Source: http://www.juecesdemocracia.es/1995/11/11/control-del-acto-politico/
Timestamp: 2019-09-21 11:04:09
Document Index: 25350659

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 108', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 24', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 106', 'artículo 1']

El control del acto político - Juezas y Jueces para la Democracia
El control del acto político
por Juezas y Jueces para la Democracia | Nov 11, 1995 | 10 Ponencias
Desde que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 separó el acto político del discrecional y lo configuró como perteneciente a un orden diverso que el administrativo, se ha venido cuestionando, al igual que en un inicio se hizo con la actividad discrecional de la administración, si los tribunales de justicia deben o no controlar el acto político del Gobierno.
La Ley reguladora de la jurisdicción Contenciosa-administrativa de 1956 en su art. 2 b) excluye expresamente del control de estas jurisdicción en conocimiento de “las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del Territorio Nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado Y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa”. Con este precepto el legislador renunciaba a definir que es un acto político y se limitaba a elaborar un sistema de enumeración o lista ejemplificativa, que incluía conceptos demasiado amplios e imprecisos, sin que por otro lado prohibiera la inclusión de otros en su ámbito.
La indefinición legislativa provocó que se trasladara al Tribunal Supremo la función de intentar definir el concepto y el ámbito de los llamados actos políticos.
Posteriormente se restringió más el concepto: tan solo se considera que un acto es político cuando proviene del Gobierno considerado este como el Consejo de Ministros.
Con la entrada en vigor de la Constitución Española, parte de la doctrina (García de Enterría, Garrido Falla), entendió que quedaba derogada la exclusión del recurso contencioso-administrativo contra los actos políticos del Gobierno, pues el artículo 24.1 de la Constitución proclama sin limitaciones el derecho a la Jurisdicción, y el art. 9.1 el sometimiento de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para estos autores los actos políticos se circunscriben a los actos de relación internacional cumplidos por los órganos superiores en vista de las relaciones internacionales, por un parte, y en segundo lugar, los actos que afectan a las relaciones entre los organismos constitucionales del estado (ej. Disolución de las Cortes, convocatoria elecciones). En el resto de las materias se entendía que el control debía ser jurisdiccional, concluyendo que la categoría de “actos públicos” era cuestionable e inútil.
No obstante, esta conclusión debe ser matizada, pues no cabe duda de que junto a la justiciabilidad de la actuación del Gobierno, debe conjugarse el respeto al sistema de división de poderes propio del Estado de Derecho. Como dice Embid “Se trata de compatibilizar el mandato del control judicial, con la protección que en un sistema de división de de poderes deben de tener los ámbitos de competencia confiados a cada uno de ellos”. Debe reconocerse la existencia de ámbitos reservados donde no puede haber inmisión de otros poderes, pues de lo contrario puede producirse un deslizamiento del estado de derecho hacia un Estado de vías judiciales. La jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo ha admitido pacíficamente la existencia de actuaciones políticas del Gobierno no sometidas al control jurisdiccional. En este sentido y entre otras la STS de 6.11.84 dice “Que al ser el acto de que se trata un acto de Gobierno, este Tribunal no puede sustituirlo, ordenándole lo que tiene que hacer, por respeto al principio de división de poderes, pieza clave en el edificio constitucional”.
La Constitución separa la actuación de la Administración del Gobierno. El Gobierno dirige la Administración que aparece configurada como una organización instrumental al servicio de la voluntad política del órgano legitimado democráticamente. El Gobierno como órgano constitucional es el sujeto titular de unas funciones encomendadas por la Constitución en las que predomina un principio de convivencia y de oportunidad política.
Cuando el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria y dicta actos administrativos no cabe duda que estos son fiscalizables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues en este ámbito los tribunales no solo controlan su actuación, sino también el sometimiento de esta a los fines que la justifican (art. 103 y 106 CE).
