Source: http://kraken.slv.cz/7As155/2015
Timestamp: 2018-09-23 15:23:59+00:00
Document Index: 27784398

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 21', 'soud ', '§ 46', 'Soud ', '§ 84', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', '§ 82', '§ 82', 'soud ', '§ 82', '§ 87', '§ 84', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 84', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 84', '§ 17', '§ 82', '§ 84', '§ 85', '§ 84', '§ 84', '§ 84', '§ 84', '§ 84', '§ 5', '§ 68', '§ 79', '§ 85', '§ 5', '§ 85', '§ 82', '§ 81', '§ 65', '§ 79', '§ 101', '§ 65', '§ 65', '§ 85', '§ 262', '§ 177', '§ 85', 'soud ', '§ 17', '§ 16', '§ 261', '§ 80', '§ 76', '§ 53', '§ 175', '§ 94', '§ 156', 'soud ', '§ 87', '§ 56', '§ 85', '§ 82', 'Soud ', '§ 72', '§ 80', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 37', 'Soud ', 'soud ', '§ 84', '§ 46', 'Soud ', '§ 85', 'Soud ', '§ 46', '§ 85', 'soud ', '§ 46', '§ 84', '§ 84', '§ 71', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 21', '§ 82', '§ 21', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ', '§ 55', '§ 55', '§ 84', '§ 31', '§ 7', '§ 84', '§ 84', '§ 84', '§ 55', '§ 55', '§ 34', '§ 31', '§ 620', '§ 32', 'soud ', '§ 72', 'soud ', 'soud ', '§ 72', '§ 6', 'soud ']

7As155/2015
7 As 155/2015-160
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Jany Brothánkové, Zdeòka Kühna, Lenky Matyá¹ové, Barbary Poøízkové, Ale¹e Roztoèila a Karla ©imky v právní vìci ¾alobkynì: EUROVIA CS, a. s., se sídlem Národní 10, Praha 1, zastoupená Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny Svìtlé 301/8, Praha 1, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tø. Kpt. Jaro¹e 7, Brno, týkající se ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 1. 6. 2015, è. j. 62 A 42/2015-112,
I. Rozhodné skutkové okolnosti a prùbìh pøedchozích øízení
[1] Dne 31. 7. 2012 uskuteènil ¾alovaný (dále té¾ Úøad ) v obchodních prostorách ¾alobkynì ¹etøení na místì podle § 21f zákona è. 143/2001 Sb., o ochranì hospodáøské soutì¾e a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o ochranì hospodáøské soutì¾e), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Bìhem ¹etøení na místì Úøad pøevzal dokumenty blí¾e specifikované v protokolu o prùbìhu ¹etøení na místì (fotokopie listinných dokumentù a dokumenty vyti¹tìné z poèítaèù zamìstnancù).
[2] Zásahovou ¾alobou podanou dne 9. 3. 2015 se ¾alobkynì domáhala, aby byla Úøadu ulo¾ena povinnost ukonèit poru¹ování jejích práv spoèívající v zadr¾ování a vyu¾ívání dokumentù získaných pøi ¹etøení na místì a povinnost vrátit jí v¹echny tyto dokumenty a zdr¾et se jakéhokoli pou¾ívání a/nebo vyu¾ívání tìchto dokumentù.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 1. 6. 2015, è. j. 62 A 42/2015-112, odmítl ¾alobu jako opo¾dìnou [podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ø. s.]. Soud uvedl, ¾e pøevzetí a dr¾ení dokumentù ¾alobkynì Úøadem bylo jediným mo¾ným procesním vyústìním ¹etøení na místì uskuteènìného v obchodních prostorách ¾alobkynì. Podle ¾alobních tvrzení pova¾ovala ¾alobkynì toto ¹etøení za nezákonné. To v¹ak nemohlo být podle krajského soudu samo o sobì pova¾ováno za trvající zásah. Domáhala-li se ¾alobkynì zásahovou ¾alobou soudní ochrany pro tvrzenou nezákonnost ¹etøení na místì, které je tøeba pova¾ovat za zásah jednorázový, který ji¾ skonèil a netrvá, by» pøetrvávají jeho dùsledky spoèívající v pøevzetí a zadr¾ování urèitých dokumentù, èinila tak v dobì, kdy subjektivní i objektivní lhùta pro podání zásahové ¾aloby ve smyslu § 84 odst. 1 s. ø. s. uplynula.
II. Rozhodné argumenty v kasaèní stí¾nosti, ve vyjádøení ¾alovaného k ní a v replice stì¾ovatelky
[4] V kasaèní stí¾nosti proti usnesení krajského soudu ¾alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) odmítla závìr, ¾e nezákonným zásahem, proti nìmu¾ zásahová ¾aloba smìøovala, bylo ¹etøení na místì provedené Úøadem dne 31. 7. 2012. Naopak z jejích ¾alobních tvrzení vyplývalo, ¾e za nezákonný zásah, a to trvající, pova¾ovala zadr¾ování a vyu¾ívání dokumentù získaných Úøadem pøi uvedeném ¹etøení a jejich nevrácení. Pro vèasnost zásahové ¾aloby bylo dostaèující její tvrzení o trvajícím nezákonném zásahu, nikoliv ji¾ dùvodnost tohoto tvrzení. Objektivní lhùta k podání zásahové ¾aloby v pøípadì trvajícího zásahu nemohla uplynout, dokud tento zásah trval.
[5] Stì¾ovatelka má za to, ¾e v zásahové ¾alobì dostateènì urèitì vymezila, v èem spatøovala nezákonný zásah a v èem spoèívala jeho nezákonnost. Krajský soud v¹ak nesprávnì vyhodnotil, ¾e nezákonným zásahem bylo jedinì ¹etøení na místì, zatímco pøevzetí dokumentace a její nevrácení stì¾ovatelce za nezákonný zásah nepova¾oval a pokládal je pouze za trvající dùsledek ji¾ skonèeného zásahu. Za nezákonný zásah lze pova¾ovat nejen ¹etøení na místì, ale i jiné konání nebo neèinnost správního orgánu v prùbìhu správního øízení. Proto mù¾e být nezákonným zásahem i zadr¾ování a vyu¾ívání pøevzaté dokumentace bez právního dùvodu nebo s tím související neèinnost Úøadu.
[6] Pro posouzení toho, co je v daném pøípadì nezákonným zásahem, je rozhodný jeho popis v ¾alobì. Stì¾ovatelka v této souvislosti poukázala na odli¹ení posouzení podmínek øízení a posouzení dùvodnosti zásahové ¾aloby podle § 82 s. ø. s. s odkazem na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, napø. rozsudky ze dne 26. 6. 2013, è. j. 6 Aps 1/2013-51, a ze dne 14. 8. 2014, è. j. 10 Afs 28/2014-52. Krajský soud dospìl k závìru o opo¾dìnosti zásahové ¾aloby na základì meritorního posouzení skuteèností tvrzených stì¾ovatelkou, aèkoliv pro posouzení splnìní podmínek øízení staèilo ¾alobní tvrzení o pøímém zkrácení práv stì¾ovatelky trvajícím nezákonným zásahem.
[7] Na podporu svého tvrzení, ¾e zadr¾ování, vyu¾ívání a nevracení dokumentù mù¾e pøedstavovat trvající nezákonný zásah, stì¾ovatelka cituje z rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, è. j. 10 Afs 28/2014-52 (podle rozsudku je trvajícím zásahem samotné zadr¾ování finanèních prostøedkù po nepøípustnì dlouhou dobu), ze dne 19. 2. 2015, è. j. 1 As 151/2014-23 (ve kterém soud konstatoval trvající zásah ve formì evidování záznamù o spáchaných pøestupcích a ulo¾ených sankcích), ze dne 15. 11. 2007, è. j. 9 Aps 5/2007-63 (trvajícím zásahem mìlo být umístìní a následné zadr¾ování cizince v pøijímacím støedisku v tranzitním prostoru mezinárodního leti¹tì).
[8] Závìrem stì¾ovatelka zrekapitulovala také argumenty, kterými odùvodnila svou ¾alobu. Uvedla, ¾e dokumentace je zadr¾ována a vyu¾ívána, ani¾ by správní øízení bylo zákonnì zahájeno a vedeno, a ¾e pøevá¾ná èást pøevzaté dokumentace se nijak nevztahuje k pøedmìtu správního øízení, jak byl vymezen pro úèely provedení ¹etøení na místì.
[9] Podle vyjádøení Úøadu ke kasaèní stí¾nosti mìl krajský soud s ohledem na závìry v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, è. j. 6 Aps 1/2013-51, vyjít z tvrzení stì¾ovatelky, ¾e nezákonný zásah Úøadu trvá. Proto jakmile se krajský soud zaèal zabývat posouzením tvrzeného zásahu, nemìl zásahovou ¾alobu odmítnout, ale podle § 87 odst. 3 s. ø. s. zamítnout. I kdyby krajský soud postupoval naznaèeným procesnì èistým zpùsobem, odùvodnìní jeho zamítavého rozhodnutí by se shodovalo s odùvodnìním napadeného usnesení. Proto by bylo pøíli¹ným formalismem, pokud by pouze pro tento dùvod bylo usnesení krajského soudu zru¹eno. Stì¾ovatelka v ¾alobì brojila proti nezákonnému zásahu, za který oznaèila ¹etøení na místì, a teprve v jejím závìru, pod vlivem znalosti rozsudku ESLP ze dne 2. 10. 2014 ve vìci Delta Pekárny (stí¾nost è. 97/11), také tvrdila, ¾e brojí proti trvajícímu nezákonnému zásahu, jen¾ spoèívá v pøevzetí a nevrácení urèité dokumentace, resp. v tom, ¾e tuto dokumentaci Úøad dosud neznièil a ponechává ji ve správním spisu.
[10] I kdyby byla zásahová ¾aloba vèasná, s ohledem na skuteènost, ¾e stì¾ovatelka mìla jiné prostøedky nápravy v rámci probíhajícího správního øízení, je tøeba podle názoru Úøadu pova¾ovat její ¾alobu za nepøípustnou. Stì¾ovatelka v ¾alobì neodli¹ovala zásah správního orgánu jako takový, kterým bylo ¹etøení na místì, které ji¾ netrvá, a trvající dùsledky tohoto zásahu. Bylo by nesprávné dovozovat, ¾e zásahovou ¾alobu lze podat kdykoliv po dobu, kdy trvají dùsledky zásahu. Úøad poukázal také na to, ¾e stì¾ovatelka mìla mo¾nost se po dobu správního øízení domáhat pøezkumu zákonnosti ¹etøení na místì v zákonných lhùtách, této mo¾nosti v¹ak nevyu¾ila.
[11] V replice k vyjádøení Úøadu stì¾ovatelka setrvala na tom, ¾e nezákonným zásahem, který dosud trvá, je zadr¾ování a vyu¾ívání dokumentace pøevzaté Úøadem pøi ¹etøení na místì a absence jakékoliv jeho reakce ve smyslu vrácení èi znièení této dokumentace. Stì¾ovatelka pova¾uje ¹etøení na místì za jednu z mnoha okolností, z nich¾ dovozuje nezákonnost trvajícího nezákonného zásahu.
III. Dùvody pro postoupení vìci roz¹íøenému senátu a reakce úèastníkù øízení
[12] Sedmý senát se pøi pøedbì¾ném hodnocení zákonnosti kasaèní stí¾ností napadeného usnesení krajského soudu zabýval tím, zda pro úsudek o vèasnosti podané ¾aloby v pøípadì nezákonného zásahu dostaèuje, ¾e ¾aloba obsahuje tvrzení a tomu odpovídající návrh výroku rozsudku a ¾e tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, anebo zda je soud povinen pøi posouzení podmínek øízení nejprve pøedbì¾nì zvá¾it povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto pøedbì¾né posouzení si uèinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím, anebo jednorázovém s trvajícími dùsledky, a teprve poté posoudit bìh subjektivní, resp. objektivní lhùty pro podání ¾aloby podle § 82 a násl. s. ø. s. V rámci toho sedmý senát dospìl k závìru, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v rùzných svých rozhodnutích odli¹né právní názory.
[13] ©estý senát v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, è. j. 6 Aps 1/2013-51, na který poukazovala i stì¾ovatelka, v pøípadì nezákonných zásahù (v daném pøípadì zásah do práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí) dovodil, ¾e je zásadní rozdíl mezi posuzováním meritorní projednatelnosti ¾aloby a posuzováním její dùvodnosti. [ ] Ve vztahu k posuzování existence podmínek øízení oproti posuzování dùvodnosti ¾aloby podle § 82 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud ustálenì judikuje, ¾e pro splnìní podmínek øízení staèí, kdy¾ ¾alobce tvrdí, ¾e byl èi je pøímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu-neboli v rámci úvahy o splnìní podmínek øízení soud zkoumá pouze odpovídající tvrzení ¾alobce, nikoli jeho dùvodnost.
Dùvodnost tvrzení ¾alobce, tj. otázka naplnìní pìtice kumulativních podmínek podle § 82 s. ø. s., je toti¾ pøedmìtem a¾ meritorního posouzení vìci (rozsudek ze dne 20. 9. 2006, è. j. 3 Aps 3/2005-139, publ. pod è. 1010/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 19. 9. 2007, è. j. 9 Aps 1/2007-68, publ. pod è. 1382/2007 Sb. NSS, usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, è. j. 8 Aps 6/2007-247, publ. pod è. 1773/2009 Sb. NSS). Obdobnì je pak tøeba pøistupovat i k posuzování otázky vèasnosti ¾aloby proti trvajícímu zásahu. To znamená, ¾e pro závìr o vèasném podání ¾aloby staèí, pokud ¾alobce toliko tvrdí existenci zásahu trvajícího v dobì podání ¾aloby; sama dùvodnost tohoto tvrzení, jako¾ i naplnìní dal¹ích podmínek úspì¹nosti ¾aloby podle § 82 s. ø. s., je naopak zkoumána a¾ v rámci meritorního posuzování ¾aloby. Pokud by tedy soud dospìl k závìru o neexistenci trvajícího zásahu (stejnì jako jiné z podmínek dle § 82 s. ø. s.), bylo by namístì ¾alobu zamítnout (§ 87 odst. 3 s. ø. s.), nikoliv odmítnout. [ ] Pro posouzení vèasnosti jeho ¾aloby je naopak podstatné pouze to, ¾e je namítán zásah trvající.
