Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-77-de-febrero-15-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c289b81026130074e0430a0101510074&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 10:28:04
Document Index: 156001115

Matched Legal Cases: ['artículo 83', 'artículo 78', 'artículo 21', 'artículo 87', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 184', 'artículo 3', 'artículo 470', 'artículo 37', 'artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 49', 'artículo 175', 'artículo 274', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 3', 'artículo 366', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 175', 'artículo 470', 'artículo 470', 'artículo 274', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 83', 'artículo 1', 'artículo 287', 'artículo 11', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 357', 'artículo 85', 'artículo 83', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 78', 'artículo 21', 'artículo 14', 'artículo 21', 'artículo 4', 'artículo 76', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 287', 'artículo 313', 'artículo 338', 'artículo 288', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 288', 'artículo 78', 'artículo 151', 'artículo 151', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 1450', 'artículo 14', 'artículo 1', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 148', 'artículo 366', 'artículo 339', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 339', 'artículo 200', 'artículo 150', 'artículo 341', 'artículo 150', 'artículo 339', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 341', 'artículo 341', 'artículo 1', 'artículo 38', 'artículo 40', 'artículo 49', 'artículo 3', 'artículo 49', 'artículo 175', 'Artículo 94', 'artículo 2', 'artículo 287', 'Artículo 13', 'artículo 150']

﻿ Sentencia C-77 de febrero 15 de 2012
SENTENCIA C-77 DE 15 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. LOS TRES LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS, COBIJADOS EN UN OBJETIVO ESPECÍFICO DEL PLAN, LLAMAN A MEJORAR LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN, ENTRE OTROS, EN SU COMPONENTE DE MONITOREO, EL AJUSTE DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA OPTIMIZAR LA REGULACIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL SECTOR Y ESPECÍFICAMENTE REVISAR LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS DE LAS ACTIVIDADES DE MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL GASTO FRENTE A LOS RECURSOS DEL SGP ASIGNADOS A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO. ESTOS ELEMENTOS INDICAN QUE EXISTE CONEXIDAD ENTRE LA NORMA DEMANDADA Y LOS OBJETIVOS Y METAS DEL PLAN. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49 Y 175 DE LA LEY 1450 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL
Sentencia C-77 de febrero 15 de 2012
Ref.: Expediente D-8599
Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23,24, 49, 175 y 274 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”
“LEY 1450 DE 2011(1)
ART. 11.—Proyectos de gasto público territorial. Las entidades territoriales podrán utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, para aquellos proyectos de gasto público en los que exista cofinanciación nacional. Las vigencias futuras excepcionales serán autorizadas y aprobadas de acuerdo con las normas orgánicas que rigen la materia, de forma que en la ejecución de los proyectos contemplados en este plan, se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del capítulo II de la Ley 819 de 2003.
ART. 12.—Requisitos para giro directo de los recursos del sistema general de participaciones. En adición a lo previsto en la Ley 1176 de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del sistema general de participaciones, a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios constituidos en el marco de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios públicos de agua y saneamiento, el representante legal de la entidad territorial deberá acreditar ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cumplimiento de los siguientes requisitos:
ART. 13.—Orientación de los recursos por concepto de la asignación especial para resguardos indígenas, del sistema general de participaciones. El inciso 4º del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 quedará así:
ART. 14.—Destino de los recursos de la participación de propósito general para deporte y cultura. A partir del 2012 la destinación porcentual de que trata el inciso 2º del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificada por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, para los sectores de deporte y recreación y cultura será la siguiente:
ART. 20.—Monitoreo, seguimiento y control de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico. La actividad de monitoreo de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico, a que se refiere el Decreto 028 de 2008, seguirá a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de la entidad o dependencia que asuma las funciones en relación con el mencionado sector.
ART. 22.—Inversiones de las corporaciones autónomas regionales en el sector de agua potable y saneamiento básico. Las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las corporaciones autónomas regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las empresas de servicios públicos que operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
PAR.—Las corporaciones autónomas regionales no podrán participar en la composición accionaria, propiedad, administración y operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios. El presente parágrafo no se aplicará a las corporaciones autónomas regionales que sean accionistas o hayan efectuado sus inversiones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1151 de 2007.
ART. 23.—Incremento de la tarifa mínima del impuesto predial unificado. El artículo 4º de la Ley 44 de 1990 quedará así:
PAR. 1º—Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC.
PAR. 2º—Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la ley”.
ART. 24.—Formación y actualización de los catastros. Las autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro de periodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Las entidades territoriales y demás entidades que se beneficien de este proceso, lo cofinanciarán de acuerdo a sus competencias y al reglamento que expida el Gobierno Nacional.
PAR.—El avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos de formación y actualización catastral a que se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) de su valor comercial.
ART. 49.—Inversiones nuevas en contratos de estabilidad jurídica. El parágrafo del artículo 3º de La Ley 963 de 2005, quedará así:
ART. 175.—Financiamiento patrimonio cultural. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 470 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 37 de la Ley 1111 de 2006, así:
“PAR. 2º—Los recursos girados para cultura al distrito capital y a los departamentos, que no hayan sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados por el Distrito Capital y los departamentos al tesoro nacional, junto con los rendimientos financieros generados.
ART. 274.—Contratación mínima cuantía. Adiciónese al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, el siguiente numeral:
La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda dirigida contra disposiciones contenidas en la Ley 1450 de 2011-, por mandato del artículo 241 -numeral 4º de la Constitución Política.
2. Normas demandadas y contexto normativo —Ley del PND—.
2.2. El Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos”, desarrolla las disposiciones generales en su título I. Allí anuncia como grandes objetivos del mismo: (i) “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz”, (ii) “gran salto de progreso social” y “lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido”(4). Así mismo, aprueba la incorporación del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, como parte integrante de la parte general del mismo y anexo de la Ley 1450: se trata del texto concertado entre el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de Planeación y el Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones recibidas durante el trámite legislativo.
2.4. Los “Mecanismos para la ejecución del plan” están en el título III de la Ley 1450, desarrollados en siete capítulos:(i) “Convergencia y fortalecimiento del desarrollo regional”; (ii) “Crecimiento sostenible y competitividad”; (iii) “Igualdad de oportunidades para la prosperidad social”; (iv) “Consolidación de la paz”; (v) “Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo”; (vi) “Soportes transversales de la prosperidad democrática - buen gobierno”; (vii) “Disposiciones finales”. A su vez, los denominados ‘soportes transversales’ del plan
2.6. Todos los artículos demandados se encuentran en el título III, “Mecanismos de ejecución del plan”. Pertenecen al capítulo 1, “Convergencia y fortalecimiento del desarrollo regional”, los artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23, 24); al capítulo 2, “Crecimiento sostenible y competitividad”, el artículo 49; al capítulo 3, “Igualdad de oportunidades para la prosperidad social”, el artículo 175; y artículo 274, a las “Disposiciones finales” en el mismo título III.
La Corte Constitucional entrará a resolver si las normas demandadas desconocen las reglas de trámite de (i)”unidad de materia” y (ii)”reserva de ley orgánica”, así como si vulneran el principio sustantivo de (iii)”autonomía territorial”. En cada aparte temático, se concretará el problema jurídico a desatar.
4. Primer cargo: vulneración de la regla de unidad de materia (C.P., art. 158).
El problema jurídico constitucional específico a tratar se expresa en lo siguiente: ¿Se vulnera el artículo 158 de la Constitución Política -relativo a la regla de unidad de materia- al incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones relativas a: (i) monitoreo, seguimiento y control de los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico;(ii) inversiones de las corporaciones autónomas regionales en el sector de agua potable y saneamiento básico en el sentido de que las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las corporaciones autónomas regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las empresas de servicios públicos que operen estos servicios en el municipio, (iii)el régimen del impuesto predial, (iv) inversiones nuevas en contratos de estabilidad jurídica, (v)financiamiento patrimonio cultural y (vi) contratación de mínima cuantía; lo anterior al, supuestamente, no guardar coherencia con los contenidos temáticos del Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014?
4.1. La regla de unidad de materia(5).
4.1.1. La regla de unidad de materia tiene entidad constitucional, estando consagrada en el artículo 158 de la Carta, que indica: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. La Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República también se refiere ella(6). Consiste en que, una una vez iniciado el procedimiento de aprobación de una ley, el tema a desarrollar deberá mantenerse presente en todo el proyecto.
4.1.2. Se trata una restricción relativa del ejercicio del poder de configuración normativa del Congreso de la República(7) en un contexto temático determinado, al punto que las autoridades legislativas -presidentes de comisiones de las cámaras- tienen el deber de rechazar las iniciativas que la contravengan la regla. No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado.
4.1.3. La finalidad primera de la regla de unidad de materiales la coherencia legislativa: esto es, la ordenación temática de las leyes expedidas y la sistematicidad del derecho legislado, como una contribución a la seguridad jurídica, para evitar que el cuerpo normativo —frecuentemente prolijo— se convierta en un caos de contenidos dispersos de difícil consulta y compleja aplicación. Tiene también un propósito de transparencia del proceso legislativo,(8) buscando además “impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas”(9).
