Source: https://lagen.nu/dom/mig/2007:31
Timestamp: 2019-10-16 22:21:06+00:00
Document Index: 26733525

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Svensk utlänningsrätt bygger vidare på principen att sökanden skall få frågan om uppehållstillstånd prövad i EN process. Uppehållstillstånd definieras i 2 kap. 4 § utlänningslagen som ett tillstånd att vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Vissa undantag från bl.a. krav på uppehållstillstånd för vistelse i Sverige görs i 2 kap.8-10 §§utlänningslagen. Det görs emellertid ingen åtskillnad på uppehållstillstånd beroende på de bakomliggande skälen för tillståndet. I 8 kap. 16 § utlänningslagen föreskrivs dessutom att om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Ett sådant beslut, som vunnit laga kraft, är verkställbart under fyra år. Migrationsöverdomstolen konstaterar att denna ordning förhindrar möjligheten att bedriva parallella processer om uppehållstillstånd.
Det nu sagda tyder med styrka på att samtliga omständigheter som åberopas till stöd för uppehållstillstånd innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger skall prövas i processen och att denna rör en och samma sak - uppehållstillstånd - oberoende av på vilken grund rätt till sådant tillstånd hävdas. Därtill kommer att vid lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan nya omständigheter prövas endast inom ramen för bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen avseende verkställighetshinder. Utformningen av nämnda lagrum talar därför också, enligt Migrationsöverdomstolens mening, för att saken i den ordinarie processen utgörs av frågan om uppehållstillstånd, oavsett grund, och att sökanden skall ha rätt att få samtliga åberopade omständigheter prövade i den processen. I detta sammanhang erinrar Migrationsöverdomstolen om att regeringen i förarbetena till 12 kap. 18 § utlänningslagen uttalar bl.a. (prop. 2004/05:170, s. 226 och s. 299) att möjligheterna att på verkställighetsstadiet ta hänsyn till faktorer som t.ex. familjeanknytning till Sverige som uppstått efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades blir mycket begränsade.
Rekvisitet ”vad som yrkas” anses inte ha samma innebörd i 4 och 29 §§förvaltningsprocesslagen. ”Vad som yrkas” innefattar i 29 § förvaltningsprocesslagen även de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet (Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 5 uppl., s. 160). I förarbetena till 29 § förvaltningsprocesslagen anger departementschefen bl.a. följande (prop. 1971:30 s. 580 ff.).
Ett uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen ett tillstånd att vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). I 5 kap.utlänningslagen finns närmare bestämmelser om uppehållstillstånd.
I 8 kap. 17 § utlänningslagen anges att när en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap.utlänningslagen inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs. En motsvarande bestämmelse infördes i 1989 års utlänningslag för att understryka att regeringen (som vid den tidpunkten var besvärsinstans) och myndigheter i prövningar av avvisning eller utvisning skulle beakta eventuella hinder mot verkställighet (prop. 1988/89:86 s. 166, jfr prop. 2004/05:170 s. 290). Det är inte bara sådana hinder som avses i 12 kap.1-3 §§utlänningslagen, som innefattar grunderna risk för förföljelse och tortyr, som skall beaktas enligt lagrummet utan också andra verkställighetshinder enligt 12 kap., t.ex. medicinska hinder för verkställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Bestämmelsen skall beaktas av regeringen, migrationsdomstolarna, Migrationsverket, polismyndigheten och allmänna domstolar (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 8 uppl., s. 329).
Uppehållstillstånd är inget enhetligt begrepp. Såväl prövningen av tillståndsgrunder som rättsverkningar för den som beviljas tillstånd skiljer sig åt. Det finns flera väsentliga skillnader mellan olika typer av uppehållstillstånd som innebär att uppehållstillstånd kan sägas ha olika rättskraft som varierar utifrån vilken grund de har beviljats på. Självklart är det stor skillnad på att beviljas ett permanent uppehållstillstånd jämfört med ett tidsbegränsat sådant, men det finns även flera andra skillnader mellan olika typer av uppehållstillstånd. Den som beviljas uppehållstillstånd på grund av flyktingskap har ett starkare skydd, om fråga skulle uppstå om återkallelse av tillståndet, än den som beviljas tillstånd på grundval av synnerligen ömmande omständigheter (se 7 kap. 7 § utlänningslagen). Den som beviljas uppehållstillstånd som flykting har också rätt att få en flyktingförklaring eller ett resedokument utfärdat, se 4 kap.3-4 §§utlänningslagen (denna rätt gäller inte enbart när uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl beviljas utan kan också göras gällande i en senare ansökan om flyktingförklaring/resedokument). Vidare har den som fått uppehållstillstånd på grund av att han eller hon bedöms vara flykting större möjligheter att få svenskt medborgarskap (Sandesjö och Björk, Nya medborgarskapslagen med kommentar, 2005, s. 130) och anhöriga till flyktingen har större möjligheter att få bifall på en ansökan om uppehållstillstånd på anknytning (se 5 kap. 3 a § tredje stycket 2 utlänningslagen). Möjligheten att tidsbegränsa uppehållstillstånd skiljer sig också betydligt åt vad avser de olika grunderna för uppehållstillstånd (se 5 kap.7-15 §§utlänningslagen). Exempel på detta är att ett uppehållstillstånd som ges på grund av anknytning i vissa fall skall tidsbegränsas inom ramen för s.k. uppskjuten invandringsprövning. För den som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd inom ramen för uppskjuten invandringsprövning finns särskilt reglerat hur fortsatt uppehållstillstånd skall bedömas (se 5 kap. 16 § utlänningslagen). På vissa grunder kan enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd meddelas (t.ex. avseende den som önskar att vistas i Sverige för studier eller besök). Beträffande prövningen av tillstånd är skälen mot att bevilja tillstånd olika för olika typer av tillstånd (se 5 kap. 17 och 17 a-b §§ utlänningslagen). Vi kan således inte dela den beskrivning som görs av majoriteten, nämligen att det i svensk rätt inte görs någon åtskillnad på uppehållstillstånd beroende på vilken grund de beviljats på.
Vissa typer av uppehållstillstånd (t.ex. avseende arbete, studier eller besök) kan överhuvudtaget inte beviljas om ansökan görs i Sverige, om fråga inte är om förlängning av tidigare meddelat tillstånd, se 5 kap.18 och 19 §§utlänningslagen jämförda med 5 kap.5 och 10 §§ samma lag.
Även tidsmässiga faktorer påverkar vad som vid varje given tidpunkt kan prövas materiellt. Beträffande en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft finns särskilda regler i 8 kap. 14 § och 12 kap.18-20 §§utlänningslagen. En erinran om detta har intagits i 5 kap. 18 § tredje stycket utlänningslagen som i övrigt behandlar frågan om när en ansökan om uppehållstillstånd skall vara gjord. Regelverket i 12 kap. 18-20 §§ behandlar frågan om hur nya omständigheter kan beaktas efter lagakraftvunnet avgörande och är en form av extraordinärt förfarande som hindrar att ansökningar om uppehållstillstånd beviljas i ordinär ordning efter att frågan om uppehållstillstånd avgjorts på ett lagakraftvunnet sätt. Bestämmelserna gäller dock enbart i ärenden om avvisning och utvisning och påverkar inte möjligheten att söka på nytt för den som söker på grund av anknytning från hemlandet.
Det sista särdraget som måste beaktas är att ansökningar om uppehållstillstånd måste prövas i ett sammanhang, eftersom grunderna i 5 kap.utlänningslagen är uppbyggda enligt ett hierarkiskt system där skyddsbehov är den starkaste grunden, som också skall prövas före andra åberopade grunder, och synnerligen ömmande omständigheter är den svagaste grunden (för permanenta uppehållstillstånd) som skall prövas subsidiärt till alla andra grunder (se 5 kap. 6 § utlänningslagen, i vilken det tydligt anges att bifall på denna grund enbart kan komma ifråga om uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund). Det har varit viktigt för lagstiftaren att åstadkomma en tydlig skiljelinje mellan olika tillståndsgrunder, bl.a. för att bestämmelser av mer undantagskaraktär inte skall bli huvudregler (se prop. 2004/05:170 s. 189 och 192). Detta särdrag, som leder till att en prövning av grunder görs i en viss bestämd ordning, har som ovan redovisats också iakttagits av Migrationsöverdomstolen i mål nr UM789-06.
De särdrag som redovisats ovan leder oss bl.a. till slutsatsen att beslut att bevilja ett uppehållstillstånd kan vara överklagbart av den enskilde med stöd av 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen. Detta baserar vi dels på att uppehållstillstånd har olika rättsverkningar beroende på vilken grund de beviljats på, dels på uppbyggnaden av 5 kap., som föreskriver att prövningen skall göras i viss bestämd ordning. Enligt vår uppfattning får ett beslut att bevilja uppehållstillstånd anses ha gått en enskild emot, om den enskilde beviljas uppehållstillstånd på en grund som i 5 kap.utlänningslagen kommer efter en annan av honom åberopad grund. Det sagda kan exemplifieras med att den som beviljats uppehållstillstånd på grunden synnerligen ömmande omständigheter, enligt vår mening, måste ha rätt att i en högre instans, efter ett eget överklagande, få ett yrkande om uppehållstillstånd på grund av flyktingskap prövad i sak, eftersom han inte fått fullt bifall till sin ansökan.
Att sätta likhetstecken mellan saken och uppehållstillstånd strider, enligt vår uppfattning, mot grundläggande förvaltningsprocessrättsliga principer, bl.a. eftersom rättskraften beträffande uppehållstillstånd som ovan visats skiljer sig åt i flera väsentliga avseenden. Vidare skulle en sådan vid avgränsning av saken leda till att domstolarna - bl.a. mot bakgrund av stadgandet i 30 § förvaltningsprocesslagen att rättens ställningstagande skall grunda sig på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet - tvingas att ägna en stor del av sina krafter åt andra frågor än dem som parterna har fört fram i målet. (Vi ställer oss tveksamma till majoritetens skrivning att en omständighet måste åberopas för att vara en del av bedömningsunderlaget, eftersom detta inte kan förenas med 30 § förvaltningsprocesslagen.) Migrationsdomstolarna skulle på detta sätt komma att belastas med frågor som inte satts i fokus av parterna i en utsträckning som lagstiftaren inte ansett vara rimlig (se ovan återgivna uttalande i prop. 1971:30 s. 580 ff.). Vidare skulle problem uppstå vid ett överklagande till Migrationsöverdomstolen av Migrationsverket, eftersom processramen inte skulle bestämmas av verkets överklagande utan utgöra en total överprövning av rätten till uppehållstillstånd (det sagda innebär exempelvis att Migrationsöverdomstolen skulle bli tvungen att pröva samtliga tänkbara grunder för uppehållstillstånd i den hierarki som framgår av 5 kap.utlänningslagen, även om verket överklagat en dom i vilken en migrationsdomstol beviljat uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter). En sådan vid tolkning av saken leder enligt vår uppfattning till att domstolarna skulle behöva gå utöver sitt egentliga uppdrag, rättsskipning, och mer ägna sig åt att förverkliga syftet med den förvaltningsrättsliga lagstiftningen, i detta fall utlänningslagen. Utan uttryckligt lagstöd kan, enligt vår mening, en sådan utvidgning av vad som kan utgöra saken i förvaltningsprocessen inte godtas.
Ett av utlänningsrättens särdrag är, som ovan redovisats, att prövning om uppehållstillstånd måste ske sammanhållet mot bakgrund av den hierarkiska uppbyggnad lagtexten har i 5 kap.utlänningslagen. Detta innebär också, enligt vår mening, att en ny ansökan om uppehållstillstånd inte kan göras hos Migrationsverket när frågan om uppehållstillstånd är föremål för prövning i en högre instans (litis pendens).
Eftersom vi inte delar majoritetens bedömning att sakprövning kan ske i migrationsdomstolen i mål där en ny anknytning åberopats hos domstolen och vi inte heller finner att migrationsdomstolen borde ha återförvisat målet till Migrationsverket återstår endast ett handlingsalternativ för domstolen, nämligen att avvisa den del av talan som innebär att en ny sak införts i målet. I mål rörande uppehållstillstånd, där beslutet inte förenats med ett beslut om avvisning eller utvisning (t.ex. vid ansökan från annat land), finns inget som hindrar den enskilde, vid avslag på sin ansökan, att genast på nytt ansöka om uppehållstillstånd och t.o.m. anföra samma omständigheter som tidigare (se RÅ 1987 ref. 80). Den som beviljats uppehållstillstånd kan även i ett senare skede ansöka om bl.a. flyktingförklaring, vilket innebär att det finns möjligheter, även efter att ett beslut om uppehållstillstånd på grund av t.ex. anknytning vunnit laga kraft, få en utvidgning av rättskraften av uppehållstillståndet till stånd. Har ett avslagsbeslut försetts med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut hindras, en ny ansökan - så länge avvisnings- eller utvisningsbeslutet kvarstår - av det särskilda regelsystem som byggts upp i 12 kap.18-20 §§ och 8 kap.22-23 §§utlänningslagen. Detta är i och för sig en avvikelse från det typiska förvaltningsförfarandet rörande ansökningar som slogs fast i RÅ 1987 ref. 80, men avvikelsen har lagreglerats och tar därför över den princip som annars skulle gälla enligt rättsfallet, se 2 § förvaltningsprocesslagen. Vi finner alltså att förvaltningsprocessrättsliga principer leder till att den del av en talan som innebär att en ny sak införts i målet skall avvisas, om annat inte direkt framgår av lagen.
I utlänningslagen finns ett tämligen komplext system för prövning av verkställighetshinder, vilket är ett av särdragen i lagstiftningen och som delvis har sin grund i internationella åtaganden. Regleringen i 8 kap. 17 § utlänningslagen innebär att alla berörda myndigheter och domstolar ex officio måste pröva om verkställighetshinder enligt 12 kap.utlänningslagen föreligger. Om en talan utvidgas i en överinstans på så sätt att målet kommer att omfatta en ny sak och denna sak ryms inom vad som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap.utlänningslagen måste taleändringen (dvs. utvidgningen av saken) enligt vår mening vara tillåten och målet kan därför i sin helhet prövas i sak av domstolen utan återförvisning. Det sagda innebär bl.a. att nya skyddsskäl, t.ex. flyktingskap sur place, kan åberopas i en högre instans utan att det anses utgöra en otillåten taleändring, trots att saken i och för sig kan ha kommit att ändras så att den skulle kunna ses som en ny sak (t.ex. om sökanden inte varit politiskt aktiv alls i hemlandet). Att en sådan utvidgning av talan är möjlig beror, enligt vår uppfattning, helt på regleringen i 8 kap. 17 § utlänningslagen som måste ses som ett lagreglerat avsteg från instansordningsprincipen. På samma sätt har Migrationsöverdomstolen, även om enbart Migrationsverket överklagar, om domstolen överväger att bifalla verkets talan så att den enskilde inte längre ges uppehållstillstånd, alltid att göra en prövning enligt 8 kap. 17 § utlänningslagen. Vi kan i det aktuella målet konstatera att vad A åberopat inte utgör ett verkställighetshinder enligt 12 kap.utlänningslagen.
Som ovan redogjorts för under rubriken Tillämplig lagstiftning m.m. avseende utlänningsrätt finns det också vissa andra särbestämmelser i 8 och 16 kap.utlänningslagen som i vissa särskilt angivna fall anger att ett mål skall återförvisas eller att en utvidgning av talan är tillåten. Även dessa bestämmelser är lagreglerade undantag från den annars gällande instansordningsprincipen. Vi kan dock konstatera att ingen av särbestämmelserna är aktuella att tillämpa i målet.
Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen får rättens avgörande gå utöver vad som yrkats i målet till det bättre för enskild, om det föreligger särskilda skäl. Av förarbetsuttalandena (se ovan återgivna uttalande i prop. 1971:30 s. 580 ff.) kan utläsas att möjligheten till reformatio in melius kan få olika betydelse för olika målgrupper. Utlänningsrättens alla särdrag innebär, enligt vår mening, att det när en taleändring sker så att målet kommer att röra en ny sak, även i vissa fall finns skäl att - vid sidan av 8 kap. 17 § utlänningslagen - överväga om talan kan bifallas enligt principen om reformatio in melius. Givetvis kan denna princip inte leda till att rätten ex officio överprövar målet i alla dess delar utan principen bör kunna tillämpas i de fall det är uppenbart att grund för uppehållstillstånd numera föreligger med hänsyn till vad som åberopats och anförts. Enligt vår mening är avgörandet MIG 2007:2 ett bra exempel på när denna princip kan användas, men även andra anknytningsfall kan tänkas vara lika uppenbara bifall. Andra situationer när domstolen kan använda reformatio in melius är om det är uppenbart att den enskilde har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen på grund av en livshotande sjukdom, som inte är av sådant slag att den också utgör ett verkställighetshinder som skall beaktas ex officio enligt 8 kap. 17 § och 12 kap.utlänningslagen, om sjukdomen uppstått först under tiden målet befinner sig i domstol. Givetvis har domstolen i sin prövning enligt reformatio in melius- principen inte heller något ansvar att avvakta ytterligare utredning som parterna påstår sig kunna prestera, eftersom det skall vara fråga om uppenbara eller uppenbarade fel i tidigare handläggning respektive uppenbara eller uppenbarade nya omständigheter. Att utrymmet för bifall på grund av reformatio in melius blir rätt begränsat är också en direkt följd av den undantagskaraktär som bestämmelserna om såväl anknytning på ansökan inifrån landet som synnerligen ömmande omständigheter har.
2 kap. 4 §, 8 §, 9 § och 10 §, 8 kap. 16 § samt 12 kap. 18 § och 19 §utlänningslagen (2005:716)