Source: https://sitzungsdienst-hamburg-nord.hamburg.de/bi/vo020.asp?VOLFDNR=1004335&toggleMenu=6
Timestamp: 2020-04-09 15:13:36
Document Index: 38847837

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 21', '§ 46', '§ 45', '§ 32', '§ 11', 'Art. 50']

Drucksache - 20-2904
Betreff: Bürgerbegehren "Hamburg-Nord für gute Integration"
Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung
Federführend: Interner Service Beteiligt: D1 - Dezernat Steuerung und Service
Das Bezirksamt hat die Zulässigkeit des am 05.04.2016 angezeigte Bürgerbegehrens „Hamburg-Nord für gute Integration“ geprüft. Im Ergebnis hat das Bezirksamt das Bürgerbegehren wegen Unzulässigkeit zurückgewiesen.
Das Bürgerbegehren hat folgenden Text:
„Sind Sie dafür, dass die Bezirksorgane des Bezirks Hamburg-Nord bis zum Abschluss des Volksgesetzgebungsverfahrens „Hamburg für gute Integration“ keine in ihre Zuständigkeit fallenden Maßnahmen oder Entscheidungen treffen und keine in ihrem Ermessen stehenden Genehmigungen erteilen, die der Vorlage der Volksinitiative „Hamburg für gute Integration“ entgegenstehen, und mit dem Vollzug solcher Maßnahmen, Entscheidungen oder Genehmigungen nicht beginnen und diese nicht fortsetzen?“
Die Vorlage der Volksinitiative lautet:
„Ich fordere die Bürgerschaft und den Senat der Freien und Hansestadt Hamburg auf, alle erforderlichen Schritte zu ergreifen, damit:
1. in Folgeunterbringungseinrichtungen und Wohnbauvorhaben, die nach dem 26.02.2016 in Betrieb genommen oder erweitert werden, zu keiner Zeit mehr als 300 Flüchtlinge untergebracht werden.
2. in Zusammenarbeit mit allen Beteiligten darauf hin gewirkt wird, dass die Verweildauer in den Zentralen Erstaufnahmeeinrichtungen zwei Monate nicht überschreitet.
3. zwischen allen Standorten mit mehr als 100 Flüchtlingen ein Mindestabstand von 1.000 Meter (Luftlinie) liegt. Mit Zustimmung der jeweiligen Bezirksversammlung kann der Mindestabstand im begründeten Einzelfall auf bis zu 500 Meter reduziert werden.
4. eine Vereinbarung für einen neuen Verteilungsschlüssel für die Aufnahme von Asylbegehrenden mit den anderen Bundesländern angestrebt wird, die die Situation der Stadtstaaten besonders berücksichtigt. Senat und Bürgerschaft sollen sich zudem verstärkt darum bemühen, mit anderen Bundesländern Kooperationsvereinbarungen für die Unterbringung von Flüchtlingen abzuschließen.
Wenn und soweit Standorte den vorstehenden zwingenden Kriterien 1. und/oder 3. nicht entsprechen, sind sie bis spätestens 31.12.2019 zu verkleinern, zu verlegen und/oder in eine zulässige Nutzung zu überführen. Wenn und soweit Senat und/oder Bürgerschaft die Verantwortlichkeit und/oder Trägerschaft für Standorte auf Dritte übertragen haben, sind unverzüglich alle notwendigen Schritte zu ergreifen, um die fristgerechte Umsetzung auch bei solchen Standorten sicherzustellen.
Flüchtlinge im Sinne dieser Forderungen sind Asylbegehrende, anerkannte Asylberechtigte, anerkannte Flüchtlinge nach Genfer Konvention und subsidiär Schutzberechtigte. Wohnbauvorhaben im Sinne dieser Forderungen sind alle Vorhaben, die ganz oder überwiegend dem Wohnen von Flüchtlingen dienen oder zunächst für die öffentlich-rechtliche Unterbringung von Flüchtlingen errichtet werden und dann später dem Wohnen dienen sollen (z.B. Programm Flüchtlingsunterkünfte mit der Perspektive Wohnen).
Im Rahmen der Bauleitplanung gelten die vorstehenden Kriterien unter Wahrung des Abwägungsgebots und für den Regelfall.“
Das Bürgerbegehren fordert im Wesentlichen Unterlassungen der Bezirksorgane und ist auf Maßnahmen beschränkt, die in die Zuständigkeit von Bezirksgremien fallen. Daher bezieht sich das Bürgerbegehren nicht auf Ziffer 2. der Volksinitiative, weil die Bezirke nicht zu den „Beteiligten“ gehören, die auf die Verweildauer von Flüchtlingen in zentralen Erstaufnahmeeinrichtungen Einfluss haben. Auch die Ziffer 4. der Volksinitiative ist nicht betroffen, weil die Bezirke keine Zuständigkeit zur Verhandlung mit anderen Bundesländern haben und auch diese Maßnahmen keine unmittelbare Folge für die Planung, Genehmigung und Errichtung von Unterkünften haben.
Das Bürgerbegehren lässt sich also auf die Forderungen reduzieren, dass die Bezirksorgane alles unterlassen, was zu einer
Belegung von Flüchtlingsunterkünften mit mehr als 300 Personen,
Errichtung und Nutzung von Unterkünften für mehr als 100 Flüchtlinge in weniger als 1 km Entfernung von der nächsten Unterkunft für mehr als 100 Flüchtlinge
Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich aus §§ 4 Abs. 2, 11 Abs. 1 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz (BezAbstDurchfG) i.V.m. § 21 Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG). Nach diesen Vorschriften darf ein Bürgerbegehren nicht gegen Recht und Gesetz, den Haushaltsbeschluss, Globalrichtlinien nach § 46 BezVG, Zuständigkeitsanordnungen und sonstige Entscheidungen des Senats sowie Fach- und Einzelanweisungen nach § 45 BezVG verstoßen.
Das Bürgerbegehren verstößt gegen Senatsbeschlüsse.
Das Bürgerbegehren hat die Wirkung eines Beschlusses der Bezirksversammlung (§ 32 Absatz 11 BezVG, § 11 Absatz 1 BezAbstDurchfG) und darf deshalb nicht den Entscheidungen des Senats entgegenstehen. Das Bürgerbegehren ist folglich dann unzulässig, wenn die Bezirksversammlung zwar kompetenzrechtlich einen das Bezirksamt bindenden Beschluss fassen kann, das Bezirksamt aber inhaltlich wegen der entgegenstehenden Senatsvorgabe dem Bürgerbegehren nicht mehr Folge leisten kann.
Die Bezugnahme auf die Ziele der Volksinitiative „Hamburg für gute Integration“ durch das Bürgerbegehren würde wie ausgeführt u.a. dazu führen, dass keine Wohnungsbauvorhaben mehr genehmigt werden dürften, in denen mehr als 300 Flüchtlinge untergebracht werden. Durch den Senatsbeschluss vom 06.10.2015 (Sendrs. 2015/1960), bestätigt am 05.04.2016, ist den Bezirksämtern aufgegeben, bis Ende 2016 5.600 Wohnungen in auch deutlich größeren Einheiten als 300 Flüchtlinge pro Wohnungsbauvorhaben zu ermöglichen. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 05.04.2016 nochmals bekräftigt, dass zur temporären und verstetigten Unterbringung schutzsuchender Personen in Erstaufnahme- und Folgeeinrichtungen in bedarfsgerechten Ausgestaltungsformen auch weiterhin Flächen unterschiedlicher Größe zu schaffen bzw. in Anspruch zu nehmen sind. Flächen, Gebäude oder Gebäudeteile, die zur Unterbringung von schutzsuchenden Personen bereits genutzt werden, vorgesehen sind, sich in Prüfung befinden oder dies in Zukunft sein werden, sind deshalb entsprechend bestehender Bedarfe und verfügbarer Kapazitäten weiterhin ohne generelle Begrenzungen im Hinblick auf Größe und Belegenheit der Einrichtungen weiter zu betreiben bzw. zu entwickeln. Der Senat bezieht sich mit seinem Beschluss auf eine Liste von geplanten und bestehenden Standorten, für die im Bereich des Bezirksamtes noch keine Baugenehmigungen erteilt worden sind. Diese Liste enthält für den Bereich des Bezirksamtes Standorte, die nach dem angezeigten Bürgerbegehren betroffen wären.
Mit diesen Beschlüssen steht der in die bezirkliche Zuständigkeit fallende Teil des Bürgerbegehrens nicht in Einklang. Während das Bürgerbegehren fordert, alles zu unterlassen, was zur Belegung einer Unterkunft mit mehr als 300 Personen bzw. mehr als 100 Personen in einer Unterkunft in weniger als 1 km Entfernung von der nächsten Unterkunft für mehr als 100 Personen führt, sind die Bezirke angewiesen, Flächen, Gebäude oder Gebäudeteile ohne generelle Begrenzungen im Hinblick auf Größe und Belegenheit in Anspruch zu nehmen. Während also das Bürgerbegehren eine klare quantitative Begrenzung der Zahl der unterzubringenden Personen im Blick hat, soll es eine solche Begrenzung kraft Senatsanweisung gerade nicht geben.
Der Senat hat zudem durch die genannte Senatsdrucksache die Bezirksämter angewiesen, die angestrebte Entwicklung der dort genannten Flächen zu unterstützen und zu fördern und etwa erforderliche Entscheidungen im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung bzw. Ermessensausübung zugunsten der zügigen Errichtung von Wohnungen zu treffen. Auch dieser Weisung steht das Bürgerbegehren entgegen, da auch sie auf Ermessensentscheidungen abzielt und eine Lenkung dieser Entscheidungen gerade nicht zugunsten der Unterkünfte erstrebt.
Dieser Entscheidungen sind auch erste Standortvorstellungen beigefügt worden, die nach dem Ziel des Bürgerbegehrens nicht realisiert werden könnten. Bei Anwendung des in dieser Senatsdrucksache genannten Belegungsschlüssels (durchschnittlich mindestens fünf Person pro Wohnung) wären bei Berücksichtigung der Forderung der Volksinitiative lediglich 60 (anstatt 800) Wohnungen pro Standort realisierbar. Dies entfernt sich derart weit von der Zielvorstellung des Senats, dass hierbei ebenfalls ein Verstoß gegen die Entscheidung des Senats zu konstatieren ist.
Die Vorlage zu dem Bürgerbegehren verletzt den Grundsatz der Abstimmungsfreiheit (vgl. Bay VGH Beschlüsse vom 14.10.2014, 4 ZB 14.707 und vom 09.12.2010, 4 CE 10.2943). Hiernach müssen die Abstimmenden den Inhalt eines Bürgerbegehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können.
Das ist vorliegend nicht der Fall, weil für die Unterstützungsberechtigten die Auswirkungen nicht erkennbar sind und die Forderungen überdies irreführend und auch in sich widersprüchlich sind.
Die Auswirkungen sind nicht erkennbar und die Forderungen irreführend, weil für den Unterstützungsberechtigten unklar bleibt, ob durch das Unterlassen von bezirklichen Maßnahmen und Entscheidungen das Ziel des so genannten Moratoriums für die Forderungen der Volksinitiative „Hamburg für gute Integration!“ erreicht werden kann.
Moratorium in dem Sinne der Vorlage ist offenbar dahingehend zu verstehen, dass jedenfalls bis zum Volksentscheid keine Folgeunterbringung mit mehr als 300 Personen gebaut wird, die Aufenthaltsdauer in der Erstunterbringung möglichst 2 Monate nicht überschreitet und der Abstand von Erstaufnahme- bzw. Folgeunterbringungseinrichtungen mit mehr als 100 Personen in der Regel 1.000 Meter beträgt.
Zwar mag ein Bezirk durch das Unterlassen von Maßnahmen und Entscheidungen dazu beitragen, dass eine Folgeunterbringung für mehr als 300 Personen (zunächst) nicht gebaut werden kann. Für die Unterstützungsberechtigten sind aber weder Umfang noch Erfolgsaussichten erkennbar. Dies geht auch aus der Vorlage hervor, in der explizit darauf hingewiesen wird, dass höherrangiges Recht und das Abwägungsgebot natürlich zu beachten seien und nur Maßnahmen im Zuständigkeitsbereich der Bezirksämter betroffen seien. Infolgedessen müssten die Unterstützungsberechtigten zum Erkennen der Auswirkungen ihrer Unterschrift Kenntnis darüber haben, welche Maßnahmen und Entscheidungen in Bezug auf die Flüchtlingsunterbringung in der Zuständigkeit der Bezirksämter liegen und sich auf die Zielsetzungen der Volksinitiative beziehen. Die Unterstützungsberechtigten müssen erkennen können, ob und in welchem Umfang durch einen erfolgreichen Bürgerentscheid zu der Vorlage eine die Ziele der Volksinitiative sichernde Situation geschaffen werden kann. Dies ist aber nicht der Fall.
Auch ist die Beschränkung auf 300 Personen in der Folgeunterbringung nur eine Zielrichtung der Volksinitiative. Die Aufenthaltsdauer in der Erstunterbringung steht nicht in der Zuständigkeit der Bezirksämter, so dass das Ziel (nicht mehr als 2 Monate) auch nicht durch das Unterlassen von Maßnahmen oder Entscheidungen der Bezirksämter erreicht werden kann. Ohnedies stellt sich die Frage, wie ein diesbezügliches „Moratorium“ ausgestaltet sein sollte. Die Vorlage suggeriert folglich unzutreffend, dass das Bürgerbegehren diesbezüglich eine das Ziel sichernde Auswirkung haben könnte. Insoweit ist die Vorlage aber auch in sich widersprüchlich. Denn wenn ein Moratorium im Sinne einer zielsichernden Wirkung verstanden wird und geplante Folgeunterbringungen mit mehr als 300 Personen - bis zu einem Volksentscheid - verhindert werden sollen, stehen weniger Folgeunterbringungsmöglichkeiten zur Verfügung, so dass weniger Personen aus der Erstaufnahme in die Folgeunterbringung wechseln können, so dass sich potenziell die Aufenthaltsdauer in der Erstaufnahme erhöht und nicht in Richtung der Zielsetzung einer kurzen Aufenthaltsdauer bewegt.
Darüber hinaus erscheint das Bürgerbegehren aber auch rechtsmissbräuchlich, weil die eigentliche Zielsetzung nach der Vorlage nicht eine bezirkliche Angelegenheit ist, sondern es soll einer Volksinitiative eine verfassungsrechtlich nicht vorgesehene aufschiebende Wirkung beigemessen werden. Weil es sich bei der Volksinitiative um eine andere Vorlage handelt, würde ein erfolgreicher Volksentscheid nach Art. 50 Abs. 4a HV Bindungswirkung für Bürgerschaft und Senat entfalten. Durch die parallelen Bürgerbegehren soll erreicht werden, dass die Ziele der Volksinitiative bis zu einem Volksentscheid von den Bezirken bei ihrem Verwaltungshandeln zu beachten sind (keine Folgeunterbringung mit mehr als 300 Personen, Regelmindestabstand von 1.000 Metern). Dies obgleich noch nicht einmal feststeht, ob die Volksinitiative überhaupt zulässig ist. Denn die Frist für die Anrufung des Verfassungsgerichts beginnt erst nach Ablauf der Antragsfrist zur Durchführung des Volksbegehrens.