[14] Opaèný názor vyslovil pátý senát v rozsudku ze dne 13. 3. 2014, è. j. 5 Aps 10/2013-76, týkajícím se nezákonného zásahu spoèívajícího v trvajícím zásahu Úøadu nekonáním (nezahájením øízení) a pøehlí¾ením poru¹ování zákona o ochranì hospodáøské soutì¾e formou zneu¾ití dominantního postavení. Pátý senát v tomto rozsudku potvrdil závìr krajského soudu, který povahu tvrzeného nezákonného zásahu pøedbì¾nì posoudil jako jednorázový nezákonný zásah s trvajícími dùsledky, nikoliv ve shodì s tvrzeními ¾alobce jako trvající, a dovodil, ¾e [v] projednávané vìci se nejedná o neèinnost ¾alovaného, jak na nìkterých místech zmiòuje stì¾ovatel; ¾alovaný jednal, a to tím, ¾e oznámil stì¾ovateli, ¾e øízení ve vìci zneu¾ití dominantního postavení spoleènosti ÈEZ, a.s. zahajovat nebude a sdìlil rovnì¾ dùvody. Tak uèinil ji¾ 23. 10. 2012. Tvrzený zásah tedy nespoèívá v trvající neèinnosti (trvajícím zásahu) ¾alovaného, ale jedná se o údajný zásah v podobì jeho rozhodnutí´ nezahajovat správní øízení, s èím¾ stì¾ovatel není spokojen, nebo» následky zahájeného øízení by se stì¾ovatele mohly dotýkat. Pátý senát k povaze tvrzeného nezákonného zásahu uvedl, ¾e [p]øedmìtem nyní vedeného soudního øízení není existence èi trvání závadového stavu na poli hospodáøské soutì¾e, jak na nìkolika místech své argumentace v kasaèní stí¾nosti uvádí stì¾ovatel. Pøedmìtem pøezkoumání soudem je stì¾ovatelem tvrzené trvání závadového stavu` ohlednì nezahájení správního øízení. Tvrzený nezákonný zásah spoèívající v nezahájení správního øízení nemá ¾ádnou souvislost s odstranìním èi neodstranìním stavu na trhu s energetickým hnìdým uhlím; resp. výsledek i pøípadnì zahájeného správního øízení nelze pøedvídat. Je zjevné, ¾e pátý senát se pøiklonil k mo¾nosti pøehodnocení tvrzené povahy nezákonného zásahu ji¾ v rámci zkoumání podmínek øízení, z nich¾ jednou je i podání ¾aloby v zákonné lhùtì (§ 84 odst. 1 s. ø. s.).
[15] I ve vìci posuzované sedmým senátem je zcela zásadní otázka, zda má být povaha tvrzeného nezákonného zásahu pøedbì¾nì soudem posouzena pro úèely dal¹ích úvah o vèasnosti podané ¾aloby, resp. i pøi následném pøezkumu kasaèním soudem (viz rozsudek pátého senátu), nebo zda, jak dovodil ¹estý senát, má být respektováno tvrzení v ¾alobì o povaze nezákonného zásahu, tedy zda má soud za situace, kdy je tvrzen trvající nezákonný zásah, vycházet z tohoto tvrzení pøi posouzení vèasnosti podání ¾aloby, ani¾ by souèasnì posuzoval dùvodnost tohoto ¾alobního tvrzení a vytváøel si svùj vlastní úsudek o povaze zásahu.
[16] V pøípadì postupu nastínìného ¹estým senátem, který striktnì vychází z principu vázanosti soudu ¾alobními tvrzeními o povaze zásahu, mù¾e nastat situace, je¾ mù¾e být problematická s ohledem na usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 13. 10. 2015, è. j. 7 As 107/2014-53. Toto usnesení se týkalo bìhu lhùt pro podání ¾aloby podle § 82 s. ø. s. v pøípadì, kdy tvrzeným nezákonným zásahem bylo (ne)provedení zápisu zmìny vlastnického práva záznamem v katastru nemovitostí. Roz¹íøený senát v citovaném usnesení v bodì 60 uvedl, ¾e [n]ebránil-li se úèastník zásahovou ¾alobou proti prvnímu odmítnutí návrhu, pak v pøípadì hodnocení tohoto zásahu jako jednorázového s trvajícími dùsledky musí být objektivní lhùta k podání zásahové ¾aloby poèítána od marného uplynutí lhùty pro vyhovìní prvnímu podanému návrhu. Subjektivní lhùta pak od okam¾iku doruèení prvního sdìlení, ¾e záznam proveden nebude. V dal¹í èásti pak uvedl, ¾e (ne)provedením záznamu dochází k dùsledkùm zasahujícím právní sféru oprávnìného, popø. v¹ech, kteøí vycházejí v dobré víøe ze zápisu v katastru, èi ze závaznosti údajù v katastru pro právní jednání; tento stav trvá i pøi absolutní neèinnosti. Pochybení katastrálního úøadu tak mù¾e mít záva¾né následky. Podle roz¹íøeného senátu (ne)provedení záznamu do katastru nemovitostí není trvajícím zásahem, nýbr¾ jednorázovým s trvajícími dùsledky, pøièem¾ trvajícím dùsledkem se v daném pøípadì rozumí nastalý stav, tj. (ne)evidování skuteènosti v katastru nemovitostí. Na základì této úvahy pak dospìl k závìrùm ohlednì plynutí subjektivních a objektivních lhùt.
[17] Pokud by byl akceptován názor ¹estého senátu, nemohl by soud pøedbì¾nì posoudit povahu tvrzeného zásahu. ®alobu, ve které by ¾alobce napadl pouze (ne)evidování skuteènosti v katastru nemovitostí, by pak nebylo mo¾né odmítnout pro opo¾dìnost. V této souvislosti je tøeba zmínit i dal¹í negativní dùsledky, které by mohly nastat pøi posouzení povahy zásahù podle názoru zastávaného ¹estým senátem v pøípadì, kdy by se rùzní ¾alobci proti nezákonnému zásahu spoèívajícímu v obdobných skuteènostech bránili ¾alobami, v nich¾ by skutkové okolnosti byly odli¹nì formulovány, a navrhovali by rùzné petity. Tak tomu mù¾e být právì v pøípadì øe¹eném roz¹íøeným senátem v usnesení sp. zn. 7 As 107/2014. Je mo¾né, ¾e ¾alobce bude brojit proti tomu, ¾e katastrální úøad neprovedl záznam do katastru nemovitostí. Uvedený tvrzený zásah tedy ve smyslu øe¹ení nastínìného roz¹íøeným senátem nebude pova¾ován za zásah trvající a ¾aloba, bude-li podána po uplynutí lhùty 2 mìsícù ode dne sdìlení katastrálního úøadu, ¾e záznam neprovede, bude jako opo¾dìná odmítnuta. Mù¾e v¹ak nastat situace, kdy za stejných (èi obdobných) skutkových okolností bude ¾alobce tvrdit, ¾e nezákonným zásahem je trvající stav spoèívající v neevidování urèité skuteènosti v katastru nemovitostí, a v takovém pøípadì-za pøedpokladu správnosti závìru vysloveného ¹estým senátem-by soud na základì tvrzení o trvajícím zásahu z nìj pro úèely posouzení vèasnosti ¾aloby bez dal¹ího vycházel a dùvodnost ¾alobního tvrzení o trvajícím zásahu by byla pøedmìtem pøezkumu a¾ pøi rozhodování vìci samé. Zmínit je nutno i dùsledky ve vztahu k nákladùm øízení. V závislosti na ¾alobních tvrzeních, kterými by soud byl vázán, by tedy mohlo dojít k situaci, ¾e jeden ¾alobce by toté¾ jednání správního orgánu pova¾oval a v ¾alobì vylíèil jako zásah trvající, jiný naopak jako jednorázový (u nìj¾ pøetrvávají pouze dùsledky). To by vedlo k absurdním závìrùm, ¾e zásahová ¾aloba pøed pojmovì stejným nezákonným zásahem by mohla podle individuálního vnímání urèitého ¾alobce a skutkových tvrzení v ¾alobì být shledána vèasnou (byl-li by tvrzen zásah trvající), nebo by byla jako opo¾dìnì podaná odmítnuta (v pøípadì, ¾e by ze ¾aloby tvrzení o trvajícím zásahu nevyplývalo a lhùty k podání ¾aloby by ji¾ uplynuly). To jistì nará¾í na princip právní jistoty úèastníkù øízení ve správním soudnictví, který je jedním z imanentních atributù právního státu.
[18] Je tøeba poukázat i na to, ¾e ze ¾alobních tvrzení ani nemusí být jednoznaènì seznatelné, jaký druh zásahu ¾alobce napadá a jak jej sám kvalifikuje . Soudní øád správní povinnost vymezit v ¾alobì povahu tvrzeného nezákonného zásahu jako trvajícího, jednorázového s trvajícími dùsledky, èi opakovaného nestanoví. Tato diferenciace rùzných typù zásahù je nyní ji¾ výluènì vìcí soudní judikatury, z ní¾ lze tyto jednotlivé typy nezákonných zásahù dovodit. Souèástí ¾alobních tvrzení je toti¾ podle § 84 odst. 3 písm. a) s. ø. s. pouze oznaèení zásahu, proti nìmu¾ se ¾alobce ochrany domáhá. Tím se v¹ak nepochybnì rozumí nikoliv urèení povahy zásahu, nýbr¾ jeho popis, tedy uvedení skuteèností, z nich¾ na nezákonný zásah ¾alobce usuzuje.
[19] Za pøedpokladu, ¾e by roz¹íøený senát neakceptoval závìr vyslovený ¹estým senátem, vedlo by to k tomu, ¾e by soud byl povinen pøedbì¾nì ji¾ pøi zkoumání podmínek øízení posoudit, jakou povahu má tvrzený zásah, tedy zda jde o zásah trvající, nebo jednorázový s trvajícími dùsledky. I v tomto ohledu není judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìcech ochrany pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu jednotná a postrádá vymezení jednoznaèných kritérií pro rozli¹ení jednorázového zásahu s trvajícími dùsledky a trvajícího zásahu. Poukázat lze napø. na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, è. j. 4 Aps 1/2007-67, který k povaze nezákonného zásahu jako jednorázového s trvajícími dùsledky uvedl, ¾e na takový nezákonný zásah lze usuzovat tehdy, kdy je s ním dùsledek bezprostøednì spjatý. Nejvy¹¹í správní soud se v dané vìci ztoto¾nil se závìry mìstského soudu, který uvedl, ¾e dùsledkem zásahu ve smyslu § 82 s. ø. s. je pouze skuteènost, která je bezprostøedním dùsledkem zásahu. Za dùsledek jednorázového nezákonného zásahu byla v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, è. j. 4 Aps 1/2013-25, oznaèena realizace zámìru (dùsledek) povoleného územním souhlasem (jednorázový zásah). Ke shodnému pojetí nezákonných zásahù jako jednorázových s trvajícími dùsledky se vyslovil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2013, è. j. 8 Afs 14/2013-51, v pøípadì kolaudaèních souhlasù. Rovnì¾ roz¹íøený senát ve vý¹e zmínìném usnesení sp. zn. 7 As 107/2014, týkajícím se (ne)provedení záznamu do katastru nemovitostí, dospìl k závìru, ¾e se jedná o jednorázový zásah s trvajícím dùsledkem, kdy za dùsledek pova¾oval stav v katastru nemovitostí, tj. (ne)evidování skuteènosti v katastru nemovitostí. V této souvislosti lze poukázat i na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, è. j. 8 Aps 4/2006-98, podle nìho¾ zapùjèení úèetních dokladù v rámci daòové kontroly, ani¾ by byly po jejím skonèení vráceny, lze pova¾ovat za dùsledek provádìné daòové kontroly.
[20] Sedmý senát poukázal také na jiný náhled na povahu nezákonných zásahù jako trvajících, anebo jednorázových s trvajícími dùsledky, ve vìci, v ní¾ Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e zásahù je více, tj. jeden jednorázový a dal¹í trvající. V rozsudku ze dne 19. 2. 2015, è. j. 1 As 151/2014-32, se první senát zabýval situací, kdy správní orgán úkonem, který nemìl formu rozhodnutí, zaevidoval v registru øidièe záznam o pøestupku. ®alobce podal ¾ádost o výmaz tohoto záznamu, na ni¾ obdr¾el odpovìï správního orgánu, ¾e jeho ¾ádosti nebude vyhovìno. Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na tvrzení ¾alobce v ¾alobì dospìl k závìru, ¾e je nutné za zásah pova¾ovat samotné evidování záznamu, pøièem¾ tento zásah bude trvat a¾ do okam¾iku, kdy registr øidièù nebude daný záznam obsahovat. Takto vymezený zásah pova¾oval první senát za zásah trvající povahy. Rovnì¾ lze zmínit i rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, è. j. 1 Afs 60/2014-48, který se týkal situace, kdy správce danì dne 25. 9. 2013 neumo¾nil zástupci ¾alobce nahlédnout do daòového spisu. V zásahové ¾alobì oznaèil ¾alobce za zásah znemo¾nìní nahlí¾ení do spisu dne 25. 9. 2013 a argumentoval, ¾e dùsledky tohoto zásahu stále trvají, nebo» se nemù¾e pro nemo¾nost nahlédnutí do spisu dostateènì hájit v øízeních proti následným rozhodnutím správce danì. Nejvy¹¹í správní soud dospìl v dané vìci k závìru, ¾e ¾alobce se domáhal ochrany pøed trvajícím zásahem, který spoèíval v odpírání jeho zástupci nahlédnout do spisu. Tento trvající zásah byl ukonèen a¾ pøípisem správce danì, který ¾alobci sdìlil, ¾e mu ji¾ nadále nebude bránit v nahlédnutí do spisu.
[21] Sedmý senát tedy mínil, ¾e posuzování otázky, kdy úkon správního orgánu pøedstavuje samostatný zásah, dùsledek jiného zásahu, èi pokraèování trvajícího zásahu, není v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu jednotné. Aèkoliv se kvalifikace zásahu v judikatuøe jeví jako objektivní, ve skuteènosti ¾ádná objektivní kritéria vyslovena nebyla a zásah je v nìkterých pøípadech kvalifikován podle tvrzení ¾alobce, v jiných naopak podle objektivního posouzení soudu. Je tak otázkou, nakolik je uvedené rozli¹ování mezi samostatným zásahem, dùsledkem zásahu a pokraèováním trvajícího zásahu (respektive rozli¹ování bìhu lhùt v tìchto pøípadech) pøedvídatelné a udr¾itelné. Nutno poznamenat, ¾e tyto nejasnosti by byly eliminovány, kdyby nebyl èinìn rozdíl v bìhu ¾alobních lhùt u jednotlivých druhù zásahu a subjektivní ani objektivní lhùta pro podání ¾aloby by obecnì nepoèala bì¾et døíve, ne¾ by byl ukonèen zásah èi jeho dùsledky.
[22] Vzhledem k popsaným rozporùm sedmý senát vìc postoupil roz¹íøenému senátu. Podle sedmého senátu je pro posouzení vìci podstatné zodpovìzení dvou otázek:
1.) zda pro úsudek o vèasnosti podané ¾aloby v pøípadì nezákonného zásahu je dostaèující, ¾e ¾aloba obsahuje tvrzení, ¾e tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, nebo zda je soud povinen pøi posouzení podmínek øízení nejprve pøedbì¾nì zvá¾it povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto pøedbì¾né posouzení si uèinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím nebo jednorázovém s trvajícími dùsledky,
2.) jak postupovat pøi kvalifikaci tvrzeného zásahu, resp. podle jakých kritérií rozli¹it, kdy úkon správního orgánu pøedstavuje samostatný zásah, dùsledek jiného zásahu èi pokraèování trvajícího zásahu.
[23] K postoupení vìci roz¹íøenému senátu se vyjádøila stì¾ovatelka. K první otázce uvedla, ¾e podle jejího názoru má pro rozhodnutí o pøípustnosti zásahové ¾aloby význam petit podání, který je pro soud závazný a kterým je správní soud ¾ádán, aby správnímu orgánu ulo¾il zásah ukonèit. Naplnìním ústavnì zaruèeného práva na soudní ochranu nemù¾e být odmítnutí zásahové ¾aloby s poukazem na skuteènosti, které pøedstavují de facto meritorní posouzení vìci a tedy nanejvý¹ dùvody pro její zamítnutí. Popis jednání, tedy zásahu, vùèi kterému ¾aloba smìøuje, se odrá¾í právì v petitu ¾aloby. Pro posouzení pøípustnosti zásahové ¾aloby je rozhodující obsah ¾alobních tvrzení a od nich se odvíjející petit, tj. je dostateèné, ¾e ¾aloba obsahuje tvrzení, ¾e napadený zásah je zásahem trvajícím a od jeho ukonèení dosud neuplynuly dva mìsíce ve smyslu § 84 odst. 1 s. ø. s. To ostatnì potvrzuje i fakt, ¾e øízení o ochranì pøed nezákonným zásahem není ani spojováno s koncentraèní zásadou. ®alobce tak mù¾e v prùbìhu ¾alobního øízení rozhojòovat ¾alobní námitky o nezákonnosti tvrzeného zásahu.
[24] Ke druhé otázce pøedlo¾ené k posouzení roz¹íøenému senátu se stì¾ovatelka vyjádøila tak, ¾e je pøesvìdèená, ¾e jí namítaný zásah spoèívající v nepøetr¾itém neukonèeném neoprávnìném zadr¾ování dokumentù vymykající se pøedmìtu správního øízení, v jeho¾ rámci bylo provedeno ¹etøení na místì, pøedstavuje trvající nezákonný zásah. Odkázala na rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu Slovenské republiky ve vìci sp. zn. 5S¾nz/2/2015, DATALAN, a. s., proti Protimonopolnému úradu Slovenskej republiky. Podle stì¾ovatelky by byly dále nejasnosti v rozli¹ování mezi samostatným zásahem, dùsledkem zásahu a pokraèováním trvajícího zásahu vylouèeny a právo na spravedlivý proces a úèinnou soudní ochranu veøejných subjektivních práv by bylo plnì a v nej¹ir¹í míøe zaruèeno, kdyby nebyl èinìn rozdíl v bìhu ¾alobních lhùt u jednotlivých druhù zásahu a subjektivní ani objektivní lhùta pro podání ¾aloby by obecnì nepoèala bì¾et døíve, ne¾ by pominuly následky tvrzeného nezákonného zásahu, jak byly tvrzeny v ¾alobním návrhu a jak byl tento zásah promítnut do petitu ¾aloby.
IV. Posouzení vìci roz¹íøeným senátem
IV. 1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[25] Roz¹íøený senát nejprve posuzoval, zda je dána jeho pravomoc rozhodovat ve vìci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s. Podle vìty první citovaného ustanovení, dospìl-li senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[26] Rozpory v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu jsou oèividné a týkají se dvou právních otázek.
[27] Tou první je urèení rozhodné okolnosti, od ní¾ se odvíjí posuzování bìhu lhùty k podání zásahové ¾aloby, a tedy i vèasnosti takové ¾aloby. První v judikatuøe zastoupený výkladový smìr, reprezentovaný rozsudkem ze dne 26. 6. 2013, è. j. 6 Aps 1/2013-51, má za to, ¾e posuzování vèasnosti zásahové ¾aloby závisí na tvrzeních v ¾alobì, a to bez ohledu na jejich pravdivost èi nepravdivost, tak¾e poèítání lhùty odvíjí nikoli od toho, co se skuteènì stalo, nýbr¾ od toho, co ¾alobce tvrdí, ¾e se stalo. Druhý výkladový smìr, reprezentovaný rozsudkem ze dne 13. 3. 2014, è. j. 5 Aps 10/2013-76, naopak vychází z toho, ¾e posuzování vèasnosti musí vycházet z objektivnì nastalých skuteèností, tak¾e zastává názor, ¾e ¾alobní tvrzení mají být toliko prvotním zdrojem informací o údajném zásahu, pøièem¾ je na soudu, aby si potøebné objektivní informace zjistil a pøípadnì pøekvalifikoval tvrzený zásah oproti tomu, jak je hodnocen ¾alobcem v ¾alobì. Na øe¹ení uvedené otázky mù¾e záviset, od jakého okam¾iku zaène bì¾et (a tedy kdy skonèí) objektivní i subjektivní lhùta k podání zásahové ¾aloby. Ve vztahu k popsané právní otázce je proto pravomoc roz¹íøeného senátu dána.
[28] Dána je v¹ak i ve vztahu k posouzení, zda a kdy zásahy urèitého typu zaèínají a konèí. Pøedev¹ím jde o zásahy, kdy prvotní èasovì krátké jednání veøejné moci vyvolá urèitý stav (¾alobcem oznaèený jako nezákonný), který trvá del¹í dobu. Èást judikatury takové situace pova¾uje za jednorázové zásahy s trvajícími dùsledky, tj. za situace, kdy zásah samotný je ukonèen ukonèením prvotního èasovì krátkého jednání (napø. rozsudek ze dne 30. 9. 2008, è. j. 4 Aps 1/2007-67, ze dne 18. 4. 2013, è. j. 4 Aps 1/2013-25, ze dne 30. 10. 2013, è. j. 8 Afs 14/2013-51, usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 13. 10. 2015, è. j. 7 As 107/2014-53, èi rozsudek ze dne 29. 11. 2006, è. j. 8 Aps 4/2006-98). Naopak jiná èást judikatury uvedené situace pova¾uje za trvající zásahy (rozsudky ze dne 19. 2. 2015, è. j. 1 As 151/2014-32, a ze dne 28. 5. 2014, è. j. 1 Afs 60/2014-48). I tato právní otázka mù¾e být relevantní pro bìh objektivní a subjektivní lhùty, nebo» nastínìné judikaturní smìry spatøují ukonèení zásahu ka¾dý v jiném okam¾iku. I zde je proto pravomoc roz¹íøeného senátu dána.
IV. 2. Právní názor roz¹íøeného senátu
IV. 2. A. Obecná východiska-úprava zásahové ¾aloby
[29] Podle § 82 s. ø. s. [k]a¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl pøímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen zásah ) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zamìøen pøímo proti nìmu nebo v jeho dùsledku bylo proti nìmu pøímo zasa¾eno, mù¾e se ¾alobou u soudu domáhat ochrany proti nìmu nebo urèení toho, ¾e zásah byl nezákonný.
[30] Podle § 84 odst. 1 s. ø. s. ¾aloba musí být podána do dvou mìsícù ode dne, kdy se ¾alobce dozvìdìl o nezákonném zásahu. Nejpozdìji lze ¾alobu podat do dvou let od okam¾iku, kdy k nìmu do¹lo. Podle odstavce 2 tého¾ ustanovení nelze zme¹kání lhùty prominout. Odstavec 3 pak ¾alobci ukládá v ¾alobì uvést a) oznaèení zásahu, proti nìmu¾ se ¾alobce ochrany domáhá, b) vylíèení rozhodujících skuteèností, c) oznaèení dùkazù, jich¾ se ¾alobce dovolává, d) návrh výroku rozsudku.
[31] Podle § 85 s. ø. s. je ¾aloba nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky; to neplatí v pøípadì, domáhá-li se ¾alobce pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný.
[32] Ustanovení § 84 s. ø. s. pøedpokládá pro podání zásahové ¾aloby bìh dvou procesních lhùt: subjektivní dvoumìsíèní lhùty ode dne, kdy se ¾alobce o nezákonném zásahu dozvìdìl, a objektivní dvouleté lhùty ode dne, kdy k zásahu do¹lo. Subjektivní lhùta se odvíjí od urèité subjektivní okolnosti, u ní¾ v¹ak není zøejmé, zda a kdy nastane (tj. není zøejmé, zda a kdy se dotèená osoba o nezákonném zásahu dozví). Objektivní lhùta je ohranièena pøesnì stanoveným okam¾ikem (tj. dnem, kdy k nezákonnému zásahu do¹lo) a tímto okam¾ikem zaèíná bì¾et. Pøi kombinaci tìchto dvou lhùt platí základní právnì teoretické pravidlo, ¾e lhùta pro podání ¾aloby skonèí uplynutím lhùty subjektivní, nejpozdìji v¹ak uplynutím lhùty objektivní (srov. JIRÁSEK, Jan. § 84 [Lhùta pro podání ¾aloby a její nále¾itosti]. In: Bla¾ek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospí¹il, P., Sochorová, V., ©ebek, P.: Soudní øád správní-online komentáø. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016).
[33] Objektivní lhùta je tedy nepøekroèitelná, nestaví se ani nepøeru¹uje, její marné uplynutí znamená, ¾e existující prostøedek k ochranì práva se stal natrvalo nedostupným. Úèelem práva je obecnì zjednat spravedlnost, umo¾nit efektivitu, ale té¾ nastolit právní jistotu. Tyto jednotlivé úèely se mohou zdát být v protikladu. Proto právo pou¾ívá mimo jiné èas jako nejvýznamnìj¹í objektivní (mimovolní) právní skuteènost a s jeho plynutím spojuje právní následky. Ohranièení pou¾ití právní ochrany èasem umo¾ní na stranì jedné její efektivní pou¾ití, na stranì druhé její nevyu¾ití v objektivnì vymezeném èasovém úseku nastolí právní jistotu nejen pro úèastníky konkrétního právního vztahu, ale i pro v¹echny ostatní. Takové nastolení právní jistoty po uplynutí rozumného èasového intervalu napomáhá lep¹ímu fungování a rozvoji spoleènosti.
[34] Pøi stanovení poèátku bìhu objektivní lhùty byly doposud v judikatuøe správních soudù rozli¹ovány zásahy trvající a jednorázové (pøípadnì jednorázové s trvajícími dùsledky). Sedmý senát ve svém usnesení o pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu zpochybnil pøedvídatelnost a udr¾itelnost rozli¹ování mezi samostatným zásahem, dùsledkem zásahu a pokraèováním trvajícího zásahu. V judikatuøe se pøístup k vymezení zásahù jako jednorázových s trvajícími dùsledky a zásahù trvajících, a tím pádem i poèátku bìhu lhùt podle § 84 s. ø. s., ukázal jako nejednotný. A i roz¹íøený senát dospìl k závìru o problémovosti rozli¹ování, zda je nìjaký dìj pouze dùsledkem zásahu èi stále trvajícím zásahem. Pokusy o toto rozli¹ování vytváøejí velkou právní nejistotu. Tøí¹tí se samotné základy efektivní soudní ochrany, nebo» dochází k neustálému zpochybòování základního pøedpokladu pro pøístup k soudu-vèasnosti ¾aloby. Soudní ochrana se pro úèastníka stává nepøedvídatelná a leckdy i nedosa¾itelná. Problém le¾í nikoliv jen v nejednotné judikatuøe, ale pøímo v samotné koncepci tohoto rozli¹ování. Proto roz¹íøený senát pøistoupil k zásadnímu pøehodnocení judikatury v této otázce.
[35] Poèátek bìhu objektivní lhùty zákon definuje jako okam¾ik, kdy do¹lo k nezákonnému zásahu. Otázkou interpretace je zde tedy výraz do¹lo . Aèkoliv v bì¾ném (spisovném i hovorovém) jazyce lze najít øadu doslovných i pøenesených významù pojících se pøedev¹ím s chùzí, pochopením nìjakého jevu èi spotøebováním zásob, v právním jazyce ve spojení s dal¹ími slovy uvedenými v dativu (do¹lo k nìèemu-3. pád), jako je tomu u posuzované právní normy, dominuje význam zmìny do té doby existujícího (právního a pokojného) stavu do jiné nové podoby (nezákonný zásah). Norma popisuje a upravuje situaci, k ní¾ mìlo dojít v minulosti, proto pou¾ívá minulý èas; obsah, smysl i význam pojmu do¹lo lze je¹tì lépe zjistit modifikací do pøítomnosti- dochází -èi budoucnosti- dojde .
[36] Výraz do¹lo , uvedený v § 84 odst. 1 s. ø. s., tedy nelze vykládat jako oznaèení okam¾iku ukonèení nìjakého aktu, který trval del¹í èas, nýbr¾ jako moment, kdy se tento akt (u nìho¾ se zkoumá, jestli je zásahem, pøípadnì zda je nezákonný) odehrál, nastal, udál se, strhl, uskuteènil, tedy odkdy se objektivnì mohly úèinky jednání projevit v ¾alobcovì právní sféøe. Od tohoto okam¾iku pak poèíná bìh dvouleté objektivní lhùty. A to i pøesto, ¾e dùsledky takového zásahu mohou pøetrvávat je¹tì po dlouhou dobu (napø. bude-li provádìna daòová kontrola u prekludované danì, bude ¾alobce poci»ovat úèinky tohoto nezákonného zásahu ji¾ od poèátku, a pøesto lhùty k podání zásahové ¾aloby poèínají bì¾et, bez ohledu na to, jestli tato kontrola bude probíhat tøeba rok; podobnì u nezákonného zadr¾ování dokumentù poèíná objektivní lhùta bì¾et od okam¾iku, kdy byly dokumenty nezákonnì zadr¾eny).
[37] Obdobnì ostatnì situaci roz¹íøený senát posuzoval ji¾ v minulosti. V usnesení ze dne 13. 10. 2015, è. j. 7 As 107/2014-53, è. 3334/2016 Sb. NSS (dále jen usnesení RS ve vìci neprovedení zápisu do KN ), na nì¾ opakovanì poukazoval pøedkládající senát, dospìl k závìru, ¾e k zásahu do sféry ¾alobce dochází ji¾ samotným aktem neprovedení záznamu (pøesnìji oznámením, ¾e nebude záznam proveden), pøièem¾ to, ¾e poté stále trvá stav neprovedení , ji¾ na tom, ¾e k zásahu do¹lo, nic nemìní. Objektivní lhùta k podání ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem bì¾í ode dne provedení záznamu údajù do katastru nemovitostí; pøi neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhùty 30 dnù k provedení záznamu. Stejný výklad ohlednì poèátku bìhu objektivní lhùty také v: Vete¹ník, Pavel. § 84 [Lhùta pro podání ¾aloby a její nále¾itosti]. In: Jemelka, L., Podhrázký, M., Vete¹ník, P., Zavøelová, J., Bohadlo, D., ©uránek, P.: Soudní øád správní. Komentáø. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 720.
[38] Za poèátek subjektivní lhùty je pak nutno oznaèit okam¾ik, kdy se do sféry ¾alobce dostanou takové informace, na jejich¾ základì mohl seznat, v èem jednání veøejné správy, je¾ má být nezákonným zásahem, spoèívá a ¾e je zamìøeno proti nìmu. Ostatnì obdobnì judikatura nahlí¾í i na poèátek bìhu a konec subjektivní (èasto prekluzivní) lhùty vymezené správnímu orgánu pro uplatnìní pravomoci, typicky pro mo¾nost zahájit øízení èi vydat rozhodnutí, tedy v opaèném gardu. Tento moment je datován okam¾ikem, kdy se správní orgán dozví , tedy kdy se do jeho sféry dostanou relevantní informace, na jejich¾ základì pak koná, bez ohledu na to, jak tyto informace putují úøadem (srov. napø. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 18. 9. 2012, è. j. 7 Afs 14/2011-115, è. 2748/2013 Sb. NSS, rozsudky ze dne 16. 4. 2010, è. j. 7 As 11/2010-134, ze dne 19. 9. 2013, è. j. 7 As 95/2011-108, a nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09).
IV. 2. B. Subsidiarita správního soudnictví vùèi veøejné správì
[39] Naposledy zmínìné pravidlo o urèení poèátku subjektivní lhùty v¹ak neplatí obecnì. Èasto bude modifikováno v dùsledku skuteènosti, ¾e správní soudnictví je ovládáno zásadou subsidiarity. Tato zásada je vyjádøena ji¾ v jednom z úvodních ustanovení soudního øádu správního, konkrétnì v § 5: Nestanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyèerpání øádných opravných prostøedkù, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon. Tento obecný princip je pak nìkdy výslovnì vyjádøen v rámci zvlá¹tních ustanovení o øízení [ve vztahu k øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu je obsa¾en v § 68 písm. a) s. ø. s., ve vztahu k øízení o ¾alobì proti neèinnosti v § 79 odst. 1 s. ø. s.]. U ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem v¹ak obdobné ustanovení výslovnì vyjádøené v textu zákona nelze nalézt. V § 85 s. ø. s. je pouze stanoveno, ¾e ¾aloba je nepøípustná mj. tehdy, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky, av¹ak s výjimkou ¾alob, které se domáhají pouze urèení toho, ¾e zásah byl nezákonný. I toto ustanovení je v¹ak nutné interpretovat v souladu s celkovou koncepcí soudního øádu správního, vyjádøenou v § 5 s. ø. s. Ustanovení § 85 s. ø. s. nelze tudí¾ vykládat tak, ¾e by vyluèovalo soudní ochranu pøed nezákonným zásahem, existuje-li jiný prostøedek ochrany nebo nápravy. Zmínìné ustanovení pouze po¾aduje, v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, aby ¾alobce pøedtím, ne¾ se obrátí na soud, vyu¾il tohoto jiného právního prostøedku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostøednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýslednì vyèerpá, mù¾e ¾alovat u správního soudu podle § 82 s. ø. s. (srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 31. 8. 2005, è. j. 2 Afs 144/2004-110, è. 735/2006 Sb. NSS, ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod, a. s.).
[40] Soudní ochrana je tedy subsidiární tam, kde veøejná správa disponuje úèinnými prostøedky k ochranì práv osob, které tvrdí, ¾e konáním (neèinností) veøejné správy bylo zasa¾eno do jejich veøejných subjektivních práv. To má svùj smysl. Veøejná správa mù¾e rozhodnout meritornì, zásah do práv mù¾e odstranit døíve ne¾ jakýkoliv soudní pøezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zaji¹»ovat, aby se nezákonnosti øe¹ily pøednì v místì a èase, kde nastanou, orgány k tomu kompetentními (tak zvanì v první linii ), které na základì argumentù uplatnìných v zákonem poskytnutých prostøedcích samy seznají pøede¹lou nezákonnost a pou¾ijí vlastní procesní nástroje k nápravì. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádøením dìlby moci, vzájemných brzd a protivah. ®ádná z mocí nemù¾e dominovat, ani¾ by existoval prostøedek k eliminaci její nepøípustné expanze (brzda) èi úèinné ochrany (protiváha), jeho¾ pou¾ití se mù¾e domáhat zákonným zpùsobem ten, kdo tvrdí, ¾e bylo zasa¾eno (rùznými formami a zpùsoby) do jeho veøejných subjektivních práv. Soudní ochrana v tomto smyslu nastupuje tehdy a tam, kde tyto prostøedky ve veøejné správì k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich pou¾itím nedo¹lo ke zjednání nápravy, pøípadnì i tam, kde takové prostøedky nejsou dostateènì efektivní a soudní ochranu odsouvají v èase tak, ¾e ji vlastnì èiní toliko formální.
IV. 2. C. Subsidiarita zásahové ¾aloby vùèi ¾alobì proti rozhodnutí
[41] Krom tohoto pojetí subsidiarity zásahové ¾aloby judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu subsidiaritu zásahové ¾aloby chápe i jako vyjádøení pøednostního postavení ostatních ¾alobních typù zakotvených v soudním øádu správním. Taková byla ostatnì pøedstava historického zákonodárce, který výslovnì klasifikoval zásahovou ¾alobu v novì vytváøeném systému správního soudnictví jako subsidiární prostøedek (blí¾e srov. dùvodovou zprávu k vládnímu návrhu soudního øádu správního, tisk 1080, Poslanecká snìmovna Parlamentu ÈR, III. volební období 1998-2002, k § 81-86, str. 66-67, digitální repozitáø, www.psp.cz). Zásahová ¾aloba není náhra¾kou ¾aloby proti rozhodnutí libovolnì pou¾itelnou, nýbr¾ jejím doplòkem, jakousi záchrannou sítí pro situace, v nich¾ si nelze vystaèit s instrumentáriem ¾aloby proti rozhodnutí prostì proto, ¾e akt veøejné správy, který je napadán, není mo¾no jako rozhodnutí identifikovat pro absenci nìkterého z jeho atributù (srov. body [19] a¾ [21] usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, è. 2206/2011 Sb. NSS). Lze tedy shrnout, ¾e ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je subsidiární vùèi ostatním ¾alobním typùm zakotveným v s. ø. s., které mají proti jejímu podání pøednost, a vùèi prostøedkùm ochrany vyu¾itelným je¹tì v øízení pøed správními orgány.
[42] Subsidiarita vùèi ostatním ¾alobním typùm znamená, ¾e zásahová ¾aloba je pøípustná teprve tehdy, pokud nepøichází v úvahu podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s., ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ø. s.) a ani podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (§ 101a a násl. s. ø. s.). Je nepochybné, ¾e ústøední roli v systému ¾alob podle soudního øádu správního hraje ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s., neèinnostní ¾aloba a zásahová ¾aloba hrají roli pomocného prostøedku ochrany a doplòku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ø. s. nedosáhne (viz body [17] a [18] odùvodnìní usnesení RS ve vìci neprovedení zápisu do KN). Úèastník øízení si tudí¾ nemù¾e zvolit, jaký ¾alobní typ by byl pro nìj výhodnìj¹í a jaký nakonec vyu¾ije (srov. napø. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, è. j. 2 Aps 3/2004-42, è. 720/2005 Sb. NSS).
IV. 2. D. Jiné právní prostøedky ochrany èi nápravy
[43] Princip subsidiarity zásahové ¾aloby vùèi prostøedkùm ochrany existujícím v øízení pøed správními orgány po¾aduje, aby se pøed podáním ¾aloby úèastník øízení domáhal ochrany nejprve v rámci systému veøejné správy, je-li to mo¾né. Zákon v § 85 s. ø. s. pou¾ívá pojem jiný právní prostøedek ochrany nebo nápravy , ani¾ by blí¾e specifikoval, jaký je jeho charakter. Procesní prostøedí, v nìm¾ se odehrává èinnost veøejné správy, není (bohu¾el) jednotné a vnitønì konzistentní tak, aby existoval obecný a zároveò subsidiární procesní pøedpis, podle nìho¾ by orgány veøejné správy postupovaly i v pøípadì neexistence pøedpisu zvlá¹tního. Do znaèné míry tuto roli plní správní øád, nicménì jeho pou¾ití je celkovì vylouèeno v tak rozsáhlé oblasti veøejné správy, kterou je správa daní v nej¹ir¹ím slova smyslu. V ní obdobné místo zastává daòový øád, který se výslovnì vùèi správnímu øádu a jeho nepou¾itelnosti vymezil (srov. § 262 daòového øádu). Je samozøejmì otázkou, nakolik jsou zdi mezi obìma klíèovými pøedpisy neprostupné (srov. § 177 odst. 1 správního øádu). Dílèí výluky z pou¾itelnosti správního øádu jsou obsa¾eny v mnoha pøedpisech.
[44] Vyu¾ití právních prostøedkù ve smyslu § 85 s. ø. s., jako¾to podmínka pøípustnosti zásahové ¾aloby, je tak ponechána soudní interpretaci, v ní¾ ov¹em zde více ne¾ jinde musí být uplatòován princip jednotnosti a bezrozpornosti právního øádu, který zdùrazòuje systémový pohled na právo. Jestli¾e se tento interpretaèní pøístup v judikatuøe uplatnil dokonce mezi jednotlivými obory soukromého a veøejného práva, tím spí¹e je tøeba jej prosazovat v procesních úpravách práva veøejného. Nacházejí-li se mezi nimi dílèí odli¹nosti v úpravách obdobných institutù, je na nì tøeba nahlí¾et jednotným pohledem, nemají-li skuteènì racionální základ pro odli¹né pou¾ívání. Rozhodujícím kritériem musí být nikoli dosavadní za¾itá praxe orgánù veøejné správy, nýbr¾ právní jistota jejích adresátù, ¾e prostøedky, které jim zákon poskytl k ochranì práv, mohou zásadnì ve srovnatelných situacích pou¾ívat obdobnì s jistotou, ¾e orgány veøejné správy budou obdobnì reagovat a v pøípadì nezjednání nápravy uvnitø veøejné správy bude zachována za obdobných podmínek cesta k soudní ochranì.
[45] Nejvy¹¹í správní soud za takovýto prostøedek ochrany, který je nutno primárnì vyèerpat, dosud oznaèoval napø. námitky podle § 17 zákona o státní kontrole (è. 552/1991 Sb.) jako prostøedek nápravy proti výsledkùm cenové kontroly (rozsudek ze dne 20. 3. 2013, è. j. 1 Aps 1/2013-22), námitky podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (usnesení roz¹íøeného senátu è. 735/2006 Sb. NSS ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod, a. s.), v návaznosti na poslednì citované usnesení a na nový daòový øád (zákona è. 280/2009 Sb.) stí¾nost dle 261 odst. 1 a¾ 5 daòového øádu a ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení této stí¾nosti dle § 261 odst. 6 tého¾ zákona, dále opatøení proti neèinnosti podle § 80 správního øádu, má-li nezákonný zásah pøedstavovat neèinnost správního orgánu (rozsudek ze dne 14. 1. 2016, è. j. 9 As 244/2015-47) a námitky podle § 76 odst. 4 písm. a) zákona è. 166/1999 Sb., o veterinární péèi, jako obrana proti opatøení inspektora krajské veterinární správy podle § 53 odst. 1 tého¾ zákona (usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, è. j. Nad 311/2016-58).
[46] Nìkteré prostøedky ochrany, je¾ nabízí øízení pøed správním orgánem, ¾alobce pøed podáním zásahové ¾aloby naopak podle dosavadní judikatury povinen vyèerpat není. Jde kupøíkladu o stí¾nost podle § 175 správního øádu (rozsudek ze dne 17. 12. 2010, è. j. 4 Aps 2/2010-44, è. 2339/2011 Sb. NSS, dále rozsudky ze dne 2. 12. 2015, è. j. 1 As 134/2015-36, a ze dne 24. 5. 2017, è. j. 2 As 57/2017-29), podnìt k zahájení pøezkumného øízení podle § 94 a násl. správního øádu a podnìt ke zru¹ení sdìlení podle § 156 odst. 2 tého¾ zákona (rozsudek ze dne 28. 4. 2011, è. j. 7 Aps 2/2011-53). Roz¹íøený senát se s názory judikatury popsanými v tomto bodì ztoto¾òuje.
[47] ®aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem èi donucením je koncipována pøedev¹ím jako zápùrèí prostøedek slou¾ící k øe¹ení naléhavých situací. Tomu odpovídá pravomoc soudu (v pøípadì shledání její dùvodnosti a trvá-li zásah nebo jeho dùsledky anebo hrozí jeho opakování) zakázat správnímu orgánu pokraèovat v poru¹ování ¾alobcova práva a pøikázat mu (je-li to mo¾né), aby obnovil stav pøed zásahem. Naléhavost v èase potvrzuje i skuteènost, ¾e soud (na rozdíl od èistì retrospektivního soudního pøezkumu ¾aloby proti rozhodnutí) zde rozhoduje na základì skutkového stavu zji¹tìného ke dni svého rozhodnutí (srov. § 87 odst. 1 s. ø. s.), a dále i to, ¾e projednání a rozhodnutí takové ¾aloby se pøed soudem dostává èasové pøednosti (srov. § 56 odst. 3 s. ø. s.).
IV. 2. E. Druhy zásahù z hlediska okam¾iku jejich vzniku
[48] Zda existuje jiný právní prostøedek ochrany nebo nápravy, který je nutno vyu¾ít pøed podáním zásahové ¾aloby, má krom otázky pøípustnosti této ¾aloby podle § 85 s. ø. s. význam i pro posouzení její vèasnosti. Je-li toti¾ ¾alobce povinen nejprve vyèerpat urèitý prostøedek ochrany, subjektivní lhùta pro podání zásahové ¾aloby poèíná bì¾et teprve od okam¾iku, kdy se ¾alobce dozví o vyøízení prostøedku ochrany, pøípadnì od okam¾iku, kdy správnímu orgánu marnì uplyne lhùta pro vyøízení takového prostøedku.
[49] Budou existovat rùzné pøípady odli¹ující se vzájemnì podle toho, v kterém okam¾iku se jednání veøejné správy (a» ji¾ má podobu konání èi opomenutí) stalo nezákonným. Z hlediska, toho, k èemu se samotný pojem nezákonnosti vá¾e, pak lze typovì podle jejich povahy rozli¹ovat rùzné druhy zásahù: a) nezákonný je ji¾ samotný správní úkon, tzn. naøízení èi faktické zapoèetí urèitého jednání veøejnou správou (napø. ¹etøení prekludovaného deliktu)-v tomto pøípadì by lhùta pro podání ¾aloby poèala bì¾et od naøízení tohoto jednání (objektivní lhùta), popø. pøipou¹tí-li zákon proti správnímu úkonu nìjaký prostøedek ochrany èi nápravy, od okam¾iku jeho vyøízení, pøípadnì marného uplynutí lhùty pro jeho vyøízení, resp. ode dne, kdy se ¾alobce o jeho naøízení, faktickém zapoèetí, pøípadnì o zpùsobu vyøízení uplatnìného prostøedku dozvìdìl (subjektivní lhùta), b) nezákonný není samotný správní úkon, ale zpùsob provádìní správního úkonu pøekroèil zákonem vymezené mantinely (napø. intenzivní exces pøi provádìní místního ¹etøení)-v tomto pøípadì by lhùta pro podání ¾aloby poèala bì¾et ode dne, kdy k tomuto excesu do¹lo (objektivní lhùta), popø. také od vyøízení opravného prostøedku, pøípadnì marného uplynutí lhùt pro jeho vyøízení, resp. ode dne, kdy se informace o excesu veøejné správy, pøípadnì o zpùsobu vyøízení opravného prostøedku dostaly do právní sféry ¾alobce (subjektivní lhùta), c) specifickým pøípadem typu zásahu sub b) je takový, kdy zásah pøekroèí zákonem vymezené mantinely urèené plynutím èasu, poté lze hovoøit o nezákonném trvání jednání veøejné správy (napø. nepøimìøenì dlouhá daòová kontrola, bìhem ní¾ dochází k prùtahùm, tedy pøímé neèinnosti nebo jen k úèelovì provádìným úkonùm, tedy pøedstírané èinnosti). Typickou skupinou budou zejména zásahy ve formì neèinnosti. I v tomto pøípadì je v¹ak nutné identifikovat poèátek zásahu, tedy kdy, jak a èím k nìmu do¹lo. Je nutné pøipustit, ¾e nìkdy bude nároèné tento moment pøesnì oznaèit, zejména bude-li se jednat o zlomový okam¾ik, kdy se zákonné jednání správního orgánu pøeklopí do podoby nezákonného zásahu napø. z dùvodu ji¾ nedùvodného trvání urèitého stavu (viz napø. § 82 odst. 4 daòového øádu). I v takovém pøípadì v¹ak ¾alobce musí unést bøemeno tvrzení i bøemeno dùkazní a musí uvést konkrétní skuteènosti a dùvody, proè se podle nìj jednání veøejné správy stalo nezákonným a je nutné je pova¾ovat za nezákonný zásah (srov. napø. bod 22 rozsudku ze dne 4. 5. 2017, è. j. 1 Afs 88/2017-39).
IV. 2. F. Subjektivní a objektivní lhùty pro podání zásahové ¾aloby a jejich bìh
[50] Lhùty pro podání ¾aloby ubìhnou uplynutím dvou let od okam¾iku, kdy k zásahu do¹lo, tedy kdy se úèinky nezákonného zásahu objektivnì mohly projevit v ¾alobcovì právní sféøe (objektivní lhùta), pøípadnì uplynutím dvou mìsícù od okam¾iku, kdy tyto úèinky ¾alobce skuteènì zaznamenal (subjektivní lhùta).
[51] Pokud jde o otázku vzájemného prolínání se objektivních a subjektivních lhùt, nejèastìji bude moment, kdy nezákonný zásah nastane, èasovì propojen i s vnitøním pøesvìdèením ¾alobce, který pocítí úèinky zásahu do svých práv a poèátek subjektivní lhùty bude toto¾ný s poèátkem bìhu lhùty objektivní.
[52] Vzhledem k charakteru zkoumaného aktu ve srovnání s rozhodnutím (zpravidla nedostatek písemné formy a obsahové struktury, neexistence povinnosti oznamování aktu typicky doruèením, atd.) je rovnì¾ mo¾né, ¾e se potenciální ¾alobce dozví o zásahu o nìco pozdìji ne¾ v momentu, kdy k nìmu do¹lo. Proto také procesní úprava poèítá s dvojicí lhùt, subjektivní a objektivní, rozdílnì upravuje délku tìchto lhùt (2 mìsíce a 2 roky). Èiní tak proto, aby byl na jedné stranì ¾alobci zásadnì poskytnut stejný èas k obranì práva jako v pøípadì ¾aloby proti rozhodnutí (2 mìsíce). Na stranì druhé, pøi respektu k mo¾nosti opo¾dìnì získané vìdomosti ¾alobce o nastalém zásahu, aby mìl ¾alobce prodlou¾enou mo¾nost obrany na nìkolikanásobek èasu od objektivního momentu vzniku (zpùsobení) zásahu, na tøetí stranì ov¹em v rámci obecného po¾adavku právní jistoty (viz dále) aby byla mo¾nost obrany limitována vymezením objektivnì urèitelného intervalu (2 roky). Pøípadná ¾aloba tedy musí být podána nejpozdìji v poslední den lhùty objektivní, a to i za situace, ¾e by se právì v tento moment ¾alobce subjektivnì dozvìdìl o zásahu do svých práv. Dvouletá doba pro podání ¾aloby je víc ne¾ dostateèná i pro ty, kteøí si døíve zásahu do svých práv nev¹imli .
IV. 2. G. Právní jistota a komplementarita ¾alobních typù
[53] Je jistì ¾ádoucí vykládat pravidla upravující soudní ochranu pøed nezákonným jednáním veøejné správy tak, aby ten, kdo se jím cítí dotèen, napadl takové jednání u soudu pokud mo¾no bez zbyteèného odkladu. Èím døíve se postaví na jisto, zda jednání veøejné správy je, resp. bylo v souladu se zákonem, tím právnì více v bezpeèí jsou dal¹í kroky jak veøejné správy, tak soukromých osob, je¾ na sporné jednání navazují èi s ním tak èi onak souvisejí. Smyslem a úèelem objektivní lhùty pro podání zásahové ¾aloby je tak nastolení právní jistoty vyplývající zejména z po¾adavku, aby právní nejistota k urèitému konkrétnímu datu jednou pro v¾dy (a pro v¹echny) skonèila. Obdobný názor zastává i Ústavní soud, podle nìho¾ je smyslem právního institutu lhùty sní¾ení entropie (neurèitosti) pøi uplatòování práv, resp. pravomocí, èasové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (co¾ hraje zejména dùle¾itou roli z hlediska dokazování v pøípadech sporù), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosa¾ení zamý¹lených cílù. Tyto dùvody vedly k zavedení lhùt ji¾ pøed tisíci lety. (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, è. 30/1998 Sb., li¹ky a norníci ; srov. rovnì¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, è. j. 6 Aps 1/2013-51).
[54] Roz¹íøený senát poznamenává, ¾e rozsah a efektivita soudní ochrany by mìla být pro v¹echny typy správních ¾alob srovnatelná u¾ z toho dùvodu, ¾e se soudní ochrany ve správním soudnictví lze úspì¹nì domáhat zásadnì pomocí jednoho v podstatì univerzálního nástroje, a to správní ¾aloby. Na tom nic nemìní ani skuteènost, ¾e soudní øád správní rozli¹uje tøi ¾alobní typy. Ty jsou toti¾ k sobì komplementární a èásteènì té¾ subsidiární tak, aby soudní ochrana byla mo¾ná bez ohledu na formu, jakou zvolí veøejná správa pro zásah do práv, event. i tehdy, je-li neèinná. Dominantním (rozumìj nejèastìji pou¾ívaným) nástrojem je ¾aloba proti rozhodnutí. Odpovídá to faktu, ¾e akty veøejné správy, kterými se zasahuje do veøejných subjektivních práv, mají pøevá¾nì tuto formu. I zde lze dovodit, ¾e ¾alobce se dozvìdìl o zásahu do svých práv momentem pøevzetí rozhodnutí, stejnì jako se dá konstatovat, ¾e úèinky nìkterých rozhodnutí jsou trvající èi dokonce trvalé . Pøesto nelze tvrdit, ¾e dokud úèinky rozhodnutí trvají, lhùty pro podání ¾aloby nemohou zaèít bì¾et, a tudí¾ ani skonèit.
[55] O zásahové ¾alobì je mo¾no v daném kontextu mluvit jako o doplòku ¾aloby proti rozhodnutí. Napø. v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, è. j. 2 Aps 3/2004-42, zaznìlo o vztahu mezi ¾alobou proti rozhodnutí a ¾alobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu, ¾e primát má ¾aloba proti rozhodnutí a mo¾nost úspì¹nì podat ¾alobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud ¾aloba proti rozhodnutí nepøipadá v úvahu. Ta by v zásadì mìla mít podobné parametry, by» se soudní ochrana li¹í ve formì poskytnutí. Nedochází typicky ke kasaci napadeného rozhodnutí, výrokový potenciál soudu je zde uzpùsoben odli¹ným formám zásahù (pokynù èi donucení), jejich trvání èi dùsledkùm. Soud zde zakazuje, pøikazuje; ve zvlá¹tních pøípadech se omezí jen na deklaraci nezákonnosti zásahu. Ka¾dý typ správní ¾aloby resp. s ní související soudní ochrany musí být do znaèné míry uzpùsoben povaze jednání veøejné správy, které je ¾alobcem napadáno, tj. musí se odvíjet od skuteènosti, zda se jedná o rozhodnutí, neèinnost nebo zásah. Není v¹ak dùvod, aby u jednoho typu ¾aloby, eventuálnì dokonce u jednoho typu zásahu, mìl ¾alobce zcela privilegované procesní postavení (napø. aby mohl ¾alobu prakticky podat po zcela neomezenou dobu).
[56] Právní úprava jak v pøípadì ochrany proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v pøípadì ochrany proti neèinnosti správního orgánu pøedvídá podání ¾aloby v urèitých jasnì stanovených lhùtách. Pokud jde o ¾alobu proti rozhodnutí, § 72 odst. 1 s. ø. s. pro její podání stanoví dvoumìsíèní lhùtu ode dne, kdy rozhodnutí bylo ¾alobci oznámeno doruèením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným zpùsobem, nestanoví-li zvlá¹tní zákon lhùtu jinou. V pøípadì ¾aloby proti neèinnosti pøedvídá § 80 s. ø. s. pro její podání jednoletou lhùtu ode dne, kdy ve vìci, v ní¾ se ¾alobce domáhá ochrany, marnì probìhla lhùta stanovená zvlá¹tním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvìdèení, a není-li taková lhùta stanovena, ode dne, kdy byl ¾alobcem vùèi správnímu orgánu nebo správním orgánem proti ¾alobci uèinìn poslední úkon. I u tìchto typù ¾alob tak soudní øád správní vychází z po¾adavku na právní jistotu a umo¾òuje se úspì¹nì domáhat soudní ochrany toliko po urèitou jasnì stanovenou dobu. Lhùty pro podání ¾aloby proti rozhodnutí i proti neèinnosti jsou konstruovány jako objektivní, jejich poèátek i konec je urèen rigoróznì objektivnì danými, resp. zjistitelnými právními skuteènostmi.
[57] Roz¹íøený senát se nezabýval formami právní ochrany veøejných subjektivních práv ve vìcech zcela specifických (pøedev¹ím s ohledem na obtí¾nou urèitelnost pùvodce zásahù, jejich pluralitu èi jiná specifika), svou povahou souvisejících s ochranou práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, napø. vyvolání nebo naopak neodstranìní a trpìní urèitého ne¾ádoucího stavu ovzdu¹í, hluku, apod., napø. jeho vy¹¹í ne¾ zákonem pøípustné zneèi¹tìní, koncentrace èi úroveò, lze-li z objektivního práva dovodit povinnost veøejné správy zajistit, aby prostøedí splòovalo pøedepsané vlastnosti (k tomu srov. rozsudek è. j. 6 Aps 1/2013-51). Povahu tìchto ¾alob jako ¾alob zásahových v této vìci roz¹íøený senát øe¹it nemohl, nebo» by zcela vykroèil z pùdorysu otázky nyní rozhodované.
IV. 2. H. Cesta k posuzování vèasnosti, pøípustnosti a dùvodnosti zásahové ¾aloby
[58] Vyøe¹ením první sporné právní otázky je pøedurèeno v mnohém i øe¹ení otázky druhé.
[59] Vèasnost ¾aloby je jednou ze vstupních ( procesních ) podmínek její vìcné projednatelnosti. Krajský soud je povinen zkoumat z úøední povinnosti vèasnost ¾aloby, a pokud zjistí, ¾e ¾aloba je opo¾dìná, je povinen ji odmítnout. Ji¾ z toho je zøejmé, ¾e posouzení vèasnosti ¾aloby musí být opøeno o objektivní skutkové okolnosti. Jinak øeèeno, bylo by jen obtí¾nì pøedstavitelné, aby zejména objektivní ¾alobní lhùta mohla být ve vztahu k tému¾ jednání veøejné správy u rùzných ¾alobcù, vùèi nim¾ toto jednání míøilo, posuzována odli¹nì. Právì u¾itý pojem do¹lo, vyjadøuje jeden èasový moment nezávislý na vùli toho èi onoho ¾alobce, jde-li o situaci, kdy bylo jedním aktem zasa¾eno zároveò více osob. Ani subjektivní lhùta v¹ak nemù¾e spoèívat jen na pøesvìdèení ¾alobce, odrá¾ejícím se v jeho ¾alobním tvrzení, ¾e se o rozhodných okolnostech dozvìdìl v urèitý okam¾ik, nýbr¾ na objektivním zji¹tìní, které rozhodné okolnosti to jsou a kdy se dostaly do sféry ¾alobce.
[60] Je tedy zøejmé, ¾e pro úèely posouzení vèasnosti ¾aloby si musí soud v øadì ohledù udìlat jasno v tom, zda jednání, je¾ je ¾alobcem oznaèováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou relevantní okolnosti, za nich¾ se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a èeho se týká. Dále si musí ujasnit, pokud vskutku k jednání do¹lo, kdy se relevantní informace o nìm dostaly do sféry ¾alobce. Bez postavení uvedených skuteèností na jisto, jen na základì pouhých tvrzení ¾alobce, není-li na první pohled z nich opo¾dìnost zøetelná, nemù¾e soud vèasnost ¾aloby posoudit.
[61] Soud si proto musí v první øadì ozøejmit, jaké jednání veøejné správy ¾alobce oznaèuje za nezákonný zásah. Musí ¾alobce, pøípadnì i postupem podle § 37 odst. 5 s. ø. s., pøimìt k natolik jednoznaènému a konkrétnímu (zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo mo¾no v dal¹ím kroku zkoumat, zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, pøípadnì zda, kdy a za jakých okolností se udály dal¹í skuteènosti rozhodné pro posouzení vèasnosti ¾aloby (zejm. kdy se do sféry ¾alobce dostaly relevantní informace o dotyèném jednání).
[62] Závìry soudu, které uèiní na základì vý¹e popsaného dvoustupòového postupu (nejprve dostateèná konkretizace tvrzení ¾alobce, poté ovìøení, zda odpovídají skuteènosti, pøíp. v jakých ohledech se skuteènost od tvrzení li¹í), budou logicky záviset na výsledku zji¹tìní. Soud mù¾e zjistit (i po pøípadném upøesnìní a uji¹tìní se, ¾e je správnì chápe), ¾e tvrzení ¾alobce popisují jednání nebo jiný objektivnì existující jev, který z povahy vìci nezákonným zásahem být nemù¾e. Uèebnicovou ukázkou je ¾aloba napadající jednání urèité fyzické osoby, která sice obecnì vzato pracuje v nìjakém úøadu, av¹ak její¾ jednání v konkrétním pøípadì zjevnì a nepochybnì není pøièitatelné veøejné správì. Evidentním pøíkladem mù¾e být také ¾aloba oznaèující za nezákonný zásah to, ¾e pøíli¹ èasto pr¹í . Nebo jednodu¹e ¾alobce oznaèí za zásah mylnì nìco, co má v¹echny parametry správního rozhodnutí, osvìdèení nebo opatøení obecné povahy. V takovém pøípadì soud stanoveným procesním postupem ¾alobce upozorní na nutnost úpravy ¾aloby a po odstranìní zji¹tìného nedostatku ¾alobu projedná (jsou-li splnìny dal¹í podmínky øízení, zejména vèasnost jejího podání).
[63] Pokud je zjevné a nepochybné, ¾e jednání popsané v ¾alobì nemù¾e být vzhledem ke své povaze, povaze jeho pùvodce èi jiným okolnostem zásahem ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ø. s., i kdyby byla tvrzení ¾alobce pravdivá, musí být taková ¾aloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., jeliko¾ chybí podmínka øízení spoèívající v pøipustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je tøeba upøesnit závìry vyslovené v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 12. 2008, è. j. 8 Aps 6/2007-247, è. 1773/2009 Sb. NSS. Je v¹ak tøeba zdùraznit, ¾e odmítnout ¾alobu z uvedeného dùvodu lze jen tehdy, je-li nemo¾nost, aby v ¾alobì tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude pøihlí¾et té¾ k závìrùm ustálené judikatury, která dále vysvìtluje, které úkony veøejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (napø. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které smìøují k vydání rozhodnutí a samy o sobì nepøedstavují zásah do práv úèastníka øízení-viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006, è. j. 8 Aps 2/2006-95, shodnì usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2016, è. j. 1 Afs 183/2014-55, bod 42). Existuje-li rozumná pochybnost, napøíklad není-li zcela zøejmé, ¾e jednání osoby, které je za nezákonný zásah oznaèeno, vskutku nelze pøièítat veøejné správì, je tøeba zkoumat dal¹í procesní podmínky vìcné projednatelnosti ¾aloby, a pokud jsou splnìny, ¾alobu vìcnì projednat.
[64] Pokud nebude zásahová ¾aloba odmítnuta proto, ¾e v ¾alobì oznaèené jednání nemù¾e být ji¾ z povahy vìci nezákonným zásahem, je na místì zkoumat její pøípustnost dle § 85 s. ø. s., èásti vìty pøed støedníkem. Toto ustanovení praví: ®aloba je nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky; to neplatí v pøípadì, domáhá-li se ¾alobce pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný. Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná ¾aloba je zápùrèí , tj. smìøuje proti zásahu, který doposud nebyl ukonèen, anebo urèovací , tedy smìøuje proti zásahu, který ji¾ ukonèen byl. Zatímco u urèovací ¾aloby nezkoumá, zda se ¾alobce ochrany pøed zásahem èi jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostøedky, a pokud ano, zda tak uèinil, u zápùrèí ¾aloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, ¾e uvedené právní prostøedky mìl ¾alobce k dispozici, av¹ak nevyu¾il jich, musí být ¾aloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ø. s.
[65] Teprve není-li vý¹e uvedených dùvodù k odmítnutí ¾aloby, vìnuje se soud zkoumání vèasnosti ¾aloby. Je dùle¾ité uvedený algoritmus dodr¾et a jeho jednotlivé kroky nezamìnit mimo jiné proto, ¾e posouzení vèasnosti ¾aloby se odvíjí i od toho, jakým zpùsobem byly vypoøádány prostøedky ochrany èi nápravy, jedná-li se o zápùrèí ¾alobu a takové prostøedky mìl ¾alobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.
[66] Zjistí-li soud, ¾e ¾aloba je opo¾dìná, odmítne ji podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ø. s.
IV. 3. Shrnutí právního názoru roz¹íøeného senátu
[67] Roz¹íøený senát tedy uzavøel projednání rozhodujících sporných právních otázek takto:
[68] Objektivní lhùta k podání zásahové ¾aloby (§ 84 odst. 1 vìta druhá s. ø. s.) poèíná bì¾et od okam¾iku, kdy zapoèalo jednání veøejné správy, tj. odkdy se objektivnì mohly úèinky jednání projevit v ¾alobcovì právní sféøe. Oproti tomu subjektivní lhùta k podání této ¾aloby (§ 84 odst. 1 vìta první s. ø. s.) poèíná bì¾et okam¾ikem, kdy se do sféry ¾alobce dostanou takové informace, na jejich¾ základì mohl seznat, v èem jednání veøejné správy, je¾ má být nezákonným zásahem, spoèívá a ¾e je zamìøeno proti nìmu. Povìdomost o protiprávnosti, tedy znalost práva, není v tomto kontextu podstatná (srov. rozsudek ze dne 29. 6. 2011, è. j. 5 Aps 5/2010-293, è. 2386/2011 Sb. NSS).
[69] Posuzování vèasnosti zápùrèí ¾aloby se odvíjí i od toho, jakým zpùsobem byly vypoøádány prostøedky ochrany èi nápravy, které byly ¾alobci k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit. Takovýto øádný postup ¾alobci nesmí být na újmu, zejména mu nemù¾e zkrátit lhùty k podání ¾aloby v tom smyslu, ¾e by zaèaly bì¾et pøedtím, ne¾ se stane zøejmým, jak bylo s uplatnìnými nesoudními prostøedky ochrany èi nápravy nalo¾eno. Proto subjektivní ¾alobní lhùta nemù¾e v daném pøípadì zaèít bì¾et døíve, ne¾ se informace o tom dostala do sféry ¾alobce. Vyu¾ije-li v¹ak ¾alobce prostøedky ochrany, které není povinen uplatnit, nemá tento jeho krok na bìh lhùt pro podání zásahové ¾aloby ¾ádný vliv.
IV. 4. Posouzení vìci samé
[70] Roz¹íøený senát vý¹e uvedené závìry vztáhl na nyní posuzovanou vìc. Proto¾e v ní ¹lo o jedinou relevantní kasaèní námitku, posoudil v souladu s § 71 Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu celou vìc meritornì. Dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
[71] Jak zaznìlo vý¹e, k tomu, aby bylo na ¾alobu nahlí¾eno jako na vèasnou, nestaèí pouze tvrzení ¾alobce o povaze zásahu, ale soud musí vycházet z objektivních skuteèností.
Z pøedlo¾eného správního spisu je patrné, ¾e uvedené se skuteènì událo, tj. ¾e správní orgán pøi ¹etøení na místì, provedeném v obchodních prostorách stì¾ovatelky dne 31. 7. 2012, poøídil fotokopie listinných dokumentù a pøevzal také nìkteré dokumenty vyti¹tìné z poèítaèù zamìstnancù stì¾ovatelky.
[72] Otázkou pak zùstává, která z uvedených skuteèností mù¾e potenciálnì pøedstavovat nezákonný zásah. Posouzení, ¾e pøevzetí dokumentù Úøadem by mohlo pøedstavovat nezákonný zásah, roz¹íøený senát obecnì pøipou¹tí. Zpravidla se bude jednat spí¹e o bì¾nou situaci, kdy si v øízení správní orgán opatøuje podklady pro své rozhodnutí, typicky pro dùkazní úèely. Tyto podklady se stávají souèástí spisu a zùstávají jeho souèástí i po skonèení øízení. Pokud by ov¹em, obecnì vzato, správní orgán nesplnil procesními pøedpisy pøedvídanou a existující povinnost vrátit za splnìní zákonem stanovených podmínek (uplynutí lhùty, nepotøebnost pro dal¹í øízení, apod.) pøevzaté dokumenty (vzorky, pøedmìty, apod.) zpìt tomu, kdo je vydal nebo komu nále¾í, pøípadnì nesplnil povinnost takové dokumenty znièit, mohlo by se jednat o zásah do veøejných subjektivních práv, proti nìmu¾ by bylo mo¾no uplatnit soudní ochranu touto cestou. ©lo by ov¹em o zásah nový, vymezený a nastalý a¾ nesplnìním konkrétní povinnosti v podobì neèinnosti, prùtahù èi pøímo odmítnutím jejího splnìní. Od okam¾iku, kdy k takovému zásahu do¹lo, by se odvíjely zkoumané lhùty pro podání pøípadné ¾aloby. Tak tomu ov¹em v daném pøípadì nebylo, a proto není zapotøebí tuto úvahu dále rozvíjet. Roz¹íøený senát neøe¹í abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým a právním okolnostem posuzovaného pøípadu ve stylu co by kdyby .
[73] Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e se ji¾ v øízení pøed krajským soudem bránila proti nezákonnému zásahu, který podle ní spoèíval v tom, ¾e Úøad má v dr¾ení dokumenty, které získal v prùbìhu ¹etøení na místì v obchodních prostorách stì¾ovatelky. Naproti tomu krajský soud vyhodnotil, ¾e stì¾ovatelka za nezákonný zásah pova¾ovala ¹etøení na místì.
[74] Podle roz¹íøeného senátu je obecnì mo¾né, aby nezákonný zásah za urèitých okolností pøedstavovalo ¹etøení na místì. Jako odli¹ný typ nezákonného zásahu si v¹ak lze pøedstavit rovnì¾ odebrání a zadr¾ování dokumentù v rámci jinak ze zákonných dùvodù naøízeného ¹etøení na místì. Je tedy v dané vìci otázkou, zda krajský soud správnì dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatelka jako nezákonný zásah napadá celé ¹etøení na místì. Roz¹íøený senát má za to, ¾e nikoli. Jakkoliv v rozsáhlé ¾alobì stì¾ovatelka brojila proti provedení ¹etøení na místì v obchodních prostorách a poukazovala na velmi obecný a vlastnì neurèitì vymezený pøedmìt zahájeného správního øízení, v petitu ¾aloby pøesnì po¾adovala, aby soud vydal rozsudek, který by stanovil Úøadu povinnost ukonèit poru¹ování práv ¾alobce spoèívající v zadr¾ování a vyu¾ívání dokumentù získaných pøi místním ¹etøení dne 31. 7. 2012 a vrátit ¾alobci v¹echny tyto dokumenty a zdr¾et se jakéhokoliv pou¾ívání a/nebo vyu¾ívání tìchto dokumentù.
[75] Krajský soud sám interpretaènì pozmìnil a pøeformuloval náhled na ¾alobní petit v tom smyslu, ¾e stì¾ovatelka za nezákonný zásah pova¾uje celé ¹etøení na místì. Uèinil tak bez pøedchozí komunikace se stì¾ovatelkou, která by mohla pomoci ¾alobní petit vyjasnit. Takovým postupem zatí¾il krajský soud øízení vadou, která by mohla za jiných skutkových a právních okolností být dùvodem pro zru¹ení napadeného usnesení. V daném pøípadì ke kasaci v¹ak není dùvod. I v pøípadì, ¾e by krajský soud pracoval s tezí o nezákonném zásahu spoèívajícím v odebrání a zadr¾ování dokumentù, musel by stejnì rozhodnout o opo¾dìnosti ¾aloby a ¾alobu odmítnout z dùvodù dále uvedených.
[76] Skutkový dìj oznaèený za zásah lze popsat klasickým schématem jednání, následku a pøíèinného vztahu. Jednáním Úøadu je uplatnìní pravomoci vyplývající z § 21f odst. 2 zákona è. 143/2001 Sb., o ochranì hospodáøské soutì¾e, provést ¹etøení na místì v obchodních prostorách stì¾ovatelky, zjednat si pøístup do pøíslu¹ných prostor (zde v souèinnosti se stì¾ovatelkou, resp. jejími zamìstnanci a právními zástupci, za jejich pøítomnosti a aktivní úèasti), vy¾ádat a získat konkrétní dokumenty a odnést je (èi jejich kopie) s sebou k dal¹ímu vyu¾ití. Vydání a pøevzetí tìchto dokumentù je následkem, který nastal vzápìtí bìhem nìkolika hodin tého¾ dne, je nepochybnì v pøíèinné souvislosti s popsaným jednáním a èasovì ohranièuje zásah. Z vyjádøení samotné stì¾ovatelky i popsaných okolností, za nich¾ bylo ¹etøení na místì provedeno, je zøejmé, ¾e tvrzeného zásahu si stì¾ovatelka musela být vìdoma ji¾ v okam¾iku, kdy probìhl.
