Source: https://gummidek.estranky.cz/clanky/odpovednost-statu-za-osoby-cinne-na-hlubokomorskem-dne.html
Timestamp: 2020-01-23 16:14:00+00:00
Document Index: 8005406

Matched Legal Cases: ['čl. 2', 'čl. 26', 'čl. 24', 'čl. 141', 'čl. 137', 'čl. 137', 'čl. 140', 'čl. 153', 'čl. 76', 'čl. 77', 'čl. 2', 'čl. 133', 'čl. 2', 'čl. 311', 'čl. 156', 'čl. 176', 'čl. 157', 'čl. 166', 'čl. 145', 'čl. 145', 'čl. 153', 'čl. 215', 'čl. 18', 'čl. 8', 'čl. 148', 'čl. 152', 'čl. 191', 'čl. 131', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 191', 'čl. 187', 'čl. 191', 'čl. 65', 'čl. 191', 'čl. 65', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 153', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 5', 'čl. 11', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 137', 'čl. 48', 'čl. 139', 'čl. 2', '§ 9', 'čl. 139', 'čl. 22', 'soud ', 'čl. 31', 'čl. 34', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 22', 'čl. 139', 'čl. 22', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 235', 'čl. 139', 'čl. 304', 'čl. 153', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 153', 'čl. 137', 'čl. 4', 'čl. 1', 'čl. 145', 'čl. 145', 'čl. 192', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 320', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 36', 'čl. 8', 'čl. 194', 'čl. 3', '§ 7', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 31', 'čl. 162', 'čl. 139', 'čl. 235', 'Čl. 235', 'čl. 235', 'čl. 22', 'čl. 206', 'čl. 153', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 206', 'čl. 206', 'čl. 142', 'čl. 142', 'čl. 206', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 139', 'čl. 139', 'čl. 4', 'Čl. 4', 'čl. 139', 'Čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 153', 'čl. 139', 'čl. 153', 'čl. 4', 'čl. 4', 'Čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 157', 'čl. 187', 'čl. 21', 'čl. 17', 'čl. 21', 'čl. 17', 'čl. 21', 'čl. 21', 'čl. 4', 'čl. 39', 'čl. 21', 'Čl. 148', 'čl. 9']

Nebrozanský web - Odpovědnost státu za osoby činné na hlubokomořském dně
Úvod › Odpovědnost státu za osoby činné na hlubokomořském dně
Odpovědnost státu za osoby činné na hlubokomořském dně
Dne 1. února 2011 vydal Mezinárodní tribunál pro mořské právo (senát pro spory týkající se mořského dna) rozsáhlý posudek, jímž vyložil povinnosti států plynoucí z Úmluvy o mořském právu (UNCLOS), pokud jde o jejich příslušníky zapojené do vyhledávání, průzkumu a těžby nerostných zdrojů z hlubokomořského dna. Vyjádřil se přitom nejen k unikátnímu režimu mořského dna za pravomocemi států, považovaného za "společné dědictví lidstva" (common heritage of mankind), ale k právní odpovědnosti obecně, k zásadě náležité péče (due diligence) anebo k principům práva životního prostředí, jako je přístup předběžné opatrnosti či prevence, včetně povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí (EIA). Ve svých úvahách navázal mnohde na závěry Mezinárodního soudního dvora ve věci Papírny na řece Uruguay a dále je rozpracoval. Tento posudek tak představuje významný příspěvek k rozvoji mořského práva, jakož i mezinárodního práva životního prostředí obecně.
Historické pozadí kauzy
Druhá polovina 20. století se třemi konferencemi OSN o mořském právu je dokladem nevídaného rozvoje tohoto právního oboru, který po dlouhých letech vyvrcholil přijetím a vstupem v platnost Úmluvy o mořském právu (UNCLOS) jako skutečné ústavy pro oceány.
Už na první konferenci, konané v Ženevě v roce 1958, jež se usnesla na čtyřech mezinárodních smlouvách (Úmluvě o pobřežních vodách a přilehlém pásmu, Úmluvě o pevninské mělčině, Úmluvě o volném moři, Úmluvě o rybolovu a ochraně biologických zdrojů volného moře), bylo uznáváno, že ohledně průzkumu a využívání pevniské mělčiny (tj. mořského dna a podzemí podmořských oblastí přilehlých k pobřeží) má svrchovaná práva pobřežní stát. Tj. neprovádí-li on průzkum pevninské mělčiny, nebo nevyužívá-li jejího přírodního bohatství (neživé zdroje, jakož i přisedlé organismy), nemůže nikdo podniknout takovou činnost bez výslovného souhlasu pobřežního státu (čl. 2 odst. 1 a 2 Úmluvy o pevninské mělčině, č. 144/1964 Sb.). Pokud však šlo o mořské dno za hranicemi pevninské mělčiny, které je mezinárodním prostorem, právní úprava se i vzhledem k tehdejším znalostem a technickým schopnostem omezovala jen na regulaci práva každého státu klást na dno podmořské kabely a dálková potrubí (čl. 26 Úmluvy o volném moři, č. 92/1964 Sb.). Přesto rovněž zmiňovala povinnost státu "vydat předpisy směřující k zabránění znečišťování moří pohonnými látkami vypouštěnými z (...) dálkových potrubí nebo pocházejícími z těžby a průzkumu mořského dna a jeho podzemí" (čl. 24 Úmluvy o volném moři). Čtyři ženevské úmluvy měly nicméně jen omezený počet smluvních stran, neboť s nimi nesouhlasila a odmítla k nim přistoupit řada pobřežních států (ne tak Československo). Za účelem vyřešení sporů byla pouhé dva roky poté svolána do Ženevy druhá konference, jež však pro příliš silné rozpory mezi zúčastněnými státy skončila bez jakéhokoli výsledku.
Od poloviny 60. let 20. století sílilo volání - mj. i nevládních organizací zabývajících se mořskou problematikou - po podřízeni mořského dna mezinárodni kontrole. V červenci 1966 pak americký prezident L. B. Johnson vyjádřil požadavek, aby mořské dno i napříště zůstalo společným dědictvím veškerého lidstva (ČEPELKA, ŠTURMA 2008, str. 278). Novou etapu v programech oceánografických výzkumů zaměřených na zkoumání oceánského dna přitom o rok dříve zahájil John L. Mero publikováním své knihy "Nerostné zdroje moře" (The Mineral Resources of the Sea), v níž označil hlubokomořské konkrece za potenciální zdroj mnoha deficitních kovů. Na výzkumu a následné těžbě konkrecí měly zájem především západní státy a také tehdejší SSSR. Polymetalické či manganové konkrece jsou kulovité útvary, typicky o průměru několika centimetrů, obsahující významné koncentrace cenných kovů, jako jsou mangan, nikl, měď a kobalt. Hojně se vyskytují na některých místech oceánského dna, v hloubkách přesahujících 2 000 metrů, nejrozsáhlejší naleziště jsou v Tichém oceánu (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 61).
Významným mezníkem ohledně hlubokomořského dna byla rezoluce Valného shromáždění OSN ze dne 7. prosince 1970, kterou byla přijata Smlouva o zákazu umisťování jaderných zbraní a jiných zbraní hromadného ničení na dně moří a oceánů a v jeho podzemí, jež vstoupila v platnost dne 18. května 1972 (č. 62/1974 Sb.). Strany této smlouvy přitom výslovně uznaly "společný zájem lidstva na pokroku v průzkumu a využívání dna moří a oceánů pro mírové účely" (bod 1 preambule), přičemž její působnost se vztahuje na mořské dno za dvanáctimílovou hranicí od pobřeží podle ženevské Úmluvy o pobřežních vodách a přilehlém pásmu (č. 101/1965 Sb.). Využívání hlubokomořského dna výlučně pro mírové účely zdůrazňuje i čl. 141 Úmluvy o mořském právu (UNCLOS).
O deset dnů pozdější, ze 17. prosince 1970, je pak jiná významná rezoluce Valného shromáždění OSN č. 2749 (XXV), která slavnostně prohlásila oblast mořského dna a jeho podzemí za hranicemi národní pravomoci, jakož i její zdroje, za společné dědictví lidstva, jehož průzkum a těžba se děje, nezávisle na zeměpisné poloze států, ve prospěch lidstva jako celku. Tento dokument soft law je jedním ze zdrojů Úmluvy o mořském právu (UNCLOS), jež v šestém bodě preambule vyjdařuje přání smluvních stran rozvinout zásady řečené rezoluce ve svém textu.
Úmluva o mořském právu (UNCLOS), která zavedla současný právní režim oceánů a nahradila ten předchozí, byla důstojným vyvrcholením třetí konference OSN o mořském právu, trvající neuvěřitelných devět let (1973 - 1982). Každý rok probíhalo jedno až dvě zasedání v délce přibližně jednoho měsíce.
K významu této konference se ve svých rozsudcích ve věci Právo rybolovu vyjádřil i Mezinárodní soudní dvůr, který si byl vědom "současného úsilí, k němuž dochází pod záštitou OSN, o dosažení další kodifikace a progresivního rozvoje této právní oblasti na třetí konferenci o mořském právu (...). Samotná skutečnost svolání třetí konference o mořském právu dokládá evidentní touhu ze strany všech států přistoupit ke kodifikaci tohoto práva na univerzálním základě, včetně otázek rybolovu a zachování živých mořských zdrojů. Taková obecná tužba je pochopitelná, neboť pravidla mezinárodního mořského práva byla produktem vzájemního přizpůsobování, porozumění a spolupráce. Tak tomu bylo v minulosti a tak je tomu nutně i dnes. Za těchto okolností Dvůr jakožto soudní dvůr nemůže vynést rozsudek sub specie legis ferendae, či předvídat právo, které stanoví normotvůrce" (rozsudky MSD ze dne 25. července 1974 ve věci Právo rybolovu, Spojené království proti Islandu, bod 53, SRN proti Islandu, bod 45).
Úmluva o mořském právu (Montego Bay 1982)
Úmluva OSN o mořském právu (UNCLOS) byla přijata dne 10. prosince 1982 v Montego Bay na Jamajce. Ačkoliv do značné míry kodifikovala obyčejové právo, jedná se o jednu z nejvýznamnějších mezinárodních úmluv vůbec (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 42). Důležitost této smlouvy podtrhuje i brazilský soudce Mezinárodního soudního dvora Cançado Trindade: "Přijetí Úmluvy OSN o mořském právu z roku 1982 (UNCLOS) - největší úspěch mezinárodního práva ve 20. století - přispělo k veřejné správě oceánů a k rostoucímu uvědomění, že jejich živé zdroje nejsou nevyčerpatelnými. Unilateralizmus postupně ustoupil kolektivní regulaci směrem k ochraně" [rozsudek MSD ze dne 31. března 2014 ve věci Velrybářství v Antarktidě (Austrálie proti Japonsku; za účasti Nového Zélandu), samostatné stanovisko soudce Cançada Trindadeho, bod 35].
Ve svých 320 článcích a devíti přílohách naplňuje Úmluva o mořském právu (UNCLOS) přání svých tvůrců "uspořádat (...) veškeré otázky týkající se mořského práva" (bod 1 preambule). V tomto smyslu je skutečnou "ústavou pro oceány", jak ji nazval prezident třetí konfernce OSN o mořském právu Tommy T. B. Koh, a základním pramenem mezinárodního mořského práva.
Podle článku 136 UNCLOS jsou nyní mořské dno a jeho podzemí za hranicemi pravomocí států, tj. za hranicemi pevninské mělčiny, jakož i jejich (nerostné) zdroje, považovány za "společné dědictví lidstva". Pro poněkud obsáhlý termín "dno moří a oceánů a jejich podzemí za hranicemi pravomocí států" přitom UNCLOS používá legislativní zkratku "Oblast" (angl. Area, fr. Zone). Společné dědictví lidstva je v tomto případě skutečně zvláštním institutem s významnými právními důsledky, nejedná se přitom o pouhou proklamaci. Jde o res communis v pravém slova smyslu (nejde o "res nullius", tedy věc ničí, kterou by mohl kdokoli nabýt okupací). Žádný stát nemůže uplatňovat nebo vykonávat svrchovanost nad jakoukoli částí mořského dna a jeho podzemí za hranicemi pevninské mělčiny anebo nad jejich nerostnými zdroji a rovněž tak si žádný stát nebo osoba nemůže přivlastnit žádnou její část (čl. 137 odst. 1 UNCLOS). Všechna práva na tyto zdroje náleží lidstvu jako celku, jehož jménem jedná Mezinárodní úřad pro mořské dno (čl. 137 odst. 2 UNCLOS). Činnost prováděná za účelem průzkumu a těžby se tak děje "ku prospěchu lidstva jako celku nezávisle na zeměpisné poloze států, ať pobřežních nebo vnitrozemských, a se zvláštním ohledem na zájmy a potřeby rozvojových států a národů, které nedosáhly plné nezávislosti nebo jiného autonomního statusu" (čl. 140 odst. 1 UNCLOS). Průzkum nebo těžbu nerostných zdrojů na mořském dně a v jeho podzemí za hranicemi pravomocí států mohou podle čl. 153 odst. 2 UNCLOS provádět a) podnik, který je orgánem ISBA, b) ve spojení s ISBA osoby zaštítěné smluvním státem či smluvní stát samotný. Činnost těchto osob se provádí na základě smlouvy s ISBA.
Tato úprava byla prosazena rozvojovými státy, které už nějaký čas uplatňovaly rigidní právní úpravu využívání mořského dna, jež by výlučně prováděl mezinárodni orgán nadaný pravomoci přijímat většinová rozhodnutí. Naopak země průmyslově vyspělé byly nakloněny spíše liberálnějšímu režimu, který počítal s využitím jimi kontrolovaných soukromých společnosti jako jediných, majících pro racionální těžbu z podmořských podloží nezbytné technické a finanční prostředky. Nakonec však přijetí nové úpravy nesabotovaly, neboť si byly vědomy své finanční a technologické neopomenutelnosti (ČEPELKA, ŠTURMA 2008, str. 278).
Kam až sahá pevninská mělčina (kontinentální šelf) v právním smyslu, za jejíž průzkum a využívání jejích přírodních zdrojů odpovídá pobřežní stát, a kde už začíná "společné dědictví lidstva", stanoví čl. 76 UNCLOS. Za pevninskou mělčinu je považováno dno pod výlučnou ekonomickou zónou (tedy v šíři 200 námořních mil od pobřeží), ale i skutečné "mořské dno a podzemí podmořských oblastí (...) po celém přirozeném prodloužení jeho pevninského území k vnější hranici kontinentálního okraje" (s maximální šířkou 350 námořních mil od pobřeží).
Zatímco hlubokomořské dno se obecně vyznačuje překvapivě velkou druhovou rozmanitostí, přitahují v současné době pozornost vědců zejména tři typy hlubokomořských ekosystémů: podmořské hory (sea-mounts), hluboké korálové útesy a hydrotermální vývěry (hydrothermal vents). Mezi další hlubokomořské oblasti zajímavé z vědeckého a komerčního hlediska patří hlubokomořské příkopy (deep-sea trenches), pole polymetalických konkrecí (polymetallic nodules), studené průsaky (cold seeps), plyné hydráty (gaz hydrates) či podmořské kaňony (submarine canyons) (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 30).
Zajímavé je, že zatímco v případě pevninské mělčiny se práva pobřežního státu vztahují i na "živé organismy, které náležejí mezi přisedlé druhy" (čl. 77 odst. 4 UNCLOS, čl. 2 odst. 4 Úmluvy o pevninské mělčině), v případě hlubokomořského dna zahrnuje společné dědictví lidstva pouze "pevné, kapalné nebo plynné nerostné zdroje (...) včetně polymetalických konkrecí" (čl. 133 písm. a) UNCLOS). Podle Karoliny Žákovské byla myšlenka zahrnutí mořského dna za hranicemi pravomocí států pro režim společného dědictví lidstva představena mezinárodnímu společenství v době, kdy "byl tento prostor považován za poušť bez života zajímavou pouze výskytem cenných nerostných surovin. (...) Koncem šedesátých let 20. století se všeobecně předpokládalo, že z biologického hlediska je hlubokomořské dno velmi chudé. Ačkoliv první hydrotermální vývěry byly objeveny v roce 1977, skutečné biologické bohatství tohoto nejrozsáhlejšího životního prostoru na planetě a jeho potenciální význam pro člověka začaly být doceňovány teprve díky soustavnějšímu výzkumu v devadesátých letech" (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 60 - 61).
Vzniká tak paradoxní situace, kdy jediné zdroje mezinárodního prostoru hlubokomořského dna, jejichž využití je v současné době reálné, nepodléhají režimu společného dědictví lidstva. Pro biologické zdroje platí toliko režim zdrojů volného moře, tedy svoboda využívání omezená pouze velmi obecnými požadavky mezinárodního mořského práva (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 61). Stav, kdy biologické a nebiologické zdroje mezinárodních prostorů spadají pod tak diametrálně odlišné režimy, jakými jsou neomezený přístup na jedné a společné dědictví lidstva na druhé straně, je dlouhodobě neudržitelný. Otázkou zůstává, zda usilovat o rozšíření režimu společného dědictví lidstva, platného pro nerostné zdroje hlubokomořského dna, i na zdroje biologické. Přes řadu argumentů pro takový postup (sjednocení režimu přírodních zdrojů, existence institucionálního zázemí, mezinárodní spravedlnost) se politická realita nezdá být této možnosti nakloněna a snaha o její prosazení za každou cenu by mohla přijetí tolik potřebné úpravy oddálit, či dokonce znemožnit (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 215).
Dohoda o provádění části XI Úmluvy OSN o mořském právu (New York 1994)
Je třeba připomenout, že už původní úprava společného dědictví lidstva podle části XI UNCLOS byla pro řadu rozvinutých zemí nepřijatelná a stála Úmluvě v cestě. Ve snaze "usnadnit celosvětovou účast na Úmluvě" byl proto tento režim v roce 1994 modifikován Dohodou o provádění části XI Úmluvy OSN o mořském právu, která vyšla vstříc námitkám rozvinutých zemí a přihlédla "k politickým a ekonomickým změnám, včetně tržně-orientovaných přístupů, které ovlivňují provádění části XI" (bod 5 preambule Dohody). Dohoda byla přijata rezolucí Valného shromáždění OSN dne 28. července 1994, nicméně už v době, kdy bylo jasné, že Úmluva o mořském právu nabude 16. listopadu 1994, rok ode dne uložení šedesáté listiny o ratifikaci, účinnosti. Pro Českou republiku se UNCLOS stala účinnou dne 21. července 1996 (č. 240/1996 Sb.), Dohoda o týden později (č. 241/1996 Sb.).
Dohoda z roku 1994 režim společného dědictví lidstva v několika případech novelizovala, a to tím, že se její ustanovení a ustanovení části XI UNCLOS "vykládají a používají společně jako jeden dokument. V případě nesouladu mezi touto dohodou a částí XI jsou určující ustanovení této dohody" (čl. 2 odst. 1 Dohody). Dohoda především modifikuje Úmluvu o mořském právu, pokud jde o podíl rozvojových států na ziscích z těžby - byla zrušena povinnost vyspělých států odvádět ISBA finanční prospěch z těžby a převod technologií je nyní možný jen za komerčních podmínek, nikoli za zvýhodněných podmínek, jak předvídá Úmluva o mořském právu
Na druhou stranu nová dohoda nemohla "činit žádné změny základní zásady týkající se společného dědictví lidstva", jak zakazuje čl. 311 UNCLOS, a tak znovu potvrdila, že "oblast dna moří a oceánů a jejich podzemí za hranicemi pravomocí států (...), jakož i zdroje z této oblasti, jsou společným dědictvím lidstva" (bod 2 preambule Dohody). Signatáři dohody si navíc byli vědomi "důležitosti Úmluvy pro ochranu a zachování mořského prostředí a rostoucí zájem o globální životního prostředí" (bod 3 preambule Dohody).
Mezinárodní orgán pro mořské dno (ISBA)
Článek 156 UNCLOS zřídil ke správě společného dědictví lidstva Mezinárodní úřad pro mořské dno (International Seabed Authority, ISBA), mezinárodní organizaci, jejímiž členy jsou ipso facto všechny smluvní strany Úmluvy o mořském právu. Sídlo organizace je "na Jamajce" (čl. 156 odst. 4 UNCLOS), konkrétně v hlavním městě tohoto karibského státu - v Kingstonu. Prostřednictvím Mezinárodního úřadu (přesněji: orgánu, administrativy) pro mořské dno, který má mezinárodní subjektivitu (čl. 176 UNCLOS), smluvní státy "organizují a kontrolují činnost" na hlubokomořském dně a jeho podzemí, především "za účelem správy zdrojů oblasti" (čl. 157 odst. 1 UNCLOS, bod 1 oddílu 1 přílohy Dohody). Podle článku 3 Protokolu o výsadách a imunitách Mezinárodního úřadu pro mořské dno (č. 77/2003 Sb.m.s.) má ISBA právní způsobilost uzavírat smlouvy, být stranou soudního řízení a nabývat majetek či jím disponovat. Jde o autonomní mezinárodní organizaci v pracovním vztahu k OSN. Hlavními orgány ISBA jsou Shromáždění, jehož se účastní všechny smluvní strany, 36členná Rada a Sekretariát, představovaný generálním tajemníkem ISBA, hlavním správním úředníkem voleným na období čtyř let (čl. 166 UNCLOS).
Součástí režimu společného dědictví lidstva je i ochrana mořského prostředí. Ustanovení UNCLOS jsou však obecná a vyžadují proto další konkretizaci pro jejich provádění. Ve smyslu čl. 145 UNCLOS se pro zajištění účinné ochrany mořského prostředí před škodlivými vlivy, které mohou vzniknout v důsledku činnosti prováděných za účelem průzkumu a těžby nerostných zdrojů hlubokomořského dna a jeho podzemí, provádějí nezbytná opatření. Z tohoto důvodu má ISBA přijmout příslušné pravidla, nařízení a postupy pro "předcházení, omezování a kontrolu znečišťování a jiných rizik (...) která mohou narušit ekologickou rovnováhu mořského prostředí", přičemž zvláštní pozornost má být věnována "potřebě ochrany před negativními dopady takových činností, jako jsou vrtání, bagrování, hloubení, ukládání odpadů, výstavba a provoz nebo údržba montáží, potrubí a jiných zařízení" [čl. 145 písm. a) UNCLOS], a pro "ochranu a zachování přírodních zdrojů oblasti a předcházení škodám na rostlinstvu a živočišstvu mořského prostředí" [šl. 145 písm. b) UNCLOS].
Nařízení ISBA
Mezinárodní administrativa mořského dna svou normotvornou pravomoc poprvé uplatnila v roce 2000 přijetím nařízení pro vyhledávání a průzkum polymetalických konkrecí v Oblasti (Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area), které upravuje provádění těchto činností mimo jiné i s ohledem na ochranu mořského prostředí, včetně jeho biologických složek. Nařízení bylo vyhlášeno ve formě přílohy k rozhodnutí Shromáždění ISBA (dokument ISBA/6/A/18). Dne 7. května 2010 pak došlo k přijetí nařízení pro vyhledávání a průzkum polymetalických síranů (Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides) nacházejících se v okolí hlubokomořských hydrotermálních vývěrů. Vzhledem k aktivitě ISBA v posledních letech Karolina Žákovská očekávala, že budou brzy následovat obdobná opatření ve vztahu k dalším nerostným zdrojům, u nichž je možné průmyslové využití, a postupem času - bude-li to třeba - i nařízení týkající se přímo těžby (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 171). Až po vydání posudku Mezinárodní tribunálu pro mořské právo (ITLOS) přijalo Shromáždění ISBA dne 27. července 2012 nařízení pro vyhledávání a průzkum kobaltonosných železomanganových kůrek v Oblasti (Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-rich Ferromanganese Crusts in the Area).
Pro větší jasnost je třeba uvést, že tyto právní dokumenty ISBA (angl. regulations, fr. réglements) překládám jako nařízení, což mi přijde nejvíce trefné. A to i ve srovnání s termíny "předpisy", použitého v českém překladu UNCLOS, či "pravidla" užívaného J. Ondřejem (ONDŘEJ 2008, str. 108). Český ekvivalent "nařízení" nejlépe vyjadřuje význam a závaznost těchto právních předpisů. Totožný termín užívá kupř. čl. V odst. 1 Mezinárodní úmluvy o regulaci velrybářství (Washington, 1946) v souvislosti s pravomocí Mezinárodní velrybářské komise (IWC). O bezprostředně závazné sekundární normotvorbě Evropské unie (regulation - nařízení) ani nemluvě.
Byť J. Ondřej nastoluje otázku právní závaznosti nařízení ISBA, když UNCLOS "neobsahuje žádná explicitní vyjádření v tomto směru", o jejich závaznosti nemá pochyb, jak doloží několika argumenty: Bez právně závazných nařízení by ISBA nemohl plnit své pravomoci, čímž by došlo k ohrožení existence celého mechanismu provádění Úmluvy. Pokud má ISBA kontrolovat dodržování UNCLOS a svých právních aktů (čl. 153 odst. 3 UNCLOS), taková "kontrola má význam pouze tehdy, pokud jsou tyto akty závazné" (ONDŘEJ 2008, str. 107). Zejména když se v čl. 215 UNCLOS mluví přímo o prosazování (enforcement) pravidel, nařízení a postupů ISBA. Související pravomoc ISBA ukládat sankce (čl. 18 Přílohy III UNCLOS) je rovněž výrazem toho, že se jedná o právně závazné akty, jinak by je administrativa "mohla stěží ukládat" (ONDŘEJ 2008, str. 108).
Senát pro spory týkající se mořského dna pak ve svém posudku nenechal na pochybách vůbec nikoho, když uvedl, že "tyto nástroje jsou závazné texty vyjednané státy a přijaté prostřednictvím postupu podobným tomu, který se používá na vícestranných konferencích" (bod 60 posudku). O významu nařízení ISBA i ve vztahu k vnitrostátní právní úpravě pak mnohé napoví konstatování senátu ITLOS v bodě 220 posudku: "Nařízení o konkrecích bylo schváleno po registrování průkopnických investorů. S ohledem na to jsou autorizující státy povinny, pokud jde to nutné, sladit své zákony, předpisy a správní opatření s ustanoveními nařízení."
Senát ITLOS rovněž zdůraznil "úzký vztah mezi těmito texty a Úmluvou" (bod 60 posudku). K jejich postavení dále konstatoval: "Nařízení jsou nástrojem Úmluvě podřízeným, který, pokud s ní není v souladu, musí být vykládán tak, aby byl zajištěn soulad s jejími ustanoveními. Nicméně mohou být užita k objasnění a doplnění určitých aspektů relevantních ustanovení Úmluvy." (bod 93 posudku)
Zapojení České republiky do činností na hlubokomořském dně
Třetí konference OSN o mořském právu rozhodla ve své rezoluci II závěrečného aktu ze dne 10. prosince 1982 o tom, že splní-li státy určité podmínky, mohou přednostně zkoumat a připravovat těžbu polymetalických konkrecí jako tzv. průkopničtí investoři ve vymezeném území, které zaregistruje Přípravná komise pro ISBA a ITLOS. Roku 1986 rozhodla Přípravná komise o možnosti zemí východní Evropy a rozvojových zemí požádat samostatně nebo jako konsorcium o přiznání statutu průkopnického investora s přidělením území na mořském dně. Na základě čehož byla o rok později založena státy RVHP (včetně ČSSR) společná organizace Interoceanmetal (IOM) za účelem vyhledávání, průzkumu a průmyslového využívání polymetalických konkrecí. V roce 1991 získala Interocenametal (IOM) od Přípravné komise práva průkopnického investora přidělením průzkumného území na dně Tichého oceánu mezi Havajskými ostrovy a Mexikem v oblasti Clarion-Clipperton o ploše 150 tisíc km2. Do roku 2000 proto Interoceanmetal prozkoumala a předala do rezervy ISBA, fungujícímu od vstupu Úmluvy o mořském právu v platnost v r. 1994, polovinu, tj. 75 tis. km2 zaregistrovaného území.
Po přijetí nařízení ISBA pro vyhledávání a průzkum polymetalických konkrecí v Oblasti uzavřela dne 29. března 2001 společná organizace Interoceanmetal patnáctiletý kontrakt s ISBA. Na činnosti organizace IOM se vedle České republiky podílí také Slovensko, Polsko, Rusko, Bulharsko a Kuba. Hlavním smyslem dosavadní činnosti uvedených zemí je připravit podmínky pro podnikání subjektů jednotlivých účastníků organizace IOM. V pokročilejší fázi se předpokládá, že jednotlivé státní podíly budou privatizovány tak, aby etapa těžby byla realizována již mezinárodním sdružením podnikatelských subjektů (ONDŘEJ 2008, str. 111).
Interoceanmetal má do roku 2016 výlučné právo zkoumat konkrece v přiděleném území. Poté může požádat o prodloužení licence k průzkumu o 5 let, nebo o již o licenci k pilotní těžbě. Ač je těžba polymetalických konkrecí technicky možná, není dosud ekonomicky rentabilní. Z důvodu zvýšení těžby neželezných kovů na souši (zejm. v Jižní Americe a Africe) se těžba konkrecí z mořského dna kvůli vysoké ekonomické náročnosti oddaluje na neurčito.
Dalšími kontrahenty jsou Čína, Japonsko, Indie, Francie, Rusko (samostatně), Korejská republika, Německo, dále soukromé společnosti Nauru Ocean Resources Inc., Tonga Offshore Mining Ltd., Marawa Research and Exploration Ltd. z Kiribati, UK Seabed Resources Ltd. a G-TEC Sea Minerals Resources NV z Belgie.
Okolnosti případu u Mezinárodního soudu pro mořské právo (ITLOS)
Dne 10. dubna 2008 obdržel ISBA dvě žádosti o schválení plánu průzkumných prací v oblastech vyhrazených k provádění činností ISBA prostřednictvím jejího podniku či ve spolupráci s rozvojovými státy podle čl. 8 přílohy III UNCLOS. O rok později žadatelé, kterými byli společnosti Nauru Ocean Resources Inc. (zaštítěna Republikou Nauru) a Tonga Offshore Mining Ltd. (zaštítěna Královstvím Tonga), zažádali o odložení posouzení žádosti.
Dne 1. března 2010 Republika Nauru navrhla generálnímu tajemníkovi ISBA, aby byl požádán senát ITLOS pro spory týkající se mořského dna o posudek ohledně řady specifických otázek týkajících se povinností a odpovědnosti zaštiťujících států. Na podporu svého návrhu předložilo Nauru mj. následující úvahy: "V roce 2008 zaštítila Republika Nauru žádost Nauru Ocean Resources Inc. ohledně plánu průzkumných prací pro polymetalické konkrece v Oblasti. Nauru zatím nemá jako mnoho jiných rozvojových států technické a finanční možnosti provádět těžbu na mořském dně v mezinárodních vodách. Tyto státy se mohou na činnosti v Oblasti účinně podílet pouze prostřednictvím subjektů globálního soukromého sektoru (v podstatě stejným způsobem jako některé rozvojové státy vyžadují přímé zahraniční investice). Nejenže některé rozvojové státy nemají finanční možnosti provádět projekt těžby na mořském dně v mezinárodních vodách, ale některé si také nemohou dovolit nechat se vystavit právním rizikům, které by mohly být spojeny s takovým projektem. Se zohledněním tohoto faktu byla původně záštita Nauru nad Nauru Ocean Resources Inc. založena na předpokladu, že Nauru by mohlo skutečně (s určitým stupněm jistoty) zmírnit případnou odpovědnost a náklady plynoucí ze své záštity. Což je důležité vzhledem k tomu, že by tato odpovědnost či tyto náklady mohly být za určitých okolnosti výšší než finanční možnosti Nauru (stejně jako u jiných rozvojových zemí). Na rozdíl od těžby na pevnině, při níž stát obecně pouze riskuje ztrátu toho, co již má (kupř. své přírodní prostředí), pokud by měl rozvojový stát nést odpovědnost za činnosti v Oblasti, může čelit případně větší ztrátě, než sám má. (...) Pokud jsou zaštiťující státy vystaveny potenciálně významné odpovědnosti, může být Nauru - stejně jako další rozvojové státy - vyloučeno z účinné účasti na činnosti v Oblasti, která je jedním z cílů a principů Části XI Úmluvy, zejména jak stanoví čl. 148, 150 pododst. c) a čl. 152 odst. 2. Proto se Nauru domnívá, že je klíčové, aby bylo poskytnuto vodítko při výkladu příslušných ustanovení Části XI týkajících se povinností a odpovědnosti tak, aby rozvojové státy mohly posoudit, zda je v jejich možnostech účinně zmírnit taková rizika a následně provést informované rozhodnutí o tom, zda se podílet na činnosti v Oblasti" (ISBA/16/C/6, body 1 a 5).
Rada ISBA nepřijala návrh formulovaný Republikou Nauru. S ohledem na přání mnoha účastníků debaty se dozhodla požádat o posudek ohledně tři abstraktnějších otázek. Dne 6. května 2010 na svém 16. zasedání přijala Rada Mezinárodního úřadu pro mořské dno rozhodnutí ISBA/16/C/13. Kanceláři ITLOS bylo doručeno 14. května 2010. Rozhodnutí Rady ISBA znělo:
"Rada Mezinárodního úřadu pro mořské dno,
vzhledem ke skutečnosti, že již byly zahájeny rozvojové činnosti v Oblasti,
s ohledem na výměnu názorů o právních otázkách vyvstávajících v rámci činností Rady,
se v souladu s čl. 191 Úmluvy OSN o mořské právu ('Úmluva') rozhodla požádat Senát pro spory týkající se mořského dna Mezinárodního tribunálu pro mořské právo podle čl. 131 jednacího řádu Tribunálu o posudek ohledně následujících otázek:
1. Jaké jsou právní povinnosti a závazky smluvních států Úmluvy, pokud jde o záštitu činností v Oblasti v souladu s Úmluvou, zejména Části XI, a s Dohodou z roku 1994 týkající se provádění Části XI Úmluvy OSN o mořském právu ze dne 10. prosince 1982?
