Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1124-de-noviembre-12-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425700f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-14 17:51:00
Document Index: 344491084

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﻿ SENTENCIA C-1124 DE NOVIEMBRE 12 DE 2008
SENTENCIA C-1124 DE 12 DE NOVIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:CONTRATOS DE CONCESIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 1169 DE 2007.
Sentencia C-1124 de noviembre 12 de 2008
Sentencia C-1124 de 2008
Ref.: Expediente D-7296
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”.
Demandante: Sergio Vargas Cuervo
EXTRACTOS:«II. El texto demandado
A continuación se transcribe el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007.
“LEY 1169 DE 2007
“Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”.
ART. 61.—Las modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo, pactado contractualmente, requerirán la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis”.
2. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a tratar.
El ciudadano Sergio Vargas Cuervo solicita que se declare inconstitucional el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”, y para fundamentar su solicitud señala que el precepto acusado vulnera el principio de unidad de materia, desconoce el carácter anual de la ley de presupuesto y afecta el principio de eficacia que debe guiar la actividad de la administración pública.
La violación del principio de unidad de materia la hace consistir el demandante en que el artículo cuestionado regula un asunto propio de la contratación estatal y, por ello, fuera de que su contenido es ajeno a la materia presupuestal tratada en la ley de la cual hace parte, debería pertenecer al estatuto general de contratación de la administración pública dictado con fundamento en el inciso final del artículo 150 de la Carta.
También estima el libelista que la índole de la regulación vertida en el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 demuestra su carácter permanente que contradice la vigencia anual de la ley de presupuesto e indica, por último, que la afectación del principio de eficacia deriva de la incorporación de una evaluación previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, pues esa evaluación es un paso obligatorio que, sin autorización constitucional, torna menos eficiente el desarrollo de la función administrativa contractual.
El ciudadano Alberto Rodríguez Espinosa comparte las razones del demandante, mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General de la Nación piden a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo demandado, ya que, a su juicio, guarda la debida conexidad causal y teleológica con la materia regulada en la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 2008, comparte con el resto de la ley el carácter anual y no entraba el cumplimiento de la actividad administrativa en materia de contratos.
En atención a lo señalado, en primer lugar la Corte debe establecer si la evaluación fiscal previa por parte del Confis, cuya realización exige la disposición censurada cuando haya modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente, quebranta el principio de unidad de materia, por aparecer en la ley anual de presupuesto, mas no en el estatuto general de contratación de la administración pública.
Para dilucidar la cuestión planteada la Corte determinará a cuál apartado de la ley anual de presupuesto pertenece la disposición atacada y, de acuerdo con ello, precisará qué función está llamada a cumplir. A continuación la corporación hará referencia a las implicaciones que tiene el principio de unidad de materia tratándose de la ley anual de presupuesto y, con base en los criterios que exponga, decidirá si al expedir el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 el Congreso de la República acató el principio de unidad de materia o lo desconoció.
En caso de que la respuesta al anterior asunto sea positiva, la Corte entrará a analizar el cargo relativo al carácter permanente del precepto puesto en tela de juicio y, si concluye que tiene la idoneidad requerida para dar lugar al juicio de constitucionalidad, determinará si compagina o no con el carácter anual de la ley de presupuesto. Finalmente, la corporación aludirá a la acusación consistente en la vulneración del principio de eficacia.
3. El artículo demandado y la ley anual de presupuesto.
Como se sabe, la ley anual de presupuesto debe ser dictada de conformidad con la denominada ley orgánica de presupuesto que en la actualidad está recogida por el Decreto 111 de 1996 que, con fundamento en autorización legal, compiló la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995.
El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 señala que el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes (1) . La primera de esas partes corresponde al presupuesto de rentas que “contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.
La segunda parte del presupuesto corresponde a los gastos o ley de apropiaciones e incluye “las apropiaciones, para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional” e indica el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 que se debe distinguir “entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”.
La tercera y última parte del presupuesto, según el artículo que se viene citando, agrupa a las “disposiciones generales”, cuyo propósito es “asegurar la concreta ejecución del presupuesto general de la Nación”.
