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Timestamp: 2017-11-23 04:36:22+00:00
Document Index: 94561985

Matched Legal Cases: ['art 56', 'art 20', 'art. 15', 'art. 20', 'art 15', 'art 15', 'art. 6', 'art 4', 'art 15', 'art 56', 'art 56', 'art 18', 'art 18', 'art 18', 'art 17', 'art 56', 'art 56', 'art 56', 'art 56', 'art 56', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 97', 'art 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art 1', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 32', 'art. 8', 'art. 120', 'art. 8', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 7', 'art. 25', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 22']

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1 Tribunale amministrativo regionale Lombardia Milano Sez. II *25 luglio 2008 n Pres. Arosio Est. Bini E. s.p.a. (avv. Pagano) Provincia di Como (avv. Tumbiolo). [2964/12] Edilizia e urbanistica - In genere - Attività di pianificazione - Principio di leale collaborazione e codecisione. [2964/12] Edilizia e urbanistica - In genere - Piano territoriale di coordinamento provinciale - Rapporto tra pianificazione urbanistica e programmazione provinciale. [2964/12] Edilizia e urbanistica - In genere - Piano territoriale di coordinamento provinciale - Norme di contenuto prescrittivo per la localizzazione di medie e grandi strutture commerciali - Legittimità - Limiti. L attività di gestione del territorio, sia nella fase di programmazione sia in quella di attuazione delle scelte, deve essere ispirata al principio di codecisione tra enti equiordinati, i quali devono informare la loro attività alla leale collaborazione e alla reciproca informazione, senza più un rapporto di rigida gerarchia. Alla stregua della normativa vigente l indagine sulla conformità della struttura alla disciplina urbanistica-edilizia rappresenta un momento istruttorio necessario, in quanto diretto ad accertare l esistenza di un presupposto espressamente previsto dalla legge e, pertanto, è inibito all autorità amministrativa il rilascio degli atti autorizzativi commerciali, quando manchi detta conformità. Questa connessione opera anche sul piano programmatorio: la programmazione commerciale non può essere disgiunta dalla pianificazione urbanistica, ma anzi presuppone che i due aspetti vengano valutati congiuntamente e contestualmente. Per gli insediamenti di grandi respiro, quali le strutture di media e grande vendita, che implicano l uso di vasti territori, con annesse conseguenze sull impatto territoriale e l apertura di un numero elevato di attività commerciali, il coordinamento tra aspetto urbanistico e commerciale, deve avvenire nella fase della pianificazione e programmazione provinciale, considerati gli effetti sovracomunali che dette strutture producono (relativi agli aspetti viabilistici, commerciali, urbanistici). TESTO INTEGRALE. 1. Vengono impugnati con il ricorso in esame gli atti del PTCP della Provincia di Como, ed in particolare l art 56 della NTA, nella parte in cui prevede il divieto di insediamento delle grandi strutture di vendita (cioè quelle con superficie di vendita oltre 1500 mq), sugli assi stradali (o loro sezioni) caratterizzati da un traffico giornaliero medio oltre veicoli equivalenti/giorno. Unitamente le ricorrenti contestano anche la delibera con cui sono state respinte le osservazioni presentate dalla Soc. Esselunga. 2. Prima dell esame del ricorso, si pone la necessità di una breve disamina della funzione e del contenuto del PTCP Come noto la Provincia, nell esercizio della funzione di programmazione e coordinamento degli interessi sovracomunali, adotta atti interessanti vaste aree intercomunali, nell ambito dei settori dell ambiente - territorio ed infrastrutture (difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell ambiente, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, prevenzione delle calamità, viabilità, trasporti, organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque, delle emissioni atmosferiche e sonore, caccia, pesca nelle acque interne, agricoltura) dei servizi alla persona ed alla comunità (tutela e valorizzazione dei beni culturali, compiti connessi all istruzione secondaria, compresa l edilizia scolastica, formazione professionale, servizi all impiego) e delle politiche finalizzate allo sviluppo del territorio locale, della sua comunità e del benessere collettivo. Funzionale alla attività di programmazione del settore ambiente e territorio è lo strumento del piano di coordinamento, atto generale che viene adottato nel rispetto delle direttive fissate dalla Regione e ferme restando le competenze pianificatorie del Comune. L art 20 del T. U. 267/2000 ha stabilito che il suddetto piano determini gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare: a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 1
2 b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali. Il Piano provinciale, perde la sola «vocazione ambientalistica», per divenire anche lo strumento con cui vengono individuate le destinazioni del territorio, si localizzano le principali infrastrutture e linee di comunicazione. In tal modo il PTCP, nel dare indirizzi ai Comuni, coordina quelle scelte che hanno una dimensione sovracomunale. In considerazione della posizione intermedia, tra le disposizioni regionali e i piani comunali, il Piano provinciale da un lato è condizionato dalla Regione, dall altro trova un limite nelle scelte pianificatorie dei singoli comuni. Proprio rispetto al rapporto PTCP e potere pianificatorio comunale (aspetto di specifica contestazione nel presente ricorso), la giurisprudenza ha ben chiarito come il piano provinciale non possa introdurre nel Piano Regolatore generale di un Comune prescrizioni e vincoli negli ambiti strettamente comunali. In tale ottica è stato affermato che «il piano provinciale non può imporre soluzioni in ambiti di esclusiva spettanza comunale o sostituire con scelte della Provincia quelle già formalizzate in modo puntuale dai comuni con proprie determinazioni, imponendo modificazioni che non siano riconducibili ad uno specifico interesse pubblico riservato alla Provincia (Consiglio Stato, sez. IV, 20 marzo 2000, n. 1493: in tale decisione è stata esclusa la possibilità che il PTCP possa dettare prescrizioni concernenti la precisa conformazione di linee viarie all interno dei diversi comuni); «Il piano territoriale di coordinamento adottato dalla Provincia ex art. 15 l. 8 giugno 1990 n. 142 (oggi art. 20 d. lg. 18 agosto 2000 n. 267) ha natura di atto di coordinamento e di indirizzo tipico della programmazione intermedia: pertanto, con esso non possono introdursi nel piano regolatore generale comunale, con forza innovativa e cogente, prescrizioni e vincoli privi di specifica causale legislativa o non riferibili ad un attribuzione riservata della provincia» (TAR Toscana III n. 680) La funzione del PTCP va definita e letta anche alla luce dei principi che presiedono oggi l attività di pianificazione e il ruolo che la Provincia assume in tale funzione: è oggi infatti assodato che l attività di gestione del territorio, sia nella fase di programmazione sia in quella di attuazione delle scelte, venga ispirata al principio di codecisione tra enti equiordinati, i quali devono informare la loro attività alla leale collaborazione e alla reciproca informazione, senza più un rapporto di rigida gerarchia. Il principio di codecisione/cogestione è stato applicato in diversi settori, quale forma di amministrazione dell interesse pubblico: si pensi alla materia dei vincoli paesaggistici, in cui lo Stato è chiamato ad esercitare non un potere di controllo sull attività di rilascio del nulla osta, bensì un potere di amministrazione attiva «ad estrema difesa del vincolo», in applicazione al principio di leale collaborazione tra soggetti pubblici. In questa ottica di cogestione, il livello di pianificazione provinciale appare il più idoneo per coordinare e ordinare la disciplina delle aree intercomunali, interessate a interventi che vanno necessariamente al di là del piano locale, per le implicanze che possono comportare di vario ordine (traffico, uso del territorio, viabilità, marketing urbano). La scelta pianificatoria provinciale orienta poi quella urbanistica comunale, pur rispettandone, come detto sopra, i contenuti specifici. Ed è in tal modo che la Provincia svolge il ruolo di ente intermedio di coprogrammazione e di copianificazione Nella legge della Lombardia n. 12/2005 il PTCP è visto in questa ottica di piano sovracomunale di programmazione, attraverso cui si realizza la cogestione della attività di pianificazione del territorio: l art 15 infatti demanda al PTCP la definizione degli obiettivi generali relativi all assetto e alla tutela del territorio connessi ad interessi di rango provinciale o sovracomunale, precisando altresì che il PTCP è atto di programmazione socioeconomica della Provincia ed ha efficacia paesaggistico-ambientale. Il PTCP è destinato ad intervenire su vasti comprensori, per i quali si rende necessario una decisione superiore, di sintesi, del soggetto sovracomunale. Tale ruolo pianificatorio investe, non solo gli aspetti ambientali -urbanistici (la gestione del territorio), ma anche quelli socio-economici. Infatti l art 15 comma II lett. b) prescriva foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 2
