Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Sposoby_realizacji_zadan_publicznych-ebook/p02032646i020
Timestamp: 2020-08-07 15:55:37+00:00
Document Index: 11770602

Matched Legal Cases: ['art. 44', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'art. 98', 'art. 166', 'art. 163', 'art. 164', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 58', 'art. 2', 'art. 46', 'art. 20', 'art. 31', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 27', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'de lege ferenda', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 3']

Sposoby realizacji zadań publicznych [Bogdan Dolnicki] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00138 003487 18771627 na godz. na dobę w sumie
Autor: Bogdan Dolnicki Liczba stron:
ISBN: 978-83-8107-217-5 Data wydania: 2017-09-10
Sposoby realizacji zadań publicznych redakcja naukowa Bogdan Dolnicki redakcja naukowa Dariusz Świecki MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Publikacja dofinansowana przez Miasto Katowice Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Kancelarię Radcy Prawnego prof. dr hab. Bogdan Dolnicki, 43-300 Bielsko-Biała, ul. Grunwaldzka 22 B/1 Stan prawny na 1 października 2016 r. Recenzent Dr hab. Anna Wierzbica Wydawca Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Opracowanie redakcyjne Łamanie Anna Krzesz Projekt gra czny okładki i stron tytułowych Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁ ASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl PLK IB ��K © Copyright by © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 Wolters Kluwer SA, 2013 ISBN: 978-83-8092-770-4 ISBN: Dział Praw Autorskich Wydane przez: 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 Wolters Kluwer SA tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 www.wolterskluwer.pl tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 księgarnia internetowa www.profinfo.pl e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz najważniejszych skrótów .................................................................................. 13 Wstęp ................................................................................................................................. 15 Agata Andruszkiewicz Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących środowiska osób starszych w ramach realizacji zadań własnych gmin – analiza formalna ich funkcjonowania na przykładzie aktów prawa miejscowego wybranych miast Polski ...................................................................................................................... 21 Monika Augustyniak Jednostki pomocnicze gminy jako forma realizacji zasady subsydiarności – doświadczenia polskie i francuskie .......................................................................... 32 Joanna Barzak Zasada subsydiarności a praktyczne aspekty jej realizacji w administracji publicznej ......................................................................................................................... 48 Tomasz Bąkowski Realizacja zadań publicznych przez związek metropolitalny w kontekście zasady pomocniczości .................................................................................................... 57 Izabela Bentkowska-Furman Sposoby nabywania mienia w świetle art. 44 ustawy o samorządzie gminnym .......................................................................................... 65 Leszek Bielecki, Piotr Ruczkowski, Jerzy Stelmasiak Ochrona przed powodzią jako zadanie samorządu gminnego .............................. 75 Anna Bohdan Zadania dzielnic i ich organów na przykładzie dzielnic miasta Opole ................ 89 6 Spis treści Ewa Bonusiak Porozumienie administracyjne jako forma wykonywania zadań przez gminę ................................................................................................................. 102 Anna Budnik Implementacja krajowych norm jakości powietrza w prawie amerykańskim .... 115 Stanisław Bułajewski Transport lotniczy jako jedno z zadań samorządu województwa z zakresu transportu zbiorowego i dróg publicznych ............................................................... 126 Krystyna Celarek Regulacje planistyczne gminy a prawo własności nieruchomości ........................ 138 Dominika Cendrowicz Pomocniczość jako zasada organizacji pomocy społecznej w samorządzie terytorialnym ................................................................................................................... 148 Grażyna Cern Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych wykonywanych przez gminę – uwagi teoretyczne i praktyczne ............................. 160 Dawid Chaba Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy ................ 173 Renata Cybulska Przekazanie i realizacja zadań gminy jednostce organizacyjnej na przykładzie zarządu dróg ......................................................................................... 189 Jarosław Czerw Teoretyczne i praktyczne aspekty tworzenia w gminach centrów usług wspólnych ......................................................................................................................... 195 Katarzyna Darowska Budżet partycypacyjny jako sposób wspierania i upowszechniania idei samorządowej .................................................................................................................. 205 Anna Deryng-Dziuk Świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej przez organizację pozarządową jako zadanie publiczne w świetle wybranych zasad Konstytucji RP ..................... 215 Spis treści 7 Dorota Fleszer Wybrane zagadnienia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez gminy ...................................................................................................................... 231 Agata Gados Udział organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych ..................... 244 Małgorzata Ganczar, Alicja Sytek Skuteczność rozwiązań prawnych w zakresie usług elektronicznej administracji publicznej ................................................................................................ 253 Max-Emanuel Geis Prywatyzacja zadań publicznych (partnerstwo publiczno-prywatne) w Niemczech ..................................................................................................................... 264 Joanna Jagoda Sposoby realizacji zadań w zakresie powiatowego publicznego transportu zbiorowego ....................................................................................................................... 277 Maria Jędrzejczak, Lucyna Staniszewska Realizacja zadań publicznych w modelach alternatywnych do partnerstwa publiczno-prywatnego ................................................................................................... 290 Mateusz Karciarz, Anna Kudra Współpraca międzysektorowa jako sposób realizacji zadań publicznych w samorządzie terytorialnym ....................................................................................... 302 Katarzyna Kłosowska-Lasek Lokalizacja terenowa zadań publicznych – obiektywne kryteria czy woluntaryzm ............................................................................................................. 317 Jerzy Korczak Specyfika wykonywania zadań złożonych jednostek samorządu terytorialnego na przykładzie młodzieżowych ośrodków wychowawczych ................................... 