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Timestamp: 2019-04-22 06:35:05
Document Index: 1228796

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 75', '§ 44', '§ 45', '§ 116', '§ 130', 'Art. 50', 'Art. 75', '§ 44', '§ 45', '§ 116', '§ 130', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 116', 'Art. 50', '§ 44', '§ 45', '§ 116', '§ 130', '§ 116', 'Art. 50', '§ 44', '§ 45', '§ 116', '§ 130', '§ 116', '§ 152', '§ 46', '§ 152', '§ 132', '§ 151', '§ 152', '§ 152', '§ 44', 'Art. 75', 'Art. 1', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 38', 'Art. 5', '§ 152', 'BGE', 'BGE', '§ 152', 'Art. 50', 'Art. 75', '§ 44', '§ 45', '§ 116', '§ 130']

BGE-142-I-177 - 2016-11-16 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 50 Abs. 1, Art. 75 Abs. 1 BV; § 44 Abs. 2, § 45 Abs. 1, § 116 Abs. 4, § 130 Abs. 1 KV/BL; Art....
17. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Einwohnergemeinde Münchenstein gegen X. AG und Y. AG sowie Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 2C_886/2015 vom 16. November 2016
Art. 50 Abs. 1 , Art. 75 Abs. 1 BV; § 44 Abs. 2, § 45 Abs. 1, § 116 Abs. 4, § 130 Abs. 1 KV/BL; Art. 5 Abs. 1 RPG; Gemeindeautonomie für Aufgaben von lokaler Bedeutung im Bereich der Raumplanung; Begrenzung durch übergeordnetes Recht; Erhebung einer Mehrwertabgabe durch eine Gemeinde, wenn der Kanton seinen Gesetzgebungsauftrag nicht erfüllt. Gemeindeautonomie (E. 2 und 3.1). Aufgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden im Bereich der Raumplanung (E. 4.1). Die Erhebung einer Mehrwertabgabe entspricht einem durch die Bundesgesetzgebung (Art. 5 Abs. 1 RPG) und die kantonale Verfassung (§ 116 Abs. 4 KV/BL) vorgesehenen Gesetzgebungsauftrag an die kantonale Legislative, dem diese im Kanton Basel-Landschaft bislang nicht nachgekommen ist (E. 4.2 einleitend). Solange der Kanton von seiner Kompetenz zur Erhebung einer Mehrwertabgabe nicht Gebrauch macht, kann den Gemeinden nicht verwehrt sein, diese Aufgabe in eigener Kompetenz wahrzunehmen, weil sie eng mit der ihnen obliegenden Ortsplanung verknüpft ist (E. 4.2.1-4.2.3). Finanzkompetenz der Gemeinden im Bereich der Mehrwertabgaben (E. 4.3).
Art. 50 al. 1, art. 75 al. 1 Cst.; § 44 al. 2, § 45 al. 1, § 116 al. 4, § 130 al. 1 Cst./BL; art. 5 al. 1 LAT; autonomie communale par rapport aux tâches d'importance locale dans le domaine de l'aménagement du territoire; limites posées par le droit supérieur; prélèvement d'une taxe sur les plus-values par une commune, lorsque le canton ne remplit pas son mandat de légiférer. Autonomie communale (consid. 2 et 3.1). Tâches de la Confédération, des cantons et des communes dans le domaine de l'aménagement du territoire (consid. 4.1). Le prélèvement d'une taxe sur les plus-values correspond à un mandat législatif dont la législation fédérale (art. 5 al. 1 LAT) et la Constitution cantonale (§ 116 al. 4 Cst./BL) chargent le législateur cantonal; dans le canton de Bâle-Campagne, le pouvoir législatif n'a en l'état pas mis en oeuvre ce mandat (consid. 4.2 in initio). Aussi longtemps que le canton ne fait pas usage de sa compétence de prélever une taxe sur les plus-values, on ne saurait interdire aux communes d'accomplir cette tâche dans l'exercice de leur propre compétence; ladite tâche est en effet étroitement liée à l'aménagement local du territoire incombant aux communes (consid. 4.2.1-4.2.3). Compétence financière des communes dans le domaine des taxes sur les plus-values (consid. 4.3).
