Source: http://www.docstoc.com/docs/8721258/24555---2005---Jose-Carlos-Macruz
Timestamp: 2014-08-20 05:50:18+00:00
Document Index: 81208356

Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 50', 'artigo 40', 'artigo 42', 'artigo 5', 'artigo 25', 'artigo 28', 'artigo 29', 'artigo 32', 'artigo 35', 'artigo 182', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 182', 'artigo 182', 'artigo 182', 'artigo 42', 'artigo 182', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 50', 'artigo 182', 'artigo 182', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 42', 'artigo 50', 'artigo 42', 'artigo 2']

24555 - 2005 - Jose Carlos Macruz
Parecer CEPAM n&#186; 24.555 Processo FPFL n&#186; 304/2005 Interessada: C&#226;mara de Vereadores de Piracicaba Vereador Gustavo Ranzini Herrmann, Presidente PREFEITURA MUNICIPAL. USO DO SOLO. PLANO DIRETOR. ELABORA&#199;&#195;O. Revis&#227;o. &#201; de todo recomend&#225;vel o reexame do Plano Diretor vigente, exatamente com o objetivo de verificar se a pol&#237;tica urbana local atende &#224;s diretrizes urbanas arroladas no artigo 2&#186; do Estatuto da Cidade e, a considerar a import&#226;ncia regional – econ&#244;mica e social – e as caracter&#237;sticas urbanas municipais, v&#225;rios dos instrumentos de interven&#231;&#227;o urbana previstos no Estatuto da Cidade ser&#227;o imprescind&#237;veis ao desenvolvimento territorial e ao cumprimento da propriedade urbana da sua fun&#231;&#227;o social.* CONSULTA Consulta-nos a C&#226;mara Municipal de Piracicaba, por interm&#233;dio da Assessora Jur&#237;dica, Milena Petrocelli Furlan, sobre o seguinte:
“Est&#225; em vigor em Piracicaba a Lei Complementar n&#186; 046, de 15 de setembro de 1995, a qual disp&#245;e sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. No entanto, a Lei Federal n&#186; 10.257/01 – Estatuto da Cidade – veio a reservar alguns artigos que tratam do tema Plano Diretor, dos quais transcreveremos apenas alguns pertinentes a esta consulta: ‘Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, &#233; o instrumento b&#225;sico da pol&#237;tica de desenvolvimento e expans&#227;o urbana. ...................................................................................................... ...................................................................................................... &#167; 3&#186; - A lei que instituir o plano diretor dever&#225; ser revista, pelo menos, a cada dez anos’. ‘Art. 41. O plano diretor &#233; obrigat&#243;rio para cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes; II - integrantes de regi&#245;es metropolitanas e aglomera&#231;&#245;es urbanas’. ‘Art. 50. Os Munic&#237;pios que estejam enquadrados na obriga&#231;&#227;o prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei que n&#227;o tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, dever&#227;o aprov&#225;-lo no prazo de cinco anos’. Ante o exposto, questionamos qual o entendimento deste Centro de Estudos e Pesquisas quanto ao prazo para revis&#227;o do Plano Diretor do Munic&#237;pio de Piracicaba &#224; luz da Lei n&#186; 10.257/01?” (destaques originais).
PARECER Assunto que certamente traz controv&#233;rsias &#233; de se saber se os Munic&#237;pios que, na data da entrada em vigor do Estatuto da Cidade – Lei n&#186; 10.257, de 10 de julho de 2001 – em 8 de outubro de 2001, tinham Planos Diretores aprovados est&#227;o obrigados a editar novos Planos Diretores, no prazo de 5 anos, como exige o artigo 50 – que se encerra em 8 de outubro de 2006 – ou se, a contar da data de vig&#234;ncia do Estatuto, poder&#227;o se ater apenas quanto ao prazo m&#225;ximo de 10 anos para a sua revis&#227;o, como fixa o &#167; 3&#186; do artigo 40. A controv&#233;rsia surge por conta do disposto no artigo 42 do Estatuto da Cidade, que estabelece o conte&#250;do m&#237;nimo obrigat&#243;rio dos Planos Diretores, que assim preceitua:
“Art. 42. O plano diretor dever&#225; conter no m&#237;nimo: I - a delimita&#231;&#227;o das &#225;reas urbanas onde poder&#225; ser aplicado o parcelamento, edifica&#231;&#227;o ou utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios, considerando a exist&#234;ncia de infra-estrutura e de demanda para utiliza&#231;&#227;o, na forma do art. 5&#186; desta Lei; II - disposi&#231;&#245;es requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III - sistema de acompanhamento e controle”.
O artigo 5&#186; supra-referido contempla o parcelamento, edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios do solo urbano n&#227;o edificado, subutilizado ou n&#227;o utilizado, cuja &#225;rea deve estar inclu&#237;da no Plano Diretor.
O artigo 25 trata do direito de preemp&#231;&#227;o, que confere ao Poder P&#250;blico municipal a prefer&#234;ncia na aquisi&#231;&#227;o de im&#243;veis urbanos que sejam objeto de compra e venda entre particulares. Deve o Plano Diretor contemplar a aplica&#231;&#227;o desse mecanismo. O artigo 28 cuida da outorga onerosa do direito de construir, a caber ao Plano Diretor a fixa&#231;&#227;o de &#225;reas em que o direito de construir poder&#225; ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento b&#225;sico adotado, mediante a contrapartida a ser prestada pelo benefici&#225;rio. O artigo 29 tamb&#233;m trata da outorga onerosa do direito de construir, por&#233;m vinculada &#224; altera&#231;&#227;o do uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo benefici&#225;rio, propriet&#225;rio de &#225;rea fixada no Plano Diretor. O artigo 32 prev&#234; as denominadas opera&#231;&#245;es urbanas consorciadas, consistente no conjunto de interven&#231;&#245;es e medidas coordenadas pelo Poder P&#250;blico municipal, com a participa&#231;&#227;o dos propriet&#225;rios, moradores, usu&#225;rios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcan&#231;ar em uma &#225;rea transforma&#231;&#245;es urban&#237;sticas estruturais, melhorias sociais e a valoriza&#231;&#227;o ambiental. A previs&#227;o desse mecanismo de interven&#231;&#227;o urbana deveria estar contemplada, tamb&#233;m, no Plano Diretor. E, por fim, o artigo 35 prev&#234; a transfer&#234;ncia do direito de construir, por meio da qual poder&#225; ser autorizado o propriet&#225;rio de im&#243;vel, privado ou p&#250;blico, a exercer em outro local ou alienar o direito de construir previsto no Plano Diretor, desde que o im&#243;vel seja necess&#225;rio para regulariza&#231;&#227;o fundi&#225;ria ou urbaniza&#231;&#227;o de &#225;reas ocupadas por popula&#231;&#227;o de baixa renda, ou habita&#231;&#227;o de interesse social, preserva&#231;&#227;o ambiental ou implanta&#231;&#227;o de equipamentos urbanos e comunit&#225;rios. Esse instrumento tamb&#233;m deve estar previsto no Plano Diretor. O sistema de acompanhamento e controle, previsto no inciso III, &#233; o conjunto de meios que permitem verificar a execu&#231;&#227;o e cumprimento das determina&#231;&#245;es e diretrizes fixadas no Plano Diretor, inclusive com a garantia da participa&#231;&#227;o popular. Mas, afinal, deve ou n&#227;o o Plano Diretor ter, como conte&#250;do m&#237;nimo obrigat&#243;rio, a previs&#227;o dos instrumentos urban&#237;sticos antes referidos? Se a resposta for afirmativa e o Plano Diretor em vigor n&#227;o prev&#234;-los, deve ele ser considerado como tal? Se n&#227;o puder ser considerado um Plano Diretor, frente ao Estatuto da Cidade, deve ser elaborado outro? Se for necess&#225;rio elaborar outro, ou mesmo apenas reform&#225;-lo parcialmente, qual o prazo que deve ser observado: 5 anos (art. 50) ou 10 anos (&#167; 3&#186; do art. 40)?
N&#227;o existem respostas definitivas e un&#226;nimes a essas quest&#245;es, exatamente em face da discuss&#227;o que vamos procurar demonstrar a seguir. O Plano Diretor consiste no instrumento mais importante da pol&#237;tica urbana municipal e atua como o regente para a aplica&#231;&#227;o de todos os demais mecanismos legais de ordena&#231;&#227;o do solo urbano, al&#233;m de caber-lhe a fundamental relev&#226;ncia de estabelecer o momento em que a propriedade urbana cumpre com a sua fun&#231;&#227;o social. Para o funcionamento adequado do Plano Diretor e alcance da melhoria da qualidade de vida das pessoas, o legislador federal deu-lhe os contornos m&#237;nimos necess&#225;rios, constantes do Estatuto da Cidade. A Constitui&#231;&#227;o Federal de 1988, no artigo 182, assim preceitua:
“Art. 182. A pol&#237;tica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P&#250;blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun&#231;&#245;es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. &#167; 1&#186; - O plano diretor, aprovado pela C&#226;mara Municipal, obrigat&#243;rio para cidades com mais de vinte mil habitantes, &#233; o instrumento b&#225;sico da pol&#237;tica de desenvolvimento e de expans&#227;o urbana“.
