Source: http://docplayer.fi/3613502-Laatukriteerit-lastensuojelun-laitoshuollon-kilpailutusasiakirjoissa.html
Timestamp: 2017-09-20 06:00:41+00:00
Document Index: 13972187

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

LAATUKRITEERIT LASTENSUOJELUN LAITOSHUOLLON KILPAILUTUSASIAKIRJOISSA - PDF
LAATUKRITEERIT LASTENSUOJELUN LAITOSHUOLLON KILPAILUTUSASIAKIRJOISSA
Download "LAATUKRITEERIT LASTENSUOJELUN LAITOSHUOLLON KILPAILUTUSASIAKIRJOISSA"
1 LAATUKRITEERIT LASTENSUOJELUN LAITOSHUOLLON KILPAILUTUSASIAKIRJOISSA Pirkko Porrassalmi Pro gradu -tutkielma Jyväskylän yliopisto Yhteiskuntatieteellinen tiedekunta Sosiaalityö Kevät 2012 ohjaaja Mikko Mäntysaari
2 2 Pirkko Porrassalmi Pro gradu-tutkielma Jyväskylän yliopisto Yhteiskuntatieteellinen tiedekunta Sosiaalityö Kevät sivua Tutkielmassani tarkastelen, miten laatukriteerit määritellään sijaishuollon laitospalveluiden kilpailutuksen tarjouspyyntö asiakirjoissa. Olen käyttänyt laadun määrittelyssä Grönroosin jakoa tekniseen ja toiminnalliseen laatuun. Teknistä laatua kuvaavat henkilökunnan määrä, koulutus, fyysiset tilat, palveluiden määrä ja sijainti. Toiminnallista laatua kuvaavat palvelun sisältö, vaikuttavuus, yhteistyön muodot, työkäytännöt ja asiakkaan kohtaaminen. Tutkimusmenetelmänä käytin sisällön analyysiä. Kunnallisten palveluiden kilpailuttamisella haetaan enimmäkseen tehokkuutta ja kustannussäästöjä. Kilpailutusta perustellaan usein myös paremmalla hinta-laatu suhteella. Tarkastelun kohteena ovat Jyväskylän -, Tampereen ja Oulun seudun sijaishuollon kilpailutukseen liittyvät asiakirjat; tarjouspyynnöt ja hankintapäätökset. Sijaishuoltopaikat ovat kilpailutettu avointa menettelyä käyttäen, jolloin kaikki halukkaat toimijat voivat tehdä tarjouksen hankintailmoituksen perusteella. Laatukriteerien määritelmät tarjouspyyntöasiakirjoissa olivat hyvin erilaisia. Selkeimmin ja yhdenmukaisemmin oli määritelty teknistä laatua kuvaavat asiat. Toiminnallisesta laadusta palvelun sisällön kuvaaminen oli vaikeaa tarjouspyyntöasiakirjoissa ja se näkyi hyvin kirjavina käytäntöinä. Kaiken kaikkiaan lastensuojelun laitoshoidon todellinen laatu on vaikea selvittää tarjouspyyntö asiakirjojen perusteella. Asiasanta: kilpailutus, laatu, sijaishuolto, lastensuojelu, laitoshuolto, sisällön analyysi
3 3 SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO AIKAISEMPIA TUTKIMUKSIA KILPAILUTUS SIJAISHUOLLOSSA Kohti kilpailutusta julkishallinnossa Kilpailuttaminen sosiaali- ja terveyspalveluissa Haasteita sosiaalipalveluiden kilpailuttamisessa Lastensuojelun sijaishuolto LAATUTYÖ Mitä on laatu? Laadun mittaamisen haasteet sosiaalipalveluissa Laatu sijaishuollon kilpailutuksessa Laatu sijaishuollossa TUTKIMUKSEN TOTEUTUS Tutkimustehtävä, aineiston valinta ja hankinta Aineiston analysointi Eettisyys ja luotettavuus KILPAILUTUS Taustatietoa kilpailutusasiakirjoista Laitoshoidon laatuvaatimukset TEKNINEN LAATU Henkilökunta Fyysiset tilat Palveluiden määrä Sijainti TOIMINNALLINEN LAATU Palvelun sisältö Palvelun vaikuttavuus Yhteistyön muodot Työkäytännöt Asiakkaan kohtaaminen Henkilökunnan asenteet Laadunhallinta ja seuranta HANKINTAPÄÄTÖS HINTA VAI LAATU JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTAA Lähteet Aineisto Kirjallisuus Taulukot Taulukko 1 Yhteenvetoa kilpailutusaisakirjoista Taulukko 2: Henkilökunnan laatuvaatimukset Taulukko 3: Lastensuojelulaitoksissa olevat lapset ja nuoret... 57
4 4 1. JOHDANTO Olen työskennellyt nuorisokodissa ja kokenut palvelujen kilpailutuksen tulon lastensuojelun sijaishuoltoon. Työntekijänä olen pohtinut, mitä kilpailutus merkitsee oman työn laadun kannalta ja miten laatua voidaan mitata lastensuojelun sijaishuollon kilpailutuksessa. Halusin tutkielmassani perehtyä laatukriteerien määrittelyyn sijaishuollon laitoshoidossa ja päädyin tutkielmassani tutkimaan, miten laatukriteerit määritellään lastensuojelun laitoshuollon kilpailutusasiakirjoissa. Kilpailutusasiakirjat ovat Jyväskylän -, Oulun ja Tampereen seutukuntien hankintarenkaiden avoimen kilpailutuksen tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintapäätökset. Pyyteettömyys ja halu auttaa ovat olleet sosiaalityön lähtökohtia. Kilpailuttamisen myötä rahasta on tullut yhä tärkeämpi myös auttamistyössä. Tavallisena työntekijänä joutuu myös miettimään kilpailutuksen merkitystä omaan työhön. Painottuvatko työssä enemmän kilpailupoliittiset kuin sosiaalipoliittiset näkökulmat. Miten yhdistyvät arjessa ekonomistin ja sosiaalityöntekijän arvot? Miten mitataan pehmeitä arvoja, välittämistä ja aitoa vuorovaikutusta? Kilpailutus on tuonut tullessaan myös laadun käsitteen uudelleen sijaishuollon laitoshuoltoon. Kilpailutuksissa määritellään kriteerit työn laadulle, jotka on täytettävä voidakseen pärjätä kilpailutuksessa. Toinen tärkeä tekijä on palvelun hinta. Kunnissa ovat palveluntarpeet kohonneet ja kuntatalous heikentynyt, jolloin kilpailuttamisen tavoitteena on taloudellinen tuottavuus ja tehokkuus. Lundström (2011,32) määrittelee kilpailuttamisen hankintamenettelyksi, jossa tarjouspyynnön perusteella valitaan hinta-laatusuhteeltaan parhaat tuotteet. Laatufilosofiaa toteutetaan laatujohtamisella. Kokonaisvaltaisen laatujohtamismallin alkuperä on 1950-luvun alun Japanissa, jolloin amerikkalaiset professorit Edward Deming ja Joseph M.Juran kutsuttiin Japaniin luennoimaan tilastollisista laadunvalvontamenetelmistä. Laatujohtamisesta tuli 1980-luvulla suosittu kehittämiskohde, johon vaikutti japanilaisten yritysten hyvä menestys kansainvälisillä markkinoilla. (Lumijärvi ja Jylhäsaari 1999, )
5 5 Laatuajattelun merkitystä on Suomessa lisännyt myös Euroopan Unionin jäsenyys. EU ja maailmantalouden globalisaatio ovat lisänneet laadun merkitystä kilpailun kiristyessä. Heiskalan (2006, 14) mielestä myös 1990-luvun lama vakuutti yhteiskunnallisen muutoksen tarpeesta, jolloin kilpailutuksesta tuli muutoksen väline. Tämän seurauksena sekä yksityinen, että julkinen sektori joutuivat arvioimaan toimintansa edellytyksiä uudelleen. Palvelujen järjestämiseen liittyvä kilpailuttamislainsäädäntö on tullut osaksi myös lastensuojelun laitoshoidon käytäntöjä. Sijaishuolto on aina viimesijainen toimi lastensuojelussa, kun avohuollon tukitoimet ovat todettu riittämättömiksi. Sijaishuolto, varsinkin laitoshuolto on kallista. Kilpailutusta perustellaan usein paremmalla hinta-laatu suhteella. Laatukriteerien määrittelyssä tukeudun Grönroosin (1987,11) laadun määrittelyyn ja yhdistelen havaintoja tekniseen ja toiminnalliseen laadun määrittelyn alle. Tutkielmassani teknistä laatua kuvaavat henkilökunnan määrä, koulutus, fyysiset tilat, sekä palveluiden määrä. Toiminnallista laatua kuvaavat palvelun sisältö, vaikuttavuus, yhteistyön muodot, työkäytännöt, asiakkaan kohtaaminen, henkilökunnan asenteet ja palvelumotivaatio. Lastensuojelun laitoshuollon kilpailutuksen tavoitteena on löytää haavoittuvissa olosuhteissa eläville lapsille ja nuorille mahdollisimman hyvin heidän tarpeisiinsa vastaavia hoitopaikkoja, jotka ovat hinta-laatusuhteeltaan parhaita. Kilpailutus sijaishuollon laitospalveluissa on suhteellisen uusi asia ja kilpailutukseen liittyvien laatukriteerien määrittely on haastavaa. Mielestäni tutkielmani aihe on hyvin ajankohtainen ja tärkeä.
