Source: http://www.droit-allemand.org/revue/p2/
Timestamp: 2019-05-21 23:27:22+00:00
Document Index: 321647953

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 3', '§ 5', '§ 1', '§ 1', '§ 7', 'arrêt ']

Élections et enjeux européens – Regards comparés France Allemagne – Revue de droit allemand
Catherine HAGUENAU-MOIZARD, professeur de droit public à l’Université de Strasbourg, CEIE.
Les campagnes électorales ayant précédé les élections européennes de mai 2014 ont de nouveau témoigné d’une forte empreinte nationale. En effet ce sont les partis nationaux ainsi que les thématiques nationales qui ont animé ces campagnes. Le souhait du Parlement européen d’organiser des élections autour des partis européens est resté sans suites, ainsi que les tentatives relatives à la transformation des campagnes électorales contenues dans le traité de Lisbonne, de sorte que les règles électorales demeurent essentiellement nationales. Une coloration européenne commence toutefois à poindre et un embryon de droit électoral a vu le jour en 2002, portant uniquement sur le mode de scrutin. Il semble cependant n’avoir pas rempli toutes ses promesses et les règles européennes continuent de n’occupe qu’une place secondaire.
The election campaigns preceding the European elections last May were once more nationally-orientated. Indeed national parties and national topics have largely inspired the campaigns. The Parliament’s wish of organising the elections around European parties remained unanswered. Further efforts, as for example the changes proposed by the Lisbon Treaty, concerning the transformation of the election campaigns were unsuccessful. Due to the attempts, which prove unsuccessful, the electoral rules remain primarily national. Therefore a European colouring long time hoped for slowly emerges. In 2002 a project of electoral law, merely concerning the nature of the voting system, appeared. If it seemed to be an unanticipated development, the actual influence was relatively marginal. Thus, European rules do in fact exist, but are basically minor.
ELECTIONS ET ENJEUX EUROPEENS – REGARDS COMPARES FRANCE ALLEMAGNE
1Peut-on sérieusement parler d’élections européennes ? Certes, l’ensemble des électeurs des vingt-huit Etats membres de l’Union se rendent aux urnes pour élire les membres du Parlement européen et le scrutin se déroule pendant la même période.
2Pourtant, ces élections sont faussement européennes, comme l’a une fois de plus montré le scrutin de mai dernier. Du point de vue politique, les électeurs ont été témoins d’une accumulation de campagnes nationales, très souvent centrées sur des thématiques nationales. Si les principaux partis politiques, en France comme en Allemagne, ont fait étalage de propositions sur les politiques européennes, elles ont été peu reprises dans les médias, notamment audiovisuels1. Surtout, ce sont les partis nationaux qui ont animé les campagnes, et non les partis politiques européens. Ceux-ci n’ont pratiquement aucune visibilité. Le Parlement a eu beau appeler à organiser les élections autour des partis européens, ce souhait est très largement resté lettre morte2. Le changement apporté par le traité de Lisbonne n’aura pas suffi. L’article 17 § 7 du TUE prévoit en effet que le Conseil européen devra proposer un président de la Commission «en tenant compte des élections au Parlement européen ». Cette nouvelle règle a conduit les différents groupes politiques à désigner un candidat potentiel, ce qui a animé un peu la campagne mais ne l’a pas vraiment transformée.
3Du point de vue juridique, qui nous intéressera essentiellement ici, les règles électorales demeurent principalement nationales. Malgré l’appel de Simone Veil en faveur de règles européennes – dès son premier discours comme présidente du Parlement européen en 1979 – il a fallu attendre longtemps avant que le droit électoral ne prenne une légère coloration européenne3.
