Source: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/S201821843362414.HTML
Timestamp: 2019-04-21 23:08:23
Document Index: 87540198

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CAMARA DE SENADORES - Distribuido N° 2184/2018
(Sesión celebrada el día miércoles 31 de octubre de 2018).
(Son las 17:39).
La Comisión de Medio Ambiente ha recibido por parte de la Dirección Nacional de Medio Ambiente las respuestas a las consultas enviadas y la idea es continuar con la votación del articulado.
Correspondería comenzar a considerar el artículo 54 para luego revisar los artículos que se han desglosado.
Léase el artículo 54.
«Artículo 54 (Prohibiciones). A partir de la entrada en vigencia de la presente ley queda prohibido: A) El ingreso de animales a los rellenos de disposición final de residuos, aun con fines de alimentación u otros. B) El ingreso a los rellenos de disposición final de personas ajenas a las operaciones de los rellenos. C) La quema de residuos a cielo abierto».
SEÑOR GARÍN.- En primer lugar deseo plantear una modificación de forma. A los efectos de incorporar algún otro elemento de técnica legislativa sugiero que donde se dice; «A partir de la entrada en vigencia de la presente ley...», se diga: «A partir de la promulgación de la presente ley...».
En segundo término, pongo a consideración de los integrantes de la comisión que en el numeral C) se exprese: «La quema planificada de residuos». ¿Por qué? Porque considero que no vamos a poder evitar que se quemen residuos por accidente. Nuestra intención es que no haya quema de residuos. Si es bajo techo, no pretendemos que haya quema de residuos.
SEÑOR PRESIDENTE.- Hay una propuesta en el sentido de que en el literal C) del artículo 54 se elimine la expresión «a cielo abierto».
–Léase el artículo 54 con la modificación introducida.
«Artículo 54 (Prohibiciones). A partir de la promulgación de la presente ley queda prohibido:
A) El ingreso de animales a los rellenos de disposición final de residuos, aun con fines de alimentación u otros.
B) El ingreso a los rellenos de disposición final de personas ajenas a las operaciones de los rellenos.
C) La quema de residuos».
–Hay una propuesta en el sentido de que el literal A) del artículo 54 termine en el vocablo «residuos» y se elimine la expresión «aun con fines de alimentación u otros».
«Artículo 55 (Clausura y post-clausura). Los titulares de las operaciones de disposición final serán responsables de la clausura, el mantenimiento y el seguimiento postclausura de los sitios de disposición final, por un periodo de 10 (diez) años para los residuos peligrosos y de 5 (cinco) años para residuos no peligrosos.
Ambos plazos serán contados a partir de la culminación de las obras post clausura y el Mvotma podrá prorrogarlos hasta por igual período, en caso que del seguimiento post-clausura surjan elementos que ameriten una acción aún posterior a la prevista.
Durante el periodo post-clausura, el titular del relleno será responsable del mantenimiento de la integridad de la instalación y de los controles periódicos que se establezcan en la autorización ambiental correspondiente».
SEÑOR GARÍN.- Propongo que se modifiquen dos tiempos verbales. En el primer párrafo, donde dice «Los titulares de las operaciones de disposición final serán responsables», sugiero que se establezca «Los titulares de las operaciones de disposición final son responsables». Y, en el tercer párrafo, que expresa «Durante el periodo post-clausura, el titular del relleno será responsable», propongo que se diga «Durante el periodo post-clausura, el titular del relleno es responsable».
SEÑOR PRESIDENTE.- Si no se hace uso de la palabra, se va a votar el artículo 55, con los cambios propuestos.
–«Artículo 56 (Restricción de uso). Los inmuebles utilizados para la disposición final de residuos, cualquiera sea su tipo o categoría de suelos, tendrán las siguientes restricciones de uso, además de las que establezca el Poder Ejecutivo:
A) Durante el período post-clausura del sitio de disposición final correspondiente, los inmuebles utilizados a tal fin, quedarán sujetos a las condiciones de uso derivadas del proyecto de clausura respectivo y de la autorización ambiental otorgada, sin que puedan alterar las operaciones de acondicionamiento ni generar riesgos para el ambiente, incluyendo la salud humana.
B) En cualquier caso, el área del inmueble en la cual se ubican las instalaciones de disposición final de residuos, tendrá restricciones de uso por un período de al menos 20 (veinte) años, durante el cual estará prohibida la construcción de cualquier tipo de viviendas y su uso con destino habitacional.
Vencido el plazo correspondiente, la construcción de viviendas y su destino habitacional estarán condicionados a la autorización previa del Mvotma, mediante solicitud que deberá contener la información mínima que dicho Ministerio requiera. En ningún caso se autorizarán construcciones con ese destino, cuando se trate de inmuebles en los que se hubieran dispuesto residuos peligrosos».
– Si estamos todos de acuerdo, entonces, enviaríamos este artículo a la Dinama.
Léase el artículo 57.
«Artículo 57.- (Inventario y registro). Cada Intendencia deberá llevar un inventario departamental de los sitios de disposición final de residuos domiciliarios, sean activos, pretéritos o clausurados, de conformidad con lo que establezca la reglamentación.