O Plano Diretor foi eleito pela Constitui&#231;&#227;o Federal como o instrumento fundamental para o harm&#244;nico e adequado desenvolvimento das cidades. Esse instrumento mereceu, por parte do legislador ordin&#225;rio federal, um Cap&#237;tulo espec&#237;fico – Cap&#237;tulo III – no Estatuto da Cidade, fixando a finalidade do Plano (art. 39), seu papel no processo de planejamento or&#231;ament&#225;rio (art. 40, &#167; 1&#186;), sua extens&#227;o (art. 40, &#167; 2&#186;), prazo para a sua revis&#227;o (art. 40, &#167; 3&#186;), normas para sua elabora&#231;&#227;o (art. 40, &#167; 4&#186;), par&#226;metros para sua ado&#231;&#227;o por determinados Munic&#237;pios (art. 41) e seu conte&#250;do m&#237;nimo (art. 42). As diretrizes gerais da pol&#237;tica de desenvolvimento urbano est&#227;o elencadas no artigo 2&#186; do Estatuto da Cidade, devendo o Plano Diretor, como garantia de sua legalidade e legitimidade, estar em perfeita conson&#226;ncia com aquelas diretrizes, conduzindo n&#227;o somente a a&#231;&#227;o do particular, como tamb&#233;m a do pr&#243;prio Poder P&#250;blico municipal. O Plano Diretor, principal produto do processo de planejamento, deve conter os objetivos a serem alcan&#231;ados quando da execu&#231;&#227;o da a&#231;&#227;o urban&#237;stica concreta no &#226;mbito urbano, considerando a realidade do Munic&#237;Avenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universit&#225;ria - S&#227;o Paulo - SP CEP 05508-000 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail: fpfl@cepam.sp.gov.br
pio, al&#233;m de indicar quais os instrumentos de interven&#231;&#227;o urban&#237;stica que ser&#227;o utilizados para efetivar as diretrizes previstas. Deve o Plano Diretor exercer, calcado, inclusive, no Estatuto da Cidade, a fun&#231;&#227;o essencial de trazer em seu bojo as disposi&#231;&#245;es que assegurem o pleno desenvolvimento das fun&#231;&#245;es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. E, para alcan&#231;ar tal intento, o Plano Diretor deve advir de pr&#233;vio processo de planejamento urban&#237;stico municipal, como indicam os artigos 4&#186;, III, e 40, &#167; 1&#186;, do Estatuto da Cidade. O Plano Diretor &#233;, pois, o instrumento b&#225;sico da pol&#237;tica urbana, decorrente de um processo de planejamento de id&#234;ntica natureza, contendo diretrizes que orientar&#227;o o pleno desenvolvimento das cidades, fazendo-as cumprir com suas fun&#231;&#245;es sociais, assegurando, assim, o bem-estar de seus habitantes, respeitadas as disposi&#231;&#245;es constantes da Constitui&#231;&#227;o Federal e as normas previstas no Estatuto da Cidade, servindo de premissa para a elabora&#231;&#227;o da legisla&#231;&#227;o urban&#237;stica municipal. Ser&#225; por interm&#233;dio da elabora&#231;&#227;o, aprova&#231;&#227;o e implementa&#231;&#227;o do Plano Diretor que se procurar&#225; alterar determinada realidade urbana, visando obter uma melhoria na qualidade de vida dos habitantes da Comuna. Para tanto, devem ser consideradas as peculiaridades f&#237;sicas da &#225;rea municipal, o meio ambiente e os recursos naturais. Al&#233;m de estabelecer as diretrizes gerais para o adequado ordenamento territorial do Munic&#237;pio, notadamente visando ao cumprimento das fun&#231;&#245;es sociais da cidade, o Plano Diretor dever&#225; definir quando uma propriedade urbana cumpre a sua fun&#231;&#227;o social, consagrada como princ&#237;pio constitucional no artigo 5&#186;, XXIII, da Constitui&#231;&#227;o Federal. Essa autoriza&#231;&#227;o est&#225; contemplada no &#167; 2&#186; do artigo 182 do mesmo Texto Constitucional:
“Art. 182. ...................................................................................................... ...................................................................................................... &#167; 2&#186; - A propriedade urbana cumpre sua fun&#231;&#227;o social quando atende &#224;s exig&#234;ncias fundamentais de ordena&#231;&#227;o da cidade expressas no plano diretor”.
