Source: https://internationalepolitik.de/de/asymmetrisches-voelkerrecht
Timestamp: 2020-06-07 00:24:44
Document Index: 168358165

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 9', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 73', 'Art. 75', '§ 5', 'Art. 22', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 25', '§ 5']

Asymmetrisches Völkerrecht? | Internationale Politik
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Als am 26. März dieses Jahres der Generalsekretär der Vereinten Nationen dem Sicherheitsrat den Plan des finnischen UN-Sondergesandten Martti Ahtisaari für den zukünftigen Status des Kosovo vorlegte,Sicherheitsrat der Vereinten Nationen S/2007/168/Add.1; der Bericht ist in der Dokumentation der Juni-Ausgabe enthalten und zu finden unter www.internationalepolitik.de. richtete sich das allgemeine Interesse vor allem auf die Frage, ob es dem angesehenen Diplomaten gelungen sei, einen tragfähigen Kompromiss zwischen den unversöhnlichen Standpunkten Serbiens und der albanischen Mehrheitsbevölkerung des Kosovo zu finden. Serbien besteht bekanntlich auf der Zugehörigkeit des Kosovo zu seinem Staatsgebiet und ist allenfalls bereit, der kosovarischen nichtserbischen Bevölkerung gewisse Autonomie-rechte einzuräumen, während die politischen Repräsentanten der albanischen Kosovaren auf der Lostrennung von Serbien und der Errichtung eines selbständigen kosovarischen Staates beharren. Zwischen diesen beiden Positionen scheint eine mittlere Linie unmöglich. Unsere konventionelle Weisheit lehrt, dass ein Land entweder souverän ist oder nicht, d.h. entweder in Unabhängigkeit von Dritten selbst über seine inneren Verhältnisse und seine Außenbeziehungen bestimmt oder eben der Willensmacht eines Dritten unterliegt – tertium non datur. So wenig eine Frau „ein bißchen schwanger“ sein könne, so wenig könne ein Staat graduell oder semisouverän sein.
Tatsächlich aber hat Ahtisaari genau diesen Ansatz einer graduellen Souveränität des Kosovo gewählt und damit versucht, aus der Logik des kategorischen Souveränitätsabsolutismus auszubrechen. Sein Plan, eine Mischung aus Verfassung und internationalem Vertrag,Insoweit übrigens den Verträgen von Münster und Osnabrück von 1648 sehr ähnlich. zielt darauf, sowohl die Binnenverhältnisse eines zukünftigen Kosovo wie auch dessen außenpolitischen Status festzulegen. Kosovo soll danach eine multiethnische Gesellschaft sein, die ihre Angelegenheiten auf der Grundlage der Prinzipien demokratischer Selbstregierung, der Herrschaft des Rechts, der Verantwortlichkeit der Regierung sowie der Anerkennung der Menschenrechte selbst regeln soll. Da es jedoch Zweifel an der Fähigkeit des Landes gibt, dieses Ziel aus eigener Kraft zu erreichen, soll von einer aus Repräsentanten Frankreichs, Deutschlands, Italiens, Russlands, Großbritanniens, der USA, der EU und der NATO bestehendenArt. 1.11 sowie Annex IX, Art. 4.1. Steuerungsgruppe ein Internationaler Ziviler Repräsentant eingesetzt werden. Dieser soll die in dem Plan vorgesehene Transformation des Kosovo in eine demokratische multiethnische Gesellschaft unterstützen und überwachen.Art. 1, Annex IX, Art. 1.
