Source: http://www.kho.fi/paatokset/55731.htm
Timestamp: 2013-05-20 17:29:39+00:00
Document Index: 25285927

Matched Legal Cases: ['Diaarinumero 1431', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'kko ', 'tuomioistuin ', 'KKO ']

Korkein hallinto-oikeus - KHO:2011:73
P��t�ksi�
Etusivu - P��t�ksi� -
KHO:2011:73
Vuosikirjanumero KHO:2011:73Antop�iv� 23.8.2011Taltionumero 2262Diaarinumero 1431/1/11
Asiakirjajulkisuus - Oikeudenk�yntiasiakirja - Hallintolaink�ytt� - Korkein hallinto-oikeus - Esittelij�n muistio - Asianosaisen tiedonsaantioikeus - Oikeudenk�ynnin osapuoli - Neuvottelusalaisuus - Hallintotuomioistuimen neuvottelusalaisuus
Oikeudenk�ynnin osapuolena olleen henkil�n oikeus saada tieto korkeimman hallinto-oikeuden esittelij�n muistion neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista osista m��r�ytyi asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin koskevan oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n perusteella.
Oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 �:ss� tarkoitetun hallintotuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piiriin kuului paitsi esittelij�n muistioon sis�ltyv� tosiseikkoja ja ratkaistavia oikeudellisia kysymyksi� koskeva arviointi ja t�m�n arvioinnin perustaksi tarpeellisen aineiston ja seikkojen selostus, my�s muistioon kuuluva taltioluonnos kokonaisuudessaan, sek� kertoelmaosaltaan ett� varsinaisen ratkaisuehdotuksen ja sen perustelut k�sitt�v�lt� osaltaan.
��nestys neuvottelusalaisuuden laajuuden osalta 4-1.
Laki oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 9 � ja 15 �
Asianomaisesta oikeudenk�ynnist� ks. KHO 2011:39
Kort referat p� svenska
Asian aikaisempi k�sittely
A on kirjelmill��n 14.4.2011 ja 18.4.2011 pyyt�nyt j�ljenn�st� korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan p��t�kseen taltionumero 1025 (dn:o 1600/1/08) liittyv�st� esittelij�n muistiosta. A on ollut asiassa valittajana. Kysymys on ollut virkaan nimitt�mist� koskevasta valituksesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden henkil�st��n kuuluva, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 �:n 2 momentissa tarkoitettu virkamies on 18.4.2011 antanut kirjallisen vastauksen A:n edell� mainittuun tietopyynt��n (dn:o H 153/11) sek� antanut j�ljenn�ksen 12.10.2010 p�iv�tyst� esittelij�n muistiosta lukuun ottamatta osia, joiden virkamies on katsonut sis�lt�v�n hallintotuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.
Tietopyynt�
A on t�nne 2.5.2011 saapuneella ja sittemmin korjaamallaan kirjelm�ll� saattanut asian korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ja pyyt�nyt saada oikeaksi todistetun j�ljenn�ksen korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan p��t�kseen taltionumero 1025 (dn:o 1600/1/08) liittyv�st� esittelij�n muistiosta.
A on esitt�nyt tietopyynt�ns� tueksi muun ohella seuraavaa:
Korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden lukuisissa esittelymuistioita koskevissa p��t�ksiss� annetaan ymm�rt��, ett� muistiot olisivat osa tuomioistuimissa k�yt�v�� keskustelua eik� muistioista t�m�n vuoksi anneta tietoja. T�llainen keinotekoinen konstruktio ei edusta nykyaikaa. Ennakkop��t�kset ovat vanhoja ja ne annettu ennen oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia.
Oikeudenk�ymiskaaren 1 luvun 7 �:n, oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 ja 15 �:n ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 �:n s��nn�kset eiv�t est� pyydetyn esittelymuistion antamista, sill� muistio ei ole neuvottelua ja asian k�sittely on 13.4.2011 p��ttynyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Yleinen etu ja erityisesti yksityinen etu edellytt�v�t, ett� asianosainen saa riitt�v�sti tietoa asian k�sittelyn l�ht�kohdista. Yleinen etu muodostuu t�ss� tapauksessa ennen kaikkea siit�, ett� tarpeettoman pitk�ksi jo nyt venynytt� asian k�sittely� ei tarvitse vied� Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, jos asia saadaan oikaistua purkamalla korkeimman hallinto-oikeuden p��t�s virkanimitysasiassa. Purkamiseen tulee olla merkitt�vi� perusteita. N�in ollen asianosaisella on v�ltt�m�t�n tarve saada t�ysi selvyys siit�, mik� on ollut esittelij�n n�kemys asiassa.
