Source: http://www.ugr.es/~redce/REDCE29/articulos/01_DONAIRE.htm
Timestamp: 2019-05-22 11:09:30
Document Index: 91137309

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Francisco J. Donaire Villa. ¿Los derechos en serio en la Eurozona?
¿LOS DERECHOS EN SERIO EN LA EUROZONA? LOS RECORTES, LAS CONDICIONALIDADES, LA CARTA Y EL TRIBUNAL DE JUSTICIA[1]
TAKING RIGHTS SERIOUSLY IN THE EUROZONE? THE BUDGETARY CUTS, THE CONDITIONALITIES, THE CHARTER AND THE COURT OF JUSTICE
Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad Carlos III de Madrid
1. La Eurozona, las medidas europeas anticrisis y … ¿qué fue los derechos?
2. Los derechos fundamentales en la Eurozona
3. La compleja instrumentación jurídica de los rescates
4. … ¿Y qué ha hecho el Tribunal de Justicia de la UE? El rescate de los rescates (y los recortes) versus el rescate de los derechos
5. Conclusiones: ¿tomando los derechos en serio en la Eurozona?
1. La Eurozona, las medidas europeas anticrisis y … ¿Qué fue los derechos?.
La protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea es, sin duda, uno de los principales y recurrentes problemas de fondo que envuelve el proceso de integración europea. Como tal, ha venido siendo foco de atención doctrinal como asunto común a todas las políticas de la Unión[2]. No es propósito de este artículo sumarse a ese debate desde un planteamiento horizontal, pero sí de hacerlo en el específico ámbito sectorial de la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM), y más concretamente, en relación con los Estados de la Eurozona, entre los que, como es notorio, se encuentra España.
Esta cuestión se ha planteado como problema de enorme magnitud en los últimos años, a raíz de las sucesivas crisis de signo económico iniciadas desde 2007 (de deuda soberana, bancarias en varios Estados, entre ellos el nuestro, e incluso en algún caso de default de país, como el griego). En especial, a causa de las medidas de austeridad impuestas a los Estados miembros especialmente afectados por esas mismas crisis, bien a consecuencia de los procedimientos comunitarios (en especial, el relativo a los déficits públicos excesivos), bien formando parte de las medidas de política macroeconómica a que se han condicionado los sucesivos rescates, la llamada “condicionalidad”[3]. Medidas que no sólo se han adoptado e impuesto dentro del marco institucional y jurídico de la Unión Europea, sino también, incrementando la complejidad técnico-jurídica con paralelo impacto negativo sobre las exigencias propias del rule of law y de garantía normativa y jurisdiccional de los derechos fundamentales, a través de diversas fórmulas intergubernamentales que en algunos casos han implicado opacos mecanismos de contratación mercantil jurídico-privada internacional.
Algunas de esas medidas han sido de especial intensidad, también desde su perspectiva restrictiva de algunos derechos, en relación con varios Estados de la Eurozona, en parte debido a que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE) ofrece bases jurídicas que permiten una mayor integración para los Estados miembros cuya moneda es el euro (artículo 136), y por tanto, otorgan más intensos poderes a la Unión con respecto a ellos. Poderes que han sido empleados para impulsar los popularmente conocidos como “recortes”. Pero otras medidas, prácticamente de igual signo limitativo, cuando no mayor (Grecia), han sido impuestas sin que la pertenencia de los Estados afectados a la Eurozona haya sido un factor jurídico determinante de esa mayor o menor intensidad, al desenvolverse los respectivos rescates en unas coordenadas jurídicas muy distintas a las políticas de la UEM según las configura el TFUE, como habrá ocasión de poner de manifiesto en este trabajo, por más que la razón esencial de tales rescates haya sido la pertenencia de los Estados concernidos a la Unión en general, o, en muchos casos, a la Eurozona en particular. Y no sólo como muestra o ejercicio de solidaridad entre todos los Estados miembros, sino también, y juzgue el lector o lectora en qué medida, para evitar los contagios o spill-overs entre países integrados económicamente (y muchos de ellos también monetariamente).
Algunos de los rescates han sido comunitarios (aunque extramuros de las reglas de la UEM, según se verá en detalle más adelante). Pero, dadas las limitaciones que pesan sobre la Unión (no sólo jurídicas; también de capacidad presupuestaria, como igualmente se relatará en este trabajo), los rescates, con su condicionalidad política (austeridad, recortes) añadida a las condiciones financieras (tipos de interés, planes de pago y restitución del principal prestado), se han efectuado partiendo de diversos marcos intergubernamentales de confusa e intrincada instrumentación jurídica. Marcos improvisados a menudo, sobre todo al inicio de la crisis económica, para reaccionar frente a la magnitud, ferocidad y celeridad de sus sucesivos episodios extremos, y evitar a un tiempo los riesgos de contagio entre países de la Unión Monetaria, ante la sorprendente (y quizás ingenua) ausencia de mecanismos, y hasta de previsión de tales escenarios económicamente críticos en la regulación que de la UEM lleva a cabo el TFUE, procedente tal regulación, como bien es sabido, del Tratado de Maastricht[4].
De modo particular, las consecuencias restrictivas (el término “lesivas” presupone un carácter antijurídico que al inicio del presente trabajo no se considera oportuno emplear) de las medidas de austeridad o anticrisis, de estabilidad presupuestaria o pertenecientes a la condicionalidad de los rescates, han incidido sobre derechos fundamentales que tienen una financiación presupuestaria pública significativa (o, en términos no economicistas, sobre derechos prestacionales, con frecuencia de índole social: las pensiones quizás sean el ejemplo paradigmático, aunque no el único). Algo que a priori podría parecer lógico, habida cuenta de que una de las políticas de la Unión en relación con el euro es la relativa a la prohibición, prevención y sanción de déficits públicos excesivos de los Estados miembros. Pero esa lógica sólo sería tal si no cupiesen otras alternativas de austeridad que el sacrificio de esos derechos, cuestión que, consideraciones políticas al margen, sin embargo, es más que discutible en el plano jurídico. Ciertamente, la opción entre sacrificar derechos fundamentales o sacrificar otras líneas de acción estatal a la hora de estabilizar el presupuesto y/o la economía no es una elección política irrelevante en términos jurídicos, dada la necesaria observancia del principio pro libertate que la múltiple consagración formal de esos mismos derechos en el ordenamiento de la UE efectuada por el artículo 6 del TUE lleva aparejada para la actuación de la Unión y todas sus instituciones, órganos, organismos y agencias, así como para los Estados miembros precisamente cuando aplican Derecho de la Unión.
Las restricciones por medidas anticrisis o de austeridad han alcanzado a derechos fundamentales que se desenvuelven y proyectan sus efectos sobre lo que en planteamientos economicistas se tildan de “mercados” determinados: concretamente, el laboral, en el caso de los derechos a trabajar, a una remuneración digna, a la protección por despido, a la tutela judicial por infracciones del contrato de trabajo y de la legislación laboral, o a la negociación colectiva, bien sea en el ámbito privado, bien sea en el del empleo al servicio de la Administración pública.
Sirva a este respecto, el resumen efectuado por ASÍN CABRERA de los derechos fundamentales de índole socio-laboral reconocidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE a los que han afectado los recortes impuestos, bien directamente desde las políticas de la UE sobre déficits excesivos, bien a través de los rescates comunitarios e intergubernamentales: “1) Los derechos socio-laborales, relativos al derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa (art. 27 CDF), al derecho de negociación y de acción colectiva (art. 28 CDF), al derecho de acceso a los servicios de colocación (art. 29 CDF), a la protección en caso de despido injustificado (art.30 CDF), a las condiciones de trabajo justas y equitativas (art. 31 CDF) y a la protección de los jóvenes en el trabajo (art. 32 CDF); 2) el derecho a la seguridad social y ayuda social (art. 34 CDF); 3) el derecho a la protección de la salud (art. 35 CDF); 4) el derecho a la educación (art. 14 CDF); 5) el derecho a la propiedad (art. 17CDF) y 6) el derecho a una buena administración (art. 41 CDF)”[5].
Continuando con los lugares comunes que contribuyen a delimitar el objeto de este trabajo, también es tópica, pero no por ello menos cierta, la afirmación de que en el ámbito de las políticas de coordinación de las políticas macroeconómicas de los Estados miembros de la UE, dentro del marco de la UEM, se ha venido prestando más atención a consideraciones de consolidación fiscal y determinados equilibrios macroeconómicos (déficit, endeudamiento) que a la promoción y defensa de los derechos fundamentales. Esto es, o los derechos, parafraseando a DWORKIN, no han sido tomados en serio, o lo han sido menos que las consideraciones puramente economicistas en las medidas europeas anticrisis, sin que pueda admitirse sin más la simplificación consistente en sostener que ha habido que elegir entre lo uno y lo otro, pues, en realidad, lo otro no puede entenderse sin lo uno. No en vano, en los últimos tiempos ha empezado a hablarse de un pilar social de la UEM. Pero, al margen de esta cuestión, cuyo análisis excede del objeto del presente trabajo, que se ciñe a lo ocurrido en los años precedentes y sus consecuencias jurídicas actuales y futuras, la constitucionalización de la Carta de los Derechos realizada por el Tratado de Lisboa obliga a que ésta, conforme a su artículo 51, sea parámetro y límite de acción de las instituciones y órganos de la Unión en todas sus políticas, y de la de los Estados miembros cuando apliquen Derecho de la Unión, como ya se ha dicho.
En congruencia con esta constitucionalización al primer nivel en el ordenamiento jurídico de la Unión, el presente trabajo analiza la incidencia y el respeto de los derechos fundamentales en el nivel europeo de toma de decisiones al adoptar las medidas de política macroeconómica y presupuestaria que, en gran parte debido a la crisis, han debido aplicar los Estados miembros de la UE cuya moneda es el euro. Una distinción básica en cuanto a las decisiones en la Unión con exclusiva repercusión sobre la Eurozona que tendrá su contrapartida en la estructura de la exposición que sigue. De un lado, se analizarán aquellas medidas que, en su proyección restrictiva de algunos derechos, son pura y simple aplicación ordinaria del Derecho de la Unión Europea adoptado en el ámbito de la UEM (por más que ese contenido especialmente limitativo haya respondido en gran medida a las situaciones de crisis de los últimos años). Esto es, medidas de la Unión Europea que se inscriben bien en el contexto de la coordinación de políticas económicas de los Estados miembros, bien en el de los procedimientos por déficits públicos excesivos. La distinción la establece el propio TFUE, al dedicar respectivamente dos preceptos distintos a una y otra cuestión: sus artículos 121 y 126.
De otro lado, se examinarán, también en cuanto a su impacto sobre los derechos fundamentales, las medidas de política económica y presupuestaria que los Estados rescatados han debido adoptar a consecuencia de la condicionalidad asociada a los rescates desencadenados por la crisis. De estos rescates, según se adelantaba antes y posteriormente se detallará, sólo los más modestos económicamente han sido de instrumentación jurídica comunitaria. Y ni siquiera exclusivamente, pues incluso los de raigambre en el Derecho de la UE han tenido un apoyo intergubernamental, y no precisamente complementario, sino más bien principal, al menos en términos cuantitativos, debido a los importes económicos allegados por una y otra vía, comunitaria e intergubernamental, para materializar la asistencia financiera al Estado destinatario. Como se expondrá en este trabajo, los mecanismos de más amplia dotación económica para los rescates han sido, de hecho, de instrumentación jurídica intergubernamental (o, al menos en algún caso, no comunitaria), pero también en oleadas de varias “generaciones” por razón de las diferencias en cuanto al modo de plasmar esa instrumentación, o la vocación ad hoc o más estable con la que han sido creados y configurados.
2. Los derechos fundamentales en la Eurozona.
Como ya se ha anticipado, el TFUE distingue, dentro de las disposiciones referentes a la UEM, entre la coordinación de las políticas macroeconómicas de los Estados miembros, a la que dedica el artículo 121, y la prohibición, supervisión y sanción de los déficits excesivos estatales, que constituye el objeto del artículo 126. Manteniendo la sustantividad de ambas, la práctica, sobre todo la producida a consecuencia de la crisis económica desatada desde 2007, ha propiciado que una y otra política de la Unión (coordinación macroeconómica y lucha contra los déficits excesivos) se hayan interconectado desde la doble perspectiva funcional y de secuencia cronológica de sus respectivos despliegues mediante el Semestre Europeo. La noción, así como la referida interconexión de políticas de la UE, fueron acordadas en 2010-2011 y llevadas a efecto a través de un conjunto de actos de soft-law y de textos normativos de Derecho derivado (su precepto de hard-law regulador es el artículo 2 bis –ter del Reglamento 1467/97, tal y como éste ha sido modificado por el Reglamento 1175/2011, formando parte del llamado Six-Pack)[6].
Dado que el citado precepto del Reglamento 1175/2011 no contempla la secuencia temporal de los diversos procedimientos que comprende el Semestre Europeo, esa secuencia aparece, con escasa o nula formalización jurídica, en textos de soft law, que esencialmente son los siguientes: A título principal, en la Comunicación de la Comisión Reforzar la coordinación de las políticas económicas para fomentar la estabilidad, el crecimiento y el empleo. Instrumentos para una mejor gobernanza económica de la UE[7], en el Memorándum, asimismo, de la Comisión, titulado A toolbox for stronger economic governance in Europe[8] y en las Conclusiones del Consejo Ecofin de 7 de septiembre de 2010[9]. Referencias genéricas al Semestre Europeo se hallan también en la Comunicación de la Comisión, de 12 de mayo de 2010, sobre el refuerzo de la coordinación de la política económica[10], en las Conclusiones del Consejo Ecofin de 15 de febrero de 2011[11], y en las del Consejo Europeo del 23 y 24 de marzo de 2011[12].