2. Jaký je rozsah odpovědnosti smluvního státu za jakékoli nedodržení ustanovení Úmluvy, zejména Části XI, a Dohody z roku 1994 subjektem, jenž jím byl zaštítěn podle čl. 153 odst. 2 písm. b) Úmluvy?
3. Která nezbytná a adekvátní opatření musí zaštiťující stát přijmout, aby mohl dostát své povinnosti podle Úmluvy, zejména podle čl. 139 a Přílohy III, a Dohody z roku 1994?"
Řízení před ITLOS
Případ před senátem ITLOS dostal jméno "Povinnosti a závazky států zaštiťujících osoby a subjekty ohledně činností v Oblasti" (angl. Responsibilities and Obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area; fr. Responsabilités et obligations des Etats qui patronnent des personnes et entités dans le cadre d’activités menées dans la Zone).
Písemná stanoviska předložily Británie, Německo, Nizozemsko, Rumunsko, Rusko, Čína, Korejská republika, Filipíny, Austrálie, Nauru, Chile, Mexiko, Mezinárodní úřad pro mořské dno, Společná organizace Interoceanmetal, jejímž členem je Česká republika, a Mezinárodní unie pro ochranu přírody a přírodních zdrojů (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources). Písemné prohlášení poskytl též Program OSN pro životní prostředí - UNEP (sice až po lhůtě, avšak předseda senátu rozhodl, že má být zahrnuto do spisu).
Dne 17. srpna 2010 odbdržel ITLOS společné stanovisko nevládních organizací Greenpeace International a Světového fondu na ochranu přírody (World Wide Fund for Nature), jež rovněž žádaly o povolení účasti na řízení jako amici curiae. Dne 10. září 2010 rozhodl Senát pro spory týkající se mořského dna o žádosti Greenpeace a WWF tak, že ji nevyhověl. Stanovisko sice nebylo zahrnuto do spisu, ale došlo k jeho publikaci na webových stránkách ITLOS.
Ve dnech 14. - 16. září 2010 se konala veřejná zasedání za účasti Mezinárodního úřadu pro mořské dno, zástupců SRN, Nizozemska, Británie, Ruska, Argentiny, Chile, Mexika, Fidži a Nauru. Zasedání se rovněž účastnil Ehrlich Desa, zástupce výkonného tajemníka Mezivládní oceánografické komise (IOC) UNESCO, zástupci Mezinárodní unie pro ochranu přírody a přírodních zdrojů (americká advokátka Cymie R. Paynová, novozélandský advokát Robert A. Makgill, australský advokát Donald K. Anton).
Senát pro spory týkající se mořského dna vydal svůj posudek dne 1. února 2011.
Složení ITLOS (senátu pro spory týkající se mořského dna): předseda Tullio Treves (Itálie), soudci Vicente Marotta Rangel (Brazílie), L. Dolliver M. Nelson (Grenada), P. Čandrasechara Rao (Indie), Rüdiger Wolfrum (Německo), Šundži Janai (Japonsko), Albert J. Hoffmann (Jihoafrická republika), Kao Či-kuo (Čína), Boualem Bouguetaia (Alžírsko), Vladimir Vladimirovič Golicyn (Rusko)
Role Senátu pro spory týkající se mořského dna v posudkovém řízení
"Senát pro spory týkající se mořského dna poskytne na žádost Shromáždění anebo Rady posudky o právních otázkách vznikajících v rámci jejich činnosti. Takové posudky se poskytují ve lhůtě co možná nejkratší (such opinions shall be given as a matter of urgency)." (čl. 191 UNCLOS)
Senát se nejprve vyjádřil ke své roli. Uvedl, že je samostatným soudním orgánem v rámci Mezinárodního tribunálu pro mořské právo (ITLOS) "pověřený, skrze svou pravomoc dávat posudky a řešit spory, výlučnou funkcí vykládat Část XI Úmluvy a příslušné přílohy a pravidla, jež jsou právním základem organizace a správy činností v Oblasti" (bod 25 posudku). Pravomoc senátu ITLOS je unikátní především v tom, že vykonává obligatorní jurisdikci ve sporech ohledně hlubokomořského dna (s několika marginálními výjimkami). Nelze se tak obrátit na žádný jiný orgán, ani kupříkladu na Mezinárodní soudní dvůr. To je v naprostém kontrastu se samotným Mezinárodním tribunálem pro mořské právo. Oproti ITLOS mají k tomuto senátu přístup navíc i jiné právnické osoby než státy a rovněž fyzické osoby (čl. 187 UNCLOS), čímž se mezinárodněprávní subjektiva šíří - podobně jako u Mezinárodního trestního soudu nebo Evropského soudu pro lidská práva - vně (či lépe řečeno: dovnitř) států. Podle M. Smolka snazší předpoklady pro přístup k tomuto senátu "plně korespondují s požadavkem efektní ochrany životního prostředí, která vyžaduje, aby přístup k mezinárodní soudní instanci (aktivní legitimaci) měly i nevládní organizace zabývající se problematikou ochrany životního prostředí a poškození jednotlivci" (SMOLEK 2004, str. 23). Neunáhlujme se však příliš, neboť fyzickými a právnickými osobami, které mají přístup k senátu pro spory týkající se mořského dna, jsou míněni kontrahenti, kteří uzavřeli (chtěli uzavřít) smlouvu s ISBA o průzkumu či těžbě na hlubokomořském dně.
Zmíněná poradní pravomoc je spojena s činností Shromáždění a Rady, dvou hlavních orgánů ISBA, který podle UNCLOS může "požádat o spolupůsobení nezávislého a nestranného soudního orgánu. To je hlavní důvod pro poradní pravomoc Senátu. Při výkonu této pravomoci je Senát částí systému, v němž působí orgány Úřadu, avšak jeho úlohou v rámci tohoto systému je jednat jako nezávislý a nestranný orgán" (bod 26 posudku). Podle soudního orgánu jsou jeho vlastní funkce "podstatné pro dobrou správu Oblasti" a jak na veřejném slyšení uvedl generální tajemník ISBA Nii Odunton, "Senát má velkou odpovědnost zajistit, že ustanovení Části XI Úmluvy a Dohoda z roku 1994 jsou řádně prováděna a režim pro těžbu na mořském dně jako celek je řádně vykládán a aplikován" (bod 29 posudku). Senát sám si byl vědom toho, že "zodpovídáním otázek bude nápomocen Radě při výkonu jejích činností a přispěje k provádění režimu Úmluvy" (bod 30 posudku).
Nekteří z účastníků řízení přitom upozorňovali na znění čl. 191 UNCLOS, podle nějž Senát "poskytne" posudky, a porovnali jej s čl. 65 odst. 1 Statutu MSD, který uvádí, že Mezinárodní soudní dvůr "může poskytnout" posudek. Ve světle tohoto rozdílu tvrdili, že oproti diskreční pravomoci hlavního soudního orgánu OSN nemá senát ITLOS, jakmile je založena jeho příslušnost, žádnou možnost odmítnout žádost o posudek. Ačkoli Senát vzal na vědomí rozdíl mezi čl. 191 Úmluvy a čl. 65 Statutu MSD, nepovažoval za nutné vyslovit se o důsledcích tohoto rozdílu (body 47 - 48 posudku).
Ke své příslušnosti uvedl, že podmínkami, které musí být ve stávajícím řízení splněny, jsou: a) že jde o žádost Rady; b) že se žádost týká právních otázek; a c) že tyto právní otázky vznikly v rámci činností Rady (bod 32 posudku). Všechny podmínky považoval za splněné, kdy mj. konstatoval, že "otázky položené Senátu se týkají výkladu ustanovení Úmluvy a upozorňují na problémy obecného mezinárodního práva" (bod 39 posudku), a tedy "že otázky vznesené Radou jsou právní povahy" (bod 40 posudku).
Slouží k cti senátu ITLOS, že odpovídal na otázky Rady ISBA přesně tak, jak byly položeny. Nesnažil se po vzoru běžné praxe Evropského soudního dvora zjistit esenci otázek, aby je skloubil do jediné, na kterou se vlastně tazatel ptá. Komplexním, a nikoli jen stručným přístupem byl vyjádřen jistý respekt k Radě ISBA. Senát ITLOS, jakož Mezinárodní tribunál pro mořské právo samotný, tuto situaci zároveň považoval za dobrou příležitost uplatnit svou soudní pravomoc, která není plnohodnotně uznávána a v praxi příliš vyhledávána (což má hlubší kořeny, především ohledně zakotvení jurisdikce Tribunálu v samotné UNCLOS). Propracovaný posudek senátu ITLOS (přijatý navíc jednomyslně) dokazuje smysluplnost takového mezinárodního soudního orgánu a jistě přispěje k uznání jeho unikátního postavení v mořském právu a mezinárodním právu obecně.
Na druhou stranu je jasné, že všechny tři položené otázky spolu souvisejí a vzájemně se doplňují (jak ukazuje i text posudku). Pro lepší přehlednost a ucelenost jsou v tomto článku představeny závěry senátu ITLOS z hlediska hlavního poselství. Zde stačí uvést, že senát ITLOS se první otázkou (povinnosti zaštiťujícího státu) zabýval v bodech 72 - 163 posudku, druhou otázkou (odpovědnost smluvního státu) v bodech 164 - 211 posudku a třetí otázkou (nezbytná a adekvátní opatření zaštiťujícího státu) v bodech 212 - 241 posudku.
Odpovědnost státu za škodu (otázka č. 2)
Zjevně nejdůležitější otázka Rady ISBA požadavala vymezit rozsah odpovědnosti smluvního státu za porušení UNCLOS a souvisejících nástrojů. Při odpovědi na ni vycházel senát ITLOS především z čl. 139 odst. 2 UNCLOS, ve spojení s druhou větou čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS (bod 165 posudku). V úvahu vzal rovněž "pravidla podle obyčejového mezinárodního práva, zejména ve světle Článků ILC o odpovědnosti států", když "některé z těchto článků jsou považovány za promítnutí obyčejového mezinárodního práva" a "několika z nich se v jejich dřívějším znění dovolával Tribunál [věc M/V “SAIGA” (č. 2) (Svatý Vincenc a Grenadiny proti Guiney), rozsudek, ITLOS Reports 1999, str. 10, bod 171], jakož i MSD [kupř. Ozbrojená činnost na území Konga (Demokratická republika Kongo proti Ugandě), rozsudek, I.C.J. Reports 2005, str. 168, bod 160]" (bod 169 posudku).
Senát ITLOS aplikoval rovněž příslušná pravidla o odpovědnosti v nařízení o konkrecích a nařízení o sulfidech. V této souvislosti senát poznamenal, že "nařízení vydaná Úřadem do dnešního dne se zabývají pouze vyhledáváním a průzkumem. Vzhledem k tomu, že potenciál poškození zejména mořského prostředí se může zvýšit během fáze těžby, je třeba očekávat, že členské státy Úřadu se budou dále zabývat otázkou odpovědnosti v budoucích nařízení o dobývání. Senát by chtěl zdůraznit, že se necítí povolán stanovit taková budoucí nařízení o odpovědnosti. Členské státy Úřadu si však mohou vzít určité poučení z výkladu relevantních pravidel o odpovědnosti zaštiťujících států v Úmluvě, který bude proveden v tomto posudku" (bod 168 posudku).
Klíčová ustanovení UNCLOS týkající se odpovědnosti států
"Aniž jsou dotčena pravidla mezinárodního práva a ustanovení článku 22 přílohy III, škodou způsobenou nesplněním povinností smluvního státu či mezinárodní organizace podle této Části vzniká odpovědnost (liability); smluvní strany či mezinárodní organizace jednající společně odpovídají společně a nerozdílně. Smluvní stát však neodpovídá za škodu způsobenou porušením ustanovení této Části osobou, nad níž má záštitu podle čl. 153 odst. 2 písm. b), pokud smluvní stát učiní všechna nezbytná a adekvátní opatření pro zajištění účinného dodržení povinností podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy a čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy." (čl. 139 odst. 2 UNCLOS)
Při výkladu čl. 139 odst. 2 UNCLOS pak senát ITLOS správně uvádí, že zatímco jeho první věta "upravuje obecně porušení povinností smluvních států, včetně zaštiťujících států, druhá věta se týká pouze odpovědnosti zaštiťujících států" (bod 174 posudku). Pro přesnost se sluší uvést, že senát ITLOS pojmem "odpovědnost" (angl. liability, fr. responsabilité) z tohoto ustanovení rozumí "následek porušení povinnosti zaštiťujícím státem" (bod 70 posudku). A nejde přitom jen o "soukromoprávní odpovědnost", jak je tento termín překládán v úřední čeké verzi ve Sbírce zákonů. Jde též o odpovědnost ve smyslu Článků ILC o odpovědnosti států za mezinárodně protiprávní jednání (Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts).
"Zaštiťující stát však neodpovídá za škodu způsobenou tím, že jím zaštítěný kontrahent neplní své povinnosti, pokud smluvní stát přijal zákony a předpisy a učinil správní opatření, jež jsou v rámci jeho právního řádu úměrně adekvátní pro zajištění toho, že osoby podléhající jeho jurisdikci dodrží své povinnosti." (druhá věta čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS)
Podmínky vzniku odpovědnosti zaštiťujícího státu
"Odpovědnost zaštiťujícího státu vzniká porušením jeho povinností podle Úmluvy a souvisejících nástrojů. Porušení povinností zaštítěným kontrahentem nevede samo o sobě ke vzniku odpovědnosti na straně zaštiťujícího státu. Podmínkami vzniku odpovědnosti zaštiťujícího státu jsou:
a) porušení povinností podle Úmluvy; a
b) vznik škody.
Odpovědnost zaštiťujícího státu za porušení jeho povinnosti náležité péče vyžaduje zjištění příčinné souvislosti mezi takovým porušením a škodou. Taková odpovědnost je vyvolána škodou způsobenou porušením povinností zaštítěným kontrahentem. Existence příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti zaštiťujícím státem a škodou se vyžaduje a nemůže být presumována." (bod 242, odst. 4 posudku)
a) porušení povinnosti
Podle senátu ITLOS čl. 139 odst. 2 UNCLOS jasně stanoví dvě podmínky pro vznik odpovědnosti: porušení povinnosti smluvním státem a vznik škody. Ze znění čl. 139 odst. 2 UNCLOS je tak zřejmé, že odpovědnost smluvního státu plyne z porušení jeho vlastních povinností. To platí výslovně též pro stát, který převzal záštitu nad osobou provádějící průzkum či těžbu na hlubokomořském dně. Takový stát se nestane automaticky odpovědným, když své povinnosti poruší zaštítěný kontrahent. Na druhou stranu je vztah mezi odpovědností zaštiťujícího státu a porušením povinností kontrahenta, kterým je způsobena škoda, zřejmý: "Odpovědnost zaštiťujícího státu neplyne z porušení povinností soukromým subjektem, ale spíše z porušení jeho vlastních povinností. K tomu, aby odpovědnost zaštiťujícího státu vznikla, je nezbytné určit, že existuje škoda a že škoda byla způsobena nesplněním povinností zaštiťujícího státu" (bod 182 posudku).
Podle senátu ITLOS jsou pravidla týkající se odpovědnosti zaštiťujících států stanovená v čl. 139 odst. 2 UNCLOS a v souvisejících nástrojích "v souladu s pravidly mezinárodního obyčejového práva v této oblasti. Podle mezinárodního práva není jednání soukromých osob přímo přičitatatelné státu, vyjma situace, kdy jsou předmětné subjekty zmocněny jednat jako státní orgán (čl. 5 Článků LC o odpovědnosti států) či kdy je jejich jednání uznáno a schváleno státem jako jeho vlastní (čl. 11 Článků LC o odpovědnosti států)" (bod 182 posudku). Podle senátu ITLOS však "odpovědnostní režim stanovený v příloze III Úmluvy a v souvisejících nástrojích nepřipisuje činnosti zaštítěných kontrahentů zaštiťujícím státům" (bod 182 posudku).
Podobně senát odmítl, že by zaštiťují stát měl objektivní odpovědnost, tj. odpovědnost za výsledek, jak bylo uváděno během řízení. Podle něj totiž "odpovědnost za škodu zaštiťujícího státu plyne z nesplnění jeho povinnosti náležité péče. To vylučuje uplatnění objektivní odpovědnosti" (bod 189 posudku)
"Porušení povinností zaštítěným státem, uvedené v čl. 139 odst. 2 Úmluvy může spočívat v jednání či opomenutí, které je v rozporu s povinnostmi státu podle režimu těžby na hlubokomořském dně." (bod 177 posudku)
Co přesně je to za povinnosti, které zaštiťující stát může porušit, je podrobně rozpracováno v druhé části tohoto článku.
"Jak je uvedeno výše, v souladu s první větou čl. 139 odst. 2 Úmluvy nesplnění povinností zaštítěným státem vede k odpovědnosti pouze tehdy, pokud existuje škoda. Toto ustanovení neupravuje ani situaci, při níž zaštiťující stát nesplní své povinnosti, avšak ke škodě nedojde, ani situaci, při níž dojde ke škodě, ale zaštiťují stát splní své povinností" (bod 178 posudku)
Ani UNCLOS, ani příslušná nařízení (nařízení 30 v nařízení o konkrecích a nařízení 32 v nařízení o sulfidech) nekonkretizují, co představuje škodu, která má být nahrazena, či které subjekty mohou být oprávněny k nároku na náhradu škody. Podle senátu ITLOS však lze předpokládat, že daná škoda by měla zahrnovat "poškození Oblasti a jejích zdrojů tvořícících společné dědictví lidstva a poškození mořského prostředí" (bod 179 posudku).
Senát ITLOS rovněž vymezil subjekty, které by mohly uplatnit nárok na náhradu škodu. Mezi takové subjekty mohou patřit "Úřad, subjekty zabývající se těžbou na hlubokomořském dně, další uživatelé moře a pobřežní státy" (bod 179 posudku). Senát si byl sice vědom toho, že "z žádného ustanovení Úmluvy nelze vyčíst, že by výslovně opravňovalo Úřad k uplatnění takového nároku", nicméně "takové oprávnění je implicitně obsaženo v čl. 137 odst. 2 Úmluvy, která uvádí, že Úřad jedná 'jménem' lidstva" (bod 180 posudku). Pokud jde o státy, senát uvedl: "Každý smluvní stát může mít rovněž právo na náhradu škody ve světle povinnosti erga omnes týkající se zachování životního prostředí volného moře a Oblasti" (bod 180 posudku). Na podporu tohoto názoru odkázal na čl. 48 Článků ILC o odpovědnosti států, který stanoví: "Jakýkoli jiný než poškozený stát je oprávněn dovolávat se odpovědnosti jiného státu (...) pokud a) porušená povinnost náležela skupině států včetně tohoto státu a zakládala ochranu kolektivního zájmu skupiny; či b) porušená povinnost náležela mezinárodnímu společenství jako celku."
Aplikací obecného mezinárodního práva však senát ITLOS rovněž relativizoval samotnou podmínku existence škody podle čl. 139 odst. 2 UNCLOS, když uvedl, že "pravidla o odpovědnosti stanovená Úmluvou a souvisejícími nástroji se nedotýkají pravidel mezinárodního práva. (...) Pokud zaštiťující stát poruší své povinnosti, aniž by vznikla škoda, následky takového protiprávního jednání jsou stanoveny mezinárodním obyčejovým právem" (bod 242, odst. 4 posudku).
Pravidlem obecného mezinárodního práva o odpovědnosti přitom je, že "státy mohou být odpovědné (...), i když porušením jejich mezinárodních povinností nedojde k žádné hmotné škodě" (bod 178 posudku). Toto pravidlo doložil senát ITLOS komentářem k čl. 2 Článků ILC o odpovědnosti států (§ 9), jakož i závěry arbitráže Rainbow Warrior (Případ týkající sporu mezi Novým Zélandem a Francií ohledně výkladu či použití dvou dohod, uzavřených dne 9. července 1986 mezi oběma státy a vztahujících se k problémům vyplývajícím z kauzy Rainbow Warrior, UNRIAA, 1990, vol. XX, str. 215, bod 110).
Tyto závěry samozřejmě relativizují i podmínku příčinné souvislosti.
c) příčinná souvislost
"První věta čl. 139 odst. 2 Úmluvy se týká 'škody způsobené', což jasně ukazuje na nutnost příčinné souvislosti mezi škodou a nesplněním povinností zaštiťujícím státem." (bod 181 posudku)
Výše a způsob odškodnění
"Zaštiťující stát odpovídá za skutečnou výši škody." (bod 242, odst. 4 posudku)
Senát považoval za relevantní odkázat na na čl. 22 přílohy III UNCLOS, který ohledně ISBA a zaštítěného kontrahenta stanoví, že "odpovědnost se v každém případě vztahuje na skutečnou výši škody (actual amount of damage)." Viz bod 193 posudku.
"Povinnost státu zajistit plnou nápravu či restituto in integrum je dnes součástí obyčejového mezinárodního práva. K tomuto závěru dospěl poprvé Stálý soud mezinárodní spravedlnosti ve věci Chorzówská továrna (P.C.I.J. Series A, č. 17, str. 47). Tato povinnost byla dále zopakována Komisí pro mezinárodní právo. Podle čl. 31 odst. 1 Návrhu článků o odpovědnosti států 'Odpovědný stát je povinen provést plnou reparaci za újmu způsobenou mezinárodně protiprávním jednáním'." (bod 194 posudku)
Pokud jde o způsob reparace, Senát odkázal na čl. 34 Článků ILC o odpovědnosti států, který zní: "Plná reparace za újmu způsobenou mezinárodně protiprávním jednáním má formu restituce, kompenzace a satisfakce, a to buď jednotlivě nebo v kombinaci, v souladu s ustanoveními této kapitoly." Viz bod 196 posudku.
"Senát je názoru, že způsob reparace bude záviset jak na skutečné škodě, tak na technické proveditelnosti obnovení předchozího stavu." (bod 197 posudku)
"Je třeba uvést, že podle nařízení 30 z nařízení o konkrecích a nařízení 32 z nařízení o sulfidech, kontrahent zůstává odpovědným za škodu i po dokončení průzkumné fáze. Podle názoru Senátu to samé platí pro zaštiťující stát." (bod 198 posudku)
Vícenásobná záštita
Podle čl. 4 odst. 3 přílohy III UNCLOS může být za určitých situací po uchazečích o smlouvy o průzkumu či těžbě vyžadována záštita více než jednoho smluvního státu. K tomu odchází, pokud je uchazeč držitelem více než jedné státní příslušnost anebo pokud má příslušnost jednoho státu a je pod kontrolou jiného (či příslušníků jiného). Přestože čl. 139 odst. 2 UNCLOS ani čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS nenaznačují, jak zaštiťující státy sdílí svou odpovědnost, senát zastává "názor, že v případě vícenásobné záštity je odpovděnost solidární, pokud není v pravidlech vydaných Úřadem stanoveno jinak" (bod 192 posudku). Takovým případem certifikace finanční způsobilosti kontrahenta, která podle nařízení 12 odst. 5 písm c) z nařízení o konkrecích a podle nařízení 13 odst. 4 písm c) z nařízení o sulfidech, musí být poskytnuta státem, který má nad uchazečem kontrolu. V důsledku toho "porušení povinností státem v tomto případě znamená jeho odpovědnost" (bod 191 posudku).
Vztah mezi odpovědností kontrahenta a zaštiťujícího státu
"Odpovědnost zaštiťujícího státu a zaštítěného kontrahenta existují vedle sebe a nejsou solidární odpovědnostní. Zaštiťující stát nemá žádnou zbytkovou odpovědnost." (bod 242, odst. 4 posudku)
Senát ITLOS rovněž citoval čl. 22 přílohy III UNCLOS: "Kontrahent je odpovědný za škodu vyplývající z protiprávního jednání při provádění své činnosti, přičemž se vezmou v úvahu jednání a opomenutí Úřadu, která tomu napomohla. Podobně je Úřad odpovědný za škodu vyplývající z protiprávního jednání při výkonu svých pravomocí a funkcí, včetně porušení článku 168 odst. 2, přičemž se vezmou v úvahu jednání a opomenutí kontrahenta, která tomu napomohla." Viz bod 199 posudku.
Vzhledem k tomu, že v tomto ustanovení se neodkazuje na odpovědnost zaštiťujících států, senát ITLOS z toho dovodil, že "hlavní odpovědnost za protiprávní čin spáchány při provádění činností kontrahenta či výkonu pravomocí a funkcí Úřadu leží na kontrahentovi a Úřadu, spíše než na zaštiťujícím státu. Podle názoru Senátu to odráží rozložení odpovědnosti za těžební činnosti na hlubokomořském dně mezi kontrahentem, Úřadem a zaštiťujícím státem" (viz bod 200 posudku).
V řízení byla sice znesena otázka, zda kontrahent a zaštiťující stát nesou společnou a nerozdílnou odpovědnost, avšak podle senátu ITLOS "nic v Úmluvě ani souvisejících nástrojích nenaznačuje, že by tomu tak bylo. Solidární odpovědnost vzniká tam, kde různé subjekty přispěly k téže škodě, takže plná reparace může být požadována od všech či od kohokoli z nich. To není případ odpovědnostního režimu zavedeného v čl. 139 odst. 2 Úmluvy. Jak již bylo uvedeno výše, odpovědnost zaštiťujícího státu plyne z porušení jeho vlastních poviností, zatímco odpovědnost kontrahenta plyne z jeho vlastního porušení. Obě formy odpovědnosti existují vedle sebe. Jediné, co je spojuje, je skutečnost, že odpovědnost zaštiťujícího státu závisí na škodě plynoucí z jednání či opomenutí zaštítěného kontrahenta (viz bod 181). Avšak podle názoru Senátu jde jen o spouštěcí mechanismus. Taková škoda není nicméně automaticky přičitatelná zaštiťujícímu státu" (bod 201 posudku).
"Nezaplatí-li kontrahent skutečnou výši škody, jak je vyžadována podle čl. 22 přílohy III Úmluvy, není podle názoru Senátu žádný prostor pro reparaci od zaštiťujícího státu." (bod 202 posudku)
Situace se stává složitější, pokud kontrahent neuhradí celou škodu. V řízení bylo poukázáno na to, že může dojít k mezeře v odpovědnosti, pokud bez ohledu na skutečnost, že zaštiťující stát přijal všechna nezbytná a odpovídající opatření, zaštítěný kontrahent způsobí škodu a není schopen své odpovědnosti plně dostát. Bylo dále poukázáno na to, že k mezeře v odpovědnosti může rovněž dojít, pokud zaštiťující stát poruší své povinnosti, avšak toto porušení není v příčinné souvislosti se škodou. Smluvní strany vyjádřily ve svých písemných a ústních stanoviscích rozdílné pohledy na tuto otázku. Některé tvrdily, že zaštiťující stát má zbytkovou odpovědnost, tj. odpovědnost uhradit škodu, která není hrazena zaštítěným kontrahentem, i když nejsou splněny podmínky pro odpovědnost zaštiťujícího státu podle čl. 139 odst. 2 Úmluvy. Ostatní smluvní státy přijaly opačnou pozici.
Podle názoru Senátu ITLOS "odpovědnostní režim zavedený čl. 139 Úmluvy a souvisejícími nástroji neponechává žádný prostor zbytkové odpovědnosti. (...) Odpovědnost zaštiťujícího státu plyne z porušení jeho vlastních povinností podle Úmluvy a souvisejícíh nástrojů." (bod 204 posudku)
"Vezmeme-li v úvahu, že (...) může nastat situace, kdy kontrahent zcela nedostojí své odpovědnosti, zatímco zaštiťující stát nebude odpovědný podle čl. 139 odst. 2 Úmluvy, mohl by Úřad zvážit zřízení finančního fondu ke kompenzaci neuhrazených škod. Senát upozorňuje na čl. 235 odst. 3 Úmluvy, která odkazuje na takovou možnost." (bod 205 posudku)
Senát ITLOS vše zdůraznil ještě jednou, pokud jde o obecné mezinárodní právo: "V případě, že zaštiťují stát splnil své povinnosti, neexistuje žádný prostor pro odpovědnost podle čl. 139 odst. 2 Úmluvy, i kdyby činnosti zaštítěného kontrahenta znamenaly škodu. Mezera v odpovědnost, k níž může v také situaci dojít, nemůže být pokryta uchýlením se k odpovědnosti zaštiťujícího státu podle mezinárodního obyčejového práva. Senát si je vědom snah Komise pro mezinárodní právo řešit otázky škod plynoucích z jednání nezakázaného mezinárodním právem. Nicméně takové snahy dosud nevyústily v ustanovení zakládájící odpovědnost státu za legální jednání. Senát zde opět (...) upozorňuje Úřad na možnost zřízení finančního fondu na pokrytí takových škod, které nejsou uhrazeny jinak." (bod 209 posudku)
"Konečně by Senát chtěl zdůraznit, že čl. 304 Úmluvy odkazuje nejen na stávající pravidla mezinárodního práva o odpovědnosti, ale rovněž na rozvoj dalších pravidel. Odpovědnostní režim mezinárodního práva není považován za statický. Článek 304 Úmluvy tudíž nechává odpovědnostní režim pro těžbu na hlubokomořském dně otevřen dalšímu rozvoji v mezinárodním právu. Taková pravidla mohou být rozvíjena buď v kontextu režimu těžby na hlubokomořském dně či ve smluvním či obyčejovém mezinárodním právu." (bod 211 posudku)
Primární povinnosti zaštiťujícího státu (otázka č. 1 a 3)
První otázka Rady ISBA se týkala toho, jaké povinnosti má podle Úmluvy a souvisejících nástrojů stát, který zaštiťuje subjekt zkoumající či těžící nerostné zdroje hlubkomořského dna. Třetí otázka byla obdobná, neboť se tázala na obsah nezbytných a adekvátních opatření, které je zaštiťující stát povinen učinit, aby neodpovídal za případnou škodu. Otázky jsou v podobné v tom, že se tážou na podstatu primární povinnosti zaštiťujícího státu, jejíž porušení zakládá odpovědnost (sekundární povinnost). Jinými slovy, co všechno je zaštiťující stát povinen učinit, aby nebyl odpovědným. Že řádné splnění povinnosti má takové neochvějné funkce, plyne z odpovědi senátu ITLOS na otázku druhou, podle níž stát odpovídá pouze za nesplnění svých vlastních povinností.
V zájmu kvalifikovaných odpovědí na předložené otázky přistoupil senát ITLOS nejprve k významu záštity.
Podle senátu ITLOS je pojem záštita (angl. sponsorship, fr. patronage) "klíčovým prvkem v systému průzkumu a těžby zdrojů z Oblasti stanoveného Úmluvou" (bod 74 posudku). Na základě čl. 153 odst. UNCLOS mohou být průzkumné či těžební činnosti prováděny buď Podnikem, který je orgánem ISBA, nebo ve spolupráci s ISBA smluvními státy, státními podniky či soukromými osobami. Pokud jde o fyzické a právnické osoby, ty musejí splnit dvě podmínky. Za prvé, musejí být buď státními příslušníky smluvního státu nebo být pod účinnou kontrolou (effective control) takového státu či jeho státních příslušníků. Za druhé, musejí být 'zaštítěny takovými státy'. Senát navíc konstatoval, že čl. 153 odst. 2 písm. b) UNCLOS "uplatňuje požadavek 'záštity' rovněž na státní podniky" (bod 74 posudku). Z požadavku záštity plyne, že UNCLOS nepovažuje vztah mezi státem a jejím příslušníkem za automatický. Žádné ustanovení UNCLOS neukládá smluvní straně povinnost zaštiťovat subjekty, jež jsou jejími příslušníky. Naopak vyžaduje zvláštní úkon vycházející z vůle státu, spočívající v rozhodnutí je zaštiťovat (bod 78 posudku). Vztah mezi smluvními státy a subjekty podle vnitrostátního práva vyžadovaný Úmluvou je dvojí, a to ohledně jejich státní příslušnosti a účinné kontroly. Všichni kontrahenti a uchazeči o smluvy "musejí mít zajištěnu záštitu státu či států, jehož jsou příslušníky, a udržovat ji" (bod 77 posudku). Pokud účinnou kontrolu nad právnickou osobou vykonává jiný stát či jeho příslušníci (tj. právně či fakticky ji řídí, resp. mají na její chod rozhodující vliv), je nutná rovněž záštita takového státu. Což je stanoveno v čl. 4 odst. 3 přílohy III UNCLOS a potvrzeno nařízením 11 odst. 4 v nařízení o konkrecích i nařízení o sulfidech.
Důvod, proč se vyžaduje záštita žadatelů o smlouvy k průzkumu a dobývání nerostných zdrojů, vidí senát ITLOS v dosažení stavu, v němž "závazky stanovené v Úmluvě, smlouvě podle mezinárodního práva zavazující pouze smluvní státy, jsou dodržovány subjekty, jež podléhají vnitrostátním právním systémům" (bod 75 posudku). Plnění těchto povinností řečenými subjekty se zajišťuje nařízeními ISBA, stejně jako tím, že zaštiťující státy provádějí své závazky z UNCLOS a souvisejících nástrojů.
