Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r1837.asp
Timestamp: 2017-10-22 06:29:28+00:00
Document Index: 173711225

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 16', 'art. 47', 'art. 48', 'art. 50', 'art. 51', 'art. 39', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 12', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 22', 'art. 15', 'art. 35', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 1965", 'arrêt\n', 'arrêt ', 'arrêt ']

N° 1837 - Avis de M. Daniel Fasquelle sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (n°1549)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 juillet 2009
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LE PROJET DE LOI relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (n° 1549),
Voir le numéro : 1549
I.— LE PROJET DE LOI PRÉSENTÉ PAR LE GOUVERNEMENT RÉPOND DE MANIÈRE PERTINENTE AUX PROBLÈMES POSÉS PAR L’ÉVOLUTION DES JEUX D’ARGENT ET DE HASARD 11
A.— LE DROIT DES JEUX D’ARGENT ET DE HASARD DOIT ÊTRE ADAPTÉ 11
1. Le droit positif interdit largement les jeux d’argent et de hasard en ligne 11
a) Les différents types de jeux et leur importance 11
b) Le droit des jeux en vigueur ignore les jeux en ligne 12
2. Cette interdiction est peu efficace et incompatible avec les exigences du droit communautaire 14
B.— LE PROJET DE LOI PERMETTRA UNE RÉGULATION CRÉDIBLE ET ÉQUILIBRÉE DU MARCHE DES JEUX EN LIGNE 15
1. Une ouverture du marché maîtrisée 15
2. Des opérateurs illégaux combattus 16
3. Une concurrence équitable 16
4. Une politique cohérente et justifiée 16
II.— DES AMÉLIORATIONS PEUVENT ÊTRE APPORTÉES AU PROJET DE LOI 19
A.— DES RISQUES D’INCOMPATIBILITÉS AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE SUBSISTENT 19
1. Les services de jeux en ligne sont soumis au droit commun de la liberté d’établissement et de prestation de service et au contrôle de la CJCE 19
a) La jurisprudence de la CJCE 19
b) Les procédures d’infraction initiées par la Commission européenne 22
2. Au regard de ces exigences, certaines dispositions du projet de loi sont problématiques 23
a) Les observations faites par la Commission suite à la notification du projet de loi 23
b) L’analyse faite par votre rapporteur et les modifications à apporter 23
B.— IL EST INDISPENSABLE QUE LE MODÈLE ÉCONOMIQUE PROPOSÉ AUX OPÉRATEURS DE JEUX EN LIGNE AGRÉÉS SOIT ATTRACTIF 23
1. Une partie des consommateurs pourrait être tentée de continuer à jouer sur des sites non agréés 24
a) En l’état actuel du texte, les services proposés par des sites non agréés resteront attractifs pour certains joueurs 24
b) Les difficultés techniques de la lutte contre l’offre illégale 25
2. Les modalités de taxation des nouveaux opérateurs sont la clé du problème 26
C.— LES RÉPERCUSSIONS DOIVENT ÊTRE PRISES EN COMPTE DE MANIÈRE ÉQUITABLE POUR LES FILIÈRES HIPPIQUE, SPORTIVE ET TOURISTIQUE 26
D.— LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS DOIT ENCORE ÊTRE ACCRUE 27
E.— LES CONDITIONS D’UNE CONCURRENCE ÉQUITABLE ENTRE LES OPÉRATEURS AGRÉÉS DOIVENT ÊTRE ÉTABLIES 27
I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 29
Chapitre Ier : Dispositions relatives à l’ensemble du secteur des jeux d’argent et de hasard 35
Article premier: Régime d'encadrement des jeux d'argent et de hasard 35
Article 2 : Définition des différents types de paris 35
Article 3 : Interdiction générale du jeu des mineurs 35
Article 4 : Encadrement de l'offre de paris sportifs à cote 35
Chapitre II: Les catégories de jeux et paris en ligne soumis à agrément 35
Article 5 : Définition des éléments constitutifs de l'offre de jeux et de paris en ligne 35
Article 6 : Autorisation des paris hippiques en ligne sous la forme mutuelle 35
Article 7 : Autorisation des paris sportifs en ligne 36
Article 8 : Règles applicables à la prise de paris en ligne 36
Article 9 : Autorisation des jeux de cercle en ligne 36
Chapitre III : Les obligations des entreprises sollicitant l’agrément d’opérateur de jeux en ligne 36
Article 10 : Obligation de transparence pour les opérateurs en ligne 36
Article 11 : Obligation de transparence de l'offre de jeux et de paris 37
Article 12 : Obligation de contrôler l'identité des joueurs 37
Article 13 : Obligations relatives aux transactions financières effectuées par les opérateurs en ligne 37
Article 14 : Obligation de protéger les données à caractère personnel et la vie privée 37
Article 15 : Définition d'un cahier des charges pour chaque type de jeux ou de paris 37
Chapitre IV : Régime de délivrance des agréments 37
Article 16 : Délivrance des agréments par l'Autorité de régulation des jeux en ligne 37
Chapitre V : Les obligations des opérateurs agréés de jeux en ligne 38
Article 17 : Obligation des opérateurs agréés de se soumettre à une certification 38
Article 18 : Obligation pour les opérateurs agréés de mettre en place un site Internet en « .fr » 38
Article 19 : Interdiction de la vente à perte et obligations comptables des opérateurs agréés 38
Article 20 : Obligations de prévenir la participation des mineurs ou des interdits de jeu et de prévenir l'addiction 39
Article 21 : Obligation de rendre compte à l'Autorité de régulation des jeux en ligne 39
Article 22 : Obligation d'archivage sur un support matériel situé en France métropolitaine 39
Article 23 : Prévention des conflits d'intérêts 40
Article 24 : Renvoi au décret 40
Chapitre VI : L’Autorité de régulation des jeux en ligne 40
Article 25 : Missions de l’ARJEL 40
Article 26 : Composition de l’ARJEL 40
Article 27 : Prévention des conflits et respect du secret professionnel au sein de l’ARJEL 40
Article 28 : Fonctionnement interne de l’ARJEL 40
Article 29 : Catégories de données que les opérateurs doivent mettre à la disposition permanente de l’ARJEL, pour réaliser le contrôle des opérations de jeux en ligne 41
Article 30 : Modalités d’instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dans le secteur des jeux en ligne 41
Article 31 : Droit de communication de l’ARJEL à l’administration fiscale et de l’administration fiscale à l’ARJEL 41
Article 32 : Pouvoir de conciliation de l’ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un opérateur 41
Article 33 : Composition de la commission des sanctions 41
Article 34 : Pouvoirs d’investigation de l’ARJEL 41
Article 35 : Régime des sanctions prononcées par l’ARJEL 42
Article 36 : Respect des droits de la défense dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de sanctions 42
Article 37 : Renvoi au décret 42
Chapitre VII : Dispositions fiscales 42
Article 38 : Droit fixe dû par les opérateurs de jeux et paris en ligne 42
Article 39 : Aménagement des prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs et sur les jeux de cercle en ligne 42
Article 40 : Aménagement des prélèvements sociaux sur les paris hippiques et sportifs et les jeux de cercle en ligne 43
Article 41 (article L. 136-8 du code de la sécurité sociale) : Aménagement de la CSG applicable aux jeux réalisés dans les casinos et aux jeux exploités par la Française des Jeux 44
Article 42 (ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) : Aménagement de la CRDS applicable aux jeux réalisés dans les casinos aux paris hippiques et aux jeux exploités par la Française des Jeux 44
Article 43 (articles 1609 novovicies, 1609 tricies, 1609 untricies et 1609 duotricies [nouveaux] du code général des impôts, article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) : Aménagement du prélèvement au profit du Centre national pour le développement du sport 44
Article 44 (article 261 E du code général des impôts) : Exonération de TVA des sommes misées sur les paris sportifs 45
Article 45 (articles 919 A, 919 B et 919 C du code général des impôts, article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985, article 139 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, article 6 de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986) : Suppression des droits de timbre et coordination en matière de prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs 45
Article 46 (articles L. 2333-54 et L. 2333-56 du code général des collectivités territoriales) : Aménagement de l’assiette du prélèvement progressif de l’État sur le produit des casinos 45
Chapitre VIII : Mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d’argent 46
