Source: http://www.sindacatofsi.it/2017/04/28/pubblico-impiego-insegnanti-precarizzazione-assunzioni-straordinarie-sanatoria-cassazione-civile-sez-lavoro-sentenza-07112016-n-22552/
Timestamp: 2018-12-13 03:59:42+00:00
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Pubblico impiego, insegnanti, precarizzazione, assunzioni straordinarie, sanatoria Cassazione Civile, sez. lavoro, sentenza 07/11/2016 n° 22552 | Sindacato FSI
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Pubblico impiego, insegnanti, precarizzazione, assunzioni straordinarie, sanatoria Cassazione Civile, sez. lavoro, sentenza 07/11/2016 n° 22552
Sentenza 7 novembre 2016, n. 22552
sul ricorso 15299/2011 proposto da:
C.C., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CESARE MASSINI 69, presso lo studio dell’avvocato MARCO DE ANGELIS, rappresentata e difesa dall’avvocato DANIELE PORENA, giusta delega in atti;
MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA, C.F. (OMISSIS), in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
avverso la sentenza n. 115/2011 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA, depositata il 08/03/2011 R.G.N. 178/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/10/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;
1. La Corte di Appello di Perugia, adita dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR), in riforma della sentenza di primo grado, ha respinto tutte le domande proposte da C.C., assistente amministrativa, volte, in via principale, alla dichiarazione di nullità dei termini apposti dal Ministero ai contratti a tempo determinato stipulati in successione e alla conseguente conversione in contratti a tempo indeterminato, del D.Lgs. n. 368 del 2001, ex art. 5 e, in via subordinata, alla condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, quantificato in Euro 5.000,00 per ogni contratto a termine illegittimamente stipulato, in applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36.
2. La Corte territoriale, per quanto oggi rileva, precisato che i contratti a termine del settore scolastico, tanto per il personale docente quanto per quello amministrativo, tecnico ed ausiliario, non sono disciplinati dal D.Lgs. n. 368 del 2001, ma dalle norme speciali contenute nel D.Lgs. n. 297 del 1994 e nella L. n. 124 del 1999, ha escluso che la speciale disciplina fosse in contrasto con la direttiva 1999/70/CE ed ha affermato che, pur a ritenere applicabile del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 1, alla fattispecie dedotta in giudizio, la valutazione “ex ante” delle ragioni sottese a ciascuna tipologia contrattuale a termine, “tipizzata” dalla L. n. 124 del 1999, art. 4, commi 1, 2, 3, assolveva in maniera idonea e sufficiente l’onere di specificazione imposto al datore di lavoro del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 1.
4. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso C.C. sulla base di sei articolati motivi. Il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca ha resistito con controricorso.
6. Con il primo motivo la parte ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1 n. 3, la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 70, nonchè della Direttiva Europea 70/99/CE (lettere a) e b) del motivo), sul rilievo che dovrebbe farsi applicazione congiunta delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 165 del 2001 e D.Lgs. n. 368 del 2001, al fine di rendere conforme alla Direttiva Europea la disciplina dei contratti a termine del personale scolastico, posto che la disciplina sulle supplenze scolastiche non conterrebbe alcuna disposizione volta a reprimerne la reiterazione.
8. Deduce che il legislatore, nel modificare del D.Lgs n. 165 del 2001, art. 36, ha consentito alle pubbliche amministrazione di fare ricorso al lavoro flessibile solo in presenza di esigenze temporanee ed eccezionali e assume che il difetto di dette condizioni renderebbe illegittima la clausola appositiva del termine: all’illegittimità dei contratti a termine conseguirebbe per la P.A., ai sensi della Direttiva 70/99/CE e del D.Lgs. n. 165 del 2001 e D.Lgs. n. 368 del 2001, l’obbligo di convertire il rapporto ovvero di risarcire i danni, del D.Lgs. n. 165, ex art. 36, senza che la conversione potrebbe ritenersi impedita dalla regola imposta dall’art. 97 Cost., in quanto anche l’assunzione a termine presuppone una previa procedura selettiva.
9. Con il terzo motivo (lett. e) la parte ricorrente denuncia, ai sensi art. 360 c.p.c., comma 1 n. 3, la violazione del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 10, posto che l’art. 10, comma 4 bis, comma inserito con il D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito nella L. n. 106 del 2011, per avere portata innovativa e non interpretativa, non sarebbe applicabile ai contratti a termine stipulati prima della sua entrata in vigore, al pari delle disposizioni contenute nel D.L. n. 134 del 2009, convertito nella L. n. 167 del 2009, relative alle supplenze temporanee, legate alla momentanea assenza del titolare, e non agli incarichi annuali conferiti su posti vacanti.
10. Con il quarto motivo (lett. f) la parte ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1 n. 3, la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 297 del 1994 e della L. n. 124 del 1999, art. 4, in relazione alla Direttiva 70/99/CE. Sostiene che solo le supplenze temporanee sarebbero giustificate da esigenze eccezionali ed imprevedibili, e deduce che siffatte esigenze non ricorrerebbero in relazione alle supplenze annuali su posto libero, siano esse relative all’organico di diritto o all’organico di fatto.
13. Il Collegio ribadisce, condividendolo, l’orientamento espresso da questa Corte con la sentenza 20 giugno 2012 n. 10127, secondo cui la disciplina del reclutamento del personale scolastico, docente ed ATA, costituisce un “corpus” normativo completo e speciale, sicché, per il principio immanente all’ordinamento secondo il quale “lex posterior generalis non derogat priori speciali”, non è possibile far discendere dalla entrata in vigore del D. Lgs. n. 368 del 2001, l’abrogazione della normativa speciale che qui viene in rilievo, nelle parti incompatibili con la disciplina di carattere generale dettata per il contratto a tempo determinato.
15. Va, dunque, rammentato che la L. n. 124 del 1999, per l’accesso in ruolo del personale docente, pur mantenendo il previgente sistema del doppio canale, in virtù del quale l’accesso ai ruoli doveva avvenire per il 50% dei posti mediante concorsi per titoli ed esame e per il restante 50% attingendo dalla graduatoria del concorso per soli titoli, ha trasformato le graduatorie dei concorsi per soli titoli in graduatorie permanenti, prevedendo la periodica integrazione delle stesse, mediante l’inserimento dei docenti risultati idonei all’esito dell’espletamento del concorso regionale, nonché l’aggiornamento, egualmente periodico, delle posizioni degli aspiranti all’assunzione già inclusi in graduatoria (art. 401 del T.U. delle disposizioni legislative in materia di istruzione approvato con D.Lgs. n. 297 del 1994). Le operazioni di integrazione ed aggiornamento sono state disciplinate nel dettaglio con il D.M. 27 marzo 2000, n. 23.
18. Le supplenze annuali (c. 1), cosiddette su “organico di diritto”, riguardano posti disponibili e vacanti, con scadenza al termine dell’anno scolastico (31 agosto): si tratta di posti che risultano effettivamente vacanti entro la data del 31 dicembre e che rimarranno scoperti per l’intero anno, perché relativi a sedi disagiate o comunque di scarso gradimento, per i quali non vi sono domande di assegnazione da parte del personale di ruolo. La scopertura di questi posti si manifesta solo dopo l’esaurimento delle procedure di trasferimento, assegnazione provvisoria, utilizzazione di personale soprannumerario e immissione in ruolo; e, verificato che sono rimasti privi di titolare, quei posti possono essere coperti, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo, mediante l’assegnazione delle supplenze.
26. Infine, la disciplina è stata ulteriormente modificata, questa volta in modo significativo, dalla L. 13 luglio 2015, n. 107 (vd. infra in questa sentenza) che, oltre a prevedere un piano straordinario di assunzioni del solo personale docente per l’anno scolastico 2015/2016 suddiviso in tre fasi (art. 1, comma 95 e segg.): ha sancito la definitiva perdita di efficacia delle graduatorie ad esaurimento effettivamente esaurite (art. 1, comma 105); ha ribadito la cadenza triennale dei concorsi, da indire su base regionale tenendo conto del fabbisogno espresso dalle istituzioni scolastiche nel piano dell’offerta formativa; ha previsto l’efficacia egualmente triennale delle graduatorie concorsuali (art. 1, comma 113); ha inserito un limite alla reiterazione delle supplenze, prevedendo che a decorrere dal 1 settembre 2016 i contratti a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili non possono superare la durata complessiva di trentasei mesi, anche non continuativi (art. 1, comma 131).
