Source: http://www.fiscosoft.com.br/a/3fnh/a-abusiva-multa-por-descumprimento-da-dif-papel-imune-cristiano-finazzi-palhares-ferreira
Timestamp: 2016-10-22 09:14:15+00:00
Document Index: 161581683

Matched Legal Cases: ['artigo 150', 'artigo 9', 'artigo 57', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 16', 'artigo 5', 'artigo 150']

Pesquisa por expressão: e/ou por período: até Artigos por Autor: A | B | C | D | E | F | G | H | I | J | K | L | M | N | O | P | Q | R | S | T | U | V | W | X | Y | Z	Artigos por Assunto Cristiano Finazzi Palhares Ferreira Advogado; P�s-Graduando em Direito P�blicoArtigo - Federal - 2007/1503
A Abusiva Multa por Descumprimento da DIF - Papel Imune
Cristiano Finazzi Palhares Ferreira*
Segundo o artigo 150, inciso III, al�nea d, da Carta Federal, � defeso aos entes federativos instituir tributos sobre o papel para impress�o de livros, jornais e peri�dicos que n�o sejam de exclusiva propaganda comercial. Trata-se de imunidade que visa assegurar a liberdade da m�dia impressa, a cultura e a leitura. Embora n�o exista obriga��o de pagar tributos, a Receita Federal do Brasil criou a obriga��o de se apresentar a Declara��o Especial de Informa��es Relativas ao Controle de Papel Imune (DIF-Papel Imune) pela Instru��o Normativa n� 71/2001 - republicada no DOU de 13/09/2001, com efeitos a partir de 1� de janeiro de 2002.
Os contribuintes que porventura n�o cumprirem esse dever acess�rio at� o �ltimo dia do trimestre subseq�ente ao per�odo de compet�ncia, ficam sujeitos a alta penalidade, estipulando o artigo 9�, �1� da IN n� 71/2001 que, nessa hip�tese, aplicar-se-� a pena prevista no artigo 57 da Medida Provis�ria 2.158-35/2001 (multa de R$ 5.000,00 por m�s calend�rio no caso de falta de entrega da Declara��o ou de entrega ap�s o prazo). Ocorre que, s.m.j., essa obriga��o tribut�ria e a penalidade estipulada para o descumprimento ou atraso n�o encontram suporte jur�dico legal em nosso ordenamento, sen�o vejamos. O art. 113 do CTN prev� que s�o dois os tipos de obriga��es tribut�rias, quais sejam, as obriga��es principais e as obriga��es acess�rias.
Em linhas gerais, a obriga��o principal consiste numa obriga��o de pagar tributos; j� a obriga��o acess�ria consiste numa obriga��o de fazer ou de n�o-fazer, para tornar vi�vel a arrecada��o e fiscaliza��o tribut�rias.
As obriga��es acess�rias ou instrumentais s�o destinadas a assegurar o exato cumprimento da obriga��o tribut�ria principal por parte do contribuinte, da� porque a id�ia de serem obriga��es de fazer ou de n�o-fazer, ou at� de tolerar, estipulando um "dever ser", tudo com vistas � fiscaliza��o e arrecada��o das obriga��es principais.
E, embora haja entendimento contr�rio, as obriga��es tribut�rias, quaisquer que sejam, devem ser sempre "ex lege", n�o dependendo da vontade das partes envolvidas na rela��o tribut�ria (01), mesmo quando o C.T.N. utiliza o termo legisla��o para designar lei em sentido geral, e n�o em sentido formal.
O Princ�pio da Legalidade � desrespeitado quando norma infralegal estabelece obriga��es de qualquer natureza ao contribuinte, ao inv�s de apenas regulamentar as j� previstas em lei formal, como ensina o conceituado tributarista Roque Antonio Carrazza, em seu "Curso de direito constitucional tribut�rio", 14� edi��o, S�o Paulo, Malheiros, 2000, p. 238: "Entendemos que os decretos, as portarias, os atos administrativos em geral, s� podem existir para tornar efetivo o cumprimento dos deveres instrumentais criados pela lei." Posteriormente, continua o Eminente tributarista trazendo luz � quest�o, op. cit, p. 318-320:
"Ser�, por�m, que os deveres instrumentais tribut�rios podem nascer de manifesta��es de vontade da Administra��o P�blica? Pensamos que n�o. Vamos ver por qu�.
Entendemos que os decretos, as portarias, os atos administrativos em geral, s� podem existir para tornar efetivo o cumprimento dos deveres instrumentais criados pela lei. Assim, v.g., se ela obriga uma classe de comerciantes a manter livros fiscais, pode o decreto regulamentar estabelecer o tipo, o tamanho e o modelo dos mesmos, bem como a forma de preench�-los, de modo a facilitar-lhes o manuseio. ...
E nossa certeza de que s� a lei pode criar deveres instrumentais cresce de ponto na medida em que notamos que seu descumprimento resolve-se em san��es das mais diversas esp�cies, inclusive pecuni�rias. Repugna ao senso jur�dico que uma pessoa possa ser compelida a pagar multa com base no n�o acatamento de um dever criado por norma jur�dica infralegal."
Enfim, dando continuidade a este racioc�nio, queremos remarcar que a Constitui��o, ao prescrever que "ningu�m ser� obrigado (...)", evidentemente n�o est� se referindo apenas ao instituto jur�dico da obriga��o "stricto sensu". Em outras palavras, n�o est� se limitando a estatuir que ningu�m poder� ser compelido a cumprir uma obriga��o que tenha sido criada por via infralegal (mas permitindo que algu�m seja levado a cumprir um dever n�o imposto pela lei). Somente uma interpreta��o pedestre � capaz de sustentar tamanho despaut�rio. Em rigor, a pr�pria filologia nos socorre, indicando que a Constitui��o, ao estatuir que "ningu�m ser� obrigado (...)" est� significando que ningu�m ser� compelido (...)". O inciso II, do artigo 5� da CF exige que os deveres impostos �s pessoas brotem de lei."" (Grifos nossos). Repisando o assunto, explana Souto Maior, em "Princ�pio constitucional da legalidade e as categorias obrigacionais", in RDT 23-24/83, p.89:
"Por for�a do artigo 5�, II, qualquer pretens�o ao cumprimento de obriga��es acess�rias dever� ser submetida a reg�ncia de lei, e n�o de atos infralegais do Executivo, como os decretos regulamentares. E compreende-se que assim o seja, porque n�o � s� pela via da exig�ncia de presta��es pecuni�rias compuls�rias que o Estado se insinua nas rela��es entre os particulares a demandar-lhes, com voracidade insaci�vel, uma crescente ordem de obriga��es (deveres administrativos) institu�das por simples comodidade burocr�tica. " (atualizada a refer�ncia ao artigo constitucional)
Por todo o exposto, tem-se que a Instru��o Normativa S.R.F. n� 71/2001 n�o pode ser tida como v�lida, por inexist�ncia de previs�o em Lei Complementar das obriga��es por ela institu�das, sob pena de afronta ao Princ�pio da Estrita Legalidade Tribut�ria.
O Poder Judici�rio j� abordou o tema:
"(...) DESCUMPRIMENTO DE OBRIGA��O TRIBUT�RIA ACESS�RIA - DECLARA��O DE CONTRIBUI��O E TRIBUTOS FEDERAIS - DCTF - INSTRU��O NORMATIVA N� 126/86 - SRF - PORTARIA N� 118/84 - MF - OFENSA AO PRINC�PIO DA LEGALIDADE - (...). Ofende o princ�pio da legalidade a institui��o de obriga��o tribut�ria acess�ria mediante Instru��o Normativa, por delega��o do Secret�rio da Receita Federal, atrav�s da Portaria n� 118/84, baixada pelo Minist�rio da fazenda. Precedentes: AC 95.01.18755-1/BA, Rel� Ju�za Eliana Calmon DJU/II de 09.10.95, p. 68250; REO 94.01.24826-5/BA, Rel� Ju�za Eliana Calmon, DJU/II de 06.10.94, p. 56075. III. Apela��o improvida. Remessa oficial julgada prejudicada.". (TRF 1� R. - AC 01231283 - BA - 3� T. - Rel. Juiz Conv. Reynaldo S. da Fonseca - DJU 07.12.2000 - p. 108). (nosso destaque).
"(...) 3. S� a lei, em sentido formal e material, pode descrever infra��o e impor penalidades. (...) 5. Precedentes do Tribunal Regional Federal da 1� Regi�o. 6. Improvimento da remessa ex officio." (TRF 1� R. - REO 01000457275 - MG - 3� T. - Rel. Des. Fed. Conv. Saulo Jos� Casali Bahia - DJU 30.06.2000 - p. 137). (Nosso destaque).
"CONSTITUCIONAL. TRIBUT�RIO. OBRIGA��O TRIBUT�RIA ACESS�RIA. PRINC�PIO DA LEGALIDADE. 1. submetendo-se, a Administra��o P�blica, ao Princ�pio da Legalidade que, no campo tribut�rio, se reveste de rigidez ainda maior, atenta contra o mesmo criar-se Obriga��o Tribut�ria de car�ter acess�rio sem respaldo em lei; 2. Remessa de of�cio a que se nega provimento." (TRF4, 1� T., REO 89.04.19822-4/PR, Rel. Paim Falc�o, un�nime, j. Dez/1989). (Nosso destaque).
"(...) Ilegalidade da Instru��o Normativa n� 67/92, que, a pretexto de regulamentar o disposto no art. 66 da Lei n� 8.383/91, restringiu o direito � compensa��o. (...)." (TRF 3� R. - AMS 186.824 - (98.03.102253-9) - SP - 6� T. - Rel� Des� Fed. Diva Malerbi - DJU 22.11.2000 - p. 295). (Nosso destaque).
"CONSTITUCIONAL E TRIBUT�RIO. OBRIGA��O TRIBUT�RIA ACESS�RIA. DECLARA��O DE CONTRIBUI��ES E TRIBUTOS FEDERAIS (DCTF). INSTRU��O NORMATIVA 129/86. ILEGALIDADE. PRINC�PIO DA RESERVA LEGAL. - A CRIA��O DA OBRIGA��O TRIBUT�RIA DEVE SER ANTECEDIDA POR LEI ORDIN�RIA, CONSTITUINDO ILEGALIDADE SUA INSTITUI��O VIA INSTRU��O NORMATIVA. - APELA��O E REMESSA OFICIAL TIDA COMO INTERPOSTA IMPROVIDAS. DECIS�O. UN�NIME." (TRF 5� Regi�o - Apela��o em Mandado de Seguran�a n� 55897-AL - Relator: FRANCISCO FALC�O, Turma:01, Publica��o:18/10/1996 - Fonte: DJ Pag:079442). (Nosso destaque).
"INSTRU��O NORMATIVA - NATUREZA - CTN, ART. 110 - I - Os atos normativos expedidos pelas autoridades fazend�rias t�m por finalidade interpretar a lei ou o regulamento no �mbito das reparti��es fiscais. CTN, art. 100, I - Destarte, se essa interpreta��o vai al�m da lei, a quest�o � de ilegalidade e n�o de inconstitucionalidade, pelo que esse ato normativo n�o est� sujeito � jurisdi��o constitucional concentrada. II - Precedente do Supremo Tribunal Federal: ADIn n� 311-9-DF." (STF - ADIMC 536 - DF - T.P. - Rel. Min. Carlos Velloso - DJU 13.09.1991). (Nosso destaque).
"TRIBUT�RIO - ICMS - SUJEITO PASSIVO - 1. Somente a lei pode criar substituto tribut�rio (art. 150, � 7� da CF/88). 2. Ilegalidade da instru��o normativa que proclama textualmente a substitui��o tribut�ria com respaldo em conv�nio e n�o em lei - comento/88. 3. Recurso provido." (STJ - Ac. 199600562482 - ROMS 7641 - GO - 2� T. - Rel. Min. Eliana Calmon - DJU 03.04.2000 - p. 00132). (Nosso destaque).