Article 47 : Sanctions pénales des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 46
Article 48 : Sanctions pénales pour le fait d’émettre ou de diffuser de la publicité en faveur d’un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard 46
Article 49 : Renforcement des pouvoirs de la police judiciaire en matière de lutte contre les sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 46
Article 50 : Conditions du blocage de l’accès à un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard 46
Article 51 (article L. 563-2 du code monétaire et financier) : Interdiction des mouvements ou transferts de fonds en provenance et à destination des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 46
Chapitre IX : Dispositions relatives à l’exploitation des manifestations sportives 47
Article 52 (articles L. 334-1 et L. 334-2 [nouveaux] du code du sport) : Encadrement de l’utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou compétitions sportives 47
Chapitre X : Dispositions relatives aux activités de jeux et paris placées sous le régime de droits exclusifs 47
Article 53 (article 2 de la loi du 2 juin 1891) : Adaptation du cadre juridique des courses de chevaux 47
Article 54 : Conventions pluriannuelles entre l’État et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d’offre publique de jeux et paris 48
Article 55 (article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984, article 2 de la loi du 12 juillet 1983) : Autorisation des jeux faisant appel à des résultats sportifs et des cessions de machines à sous 48
Chapitre XI : Dispositions transitoires et finales 48
Article 56 : Entrée en vigueur 48
Article 57 : Régime transitoire applicable au PMU et à la Française des Jeux 48
Article 58 : Rapport d’évaluation sur les conditions et les effets de l’ouverture à la concurrence du marché des jeux et paris en ligne 49
« Peut-il y avoir quelque vertu à jouer ? »
« Ceux qui ne jouent jamais, de telle sorte qu’ils ne disent rien d’agréable et qu’ils se rendent à charge en repoussant les choses agréables que les autres disent avec modération, pèchent à la vérité, mais moins que ceux qui donnent dans l’excès contraire en jouant trop. »
Saint-Thomas d’Aquin, Somme théologique, (IIa-IIae, q. 168, art. 2 et 4)
Le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, qui fait l’objet du présent rapport pour avis, répond à la nécessité d’adapter notre droit aux mutations engendrées par le développement d’Internet et la construction européenne.
Les jeux d’argent et de hasard sont un élément de notre patrimoine national. Aux comptoirs des bars-tabac, sur les tribunes des hippodromes ou dans les salles de jeux des casinos, des millions de français goûtent, chaque année, au plaisir du jeu. Les activités de jeux sont également une source de financement considérable pour l’État et les collectivités territoriales ; la filière du cheval et un grand pan de l’économie du tourisme en vivent. Ces activités ont été constamment contrôlées pour éviter qu’elles ne soient détournées à des fins criminelles ou qu’elles ne ruinent ceux qui en deviennent dépendants.
Ancré dans nos traditions, le jeu est devenu un reflet de notre modernité. En effet, Internet a été le vecteur de la diffusion de jeux illégaux au regard du droit français. Des sites de jeux en ligne, généralement hébergés sur des serveurs localisés à l’étranger, dans des pays où ces jeux sont autorisés et soumis à de faibles prélèvements publics, sont accessibles dans le monde entier y compris en France. Par leur intermédiaire, le jeu en ligne est déjà entré massivement dans les mœurs de nos concitoyens. À cette évolution technique est venue s’ajouter la pression du droit communautaire, qui a fait peu à peu entrer dans le « marché unique » les services de jeux en ligne, et incite à l’ouverture du marché.
En réservant les jeux en ligne à quelques opérateurs nationaux, l’État français perd donc de l’argent, s’empêche de contrôler une activité porteuse de risques et est en infraction avec ses engagements européens. Il était temps de mettre un terme à cette situation. Il faut saluer la détermination du Gouvernement à agir en ce sens et l’équilibre du texte qu’il propose pour parvenir à cette fin.
I.— LE PROJET DE LOI PRÉSENTÉ PAR LE GOUVERNEMENT RÉPOND DE MANIÈRE PERTINENTE AUX PROBLÈMES POSÉS PAR L’ÉVOLUTION DES JEUX D’ARGENT ET DE HASARD
A.— LE DROIT DES JEUX D’ARGENT ET DE HASARD DOIT ÊTRE ADAPTÉ
1. Le droit positif interdit largement les jeux d’argent et de hasard en ligne
a) Les différents types de jeux et leur importance
• Comme le rappelle Jean-Baptiste Darracq dans sa thèse, « l’État et le jeu forment un couple ancien aux relations complexes et paradoxales. De leurs rapports naît un droit spécifique marqué par des règles originales mais aussi un secteur économique générant des richesses considérables dont l’État est le principal bénéficiaire » (1).
Les jeux d’argent et de hasard peuvent être classés selon plusieurs critères, notamment la part de hasard qu’ils comportent (2), la façon dont intervient l’organisateur du jeu dans le jeu (3) et le support de jeu.
• Pour se faire une idée de l’importance des différents segments du marché des jeux, il est nécessaire de définir quelques termes clés. Le chiffre d’affaire des opérateurs correspond à la somme des mises des joueurs. Le rapport entre la somme des gains et des mises est appelé taux de retour aux joueurs. La différence entre les mises et les gains est le produit brut des jeux.
CHIFFRE D’AFFAIRES, PRODUIT BRUT DES JEUX ET TAUX DE RETOUR
AUX JOUEURS PAR SEGMENT DE MARCHÉ EN FRANCE EN 2006
Taux de retour aux joueurs (TRJ)
Prélèvements rapportés aux PBJ
Prélèvements rapportés aux mises
Source : Rapport de la mission sur l’ouverture du marché des jeux d’argent et de hasard confié à Bruno Durieux, mars 2008
Alors que le produit brut des jeux total français est du même ordre de grandeur que celui des autres pays européens de taille comparable, le produit brut des jeux de casinos est bien supérieur. Les jeux de paris français portent par ailleurs largement sur les courses de chevaux, et relativement peu sur les paris sportifs, que seule la Française des jeux est habilitée à organiser.
PRODUIT BRUT DES JEUX EN FRANCE ET DANS L’UNION EUROPÉENNE
PAR SEGMENT DE MARCHÉ EN 2003
3 085 200
51 526 518
7 513 908
22 980 723
9 675 162
8 866 836
2 454 887
Source : Étude sur les services de jeux au sein du marché intérieur de l’Union européenne, Institut Suisse de droit comparé, 2006
b) Le droit des jeux en vigueur ignore les jeux en ligne
• À l’exception de l’article 4 de la loi n° 1891-06-02 du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, qui dispose que quiconque aura engagé ou confié un pari aux organisateurs de paris sur les courses de chevaux illicites sera réputé complice de cette illéicité, il n’existe pas en droit français de répression pénale de la simple participation à des jeux d’argent.
Des dispositions existent cependant, qui visent à détourner les particuliers de cette activité. Ainsi l’article 1965 du code civil dispose que la loi n'accorde aucune action pour une dette du jeu ou pour le paiement d'un pari. L’article 1967 du même code dispose quant à lui que dans aucun cas le perdant ne peut répéter ce qu'il a volontairement payé, à moins qu'il n'y ait eu, de la part du gagnant, dol, supercherie ou escroquerie. La loi refuse ainsi de faire intervenir le juge pour le paiement et le remboursement des flux financiers de jeux illégaux (4). Deux dispositions ont par ailleurs été introduites dans la loi n° 207-287 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. La première institue un mécanisme de blocage administratif des flux financiers provenant des organisateurs de jeux d’argent et de hasard illégaux. La seconde oblige les hébergeurs de contenus et les fournisseurs d’accès à Internet à mettre en place un dispositif facilement accessible et visible permettant de signaler à leurs abonnés l’identité des sites tenus pour répréhensibles par les autorités publiques compétences, ainsi que de signaler les risques encourus par eux du fait d’actes de jeux réalisés en violation de la loi. Il faut toutefois signaler que les décrets d’application de ces deux dispositions n’ont pas été édictés.