29. L’art. 554 detta la disciplina delle assunzioni del personale delle qualifiche inferiori (escluse quelle per le quali è consentita l’assunzione “tramite le liste dì collocamento previste dalla legge), ed anche in tal caso prevede la formazione di graduatorie permanenti, nelle quali confluiscono i vincitori dei concorsi indetti su base provinciale con frequenza annuale.
30. In forza del richiamo contenuto nella L. n. 124 del 1999, art. 4, comma 11, si applicano al personale ATA le medesime disposizioni che disciplinano il conferimento delle supplenze su cattedre e posti di insegnamento. Il relativo regolamento è stato adottato con D.M. 13 dicembre 2000, n. 430 (non applicabile ai responsabili amministrativi).
31. In sintesi, può dirsi che il sistema del cosiddetto doppio canale è sempre stato congegnato, per entrambe le categorie di personale, in modo tale da favorire e non scoraggiare la reiterazione dei contratti a tempo determinato, poiché l’utilizzazione delle graduatorie permanenti avrebbe dovuto consentire, nella logica del sistema così come delineato a livello normativo, il definitivo accesso ai ruoli.
32. Ebbene, l’analisi delle disposizioni di legge e regolamentari sopra richiamate conduce ad un primo evidente approdo, quello che evidenzia l’incompatibilità della disciplina speciale con la normativa di carattere generale dettata per il contratto a termine dal D.Lgs n. 368 del 2001, quanto ai requisiti di forma ed al regime delle proroghe e dei rinnovi.
34. In ragione della specialità della regolamentazione dei rapporti di lavoro e delle forme di reclutamento nell’ambito della Scuola pubblica, del D.L. n. 134 del 2009, art. 1, convertito con L. n. 167 del 2009, ha poi inserito il comma 14 bis della L. n. 124 del 1999, art. 4, prevedendo che i contratti stipulati per il conferimento delle supplenze annuali e temporanee “in quanto necessari per garantire la costante erogazione del servizio scolastico ed educativo, possono trasformarsi in rapporti di lavoro a tempo indeterminato solo nel caso di immissione in ruolo, ai sensi delle disposizioni vigenti e sulla base delle graduatorie previste dalla presente legge e dalla L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605, lett. c) e successive modificazioni”.
35. Successivamente, con il D.L. n. 70 del 2011, art. 9, comma 18, il legislatore ha aggiunto il comma 4 bis del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 10, prevedendo espressamente la inapplicabilità del Decreto n. 368 del 2001, al personale della scuola ed escludendo che potesse essere allo stesso esteso il limite fissato dall’art. 5, comma 4 bis.
37. Ed infatti, dal D.L. n. 134 del 2009, art. 1, convertito con L. n. 167 del 2009, e dal D.L. n. 70 del 2011, art. 9, comma 18, disposizioni conformi al precetto contenuto nell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, perché non interferiscono nella amministrazione della giustizia, ben possono trarsi elementi che confortano l’interpretazione delle previgenti disposizioni di legge (Cass. SSUU n. 18353/2014) in termini di inapplicabilità del D.Lgs. n. 368 del 2001, ai rapporti di lavoro stipulati con i docenti ed il personale ATA, in ragione di quanto sopra rilevato in ordine alla peculiarità del sistema di reclutamento proprio del settore della Scuola Pubblica. Inapplicabilità che era, comunque, evincibile dall’intera disciplina di settore, indipendentemente dagli interventi riformatori ai quali si è appena fatto richiamo, e dai quali non si ricava alcun elemento che consenta di affermare che, invece, nel passato la disciplina contenuta nel D.Lgs. n. 368 del 2001, trovasse applicazione ai rapporti a termine stipulati con i docenti ed il personale ATA. 38. E, d’altra parte, è proprio su questa premessa che la Corte Costituzionale con l’ordinanza n. 207 del 2013, ha sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, le questioni di interpretazione della clausola 5, punto 1, dell’Accordo Quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE (vd. infra in questa sentenza).
42. Sul presupposto dell’inapplicabilità delle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 368 del 2001, al settore scolastico e della conseguente inapplicabilità al settore pubblico della scuola delle norme limitative dettate al fine di dare attuazione alla direttiva europea, i Tribunali ordinari di Roma e di Lamezia Terme con ordinanze del 2012 hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11, in relazione all’art. 117 Cost. ed alla clausola 5, punto 1, dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE.
