Source: https://www.slideshare.net/angelito673/libro-la-reforma-constitucional-en-materia-educativa
Timestamp: 2017-09-21 19:08:03
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Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'artículo 73', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3']

Ensayo de un mundo feliz by gersonllillo 44527 views
1. SENADO DE LA REPÚBLICA IN S T I T U T O BE L I S A R I O DO M Í N G U E Z Rodolfo Ramírez Raymundo Coordinador La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafíos
2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFÍOS
3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA: ALCANCES Y DESAFÍOS Rodolfo Ramírez Raymundo coordinador SENADO DE LA REPÚBLICA Instituto Belisario Domínguez
4. SENADO DE LA REPÚBLICA INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ Comité Directivo Senador Miguel Barbosa Huerta Presidente Senador Roberto Albores Gleason Secretario Senador Daniel Ávila Ruiz Secretario Senador Benjamín Robles Montoya Secretario La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafíos Rodolfo Ramírez Raymundo, coordinador Primera edición, julio de 2013 isbn 978-607-8320-00-4 DR © Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República Donceles 14, Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc 06000 México, D.F. DISTRIBUCIÓN GRATUITA Impreso en México
5. Presentación 9 Ciro Murayama Rendón Introducción11 Rodolfo Ramírez Raymundo Las tareas del maestro y los desafíos de la evaluación docente 17 Olac Fuentes Molinar La agenda de la reforma de la educación básica 35 Gilberto Guevara Niebla El nuevo escenario para el desarrollo profesional de los docentes y el Sistema Nacional de Evaluación Educativa 43 Mario Rueda Beltrán y Minerva Nava Amaya El desempeño docente y el logro educativo en el centro de las políticas: ¿hacia una gobernabilidad para la calidad? 57 Gloria del Castillo Alemán La complejidad del trabajo docente y los retos de su evaluación: resultados internacionales y procesos nacionales de reforma educativa 77 Elsie Rockwell La evaluación del desempeño profesional docente 111 Sylvia Schmelkes La reforma constitucional en materia educativa: ¿una nueva estrategia para mejorar la calidad de la educación básica? 123 Rodolfo Ramírez Raymundo Reflexiones sobre las consecuencias jurídicas de la reforma al artículo 3˚ constitucional 141 Pedro Salazar Ugarte ÍNDICE
6. 8 ÍNDICE La educación como derecho humano: aportes de la reforma constitucional 153 Javier Cruz Angulo Elementos relevantes de la reforma educativa 169 Francisco José Paoli Bolio Autores179 Anexos I.	Educación obligatoria: datos básicos 185 Ma. Concepción Torres R. y Rodolfo Ramírez R. II.	Documentos Iniciativa del titular del Poder Ejecutivo federal con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de educación 221 Decreto por el que se reforman los artículos 3˚ en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fracción XXV, y se adiciona un párrafo tercero, un inciso d] al párrafo segundo de la fracción II y una fracción IX al artículo 3˚ de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 241 Artículo 3˚ de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación249
7. 9 PRESENTACIÓN El Senado de la República, al dar inicio la LXII Legislatura del Con- greso de la Unión, se planteó impulsar una reforma al Instituto Belisario Domínguez para fortalecerlo como un espacio de investi- gación parlamentaria. En abril de 2013, esa iniciativa se concretó en la reforma del Estatuto de los Servicios Parlamentarios del Se- nado de la República, en el que se establece que los principios rec- tores del trabajo del Instituto serán los de relevancia, objetividad, imparcialidad, oportunidad y eficiencia. Inscrito en ese ánimo de reforma institucional, y de fortaleci- miento de las tareas de investigación del Instituto Belisario Do- mínguez al servicio del Senado, se realizó el seminario “La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafíos”, con la presencia de destacados especialistas en el ámbito de la educación, los derechos sociales y el estudio de la Constitución. A la reflexión informada que tuvo lugar en aquel seminario le siguió la elabora- ción de artículos o ensayos por parte de los expertos participantes, textos que ahora se reúnen en este volumen. La reforma constitucional en materia educativa no es sino el inicio de un proceso jurídico, normativo, institucional y de des- pliegue de estrategias públicas del Estado mexicano para asegurar la calidad de la educación obligatoria. Ese proceso, como lo mar- can los artículos transitorios del decreto de reforma constitucio- nal, implica la elaboración de la legislación secundaria. Con este libro, el Instituto Belisario Domínguez quiere contri- buir al conocimiento de la realidad educativa nacional y ofrecer un insumo para la deliberación de los legisladores, quienes tienen la tarea de continuar con las reformas a las leyes que hagan efecti- vo el derecho a una educación de calidad para todos los niños y jóvenes mexicanos. Se confirma, así, la vocación de este organis-
8. 10 PRESENTACIÓN mo especializado de apoyo al trabajo parlamentario del Senado de la República, que pone a disposición de todos los interesados este conjunto de reflexiones sobre los desafíos y las oportunidades del sistema educativo nacional, con lo que pretende alimentar el de- bate sobre este campo vital para el desarrollo del país. Ciro Murayama Rendón Coordinador ejecutivo de Investigación Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República
9. 11 INTRODUCCIÓN El 10 de diciembre de 2012 el presidente de la República, con el respaldo de los dirigentes de los partidos políticos que suscribieron el Pacto por México –Partido Acción Nacional, Partido Revoluciona- rio Institucional y Partido de la Revolución Democrática–, presentó públicamente y envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a los artículos 3° y 73 de la Constitución Política de los Es- tados Unidos Mexicanos. Con este acto se inició el proceso legislativo que, tras la aprobación de la iniciativa en ambas cámaras del Congre- so de la Unión y en 23 congresos locales, concluyó con la promulga- ción de la reforma constitucional el 26 de febrero de 2013.1 En sín- tesis, la reforma constitucional establece las siguientes medidas: • La obligación del Estado de garantizar la calidad de la educa- ción preescolar, primaria, secundaria y media superior. • El ingreso al servicio docente y la promoción a cargos direc- tivos mediante concursos de oposición que garanticen la “idonei- dad de conocimientos y capacidades que correspondan” a cada función, así como la sujeción del reconocimiento, los estímulos y la permanencia en el servicio a la evaluación obligatoria. Todos estos procesos deberán reglamentarse en la Ley del Servicio Profesional Docente, para cuya expedición se facultó al Congreso de la Unión con un agregado al artículo 73 constitucional. • La creación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa. • El fortalecimiento del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee) mediante el otorgamiento de su autonomía 1 En la última sección de este libro se incluyen los siguientes documentos: a] Iniciativa con proyecto de decreto presentada por el presidente de la Repúbli- ca, b] Decreto de reforma a los artículos 3° y 73 de la Constitución publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013 y c] texto íntegro del artículo 3° constitucional vigente a partir del 27 de febrero de 2013.
10. 12 INTRODUCCIÓN constitucional y la ampliación de sus facultades, incluidas la de coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y la de nor- mar las acciones de evaluación que realicen autoridades federales y locales. • Un mandato al Poder Legislativo y a las autoridades que co- rrespondan, según sus facultades, para que fortalezcan la autono- mía de gestión de las escuelas, amplíen el número de escuelas de tiempo completo, refuercen el sentido formativo de la evaluación, instituyan un sistema nacional de información y gestión educativa, y prohíban el consumo en las escuelas de alimentos “que no favo- rezcan la salud de los educandos”. Tras la promulgación de esta reforma constitucional, el Poder Legislativo deberá elaborar la reglamentación correspondiente, a sa- ber: a) Ley del Servicio Profesional Docente, b) Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y c) las reformas nece- sarias a la Ley General de Educación. Para contribuir a esta tarea, y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, el Instituto Belisario Domínguez del Sena- do de la República organizó, en marzo de 2013, el seminario “La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafíos”. Ahí, destacados especialistas analizaron la trascendencia de la refor- ma, así como sus posibilidades de influir en la modificación del rumbo del sistema educativo y en la dinámica cotidiana de los cen- tros escolares y las aulas de educación básica y media superior. Plan- tearon, en consecuencia, los desafíos que será necesario afrontar de inmediato en la labor legislativa y en la formulación e implementa- ción de la política educativa. Sin pretender hacer una síntesis de los aportes del seminario, cabe destacar las siguientes ideas y propuestas en las que coincidie- ron los especialistas convocados: • La evaluación del desempeño docente y del aprendizaje es importante pero no suficiente para mejorar la calidad de la educa- ción. Si bien las capacidades y el compromiso de los profesores son fundamentales en su desempeño, no es correcto depositar en ellos
11. INTRODUCCIÓN 13 toda la responsabilidad del aprendizaje de los alumnos, pues en este logro tienen gran influencia factores de orden sociocultural, la polí- tica educativa y las exigencias reales del sistema, así como la propia trayectoria escolar de los estudiantes. • El reconocimiento de la naturaleza compleja del trabajo do- cente debe ser el punto de partida para establecer criterios y meca- nismos justos y técnicamente confiables para su evaluación. La eva- luación del trabajo docente mediante una prueba escrita de aplicación masiva es notoriamente insuficiente; asimismo, la califi- cación del trabajo de un profesor en función de los resultados de aprovechamiento escolar que su grupo obtiene en un ciclo escolar es injusta porque esos resultados son influidos de manera impor- tante por las deficiencias y logros acumulados por los estudiantes como producto de sus experiencias sociales y su trayectoria escolar. • Una evaluación justa de los profesores tiene que estar con- centrada en la práctica docente. Esta evaluación debe ser sensible a la diversidad cultural de la sociedad mexicana, a las condiciones socioeconómicas en las que viven los estudiantes y sus familias, y a las condiciones en las que los profesores realizan su labor. Recuér- dese el caso de los maestros que en educación preescolar, primaria o telesecundaria atienden a grupos multigrado o a quienes trabajan con grupos muy numerosos, condición que los obliga a plantear de modo predominante actividades de baja exigencia cognitiva. Una evaluación enfocada en la práctica debería emplearse también para el ingreso al servicio docente. • Los nuevos mecanismos de acceso al servicio docente se de- ben aplicar no sólo para las plazas de nueva creación, sino para to- das las vacantes que se generan en el transcurso del año escolar en cada entidad federativa. • Las condiciones sociales en las que viven los estudiantes, la política educativa, además de las reglas y exigencias del sistema in- fluyen en el desarrollo del trabajo educativo. En consecuencia, una política de mejoramiento de la calidad debe constituirse con accio- nes de corrección y reorientación del currículo y de los instrumen-
12. 14 INTRODUCCIÓN tos de evaluación nacional del aprendizaje, así como de la formación inicial y continua del personal docente y directivo, y el fortaleci- miento material y académico de las escuelas, en especial de las que funcionan en condiciones precarias. • Las nuevas facultades y tareas del inee son indispensables para el desarrollo y mejoramiento del sistema educativo. La eva- luación de componentes, procesos y resultados del sistema educa- tivo implica definir, dirigir y supervisar la evaluación de políticas y programas de acción puestos en marcha por autoridades federa- les y locales, de programas de estudio y materiales curriculares, del aprendizaje y de las condiciones en las que se desarrolla, ade- más de la evaluación del desempeño docente. Estas tareas consti- tuyen un gran desafío técnico; su desarrollo adecuado requiere tiempo y no debe estar supeditado a objetivos políticos de corto plazo ni a las presiones de actores políticos. En consecuencia, la legislación reglamentaria debe corroborar la autonomía del inee para que cumpla con objetividad, rigor y profesionalismo su en- comienda constitucional. • El diseño y construcción de un sistema nacional de evalua- ción educativa justo y técnicamente confiable implica un gran es- fuerzo institucional y una importante inversión de recursos públi- cos. Estos esfuerzos pueden ser vanos si no se garantiza el uso de sus resultados para corregir las fallas del sistema y de la política educativa, y para estimular las buenas prácticas y los esfuerzos especiales del personal docente y directivo. Es necesario que la legislación correspondiente asegure que las autoridades educati- vas federales y locales, en el marco de sus facultades, utilicen la información del Sistema Nacional de Evaluación Educativa para el mejoramiento de la operación del sistema educativo, así como para el diseño e implementación de políticas para la educación obligatoria. • La reforma constitucional introduce cambios radicales en los criterios y mecanismos a los que ha estado sujeta la carrera profesional del personal docente, directivo y de asesoría técnica.
