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Timestamp: 2018-08-16 03:04:21+00:00
Document Index: 197068414

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'arrêt ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 0', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 5']

LA COMPENSATION DE LA PLUS-VALUE DANS LA LAT RÉVISÉE - PDF
LA COMPENSATION DE LA PLUS-VALUE DANS LA LAT RÉVISÉE
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Anne-Claire Beaudoin
1 LA COMPENSATION DE LA PLUS-VALUE DANS LA LAT RÉVISÉE Territoire & Environnement Juillet n o 4/
2 T&E La compensation de la plus-value dans la loi révisée sur l aménagement du territoire La mise en œuvre de l art. 5 al. bis sexies LAT dans le droit cantonal. Problématique L un des éléments-clés de la loi révisée du 5 juin 0 sur l aménagement du territoire (ci-après: LAT0) réside dans la formulation plus précise du mandat législatif relatif à la compensation des plus- et des moins-values résultant des mesures d aménagement. S agissant des plus-values, la nouvelle loi impose aux cantons des exigences minimales quant à la manière de concevoir leur régime de compensation, et prévoit une sanction pour ceux qui n auront pas adapté leur propre législation en conséquence dans les cinq ans à compter de l entrée en vigueur de la LAT révisée. Les cantons qui ne connaissent pas encore de taxe sur la plus-value ou dont les dispositions en la matière ne sont pas pleinement conformes aux exigences minimales du droit fédéral, devront donc légiférer dans ce sens. Au cours des dernières années, VLP-ASPAN a aidé différents cantons à élaborer les bases légales nécessaires à la mise en place d un régime de compensation équitable, et elle a suivi et accompagné les délibérations relatives à la révision de la LAT. Elle continue en outre d assister plusieurs cantons en vue de l introduction d une taxe sur la plus-value. La présente édition de Territoire & Environnement revient en détail sur les points essentiels des nouvelles dispositions fédérales et sur la manière dont les cantons peuvent les mettre en œuvre.. Compensation des plus- et des moins-values En définissant les possibilités d utilisation du sol, l aménagement du territoire cause aux propriétaires concernés des avantages et des inconvénients. Les terrains sur lesquels est autorisée une modification du sol (construction) possèdent généralement une valeur sensiblement plus élevée que ceux réservés à une affectation préservant le sol (agriculture). Au sein même des zones à bâtir, la valeur du sol varie en fonction de son affectation spécifique. De fait, les mesures de planification génèrent toujours des inégalités, raison pour laquelle le principe de l égalité de traitement ne revêt, en droit de l aménagement du territoire, qu une importance relative. Pour des raisons d équité et d égalité des charges, toutefois, le droit suisse vise à atténuer certaines conséquences financières des mesures d aménagement, en compensant les avantages et les inconvénients qui en résultent.. La taxe sur la plus-value influe-telle sur le prix des terrains? Dans la campagne relative à la révision de la LAT, la question de savoir si la taxe sur la plus-value entraînerait, ou non, une hausse notable du prix des terrains, a suscité de vifs débats. On peut, à cet égard, retenir ceci: le prix du sol résulte du jeu de l offre et de la demande. Or, le prélèvement de la plus-value n influe pas sur la demande, car la somme qu un acquéreur est prêt à débourser
3 VLP-ASPAN n o 4/ pour l achat d un terrain dépend du gain qu il pourra en retirer, et celui-ci ne dépend pas de la marge que le propriétaire foncier peut dégager de la vente dudit terrain. Au niveau de l offre, une taxe sur la plus-value pourrait tirer les prix vers le haut si elle dissuadait les propriétaires d avoir envie de voir leur terrains classés en zone à bâtir, avec pour conséquence une diminution de l offre. Un tel scénario se révèle toutefois improbable. En effet, même si une partie de la plusvalue résultant des classements est prélevée, le gain réalisé par les propriétaires reste considérable 4, ce qui ne peut que les inciter à accepter un classement de leurs terrains en zone à bâtir 5. En cas de prélèvement des plus-values résultant de l accroissement des possibilités de bâtir ou de la réaffectation des terrains d un type de zone à bâtir à un autre (changement d affectation), on devra veiller à ce que la taxe ne porte que sur les plus-values d une certaine importance, sans quoi l on risquerait de dissuader les propriétaires concernés d exploiter mieux leurs parcelles, comme cela serait pourtant souhaitable au titre de la densification du milieu bâti. Telle qu elle a été approuvée par le peuple le mars 0 en tant que contre-projet indirect à l Initiative pour le paysage lancée par les organisations environnementales Riva, Commentaire LAT, art. 5 N. et 0. Ruch, Commentaire LAT, Introduction N En général, le prix du terrain agricole est d environ 5 à 0 francs le m, alors que celui du terrain à bâtir varie entre 00 et 500 francs le m. Pour une parcelle de 000 m, la plus-value résultant d un classement en zone à bâtir se situerait ainsi dans une fourchette allant de à,5 million de francs. Même si le propriétaire devait en céder un cinquième à titre de taxe sur la plus-value, il aurait tout intérêt à ce que son terrain soit classé. 5 Müller-Jentsch Daniel, La révision partielle de la LAT induirat-elle une hausse du prix des terrains?, in INFORUM /0. Sommaire. Problématique. Compensation des plus- et des moins-values. La taxe sur la plus-value influe-t-elle sur le prix des terrains? 4. Nature juridique de la taxe sur la plus-value 4 5. La législation fédérale 4 5. Les dispositions légales encore en vigueur 4 5. Les exigences minimales de la LAT révisée 5 6. Impôt sur les gains immobiliers 9 7. Solutions contractuelles 0 8. Combinaison entre taxe légale et prestations contractuelles 9. Sanction à l encontre des cantons récalcitrants 0. Dispositions de droit cantonal 0. Dispositions légales adoptées par les cantons 0. Canton de Bâle-Ville 0. Canton de Neuchâtel Canton de Genève Canton de Thurgovie Canton du Tessin Canton de St-Gall Canton de Vaud 0. Aspects à préciser dans le droit cantonal 0. Réglementation minimale selon le droit fédéral 0. Réglementation élargie