Como ya se ha adelantado, el art. 136 TFUE ofrece la base jurídica para alcanzar un mayor nivel de integración comunitaria entre los Estados cuya moneda es el euro (o, a efectos de este trabajo, los Estados de la Eurozona), tanto en lo relativo a la coordinación macroeconómica cuanto a lo referente a los déficits excesivos. Este precepto de Derecho originario ha venido siendo empleado desde aproximadamente hace un lustro, y con especial intensidad a partir del Two-Pack (Reglamentos 472/2013/UE[13] y 473/2013/UE[14]), para añadir el respaldo de la previsión de sanciones en textos de Derecho Derivado (Reglamentos 1173/2011 y 1173/2011) respecto a la coordinación de políticas macroeconómicas, algo que no hacía de manera explícita del TFUE, y también en relación con los déficits excesivos, en este último caso de conformidad con la expresa prescripción al respecto en el mismo Tratado. Que la Unión pueda adoptar medidas sancionadoras contra los Estados infractores de la Eurozona otorga a los actos de las principales instituciones decisorias de la Unión en este ámbito, el Consejo y la Comisión Europea, una dimensión jurídica que trasciende el aparente carácter de soft law que a primera vista derivaría del nomen iuris de esos mismos actos (Recomendaciones, Dictámenes), y que tiene una de sus principales consecuencias en que dichos actos sean justiciables ante el Tribunal de Justicia, con la consiguiente existencia, en el marco jurídico de la Unión, de una garantía jurisdiccional de que los derechos han de respetarse cuando la Comisión y el Consejo adopten tales medidas.
Las recomendaciones y directrices emanadas de la Comisión y el Consejo para la coordinación macroeconómica han venido siendo hasta ahora mucho más genéricas e inconcretas que en el marco de la política sobre déficits excesivos. De acuerdo con esa práctica, ha quedado de la mano de cada uno de los Estados miembros destinatarios, en algunos casos la selección misma de los derechos sociales y/o prestacionales concernidos, y siempre (es decir, no sólo cuando la propia selección de los derechos sacrificados viene impuesta por la Comisión y el Consejo, como ha sucedido con los recortes salariales funcionariales, o de pensiones, por citar dos ejemplos paradigmáticos a fuerza de repetidos) la elección del grado, distribución y modalidades de restricción, a la hora de traducirlas en medidas estatales concretas de austeridad o recorte, si bien la adopción nacional de dichas medidas se halla sometida a la aprobación de la Comisión y, sobre todo, del Consejo, quienes pueden rechazarlas o pedir su reformulación o ampliación. Por el contrario, el grado de detalle es mucho más intenso, como igualmente cabrá apreciar, cuando esas medidas de austeridad o recorte afectando a la baja al contenido de derechos sociales y/o prestacionales las deciden la Comisión y el Consejo en el contexto de la política de la Unión relativa a la estabilidad presupuestaria. Estas diferencias entre una y otra política en el grado de minuciosidad e intensidad de las medidas definidas por la Comisión y el Consejo en cada caso determina, a su vez, un mayor o menor margen nacional de apreciación, circunstancia esta última muy tenida en cuenta por la incipiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el respeto de los derechos en estos campos, según se pondrá de relieve con detalle en este mismo trabajo.
2.1. Los derechos fundamentales y las Recomendaciones y Decisiones de la Comisión y del Consejo sobre coordinación de las políticas macroeconómicas nacionales.
Dentro del procedimiento de supervisión multilateral de las políticas macroeconómicas a que se refiere el tercer apartado del artículo 121 TFUE, el Consejo, sobre la base de la posición expresada por la Comisión, tiene facultades para dirigir recomendaciones a un Estado miembro cuya situación se aparte de las orientaciones generales de política macroeconómica aprobadas con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 121 del TFUE, indicando a ese Estado las medidas de política económica necesarias (apartado 4 del precepto originario citado, y Reglamento 1466/97[15], que lo desarrolla). Estas recomendaciones pueden indicar a los Estados que emprendan actuaciones que supongan restricción o rebaja en relación con derechos fundamentales cuya prestación requiera una financiación presupuestaria pública significativa o incidan, también de manera significativa, por su contenido y efectos, sobre la economía de conjunto del correspondiente Estado miembro.
Ejemplo paradigmático, en consonancia con la magnitud de la crisis griega, han sido las Recomendaciones de política macroeconómica que a aquel país dirigiera el Consejo en 2010[16] (únicas de las exclusivamente basadas en el art. 121.4 TFUE que se han publicado en el Diario Oficial por Decisión del propio Consejo[17]), entre las que pueden destacarse, en lo referente a restricciones de derechos fundamentales de índole social y/o prestacional, las siguientes: “reducir la masa salarial del sector público, de modo que la política salarial de este sector marque la pauta para la formación de salarios en el sector privado y contribuya a la moderación salarial”, o “aumentar la flexibilidad del sistema de fijación de salarios, promoviendo una mayor descentralización de la negociación salarial (evitando, por ejemplo, la ampliación administrativa de los convenios colectivos a aquellas empresas que no hayan intervenido en las negociaciones), y desvinculándola de la evolución de los salarios en el sector público; mejorar la aplicación de la normativa que regula la negociación salarial, a fin de limitar el recurso a la cláusula de exención”.
El conocimiento del contenido de estas recomendaciones, necesario para su control jurisdiccional en general, y particularmente desde la perspectiva del respeto de los derechos, se ve dificultado por la falta de publicidad oficial que el propio Tratado prevé como norma general para este tipo de Recomendaciones, salvo libre y expresa decisión en contrario del Consejo. Semejante falta de publicación oficial obligatoria y sistemática adolece, obviamente, de serias deficiencias desde la óptica de las exigencias del Estado de Derecho[18], y de posibilidades de control democrático mediante fiscalización parlamentaria, nacional o europea[19]. Pero también desde la óptica de los derechos fundamentales, pues uno de los presupuestos obligados para su vigencia real y efectiva es, precisamente, la existencia de una garantía jurisdiccional, la cual presupone necesariamente, a su vez, la posibilidad de conocimiento oficial de la normativa con incidencia sobre el contenido y régimen de ejercicio de los derechos, a cuyo respeto se declara sometida a la Unión en el artículo 6 del TUE.
Por su parte, el Reglamento 1466/97, sobre reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[20], integrando el denominado elemento preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, e imbricado en la secuencia cronológica del Semestre Europeo desde su reforma por el Reglamento 1175/2011 (perteneciente éste al Six-Pack), prevé en su artículo 3 la elaboración de un Programa de Estabilidad por cada Estado miembro a efectos de la supervisión multilateral periódica prevista en el artículo 121 del TFUE, habiéndose de fijar en el Programa un objetivo presupuestario a medio plazo y las correspondientes medidas presupuestarias y otras de política económica entre las que cabrían iniciativas eventualmente restrictivas de derechos de índole social y/o prestacional, que han de examinar y dictaminar la Comisión y el Consejo (art. 5.2 del mismo Reglamento 1466/1997). De hecho, ha sido en estas Recomendaciones donde en la práctica efectiva se han incluido indicaciones a Estados de la Eurozona con la referida incidencia sobre derechos sociales y/o prestacionales, como son el derecho al trabajo en su vertiente del derecho a la remuneración, el derecho a la negociación colectiva, o el derecho a la existencia de un sistema de pensiones y las condiciones de acceso y nivel de disfrute de estas.
Respecto al derecho al trabajo, en su dimensión de derecho a la remuneración, puede citarse la Recomendación del Consejo de 2014 relativa a los Programas de Reformas y de Estabilidad de Portugal[21], donde los objetivos sugeridos a dicho Estado miembro conducen, mediante eufemismos (se dice que la finalidad perseguida es fomentar el empleo y la competitividad, y se habla de evolución salarial, o de armonizar salarios y productividad), a la introducción de mecanismos que facilitan rebajas en las remuneraciones de los trabajadores por cuenta ajena, con la consiguiente afectación erosiva al derecho al trabajo en uno de sus principales contenidos, la recepción del correspondiente salario a cambio de la misma prestación laboral: “Mantener un nivel mínimo de evolución salarial compatible con los objetivos de fomentar el empleo y la competitividad. Garantizar un sistema de fijación de salarios que promueva la armonización de los salarios y la productividad a nivel sectorial o de empresa. Estudiar, en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas nacionales, la posibilidad de que las empresas puedan pactar la suspensión temporal y de mutuo acuerdo de los convenios colectivos. Antes de septiembre de 2014, presentar propuestas sobre la posibilidad de que las empresas puedan pactar la suspensión temporal y de mutuo acuerdo de los convenios colectivos, y sobre una revisión de la pertinencia de los convenios colectivos”.
La más reciente Recomendación del Consejo a Francia en relación con su Programa de Estabilidad, de 2017[22], habla con mayor claridad de “consolidar las medidas de reducción de los costes del trabajo”, pero ciertamente sin una proyección restrictiva directa sobre los ingresos los trabajadores, en la medida en que, como se razona en el Considerando 10 de su Exposición de Motivos, se trata de que, para ello, Francia mantenga y adopte medidas consistentes en reducciones de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social. Sin duda, la Recomendación más intensamente incisiva en derechos de los trabajadores ha sido la que adoptó el Consejo en 2012 respecto a los Programas de Reformas y de Estabilidad de Portugal[23], aunque no de manera directa, sino per relationem, al recomendar a dicho Estado miembro que, él mismo, “tome medidas en el período 2012-2013 a fin de aplicar las medidas establecidas en la Decisión de Ejecución 2011/344/UE y que se especifican con detalle en el Protocolo de Acuerdo de 17 de mayo de 2011 y en sus apéndices ulteriores”. Protocolo y apéndices, por cierto, que no han sido objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unión.
Pero, en lo que respecta a la Decisión[24], que sí lo ha sido, y a la que remite la Recomendación citada, integrándola así, per relationem, en su propio contenido, obliga a Portugal a “reforzar el funcionamiento del mercado de trabajo, limitando las indemnizaciones por despido y aumentando la flexibilidad de los acuerdos sobre el horario de trabajo”, a “reformar el régimen del seguro de desempleo, con inclusión de una reducción del período máximo de obtención del subsidio de desempleo a 18 meses, la limitación de las prestaciones de desempleo a 2,5 veces el índice de ayuda social, una reducción de las prestaciones durante el período de desempleo, una disminución del período mínimo de contribución”, a flexibilizar “la normativa sobre la retribución de las horas extraordinarias”, a aumentar “la flexibilidad de los acuerdos sobre el horario de trabajo”, a promover “una evolución de los salarios compatible con los objetivos de fomentar la creación de empleo y mejorar la competitividad de las empresas, a fin de corregir los desequilibrios macroeconómicos”, añadiendo que “[s]olo se podrá aumentar el salario mínimo si ello está justificado por la evolución de la situación económica y del mercado de trabajo”, y a que “Portugal tom[e] medidas tendentes a eliminar los puntos débiles de los actuales regímenes de negociación salarial, con inclusión de legislación encaminada a redefinir los criterios y modalidades de la extensión de los convenios colectivos y a facilitar los acuerdos a nivel de empresa”.
Por lo que atañe a las Recomendaciones de contenido restrictivo en relación con las pensiones, además del recorte literal y expresamente impuesto a Portugal en la Decisión del Consejo que acaba de mencionarse, pueden evocarse aquí las del Consejo de 2011[25] y 2013[26] sobre los Programas de Reformas y de Estabilidad de España, donde expresamente se fija como meta a alcanzar “la reforma del sistema de pensiones propuesta con el fin de retrasar la edad de jubilación legal y aumentar el número de años de trabajo para el cálculo de las pensiones, según lo planeado; revisar periódicamente los parámetros de las pensiones a la luz de la evolución de la esperanza de vida” (Recomendación de 2011) y, más brevemente, “garantizar la estabilidad financiera a largo plazo del sistema de pensiones, incluso aumentando la edad efectiva de jubilación mediante el ajuste de la edad de jubilación o las pensiones de jubilación a los cambios en la esperanza de vida” (Recomendación de 2013). Tanto en uno como en otro caso, lo que el Consejo recomienda a España es que endurezca las condiciones para acceder a las pensiones, y por tanto, para poder ejercer el correspondiente derecho a ese acceso. En línea similar, hay que referirse igualmente a la Recomendación del Consejo de 2011 sobre los Programas de Reformas y Estabilidad de Chipre[27], donde se insta a dicho Estado miembro a lo siguiente: “En el caso de las pensiones, ampliar el número de años de contribución, vincular la edad de jubilación a la esperanza de vida o adoptar otras medidas con un efecto presupuestario equivalente”.
Y si bien este tipo de Recomendaciones del Consejo, por su denominación, parecieran ser soft law, su inobservancia tiene consecuencias jurídicas para el Estado destinatario. Sobre todo, si éste pertenece a la Eurozona, pues así lo permite el artículo 136 del TFUE, pudiendo esas consecuencias llegar a ser de orden sancionador, la máxima expresión de la obligatoriedad jurídica, lo que lleva a tales Recomendaciones así respaldadas al terreno de la coacción característicamente propio de los actos de hard law. En efecto, y sobre la base del citado precepto del TFUE, los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento 1173/2011 (una de las medidas de Derecho derivado que integran el Six-Pack)[28] permiten que el Consejo imponga a un Estado miembro sobre el que previamente haya decidido, con arreglo al artículo 6.2 del Reglamento 1466/1997, que no ha adoptado ninguna medida efectiva, la constitución obligatoria de un depósito remunerado del 0,2 de su PIB del ejercicio precedente. La remuneración no obsta al carácter materialmente sancionador, pues la constitución del depósito debe efectuarse, su cuantía es de significativa magnitud, y sólo cabe su restitución si el Consejo decide que la situación que lo motivó ha dejado de existir (artículo 4.6 del Reglamento 1173/2011).