Tietopyynn�n yksityiskohtaisina perusteina A on esitt�nyt muun ohella seuraavaa:
A aikoo hakea purkua edell� mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan p��t�kseen. Tarvittaessa A saattaa asian vireille Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa. A:n oikeusturva edellytt��, ett� h�n tiet�� mahdollisimman tarkoin, mit� esittelij� on alun perin esitt�nyt. Tarkoitus on my�s tutkia, mit� virheit� esittelymuistiossa on. A ei siis pyyd� tietoa korkeimman hallinto-oikeuden istunto- tai muista keskusteluista. Jos oikeuden j�senet lis��v�t kommenttejaan esittelymuistioon, siit� saattaa synty� asiakirja, josta oikeuden ei tarvitse antaa j�ljenn�ksi�. Alkuper�isen esittelymuistion t�ytyy kuitenkin olla olemassa eiv�tk� siit� ilmene keskustelut, vaan tosiasiat ja oikeudellinen argumentaatio. Viimeksi mainittu ei ole neuvottelua. Hyv�ss� esittelymuistiossa tarkastellaan my�s eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia.
Korkein hallinto-oikeus viivytteli ratkaisuaan virkanimitysasiassa miltei kolme vuotta. Virkanimityst� koskeva valitus pit�isi asian luonteen vuoksi k�sitell� kiireellisen�, joka tapauksessa v�hint��n keskiarvoajassa. Viipymisest� A tekee tarvittaessa kantelun. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuominnut valtion korvauksiin, kun viranomainen on viivytellyt ilman perusteita. T�ss� tapauksessa viipymisen ainoa syy lienee ollut se, ett� korkein hallinto-oikeus on odotellut sopivampaa ihmisoikeustuomioistuimen p��t�st�.
Korkeimman hallinto-oikeuden p��t�ksen perusteluissa on muunneltu tarkoitushakuisesti tapaukseen V. Eskelinen ym. v. Suomi liittyv�� Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen p��t�ksen teksti� ja sen sis�lt��. Korkeimmalta hallinto-oikeudelta pit�� voida odottaa tarkempaa l�hteiden k�ytt��. Tarkka lainaus ihmisoikeustuomioistuimen p��t�ksest� kuuluu seuraavasti: �EIT my�nsi, ett� valtiolla oli hyv�ksytt�v�� intressi� m��r�t� p��syst� tuomioistuimeen tiettyjen henkil�st�kategorioiden osalta ja ett� sopimusvaltioiden eik� EIT:n asiana oli osoittaa nimenomaisesti ne julkisen palvelun alueet, joihin liittyi sellaisia valtion suvereenisuuteen kuuluvia p��t�nt�valtuuksia, ett� yksil�n etujen oli v�istytt�v�.� Korkeimman hallinto-oikeuden p��t�ksess� lausutaan seuraavaa: �Ratkaisussaan ihmisoikeustuomioistuin hyv�ksyi, ett� 6 artikla ei v�ltt�m�tt� sovellu kaikkiin virkamiesoikeudellisiin riitaisuuksiin, koska valtiolla voi olla hyv�ksytt�v� intressi rajoittaa p��sy� tuomioistuimeen tiettyjen henkil�kategorioiden osalta. Ensisijaisesti on sopimusvaltioiden asiana osoittaa ne julkisia palvelussuhteita koskevat alueet, joihin liittyy sellaisia valtion suvereenisuuteen liittyvi� harkinnanvaraisia p��t�nt�valtuuksia, ett� yksil�n etujen on v�istytt�v�.�
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 51/2010 vp) hallintovaliokunnalle on ehdotettu harkittavaksi valitusoikeuden avaamista virkanimityksiin. Perustuslakivaliokunta on todennut mainitussa lausunnossaan seuraavaa: �Nimitysp��t�s ei poikkea luonteeltaan muista hallintop��t�ksist� niin, ettei valitusoikeutta voitaisi siihen ulottaa. Nimitysp��t�ksell� on suuri merkitys viranhakijan oikeudellisen aseman kannalta, mik� puoltaa muutoksenhakuoikeutta. Nykyisin ainoastaan ylim��r�inen muutoksenhaku voi johtaa nimitysp��t�ksen kumoamiseen. T�h�n n�hden muut oikeussuojan takeet ovat tehottomampia. N�iden seikkojen vuoksi valiokunta esitt��, ett� hallintovaliokunta harkitsee muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimitt�mist�.� Valiokunnan kanta johtunee ilmiselv�sti siit�, ett� perustuslakivaliokunta on huomannut valtion virkamieslain 59 �:n suhteessa perustuslain 21 �:��n ongelmalliseksi ja ristiriitaiseksi. Valiokunta ennakoi my�s ihmisoikeustuomioistuimen p��t�sten linjan muuttumista.
Korkeimman hallinto-oikeuden p��t�ksess� virkanimitysasiassa todetaan, ett� valituskielto on yksik�sitteinen eik� ole poissuljettavissa niin sanotulla perusoikeusmy�nteisell� tulkinnalla. Perustuslain 106 �:ss� ei mainita mit��n yksik�sitteisyydest�, vaan siit�, onko laki ilmeisesti ristiriidassa perustuslain kanssa. T�ss� tapauksessa on aivan yksik�sitteist� se, ett� ristiriita on k�sill�.
