Source: https://doradcawpomocyspolecznej.pl/artykul/rzadowa-wizja-sytemu-wspierania-rodziny
Timestamp: 2020-07-03 10:18:09+00:00
Document Index: 71636624

Matched Legal Cases: ['art. 110', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 51', 'art. 247', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 7']

Rządowa wizja sytemu wspierania rodziny - Czasopismo "Doradca w Pomocy Społecznej" - doradcawpomocyspolecznej.pl
Rządowa wizja sytemu wspierania rodziny
Co zmieniają najnowsze nowelizacje przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i programu „Za życiem”
Ostatnio sporo mówiło się o konieczności wprowadzenia zmian do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Szczególnie często, i to ze strony instytucji realizujących zadania z tej ustawy wynikające, podnoszony był postulat „uszczelnienia” przepisów tak, aby zapobiegało to stwierdzonym nieprawidłowościom ze strony beneficjentów. Rząd, wprowadzając ustawę o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin „Za życiem”, zapowiedział z kolei, że jest to pierwsza, ale na pewno nie ostatnia, regulacja związana z kompleksowym wsparciem rodzin w ramach programu „Za życiem”. W ciągu ostatnich dni zapowiedzi te stały się faktem.
W dniu 7 czerwca 2017 r. do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (druk sejmowy nr 1625), a siedem dni później – rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją programu „Za życiem” (druk sejmowy nr 1638). W chwili opracowywania niniejszego artykułu oba projekty oczekują na pierwsze czytanie w Sejmie. Jednakże przebieg procesu legislacyjnego będzie szybki, założeniem bowiem autorów projektów ustaw jest, by weszły one w życie już w sierpniu 2017 roku. Na uwagę zasługuje to, że – oprócz ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – w ramach nowelizacji zmieniane są też inne ustawy, w tym ustawa o świadczeniach rodzinnych, ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, o Karcie Dużej Rodziny. Z kolei w ramach programu „Za życiem” przewidziane zostały zmiany w ustawie o pomocy społecznej.
Co jest, a czego brak w projekcie ustawy?
Pomoc społeczna od lat dotknięta jest brakiem stabilizacji działań wyrażającym się między innymi w częstych zmianach aktów prawnych, a przede wszystkim „dokładaniem” zadań pracownikom socjalnym. W niewystarczającym stopniu zadbano w poprzednim okresie o warunki umożliwiające realizację zadań wynikających z pracy socjalnej. Głównymi „grzechami” wobec pracowników socjalnych było (pomimo prób standaryzacji) nieuregulowanie odrębności zadań związanych z realizacją wsparcia finansowego od pracy socjalnej. Nie doprowadzono do specjalizacji wykonywanych zadań, co skutkowało tym, że pracownik socjalny stał się „ekspertem” od wszystkich problemów społecznych. Jedna osoba miała (i ma) realizować skuteczny program wsparcia dla osoby bezdomnej, bezrobotnej, dotkniętej problem uzależnień czy brakiem umiejętności opiekuńczo-wychowawczych. Taki współczesny „omnibus”, posiadający wiedzę i umiejętności niezwykłe, a nawet chwilami mający magiczne możliwości. Z jednoczesnym brakiem prestiżu zawodu pracownika socjalnego, bardzo niskimi zarobkami oraz ciągłymi nierealnymi oczekiwaniami ze strony mediów, że będą lekiem na całe zło, obraz współczesnych działań pomocy społecznej jest naprawdę skomplikowany. Pomimo tych trudności, naszym zdaniem, zadania są realizowane z dużą skutecznością, a związane to jest przede wszystkim z niezwykle wysokim potencjałem merytorycznym i osobowym zarówno pracowników socjalnych, jak i kadry zarządzającej. Nie oznacza to, że interwencja socjalna nie wymaga zmian, ale o tym pisałyśmy już wielokrotnie. Z powodów opisanych wyżej bardzo pozytywnie oceniamy zmiany, jakie zaszły w projekcie czerwcowym ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją programu „Za życiem” w stosunku do projektu marcowego1. Z punktu widzenia prawidłowej realizacji zadań z zakresu pracy socjalnej wycofanie się ministerstwa z pomysłu tworzenia w gminie jeszcze jednej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jaką miało stać się centrum usług, należy ocenić jako słuszne.
