Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv106001.html
Timestamp: 2020-03-30 13:45:28
Document Index: 109319600

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 7', '§ 8', '§ 8', 'Art. 108', '§ 8', '§ 9', '§ 123', 'Art. 93', '§ 76', 'Art. 93', '§ 76', '§ 8', 'Art. 80', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 8', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 80', '§ 8', '§ 8', 'Art. 80', '§ 9', 'Art. 108', 'Art. 104', 'Art. 108', 'Art. 108', 'Art. 108', '§ 104', 'Art. 108', 'Art. 108', 'Art. 108', '§ 8', 'Art. 108', 'Art. 108', 'Art. 80', 'Art. 110', 'Art. 108', 'Art. 84', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'Art. 108', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 8']

DFR - BVerfGE 106, 1 - Oberfinanzdirektionen
1. Das Bundesministerium der Finanzen hat durch Verordnung vom 4. ...
2. § 8 Abs. 3 Satz 1 des Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) vom ...
3. Gemäß § 7 Satz 1 FVG bestimmt der Bundesminist ...
4. Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 26. Novembe ...
1. Die Antragstellerin sieht in § 8 Abs. 3 FVG keine hinreic ...
2. Die Rechtsverordnung verstoße auch unmittelbar gegen Art ...
3. Auch bei einer weiten Auslegung der Verordnungsermächtigu ...
4. Schließlich folge ein Gesetzesvorbehalt für die in ...
5. Zudem bedeute die Aberkennung der Bundesbeamteneigenschaft f&u ...
1. Bei der angegriffenen Rechtsverordnung handele es sich um eine ...
2. Die Rechtsverordnung werde von § 8 Abs. 3 FVG als Erm&aum ...
3. Die Rechtsverordnung verstoße auch nicht gegen Art. 108 ...
4. Die Pflicht zur Bundestreue sei nicht verletzt. Die Inanspruch ...
1. Das Bundesministerium der Finanzen ist gemäß § ...
2. Die Rechtsverordnung entspricht auch inhaltlich den Anforderun ...
1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlass des Finanzver ...
2. Die Verordnungsermächtigung in § 8 Abs. 3 FVG gen&uu ...
3. Dem Abzug aller Bundesaufgaben von einer Oberfinanzdirektion s ...
4. Die angegriffene Rechtsverordnung verstößt nicht ge ...
Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: Fabian Beer, Johannes Rux, A. Tschentscher
des Zweiten Senats vom 27. Juni 2002
-2 BvF 4/98 -
In dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass die Verordnung des Bundesministeriums der Finanzen vom 4. März 1998 (BGBl I S. 407) zur Übertragung von Aufgaben der Oberfinanzdirektionen Berlin, Bremen, Chemnitz, Düsseldorf, Erfurt, Frankfurt am Main, Hannover, Kiel, Magdeburg, München, Münster, Rostock, Saarbrücken und Stuttgart mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist, Antragstellerin: Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bierstadter Straße 2, Wiesbaden, - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Dr. h.c. Hans Meyer, Humboldt-Universität zu Berlin, Juristische Fakultät, Unter den Linden 6, 10099 Berlin -
Der Umstand, dass eine vollständige Übertragung der Bundesaufgaben auf eine andere Oberfinanzdirektion Folgemaßnahmen not wendig mache, spreche nicht gegen die rechtliche Zulässigkeit einer solchen Aufgabenübertragung. Die Anpassung der beamtenrechtlichen Stellung des Präsidenten sei eine zwangsläufige Folge der rechtlich zugelassenen Umorganisation, die vom Gesetzgeber, wie § 9 Abs. 3 Satz 1 FVG belege, erkannt worden sei. Dass für eine derartige Folgeregelung analog § 123 BRRG die Mitwirkung des betroffenen Landes erforderlich sei, ändere nichts an den materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung. Vielmehr bestehe für die betroffenen Länder die aus der Bundestreue abzuleitende Verpflichtung, ihre für die Folgeregelung erforderliche Mitwirkung nicht zu versagen. Auch der die Oberfinanzdirektion Frankfurt am Main betreffende Errichtungserlass des Hessischen Ministers sei entsprechend anzupassen.
Der Senat hat mit Beschluss vom 8. November 1999 den Antrag, im Wege einer einstweiligen Anordnung den Vollzug der zur verfas sungsrechtlichen Prüfung gestellten Rechtsverordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, abgelehnt.
Die zu prüfende Verordnung ist "Bundesrecht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG. Zum Bundesrecht gehören nicht nur Gesetze, sondern auch Rechtsverordnungen des Bundes (BVerfGE 101, 1 [30]; stRspr). Die Landesregierung von Hessen, die die Rechtsverordnung für nichtig hält, ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG antragsberechtigt und befugt.
Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle von Bundesrecht dessen förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. Bei der verfassungsrechtlichen Kontrolle von Rechtsverordnungen ist auch zu prüfen, ob die gesetzliche Ermächtigung (hier: § 8 Abs. 3 FVG) ihrerseits gültig ist und ob der Inhalt der Rechtsverordnung in der in Anspruch genommenen gesetzlichen Ermächtigung eine Grundlage findet und von ihr gedeckt wird (BVerfGE 101, 1 [30]; stRspr); Art. 80 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 GG geht von der - auch - verfassungsrechtlichen Erheblichkeit dieser Fragen aus.
Die mit der Rechtsverordnung angeordnete Übertragung der Bundesaufgaben einer Oberfinanzdirektion auf eine andere bedurfte nicht gemäß § 7 Satz 1 FVG der Zustimmung der hiervon betroffenen Länder oder der für die Finanzverwaltung zuständigen obersten Landesbehörden. Nach § 7 Satz 1 FVG bestimmt das Bundesministerium der Finanzen im Einvernehmen mit der für die Finanzverwaltung zuständigen obersten Landesbehörde den Bezirk der Oberfinanzdirektion und ihren Sitz. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird indes keine Regelung über den Bezirk oder Sitz einer Oberfinanzdirektion getroffen. Vielmehr werden lediglich die Bundesaufgaben übertragen. Zwar führt dies auch zu einer Änderung in der örtlichen Zuständigkeit der Bundesabteilungen der aufnehmenden Oberfinanzdirektion, so dass sich hier ein gewisser Überschneidungsbereich der Wirkungen einer Bezirksfestsetzung und einer Aufgabenübertragung zeigt. Das gilt allerdings, was die Antragstellerin unberücksichtigt lässt, für jede Aufgabenübertragung und kann nicht zur "zusätzlichen" Anwendung des § 7 Satz 1 FVG in den Fällen der Aufgabenübertragung führen. Ein anderes Verständnis der Norm ließe sich mit § 8 Abs. 3 Satz 4 FVG nicht vereinbaren, wonach eine Rechtsverordnung, durch die Bundesaufgaben einer Oberfinanzdirektion auf eine andere übertragen werden, nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es liefe dieser Bestimmung, die den Handlungsspielraum des Verordnunggebers ver größern soll, entgegen, wenn für diese Organisationsentscheidung zwar nicht die Zustimmung des Bundesrates einzuholen wäre, jedoch die des betroffenen Landes.
Nach der Vorschrift können einer Oberfinanzdirektion z.B. die gesamten Aufgaben einer Abteilung aus dem Bezirk einer anderen Oberfinanzdirektion übertragen werden. Die Übertragung kann sich auf den gesamten Bezirk der abgebenden Oberfinanzdirektion oder auf einen Teil davon beziehen. Es können auch lediglich bestimmte Aufgaben aus einer Abteilung übertragen werden, wie es andererseits möglich ist, die Regelung zugleich für mehrere Abteilungen zu treffen. ...
Der Beurteilung von Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers legt das Bundesverfassungsgericht je nach Zusammenhang differenzierte Maßstäbe zu Grunde, die von einer Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Im Einzelnen maßgebend sind Faktoren wie die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter (vgl. BVerfGE 50, 290 [332 f.]; 83, 130 [141]).
Entsprechendes gilt für die verfassungsgerichtliche Überprüfung von Prognoseentscheidungen des Verordnunggebers, wenn die Prognoseentscheidung durch den ermächtigenden parlamentarischen Gesetzgeber auf den Verordnunggeber übertragen wurde (vgl. Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 378; so auch im grundrechtlichen Zusammenhang BVerfGE 53, 135 [145] ; zust. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl., 2002, Art. 20 Rn. 87; Schulze-Fielitz, in: H. Dreier [Hrsg.], GG, 1998, Art. 20 Rn. 178).
Die Gesetzgebungskompetenz schließt grundsätzlich - soweit nicht besondere Parlamentsvorbehalte entgegenstehen - in den Grenzen des Art. 80 Abs. 1 GG die partielle Übertragung der Normsetzungsbefugnis auf den Verordnunggeber ein (vgl. BVerfGE 101, 1 [31]).
Inhalt und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 3 Satz 1 FVG hinreichend erkennbar umrissen. Danach können durch Rechtsverordnung "Aufgaben der Oberfinanzdirektion für den ganzen Bezirk oder einen Teil davon auf andere Oberfinanzdirektionen übertragen werden". Die Regelung ermöglicht damit eine Verschiebung der örtlichen Zuständigkeit. Übertragungen aus dem Bereich einer Landesabteilung auf eine Bundesabteilung oder umgekehrt sind nicht möglich (vgl. Schmieszek, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO [Juni 1999], § 8 FVG Rn. 18).