4 T&E 4. Nature juridique de la taxe sur la plus-value La taxe sur la plus-value ne s inscrit pas sans autre dans le système traditionnel des redevances publiques. D une part, cette taxe n est à la différence d un impôt pas due sans condition; d autre part, la taxe sur la plus-value ne représente pas une contrepartie pour une prestation étatique. Certes, elle se rapporte aussi au même titre que les charges de préférence ou les contributions à un avantage individuel particulier résultant de mesures prises par l Etat. Elle ne sert toutefois pas à couvrir les coûts de mesures de planification concrètes, mais vise à compenser, de manière générale, les avantages résultant de telles mesures. Elle est donc indépendante des coûts, et ne relève dès lors pas du principe de couverture des coûts. Il se peut qu un propriétaire doive payer bien davantage, à titre de compensation de la plus-value réalisée, que ce que la collectivité publique a dépensé pour mettre en œuvre la mesure de planification dont cette plusvalue découle. Aussi la taxe sur la plus-value estelle tantôt qualifiée de taxe causale indépendante des coûts, tantôt d impôt mixte (redevance publique présentant à la fois le caractère d un émolument et d un impôt, en ce qu elle apparaît certes comme une contrepartie pour une prestation étatique, mais sans être limitée, dans son montant, par le principe d équivalence ou de couverture des coûts). D autres auteurs encore considèrent que la taxe sur la plus-value relève d une nouvelle catégorie de redevances publiques 6. Le Tribunal fédéral se rallie pour l essentiel à ces qualifications, sans accorder la préséance à l une ou l autre d entre elles La législation fédérale 5. Les dispositions légales encore en vigueur La loi qui est entrée en vigueur en 980 et continuera de s appliquer jusqu en 04, prévoit déjà une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant de mesures d aménagement (art. 5 LAT, voir encadré). L article en question impose aux cantons d édicter les dispositions légales nécessaires. Au fil du temps, le Tribunal fédéral a développé, en s appuyant sur le principe constitutionnel de la garantie de la propriété, une jurisprudence abondante et différenciée concernant l indemnisation des inconvénients résultant de mesures de planification (expropriation matérielle). Cette jurisprudence étant présentée en détail dans l édition 6/00 de Territoire & Environnement 8, il n est plus nécessaire d y revenir plus en détail ici. Le mandat que la LAT donnait aux cantons d introduire un régime de compensation des avantages n était pas moins contraignant. Le libellé relativement ouvert de l article 5 al. LAT et la liberté accordée aux cantons dans la mise en œuvre de ce régime liberté maintes fois soulignée lors des délibérations parlementaires de l époque ont toutefois fortement relativisé le caractère impératif de ce mandat 9. Et comme la Confédération ne disposait d aucun moyen de sanction, elle n a pas été en mesure d obliger les cantons récalcitrants à y répondre ce qui constitue sans doute la principale raison pour laquelle la grande majorité des cantons sont restés, durant plus de 0 ans, inactifs en la matière. La LAT en vigueur depuis 980 précise déjà que le régime de compensation à établir ne doit porter que sur les avantages et inconvénients majeurs, et qu il doit être équitable. Les cantons ne 4
5 VLP-ASPAN n o 4/ Art. 5 Compensation et indemnisation Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d aménagement. Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation. Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété. sont donc pas tenus de compenser la moindre variation de valeur des biens-fonds, ce qui serait en effet déraisonnable eu égard à la charge administrative que cela impliquerait. Quant au critère de l équité, il signifie que la taxe doit être proportionnée à la plus-value réalisée et qu elle ne doit pas en s ajoutant à d autres taxes se révéler confiscatoire. Dans un arrêt issu du canton de Bâle-Ville, le Tribunal fédéral a jugé qu un prélèvement allant jusqu à 60 pour cent de la plus-value était compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété 0. (art. 5 al. bis à sexies LAT 0 ). Le projet de loi soumis par le Conseil fédéral au Parlement ne comportait pas encore de telles précisions, mais proposait de reconduire telles quelles les dispositions existantes. Dans le cadre des délibérations par article, le Conseil des Etats a renforcé le projet du Conseil fédéral sur plusieurs points, parmi lesquels figurait l édiction, à l intention des cantons, d une réglementation minimale en matière de prélèvement de la plus-value. Sur ce, la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l aménagement du territoire et de l environnement (DTAP), pour qui la proposition du Conseil des Etats allait trop loin, élabora un nouveau projet, qui remporta l adhésion de la Chambre Haute puis, dans le cadre de l élimination des divergences, celle du Conseil national. A la toute fin des débats, les Chambres ont également tenu compte des intérêts des agriculteurs en permettant à ceux-ci de déduire de la plusvalue résultant d un classement en zone à bâtir, le montant utilisé dans un délai approprié pour acquérir un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel. 5. Les exigences minimales de la LAT révisée 5.. Historique Comme mentionné en introduction, la version révisée de la LAT, approuvée par le peuple à une nette majorité le mars 0, précise le mandat législatif relatif à la compensation de la plus-value sous la forme d une réglementation minimale 6 Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, N. 69; Riva, Commentaire LAT, art. 5 N. 44; Waldmann/Hänni, Handkommentar RGP, art. 5 N ATF II 8. 8 Bühlmann Lukas, Jäger Christoph, Questions d indemnisation en cas de reclassement, Territoire & Environnement 6/00. 9 Riva, Commentaire LAT, art. 5 N.. 0 ATF 05 Ia 4. BO 00 E 889 ss; BO 0 N 58 ss; BO 0 E 75 ss; BO 0 N ss. BO 0 E 05 ss. 5
6 T&E Art. 5 al. bis à sexies LAT du 5 juin 0 bis Les avantages résultant de mesures d aménagement sont compensés par une taxe d au moins 0 pour cent. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plusvalues résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir. ter Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l al., ou d autres mesures d aménagement du territoire prévues à l art., en particulier aux al., let. a, et, let. a bis. quater Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l acquisition d un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l avantage résultant d un classement en zone à bâtir. quinquies Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants: elle serait due par une collectivité publique; son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement. sexies En cas d impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses. 5.. Le projet en détail Prélèvement de la plus-value résultant de nouveaux classements Les dispositions minimales de la LAT révisée n imposent le prélèvement de la plus-value que dans les cas où des terrains auparavant affectés à la zone de non-bâtir sont nouvellement et durablement classés en zone à bâtir. Certes, le libellé de l article 5 al. LAT vise la compensation de tous les avantages et inconvénients majeurs dus à des mesures d aménagement du territoire. Plusieurs raisons ont cependant amené le législateur à n exiger de prélèvement de la plus-value dans le cadre de la réglementation fédérale minimale que pour les nouveaux classements en zone à bâtir. D une part, il s agissait, compte tenu des importantes réserves de terrains à bâtir existantes, de ne pas encourager de tels classements. D autre part, il s agissait de promouvoir le développement de l urbanisation vers l intérieur. Or, l un des moyens d y parvenir est d augmenter les possibilités de bâtir (p. ex. l indice d utilisation du sol) au sein des zones à bâtir existantes, ou de réaffecter certains terrains d un type de zone à bâtir à un autre. C est donc notamment pour éviter qu un éventuel prélèvement de la plus-value n entrave de telles modifications du régime d affectation et ne compromette par conséquent l objectif de la densification du milieu bâti, que le législateur a renoncé à l exiger dans le cadre de la réglementation fédérale minimale. La LAT ne représentant en outre qu une loi-cadre, le législateur souhaitait faire preuve de retenue en se concentrant sur les mesures de planification les plus déterminantes et les plus sensibles, à savoir les nouveaux classements en zone à bâtir. Les cantons restent cependant libres d étendre le prélèvement de la plus-value à d autres mesures d aménagement, comme le canton de Bâle-Ville le fait d ailleurs déjà (point 0.), et comme celui 6