45. La Corte di giustizia con la sentenza del 26 novembre 2014, nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, investita dai giudici del merito e dalla Corte Costituzionale Italiana, come rilevato ai punti 42 e 43 che precedono, ha deciso nel senso che “La clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e per detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo”. Alla stregua della sentenza della CGUE la non conformità della normativa nazionale al diritto dell’Unione consegue al fatto che tale normativa, da un lato, non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine, e, dall’altro, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato”.
47. Con la sentenza n. 187 del 2016 la Corte Costituzionale ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11, nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino”.
52. Ha, di contro, ritenuto che, non essendo stato previsto per il personale ATA alcun piano straordinario di assunzione, dovesse trovare applicazione la misura ordinaria del risarcimento del danno, misura del resto prevista della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 132.
54. Considerazioni sugli effetti delle sentenze della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia nel giudizio pendente innanzi alla Corte di Cassazione. 55. Dal dato per il quale la sentenza n. 187 del 2016 è una sentenza di accoglimento, discende che, in base all’art. 136 Cost., in combinato con la L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30, della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11, cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino.
59. Naturalmente, la decisione della Corte costituzionale, che nella sua interezza (il dispositivo rimanda esplicitamente alla motivazione) costituisce applicazione nel diritto interno della interpretazione fornita dalla Corte di Giustizia dell’Accordo Quadro, si pone come momento necessario ed imprescindibile di ricostruzione, attraverso il parametro di cui all’art. 117 Cost., del diritto nazionale alla luce della fonte comunitaria costituita, per lo appunto, dall’Accordo Quadro allegato alla direttiva 1990/70 CE, (C. Cost. Ord. 103/2008), non munita di forza immediatamente e da s’ sola applicativa.
61. La Corte di Giustizia ha, infatti, più volte affermato che sarebbe incompatibile con gli obblighi che derivano dalla natura stessa del diritto dell’Unione qualsiasi disposizione di un ordinamento giuridico nazionale o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto dell’Unione, per il fatto di negare al giudice competente ad applicare questo diritto il potere di compiere, all’atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che eventualmente ostino alla piena efficacia delle norme dell’Unione (sentenze Simmenthal, EU:C:1978:49, punto 22; Factortame e a., C-213/89, EU:C:1990:257, punto 20, nonché Akerberg Fransson, EU:C:2013:105, punto 46 e giurisprudenza ivi citata; A. contro B ed altri Causa C-112/2013 del 11.9.2014).
63. Come sopra rilevato, la dichiarazione di illegittimità costituzionale, “in parte qua” e con effetto “ex tunc”, della L. n. 124 del 1999, art. 4, commi 1 e 11, comporta che la reiterazione dei contratti a termine stipulati ai sensi della richiamata disposizione configura un illecito, rilevante sul piano del diritto comunitario e, quindi, sul diritto interno. Ed è sulle condizioni al ricorrere delle quali siffatto illecito può ritenersi rilevante che occorre svolgere riflessione, tanto con riguardo alla condizione del dispiegamento nel tempo dei rinnovi (punti da 64 a 66 di questa sentenza), quanto in relazione alla condizione delle ragioni per le quali le supplenze vennero disposte (punti da 70 in poi per i docenti e da 93 in poi per i collaboratori, di questa sentenza). E, va subito precisato, con riguardo al profilo delle ragioni delle supplenze, che il Collegio intende muoversi nell’ottica di una individuazione della sola tipologia contrattuale alla quale hanno fatto riferimento la Corte di Giustizia e la Corte Costituzionale, e che conduce ad escludere recisamente l’estensione alle supplenze su organico di fatto dei principii affermati per l’ipotesi di cui all’art. 4, comma 1, fatto segno all’intervento rammentato in premessa.
64. Sulla prima condizione, ed in primo luogo, in assenza di disposizioni di legge che espressamente individuassero il tempo in cui il rinnovo dei contratti a termine potesse integrare la illegittima ed abusiva reiterazione delle assunzioni a termine, deve ritenersi idoneo parametro il termine triennale previsto per l’indizione delle procedure concorsuali per i docenti (art. 400 del T.U., come modificato dalla L. n. 124 del 1999, art. 1): esso infatti, trasposto in termini di rinnovi contrattuali, sarebbe stato idoneo a giustificare fino a tre contratti a termine, ciascuno di durata annuale ed è, quindi, desumibile in via interpretativa proprio dal sistema peculiare della scuola, ricevendo specifica conferma nel fatto che avranno cadenza triennale i futuri concorsi pubblici, come previsto dalla L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 113, che ha riformato l’art. 400 del T.U.
