Source: http://jusforyou.it/main/?MID=1.4707.4714.4854&b=25791
Timestamp: 2018-06-20 12:48:05+00:00
Document Index: 131671372

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 112', 'art. 2697', 'art. 2909', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 211', 'art. 211', 'art. 21', 'art. 120', 'CGUE ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 112', 'art. 34']

ANCORA ALLA CORTE DI GIUSTIZIA I RAPPORTI TRA RICORSO PRINCIPALE E RICORSO INCIDENTALE ESCLUDENTE
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, ordinanza 11 maggio 2018 n. 6 - Pres. Pajno, Est. Taormina
Va rimessa alla Corte di giustizia U.E. la questione se l’art. 1, paragrafi 1, comma 3, e 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989 – che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2007 – possa essere interpretato nel senso che esso consente che, allorché alla gara abbiano partecipato più imprese e le stesse non siano state evocate in giudizio (e comunque avverso le offerte di talune di queste non sia stata proposta impugnazione), sia rimessa al Giudice, in virtù dell’autonomia processuale riconosciuta agli Stati membri, la valutazione della concretezza dell’interesse dedotto con il ricorso principale da parte del concorrente destinatario di un ricorso incidentale escludente reputato fondato, utilizzando gli strumenti processuali posti a disposizione dell’ordinamento, e rendendo così armonica la tutela di detta posizione soggettiva rispetto ai consolidati principi nazionali in punto di domanda di parte (art. 112 c.p.c.), prova dell’interesse affermato (art. 2697 c.c.), limiti soggettivi del giudicato che si forma soltanto tra le parti processuali e non può riguardare la posizione dei soggetti estranei alla lite (art. 2909 c.c.)
società Msm Ingegneria s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Martini, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Martini in Roma, corso Trieste n. 109;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2018 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Brancaccio, La Gloria, e Di Paolo;
1. Con la sentenza in epigrafe n. 458 del 16 marzo 2017, qui appellata, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Sezione Staccata di Salerno, - ha scrutinato il ricorso proposto dalla società odierna appellante Lombardi s.r.l. volto ad ottenere l’annullamento degli atti della procedura di affidamento dell’appalto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione di lavori di “risanamento idrogeologico del Centro storico del Comune di Auletta (Sa)”, indetta dal comune con bando di gara n. 2601 del 29.06.2015 e conclusasi con l’aggiudicazione a favore della società Delta Lavori s.p.a., ( la quale aveva indicato come progettista dei lavori la società Msm Ingegneria s.r.l.).
2. La società Lombardi s.r.l. - originaria ricorrente, collocata al terzo posto della graduatoria finale - aveva contestato l’ammissione alla procedura di gara tanto dell’aggiudicataria Delta Lavori s.p.a., quanto della seconda classificata, l’A.T.I. Robertazzi costruzioni s.r.l. – Giglio costruzioni s.r.l., ed in particolare, aveva sostenuto che:
12.2. Al contempo, il recente decreto legislativo n. 50 del 2016 ha introdotto nel sistema due ulteriori istituti, di rilevante spessore, che si inquadrano nella direzione indicata dall’art. 1 della Direttiva 89/665/CEE, siccome modificata dall'articolo 41 della Direttiva del Consiglio n. 50 del 18 giugno 1992 e successivamente sostituito dall'articolo 1 della Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 66 dell’ 11 dicembre 2007 (laddove si richiede che gli Stati Membri prevedano che ”le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile”).
12.2.1. Va, in primo luogo ricordato il disposto di cui all’art. 211 del d.Lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (sia nel testo originario interpolato dal d.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56, che in quello vigente, siccome novellato dal d.L. 24 aprile 2017, n. 50): ci si riferisce all’istituto delle raccomandazioni vincolanti dell’Autorità Nazionale Anticorruzione previsto dall’art. 211, comma 2 del d.Lgs. 50/2016 e, dopo la sua abrogazione, della legittimazione dell’ANAC all'impugnazione dei bandi, degli altri atti generali e dei provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
Il riconoscimento della legittimazione processuale straordinaria attribuita all’Anac con riferimento all’impugnazione dei bandi di gara (che pure non rappresenta una assoluta novità nel panorama normativo nazionale: per rimanere nel settore della concorrenza, si ricorda che una analoga legittimazione è attribuita dall’art. 21 bis della legge 10 ottobre 1990 n. 287 all'Autorità garante della concorrenza e del mercato sugli atti amministrativi che determinano distorsioni della concorrenza) è indice della consapevole attenzione riservata dal legislatore nazionale alla “concorrenza per il mercato” quale interesse pubblico di rango costituzionale ed europeo.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che detto rito speciale in materia di impugnazione contro esclusioni ed ammissioni, previsto dal comma 2-bis dell'art. 120 c.p.a., risponde all’esigenza di definire prontamente la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all’esame delle offerte (Cons. St, commissione speciale, parere n. 885 dell’1 aprile 2016), creando un «nuovo modello complessivo di contenzioso a duplice sequenza, disgiunto per fasi successive del procedimento di gara, dove la raggiunta certezza preventiva circa la res controversa della prima è immaginata come presupposto di sicurezza della seconda» (Cons. St., sez.V^, ordinanza n. 1059 del 15 marzo 2017).