7 VLP-ASPAN n o 4/ du Tessin entend le faire aussi (point 0.6). Afin de privilégier les changements d affectation ou l accroissement des possibilités de construire au sein d une zone à bâtir existante, il est envisageable de leur appliquer un taux de taxation plus bas qu aux nouveaux classements, comme le prévoit le projet de loi transmis par l exécutif tessinois au législatif cantonal, ou comme le propose le projet de nouvelle loi sur l aménagement du territoire et les constructions mis en consultation dans le canton de St-Gall (point 0.7). Assujettissement des zones d extraction de matériaux Dans le cadre des délibérations parlementaires, la question s est posée de savoir si la délimitation de zones d extraction de matériaux devait aussi être soumise au prélèvement de la plus-value. Une majorité des députés voulut l exclure en précisant, dans le libellé de l article 5 al. bis LAT 0, que la taxe sur la plus-value ne devait être au minimum prélevée, en vertu du droit fédéral, que sur les terrains durablement classés en zone à bâtir 4 ce qui n est en général pas le cas des zones d extraction de matériaux, qui sont en principe remises en culture et attribuées à une zone de non-bâtir après exploitation. Dans la doctrine et la jurisprudence, les zones d extraction sises hors de la zone à bâtir sont généralement assimilées à des zones de non-bâtir 5. Selon le Tribunal fédéral, on ne peut les considérer comme zones à bâtir que si, au terme de l exploitation, elles ne sont pas remises en culture et sont vouées à l urbanisation 6. Les cantons resteront cependant libres ne serait-ce qu en vertu de la souveraineté des cantons en matière de contribution que leur garantit la Constitution d étendre la compensation des avantages au-delà du cadre minimal prescrit par la LAT révisée et d édicter une base légale assujettissant aussi les zones d extraction de matériaux nouvellement délimitées à la taxe sur la plus-value 7, comme le prévoit d ailleurs déjà le canton de Neuchâtel (point 0.) 8. Montant de la taxe Les Chambres fédérales se sont mises d accord sur un taux de taxation minimal de 0 pour cent. Si l on considère qu en cas d expropriation matérielle, une pleine indemnité est due (indemnisation à 00 pour cent), ce taux se révèle fort bas, et sans doute s agit-il du plancher en dessous duquel on ne pourrait plus guère parler d une compensation «équitable» des avantages résultant des mesures d aménagement, telle que l exige la loi 9 (point 5.). Il est cependant loisible aux cantons de fixer un taux plus élevé. Comme on l a vu, le taux maximal envisageable est de 60 pour cent. Le canton de Bâle-Ville, par exemple, l a fixé à 50 pour cent pour l accroissement des possibilités de bâtir et les changements d affectation (point 0.). Echéance de la taxe En vertu de la LAT révisée, la taxe est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné c est-à-dire lorsque la plus-value est réalisée. Les cantons ne peuvent donc plus, comme c était le cas jusqu ici, définir librement l échéance de la taxe, en exigeant par exemple qu elle soit versée au moment du classement, ou quelques années après. Tel qu il est conçu dans la nouvelle réglementation, le prélèvement de la plus-value n est donc clairement pas une mesure pour lutter contre la thésaurisation des terrains à bâtir. La LAT révisée prévoit toutefois d autres mesures pour favoriser la mobilisation de ces terrains. Ainsi les cantons doivent-ils fixer des délais pour leur construction et prévoir des mesures en cas FF BO 0 N 0. 5 Arrêt du TF A.5/00 du consid..5 (Köniz); Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 8 N. 8; Jud Barbara, Extraction de roches et de terres, Territoire & Environnement 5/0, pp. 5 s. 6 Arrêt du TF A.5/00 du consid..4 et.5 (Köniz). 7 Riva, Commentaire LAT, art. 5 N Art. 4 al. en relation avec l art. 5 al. LCAT-NE. 9 Riva, Commentaire LAT, art. 5 N
8 T&E d inexécution (art. 5a LAT 0 ). Il appartient aux cantons de préciser à quoi correspond le moment où le bien-fonds est construit. S agit-il de l entrée en vigueur de l autorisation de construire? Du début des travaux? De leur achèvement? De même le droit cantonal doit-il définir, en tenant compte de l art. al. de la loi fédérale sur l harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID), ainsi que de la législation et de la pratique cantonales, dans quels cas il y a aliénation au sens de l article 5 al. bis LAT 0. Déduction des coûts des bâtiments agricoles de remplacement Comme mentionné plus haut (point 5..), les Chambres fédérales ont tenu compte des intérêts des agriculteurs en prévoyant, à l article 5 al. quater LAT0, que le montant utilisé, dans un délai approprié, pour l acquisition d un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel, soit déduit de l avantage résultant du classement d un terrain agricole en zone à bâtir. La taxe est donc calculée sur la base de la plus-value qui subsiste après déduction des coûts du bâtiment en question. Cette disposition ayant été introduite dans la loi par le Parlement, le message du Conseil fédéral ne comporte aucune information à ce sujet, et les Chambres ne l ont pas précisée davantage lors de leurs délibérations 0. Par «acquisition», il faut entendre la construction ou l achat des bâtiments agricoles destinés à remplacer ceux dont la construction des terrains nouvellement classés en zone à bâtir auront entraîné la destruction ou la réaffectation à condition toutefois que les bâtiments de remplacement en question soient conformes aux dispositions relatives aux constructions sises hors de la zone à bâtir. Les cantons feront bien de préciser, dans leur législation d exécution, ce qu il faut entendre par «délai approprié». Comme la LAT révisée accorde une grande importance à une utilisation rapide des terrains classés en zone à bâtir, il y a lieu de fixer un délai assez court. En effet, les agriculteurs concernés auront déjà la possibilité de réfléchir à l acquisition des bâtiments de remplacement nécessaires avant le classement de leurs biensfonds. Le délai imparti pour faire valoir les coûts d acquisition correspondants commence à courir à partir de l entrée en force dudit classement. Autres éléments à préciser dans le droit cantonal En plus des exigences minimales de la