Pero como dice la STC 45/90 de 15 de marzo “no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el artículo 97 del texto constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple la función de dirección política que le atribuye el mencionado artículo 97 de la Constitución”. En parecidos términos la STS de 2 de octubre de 1987 diferencia dentro de las funciones del Gobierno recogidas en el artículo 97 CE entre la de “dirigir la política interior y la de ejercer la función ejecutiva y potestad reglamentaria, con la diferencia de que mientras las dos últimas están sujetas al control de los Tribunales, de acuerdo con lo establecido en el art. 106.1 del mismo texto constitucional, de su gestión política, como señala el artículo 108, el Gobierno responde solidariamente ante el Congreso de los Diputados”.
El Gobierno dicta actos políticos cuando su actuación (en su contenido) no está sujeta a ningún parámetro de legalidad, aún cuando si que lo esta en cuanto al modo de producirse, pues estos deben respetar las leyes y procedimientos. El acto político, en cuanto al fondo, está sujeto a un juicio político de oportunidad y convivencia.
Ahora bien, como indica la STS de 2 de octubre de 1987 ello, “no significa que las actividades del Gobierno que se sitúan fuera del control contencioso-administrativo por ser ajenas al ámbito de aplicación del Derecho Administrativo, estén exentas de sujección al Derecho y de todo control jurisdiccional…”, en este sentido al artículo 9.1 CE es contundente y la existencia de una misma Jurisdicción constitucional constituye un dato relevante, La eventual existencia del acto político no puede significar en modo alguno reconocer una zona de exención de responsabilidad y control.
En primer lugar el Gobierno es responsable políticamente ante el Congreso de los Diputados (arts. 108 y 113 C.E.).
En segundo lugar, la propia Constitución ha creado una jurisdicción constitucional que difiere en su naturaleza del control jurisdiccional ordinario de legalidad de la actuación del Ejecutivo, para convertir al tribunal Constitucional en garante de la permanente e inderogable sumisión de toda la actuación de los poderes públicos (incluido naturalmente el Gobierno) a la Constitución.
El Tribunal Constitucional tiene atribuidas precisas competencias para enjuiciar actuaciones gubernamentales que puedan haber sido realizadas en el ejercicio de sus específicas funciones orgánico-constitucionales, como son el control de productos normativos o el ejercicio correcto de sus competencias (ej. si efectivamente se daba la urgencia, requisito indispensable para emanar Decretos-Leyes). También conoce de los conflictos competenciales que surjan en las relaciones entre el Estado y una Comunidad Autónoma o de estas entre si (art. 60 LOTC). Por último, los derechos fundamentales encuentran siempre protección a través del recurso de amparo.
En efecto, como dice Embid “en modo alguno cualquier construcción sobre los actos políticos o de Gobierno considerar que el respeto a su existencia y singularidad llevará inexorablemente consigo una inadmisibilidad judicial del recurso planteado contra uno de esos actos si este ha violado un derecho fundamental. No hay restricciones en el control judicial de las violaciones a los derechos fundamentales, sea cual sea el poder público que haya producido la violación. El carácter de acto de Gobierno no justifica la inmunidad judicial cuando se ha producido la violación de un derecho fundamental”. En este sentido la STC 25/90 dispone “nada que concierna a los derechos fundamentales podrá ser ajeno a este Tribunal”.
Por último, y respecto al control jurisdiccional, tal como se recoge en el Auto del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1993 el reconocimiento de “que nuestro sistema normativo admite la existencia objetiva de unos actos de dirección política del Gobierno en principio inmunes al control jurisdiccional de legalidad, aunque no a otros controles, como son los derivados de la responsabilidad política o el tratamiento judicial de las indemnizaciones que puedan originar, no excluye que la vigencia de los artículos 9 y 24.1 de la Constitución nos obligue a asumir que el control cuando el legislador haya definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse dichos actos de dirección política, en cuyo supuesto los Tribunales debemos aceptar el examen de las eventuales extralimitaciones e incumplimiento de los requisitos previos en que hubiera podido incurrir al tomar la decisión”.