333 Dominik J. Kościuk, Justyna E. Kulikowska-Kulesza, Urszula K. Zawadzka-Pąk, Ewa Lotko Budżet partycypacyjny jako instrument wspierania realizacji lokalnych zadań publicznych – analiza administracyjno-finansowa miast wojewódzkich ............ 347 8 Spis treści Izabela Kuc Subsydiarność jako podstawa realizacji zadań publicznych w ramach partycypacji społeczeństwa w samorządzie terytorialnym ..................................... 364 Justyna E. Kulikowska-Kulesza, Artur K. Modrzejewski Określanie wysokości cen i opłat za usługi publiczne przez organy samorządu terytorialnego ............................................................................................. 377 Katarzyna Kułak-Krzysiak Samorząd gminny w świetle zasady pomocniczości ................................................ 387 Danuta Kurzyna-Chmiel Podział zadań publicznych między administrację rządową a samorząd terytorialny – przykłady oświatowe ............................................................................ 395 Anna Lichosik Emisja obligacji jako alternatywna forma pozyskiwania kapitału przez gminę ................................................................................................................. 406 Piotr Lisowski Nowe typy związków samorządowych w Polsce na przykładzie związków powiatowo-gminnych ..................................................................................................... 420 Paulina Łazutka Kilka uwag na temat charakteru prawnego związku metropolitalnego .............. 435 Małgorzata Magdziarczyk Gmina jako uczestnik obrotu gospodarczego w aspekcie realizacji zadań publicznych ...................................................................................................................... 446 Roman Marchaj Pojęcie użyteczności publicznej w prawie polskim .................................................. 459 Alina Miruć Zasada pomocniczości jako podstawa realizacji zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej ........................................................................................ 472 Adrian Misiejko Publiczny transport zbiorowy w związku metropolitalnym .................................. 486 Spis treści 9 Tomasz Moll Umowa o partnerstwo publiczno-prywatne jako sposób realizacji zadań publicznych ...................................................................................................................... 494 Andrzej Nałęcz Realizacja zadań samorządu terytorialnego w zakresie telekomunikacji ........... 508 Przemysław Niemczuk Instrumenty prawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego ....... 519 Edyta Nogieć-Karwot Dopuszczalność prawa przystąpienia gminy będącej uczestnikiem związku międzygminnego do spółki komunalnej utworzonej przez ten związek ............. 534 Jerzy Parchomiuk Wolność wyboru i nadużycie formy realizacji zadań publicznych ....................... 541 Jacek Pierzchała Kolizja interesu publicznego i prywatnego przedsiębiorcy na tle prywatyzacji zadania oświatowego gminy ......................................................................................... 559 Aldona Piotrowska Społeczne zamówienia publiczne jako sposób realizacji celów polityki społecznej .......................................................................................................................... 568 Katarzyna Płonka-Bielenin Partnerstwo publiczno-prywatne jako forma współpracy między sektorem publicznym a sektorem prywatnym w zakresie realizacji zadań publicznych ..................................................................... 580 Monika Sidor Zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym – doświadczenia największych polskich miast ......................................................................................... 599 Kamil Sikora, Anna Wąsowska Partnerstwo publiczno-prywatne – istota, charakter. 10 lat funkcjonowania w Polsce ................................................................................... 613 Jarosław Storczyński Uwagi do ustawy o związkach metropolitalnych ...................................................... 640 10 Spis treści Dorota Sylwestrzak Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego poza sferą użyteczności publicznej – uwagi de lege lata i de lege ferenda ............................... 654 Dominika Tykwińska-Rutkowska Prywatyzacja zadań własnych gminy z zakresu edukacji publicznej – studium gdańskiego „Pozytywnego” przypadku .................................................. 664 Daniel Wacinkiewicz Specyfika zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych w sferze zadań użyteczności publicznej ................................................................................................. 683 Hanna Walczak Realizacja zadań gminy w zakresie edukacji publicznej (zagadnienia wybrane) ........................................................................................................................... 695 Małgorzata Wenclik, Dorota Konopka Zasada subsydiarności jako podstawa budowania partnerstwa publiczno-społecznego oparta na wieloletnim kontraktowaniu usług społecznych ................................................................................................. 706 Dorota Wilkowska-Kołakowska Problem kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w zakresie oceny operatów szacunkowych przy aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ............................................................................................................................ 720 Mirosław Wincenciak Formy organizacyjnoprawne realizacji zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach ................................................................................... 735 Elżbieta Wituska Erozja zespolenia administracyjnego a realizacja zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rys newralgicznych kwestii problematycznych w ujęciu organizacyjnoprawnym .............................................. 747 Lidia Zacharko Innowacyjne rozwiązania w zakresie realizacji zadań publicznych gminy w Polsce i we Francji – modele kontraktowania usług społecznych ..................... 768 Magdalena Zmełty Sposób realizacji zadań w zakresie ochrony praw konsumenta przez jednostki samorządu terytorialnego ................................................................ 779 Spis treści 11 Ewa Żołnierczyk Ustalenie opłaty adiacenckiej jako wyraz realizacji art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ................................................................................. 788 Lech J. Żukowski Społeczna skuteczność prawa administracyjnego a zadania własne samorządu terytorialnego ............................................................................................. 