6 6 2. AIKAISEMPIA TUTKIMUKSIA Käyn läpi aikaisempaa tutkimusta esitellen ensiksi omaa aihetta lähimpänä olevan Ruotsissa tehdyn tutkimuksen, missä selvitettiin hankintaprosessien ja - sopimusten vaikutusta sijaishuollon paikan valintaan. Staffan Höjer ja Torbjörn Forkby (2011) ovat tutkineet uuden julkisjohtamisen (NPM) vaikutusta lastensuojelun sijaishuollossa Ruotsissa. He selvittivät tutkimuksessaan, kuinka hankintaprosessit ja -sopimukset vaikuttavat sijoituspaikan valintaan, sekä kuinka sijoitusprosessin päätöksen teossa huomioidaan yksilölliset tarpeet. Tutkimus osoitti, että käytännössä hankintasopimukset pystytään kiertämään, sekä niiden vaikutus sijaishuollon laatuun on marginaalinen. Seuraavaksi käyn läpi Suomessa julkisten palveluhankintojen kilpailutuksesta tehtyjä tutkimuksia. Suomessa julkisten palveluhankintojen kilpailutuksia ovat tutkineet muun muassa Ilona Lundström (2011), Anne Kovalainen ja Johanna Österberg-Högstedt (2008), Liisa Kähkönen ja Raija Volk (2008), Mirja Willberg (2006) sekä Jaana Haatainen (2006). Lundström on tutkinut väitöskirjassaan kuntien julkisia palveluhankintoja ja niiden hankintaprosessissa esiintyviä ongelmia. Tutkimustulostensa käytännön jalkauttamiseksi Lundström ehdottaa varaamaan hankinnan valmisteluun reilusti aikaa, keskustella yli kunnan sektorirajojen enemmän hankintoja tehneiden kollegoiden kanssa, keskustella potentiaalisten tarjoajien kanssa näkemyksistä siitä, miten tavoitteet voidaan käytännössä saavuttaa hankinnassa sekä viimeiseksi selvittää palvelun loppukäyttäjältä, mitä hän haluaa ja arvostaa. Kovalainen ja Österberg-Högstedt (2008) ovat tutkineet kuntien toimijoiden ja palveluntuottajien välisiä sopimiseen liittyviä virallisia ja epävirallisia mekanismeja ja sopimuskäytäntöjä. Heidän tutkimuksen tulosten perusteella sosiaali- ja terveysalan virkamiehet kokevat kilpailuttamisen vaikeaksi ja tarvitsevat siihen konkreettista apua ja tukea. Palvelujen tuottajia valittaessa kunnissa korostui hinnan ja laadun merkitys. Muita esiin tulleita valintaperusteita olivat palvelun saatavuus ja sopivuus sekä luotettavuus ja jatkuvuus.
7 7 Kähkönen ja Volk (2008) ovat tutkineet kilpailuttamisesta saatuja kokemuksia vanhusten palvelumarkkinoilla. Laadunvalvontaan ja -seurantaan koskevaa tietoa ei tullut kunnista kovinkaan paljon. He epäilivät tämän johtuvan siitä, että kunnissa laadun seuranta ei ole vielä järjestelmällistä tai siihen liittyviä vaikeuksia tai laatukriteerit ovat tekeillä tai tekemättä. He totesivat, että on helpompi mitata laadun tuottamiseen tarvittavia resursseja kuten henkilöstön määrää, koulutusta tai tilojen kokoa ja varustusta. Jonkin verran pystytään mittaamaan laatuun liittyviä prosesseja, kuten kuinka nopeasti johonkin pyyntöön vastataan tai millaisilla menettelyillä ja kuinka usein asiakasta kuullaan. Asiakkaiden kohtelua on sen sijaan vaikea mitata. Laadun tulosmittareina voi käyttää asiakaspalautetta. He totesivat, että epäonnistunut kilpailutus tai laatuongelmat joutuvat usein negatiivisen julkisuuden kohteiksi. Willberg (2006) on tutkinut sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttamisen tietoperustoja ja preferenssejä päätettäessä tuotetaanko palvelut omana toimintona vai kilpailutetaanko yksityisiä palveluntuottajia. Tutkimuksensa loppu päätelmissä hän toivoo sosiaali- ja terveysalan kilpailuttamisessa julkiseen ja yksityiseen intressiin liittyvää arvokeskustelua, painottaa kilpailutukseen liittyvää laaja-alaista osaamista ja järjestelmällistä koulutusta sekä tieteentekijöiden, kilpailuttamisen asiantuntijoiden ja tietämystä tarvitsevien toimijoiden välillä. Willberg koki, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttaminen on voimakkaita tunteita herättävä aihepiiri ja sen vuoksi haastava tutkimuskohde. Hän toteaa tutkimuksessaan, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamista koskevissa tutkimuksissa esiintyy toisistaan poikkeavia, jopa ristiriitaisia näkemyksiä kilpailuttamisen eduista ja haitoista. Haatainen (2006) on tarkastellut, miten kunnallisten palveluiden kilpailuttaminen on vaikuttanut henkilöstön työsuhteen pysyvyyteen, työsuhteen ehtoihin ja työolosuhteisiin eri maissa. Tutkimustulosten perusteella näytti siltä, että työnantajat ovat kilpailuttamistilanteissa hakeneet kustannussäästöjä tinkimällä työvoimakustannuksista, joista yleisemmin työntekijämäärää vähentämällä. Suurin osa vähennyksistä on toteutettu luonnollisen poistuman kautta, mutta myös irtisanomisilla. Kilpailuttamistilanteet ovat kuitenkin lisänneet työntekijöiden epävarmuutta. Epävarmuus tulevaisuudesta, sekä kilpailuttamisesta johtuva kiire ovat lisänneet stressiä ja sitä kautta sairaus poissaolot ovat nousseet. Isossa- Britanniassa osa-aikaisten ja määräaikaisten työntekijöiden määrä on lisääntynyt
8 8 pakko kilpailuttamisen myötä, Pohjoismaissa sitä vastoin ei näyttäisi olennaisesti lisääntyneen. Usein vaihtuvien työntekijöiden heikko sitoutuminen työhön ja työpaikkaan ovat vaikuttaneet työn tuottavuuteen ja laadun heikentymiseen. Toisaalta vaihtuvuuden myötä poistuu hankalia työntekijöitä ja saadaan uutta osaamista. Työantajalle vaihtuvuus aiheuttaa välillisiä kustannuksia irtisanomiseen liittyvistä kustannuksista sekä rekrytointi- ja kehittämiskustannuksista. Suomessa julkisten palveluhankintojen kilpailutuksesta tehdyissä tutkimuksissa ilmeni, että kilpailuttaminen vaatii aikaa ja erilaista osaamista, jolloin kuntasektoreja ylittävää yhteistyötä kannattaa tehdä hyödyntämällä muiden osaamista. Kilpailuttaminen koetaan vaikeaksi, joten siihen tarvitaan koulutusta. Koulutuksen lisäksi kaivattiin julkiseen ja yksityiseen etuun liittyvää arvokeskustelua. Laadun mittaamisessa haasteellisinta on asiakkaiden kohtelun mittaaminen ja helpointa konkreettisemmat asiat kuten henkilöstön määrä, koulutus, tilojen koko ja varustetaso. Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttaminen herättää helposti voimakkaita tunteita ja tämän vuoksi se on tutkimuskohteena haastava. Tutkimuksissa esiintyy toisistaan poikkeavia, jopa ristiriitaisia näkemyksiä kilpailuttamisen eduista ja haitoista. Kolmantena esittelen laatuun liittyviä tutkijoita ja tutkimuksia. Laatuasiantuntijoita, jotka ovat vaikuttaneet laadun käsitteeseen, voidaan mainita Edward Deming ( ), Joseph M.Juran ( ) ja Karou Ishikawa ( ), sekä suomalaisista laatuasiantuntijoista huomion arvoisia ovat ainakin Paul Lillrank (s elää), Christian Grönroos sekä Ismo Lumijärvi (s elää). Laadun näkökulmasta väitöskirjansa ovat tehneet Merja Tepponen (2009), Leena Oulasvirta (2007) sekä Juhani Turtiainen (2000). Tepponen (2009) on väitöskirjassaan tutkinut kotihoidon integrointia ja laatua. Tutkimuskohteena olivat ikäihmisten kotihoidon integroinnin toteutustavat ja niiden keskinäiset yhteydet sekä integroinnin vaikutukset kotihoidon sisältöön ja laatuun. Tutkimuksessa ilmeni, että on vaikea tehdä asiasta johtopäätöksiä, koska asiakkaiden ja omaisten mielipiteet olivat usein vastakkaiset: asiakkaiden mielestä laatu oli hyvää, mutta omaisten ja työntekijöiden mielestä heikkoa. Oulasvirta (2007) on tarkastellut väitöskirjassaan palvelun laadun arviointia moniportaisessa julkisessa organisaatiossa. Hän valottaa laadun arvioinnin
9 9 haasteellisuutta, koska sitä arvioi moni eri taho. Hänen tutkimuksessaan ilmeni, että julkisessa hallinnossa palvelun laadun intressitahoja ovat palvelun käyttäjien lisäksi poliittiset päätöksentekijät ja kansalaiset, palvelua tuottavan organisaation johto sekä palvelua tuottava henkilöstö ja moniportaisissa organisaatioissa organisaation eri tasot. Julkisessa hallinnossa erityisesti toiminnan yhteisölähtöisyys, pikemminkin kuin yksilöllinen asiakaslähtöisyys määrittää laadun käsitettä. Julkisen hallinnon palvelut ovat suunnattu suurelle yleisölle, eivätkä yksittäiselle palvelunkäyttäjälle. Tosin Oulasvirta näkee, että hyvinvointipalveluissa yksilölliseen joustoon on enemmän mahdollisuuksia kuin esim. veronkannossa. Suuren yleisön näkemykset ohjautuvat demokratiassa poliittisen päätöksenteon kautta lainsäädäntöön ja palveluja koskeviin kunnallisiin päätöksiin. Turtiainen (2000) on tarkastellut väitöskirjassaan laatutyön erityispiirteitä julkisen hallinnon palvelussa. Tutkimuksessa tarkasteltiin julkisen hallinnon laadun erityispiirteitä verrattuna yksityisen sektorin laatuajatteluun. Tutkimus nosti esiin julkisen hallinnon palvelujen erityispiirteiden merkityksen. Julkisen hallinnon palvelut otetaan tai jätetään, niitä ei valita. Julkisten palvelujen laadun keskeisimmät kriteerit eivät määräydy yksilöllisten tarpeiden mukaan, vaan tärkeimpinä periaatteina ovat yhdenvertaisuus, oikeudenmukaisuus ja tasapuolisuus. Turtiainen näkee julkisen laadun keskeisemmät kriteerit tavoittelemisen arvoiseksi laaduksi. Laatuun liittyvissä tutkimuksissa ilmeni, että laatu on hyvin subjektiivinen kokemus. Laadun arviointi on haasteellista, kun sitä arvioi moni eri taho. Julkisella puolella laatua arvioivat käyttäjien lisäksi poliittiset päätöksentekijät ja kansalaiset ja palvelua tuottavan organisaation eri tasot. Julkiset palvelut ovat suunnattu suurelle yleisölle, kun taas yksityisellä puolella palvelu on suunnattu vain palvelunkäyttäjälle. Julkisen hallinnon palvelun palveluita ei valita, kuten yksityisen. Lopuksi tarkastelen tutkimuksia lastensuojelun ja sijaishuollon vaikuttavuudesta. Lastensuojelun vaikuttavuutta on tutkinut Sarianna Reinikainen (2009). Hänen tutkimus valottaa nuorten tyttöjen kokemuksia nuorisokodissa elämisestä ja aikuisiästä selviytymisestä. Millaisia eväitä nuorisokoti antaa? kysymys pyrkii antamaan vastauksia, miten nuorisokoti kasvatustehtävässään onnistuu. Tutkimuksen motiivina on erityisesti sijaishuollossa kasvaneiden lasten ja nuorten
10 10 kokemuksiin keskittyvän tutkimuksen vähäisyys. Reinikaisen tutkimuksessa ilmeni, että sama nuorisokoti, myös samaan aikaan on kokemuksellisesti sekä jaettu, että ei-jaettu. Hän määritteli tyttöjen kokemukset kuudeksi erilaiseksi yleiskokemukseksi, joita olivat ihana, oikea koti, uusi maailma!, turvasatama, paikka asua, rangaistuslaitos ja painajainen. Sirkka Rousun (2007) väitöskirja käsittelee lastensuojelun tuloksellisuuden arviointia. Rousu pitää tärkeänä, että lastensuojelun organisaatiot ovat tietoisia työnsä vaikutuksista lasten ja perheiden elämään, lastensuojelun kustannuksista, palveluprosessin toimivuudesta, henkilöstövoimavarojen kehityksestä ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Rousu nosti tutkimuksessaan esille lastensuojelun tuloksellisuuden kannalta viisi kriittistä menestystekijäryhmää, joihin arvioinnin tulisi organisaatiossa kohdistua. Kolme menestystekijäryhmää on perusedellytyksiä sille, että lastensuojelussa voitaisiin olla tuloksellisia. Nämä kolme ryhmää ovat vankka asiakaslähtöinen organisaatio, osaaminen vastaa lastensuojelun ajankohtaisia vaatimuksia ja toimintaprosessit edistävät asiakkaan voimavaraistumista. Kaksi vaikuttavuuden kriittistä menestystekijäryhmää ovat asiakkaan kokemus elämänlaatunsa parantumisesta sekä lapsen ja nuoren kasvun riskiolosuhteiden vähentäminen. Lastensuojelun ja sijaishuollon vaikuttavuuden tutkimus nostaa esille tutkimuksen tarpeellisuuden. On tärkeätä tutkia saavutammeko lastensuojelun toimenpiteillä aikaan tuloksia lasten ja perheiden elämässä. Tutkimuksissa painottui se, että lastensuojelun on pyrittävä olemaan tuloksellista ja sen vuoksi lastensuojelun vaikuttavuuden arviointi on tärkeätä.