Die innere Widersprüchlichkeit zwischen der Anrufung des Prinzips demokratischer Selbstregierung und der gleichzeitigen Einsetzung einer Art internationaler Vormundschaft bestimmt auch die übrigen Regelungen des Entwurfs. Er enthält nicht nur alle wesentlichen Elemente einer VollverfassungVgl. Art. 1.3 i.V.m. Annex I. für Kosovo (einschließlich der Vorgabe einer „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“Art. 1.4. ), sondern stattet den Internationalen Zivilen Repräsentanten mit der obersten zivilen Autorität des Landes aus. So hat er z.B. die Befugnis, im Falle von Ungehorsam auch höchste kosovarische Amtsträger abzusetzenAnnex IX, Art. 2.1 lit. c, 2.2. oder -verbindlich über die Vereinbarkeit der von einer kosovarischen Verfassungskommission zu entwerfenden Verfassung mit dem Inhalt des Ahtisaari-PlanesArt. 10.4. zu entscheiden. Daneben sieht der Plan die Stationierung einer internationalen Militärpräsenz vor, die für die äußere und innere Sicherheit des Landes verantwortlich ist. Ihr Kommandeur hat die höchste Autorität bei der Auslegung seiner Aufgaben.Annex XI, Art. 2.1.
An keiner Stelle wird der Status dieses zukünftigen Kosovo explizit ausgesprochen; er erschließt sich nur indirekt. So wird in Art. 1.7 festgelegt, dass Kosovo seine eigenen unterscheidbaren nationalen Symbole – Flagge, Siegel und Hymne – haben solle, dass es keine territorialen Ansprüche gegen irgendeinen Staat oder Teil eines Staates erheben und keinen Verbund (Union) mit ihnen eingehen dürfe,Art. 1.8. dass es Sicherheit vor äußeren Bedrohungen genießenAnnex XI, Art. 1.1. und Herr über seine eigenen Grenzen sein soll,Art. 9.1. schließlich, dass es mit der Republik Serbien, dessen Bestandteil das Kosovo heute völkerrechtlich zweifellos noch ist, bei der Umsetzung des Abkommens zusammenarbeiten solle. All dies sind Merkmale, die nur auf einen Staat zutreffen. Im Ergebnis sieht dieser Plan also eindeutig die Abtrennung des Kosovo von Serbien und seine Konstituierung als völkerrechtlich selbständiges Subjekt vor. Andererseits lässt sich nicht übersehen, dass diesem Subjekt wesentliche Elemente der Selbständigkeit fehlen würden, die üblicherweise unter dem Begriff der Souveränität firmieren: zum einen die volle Innehabung der innerstaatlichen Hoheitsgewalt, unter demokratischen Verhältnissen: die Verfassungshoheit, sowie die Unabhängigkeit der staatlichen Willensbildung von anderen Staaten.Hierzu Georg Dahm: Völkerrecht, Band I, Stuttgart 1958, S. 152 ff. Wenn das Letztentscheidungsrecht über die Verfassung des künftigen Kosovo beim Internationalen Zivilen Repräsentanten liegt und kosovarische Amtsträger alle relevanten internationalen Beziehungen nur in Übereinstimmung mit dem Internationalen Zivilen Repräsentanten und mit der Internationalen Militärischen Präsenz gestalten können,Annex VIII, Art. 1.5. dann fehlen die beiden wesentlichen Elemente staatlicher Souveränität.
