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Timestamp: 2018-06-21 18:04:12+00:00
Document Index: 56193989

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Giustizia sportiva, ordinamento sportivo e tutela risarcitoria: il caso catania
“Ai sensi dell’art. 2 comma 1, lett. a) e b), del d.l. n. 220 del 2003, convertito nella legge n. 280 del 2003, le controversie concernenti l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale, nonché l’esatta valutazione dei comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione delle relative sanzioni disciplinari sportive sono riservate all’ordinamento sportivo; pertanto, in ordine ad esse va dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione tanto del giudice amministrativo quanto di qualsiasi altro giudice (nella specie era stato impugnato il provvedimento del giudice sportivo con il quale è stata disposta la squalifica del campo del Catania Calcio fino al 30 giugno 2007, e si è obbligata tale squadra a giocare a porte chiuse tutte le partite casalinghe ovunque disputate fino alla stessa data)”. (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia, 8 novembre 2007, n. 1048).
1) Considerazioni introduttive.
Il provvedimento decisorio oggetto del presente articolo, nell’esaminare i complessi rapporti esistenti tra l’ordinamento sportivo e quello statale, affronta il problema dell’esegesi degli artt. 1, 2, 3 del D.L. 220 del 19 agosto 20031, recante “Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva”, il quale, da un lato, riconosce e favorisce “l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale”, e, dall’altro, afferma il “principio di autonomia nei rapporti tra l’ordinamento sportivo” e il diritto statuale, salvi “i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.
L’articolato iter argomentativo della decisione permette, infatti, di esaminare un tema, quale i rapporti tra giustizia sportiva e giustizia ordinaria, che si presenta per il giurista quale banco di prova di tematiche di non agevole soluzione, stante il carattere interdisciplinare del diritto sportivo.
2) Il complesso iter giudiziario.
I fatti oggetto di causa traggono origine dai gravi turbamenti all’ordine pubblico del 2 febbraio 2007, in occasione della partita di calcio di serie A tra Catania e Palermo, cui è seguita la morte dell’ispettore di Polizia Filippo Raciti.
A seguito del tragico evento, il giudice sportivo, con provvedimento n. 67 del 14 febbraio 2007 comminava alla società Catania calcio la sanzione disciplinare della squalifica del campo, con l’obbligo di disputare a porte chiuse le rimanenti partite da giocare in casa, fino al 30 giugno 2007.
Tale decisione era, poi, confermata sia dalla Commissione disciplinare che dalla Corte di appello federale.
Il provvedimento sanzionatorio fu impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – Sezione distaccata di Catania da 82 litisconsorti, tutti titolari di abbonamento per le partite casalinghe della squadra etnea.
Il Giudice adito, con sentenza n. 679 del 19 aprile 2007, accoglieva il ricorso di prime cure e annullava, per l’effetto, il menzionato provvedimento del giudice sportivo, e gli atti del II e III grado di giudizio connessi, condannato la F.I.G.C. al parziale rimborso del costo degli abbonamenti ai ricorrenti, nonché al risarcimento del danno morale, quantificato in €. 1.000 cadauno.
Il Collegio, infatti, riaffermava la giurisdizione esclusiva in materia del giudice amministrativo sul presupposto che il provvedimento impugnato – comportando una perdita economica per la società Catania calcio in termini di mancata vendita dei biglietto ed esposizione a possibili azioni giudiziarie da parte dei titolari degli abbonamenti – assumeva rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivo.
Così statuendo, il Tribunale amministrativo siciliano pareva avere, di fatto, posto le premesse per disapplicare una disciplina generale, quale il D.L. 220/2003, che, per la prima volta, aveva codificato principi di teoria generale e di diritto sostanziale da tempo immanenti nel nostro ordinamento.
Il primo Giudice osservava, inoltre, che tale controversia non rientrava nella competenza, prevista anche per la fase cautelare, del T.A.R. Lazio in quanto essa “appare dettata unicamente per i soggetti interni al mondo sportivo, nei confronti dei quali si pone la necessità della previa formazione della pregiudiziale sportiva, ossia dell’esaurimento dei gradi della Giustizia sportiva come condizione di ammissibilità della successiva azione avanti al giudice amministrativo”.
Tale decisione era impugnata dalla soccombente F.I.G.C., la quale, in secondo grado, eccepiva l’incompetenza ed il difetto di giurisdizione del primo Giudice.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Sicilia, con sentenza n. 1048 dell’8 novembre 2007, dichiarando il proprio difetto assoluto di giurisdizione, annullava senza rinvio la sentenza gravata – rendendo, per l’effetto, inammissibile il ricorso di primo grado –, e condannava le parti private appellate alle spese del doppio grado di giudizio.
Tale decisione assume particolare rilievo in quanto, per la prima volta, un giudice amministrativo declina il proprio difetto di giurisdizione rispetto a fatti che, pur comportando conseguenze patrimonialmente rilevanti a carico della società Catania calcio, attengono a materie riservate, ai sensi del D.L. 220/2003, all’ordinamento sportivo.
3) Il sistema normativo dettato dal D.L. 220/2003 e problematiche interpretative e giurisprudenziali.
Al fine di meglio comprendere la portata innovativa della pronuncia in commento, pare utile fornire, in via preliminare, una breve ricostruzione delle principali problematiche sollevate con il D.L. 220/2003, con lo scopo di evidenziare i profili più dibattuti ed orientare l’indagine verso l’individuazione dei criteri che presiedono al riparto di giurisdizione.