La identificación de determinados padrones como parte de un sitio de disposición final de residuos, así como las restricciones que correspondieren o que se establezcan, deberán ser inscriptas por el titular del sitio de disposición o por el Mvotma en su defecto, en el Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria, según lo establecido por el numeral 12 del artículo 17 de la Ley Nº 16.871, de 28 de setiembre de 1997».
SEÑOR GARÍN.- Propongo un cambio de redacción, que es el siguiente. Donde se dice «deberán llevar», sugiero que se diga «debe llevar».
«Artículo 58.- (Desestímulos a la disposición final). El Poder Ejecutivo podrá establecer criterios para la aplicación de tasas o precios diferenciales de su competencia, tendientes a desestimular la disposición final de materiales respecto de los cuales existan capacidades nacionales para su reciclado».
Corresponde ingresar al capítulo X, «Información, educación y participación pública».
Léase el artículo 59.
«Artículo 59 (Sistema de información). El Mvotma, a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, desarrollará, implantará y coordinará un sistema de información sobre gestión de residuos, orientado tanto a la toma de decisiones de los sectores públicos y privados, como a brindar información al público en general.
Dicho sistema se integrará al Observatorio Ambiental Nacional, creado por la Ley Nº 19.147, de 18 de octubre de 2013, del que formará parte».
–Respecto a este artículo, quiero recordar que el segundo inciso había sido desglosado, por lo que se podría votar sin él.
SEÑOR GARÍN.- Simplemente quiero señalar también en este caso que es necesario corregir el tiempo verbal, por lo que, en vez de: «desarrollará, implementará y coordinará», debería expresar: «debe desarrollar, implementar y coordinar».
«Artículo 60 (Información departamental y local). Las intendencias deberán suministrar anualmente a la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la información vinculada a la gestión de residuos en el ámbito de sus competencias, de acuerdo a las pautas que establezca Mvotma, a cuyos efectos prestará a los gobiernos departamentales la asistencia que corresponda».
SEÑOR GARÍN.- También en este artículo se debe corregir el tiempo verbal, el texto tiene que expresar, «deben» en lugar de «deberán».
SEÑOR PRESIDENTE.- Si no se hace uso de la palabra, se va a votar el artículo con la modificación propuesta.
«Artículo 61 (Informe ambiental). El Poder Ejecutivo, a través del Mvotma y como parte del informe ambiental nacional, previsto por el artículo 12 de la Ley Nº 17.283, de 28 de noviembre de 2000, elaborará y difundirá información sobre el cumplimiento de la política nacional de residuos y los avances en el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Gestión de Residuos y en los planes departamentales en la materia».
SEÑOR GARÍN.- Una vez más, llamo la atención sobre el tiempo verbal.
SEÑOR PRESIDENTE.- De acuerdo, el texto expresará, «debe elaborar y difundir» en lugar de «elaborará y difundirá».
Si no se hace uso de la palabra, se va a votar el artículo con la modificación propuesta.
«Artículo 62 (Promoción de la participación). El Mvotma, los gobiernos departamentales y los municipales, en el ámbito de sus competencias, promoverán la participación de todos los sectores de la sociedad y del público en general, en la prevención de la generación, la valorización y demás etapas de gestión de residuos.
A tales efectos, fomentarán la conformación, consolidación y funcionamiento de grupos organizados de la sociedad civil interesados en participar en el diseño e instrumentación de planes y programas para prevenir la generación de residuos y la gestión ambientalmente adecuada de los mismos.
Para mejorar el control y seguimiento de la gestión de residuos, se promoverá la implantación de programas de monitoreo ciudadano».
SEÑOR GARÍN.- En general, estamos de acuerdo con lo que se expresa en este artículo como una suerte de directriz en relación con la participación. No obstante, nos gustaría presentar una contrapropuesta más concreta vinculada con algún espacio de participación social institucionalizado desde la propia ley, recogiendo esta directriz. En virtud de ello, solicito el desglose de este artículo y así poder enviar una propuesta preliminar de un instrumento más concreto.
SEÑOR PRESIDENTE.- En ese caso, entonces, quedaría desglosado el artículo 62.
SEÑORA AVIAGA.- Con respecto a este artículo, creo que sería necesario agregarle que esta directriz tendría que ser sin perjuicio de los instrumentos de planificación existentes, para que no se vaya de la órbita en la que tendría que estar. Pero estamos de acuerdo con que se desglose.
SEÑOR PRESIDENTE.- El artículo 63 está desglosado.
Pasaríamos, entonces, al Capítulo XI, «Otras disposiciones».
«Artículo 64 (Responsabilidad por daños). Sin perjuicio de las autorizaciones, aprobaciones o habilitaciones que puedan otorgarse de conformidad con esta ley y su reglamentación, las personas físicas o jurídicas serán siempre responsables por los daños que por la gestión de residuos puedan causar al ambiente, incluyendo la salud humana».
SEÑOR GARÍN.- En este caso proponemos que diga «las personas físicas o jurídicas deben ser responsables por los daños que por la gestión de residuos puedan causar al ambiente», o en su defecto «son siempre». Creemos que la norma debe ser más contundente.
Por otra parte, cuando dice «la gestión de residuos puedan causar al ambiente, incluyendo la salud humana», nos parece que la norma debe hablar a título expreso de los daños que se puedan generar también sobre recursos naturales estratégicos, porque nos da la sensación de que muchas veces en la palabra «ambiente» los recursos naturales no quedan suficientemente reflejados. De manera que, a riesgo de ser redundantes, proponemos que diga «puedan causar sobre los recursos naturales estratégicos y el ambiente, incluyendo la salud humana».