11 11 3. KILPAILUTUS SIJAISHUOLLOSSA 3.1. Kohti kilpailutusta julkishallinnossa Hyvinvointi yhteiskunta on ollut suuren muutoksen kohteena. Risto Heiskalan ja Eeva Luhtakallion (2006, 7-10) mukaan Suomi alkoi 1980-luvulla muuttua kohti kilpailukyky yhteiskuntaa. Muutokseen vaikuttivat taloudellinen globalisaatio ja pääomien kansainvälistyminen. Muutos on tuonut säätelevän, suunnittelevan ja holhoavan yhteiskunnan tilalle kilpailua ja yrittäjyyttä korostavan yhteiskunnan. Julkishallinnosta otettiin löysät pois ja sitä alettiin johtaa kuin liikelaitosta. Varsinaisen yhteiskunnallisen muutoksen Risto Heiskala (2006, 24) sijoittaa ja 1990-lukujen vaihteeseen, jolloin julkisella sektorilla siirryttiin hänen mukaansa suunnitelmataloudesta kilpailutalouteen. Suomessa leikkauksiin jouduttiin kertarysäyksellä maan ajauduttua 1990-luvun alun lamaan. Heiskalan (2006, 41) mukaan juuri 1990-luvun lama vakuutti yhteiskunnallisen muutoksen tarpeesta, jolloin kilpailutuksesta tuli muutoksen väline. Seurauksena oli, että niin yksityinen kuin julkinenkin sektori joutuivat uudelleen arvioimaan toimintansa edellytyksiä. Yritysten kohdalla toiminta- ja samalla kilpailualue muuttui koko maailman laajuiseksi. Valtioille tämä merkitsi painopisteen siirtymistä kansainvälisen taloudellisen toiminnan piiriin kansallisten etujen vartioimisen sijaan. Clarke ja Newman (2006, 2-14) kuvaavat Iso-Britannian hyvinvointivaltion kriisiä pysyvänä vallankumouksena. Hyvinvointivaltio oli tullut tiensä päähän ja tarvittiin uutta mallia ratkaisemaan tilanne. He korostavat politiikan merkitystä murroksessa, jolloin vastakkain olivat luokkayhteiskunnasta kapitalistit (Capital) ja työväestö (Labour). Jako oikealle ja vasemmalle oli selkeä. Tehottoman byrokratian tilalle kaivattiin joustavia ja käyttäjäystävällisempiä palveluita. Näin julkisilta palveluilta alettiin vaatia enemmän tehokkuutta, joustavuutta ja asiakas orientoitunutta palvelua. Konsensus politiikan tilalle tuli markkinakeskeisyys ja julkisen hyvän sijaan korostettiin yksilön valinnan mahdollisuuksia.
12 12 Kilpailuttamisella tarkoitetaan sitä, että palvelujen järjestäjä tilaajana pyytää tuottajilta tarjouksia määrällisesti ja laadullisesti mahdollisimman tarkasti yksilöidyistä tuotteista tai toiminnoista ja ilmoittaa perusteet, joiden perusteella tuottaja valitaan (Fredriksson & Martikainen 2006, 13.) Kilpailuttaminen on tarjouspyynnön perusteella tarjottavien palvelujen vertailuun perustuva hankintamenettely, jossa hyväksytyksi tulee hinta-laatusuhteeltaan paras tai parhaat tuotteet. Kunnissa kilpailuttamisella haetaan taloudellista tuottavuutta ja tehokkuutta tilanteessa, jossa palveluntarpeet ovat kohonneet ja kuntatalous heikentynyt. (Lundström 2011, 32.) Elise Pekkalan (2008, 24) mukaan tehokkuudella tarkoitetaan sitä, että ostetaan hinta-laatusuhteeltaan mahdollisimman edullisia palveluja ja tuotteita. Kilpailuttaminen lisää myös tarjolla olevia palvelu- ja tuotevaihtoehtoja. Näiden periaatteiden ohjaamana hankinnoista ilmoitetaan avoimesti, jotta mahdollisimman monilla yksiköillä olisi mahdollisuus osallistua kilpailutukseen luvun laman myötä kunnat ovat joutuneet pohtimaan perustehtäväänsä ja etsimään uusia peruspalvelujen tuottamis- järjestämistapoja. Palveluita on pystyttävä järjestämään taloudellisista vaikeuksista huolimatta siten, että määrä ja laatu eivät kärsisi. Kunnan rooli on muuttunut palvelujen tuottajasta palvelujen ostajaksi. Kunta- ja palvelurakenne uudistus eli Paras-hanke tavoitteena on taata kaikille suomalaisille yhdenvertaiset sosiaali- ja terveyspalvelut. Käytännössä tämä tarkoittaa, että muun muassa sosiaalitoimen tehtävät tulee järjestää vähintään noin asukkaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella. (STM 2011.) ParasSos- hankkeen raportissa pohdittiin sosiaalipalveluiden muutosta ja siinä kuvattiin yleisemmällä tasolla puhutuista megatrendeistä, joita ovat globalisaatio, markkinoistuminen, hyvinvointivaltion ja työn muutokset, teknologian kehitys, väestön ikääntyminen, urbanisaatio, kulttuuriset muutokset, suuruuden ekonomia ja eriarvoisuuden lisääntyminen. Luetellut asiat vaikuttavat ja muokkaavat merkittävästi sosiaalipalveluiden tuotantotapoja ja työnsisältöjä. (Virkki ym. 2011, 137.)
13 Kilpailuttaminen sosiaali- ja terveyspalveluissa Kuntien järjestämisvastuusta säädetään sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa laissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta. Lain mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla ne itse, yhteistyössä toisen kunnan tai kuntien kanssa, olemalla jäsenenä kuntayhtymässä, hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta tai yksityiseltä palveluntuottajalta tai antamalla palvelunkäyttäjälle palvelusetelin, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelun käyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palvelun tuottajalta hankkimat palvelut. (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta /733, 4.) Yksityisesti tuotettavat palvelut jaetaan yksityisten yritysten tuottamiin palveluihin ja järjestöjen tuottamiin palveluihin (Kovalainen ym. 2008, 20 21). Sosiaali- ja terveyspalveluja säätelevä lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin palvelujen hankinnan kunnan ulkopuolisilta palvelujen tuottajilta. Jos kunta hankkii palveluja ulkopuolisilta tuottajilta, on sen huomioitava julkisia hankintoja koskeva erityislainsäädäntö (Narikka 2008, 182). Julkista ostamista säätelevät Euroopan Unionin hankintadirektiivit ja kansallinen hankintalainsäädäntö (Lundström 2011, 14). Laki julkisista hankinnoista ( /378) määrittää, miten valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa. Lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Lain julkisista hankinnoista (25 32 ) mukaan on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Neuvottelumenettelyä, suorahankintaa, kilpailullista neuvottelumenettelyä ja puitejärjestelyä voidaan käyttää laissa säädetyin edellytyksin. Laki mahdollistaa erityisten syiden perusteella sen, että hankinta voidaan tehdä muutoin kuin avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen. Suoraa neuvottelumenettelyä eli suoraa hankintaa voidaan käyttää lastensuojelupalveluissa erityisistä syistä. Erityisiä syitä voivat olla, ettei
14 14 avoimella tai rajatulla tarjousmenettelyllä ole saatu lainkaan tarjouksia tai ne eivät vastaa tarjouspyyntöä. Syynä voi olla myös sopimuksen tekeminen äärimmäisen kiireen vuoksi, joka voi olla lapsen sijoituspaikan kiireellinen tarve. (Rousu & Holma 2003, 24 25). Kilpailuttamisen keskeinen periaate on avoimuusperiaate. Avoimuudella tarkoitetaan sitä, että jokaisella kilpailutukseen osallistuvalla ehdokkaalla on yhtäläiset ja tasavertaiset mahdollisuudet osallistua kilpailutukseen (Eskola & Ruohoniemi 2007, 24). Kilpailuttamisen periaatteita noudattaessaan kuntien tulee ilmoittaa käynnistyvistä kilpailutuksista yhteisesti ja avoimesti yleisellä foorumilla. Hankinnasta on julkaistu ilmoitus HILMA -ilmoituskanavalla ja kilpailutuksista vastaavien kaupunkien Jyväskylän, Oulun ja Tampereen Internet-sivuilla. HILMA on työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämä maksuton, sähköinen ilmoituskanava, jossa hankintayksiköt ilmoittavat julkisista hankinnoistaan. Yritykset puolestaan saavat HILMAsta reaaliaikaista tietoa käynnissä olevista hankintamenettelyistä ja ennakkotietoa tulevista hankinnoista. (Hilma, 2011). Tarjouksen voi avoimessa menettelyssä tehdä jokainen alalla toimiva yrittäjä tai elinkeinonharjoittaja. Rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä tai kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tarjouspyyntöasiakirjat saa vain osallistumishakemuksen määräajassa jättänyt ja tarjoajaksi hyväksytty ehdokas. Tarjouksen tulee olla tarjouspyynnön mukainen. Tämä ehdoton vaatimus koskee niin tarjoajan soveltuvuutta, tarjouksen sisältöä, pyydettyjä asiakirjoja kuin liitteitä. Hankintayksikön velvollisuus on hylätä tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous. Tarjous on sitova ja velvoittaa tekijäänsä. Hankintayksikkö on oikeutettu luottamaan tarjousasiakirjoissa esitettyjen hinta- ja muiden tietojen paikkansapitävyyteen. Julkisissa hankinnoissa tarjoushinta on lopullinen eikä siitä voida tinkiä. Myös ilmoitetut hinnat ovat sitovia. Hankintayksikkö on oikeutettu luottamaan tarjouksessa ilmoitettujen tietojen paikkansapitävyyteen. Tarjouksen toimittaminen perille asetettuna määräaikana on tarjoajan vastuulla. Tarjouksen liitteinä tulee toimittaa tarjouspyynnössä pyydetyt asiakirjat, todistukset ja selvitykset. Ulkomaisen yrityksen tulee toimittaa vastaavat tiedot. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisten liitteiden puuttuminen voi olla peruste tarjouksen hylkäämiseen puutteellisena. (Hankinnat, 2012.)