Il D.L. 220/2003, convertito in L. 17 ottobre 2003 n. 280, definisce il rapporto tra il sistema della giustizia sportiva e quello delle giurisdizioni ordinarie, civile ed amministrativa.
In particolare, l’art. 1, comma I, della disposizione in esame indica come principio generale il riconoscimento, da parte della Repubblica, dell’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, inteso come articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato olimpico internazionale.
Lo stesso decreto legge precisa, nei successivi enunciati normativi, che i rapporti fra l’ordinamento sportivo ed ordinamento della Repubblica sono regolati sulla base dell’autonomia, salvi “i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.
L’autonomia dell’ordinamento sportivo si estrinseca, dunque, nella riserva ad esso della disciplina di alcune tipologie di questioni, rispetto alle quali sussiste il cd. “vincolo di giustizia”, ossia l’onere per le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati di adire gli organi di giustizia sportiva.
Il legislatore si preoccupa, inoltre, di individuare compiutamente le controversie devolute al giudice sportivo, sottratte, quindi, alla giurisdizione statale, individuandole in quelle riguardanti:
l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive;
i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione e l’applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.
La legge aggiunge che, esauriti i gradi della giustizia sportiva, ogni ulteriore controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle federazioni sportive – non riservate agli organi dell’ordinamento sportivo – è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo e, all’interno di tale giurisdizione, alla competenza funzionale del T.A.R. Lazio, salvo l’eventuale previsione di clausole compromissorie.
Tale quadro normativo, dettato dalla necessità di contemperare le diverse esigenze dell’autonomia della giustizia sportiva e del rispetto della piena tutela di situazioni giuridiche rilevanti per l’ordinamento generale, risulta articolato in modo complesso.
Per agevolarne l’applicazione pratica, la dottrina e la giurisprudenza hanno individuato diverse tipologie di controversie devolute esclusivamente alla giustizia sportiva, quali le questioni aventi ad oggetto l’osservanza e l’applicazione di norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo e delle sue articolazioni, al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive, e le problematiche nascenti da comportanti rilevanti sul piano disciplinare, derivanti dalla violazione, da parte degli associati, di norme interne all’ordinamento sportivo.
Le diverse controversie relative ai rapporti patrimoniali tra società, associazioni ed atleti, salvo l’eventuale previsione di clausole compromissorie, e quelle aventi ad oggetto gli atti del C.O.N.I. o delle federazioni sportive nazionali sono devolute, invece, alla giurisdizione, rispettivamente, del giudice civile e di quello amministrativo.
Tale suddivisione, come sostenuto anche da autorevole dottrina2 e giurisprudenza, appare conforme ai principi costituzionali desumibili dal combinato disposto degli artt. 24, comma I, 103, comma I, e 113, commi I e II, Cost.
La Corte di Cassazione3 ha, infatti, sostenuto che il fondamento dell’autonomia dell’ordinamento sportivo sia da rinvenire nell’art. 18 Cost., disposizione concernente la libertà associativa, nonché nell’art. 2 Cost., relativo al riconoscimento dei diritti inviolabili delle formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità del singolo.
In tale contesto, il vincolo di giustizia costituisce l’elemento fondamentale del diritto sportivo, essendo finalizzato a garantirne l’autonomia da quello statale, quanto alla gestione degli interessi settoriali, per assicurare sia la competenza tecnica dei giudici sportivi sia – in relazione allo svolgimento dei campionati sportivi – la rapidità della risoluzione delle controversie agli stessi sottoposte4.
Secondo i giudici di legittimità, , dunque, l’ordinamento sportivo prevede già al suo interno forme di tutela per le controversie sportive rilevanti per l’ordinamento statale.
Negli ultimi anni, parte della giurisprudenza5 ha sottolineato come tale sistema non offre, tuttavia, particolari garanzie in relazione all’adeguatezza dei termini previsti nell’ambito della disciplina federale.
A tale critica si è ribattuto che la legittimità, anche sotto il profilo della ragionevolezza, della scelta legislativa risiede proprio nel fatto che l’ordinamento sportivo assicura di per sé forme di tutela caratterizzate dalla tempestività – necessaria in virtù della complessa organizzazione delle competizioni agonistiche, in particolare ai fini della calendarizzazione degli eventi – e dalla competenza tecnica.
4) Giurisdizione del giudice amministrativo relativamente ai provvedimenti disciplinari sportivi.
Tale ricostruzione appare logica e coerente, tuttavia particolarmente complessa e oggetto di contrasto giurisprudenziale è la corretta individuazione del giudice competente con riferimento alla fattispecie concreta dell’impugnazione dei provvedimenti disciplinari.
Come già sottolineato, l’art. 2, comma I, lett. b), D.L. 220/2003, in applicazione del principio di autonomia dell’ordinamento sportivo rispetto a quello statale, devolve le controversie relative all’impugnazione di un provvedimento disciplinare al giudice sportivo.
Tale principio, tuttavia, non opera qualora la sanzione irrogata non esaurisca la sua incidenza nell’ambito strettamente sportivo, ma rifluisca nell’ordinamento generale dello Stato.
In questo caso, infatti, i soggetti coinvolti possono, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva, adire il giudice amministrativo.