798 WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH SKRÓTÓW Akty prawne EKSL k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.p.k. u.s.g. u.s.p. u.s.w. – – – – – – – – – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania ad‐ ministracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania kar‐ nego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486) Czasopisma i publikatory CBOSA Dz. U. Dz. Urz. M.P. NZS ONSA – – – – – – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Monitor Polski Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 ONSAiWSA OSNCP OTK OTK-A OwSS PUG ZNSA Inne j.s.t. PPP SA SN TK TSUE WSA – – – – – – – – – – – – – – Wykaz najważniejszych skrótów Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i woje‐ wódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Pracy Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego jednostka samorządu terytorialnego partnerstwo publiczno-prywatne sąd apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wojewódzki sąd administracyjny WSTĘP Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwer‐ sytetu Śląskiego w Katowicach zorganizowała w dniach 10–11 marca 2016 r. kolejną samorządową konferencję naukową pt. „Sposoby realizacji zadań publicznych”. Obrady w trakcie konferencji zostały poświęcone przede wszystkim nowym formom udziału społeczeństwa w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego. Konferencja miała charakter międzynarodowy. Do udziału zaproszeni zostali specja‐ liści z zakresu prawa komunalnego z Niemiec. W okresie kształtowania się samorządu terytorialnego jego istoty upatrywano w zu‐ pełnej samodzielności gminy, uwolnieniu jej spod kurateli państwa policyjnego, a na‐ stępnie – w czasie kształtowania się państwa prawnego – w ograniczeniu nadzoru or‐ ganów państwowych nad działalnością gminy. Wówczas to zyskał uznanie pogląd o własnym i poruczonym zakresie działania gminy. Nie kwestionowano wprawdzie prawa do daleko idącej ingerencji rządu w sferę zadań poruczonych, akcentowano jednakże autonomiczny charakter sfery zadań własnych, ograniczony tylko nadzorem sprawowanym na podstawie kryterium legalności, przyjmując, że w zakresie zadań własnych gmina jest samodzielna, zaś w zakresie zadań poruczonych jest tej samo‐ dzielności pozbawiona. Tak pojmowana autonomia gminy musiała budzić sprzeciw. Samodzielności gminy nie można bowiem upatrywać tylko w realizacji jej zadań własnych. Fakt, że gmina realizuje część zadań państwa na zasadzie poruczenia, nie oznacza, że nie jest w tym zakresie samodzielna. Dotyczy to zwłaszcza sposobu stosowania (realizacji) norm prawnych. Podział zadań samorządowych na własne i zlecone występuje w większości ustawo‐ dawstw państw Europy Zachodniej. Ustawowe rozróżnienie własnego i zleconego za‐ kresu działania gminy jest wyrazem spotkania się samorządnej podmiotowości jed‐ nostki samorządu terytorialnego z jednej strony i powierzonej jej w imieniu admini‐ stracji państwowej działalności z drugiej. W obydwu zakresach j.s.t. realizuje zadania 16 Wstęp określone ustawami. Ustawowo określony publiczny charakter zadań j.s.t. wskazuje na ich miejsce w sferze realizacji wewnętrznej funkcji państwa. Jako wyraz władztwa samorządowego korporacje terytorialne otrzymały prawo do sa‐ modzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Do zakresu zadań własnych zalicza się te wszystkie sprawy wspólnoty terenowej, które w drodze ustawy nie zostały powierzone innym podmiotom. Zakres ten może być modyfikowany jedynie w drodze ustawy. Państwo nie ma tu prawa do ingerencji ce‐ lowościowych. Regulacje samorządowe rozróżniają zwykle wewnątrz tego zakresu „dobrowolne zadania samorządowe” (np. budowa obiektów sportowych, muzeów itp.), co do których gminy mogą decydować same, czy w ogóle się za nie zabierać i jak je ewentualnie wykonywać, oraz „obowiązkowe zadania samorządowe”, co do których obowiązek wykonywania jest określony prawnie (np. plany budowlane, przygotowanie terenów budowlanych, budowa szkół itp.). Natomiast treść zadań zleconych jest i pozostaje państwowa. Ustawa przekazuje jedynie gminom ich wykonanie. Omawiając problematykę zadań samorządowych, należy rozróżnić dwa pojęcia wy‐ stępujące w ustawach samorządowych: zadania i kompetencje. Terminy te często są ze sobą utożsamiane. Jednak biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, nie jest możliwa sytuacja, aby w jednej ustawie zamieszczona były dwa pojęcia o tożsamym zakresie znaczeniowym. Różnica polega na tym, iż zadanie to określony cel, który musi osiągnąć samorząd, natomiast kompetencja to zespół praw i obowiązków organu, obejmujących prawne formy działania – czyli formy realizacji zadań. Zadania samo‐ rządu terytorialnego mają charakter publiczny. Na podstawie Konstytucji RP można wyodrębnić zadania własne i zlecone. Własnymi zadaniami są zadania publiczne służące zaspokajaniu wspólnoty samorządowej. Za‐ dania zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oparta została również na koncepcji podziału zadań samorządu na własne i zlecone. Taka klasyfikacja zadań ma przede wszystkim podstawę prawną w art. 166 Konstytucji RP. Określając zakres działania gminy, po‐ służono się przy tym klauzulą generalną, polegającą na domniemaniu właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednakże wprowadzenie w drodze ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. dodatkowych dwóch szczebli samorządu terytorialnego: powiatowego i wojewódzkiego, stało się swoistym „domknięciem” istniejącego dotychczas systemu samorządu. Nowe szczeble samorzą‐ Wstęp 17 du nie są wyposażone w uprawnienia nadrzędne i nadzorcze ani wobec siebie, ani wobec gmin. Mają one do wykonania całkowicie odmienne zadania. O ile zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty na stosunkowo niewielkim obszarze, to zadaniem powiatu i województwa jest realizacja zadań publicznych na obszarach znacznie większych. Konstytucja RP w art. 163 zawarła zasadę domniemania kompetencji na rzecz sa‐ morządu terytorialnego: „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie za‐ strzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Rów‐ nocześnie w art. 164 utrzymano zasadę domniemania właściwości gminy we wszystkich zadaniach samorządu terytorialnego niezastrzeżonych dla innych jednostek samorzą‐ du terytorialnego. Na podstawie analizy ustaw ustrojowych można stwierdzić, że za‐ chowana została podstawowa zasada ochrony samodzielności i nienaruszalności zadań gminy. Gminy, nie dość że zachowały wszystkie swoje dotychczasowe kompetencje, to jeszcze uzyskały kompetencje dodatkowe w związku z możliwością tworzenia miast na prawach powiatu. Ponadto przepisy ustrojowe przewidują możliwość zawierania po‐ rozumień pomiędzy gminami i powiatami w sprawie przekazania gminom do wyko‐ nywania zadań i kompetencji należących do powiatu (art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 2 u.s.p.). Zasadniczo podział zadań pomiędzy poszczególne szczeble samorządu terytorialnego powinien być dokonywany zgodnie z zasadą pomocniczości. Oznacza to, że podejmo‐ wanie decyzji powinno odbywać się na poziomie jak najbliższym mieszkańców wspól‐ noty samorządowej, jeśli jest to najskuteczniejsze na tym właśnie szczeblu. Ważną rolę będzie więc odgrywał czynnik ekonomiczności, gospodarności czy też efektywności. Przy zasadzie subsydiarności istotne jest więc wspomaganie społeczności mniejszych, strukturalnie niższych. Ponadto określenie zadań w ustawach samorządowych zostało oparte właśnie na za‐ sadzie subsydiarności. Bowiem do określenia zadań gminnych, jako najbliższych oby‐ watelowi, zastosowano generalną klauzulę kompetencyjną. Zadania powiatu wyliczone zostały taksatywnie. Natomiast zadania województwa sformułowane zostały jako za‐ dania regionu. Jednostka samorządu terytorialnego ma do wyboru dwie formy realizacji tych zadań: utworzenie jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadań albo zawar‐ cie umowy z podmiotem zewnętrznym. Pierwsza możliwość kreuje jednostkę