Staaten, Nichtstaaten und die völkerrechtliche Unterklasse
Im Lichte der völkerrechtlichen Prinzipien, die sich auf der Grundlage und in Vollendung der inneren Logik des westfälischen Systems seit dem Jahre 1945 im Rahmen der UN entwickelt haben, wirkt der hier in groben Umrissen dargestellte Ahtisaari-Plan befremdlich. Denn im Falle seiner Verwirklichung würde er einen Staat zweiter Klasse schaffen. Das in Art. 2 Abs. 1 der Satzung der Vereinten Nationen niedergelegte Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten lässt eine Abstufung nach dem rechtlichen Status nicht zu. Gewiss sind Staaten seit ihrer Existenz in Bezug auf ihre wirtschaftliche, politische und militärische Macht stets ungleich gewesen; dies soll natürlich durch die Satzung weder geleugnet noch beseitigt werden. Souveräne Gleichheit bedeutet, dass sich kein Staat in Abhängigkeit von einem anderen Staat befindet; die Staaten existieren als voneinander unabhängige politische Einheiten nebeneinander. Gleichheit der Staaten bedeutet also nichts anderes als ihre Souveränität – wechselseitige Unabhängigkeit.Dahm (Anm. 13), S. 164. Das durch die UN geprägte Völkerrecht der souveränen Gleichheit aller Staaten ist daher durch die Statussymmetrie der Staatenwelt gekennzeichnet. Abgesehen von einigen historisch bedingten AusnahmenVgl. Art. 73 UN-Charta (abhängige Gebiete); das Treuhandsystem der Art. 75 ff. ist mittlerweile obsolet. kennt das völkerrechtliche System der UN nur Staaten und Nichtstaaten. Es scheint damit lediglich universalisiert zu haben, was der Kern des modernen Völkerrechts, das Ius Publicum Europaeum, in Bezug auf den exklusiven Klub europäisch-christlicher Staaten darstellte, nämlich eine nichthierarchische Ordnung territorial geschiedener, doch funktional gleicher oder ähnlicher Gebilde, die über Grenzen vermittelt, d.h. in Anerkennung ihrer jeweiligen Verschiedenheit und Selbständigkeit miteinander kommunizieren.John G. Ruggie: Territoriality and beyond: problematizing modernity in international relations, International Organization, 1/1993, S. 139–174, 151; Henrik Spruyt: The sovereign state and its competitors: an analysis of systems change, Princeton, N.J. 1994, S. 169.
Doch dieser Eindruck täuscht. Denn in jener eurozentrischen Welt entstand gleich ursprünglich mit dem Völkerrecht souveräner Staaten als dessen Schatten eine völkerrechtliche Unterklasse von Gebilden, die einen minderen völkerrechtlichen Status innehatten. Statt einer Dichotomie Staat/Nichtstaat existierte vielmehr eine Skala, deren äußerste Punkte einerseits der vollsouveräne Staat, die „Normalperson des Völkerrechts“,Knut Epping in Ipsen: Völkerrecht. Ein Studienbuch, 5. Aufl. München 2004, § 5, S. 59 ff. andererseits die Kolonie bildeten. Zwar galten im Zeitalter des Imperialismus Kolonien als bloß auswärtiger Teil des Mutterlands.Wilhelm G. Grewe: Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 2. Aufl. Baden-Baden 1988, S. 552 ff.; zum Status der überseeischen Gebiete vgl. die materialreiche Monographie von Jörg Fisch: Die europäische Expansion und das Völkerrecht: die Auseinandersetzungen um den Status der überseeischen Gebiete vom 15. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Stuttgart 1984. Dennoch ist es geboten, sie in die Skala der völkerrechtlich relevanten Gebilde aufzunehmen. Denn sie waren schon damals Gebiete mit der Potentialität zur Staatlichkeit, die sie im Gefolge der nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzenden Dekolonisierung denn auch erlangten. Einige von ihnen – vornehmlich die ehemaligen Kolonien Deutschlands – erhielten dabei einen Übergangsstatus als Mandatsgebiete nach Art. 22 der Völkerbundsatzung und wurden nach dem Zweiten Weltkrieg in das Treuhandsystem der UN überführt.Kapitel XII und XIII der UN-Charta. Sie sind inzwischen souveräne Staaten geworden. Davon zu unterscheiden sind die Gebiete ohne Selbstregierung nach Art. 73 der UN-Charta. Dies sind Gebiete, „deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben“. Zahl und Bedeutung dieser Noch-nicht-Staaten ist marginal.Vgl. die Auflistung der noch existierenden Gebiete ohne Selbstregierung nach Art. 73 UN-Charta bei Fastenrath in Bruno Simma (Hrsg.): The Charter of the United Nations. A Commentary, 2. Aufl. Oxford 2002, Art. 73 Randnr. 14 ff.
Folgen wir der Skala in Richtung souveräner Staatlichkeit, so treffen wir als nächstes auf Gebilde, die zwar bereits Staatsqualität besitzen, denen jedoch bestimmte Merkmale einer völkerrechtlichen „Normalperson“ fehlen. Der dominierende Typus war das Protektorat: ein völkerrechtliches Verhältnis zwischen Protektor und Schutzstaat, in dem der Protektor in der Regel die Außenvertretung, zuweilen aber auch die Verantwortung für die inneren Verhältnisse übernimmt.Vgl. Lassa Francis Lawrence Oppenheim: International Law. A Treatise, Bd. I Peace, hrsg. von Hersch Lauterpacht, London/New York/Toronto 1947, S. 173 ff.; Georg Dahm: Völkerrecht, Band II, Stuttgart 1961, S. 129 ff. Historische Beispiele bilden das britische Protektorat über Ägypten ((1914–1922) oder die französischen Protektorate über Tunis (1883-1956), Marokko (1912–1956) und Kambodscha (1884–1949). Lauterpacht spricht von Protektoraten als „a kind of international guardianship“ und nennt die Beziehung der Republik Andorra zu Frankreich und Spanien sowie die der Republik von San Marino zu Italien als die einzigen nach 1945 verbliebenen Beispiele.A.a.O., S. 174, 175 f. Das spricht für die Vermutung, dass das Protektorat heute bedeutungslos ist. Andererseits zeigen einige Elemente des Kosovo-Planes sowie gegenwärtige Beispiele internationaler Verantwortung für einzelne Staaten bzw. Gebiete (Bosnien, Osttimor, Sierra Leone), dass die Bezugnahme auf „international guardianship“Gerald B. Helman und Steven R. Ratner: Saving Failed States, Foreign Policy, Winter 1992/93, Nr. 89, S. 3–21. möglicherweise doch mehr ist als eine bloße historische Reminiszenz.
Zwischen Protektorat und völkerrechtlicher „Normalperson“ gibt es auf der Skala der völkerrechtlichen Gebilde und Konstellationen weitere Abstufungen der Souveränität. Ein Beispiel ist der kubanisch-amerikanische Vertrag von 1903 (Platt-Amendment), der den USA das Recht der Intervention zur Wahrung der Unabhängigkeit des im Jahr zuvor selbständig gewordenen Kuba einräumte, im Wesentlichen aber natürlich ein völkerrechtlicher Titel zum Schutze amerikanischer Interessen auf Kuba war. Auf den interessanten Fall eines Abkommens zwischen dem Osmanischen Reich und einem international zusammengesetzten Gläubigerrat im Jahre 1881 über eine Art Wirtschaftsvormundschaft über den an sich souveränen Staat weist Krasner hin. Bis zur Begleichung der Schulden des Reiches räumte dieses Abkommen dem Gläubigerrat weitgehende Kontrollrechte über die Staatseinkünfte ein und autorisierte ihn auch zu wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die dem Ziel der Einnahmesteigerung dienten.Stephen D. Krasner: Sharing Sovereignty: New Instituitons for Collapsed and Failing States, International Security 2/2004, S. 85–120, [109] mit ausführlichen Nachweisen aus der Literatur.
Um das buntscheckige Bild einer Welt mit abgestufter Souveränität von Staaten, sprich: einer Welt des Nebeneinander von unabhängigen und abhängigen Staaten zu vervollständigen, sei auch noch auf verschiedene historische Formationen geteilter Territorialherrschaft hingewiesen.Im Einzelnen Lassa Francis Lawrence Oppenheim (Anm. 22), S. 409 ff.; Paul Guggenheim: Lehrbuch des Völkerrechts. Unter Berücksichtigung der internationalen und schweizerischen Praxis, Band I, Basel 1948, S. 356 ff.; Dahm (Anm. 13), S. 542 ff. Da sich Souveränität begrifflich notwendig auf ein Territorium bezieht, bedeutet jede Beschränkung ausschließlicher Herrschaft über ein Territorium eine Beschränkung der Souveränität und ebenso notwendig eine Minderung des völkerrechtlichen Status des betreffenden Staates. Völkerrechtler unterscheiden drei Kategorien einer mit StatusminderungBundesstaat und supranationaler Verbund (wie die EU) sind andere Formen geteilter Territorialherrschaft, bleiben hier jedoch außer Betracht. einhergehenden Teilung von Gebietsherrschaft:
Das Kondominium bezeichnet die gemeinsam von mehreren Staaten ausgeübte Herrschaft über ein Gebiet, gleichgültig, ob es sich dabei um einen bereits bestehenden Staat oder um ein abhängiges Gebiet handelt. Beispiele sind die zwischen 1899 und 1956 gemeinsam von Großbritannien und Ägypten ausgeübte Herrschaft über den Sudan und die am 5. Juni 1945 von den vier Alliierten verkündete gemeinsame Gebietsherrschaft über Deutschland.
Im Falle der Ausübung von fremder Hoheitsgewalt auf einem Territorium bleibt die Substanz der Hoheitsgewalt zwar bei dem Staat, zu dem das Territorium gehört, doch liegt die Befugnis zu ihrer Ausübung bei einem fremden Staat. Offenkundiges Beispiel ist die Verwaltung eines militärisch besetzten Landes durch eine Besatzungsmacht. Aber es gibt auch durch völkerrechtlichen Vertrag eingeräumte Berechtigungen zur Ausübung fremder Hoheitsgewalt, wie z.B. die zwischen 1878 und 1908 bestehende Verwaltung der weiterhin zum Osmanischen Reich gehörenden Provinzen Bosnien und Herzegowina durch Österreich-Ungarn aufgrund Art. 25 des multilateralen Berliner Vertrags vom 13. Juli 1878 und die britische Verwaltung der zur Türkei gehörenden Insel Zypern in der Zeit zwischen 1878 und 1914.
Internationale Servitute (Dienstbarkeiten) sind einem Staat als Belastung auferlegte Verbote oder an andere Staaten erteilte Erlaubnisse, wie z.B. die Demilitarisierung bestimmter Gebiete, Transit-, Fischerei- oder Schürfrechte für Bodenschätze (nicht zu verwechseln mit Konzessionsverträgen mit Privaten, die keine Rechte am Gebiet begründen).
Schließlich verdienen auch zwei Typen von Staaten eine genauere Betrachtung, die auf entgegengesetzte Weise von dem normativen Modell der souveränen Gleichheit aller Staaten abweichen, nämlich die Großmacht und der Außenseiterstaat (Paria-Staat, outlaw state).Hierzu einige Beobachtungen bei Ulrich K. Preuß: Souveränität – Zwischenbemerkung zu einem Schlüsselbegriff des Politischen, in: Tine Stein, Hubertus Buchstein and Claus Offe (Hrsg.): Souveränität, Recht, Moral. Die Grundlagen politischer Gemeinschaft, Frankfurt a.M. 2007, S. 313–335. Auf die Kategorie der Mikrostaaten sei hier wenigstens hingewiesen, vgl. Knut Epping in Ipsen (Anm. 18), § 5, S. 81 ff. Ob die machtpolitisch dominierende Rolle von Großmächten Einfluss auf ihren völkerrechtlichen Status hatte, ist eine offene, von der herrschenden Völkerrechtslehre aber wohl verneinte Frage.Vgl. z.B. Oppenheim (Anm. 22), Dahm (Anm. 13), S. 164 ff.; kritisch dagegen Wolfgang Abendroth: Großmächte, in: Hans-Jürgen Schlochauer (Hrsg.): Wörterbuch des Völkerrechts, Berlin 1960, S. 713-717; unklar Hermann Mosler: Die Großmachtstellung im Völkerrecht, Heidelberg 1949, wenn er in Bezug auf die Großmächte von der „größeren Zuständigkeit bei rechtlicher Gleichheit“ spricht, S. 46. Immer schon war die Verantwortung für internationale Kollektivgüter, vor allem natürlich Frieden und Sicherheit, ungleich unter den Mitgliedern der internationalen Gemeinschaft verteilt. Das war das Ergebnis der unter ihnen bestehenden Machtbeziehungen. Unter den heutigen Bedingungen einer beispiellosen Steigerung internationaler Interdependenz und damit einhergehender Verrechtlichung,Vgl. die Beiträge in Bernhard Zangl und Michael Zürn (Hrsg.): Verrechtlichung – Baustein für Global Governance?, Bonn 2004. möglicherweise sogar KonstitutionalisierungVgl. Anne Peters: Compensatory Constitutionalism: The Function and Potential of Fundamental International Norms and Structures, Leiden Journal of International Law, 3/2006, S. 579–610. der internationalen Beziehungen werden sich vermutlich Bestrebungen entwickeln, die Rolle der internationalen Ordnungsmächte stärker dem Völkerrecht zu unterwerfen. Dies wird unausweichlich eine Modifizierung des Prinzips der souveränen Gleichheit der Staaten zur Folge haben.