65. D’altra parte, ad attestare la esistenza di una ragionevolezza del parametro triennale può richiamarsi il fatto che uguale limite massimo di trentasei mesi è fissato per la durata del rapporto di lavoro a termine in ambito privato per lo svolgimento di mansioni equivalenti alle dipendenze del medesimo datore di lavoro (del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 5, comma 4-bis, introdotto dalla L. n. 247 del 2007 e da ultimo D.Lgs. n. 81 del 2015, art. 19, comma 2): si intende affermare che la complessiva durata massima di trentasei mesi costituisce un parametro tendenziale del sistema delle assunzioni a tempo determinato che porta ad allineare, ferma la specialità del D.Lgs. n. 165 del 2001, il settore privato e il settore pubblico, se pur esclusivamente in ordine al limite temporale oltre il quale è configurabile l’abuso (quanto al settore privato, cfr. da ultimo S.U. 11374/2016).
66. Va, in secondo luogo, precisato che non possono essere prese in considerazione per l’accertamento della vicenda di utilizzo abusivo degli incarichi a termine in discorso eventuali reiterazioni dei contratti a tempo determinato realizzate prima del 10.7.2001 (termine previsto dall’art. 2 della Direttiva 1999/70/CE per l’adozione da parte degli stati membri delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla Direttiva), non configurandosi abuso sintantoché il legislatore nazionale non sia fuoriuscito, con permanente inerzia, dal termine di adeguamento concesso dalla Direttiva cui era tenuto a dare attuazione.
68. Il quadro desumibile dalle decisioni della Corte di Giustizia è sintetizzabile nel principio per il quale nelle ipotesi in cui il diritto dell’Unione non preveda sanzioni specifiche, come nel caso dell’Accordo Quadro, e siano accertati abusi, spetta alle autorità nazionali adottare misure che devono rivestire un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente energico e dissuasivo, per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro. La misura sanzionatoria deve, infatti, presentare garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori al fine di sanzionare debitamente l’abuso e “cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione” (sentenza Mascolo cit. par. 77-79; sentenza 15.4.2008, C-268/06, Impact; sentenza 23.4.2009, cause riunite da C-378/07 a C380/07, Angelidaki ed altri).
69. La sanzione della conversione dei rapporti a termine in rapporti a tempo indeterminato: esclusione
71. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, cui si è uniformata la costante giurisprudenza di questa Corte (ex multis Cass. 27481 del 2014), il concorso pubblico costituisce la modalità generale ed ordinaria di accesso nei ruoli delle pubbliche amministrazioni, anche delle Regioni, pure se a statuto speciale (ex multis Corte Cost., sentenze nn. 7/2015; 211/2014, 134/2014; 137/2013, 107/2013, 72/2013, 7/2013; 62/2012; 310/2011, 299/2011; 267/2010; 189/2007).
73. Nè sul carattere cogente di tali precetti può ritenersi far premio una pretesa esigenza di uniformità di trattamento rispetto alla disciplina dell’impiego privato, visto che ad essa disciplina il principio del concorso è del tutto estraneo (Corte Cost. sentenza n. 89/2003) e che l’intero sistema di reclutamento obbedisce a ben diversi principii.
75. Va anche ricordato che il divieto di conversione, nell’ambito dei rapporti di impiego pubblico, dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato è stato ritenuto, dalla CGUE, essere disposto conforme alla disciplina europea in materia di contratto di lavoro a termine contenuta nell’Accordo Quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE (ex multis CGUE sentenze 7 settembre 2006, Marrosu e Sardìno, C-53/04; 7 settembre 2006, Vassallo, C-180/04; 4 luglio 2006, Adeneler e altri, C-212/04; ordinanza 1 ottobre 2010, Affatato, C-3/10; sentenza 3 luglio 2014, Fiamingo, C-362/13, C-363/13 e C-407/13 – riunite).