LAT révisée, la perception de la taxe sur la plus-value nécessitera que les cantons précisent d autres aspects encore. Une partie de ces éléments est expressément mentionnée à l article 5 al. quinquies LAT0; les autres dépendront des spécificités du droit cantonal, en particulier en matière de procédure. La loi révisée mentionne expressément la question de savoir, d une part, si les biens-fonds appartenant au canton ou aux communes doivent aussi être assujettis à la taxe sur la plus-value, ou au contraire en être exemptés (let. a); d autre part, s il convient de renoncer au prélèvement de la taxe si son produit escompté se révèle insuffisant en regard du coût de son prélèvement (let. b). L article 5 al. quinquies LAT0 laisse les cantons libres de définir à partir de quelle plus-value la taxe sera prélevée. Tant le principe de proportionnalité que l art. 5 al. LAT, en vertu duquel le régime de compensation à établir ne doit porter que sur les avantages majeurs, contraignent cependant les cantons à fixer un tel seuil. La première version du Conseil des Etats prévoyait d imposer aux cantons de ne soumettre à la taxe que les plus-values de plus de francs. Même si cette précision n a finalement pas été retenue, elle n en donne pas moins un ordre de grandeur utile. Parmi les aspects non explicitement mentionnés dans la LAT figurent les questions de procédure et de compétence en matière de perception de la taxe, celles relatives à l affectation des recettes et à leur répartition entre le canton et les communes concernées, ainsi que la problématique de la protection juridique. 8
9 VLP-ASPAN n o 4/ 6. Impôt sur les gains immobiliers D une certaine manière, l impôt sur les gains immobiliers représente aussi une forme de compensation de la plus-value. Prescrit par la loi fédérale sur l harmonisation des impôts directs (LHID), cet impôt, qui est lié à la vente d un bien-fonds, est fonction de l augmentation de valeur subie par l immeuble sur un certain laps de temps. Cette augmentation de valeur peut aussi être due à des mesures d aménagement du territoire. Les cantons peuvent choisir entre deux modèles: soit ils ne soumettent à l impôt que les gains découlant de l aliénation d immeubles relevant de la fortune privée ou d immeubles agricoles ou sylvicoles (système dit dualiste ou saint-gallois), soit ils soumettent à l impôt les gains résultant de l aliénation de tous les immeubles, y compris ceux faisant partie de la fortune commerciale (système dit moniste ou zurichois). Les cantons de Bâle-Campagne, de Bâle-Ville, de Berne, du Jura, de Nidwald, de Schwytz, du Tessin, d Uri et de Zurich ont choisi le système moniste. Les autres ont opté pour le système dualiste. Aucun des deux modèles n est cependant mis en œuvre de façon tout à fait pure 4, comme le montre notamment le cas du canton de Thurgovie. L article al. let. a-e LHID décrit les états de fait motivant l imposition. La lettre e se révèle particulièrement intéressante dans le contexte qui nous intéresse puisque, selon elle, les plusvalues résultant de mesures d aménagement au sens de la LAT peuvent être soumises à l impôt sur les gains immobiliers même si l immeuble n est pas aliéné, pour autant que la législation cantonale le prévoie expressément. Les cantons ont ainsi la possibilité de percevoir une contribution de plus-value auprès des propriétaires fonciers sans attendre que les biens-fonds ne soient vendus à des tiers. Il semblerait cependant qu aucun canton n ait fait directement usage de cette possibilité 5. Il n est de fait pas exclu, en théorie, de procéder à la compensation des avantages exigée par l article 5 al. LAT par le biais de l impôt (cantonal) sur les gains immobiliers 6. Une étude publiée par VLP-ASPAN arrive toutefois à la conclusion que cette manière de faire ne permet pas de compenser de façon équitable les avantages majeurs résultant de mesures de planification conformément au mandat donné par la Confédération 7. En effet, la plupart des cantons connaissent une réglementation selon laquelle l impôt diminue en fonction de la durée de possession des immeubles. Plus le propriétaire attend avant de vendre son bien-fonds, plus le taux d imposition sera bas. Après un certain nombre d années, les avantages dus à des mesures d aménagement ne sont donc plus, ou plus qu insuffisamment, compensés. En outre, ce système favorise la thésaurisation et contrevient dès lors aux objectifs d aménagement relevant de l intérêt public. En 986, un groupe de travail présidé par l ancien directeur de VLP-ASPAN, Rudolf Stüdeli, avait édicté des recommandations relatives à la mise en 0 BO N 0 0; BO E 0 04 ss. Art. LHID. Différence entre le produit de la vente et le prix de revient de l immeuble (prix payé à l achat et investissements consentis depuis). Egloff Dieter, La contribution de plus-value selon l art. 5 de la LAT, in Territoire & Environnement /008, p Locher Peter, Mehrwertausgleich und Grundstückgewinnsteuer, rapport à l intention de la Commission de l environnement, de l aménagement du territoire et de l énergie du Conseil national, 5 août 00, ch. III/. 5 Egloff Dieter, La contribution de plus-value selon l art. 5 de la LAT, in Territoire & Environnement /008, p Egloff Dieter, La contribution de plus-value selon l art. 5 de la LAT, in Territoire & Environnement /008, p. 6, avec d autres références; Locher Peter, Aménagement du territoire et compensation de la plus-value, mémoire VLP-ASPAN no 57, Berne 99, pp. s.; Riva, Commentaire LAT, art. 5 N. 50 ss; voir aussi Sutter Stefan, Le prélèvement de la plus-value n est pas une panacée, INFORUM /00, pp. 6 s. 7 Egloff Dieter, La contribution de plus-value selon l art. 5 de la LAT, in Territoire & Environnement /008. 9
10 T&E œuvre de la compensation de la plus-value 8. En 994, ces recommandations furent réexaminées et concrétisées par un autre groupe de travail, qui préconisait une solution fiscale mais proposait, à cet égard, des critères très exigeants. Ainsi réclamait-il: l assujettissement systématique des plus-values résultant de mesures d aménagement: auprès des personnes physiques et morales, dans la fortune commerciale et privée, indépendamment de la durée de possession des biens-fonds, en négligeant les augmentations de valeur dues au simple renchérissement; l assujettissement des plus-values résultant de mesures d aménagement indépendamment d une aliénation des biens-fonds; l imposition des plus-values résultant de mesures d aménagement comme s il s agissait de revenus supplémentaires issus d un travail; l instauration d une symétrie entre compensation des avantages et compensation des inconvénients au moyen d un système de péréquation; la compensation des inconvénients résultant de mesures d aménagement dans des cas tout à fait particuliers, dans les limites des moyens disponibles (système autofinancé) 9. Dans différentes prises de position non publiées, rendues dans le cadre des délibérations parlementaires relatives à la dernière révision de la LAT, le professeur bernois Peter Locher, spécialiste en droit fiscal, parvient lui aussi à la conclusion que la compensation