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Timestamp: 2018-01-19 09:46:11+00:00
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T.A.R. e Consiglio di Stato | usicivici/demanio/risorse
Categoria: T.A.R. e Consiglio di Stato
Il P.R.G. adottato prima della sentenza che accerta gli usi civici resta valido. T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sentenza 15 settembre 2015 n. 11247
La Regione Lazio respinge la domanda di legittimazione dell’occupazione abusiva di un ampio terreno da parte di una società, che lo aveva acquistato prima di una sentenza commissariale che ne ha dichiarato la demanialità civica. La Regione arrivava a queste conclusioni con un procedimento invero tortuoso: poiché il piano regolatore generale approvato dal Comune di Civitavecchia nel lontano 1967 prevedeva per l’area la realizzazione di interventi di edilizia residenziale pubblica, questa doveva ritenersi prevalente rispetto all’interesse privato della società alla legittimazione, che pertanto doveva essere negata. La società ricorre, affermando tra l’altro che il piano regolatore generale, per il quale mancano ancora ad oggi i piani attuativi, doveva ritenersi nullo, non potendo assegnare a terreni di uso civico una destinazione diversa.
Assunto corretto, quest’ultimo, posto che, dichiarata l’esistenza di usi civici su un determinato territorio, è assegnato questo alla categoria A ( bosco e pascolo) questi passano alla gestione del Comune, ma affinché i cittadini continuino a esercitarvi gli usi civici come riconosciuti. Resta quindi impossibile per il Comune disporre del terreno in modo diverso, sia pure per altre finalità sociali di sua sicura spettanza.
Il Tar Lazio respinge il ricorso, per quanto riguarda questo motivo, su un argomento che non può essere condiviso: la posteriorità della sentenza dichiarativa degli usi civici sul piano regolatore generale. La sentenza commissariale che riconosce la demanialità civica sul terreno in questione è del 1990: tanto basta al Tar Lazio per parlare di un vincolo che sarebbe sorto successivamente sul terreno e che, come tale, non potrebbe inficiare la validità dello strumento urbanistico.
La sentenza commissariale che accerta l’esistenza di usi civici su un determinato territorio, essendo meramente dichiarativa, non esprime effetti solo dal momento della sua pubblicazione, ma dal momento in cui i diritti civici sono venuti a esistere. Il fatto che assai spesso questo sia indeterminabile non modifica sostanzialmente il quadro ricostruttivo della fattispecie: gli usi civici non sono in sé un vincolo, ma il presupposto di un vincolo, che si impone anche agli strumenti urbanistici adottati ma non ancora attuati.
E’ questa la situazione descritta dalla sentenza. Ammesso e non concesso che il piano regolatore generale possa dirsi valido perché ha provato prima della “scoperta” degli usi civici, gli strumenti attuativi, mai finora adottati, non potrebbero esserlo conformemente al piano perché contrasterebbero nettamente con il disposto dell’art. 142 h) del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, che tutela i terreni di uso civico per la loro destinazione propria, non per una loro generica titolarità pubblica.
T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sentenza 15 settembre 2015, n. 11247
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Il provvedimento di diniego della legittimazione dell’occupazione abusiva di un terreno di uso civico è impugnabile dinanzi al giudice amministrativo, se l’esistenza degli usi non è contestata. T.A.R. Puglia Bari Sez. III, Sentenza 8 luglio 2015, n. 976
Un comune pugliese permuta nel lontano 1984 un terreno definito di “proprietà comunale” con un suolo edificatorio di privati. Questi chiedono più volte ciò che la sentenza chiama “affrancazione/ legittimazione” del fondo, non ricevendo alcuna risposta. Impugnano pertanto il silenzio dell’amministrazione, la quale resiste eccependo innanzitutto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Commissario liquidatore per gli usi civici. Il Tar, facendo applicazione dei consolidati principi, stabilisce che vi è competenza esclusiva del Commissario liquidatore tutte le volte in cui si faccia questione della natura civica del suolo. Ove però questa sia incontestata tra le parti, è nella giurisdizione del giudice amministrativo la domanda verso l’ingiustificato silenzio della pubblica amministrazione che, ricevendo l’istanza di affrancazione-legittimazione, deve comunque al cittadino istante una risposta, positiva o negativa, stante anche il chiaro disposto della legislazione regionale in materia.