77. La L. n. 107 del 2015, come affermato dalla sentenza 187 della Corte Costituzionale, ha senz’altro cancellato l’illecito comunitario perché, per il futuro, ha previsto le misure idonee ad evitare la irragionevole reiterazione senza limiti delle supplenze nella scuola (comma 131) nella quale la Corte di Giustizia ha ravvisato l’illecito stesso: ma la nuova legge certamente non ha eliminato, per il solo fatto di aver previsto procedimenti di stabilizzazione, i pregressi illeciti consistiti nella reiterazione di contratti a termine, per supplenze su organico di diritto ed al di fuori del quadro temporale minimo di cui ai punti da 64 a 66 che precedono, reiterazione realizzata nella vigenza della disciplina dichiarata incostituzionale ai sensi dell’art. 117 Cost. E’ infatti solo la concreta utilizzazione di quei procedimenti che, come appresso illustrato, sarà idonea alla eliminazione in discorso.
80. Il comma 97 della legge in esame stabilisce che si tratta di un concorso “riservato” ai soggetti iscritti, alla data di entrata in vigore della legge, (a) nelle graduatorie del concorso pubblico per titoli ed esami a posti e cattedre bandito con decreto direttoriale del Miur n. 82/2012 e (b) nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente di cui alla L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605, lett. c) e successive modificazioni (la disposizione è conforme all’art. 97, comma 4, u.p., ex multis, Corte Cost., sentenze nn. 134/2014; 217/2012; 89/2003; 320/1997; 205/1996, dianzi richiamate).
82. Si tratta, al contempo, di una sanzione e, sotto il versante del beneficiario, di una riparazione in linea di principio la più ragionevole e soddisfacente tanto per lo Stato – che vede assicurata la indispensabile provvista di docenti stabili – quanto per il richiedente, in quanto gli attribuisce il bene della vita, la cui certezza di acquisizione si era stata lesa dalla condotta inadempiente realizzata dalla Amministrazione.
85. Una ulteriore, e di massimo rilievo, precisazione si impone per la situazione in cui versa il personale della scuola che abbia ottenuto l’immissione in ruolo avvalendosi del sistema di avanzamento reso possibile dalle previgenti regole sul reclutamento. Anche in questo caso l’immissione in ruolo rispetta i principi di equivalenza ed effettività, poiché il soggetto leso dall’abusivo ricorso ai contratti a termine ha, comunque, ottenuto, per il (tardivo, imprevedibile né atteso) funzionamento del sistema di reiterate assunzioni, il medesimo “bene della vita” per il riconoscimento del quale ha agito in giudizio: ed in tal guisa l’abuso perpetrato e l’illecito commessi sono stati, rispettivamente, oggettivamente represso e tendenzialmente riparato.
86. Né l’equivalenza degli effetti può in sede di legittimità essere messa in discussione sul rilievo che anche il ritardo nel conseguimento dell’immissione in ruolo è risarcibile, occorrendo che l’originaria formulazione della domanda nel giudizio di merito sia prospettata in questi termini.
88. Sulla scorta delle considerazioni che precedono e in applicazione del generale canone ermeneutico, secondo cui sussiste l’obbligo degli Stati UE della interpretazione del diritto nazionale in modo conforme al diritto comunitario, come interpretato dalla CGUE (ex multis sentenze della CGUE 5 ottobre 2004, C-397/01-403/01; 22 maggio 2003, C-462/99; 15 maggio 2003, C-160/01; 13 novembre 1990, C-106/89), canone sistematicamente applicato da questa Corte di cassazione (ex multis Cass. 22 maggio 2015, n. 10612; Cass. SU 14 aprile 2011, n. 8486; Cass. SU 16 marzo 2009, n. 6316; Cass. 18 aprile 2014, n. 9082; Cass. 30 dicembre 2011, n. 30722; Cass. 16 settembre 2011, n. 19017; Cass. 1 settembre 2011, n. 17966; Cass. 9 agosto 2007, n. 17579; Cass. 19 aprile 2001, n. 5776; Cass. 26 luglio 2000, n. 9795; Cass. 10 marzo 1994, n. 2346; Cass. 13 maggio 1971, n. 1378), deve ritenersi che, nelle fattispecie di abuso realizzatesi prima dell’entrata in vigore della L. n. 107 del 2015, sia misura proporzionata, effettiva, sufficientemente energica ed idonea a sanzionare debitamente l’abuso stesso ed a “cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione” (sentenza Mascolo par. 77-79) la misura della stabilizzazione prevista nella citata L. n. 107 del 2015, attraverso il piano straordinario destinato alla copertura di tutti i posti comuni e di sostegno dell’organico di diritto, relativamente al personale docente e che, specularmente, pari idoneità a cancellare l’abuso e le sue conseguenze possano avere assunto le concrete misure di stabilizzazione occorse negli anni passati.