3 che il PTCP indichi gli obiettivi di sviluppo economico-sociale a scala provinciale, applicando i principi posti nella programmazione regionale. In tale ottica, può già anticiparsi fin da ora che la disciplina della localizzazione delle grandi strutture necessita certamente di una programmazione sovracomunale, essendo coinvolti interessi di varia natura ( urbanistici, viabilistici, commerciali), che sovrastano il singolo comune in cui viene posta la struttura commerciale e quindi è il PTCP l atto che detta i criteri di tale programmazione. 3. Va poi ricordato il rapporto tra la pianificazione urbanistica e la disciplina del commercio Come noto per anni è stato affermato il principio della autonomia tra i due ambiti: veniva infatti ritenuto illegittimo il diniego delle licenze commerciali per sole ragioni urbanistico-edilizie, sull assunto che l interesse pubblico in materia di commercio fosse di natura diversa da quello edilizio, implicante criteri valutativi differenti ( in tal senso ex multis TAR Lazio, II n. 1034; Cons. Stato V, n. 418 «è illegittimo il diniego di licenza commerciale per ragioni d ordine urbanistico edilizio, poiché l interesse pubblico sotteso alla materia del commercio è di diversa natura ed implica quindi criteri valutativi differenti, che non si possono applicare fuori dell ambito entro cui sono stabiliti nel vigente sistema di settore»). Una diversa lettura è stata però introdotta alla luce dei principi della L. 241/90: il precedente orientamento che muove dalle considerazioni per cui ogni singolo potere è attribuito alla p. a. per la cura d uno specifico interesse pubblico e per cui l esercizio di ciascun singolo potere, pur se tutti appartenenti ad un unica p. a., resta circoscritto al relativo settore e dà luogo a procedimenti amministrativi destinati ad operare singolarmente e senza possibilità di coordinamento, viene superato dai principi di semplicità, economicità ed efficacia dell azione amministrativa stabiliti dalla l. 7 agosto 1990 n. 241, che «disegna un modello di procedimento in cui sono concentrati l esame, il coordinamento e la gestione di una pluralità d interessi pubblici di per sè distinti, ma collegati, secondo il canone costituzionalmente rilevante della ragionevolezza, verso uno scopo unitario.» (Consiglio Stato, sez. V, 28 giugno 2000, n. 3639) In applicazione a tale principio i Giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che «poiché il comune non può autorizzare (mercè una licenza di commercio) una situazione che poi dovrebbe per altri versi reprimere (l allocazione d un esercizio commerciale in un edificio con destinazione urbanistica diversa e incompatibile) senza con ciò pervenire ad un risultato in aperto contrasto con il principio di buona amministrazione - soprattutto se si tiene conto che le materie commerciale e urbanistica sono coordinate ex lege -, è legittimo il diniego di licenza per un locale privo della relativa destinazione d uso. Alla stregua della normativa vigente l indagine sulla conformità della struttura alla disciplina urbanistico - edilizia rappresenta un momento istruttorio necessario, in quanto diretto ad accertare l esistenza di un presupposto espressamente previsto dalla legge e, pertanto, è inibito all autorità amministrativa il rilascio degli atti autorizzativi commerciali, quando manchi detta conformità: gli apprezzamenti che attengono all ambito del rispetto della disciplina edilizio- urbanistica possono essere addotti a supporto anche di atti di diniego di autorizzazioni di differente natura ( «L indagine del giudice sulla autorizzazione all esercizio commerciale deve necessariamente avere ad oggetto anche lo stato giuridico dell immobile nel quale ubicare la nuova attività commerciale. La valutazione dell incompatibilità urbanistica dell immobile, lungi dall integrare il vizio di ultrapetizione, rientra nella fisiologica determinazione del petitum provvedimentale». Consiglio Stato, sez. V, 28 febbraio 2002, n. 1226; nello stesso senso Consiglio Stato, sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5656). Se quindi il rilascio di autorizzazioni commerciali presuppone la conformità urbanistica, vi è una innegabile connessione anche sul piano programmatorio: la programmazione commerciale non può essere disgiunta dalla pianificazione urbanistica, ma anzi presuppone che i due aspetti vengano valutati congiuntamente e contestualmente Il legislatore ha ritenuto necessaria la contestualità dell esame di aspetti urbanistici e territoriali in sede di rilascio delle prescritte autorizzazioni per l apertura delle grandi strutture di vendita: l art. 6 comma 2, d. lg. 31 marzo 1998 n. 114 ha introdotto un modulo organizzativo volto all acquisizione dei pareri di tutte le amministraforo amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 3
4 zioni preposte alla cura dei diversi interessi rilevanti, finalizzato non solo all accelerazione dei tempi procedurali, ma all adozione di un provvedimento che faccia la sintesi di tutti gli aspetti connessi alla apertura di tali strutture. La conferenza di servizi infatti ha «la finalità di sottoporre alla valutazione congiunta di tre enti (Regione, Provincia e il Comune competente per territorio), che sono titolari degli stessi interessi pubblici (del commercio, dell urbanistica e dell ambiente), a diverso livello territoriale, le domane di rilascio dell autorizzazione di grandi strutture di vendita» (Cons. Stato sez. V n. 2107). Questo modello procedimentale è stato recepito anche dal legislatore regionale nella L. R. 14/99 art 4, che, in applicazione del principio di contestualità tra procedimento urbanistico-edilizio preordinato alla realizzazione di medie e grandi strutture di vendita, e procedimento di rilascio delle connesse autorizzazioni commerciali, subordina l autorizzazione commerciale alla conformità urbanistica Ed è allora logico che per gli insediamenti di grandi respiro, quali le strutture di media e grande vendita, che implicano l uso di vasti territori, con annesse conseguenze sull impatto territoriale e l apertura di un numero elevato di attività commerciali, il coordinamento tra aspetto urbanistico e commerciale, che in sede di rilascio delle prescritte autorizzazioni è svolto dalla conferenza di servizi di cui al DPR 447/98, vi sia già nella fase della pianificazione e programmazione. Considerando poi che le grandi strutture sono insediamenti che, seppure collocate in un ambito territoriale comunale, hanno una portata sovracomunale per gli effetti che producono (relativi agli aspetti viabilistici, commerciali, urbanistici), è logica conclusione demandare alla provincia l esame di questi aspetti e di tutti gli interessi connessi. 4 L esame del ricorso parte quindi, in estrema sintesi, da queste considerazioni sopra esposte: la Provincia ha una funzione di valutazione degli interessi sovracomunali nella pianificazione territoriale attraverso il PTCP; la programmazione urbanistica e quella commerciale sono due materie strettamente connesse, da effettuarsi contestualmente, nel medesimo atto pianificatorio. La localizzazione delle grandi strutture coinvolge interessi urbanistici e commerciali di rango provinciale e sovracomunale e quindi nel PTCP possono essere poste norme relative alla loro localizzazione, in quanto strumento attraverso cui, ai sensi dell art 15 L. R. 12/05, la Provincia definisce gli obiettivi generali relativi all assetto e alla tutela del proprio territorio connessi appunto ad interessi di rango provinciale o sovracomunale Prima dell esame dei singoli motivi, deve essere esaminata l eccezione di carenza di interesse sollevata dall Amministrazione resistente, secondo cui manca una concreta lesività, nella sfera giuridica delle ricorrenti, della disposizione impugnate, che non incide direttamente sulle posizioni giuridiche soggettive. L eccezione è infondata e va respinta. Le società ricorrenti - in qualità di soggetti che gestiscono la grande e media distribuzione, già operanti nell ambito provinciale di Como, - hanno un evidente interesse ad impugnare un provvedimento amministrativo che pone dei criteri per la localizzazione delle grandi strutture di vendita, criteri che possono portare ad escludere la collocazione delle suddette strutture in determinate parti del territorio. È infatti innegabile che la disposizione de qua precludendo l apertura di grandi strutture nelle zone servite da strade ad alta densità di traffico, impedisce in tali zone alle società interessate, che già operano nel settore, la possibilità di aprire altre attività o di ristrutturare/ampliare quelle già esistenti. Non si deve infatti dimenticare che nella programmazione commerciale un ruolo fondamentale, d impulso istruttorio, è svolto proprio dai privati che operano in quel settore, i quali, dopo aver individuato le aree ove insediare le strutture, propongono alle Amministrazioni interessate l avvio della procedura per la creazione della grande struttura. Le società ricorrenti, già titolari di strutture di grande distribuzione, hanno quindi un interesse attuale e concreto ad impugnare la norma da cui discende un danno rappresentato dalla preclusione all apertura di insediamenti in zone ad alta intensità di traffico. L eccezione va quindi respinta. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 4
5 5. Si può quindi passare all esame dei motivi di ricorso, che vertono prevalentemente sull illegittimità dell art 56 delle NTA del PGTP Il primo motivo, relativo alla violazione degli artt. 17 e 18 L. R. va respinto. Sostiene parte ricorrente che la disposizione di cui all art 56 della NTA, di natura prescrittiva, non rientra tra le ipotesi tassative contemplate nell art 18 della L. R. 12/05. La Provincia avrebbe inoltre disatteso le indicazioni della Regione che prospettavano la necessità di rendere il PTCP più conforme alle disposizioni regionali. La tesi di parte ricorrente non può essere condivisa. L art 18 comma II è rivolto a regolamentare i rapporti tra la pianificazione provinciale e quella comunale, secondo il principio di cogestione e nel rispetto delle rispettive competenze. A tal fine viene previsto che determinate disposizioni del PTCP abbiano efficacia prescrittiva e prevalente su ogni altra difforme previsione eventualmente inserita in piani o programmi comunali. La norma in esame, lungi dall interferire con il potere pianificatorio comunale, si è limitata ad una indicazione per la localizzazione di grandi insediamenti commerciali, strutture che incidono sul territorio sovracomunale, con riflessi anche sulla mobilità, il traffico, l ambiente in genere, ponendo un criterio relativo all assetto del proprio territorio, criterio che dovrà essere seguito dai Comuni nell ambito poi della localizzazione delle grandi strutture. Così letta la disposizione, cioè come norma espressione del potere programmatorio della Provincia, non ha rilevanza stabilire se la disposizione sia da ricondurre a taluna delle ipotesi di cui all art 18 comma II, poiché si tratta di un criterio a cui i singoli comuni dovranno attenersi nelle scelte pianificatorie e di localizzazione delle grandi strutture. Quanto alla lamentata violazione dell art 17 L. R. 12/05, in quanto la Provincia non avrebbe recepito le indicazioni