SEÑORA AVIAGA.- Este artículo me provoca alguna interrogante sobre la responsabilidad de quien da la autorización y la habilitación a los proyectos de gestión de residuos. Creo que está bien que las personas físicas o jurídicas se hagan responsables por los daños que puedan ocasionar, pero quien da las habilitaciones, autorizaciones y aprobaciones también tiene responsabilidad y creo que eso tiene que estar en la ley. En ese sentido, me gustaría desglosar este artículo y poder rever este punto. Considero que es bien importante en materia ambiental que quien toma las decisiones y da las aprobaciones para que las cosas se hagan en el territorio tenga responsabilidad si después no existió el debido proceso o se tomaron mal las decisiones.
De manera que proponemos que este artículo se desglose porque quisiéramos presentar una redacción alternativa o un aditivo en ese sentido.
SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, aquí hay dos planteos.
Uno de ellos es abrir el tema ambiental y que se incluya el agua, el suelo, etcétera, además de la salud humana. Esta es la propuesta del señor senador Garín.
Y, por otro lado, está el planteo de la señora senadora Aviaga en el sentido de que también se tenga en cuenta quiénes son los responsables de las habilitaciones.
De manera que, si hay acuerdo, estaríamos desglosando este artículo.
Léase el artículo 65.
«Artículo 65 (Exportación de residuos).- Prohíbese la exportación de residuos:
A) A las Partes del Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación (1989), aprobado por Ley Nº 16.221, de 22 de octubre de 1991, que hubieran prohibido la importación de esos desechos, cuando dicha prohibición haya sido comunicada de conformidad con el apartado a) del artículo 4º del mismo.
B) Cuando el Estado de importación de desechos peligrosos y otros desechos comprendidos en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, no hubiera dado su consentimiento por escrito a la importación de que se trate, o cuando existan razones que evidencien que tales desechos no serán sometidos a un manejo ambientalmente racional.
C) En los casos en que el Poder Ejecutivo declare que:
1º. existen instalaciones y capacidad suficiente en el territorio nacional para que sean sometidos a un manejo ambientalmente adecuado y siempre que ello no genere condiciones desiguales de competencia o perjuicios graves a la economía nacional; o,
2º. a escasez de los materiales que constituyen los residuos, puede generar perjuicios para economía nacional».
SEÑOR GARÍN.- Con relación al artículo 65, que plantea la exportación de residuos, creo que estamos interpretándolo mal y por eso vamos a pedir el desglose y la aclaración por parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Entendemos que se está prohibiendo la exportación de residuos, por lo que las condiciones que se tendrían que cubrir por parte de los importadores estarían cerradas. Como señalé antes, tenemos la sospecha de que no estamos interpretando bien este artículo y por eso solicitamos que el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente aclare este punto.
SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces desglosamos el artículo 65 y enviamos la versión taquigráfica a la Dinama para que nos aclare este texto.
Léase el artículo 66.
«Artículo 66 (Introducción de desechos peligrosos). Sustitúyase el artículo 1º de la Ley Nº 17.220, de 11 de noviembre de 1999, el que quedará redactado de la siguiente forma:
"Artículo 1º. Prohíbese la introducción en cualquier forma o bajo cualquier régimen en las zonas sometidas a la jurisdicción nacional, los desechos o residuos peligrosos a los que refiere el artículo 3º de esta ley"».
Me señalan que en lugar de decir «Sustitúyase», tendríamos que establecer «Sustitúyese».
Si no se hace uso de la palabra, se va a votar con esa corrección.
Léase el artículo 67.
«Artículo 67 (Desechos peligrosos). Sustitúyase el inciso segundo artículo 3º de la Ley Nº 17.220, de 11 de noviembre de 1999, en la redacción dada por el artículo 367 de la Ley Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005, el que quedará redactado de la siguiente forma:
"Sin perjuicio de otras categorías que puedan preverse en la legislación nacional y en tanto no sean definidas expresamente por la reglamentación, se incluyen entre los desechos peligrosos alcanzados por la presente ley, los radioactivos y los considerados como tales según el literal a del párrafo 1 del artículo 1º y Anexos 1 y 111 del Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, aprobado en Basilea (Suiza), el 22 de marzo de 1989, y sus enmiendas"».
En este artículo también habría que cambiar «sustitúyase» por «sustitúyese».
Léase el artículo 68.
«Artículo 68 (Mercadería a destrucción). Cuando mercaderías u objetos ingresados bajo cualquier régimen al territorio nacional, cualquiera sea su régimen, sean destinados a destrucción o deban ser destruidos por abandono, en mérito a una decisión aduanera o de barrera sanitaria, se le considerará residuos a los efectos de esta ley y se entenderá cumplida la destrucción mediante los procesos de valorización, tratamiento o disposición final que autorice la Dirección Nacional de Medio Ambiente.
Lo dispuesto en el inciso anterior será igualmente de aplicación cuando corresponda la gestión de residuos o la destrucción de mercaderías u objetos provenientes de áreas con vigilancia o tratamiento aduaneros especiales, como las zonas francas, tiendas libres o exclaves aduaneros».