91. Al contrario, la astratta “chance” di stabilizzazione, che può ravvisarsi nei casi in cui il conseguimento del posto di ruolo non è certo ovvero non è conseguibile in tempi ravvicinati, intendendo per tali tempi quelli compresi tra l’entrata in vigore della L. n. 107 del 2015, ed il totale scorrimento delle graduatorie ad esaurimento, secondo quanto previsto della L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 109, pur avendo avuto idoneità a cancellare l’illecito comunitario (escluso in sè dalla previsione generale del percorso normativo delineante serie opportunità di assunzione) non costituisce, nel diritto interno, misura proporzionata, effettiva, sufficientemente energica, ed idonea a sanzionare debitamente l’abuso ed a cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione, in quanto connotata da evidente aleatorità.
92. Con la conseguenza che anche in siffatte ipotesi, oltre che in quelle nelle quali l’interessato non è mai potuto accedere alla prospettiva di stabilizzazione, deve essere riconosciuto il diritto al risarcimento del danno in conformità a quanto previsto nell’Accordo Quadro, allegato alla Direttiva, nel significato attribuito nella sentenza Mascolo, secondo i principi affermati da questa Corte, nella più volte citata sentenza a SSUU n. 5072 del 2016, ai quali il Collegio ritiene, come già osservato, di dare continuità.
93. La L. n. 124 del 1999, art. 4, comma 11, supplenze annuali del personale ATA su organico “di diritto”.
E’ manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata, nella requisitoria orale, da parte del Procuratore Generale, con riferimento alla diversità di trattamento riservata dalla L. n. 107 del 2015, al personale tecnico ed amministrativo, al quale non è stato esteso il piano straordinario di assunzioni, riservato (art. 1, comma 95) al solo personale docente. Invero, rammentato che l’eventuale sussistenza di una ingiustificata diseguaglianza e/o discriminazione presuppone un giudizio comparativo tra situazioni fra loro confrontabili, e che ciò vale sia per quanto riguarda l’art. 3 Cost., sia per quel che concerne il principio fondamentale di non discriminazione del diritto UE (vedi, tra le tante: CGUE sentenza 12 giugno 2014, SCA Group Holding BV, C39/13, C-40/13 e C-41/13 – riunite; sentenza 18 luglio 2013, FIFA, C-205/11 P), deve escludersi che il principio di uguaglianza imponesse al legislatore la completa uniformazione di trattamento tra personale docente e personale ATA, in relazione alle misure adottate a sanzione dell’illegittimo ricorso alla reiterazione dei contratti a tempo determinato. Come già rilevato dalla Corte Costituzionale (Cort. Cost. n. 322/2005) le indicate tipologie di personale versano in una situazione di stato giuridico che non ne consente l’assimilazione in un’unica categoria, con la conseguenza che non è irragionevole la previsione di una diversa disciplina in materia di reclutamento straordinario. Va osservato che il Titolo 1 della Parte 3 del D.Lgs. n. 297 del 1994 (artt. da 395 a 541) definisce in maniera specifica la funzione docente (intesa come esplicazione essenziale dell’attività di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione umana e critica della loro personalità), rispetto alla funzione propria del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario, i cui compiti sono individuati nel titolo 2 (artt. da 543-a 581). E’ innegabile che anche il personale ATA, al pari del personale docente, svolge una funzione pur essa essenziale al funzionamento della Scuola pubblica, ma è altrettanto vero che si tratta di funzione diversa per ordinamento e per contenuto. Sicché le due categorie di personale, che operano nel mondo della scuola (personale docente ed ATA), per non essere riconducibili ad una medesima disciplina di stato giuridico e di posizione ordinamentale e presentando sostanziali diversità di funzioni, giustificano la differenziata valutazione operata dal legislatore – con scelta a discrezionalità politica non irragionevole – che ha ritenuto di autorizzare il MIUR ad adottare solo per il personale docente il piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato previsto nella L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 95. Nè la scelta in questione ha lasciato il personale ATA senza tutele, posto che non è esclusa la possibilità di immissione in ruolo prevista secondo il sistema previgente e che anche per detto personale opera il Fondo previsto dall’art. 1, comma 132, per i pagamenti in esecuzione di provvedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto il risarcimento dei danni conseguenti alla reiterazione di contratti a termine per una durata complessiva superiore a trentasei mesi, anche non continuativi, su posti vacanti e disponibili.