• N’étant pas consolidé dans un texte unique, le droit en vigueur ne comporte pas non plus d’interdiction générale d’organiser des jeux d’argent et de hasard. Cependant, il existe des interdictions spécifiques qui couvrent tous les jeux d’argent et de hasard. La loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries dispose ainsi que les loteries de toute espèce sont prohibées. La loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard dispose qu’est puni le fait de participer à la tenue d'une maison de jeux de hasard où le public est librement admis, de même que d'établir ou de tenir sur la voie publique et ses dépendances ainsi que dans les lieux publics ou ouverts au public et dans les dépendances, même privées, de ceux-ci tous jeux de hasard non autorisés par la loi dont l'enjeu est en argent. La loi du 2 juin 1891 dispose quant à elle qu’aucun champ de courses ne peut être ouvert sans l'autorisation préalable du ministre de l'agriculture.
• Il existe des dérogations à ces interdictions, qui permettent l’organisation de jeux d’argent et de hasard dans un cadre régulé. Ainsi dans certaines communes (par exemple les stations balnéaires, thermales ou climatiques) peuvent être ouverts des casinos à certaines conditions. Les casinos doivent offrir trois types de services : restauration, spectacles et jeux. Ils sont autorisés sur demande de la commune, après enquête administrative, par décision du ministre de l’intérieur (5). Des cercles de jeux au sein desquels sont pratiqués des jeux d’argent et de hasard, peuvent aussi être autorisés par le ministère de l’intérieur (6). Les paris sur les courses de chevaux sont autorisés dans un cadre précisément organisé, sous la tutelle du ministère de l’agriculture (7). La Française de jeux organise enfin, sur deux bases législatives distinctes, des jeux de loteries et des paris sportifs (8).
Les jeux en ligne ne sont pas soumis, aujourd’hui, à un régime juridique spécifique en droit français. Ainsi sont-ils par principe soumis aux interdictions existantes mais peuvent-ils bénéficier de dérogations. La Française des jeux a été autorisée à développer des jeux en ligne. Elle a ainsi édicté, sur le fondement du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 modifié, un « règlement général des jeux de loterie instantanée de La Française des jeux offerts par Internet ». Des jeux sont aussi offerts, en application du « règlement général des jeux de La Française des jeux offerts par terminal en libre service » du 10 mars 2005, sur des terminaux dédiés utilisés de manière autonome par le joueur. Le « rapido », considéré comme trop addictif, a été exclu de la liste des jeux en ligne. Le PMU organise quant à lui des paris hippiques à distance.
2. Cette interdiction est peu efficace et incompatible avec les exigences du droit communautaire
• Les services offerts par des opérateurs de jeux en ligne localisés à l’étranger se sont largement développés depuis la fin des années 1990, profitant de l’essor d’Internet et de la souplesse des régulations étrangères.
En l’absence d’outils permettant de restreindre efficacement l’accès à ces services, d’une réglementation française et européenne permettant de poursuivre ces opérateurs, et d’une action résolue des pouvoirs publics pour lutter contre eux, le volume financier que représentent annuellement les mises de joueurs en ligne résidant en France est devenu significatif. Comme le rappelle le rapport Durieux, « selon les estimations d’un rapport du CERT-LEXSI basées sur les rapports d’activité des grands opérateurs étrangers, en 2005, en France, l’activité illégale des jeux en ligne représentait entre 300 et 400 millions d’euros annuels de produit brut des jeux alors que l’activité légale des jeux à distance de la Française des jeux (FDJ) et du Pari mutuel urbain (PMU) ne représentait que 110 millions d’euros de produit brut des jeux. Cela signifie qu’environ 75 % de l’activité des jeux à distance en France est illégale actuellement ».
L’existence de ce marché parallèle des jeux en ligne nuit aux finances publiques et aux filières que le jeu légal finance puisque l’État ne prélève sur eux aucune taxe. Elle nuit aux consommateurs puisque rien ne garantit que les mesures de lutte contre l’addiction et le jeu des mineurs soient mises en place par les opérateurs illégaux. Elle nuit aux opérateurs existants puisqu’ils sont dans une situation de concurrence inégale avec les opérateurs illégaux.
• La nécessité d’agir était d’autant plus pressante qu’à partir de la fin de l’année 2006 la commission européenne avait engagé des procédures d’infraction l’encontre de onze États membres, se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes et sur une étude relative aux aspects juridiques et économiques des jeux de hasard dans le marché intérieur de l’Union européenne commandée à l’institut suisse de droit comparé. Dans l’avis notifié à la France, la commission considère qu’en imposant des restrictions sur la prestation et la promotion des services de paris sportifs par des opérateurs légalement établis et qui ont légalement obtenu des licences dans un autre État membre de l’espace économique européen, et qu’en ne poursuivant pas une politique visant à réduire les occasions de jeu d’une manière cohérente et systématique, la France a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 du traité CE. La mission conduite par Bruno Durieux soulignait toutefois les « incertitudes du cadre juridique communautaire actuel qui résultent de l’absence de directive réglementant le secteur des jeux au sein de l’Union et d’une jurisprudence qui semble claire sur les principes mais qui permet des interprétations variées quant aux modalités de mise en œuvre des réglementations nationales » (9).
B.— LE PROJET DE LOI PERMETTRA UNE RÉGULATION CRÉDIBLE ET ÉQUILIBRÉE DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE
L’économie du projet de loi repose sur deux piliers : l’encadrement de l’activité des opérateurs de jeux en ligne légaux, afin que les objectifs traditionnels de la politique d’encadrement des jeux puissent être atteints (protection des consommateurs et lutte contre la criminalité) et qu’une concurrence équitable avec les opérateurs physiques soit assurée ; la lutte contre les opérateurs de jeux en ligne illégaux afin que les opérateurs légaux ne soient pas concurrencés de manière inéquitable.
1. Une ouverture du marché maîtrisée
Si le projet de loi « libéralise » les jeux en ligne, il ne permettra pas pour autant de jouer à n’importe quel jeu d’argent et de hasard dans n’importe quelles conditions.
La gamme de jeux qui seront autorisés est limitée au pari mutuel hippique (art. 6), aux paris sportifs (art. 7) et à certains jeux de cercle (art. 9). En pratique, le pouvoir réglementaire fixera, après consultation des acteurs du monde hippique et sportifs, la liste des courses et des événements de compétition pouvant servir de supports aux paris. Il fixera également la liste des jeux de cercles autorisés, le gouvernement ayant prévu de n’autoriser que le poker.
Afin que la politique de l’État en matière de jeu soit effective, seuls les opérateurs agréés respectant un certain nombre d’obligations seront autorisés à offrir des services de jeux en ligne (art. 16). Une autorité de régulation sera instituée afin d’attribuer les agréments.
2. Des opérateurs illégaux combattus
La lutte contre les opérateurs illégaux est le corrélat nécessaire d’une ouverture à la concurrence maîtrisée. Si les opérateurs non agréés peuvent continuer à proposer impunément des services de jeux en ligne, l’agrément n’aura pas d’intérêt pour les joueurs et les opérateurs.
Afin de renforcer les moyens de lutte existants, le projet de loi prévoit des sanctions (art. 47 et art. 48), le blocage des services par les hébergeurs de contenu ou les opérateurs de réseaux de communications électroniques (art. 50) et le blocage des flux financiers à destination et en provenance des opérateurs de jeux en ligne illégaux (art. 51).
3. Une concurrence équitable
Le nouveau cadre juridique doit instituer une juste concurrence entre opérateurs légaux existants et nouveaux entrants sur le marché.
Pour ce faire, les prélèvements qui s’appliquent aux paris hippiques et sportifs en ligne et sur le réseau physique seront harmonisés (art. 39 à 44). Il paraît essentiel d’encadrer la vente à perte afin d’éviter que la mise en place du marché ne conduise les nouveaux opérateurs à des pratiques ruineuses pour « capter » la clientèle la plus large possible (art. 19).
4. Une politique cohérente et justifiée
Les obligations imposées aux opérateurs agréés serviront les objectifs traditionnels de la politique des jeux en ligne, rappelés à l’article 1er du projet de loi.
Des mesures d’interdiction de l’accès aux sites des mineurs et de prévention de l’addiction devront être mises en œuvre par l’organisateur de jeux en ligne (art. 20). La fixation d’un taux maximal de retour aux joueurs permettra elle aussi de protéger le consommateur (art. 12).
L’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeux ainsi que la prévention des activités frauduleuses ou criminelles et du blanchiment d’argent seront assurées par le contrôle de la capacité financière de l’opérateur avant attribution de l’agrément (art. 10), des exigences de transparence financière (art. 12 et 13), l’archivage en temps réel de toutes les données sur un serveur situé en France (art. 22).
De manière générale, les opérateurs devront respecter un cahier des charges précis élaboré par l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL – art. 15), qui aura la possibilité de prononcer des sanctions à l’encontre des opérateurs qui méconnaîtraient leurs obligations (art. 35).
II.— DES AMÉLIORATIONS PEUVENT ÊTRE APPORTÉES AU PROJET DE LOI
A.— DES RISQUES D’INCOMPATIBILITÉS AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE SUBSISTENT
1. Les services de jeux en ligne sont soumis au droit commun de la liberté d’établissement et de prestation de service et au contrôle de la CJCE
a) La jurisprudence de la CJCE
• Il n’existe pas de droit communautaire dérivé s’appliquant au secteur des jeux d’argent et de hasard. Les jeux d’argent et de hasard sont en effet explicitement exclus du champ d’application des directives « commerce électronique » (2000/31/CE) et « services » (2006/123/CE), « compte tenu de la spécificité de ces activités qui entraînent de la part des États membres la mise en œuvre de politiques touchant à l’ordre public et visant à protéger les consommateurs ». Il est donc nécessaire de se référer au traité instituant la communauté européenne (traité CE). La cour de justice des communautés européenne considère depuis l’arrêt Schindler que l’activité permettant aux utilisateurs de participer à un jeu contre rémunération est un service au sens de l’article 50 du traité CE (10). Les jeux d’argent et de hasard entrent de ce fait dans le champ d’application des articles 43 et 49 du traité CE relatifs à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services. Non seulement toute législation discriminatoire à l’encontre des personnes établies dans d’autres États membre est interdite, mais aussi toute réglementation restrictive des États doit être considérée comme une entrave à ces libertés (11). Elle ne pourra être appliquée que si elle est fondée sur une raison impérieuse d’intérêt général et nécessaire et proportionnée au regard de l’objectif poursuivi.
• Compte tenu des particularités du secteur des jeux d’argent et de hasard, la CJCE admet assez largement que, pour des raisons impérieuses d’intérêt général, les États membres de l’Union européenne instituent des réglementations restrictives. Elle a établi plusieurs conditions cumulatives.
- L’existence de motifs légitimes : la CJCE admet que le fait de confier à un seul organisme des droits exclusifs pour l’offre de jeux d’argent n’est pas contraire au droit communautaire, sous réserve que cette exclusivité canalise l’envie de jouer et l’exploitation des jeux (protection des consommateurs), et prévienne les risques d’une telle exploitation frauduleuse et criminelle (lutte contre la criminalité) (12).
- La nécessité et la proportionnalité des restrictions instituées : la Cour de justice a jugé qu’« il faut que les mesures fondées sur de tels motifs soient propres à garantir la réalisation des objectifs visés et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre » (13).
- La cohérence avec le reste des politiques de jeux : la Cour de justice a jugé que les restrictions à la libre prestation de services doivent faire partie d’une politique de canalisation du jeu cohérente et systématique ; ainsi les États membres ne sauraient invoquer des raisons impérieuses d’intérêt général liées à la protection des consommateurs, tout en poursuivant parallèlement une politique active du développement du jeu à travers leurs monopoles nationaux (14).
• Cette jurisprudence a conduit la Cour de justice à condamner certains États membres : la Grèce pour le monopole institué au profit des casinos sur tous les jeux électriques, électromécaniques et électroniques, en 2006 (15) et l’Italie, pour le renouvellement des concessions pour les paris hippiques sans mise en concurrence, en 2007 (16).
La Cour de justice a toutefois admis la licéité de l’attribution d’un monopole pour l’exploitation des machines à sous par un organisme public (17), que seuls certains organismes soient autorisés à collecter des paris sur les événements sportifs (18), mais aussi que la concession de l’exploitation et la pratique des jeux de hasard ou d’argent aux salles de casinos existant dans les zones de jeu permanentes ou temporaires soient instituées par décret-loi (19).
De nombreuses questions n’ont pas été tranchées par la Cour de justice, notamment s’agissant de la procédure d’agrément et de l’application du principe de reconnaissance mutuelle. La Cour de justice a cependant reconnu « qu’un système de licence peut constituer un mécanisme efficace de contrôle des opérateurs de jeux afin de prévenir l’exploitation de ces activités à des fins frauduleuses et criminelles » (cf. Hef-fermehl E. et Verbiest T., jeux d’argent en ligne, l’impact de l’arrêt Placanica, RLDI 2007/27, n° 901). Cette question est encore incertaine comme l’explique Jean-Philippe Thiellay dans ses conclusions sur l’arrêt du Conseil d’État du 9 mai 2008, société Zeturf Limited : « la CJCE n’est jamais allée jusqu’à reconnaître un principe d’équivalence » malgré les invitations de ses avocats généraux à « prendre en considération les contrôles et vérifications déjà effectuées dans un État membre d’établissement ».
Questions à trancher dans les affaires en cours dont la Cour de justice est saisie :
- Affaire C-116/09 Formato e.a., affaire C-235/08 Langer, affaire C-64/08 Engelmann. La réglementation d’un État, qui réserve l’exploitation des jeux de hasard exclusivement à des sociétés qui possèdent leur siège sur le territoire de cet État, est-elle incompatible avec l’article 43 CE ? Lorsqu’un État est globalement dépourvu de politique cohérente et systématique de restriction des jeux de hasard, tout monopole national de certains jeux de hasard est-il incompatible avec les articles 43 CE et 49 CE ? Une disposition nationale qui octroie pour une période déterminée les concessions d’exploitation de jeux de hasard et d’établissements de jeux sur la base d’une réglementation qui exclut de l’appel d’offre les candidats de l’espace communautaire est-elle contraire aux articles 43 CE et 49 CE ?
- Affaire C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Baw International. Un régime d’exclusivité en faveur d’une entité, opposé à un prestataire de services établi dans un autre État membre, dans lequel il fournit de façon légale des prestations analogues (et qui ne dispose d’aucun établissement physique dans l’État concerné) constitue-t-il une entrave aux articles 49 CE 43 CE et 56 CE ? Un régime d’exclusivité en faveur d’une entité unique pour certains types de jeux et l’extension de ce régime « à tout le territoire national, y compris l’Internet » est-il incompatible avec le droit communautaire ?