Der Verordnungszweck ist mit "Verbesserung" oder "Erleichterung" des Vollzugs der Aufgaben hinreichend bestimmt. Zwar handelt es sich hierbei um unbestimmte Gesetzesbegriffe. Das Erfordernis der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber jedoch nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl. BVerfGE 48, 210 [222]). Vielmehr genügt es im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes (stRspr; vgl. BVerfGE 8, 274 [307]; 80, 1 [20 f.]). Gerade im Bereich der Behördenorganisation kommt der Gesetzgeber ohne unbestimmte Rechtsbegriffe nicht aus, wenn er den Verordnunggeber in die Lage versetzen will, die Verwaltung den sich wandelnden Anforderungen anzupassen.
Die einfachgesetzliche Ausformung der engen personellen und organisatorischen Verflechtung von Bundes- und Länderfinanzverwaltungen zum einen in Gestalt des "janusköpfigen" Oberfinanzpräsidenten, der gemäß § 9 Abs. 1 und 2 FVG sowohl Bundesbeamter als auch Landesbeamter ist, und zum anderen durch die Funktion der Oberfinanzdirektion als gemeinsame Mittelbehörde der Bundes- und Landesfinanzverwaltung ist nach dem Wortlaut der Absätze 1 und 2 des Art. 108 GG nicht ohne weiteres zu erwarten. Die Rechtslage insgesamt reflektiert in mancher Hinsicht nach wie vor einen Kompromiss der unmittelbaren Nachkriegszeit zwischen der Einforderung föderaler Strukturen der grundgesetzlichen Finanzverfassung durch die Alliierten und dem Wunsch der Mehrheit des Parlamentarischen Rats und der anschließend das Finanzverwaltungsgesetz (1950) vorbereitenden Ausschüsse nach einer effektiven, zentral gesteuerten Verwaltung der bundeseinheitlichen Steuergesetze (vgl. etwa Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar [1997], Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 192 ff.).
Zwar hat das Bundesverfassungsgericht 1970 die personellen und organisatorischen Besonderheiten der Oberfinanzdirektionen und ihrer Präsidenten grundsätzlich verfassungsrechtlich gebilligt (vgl. BVerfGE 32, 145 [155]): Das Grundgesetz habe "Verhältnisse geschaffen oder doch vorgezeichnet, denen gegenüber die sonst geltenden Grundsätze der Unterscheidung von Bundes- und Landesverwaltung nicht ohne weiteres anwendbar erscheinen". Dagegen wurden und werden in der Literatur gegen die janusköpfige Figur des Oberfinanzpräsidenten und gegen die Verkopplung der Mittelbehörden der Bundes- und Landesfinanzverwaltung Bedenken unterschiedlicher Art vorgebracht, obwohl sich diese Verkopplung inzwischen, nach der 1969 erfolgten Änderung des Art. 108 GG, jedenfalls als eine extreme Form des "Zusammenwirkens" von Bundes- und Landesfinanzbehörden im Sinne des Art. 108 Abs. 4 Satz 1 begreifen lässt (vgl. näher Stern, Staatsrecht Bd. II, 1980, S. 1182; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG [1983], Art. 108 Rn. 11; Wendt in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], HStR IV, 1999, § 104 Rn. 101; Fischer-Menshausen, in: v. Münch/Kunig, GG, 3. Aufl., 1996, Art. 108 Rn. 12; Siekmann, in: Sachs, GG, 2. Aufl., 1999, Art. 108 Rn. 28; Seer, in: Bonner Kommentar [1999], Art. 108 Rn. 72; Oeter, ThürVBl 1997, 1 [28]; Weyhausen, Steuerverwaltung und bundesstaatliche Verfassungsordnung, 1982, S. 27 f.). Die §§ 8 Abs. 1 und 2, 9 Abs. 2 FVG können danach als einfachgesetzliche Ausprägungen der in Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG verankerten Kooperationsermächtigung angesehen werden, wonach ein "Zusammenwirken von Bundes- und Landesfinanzbehörden vorgesehen werden kann, wenn und soweit dadurch der Vollzug der Steuergesetze erheblich verbessert oder erleichtert" wird. Die Oberfinanzdirektion soll nämlich auf Grund ihrer Doppelfunktion der Einheitlichkeit des Gesetzesvollzugs und damit einer gleichmäßigen Besteuerung dienen und zugleich die Verwaltungseffizienz fördern.