regionali, che prospettavano la necessità di rendere il PTCP conforme alla disciplina di legge, è sufficiente osservare che dagli atti non emerge che l osservazione della Regione non può dirsi riferita all art 56 della NTA Il secondo e il terzo motivo possono essere esaminati congiuntamente: in entrambi si contesta la legittimità della disposizione per il contrasto con le leggi in materia di commercio. Sostiene parte ricorrente che la Provincia, sulla base dell attuale quadro normativo nazionale e regionale, non avrebbe alcuna funzione di programmazione in materia di attività commerciale relativamente alle medie e grandi strutture. La censura è infondata. Richiamando quando esposto nei punti in premessa, si deve solo rammentare come, una volta riconosciuta la necessaria connessione tra la programmazione territoriale e quella commerciale, non sia preclusa alla Provincia di inserire nel PGTP disposizioni che incidono sulla attività commerciale. La legittimità di una disposizione del PTCP che ha effetti, seppure indiretti come nel caso in esame, anche sulla materia commerciale trova la fonte, oltre che nei sopra citati principi di coordinamento e cogestione della pianificazione, negli artt. 15 e 18 L. R. 12/05 e 4 della L. R. 14/99; proprio quest ultima disposizione contempla specificatamente che nel PTCP vengano poste previsioni relative alla grande distribuzione. In applicazione a tale disposizione, il Consiglio Regionale, già con la delibera n. VII/871 e poi con la delibera n. VIII/352, nel dettare gli indirizzi per la programmazione urbanistica del settore commerciale, ha demandato ai PTCP il compito di dettare le condizioni per la corretta ed idonea localizzazione delle grandi strutture di vendita, riconoscendo ai PTCP la funzione di «quadro di riferimento territoriale delle scelte di programmazione del sistema distributivo al fine di assicurare il rispetto delle esigenze di tutela degli aspetti paesistico ambientali e la coerenza con il sistema della mobilità regionale e provinciale». Per tali ragioni non si ravvedono le violazione lamentate in materia di legislazione commerciale. Una disposizione quale l art 56 non invade la sfera di competenza comunale: al comune rimane l individuazione concreta delle aree interessate dall intervento, la loro perimetrazione, la disciplina di dettaglio sia dal punto di vista urbanistico che commerciale. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 5
6 La Provincia con la disposizione in esame non ha precluso al Comune di collocare le grandi strutture nel proprio territorio, né ha individuato specifiche zone del territorio comunale per l allocazione delle strutture, ma ha semplicemente dettato una direttiva, posto una precondizione, nell esercizio del potere di programmazione del sistema distributivo. Si deve conclusivamente ritenere che il principio di contestualità tra procedimento urbanistico-edilizio preordinato alla realizzazione di medie e grandi strutture di vendita, e procedimento di rilascio delle connesse autorizzazioni commerciali - di cui al d. lg. 31 marzo 1998 n. 114 e alla L. R. Lombardia n. 14/99 - ben può legittimare l introduzione di una disposizione di indirizzo anche nel PTCP Le medesime ragioni valgono per respingere le ragioni a supporto della quarta censura, in cui parte ricorrente sostiene che il divieto posto dall art 56 in esame sarebbe illogico, laddove considera in modo unitario tutte le arterie, interessate dal traffico giornaliero medio di oltre veicoli, senza differenziare le diverse tipologie per ampiezza, struttura, presenza di svincoli. Il motivo non può essere condiviso. La disposizione ha posto un criterio molto generico, introducendo un unico limite, in base al traffico giornaliero, criterio che non è, ad avviso del Collegio, illogico, dal momento che è un dato notorio che le grandi strutture comportano un afflusso di vetture di notevole entità e creano problemi di traffico, non solo per i visitatori, ma anche per l attività indotta (forniture, dipendenti, etc. ). Proprio l aspetto del traffico e la connessa necessità della valutazione dell impatto dei flussi di traffico provocati dalle grandi strutture di vendita, la Corte Costituzionale, nell esaminare una L. R. delle Marche in materia di grande distribuzione, ha affermato che «non è irragionevole disciplinare una determinata tipologia di insediamenti commerciali - quali sono le grandi strutture di vendita, dotate di notevole impatto sull assetto del territorio - in maniera differente rispetto alle altre strutture di dimensioni ridotte» (Corte Costituzionale n. 176) Nel quinto motivo viene contestata la delibera di rigetto delle osservazioni presentate dall Esselunga in cui veniva chiesta l abrogazione dell art 56 della NTA: la Provincia sosteneva infatti che il carattere prescrittivi dell art 56 sarebbe giustificato dal fatto di riferirsi a strutture sovracomunali, incidenti sul sistema ambientale e su quello della mobilità. Anche questo motivo non può essere accolto: è infatti sufficiente richiamare i principi sopra riportati e le argomentazioni in base alle quali sono stati respinti i precedenti motivi, sulla competenza della Provincia nella programmazione territoriale per la tutela di interessi sovracomunali. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 6
7 Tribunale amministrativo regionale Friuli Venezia Giulia *11 luglio 2008 n. 398 Pres. Borea Est. Farina Associazione italiana ospedalità privata (avv. Marpillero) Regione Friuli Venezia Giulia (avv. Crucil). [7608/750] Sanità pubblica - Ospedali, ambulatori, case di cura, enti sanitari - Cliniche private - Questione di legittimità costituzionale dell art. 1 comma 796, lett. c) e p), l. 27 dicembre 2006 n (L. 27 dicembre n. 296, art. 1 comma 796, lett. c e p). È rilevante, in quanto costituisce l unico presupposto dell atto impugnato, e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell art. 1 comma 796, lett. c) e p), l. 27 dicembre 2006 n. 296 in quanto, vincolando i compensi per l attività svolta dalle case di cura private convenzionate con il S.S.N. sulla base delle risalenti tariffe, di cui al d.m. 22 luglio 1996, diminuite per giunta da uno sconto del 2%, e, poiché non tiene conto che tale atto è stato annullato definitivamente dal Consiglio di Stato proprio per la mancata considerazione della congruità delle remunerazioni, viola gli artt. 24 e 113 Cost. ed altresì, pretermettendo i principi di ragionevolezza e di eguaglianza, impone compensi manifestamente inferiori ai costi di produzione, discriminando, a parità di prestazione, le strutture convenzionate, in violazione dell art. 3 Cost., e ciò stabilisce senza una debita istruttoria sull ammontare di tali costi, violando altresì l art. 97 Cost. SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 516 del 2007, proposto da: Associazione Italiana Ospedalita Privata, Casa di Cura Citta di Udine Spa, Politecnico Triestino Spa - Casa di Cura Salus, rappresentati e difesi dall avv. Marco Marpillero, con domicilio eletto presso Alfredo Antonini Avv. in Trieste, via Lazzaretto Vecchio 2; contro Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentato e difeso dall Roberto Crucil, domiciliata per legge in Trieste, via Carducci 6; Asl Medio Friuli; per l annullamento previa sospensione dell efficacia, -della Deliberazione della Giunta Regionale n. 704 dd. 29 marzo 2007;. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l atto di costituzione in giudizio di Regione Friuli-Venezia Giulia; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell udienza pubblica del giorno 21/05/2008 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO Con il ricorso giurisdizionale rubricato al n. 516/07 la ASSOCIAZIONE ITALIANA OSPEDALITA PRIVATA (AIOP) Regione FVG, la CASA DI CURA «CITTA DI UDINE» S. p. A. ed il POLICLINICO TRIESTINO S. p. A. CASA DI CURA «SALUS» hanno chiesto l annullamento della deliberazione della Giunta Regionale del Friuli Venezia Giulia n. 704 del 29 marzo 2007, con la quale sono state previste talune disposizioni in merito alla partecipazione dei soggetti erogatori privati alla spesa sanitaria. Le ricorrenti appartengono a questa categoria. La deliberazione ha ad oggetto: «l. 296/2006, art 1, comma 796, lettere o) e p): norme per l applicazione degli sconti sulle prestazioni ambulatoriali e per la gestione della quota di compartecipazione alla spesa sanitaria da parte dei soggetti erogatori privati». La Giunta ha stabilito che: «ai sensi dell articolo 1, comma 796, lettere o) e p) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007), gli sconti sono calcolati e applicati, dal 1 gennaio 2007 e le quote di partecipazione alla spesa sanitaria per i soggetti erogatori privati, sono gestite con le seguenti modalità: foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 7
8 a) per la determinazione del valore economico dello sconto si utilizzano gli importi tariffari per le prestazioni ambulatoriali di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit. ; b) per le prestazioni presenti nel tariffario vigente per la Regione Friuli Venezia Giulia che non trovano corrispondenza nell elenco di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit., lo sconto è applicato alle vigenti tariffe regionali diminuite della quota percentuale pari alla differenza, calcolata sulle tariffe delle prestazioni che coincidono, tra le tariffe regionali medesime e le tariffe di cui al decreto ministeriale in argomento; c) per le prestazioni afferenti alla branca del laboratorio analisi, il valore economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 20 per cento della relativa tariffa di cui sub a) e b), mentre per le prestazioni afferenti alle altre prestazioni specialistiche il valore economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 2 per cento delle relative tariffe di cui sub a) e b); d) per le prestazioni erogate a soggetti esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria (ticket) l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c); e) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, uguale o inferiore ad euro 46,00 per ricetta, non si applica alcuno sconto, in considerazione del fatto che, in tali casi, il fatturato delle aziende per i servizi sanitari è uguale a zero; f) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, superiore ad euro 46,00 per ricetta, l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c) ed ulteriormente diminuito dell importo del ticket incassato (euro 46,00 per ciascuna ricetta); g) per le prestazioni erogate nel periodo 1 gennaio - 28 febbraio 2007 si applicano le disposizioni di cui ai punti precedenti, tenuto conto che il sistema di compartecipazione alla spesa sanitaria, in vigore prima dell adozione della D. G. R. 235/2007, cit. (ticket + quota fissa) comporta per i non esenti la presenza di un fatturato a partire da prestazioni con valore tariffato superiore a 46,00 E a ricetta; nelle situazioni in cui l introito (ticket e quota fissa) eccede il valore della prestazione non si applica lo sconto e la quota eccedente il valore della prestazione va rimborsata all Azienda di residenza del paziente; h) il riferimento per la fatturazione definitiva sarà il Sistema informativo regionale specialistica ambulatoriale (SIASA), che sarà adeguato ai fini dell applicazione degli algoritmi derivanti dal presente provvedimento; i) nel caso in cui siano in vigore, tra singole aziende per i servizi sanitari e soggetti erogatori privati, accordi che prevedono la fornitura di pacchetti articolati di servizi, dei quali le prestazioni ambulatoriali siano solo una parte dell accordo medesimo, il presente provvedimento può essere applicato limitatamente alle prestazioni che vengono registrate nel Sistema informativo regionale dell assistenza specialistica ambulatoriale (SIASA). 2. Il valore economico del descritto scostamento tra il fatturato degli erogatori privati ed il budget loro assegnato è utilizzato, al fine di dare concreta risposta alle criticità dei tempi di attesa, da parte delle aziende per i servizi sanitari e fino al raggiungimento del budget specifico già definito con i singoli erogatori privati, realizzando volumi aggiuntivi di attività ambulatoriale, da definirsi con specifici, successivi, accordi». La gravata deliberazione n. 704 del 29 marzo 2007 trae - dunque - il suo presupposto nell art. 1, comma 796 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007), in base al quale, dal 1 gennaio 2007: «le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14 settembre 1996 e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto» (lettera o); foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 8
9 «per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale gli assistiti non esentati dalla quota di partecipazione al costo sono tenuti al pagamento di una quota fissa sulla ricetta pari a 10,00 euro» (lettera p)». A sostegno del gravame le ricorrenti, appartenenti - come si è detto - alla categoria dei «soggetti erogatori privati», hanno dedotto sei mezzi. Esse lamentano, innanzitutto, la violazione e falsa applicazione della normativa regionale riguardante l assetto organizzativo del Servizio sanitario regionale, connotato, coerentemente con le previsioni di riordino del Servizio sanitario regionale tracciate dal D. Lgs. n. 502/1992 e dalle successive leggi di riforma, dall equiparazione tra strutture private e pubbliche: strutture che concorrerebbero, su un piano di parità, a garantire l erogazione dei livelli ordinamentali di assistenza in un sistema peculiarmente caratterizzato dalla libertà del cittadino di scegliere il soggetto destinato ad erogare le prestazioni richieste. Questo sistema verrebbe ad essere vulnerato nelle sue direttrici fondamentali dall imposizione alle strutture private di uno sconto percentuale sulla remunerazione complessiva loro corrisposta per l erogazione delle prestazioni assistenziali e sanitarie richieste dal Servizio sanitario regionale; in particolare, le ricorrenti lamentano che il suddetto sconto percentuale sia stato determinato sulla base del tariffario di cui al decreto ministeriale 22 luglio 1996, i cui importi sarebbero oggettivamente non in linea con l attuale valore economico delle prestazioni e sarebbero stati calcolati sulla base di criteri ritenuti incongrui dalla giurisprudenza. Denunciano, altresì, le istanti il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta in relazione a delle scelte ritenute discriminatorie nei confronti delle strutture private. Le istanti denunciano, altresì, la «Violazione e falsa applicazione dell art. 3 del D. M. 15 aprile Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e mancanza di idonei parametri di riferimento.» Da ultimo, le ricorrenti assumono l illegittimità derivata dell impugnata deliberazione giuntale n. 704/2007, stante l incostituzionalità della disposizione di cui all art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007): di qui la richiesta di sollevare la questione innanzi alla Corte Costituzionale. Più specificatamente, le ricorrenti hanno dedotto la: 1. «Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 della Costituzione, dell articolo 1, comma 796, lettera o) della Legge 27 dicembre 2006, n. 296». La lettera o) del comma 796 dell art. 1 della legge n. 296 del 2006, cui fa rinvio la deliberazione giuntale qui gravata, risulterebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui impone alle Regioni di applicare uno sconto percentuale fisso sulla remunerazione delle prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio nei confronti delle sole strutture sanitarie private accreditate: così facendo essa opera una evidente ed irrazionale discriminazione a danno di queste ultime e viola gli artt. 3, 32, 41, 97, 117 e 118 della Costituzione. 2. «Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 97, 24 e 113 della Costituzione, dell articolo 1, comma 796, lettera o) della Legge 27 dicembre 2006, n. 296.» L art. 1, comma 796, lett. o), della Legge Finanziaria 2007, malgrado il riferimento all esigenza di rispettare un principio di adeguamento tariffario, ha assunto come parametro per il calcolo delle tariffe gli importi indicati dal D. M. del 1996, su cui dover operare ulteriori sconti da parte delle strutture private, illegittimamente prendendo come parametro su cui calcolare dette percentuali gli importi indicati da un decreto assai datato e, oltretutto, annullato dal Consiglio di Stato proprio per l illegittima modalità di determinazione delle tariffe: con ciò determinando anche sotto questo profilo la incostituzionalità della norma. 3. «Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 97 e 117 e 119 della costituzione, dall art. 1, comma 796, lettera o) dalla legge 27 dicembre 2006 n. 296». La disposizione sospettata di incostituzionalità creerebbe una vistosa discriminazione tra gli stessi accreditati privati, in ragione del diverso regime tariffario applicato nelle varie Regioni. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 9
10 Si è costituita in giudizio l intimata Regione Friuli Venezia Giulia, chiedendo il rigetto del gravame. Quest ultimo è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del In rito, il Collegio deve darsi carico di esaminare la eccezione con la quale la resistente Regione ha dedotto la inammissibilita del ricorso per carenza di un interesse, sull assunto che non risulterebbe comprovata la doglianza delle ricorrenti in merito gli asseriti effetti negativi provocati dall applicazione dello sconto, e, segnatamente, lo squilibrio all interno della rete ospedaliera, in relazione al fatto che si richiederebbe alle sole strutture private di sostenere maggiori costi, con conseguente riduzione dell offerta. In particolare, la Regione precisa che: la DGR n. 704/2007 prevede che venga mantenuto il budget assegnato agli erogatori privati nonché la crescita del 3% concordata nell accordo 17 marzo 2006, approvato con la DGR n. 1508/2006; come previsto nel provvedimento impugnato al punto 2 del dispositivo, il valore economico relativo allo scostamento tra il fatturato degli erogatori privati ed il budget loro assegnato è utilizzato al fine di rispondere alle criticità dei tempi d attesa, realizzando volumi maggiori di prestazione fino al raggiungimento dell ammontare del suddetto budget; non viene meno il riconoscimento della crescita del tre % annuo per gli anni 2006, 2007 e 2008, al netto delle variazioni tariffarie stabilite nell anzidetto accordo. Lo svantaggio economico derivante dallo sconto verrebbe, quindi, ad essere integralmente compensato dal mantenimento del medesimo livello di risorse già assegnate e dalla possibilità di effettuare volumi di prestazione aggiuntivi fino al raggiungimento del budget. La deliberazione giuntale non produrrebbe, pertanto, effetti negativi sul fatturato delle strutture private né sulla paventata riduzione dell offerta del servizio da parte degli erogatori privati. Va da sé - conclude la Regione - che a maggior ragione non viene violata la libertà di scelta da parte del cittadino circa la struttura cui rivolgersi per la prestazione sanitaria. L eccezione non ha pregio. In via prioritaria ed assorbente va detto che sussiste nel caso di specie un evidente interesse di natura morale, individuabile nella penalizzazione complessiva del comparto sanitario privato, il quale vedrebbe ridimensionata l offerta dei servizi, con indubbi riflessi negativi anche sulla immagine esterna del comparto stesso (e quindi degli attuali ricorrenti). È ravvisabile, peraltro, anche un interesse di natura economica. Osserva, infatti, il Collegio che il pregiudizio lamentato dalle istanti non è suscettibile di venire compensato dalle previsioni giuntali richiamate dalla resistente Regione, posto che in base al combinato disposto degli artt. 5 e 9 dell accordo del 17 marzo 2006, recepito con la deliberazione giuntale 30 giugno 2006, n recante la «Approvazione della programmazione annuale 2006 del servizio sanitario regionale» - accordo di cui è cenno nella impugnata deliberazione n. 704/ si è stabilito che: a) la Regione riconosce ai privati aderenti ad AIOP o ad ANISAP una quota minima di crescita dell attività, anche al fine di ridurre i tempi di attesa, pari al 3% annuo, per gli anni 2006, 2007 e 2008, al netto delle variazioni tariffarie che saranno previste dalla programmazione regionale (punto n. 5); b) «gli erogatori privati che sono già temporaneamente accreditati e che aderiscono all AIOP ed all ANISAP applicano le tariffe di volta in volta deliberate dalla Regione sia per le prestazioni specialistiche ambulatoriali, compresa la diagnostica strumentale e di laboratorio, sia per le prestazioni di assistenza ospedaliera» (punto n. 9). Ora, è evidente che l applicazione delle percentuali di sconto rispetto a tariffe risalenti a più di dieci anni prima ovvero derivanti da una riduzione del tariffario regionale non consentirebbe di garantire un incremento minimo dell attività e delle entrate degli erogatori privati. Questa conclusione non può - de plano - venire infirmata dalla previsione del punto 2) della gravata deliberazione, secondo cui il valore economico relativo allo scostamento tra il fatturato degli erogatori privati ed il budget loro assegnato è utilizzato al fine di rispondere foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 10