13. INTRODUCCIÓN 15 Por ello, es comprensible que entre los profesores exista incerti- dumbre acerca de su futuro laboral; la definición general formula- da en el artículo 3˚ constitucional admite diferentes interpretacio- nes respecto del alcance de las nuevas normas, particularmente a la luz del principio de no retroactividad en la aplicación de las leyes cuando implique perjuicio de las personas, el cual se estipu- la en el artículo 14 de la Constitución. En el seminario se presen- taron diversas interpretaciones: tanto la que considera que el sis- tema derivado de la nueva legislación se aplicará solamente al personal de nuevo ingreso, como la que sostiene que la reforma implica a todos los trabajadores del sistema y que en caso de coli- sión de derechos (por ejemplo entre el derecho de los estudiantes a una educación de calidad y los derechos laborales preexistentes) la máxima instancia del Poder Judicial tendrá la decisión última. Por tanto, es indispensable que las leyes reglamentarias, en espe- cial la del Servicio Profesional Docente, acoten con precisión el alcance de sus disposiciones. • La experiencia nacional y la de otros países indican que las posibilidades de que una reforma logre sus finalidades dependen, además de otros factores, del involucramiento efectivo de los pro- tagonistas en la elaboración de criterios y en la definición y ejecu- ción de acciones. En consecuencia, es indispensable promover la participación de los protagonistas –personal docente, directivo y autoridades de los estados– en la elaboración de la legislación re- glamentaria y demás acciones derivadas de la reforma, especial- mente en los temas siguientes: definición de conocimientos y ca- pacidades idóneas para la acción docente y directiva; definición de contenidos, medios y periodicidad de la evaluación del desem- peño del personal docente y directivo; marco de referencia; conte- nidos e instrumentos de la evaluación del aprendizaje, y defini- ción del Servicio Profesional Docente. Rodolfo Ramírez Raymundo
14. 17 LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE Olac Fuentes Molinar Queda por recorrer un largo camino antes de que sea posible esta- blecer el carácter preciso y el efecto más probable que, en las aulas de la escuela mexicana, tengan las reformas constitucionales en ma- teria educativa que han llevado a cabo el gobierno de Enrique Peña Nieto y la mayoría legislativa agrupada en el Pacto por México. Por su carácter, las reformas son formulaciones muy generales que de- berán transitar por varios momentos de definición. El primero de ellos será la presentación, discusión y resolución en las propias cámaras de la legislación secundaria. En particular, de las reformas consecuentes a la Ley General de Educación, de la elaboración de una ley o estatuto del servicio profesional docente y de la ley orgánica de la nueva versión del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee). El segundo momento corresponderá a las decisiones técnicas, organizativas y financieras que definan la operación de las reformas en el territorio nacional. En este proceso, los gobiernos de los estados deberán desempeñar un papel central. Por último, habrá que poner en marcha esos medios de operación y designar cuadros técnicos y de dirección suficientemente calificados y confiables para esas tareas. Todo ese proceso se desenvolverá en un escenario político suma- mente complejo y conflictivo, con actores cuyas motivaciones, en muchos casos, van más allá de los asuntos incluidos expresamente en las reformas. Existe, a pesar del ambiente enrarecido que se está creando, un espacio abierto para la reflexión compartida y el debate de ideas. Participar de buena fe tal vez ayude a trascender el clima de encono y primacía del prejuicio y la simplificación, que atribuye in- tenciones ocultas a los otros. Contribuir a ese tipo de debate es la
15. 18 OLAC FUENTES MOLINAR intención de las notas que siguen y que se refieren al tema central de las reformas, es decir, a la regulación del ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el Servicio Profesional Docente. ¿Cómo miramos a los maestros? En el fondo de toda propuesta para regular el trabajo docente se esconden imágenes, con frecuencia poco conscientes, acerca de qué es ser maestro, qué caracteriza a un buen maestro frente a uno que no lo es, cuál es el alcance de la influencia formativa de los docentes en el desarrollo de los niños y de los adolescentes, y cuá- les son los obstáculos y las limitaciones que una sociedad desigual, así como la naturaleza del propio sistema escolar, le imponen a las tareas del maestro. Las visiones más comunes acerca del trabajo escolar suelen estar construidas sobre falsas generalizaciones; al- gunas son expectativas infundadas y exigencias erróneas, otras son idealizaciones míticas, unas más se fundan en el desdén, la igno- rancia o la indiferencia. Las imágenes sobre el maestro se sitúan entre dos extremos: un apostolado uniforme y siempre menestero- so, y un ejército de simuladores y holgazanes. Por eso, un primer y gran esfuerzo de quienes intervienen en las decisiones y la formación de las opiniones consiste en clarificar estos prejuicios –empezando por los propios– y partir de visiones mucho más reflexivas respecto de lo que hacen y lo que pueden hacer las maestras y los maestros, ahora y en los muchos Méxicos que conforman nuestro país. La diversidad de los maestros En un mundo laboral tan complejo como el sistema escolar, en el que participan no menos de 1.2 millones de maestros, es natural que exista una enorme diversidad en las formas, el valor social y
16. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 19 la calidad genuina de los desempeños profesionales. Por definición, todo juicio general sobre los maestros es erróneo. Por desgracia, existe escaso conocimiento acerca de la natura- leza y la estructura de la diversidad magisterial y los factores esco- lares y laborales que contribuyen a generarla y perpetuarla. Pocas cosas relevantes podemos aprender de los resultados de numero- sos exámenes que se aplican a los docentes o de las jerarquías esta- blecidas en el interior del magisterio, sea por el antiguo sistema de escalafón o por los más recientes mecanismos del Programa Nacio- nal de Carrera Magisterial (pncm). Es más importante y elocuente lo que se sabe sobre los maes- tros a partir de la experiencia directa de trabajar con ellos y de lo- grar cierta familiaridad reflexiva con la vida en la escuela. Aunque estas experiencias sean poco sistemáticas y distintas en su perspec- tiva, creo que coinciden en identificar tres grandes grupos de maes- tros: a] los buenos, cuya tenacidad y compromiso con los niños, talento e imaginación pedagógicas se expresan en la práctica del oficio; b] los que se ubican en el amplio abanico de la medianía y cumplen con las exigencias mínimas del trabajo, tal como les son señaladas por las autoridades, y c] aquellos que nunca debieron ser maestros y permanecen en el empleo por el ingreso que les pro- porciona y sus ventajas laborales. La experiencia cotidiana de quienes tienen relación personal con el trabajo de cada maestro –los alumnos, las familias de éstos y los compañeros de trabajo– ofrece muchos elementos para ubi- car a un maestro en alguno de esos grupos. Los juicios que surgen de la experiencia son valiosos, aunque no siempre se apoyan en componentes esenciales del desempeño y por eso requieren de una ponderación externa. El gran problema radica en que el sistema de autoridad escolar, desde el nivel cercano al maestro hasta los nive- les altos, no utiliza ni los criterios ni los mecanismos adecuados para saber quién es quién de acuerdo con su desempeño sustanti- vo, para actuar de manera consecuente. Quizá si la evaluación im- plícita e incorporada a la actividad cotidiana de la escuela funcio-
17. 20 OLAC FUENTES MOLINAR naseconeficaciayjusticia,noexistiríaahoralapremuraparaevaluar externamente el desempeño de los docentes. El hecho es que la indiferencia y la negativa a reaccionar ante las disparidades entre quienes le entregan todo a su trabajo, los que se mantienen en la mediocridad disciplinada y los que evidentemente dañan a los ni- ños y a los adolescentes, desalienta a quienes están dispuestos al esfuerzo genuino y duradero, y estimula a los que navegan y pro- gresan en el mundo de las burocracias y sus normas. Los alcances y límites de las tareas del maestro La investigación educativa en el mundo y las experiencias interna- cionales exitosas en política e innovación en la educación muestran que, entre todos los factores que inciden en los resultados escola- res, ninguno es más importante que el desempeño de los maestros. La inversión para estimular y apoyar un desempeño profesional de calidad genera, en términos del aprendizaje de los alumnos, rendi- mientos mucho más elevados que los que se pueden derivar de otras acciones, como la reducción del tamaño de los grupos o el equipamiento tecnológico. De hecho, parece demostrado que el rendimiento de otras inversiones alternas, como las mencionadas, depende también del éxito de las inversiones primarias que forta- lecen el buen trabajo docente. Sin duda, el maestro no es el único elemento responsable de la calidad de los resultados educativos. Son numerosos y complejos los factores socioculturales que contribuyen a que haya mayor o menor probabilidad de alcanzar buenos resultados de aprendizaje. La propia normatividad y las metas del sistema educativo también pueden ser factores que faciliten el logro de los aprendizajes fun- damentales o bien que propicien la dispersión de esfuerzos y re- cursos y contribuyan a que los resultados educativos sean medio- cres en su conjunto, desiguales por razones socioescolares o irrelevantes en su significado formativo.
18. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 21 Con lo anterior quiero destacar, primero, el carácter decisivo de la intervención de los maestros, considerada como una acción tanto individual como colectiva que ejerce efectos acumulativos a lo largo de la trayectoria formativa de los niños y los adolescentes. Aun en las condiciones sociales y escolares más adversas, tener un buen maes- tro o no tenerlo constituye una diferencia radical para los alumnos. Al mismo tiempo hay que poner de relieve que los maestros no actúan en el vacío social ni en un sistema escolar neutro. Los alcan- ces de su acción están mediados por las dificultades o los apoyos del entorno social y cultural, que se combinan de forma predomi- nante en el espacio familiar, así como por las normas de operación y organización de la enseñanza que el aparato escolar les impone. Paradójicamente, muchas de las cosas importantes que los maes- tros podrían hacer y no hacen, con frecuencia están determinadas por las demandas y peticiones excesivas o banales a las que el mis- mo sistema escolar los somete. En consecuencia, me parece indudable que la búsqueda de un mejor desempeño de los docentes tendría que estar acompañada, en primer lugar, por políticas compensatorias efectivas –dirigidas sobre todo a mejorar los ambientes escolares– que atenúen los da- ños que causan al aprendizaje la desigualdad y las manifestaciones de la pobreza extrema. En segundo término, debería apoyarse con reformas a la organización del sistema escolar que limiten la dis- persión y la multiplicidad de tareas inútiles que se imponen como norma, y que le otorguen una clara prioridad a los aprendizajes fundamentales, contra la abrumadora amplitud de las pretensio- nes enciclopédicas de los programas generales y el incontrolable surgimiento de proyectos especiales que agobian a las escuelas. La presión de enseñarlo todo Por desgracia, un ejemplo extremo de dispersión de tareas y pér- dida de prioridades formativas es la situación actual de los pla-
19. 22 OLAC FUENTES MOLINAR nes y los programas de estudio de la educación primaria y secun- daria, que son el marco dentro del cual se iniciará la aplicación de la evaluación docente. La llamada Reforma Integral de la Edu- cación Básica (rieb), cuya aplicación se inició a finales del gobier- no de Felipe Calderón (2006-2012), postuló, sin duda con razón, la necesidad de una mayor articulación entre los tres niveles edu- cativos que conforman ahora el ciclo de la educación básica. Sin embargo, esa tarea fue ejecutada de la peor manera. Enfrentó a los maestros a un planteamiento pedagógico innecesariamente com- plejo, que mezcla formulaciones que destacan de forma simultá- nea el desarrollo de competencias fundamentales con la exigencia de aprender contenidos enormemente amplios y que tienen un orden de importancia muy diverso. Este enfoque no distingue en- tre los conceptos que organizan estructuras de conocimiento y la información secundaria, con frecuencia irrelevante por su lejanía, su arbitrariedad o la persistencia por inercia pura. En la práctica resulta imposible para los maestros enseñar con solidez lo priori- tario y al mismo tiempo cubrir extensos campos temáticos enfoca- dos con una organización disciplinaria. ¿Cómo podría un maestro respetar, por ejemplo, la prioridad del desarrollo de la compren- sión lectora –que exige un trabajo pausado y reiterativo, sensible al avance y a las dificultades de cada alumno– si debe también cum- plir con la enseñanza de temas nuevos que el programa le plantea de manera incesante? Con lo anterior quiero mostrar que no es razonable esperar que mejore la calidad de las prácticas del maestro si no se le propone un marco de exigencias más sensato y viable. Aunque se trata de un proceso en marcha, la rieb tendría que ser valorada con todo cuida- do y modificada en consecuencia. Sé que es problemático alterar un proceso cuando no ha concluido, pero es mejor hacerlo ahora, antes de que los costos sean mayores. Aunque ningún plan acadé- mico mejora por sí mismo la calidad educativa, podríamos cuando menos aspirar a que no la deteriore.
20. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 23 Los poderes reales en la vida profesional El otro gran factor que influye en el ejercicio profesional de los maestros está constituido por las normas, costumbres y redes de autoridad que realmente gobiernan al aparato escolar. Existe, por un lado, un conjunto de normas formales, procedimientos regla- mentados y organigramas de autoridad que en lo esencial provie- nen de la década de los cuarenta del siglo pasado. Pero, además, junto a lo legalmente formalizado, opera una definición no escrita de derechos y deberes, prerrogativas y procedimientos que norman en la práctica la vida profesional de los maestros y que es aplicada por quienes conforman redes de poder real, formadas localmente por la articulación, la alianza y la connivencia entre los dirigentes de todos los niveles del sindicato de los maestros,1 los funcionarios correspondientes de los gobiernos de los estados y, en ciertos ca- sos, por autoridades de la propia Secretaría de Educación Pública (sep) del gobierno federal. El poder de la estructura real se deriva de su capacidad para someter a la mediación sindical el acceso de los maestros a sus derechos y prerrogativas, así como de intervenir en el cumplimien- to o la omisión de sus obligaciones, para lo cual dispone de un amplísimo margen de discrecionalidad. De esta manera, el disfrute de un derecho o de una prestación o, en otro sentido, la omisión de una responsabilidad aparecen como resultado de un “favor” que los líderes o los funcionarios conceden al maestro a cambio de la lealtad, la militancia en tareas ajenas a la educación o simplemente por el otorgamiento de un pago. Este sistema de autoridad de facto 1 Por sindicato me refiero básicamente al Sindicato Nacional de Trabajado- res de la Educación, tanto en su vertiente “institucional”, la cual controla los ór- ganos nacionales de dirección nacional y de la mayoría de los estados, como en la autodenominada “democrática”, agrupada en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación. Existen otros organismos sindicales pero se trata de organizaciones de carácter local o sectorial. La excepción más importante es el Sindicato de Maestros al Servicio del Estado de México, que es la organización más influyente en esa entidad.
21. 24 OLAC FUENTES MOLINAR muestra diferencias en su extensión y solidez entre las entidades fe- derativas y aun entre las secciones sindicales. Hay lugares en los que el poder sindical tiene tales dimensiones que se puede aplicar el término colonización para calificar la ocupación, por parte del gremio y de sus aliados, del aparato del servicio público de la educación. La presencia cotidiana de este sistema en la vida de la escuela y su innegable capacidad para obtener ventajas laborales –impor- tantes en comparación con otros sectores de trabajadores profesio- nales– explican la durabilidad de la dominación sindical y la tole- ranciaquelamayoríahamostradoantelosabusosdesusliderazgos. Es también fácil imaginar el efecto de un sistema penetrado por la discrecionalidad –y en el cual todo se puede “arreglar”– sobre los maestros con mayor sentido profesional y compromiso con sus alumnos. ¿Cómo se pueden mantener durante etapas prolongadas y fatigosas los sentimientos de obligación moral, de disposición al esfuerzo y de placer en el trabajo cuando en el entorno hay eviden- cias constantes de que una plaza se compra y se vende, una promo- ción se gana en una casilla electoral o las inasistencias al trabajo desaparecen como efecto de un oficio sindical? La extensión y el arraigo que ha alcanzado este sistema de po- der, que sobrevive a los cambios de los liderazgos personalizados, constituyen factores que deben tomarse en cuenta al pensar en los mecanismos y los efectos posibles de la reforma a la evaluación docente, así se aplique el mejor dispositivo técnico disponible. Si la evaluación va a ser mediada por ese mismo sistema, por simple realismo podemos olvidarnos de cualquier posibilidad renovadora. Focalizar la evaluación en el desempeño del maestro Si la evaluación de los docentes ha de generar resultados útiles, constructivos y justos, debe centrarse en el desempeño del maes- tro, tomando en cuenta la complejidad de sus tareas y situándolo en el lugar donde habitualmente realiza sus funciones. Por supues-
22. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 25 to, una evaluación de esta naturaleza no es fácil, sólo puede avan- zar de manera gradual, y no produce los resultados numéricos, masivos, rápidos y precisos que mucha gente parece estar esperan- do y con los cuales queda tranquila, aunque los datos estén muy lejos de reflejar la realidad de los procesos que ocurren en las aulas. La evaluación del desempeño exige que quien la diseña entien- da en qué consiste y cómo se logra un aprendizaje escolar que valga la pena. El punto de partida es que este aprendizaje no es tan sólo resultado de una serie de procesos puramente cognitivos que ocu- rren de la misma manera en la mente de los alumnos, sino que está integrado a herencias sociales y culturales y a procesos afectivos que forman parte de la vida interior de cada estudiante. Con esa materia prima trabaja el maestro. Por eso, es absurdo y empobrecedor –aunque sea tan común– imaginar al buen maestro como un eficaz transmisor de conoci- mientos seleccionados y organizados por otros. El maestro no es un “enseñador” y no puede transmitir conocimientos como si fue- ra corriente eléctrica. Sin duda, el maestro necesita de las compe- tencias que le permitan escoger en el currículo el saber importante para organizarlo con sentido y hacerlo comprensible e interesante para las personas reales que son sus alumnos. Debe ser capaz de preparar y conducir actividades que sean puentes para el aprendi- zaje, evitando lo que algunos consideran la fuente más común del fracaso de la escuela, es decir, la conversión del aprendizaje genui- no en acciones de “trabajo escolar” indiscriminadas, que con fre- cuencia carecen de sentido para los alumnos y suelen ser fatigosas e inmensamente aburridas. Y todo eso lo tiene que hacer utilizan- do la competencia profesional más difícil de ejercer por sus posi- bles consecuencias administrativas: la de decir no, sin suicidarse laboralmente, a la oleada de ocurrencias, impertinencias y tonte- rías, arcaicas o de moda reciente, que se generan en el aparato escolar o en los grupos sociales más diversos y cuyo rasgo común es la ignorancia del valor esencial: la realidad y la posibilidad de la escuela pública.
23. 26 OLAC FUENTES MOLINAR Todo eso es parte de la dimensión explícita e intencionalmente didáctica del trabajo. La otra dimensión es más envolvente y menos formalizada, y remite a la capacidad de establecer un clima escolar y de relación en el aula que sea positivo para el aprendizaje y que le dé a los alumnos seguridad, soltura y sentido de orden y propó- sito. No intentaré aquí entrar en detalles acerca de esta dimensión que suele ser ignorada por los evaluadores; sólo haré algunas alu- siones a sus manifestaciones más comunes. ¿Cuántos niños, que en su momento no se atrevieron a decir “no entiendo”, desarrollaron una incompetencia adquirida en un campo de conocimiento, que terminó en “no puedo, no sirvo para las matemáticas”? ¿Cuántos decidieron no hablar más después de una reacción de indiferencia o burla? ¿Cuánta curiosidad se perdió porque “ése no es el tema”? ¿Cuántadesconfianzasurgiódelprimeractodefavoritismo?¿Cuán- tas veces tolerar o hasta festejar la primera agresión o la primera hu- millación llevó al acoso como forma habitual de relación? En resumen: trabajo complejo, delicado, frágil, vulnerable al cansancio y al desencanto. ¿Cómo se nos puede ocurrir evaluarlo con un test estandarizado y pretender mejorarlo con un recetario de cursos? Una evaluación que considere esta complejidad exige desarro- llar capacidades e instrumentos adecuados para mirar y registrar los procesos del aula. Se trata, primordialmente, de la observación directa de la acción del maestro y de las reacciones, conductas e intervenciones de los niños. Además de este conocimiento obteni- do en el terreno, existen otros recursos, como las grabaciones, que hoy tienen mayor viabilidad técnica, así como las entrevistas con el propio maestro, los alumnos, los padres y los compañeros de traba- jo. Asimismo, el examen de los cuadernos y los productos del aprendizaje de los niños proporcionan un testimonio valioso de los logros obtenidos en periodos más prolongados. Por supuesto, lo primero que se debe verificar es que el maestro esté regularmente en la escuela y dedique su tiempo a las tareas centrales de la ense- ñanza y la atención a los alumnos.
24. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 27 Asignarle al desempeño una clara prioridad no significa ignorar que hay otros elementos que confluyen en la profesionalidad del maestro: los conocimientos disciplinarios que ha adquirido, lo que sabe sobre las formas del oficio de enseñar, su escolaridad formal y su trayectoria como educador. El conocimiento de las disciplinas, de las teorías pedagógicas y del aprendizaje, sus certificados escolares y su experiencia no deben considerarse “componentes” separados que otorgan determinado puntaje, sino factores que sólo adquieren vida en el ejercicio de la práctica si se ponen en marcha en la resolución de los desafíos infinitamente variados que presenta todos los días la experiencia de enseñar. No es difícil imaginar, por ejemplo, a un maestro que ha acreditado muchísimos cursos en el sistema de su- permercado académico que ahora existe, y que en su grupo escolar pide a los estudiantes copiar la lección del libro de texto. Hay otros elementos de información indispensables para com- plementar la imagen del maestro. Es necesario explorar su domi- nio de los conocimientos que de verdad son pertinentes para la docencia en el nivel en el cual trabaja. No se trata de examinar un conjunto azaroso de contenidos aislados, sino de verificar la pose- sión de estructuras conceptuales fundamentales y la capacidad de explicarlas y de generar situaciones de aprendizaje atractivas y adecuadas para sus alumnos, así como de responder interrogantes y dudas que surgen en los procesos del aula. El saber para enseñar es distinto en varios sentidos del saber del experto, y esta peculiari- dad debe ser reconocida. Por último está la consideración de la trayectoria laboral del maestro. Ésta puede proporcionar información valiosa si se toma en cuenta algo más que la duración y la caracterización formal de la experiencia. Conocer el tipo de escuelas en las que el maestro ha trabajado y el medio social, cultural y geográfico en el cual se ubican, así como su condición material y los recursos de que disponen, nos habla, entre otras cosas, de la amplitud y la variedad de sus vivencias profesionales frente a la diversidad, así como de su capacidad de lograr empatía con quienes son social y culturalmente distintos.
25. 28 OLAC FUENTES MOLINAR Aprender de los errores Para encontrar una solución sensata y productiva al desafío de la evaluación es necesario revisar con honestidad los enfoques y las soluciones técnicas aplicadas en México en los años recientes –al- gunas de ellas siguen vigentes– y reconocer sus consecuencias. Asimismo, sería útil estudiar sin deslumbramiento ciertas políti- cas, amparadas en el argumento de la rendición de cuentas, dirigi- das a las escuelas y a los maestros en algunos países del capitalismo avanzado y en el entorno de una crisis económica prolongada. En la construcción de nuestra política de evaluación será inevitable cometer errores. Éstos se pueden corregir. Tropezar una y otra vez con la misma piedra sería imperdonable. Enseguida comento algu- nos temas que, a mi parecer, merecen mayor análisis. La dependencia del test El abuso del test como instrumento de medición es un fenómeno mundial. A pesar de que se sabe que todo test registra sólo una muestra de algunos logros en educación, por lo general se conside- ra que sus resultados son un indicador absoluto de dominio en grandes campos del saber y de las competencias intelectuales. Da- niel Koretz, prestigiado y equilibrado experto, afirma que ese fenó- meno se deriva del “poder retórico” de los test estandarizados, cu- yos resultados numéricos les dan la apariencia de credibilidad científica que los distingue de las apreciaciones cualitativas.2 En nuestro país ha sido frecuente, además, que en evaluacio- nes que tienen repercusiones importantes, como los exámenes de ingreso al servicio docente o la célebre prueba enlace (Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares), se hayan dejado de lado las complejas condiciones técnicas que debe cum- 2 Daniel Koretz, Measuring up: what educational testing really tells us, Cam- bridge, MA, Harvard University Press, 2009.
26. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 29 plir un test para que se le considere una aproximación válida del logro que pretende medir. En consecuencia, hemos sufrido no sólo los efectos de una mala comprensión del carácter del test, sino también de una impresionante torpeza técnica en su diseño. La arbitrariedad de los reactivos, el descuido al establecer que las res- puestas posibles sean excluyentes entre sí, además de la confu- sa jerarquía de los temas seleccionados nos han conducido a una peligrosa situación de falsa certidumbre, en la que se dejan de lado abundantes anomalías estadísticas y valoraciones inconsistentes a lo largo del tiempo entre entidades, modalidades educativas y es- cuelas en lo individual. En el caso de los maestros, quienes por la complejidad de las tareas que realizan requieren de instrumentos de evaluación múl- tiples e interpretaciones cuidadosas de los resultados, es particu- larmente grave emitir juicios y tomar decisiones a partir de un ins- trumento inadecuado para ese propósito. Evaluar a los maestros por los resultados en los test obtenidos por sus alumnos Ésta ha sido una particularidad de la prueba enlace y en la actua- lidad el principal criterio en la evaluación que se realiza para la carrera magisterial. En adición a las limitaciones ya señaladas, por varias razones no hay fundamento para atribuirle al maestro las consecuencias de los resultados de sus alumnos, a quienes atendió durante el año escolar en que es aplicado el examen. Por un lado, los alumnos han trabajado antes o simultáneamente con otros maestros y esa experiencia se refleja en sus logros acumulados, de manera que un maestro puede ser beneficiado por el trabajo previo de sus colegas o afectado por el logro insuficiente de éstos. En otro sentido, es dañino que los resultados estandarizados se difundan en bruto, sin ninguna consideración de los efectos que las condiciones socioculturales de las familias tienen en el logro de
27. 30 OLAC FUENTES MOLINAR los niños, lo que es un asunto central en sistemas sociales que tie- nen el grado de desigualdad que existe en nuestro país. Además, el propio sistema escolar le ofrece a la población condiciones y recur- sos de aprendizaje muy desiguales, que reproducen la estructura general de la inequidad. Ignorar este hecho fundamental conduce a atribuirle al maestro la responsabilidad de efectos que él no pue- de controlar. A fin de cuentas, se espera que los maestros que trabajan con las poblaciones más vulnerables y con las escuelas con mayores ca- rencias obtengan resultados competitivos en relación con los que se obtienen en las escuelas mejor dotadas, a las que asisten los gru- pos más favorecidos. Los exámenes de alto impacto producen en general resultados poco confiables. En México y otros países se ha puesto en evidencia que cuando los resultados de los exámenes afectan de manera di- recta la condición salarial y laboral de los maestros, sus resultados suelen ser manipulados. Resulta inevitable, y en cierto sentido na- tural, que cuando se responsabiliza al maestro y a las escuelas por resultados fuertemente influidos por factores extraescolares, se tiende a modificar y deformar dichos resultados por distintas vías. El efecto más dañino de estos exámenes es la grave mutilación que producen en el trabajo escolar. Si lo que importa son los resultados del examen, se enseñará preferentemente lo que se espera que apa- rezca en él. En los hechos surge una especie de currículo paralelo, del cual se eliminan las cuestiones que no caben en la formalización de un reactivo o que son de carácter más general y difuso pero tan importantes como la competencia lectora o las actividades artísti- cas. En los propios alumnos se refuerza este pragmatismo de corto plazo, que responde a los puntajes alcanzables en el próximo exa- men y no al valor formativo de los aprendizajes. Las familias apren- den muy pronto a guiarse también por ese indicador y a exigir al maestro que trabaje para elevar esas calificaciones. No deja de sor- prender que muchas autoridades educativas, las cuales deberían estar conscientes de estos asuntos, consideren motivo de orgullo los
28. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 31 puntajes alcanzados en su entidad y fijen como gran meta educativa ganancias futuras de determinada magnitud. La manipulación del proceso, antes, durante y después de la aplicación del test, se ha vuelto un fenómeno común en todos los lugares donde el uso de los resultados tiene repercusiones labo- rales. Un buen ejemplo es el de Estados Unidos, donde existe una tradición de evaluación muy sofisticada y una elevada competen- cia técnica, pero que es hoy en día fuente de noticias escandalosas. Entre muchos otros casos locales ha llamado la atención la situa- ción del distrito escolar de Atlanta, Georgia, que durante años fue el distrito más premiado por sus impresionantes avances escolares e incluso su supervisora llegó a ser considerada como un ejemplo nacional. En este momento, ella y cerca de 15 personas más están consignadas por haber conspirado para alterar sistemáticamente los resultados de los exámenes y acceder por ese medio a los estí- mulos y reconocimientos que estos mecanismos ofrecen. Como se ve, este tipo de acciones sucede en las mejores familias. El Programa Nacional de Carrera Magisterial La historia y la situación actual del pncm sintetizan muchos de los problemas antes mencionados. Inspirado en los sistemas de “pago por méritos”, probados y abandonados una y otra vez en Estados Unidos, el pncm se basa en el supuesto de que al otorgar salarios más altos de acuerdo con los resultados de los test y de las certifi- caciones escolares adicionales obtenidas por los maestros se eleva la calidad de la enseñanza. A 20 años de su creación, el pncm tiene incorporados a unos 650 000 maestros de educación básica, es de- cir, a la mitad de los maestros en servicio. Para el pago de los estí- mulos salariales, en el año 2013 se han presupuestado 25 000 mi- llones de pesos y el gasto acumulado es de dimensiones monumentales. Sin embargo, el resultado escueto es que no se ha encontrado ninguna correlación positiva entre la calidad de la for-
29. 32 OLAC FUENTES MOLINAR mación de los alumnos y la pertenencia y jerarquía de sus maestros en el pncm. En cambio, se ha producido una marcada estratifica- ción en el cuerpo docente y una inagotable presión por ingresar al sistema y ascender en la escala de salarios. Es muy probable, por lo contrario, que la presión de cubrir los requisitos del pncm consti- tuya a fin de cuentas una causa de descuido de las tareas funda- mentales de la enseñanza. Cursos y grados, donde sea y como sea La necesidad personal de procurar la formación continua, que los maestros sienten cuando aprecian las demandas siempre nuevas que les presenta la práctica profesional, es uno de los rasgos más saluda- bles que puede tener un cuerpo docente. En muchos países estas necesidades han dado origen a una genuina cultura del mejoramien- to, cuyo centro está en la propia escuela y en el aprovechamiento de los maestros más competentes y exitosos, quienes actúan como tu- tores informales y no jerárquicos de sus colegas. Tal es, por ejemplo, un fenómeno muy común en las escuelas de nivel básico en Japón. Por desgracia, en México esta tendencia ha sido marginada y suplantada por un agudo credencialismo, que se apoya en la creencia de que las insuficiencias del maestro pueden ser resueltas mediante la acreditación de cursos y la obtención de especialida- des, maestrías y doctorados. Cientos de miles de maestros se han enganchado en un proceso colectivo de fetichismo de las certifica- ciones académicas, que es alentado por la exigencia de las propias autoridades educativas. Este proceso ha sustituido los criterios de calidad y pertinencia formativas, y el significado intelectual del acto mismo de estudiar, con la posesión de un documento que certifica que los estudios se realizaron, sin considerar si los pro- gramas tienen las condiciones que aseguren una formación profe- sional valiosa que se relaciona de forma directa con las necesida- des que surgen de un mejor ejercicio de la práctica profesional.
