurar la vigencia de las prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores— resulta constitucionalmente admisible en la medida en que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores y se asegure la plena observancia de lo dispuesto en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política.
De otra parte, hay que tener en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 y los estatutos de la empresa (D. 1209/94 y 2933/97), todas las personas vinculadas a la entidad son trabajadores oficiales, con excepción del Presidente y el jefe de la oficina de control interno, quienes son empleados públicos de libre nombramiento y remoción (art. 35) (47) .
Esta circunstancia implica que, en el caso del presidente y del jefe de la oficina de control interno, no concurren los presupuestos que dieron lugar a la asignación del carácter de trabajadores particulares a la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A., en la norma acusada en cuanto, dada su condición de empleados públicos, no pueden negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración, ni sus prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente por virtud de conflicto colectivo, de negociación o de huelga.
Las connotaciones particulares derivadas de la condición jurídica de empleados públicos propia del Presidente y del jefe de control interno de Ecopetrol S.A., si bien no pueden constituir un límite para el ejercicio de la potestad de configuración que en esta materia compete al legislador, han de ser tenidas en cuenta sin embargo para efectos del reconocimiento de sus derechos adquiridos.
La Corte, en virtud de los análisis efectuados, llega a la conclusión de que el cargo formulado por el actor contra el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 no está llamado a prosperar, razón por la cual declarará la exequibilidad de dicha disposición.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006, por los cargos examinados en la presente sentencia.
2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares” contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, por los cargos examinado en la presente sentencia.
(8) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(9) Sentencia C-140 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(10) Sentencia C-629 de 2003
(11) “ “ “
(12) Puede consultarse al efecto la Sentencia C-629 de 2003 y C-992 de 2006.
(13) Sentencia C-629 de 2003.
(14) El artículo 13 de la ley extiende los efectos del artículo 10 a los yacimientos de hidrocarburos.
(15) Su artículo 2A deroga expresamente el Decreto 62 de 197 (antiguos estatutos).
(16) Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 367 de 2006.
(17) Al Ministerio de Minas y Energía le corresponde en general “adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos” (D. 70/2001, art. 3º). De manera específica es función del Ministro de Minas y Energía “Aprobar los contratos que celebren las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al ministerio cuyo objeto sea la exploración y explotación de yacimientos minerales en proyectos de gran minería, o de hidrocarburos de propiedad del Estado, de conformidad con las normas legales vigentes” (D. 70/2001, art. 5º). Igualmente este ministerio tiene a su cargo fijar los precios de exportación del petróleo crudo para efectos fiscales y cambiarios; fijar los precios de los diferentes minerales e hidrocarburos para efectos de la liquidación de regalías; fijar los volúmenes de producción de petróleo de concesión que los explotadores deben vender para la refinación interna; fijar el precio al cual se debe vender el petróleo crudo de concesión destinado a la refinación interna para el procesamiento o utilización en el país; fijar los precios de los productos derivados del petróleo a lo largo de toda la cadena de producción y distribución, con excepción del gas licuado del petróleo; entre otras funciones (ibídem).
(18) “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República (...) ART. 16.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: (...) d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar. (...)”.
(19) El artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y el Decreto 1760 de 2003 fueron declarados exequibles en la Sentencia C-350 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, con relación a la facultad del legislador para conceder facultades extraordinarias al Presidente para crear, suprimir, fusionar y escindir departamentos administrativos, ministerios y entidades y organismos administrativos del orden nacional y para determinar sus objetivos y estructura orgánica. Los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 también fueron declarados exequible s en la Sentencia C-121 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(20) Otras funciones son: administrar la participación del Estado, en especie o en dinero, en los volúmenes de hidrocarburos que le correspondan en los nuevos contratos de exploración y explotación (num. 5.8) y administrar y disponer de los bienes que pasen al Estado por finalización de los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, o por reversión de concesiones vigentes (num. 5.9); apoyar al Ministerio de Minas y Energía en la formulación de la política gubernamental en materia de hidrocarburos (num. 5.5.); adelantar las acciones necesarias para buscar el adecuado abastecimiento de la demanda nacional de hidrocarburos, derivados y productos (num. 5.12); fijar los volúmenes de producción de petróleo de concesión que los explotadores deben vender para la refinación interna (num. 5.13) y fijar el precio al cual se debe vender el petróleo crudo de concesión destinado a la refinación interna (num. 5.14). Todos estos numerales corresponde al artículo 5º del Decreto 1760 de 2003.
(21) El artículo 11 de la Ley 1118 de 2006 derogó expresamente el parágrafo 2º del artículo 5º del Decreto 1760 de 2003 que establecía que Ecopetrol continuaría el recaudo y comercialización, hasta la finalización de los respectivos contratos y de la operación directa, o la reversión de las respectivas concesiones, de las regalías que se causaran en todos los contratos de exploración y explotación celebrados con anterioridad al 1º de enero de 2004. así como de las regalías que se causaran en las concesiones vigentes y en las áreas que hasta esa misma fecha venían siendo operadas directamente por ella.
(22) Indica que a su protocolización concurrirán como socios: La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Fiduciaria La Previsora S.A.; Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, Fonade; Fondo Nacional de Garantías; Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter, u otras entidades públicas con capacidad jurídica para participar. Se indica que si alguno de los socios de Ecopetrol ve comprometida su viabilidad financiera deberá vender su participación accionaria a otro ente ciento por ciento (100%) público (art. 52).
