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Timestamp: 2018-12-14 08:16:45+00:00
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Decisione n° 701/1995 della V Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato - (Testo integrale)
Consiglio di Stato (V Sezione giurisdizionale)
Decisione 4 maggio 1995, n°701
(V Sezione) ha pronunciato la seguente
(procedimento n. 2727/1993) dall'ORDINE NAZIONALE DEI GEOLOGI, in persona del presidente autorizzato con deliberazione del consiglio dell'Ordine 25 febbraio 1993 n.13, e dal dottor Paolo CASTELLO, residente in Aosta, rappresentati e difesi dall'avvocato Ugo Vitagliano e domiciliati presso di lui in Roma, via Cavour 44;
la regione VALLE D'AOSTA, rappresentata e difesa dall'avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso gli uffici della stessa in Roma, via dei Portoghesi 12;
il comune di CHARVENSOD, non costituito in giudizio;
del CONSIGLIO NAZIONALE DEGLI INGEGNERI, in persona del presidente, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Bellomia e domiciliato presso di lui in Roma, via Gradisca 7,
l'ORDINE DEGLI INGEGNERI. DELLA VALLE D' AOSTA, non costituito in giudizio;
della sentenza 20 maggio - 22 luglio 1992, n. 100, notificata l'1 febbraio 1993, con la quale il tribunale amministrativo regionale per la Valle d'Aosta ha respinto il ricorso del dottor Paolo Castello e dell'Ordine dei Geologi contro il provvedimento 30 luglio 1991, n. 17587 del comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali della regione Valle d'Aosta, recante annullamento della deliberazione 20 giugno 1991 n. 136/G della giunta comunale di Charvensod, di conferimento di incarico professionale al dottor Castello.
(Procedimento n. 2728/93) dall'ORDINE NAZIONALE DEI GEOLOGI, in persona del presidente autorizzato con deliberazione dei consiglio dell'Ordine 25 febbraio 1993, n. 13, e dal dottor Paolo CASTELLO, residente in Aosta, .rappresentati e difesi dall'avvocato Ugo Vitagliano e domiciliati presso di lui in Roma, via Cavour 44;
la regione VALLE D'AOSTA, rappresentata, difesa e domiciliata come sopra indicato;
del CONSIGLIO NAZIONALE DEGLI INGEGNERI, rappresentato, difeso e domiciliato come sopra indicato;
l'ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA VALLE D'AOSTA, non costituito in giudizio;
della sentenza 20 maggio - 22 luglio 1992, n. 101, notificata l'1 febbraio 1993, con la quale il tribunale amministrativo regionale per la Valle d'Aosta ha respinto il ricorso del dottor Paolo Castello e dell'Ordine dei Geologi contro il provvedimento 25 luglio .1991, n. 17585 del comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali della regione Valle d'Aosta, recante annullamento della de liberazione 20 giugno 1991, n. 135/G della giunta comunale di Charvensod, di conferimento di incarico professionale al dottor Castello.
(Procedimento n. 2729/93) dall'ORDINE NAZIONALE DEI GEOLOGI in persona del presidente autorizzato con deliberazione del consiglio dell'Ordine 25 febbraio 1993, n. 13, e dal dottor Stefano DE LEO, residente in. Aosta, rappresentati e difesi dall'avvocato Ugo Vitagliano e domiciliati presso di lui in Roma, via Cavour 44;
la COMUNITÀ MONTANA GRAND COMBIN, non costituita in giudizio;
della sentenza 20 maggio - 22 luglio 1992, n. 102, notificata l'1 febbraio 1993, con la quale il tribunale amministrativo regionale per la Valle d'Aosta ha respinto il ricorso del dottor Stefano De Leo e dell'Ordine dei Geologi contro. provvedimento 29 luglio 1991, n. 18069 del comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali della regione Valle d'Aosta, recante annullamento della deliberazione 25 giugno 1991, n. 162 del consiglio direttivo della comunità montana Grand Combin, di conferimento di incarico professionale al dottor De Leo.