30. LAS TAREAS DEL MAESTRO Y LOS DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN DOCENTE 33 Año con año crece un próspero y oneroso aparato de oferta académica en el que participan instituciones privadas y públicas de gran alcurnia junto a instituciones de oportunidad que generan programas sin asignarles las condiciones que garanticen una for- mación de genuina calidad y, a veces, sin tener experiencia ni inte- rés real en el campo de la educación básica. Los mitos de la edu- cación en línea y la falta de evaluación sobre su eficacia han contribuido a la extensión y omnipresencia de esta oferta. Está por hacerse un inventario de lo que este mercado académico ofrece y el cálculo del costo que representa personalmente para los maes- tros y para las instancias gubernamentales que patrocinan a esas instituciones. A pesar de esa carencia de información, hay eviden- cias de que buena parte de los cursos tienen una temática distante de la profesión y de que el contenido de muchos de ellos no cuen- ta con sustento científico y está relacionado con modas y seudo- descubrimientos cuya explotación es profundamente desorienta- dora. Cuestiones como la inteligencia emocional, la estimulación neuronal y formas no probadas de estimulación temprana se pro- mueven en todos lados. Las maestrías y los doctorados, que toma- dos en serio conducen al dominio profundo de un campo y a la capacidad para realizar investigación original, han perdido ese sentido y se pueden cursar en sesiones inverosímiles de fin de se- mana, sin la relación directa con maestros reconocidos, sin el estu- dio y la discusión en profundidad de libros completos en los que se despliega un discurso científico complejo. Esas oportunidades de genuino crecimiento intelectual y de profundización de las competencias profesionales son sustituidas por un despiadado abuso de la internet, por antologías hechas con fragmentos y capí- tulos sueltos y por evaluaciones periódicas de clásico corte escolar que dan acceso a la acreditación final. Cuando se aplique la evaluación derivada de la reforma es pro- bable que uno de sus resultados más frecuentes sea la identifica- ción de carencias formativas de los maestros, que empobrecen su práctica docente y limitan el logro de objetivos educativos funda-
31. 34 OLAC FUENTES MOLINAR mentales. Para dar respuesta a este diagnóstico, es necesario que bajo la conducción de la sep se constituya un sistema serio y suma- mente flexible de formación continua para los maestros en servi- cio. Su eje debe ser un modelo de trabajo académico, realizado por grupos pequeños de docentes desde la propia escuela. Para apoyar este trabajo se requiere de un centro productor y difusor de muy diversos materiales, tanto impresos como una gran variedad de recursos digitales, que incluyan conferencias, demostraciones y recursos para el trabajo en el aula, por ejemplo. A este esfuerzo se pueden sumar las instituciones y los grupos académicos realmente competentes, así como una selección de la enorme cantidad de materiales que están disponibles en el mundo virtual. Esta oferta debe ser diversa y flexible, pero no puede ser anárquica. El control de calidad es indispensable.
32. 35 LA AGENDA DE LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Gilberto Guevara Niebla Todos queremos que la educación sirva para renovar nuestra civi- lización, para edificar una sociedad que permita la expansión de cada uno y la superación de toda forma de explotación y domina- ción; una sociedad que se fundamente en la justicia y la solidari- dad, sin violencia, donde los derechos humanos sean respetados, con un sistema judicial eficaz y una democracia sustentada en ciudadanos fuertes, autónomos, dotados de una vigorosa cultura política. Eso es posible. Los mexicanos debemos empeñarnos en ello, pero para avanzar con certeza por ese camino hay que comenzar por reconocer que la educación es un fenómeno humano y, por tanto, complejo. No admite ser abordado con modelos reduccio- nistas. Por lo mismo, el fracaso educativo de México, del cual na- die debe tener dudas, no puede ser atribuido a sólo uno de sus actores; es decir, a los maestros. Al hacerlo, cometemos una injus- ticia. Todos hemos fallado en la responsabilidad que nos corres- ponde al dirigir la más relevante de las actividades sociales. El primer punto a considerar es la masificación espectacular que conoció el sistema nacional de educación en todos sus niveles, desde la educación inicial hasta el posgrado, como se muestra en el cuadro 1. El sistema de educación básica se edificó a una velocidad ex- traordinaria y las exigencias de este crecimiento determinaron que las políticas educativas se concentraran con frecuencia en los as- pectos cuantitativos y se desatendieran los cualitativos. Se construye- ron muchas escuelas pero se descuidaron definiciones cruciales en temas críticos, como los objetivos de la educación, la pedagogía, el
33. 36 GILBERTO GUEVARA NIEBLA currículo, la psicología del aprendizaje, la investigación educativa, la evaluación y, sobre todo, la formación y actualización de los docentes. No se formaron técnicos para diseño curricular ni exper- tos en pedagogía y didáctica. No hubo políticas de capacitación de directores y supervisores; tampoco se crearon políticas de forma- ción de evaluadores e investigadores. El Estado se preocupó sobre todo por formar docentes, y al hacerlo se interesó más en que la oferta respondiera con oportunidad al ritmo acelerado de la de- manda. Esta premura por elevar las cifras de docentes con frecuen- cia se acompañó de negligencia con respecto a la calidad de la formación. Para 1964 ya existían 166 escuelas normales: un sistema hete- róclito formado por instituciones urbanas y rurales, gubernamen- tales y privadas, federales y estatales, generales y especializadas, regulares y “superiores”.1 Hubo poca atención de las autoridades educativas para asegurar una capacitación adecuada de los docen- tes para las escuelas normales (en ocasiones, esas posiciones se distribuían atendiendo a presiones sindicales). A veces se improvi- saron los sistemas de formación, como ocurrió con el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio (1944-1971), que ofrecía formación semiescolarizada y por correspondencia. Otras veces, sin planeación alguna y obedeciendo exclusivamente a presiones 1 María de Ibarrola, “La formación de los profesores de educación básica en el siglo xx”, en Pablo Latapí Sarre, coord., Un siglo de educación en México, t. ii, México, Fondo de Cultura Económica-Conaculta, 1998, p. 247. Cuadro 1. Alumnos, profesores y escuelas del sistema educativo nacional Indicador	1950	2012 Alumnos	3 249 200	35 097 000 Profesores	90 896	1 880 692 Escuelas	25 413	256 664 Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Educación Pública y del Sexto Informe de Gobierno de Felipe Calderón (2012).
34. LA AGENDA DE LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN BÁSICA 37 sindicales, el gobierno federal creó instituciones costosas, como la Universidad Pedagógica Nacional, que hoy cuenta con una unidad central y casi 100 unidades dispersas por toda la República. Hasta la fecha, esta institución desempeña un papel ambiguo dentro del sistema educativo. Por razones principalmente políticas, las escuelas normales sufrieron un abandono casi total y experimentaron, entre 1960 y 1980, un desplome académico. Una encuesta realizada en 1991 entre maestros y alumnos de escuelas normales reveló que en ellas era casi inexistente la reprobación y que funcionaban tácitamente con un “pase automático” de grado a grado.2 Desde 1971, la Secretaría de Educación Pública (sep) estable- ció un mecanismo institucional para desarrollar y vigilar el mejora- miento profesional de los maestros en activo. En 1978 se creó la Dirección General de Actualización y Capacitación del Magisterio; hoy, ese organismo se llama Dirección General de Formación Con- tinua de Maestros en Servicio y controla los Centros de Maestros. Entre los años 1993 y 2000 se crearon 500 Centros de Maestros dotados de bibliotecas, videotecas y las más modernas tecnologías de la información. Se puede decir que, en lo fundamental, los meca- nismos de actualización docente han fracasado y la preparación de los docentes sigue siendo deficiente. Algunos elementos del sistema educativo que debemos revisar y replantear son los siguientes: Revolución científica. Este tema adquiere mayor relevancia si se con- sideran los avances de la ciencia y la tecnología en las últimas dé- cadas. Para evitar su fracaso, la escuela debe renovar sus conteni- dos constantemente. Por otro lado, se han registrado desarrollos notables en la psicología de la infancia y en el conocimiento peda- gógico, novedades que no siempre han tenido oportuna acogida en las escuelas. Tampoco ha existido una política de Estado en 2 Gilberto Guevara Niebla, “El malestar educativo”, en Nexos, núm. 170, febrero de 1992.