pozos‐ tającą w strukturze organizacyjnej gminy, powiatu bądź województwa. W drugim przypadku zadania jednostki samorządu terytorialnego będą wykonywane przez pod‐ miot spoza jej struktury. Ustawodawca nie preferuje żadnej z wymienionych form, pozostawiając możliwość wyboru. Dokonując tego wyboru, jednostka samorządu te‐ rytorialnego uwzględnia różnego rodzaju czynniki: stan rynku gospodarczego, podaż usług, zainteresowanie przedsiębiorców podejmowaniem działalności gospodarczej na rzecz gminy itp. 18 Wstęp Podobne problemy występują w gospodarce komunalnej. Chodzi zwłaszcza o okreś‐ lenie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, pole‐ gających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Niezwykle istotne jest również zdefiniowanie występujących obok siebie pojęć: „za‐ rządzanie”, „administracja” i „gospodarowanie” mieniem samorządowym. We wszystkich trzech ustawach normujących ustrój samorządu terytorialnego znaj‐ dują się przepisy określające sposób zarządzania mieniem samorządowym. Artykuł 45 ust. 1 u.s.g. stanowi: „Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decy‐ dują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy za‐ chowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa”. Podobną regulację zawiera ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w art. 58, który stanowi: „Wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w gra‐ nicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych”. Wynika z nich, że ograniczenia w zakresie samodzielności zarządzania mieniem sa‐ morządowym wprowadzić może jedynie ustawodawca. Przykładem tego typu ograni‐ czeń mogą być przepisy ustaw o finansach publicznych, o gospodarce komunalnej, prawa zamówień publicznych itp. Analogicznej regulacji nie zawiera ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie po‐ wiatowym, nie oznacza to jednak, że powiat nie może samodzielnie zarządzać mieniem. Zasada samodzielności zarządzania mieniem powiatu wynika bowiem z ogólnej zasady zawartej w art. 2 tej ustawy oraz z faktu, że powiat wchodzi w stosunki cywilnoprawne, będąc podmiotem mienia powiatowego (art. 46 ust. 3). Bez wątpienia w zakresie zarządzania mieniem samorządowym organy samorządowe korzystać będą przede wszystkim z form prawa cywilnego. W tym miejscu rodzi się jednak pytanie, jak daleko sięga zasada samodzielności zarządzania mieniem komu‐ nalnym. Konstytucja RP z 1997 r. ustrój gospodarczy Polski określa jako społeczną gospodarkę rynkową opartą na wolności działalności i własności prywatnej (art. 20). Wolność działalności gospodarczej uznawana jest za jeden z aspektów szeroko rozumianej za‐ Wstęp 19 sady wolności, której adresatem ustawa zasadnicza czyni wyłącznie człowieka (art. 31 ust. 1). Władze publiczne, w tym samorząd terytorialny jako podmiot z mocy samej Konsty‐ tucji uczestniczący w sprawowaniu władzy (art. 16 ust. 2), powołane zostały do za‐ pewnienia rzeczywistej możliwości korzystania przez człowieka z przysługującej mu wolności, w tym z wolności działalności gospodarczej, nie zaś do partycypacji w tej wolności. Organy samorządu terytorialnego jako podmioty publiczne mają ustawowy obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można tu zatem mówić o jakiejkolwiek swobodzie działania. Możliwość podejmowania działalności gospodarczej przez jednostki samorządu tery‐ torialnego została ograniczona wyłącznie do zadań o charakterze użyteczności pub‐ licznej. Kolejnym przejawem zasady samorządności jest przyznane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo stanowienia o wyborze sposobu prowa‐ dzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Ograniczenia wynikać mogą jedynie z przepisów szczególnych, do których w pierwszym rzędzie zaliczyć na‐ leży art. 2 i 3 u.g.k. W ustawie tej poddano szczegółowej regulacji, choć nie wolnej od niejasności, formy samorządowego zakładu budżetowego i spółek z ograniczoną od‐ powiedzialnością oraz akcyjnej. Nie objęto natomiast przepisami ustawy spółdzielni. Tymczasem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał do‐ tyczących tworzenia i przystępowania do spółdzielni oraz rozwiązywania i występo‐ wania z nich (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.). Nie przewidziano takich kompetencji dla organów samorządu wojewódzkiego. Zasygnalizowane wyżej problemy stanowiły kanwę wystąpień i dyskusji w trakcie kon‐ ferencji. Podnoszone były aspekty teoretyczne i praktyczne, krajowe i międzynarodo‐ we. W niniejszym zbiorze zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie konferencji, jak i artykuły przygotowane przez uczestników konferencji jako rezultat dyskusji i dalszych inspirowanych nią przemyśleń. Bogdan Dolnicki Agata Andruszkiewicz Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących środowiska osób starszych w ramach realizacji zadań własnych gmin – analiza formalna ich funkcjonowania na przykładzie aktów prawa miejscowego wybranych miast Polski 1. Wstęp Problemy demograficzne starzejących się społeczeństw europejskich są wyzwaniem dla organizacji oraz podmiotów działających na rzecz seniorów i w ich imieniu. Ten‐ dencja ta w najbliższych latach będzie się nasilać. Ta niedoceniana grupa społeczna dysponuje niewykorzystanym potencjałem, który będzie stawał się coraz ważniejszy. Organizacje pozarządowe i społeczności lokalne mogą odegrać na tym polu dużą rolę, angażując środowiska seniorów w życie obywatelskie, polityczne czy gospodarcze. Do‐ cenianie doświadczenia osób starszych, szacunek dla tradycji, mądrości życiowej winno przyświecać realizacji coraz bardziej obecnej w naszym kraju tzw. polityki senioralnej. Rząd, starając się wyjść naprzeciw trudnej sytuacji populacyjnej, przyjął dokument dotyczący założeń długofalowej polityki senioralnej państwa1. Pojawiające się w całym kraju rady seniorów o zasięgu zarówno lokalnym, jak i ogólnokrajowym wpisują się w działania wynikające z tej strategii. Te ciała doradcze mogą reprezentować starszych mieszkańców środowisk lokalnych wobec władz samorządu terytorialnego i w ramach swych kompetencji konsultować, opiniować kwestie dotyczące szeroko rozumianych interesów społeczeństwa. Celem niniejszej pracy jest analiza porównawcza aktów prawa miejscowego, tj. uchwał w sprawie powołania rad seniorów, w pięciu największych pod względem liczby lud‐ ności polskich miastach: Warszawie, Krakowie, Łodzi, Poznaniu i Wrocławiu. Porów‐ nane zostaną wybrane gminne rady seniorów pod kątem celowości ich funkcjonowa‐ nia, długości kadencji, liczby powołanych członków, częstotliwości spotkań, kompe‐ 1 Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014–2020. 22 Agata Andruszkiewicz tencji i zakresu zadań, organizacji oraz trybu powoływania. Źródło badań stanowiły informacje pozyskane z Biuletynów Informacji Publicznej urzędów tychże miast. Tabela 1. Największe miasta pod względem liczby ludności (stan na dzień 31 grudnia 2014 r.) Miasto M.st. Warszawa Kraków Łódź Lp. 1 2 3 4 Wrocław 5 Poznań Województwo mazowieckie małopolskie łódzkie dolnośląskie wielkopolskie Ogółem 1 735 442 761 873 706 004 634 487 545 680 Mężczyźni Kobiety 796 192 355 242 321 304 295 950 254 316 939 250 406 631 384 700 338 537 291 364 Źródło: http:// stat. gov. pl/ statystyka- regionalna/ rankingi- statystyczne/ miasta- najwieksze- pod- wzgledem- liczby- ludnosci/ . 