Al ser las medidas recién descritas del Consejo y la Comisión, para los Estados de la Eurozona que sean sus destinatarios, actos jurídicos obligatorios o de hard law, también resultan ser plenamente justiciables, al menos en lo que respecta a su aplicación a dichos Estados. De ello se sigue que el control del respeto a la Carta de los Derechos Fundamentales se incluye de modo natural en la fiscalización que eventualmente pueda realizar el Tribunal de Justicia, y en ausencia de específica disposición originaria obstativa que lo impida, dentro del canon general de validez del Derecho derivado y actos aplicativos de la Unión, pues desde el Tratado de Lisboa la Carta se equipara en el art. 6.1 del TUE a los Tratados en los que se basa la Unión.
También formando parte del Six-Pack, e igualmente en desarrollo del artículo 121 del TFUE, el Reglamento 1176/2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos[29], puede dar lugar a actuaciones de la Unión con repercusión potencial sobre derechos fundamentales que tengan necesidades de financiación presupuestaria significativa o posean un impacto macroeconómico relevante (esencialmente, los de corte social y/o prestacionales, de nuevo). Dentro del Mecanismo de Alerta para la detección rápida y seguimiento de los desequilibrios que dicho Reglamento configura, asimismo integrado en la secuencia cronológica del Semestre Europeo, queda previsto (artículo 6.1 del Reglamento 1176/2011) que el Consejo, basándose en la recomendación de la Comisión, pueda formular recomendaciones preventivas de conformidad con el artículo 121.4 del TFUE, a un Estado miembro que haya quedado sometido al examen exhaustivo establecido en el artículo 5, por presentar desequilibrios macroeconómicos. Respecto a dichas Recomendaciones, sí que efectúa este Reglamento una referencia explícita, aunque reducida y parcial, a la cuestión de los derechos. El tercer apartado del artículo 6 ordena el pleno respeto al artículo 152 del TFUE (sobre el papel de los interlocutores sociales) y que se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (reconocedor del derecho de negociación y acción colectiva). Pero esta mención, por el contrario, y sorprendentemente, no se extiende a la necesaria observancia de la Carta en su conjunto. Un ejemplo de este tipo de Recomendaciones con repercusión restrictiva sobre derechos es la dirigida por el Consejo a Chipre en 2016 sobre los Programas de Reformas y de Estabilidad de dicho Estado miembro[30], nuevamente en relación con el derecho a la remuneración integrante del derecho al trabajo, pero, en esta ocasión, de los empleados públicos: “1. Antes de que acabe 2016, adoptar un mecanismo vinculante para contener la tasa de crecimiento de la remuneración de los empleados públicos”.
Cuando el desequilibrio macroeconómico de un Estado miembro se califique de excesivo a resultas del examen exhaustivo a que se refiere el artículo 5 del Reglamento 1176/2011 (algo que aún no ha acontecido en la práctica), la Decisión del Consejo constatando la existencia de dicho desequilibrio recomendará medidas correctoras que, de nuevo, podrían tener un eventual contenido restrictivo de derechos, concediendo plazo al Estado afectado para la presentación de un Plan con esas medidas (artículo 7 del Reglamento 1176/2011), que ha de valorar el Consejo a recomendación de la Comisión (artículos 8.1 y 8.2 de ese mismo Reglamento), y que puede ser respaldado, o valorarse insuficiente en cuyo caso se otorgará plazo para que el Estado presente un nuevo Plan de medidas correctoras (artículo 8.3). Sometida la ejecución del mismo a seguimiento por la Comisión, incluso con misiones de supervisión reforzada en el país (artículo 9 del referido Reglamento), si la evaluación del Consejo sobre esa ejecución es negativa, a la vista del informe de la Comisión, puede aquél adoptar una Decisión, a recomendación de ésta, constatando el incumplimiento, junto con una recomendación otorgando nuevo plazo al Estado concernido para que cumpla las medidas correctoras (artículo 10, una vez más del Reglamento 1176/2011).
Aunque el nomen iuris de buena parte estos actos del Consejo (Recomendación) también podría llevar a confundirlos con actos de soft law, una vez más sobre la base del art. 136 TFUE se ven respaldados para los Estados de la Eurozona por consecuencias jurídicas establecidas en textos legislativos de Derecho derivado que les otorgan la condición de verdaderos actos de hard law con respecto a dichos Estados, desencadenado igualmente la justiciabilidad de tales medidas ante el Tribunal de Justicia, incluyendo la fiscalización jurisdiccional de su adecuación a la Carta de los Derechos Fundamentales. A semejanza de los actos previstos en el Reglamento 1466/97, para los basados en el Reglamento 1176/2011, las consecuencias jurídicas que se derivan de su incumplimiento por parte de los Estados destinatarios también pueden llegar a ser sancionadoras para ellos, en esta ocasión de conformidad con las prescripciones del Reglamento 1174/2011 sobre medidas para la corrección de los desequilibrios macroeconómicos en la zona del euro[31], otro de los textos jurídicos pertenecientes al llamado Six-Pack.
A tenor del artículo 3 de este último Reglamento, el 1174/2011 (precepto no aplicado aún en la práctica, al no haberse incoado todavía ningún procedimiento por desequilibrio macroeconómico excesivo, como antes se destacaba), si el Consejo concluye que un Estado de la Eurozona no ha adoptado las medidas correctoras recomendadas, y basándose en una recomendación de la Comisión, podrá adoptar una Decisión obligando a dicho Estado constituir un depósito remunerado (apartado 1). O puede imponerle una multa anual si el Consejo llega a aprobar dos Decisiones en el mismo procedimiento por desequilibrios macroeconómicos, ya sean las previstas en el artículo 8.3 del Reglamento 1176/2011 (de insuficiencia de las medidas correctoras propuestas por el Estado afectado), ya sean las contempladas en el artículo 10.4 del mismo Reglamento 1176/2011 (de constatación del incumplimiento de dichas medidas correctoras por el Estado miembro concernido).
Igualmente debe hacerse referencia aquí al Reglamento 472/2013, anteriormente citado, sobre reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados de la Eurozona en graves dificultades de estabilidad financiera o en riesgo de ellas, que se aplica a los Estados de la Zona Euro sobre la base del artículo 136 del TFUE, en relación con los artículos 121 y 126 del mismo cuerpo normativo, así como a los Estados miembros de la UE que reciban una ayuda financiera con carácter preventivo de uno o varios Estados miembros, de terceros países, del MEEF, del FEDE, de la FEEF o de otra institución financiera internacional pertinente, como el FMI. En el primer caso, objeto de directo interés en este trabajo, el Estado concernido de la Eurozona debe adoptar, en cooperación con la Comisión, las medidas para atajar las causas reales o potenciales de las dificultades económicas teniendo en cuenta las recomendaciones que le hayan sido dirigidas con arreglo a los Reglamentos 1466/97, 1467/97 y 1176/2011 (artículo 3.1 del Reglamento 472/2013), pudiendo ulteriormente derivar en la obligación de emprender medidas correctoras preventivas, o en la elaboración de un proyecto de Programa de Ajuste Macroeconómico, si el Consejo, a propuesta de la Comisión, concluye que ello es necesario y que la situación puede afectar a la estabilidad de la Zona del euro o de sus Estados miembros (artículo 3.7 del referido Reglamento).
En el segundo caso, el Estado beneficiario de una ayuda preventiva ha de remitir un Programa de Ajuste Macroeconómico de acuerdo con la Comisión, el cual ha de respetar estrictamente el artículo 152 del TFUE y el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales (artículo 7.1 del Reglamento 472/2013) y garantizar recursos suficientes para las políticas primordiales, como la educación y la salud (artículo 7.7 del mismo texto de Derecho derivado). Corresponde al Consejo su aprobación por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, habiendo ésta de velar por que el Memorando de Entendimiento que suscriba en el marco del MEEF o del MEDE con el mismo Estado sea coherente con el Programa de Ajuste Macroeconómico de este último (artículo 7.2, una vez más, del Reglamento 472/2013). El Consejo, a recomendación de la Comisión, aprobará una Decisión (acto jurídico de indubitado carácter de hard law, dado su nomen iuris) dirigida al Estado miembro destinatario estableciendo los principales requisitos de política económica que el MEDE o el FEEF tengan previsto incluir en la condicionalidad de su apoyo financiero a dicho Estado, siempre que el contenido de esas medidas esté comprendido en el ámbito de competencias de la Unión según los Tratados, y la Comisión velará por que el MOU que ésta firme en nombre del MEDE o del FEEF sea plenamente coherente con la referida Decisión del Consejo (artículo 7.12 del mencionado Reglamento). En la supervisión posterior a la realización del Programa, que tiene lugar en tanto el Estado en cuestión no haya reembolsado el 75% de la ayuda financiera recibida, el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede recomendar a ese Estado la adopción de medidas correctoras mediante el sistema de mayoría cualificada inversa (esto es, la Decisión del Consejo se entiende adoptada si en un plazo determinado éste no vota en contra, por mayoría cualificada, de la propuesta de la Comisión)[32], de conformidad con el artículo 14.4, en relación con el 14.1, del mismo Reglamento 472/2013.
En cuanto a la praxis aplicativa del Reglamento 472/2013 con proyección restrictiva de derechos, que se examinará a continuación en orden cronológico decreciente, cabe citar en primer término la Decisión de Ejecución del Consejo de junio de 2017 modificando el Programa de Ajuste Macroeconómico para Grecia[33], que afecta a pensiones, a los derechos laborales y a la libertad sindical. En cuanto a lo primero, la Decisión establece que Grecia aplique “una reforma de las pensiones que proporcione un ahorro neto del 1% del PIB en el período 2019-2022”[34]. En lo que respecta a los contenidos limitativos de derechos laborales y de la libertad sindical, el artículo 2.9 de la Decisión dispone lo siguiente: “En cuanto a los mercados de trabajo, Grecia adoptará legislación para clarificar que las reformas de la negociación colectiva de 2011 serán prorrogadas hasta la finalización del Programa. Las autoridades griegas sustituirán el actual marco administrativo de despidos colectivos por un procedimiento de preaviso de una duración no superior a tres meses que no implicará una aprobación ex ante, y modificarán la legislación sobre acciones sindicales”.
Mucho más precisa e intensa en su incidencia erosiva sobre varios derechos es la Decisión de Ejecución del Consejo de septiembre de 2013, que aprueba el Programa de Ajuste Macroeconómico para Chipre[35]. En particular, en el séptimo apartado de su artículo 2, en su letra a), dispone que el presupuesto deberá incluir, a partir del 1 de enero de 2014, “una nueva reducción del pago de horas extraordinarias y de los salarios del sector público en su conjunto”, y en su letra b), que el presupuesto para 2014 contenga “una prórroga de la contribución temporal sobre el salario bruto de los empleados del sector público y privado, hasta el 31 de diciembre de 2016”, así como “un aumento de las cotizaciones al régimen general de la seguridad social”. En el apartado 8 del precepto se encuentran menciones restrictivas más inespecíficas, al recomendar a Chipre la adopción de reformas presupuestarias estructurales que contemplen: a) “si fuera necesario, reformas adicionales del régimen de pensiones general y del sector público”, mientras que en el apartado 9 del artículo 2 de esta Decisión queda establecido que “Chipre garantizará que la suspensión de la indización de los salarios en el conjunto del sector público siga en vigor hasta el final del programa. Todo cambio del salario mínimo será acorde con la evolución de la situación económica y del mercado de trabajo, y se efectuará previa consulta a los agentes sociales”: lo primero implica la congelación salarial en el sector público durante la vigencia del Programa de Ajuste Macroeconómico, mientras que lo segundo afecta de forma limitativa al alza del salario mínimo, dificultándola.
Para terminar este repaso ejemplificativo de la praxis, la Decisión del Consejo de 2010 sobre la asistencia financiera de la Unión a Irlanda[36], preveía en su artículo 3.6 “una reducción de la desgravación tributaria para las pensiones y las deducciones relativas a las pensiones, que permitirá obtener 155 millones EUR en 2011; (…) reducciones del gasto de protección social; una reducción del empleo en la función pública; una reducción progresiva de más del 4 %, en promedio, de las actuales pensiones de la función pública. Por su parte, la misma Decisión estableció en su artículo 3.7.a) “una reducción del 10 % en el sueldo de los nuevos funcionarios”.
2.2. Los derechos fundamentales y las Recomendaciones y Decisiones de la Comisión y del Consejo en el procedimiento por déficits públicos excesivos.