O Poder P&#250;blico municipal, para embasar sua atua&#231;&#227;o, com base no Plano Diretor, dever&#225; impor ao propriet&#225;rio urbano privado que a sua propriedade cumpra com a fun&#231;&#227;o social a ela inerente, em prol de toda a coletividade.
O instrumento fundamental para determinar se o propriet&#225;rio destina a sua propriedade um uso compat&#237;vel com a sua fun&#231;&#227;o social &#233; o Plano Diretor. Deve o Plano Diretor estabelecer os par&#226;metros necess&#225;rios para verificar se a propriedade urbana est&#225; cumprindo com a sua fun&#231;&#227;o social. O uso da propriedade com fins diversos das diretrizes fixadas pelo Plano Diretor permitir&#225; ao Poder P&#250;blico socorrer-se, sucessivamente, dos instrumentos constitucionais elencados no &#167; 4&#186; do artigo 182 da Constitui&#231;&#227;o Federal, na ordem ali estabelecida, uma vez em que restaria caracterizado o uso nocivo da propriedade: parcelamento e edifica&#231;&#227;o compuls&#243;rios, IPTU progressivo no tempo e desapropria&#231;&#227;o-san&#231;&#227;o. A propriedade, cujo uso cumpre com as determina&#231;&#245;es fixadas pelo Plano Diretor e demais normas municipais urban&#237;sticas, est&#225; a atender aos interesses urban&#237;sticos, que s&#227;o os pertinentes &#224;s fun&#231;&#245;es sociais da cidade e ao bem-estar da coletividade. Somente assim o direito individual de propriedade est&#225; assegurado, visto que a propriedade est&#225; com o seu uso em conson&#226;ncia com os princ&#237;pios constitucionais, notadamente o da fun&#231;&#227;o social, consagrado, inclusive, como princ&#237;pio da ordem econ&#244;mica e social, garantindo a todos exist&#234;ncia digna, conforme os ditames da justi&#231;a social (art. 170 da CF). Disso adv&#233;m a imensa relev&#226;ncia do Plano Diretor, tido, repetimos, por for&#231;a constitucional, como o instrumento b&#225;sico do desenvolvimento e de expans&#227;o urbana. Desrespeit&#225;-lo autoriza o Poder P&#250;blico a determinar a aplica&#231;&#227;o de medidas voltadas ao uso adequado da propriedade em conformidade com a fun&#231;&#227;o social delineada, a exemplo dos instrumentos sancionat&#243;rios previstos no &#167; 4&#186; do artigo 182 da Constitui&#231;&#227;o Federal. Portanto, o uso da propriedade deve estar em perfeita harmonia e conson&#226;ncia com os interesses do propriet&#225;rio e tamb&#233;m com os da sociedade. O desequil&#237;brio desse uso em favor do propriet&#225;rio, desatendendo as linhas tra&#231;adas em fun&#231;&#227;o dos interesses maiores da coletividade, ensejar&#225; a corre&#231;&#227;o desse desvio, em nome dessa pr&#243;pria coletividade, por meio de instrumentos pr&#243;prios. Pois bem. Para se alcan&#231;ar o bin&#244;mio: fun&#231;&#245;es sociais da cidade e a fun&#231;&#227;o social da propriedade urbana, definidas em processo de planejamento, retratado no Plano Diretor, &#233; imperioso fazer constar nesse instrumento b&#225;sico as disposi&#231;&#245;es acerca dos mecanismos urban&#237;sticos previstos no Estatuto da Cidade? Em um primeiro momento, a resposta seria n&#227;o. Sigamos, de in&#237;cio, por essa trilha.
&#201; bem verdade que o artigo 42, incisos I e II, do Estatuto da Cidade, prev&#234; que o Plano Diretor deve conter as disposi&#231;&#245;es requeridas para aplica&#231;&#227;o de normas relativas ao parcelamento, edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rias, ao direito de preemp&#231;&#227;o, a outorga onerosa do direito de construir, a altera&#231;&#227;o do uso do solo, a transfer&#234;ncia do direito de construir e opera&#231;&#245;es urbanas consorciadas. &#201; de se salientar que o Munic&#237;pio &#233; senhor de seu planejamento e, com base nele, delinear&#225; quando a cidade e a propriedade urbana cumprem com as suas respectivas fun&#231;&#245;es sociais. Nem todos os Munic&#237;pios editaram ou editar&#227;o Planos Diretores e nem por isso a cidade deixar&#225; de atender com as suas fun&#231;&#245;es sociais: morar, circular, recrear e trabalhar. Tais fun&#231;&#245;es, necessariamente, n&#227;o estar&#227;o adstritas ao Plano Diretor, ou nele indicadas, mas a outros instrumentos urban&#237;sticos municipais existentes, como, por exemplo, a lei de uso e ocupa&#231;&#227;o do solo urbano. Somente no caso de o Munic&#237;pio pretender se socorrer dos instrumentos do parcelamento, edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios dever&#225;, a&#237; sim, delimitar as &#225;reas sobre as quais eles incidir&#227;o. Do contr&#225;rio, n&#227;o vemos a obrigatoriedade do Plano Diretor indicar tais &#225;reas. Ali&#225;s, n&#227;o foi outra a nossa posi&#231;&#227;o firmada no livro O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos Urban&#237;sticos, do qual participamos da elabora&#231;&#227;o juntamente com Jo&#227;o Carlos Macruz e Mariana Moreira, conforme abaixo demonstramos:
“Muitos s&#227;o os Munic&#237;pios pequenos existentes no Pa&#237;s. Vislumbremos localidades em que o n&#250;mero m&#225;ximo de habitantes n&#227;o chega a 1.000, como ocorre em algumas cidades do interior paulista. Pode este Munic&#237;pio ter um Plano Diretor para a sua cidade? A resposta &#233; inegavelmente que sim. Este mesmo Munic&#237;pio dever&#225; delimitar &#225;rea em que a edifica&#231;&#227;o compuls&#243;ria ocorrer&#225;, considerando a infra-estrutura e a demanda para utiliza&#231;&#227;o? A resposta ser&#225; dada conforme a circunst&#226;ncia. Em outras palavras: se pretender usar da obriga&#231;&#227;o de edificar compulsoriamente, &#233; evidente que o Plano Diretor dever&#225; definir a &#225;rea em que aquela obriga&#231;&#227;o dever&#225; ser cumprida, considerado aqueles fatores legalmente previstos pelo Estatuto da Cidade. Mas o Munic&#237;pio, unidade constitucional aut&#244;noma, pode querer n&#227;o delimitar a &#225;rea para incid&#234;ncia da edifica&#231;&#227;o compuls&#243;ria, at&#233; porque os fatores da infra-estrutura e da demanda de utiliza&#231;&#227;o podem n&#227;o estar presentes.
Estar&#225; aquele Munic&#237;pio cometendo alguma ilegalidade se editar Plano Diretor e n&#227;o definir &#225;rea sobre a qual os instrumentos constitucionais incidir&#227;o? A resposta s&#243; pode ser negativa. Mas se quiser deles se utilizar, ai sim se faz necess&#225;ria a delimita&#231;&#227;o da &#225;rea de que trata o Estatuto da Cidade. A norma do art. 42 do Estatuto da Cidade n&#227;o pode ser encarada como uma obriga&#231;&#227;o ao Munic&#237;pio de, ao elaborar seu Plano Diretor, delimitar &#225;reas para a aplica&#231;&#227;o do parcelamento, da edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rias. O Poder P&#250;blico municipal, atrav&#233;s de um amplo processo de planejamento, com a participa&#231;&#227;o da coletividade, ordenar&#225; as fun&#231;&#245;es sociais da cidade de acordo com a sua realidade. Isto &#233; raz&#227;o o bastante para o Plano Diretor deixar de delimitar &#225;reas para incid&#234;ncia do parcelamento, da edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rias” (MACRUZ, Jo&#227;o Carlos et alii. O estatuto da cidade e seus instrumentos urban&#237;sticos. S&#227;o Paulo: LTr, 2002, p. 36-37) (destacamos).
Ali&#225;s, o &#167; 4&#186; do artigo 182 da Constitui&#231;&#227;o Federal contempla a faculdade do Poder P&#250;blico municipal, mediante lei espec&#237;fica para &#225;rea inclu&#237;da no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal – Estatuto da Cidade –, do propriet&#225;rio do solo urbano n&#227;o edificado, n&#227;o utilizado ou subutilizado, que promova o seu adequado aproveitamento com a aplica&#231;&#227;o das san&#231;&#245;es urban&#237;sticas incidentes sobre a propriedade urbana que n&#227;o cumpre com a sua fun&#231;&#227;o social. Igual discuss&#227;o poder&#225; haver com rela&#231;&#227;o aos demais instrumentos urban&#237;sticos previstos no Estatuto da Cidade. O legislador ordin&#225;rio federal elegeu tais instrumentos como mecanismos aptos a serem utilizados pelo Poder P&#250;blico para garantir o direito a cidades sustent&#225;veis, entendido como o direito &#224; terra urbana, &#224; moradia, ao saneamento ambiental, &#224; infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servi&#231;os p&#250;blicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gera&#231;&#245;es, garantia esta fixada como diretriz geral de pol&#237;tica urbana no artigo 2&#186;, inciso I, do Estatuto da Cidade. Mas, se o direito consagrado no artigo 2&#186;, inciso I, da Lei n&#186; 10.257/01, puder ser garantido com a previs&#227;o de todos ou alguns – ou at&#233; mesmo nenhum – instrumentos urban&#237;sticos, que assim o seja. A obriga&#231;&#227;o aqui questionada estar&#225; sujeita ao desejo do Munic&#237;pio em deles se utilizar. Quem pautar&#225; a necessidade da consagra&#231;&#227;o no Plano Diretor das disposi&#231;&#245;es requeridas pelo Estatuto da Cidade &#233; o Munic&#237;pio, por meio de seu pro-
cesso de planejamento. Assim deve ser interpretado o artigo 42 do Estatuto da Cidade. Fundados no racioc&#237;nio at&#233; aqui exposto, podemos dizer que o Plano Diretor n&#227;o deve, compulsoriamente, prever as disposi&#231;&#245;es que o artigo 42 do Estatuto da Cidade trata como conte&#250;do m&#237;nimo obrigat&#243;rio, cuja inclus&#227;o depende do processo de planejamento feito pelo Munic&#237;pio. Portanto, qualquer Plano Diretor n&#227;o poder&#225; deixar de ser considerado como tal, tenha sido ele editado antes ou depois da edi&#231;&#227;o do Estatuto da Cidade. Se o Plano Diretor foi editado antes do Estatuto da Cidade, v&#225;lido, pois, perante o ordenamento jur&#237;dico, o Munic&#237;pio n&#227;o est&#225; sujeito ao cumprimento do prazo previsto no artigo 50 daquele diploma – 5 anos –, na medida em que possui Plano Diretor, mas, apenas, atender ao prazo m&#225;ximo de revis&#227;o – 10 anos – se outro prazo menor n&#227;o foi fixado no pr&#243;prio Plano. Vejamos, agora, outra ordem de argumenta&#231;&#227;o presente na li&#231;&#227;o de Jacintho Arruda C&#226;mara, segundo o qual h&#225; a obrigatoriedade do Plano Diretor disciplinar sobre os instrumentos urban&#237;sticos que aqui mencionamos:
“Como instrumento b&#225;sico da pol&#237;tica de desenvolvimento e expans&#227;o urbana, o plano diretor pode fixar as linhas mestras sobre todo e qualquer assunto de interesse municipal em mat&#233;ria de urbanismo. Nesta atribui&#231;&#227;o est&#227;o inseridos o poder e o dever de esbo&#231;ar a estrat&#233;gia de utiliza&#231;&#227;o dos v&#225;rios instrumentos da pol&#237;tica urbana postos &#224; disposi&#231;&#227;o do Munic&#237;pio (art. 4&#186; do Estatuto da Cidade). Portanto, respeitado o limite inerente a qualquer planejamento – segundo o qual, sob pena de perder detalhes e especificidades pr&#243;prios de normas de implement a&#231;&#227;o e execu&#231;&#227;o –, &#233; poss&#237;vel afirmar que n&#227;o existe mat&#233;ria pertinente ao planejamento urbano que tenha sido exclu&#237;da do &#226;mbito de abrang&#234;ncia do plano diretor. A d&#250;vida h&#225; muito invocada dizia respeito ao conte&#250;do m&#237;nimo que uma planifica&#231;&#227;o urbana deveria conter para ser considerada, propriamente, um plano diretor. O Estatuto da Cidade, em seu art. 42, buscou arrolar os assuntos sem os quais uma planifica&#231;&#227;o n&#227;o pode ser juridicamente considerada um plano diretor“ (C&#194;MARA, Jacintho Arruda. Plano Diretor. In: Estatuto da Cidade (coment&#225;rios &#224; Lei federal no 10.257/2001), coordenadores Adilson Abreu Dallari e S&#233;rgio Ferraz. S&#227;o Paulo: Malheiros, 2002, p.318-319) (grifos nossos).
