Source: http://www.avancejuridico.com/actualidad/ultimassentencias/C-241-10.html
Timestamp: 2018-01-20 00:52:30
Document Index: 333976723

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 300', 'artículo 82', 'artículo 15', 'artículo 656', 'artículo 150', 'artículo 15', 'artículo 125', 'artículo 15', 'artículo 125', 'artículo 85', 'Artículo 15', 'Artículo 125', 'artículo 408', 'artículo 435', 'artículo 98', 'artículo 425', 'artículo 125', 'artículo 187', 'artículo 300', 'artículo 69', 'artículo 15', 'artículo 125']

No exige que el querellante demuestre su vínculo con el predio con el fin de probar su interés en iniciar el lanzamiento por ocupación de hecho. De manera que no se concreta la legitimación por activa de la querella.
El único medio de defensa que tiene el ocupante es el de contar con un contrato de arrendamiento por escrito y exhibirlo en el momento del lanzamiento, con lo cual se desconoce que pueden haber ocupantes de predios a título diferente del arrendamiento, como también la existencia de un contrato verbal de arrendamiento.
No se reconoce al ocupante del predio el derecho a acceder a unas garantías mínimas, como el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho, de forma que no se ordena notificación alguna, al punto que de no encontrarse el ocupante en el predio la norma presume que se oculta. No se garantiza el derecho de contradicción ni el de proponer excepciones.
No se dispone el derecho ni la oportunidad para presentar pruebas ni el de contradecir las que se presentan en contra.
IV.	INTERVENCIONES.
Indica el ciudadano Rojas López que coadyuva la pretensión del actor en el sentido de que se declare la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, por vulnerar de manera flagrante el artículo 29 de la Carta y solicita que desarrolle jurisprudencia respecto del procedimiento especial de lanzamiento por ocupación de hecho, pues a su juicio, existe un vacio jurídico en relación con este trámite, en la medida en que dichas disposiciones se han venido derogando sucesivamente.
De allí que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho regulado por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, corresponda a un procedimiento administrativo que se surte en desarrollo del poder de policía que como cualquier otro debe garantizar el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de }}la Constitución Política. Es así como a juicio del interviniente la disposición acusada debe declarase inconstitucional por los siguientes motivos:
El ocupante del predio solo puede defenderse exhibiendo el contrato de arrendamiento que lo legitima para estar en el bien, desconociendo de tajo otros títulos que justifiquen la ocupación del que va a ser lanzado. Además, cuando se quiere oponer el contrato de arrendamiento no se contempla la posibilidad que éste haya sido pactado verbalmente.
No se prevé notificación previa al ocupante del proceso de lanzamiento que se adelanta en su contra.
No se consagra en la norma acusada un momento procesal de contradicción de las pruebas que sirvieron al querellante para iniciar el proceso de lanzamiento.
Si bien muchos de los yerros se intentaron subsanar con la expedición del Decreto 922 de 1930, no es un decreto reglamentario el que debe contener las normas que propenden a la materialización del debido proceso. El decreto reglamentario debe estar supeditado a lo prescrito en la Ley y no al revés como sucede en el caso concreto, pues a su juicio se estarían usurpando las facultades del legislador.
La norma que se estudia en sede constitucional corresponde a aquellas que se expiden en ejercicio de la facultad legislativa como fuente del poder de policía y que tienen por finalidad mantener el orden público y garantizar la preservación de la seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, como condición para el libre ejercicio de las libertades democrática. En el caso particular de la norma demandada, el poder de policía se concreta en defensa del derecho a la propiedad y sus derechos conexos a la posesión y la tenencia, en punto a protegerlos de perturbaciones individuales y colectivas de manera provisional y hasta tanto la titularidad de los derechos reales en controversia sean definidos por la autoridad judicial competente. Es así como, en aras de enmarcar conceptualmente el contexto de discusión que la presente acción supone, la Sala realizará unas breves referencias al Poder de Policía.
Es así como la Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciale. Aspectos que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.
2.1.3 La Corte Constitucional en numerosas sentencias, entre ellas, la C-117 de 2006, recogió la conceptualización efectuada por la Corte Suprema de Justici, dirigida a distinguir entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación general; función de policía consistente en la gestión administrativa que concreta el poder de policía, y la actividad de policía que comporta la ejecución coactiva. Así ha concretado la Corte la regla jurisprudencial:
2.1.4 El poder de policía se caracteriza entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitució. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
2.1.7 Sin embargo, no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativ, en tanto las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativ, según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la le. Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada “formal”.
2.1.9 En síntesis, el ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. No obstante, de acuerdo con la Constitución, a las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los Concejos Municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9º).
2.2.	Contenido de la norma acusada.
Sobre el punto, la Corte Suprema de Justicia señaló en sentencia de 1923: “[…] el concepto de ocupación de hecho no está definido en nuestra legislación. Se comprende que se haya empleado en la demanda dicha expresión ocupación de hecho, si se atiende a que la acción ordinaria de que se trata fue instaurada a raíz del lanzamiento del señor Luís Francisco Díaz R. de la hacienda de Filadelfia, llevada a cabo en la persona de su representante señor Leopoldo Acevedo, por el Alcalde de San Vicente, pues se pidió ese lanzamiento en ejercicio del derecho reconocido por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en cuyos comienzos se lee 'cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho…' la ocupación a que se refiere este artículo no puede ser otra que la que consuma una persona sobre un inmueble que no lo pertenece, de alguna de estas maneras: por si y ante si, sin consentimiento del dueño, sin mediar ninguna clase de contrato con éste; con el propósito de usar de ella, explotarla, usufructuarla, con o sin ánimo de adquirir dominio y menoscabando los intereses de su legítimo propietario.–– (Resaltado fuera de texto)
(ii.) en una “finca”. El término finca en el diccionario de la lengua español corresponde al inmueble sujeto a registro, por su parte el artículo 656 del Código Civil lo define como “inmueble por naturaleza”, de la siguiente manera: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; …Las casas y heredades se llaman predios o fundos”. El contenido de la norma permite concluir que la expresión finca en materia civil se encuentra como sinónimo de bien inmueble sin que para el efecto se distinga entre bien de naturaleza rural o urbana, de manera que no puede atribuirse a este vocablo un alcance exclusivamente rural.
2.3.1 El siglo XIX en Colombia estuvo signado por innumerables conflictos de tinte partidista, los cuales dieron lugar a importantes transformaciones políticas y sociales que se reflejaron inevitablemente en la estructura constitucional. Concluida la guerra de los “Mil Días” y consumada el 3 de noviembre de 1903, la pérdida para Colombia del entonces departamento de Panamá, el país atravesaba por una profunda crisis poblacional y fiscal, que debió ser enfrentada por Rafael Reyes, presidente elegido democráticamente para el período 1904-1910, bajo el lema "Más administración y menos política" y el llamado a la "Unión y la concordia", aspectos que permitían advertir un gobierno incluyente que ofrecería participación tanto a liberales como a conservadore.
2.3.2 Paradójicamente, la oposición a sus propuestas no provino de las filas liberales, sino del Partido Nacional que, bajo la dirección de Miguel Antonio Caro, controlaba el Congreso, aspecto político que en términos de los historiadores llevó a que en 1904 se dilataran sistemáticamente en el Congreso las propuestas presentadas por el presidente Reyes; en este estadio el punto más álgido de las diferencias tenía que ver con la autorización de facultades extraordinarias para llevar a cabo una serie de reformas económicas consideradas importantes por el Gobiern.
Lo anterior evidencia que la expresión “acto legislativo” era utilizada por la Constitución de 1886 para designar indistintamente la ley ordinaria como el acto reformatorio de la Constitución, de manera que la diferencia entre uno y otro la imprimía el trámite especial que debía surtir el acto legislativo destinado a reformar la Constitución. Esta afirmación tiene como sustento el precedente contenido en la sentencia de 5 de mayo de 1978 de la Corte Suprema de Justicia - Sala Constitucional, retomado en la sentencia de 3 de noviembre de 1981 -Expediente 785- de la misma Corporación , por la cual se estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo número 1 de 1979 que reformó la Constitución Nacional, providencia que sobre el punto en estudio señaló:
Así, explícitamente esta Cort señala que las motivaciones incidentales son un mero dictum, no obligatorio sino persuasivo; que la parte resolutiva o decisum hace tránsito a cosa juzgada, con la particularidad de que en los juicios de constitucionalidad de las leyes tiene efecto erga omnes; y, finalmente, la cosa juzgada implícita equivale a la ratio decidendi, razón por la cual esta Corporación le ha reconocido efectos vinculantes. Estas distinciones y criterios han sido reiterados por la Corte, en especial en la sentencia C-037 de 1996, en la cual esta Corporación precisó:
“ El decisum o parte resolutiva, debe ser entendido entonces como la solución concreta a un caso de estudio, es decir, la determinación de si la norma es o no compatible con la Constitución. Esta parte de la decisión tiene efectos erga omnes en las sentencias de constitucionalidad (artículos 243 de la Constitución y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia –Ley 270 de 1996) y “fuerza vinculante para todos los operadores jurídicos(…)'
2.3.13 Se puede concluir, entonces, que en los términos del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, según al cual “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (...)” (Subrayado fuera del texto), el órgano legislativo al modificar el artículo acusado mediante la citada ley 200, interpretó con autoridad que la norma reformada se encontraba produciendo plenos efectos. Esta interpretación ha sido denominada por la doctrina jurisprudencial como legal, auténtica o de autoridad y se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra, cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicació
2.4.1	La Ley 200 de 1936.
2.4.2	El Decreto legislativo 1355 de 1970. Código Nacional de Policía.
2.4.2.3 En materia urbana, también se advierte como el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue remplazado por el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, aunque tal modificación no resulte tan evidente. Lo anterior, entre otros aspectos, porque la doctrina y la jurisprudenci de esta Corte -en sede de tutela- han aceptado de manera reiterada la existencia de tres tipos de acciones policivas en materia de protección de bienes: i. la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de 1905; ii. La acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía y, iii. La acción especial de amparo al domicilio consagrada en el artículo 85 del Código Nacional de Policía.