15 15 Tarjouspyynnössä on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä ne valintaperusteet, joiden mukaan tarjousvertailu ja sen perusteella tapahtuva hankintapäätös tehdään. Tällöin on kyseessä hankintapäätös, joka tehdään kokonaistaloudellisen edullisuusvertailun eli niiden valintaperusteiden mukaan, jotka on määritelty tarjouspyynnössä. Muussa tapauksessa hankintapäätös perustuu halvimman hinnan mukaiseen valintaan. (Lastensuojelun käsikirja, 2012.) Hankintapäätös tehdään aina tarjouspyynnössä ennalta määriteltyjen valintaperusteiden mukaan. Sijaishuollon palveluja kilpailutettaessa valitaan yleensä useita sopimuskumppaneita palveluntuottajiksi. (Lastensuojelun käsikirja, 2012.) Hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. (Hankinnat, 2012.) Suomessa isoimmat kunnat ovat kilpailuttaneet sijaishuoltopaikat käyttäen avointa menettelyä. Avoimen tarjouskilpailun ovat järjestäneet mm. Helsinki, Lahti, Oulu (mukana Oulun seutu) ja Tampere (mukana Tampereen seutu ja Etelä-Pirkanmaa). Tarjousasiakirjat ovat julkisia ja niitä voi kysyä em. kunnista. Tarjouspyynnöistä näkee, millaisia edellytyksiä palveluntuottajilta on vaadittu sekä minkälaisia palvelun valintaperusteita on käytetty. Kun sijaishuoltopaikat on kilpailutettu, kunta sitoutuu käyttämään sopimuskauden aikana niitä sijaishuoltopaikkoja, joiden kanssa on solmittu sopimus tarjouskilpailun perusteella. Tämä velvoittaa kuntaa tietysti vain jos on tarvetta sellaiselle sijaishuollolle, mitä kilpailutus on koskenut (esim. laitospaikat). Myös kunnan oman palveluntuotannon käyttäminen on mahdollista, sillä kunnan ei tarvitse kilpailuttaa omaa tuotantoaan. (Lastensuojelun käsikirja, 2012.) Lastensuojelupalveluja hankittaessa on aina muistettava, että ensisijaista on lastensuojelulain asettama velvoite lapsen edun huomioimiselle. Lapsen etu on lastensuojelulain (9 ) mukaan lastensuojelun keskeinen periaate. Perhe- ja yksilökohtaisessa työssä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Se tarkoittaa mm. palvelujen viivytyksetöntä järjestämistä lapsen tarpeisiin, lapsen mielipiteen ja edun selvittämistä ja huomioimista kaikessa lasta koskevassa päätöksen teossa sekä lapsen puhevaltaa hänen kehitystasonsa mukaan häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.
16 Haasteita sosiaalipalveluiden kilpailuttamisessa Kilpailutuksen myötä vaaditaan uudenlaista osaamista, mihin ei ole totuttu sosiaalipalveluissa. Kilpailuttamisen prosessi sosiaalipalveluissa on vielä uusi sekä kunnille, että palveluntuottajille. Tarjousten laatiminen vaatii aikaa ja resursseja sekä erilaista tietotaitoa. Tarjouskilpailukierrokset aiheuttavat paljon työtä molemmille osapuolille. Onkin aiheellista kysyä, miten kilpailutuksen hyödyt on itse asiassa mitattu ja mitä on jätetty mittaamatta. Helposti esiin nostetaan kilpailutuksen tuomat säästöt, mutta ei ole välttämättä huomioitu, että kilpailutus aiheuttaa myös itsessään kustannuksia. (Meklin ym. 2006, 129.) Pelkästään kilpailuttamiseen liittyvä käsitteistö on haasteellista hallita julkisen sektorin työntekijöille ja kunnallispolitiikassa mukana oleville. (Valkama ym. 2008, 7). Hannu Valtonen (2001, 13 14) kokee haasteena myös kilpailuttamiseen liittyvän sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotteistamisen. Helpoimmin tuotteistettavana Valtonen näkee jonkin aineellisen tavaran. Toiseksi helpoiten tuotteistettavana hän pitää jotakin palvelua, esimerkiksi hoitotoimenpidettä. Vaikeimpana tuotteistettavana asiana hän määrittelee toiminnot tai menettelyt, joiden tavoite on hyvinvoinnin edistäminen. Mahdottomana puolestaan Valtonen pitää sellaisten hyvinvointiin vaikuttavien asioiden, jotka edellyttävät kansalaisilta elämisen suunnan muuttamista, kuljettamista markkinoiden läpi. Uhkakuvana Valtonen näkee sosiaali- ja terveyspalvelujen teknistymisen ja tavaroitumisen kilpailuttamisen myötä. Niiranen (2003, 77) korostaa, että kilpailuttaminen vaatii palvelun, tuotteen mittaamisen ja sitä kautta vertaamiseen toiseen palveluun ja tuotteeseen. Sellaisia palveluja on helppo kilpailuttaa, joiden hinta on helppo laskea ja joiden vaikutukset ovat suoria, nopeita ja helposti mitattavissa. Hän pohtiikin, miten sosiaalipalveluissa arvioidaan keneen vaikutukset kohdistuvat, miten ja kenen näkökulmasta vaikutuksia arvioidaan ja mitä tarkoittaa nopea. Sosiaalipalvelut ovat keskenään erilaisia ja asiakkaiden elämäntilanteet poikkeavat toisistaan. Suorien ja nopeiden vaikutusten osoittaminen esimerkiksi lastensuojelussa, päihdehuollossa, tai edes päivähoidossa tuntuvat hänen mielestään katteettomalta lupaukselta.
