Source: https://supremo.vlex.es/vid/-444175090
Timestamp: 2019-08-21 09:19:42
Document Index: 115202476

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 62', 'artículo 88', 'artículo 25', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 149', 'artículo 89', 'artículo 25', 'artículo 83', 'artículo 19', 'artículo 25', 'artículo 19', 'artículo 148', 'artículo 131', 'artículo 132', 'artículo 149', 'artículo 26', 'artículo 10', 'artículo 166', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 19', 'artículo 25', 'artículo 83', 'artículo 19', 'artículo 139']

STS, 14 de Junio de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 444175090
Número de Recurso: 3789/2010
En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3789 de 2010, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 20 de abril de 2010, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 1623/2007 , sostenido por el Abogado del Estado contra el Acuerdo de 15 de mayo de 2007 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, por el que se acordó la "aprobación supeditada" de la modificación nº 2 de las normas subsidiarias de la Comarca de Villar del Arzobispo del término municipal de Casinos (Valencia).
Han comparecido, en calidad de partes recurridas, la Generalidad Valenciana, representada por Letrada de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de Casinos, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Victoria Pérez-Mulet.
El Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de instancia contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 15 de mayo de 2007, por el que se acordó, con el voto en contra del representante del Ministerio de Medio Ambiente, lo siguiente:
"La Comisión territorial de Urbanismo de fecha 15 de mayo de 2007, con el voto favorable de todos los vocales presentes salvo el representante del Ministerio de Medio Ambiente que lo emite en sentido desfavorable, ACUERDA: SUPEDITAR la aprobación definitiva del expediente de modificación puntual nº 2 de las Normas Subsidiarias del municipio de Casinos, hasta en tanto:
1.- Que aporte nuevo informe respecto a la suficiencia de recursos hídricos con el contenido mínimo adecuado a los Autos del TSJCV, que se reseñan a continuación, y a que se emita informe por la Confederación Hidrográfica del Júcar respecto a la suficiencia de recursos hídricos. Una vez emitido el informe o transcurrido el plazo para su emisión, se resolverá el expediente conforme a las reglas contenidas en el Auto de la Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 1ª, del TSJCV de fecha 15 de enero de 2007 , y de fecha 1 de marzo de 2007, en el recurso nº 1/1003/2006 .
2º.- Se subsanen las deficiencias señaladas en el Fundamento de Derecho segundo.
3º.- Antes de iniciar las obras deberán cumplirse los condicionantes del Informe de la Unidad de Patrimonio de la Conselleria de Cultura.
4.- No podrán iniciarse las obras de urbanización hasta que conste otorgada la concesión, autorización o inscripción en el registro de aguas de los derechos correspondientes a los recursos hídricos que van a utilizarse para prestar el servicio en esta actuación. Esta determinación se incluirá en la ficha o en las Normas Urbanísticas del documento urbanístico.
Para el sellado el proyecto de la CTU deberán presentarse dos copias en soporte digital" .
En el proceso de instancia se dictó sentencia desestimatoria (aunque con un voto particular discrepante) el día 20 de abril de 2010, con la siguiente parte dispositiva:
"Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana contra una resolución de la Administración Autonómica por la que se aprueba la modificación nº 2 de las normas subsidiarias de la comarca de Villar del Arzobispo en el término municipal de Casinos. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas"
La sentencia de instancia comienza su examen del tema de fondo planteado en el recurso anotando que la demanda del Abogado del Estado se basa en que el plan urbanístico impugnado se ha aprobado sin informe favorable de la Confederación Hidrográfica del Júcar; y que no se ha acreditado la existencia de recursos hídricos suficientes para sustentar la urbanización que se pretende.
