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Timestamp: 2016-10-26 02:30:11+00:00
Document Index: 192601701

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 41', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 78', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 49', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 30', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 25', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 34']

135 II 788. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause WWF Suisse contre Association Les Amis de la Passerelle, Conseil communal de Leytron, Conseil communal de Saillon et Conseil d'Etat du canton du Valais (recours en mati�re de droit public)
Art. 12b al. 1 LPN; art. 9 Cst.; d�lai d'opposition et dur�e de mise � l'enqu�te publique; droit � la protection de la bonne foi. Il ressort des travaux pr�paratoires que l'art. 12b al. 1 LPN doit �tre interpr�t� comme interdisant les d�lais cantonaux, respectivement de mise � l'enqu�te publique et d'opposition, inf�rieurs � vingt jours. Les autorit�s cantonales sont tenues d'adapter la l�gislation et la pratique cantonales au droit f�d�ral, en arr�tant les d�lais pr�cit�s � une dur�e de vingt jours au moins (consid. 2). Protection de la bonne foi dans une affaire donnant lieu � une modification de la jurisprudence cantonale relative � un d�lai d'opposition (consid. 3). Faits � partir de page 79
Le 16 septembre 2005, l'Association "Les Amis de la Passerelle" a requis des Conseils communaux de Saillon et de Leytron une autorisation de construire un parcours d'escalade ("via ferrata") sur des terrains situ�s sur ces communes, class�s en zone agricole prot�g�e, selon les plans de zone homologu�s par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 30 septembre 2005, cette demande d'autorisation de construire a �t� mise � l'enqu�te publique. L'avis indiquait un d�lai d'opposition de dix jours d�s la publication, conform�ment � l'art. 41 al. 1 de la loi cantonale du 8 f�vrier 1996 sur les constructions (LC; RS/VS 705.1).
Le 24 octobre 2005, la Fondation WWF Suisse (ci-apr�s: le WWF Suisse) et l'Association WWF Valais (ci-apr�s: le WWF Valais) ont form� opposition en invoquant une atteinte � un site bien pr�serv�. Elles estimaient notamment que l'avis mentionnait inexactement un d�lai d'opposition de dix jours, contrairement � ce que pr�voyait la loi f�d�rale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).
Par d�cision du 20 f�vrier 2007, la Commission cantonale des constructions (ci-apr�s: la Commission des constructions), autorit� comp�tente pour autoriser les projets d'installations hors zone � b�tir, a accord� le permis de construire et d�clar� l'opposition du 24 octobre 2005 irrecevable puisque tardive.
Le 11 juin 2007, un recours contre cette d�cision a �t� d�pos� par le WWF Suisse (en accord avec le WWF Valais) aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais qui l'a jug� irrecevable par d�cision du 10 d�cembre 2007.
Par arr�t du 28 mars 2008, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a rejet� le recours form� contre cette d�cision par le WWF Suisse. Il a �tabli que l'ancien art. 12a al. 1 LPN (en vigueur du 1er janvier 2000 au 30 juin 2007) repris dans l'actuel art. 12b al. 1 LPN (en vigueur depuis le 1er juillet 2007) qui pr�voit une dur�e de mise � l'enqu�te "en r�gle g�n�rale" de trente jours, est "une r�gle de droit f�d�ral qui, tout en pr�f�rant un d�lai d'opposition de l'ordre d'un mois, s'accommode de d�lais plus courts BGE 135 II 78 S. 80que les cantons peuvent conserver, en attendant de les allonger s'ils pensent y avoir motif". Le Tribunal cantonal a estim� ne pas �tre li� par son arr�t du 2 juin 2003, dans lequel il avait retenu que l'art. 12b al. 1 LPN fixait le d�lai de l'enqu�te publique � trente jours.