Per il vero, però, la disciplina del rito “superspeciale” di cui al comma 2-bis sembra collocarsi proprio nel solco dell’esigenza di valorizzare l’interesse strumentale del concorrente – delineato dalla più recente giurisprudenza della CGUE - al corretto svolgimento della procedura di gara, in relazione al profilo essenziale della legittimità delle ammissioni e delle esclusioni; e, posto che il diritto dell’UE, come consolidato attraverso gli interventi della CGUE, assicura la tutela dell’interesse strumentale alla “ripetizione” della gara, illegittimamente svolta, l’innovativa disciplina processuale di cui si è detto si risolve in una anticipazione della protezione di tale aspettativa, stabilendo che gli aspetti della procedura di gara riguardanti la “probabilità” di aggiudicazione, in funzione del numero di offerte ammesse alla valutazione comparativa, siano definiti prima dello svolgimento della fase propriamente valutativa delle offerte stesse.
I) La pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 11 del 10 novembre 2008, era pervenuta alla conclusione secondo cui, nel rispetto dei principi processuali sull'interesse e sulla legittimazione a ricorrere, il giudice, qualunque fosse stato il primo ricorso esaminato e ritenuto fondato (principale o incidentale), avrebbe dovuto in ogni caso pronunciarsi su tutti i ricorsi, al fine di garantire la tutela dell'interesse strumentale di ciascuna impresa alla ripetizione della gara (ciò tenendo conto che la Corte di giustizia, pur non approfondendo la tematica dei rapporti tra ricorso principale e ricorso incidentale “escludente” si era espressa, con riferimento alla legittimazione alla proposizione del ricorso, con la sentenza della Sezione VI, 19 giugno 2003 in causa C-249/01 –Hackermüller, affermando il principio secondo il quale doveva ritenersi che la Direttiva ricorsi impedisse “che ad un offerente venga negato l'accesso alle procedure di ricorso previste da detta direttiva per contestare la legittimità della decisione dell'autorità aggiudicatrice di non considerare la sua offerta come la migliore, per il motivo che tale offerta avrebbe dovuto essere preliminarmente esclusa da detta autorità aggiudicatrice per altre ragioni e che, pertanto, egli non è stato o non rischia di essere leso dall'illegittimità da lui denunciata.”);
II) Tale indirizzo è stato uniformemente seguito dalla giurisprudenza amministrativa, sino a che, a seguito di una articolata ordinanza di rimessione che aveva prospettato i possibili, plurimi inconvenienti dell’approdo prima citato ( tra i quali: “il favorirsi, per tal via, di una "litigiosità esasperata"; il non garantire la soddisfazione dell'interesse primario del concorrente all'aggiudicazione dell'appalto; il rendere "estremamente difficoltosa e spesso impossibile -si pensi alla perdita di finanziamenti comunitari- l'esecuzione dell'opera pubblica") l’Adunanza plenaria, nuovamente investita della medesima questione, con la decisione n. 4 del 7 aprile 2011 è pervenuta alla formulazione della regula iuris secondo cui:
a) l'esame del ricorso incidentale "escludente" deve assumere sempre carattere preliminare, rispetto all'esame del ricorso principale;
b)la fondatezza del ricorso incidentale, implicando l’assenza di una posizione legittimante in capo al concorrente illegittimamente ammesso alla gara che abbia proposto il ricorso principale, determina l’improcedibilità del predetto ricorso principale, anche laddove il ricorrente principale abbia allegato l'interesse strumentale alla rinnovazione dell'intera procedura;
III) Il suindicato principio è stato accolto con qualche riserva critica da parte di alcune voci della dottrina e della giurisprudenza (sul punto, per tutte, si veda Cassazione civile, sez. un n. 10294 del 21 giugno 2012) che rilevavano come, per tal via, al cospetto di due imprese che sollevavano a vicenda la medesima questione, si finiva con il sanzionarne una con l'inammissibilità del ricorso e per favorire l'altra con il mantenimento di un'aggiudicazione (in tesi) illegittima; il T.a.r. per il Piemonte, nel febbraio 2013, ha rimesso alla Corte di giustizia la questione pregiudiziale tendente a conoscere se i principi di parità delle parti, di non discriminazione e di tutela della concorrenza nei pubblici appalti, di cui alla Direttiva n. 1989/665/CEE, quale da ultimo modificata con la Direttiva n. 2007/66/CE, ostino al diritto vivente quale statuito nella decisione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2011; a siffatto quesito la sentenza della Corte di giustizia UE, Sez. X, 4 luglio 2013, C-100/12, Fastweb, ha risposto che “qualora per mezzo di un ricorso incidentale l'aggiudicatario di una procedura di assegnazione di un appalto deduca che l'offerta del ricorrente principale sarebbe stata da escludere dalla gara a causa del mancato rispetto delle specifiche tecniche prescritte dalla stazione appaltante, sì da rendere inammissibile l'impugnazione (a sua volta incentrata sulla non conformità dell'offerta dell'aggiudicatario alle medesime specifiche tecniche) proposta dallo stesso, il diritto dei partecipanti a una gara a una tutela giurisdizionale effettiva delle rispettive ragioni esige che entrambe le domande siano esaminate nel merito da parte del giudice investito della controversia”;
a) nell’ultima in ordine cronologico, resa dalla Sezione VIII, il 10 maggio 2017 nella causa C-131/16 (Archus) è stato affermato che la direttiva 92/13 deve essere interpretata nel senso che, nel caso in cui una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico abbia dato luogo alla presentazione di due offerte e all’adozione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, di due determinazioni che contemporaneamente rigettano l’offerta di uno degli offerenti ed aggiudicano l’appalto all’altro, l’offerente escluso, che ha presentato un ricorso avverso le due determinazioni, deve poter chiedere l’esclusione dell’offerta dell’aggiudicatario, in modo che la nozione di «un determinato appalto», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della Direttiva 92/13 possa ricomprendere l’eventuale avvio di una nuova procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico: secondo la giurisprudenza nazionale (si veda Cassazione civile, sez. un., 29 dicembre 2017, n. 31226, considerando 3.3.2) in tal modo sarebbe stato “reso ancora più esplicito l'enunciato della sentenza Fastweb relativo alla possibilità che l'amministrazione aggiudicatrice sia indotta a constatare l'impossibilità di procedere alla scelta di un'offerta regolare, spiegando che: "Da un lato, infatti, l'esclusione di un offerente può far sì che un altro offerente ottenga l'appalto direttamente nell'ambito della stessa procedura. D'altro, nell'ipotesi di esclusione di tutti gli offerenti e dell'indizione di una nuova procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, ciascuno degli offerenti potrebbe parteciparvi e, quindi, ottenere indirettamente l'appalto" (punto 52). Con il che è definitivamente chiarito che basta la mera eventualità del rinnovo della gara a radicare l'interesse del ricorrente a contestare l'aggiudicazione.”;
13.3.1. Il rilievo attribuito al concetto di “interesse strumentale alla ripetizione della procedura” dalle statuizioni della Corte di Giustizia ha consentito l’affermazione di alcuni punti fermi:
I) si censuri la regolarità della posizione - non soltanto dell’aggiudicatario e di tutti gli altri concorrenti rimasti in gara, collocati in posizione migliore della propria ma, anche - dei rimanenti concorrenti collocati in posizione deteriore;
b) per altro verso, non terrebbe conto della circostanza che, anche laddove esaminando il ricorso principale e quello incidentale si accertasse che tutte le restanti offerte rimaste in gara (e riferibili ad imprese non evocate in giudizio) presentavano vizi comuni a quelli riscontrati sussistenti, ugualmente resterebbe facoltativo, per l’Amministrazione, agire in autotutela non scorrendo la graduatoria e disponendo la ripetizione della gara, né - stante il principio contenuto nell’art. 112 c.p.c. ed il disposto dell’art. 34 comma II del c.p.a. – il Giudice potrebbe dettare motu proprio una indicazione conformativa in tal senso.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati: