Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/viii-sa-wa-44-15-wyrok-wojewodzkiego-sadu-521911202
Timestamp: 2020-08-04 11:56:31+00:00
Document Index: 122523064

Matched Legal Cases: ['SA/Wa ', 'SA/Wa ', 'art. 72', 'art. 219', 'art. 72', 'art. 40', 'art. 75', 'art. 218', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 219', 'art. 127', 'art. 138', 'art. 144', 'art. 17', 'art. 72', 'art. 73', 'art. 74', 'art. 217', 'art. 218', 'art. 72', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 217', 'SA/Wa ', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 217', 'SA/Wa ', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 17', 'art. 72', 'art. 217', 'art. 72', 'art. 217', 'art. 219', 'art. 40', 'art. 72', 'art. 190', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 72', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 17', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 217', 'art. 72', 'art. 217', 'art. 219', 'art. 219', 'art. 40', 'art. 151']

VIII SA/Wa 44/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 1817506
VIII SA/Wa 44/15
Sędziowie WSA: Renata Nawrot (spr.), Marek Wroczyński.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w W. z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę.
A. Z. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Uchwałą Nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. (dalej: "RIN", "organ I instancji") odmówiła A. Z. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.; dalej: "u.p.n.") oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").
Rada Izby Notarialnej w W. w uzasadnieniu swojej uchwały wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 u.p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 u.p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"). Dalej Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr (...) z dnia (...) września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: "uchwała nr 48"). Z uchwały tej (nr (...)) wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały (...) oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę (...), a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu weryfikacji stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.
Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wyjaśnił, że zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Organ administracyjny może zatem odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.
Koniecznym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia według RIN jest sprawdzenie, czy wnioskodawczyni została wpisana na listę aplikantów notarialnych nadto czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 u.p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Zdaniem organu I instancji ocena spełnienia dwóch pierwszych przesłanek tj. odbycie przez aplikanta nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz praktyki w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego.
Z ustaleń RIN wynika, że skarżąca pozostawała na liście aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną, pozytywną opinię o skarżącej.
Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.
Powyższe ustalenia zdaniem Izby nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 u.p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. W ocenie organu wskazują one jedynie, że skarżąca podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.
Natomiast nie dowodzą one, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowe zaświadczenie nie jest jedynie potwierdzeniem faktów, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.
Izba podniosła, że kwestię weryfikacji zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego mogła jedynie dokonać przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Zdaniem Izby przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr (...), zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.
Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 u.p.n. Zatem uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów lub nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.
Rada Izby Notarialnej w W. badając powyższą kwestię w odniesieniu do skarżącej ustaliła, że skarżąca nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium. Skoro więc skarżąca nie zaliczyła kolokwium to zdaniem Izby nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji nie spełniła warunku do uzyskania żądanego przez siebie zaświadczenia.
W zażaleniu w złożonym do KRN, skarżąca wniosła o uchylenie uchwały RIN z dnia (...) lipca 2012 r. oraz potwierdzenie przez KRN uprawnień skarżącej do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uzasadniając, powołała się na uchyloną uchwałę KRN z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...) w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej, która to zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów oraz na skargę Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 listopada 2011 r. skierowaną do Sądu Najwyższego, zaskarżającą uchwałę w całości, jako sprzeczną z prawem. Wywiodła, iż Minister Sprawiedliwości zarzucił uchwale sprzeczność z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji (ustawą Prawo o notariacie, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz Konstytucją RP). Nadto skarżąca powołała się na argumentację Ministra Sprawiedliwości.
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia (...) sierpnia 2012 r. Nr (...) (dalej: "KRN", "organ odwoławczy") utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia (...) lipca 2012 r. Nr (...), którą odmówiono A. Z. wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 u.p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących - aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny organ stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", to nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że niezaliczenie bądź nieprzystąpienie do kolokwiów, nie może skutkować uznaniem, że aplikant odbył aplikację. W jej ocenie szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.
Wobec powyższego podzielając stanowisko Izby uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego skarżąca (nie zdając kolokwium) nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, w konsekwencji czego nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem Rady powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżąca odbyła aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.
Skargę od uchwały Krajowej Rady Notarialnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Z., w której wniosła o uchylenie zaskarżonych uchwał.
Organom notarialnym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 u.p.n oraz przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i § 2 u.p.n. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.
Uzasadniając skarżąca wskazała w szczególności, iż nie domagała się zaświadczenia o treści specjalnej, bowiem zakres treściowy wyznaczał bezpośrednio przepis art. 72 § 2 w związku z art. 72 § 1 u.p.n. Dane potrzebne do realizacji tego ustawowego obowiązku organ posiadał w swoim władztwie. Skarżąca wywiodła, iż spełniła ona wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne dla otrzymania wymaganego prawem (art. 72 § 2 u.p.n.) zaświadczenia i odmowa jego wydania, a także utrzymywania takiej odmowy w mocy przez KRN są nieuprawnione. Podkreśliła, iż ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia z trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., wobec uznania nie zakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium, czy sprawdzianu.
W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 30 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 850/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzająca ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia (...) lipca 2012 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 u.p.n. i art. 74 § 2 u.p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).
W wyniku wniesionej przez Krajową Radę Notarialną skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1291/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał przede wszystkim, że zarzut naruszenia prawa materialnego ma usprawiedliwienie prawne.
Aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówił Sąd. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia jak wskazał NSA, nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c u.p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
Dalej NSA wywiódł, iż formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 u.p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.p.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podzielił stanowiska Sądu, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 u.p.n., a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji stanowił, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Przepis ten dopuszczał tym samym możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają więc umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. stwarza podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja art. 72 § 1 i 2 u.p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Wywiódł, iż trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. W tej sytuacji uznał, ze Sąd rozpoznający skargę popadł w sprzeczność, ponieważ zaakceptował dopuszczalność sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta, a jednocześnie nie koresponduje to z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 u.p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Zatem uznał, że przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.
Przedstawione wyżej wywody, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny znajdują oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr (...) w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n.
W konkluzji uzasadnienia swojego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 u.p.n.
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177).
Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r. (II GSK 1291/13), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów.
Zatem, w tej sytuacji za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 rozporządzenia o organizacji aplikacji nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c u.o.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
Bez wątpienia formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 ww. rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Powyższa teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 u.o.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.o.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji - przepis § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji stanowił, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Przepis ten dopuszczał tym samym możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Krajowa Rada Notarialna na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 u.o.n., posiada kompetencje, m.in. ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 u.o.n. stwarza podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się zaś wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że interpretacja art. 72 § 1 i 2 u.o.n. powinna mieć na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Rola samorządu nie może się ograniczać się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.o.n.) nie można więc przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Sąd NSA wyraźnie przy tym stwierdził, że aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, co podkreślić należy służy zaś urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony.
Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Podstawą prawną odmowy wydania takiego zaświadczenia jest zarówno art. 72 § 1 i 2 u.o.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
A więc przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.
Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu.
Zwrócić uwagę należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu Sądu zawartego w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Wyjaśnił przy tym, że nie można mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Skoro więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreślił, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
Uzasadnione jest więc stanowisko organu II instancji co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 u.o.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją uchwała o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej są zgodne z prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji miały bowiem podstawę prawną do odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia.
Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w skardze, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., był zobowiązany orzec jak w sentencji.