Właściwszym kierunkiem zmian wydaje się nam również wprowadzenie do ustawy o pomocy społecznej zapisu art. 110a, w ramach którego OPS może utworzyć zespół realizujący zadania w zakresie pracy socjalnej i zespół w zakresie usług pomocy społecznej. Słuszna wydaje się idea, by istniała możliwość utworzenia zespołu realizującego jedno i drugie zadanie. W świetle tych zapisów jednak jak bumerang wraca pytanie: czym jest praca socjalna? W naszym odczuciu jest to również usługa z zakresu pomocy społecznej, jedna z najważniejszych. Szkoda, że w ramach zmian do ustawy o pomocy społecznej nie zaproponowano bardziej konkretnej i odpowiadającej na wyzwania dnia codziennego definicji pracy socjalnej. Uważamy, że aby zmiany w pomocy społecznej mogły iść w kierunku efektywniejszego wsparcia i przeciwdziałały utrwalaniu się występującego u klientów pomocy społecznej syndromu wyuczonej bezradności i uzależnienia od świadczeń pomocy społecznej, koniecznym jest ponowne zdefiniowanie roli pracownika socjalnego w procesie wsparcia, jak również doprecyzowanie funkcji i działań pracy socjalnej XXI wieku. Odnosimy wrażenie, że ten brak precyzji w zdefiniowaniu podstawowego dla pracy socjalnej pojęcia jest celowy. Pozwala przerzucać odpowiedzialność i zadania na pomoc społeczną nie tylko za działania (lub ich brak) ze strony klientów, ale również innych służb. Na ten temat wypowiadałyśmy się również wielokrotnie i pewnie, niestety, niejeden artykuł jeszcze temu poświęcimy.
Zmiany w projekcie ustawy odnoszące się do art. 53, regulującego funkcjonowanie mieszkań chronionych, w dużym stopniu poszerzają jego brzmienie. Z treści aktualnie obowiązującego rozporządzenia przerzucono do tekstu ustawy zapisy dotyczące czasu pobytu osoby w mieszkaniu chronionym (określony lub nieokreślony). Dodatkowo proponowany zapis art. 53 ust. 92 wprowadza do uzgodnień dotyczących pobytu w mieszkaniu chronionym pracownika socjalnego podmiotu kierującego. Zapis ten wydaje się nam być zasadny. Szczególnie wartą ustaleń jest procedura podjęcia działań w sytuacjach konfliktowych i kryzysowych (np. konieczność usunięcia mieszkańca posiadającego decyzję na czas nieokreślony). Wszystkie strony uzgodnień w jednakowym stopniu będą czuły się zobowiązane do ich realizacji. Pewne zdziwienie budzi zapis omawianego artykułu w ust. 11 – „Wsparcie świadczone w mieszkaniu chronionym nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób lub rodzin”. Rozumiemy, że należy go czytać jako ograniczenie, powodujące, że tylko niezaspokojona potrzeba mieszkaniowa tych osób nie jest powodem przyznania im miejsca. Nie można jednak negować, że pobyt w mieszaniu chronionym, szczególnie w przypadku wydania decyzji na czas nieokreślony, jest zaspokojeniem potrzeby mieszkaniowej tych osób. Pozostałe zapisy tego artykułu z punktu realizacji zadań ośrodków pomocy społecznej nie budzą zastrzeżeń.