[77] Roz¹íøený senát tedy nemù¾e souhlasit s tvrzením stì¾ovatelky, ¾e popisované jednání je od poèátku a¾ do souèasné doby nezákonným zásahem trvajícím . Jednak pova¾uje celou døívìj¹í koncepci trvajících zásahù z hlediska bìhu lhùt pro podání ¾aloby (nikoliv z hlediska mo¾ného výroku rozsudku) nadále za neudr¾itelnou, jednak, jak je patrné z tvrzení stì¾ovatelky obsa¾ených jak v kasaèní stí¾nosti, tak v ¾alobì, zásah sama spatøovala ji¾ v samotném pøevzetí a následném zadr¾ování vy¾ádaných kopií dokumentù Úøadem. ®alobu pojala jako jak urèovací, tak zápùrèí , nebo» (by» nepøesnì) v èásti IV. argumentovala a domáhala se pøitakání soudem, ¾e ¾alovaný tím, ¾e nezákonnì zadr¾uje a vyu¾ívá pøevzatou dokumentaci, bezprostøednì zasahuje a zkracuje práva ¾alobce, zejména práva chránìná èl. 11, èl. 13 a èl. 2 odst. 2 Listiny, pøièem¾ tento nezákonný zásah trvá a ¾alobce nemá jiný prostøedek ochrany dle § 82 a násl. s. ø. s. Po¾adovala po soudu, aby rozsudkem vyslovil, ¾e Úøad je povinen ukonèit poru¹ování práv ¾alobce spoèívající v zadr¾ování a vyu¾ívání dokumentù získaných pøi místním ¹etøení u ¾alobce dne 31. 7. 2012 a vrátit ¾alobci v¹echny tyto dokumenty a zdr¾et se jakéhokoliv pou¾ívání a/nebo vyu¾ívání tìchto dokumentù. Z obsahu ¾aloby je patrné, ¾e pova¾ovala popsaný zásah za trvající, a ¾alobu tudí¾ za vèasnou.
[78] V tom se ov¹em stì¾ovatelka mýlí. ©etøení na místì bylo provedeno v obchodních prostorách stì¾ovatelky, konkrétnì v její provozovnì v Èeských Budìjovicích, v jeho¾ rámci Úøad vy¾ádal a pøevzal kopie 67 dokumentù od pracovníkù stì¾ovatelky. Na stranì stì¾ovatelky se jej úèastnilo 7 osob, vèetnì 5 zástupcù z øad advokátù, k jeho provádìní Úøad pøistoupil a¾ po pøíchodu tìchto zástupcù, stì¾ovatelce bylo umo¾nìno vyznaèit v pøevzatých dokumentech obchodní tajemství. V prùbìhu ¹etøení ani po jeho skonèení nebyly stì¾ovatelkou vzneseny ¾ádné námitky. Jednání, v nìm¾ stì¾ovatelka spatøuje nezákonný zásah, spoèívající ve vy¾ádání a pøevzetí kopií dokumentù, se událo (zapoèalo a probìhlo) bìhem jediného dne 31. 7. 2012 v øádu nìkolika hodin. Ve stejné dobì o nìm stì¾ovatelka získala povìdomí. Tímto dnem tedy stì¾ovatelce zaèala plynout jak objektivní, tak subjektivní lhùta pro podání ¾aloby. Stì¾ovatelka mohla podat ¾alobu proti nezákonnému zásahu do dvou mìsícù od tohoto dne, tedy nejpozdìji do 30. 9. 2012. To v¹ak neuèinila. ®alobu podala teprve a¾ dne 9. 3. 2015, tedy dokonce dávno po uplynutí objektivní dvouleté lhùty (dne 31. 7. 2014). Takováto ¾aloba je zjevnì opo¾dìná.
[79] Roz¹íøený senát dodává, ¾e nepøehlédl dùvod, pro který stì¾ovatelka pou¾ívá prostøedky soudní ochrany v daném pøípadì. Ostatnì lze to zjistit z opakovanì uplatòovaných tvrzení v ¾alobì i kasaèní stí¾nosti. Je jím snaha zabránit pou¾ití dùkazù opatøených v øízení, které dle jejího pøesvìdèení nebylo zákonným zpùsobem zahájeno a vedeno, tudí¾ v¹e, co správní orgán posléze uèinil, není pou¾itelné. Argumentuje tzv. teorií ovoce z otráveného stromu. Roz¹íøený senát nemù¾e v tomto rozhodnutí zaujímat názor k tìmto tvrzením, nebo» by tím vykroèil ze své pravomoci. Jeho úkolem bylo posouzení povahy tvrzeného zásahu z hlediska (ne)vèasnosti podané ¾aloby. Jestli¾e dospìl k závìru o opo¾dìnosti ¾aloby, nemohl se zabývat jejím meritem, promítnout pøípadnì závìry rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve vìci DELTA PEKÁRNY proti Èeské republice ze dne 2. 10. 2014 (stí¾nost è. 97/11) o absenci bezprostøední, a tudí¾ efektivní soudní kontroly proti tìmto typùm úkonù veøejné moci ve vnitrostátním právním øádu Èeské republiky ani vývoj legislativy vynucený tímto rozsudkem a provedený novelou § 21f odst. 7 zákona o ochranì hospodáøské soutì¾e zákonem
è. 293/2016 Sb., který s úèinností od 19. 10. 2016 výslovnì normuje, ¾e proti ¹etøení v obchodních prostorách lze následnì podat (zásahovou) ¾alobu.
[80] V mezidobí ji¾ bylo vydáno rozhodnutí Úøadu (a pozdìji jeho pøedsedy) o vinì a sankci u stì¾ovatelky a dal¹ích subjektù ve vìci poru¹ení zákazu dohod naru¹ujících soutì¾ dle § 3 odst. 1 zákona o ochranì hospodáøské soutì¾e v øízení správním. K meritornímu posouzení námitek stì¾ovatelky ohlednì (ne)zákonnosti prùbìhu ¹etøení na místì v obchodních prostorách dne 31. 7. 2012 a (ne)pou¾itelnosti tam získaných kopií dokumentù jako dùkazù slou¾í v dané vìci ¾aloba proti rozhodnutí, kterou stì¾ovatelka v mezidobí rovnì¾ podala. Na základì ¾aloby podané proti rozhodnutí pøedsedy ¾alovaného Úøadu ze dne 8. 2. 2016 rozhodoval následnì Krajský soud v Brnì, který rozsudkem ze dne 29. 5. 2017, è. j. 30 Af 29/2016-262, toto rozhodnutí zru¹il. Zákonností prùbìhu a výsledku provedeného ¹etøení na místì v obchodních prostorách stì¾ovatelky a jeho pøípadným dùsledkùm se krajský soud z hlediska kritérií stanovených ve zmínìném rozsudku ESLP rozsáhle zabýval a uèinil je základem svého kasaèního rozhodnutí. Roz¹íøenému senátu je známo, ¾e rozsudek napadl kasaèní stí¾ností Úøad. Øízení pøed kasaèním soudem pod sp. zn. 3 As 157/2017 není dosud ukonèeno. Tato skuteènost je v¹ak bez vlivu na vyslovené názory roz¹íøeného senátu ohlednì sporných právních otázek týkajících se vèasnosti a pøípustnosti zásahové ¾aloby a meritorního posouzení podané kasaèní stí¾nosti v této vìci. Stejnì tak toto rozhodnutí roz¹íøeného senátu nijak nepøedjímá budoucí výsledek kasaèního øízení ve vý¹e oznaèené vìci.
IV. 5. Závìr a náklady øízení o kasaèní stí¾nosti
[81] Roz¹íøený senát posoudil vìc samotnou a dospìl k závìru, ¾e krajský soud správnì ¾alobu stì¾ovatelky odmítl jako opo¾dìnou, a proto kasaèní stí¾nost zamítl jako nedùvodnou.
[82] O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, a nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti. ®alovanému v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nevznikly, proto soud rozhodl, ¾e se mu náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti nepøiznává.
V Brnì dne 21. listopadu 2017
Odli¹né stanovisko k rozsudku v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnil soudce Karel ©imka. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudce Karla ©imky k odùvodnìní rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, è. j.-160.
[1] V øadì ohledù se stanoviskem vìt¹iny ztoto¾òuji. Nesouhlasím v¹ak s výkladem povahy a poèátku bìhu objektivní a subjektivní lhùty k podání zásahové ¾aloby, tedy s jedním z nosných dùvodù rozhodnutí.
[2] Podle § 84 odst. 1 s. ø. s. (¾)aloba musí být podána do dvou mìsícù ode dne, kdy se ¾alobce dozvìdìl o nezákonném zásahu. Nejpozdìji lze ¾alobu podat do dvou let od okam¾iku, kdy k nìmu do¹lo. V první øadì vìt¹inì vyèítám, ¾e v mnohomluvném, a pøitom v øadì ohledù nejasném odùvodnìní zamotává to, co je oèividné a v podstatì vychází z fyzikální podstaty svìta, jak jí dnes rozumíme. Jednání veøejné správy se projevuje ve vnìj¹ím svìtì stejnì jako jednání kohokoli jiného. Veøejná správa je sice jakousi my¹lenkovou konstrukcí, nìèím nehmotným , existujícím jen v myslích lidí. Nicménì lidé, kteøí jsou k veøejné správì poèítáni a jejich¾ jednání je veøejné správì pøièítáno, jednají jako zcela reální, hmotní lidé a jejich jednání se projevuje ve vnìj¹ím svìtì.
[3] Pokud policista udeøí demonstranta obu¹kem, jde v dosavadní hantýrce judikatury k nezákonným zásahùm o zásah takzvanì jednorázový. Proè? Proto¾e ve srovnání s lidskými ¾ivoty a èasovými dimenzemi, v nich¾ probíhají, jde o oka m¾ik. Ruka policisty dr¾í obu¹ek, napøahuje se, obu¹ek dopadá na demonstrantova záda, tlaèí skrz vrstvu obleèení na mìkké tkánì jeho tìla, deformuje je; mo¾ná i nìjakou tu kost zlomí. Poté se ruka s obu¹kem zvedá a od demonstranta odvrací. V¹e trvalo sekundu, mo¾ná je¹tì ménì. Nicménì jde o dìj, o èasový interval, by» velmi krátký. Tento interval zapoène, nìjakou dobu (zde sekundu èi ménì) trvá a nìkdy skonèí. Trvá od-do. V¹echny nezákonné zásahy veøejné správy, stejnì jako jakékoli jiné jednání lidí, jsou v tomto ohledu stejné. Trvají nìjakou dobu. Nejsou bezèasé .
[4] Pøedstavme si, ¾e policista bude v úderech obu¹kem pokraèovat. Hodnì dlouho pokraèovat. Podruhé, potøetí, posté, po miliónté, po stomiliónté. Zásah takto trvá (v podobì opakujících se úderù vedených jedním zámìrem) deset sekund, deset minut, deset hodin, anebo tøeba tøi roky. Vím, jde o pøedstavu bizarní, nicménì takováto extrapolace umo¾òuje uvìdomit si, k jak absurdním závìrùm vìt¹ina roz¹íøeného senátu dospìla. Dejme tomu, ¾e ná¹ hypotetický policista vskutku doká¾e demonstranta bít obu¹kem nepøetr¾itì tøi roky a ¾e demonstrant to fyzicky pøe¾ije (a nezemøe mezitím ani hlady a ¾ízní). Demonstrant je rád, ¾e je rád, a nedoká¾e nic jiného ne¾ trpnì stát na místì a pøijímat dal¹í a dal¹í údery. Asi po nìm nelze po¾adovat, aby v dobì, kdy jej policista bije, tøeba v sekundové pauze mezi dvìma údery obu¹kem, podal ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem. V pojetí vìt¹iny roz¹íøeného senátu by to ostatnì demonstrant uplynutím dvou mìsícù od zapoèetí bití u¾ ani nemohl udìlat-uplynula mu toti¾ subjektivní lhùta. Mìl ji podat do dvou mìsícù poté, co se dozvìdìl o policistovì zásahu-a o nìm se dozvìdìl tehdy, kdy první policistùv úder obu¹kem dopadl na jeho záda. Mo¾ná dokonce je¹tì o chvilku døíve-v okam¾iku, kdy obu¹ek je¹tì na záda nedopadl, av¹ak ruka u¾ se zaèala pohybovat a úder ji¾ ne¹lo zastavit (dopad obu¹ku na záda demonstrantova se stal neodvratným). V té chvíli se toti¾ do jeho sféry dostala informace, ¾e policista vùèi nìmu jedná, jakou povahu jednání policisty má a ¾e mo¾ná jde o jednání nezákonné.
[5] Dobrá, modifikujme celý pøíbìh je¹tì trochu. Dejme domu, ¾e demonstrant se natolik lekl policisty s napøa¾eným obu¹kem, ¾e úlekem omdlel. Policista tedy zaèal bít demonstranta v bezvìdomí, který se ani nedozvìdìl, ¾e na nìho policistovy údery dopadly. A v bezvìdomí demonstrant setrval celé tøi roky, po které jej policista bil. Poté se demonstrant probudil. Policista ustal s bitím a demonstrant poté, co pochopil, èemu byl ze strany policisty vystaven, ihned, tøeba hned druhý den, podal zásahovou ¾alobu (nechme teï stranou, zda zápùrèí, neb mìl za to, ¾e hrozba opakování bití pokraèuje, anebo urèovací, neb u¾ zásah, zdá se, definitivnì ustal a demonstrant tou¾il pouze po deklaraci nezákonnosti zásahu). I zde ji, a to mi na názoru vìt¹iny vadí mimoøádnì, demonstrant podal pozdì-v pojetí vìt¹iny demonstrantovi marnì uplynula objektivní dvouletá ¾alobní lhùta; subjektivní nikoli, to v¹ak demonstrantovi mnoho nepomù¾e.
[6] Vím, ¾e vý¹e vylíèený pøíbìh je absurdní a v praxi nereálný. Ale od toho jsou absurdní pøíklady, aby ukázaly slabiny argumentace.