- Affaire C-258/08 Ladbrokes Betting & Gaming et Ladbrokes International. Une politique nationale restrictive en matière de jeux de hasard qui contribue effectivement à ce que les objectifs recherchés par la réglementation nationale concernée soient atteints en faisant en sorte que, grâce à l’offre réglementée de jeux de hasard, les paris conservent des dimensions plus restreintes que ce ne serait le cas en l’absence du système national de régulation, répond-elle à la condition formulée dans la jurisprudence Gambelli ? Le juge national est-il tenu, à chaque fois, d’examiner la question de savoir si la mesure à prendre correspond comme telle et en soi dans les circonstances concrètes de l’espèce aux conditions de la jurisprudence Zenatti ? De même dans le cadre d’une procédure civile ? Dans un système d’autorisation fermé, l’autorité compétente d’un État membre peut-il interdire à une personne, qui a déjà obtenu une autorisation dans un autre État membre pour fournir ses services via Internet, de fournir aussi ses services via Internet, sans violer l’article 49 CE ?
- Affaire C-153/08 commission contre Espagne. Une législation fiscale imposant les gains tirés d’une participation à tous les types de loteries, jeux et paris organisés en dehors d’un État, alors que les gains procurés par certains types de loteries, jeux et paris organisés dans cet État sont exemptés de l’impôt sur le revenu, est-elle incompatible avec les articles 49 CE et 36 de l’Accord sur l’EEE ?
- Affaire C-46/08 Carmen Media Group. Le prestataire de services doit-il être également autorisé, conformément aux dispositions de l’État membre dans lequel il est établi, à fournir le service dans ledit État membre, au regard de l’article 49 CE ? L’article 49 CE s’oppose-t-il à un monopole d’État en matière d’organisation de paris sportifs et de loteries lorsque d’autres jeux de hasard peuvent être fournis par des prestataires de services privés, et que les différentes réglementations juridiques reposent sur la compétence législative distincte des Länder et de l’État fédéral ? L’article 49 CE s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui laisse à la libre discrétion de l’autorité chargée de délivrer les autorisations l’octroi d’une autorisation pour l’organisation et la médiation de jeux de hasard, même s’il est satisfait aux conditions d’octroi prévues par la loi ?
- Affaire C-55/08 Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. Le fait que seul l’État ait le droit d’exploiter des jeux de hasard ou d’argent et d’instaurer des concours de paris mutuels est-il conforme aux règles de droit communautaire qui établissent les principes de libre prestation de services, de libre concurrence et d’interdiction des monopoles d’État ? De même l’interdiction de faire de la publicité à l’égard des jeux de hasard et d’argent, s’ils sont l’objet essentiel du message (exception faite de l’entité unique autorisée), est-elle contraire à ces principes communautaires ?
- Affaire C-203/08 Sporting Exchange. Dans le cadre d’un système d’agrément fermé applicable sur un territoire pour l’offre de services en matière de jeux de hasard, les autorités d’un État peuvent-elles interdire à une personne d’offrir ces services via Internet alors que celle-ci a déjà obtenu un agrément dans un autre État membre sans violer l’article 49 CE ? Le principe d’égalité et l’obligation de transparence qui découlent de l’article 49 CE, sont-ils applicables à la procédure d’octroi d’un agrément relatif à la proposition de services en matière de jeux de hasard dans un système d’agrément unique ? Dans un système d’agrément unique institué par la loi, la prolongation de l’agrément du détenteur existant de l’agrément sans que des concurrents potentiels ne se voient offrir la chance d’entrer en concurrence pour cet agrément peut-il constituer un moyen approprié et proportionné afin de tenir compte de raisons impérieuses d’intérêt général ? À quelles conditions ?
- Affaire C-212/08 Zeturf. Un régime d’exclusivité des paris hippiques en faveur d’un opérateur unique sans but lucratif accompagné d’une politique commerciale dynamique de l’opérateur est-il compatible avec les articles 49 et 50 du traité CE ? Faut-il apprécier cette compatibilité au seul regard des restrictions s’appliquant à l’offre de paris hippiques en ligne ou au regard des restrictions s’appliquant à l’offre en ligne et en dur ?
- Affaire C-447/08 Aklagaren. Une politique restrictive en matière de jeu peut-elle servir à financer des activités sociales ? Une réglementation peut-elle interdire la commercialisation des jeux et loteries organisés dans un autre État membre alors que la commercialisation des jeux et loteries organisés par des sociétés de jeux établis dans l’État membre est largement autorisée ? Un opérateur établi dans un État membre a-t-il le droit de commercialiser ses offres de jeux dans d’autres État membre sans avoir à solliciter une autorisation et si oui, la répression pénale de l’opérateur est-elle illégale ?
b) Les procédures d’infraction initiées par la Commission européenne
La Commission européenne a demandé à l'Institut suisse de droit comparé d’effectuer une étude relative aux aspects juridiques et économiques des jeux de hasard dans le marché intérieur de l’Union européenne. S’appuyant alors sur la jurisprudence de la CJCE pour mener à bien sa politique de libéralisation, elle a engagé des procédures contre différents État. Ainsi que le rapporte le rapport de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne (20), onze États membres se sont vus adresser soit une mise en demeure, soit un avis motivé. La France a fait l’objet d’un avis notifié motivé le 27 juin 2007 par la commission européenne dans le cadre de la procédure d’infraction 2005/4953. Comme rappelé ci-dessus, la commission considère qu’en imposant des restrictions sur la prestation et la promotion des services de paris sportifs par des opérateurs légalement établis et qui ont légalement obtenu des licences dans un autre État membre de l’espace économique européen, et qu’en ne poursuivant pas une politique visant à réduire les occasions de jeu d’une manière cohérente et systématique, la France a manqué à ses obligations en vertu de l’article 49 du traité CE.
2. Au regard de ces exigences, certaines dispositions du projet de loi sont problématiques
a) Les observations faites par la Commission suite à la notification du projet de loi
Conformément à la directive 98/34/CE, la France a notifié le présent projet de loi à la Commission européenne. Celle-ci a « souligné le sens positif général du projet » tout en relevant des difficultés.
• Concernant l’article 16 du projet de loi, relatif à la procédure d’attribution de l’agrément, la commission invite les autorités françaises à prendre en compte lors de l’évaluation des demandes d’autorisation les exigences auxquelles sont déjà soumis les opérateurs demandeurs dans leur propre pays.
M. Éric Woerth, ministre en charge du budget, a souligné dans son communiqué du 8 juin 2009 qu’il « a toujours été admis que l’autorité de régulation tiendrait compte de ces éléments, dans son examen des candidatures qui lui seront soumises ».
• La Commission insiste également sur le fait que la fixation d’un taux de retour aux joueurs fixe moyen, à l’article 8 du projet de loi, est susceptible d’engager une atteinte à la libre prestation de service.
Le ministre du budget considère que ce dispositif est « associé à l’ensemble des autres outils de protection des joueurs contre le jeu excessif » et a assuré la commission que le gouvernement français transmettra des éléments d’analyse quant à la nécessité de ce plafonnement.
• Enfin l’obligation de désigner un représentant fiscal établi en France, instituée à l’article 39, ainsi que l’obligation de disposer de serveurs en France, instituée à l’article 22, implique des coûts supplémentaires pour le prestataire de services qui risquent d’être incompatibles avec le traité CE.
b) L’analyse faite par votre rapporteur et les modifications à apporter
Suite à une réflexion approfondie et aux échanges qu’il a eu avec d’éminentes spécialistes de la libre prestation de service et de la liberté d’établissement (21), votre rapporteur pour avis analyse de la façon suivante la question de la compatibilité du texte avec le droit communautaire.
L’acte de proposer des services des jeux en ligne est un service économique auquel s’appliquent les articles 43 et 49 du traité CE. Cet acte peut être considéré comme une offre de prestation de service transfrontière dématérialisée, à laquelle s’applique alors la libre prestation de service ou, si l’activité est permanente, la liberté d’établissement. La France est fondée pour des raisons impérieuses d’intérêt général à réguler les jeux d’argent et de hasard sur le territoire national. Néanmoins, il convient de s’assurer que la réglementation française, dans chacune de ses dispositions particulières, est réellement nécessaire et proportionnée par rapport à l’objectif poursuivi, comme l’exige la jurisprudence de la Cour de justice rappelée précédemment. A ce sujet, votre rapporteur, sans donner raison à la Commission sur chacun des points qu’elle soulève, souhaite que les débats au Parlement permettent de procéder à un réglage plus fin, de façon à ce que le projet de loi soit en parfaite adéquation avec le droit communautaire. Il conviendra d’être particulièrement attentif à la procédure d’agrément.