Cuando, en el marco de la política de la Unión sobre déficits públicos excesivos, el Consejo adopte una decisión declarando que un Estado miembro incurre en tal situación, puede acompañarla de recomendaciones para que dicho Estado ponga fin a ese déficit en un plazo determinado, sobre la base de una recomendación de la Comisión, todo ello conforme al artículo 126, apartado 6 del TFUE. De modo similar a como acontece con las recomendaciones políticas de la Unión sobre coordinación macroeconómica de los Estados miembros, el empleo del mismo nomen iuris en el Tratado (esto es, de nuevo, recomendaciones) para denotar a las que se contengan en estas Decisiones del Consejo sobre existencia de déficits excesivos prima facie llevaría a pensar en un pretendido carácter de soft law de tales recomendaciones (no así la propia Decisión, al existir una especie homónima en la tipología de actos jurídicamente vinculantes de la Unión establecida en el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento), lo que, también en este contexto, plantea la duda más que razonable sobre su justiciabilidad ante el Tribunal de Justicia. Y dado que estas recomendaciones del Consejo tienen por finalidad que el Estado miembro destinatario salga de la situación de déficit excesivo, pueden tener un alcance restrictivo de derechos fundamentales sociales y/o prestacionales de relevante necesidad de financiación presupuestaria, y desde esta perspectiva, entran dentro del foco de interés del presente trabajo.
Como también se vio que sucede en el ámbito de la coordinación macroeconómica, el Derecho derivado referente a los déficits excesivos, al amparo del artículo 136 del TFUE, establece una serie de consecuencias jurídicas para los Estados miembros pertenecientes a la Eurozona, aparejadas a la inobservancia a las mencionadas recomendaciones del Consejo, que, como en seguida se razonará, desmienten el pretendido carácter de soft law de dichas recomendaciones para esos mismos Estados. Si el Consejo aprueba una Decisión constatando la existencia de un déficit excesivo, de conformidad con el art. 126.6 del TFUE y, al amparo de este, con el art. 3.3 del Reglamento 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo[37], el art. 5 del Reglamento 1173/2011 sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la Zona del Euro[38] pone en manos del propio Consejo una medida sobre la que no cabe dudar de su carácter sancionador. Este, de conformidad con el citado precepto reglamentario, habrá de adoptar una nueva Decisión por recomendación de la Comisión en régimen de mayoría cualificada inversa, por la que se imponga al Estado miembro incumplidor la constitución de un depósito sin intereses equivalente al 0,2 % de su PIB durante el ejercicio precedente.
Además, y nuevamente basándose en el artículo 136 TFUE, de aplicación sólo a los Estados de la Eurozona, prevé para ellos el artículo 9 del Reglamento 473/2013[39] que cuando el Consejo haya tomado una decisión constatando un déficit excesivo con arreglo al artículo 126.6 del Tratado, el Estado afectado, salvo que esté sometido a un Programa de Ajuste con arreglo al Reglamento 472/2013, deberá presentar a la Comisión y al Consejo un Programa de Asociación Económica que proponga la adopción nacional de medidas políticas y reformas estructurales dirigidas a corregir eficaz y duraderamente el déficit excesivo, e identificando y seleccionando prioridades destinadas a aumentar la competitividad y el crecimiento sostenible a largo plazo, teniendo en cuenta las recomendaciones del Consejo sobre la aplicación de las orientaciones para las políticas económicas y de empleo. La Comisión y el Consejo emitirán un dictamen (apartado 4 del citado artículo 9), a cuyo contenido aprobatorio del Programa de Asociación Económica hace referencia el apartado 5 del mismo precepto reglamentario, y efectuarán un seguimiento anual de su aplicación (apartado 6 de ese mismo art. 9).
En lo que al presente trabajo interesa, estas medidas y reformas, que deben incluirse por el Estado miembro concernido en su Programa de Asociación Económica, pueden tener contenidos restrictivos de derechos sociales y/o prestacionales con financiación presupuestaria o impacto macroeconómico importantes, lo que plantea la justiciabilidad de estos Programas ante el TJUE (al menos, en tanto alberguen las medidas restrictivas a que se ha hecho referencia) por eventual infracción o menoscabo de derechos fundamentales reconocidos en la Carta. Y si bien, a tenor de los apartados 1 a 4 del artículo 9 del Reglamento 472/2013, la autoría del Programa y de las consiguientes medidas restrictivas corresponde a los Estados miembros, dicho Programa debe someterse a la aprobación de la Comisión y del Consejo, conforme se desprende del apartado 5 del mismo precepto, aunque en términos un tanto crípticos. Lo cual significa que, si la Comisión y el Consejo pueden aprobar ese Programa, también pueden rechazarlo. Y el rechazo impide aplicar el Programa, lo que equivale entonces a su inexistencia jurídica. En cambio, si lo han aprobado, puede considerarse que el Programa de Asociación Económica ha sido asumido por ambas instituciones de la Unión, pasando a ser de éstas en coautoría con el Estado miembro en cuestión, extremo que corrobora el empleo del término “Asociación” en el nomen iuris que le asigna el artículo 9 del Reglamento 472/2013. Este verdadero afloramiento de la Comisión y del Consejo como instituciones autoras (o, según lo dicho, coautoras) hace de los Programas de Asociación Económica actos de las referidas instituciones, y en esa condición, pasan a ser actos justiciables ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, incluido el aspecto de su conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales.
De otra parte, los Programas de Asociación Económica también son actos de los Estados miembros que los elaboran, pero adoptados en aplicación del Derecho de la Unión (concretamente, del artículo 9 del Reglamento 472/2013, este a su vez basándose en el artículo 126 del TFUE). Dicho argumento avala igualmente, no sólo la competencia genérica de control del Tribunal de Justicia, sino también que ese control incluya la conformidad con la Carta de Derechos Fundamentales, pues, según se desprende de su artículo 51.1, esta es de observancia (con la consiguiente garantía jurisdiccional de que ello sea así, a cargo del mismo Tribunal) para los Estados miembros cuando aplican Derecho de la Unión.
En lo que respecta a la praxis, cabe citar varias Decisiones del Consejo que, dirigidas a poner fin a la situación de déficit excesivo del respectivo Estado destinatario, contienen medidas afectantes en sentido restrictivo a derechos fundamentales de significativa financiación presupuestaria o repercusión macroeconómica relevante, la mayoría, además, de carácter social. El grueso de las Recomendaciones del Consejo en el marco de la política de la Unión sobre déficits públicos efectivamente producidas en la práctica, y publicadas oficialmente, se refieren, significativamente, a Grecia. Por orden cronológico decreciente, puede citarse, las Decisiones del Consejo 2011/791/UE[40], 2011/734/UE[41], 2011/257/UE[42], 2011/57/UE[43], 2010/486/UE[44] y 2010/320/UE[45], todas ellas con objeto de reforzar y profundizar la supervisión presupuestaria y de formular una advertencia a Grecia a fin de que adopte las medidas para la reducción del déficit, considerada necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo.
En esta serie de Decisiones del Consejo se establecen minoraciones de pensiones[46], obligaciones de reforma laboral (con evidente impacto sobre el derecho al trabajo y el derecho a la negociación colectiva, bien sea con el objetivo directo de promover reducciones salariales de los trabajadores por cuenta ajena en el sector privado, rebajar la cobertura por desempleo e incluso incrementar la contratación laboral temporal[47], bien sea para descompensar negativamente la posición negociadora de la representación de los trabajadores bis à bis la de los empresarios, primando los convenios colectivos de empresa en detrimento de los sectoriales y suspendiendo la prórroga de convenios[48]), disminución paralela de similares derechos de los empleados públicos: rebajas salariales[49], reducción de la nueva contratación y despidos y jubilaciones anticipadas[50], así como otras medidas restrictivas del ejercicio en general de derechos fundamentales de obligada financiación presupuestaria (como el de acceso a la tutela judicial efectiva, ante el necesario sostenimiento con fondos públicos del Poder Judicial encargado de administrar justicia[51]). Más adelante en este trabajo se volverá sobre las referidas Decisiones del Consejo relacionadas con Grecia al hilo de la impugnación efectivamente llevada a cabo contra ellas ante el Tribunal de Justicia, y sobre la jurisprudencia que el mismo generado recientemente en torno a ellas, y más en particular, en lo que se refiere a su justiciabilidad desde la perspectiva del respeto a los derechos y a la Carta.
Por lo que se refiere, finalmente, a los Programas de Asociación Económica, respecto a los que la opacidad es casi plena por falta de publicación oficial de los mismos, puede mencionarse, entre las escasas actuaciones de las instituciones que sí han tenido esa publicidad oficial, la Opinión del Consejo de 10 de diciembre sobre el Programa de Asociación Económica de Francia, donde, asumiéndolas implícitamente, se achaca a este país que “hay que especificar las medidas en las que el Gobierno basa su compromiso de reducir más los costes laborales”[52].
3. La compleja instrumentación jurídica de los rescates.
La crisis financiera de 2007 y de deuda soberana en 2010 llevaron a la Unión y a los Estados miembros al desarrollo de iniciativas sucesivas de asistencia mutua para supuestos de default de país o de sistema bancario. Varias se establecieron con considerables dosis de improvisación, ante los imperativos de celeridad que imponían las difíciles y cambiantes condiciones de los mercados financieros y de deuda. Siguiendo a KILPATRICK[53] y a REPASI[54], puede hablarse de cuatro generaciones de mecanismos de asistencia económica y financiera a Estados miembros de la Unión, con hasta diez Programas de Deuda Soberana desde 2008 más el “rescate bancario” a España a través del MEDE, y un desembolso global de en torno a quinientos mil millones de euros[55]. La primera generación, entre 2008 y 2010, tuvo como destinatarios a Estados no pertenecientes a la Eurozona (Hungría[56], Letonia[57] y Rumanía[58]), y presentó un claro anclaje comunitario en el Reglamento 332/2002 del Consejo[59], creador del Mecanismo de Asistencia Mutua previsto en el actual artículo 143.2 del Tratado de Funcionamiento (en aquel momento, artículo 119.2 del Tratado de Roma) para casos de dificultades o de amenaza grave de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro acogido a una excepción en cuanto a la adopción del euro como su moneda, que puedan comprometer el funcionamiento del mercado interior o la realización de la política comercial común.
La segunda generación de instrumentos de asistencia vino dada por el primer rescate de un Estado de la Zona Euro: Grecia, en mayo de 2010. Dado que Grecia, al tener el euro como moneda, estaba sometida a la cláusula no bail-out establecida en el artículo 125 del TFUE, y además la Unión carecía de la amplitud de fondos presupuestarios que la situación requería, la instrumentación jurídica escogida para su rescate fue la adopción de sendos acuerdos intergubernamentales extracomunitarios creadores del Fondo de Préstamo Griego (Greek Loan Facility)[60]. Una tercera serie de rescates, segunda de Estados de la Eurozona, daría lugar a la creación de un instrumento legal de la Unión para el rescate de dichos Estados y a la ampliación de los medios financieros para la asistencia. Fueron los de Irlanda (noviembre de 2010), Portugal (mayo de 2011) y Grecia II (julio de 2011). Consistió el nuevo instrumento en la aprobación de un Reglamento de la UE, por el que se estableció un Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (EFSM)[61], a sufragar a cargo del Presupuesto de la Unión hasta un máximo de 60.000 millones de euros, al que se añadió la creación intergubernamental, con una dotación inicial de 440.000 millones de euros, de un Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FSEF), decidida en la misma Sesión del Consejo ECOFIN que aprobó el precitado Reglamento, por los Ministros de Economía y Finanzas del Eurogrupo[62]. A ello se unió la creación de una sociedad de Derecho privado (un Special Purpose Vehicle), el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (denominada European Financial Stability Facility Société Anonyme[63], o EFSF) con sede en Luxemburgo, acompañada de un Acuerdo marco entre el propio EFSF y sus 17 accionistas (que no son otros que los Estados de la Eurozona)[64].
La asistencia había de concederse a cada Estado que lo solicitase mediante Decisión del Consejo adoptada por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, incluyendo tal Decisión, además de las condiciones financieras del préstamo o línea de crédito, una vez más la llamada “condicionalidad”, que los apartados 3 y 4 del artículo 3 del Reglamento definen como “las condiciones generales de política económica que acompañan a la ayuda financiera con vistas a restablecer una situación económica o financiera sana en el Estado miembro beneficiario y a restaurar su capacidad de financiarse en los mercados financieros”. Condiciones estas cuyo establecimiento se dejó en manos de la Comisión, consultando con el Banco Central Europeo (en adelante, BCE). Asimismo, la Decisión del Consejo había de comprender la aprobación del programa de ajuste preparado por el Estado miembro beneficiario para cumplir la condicionalidad.
La cuarta y última generación hasta el momento, tercera de Estados de la Zona Euro, la han integrado los rescates bancarios en España (julio de 2012) y Chipre (mayo de 2013), junto con el tercer rescate “de país” a Grecia (Grecia III, en agosto de 2015). Su instrumentación ha tenido lugar, en esta última ocasión, a través del Tratado intergubernamental creador del Mecanismo Europeo de Estabilidad[65] (el MEDE, por sus siglas en español, o ESM, por sus siglas en inglés), precedido por una “pequeña reforma” del TFUE autorizando, en el nuevo apartado 3 del artículo 126, la creación intergubernamental de un mecanismo de crisis por los Estados miembros que actúa como lex specialis frente a la cláusula de no bail-out establecida en el artículo 125 del TFUE[66], metodología que merecería el visto bueno del Tribunal de Justicia en el conocido Asunto Pringle[67].