des avantages résultant de mesures d aménagement n est que difficilement réalisable par le biais de l impôt sur les gains immobiliers. En effet, il faudrait notamment qu une partie des recettes issues de cet impôt soit affectée au financement des déclassements et à d autres objectifs d aménagement du territoire, ce qui impliquerait, en particulier dans les cantons où les communes participent elles aussi au produit de l impôt 0, une restriction par trop considérable de la liberté des collectivités publiques en regard de l utilité pratique en découlant. De plus, il faudrait préciser les paramètres clés de l impôt sur les gains immobiliers, ce qui nécessiterait, du fait de l atteinte portée à la souveraineté des cantons en matière financière, une modification de la Constitution. Lors de la révision de sa loi sur l aménagement du territoire et les constructions, le canton de St-Gall a lui aussi examiné si le prélèvement de la plus-value ne pourrait pas se faire par le biais de l impôt sur les gains immobiliers, moyennant une adaptation de ce dernier. Les réticences émises du point de vue du droit fiscal se sont cependant révélées telles que cette option a été abandonnée. De fait, l introduction d une taxe spécifique semble bel et bien incontournable. Si les plus-values et les autres gains immobiliers sont imposés séparément, il s agit d éviter que les propriétaires ne passent deux fois à la caisse du fait des mêmes mesures d aménagement. C est dans ce sens que la LAT révisée exige que, lors du calcul d un éventuel impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue sur la plus-value soit déduite du gain en tant que partie des impenses (art. 5 al. sexies LAT 0 ). La loi du canton de Berne sur les impôts comporte déjà des dispositions analogues, en vertu desquelles certaines plus-values que les communes prélèvent, sur la base de conventions, dans le cadre de l établissement de plans d affectation, sont considérées comme des impenses déductibles de l impôt sur les gains immobiliers 4. Le projet de compensation de la plusvalue élaboré par le canton du Tessin contient une réglementation similaire. 7. Solutions contractuelles La jurisprudence permet dans certaines limites de compenser les avantages résultant de mesures d aménagement par voie contractuelle. Ainsi le Tribunal fédéral autorise-t-il la conclusion 0
11 VLP-ASPAN n o 4/ de contrats de droit public avec des privés, pour autant que la loi le prévoie explicitement, qu elle laisse une marge de manœuvre dans ce sens ou qu elle ne l exclue pas expressément. Les contrats doivent répondre à l objectif de la loi ou en permettre une meilleure application, et servir l intérêt public 5. De nombreuses villes et communes exploitent cette marge de manœuvre et concluent avec les propriétaires fonciers des contrats d infrastructure ou d autres contrats destinés à faire participer ceux-ci financièrement ou sous la forme d autres prestations aux coûts des infrastructures publiques. Certains cantons ont créé pour cela une base légale spécifique. C est par exemple le cas du canton de Berne, dont l article 4 de la loi sur les constructions autorise de tels contrats. Près de 70 pour cent des communes bernoises font usage de cette possibilité et prélèvent des plusvalues par voie contractuelle. Dans bien des communes suburbaines, c est précisément parce qu une partie de la plus-value peut être prélevée en contrepartie des coûts d infrastructure supportés par la collectivité publique, que les nouveaux classements en zone à bâtir parviennent encore à rallier une majorité politique. Dans le canton, les taux de taxation varient entre 0 et 50 pour cent. Dans les agglomérations et les villes d une certaine taille, la taxe sur la plus-value porte souvent aussi sur l accroissement des possibilités de bâtir et les changements d affectation, et les taux appliqués y sont en général plus élevés que dans les régions rurales. Au niveau cantonal, le taux moyen se monte, pour les nouveaux classements, à environ 0 pour cent 6. Au cours des dernières années, les cantons de Glaris, des Grisons et d Obwald se sont, eux aussi, dotés d une base légale permettant aux communes de prélever les plus-values par voie contractuelle. Dans certains cantons, les communes concluent des contrats dans ce sens sans que cette possibilité soit expressément inscrite dans le droit cantonal. Dans la doctrine, de tels contrats sont controversés 7. Certains auteurs estiment cependant que ce procédé se justifie, dans la mesure où les propriétaires restent libres de s engager ou non, et où l article 5 al. LAT fournit ici, à tout le moins, une base légale indirecte 8. Sont très répandues dans toute la Suisse, à titre de compensation indirecte de la plus-value, la cession gratuite de terrains destinés à des ouvrages ou activités d utilité publique, la création 8 Recommandations concernant le régime de compensation des avantages résultant de mesures d aménagement selon l article 5 alinéa de la loi fédérale sur l aménagement du territoire, DFJP, novembre Rapport final du groupe de travail «Ausgleich planungsbedingter Vor- und Nachteile nach Art. 5 RPG», Office fédéral de l aménagement du territoire, 994, pp. 5 ss. 0 Cantons de Bâle-Ville, de Berne, de Fribourg, des Grisons, du Jura, d Obwald et de Schaffhouse. Dans les cantons de Zoug et de Zurich, le produit de l impôt sur les gains immobiliers revient intégralement aux communes. Locher Peter, rapports des 5 février et 8 mars 0 à l intention de la Commission de l environnement, de l aménagement du territoire et de l énergie du Conseil national. Révision de la loi sur l aménagement du territoire et les constructions du canton de St-Gall, rapport et projet du Département des travaux publics du 5 mai 0, p. 4. Locher Peter, Mehrwertausgleich und Grundstückgewinnsteuer, rapport à l intention de la Commission de l environnement, de l aménagement du territoire et de l énergie du Conseil national, 5 août 00, ch. V; Egloff Dieter, La contribution de plus-value selon l art. 5 de la LAT, in Territoire & Environnement /008, p. 9; Schneider Adrian, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. RPG, thèse de doctorat, Fribourg, 006, pp. 8 ss. 4 Voir art. 4 al. let. e LI-BE. 5 Arrêt du TF A.66/006 du.0.006; Waldmann Bernhard, Der verwaltungsrechtliche Vertrag eine Einführung, in Häner/Waldmann (éd.), Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 007, p. 4; Antoniazza Yannick, Die Baupflicht, thèse de doctorat, Zurich, 008, p. 86. Les solutions contractuelles sont considérées de façon critique par Müller Georg, Zulässigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in Häner/Waldmann (éd.), Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 007, p Eymann Urs, La compensation de la plus-value dans le canton de Berne, INFORUM 5/0, pp. 8 ss. 7 Des réserves de principe sont émises par Müller Georg, Zulässigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in Häner/ Waldmann (éd.), Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 007, p Waldmann/Hänni, Handkommentar RGP, art. 5 N. 6; voir aussi Riva, Commentaire LAT, art. 5 N. 0.