B.— IL EST INDISPENSABLE QUE LE MODÈLE ÉCONOMIQUE PROPOSÉ SOIT ATTRACTIF POUR LES OPÉRATEURS DE JEUX EN LIGNE ET POUR LES JOUEURS
1. Une partie des consommateurs pourrait être tentée de continuer à jouer sur des sites non agréés
a) En l’état actuel du texte, les services proposés par des sites non agréés risquent de rester attractifs pour certains joueurs
La fiscalité sur les jeux en ligne instaurée par le projet de loi est bien supérieure à la fiscalité en vigueur dans certains pays étrangers. Ainsi, le projet de loi prévoit de taxer à hauteur de 7,5 % les mises sur les paris hippiques et sportifs et 2 % les mises pour les jeux de cercle. À titre de comparaison, les mises sont taxées à hauteur de 3 % environ en Italie, 1,5 % en Grande-Bretagne (22)et 0,5 % à Malte.
Or la fiscalité qui pèse sur les opérateurs de jeu en ligne se répercute, dans un marché concurrentiel, sur l’espérance de gain des joueurs. Pour les paris en ligne notamment, elle a un impact direct sur les cotes proposées. Il existe aujourd’hui de nombreux sites Internet permettant de comparer les cotes offertes par les différents opérateurs de paris en ligne pour chaque compétition, qui incitent le joueur à opter pour le site proposant la cote la plus attractive. Ainsi, les opérateurs de paris en ligne les plus lourdement taxés sont obligés pour être rentables de proposer des cotes moins intéressantes que les opérateurs qui le sont moins. Le plafonnement du taux de retour au joueur, prévu par le projet de loi, a le même effet.
Au-delà de ce qui vient d’être dit, les modalités techniques de taxation selon qu’elles reposent sur les dépôts, sur les mises ou sur le produit brut des joueurs sont déterminantes quant à l’attractivité du modèle économique pour les opérateurs et pour les joueurs.
b) Les difficultés techniques de la lutte contre l’offre illégale
Le projet de loi prévoit un certain nombre de mesures permettant de gêner l’activité des opérateurs non agréés : répression pénale, blocage des flux financiers, suppression de l’accès aux sites Internet.
Cependant, aucune de ces mesures n’est entièrement et à elle seule efficace. Ainsi la répression pénale se heurte à la durée des procédures, à l’exécution des peines qui peuvent être prononcées à l’encontre des opérateurs, ainsi qu’à des problèmes de compétence des juridictions françaises (23).
Le blocage des flux financiers pourrait être difficile à mettre en œuvre techniquement, il existe des moyens simples à utiliser pour le contourner – comme l’utilisation d’un porte-monnaie virtuel – et il pourrait être contraire au droit communautaire.
Enfin, la suppression de l’accès aux sites Internet pose deux difficultés. Lorsque le juge national demande à des hébergeurs étrangers de supprimer les contenus illégaux en France, l’application de ces mesures repose sur le bon vouloir des hébergeurs ou des juridictions de leur pays d’établissement lorsque des sanctions sont prononcées contre eux (24). La demande faite par le juge aux fournisseurs d’accès à Internet de filtrer des sites Internet est contrainte par l’obligation de respecter la liberté de communication constitutionnellement garantie (25), par le droit européen (26), ainsi que par des moyens techniques permettant de contourner le filtrage – utilisation de proxy servant de relais à la connexion entre l’utilisateur et le site, et de méthodes de chiffrage des données.
2. L’addition de moyens de lutte contre l’offre illégale et de modalités de taxation attractives permettra de détourner les joueurs des sites de jeux en ligne illégaux
Comme l’ont montré les auditions de techniciens spécialistes de ces questions, il ne semble pas qu’il existe d’autres moyens que ceux envisagés par le gouvernement pour lutter efficacement contre l’offre illégale. Il sera nécessaire, à l’avenir, d’actualiser régulièrement ces moyens en fonction des progrès techniques. Mais il est indispensable, aujourd’hui, de veiller à ce que l’offre légale soit économiquement attractive.
Il convient de faire la différence entre les joueurs experts et les joueurs occasionnels. Les joueurs experts cherchent à maximiser leurs gains, tandis que les joueurs occasionnels ont une pratique du jeu qui tient plus du divertissement. Le projet de loi s’adresse essentiellement aux joueurs occasionnels ou aux individus susceptibles de le devenir, qui représentent la grande masse des joueurs potentiels. Les opérateurs souhaiteront capter cette clientèle potentielle grâce à des publicités dans les médias de masse, des sites sûrs et simples d’utilisation, des services annexes comme la retransmission exclusive d’événements sportifs en direct, etc. Un désavantage concurrentiel des opérateurs agréés vis-à-vis des opérateurs non agréés est donc compatible, dans une certaine mesure, avec la volonté de lutter contre les opérateurs illégaux.
Mais, pour le poker notamment, le niveau et les modalités de taxation retenues dans le projet de loi n’apparaissent pas adéquates. C’est pourquoi votre rapporteur pour avis vous propose de les modifier, en asseyant les prélèvements sur le poker sur les dépôts et non sur les mises.
C.— LES RÉPERCUSSIONS DOIVENT ÊTRE PRISES EN COMPTE DE MANIÈRE ÉQUITABLE POUR LES FILIÈRES HIPPIQUE, SPORTIVE ET TOURISTIQUE
Il est difficile de déterminer si l’ouverture à la concurrence des jeux d’argent et de hasard créera un manque à gagner pour les opérateurs « en dur » existants, dans la mesure où la substituabilité entre les jeux en dur et les jeux en ligne ainsi qu’entre les différents types de jeu n’est pas connue avec précision. Il est en revanche probable qu’en l’absence de mécanismes de compensation, le projet de loi aurait un impact négatif sur les filières hippique, sportive et touristique.
Le texte présenté par le gouvernement est attentif aux filières hippique et sportive. La filière touristique, largement financée par les prélèvements réalisés par les communes sur les activités de jeux, ne doit pas être laissée de côté. Votre rapporteur pour avis vous propose de remédier à cette lacune en prévoyant qu’une fraction du prélèvement sur le poker en ligne sera reversée aux communes abritant un casino, comme l’est déjà une fraction des revenus tirés des jeux de cercles dans les casinos « en dur », afin qu’elles puissent continuer à financer la filière touristique.
D.— LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS DOIT ENCORE ÊTRE ACCRUE
Il est essentiel d’accompagner l’ouverture à la concurrence du secteur des jeux en ligne par des mesures de protection des consommateurs adaptées. Toutes les personnes résidant en France auront en effet l’occasion de jouer en continu depuis leur ordinateur à une large gamme de jeux.
Comme le rappelle le rapport du Parlement européen du 17 février 2009 sur l’intégrité des jeux d’argent en ligne, « si la plupart des consommateurs sont en mesure de se livrer à des jeux d'argent sans risquer une dépendance psychologique, il n'en reste pas moins qu'une frange non négligeable risquent de devenir des joueurs pathologiques. L'Organisation mondiale de la santé définit le jeu pathologique comme étant le jeu excessif entraînant des problèmes d'ordre financier, social et/ou pathologique. Le risque d'une addiction au jeu est, d’une manière générale, aggravé par la permanence de l’offre de jeu, la fréquence des gains, leur caractère alléchant ou attractif, la possibilité de miser des sommes importantes, la faculté de disposer d’un crédit pour jouer, l’implantation des jeux dans des endroits où les personnes peuvent répondre à une impulsion de jouer et l’absence de campagne d’information sur les risques liés aux jeux ».