Nesse mesmo sentido se coloca Diogenes Gasparini no artigo intitulado Aspectos Jur&#237;dicos do Plano Diretor, quando discute a obrigatoriedade dos Munic&#237;pios terem Plano Diretor:
“A obrigatoriedade tamb&#233;m diz respeito aos Munic&#237;pios dotados de Plano Diretor n&#227;o afei&#231;oado ao Estatuto da Cidade, pois ter Plano Diretor sem estar compatibilizado com dito diploma legal &#233; o mesmo que n&#227;o ter qualquer instrumento para a execu&#231;&#227;o da pol&#237;tica de desenvolvimento e expans&#227;o urbana” (In: (FINK, Daniel Roberto (coord.). Temas de direito urban&#237;stico 4, S&#227;o Paulo: IMESP, Minist&#233;rio P&#250;blico do Estado de S&#227;o Paulo, 2005., p. 83) (destaques do autor e grifos nossos).
Nessa linha de racioc&#237;nio, poder&#237;amos afirmar que somente ser&#225; chamado de Plano Diretor se o seu conte&#250;do m&#237;nimo estiver assegurado, notadamente quanto &#224; delimita&#231;&#227;o de &#225;reas sobre as quais o parcelamento, a edifica&#231;&#227;o e a utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios poder&#227;o incidir, por descumprir com a fun&#231;&#227;o social da propriedade, que estaria atrelada ao uso, ao parcelamento e &#224; edifica&#231;&#227;o, nos termos do &#167; 4&#186;, do artigo 182, da Constitui&#231;&#227;o Federal. Qualquer outro ser&#225;, at&#233; mesmo um plano, mas n&#227;o ser&#225; um Plano Diretor. E a faculdade do Poder P&#250;blico em exigir do propriet&#225;rio do solo urbano n&#227;o edificado, n&#227;o utilizado ou subutilizado a promo&#231;&#227;o do adequado aproveitamento de sua propriedade, contida no &#167; 4&#186; do artigo 182 da Constitui&#231;&#227;o Federal, n&#227;o estaria no sentido emprestado pela sua literalidade, qual seja: a de aplicar os instrumentos compuls&#243;rios de utiliza&#231;&#227;o da propriedade se entender conveniente. Ao contr&#225;rio, como a propriedade cumpre com a sua fun&#231;&#227;o social somente no caso de ser utilizada, edificada ou parcelada pelo seu titular e &#233; o Munic&#237;pio o respons&#225;vel constitucional pela pol&#237;tica urbana que envolve, inclusive, a verifica&#231;&#227;o do cumprimento daquela fun&#231;&#227;o social, segundo as diretrizes urbanas contidas no Estatuto da Cidade, a faculdade se reveste de um dever do qual o ente federativo local n&#227;o pode se afastar; deve obrigarse a fazer com que o propriet&#225;rio d&#234; a sua propriedade a fun&#231;&#227;o social a que ela se destina. Desse modo, o Plano Diretor, com base no artigo 42, deveria delimitar as &#225;reas urbanas em que pretende aplicar o parcelamento, edifica&#231;&#227;o e utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios, considerando a exist&#234;ncia de infra-estrutura e de demanda para utiliza&#231;&#227;o. Isto quer dizer que o Plano Diretor fixaria um per&#237;metro e o raio de abrang&#234;ncia de incid&#234;ncia das normas relativas ao parcelamento, &#224; edifica&#231;&#227;o e &#224; utiliza&#231;&#227;o compuls&#243;rios.