4. … ¿Y qué ha hecho el Tribunal de Justicia de la UE? El rescate de los rescates (y los recortes) versus el rescate de los derechos.[68]
En una fase inicial de las políticas estatales de austeridad en la Eurozona como condición a los rescates, algunos Tribunales nacionales fallaron en contra de medidas determinadas de recorte de beneficios o derechos sociales. Así, la Sentencia 862/2013 del Tribunal Constitucional portugués con respecto a la rebaja del 10 % de las pensiones de los funcionarios, o la Decisión 1906/2014 del Consejo de Estado griego en relación con la privatización del suministro de aguas de Atenas y Tesalónica; si bien el primero declararía la mera inconstitucionalidad sin nulidad por riesgo de poner en peligro la financiación acordada, y con ello la solvencia del Estado (Sentencia 352/2012); y el segundo remitiría a la necesidad imperiosa de consolidación de las finanzas públicas la admisibilidad de los recortes asumidos por Grecia en el primer Memorandum of Understanding (Decisión 668/2012)[69].
Por el contrario, y paralelamente, el Tribunal de Justicia de la UE sistemáticamente declaró inadmisibles cuestiones prejudiciales planteadas por órganos judiciales de Portugal y de Rumanía, países que obtuvieron ayuda financiera de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera y de la Facilidad Equilibrio de Pagos condicionadas a la adopción de un paquete de medidas de austeridad con importantes recortes. En esos reenvíos prejudiciales inadmitidos por el Tribunal de Justicia de la UE precisamente se cuestionaba la conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales de esas medidas nacionales de recorte adoptadas en cumplimiento del correspondiente (y previo) Memorandum of Understanding (en adelante, MoU)[70]. El mismo planteamiento siguió el Tribunal General en relación con Grecia[71] y Chipre[72], con ulterior confirmación por el Tribunal de Justicia en vía casacional[73].
Los argumentos, en esencia, venían a ser tres. En primer lugar, que el Eurogrupo, autor de la declaración impugnada en anulación ante uno y otro Tribunal, carece de la condición de órgano decisorio de la Unión, siendo tan sólo un foro de discusión ministerial de los representantes de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Circunstancia esta, en segundo lugar, que no quedaría desmentida por la participación de la Comisión y del BCE en las reuniones del Eurogrupo prevista en el Derecho originario, según ambos Tribunales. Y en tercer lugar, argumentaron las dos Cortes comunitarias que nada permitía considerar que el Eurogrupo esté controlado por la Comisión o el BCE, ni que actúe como mandatario de estas instituciones. Como colofón de ello, se entiende en estas resoluciones de inadmisión a trámite que tampoco cabe imputar la Declaración del Eurogrupo a la Comisión o al BCE, a efectos de permitir su impugnabilidad ante el Tribunal de Justicia, que en dichas resoluciones quedó, en consecuencia, rechazada[74].
Pese a todo ello, el Tribunal de Justicia ha empezado a admitir la posibilidad de entrar a controlar la adecuación de los MoU a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión. Y lo que es más, ese control comienza a ejercerse con respecto al MEDE, lo que puede resultar sorprendente a primera vista si se repara en cuál es la instrumentación jurídica del mismo: un Tratado internacional paracomunitario (intergubernamental) entre los Estados de la Eurozona, lo que supone que éstos, cuando actúan de conformidad con las previsiones de dicho Tratado, no están aplicando el Derecho de la UE, con lo que no parecerían ser de aplicación, prima facie, las previsiones del artículo 51, apartado 1, de la propia Carta, como con anterioridad había destacado el mismo Tribunal en su conocida Sentencia sobre el asunto Pringle.
El giro jurisprudencial (relativo, como en seguida se verá, dado el escaso alcance práctico de sus resultados hasta la fecha) ha venido de la mano de la posterior Sentencia sobre el asunto Ledra Advertising[75], dictada a consecuencia de un recurso de casación en el que el Tribunal de Justicia, rechazando el criterio manifestado en primera instancia por el Tribunal General, entra a controlar, desde la perspectiva de su ajuste o no a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, la actuación del BCE y de la Comisión en la firma y redacción de los MoU donde se establecen las medidas de política económica a las que se condiciona (la célebre condicionalidad) el suministro de financiación a un Estado miembro cuando éste no puede obtenerla en los mercados ordinarios de capitales debido a la exigencia en ellos de una excesiva tasa de interés vinculada, justamente, a las condiciones macroeconómicas de dicho Estado. Como es sabido, el Tratado creador del MEDE prevé esta doble intervención de ambas instituciones de la Unión que, por actuar formalmente fuera del ámbito de ésta, y cuando lo hacen, se les ha dado en denominar como “instituciones prestadas”.
En el Asunto Ledra Advertising, resuelto mediante la antes citada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) resolutoria en casación de un recurso por responsabilidad contractual contra la Comisión y el BCE debido a la actuación de ambas instituciones en relación con el Memorándum de Entendimiento sobre Condiciones Específicas de Política Económica, celebrado entre la República de Chipre y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) el 26 de abril de 2013, alegaron los recurrentes que las medidas para reestructurar los bancos de Chipre contenidas en el mencionado MoU conculcaron su derecho de propiedad privada, reconocido en el art. 17 de la Carta. El punto de conexión con esta, según los recurrentes, residiría en que, a pesar de que esas medidas fueron incorporadas y realizadas por la legislación nacional chipriota, su diseño lo realizaron el BCE y la Comisión en cuanto partes negociadoras en el MoU con el Gobierno de Chipre. El Tribunal General había señalado en primera instancia que el Banco Central y la Comisión Europea actuaron en nombre del MEDE, y no en nombre propio, con lo que no habían implicado a la Unión, circunstancia que, a su vez, con arreglo al art. 51.1 de la Carta, suponía la inaplicabilidad de esta al caso de autos.
En cambio, fue de signo opuesto el parecer expresado por el TJUE en su Sentencia Ledra Advertising. Aunque parte de la premisa de que los Estados miembros que a la vez son signatarios del Tratado del MEDE no aplican el Derecho de la Unión cuando actúan en el marco de dicho Mecanismo intergubernamental de estabilidad, por lo que no les resulta de aplicación la Carta como en tal sentido resolviera en el caso Pringle, la contribución adicional, de especial relevancia, que efectúa la Sentencia Ledra Advertising consiste en destacar que la Carta sí es aplicable a las instituciones de la Unión, y en todo momento, incluso aunque operen fuera del ámbito jurídico de ésta, lo que en particular incluye a la Comisión y al BCE en su intervención prevista en el Tratado del MEDE[76], circunstancia a la que Pringle no se había referido, y que, por tanto, dejó abierta hasta que Ledra Advertising ha cerrado el círculo en el sentido recién descrito.
De ello se deriva la obligación, en particular para la Comisión y el BCE por lo que se refiere al supuesto de autos (la redacción de la condicionalidad), de asegurarse de la compatibilidad del MoU con la Carta, y, en concreto, con los derechos que en ella se reconocen. Relaciona el Tribunal esta obligación con el art. 17.1 del TUE, que otorga a la Comisión la función de “Guardiana de los Tratados” de la propia Unión, habiendo de velar por su aplicación y por la del Derecho derivado adoptado a su amparo, obligación que le alcanza también cuando su actuación se produce en el marco intergubernamental para comunitario del MEDE. E igualmente razona el TJUE, en Ledra Advertising, que el art. 13 del propio Tratado del MEDE lleva a una conclusión equivalente, pues los apartados 3 y 4 del precepto exigen a la Comisión que ésta vele por que los MoU concluidos en aplicación de dicho Tratado intergubernamental sean compatibles con el Derecho de la UE, dentro del cual se halla, en la privilegiada posición propia del Derecho originario que el art. 6.1 del TUE le confiere, la Carta de los Derechos Fundamentales.
Subraya asimismo el Tribunal, en esta Sentencia, que, aunque el autor de los MoU sea el MEDE, circunstancia que puede determinar la inadmisibilidad de un recurso de anulación al tener que interponerse frente a actos jurídicos cuya autoría sea formalmente de las instituciones de la Unión (entre ellas, precisamente, la Comisión y el BCE), ello es irrelevante, en cambio, cuando se está ante un recurso por responsabilidad extracontractual. A este respecto, advierte la Sentencia Ledra Advertising (apdo. 55) que, tratándose del referido tipo concreto de recurso, no cabe excluir la imputación del hecho determinante de la responsabilidad extracontractual a una y otra institución de la Unión cuando incurran en conductas ilícitas en el proceso de formación y conclusión de los MoU en el ámbito del MEDE, como lo es, por las razones antes expuestas, que alguna de sus estipulaciones se oponga a la Carta.
Las consideraciones indicadas llevaron al TJUE a casar la previa Sentencia del Tribunal General al incurrir éste en el error jurídico de considerarse incompetente para la resolución del recurso de responsabilidad extracontractual interpuesto por los demandantes únicamente en atención a que el acto impugnado, el MoU, no pudiera formalmente imputarse al BCE ni a la Comisión. De lo que se sigue que el Tribunal de Justicia admite en Ledra Advertising su competencia (y lógicamente con ella, en su caso, también la del Tribunal General) para resolver recursos de responsabilidad extracontractual en los que se reclamen indemnizaciones por la ejecución nacional de los MoU debidas a que, en la formación de éstos, la Comisión (o el BCE) haya(n) faltado a su obligación de garantizar la observancia de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión como parte integrante del Derecho de ésta por la que ambas instituciones deben velar en el marco del MEDE. Esta conclusión es de relevancia suma, pues por primera vez se establece jurisprudencia, por parte del TJUE, en torno a la viabilidad del recurso de responsabilidad extracontractual para pretensiones basadas en la vulneración de derechos reconocidos en la Carta a consecuencia de un MoU adoptado por la Comisión y el BCE en aplicación del Tratado (intergubernamental) sobre el MEDE.
Ahora bien, la contribución de la Sentencia Ledra Advertising desde la perspectiva de la observancia de los derechos fundamentales, en cuestiones de un modo u otro relacionadas con la Eurozona, termina aquí. Como en seguida se verá, el paso previo para reconocer la ilicitud del daño, que en este caso era determinar si había vulneración o no de derechos reconocidos en la Carta, da lugar a un verdadero examen de fondo, mediante el contraste del MoU con ésta, pero dicho examen concluye con una respuesta negativa. Acudiendo a su previa doctrina, el Tribunal analiza en Ledra Advertising si concurren los requisitos que cumulativamente han de darse para dar lugar a responsabilidad extracontractual (actuación ilícita, daño real y vínculo causal entre el acto impugnado de la institución en cuestión y el perjuicio o daño producido).
Y es en este análisis de la concurrencia o no del primero de tales requisitos, si la actuación impugnada fue o no ilícita, donde el Tribunal se ocupa de esclarecer si al negociar y firmar el MoU la Comisión incurrió vulneró de forma suficientemente caracterizada una norma reconocedora de derechos para los particulares, que en este caso serían, respectivamente, el art. 17 de la Carta y el derecho de propiedad privada que en él se reconoce. Y si bien este análisis parte precisamente de la obligación de la Comisión de asegurarse que los MoU en cuya formación y firma interviene sean compatibles con la Carta, niega a la postre el Tribunal que en el caso de autos aquélla incurriese en una vulneración suficientemente caracterizada del derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de dicho texto normativo de la Unión, cuando contribuyó a dar forma a la condicionalidad relativa a la reestructuración bancaria contenida en el MoU para el rescate de las entidades crediticias de Chipre.
Aun reconociendo que las medidas que conformaban esa condicionalidad tenían un carácter limitativo del derecho de propiedad, pues no otra cosa suponía que la Sentencia realizase un análisis de proporcionalidad de esas limitaciones, la conclusión final es que esas mismas medidas, precisamente por proporcionales, no fueron antijurídicas, sino que entraron en el terreno de las limitaciones expresamente declaradas admisibles por la propia Carta. Recuerda el TJUE al respecto que el derecho de propiedad no carece de limitaciones, y que, antes al contrario, estas pueden establecerse por motivos de interés general siempre que no supongan una intolerable y desmesurada intervención que menoscabe la esencia misma de dicho derecho. Aplicado este principio al caso en cuestión, subraya la Sentencia Ledra Advertising que el propósito perseguido con las medidas de reestructuración bancaria afectantes al derecho de propiedad de la entidad recurrente era el de preservar la estabilidad bancaria de la Eurozona y prevenir el riesgo de propagación a otras entidades y de creación de turbulencias en el resto de los bancos de la Eurozona, y aun en otros sectores, ante la interrelación e internacionalización de buena parte de las instituciones bancarias existentes en la Unión. A lo cual se suma, también según el Tribunal, el inminente riesgo de sufrir pérdidas si los bancos hubiesen quebrado. En virtud de todo ello, se estimó en Ledra Advertising que el MoU impugnado no configuraba medidas que pudieran considerarse ni injustificadamente restrictivas, ni intolerable y desmesuradamente lesivas de la esencia misma del derecho de propiedad de los recurrentes.
La desestimación de las impugnaciones no empaña un hecho de la mayor relevancia, la justiciabilidad de los MoU del MEDE, cuya condición jurídica era una incógnita antes de Ledra Adverstising a causa de su marco regulador, de raigambre internacional, contenido en el Tratado intergubernamental constitutivo del referido Mecanismo de Estabilidad. Aunque tales MoU no sean propiamente actos jurídicos de la Unión, circunstancia ésta que hace impracticable el recurso de anulación frente a ellos, al igual que ha ocurrido, al menos hasta la fecha, con la cuestión prejudicial, como ya se ha visto, Ledra Advertising ha despejado la vía del recurso por responsabilidad extracontractual. A su vez, ello abre una senda de fiscalización de los MoU desde la perspectiva del respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta, por la vía indirecta de la sujeción a ella, que no deja de pesar sobre la Comisión y el BCE, aunque no actúen dentro, sino fuera, de las coordenadas institucionales y jurídicas de la Unión.