En efecto, la existencia del acto político “no puede ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad (STS 22.1.93), pues siempre compete a la jurisdicción contencioso-administrativa identificar si ele acto sometido a enjuiciamiento tiene o no un contenido político, y en segundo lugar estudiar la existencia de elementos reglados en el mismo, los cuales serán fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que estos siempre deben ajustarse a una norma de derecho público”.
La denominada teoría de los actos separables se recoge en varias sentencias del Tribunal Supremo, en las que después de declarar que el acto enjuiciado tenía contenido político, y por tanto era ajeno al campo de la jurisdicción contencioso-administrativa, se analiza la justificación del procedimiento seguido y la competencia del órgano que lo emitió. De este modo estas cuestiones se separan respecto del contenido y del fondo de la cuestión (STS 30.7.87).
Por ello, y tal como de expone en la sentencia antes mencionada de 22 de enero de 1993, “la más moderna corriente jurisprudencial y señaladamente en Auto del Pleno de la Sala de 15.1.93 ha dado de los actos políticos una interpretación distinta, ya que tras aprobarse la Constitución, y en especial teniendo en cuenta lo previsto en los arts. 9.1 y 24, no puede admitirse en nuestro Derecho que existan actos de los poderes públicos no sometidos al ordenamiento jurídico y en consecuencia exentos del control jurisdiccional. Desde luego ello no excluye que existan actos de los máximos órganos constitucionales que tengan asimismo un máximo contenido político, los cuales no son controlables respecto al fondo de la decisión en sede jurisdiccional, sino ante la instancia política correspondiente. Pero en cuanto dichos actos contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico, estos elementos sí son susceptibles de control jurisdiccional” (STS 22.2.93).
Llegados a este punto, el anteproyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en su artículo 3, c) dispone que “no corresponde la jurisdicción contencioso-administrativa: el control de los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas que se refieran a sus relaciones con otros órganos constitucionales y estatutarios y los dictados en ejercicio de la función de dirección de la política interior y exterior, sin prejuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes, cuya determinación sí corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo”
Cuando la jurisprudencia del tribunal Supremo, entendiendo que el contenido del derecho fundamental recogido en el artículo 24.1 de la constitución “ofrece una inicial apariencia de incompatibilidad con la existencia de una parte de la actividad del Gobierno exenta de control jurisdiccional” y cuando se ha abandonado “la cita del Artículo 2.b) de la Ley jurisdicción, como si en él permaneciese latente el sentido elusivo desde la Administración frente al control jurisdiccional de determinadas actuaciones de naturaleza plenamente administrativa” (ATS 18.1.93), el anteproyecto de LJCA incorpora expresamente una cláusula de inadmisibilidad en el control de los actos políticos.
A la luz de las anteriores consideraciones, y en la línea de la más moderna jurisprudencia, parece innecesario, y hasta perturbador, el tratamiento de los actos políticos mediante una cláusula general de inadmisibilidad, que implica “ab initio” el conocimiento del acto en cuestión por medio de los tribunales, pues a estos siempre les corresponderá identificar si el acto sometido a enjuiciamiento tiene o no un contenido político y el control de aquellos elementos que puedan ser sometidos a un parámetro legal.
No incluir expresamente tal cláusula de inadmisibilidad no supone, naturalmente, pregonar que todas las actuaciones de gobierno puedan ser controladas judicialmente en su integridad, tanto en sus aspectos materiales o de fondo como procedimentales y formales, pues como pauta la sentencia del Tribunal constitucional de 15 de marzo de 1990 cuando el tribunal Supremo inadmite un recurso “por considerarlo dirigido contra un acto de carácter político, de aquellos que alude el artículo 2.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa”, La inadmisibilidad del recurso no se fundamenta en este precepto, “sino por entender que se dirigía contra una actuación (omisión) no sujeta al Derecho Administrativo y por ende, insusceptible de control en esa vía judicial, conforme al artículo 106.1 de la Constitución y el artículo 1 de Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa”.
NURIA CLERIES