2. Podstawy prawne utworzenia rad seniorów Rady seniorów w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. są przykładem realizacji zadań własnych gmin polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. „Rady Seniorów, w odróżnieniu od stowarzyszeń czy fundacji, nie są organizacjami pozarządowymi. Nie są jednak też jednostkami gminnymi. Nie posiadają osobowości prawnej. Nie mogą być stroną umów przewidujących zobowiązania finansowe”2. Do końca 2014 r. powstało ich w całej Polsce aż 76 – najwięcej w województwach śląskim i wielkopolskim3. Uchwalona w 2013 r. przez Sejm nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym dotyczyła dwóch artykułów. Nowelizacja ta uregulowała pod kątem prawnym funkcjonowanie aktywności obywatelskiej środowisk działających w imieniu i na rzecz osób starszych w społeczności lokalnej. Odpowiadała na potrzeby inicjatywnych grup lokalnych miej‐ scowej ludności, które chciały mieć swoich reprezentantów w gminach. Funkcjono‐ wanie powołanych z inicjatywy samych mieszkańców rad seniorów nie jest nowym zjawiskiem, bowiem od kilku lat funkcjonują gremia powołane z inicjatywy obywateli, jak również organów wykonawczych samorządowych władz lokalnych do podejmo‐ wania – mimo braku do 2013 r. konkretnej ustawowej regulacji powoływania rad – róż‐ nych działań na rzecz osób starszych. Niektóre gminy wykorzystały inwencję chcących mieć realny (choć tylko opiniotwórczy) wpływ na losy i działalność społeczności za‐ mieszkałej na danym terenie. Umożliwiła to ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych 2 http:// radyseniorow. pl/ abc- tworzenie- rad- seniorow/ 3 http:// uml. lodz. pl/ samorzad/ aktualnosci/ ? news= 27775 Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących... 23 ustaw4, pozwalając powoływać rady seniorów. Kluczowe było wprowadzenie przepisu w art. 4 ust. 1 o zadaniach publicznych na rzecz osób w wieku emerytalnym oraz moż‐ liwościach powołania rady działalności pożytku publicznego regionalnie i lokalnie. Ta zmiana była przyczynkiem do powstania rad seniorów na poziomie gmin i powiatów. Rodzi się zatem pytanie, czy zasadne jest dublowanie się przepisów? Warto w tym miejscu przywołać opinię Pawła Kubickiego, który zastanawia się nad sensownością ich powoływania gdyż: „Radę taką może utworzyć organ wykonawczy (starosta, wójt, burmistrz, prezydent) na wniosek organizacji pozarządowych i pod‐ miotów wymienionych w art. 3 ust. 3 (...)”5. (...), wójt, burmistrz lub prezydent mogą także samodzielnie powołać Radę Seniorów i mianować do niej członków. Wtedy jednak nie będzie ona oparta o ustawę o samo‐ rządzie, a jej postrzeganie jako ciała stanowiącego zaplecze lokalnego włodarza będzie niemal ewidentne”6. Działalność powiatowych i gminnych rad działalności pożytku publicznego, podobnie jak rad seniorów, koncentruje się m.in. na konsultowaniu i opiniowaniu wszelkich projektów dotyczących strategii powiatów i gmin, projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfer pożytku publicznego. Według danych Departamentu Pożytku Publicznego w Polsce powstało 8207 organizacji działalności pożytku pub‐ licznego7. Rodzi się pytanie, czym są gminne rady seniorów powstałe w oparciu o znowelizowaną ustawę o samorządzie gminnym? Gremia te mają charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Konstytuują się z własnej oddolnej inicjatywy zainteresowanych środo‐ wisk lokalnych. W jej składzie mogą znaleźć się reprezentanci instytucji działających na rzecz osób starszych, przedstawiciele organizacji pozarządowych, jak również pod‐ miotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Są zawiązywane w celu tworzenia solidarności międzypokoleniowej oraz budowania warunków sprzyjających podejmo‐ waniu różnych przedsięwzięć na rzecz społeczności lokalnej. Jednostki samorządu terytorialnego od dawna mogły powoływać organy działające na rzecz osób starszych. Ustawa o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 5c, w jeszcze większym stopniu umożliwił tę inicjatywę. 4 Zmieniona ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach (Dz. U. poz. 1339). 5 P. Kubicki, Warszawskie rady seniorów – raport, Zakład Gerontologii Społecznej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, s. 5. 6 http:// radyseniorow. pl/ abc- tworzenie- rad- seniorow/ 7 Wykaz organizacji pożytku publicznego uprawnionych do otrzymania 1 podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2015, sporządzony zgodnie z art. 27a ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 239 z późn zm., dalej: u.d.p.p.w.), http:// www. pozytek. gov. pl/ Wykaz, Organizacji, Pozytku, Publicznego, 3666. html. 24 Agata Andruszkiewicz 3. Analiza aktów prawa miejscowego Porównując uchwały w sprawie utworzenia rad seniorów w poszczególnych gminach, należy zauważyć, iż Poznań, najwcześniej spośród analizowanych miejscowości, wdro‐ żył ideę stworzenia podmiotu służącego reprezentacji interesów osób starszych w for‐ mie ukonstytuowanego organu. Uchwałą nr XXIV/228/V/2007 Rady Miasta Poznania z dnia 25 października 2007 r. powołano Miejską Radę Seniorów. Podstawa prawna niniejszej uchwały to art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz uchwała nr XXXIII/262/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 18 listopada 2003 r. w sprawie miejskiej strategii polityki spo‐ łecznej. Łódź także była jedną z pierwszych gmin, w której zawiązano Miejską Radę Senio‐ rów8. Uchwała nr XXV/403/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 października 2011 r., zmieniona uchwałą nr XXXV/660/12 z dnia 14 marca 2012 r.9, dała podstawą prawną powołania tego gremium10. Również we Wrocławiu wcześnie została powołana Wrocławska Rada ds. Seniorów11. Prezydent Wrocławia powołał Wrocławską Radę ds. Seniorów Zarządzeniem nr 7043/09 z dnia 29 lipca 2009 r. (uchylonym przez § 1 zarządzenia nr 11609/14 PW z dnia 6 sierpnia 2014 r.)12. Uchwała nr LX/1526/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie powołania Wrocławskiej Rady Seniorów oraz nadania jej Statutu13 kontynuuje działania obecnej, sprawującej swoje funkcje już drugą kadencję, Wrocławskiej Rady ds. Seniorów. Jako przedostatnia w uwzględnionym katalogu analizowanych gmin Rada Miasta Kra‐ ków powołała uchwałą nr CIX/1640/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. Radę Krakowskich Seniorów oraz nadała jej Statut. 8 http:// seniorzy. uml. lodz. pl/ Miejska- Rada- Seniorow- k- 8. html 9 Zgodnie z § 3 uchwały nr 7/104/15 z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów tracą moc poprzednie uchwały w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów. 10 W chwili pisania niniejszego artykułu obowiązuje uchwała nr 7/104/15 z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów. 11 Na podstawie: uchwały nr LIV/1559/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 września 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Dolno. Nr 189, poz. 2829 z późn. zm.); zarządzenia nr 10924/10 Prezydenta Wrocławia z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie zasad postępowania w celu przeprowadzania konsultacji projektów aktów prawa miejscowego z radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. 12 http:// uchwaly. um. wroc. pl/ uchwala. aspx? numer= 7043/ 09 13 Dz. Urz. Woj. Dolno. poz. 3062. Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących... 25 Warszawska Rada Seniorów została utworzona dopiero dwa lata temu uchwałą nr LXXXV/2188/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r.14, ale tradycje partycypacji społeczeństwa w polityce lokalnej miasta odnajdujemy w różnych komisjach dialogu społecznego15, które powoływano jako rady działalności pożytku publicznego. Jest to najbliższy odpowiednik istniejących w innych miastach rad se‐ niorów. Zainteresowane organizacje pozarządowe i reprezentanci m.st. Warszawy za‐ częli tworzyć zespoły inicjatywno-doradcze. Głównym cel ich funkcjonowania to współdziałanie środowisk pozarządowych i urzędniczych w zakresie konsultowania i współtworzenia dokumentów, opiniowania projektów aktów prawa miejscowego, opiniowania projektów aktów prawnych związanych z realizacją zadań publicznych. Komisje te działają w oparciu o § 26 Programu współpracy m.st. Warszawy w 2016 roku16 z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Jedno z priorytetowych zadań komisji to określanie potrzeb społecznych mieszkańców i sposobu ich zaspokajania oraz występowanie do organów miasta z wnioskami doty‐ czącymi ich działalności. Do chwili obecnej powstało 31 komisji dialogu społecznego przy 11 biurach Urzędu m.st. Warszawy i nadal powstają, gdyż do powołania nowej komisji potrzeba inicjatywy co najmniej 10 organizacji pozarządowych17. Warto pod‐ kreślić podstawową różnicę między komisjami a radami seniorów, jaką jest ograni‐ czenie członkostwa tylko do przedstawicieli organizacji pozarządowych. Podsumowując dotychczasowe rozważania, można wyciągnąć wnioski, że gminy ujęte w badaniu powoływały ciała kolegialne w postaci rad seniorów lub innych (np. komisje dialogu społecznego) służące wójtom/prezydentom/burmistrzom jako organ opinio‐ twórczy, bez kompetencji decyzyjnych. W tym celu opierały się na: ustawie o samo‐ rządzie gminnym; ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; usta‐ wie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej18; ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym19, jak również na dokumentach strategicznych wypra‐ cowanych w ramach lokalnej polityki senioralnej. Kolejny aspekt rozważań to weryfikacja wymogów formalnych powstawania rad se‐ niorów w omawianych gminach. Analizując zapisy statutowe rad, należy porównać: długość kadencji, liczbę członków, częstotliwość spotkań, zakres zadań, kompetencje 14 Podstawa prawna uchwały to art. 5c ust. 1–5 u.s.g. oraz uchwała nr LXXII/1870/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia „Programu Warszawa Przyjazna Seniorom na lata 2013–2020”. 15 http:// ngo. um. warszawa. pl/ komisje- dialogu- spolecznego 16 Stanowiący załącznik do uchwały nr XVIII/411/2015 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 października 2015 r. Poprzedni dokument – Program współpracy m.st. Warszawy w 2010 roku z organizacjami pozarządowymi przyjęty uchwałą nr LXIII/1956/2009. 17 http:// ngo. um. warszawa. pl/ komisje- dialogu- spolecznego 18 Tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930. 19 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm. 26 Agata Andruszkiewicz tych podmiotów, tryb powoływania oraz cel, jaki przyświecał ich powołaniu w każdej z omawianych jednostek samorządu terytorialnego. 4. Członkostwo w radzie seniorów Analiza statutów rad seniorów poszczególnych miast wykazała, iż np. członkiem rady może zostać osoba zamieszkała na terenie m.st. Warszawy, która ukończyła 60 lat. Podobnie jest w gminie Wrocław. Wrocławska Rada Seniorów składa się z osób po‐ wyżej 60. roku życia zamieszkałych na jej terenie. Analogiczna sytuacja jest w Łodzi i w Krakowie. W skład Miejskiej Rady Seniorów w Poznaniu mogą być powołane wy‐ łącznie osoby, które ukończyły 60. rok życia, zwane „seniorami”. 5. Kadencja Kadencja członka rady w Warszawie od dnia jego powołania trwa trzy lata. We Wroc‐ ławiu kadencja Rady Seniorów trwa 4 lata i liczy się ją od dnia pierwszego posiedzenia. W Łodzi kadencja rady rozpoczyna się z chwilą jej wyboru i kończy się z chwilą za‐ kończenia kadencji Rady Miejskiej. W Krakowie kadencja Rady Krakowskich Senio‐ rów trwa 4 lata, ale pierwsza trwała tylko 2 lata. Miejska Rada Seniorów w Poznaniu powoływana jest na czas nieokreślony, natomiast jej skład osobowy ustalony jest na okres kadencji Rady Miasta. 6. Częstotliwość spotkań rad seniorów We Wrocławiu posiedzenia Rady Seniorów odbywają się w zależności od potrzeb, jed‐ nak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Posiedzenia rady w Łodzi i w Krakowie od‐ bywają się zgodnie z planem pracy uchwalonym przez radę, nie rzadziej niż raz na kwartał. Podobnie jest w Poznaniu. Rada obraduje na posiedzeniach plenarnych zwo‐ ływanych nie rzadziej niż raz na kwartał. Rada Seniorów w Poznaniu pracuje podczas posiedzeń plenarnych lub w trybie obiegowym, kiedy to członkowie Rady prezentują swoje stanowiska w formie elektronicznej lub innej pisemnej w terminie wyznaczonym przez Przewodniczącego Rady. Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących... 27 7. Zakres zadań i kompetencje rad seniorów Wszystkie statuty rad seniorów gmin ujętych w badaniu zawierają kompetencje i za‐ dania odnośnie do swojej działalności. Dotyczą one głównie integracji i wspierania środowiska osób starszych oraz reprezentowanie ich zbiorowych interesów na ze‐ wnątrz. Promowana jest aktywność ludzi starszych. Działalność rad skupia się na pro‐ filaktyce i promocji zdrowia seniorów, budowaniu ich autorytetu oraz przełamywaniu stereotypów na temat starości czy wzmacnianiu więzi międzypokoleniowych. Miasta przywiązują również wagę do działań na rzecz edukacji, kultury i dziedzictwa naro‐ dowego, a także sportu, turystyki i rekreacji. Rady skupiają się na bezpieczeństwie publicznym, warunkach życia seniorów oraz przeciwdziałaniu wykluczeniu społecz‐ nemu osób starszych. Tylko statut Wrocławskiej Rady Seniorów, stanowiący załącznik do uchwały nr LX/1526/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 czerwca 2014 r., nie określa szczegółowo kompetencji i zadań rad seniorów. Jedynie w § 2 rozdziału I w części Postanowienia ogólne zdefiniowano pojęcie środowisk senioralnych jako przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz pod‐ miotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku, zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. 8. Tryb powoływania rad seniorów i liczba członków – wątpliwości prawne Wątpliwości może budzić tryb, w jakim powoływane są rady seniorów. Niepokojąca jest forma wyboru członków do rady. Rady seniorów w założeniu ustawodawcy są organem reprezentującym osoby starsze danej społeczności lokalnej wobec organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Jakakolwiek ingerencja dotycząca powoły‐ wania tego gremium „ze wskazaniem” kandydata bezpośrednio przez prezydenta/ burmistrza/wójta jest niezrozumieniem idei art. 5c ust. 5 u.s.g. Prowadzi do zbyt dużego wpływu władzy wykonawczej na powstawanie niezależnego, w myśl założeń ustawy, organu. Zastrzeżenia budzą zapisy statutowe gwarantujące prezydentom miast bez‐ pośredni wpływ na powoływanie członków rady. Można podzielić opinię zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 marca 2014 r. WNK.IV.4131.5.1420, dotyczącą charakteru prawnego uchwały w sprawie po‐ wołania i statutu rad seniorów. W uzasadnieniu faktycznym tegoż rozstrzygnięcia podniesiono, iż: „Naruszeniem art. 5c ust. 5 ustawy jest dyskrecjonalne postanowienie o możliwości uzupełnienia składu Rady Seniorów przez Prezydenta (...). Dowolność realizacji takiej kompetencji może stanowić przeszkodę w działaniu organu oraz nie wypełnia warunku «sprawnego sposobu wyboru członków»”. 20 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 marca 2014 r., WNK.IV. 4131.5.14, LEX nr 1483433. 28 Agata Andruszkiewicz W Warszawie liczbę członków określa § 3 ust. 1 statutu Warszawskiej Rady Seniorów stanowiący załącznik do uchwały nr LXXXV/2188/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. W skład Rady wchodzi nie więcej niż 26 osób. Rada składa się z dwóch przedstawicieli Komisji Dialogu Społecznego ds. Osób Starszych i Kombatantów oraz Komisji Dialogu Społecznego ds. Uniwersytetów Trzeciego Wie‐ ku, trzech przedstawicieli Rady m.st. Warszawy, przedstawiciela Prezydenta m.st. Warszawy, a w przypadku powołania Dzielnicowej Rady Seniorów przez dzielnicę m.st. Warszawy – jeden przedstawiciel. We Wrocławiu tryb wyboru i powoływania członków Wrocławskiej Rady Seniorów określa § 4 ust. 1 statutu Wrocławskiej Rady Seniorów stanowiącego załącznik do uchwały nr LX/1526/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 czerwca 2014 r. W skład Rady Seniorów wchodzi 14 członków (3 osoby wskazane przez Radę Miejską Wrocławia; 3 osoby wskazane przez Prezydenta Wrocławia; 8 osób wybranych spo‐ śród przedstawicieli środowisk senioralnych). Rada składa się z przedstawicieli orga‐ nizacji pożytku publicznego, Rady Miejskiej Wrocławia oraz Prezydenta Wrocławia. Nawiązując do wcześniejszych informacji, należy stwierdzić, że poprzedni organ – Wrocławska Rada ds. Seniorów21, reprezentujący seniorów we Wrocławiu – składał się z 8–12 osób wybieranych przez Prezydenta Wrocławia na okres 2-letniej kadencji spo‐ śród osób reprezentujących i zgłoszonych przez instytucje publiczne, organizacje po‐ zarządowe, w tym jednostki kościelne oraz uczelnie, których działalność statutowa obejmowała obszar zadań na rzecz osób starszych. Widzimy zatem, że w ciągu kilku lat wzrosła liczba członków Wrocławskiej Rady Seniorów z 12 do 14. W Poznaniu w skład rady wchodzi 9 seniorów wybranych przez przedstawicieli orga‐ nizacji pozarządowych, które działają na rzecz środowiska osób starszych, przez przed‐ stawicieli rad osiedli i klubów seniora, oraz 3 przedstawicieli Rady Miasta, jak również 3 przedstawicieli Prezydenta Miasta Poznania. W Łodzi w skład Rady wchodzi łącznie piętnaście osób. Rada wybierana jest przez Radę Miejską spośród osób zgłoszonych przez przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku22. Poprzedni akt prawny23 pozwalał na wskazanie przez Prezydenta i Radę Miejską w Łodzi po trzy osoby do Rady. Pozostałych dziewięciu członków wybierali przedstawiciele organizacji poza‐ 21 Powołana przez Prezydenta Wrocławia zarządzeniem nr 7043/09 z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie powołania Wrocławskiej Rady do spraw Seniorów (zmieniona zarządzeniem nr 3909/12 Prezydenta Wrocławia z dnia 28 lutego 2012 r.; uchylona zarządzeniem nr 11609/14 Prezydenta Wrocławia z dnia 6 sierpnia 2014 r.). 22 http:// seniorzy. uml. lodz. pl/ Miejska- Rada- Seniorow- k- 8. html 23 Uchwała nr XXV/403/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 października 2011 r., zmieniona uchwałą nr XXXV/660/12 z dnia 14 marca 2012 r. Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących... 29 rządowych działających na rzecz środowiska osób starszych oraz przedstawiciele rad osiedli, uniwersytetów trzeciego wieku i klubów seniora24. W statucie Krakowskiej Rady Seniorów nie odnajdujemy bezpośredniego udziału Pre‐ zydenta Krakowa jako uprzywilejowanego podmiotu do zgłoszenia swojego kandydata do Rady. W uchwale nr CXII/1748/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.25 w sprawie zmiany w załączniku do uchwały nr CIX/1640/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie powołania Rady Krakowskich Seniorów oraz na‐ dania jej Statutu czytamy w § 4 ust. 1: „Rada wybierana jest spośród osób zgłoszonych przez przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Prawo zgłoszenia kandydata do Rady ma także grupa 20 seniorów posiadających bierne prawo wyborcze do Rady”. Liczbę osób wybranych reguluje § 8 ust. 2: „Do Rady wybranych zostaje 25 kandydatów, którzy otrzymali w głosowaniu największą liczbę głosów”. Wybór kandydatów do rady jest kompetencją krakowskich radnych. Z przeanalizowanego powyżej materiału wynika, iż nie wszystkie wspomniane gminy stosują postanowienia przepisu art. 5c ust. 5 u.s.g. zgodnie z intencją ustawodawcy. Nieuprawnione wskazywanie „swoich ludzi” do składu rad seniorów przez władzę wy‐ konawczą może nie być pozbawione bezstronności. 9. Cel powstania rad Głównym celem rad seniorów jest reprezentowanie interesów osób starszych wobec władz samorządowych. To ciała o charakterze konsultacyjnym, doradczym i inicja‐ tywnym. Zgodnie z art. 5c ust. 1 u.s.g., dodanym w 2013 r.: „Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej”. Warszawska Rada Seniorów działa w celu poprawy jakości życia oraz pobudzania ak‐ tywności obywatelskiej seniorów mieszkających na terenie m.st. Warszawy. Pełni funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną. W Krakowie głównym celem Rady Krakowskich Seniorów jest służenie seniorom poprzez reprezentowanie ich interesów wobec Gminy Miejskiej Kraków. Rady Seniorów w Łodzi stanowią ciało o charakterze konsultacyjnym, doradczym i inicjatywnym dla władz. Wrocławska Rada Seniorów reprezentuje potrzeby i interesy osób starszych, powyżej 60. roku życia, zamieszkałych na terenie gminy Wrocław. W Poznaniu Miejska Rada Seniorów dba o interesy miesz‐ 24 http:// seniorzy. uml. lodz. pl/ Miejska- Rada- Seniorow- k- 8. html 25 Zmieniona uchwałą nr CXII/1748/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie zmiany w załączniku do uchwały Nr CIX/1640/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie powołania Rady Krakowskich Seniorów oraz nadania jej Statutu. 30 Agata Andruszkiewicz kańców powyżej 60. roku życia wobec władz Miasta jako organ opiniodawczy, doradczy i inicjatywny. 10. Konkluzje Wśród osób zajmujących się tematyką senioralną niektórzy są zdania, że rady seniorów to instytucje jedynie fasadowe. W ramach posiadanych kompetencji mogą opiniować, doradzać, konsultować aktywność polityków samorządowych, jednak bez wyraźnego sprawstwa decyzyjnego. Sami zainteresowani seniorzy są podobnego zdania, bo z po‐ dejmowanymi inicjatywami starszej społeczność lokalnej nie zawsze liczą się włodarze gmin i powiatów. Mimo iż ustawa o samorządzie gminnym została doprecyzowana przepisem w sprawie składu gminnych rad seniorów, to jednak rodzi się pytanie, czy rady seniorów mają rację bytu i czy rzeczywiście wpływają życie gminy. „My, seniorzy, najlepiej rozumiemy sytuację osób starszych i znamy ich problemy. Dlatego to my, seniorzy, powinniśmy mieć rzeczywisty wpływ na te działania, które możliwie najlepiej będą odpowiadały naszym potrzebom. Zatem, Rady Seniorów po‐ winny mieć rzeczywisty, a nie tylko deklaratywny wpływ na działania skierowane do ludzi starszych”26. „Niemały wpływ na pozycję i sposób funkcjonowania rady seniorów ma ordynacja do rady seniorów. A w zasadzie jej brak. Jak wykazało badanie, w większości wypadków członkowie rady wskazywani są bezpośrednio przez wójta/burmistrza/prezydenta lub przez organizacje senioralne zaproszone do tego przez wójta/burmistrza/prezydenta. W skład rad wchodzą też «zasłużeni mieszkańcy», np. emerytowani lekarze/radni/ nauczyciele. Konsekwencją takiego sposobu powoływania członków rad jest także to, że niewielu mieszkańców zdaje sobie w ogóle sprawę z istnienia takiego ciała jak rada seniorów, a część tych, którzy o nich słyszeli, postrzegają ich bardziej jako urzędników niż swoich reprezentantów”27. Wzrost świadomości społecznej seniorów, aktywne włączanie się w inicjatywy środo‐ wiska lokalnego, budowanie solidarności międzypokoleniowej oraz tworzenie warun‐ ków do pobudzania aktywności obywatelskiej to szczytne idee pomysłodawców rad seniorów. Reasumując powyższe rozważania, można przedstawić następujące kon‐ kluzje: – członkowie rad seniorów we wszystkich badanych gminach pełnią swoje funkcje społecznie; 26 http:// my50plus. pl/ miejska- rada- seniorow- cele- i- zadania/ 27 http:// zoomnaradyseniorow. pl/ rady- seniorow- potencjalem- dla- aktywnosci- obywatelskiej- osob- starszych/ Rady seniorów jako przykład ciał kolegialnych reprezentujących... 31 – nie wszystkie miasta „czekały” na nowelizację ustawy o samorządzie gminnym i po‐ jawienie się w niej art. 5c, aby powołać rady seniorów; – wszystkie rady działają w oparciu o statuty; – rady zostały powołane w celu reprezentowania potrzeb i interesów osób starszych, zamieszkałych na terenie reprezentowanych gmin; – kadencja rad zwykle trwa 4 lata; – gremia te różnią się liczbą członków – największą liczbę reprezentantów przedsta‐ wicielstw środowisk osób starszych w radach seniorów ma Warszawa – 26 członków, a najmniej liczebna jest Rada Seniorów w Poznaniu – 9 członków. Mgr Agata Andruszkiewicz, doktorantka, Katedra Samorządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach Monika Augustyniak Jednostki pomocnicze gminy jako forma realizacji zasady subsydiarności – doświadczenia polskie i francuskie1 1. Wstęp Zasada subsydiarności należy do jednych z podstawowych zasad2 działania jednostek samorządu terytorialnego3, która wywodzi się ze społecznej nauki Kościoła, stanowiąc fundament państwa demokratycznego4. Jej istotą jest „dążenie do jak najbardziej ra‐ cjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, opartego na kryterium efektywności”5. W przedmiotowym artykule zostaną zaprezentowane jednostki pomocnicze gminy w polskim i we francuskim porządku prawnym, będące formą realizacji zasady subsydiarności w gminie. Omówione zostaną prawne formy działania i zarządzania wspólnotą lokalną przez jednostki pomocnicze. Rozważania 1 Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji nr DEC-2013/09/D/HS5/00349. 2 J. Zimmermann wskazuje, że zasada ta polega na tym, że to „obywatele przez swoje struktury formowane oddolnie powinni mieć maksymalną swobodę w wykonywaniu zadań publicznych, a państwo powinno brać na siebie tylko tę część zadań, której sami obywatele nie są w stanie realizować. Jeżeli już jednak jakieś zadanie przypadnie państwu, to powinno być ono zrealizowane możliwie najbliżej obywatela i z jego udziałem” – zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, wyd. 6, s. 131. Podobnie E. Popławska, Wpływ zasady subsydiarności na przemiany ustrojowe w Polsce (w:) Subsydiarność, red. D. Milczarek, Warszawa 1999, s. 139 i n. 3 Zasada ta pozostaje w ścisłej korelacji z zasadą decentralizacji, która należy do zasad ustrojowych państwa. Zakłada ona taką organizację aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Zob. też E. Ura, Prawo administracyjne, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 94. 4 Jak wskazuje E. Ura, zgodnie z zasadą pomocniczości „człowiek to najważniejszy podmiot wszelkich spraw i w związku z tym inne instytucje powinny być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań”, tamże, s. 86. 5 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 25. Autor wskazuje, że zasada subsydiarności wyraża próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres samodzielności i samowystarczalności obywatela, grup społecznych, mniejszych lub większych społeczności w różnych sferach funkcjonowanie państwa – B. Dolnicki (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, s. 29. Zob. też A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada UE i w Polsce, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1–2, s. 6. Jednostki pomocnicze gminy jako forma realizacji zasady... 33 dotyczące zadań i kompetencji jednostek pozwolą na wysunięcie wniosków i postula‐ tów de lege ferenda w zakresie poruszanej problematyki. Artykuł stanowi próbę odpo‐ wiedzi na pytania dotyczące aktualnych dylematów prawnych związanych z realizacją zasady subsydiarności w świetle zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy. 2. Zasada subsydiarności – kontekst normatywny Zasada pomocniczości w prawie Unii Europejskiej została unormowana w art. 5 Trak‐ tatu o Unii Europejskiej6 oraz w preambule do tego aktu7. Jej celem jest zbliżenie UE i obywateli poprzez zagwarantowanie, że w razie konieczności działania zostaną pod‐ jęte także na szczeblu lokalnym. „Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiąg‐ nięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie cen‐ tralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”8. Za‐ sada ta koresponduje z zasadą proporcjonalności9 oraz przyznania10, dając możliwość podejmowania przez prawodawcę unijnego decyzji jak najbliżej obywateli. Jak zauważa A. Wiktorowska, „większa wspólnota (państwo, społeczeństwo) wspiera mniejszą wspólnotę (gminę, jednostkę) tylko w pewnych ściśle określonych przypadkach i oko‐ licznościach oraz na warunkach zdeterminowanych prawem. Wynika stąd, że kwin‐ tesencją zasady subsydiarności w kontekście aksjologicznym jest zakaz stosowania przez większą wspólnotę (państwo, społeczeństwo, unię) działań władczych ponad potrzebę”11. 6 Zob. Traktat o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202/1 z 7.06.2016, s. 13, dalej: TUE) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202/1 z 7.06.2016, s. 47, dalej: TFUE). 7 Zob. preambułę TUE, która stanowi: „(...) ZDECYDOWANI kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości, (...) MAJĄC NA UWADZE dalsze kroki, które należy przedsięwziąć na rzecz rozwoju integracji europejskiej”. 8 Zob. art. 5 ust. 3 TUE. 9 Zob. art. 5 ust. 4 TUE. Zob. szerzej na ten temat N. Półtorak (w:) System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, Warszawa 2014, s. 488 i n. 10 Zob. art. 5 ust. 1 TUE. 11 Zob. A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, wyd. 11, Warszawa 2013, s. 219 i n. Autorka podkreśla, że „zasada subsydiarności traktowana jest na ogół jako reguła ustalająca wewnętrzny porządek w państwie i społeczeństwie. Ma ona charakter reguły organizacyjnej (ustrojowej) oraz reguły postępowania, według których państwo (większa wspólnota) i gminy (mniejsze wspólnoty) określają swoje wzajemne relacje”. 34 Monika Augustyniak Zasada subsydiarności została również uregulowana w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego12, która w art. 3 ust. 1 stanowi, że „samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. Prawo to może być realizowane przez rady lub zgro‐ madzenia oraz przez zgromadzenia obywateli, referendum lub każdą inną formę bez‐ pośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie13. Ozna‐ cza to, ż
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Sposoby_realizacji_zadan_publicznych-ebookRO/p02032646i020" target="_blank" title="Sposoby realizacji zadań publicznych [Bogdan Dolnicki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Sposoby realizacji zadań publicznych [Bogdan Dolnicki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>