SEÑOR GARÍN.- Señor presidente: en primera instancia, quiero decir que en el Uruguay hay una normativa bastante importante, especialmente, sobre barrera sanitaria, sobre cómo se procede para la destrucción de este tipo de materiales.
Acá se ponen ejemplos de situaciones que se dan en los pasos de frontera o en los lugares donde hay control aduanero. Entonces, me parece conveniente que primero se revisara lo que tiene que ver con ese tipo de residuos. Además, debo comentar que le hemos planteado a la Dinama la posibilidad de que este tipo de residuo sea clasificado dentro de los residuos especiales. En virtud de eso, planteo a la comisión que reiteremos formalmente un pedido a la Dinama sobre la posibilidad de que este tipo de materiales y su tratamiento sea considerado como residuo especial y que, una vez que tengamos información al respecto, analicemos este artículo.
SEÑOR PRESIDENTE.- O sea que, si están de acuerdo, lo estaríamos desglosando y planteando a la Dinama la posibilidad de que las mercaderías consideradas en este artículo sean tratados como residuos especiales.
Léase el artículo 69.
«Artículo 69 (Suelo rural). Declárase por vía interpretativa que las prohibiciones del régimen del suelo rural, previstas en el inciso cuarto del artículo 39 de la Ley Nº 18.308, de 18 de junio de 2008, no incluyen aquellas construcciones asociadas a los procesos de valorización, tratamiento y disposición final de residuos».
SEÑORA AVIAGA.- Yo voy a pedir el desglose de este artículo.
SEÑOR PRESIDENTE.- Entonces, queda desglosado el artículo 69.
Léase el artículo 70.
«Artículo 70 (Régimen de sanciones). Las infracciones a lo dispuesto por la presente ley y su reglamentación, serán sancionadas por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la Ley Nº 16.112, de 30 de mayo de 1990, en el artículo 4º de la Ley Nº 16.466, de 19 de enero de 1994, en el artículo 15 de la Ley Nº 17.283, de 28 de noviembre de 2000, y en sus normas modificativas».
SEÑORA AVIAGA.- Respecto al tema que tiene que ver con las infracciones y las sanciones tendríamos que revisar cómo está tratado en el proyecto de ley de delito ambiental y territorial –que está en consideración de la Cámara de Representantes– que presentó el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente junto con la fiscalía.
Por lo tanto, podríamos desglosar este artículo –al igual que el otro desglose que pedimos, que refiere al tema de la responsabilidad– y solicitamos que nos envíen el otro proyecto de ley que está a estudio de la otra cámara, porque quizás hayan presentado alguna propuesta, y de esta manera podríamos compaginar en esta materia ambas iniciativas.
SEÑOR GARÍN.- Acompañamos la propuesta.
SEÑOR PRESIDENTE.- Estamos de acuerdo con solicitar que nos envíen el proyecto de ley que está a estudio de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes.
SEÑORA AVIAGA.- Habíamos planteado, en el desglose de los artículos referidos a la gobernanza del fideicomiso, quiénes participan de su administración…
SEÑOR PRESIDENTE.- Es el artículo 47.
SEÑORA AVIAGA.- Creo que sí, señor presidente.
Habíamos solicitado anexar la posibilidad de que como hasta ahora el fideicomiso que existe con el tema de residuos ha sido manejado por la Cámara de Industrias del Uruguay, sería bueno que la pudiéramos incorporar en todo el proceso. Creo que ha dado muestras de que ha trabajado con responsabilidad y creo que también debe ser parte integrante de todo el proceso que viene.
Para la próxima sesión podría elaborar un articulado para poner en consideración y estudiar si podemos integrarla.
SEÑOR GARÍN.- ¿La señora senadora Aviaga propone integrar la Cámara de Industrias al Fonagres?
SEÑORA AVIAGA.- Así es, señor senador.
SEÑOR GARÍN.- En primera instancia, no vemos mayor inconveniente –por los mismos fundamentos que la senadora expresaba en cuanto a la participación que ha tenido la Cámara de Industrias en los procesos de valorización de algunos residuos que hoy se están gestionando desde el fideicomiso– que funcione en forma mixta con la propia Cámara de Industrias como integrante y dinamizadora de esa actividad.
En la medida en que nos estamos abriendo a la participación social – y, en este caso concreto, a la Cámara de Industrias, lo cual comparto– sugiero que integremos a otras delegaciones sociales como, por ejemplo, los trabajadores organizados. Este ejemplo se me ocurre ahora a título expreso, pero capaz que si la señora senadora está receptiva podemos construir un texto alternativo y visualizarlo en forma integral con el criterio de incorporar representación social en la dirección del Fonagres.
SEÑORA AVIAGA.- Estoy de acuerdo, señor senador.
SEÑOR PRESIDENTE.- Estoy de acuerdo con la propuesta de la señora senadora Aviaga y el planteo complementario del señor senador Garín de integrar a los trabajadores, es decir, que estén representadas las organizaciones sociales. Asimismo, creo que la experiencia de la Cámara de Industrias es muy importante.