Sobre la primera cuestión, esto es, sobre la falta de informe de la Confederación Hidrográfica, apunta la Sala que, ciertamente, dicho informe es preceptivo, pero rechaza su carácter vinculante. Dicho esto, rechaza el Tribunal las alegaciones del Abogado del Estado sobre la imposibilidad de emitir el informe por falta de documentos esenciales para poder hacerlo, señalando el Tribunal que en el curso del procedimiento de elaboración del Plan se pidió reiteradamente ese informe a la Confederación Hidrográfica, la cual no opuso entonces la falta de esos documentos que ahora menciona ni los pidió diligentemente con la debida concreción, más aún, dejó transcurrir el plazo para la emisión del informe.
En cuanto a la inexistencia de recursos hídricos para las demandas generadas por el nuevo instrumento de planeamiento, dice la sentencia, en primer lugar, que el informe de la Confederación Hidrográfica debe limitarse a examinar la suficiencia de recursos hídricos, sin extenderse a la adjudicación de esos recursos. Partiendo de esta base, añade el Tribunal que la parte recurrente no ha probado tal inexistencia, pese a que dicha prueba habría sido especialmente necesaria si se tiene en cuenta que la empresa concesionaria del servicio ha emitido hasta tres informes indicando la suficiencia de recursos hídricos para el desarrollo proyectado.
Contra la resolución indicada, se preparó, primero ante el Tribunal a quo , y se interpuso, después, ante esta Sala, recurso de casación por la Administración General del Estado, invocando tres motivos por el cauce procesal previsto en el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , y otro por el cauce del apartado c) del mismo precepto; si bien este último ha sido inadmitido por Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 16 de diciembre de 2010 .
El primer motivo denuncia, al amparo del artículo 88.1.d), la infracción de los artículos 4 y 83 de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común, los artículos 25 y 52 de la Ley de Aguas , y la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/2003 de 23 de mayo , en relación con el artículo 62.1.e) de la mencionada Ley 30/1992 . Se refiere el Abogado del Estado al reproche que hace la sentencia de instancia a la Confederación Hidrográfica, por no haber reclamado diligentemente los documentos que luego adujo que eran relevantes para poder emitir su informe sobre suficiencia de recursos hídricos. Frente a este razonamiento del Tribunal a quo , el Abogado del Estado, con apoyo en el voto particular discrepante, alega que es deber que pesa sobre quien solicita un informe preceptivo aportar toda la documentación necesaria para que el mismo pueda ser emitido, y que cuando se trata de la aprobación de un plan de urbanismo, es necesario remitir toda la documentación. En este caso, sin embargo, la Administración autonómica, cuando requirió el informe a la Confederación Hidrográfica, omitió el inexcusable deber de acompañar la documentación indispensable para que el informe pudiera ser emitido, y así lo puso de manifiesto la propia Confederación Hidrográfica, sin que ese deber pueda entenderse cumplido por la mera "puesta a disposición" del expediente. Añade que el informe de la Confederación es no sólo preceptivo sino también vinculante.
El segundo motivo denuncia, también con amparo en el artículo 88.1.d), la vulneración de los artículos 149.1.22 de la Constitución ; 4 , 83 y 57 de la Ley 30/1992 , y del artículo 25 de la Ley de Aguas . Alega el Abogado del Estado que para informar sobre la existencia de recursos hídricos es imprescindible analizar y determinar el origen de los mismos, en la medida que de dicho origen resulta la existencia o no de título y en definitiva la disponibilidad del recurso.
El cuarto motivo denuncia, una vez más al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , la infracción de los artículos 9.3 de la Constitución , 219 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y 60.4 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa 29/1998. Plantea este motivo de casación el Abogado del Estado para el caso de que se rechacen los motivos anteriores, y alega que la Sala de instancia valoró la prueba obrante en autos de forma irrazonable e incoherente. Insiste en que los informes emitidos por la sociedad gestora del servicio de suministro de agua carecen de valor a los efectos pretendidos, y enfatiza que la Sala de instancia se limita a copiar los informes sin expresar las razones por las que les atribuye fuerza de convicción.