Oikea tulkinta valtion virkamieslain 59 �:n ja perustuslain 21 �:n keskin�isest� soveltamisesta on ty�oikeuden professori Seppo Koskisen mukaan se, ett� vain ylimpien virkanimitysp��t�sten osalta voidaan soveltaa valituskieltoa. Koskinen on 17.4.2011 lausunut: �Ymm�rr�n ihmisoikeustuomioistuimen tuomion siten, ett� yleist� valituskieltoa ei voisi olla, mutta jos on perustellut syyt jossakin tilanteessa valituskiellolle, se on mahdollista. Katson itse siten, ett� perusteltua syyt� ei voi olla sille, ett� valituskielto on totaalinen. KHO vetoaa yleisiin yhteis�syihin eik� lainkaan asianomaisen yksil�n oikeutettuihin vaatimuksiin saada nimitys tutkittavaksi. Minusta ymp�rist�neuvoksen virkaan ei liity mit��n sellaista, ett� siihen voitaisiin liitt�� valituskielto. Joidenkin niin sanottujen korkeiden virkojen yhteydess� valituskielto sen sijaan voi hyvinkin olla perusteltu.�
Ylimpin� virkoina ja siis tapauksessa V. Eskelinen v. Suomi ihmisoikeustuomioistuimen edellytt�m�n� tiettyn� henkil�st�kategoriana voidaan perustellusti pit�� valtion virkamieslain 26 �:ss� ja valtion virkamiesasetuksen 28 �:ss� tarkoitettuja virkamiehi�.
Kantelu ylimmille lainvalvojille ei ole perustuslain 21 �:n tarkoittama muutoksenhakukeino. Yhdenvertaisuuslaki ei my�sk��n mahdollista muutoksenhakua perustuslain 21 �:n tarkoittamalla tavalla, ainoastaan hyvityksen hakeminen on mahdollista yleisess� tuomioistuimessa. Tasa-arvolaki ei t�ss� tapauksessa tule kysymykseen, koska valittaja ja valittu ovat samaa sukupuolta. Ainoiksi mahdollisuuksiksi j��v�t p��t�ksen purkuhakemuksen tekeminen hallintolaink�ytt�lain 63 �:n 1 momentin perusteella ja/tai valituksen tekeminen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle. EU-oikeuden vaatimus tehokkaasta oikeusturvakeinosta ei t�yty ylim��r�isell� muutoksenhaulla tai hyvityskanteella yhdenvertaisuuslain mukaan.
T�rkein syy muutoksen hakemiselle virkamiesasiassa on se, ett� valitun henkil�n ansiot ovat eritt�in merkitt�v�sti A:n ansioita vaatimattomammat. Jos ansiovertailu olisi tehty valtiovarainministeri�n ohjeiden mukaisesti, olisi t�m� k�ynyt ilmi. Ymp�rist�ministeri� ja L�nsi-Suomen ymp�rist�lupavirasto ovat poikenneet n�ist� ohjeista, vaikka ylimpien lainvalvojien mielest� ohjeita on ehdottomasti noudatettava.
Korkein hallinto-oikeus antaa A:lle t�m�n p��t�ksen ohessa j�ljenn�ksen 1.3.2011 p�iv�tyst� korkeimman hallinto-oikeuden esittelij�n muistiosta lukuun ottamatta niit� osia, jotka sis�lt�v�t korkeimman hallinto-oikeuden neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Lis�ksi korkein hallinto-oikeus toteaa, ett� A:lle on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 �:n 2 momentissa tarkoitetun virkamiehen p��t�ksell� jo annettu 12.10.2010 p�iv�tty korkeimman hallinto-oikeuden esittelij�n muistio lukuun ottamatta niit� osia, jotka sis�lt�v�t neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.
Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvien tietojen osalta mainittuja muistioita koskeva tietopyynt� hyl�t��n.
Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyv�t oikeusohjeet
Oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 �:n mukaan oikeudenk�ynti ja oikeudenk�yntiasiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa toisin s��det�.
Lain 7 �:n mukaan oikeudenk�yntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelm�� tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa p��t�st� sek� muuta hallintotuomioistuimelle hallintolaink�ytt�asiassa toimitettua asiakirjaa. Oikeudenk�yntiasiakirja on my�s hallintotuomioistuimen p��t�s ja muu sen hallintolaink�ytt�asiassa laatima asiakirja sek� hallintotuomioistuimen diaari ja vastaava asiakirjarekisteri.
Lain 8 �:n mukaan oikeudenk�yntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mit� asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa s��det��n, jollei oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimessa annetussa laissa toisin s��det�. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitos��nn�sten est�m�tt� antaa oikeudenk�yntiasiakirjasta tiedon siin� laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenk�ynnin taikka asiaan liittyv�n t�rke�n yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.
Lain 9 �:n 1 momentin mukaan oikeudenk�ynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenk�yntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa h�nen asiansa k�sittelyyn, jollei pyk�l�n 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pyk�l�n 2 momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella ei ole pyk�l�n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen taikka niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian k�sittely on kysymyksess� olevassa hallintotuomioistuimessa p��ttynyt eik� 4 kohdan mukaan oikeudenk�yntiasiakirjoihin silt� osin kuin niihin sis�ltyy tietoja 15 �:ss� tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta.
Lain 15 �:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelu toimitetaan asianosaisten ja yleis�n l�sn� olematta. Neuvottelun sis�lt� on pidett�v� salassa. Salassapitoaika on 80 vuotta asian vireilletulosta tuomioistuimessa.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 �:n mukaan salassa pidett�v�st� viranomaisen asiakirjasta tai sen sis�ll�st� saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen t�ss� laissa s��det��n. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidett�v�, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidett�v� osa tule tietoon.
Korkeimman hallinto-oikeuden ty�j�rjestyksen (631/2010) 35 �:n mukaan korkeimman hallinto-oikeuden laink�yt�n valmistelusta, esittelyst� ja p��t�ksentekomenettelyst� pidet��n ajantasaista ohjeistoa. Laink�ytt�ohjeisto, jossa k�sitell��n muun ohella asiakirjojen julkisuutta, on tarkoitettu sis�iseen k�ytt��n, ja sill� on ainoastaan ohjeellinen merkitys.
Lainvalmisteluaineistosta ilmenev��
Lakia oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sek� er�it� siihen liittyvi� lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 12/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 8 �:n kohdalla muun ohella, ett� s��nn�st� sovellettaisiin tiedon antamiseen muille tahoille kuin asianosaiselle. Se voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun kyse on oikeudenk�yntiasiakirjan antamisesta tiedoksi taholle, jonka valitusoikeus perustuu kunnan tai muun yhteis�n j�senyyteen, tai sellaiselle oikeudenk�ynniss� kuultavalle, joka ei ole oikeudenk�ynniss� asianosaisena. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta s��dett�isiin 9 �:ss�.
Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 9 �:n kohdalla muun ohella seuraavaa:
Ehdotettu s��nn�s tulee sovellettavaksi ensisijaisesti kuultaessa asianosaista oikeudenk�ynnin aikana. S��nn�st� sovellettaisiin kuitenkin my�s silloin, kun oikeudenk�ynnin osapuolena ollut asianosainen asian vireill� olon p��ttymisen j�lkeen pyyt�� tietoa tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirjasta.
Pyk�l�n 2 momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi tiedonsaantioikeutta hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen tai niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian k�sittely on kysymyksess� olevassa hallintotuomioistuimessa p��ttynyt. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitus koskisi t�ss� tapauksessa vain ajankohtaa, jota ennen asianosaisellakaan ei olisi oikeutta saada tietoa esittelij�n muistion julkisesta osasta, ratkaisuehdotuksesta tai muusta vastaavasta tuomioistuimessa laaditusta oikeudenk�yntiasiakirjasta.
Saman momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa oikeudenk�yntiasiakirjoista silt� osin kuin niihin sis�ltyy tietoja 15 �:ss� tarkoitetusta tuomioistuimen neuvottelusta. Kyseess� on t�ll�in hallintotuomioistuimen sis�inen p��t�sharkinta, joka kuuluu neuvottelusalaisuuden piiriin. Rajoitus on v�ltt�m�t�n tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden turvaamiseksi. Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu my�s esittelij�n muistioon sis�ltyv� ratkaisuehdotus perusteluineen, mutta muutoin esittelij�n muistio olisi julkinen.
Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 15 �:n kohdalla muun ohella, ett� ehdotetussa s��nn�ksess� tuomioistuimen neuvottelulla tarkoitetaan tuomioistuimen istunnossa k�yty� neuvottelua ja muuta mahdollista p��t�sharkintaan liittyv�� keskustelua ja siihen liittyvi� muistiinpanoja tuomioistuimen sis�ll� ennen istuntoa tai sen j�lkeen.
Esittelij�n muistion ja kannanottojen osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 15 �:n kohdalla erikseen muun ohella seuraavaa:
Esittelij�n laatima ratkaisuehdotus sis�ltyisi neuvottelusalaisuuden piiriin. Ratkaisuehdotus muodostuu yleens� esittelij�n muistiosta ja siihen liittyv�st� p��t�sluonnoksesta.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, ett� p��t�sneuvottelujen salaisuus koskee esittelev�n tuomarin selontekoa, joka sis�lt�� tapauksen oikeudellisen arvion ja mielipiteen siit�, onko valitus perusteltu (esimerkiksi tuomio Lilly France 14.10.2003). Salassapito ei koske sit� osaa selonteosta, joka k�sitt�� yhteenvedon tosiseikoista, oikeudenk�ynnist� ja muutoksenhakuperusteista.
Julkisuuden maksimointiperiaatteen mukaisesti esittelij�n muistio olisi julkinen silt� osin kuin se sis�lt�� muita kuin p��t�sharkintaan liittyvi� seikkoja. N�it� ovat l�hinn� tiedot asian aikaisemmista k�sittelyvaiheista. T�lt� osin esittelymuistiosta voidaan antaa tieto, mutta vasta sen j�lkeen kun asian k�sittely tuomioistuimessa on p��ttynyt.