4.1.4. Con todo, esta regla no puede ser interpretada de manera rígida, pues exigir de manera irrevocable el desarrollo de un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento que “terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado social de derecho”(10). Así, la aplicación de la regla de unidad de materia exige tener en cuenta las relaciones sustanciales entre los dispositivos normativos, pues temas que “en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”(11); y no pueden ser consideradas como contrarios a la regla contenida en el artículo 158 constitucional.
4.1.5. La regla de unidad de materia “no significa simplicidad temática”(12) de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y estos, a su vez con la materia de la ley(13). Así, lo que se exige es “la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda”(14). De esta manera, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico, temático o sistemático entre normas diversas(15).
4.1.5. A partir de esta consideración es que la jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(16).
4.2. La unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
4.2.1. La ley del plan, por su propia naturaleza, no puede ser vista como una ley monotemática, ya que contempla variados objetivos, metas y prioridades, reflejo de políticas públicas con vocación de comprensión de los mandatos que el pueblo confirió al gobernante y a sus representantes en el legislativo. Así, el análisis del cumplimiento de la regla de unidad de materia es particular para su caso(17).
4.2.2. La base del análisis del cumplimiento de la regla deberá partir del estudio de la materia de la ley, que en el caso específico del PND “son las metas y prioridades de la política económica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas”(18). Desde esta perspectiva, el análisis del cumplimiento de la regla de unidad de materia, en este caso específico, implica verificar que la norma analizada esté encaminada a llevar a efecto cualquier meta o programa del plan nacional de desarrollo.
4.2.3. En el caso de dispositivos pertenecientes a la ley del plan, se exige no cualquier tipo de conexidad, sino una relación de conexidad “teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia”(19). Esto es así porque el estudio del cumplimiento de este requisito se aborda desde el marco del principio de coherencia, contemplado en la norma orgánica que rige la elaboración de la ley del plan —recogido en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994— y según el cual “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este”. Es adecuado decir entonces, que “la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la ley del plan, en virtud del así denominado ‘principio de coherencia’”(20).
“La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es solo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”(21).
4.3. Naturaleza y contenido de la ley del plan: parámetro del juicio de unidad de materia.
4.3.1. la ley del plan es uno de los mecanismos más importantes para la realización de los fines propios del Estado social de derecho,(22) en tanto en ella se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad,(23) siempre teniendo presente que “[e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”(24). Así, los planes técnicamente estructurados contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el periodo respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Carta Política(25).
4.3.2. El ejercicio de la función de planeación que inspira la elaboración de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo(26) se encuentra plasmada en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2º de la Carta,(27) y las cuestiones directamente relacionadas con ella se concretan por el constituyente en el título XII, capítulo 2, que comprende los artículos 339 a 344 de la Carta y el desarrollo orgánico en la Ley 152 de 1994. Frente al régimen aplicable la ley del plan, esta corporación indicó:
“De las normas constitucionales comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la administración pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución(28)), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la administración. Es, además, un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un periodo plurianual”(29).
4.3.3. La ley del plan tiene una iniciativa reservada al Gobierno Nacional,(30) “por cuanto este dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”(31). El Gobierno deberá elaborar entonces el plan con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, deberá someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación y deberá presentarlo al Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del respectivo periodo presidencial(32).
Una vez culminada esta fase previa de elaboración del plan de desarrollo, se ingresa en la fase legislativa,(33) en la que aplican los siguientes requisitos(34):
“(i)[C]on fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria; (ii) el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia y, en segundo lugar, la modificación del plan de inversiones públicas procede siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Igualmente, y dada la importancia que la Constitución otorga a la adopción del plan de desarrollo, como herramienta para el cumplimiento de la función gubernamental y la conducción político-económica del Estado, se fija un término perentorio para la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República o, en caso de no cumplirse, se faculta al ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”(35).
4.3.4. Como resultado de este proceso debe emerger una norma que comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”(36); mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”(37).
Frente al plan de inversiones, la Carta especifica que “tendrá prelación sobre las demás leyes. En consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan”(38).
4.3.5. Para su aprobación, la ley del plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. Frente a esta norma, ha dicho la Corte que:
“Finalmente, la Carta Política señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. A ella corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del plan nacional de desarrollo(39)”(40).
Esta corporación, partiendo de las normas constitucionales que regulan lo referente a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la ha definido como “una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos”(41). Ha destacado la Corte a este respecto que “[e]l arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público”(42).
4.4.1. El artículo 20 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.1.1. La norma establece regulaciones sobre los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, específicamente, de las actividades de monitoreo, seguimiento y control de los mismos. Y distribuye en dos dependencias del orden nacional tales funciones: el monitoreo, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —o a quien se encargue de estas funciones—; y el seguimiento y control, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.4.1.2. En opinión del accionante, el artículo 20 modifica el sistema de monitoreo, seguimiento y control de los recursos del SGP, sin que guarde algún tipo de relación con la parte general o el plan de inversiones públicas del plan nacional de desarrollo, y sin que tal sistema de monitoreo de recursos del SGP aparece relacionado en alguno de los programas del citado PND.
4.4.1.3. Como se expuso en precedencia, el análisis del incumplimiento alegado por el demandante del requisito de unidad de materia, empieza por la identificación del contenido relevante del PND, para luego determinar si hay conexidad directa entre la norma analizada y las metas, objetivos, planes y programas que inspiran el plan. Para encontrar el parámetro de análisis, debemos recordar lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 1450 de 2011: “Apruébese como parte integrante de la parte general del plan nacional de desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo”. Este documento de bases del plan nacional de desarrollo, contiene una descripción de los ejes temáticos del plan; pero los complementa con el señalamiento de áreas y metas más específicas frente a las cuales, en general, se realiza un diagnóstico, se trazan objetivos y se formulan lineamientos estratégicos. No basta contrastar las normas demandadas con el contenido del artículo 3º de la Ley 1450 de 2011(43) para poder emprender el análisis del cumplimiento del requisito de unidad de materia —como hace el demandante—, sino es necesario revisar la parte general del plan, en su integridad, para identificar los objetivos que pueden o no desarrollar las disposiciones analizadas.
4.4.1.4. Frente al caso del artículo 20 de la Ley 1450 de 2011, referido en líneas generales a la reasignación de competencias para operar el sistema de monitoreo de recursos del SGP, contemplado en el Decreto 28 de 2008,(44) debe indicarse que esta estrategia encuadra en objetivos delineados en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, tal como lo indicaron varios intervinientes en el proceso. En dicho documento, parte integral del PND, se establece como estrategia para alcanzar crecimiento económico, la dinamización de sectores “locomotora”, dentro de los que se incluyó a la vivienda; frente a la misma, se destacó no solo su potencial para impulsar el crecimiento, sino el impacto decisivo que tiene en el ámbito social el hecho de que “los hogares colombianos [puedan] contar con más y mejores condiciones de habitabilidad”(45). Para conseguir el objetivo de impulsar la vivienda, y con ello generar crecimiento y mejoramiento de las condiciones de vida, se destacaron los encadenamientos que tiene la construcción de vivienda con la provisión de agua potable y saneamiento(46) y se señaló en el diagnóstico que “persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial más integral, relacionadas con: [...] (3) debilidades en la estructura institucional local del sector de agua potable y saneamiento básico que afecta el proceso de formulación de políticas, su implementación y articulación con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano”,(47) de modo que la política sectorial se había concentrado en la reforma del esquema de asignación, distribución y control a los recursos del sistema general de participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento básico(48).
Como resultado del anterior diagnóstico se formuló, entre varios objetivos, el de “5. Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y saneamiento básico, para lograr impacto positivo en la disminución de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo, mejoramiento de la salud y la competitividad de las ciudades y del sector rural”,(49) estableciendo entre los lineamientos y las acciones estratégicas a acometer, políticas de buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento, dentro de las que se encuentran las siguientes:
“• Formular e implementar una política integral de gestión de información que le agregue valor al ciclo de política pública en sus diferentes etapas —formulación, ejecución, seguimiento y monitoreo y evaluación—.
• Revisar y ajustar el sistema único de información (SUI), en el marco de la política sectorial de gestión de información, para que soporte de manera óptima las funciones de formulación de política, planificación, regulación y vigilancia y control. Para ello se deberá, entre otras estrategias, brindar una mayor asistencia técnica, promover mayor conectividad, implementar mecanismos para asegurar la calidad de la información reportada, diseñar mejores controles a la información reportada; y articularlo con otros sistemas de información ambiental y socioeconómica.
• Revisar la asignación de competencias para las actividades de monitoreo, seguimiento y control del gasto que realicen las entidades territoriales con los recursos del sistema general de participaciones”(50).