12 T&E d infrastructures ouvertes au public telles que parcs, espaces verts, places de jeux, garderies et autres équipements socioculturels, ou encore la promotion des transports publics. Là où les circonstances s y prêtent, les avantages résultant de mesures d aménagement peuvent aussi être compensés par la rénovation de bâtiments historiques de valeur 9 ou par d autres prestations. De telles solutions sont particulièrement indiquées dans le cadre de l établissement de plans d affectation spéciaux ou de remaniements parcellaires, et font la plupart du temps l objet de contrats passés avec les propriétaires (contrats d infrastructures). Ceux-ci bénéficient souvent euxmêmes des prestations qu ils fournissent, notamment lorsque les travaux réalisés améliorent les abords de leurs propres biens-fonds. Du point de vue juridique, il n est pas exclu de combiner solutions légales et contractuelles (point 8). Il ne serait en revanche pas admissible de n assurer la compensation impérativement exigée par l article 5 al. bis sexies LAT0 que par voie contractuelle. Si la loi met les propriétaires en droit d exiger que leurs terrains soient classés en zone à bâtir (p. ex. dans les secteurs déjà largement bâtis 40 ) ou qu un tel classement s impose pour des raisons d aménagement du territoire (p. ex. du fait de l excellente qualité de la desserte), les plus-values réalisées doivent, en vertu des nouvelles dispositions fédérales, être compensées même si les propriétaires ne sont pas prêts à conclure de contrat dans ce sens. Dans de tels cas, seule entre en ligne de compte la voie légale d un prélèvement de la plus-value par décision. 8. Combinaison entre taxe légale et prestations contractuelles Comme mentionné ci-dessus, il n est pas exclu de combiner solutions légales et contractuelles. Le Tribunal fédéral autorise la conclusion de contrats de droit public avec des privés, pour autant que la loi le prévoie explicitement, qu elle laisse une marge de manœuvre dans ce sens ou qu elle ne l exclue pas expressément (point 7). La combinaison évoquée ne devrait en principe pas poser de problèmes si le droit cantonal limite le prélèvement légal de la plus-value aux nouveaux classements en zone à bâtir et qu il accorde aux communes la possibilité de conclure des contrats avec les propriétaires en cas d augmentation des possibilités de bâtir et de changement d affectation. Une telle combinaison n est cependant pas exclue non plus si les solutions contractuelles portent aussi, en complément de la taxe légale, sur les nouveaux classements en zone à bâtir, à condition toutefois que le montant globalement prélevé ne dépasse pas 60 pour cent de la plusvalue réalisée. Le risque est qu une combinaison de solutions légales et contractuelles ne se révèle compliquée et n engendre une charge administrative excessive 4, voire qu elle ne produise des résultats inadéquats. Pour l éviter, il est primordial de mettre en cohérence les deux modes de compensation, notamment en ce qui concerne les échéances, les compétences en matière de perception des taxes, l affectation des recettes et la prise en compte des taxes perçues dans le calcul de l impôt sur les gains immobiliers. Afin que les communes puissent développer une pratique claire en matière de compensation de la plus-value, elles auront tout intérêt à établir un règlement ou des directives communales y relatives. L édiction de critères uniformes ne remplacera pas les contrats de droit public, mais fournira à l exécutif communal des points de repère pour en définir et en négocier le contenu 4, et pour assurer que les propriétaires soient, dans les
13 VLP-ASPAN n o 4/ grandes lignes, traités sur un pied d égalité. L établissement d un règlement ou de directives communales peut être exigé dans la loi cantonale sur l aménagement du territoire et les constructions, le canton pouvant en outre se réserver la compétence de les approuver, comme le canton de Vaud le fait en matière d équipement communautaire (point 0.8). 9. Sanction à l encontre des cantons récalcitrants Comme mentionné en introduction, la LAT révisée prévoit une sanction pour les cantons qui n auraient pas établi, dans les cinq ans à compter de l entrée en vigueur de la loi, un régime équitable de compensation des avantages et inconvénients majeurs au sens de l article 5. Passé ce délai, aucune nouvelle zone à bâtir ne pourra être créée dans les cantons concernés jusqu à ce qu ils se soient mis en conformité avec les exigences de la loi (art. 8a al. 4 et 5 LAT 0 ). 0. Dispositions de droit cantonal 0. Dispositions légales adoptées par les cantons 0. Canton de Bâle-Ville Le canton de Bâle-Ville a introduit une contribution de plus-value dès 977. Les dispositions légales y relatives ont été adaptées en 005 ( 0 ss BPG). Une taxe sur la plus-value est perçue en cas d accroissement de la surface de plancher ou en cas de changement d affectation, pour autant que ces mesures génèrent de nouvelles surfaces utiles. En d autres termes, la taxe est exigible en cas d augmentation des possibilités de construire et, partant, de la valeur d un immeuble. La mesure ne s applique pas aux nouveaux classements en zone à bâtir, quasiment inexistants à Bâle. Une contribution n est prélevée qu au moment de la réalisation des possibilités de bâtir octroyées, et se monte à 50 pour cent de la plus-value. Cette dernière correspond à la différence de valeur du bien-fonds avant et après la mesure d aménagement correspondante. En sont déduits les coûts de planification supportés par le propriétaire, ainsi que les contributions d équipement versées 44. En cas de changement d affectation ou d augmentation des possibilités de construire, le calcul de la plus-value n est pas toujours aisé. Le canton de Bâle-Ville peut cependant s appuyer sur une longue expérience et fait remarquable les litiges juridiques en la matière sont rarissimes. Les recettes ainsi générées servent à la création ou à la requalification d espaces verts publics tels que parcs, forêts urbaines, allées et promenades. De fait, les propriétaires assujettis à la taxe en bénéficient aussi indirectement. Rares sont les cantons qui ont, depuis l entrée en vigueur de la LAT en 980, rempli le mandat législatif de l article 5; il s agit de ceux de Bâle-Ville, de Neuchâtel, de Genève et de Thurgovie. Dans ceux du Tessin et de St-Gall, des projets de modification de la législation cantonale prévoient un prélèvement de la plus-value. Comme on l a vu plus haut (point 7), les cantons de Berne, de Glaris, des Grisons et d Obwald permettent à leurs communes de prélever la plus-value par le biais de contrats 4. 9 Riva, Commentaire LAT, art. 5 N Exemple: réaffectation, en zone à bâtir, d une zone de fermes au sens du droit bernois. 4 Schneider Adrian, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. RPG, thèse de doctorat, Fribourg, 006, pp. 06 s. 4 Stirnemann Egon, Verträge Instrumente bei Erschliessung und Planung, bulletin KPG/GAC /008, p Bühlmann Lukas, Contribution de plus-value: ça bouge au niveau cantonal!, INFORUM /, pp. ss. 44 Voir aussi Plattner Rolf M., Prélèvement de la plus-value: le modèle de Bâle-Ville, Mémoire VLP-ASPAN no 57, Berne 99, pp. ss.