Admitido parcialmente el recurso de casación por Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 16 de diciembre de 2010 , por ulterior proveído de 21 de marzo de 2011 se dio traslado a la parte recurrida para oposición, formalizándose por la Generalidad Valenciana el 9 de mayo de 2011 y por el Ayuntamiento de Casinos el 4 de mayo de 2011.
Aduce la Generalidad Valenciana en su escrito de oposición, con carácter previo, la concurrencia de causas de inadmisión del recurso de casación. Alega, así, la Generalidad Valenciana que el recurso ha sido deficientemente preparado por no haberse justificado la infracción de normas de Derecho estatal, tal y como exigen los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley Jurisdiccional , y porque las normas invocadas en la preparación no coinciden con las que se mencionan como infringidas en la interposición.
Centrándose en el primer motivo, alega que en su desarrollo argumental no se razona ni justifica la infracción de las normas legales que se citan como infringidas. Dicho esto, aduce que, como resalta la sentencia de instancia, el informe de la Confederación Hidrográfica es preceptivo pero no vinculante, y apunta que el Abogado del Estado pretende alterar la valoración fáctica efectuada por el Tribunal de instancia haciendo un uso incorrecto de la posibilidad procesal del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción . Enfatiza que el informe de la Confederación Hidrográfica sí que fue solicitado, hasta en tres ocasiones, siendo así que la Confederación no contestó a estas solicitudes a pesar de disponer de toda la documentación requerida. Se opone además la Generalidad valenciana a la aplicabilidad al caso de la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 , e insiste en que el informe de la Confederación no puede caracterizarse como vinculante.
En cuanto al segundo motivo, alega la Generalidad valenciana que una vez más no hay conexión entre los preceptos cuya infracción se denuncia y el desarrollo argumental del motivo. En línea con lo razonado por la sentencia de instancia, aduce que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de limitarse a indicar si existe o no disponibilidad física de recursos hídricos, pero no debe extenderse a consideraciones sobre la concesión o título de explotación sobre dichos recursos. También en línea con la sentencia de instancia, llama la atención sobre la falta de prueba por parte de la Administración acerca de lo que constituía el núcleo de su impugnación, a saber, la insuficiencia de agua para el desarrollo urbanístico pretendido.
Finalmente, en cuanto al motivo de casación cuarto, insiste en que es un motivo no anunciado en la preparación. De cualquier modo, señala que la Sala de instancia no ha incurrido en arbitrariedad alguna al valorar los hechos concurrentes.
Por su parte, el Ayuntamiento de Casinos, en su correspondiente escrito de oposición, alega que no es cierto que no se pidiera informe a la Confederación Hidrográfica, al contrario, el mismo fue pedido, siendo cuestión distinta que el organismo de cuenca no evacuara dicho informe en plazo. Niega la aplicabilidad de la Ley 13/2003, y critica al Abogado del Estado por no haber especificado con claridad si impugna el acto aprobatorio del plan, o el plan en sí mismo. Se remite, por lo demás, a la fundamentación jurídica de la sentencia, que considera no desvirtuada por la parte recurrente en casación.
Acordado señalar día para la votación y fallo, se fijó a tal fin el día 11 de junio de 2013, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Merecen análisis preferente, por las consecuencias que se anudarían a su estimación, las causas de inadmisión del recurso de casación opuestas por la Generalidad Valenciana en su escrito de oposición al recurso; causas que no podemos acoger.