106. Gli invocati del D.M. 25 maggio 2000, n. 201, art. 9, D.M. 13 dicembre 2000, art. 9 e del D.M. 13 giugno 2007, n. 131, art. 9, contengono solo una generale norma di rinvio alla disciplina di legge e di contratto, senza fare alcun richiamo espresso alla normativa dettata per il contratto a termine del settore privato.
113. tale elemento è del tutto estraneo alla disciplina del lavoro svolto alle dipendenze di datori di lavoro privati e questo rappresenta uno dei fattori di maggiore diversificazione di tale rapporto rispetto al rapporto di lavoro (anche contrattualizzato) alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (Corte cost. sentenze n. 146 del 2008, n. 82 del 2003, n. 275 del 2001), sicché la mancata previsione della stabilizzazione del rapporto di lavoro pubblico, per effetto della conversione dei rapporti a termine irregolari in rapporti a tempo indeterminato, non può dare luogo ad alcuna ingiustificata discriminazione, contrastante con il principio di eguaglianza (ex multis Corte Cost. n. 89 del 2003 e n. 146 del 2008);
115. la stessa CGUE, con giurisprudenza costante, ha precisato che la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro medesimo non sancisce un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a tempo determinato, così come non stabilisce le condizioni precise alle quali si può fare uso di questi ultimi, lasciando agli Stati membri un certo margine di discrezionalità in materia (ex multis CGUE sentenze 7 settembre 2006, Marrosu e Sardino, C-53/04; 7 settembre 2006, Vassallo, C-180/04; 4 luglio 2006, Adeneler e altri, C-212/04; ordinanza 1 ottobre 2010, Affatato, C-3/10; sentenza 3 luglio 2014, Fiamingo, C-362/13, C-363/13 e C-407/13 – riunite; sentenza 26 gennaio 2012, Kiiciik, C-586/10);
123. F. Nelle predette ipotesi di reiterazione, realizzatesi prima dell’entrata in vigore della L. 13 luglio 2015, n. 107, rispettivamente con il personale docente e con quello ausiliario, tecnico ed amministrativo, per la copertura di cattedre e posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, deve affermarsi, in continuità con i principi affermati dalle SS.UU. di questa Corte nella sentenza n. 5072 del 2016, che l’avvenuta immissione in ruolo non esclude la proponibilità di domanda per risarcimento dei danni ulteriori e diversi rispetto a quelli esclusi dall’immissione in ruolo stessa, con la precisazione che l’onere di allegazione e di prova grava sul lavoratore, in tal caso non beneficiato dalla agevolazione probatoria di cui alla menzionata sentenza.
127. Non è configurabile alcuna abusiva reiterazione dei contratti a termine stipulati dal MIUR con C.C., atteso che dalla lettura della sentenza impugnata risulta che le assunzioni a termine della ricorrente su posti di organico di diritto non hanno avuto durata superiore a trentasei mesi, avuto riguardo alle reiterazioni dei contratti a termine realizzate a partire dal 10.7.2001 (vd. p. 62-66 e 119 B. di questa sentenza). Deve escludersi che il dato possa ritenersi contestato dalla generica affermazione, effettuata nel corso della discussione orale dalla difesa della ricorrente, che detto termine sia stato superato. Né possono venire in rilievo, ai fini del computo di tale termine, le assunzioni a termine su posti di organico di fatto. In relazione a siffatta tipologia di assunzioni, per le quali non è configurabile in sé alcun abuso ai sensi dell’Accordo Quadro, non risulta, infatti, che la ricorrente abbia allegato che vi fu, nella concreta attribuzione delle supplenze sui posti in organico di fatto, un uso improprio o distorto del potere di macrorganizzazione delegato dal legislatore al Ministero in ordine alla ricognizione dei posti e delle concrete esigenze del servizio e nemmeno che la medesima abbia allegato e provato circostanze concrete atte a dimostrare che negli Istituti in cui la prestazione fu eseguita non sussisteva un’effettiva esigenza temporanea (vd. punti 97-102 e 125 H. di questa sentenza).
Depositato in Cancelleria il 7 novembre 2016