T.A.R. Puglia Bari Sez. III, Sent., 08-07-2015, n. 976
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Lo sfruttamento di cave di marmo in proprietà di amministrazioni separate di beni di uso civico rappresenta un esercizio degli stessi usi civici? A margine della sentenza T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Bolzano, 11 marzo 2015, n. 72
Il T.R.G.A. Trentino Alto Adige Bolzano ha segnato un nuovo capitolo in una annosa vicenda, concernente lo sfruttamento di cave di marmo in proprietà di due amministrazioni separate di beni di uso civico, situate nel territorio del Parco nazionale dello Stelvio. Fino al 2000 una sola società aveva in gestione la coltivazione dei marmi di entrambe le ASBUC. La stessa società aveva predisposto per il trasporto dei marmi un complesso sistema di funi, piani inclinati e binari, di sua proprietà. Nel 2004 il Comune di Silandro mettere in gara la concessione per la coltivazione dei marmi della ASBUC di Covelano, garantendo poi alla società vincitrice la possibilità di trasportare i marmi a valle attraverso il più economico utilizzo di una strada forestale, che fu classificata dal Comune come strada comunale e finanche espropriata.
La Provincia autonoma di Bolzano nel 2013 dispose, con una serie di atti, che il trasporto dei marmi a valle dovesse avvenire con le tradizionali infrastrutture di piano inclinato e binari, ritenute meno invasive dell’ambiente. Il Comune di Silandro impugnò questi atti dinanzi al giudice amministrativo, attraverso vari mezzi. Il TRGA respinge il ricorso, con la sentenza che pubblichiamo, ritenendo che la motivazione dell’amministrazione sia sufficiente e congrua.
In particolare, al rilievo del Comune di Silandro per cui l’amministrazione provinciale costringe in realtà la società concessionaria dell’escavazione dei marmi a servirsi delle infrastrutture di un’altra società privata, il TRGA risponde che questo è l’unico mezzo autorizzato dall’amministrazione del Parco nazionale dello Stelvio, il che ripropone, sia pure indirettamente, l’annosa questione se gli enti di gestione di un parco nazionale possano, con i propri atti amministrativi, vincolare l’esercizio delle proprietà collettive variamente esistenti sul territorio del parco.
Il rilievo più interessante la sentenza, tuttavia, e nel rigetto di un ulteriore mezzo di impugnazione del Comune, il quale riteneva che gli atti impugnati, impedendo alla concessionaria di servirsi della strada forestale, violassero la legge provinciale numero 10 del 1990 (Norme sulla circolazione con veicoli a motore in territorio sottoposto a vincolo idrogeologico), la quale dispone all’articolo quattro comma tre che : “Possono essere autorizzati al transito sulle strade chiuse, nonché sui terreni di cui all’articolo 2 i lavoratori agricolo/forestali, gli addetti ai servizi ed ai rifornimenti, i titolari di uso civico per l’esclusiva fruizione del loro diritto limitatamente al solo espletamento dei servizi o lavori connessi, nonché gli ospiti pernottanti in esercizi ricettivi alberghieri ed extra alberghieri comunque muniti di regolare licenza di esercizio e raggiungibili esclusivamente dalla strada chiusa al traffico.”
Il tribunale, nello specifico, ritiene che questa norma si applichi “non a tutti i titolari di usi civici, bensì soltanto a quelli agricolo- forestali”, cosa che, per il vero, non si ritrova nella lettera della legge, la quale parla di “lavoratori agricolo forestali”, tenendo queste categoria distinta e separata rispetto a quella dei “titolari di uso civico”, quali subiscono la specifica limitazione di poter transitare sui “terreni protetti” di cui all’articolo due della stessa legge solo per “l’espletamento dei servizi o lavori connessi”.
Il che ci riporta al cuore del problema: o il terreno gravato da diritti di promiscuo godimento può essere adoperato dai titolari di questi medesimi diritti solo per attività agrosilvopastorali, o possa essere gestito in autonomia dagli stessi titolari, in funzione diretta dell’esercizio di usi sul territorio. Se si propende per questa seconda tesi, allora anche l’estrazione marmifera, pure concessa a terzi, diviene un momento di esercizio dell’uso civico e come tale dovrebbe dare il titolo al passaggio sulla strada in terreno protetto, restando innegabile che tale attività sia un “servizio o lavoro connesso” all’uso dei diritti collettivi.
T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Bolzano, Sent., 11-03-2015, n. 72
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Gli usi civici dell’Isola di Dino. Il Consiglio di Stato pare dimenticare l’esistenza del Commissario liquidatore. Consiglio di Stato Sez. IV, Sentenza 12 febbraio 2015, n. 744.
Il Consiglio di Stato conferma in appello una sentenza altrimenti censurabilissima, la pronuncia del T.A.R. Calabria – Catanzaro, Sez. I, n. 934 del 29 giugno 2011, sui supposti usi civici dell’Isola di Dino.
La vicenda è ben riepilogata dalla narrativa delle due pronunce: con delibera regionale n. 201 del 2005, l’intero territorio dell’Isola di Dino veniva accertato come di uso civico, e assoggettato alla categoria a) (bosco e pascolo) ai fini della l. 1766/1927.
Tutto qui, va detto, atteso che la narrativa delle pronunce si attarda a ricordare che il contratto con cui il Comune di Praia a Mare vendette l’intera isola nel 1962 prevedesse “molteplici condizioni servitù in favore della cittadinanza,tra le quali il diritto di approdo e attracco, il diritto di passaggio su strade e piazze”: diritti, questi, che nulla hanno a che fare con gli usi civici, i quali oltretutto non possono essere costituiti per previsione contrattuale, almeno non dopo l’entrata in vigore della l. 1766 del1927, che vieta espressamente la ricostituzione di nuovi diritti collettivi.
La società ricorrente fece quindi istanza al Comune ai sensi della L.R. Calabria n. 18 del 2007 per l’affrancazione degli usi civici. Il Comune la respinse, con una motivazione che le stesse sentenze definiscono “sintetica”. La società presentò quindi due ricorsi: uno per l’annullamento della delibera n. 201/2005 con cui si accertavano gli usi civici, l’altra contro il diniego dell’affrancazione.
Il T.A.R. Catanzaro respinse il ricorso contro il Comune di Praia a Mare, nel quale fu riproposta la censura verso la delibera regionale, affermando che questa doveva ritenersi tardiva, e che comunque il suo annullamento sarebbe stato irrilevante, visto che il provvedimento comunale non conseguiva a quel provvedimento, ma aveva oggetto diverso. Il Comune non accertava l’esistenza di usi civici, ma negava la loro liquidazione nelle forme della L.R. 18/2007 poiché non erano ” intervenuti accadimenti tali da ritenersi idonei a modificare la sussistenza della situazione accertata nella relazione del dott. Ricucci e fatta propria dalla deliberazione regionale n. 201/2005.”
Nel merito, il T.A.R. respingeva la tesi della ricorrente, per cui il Comune non avrebbe alcuna discrezionalità nel decidere sulla liquidazione degli usi civici ai sensi della legislazione regionale, che dovrebbe conseguire di diritto una volta accertati nell’istante il possesso dei requisiti di legge.
Il Consiglio di Stato fa oggi propria questa ricostruzione, rigettando l’appello, con due argomenti che destano più di una perplessità.
Il primo: sarebbe stato legittimo per il Comune motivare con un semplice richiamo alla delibera regionale “anche in considerazione del brevissimo lasso di tempo decorso tra la detta delibera e il provvedimento qui impugnato, tale da rendere estremamente improbabile che un vincolo, accertato appena tre anni e mezzo prima, potesse già essere divenuto meramente “formale” nel senso sostenuto dalla istante”.
Il secondo: giusta la valutazione di tardività dell’impugnazione della delibera regionale (“che è il vero atto lesivo della posizione giuridica soggettiva della società istante”) poiché, “in quanto impositiva di un vincolo reale sulla proprietà della società interessata (ossia l’uso civico), avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata dal proprietario del suolo interessato”.
L’uso civico – concordi finora dottrina e giurisprudenza – non è un vincolo che viene posto in via amministrativa, ma un diritto reale diffuso preesistente all’ordinamento giuridico attuale che, prima di essere o meno liquidato nelle forme oggi devolute alla legislazione regionale, deve essere accertato dal giudice naturale precostituito dalla legge per questo scopo, il Commissario liquidatore degli Usi civici competente per territorio. Il provvedimento con cui la P.A. effettua la ricognizione degli usi (in genere definito “verifica demaniale” dalle legislazioni regionali) non può accertarli in modo definitivo e indiscutibile, né può “crearli”, come la terminologia adottata dal Consiglio di Stato sembra suggerire.
L’accertamento definitivo dell’uso civico avviene solo con la sentenza del Commissario, che avrebbe dovuto essere adito dalla Regione a questo scopo, ma cui può rivolgersi in qualsiasi momento il proprietario privato per lo scopo opposto. Ciò consegue a un principio finora indiscutibile nella giurisprudenza amministrativa e civile, cui viceversa il Consiglio di Stato sembra sottrarsi: vi è giurisdizione esclusiva del Commissario liquidatore ogni qual volta la pretesa fatta valere nel giudizio coinvolga, seppur indirettamente, la questione della qualitas soli, l’esistenza cioè di usi civici s un dato terreno.
Non era quindi onere del ricorrente impugnare la delibera nei 60 giorni dalla pubblicazione, ma onere del T.A.R. e poi del Consiglio di Stato denegare la propria giurisdizione in favore di quella commissariale. Il fatto che la ricorrente avesse deciso erroneamente la via del giudizio amministrativo piuttosto che quella del giudizio commissariale non muta i termini della questione, visto che la stessa, nonostante il giudicato amministrativo sul provvedimento del Comune negatorio della liquidazione, ha ancora il diritto di rivolgersi al Commissario per chiedere una pronuncia di inesistenza degli usi civici sull’isola.
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 12-02-2015, n. 744
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L.R. Lazio n. 1/1986: competenza del giudice ordinario sulla determinazione del prezzo di vendita? Una soluzione che non convince. T.A.R. Lazio Roma Sez. II ter Sentenza 8 luglio 2014, n. 7270
La L.R. Lazio n. 1/1986 prevede diverse ipotesi di vendita di beni civici intestati a Comuni e Università agrarie. Nel testo originale potevano essere alienati i “terreni di proprietà collettiva” che avessero acquistato la destinazione edificatoria in conformità del piano regionale. La vendita doveva avvenire all’incanto e al prezzo di mercato computato sulla nuova qualità edificatoria. L’ente aveva la possibilità di attribuirli al prezzo di stima agli utenti che li detenessero “a qualsiasi titolo”, ma solo ove questi si impegnassero a destinare il terreno per l’edificazione della prima casa di abitazione. Una norma transitoria disponeva che chi avesse edificato abusivamente immobili su terreni di proprietà collettiva potesse chiedere di acquistarli, a prezzo agevolato, ove l’immobile fosse condonabile. Il termine per fare istanza era fissato a centottanta giorni dalla data di promulgazione della legge. La L.R. 1/1986 fu più volte emendata, dando luogo a questo testo vigente, che rende ordinaria e priva di termine la vendita ai detentori di terreni civici abusivamente edificati. La determinazione del prezzo di vendita viene lasciata alla perizia di un professionista incaricato dalla Giunta regionale.
La vicenda esaminata dal T.A.R. Lazio è assai complessa. Il partecipante di un’università agraria aveva chiesto già nel 1986 di poter acquistare il fondo da lui occupato e abusivamente edificato, ma non lo aveva poi in fatto acquistato, ritenendo troppo alto il prezzo fissato dal perito. Molti anni dopo, gli eredi chiesero di poter acquistare il fondo, avvalendosi della possibilità, generalmente concessa dall’Università Agraria, di poter aggiornare i valori delle vecchie perizie del 1986. L’università decise però di effettuare una nuova perizia, che fissò un valore ritenuto dai proponenti acquirenti troppo alto, poiché nel frattempo il fondo era stato gravato da una servitù di elettrodotto.
