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Timestamp: 2018-02-22 14:52:29+00:00
Document Index: 51425786

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'ATF ', "l'article 178", 'art. 178', 'art. 2', 'art. 178', 'art. 101', 'art. 87', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 88', 'ATF ', 'art. 178', 'art. 178', 'art. 178', 'arrêt ', 'art. 178', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'in fine', 'ATF ', 'art. 164', 'art. 116', 'ATF ', 'art. 164', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 125', 'ATF ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 178', 'art. 68', 'art. 66', 'arrêt ']

1C_155/2008 05.09.2008
recourants, représentés par Me Antoine Boesch, avocat,
recourant, représenté par Me Florence Castella, avocate,
recourants, représentés par Me Christian Grobet, avocat,
14, rue de l'Hôtel-de-VIlle, case postale 3984,
1211 Genève,
règlement d'exécution relatif à l'interdiction de fumer dans les lieux publics,
recours contre le règlement du Conseil d'Etat du canton de Genève du 3 mars 2008.
Par arrêt du 28 mars 2007 (cause 1P.541/2006, ATF 133 I 110), le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par deux citoyens genevois contre cette décision de validation. Laissant ouverte la question de savoir si le fait de fumer relevait de la liberté personnelle, il a notamment considéré que l'initiative poursuivait un but incontestable d'intérêt public; l'interdiction générale de fumer dans les lieux publics fermés devrait être assortie d'exceptions, en particulier pour les détenus et les pensionnaires d'établissements médicaux, ainsi que pour les lieux publics à usage privatif. Le Grand Conseil avait déjà envisagé de tels assouplissements dans la perspective de la législation d'application.
Le présent règlement a pour but de définir les modalités de l'interdiction de fumer dans les lieux publics prévue à l'article 178 de la constitution et d'en assurer le respect.
1Il faut entendre par lieux publics tous les lieux publics ou privés libres d'accès au public.
2Ne sont pas considérés comme lieux publics:
1L'interdiction de fumer s'applique à tous les lieux publics qui sont intérieurs ou fermés, tels qu'énumérés à l'art. 178B, alinéa 3, de la constitution.
2Cette interdiction ne s'étend pas aux lieux de vente spécialisés dans le domaine du tabac, disposant d'un local de dégustation réservé aux clients consommateurs de tabac.
3En respect des dispositions internationales, l'Aéroport international de Genève est autorisé à exploiter un fumoir isolé pour les passagers en transit, à la condition expresse que ce local soit ventilé et qu'aucun collaborateur n'y travaille.
1Le département de l'économie et de la santé, soit pour lui la direction générale de la santé, est chargé de l'application du présent règlement.
2Elle peut inspecter ou faire inspecter tous les lieux visés par l'interdiction de fumer, en s'assurant la collaboration des agents publics chargés d'appliquer les prescriptions de police relevant de la sécurité, la propreté, la salubrité publiques, ainsi que l'exploitation à titre onéreux des établissements publics au sens de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement, du 17 décembre 1987.
3L'exploitant ou le responsable des lieux doit en tout temps laisser libre accès pour l'inspection des lieux visés par l'interdiction. Il prend toute mesure utile à cet effet.
1Est passible d'une amende de 100 à 1000 fr. celui qui contrevient à l'interdiction de fumer.
2Est passible d'une amende de 100 à 10000 fr. l'exploitant ou le responsable des lieux qui ne fait pas respecter l'interdiction de fumer.
Ce règlement fait l'objet de trois recours en matière de droit public. Le premier (1C_155/2008) est formé par Michel Amaudruz et Michel Yagchi, qui se plaignent du défaut de base légale et d'une violation du principe de la proportionnalité, les exceptions prévues dans le règlement n'étant selon eux pas suffisantes. Le deuxième recours (1C_156/ 2008) est formé par Soli Pardo, qui invoque la liberté personnelle, la nécessité d'une base légale formelle, ainsi qu'une violation des droits politiques. Ces deux recours comportent une demande d'effet suspensif tendant à empêcher l'entrée en vigueur du règlement à la date prévue. A titre principal, les recours tendent à l'annulation du RIF dans son ensemble.
