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Timestamp: 2018-10-17 09:55:01
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El derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Reflexiones | Urbaniker
El derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Reflexiones
agosto 2, 2015 Ley de Viviendaadmin
Como han destacado los medios de comunicación, la Ley vasca 3/1015 de Vivienda ha introducido por primera vez en una ley formal el derecho de acceso a la vivienda como un derecho subjetivo. Definíamos en nuestra entrada anterior este derecho subjetivo como la facultad de la ciudadanía de exigir ante las Administraciones Públicas, incluso mediante demanda judicial, la provisión de acceso a una vivienda, preferentemente en régimen de alquiler.
Habiendo el Tribunal Constitucional rechazado de forma constante que nuestro artículo 47 CE pueda ser interpretado de forma que confiera a la ciudadanía un verdadero derecho subjetivo de acceso a la vivienda, destacando su carácter de mero principio rector de las políticas públicas, se planteaba la cuestión de si una ley autonómica podría, en el ejercicio de sus competencias propias, trascender este límite y configurar el acceso a la vivienda como un derecho exigible (como, por ejemplo, ocurriría con el acceso a la sanidad o a la educación). Ninguna legislación autonómica hasta el momento había trascendido este límite; probablemente por carecer de un parque público de vivienda suficiente a este fin.
No obstante, la ley vasca opta decididamente, así lo destaca en su Exposición de Motivos y lo recoge en su articulado (artículos 6 a 9), por establecer legalmente el derecho subjetivo de acceso a la vivienda; y ello a pesar de reconocer al mismo tiempo la insuficiencia de un parque público de vivienda. Así, la imposibilidad de atender razonablemente este derecho así configurado aboca seguidamente al legislador autónomico a:
1) restringir el colectivo al que se le reconoce el derecho subjetivo ya que este sólo aplica a la ciudadanía que pueda encontrarse en situación de exclusión social (artículo 8.1) y
2) sustituir de forma subsidiaria este derecho subjetivo de acceso a la vivienda por la percepción de una prestación económica sustitutoria (artículo 9.2)
Ya avanzábamos en la entrada anterior que ambas limitaciones (subjetiva y de contenido) hacía que este derecho subjetivo de acceso a la vivienda pudiera confundirse con otro tipo de prestaciones sociales ya preexistentes en la legislación vasca de inclusión social como la Prestación Complementaria de Vivienda (en adelante, PCV).
No es este el único problema que nos vamos a encontrar los aplicadores del derecho a la hora de abordar las implicaciones del derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Ya que el mismo se ha recogido en la ley de forma que nos va a presentar, a mi modo de ver, un triple problema; de COnfiguración, de COexistencia y de COmpetencia.
1. El problema de la configuración del derecho subjetivo
La configuración mínima de un derecho subjetivo reclama al menos poder responder de forma indubitada a las siguientes cuestiones; ¿quién es el titular del derecho de acceso? ¿en qué consiste el derecho? ¿quién es el obligado a dar cumplimiento del derecho? Pues bien, ninguna de las tres preguntas tiene una respuesta clara en la ley.
Respecto a las personas titulares del derecho, la referencia del artículo 8.1 de la ley de que las mismas se puedan encontrar en riesgo de exclusión social por la circunstancia de la carencia de vivienda es demasiado ambigua. Por ello el artículo 9.3 de la ley precisa que tan sólo podrán exigir el derecho aquellas personas demandantes de vivienda en alquiler con una cierta antiguedad en los registros, que no dispongan de alojamiento o dispongan de una vivienda inadecuada (inadecuación que además no es objetiva sino que puede ser incluso subjetiva – ubicación inconveniente, tamaño insuficiente u otras razones que se dejan en abierto-) y que además acrediten unos ingresos anuales en una horquilla que se definirá de forma reglamentaria. A falta de este desarrollo reglamentario, la Disposición Transitoria Cuarta establece un calendario.
Esto es, la configuración de las personas que resultan beneficiarias del derecho subjetivo de acceso puede ser o cualquiera o nadie, en función del desarrollo reglamentario que se haga. Y no parece que dejar al poder ejecutivo reglamentador la “espita normativa” que amplía o bien restringe el colectivo beneficiario sea lo jurídicamente más correcto ni lo más lógico conociendo los recelos manifestados por el propio Gobierno Vasco ante los problemas de acomodación presupuestaria de estas prestaciones económicas exigibles y no presupuestadas (la ley no dispone de informe sobre su impacto económico al haber sido tramitada como proposición de ley).