Gli occupanti impugnarono quindi davanti al T.A.R. la delibera di approvazione di questa ultima perizia, chiedendone l’annullamento sul presupposto che la stessa non si sarebbe mai dovuta effettuare, e che il prezzo avrebbe dovuto essere quello fissato nella perizia del 1986, sia pure aggiornata ai nuovi valori.
Il T.A.R. dichiara inammissibile il ricorso, affermando che la questione è di competenza del giudice ordinario, poiché la domanda dei ricorrenti si sarebbe risolta nella negazione del diritto dell’amministrazione a pretendere un determinato corrispettivo per l’alienazione del terreno. Nella specie, il T.A.R. afferma che l’atto con cui il Comune (qui, in realtà, un’Università Agraria, ente totalmente diverso) determina il prezzo di vendita del terreno civico non è riconducibile a un potere amministrativo, ma a un’attività “che attiene all’esercizio di facoltà comprese nel diritto dominicale di proprietà dell’immobile comunale”.
La L.R. 1/1986 non ha realizzato una sdemanializzazione generalizzata dei beni civici nella Regione Lazio, ma l’ha predisposta solo per quei casi in cui l’interesse alla fruizione collettiva del bene civico doveva bilanciarsi con il pari interesse a contrastare lo spopolamento delle aree rurali e a favorire la nascita di nuove imprese.
La sdemanializzazione del bene civico non è disposta dalla legge regionale, ma consegue alla sua vendita, in una delle diverse forme che questa prevede. Prima della vendita, il terreno è quindi nella inalienabile e indivisibile titolarità collettiva, che vede nel Comune o nell’Università agraria, a seconda dei casi, l’ente esponenziale votato alla gestione. Lungi dall’essere puro corollario economico, la determinazione del prezzo di vendita è parte intrinseca del processo che porta al mutamento di destinazione del bene civico, perché parte di quel bilanciamento di interessi su cui riposa la legittimità stessa della sdemanializzazione. Ne consegue che sulla congruità del prezzo deve esercitarsi una valutazione discrezionale, come tale soggetta alla giurisdizione amministrativa.
T.A.R. Lazio Roma Sez. II ter, Sent., 08-07-2014, n. 7270
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La legittimazione ex art. 9 l. 1766/27 è atto discrezionale di natura concessoria. T.A.R. Abruzzo L’Aquila Sez. I, Sent., 03-07-2014, n. 580.
Il possessore di una piccola particella di terreno gravata da usi civici – a lui pervenuta per eredità- chiese la legittimazione dell’occupazione ex art. 9 della l. 1766/1927 alla Regione Abruzzo, adducendo i miglioramenti colturali apportati al fondo non solo da lui, ma dai diversi danti causa. Il fondo aveva difatti ospitato prima un mandorleto, poi una vigna e altre colture arbustive.
Il provvedimento di diniego veniva quindi impugnato su diversi vizi, tra cui la violazione di legge.
Interpretando taluni indirizzi del Consiglio di Stato, il T.A.R. L’Aquila afferma che il provvedimento di legittimazione ha natura eccezionale, e consegue a una valutazione di contemperamento di interessi contrapposti (l’inalienabilità delle terre demaniali da un lato, il miglioramento della coltura agraria dall’altro) oggetto di ampia discrezionalità della P.A.
Su questo presupposto, ove l’amministrazione rilevi che le migliorie richieste dalla legge non hanno il carattere della continuatività e non perdurano allo stato attuale, ben può negare la legittimazione, la quale non consegue quindi a una generica messa a coltura del terreno.
T.A.R. Abruzzo L’Aquila Sez. I, Sent., 03-07-2014, n. 580
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Il provvedimento di svincolo o di sospensione dell’esercizio degli usi civici è necessario per intraprendere qualsiasi lavoro sul terreno oggetto di diritti collettivi, anche semplicemente prodromici alla realizzazione di un’opera già autorizzata. Cons. Stato Sez. IV, Sent., 16-04-2014, n. 1914
Il Consiglio di Stato – confermando una decisione del T.A.R. Campania [T.A.R. Campania Napoli Sez. VII, Sent., 07-06-2013, n. 3032] – stabilisce che un provvedimento regionale di sospensione dell’esercizio degli usi civici o di svincolo de terreno dagli stessi è il presupposto necessario per l’attuazione di interventi, pur autorizzati, sul terreno.