Pozytywnie należy ocenić również wprowadzenie zmiany ustawy odnoszącej się do art. 51c ustawy o pomocy społecznej, a polegającej na dodaniu ust. 5 umożliwiającego wojewodom zwiększenie do 30% dotacji na jednego uczestnika środowiskowego domu samopomocy ustalanej na uczestników z niepełnosprawnościami sprzężonymi lub spektrum autyzmu, którzy posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pozytywnie oceniając zapis, należy jednak zaznaczyć, że przy wprowadzeniu tej zmiany uniemożliwia się podwyższenie kwoty dotacji przeznaczonej na uczestnika w pozostałych niepełnosprawnościach, co może naruszać zasadę sprawiedliwości społecznej i równego dostępu do usług. Zamiany wprowadzone w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697) dotyczą art. 247 ust. 1. Nowy zapis wydłuża okres dofinansowania do jedenastu lat od chwili wejścia w życie ustawy zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, w szczególności na pokrycie części wydatków związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń, dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka. Co do zasady, wydłużenie możliwości wsparcia gmin i powiatów w realizacji zadań wynikających z omawianej ustawy jest słuszne. Zwracamy jednak uwagę (ponownie), na wprowadzony ustawą o wsparciu kobiet i rodzin „Za życiem” chaos w rozumieniu roli i zadań asystentów rodziny. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, określa sytuację, kiedy rodzinie proponuje się wsparcie asystenta rodziny. W art. 11 ust. 1 – w przypadku gdy ośrodek pomocy społecznej poweźmie informację o rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, pracownik socjalny przeprowadza w tej rodzinie wywiad środowiskowy, na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Asystent rodziny wspiera rodzinę poprzez realizację ustawowych zadań, do których należą m.in.:
Asystent rodziny został wprowadzony do systemu wsparcia rodziny, która – w odbiorze instytucji i otoczenia – nie radzi sobie z realizacją podstawowych funkcji związanych z opieką nad dziećmi. Bardzo często wspiera środowiska zagrożone odbiorem dzieci. W społecznym odbiorze jednak obecność asystenta rodziny postrzegana jest jako oznaka, że rodzina ta jest niewydolna. W takim stanie faktycznym ustawa „Za życiem” inaczej definiuje rolę i zadania asystenta rodziny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, rodzina jest uprawniona w sytuacjach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2–4, do poradnictwa w zakresie:
Poradnictwo koordynowane jest przez asystenta rodziny, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a koordynacja ta polega na:
opracowywaniu wspólnie z osobami, o których mowa w ust. 2, katalogu możliwego do uzyskania wsparcia,
występowaniu przez asystenta rodziny w imieniu osób, o których mowa w ust. 2, na ich żądanie, do podmiotów, o których mowa w art. 2 ust. 2, z wyłączeniem świadczeniodawców, w celu umożliwienia im skorzystania ze wsparcia, na podstawie pisemnego upoważnienia.
Zapisy takie oznaczają, że zadania asystenta rodziny w przypadku tej ustawy są zupełnie inaczej ułożone. Mało tego, mamy do czynienia z innym trybem przyznawania tej usługi. Sytuacja taka, wprowadzająca inny zakres działań oraz inną procedurę przyznawania2, budzi nasz niepokój. Nieodparcie nasuwa się pytanie, dlaczego ma to być asystent rodziny, a nie np. usługa specjalistyczna lub asystent osoby niepełnosprawnej.
Istnieje bardzo realna obawa, że, podobnie jak w przypadku pracowników socjalnych, także w odniesieniu do asystentów rodziny zaczyna się niekorzystny proces obarczania ich realizacją zadań niekoniecznie wynikających z idei zawodu. Uznając za bardzo zasadne wsparcie dla rodzin, które wychowują dziecko niepełnosprawne, uważamy, iż aktualnie wprowadzone rozwiązania nie są korzystne ze względu na to, że obowiązujące przepisy prawa powodują:
dualizm podejścia do roli asystenta rodziny w różnych aktach prawnych,
konieczność posiadania innych umiejętności i kompetencji w odniesieniu do tych dwóch rodzajów interwencji,
identyfikowanie rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi z niewydolnością opiekuńczo-wychowawczą,
brak równego dostępu do usług innych rodzin wychowujących dziecko niepełnoprawne.
Nowy zawód, jakim jest asystent rodziny, wymaga tworzenia warunków sprzyjających realizacji zadań, do których został powołany. Konieczna wydaje się nam, tak jak w przypadku określenia czym jest praca socjalna, dyskusja, kim ma być asystent rodziny. Pisząc o tych regulacjach, które nie pojawiły się w omawianych projektach ustaw, za bardzo istotną uznajemy konieczność ponownego przeanalizowania zapisów art. 12a – ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.⁴ Zapis ten – w naszym odczuciu – narusza prawa, jakie są gwarantowane w Konstytucji rodzicom i przenosi na pracowników socjalnych uprawnienia sądów. Przede wszystkim chodzi o tę część zapisu mówiącego o uprawnieniach pracownika socjalnego pozwalających na odebranie dziecka rodzicom i umieszczenia go u innej, niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej. Rozumiejąc intencje ustawodawcy, by ograniczyć traumę dzieci przez umieszczenie ich w pieczy zastępczej, pragniemy jednak podkreślić, że procedura ta od lat budzi nasz niepokój. Przede wszystkim jest to czasowe przeniesienie praw opieki na inną osobę, a to naszym zdaniem jest kompetencja sądu. Ponadto, zakładając, że pracownik socjalny zna członka rodziny (nie zawsze interwencja przebiega w środowisku znanym OPS), to na jakiej podstawie ma wyrokować, że dziecko będzie tam bezpieczne? I co się zadzieje, jeśli dziecko spotka krzywda pod opieką czasowych opiekunów. Dodatkowo, hipotetycznie można założyć, że rodzic, któremu odebrano dziecko, w stanie silnego wzburzenia może skrzywdzić również członka rodziny. Za zasadną, a nawet konieczną, uważamy debatę o procedurze odbioru dzieci, bardzo mocno podkreślając, iż odbiór ten może nastąpić w ostateczności, że nie może polegać na domniemaniu, iż zaistnieje niebezpieczeństwo itp., ale za równie ważną uznajemy konieczność zmniejszenia odpowiedzialności pracownika socjalnego w tej interwencji i nie dlatego, że on jej nie chce podjąć, ale dlatego, że – naszym zdaniem – podjąć jej nie powinien.
Nowelizacja ustaw – ustawa o zmianie niektórych ustaw zw. z systemami wsparcia rodzin
Projekt zawarty w druku sejmowym nr 1625 przewiduje nowelizację (i to obszerną) dziewiętnastu ustaw. Skupiłyśmy się zatem na przeanalizowaniu najważniejszych zmian z punktu widzenia OPS-ów i jednostek realizujących zadania z ustaw o świadczeniach rodzinnych, o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Nowelizacje tych ustaw zawarte zostały w szczególności w art. 8, art. 13, art. 16 i art. 18 projektu ustawy nowelizującej. Wiele zmian zaproponowanych nowelizacją uważamy za pozytywne – stanowią one bowiem odpowiedź na nieprawidłowości związane z niedoprecyzowaniem dotychczas obowiązujących przepisów, stwierdzonych przez organy realizujące świadczenia. Są też i takie, które wywołują w nas obawę, czy realizatorzy sprostają organizacyjnie wymogom wynikającym z proponowanych zmian. Jedną z najważniejszych zmian, wspólną dla wszystkich wymienionych ustaw, jest zmiana zasad obliczania dochodu.