Nimmt man die unterschiedlichen Regelungselemente des Art. 108 GG mit ihren die bundesstaatliche Finanzverwaltung prägenden Trennungs- wie auch Verbindungstendenzen gemeinsam in den Blick, so kann zwar von einer weitgehenden Kooperationsermächtigung gesprochen werden, die eine hinreichende Grundlage für die Wahrnehmung von Bundes- und Landesaufgaben durch die Oberfinanzdirektionen bietet. Eine verfassungsrechtliche Verpflich tung, diese besondere Form der Kooperation zu schaffen oder - generell - beizubehalten, ist jedoch nicht erkennbar.
Keine dieser verfassungsgesetzlichen Bestimmungen begründet einen Parlamentsvorbehalt im Sinne eines generellen oder grundsätzlichen Verbots der Rechtsetzungsdelegation auf der Grundlage des Art. 80 Abs. 1 GG. Solche Delegationsverbote können sich aus verschiedenen Normen des Grundgesetzes - wie etwa aus Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG für das Haushaltsgesetz - ergeben. Die hier maßgeblichen speziellen organisatorischen Gesetzesvorbehalte des Art. 108 GG liefern jedoch - wie auch die Vorbehalte der Art. 84 und 85 GG - keine Anhaltspunkte für eine entsprechende Auslegung. Tatsächlich sind bislang auch keine derartigen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Ermächtigungsnorm des § 8 Abs. 3 FVG geltend gemacht worden, und auch die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren behauptet keine generellen Delegationsverbote. Ein solches Verbot soll speziell nur für den Fall einer Ermächtigung - auch - zum Abzug aller Bundesaufgaben von einer Oberfinanzdirektion gelten.
Nach diesem gesetzlichen "Trennungs-Konzept" werden die jeweiligen Landesabteilungen einer Oberfinanzdirektion durch Übertragung von Bundesaufgaben auf eine andere Oberfinanzdirektion rechtlich nicht berührt. Dem entspricht die sorgsame Differenzierung des § 8 Abs. 3 Satz 2 FVG, wonach für den Bereich der Bundesaufgaben das Bundesministerium der Finanzen die Rechtsverordnung erlässt und für den Bereich von Aufgaben eines Landes die Landesregierung. Dieser Linie folgt auch § 8 Abs. 3 Satz 3 FVG, wonach die Rechtsverordnung des Bundes nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Diese Regelung geht entgegen der von der Antragstellerin geäußerten Vermutung nicht offensichtlich davon aus, die Aufgabenübertragung bewege sich ausschließlich im Kompetenzbereich des Bundes gemäß Art. 108 Abs. 1 GG. Das einfachgesetzliche "Trennungs-Konzept" des Finanzverwaltungsgesetzes liefert vielmehr die sachliche Rechtfertigung dafür, dass der Bundesgesetzgeber von der Möglichkeit "anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung" gemäß Art. 80 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht, also das Zustimmungsbedürfnis ausgeschlossen hat, das anderenfalls wegen der Zustimmungsbedürftigkeit des Finanzverwaltungsgesetzes insgesamt (vgl. allgemein BVerfGE 24, 194 [196 ff.]) gemäß Art. 80 Abs. 2 GG auch für die Rechtsverordnung vorgesehen ist. Dieser gesetzliche Ausschluss des Erfordernisses der Zustimmung des Bundesrates zu einer Übertragung von Bundesaufgaben durch Rechtsverordnung ist im Übrigen seinerseits als Bestandteil des Finanzverwaltungsgesetzes von der Zustimmung des Bundesrates getragen.
Freilich ist nicht zu verkennen, dass durch die zustimmungsfreie Rechtsverordnung eine bestimmte Form des Zusammenwirkens zwischen Bund und Land einseitig beendet werden kann. Indes gilt kein allgemeines verfassungsrechtliches "actus-contrarius-Prinzip", wonach der mit Zustimmung des Bundes vom Land errichteten "gemischten" Oberfinanzdirektion nicht einseitig alle Bundes aufgaben entzogen werden dürften. Zum einen ist der auf Zusammenwirken von Bund und Land beruhende Errichtungsakt ohnehin nicht identisch mit der allein dem Bund vorbehaltenen Zuweisung oder Übertragung von Bundesaufgaben. Zum anderen ist die Befugnis des Bundes zu einseitiger Übertragung von Bundesaufgaben (nachdem man sich gegenseitig ins Benehmen gesetzt hat) mit deren Folgen für die Stellung des Oberfinanzpräsidenten gemäß §§ 8 Abs. 3, 9 Abs. 3 FVG durch parlamentsgesetzliche Entscheidungen legitimiert.
Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verlangt nach gefestigter Rechtsprechung (zuletzt BVerfGE 104, 249 [269 f.]; vgl. auch BVerfGE 81, 310 [337] m.w.N.), dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen. Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind. Welche Folgen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden.