Source: http://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2009/n-4---ottobre-dicembre/studi/studi_02
Timestamp: 2019-01-17 19:36:59+00:00
Document Index: 20610340

Matched Legal Cases: ['art. 640', 'art. 316', 'art. 640', 'art. 316', 'art. 316', 'art. 322', 'art. 322']

Un percorso di analisi del rischio corruzione
Colonnello dei Carabinieri,
Consigliere del Ministro per la Pubblica Amministrazione e per l’Innovazione per le questioni attinenti la tutela dell’integrità e della correttezza dell’azione della pubblica amministrazione.
In queste giornate di fine giugno, nelle quali viene chiuso questo articolo, il "problema corruzione" sta occupando le prime pagine di tutti i quotidiani dopo l’allarmata relazione del Procuratore Generale presso la Corte dei Conti, cons. Furio Pasqualucci, svolta in sede di udienza di parifica.
Non è la prima volta che accade, purtroppo, quest’anno.
L’immagine che ne esce è quella di un Paese che, quasi anestetizzato rispetto al problema, vede poche voci isolate che saltuariamente si preoccupano di richiamare l’attenzione nazionale, non solo istituzionale, sul tema. Una situazione, quella disegnata da alcuni osservatori e percepita da chi guarda all’Italia, simile - secondo Barbara Spinelli - a quella dei concittadini di Bérenger, protagonista de "I Rinoceronti" di Ionesco, che assistono alla crescita del corno sulla loro fronte sempre più vicini al momento nel quale la protuberanza è talmente familiare ed estesa che chi non la possiede si sente un po’ reietto.
Nessun dubbio: se la situazione fosse quella disegnata dai media in queste giornate, con ragione converremmo che "chi non la possiede" in fondo un po’ reietto lo diventerebbe effettivamente.
Invero, se questa fosse la situazione, la persona corretta verrebbe, nei fatti, costantemente posta dinanzi ad un’alternativa odiosa: imitare le furbizie altrui ed aderire alle prassi in voga, commettendo le scorrettezze che si vedono fare da altri, previa giustificazione della necessità di adeguarsi per sopravvivere, oppure accettare di venire spesso discriminata nel mondo del lavoro, nella vita sociale e nei propri interessi.
Quasi che, a forza di ripeterlo, forse per questo - come ha recentemente ricordato il prof. Cordero - "molti italiani amano l’illegalismo": se oggi rispettare le leggi può comportare dei seri problemi, lo si deve proprio al fatto che l’osservanza non sarebbe più costume generale, né abitudine spontanea, né virtù sempre apprezzata, in un circolo vizioso che si autoalimenta e nel quale il rispetto della legge verrebbe sempre più spesso avvertito, addirittura, come un segno di dabbenaggine, o come autolesionismo puro, perché dove l’inosservanza è la regola, l’uomo giusto si trova in condizione di minorità frustrante.
E che, giunti a questo punto, sia superfluo, dimenticando come "la disperazione più grave che possa impadronirsi d’una società - ricordava Corrado Alvaro - è il dubbio che vivere rettamente sia inutile".
Inutile, superfluo, perché questo cilicio, questa "virtù eroica" di chi fa solo il proprio dovere di cittadino, finisce con il rendere normale tutto il resto, in un deterioramento progressivo del contesto ambientale, nel quale, se l’immoralità non è avvertita come tale, rischia di diventare amoralità, in una sorta di spaesamento dell’etica.
L’immagine dell’Italia è, quindi, quella di una società che con i suoi comportamenti collettivi - ha evidenziato recentemente Luciano Gallino nel corso della relazione introduttiva a "Le settimane della Politica" - finisce con il porsi molto al di sotto della lex, di quel sistema di rapporti tra individui e collettività che è considerato un elemento essenziale della condizione civile nell’età moderna.
Non pare strano, così, ad esempio, che del merito si continui a parlare da tempo, a volte con grande enfasi per sottolinearne l’importanza decisiva per il futuro del Paese, senza approdare ad alcun risultato concreto: molto semplicemente, del merito si diffida perché il reclutamento e la promozione dei più capaci introdurrebbero un intollerabile elemento di imprevedibilità nel sistema ed è un attentato al diritto di cooptazione. Insomma, di quel sistema - ricordando Paolo Mancini in "Elogio della lottizzazione" - che è come una sorella gemella, ma assai più appetibile, della proverbiale "sora camilla": nessuno la vuole, però ognuno se la piglia, sempre nel buio e nel silenzio, con gli esclusi che denunciano l’altrui lottizzazione, guardandosi bene dall’ammettere che se avessero buscato anche loro qualche posto di potere non sarebbe stata lottizzazione ma esercizio di pluralismo.
Poche note sintetiche, alcuni spunti, ma sufficienti a confermare l’affresco ricorrente di un Paese che, come profeticamente annunciato da Sciascia circa 15 anni fa, sembra andare "sempre più a fondo senza mai toccare il fondo", fino a rendere quasi insufficiente a rappresentare la realtà l’immagine della "legalità debole" utilizzata dal prof. La Spina nel saggio "Mafia, legalità debole e sviluppo del Mezzogiorno" per descrivere la situazione vissuta nelle regioni meridionali del Paese nelle quali vince il quotidiano sfruttamento di spazi di illegalità, di opacità normativa ed amministrativa, di sommerso economico, mentre ognuno - per dirla come Guicciardini - è impegnato a coltivare il suo "particulare", il proprio interesse personale.
Nel frattempo, si continua a parlare di legalità: eppure, ed è l’aspetto singolare di interesse, il "periodico dibattito" sul tema della legalità, e su tutto quello che vi ruota attorno, spesso non va oltre il momento dialettico, ennesima conferma di un Paese che sembra vivere della logica gattopardiana del "se vogliamo che tutto rimanga com’è, è necessario che tutto cambi", dove si rileva una sfasatura amplissima tra le parole e le cose, tra l’ideologia e la realtà, con frasi ripetute come un rosario o come uno stratagemma per costruirsi un immenso alibi di fronte alle regole continuamente trasgredite.
L’idea di legalità - per il riscatto del Paese dalla corruttela, per la rinascita delle aree infestate dalla criminalità organizzata, per recuperare un livello di convivenza civile accettabile - sembra surfare sulle onde, apparendo e scomparendo con pari velocità e ciclicità, fino a diventare un passe-partout per la rassicurazione del cittadino, ghiotta occasione di promesse elettorali e di consenso a buon mercato.
Si tratta, in effetti, di un termine spesso abusato, almeno sotto il profilo semantico, perché lusinga, perché può far rima con onestà e si può confondere addirittura con la giustizia, perché può litigare con la solidarietà e, qualche volta, anche con la democrazia, mentre - come ha notato il prefetto Angelo Tranfaglia, in un suo recente intervento al convegno "Repubblica, Costituente e voto alle donne", Parma, 2007 - se ne registra una "profonda crisi sotto i diversi profili di una crisi del diritto in sé, della credibilità dell’organizzazione dello Stato e delle sue istituzioni, della cultura, della comunità civile".
L’impressione è quella che non sia cambiato molto da quando Giolitti ripeteva che "L’Italia è gobba", con una doppia morale, una pubblica, all’apparenza rigorosa nell’adesione alle normative esistenti, ed una privata, fatta di flessibilità estrema, tesa ad adattare anche il rispetto delle regole allo specifico contesto.
Una situazione nella quale non resta che confidare, anzi, meglio, sperare - come indicato da La Rochefoucault - nell’ipocrisia come ultimo baluardo della virtù: insomma, coloro che si rappresentano probi mentre stanno dissimulando il loro agire attestano pur sempre l’esistenza di regole di cui si ammette l’importanza, confermando che esiste un limite tra giusto e ingiusto e riconoscendo che un’etica pubblica, anche se non la rispettano, comunque c’è e ognuno è tenuto - almeno in linea di principio - a rispettarla. Un limite, per alcuni, sempre più evanescente nella situazione di anomia che caratterizzerebbe la nostra società, dove la "normale" violazione della legalità finirebbe con l’alimentare fenomeni quali quelli della cd. corruzione inconsapevole di cui parla Roberto Saviano, con le tangenti necessarie come il "lievito alla panificazione", per usare l’immagine disegnata da Giorgio Bocca.
È, quindi, comprensibile, come di fronte ad un Paese che viene sistematicamente disegnato come sull’orlo dell’abisso - pronto a sprofondare nel Mediterraneo od a staccarsi dall’Europa, anche a causa, probabilmente, come lucidamente descritto dal prof. Ginsborg, dell’abitudine degli italiani che "… amano follemente il loro paese" ma che, contemporaneamente "… ne dicono tutto il male possibile …" - la politica del risentimento riesca ad insinuarsi nei cuori della gente, che già si sente abbandonata in un mondo che è rapidamente cambiato e che da troppo tempo attende risposte a questo disagio le cui cause sono state troppo a lungo ignorate.
Alla domanda posta nel titolo, è quindi lecito attendersi che molti ritengano appropriato non correggere il vocabolo, oramai assuefatti, quali cittadini "utenti e clienti" del sistema, a questo mondo che sembra popolato di inefficienze e mariuoli, veri o presunti poco importa, mentre la fiducia scompare e, con questa, inizia a morire pian piano la stessa società sempre più impassibile e immobile di fronte ad un destino che sembra ineluttabile. In realtà, guardando ai fenomeni distorsivi della corretta azione amministrativa, si rinvengono, in quella che sembra una Caporetto delle Istituzioni, sintesi di un’Italia che, "…oltre ad aver sempre mescolato il serio con il futile - come ricordava Indro Montanelli - ha spesso preso il futile come l’unica cosa seria …", alcuni profili che sembrerebbero meritare, probabilmente, come di seguito evidenziato, una diversa considerazione.
"Esci dunque da Roma. Non si può, per un uomo, mettere in pericolo la Repubblica".
Se questa fosse la situazione, in effetti, non resterebbe altro da fare che individuare, riprendendo il passo delle Catilinarie, chi o che cosa si deve spedire in esilio, possibilmente irreversibile come quello che consigliò ad un novello Catilina il Senatore a vita Giulio Andreotti, firmando come Marco Tullio Cicerone Junior una sorta di lettera aperta contenuta all’interno di un articolo del gennaio 1993. Invero, quando si tratta il tema della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica Amministrazione, vi è la necessità di ascoltare la domanda di conoscenza reale e non ideologica del fenomeno, perché il più delle volte ci si ritrova immersi in un manifesto di equivoci e semplificazioni culturali che non aiutano un confronto rigoroso e, quindi, necessario alla comprensione di fenomeni assolutamente peculiari della nostra società.
L’esito da evitare è quello di confondere la causa con l’effetto, consentendo, quindi, una rappresentazione rovesciata della realtà ad uso e consumo di questa o quella posizione ideologica e politica, quantificando il fenomeno con una sicurezza che meriterebbe maggiore attenzione soprattutto per evitare soluzioni sbrigative e focalizzate su questa problematica elevata ad unico centro di responsabilità: un approccio evidentemente non condivisibile e neppure utile.
Vi è, piuttosto, la necessità di inquadrare correttamente il fenomeno, pur senza dimenticare che la quali-quantificazione di tali fenomeni distorsivi appare estremamente complessa, anche perché l’eponimia tra corruzione e la miriade di condotte, illecite o meno, che - a vario titolo e in modo atecnico - vi si ricomprendono, non ha consentito fino ad oggi, almeno questa è l’impressione, l’individuazione condivisa di un linguaggio universale e universalmente riconosciuto nella materia.
L’alternativa è quella di vivere alla giornata sotto la pioggia di statistiche tutte deprimenti rispetto ad una "questione morale" che costantemente, quasi come un fiume carsico, riemerge nel dibattito politico e sociale. Indulgendo, magari, in rischiose stime del fenomeno o in paragoni, altrettanto azzardati, con epoche passate: così, ad esempio, il prof. Emanuele Narducci nel suo saggio "Processi ai politici nella Roma antica" per Laterza, dopo aver censurato l’abitudine di chi "…non ha saputo resistere alla tentazione di avventurarsi sul rischioso terreno dei paralleli e dei calcoli…", di fronte ad affermazioni quali "… la corruzione della vita politica e dell’amministrazione pubblica in Roma antica aveva dimensioni estremamente superiori a quelle attuali…", si chiede, non senza ironia, come abbia fatto l’autore a custodire con caparbietà il segreto di questa prova allegata e non dimostrata, facendo riferimento a parametri noti solo a lui stesso ed eludendo con allegria una serie di evidenti interrogativi.
La "misurazione" del fenomeno, e, quindi, del "rischio corruzione", resta perciò una esigenza fortemente avvertita: la molteplicità di dati, solo alcuni provenienti da fonti ufficiali, che coesistono, si affastellano, a volte si inseguono soprattutto sugli organi di informazione, non sembra riuscire a dare, infatti, con la necessaria nitidezza, una rappresentazione del fenomeno che venga, o che possa venire ritenuta credibile di questa manifestazione criminale che incide sul desiderato, atteso livello di funzionalità della Pubblica Amministrazione.
Tra le fonti ufficiali disponibili, che consentono una lettura completa e tempestiva della particolare manifestazione criminale, vi sono le statistiche della delittuosità ottenute grazie al Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.
La ricostruzione della morfologia del fenomeno non può ovviamente arrestarsi alle statistiche della delittuosità, in quanto non appare sufficiente fare riferimento solo alla collocazione di questa o quella procedura, amministrazione, area geografica, …, in una scala ordinale dei reati, ma passa necessariamente attraverso la scoperta di quegli aspetti ambientali, comportamentali, culturali negativi e positivi che, in combinazioni talora casuali e conseguenti, hanno fino ad oggi contribuito a stratificare una certa immagine del Paese.
La lettura dei dati consegnati dal Sistema di Indagine è, quindi, solo un momento, il primo, per tentare di individuare alcune matrici di decrittazione, magari innovative, attraverso le quali perseguire una attualizzazione realistica e non ultra-dimensionata del fenomeno, soprattutto per comporre a sintesi un quadro conoscitivo assolutamente eterogeneo di dati e informazioni che rendono difficile una definizione il più possibile realistica della patologia criminale.
Va, prima di tutto, ricordato come, trattandosi di una rilevazione dell’attività svolta dalle Forze di Polizia, restino fuori da questa "fotografia" tutti i reati che vengono denunciati direttamente all’Autorità giudiziaria o che questa rileva autonomamente, un dato certamente significativo in tema di white collar crimes. Il numero dei reati registrati rappresenta, poi, com’è noto, solo una parte di quelli effettivamente consumati, considerato che la rilevazione non "percepisce", per diverse ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il cd. "sommerso della criminalità". In particolare, qui emerge una ulteriore difficoltà nella lettura del fenomeno e, quindi, nella misurazione del dato. I reati contro la pubblica amministrazione sono in larga parte "reati senza vittima", caratterizzati cioè dal fatto che manca il tipico vettore della denuncia, nel senso che non vi è una vittima, persona fisica o giuridica, che, quale soggetto passivo, può presentare una denuncia alle Forze di polizia, facilitando, quindi, la rilevazione e l’intervento sulla condotta criminale. Una situazione alla quale si aggiunge la difficoltà per le Amministrazioni danneggiate di percepire con immediatezza i contorni della condotta illecita e, conseguentemente, il danno subito.
Come si può rilevare dalla Tabella 1, pur registrandosi alcune variazioni che si esamineranno analiticamente, il numero dei delitti registrati è sostanzialmente stabile e assolutamente esiguo: l’intero panel di reati contro la P.A. è di poco superiore all’uno per mille del totale dei delitti consumati in Italia, e, aspetto forse ancor più interessante, si registra uno di questi delitti ogni mille dipendenti pubblici.
Senza voler prestare il fianco ad eventuali, facili rilievi di sottorappresentazione del problema, è inevitabile acquisire questa risultanza come un elemento di riflessione che non può essere trascurato in tema di "morfologia della corruzione".