In virtù di tale opzione interpretativa, in relazione alle diverse fattispecie concrete, in numerosi casi è stata riconosciuta la rilevanza esterna all’ordinamento sportivo delle sanzioni disciplinari inflitte dagli organi di giustizia sportiva6.
Il giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi in relazione alla propria giurisdizione in presenza di sanzioni disciplinari adottate dal giudice sportivo, ha più volte fatto genericamente riferimento alla possibilità che la sanzione (quale, ad es., la squalifica di un atleta per la durata di un anno), per la sua rilevanza, incida sullo status di tesserato dell’atleta, impedendogli l’espletamento dell’attività agonistica, con ricadute sulla sua immagine e carriera sportiva7.
In altre pronunce, il giudice amministrativo ha ritenuto impugnabili in sede amministrativa tutte le sanzioni idonee ad incidere sullo status del soggetto accusato in termini economici o di onorabilità.
In tale ipotesi, la rilevanza esterna della sanzione disciplinare è stata riscontrata dal giudice amministrativo sia nella possibilità che il soggetto sanzionato sia chiamato a rispondere, a titolo risarcitorio, nei confronti della società sportiva quotata in borsa e dei singoli azionisti, sia per il giudizio di disvalore che dalla sanzione discenderebbe sulla personalità del soggetto sanzionato in tutti i suoi rapporti sociali.
Una forma di incidenza è stata ravvisata dalla giurisprudenza anche in relazione alla sanzione della sospensione dall’attività agonistica, irrogata ad un calciatore professionistico per la violazione del regolamento antidoping, unitamente ad una sanzione pecuniaria ed alla misura della soggezione a controlli senza preavviso.
Il T.A.R. ha ritenuto che, nel caso di specie, la sospensione si carica, dunque, di una valenza anche economica e, comunque, la sanzione irrogata ha contenuto patrimoniale8, e per tale motivo la sanzione assume rilevanza esterna all’ordinamento sportivo .
Da tale elaborazione giurisprudenziale è possibile trarre la conclusione che, ai fini della rilevanza extra sportiva della sanzione disciplinare, questa non deve necessariamente determinare una modificazione o una stabile alterazione dello status di sportivo tesserato dalla federazione.
Sarebbe, infatti, sufficiente che la sanzione sia idonea a modificare in modo sostanziale, anche se non totalmente irreversibile, lo status di atleta, ridondando pure in danno della sua sfera giuridica nell’ordinamento statale.
5) Controllo giurisdizionale avverso le sanzioni disciplinari adottate dagli Organi di giustizia sportiva.
Tale tesi ha trovato ulteriore riscontro in altre pronunce sul medesimo profilo, in cui il giudice amministrativo, da una parte, ha affermato la propria giurisdizione in materia di sanzioni irrogate dagli organi di giustizia sportiva nei confronti delle società di calcio, dall’altra, ha evidenziato alcuni profili critici nelle disciplina in esame.
Il T.A.R. Lazio9, in una sentenza di poco precedente a quella del T.A.R. Catania, ha, infatti, sottolineato come il criterio indicato dal D.L. 220/2003, che fonda la competenza giurisdizionale sugli effetti diretti ed indiretti che possono scaturire da una sanzione sportiva, sia da ritenersi opinabile e non supportato adeguatamente dal dato normativo.
Tuttavia, lo stesso Giudice ha, in quella sede, richiamato l’orientamento che fonda la giurisdizione amministrativa sulla base di una lettura estensiva dal combinato disposto degli artt. 1, comma II, e 2, comma I, lett. b) del citato decreto legge.
Successivamente anche il T.A.R. Catania ha disatteso l’eccezione formulata dalla F.I.G.C. di difetto assoluto di giurisdizione, affermando, di converso, la sussistenza della giurisdizione amministrativa.
Secondo il giudice amministrativo la sanzione disciplinare opposta presenta profili di rilevanza per l’ordinamento statale, dal momento che, se applicata, comporterebbe una perdita economica per la società sanzionata sia in termini di mancata vendita di biglietti sia per l’esposizione a possibili azioni giudiziarie da parte dei titolari di abbonamento.
Come già sottolineato, il primo Giudice ha ritenuto l’azione proposta dai sostenitori della sodalizio etneo come tendente sia alla rimozione della lesione, asseritamene subita per fatto e colpa di un soggetto terzo (quale la F.I.G.C.) del diritto di credito vantato dagli abbonati nei confronti del Catania calcio, sia alla tutela dei diritti personalissimi ed inviolabili all’immagine, all’onore e al decoro degli stessi abbonati, attraverso l’emanazione di pronunce, prima cautelari e poi di merito, volte alla reintegrazione in forma specifica dei diritti lesi.
Il credito dei tifosi, infatti, trova suo momento genetico nel rapporto contrattuale intercorrente con la società in esito alla stipula del contratto di abbonamento, e consiste non soltanto nel diritto ad assistere alle gare casalinghe, ma, anche, nell’insieme delle condizioni psicologiche, sociali ed ambientali, la cui violazione, secondo il giudice amministrativo, costituirebbe danno morale ed esistenziale.
L’impossibilità, per i ricorrenti, di assistere agli incontri sportivi non dipenderebbe, nel caso di specie, da inadempimento colpevole da imputarsi alla società di calcio, bensì dall’adozione, da parte del giudice sportivo, degli atti oggetto di impugnazione.
Il T.A.R. Catania aveva, dunque, disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione, sul rilievo che la sanzione disciplinare della squalifica del campo di calcio e l’obbligo di giocare le gare casalinghe in campo neutro ed a porte chiuse, per sua natura – comportando una perdita economica per il sodalizio calcistico – assume rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivo ed è, quindi, impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.
6) Giurisdizione del giudice amministrativo: critiche ed evoluzioni giurisprudenziali.
Tale orientamento è stato sottoposto a considerazioni critiche da parte della dottrina e di parte della giurisprudenza.
Dottrina autorevole10 ha, infatti, sottolineato come – attraverso la fictio della rilevanza esterna all’ordinamento sportivo e la conseguente sindacabilità dell’atto da parte del giudice sportivo – si era giunti all’inaccettabile conseguenza del mancato riconoscimento e tutela dell’autonomia decisionale del giudice sportivo.
Tali preoccupazioni sono state recepite da parte del giurisprudenza, che, in alcune recentissime decisioni, pur partendo da presupposti diversi, ha declinato il proprio difetto di giurisdizione prima con riferimento ad atti aventi contenuto tecnico sportivo11, poi rispetto a fatti che, pur comportando conseguenze particolarmente rilevanti a carico di tesserati o affiliati ad una federazione sportiva, attengono a materie riservate per legge all’ordinamento sportivo.
Particolarmente significativa è la decisione del T.A.R. Lazio12, di poco precedente la decisione oggetto di commento.
Il giudice, infatti, ha ritenuto sottratto al controllo giurisdizionale il provvedimento con cui un arbitro, appartenente all’organico della Commissione Arbitri Nazionale A e B, era stato inserito nel ruolo degli arbitri fuori quadro, a seguito di un giudizio tecnico negativo espresso dalla commissione arbitri nazionale.
Il giudice adito ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in quanto l’atto impugnato era fondato esclusivamente su valutazioni di natura tecnica, tali da non generare alcun riflesso, né diretto né indiretto, nell’ordinamento generale.
Tale conclusione trova suo fondamento nella circostanza che gli arbitri non sono dipendenti del C.O.N.I. o della F.I.G.C. e non percepiscono alcuna retribuzione, ma unicamente una mera indennità, e che la determinazione di inserimento nei ruoli di fuori quadro non incide sullo status di tesserato, permanendo, comunque, il rapporto associativo tra l’arbitro e l’Associazione Italiana Arbitri.
Tale sentenza appare assolutamente innovativa, in quanto il giudice amministrativo restringe l’ambito della giurisdizione statale, ritenendo – a differenza dell’orientamento prevalente – irrilevante, ai fini del riparto della giurisdizione, gli effetti del provvedimento sportivo che incidono sull’ordinamento statale in via meramente indiretta e riflessa.
7) La giurisdizione del giudice amministrativo nell’interpretazione dei Giudici siciliani.
In tale mutato contesto giurisprudenziale si inserisce la sentenza oggetto di commento, con cui il giudice amministrativo ha, per la prima volta, declinato il proprio difetto di giurisdizione rispetto a fatti che, pur comportando conseguenze patrimoniali a carico di società o tesserati appartenenti ad una federazione, attengono a materie devolute per legge all’ordinamento sportivo.
L’iter logico-motivazionale seguito dal giudice necessita, in via preliminare, di alcune preliminari precisazioni.
I giudici di Palermo rilevano, infatti, che la problematica relativa alla giurisdizione, pur essendo stata espressamente proposta come secondo motivo di gravame, debba essere analizzata preliminarmente rispetto ad ogni altra questione, quale la competenza, in ossequio all’orientamento dalla Corte di Cassazione secondo cui “in capo a nessun giudice può ritenersi radicata la competenza a conoscere una domanda per cui il plesso cui egli appartiene difetta in radice di giurisdizione”13.
Il Consiglio osserva, infatti, che la fondatezza di tale profilo del ricorso comporta l’assorbimento di tutti gli altri motivi e la dichiarazione della carenza di giurisdizione, con conseguente cassazione della sentenza impugnata.
La verifica dei presupposti processuali generali (giurisdizione, competenza, legittimazione ad agire, rappresentanza tecnica) costituisce, secondo l’orientamento prevalente in giurisprudenza, attività preliminare del giudice, che si conclude con una sentenza statuente esclusivamente sui presupposti processuali (e, in particolare, sulla giurisdizione) che, pur compiendo un’indagine di merito nei limiti necessari alla quantificazione della domanda ai fini dell’accertata carenza di giurisdizione, non può considerarsi pronuncia di merito, anche se suscettibile di passare in giudicato in senso formale, per effetto della mancata impugnazione nei prescritti termini.
Dopo tale precisazione preliminare, i giudici siciliani ritengono di desumere, nel caso in esame, il difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo in quanto “materia devoluta dal legislatore al giudice sportivo”, argomentando l’insussistenza della giurisdizione amministrativa e, al contempo, di ogni altra giurisdizione sulla base di una esegesi della disciplina in materia, da cui deriva che nessuna violazione delle norme sportive può considerarsi di rilievo per l’ordinamento giuridico dello Stato.
Il giudice amministrativo sostiene, infatti, che gli atti originati nell’ordinamento sportivo, quali l’irrogazione di sanzioni, producono necessariamente e fisiologicamente delle conseguenze patrimoniali.
Il pregiudizio patrimoniale, costituito, nel caso di specie, dall’effetto indiretto della sanzione irrogata per la violazione delle regole del gioco, non deriva, secondo i giudici, dalla lesione di una posizione giuridica protetta dall’ordinamento generale.
Anche l’eventuale restituzione di parte del prezzo del costo dell’abbonamento non permette di attrarre la sanzione disciplinare, dalla cui irrogazione è derivato l’obbligo di restituzione, nell’orbita dell’ordinamento statale.
Per tale motivo, tali conseguenze, da considerarsi indirette, in base al disposto normativo, non possono assumere rilievo ai fini della verifica delle sussistenza della giurisdizione statale.
Il Consiglio di giustizia amministrativa giunge a tale innovativa conclusione dopo aver menzionato ed analizzato le tesi precedentemente sostenute dalla giurisprudenza, che, in virtù di una interpretazione correttiva delle norme, affermava ormai costantemente la giurisdizione amministrativa sulla base delle conseguenze patrimoniali che deriverebbero sempre, anche se indirettamente, dall’applicazione dei regolamenti sportivo o dalle relative sanzioni disciplinari.
Il Consiglio rileva, a tal proposito, che conseguenze patrimoniali possono, tuttavia, derivare da una qualsiasi attività sociale giuridicamente indifferente, e ritiene che l’orientamento giurisprudenziale maggioritario travalica il limite della mera interpretazione estensiva del combinato disposto dell’art. 1, comma II, e dell’art. 2, comma I, lett. b) D.L. 220/2003 per rappresentarne un’aperta violazione, in quanto l’interpretazione fino ad allora prevalente si traduce in una inammissibile disapplicazione della normativa da parte del giudice.
Normativamente, infatti, è espressamente stabilita l’irrilevanza per l’ordinamento statale di ogni applicazione di norme regolamentari o di sanzioni disciplinari sportive, quali ne siano le relative conseguenze patrimoniali indirette.
Il giudice di II grado osserva che tale opzione rientra nell’esercizio, costituzionalmente legittimo, della discrezionalità del legislatore, il quale è tenuto ad assicurare piena tutela ai diritti soggettivi ed agli interessi legittimi, ma senza che gli sia in radice preclusa la scelta di quale tra le molteplici situazioni di interesse di fatto – che in sé non afferiscono direttamente a beni costituzionalmente illegittimi, tra cui non possono ascriversi le conseguenze patrimoniali indirette – meritino di essere qualificate come diritti soggettivi o interessi legittimi.
Conseguentemente, sono assolutamente irrilevanti, ai fini del riparto di giurisdizione, gli effetti prodotti in via solo mediata ed indiretta da provvedimenti sportivi, in quanto l’art. 2 D.L. 220/2003 ha in modo espresso ed inequivoco qualificato come meri interessi – come tali non tutelabili né in sede giurisdizionale, né in sede amministrativa – tutte le ipotesi riportate nell’art. 1, lett. a) e b) della stessa disposizione.
Diverso regime sarebbe invocabile in caso di sanzioni pecuniarie, ossia di prestazioni patrimoniali direttamente imposte dalla sanzione disciplinare.
In tale circostanza si potrebbe sostenere, attraverso una interpretazione letterale della normativa, che il legislatore, riservando espressamente alla giustizia sportiva “i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinare sportive”, ha inteso totalmente escludere le sanzioni disciplinari pecuniarie, in quanto “non sportive”, ossia non ricadenti in alcun modo sulla dinamica del gioco.
Parte della dottrina ha, tuttavia, osservato a tal proposito che questa argomentazione, pur compatibile con il dato letterale, non pare condivisibile, in quanto il diritto a non vedersi imporre prestazioni di carattere pecuniarie ingiuste è indefettibilmente tutelato nell’ordinamento generale nei confronti dei consociati.
Tuttavia tale garanzia cesserebbe quando le prestazioni diventano la sanzione per un illecito consumato all’interno dell’ordinamento sportivo a seguito di una violazione delle regole del gioco, poiché l’affiliato sceglie di essere parte di una organizzazione sportiva governata da regole presidiate anche dalle citate sanzioni pecuniarie.
8) La legittimazione attiva degli abbonati.
Continuando l’analisi della sentenza, si rileva come il giudice amministrativo abbia affrontato, a differenza del T.A.R. Catania14, solo superficialmente la problematica della legittimazione ad agire dei titolari di abbonamento per le partite interne del Catania calcio, in ragione del ravvisato difetto assoluto di giurisdizione.
Il Consiglio – nel ribadire che il difetto assoluto di giurisdizione sussiste a prescindere da chi sia il soggetto che ritenendosi leso devolve la controversia alla giurisdizione statale – precisa come non vi siano, comunque, i presupposti per individuare in capo ai singoli abbonati una legittimazione ad agire.
Il giudice amministrativo sostiene, infatti, che i sostenitori non possono rivendicare una posizione individuale qualificata per il solo fatto dell’acquisto di un abbonamento, essendo una siffatta situazione caratterizzata da una lesione solo riflessa, legittimante, al massimo, un intervento ad adiuvandum.