17 17 Kirsi Juhila (2008, 50 51) muistuttaa, että talouden ensisijaisuutta korostaessa, siitä tulee hyvinvointivaltion ja sen myötä sosiaalityön arvioinnin mittapuu. On tärkeää saada vastinetta yhteiskunnan varoille. Näin hyvinvointivaltio toimii kuin voittoa tuottava yritys, vain taloudellista voittoa tuottava toiminta kannattaa. Sosiaalipalveluiden kilpailutuksesta puhuttaessa, herää helposti kysymys; voiko välittäminen olla bisnestä? Juhani Lehto (2003, 40) pohtii, miten pysyvää on alkuvaiheen pienyrittäjämalli. Yksityisellä markkinasektorilla olemme nähneet yksityiskauppojen, ravintoloiden, kioskien, huoltopalveluyrittäjien ja asunnonvälittäjien ketjuuntumisen ensin paikallisesti, sitten kansallisesti ja nyt yhä useammalla alalla myös kansainvälisesti. Onko meillä mietittynä kuntaostajan ja hoivapalvelujen tuottajan välisten suhteiden hallinnan malli tilanteessa, jossa palveluketjun todellinen omistaja on yhdysvaltalainen eläkeyhtiö ja pääkonttori ovat Tukholmassa? Koskiaho (2008, ) näkee kehityksen samansuuntaisena. Suuryritykset tulevat ja ovat jo tulleet Suomen markkinoille. Kun kilpailutuksessa rahat tulevat julkiselta sektorilta, riskit ovat pieniä. Suuntana on keskittyminen ja suurten yritysten toiminnan laajeneminen. Varsinkin pienten palveluntuottajien näkökulmasta kilpailuttamiskäytäntöjä kritisoidaan muun muassa liian kovasta hintakilpailusta. Isommille yrityksille on mahdollista lähteä hintakilpailuun eri tavoin kuin pienten, koska isommat yritykset voivat jakaa tappioita eri yksikköjen kesken. Se taas näyttää kasvattavan isojen palveluntuottajien roolia kentällä. Kovalaisen ym. (2006, 51) epäilee suuryritysten tulon markkinoille synnyttävän monopolitilanteita ja hintojen kontrollointia. Paradoksaalisesti tämä muistuttaa lähtötilannetta, kun kunnan monopoliasemaa palveluntuottajana kritisoitiin ja haluttiin avata kuntapalvelut markkinoille. Koskiaho (2008, 83 87) vertaa mitä Britanniassa yksityisten tulo sijaishuollon markkinoille on aiheuttanut. Lapsiin kohdistuva liiketoiminta on kannattavaa Brittein saarilla. Esimerkkinä hän mainitsee FCA (Foster Care Associates), joka on suurin lasten sijoituksessa toimiva englantilainen palvelun tuottaja. Se on laajentunut kansainvälisesti ja toimii myös Suomessa Perhehoitokumppanit nimellä. Suomessa tiedotusvälineissä nousi kritiikkiä siitä, että avuttomia lapsia käytetään kaupan välineenä. Liiketoiminta on valtaamassa sellaista herkkiä alueita, joilla tapahtuvaa toimintaa on aikaisemmin hoidettu pyyteettömästi ja joilla
18 18 julkinen sektori on saattanut korvata vain todelliset hoitokustannukset. Nyt alalla saadaan huimia voittoja, jolloin voi pohtia, kuuluuko tämä toiminta enää sosiaalipolitiikan piiriin? Kuntien olisi myös järkevää investoida rahat omien palvelujen tuottamiseen ja kehittämiseen, sen sijaan että ne annetaan voittoa tavoitteleville monikansallisille yrityksille. Toisaalta voidaan kysyä, miksi kunnat eivät järjestä omana toimintana vaan haluavat antaa rahat voittoa tuottaville yrityksille. Yritysten koon kasvussa nähdään myös myönteisiä puolia. Yrityksen koon kasvua pidetään hyvänä asiana kilpailuttamisen onnistumisen kannalta. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen arvellaan johtavan suurempien kokonaisuuksien kilpailuttamiseen. Tilaajan näkökulmasta suuryritykset nähdään jatkuvuuden kannalta luotettavampina, ne eivät ole niin haavoittuvia kuin pienet yksiköt. (Kovalainen & Österberg-Högstedt 2008, 51.) Kunnallisalan kehittämissäätiön kyselyssä vuonna 2006 sosiaalihuollon virkamiehistä lähes 70 % koki kilpailuttamisen melko vaikeana tai vaikeana. Positiivisina kokemuksina listattiin kustannustietoisuuden parantuminen, laatutietoisuuden lisääntyminen ja kuntien oman toiminnan tehostuminen. Negatiivisina vaikutuksina mainittiin kilpailuttamisen vaativa suuri työmäärä, hintatason nousu, valvonnan ja hankintaprosessin hallinnan vaikeus. Myös palveluntuottajien vähäisyys koettiin huonoksi, koska aito kilpailu jää syntymättä. Lisäksi negatiivisena koettiin se, että kilpailutuksessa hinta painottuu vertailussa laadun kustannuksella. (Kovalainen ym. 2008, ) 3.4. Lastensuojelun sijaishuolto Lastensuojelulaki määrittää kunnan perustehtävät hyvin laajasti. Kunta voi organisoida palvelujen toteuttamisen haluamallaan tavalla. Lastensuojelun asiakastyöhön kuuluu ennaltaehkäisevä työ, avohuollolliset palvelut sekä sijoitettujen lasten hoito- ja jälkihuoltopalvelut. (Rousu 2007, 21.) Lastensuojelun palvelut ovat julkisia palveluita. Julkisilla palveluilla on omia erityispiirteitä, jotka poikkeavat muista palveluista. Julkiset palvelut ovat osa yhteiskuntapolitiikkaa ja poliittisen ohjauksen alaisia. Julkiset palvelut perustuvat lakeihin ja asetuksiin ja niiden määrää ja laatua ohjataan erilaisin säännöksin.