11 alle criticità dei tempi d attesa, realizzando volumi maggiori di prestazione fino al raggiungimento dell ammontare del suddetto budget. Infatti, questo particolare meccanismo non incide sulla prevedibile riduzione dell offerta del servizio da parte degli erogatori privati, in relazione all applicazione del meccanismo dello sconto; inoltre, esso si affida a «specifici, successivi, accordi», con ciò introducendo un elemento di fluidità che impinge sulla operatività del meccanismo stesso. Sgombrato il campo dalla eccezione pregiudiziale sollevata dalla resistente Regione ed entrando nel merito del gravame, è d uopo prendere le mosse dalla impugnata deliberazione della Giunta Regionale n. 704 del 29 marzo Essa è così testualmente formulata: «DGR 704 dd Premesso che l articolo 1, comma 796 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007) prevede che, dal 1 gennaio 2007: «le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14 settembre 1996 e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto» (lettera o); «per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale gli assistiti non esentati dalla quota di partecipazione al costo sono tenuti al pagamento di una quota fissa sulla ricetta pari a 10,00 euro» (lettera p); Vista la deliberazione giuntale 30 giugno 2006, n di «Approvazione della programmazione annuale 2006 del servizio sanitario regionale» con la quale è stato recepito, nel Documento 6, l accordo 17 marzo 2006, di durata triennale, intervenuto tra l Assessore regionale alla salute e protezione sociale, il Presidente dell»associazione italiana ospedalità privata» (AIOP) ed il Presidente dell»associazione nazionale istituzioni sanitarie ambulatoriali private» (ANISAP) e con la quale, in particolare: si stabilisce che «nella programmazione regionale i soggetti privati che sono già temporaneamente accreditati, e che sono rappresentati da AIOP ed ANISAP, sono considerati pienamente integrati nella rete ospedaliera e territoriale esistente ed in quanto tali la loro attività viene presa in considerazione per singola funzione nell ambito della trattazione complessiva dell offerta, ospedaliera, ambulatoriale e territoriale» (punto n. 3); si approvano, individuate per singolo erogatore privato e, in via indicativa, in quota parte per singola azienda per i servizi sanitari, le risorse economiche minime assegnate per l anno Inoltre, la Regione riconosce ai privati aderenti ad AIOP o ad ANISAP una quota minima di crescita dell attività, anche al fine di ridurre i tempi di attesa, pari al 3% annuo, per gli anni 2006, 2007 e 2008, al netto delle variazioni tariffarie che saranno previste dalla programmazione regionale (punto n. 5); si prevede che «gli erogatori privati che sono già temporaneamente accreditati e che aderiscono all AIOP ed all ANISAP applicano le tariffe di volta in volta deliberate dalla Regione sia per le prestazioni specialistiche ambulatoriali, compresa la diagnostica strumentale e di laboratorio, sia per le prestazioni di assistenza ospedaliera» (punto n. 9); si prevede la costituzione della Commissione Mista, i cui componenti sono rappresentanti delle aziende sanitarie regionali, dell Agenzia regionale della sanità, nonché delle associazioni AIOP ed ANISAP, con il compito di effettuare un monitoraggio periodico al fine di «cogliere precocemente le criticità di domanda e offerta che dovessero insorgere, per garantire la compatibilità economica del sistema, per rimuovere gli eventuali ostacoli che dovessero rallentare gli interventi previsti nel triennio e per sorvegliare l applicazione della metodologia prevista» in relazione allo sviluppo dell offerta in termini di nuove attività. La Commissione in parola dovrà «affrontare e risolvere situazioni di non conformità, mancati accordi, rispetto degli accordi generali, criticità locali (verifiche su prestazioni, codifiche, appropriatezza ecc)» (punto n. 12); Richiamate le deliberazioni della Giunta regionale: foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 11
12 D. G. R. 24 novembre 2006, n. 2843, con la quale è stato adottato il «Piano sanitario e sociosanitario regionale per il triennio » che prevede la realizzazione di una rete integrata di servizi sanitari della quale fanno parte anche soggetti erogatori privati, già temporaneamente accreditati, organizzata per funzione e per area vasta; D. G. R. 22 dicembre 2006, n. 3163, con la quale sono state adottate le «Linee annuali per la gestione del servizio sanitario regionale nel 2007», le quali prevedono la prosecuzione dell attuazione, nel corso del 2007, del surrichiamato accordo 17 marzo 2006 e ne richiamano, in particolare, il punto 5, in base al quale la Regione Friuli Venezia Giulia «riconosce alle strutture private che sono temporaneamente accreditate, una quota minima di crescita dell attività e della complessità delle prestazioni erogate, pari al 3% annuo, al netto delle variazioni tariffarie che saranno previste dalla programmazione regionale. Ciò significa che l importo complessivo regionale minimo 2007 da assegnare alle suddette strutture, riguardante sia l attività di ricovero che ambulatoriale, è quello derivante dall accordo, con valenza triennale, per il 2006 incrementato del 3%. Eventuali variazioni derivanti dalla revisione delle tariffe saranno riconosciute a partire dalla data di entrata in vigore del nuovo tariffario»; D. G. R. 8 febbraio 2007, n. 235, relativa alle «Disposizioni transitorie in tema di revisione del sistema regionale di partecipazione alla spesa sanitaria (ticket)», con la quale è stata fissata ad euro 46,00 la somma massima dovuta dal cittadino a titolo di compartecipazione alla spesa sanitaria, indipendentemente dal valore della prestazione e per effetto della quale deliberazione (anche) le strutture private registrano un incremento degli importi incassati e, pertanto, una corrispondente reale diminuzione degli importi potenzialmente fatturabili alle aziende per i servizi sanitari; D. G. R. 16 febbraio 2007, n. 288, con la quale è stato adottato, in attuazione al Piano nazionale, il Piano regionale di contenimento dei tempi d attesa per il triennio , il quale, evidenziando tra gli obiettivi la razionalizzazione dell offerta, declina le azioni per il raggiungimento della medesima evidenziate, per quanto in questa sede rileva: - nell incremento delle prestazioni erogate, tenuti conto i criteri di appropriatezza; - nell incremento dei volumi di offerta, ove le situazioni siano critiche; - nella programmazione per area vasta della distribuzione di apparecchiature e di prestazioni, sulla base di accessibilità ed equità; Ritenuto, pertanto, di dover applicare gli sconti di cui alla surrichiamata legge finanziaria nazionale, nella misura percentuale colà indicata, agli importi di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit., stabilendo che: a) per la determinazione del valore economico dello sconto si utilizzano gli importi tariffari per le prestazioni ambulatoriali di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit. ; b) per le prestazioni presenti nel tariffario vigente per la Regione Friuli Venezia Giulia che non trovano corrispondenza nell elenco di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit., lo sconto è applicato alle vigenti tariffe regionali diminuite della quota percentuale pari alla differenza, calcolata sulle tariffe delle prestazioni che coincidono, tra le tariffe regionali medesime e le tariffe di cui al decreto ministeriale in argomento; c) per le prestazioni afferenti alla branca del laboratorio analisi, il valore economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 20 per cento della relativa tariffa di cui sub a) e b), mentre per le prestazioni afferenti alle altre prestazioni specialistiche il valore economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 2 per cento delle relative tariffe di cui sub a) e b); d) per le prestazioni erogate a soggetti esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria (ticket) l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c); e) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, uguale o inferiore ad euro 46,00 per ricetta, non si applica alcuno sconto, in considerazione del fatto che, in tali casi, il fatturato delle aziende per i servizi sanitari è uguale a zero; foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 12
13 f) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, superiore ad euro 46,00 per ricetta, l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c) ed ulteriormente diminuito dell importo del ticket incassato (euro 46,00 per ciascuna ricetta); g) per le prestazioni erogate nel periodo 1 gennaio - 28 febbraio 2007 si applicano le disposizioni di cui ai punti precedenti, tenuto conto che il sistema di compartecipazione alla spesa sanitaria, in vigore prima dell adozione della D. G. R. 235/2007, cit. (ticket + quota fissa) comporta per i non esenti la presenza di un fatturato a partire da prestazioni con valore tariffato superiore a 46,00 E a ricetta; nelle situazioni in cui l introito (ticket e quota fissa) eccede il valore della prestazione non si applica lo sconto e la quota eccedente il valore della prestazione va rimborsata all Azienda di residenza del paziente; h) il riferimento per la fatturazione definitiva sarà il Sistema informativo regionale specialistica ambulatoriale (SIASA), che sarà adeguato ai fini dell applicazione degli algoritmi derivanti dal presente provvedimento; i) nel caso in cui siano in vigore, tra singole aziende per i servizi sanitari e soggetti erogatori privati, accordi che prevedono la fornitura di pacchetti articolati di servizi, dei quali le prestazioni ambulatoriali siano solo una parte dell accordo medesimo, il presente provvedimento può essere applicato limitatamente alle prestazioni che vengono registrate nel SIASA; Rilevato che si configura uno scostamento tra il fatturato delle prestazioni storicamente effettuate dai singoli erogatori privati accreditati ed il budget economico complessivo come loro definito ed assegnato nella D. G. R. 1508/2006, cit., per effetto dell applicazione: della surrichiamata L. 296/2006, in quanto la quota di compartecipazione alla spesa sanitaria sostenuta dai cittadini ed incassata dai soggetti erogatori privati viene aumentata sin dal mese di gennaio 2007 e tale incremento, sebbene in misura minore, è confermato dalla D. G. R. 235/2007, cit., relativa al ticket sanitario; del presente provvedimento, che comporta, indirettamente, una riduzione del tariffato; Precisato che la D. G. R. 288/2007, cit., prevede che, in caso di mancato rispetto dei tempi massimi di attesa ivi previsti, venga attivata, tra le altre previste, l iniziativa dell aumento del volume delle prestazioni erogate, la quale richiede un adeguato finanziamento regionale; Ritenuto che il valore economico del descritto scostamento tra il fatturato degli erogatori privati ed il budget loro assegnato debba essere utilizzato, al fine di dare concreta risposta alle criticità dei tempi di attesa, da parte delle aziende per i servizi sanitari e fino al raggiungimento del budget specifico già definito con i singoli erogatori privati, realizzando volumi aggiuntivi di attività ambulatoriale, da definirsi con specifici, successivi, accordi; Su proposta dell Assessore alla salute e protezione sociale, la Giunta regionale, all unanimità Delibera 1. Ai sensi dell articolo 1, comma 796, lettere o) e p) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007), gli sconti sono calcolati e applicati, dal 1 gennaio 2007 e le quote di partecipazione alla spesa sanitaria per i soggetti erogatori privati, sono gestite con le seguenti modalità: a) per la determinazione del valore economico dello sconto si utilizzano gli importi tariffari per le prestazioni ambulatoriali di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit. ; b) per le prestazioni presenti nel tariffario vigente per la Regione Friuli Venezia Giulia che non trovano corrispondenza nell elenco di cui al D. M. 22 luglio 1996, cit., lo sconto è applicato alle vigenti tariffe regionali diminuite della quota percentuale pari alla differenza, calcolata sulle tariffe delle prestazioni che coincidono, tra le tariffe regionali medesime e le tariffe di cui al decreto ministeriale in argomento; c) per le prestazioni afferenti alla branca del laboratorio analisi, il valore economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 20 per cento della relativa tariffa di cui sub a) e b), mentre per le prestazioni afferenti alle altre prestazioni specialistiche il valore foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 13
14 economico dello sconto, per singola prestazione, è pari al 2 per cento delle relative tariffe di cui sub a) e b); d) per le prestazioni erogate a soggetti esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria (ticket) l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c); e) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, uguale o inferiore ad euro 46,00 per ricetta, non si applica alcuno sconto, in considerazione del fatto che, in tali casi, il fatturato delle aziende per i servizi sanitari è uguale a zero; f) per le prestazioni erogate a soggetti non esenti dalla compartecipazione alla spesa sanitaria e con valore, a tariffa vigente per il Friuli Venezia Giulia, superiore ad euro 46,00 per ricetta, l importo da fatturare, da parte dei soggetti erogatori privati, alle aziende per i servizi sanitari è pari al valore economico delle tariffe vigenti per la Regione Friuli Venezia Giulia diminuito del valore economico (sconto) come determinato sub a), b) e c) ed ulteriormente diminuito dell importo del ticket incassato (euro 46,00 per ciascuna ricetta); g) per le prestazioni erogate nel periodo 1 gennaio - 28 febbraio 2007 si applicano le disposizioni di cui ai punti precedenti, tenuto conto che il sistema di compartecipazione alla spesa sanitaria, in vigore prima dell adozione della D. G. R. 235/2007, cit. (ticket + quota fissa) comporta per i non esenti la presenza di un fatturato a partire da prestazioni con valore tariffato superiore a 46,00 E a ricetta; nelle situazioni in cui l introito (ticket e quota fissa) eccede il valore della prestazione non si applica lo sconto e la quota eccedente il valore della prestazione va rimborsata all Azienda di residenza del paziente; h) il riferimento per la fatturazione definitiva sarà il Sistema informativo regionale specialistica ambulatoriale (SIASA), che sarà adeguato ai fini dell applicazione degli algoritmi derivanti dal presente provvedimento; i) nel caso in cui siano in vigore, tra singole aziende per i servizi sanitari e soggetti erogatori privati, accordi che prevedono la fornitura di pacchetti articolati di servizi, dei quali le prestazioni ambulatoriali siano solo una parte dell accordo medesimo, il presente provvedimento può essere applicato limitatamente alle prestazioni che vengono registrate nel Sistema informativo regionale dell assistenza specialistica ambulatoriale (SIASA). 2. Il valore economico del descritto scostamento tra il fatturato degli erogatori privati ed il budget loro assegnato è utilizzato, al fine di dare concreta risposta alle criticità dei tempi di attesa, da parte delle aziende per i servizi sanitari e fino al raggiungimento del budget specifico già definito con i singoli erogatori privati, realizzando volumi aggiuntivi di attività ambulatoriale, da definirsi con specifici, successivi, accordi». Questo il testo della impugnata deliberazione giuntale n. 704 del Come si è visto sopra, a sostegno del gravame le ricorrenti, appartenenti alla categoria dei «soggetti erogatori privati» hanno dedotto sei mezzi. Esse lamentano, innanzitutto, la violazione e falsa applicazione della normativa regionale riguardante l assetto organizzativo del Servizio sanitario regionale, connotato, coerentemente con le previsioni di riordino del Servizio sanitario regionale tracciate dal D. lgs n. 502/1992 e dalle successive leggi di riforma, dall equiparazione tra strutture private e pubbliche: strutture che concorrerebbero, su un piano di parità, a garantire l erogazione dei livelli ordinamentali di assistenza in un sistema peculiarmente caratterizzato dalla libertà del cittadino di scegliere il soggetto erogatore delle prestazioni richieste. Questo sistema verrebbe ad essere vulnerato nelle sue direttrici fondamentali dall imposizione alle strutture private di uno sconto percentuale sulla remunerazione complessiva loro corrisposta per l erogazione delle prestazioni assistenziali e sanitarie richieste dal SSR. In particolare, le ricorrenti lamentano che il suddetto sconto percentuale sia stato determinato sulla base del tariffario di cui al decreto ministeriale 22 luglio 1996, i cui importi sono reputati dalle ricorrenti medesime non in linea con l attuale valore economico delle prestazioni, oltre che calcolati sulla base di criteri ritenuti incongrui dalla giurisprudenza. Denunciano, altresì, le istanti il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta per le scelte ravvisate discriminatorie nei confronti delle strutture private. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 14
15 Da ultimo, le ricorrenti assumono l illegittimità derivata dell impugnata deliberazione giuntale n. 704/2007, stante l incostituzionalità della disposizione di cui all art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), asseritamente violativa di diverse norme costituzionali: di qui la richiesta di sollevare la questione innanzi alla Corte Costituzionale. Il Collegio rileva, in linea generale, che la deliberazione della Giunta Regionale del Friuli Venezia Giulia n. 704 del 29 marzo 2007 dà puntuale applicazione sul territorio regionale alle disposizioni di cui all art. 1, comma 796, lettere o) e p) della legge finanziaria 2006; quanto ai moduli gestionali istituiti per l applicazione degli sconti sulla remunerazione delle prestazioni erogate dalle strutture sanitarie private a carico del Servizio sanitario regionale, anch essi si appalesano in linea con le prescrizioni contenute nella normativa della legge finanziaria. Ciò precisato, i dubbi di costituzionalità sollevati dalle parti ricorrenti in ordine all art. 1, comma 796, lett. o) della legge statale n. 296/06 sono rilevanti: infatti, l oggetto del giudizio è costituito dalla deliberazione della Giunta Regionale recante specificamente: «l. 296/2006, art 1, comma 796, lettere o) e p): norme per l applicazione degli sconti sulle prestazioni ambulatoriali e per la gestione della quota di compartecipazione alla spesa sanitaria da parte dei soggetti erogatori privati», cioè la deliberazione regionale che ha dato specifica attuazione a detta disposizione, con l effetto che l eventuale illegittimità costituzionale di quest ultima si tradurrebbe in un vizio di illegittimità derivata dell atto impugnato e che il Collegio non può decidere il ricorso in esame prescindendo dalla soluzione della questione di costituzionalità. L art. 1, comma 796, lett. o) della legge statale n. 296/06 prevede che «fatto salvo quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie dall articolo 1, comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre2004, n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale,praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14 settembre1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto». Detta norma, ad avviso del Collegio, solleva dei dubbi di legittimità costituzionale che appaiono non manifestamente infondati nei termini che saranno di seguito esposti. Occorre premettere che il rapporto di accreditamento con il Servizio sanitario regionale (art. 8-quater e s. s. del D. Lgs. n. 502/1992 e s. m. i. ) presuppone: - la fissazione da parte dell Azienda sanitaria locale competente per territorio nei confronti delle strutture accreditate dei c. d. tetti di spesa annuali, i quali esprimono il limite massimo di prestazioni che l amministrazione sanitaria ritiene di acquistare dagli operatori privati nell anno di riferimento, nei limiti delle risorse assegnate dalla Regione ed in conformita alle vigenti disposizioni normative nazionali e regionali; - la remunerazione di queste prestazioni a tariffa (art. 8-quinquies, lett. d) e art. 8-sexies del D. Lgs. n. 502/1992). Con D. M. 22 luglio 1996 il Ministero della sanità aveva stabilito le tariffe massime relative alle prestazioni di specialistica ambulatoriale che le Regioni erano libere di recepire pedissequamente, o, al contrario, di prendere a base per un autonoma determinazione dei corrispettivi dovuti alle strutture private, sopportando pero gli eventuali costi differenziali. La deliberazione giuntale n. 704 del 2007 qui gravata, in piena applicazione dell art. 1, comma 796, lett. o) della legge n. 296/2006, determinerebbe la remunerazione delle prestazioni rese nel 2007 dalle strutture private convenzionate, odierne ricorrenti, in base alle tariffe fissate dal D. M. 22 luglio 1996, sulle quali dovrebbe altresi applicarsi uno sconto del 2% per le prestazioni di specialistica e del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio. Il risultato della applicazione di tale deliberazione, che viene impugnata davanti a questo Tribunale amministrativo regionale con l odierno ricorso, sarebbe costituita dal pagamento delle prestazioni, rese nel 2007 dalle strutture in regime di accreditamento, in foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 15
