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Timestamp: 2016-10-21 11:22:41+00:00
Document Index: 253950251

Matched Legal Cases: ['art. 66', 'art. 75', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 24', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'in fine', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 33', 'art. 75']

106 Ia 7618. Extrait de l'Arr�t de la Ire Cour de droit public du 24 septembre 1980 dans la cause Dussex c. Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)
Art. 4 Cst.; plan de zones communal; droit d'�tre entendus des propri�taires int�ress�s. Les propri�taires fonciers touch�s par un plan de zones ont le droit, quelle que soit la nature de ce plan, d'�tre entendus individuellement avant qu'une d�cision d�finitive soit prise au sujet de l'attribution de leurs biens-fonds � une zone d�termin�e (consid. 2b); il en est de m�me lorsque le Conseil d'Etat modifie de mani�re essentielle, lors de la proc�dure d homologation, un plan de zones �tabli par une commune (consid. 3). Faits � partir de page 76
BGE 106 Ia 76 S. 76
Georges Dussex est propri�taire d'une parcelle d'une surface de 10097 m2, inscrite au cadastre de la commune d'Ayent sous le no 3083. Cette parcelle lui a �t� adjug�e dans le cadre des ench�res publiques par lesquelles le syndicat du remaniement parcellaire d'Ayent a mis en vente les parcelles libres dont il �tait propri�taire.
La commune d'Ayent a fait �tablir un projet de r�glement des constructions avec plan de zones. Approuv� le 6 octobre 1978 par le Conseil communal, ce projet a �t� adopt� par l'Assembl�e primaire le 3 d�cembre 1978, puis soumis pour homologation au Conseil d'Etat du canton du Valais. Il instituait notamment une zone de d�veloppement futur d'une surface BGE 106 Ia 76 S. 77de 425,26 hectares, dans laquelle il �tait en principe possible d'�lever des constructions non agricoles sur la base de plans de quartier �tablis pour une surface minimale de 5000 m2 et avec une densit� maximale de 0,20. Aux termes du plan de zones soumis � l'homologation du Conseil d'Etat, la parcelle de Dussex �tait class�e en zone de d�veloppement futur. Elle �tait toutefois qualifi�e de zone sensible au sens de l'art. 66 lettre a du r�glement.
Par d�cision du 28 novembre 1979, le Conseil d'Etat a homologu� le r�glement des constructions et le plan de zones de la commune d'Ayent, en y apportant cependant un certain nombre de modifications. Il a notamment d�cid� de supprimer, soit de d�classer en zone sans affectation d�finie, toute la zone de d�veloppement futur. La d�cision du 28 novembre 1979 n'a �t� notifi�e qu'� l'administration communale d'Ayent. Pour le surplus, elle a fait l'objet d'une publication au Bulletin officiel du canton du Valais du 14 d�cembre 1979. Cette publication pr�cise simplement que le Conseil d'Etat a approuv�, avec des r�serves dont il peut �tre pris connaissance aupr�s de l'administration communale, le r�glement des constructions et le plan de zones de la commune d'Ayent.
Agissant par la voie du recours de droit public, Dussex a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat du 28 novembre 1979. Dans ses observations, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et annul� la d�cision attaqu�e pour les motifs suivants:
1. b) Le recourant reproche � l'autorit� cantonale d'avoir rendu sa d�cision sans lui avoir donn� l'occasion de s'exprimer pr�alablement � son sujet. C'est � juste titre qu'il n'invoque pas la violation d'une disposition du droit cantonal, car ni l'art. 75 Cst. val., ni les art. 4 ss. de la loi sur les constructions du 19 mai 1924 (LC) LC, ne pr�cisent quelle est la proc�dure � laquelle est soumise l'homologation d'un r�glement communal ou d'un plan de zones par le Conseil d'Etat. L'art. 7 LC se borne simplement � imposer � l'autorit� de surveillance de porter sa d�cision d'homologation � la connaissance du public et de la publier dans le bulletin officiel.