4L’européanisation du scrutin est à la fois récente et microscopique. Elle résulte de l’adoption en 2002 d’un embryon de droit électoral européen, qui porte exclusivement sur le mode de scrutin. Au-delà du droit électoral stricto sensu le Parlement européen a œuvré pour doter ses membres d’un statut commun. Après l’élection, il est important que les députés soient soumis au même régime, qui peut contribuer à faire naître un esprit de corps. Il n’en reste pas moins que les règles européennes existantes peuvent être qualifiées de minimalistes (I). Si l’on pouvait concevoir un manque d’intérêt pour des règles communes quand les députés européens n’avaient qu’un rôle consultatif, ce n’est plus admissible depuis le traité de Maastricht. Le Parlement européen est devenu co-législateur et le lien centre citoyenneté et nationalité a été distendu. Tout citoyen de l’Union, quelle que soit sa nationalité, peut participer aux élections européennes dans l’Etat membre où il réside. Pourtant, le droit électoral demeure national et ses règles ne sont pas toujours convaincantes (II).
I. DES REGLES EUROPEENNES MINIMALISTES
5Après une longue période d’atermoiements (A), des principes communs vont être élaborés (B). Les Etats membres conservent une assez grande liberté.
A. La longue période d’atermoiements
6Dès le traité de Rome, il était prévu que l’Assemblée (qui ne s’appelait pas encore « Parlement ») devrait proposer une « procédure uniforme » pour les élections au suffrage universel direct (article 138 § 3 CE). L’adoption de ce projet incombait au Conseil, qui faisait seul office de législateur à l’époque. Cette formule n’a été que peu suivie d’effets. Elle a été maintenue, avec des aménagements destinés à tenir compte de l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen, au gré des modifications des traités.
7L’acte de 1976 qui prévoit l’élection au suffrage universel direct des députés européens se borne à fixer la durée de leur mandat – cinq ans – et quelques règles d’incompatibilité, notamment avec toute fonction dans une autre institution européenne4.
8Après la première élection au suffrage universel direct en 1979, un certain nombre de députés européens se sont intéressés à l’élaboration de la fameuse « procédure uniforme »5.
9En 1982, le député européen Seitlinger publie un rapport dans lequel il demande l’extension de la proportionnelle tout en admettant la possibilité de dérogations pour tenir compte des « particularités géographiques ou ethniques ». Ce rapport est adopté le 10 mars 1982 par l’assemblée plénière6. L’adoption d’un rapport formulant des recommandations ne pouvait pas être assimilée à un véritable projet. En outre, l’opposition des gouvernements conservateurs successifs du Royaume-Uni à toute proposition impliquant qu’ils renoncent au scrutin majoritaire uninominal à un tour rendait l’exercice vain. Aucun projet en ce sens n’avait de chance d’être adopté par le Conseil.
10Le Parlement européen ne fit rien pour adopter un tel projet au cours des années suivantes. Lassés d’attendre, les Libéraux Démocrates britanniques décidèrent d’introduire un recours en carence contre le Parlement. Un peu plus d’un an après l’introduction du recours, mais avant que la Cour de justice ne statue, le Parlement européen a enfin adopté une résolution sur le sujet, ce qui conduisit la Cour à déclarer le recours sans objet7.
11La résolution de 1993 se caractérise par sa souplesse. Les parlementaires avaient conscience qu’il ne leur serait pas possible de faire accepter par l’ensemble des membres du Conseil un régime complet et homogène. Le Parlement préconise donc une harmonisation des « éléments essentiels » de la procédure et souhaite procéder par étapes. Il affirme sa préférence pour la proportionnelle tout en ménageant, à l’intention du Royaume-Uni, la possibilité de conserver un mode de scrutin majoritaire uninominal à un tour. Il souhaite permettre aux Etats membres l’établissement d’un seuil minimal de voix entre 3 et 5%, sans le rendre obligatoire. Enfin il demande au Conseil d’adopter le texte avant les élections de 1994. Ce dernier vœu ne sera pas exaucé, en raison de l’opposition britannique.
12L’élection d’une majorité travailliste en 1997 au Royaume-Uni et la nomination consécutive de Tony Blair comme chef du gouvernement changèrent la donne. En 1999, le gouvernement Blair fait adopter une loi qui introduit la proportionnelle pour les élections européennes8.
B. L’adoption de principes communs :
13Les principes communs concernent uniquement le mode de scrutin (1). Parallèlement, le Parlement européen va élaborer un statut des députés européens (2).