Nel caso di specie una società intende realizzare un impianto eolico su terreni di riconosciuto demanio civico del Comune di Gallo Matese, debitamente autorizzati dalla Regione con autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003. Il Comune chiede quindi, per come convenuto in conferenza dei servizi, lo “svincolo” dell’area, ma i competenti uffici regionali respingono questa istanza, anche per l’assenza di un piano di assestamento forestale e per contrarietà con una delibera di Giunta che escludeva da interventi simili le terre di pascolo permanente. A fronte di ciò il Comune emana un’ordinanza con cui ingiunge alla Società la messa in pristino dei luoghi.
La società impugna questo provvedimento e quelli presupposti, centrando le sue difese sul fatto che le operazioni fino ad allora effettuate si riducevano ai saggi geologici per la realizzazione dell’impianto, e che l’onere dell’istanza di svincolo e della relativa documentazione gravava sul Comune.
Il C.d.S. rigetta il ricorso applicando i principi della sua precedente pronuncia Cons. Stato Sez. IV, Sent., 26-03-2013, n. 1698, affermando che la demanialità del bene civico richiede sempre, per qualsiasi intervento, un provvedimento amministrativo che quantomeno “sospenda” l’uso civico.
Va notato, a margine della pronuncia, che simili provvedimenti solo in via di lata interpretazione sono riconducibili, per come invece affermato dalla sentenza in commento, all’art. 12 della l. 1766 del 1927.
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 16-04-2014, n. 1914
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Le norme inderogabili in materia di patti agrari non si applicano ai contratti d’affitto di beni di uso civico stipulati da un Comune.T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento Sez. Unica, Sent., 12-03-2014, n. 78.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige conclude per l’inapplicabilità delle norme inderogabili in tema di patti agrari ai contratti d’affitto di beni di uso civico stipulati da un Comune. Nella specie, il ricorrente aveva preso in affitto una malga dal Comune di Mezzano, per un periodo di cinque anni. Spirato il termine, il Comune mise all’asta una nuova concessione del bene, cui il ricorrente non partecipò. Questi invece impugnò l’atto di concessione al nuovo titolare, assumendo che il contratto d’affitto dovesse soggiacere alle prescrizioni della l. 3 maggio 1982, n. 203 sui contratti agrari, e quindi avere una durata di legge non inferiore ai quindici anni, essendo egli coltivatore diretto. Il Tribunale Regionale, sulla scorta di numerosa giurisprudenza di Cassazione, afferma che l’affitto del bene di uso civico è fatto eccezionale, che il Comune può disporre solo per un periodo limitato, essendo la fruizione del bene riservata alla collettività. La pronuncia è importante, perché ribadisce la specialità del bene di uso civico rispetto al bene demaniale, la cui concessione è espressamente soggetta alla l. 203/82.
T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento Sez. Unica, Sent., 12-03-2014, n. 78
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T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sent., 26-03-2014, n. 3360. Il giudice amministrativo può conoscere qualsiasi questione diversa dall’accertamento della qualitas soli.
Il T.A.R. Lazio, sezione I ter, afferma, sulla base di consolidata giurisprudenza, la giurisdizione del giudice amministrativo su tutte le questioni in materia di usi civici non riguardanti l’accertamento della qualitas soli, di attribuzione esclusiva del Commissario agli Usi civici.
La cognizione del giudice amministrativo, tuttavia, non può estendersi oltre il profilo della legittimità dell’atto, nella specie la legittimazione dell’occupazione da parte di un privato di un terreno di demanio civico di un comune.
T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sent., 26-03-2014, n. 3360
Scritto da: Raffaele Volante Pubblicato in Giurisprudenza, T.A.R. e Consiglio di Stato	Etichettati con commissario usi civici, competenza TAR usi civici, legittimazione demanio civico, occupazione demanio civico, qualitas soli, usi civici