14 T&E Les dispositions du canton de Bâle-Ville vont bien au-delà de ce qu exige la réglementation minimale fédérale. L utilisation des recettes est compatible avec la LAT révisée, aucun déclassement n étant à prévoir dans le canton. 0. Canton de Neuchâtel Le canton de Neuchâtel compense les avantages et les inconvénients résultant de mesures d aménagement depuis 986 (art. ss LCAT). Cette compensation intervient uniquement lors de l affectation d un bien-fonds à une zone à bâtir ou à une zone spécifique située en dehors de la zone d urbanisation, par exemple à une zone d extraction de matériaux ou à une décharge. Le canton de Neuchâtel va ici au-delà de la réglementation minimale de la LAT révisée, qui prévoit qu une taxe n est due que pour les classements durables en zone à bâtir (point 5..). L augmentation de l indice d utilisation du sol et les changements d affectation générant une plus-value n entrent pas en ligne de compte. En cas de plusvalue, le propriétaire doit s acquitter d une contribution de 0 pour cent. Le canton en fixe le délai de perception de façon individuelle, en tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d utiliser le bien-fonds. La perception doit cependant intervenir au plus tard lors de l aliénation du bien-fonds. Cette disposition devra être adaptée aux exigences de la LAT révisée, qui précise que la taxe sur la plus-value est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné (art. 5 al. bis LAT 0 ). Les recettes générées par la contribution de plus-value sont versées à un fonds cantonal d aménagement du territoire, servant à compenser les moins-values résultant de mesures d aménagement (déclassements), à soutenir des exploitants lors de l achat de terres agricoles ou à financer d autres mesures de planification. Cette affectation des recettes est compatible avec les dispositions de la LAT révisée. 0.4 Canton de Genève En introduisant, en 0, une compensation des plus-values (art. 0C ss LaLAT), le canton de Genève a été le troisième à remplir le mandat donné par l article 5 LAT. Sa réglementation reste toutefois limitée. Elle ne s applique qu aux nouveaux classements en zone à bâtir et le taux de la taxe sur la plus-value n est que de 5 pour cent. En dessous d une augmentation de valeur du bienfonds de francs, aucun prélèvement n est effectué. Un fonds de compensation recueille le produit des taxes, après déduction de l impôt sur les gains immobiliers. Ce fonds est destiné à financer la politique cantonale du logement, les équipements communaux, le fonds dévolu à la promotion de l agriculture et les indemnités dues par l Etat en cas de déclassement. La créance découlant de la taxe est exigible lors de l aliénation du terrain ou 90 jours après l entrée en force de l autorisation définitive de construire. Si l un des éléments entrant dans le calcul de la taxe subit une modification postérieurement à la décision de taxation, une révision de la taxe peut être ordonnée. Pour répondre aux exigences minimales de la LAT révisée, le canton de Genève devra augmenter son taux de prélèvement à 0 pour cent au minimum. De plus, la limite en deçà de laquelle aucun prélèvement n est effectué ( francs) paraît très élevée. La question reste ouverte de savoir si cette exemption remplit l exigence d une compensation équitable des avantages et des inconvénients dus à des mesures d aménagement (point 5..). La première version de loi révisée proposée par le Conseil des Etats fixait un seuil à francs, ce qui peut servir de point de repère. 0.5 Canton de Thurgovie Le 7 juin 0, les citoyen-ne-s du canton de Thurgovie ont accepté la révision totale de leur loi sur l aménagement du territoire et les 4
15 VLP-ASPAN n o 4/ constructions et, partant, l introduction d une taxe sur la plus-value. Cette dernière s applique aux nouveaux classements en zone à bâtir ainsi qu à la réaffectation des terrains sis en zone d utilité publique à une autre zone à bâtir. Le gouvernement cantonal avait proposé un taux de taxation de 40 pour cent, mais le parlement l a ramené à 0 pour cent 45. La taxe est perçue au moment de l aliénation du bien-fonds, de l entrée en vigueur du projet d équipement ou de la construction de la parcelle. Les montants ainsi prélevés reviennent pour moitié au canton et pour moitié aux communes concernées. Ils alimentent un fonds spécial destiné, notamment, à rembourser, en cas de déclassement, les contributions de plus-value précédemment versées, ainsi qu à financer des mesures d aménagement du territoire. Les dispositions thurgoviennes correspondent dans une large mesure aux exigences minimales de la LAT révisée. Resteront cependant à préciser la question de l échéance de la taxe 46 et celle de l affectation des recettes 47. Il s agira en outre comme pour les autres cantons de traduire dans la législation cantonale l article 5 al. quater LAT 0 (déduction des coûts liés à l acquisition de bâtiments agricoles de remplacement). 0.6 Canton du Tessin taux de taxation se monte à 40 pour cent de la plus-value en cas de nouveau classement et à 0 pour cent en cas de changement d affectation. La taxe n est prélevée que sur les plus-values supérieures à francs. Elle est exigible lors de la construction ou de l aliénation du bienfonds, mais au plus tard quinze ans après l entrée en vigueur de la mesure d aménagement correspondante. La contribution de plus-value est prélevée par le canton et répartie à parts égales entre le canton et la commune concernée. Les recettes servent à financer des mesures d aménagement du territoire et à indemniser les propriétaires dont les terrains sont déclassés. Les redevances déjà perçues, en particulier l impôt sur les gains immobiliers, sont déduites de la taxe sur la plus-value. Les collectivités publiques sont exonérées de cette taxe lorsque l utilisation des biensfonds concernés revêt un intérêt public (bâtiments administratifs, hôpitaux, installations sportives, etc.). Si le projet tessinois va, dans l ensemble, clairement au-delà des exigences minimales de la LAT révisée, certaines adaptations resteront cependant nécessaires. Ainsi l article 5 al. bis LAT0 ne permet-il pas d exiger que la taxe soit versée avant la construction ou l aliénation du bienfonds, comme le projet de l exécutif le prévoit en fixant un délai maximal de quinze ans. Le gouvernement tessinois a élaboré un projet ambitieux, qu il a mis en consultation fin 00. Le message de l exécutif au législatif a été transmis en décembre 0. Selon ce projet (art. 9 ss LST), une contribution de plus-value doit être perçue non seulement lors des nouveaux classements en zone à bâtir, mais aussi en cas d augmentation de l indice d utilisation du sol (d au moins 0, point) ou de l indice de volume bâti (d au moins,5 points), ainsi qu en cas de changement d affectation générant une plus-value importante par exemple lors du passage d un usage artisanal à un usage commercial intensif (centre commercial, marché spécialisé, etc.). Le 45 La question de savoir si les recettes issues de la taxe sur la plus-value permettraient de financer les déclassements à effectuer dans le canton, a été examinée dans un travail de master. L auteure parvient à la conclusion, quelque peu décourageante, qu une taxe de 0 pour cent ne pourrait financer le déclassement que de 5,9 ha, soit,6 pour cent des zones à bâtir à déclasser entre 00 et 05; Kalberer Rima, Mehrwertabgabe nach Art. 5 RPG. Das Einnahmepotenzial einer Planungsmehrwertabgabe auf Neueinzonungen im Kanton Thurgau, travail de master à l Institut de géographie de l Université de Zurich, 00, pp. 6 ss. 46 L existence d un projet d équipement approuvé n est plus un motif suffisant d exigibilité de la taxe. 47 Les recettes ne doivent pas seulement servir au remboursement éventuel de taxes sur la plus-value déjà versées, mais aussi à l indemnisation des propriétaires subissant une expropriation matérielle (sans avoir versé de contribution de plusvalue). 5