Zugleich wird dieser Verrechtlichungsprozess auch eine klarere Definition des Status der Außenseiter der internationalen Gemeinschaft erfordern. Die Tatsache, dass die internationale GemeinschaftHierzu ausführlich Andreas L. Paulus: Die internationale Gemeinschaft im Völkerrecht. Eine Untersuchung zur Entwicklung des Völkerrechts im Zeitalter der Globalisierung, München 2001. keine zentrale, die Durchsetzung ihres Rechts garantierende Autorität besitzt, bedeutet nicht, dass sie unter keinen Umständen ihren Gemeinschaftswillen durchsetzen kann. So ist ein zumindest teilweiser Ausgleich für den Mangel eines institutionalisierten Verhältnisses der Über- und Unterordnung darin zu sehen, dass das Völkerrecht zwischen „insiders“ und „outsiders“ unterscheidet und mit der Kategorie des Außenseiterstaats über einen Mechanismus der moralischen Diskreditierung verfügt, der durchaus auch rechtlich folgenreich ist.Vgl. hierzu Gerry Simpson: Great Powers and Outlaw States. Unequal Sovereigns in the International Legal Order, Cambridge 2004; Petra Minnerop: Paria-Staaten im Völkerrecht?, Berlin 2004.
Postmoderner Imperialismus?
Die skizzenhafte Aufzählung der in der Geschichte des modernen Völkerrechts anzutreffenden Abweichungen vom Idealtypus einer auf dem Prinzip souveräner Gleichheit der Staaten beruhenden internationalen Gemeinschaft kann unseren Blick für neue Möglichkeiten der institutionellen Bewältigung gegenwärtiger Herausforderungen schärfen. Es fällt auf, dass die Suche nach angemessenen institutionellen Lösungen für den Umgang mit fragilen, scheiternden oder zusammengebrochenen Staaten immer häufiger zu Begriffen wie „guardianship“,Gerald B. Helman und Steven R. Ratner: Saving Failed States, Foreign Policy, Winter 1992/93, Nr. 89, 1993, S. 3–21. „neo-trusteeship“,James D. Fearon und David D. Laitin: Neotrusteeship and the Problem of Weak States, International Security, 4/2004, S. 5–43. „gradations in sovereignty“Robert O. Keohane: Political Authority after Intervention: Gradations in Sovereignty, in: J. L. Holzgrefe und Robert O. Keohane (Hrsg.): Humanitarian Intervention: Ethical, Legal and Political Dilemmas, Cambridge 2003, S. 275–298. oder „shared sovereignty“Stephen D. Krasner (Anm. 25). führt. Der Rückgriff auf die Terminologie des Kolonialzeitalters ist politisch-moralisch sicherlich problematisch, aber weder zufällig noch willkürlich. Diese Terminologie reflektiert den Tatbestand, dass es eine wachsende Zahl – meist postkolonialer – Staaten gibt, die aufgrund von Bürgerkriegen, extremer Armut, mangelnder oder schwacher institutioneller Binnenstrukturen oder auch aufgrund militärischer Besetzung unfähig sind, die mit der internationalen Anerkennung ihrer Souveränität verbundenen Pflichten und Erwartungen der internationalen Gemeinschaft zu erfüllen. Dabei sind es die negativen Externalitäten dieser Staatsschwäche für die internationale Sicherheit, die die Suche nach neuen Formen international wirksamer Herrschaft und Kontrolle jenseits des Modells souveräner Gleichheit aller Staaten motivieren: Flüchtlingsströme, Pandemien, inter-nationaler Drogen- und Menschenhandel, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, internationaler Terrorismus.James D. Fearon und David D. Laitin (Anm. 35), S. 13 f.
