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Timestamp: 2017-10-18 11:20:43+00:00
Document Index: 185845328

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 11', 'art. 10', 'art.1', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 20', 'art.5', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 20']

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La verifica della produttività gestionale nel contesto di un sistema caratterizzato da eccesso di produzione normativa.(1)
http://www.amcorteconti.it/articoli/scalia%20conv.htm 2003)
del prof. Rosario Scalia - Consigliere della Corte dei conti
Una premessa di natura metodologica
Quando si affronta il tema della produttività gestionale sia delle organiz-zazioni con fini di lucro sia delle organizzazioni senza fini di lucro, nelle quali ultime i giuristi comprendono le pubbliche istituzioni, è naturale chiedersi se esistano, e, poi, se siano effettivamente praticati, sistemi e tecniche in grado di misurare l’attività amministrativa (o tecnico-amministrativa) posta in essere dai responsabili di esse: dai dirigenti, dai collaboratori di questi ultimi, dai controllori più o meno indipendenti che hanno il compito di far capire agli azionisti come i primi si comportano. E, nel settore delle pubbliche istituzioni, per “azionisti” sono da intendere i cittadini che, in ragione del loro reddito, pagano le tasse.
L’obiettivo non finale, ma intermedio, del continuo riflettere sul tema della “produttività gestionale” porta diritti ad assumere delle decisioni sul tema della “produttività istituzionale”, che ha come sfondo quella ricerca incessante dell’animo umano di indicare il diritto come lo strumento principale per realizzare la giustizia tra le persone, tra i gruppi, tra le comunità locali, tra gli Stati. E una decisione in tal senso è stata assunta, da qualche anno, con l’intro-
(1) Intervento al Convegno sul tema “Analisi economica del contenzioso pubblico”, organizzato da A.G.E.I.E. (Associazione Giuristi-Economisti d’Impresa Europei) – Avvocatura Generale dello Stato, Roma, 15 gennaio 2004 (Sala Vanvitelli).
duzione, nel nostro ordinamento, dell’obbligo di corredare (controllo ex ante) il processo decisionale politico dell’elaborazione normativa, non solo statale, della c.d. “valutazione di impatto” sulla società, su alcuni segmenti di essa.
Anticipando i risultati del nostro ragionamento, è possibile affermare che il sistema (o metodo) cui fare ricorso per affrontare il tema della produttività gestionale, che è concettualmente diversa dalla c.d. “produttività istituzionale”, è quello del porre a confronto due istituzioni che, presentando, sotto il profilo organizzativo, gli stessi caratteri dimensionali, svolgano la stessa missione, che si occupino, cioè, della gestione della stessa politica pubblica (2).
Ugualmente è possibile affermare che la produttività gestionale va misurata usando tecniche che siano in grado di esporre i tempi, i modi e i costi dell’attività di una pubblica istituzione controllata, utilizzando a tal proposito un set più o meno ampio di indici (o indicatori), la cui necessarietà non possa essere messa in discussione dal “controllato”.
Non possiamo parlare, oggi, di buona amministrazione, non possiamo parlare di sana gestione delle risorse senza che si faccia ricorso a concetti matematici, senza ricorrere alla statistica, senza ricercare spiegazioni plausibili dei comportamenti che non si riconducano nell’alveo di due discipline, quelle dell’economia e della sociologia e, in particolare, della sociologia del diritto. Discipline queste ultime che usano, tra l’altro, strumenti e metodi propri della matematica.
In tal modo, il passaggio all’altra domanda “si è in grado, da parte delle burocrazie, di suggerire agli organi rappresentativi della volontà popolare la messa a punto di buone leggi?”, diventa quasi naturale (3).
(2) V. G. Ladu, “Processi decisionali e controlli di gestione nel settore pubblico”, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, n. 3/2000, Giuffrè Ed., Milano, pagg. 464-508.
(3) Sul punto, R. Scalia, Cultura dei dirigenti e riforme della pubblica amministrazione, in “Biblioteca delle libertà”, n. 167/2002, Centro Einaudi, Torino, pagg. 57-67.
Buona amministrazione – sana gestione delle risorse – leggi efficaci costituiscono i temi di un ciclo che la nostra Costituzione ricomprende nel termine omnicomprensivo di “buon andamento”. Un criterio che può essere utilizzato per valutare la gestione di tutte le politiche pubbliche, da quella riguardante il rendere giustizia a quella della formazione scolastica.
Perché i nostri padri costituenti hanno inteso normativizzare questo principio? E perché proprio nell’art. 97, là dove si impegna il legislatore nazionale/regionale a organizzare gli uffici pubblici “secondo disposizioni di legge”?
Perché essi credevano che un argine alla cattiva amministrazione, che è cattiva gestione del potere, fosse rinvenibile solo con il rafforzamento dello Stato di diritto…
E perché essi hanno voluto che, nella Costituzione, fosse previsto un organo, come la Corte dei conti, in grado di riferire ai cittadini e agli organi rappresentativi della volontà popolare, degli esiti dei controlli eseguiti, esprimendo giudizi di valore sui comportamenti delle burocrazie dei vari livelli di governo, basati su discipline che non possono essere solo giuridiche?
Sullo sfondo di questi nostri ragionamenti c’è lo sforzo intellettuale di tante menti che hanno cercato di evitare, con la elaborazione di specifiche dottrine (orientamenti), che il sistema delle organizzazioni con fini di lucro (quello delle aziende), che il sistema delle organizzazioni non profit (quello delle burocrazie) generassero i germi della illibertà; evento questo che è connaturale al modo di essere della natura umana, portata tendenzialmente all’esercizio del potere senza vincoli, senza regole (4).
(4) V. G. Ladu, “Federalismo fiscale, autonomia finanziaria, gestione finanziaria e controlli nel quadro delle riforme in corso in Italia”, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 131/2001, pagg. 49-63.
Per capire la realtà istituzionale che ci circonda, in un contesto di analisi sistemica dell’azione dei pubblici poteri, non è sufficiente, però, copiare, importandole, le leggi di un altro Paese nel proprio ordinamento.
Occorre, più saggiamente, capire se esse siano da ricondurre a quel sistema dei valori che informa la società civile di quel certo Paese.
Nel 1977, a Lima, in Perù, in occasione dell’incontro annuale delle Istituzioni superiori di controllo, l’allora Presidente della Corte dei conti, Giuseppe Cataldi, fondatore della “Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione”, aderiva con entusiasmo a quello che viene indicato come il “Manifesto di Lima” (5).
Un manifesto che diceva semplicemente questo: per contenere i disavanzi pubblici non si può più controllare le spese utilizzando solo il parametro della legittimità (regolarità amministrativa e contabile), ma occorre utilizzare anche i parametri dell’efficienza, della economicità, della efficacia.
In altri termini, alle istituzioni pubbliche, e alle burocrazie che le gover-nano, va richiesto di essere, di diventare “una casa di vetro”… Dei parametri dell’efficienza, della economicità, della efficacia si parla, nel nostro ordinamento, agli inizi degli anni ’90, con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 29 del 1993.
Il “Manifesto di Lima” fu prodotto dal General Accounting Office americano (6), che già alla fine degli anni ’60 aveva sperimentato un nuovo siste-
(5) V. Rosario Scalia, Il “Manifesto di Lima”: i controlli di legittimità sugli atti, sui provvedimenti vanno integrati con quelli relativi alle tre E (efficienza, efficacia ed economicità) nell’azione amministrativa, in Politiche pubbliche, gestione, controllo, vol. 86, pagg. 32-52, Roma, Ed. Istituto Max Weber, aprile 2001.
(6) Sul funzionamento del G.A.O., si veda R. Scalia, Fare controllo: leggere in originale i testi riguardanti tale funzione, in Funzione Pubblica, n. 2/1995, Roma, Ist. Poligrafico e Zecca dello Stato; riportato in Politiche pubbliche, gestione, controllo, vol. 1, Un confronto tra burocrazie: Italia, USA e Francia, Ed. Istituto Max Weber, Roma, 1997.
ma di controllo, non solo finanziario, spingendosi, con l’apporto scientifico delle diverse Università pubbliche e private, a valutare anche i costi, la produttività gestionale di alcuni enti erogatori di servizi pubblici di diverse grandi città.
Ma quale era la “cultura dell’amministrare” la res publica del management di quelle istituzioni locali, negli Stati Uniti d’America?
Quale era il percorso culturale maturato, fino al 1977, da esse sul campo?
Non possiamo né dobbiamo sottovalutare un fatto: che negli U.S.A. si era diffusa da tempo, fin dagli anni ’30, una vera e propria rivolta contro il formalismo giuridico… Ed è, allora, altrettanto necessaria si dimostra questa domanda: “quale è la scuola di pensiero nazionale che, in Italia, si riconosce in questo vero e proprio movimento culturale americano?”. La risposta è nella storia delle nostre istituzioni: non c’è, non esiste (7).
Ma questo non è da considerare uno svantaggio; anzi, si può considerare un vantaggio perché siamo in grado di fare tesoro dei ragionamenti fatti, delle esperienze maturate.
1. La “cultura dell’amministrare” negli U.S.A. e i suoi effetti sulla società: la funzione del diritto.
Ricordiamo, quindi, come, in negli Stati Uniti d’America, la rivolta contro il formalismo giuridico si sia presentata essenzialmente co­me rivolta contro il case method, cioè contro il metodo che studia il diritto prendendo per base non già i precedenti, bensì una selezione predisposta di casi particolarmente importanti a cui viene attribuito un carattere normativo.
Ricordiamo l'opera di Olivier W. Holmes (1841-­1935) che ha aperto la via
(7) V. G.A.O., Performance budgeting, 2002; idem, Key National Indicators, 2003.
verso la sociologia del diritto affermando, in un primo tempo, che la via del diritto non è la logica, ma l'esperienza, l'esperienza giurisprudenziale e spiegando, in un secondo tempo, che lo studio razionale del diritto che deve condurci a conoscere questa esperienza, o meglio a prevedere ciò che i tribunali effettivamente fanno, è uno studio che deve essere compiuto valendosi prevalentemente della economia e della sociologia e non già della storia sulla quale il nostro autore aveva concentrato l'attenzione nella prima fase della sua attività scientifica.
Un ulteriore passo verso la sociologia del diritto è stato segna­to da Roscoe Pound (1870-1964) e dalla sua giurisprudenza sociologica, che non va confusa con la sociologia del diritto vera e propria dato che è giurisprudenza e non sociologia.
Questo autore afferma, infatti, l'esigenza di compiere delle ricerche sociologiche nel campo del diritto con argomentazioni e considerazioni assai più ampie e dettagliate di quelle che si possono trovare esposte nell'opera di Holmes al quale egli, peraltro, fondamentalmente si ispira.
Secondo Pound, la ricerca sociologica nel campo del diritto deve servire essenzialmente ai fini pratici della «ingegneria sociale».
Tali fini, che consistono nel «mettere ordine tra i rapporti umani» e «nell'armonizzare e riconciliare le contrastanti pretese ed esigenze», possono, infatti, essere raggiunti soltanto prendendo per base una analisi dei fattori precettivi (regole, principi, dottrine) e un'analisi degli interessi (individuali, pubblici, sociali) e svolgendo su quella base un complesso di ricerche che coincidono sostanzialmente con quelle specifiche della sociologia del diritto.
Secondo Pound i sei punti che avrebbero dovuto caratterizzare il lavoro del giurista della nuova generazione coincidono peraltro, in buona parte, con quelli che caratterizzano il lavoro del giurista sociologo: «studio dei concreti effetti sociali degli istituti e delle dottrine giuridiche, studio dei mezzi per rendere effettivamente operanti le norme giuridiche, studio sociologico come attività preparatoria della produzione legislativa, studio della metodologia giuridica, elaborazione di una storia sociologica del diritto, riconoscimento dell'importanza della soluzione ragionevole ed equa dei casi singoli, mentre la generazione precedente si contentava dell'astratta giustizia delle norme considerate in astratto».
Strettamente legato all'insegnamento di Holmes e di Pound, è stato poi il movimento del realismo giuridico americano che ebbe il suo maggior sviluppo negli anni trenta e che in quegli anni sottopose ad aspra critica le concezioni concettualistiche e sistematiche suindicate raggiungendo posizioni assai più radicali di quelle raggiunte in Europa dal movimento del diritto libero.
Tra i sostenitori del realismo giuridico possiamo ricordare Jerome N. Frank che respinge il principio della certezza del diritto e la tesi logicamente connessa del giudice come interprete del diritto; essa sostiene, infatti, la tesi opposta del giudice come creatore del diritto, anzi come il solo creatore del diritto che esista in una società ordinata.
Possiamo ricordare, in particolar modo, Karl Llewellyn (1893-1962) la cui «teoria sociologica del diritto» è stata, secondo Pound, «la più importante e la più profondamente pensata tra quelle apparse nel suo tempo».
Autore di numerosi lavori di interesse sociologico-giuridico e anche di una ricerca compiuta con l'antropologo Edward A. Hoebel, Llewellyn svolge una sua propria concezione del diritto e una sua propria interpretazione del realismo giuridico.
Per quel che riguarda il diritto, il nostro autore respinge le dottrine che lo riducono a norma o a sistema di norme così come quelle che lo considerano come espressione dell'idea di giustizia; egli mette in evidenza, invece, il legame che lo unisce indissolubilmente agli operatori del diritto, cioè a coloro che lo impongono e che lo attuano: legislatori, giudici, avvocati, scienziati del diritto, funzionari della pubblica amministrazione.
Il diritto costituisce, alla fine, la risultante dell'interazione tra norme giuridiche e norme tradizionali, da un lato, e pratica produzione e attuazione delle medesime da parte degli operatori del diritto, dall'altro (8).
Il diritto, riguardato come attività di un gruppo organizzato, si presenta, poi, anche come una macchina creata allo scopo di dirigere il comportamento sociale, o, in altri termini, come un mezzo di controllo sociale che esercita una funzione organizzativa e direttiva svolta allo scopo di mantenere la coesione del gruppo.
Llewellyn risulta impegnato, quindi, a individuare i punti di partenza comuni al movimento culturale. Infatti, egli sostiene che il diritto deve essere concepito come processo in continuo movimento, che va accoppiato alla concezione della creazione del diritto da parte dei giudici, anche perché il diritto non si presenta come un fine in sé, ma come un mezzo per scopi sociali. D’altra parte, sullo sfondo, si concepisce la società come un processo in movimento, un movimento che è tipicamente più veloce di quello del diritto.