Si le plafonnement du taux de retour aux joueurs est susceptible de réduire l’addiction aux jeux, les acteurs du secteur s’accordent à dire que l’encadrement du montant et de la fréquence des dépôts et des mises est un des paramètres essentiels de la lutte contre l’addiction. La plupart des organisateurs de jeu en ligne ont d’ailleurs mis en place des systèmes de plafonnement mensuels ou hebdomadaires s’appliquant à tous et proposent à leurs clients des systèmes d’auto-limitation et d’auto-exclusion. Votre rapporteur pour avis vous propose d’inscrire dans la loi l’obligation de mettre en œuvre des mécanismes de ce type.
E.— LES CONDITIONS D’UNE CONCURRENCE ÉQUITABLE ENTRE LES OPÉRATEURS AGRÉÉS DOIVENT ÊTRE ÉTABLIES
Certains opérateurs de jeux en ligne actuellement en infraction avec la réglementation française demanderont des agréments. Ils disposent déjà de bases de joueurs résidant en France. S’ils pouvaient transférer de manière automatique leurs bases de joueurs vers les futurs sites légaux, cela leur assurerait un avantage concurrentiel qui ne paraît pas justifié.
Afin d’assurer une concurrence équitable entre les opérateurs déjà actifs vis-à-vis des joueurs résidant en France et ceux qui ne le sont pas, votre rapporteur pour avis vous propose d’adopter un amendement afin d’obliger les opérateurs agréés à obtenir l’accord explicite des joueurs pour ouvrir un compte et à appliquer la même procédure d’inscription pour les nouveaux joueurs et ceux déjà inscrits sur des sites illégaux. Les formalités à accomplir pour s’inscrire sur les différents sites légaux seront ainsi également contraignantes et, pour le joueur disposant déjà d’un compte chez un opérateur, le basculement vers le site légal de cet opérateur ne sera pas plus aisé que l’inscription chez un concurrent.
Lors de sa réunion du 15 juillet 2009, la Commission a examiné, sur le rapport pour avis de M. Daniel Fasquelle, le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne (n° 1549).
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ENSEMBLE
Régime d'encadrement des jeux d'argent et de hasard
Interdiction générale du jeu des mineurs
Encadrement de l'offre de paris sportifs à cote
La Commission émet un avis favorable à l’adoption des articles 1er à 4 sans modification.
Définition des éléments constitutifs de l'offre de jeux et de paris en ligne
Autorisation des paris hippiques en ligne sous la forme mutuelle
Obligation de transparence pour les opérateurs en ligne
Obligation de transparence de l'offre de jeux et de paris
Obligation de contrôler l'identité des joueurs
Obligations relatives aux transactions financières effectuées par les opérateurs en ligne
Obligation de protéger les données à caractère personnel et la vie privée
Définition d'un cahier des charges pour chaque type de jeux ou de paris
Obligation des opérateurs agréés de se soumettre à une certification
Obligation pour les opérateurs agréés de mettre en place un site Internet en « .fr »
Obligations de prévenir la participation des mineurs ou des interdits de jeu et de prévenir l'addiction
Obligation de rendre compte à l'Autorité de régulation des jeux en ligne
Obligation d'archivage sur un support matériel situé en France métropolitaine
Prévention des conflits et respect du secret professionnel au sein de l’ARJEL
Fonctionnement interne de l’ARJEL
Catégories de données que les opérateurs doivent mettre à la disposition permanente de l’ARJEL, pour réaliser le contrôle des opérations de jeux en ligne
Modalités d’instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dans le secteur des jeux en ligne
Droit de communication de l’ARJEL à l’administration fiscale et de l’administration fiscale à l’ARJEL
Pouvoir de conciliation de l’ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un opérateur
Pouvoirs d’investigation de l’ARJEL
Régime des sanctions prononcées par l’ARJEL
Respect des droits de la défense dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de sanctions
Droit fixe dû par les opérateurs de jeux et paris en ligne
Aménagement des prélèvements fiscaux sur les paris hippiques
Aménagement des prélèvements sociaux sur les paris hippiques et sportifs et les jeux de cercle en ligne
Aménagement de la CSG applicable aux jeux réalisés dans les casinos et aux jeux exploités par la Française des Jeux
(article L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Aménagement de la CRDS applicable aux jeux réalisés dans les casinos aux paris hippiques et aux jeux exploités par la Française des Jeux
(ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale)
Aménagement du prélèvement au profit du Centre national pour le développement du sport
(articles 1609 novovicies, 1609 tricies, 1609 untricies et 1609 duotricies [nouveaux] du code général des impôts, article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Exonération de TVA des sommes misées sur les paris sportifs
(article 261 E du code général des impôts)
Suppression des droits de timbre et coordination en matière de prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs
(articles 919 A, 919 B et 919 C du code général des impôts, article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985, article 139 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, article 6 de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986)
Aménagement de l’assiette du prélèvement progressif de l’État sur le produit des casinos
(articles L. 2333-54 et L. 2333-56 du code général des collectivités territoriales)
Sanctions pénales des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard
Sanctions pénales pour le fait d’émettre ou de diffuser de la publicité en faveur d’un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard
Renforcement des pouvoirs de la police judiciaire en matière de lutte contre les sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard
Conditions du blocage de l’accès à un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard
Interdiction des mouvements ou transferts de fonds en provenance et à destination des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard
(article L. 563-2 du code monétaire et financier)
Encadrement de l’utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou compétitions sportives
(articles L. 334-1 et L. 334-2 [nouveaux] du code du sport)
Adaptation du cadre juridique des courses de chevaux
(article 2 de la loi du 2 juin 1891)
Conventions pluriannuelles entre l’État et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d’offre publique de jeux et paris
Autorisation des jeux faisant appel à des résultats sportifs et des cessions de machines à sous
(article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984, article 2 de la loi du 12 juillet 1983)
Régime transitoire applicable au PMU et à la Française des Jeux
Rapport d’évaluation sur les conditions et les effets de l’ouverture à la concurrence du marché des jeux et paris en ligne
À la fin de la première phrase du second alinéa, substituer aux mots : « l’application de limites aux comptes des joueurs », les mots : « la mise en place de dispositifs de surveillance et de limitation des dépôts et des mises, selon des modalités fixées par voie réglementaire. »
« L’autorité de régulation des jeux en ligne tient compte, pour la délivrance de l’agrément aux opérateurs dont le siège social est établi hors de France, des justifications et garanties éventuelles déjà présentées par ces opérateurs pour l’exercice de leur activité dans leur État d’établissement. »
I. - À la dernière phrase de l’alinéa 11, substituer aux mots : « à ces prélèvements », les mots : « aux prélèvements mentionnés aux articles 302 bis ZG et 302 bis ZH ».
III. - À la fin de l’alinéa 13, insérer le taux : « 5,7 % ».
Amendement CE 7 présenté par M. Daniel Fasquelle, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques :
I. - À l’alinéa 8, substituer au taux : « 0,2 % », le taux : « 1,8 % ».
II. - À la fin de la dernière phrase de l’alinéa 10, substituer aux mots : « à ces prélèvements », les mots : « aux prélèvements mentionnés aux articles L. 137-18 et L. 137-19. »
À la fin de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent texte. »
À la fin du I, après les mots : « à l’initiative du joueur connecté directement au site de l’opérateur agréé », insérer les mots : « et sans aucune intermédiation d’aucune sorte. »
À l’amendement CE 15
I. - À l’alinéa 2, substituer au mot : « mettre », les mots : « procéder à l’archivage en temps réel de ».
À l’amendement CE 17
À l’alinéa 4, substituer aux mots : « d’un an », les mots : « de dix-huit mois ».
