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Timestamp: 2018-06-20 00:35:57+00:00
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AS TENDÊNCIAS DA RE-CONCENTRAÇÃO E RE-CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE - PDF
AS TENDÊNCIAS DA RE-CONCENTRAÇÃO E RE-CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE
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Aurélio Castilhos Azeredo
1 AS TENDÊNCIAS DA RE-CONCENTRAÇÃO E RE-CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE Mestre Eduardo CHIZIANE Assistente universitário na UEM Introdução Começamos a falar das tendências de re-concentração e particularmente da re-centralização administrativa em Moçambique abertamente no Seminário comemorativo dos 10 anos de Descentralização em Moçambique, que teve lugar em Nampula em Agosto de A Constituição da República de 2004 (CRM-2004) no seu artigo fixa como um princípio estruturante para organização e funcionamento da Administração Pública a promoção da desconcentração e da descentralização. Isto significa, por exemplo que, em termos simples todo o movimento inverso a disposição retrocitada, representa a manifestação da re-concentração ou re- centralização, situações proibidas, pois, representam uma grave afronta à Constituição. A concretização do princípio da desconcentração da Administração Pública é 1 CISTAC, G., e CHIZIANE, E. «10 anos de Descentralização em Moçambique: os caminhos sinuosos de um processo emergente»., UEM NEAD, Maputo, 2008, p Na sintese apresentada pelo Professor Cistac se levantou a questão de saber se não estavamos... a correr para um processo de re-centralização. Um orador levantou o problema tendo em conta à produção normativa recente que fere directa ou indirectamente o próprio princípio de autonomia das autarquias locais. 2 O artigo 250 dispõe, n 1 «A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo», n 2 «A Administração Pública promove a simplificação de procedimentos administrativos e a aproximação dos serviços aos cidadãos». 1
2 feita através da Lei n 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece o conteúdo ou o significado do princípio da desconcentração na organização e funcionamento dos Órgãos Locais do Estado, no artigo 3, n 1 3 e pelo Decreto do Conselho de Ministros n 11/2005, de 10 de Junho, que fixa as disposições regulamentares concretizadoras daquele princípio, quer através do artigo 4, n 1 e do artigo 185, que fixa as regras sobre o processo de transferência de competências. Nesta ultima disposição se apregoa que a transferência de competências exercidas por qualquer órgãos centrais do Estado para os órgãos locais do Estado deve operar-se de forma gradual. Será que os focos de «re-concentração» ou «re-cetralização» visam promover uma maior unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo? ou será que àquelas tendências visam mitigar os inconvenientes 4 da desconcentração e da descentralização para um país jovem como o nosso? Os princípios da desconcentração e da descentralização são comandos constitucionais obrigatórios. Na verdade, a propósito do dever de respeitar o princípio da desconcentração o artigo 139 da CRM-2004, em matéria sobre as atribuições dos órgãos centrais, estabelece no seu n 1, que aos órgãos centrais compete, de forma geral, as atribuições relativas ao exercício da soberania, a normação das matérias do âmbito da lei e a definição de politicas nacionais. Isto significa que a actividade executiva deve ser transferida para os órgãos locais do Estado, isto é, aos Governadores Provincias/Governos Provincias e Administradores 3 O Artigo 3, n 1 dispõe que A organização e funcionamento dos órgãos locais do Estado obedecem aos princípios da desconcentração e desburocratização administrativas, visando o descongestionamento do escalão central e a aproximação dos serviços públicos às populações, de modo a garantir a celeridade e a adequação das decisões às realidades locais. 4 AMARAL, D.F. «Curso de Direito Administrativo», 2 Edição, Vol. I, Almedina, Coimbra, 2006, p. 660 e 695. O autor indica os seguintes inconvenientes da desconcentração administrativa: existência de uma multiplicidade de centros decisórios, o que inviabiliza uma actuação harmoniosa, coerente e concertada da Administração, a atribuição de responsabilidades a subalternos por vezes menos preparados para as assumir, pode levar à diminuição da qualidade do serviço, prejudicando-se com isso os interesses dos particulares e a boa administração. Em relação a descentralização administrativa o autor aponta as seguintes desvantagens: gera alguma descoordenação no exercício da função administrativa e a possibilidade do mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer. 2
3 Distritais/Governos Distritais. E, a propósito do dever de agir em conformidade com o princípio da Descentralização Luis MATSINHE 5 evoca muito bem a necessidade de se respeitar o principio constitucional de poder local, e nos recorda que este princípio é o fundamento da descentralização administrativa territorial e constitui um direito fundamental que a lei não pode pôr em causa. Ele serve para lembrar ao legislador ordinário que as autarquias locais são o objecto central da autonomia e que não serão permitidas, pelo Juiz constitucional, as restrições que não sejam necessárias ou proporcionais. Enfim, a desconcentração pode aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos e a descentralização garante as liberdades locais, evita a hipertrofia do Estado, reduz o gigantismo do poder central, que é fonte de ineficácia da acção administrativa, porque quer se confiar tudo ao Estado, falicita a mobilização das iniciativas locais para as tarefas da Administração Pública 6. A tendência moderna, mesmo dos países de tradição centralizadora, é de favorecer e desenvolver fortemente a desconcentração e a descentralização. Moçambique não é excepção como elucidamos acima 7. Por isso, é urgente travar o fenómeno da anti-desconcentração e anti-descentralização, começando por estuda-lo profundamente. Nesta conformidade, falaremos primeiro das manifestações da reconcentração administrativa (I) e depois, demonstraremos a existência de focos de re- centralização administrativa no Direito pátrio (II). 5 MATSINHE, L. «Diagnóstico crítico de 10 anos de Descentralização em Moçambique», in CISTAC, G., e CHIZIANE, E., op. cit., p AMARAL, D.F., op. cit., pp. 659 e Para dinamizar o processo da descentralização e desconcentração administrativas, Moçambique lançou em Junho de 2001 a Reforma do Sector Público, através do qual se reconheceu a necessidade de reduzir a sobreposição de estruturas administrativas, isto é, a reprodução dos órgãos centrais ao nível local, a imperiosidade de acelerar o processo de transferência de determinadas competências dos órgãos do Estado para os órgãos municipais. 3
4 PARTE I AS MANIFESTAÇÕES DA RE-CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA... A concentração e desconcentração são figuras que segundo o Prof. Diogo Freitas do Amaral se reportam à organização interna de cada pessoa colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização põem em causa várias pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo 8. Ambas são modalidades de gestão administrativa. Importa ter presente que a concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia 9. Assim, o Ilustre Professor da Universidade de Lisboa 10 considera que concentração de competências ou a administração concentrada é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. A reconcentração representa, portanto, uma opção discreta em direcção à administração concentrada. Por outro lado, a desconcentração de competência ou administração desconcentrada é o 8 AMARAL, D.F., op. cit., p Idem, p Ibidem, p
5 sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele 11. A regra hoje é a promoção da gestão desconcentrada, contudo, e sobretudo o Conselho de Ministros, no uso do seu poder normativo nos tem brindado com a aprovação instrumentos normativos que mais promovem a concentração, dai falarmos da re-concentração, opção proibida pela CRM Este fenómeno é demonstrável através: 1. Do exemplo histórico da criação da Autoridade Nacional da Função Pública A criação pelo Presidente da República da Autoridade Nacional da Função Pública (ANFP) 12, em conformidade com o artigo 16, sobre (orientações e instruções executivas) determina que a Autoridade Nacional da Função Pública emana orientações e instruções de carácter executivo, nomeadamente para os Secretários Permanentes (SPs) em todos os escalões territoriais, que periodicamente lhe prestarão contas da sua actividade. (o sublinhado é nosso). A este propósito, a Lei n 8/2003, de 19 de Maio, no seu artigo 30 e 44, estabelece que os directores provinciais e de serviços distritais subordinam-se ao Governador Provincial ou Administrador e obedecem às orientações técnicas e metodológicas dos órgãos do Aparelho do Estado Central. Com efeito, o Secretário Permanente Provincial subordina-se ao Governador 11 Ibidem, p Decreto Presidencial n 2/2006, de 07 de Julho de 2006, Cria a Autoridade Nacional da Função Pública (ANFP), publicado no Boletim da Republica, Iª Série, n 27, Suplemento, de 07 de Junho de A ANFP foi extinta pelo artigo 6 do Decreto Presidencial n 13/2007, de 16 de Outubro, este mesmo Decreto, de acordo com o artigo 1 cria o Ministério da Função Pública. 5
6 Provincial 13. Na realização das suas actividades, o Secretário Permanente Provincial articula e coordena com o Ministro que superintende a função pública e a administração local do Estado 14. O dever de prestar contas pelos SPs à ANFP estabelecida pelo artigo 16 do Decreto Presidencial n 2/2006 é incompatível com o artigo 22, n s 4 e 5 da Lei n 8/2003, de 19 de Maio. Com efeito, levanta-se aqui um problema de hierarquia das normas de direito. Será que uma norma emanada de um Decreto Presidencial pode desautorizar uma norma legal? Parece nos que a Lei se sobrepõe às normas emanadas pelo Presidente da República 15. Nesta medida, o artigo 16 do Decreto Presidencial n 2/2006 é revelador de uma clara re-concentração de competências pelos órgãos centrais (neste caso pela extinta ANFP) de assuntos que já estavam entregues ao Governador Provincial ou ao Administrador Distrital, pela Lei n 8/2003, de 19 de Maio. 2. As dúvidas resultantes da filosofia do Decreto do Conselho de Ministros n 6/2006, de de 12 de Abril, que aprova a estrutura tipo da orgânica do Governo Distrital e o seu Estatuto Orgânico 16. A aprovação do Decreto do Conselho de Ministros n 6/2006, de 12 de Abril, é uma afronta ao artigo 8 da Lei n 8/2003, de 19 de Maio. Na verdade, esta disposição estabelece Compete ao Conselho de Ministros definir a estrutura órgânica dos governos provincial e distrital, tendo em consideração as necessidades, 13 Vide artigo 22, n 4 da Lei n 8/2003, de 19 de Maio. 14 Artigo 22, n 5 da Lei n 8/2003, de 19 de Maio. 15 O artigo 143 ( sobre actos normativos) e o artigo 144 ( sobre publicidade) da CRM-2004, sugerem a supremancia da Lei face aos actos normativos do Presidente da República. 16 A aprovação do Decreto do Conselho de Ministros n 6/2006, de 12 de Abril, publicado no Boletim da Republica, Iª Série, n 15, I Suplemento, de 12 de Abril de 2006; 6
7 potencialidades e capacidades do desenvolvimento da província ou do distrito (o sublinado é nosso). Julgamos que as diferenças em termos de necessidades, potencialidades e capacidades de desenvolvimento das provincias e distritos, como reconhece a parte final do artigo 8 da Lei n.8/2003, deveria significar o repúdio da fixação de uma estrutura tipo da orgânica dos governos distritais, centralmente definida. Na verdade, as diferenças retrocitadas significariam em termos lógicos a aprovação de 11 estruturas orgânicas dos governos províncias e 128 estruturas orgânicas dos governos distritais, tendo em conta as naturais diferenças em matéria de necessidades, potencialidades e capacidades de desenvolvimento de cada uma das 11 provincias e cada um dos 128 distritos. Julgamos igualmente haver incompatibilidade quanto aos fins prosseguidos pelo princípio estabelecido no artigo 12, n 1 da Lei n 8/2003, que estabelece que o Distrito é a unidade territorial principal da organização e funcionamento da administração local do Estado e a base da planificação do desenvolvimento económico, social e cultural da República de Moçambique e a estrutura orgânica do Governo distrital, que é de 4 serviços distritais mínimo e 6 máximo, conforme, o artigo 47 do Decreto do Conselho de Ministros n 11/2005. Ora, como conciliar o comando que estabelece que o Distrito é a a base de desenvolvimento como uma estrutura orgânica inferior a estrutura máxima do Governo Provincial, que é de 12 Direcções 17? Na verdade, a muito para fazer, entretanto, não há uma visão estratégica favorável a uma real transformação do Distrito, pois, cria-se uma estrutura mínima, que será ineficaz na sua acção devido ao sobre -trabalho. A nosso ver, deveria se priorizar em termos de dimensão ou numero de direcções o Governo Distrital e não o Governo Provincial, isto em homenagem ao 17 Vide artigo 24, n 4 do Decreto do Conselho de Ministros n.11/
8 princípio que define o Distrito como base de desenvolvimento. Estamos em presença de uma nova formula de concentração de poderes, a concentração de segundo grau, que pretende deslocar o pesado aparelho administrativa do Estado de Maputo para as capitais provinciais. O Decreto do Conselho de Ministros n 6/2006 revela sem duvida uma tendência de re-concentrar os poderes aos níveis mais altos, que continuaram a tomar as decisões mais importantes sobre a vida dos órgãos locais. Enfim, o Conselho de Ministros estabeleceu uma mesma terapia para enfermidades diferentes, isto é, uma mesma estrutura orgânica dos Distritos, apesar de se saber que os mesmos apresentam necessidades, capacidades e potencialidades de desenvolvimento diferentes. 3. O apelo abusivo ao princípio do gradualismo pelo normador no quadro da transferência de competências dos órgãos centrais para os órgãos locais do Estado... O princípio do gradualismo estabelecido pelo artigo 185 do Decreto do Conselho de Ministros n 11/2005, de 11 de Junho, representa a outra forma de atrasar a promoção da desconcentração e ajuda a alimentar a re-concentração de competências. O gradualismo segundo o normador se justifica de modo a permitir a criação e consolidação dos necessários requisitos de capacidade técnica, humana e financeira dos órgão locais do Estado. Na verdade, na hora de transferir competências sempre se apregoa que os órgãos desconcentrados (Províncias e Distritais) estam impreparados tecnicamente. No lugar de manter o princípio do gradualismo, sugere-se a aplicação do princípio da 8
9 subsidiariedade, isto é, deveria-se transferir as competências de gestão, execução aos órgãos Províncias e Distritais, sem exitação, por exemplo, as decisões em matéria de licenciamento comercial, industrial, mineiro, etc., deveriam ser tomadas na Província. Os órgãos centrais ficariam apenas com as atribuições nacionais, como seja, a produção de leis e a aprovação de politicais nacionais, em conformidade com o artigo da CRM. Com efeito o princípio da subsidiariedade estabelece que as funções e competências devem ser exercidas pelo órgão da administração melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade dos cidadãos, que sem duvida, é o Município 19. PARTE II A RE-CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA SERÁ UM MITO OU REALIDADE NO DIREITO PÁTRIO? Antes de falarmos da tendência da re-centralização importa precisar alguns conceitos. Descentralização 20 pode ser apresentada no plano jurídico e politico 21, e distinguida em primeiro lugar da centralização. Assim, no plano jurídico 22, diz-se centralizado, o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país 18 Cfr. Artigo 139, n 1, da Constituição da Republica de Moçambique, aos órgãos centrais compete, de forma geral, as atribuições ao exercício da soberania, a normação das matérias do âmbito da lei e a definição de politicas nacionais. 19 Vide artigo 2, n.2, do Decreto do Conselho de Ministros n. 33/2006, de 30 de Agosto. 20 AMARAL, D. Curso de Direito Administrativo 2 ediçao, Vol I. Almedina, 2006, p Idem, p O autor justifica porque razão convém distinguir os conceitos de centralização e descentralização no plano jurídico e no plano politico-administrativo. É que a descentralização jurídica pode na prática constituir um véu enganador que recobre uma forte centralização politico administrativo. 22 Idem, p O autor sublinha que os conceitos de centralização e descentralização em sentido jurídico são conceitos puros, conceitos absolutos ou existe uma, ou existe a outra, ao passo que, em sentido politico administrativo, os conceitos de centralização e descentralização são conceitos relativos: é tudo uma questão de grau. 9
10 são por lei conferidas ao Estado, não existindo, quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas do exercício da função administrativa. Pelo contrario, será Descentralizado o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais designadamente as autarquias locais, instituídas em Moçambique pela Lei n 2/97, de 18 de Fevereiro. Por isso, é correcto afirmar que Moçambique é um país juridicamente descentralizado. Isto é absoluto, ou há ou não há. No plano politico-administrativo, dir-se-á que há centralização segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao Governo ou ao partido único ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, uma ampla tutela de mérito 23. A manifestação da re-centralização representa uma inclinação a favor de uma administração, no plano politico-administrativo predominantemente centralizado. Diz-se descentralizadas em sentido politico administrativo quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pela respectivas populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle de legalidade. O fenómeno da re-centralização analisa-se no contexto moçambicano a partir do conceito de centralização ou descentralização no plano politico administrativo. Estes aspectos se aferem mais a partir de critérios de grau. Vários exemplos no caso moçambicano mostram a tendência recentralizadora do estado no plano politico administrativo. Na verdade, os Municípios de uma maneira geral, devem cada vez mais obediência ao Governo central, se encontram sujeitos a formas 23 AMARAL, D.F. op. cit., p
11 intensas de controlo ou tutela administrativa, etc. Ora vejamos: 1. A aplicação não-uniforme e em diferentes tempos do princípio do gradualismo no processo de criação de novos municípios O princípio do gradualismo introduziu a noção de um processo de descentralização com diferentes tempos e não-uniforme nacionalmente 24. Inicialmente o processo de municipalização seria integral, isto é, a escala de todo o territorio do Estado Moçambicano, de acordo com as intenções da Lei n 3/94, que cria os Distritos Municipais 25, ou seja, estavamos em presença do abandono do princípio do gradualismo. O legislador entendeu durante os debates da preparação do pacote autárquico de 1997, que a municipalização integral seria desaconselhável, devido a níveis diferenciados de desenvolvimento dos Distritos Municipais. Assim, a Lei n 2/97, no seu artigo 5, n 2, avança os critérios para a criação de cada tipo município pela Assembleia da República, onde se inclui: a) factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos; b) interesse de ordem nacional ou local em causa; c) razões de ordem histórica e cultural; d) avaliação da capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhe estiverem cometidas. De início, 23 cidades e 10 vilas foram consideradas aptas a receber o status de município, ao passo que nenhuma sede de posto administrativo, ou seja, a quase totalidade da zona rural, qualificou-se ao título de povoação. O poder local, assim, foi inicialmente estendido a somente 10% do território nacional, sendo que 24 AfriMAP e OSISA Moçambique: Democracia e Participação Política Open Society Institute, 2009, RSA, p Esta Lei foi revogada, pela Lei n 2/97. 11
12 aproximadamente 75% dos moçambicanos ficaram privados do direito de eleger seus representantes ao nível local. Em Abril de 2008, adicionaram-se mais 10 municípios aos 33 já existentes. Todas as capitais provinciais e outras cidades e vilas escolhidas de acordo com os critérios definidos na Lei. Actualmente, cerca de 30% dos moçambicanos votam localmente 26. Nestes termos, actualmente estam privados de votar localmente cerca de 70% dos moçambicanos, situação contraria ao artigo 271, n 1 da CRM Segundo esta disposição o Poder Local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia. Será que o artigo 5, n 2 da Lei n 2/97 é conforme aos artigos 250, n 1 27 da e 271, n 1 ambos da CRM-2004? Ou seja, será o princípio do gradualismo fixado pelo legislador ordinário, através da Lei n 2/97 conforme à Constituição? Parece nos que não, pelo seguinte: O artigo 250, n 1, da CRM-2004 dispõe que «a Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização» (o sublinhado é nosso). Esta disposição constitucional fixa as bases, os critérios e os fundamentos da Descentralização administrativa em Moçambique. O verbo estruturar aparece no presente do indicativo, o que significa que estamos em presença de um comando, de uma ordem constitucional incondicional, a sua aplicação é obrigatória. Se o constituinte tivesse pretendido limitar este princípio o teria feito na própria Constituição. Portanto, o legislador ordinário não deve limitar ou por em causa o gozo de direitos fundamentais estabelecidos pela Constituição. O princípio do gradualismo estabelecido pelo legislador limita sem dúvida a afirmação, o desenvolvimento do princípio constitucional do poder local. 26 Vide para mais detalhes: AfriMAP e OSISA, op. cit., p O artigo 250, n 1, dispõe «A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização» 12
13 Face a estas anomalias os municípios e a Sociedade Civil deveriam fazer lobbies, com vista a alteração da Lei n 2/97, de forma a eliminar o princípio do gradualismo e a tornar àquele instrumento legal conforme à CRM A outra solução, embora radical, consiste em lançar-se mão à fiscalização da constitucionalidade do artigo 5, n 2, da Lei n 2/97. Enfim, enquanto não se criam novos municípios, nos territórios excluídos da autarcização, é o Estado que chama a si a responsabilidade de gestão administrativa directa desses territórios. Esta situação traduz manifestamente uma tendência de recentralização, por se estar a contrariar o princípio constitucional de afirmação do poder local, estabelecido nos artigos 250, n 1 e 271, n 1 28 da CRM A manifesta violação do princípio da autonomia administrativa pelo Decreto do Conselho de Ministros n 51/2004, de 01 de Dezembro 29. O Decreto n 51/2004 de 01 de Dezembro regulamenta a organização e o funcionamento de serviços técnicos e administrativos dos municípios. A base legal para aprovação do referido decreto terá sido, o n 1 do artigo 152º da Constituição da República (1990). O artigo 197º da Constituição (1990) estabelecia que a lei garante as formas de organização que as autarquias locais podem adoptar para a prossecução de interesses comuns. Neste contexto, a Lei n 2/97 de 18 de Fevereiro veio estabelecer que a autonomia administrativa compreende, entre outros, os poderes de criar, organizar e fiscalizar serviços destinados a assegurar a prossecução das suas atribuições. 28 O artigo 271, n 1 da CRM-2004, estabelece que O Poder Local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano. 29 O Decreto do Conselho de Ministros n 51/2004, de 01 de Dezembro, publicado no Boletim da República, Iª Série, n 48, de 01 de Dezembro. 13
14 A autoridade competente para intervir e garantir a organização e funcionamento dos serviços técnicos e administrativos dos municípios será o legislador, cabendo ao Governo intervir apenas na hipótese de necessidade de actuação para efeitos de regulamentação de uma matéria específica. A imposição de estruturas administrativas pré-determinadas aos municípios conforme resulta do Decreto n 51/2004, revelar-se-á contrária: ao princípio da autonomia local garantido no artigo 250, n 1 da CRM 2004 e ao principio da competência normativa reservada ao legislador, por força do artigo 275/5, que passamos a transcrever a organização, a composição e o funcionamento dos órgãos executivos ( das autarquias locais) são definidos por lei. Ora, a autonomia organizacional ou o poder de auto-organização consiste na faculdade de determinação, por parte de uma dada instituição, da sua própria organização e das regras relativas aos seus agentes no âmbito das normas constitucionais. No entanto, o Decreto n 51/2004, de 1 de Dezembro impõe de jure às autarquias locais: 1) As áreas de actividade dos seus serviços técnicos e administrativos (Artigo 7º); 2) A organização dos seus órgãos técnicos e administrativos (Artigo 12º); 3) A estrutura das suas unidades administrativas territoriais (Artigo 13º); 4) A composição dos seus serviços técnicos e administrativos (Artigo 14º); e 5) A composição dos seus conselhos consultivos (Artigo 22º). Aqui podemos questionar a necessidade efectiva e a funcionalidade para todos os municípios duma estrutura deste tipo. Face ao actual conteúdo do Decreto nº51/2004, não pode, pois, deixar de 14
15 questionar-se a legitimidade dos municípios para darem cumprimento ao disposto na Lei n. 2/97 de 18 de Fevereiro e, assim, a possibilidades destes de criar, organizar e fiscalizar serviços destinados a assegurar a prossecução das suas atribuições. Com efeito, se a Constituição da República (1990) e de (2004) estabelecem o princípio geral da autonomia administrativa dos Municípios, objecto de concretização pela Lei n 2/97 de 18 de Fevereiro, parece-nos inadequado o disposto no Decreto nº51/2004, pois que o mesmo vem manifestamente limitar a autonomia que havia sido conferida por outros diplomas legais. E, assim, sugere-se a revogação do Decreto n 51/2004 ou a Declaração de inconstitucionalidade do mesmo O relativo desajustamento do Decreto do Conselho de Ministros n 33/2006, de 30 de Agosto, que estabelece o quadro de transferência de funções e competências dos órgãos do Estado para as autarquias locais. 31 Nos termos do artigo 3 do Decreto n 33/2006, a iniciativa de transferência de funções compete aos órgãos do Estado ou da Autarquia Local. Os órgãos do Estado não tem promovido a transferência de competências, alegando a falta de capacidade técnica, recursos financeiros e patrimoniais das Autarquias para assumir as funções anteriormente detidas pelo Estado, alias, tais capacidades constituem as condições sine qua non para a materialização da transferência, de acordo com os artigos 4 e 5 do Decreto n 33/2006. Existe, uma forte resistência do poder central em transferir funções para as 30 Posição igualmente defendida pelos Consultores da H. Gamito, Couto, Gonçalves Pereira, Castelo Branco & Associados Recomendações para a Revisão do Pacote Autárquico Maputo, 2006, p Decreto do Conselho de Ministros n 33/2006, de 30 de Agosto, publicado no Boletim da República, Iª Série, n 35, 1 Suplemento, de 30 de Agosto de
16 Autarquias. Esta atitude representa uma afronta ao principio da subsidiariedade, (já aflorado acima) que estabelece que as funções e competências devem ser exercidas pelo órgão da administração melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade dos cidadãos, que sem duvida, é o Município. O gradualismo está a ser lento do que o que se esperava, até porque não se tem uma visão clara sobre a sua verdadeira natureza. Esta é uma situação crítica que demanda uma maior explicitação da visão e do timing da implementação da transferência de competência do Estado para as Autarquias Locais, bem como a criação de novos Municípios Os excessos trazidos pela Lei n 6/2007, de 09 de Fevereiro, que altera o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais estabelecido na Lei n 7/97, de 31 de Maio 33. Notamos a partir desta lei que os Municípios devem obediência ao Governo e se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de controlo ou tutela administrativa, uma ampla tutela de mérito. Esta posição é sustentável a partir da: 1) Introdução da tutela sancionatória A introdução da tutela sancionatória 34, nos termos do artigo 2 da Lei n 6/2007, que refere que a tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais consiste na 32 Consultores da H. Gamito, Couto, Gonçalves Pereira, Castelo Branco & Associados, op. cit., p. 21 et sgts. 33 A Lei n 6/2007, de 09 de Fevereiro, foi publicada no Boletim da República, Iª Série, n 6, Suplemento, de 09 de Fevereiro de Para mais detalhes consultar: ANDRADE, J. A revogação dos actos administrativos, 2 edição, Coimbra Editora, 1985, p. 55 e sgts. A propósito da tutela revogatória, o autor refere que se trata de uma revogação praticada por órgão integrado em pessoa colectiva distinta. 16
17 verificação da legalidade dos actos administrativos dos órgãos autárquicos,...bem como no estabelecimento de medidas sancionatórias (o sublinhado é nosso). Segundo o admirável Professor Diogo Freitas do AMARAL tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada 35. O autor acresce que no exercício da tutela inspectiva fiscaliza-se a actuação da entidade tutelada, e eventualmente descobrem-se irregularidades, uma vez apurada a existência dessas irregularidades, é necessário aplicar as respectivas sanções, ora o poder de aplicar essas sanções, quer à pessoa colectiva tutelada, quer aos seus órgãos ou agentes, é a tutela sancionatória. A consagração deste tipo de tutela é criticável, pois, parece atentar contra o princípio da separação de poderes. Na verdade, estamos em face da punição de actos praticados por uma pessoa colectiva autónoma, para tanto parece correcto fazer intervir um órgão jurisdicional e não o poder tutelar. A este propósito é de aplaudir a posição do Professor AMARAL 36, que se traduz no seguinte é duvidoso (a consagração) da tutela sancionatória...: em relação a esta, entendemos de acordo com a prática que tem sido seguida entre nós que, verificada a ilegalidade por um órgão competente da Administração activa do Estado, a aplicação da sanção ou a obtenção da anulação do acto ilegal duma autarquia local deve ser efectivada, através dos tribunais, mediante acção ou recurso do Ministério Público. 2) O estabelecimento da possibilidade do recurso hierárquico impróprio O estabelecimento da possibilidade do recurso hierárquico impróprio, de qualquer decisão dos órgãos autárquicos aos órgãos de tutela, segundo o artigo 4, n 3 35 AMARAL, D. F. op. cit., p Idem, p
18 da Lei n 6/2007. Na verdade, o princípio geral da autonomia administrativa dos Municípios impede que se recorra administrativamente de qualquer decisões dos órgãos autárquicos ao órgão tutelar. Contudo, há sempre uma garantia importante que resta, o recurso contencioso ao Tribunal administrativo; e 3) A estranha possibilidade de participação nas sessões dos órgãos autárquicos pela entidade tutelar A possibilidade de participação nas sessões dos órgãos autárquicos pela entidade de tutela está prevista no artigo 8A. Esta disposição permite que as entidades de tutela (os Ministros de Administração Estatal e de Finanças e os Governadores provinciais e governos províncias) participem nas sessões da Assembleia Municipal e reuniões do Conselho Municipal, com direito a palavra, mas sem direito a voto. É um marco importante em direcção a re-centralização, pois, abre-se a possibilidade de intromissão de poderes tutelares nas actividades regulares dos municípios. É uma inequívoca afronta ao principio da autonomia administrativa das Autarquias Locais, julgo que os Municípios, através da ANNAM, deveriam mobilizar mil cidadãos, conforme exigência do artigo 245, n 2 alínea g) da CRM -2004, e solicitar a apreciação da Constitucionalidade da norma do artigo 8A. da Lei n 6/
19 5. Lei n 15/2007, de 27 de Junho, altera à Lei n 2/97, de 18 de Fevereiro 37, e intromete os poderes centrais na tomada de decisões sobre assuntos estritamente locais. A Lei n 15/2007 dentre varias alterações, procedeu a alteração do artigo 45 e 56 da Lei n 2/97, de 18 de Fevereiro. Na verdade, de acordo com o antigo artigo 56 alínea q) estabelecia-se que compete ao Conselho Municipal Estabelecer a numeração dos edifícios e a toponímia e o antigo artigo 45, n.3 alínea s) dispunha que compete à Assembleia Municipal, sob proposta ou a pedido de autorização do Conselho Municipal: Estabelecer o nome de ruas, praças, localidades e lugares no território da autarquia local (alterado). Com a Lei n 15/2007 alterou-se o artigo 45, n.3 alínea s), passando a dispor-se o seguinte: Compete à Assembleia Municipal, propor a entidade competente (autoridade tutelar) a atribuição ou alteração do nome de ruas, praças, localidades e lugares de território da autarquia local, ouvido o Conselho Municipal. Esta alteração representa a mais gritante demonstração pelo Legislador de pratica de actos recentralizadores, pois, devolve ao governo central a responsabilidade de decidir em ultima instância sobre um assunto que a Lei n 2/97, tinha entregue aos órgãos autárquicos. Assim, com a aprovação da Lei n 15/2007 materializou-se um acto desconforme ao principio geral da autonomia administrativa das autarquias locais estabelecido nos artigos 271/1 e 275/5 da CRM Mais uma vez, com esta Lei verifica-se uma afronta ao principio da subsidiariedade aflorado acima, que estabelece que as funções e competências devem ser exercidas pelo órgão da administração melhor colocado para as prosseguir, neste caso Município esta melhor colocado, sem intromissão de ninguém, para dar nomes 37 Lei n 15/2007, de 27 de Junho, foi publicada no Boletim da República, Iª Série, n 26, Suplemento, de 27 de Junho
20 de ruas ou praças municipais. Julgamos aqui, que igualmente como no caso visto acima, os Municípios, através da ANNAM, deveriam mobilizar mil cidadãos, conforme exigência da CRM -2004, artigo 245, n.2 alínea g) e solicitar a apreciação da Constitucionalidade desta alteração do artigo 45, n.3, alínea s) da Lei n 15/2007. Considerações finais Os processos da desconcentração e descentralização são indubitavelmente irreversíveis no país, apesar da variação do grau de intensidade da sua implementação, devido a opção politica que se lhes pode dar em cada momento. Nesta medida, o país deve dar passos corajosos, no sentido de materializar o princípio da desconcentração administrativa, prevista no artigo 3, n 1, da Lei n 8/2003. É preciso passar da letra à acção. Este princípio tem um alcance e sentido profundo, com boas intenções. Ele resulta de uma radiografia do Moçambique real, onde se destaca a necessidade de racionalizar estruturas administrativas, evitar a reprodução desnecessária dos órgãos centrais ao nível local e a necessidade da promoção de uma administração de proximidade e célere (Reforma do sector Publico, 2001). Por isso é curial a promoção do princípio da desconcentração administrativa e a busca incessante de soluções para a sua materialização. Como foi demonstrado o princípio da autonomia administrativa dos municípios esta a ser sistematicamente atacado, quer pela acção normativa do legislador, assim como do Governo. É, importante que a sociedade civil lute contra estes focos e os municípios, em particular se rebelem contra esta situação, pois são os que a longo prazo mais sofrerão os efeitos nefastos da re-centralização. Não existem receitas magicas para este problema, apenas se deve explorar os meios, as 20