"Úlohou zaštiťujícího státu je přispět k dosažení společného zájmu všech států na řádném uplatňování principu společného dědictví lidstva, jenž vyžaduje věrné plnění povinností stanovených v Části XI. Že role zaštiťujícího státu slouží společnému zájmu, dále potvrzuje čl. 153 odst. 4 Úmluvy stanovící povinnost 'napomáhat' Úřadu, jenž - jak konstatuje čl. 137 odst. 2 Úmluvy - jedná jménem lidstva." (bod 76 posudku)
Pokud jde o smluvní státy samotné, ty jsou jako subjekty mezinárodního práva "přímo vázány povinnostmi v ní stanovenými. Proto není žádný důvod uplatňovat na ně podmínky záštity" (bod 79 posudku). Článek 153 odst. 2 písm. b) UNCLOS, jakož i stejné nařízení 11 odst. 1 v nařízení o konkrecích i sulfidech potvrzují, že podmínka záštity se nevztahuje na státy. Tento fakt je dále podpořen v čl. 4 odst. 5 přílohy III UNCLOS, který zní: "Postupy pro posuzování kvalifikace smluvních států, které jsou žadateli, berou v úvahu jejich charakter jakožto států." Praxe ISBA však naznačuje, že minimálně dva smluvní státy, které se ucházely o smlouvu, považovaly za nutně předložit ISBA dokumenty o záštitě.
Činnosti na mořském dně a v jeho podzemí za hranicemi pravomocí států
Senát ITLOS se rovněž zaměřil na otázku, nad jakými činnost vlastně státy drží záštitu. Podle čl. 1 odst. 1 pododst. 3 UNCLOS to jsou "veškeré činnosti týkající se průzkumu a těžby zdrojů" mořského dna a jeho podzemí za hranicemi pravomocí států. Přičemž článek 133 písm. a) UNCLOS zdroji rozumí "všechny pevné, kapalné či plynné nerostné zdroje in situ v oblasti na mořském dně anebo pod ním, včetně polymetalických konkrecí." Podle senátu však žádná z obou definicí nenaznačuje, co je míněno "průzkumem" nebo "těžbou" (bod 82 posudku).
Definování těchto dvou pojmů je obsaženo až v nařízení ISBA o konkrecích a sulfidech [konkrétně nařízení 1 odst. 3 písm. a) a b) obou těchto předpisů]. Tyto definice se však zdály senátu ITLOS "širšími", než jak z těmito termíny nakládá Úmluva o mořském právu ve svém článku v čl. 145, v článku 1 odst. 1 přílohy IV a v článku 17 odst. 2 písm. f) přílohy III. Proto byl nucen tato nařízení vyložit "tak, aby byl zajištěn soulad" s UNCLOS (body 92 - 93 posudku).
Senát ITLOS neměl potřebu poskytnout samostatnou definici toho či onoho pojmu, když navíc k samotné těžbě ještě dlouho nedojde. Podle jeho názoru jsou činnostmi, které na základě UNCLOS státy zaštiťují, především "vrtání, bagrování, jádrování a hloubení, jakož i (...) ukládání, vykládání a vypouštění sedimentů, odpadů či jiných odpadních látek do mořského prostředí" [článek 17 odst. 2 písm. f) přílohy III UNCLOS]. Za druhé pak "výstavba a provoz nebo údržba montáží, potrubí a jiných zařízení souvisejících s těmito činnostmi" [čl. 145 písm. a) UNCLOS]. Viz zejména body 85 - 87 posudku.
Obecně pak uvedl, že jak v souvislosti s průzkumem, tak s těžbou tyto činnosti zahrnují "především dobývání nerostů z mořského dna a jejich zdvižení nad vodní hladinu" (bod 94 posudku). Druhou kategorií jsou "činnosti přímo spojené" (activities directly connected) s dobýváním a vyzdvihováním, jako je "odvádění vody obsažené v nerostech a předběžné oddělování látek nekomerčního významu, včetně jejich vypouštění do moře" (bod 95 posudku). K tomu uvedl, že "do činností v Oblasti by měla být zahrnuta přeprava v části volného moře, která přímo souvisí s dobýváním a vyzdvihováním. V případě polymetalických konkrecí to platí kupř. pro přepravu mezi lodí či zařízením, které zakončuje proces vyzdvihování, a další lodí či zařízením, kde se má uskutečnit odvedení vody a předběžné oddělení a vysypání látek" (bod 96 posudku). Pokud by odvádění vody a vypuštění látek do moře nepatřilo pod pojem "činnosti v Oblasti", práce prováděné kontrahentem, jež "patří k nejvíce nebezpečným pro životní prostředí, by byly vyňaty z těch, na něž se vztahují povinnosti zaštiťujících států. To by bylo v rozporu s obecnou povinností smluvních států podle čl. 192 Úmluvy, 'chránit a zachovávat mořské prostředí'" (bod 97 posudku). Už článek 17 odst. 2 písm. f) přílohy III UNCLOS přitom požaduje účinnou ochranu mořského prostředí "před škodlivými účinky přímo vyplývajícími (...) ze zpracování nerostů získaných z těžební lokality na lodích bezprostředně nad touto těžební lokalitou".
Na druhou stranu se senát ITLOS nemohl ztotožnit s tím, že by průzkum či těžba mohly zahrnovat přepravu a zpracování, které nejsou přímo spojeny s dobýváním a vyzdvihováním nerostů. Stěžejní indicii přitom nalezl v čl. 1 odst. 1 přílohy IV UNCLOS, který zní takto: "Podnik je orgánem Úřadu, který provádí činnosti v Oblasti (...), jakož i přepravu nerostů získaných z Oblasti, jejich zpracování a uvádění na trh." Toto ustanovení podle senátu ITLOS odlišuje "činnosti v Oblasti" od jiných činnosti, které jsou Podniku svěřeny, a to přepravy nerostů, jejich zpracování a uvádění na trh (bod 84 posudku). Zpracování (angl. processing, fr. traitement) jako proces, jehož prostřednictvím se z nerostů získavají kovy a který se obvykle provádí v továrně na pevnině, je tak vyňato z výrazu "činnosti v Oblasti". To je potvrzeno zněním čl. 1 odst. 1 přílohy IV Úmluvy, jakož i "informacemi poskytnutými Úřadem na žádost Senátu" (bod 95 posudku). To samé platí pro "přepravu z části volného moře nad částí Oblasti, v níž kontrahent provádí svou činnost, do místa na pevnině. (...) Zahrnutí přepravy k místu na pevnině by vytvořilo zbytečný konflikt s ustanoveními Úmluvy, jako jsou ty, které se týkají plavby na volném moři" (bod 96 posudku).
Věc není úplně jasná. I kdybychom uznali, že čl. 1 odst. 1 přílohy IV UNCLOS, jenž se ostatně týká pouze Podniku ISBA, má sloužit k definování klíčových pojmů celé Úmluvy, a nikoli jen ke zpřesnění partikulární záležitosti, argumentace senátu je nesoudržná v tom, že určitou přepravu a zpracování nerostů nakonec do činností, nad nimiž drží státy záštitu, zahrnuje. Přistoupíme-li totiž na gramatický výklad senátu, pak nám článek 17 odst. 2 písm. f) přílohy III UNCLOS z "činností v Oblasti" úplně stejně vyloučí "zpracovávání nerostů získaných z těžební lokality na lodích bezprostředně nad touto těžební lokalitou". Asi proto senát cítil potřebu zdůraznit povinnost "ochrany a zachování mořského prostředí" v bodě 97 posudku.
Vzhledem k tomu, že nařízení ISBA "mohou být užita k objasnění a doplnění určitých aspektů relevantních ustanovení Úmluvy", je dobré jejich definice uvést (senát tak učinil v bodě 89 posudku).
Podle nařízení o konkrecích se průzkumem rozumí "zkoumání ložisek polymetalických konkrecí v oblasti s výhradními právy k této činnosti, rozbor takových ložisek, zkoušení sběrných systémů a vybavení, zařízení ke zpracování a přepravních systémů, provádění studií o environmentálních, technických, ekonomických, komerčních a jiných případných činitelích, které je třeba při těžbě zohlednit."
Naopak těžbou je "dobývání polymetalických konkrecí v oblasti pro komerční účely a získávání v nich obsažených nerostů, včetně výstavby a provozu těžebních, zpracovatelských a přepravních systémů k výrobě kovů a jejich uvádění na trh."
Senát ITLOS lakonicky poznamenal, že "nařízení o konkrecích a nařízení o sulfidech zahrnují do pojmu průzkum zkoušení zařízení ke zpracování a přepravních systémů a do pojmu těžba výstavbu a provoz zpracovatelských a přepravních systémů" (bod 91 posudku), čímž byly do pojmu průzkum a těžba zahrnuty "zpracování a přeprava" (bod 92 posudku).
Definice průzkumu, jenž jediný je v současnosti prováděn, by tak při souladné aplikaci těchto nařízení s UNCLOS mohla vypadat takto: "Zkoumání ložisek nerostných zdrojů oblasti s výhradními právy k této činnosti, rozbor takových ložisek, zkoušení sběrných systémů a vybavení, zařízení ke zpracování a přepravních systémů přímo souvisejících s dobýváním a vyzdvihováním nerostů, provádění studií o environmentálních, technických, ekonomických, komerčních a jiných případných činitelích, které je třeba při těžbě zohlednit."
Pokud jde naopak o fázi, která průzkumu nerostných zdrojů předchází, tj. vyhledávání (prospekce), pak byl senát ITLOS nucen konstatovat, že "nevyžaduje záštitu", neboť jak UNCLOS, tak obě nařízení ji odlišují od "průzkumu" a od "těžby". V souladu s položenou otázkou se tak senát nezabýval prospekčními činnostmi. Nicméně "vzhledem tomu, že se v horní praxi i předpisech vyhledávání často považuje za předběžnou fázi průzkumu, Senát považuje za vhodné uvést, že určité aspekty tohoto posudku lze rovněž uplatnit na vyhledávání" (bod 98 posudku).
Klíčová ustanovení UNCLOS týkající se povinnosti států
Za klíčová ustanovení ohledně povinností zaštiťujících států senát ITLOS považoval: čl. 139 odst. 1 UNCLOS, čl. 153 odst. 4 UNCLOS (zejména poslední věta) a čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS (zejména první věta).
"Smluvní státy mají povinnost (responsibility) zajistit, že činnosti v Oblasti, prováděné ať už smluvními státy nebo státními podniky, fyzickými či právnickými osobami, které mají státní příslušnost smluvních stran nebo jsou jimi či jejich státními příslušníky účinně kontrolovány, budou prováděny v souladu s touto Částí. Stejná povinnost platí pro mezinárodní organizace, pokud provádějí činnosti v Oblasti" (čl. 139 odst. 1 UNCLOS)
"Úřad provádí nad činnostmi v oblasti takovou kontrolu, která je nezbytná pro účely zajištění dodržování příslušných ustanovení této Části a Příloh, které se k ní vztahují, pravidel, nařízení a postupů Úřadu a plánů prací schválených v souladu s odstavcem 3. Smluvní státy v souladu s čl. 139 napomáhají (shall assist) Úřadu tím, že přijímají veškerá opatření nezbytná k zajištění takového dodržování." (čl. 153 odst. 4 UNCLOS)
"Zaštiťující stát či státy (sponsoring State or States) mají v souladu s čl. 139 povinnost (responsibility) zajistit v rámci svých právních řádů, že takto zaštítěný kontrahent bude činnosti v Oblasti vykonávat v souladu s podmínkami své smlouvy a se svými povinnostmi podle této Úmluvy. Zaštiťující stát však neodpovídá za škodu způsobenou tím, že jím zaštítěný kontrahent neplní své povinnosti, pokud smluvní stát přijal zákony a předpisy a učinil správní opatření, jež jsou v rámci jeho právního řádu úměrně adekvátní (reasonably appropriate) pro zajištění toho, že osoby podléhající jeho jurisdikci dodrží své povinnosti." (druhá věta čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS) (čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS)
Senát ITLOS přitom posloužil všem překladatelům, když naznačil, že ačkoli se anglickým termínem "responsibility" rozumí mnohde v UNCLOS "odpovědnost", v právě zmíněných ustanoveních se má překládat českým slovem "povinnost". Při takovém ledabylém používání pojmů autory Úmluvy je třeba mít na paměti, že anglická verze UNCLOS není jedinou závaznou, naopak "arabské, čínské, francouzské, ruské a španělské znění jsou stejně autentickými" (čl. 320 UNCLOS). Kupříkladu francouzská verze v citovaných ustanoveních ekvivalent "responsabilité" nepoužívá a vyjadřuje to, co španělský text uplatňuje pregnantními slovy "estarán obligados". Že uváděná ustanovení se týkají povinnosti, resp. primární povinnosti, plyne rovněž z jejich kontextu (bod 65 posudku). Proto "výraz 'legal responsibilities and obligations' v otázce 1 odkazuje na primární povinnosti, tedy na to, co jsou zaštiťující státy povinny činit podle Úmluvy" (bod 69 posudku).
Povinnost "náležité péče" (due diligence)
Podle senátu ITLOS plynou z Úmluvy o mořském právu a souvisejících nástrojů zaštiťujícím státům dva druhy povinností. Tou hlavní je povinnost náležité péče.
Zaštiťující státy mají "povinnost zajistit dodržení podmínek smlouvy a povinností stanovených v Úmluvě a souvisejících nástrojích zaštítěnými kontrahenty. Jde o povinnost 'náležité péče'. Zaštiťující stát je povinen učinit nejlepší možné úsilí, aby zajistil dodržování povinností zaštítěnými kontrahenty. Standard náležité péče se může v průběhu času měnit a závisí na úrovni rizika a obsažených činností. Tato povinnost 'náležité péče' vyžaduje, aby zaštiťující stát přijal opatření v rámci svého právního systému. Taková opatření musí sestávat ze zákonů, předpisů a správních opatření. Aplikovatelným standardem je skutečnost, že opatření musejí být 'úměrně adekvátní'" (bod 242, odst. 3 posudku).
Jak k tomuto závěru senát ITLOS dospěl? Po pročtení tří citovaných ustanovení mu bylo nejprve zřejmé, že čl. 139 UNCLOS hraje ústřední roli, neboť na něj oba zbylé články odkazují (bod 101 posudku). A byť jsou všechny různě koncipované, vyjadřují v podstatě totéž, tedy povinnost zaštiťujícího státu "zajistit", že činnosti v Oblasti prováděné zaštítěným kontrahentem budou v souladu s pravidly obsaženými v Části XI UNCLOS a přílohách k ní, v pravidlech, nařízeních a postupech ISBA, či v konkrétních smlouvách s ISBA (viz body 103 - 106 posudku). Ve vztahu k první otázce se tak stal klíčovým význam výrazu "povinnost zajistit" v čl. 139 odst. 1 UNCLOS a v čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS (bod 107 posudku).
"Povinnost zajistit" podle senátu ITLOS "směřuje k povinnosti zaštiťujícího státu podle mezinárodního práva. Zavádí mechanismus, kterým se pravidla Úmluvy týkající se činnosti v Oblasti - přestože jsou smluvním právem a tudíž zavazují pouze subjekty mezinárodního práva, které je uznaly - stávájí účinnými pro zaštítěné kontrahenty, což nachází svůj právní základ ve vnitrostátním právu. Tímto mechanismem jsou smluvním státům uloženy povinnosti, jež je třeba splnit výkonem pravomoci, kterou mají nad svými státními příslušníky a subjekty pod svou kontrolou" (bod 108 posudku).
"Jak bude patrnější v odpovědi na druhou otázku, porušení této povinnosti znamená 'odpovědnost'. Nicméně ne každé porušení povinnosti zaštítěného kontrahenta vede automaticky k odpovědnosti zaštiťujícího státu. Taková odpovědnost je omezena na nesplnění povinnosti státu 'zajistit' dodržování práva zaštítěným kontrahentem." (bod 109 posudku)
"Povinnost zajistit" není podle senátu ITLOS "povinností dosáhnout za každých okolností výsledku, že zaštítěný kontrahent dodrží výše zmíněné povinnosti. Spíše se jedná o povinnost zavést odpovídající prostředky, vykonat nejlepší možné úsilí, jaké jen jde, aby tohoto výsledku bylo dosaženo. Má-li se užít aktuální terminologie mezinárodního práva, tato odpovědnost může být charakterizována jako povinnost 'jednat' a nikoli 'dosáhnout výsledku', a jako povinnost 'náležité péče'" (bod 110 posudku).
Pojmy povinnost "náležité péče" a povinnost "jednat" (obligation of conduct) spolu souvisí. Podle senátu ITLOS to jasně vyplývá z rozsudku MSD ve věci Papírny na řece Uruguay: "Povinnost přijmout regulativní či správní opatření (...) a prosazovat je je povinností jednat. Obě strany musejí v souladu s čl. 36 [Statutu řeky Uruguay] s náležitou péčí přijímat v Komisi [řeky Uruguay] nezbytná opatření k zachování ekologické rovnováhy řeky" (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 187). Viz bod 111 posudku.