Más chocante todavía resulta la indefinición del contenido del derecho. Como prueba de ello, baste resaltar que la precisión del artículo 8.3 (que remite a otro artículo para saber en qué condiciones concretas estaría obligada la Administración a proveer el acceso en alquiler) se introdujo como una “enmienda técnica” a última hora y estando el texto del dictamen en puertas de ser votado para su aprobación definitiva. Y en cualquier caso, esta precisión in extremis tampoco disiparía otras dudas importantes. Por ejemplo, sobre la ubicación de la vivienda ofertada, cabe preguntarse si la Administración puede satisfacer el derecho subjetivo de acceso a la vivienda de un ciudadano en otra localización próxima a la demandada por él mismo. Dicho en otros términos, no se sabe si el derecho subjetivo alcanzaría todos los extremos demandados por el ciudadano en su inscripción en el registro correspondiente. Esto, siendo de vital importancia, no se aclara en la ley.
Tampoco se conoce la extensión temporal del derecho ¿El mismo sólo se puede reclamar una vez o se extiende a lo largo del tiempo y no se pierde nunca? ¿Existe la posibilidad de pérdida del derecho por renuncia de la vivienda ofrecida o bien por incumplimiento de las condiciones contractuales del alquiler así suministrado? Esta configuración temporal del derecho entiendo que no puede ser objeto de desarrollo reglamentario (porque afecta a la propia naturaleza y es consustancial al propio derecho, de configuración necesariamente legal). El problema es que no existe ninguna previsión al respecto en la ley.
El panorama se transforma en desolador cuando nos topamos con otra difucultad que no es baladí. Nos referimos a que la ley tampoco deja claro ante quién se debe reclamar el derecho. El articulo 9.1 habla de “administraciones públicas vascas con competencia para ello” lo que engloba tanto al Gobierno Vasco como a los Ayuntamientos (también, aunque más discutible, a las Diputaciones Forales). Ello se contradice con el artículo 6.2 de la ley que habla claramente que el ejercicio del derecho debe ser reclamado ante el Gobierno Vasco. No obstante, el siguiente párrafo (artículo 6.3) introduce un necesario pero a la vez enigmático “deber de colaboración” de los Ayuntamientos en relación con el ejercicio del derecho de acceso; extremo que puede ser un foco de conflictos nada despreciable.
Ejemplo; una vecina de Markina reclama su derecho de acceso a la vivienda ante el Gobierno Vasco. El Gobierno Vasco no dispone de viviendas en Markina pero sin embargo el Ayuntamiento dispone de dos viviendas desocupadas cuyo destino consiste en atender cuestiones de emergencia social. Como primero hay que comprobar si existe o no vivienda en alquiler disponible, el Gobierno Vasco reclama al Ayuntamiento que una vecina suya precisa el acceso a una vivienda en alquiler y que tiene el deber de colaborar (artículo 6.3). El Ayuntamiento no responde, ante lo cual la vecina recurre a tribunales en defensa de su derecho accionando contra el Gobierno Vasco. Este a su vez puede terminar solicitando que se codemande solidariamente también al Ayuntamiento por el incumplimiento de su deber de colaboración. De hecho, nada se conseguiría demandando al Gobierno Vasco si lo que se demanda sólo se puede satisfacer en una vivienda de titularidad municipal. En este caso, ¿quién es la Administración obligada a la provisión en alquiler, la municipal o autonómica? Un jaleo procesal importante.
2. El problema de la aparición y la coexistencia del derecho subjetivo
Una cuestión que ha pasado completamente inadvertida es que, al configurar un derecho subjetivo de acceso en favor de sólo un colectivo de personas y no de todas las personas demandantes de vivienda, se nos va a generar un (hasta ahora desconocido) problema de coexistencia de derechos de acceso; el derecho subjetivo de acceso y el derecho subjetivo a formar parte de los procesos de adjudicación (por ejemplo, los sorteos).
Así frente al acceso a una promoción de viviendas en alquiler protegido cabe la duda de si la convocatoria de un sorteo puede ser impugnada por un titular del derecho subjetivo de acceso y oponer así su derecho de acceso con carácter preferente (tal como parece que lo configura la ley en su artículo 9.1) frente al resto de demandantes. En este caso podría ser incluso indiferente que el titular del derecho subjetivo de acceso ya estuviera percibiendo una prestación económica sustitutoria porque esta prestación tiene carácter subsidiario (artículo 9.2).