Conforme se ha señalado en los antecedentes de esta providencia, la Ley 1169 de 2007 contiene el presupuesto para la vigencia fiscal de 2008 y, en concordancia con lo establecido en la correspondiente ley orgánica, su articulado se ocupa del presupuesto de rentas y recursos de capital para la respectiva vigencia fiscal, del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y, en la tercera parte que corresponde a las disposiciones generales, el capítulo V, integrado por los artículos 37 a 74 agrupa unas “disposiciones varias”.
Así las cosas, el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 es, según la organización adoptada por el legislador, una de esas disposiciones generales que, al tenor de lo dispuesto en el literal c) del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, tienen la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”.
A juicio del demandante, el mencionado artículo 61 desconoce el principio de unidad de materia, pues se refiere a la evaluación previa que debe efectuar el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en los supuestos de modificación de los contratos de concesión previstos en el mismo artículo y el tema no tiene relación con la materia tratada en la ley anual de presupuesto, ni pretende asegurar la correcta ejecución presupuestal.
En este orden de ideas y de acuerdo con el plan trazado, antes de examinar el ataque que el actor dirige en contra de la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, resultan necesarias unas breves consideraciones acerca de la relación entre la ley anual de presupuesto y el principio de unidad de materia.
4. La ley anual de presupuesto y el principio de unidad de materia.
En primer término cabe destacar que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha consolidado una tendencia de conformidad con la cual la ley de presupuesto tiene un contenido material vinculante y, por lo tanto, su proclamado carácter normativo se opone a las teorías que conciben el presupuesto apenas como un acto condición de índole eminentemente administrativa, cuyo objetivo se limita a “estimar o delimitar los ingresos fiscales y autorizar el gasto público en determinada vigencia” (2) .
Frente a esta posición, que aun la misma Corte ha esbozado en algunas sentencias, al señalar, por ejemplo, que la ley anual de presupuesto “no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta”, sino un contenido concreto y estrictamente delimitado (3) , últimamente se ha reiterado que el alcance de tal ley no puede ser reducido “a un contenido meramente contable o a un requisito o condición para la ejecución de las partidas que contempla” (4) .
Varias razones ha expuesto la Corte para sustentar el carácter material de ley que corresponde al presupuesto, así como su consiguiente eficacia normativa. Al respecto la corporación ha puntualizado que siendo “propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir o autorizar”, se debe tener en cuenta que la ley anual de presupuesto autoriza gastos y prohíbe superar los límites en ella fijados, por lo cual, “su contenido normativo es indiscutible” (5) .
Así pues, tanto la fuerza restrictiva del presupuesto que impide superar los límites de gastos plasmados en la ley, como el principio de especialidad, según el cual las partidas no pueden destinarse a fines distintos de aquellos para los que fueron aprobadas explican el carácter normativo de la ley anual que, además, encuentra un fundamento adicional en las políticas macroeconómicas que contribuye a realizar.
En efecto, en forma reiterada la Corte ha sostenido que el presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, pues racionaliza la actividad estatal “y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo” (6) .
La corporación también ha destacado que la ley anual de presupuesto es una de las manifestaciones sobresalientes del principio de separación de poderes y de las funciones de control, ya que el Gobierno debe someterse a la ley en virtud de la cual el Congreso le señala cómo se deben invertir los dineros del erario público (7) .
Finalmente, en coordinación con las razones enunciadas, la Corte ha señalado que el carácter material del presupuesto y su fuerza normativa mantienen relación estrecha con los poderes políticos del Congreso de la República, dado que, al aprobarlo, el poder legislativo “ejerce una función de delimitación y control del poder ejecutivo en materia económica”, contribuye “a la efectiva realización de las metas fijadas anteriormente en el plan de desarrollo económico y social” y orienta “las finanzas públicas en uno u otro sentido, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular” (8) .
Ciertamente, la ley anual de presupuesto no escapa a la exigencia contemplada en el artículo 158 de la Constitución, de acuerdo con cuyas voces “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia” y tampoco a lo ordenado en el artículo 169 superior, según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
Sin embargo, una cosa es analizar el principio de unidad de materia desde la posición que concibe el presupuesto como un mero requisito para la ejecución de las partidas que contempla y otra, por entero distinta, examinarlo bajo la concepción que, con base en las razones expuestas, considera que al presupuesto le corresponde un contenido material propio y una indiscutible fuerza normativa ligada al logro de importantes objetivos económicos y políticos.