Un nuevo hito jurisprudencial, la Sentencia Florescu[77], ha propiciado que también la cuestión prejudicial permita plantear problemas de respeto de los derechos (nuevamente el de propiedad dio pie al caso) no ya sólo en rescates bancarios, sino, más ampliamente, en rescates de país, a propósito de las medidas restrictivas resultantes de la condicionalidad asociada a programas de asistencia financiera fundamentados en normas de Derecho de la Unión y concedidos a Estados en situación de default en los mercados financieros. Pese a la novedad que supone la apertura de una nueva vía procesal, el resultado final de Florescu es coincidente materialmente con el de Ledra Advertising: la falta de vulneración del derecho de propiedad. Plantearon el litigio nacional a quo dos Magistrados rumanos, contra la prohibición de acumular una pensión pública con ingresos por actividades ejercidas en el seno de instituciones públicas si el importe de la pensión neta supera un determinado umbral, que estableció el Derecho nacional en ejecución del MoU suscrito entre la Comunidad Europea y Rumanía al amparo del Reglamento 332/2002/CE, anteriormente citado en este trabajo, regulador del mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros, en desarrollo de la asistencia mutua a que se refiere el artículo 143 del TFUE.
De similar modo que en Ledra Advertising, el TJUE realiza en Florescu, pero ahora a resultas de una cuestión prejudicial de interpretación que incluye dentro de su objeto el Memorando de Acuerdo entre la Comunidad Europea y Rumanía concluido en Bucarest y Bruselas el 23 de junio de 2009, un análisis de proporcionalidad sobre la base del artículo 52 de la Carta, a cuyo tenor es admisible establecer limitaciones a los derechos, siempre que se haga por ley (implícitamente se considera cumplido el requisito, pues la norma nacional de ejecución del MoU tiene tal rango, y aquel posee su base en un Reglamento de la UE), se respete la esencia de dichos derechos (según Florescu, porque la incompatibilidad entre pensión y salario, con arreglo al Derecho nacional, concluye cuando cese voluntariamente el ejercicio de la actividad que da lugar a la obtención de la remuneración incompatible) y se pretenda el logro de objetivos y finalidades de interés general con arreglo al Derecho de la UE (requisito que se estimó concurrente también, al obedecer la medida a propósitos de optimización del gasto mediante minoración de costes remuneratorios y modificación del régimen de pensiones), para todo lo cual el Estado miembro destinatario contaba además con un margen amplio de apreciación, tratándose como se trataba de decisiones de política económica adoptadas mediante las leyes nacionales que se hallaban en la base del litigio interno que dio origen a esta Sentencia prejudicial (apdos. 43 a 60 de la Sentencia).
Pero la significación de Florescu no se limita a lo señalado. Además, confirma el carácter jurídico-comunitario de los MoU adoptados en los mecanismos de rescate basados en disposiciones derivadas del Derecho de la UE que, a su vez, aplican el art. 143 del TFUE. Concretamente, el art. 3 del Reglamento 332/2002, a cuyo tenor las condiciones a la asistencia que fije el Consejo se detallarán en un Memorando de Acuerdo que celebren la Comisión y el Estado miembro asistido, lo que, según la Sentencia Florescu, con explícita acogida del parecer del Abogado General a este respecto, lleva a considerar a tales MoU como actos adoptados por una institución de la Unión con arreglo al artículo 267 del TFUE, abriéndose paso así a la interposición de cuestiones prejudiciales respecto a ellos (apdos. 33 a 36 de la resolución). Y como consecuencia implícita (la Sentencia Florescu no se refiere a ella), de lo dicho cabe colegir que estos MoU también pueden ser objeto de recursos de anulación o por responsabilidad contractual, al ser actos de las instituciones, con inclusión de la observancia de la Carta en su parámetro de validez.
Florescu resulta destacable, asimismo, por aclarar que la legislación nacional incorporando medidas restrictivas (como las relativas a las pensiones en el supuesto de autos) en ejecución de un MoU de estas características puede entenderse como Derecho dictado por un Estado miembro en aplicación del Derecho de la Unión Europea. Y a consecuencia de ello, esa legislación nacional se encuentra sometida a la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, conforme prescribe el art. 51.1. de la misma, a cuyo efecto se invoca la paradigmática Sentencia Åkerberg Fransson del propio Tribunal[78]. No obstante, y quizás un tanto contradictoriamente, Florescu descarta al mismo tiempo que el MoU, a pesar de su efecto vinculante, imponga la adopción nacional de la restricción concreta de las pensiones sobre las que versan tanto el litigio a quo como el enjuiciamiento prejudicial del Tribunal en este caso (apdos. 33 a 36 de la Sentencia).
Cerrando aquí el capítulo de la jurisprudencia del TJUE sobre los rescates, procede ahora referirse a la generada en relación con la política de la Unión sobre déficits públicos excesivos de los Estados miembros. Y debe constatarse, en primer término, la evolución producida en las tres resoluciones del Tribunal que a este respecto se han producido hasta el momento, de la inadmisibilidad a trámite de los recursos de anulación que declararon sendos Autos sobre los casos ADEDY I y ADEDY II[79], adoptados a limine litis, hasta la ulterior desestimación mediante Sentencia en el asunto Sotiropoulou[80], admitiéndose tácitamente con esta última la idoneidad de las medidas económicas y presupuestarias establecidas en las respectivas Decisiones del Consejo para ser válido objeto de impugnación ante el TJUE (a saber, las Decisiones 2010/320, 2010/486, 2011/57, en ADEDY I y II, y estas y las Decisiones 2011/257 y 2011/734, en Sotiropoulou, todas ellas tendentes a reforzar y profundizar la supervisión presupuestaria y formular una advertencia a Grecia a fin de que adoptara las medidas para remediar la situación de déficit excesivo, que se examinaron en el apartado 2.2 del presente trabajo).
Invocan los Autos ADEDY I y ADEDY II, para fundamentar la inadmisión a trámite que los mismos decretan, la falta de afectación directa e individual a los recurrentes de las Decisiones impugnadas, al tratarse de recursos de anulación[81] y ser Grecia, y no los propios demandantes, la destinataria de dichas Decisiones. Daban acogida así los dos Autos a las alegaciones que de contrario formularon la Comisión y el Consejo negando legitimación activa a los demandantes al amparo del artículo 264.3 TFUE y de la preexistente doctrina general del Tribunal (apdos. 64 de ADEDY I, y 66 de ADEDY II). Es desde este enfoque esencialmente procesal que ambos Autos analizan las Decisiones impugnadas, y las recomendaciones restrictivas de política económica que en ellas se establecen. En lo que al discurso de los derechos y la Carta se refiere, el único aspecto que examinan los dos Autos es si, como alegaban los demandantes, la inadmisión a trámite lesionaría el derecho a la tutela judicial efectiva, descartándolo aunque, llamativamente, sin invocar la Carta, sino la doctrina del Tribunal acerca de la plenitud del conjunto de recursos que establecen los artículos 263, 277 y 267 TFUE para la fiscalización de la actividad de las instituciones, órganos y organismos de la Unión (apdos. 64 del Auto ADEDY I, y 66 del Auto ADEDY II), y su jurisprudencia precedente en torno a que los particulares que no puedan impugnar directamente actos de las instituciones ante el TJUE pueden hacerlo ante las jurisdicciones nacionales, las que, a su vez, cuentan con la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales ante este (apdos. 89 y 90 del Auto ADEDY I, y 101 y 102 del Auto ADEDY II). Citan también ambas resoluciones, finalmente, el art. 19.1.2 del TUE, a cuyo tenor los Estados miembros han de establecer las vías de recurso precisas para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (apdos. 93 del Auto ADEDY I, y 105 del Auto ADEDY II), aclarando adicionalmente que la inadmisión decretada en ellos no crea ningún precedente obstativo para el acceso de los demandantes ante el juez nacional (apdos. 94 y 106, respectivamente).
En cambio, en Sotiropoulou no hay inadmisión a trámite, aunque sí algo factualmente equivalente: desestimación. Y el argumento es el mismo que en ADEDY I y ADEDY II, la falta de afectación directa e inmediata para los recurrentes por tratarse de medidas de política económica general que, aunque incluso cuenten con una cuantificación de su impacto presupuestario, requieren de medidas nacionales de ejecución en las que las autoridades nacionales (griegas) poseían un significativo margen de apreciación en cuanto a la forma de articular el logro de las metas presupuestarias así definidas por el Consejo. Pero, como en Ledra Advertising, Sotiropoulou efectúa una aportación de similar importancia desde la perspectiva de los derechos: lleva a cabo el control jurisdiccional de las medidas establecidas por el Consejo en sus Decisiones relativas a los déficits públicos excesivos de los Estados miembros, lo que incluye la consideración de la Carta dentro de su parámetro general de validez.
5. Conclusiones: ¿Tomando los derechos en serio en la Eurozona?.
Acaba de constatarse que los primeros pronunciamientos del TJUE sobre pretensiones relativas al respeto de los derechos en los procedimientos por déficits excesivos y en los “rescates”, tanto intergubernamentales como de base comunitaria, han sido de inadmisión liminar a trámite, mediante simple Auto, lo mismo fueran cuestiones prejudiciales (significativamente, sin acudir a la habitual reconstrucción del reenvío para ofrecer un pronunciamiento de fondo al juez nacional a quo), que recursos de anulación, o recursos por responsabilidad extracontractual. También ha podido comprobarse que en los últimos años esta tendencia ha dado paso a la admisión a trámite de impugnaciones similares, que han enjuiciado los jurídicamente nebulosos MoU (tanto los adoptados en el ámbito intergubernamental del MEDE como los que lo han sido en el de los mecanismos comunitarios de rescate). Y lo que parece más importante, se ha declarado que la Comisión y el BCE están sometidos a la Carta cuanto actúan en calidad de “instituciones prestadas” dentro del contexto intergubernamental, y no comunitario, del MEDE, circunstancias todas ellas que han dado lugar a que se diga, de manera correcta desde esta múltiple perspectiva, que ha habido un rescate de los derechos por el Tribunal[82].
Sin embargo, estos aspectos positivos no ocultan el hecho de que, al fin y a la postre, las resoluciones analizadas del Tribunal de Justicia han mostrado una amplia deferencia con las condicionalidades de los MoU, o con las medidas de política económica y presupuestaria contenidas en las Decisiones del Consejo por déficits públicos excesivos con alcance restrictivo sobre derechos. ADEDY I y II son Autos desestimatorios de las impugnaciones planteadas contra esas condicionalidades y recomendaciones. Y Ledra Advertising, Florescu y Sotiropoulou han sido Sentencias desestimatorias. Tal vez ello tenga mucho que ver con las dificultades que supondría reponer o indemnizar a los afectados por las medidas restrictivas de sus derechos, todas ellas, sin embargo, fáciles de medir, pues han sido cuantificadas tanto en los MoU como en las Decisiones del Consejo, según los casos.
Pese a ello, sería posible concebir mecanismos, hasta ahora, sin embargo, no ideados, de devolución o compensación a los afectados por los recortes con posterioridad a la recuperación económica del Estado rescatado o declarado en déficit excesivo, que incluso bien podrían erigirse en condición de la validez misma de dichos recortes, y con ella, de los respectivos instrumentos europeos que las establezcan (Decisiones del Consejo, o MoU, según los casos). O condicionantes como la preferencia por medidas excepcionales, temporales y no irreversibles cuando hayan de tener incidencia directa y restrictiva sobre derechos fundamentales individuales, sin que la autoría comunitaria, intergubernamental o nacional sirvan de subterfugio para eludir la constatación de las lesiones de derechos producidas o para articular jurisdiccionalmente las correspondientes medidas restitutivas, reparadoras o, ante la imposibilidad de ejecución in natura, indemnizatorias. Y si bien tal cosa es susceptible de especificarse y aclararse de forma literal y expresa en las disposiciones originarias y/o derivadas aplicables mediante su respectiva reforma, también hubiera sido posible su esclarecimiento por vía jurisprudencial, siquiera sea con valor prospectivo (por ejemplo, mediante anulación, cuando tal sea el recurso, con mantenimiento de los efectos jurídicos de la disposición impugnada, práctica posible y hasta cierto punto frecuente en la jurisprudencia del TJUE, y sin perjuicio de las eventuales medidas de reconocimiento, reparación y compensación por las vulneraciones de derechos efectivamente acaecidas).
Simplemente, y por el contrario, las resoluciones analizadas del TJUE han incidido en la juridicidad o no de las limitaciones de derechos contenidas en las medidas de recorte efectivamente adoptadas sobre los derechos de pensionistas, trabajadores asalariados del sector privado (flexibilización del despido, descentralización de la negociación colectiva) y del sector público (reducciones salariales generales, privación de determinadas pagas, reducción de la tasa de reposición de puestos a consecuencia de las jubilaciones de sus antiguos titulares, flexibilización del despido). Pero tal vez quepa ver en Sentencias como Ledra Advertising, Florescu una advertencia pro futuro, en tanto que en ellas se reivindica la justiciabilidad de los MoU, cuestión que hasta ellas distaba de estar clara, así como su justiciabilidad desde la óptica de la obligada observancia de la Carta por las instituciones implicadas en la negociación y redacción de estos instrumentos (los MoU).