"Výraz 'zajistit' je často používán v mezinárodních právních nástrojích vztahujících se k povinnostem, ohledně nichž, přestože se nepovažuje za rozumné činit stát odpovědný za každé porušení práva, jehož se dopustí osoby pod jeho jurisdikcí, není stejně tak považováno za uspokojivé spoléhat na pouhé uplatňování zásady, že jednání soukromých osob nebo subjektů není přičitatelné státu podle mezinárodního práva (viz Článk ILC o odpovědnosti států, Komentář k čl. 8 odst. 1)." (bod 112 posudku)
Příklad lze nalézt v čl. 194 odst. 2 UNCLOS, který zní: "Státy přijmou všechna nezbytná opatření k zajištění toho, že činnosti podléhající jejich jurisdikci anebo kontrole budou prováděny tak, aby nezpůsobily znečištěním žádnou škodu jiným státům a jejich životnímu prostředí". Viz bod 113 posudku.
MSD ve svém rozsudku ve věci Papírny na řece Uruguay ilustroval význam specifické smluvní "povinnosti jednat s náležitou péčí" takto: "Jde o povinnost, s níž se pojí nejen přijetí příslušných pravidel a opatření, ale rovněž určitá míra pozornosti při jejich prosazování a výkonu správního dohledu vůči veřejným a soukromým provozovatelům, kupříkladu při sledování jimi prováděných činností" (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 197). Viz bod 115 posudku.
Podobné informace poskytuje Komise pro mezinárodní právo v komentáři k článku 3 svých Článků o předcházení přeshraničním škodám z nebezpečných činností, přijatých v roce 2001. Podle čl. 3 stát původu činností představujících riziko způsobení přeshraniční škody "přijme veškerá vhodná opatření, aby zabránil významné přeshraniční škodě či v každém případě minimalizoval takové riziko". Komentář uvádí: "Povinnost státu původu přijmout preventivní či zmírňující opatření je druhem náležité péče. Jde o jednání státu původu, které rozhodne o tom, zda stát dostál své povinnosti podle těchto článků. Povinnost užít náležité péče však neslouží k zajištění toho, že významné škodě bude naprosto zabráněno, pokud není možné tak učinit. V tomto případě je stát původu povinen (...) vynaložit úsilí, které je nejlépe možné, aby minimalizoval riziko. V tomto smyslu nezaručuje, že ke škodě nedojde" (§ 7). Viz bod 116 posudku.
Obsah povinností "náležité péče" nelze podle senátu ITLOS "charekterizovat v přesných termínech. Mezi faktory, které činí takovou charakteristiku obtížnou, je skutečnost, že 'náležitá péče' je proměnlivým konceptem. V průběhu času se může proměňovat, neboť opatření považované v určité době za dostatečně pečlivé nemusí být dosti pečlivé kupř. ve světle nových vědeckých či technických znalostí. Může se rovněž změnit ve vztahu k rizikům, jež se s činností pojí. Pokud jde o činnosti v Oblasti, zdá se rozumným říci, že vyhledávání je obecně řečeno méně riskantní než průzkumné činnosti, které jsou zase spojeny s menším rizikem než těžba. Navíc činnosti v Oblasti, které se týkají různých druhů nerostů, kupř. polymetalických konkrecí, polymetalických sulfidů a kobaltonosných kůrek, mohou vyžadovat odlišné standardy pozornosti (standards of diligence). Standard náležité péče musí být přisnějším u rizikových činností" (bod 117 posudku).
Přímé povinnosti
Podle senátu ITLOS nejsou povinnosti zaštiťujících států omezeny na povinnost zajistit s "náležitou péčí" dodržování Úmluvy a souvisejících nástrojů: "Zaštiťující státy mají rovněž povinnosti, jež musejí splnit nezávisle na své povinnosti zajistit určité chování ze strany zaštítěněho kontrahenta. Tyto povinnosti lze charakterizovat jako 'přímé povinnosti'." (bod 121 posudku)
Odlišnost povinností ve vztahu k činnostem zaštítěných kontrahentů (povinnost "zajistit") od těchto tzv. přímých povinností je podle senátu ITLOS v tom, že v případě povinnosti "zajistit" se stát přijetím "všech nezbytných a adekvátních opatření" zprostí odpovědnosti podle druhé věty čl. 139 odst. 2 UNCLOS. Kdežto v případě přímých povinností osvobození od odpovědnosti namítat nemůže (viz bod 207 posudku).
"Zaštiťující státy mají jak své vlastní přímé povinnosti, tak povinnosti ve vztahu k činnostem prováděným zaštítěnými kontrahenty. Povaha těchto povinností rovněž určuje rozsah odpovědnosti. Zatímco odpovědnost zaštiťujícího státu za porušení svých přímých povinností je upravena výhradně první větou čl. 139 odst. 2 Úmluvy, jeho odpovědnost za porušení svých povinností ve vztahu ke škodě způsobené zaštítěným kontrahentem je upravena jak první, tak druhou větou téhož odstavce." (bod 177 posudku)
Věc však není tak vyhrocená. A rozdíl mezi oběma druhy povinností stírá samotný ITLOS, když uvádí, že "dodržení těchto povinností může být rovněž vnímáno jako důležitý činitel při splnění povinnosti 'náležité péče' zaštiťujícího státu" (bod 242, odst. 3 posudku). Nakonec je jasné, že u přímých povinností odpadá možnost "nezbytných a adekvátních opatření pro zajištění" prostě proto, že jsou přímými. Stát je nemá splnit prostřednictvím někoho, koho by k tomu donutil, ale sám. Není přitom sporu, že dodržení všech povinnosti (přímých či nepřímých) je podmínkou toho, že stát nebude v konečném důsledku odpovědný za škodu způsobenou zaštítěným kontrahentem.
Nejdůležitějšími přímými povinnosti zaštiťujícího státu podle senátu ITLOS jsou:
a) povinnost napomáhat Mezinárodnímu úřadu pro mořské dno stanovená v čl. 153 odst. 4 Úmluvy;
b) povinnost uplatňovat přístup předběžné opatrnosti, jak je vyjádřen v Principu 15 Deklarace z Rio de Janeira a stanoven v nařízení o konkrecích a nařízení o sulfidech; tuto povinnost je třeba rovněž považovat za nedílnou část povinnosti "náležité péče" zaštiťujícího státu a použitelnou nad rámec obou nařízení;
c) povinnost uplatňovat "nejlepší ekologické postupy" stanovenou v nařízení o sulfidech, ale stejně tak použitelnou v kontextu nařízení o konkrecích;
d) povinnost přijmout opatření k zajištění garančního ustanovení v případě mimořádného stavu nařízeného ISBA k ochraně mořského prostředí; a
e) povinnost poskytnout prostředky k odškodnění (bod 242, odst. 3 posudku).
a) povinnost napomáhat Úřadu
"Podle poslední věty čl. 153 odst. 4 Úmluvy mají zaštiťující státy povinnost napomáhat Úřadu v jeho úloze dohlížet na činnostmi v Oblasti za účelem zajištění dodržení příslušných ustanovení Části XI Úmluvy a souvisejících nástrojů. Tato povinnost je splněna tím, že 'v souladu s čl. 139 (...) přijímají veškerá opatření nezbytná k zajištění takového dodržování'. Povinnost zaštiťujících států je přímá, avšak musí být splněna dodržením 'povinnosti náležité péče' stanovené v čl. 139 Úmluvy." (bod 124 posudku)
b) přístup předběžné opatrnosti (angl. precautionary approach, fr. approche de précaution)
"Nařízení o konkrecích a nařízení o sulfidech obsahují ustanovení zakládající přímou povinnost pro zaštiťující státy. Tato povinnost je relevantní pro provádění 'povinnosti zajistit', že zaštítění kontrahenti dodržují povinnosti stanovené v Části XI Úmluvy a souvisejících nástrojích. Jedná se o nařízení 31 odst. 2 v nařízení o konkrecích a nařízení 33 odst. 2 v nařízení o sulfidech, obě uvádějí, že zaštiťující státy (jakož i Úřad) 'uplatňují přístup předběžné opatrnosti, jak je uveden v Principu 15 Deklarace z Rio de Janeira' za účelem 'zajištění účinné ochrany mořského prostředí před škodlivými účinky, které mohou vyplývat z činností v Oblasti'." (bod 125 posudku)
Princip 15 Deklarace z Rio de Janeira o životním prostředí a rozvoji z roku 1992 zní: "Za účelem ochrany životního prostředí musejí státy podle svých možností uplatňovat přístup předběžné opatrnosti. Tam, kde hrozí vážná nebo nenapravitelná škoda, nesmí být nedostatek vědecké jistoty užíván pro odklad účinných opatření, která by mohla zabránit poškození životního prostředí." Viz bod 126 posudku.
Podle senátu ITLOS "ustanovení výše uvedených nařízení přetvořila toto nezávazné prohlášení o přístupu předběžné opatrnosti v Deklaraci z Rio de Janeira v závaznou povinnost. Provádění přístupu předběžné opatrnosti, jak je definována těmito nařízeními, je jednou z povinností zaštiťujících států" (bod 127 posudku).
V podě 128 posudku pak senát ITLOS vyjádřil stručně, avšak trefně a hutně, komponenty tohoto přístupu, když poznamenal, že "zatímco první věta Principu 15 se jeví tak, že obecně odkazuje na 'přístup předběžné opatrnosti', druhá věta omezuje jeho rozsah na hrozbu 'vážné či nenapravitelné škody' a na 'nákladově efektivní' opatření přijatá za účelem zabránění 'poškození životního prostředí'."
První věta Principu 15 navíc svým konstatováním, že přístup předběžné opatrnosti je uplatňován státy "podle jejich možností", zavádí "možnost odlišení při uplatňování přístupu předběžné opatrnosti ve světle různých možností každého státu" (bod 129 posudku). Podle senátu ITLOS z toho plyne, že "požadavky na splnění povinnosti uplatňovat přístup předběžné opatrnosti mohou být přísnější pro rozvinuté, než pro rozvojové zaštiťující státy" (bod 161 posudku). Odkaz na "možnosti" je totiž jen "širokým a nepřesným odkazem na rozdíly mezi rozvinutými a rozvojovými státy. V konkrétní situaci je rozhodující úroveň vědeckých znalostí a technických možností, které jsou v příslušných vědeckých a technických oborech danému státu dostupné" (bod 162 posudku).
"Ustanovení Úmluvy, která zohledňují specifické zájmy a potřeby rozvojových zemí by měly být efektivně prováděny s cílem umožnit rozvojovým státům účastnit se těžby na hlubokomořském dně na roveň s rozvinutými státy". (bod 242, odst. 3 posudku)
"Odkaz na přístup předběžné opatrnosti, který se objevuje v obou nařízeních, se vztahuje specificky na tam předpokládané činností, a to vyhledávání a průzkum polymetalických konkrecí a polymetalických sulfidů. Je třeba očekávat, že Úřad buď zopakuje tento přístup nebo jej bude dále rozvíjet při uprávě těžebních činností a činností týkajících se dalších typů nerostů." (bod 130 posudku)
"Po shledání, že podle nařízení o konkrecích a nařízení o sulfidech, jsou jak zaštiťující státy, tak Úřad povinny uplatňovat přístup předběžné opatrnosti ohledně činností v Oblasti, je třeba poukázat na to, že přístup předběžné opatrnosti je rovněž nedílnou součástí obecné povinnosti náležité péče zaštiťujících států, čímž se uplatní i mimo oblast působnosti nařízení. Povinnost náležité péče zaštiťujících států po státech vyžaduje, aby učinily veškerá vhodná (appropriate) opatření k zabránění škody, která by mohla vyplynout z činností kontrahentů, jež ony zaštiťují. Tato povinnost se vztahuje na situace, kdy vědecké důkazy týkající se rozsahu a možného negativního dopadu předmětné činnosti jsou nedostatečnými, avšak kde jsou možná rizika věrohodně naznačována. Zaštiťující státy by nesplnily svou povinnost náležité péče, pokud nevezmou v úvahu tato rizika. Taková nepozornost by vedla k nedodržení přístupu předběžné opatrnosti." (bod 131 posudku)
Senát ITLOS přitom konstatoval, že "souvislost mezi povinností náležité péče a přístupem předběžné opatrnosti je implicitně obsažena v usnesení Tribunálu ze dne 27. srpna 1999 v případech Tuňák australský" (bod 132 posudku). To plyne ze stanoviska Tribunálu, že účastníci "by za daných okolností měli jednat obezřetně a opatrně, aby zajistily, že budou přijata účinná ochranná opatření" [usnesení ITLOS ze dne 27. srpna 1999 v případech Tuňák australský (Nový Zéland proti Japonsku; Austrálie proti Japonsku), bod 77], a je to potvrzeno dalším stanoviskem, že "existuje vědecká nejistota týkající se opatření přijímaných k zachování populace tuňáka australského" (bod 79 usnesení ITLOS) a že "ačkoli Tribunál nemůže přesvědčivě posoudit vědecké důkazy poskytnuté účastníky, shledává, že by měla být přijata opatření v naléhavé záležitosti" (bod 80 usnesení ITLOS).
A tak ač se pouze v příloze 4 nařízení o sulfidech, oddílu 5.1, stanoví, že "kontrahent je povinen přijmout nezbytná opatření k předcházení, omezování a kontrole znečišťování a jiných rizik pro mořské prostředí vyplývajících z jeho činnosti v Oblasti, a pokud je to možné uplatňovat přístup předběžné opatrnosti a nejlepší environmentální postupy", a že jinými slovy je přístup předběžné opatrnosti "smluvním závazkem zaštítěného kontrahenta, jehož dodržení má zaštiťují stát povinnost zajistit" (bod 133 posudku), to samé platí i pro konkrece, přestože v paralelním ustanovení nařízení o konkrecích takovou formulaci nenalezneme. Podle senátu ITLOS je totiž zaštiťující stát "podle obecné povinnosti popsané v bodě 131 [posudku] povinen v rámci svého právního řádu přijmout opatření za účelem donucení zaštítěných subjektů k přijetí takového přístupu" (bod 134 posudku).
"Senát uvádí, že přístup předběžné opatrnosti byl začleněn do rostoucího počtu mezinárodních smluv a dalších nástrojů, z nichž mnohé odrážejí formulaci Principu 15 Deklarace z Rio de Janeira. Což podle názoru Senátu zahájilo trend k učinění tohoto přístupu součástí mezinárodního obyčejového práva. Tento trend je jasně posílen zahrnutím přístupu předběžné opatrnosti do nařízení a 'standardní klauzule' obsažené v příloze 4, oddíle 5.1 nařízení o sulfidech." (bod 135 posudku)
Podle senátu ITLOS to bylo potvrzeno stanoviskem MSD ve věci Papírny na řece Uruguay, že "přístup předběžné opatrnosti může být relevantní při výkladu a používání ustanovení Statutu" [tj. dvoustranné smlouvy v oblasti životního prostředí, jejíž výklad byl jablkem sváru mezi stranami] (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 164). Toto stanovisko MSD přitom senát ITLOS četl ve světle čl. 31 odst. 3 písm c) vídeňské úmluvy o smluvní právu, podle nějž by výklad smlouvy měl brát zřetel nejen na kontext, ale "na každé příslušné pravidlo mezinárodního práva použitelné ve vztazích mezi stranami". Viz bod 135 posudku.
c) nejlepší ekologické postupy (angl. best environmental practices, fr. meilleures pratiques écologiques)
K podobnému závěru jako v případě předběžné opatrnosti dospěl senát ITLOS ohledně zmíněných "nejlepších ekologických postupů". V nařízení o konkrecích nejsou zmiňovány, pouze je zde odkazováno na "nejlepší technologie" dostupné kontrahentovi.
Podle senátu ITLOS "přijetí vyšších standardů v novějším nařízení o sulfidech patrně značí, že členské státy Úřadu začaly být s ohledem na pokrok ve vědeckém poznání přesvědčeny o potřebě uplatňovat zaštiťujícími státy 'nejlepší ekologické postupy' v obecné rovině tak, aby mohly být považovány za součást povinnosti náležité péče zaštiťujících států" (bod 136 posudku). "Za neexistence specifického důvodu pro opak lze konstatovat, že nařízení o konkrecích by měly být vykládány ve světle rozvoje práva, o němž svědčí následující přijetí nařízení o sulfidech" (bod 137 posudku).
d) záruky v případě mimořádného stavu (event of an emergency) nařízeného ISBA k ochraně mořského prostředí
Podle čl. 162 odst. 2 písm. w) UNCLOS má Rada ISBA pravomoc "vydávat za mimořádných okolností příkazy, které mohou zahrnovat příkazy pozastavit nebo upravit provoz, aby se zabránilo vážné újmě mořskému prostředí v důsledku činnosti v oblasti." Toto ustanovení je provedeno a konkretizováno nařízeními. Podle nařízení 32 odst. 5 z nařízení o konkrecích může Rada ISBA vydat příkaz pozastavit nebo upravit provoz k zabránění a minimalizování vážné újmy na mořském prostředí. V případě, že kontrahent neučiní bezodkladně opatření k zabránění vážné újmy v souladu s příkazem, Rada učiní sama nebo s jinými taková praktická opatření, jaká jsou nezbytná k zabránění a minimalizaci takové vážné újmy na mořském prostředí (nařízení 32 odst. 6). Podle nařízení 32 odst. 7 pak kontrahent poskytne Radě ISBA "záruky své finanční a technické způsobilosti jednat v souladu s jejími mimořádnými příkazy (emergency orders) nebo zajistit, že Rada může učinit mimořádná opatření (emergency measures)."
Senát ITLOS uvedl, že povinnost zaštiťujícího státu "vzniká, pokud kontrahent takové záruky neposkytne" (bod 138 posudku). V takovém případě podle nařízení 32 odst. 2 z nařízení o konkrecích "zaštiťující stát či státy učiní na žádost Generálního tajemníka a v souladu s čl. 139 a 235 Úmluvy nezbytná opatření pro zajištění toho, že kontrahent takové záruky poskytne, či učiní opatření k zajištění toho, že Úřadu je při plnění jeho povinností podle odstavce 6 poskytována pomoc". Analogická ustanovení obsahuje nařízení 35 z nařízení o sulfidech.
e) dostupnost prostředků pro odškodnění
"Další přímá povinnost, jež dává obsah povinnostem zaštiťujícího státu přijmout zákony a předpisy v rámci svého právního řádu, je stanovena v čl. 235 odst. 2 Úmluvy." (bod 139 posudku)
Čl. 235 odst. 2 UNCLOS zní: "Státy zajistí, že na základě jejich právních řádů budou dostupné opravné prostředky pro okamžité a přiměřené odškodnění (prompt and adequate compensation) či jiné opatření, pokud jde o škodu způsobenou znečištěním mořského prostředí fyzickými nebo právnickými osobami, jež podléhají jejich pravomoci."
Jak uvedl senát ITLOS, čl. 235 odst. 2 UNCLOS se vztahuje na zaštiťující státy, protože právě ony mají pravomoc nad osobami, které způsobily škodu. Jeho cílem je zajistit splnění povinnosti kontrahenta podle čl. 22 přílohy III Úmluvy, a sice povinnosti poskytnout náhradu za škodu způsobenou protiprávní jednáním, kterého se dopustí v průběhu své činnosti v Oblasti. Podle senátu přitom toto ustanovení "vyžaduje po zaštiťujících státech, aby zavedly postupy a je-li to nutné hmotněprávní pravidla pro uplatnění nároku na náhradu škody u svých vnitrostátních soudů" (bod 140 posudku).
Zajištění posouzení vlivů na životní prostředí (EIA)
Nakonec se senát ITLOS věnoval významné povinnosti týkající se posouzení vlivů na životní prostředí. Své závěry shrnul takto: "Zaštiťující stát musí na základě povinnosti 'náležité péče' zajistit, aby zaštítěný kontrahent splnil svou povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí stanovené v oddíle 1, bod 7 přílohy Dohody z roku 1994. Povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí je rovněž obecnou povinností podle mezinárodního obyčejového práva a je stanovena jako přímá povinnost pro všechny státy v čl. 206 Úmluvy a jako aspekt povinnosti zaštiťujícího státu napomáhat Úřadu podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy" (bod 242, odst. 3 posudku).
i) posouzení vlivů podle Dohody z roku 1994
Oddíl 1, bod 7 přílohy Dohody z roku 1994 zní následovně: "Žádost o schválení plánu prací bude doprovázena posouzením možných vlivů navrhovaných činností na životní prostředí."
Právě z tohoto ustanovení senát ITLOS dovodil, že "zaštiťující státy mají podle povinnosti náležité péče zajistit dodržení této povinnosti zaštítěným kontrahentem" (bod 141 posudku).
ii) posouzení vlivů podle nařízení ISBA o konkrecích a sulfidech
Nařízení 31 odst. 6 v nařízení o konkrecích a nařízení 33 odst. 6 v nařízení o sulfidech uvádějí: "Kontrahenti, zaštiťující státy a další zainteresované státy či subjekty spolupracující s Úřadem při vytváření a provádění programů ke sledování a vyhodnocování dopadů těžby na hlubokomořském dně na mořské prostředí."
Podle senátu ITLOS tato nařízení "zavádějí přímo povinnost zaštiťujících států týkající se posouzení vlivů na životní prostředí, kterou lze číst jako relevantní faktor pro splnění povinnosti náležité péče zaštiťujícím státem. Tato povinnost je spojena s přímou povinnosti napomáhat Úřadu popsané v bodě 124 [posudku]. (...) Toto ustanovení je určeno k objasnění a zajištění dodržení povinnosti zaštiťujících států spolupracovat s Úřadem při výkonu naposled zmíněné kontroly nad činnostmi v Oblasti podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy a své obecné povinnosti náležité péče podle jejího čl. 139. Zaštiťující stát je povinen nejen spolupracovat s Úřadem při vytváření a provádění posuzování vlivů, ale rovněž používat vhodné prostředky k zajištění toho, že kontrahent splní svou povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí" (bod 142 posudku).
Senát ITLOS rovněž zmínil bod 10 Doporučení pro kontrahenty ohledně posouzení možných vlivů na životní prostředí vyplývajících z průzkumu polymetalických konkrecí v Oblasti (Recommendations for the Guidance of the Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,), vydaného právní a technickou komisí ISBA v roce 2002 na základě nařízení 38 nařízení o konkrecích (ISBA/7/LTC/1/Rev.1 ze dne 13. února 2002). Podle tohoto ustanovení "určité činnosti", uvedené v bodě 10 písm. a) až c) Doporučení, vyžadují "předběžné posouzení vlivů na životní prostředí, jakož i program monitorování životního prostředí" (bod 144 posudku).
iii) posouzení vlivů podle UNCLOS
Pokud jde o "přímou povinnost pro všechny státy v čl. 206 Úmluvy", senátu ITLOS dostačovalo zdůraznit, že "povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí je přímou povinností podle Úmluvy" (bod 145 posudku) a ocitovat znění čl. 206 UNCLOS: "Mají-li státy rozumné důvody se domnívat, že plánované činnosti podléhající jejich jurisdikci či kontrole mohou způsobit podstatné znečištění nebo významné a škodlivé změny mořského prostředí, provedou, pokud je to možné, posouzení případných dopadů této činnosti na mořské prostředí a výsledky tohoto posouzení oznámí způsobem podle článku 205. [Článek 205 se vztahuje na povinnost zvěřejňování zpráv.]" Viz bod 146 posudku.
iv) posouzení vlivů podle mezinárodního obyčejového práva
V případě obecné povinnosti podle mezinárodního obyčejového práva však byl sdílnější, přestože se opíral především o závěry MSD z kauzy Papírny na řece Uruguay.
Podle Mezinárodního soudního dvora "byla v posledních letech mezi státy přijata praxe, která může být pokládána za požadavek obecného mezinárodního práva provést posouzení vlivů na životní prostředí tam, kde existuje riziko, že zamýšlená průmyslová činnost může mít značný negativní dopad přesahující hranice států, zejména dopad na sdílený přírodní zdroj. Navíc by nemělo být považováno za splnění náležité péče - a povinnosti ostražitosti a prevence, kterou představuje -, pokud strana plánující práce způsobilé ovlivnit režim řeky či kvalitu jejích vod neprovede posouzení vlivů případných účinků takových prací na životní prostředí" (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 204). Viz bod 147 posudku.
Ačkoli toto stanovisko bylo zaměřeno na specifickou situaci v rámci diskuze před MSD, použitý jazyk se senátu ITLOS jevil "natolik širokým, aby mohl pokrývat činnosti v Oblasti dokonce i mimo oblast působnosti Nařízení. Úvahy Dvora provedené v přeshraničních souvislostech mohou být rovněž použity na činnosti, která mají dopad na životní prostředí v oblasti za hranicemi národní jurisdikce; a poukázání Dvora na 'sdílené zdroje' může být rovněž použito na zdroje, které jsou společným dědictvím lidstva. Proto ve světle obyčejového pravidla zmíněného MSD, lze usuzovat, že posouzení vlivů na životní prostředí má být zahrnuto do systému konzultací a předběžného oznámení stanoveného v čl. 142 Úmluvy, pokud jde o 'ložiska zdrojů v Oblasti, které leží za hranicemi národní jurisdikce'" (bod 148 posudku).
Je třeba poznamenat, že čl. 142 UNCLOS se týká ložisek zdrojů, které částečně spadají pod pravomoc pobřežního státu. V takovém případě se průzkum a těžba v Oblasti provádějí s náležitým ohledem na práva a oprávněné zájmy daného státu. Dotčený stát musí být konzultován včetně systému předchozího uvědomění.
v) rozsah a obsah posouzení vlivů podle senátu ITLOS
Senát ITLOS neopomněl zmínit, že podle názoru MSD obecné mezinárodní právo "nekonkretizuje rozsah a obsah mezinárodního posouzení vlivů na životní prostředí" (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 205). Viz bod 149 posudku.
Přesto se senát pokusil s pomocí výše uvedených pramenů rozsah a obsah takového posouzení, pokud jde o jeho uplatnění v kontextu činností v Oblasti, nastínit. Nejprve uvedl, že samotný čl. 206 UNCLOS "poskytuje pouze pár indicií o tomto rozsahu a obsahu" (bod 149 posudku). Pokud však jde o "Nařízení a zejména v Doporučení uváděné v bodě 144 [posudku]", senát ITLOS v nich viděl o vodítka, která povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí "zpřesňují a konkretizují" (bod 149 posudku). Přitom byl "toho názoru, že povinnosti kontrahentů a zaštiťujících států ohledně posouzení vlivů na životní prostředí přesahují oblast působnosti specifických ustanovení Nařízení" (bod 150 posudku).
Obsah povinnosti "náležité péče"
Je zjevné, že předchozím formulováním jednotlivých komponentů povinnosti zaštiťujícího státu, senát ITLOS pověděl mnoho o vlastním obsahu této povinnosti. Dosud se však nevyjádřil k tomu, jak přesně má být tato povinnost splněna.
Stěžejní ustanovení UNCLOS
"Smluvní státy v souladu s čl. 139 napomáhají Úřadu tím, že přijímají veškerá opatření nezbytná k zajištění [dodržování příslušných ustanovení Části XI UNCLOS a Příloh, které se k ní vztahují, pravidel, nařízení a postupů Úřadu a plánů prací]." (druhá věta čl. 153 odst. 4 UNCLOS)
"Smluvní stát však neodpovídá za škodu způsobenou porušením ustanovení [Části XI UNCLOS] osobou, nad níž má záštitu (...), pokud smluvní stát učiní všechna nezbytná a adekvátní opatření pro zajištění účinného dodržení povinností podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy a čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy." (druhá věta čl. 139 odst. 2 UNCLOS)
Nezbytná a adekvátní opatření v právním systému zaštiťujícího státu
"Poslední věta čl. 153 odst. 4 Úmluvy stanoví, že povinnost zaštiťujícího státu v souladu s čl. 139 Úmluvy znamená přijmout 'veškerá opatření nezbytná k zajištění' toho, že zaštítěný kontrahent dodrží své povinnosti. Z čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy jasně plyne, že povinnost zaštiťujících států 'zajistit' se uplatňuje 'v rámci jejich právních řádů'. Díky těmto informacím Úmluva poskytuje určité prvky týkající se obsahu povinnosti zajistit s 'náležitou péčí'. Vyžadují se nezbytná opatření a ta musí být přijata v rámci právního systému zaštiťujícího státu." (bod 118 posudku)
"Další světlo na výraz 'opatření nezbytná k zajištění' vrhá Úmluva, vezmeme-li v úvahu poslední větu čl. 139 odst. 2 Úmluvy a poslední větu čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy. Hlavním účelem těchto ustanovení je zprostit odpovědnosti za škodu zaštiťující státy, které učinily určitá opatření. Charakteristika opatření, která mají být přijata státy, může být rovněž užita k objasnění povinnosti 'náležité péče'. Tato charakteristika přetrvává v obecné rovině v čl. 139 odst. 2 Úmluvy, jenž zmiňuje 'všechna nezbytná a adekvátní opatření pro zajištění účinného dodržení povinností podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy a čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy'. Druhé ustanovení je konkétnější, neboť po zaštiťujících státech vyžaduje přijmout 'zákony a předpisy' a učinit 'správní opatření, jež jsou v rámci jeho právního řádu úměrně adekvátní pro zajištění toho, že osoby podléhající jeho jurisdikci dodrží své povinnosti'." (bod 119 posudku)
"Povinnost 'zajistit' s 'náležitou péčí' vyžaduje po zaštiťujícím státu, aby učinil opatření v rámci svého právního řádu, a (...) tato opatření musejí být 'úměrně adekvátní' (reasonably appropriate)." (bod 120 posudku)
Konkrétnější informace ohledně obsahu těchto opatření, včetně aspektu týkajícího se jejich prosazování, poskytl senát ITLOS s ohledem na obsah těchto opatření v odpovědi na třetí otázku. Výchozím bodem tohoto zkoumání byl podle senátu ITLOS článek 153 Úmluvy, který jako první zavádí koncept zaštiťujícího státu a opatření, která je třeba učinit. Tento článek však "nekonkretizuje opatření, která mají být přijata zaštiťujícím státem. Činí oboustranný odkaz na čl. 139 Úmluvy ohledně pokynů v této záležitosti" (bod 213 posudku). Byť ani čl. 139 UNCLOS neuvádí, která opatření jsou "nezbytná a adekvátní", upozorňuje na čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS (bod 215 posudku). Podle senátu ITLOS je třeba se citovanými ustanoveními zabývat v jejich jednotě: "Ač se terminologie užitá v těchto ustanoveních mírně liší, zabývají se v podstatě stejným předmětem a vyjadřují stejný smysl. Čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy obsahuje objasnění slov 'nezbytná a adekvátní opatření' v čl. 139 odst. 2 Úmluvy" (bod 216 posudku).
Zákony, předpisy a správní opatření
"Úmluva vyžaduje po zaštiťujícím státu, aby v rámci svého právního řádu přijal zákony a předpisy a učinil správní opatření, které mají dvě bezprostřední funkce, a to zajistit dodržování povinností kontrahentem a zprostit zaštiťující stát odpovědnosti." (bod 242, odst. 5 posudku)
"Čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy vyžaduje, aby zaštiťující státy přijaly zákony a předpisy a učinily správní opatření. Tím je stanoveno, že přijetí zákonu a předpisů a učinění správních opatření je nezbytné. Povaha a rozsah těchto zákonů, nařízení a správních opatření závisí na právním systému zaštiťujícího státu. Přijetí zákonu a předpisů je považováno za nutné, neboť ne všechny povinnosti kontrahenta mohou být prosazovány správními opatřeními či samotným smluvním ujednáním." (bod 218 posudku)
"S ohledem na požadavek, že opatření zaštiťujících států musejí sestávat ze zákonů, předpisů a správních opatření, za splnění povinností zaštiťujícím státem nelze považovat pouze uzavření smluvního ujednání s kontrahentem." (bod 242, odst. 5 posudku)
Snaha zajistit dodržování povinností kontrahenta pouze prostřednictvím dohody o záštitě by bylo nejen v rozporu s čl. 4 odst. 4 přílohy III UNCLOS, ale "rovněž s celou Úmluvou a zejména s její Částí XI" (bod 223 posudku).
"Pouhé smluvní povinnosti mezi zaštiťujícím státem a zaštítěným kontrahentem nemohou účinně nahradit zákony, předpisy a správní opatření uváděné v čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy. Ani by nezaváděly právní povinnosti, kterých by se vůči zaštiťujcímu státu mohl dovolávat někdo jiný než zaštítěný kontrahent." (bod 224 posudku)
"Smluvní přístup" by navíc "postrádal transparentnost. Bylo by obtížné ověřit, a to prostřednictvím opatření dostupných veřejnosti, že zaštiťující stát splnil své povinnosti. Dohoda o záštitě nemusí být veřejné dostupná a v podstatě to ani není nutné." (bod 225 posudku)
"Jak již bylo uvedeno výše, rolí zaštiťujícího státu je přispět ke společnému zájmu všech států na řádném provádění principu společného dědictví lidstva napomáháním Úřadu a svým vlastním jednáním s cílem zajistit, že subjekty pod jeho jurisdikcí budou dodržovat pravidla o těžbě na hlubokomořském dně. Smluvními ujednáními samotným nelze splnit povinnosti, které stát převzal. Zaštiťující stát nemůže tvrdit, že napomáhá Úřadu podle čl. 153 odst. 4 Úmluvy, jen na základě pouhé skutečnosti, že uzavřel smlouvu podle vnitrostátního práva." (bod 226 posudku)
"V řadě zemí je k prosazení povinností kontrahenta potřeba především přijetí vnitrostátních zákonů. Zákony a předpisy samy však v tomto ohledu nemusí poskytnout dostatečnou odpověď. K zajištění jejich dodržování mohou být rovněž nutná správní opatření. Tyto zákony, předpisy a správní opatření mohou mimo jiné zavést kontrolní mechanismus pro aktivní dozor nad činnostmi zaštítěného kontrahenta. Mohou rovněž zajišťovat koordinaci mezi různými činnostmi zaštiťujícího států a Úřadu, aby nedocházelo ke zbytečnému zdvojování práce." (bod 218 posudku)
"Zákony, předpisy a správní opatření zaštiťujícího státu by měly platit po celou dobu platnosti smlouvy s Úřadem vzhledem k povinnosti tohoto státu zajistit, že jednání kontrahenta bude v souladu s podmínkami smlouvy a s jeho povinnostmi podle Úmluvy. Zatímco existence takových zákonů, předpisů a správních opatření není podmínkou pro uzavření smlouvy s Úřadem, je nezbytným požadavkem pro dodržení povinnosti náležité péče zaštiťujícho státu a zproštění jeho odpovědnosti." (bod 219 posudku)
"Úmluva ponechává na zaštiťujícím státu, aby se rozhodl, jakými opatřeními splní své povinnosti. Politické rozhodnutí takové otázky musí být provedeno zaštiťujícím státem. Proto se Senát domnívá, že není povolán k tomu, aby dával konkrétní poučení o tom, která nezbytná a adekvátní opatření musejí zaštiťující stát přijmout za účelem splnění svých povinností podle Úmluvy. Soudní orgány nemohou vykonávat funkce, která nejsou v souladu s jejich soudcovským charakterem. Nicméně aniž by zasahoval do politického rozhodnutí zaštiťujícího státu, Senát považuje za vhodné načrtnout určité obecné poznámky, které pro zaštiťující stát mohou být užitečné při jeho výběru opatření podle čl. 139 odst. 2, čl. 153 odst. 4 Úmluvy a čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy." (bod 227 posudku)
Jaký je obsah povinnosti podle čl. 4 odst. 4 přílohy III je podle senátu ITLOS, "jasně uvedeno v druhé větě téhož odstavce. Vyžaduje se, aby zaštiťující stát přijal zákony a předpisy a učinil správní opatření, jež jsou v rámci jeho právního řádu 'úměrně adekvátní' ('reasonably appropriate') pro zajištění toho, že osoby podléhající jeho jurisdikci dodrží své povinnosti. Kritérium pro určení toho, co je adekvátní, není neomezené; přijatá opatření musejí být 'úměrně adekvátní'. Přijatá opatření jsou tak adekvátními pouze tehdy, pokud se nepříčí rozumu (agreeable to reason) a nejsou svévolná" (bod 228 posudku)
Abychom pochopili závěry senátu, pohleďme na stežejní přívlastek "reasonably", který překládám jako "úměrně", ale úřední česká verze jako "v rozumné míře".
"Jaká opatření mají být přijata, musí být rozhodnuto zaštiťujícím státem samotným v rámci jeho právního systému. Toto rozhodnutí je tudíž ponecháno na uvážení zaštiťujícího státu. Čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy po zaštiťujícím státu vyžaduje, aby přijal zákony a právní předpisy a učinil správní opatření, které jsou 'úměrně adekvátní', aby jej mohly zprostit odpovědnosti za škodu způsobenou nedodržením povinnosti zaštítěného kontrahenta. Tato povinnost vyřaduje, aby jednal v rámci svého vlastního právního systému, mimo jiné s přihlédnutím ke zvláštním vlastnostem tohoto systému." (bod 229 posudku)
"Zaštiťující stát nemá absolutní volnost uvážení, pokud jde o přijetí zákonů, předpisů a správních opatření. Musí jednat v dobré víře, vzít v úvahu různé možnosti způsobem, který úměrný, relevantní a nápomocný prospěchu lidstva jako celku." (bod 242, odst. 5 posudku)
"S ohledem na výše uvedené může být vhodné učinit některé obecné poznámky ohledně opatření, která mají být přijata zaštiťujícím státem. Zaštiťující stát nepožívá absolutní volnosti, pokud jde o volbu opatření vyžadovaných podle čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy. Byť zaštiťující stát rozhoduje, jaká opatření jsou úměrně adekvátní, musí - v rámci závazku napomáhat Úřadu jednajícího jménem lidstva jako celku - objektivně zohlednit náležité možnosti způsobem, který je úměrný, relevantní a nápomocný prospěchu lidstva jako celku. Musí jednat v dobré víře, zejména když je pravděpobné, že poškodí zájmy lidstva jako celku. Potřeba jednat v dobré víře je rovněž zdůrazněna v čl. 157 odst. 4 a 300 Úmluvy. Každé jednání účiněné zaštiťujícím státem se musí vyznačovat úměrností a nesvévolností. Jakékoli porušení povinnosti jednat úměrně ze strany orgánů zaštiťujícího států lze napadnout u tohoto Senátu podle čl. 187 písm. b) odrážka i) Úmluvy." (bod 230 posudku)
Článek 187 písm. b) odrážka i) UNCLOS zakládá výlučnou pravomoc senátu ITLOS řešit spory mezi smluvními státy a ISBA, týkající se "jednání či opomenutí (...) smluvního státu údajně porušujícího ustanovení [Části XI UNCLOS] nebo Příloh, které se k ní vztahují, anebo pravidel, nařízení a postupů Úřadu přijatých v souladu s nimi."
Senát ITLOS považoval za užitečné zjistit, zda existují nějaká omezení ohledně obsahu zákonů a právních předpisů. Jinými slovy, ohledně toho, co v nich zaštiťující stát může stanovit. Zde odkázal na čl. 21 odst. 3 přílohy III UNCLOS, podle nějž: "Žádný smluvní stát nemůže uložit kontrahentovi podmínky, které se neslučují s Částí XI. Avšak použití zákonů a předpisů, především v oblasti životního prostředí, které jsou přísnější než pravidla, nařízení a postupy přijaté Úřadem podle čl. 17 odst. 2 písm f) této přílohy, smluvním státem na jím zaštítěného kontrahenta či loď plující pod jeho vlajkou, se nepovažuje za neslučitelné s Částí XI." Viz bod 231 posudku.
Podle senátu ITLOS čl. 21 odst. 3 přílohy III UNCLOS "ukládá zaštiťujícímu státu obecnou povinnost neukládat na kontrahenta podmínky, které jsou 'neslučitelné' s Částí XI Úmluvy. Současně z ní však stanoví výjimku. Výjimka umožňuje zaštiťujícímu státu uplatňovat na zaštítěné kontrahenty či lodě plující pod jeho vlajkou zákony a předpisy životního prostředí anebo jiné oblasti, které jsou přísnější než pravidla, nařízení a postupy Úřadu přijaté podle čl. 17 odst. 2 písm. f) přílohy III Úmluvy (zabývajícího se ochranou mořského prostředí)" (bod 232 posudku).
"Podle čl. 21 odst. 3 přílohy III Úmluvy jsou pravidla, nařízení a postupy týkající se ochrany životního prostředí přijaté Úřadem užívány jako minimální standard přísnosti zákonů a předpisů životního prostředí a jiného oboru, jež může zašťiťující stát aplikovat na zaštítěného kontrahenta. V tomto ustanovení je implicitně obsaženo, že zaštiťující státy mohou vůči zaštítěným kontrahentům uplatňovat přísnější standardy, pokud jde o ochranu mořského prostředí." (bod 240 posudku)
"Článek 209 odst. 2 Úmluvy je založen na stejném přístupu. Podle tohoto ustanovení, požadavky obsažené v zákonech a předpisech, které státy přijmou ohledně znečišťování mořského prostředí z činností v Oblasti 'jež jsou prováděny plavidly, montážemi, konstrukcemi či jinými zařízeními pod jejich vlajkou, v jejich registraci nebo provozované z jejich pověření (...), nesmějí být méně účinnými než mezinárodní pravidla, nařízení a postupy' stanovené podle Části XI, které sestávají primárně z mezinárodních pravidel, nařízení a postupů přijatých Úřadem." (bod 241 posudku)
"Pokud jde o ochranu mořského prostředí, zákony, nařízení a správní opatření zaštiťujícího státu nemohou být méně přísné než ty, která přijal Úřad, či méně účinnými než mezinárodní pravidla, nařízení a postupy." (bod 242, odst. 5 posudku)
"Při zjišťování povinnosti zajištiťujícího státu uvedené v čl. 21 odst. 3 přílohy III Úmluvy je třeba zohlednit povinnosti kontrahenta podle právního režimu pro těžbu na hlubokomořském dně a odpovídající povinnosti zaštiťujícího státu. Podle čl. 4 odst. 4 přílohy III Úmluvy kontrahent vykonává své činnosti v Oblasti 'v souladu s' podmínkami své smlouvy s Úřadem a se svými povinnostmi podle Úmluvy. Stejné ustanovení uvádí, že je povinností zaštiťujícího státu zajistit, že kontrahent plní tuto povinnost." (bod 233 posudku)
"Ustanovení, která zaštiťující stát může považovat za taková, jež je třeba je zahrnout do jeho vnitrostátních zákonů, se mohou týkat mimo jiné finanční způsobilosti a technických možností zaštítěných kontrahentů, podmínek pro vydávání osvědčení o záštitě a sankcí za nedodržení povinností takovými kontrahenty." (bod 242, odst. 5 posudku)
"Navíc samotná Úmluva konkretizuje v různých ustanoveních otázky, které by měly být upraveny zákony a předpisy zaštiťujícího státu. Zejména čl. 39 Statutu zabývající se výkonem rozhodnutí Senátu stanoví: 'Rozhodnutí Senátu jsou vykonatelná na území smluvních států stejným způsobem jako rozsudky či soudní příkazy nejvyššího soudu smluvního státu, na jehož území je vykonatelnost vyžadována.' Lze rovněž odkázat na čl. 21 odst. 2 přílohy III Úmluvy, který stanoví: 'Jakékoli konečné rozhodnutí vynesené soudem nebo tribunálem, který má podle této Úmluvy jurisdikci týkající se práv a povinností Úřadu a kontrahenta, je vykonatelné (enforceable) na území každého smluvního státu.' V řadě států mohou tato ustanovení vyžadovat provedení speciálními právními předpisy." (bod 235 posudku)
"Další vodítka lze nalézt v ustanoveních, která stanoví přímého povinnosti zaštiťujících států (viz bod 121). Ty zahrnují: povinnost napomáhat Úřadu při výkonu kontroly nad činnostmi v Oblasti; povinnost uplatňovat přístup předběžné opatrnosti; povinnost uplatňovat nejlepší ekologické postupy; povinnosti přijmout opatření k zajištění garančního ustanovení v případě mimořádného stavu nařízeného Úřadem k ochraně mořského prostředí; povinnost zajistit dostupnost možností pro náhradu škody způsobenou znečištěním; a povinnost provést pososuzení vlivů na životní prostředí. Je nezbytné zdůraznit, že tyto povinnosti jsou zmíněny jen jako příklady." (bod 236 posudku)
"V této souvislosti Senát bere na vědomí německý zákon o hornické činnosti na hlubokomořském dně a obdobnou právní úpravu, která byla přijata Českou republikou." (bod 237 posudku)
Je velkým vyznamenáním, že senát ITLOS zmínil jako jeden ze dvou příkladů vnitrostátních úprav právě český zákon č. 158/2000 Sb., o vyhledávání, průzkumu a těžbě nerostných zdrojů z mořského dna za hranicemi pravomocí států. Na druhou stranu je vždy mít třeba na paměti i jeho výstrahu v bodě 222 posudku: "U vnitrostátních opatření jednou přijatých nemusí být vhodná jejich stálost. Podle názoru Senátu by taková opatření měla být pravidelně přezkoumávána, aby bylo zajištěno, že splňují současné standardy a že kontrahent skutečně plní své povinnosti, aniž by došlo k újmě na společném dědictví lidstva."
Státy musí regovat na rozvoj práva k němuž došlo prostřednictvím právních závěrů senátu ITLOS nebo přijetím nových nařízení ISBA, s jejichž ustanoveními by měly "sladit své zákony, předpisy a správní opatření" (bod 222 posudku).
"Ač je platná smlouva jen smlouvou mezi Úřadem a kontrahentem, a jako taková nezavazuje zaštiťující stát, zaštiťující stát je přesto povinen zajistit, že kontrahent svou smlouvu dodrží. To znamená, že zaštiťující stát musí přijmout zákony a předpisy a učinit správní opatření, která nebudou bránit kontrahentovi v efektivním plnění jeho smluvních povinností, ale spíše mu v tomto ohledu budou pomáhat." (bod 238 posudku)
Senát ITLOS se rovněž vyjádřil ke stěžejní otázce vykonatelnosti a prosazování zákonů a správních opatření, často zdůrazňované kupř. Evropským soudem pro lidská práva. Neboť ustanovení zákona, která nejsou vynucována, jsou mrtvým dokumentem. Senát ITLOS k tomu uvedl: "Povinnosti 'náležité péče' zaštiťujícího státu je vlastní (inherentní) zajištění toho, že se povinnosti zaštítěného kontrahenta učiní vykonatelnými" (bod 239 posudku).
Zájmy a potřeby rozvojových států
Senát ITLOS se s ohledem na okolnosti předkládaných dotazů zabýval rovněž otázkou, zda "rozvojové zaštiťující státy užívají zvýhodněného zacházení ve srovnání s tím, které je zaručeno rozvinutým zaštiťujícím státům Úmluvou a souvisejícími nástroji" (bod 152 rozsudku). Přitom došel k závěru, že ohledně povinností (či odpovědnosti) zaštiťujících států "žádné z obecných ustanovení Úmluvy (...) nestanoví zvýhodněné zacházení se zaštiťujícími státy, které jsou rozvojovými státy. Jak bylo uvedeno výše, neexistuje žádné ustanovení vyžadující zohlednění takových zájmů a potřeb na rámec toho, co je konkrétně uvedeno v Části XI. Lze tedy dojít k závěru, že obecná ustanovení týkající se povinností a odpovědnosti zaštiťujících států platí stejně pro všechny zaštiťující státy, jak rozvojové tak rozvinuté" (bod 158 rozsudku). "Rovnost zacházení mezi rozvojovými a rozvinutými zaštiťujícími státy je v souladu s potřebou zabránit obchodním společnostem založeným v rozvinutých státech vytvářet firmy v rozvojových státech, obstarávat si jejich státní příslušnost a získávat jejich záštitu v naději, že budou vystaveny méně zatěžujícím předpisům a kontrolám. Rozšířování 'pohodlných' zaštiťujících států by mohlo ohrozit jednotné uplatňování nejvyšších standardů ochrany mořského prostředí, bezpečný rozvoj činností v Oblasti a ochranu společného dědictví lidstva" (bod 159 rozsudku).
Zvýhodněné zacházení v této souvislosti nalezl pouze v již zmíněném případě principu předběžné opatrnosti, který je uplatňován státy "podle jejich možností" (bod 242, odst. 3 posudku).
Na druhou stranu "ustanovení Úmluvy, která zohledňují specifické zájmy a potřeby rozvojových zemí, by měla být efektivně prováděna s cílem umožnit rozvojovým státům účastnit se těžby na hlubokomořském dně na roveň s rozvinutými státy" (bod 242, odst. 3 posudku). Senát ITLOS přitom zmínil pátý odstavec preambule UNCLOS zdůrazňující, že dosažení cílů úmluvy "přispěje k uskutečnění spravedlivého mezinárodního ekonomického řádu, který zohlední zájmy a potřeby lidstva jako celku a zejména zvláštní zájmy a potřeby rozvojových zemí, ať pobřežních či vnitrozemských". Čl. 148 UNCLOS navíc hovoří o podpoře účinné účasti rozvojových států na činnostech v Oblasti. Za ještě důležitější pak senát ITLOS považoval čl. 9 odst. 4 přílohy III UNCLOS, který se specificky týká práva rozvojového státu či jakékoli fyzické či právnické osoby, která je jím zaštítěna či je pod jeho skutečnou kontrolou, informovat ISBA, že chce předložit plán práce ohledně vyhrazeného území. Tato ustanovení mají za účinek vyhrazení poloviny navrhovaných smluvních oblastí ve prospěch ISBA a rozvojových států. Rozvojové státy by rovněž měly obdržet nezbytnou pomoc, včetně školení (bod 163 posudku).
Napsal: Abd el Kader, červenec 2014
ONDŘEJ 2008 — Ondřej, J. Ochrana prostředí mořského dna. In: Damohorský, M. a kol. Mezinárodní právo životního prostředí. II. část (zvláštní). IFEC, Beroun 2008, str. 102 - 112
SMOLEK 2004 — Smolek, M. Subjekty mezinárodního práva životního prostředí. In: Šturma, P. a kol. Mezinárodní právo životního prostředí. I. část (obecná). IFEC, Beroun 2004, str. 10 - 23