En otras palabras, parece que en la ley no se ha considerado el efecto de postergación de las expectativas de los demandantes de alquiler de ETXEBIDE que no se encuentran en situación de emergencia social (a los que sí asistiría el derecho subjetivo). Si consideramos que el parque de vivienda en alquiler en donde se puede satisfacer el derecho de acceso es muy escaso en Euskadi (parque que, por cierto, va a menos como he publicado en el blog) es muy probable que terminen desapareciendo los sorteos de viviendas en alquiler para aquellas personas registradas en ETXEBIDE porque los titulares del derecho subjetivo de acceso parece que tendrían preferencia respecto al resto de demandantes, a los que sólo les asistiría una mera expectativa de derecho (de acceso). Considerando un escaso parque de vivienda de alquiler accesible, el derecho subjetivo terminará desplazando el derecho de acceso a los sorteos hasta el punto incluso de hacerlos desaparecer.
Todo ello a pesar a las continuas apelaciones que se hace en la ley a la “cohesión social” en vivienda (artículo 3c) que vendría a reclamar la mezcla de colectivos sociales diferentes para habitar en una misma promoción o bloque de viviendas; así, por efecto del derecho subjetivo de acceso, parecería que sólo podrían tener acceso aquellas personas con bajos ingresos y en riesgo de exclusión social; por lo que difícilmente se promoverá la mezcla de colectivos sociales que se predica en la ley.
La manera de resolver la coexistencia de un derecho subjetivo de acceso a la vivienda que se reconoce legalmente a algunos colectivos y las expectivas del resto de demandantes de vivienda de un mismo registro público parece que es un bonito tema que puede ser objeto de toda una tesis doctoral para aquellas personas que estén interesadas en el tema de la vivienda. Ahí lo dejo porque habiendo consultado el tema con profesores universitarios en la materia, todos reconocen que es un hecho inédito sobre el que nadie había reparado.
3. El problema competencial. El previsible recurso de inconstitucionalidad
Para finalizar el post, no puede faltar tampoco el (desgraciadamente ya clásico) previsible recurso de inconstitucionalidad. Sobre los artículos que previsiblemente van a ser objeto de impugnación en la ley de vivienda puede consultarse este enlace.
Debo reconocer que me ha sorprendido la amenaza de impugnación de aquellos artículos referentes al derecho subjetivo de acceso (concretamente, los artículos 6 y 9) porque estos no tienen parangón en otras legislaciones autonómicas de vivienda también recurridas (Andalucía, Navarra y Canarias) mientras el discurso oficial para defender la impugnación ha sido el mismo. No obstante, parece intuirse que el motivo de impugnación del derecho subjetivo de acceso a la vivienda es que su regulación atentaría contra la competencia de preservar las condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales (artículo 149.1.1 CE) Argumento que resultaría cómico porque el derecho a la vivienda del artículo 47 CE no es un derecho constitucional de los españoles, como ya hemos apuntado más arriba. Pero no seré yo quien desestime la capacidad del Tribunal Constitucional de sorprendernos en materia de vivienda.
Ya adelanté en mi anterior entrada que la configuración legal de los derechos de acceso y permanencia en la vivienda ligados de forma exclusiva a la existencia de circunstancias de riesgo de exclusión social (artículo 8) supone descantarse por un enfoque “asistencialista” que obedecería más a las competencias autonómicas propias en materia de asistencia social (artículo 10.12 del Estatuto) que a las de vivienda. Nótese que, frente a lo que se ha dicho sin mucho rigor al respecto, no es cierto que en la ciudadanía vasca dispongamos de un derecho subjetivo de acceso a la vivienda; pues sólo las circuntancias de exclusión social son las que se configuran legalmente como determinantes para el surgimiento del derecho subjetivo. Ciertamente no es entonces muy afortunado el dictado del artículo 1 de nuestra ley que circunscribe su objeto al desarrollo de las competencias autonómicas propias en materia de vivienda (artículo 10.31 Estatuto).
En consecuencia, en mi humilde opinión, no habría lugar a poner en cuestión desde la perspectiva constitucional el derecho subjetivo de acceso a la vivienda ya que este, en la ley vasca, engarzaría con las políticas de asistencia social más que con las políticas de vivienda. Y como prueba de lo que defendemos, insistir en la práctica identidad entre la prestación económica sustitutoria del derecho de acceso a la vivienda con la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) comentada más arriba y vigente en Euskadi desde hace ya unos años.
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Un comentario en “El derecho subjetivo de acceso a la vivienda. Reflexiones”
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