Artículo 15 de la Ley 57 de 1905 Artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970
Ocupación de hecho de una finca. Supuesto fáctico que origina la acción.
El ocupante puede defenderse demostrando que cuenta con un contrato de arrendamiento ó demostrando el consentimiento del arrendador. Defensa del ocupante.
'(…)Revisados los documentos obrantes en el expediente, en especial los escritos de contestación de la demanda y de impugnación presentados por la Alcaldía Municipal de Orocué, cuyos argumentos han sido reforzados por la sociedad Inversiones Los Cedros S.A., se tiene que para el ente territorial la competencia para asumir el conocimiento y adelantar el procedimiento que correspondía a ese tipo de asuntos, se deriva de lo dispuesto en el Libro Tercero, Del Procedimiento, Título I, Procedimientos Civiles de Policía, Capítulo I, artículos 423 y siguientes del Código de Policía de Casanare que consagra el lanzamiento por ocupación de hecho en inmueble urbano y rura y además de las facultades otorgadas por el decreto 747 de 1992.”
2.4.2.11 Aunado a lo anterior, se tiene que la expedición del Código Nacional de Policía coincidió con la aparición del Código de Procedimiento Civil -Decretos 1400 y 2019 de 1970-, de manera que a partir de los años 70 coexisten las acciones policivas para la protección de los derechos de tenencia y posesión de bienes con las acciones judiciales destinadas al mismo fin, de donde corresponde al titular de la acción y directo afectado escoger la vía más expedita de protección, atendiendo para el efecto el tiempo que lleve en posesión o tenencia de un inmueble. En ese orden, son estas las posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la posesión o la tenencia: : (i.) Las acciones judiciales destinadas a la restitución de inmuebles indebidamente ocupados, en materia urbana, cuyo procedimiento fue regulado por el Código de Procedimiento Civil. Los artículos 972 a 1007 del Código Civil integran el conjunto normativo relativo a las acciones posesorias, las cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o derechos reales constituidos en ellos, siempre que se haya estado en posesión tranquila y no interrumpida un año completo. Para la materialización de estas acciones el Código de Procedimiento Civil consagró dos clases de procesos: a.) el abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416; b.) el proceso verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7. (ii.) Las acciones judiciales agrarias destinadas al lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales, reguladas primero por la Ley 200 de 1936 y, posteriormente, por el Decreto Legislativo 2303 de 1989, proferido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, que mediante su artículo 98 reiteró la competencia de los jueces agrarios para resolver los procesos judiciales de lanzamiento por ocupación de hech984. A estas normas especiales remite expresamente el Código de Procedimiento Civil mediante el artículo 425 reformado por el Decreto 2282 de 1989. (iii.) Las acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en materia de predios rurales. (iv.) La acción policiva de la Ley 9 de 1989. que en su artículo 69 consagró el lanzamiento por ocupación de hecho de oficio por los Alcaldes municipales o por conducto de la Personería Municipal, cuando el propietario o su tenedor no inicien la acción a que se refiere el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en los supuestos: a.) en que se verifique la ocupación de asentamientos ilegales o que se estén llevando a cabo o que se verifique que se efectuarán y estos b.) atenten o puedan significar riesgo para la comunidad, cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad. En tales eventos las autoridades de policía pueden ordenar la demolición de bienes construidos sin autorización de autoridad competente, así como la ejecución de obras de conservación o restauración, cuyo costo es cargado al propietario, en donde la principal diferencia con la acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 es que esta puede iniciarse de oficio y sin necesidad de querella por estar de por medio el interés público.
La Corte Constitucional ha sostenido que la circunstancia de haber sido derogado o subrogado el precepto objeto de examen conduce, en principio, a la inhibición, por carencia actual de objeto, en lo que se conoce como sustracción de materi''. En efecto, para la Corporación, si ya el legislador ha retirado del ordenamiento jurídico la norma acusada y no existe motivo alguno para que se aplique, o si ha sido reemplazada por otra, carece de sentido que el juez constitucional entre a verificar si ese contenido, ya no vigente, se opuso en su momento a la Constitución o no.