N�o obstante, para os que entendem que h� previs�o legal da compet�ncia da Receita no artigo 16 da Lei 9.779/99, destacamos que essa norma nada menciona sobre a obriga��o da DIF Papel Imune, bem como a proibi��o constitucional de delega��o de normas que tratam de direitos individuais (Art. 68, �1o e art. 5�, inciso II, da CF/88).
Ademais, mesmo que se interprete que a obriga��o acess�ria possa ser criada por meio de instru��o normativa, em raz�o de o CTN exigir apenas lei material, h� que se destacar que a DIF Papel Imune, na pr�tica, � t�o complexa e trabalhosa de se fazer, exigindo detalhes como tipo de papel, elementos da publica��o, formato do papel, unidade de medida, volume, gramatura, datas r�gidas etc., que acabou-se por criar uma obriga��o principal travestida de obriga��o acess�ria, o que n�o se pode admitir. Mas n�o � s�. A Medida Provis�ria n� 2.158-35/2001, que criou a aludida multa de R$ 5.000,00 por m�s-calend�rio, n�o apontou qualquer justificativa para o valor fixado como san��o, que poderia ter sido de R$ 1,00, ou R$ 100.000,00, por m�s-calend�rio, o que agride o Principio da Capacidade Contributiva - visto que nem todas as empresas t�m a mesma situa��o econ�mica - al�m dos Princ�pios da Razoabilidade e da Proporcionalidade, decorrentes do direito ao devido processo legal (artigo 5�, LIV, CF).
Assim, entendemos que h� verdadeiro CONFISCO nessas multas da DIF Papel Imune, algo vedado pela Lei Maior (artigo 150, inciso V), que pode ser definido por uma situa��o em que um tributo, de t�o gravoso, dificulta sobremaneira a explora��o das atividades econ�micas do sujeito passivo da obriga��o tribut�ria, que acaba por inviabiliz�-la, ou em outras palavras, quando o Fisco se apropria da galinha, impedindo que ela produza mais ovos.
Fere-se ainda a Isonomia, pois as demais multas pela aus�ncia de declara��o e atraso de outras obriga��es acess�rias previstas pelo Sistema Tribut�rio Nacional encontram san��es pecuni�rias muito menos gravosas.
Assim, s�o as conclus�es finais:
a) A Instru��o Normativa n� 71/2001 SRF, apesar de se referir a textos legais, n�o tem previs�o em lei, especialmente no que se refere � institui��o da DIF-Papel Imune;
b) As obriga��es tribut�rias devem ser criadas por meio de leis tribut�rias formais, pois conforme ensina Carraza, op. cit., p. 466, "N�o cria tributo quem quer, mas quem pode, de acordo com a Constitui��o"; e atos normativos t�m fun��o de regulamentar a legisla��o; n�o podendo invadir a compet�ncia atribu�da ao Poder Legislativo;
c) Nesse sentido, o Poder Judici�rio vem afastando a possibilidade de cria��o de obriga��es tribut�rias, mesmo que acess�rias, sem previs�o em leis, estas em sentido formal;
d) A M.P. n� 2.158-/2001 fere o Principio Constitucional da Capacidade Contributiva, Razoabilidade e Proporcionalidade, e instituiu multa confiscat�ria;
e) A pr�tica atual do Fisco prejudica gr�ficas e editoras de pequeno e m�dio porte, e favorece apenas os gigantes desse ramo, que t�m capacidade econ�mica para contratar uma equipe t�cnica para apenas cuidar da DIF Papel Imune.
(01) CARVALHO, Paulo de Barros. "Curso de direito tribut�rio", 13� ed. S�o Paulo: Saraiva, 2000. p. 285
Leia o curriculum do(a) autor(a): Cristiano Finazzi Palhares Ferreira.- Publicado em 25/10/2007