E, no sentir de Jacintho C&#226;mara Arruda, o Plano Diretor tamb&#233;m dever&#225; contemplar a utiliza&#231;&#227;o pelo Poder P&#250;blico dos outros instrumentos urban&#237;sticos previstos no Estatuto da Cidade: direito de preemp&#231;&#227;o, outorga onerosa do direito de construir, altera&#231;&#227;o do uso do solo, transfer&#234;ncia do direito de construir e opera&#231;&#245;es urbanas consorciadas (ob. cit., p. 319). Desse modo, somente ser&#225; Plano Diretor aquele que atender ao conte&#250;do m&#237;nimo obrigat&#243;rio previsto no artigo 42 do Estatuto da Cidade. Se o Plano Diretor, editado antes ou depois desse diploma legal, n&#227;o contiver as disposi&#231;&#245;es requeridas, n&#227;o pode ser considerado Plano Diretor. Se o Plano Diretor – que n&#227;o seria Plano – foi editado antes do Estatuto da Cidade, fatalmente sem a previs&#227;o dos instrumentos arrolados nos incisos I e II do artigo 42, porque n&#227;o havia disciplinamento geral e nacional sobre os mesmos, o Munic&#237;pio deve obedecer ao prazo de 5 anos disposto no artigo 50 e, a partir de sua publica&#231;&#227;o, observar o prazo m&#225;ximo de 10 anos para revis&#227;o, se outro prazo menor n&#227;o for fixado pelo novo Plano Diretor. Sobre o prazo de revis&#227;o e de elabora&#231;&#227;o do Plano Diretor, vejase posi&#231;&#227;o de Diogenes Gasparini em seu artigo antes nomeado:
“Destarte, deve o Munic&#237;pio dotado de Plano Diretor [o autor est&#225; se referindo ao Plano Diretor incompat&#237;vel com o Estatuto da Cidade] promover sua revis&#227;o para conform&#225;-lo com as exig&#234;ncias do Estatuto da Cidade, especialmente, quando essa lei vigora h&#225; mais de dez anos, pois o &#167; 3&#186; do art. 40 imp&#245;e, ao menos, uma revis&#227;o a cada dec&#234;nio. Se, ao contr&#225;rio, for lei recente, dever-se-&#225; aguardar o decurso dos cinco anos de vig&#234;ncia do Estatuto da Cidade para ver-se o Munic&#237;pio obrigado a essa revis&#227;o. Iguala-se essa hip&#243;tese &#224; que outorga id&#234;ntico prazo aos Munic&#237;pios com mais de vinte mil habitantes, que fa&#231;am parte de regi&#227;o metropolitana ou de aglomera&#231;&#227;o urbana (art. 50) para elaborarem porque n&#227;o os t&#234;m, os respectivos Planos Diretores. Com efeito, se esses que n&#227;o t&#234;m Plano Diretor est&#227;o obrigados, sob pena de improbidade administrativa, a institui-lo num q&#252;inq&#252;&#234;nio, &#233; induvidosa a obriga&#231;&#227;o dos j&#225; dotados de Plano Diretor de revis&#225;-los ap&#243;s cinco anos de vig&#234;ncia do Estatuto da Cidade, sob pena, tamb&#233;m, de improbidade administrativa” (ob. cit., p. 84).
Para encerrar, diga-se, por oportuno, que, ao fazermos refer&#234;ncia &#224; elabora&#231;&#227;o de um novo Plano Diretor, n&#227;o estamos querendo afirmar que o Plano anterior deve ser revogado. H&#225; que se admitir apenas a sua modifica&#231;&#227;o parcial para fazer inserir as regras elencadas no artigo 42 do Estatuto da Cidade.
Seja qual for a posi&#231;&#227;o adotada pelo Munic&#237;pio sobre a quest&#227;o que estamos a tratar, temos uma certeza, qual seja, a de que &#233; de todo recomend&#225;vel o reexame do Plano Diretor vigente, exatamente com o objetivo de verificar se a pol&#237;tica urbana local atende &#224;s diretrizes urbanas arroladas no artigo 2&#186; do Estatuto da Cidade e, a considerar a import&#226;ncia regional – econ&#244;mica e social – e as caracter&#237;sticas urbanas do Munic&#237;pio de Piracicaba, certamente v&#225;rios dos instrumentos de interven&#231;&#227;o urbana a que fizemos men&#231;&#227;o neste parecer ser&#227;o imprescind&#237;veis ao desenvolvimento territorial e ao cumprimento da propriedade urbana da sua fun&#231;&#227;o social. &#201; o parecer. S&#227;o Paulo, 1&#186; de agosto de 2005
VERA L&#218;CIA DE OLIVEIRA ALCOBA Coordenadora de Assist&#234;ncia Jur&#237;dica (*) Parecer elaborado em 21/07/2005. CAJ/jcm/mtv/evnm
24651-2005 - Jose Carlos Macruz
23938-2005 - Jose Carlos Macruz
24469-2005 - Jose Carlos Macruz
24065-2005 - Jose Carlos Macruz
24024-2005 - Jose Carlos Macruz
24004-2005 - Jose Carlos Macruz
24785-2004 - Jose Carlos Macruz
Councilman Jose Huizar, 2005