En efecto, si se considera que el propósito de la ley anual de presupuesto es tan solo estimar y delimitar los ingresos fiscales, autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal y ser la condición de la ejecución presupuestal durante esa vigencia, un contenido a tal grado reducido impone una consideración limitada de los temas susceptibles de tener un vínculo material y teleológico con la temática presupuestal.
En cambio, si se estima que el presupuesto está dotado de un contenido material con un alcance normativo orientado al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en asuntos económicos, las condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un ámbito más expandido y, por lo tanto, será mayor la cantidad de materias susceptibles de tener una efectiva conexidad material y finalística con el tema presupuestal.
No se trata, desde luego, de difuminar todos los límites impuestos a la actividad legislativa por el principio de unidad de materia, sino de evitar que la reducción del ejercicio presupuestal a un mero ejercicio contable limite hasta extremos perjudiciales las posibilidades de asegurar la ejecución de un presupuesto que, conforme se ha visto, supera con creces la posición tradicional que lo concibe como un acto condición de índole estrictamente administrativa.
Las “disposiciones generales” incorporadas en la ley anual de presupuesto, según el artículo 11, literal c) del Decreto 111 de 1996 tienen la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto y, tratándose de ellas, es particularmente notable la exigencia de acatar el principio de unidad de materia, pues, como lo ha afirmado la Corte, su alcance normativo “debe circunscribirse a su objeto”, no “rebasar el fin que con ellas se persigue” y “tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto”, es decir, “observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución” (9) .
Que en razón del acatamiento debido al principio de unidad de materia las disposiciones generales de la ley anual solamente puedan “referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente” (10) , no significa que la apreciación del cumplimiento del principio de unidad de materia tenga que ser tan estricta que desconozca, por ejemplo, los poderes democráticos que en materia presupuestal atañen al legislador.
En otras palabras, dado que la ejecución del presupuesto —a cuyo servicio están las comentadas disposiciones generales— no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa ejecución es tan solo un simple acto contable llevado a cabo casi mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto.
Con base en las precedentes consideraciones pasa la Corte a examinar el artículo demandado a la luz de las exigencias del principio de unidad de materia.
5. El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 y el principio de unidad de materia.
Como se ha indicado, el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 es una de las “disposiciones generales” incorporadas en el presupuesto para la vigencia del año 2008 y el actor estima que su temática carece de nexos con la materia presupuestal y que la disposición no tiene el propósito de asegurar la correcta ejecución del presupuesto.
El precepto acusado contiene un supuesto de hecho al cual anuda una consecuencia jurídica. En efecto, de conformidad con su texto, cuando se presenten “modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente”, entonces se requerirá “la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis”.
Fijándose en el supuesto de hecho de la disposición, el demandante señala que el artículo cuestionado regula un tema que pertenece al dominio de la contratación estatal y que nada tiene que ver con la ley anual de presupuesto, cuyo contenido es preciso y debe ser objeto de una evaluación estricta siempre que se trate de establecer si se ha acatado o no el principio de unidad de materia, pues lo cierto es que las partes de la ley anual de presupuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
Como ya lo hizo la Corte en un caso que guarda similitud con el ahora abordado (11) , lo primero que se advierte es que el planteamiento del actor parte de una concepción restringida acerca de la ley anual de presupuesto y que, a tono con esa concepción, exige el adelantamiento de un control constitucional riguroso, de conformidad con el cual las materias conexas a la ley anual deben ser las que permitan la ejecución de las partidas en él contempladas como si de un mero ejercicio contable se tratara y, por consiguiente, ninguna otra tiene cabida.
De acuerdo con lo expuesto en el anterior acápite de esta providencia, la índole de las materias incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que esta tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución no autorizan la premisa de la cual parte el demandante e imponen una apreciación del principio de unidad de materia más amplia que la derivada de la argumentación vertida en el libelo.
Así pues, tratándose del contrato de concesión, la vista fiscal, con apoyo en su definición legislativa, ha llamado la atención acerca de su vínculo con el tema presupuestal, ya que en virtud de contratos de esta clase “los particulares se encargan de realizar las grandes obras de infraestructura que necesita el país para su desarrollo” y así como pueden generarle “inmensos recursos al Estado, también requieren “ingentes recursos presupuestales para cumplir con las cláusulas de dichos contratos””.
Igual parecer se expone en la intervención presentada en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que hace énfasis en el impacto fiscal de los contratos de concesión, puesto que “de acuerdo con su estructuración financiera pueden demandar “mayores recursos que la Nación debe solventar, o por el contrario, mayores ingresos esperados por el concesionario” e incluso la ampliación del plazo que se traduce en una “restricción de las fuentes de financiación para los gastos que se requieran realizar”.
Observa, además, la Corte que en si en el presupuesto se apropian sumas para funcionamiento o inversión, la ejecución presupuestal de por sí implica un vínculo con la contratación pública, ya que, por ejemplo, es difícil concebir el gasto de funcionamiento o el gasto de inversión como algo totalmente desligado de la asunción de compromisos por parte de distintas entidades estatales, habida cuenta de que las entidades deben disponer de elementos que ellas mismas no producen o coordinar la ejecución de obras que han de ser contratadas, pues aun cuando la obra sea necesaria, el objeto de muchas entidades públicas no es la construcción directa de la infraestructura indispensable para el cumplimiento de sus labores.
A título de ilustración, repárese en que el propio estatuto orgánico del presupuesto alude en su artículo 24 a los contratos de empréstito y “a las contrapartidas que en estos se estipulen” e indica que “estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”. Así mismo, en el artículo 38 se indica que en el presupuesto de gastos se podrán incluir las apropiaciones “destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional”.
El artículo 339 de la Constitución se refiere al plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional que, como parte integrante del plan nacional de desarrollo “contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución” y, por su parte, el artículo 341 superior señala, en lo pertinente, que el plan nacional de inversión se expedirá mediante una ley dotada de prelación sobre las demás leyes y cuyos mandatos constituirán “mecanismos idóneos para su ejecución y suplirían los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”, no obstante lo cual “en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas aprobadas en la ley del plan”.
Fuera de que las disposiciones transcritas demuestran que el presupuesto cumple funciones macroeconómicas, en ellas se alcanza a percibir el vínculo de la ley anual con el tema contractual y, sin mayor esfuerzo, resulta viable concluir que ese vínculo tiene especiales connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que es un importante instrumento para la realización de obras públicas cuya envergadura reclama la inversión de cuantiosos recursos.
Precisamente, la Corte le ha reconocido al contrato de concesión, y en especial al relacionado con las obras públicas, una gran “incidencia social” que repercute en “la consecución de los objetivos esenciales del Estado social de derecho, pues es un hecho notorio que la satisfacción de las necesidades colectivas, así como la prestación eficiente de los servicios públicos esenciales, demanda una constante actividad contractual que, las más de las veces, se concreta en la realización de importantes proyectos o macroproyectos de infraestructura que son sufragados con cuantiosas sumas de dinero provenientes del tesoro público”, razón por la cual la “incidencia social del contrato de obra pública determina que en esta clase (sic) contratos exista un mayor compromiso del interés general que el comúnmente involucrado en los demás contratos estatales” (12) .
De conformidad con lo expuesto, la alusión al contrato de concesión en la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia del año en curso no es extraña al tema primordial de esa ley y tampoco lo es la modificación de esos contratos en función de la variación de los aportes, de los ingresos esperados y de los plazos, pues la modificación del presupuesto en aspectos como los gastos o los ingresos es asunto común y previsible ya que, conforme lo ha apuntado la Corte, al fin de cuentas el presupuesto contiene una “estimación” de los ingresos y de los gastos (13) y, de otra parte, es también predecible que algunas obligaciones asumidas con cargo al presupuesto vigente afecten vigencias futuras.
Así las cosas, la correcta ejecución del presupuesto eventualmente podría requerir una disposición referente a las vicisitudes de los contratos de concesión y sin embargo, el demandante considera que el artículo censurado es propio del estatuto general de la contratación pública que el Congreso debe dictar de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 150 superior y no de la ley anual de presupuesto.
En opinión del demandante, la circunstancia de que el precepto tiene mejor acomodo en la ley referente a la contratación pública demuestra con suficiencia que no debe estar en la ley anual de presupuesto, puesto que “existe un cuerpo normativo que integra las disposiciones legales a las que se debe sujetar la administración para celebrar los contratos que demande la necesidad del servicio”.
La afirmación que sirve de base al argumento expuesto consiste, entonces, en que el estatuto general de contratación de la administración pública tiende a ser el único cuerpo normativo llamado a establecer con exclusividad cuanto tiene que ver con la contratación estatal y a tal grado que cualquier precepto que de algún modo aborde la materia contractual debería tener su sede natural en ese estatuto, de modo que su pertenencia a otro documento normativo sería inconstitucional.
En contra de la apreciación del actor, esta Corte, al responder un cargo de inconstitucionalidad basado en la creencia de que la autorización para expedir el régimen de contratación estatal “tiene por finalidad la expedición de un estatuto único y, por tanto, omnicomprensivo de toda la materia”, tuvo oportunidad de precisar que el artículo 150 de la Carta no obliga al legislador “a dictar un estatuto contractual que desarrolle la materia en forma integral y casuística, por cuanto una concepción de esta naturaleza significa que el constituyente quiso desconocer el campo de acción que le corresponde a la administración respecto de los contenidos normativos, que al estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación ágil y expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley” (14) .
En aquella ocasión puntualizó la Corte que del precepto superior tampoco podía “inferirse la obligación para el legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia contractual, pues si esta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el artículo 150 fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como finalmente quedó redactada la aludida competencia legislativa” y, en armonía con este planteamiento, destacó que en virtud de la facultad de configuración legislativa “el Congreso también quedó en libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación pública (...) todo lo cual dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parámetros constitucionales” (15) .
Así pues, es evidente que el argumento del actor no es de recibo y, por lo tanto, queda pendiente examinar la conexidad entre la materia presupuestal y la consecuencia que el legislador anuda al supuesto previsto en el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, cual es “la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis”.
Para examinar la conexidad entre la función encomendada al Confis y la materia presupuestal, basta constatar que el estatuto orgánico del presupuesto, en su artículo 25, señala que “el Confis estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la política fiscal y coordinará el sistema presupuestal”.
El artículo 26 del Decreto 111 de 1996 le atribuye algunas funciones y, de igual manera, otras disposiciones del mismo estatuto le asignan otras competencias, como sucede, por ejemplo, con el artículo 23 que lo encarga de “autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”, siempre y cuando se cumplan las condiciones que el artículo citado establece a continuación.
Tratándose de “las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad”, así como de “las garantías a las concesiones”, el artículo 24 del estatuto orgánico del presupuesto faculta al Confis, para que “en casos excepcionales autorice “que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el año en que se concede la autorización”, caso en el cual “el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo” de que trata el artículo 1º de la Ley 819 de 2003.
Como se ve, la atribución al órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema presupuestal de una facultad para realizar la evaluación fiscal previa en los casos de modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña a la ley de presupuesto y menos aún cuando el artículo 26 del estatuto orgánico expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al Confis le corresponden “las demás que establezcan la ley orgánica del presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto”.
La ley anual de presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al Confis, tal como lo reconoció la Corte al declarar la constitucionalidad de un artículo que le atribuía la función “de determinar cuáles empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados por entidades privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación por decreto del Gobierno Nacional”. Precisamente con base en la disposición citada, que proviene del artículo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la corporación estimó que “es posible que la ley de presupuesto amplíe las funciones del consejo” y concluyó que, por ello, la norma estudiada no quebrantaba “la ley orgánica de presupuesto, ni la Constitución” (16) .
Por todas las razones expuestas la Corte Constitucional considera que no está llamado a prosperar el cargo que, por violación del principio de unidad de materia, formuló el actor en contra del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007.