Que tal observancia de los derechos se produzca o no dependerá de si las instituciones (Consejo, Comisión y BCE) afectadas por esta jurisprudencia de la Unión (Ledra Advertising, Florescu) “captan el mensaje” y adaptan, o no, su conducta futura a dicha jurisprudencia, pasando a integrar el respeto de la Carta en su respectiva actuación en estos campos relacionados con la Unión Económica y Monetaria en general, y con la Eurozona en particular. Finalmente, dependerá también, y mucho, de lo que haga el propio TJUE en eventuales impugnaciones futuras. Resta por ver, en suma, si la Comisión, el BCE, el Consejo, y en última instancia, el mismo TJUE, toman los derechos en serio en la Unión Monetaria, y especialmente en la Eurozona, donde los poderes más incisivos conferidos a la Unión, como ya se ha visto, suponen también más riesgos desde la perspectiva de la observancia efectiva de la Carta de los Derechos Fundamentales.
Resumen: Este artículo analiza el problema del respeto de los derechos fundamentales en la Eurozona, tanto en el marco las políticas propiamente comunitarias de coordinación macroeconómica y de prohibición de déficits excesivos, cuanto con respecto a las medidas de política económica (la condicionalidad política) asociadas a los rescates bancarios y de país producidos como consecuencia de la crisis económica, de compleja y variable instrumentación jurídica, en unos casos para comunitaria e intergubernamental, y en otros, anclada en el Derecho comunitario, instrumentación también es objeto de descripción y crítica en este trabajo. Asimismo, se pasa sumaria revista a la cambiante y evolutiva jurisprudencia del Tribunal de Justicia, desde la pura y simple inadmisión a trámite de las primeras impugnaciones por eventual vulneración de derechos en las medidas adoptadas por la UE en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria (UEM) o intergubernamentales, hasta la desestimación por razones de fondo, aunque con expresa confirmación de la obligada observancia de la Carta por parte de la Comisión y el BCE, no sólo en el ámbito comunitario de la UEM, sino también en el intergubernamental del MEDE.
Palabras clave: Derechos Fundamentales, Eurozona, Unión Económica y Monetaria, Recortes, Condicionalidad, Rescates, Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), Tribunal de Justicia de la UE.
Abstract: This paper deals with the problem of the respect to fundamental rights in the Euro Area, within the framework of the community-based policies of macroeconomic coordination and prohibition of excessive deficits, as well as within that of economic policy measures (political conditionality) linked to the bank and country bailouts brought about by the economic crisis. It also analyzes the complex and variable legal instrumentation thereof, in some cases intergovernmental, while in others anchored in European Union law. Likewise, this article discusses the changing and evolving jurisprudence of the Court of Justice on the matter, from its firsts orders simply declaring of its lack of jurisdiction to the processing of the first challenges for infringement of rights against the cutouts decided by the EU in the field of the Economic and Monetary Union (EMU) or in intergovernmental frameworks, until the further rejection of challenges on the ground of substantial reasons in more recent orders and decisions, but expressly underlining therein the mandatory observance of the Charter by the Commission and the ECB, not only in the EU area of the EMU, but also in the intergovernmental legal environment of ESM.
Key words: Fundamental Rights, Euro Area, Economic and Monetary Union, Cutouts, Conditionality, Bailouts, European Stability Mechanism (ESM), EU Court of Justice.
[1] El presente artículo se ha realizado en el marco del Proyecto Nacional de I + D “El control democrático y la tutela de los derechos en la Unión Económica y Monetaria” (ref. DER2015-65003-P), dirigido por el Prof. Andreu Olesti Rayo.
[2] En España, entre otros, R. ALONSO GARCÍA, Derecho Comunitario , derechos nacionales y derecho común europeo , Civitas, Madrid, 1989; también del mismo autor, “Derechos fundamentales y Comunidades Europeas”, en S. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (dir.), Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría , Tomo II, Civitas, Madrid, 1991, pp. 799-836; A. G. CHUECA SANCHO, Los derechos fundamentales en la Unión Europea , 2.ª ed., Bosch, Barcelona, 1999; G. ROBLES MORCHÓN, Los derechos fundamentales en la Comunidad Europea , Ceura, Madrid, 1996. Desde la perspectiva constitucional, A. LÓPEZ CASTILLO, Constitución e integración , CEC, Madrid, 1995, pp. 471-503, o P. PÉREZ TREMPS, Constitución española y Comunidad Europea , Civitas, Madrid, 1994, pp. 160-163.
[3] Acerca de esta noción, véase el trabajo de F. ARMENGOL FERRER, “Condicionalidad en una Unión de Derecho: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)”, Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, especialmente en pp. 49-53.
[4] No se limitan a las descritas las consecuencias de la crisis y las respuestas de la Unión, que se han extendido también al nuevo sistema de Agencias pertenecientes al Sistema Europeo de Supervisión Financiera, o a la Unión Bancaria. A este respecto, véanse los trabajos de M. CIENFUEGOS MATEO, “El control de las agencias del Sistema Europeo de Supervisión Financiera por la Sala de Recurso y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea” y Y. MARTÍNEZ MATA, “La protección de los derechos fundamentales en el Mecanismo Único de Supervisión y el Mecanismo Único de Resolución”, publicados ambos en la Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, respectivamente, en pp. 215-265 y 267-294.
[5] M. A. ASÍN CABRERA, “Los Memorándums de Entendimiento sobre condiciones de políticas sectoriales financieras y su impacto sobre los Derechos Fundamentales”, Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, p. 199, y nota 25, con bibliografía a este respecto.
[6] Sobre la formación y contenido del Semestre Europeo, y del Six-Pack , véase A. OLESTI RAYO, “El control democrático y la rendición de cuentas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, especialmente en pp. 83 y ss.
[7] COM (2010) 367 final, Bruselas, 30.6.2010.
[8] MEMO/10/288, Brussels, 30 June 2010.
[9] Sesión n.º 3030 del Consejo Asuntos Económicos y Financieros Bruselas, 7 de septiembre de 2010, Comunicado de Prensa, 13161/10, PRESSE 229 PR CO 14, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13161-2010-INIT/es/pdf. Acceso: 25/01/2018.
[10] COM (2010) 250 final, Bruselas, 12.5.2010.
[11] Ver Sesión n. 3067 del Consejo Asuntos Económicos y Financieros. Comunicado de Prensa. Bruselas, 15 de febrero de 2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ecofin/120511.pdf. Acceso: 16/03/2018.
[12] Documento EUCO 10/1/11 REV 1, CO EUR 6 CONCL 3, Bruselas, 20 de abril de 2011 (29.04). 472/2013 y 473/2013, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10-2011-REV-1/es/pdf. Acceso: 25/01/2018.
[13] Reglamento 472/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades, DO L 140, de 25.7.2013, p. 1.
[14] Reglamento 473/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, DO L 140, de 25.7.2013, p. 11.
[15] Reglamento (UE) n.º 1466/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, DO L 209, de 2.8.1997, p. 1.
[16] Recomendación del Consejo a Grecia 2010/190/UE, de 16 de febrero de 2010, con vistas a poner fin en Grecia a la contradicción con las orientaciones generales de las políticas económicas e impedir que se ponga en peligro el correcto funcionamiento de la Unión económica y monetaria, DO L 83 de 30.3.2010, pp. 65-69
[17] Decisión 2010/181/UE del Consejo, de 16 de febrero de 2010, por la que se hace pública la Recomendación 2010/190/UE con vistas a poner fin en Grecia a la contradicción con las orientaciones generales de las políticas económicas e impedir que se ponga en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, DO L 83, de 30.3.2010, p. 12.
[18] Sobre la deficiente observancia de las exigencias propias del Estado de Derecho en la práctica aplicativa reciente en el ámbito de la UEM (y en su configuración jurídica de Derecho originario), véase C. KILPATRICK, “On the Rule of Law and Economic Emergency: The Degradation of Basic Legal Values in Europe's Bailouts”, Oxford Journal of Legal Studies , Vol. núm. 35 (2), 2015, pp. 325-353.
[19] Una aportación reciente sobre el tema del control parlamentario de la UEM puede hallarse en el trabajo de L. HUICI SANCHO, “Los instrumentos de control democrático y de rendición de cuentas en el gobierno de la Unión Económica y Monetaria”, Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, pp. 23-48.
[20] Reglamento (UE) n.º 1466/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, DO L 209, de 2.8.1997, p. 1.
[21] Recomendación del Consejo 2014/C 247/20, de 8 de julio de 2014, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de Portugal de 2014, DO C 247, de 29.7.2014, pp. 102-108.
[22] Recomendación del Consejo 2017/C 261/08, de 11 de julio de 2017, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2017 de Francia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2017 de Francia, DO C 261 de 9.8.2017, pp. 36-40.
[23] Recomendación del Consejo, de 10 de julio de 2012, relativa al Programa Nacional de Reforma de 2012 de Portugal y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de Portugal para 2012-2016, DO C 219 de 24.7.2012, pp. 69-71.
[24] Decisión de Ejecución del Consejo 2011/344/UE, de 30 de mayo de 2011 relativa a la concesión de ayuda financiera de la Unión a Portugal, DO L 159, de 17.6.2011, p. 88.
[25] Recomendación del Consejo 2011/C 212/01, de 12 de julio de 2011, relativa al Programa Nacional de Reforma de 2011 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España (2011-2014), DO C 212, de 19.7.2011, p. 1.
[26] Recomendación 2013/C 217/20 del Consejo, de 9 de julio de 2013 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para 2012-2016, DO C 217, de 30.7.2013, pp. 27-32.
[27] Recomendación del Consejo 2011/C 210/04, de 12 de julio 2011, relativa al Programa Nacional de Reforma de 2011 de Chipre y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad actualizado de Chipre (2011-2014), DO C 210, de 16.7.2011, pp. 12-15.
[28] Reglamento (UE) n.º 1173/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, DO L 306, de 23.11.2011, p. 1.
[29] Reglamento (UE) n.º 1176/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, DO L 306 de 23.11.2011, pp. 25-32.
[30] Recomendación del Consejo 2016/C 299/07, de 12 de julio de 2016, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2016 de Chipre y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2016 de Chipre, DO C 229, de 18.8.2016, p. 27.
[31] Reglamento (UE) n.º 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro, DO L 306 de 23.11.2011, pp. 8-11.
[32] Para mayores detalles acerca de esta innovación en el mecanismo decisorio comunitario, véase R. PALMSTORFER, “ The Reverse Majority Voting under the ‘Six Pack': A Bad Turn for the Union? ”, European Law Journal , núm. 20 (2), 2014, pp. 86-203.
[33] Decisión de Ejecución (UE) 2017/1226 del Consejo, de 30 de junio de 2017, que modifica la Decisión de Ejecución 2016/544/UE por la que se aprueba el programa de ajuste macroeconómico para Grecia (2015/1411), DO L 174 de 7.7.2017, pp. 22-26.
[34] Artículo 2.2.ii) de dicha Decisión.
[35] Decisión de Ejecución 2013/463/UE, del Consejo, de 13 de septiembre de 2013, por la que se aprueba el programa de ajuste macroeconómico de Chipre y se deroga la Decisión 2013/236/UE, DO L 250 de 20.9.2013, pp. 40-44.
[36] Decisión del Consejo 2011/77/UE, de 7 de diciembre de 2010, sobre la concesión por la Unión de ayuda financiera a Irlanda, DO L 30 de 4.2.2011, pp. 34-39.
[37] Reglamento (CE) n.º 1467/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, DO L 209, 2.8.1997, p. 6, modificado por Reglamento (CE) n.º 1056/2005, del Consejo, de 27 de junio de 2005, DO L 174, de 7.7.2005, p. 5, y Reglamento (UE) n.º 1177/2011, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, DO L 306 de 23.11.2011, pp. 33-40.
[38] Reglamento (UE) n.º 1173/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, DO L 306, de 23.11.2011, p. 1.
[39] Reglamento (UE) n.º 473/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, DO L 140 de 27.5.2013, pp. 11-23.
[40] Decisión del Consejo 2011/791/UE (que además modifica la Decisión 2011/734/UE), DO L 320 de 3.12.2011, pp. 28-31.
[41] Decisión del Consejo 2011/734, de 12 de julio de 2011, DO L 296 de 15.11.2011, pp. 38-52.
[42] Decisión 2011/257/UE, de 7 de marzo de 2011 (que además modifica la Decisión 2010/320/UE), DO L 110 de 29.4.2011, pp. 26-28.
[43] Decisión del Consejo 2011/57/UE, de 20 de diciembre de 2010 (que además modifica la Decisión 2010/320/UE), DO L 26 de 29.1.2011, pp. 15-18.
[44] Decisión del Consejo 2010/486/UE , de 7 de septiembre de 2010 (que además modifica la Decisión 2010/320/UE ) , DO L 241 de 14.9.2010, p. 12-14.
[45] Decisión del Consejo 2010/320/UE, de 8 de junio de 2010, DO L 145, de 11.6.2010, p. 6.
[46] Arts. 2.1.e) de la Decisión 2011/734/UE y 1.1.d) de la Decisión 2011/791/UE: “recorte de las pensiones principales y complementarias”, para ahorrar 500 millones EUR en un año, 350 millones EUR en 2010, 219 millones EUR en 2011, y 446 millones EUR en 2012. Arts. 1.a) de la Decisión 2010/486/UE y 2.1.e) de la Decisión 2010/320/UE: “congelación de la indización de las pensiones (con objeto de ahorrar 100 millones EUR)”. Art. 2.2.b) de la Decisión del Consejo 2010/320/UE: “Una ley de reforma del sistema de pensiones (…):unificación de la edad preceptiva de jubilación en los 65 años (hombres y mujeres); (…) disminución del límite superior de las pensiones; un aumento gradual del período mínimo de cotización para acceder a la pensión completa, de 37 a 40 años (en 2015, a más tardar); el establecimiento de la edad mínima de jubilación en los 60 años de aquí al 1 de enero de 2011; (…) una reducción sustancial de la lista de profesiones penosas; una reducción de las pensiones (un 6 % anual) para los trabajadores que se jubilen entre los 60 y 65 años con un período de cotización inferior a 40 años; la creación de un mecanismo de ajuste automático que vincule la edad legal de jubilación al aumento de la esperanza de vida (a partir de 2020) (…); el endurecimiento de los criterios de concesión de las pensiones de invalidez y su revisión periódica (…)”.