Le WWF Suisse a interjet� un recours en mati�re de droit public aupr�s du Tribunal f�d�ral contre cet arr�t. Il a notamment contest� l'interpr�tation qu'a faite le Tribunal cantonal de la seconde phrase de l'art. 12b LPN. Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et renvoy� l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
2. Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir appliqu� le d�lai de dix jours pr�vu par l'art. 41 de la loi valaisanne sur les constructions et d'avoir estim� que le d�lai de trente jours pr�vu par la seconde phrase de l'ancien art. 12a al. 1 LPN repris dans l'actuel art. 12b al. 1 LPN (la seule disposition � laquelle on se r�f�rera ci-apr�s est l'art. 12b al. 1 LPN, �tant donn� que la teneur de la seconde phrase de ces deux articles est identique) n'�tait pas imp�ratif pour les cantons. Il critique l'interpr�tation de la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN que l'autorit� cantonale aurait faite en se fondant principalement sur une interpr�tation litt�rale du terme "en r�gle g�n�rale" et sur l'intervention du Conseiller aux Etats rapporteur lors des d�bats parlementaires, sans tenir compte du but de la loi qui l'a introduite et de l'int�gralit� desdits d�bats.
2.1 Il y a d'abord lieu de poser le cadre dans lequel s'inscrit le pr�sent litige. L'installation hors de la zone � b�tir de la "via ferrata" ne peut �tre r�alis�e sans l'octroi pr�alable d'une autorisation exceptionnelle d�livr�e par l'autorit� comp�tente (art. 24 ss LAT [RS 700]). Le droit cantonal r�gle la proc�dure relative aux oppositions qui peuvent frapper les autorisations de construire (cf. art. 25 LAT). Dans le canton du Valais, de telles oppositions doivent se faire dans les dix jours � compter de la publication dans le Bulletin officiel (art. 41 al. 1 LC).
Or, selon la jurisprudence, l'application des art. 24 ss LAT rel�ve de l'accomplissement d'une t�che f�d�rale au sens de l'art. 2 LPN et de l'art. 78 Cst., pour autant que la mesure contest�e soit susceptible de porter atteinte notamment aux int�r�ts de la nature et du paysage (ATF 123 II 289 consid. 1e p. 292, ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7; ATF 115 Ib 508
BGE 135 II 78 S. 81consid. 5a/bb p. 510). D�s lors, les art. 12 ss LPN conf�rent aux organisations reconnues et aux communes le droit de recourir contre de telles d�cisions. Dans ce cadre, la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN r�gle �galement la participation de ces organisations aux phases ant�rieures de la proc�dure, notamment au stade de l'opposition. Elle pr�voit que "en r�gle g�n�rale, la dur�e de la mise � l'enqu�te publique est de trente jours". Ces r�gles f�d�rales sont compl�mentaires � celles du droit cantonal et doivent s'appliquer en vertu du principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 Cst.).
Il s'agit donc en l'esp�ce d'interpr�ter la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN, afin de d�terminer la place qu'elle laisse aux r�gles de proc�dure cantonale. La Cour de c�ans n'a pas encore eu l'occasion d'examiner cette question laiss�e ouverte dans un arr�t r�cent (arr�t du Tribunal f�d�ral 1A.10/2006 du 14 d�cembre 2006 consid 3.4, in DEP 2007 p. 199).
2.2 La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre. D'apr�s la jurisprudence, il n'y a lieu de d�roger au sens litt�ral d'un texte clair par voie d'interpr�tation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens v�ritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent d�couler des travaux pr�paratoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la syst�matique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpr�tations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de tous les �l�ments � consid�rer, soit notamment des travaux pr�paratoires, du but de la r�gle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions l�gales. Le Tribunal f�d�ral ne privil�gie aucune m�thode d'interpr�tation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens v�ritable de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compr�hension litt�rale du texte que s'il en d�coule sans ambigu�t� une solution mat�riellement juste (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178; ATF 133 V 57 consid. 6.1 p. 61; ATF 132 III 226 consid. 3.3.5 p. 237; ATF 131 III 314 consid. 2.2 p. 315 s.).
2.3 En l'occurrence, l'interpr�tation litt�rale ne permet pas d'aboutir � un r�sultat clair, l'indication pr�cise de la dur�e de la mise � l'enqu�te publique (trente jours) �tant relativis�e par la locution adverbiale "en r�gle g�n�rale". Il s'agit d�s lors d'examiner les travaux pr�paratoires. BGE 135 II 78 S. 82
2.3.1 La seconde phrase de l'ancien art. 12a al. 1 LPN a �t� introduite lors de l'adoption de la loi f�d�rale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des proc�dures de d�cision (RO 1999 3071 ss). Elle ne figurait cependant pas dans le texte du projet de loi du Conseil f�d�ral (FF 1998 2221 ss), mais a �t� introduite au stade des d�bats parlementaires sur proposition de la Conseill�re nationale Nabholz (BO 1999 CN 57-58). En l'absence de message du Conseil f�d�ral ou de prises de position �crites �manant des commissions l�gislatives, il y a lieu d'examiner les d�clarations des parlementaires et plus particuli�rement celles de l'auteur de la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN.
La Conseill�re nationale Nabholz a pr�sent� sa proposition en rappelant tout d'abord que lors de la r�vision de la LPN entr�e en vigueur le 1er f�vrier 1996, le Conseil f�d�ral avait renonc� � introduire un d�lai pour la dur�e de la mise � l'enqu�te publique, afin de ne pas empi�ter sur la souverainet� cantonale (BO 1999 CN 57). Dans son message, il avait cependant relev� que "en obligeant les autorit�s � fixer un d�lai d'opposition raisonnable, on entend garantir que l'exercice du droit de recours ne soit pas entrav� par des d�lais trop brefs. Eu �gard au nombre relativement �lev� de projets pouvant faire l'objet d'un recours et aux possibilit�s restreintes des organisations habilit�es � recourir, le d�lai ne devrait en principe pas �tre inf�rieur � trente jours" (Message du 26 juin 1991 concernant la r�vision de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage, FF 1991 III 1156 ch. 22).
La Conseill�re nationale Nabholz a ensuite illustr� ses propos en relevant la rigueur du syst�me du droit valaisan si l'on combine les d�lais et les modalit�s d'exercice de l'opposition (notamment lorsque la mise � l'enqu�te publique d�bute un vendredi et que le d�lai de dix jours compte ainsi deux week-ends ou lorsque les heures d'ouverture des guichets des administrations communales sont limit�es � quelques heures par semaine). Elle a d�nonc� le fait qu'un tel traitement proc�dural pouvait emp�cher l'exercice du droit de recours et en a tir� la conclusion que les courts d�lais d'opposition, inf�rieurs � vingt jours, �taient inacceptables (BO 1999 CN 57).
Cette proposition a suscit� un d�bat au sein du Conseil national, les parlementaires Grobet et Baumgartner s'y �tant oppos�s, relevant notamment l'absence de clart� de l'expression "en r�gle g�n�rale" et le caract�re r�cent de la r�vision de la LPN entr�e en BGE 135 II 78 S. 83vigueur le 1er f�vrier 1996, soit trois ans auparavant (BO 1999 CN 58). Le Conseiller f�d�ral Leuenberger a �galement recommand� de rejeter cette proposition, au motif qu'elle empi�tait sur la souverainet� des cantons (BO 1999 CN 58).
La proposition de la Conseill�re nationale Nabholz n'en fut pas moins adopt�e par le Conseil national � 76 voix contre 58, dans la forme propos�e. Il faut en d�duire que ledit Conseil n'a pas tenu pour d�cisive l'argumentation des opposants � la proposition et a voulu exclure les d�lais d'opposition cantonaux excessivement brefs, soit ceux inf�rieurs � vingt jours. Devant le Conseil des Etats, le Conseiller aux Etats rapporteur a expliqu� que la phrase litigieuse devait �tre comprise "pour ce qui concerne les autorit�s et les proc�dures cantonales [...] comme une invitation aux cantons � fixer dans la loi un d�lai de trente jours" puisque "dans le cas o� la d�cision rel�ve de la comp�tence cantonale, il est clair que c'est le droit cantonal ou m�me le droit de proc�dure cantonale qui s'applique" (BO 1999 CE 440). Le Conseil des Etats a vot� ce texte sans discussion. L'intervention du parlementaire rapporteur ne saurait remettre en cause l'interpr�tation retenue par le Conseil national, dans la mesure o� le Conseil des Etats connaissait les opinions exprim�es devant le Conseil pr�c�dent et le sort qui leur avait �t� r�serv�.
2.3.2 Ainsi, l'analyse des travaux pr�paratoires montre que le l�gislateur a introduit la locution "en r�gle g�n�rale" dans le but de ne pas conf�rer une port�e absolument contraignante � la norme en cause, tout en excluant ainsi les d�lais inf�rieurs � vingt jours. Au surplus, de mani�re g�n�rale, la doctrine r�cente en mati�re de proc�dure administrative f�d�rale se montre critique � l'encontre des d�lais inf�rieurs � vingt jours (PATRICK SUTTER, in Kommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG], Auer et al. [�d.], 2008, n� 9 ad art. 30a al. 2 PA). Dans ces conditions et pour des motifs de s�curit� du droit, il y a lieu de retenir que l'art. 12b al. 1 LPN interdit les d�lais cantonaux, respectivement de mise � l'enqu�te publique et d'opposition, inf�rieurs � vingt jours.
2.4 Le d�lai pr�vu � l'art. 12b al. 1 LPN ne vaut que pour les communes et les organisations reconnues au sens des art. 12 ss LPN. Se pose d�s lors la question de savoir quel d�lai accorder � tout autre opposant. Selon la jurisprudence, le principe de l'�galit� de traitement interdit de faire des distinctions qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre � un r�gime identique des situations de fait BGE 135 II 78 S. 84qui pr�sentent entre elles des diff�rences importantes et de nature � rendre n�cessaire un traitement diff�rent (ATF 134 I 257 consid. 3.1 p. 260 s.; ATF 132 I 68 consid. 4.1 p. 74; ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3). En l'esp�ce, il para�t contraire au principe d'�galit� de traitement de soumettre � un r�gime proc�dural diff�rent les opposants � un m�me permis de construire. En effet, les difficult�s auxquelles peuvent �tre confront�es certaines organisations dans l'exercice de leur droit d'opposition peuvent tout aussi bien �tre rencontr�es par des particuliers, notamment lorsqu'ils ne sont pas domicili�s dans la commune en question.
Le principe de la coordination ancr� � l'art. 25a al. 1 LAT conduit �galement � imposer le m�me d�lai � tout opposant concern� par une proc�dure soumise � l'art. 12b LPN. Selon le Conseil f�d�ral, cette disposition-l� exige en effet la coordination des proc�dures applicables � toutes les d�cisions n�cessaires � l'obtention d'une autorisation de construire (Message du 30 mai 1994 concernant la modification de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, FF 1994 III 1071 ch. 222.2).
2.5 Vu ce qui pr�c�de, le d�lai d'opposition pr�vu par le droit cantonal valaisan � l'art. 41 al. 1 LC n'est pas conforme au droit f�d�ral. L'art. 12b al. 1 LPN impose en effet que toute opposition soit d�pos�e dans un d�lai d'au moins vingt jours. A cet �gard, il appartiendra � l'autorit� comp�tente d'adapter la l�gislation et la pratique cantonales au droit f�d�ral, en arr�tant le d�lai pr�cit� � une dur�e de vingt jours au moins.
3. A titre subsidiaire, le recourant se pr�vaut du droit � la protection de la bonne foi et du principe de la s�curit� du droit. Il all�gue avoir l�gitimement agi en se fondant sur un arr�t du Tribunal cantonal du 2 juin 2003, dans lequel celui-ci affirmait que dans la mesure o� une organisation reconnue de protection de la nature agissait en application des art. 12 ss LPN, le d�lai l�gal d'opposition devait �tre fix� � trente jours.