Esittelij�n muistio olisi salassa pidett�v� silt� osin kuin se sis�lt�� asian oikeudellista arviointia. T�h�n arviointiin kuuluu esittelij�n tekem�n oikeudellisen arvion lis�ksi my�s tiedot asiaan liittyvist� oikeusohjeista, oikeusk�yt�nn�st� ja oikeuskirjallisuudesta.
A on pyyt�nyt saada j�ljenn�ksen korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan p��t�kseen taltionumero 1025 liittyv�st� esittelij�n muistiosta kokonaisuudessaan. Mainitun korkeimman hallinto-oikeuden p��t�ksen valmistelun ja esittelyn yhteydess� on laadittu kaksi esittelij�n muistiota, jotka on p�iv�tty 12.10.2010 ja 1.3.2011.
Esittelij�n muistio on keskeinen osa h�nen ehdotustaan korkeimman hallinto-oikeuden p��t�kseksi tai muuksi ratkaisuksi kulloinkin k�sill� olevassa asiassa ja n�in ollen osa tuomioistuimen p��t�sharkintaa. Oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 �:ss� tarkoitetun neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu paitsi muistioon sis�ltyv� tosiseikkoja ja ratkaistavia oikeudellisia kysymyksi� koskeva arviointi ja t�m�n arvioinnin perustaksi tarpeellisen aineiston ja seikkojen selostus, my�s muistioon kuuluva taltioluonnos kokonaisuudessaan, sek� kertoelmaosaltaan ett� varsinaisen ratkaisuehdotuksen ja sen perustelut k�sitt�v�lt� osaltaan. Taltioluonnoksen kertoelmaosan sis�lt� m��r�ytyy pitk�lti asian oikeudellisen arvioinnin ja ratkaisuosan sis�ll�n perusteella. Nyt kysymyksess� olevien muistioiden sis�lt� muodostaa kokonaisuuden, joka koostuu p��osin neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvasta aineistosta. Taltion lopullisessa muodossaan valittaja saa toimituskirjana.
Oikeudenk�ynnin osapuolena olleen A:n oikeus saada tieto muistion neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista osista m��r�ytyy asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin koskevan oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n perusteella. Koska asianosaisellakaan ei oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ole oikeutta saada tietoa oikeudenk�yntiasiakirjoista silt� osin kuin niihin sis�ltyy tietoja mainitun lain 15 �:ss� tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta, A:n tietopyynt� on hyl�tt�v� silt� osin kuin 12.10.2010 ja 1.3.2011 p�iv�tyt muistiot sis�lt�v�t t�llaisia tietoja.
Virkamiehen p��t�ksell� 18.4.2011 A:lle on toimitettu j�ljenn�s 12.10.2010 p�iv�tyst� muistiosta lukuun ottamatta neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, mutta j�ljenn�st� 1.3.2011 p�iv�tyst� muistiosta ei ole toimitettu milt��n osin. Kun asian, jonka valmistelua varten 1.3.2011 p�iv�tty muistio on laadittu, k�sittely on korkeimmassa hallinto-oikeudessa p��ttynyt, muistio on oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n 2 momentin 3 kohta huomioon ottaen annettava A:lle niilt� osin kuin se ei sis�ll� neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Eija Siitari-Vanne ja Heikki Harjula. Asian esittelij� Mikko Rautamaa.
Eri mielt� olleen hallintoneuvos Hannu Rannan ��nestyslausunto:
"Oikeutan A:n saamaan tiedon esittelij�n muistioon 12.10.2010 sen osana sis�ltyv�st� taltioluonnoksesta ennen jaksoa "korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu" olevat osuudet.
Muilta osin, eli muistiosta 12.10.2010 antamatta j�tettyjen muiden jaksojen, muistioon sis�ltyv�n taltioluonnoksen jakson "korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu" sek� muistion 1.3.2011 osalta yhdyn enemmist�n ratkaisuun ja hylk��n A:n tietopyynn�n.
1. Sovellettavat ja asiassa muuten esiin tulevat s��nn�kset
Oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (hallintoprosessin julkisuuslaki) 8 �:n mukaan oikeudenk�yntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mit� asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa s��det��n, jollei ensin mainitussa laissa toisin s��det�. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitos��nn�sten est�m�tt� antaa oikeudenk�yntiasiakirjasta tiedon siin� laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenk�ynnin taikka asiaan liittyv�n t�rke�n yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.
Hallintoprosessin julkisuuslain 9 �:n 1 momentin mukaan oikeudenk�ynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenk�yntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa h�nen asiansa k�sittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pyk�l�n 2 momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta oikeudenk�yntiasiakirjoihin silt� osin kuin niihin sis�ltyy tietoja lain 15 �:ss� tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta.
Hallintoprosessin julkisuuslain 15 �:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelu toimitetaan asianosaisten ja yleis�n l�sn� olematta. Neuvottelun sis�lt� on pidett�v� salassa. Salassapitoaika on 80 vuotta asian vireilletulosta tuomioistuimessa.
Hallintoprosessin julkisuuslain 3 �:n mukaan, silt� osin kuin mainitussa laissa ei toisin s��det�, hallintotuomioistuimissa sovelletaan, mit� asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa s��det��n. Viimeksi mainitun lain 10 �:n mukaan salassa pidett�v�st� viranomaisen asiakirjasta tai sen sis�ll�st� saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen t�ss� laissa s��det��n. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidett�v�, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidett�v� osa tule tietoon.
2. Korkeimman hallinto-oikeuden esittelij�n muistiota ja taltioluonnosta koskevat s��nn�kset ja ohjeet
Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 5, 6 ja 9 �:n mukaan laink�ytt�asiat ratkaistaan korkeimman hallinto-oikeuden istunnossa esittelyst�.
Korkeimman hallinto-oikeuden ty�j�rjestyksen 9 �:n mukaan p��t�s laink�ytt�asiassa tehd��n jaoston istunnossa esittelyn ja k�ydyn neuvottelun j�lkeen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ty�j�rjestyksen 35 �:n nojalla yll�pidett�v�n laink�ytt�ohjeiston vuonna 2009 p�iv�tyn kohdan 3.3. mukaan esittelij� laatii esittely� varten muistion ja siihen liittyv�n taltioluonnoksen. Kohtien 3.4. ja 4.6.3. mukaan esittelij� jakaa muistion j�senille siten, ett� se on j�senten k�yt�ss� viimeist��n viikkoa ennen istuntoa. Esittelij� toimittaa samassa yhteydess� asiakirjat tarkastavalle j�senelle. Asiakirjoihin liitet��n taltioluonnos kaprokkikansissa. Kohdan 3.6. mukaan asia k�sitell��n istunnossa esittelij�n ehdotuksen pohjalta. Kohtien 3.7. ja 4.6.5. mukaan esittelij� viimeistelee taltioluonnoksen (p��t�skonsepti) istunnon j�lkeen ja tekee siihen tarvittavat korjaukset. Esittelij� toimittaa esittelyn j�lkeen taltioluonnoksen ja asiakirjat tarkastajalle, tarkastava j�sen tarkastaa taltioluonnoksen ja toimittaa sen puheenjohtajalle hyv�ksytt�v�ksi.
Muistion rakennetta koskevan laink�ytt�ohjeiston kohdassa 5.3. on annettu ohjeita siit�, mit� osia muistion tulee sis�lt��. Mainitun kohdan otsikoissa on otettu kantaa muistion eri osien asianosaisjulkisuuteen. Otsikot kuuluvat a) asian tunnistetiedot (julkinen osa), b) lyhyt yhteenveto asiassa esille tulevista ongelmista eli mist� asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa oikeudellisesti todella kysymys (ei-julkinen osa), c) taltioluonnos p��t�sehdotuksineen (julkinen ratkaisuosaan saakka), d) mahdolliset esittelij�n lis�ykset asianosaisten lausumiin (ei-julkinen osa), e) esittelij�n arvio oikeudellisesti relevanteista tosiseikoista (ei-julkinen osa), f) lainkohdat ja esity�t (ei-julkinen osa), g) oikeusk�yt�nt� ja mahdolliset kirjallisuusviitteet (ei-julkinen osa) ja h) oikeudellinen arviointi (ei-julkinen osa).
3. Esittelymuistion julkisuutta koskevan aiempi lains��d�nt� ja oikeusk�yt�nt�
Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin lis�ttiin 1.1.1983 lukien uudet asianosaisjulkisuutta koskevat s��nn�kset. Lakiin tuolloin lis�tyn 19 �:n mukaan asianosaisella oli oikeus saada tieto asiakirjasta, joka voi tai oli voinut vaikuttaa asian k�sittelyyn. Silt� osin, kuin asiakirja sis�lsi tietoja oikeudenk�ymiskaaren 1 luvun 7 �:ss� tarkoitetusta asianosaisten ja yleis�n l�sn� olematta k�ydyst� neuvottelusta, asianosaisella oli oikeus saada tieto vain viranomaisen luvalla.
Kysymykseen siit�, miss� m��rin esittelij�n muistio on sis�lt�nyt mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja neuvottelusalaisuuksia on otettu kantaa vuosikirjassa julkaistussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa 1985 A I 2. Ratkaisussa otettiin l�ht�kohdaksi tuolloisissa pysyv�ism��r�yksiss� annetut esittelij�n muistion sis�lt�� koskevat ohjeet. Ratkaisussa todettiin, ett� pysyv�ism��r�ysten mukaan muistiossa tuli pyrki� seuraavaan jaoitteluun: 1 tunnustiedot, 2 kysymyskohta, 3 asiaselostus, 4 esittelij�n osa, 5 ratkaisuehdotus, 6 muut merkinn�t ja 7 liitteet. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa katsottiin, ett� muistio esittelij�n osan ja ratkaisuehdotuksen osalta sis�lsi tietoja oikeudenk�ymiskaaren 1 luvun 7 �:ss� tarkoitetusta neuvottelusta. Asianosaisella oli siten oikeus saada tieto n�ist� esittelymuistion osista vain viranomaisen luvalla. Koska perusteita luvan my�nt�miselle ei ollut osoitettu, lupahakemus hyl�ttiin. Muiden muistion jaksojen osalta tieto muistiosta voitiin sen sijaan antaa. Niin ik��n vuosikirjassa julkaistussa ratkaisussa 1986 A II 5 on samoin katsottu, ett� tieto muistion esittelij�n osasta ja ratkaisuehdotuksesta voitiin saada vain viranomaisen luvalla.
Sittemmin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettu laki korvattiin 1.12.1999 lukien viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetulla lailla. Mainitun lain 11 �:n 3 momenttiin sis�llytettiin aiempaa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 19 �:n 3 momenttia vastaava lause, jonka mukaan silt� osin, kuin asiakirja sis�lsi tietoja oikeudenk�ymiskaaren 1 luvun 7 �:ss� tarkoitetusta neuvottelusta, tieto asianosaisellekin voitiin antaa vain viranomaisen luvalla.
Hallituksen esityksest� 30/1998 vp. viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetuksi laiksi ilmenee, ettei edell� mainittua oikeusk�yt�nt�� ole ollut tarkoitus mainitulla lailla muuttaa. Hallituksen esityksest� s. 69 ilmenee t�lt� osin seuraavaa: �Oikeusk�yt�nn�ss� on katsottu, ett� my�s esittelij�n laink�ytt�asian k�sittely� varten laatima esittelymuistio voi sis�lt�� neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Korkein oikeus on katsonut, ett� korkeimman oikeuden esittelymuistion se osa, jossa esittelij� ilmoittaa kantansa jutun n�ytt��n sek� esitt�� oikeudellisen arviointinsa ja ratkaisuehdotuksensa, sis�lt�� tietoja oikeudenk�ymiskaaren 1 luvun 7 �:ss� tarkoitetusta neuvottelusta (KKO 1987:83). My�s korkeimman hallinto-oikeuden ennakkop��t�sten mukaan korkeimman hallinto-oikeuden esittelymuistion esittelij�n osa ja ratkaisuehdotus sis�lt�v�t neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja (KHO 1985 I 2 ja KHO 1986 II 5). Oikeusk�yt�nn�ss� omaksuttua linjaa ei ole tarpeellista ehdottaa muutettavaksi.�
4. Hallintoprosessin julkisuuslain esity�t
Esittelij�n muistion ja kannanottojen osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan erikseen muun ohella seuraavaa:
Viel� hallituksen esityksen 15 �:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, ett� esittelij�n muistio olisi salassa pidett�v� silt� osin kuin se sis�lt�� asian oikeudellista arviointia. T�h�n arviointiin kuuluu esittelij�n tekem�n oikeudellisen arvion lis�ksi my�s tiedot asiaan liittyvist� oikeusohjeista, oikeusk�yt�nn�st� ja oikeuskirjallisuudesta.
5. Tietopyynn�n kohde
6. Oikeudellinen arviointi
Neuvottelusalaisuuden alaan kuuluvat muistion osat
Hallintoprosessin julkisuuslain esit�ist� k�y ilmi, ett� neuvottelusalaisuuden piiriin on tarkoitettu kuulumaan ne osat esittelymuistiota, joissa selvitet��n tuomioistuimen oikeudellisen arvioinnin ja p��t�sharkinnan perusteita, kuten sovellettavia s��nn�ksi� ja niiden tulkintaa, asiaan liittyv�� oikeusk�yt�nt�� ja tutkimuksessa esitettyj� n�k�kohtia. Sen sijaan neuvottelusalaisuuden ei ole tarkoitettu koskevan esittelymuistioon sis�ltyvi� tietoja asian k�sittelyn aikaisemmista vaiheista, selostuksesta asianosaisten asiassa esitt�m�st� eik� selostuksesta saadusta selvityksest�.
Edell� selostetussa aiemmassa oikeusk�yt�nn�ss� on katsottu, ett� muistioon sis�ltyv� selostus asian k�sittelyn vaiheista ei kuulu neuvottelusalaisuuksia sis�lt�v��n muistion osaan. Neuvottelusalaisuuden on katsottu kattavan vain esittelij�n oman arvion asiasta ja ratkaisuehdotuksen.
Hallintoprosessin julkisuuslain esit�ist� ei ilmene, ett� aiemmassa oikeusk�yt�nn�ss� omaksutuista periaatteista olisi t�lt� osin tarkoitettu poiketa tai ett� julkisuutta olisi ollut tarkoitus supistaa. P�invastoin esit�iss� korostetaan julkisuuden maksimoinnin periaatetta.