Entiendo que con el planteo que se ha realizado deberíamos revisar la conformación total, es decir, la cantidad de integrantes. Me parece bien que esté la Cámara de Industrias, el PIT – CNT –tal como se plantea– y tal vez habría que ampliar el número de representantes. Aquí se establecen representantes de los Ministerios de Economía y Finanzas, de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Entiendo que con el planteo que se ha realizado deberíamos revisar la conformación total, es decir, la cantidad de integrantes. Me parece bien que esté la Cámara de Industrias, el PIT – CNT –tal como se plantea– y tal vez habría que ampliar el número de representantes. Aquí se establecen representantes de los Ministerios de Economía y Finanzas, de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Sería un representante titular y uno alterno y, después, también dos representantes titulares y dos alternos del Congreso de Intendentes. Creo que tal vez sería bueno ampliar en un representante más del Congreso de Intendentes; esa podría ser una alternativa y así tendríamos una participación mayor de quienes, además, son actores claves en todo este proyecto.
Concretamente, lo que propongo –podríamos analizarlo en la próxima sesión– es que en vez de un representante por estos actores del Estado –el MEF, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la OPP– sean dos. De esa manera se mantendría el equilibrio que venía planteado en el proyecto de ley y se contemplaría también la propuesta hecha tanto por la señora senadora Aviaga como por el señor senador Garín. Considero que tal vez deberíamos mantener esos equilibrios porque creo que por algo se plantean estos actores en el proyecto de ley que viene del Poder Ejecutivo y que tendríamos que aumentar un poco su participación. Esto podemos dejarlo para analizar en la próxima sesión.
Resta considerar el último artículo.
«Artículo 71 (Reglamentación). El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley».
SEÑOR GARÍN.- Sugeriría que no votáramos esto porque sería aprobar algo que es el paso siguiente en la promulgación de una ley.
SEÑOR PRESIDENTE.- Pero habría que votarlo.
SEÑOR GARÍN.- Si el texto es este, sugiero que no.
SEÑOR PRESIDENTE.- Lo eliminamos, entonces, si los señores senadores están de acuerdo.
–Entonces, en la próxima sesión empezaríamos a ver todos los artículos desglosados, desde los primeros –creo que fueron los artículos 22 y 27– hasta todos los que se fueron cambiando posteriormente.
SEÑOR GARÍN.- Pedimos a Secretaría que pase en limpio todos los artículos que ya están aprobados.
SEÑOR PRESIDENTE.- A continuación, haremos pasar a la delegación convocada para el día de hoy.
(Ingresan a sala las señoras Isabelle Faucher y Paula Menoni y el señor Federico Baráibar).
–Agradecemos la presencia de la especialista Isabelle Faucher, del licenciado Federico Baráibar y de la señora Paula Menoni. Nos van a detallar su amplia experiencia en todo lo vinculado a la gestión integral de residuos y, fundamentalmente, al tema de la responsabilidad extendida. Precisamente, nosotros estamos trabajando en un proyecto de ley que tiene que ver con la gestión integral de residuos y, entonces, es más que bienvenida esta presentación, que escucharemos atentamente. Al finalizar, si algún señor senador tiene alguna consulta para hacer la podrá plantear.
SEÑORA FAUCHER.- Buenas tardes. Agradezco la bienvenida. Estoy muy feliz de estar con ustedes en el día de hoy.
Voy a referirme un poquito acerca de mi recorrido.
Tengo 10 años de experiencia como consultoras: inicialmente, en una firma especializada en asuntos de responsabilidad del productor, y hace casi cuatro años me desempeño como consultora independiente y soy gerente del Carton Council, que es una organización formada por los productores de embalajes de larga vida para promover su reciclaje y utilización. En esta oportunidad, tuve la posibilidad de que me enviaran a Uruguay a compartir mi experiencia, así como lo hice antes, también en este año, con la iniciativa internacional para el reciclaje inclusivo. En este sentido, elaboramos un informe sobre políticas REP para la iniciativa.
En primer lugar, voy a referirme al contexto global y a las tendencias mundiales sobre responsabilidad extendida del productor y lo que está pasando en la región de Latinoamérica. Después hablaré sobre cuáles son las políticas adicionales para promover el reciclaje y las lecciones aprendidas en Norteamérica y Europa, y me referiré a las diferencias entre impuestos y REP. Finalmente, abordaré el tema de la inclusión social.
En términos de contexto global, sabemos que para el año 2030 habrá 3.000:000.000 más de consumidores que van a vivir en las ciudades, y unos 3.000:000.000 más en el año 2050. Esas personas agregan presiones sobre el consumo de recursos y la generación de desechos. Tenemos una urgencia acerca de los cambios climáticos y, en los últimos años, acerca de lo que es la basura marina y los plásticos en los océanos.
La REP es una herramienta que nos puede ayudar a enfrentar esos desafíos. Es una política ambiental en la que la responsabilidad de un productor se extiende a la etapa posconsumo, es decir, una vez que el producto o embalaje ya cumplió su vida útil; no se termina la responsabilidad del productor con la venta de ese producto y su introducción en el mercado, sino que tiene que recolectarlo y valorizarlo después de su uso. Hay varios modelos en los que los productores asumen la responsabilidad financiera, pero no operan el sistema. Sin embargo, en modelos de REP completa los productores no solo financian el sistema sino que también lo operan. Además del sistema de financiamiento sustentable, la REP busca proveer incentivos para que los productores tengan en cuenta las cuestiones ambientales al diseñar sus productos. En la práctica, los productores suelen elegir cumplir sus obligaciones a través de una organización, es decir, de manera colectiva y no individual. A esa organización le llamamos ORP, Organización de Responsabilidad de los Productores.