16 T&E Comparaison des règlementations cantonales (État juillet 0) Règlementation minimale Bâle-Ville 977 Neuchâtel 986 Règlementation élargie Taux du prélèvement 0% 50% 0% Jusqu à 60% Mesures d aménagement assujetties Mise en zone à bâtir (durable) Changement d affectation, augmentation de l indice Affectation temporaire (par ex. gravières) Autorisation exceptionnelle hors zone à bâtir (sans l art. 4b LAT) Augmentation de la surface de plancher, lors d un changement d affectation Affectation d un bien-fonds à une zone à bâtir ou à une zone spécifique (extraction de matériaux, par ex.) Exigibilité (obligatoire) Lors de la construction ou de l aliénation du bien-fonds Au moment de la réalisation de l affectation prévue Définie de façon individuelle par le canton, au plus tard à l aliénation Affectation des recettes Pour les 0% obligatoires : Indemnisation pour expropriation autres mesures (art. LAT). Autres mesures Création ou rénovation d espaces verts Indemnisation pour expropriation matérielle Soutien aux exploitants agricoles pour l achat de terres Financement de mesures de planification Légende: obligatoire à adapter 6
17 VLP-ASPAN n o 4/ Genève 0 Thurgovie 0 Tessin (projet) St. Gall (projet) 5% Dans le calcul final de la plus-value, une somme de 0 CHF par m est forfaitairement portée en déduction. 0% 40% mise en zone à bâtir 0% augmentation de l indice d utilisation; autres changements d affectation 0% mise en zone à bâtir 0% augmentation de l indice d utilisation autres changements d affectation Création d une zone à bâtir ou une zone de développement en lieu et place d une zone inconstructible Mise en zone à bâtir Changements d affectation d une zone d utilité publique à une autre zone à bâtir Mise en zone à bâtir Augmentation de l indice d utilisation (d au moins 0,) ou de celui du volume bâti (d au moins,5) Autres changements d affectation Mise en zone à bâtir Changement d affectation Lors de l aliénation du terrain ou 90 jours après l entrée en force de l autorisation définitive de construire Lors de l aliénation du terrain, de l entrée en vigueur du projet d équipement ou de la construction de la parcelle Article sur l ajournement du paiement Lors de la construction ou de la vente du terrain, mais au plus tard dans les 5 ans suivant l entrée en vigueur de la mesure d aménagement du territoire Lors de l aliénation ou de l utilisation des plus-values par la construction. Indemnisation pour expropriation matérielle Construction de logements Infrastructures communales Fonds dévolu à la promotion de l agriculture Remboursement de la plus-value lors d un déclassement subséquent Financement d infrastructures Promotion des transports publics mesures d aménagement Indemnisation pour expropriation matérielle Financement de mesures de développement territorial Indemnisation pour expropriation matérielle Autres mesures d aménagement du territoire, partie cantonale à régler par ordonnance 7
18 T&E Règlementation minimale Bâle-Ville 977 Neuchâtel 986 Règlementation élargie Compétence pour prélever et répartition des recettes Canton ou commune ou répartition entre les deux (par ex. 50% canton 50% commune) La commune est compétente pour prélever la plus-value et pour l utiliser (00% commune) Canton (00%) Seuil de la plus-value Ne devrait pas être trop élevé; le Conseil des Etats discutait d un seuil de CHF Pas de seuil mais: ajournement si moins de 0% des possibilités sont utilisées et si la plus-value ne dépasse pas CHF. Pas de seuil Assujettissement des collectivités publiques à la taxe Exemption pour les collectivités Exemption pour les collectivités publiques (canton, commune, organismes remplissant des tâches publiques). Pas d exemption Déduction lors du calcul de la plus-value (obligatoire) Exception pour les agriculteurs: Déduction du montant nécessaire à l acquisition d un bâtiment agricole de remplacement. Rien Rien Imposition des gains immobiliers (obligatoire) La taxe perçue est déductible du gain. Taxe déductible Taxe déductible Légende: obligatoire à adapter 8
19 VLP-ASPAN n o 4/ Genève 0 Thurgovie 0 Tessin (projet) St. Gall (projet) Canton (00%) Le canton prélève répartition: 50% canton; 50% commune Le canton prélève répartition: 50% canton; 50% commune Répartition: 50% canton; 50% commune CHF Pas de seuil CHF À fixer facultativement par ordonnance Exemption pour le canton et les communes Pas d exemption Exemption pour les collectivités publiques (Confédération, canton, commune, organismes remplissant des tâches publiques). Pas d exemption Rien Rien Rien Rien Taxe déductible Taxe déductible Taxe déductible Taxe déductible 9
20 T&E 0.7 Canton de St-Gall Le 5 mai 0, le canton de St-Gall a mis en consultation son projet de révision totale de la loi sur l aménagement du territoire et les constructions. Le projet prévoit l introduction d une contribution de plus-value portant non seulement sur les nouveaux classements en zone à bâtir, mais aussi sur l augmentation des possibilités de bâtir et sur les changements d affectation générant une importante plus-value. Le taux de taxation se monte à 0 pour cent pour les nouveaux classements et à 0 pour cent pour l accroissement des possibilités de bâtir et les changements d affectation, cette différenciation ayant pour but de favoriser la densification du milieu bâti. Il est prévu de définir par voie d ordonnance le seuil à partir duquel une plus-value est réputée importante et, partant, soumise à la taxe. Les recettes seront réparties à parts égales entre le canton et les communes concernées. Elles seront destinées à financer des mesures d aménagement du territoire et, en particulier, à indemniser les propriétaires dont les terrains sont déclassés. L affectation plus spécifique de la part de recettes dévolue au canton doit être précisée par voie d ordonnance. 0.8 Canton de Vaud Le Grand Conseil vaudois a accepté un projet de taxation destiné à couvrir les dépenses d équipement communautaire lié à des mesures d aménagement du territoire. Selon ce projet, ancré depuis le er avril 0 dans la loi vaudoise sur les impôts communaux, les communes peuvent prélever, auprès des propriétaires, jusqu à 50 pour cent des dépenses pour l équipement communautaire résultant d un classement en zone à bâtir ou en zone spéciale, ou de la modification des prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir. C est aux communes de choisir si et dans quelle mesure elles souhaitent introduire cette taxation. Celles qui font usage de cette possibilité doivent se do- ter d un règlement en la matière et le faire approuver par le canton. La taxe est exigible dès l entrée en vigueur de la mesure d aménagement correspondante. Par voie conventionnelle, la commune peut en différer la perception ou accorder un plan de paiement avec ou sans intérêts de retard. Les recettes ne peuvent être utilisées que pour couvrir les dépenses d équipement communautaire qui excèdent le cadre de l article 9 LAT (équipement technique). Les communes doivent en verser 5 pour cent au canton, afin de compenser ses pertes en matière d impôt sur les gains immobiliers. Diverses villes et communes sont en train d élaborer les règlements afférents à cette taxe, ce qui se révèle ardu. Le système vaudois ne satisfait manifestement pas aux exigences de la LAT révisée, et devra être adapté en conséquence.. Aspects à préciser dans le droit cantonal. Réglementation minimale selon le droit fédéral En matière de prélèvement de la plus-value, les exigences minimales du droit fédéral se limitent à quelques points essentiels (point 5.) et laissent aux cantons une marge de manœuvre relativement importante. Ceux-ci devront dans tous les cas: préciser l affectation des recettes de la taxe sur la plus-value (art. 5 al. ter LAT0), en particulier de celles non destinées à financer les déclassements (mesures prévues à l art. LAT); définir un éventuel partage des recettes avec les communes concernées; préciser si les collectivités publiques sont assujetties à la taxe sur la plus-value lorsqu elles sont elle-mêmes propriétaires (art. 5 al. quinquies let. a LAT0); fixer le seuil à partir duquel la plus-value réali- 0
LA CONTRIBUTION DE PLUS-VALUE SELON L ART. 5 DE LA LAT
LA CONTRIBUTION DE PLUS-VALUE SELON L ART. 5 DE LA LAT Une présentation incluant les aspects fiscaux et d autres aspects non liés à l aménagement de l espace Territoire & Environnement Mai no 3/08 T&E