Questo studio si dimostra attento nel sottolineare la necessità di valutare ogni legge in base ai suoi effetti e l'utilità di trovare tali effetti rilevando l'opportunità di affrontare in modo continuo e programmatico i problemi giuridici seguendo le linee indicate (9).
Riflettendo sui punti su indicati, un giurista di chiara fama, W. Friedmann, osserva tra l'altro che «questo approccio implica uno studio tanto dei fattori per-
(8) Tra gli altri, v. Giran, Applied Decision Analysis, Kluwer, 2001.
(9) Analisi riportata, anche per le pagine precedenti, da Renato Treves, Sociologia del diritto, Torino, Einaudi, 2002, pagg. 132 e ss.. V., anche, Federal Accounting Handbook. Policies, Standards, Procedures, Practices, Wiley, 2000.
sonali quanto dei fattori quantitativi del diritto» e afferma che «con lo studio della personalità dei giudici così come con le ricerche statistiche sui mezzi giuridici disponibili in certe situazioni, il realismo spera di poter prevedere con maggior precisione ciò che le corti faranno dopo che il realismo stesso avrà mandato in frantumi la tradizionale fede nella certezza del diritto e avrà rivolto le sue critiche contro la congruenza logica e l'impermeabilità del sistema giuridico».
Si è avuto modo di richiamare l’attenzione sul fatto che il realismo giuridico americano ha contribuito allo sviluppo degli studi sociologici del diritto considerando essenzialmente l'apertura del diritto stesso verso la società.
Interessa vedere, a questo punto, come 1'istituzionalismo americano, assai vicino per certi aspetti al realismo, negli stessi anni, abbia contribuito allo sviluppo di questi studi in modo inverso, considerando cioè la società nel suo complesso e ubicando in essa il fenomeno giuridico.
L'istituzionalismo americano è stato, infatti, un movimento culturale che, riconducendo i fenomeni economici nel più ampio contesto dei fenomeni sociali da cui l'economia classica aveva cercato di separarli, ha considerato il diritto in quello stesso contesto, cioè in una società che si caratterizza per esser controllata da diversi fattori e specialmente dalle istituzioni che indicano quali atti sono liberi, permessi o obbligatori.
Il fondatore riconosciuto dell'istituzionalismo è Thorstein Veblen che è noto per i suoi studi sul nuovo capitalismo americano e sulla formazione della classe benestante.
Ma qui non interessa tanto fissare l'attenzione su questo autore, quanto su John Roger Commons (1872-1945), un altro noto studioso dell'istituzionalismo, professore nell'Università di Wisconsin, il quale ha dimostrato di essere più sensibile di Veblen ai problemi giuridici del nuovo capitalismo, così come risulta dalle molteplici ricerche da lui compiute.
Si ricordano quelle sul meccanismo delle società anonime, sullo sviluppo delle trade-unions e dei fenomeni monopolistici, sui primi contratti collettivi e la prima legislazione infortunistica e previdenziale, sul regime dei servizi pubblici, sulle varie fasi dell'intervento dello Stato nelle attività economiche e, infine, anche sulla giurisprudenza di common law e della Corte Suprema degli Stati Uniti.
Oltre che per queste sue indagini e per la grande Documentary History of American Industrial Society da lui curata, Commons va tenuto presente dai sociologi del diritto anche e specialmente per il suo volume teorico Legal Foundation of Ca­pitalism, nel quale si propone «di stabilire la tipologia e le modalità di funzionamento delle interrelazioni tra sistema economico e sistema giuridico stabilendo il peso e l'influenza delle decisioni normative sulla produzione e la circolazione della ricchezza»; un proposito che egli adempie fissando anzitutto l'attenzione su alcune nozioni fondamentali come transaction e going concern.
Secondo Commons, le transactions sono delle azioni collettive, delle istituzioni alle quali partecipano più persone e i cui obiettivi proiettati nel futuro «si esprimono nelle regole di condotta che guidano tutte le transazioni da cui traggono origine i diritti, i doveri, le libertà, la proprietà privata, gli ordinamenti statali e le varie associazioni».
E le transactions, così come sono state elaborate, possono presentare forme diverse: vi sono le bargaining transactions «in cui le parti sono giuridicamente uguali anche se possono essere in posizione diversa dal punto di vista economico»; vi sono, poi, le managerial transactions che si esprimono tipicamente nel rapporto ordine-obbedienza e si realizzano, quindi, tra parti che non sono giuridicamente uguali; inoltre, vi sono le rationing transactions,cioè le negoziazioni che si svolgono anch'esse tra persone giuridicamente ineguali, ma in cui si prevede un accordo tra le parti allo scopo di ripartire carichi o benefici di vario genere.
Nella elaborazione di Commons, i going concerns, che letteralmente sono «organismi in funzione», si configurano come strutture più complesse: strutture, queste, organizzate di gruppi o di individui in cui «si canalizza l'azione collettiva» e in cui si «esprimono, attraverso una lenta evoluzione, le norme che ne regolano il funzionamento».
Tali strutture sono, in sostanza, «corpi effettivamente visibili, tangibili, viventi di uomini spinti da uno scopo comune e governati da regole comuni create dall'organizzazione stessa», non sono quindi «una artificiale creatura del diritto», ma esistono prima del diritto «nelle intenzioni e nei negozi messi in atto dai membri dell'associazione, nella volontà degli uomini oltre che in contemplation of Law».
I going concerns sono, in effetti, di tre tipi diversi che sono distinguibili secondo le tre diverse forme di potere che in essi si manifestano (potere fisico, economico e mo­rale); tre tipi diversi che lo studioso esamina separatamente: «lo Stato che si fonda sulla paura della coercizione o della violenza fisica; le attività economiche, che sono basate sulla paura delle conseguenze dell'esercizio di qualche tipo di potere economico (ossia la povertà); infine, la grande varietà di organizzazioni culturali, religiose, morali del mondo moderno, tutte fondate sulla paura di qualche giudizio negativo senza che a questo si accompagni la minaccia della violenza o della povertà».
Oltre che per queste sue analisi delle istituzioni e delle organizzazioni, da cui risulta che il diritto opera inserito e immerso in tutto il contesto economico-sociale, il sociologo del diritto può considerare con interesse gli scritti di Commons anche per le analisi fatte della giurisprudenza; infatti, con tale ricerca lo studioso spiega come nelle decisioni delle corti al valore determinato dall'automa-tismo del mercato si cerchi di sostituire il valore «ragionevole», «la ragionevolezza che cerca di conciliare gli interessi e di raggiungere l'equilibrio tra gli estremi e che, come tale, è pragmatica non logica, azione non verità, giustificazione non giustizia».
Commons e l'istituzionalismo da lui sostenuto, come era facilmente prevedibile, ha avuto un ampio seguito; e i suoi continuatori e successori nella Law School dell'Università di Wisconsin hanno apportato ulteriori, validi contributi agli studi sociologici del diritto.
C’è da ricordare, tra i suoi successori, Wíllard Hurst, uno studioso che nelle sue numerose opere storiche e teoriche si è occupato ampiamente del problema della funzione del diritto nella società.