El primer programa de REP para envases y embalajes fue introducido en Alemania en 1991. Como decía, hay una amplia variedad de enfoques en cuanto a la gama de materiales y de los productos que obligatoriamente deben reciclarse; al grado de responsabilidad y a su forma, si es regulada o voluntaria. Entre los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, la tendencia es aplicar la REP a un grupo de productos o flujos de desechos como, por ejemplo, neumáticos, neveras, desechos electrónicos, alfombras. Adelanto que el enfoque del resto de la presentación va a ser sobre envases y embalajes, ya que suele ser el flujo más complejo, más costoso y el que está más interconectado con la gestión sustentable o integrada de los residuos sólidos. Hay iniciativas formales de REP para envases y embalajes en cincuenta jurisdicciones nacionales y subnacionales, incluyendo casi toda Europa y algunos países asiáticos. Después vamos a hablar de los que están en Latinoamérica.
Quiero señalar que en los mercados desarrollados las tendencias globales indican que los productores cubren una parte creciente de los costos; es decir que hay una transición desde una REP compartida a una REP completa. En ciertos mercados se da una competencia dentro del organismo que tiene esa responsabilidad. Los productores pueden elegir quién va a cumplir su obligación, así que no hay una sola agencia sino varias.
Quizá ustedes ya estén familiarizados con el nuevo paquete de economía circular que fue introducido en la Unión Europea a fines del año pasado, que fija metas para la reutilización y reciclaje de desechos municipales, y prevé un 65 % para el año 2035. La recolección de residuos orgánicos, de textiles y residuos tóxicos es obligatoria. También hay una nueva directiva REP para embalajes y envases que puso como meta llegar al 70 % de reciclaje para el año 2030. Por último, quiero decir que esa directiva mandata a que los pocos miembros de la unión que todavía no tengan REP para envases y embalajes van a tener que implementarla antes del año 2025.
En Latinoamérica ya existe una amplia gama de programas apoyados por productores. Cabe mencionar que Chile está en un proceso para implementar un marco legal para REP, que se asemeja a un abordaje más normativo, como el que existe en países de la OCDE. Asimismo, Ecuador, en agosto de este año, aprobó una resolución para la REP para envases y embalajes. Sin embargo, aún no hay un ejemplo de REP completa para envases y embalajes en la región.
Algunos de los grandes desafíos para el éxito de la REP en Latinoamérica es que hay importantes segmentos de la población que no tienen acceso a la recolección diferenciada y tampoco hay incentivos ni medidas para asegurar que se haga la separación en la fuente.
Hay condiciones claves que se deben respetar para asegurar el éxito de la legislación REP. El punto principal aquí es que la REP, por sí sola, no es suficiente; se necesitan otros instrumentos de gestión de residuos y otros mecanismos de financiamiento. Una ley general de residuos es uno de esos requisitos legislativos, y las previsiones básicas que tendría esa ley –que se encuentran, tengo entendido, en el proyecto que están estudiando– son, por ejemplo, una meta de valorización para residuos domiciliarios; separación en origen obligatoria; restricción al ingreso de reciclables a los rellenos; estándares mínimos, técnicos y ambientales, y un sistema de tasa variable para la recolección de desechos. Voy a abordar este último aspecto un poco más en detalle, pero antes voy a comentarles ejemplos de políticas adicionales o complementarias a la REP para promover el reciclaje. Tenemos, entre otras, la prohibición de eliminación, la universalidad del servicio y hacer que el reciclar sea tanto o más fácil que el desechar; por ejemplo, con la frecuencia del servicio. Es decir, si la recolección de basura es tres veces a la semana y el reciclaje es solo una vez a la semana, se envía la señal de que es más fácil desechar que reciclar. Queremos la situación inversa. Otros ejemplos son la participación obligatoria, tener una meta de valorización a la que todos apunten y la tarificación variable.
La tarificación variable –en inglés: pay as you throw– es un modelo según el cual se cobra por el uso; en este caso, el uso es generar desechos, y se paga en función de la cantidad que se genera. Hay varias formas de hacerlo, como por ejemplo mediante un tacho o contenedor por el que los generadores pagan un precio fijo basado en el tamaño, o con programas de bolsas y etiquetas, en los que el ciudadano o el comercio tienen que comprar bolsas plásticas especiales y etiquetas, como se ve en la imagen; y si la bolsa de desecho no tiene la etiqueta, simplemente no se recolecta.
Por supuesto que para poder llegar a la tarificación variable hay que cobrar por el servicio de recolección; ese es un prerrequisito. En estos programas no se cobra al residente un costo por el reciclaje, o se le cobra un costo menor que por recolección de desechos.
En la transparencia los señores senadores pueden ver dos ejemplos de ciudades de Canadá en las que hay tarificación variable y las opciones que tiene el ciudadano al escoger el tamaño de su tacho de basura. En el caso de la ciudad de Toronto, también debe escoger el tamaño de su tacho de reciclaje, pero ese no tiene costo.
Según un estudio realizado en Estados Unidos, las comunidades con tarificación variable generan aproximadamente un 49 % menos de residuos que las que incluyen el costo de recolección de residuos en impuestos a la propiedad o cobran una tarifa fija. Esta disminución del 49 % se debe a un aumento del reciclaje, que representa el 25 % de esa reducción, mientras el 75 % restante se debe a la reducción en la fuente y a la recolección de residuos de comida y de patio.
Soy de la provincia de Ontario, Canadá, y en lo que tiene que ver con el contexto legislativo es importante destacar que en 1994 se dictó una ley que hizo obligatorio el servicio de recolección selectiva para las comunidades con más de 5.000 personas. No tiene por qué ser recolección puerta a puerta, y aunque la mayoría de las ciudades ofrecen ese servicio, las más pequeñas eligen un servicio de aporte voluntario.
Unos ocho años después surgió la legislación REP –el Waste Diversion Act–, que obliga a los productores a financiar el 50 % del servicio de reciclaje; entonces, varios municipios cuentan con la recolección por tres vías: desechos, reciclaje y desechos orgánicos.
Contamos con unos 120 programas de reciclaje, en los que se manejan un poco menos de un millón de toneladas de material al año, a través de 60 tipos de instalaciones de separación. El programa se llama Blue Box por el color del tacho que se usa, tal como se vio en el gráfico anterior. En cuanto al costo neto –es decir, una vez que se toman en cuenta los ingresos de la venta de los materiales– vemos que el año pasado se manejaron USD 199:000.000.
Si analizamos el desglose de los costos del sistema, podremos observar que la recolección representa el 53 % –más de la mitad del costo total–; luego viene la clasificación; también se pueden ver los costos brutos promedio por tonelada. En la parte inferior derecha se ilustra que existen diferencias importantes de los costos promedios entre grandes ciudades y zonas rurales.
Deseo compartir tres lecciones que hemos aprendido en Norteamérica.
Seguramente los señores senadores habrán escuchado acerca de lo que ocurrió con China, que dejó de comprar materiales reciclables y causó una gran crisis de reciclaje en los Estados Unidos, donde no está la REP para financiar el sistema. La gente de la industria se dio cuenta de que se debía invertir más dinero para asegurar un producto de calidad, ya que lo que sucedía era que no se hacía mucha separación, sino que se ponían muchos tipos de plástico y de papel juntos, y el comprador que tenían en China ya no compraba. Ahora están empezando a enfrentar el problema de la contaminación mejorando la calidad.
Los costos aumentan de año a año debido a que la mezcla del material que se recolecta está cambiando; ahora es más ligero pero adquiere más volumen, ya que hay más plásticos y menos papel. Hay un aligeramiento de los envases que consideramos importante, porque queremos reducir, y hay muchos envases multimaterial.
Algunos programas eligen recolectar el vidrio de manera separada, porque cuando el vidrio se daña causa problemas al equipamiento y contamina el papel y demás materiales.
Quiero compartir con los señores senadores por qué, desde mi punto de vista, los impuestos son diferentes de la REP.
La REP permite a los productores autoorganizarse, mientras que el impuesto es gestionado por el Estado; la REP busca diseñar un abordaje más efectivo y eficiente para mejorar los índices de reciclaje maximizando el uso de la fuerza del mercado, mientras con impuestos tenemos riesgos de distorsión del mercado y de compras transfronterizas; en la REP los productores mantienen el control sobre los fondos y lo utilizan para el mejoramiento del sistema de reciclaje, mientras con los impuestos hemos visto que hay riesgos, pues los fondos no se orientan a financiar el sistema y se pierde la retroalimentación en términos de proveer incentivos para que los productores hagan cambios a sus envases; con la REP es más fácil que los productores internalicen los costos, mientras que con los impuestos se tiende a la externalización.
Tenemos tres ejemplos de países con impuestos verdes: Dinamarca, en donde los fondos no se usan para apoyar el reciclaje, y Croacia y Hungría, donde el impuesto alimenta un fondo para el ambiente pero muy poco se destina a la finalidad prevista. Esos tres países, para 2025 tendrán que cambiar su sistema de impuestos.
Los Países Bajos abandonaron su impuesto verde, que habían introducido en 2007, ya que un estudio determinó que la recaudación del impuesto consume tanto dinero que hace que el impuesto no se justifique.
A continuación, quisiera hacer algunas observaciones sobre reciclaje inclusivo.
El principio básico de la REP es que los productores deben alcanzar metas definiendo por sí mismos la mejor manera de lograrlas, así como también su financiamiento. Los productores tienden a abordar la tarea como un desafío de gestión de materiales, por lo que buscan implementar soluciones técnicas a gran escala, respaldados por acuerdos formales. Lamentablemente, existe muy poca experiencia a gran escala que haya integrado de manera exitosa estos dos abordajes de reciclaje que, en esencia, son diferentes.
Puede ocurrir que en la cadena de valor del reciclaje no haya valor suficiente para emplear formalmente a todos los clasificadores que operan en un determinado país. No hay un único abordaje para implementar REP, pues para envases y embalajes se debe tomar en cuenta las realidades de cada país. El hecho de que cuatro millones de personas basen su sustento de vida en la recolección, clasificación y venta de materiales reciclables, es una de esas realidades clave, pero tampoco se puede pedir o esperar que la REP solucione la problemática entera.
Como vías de solución, se plantea tener un modelo compartido de REP, el cual permite a los gobiernos departamentales y a los municipios retener autonomía para otras metas sociales, lo que es más conducente a la inclusión de recolectores; establecer –por supuesto– en la ley las nociones de inclusividad y discriminación positiva; dejar a los organismos públicos, y no a los productores, la función de apoyo a los clasificadores –quizás ONG– y aceptar ese gasto, esa contribución, como aporte dirigible a los productores bajo la REP. También se recomiendan mecanismos para desincentivar la clasificación obligada de envases de residuos mixtos o de rellenos, por ejemplo, acreditando progreso en el logro de metas solamente para materiales recuperados por cooperativas o alguna otra organización acreditada, a través de un programa de recolección en la fuente y de instalaciones de clasificación aprobadas.
He terminado mi presentación y quedo a las órdenes para responder las preguntas que quieran hacer.
SEÑORA AVIAGA.- Ante todo, muchísimas gracias por su presencia y por traernos este aporte tan importante, que será muy valioso para mejorar el proyecto de ley que tenemos a estudio.
Realmente, no tenía muy claro cuál era el alcance de la responsabilidad extendida, y me parece que es algo muy bueno para implementar en Uruguay para que, de alguna manera, todos se vean involucrados en el proceso y en los costos.
Espero que nos dejen una copia de la presentación que hicieron a los efectos de poder analizar con mayor profundidad esta experiencia.
SEÑOR PRESIDENTE.- Al igual que la señora senadora, les agradezco su presencia, sobre todo a Federico Baráibar por haber tenido la iniciativa y llevarla adelante.
Creo que la experiencia que nos trasmitieron es muy buena, y resulta más que interesante el planteo de legislar, acompañando con políticas, puesto que de otra forma no tiene sentido. Eso quedó muy claro en la presentación.
También es muy importante conocer la experiencia de la responsabilidad extendida de productores e importadores, porque es uno de los debates que tenemos en la discusión que estamos dando sobre este proyecto de ley: cuál es el límite de centralizar en el Estado el tema de la gestión integral de residuos, y hasta dónde puede ir la responsabilidad extendida. Me parece que esto también se vincula con el tema de cómo se financia una cosa y la otra.
Reitero: han sido muy buenos los aportes, que van a servirnos de insumos ya que estamos en la etapa de decidir cuáles serían los sectores en los que debemos priorizar la responsabilidad extendida y en cuáles no, cuáles son aquellos en los que se debería centralizar y buscar ese límite. Tal vez aprovechemos para hacerles algunas consultas más adelante porque estamos en plena etapa de definiciones.
Les agradecemos nuevamente su presencia y vamos a analizar con mayor detenimiento el material que nos dejaron.
SEÑORA FAUCHER.- Deseo hacer una última observación. Es de destacar que Uruguay fue el primer país de la región, no miembro de la OCDE, en tener una ley relativa a envases y embalajes, y deben estar muy orgullosos de ello. En mi humilde opinión, sería muy bueno no descartar lo que tienen sino mejorarlo, ver cuáles son las debilidades del sistema actual y trabajar en fortalecerlo.
SEÑOR BARÁIBAR.- Creo que parte de la información que dio la máster Faucher ha sido bastante esclarecedora. Compartimos las inquietudes trasmitidas con relación a cómo se financia este proyecto, porque no solo se trata de los productos alcanzados por la REP, sino que hay otros residuos que no son fáciles de manejar. Nos preguntamos si eso se financia con fondos de los municipios –que en Uruguay son incipientes­­– o de las intendencias. Asimismo, hay una herramienta que no se utiliza mucho y se deja librada a los planes de gestión a nivel departamental en el proyecto, que está vinculada con el cobro de una tasa. La tarificación, que se mencionaba recién, es un complemento muy importante. La máster Faucher decía claramente que la REP no alcanza para la gestión integral de residuos. No es la herramienta; es una herramienta para la gestión integral de residuos, sin duda, pero las tarifas que pagan los contribuyentes y la posibilidad de tarificación diferencial no resulta sencilla para nuestro país. No es lo mismo Canadá que Uruguay. Hay que pensar cómo se realiza ese aterrizaje de la experiencia en nuestro país, porque trabajamos con gente que no tiene el mismo nivel cultural o educativo, que tiene el basural como cuenta corriente y se tiran los residuos por uno y otro lado. Creo que en este aspecto la planificación puede jugar en contra, puesto que no se trata de tomar un modelo y aplicarlo; sabemos que eso no va a funcionar. Ya hemos cometido algunos errores al traer un modelo y no adaptarlo, pero pienso que esos modelos nos pueden servir como pistas que demuestran que este paquete se puede financiar con otras herramientas sin condenar esta; tenemos que resignificarla. Si observamos lo que ocurre en otros países, veremos por ejemplo que Colombia también está entrando –si ya no lo hizo– a la OCDE y ya aprobó un paquete de REP. En definitiva, considero que ir hacia el esquema del impuesto es ir contra la dirección que están tomando el mundo y la región.
SEÑOR PRESIDENTE.- Agradecemos la presencia de nuestros invitados y la información que nos han brindado.
(Son las 19:02).