Korkeimman hallinto-oikeuden esittelij�n muistioita koskevia ohjeita on muutettu vuonna 2009 niin, ettei muistio en�� sis�ll� aiempaan tapaan selostusta asian k�sittelyn aiemmista vaiheista. Muistion t�m�n jakson on korvannut osaksi muistiota otettavaan taltioluonnokseen sis�ltyv� vastaava selostus asian aiemmista vaiheista ja asiassa puolin ja toisin lausutusta. Laink�ytt�ohjeistoa laadittaessa asianosaisjulkisuutta ei ole tarkoitettu supistaa, mik� ilmenee siit�, ett� taltioluonnos ratkaisuosaan saakka on laink�ytt�ohjeistossa luokiteltu asianosaisjulkiseksi.
Selostuksen asiassa puolin ja toisin lausutusta ja asian vaiheista sis�lt�v� taltioluonnoksen jakso ei t�h�n n�hden sis�ll� sellaisia tietoja, joiden voitaisiin katsoa sis�ltyv�n neuvottelusalaisuuden piiriin.
Se, ett� samansis�lt�inen taltioluonnos on toimitettava tarkastavalle j�senelle ennen esittely� kaprokkikansissa ja ett� t�m� kansissa oleva luonnos muodostaa pohjan asiassa teht�v�lle p��t�kselle ei muuta asiaa t�lt� kannalta toiseksi. Asiassa esitetty pyynt� ei koske kaprokkikansissa olevaa taltioluonnosta, vaan muistioon liitetty� kopiota luonnoksesta. Pyynt� ei my�sk��n koske istunnon j�lkeen tarkastavalle j�senelle toimitettua neuvottelun pohjalta korjattua taltioluonnosta.
T�m�n vuoksi ratkaisen asian muistioon sen osana liitetyn taltioluonnoksen asian k�sittelyvaiheen sis�lt�v�n jakson osalta edelt� ratkaisuosasta ilmenev�ll� tavalla.
Muilta osin tietopyynt�, sik�li kuin sit� ei ole asianomaisen virkamiehen toimenpiteell� jo hyv�ksytty, kohdistuu neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluviin muistion osiin. Koska asianosaisellakaan ei oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ole oikeutta saada tietoa oikeudenk�yntiasiakirjoista silt� osin kuin niihin sis�ltyy tietoja mainitun lain 15 �:ss� tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta, A:n tietopyynt� on hyl�tt�v� silt� osin kuin 12.10.2010 ja 1.3.2011 p�iv�tyt muistiot sis�lt�v�t t�llaisia tietoja.
Virkamiehen p��t�ksell� 18.4.2011 A:lle on toimitettu j�ljenn�s 12.10.2010 p�iv�tyst� muistiosta lukuun ottamatta neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, mutta j�ljenn�st� 1.3.2011 p�iv�tyst� muistiosta ei ole toimitettu milt��n osin. Kun asian, jonka valmistelua varten 1.3.2011 p�iv�tty muistio on laadittu, k�sittely on korkeimmassa hallinto-oikeudessa p��ttynyt, muistio on oikeudenk�ynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 �:n 2 momentin 3 kohta huomioon ottaen annettava A:lle niilt� osin, jotka eiv�t sis�ll� neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.
Tietojen antaminen neuvottelusalaisuuden alaan kuuluvista muistion osista viranomaisen luvalla
Hallintoprosessin julkisuuslain 8 �:ss� s��det��n tuomioistuimen toimivallasta antaa tietoja salassa pidett�vist� oikeudenk�yntiasiakirjoista muiden kuin oikeudenk�ynnin varsinaisten asianosaisten aseman turvaamiseksi. Lain 9 �:ss� taas s��det��n varsinaisten asianosaisten tietojensaantioikeudesta. Asianosaisen tietojensaantioikeuden nojalla asianosainen saa ehdottoman tietojensaantioikeuden oikeudenk�yntiasiakirjoihin lainkohdassa tarkemmin selostetuin poikkeuksin. Asianosaisen tietojensaantioikeus on siten vahvempi kuin lain 8 �:ss� muillekin osapuolille s��detty luvanvarainen oikeus.
Hallintoprosessin julkisuuslain esit�ist� ei yksiselitteisesti ilmene, onko oikeustilaa tarkoitettu muuttaa aiempaan verrattuna niin, ettei asianosainen voi en�� saada tietoja neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista asiakirjoista edes viranomaisen luvalla.
Lain esit�iden mukaan asianosaisen tietojensaantioikeuden on tarkoitettu m��r�ytyv�n yksinomaan lain 9 �:n perusteella (HE 12/2006 vp s. 26). Lain 9 �:ss� asianosaiselle ei ole s��detty oikeutta saada tietoa neuvottelusalaisuuden suojaamista asiakirjoista edes viranomaisen luvalla. T�h�n n�hden lain 8 �:�� on tulkittava niin, ettei t�llaista oikeutta ole s��detty oikeudenk�ynnin muillekaan osapuolille. N�in ollen asianosaisellakaan ei ole oikeutta saada neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja my�sk��n lain 8 �:n nojalla viranomaisen luvalla.
Kun neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia asiakirjoja ei voida siten antaa A:lle edes korkeimman hallinto-oikeuden luvalla, on pyynt� t�llaisen luvan saamiseksi hyl�tt�v�."