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Timestamp: 2018-07-16 23:00:53
Document Index: 226946399

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 133', 'Artículo 8', 'artículo 107', 'artículo 31', 'artículo 26', 'artículo 75', 'artículo 87', 'artículo 75', 'artículo 14', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 31', 'artículo 4', 'artículo 87', 'Artículo 90']

Revista Española de la Transparencia (RET) Nº 0 by Acreditra - Issuu
ISSN 2444-2607
REVISTA ESPAÑOLA DE LA TRANSPARENCIA (RET). Nº 0 PRIMER SEMESTRE 2015 ISSN 2444-2607 Nº DEPÓSITO LEGAL MU 533-2015
Mercedes Melero Echauri Pablo Conejo Torres Juan Carlos García Melián Javier Sierra Rodríguez Francisco Delgado Morales
EDITA: ACREDITRA. Asociación Española de Acreditación de la Transparencia C/ Portillo de San Antonio, 2, entlo. L - 30005 Murcia. España Inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones: Grupo 1º / Sección 1ª / Número Nacional: 604676 CIF: G73832156 revista@acreditra.com
DMK Consultores
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La REVISTA ESPAÑOLA DE LA TRANSPARENCIA (RET) no se hace responsable de las opiniones de los colaboradores que las expresarán, en todo momento, de manera individual y en caso alguno representando la opinión de la revista. La opinión de la REVISTA ESPAÑOLA DE LA TRANSPARENCIA (RET) sólo se refleja en el Editorial
Revista Española de la Transparencia. Nº 0. Primer semestre 2015
La aventura de la Transparencia. Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva
2. PRESENTACIÓN ACREDITRA
El Sistema Español de Acreditación de la Transparencia: un instrumento al servicio de una Administración y una Sociedad más transparentes. Joseba Egia Ribero
3. OPINIÓN 3.1. TRANSPARENCIA Y... ENTIDADES LOCALES
3.1.1. Sistemas de Medición y Transparencia en los Ayuntamientos. Francisco Delgado Morales
3.1.2. Transparencia en las Asociaciones y Federaciones de Municipios. Mercedes Melero Echauri
3.2. TRANSPARENCIA Y... PARTIDOS POLÍTICOS
3.2.1. Algunas reflexiones sobre la evaluación de la transparencia de los partidos políticos de Transparencia Internacional España. Javier Sierra Rodríguez
3.2.2. ¿Cómo se mide la Transparencia de los partidos políticos y cómo influye ésta en el voto?.
La Transparencia como elemento subjetivo.
3.3. TRANSPARENCIA Y... UNIVERSIDADES 3.3.1. El filtro básico de la Transparencia.
Criterios generales para instituciones y específicos para universidades.
3.4. TRANSPARENCIA Y... ONG´S 3.4.1. Transparencia frente al espejo. Almudena Sánchez Aragón
3.5. TRANSPARENCIA Y... ACCESIBILIDAD WEB 3.5.1. A vueltas con el Portal Gubernamental de Transparencia. Carlos Abad Galán
3.6. TRANSPARENCIA Y... PROPIEDAD INTELECTUAL 3.6.1. La Propiedad Intelectual de los Indicadores de Transparencia.
A cuenta de un lapidario y engolado aviso.
índice 3.7. TRANSPARENCIA Y... CONTRATACIÓN PÚBLICA 3.7.1. Transparencia en las compras públicas. Sobrecostes de los contratos.
3.8. TRANSPARENCIA Y... PARTICIPACIÓN CIUDADANA 3.8.1. Participación ciudadana en las Leyes de Transparencia. Rafael Ayala González
4.2.1. Reunión Consejo TyBG
4.2.2. Reunión con PSOE federal
4.2.3. I Jornadas Nacionales de Transparencia
4.2.4. GiGAPP 2015
4.2.5. ACREDITRA seleccionada entre las 10 mejores prácticas de Transparencia y Buen Gobierno por la Fundación Compromiso y Transparencia.