– Mme Laurence IDOT, professeur de droit
– Mme Catherine PRIETO, professeur de droit
– M. Guy PUJOLLE, professeur de sciences informatiques et de la télécommunication
– M. Patrick LE LAY, président de SPS
– M. Olivier OU RAMDANE, directeur général de SPS
– M. Philippe GERMOND, président du PMU
– M. Benoît CORNU, directeur de la communication du PMU
– M. Jacques CHARTIER, directeur technique du Cheval Français
– M. Christian MAIGRET, Directeur financier de France Galop
– M. Dominique DESSEIGNE, président du Conseil de surveillance de la SAS groupe Lucien Barrière
– M. Patrick PARTOUCHE, directeur du groupe Partouche
– M. Alain PARTOUCHE, directeur d’exploitation, groupe Partouche
– Mme Isabelle PARIZE, directrice générale Mangas Gaming
– M. Stéphane COURBIT, directeur de Mangas Gaming
– M. Antonio CONSTANZO, directeur du développement stratégique, Bewin
– M. Mark DAVIES, directeur exécutif, Betfair
– M. Thomas MURPHY, porte-parole de la Remote Gambling Association
– M. Wes HIMES, responsable des affaires européennes de la Remote Gambling Association
– M. Christophe DAISNE, directeur pour l’Europe de l’Ouest d’Unibet
– M. Julien BRUNO Directeur pour la France d’Unibet
– M. Emmanuel DE ROHAN CHABOT, président directeur général de Zeturf
– M. Maxime JAILLET, juriste au Geste
– M. Benjamin JACOB, président de la commission « jeux en ligne » du Geste
– M. Olivier KUHN, président du groupe de travail « technique » du Geste
– M. Pascal MONTREDON, président de la confédération des buralistes
– M. Jean-Paul VASLIN, directeur général de la confédération des buralistes
– M. Jean-Luc RENAUD, secrétaire général de la confédération des buralistes
– M. Sébastien PROTO, directeur de cabinet du ministre chargé du Budget
– M. Pierre PEDINIELLI, conseiller parlementaire du ministre chargé du Budget
– M. Vincent BERJOT, chef de service, adjoint au directeur du Budget
– M. Christophe BLANCHARD-DIGNAC, président de la Française des jeux
– Mme Christine GALLOT, directrice de la communication de la Française des jeux
– Mme Clothilde HERVOUET, chargée de mission relations institutionnelles de la Française des jeux
1 () Jean-Baptiste DARRACQ, L’État et le Jeu, thèse présentée et soutenue publiquement le 23 novembre 2005, Université Lumière Lyon II
2 () Les loteries sont des jeux de pur hasard. Le poker ou les paris sportifs font en revanche appel à l’adresse des joueurs mais sont des jeux de hasard. Certains jeux comme la belotte ou le tarot reposent suffisamment sur l’adresse des joueurs pour n’être pas considérés comme des jeux de hasard.
3 () L’organisateur peut ainsi se borner à mettre en rapport les joueurs, comme dans le cas du pari dit « mutuel », ou jouer contre eux, comme dans le cas du pari dit « à cote ».
4 () La jurisprudence exclut l’application de ces dispositions du code civil aux jeux légaux. Pour les casinos, par exemple, « le client d'un casino, dont l'activité est autorisée par la loi et réglementée par les pouvoirs publics, ne peut se prévaloir de l'article 1965 du Code civil, sauf s'il est établi que la dette se rapporte à des prêts consentis par le casino pour alimenter le jeu » (Cass. 1re civ., 31 janv. 1984).
5 () Cf. loi du 15 juin 1907 réglementant le jeu dans les cercles et les casinos des stations balnéaires thermales et climatiques.
6 () Cf. loi du 30 juin 1923 portant fixation du budget général de l'exercice 1923
7 () Cf. loi de 1891 sur le fonctionnement des courses de chevaux
8 () Cf. loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l’exercice 1933 (article 136) pour les jeux de loteries et loi n°84-1984 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985 (article 42) pour les paris sportifs.
9 () Voir le rapport de la mission sur l’ouverture du marché des jeux d’argent et de hasard confiée à Bruno Durieux, mars 2008, et la seconde partie du présent rapport.
10 () Arrêt Schindler du 24 mars 1994, aff. C-275/92
11 () La notion d’entrave est entendu par la CJCE en un sens très large, puisque comme l’écrit Catherine Prieto dans ses chroniques sur la liberté établissement et de prestation transfrontalière à la Revue trimestrielle de droit européen 2003, « il est acquis que le moindre élément susceptible de rendre plus difficile ou moins attrayante la prestation de services suffit à caractériser l’entrave (CJCE, 5 oct. 1994, Commission contre France, C-381/93) ».
12 () Arrêt Läärä du 21 septembre 1999, aff. C-124/97
13 () Même arrêt
14 () Arrêt Gambelli, 6 novembre 2003, aff. C-243/01
15 () Arrêt du 26 octobre 2006 - Commission des Communautés européennes / République hellénique, aff. C-65/05 : « En introduisant dans les articles 2, paragraphe 1, et 3 de la loi n° 3037/2002 l’interdiction, sous peine de sanctions pénales ou administratives prévues aux articles 4 et 5 de la même loi, d’installer et d’exploiter tous les jeux électriques, électromécaniques et électroniques, y compris tous les jeux pour ordinateurs, dans tous les lieux publics ou privés, à l’exception des casinos, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 28 CE, 43 CE et 49 CE ainsi que l’article 8 de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et règlementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 juillet 1998. La République hellénique est condamnée aux dépens ».
16 () Arrêt de la cour du 13 septembre 2007 - Commission des Communautés européennes / République italienne, aff. C-260/04 : « En ayant procédé au renouvellement de 329 concessions pour la gestion des paris hippiques en dehors de toute procédure de mise en concurrence, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE et a, en particulier, violé le principe général de transparence ainsi que l’obligation de garantir un degré de publicité adéquat. La République italienne est condamnée aux dépens ».
17 () Arrêt Läärä du 21 septembre 1999
18 () Arrêt Zanetti du 21 octobre 1999
19 () Arrêt Anomar du 11 septembre 2003
20 () Rapport d’information déposé par la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne sur le monopole des jeux au regard des règles communautaires, n° 693 déposé le 6 février 2008 par MM. Emile Blessig et Jacques Myard.
21 () Laurence Idot et Catherine Prieto
22 () 15 % du produit brut des jeux
23 () Ainsi la cour d'appel de Versailles du 4 mars 2009, ministère public/Patrick P et autres, a jugé que, sur le fondement de l’article 113-2 du code pénal, elle est compétente pour juger des infractions à l’interdiction de tenir des maisons de jeux ouvertes au public que réprime la loi du 12 juillet 1983 commises par des organisateurs de poker en ligne localisés à l’étranger en raison de l’accessibilité du site en France et de sa destination manifeste à un public français. La cour a jugé que « la possibilité universelle d'accès à Internet ne saurait avoir pour conséquence l'applicabilité de tous les droits existants; il convient donc de rechercher un élément ou un faisceau d'éléments permettant de justifier la compétence juridictionnelle française ».
24 () Ainsi, dans un arrêt du 9 janvier 2007, la cour d’appel de Malte a refusé de faire application de la condamnation des hébergeurs du site de paris hippiques Zeturf à 210 000 € de provision au motif que le règlement (CE) n° 44/2001 du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale ne s’applique pas à la protection de l’ordre public.
25 () Selon la jurisprudence du conseil constitutionnel, lorsque le juge est saisi pour prononcer l’arrêt de l’accès à un service offert sur Internet créant un dommage, « il appartiendra à la juridiction saisie de ne prononcer, dans le respect de [la] liberté [de communication], que les mesures strictement nécessaires à la préservation des droits en cause » (décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009).
26 () L’article 15 de la directive (CE) 2000-31 pose le principe de l’interdiction d’une obligation générale de surveillance imposée aux opérateurs de réseaux de communications électroniques. Ainsi, s’il est envisageable de demander à des opérateurs de bloquer l’accès à des URL, il n’est pas envisageable de leur demander de procéder à la surveillance du réseau.