3.1 Dans cet arr�t, le Tribunal cantonal avait jug� que le d�lai de l'ancien art. 12a al. 1 LPN valait pour toutes les affaires o� �taient applicables les art. 12 ss de cette loi. Il y �tait express�ment admis que l'ancien art. 12a LPN fixait le d�lai de l'enqu�te publique � trente jours et pr�valait sur l'art. 34 al. 4 de la loi cantonale valaisanne du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi f�d�rale sur BGE 135 II 78 S. 85l'am�nagement du territoire (RS/VS 701.1), dans sa teneur du 1er juin 1999.
3.2 Une modification de jurisprudence ne contrevient pas � la s�curit� du droit, au droit � la protection de la bonne foi et � l'interdiction de l'arbitraire lorsqu'elle s'appuie sur des raisons objectives, telles qu'une connaissance plus exacte ou compl�te de l'intention du l�gislateur, la modification des circonstances ext�rieures, un changement de conception juridique ou l'�volution des moeurs (ATF 122 I 57 consid. 3c/aa et les arr�ts cit�s).
En principe, une nouvelle jurisprudence doit s'appliquer imm�diatement et aux affaires pendantes au moment o� elle est adopt�e (ATF 132 II 153 consid. 5.1 p. 159; ATF 122 I 57 consid. 3c/bb p. 59 s. et les arr�ts cit�s). Le droit � la protection de la bonne foi, qui d�coule de l'art. 9 Cst., doit n�anmoins �tre pris en consid�ration. Le Tribunal f�d�ral a pr�cis�, � ce propos, que la modification d'une jurisprudence relative aux conditions de recevabilit� d'un recours, notamment � la computation des d�lais de recours, ne doit pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la p�remption d'un droit (ATF 122 I 57 consid. 3c/bb p. 60; ATF 94 I 15 consid. 1 p. 16).
3.3 En l'esp�ce, l'arr�t attaqu� instaure une nouvelle solution jurisprudentielle, consid�rant que le pr�c�dent raisonnement "tablait sur une pr�misse erron�e" qui ne correspondait ni � la volont� du l�gislateur ni au texte de la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN. Ce changement de jurisprudence repose ainsi sur des motifs objectifs tir�s � la fois du texte de la norme et de sa gen�se, qui suffisent � justifier la nouvelle interpr�tation.
Par ailleurs, on peut concevoir qu'en abr�geant le d�lai pour d�poser une opposition, l'autorit� emp�che en d�finitive le justiciable de faire valoir ses droits, alors qu'il e�t �t� en mesure de les invoquer en temps utile s'il avait connu la nouvelle jurisprudence. Le recourant n'avait en outre aucune raison de penser que le Tribunal cantonal reviendrait sur son arr�t du 2 juin 2003. D�s lors, le principe de la bonne foi commandait audit tribunal d'avertir pr�alablement les justiciables de son changement de jurisprudence ou � tout le moins de ne pas les emp�cher de faire valoir leurs droits dans le cas particulier.
Par cons�quent, le recourant doit �tre mis au b�n�fice de la pratique retenue par le Tribunal cantonal dans son arr�t du 2 juin 2003, d�s BGE 135 II 78 S. 86lors qu'aucune information sur un changement � ce sujet n'a �t� donn�e. Dans ces conditions, le prononc� d'irrecevabilit� pour tardivet� viole le droit � la protection de la bonne foi. Le recours doit �tre admis pour ce dernier motif et l'autorit� cantonale doit admettre � titre exceptionnel que l'opposition a �t� form�e en temps utile.
art. 41 al. 1 de la loi cantonale du 8 f�vrier 1996 sur les constructions (LC; RS/VS 705.1),
art. 34 al. 4 de la loi cantonale valaisanne du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi f�d�rale sur BGE 135 II 78 S. 85l'am�nagement du territoire (RS/VS 701.1)