16 misura assai ridotta rispetto alle legittime aspettative ed insufficiente a coprire i costi, con il rischio verosimile di cessazione dell attivita per esposizione debitoria. Vero è che la Corte costituzionale (cfr., tra le più recenti, le sentenze nn. 111/2005 e 257/2007) ha ritenuto costituzionalmente legittima la scelta discrezionale di politica sanitaria e di contenimento della spesa pubblica volta ad ancorare l ammontare della spesa sanitaria a dati storici relativi agli stanziamenti previsti per gli anni precedenti; tuttavia, nel caso di cui alla attuale controversia la questione non attiene al volume quantitativo delle prestazioni sanitarie che possono essere acquistate dalle strutture convenzionate, ovvero all importo complessivo della spesa da sostenere, ma alla remunerazione di tali prestazioni ad un prezzo manifestamente inadeguato a coprirne i costi, per essere ragguagliato a tariffe di dieci anni prima. Detto questo, ritiene il Collegio che siano stati violati gli artt. 24 e 113 della Carta costituzionale, nella parte in cui l art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007) stabilisce l applicazione del D. M. del 22 luglio 1996, annullato in via definitiva dal Consiglio di Stato con decisione della IV sezione del 29 marzo 2001, n L annullamento era stato motivato con la circostanza che le tariffe per la remunerazione delle prestazioni erano state fissate senza una previa ed adeguata valutazione della loro congruita. A distanza di dieci anni il legislatore recepisce le tariffe, obliterando un giudicato e senza offrire una traccia argomentativa delle ragioni per le quali dette tariffe avrebbero potuto mantenere un qualche valore remunerativo delle prestazioni indicate. Al riguardo - osserva il Collegio-èdievidente applicazione il principio (cfr. Corte cost., sentenza 15 luglio 2005, n. 282) per cui, tra i limiti posti al legislatore vi e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, essendo comunque precluso al legislatore stesso di intervenire con norme aventi portata tale da annullare gli effetti di un giudicato. Non solo. La disposizione di legge sospettata di incostituzionalità sembra impingere negativamente anche sul principio di ragionevolezza insito nel paradigma dell art. 3 Cost., nella parte in cui finisce con l imporre tariffe non remunerative rispetto ai costi di produzione a quelle strutture che, in forza di un impegno contrattuale con l amministrazione sanitaria, si sono vincolate a fornire agli utenti del servizio sanitario nazionale un certo numero di prestazioni: è di intuitiva percezione il pregiudizio che verrebbero a subire le strutture in parola, le cui prestazioni, rese nel 2007, sarebbero remunerate con importi gia ritenuti inadeguati nel 1996, a fronte di un aumento consistente dei costi e del valore della moneta in dieci anni. Il solco argomentativo sin qui svolto porta a concludere anche per la violazione del principio di eguaglianza sancito dall art. 3 della Costituzione, in relazione sia alle strutture private che forniscono identici servizi a cittadini paganti, che alle strutture pubbliche, le quali continuerebbero a essere remunerate senza alcuna decurtazione. Inutile aggiungere che la applicazione di tariffe cosi risalenti, gia giudicate inadeguate nel 1996 e appesantite da uno sconto, per alcune, del 20%, per altre, del 2%, non puo essere giustificata solo con la esigenza di razionalizzare la spesa pubblica: il meccanismo, in realtà, non si sottrae, quindi, alla censura di incostituzionalità per violazione del diritto di libera iniziativa economica privata di cui all art. 41 Cost. Èinconfutabile l irragionevolezza di tale previsione - peraltro non assistita da una puntuale istruttoria - alla luce dell oggettivo diminuito potere d acquisto della moneta. La disposizione di cui all art. 1, comma 796, della legge n. 296/2006 si appalesa, altresi, violativa dell art. 32 Cost., ossia del diritto alla salute, sotto il versante del diritto a ottenere le prestazioni sanitarie e sotto quello della libera scelta degli assistiti. Ed invero, il meccanismo legislativo de quo, che costringe le strutture private convenzionate a fornire prestazioni sanitarie a prezzi insufficienti a coprire i costi, è suscettivo di pregiudicare l erogazione di quelli prestazioni che - pacificamente - le strutture pubbliche non sono in grado di fornire o non sono in grado di fornire con quel livello di eccellenza che, invece, sono in grado di fornire determinate strutture private. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 16
17 Sotto l aspetto più propriamente istruttorio, poi, è d uopo ricordare che l art. 8-sexies del D. Lgs. n. 502/1992, ai commi 5 e 6, prevede espressamente che: « Il Ministro della sanita, sentita l Agenzia per i servizi sanitari regionali, d intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell art. 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l unita di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate, in base ai costi standard di produzione e di quote standard di costi generali, calcolati su un campione rappresentativo di strutture accreditate, preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualita della assistenza. Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali in base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario, articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro caratteristiche organizzative e di attivita, verificati in sede di accreditamento delle strutture stesse. 6. Con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto della definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e delle relative previsioni di spesa, dell innovazione tecnologica e organizzativa, nonche dell andamento del costo dei principali fattori produttivi...». Ora - osserva il Collegio - l art. 8-sexies del D. Lgs. n. 502/1992, ai commi 5e6,faleva, nella determinazione delle tariffe, sui costi di produzione, o, nello spirito della tariffa, su di una quota di essi, contemplando un preciso modulo istruttorio, incentrato sulla rilevazione periodica dei costi nonché sulla revisione dei c. d. LEA (Livelli Essenziali di Assistenza) ed ispirato a criteri di logicità. Come già si è accennato sopra, l obliterazione di una compiuta istruttoria, o, tampoco, la non menzione della sua effettuazione, vulnera l art. 97 Cost., non avendo l Autorità procedente dato conto dell iter procedimentale seguito al fine di pervenire alle determinazioni adottate. In conclusione, ritenendo che la questione di legittimita costituzionale per violazione da parte dell art. 1, comma 796, lett. o) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 degli artt. 3, 41, 32, 97 della Costituzione, sia rilevante e non manifestamente infondata, il Collegio sospende il giudizio e, riservata ogni altra decisione, rimette alla Corte costituzionale la questione stessa. Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa. P. Q. M. Il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia solleva avanti alla Corte costituzionale, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell art. 1, comma 796, lett. o) della legge statale n. 296 del 2006 per contrasto con gli artt. artt. 3, 41, 32, 97 della Costituzione. Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Manda alla Segreteria del Tribunale, ex art. 23 della legge n. 87 del 1953, di notificare la presenta ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri nonché di darne comunicazione al Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della Repubblica. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 17
