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Timestamp: 2018-04-22 08:50:56+00:00
Document Index: 57031580

Matched Legal Cases: ['art.78', 'art.78', 'art.78', 'art. 11', 'art. 51', 'art. 111', 'art. 78', 'art. 87', 'sentenza ', 'art.78']

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art.78 contributo dell’on. Carlo Galli – gen. 2015
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Approfondimenti, costituzione
Guerra e popolo nella proposta di nuova Costituzione
di Carlo Galli il 13 gennaio 2015
Il tema della deliberazione dello stato di guerra, di cui all’articolo 78 della Costituzione, concerne una questione di principio, al tempo stesso rara e rilevante.
È rara di fatto, perché non riguarda né la lotta al terrorismo né la partecipazione del Paese a missioni militari internazionali, né eventuali misure interne straordinarie di sicurezza, e neppure la pronta risposta operativa ad attacchi subiti dal nostro Paese; ipotesi tutte affidate – e non è qui il caso di esprimere giudizi in merito – o ad atti del governo legittimati o legittimabili da voti del Parlamento, o a decreti legge che richiedono la conversione.
Da un punto di vista storico, non si è mai fatto ricorso all’articolo 78, né per la lotta all’eversione interna, per la quale si utilizzò la legge ordinaria – Legge Reale (1975, rivista nel 1977), e legge Pisanu (2005) –, né per la partecipazione dell’Italia a missioni di combattimento in ambito Nato (il contributo dell’Italia all’operazione Allied Force contro la Serbia nel 1999 fu deciso senza una votazione in Parlamento).
È poi una questione rara di diritto, perché secondo lo spirito dell’articolo 11 della Costituzione l’Italia può intraprendere guerre, in senso proprio, soltanto se queste siano difensive. A questo proposito è da notare che (ex art. 11, comma 2, Cost.) l’Italia fa parte, come Stato sovrano in posizione di parità con gli altri soci, di un’alleanza militare di difesa collettiva (la Nato) il cui Trattato istitutivo all’articolo 5 non prevede, qualora intervenga il casus foederis (cioè un’aggressione subita da uno Stato membro), un automatico ingresso in guerra del Paese (come invece richiedeva l’articolo 3 del Patto d’acciaio, la cui natura era totalitaria e rivolta principalmente all’offesa) ma l’obbligo di assistenza fino eventualmente al ricorso alla forza, conservando ciascun contraente la scelta delle modalità di questa assistenza. Anche ammesso in via ipotetica che l’Italia possa entrare formalmente in guerra in virtù della propria appartenenza alla Nato, nell’ambito dell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, non vi è costretta in modo automatico dal Trattato atlantico: la decisione se ricorrere allo jus ad bellum, e con quali modalità farlo, è del tutto sua.
Ed è rilevante, infine, in senso giuridico, perché la deliberazione parlamentare sullo Stato di guerra comporta, secondo l’articolo 78 della Costituzione, potenziali modifiche dell’equilibrio costituzionale interno e del regime dei diritti politici (e forse civili): l’articolo prevede infatti l’attribuzione al governo dei “poteri necessari” per la guerra, che restano indeterminati (il che non è rassicurante), mentre l’articolo 60 rende possibile la proroga, con legge, della durata delle Camere, cioè il rinvio delle elezioni, in caso di guerra (per tacere dell’entrata in vigore del cpmg, le cui sentenze possono non essere ricorribili in Cassazione – ex art. 111 Cost, comma 2).
Sul tema della guerra la Costituzione repubblicana introduce due fortissime innovazioni: la prima è che la guerra è ripudiata (articolo 11, comma 1) in quanto esercizio sovranodello jus ad bellum, cioè in quanto normale opzione di gestione degli affari esteri del Paese, e permane quindi, implicitamente, solo come guerra difensiva o derivante dall’appartenenza dell’Italia a organizzazioni internazionali di carattere difensivo. La seconda è che, grazie all’articolo 78, la guerra diventa affare di popolo (attraverso il Parlamento) e non più del solo re, anche in quanto titolare del potere esecutivo, com’era secondo l’articolo 5 dello Statuto Albertino, che implicitamente unificava deliberazione e dichiarazione di guerra in capo al monarca (non rilevano, qui, le pur importanti evoluzioni della pratica costituzionale al riguardo, di fatto intervenute durante la lunga vigenza dello Statuto). Nulla vale l’obiezione che la guerra sia di pertinenza dell’esecutivo in quanto momento della politica estera del Paese, che di per sé sarebbe prerogativa del governo: ipotesi del tutto priva di fondamento logico e costituzionale, come appare dalla lettera e dallo spirito dell’articolo 78.
Nella Costituzione repubblicana, a proposito della guerra, il governo è infatti menzionato (art. 78) come destinatario dei poteri di guerra che gli vengono attribuiti dal Parlamento, e non riveste quindi una esplicita funzione propositiva; l’attore centrale e decisivo della deliberazione formale della guerra è il Parlamento, rappresentante politico della sovranità del popolo; l’atto della dichiarazione, seguente alla deliberazione, è affidato (art. 87 Cost.) al Presidente della repubblica, che rappresenta simbolicamente, anche verso l’esterno, l’unità della nazione ma, benché eletto con maggioranza parlamentare qualificata, non rappresenta la volontà sovrana del popolo, né la può supplire. La condotta della guerra è infine di pertinenza del governo.
Quindi, che la deliberazione dello stato di guerra da parte del Parlamento avvenga a maggioranza semplice, secondo quanto è implicito nel testo originario dell’articolo 78, non deriva dalla volontà del costituente di ricondurre la guerra alla maggioranza che ha fiduciato il governo; si tratta infatti di una maggioranza parlamentare che, pur coincidendovi numericamente, ha una finalità diversa (appunto, deliberare sulla guerra) da quella che sorregge l’esecutivo. Piuttosto, il dettato costituzionale è da riferirsi all’esigenza democratica che a deliberare sulla guerra debba essere una maggioranza della rappresentanza politica del popolo, per via mediata potenzialmente riferibile alla sua maggioranza reale.
Oggi invece si va verso l’adozione di una legge elettorale che sacrifica parzialmente la rappresentatività alla governabilità: con il 40% dei voti espressi, per di più in un contesto di crescente disaffezione partecipativa, si potrà legittimamente governare, grazie a un cospicuo premio di maggioranza (che può portare il vincitore fino al 55% dei seggi alla Camera). Che l’esercizio in sicurezza dell’attività di governo, per implementare il programma elettorale, da parte della forza politica che ottiene la maggioranza relativa nel Paese sia nell’attuale fase storica un’esigenza molto presente – un’esigenza sulla quale non si vuole qui esprimere un giudizio in via generale – appare inoltre manifesto anche da disposizioni della stessa legge di riforma costituzionale, in cui è evidente l’aumento di peso del ruolo del governo (ad esempio, il cosiddetto “voto a data certa”). Un’esigenza che per essere soddisfatta esige un prezzo: ovvero che il circuito della fiducia fra maggioranza parlamentare e governo – che, come si è visto, è in ogni caso estraneo in quanto tale alla deliberazione dello stato di guerra – non sia necessariamente rappresentativo della maggioranza dei cittadini. Se formalmente votata dal Parlamento, e se contenuta entro limiti ragionevoli (come da sentenza della Corte Costituzionale n. 1, 2014), tale diminuzione di rappresentatività della maggioranza parlamentare può essere accettata in via di principio.
* Questo testo illustra le ragioni di un emendamento all’art.78 della Costituzione, sulla deliberazione dello stato di guerra, presentato da Carlo Galli e da altri centocinquanta firmatari di Pd, Sel, M5S, volto a far salire a due terzi dei componenti della Camera il quorum necessario alla deliberazione.