6. El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 y el carácter anual de la ley de presupuesto.
Considera el demandante que el artículo acusado introduce una regulación permanente que contradice el carácter anual que constitucionalmente se le ha asignado a la ley de presupuesto y ciertamente en relación con las disposiciones generales incorporadas en la ley anual, el estatuto orgánico del presupuesto señala en su artículo 11 que, como “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”, regirán “únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”.
Por su parte, la Corte Constitucional ha reiterado que en razón de la función que cumplen las disposiciones generales, en cuanto “destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal”, “no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia” y tampoco “modificar normas sustantivas”, porque en tal caso las disposiciones generales “dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico” (17) .
En lo atinente a la vocación de permanencia que el actor le atribuye al artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 conviene recordar que el presupuesto no solamente se ocupa de la fijación de los ingresos y de los gastos, sino también de la eventual y previsible “modificación de las partidas de ingresos y de gastos” y que, por lo tanto, “las disposiciones necesarias para que los presupuestos puedan hacerse efectivos” (18) no se requieren únicamente para asegurar la efectividad de las partidas fijadas, ya que la correcta ejecución del presupuesto anual también puede requerir de disposiciones generales que tornen factible el tratamiento adecuado de las modificaciones en las partidas que se presenten durante la respectiva vigencia fiscal.
El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 aborda, precisamente, la modificación de los aportes, de los ingresos esperados y la ampliación del plazo tratándose de los contratos de concesión, luego es claro que su incorporación como disposición general no tiene propósito distinto a asegurar la correcta ejecución del presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesión que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008.
Debido a la importancia de los mencionados contratos se prevé que, cuando se presenten las modificaciones enunciadas en la disposición, se requerirá de la evaluación fiscal previa del Confis y, aunque puede pensarse que el precepto le atribuye una competencia de carácter permanente al referido organismo, la Corte considera que ello no es así.
En efecto, no se puede olvidar que el Confis es, por orden contenida en el artículo 25 del estatuto orgánico, el coordinador del sistema presupuestal y que, en esa medida, el artículo demandando solo contiene una especificación de esas funciones de coordinación en una materia específica y para una vigencia fiscal determinada, debiéndose destacar que la comentada función no se le otorgó a una entidad extraña a la ejecución del presupuesto, sino, todo lo contrario, a un organismo al que se le han asignado reconocidas competencias en materia de ejecución presupuestal.
Todo lo anterior resulta corroborado si se tiene en cuenta que, como también se indicó, el artículo 26 del estatuto orgánico permite que en las leyes anuales de presupuestos se le otorguen funciones al Confis y nada hace pensar que en el caso examinado se trate de una función que temporalmente desborde o trascienda el tiempo durante el cual rige la ley de presupuesto, pues cabe recordar, una vez más, que la función se le atribuyó en una de las disposiciones generales de la ley anual que, como lo preceptúa el artículo 11 del estatuto orgánico, “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”.
Por lo demás, el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 no modificó, derogó o adicionó ninguna disposición que estuviera vigente al momento en que entró a regir la ley anual de presupuesto y, tratándose del estatuto de contratación de la administración pública ya se sabe que se ocupa de las materias más relevantes de la contratación y no de todo aspecto que tenga que ver con ella, de modo que, según lo puso de presente el procurador, de la disposición demandada no se desprende “que la intención del legislador sea modificar la ley de contratación como lo deduce el demandante, ni en cuanto a su forma ni a los contenidos del contrato de concesión”.
Así pues, tampoco por esta vía queda demostrado el pretendido carácter permanente del artículo cuestionado y, por ello, la Corte desestima el cargo formulado.
Finalmente, apunta el demandante que la evaluación fiscal previa por parte del Confis afecta el principio de eficacia, pero como no precisó de qué manera se produce esa afectación, la Corte considera que no existe cargo de inconstitucionalidad.
Como consecuencia de lo expuesto se declarará exequible el artículo demandado, pero la declaración se limitará a los cargos que fueron objeto de análisis en la presente sentencia.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”.
(1) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(3) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(12) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-562 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(14) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(16) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
(17) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.