18 Tribunale amministrativo regionale Friuli Venezia Giulia *11 luglio 2008 n. 401 Pres. Borea Est. De Piero A.S.D. G. P. (avv. Zanchettin, Bottari, Sardos Albertini) Comune di Spilimbergo e altra (n.c.). (avv. Rosati) [6708/180] Procedimento amministrativo - Partecipazione al procedimento - Comunicazioni - Viola zione del bando di gara da parte della Commissione e sua sostituzione - Comunicazione di avvio del procedimento di revoca all aggiudicataria provvisoria - Necessità - Esclusione. Una volta che, dopo che la Commissione di gara ha proceduto all aggiudicazione provvisoria, l amministrazione constati che l organo amministrativo ha violato, nell assegnare un punteggio, le norme di gara e provveda alla sua integrale sostituzione con altra Commissione, che aggiudicherà in seguito definitivamente l appalto ad altra ditta, nessuna comunicazione di avvio del procedimento è dovuta all aggiudicataria provvisoria. SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 153 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da: A. S. D. Gymnasium Pordenone - art. 23 Bis L. 1034/71, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Dolores Bottari, Paolo Sardos Albertini e Maurizio Zanchettin, con domicilio eletto presso il secondo, in Trieste, via Filzi 15; contro Comune di Spilimbergo, rappresentato e difeso dall avv. Federico Rosati, con domicilio eletto presso lo stesso, in Trieste, via Donota 3; nei confronti di S. S. A. R. C. A. - Soc. Sportiva Attivita Ricreative Culturali; per l annullamento, previa sospensione dell efficacia, - della nota dd prot. n /791 con la quale veniva disposta la sospensione dell esito della gara ; - della deliberazione della Giunta Comunale n. 5 dd con la quale il Comune ha confermato la sospensione degli esiti della gara e ricostituito la Commissione di gara sostituendo i Commissari; - del verbale di gara ufficiosa con il quale sono stati rivisti i criteri di assegnazione dei punteggi, individuando nell offerta presentata da s. s. A. R. C. A., quella economicamente più vantaggiosa; - della deliberazione della Giunta Comunale n. 7 dd di presa d atto delle operazioni della Commissione del ; - della nota dd con la quale è stata comunicata alla ricorrente la ricostituzione della Commissione e della nota dd prot. n con la quale è stata comunicata la nuova graduatoria; - della nota riservata del Presidente della prima Commissione n. 114 ris. dd ; - della comunicazione dd prot. n. 6145/7112 con la quale il Comune ha negato l accesso alla predetta lettera riservata n. 114 i ris. dd ; Visti i motivi aggiunti depositati in data 17 marzo 2008 con i quali si impugnano il provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara in favore della S. S. Arca di Oderzo, di cui alla determina n. 75 dd e la convenzione stipulata tra l Amministrazione comunale e l aggiudicataria, non conosciuta.. Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visto l atto di costituzione in giudizio di Comune di Spilimbergo; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, all udienza pubblica del giorno 25/06/2008, il cons. Rita De Piero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO Ricorso n. 153/06 Sent. N. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 18
19 1. - La ricorrente Associazione A. S. D. GYMNASIUM PORDENONE (di seguiti A. S. D. ) espone di operare da molti anni nel campo della gestione e conduzione di impianti natatori, e, in specie, dell impianto «La Favorita» di Spilimbergo (oggetto della gara di cui si controverte), della gestione e manutenzione del quale si è occupata sin dagli anni 80. Il Comune di Spilimbergo, dovendo provvedere al rinnovo del contratto, decideva di ricorrere alla trattativa privata, previo esperimento di gara ufficiosa, invitando, allo scopo, alcune Ditte, tra cui la ricorrente Per l aggiudicazione era stato scelto il metodo dell offerta economicamente più vantaggiosa, di cui all art. 23, comma 1, del D. Lg. 157/95. Per quanto qui rileva, il Capitolato Speciale - relativamente all offerta economica - prevedeva che l Amministrazione avrebbe contribuito alle spese di gestione, con una somma annua massima di E ,00 (rispetto alla quale i concorrenti dovevano effettuare una richiesta al ribasso, specificando l entità del contributo preteso). A. S. D. risultava aggiudicataria provvisoria. Con nota del , peraltro, il Presidente della Commissione comunicava l intenzione di sospendere la gara e riconvocare la Commissione, per - non meglio precisati - «profili esaminati» dalla Commissione stessa che necessitavano di «ulteriori approfondimenti». I due Commissari esperti (la Commissione era composta dal Segretario Generale dell Ente, con funzioni di Presidente, e da due Commissari esperti della materia), pur ritualmente convocati non si presentavano, dichiarando di ritenere esaurito il proprio compito, cosicché il Comune, con atto del , nominava una nuova Commissione, composta da due avvocati e un esperto. Questo nuovo organo rideterminava i punteggi - alla stregua di una diversa lettura delle clausole del bando - a suo dire correggendo gli errori che erano stati precedentemente commessi. In esito a questa rivalutazione risultava aggiudicataria la controinteressata S. S. ARCA Contro l aggiudicazione agisce la ricorrente deducendone l illegittimità sotto i seguenti profili: 1) violazione degli artt. 3 e 7 della L. 241/90. Perplessità. La nota del Comune del stabiliva di «sospendere l esito» della gara, ritenendo di doverne riesaminare «alcuni profili». Detto provvedimento è illegittimo sia per omessa comunicazione di avvio del procedimento che per carenza di motivazione. Motivazione che non è emersa compiutamente neppure dai successivi atti, ove non si precisa in quali lacune o errori sarebbe incorsa la prima Commissione. Il Presidente della Commissione aveva peraltro inviato alla Giunta comunale una nota riservata sui fatti di cui si controverte, che non è stata resa disponibile alla ricorrente (che ne chiede conseguentemente l acquisizione). 2) Violazione del principio di continuità della gara. Illogicità e sviamento. I criteri di aggiudicazione delle offerte devono esser stabiliti prima dell apertura delle buste contenenti le offerte medesime. Nel caso di specie così non è stato: infatti il Comune - dopo che le buste delle offerte erano state aperte e addirittura era stato individuato l aggiudicatario provvisorio - ha deciso di rivalutare le offerte alla stregua di un criterio diverso da quello originariamente seguito, che ha comportato l aggiudicazione della gara alla controinteressata. Per pacifica giurisprudenza, i criteri di aggiudicazione non possono essere modificati in corso di gara, dopo che sono stati conosciuti i contenuti delle offerte. 3) Illogicità. Violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione. La seconda Commissione ha affermato che la prima avrebbe errato nell attribuire il punteggio relativo all «esperienza nella gestione di impianti sportivi analoghi», avendo utilizzato un criterio proporzionale, anziché applicare alla lettera quanto stabilito dall art. 14 del Capitolato, che impone di assegnare un punto per ogni anno di esperienza, sino ad un massimo di 15. La prima Commissione, rilevato che la ricorrente aveva gestito «impianti analoghi» per 26 anni, le aveva attribuito tutti i 15 punti previsti, e alle altre concorrenti un punteggio foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 19
20 proporzionale, cosicché ARCA - che vanta un esperienza di 13 anni - aveva ottenuto punti 7,5 (cioè 15 : 26 = 0, 577 x 13 = 7,50). Il criterio della lex specialis, così interpretato, è perfettamente logico, e consente di valorizzare adeguatamene la Ditta con maggior esperienza. La seconda Commissione, invece, stravolgendo la ratio del criterio stesso, ha attribuito 15 punti alla ricorrente e 13 ad ARCA, di fatto svalorizzando la maggior esperienza di A. S. D.. Né giova affermare che quest ultima interpretazione pare avvalorata dalla formulazione letterale dell art. 14, dato che anche in materia di interpretazione di bandi di gara, valgono le regole generali, secondo cui va privilegiata l interpretazione più consona agli scopi contrattuali voluti dalle parti. Nella specie è evidente che il Comune intendeva scegliere il concorrente con maggior capacità e più lunga esperienza. 4) Carenza di motivazione e illogicità. Violazione dei principi di economicità e buona amministrazione. Nella scelta dei componenti della seconda Commissione il Comune è incorso in un ulteriore illegittimità. La prima Commissione, infatti, era composta dal Segretario Generale del Comune (con funzioni di Presidente) e da due soggetti particolarmente esperti nel settore, cioè il Presidente regionale del CONI e il Presidente regionale della FIN, laddove la nuova Commissione è composta da due avvocati ed un perito industriale, di non meglio specificate competenze. Mancano, quindi, i soggetti «esperti nella specifica materia» e non sono chiare le ragioni che hanno ispirato questa scelta. 5) Violazione dell art. 7 della L. 241/90. Illogicità contraddittorietà sviamento. Con la nota del , il Presidente della Commissione ha comunicato la sospensione della gara. In realtà - senza previa comunicazione di avvio del nuovo procedimento - si è rinnovata un intera fase di gara. 6) Violazione dell art. 25 del D. Lg. 157/95. Illogicità e contraddittorietà Violazione dei principi di economicità e buona amministrazione. Dal modo in cui si sono svolti i fatti, sorge il dubbio che il favor verso ARCA sia dovuto alla circostanza che tale Società non ha chiesto alcun contributo al Comune (mentre la ricorrente ha chiesto E ). Questo, anziché giocare in favore della controinteressata, avrebbe dovuto provocarne l esclusione dalla gara, o, quanto meno, indurre il Comune a chiedere giustificazioni sul punto, in quanto l offerta non può che ritenersi anomala, dati i costi di gestione delle piscine. L Ente doveva invitare ARCA a «giustificare la propria generosità» Il Comune di Spilimbergo, costituito, puntualmente controdeduce nel merito del ricorso, concludendo per la sua reiezione Con atto notificato il la ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso l atto di aggiudicazione definitiva, ritenuto illegittimo sia per illegittimità derivata sia per vizi propri. In particolare, la ricorrente deduce: 1) illogicità, contraddittorietà e vizi del procedimento. L aggiudicazione definitiva non è atto meramente confermativo dell aggiudicazione provvisoria, dato che il Responsabile del Procedimento ha l obbligo di valutare tutte le circostanze relative alla gara e verificarne il corretto svolgimento. Ciò non è stato fatto, come risulta dalla semplice lettura del provvedimento che si limita ad elencare gli atti compiuti senza effettuare un nuova valutazione degli stessi. Detti atti appaiono illegittimi anche perché è stato il Presidente della Commissione (e non quest ultima nella sua interezza), per ignote ragioni, a decidere autonomamente di nominare una nuova e diversa Commissione. 2) Carenza di motivazione. Illogicità violazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione. Le ragioni della revisione del punteggio sono contenute nella nota n. 114 del , mai resa disponibile alla ricorrente. Di fatto, quindi, la motivazione manca tuttora Il Comune ha controdedotto anche sui motivi aggiunti, di cui ugualmente chiede la reiezione. foro amministrativo T.A.R. n addenda online Giuffrè Editore P. 20
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