14Le traité d’Amsterdam va offrir une alternative à la procédure uniforme en permettant au Parlement européen de proposer des « principes communs à tous les Etats membres ». L’actuel article 223 du TFUE préserve l’alternative entre procédure uniforme et principes communs.
15En 2002, le Conseil adopte enfin des « principes communs » dans une décision modifiant l’acte de 19769. L’élection doit avoir lieu « au scrutin, de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel ». L’hypothèse du vote unique transférable est destinée à l’Irlande, qui souhaitait conserver son système de vote. Les Etats sont libres de découper leur territoire en circonscriptions, de fixer un seuil minimal de voix, à condition que ce seuil n’excède pas 5% et de limiter les dépenses de campagnes. La décision prévoit expressément que les règles qu’elle n’a pas établies sont régies par le droit interne.
16En résumé, seul le mode de scrutin est déterminé par la décision de 2002. Tout le reste du droit électoral demeure de la responsabilité des législateurs nationaux. Le Conseil a choisi la version la plus minimaliste des « principes communs ». Le seul principe commun qui se dégage de sa décision est le choix de la proportionnelle.
2) Le statut des députés européens
17Le traité d’Amsterdam prévoit pour la première fois que le statut des députés européens soit fixé par le Parlement européen lui-même, et non plus par les Etats membres (article 190 § 5 CE). Le Parlement s’est attelé à la tâche peu après l’entrée en vigueur du traité mais ses propositions ont été systématiquement bloquées par le Conseil.
18Le statut a finalement été adopté en 2005 et est entré en vigueur le 14 juillet 2009, après les élections de la même année10.
19Il rappelle les principes de liberté et d’indépendance des députés et fixe leur rémunération (38,5% de celle des juges de la Cour de justice) ainsi que les règles de calcul de leur pension de retraite. Ils ont également droit de recruter des collaborateurs rémunérés par le Parlement dans des conditions précisées par son règlement intérieur.
20Le statut a été complété en 2011 par un code de conduite interdisant aux députés européens d’accepter des gratifications de la part de groupes d’intérêt et imposant la transparence sur les conflits d’intérêt11.
II. DES REGLES NATIONALES DIVERSEMENT CONVAINCANTES
21Le droit électoral européen étant réduit à la portion congrue, l’essentiel du pouvoir normatif appartient aux législateurs nationaux. Ceux-ci n’ont pas toujours semblé prendre très au sérieux les élections européennes. Ils n’ont pas traité les règles électorales pour les élections européennes avec le même sérieux que pour les élections législatives nationales (A). De leur côté, certaines juridictions constitutionnelles ont affiché un mépris à peine voilé envers le Parlement européen (B). Même si le droit électoral n’est pas le seul facteur décisif dans une élection, ces attitudes ne contribuent pas à l’émergence d’un Parlement représentatif.
A. Des législateurs plus ou moins zélés
22Il est frappant de constater à quel point les règles édictées pour les législatives, au plan national, et les élections européennes diffèrent, comme si les législateurs ne prenaient pas tout à fait au sérieux le scrutin européen. Cela vaut aussi bien pour les découpages du territoire en circonscriptions (1) que pour les seuils de voix (2) ou, dans une moindre mesure, pour les modes de scrutin (3).
1) Les découpages en circonscriptions :
23Dans de nombreux Etats membres (Autriche, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Portugal, République tchèque, Suède, Malte et Slovaquie), le territoire national constitue une seule et unique circonscription. C’était le cas en France jusqu’à la loi de 2003.
24Quatre Etats membres (la France, l’Irlande, l’Italie et le Royaume-Uni) ont divisé leur territoire en plusieurs circonscriptions régionales.
25Pour la France, la loi du 11 avril 2003 a découpé le territoire en huit circonscriptions interrégionales (Nord-Ouest 10 sièges, Ouest, Est 9 sièges, Sud-Ouest 10 sièges, Sud-Est 13 sièges, Massif central-Centre 5 sièges, Ile-de-France, qui inclut depuis la loi du 26 mai 2011 les Français établis hors de France15 sièges et Outre-mer 3 sièges). Selon les rapporteurs du projet de loi ainsi que selon le ministre de l’intérieur de l’époque (Nicolas Sarkozy), la réforme avait pour objectif de rapprocher les élus et les électeurs et de diminuer l’abstention12. Ces objectifs n’ont pas vraiment été atteints. Les huit circonscriptions n’existent que pour les élections européennes. Elles ne correspondent à aucune réalité géographique ou sociologique. Même si ce découpage marque un progrès par rapport à la circonscription unique, il ne permet pas de resserrer suffisamment le lien entre les élus et leurs électeurs.
26En Italie, les régions ont également été regroupées pour former des circonscriptions électorales ad hoc.
2) Les seuils de voix
27La fixation d’un seuil minimal de voix à obtenir pour pouvoir accéder à la répartition des sièges s’explique par la volonté d’assurer un minimum de représentativité aux élus. Les seuils sont monnaie courante en cas de scrutin proportionnel. Or de nombreux législateurs n’ont pas jugé nécessaire de fixer un seuil pour les élections européennes.
28Dans neuf Etats membres (Croatie, France, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, République tchèque et Slovaquie), les listes doivent avoir recueilli au moins 5% des voix pour pouvoir être prises en compte dans la répartition des sièges. Dans trois Etats membres (Autriche, Italie et Suède), le seuil est de 4%, dans un (Grèce) il est de 3% et dans un autre (Chypre) il a été fixé à 1,8%.
29Tous les autres Etats n’ont pas fixé de seuil minimal. Cela signifie que toutes les listes, quel que soit le résultat obtenu, peuvent prétendre à un siège. Ces Etats ont pourtant fixé un seuil pour les élections législatives13. Ainsi par exemple, le seuil à atteindre lors des élections législatives est fixé à 2% au Danemark et à 5% en Allemagne ou en Estonie. En Espagne, le seuil est de 3 ou 5% selon les Communautés autonomes. En Allemagne, le législateur a été contraint de renoncer au seuil pour les élections européennes en raison de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle (voir infra B). Ce n’est pas le cas des autres Etats, que rien n’empêchait de transposer au scrutin européen les règles fort raisonnables édictées pour les législatives.
30L’absence de seuil a eu pour regrettable conséquence l’élection au Parlement européen d’un néonazi allemand du NPD (National Demokratische Partei Deutschland) ayant obtenu 1% des voix, soit les suffrages de 300 000 électeurs14. Plusieurs partis régionalistes britanniques ont également obtenu un siège malgré des scores très peu élevés15. Si ces députés sont moins antipathiques que le NPD, leur élection soulève également la question de la représentativité.
3) Les modes de scrutin16
31Les modes de scrutin sont assez semblables puisque le droit européen impose la représentation proportionnelle. Les modalités de décompte des voix restantes varient cependant d’un pays à l’autre. Les Etats membres ont presque tous retenu la méthode d’Hondt (Pologne par exemple) ou la plus forte moyenne (France par exemple), qui favorisent l’une et l’autre les grands partis.
32La possibilité de modifier l’ordre des candidats sur les listes n’existe pas partout. Si certaines Etats (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Suède) l’admettent, d’autres l’interdisent (Allemagne, Espagne, France, Grèce, Royaume-Uni et Portugal).
33Le panachage est permis au Luxembourg et en Suède.
34L’Irlande et Malte sont les seuls Etats à ne pas avoir opté pour un scrutin de liste. Ils ont conservé la méthode du vote unique transférable, qui s’applique également aux législatives nationales. Chaque électeur choisit un candidat et indique ses préférences pour les autres. Dès qu’un candidat atteint le quotient, il est proclamé élu. Les voix inutilisées sont reportées sur le 2ème candidat, et ainsi de suite. Ce système présente l’avantage de permettre à l’électeur de choisir des candidats issus de plusieurs listes mais peut aboutir à des distorsions. Un parti ayant obtenu la majorité des voix peut se retrouver en seconde position.
35Il résulte de ce bref examen que la diversité des droits électoraux est grande, même sur l’aspect ayant fait l’objet d’une décision européenne, le mode de scrutin. Tant que cette diversité perdurera, il sera difficile de parler d’élections européennes.
B. Des juridictions constitutionnelles parfois méprisantes
36Le Conseil constitutionnel français (1) et la Cour constitutionnelle allemande (2) ont eu l’occasion de montrer qu’ils ne considéraient pas le Parlement européen à l’égal du Parlement national. Une décision de la Cour constitutionnelle italienne (3) est fort attendue.
1) Le Conseil constitutionnel français
37Le Conseil constitutionnel est prononcé en 1976 sur la conformité à la Constitution de l’acte de 1976 sur l’élection de l’assemblée européenne au suffrage universel direct et n’a pas relevé de motifs d’inconstitutionnalité17. Il émet toutefois une réserve, en indiquant que le principe de l’indivisibilité de la République (article 2 de la Constitution) devrait être respecté lors de la mise en œuvre de l’acte de 1976.
38Cette réserve n’était pas facile à interpréter. Les commentateurs ont rivalisé d’imagination à ce sujet. Pour certains, le Conseil constitutionnel exigeait une circonscription unique. Pour d’autres, il aurait fallu découper des circonscriptions transnationales18.
39En 1977, le législateur a retenu la première interprétation. Lors des débats parlementaires, députés et sénateurs de tous bords politiques ont unanimement défendu la circonscription unique, estimant que toute autre solution mettrait en péril l’indivisibilité de la République. Le gouvernement, par la voix ministre de l’Intérieur Christian Bonnet a renchéri, affirmant que la circonscription unique permettrait aux élus de représenter « le peuple français dans sa totalité »19.
40Le territoire français formait une circonscription électorale unique20. Les électeurs ont donc été confrontés jusqu’en 2009 à des listes nationales de soixante-douze noms. Le lien entre les candidats puis les élus et les électeurs était passablement tenu. Jamais pareil mode de scrutin n’a été imaginé pour les élections nationales, bien que l’indivisibilité de la République s’y applique tout autant.
41Le Conseil constitutionnel est ensuite revenu sa position21. Répondant aux sénateurs qui prétendaient que le découpage en circonscription était contraire à l’indivisibilité de la République et à l’unicité du peuple français, le Conseil a affirmé qu’en vertu des traités, « les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l’Union européenne résidant en France » et que les principes invoqués n’étaient donc pas affectés. Le Conseil a tenu compte de la modification du corps électoral introduite par le traité de Maastricht. Le droit de suffrage pour les élections européennes doit désormais être reconnu aux ressortissants d’autres Etats membres résidant sur le territoire. L’élection n’est plus réservée aux nationaux. Les principes constitutionnels d’indivisibilité de la République et d’unicité du peuple sont dès lors inopérants.
2) La Cour constitutionnelle allemande
42La Cour constitutionnelle est directement responsable de l’absence de seuil minimal de voix dans la loi électorale allemande pour le scrutin européen. Dans les deux décisions qu’elle a rendues à ce sujet, elle a fait obstacle à l’imposition d’un seuil, pour des raisons qui ne manquent pas d’étonner22.
43En 2011, la Cour était saisie de plaintes constitutionnelles (recours directs fondés sur la violation de droits fondamentaux). Les requérants invoquaient deux dispositions de la Loi fondamentale : l’article 3 § 1 (principe d’égalité devant la loi) et l’article 21 § 1 (rôle des partis politiques « dans la formation la volonté politique du peuple »).
44Les juges de Karlsruhe estiment le seuil inconstitutionnel car contraire aux principes d’égalité du vote et d’égalité des chances entre les partis. Pour ce faire, ils établissent une distinction radicale entre le fonctionnement du Parlement européen et le fonctionnement du Parlement national. Le premier repose sur des majorités de compromis. 160 partis y sont représentés. Le second bénéficie de majorités stables qui durent toute la législature et la distinction entre majorité et opposition y est clairement structurée. Il en résulte que le seuil de 5% serait contraire à l’égalité des citoyens pour les élections européenne (décision de 2011). A l’inverse, le seuil de 5% prévu pour les législatives nationales serait justifié par la nécessité de pouvoir construire des majorités stables. La Cour écarte l’argument selon lequel le seuil permettrait de renforcer l’influence allemande au sein du Parlement européen. Sans se prononcer sur la valeur intrinsèque de l’argument, elle estime que cela ne justifie pas une atteinte à l’égalité du vote.
45Après l’invalidation des dispositions de la loi électorale en 2011, le législateur a tenté sa chance avec un seuil moins élevé. Le seuil de 3% n’a pas non plus trouvé grâce aux yeux de la Cour constitutionnelle. Elle était saisie cette-fois par une multitude de petits partis, dont les plus célèbres sont le parti Pirate et le NPD, ainsi que par quelques requérants individuels. La Cour reconnaît que le seuil de 3% porte une atteinte moins étendue que le seuil de 5% à l’égalité du vote et l’égalité des chances entre les partis mais l’atteinte existe tout de même et le raisonnement tenu en 2011 est intégralement transposé.
46La Cour prend acte du changement apporté par le traité de Lisbonne sur la désignation du président de la Commission mais elle considère que l’absence de seuil n’aura aucune incidence. La Cour semble se contredire avec ce dernier argument. La justification du seuil en droit électoral allemand tient à la nécessité de former des majorités stables. Le traité de Lisbonne fait un pas dans cette direction puisque la désignation du président de la Commission doit « tenir compte » des élections européennes (article 17 § 7 TUE). On pourrait penser que la prise en compte des résultats serait facilitée si les grands partis obtiennent davantage de suffrages et si les résultats infinitésimaux ne donnent pas lieu à un siège. La Cour refuse de suivre ce raisonnement, qui ressemble pourtant à celui qu’elle tient au sujet des législatives en Allemagne. Le sentiment qui s’impose à la lecture de la décision est que les juges de Karlsruhe appliquent « deux poids deux mesures » aux législations électorales.
47Ces décisions s’inscrivent dans le droit fil des décisions de la Cour constitutionnelle sur les traités de Maastricht et de Lisbonne. En 1993 comme en 2009, la Cour avait déjà laissé entendre que le seul Parlement digne de ce nom était le Bundestag, d’où l’exigence d’un vote au Bundestag pour légitimer certaines décisions de l’Union européenne, telles que le passage à l’euro ou l’harmonisation du droit pénal. Elle est allée particulièrement loin dans sa décision « Lisbonne » puisqu’elle y affirme sans la moindre tentative de justification que, le Parlement européen « est une source additionnelle de légitimation démocratique » (point 271). Plus globalement, l’organisation politique de l’Union n’est pas à la hauteur des attentes de la Cour en ce qui concerne le respect du principe démocratique.
48Les juges de Karlsruhe évaluent les exigences démocratiques à l’aune du système allemand, sans même se référer à l’identité constitutionnelle de l’Allemagne, seul critère justifiant constitutionnellement une remise en cause du droit de l’Union23. Cette « nationalisation » de la démocratie n’est pas une fatalité. Notons que le tribunal constitutionnel polonais s’y est refusé. Dans sa décision sur la participation de non nationaux aux élections européennes, la haute juridiction polonaise a affirmé que « le mode de légitimation des organes de l’Union ne relevait pas de la Constitution polonaise » et que les modalités de désignation des députés européens n’avaient donc pas à être contrôlées au regard des dispositions constitutionnelles24. Les juges allemands ne semblent pas concevoir que la démocratie dans une organisation interétatique puisse prendre des formes différentes. Le mimétisme institutionnel devrait être parfait pour que les exigences constitutionnelles soient respectées. Il en résulte que le Parlement européen ne peut pas être considéré comme un véritable Parlement dès lors qu’il ne fonctionne pas comme le Bundestag.
49Plusieurs membres de la Cour constitutionnelle avaient pourtant montré qu’il n’y avait pas lieu de distinguer les élections européennes des élections législatives nationales. Dans leur opinion dissidente commune de 2011, les juges Di Fabio et Mellinghoff ont fait valoir que les mêmes critères devaient être appliqués à toutes les élections reposant sur la représentation proportionnelle et qu’il n’était pas plus difficile aux petits partis de franchir le seuil de 5% pour les élections européennes que pour les législatives. S’ils reconnaissent que le Parlement européen ne fonctionne pas comme le Parlement allemand, ils n’en tirent pas les mêmes conséquences que la majorité. Même avec un fonctionnement différent, le Parlement européen a besoin de groupes politiques forts et nombreux. Ils font également remarquer que la Cour n’avait pas jugé le seuil inconstitutionnel en 1979 et que le revirement de 2011 ne se justifie pas. En 1979, elle avait estimé que le seuil permettait d’éviter la multiplication des petits partis au sein de l’assemblée européenne.
50Dans son opinion dissidente de 2014, le juge Müller soulève une autre question importante : les rôles respectifs du législateur et du juge constitutionnel. Il insiste sur la marge d’appréciation du législateur dans le choix des règles électorales et reproche à la majorité de s’être livrée à des spéculations sur le fonctionnement du Parlement européen si le seuil était appliqué. La Cour a selon lui méconnu la liberté de choix du législateur, ce qu’elle s’interdit s’agissant des élections nationales25.
51Comme le souligne Thomas Felten, la Cour constitutionnelle aurait au moins dû opérer un renvoi préjudiciel afin que les juges de Luxembourg se prononcent26. Une telle démarche aurait eu le mérite de permettre de juger de la licéité des seuils au regard du droit de l’Union et aurait par là-même européanisé le débat.
3) La Cour constitutionnelle italienne :
52La Cour constitutionnelle italienne a rendu une première décision en 2006 sur la loi électorale concernant les élections européennes. Elle a jugé deux alinéas des articles 41 et 22 de la loi inconstitutionnels en ce qu’ils étaient contraire au principe de publicité des procédures administratives. Un même candidat pouvait déposer sa candidature dans plusieurs circonscriptions. A l’issue de l’élection, il devait choisir sa circonscription selon des modalités qui, selon la Cour, ne permettaient pas aux candidats d’effectuer un choix transparent. La décision de la Cour a eu pour effet de rendre inapplicable les dispositions en cause.
53Le seuil de 4% prévu par la loi électorale italienne depuis 2009 a été mis en cause dans une affaire soumise à la Cour. Son abrogation a par ailleurs été demandée par des sénateurs dans une proposition de loi déposée dix jours seulement après la décision des juges de Karlsruhe de février 201427. En mai 2014, le tribunal de Venise a renvoyé à la Cour la question de la constitutionnalité du seuil au regard des principes de vote libre, égal, personnel et direct posés par la Constitution italienne (article 48).
54Dans son ordonnance de renvoi, le tribunal se réfère à la décision de la Cour constitutionnelle allemande de 2014 ainsi qu’à la décision de la Cour constitutionnelle italienne sur les lois régissant les élections législatives et sénatoriales. La Cour y affirme pour la première fois que la marge d’appréciation du législateur n’est pas illimitée lorsqu’il détermine le droit électoral. Il est soumis au contrôle de la Cour si son choix s’avère « manifestement déraisonnable »28.
55La Cour n’a pas encore répondu à la question posée par le tribunal de Venise. Espérons qu’elle ne se laissera pas griser par sa nouvelle jurisprudence en matière électorale ni par l’exemple allemand.
56La diversité des règles électorales constitue clairement un frein à l’européanisation des élections au Parlement européen. Certes, les règles juridiques ne sont pas le seul facteur déterminant l’intérêt pour une élection et les choix des électeurs. Elles peuvent cependant y contribuer. Le ministre des affaires étrangères allemand, Frank-Walter Steinmeier, ne s’y est pas trompé. Dans une interview publiée dans un grand quotidien allemand peu après les dernières élections européennes, il plaide pour l’adoption de règles européennes permettant au Parlement européen de travailler correctement29. Il est à espérer que sa voix soit entendue.
1. Pour la France : http://abonnes.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2014/05/22/europeennes-comparez-les-programmes-des-candidats_4423193_4355770.html. Pour l’Allemagne : http://www.europawahl-bw.de/europawahlprogramme.html
2. Résolution du Parlement européen du 4 juillet 2013 sur l’amélioration des modalités pratiques d’organisation des élections européennes de 2014 (2013/2102(INI)).
3. http://www.cvce.eu/obj/discours_de_simone_veil_strasbourg_17_juillet_1979-fr-174d384d-d5c7-4c02-ad78-b1f6efc9740a.html
4. Acte du 8.10.1976, JOCE L278/5.
5. Historique parfaitement retracé par Andrew Duff dans son rapport sur l’élection du Parlement européen du 31.1.2008, PE 400.476v02-00.
6.  JOCE C87/64, 5.4.1982.
7.  Résolution du 10.3.1993, JOCE C115/121, 26.4.1993 et CJCE, The Liberal Democrats c/ PE, C-41/92, arrêt du 24 mars 1993.
8.  European Parliamentary Elections Act 1999, abrogé en 2002.
9.  Décision 2002/772 des 25 juin et 23 septembre 2002, JOCE L283/1, 21.10.2002.
10.  Décision du Parlement du 28.9.2005, JOUE L262, 7.10.2005.
11.  Décision 2002/772 des 25.6 et 23.9.2002, JOCE L283/1, 21.10.2002.
12. Rapport J. BIGNON, Assemblée nationale, 2003-605, rapport P. LEQUILLER, Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, 2003-597, rapport P. GELARD, Sénat 2003-192, interventions du ministre de l’Intérieur lors des débats à l’Assemblée nationale le 12 février 2003.
13. Voir le site http://elections-en-europe.net/institutions/ qui fournit des données actualisées sur les règles électorales et les résultats dans tous les Etats européens.
14. Udo Voigt, ancien chef du NPD.
15. Un siège pour le parti gallois Plaid Cymru avec 0,97% des voix, et un siège pour chacun des trois partis nord-irlandais (le parti unioniste démocratique avec 0,8% des voix, Sinn Fein avec 0,68% des voix et le parti unioniste d’Ulster avec 0,51% des voix).
16. Voir http://www.touteleurope.eu/actualite/voter-ou-etre-eligible-aux-elections-europeennes-28-etats-28-procedures.html
17. Conseil constitutionnel, 76-71 DC, 30 décembre 1976.
18. Commentaire de la décision 2003-468 DC, 3 avril 2003, Cahiers du Conseil constitutionnel, 2004-15.
19. Compte-rendu des débats Assemblée nationale 21.6.1977, JO 22.6.1977, p. 3987, compte-rendu des débats Sénat 29.6.1977, JO 30.6.1977, p. 1896.
20. Article 4 de la loi du 7.7.1977 relative à l’élection des représentants à l’Assemblée des Communautés européennes.
21. Conseil constitutionnel, 2003-468 DC, 3 avril 2003.
22. Décisions du 2ème Senat, 9 novembre 2011 et 26 février 2014. Commentaires en français : R. MÜLLER, « L’Allemagne est-elle en train de faire cavalier seul en Europe? La Cour constitutionnelle allemande et «la clause restrictive des 5%» au Parlement européen », Horizons et débats, 2011-48. Commentaires en allemand : sur la décision de 2011 : en faveur de la décision : O.W. LEMBCKE, E. PEUKER et D. SEIFARTH, DVBL 2012, 401 ; M. MORLOK, JZ 2012, 76 ; contre la décision : B. GRZESZIK EuR 2012, 667. Sur la décision de 2014 : comm. critique de Th. FELTEN EuR 2014, 298.
24. O. LEMBCKE, E. PEUKER et D. SEIFARTH, op. cit., note 27 qui justifient le raisonnement de la Cour par l’identité constitutionnelle alrors qu’elle-même n’y fait nullement référence.
25. Décision K15/04, du 31 mai 2004, K15/04, traduite en anglais par les services du tribunal : http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/omowienia/K_15_04_GB.pdf
26. B. GRZESZIK op. cit. note 27.
28. Proposition des sénateurs Buemi et Longo du 6.3.2014.
29. Décision 1/2014, du 4 décembre 2013.
30. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30.5.2014 p. 2.