35. 38 GILBERTO GUEVARA NIEBLA cuanto a la producción de libros y revistas que acerquen las últi- mas novedades científicas a los docentes (la mayor parte de la ofer- ta bibliográfica pedagógica proviene del extranjero, principalmen- te de España). Gestión descentralizada. Otro tema relevante son los (posibles) cambios en la gestión. Considero que el antiguo modelo de admi- nistración escolar centralizada no tiene posibilidades de regresar. Sin embargo, la transferencia de los servicios educativos desde la federación hacia las entidades federativas, que se efectuó en 1992, tuvo muchas imperfecciones, acarreó infinidad de problemas y, finalmente, resultó incompleta. El problema más grave de esta transferencia fue el financiero, ya que no se construyó un mecanis- mo de distribución de los recursos sobre bases justas y proporcio- nales a las necesidades de cada estado. En este renglón debe operar un principio compensatorio de asignación: más dinero para los que menos tienen, y no al revés, como ocurre en la actualidad con el principio regresivo aplicado por el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica. Si asumimos que la descentralización va a continuar, debemos aprovechar la oportunidad que representa para promover una me- jor organización jurídica y administrativa de los servicios educati- vos a nivel estatal: a] en primer lugar, hay que integrar los servicios dentro de un sistema escolar único, b] en segundo término, las entidades federativas deben dotarse de equipos de gestión eficaces. También es necesario definir con mayor precisión las atribu- ciones estrictamente académicas de las entidades federativas. Me refiero sobre todo a cuatro de ellas: a] investigación educati- va; b] servicios de formación, actualización, capacitación y supe- ración profesional de los maestros (artículo 13, fracción IV, de la Ley General de Educación); c] aplicación de los planes y progra- mas de estudio decididos por la sep (y el desarrollo curricular co- rrespondiente), y d] aplicación en las escuelas de los programas federales “especiales” (en total 128, al parecer, entre los que se cuen-
36. LA AGENDA DE LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN BÁSICA 39 tan el Programa Nacional de Lectura, Habilidades Digitales para Todos, Escuela Segura, Escuelas de Horario Ampliado, Programa contra la Obesidad y decenas más). Asimismo, debe existir un sistema de reglas que ordene el fun- cionamiento de las escuelas en su conjunto, así como reglas para el funcionamiento interno de cada centro escolar. Estas reglas deben definirse en el ámbito estatal. Cada estado debe contar con una autoridad educativa ejecutiva (la Secretaría de Educación y la di- rección o coordinación de escuelas de educación básica) y una autoridad consultiva (un consejo educativo estatal o, si se quiere, un consejo estatal de participación social), nombradas, yo sugeri- ría, por el Poder Legislativo local. Recuperar la rectoría de la educación. El Estado debe recuperar la rectoría de la educación, pero eso supone eliminar el poder de gestión real que ha tenido hasta ahora el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte). El poder de intervención del snte se basaba en las disposiciones y omisiones del Reglamento de Condiciones Generales de Trabajo de 1946, el cual estipula que “son trabajadores de base los profesores, los directores, los super- visores y los directores de educación”. Eso quería decir que perte- necían al sindicato como “trabajadores de base” tanto los profeso- res como los trabajadores administrativos, los directores y los supervisores. Es decir, puestos de dirección como los de director y supervisor eran considerados como puestos sindicalizados. Históricamente esto ha sido fuente de enorme confusión: cuan- do se presentaba un problema en una escuela –supongamos que un profesor abusaba de un alumno–, el padre de familia acudía a presentar su queja con el director de la escuela, pero el acusado tenía la opción de apelar ante el delegado sindical y así inhibir el efecto de las decisiones tomadas por el director. En realidad, toda empresa, cualquiera que sea su tipo, debe tener bien definido quién manda y quién obedece. Quienes mandan no deben ser trabajadores de base o sindicalizados; por el contrario, deben ser empleados de
37. 40 GILBERTO GUEVARA NIEBLA confianza. Es decir, los directores y supervisores forman –o deben formar– parte de la autoridad educativa y no del sindicato. Intro- ducir un cambio en esta esfera de la gestión tendrá enormes impli- caciones porque directores y supervisores son las auténticas co- rreas de transmisión entre la autoridad educativa y las escuelas, y su control por el sindicato es una anomalía de la cual ya se quejaba amargamente don Jaime Torres Bodet. Profesionalización del magisterio y autonomía de las escuelas. La profesionalización de los maestros supone un grado de autono- mía en el trabajo docente, y lo mismo puede decirse respecto de las escuelas. Me refiero a autonomía pedagógica, no sólo administra- tiva. Esto implica que los planes y programas de estudio deben diseñarse de tal forma que permitan la acción constructiva, libre y creativa de maestros y alumnos. Sin embargo, los planes y pro- gramas que fueron aprobados en el Acuerdo 592 de agosto de 2011 representan una modalidad curricular centralista, enciclo- pédica y autoritaria que no deja espacio alguno para la interven- ción autónoma del profesor y de las escuelas. El uso de términos como competencias y estándares es un recurso demagógico de ese acuerdo, un disfraz de oropel bajo el cual se pretende imponer un modelo curricular conservador y, en varios sentidos, imprac- ticable. Esa programación curricular es un lastre –un auténtico “dinosaurio”– que nos heredó, a través de su yerno, la líder sin- dical recientemente defenestrada. La educación básica de México no podrá avanzar mientras no se modifique este ordenamiento curricular. Evaluación. He aquí dos definiciones iniciales que deben servir de base para las políticas de evaluación: • La evaluación es una cuestión de valores y debe ponerse al servicio de los alumnos. • La evaluación que no redunda en beneficio del aprendizaje de estudiantes y maestros es un ejercicio demagógico e inútil.
38. LA AGENDA DE LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN BÁSICA 41 Hay otro aspecto que deseo subrayar. En un sistema escolar tan grande como el nuestro (25 millones de alumnos, 1.1 millones de maestros, 227 000 escuelas solamente en educación básica) y tan heterogéneo en lo material y en lo académico (44.4% de las primarias son multigrado; 8% son privadas; 9966 son indígenas; 11 187 son comunitarias; del total de escuelas secundarias, alrede- dor de 49.5% son telesecundarias),3 es absurdo, injusto, moral y técnicamente incorrecto que se apliquen exámenes únicos estan- darizados para evaluar a los alumnos o a los maestros. La evalua- ción es una función en extremo delicada que exige tomar en cuen- ta todas las variables que intervienen en el proceso educativo. La evaluación no debe ser una herramienta punitiva sino un mecanis- mo que estimule la superación y el desarrollo del aprendizaje. Escuelas fuertes. Del conjunto de cambios que contempla la actual reforma educativa, concedo la mayor relevancia a la idea de otor- garle mayor autonomía a las escuelas. No se trata sólo de dar a la escuela recursos financieros para que los maneje de forma inde- pendiente; la autonomía debe ser pedagógica y administrativa. Con frecuencia se incurre en el error de pensar que, dado que los planes y programas de estudio son generados por el gobierno fede- ral (así lo estipula la fracción III del artículo 3˚ constitucional), en las escuelas y las aulas, que son los escenarios donde se aplican esos planes y programas, no se tiene que tomar ninguna decisión de carácter pedagógico. Éste es un grave y craso error: se ignora, así, lo que es la pedagogía y la didáctica, lo que es la educación de los niños y adolescentes. Para enseñar algo, el maestro ha de apropiarse de ese algo, ha- cerlo suyo y crear contextos específicos de aprendizaje de acuerdo con el tipo de conocimientos y las características de los alumnos. La educación es una permanente experimentación, una continua solución de problemas que incluye, por así decirlo, la “manipula- 3 Cálculos propios obtenidos a partir del Sexto Informe de Gobierno de Fe- lipe Calderón (2012) y del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
39. 42 GILBERTO GUEVARA NIEBLA ción” del conocimiento. La escuela es un laboratorio donde cobran vida los conocimientos a través de su construcción y reconstruc- ción permanentes. Escuelas de tiempo completo. Plantearse que 40 000 escuelas se con- viertan en escuelas de tiempo completo es un logro irrenunciable. Pero conviene contemplar sus posibles efectos. Con el tiempo, las escuelas de tiempo completo se pueden convertir en escuelas “de primera” y probablemente van a concentrar la demanda. Es desea- ble, por lo tanto, que se diseñe una estrategia para convertir a todas las escuelas en escuelas de tiempo completo. Participación social. En una sociedad democrática, los ciudadanos deben tener algún control o forma de influir sobre la manera como se educa a la nueva generación de ciudadanos. Éste es el argumen- to político para defender la participación de la sociedad en la edu- cación. Aunque más restringido, existe un argumento pedagógico que afirma la pertinencia de vincular la educación con la comuni- dad. La relación escuela-comunidad fue clave en el movimiento renovador de la Nueva Escuela. Dicho en otras palabras, la educa- ción debe articularse a la vida social en sus múltiples facetas, no sólo la económica, como predican algunos. En la actual versión de la Ley General de Educación, los consejos de participación social son entidades metafísicas, sin función sustantiva alguna. Dichos consejos fueron despojados de todo poder por influencia de los líderes del snte, que vieron en ellos una amenaza al control políti- co que ejercen sobre las escuelas. Creo que hoy tenemos la opor- tunidad de darles a los consejos de participación social una fun- ción real, de apoyo pedagógico, y de seguimiento y evaluación del desempeño de las escuelas.
40. 43 EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES Y EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN EDUCATIVA Mario Rueda Beltrán y Minerva Nava Amaya En diferentes momentos históricos las reformas educativas han obedecido a diversas demandas, enfoques, proyectos y normati- vidades. Estas reformas tienen implicaciones no sólo en el ámbito educativo, sino también en la vida social y política. Algunas de las reformas más importantes en el ámbito de la educación han sido: la que le dio un carácter socialista, en 1934; la que le imprimió su orientación nacional, en 1946; la que le otorgó rango constitucio- nal a la autonomía universitaria, en 1980; la que determinó una nueva relación entre el Estado y la Iglesia, en 1992; la que estable- ció, entre otros aspectos, el derecho de todo individuo a recibir educación y la obligación del Estado de impartirla en los niveles preescolar, primaria y secundaria, en 1993. En fecha más recien- te, la reforma de 2012, la cual determina la obligatoriedad de la educación media superior. Gran parte de las reformas educativas parten de acuerdos y leyes nacionales, que acompañados de políticas públicas se tradu- cen en programas y acciones gubernamentales. En este proceso se espera que los beneficiarios de las reformas aprecien sus bonda- des, lo que no siempre ocurre, pues las sienten ajenas debido a que no se les incorporó desde el inicio en la definición, desarrollo y ope- ración de esas modificaciones.1 Reconocer, desde una visión autocrítica, el carácter lineal de las reformas, ofrece la valiosa oportunidad de incluir estrategias y mecanismos más participativos en el proceso de construcción de 1 Sergio Martinic, “Conflictos políticos e interacciones comunicativas en las reformas educativas en América Latina”, en Revista Iberoamericana de Educación, núm. 27, diciembre de 2001. Disponible en: http://www.rieoei.org/rie27a01.PDF.
41. 44 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA nuevas reformas educativas. La experiencia ha demostrado que los cambios en la educación no se logran sólo por decreto, y que no es posible sustentar una reforma por mucho tiempo si ésta es percibi- da como un sistema de control y sanción. Es imprescindible gene- rar distintas estrategias de negociación para convencer, consensuar y vencer resistencias y, en esa medida, favorecer que los actores del cambio participen en el diseño y ejecución de las reformas para que éstas operen. El 26 de febrero del 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reforma y adiciona diversas disposicio- nes de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual, sin duda, tendrá repercusiones no sólo en el ámbito edu- cativo, sino también en la vida política de México y en la sociedad en su conjunto. Con las modificaciones a los artículos 3˚ y 73 constitucionales se ponen en la agenda pública temas que estaban pendientes y en cuyo análisis es importante profundizar. Entre ellos, el Servicio Profesional Docente, el Sistema Nacional de Eva- luación Educativa, la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee), la autonomía escolar, las es- cuelas de tiempo completo y el censo escolar.2 Las modificaciones constitucionales tendrán efectos no sólo en el desarrollo de las leyes secundarias, sino, también, en la revisión y diseño de políticas públicas, en los rediseños institucionales, en las condiciones laborales de los docentes, en la normatividad esco- lar, en las trayectorias formativas y en las prácticas educativas. Como se puede ver, esta reforma va más allá del ámbito mera- mente educativo; se inscribe en una problemática social, entendido lo social como un asunto de todos. Por ello, estamos ante una valio- 2 Decreto por el que se reforman los artículos 3˚ en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fracción XXV, y se adiciona un párrafo tercero, un inciso d] al párrafo segundo de la fracción II y una fracción IX al artículo 3˚ de la Constitución Polí- tica de los Estados Unidos Mexicanos, en Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 2013. En la sección de anexos de este libro se incluye el texto comple- to del decreto.
42. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 45 sa oportunidad para convocar la participación de los sectores de la sociedad cuya competencia les permita ayudar a construir los dis- tintos componentes de la reforma. Es decir, la responsabilidad de la reforma no recae únicamente en quienes la promovieron y la apro- baron; también están implicados los especialistas, los padres de fa- milia, los maestros, los alumnos y las organizaciones de la sociedad civil, entre otros actores. La opinión de los maestros y las maestras es fundamental por- que ellos son, en gran medida, los operadores de la reforma. Algu- nos temas como el ingreso, permanencia y promoción de los docen- tes en el sistema educativo, las condiciones laborales, la evaluación de sus prácticas, su formación pedagógica y profesional, son asun- tos que los incluyen. También es importante escuchar a las autori- dades educativas federales, estatales y municipales de los diversos niveles y modalidades de educación básica, especialmente a los de educación comunitaria, migrante e indígena, así como a los de edu- cación de adultos, que tienen características y necesidades particu- lares. Los organismos de la sociedad civil tienen mucho que apor- tarenlostemaseducativos,sobretodoaquellosquetienenprácticas de intervención en los distintos componentes del sistema educati- vo y han funcionado como portadores de demandas sentidas en la comunidad educativa. Los especialistas en temas de evaluación, educación, legisla- ción educativa y laboral, autonomía y gestión, servicio profesional docente, estándares, certificación docente y rediseño institucional, por mencionar algunos, deberán participar desde su ámbito de co- nocimiento y experiencia. Es indispensable incluir las voces de los representantes estudiantiles y de los padres de familia, pues a ellos también les corresponderá, en gran medida, operar esta reforma y serán fundamentales en los temas de autogestión y autonomía de las escuelas. Igual importancia tiene la incorporación de los repre- sentantes de los maestros, con los que se deberá definir una nueva relación con límites y responsabilidades muy claros, de acuerdo con el ámbito de su competencia, conforme lo establezca la ley.
43. 46 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA Una reforma incluyente puede traducirse en una valiosa opor- tunidad para construir puentes, desde la participación ciudadana, que contribuyan a iniciar procesos más sólidos para mejorar la ca- lidad y equidad de la educación. Las ideas que aquí se expresan sólo pretenden constituirse en una invitación para iniciar un diálogo y dar pie a la inclusión de otros aportes derivados del análisis y la discusión en foros poste- riores, en los que exista la posibilidad de llegar a definiciones más detalladas en la medida en que se avance en este proceso de cons- trucción con otros actores. Este análisis se concentra principal- mente en dos aspectos fundamentales de la reforma educativa, que están estrechamente vinculados: el Servicio Profesional Docente y la autonomía del inee. Servicio Profesional Docente Acerca del ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación bá- sica y media superior que imparta el Estado, el Decreto del 26 de febrero de 2013 señala que “se llevarán a cabo mediante concur- sos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimien- tos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria de este artículo fijará los criterios, los términos y condiciones de la eva- luación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconoci- miento y la permanencia en el servicio…”. Agrega que “serán nu- los todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley”. La reforma educativa ofrece la oportunidad de construir un nuevo escenario para el ingreso, promoción y permanencia de los docentes en el sistema educativo. En este tenor es importante con- siderar por lo menos los siguientes aspectos: • Definir e impulsar una política integral que regule la carrera docente. Sería recomendable partir de una fase de revisión, análisis
44. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 47 y, en su caso, eliminación de programas y acciones aislados, desar- ticulados y de carácter correctivo que tienen un considerable costo y un escaso efecto en la calidad educativa. Constituye una oportunidad para revisar las prácticas actuales, como las que se derivan del Programa Nacional de Carrera Magis- terial. En éste se señala que para el ingreso y promoción de los docentes el factor de desempeño de los alumnos, medido por las pruebas enlace (Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares), aportará el 50% de la calificación del docente. Sin embargo, esta prueba no puede ser el referente principal para evaluar el desempeño docente. En consecuencia, éste es uno de los temas que requieren atención urgente, ya que son de sobra conoci- dos los graves riesgos que puede tener una prueba estandarizada cuando no se utiliza de forma adecuada: … aspectos importantes del currículo se están haciendo a un lado, porque no son medidos por las pruebas. […] los niños están siendo entrenados sin descanso para que dominen el contenido de esas pruebas de alto impacto y, en consecuencia, están comen- zando a odiar la escuela. […] en muchos casos, los maestros se dedican a preparar a sus alumnos para las pruebas, lo que se pa- rece mucho a hacer trampa, porque están inflando las puntuacio- nes de los alumnos sin elevar su competencia en los aspectos que se supone miden las pruebas…3 Al respecto, es importante analizar, con base en el sustento teó- rico y la experiencia técnica, si una prueba estandarizada se puede convertir en el currículo nacional o si las competencias profesiona- les se pueden reducir a la comprensión que tiene el docente sobre el contenido de las asignaturas. 3 W. J. Popham (2001), citado en Felipe Martínez Rizo, “Evaluación forma- tiva en aula y evaluación a gran escala: hacia un sistema más equilibrado”, en Revista Electrónica de Investigación Educativa, vol. 11, núm. 2, 2009, p. 8. Dispo- nible en: http://redie.uabc.mx/vol11no2/contenido-mtzrizo2.pdf.
45. 48 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA • Contar con un sistema de estándares docentes debatido, con- sensuado y reconocido oficialmente. Los maestros deben tener cla- ridad sobre lo que se espera de su práctica docente; asimismo, los padres y madres de familia, los estudiantes y la sociedad en su con- junto requieren saber lo que es “ser un buen docente” y lo que sig- nifica “buena enseñanza”. Pero, además, resulta fundamental defi- nir qué significan “buenas condiciones” para que los docentes puedan desempeñar con calidad sus prácticas educativas. • Si bien el texto constitucional establece ya los concursos de oposición y el uso de la evaluación como una condición sine qua non para el ingreso, permanencia y promoción de los maestros, será necesario profundizar en el carácter de la evaluación y, en especial, en el sentido que los resultados de ésta tendrán para la educación. Para que la evaluación contribuya realmente a elevar la calidad edu- cativa y tenga implicaciones para el sistema educativo se requiere una evaluación docente con finalidades formativas, es decir, valorar el desempeño del docente para que éste y las autoridades educati- vas tomen decisiones sobre las trayectorias formativas. Evaluar al maestro implica acceder a su práctica como indicador central. • Elaborar un programa integral de formación pedagógica y profesional para maestros de educación básica, que se fundamente en los resultados de la evaluación docente. Una gran parte de los cursos, talleres y diplomados que han constituido la oferta educa- tiva para los docentes de educación básica no ha sido diseñada y desarrollada a partir de la detección de sus necesidades de forma- ción y menos aún ha sido producto de evaluaciones sobre su prác- tica docente. Por ello, experiencias como el Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio (Pronap) y los Centros de Maestros no han teni- do los efectos esperados en la mejora de la calidad educativa: … el Pronap, con sus laudables innovaciones de “cursos naciona- les” con evaluación independiente, adolece, bajo la presión de dinámicas sociales, burocráticas y gremiales, de inducir a un cre-
46. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 49 dencialismo que limita grandemente su eficacia y lo aparta de la práctica docente. Se cuestiona también la concepción de los programas, cursos y talleres, su enfoque al maestro individual, su desvinculación con la vida escolar que hace difícil que el docente aplique des- pués lo que aprende…4 Por otro lado, hay que reconocer que la formación docente no se puede seguir abordando de manera aislada, ya que está inserta en una organización escolar y en un sistema educativo. No será desde lo micro y lo parcializado como se logren hacer cambios; es nece- sario articular todos los aspectos que hacen posible una compren- sión amplia del sistema educativo. • Crear un sistema de certificación oficial para los docentes de educación básica, que no deberá estar desvinculado de la evalua- ción de las prácticas educativas ni de las trayectorias formativas contenidas en un programa integral de la carrera docente. • En relación con las condiciones laborales de los docentes es importante analizar si se está ante la necesidad de fijar las bases de un nuevo régimen laboral y, de ser así, qué implicaciones tendría éste en los derechos de los trabajadores de la educación. No se debe perder de vista que si bien los docentes son servidores públi- cos que están sujetos a disposiciones legales que regulan su activi- dad, hay otros instrumentos jurídicos que no los consideran, como es el caso de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Admi- nistración Pública Federal. La ley reglamentaria del Servicio Profe- sional Docente deberá establecer de manera clara y precisa las nor- mas que se aplicarán a cualquier persona que quiera ingresar a la docencia en la educación básica y media superior, y, sobre todo, especificar cuáles serán los mecanismos que se deberán atender tanto para el ingreso como para la permanencia y la promoción. 4 Pablo Latapí Sarre, ¿Cómo aprenden los maestros?, México, sep, 2003 (Cua- dernos de Discusión, núm. 6), p. 12. Disponible en: http://ses2.sep.gob.mx/dg/ dgespe/cuader/cuad6/5_insa.htm.
47. 50 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA • Finalmente, hay que señalar que la evaluación docente es fun- damental, pero también lo son las políticas y programas de infraes- tructura y equipamiento de aulas, los planes y programas de estu- dio, la dotación de materiales y textos educativos, las condiciones escolares y los ambientes de aprendizaje de los estudiantes. Autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación El Decreto del 26 de febrero también señala que el inee “será un or- ganismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimo- nio propio”. Desde la creación del inee, en 2002, se dieron a conocer opinio- nes de expertos en materia de evaluación educativa, de representan- tes de padres de familia y de sectores involucrados con la educación, en el sentido de que la naturaleza jurídica del organismo era insufi- ciente, principalmente por haber quedado adscrito a la Secretaría de Educación Pública (sep), con la consecuente falta de autonomía. Entre los argumentos a favor de su autonomía destacaban: con- tar con un instituto de evaluación con autonomía e independencia suficientes para garantizar la imparcialidad y objetividad de sus tra- bajos; evitar la posible manipulación de los informes sobre evalua- ción educativa y no ser juez y parte en los procesos de evaluación para tener credibilidad en los resultados. En gran parte por estas razones en algunos sectores académicos la autonomía del inee ha sido muy bien recibida. Como señaló Armando Labra: “La autonomía […] es, ante todo, un precepto que garantiza la autogestión institucional, la li- bertad de pensamiento, la responsabilidad social en el cumplimien- to de su misión. Sólo puede emanar de postulados democráticos, y únicamente tiene cabida en espacios de discusión abierta y plural”.5 5 Armando Labra, “Legislación, política y autonomía”, en Perfiles Educativos, vol. 26, núm. 106, tercera época, 2004, p. 190.
48. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 51 Sin duda, elevar a rango constitucional la autonomía del inee le ofrece muchas posibilidades, entre ellas, la facultad para gober- narse, para decidir con responsabilidad y compromiso acerca de su quehacer institucional, para crear las disposiciones y los instru- mentos legales que rijan su vida interna y el derecho de adminis- trar su patrimonio, así como la obligación de rendir cuentas. Es importante considerar que los organismos autónomos también tienen obligaciones normativas establecidas en diferen- tes ordenamientos legales, como la Ley General de Contabilidad Gubernamental, las partes correspondientes de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria o el artículo primero de la Ley de Adquisiciones, entre otros. Por ello, es necesario ase- gurar que en las leyes secundarias se refleje a cabalidad la autono- mía que la Constitución le ha otorgado al inee. En el aspecto más operativo, desde el punto de vista adminis- trativo la autonomía tendrá repercusiones organizacionales, lo que implica un rediseño institucional que deberá ser muy sólido para no afectar los procesos de trabajo en marcha, los cuales le han otorgado al inee el respeto, la credibilidad y la confianza social que tiene hoy. Para hacer posible la autonomía institucional es necesario con- tar con equipos capaces de gestionar y operar de manera autóno- ma. Por ello, es de especial preocupación que en la etapa inicial de toda instancia autónoma se realice de manera cuidadosa la selec- ción del grupo de directivos. Al respecto, se sugiere que se trate de académicos especializados en evaluación, con experiencia en el ámbito educativo, de preferencia con una trayectoria académica reconocida, sin afiliaciones partidarias y con capacidad de lideraz- go para gestionar e impulsar la autonomía institucional. En vista de que la Junta de Gobierno será el órgano de direc- ción del inee y que esta instancia estará integrada por cinco miem- bros designados por el Ejecutivo federal, con la aprobación del Se- nado, es relevante que estos nombramientos ocurran en el corto plazo, de tal manera que este grupo de especialistas participe acti-
49. 52 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA vamente en la elaboración de la ley del nuevo inee y realice aporta- ciones a las modificaciones de la Ley General de Educación, así como al rediseño de la institución y a los cambios reglamentarios y estructurales que de ello se deriven. Se necesita un inee con una presencia social sólida y fuerte, cuyos representantes cuenten con reconocimiento y con la credibi- lidad académica que se requiere para un organismo que se consti- tuirá en la máxima autoridad en materia de evaluación. Una de sus tareas centrales será coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, por lo cual conviene detenerse en lo que esto implica. El decreto de la reforma constitucional establece: Corresponderá al Instituto evaluar la calidad, el desempeño y re- sultados del sistema educativo nacional en la educación preesco- lar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deberá: a] Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a com- ponentes, procesos o resultados del sistema; b] Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autori- dades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y c] Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social. El inee coordinará el Sistema Nacional de Evaluación Educati- va que, en principio, ordene y articule los elementos que existen actualmente y reúna los esfuerzos de los organismos y agentes im- plicados. Para impulsar la conformación de ese Sistema, el inee puede contribuir no sólo a identificar con precisión el conjunto de iniciativas en marcha, sino también a valorar sus propósitos, alcan- ces y limitaciones, con el fin de elaborar un plan para el desarrollo del Sistema que racionalice los diferentes ejercicios de evaluación existentes y, en caso necesario, impulse la creación de nuevos ins-
50. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 53 trumentos y estrategias que informen sobre aspectos aún no cu- biertos. El cometido central será fortalecer el efecto positivo de las evaluaciones en el sistema educativo y eliminar sus consecuencias no deseadas. El plan de desarrollo del Sistema Nacional de Evaluación Edu- cativa también deberá delinear las condiciones necesarias para que sea posible profundizar en el análisis, explotación y difusión de la información que este Sistema produce, adaptándola a las distintas audiencias del sector educativo, de tal manera que sirva para la toma de decisiones en el diseño e implementación de acciones de mejora. Un componente adicional del plan deberá prever la formación especializada y continua de los recursos humanos implicados en las distintas iniciativas de evaluación a fin de garantizar el cumpli- miento de los estándares técnicos y éticos, de acuerdo con las prác- ticas más reconocidas en la comunidad académica. La efectividad del plan y su aprovechamiento como recurso de conocimiento y valoración de la educación serán posibles en la medida en que participen los actores involucrados, y se construyan compromisos y metas compartidas que favorezcan una cultura de la evaluación en beneficio de los individuos, las instituciones y la sociedad en su conjunto. El sentido de este esfuerzo colectivo es asegurar el dere- cho de todas las personas a una educación de buena calidad. La ley del inee deberá establecer los mecanismos y acciones necesarios que permitan a la institución y a las autoridades educa- tivas federal y locales una eficaz colaboración y coordinación para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones. Líneas de trabajo • De carácter normativo. Su propósito será establecer las rutas y orientaciones metodológicas y técnicas que regulen y garanticen el proceso de diseño, desarrollo, ejecución y seguimiento de instru-
51. 54 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA mentos, sistemas, programas, proyectos y acciones de evaluación educativa. • De vinculación. La articulación institucional deberá permitir la vinculación de esfuerzos, compartir experiencias y conocimien- tos, aprovechar recursos, conformar equipos y generar programas de trabajo y esquemas de intervención que respondan a las carac- terísticas y las necesidades en materia de evaluación. Estas accio- nes deben inscribirse en un programa integral. Será fundamental evitar que se limiten a una suma de esfuerzos que operen de mane- ra paralela y aislada; por el contrario, el reconocimiento del ámbi- to de competencia y especialidad de las diferentes instituciones y organizaciones permitirá la construcción de un espacio común para lograr una real articulación de la que se deriven propuestas integrales de atención. • De asesoría técnica. Esta línea de trabajo se orientará princi- palmente a la asesoría sobre el diseño, desarrollo, ejecución y segui- miento de instrumentos, sistemas, programas, proyectos y acciones de evaluación educativa con otras instancias públicas y privadas, en los ámbitos nacional e internacional. • De difusión. Se trata de efectuar acciones de difusión mediante las cuales se darán a conocer los resultados de la evaluación educa- tiva, así como las acciones que el inee realiza en esta materia. De igual manera, se deberá impulsar la cultura de la evaluación para la mejora de la calidad educativa. La política sobre divulgación de información del inee deberá orientarse a garantizar que la información sobre sus evaluaciones y estudios de investigación esté a disposición de los maestros, las autoridades educativas y los padres de familia. Para que los resultados de las evaluaciones sirvan para orientar la toma de decisiones en el ámbito de la política educativa será im- portante que se fortalezcan los mecanismos de interlocución con las autoridades educativas federales y estatales, así como con las comi- siones de Educación del Senado y la Cámara de Diputados. Asimis- mo, que se establezcan mecanismos de comunicación permanentes
52. EL NUEVO ESCENARIO PARA EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES 55 para el análisis y la discusión de los resultados de las evaluaciones con instancias educativas, de evaluación y de investigación. • De formación continua. Se refiere a las actividades que bus- carán propiciar la actualización de los conocimientos y el desarro- llo de nuevas habilidades de los recursos humanos en materia de evaluación educativa. • De investigación. Esta línea de trabajo deberá estar enfocada a la promoción y realización de estudios e investigaciones sobre eva- luación educativa para retroalimentar las actividades coordinadas, asesoradas o que lleve a cabo el inee. Se deberán establecer víncu- los con instituciones y organismos de investigación, públicos o pri- vados, que faciliten el acceso e intercambio del acervo documental y bases de datos para contar con el estado del arte de la evaluación educativa. Habrá que generar una red de apoyo con instituciones públicas de los tres órdenes de gobierno, con organismos públicos y privados, así como con agentes educativos que garanticen la in- tegración de equipos de trabajo o la creación de redes cuyo propó- sito sea la mejora de la educación básica a partir de los resultados de la evaluación. • De impulso a nuevos proyectos y metodologías de evaluación apo- yados con recursos de instancias financiadoras. Uno de los posibles aspectos de vinculación para el inee será impulsar y desarrollar nuevas metodologías, proyectos y programas de evaluación educa- tiva, con apoyo de una línea de gestión con instancias financiado- ras nacionales e internacionales para obtener o sumar recursos. Existen distintos asuntos pendientes que se tendrán que ir so- lucionando en el marco de las participaciones y aportaciones que, esperamos, estén consideradas en el proceso de elaboración de las leyes reglamentarias. Algunos de ellos se relacionan con las siguien- tes preguntas: en vista de que los órganos estatales de evaluación tienen diversas estructuras, distintas funciones y atribuciones, así como muy diferentes grados de competencia técnica, ¿se tiene pla- neado su rediseño y redefinición de competencias? ¿Cómo se coor-
53. 56 MARIO RUEDA BELTRÁN Y MINERVA NAVA AMAYA dinarán las instancias de evaluación que operan para el bachillerato y la educación superior del país con el Sistema Nacional de Evalua- ción Educativa? ¿Cómo se organizará la distribución de competen- cias entre el inee, la sep y las instancias de evaluación de las entida- des federativas? Éstas son sólo algunas de las interrogantes que surgen en este proceso de construcción de las leyes reglamenta- rias; con ellas y otras se tendrá que avanzar en una elaboración más fina de este gran reto que representa la reforma educativa.
54. 57 EL DESEMPEÑO DOCENTE Y EL LOGRO EDUCATIVO EN EL CENTRO DE LAS POLÍTICAS: ¿HACIA UNA GOBERNABILIDAD PARA LA CALIDAD? Gloria del Castillo Alemán Desde finales de la década de los ochenta se dejó sentir en América Latina una oleada de reformas educativas. Su propósito, bien cono- cido, ha sido generar cambios en distintas dimensiones del subsiste- ma de educación básica a fin de revertir su baja calidad e inequidad. México no es ajeno a esta problemática en materia educativa, como lo muestran los resultados de la Evaluación Nacional del Logro Aca- démico en Centros Escolares, conocida como prueba enlace.1 Por ejemplo, en la evaluación realizada en 2010 entre alumnos de ter- cer grado de primaria, 56% de los niños que presentaron prueba de español tuvieron resultados que los ubicaron en las categorías de insuficiente y elemental; en matemáticas el porcentaje que sumaron los escolares con resultados en estas dos categorías fue incluso ma- yor (59%), y en historia, mucho más elevado (80%).2 En el ámbito de lo que se ha denominado mejora de la eficacia escolar destaca un estudio realizado por la Facultad Latinoamerica- na de Ciencias Sociales, Sede México, donde se recogen los datos citados en el párrafo anterior.3 Uno de los principales planteamien- tos de esta investigación es que en nuestro país, en contextos de gran desigualdad, es posible encontrar escuelas con capacidades para revertir los efectos negativos que su condición marginal pro- 1 enlace es una prueba estandarizada cuyo propósito es medir los conoci- mientos y habilidades de los estudiantes en las áreas de español y matemáticas; adicionalmente, en cada aplicación se mide otra asignatura de entre las siguien- tes: ciencias, historia, geografía y formación ética y cívica. 2 Elena Rodrigo Salazar, coord., Desempeño escolar México 2010. Un enfoque en la calidad con equidad, México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede-México, 2010 (Documento de investigación), p. 1. 3 Ibid.