En vista de la anterior comprobación es evidente que la disposición analizada constituye una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la Corte no estima que desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.2. El artículo 22 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.2.1. Esta disposición autoriza a las corporaciones autónomas regionales para realizar aportes a municipios y a empresas de servicios públicos que en ellos operen. Tales aportes consisten en obras de infraestructura del sector agua potable y saneamiento básico; se rigen por lo acordado con el respectivo municipio y las condiciones de la Ley 142 de 1994; la entrega de tales aportes no constituye detrimento patrimonial; la operación no puede implicar contraprestación alguna ni, específicamente, participación en la propiedad o gestión del prestador del servicio, por regla general; pueden realizar inversiones en municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA, no obstante la ejecución de los recursos destinados al sector —agua potable y saneamiento básico— deba realizarse dentro del marco del PDA.
4.4.2.2. En opinión del accionante, el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 no guarda relación de causalidad alguna con el PND 2010-2014, ni con su parte general ni con el plan de inversiones públicas.
4.4.2.3. Frente a esta norma, cabe aplicar parte del análisis realizado en el acápite precedente, en tanto se identificó que la vivienda, encadenada con el tema de agua y saneamiento básico, hacen conveniente y necesario, con miras a alcanzar un mayor crecimiento económico y un impacto positivo a nivel social, la búsqueda de realización de objetivos como:
“1. Aprovechar el nivel de urbanización de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminución de pobreza. Para esto se cumplirá con las acciones identificadas en los ODM de incorporar, entre 2004 y 2015, a 10 millones de nuevos habitantes a soluciones de acueducto y 11,1 millones de habitantes a soluciones de alcantarillado (urbano y rural), y reducir de 16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (Documento Conpes 91/2004).
5. Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y saneamiento básico, para lograr impacto positivo en la disminución de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo, mejoramiento de la salud y la competitividad de las ciudades y del sector rural”(51).
“• Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la oferta del recurso hídrico, se promoverá la vinculación y mayor participación de las corporaciones autónomas regionales en los PDA II”(52).
En este punto se consagraron las estrategias de respuesta a la ola invernal 2010‐2011, identificando que como consecuencia de la misma había visto afectada el 5% de la población nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital y perjudicado 269 acueductos y 16 alcantarillados. Como consecuencia de esta situación se formularon como lineamientos y acciones estratégicas, en la fase de rehabilitación, para el sector de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, “la reparación en sitio y la reubicación de viviendas urbanas afectadas y [...] la rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado”(53).
Las anteriores consideraciones implican que el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 es constitucional frente al cargo de ausencia de unidad de materia.
4.4.3. El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.3.1. Esta norma modifica la tarifa del impuesto predial, elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo correspondiente, con excepciones tanto para el mínimo y como para el tope tarifario, y otras disposiciones complementarias: repite la exigencia de que corresponde establecerla a los municipios y distritos, y el carácter diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos factores para su fijación como el rango de área y el propio avalúo catastral; fija factores exceptivos de la regla tarifaria y sus respectivos incrementos con máximos de años a año; mantiene un régimen diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la compensación a cargo del presupuesto nacional para municipios con resguardos indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de uso público en principio excluidos.
4.4.3.2. Afirma el accionante, al confrontar el artículo 23 con el PND 2010-2011, que no se encuentra relación alguna entre esta disposición y los contenidos del plan, ya que por ninguna parte aparece nexo alguno con la modificación del impuesto predial unificado.
4.4.3.3. En el plan nacional de desarrollo se hacen varias referencias al impuesto predial, incluidas en el marco del eje de crecimiento sostenible, bajo el esquema de las ‘locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo’, en el apartado del tema agropecuario y de desarrollo rural. La política plasmada en el PND frente a este sector se encamina a aumentar su productividad y crecimiento, reconociendo la gran potencialidad del tributo local a la vez que su atraso y desequilibrio, requiriendo por ende de reformas estructurales e incentivos por parte del Estado. Es así como se formularon siete grandes líneas estratégicas de acción: “(1) incrementar la competitividad de la producción agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregación de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la población rural; (6) promover la equidad en el desarrollo regional rural; y (7) adecuar la institucionalidad para el desarrollo rural y la competitividad”(54).
En el marco de la cuarta estrategia, encaminada a promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo, señala el anexo al PND que uno de los objetivos específicos será promover el uso productivo de la tierra(55) que se conseguirá, entro otros a través de “desarrollar el derecho real de superficie y promover el establecimiento de contratos de arrendamiento de largo plazo que ofrezcan seguridad jurídica a los campesinos propietarios de la tierra y a los inversionistas. Como complemento, se consolidará el proceso de formación y actualización del catastro rural y se pondrán en marcha estrategias para la formalización de la propiedad rural y el mejoramiento en la gestión del impuesto predial (tarifas y recaudo)”(56).
4.4.3.4. Establece el PND que como mecanismos de financiación adicionales al presupuesto general de la Nación, se buscará “la aplicación de instrumentos de captura de valor (valorización, plusvalías o de un nuevo instrumento financiero basado en los incrementos futuros de los recaudos del impuesto predial) y la definición de una línea de redescuento con tasa compensada a través de Findeter”(57).
4.4.3.5. Una referencia adicional al tema del impuesto predial se hace en el marco del eje de establecimiento de ‘soportes transversales de la prosperidad democrática’, más concretamente en cuanto a la oferta de ‘apoyos transversales al desarrollo regional’. En este punto se destaca la importancia del establecimiento de una política de fortalecimiento institucional de las entidades territoriales, formulándose como lineamiento estratégico en materia de descentralización el de “[f]ortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, para lo cual se plantea: (1) el incremento de la tarifa mínima legal del impuesto predial en los municipios, (2) fortalecer al IGAC técnica y presupuestalmente para ampliar su capacidad de actualización catastral, (3) mejorar las capacidades institucionales de las administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial”(58).
Igualmente en cuanto al tema de ‘consolidación del sistema de ciudades’, se establece como estrategia para el ‘fortalecimiento del buen gobierno en la gestión urbana’, la de “aumentar el recaudo del impuesto predial y definir esquemas de financiación y compensación para proyectos de impacto regional, articulando mejor los mecanismos existentes (p. ej. la sobretasa ambiental del predial)”(59).
4.4.3.6. Como puede observarse, los lineamientos específicos antes destacados, cobijados en dos de los ejes centrales del PND, señalan la intención política y la necesidad desde el punto de vista de la realización de los objetivos y metas contenidos en el plan, de aumentar el recaudo del impuesto predial, a través de la modificación tarifaria y el mejoramiento en los procedimientos de recaudo. Estos elementos indican que existe conexidad entre la norma demandada y los objetivos y metas del plan, y no solo eso, sino que la conexidad es directa, pues para la concreción de estos objetivos la medida analizada se presenta como conducente y apropiada, en tanto tiene la potencialidad de aumentar el recaudo a través del establecimiento de tarifas mínimas superiores a las antes existentes y el establecimiento de regímenes diferenciados.
En vista de la anterior comprobación, es evidente que la disposición analizada constituye una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la Corte no estima que se desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.4. El artículo 49 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.4.1. La norma analizada modifica la ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia, específicamente, en materia de “normas e interpretaciones objeto de los contratos de estabilidad jurídica”(60). Al definir lo que debe entenderse por ‘inversiones nuevas’, incorpora un cambio: anteriormente hacían referencia a los “proyectos que entren en operación con posterioridad a la vigencia de la presente ley”,(61) para ahora pasar a ser “aquellas que se realicen en proyectos que entren en operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad jurídica”(62).
4.4.4.2. El demandante sostiene que el artículo 49, al modificar otra norma legal —la ley 963 de 2005—, sin haber ningún tipo de relación causal entre las dos, atenta directamente contra el postulado constitucional de la unidad de materia.
“Estos elementos expresan la necesidad de implementar una estrategia de internacionalización que permita aumentar la participación de Colombia en el mercado global estimulando la competitividad de la producción nacional, a través de: (1) una política arancelaria para promover la transformación productiva, (2) la negociación, implementación y administración de acuerdos internacionales, (3) la promoción de la inversión, y (4) la facilitación del comercio”(63).
4.4.4.5. En el presente caso, la modificación entraña una materialización de la política pública de fomento de la inversión, precisando su aplicación en aquella inversión que se realiza con posterioridad a la suscripción de cada contrato de estabilidad —y no en las ya efectuadas desde la vigencia de la ley—, para efecto de los beneficios tributarios y jurídicos que conlleva. Con tal enmienda, la regulación que se analiza cumple un doble propósito: en primer término, de focalización del incentivo de estabilidad económico-jurídica en refuerzo del incremento de la inversión; en segundo término, la protección fiscal al restringir el tratamiento tributario favorable a determinadas inversiones que cumplen la finalidad regulatoria. En ambos casos, se encamina a fortalecer los objetivos del PND.
4.4.5. El artículo 175 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.5.1. La norma analizada adiciona un parágrafo al artículo 470 del estatuto tributario. Busca que los recursos del gravamen a la telefonía móvil —artículo 470 del estatuto tributario—, transferidos en la proporción ordenada en la norma y que no hubieren sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la de su giro por el Distrito Capital y los departamentos, sean reintegrados con sus rendimientos financieros al tesoro nacional; además, señala el término para realizarlos cuando correspondan a vigencias anteriores —entre 2003 y 2010—. Igualmente prevé la inversión de los recursos reintegrados, por parte del Ministerio de Cultura, en proyectos relacionados con la apropiación social del patrimonio cultural.
4.4.5.3. Dentro del eje de ‘igualdad de oportunidades para la prosperidad social’ del PND, se contempla el objetivo de promoción de la cultura que incluye un lineamiento estratégico encaminado al fortalecimiento de la apropiación social del patrimonio cultural. Sobre el mismo, quedó plasmado en el PND que “[e]l patrimonio cultural es, sin discusión, un eje estructural y prioritario en la formulación de políticas culturales para la Nación. En este sentido, el plan nacional de desarrollo reconoce al patrimonio cultural como un motor para el desarrollo de las comunidades, el intercambio de manifestaciones culturales, y por ende simbólicas, que reafirman la identidad y reconocen la diversidad cultural colombiana”(64). Con el fin de realizar lo anterior, “la Nación a través del Ministerio de Cultura y sus entidades adscritas (Archivo General de la Nación, Instituto Colombiano de Antropología e Historia, e Instituto Caro y Cuervo), en articulación con los demás actores del sistema nacional de cultura, afianzarán la política pública para la apropiación social del patrimonio cultural de la nación, con el ánimo de valorar, rescatar, preservar, promover, proteger y salvaguardar el patrimonio cultural colombiano, haciendo de este un vehículo para el desarrollo social y económico, en un país con memoria”(65).
4.4.5.4. La norma aquí analizada es un mecanismo idóneo para la realización del objetivo antes citado de promoción del patrimonio cultural, pues establece una nueva fuente de recursos, que quedarán a cargo de la entidad designada por el PND para contribuir a la promoción de la cultura, en el propósito de facilitar con ello la “ejecución de proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura”(66).
4.4.6. El artículo 274 de la Ley 1450 de 2011.
4.4.6.1. El demandante considera que el artículo 274 vulnera la unidad de materia al modificar el estatuto de contratación de la administración, contenido en la Ley 80 de 1993 y modificado por la Ley 1150 de 2007, destacando que no se observa ninguna relación de conexidad entre reglas de contratación de mínima cuantía y el PND.
4.4.6.2. Varios de los intervinientes en el presente caso señalaron que el artículo demandado no estaría vigente, ya que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 lo habría subrogado.
4.4.6.3. Estudiado tanto el contenido de la norma demandada como el de la norma posterior,(67) se aprecia que ambas disposiciones tienen contenidos idénticos y solo divergen en que los incisos finales, en la norma posterior, se erigen en parágrafos 1º y 2º. Así, se ha producido la derogatoria tácita de la norma demandada por la expedición del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011; a lo que debe sumarse que no es indispensable decidir —por excepción— sobre la norma derogada —artículo 274 de la Ley 1450 de 2011— en razón de continuar surtiendo efectos jurídicos respecto de los cuales deba haber pronunciamiento, ya que todos los presupuestos fácticos a los que se aplicaría quedarían cobijados por la norma posterior.
5. Desconocimiento del principio de autonomía territorial (2º cargo).
El problema jurídica se formula así: ¿se vulneran los artículos 1º, 287, 313 y 338 de la Constitución Política —relativos a la autonomía territorial— al incluirse en el plan nacional de desarrollo disposiciones concernientes a (i) los proyectos de gasto público territorial, en especial lo referido a la posibilidad de utilizar el mecanismo de las vigencias futuras excepcionales en proyectos en los que exista cofinanciación nacional, (ii) requisitos para el giro directo de recursos del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento básico, (iii) modificación a la norma del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 relacionada con la forma de reporte y cuestiones de administración de los fondos de asignación especial del sistema general de participaciones para los resguardos indígenas, (iv) la destinación de los recursos de la participación de propósito general para deporte y cultura, (v) el régimen del impuesto predial unificado y la formación y actualización de los catastros? (sic)
5.1.1. El artículo 1º de la Constitución Política define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (...)”. Esta definición cuida que la unidad de la república no derive en centralismo político sino, al contrario, que regiones, secciones y localidades dotadas de autonomía concurran armónicamente a la consolidación de la unidad nacional desde la diversidad(68). Al respecto, se dijo en la Sentencia C-127 de 2002 que:
“En este sentido quiso así el constituyente armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la constitución y la ley. Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta la autonomía territorial y la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las entidades territoriales solo pueden realizarse a través de la unidad nacional, al paso que esta únicamente puede existir a condición de que las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes —los habitantes del país—, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.
5.1.2. En este marco de cooperación, compatibilidad y concurrencia entre unidad y autonomía territorial, la Corte ha indicado que, “es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, garantizando el manejo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional(69)”(70). Al respecto se ha dicho que:
“Estos dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales”(71).
Por eso, la Constitución Política dispuso, como principio adicional del ordenamiento territorial, que la autonomía de que gozan las entidades territoriales se despliega dentro del ámbito “de la Constitución y de la ley”(72).
5.1.3. El ámbito de autonomía no se agota con la fórmula del autogobierno: se concreta adicionalmente en el poder de dirección administrativa y fiscal,(73) tal como lo desarrolla el artículo 287 de la Constitución. En tal dirección, la Corte ha expresado:
“El carácter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos”(74).
En el marco del Estado unitario le corresponde legislador velar por la salvaguarda simultánea de ambos principios, a partir de una ponderación positiva de los mismos, sin atentar contra la unidad nacional ni vaciar las competencias autonómicas. Así, deberá evitar que los asuntos de naturaleza local o regional sean asignados a otros niveles, o que asuntos de naturaleza nacional sean atribuidos a los demás niveles territoriales. Debe propender por la defensa tanto del contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales, como de la unidad del Estado colombiano. Y no deberá limitarse a distribuir y delimitar las competencias de los niveles territoriales, sino también a compatibilizarlas y armonizarlas(75). Es en este marco que esta Corte en Sentencia C-1258 de 2001 señaló, que la autonomía debe entenderse como “el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”(76).
5.2. Análisis concreto y desarrollo del cargo.
5.2.1. El artículo 11 de la Ley 1450 de 2011.
5.2.1.1. El artículo faculta a las entidades territoriales para acudir al instrumento de ‘vigencias futuras excepcionales’ —asunción de obligaciones a ser financiadas con recursos presupuestales de ejercicios posteriores— tratándose de proyectos “en los que exista cofinanciación nacional”. Además: (i) reitera la sujeción a las normas orgánicas de presupuesto para su trámite, así como a las de endeudamiento público cuando se acuda a tal tipo de financiamiento; (ii) reafirma la sujeción de las entidades territoriales a las reglas de disciplina fiscal existentes; y (iii) habilita las vigencias futuras ordinarias o excepcionales, para proyectos de cofinanciación durante el propio año 2011, en la ejecución de los programas del PND.
Concretamente, esta disposición hace parte de los “Mecanismos para la ejecución del plan” —Título III de la Ley del PND— y del capítulo sobre “Convergencia y fortalecimiento del desarrollo regional”. Al tenor del artículo 9º de la ley del plan, las entidades de la Nación pueden suscribir con las entidades territoriales, a iniciativa de cualquiera, “Convenios plan”, tanto para implementar el PND mismo en los territorios como para complementar las políticas de desarrollo de las entidades territoriales consonantes con los objetivos del plan; tales convenios pueden incluir compromisos de aportes del presupuesto nacional, esto es, de recursos adicionales de cofinanciación.
5.2.1.2. De acuerdo con el accionante, el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, vulnera el principio de la autonomía y descentralización de los entes territoriales consagrado en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política de 1991, al condicionarlas a proyectos cofinanciados por la entidad territorial y la nación, situación que atenta de manera flagrante, a su juicio, contra los referidos principios constitucionales.
5.2.1.3. El artículo en cuestión se desarrolla en el marco de las disposiciones generales de la Ley 1450 de 2011, y hace referencia a aquellas situaciones relacionadas con proyectos territoriales de gasto público en donde exista participación de la Nación y de las entidades territoriales. De ahí que la norma no tenga un alcance restrictivo que limite la capacidad de acudir a las vigencias futuras para la financiación de un proyecto a ser ejecutado con recursos propios de las entidades territoriales. Por el contrario, entraña la posibilidad de que las entidades territoriales puedan acceder a las vigencias futuras cuando exista un proyecto cofinanciado con el gobierno central.
De esta manera, es necesario afirmar que el argumento central del accionante en contra de la norma bajo estudio, carece de certeza,(77) toda vez que la interpretación que este realiza no corresponde a aquella que de forma lógica y jurídica se pueda establecer.
5.2.1.4. Ante esta situación es necesario reafirmar la extensa jurisprudencia de la Corte en relación los requisitos materiales que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad, a pesar de su carácter popular e informal(78). De esta manera, se ha expresado reiteradamente que el accionante debe alcanzar ciertos mínimos en cuanto a la sustentación y argumentación relacionada con el aparente concepto de violación constitucional(79): para el caso en concreto, resultan relevantes aquellas que pretenden que el accionante presente razones claras, específicas, pertinentes, suficientes y ciertas en relación con la supuesta violación a los preceptos constitucionales. El elemento de la certeza que tiene que estar inmerso en las razones que sustentan la supuesta inconstitucionalidad de la norma, ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la necesidad de que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita(80).
Como se demostró, la demanda sustenta el presente cargo de violación a la autonomía de las entidades territoriales bajo una interpretación normativa que no corresponde a la realidad jurídica por lo que es posible clasificarla como una proposición contraria a la establecida por el legislador. No procederá la Corte a declarar la inconstitucionalidad de una norma bajo unas consideraciones ajenas a la norma, pues generaría, en caso de acogerse las pretensiones de la demanda, en una violación al requisito material de certeza que debe estar presente en las acciones de inconstitucionalidad.
Ante la ineptitud sustantiva del presente cargo, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse al respecto.
5.2.2. El artículo 12 de la Ley 1450 de 2011.
5.2.2.1. A juicio del accionante, el artículo 12 de la Ley 1450 de 2011 también vulnera el principio de la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que la norma consagra la injerencia del Gobierno Nacional en los recursos para el agua potable y saneamiento básico, al obligar a los entes territoriales a recibir los recursos del sistema general de participaciones a través de patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios departamentales y bajo el cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidas por la Nación.
5.2.2.2. El accionante considera que lo establecido por el artículo en cuestión, implica que para acceder a los recursos para agua potable y saneamiento básico de SGP es “necesario que se giren a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios de los planes departamentales de agua”.
5.2.2.3. El supuesto de hecho de la norma bajo estudio es claro al establecer textualmente lo siguiente: “en adición a lo previsto por la Ley 1176 de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del sistema general de participaciones a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios constituidos en el marco de los planes departamentales (...) deberá acreditar (...) el cumplimiento de los siguientes requisitos (...)”. Se hace evidente que el propio artículo acusado reconoce la existencia de otros mecanismos para el giro de los recursos del sistema general de participaciones, diferentes a aquel que este se encuentra creando. De forma similar a lo expuesto en el numeral anterior, la norma en cuestión es explicita en establecer que el mecanismo que se encuentra creado, adiciona los previstos por la Ley 1176 de 2011,(81) lo que difícilmente deja concluir que esta se encuentra haciendo obligatorio el giro de dicho recursos únicamente bajo la vía que se encuentra regulando. Así mismo, la norma es clara en establecer y reconocer la existencia de los esquemas fiduciarios constituidos a través de los diferentes planes departamentales de agua.
5.2.2.4. Así entonces, a diferencia de lo considerado por el accionante, el artículo 12 de Ley 1450 de 2011 no limita el giro de los recursos a través de patrimonios autónomos diferentes a los del plan departamental, sino por el contrario, crea una opción adicional para que los entes territoriales decidan el mecanismo de transferencia que más consideren conveniente a sus intereses y necesidades.
De esta manera, se debe concluir que la interpretación que se realiza en la demanda carece de certeza, toda vez que se aleja diametralmente de lo que lógica y jurídicamente se pueda interpretar de la norma en cuestión. Las razones expuestas como sustento de la violación de la Constitución Política de 1991, son una deducción que no corresponde a la proposición jurídica real y existente de la norma.
Por tal motivo, y acudiendo a los argumentos expuestos en el numeral anterior (supra 5.2.3), y considerando que se está en presencia de una ineptitud sustantiva del cargo, la Sala se declarara inhibida para pronunciarse sobre la materia.
5.2.3. El artículo 13 de la Ley 1450 de 2011.
5.2.3.1. El accionante alega que la regulación establecida mediante el artículo 13 de la ley 1450 de 2011, vulnera la autonomía de las entidades territoriales indígenas, en cuanto permite la intromisión del gobierno central en los recursos de dichas entidades, toda vez que la asignación de estos se encuentra condicionada a la suscripción de un contrato de administración con el municipio o el departamento donde se encuentre ubicado el resguardo y, adicionalmente, a que lo hagan de conformidad con las reglas establecidas en el estatuto orgánico de presupuesto.
5.2.3.2. La norma cuestionada se encuentra dentro del marco de las disposiciones generales del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 y con esta se modifica el inciso 4º del artículo 83 de la Ley 715 de 2001, en el que se regula la distribución y administración de los recursos de los resguardos indígenas. De esta manera, resulta importante mencionar la norma del año 2001 la cual establece en su numeral segundo, lo siguiente:
“Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior”.
La norma demandada estableció ciertos requisitos que deben ser incluidos dentro del contrato de administración, el cual es celebrado entre el resguardo indígena y la entidad territorial en donde este se encuentre ubicado, de conformidad con el mandato establecido en el numeral 2º del artículo 83 de la Ley 715 de 2001.
5.2.3.3. El argumento de la demanda, como ya se señaló, se concentra en que considera vulnerados los derechos consagrados constitucionalmente para la entidades territoriales, dado que parte del supuesto equivocado de que los resguardos a los que se refiere la norma en estudio tienen esa naturaleza jurídica. Si bien el artículo 357 de la Carta ordenó a la ley determinar los resguardos que para el efecto de participar en las rentas nacionales deberían ser considerados como municipios, no por ello los convirtió en entidades territoriales; así, no es posible confundir como una misma institución los resguardos indígenas y las entidades territoriales indígenas(82): aquellos son instituciones legales y sociopolíticas de “carácter especial, conformados por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y de su vida interna, por una organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones culturales”,(83) que no conforman entidades territoriales; y la propia jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que “los territorios indígenas hoy en día no están constituidos como entidades territoriales indígenas y por tanto no son personas jurídicas de derecho público”(84).
No obstante, dada la especificidad de las instituciones indígenas, un cargo de vulneración de la autonomía de un tipo de entidad territorial indígena aún no existente, no invalida el cargo respecto de la autonomía general de los pueblos indígenas y sus formas organizativas vigentes. Así, no obstante la impropia asimilación entre entidad territorial indígena y los territorios resguardos, se procederá a examinar el cargo en cuestión con base en un desarrollo jurisprudencial antecedente.
5.2.3.4. Esta corporación, al resolver una demanda basada en razones similares a las expuestas por el accionante sobre la constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 715 de 2001, en Sentencia C-921 de 2007 encontró ajustado a los principios de la Constitución Política de 1991 la administración de los recursos asignados a los resguardos indígenas mediante el sistema general de participaciones, por las entidades territoriales en donde se encuentren ubicados. De manera expresa se señaló:
“Los recursos asignados a los resguardos indígenas serán administrados por el municipio en que este se encuentre, para lo cual deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de la entidad territorial, disposición que no se opone a la Constitución, pues no existe constitucionalmente un mecanismo fiscal para el traslado directo de tales recursos a los resguardos indígenas. (...) Dado que los recursos respectivos del sistema general de participaciones son de los resguardos indígenas, para que el contrato de intermediación a que alude la norma se ajuste a la Constitución debe ser un mecanismo que garantice tanto el derecho de participación de los pueblos indígenas como su autonomía. De manera que, la determinación del uso de los recursos que se plasmara en el contrato debe consultar el interés propio de dichos grupos y comunidades indígenas expresado a través de sus autoridades debidamente constituidas”(85).
5.2.3.5. Finalmente, debe recordarse que el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 715 —adicionado por el artículo 13 de la Ley 1450 de 2011 bajo examen—, relativo a la administración de los recursos asignados a los resguardos indígenas por los municipios donde se encuentran mediante contratos de administración, fue objeto de declaración de exequibilidad condicionada, “en el entendido de que, dentro del marco de la Constitución y la ley, en el proceso de celebración y suscripción del contrato se debe asegurar el respeto de los derechos a la identidad étnica y cultural y a la participación de los resguardos; y, en caso de discrepancia sobre el uso de los recursos, prevalecerá la decisión adoptada por las autoridades del respectivo resguardo”. Así, este nuevo mandato de la Ley del Plan 2011-2014 ha de interpretarse, en relación con el contrato de administración allí previsto, de conformidad con la autonomía étnica y cultural propia de los pueblos indígenas, no obstante los resguardos no ostenten por ahora la condición de entidades territoriales.
5.2.4. El artículo 14 de la Ley 1450 de 2011.
5.2.4.1. La norma demandada adiciona el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificada por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007. En la redacción de la norma antes de la modificación introducida por el artículo analizado, se disponía (el aparte subrayado corresponde a lo modificado por el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011):
“ART. 78.—Destino de los recursos de la participación de propósito general. “Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007. El nuevo texto es el siguiente”: Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso 3º del artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.
PAR. 1º—Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general.
PAR. 2º—Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas diseñados por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema”.
5.2.4.4. La Corte Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar el ámbito de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales consiste en la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la controversia, variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o endógena de financiación(86). En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la jurisprudencia que constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a las entidades territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”(87). Por esta razón, se ha admitido incluso que sea el legislador el que fije la destinación de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en los artículos 288 y 357 superiores.
La jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante al señalar que los recursos provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de Gobierno”(88), y aun más, “[h]a sido criterio constante de esta corporación, considerar ajustada a la Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la Nación, siempre que se trate de aquellas áreas que, constitucionalmente, merecen especial atención”(89). Al respecto ha dicho la jurisprudencia que:
“Si las regalías —y naturalmente, las compensaciones—, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado, y aquellas solo tienen sobre dichos recursos un derecho de participación en los términos que fije la ley (C.P., arts. 360 y 361), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia.[...] la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les transfiere”(90).
5.2.4.5. La Corte Constitucional ya se ha ocupado de determinar la naturaleza de los recursos del SGP, concluyendo que los mismos corresponden a fuentes exógenas de financiación. Recordó en Sentencia C-937 de 2010 que con la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2001 se creó el sistema general de participaciones (SGP) integrado con recursos que la Nación transfiere a los departamentos, distritos y municipios para la atención de los servicios de su competencia, dando prioridad a los servicios de salud y educación(91). De esta manera, debe decirse, que “[d]e acuerdo con la Ley 715 de 2001, el SGP estaría conformado por (i) una participación con destinación específica para el sector educación, (ii) una participación con destinación específica para el sector salud y (iii) una participación de propósito general(92)”(93).
Señala la Corte que más adelante, mediante el Acto Legislativo 4 de 2007, se introdujeron ajustes al SGP, ampliando una nueva prioridad al esquema, para garantizar el saneamiento básico y de agua potable, que hasta entonces estaba comprendida en la participación de propósito general. Sin embargo, y a pesar de todas las modificaciones consideró la Corte “importante precisar que el SGP fue el modelo que a partir del año 2001 vino a reemplazar los conceptos de situado fiscal y transferencias complementarias, como la forma a través de la cual los departamentos, distritos y municipios ejercen su derecho a participar de las rentas nacionales (C.P., art. 287-4). Sin embargo, su naturaleza como fuente exógena de financiación de las entidades territoriales no ha cambiado, en la medida en que continúan siendo recursos que, con independencia de su nueva denominación, son transferidos por la Nación a los entes locales para el cumplimiento de las funciones encomendadas”(94).
5.2.4.6. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, debe decirse que el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, al referirse a recursos del SGP, en concreto de la participación de propósito general, regula aspectos relacionados con una fuente exógena de financiación, por lo que la norma debe ser analizada teniendo en cuenta que frente al tema existe una amplia facultad legislativa para la determinación de los recursos, e incluso de la manera como deben ser utilizados. Así, recordando la jurisprudencia constitucional citada, no afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial el que sea legislador quien fije la destinación de los recursos de la participación de propósito general, pudiendo válidamente modificarse los porcentajes destinados a deporte, recreación y cultura, en tanto es claro que los recursos que atenderán dichas necesidades sociales provienen de fuente exógena, y el aumento del porcentaje introducido por la norma analizada no desconoce los lineamientos contemplados en los artículos 288 y 357 de la Carta.
Así, la Corte Constitucional declarará exequible el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo analizado.
5.2.5. Con relación a los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011.
5.2.5.1. El demandante considera que dado que uno de los principales ingresos tributarios municipales y distritales es el impuesto predial unificado, los artículos 23 y el 24 de la ley 1450 de 2011, al realizar una modificación sobre las tarifas y la forma de determinar la base del mismo —el avalúo catastral—, vulnera los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución, desconociendo la competencia territorial frente al tributo.
5.2.5.2. Las normas demandadas modifican, de un lado, la tarifa del impuesto predial, elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo correspondiente, con excepciones tanto para el mínimo y como para el tope tarifario, y otras disposiciones complementarias: repite la exigencia de que corresponde establecerla a los municipios y distritos, y el carácter diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos factores para su fijación como el rango de área y el propio avalúo catastral; fija factores exceptivos de la regla tarifaria y sus respectivos incrementos con máximos de años a año; mantiene un régimen diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la compensación a cargo del presupuesto nacional para municipios con resguardos indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de uso público en principio excluidos. Mientras tanto, el artículo 24 hace referencia a la formación y actualización de catastros en todos los municipios del país. De esta manera, se obliga a que en un periodo máximo de cinco (5) años se deben crear o actualizar las bases catastrales de todo el territorio nacional, de modo que determina una modificación en la base gravable del impuesto predial.
5.2.5.3. La autonomía de las entidades territoriales debe enmarcarse en los límites constitucionales aplicables a la misma. Así, ha de señalarse que la autonomía territorial en cuanto a impuestos se refiere, se predica especialmente de la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que se obtengan, mientras que no puede admitirse que dicha autonomía comprenda, por ejemplo la facultad de crear autónomamente tributos(95).
El marco constitucional referido a la autonomía de las entidades territoriales en materia de tributos, instituye que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales,(96) al paso que el artículo 287 numeral 3º la Carta determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites que imponga la Carta Política y la ley en relación con la administración de los recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Complementando lo anterior, el artículo 313 numeral 4º habla sobre la función de los concejos de “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos sociales”, y con el artículo 338 de la Carta que establece que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
Al respecto, la jurisprudencia ha dicho que:
Tratándose de asuntos tributarios las relaciones entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio unitario suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o excluyente y ello le ha dado a la corporación oportunidad para poner de manifiesto que, aun cuando las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos o de competencias “que no devienen propiamente del traslado que se les haga desde otros órganos estatales” y necesitan recursos para la gestión de sus intereses, no son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal(97).
Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva estos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”,(98) lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria” (99).(100)
Y ha desarrollado lo anterior al manifestar que(101):
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”(102).
La Corte ha puntualizado que en las condiciones anotadas no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su competencia dentro de los límites que él quiera trazarse”, pues “sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos” en lo que tiene que ver con los tributos municipales, ya que “los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación”(103).
Debe decirse entonces que la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria se circunscribe a las pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales señaladas válidamente por el legislador. Así lo definió la Sentencia C-467 de 1993.
Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización, como se anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios.
Desde este punto de vista, la autonomía territorial en materia de impuestos requiere, en el espíritu del principio de coordinación consagrado en el artículo 288 constitucional, el concurso del legislador en la creación y elaboración inicial del tributo, para luego sí, determinarlo, explotarlo y aprovecharlo como propio. Igualmente, no puede comprenderse esta concurrencia de competencias si se admite que en la creación del impuesto el legislador deba dejar todos los elementos del mismo librados a la voluntad de la entidad territorial, puesto que es claro que la autonomía de las mismas “no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador”(104). Al respecto, la jurisprudencia ha dicho que en virtud de la protección constitucional de las rentas municipales, el límite admisible a la libertad de configuración del legislador en materia fiscal consiste en permitirle fijar la tasa impositiva, y admitir la administración, el recaudo o el control del mismo(105).
Debe señalarse que antes de las modificaciones introducidas a través del PND ya existían en el ordenamiento disposiciones que contemplaban un mínimo a cobrar, por parte de los municipios y distritos por concepto de impuesto predial y un mecanismo de actualización catastral —la Ley 14 de 1983—, sin que ello implicara necesariamente la afectación del ámbito de autonomía territorial. Esto es así porque la determinación de ciertos elementos del tributo por parte del legislador y la instrumentación de mecanismos para la actualización de bases de datos que terminarán por ser utilizadas para la fijación de elementos del tributo, no entraña una afectación del ámbito de autonomía. Esta regulación solo implicará un desconocimiento de la Constitución en su parte relevante, cuando la misma impida el disfrute a la entidad territorial del impuesto, afecte la posibilidad de administrarlo, lo confisque o sustraiga de la esfera territorial o determine la tarifa del impuesto sin posibilidad alguna de maniobra para el ente territorial, situaciones que no se presentan en este caso. Al respecto conviene recordar la Sentencia C-517 de 2007, en la que se dijo:
“De la competencia para la creación del tributo que, según lo visto, corresponde a la ley, no está ausente la referencia a los elementos del tributo, que el legislador puede hacer sin quebrantar el principio de autonomía o los derechos de las entidades territoriales y, en particular, del municipio en lo atinente al impuesto predial. Un repaso de algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido demandados permite apreciar que no se presenta el despojo absoluto de las competencias municipales que el actor presenta en su demanda. En efecto, a título de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2º, la administración, recaudo y control del impuesto predial “corresponde a los respectivos municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será fijada por los respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija”.
Esto es así porque el aumento en el valor de las tarifas mínimas o la actualización de la información que sirve para la determinación de la base gravable del impuesto predial, si bien puede tener algún impacto en el recaudo, no está determinando desde el nivel central, de manera inequívoca y excluyente, la tarifa del impuesto o su base. Se salvaguarda la autonomía de la entidad territorial permitiéndole acogerse o no a ese mínimo tarifario, e imponer tasas superiores a las delineadas en la legislación. A la vez, el esquema de cooperación establecido con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es expresión del principio de coordinación enunciado en el artículo 288 superior, y desarrollo de la colaboración recíproca que inspira las relaciones entre el nivel central y las entidades territoriales.
EL problema jurídico se centra en si: ¿viola la reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, una disposición que modifica el artículo 78 de la Ley 715 de 2001,(106) teniendo en cuenta que la enmienda se realizó a través de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014?
6.1.1. La Constitución contiene diversas normas para el entendimiento del carácter orgánico de determinadas leyes. Dice el artículo 151 superior: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (...)”. Tal es la razón de ser de la legislación orgánica: regir determinados procesos y contenidos legislativos, los cuales, además de los límites constitucionales materiales y formales, cuentan con las restricciones sustanciales y procesales de las normas orgánicas correspondientes.
6.1.2. Las materias legales que cuentan con reserva orgánica están definidas en la Constitución: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii) la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (iii) el plan general de desarrollo; y (iv) la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151). Así, la actividad legislativa encaminada a la expedición de dichos contenidos normativos se halla sujeta a las leyes orgánicas que obran sobre ellos a modo de normas supralegales.
6.1.3. La definición del contenido del ordenamiento orgánico, en concreto referido al tema territorial, cuenta con diversas prescripciones constitucionales: la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art 151); la distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P. art. 288); las reglas y requisitos para la formación de nuevos departamentos(C.P. art. 297); conversión de una región en entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (C.P. art. 307); el régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de estas en distritos y la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (C.P., art. 319); las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329)(107).
6.1.4. En suma, la temática de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) recae, principalmente, en: (i) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y (ii) las reglas de formación de entidades territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al legislador. Se trata, en el primer caso, de que el poder que conforma el concepto de autonomía territorial se halle preservado en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo término, que la conformación de entidades territoriales se regule por reglas legales especiales —orgánicas— que no puedan ser modificadas casuísticamente. Nótese que el proceso de formación de municipios —entidad territorial básica— no es, con razón, materia de la legislación orgánica territorial: ello se debe a que la creación de municipios corresponde a las asambleas departamentales a través de ordenanza —con arreglo a los requisitos legales establecidos en el código de régimen municipal— y no al Congreso de la República a través de ley; y para asegurar la sujeción de las ordenanzas a las leyes del régimen municipal, no es necesario que estas ostenten la categoría orgánica que sí se requiere frente a las leyes de constitución de entidades territoriales.
6.1.5. Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas —la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo—, constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.
6.2.1. Frente al presente cargo, el accionante considera que la Ley 1450 de 2011, en su artículo 14 modifica una norma que contiene normas orgánicas, las cuales son de superior jerarquía (en concreto la L. 715/2001). De esta manera, esta actuación desconoce la elaboración gradual del ordenamiento jurídico y se limita a señalar la supuesta existencia de una vulneración a lo establecido en el artículo 4º de la Constitución Política de 1991.
6.2.2. Resulta de especial importancia, hacer alusión a uno de los requisitos materiales que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha considerado como indispensable para que pueda realizarse un análisis de fondo con respecto a una demanda de inconstitucionalidad: “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, en referencia a los preceptos superiores, desconocidos por las disposiciones legales demandadas (D. 2067/91, art. 2º, num. 3º).En el caso particular, no aparecen claras las razones de violación de la norma en que se fundamenta el cargo para considerar la inconstitucionalidad bajo estudio: específicamente, no se precisa la razón por la cual la disposición de la Ley 715 de 2001 que resulta modificada por el artículo 1450 de 2001 —ley del plan—, es una norma cuyo contenido material reviste naturaleza orgánica.
(Sic) 6.1.2. En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a través del procedimiento propio de la ley orgánica territorial, por cuanto aparte de los mandatos reseñados “también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”. Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano”(108),(109),(110).
6.1.3. Por lo anterior, la Corte considera que se presente ineptitud frente al cargo bajo estudio, por lo tanto, se declarara inhibida para pronunciarse frente a la materia.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49 y 175 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.
2. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 11, 12 y 274 de la Ley 1450 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda y del artículo 14,por la misma ineptitud en relación con el cargo de reserva de ley orgánica.
(1) Diario Oficial 48.102 de 16 de junio de 2011.
(4) Ley 1430 de 2011, artículo 1º.
(5) Valga recordar la referencia contenida en la Sentencia C-570 de 2003 acerca del surgimiento de esta figura en el caso colombiano: “La consagración en el ordenamiento jurídico colombiano de este principio se remonta al Acto Legislativo 01 de 1968, por virtud del cual se reformó el artículo 77 de la Constitución de 1886. Los rasgos generales de dicho principio fueron trazados inicialmente por la Corte Suprema de Justicia, tribunal que en uno de sus fallos dijo. “La razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular del proyecto original”. Corte Suprema de Justicia. Sentencia 23 del 17 de mayo de 1976”.
(6) Ley 5ª de 1992, artículo 148.
(7) Cfr. sentencias C-188 de 2006, C-570 de 2003 y C-812 de 2009.
(8) Cfr. sentencias C-501 de 2001 y C-570 de 2003. Sobre este particular dijo la Corte en Sentencia C-523 de 1995 que: “En relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas”.
(9) Sentencia C-812 de 2009.
(10) Sentencia C-657 de 2000.
(12) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(13) Cfr. Sentencia C-188 de 2006. Al respecto, la Sentencia C-432 de 2010 ejemplificó: “En otras palabras, no desconoce tal principio una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y procesales; normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada conducta humana; o normas que prevean la creación de determinada entidad y establezca unos procedimientos administrativos para actuar ante ella. Lo importante es, en definitiva, que todas las disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecución de un mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo armónico”.
(14) Sentencia C-812 de 2009.
(15) Cfr. Sentencia C-025 de 1993. En ella se manifestó que: “La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
(16) Sentencia C-025 de 1993 (negrillas fuera del texto original). Ver, entre muchas otras, sentencias C-778 de 2001, C-812 de 2009 y C-432 de 2010.
(17) Al respecto dijo la Sentencia C-305 de 2004: “el plan nacional de desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del plan de desarrollo”. Igualmente, en Sentencia C-539 de 2008 se señaló que “En efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la ley del plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que este tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”.
(18) Sentencia C-305 de 2004.
(19) Sentencia C-305 de 2004 (negrillas fuera del texto original). Al respecto dijo la misma sentencia: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el plan de desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un periodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.
(20) Sentencia C-539 de 2008.
(21) Sentencia C-305 de 2004.
(22) Ver, entre otras, sentencias C-015 de 1996 y C-557 de 2000.
(23) En la Sentencia C-524 de 2003 se manifestó al respecto: “En relación con el modelo de planeación adoptado en la Constitución, en el informe ponencia presentado en la Asamblea Nacional constituyente expresó que: “El modelo de planeación que proponemos se basa, además, en una alta concepción moral de la misión del Estado cual es de servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral de la persona humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su propia vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral, estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector privado, respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un sano equilibrio entre la libertad y el orden”. Gaceta Constitucional 55 del 19 de abril de 1991, página 2. || Sobre el mismo tema, en el informe ponencia para primer debate del proyecto de ley orgánica del plan de desarrollo se afirmó lo siguiente: “La Carta Política de 1991, al regular el régimen económico y de la hacienda pública del Estado colombiano, estableció un nuevo modelo para la planeación, recogiendo las tendencias modernas que en este tema conducen a instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la cual es necesario contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar el crecimiento económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el mediano y largo plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y centralista en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un concepto de planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente democrático”. Gaceta del Congreso 480 del 27 de diciembre de 1993, página 1”.
(24) Constitución Política, artículo 366.
(25) Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Debe destacarse igualmente, lo dicho por esta corporación en Sentencia C-191 de 1996: “Una primera lectura de esta norma constitucional podría hacer pensar que el plan de desarrollo es un instrumento puramente técnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición [...] sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeación”.
(26) La Ley 152 de 1994, en su artículo 3º, expone los principios que inspiran la función de planeación:
“a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente ley orgánica;
d) Consistencia. Modificado por el artículo 9º, Ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad;
f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos y tengan cabal culminación;
m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este;
n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en mantener actualizados bancos de programas y de proyectos”.
(27) Cfr. Sentencia C-557 de 2000.
(28) De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
(29) Sentencia C-557 de 2000.
(30) Constitución Política, artículo 200: “Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: [...] 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150”.
(31) Sentencia C-557 de 2000.
(32) Esto de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 341 de la Constitución Política. Debe tenerse en cuenta que este “trámite previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante la cual se adopte el plan nacional de desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la base del proyecto irregularmente preparado” (Sent. C-015/96). Al respecto ver igualmente Ley 152 de 1994, artículos 13-19.
(33) Constitución Política, artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...] 3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
(34) Cfr. Ley 152 de 1994, artículos 20-24.
(35) Sentencia C-524 de 2003.
(36) Constitución Política, artículo 339. Al respecto, la Ley 152 de 1994, en su artículo 5º, especifica el contenido de la parte general del plan: “La parte general del plan contendrá lo siguiente:
d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.
(37) Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Al respecto, la Ley 152 de 1994, en su artículo 6º, especifica el contenido del plan de inversiones: “El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:
c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general;
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución
PAR.— (Adicionado por L. 1473/2011). El plan de inversiones del proyecto de la ley del plan nacional de desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el marco fiscal de mediano plazo”.
(38) Constitución Política, artículo 341. Sobre este particular conviene recordar lo dicho por esta Corte, en relación con la prelación de esta norma: “Esta prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria. Emana, en cambio, como se explica adelante, de la naturaleza misma de la ley del plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo 341, arriba citado” (Sent. C-557/2000)
(39) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-015/96 y C-191/96. En relación con el sometimiento a la ley orgánica como elemento esencial para determinar la constitucionalidad de la ley del plan, en la primera de las sentencias señaladas se dijo: “Ello significa que, cuando la rama legislativa del poder público ejerce las funciones que le son propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que preceptúa la misma Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la Carta expresamente señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la ley orgánica, que en tal sentido tiene un rango superior al de las leyes que se expidan sobre la respectiva materia. Cuando la Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal a lo que disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí preceptuado se vulnera, no se tiene solamente una trasgresión de la ley sino una verdadera violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella apareja”.
(40) Sentencia C-524 de 2003.
(41) Sentencia C-305 de 2004.
(42) Sentencia C-557 de 2000.
(43) ART. 3º—Propósitos del Estado y el pueblo colombiano. Durante el cuatrienio 2010-2014 se incorporarán los siguientes ejes transversales en todas las esferas del quehacer nacional con el fin de obtener la prosperidad para todos:
— Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado y, en el diseño y el desarrollo institucional del Estado.
— Buen gobierno como principio rector en la ejecución de las políticas públicas, y en la relación entre la administración y el ciudadano.
— Un mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia en los mercados internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral del desarrollo y de la cooperación para alcanzar la relevancia internacional propuesta.
— Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio climático, el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones y el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones.
(44) “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del sistema general de participaciones” (publicado en el Diario Oficial 46.867 de ene. 10/2008). En su artículo 1º indica que su objeto es el de “definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del sistema general de participaciones, la cual se aplicará en concordancia con los artículos 209 y 287de la Constitución Política. || Para su aplicación y cumplimiento, se definen los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios, las medidas que las autoridades pueden adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios, con el propósito de asegurar el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios mediante la utilización de los mencionados recursos, conforme a lo previsto en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y las normas legales que los desarrollan. En consecuencia, esta estrategia forma parte de la operación del sistema general de participaciones”.
(45) “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 52.
(46) Ibíd. p. 233.
(48) Ibíd. p. 236.
(49) Ibíd. p. 238.
(50) Ibíd. p. 243.
(51) Ibíd. pp. 237-238.
(52) Ibíd. p. 242.
(53) Ibíd. p. 457.
(54) Ibíd. p. 185.
(55) Cfr. Ibíd. p. 188.
(56) Ibíd. pp. 188-189 (negrillas fuera del texto original).
(57) Ibíd. p. 317.
(58) Ibíd. p. 548.
(59) Ibíd. p. 557.
(60) ART. 3º—Normas e interpretaciones objeto de los contratos de estabilidad jurídica. En los contratos de estabilidad jurídica deberán indicarse de manera expresa y taxativa las normas y sus interpretaciones vinculantes realizadas por vía administrativa, que sean consideradas determinantes de la inversión. || Podrán ser objeto de los contratos de estabilidad jurídica los artículos, incisos, ordinales, numerales, literales y parágrafos específicos de leyes, decretos o actos administrativos de carácter general, concretamente determinados, así como las interpretaciones administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los sectores central y descentralizado por servicios que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, a los que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las comisiones de regulación y los organismos estatales sujetos a regímenes especiales contemplados en el artículo 40 de la misma ley, exceptuando al Banco de la República. || PAR.—Parágrafo modificado por el artículo 49 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Para los efectos de esta ley se entienden como inversiones nuevas, aquellas que se realicen en proyectos que entren en operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad jurídica.
(61) Redacción original del parágrafo del artículo 3º, Ley 963 de 2005.
(62) Ley 1450 de 2011, artículo 49.
(63) “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 512.
(64) “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 316.
(66) Ley 1450 de 2011, artículo 175.
(67) Ley 1474 de 2011, Artículo 94. Transparencia en contratación de mínima cuantía. Adiciónese al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral.
(68) Sentencia C-478 de 1992.
(69) Ver entre otras las sentencias C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-568 de 2003 y C-450 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería.
(70) Sentencia C-533 de 2005.
(71) Auto 383 de 2010.
(72) Constitución Política, artículo 287.
(73) Cfr. Sentencia C-535 de 1996.
(74) Sentencia C-1051 de 2001.
(75) Cfr. Auto 383 de 2010.
(76) Sentencia C-1258 de 2001.
(77) Situación similar a la presente fue resuelta mediante la Sentencia C-717 de 2008.
(78) Frente a los requisitos formales y materiales de la acción de inconstitucionalidad. Ver: Sentencia C-523 de 2009. “Además de las exigencias formales, es importante determinar: el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”.
(79) Sentencia C-717 de 2008: “El concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas-lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados-; (iii) y se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones —según amplia y reiterada jurisprudencia de la Corte— deben ser razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.
(80) Sentencia C-1052 de 2001: (...) Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
(81) Ley 1176 de 2007. Artículo 13. Giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico. Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico serán transferidos directamente a los departamentos, distritos y municipios.
(82) “Reforma esta, mediante la cual se consagra expresamente, que para los efectos del SGP serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas, dejando a la ley la obligación de establecer como beneficiarios de tales recursos a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena”. Sentencia C-921 de 2007. M.P: Clara Inés Vargas Hernández. De la cita expuesta, se puede observar como la jurisprudencia constitucional ha hecho una diferenciación entre entidades territoriales indígenas y resguardos indígenas, siendo imposible la asimilación como si fuera una misma institución.
(83) Sentencia C-921 de 2007. M.P: Clara Inés Vargas Hernández.
(84) Si bien la Ley de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011, concibe la noción de entidades territoriales indígenas, esta obligó al Gobierno Nacional a presentar un proyecto de ley que regule la conformación de dichas entidades, situación que no se ha presentado hasta la fecha. Así entonces, no es posible establecer que los resguardos indígenas sean entidades territoriales protegidas por el principio constitucional de la autonomía.
(85) Sentencia C-921 de 2007.
(86) Sobre las fuentes exógenas y endógenas de financiación ha dicho la jurisprudencia que: “Las primeras han sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de transferencias de recursos de la Nación o participación en recursos del Estado —como los provenientes de las regalías—. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o seccionales” (Sent. C-533/2005)
En Sentencia C-219 de 1997 se definieron algunos criterios para establecer si un recurso es de fuente exógena o endógena:
“1. Criterio orgánico.
2. Criterio material.
El criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma —y no al presupuesto general de la Nación—, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo. Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio”.
(87) Sentencia C-533 de 2005.
(88) Sentencia C-219 de 1997.
(89) Ibíd. Al respecto también ver, entre otras, la Sentencia C-251 de 2003.
(90) Sentencia C-251 de 2003.
(91) Cfr. Sentencia C-937 de 2010.
(92) Modificada por la Ley 1176 de 2007, con ocasión de la reforma introducida por el Acto Legislativo 4 de 2007.
(93) Sentencia C-937 de 2010 (negrilla fuera del texto original).
(94) Ibíd. (negrilla fuera del texto original).
(95) C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997
(96) Constitución Política, artículo 150 numeral 12.
(97) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(98) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(99) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(100) C-517 de 2007 (negrillas fuera del texto original).
(103) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía.
(104) C-219 de 1997.
(105) C-944 de 2003.
(106) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A. L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
(107) Sentencia C-600A de 1995.
(108) Ibíd.
(109) La jurisprudencia ha señalado algunos temas especialmente relevantes desde el punto de vista de la ley orgánica, no necesariamente previstos en la Constitución: (i) definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C.P., arts. 1º, 150 ord. 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329); (ii) mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C.P., arts. 105, 297, 307, 319, 321); asignación de las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecimiento de la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P., arts. 151 y 288).
(110) Debido a la falta de definición precisa de las materias sometidas a legislación orgánica territorial, la Corte ha determinado que hay eventos en los que no es indicado que se retiren del ordenamiento disposiciones que fueron aprobadas como orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por dos razones fundamentales, “de un lado, por cuanto las mayorías requeridas para aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habría ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplemente señalar, tal y como lo hizo en un caso de esta naturaleza, en la Sentencia C-151 de 1995, que esas normas no son orgánicas y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias” (Sent. C-600A/95)