Egli attribuisce al diritto le seguenti funzioni: il monopolio legittimo della forza, l'ordine costituzionale del potere, la regolarità formale e procedurale e, infine, la distribuzione delle risorse.
Quando si pensa all'insegnamento di Holmes e allo spirito e ai propositi della giurisprudenza sociologica di Pound, del realismo giuridico e dell'istituzionalismo americani, si può facilmente comprendere come, parallelamente a queste correnti di pensiero e nell'ambito delle correnti stesse, si sia sentita viva l'esigenza di procedere alla verifica dei fatti e all'analisi dei dati.
Un'esigenza che spiega come fin dai primi decenni del secolo scorso, prima degli inizi degli anni quaranta, in America fosse già vivo l'interesse per le ricerche empiriche sul diritto; ricerche fatte quasi sempre per scopi pratici, in alcuni casi per scopi professionali e il più delle volte per proporre modifiche o riforme alla legislazione vigente (adeguamento alla mutata realtà socio-economica).
Per quel che riguarda gli scopi professionali, si ricorda la così detta «Memoria» (Brief) di Louis D. Brandeis che, nel 1908, come avvocato, prima di diventare giudice, sostenne dinanzi alla Corte Suprema la costituzionalità della legge che limitava le ore di lavoro per le donne servendosi prevalentemente di ricerche sociologiche e utilizzando dati tratti da statistiche americane ed europee, da relazioni di esperti e di comitati, di ispettori di fabbrica e di uffici sanitari.
Relativamente alle ricerche condotte con lo scopo di proporre modifiche e riforme di carattere generale, occorre ricordare, innanzitutto, quelle messe a punto dall'American Law Institute fondato nel 1923; ad esse parteciparono alcuni tra i più importanti membri delle organizzazioni giuridiche professionali, giudici della Suprema Corte ed eminenti docenti universitari.
Con esse ci si proponeva di «promuovere la chiarificazione e la semplificazione del diritto e la sua maggior rispondenza alle necessità sociali» e che si proponeva anche «di assicurare una migliore amministrazione della giustizia e di incoraggiare e di portare avanti il lavoro scientifico e didattico».
Degne di nota sono anche le ricerche condotte dal Johns Hopkins Institute of Law che fu fondato nel 1928; dopo quattro anni, però, esso dovette sospendere i propri lavori. Tale istituto «si proponeva espressamente di studiare il diritto in quanto strumento sociale impiegando metodi naturalistici quali quelli della fisica e della chimica». Esso si occupò di ricerche su vari argomenti tra cui una indagine sull'amministrazione della giustizia nella città di New York e negli Stati dell'Ohio e del Maryland, indagine per la quale fu raccolta una imponente quantità di dati, ma che non poté esser condotta a compimento.
Tra le ricerche svoltesi, agli inizi degli anni trenta, va richiamata alla memoria quella sulle società per azioni e la proprietà privata compiuta da Aldolf A. Berle e Gardiner C. Means. Una ricerca questa importante, non soltanto per la tesi sostenuta, ma anche per l'ampiezza delle indagini curate.
Infatti, sono state curate indagini che ebbero per oggetto le duecento maggiori società non bancarie degli Stati Uniti, che comprendevano un complesso patrimoniale che, nel 1930, ammontava a circa la metà della ricchezza controllata dalle società per azioni in quel Paese.
La tesi sostenuta era quella per cui nelle imprese di grandi dimensioni si sarebbe manifestata una netta separazione tra la proprietà dispersa nelle mani di centinaia di migliaia di azionisti e il controllo concentrato nelle mani di pochi che amministrano le imprese e prendono le decisioni.
Ponendo sullo sfondo le esperienze dell’attività di ricerca del sistema americano, assume un rilievo particolare il complesso delle regole poste dal 1990 ad oggi nel nostro Paese.
2. L’utilità della verifica (o controllo) della produttività gestionale amministrativa: perché analizzarla? Alcuni buoni motivi…
Nel nostro ordinamento, ormai, verificare (o, rectius, controllare) la produttività gestionale amministrativa, che si dimostra condizione necessaria per migliorare la “produttività istituzionale”, non si rivela una scelta caratterizzata dal criterio della facoltatività. E’ una necessità, è diventata un obbligo perché ancorata a un complesso di regole poste dal legislatore, poste da un’altra fonte del diritto, che, nel settore del pubblico impiego, ha ampliato la sua sfera di re-
golazione, cioè dalla contrattazione collettiva (10).
Fare controllo sulla produttività, ormai, costituisce – nel contesto delle pubbliche istituzioni, comprese quelle private che sono impegnate a erogare uno di quei “servizi pubblici” che si qualificano “essenziali” – parte integrante della “cultura amministrativa” del management alto, medio e basso del nostro Paese.
Occorre, però, rifuggire dai luoghi comuni: che la produttività gestionale, nel settore pubblico e nei settori ad esso assimilabili, cioè quello dei c.d. “servizi pubblici essenziali”, sia bassa.
Il metodo (o sistema) del confronto tra (almeno) due apparati che svolgono la stessa missione è quello che va usato; perché solo dall’analisi impostata, organizzata in tal modo, si possono ricavare utili indicazioni per assumere le misure giuste, quelle misure che dovrebbero migliorare l’andamento degli apparati.
Nell’ambito delle pubbliche istituzioni, il sistema del confronto tra apparati è quello che è ampiamente condiviso (11). E ad esso deve fare ricorso la dirigenza pubblica che risulta avere intestato, tra gli obblighi di servizio, il dovere di rendere conto del corretto utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie affidate (12).
Controllare la produttività gestionale, nell’ambito delle pubbliche istituzioni, significa anche verificare il tasso di litigiosità che può essere generato dalla applicazione, in concreto, della legislazione di settore. E, se del caso, assumere tutte quelle misure che siano in grado di ridurne il livello.
Controllare la produttività gestionale amministrativa significa, soprattutto,
(10) V. Boccia, Economia e finanza delle amministrazioni pubbliche”, Guerini, 2003.
(11) V. R. Scalia, Il “controllo sulla gestione” secondo la giurisprudenza della Corte dei conti (1994-1997), in Politiche pubbliche, gestione, controllo – Per la Corte dei conti del 2000: il pensiero del Cavour è sempre attuale, vol. 56, Ed. Istituto Max Weber, Roma, 2001, (c.i.p.).
(12) V. G. Ladu, « Indicatori di performance e controlli di gestione”, in L’efficienza della p.a.. Parametri e misure, Franco Angeli, Milano, 2001.
per una pubblica istituzione, verificare il grado di soddisfazione della propria utenza.
A questo punto, siamo entrati in un’area che il legislatore nazionale, solo dal 1990, con la legge n. 241, ha inteso presidiare. E che ha voluto, via via, rafforzare, appena tre anni dopo, con il decreto legislativo n. 29, con la creazione, presso ciascuna istituzione, dell’Ufficio per le relazioni con il pubblico… (13).
Il vero problema, comunque, rimane il dover coniugare il modo di essere di una “amministrazione per atti”, dato che non può essere dimenticato che le burocrazie, maneggiando leggi e regolamenti, devono farlo nel rispetto del principio di imparzialità, e il modo di essere di una “amministrazione per risultati”.