Diversamente opinando, osserva il Consiglio e parte della dottrina15, si giungerebbe a dover riconoscere la legittimazione attiva – in quanto titolari del diritto ad assistere alle partite casalinghe della società etnea – a tutti i tifosi, non solo gli abbonati, ed anche ai residenti a Catania e nelle zone limitrofe, così introducendo un’inammissibile ipotesi di azione popolare.
9) I profili risarcitori
Parimenti assorbito dalla declinazione di difetto di giurisdizione risulta essere il profilo relativo al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale subito dai ricorrenti.
Come già evidenziato, il T.A.R. Catania aveva riconosciuto il diritto al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale patito dai ricorrenti, e lo aveva quantificato equitativamente in €. 1.000 cadauno.
Riteneva, infatti, il primo Giudice che appariva fondata la pretesa attorea in quanto “tenuto conto che, oltre al presupposto della c.d. pregiudizialità amministrativa, e cioè alla necessità del previo annullamento dei provvedimenti lesivi della sfera soggettiva (richiesto dalla prevalente e consolidata giurisprudenza amministrativa: cfr., per tutte, A.P. del Consiglio di stato, n. 4 del 26.3.2003), sussistono nella specie tutti gli ulteriori presupposti per accordare la chiesta tutela risarcitoria, vale a dire tutti gli elementi contemplati e richiesti dall’art. 2043 ai fini della risarcibilità del danno (evento dannoso, ingiustizia del danno, sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa della P.A. quale criterio d’imputabilità alla stessa dell’evento)”16.
Così motivando, il primo Giudice aveva accolto l’orientamento giurisprudenziale amministrativo prevalente circa la sussistenza, anche nel caso in esame, della cd. pregiudiziale amministrativa, ossia l’obbligo, da parte del danneggiato, di esperire l’azione demolitoria dell’atto preventivamente o contestualmente alla proposizione dell’azione risarcitoria17.
Nel merito, aveva ritenuto sussistenti i presupposti richiesti dall’art. 2043 c.c. ai fini della risarcibilità del danno.
Relativamente all’evento dannoso, lo stesso era stato individuato negli impugnati provvedimenti sanzionatori irrogati sulla base di un’illegittima normativa regolamentare ispirata alla responsabilità oggettiva, che rilevano quale fatto illecito produttivo dei danni lamentati.
Con riferimento all’ingiustizia, il Giudice di I grado aveva osservato che i provvedimenti illegittimi avevano inciso, ledendoli, su diritti soggettivi perfetti dei ricorrenti, quali il diritto di credito ed i diritti personali inviolabili all’immagine, all’onore e al decoro degli stessi abbonati.
La colpa della P.A. – nel caso di specie degli Organi di giustizia sportiva della F.I.G.C. – era stata ravvisata nell’adozione e nell’esecuzione dell’atto illegittimo lesivo dell’interesse del danneggiato, avvenute in violazione delle regole di correttezza, imparzialità di buona amministrazione, alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi, e che il giudice deve valutare18.
Esaurita l’analisi delle componenti del danno, il primo Giudice aveva ritenuto configurabile, nel caso di specie, sia il danno patrimoniale che quello non patrimoniale.
Relativamente alla prima tipologia di danno, sottolineava il Giudice primo adito che era configurabile una lesione al diritto degli abbonati ad assistere alle gare casalinghe della società in relazione agli incontri cui essi non avevano potuto assistere a causa del divieto derivante dagli atti impugnati.
In ordine al danno non patrimoniale subito, il Giudice riconosceva ai ricorrenti un risarcimento per equivalente, sotto il profilo del danno esistenziale19 e del danno all’immagine, all’onore ed al decoro.
La lesione di tali diritti ritenuti inviolabili comportava, secondo il T.A.R. Catania, “multiformi conseguenze dannose” di carattere morale e anche psico-fisico legate all’insorgere di un senso di vergogna nato dalla perdita pubblica della reputazione, situazione amplificata dai mezzi televisivi e dai giornali.
Nella sentenza che si annota, invece, il Collegio ritiene la domanda risarcitoria proposta per l’asserita lesione dei diritti assoluti (danno all’onore e all’immagine ed il cd. danno esistenziale) e relativi (lesione dei diritti contrattuali acquisiti con gli abbonamenti) inammissibile.
Il Giudice di II grado motiva tale decisione sotto un duplice profilo.
In primo luogo, evidenzia come, essendo l’azione volta ad ottenere una tutela risarcitoria stata esperita conseguenzialmente alla domanda di annullamento degli atti opposti, la declaratoria di difetto di giurisdizione relativamente agli atti interni all’ordinamento sportivo preclude la possibilità da parte del giudice amministrativo di conoscere le formulate domande risarcitorie.
Così argomentando il Consiglio ribadisce l’esistenza della pregiudiziale amministrativa e sottolinea come, non potendosi pronunciare sulla legittimità dei provvedimenti opposti, sfugge alla cognizione dell’organo adito anche la pretesa risarcitoria conseguente.
Sottolinea, inoltre, come i diritti di cui si lamenta la lesione “non interferiscono in alcun modo con le vicende interne dell’ordinamento sportivo”, le quali sono riservate per legge a quest’ultimo.
I Giudici di Palermo aggiungono, inoltre, che il diritto di credito dell’abbonato – tutelato nei confronti della società di calcio e anche erga omnes – non legittima i ricorrenti ad esercitare azioni giurisdizionali precluse a chiunque20.
La scelta del legislatore del 2003, come detto, fu quella di assicurare l’autonomia dell’ordinamento sportivo da quello statale.
Nel corso degli anni, la giurisprudenza amministrativa ha tentato di riappropriarsi di una sfera di giurisdizione che il legislatore sembrava aver riservato ai giudici sportivi.
Il giudice amministrativo, per esempio, ha ritenuto radicarsi la propria giurisdizione in tutti quei casi in cui l’impugnazione di misure adottate in ambito sportivo non si esauriscono nel mero rispetto delle regole di una specifica competizione federale, ma siano atte a modificare in modo sostanziale, anche se non irreversibile, lo status di atleta, ridondando pure in danno della sua sfera giuridica nell’ordinamento generale.
Tale operazione è stata, tuttavia, sottoposta a considerazioni critiche da parte della dottrina e della giurisprudenza.
Il T.A.R. Lazio21 ha ammesso “la difficoltà di individuazione di un sicuro discrimine tra atti a rilevanza meramente interna ed atti incidenti su posizioni giuridiche rilevanti nell’ordinamento generale”, fondando la propria competenza giurisdizionale sugli effetti indiretti che possono scaturire dall’applicazione della sanzione sportiva, sulle situazioni giuridiche soggettive connesse ad essa.
Il Consiglio di giustizia amministrativa ha, per la prima volta, riconosciuto, rispetto alle materie di cui all’art. 2 D.L. 220/2003, il proprio difetto assoluto di giurisdizione, sottolineando come l’orientamento fino ad allora prevalente sia giuridicamente insostenibile, perché basato su una interpretazione delle normativa di specie che si sovrappone alla scelta del legislatore, per cui, lungi dal poterlo considerare come conseguenza di una interpretazione estensiva, debba essere più correttamente valutato come violazione al criterio di ripartizione rigorosamente individuato dal D.L. 220/2003.
Tale nuovo indirizzo interpretativo pare rispondente in misura maggiore alla lettera della norma, ma minore agli interessi economici coinvolti nell’ambito sportivo, e in quello calcistico in particolare.
Il suo consolidarsi non potrà che dipendere dagli sviluppi futuri della giurisprudenza del T.A.R. Lazio e del Consiglio di Stato.
1 La normativa in esame fu emanata nell’estate del 2003, nel tentativo di riaffermare l’autonomia dell’ordinamento sportivo. Tale principio, si sostenne, venne leso da diversi episodi che quell’anno videro sovrapporre la decisioni dei giudici amministrativi a quelli sportivi, con pesanti ricadute sulla composizione dei calendari e notevoli polemiche nel mondo del calcio professionistico.
2 V. CINGANO, Delimitazione della giurisdizione amministrativa nelle controversie sportive ai sensi del D.L. 19 agosto 2003 n. 220: l’impugnazione del provvedimento che colloca un arbitro di calcio nel ruolo dei fuori grado, in Foro amministrativo T.A.R., 2007, pag. 3095.
3 Cass. civ., SS. UU., 23 marzo 2004, n. 5775.
4 Cass. civ., Sez. I, 28 settembre 2005, n. 18919.
5 Per tutte, T.A.R. Lazio Roma, Sez. III ter, 23 dicembre 2006, n. 14813.
6 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, ordinanza del 22 agosto 2006, n. 4666.
7 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III ter, 14 dicembre 2005, n. 13616.
8 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III ter, 18 aprile 2005, n. 2801.
9 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 22 agosto 2006, n. 7331.
10 N. PAOLANTONIO, Ordinamento statale e ordinamento sportivo: spunti problematici, in Foro amministrativo T.A.R., 2007, pag. 1152.
11 Prima dell’emanazione della L. 280/2003, la giurisprudenza era uniforme nel ritenere insindacabili dal giudice statale le decisioni di tipo tecnico adottate dai giudici sportivi, escludendo costantemente che le decisioni strettamente tecniche potessero tradursi in violazione tanto di diritti soggettivi che di interessi legittimi. È appunto a questa intrinseca inidoneità delle decisioni relative alla regolarità delle competizioni ad incidere su posizioni giuridiche di diritto soggettivo o di interesse legittimo che si è ricollegato il legislatore del 2003 nel porre, per le controversie di carattere tecnico, una riserva esclusiva in favore degli organi di giustizia sportiva.
12 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 5 novembre 2007, n. 10911.
13 Cass. Civ., SS.UU, 4 ottobre 1974, n. 2594. In senso conforme, Cass. Civ., SS.UU., 12 aprile 2005, n. 7442.
14 Il primo Giudice aveva rilevato che la legittimazione attiva degli abbonati deriverebbe dall’interesse “a vedere le partite casalinghe di calcio della società Catania allo stadio, atteso che, diversamente opinando e premessa la giurisdizione di questo giudice, una tale situazione giuridica soggettiva non troverebbe altra tutela”.
15 N. PAOLANTONIO, op. cit., pag. 1161.
16 Il Consiglio di Stato, pronunciandosi sull’esistenza della pregiudiziale amministrativa, ha recentemente osservato che “la regola della pregiudiziale amministrativa poggia su ragioni formali e sostanziali, quali: la struttura stessa della tutela del G.A. che è specialmente articolata sia in sede di giurisdizione di legittimità sia in sede di giurisdizione esclusiva, nel senso che il provvedimento amministrativo lesivo di un interesse sostanziale può essere aggredito e in via impugnatoria, per la sua demolizione, e “consequenzialmente” in via risarcitoria, per i suoi effetti lesivi, ponendosi nell’uno e nell’altro caso, la questione della sua legittimità; diritto ed interesse, benché molto spesso partecipi di una assimilabile pretesa ad un cd. bene della vita, sono situazioni soggettive fortemente differenziate: mentre il primo è assistito da una tutela tendenzialmente piena e diretta e nei suoi confronti è sempre circoscritta la eventualità di condizionamenti esterni, anche se imputabili ad una p.a. e perciò ad interessi generali, il secondo origina da un compromesso, chiaramente solidaristico, tra le esigenze collettive di cui è portatrice l’amministrazione e la pretesa, di colui che dalla loro legittima soddisfazione è coinvolto, di veder preservati quei suoi beni giuridici che preesistono all’attività pubblica ovvero che nel corso di questa si profilino; la natura principalmente impugnatoria dell’azione dinanzi al G.A., cui spetta non solo di tutelare l’interesse privato ma di considerare e valutare gli interessi collettivi che con esso si confrontano e non solo di annullare, bensì di conformare l’azione amministrativa affinché si realizzi un soddisfacente equilibrio tra l’uno e gli altri interessi; il legislatore è pervenuto a stabilire, con formula che privilegia le ritenute esigenze di concentrazione dei giudizi, il criterio della conseguenzialità – evidentemente inteso a confermare la priorità del processo impugnatorio ed in vista della prevalenza dell’interesse collettivo al pronto e risolutivo sindacato dell’agire pubblico ed in vista della convenienza, per la collettività, dell’esercizio del sindacato stesso secondo criteri e modalità che, essendo positivamente propri del giudizio di annullamento, da esso non consentono di prescindere – ed il criterio della eventualità del risarcimento del danno arrecato all’interesse legittimo, criterio rafforzato dalla diversa prescrizione in tema di giurisdizione esclusiva e che, perciò, non solo esclude automatismi ma impone i predetti apprezzamenti specifici, possibili soltanto allorché sia in causa, siccome suo oggetto principale e diretto, il provvedimento, con le sue ragioni ed i suoi effetti”. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 22 ottobre 2007, n. 12.
17 Tale tesi è stata sottoposta a considerazioni critiche.
Parte della dottrina e della giurisprudenza civilistica hanno, infatti, sottolineato, tra i diversi motivi portati a sostegno della teoria contraria alla pregiudiziale amministrativa, come la stessa non abbia alcun fondamento normativo e la nozione “diritti patrimoniali conseguenziali” – le controversie relativamente ai quali sono state devolute al giudice amministrativo mediante il D.Lgs. 80/98 e la L. 205/2000, in quanto il legislatore voleva assicurare una maggiore tutela al ricorrente, il quale dinanzi al giudice amministrativo può esperire l’azione demolitoria e quella risarcitoria – debba interpretarsi nel senso di conseguenze patrimoniali derivanti dall’atto, non dall’annullamento dello stesso.
Recentemente, con due ordinanze gemelle, la Corte di Cassazione ha ribadito tale posizione, sottolineando come l’omessa pronuncia da parte del giudice amministrativo relativamente ad una domanda risarcitoria sul presupposto che la stessa fosse stata proposta antecedentemente e autonomamente all’azione demolitoria configuri un’ipotesi di denegata giustizia. Cass. civ., SS. UU. ordinanze del 13 giugno 2006 nn. 13659 e 13660. In senso conforme, Cass. civ., SS. UU., ordinanza del 7 gennaio 2008 n. 35.
18 Sul punto, Consiglio di Stato, Sez. V, 28 aprile 1999, n. 500; Consiglio di Stato, Sez. V, 19 marzo 2007, n. 1307.
19 Il primo Giudice ha ritenuto di poter configurare tale categoria di danno quale conseguenza di un qualsiasi illecito o torto lesivo di interessi rilevanti per la sfera personale dell’individuo, in quanto compromette o, quanto meno, ostacola le attività realizzatrici della persona umana.
20 Tale tesi è stata sottoposta a considerazioni critiche. Ritiene, infatti, parte della giurisprudenza che la configurazione della responsabilità civile per la lesione di un diritto di credito è subordinata ad un duplice ordine di situazioni giuridiche. Da un lato, la sussistenza di una connessione oggettiva tra evento imputabile al terzo e lesione dei credito, la quale si verifica ogniqualvolta l’evento consista materialmente nella sottrazione al godimento (per istruzione, danneggiamento, eccetera) di una cosa che è anche dedotta in obbligazione, con la conseguente impossibilità della prestazione da lui dovuta; dall’altro, il verificarsi di una condotta dolosa o colposa del terzo che – per la natura particolare del credito e le circostanze della sua costituzione, della sua permanenza e della sua realizzazione – deve immutabilmente comprendere anche il pregiudizio del credito. Si sostiene, inoltre, che le violazioni di norme dell’ordinamento sportivo non possono non riflettersi sulla validità di un contratto concluso tra soggetti sottoposti alle regole del detto ordinamento anche per l’ordinamento dello Stato, poiché se esse non ne determinano direttamente la nullità per violazione di norme imperative, incidono necessariamente sulla funzionalità del contratto medesimo, vale a dire sulla sua idoneità a realizzare un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico.
21 T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 22 agosto 2006, n. 7331.