In particolare, in questa prima rappresentazione del fenomeno emergono due aspetti di particolare interesse:
a. il picco registrato nel numero delle denunce per l’anno 2006;
b. una sostanziale stabilità, nelle rimanenti annualità, del numero dei delitti registrati e delle persone segnalate, con una singolare rilevanza del numero di donne denunciate, che si attesta su frequenze assolutamente significative sfiorando il 30% nel 2006.
Un dato che appare di assoluto rilievo ed interesse, non solo considerando come l’universo della questione criminale sia da sempre fondamentalmente maschile, ma, soprattutto, in relazione alla lontananza del mondo femminile - ridotta presenza nelle posizioni di vertice della P.A. (il 38,9 % del totale, secondo la "Relazione sulla P.A. 2008") e la rilevante presenza nel mondo della scuola (il 79,8% dei dipendenti) - dai settori e dagli incarichi più "ricchi" di opportunità criminali.
La successiva attività di analisi del dato di picco registrato nell’anno 2006, nel corso del quale è stata riscontrata una rilevante variazione rispetto al dato delle altre annualità, ha consentito di individuarne la causa nell’emersione di una importante serie di distorsioni nel corretto utilizzo di fondi comunitari e, comunque, di finanziamenti a valere su diverse linee nazionali di erogazione.
I dati che seguono, limitati solo ad alcune delle condotte criminali di maggiore interesse tra quelle presentate nella precedente Tabella 1, evidenziano nitidamente l’andamento particolare seguito nel 2006 dalle condotte penalmente sanzionate dagli artt. 640 bis e 316 ter c.p.
Nel corso del 2006, infatti, 3.583 reati segnalati contro la P.A. fanno riferimento a queste due sole ipotesi delittuose con una variazione assoluta - rispetto all’anno precedente dove si erano registrate 1491 denunce per le due fattispecie - pari a 2.092, praticamente identica a quella registrata in quella annualità sul dato totale passato, come si rileva dalla Tabella 1, dai 3.552 ai 5.499 delitti registrati.
Appare qui utile anche notare come queste due violazioni costituiscano, comunque, anche nei rimanenti anni, una parte estremamente rilevante sul totale di quelli registrati contro la P.A.:
a) nel 2004, 1.286 sui 3.403 delitti totali registrati, il 38 % ;
b) nel 2005, 1.491 sui 3.552, il 42 %;
c) nel 2006, 3.583 sui 5.499, il 65 %:
d) nel 2007, 1.171 sui 3.368, il 35 %,
e) nel 2008, 1.071 sui 3.317, il 32%.
Sono due violazioni che presentano una duplice valenza di tipo economico: si tratta di risorse, spesso ingenti, così sottratte al bene pubblico; sono, contestualmente, flussi finanziari deviati rispetto alla loro "destinazione" finale, al tentativo di arginare e avviare a riduzione il "ritardo" che tuttora caratterizza alcune aree del Paese.
Sono, quindi, delitti di indubbia gravità e rilevanza, caratterizzati, però, da una presenza molto sfumata del pubblico dipendente: il soggetto attivo è, infatti, soprattutto un privato che predatoriamente "attacca" beni pubblici, al pari di un ladro, un rapinatore o, appunto, un truffatore. Certo vi può essere il pubblico dipendente che concorre nell’atto predatorio e che ne può rispondere a titolo di concorso, vi può essere chi lo favorisce, chi non vede, chi non svolge con diligenza i propri compiti, e che quindi ne risponderà nelle sedi e nei modi previsti, ma, prima di tutto e prevalentemente, si tratta di atti di privati, insomma di quell’Italia che alla forza delle legge preferisce la legge del più furbo o del più forte.
Più che un problema di etica, sembrerebbe, quindi, un tema da security aziendale, necessariamente focalizzata sulla tutela degli asset societari da violazioni, truffe e sottrazioni.
Attesa la rilevanza delle violazioni delle due fattispecie penali e la preminente destinazione di queste linee di finanziamento in particolare verso alcune aree del Paese, sembra utile procedere ad una lettura del dato - almeno per l’anno 2006 interessato da questa rilevante emersione del fenomeno distorsivo - con un maggiore grado di analiticità, con l’obiettivo di verificare se esiste una coerente distribuzione territoriale della fenomenologia criminale in relazione alle Regioni ove insiste la maggiore densità di queste disponibilità finanziarie.
Emerge, grazie ad alcuni dati di rilievo che si rilevano con immediatezza dalla lettura della Tabella 3, la necessità di soffermarsi su un aspetto metodologico che merita, qui, di essere sottolineato: come indicato dal prof. Barbagli nella premessa al "Rapporto sullo stato della sicurezza in Italia 2007", in tema di analisi delle statistiche della delittuosità e a differenza di quanto capita nello studio di altri fenomeni sociali non congiunturali è errato, nonostante sia una comune abitudine della stampa e in generale dei mezzi di comunicazione di massa, ma a volte anche tra gli esperti, discutere di cambiamenti tra un anno e un altro, interpretando, poi, tali cambiamenti come segni della crescita o della diminuzione dei reati, perché la particolare struttura temporale della criminalità rende del tutto sterile tale esercizio in quanto è solo nel lungo periodo - misurabile almeno in decenni - che si stabilizzano i trend sociali e che si possono, dunque, apprezzare e misurare in modo metodologicamente consapevole linee di tendenza, oscillazioni, picchi e cadute. L’attenzione sul calcolo sintetico dei dati medi di periodo o degli indicatori per tipologia criminale, con l’obiettivo di rilevarne variazioni positive o negative da interpretare, può, così, portare in secondo piano aspetti di rilievo, quali quelli che emergono dalla Tabella 3, dalla quale emergono il Veneto e l’Umbria al primo posto per le violazioni p. e p., rispettivamente, dagli artt. 640 bis e 316 ter c.p.
Un esito inaspettato, almeno con riferimento alle ultime analisi svolte sul tema, come quello della frequenza rilevata per queste due violazioni nella regione Piemonte, che eguaglia la Lombardia - spesso citata come unica regione settentrionale tra quelle che presenterebbero la maggiore pervasività della particolare fenomenologia criminale - per le violazioni di cui all’art. 640 bis c.p., mentre addirittura la supera per quelle di cui all’art. 316 ter c.p.
Infine, dato ancor più singolare rispetto al quale una spiegazione potrà venire solo da una eventuale lettura delle sentenze di condanna, le quattro Regioni dell’attuale "Obiettivo Convergenza", principali destinatarie di fondi e finanziamenti pubblici di varia natura, non sono quelle che registrano - almeno per l’anno 2006 - il maggior numero di violazioni dei due articoli di interesse: tenuto conto che le statistiche della delittuosità non vengono influenzate dalle norme del codice in tema di competenza e che, quindi, non sono influenzate da eventuali spostamenti della sede del procedimento, questi dati, è bene ripeterlo, tutti da approfondire, sembrano indicare come l’attività delle forze di polizia sia riuscita ad intercettare, e a far emergere, un’attività illegale, di fatto predatoria, le cui centrali operative erano localizzate al di fuori delle aree interessate.
Ritornando, ora, al secondo tra i due aspetti di rilievo evidenziati con riferimento alla Tabella 1, e cioè alla lettura in una prospettiva di genere del dato relativo alle persone denunciate per l’intero panel di reati contro la PA, vi è, prima di tutto, la necessità di far risaltare, pur nella eccessiva genericità della rilevazione, come si sia di fronte ad una risultanza assolutamente originale, e inattesa: 17.756 donne segnalate per reati contro la PA nell’ultimo quinquennio su 73.747 denunciati totali segna una percentuale, il 24,07%, nettamente superiore a quella registrata in tema di criminalità femminile per tutti i reati previsti nel codice penale e nelle leggi speciali.
Una prospettiva, questa, che conduce a rilevare una situazione oltremodo significativa con riferimento al solo anno 2006, dove la percentuale di donne segnalate sul totale dei denunciati sale al 28,2%, a conferma, già da questa prima, sommaria lettura, della utilità di alcuni successivi momenti di analisi.
Il primo di questi dedicato a verificare se questa cifra della frequenza, rilevata nella Tabella 1 su base annuale, si ritrovi, in modo omogeneo, per ogni singolo reato oppure se il dato medio finale è prevalentemente influenzato dalle risultanze emerse solo con riguardo ad alcune fenomenologie criminali.
La Tabella 4 evidenzia come non vi sia una presenza femminile omogenea nell’ambito di queste attività criminali: a fronte, infatti, della estrema esiguità di donne denunciate per i reati di corruzione ( il 14,9%), di concussione (l’8,4%) e di abuso d’ufficio (il 12,5%), emerge un dato di assoluto rilievo per le violazioni p. e p.:
a) dall’art. 640 bis c.p., dove la percentuale di donne denunciate raggiunge il 31%;
b) dall’art. 316 ter c.p., dove supera il 40%.
Proseguendo l’analisi, con una seconda e diversa lettura dei dati disponibili circa questi due reati nei quali emerge una rilevante presenza delinquenziale femminile, appare ora interessante verificare se tale dato presenti una diversa distribuzione territoriale.
In particolare, come si può rilevare con immediatezza dalla Tabella 5, vi sono alcune regioni nelle quali il numero delle donne denunciate per questi due reati supera quello degli uomini.
È il caso della Basilicata, della Campania e della Valle d’Aosta, mentre per le Marche e il Molise si rivela una situazione di equivalenza, con riferimento alla violazione p. e p. dall’art. 316 ter c.p., evidenziando un ruolo femminile che resta tutto da approfondire attraverso una più analitica lettura del fenomeno, magari grazie all’esame, già accennato, dei dispositivi delle sentenze di condanna.
La situazione che emerge dalla Tabella 1 sembrerebbe, quindi, porre in evidenza, almeno fino a questo momento dell’analisi, circostanze ben diverse da quelle continuamente riproposte circa la necessità di recuperare i 3 milioni di dipendenti pubblici ad una idea di moralità che appare, invece, tutt’altro che smarrita.
Una risultanza analitica che trova conferma, come emerge dalla Tabella 6, nell’esiguo numero - qualche "professore della questione morale", per utilizzare le parole di Riccardo Nencini, Corrotti e corruttori.
Nel tempo antico, Florentia, 1993, potrà non essere d’accordo sull’aggettivo, ma il dato è quello di denunce per il delitto di istigazione alla corruzione di cui all’art. 322 c.p.
È un dato, invero, interpretabile in modo speculare, quale testimonianza del ridotto numero di pubblici impiegati che rifuggono da tali condotte illecite e, quindi, denunciano eventuali tentativi.
In realtà, guardando anche alla cifra delle denunce registrate per il delitto di corruzione, sembra maggiormente sostenibile l’ipotesi di chi vi rileva una ulteriore apprezzabile conferma circa la integrità complessiva del "sistema P.A.", certo non funzionale ed efficiente come si desidererebbe, magari troppo costoso e poco attento ai reali bisogni del "cittadino-cliente", purtroppo vittima di un ridottissimo numero di pubblici dipendenti delinquenti - quali quelli che ritroviamo in tutte le categorie sociali e professionali - rispetto ai quali l’etica deve lasciare il posto al "tintinnio di manette".
La Tabella 6 consente di allargare ulteriormente lo sguardo della prospettiva di genere prima percorsa nella lettura dei dati: è, qui, infatti, interessante notare la ridottissima cifra della frequenza delle donne segnalate per la violazione dell’art. 322 c.p., a differenza di quanto si è prima posto in luce con riferimento, in generale, a tutto il panel di reati contro la PA ( 20,52%), e, in particolare, al delitto di corruzione (14,9%).
Una risultanza analitica le cui spiegazioni possono essere molteplici, e solo dalla lettura delle sentenze di condanna potrebbe venire una prima chiave di lettura su base scientifica di questa singolarità.
Con un passo indietro, per evitare equivoci, va chiarito, senza "se" e senza "ma", come un dipendente pubblico che tradisce la fiducia, che viene meno al sentimento di lealtà istituzionale, che approfitta della propria posizione, costituisca un fatto gravissimo meritevole di ogni possibile attenzione e cura, perché è:
a) negativo, per il danno economico che arreca;
b) dannoso, per la sfiducia nel sistema che finisce per alimentare;
c) pericoloso, in prospettiva, soprattutto se l’anomalia non viene rilevata tempestivamente, per l’esempio negativo agli occhi dei colleghi.
Senza, quindi, come detto, alcuna sottovalutazione di questo profilo estremamente rilevante, va, però, affermato come dall’analisi di questi dati ufficiali - completi e assolutamente attendibili, pur con tutte le cautele nella lettura che sono necessarie - emerga che il problema prioritario non è quello di un "risorgimento etico" della P.A., bensì quello di "mettere a sistema" una serie di antifurti, impianti di allarme, porte blindate, come ognuno di noi fa a casa propria, in sintesi una serie di contromisure adeguate, soprattutto sotto il profilo organizzativo e procedurale, che impediscano ai delinquenti di considerare la Pubblica Amministrazione come un bancomat dove attingere senza plafond.
Prima di concludere, riprendendo la prospettiva della distribuzione territoriale del fenomeno, prima solo accennata con riferimento a due dei reati analizzati, appare interessante verificare l’eventuale presenza di hot spots significativi.
Si tratta di una lettura che, spesso, viene purtroppo distorta dall’impiego di chiavi di lettura non aderenti alla particolare fenomenologia, che alligna, come noto, soprattutto dove si produce Pil pubblico o dove il numero delle "transazioni" a rischio è quantitativamente più elevato: l’errore non è infrequente, quando si "maneggiano" le statistiche della delittuosità, perché è più comodo calcolare la densità di un fenomeno in relazione all’anagrafe dei residenti o alle dimensioni geografiche di una entità amministrativa, magari dimenticando la differenza tra popolazione diurna e notturna o senza considerare il fenomeno di pendolari e city users.
In tema di reati contro la P.A., qualsiasi diversa interpolazione di dati conduce a risultati drogati e paradossali, quali quelli, ad esempio, di una regione nella quale esiste una pubblica amministrazione molto efficiente, poco costosa e con pochi dipendenti, nella quale il numero delle denunce, magari esiguo, visualizzato per dipendente pubblico rischia di produrre dati abnormi che portano a "strillare" su un elevato rischio corruzione; o quelli di una regione nella quale la rarefazione della popolazione rischia di risolvere la lettura del dato delle denunce in relazione alla popolazione residente in esiti che finiscono, analogamente, con il disorientare.
La lettura disaggregata per regione, al fine di operare confronti su base geografica circa la presenza del fenomeno, evidenzia una distribuzione fortemente disomogenea, che solitamente viene definita a "macchia di leopardo".
Nella Tabella 7 si possono trovare due conferme: i "volumi" relativi ai fatti accertati di concussione e corruzione che, nel quadriennio esaminato, rendono difficile qualsivoglia tentativo di lettura del dato che vada oltre l’annotazione del "doppio zero" della Valle d’Aosta e dei numeri sottili per Basilicata e Molise con 1 reato segnalato ogni 100 giorni; Sardegna, Friuli V.G., Trentino A.A. e Marche con un delitto ogni 6 mesi; la rilevanza del Piemonte e del Veneto, già emersa in sede di esame del picco relativo al 2006, in tema di violazioni degli artt. 316 ter e 640 bis c.p.
Invero, da una lettura più articolata della Tabella 7 si riscontra un dato estremamente significativo: la rilevanza del dato registrato in alcune Regioni in merito alla consumazione di "condotte predatorie", come si sono definite quelle di cui agli artt. 316 ter e 640 bis c.p., a fronte dell’assenza, o del numero assai ridotto, di reati propri, quali quelli corruzione, concussione e abuso d’ufficio.
Una significatività particolare, se si considera che le statistiche della delittuosità non registrano il risultato finale del procedimento penale, bensì fotografano il momento nel quale le Forze di polizia individuano a carico di uno o più soggetti elementi di potenziale responsabilità, tali da rendere necessaria l’informazione all’Autorità Giudiziaria: questa polarizzazione, che si registra praticamente in tutte le Regioni, pur se con frazioni variabili ma sempre particolarmente significative, è indicativa del fatto che nella maggior parte dei casi le Forze di polizia non hanno rilevato il benché minimo indizio di comportamenti infedeli o collusivi da parte di pubblici dipendenti, individuando solo una serie di probabili delinquenti, identici a quelli che incontrano nella loro quotidiana azione di contrasto della criminalità.
Sempre la Tabella 7 consente una prima lettura dell’impatto della criminalità organizzata di stampo mafioso, quale quella che insiste nelle 4 Regioni dell’attuale "Obiettivo convergenza", sul "sistema P.A." di Calabria, Sicilia, Puglia e Campania.
L’utilità del percorso di analisi è evidente, atteso che appare scontato l’interesse di questa pervasiva presenza criminale verso una lucrosa, potenziale fonte di guadagno illecito quale quella del rilevante flusso di finanziamenti pubblici: una ipotesi confermata dal rilevante numero di Enti Locali e Aziende sanitarie sciolti in quelle Regioni, ai sensi degli artt. 143 e ss. TUEL, a seguito dell’accertamento di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.
La verifica delle modalità con cui si riverbera tale pressione criminale sulla vita pubblica e, quindi, sull’azione amministrativa, e della capacità di contrasto dell’apparato repressivo, non appare, quindi, priva di pregio.
I dati riportati nella Tabella 8 non sembrano, però, aiutare a proseguire ulteriormente su questo percorso di analisi: le frequenze rilevate per i delitti di corruzione e concussione sono, di fatto, stabili, mentre resta costante il "peso" di queste 4 Regioni sul dato nazionale. Vi è, invero, una leggera prevalenza per quanto riguarda il delitto di concussione: nel quinquennio in esame, infatti, si registrano in queste 4 Regioni 262 denunce sul totale nazionale di 598 segnalazioni.
Tale dato, però, non appare sufficiente a suffragare alcuna ipotesi, soprattutto in riferimento alla ricorrente affermazione circa la gestione da parte della criminalità organizzata anche del "mercato della corruzione", con una conseguente accentuazione del mimetismo tipico di questi reati in queste aree. Certo, l’esiguo numero di denunce per corruzione, se osservato in relazione al rilevante numero di scioglimenti prima indicato, porta in rilievo il problema di quell’area "grigia" nella quale opera chi agevola, aiuta, non vede l’attività degli "amici degli amici", in una neutralità indifferente spinta, a volte, fino ad una latente o conclamata complicità, ma non vi sono riscontri utili nei risultati conseguiti dalle Forze di polizia.
Altrettanto inatteso appare il dato relativo alle denunce relative ai delitti p. e p. dagli artt. 640 bis e 316 ter c.p., riguardando un’area geografica prioritariamente interessata da fondi, misure e finanziamenti per lo sviluppo: circa la metà di questi delitti, infatti, trova il suo momento consumativo e più grave altrove, con i dati di picco che si sono prima evidenziati in altre Regioni commentando la Tabella 3.
I valori registrati in queste quattro Regioni sono stabili e debolmente significativi anche con riguardo al dato di picco registrato su scala nazionale nell’anno 2006: in questa annualità, infatti, le denunce registrate per questi due reati non registrano scostamenti significativi.
Una situazione complessiva certamente anomala, tenuto conto che anche qui risulta difficile credere ad un disinteresse da parte di queste associazioni delinquenziali territorialmente caratterizzate, di queste "conglomerate" di attività illecite, verso questo business criminale che, se pur presenta un Roe, un ritorno sull’investimento, inferiore a quello di altre attività delinquenziali, quali il traffico di stupefacenti e di altre "merci" ad alto valore aggiunto, propone, comunque, flussi finanziari interessanti. Un’ultima interessante verifica, sempre con riferimento alle 4 Regioni "Obiettivo convergenza", appare quella dell’analisi della presenza femminile in questo più ristretto mercato criminale, anche per rilevare se quanto rilevato su scala nazionale si ripropone qui con tassi analoghi.
Come si può rilevare dal confronto dei dati riportati nella Tabella 9 con quelli della Tabella 4 prima analizzati, non si registrano modificazioni significative dei tassi di delittuosità femminile, considerando che le variazioni più significative si attestano a pochi punti percentuali, come nel caso del delitto di corruzione ( a fronte del dato nazionale del 14,9% si rileva qui un 17,1 ) e di concussione (il 6,7% in queste 4 regioni e l’8,4 su scala nazionale).
"Chi eccelle nell’arte della guerra costringe gli avversari a fare ciò che desidera e non il contrario".
Probabilmente, vista la fotografia che emerge da questa lettura delle statistiche della delittuosità, certamente non esaustiva rispetto ad una polisemia della corruzione che richiede ulteriori livelli di approfondimento attraverso lo studio delle sentenze penali e contabili e delle risultanze di numerose altre fonti originate dalle diverse Istituzioni che operano in tema di salvaguardia della correttezza dell’azione amministrativa, la strategia più semplice da attuare sembra, in effetti, quella indicata 2.500 anni orsono dal generale e scrittore Sun Tsu nel suo "L’arte della guerra" (S. nz. B.ngf.).
Il tema principale non appare più quello relativo alla spiegazione e alla giustificazione delle nostre anomalie, perché "noi italiani siamo fatti così", frase ricorrente e spesso abusata che ha fatto la fortuna di Luigi Barzini e del suo "Gli Italiani". Pare, infatti, inutile, come ho già avuto modo di evidenziare in un altro recente articolo dal quale ho tratto parte del materiale qui presentato, continuare a discettare delle tante nostre bizzarrie e delle tante nostre debolezze come vezzi di un popolo che aveva scelto di essere un po’ speciale, con i vizi nazionali considerati come peculiarità e caratteristiche amenità di un popolo che, pari ai primi sulla scena internazionale, era solo un po’ diverso dagli altri fino, magari, a giungere a intravedere il ritardo del Mezzogiorno come un saggio rifiuto, degno di un filosofo antico, del capitalismo industriale.
Questa abitudine antica, accompagnata dalla mera ripetizione della litania laica dei problemi, non ha consentito in passato e non permette oggi di individuare percorsi risolutivi, e finisce esclusivamente con il produrre la mortificazione delle aspettazioni e dei desideri della popolazione, vanificando gli sforzi prodotti dalla parte sana della Pubblica Amministrazione: tra l’altro, da un po’ di tempo, come ha recentemente notato Piero Ottone in "Italia mia", l’espressione che un tempo era titolo di gloria, "all’italiana", sembra essere entrata in crisi, e appare sempre di più come una condanna senza appello, a segnare una cosa fatta male, con approssimazione, inganno, inefficienza.
Servono soluzioni sistemiche e non sintomatiche tipiche di uno "stato barelliere", perché l’abituale "pezza" che si mette dopo, con l’approntamento del "pronto soccorso" o dell’"ospedale da campo" allestiti affannosamente per intervenire sulla situazione problematica che è esplosa, contribuisce solo ad alimentare una sensazione di inadeguatezza, reale o percepita, della risposta istituzionale.
Con due conseguenze: ulteriore sfiducia nelle Istituzioni, mentre si erode quel poco di capitale sociale che resta fino all’eclissi della legalità; ancora più spazio alla logica della lamentazione, abitudine antica e temporalmente stratificata, e agli isterismi collettivi che non servono e vanno condannati perché finiscono con l’alimentare ulteriore sfiducia senza contribuire alla soluzione dei problemi.
Fino ad oggi, in realtà, alcuni interventi mirati ad incidere anche su questo sentimento generalizzato di sfiducia si sono rivelati inutili, oltre che dannosi e peggiori del male che si voleva curare: è sufficiente pensare a quel fiume in piena di circolari, direttive, norme di standardizzazione, procedure, protocolli e istruzioni particolareggiate, che avrebbero dovuto esprimere con geometrica precisione la bontà dei servizi offerti agli utenti. L’unico risultato conseguito è stato, infatti, diametralmente opposto a quello perseguito: anziché ottenere la rassicurazione del cittadino è stata gravemente compromessa l’attività degli addetti ai lavori, affogati, almeno per metà della loro giornata lavorativa, in adempimenti burocratici che, paradossalmente, hanno finito con il rafforzare la responsabilità più verso i revisori che nei confronti degli utenti. Un fenomeno che ha finito con l’alimentare la crescita di una serie di concrezioni burocratiche, con sovrapposizione e duplicazione di competenze che generano deresponsabilizzazione e, alla fine, impunità.
Allo stesso modo, non serve ora nemmeno sostituire la mannaia dell’indignazione al bisturi della prudenza, operazione che può essere un’aspirazione psicologicamente comprensibile, ma mai un’utile e razionale scelta politica: invero, appare necessario non tanto prescrivere, esortare, mettere in guardia, quanto iniziare a rimuovere l’accennata indifferenza emotiva, in modo che non si atrofizzi il senso della responsabilità e non si scivoli nell’interiorizzazione di quel sentimento nefasto che è l’ineluttabilità.
Invero, e conclusivamente, la strada pagante, perché più semplice e immediatamente realizzabile, sembra appunto quella di concentrarsi sul problema più rilevante, quello relativo alla illecita distorsione del flusso di finanziamenti pubblici: qui, si tratta, prima di tutto, di obbligare ladri e truffatori a percorrere itinerari che aumentino le possibilità di essere scoperti e rendano molto più complicata la consumazione dei delitti p. e p. dagli artt. 316 ter e 640 bis c.p.; poi, di valorizzare due risorse, una tangibile, quella della tecnologia, ed un’altra intangibile, quella della trasparenza che uccide la corruzione; infine, di incentivare i controlli e premiare la responsabilità.
Come costringere, dunque, i delinquenti a passare attraverso questi gatekeepers? Bandi e procedure semplici e uniformi, diminuzione delle stazioni appaltanti e degli enti erogatori, trasparenza totale su scala nazionale per chi vuole operare con la P.A., registrazione video e pubblicità di tutte le fasi propedeutiche all’aggiudicazione, riduzione dei controllori e potenziamento degli strumenti a disposizione, efficacia e maggiore tempestività del sistema sanzionatorio grazie all’introduzione nel bando di clausole espresse quali quelle già previste dal d.lgs. 252/1998 in tema di informazioni atipiche del Prefetto; tracciatura dei pagamenti e di ogni variazione della struttura societaria e della operatività aziendale delle imprese che "colloquiano" con il "sistema P.A.".
Facile? Certamente no. Possibile ? Certamente sì. Come ? Forse, iniziando. Perché gli onesti, coloro che non hanno nulla da nascondere, i più bravi, non hanno paura della verità.