Si sostiene con una certa quale leggerezza che il secondo modo di agire delle burocrazie confligga (o finisca per confliggere) con il primo.
L’esperienza – ed è qui il valore del richiamo alla cultura del pragmatismo americano fondata sulla ricerca, sullo studio dell’effettivo modo di operare delle burocrazie (anche di quelle del sistema aziendale privato) – ci assiste nel dire che non c’è da individuare uno iato tra le due culture dell’amministrazione individuate; se mai, c’è da rintracciare uno spazio di sana convivenza tra esse.
Dato che occorre ricordare che, con il Weber che ha delineato la possibilità di vedere in azione una burocrazia perfetta, esattamente come gli economisti hanno prefigurato l’esistenza – ma senza mai poterlo indicare nella realtà – di un mercato perfetto (o ideale), le dirigenze pubbliche hanno il vantaggio di avere il contatto diretto e immediato con i decisori politici, che approvano le leggi, potendo suggerire loro di assumere la misura correttiva (a livello normativo) del caso.
(13) Cfr. l’art. 11, ora, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Naturalmente, dovendo valutare la produttività gestionale, occorre fare ricorso all’utilizzo di indicatori in grado di misurare l’efficienza, di misurare l’economicità dei comportamenti posti in essere dalle burocrazie (14).
Dovendo ragionare in termini di analisi organizzativa, quando si fa controllo della produttività gestionale, è indispensabile una determinazione “a priori” dell’attività e dei prodotti che essa genera, impegnando il responsabile e i suoi collaboratori a considerarne l’utilità in funzione del miglioramento dell’attività resa (la lista delle attività e dei prodotti) (15).
Una novità questa, oppure c’è da immaginare una maturazione delle coscienze – anche di quella collettiva – secondo cui la verità si fonda sulla ricerca dei comportamenti, e, forse, sulla sanzionabilità di essi tutte le volte che tendono a offuscarla?
Sicuramente, risulta, alla distanza, vincente quel sistema amministrativo che ricerca in qualsiasi modo di essere il più trasparente possibile, così come auspicato dall’art. 10 del decreto legislativo n. 165/2001.
E uno dei modi di esserlo è quello di dichiarare all’opinione pubblica lo stato della produttività perseguibile, della produttività effettivamente raggiunta; ma, come è stato osservato, questo avviene ancora in maniera né temporalmente definita né sistematica.
(14) V. G. Ladu, op. cit., Angeli, 2001.
(15) V. Emilio Valentini, Nuove tecniche gestionali e management innovativo per una efficiente e moderna P.A., Ed. CEVAR, Roma, 1990, pag. 31 e ss..
3. Il passaggio dal “controllo statico” al “controllo dinamico”: la nuova cultura del controllo (l’interazione tra il sistema dei controlli interni / il controllo indipendente esterno).
Si è fatto cenno a ciò che è successo nel 1977, a Lima, in Perù, dove i massimi Organi di controllo nazionali approvano un manifesto di intenti.
L'Italia, come si è detto, ne condivide i contenuti (applicare i fondamentali dell'economia alle organizzazioni pubbliche) e le finalità (ridurre, o almeno, contenere il deficit pubblico).
Tanto che Massimo Severo Giannini, un anno dopo, nel 1978, si richiama sostanzialmente alle linee-guida che in esso si trovavano chiaramente esposte.
Sono queste delle linee-guida che necessitano, oggi più che mai, di essere tradotte in un sistema di azioni/reazioni, cioè in un sistema di potestà (esercizio di un potere di controllo, in questo caso) nei riguardi di alcuni soggetti, cioè dei soggetti (pubblici/privati che siano) utilizzatori/destinatari di risorse finanziarie pubbliche ([16]).
Il controllo non può, secondo il 'manifesto di Lima', fermarsi a vedere la legittimità dell'atto/del provvedimento; esso deve riguardare l'atto anche come facente parte di una azione strategica diretta a perseguire gli obiettivi previsti dalla legge, cioè dalla volontà popolare. Azione strategica che è voluta dal decisore politico (programma); azione strategica che è realizzata dalla dirigenza (gestione).
Il controllo diventa “dinamico”, mentre prima si poteva qualificare “statico”.
Il controllo dinamico richiede che si svolgano considerazioni sull'assetto organizzativo di una istituzione, ed anche che si giudichino i tempi di esecuzione degli impegni di legge ad essa intestati.
Un controllo dinamico richiede anche l'analisi delle procedure (o procedimenti) adottate e una valutazione delle risorse (umane/finanziarie) che si sono ad essa dedicate.
Il passaggio da un controllo statico ad un controllo dinamico non è stato, in nessun Paese europeo, un traguardo facilmente raggiungibile, in considerazione del fatto che:
a) la visione (o punto di vista) che si deve avere della 'macchina amministrativa' è quella di un apparato destinato a produrre un servizio al cittadino nel migliore dei modi possibili, nel tempo più rapido possibile, al costo più ragionevole possibile;
b) la mentalità del controllato (dirigenza; azienda che utilizza risorse pubbliche) deve essere quella di una persona disponibile a fornire al controllore (interno/esterno) il massimo delle informazioni possibili perché si arrivi a formulare un giudizio di 'sana gestione';
c) l'esperienza accumulata (modelli gestionali analizzati) su casi di efficienza, di economicità, di efficacia dell'azione amministrativa può consentire di formulare un giudizio di 'sana gestione' fondato sull'applicazione di indicatori di natura matematica (verifica dello scostamento, ad es., da un dato medio individuato).
Queste tre linee-guida richiedono che sia assicurato alle (diverse) dirigenze un clima di sostanziale stabilità normativa. Una pre-condizione sostanziale, che non va mai sottovalutata.
E’ bene ricordare, dovendo scrivere la storia delle nostre istituzioni, come tale condizione non si sia realizzata, ad esempio, nel corso della XIIIª Legislatura.
Anzi, in tale lasso di tempo, si è assistito a quello che gli strateghi militari chiamano 'tempesta organizzativa': far credere al nemico che si sta facendo qualcosa, mentre, in effetti, se ne fa qualcosa di diverso. Se poi, si riescono a modificare le targhe esterne, senza apportare alcuna modificazione con molta probabilità si è realizzato quello che era (ed è sempre) il sogno di Tomasi di Lampedusa.
E’ bene ricordare come, alla fine della XIIIª Legislatura, tutte le burocrazie – sia quelle centrali che quelle locali – arrivano in uno stato di confusione istituzionale.
Ma, soprattutto, il conferimento di funzioni amministrative/di servizi al 'sistema periferico' determina, al centro, la sindrome del 'mantenimento apparente' della gestione (dato che a un dimagrimento sostanziale non corrisponde più il potere di un tempo); in periferia, invece, si assiste allo scoppio della sindrome da 'non potercela fare' perché ci si rende conto che l'assorbimento dell'impatto sulle strutture preesistenti richiede tempo, ma soprattutto ci si rende conto della povertà delle risorse trasferite.
In questo quadro, effettuare controllo sulla gestione da parte di un organo indipendente esterno, come la Corte dei conti, si è rivelata cosa assai delicata e difficile; anzi, estremamente difficile.