(23) M.P. Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería en cuanto a que el Presidente excedió las facultades extraordinarias y porque el fin del Decreto 1760 de 2003 tampoco es legítimo ''ya que lo que busca es privatizar el petróleo y extinguir lentamente a Ecopetrol, para entregar a los particulares la exploración y explotación de petróleo, sin tener en cuenta los intereses de la petrolera estatal”.
(24) Ibídem. Además con relación a la derogatoria expresa de los decretos 30 de 1951 y 2310 de 1974 se indicó: “En efecto, es a partir del Decreto 2310 de 1974 que Ecopetrol adquirió la doble condición de autoridad administrativa en materia petrolera y de empresa encargada de la exploración, explotación y comercialización del recurso. De este modo, una reforma administrativa que tenga como eje central la separación de esas competencias, necesariamente debe derogar las normas que las atribuían a una sola entidad y el régimen de administración del recuso que de ello resultaba. Concretamente, de la reforma en la estructura de la administración pública en materia petrolera, se derivaba la necesidad de derogar el régimen jurídico que se había establecido para permitirle a Ecopetrol administrar el recurso hidrocarburífero del país, que es función que ahora se atribuye a la Agencia Nacional de Hidrocarburos”.
(25) Ver sentencias C-953 de 1999 y C-1442 de 2000.
(26) Sentencia C-953 de 1999.
(27) Sentencia C-629 de 2003.
(28) Ver también sentencias T-406 de 1992 Fundamento jurídico 9 (M.P. Ciro Angarita Barón), T-451 de 1992 Fundamento jurídico D. (M.P. Ciro Angarita Barón), C-472 de 1992 Fundamento jurídico 2 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-539 de 1999 Fundamento jurídico 24 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(29) Sentencia C-053 de 2001, M.P. Cristina Pardo Schlesinger .
(30) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-615 del 8 de agosto de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(31) En la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997 (Ms.Ps. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa) se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 22 de la Ley 344 de 1996 que establecía que las ARS contratarán por lo menos el 40% con IPS oficiales. Se consideró que ello no implicaba violación del derecho a la igualdad ni de otros principios y preceptos superiores. En la Sentencia C-915 de 2002, ya citada, la Corte declaró ajustado a la Constitución el primer inciso del artículo 51 de la Ley 715 de 2001, según el cual las entidades que administren los recursos del régimen subsidiado de salud contratarán y ejecutarán con las IPS públicas del orden municipal o distrital de la entidad territorial sede del contrato no menos del 40% del valor de la unidad de pago por capitación subsidiada efectivamente contratadas por la respectiva entidad administradora del régimen subsidiado.
(32) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-130 del 19 de febrero de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(33) Constitución Política de Colombia; artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. || (…) || El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. || La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.; artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para reconciliar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. (…). (acento fuera del original).
(34) En la Sentencia T-291 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte indicó que “(…) las limitaciones constitucionales de la libertad de empresa, para que sean legítimas, deben emanar o ser impuestas en virtud de una ley y no afectar el núcleo esencial de este derecho”. (acento fuera del original) En el caso concreto también analizó el derecho a la igualdad. Se consideró que “[l]a actuación de la Alcaldía de Armenia vulneró el derecho a la igualdad de oportunidades del petente, al dar una tratamiento diferente a la calle donde está situado su local comercial —zona céntrica—, sin justificación objetiva y razonable. No puede la autoridad pública establecer diferencias de trato sin justificación objetiva y razonable entre agentes económicos dedicados a un mismo género de actividad —Casino Bingo de Armenia y T.V. Bingo Familiar—, a riesgo de colocar a alguno de ellos en situación de desventaja, vulnerando así el derecho constitucional de la igualdad (C.P., art. 13)”.
(35) Constitución Política, artículos 333 y 334.
(36) Corte Constitucional, Sentencia T-291 de 1994. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta sentencia la Corte consideró que “[l]as actuaciones administrativas de autorización y control, sean regladas o discrecionales, deben estar soportadas en motivos conocidos y poder ser jurídicamente fundamentadas y judicialmente controlables, según criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el fin de erradicar cualquier asomo de arbitrariedad. El incumplimiento de estas exigencias significaría, por otra parte, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, hipótesis que entrará a analizarse inmediatamente en relación con las actuaciones de la autoridad pública acusada.” Corte Constitucional, Sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En este fallo “(…) insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado”. Con relación a la norma acusada en esta oportunidad, dijo la Corte: “En el caso de la disposición enjuiciada, si bien no estamos frente a una intervención estatal directa en la economía con base en un mandato de la ley, es claro que se trata del desarrollo de facultades extraordinarias para adecuar la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el objeto de hacerla posible y efectiva, así como para facilitar que se cumplan los aludidos fines constitucionales y los de la Ley 101 de 1993, que necesariamente exigen comprender la libertad económica en su cabal sentido, no absoluto ni exento de controles, ni excluido de las políticas económicas del Estado, sino razonable y adecuado a la finalidad social que la inspira y la condiciona”.
(37) Sentencia C-516 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(38) Ver Gaceta del Congreso 538 Senado, págs. 31 a 33.
(39) Ley 80 de 1993, artículo 76.
(40) Sentencia C-949 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(41) Sentencia C-508 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(42) Sentencia C-127 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(43) Sentencia T-1027 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(44) Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Ms.Ps. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.
(45) Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
(46) M.P. Hernando Herrera Vergara.
(47) Cfr. Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-336 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.