19 19 Julkisia palvelujen tuottaminen on budjettisidonnaista. Julkiset palvelut ovat valtakunnallisesti ohjattuja. Julkisten palvelujen tavoitteet ovat pääasiassa yhteiskuntapoliittisia, joskin niissä on myös liiketaloudellisia tavoitteita. (Grönroos 1987, 22.) Kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää lastensuojelun palvelut tarvetta vastaavaksi (Rousu & Holma 2003, 22.) Lapsen huostaanottoon joudutaan lastensuojelulain mukaan turvautumaan, jos lapsen tai nuoren kehitys vaarantuvat, jos muiden tukitoimenpiteiden avulla tilannetta ei voi korjata ja jos sijoitus on lapsen edun mukainen. Huostaanotolla tarkoitetaan lastensuojelulain 22 :n mukaan lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä lähes aina kodin ulkopuolella. Sijaishuolto kodin ulkopuolella voidaan järjestää joko perhehoitona tai laitoshuoltona taikka muulla tarkoituksen mukaisella tavalla. Sosiaalipalveluissa yksityisen toiminnan kasvu on ollut nopeampaa kuin terveyspalveluissa. Tämä selittyy laitospainotteisen vanhuspalvelun purkamisella, sekä lasten ja nuorten laitoshuollon palveluntarpeen kasvulla. Lasten ja nuorten laitoshuollossa yksityinen toiminta on suurempaa kuin julkinen palveluntuotanto. (Fredriksson ym. 2006, ) Vuodesta 1991 vuoteen 2007 jatkunut sijoitettujen ja huostaan otettujen lasten määrän kasvu kääntyi lievään laskuun vuonna Kiireellisten sijoitusten määrä kuitenkin lisääntyi 17 %. Vuoden 2009 aikana huostassa olevien lasten määrä väheni neljä prosenttia. Kaikkiaan kodin ulkopuolelle sijoitettuna oli yli lasta ja nuorta. Vuodesta 2008 on sijoitettujen kokonaismäärä vähentynyt puolitoista prosenttia. Lähes puolet huostassa olevista lapsista on sijoitettuna perheisiin. Laitoshuollon osuus on suurin silloin kun tarkastellaan kaikkia kodin ulkopuolelle, myös lyhyempiä aikoja sijoitettuina olleita lapsia sekä nuoria. (THL, 2011.) Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen (2011) tilastojen mukaan suhteellisesti eniten ovat lisääntyneet nuorten huostaanotot. Reilussa kymmenessä vuodessa 90-luvulta 2007 luvulle laitoksessa olleiden lasten ja nuorten määrä on kaksinkertaistunut. Suomalaisista lapsista yhä enemmän on laitoksissa. Höjer ja Forkby (2011, 95 96) toteavat, että Ruotsissa sijoitetaan ensisijaisesti perheisiin, myös nuoret. Lastensuojelulaitoksiin sijoitetaan Ruotsissa vain noin 16 % kodin
20 20 ulkopuolelle sijoitetuista lapsista, kun vastaavasti Suomessa reilu kolmannes lapsista sijoitetaan laitoksiin. Tampereen tarjouspyyntöasiakirjoissa arvioitiin että suurin osa (82 %) laitoksiin sijoitettavista on nuoria. Kasvanut määrällinen sijaishuollon palvelutarve on suurelta osin hoidettu ostopalvelujen lisäyksenä. Tähän kehitykseen on vaikuttanut myös se tosiseikka, että kaikkia erityisosaamista vaativia palveluja ei ole järkevää tuottaa kunnallisesti. Syynä on se, että tällaisten yksikköjen kapasiteetin käyttöön ei yhdellä kunnalla riitä asiakkaita. Viime aikoina kunnat ovat tehneet (seudullisesti tai muissa yhteistyöryhmissä) yhteistyöstä ostopalvelujen kilpailutuksessa ja valvonnassa. Kilpailutus sijaishuollon palveluissa on osa laadun varmennusta. Kilpailuttamisen myötä on saatu kehitettyä yhteistyötä palvelun tuottajan ja ostajan välillä. Kilpailuttamisen avulla on myös toivottu voitavan hillitä hoitovuorokauden hinnan kustannuskehitystä. (Kumpulainen 2006, 5-6.) Känkäinen ja Pösö (2008, 563) ihmettelevät, että Suomessa lastensuojelulaitosten laitosten kehittäminen ja tutkiminen eivät ole olleet intensiivisen kiinnostuksen kohteina. Meillä ei edes tiedetä lastensuojelulaitosten tarkkaa lukumäärää miten silloin voitaisiin kehittää tietoon perustuvaa lastensuojelukeskustelua? Kuitenkin laitokset ovat pitkään olleet tärkeä osa suomalaista lastensuojelua, ja kansainvälisessä tarkastelussa Suomi näyttäytyykin laitossijoituksia suosivana maana. Rousu (2007, 23) on tuonut esille, että tiedämme huonosti lastensuojeluyksiköiden palveluketjujen toimivuudesta, niiden tehottomasti ja huonosti toimivita kohdista, mistä aiheutuu tarpeettomia kustannuksia. Sijoitettujen lasten hoitokustannuksista on arvioitu Suomen kunnille yhden vuoden aikana syntyvän 528 miljoonan euron kustannukset pelkästään hoitovuorokausikustannukset mukaan lukien. Lastensuojelun palvelujärjestelmä näyttää jo taloudellisten seikkojen takia olevan monella tavalla vaikeuksissa lähivuosina. Lastensuojelun piirissä olevien lasten määrän kaksinkertaistuminen reilussa vuosikymmenessä, sekä laitoskeskeinen sijaishuolto ovat osaltaan vaikuttaneet siihen että perhehoidosta tulee ensisijainen sijaishuollon muoto. Vuoden 2012 alusta astui voimaan Suomessa lakimuutos, joka edellyttää, että lapsen sijaishuolto on järjestettävä ensisijaisesti perhehoidossa. Sen mukaan sijaishuolto
21 21 voidaan järjestää laitoshoitona vain, jos sitä ei voida järjestää lapsen edun mukaisesti riittävien tukitoimien avulla muualla. (HE 331/2010.)
22 22 4. LAATUTYÖ Kokonaisvaltaisen laatujohtamismallin alkuperä on 1950-luvun alun Japanissa, jolloin amerikkalaiset professorit Edward Deming ja Joseph M.Juran kutsuttiin Japaniin luennoimaan tilastollisista laadunvalvontamenetelmistä. Laatujohtamistekniikat olivat aluksi hyvin konkreettisia, kunnes japanilainen professori Kaoru Ishikawa kehitti laatujohtamisen mallille filosofisempaa luonnetta. Ishikawa korosti ryhmätyön merkitystä ja työntekijöiden osallisuutta ottamalla heidän luovan osaamisen käyttöön ongelmanratkaisutilanteissa. Laatujohtamisesta tuli 1980-luvulla suosittu kehittämiskohde, johon vaikutti japanilaisten yritysten hyvä menestys kansainvälisillä markkinoilla. (Lumijärvi ja Jylhäsaari 1999, ) Lumijärvi ym. (1999, 24 26) perustelevat laatujohtamisen suosiota sillä, että sen vaikutukset kuvattiin hyvin positiivisiksi. Laatujohtamisen hyödyiksi mainittiin aiempaa laadukkaat tuotteet ja palvelut, vähentyneet kustannukset, tyytyväisemmät asiakkaat ja työntekijät, sekä parantunut taloudellinen suorituskyky. Laatujohtamiseen on kohdistunut myös kritiikkiä. Laadun määritteleminen ja mittaaminen on koettu vaikeaksi, lisääntynyt paperityö ja muodollisuus, työntekijöiden sitoutumiseen on ollut epärealistisia odotuksia, laadun kohottaminen on koettu vaativaksi ja kalliiksi suhteessa tuottoon. Laatujohtamisen negatiivisena puolena on mainittu myös jännitteiden lisääntyminen tiimityöskentelyssä. Laatufilosofiaa toteutetaan laatujohtamisella. Laatujohtaminen on käännös englannin kielen sanoista Total Quality Management (TQM). Lumijärvi ym. (1999, 27) erottelee laatujohtamisen suppeana ja laaja-alaisena käsitteenä. Quality viittaa sekä johtamisfilosofian perusajatukseen eli laatuun, mutta samalla asiakaslähtöisyyteen ja asiakkaiden ensisijaisuus laadun määrittelijöinä. Total Quality viittaa siihen, että kaikki organisaation jäsenet olisivat mukana laadun kehittämisessä ja toisaalta siihen, että laatua kehitettäisiin kaikissa ilmenemismuodoissaan eli palvelussa, prosessissa, työyhteisössä ja työympäristössä. Management ei kuvaa pelkästään johtamismallia vaan pitää merkittävänä johdon sitoutumista laadun kehittämiseen.
23 23 Hafford- Letchfield (2009, 42) kirjoittaa laatujohtamisen rantautuneen Iso- Britanniaan julkiselle sektorille 1960-luvulla. Hän kuvaa laatujohtamista (TQM) kokonaisvaltaiseksi viitekehykseksi laadun varmistus järjestelmälle. Hänen mukaansa kolme perusperiaatetta laadun varmistukselle ovat asiakaskeskeisyys, prosessin ymmärtäminen, sekä kaikkien organisaation työntekijöiden sitoutuminen laatujärjestelmään. Pauli Juuti nimeää Demingin, Crosbyn ja Juranin laatujohtamisen klassikoiksi. Juuti näkee, että kokonaisvaltainen laatujohtaminen on noussut tulosjohtamisen haastajaksi. Laatujohtamisessa taloudellinen kieli on asetettu taka-alalle ja etualalle nostettu laatu, asiakas ja prosessit, kuten Haffor-Letcfield totesi olevan laadun varmistuksen kolme perusperiaatetta. Juutin mukaan Deming korosti johtamisfilosofiassaan prosesseja, kumppanuussuhteita ja jatkuvaa itsensä kehittämistä. Crosby piti laadun parantamista jatkuvana prosessina ja toi kehittämiseen voimakkaasti käytännön läheisyyttä. Crosby halusi vikojen korjaamisen tilalle vikoja ehkäiseviä käytännön toimia. Crosby puhuikin laadun absoluuteista, joita laatujohtamisessa pitäisi noudattaa. Crosby korosti, että laatu on vaatimusten täyttämistä, ennaltaehkäisevää ja virheettömyys on ohjaava suoritusstandardi. Juran pohti, kumpi tulee ensin asiakas vai laatupäämäärien asettaminen. Hän päätyi asettamaan laadun päämäärät ensisijaiseksi. Juranin mukaan asiakkuus rikastaa, mutta suunnitelmallisuus pelkistää. Juran rikkoi hierarkisia suhteita, jolloin kaikista kohdatuista ihmisistä tuli asiakkaita myös työtovereista. (Juuti 2001, ) Lumijärven ym. (1999, 11 16) toteavat laatujohtamisen rantautuneen ensimmäisen kerran Suomeen 1980-luvun alussa, mutta sen vaikutus toimintaan ei ollut suuri. Julkiseen hallintoon istutettiin 1990-luvulla New Public Management - oppia luvun lopulta lähtien laatujohtamisen merkitys on lisääntynyt, vaikka tulosjohtaminen on ollut keskeisemmässä asemassa. Laatuajattelun merkitystä on kuitenkin lisännyt Suomen Euroopan Unioinin jäsenyys. EU ja maailmantalouden globalisaatio ovat lisänneet laadun merkitystä kilpailun kiristyessä. Mäntysaari (1998, 51 57) näkee Demingin elämänkatsomuksen olevan sukua protestanttiselle tai puritaaniselle etiikalle. Hänen mukaansa laatureformia on pyritty etupäässä selittämään japanilaisella kulttuurilla ja vähemmälle huomiolle
24 24 on jäänyt laatuliikkeen yhteydet länsimaiseen protestanttiseen maailmankuvaan. Mäntysaari näkee Demingin tavoittelevan onnellista elämää. Deming ei pitänyt hyvää laatua tavoitteena yksistään sen vuoksi, että se on hyödyllistä, vaan myös sen vuoksi, että se on hyveellistä. Mäntysaari nostaa esimerkiksi Demingin näkemyksen ihmisen oikeudesta laadukkaaseen työhön. Demingin mukaan amerikkalainen yhteiskunta on vienyt työmieheltä mahdollisuuden ammattimiehen kunniantuntoon. Ihmisistä on tullut tavaroita, joita voidaan vaihtaa hintakehityksen mukaan Mitä on laatu? Paul Lillrank (1998, 19) toteaa laadun olevan käsitteenä moniulotteinen, suhteellinen ja vaikeasti hahmotettava. Laadunhallinnan tärkeä kehittäjiä Edward Deming kuvaa kirjassaan Out of Crisis laatufilosofiansa periaatteita neljäntoista kohdan ohjelmalla. Yksi niistä oli aiemmin Mäntysaaren esiin nostama oikeus tehdä hyvää työtä. Muut Demingin laatufilosofian periaatteet painottavat sellaisia asioita kuten, nopean voiton tavoittelu rapauttaa yrityksen toiminnan, huonolaatuiset ja käyttöön sopimattomat tuotteet tekevät asiakkaat tyytymättömiksi, asiakaslähtöisyys ja jatkuva parantaminen ovat keskeisiä toimintamalleja, työntekijöiden otettava itse vastuu laadusta sen sijaan, että erilliset laaduntarkkailijat huolehtisivat siitä, kustannuksia ei pidä minimoida laadun kustannuksella, jatkuvan parantamisen merkitys, ihmiset ovat organisaation kallein voimavara ja heidän koulutukseen kannattaa satsata, työnjohtaminen on työntekijöiden kehittämistä niin, että he onnistuvat parhaalla mahdollisella tavalla, pelko pois organisaatiosta, yhteistyön puute johtaa huonoon laatuun, luottamus, totuudenmukainen informaatio ja prosessien toiminnan hallinta luovat paremman ilmapiirin ja edellytykset laadun paranemiselle, irti tavoitejohtamisesta ja koko organisaation on sitouduttava muutokseen. Deming (1994,18-96.) Deming (1994, ) pohtii myös samassa teoksessaan, kenellä on oikeus määritellä, mikä on laadukasta. Haastavimmaksi laadun määrittelyssä hän näkee ennakoida asiakkaiden mieltymyksiä tuotteen suhteen. Mitä asiakkaat pitävät laadukkaana. Odotukset voivat poiketa saman tuotteen suhteen asiakkaasta riippuen.
25 25 Lasse Murto (1995, 120) määrittelee laadun niin, että se on tarjottujen palveluiden yhteensopivuutta asiakkaiden tarpeiden kanssa. Laatua mitataan asiakkaan subjektiivisen kokemuksen kautta kyselemällä hänen kokemuksistaan palveluista. Murron mukaan palvelun saaja päättää yksin siitä, onko palvelu hyvää vai huonoa. Hänen mukaansa asiakaan ja ammatti ihmisen arviot laadusta voivat poiketa suuresti. Murron mukaan laatu on moniulotteinen ilmiö, joka pitää sisällään asiakkaan laatukokemukset, palvelun tarkoituksenmukaisuuden ja korkean ammattitaidon. Laatukysymys on sosiaalihuollossa moniulotteinen. Laadusta puhutaan monella tasolla; yhteiskuntatasoinen laatukeskustelu voi tarkastella sosiaalisen oikeudenmukaisuuden kysymyksiä, palvelujen priorisointia, työelämän muutoksia tai organisaatioiden tasolla laatukeskustelua voidaan käydä työprosessien ymmärtämisen tasolla. Laatua arvioivat ja vaativat monet tahot; ammattilaiset osaajat, asiakkaat ja palvelun maksajat. Laatu on yksikertaisimmillaan asiakkaan tarpeisiin vastaamista. (Mäntysaari & Maaniittu 1995, 11). Christian Grönroos (1987, ) jakaa palvelujen laatu ulottuvuudet tekniseen laatuun ja toiminnalliseen laatuun. Toiminnallinen laatu kuvaa asiakkaan ja palveluntuottajan välisen vuorovaikutusprosessin laatua. Tuotteen tai palvelun teknisellä laadulla tarkoitetaan (palveluprosessin) lopputuloksen laatua. Teknistä laatua ovat esimerkiksi palvelujen määrä, laitteiden taso ja henkilökunnan ammattitaito. Toiminnallinen laatu kuvaa, miten yhteistyö palvelun tuottajan ja asiakkaan kanssa sujuu. Se pitää sisällään palvelujen nopeuden, joustavuuden, asiakkaan kohtaamisen, henkilökunnan asenteet ja palvelumotivaation. Grönroosin mukaan toiminnalliset laatutekijät määräävät ensisijaisesti palvelun laadun, mutta puutteita teknisessä laadussa ei voida kompensoida hyvälläkään toiminnallisella laadulla. Kokonaislaadun kannalta kumpikin ulottuvuus on tärkeä. Grönroos (1987, 36 37) kuvaa kokonaislaatua puhumalla laatukuvasta. Asiakas muodostaa laatukuvan subjektiivisesti. Tässä on Grönroosin mukaan teknisen ja toiminnallisen laadun erot. Tekninen laatu koetaan useimmiten objektiivisesti, toiminnallinen laatu sitä vastoin aina subjektiivisesti. Asiakkaan omat arvostukset, toiveet, ennakko odotukset ja mielialat vaikuttavat koettuun laatuun. Asiakkaan kokema laatukuva on siis hänen omien odotuksiensa ja saamiensa kokemusten yhteistulos. Grönroosin näkökulma palvelun toteuttamisessa korostaa