El escrito de preparación del recurso de casación cita con la debida precisión las normas de Derecho estatal que se reputan infringidas, razonando y justificando su relevancia. Se mencionan, así, en dicho escrito el artículo 149.1.22 de la Constitución , los artículos 21 , 25 y 52 de la Ley de Aguas , y la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1990 y 7 de julio de 1991, que se ponen en relación con diversas sentencias del Tribunal Constitucional , en relación a su vez con el carácter vinculante de los informes de la Administración y la irrelevancia para suplir la falta de dichos informes de los emitidos por las empresas gestoras del servicio de abastecimiento de aguas, enfatizándose el error en que, siempre a juicio del Abogado del Estado, ha incurrido el Tribunal a quo al concluir que existe agua suficiente para el desarrollo urbanístico concernido. Preceptos todos estos, cuya infracción por la sentencia de instancia se justifica en el escrito de preparación en términos coincidentes con los que se han desarrollado en la interposición. Es verdad que esa cita de normas infringidas, que se anuncia en la preparación, se completa después, en el escrito de interposición, con otras, pero estas últimas no hacen sino abundar en las infracciones normativas ya anunciadas en la fase preparatoria. Por eso, ni puede decirse que no se ha cumplido con la carga procesal que impone a la parte recurrente en casación el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional , ni existe discordancia entre los escritos de preparación e interposición.
Las cuestiones planteadas en los dos primeros motivos desarrollados en este recurso de casación han sido ya abordadas reiteradamente por esta Sala y Sección, por ejemplo, en sentencias de 24 de abril de 2012 (recurso de casación nº 2263/2009 ), 25 de septiembre de 2012 (recurso de casación 3135/2009 ), 23 de enero de 2013 (recurso de casación nº 3832/2009 ), 30 de enero de 2013 (recurso de casación nº 5983/2009 ), 15 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 5728/2010 ) y 12 de abril de 2013 (recurso de casación nº 5769/2010 ).
Las consideraciones que expusimos en esas sentencias resultan plenamente extensibles al caso ahora examinado. por lo que pasaremos a reproducirlas a continuación.
A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001). En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:
" Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.
No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".
Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:
"Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.
El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto. Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica. "
Debiéndose tener en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda, apartado 4 º, establece lo siguiente:
" la Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado , y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales ".
Norma, esta última, cuya aplicabilidad al urbanismo valenciano fue expresamente asumida por el legislador de esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, que en su artículo 83.2 (en su redacción aplicable, anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias " , y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ".
Ha de tenerse en cuenta, en fin, el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, que en su redacción inicial, vigente hasta su modificación por obra de la disposición adicional 8ª de la Ley autonómica 16/2005, establecía en su párrafo 1º que "la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados" , añadiendo en el párrafo 2º que "el informe previo deberá emitirse en el plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin que el organismo de cuenca se hubiera pronunciado al respecto se entenderá otorgado en sentido favorable" (la modificación de 2005 suprimió la expresión "favorable" del primer párrafo y modificó el párrafo 2º, que quedó redactado en los siguientes términos: "Dicho informe se emitirá en los plazos y con los efectos establecidos por la normativa estatal vigente en la materia" ).
Pues bien, en una contemplación conjunta de este sistema normativo, y de acuerdo con las citadas sentencias, podemos extraer las siguientes apreciaciones, que resultan de indudable aplicación al caso que ahora examinamos:
) No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio , el artículo 25.4 de la Ley de Aguas , no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente.
Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y desde luego tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales " que comporten nuevas demandas de recursos hídricos " es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y por eso mismo hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.
Por lo demás, la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada en todo caso por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituido por el de las llamadas "entidades colaboradoras autorizadas", como razonaremos más adelante).
) No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado.
Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la exposición de motivos de la Ley se refiere a esta disposición adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: " las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principios y modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes "; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la adicional 2ª en sus demás apartados, y también de la adicional 3ª, diferentemente, el apartado cuarto de esta adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal ( ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.
Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la adicional segunda tan citada se intitula " colaboración y coordinación entre Administraciones públicas ", con una dicción que por su amplitud proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. Como hemos dicho en sentencia de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación: « La ordenación territorial y urbanística (se dice en nuestra mentada Sentencia) es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido »; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ( ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.
Sobre esta base, decíamos en esa sentencia de 9 de marzo de 2011 , repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora, que en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.
Es el caso, también, del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; un trámite contemplado antes en la disposición adicional primera de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 y actualmente en la disposición adicional 2ª del vigente texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado.... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (fundamento jurídico 48º).
Del mismo modo, la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, en su art. 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se mueve la posterior Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .
Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).
Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) ha hecho un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este peculiar ámbito, en los siguientes términos:
"resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".
Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ( resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada" ), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a " la preservación de las competencias del Estado ", que no respecto de otros ámbitos o materias.
En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada disposición adicional 2ª , 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal.
) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo , en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana .
Al hilo de estas consideraciones y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene. No ignoramos que el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3 a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal), no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante" sino como "determinante", admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:
" 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:
Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada ".
Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 no es de aplicación, ratione temporis , al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.
De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante", que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir: 1º) que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación nº 771/2006 ), se trata de informes " necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes ". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.
Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª , 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a establecer, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.
Las citadas sentencias también señalan que surge en relación con la intervención de las denominadas "entidades colaboradoras autorizadas", el problema de que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, ya desde su inicial redacción (no modificada en el punto que a continuación desarrollaremos por la reforma posterior del precepto), establece que habrá que requerir informe sobre disponibilidad de recursos hídricos del Organismo de cuenca competente "o entidad colaboradora autorizada para el suministro" . Este concreto inciso parece decir que el informe del Organismo de cuenca puede ser sustituido por el de esa -sic- "entidad colaboradora autorizada para el suministro", de forma que quede al albur de la discrecionalidad del órgano de tramitación del plan acudir al Organismo de cuenca o a esa entidad colaboradora.
Pues bien, si esa hubiese sido la intención del legislador autonómico (y, desde luego, ello podría sostenerse a tenor de la dicción del precepto), estaríamos ante una regulación claramente inconstitucional en cuanto que, con menoscabo de la competencia estatal, pretende soslayar la clara y tajante dicción del artículo 25.4 de la Ley de Aguas , en relación con la disposición adicional 2 ª, 4º, de la también estatal Ley 13/2003 , que no ha contemplado la posibilidad de que el informe de la Confederación Hidrográfica pueda verse sustituido por el de esas "entidades colaboradoras", que no tienen la posición institucional ni la competencia técnica, la objetividad, los conocimientos y la visión panorámica de los intereses implicados que tienen las Confederaciones. Obvio es, a juicio de esta Sala, que el legislador autonómico carece de competencia para regular, en contraposición con la normativa estatal, aspectos sustantivos estrechamente relacionados con la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad autónoma ( art. 149.1.22 CE ).
La consecuencia lógica y jurídica de cuanto acabamos de apuntar sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con ese inciso, dado que la Administración demandada, aún consciente de que no cuenta con el informe favorable del Organismo de cuenca, pretende basarse en el informe favorable de la empresa sedicentemente titular del suministro de agua a la localidad para justifica la legalidad de su decisión.
Sin embargo, en nuestras sentencias antes mencionadas ya dijimos que no es necesario llegar a este extremo, dado que, situado este precepto en el bloque normativo en el que se inserta, ha de concluirse que ese inciso carece de toda operatividad al haber sido desplazado por la legislación estatal y por la propia legislación autonómica, hasta el punto de poder considerarse implícitamente derogado ya antes de la aprobación del instrumento de planeamiento ahora examinado.
Apuntábamos, en efecto, en dichas sentencias que la ley urbanística valenciana de 2005, en su artículo 83.2 (en su redacción anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ", y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración General del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ". Es evidente que tanto por tratarse de una ley posterior como por la propia especificidad de su contenido y de la remisión que contiene, esta Ley deja sin efecto que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 permita sustituir el informe del Organismo de cuenca por el de esas denominadas empresas colaboradoras.