transparencia Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva Universidad Complutense de Madrid Comisión de Control ACREDITRA
1. EDITORIAL La Aventura de la Transparencia
Cuando en el año 2006 comenzamos la aventura de la Coalición Pro Acceso para promover en España una Ley de Acceso a la Información Pública y a la Transparencia, no sabíamos qué derroteros tomaría nuestra iniciativa. Hoy, después de ocho años ya tenemos vigente una Ley de Transparencia. No es una buena Ley, pues no cumple los diez principios redactados por la Coalición Pro Acceso, pero al menos recoge una inquietud que existía en la sociedad y abre un horizonte a la transparencia de lo público. La transparencia debe ser el resultado de un derecho de los ciudadanos a acceder a la información en manos públicas y, por extensión en poder de quienes realizan funciones públicas o reciben fondos públicos. Si la transparencia se construye a partir de una “concesión graciosa” del poder o como medio para mejorar las administraciones públicas su fundamentación es muy pobre y susceptible de ser revertida en cualquier momento. Tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desde el año 2009 como el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas han interpretado que la libertad de opinión y expresión incluyen un derecho fundamental de acceso a la información en poder de los organismos públicos. En la misma línea hay diecisiete países europeos que reconocen claramente que se trata de un derecho fundamental. En este sentido la Ley española ha nacido vieja en relación con el sentir jurídico que existe en el mundo occidental sobre la transparencia. No es el único déficit de la transparencia en nuestro país. Entre otros podemos señalar: la falta de un plan para mejorar los archivos y registros, la carencia de sistemas informáticos capaces de ofrecer información en lapsos de tiempo relativamente cortos o una verdadera integración de la transparencia en el estatuto de los funcionarios y servidores públicos, pues todavía se sanciona al que ofrezca información, incluso cuando la revelación de información busca desvelar asuntos de corrupción o de amoral pública. En estos supuestos el servidor público no debería ser sancionado, al revés debería ser recompensado. Existen otros hechos que nos mueven al optimismo, como la formación de los servidores públicos en la transparencia, tanto a nivel estatal como autonómico o local; la puesta en marcha de un Portal de Transparencia que pese a todas sus disfunciones iniciales debe convertirse en un referente del acceso a la información pública y, por supuesto la sensibilización de la opinión pública y de quienes trabajan en la instituciones públicas. Ser tildado de opaco es hoy en día algo que ni los Ayuntamientos, ni las Diputaciones, Consejerías, Universidades se pueden permitir. Por, ello las instituciones públicas están desarrollando acciones tendentes a ser transparentes o, al menos, a parecer ser transparentes. La sociedad exige transparencia, necesita saber la información pública, para poder controlar a los poderes públicos y para satisfacer necesidades particulares de información. Ese será uno de los retos de nuestro futuro inmediato. Sin embargo, la opinión pública no se encuentra proclive a confiar en las manifestaciones pro transparencia que se realizan desde los púlpitos públicos, cuando carecen de un efectivo compromiso de transparencia. Por ello surgen iniciativas, nuevas aventuras, que tratan de comprobar la implicación de los sujetos con la transparencia. Este es el caso de ACREDITRA. Se mide, se evalúa, se asesora, se certifica, se forma y se implican a las personas en los temas de transparencia. En definitiva se trata de desarrollar un sistema de auditoría y acreditación de las organizaciones que otorgue credibilidad a las acciones de trans-
parencia. Un elemento más de esta aventura lo constituye la revista de ACREDITRA que se presenta, nace con espíritu de permanencia, como foro de debate y lugar de encuentro de todos aquellos preocupados por el derecho de acceso a la información pública. Confiemos que esta aventura sea también su aventura, la de todos aquellos que confían en un mundo mejor y, por supuesto, más transparente.
transparencia Joseba Egia Ribero Consultor Delegado Euskadi ACREDITRA
El Sistema Español de Acreditación de la Transparencia: un instrumento al servicio de una Administración y una Sociedad más transparentes.
La Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA) es una organización sin ánimo de lucro constituida en diciembre de 2013 que agrupa a las y los profesionales que trabajan en consultoría y auditoría en el campo de la transparencia, así como a las entidades que han asumido y están comprometidas con los más altos estándares en la materia. ACREDITRA tiene como finalidad promover la transparencia, el gobierno abierto y el buen gobierno como elementos interrelacionados que se retroalimentan entre sí y que pueden redundar en una mejora de la gestión de las organizaciones públicas y privadas y de la profundización en la calidad democrática y la accountability. ACREDITRA tiene como actividad principal la puesta en funcionamiento, actualización y gestión del Sistema Español de Acreditación de la Transparencia (SIESTRA), un sistema que tiene como objetivo reconocer el compromiso y la buena práctica de aquellas organizaciones públicas y privadas que cumplan con los estándares de calidad del Sistema. VIRTUALIDADES DEL SISTEMA 1.	Está validado y supervisado por personas expertas referentes en materia de transparencia. 2.	Va más allá de los contenidos de transparencia que exige la normativa vigente. 3.	Está diseñado para garantizar la máxima objetividad y calidad en los procesos de acreditación, a través de la participación de al menos 2 agentes (consultor/a y evaluador/a) que desarrollan funciones claramente diferenciadas. 4.	No acredita solo que se publican contenidos relacionados con la gestión de las entidades, sino que además exige que la información que se proporciona esté generada de forma abierta, con un lenguaje cercano que ayude a acercar a la ciudadanía a la gestión de cada entidad y con formatos reutilizables que le permitan procesar libremente dicha información. 5.	Supone para las organizaciones acreditadas una visibilización de su compromiso con la transparencia y de su buena praxis en la gestión de la misma, ofreciendo un plus de credibilidad y objetividad en la rendición de cuentas. PRINCIPIOS DEL SISTEMA El Sistema tiene como principios fundamentales la imparcialidad y la objetividad en la evaluación de las entidades que se someten a los procesos de auditoría. ELEMENTOS DEL SISTEMA Para responder a estos principios, el Sistema Español de Acreditación de la Transparencia dispone de los siguientes elementos: 1.	CAPACITACIÓN Y HOMOLOGACIÓN DE LAS Y LOS PROFESIONALES DEL SISTEMA. Las actividades formativas y de reciclaje son la vía de entrada al sistema de acreditación a las y los profesionales que desean ejercer su actividad en esta materia y adquieren una verdadera relevancia, por cuanto la superación de una prueba selectiva es requisito indispensable para obtener la habilitación como consultor/a y/o auditor/a de transparencia. Hay unos requisitos específicos para asegurar la solvencia técnica y profesional de las mismas, como son la posesión de titulación universitaria superior y de experiencia mínima de tres años, además de superar el correspondiente curso selectivo.
1.	PROFESIONALES DEL SISTEMA. Son las personas que desarrollan tareas de consultoría y auditoría en el sistema. En cada proceso de acreditación participan 2 personas: una en calidad de consultora que ayuda a la entidad a adaptarse a los requisitos del Sistema y a preparar su candidatura a la acreditación; y otra en calidad de auditora que evalúa el cumplimiento de los indicadores del Sistema. Ambas personas tienen claramente identificadas sus funciones propias en relación al proceso de acreditación y deben necesariamente ejercer su actividad profesional en diferentes comunidades autónomas. 3.	Los INDICADORES. Son la base intelectual del Sistema y suponen una compilación de indicadores, marcando los mínimos que se deben cumplir para la obtención de la certificación. El nivel de exigencia de los indicadores es un reflejo en cada momento del estado de la transparencia en las organizaciones, y se pretende que funcionen como un ser vivo, actualizándose y yendo por delante de lo que se considera habitual en materia de transparencia. En la actualidad la compilación vigente está compuesta por 152 indicadores. Los 152 indicadores que integran el sistema se organizan en veinte agrupaciones y, a su vez, en torno a cinco grandes áreas. Los indicadores se han diseñado sobre un sistema de máximos, por lo que hay algunos que no son aplicables según la tipología de la organización, y además, se distingue entre los que son de obligado cumplimiento (112 indicadores) y aquellos que suponen una mejora (19 indicadores). Éstos últimos sirven a los efectos de obtener una de las cuatro categorías de la certificación (básica, destacada, avanzada y de excelencia). 4.	CONTROL DE CALIDAD DEL SISTEMA. Se realiza a través de la Comisión de Control, que se configura como un organismo de control del propio Sistema que realiza verificaciones de la labor de las y los auditores y hace propuestas de mejora sobre los indicadores a utilizar. Dicha Comisión está formada por profesoras y profesores universitarios de reconocido prestigio en materias relacionadas con la transparencia. ALCANCE DEL SISTEMA SIESTRA acredita que una entidad: •	Tiene publicados los contenidos de transparencia activa correspondientes con los indicadores del Sistema. •	Tiene preparada su organización para gestionar adecuadamente la transparencia (tanto la activa como la satisfacción del derecho de acceso a la información pública), contando con: •	Un compromiso formal con la transparencia hacia la ciudadanía y sus stakeholders. •	Una capacitación suficiente en esta materia. •	Un Comité o Grupo de Transparencia encargado de liderar este ámbito en su organización. •	Un Plan de Transparencia orientado a gestionar y a mejorar la transparencia en la organización. Por el contrario, el Sistema no garantiza la veracidad de los contenidos de transparencia publicados por la entidad ni la actualización de los mismos en el período de vigencia de la acreditación (2 años).