c) Dans de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), le Conseil d'Etat a certes fix� une proc�dure pr�cise pour l'adoption et la modification des plans de BGE 106 Ia 76 S. 78zones (Bulletin officiel du canton du Valais du 15 f�vrier 1980 p. 121/122). Ce texte garantit �galement, en application de l'art. 33 LAT, aux personnes touch�es par les mesures d'am�nagement et qui poss�dent un int�r�t digne de protection � ce qu'elles soient modifi�es, le droit d'�tre entendues et de former opposition. Toutefois, les dispositions de l'ordonnance du 7 f�vrier 1980 ne r�glent pas leur droit � l'audition lorsque le plan est modifi� de fa�on sensible � leur d�triment par l'autorit� de surveillance. Elles ne s'appliquent, au demeurant, pas � la pr�sente esp�ce en vertu de l'art. 24 al. 2 de l'ordonnance.
2. a) Il est constant que seule la commune a �t� entendue au cours de la proc�dure d'homologation de son r�glement des constructions et de son plan de zones par le Conseil d'Etat. Bien que l'une des modifications apport�es par l'autorit� cantonale ait pour cons�quence le d�classement de la parcelle du recourant en zone non constructible, celui-ci n'a, au m�me titre que tous les particuliers touch�s par la d�cision cantonale, pas �t� consult� sur ce point. Il n'en a �t� inform� que par la publication de la d�cision attaqu�e. Il �l�ve, d�s lors, � l'encontre de celle-ci, le grief de violation de son droit d'�tre entendu tel qu'il d�coule de l'art. 4 Cst. A cet �gard, le Conseil d'Etat affirme, dans ses observations sur le recours de droit public, que l'art. 4 Cst., pas plus que le droit cantonal, ne lui fait obligation d'entendre les int�ress�s avant de prendre la d�cision de modifier un plan de zones communal, �tant donn� la nature l�gislative d'un tel plan. La proc�dure suivie en l'esp�ce correspondrait, au reste, � une pratique constante, justifi�e par l'impossibilit� de mettre en oeuvre le droit d'�tre entendu au b�n�fice de tous les particuliers touch�s par une mesure de planification affectant l'ensemble d'une r�gion.
b) Comme on l'a vu (supra consid. 1b), le droit cantonal ne contient aucune disposition permettant aux propri�taires int�ress�s de s'exprimer avant que l'autorit� de surveillance ne rende sa d�cision. Il s'agit d�s lors seulement d'examiner si la proc�dure suivie par l'autorit� cantonale est compatible avec les exigences minimales du droit d'�tre entendu, telles qu'elles d�coulent de l'art. 4 Cst. (ATF 104 Ia 67 consid. 2a; ATF 101 Ia 310 consid. 1a).
Selon la jurisprudence, un particulier a, moyennant certaines conditions, le droit d'�tre entendu en proc�dure administrative avant que ne soit rendue une d�cision qui le touche dans sa BGE 106 Ia 76 S. 79situation juridique. Ce droit ne s'�tend toutefois pas � la proc�dure l�gislative, soit � celle qui conduit � l'adoption de normes g�n�rales et abstraites (ATF 104 Ia 67 consid. 2b; ATF 100 Ia 391 consid. 3; ATF 90 I 338 consid. 2). Or, qu'elle ait un effet d�claratoire ou constitutif, la d�cision par laquelle l'autorit� cantonale se prononce sur l'approbation d'un r�glement communal ressortit � son devoir de surveillance et fait partie int�grante de la proc�dure l�gislative (ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, p. 405 IV/9).
La question de la nature juridique d'un plan d'am�nagement, soit celle de savoir s'il contient des normes g�n�rales et abstraites ou s'il consiste dans un ensemble de d�cisions individuelles est fort disput�e en doctrine et en jurisprudence. Cependant, quelle que soit la r�ponse donn�e � cette question, le fait que le plan de zones soit indissolublement li� � un r�glement ne suffit pas, contrairement � ce que soutient le Conseil d'Etat, � refuser le droit d'�tre entendu aux propri�taires int�ress�s.
Le Tribunal f�d�ral, suivi aujourd'hui par la majorit� de la doctrine, s'est en effet refus� � classer de mani�re d�finitive les plans soit dans la cat�gorie des r�gles g�n�rales et abstraites (Erlass), soit parmi les d�cisions individuelles (Verf�gung). Il a admis que le plan r�unit des �l�ments des unes et des autres (ATF 104 Ia 67 consid. 2b; ATF 99 Ia 714 consid. 4; ATF 94 I 350 consid. 5; ATF 90 I 354 et 356; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I no 11 B I et II, p. 64 ss.; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 395/396 ch. 3/b).
Tout en maintenant son opinion selon laquelle le plan d'am�nagement est une institution interm�diaire entre les actes l�gislatifs et administratifs, le Tribunal f�d�ral a reconnu aux propri�taires fonciers touch�s par un tel plan le droit d'�tre entendus individuellement, de mani�re appropri�e, avant qu'une d�cision d�finitive ne soit prise au sujet de l'attribution de leurs biens-fonds � une zone d�termin�e. Il a cependant laiss� ind�cise la question de savoir si ce droit pourrait �tre �galement garanti en cas d'adoption d'un plan de protection du paysage englobant toute une r�gion (ATF 104 Ia 67 consid. 2b, 1er alin�a in fine). Dans sa jurisprudence ant�rieure, � laquelle il se r�f�re express�ment dans ce dernier arr�t, le Tribunal f�d�ral a cependant pr�cis� que la reconnaissance du droit d'�tre entendu du propri�taire int�ress� au cours d'une proc�dure d'adoption ou de modification d'un plan �tait ind�pendant de BGE 106 Ia 76 S. 80la nature juridique de celui-ci. Il a admis que, m�me si l'on assimilait th�oriquement le plan � une loi, on devrait dire qu'il constitue un cas particulier auquel il ne serait pas juste d'appliquer le principe selon lequel l'individu n'a pas le droit d'�tre entendu au cours d'une proc�dure l�gislative (ATF du 11 septembre 1963 en la cause Balser Terraingesellschaft A.G., publi� dans Zbl 1964, p. 216 ss.).
Cette conclusion qui rejoint l'avis de la doctrine (IMBODEN/RHINOW, vol. I, op. cit.; no 81 B I/500-501; 87 II 546/7; KNOEPFEL, Demokratisierung der Raumplanung, th�se Berne 1977, p. 203 ss.; MACHERET, "A propos de l'arr�t 'Rizzi A.G.'", dans Droit de la construction 1980/3, p. 44) doit �tre maintenue. Toute autre solution conduirait notamment � traiter de fa�on diff�rente, sans justification, les propri�taires int�ress�s par un plan de zones selon qu'ils exercent ou non leurs droits politiques dans la commune. Seuls les premiers seraient appel�s � se prononcer sur l'adoption du plan de zones, alors que les seconds seraient priv�s de tout moyen de donner leur avis � son sujet. Le crit�re de l'�tendue de la r�gion englob�e dans un plan, all�gu� par l'autorit� cantonale dans sa r�ponse au recours, n'est gu�re convaincant, dans la mesure o� une proc�dure appropri�e est de nature � garantir le droit d'�tre entendu des propri�taires int�ress�s sans compromettre l'int�r�t public � la r�alisation de la planification envisag�e.