Le troisième recours (1C_181/2008) est formé par Michel Starobinski et Alain Daniel Wenger, qui soutiennent au contraire que le règlement prévoirait trop d'exceptions par rapport au texte constitutionnel. Ils demandent l'annulation des art. 2 et 3 al. 3 du règlement. Ils présentent également une demande d'effet suspensif tendant à empêcher l'application de ces deux dispositions, ainsi qu'à ordonner l'entrée en vigueur et l'application immédiate de l'art. 178B Cst./GE.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables. Les recourants ont répliqué.
Les demandes d'effet suspensif ont été rejetées par ordonnance du 19 mai 2008.
Les recours sont dirigés contre un même règlement cantonal. Il y a lieu de joindre les trois causes et de statuer par un seul arrêt.
1.2 Les recourants ont agi dans le délai prévu à l'art. 101 LTF. Le règlement attaqué ne peut faire l'objet d'aucun recours cantonal, de sorte que le recours est directement recevable (art. 87 al. 1 LTF).
1.3 En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en matière de droit public quiconque est particulièrement atteint par l'acte normatif attaqué (lettre b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (lettre c). Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un acte normatif cantonal, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 131 I 291 consid. 1.3 p. 296, 124 I 11 consid. 1b p. 13, 122 I 70 consid. 1b p. 73 et la jurisprudence citée). Il suffit en outre que l'intérêt digne de protection soit factuel, à la différence de ce qui prévalait sous l'empire de l'art. 88 OJ (ATF 133 I 286 consid. 2.2 p. 289-290).
En l'occurrence, les recourants sont tous domiciliés dans le canton de Genève. Qu'ils soient ou non fumeurs, ils sont susceptibles d'être atteints par la réglementation attaquée dans la mesure où celle-ci régit l'usage de lieux publics et de "lieux privés libres d'accès au public". La condition de l'atteinte virtuelle apparaît réalisée.
1.4 Les recourants Starobinski et Wenger demandent au Tribunal fédéral d'ordonner l'entrée en vigueur immédiate de l'art. 178B Cst./GE, disposition qui aurait dû être promulguée début mars 2008 déjà. Même s'il doit entrer en vigueur simultanément à l'art. 178B Cst./GE, le règlement attaqué n'a pas pour objet la fixation de l'entrée en vigueur de la disposition constitutionnelle, laquelle dépend d'un acte de promulgation distinct. Au demeurant, le recours est devenu sans objet sur ce point déjà, puisque l'article constitutionnel est entré en vigueur le 1er juillet 2008.
Les recourants Amaudruz, Yagchi et Pardo invoquent en premier lieu les principes de légalité et de séparation des pouvoirs. Les travaux préparatoires relatifs à l'art. 178B Cst./GE, ainsi que l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 mars 2007 feraient clairement ressortir que la disposition constitutionnelle devait d'abord faire l'objet d'une loi formelle d'application prévoyant notamment les exceptions à l'interdiction de fumer, ainsi que les sanctions. Faute d'une délégation figurant dans la constitution ou la loi, le Conseil d'Etat ne pouvait se fonder directement sur l'art. 178B Cst./GE.
2.2 Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les constitutions cantonales; il représente un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5 et les références). Ce principe assure le respect des compétences établies par la constitution cantonale. Il appartient donc en premier lieu au droit public cantonal de fixer les compétences des autorités (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5, 128 I 113 consid. 2c p. 116 et les nombreuses références citées). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe (ATF 119 Ia 28 consid. 3 in fine p. 34; 106 Ia 389 consid. 3 p. 394); en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 118 Ia 305 consid. 1a p. 309). En droit fédéral, l'art. 164 al. 1 Cst. prévoit que doivent faire l'objet d'une législation formelle les règles de droit importantes, soit en particulier les dispositions fondamentales relatives à la restriction des droits constitutionnels (let. b) et aux droits et obligations des personnes (let. c). Une loi formelle peut prévoir une délégation législative, à moins que la Constitution ne l'exclue (al. 2).