Art. 50 cpv. 1, art. 75 cpv. 1 Cost.; § 44 cpv. 2, § 45 cpv. 1, § 116 cpv. 4, § 130 cpv. 1 Cost./BL; art. 5 cpv. 1 LPT; autonomia comunale riguardo a compiti d'importanza locale nell'ambito della pianificazione del territorio; limiti posti dal diritto di rango superiore; prelievo di una tassa sul plusvalore da parte di un Comune, quando il Cantone non adempie al suo mandato di legiferare. Autonomia comunale (consid. 2 e 3.1). Compiti della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni in ambito di pianificazione del territorio (consid. 4.1). Il prelievo di una tassa sul plusvalore corrisponde a un mandato legislativo, che in base alla legislazione federale (art. 5 cpv. 1 LPT) e alla Costituzione cantonale (§ 116 cpv. 4 Cost./BL) compete al legislatore cantonale; nel Cantone di Basilea Campagna, il potere legislativo non ha finora adempiuto a questo mandato (consid. 4.2 in initio). Finché il Cantone non farà uso della sua competenza di prelevare una tassa sul plusvalore, non si può vietare ai Comuni di adempiere a questo compito nell'esercizio delle loro competenze; esso è infatti strettamente legato alla pianificazione locale del territorio che incombe agli stessi (consid. 4.2.1-4.2.3). Competenza finanziaria dei Comuni in ambito di tasse sul plusvalore (consid. 4.3).
B. Im Rahmen der öffentlichen Auflage erhoben die X. AG, die Y. AG sowie die Z. AG Einsprache. Eine Einigung wurde nicht erzielt, die Z. AG zog ihre Einsprache jedoch wieder zurück. Der Gemeinderat Münchenstein unterbreitete dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft die Ergänzungsbestimmung Nr. 31 zur Genehmigung und beantragte die Abweisung der verbleibenden Einsprachen. Mit Regierungsratsbeschluss vom 23. September 2014 verweigerte der Regierungsrat die von der Gemeinde beantragte Genehmigung und schrieb die Einsprachen als gegenstandslos ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die in Absatz 1 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregelte Gebührenpflicht halte vor dem verfassungsmässigen Legalitätsprinzip im Abgaberecht nicht stand und sei deshalb nicht genehmigungsfähig. Für die in den Absätzen 2 bis 6 vorgesehene Mehrwertabgabe fehle der Gemeinde die Rechtsetzungskompetenz, die Ausgestaltung der Abgabe widerspreche zudem den geltenden bundesrechtlichen Vorgaben.
Die Einwohnergemeinde Münchenstein führte gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde an das Kantonsgericht, mit der sie verlangte, dass der Mutation zum Zonenreglement mit Bezug auf die Mehrwertabgabe die Genehmigung erteilt und die Einsprachen abgewiesen würden. Sie berief sich auf ihre Autonomie. Das Kantonsgericht Basel-Landschaft wies die Beschwerde mit Urteil vom 15. April 2015 ab.
C. Die Einwohnergemeinde Münchenstein hat am 1. Oktober 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 15. April 2015 und damit zusammenhängend den Beschluss des Regierungsrates vom 23. September 2014 aufzuheben; die von der Einwohnergemeinde Münchenstein am 18. September 2013 geregelte Mutation des Zonenreglements Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe" Absätze 2 bis 6 sei zu genehmigen; eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die X. AG und die Y. AG stellen den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Kantonsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. In einem zweiten Schriftenwechsel halten die Einwohnergemeinde Münchenstein und der Regierungsrat an ihren jeweiligen Anträgen fest. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zwecks Prüfung der Einsprachen an den Regierungsrat zurück.
3.2 Die von der Einwohnergemeindeversammlung Münchenstein am 18. September 2013 getroffene Regelung der Mehrwertabgabe hat folgenden Wortlaut: 2 Wird mit einer Zonenplanrevision Land von einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen (Einzonung) oder erfährt ein Grundstück eine erheblich gesteigerte bauliche Nutzungsmöglichkeit (Aufzonung), hat der Grundeigentümer der Gemeinde einen Mehrwertausgleich zu entrichten. 3 Mehrwertabgaben sind öffentlich-rechtliche Grundlasten. Die Abgabepflicht wird durch die Gemeinde im Grundbuch angemerkt, nachdem die Nutzungsänderung in Rechtskraft erwachsen ist. 4 Der Mehrwert errechnet sich aus der Differenz des Verkehrswertes der betroffenen Fläche unmittelbar vor der Planungsmassnahme und zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung, mit der die Mehrnutzung realisiert werden kann. Vom so errechneten Mehrwert, der den Betrag von Fr. 100'000.- pro Parzelle übersteigt, sind bei Neueinzonungen 40 % und bei Um- oder Aufzonungen und Quartierplänen 25 % geschuldet. 5 Der Mehrwertausgleich wird vom Gemeinderat auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung beim Grundeigentümer erhoben. Wird die Mehrwertabgabe vertraglich geregelt und grundpfandrechtlich
sichergestellt, kann die Abgabe zu einem späteren Zeitpunkt erhoben werden. 6 Die Gemeinde hat die Ausgleichszahlung zweckgebunden für Massnahmen der Raumplanung und Raumentwicklung (z.B. Aufwertungsmassnahmen des öffentlichen Raumes, Erschliessungen etc.) zu verwenden.