Precisamente en torno al carácter vinculante del informe del Organismo de cuenca, hemos rechazado en las sentencias precitadas que ese informe de la Confederación Hidrográfica deba limitarse a pronunciarse estrictamente sobre la inexistencia o insuficiencia de recursos hídricos asignables, de manera que se aparte ilegítimamente del ámbito que le es propio, si más allá del pronunciamiento sobre la existencia o suficiencia, física o fáctica, de recursos hídricos, pretende basar el juicio desfavorable en consideraciones referidas a la inexistencia de concesión u otro título de derecho inscrito respecto del caudal de agua que demanda la nueva actuación.
No podemos compartir este planteamiento. El bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues, cuando se trata de verificar si existe o no agua para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que la hay si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto. En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende con toda legitimidad no sólo a la constatación técnica de la existencia del agua sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra.
Proyectadas estas consideraciones sobre el caso que ahora nos ocupa, es claro que la modificación nº 2 de las normas subsidiarias de la comarca de Villar del Arzobispo, en el término municipal de Casinos, fue aprobada pese a no disponer del imprescindible informe favorable de la Confederación Hidrográfica.
No está de más apuntar que el hecho de que la Confederación Hidrográfica del Júcar no emitiese el informe requerido dentro de plazo carece de la relevancia que las Administraciones demandadas y el propio Tribunal a quo pretenden atribuirle. En primer lugar, porque aun cuando el art. 25.4 de la Ley de Aguas , en su primera redacción, establecía a este respecto un régimen de silencio positivo, tal sentido del silencio fue corregido, ya antes de la reforma de dicho precepto en 2005, por la precitada disposición adicional 2ª , 4º, de la Ley estatal 13/2003, que exceptuaba del silencio positivo aquellos supuestos en que se viera afectado el dominio público de titularidad estatal; y en segundo lugar, porque para que entre en juego la técnica del silencio positivo en relación con el informe de la Confederación Hidrográfica, resulta imprescindible que la Confederación se encuentre en condiciones de emitir ese informe por disponer de toda la información pertinente para formar su criterio, siendo carga que pesa sobre la Administración instructora del procedimiento de aprobación del Plan la de aportar a la Confederación toda esa documentación que esta considera razonablemente necesaria a tal efecto; cosa que no ocurrió en este caso, dado que, como también antes anotamos, la Confederación manifestó en todas sus intervenciones a lo largo del expediente que no se encontraba en condiciones de emitir el informe solicitado, al carecer de datos imprescindibles para poder hacerlo por no serle trasladados esos datos. De cualquier forma, hasta la propia resolución administrativa impugnada en el proceso supedita la aprobación definitiva del Plan a la emisión de informe por la Confederación Hidrográfica del Júcar, lo que demuestra sin necesidad de mayores consideraciones que la misma Administración autora del acto aprobatorio del Plan era plenamente consciente de que ese informe faltaba y debía ser requerido e incorporado al procedimiento.
Constatada esta falta del informe de la Confederación Hidrográfica, y siendo insuficientes para suplir tal ausencia los informes de la empresa concesionaria del abastecimiento, el recurso de casación ha de prosperar en el sentido pretendido por el Abogado del Estado.
Situados, pues, como corresponde, en la posición procesal del Tribunal de instancia ( art. 95.2.d] de la Ley Jurisdiccional ), hemos de estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 15 de mayo de 2007, por el que se acordó la modificación nº 2 de las normas subsidiarias de la Comarca de Villar del Arzobispo del término municipal de Casinos (Valencia).
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede formular expresa condena al pago las costas del mismo, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, conforme lo establecido en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 85 a 95 de la Ley Jurisdiccional .
Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 20 de abril de 2010, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en recurso contencioso-administrativo número 1623/2007 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por el Abogado del Estado, en la indicada representación, contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 15 de mayo de 2007, por el que se acordó la modificación nº 2 de las normas subsidiarias de la Comarca de Villar del Arzobispo del término municipal de Casinos (Valencia), que declaramos nulo por ser contrario a Derecho, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
STS, 1 de Abril de 2013
SAP Álava 594/2010, 21 de Diciembre de 2010