2.4 Comme le prévoit l'art. 116 Cst./GE, ce dernier est chargé en premier lieu d'édicter les règlements d'exécution des lois adoptées par le Grand Conseil. Ceux-ci ne peuvent contenir que des règles secondaires, qui ne font que préciser ce qui se trouve déjà dans la loi (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. p. 149 et les références). Le Conseil d'Etat peut également, bien que cela ne soit pas expressément prévu par la constitution cantonale, adopter des ordonnances de substitution dépendantes, lorsque le législateur le met au bénéfice d'une délégation législative (cf., en droit fédéral, l'art. 164 al. 2 Cst.); celle-ci doit notamment figurer dans une loi au sens formel, et le cadre de la délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être dépassé (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). Les règles les plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 p. 347; 130 I 1 consid. 3.4.2 p. 7 et les arrêts cités).
L'exécutif cantonal peut aussi, dans certains cas, adopter des ordonnances indépendantes, c'est-à-dire directement fondées sur la constitution. Tel est le cas à Genève en ce qui concerne les règlements de police, expressément visés à l'art. 125 Cst./GE (sur l'historique de cette disposition, cf. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000 vol. 1 n° 1635). Le gouvernement peut encore, même à défaut de norme constitutionnelle expresse, adopter des ordonnances fondées sur la clause générale de police, lorsqu'il s'agit de prendre des mesures urgentes pour rétablir ou préserver l'ordre public en cas de menace imminente, ou lorsqu'il s'agit de mettre fin sans délai à une situation contraire à la constitution (cf. ATF 130 I 140 consid. 4.2 p. 146).
2.5.2 Dans son arrêt du 28 mars 2007, confirmant cette décision, le Tribunal fédéral a tenu compte en ces termes de l'interprétation que le Grand Conseil se proposait de faire du texte constitutionnel (consid. 6.2):
Le Tribunal fédéral a également rappelé que, selon la volonté exprimée par le Grand Conseil, les aménagements exigés par le principe de la proportionnalité devraient être prévus dans la législation d'exécution (consid. 7.3 - 7-5).
2.6.1 Comme cela ressort des travaux préparatoires, cet alinéa ne concerne pas l'exécution de la disposition constitutionnelle relative à l'interdiction de fumer dans les lieux publics, visée à l'alinéa 2, mais les mesures plus générales de protection de l'hygiène publique et de la santé en rapport avec le problème de la fumée passive. Tel était déjà l'avis clairement exprimé par le Conseil d'Etat dans son rapport du 11 janvier 2006: l'alinéa 1er ne contenait que des règles déclaratoires; sa normativité était limitée et ne pouvait être interprétée comme une délégation législative - de rang constitutionnel - en faveur du Conseil d'Etat. Le Tribunal fédéral l'a également rappelé dans son arrêt du 28 mars 2007, en considérant que l'art. 178B al. 1 Cst./GE ne permettait pas au Conseil d'Etat d'adopter directement les aménagements qui doivent nécessairement assortir l'interdiction de fumer dans les lieux publics; la norme constitutionnelle ne contenait aucun des points essentiels (telles que les exceptions à prévoir) permettant de circonscrire le cadre de l'activité réglementaire.
Les recours 1C_155 et 156/2008 sont par conséquent admis, et le règlement attaqué est annulé. Les recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens, à la charge du canton de Genève (art. 68 al. 1 LTF); il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Quant au recours 1C_181/2008, qui tend principalement à l'annulation de deux dispositions du RIF, il devient sans objet dès lors que le règlement est annulé dans son ensemble. Il est statué sur ce point sans frais ni dépens.
Les recours 1C_155/2008 et 1C_156/2008 sont admis et le règlement d'exécution relatif à l'interdiction de fumer dans les lieux publics, adopté le 3 mars 2008 par le Conseil d'Etat genevois, est annulé.
Une indemnité de dépens de 1500 fr. est allouée aux recourants Michel Amaudruz et Michel Yagchi d'une part, et au recourant Soli Pardo d'autre part, à la charge du canton de Genève.
Le recours 1C_181/2008 est déclaré sans objet; il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et au Conseil d'Etat du canton de Genève.