Infatti, è ampiamente condivisa la tesi tra gli analisti di organizzazione secondo cui l'approccio debba essere condotto con estrema preparazione, così come il giudizio finale debba tener conto della cultura gestionale di cui la burocrazia ha bisogno per poterla gestire correttamente; cultura verso una o più fasce di utenti, che prima, non erano utenti di un altro livello di Governo (Stato ® Regione; Stato ® Provincia; Regione ® Provincia/Comune).
Il controllo (indipendente esterno)
Il controllo del sistema dei controlli
Controllo su atti
(verificare la procedura)
finanziari (tempi, modi, costi)
amministrativi (tempi, modi, costi)
tecnici (tempi, modi , costi)
Metodo di controllo: a campione
Controllo sull'organizzazione
livelli di responsabilità (alta, intermedia, bassa
Metodo di controllo: confronto/comparazione
applicate alla produzione
di atti/di servizi
a cura dell'Istituto 'Max Weber'.
3.1 L'eccesso di produzione normativa produce l'ingestibilità istituzionale: il caso del d.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993.
Alla fine degli anni ’90 c'è stato chi si è vantato di aver riscritto tutte le leggi che stanno generalmente contenute in un normale codice di diritto amministrativo; e c'è stato anche chi ha creduto che per tale via si siano modificati la mentalità e i comportamenti delle burocrazie.
Mentre la prima affermazione è vera, la seconda non lo è affatto. Tanto da far dire a uno degli ideatori della c.d. 'rivoluzione burocratica' che egli avvertiva un senso di solitudine, quello di essere 'solo contro la burocrazia' ([17]).
E' assai convincente la tesi che questa sensazione non viene sofferta da chi pensa di fare una operazione di riorganizzazione in una azienda privata per migliorarne le performances. Altra cosa è quello che succede nel settore pubblico dato che i tempi di maturazione dei cambiamenti normativi sono anch'essi assorbiti rapidamente (ma apparentemente) dal personale, ma non sono certo da questo culturalmente condivisi.
Soprattutto quando si spostano sfere di competenza da un livello di governo ad un altro (e il ricevente non sia stato preparato culturalmente alla sua gestione).
Purtroppo, le riforme istituzionali non si fanno con i comunicati-stampa. Infatti, non bisogna credere che esse si realizzino a 'costo zero', dato che la prima reazione di una burocrazia, che si vede impegnata su un fronte diverso da quello usuale, è quella di ricattare il decisore politico con la frase «non siamo in grado di lavorare: o aumenti il personale o ti faremo fare una gran brutta figura!».
E ciò è tanto più semplice da mettere in atto quanto più il decisore politico non viene posto nelle condizioni di valutare con dati obiettivi la capacità di tenuta di un apparato amministrativo, di cui lui è (e rimarrà sempre) responsabile politicamente.
Una scoperta questa – di come si comportano le burocrazie - fu fatta dal Prof. NisKanen, agli inizi del 1970, negli U.S.A..
Egli affermò che le burocrazie fanno fare al politico quello che esse vogliono in quanto solo esse conoscono i costi dell'azione amministrativa di cui sono responsabili.
Ciò è tanto più vero, quanto più è rimasto inutilizzato (e stravolto) il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
Esso è rimasto disapplicato nelle parti che più avrebbero potuto interessare la classe politica del Paese; ma non interessava certo a chi dirigeva il Paese e continuava ad affermare che la riforma della legge n. 59/97 sarebbe stata realizzata 'a costo zero' per i contribuenti.
Vi è stata una certa quale convenienza, soprattutto politico-amministra-tiva, a che restassero inapplicate alcune disposizioni del d.lgs. citato: gli articoli 9, 55, 66 e 67 (gli unici articoli, peraltro, che sono rimasti immodificati dal 1993).
A parte l'infinita discussione sul 'legal drafting' ([18]) o sul linguaggio 'diverso' che le burocrazie dovrebbero usare, non si è ancora avuto notizia di risultati di ricerche intese a quantificare il maggior onere tributario posto a carico dei singoli/dell'impresa in conseguenza del decentramento di funzioni (sino a un certo tempo) svolte, secondo una tesi che ha trovato ampia diffusione, malamente dalle burocrazie statali ad altri livelli di governo.
Una dimenticanza, oppure una presa di coscienza da parte della stessa classe politica secondo cui non sarebbe stato il caso di effettuarle?
L'unica cosa certa è stata la confusione istituzionale che si è generata dai ritocchi imposti al testo originario del d.lgs. n. 29/93; confusione istituzionale che ha riguardato anche gli altri livelli di governo: quello regionale, quello provinciale, quello comunale ([19]).
Confusione istituzionale che è durata più di dieci anni; e che è destinata a durare ancora...; sempre che non intervenga qualcuno (una classe politica nuova) e dica molto semplicemente: «fermiamoci un momento per riflettere; vediamo quali risultati abbiamo perseguito in termini di miglioramento del prodotto/del servizio che avremmo dovuto rendere al cittadino, all'impresa».
d.lgs. 3.2.1993, n. 29
d.lgs.4.11.1997, n.396
d.lgs.31.3.1998, n.80
d.lgs.29.10.1998, n. 387
La disciplina dell'organizzazione
delle pubbliche istituzioni.
Il punto costituzionale da rispettare,
quello di legalità.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'ammini-strazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le respon-sabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazione si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.
art.1, 3° c.
Le disposizioni del presente de-creto costituiscono principi fon-damentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione
I principi desumibili dall'art. 2 della legge 2 ottobre 1992, n. 421 e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 costituisco-no, altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica
Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti
3.2 Perché è necessaria, in ogni pubblica istituzione, l'attivazione di un sistema interno di controlli?
Quando il Governo si è appropriato totalmente della potestà di dare i contenuti a (soli) principi della legge di delega votata dal Parlamento, la n. 421 del 1992, lo ha fatto consentendo a se stesso di autocorreggersi entro un termine prefissato ([20]), anche se non mancano esempi di deleghe aperte oltre ogni ragionevole limite ([21]), dalla fine degli anni 80.
Succede, quindi, che, entro il termine del 31 dicembre 1993, il Governo (Ministro per la funzione pubblica) emani 3 decreti legislativi di correzione:
19.7.1993, n. 247
10.11.1993, n. 470
23.12.1993, n. 546
I 'ritocchi' voluti da questi tre provvedimenti hanno interessato 53 dei 74 articoli originari, cioè i 2/3 del corpus normativo di cui si sta trattando.
C'è chi, a ragione, avverte il pericolo che è insito nel sistema così come definito: la stessa burocrazia preme sulla classe politica per 'migliorare' secondo il proprio parametro di giudizio ciò che si ritiene tale. Ma mai il miglioramento potrà essere in funzione del perseguimento di un riscontro delle cose fatte, del programma definito e di ciò che (non) si è realizzato....
E' da non sottovalutare la tesi secondo cui il fenomeno dei decreti correttivi consente l'aggiramento dell'impianto costituzionale della delega, estendendo i poteri normativi primari del Governo; tali poteri, d'altra parte, diventerebbero permanenti per un certo numero di anni.
Ma un altro fenomeno ha caratterizzato l'atteggiamento dei Governi della XIIIª Legislatura: alla scadenza del termine per l'emanazione del decreto legislativo 'principale' si emana un testo parziale e incompleto, pur di guadagnare il termine per l'emanazione di successivi decreti correttivi ([22]).