Do katalogu dochodów dodano stypendia dla bezrobotnych finansowane ze środków Unii Europejskiej (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych). Doprecyzowanie słuszne, bo od lat wątpliwości budziło kwalifikowanie dochodów z tego źródła, tymczasem (w odróżnieniu od dotacji, które mają charakter celowy i nie mogą być przeznaczone np. na utrzymanie, jeśli zostały przyznane na rozpoczęcie działalności gospodarczej, pod rygorem zwrotu dotacji wydatkowanej niezgodnie z celem) są one przeznaczone na cele związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb. Dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne przyjmowany będzie ryczałtowo na podstawie obwieszczenia ogłaszanego corocznie przez ministra właściwego do spraw rodziny, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Ogłoszenie ma następować do 1 sierpnia każdego roku (co w kontekście zmiany w zakresie początkowego terminu składania wniosków drogą elektroniczną – od 1 lipca – jest w naszej ocenie terminem nieco spóźnionym). Zmiana nastąpi także w katalogu okoliczności powodujących uzyskanie i utratę dochodu. Zamiast pojęć „utrata prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych” (art. 3 pkt 23 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 2 pkt 17 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) wprowadzony zostanie zwrot „utrata zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych”. Nie zawsze bowiem terminy uzyskania prawa i faktycznego uzyskania świadczenia są zbieżne. Analogiczna zmiana nastąpi w przepisach dotyczących uzyskania dochodu (art. 3 pkt 24 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 2 pkt 20 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 2 pkt 18 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Przy okazji tej zmiany warto zwrócić uwagę na rezygnację z dualizmu pojęć zawartych w ustawach – w dotychczasowym brzmieniu ustaw występuje zarówno pojęcie „uzyskania dochodu”, jak i pojęcie „osiągnięcia dochodu”. O ile uzyskanie zostało zdefiniowane, o tyle już definicji osiągnięcia nie ma w żadnym z tych aktów prawnych. Stąd też osiągnięcie dochodu definiowane było różnie w praktyce. Wydaje się, że chodziło ustawodawcy o moment faktycznego otrzymania dochodu (i tak interpretowałyśmy to my), a nie np. podjęcia zatrudnienia, co sprawiało, że często o jeden miesiąc przesuwał się termin wydania decyzji uchylającej świadczenia po przekroczeniu dochodu (art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). I tak – zgodnie z zaproponowanym brzmieniem tych przepisów:
w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych),
w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci),
w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów).
Istotna zmiana zaproponowana została w odniesieniu do przeliczania dochodu w związku z utratą i uzyskaniem dochodu (odpowiednio: art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 9 ust. 4b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Zgodnie z nową regulacją, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Ta zmiana niewątpliwie z jednej strony usprawni sposób przeliczania dochodu w sytuacji uzyskiwania środków z pracy nieregularnie świadczonej. Jednak nie do końca regulacja ta rozwiewa nasze wątpliwości, ponieważ sformułowanie dodawanych przepisów nie jest jeszcze – w naszej ocenie – doprecyzowaniem takim, jakiego byśmy oczekiwały z punktu widzenia uniknięcia problemów interpretacyjnych. Istotnym dotychczas problemem jest interpretacja przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu w sytuacji, gdy osoba np. była zatrudniona u tego samego podmiotu, ale na podstawie różnych tytułów prawnych (np. do końca czerwca na podstawie umowy o pracę, a od lipca na podstawie umowy zlecenia), zwłaszcza wobec stanowiska przyjmowanego przez organy odwoławcze i sądownictwo, że utrata dochodu występuje zawsze, jeśli osobie wystawiono świadectwo pracy. Uściślenie przepisów w tym zakresie nie jest do końca zadowalające. Proponowałybyśmy dodać w nowym przepisie zwrot „niezależnie od tytułu ponownego zatrudnienia”, co rozwiewałoby opisany powyżej problem interpretacyjny. Zważyć ponadto należy – i to jest mankament nowelizacji z punktu widzenia organizacji pracy pracownika zajmującego się tymi świadczeniami – że wprowadzenie owego trzymiesięcznego okresu przerwy w zatrudnieniu wiąże się z koniecznością stałego monitoringu rodzin, w których sytuacja taka występuje. W przypadku bowiem przyzn...