Visti i ricorsi in appello, notificati tra il 19 e il 24 marzo 1993 e depositati tutti il 9 aprile 1993;
viste le dichiarazioni dell'avvocatura generale dello Stato, di costituzione in giudizio per conto della regione Valle d'Aosta, depositate, in ciascuno dei tre procedimenti, il 16 aprile 1993;
visto l'atto di costituzione in giudizio del consiglio nazionale degli ingegneri nel procedimento 2727/1993, depositato il 6 settembre 1993;
visti gli atti di costituzione in giudizio del consiglio nazionale degli ingegneri nei procedimenti 2728/1993 e 2729/1993, depositati il 7 marzo 1995;
viste le memorie prodotte dagli appellanti il 24 marzo 1995 e dall'Ordine Nazionale degli Ingegneri il 27 marzo 1995;
udita alla pubblica udienza del 7 aprile 1995 la relazione del consigliere Raffaele Carboni e uditi, altresì, gli avvocati Ugo Vitagliano per gli appellanti , Salvatore Bellomia per il Consiglio Nazionale degli Ingegneri e l'avvocato dello Stato Baglietta per la Regione Valle d'Aosta;
Il comune di Charvensod, dovendo costruire un parcheggio e avendone affidato la progettazione ad un ingegnere, con deliberazione della giunta municipale 20 giugno 1991, n. 136/G affidò al dottor Paolo Castello, geologo, l'incarico di redigere la relazione geotecnica prevista dal decreto del ministro dei lavori pubblici 21 gennaio 1981, contenente le norme tecniche riguardanti le indagini sui terreni e sulle rocce da effettuare per la progettazione, l'esecuzione e il collaudo di costruzioni.
La deliberazione fu annullata dal comitato di controllo sugli atti degli enti locali con atto 30 luglio 1991, n. 17587, recante la motivazione:
"Considerato che il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, con voto espresso dalla quinta sezione in data 13. 4.1989 (prot. 183) nell'indicare le modalità applicative del decreto ministeriale 11.3.1988 ha precisato, in merito alla determinazione delle competenze, che la redazione della relazione geotecnica ricade necessariamente nell'esclusivo ambito di competenza degli ingegneri".
Il provvedimento di annullamento fu impugnato, con ricorso al tribunale amministrativo regionale per la Valle d'Aosta notificato, anche all'Ordine degli Ingegneri della Valle d'Aosta e al consiglio nazionale degli ingegneri, dal dottor Castello e dall'Ordine dei Geologi, i quali lamentarono la violazione delle disposizioni legislative regolanti la professione di geologo, deducendo che, in base a quelle disposizioni, il geologo deve ritenersi abilitato alla redazione delle relazioni geotecniche.
Il tribunale amministrativo regionale, con la sentenza n. 100 specificata in epigrafe, ha respinto il ricorso (oltre a dichiararlo inammissibile nella parte. in cui veniva impugnata la nota con la quale il comune aveva partecipato all'interessato l'annullamento da parte dell'organo di controllo), pervenendo alla conclusione che i geologi non sono abilitati alla redazione di relazioni geotecniche, che rientra invece nella competenza professionale degli ingegneri.
Il comune aveva altresì, con la deliberazione della giunta n. 135/G sempre del 20 giugno 1991, affidato al dottor Castello l'incarico di redigere la relazione geotecnica per la costruzione di pensiline stradali, la cui progettazione era stata affidata ad un geometra, e anche questa deliberazione fu annullata dal comitato di controllo, con motivazione identica a quella sopra trascritta, con atto n. 17585 del 30 luglio 1991. Quest'atto era stato impugnato dal dottor Castello e dall'Ordine dei Geologi, con ricorso contemporaneo e uguale a quello contro l'atto 17587, e anche questo ricorso fu respinto dal tribunale amministrativo regionale, con sentenza n. 101 del 1992 identica alla n. 100.
Infine, vicenda analoga era occorsa al geologo dottor Stefano De Leo, al quale il consiglio direttivo della comunità montana Grand Combin, considerato che secondo le superiori istruzioni regionali le scelte progettuali di opere pubbliche dovevano sempre essere basate sulla caratterizzazione geotecnica del sottosuolo ottenuta per mezzo di rilievi, indagini e prove, aveva, con deliberazione 25 giugno 1991, n. 162, affidato l'incarico di redigere la relazione geotecnica relativa ad un'area attrezzata a giochi, il cui progetto esecutivo era stato affidato ad un geometra. Anche questa deliberazione fu annullata dal comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali, con provvedimento 2 agosto 1991 n. 18069, con la motivazione : "Considerata l'incompetenza del geologo in quanto tale incarico non rientra nell'attività professionale dello stesso come prevista dall'Art. 3 della legge 3-2-63 n. 112, anche in relazione a quanto espresso dalla 5a sezione del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici in data 13.4.89 (prot. 183) circa le modalità applicative del D.M. 11.3.88" . Questo provvedimento di annullamento fu appellato dal dottor Di Leo e dall'Ordine dei Geologi, con ricorso coevo e analogo a quelli del dottor Castello, e anche questo ricorso fu respinto dal tribunale amministrativo regionale, con sentenza n.102 del 1992, uguale alle sentenze n. 100 e 101.
Ciascuna delle tre sentenze viene appellata dai geologi interessati e dall'Ordine dei Geologi, con appelli di identico tenore, nei quali si censurano le argomentazioni delle sentenze appellate e si ripropone la tesi secondo la quale ai geologi compete, secondo la loro legislazione professionale, di redigere relazioni geotecniche.
Resistono il consiglio nazionale degli ingegneri e la regione Valle d'Aosta.
I tre appelli, concernenti l'identica questione di diritto, vanno opportunamente riuniti per essere insieme decisi.
La controversia che il collegio è chiamato a dirimere trae origine dal fatto che nelle costruzioni debbono essere esperite indagini tecniche geologiche, o geotecniche. Il decreto del ministro dei lavori pubblici di concerto con il Ministero dell'interno 11 marzo 1988, emanato in forza dell'articolo 1 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta ufficiale 1 giugno 1988, n. 127, e che ha sostituito il precedente analogo decreto del 21 gennaio 1981, prevede infatti che nelle costruzioni le scelte di progetto, i calcoli e le verifiche siano basati sulla caratterizzazione geologica del sottosuolo ottenuta per mezzo di rilievi, indagini e prove, da esporre in una relazione geotecnica, destinata a costituire parte integrante degli atti progettuali. Sono esclusi da tale adempimento i casi di costruzioni di modesto rilievo che ricadano in zone già note , in cui la caratterizzazione geologica del sottosuolo possa essere definita mediante la raccolta di dati e notizie, omettendo i calcoli geotecnici di stabilità e la valutazione degli spostamenti, e nei quali l'idoneità delle soluzioni progettuali in relazione alle notizie sulla caratterizzazione geologica del sottosuolo deve pur sempre essere motivata con apposita relazione. La questione è, se i geologi siano o meno abilitati ad effettuare le rilevazioni, indagini e prove geotecniche e a redigere le conseguenti relazioni, avendo il comitato di controllo sugli atti l degli enti locali della regione Valle d'Aosta, con i tre provvedimenti di annullamento costituenti oggetto dei presenti giudizi, negato, anche mediante il richiamo ad un parere in tal senso espresso dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, la suddetta abilitazione dei geologi.
È opportuno aggiungere che il decreto citato 11 marzo 1988 prescrive altresì, per determinati tipi di opere (come per esempio le gallerie e i manufatti sotterranei e le opere di emungimento da falde idriche) e per le aree dichiarate sismiche o soggette a vincoli particolari, una relazione geologica; e che "La caratterizzazione geotecnica e la ricostruzione geologica devono .essere reciprocamente coerenti . A tale riguardo la relazione geotecnica deve fare riferimento alla relazione geologica e viceversa".
La geotecnica, la cui definizione non costituisce oggetto di controversia, è la scienza che studia le caratteristiche chimiche e fisiche dei terreni di fondazione allo scopo di prevedere l'andamento , nel tempo, delle deformazioni dei terreni stessi provocate dalla pressione delle costruzioni, o se si vuole, secondo la definizione redatta da un gruppo di docenti prodotta in atti dal consiglio nazionale degli ingegneri, la scienza che studia "la risposta meccanica di terreni e rocce alle azioni di superficie trasmesse da edifici, ponti, dighe o altri manufatti, alle azioni di volume causate da gravità, eventi sismici o moti filtranti, alle variazioni di geometria del mezzo associate a erosione e scavi all'aperto o in sotterraneo". Essa è classificabile tra i numerosi settori della geologia applicata.
La relazione geotecnica è appunto quella che riguarda il comportamento del terreno in seguito alla posa della costruzione che si progetta, secondo la definizione ora data .della geotecnica. La relazione geologica, di cui tratta il citato decreto ministeriale, contiene invece, per quanto qui interessa, lo studio o la descrizione geologica dell'intera zona nella quale l'opera deve sorgere.
La legge 3 febbraio 1963, n. 112, contenente "Disposizioni per la tutela del titolo e della professione di geologo", nell'articolo 3, che definisce l'oggetto della professione (senza pregiudicare, come specifica l'ultimo comma, quanto può formare oggetto dell'attività di altre categorie di professionisti), alla linea "b" contempla "le rilevazioni e le consulenze geologiche che riguardano il suolo e il sottosuolo al fini delle opere concernenti dighe, strade, gallerie, acquedotti, ponti, canali, aeroporti, cimiteri, porti, ferrovie, edifici", e la definizione, come è chiaro dal suo tenore letterale, comprende tutte le indagini che successivamente sono state specificate come oggetto delle due distinte relazioni, geotecnica e geologica.
Altre disposizioni più recenti, applicative della legge istitutiva della professione protetta, attestano, se ve ne .fosse bisogno dopo la disposizione ora trascritta, che le indagini geotecniche rientrano nell'oggetto della professione di geologo. Il regolamento per gli esami di Stato di abilitazione all'esercizio della professione di geologo, emanato con decreto del presidente della repubblica 3 novembre 1982, n. 981, prevede un colloquio, preliminare e il cui risultato negativo preclude al candidato la prosecuzione dell'esame di abilitazione, tendente all'accertamento della preparazione professionale del candidato attraverso l'esame e la discussione di un lavoro sperimentale proprio nel campo geologico - applicativo; e più specificamente la prova pratica comprende una relazione scritta su argomenti riguardanti, tra l'altro, la geologia delle costruzioni; geologia delle costruzioni che costituisce oggetto anche della prova orale. La tariffa per le prestazioni professionali dei geologi, approvata con decreto del guardasigilli 18 novembre 1971, pubblicato nella Gazzetta ufficiale 3 dicembre 1971, n. 306 (e successivamente più volte aggiornata), contempla prestazioni di assistenza geologica nella progettazione, nell'esecuzione e nella collaudazione delle varie opere di ingegneria civile, così numerose e connesse con l'andamento dei lavori, che sarebbe arduo e arbitrario volerle ricondurre solo allo studio naturalistico della zona; nonché, nella parte VI relativa alle analisi e prove, i compensi "per l'esecuzione di prove geotecniche", " in situ" e in laboratorio. Per essere ammessi all'esame di abilitazione occorre la laurea in scienze geologiche o la laurea in ingegneria mineraria. Infine, una conferma non indifferente della competenza professionale dei geologi ad eseguire le prove e relazioni , geotecniche viene dal fatto che l'accordo collettivo sui profili professionali dei dipendenti dell'Azienda nazionale autonoma delle strade, recepito con regolamento emanato con decreto del presidente della repubblica 10 settembre 1991 n. 385, prevede, fra le mansioni dei geologi delle varie qualifiche, l'esecuzione di indagini geotecniche e la redazione di relazioni geotecniche. Il giudice di primo grado ha esaminato le varie disposizioni ora citate, trovandole non probanti della tesi della competenza dei geologi, ed è giunto a dire che le "prove geotecniche" indicate nella tariffa non possono essere ricondotte semplicisticamente alle " indagini geotecniche" che si riassumono nella "relazione geotecnica" prevista nel decreto ministeriale del 1988, dal momento che il contenuto di quest'ultima fa ritenere che competente a redigerla sia solo l'ingegnere. Il collegio non può che rilevare l'apriorismo delle argomentazioni riferite.