[47] Artículo 2.2.m) y n) de la Decisión del Consejo 2011/734/UE: “reforma del sistema de negociación salarial en el sector privado, que prevea una reducción de la retribución de las horas extraordinarias, una mayor flexibilidad en la gestión del tiempo de trabajo y la posibilidad de celebrar pactos territoriales locales para fijar un incremento salarial inferior al previsto en los acuerdos sectoriales” y “reforma de la legislación de protección del empleo, a fin de ampliar a un año el período de prueba en los nuevos trabajos, y facilitar un mayor recurso a los contratos temporales”. Art. 3.2.z) de la misma Decisión: “(…) la eliminación de la aplicación de convenios sectoriales y profesionales a partes no representadas en las negociaciones”. Art. 2.3.c), d) y e) de la Decisión 2010/320/UE: “reforma del sistema de negociación salarial en el sector privado” (de igual contenido que la Decisión anteriormente citada), “[u]na ley sobre salarios mínimos que introduzca mínimos parciales para grupos de riesgo, como los desempleados jóvenes y de larga duración, y que contemple medidas para garantizar que los salarios mínimos actuales no varíen en términos nominales durante tres años”, “[u]na reforma de la legislación de protección del empleo” para, además de lo fijado en la Decisión anteriormente citada, “reducir el nivel global de las indemnizaciones por despido (…) [y] aumentar el umbral mínimo de activación de las normas relativas a los despidos colectivos, sobre todo para las empresas más grandes”.
[48] Art. 1.1.o) de la Decisión 2011/791UE: “se suspenderá la prórroga de los convenios colectivos profesionales y sectoriales y el denominado «principio de causa más favorable» durante el período de aplicación de la EPMP, de tal modo que los convenios de ámbito empresarial tengan prioridad sobre los sectoriales y profesionales”. Y art. 3.2.z) de la Decisión 2011/734/UE: “leyes que (…) establezcan la primacía de los convenios de ámbito empresarial sobre los convenios sectoriales y profesionales, sin restricciones indebidas; la no aplicación de restricciones a los convenios colectivos de ámbito empresarial basadas en el tamaño de las empresas; la eliminación de la aplicación de convenios sectoriales y profesionales a partes no representadas en las negociaciones”.
[49] Art. 1.1.c) de la Decisión 2011/791UE: “aplicación inmediata de la tabla salarial revisada de los funcionarios, lo que contribuirá a reducir el gasto en al menos 101 millones EUR en 2011, acompañada de una prórroga de al menos 552 millones EUR para 2012 (…)”. Art. 2.1 de la Decisiones del Consejo 2011/734/UE y 2010/320/UE, letra f): “reducción de las primas y bonificaciones de Semana Santa, verano y Navidad abonadas a los funcionarios, con objeto de ahorrar 1500 millones EUR en un año completo (1100 millones EUR en 2010)” y letra g) “supresión de las primas de Semana Santa, verano y Navidad abonadas a los pensionistas, aunque protegiendo a los que perciben pensiones bajas, con objeto de ahorrar 1900 millones EUR en un año completo (1500 millones EUR en 2010)”.
[50] Art. 2.3.y) de la Decisión 2011/734/UE: “una ley que limite la contratación en el sector de las administraciones públicas a una proporción no superior a una contratación por cinco jubilaciones o despidos”. Art. 1.2.l) de la Decisión 2011/791/UE: “norma de una contratación por cada cinco jubilaciones o despidos que se aplica a las administraciones públicas en su conjunto sin excepciones sectoriales; transferencia a la reserva laboral de unos 15000 empleados que actualmente trabajan en varias entidades públicas, y jubilación anticipada de 15000 empleados. El personal en la reserva laboral y los prejubilados cobrarán el 60 % de su salario básico (excluidas las horas extras y otras pagas extras) durante un máximo de doce meses. Este período de doce meses podrá prorrogarse hasta veinticuatro meses en el caso del personal que esté próximo a la jubilación. Los pagos efectuados al personal mientras se encuentre en reserva laboral se considerarán parte de la indemnización por despido”.
[51] Art. 2.3.r) de la Decisión 2011/734/UE: “aumento de las costas judiciales (como mínimo 100 millones EUR)”. Del mismo tenor, Decisión 2011/57/UE, art. 1.8.z).
[52] Dictamen del Consejo de 10 de diciembre de 2013 sobre el Programa de Asociación Económica de Francia, DO C 368, de 17.12.2013, pp. 4-6.
[53] C. KILPATRICK, “On the Rule of Law and Economic Emergency: The Degradation of Basic Legal Values in Europe's Bailouts”, op. cit , especialmente en pp. 326 y ss.
[54] R. REPASI, “Judicial protection against austerity measures in the euro area: Ledra and Mallis ”, Common Market Law Review , vol. 54, 2017, p. 1136.
[55] KILPATRICK, Claire, “The EU and the Sovereign Debt Programmes: the challenges of liminal legality”, European Universitary Institute Working Papers , LAW 2017/14, p. 1.
[56] Decisión del Consejo n.º 2009/102/CE, de 4 de noviembre de 2008, por la que se concede ayuda financiera comunitaria a medio plazo a Hungría, DO L 37 de 6.2.2009, pp. 5-6.
[57] Decisión del Consejo n.º 2009/290/CE, de 20 de enero de 2009, por la que se concede asistencia financiera comunitaria a medio plazo a Letonia, DO L 79 de 25.3.2009, pp. 39-41, modificada por Decisión del Consejo n.º 2009/592/CE, de 13 de julio de 2009, DO L 202 de 4.8.2009, p. 52.
[58] Decisión del Consejo n.º 2009/459/CE, de 6 de mayo de 2009, por la que se concede ayuda financiera comunitaria a medio plazo a Rumanía, DO L 150 de 13.6.2009, pp. 8-10, modificada por Decisión del Consejo n.º 2010/183/CE, de 16 de marzo de 2010, DO L 83 de 30.3.2010, p. 19.
[59] Reglamento (CE) n.º 332/2002 del Consejo, de 18 de febrero de 2002, por el que se establece un mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros, DO L 53 de 23.2.2002, pp. 1-3.
[60] Intercreditor Agreement, de 8 de mayo de 2010, http://www.irishstatutebook.ie/eli/2010/act/7/schedule/1/enacted/en/html (acceso: 4 de diciembre de 2017), y Loan Facility Agreement, http://www.irishstatutebook.ie/eli/2010/act/7/schedule/2/enacted/en/html (acceso: 4 de diciembre de 2017).
[61] Reglamento (UE) n.º 407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera, DO L 118 de 12.5.2010, pp. 1-4, y Reglamento (UE) n.º 2015/1360 del Consejo, de 4 de agosto de 2015, que modifica el Reglamento (UE) n.° 407/2010 por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera, DO L 210 de 7.8.2015, pp. 1-2. Téngase en cuenta que, como se indica en el Considerando 4 de la Exposición de Motivos de este segundo Reglamento, “puede haber situaciones excepcionales en las que motivos prácticos, procedimentales o financieros aboguen por el uso del MEEF, por lo general antes que la ayuda financiera del MEDE o paralelamente a esta”, lo que supone que el MEEF y el MEDE pueden llegar a actuar cumulativa y complementariamente.
[62] Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros de la Zona Euro reunidos en el seno del Consejo de la Unión Europea, Documento del Consejo 9614/10, de 10 de mayo de 2010.
[63] A. OLESTI RAYO, “La estabilidad financiera en la Unión Europea y la supervisión prudencial de las entidades de crédito”, Revista de Derecho Comunitario Europeo , núm. 48, 2014, p. 407.
[64] European Financial Stability Facility Framework Agreement, https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/20111019_efsf_framework_agreement_en.pdf (acceso: 4 de diciembre de 2017).
[65] Acerca del Tratado del MEDE, véase Y. MARTI´NEZ MATA, “El Mecanismo Europeo de Estabilidad: Complemento de los instrumentos de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros de la zona Euro” en A. OLESTI RAYO, Crisis y coordinación de políticas económicas en la Unión Europea , Marcial Pons, Madrid, 2013, pp. 75-89, A. DE GREGORIO MERINO, “Legal developments in the Economic and Monetary Union during the debt crisis: The mechanisms of financial assistance”, Common Market Law Review , núm. 49(5), 2012, pp. 1622-1624, o A. OLESTI RAYO, “La estabilidad financiera en la Unión Europea y la supervisión prudencial de las entidades de crédito”, cit. , pp. 408-411.
[66] Decisión 2011/199/UE de reforma del art. 136 TFUE, DO L 91 de 6.4.2011, pp. 1-2: “Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”.
[67] Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE (Pleno), de 27 de noviembre de 2012, Thomas Pringle y Gobierno de Irlanda , asunto C-370/12, apdo. 180.
[68] Esta cuestión ha sido analizada de forma más extensa en F. J. DONAIRE VILLA, “El Tribunal de Justicia y la tutela de los derechos en la Unión Económica y Monetaria europea”, Revista Vasca de Administración Pública , núm. 110-II, 2018, pp. 141-189.
[69] En este sentido, R. REPASI, “Judicial protection against austerity measures in the euro area: Ledra and Mallis ”, cit. , p. 1140.
[70] Auto de 14 de diciembre de 2011, Corpul National al Politistilor , asunto C-434/11, Auto de 10 de mayo de 2012, Corpul National al Politistilor , asunto C-134/12, Auto de 15 de noviembre de 2012 Corpul National al Politistilor , asunto C-369/12, Auto de 7 de marzo de 2013, Sindicato dos Bancarios do Norte and Others , asunto C-128/12, Auto de 26 de junio de 2014, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins , asunto C-264/12, Auto de 21 de octubre de 2014, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins , asunto C-665/13.
[71] Auto de 27 de noviembre de 2012, ADEDY y otros contra Consejo , asuntos T-541/10 y T-215/11, Auto de 16 de octubre de 2014, Mallis y Malli contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asunto T-327/13.
[72] Auto de 16 de octubre de 2014, Petros y Elenitsa Chatzithoma contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asunto T329/13, Auto de 10 de noviembre de 2014, Fialtor Ltd contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asunto T-294/13, Auto de 10 de noviembre de 2014, Christos Theophilou y Eleni Theophilou contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asunto T-293/13, Auto de 10 de noviembre de 2014, A. Eleftheriou y otros contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asunto T-291/13,
[73] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 20 de septiembre de 2016, Mallis, Malli, Kyprou, Chatzithoma, Chatzithoma, Chatziioannou y Nikolau contra Comisión Europea y Banco Central Europeo , asuntos acumulados C-105/15 a C-109/15.
[74] Mayores detalles sobre estos Autos de inadmisión a trámite pueden hallarse en A. AGUILAR CALAHORRO, “La posición del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación a las medidas adoptadas ante la crisis económica”, en F. BALAGUER CALLEJÓN et al. (ed.), The impact of the economic crisis on the EU Institutions and Member States / El impacto de la crisis económica en las Instituciones de la UE y los Estados miembros , Aranzadi, Cizur Menor, 2015, especialmente en pp. 149-156.
[75] Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 20 de septiembre de 2016, asuntos acumulados C-8/15 P a C-10/15 P, Ledra Advertising y otros contra Comisión Europea y Banco Central Europeo.
[76] Solución que, antes de dictarse la Sentencia Ledra Advertising , había propuesto ya F. ARMENGOL FERRER, “El sistema de garantías jurisdiccionales de los agentes intervinientes en la Unión Económica y Monetaria”, en A. OLESTI RAYO, A. (coord.), Crisis y coordinación de políticas económicas en la Unión Europea , cit. , p. 154.
[77] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 13 de junio de 2017, Asunto C-258/14, Florescu y otros .
[78] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 26 de febrero de 2013, Asunto C-617/10, Åklagaren contra Åkerberg Fransson .
[79] Autos del Tribunal de Justicia (Sala Primera), de 27 de noviembre de 2012, Asunto T-541/10, ADEDY, Papaspyros e Iliopoulos contra Consejo (en este trabajo denominado como ADEDY I ) , y Auto del Tribunal de Justicia (Sala Primera), de 27 de noviembre de 2012, Asunto T-215/11, ADEDY, Papaspyros e Iliopoulos contra Consejo (en este trabajo denominado como ADEDY II ) .
[80] Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 3 de mayo de 2015, Asunto T-531/14, Sotiropoulou contra Consejo y Comisión.
[81] En ambos Asuntos, de advertencia a Grecia para reducción del déficit excesivo: en ADEDY I, la Decisión 2010/320/UE del Consejo, y su modificación por la Decisión 2010/486/UE, y en ADEDY II la Decisión 2011/57/UE del Consejo, modificando de nuevo la Decisión 2010/320/UE.
[82] F. DE MONTALVO JA¨A¨SKELA¨INEN, “El Tribunal de Justicia al rescate de los derechos en el contexto de las medidas de estabilidad derivadas de la crisis econo´mica: Pringle v. Ledra Advertising ”, Teoría y Realidad Constitucional , núm. 39, 2017, pp. 611-636.