Die Antwort auf diese neuartigen, aus Staatsschwäche resultierenden Gefährdungen der internationalen Sicherheit kann gewiss nicht in einer Wiederbelebung vergangener Modelle imperialer und kolonialer Gebietsherrschaft und -kontrolle liegen. Dem stehen allein schon die Prinzipien der Selbstbestimmung der Völker und ihrer Menschenrechte entgegen, ohne deren Geltung nachhaltige internationale Sicherheit heute schwerlich möglich ist. Dennoch erleben wir heute dem klassischen Imperialismus verwandte Formen der Treuhänderschaft, Schutz- und Entwicklungsverantwortung, die Fearon und Laitin bewusst provokativ mit dem Begriff des „postmodernen Imperialismus“ belegen: Sie sind multilateral, stehen in der Regel unter dem Schirm der UN, beziehen NGOs und Institutionen des beschützten Landes ein und sind als vorübergehende Notmaßnahmen konzipiert, die so schnell wie möglich zur (Wieder-)Herstellung der vollen Staatssouveränität führen sollen.A.a.O., S. 7.Dieses letzte Merkmal allerdings ist empirisch zweifelhaft. Denn es verdichten sich die Anzeichen, dass diese neuartigen Gestaltungen internationaler Staatsbildungshilfe sich über lange Zeiträume erstrecken und gerade dadurch zur Herausbildung eines dauerhaften Staatstypus minderen Status beitragen werden. C’est le provisoire qui dure.
Das führt uns zu Ahtisaaris Kosovo-Plan zurück. Würde er verwirklicht – und das geht nur mit dem Segen des UN-Sicherheitsrats –, so würde die internationale Gemeinschaft zur Geburtshelferin eines Staates mit minderer Souveränität. Dies wäre zumindest auf den ersten Blick eine Umkehrung der nach 1945 einsetzenden geschichtlichen Entwicklung, in der die kolonisierten Völker sich politisch emanzipierten, indem sie den Status vollsouveräner Staatlichkeit erlangten. Heute sehen wir freilich, dass es vor allem diese Staaten sind, die das Unglück des Staatsversagens erleiden und dadurch zur Gefahrenquelle für die internationale Sicherheit zu werden drohen. Besteht die Lehre aus dieser Erfahrung darin, eine Kategorie teilsouveräner Gebilde unter der Verantwortung der UN zu schaffen?
Würde sich das internationale Recht in diese Richtung entwickeln, so bedeutete dies zweifellos das Ende des UN-Systems souveräner Gleichheit aller Staaten. Es wäre der Schritt hin zu einem asymmetrischen Völkerrecht, in dem die ungleiche Verteilung der Lasten internationaler Ordnungsverantwortung sich in einer Ungleichheit des Rechtsstatus der Staaten spiegeln würde. Das müsste aber nicht unbedingt ein rechtsmoralischer Rückschritt sein. Denn die Zuweisung eines Status minderer Souveränität an bestimmte Staaten würde die internationale Gemeinschaft nötigen, eine erhöhte Verantwortlichkeit für deren Wohl zu übernehmen. Unter den heutigen Bedingungen wäre dies aber nur unter einem Regime möglich, das universell gültigen Kriterien legitimer Herrschaft genügt. Durch eine List der Vernunft könnte dies auf nichts weniger als auf eine Konstitutionalisierung des Völkerrechts hinauslaufen – gewiss ein bedeutsamer rechtsnormativer Fortschritt.
Prof. Dr. ULRICH K. PREUSS, geb. 1939, ist Professor for Law and Politics an der Hertie School of Governance in Berlin.