Sulla questione in esame sono già stati espressi autorevoli pareri. La seconda sezione, consultiva, di questo consiglio, nel parere 164/91 reso nell'adunanza del 25 marzo 1992, è pervenuta alla conclusione che la relazione geotecnica è del geologo per quanto riguarda il rilevamento dei dati, mentre è dell'ingegnere progettista per quanto attiene alle scelte progettuali. Il collegio, mentre prende atto che il parere perviene nella sostanza alla conclusione della competenza del geologo, deve precisare che le scelte progettuali, che indubbiamente competono al progettista, non fanno parte della relazione geotecnica, la quale, come ogni altra relazione specialistica, serve di supporto alle decisioni del progettista.
Sono poi in atti alcuni pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. Quel consesso, con parere n. 268 del 1981 della terza sezione, si era pronunciato nel senso che, in mancanza di un albo dei geotecnici e stante il fatto che la relazione geotecnica costituisce parte integrante del. progetto, il professionista abilitato a sottoscrivere la relazione va individuato nello stesso professionista abilitato alla progettazione dell'opera, salva la sua facoltà di avvalersi della consulenza di uno specialista di fiducia ai fini delle indagini e degli studi necessari per la caratterizzazione geotecnica del sottosuolo. Il parere 13 aprile 1989, n. 183 della quinta sezione del consiglio superiore, premesso che il progetto è atto unitario del quale l'ordinamento attribuisce al .progettista "tutta la competenza e responsabilità", e premessa altresì la differenza tra relazione geologica e relazione geotecnica, conclude che la relazione geotecnica ricade necessariamente nell'esclusivo ambito di competenza. degli ingegneri, mentre per la perizia geologica va distinto il caso in cui sia sufficiente la raccolta di dati già disponibili, nel quale la relazione può essere redatta sia dal geologo che del progettista, da quello in cui occorra procedere ad uno specifico rilevamento geologico, nel quale è necessario l'intervento del geologo; ferma restando la necessità della "firma definitiva, da parte del progettista, delle due relazioni, quella geologica e quella geotecnica, anche allorquando, per lo studio di casi particolari, il progettista si sia avvalso della collaborazione di altri professionisti qualificati negli specifici settori, i quali potranno sottoscrivere le predette relazioni unitamente al progettista". Il parere del consiglio superiore in adunanza generale (non in atti, ma riassunto nel parere dell'adunanza generale del consiglio di Stato del 2 giugno 1994, n. 154) ha rilevato che la relazione geotecnica, concettualmente unitaria e non scindibile in due parti, rientra per intero nelle competenze dell'ingegnere progettista.
L'adunanza generale del consiglio di Stato, con il parere ora citato, ha preso atto della convergenza di opinioni verificatasi sul punto, che la relazione geologica è di esclusiva competenza del geologo, e ha ritenuto di nulla avere da aggiungere alla tesi della competenza esclusiva dell'ingegnere progettista in materia di relazioni geotecniche esposta. nel parere 17 dicembre 1993, n. 138 dell'adunanza generale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici - se non per ribadire l'impossibilità di scindere gli accertamenti dalla relazione.
In ordine ai citati pareri, il collegio rileva anch'esso che deve sgombrarsi il campo dalla inaccettabile scissione tra professionista abilitato ad effettuare determinati accertamenti, e professionista abilitato a sottoscrivere la relativa relazione, come ,pure dall'idea di una duplice sottoscrizione della relazione, del professionista che la ha redatta e di un altro, diverso professionista che vi appone una "firma definitiva" ; e rileva piuttosto che tali artificiose costruzioni, contenute nei primi due dei pareri citati, implicano il riconoscimento della sostanziale competenza del geologo in materia geotecnica. La questione, sfrondata degli anzidetti elementi di confusione, è quella, se i geologi siano abilitati o meno ad effettuare le indagini geotecniche, ovviamente sottoscrivendo le relative relazioni. Contro la soluzione affermativa, che, come si è detto, risulta dalla legge istitutiva dell'ordine professionale e dalle norme ad essa collegate, viene addotto in definitiva, nei pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, solo l'argomento della necessaria unitarietà dei progetti delle costruzioni, a sostegno dei quali le indagini geotecniche vengono effettuate. Sennonché l'obiezione , così ridotta all'essenziale, urta contro due considerazioni. La prima è che anche le relazioni geologiche costituiscono. parte integrante degli atti progettuali, e nondimeno si . riconosce da tutti la competenza esclusiva del geologo a redigerle, sicché è chiaro che, dal fatto che il progetto debba essere sottoscritto dall'ingegnere, non si può dedurre che egli sia competente in via esclusiva anche a redigere la relazione geotecnica; la seconda è che il progettista può anche non essere un ingegnere, sicché .dall'argomento dell'unitarietà del progetto non si può dedurre la competenza esclusiva dell'ingegnere progettista. Due dei casi in esame riguardano appunto affidamenti a geologi delle relazioni geotecniche per opere, i cui progetti erano stati affidati a geometri. Gli incarichi ai geologi sono stati annullati dall'organo di controllo con richiamo alla competenza esclusiva degli ingegneri, la quale era stata affermata dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sulla premessa della necessaria identità tra progettista e autore della relazione geotecnica.
A ben riflettere, per l'unitarietà della progettazione non risulta esservi altra esigenza se non quella che il progettista tenga conto, com'è naturale, delle relazioni specialistiche che debbono servirgli di supporto; mentre costituisce valutazione discrezionale del committente, secondo le circostanze, di tener conto, fra le altre cose, dell'opportunità di affidare più attività connesse ad un solo professionista che sia abilitato a svolgerle tutte.
Per completezza va detto del documento, al quale si è già accennato, redatto da una commissione appositamente incaricata dai docenti del raggruppamento disciplinare di geotecnica, nel quale, si afferma, a titolo di definizione, che la .geotecnica è una disciplina dell'ingegneria. Ora, l'ingegneria non è una materia, o scienza (o disciplina, riguardata come oggetto di studio), nello stesso senso in cui lo sono per esempio le matematiche, cioè un insieme di nozioni aventi oggetto definito e organizzate attorno a un sistema di regole o princìpi; essa è invece un insieme di conoscenze, principalmente fondate sulle scienze matematiche, chimiche e fisiche, diretto a fornire la capacità di realizzare opere di ogni specie. Pertanto, l'affermazione che la geotecnica è una disciplina dell'ingegneria , se si riferisce all'ingegneria come corso di studi, è indiscutibile, al punto che ora esiste un indirizzo geotecnico della laurea in ingegneria civile, ma non dice nulla circa la specifica questione se il geologo (che può essere o non essere un laureato in ingegneria) sia abilitato o meno ad effettuare le indagini geotecniche; se invece si riferisse ad una classificazione di materie, non avrebbe più senso di quella, di chi dicesse. che l'analisi matematica è una disciplina dell'ingegneria.
In conclusione, gli appelli vanno accolti, annullando gli atti che hanno negato l'abilitazione professionale dei geologi ad eseguire relazioni geotecniche.
Il collegio ritiene equo, data. la novità della questione in questa sede giurisdizionale, compensare le spese di ambo i gradi di giudizio.
il consiglio di Stato, sezione quinta, riuniti i tre appelli indicati in epigrafe, li accoglie e, in riforma delle sentenze impugnate, annulla i provvedimenti 30 luglio 1991, n. 17587, 25 luglio 1991, n.17585 e 29 luglio 1991, n. 18069 del comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali della regione Valle d'Aosta. Compensa le spese di giudizio.
Così deciso in Roma il 7 marzo 1995 dal collegio costituito dai signori:
Walter Catallozzi
Giuseppina Della Valle Pauciullo
Anselmo Di Napoli