Ed è del comportamento tenuto dall'Esecutivo nei riguardi del decreto legislativo n. 29/93, nel corso della XIIIª Legislatura, che è opportuno riferire.
Dopo undici provvedimenti normativi (leggi/decreti-legge), che continua-no ad apportare, tra il 1992 e il 1996, aggiustamenti e correzioni al testo originario, con la legge 15.3.1997, n. 59, si ritiene necessario riaprire ancora una volta i termini per l'emanazione di altri decreti legislativi correttivi.
Ma non è sufficiente l'intervento normativo che si è concretato nell'emanazione di un decreto legislativo; come si può notare, dopo un anno, si sposta al 31 dicembre 1998 il termine per «ulteriori disposizioni integrative e correttive». E si avrà cura di produrre altri due decreti legislativi.
Dinanzi a questo sistema delle fonti, che non sembra più avere alcun riferimento al principio costituzionale di cui all'art. 97, non si può fare a meno di richiamare, in aggiunta, l'attenzione sul 'pensiero' espresso dalla stessa Corte Costituzionale in merito.
A tal riguardo, si è osservato che la Corte Costituzionale, avendo sempre consentito al legislatore delegato di 'fare tutto', ha dimostrato di avere un atteggiamento che si può qualificare come (eccessivamente) permissivo.
Nelle sentenze n. 172 e n. 422 del 1994, che riguardano entrambe le deleghe conferite dal Parlamento al Governo con la legge n. 421 del 1992, si formulano, infatti, alcune osservazioni:
1. si ritiene che la delega 'correttiva' in materia sanitaria contenuta nell'art. 1, 4° c., della legge n. 421/92 costituisca 'un'evenienza del tutto concepibile nell'ambito della delegazione legislativa' (sent. n. 172/94);
2. si ritiene non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, 5° c., del decreto legislativo n. 546/93 (recante ulteriori modifiche al d.lgs n. 29/93), nella parte in cui ha modificato una disposizione contenuta non nel decreto legislativo n. 29/93 ma nel d.lgs. n. 503/92 (recante norme di riordinamento del sistema previdenziale), rilevandosi che 'l'inserimento di una norma avente ad oggetto una determinata disciplina in un testo relativo ad una diversa materia, pur configurandosi come esercizio non corretto di tecnica legislativa, non è tuttavia motivo di per sé sufficiente a determinare una illegittimità costituzionale; specificando, poi, che 'al legislatore delegato è consentita in linea di massima anche l'utilizzazione frazionata e ripetuta di una stessa delega'.
C'è da chiedersi se, a fronte di queste misure di natura normativa, assunte dal Governo (e volute dal Parlamento), avrebbero potuto svolgere il loro compito di controllo dei risultati (ex post) i nuclei di valutazione previsti dall'art. 20 del d.lgs. n. 29/93; e, a cominciare dal 1999, gli analoghi organismi previsti dal d.lgs. n. 286.
Ma ciò che più interessa è sapere se il controllo di gestione, con il quale si verifica la produttività gestionale amministrativa, rientrante nella specifica sfera di competenza della dirigenza, abbia potuto avere tempo per sviluppare regole tali da consentire quei confronti, sia temporali che spaziali, che sono (o dovrebbero essere) la base dell’attività di competenza della Corte dei conti, cioè dell'Organo indipendente esterno.
A distanza di sei anni dall’entrata in vigore dell’art. 20 del d.lgs. n. 29/93, nulla di significativo (e di consolidato) è rimasto dell'azione che avrebbero dovuto svolgere i presidenti dei collegi dei nuclei di valutazione dei Ministeri ([23]), già nel periodo successivo (almeno tre anni) alla loro istituzione.
Interessa comprendere, a questo punto, le ragioni del fallimento di una riforma ricorrendo solo alla normazione, non certo implimentando la cultura della gestione. D’altra parte, i principi e i criteri indicati nel decreto legislativo n. 29/93 non erano applicabili alle sole burocrazie ministeriali, ma a tutte le burocrazie.
Al contempo, se la cultura della gestione amministrativa (controllo in itinere) si doveva nutrire delle tecniche della valutazione dei risultati (controllo ex post), in quale luogo si sono elaborate le regole di una loro corretta attuazione?
Le modifiche legislative al
d.lgs. 3.2.1993, n. 29.
(anni 1993-1998).
decreto-legge 15.7.1993, n. 227
decreto-legge 14.9.1993, n. 358
legge 12.11.1993, n. 448
legge 23.12.1994, n. 724
decreto-legge 13.1.1995, n. 8
decreto-legge 26.1.1995, n. 23
decreto-legge 26.1.1995, n. 25
decreto-legge 27.3.1995, n. 89
decreto-legge 2.4.1996, n. 18
decreto-legge 2.4.1996, n. 180
legge 23.12.1996, n. 662
legge 15.3.1997, n. 59
decreto legislativo 4.11.1997, n. 396
decreto legislativo 6.3.1998, n. 59
decreto legislativo 31.3.1998, n. 80
decreto legislativo 29.10.1998, n. 387
legge 23.12.1998, n. 448
a cura dell’Istituto “Max Weber”
Se questo luogo non si trova, vuol dire che la mancata diffusione della cultura gestionale è indice del fallimento di una riforma solo scritta (ma non realizzata)?
Se questo è vero, il compito della Corte dei conti è quello di registrare questo stato di cose?
E ancora. Non è stata forse questa situazione di permanente incertezza ([24]), normativamente imposta al sistema delle regole che vanno a costituire 'il sangue e i nervi' del principio del buon andamento, ad allontanare le burocrazie dalla cultura della sana gestione? O, forse, può essere assunto ad alibi per giustificare anche il non-cambiamento rilevato nel periodo dal 1992 al 2000?
E se è da indicare un responsabile dell'incertezza del quadro normativo (ma possono vivere in tale stato per così lungo tempo le burocrazie?), cioè il responsabile del mancato perseguimento degli obiettivi posti dalla legge n. 59/97, chi potrà mai essere costui?
4. Il tendenziale ripudio del principio di legalità richiede il ricorso a un controllo esterno indipendente dall'influenza dell'Esecutivo
Essendo diventato il Governo (Consiglio dei Ministri) il 'signore dell'organizzazione' delle pubbliche istituzioni e, in particolare, di quella dei Ministeri, la Costituzione dovrebbe prevedere un sistema che controlli il suo operato: un controllo ex post, ma anche (e soprattutto) un controllo ex ante.
In modo da evitare, almeno per ciò che riguarda lo Stato, una sovraesposizione di esso dinanzi alla Corte Costituzionale; anche se il giudizio di quest'ultima non potrà mai riguardare un atto di normazione secondaria ([25]).
I nostri padri costituenti si sono preoccupati, nel 1948, del problema. Ed hanno ritenuto corretto, nel rispetto degli articoli 117 e 118, che ad esprimere un giudizio di conformità al sistema delle competenze quale definito dal Parlamento nel tempo, fosse la Corte dei conti.
Da sempre, quindi, la Corte dei conti, esercitando il controllo preventivo sugli atti del Governo, ha inteso salvaguardare la ripartizione delle competenze che il Parlamento, nella sua sovranità, avesse inteso di (non) mantenere al centro (Ministeri), ma di assegnare al sistema delle autonomie (art.5).
Da sempre la Corte dei conti, in quanto corpo magistratuale, si è trovata a difendere il riparto delle competenze esistente tra i livelli di governo, nella consapevolezza che tale difesa avrebbe significato anche l'avvio di un processo legislativo inteso ad assicurare una copertura finanziaria adeguata alle funzioni da svolgere (riparto delle risorse fiscali a copertura della gestione delle relative politiche pubbliche).
A ben riflettere sul modulo costituzionale che presiedeva all’originario riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni a statuto ordinario (art. 117, 1° c.; art. 118), c'è da dire che in alcun modo lo Stato si sarebbe potuto permettere di scrivere norme così puntuali riguardo all'«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione» (art. 117, 1° c.), come quelle che ha scritto con il decreto legislativo n. 29/93.
Se si è riusciti a farlo, è perché il livello di guardia delle Regioni si era abbassato enormemente dopo lo scoppio, in diverse aree periferiche del Paese, del c.d. fenomeno 'Tangentopoli'. E perché il tema dell'eticità, da porre a presidio delle 'sana gestione' delle risorse pubbliche, è stato diluito dall'ac-cademia al potere (Governo) anche in provvedimenti normativi diversi dal decreto legislativo n. 29 richiamato ([26]).
La vigilanza sull'applicazione
del principio del buon anda-
ex ante (preventivo)
in itinere (monitoraggio)
ex post (successivo)
Più recentemente lo Stato, per un certo senso del pudore, non si è potuto permettere di (ri)scrivere il decreto legislativo n. 29/93 dopo che è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il provvedimento normativo che modifica il titolo V della parte seconda della Costituzione. Probabilmente perché si è trovato di fronte il sistema delle organizzazioni sindacali dei lavoratori pubblici non disponibile a perdere le posizioni di forza acquisite nel periodo di tempo considerato (1992-2000).
D’altra parte, una volta che si sia assegnato a ciascun Ente una sua sfera di competenza predeterminata per norma costituzionale, sarà ben difficile pensare che la disciplina del personale e dell'organizzazione possa più costituire oggetto solo di intervento parlamentare e non anche di quello regionale.
Con molta probabilità si assisterà, in assenza di un controllo sostanziale che non può non essere affidato ad un Organo nazionale indipendente, alla riarticolazione sul territorio della disciplina della politica dei redditi del pubblico impiego.
Gli effetti sulla tenuta dei bilanci pubblici potrebbero indurre gli amministratori locali a non rispettare, nei fatti, le linee-guida contenute in atti di indirizzo del Governo, dato che si finirà per non riconoscere ad essi alcun valore.
Il fatto che si sia teorizzato che la materia relativa alla politica dei redditi (o politica salariale) non debba più considerarsi propria del Parlamento (legge), adducendo a giustificazione che tale Organo avrebbe dovuto essere liberato 'da attività superflue e comunque non causali alle funzioni che esso dovrebbe svolgere in una moderna democrazia' ([27]), fa sorgere alcune perplessità sulla effettiva capacità di tenuta, a distanza, del sistema.
In primo luogo, occorre verificare se lo Stato, alla luce della nuova ripartizione delle competenze, possa continuare ad esprimere la sua opinione in merito; e, in particolare, possa assegnare un potere normativo a una istituzione come l'ARAN.
In secondo luogo, occorre accertarsi se lo Stato (Parlamento nazionale) possa interferire sull'articolazione dei modelli organizzativi di competenza degli altri livelli di governo, in assenza di un Organo indipendente esterno la cui neutralità debba essere garantita dal riconoscimento ai suoi operatori di dover essere 'soggetti solo alla legge'.
La Corte dei conti è chiamata, nel nuovo sistema ordinamentale, con l’entrata in vigore della legge n. 131/2003, a svolgere i suoi controlli non certo al servizio del Governo ma della Nazione; ne discende che la sua allocazione costituzionale non può più essere quella che, nella vigente Costituzione, la configura solo come un 'organo ausiliario' del Governo.
I suoi controlli dovranno essere finalizzati, invece, ad assicurare il “buon andamento” o, ancor meglio, mutuando una espressione che proviene dal testo del trattato di Maastricht, integrato da quello di Amsterdam, la 'sana gestione' delle risorse pubbliche, da qualsiasi livello di governo siano esse gestite; anzi, più correttamente, da chiunque usi denaro che sia stato prelevato dalle tasche dei cittadini-contribuenti.
(16) Sul punto la Corte di Cassazione (a Sezioni Riunite) ha avuto modo di osservare che il controllo della Corte dei conti si esercita legittimamente sull'istituzione che utilizzi risorse finanziarie pubbliche, indipendentemente dalla natura giuridica che la legge le abbia formalmente attribuito.
(17) Così si esprime il Ministro per la Funzione Pubblica, on.le prof. Franco Bassanini, in una intervista rilasciata a un diffuso 'magazine' nel corso dell'anno 2000.
(18) V. Romano Bettini, Sociologia del diritto positivo, Franco Angeli, Milano, 1998.
(19) Sul punto, R. Bettini, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, Franco Angeli, Milano, 1998, pag. 120 e ss..
(20) Esso era quello del 31 dicembre 1993.
(21) Si nota che «... è sempre più abituale, nelle leggi di delega, la previsione che il Governo possa emanare, dopo l'emanazione del primo decreto legislativo ulteriori decreti per un certo periodo di tempo». Si ricordano l'art. 7 della legge delega 16.2.1987, n.81 (Nuovo codice di procedura penale) e l'art. 5 della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Nuovo codice della strada), riportati in 'Quaderno di approfondimenti', a cura del Dipartimento per le riforme istituzionali, Roma, febbraio 2001 (pagg. 151-163).
(22) V. N. Lupo Il primo disegno di legge annuale di semplificazione: alcune note introduttive, in Gazzetta giuridica, 1998.
(23) Si è trattato di magistrati della Corte dei conti che, a ridosso dell'entrata in vigore dell'art. 20 del d.lgs. n. 29/93, hanno ritenuto di dover offrire alle Amministrazioni (Ministeri) il loro contributo tecnico, assumendo l’incarico della presidenza di tali organi collegiali.
(24) La durata di essa si può, ormai, quantificare in non meno di sei anni (dal 1993 al 1999).
(25) Tali sono i regolamenti che, allo stato della disciplina organizzatoria, assumono la forma di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di decreti dei Ministri, di determinazioni dei dirigenti generali nei Ministeri.
(26) V. il 'Codice di condotta' emanato dall'allora Ministro per la Funzione Pubblica, dal prof. Sabino Cassese; rivisto e corretto, nell'aprile del 2001, da un altro Ministro, dal prof. Franco Bassanini. Sull’argomento, cfr. Politiche pubbliche, gestione, controllo – Il sistema etico nazionale. L’etica del burocrate esiste? (vol. 43), Ed. Istituto Max Weber, Roma, 1996-2003, pagg. 201.
(27) V. C. Lavagna, La delegificazione: possibilità, forme e contenuti (1969), in Ricerche sul sistema normativo, Milano, 1994, pagg. 299 e ss..