3.3.1 § 152 des Gesetzes vom 28. Mai 1970 über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz; SGS 180; nachfolgend: GemG) sehe zwar vor, dass die Gemeinden Gebühren und weitere Abgaben erheben könnten (Abs. 1), welche durch Reglement, d.h. einem kommunalen Gesetz (vgl. § 46 GemG), festzusetzen seien (§ 152 Abs. 2 GemG). Doch sei der Begriff der "weiteren Abgaben" einschränkend zu verstehen. Steuern fielen nicht darunter, weil für diese eine gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht erforderlich sei (§ 132 Abs. 3 KV/BL; § 151 Abs. 1 GemG). § 152 GemG ermächtige die Gemeinden nur zur Erhebung von Abgaben, die entweder als reine Gebühren zu qualifizieren seien oder als Mischform mit diesen vergleichbare Merkmale aufwiesen; aus dieser Rechtsnatur folge, dass bei der Bemessung vom Wert der staatlichen Leistung auszugehen und insbesondere das Kostendeckungs- sowie das Äquivalenzprinzip zu beachten sei. Einer Mehrwertabgabe komme aber nicht Gebührencharakter zu. Selbst wenn aber § 152 GemG auf die in Frage stehende Abgabe grundsätzlich anwendbar wäre, reiche dies nicht aus, weil die Befugnis zur Erhebung von Gebühren akzessorisch zu einer Regelungszuständigkeit in der Sache sei. Der eigene Wirkungskreis einer Gemeinde umfasse die Aufgaben von lokaler Bedeutung (§ 44 Abs. 2 KV/BL), die Einführung eines Planungsmehrwertausgleichs könne aber schwerlich als speziell die Beschwerdeführerin betreffendes und typisch lokales Regelungsbedürfnis bezeichnet werden.
4.1.1 Gemäss Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der Raumplanung fest. Das hat er namentlich mit dem Erlass des Raumplanungsgesetzes getan, welches in seinem Zielartikel (Art. 1) schon in der ursprünglichen Fassung festhielt, dass Bund, Kantone und Gemeinden dafür sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt wird, und sie ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abstimmen. Ebenso bestimmte Art. 5 Abs. 1 RPG bereits in der ursprünglichen Fassung, dass das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile regelt, welche durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Der Ausgleich von Planungsvorteilen wurde mit Revision des Gesetzes vom 15. Juni 2012 eingehender geregelt (Art. 5 Abs. 1bis -1quinquies RPG), wobei die neuen Vorschriften am 1. Mai 2014 in Kraft traten und hierfür eine Übergangsbestimmung gilt, nach der die Kantone innert fünf Jahren den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile regeln, ansonst die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig wird (Art. 38 Abs. 4 und 5 RPG).
4.2.3 Die Ortsplanung ist eine Aufgabe, die unbestritten den Gemeinden obliegt, wenn auch innerhalb der Vorgaben übergeordneten Rechts. Das angefochtene Urteil hat dazu erwogen, dass es sich bei der Abschöpfung von planungsbedingten Mehrwerten um eine Frage handelt, welche schon seit den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts auf kantonaler und eidgenössischer Ebene diskutiert werde; deshalb könne die Problematik schwerlich als von lokaler Bedeutung qualifiziert werden. Indessen wird damit verkannt, dass eine Aufgabe nicht schon darum ihre lokale Bedeutung verliert, weil sie als kantonales oder nationales Anliegen erscheint. Die Beschwerdeführerin betont denn auch zu Recht, dass Nutzungspläne eine typisch lokale Angelegenheit sind; hierbei kann die Gemeinde entscheiden, ob und in welchem Masse sie Gewerbe- oder Wohnzonen möchte, ob sie verdichtet oder locker bebauen will, in welchem Masse die Bebauung in Form von Einfamilien- oder von Mehrfamilienhäusern erfolgt, usw. All diese Entscheide haben starken Einfluss auf die erforderliche Infrastruktur. Namentlich löst eine Umzonung von einer Gewerbe- in eine Wohnzone erheblichen Infrastrukturbedarf aus. Die Erhebung einer Mehrwertabgabe steht entsprechend in engem Zusammenhang mit der Ortsplanung, und die lokale Bedeutung kann ihr nicht mit dem Argument abgesprochen werden, dass eine solche Aufgabe sinnvollerweise auf kantonaler Ebene wahrzunehmen wäre. Vielmehr verhält es sich umgekehrt: Solange der Kanton von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch macht und die Mehrwertabgabe weder selber regelt noch den Rahmen setzt, innerhalb welchem die Gemeinden verpflichtet oder befugt sind, Mehrwertabgaben zu erheben, kann den Gemeinden nicht verwehrt sein, diese Aufgabe in eigener Kompetenz wahrzunehmen, weil sie eng mit der ihnen obliegenden Ortsplanung verknüpft ist (vgl. zum Ganzen u.a. auch HEINZ AEMISEGGER, Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 Abs. 1 -Abs. 1sexies RPG: rechtliche Grundlagen, Umsetzung in den Kantonen, Verhältnis Kanton - Gemeinden, AJP 2016 S. 632 ff. insb. S. 634 u. 636 mit weiteren Hinweisen).
4.3.1 Die Vorinstanz stützt sich dabei auf § 152 GemG, welcher die Gemeinde zur Erhebung von Gebühren und weiteren Abgaben ermächtigt. Sie reduziert den Begriff der "weiteren Abgaben" aber auf Abgaben gebührenähnlicher Natur, welche dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssten. Mehrwertabgaben gelten zunächst nicht als Steuern, weil sie nicht voraussetzungslos geschuldet sind, sondern an bestimmte dem Abgabepflichtigen zufallende planerische Vorteile anknüpfen. Sie können aber auch nicht als Vorzugslast oder Beitrag qualifiziert werden, weil sie nicht der Finanzierung einer konkreten vorteilsbegründenden Planungsmassnahme dienen und nicht nach dem hierfür erforderlichen Kostenaufwand bemessen werden. Insofern unterliegen sie auch nicht dem Kostendeckungsprinzip. Vielmehr knüpft die Mehrwertabgabe am planerischen Sondervorteil an, stellt das Korrelat zur Minderwertentschädigung bei materieller Enteignung dar und ist dem Gedanken der Rechtsgleichheit sowie der Gerechtigkeit verpflichtet. Als Kausalabgabe soll sie den aufgrund einer staatlichen Planungsmassnahme resultierenden Mehrwert jedenfalls teilweise erfassen und kann als kostenunabhängige Kausalabgabe bezeichnet werden (BGE 121 II 138 E. 3c S. 142 f.; BGE 105 Ia 134 E. 5b S. 145 f.; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003 S. 511 f.).
spricht bereits dafür, dass die Abgrenzung des Gemeindegesetzes die gleiche ist wie diejenige der Verfassung, dass also einzig als Steuern zu qualifizierende Abgaben der Gemeindekompetenz entzogen sind. Die Auffassung des Kantonsgerichts, dass der Begriff der Abgabe in § 152 Abs. 1 GemG auf Abgaben zu reduzieren ist, welche gebührenähnlichen Charakter haben und insbesondere dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssten, ist auch deshalb nicht überzeugend, weil selbst Gebühren nicht notwendig kostenabhängig ausgestaltet sind, so etwa auch Regal- und Monopolgebühren und Gebühren für gesteigerten Gemeingebrauch (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 512 und 518). Weiter sind Ersatzabgaben zwar nicht als Gebühren zu qualifizieren, doch könnte schwerlich angenommen werden, dass sie durch die Gemeinden deshalb nicht erhoben werden dürften, weil sie kostenunabhängig sind und daher dem Kostendeckungsprinzip nicht genügen müssen (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 518).
Entscheid : 142 I 177
Publiziert : 10. Februar 2017
Status : 142 I 177
Regeste : Art. 50 Abs. 1, Art. 75 Abs. 1 BV; § 44 Abs. 2, § 45 Abs. 1, § 116 Abs. 4, § 130 Abs. 1 KV/BL; Art....
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104-IA-120 • 105-IA-134 • 116-IA-285 • 121-II-138 • 135-I-302 • 136-I-395 • 138-I-242 • 139-I-169 • 142-I-177 • 96-I-24
BV: 50, 75
RPG: 5, 38
2016 S.632