[7] Vìt¹ina má hrùzu ze zásahových ¾alob podávaných s dlouhým odstupem od zapoèetí jednání. Bojí se o právní jistotu. Chápu ji; za dùle¾itìj¹í v¹ak zde pova¾uji existenci nástroje k úèinné soudní ochranì. Svým výkladem vìt¹ina v urèitých pøípadech odepøe soudní ochranu i proti jednání veøejné správy, které bude dlouhodobé a bude spoèívat v A) opakovaných útocích vedených jednotným zámìrem, B) ve vyvolání a udr¾ování protiprávního stavu nebo C) v nezabránìní vzniku protiprávního stavu a jeho dlouhodobém neodstranìní, má-li veøejná správa povinnost dosáhnout v urèité oblasti nìjakého stavu zákonem pøedepsaného a ten udr¾ovat.
[8] Pøitom jde-li o uvedené situace takøíkajíc v opaèném gardu, tedy má-li nezákonnì jednat obdobným zpùsobem jednotlivec, prekluzívní lhùty pro veøejnoprávní postih jeho jednání-pøinejmen¹ím objektivní prekluzívní lhùty-se tradiènì vykládají tak, ¾e zaèínají bì¾et a¾ po ukonèení rozhodného jednání (viz nyní explicitnì § 31 odst. 1 a 2 ve spojení s § 7, 8 a 9 zákona è. 250/2016 Sb., o odpovìdnosti za pøestupky a øízení o nich).
[9] Mám tedy za to, ¾e u jednání veøejné správy, které mù¾e být podle povahy vìci nezákonným zásahem, má bìh objektivní (dvouleté) lhùty k podání ¾aloby zaèít a¾ od okam¾iku ukonèení dotyèného jednání, a nikoli, jak se domnívá vìt¹ina, od jeho zapoèetí. K zásahu podle mého názoru dojde ve smyslu § 84 odst. 1 vìty druhé s. ø. s. a¾ tehdy, kdy je dokonán-kdy jednání, v nìm¾ spoèívá a které, jak bylo vý¹e vylíèeno, trvá nìjakou dobu, tu del¹í, tu krat¹í, je dokonáno.
[10] Ohlednì subjektivní (dvoumìsíèní) lhùty pak mám za to, ¾e ji je nutno vykládat také s ohledem na to, ¾e ka¾dý zásah trvá urèitý èasový interval a ¾e o v¹ech aspektech zásahu, proti kterému chci ¾alovat, se mohu dozvìdìt opìt nejdøíve tehdy, je-li zásah dokonán. Pøedtím, ne¾ je dokonán, si mohu o zásahu je¹tì trvajícím uèinit øadu dílèích úsudkù. Nezøídka budu vìdìt o jeho povaze v¹e podstatné a doká¾u èasto i odhadnout, jak (a kdy a s jakými následky) s nejvìt¹í pravdìpodobností skonèí. Vìdìt to najisto mohu v¹ak a¾ nejdøíve v okam¾iku, kdy je jednání, v nìm¾ zásah spoèívá, dokonáno. Proto mám za to, ¾e i subjektivní lhùta k podání zásahové ¾aloby podle § 84 odst. 1 vìty první s. ø. s. zaèíná bì¾et teprve tehdy, a¾ je zásah dokonán. U subjektivní lhùty nicménì pøipou¹tím-a vìt¹ina na to vcelku trefnì poukazuje v bodì 38 svého stanoviska-, ¾e ji lze vykládat i pøísnìji, tak, ¾e k zapoèetí jejího bìhu mù¾e postaèit i to, ¾e do sféry ¾alobce se dostane informace o v¹ech podstatných aspektech zásahu, tedy, slovy vìt¹iny, takové informace, na jejich¾ základì mohl seznat, v èem jednání veøejné správy, je¾ má být nezákonným zásahem, spoèívá a ¾e je zamìøeno proti nìmu . Tyto informace jistì mù¾e získat v nìkterých pøípadech i pøedtím, ne¾ zásah bude dokonán.
[11] Chci zdùraznit, ¾e lhùty k podání ¾aloby vnímám podobnì jako vìt¹ina jako èasové omezení práva na soudní ochranu. Po svém marném uplynutí má lhùta nastolit právní jistotu v tom smyslu, ¾e nadále ji¾ nelze se proti pøíslu¹nému zásahu soudnì bránit. Proto bych pøirozenì pro pøedèasnost neodmítal ¾aloby, které byly podány pøed zapoèetím bìhu subjektivní
èi objektivní lhùty, jestli¾e ¾alobce-a èasto tomu tak u zásahù dlouhodobìj¹í povahy bude-u¾ v prùbìhu zásahu je schopen jej popsat a bránit se mu ¾alobou (zde ¾alobou zápùrèí).
[12] Nad rámec úvah týkajících se vìci posuzované roz¹íøeným senátem dodávám, ¾e ve výjimeèných pøípadech bych mo¾ná jako vèasnou pøipustil i ¾alobu po lhùtách v § 84 odst. 1 s. ø. s., pokud by ji ¾alobce podal bezprostøednì poté, co se fakticky stal zpùsobilým ji podat. Pøíkladem mù¾e být ¾alobce, jen¾-zùstaneme-li u pøíkladu s policistou bijícím demonstranta-zùstal následkem zásahu policisty nìkolik let v kómatu a ¾alobu podal neprodlenì po probuzení. Zde myslím, ¾e není kvùli vy¹¹ím principùm mravním hajitelné odmítnout ¾alobu pro marné uplynutí objektivní lhùty. Stejnì by-vymyslíme-li dal¹í absurdní pøíbìh-nebylo mo¾né odmítnout pro opo¾dìnost spoèívající v marném uplynutí subjektivní lhùty zásah spoèívající v tom, ¾e policista by demonstranta odvezl na pustý ostrov a tam jej zanechal, pøièem¾ demonstrant by se do civilizace, a tedy k mo¾nosti podat ¾alobu, dostal a¾ po nìkolika letech. Zásah by byl dokonán vysazením demonstranta na pustý ostrov (leda¾e bychom zásah extenzivnì vylo¾ili jako udr¾ování protiprávního stavu v podobì ponechání demonstranta na pustém ostrovì a jeho nedovezení do civilizace) a ve stejném okam¾iku by se demonstrant o nezákonném zásahu i dozvìdìl. ®e na ostrovì ve lhùtì dvou mìsícù od vysazení nemohl podat zásahovou ¾alobu je-domnívám se-zøejmé.
[13] Strach vìt¹iny o právní jistotu ji vede k nepøesvìdèivým závìrùm. Zøejmì je si toho vìdoma, kdy¾ spolu s vý¹e kritizovaným pojetím poèítání lhùt jedním dechem v bodì 57 upozoròuje, ¾e se nezabývala okruhem zásahù zcela specifických (pøedev¹ím s ohledem na obtí¾nou urèitelnost pùvodce zásahù, jejich pluralitu èi jiná specifika), svou povahou souvisejících s ochranou práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, napø. vyvolání nebo naopak neodstranìní a trpìní urèitého ne¾ádoucího stavu ovzdu¹í, hluku, apod., napø. jeho vy¹¹í ne¾ zákonem pøípustné zneèi¹tìní, koncentrace èi úroveò, lze-li z objektivního práva dovodit povinnost veøejné správy zajistit, aby prostøedí splòovalo pøedepsané vlastnosti (k tomu srov. Rozsudek è. j. 6 Aps 1/2013-51) . Dovozuji z tohoto ohranièení, ¾e v rámci takto vymezeného okruhu zásahù závìry vìt¹iny o bìhu ¾alobních lhùt nemají (èi nemusí) platit, jakkoli to vìt¹ina výslovnì neøíká. V èem má spoèívat jejich specifiènost jak se li¹í od zásahù jiných (Jde vskutku jen o zásahy v oblasti ¾ivotního prostøedí? Co napøíklad povinnost zajistit dostatek míst ve ¹kolkách, sjízdnost silnic, dostupnost lékaøské péèe?), ov¹em vìt¹ina neuvádí, tvrdíc, ¾e by vykroèila z pùdorysu otázky nyní rozhodované. Takovéto ponechání si zadních vrátek k budoucí korekci judikatury, uká¾e-li se vìt¹inou zastávané pojetí neudr¾itelným ve svìtle konkrétních pøípadù, je¾ se objeví, kvituji jako pragmatické a prozíravé. Více bych v¹ak ocenil, kdyby vìt¹ina pøi¹la s argumentací, která se slabinami vypoøádá, a ne je odsouvá k øe¹ení v neurèitém budoucnu.
Karel ©imka èlen roz¹íøeného senátu
Odli¹né stanovisko k rozsudku v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnil soudce Ale¹ Roztoèil. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudce Ale¹e Roztoèila k odùvodnìní rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, è. j.-160.
[1] Ztoto¾òuji se zcela s odli¹ným stanoviskem Karla ©imky. Nad rámec argumentù uvedených v jeho odli¹ném stanovisku uvádím ní¾e i nìkteré dal¹í dùvody, pro které nemohu s rozhodnutím vìt¹iny souhlasit.
[2] V prvé øadì odkazuji na své odli¹né stanovisko k usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 13. 10. 2015, è. j. 7 As 107/2014-53, è. 3334/2016 Sb. NSS, konkrétnì na jeho body 7 a¾ 12, které lze pøimìøenì vztáhnout i na projednávanou vìc a na kterém stále trvám.
[3] Názor vìt¹iny vytváøí pøeká¾ku pro projednání a zjednání nápravy stále pokraèujícího èi trvajícího objektivnì nezákonného jednání správních orgánù, tj. navozuje stav, kdy ten, jeho¾ práva jsou aktuálnì poru¹ována nezákonným jednáním veøejné správy, se nemù¾e domoci soudní ochrany. Takový zpùsob aplikace lhùt pro podání ¾aloby pova¾uji nejen za nesprávný a rozporný s principy demokratického právního státu, ale také za ojedinìlý i ve srovnání s jinými právními odvìtvími.
[4] V trestním právu zaèíná bì¾et promlèecí doba od ukonèení deliktního jednání (§ 34 odst. 2 trestního zákoníku), obdobnì je tomu i v oblasti správního trestání [srov. § 31 odst. 1 nového zákona o odpovìdnosti za pøestupky a øízení o nich (è. 250/2016 Sb.)], potud je nepøiléhavé srovnání uvedené v bodì 39 rozsudku.
[5] I v civilním právu napø. nelze dovozovat promlèení práva na náhradu ¹kody pøi pokraèujícím èi trvajícím protiprávním jednání ¹kùdce, které zapoèalo pøed dlouhou dobou, a to pøinejmen¹ím ve vztahu k té ¹kodì, která vznikla dílèími útoky èi protiprávním jednáním ¹kùdce v období, za nì¾ promlèecí doba dosud neuplynula (srov. rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu ÈR z 27. 9. 1974, 2 Cz 19/74, publ. pod è. Rc 38/1974 Sb. NS., které je stále pou¾itelné, viz § 620 obèanského zákoníku z roku 2012 a komentáø k tomuto ustanovení in: ©vestka, J., Dvoøák, J., Fiala, J.: Obèanský zákoník. Komentáø, sv. I, Praha, Wolters Kluwer, 2014.). Podobnì v zákonì è. 89/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem, je pro uplatnìní nároku na náhradu ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem stanovena pouze subjektivní, nikoli v¹ak objektivní lhùta (srov. § 32 odst. 1 cit. zákona). V dùsledku tedy mù¾e nastat u trvajícího èi pokraèujícího nezákonného jednání správního orgánu pùsobícího ¹kodu paradoxní situace, kdy po¹kozenému bude podle restriktivního výkladu roz¹íøeného senátu odepøena soudní ochrana ve správním soudnictví pro zme¹kání objektivní lhùty k podání zásahové ¾aloby, nicménì v civilním soudnictví mù¾e být ¾aloba na náhradu ¹kody zpùsobené takovým nezákonným zásahem projednána.
[6] V neposlední øadì pak je tøeba poukázat na to, jak Ústavní soud aplikuje zcela obdobné ustanovení § 72 odst. 5 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Napø. v nálezu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02, Ústavní soud uvedl: Pøedtím, ne¾ Ústavní soud stí¾nost meritornì posoudí, musí ovìøit, zda byly splnìny formální procesní podmínky pro projednání vìci, mimo jiné byla-li ústavní stí¾nost podána ve lhùtì podle § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znìní v rozhodné dobì. Ústavní stí¾nost smìøuje proti tzv. jinému zásahu orgánu veøejné moci, který spoèívá v odepøení vydání potvrzení podle § 6 odst. 1 písm. d) ¾ivnostenského zákona, resp. v evidenci daòového nedoplatku na osobním daòovém úètu stì¾ovatele. Spoèívá-li zásah orgánu veøejné moci v evidenci daòového nedoplatku, jde o zásah svým charakterem trvající do okam¾iku, kdy daòový nedoplatek pøestane být na osobním daòovém úètu evidován. Lhùta k podání
ústavní stí¾nosti proti trvajícímu zásahu tak nemù¾e uplynout, dokud tento zásah trvá. Ústavní soud proto konstatuje, ¾e ústavní stí¾nost byla podána ve lhùtì stanovené zákonem o Ústavním soudu, pøesto¾e bylo zji¹tìno, ¾e stì¾ovateli byla skuteènost, ¾e je u nìj evidován daòový nedoplatek a ¾e jeho ¾ádosti o vydání potvrzení o bezdlu¾nosti nelze vyhovìt, oznámena ji¾ jinými, døívìj¹ími sdìleními.
[7] Ostatnì i roz¹íøený senát v jiných pøípadech vykládá lhùty v zájmu efektivního zachování práva na pøístup k soudu benevolentnìj¹ím zpùsobem. V usnesení ze dne 13. 9. 2016, è. j. 5 As 194/2014-36, è. 3470 Sb. NSS, dovodil nutnost upøednostnìní práva na pøístup k soudu právì pøed zájmem na právní jistotì dotèených osob, právì s argumentem, ¾e není mo¾né pøipustit to, aby uplynutím èasu se nezákonná regulace, která je znovu a znovu aplikována, stala ji¾ nedotknutelnou (srov. body 23 a 24 cit. usnesení).
[8] S ohledem na vý¹e uvedené mi není zøejmé, proè právì ve správním soudnictví je tøeba výkladem ustanovení o lhùtách k podání ¾aloby na ochranu proti nezákonnému zásahu uzavírat cestu k nápravì nezákonného jednání veøejné správy, zejména pokud se vìt¹ina dovolává principù jednoty a bezrozpornosti právního øádu (srov. bod 45 rozsudku).
Ale¹ Roztoèil èlen roz¹íøeného senátu