3. Rien ne justifie de limiter � la proc�dure devant l'autorit� communale le droit d'�tre entendu ainsi reconnu aux int�ress�s lors de l'adoption ou de la modification de plans de zones, du moins lorsque l'autorit� cantonale de surveillance a la comp�tence de substituer son pouvoir d'appr�ciation � celui de l'autorit� communale et de modifier d'autorit�, et sur des points essentiels, le plan �labor� par celle-ci (cf. KRAYENB�HL, Participation et collaboration dans l'�tablissement des plans d'am�nagement du territoire, ZBl 1979/9 p. 400/401; KNOEPFEL, op. cit., p. 274 ss.). La jurisprudence a clairement pos� que si, dans de tels cas, le Conseil d'Etat ne veut pas approuver la r�partition des zones projet�es par la commune, il doit, avant d'ordonner une modification du plan, entendre les propri�taires touch�s par la modification envisag�e. On ne peut renoncer � une nouvelle audition que lorsque les propri�taires int�ress�s ont d�j� soulev� dans la proc�dure communale les m�mes griefs contre la r�partition des zones envisag�e par le BGE 106 Ia 76 S. 81Conseil d'Etat (ATF 104 Ia 68 consid. 2c). Le Tribunal f�d�ral a par ailleurs admis que cette jurisprudence �tait applicable � la proc�dure d'homologation par le Conseil d'Etat valaisan d'un plan de zones concernant tout le territoire habitable d'une commune relativement �tendue. Il a d�clar� que, dans le cadre d'une telle proc�dure, le propri�taire qui �tait d'accord avec le projet communal et dont l'immeuble vient par la suite � �tre d�class� au cours de la proc�dure d'approbation par le Conseil d'Etat a le droit, pr�alablement � la d�cision de cette autorit�, d'en �tre inform� et que possibilit� doit lui �tre donn�e de se d�terminer sur la modification projet�e (ATF du 20 septembre 1978 en la cause Mabillard c. commune de Leytron et VS, Conseil d'Etat, non publi�, consid. 2b p. 5).
En l'esp�ce, le dossier ne r�v�le pas si, parall�lement � la proc�dure l�gislative conduisant � la pr�sentation du projet � l'Assembl�e primaire, le Conseil communal d'Ayent a proc�d� � une mise � l'enqu�te publique de son plan de zones. Ce fait, de m�me que la d�termination du recourant sur le projet �labor� par la commune, est sans signification pour la solution du pr�sent recours. Ce qui est d�terminant, c'est que le Conseil d'Etat a modifi� de mani�re essentielle ce projet et que sa modification a entra�n� le d�classement de la parcelle du recourant d'une zone � b�tir, aux possibilit�s apparemment restreintes, en une zone sans affectation d�finie, non constructible. Touch� de mani�re importante par la nouvelle r�partition, il devait avoir la possibilit� de se d�terminer � son sujet. Seule une telle possibilit� correspond �galement aux exigences de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979, qui n'�tait � vrai dire pas encore applicable � la pr�sente proc�dure. En effet, la protection juridique pr�vue � l'art. 33 LAT, qui exige au moins une voie de recours contre les d�cisions et les plans d'affectation, serait illusoire si l'autorit� ex�cutive pouvait, sans entendre pr�alablement les propri�taires concern�s, modifier � leur d�triment un plan de zones �tabli par la commune. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de fixer les modalit�s de mise en oeuvre du droit d'�tre entendu des propri�taires dans le cadre d'une proc�dure d'homologation d'un plan de zones, probl�me qu'il incombe au droit cantonal de r�soudre. Il faut cependant constater que dans un cas o�, comme en l'esp�ce, un grand nombre de propri�taires est concern� par les modifications apport�es au plan, le Conseil d'Etat peut toujours renvoyer BGE 106 Ia 76 S. 82le plan � la commune et exiger qu'elle ordonne une nouvelle publication en indiquant les points sur lesquels l'autorit� ex�cutive entend, dans la proc�dure d'homologation, s'�carter de la d�cision communale �tablissant le plan de zones. Il est toutefois essentiel que les zones concern�es par les modifications �ventuelles du plan, de m�me que celles pr�vues dans la nouvelle r�partition, ressortent de la publication afin que les propri�taires int�ress�s puissent faire usage de leur droit d'opposition. A l'issue de cette proc�dure de publication, le Conseil d'Etat peut ainsi prendre sa d�cision en ayant connaissance de toutes les objections et statuer en m�me temps sur les oppositions avec plein pouvoir d'examen.
4. Vu ce qui pr�c�de, il y a lieu d'admettre que le Conseil d'Etat n'a pas respect� le droit d'�tre entendu du recourant et que, partant, sa d�cision doit �tre annul�e.
100 IA 391,
90 I 338 suite... ,
104 IA 68
art. 75 Cst.