joseba egia ribero EL PROCESO DE ACREDITACIÓN
2. Presentación . El Sistema Español de Acreditación de la Transparencia: un instrumento al servicio de una Administración y una Sociedad más transparentes.
3.1. ENTIDADES LOCALES 11
transparencia Francisco Delgado Morales Director DMK Consultores Presidente de ACREDITRA
3.1.1. Sistemas de Medición y Transparencia en los Ayuntamientos
RESUMEN: El presente artículo realiza una comparación de los resultados de dos de los sistemas de medición de la transparencia de Corporaciones Locales existentes en España, analizando brevemente la diferencia obtenida en sus resultados y cuestionando si el puesto obtenido en un ranking determinado es argumento suficiente para concluir si un Ayuntamiento cumple los parámetros para ser considerado objetivamente transparente. PALABRAS CLAVE: Transparencia, Índice de Transparencia de los Ayuntamientos, Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia, indicadores, Ayuntamientos Transparentes. La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno ha supuesto un punto de inflexión en la forma en la que los Ayuntamientos están abordando el desarrollo de la transparencia en el seno de sus instituciones. Por un lado, el plazo otorgado en la normativa para que cumplan con sus obligaciones de transparencia ha supuesto, en la mayoría de los casos, el inicio de un camino prácticamente nuevo y desconocido, con las incertidumbres que puede generar conocer que además debe recorrerse dentro de un límite temporal establecido. Por otro, ha supuesto el reto, para estas instituciones y sus responsables, de ir más allá de la mera normativa. Fruto en muchas ocasiones de las propias convicciones del personal de las entidades locales, y respaldados por la voluntad política, se ha tratado de profundizar y transformar la realidad de los Ayuntamientos para convertirse en verdaderas entidades transparentes. Existe abundante bibliografía al respecto sobre lo que se debe entender por transparencia y, en mayor o menor medida, todo el mundo puede entender con carácter general su significado. Se podría saber cómo debe ser un ayuntamiento transparente, otra cosa es cómo conseguirlo. Con este objetivo, han surgido diferentes entidades que han diseñado un conjunto de sistemas de evaluación y medición que pretenden avalar la transparencia de los Ayuntamientos. La creación de estos sistemas intenta ofrecer garantías de la efectiva transparencia de las Corporaciones Locales. Para ello se utilizan diferentes metodologías que a su vez miden distintos indicadores de transparencia de la entidad. No es cuestión de tratar aquí la posibilidad de una homogeneización de sistemas, algo que podría tener indudables pros pero también puede generar contras, sino analizar cómo esta disparidad de criterios de medición y metodologías, aunque tienen como objetivo medir la transparencia de los Ayuntamientos como hecho objetivo, ofrece una variabilidad notoria en los resultados obtenidos. Para poder analizar la premisa anunciada, a continuación se comparan los resultados obtenidos por los Ayuntamientos en los rankings del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos 2014 (ITA2014)1 de Transparencia Internacional y el de los Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia elaborados por el Departamento de Economía de la Empresa de la Universidad Rey Juan Carlos I2. Se han elegido estos dos rankings porque son los que agrupan a un mayor número de Ayuntamientos coincidentes en ambas clasificaciones, premisa fundamental para poder realizar una comparación de los puestos obtenidos en los mismos. Así, el ITA tiene como base los 110 mayores Ayuntamientos de España y el Test a los 144 con más de 50.000 habitantes. Al realizar la comparación efectiva se eliminaron los Ayuntamientos que recoge el Test
1 El ranking ITA2014, su metodología e indicadores puede consultarse en este enlace: http://www.transparencia.org.es/ITA_2014/INDICE_ITA_2014.htm 2 Idem del Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia:http://www.sielocal.com/estudio/2542/Test-de-Aplicaci%C3%B3n-municipal-de-la-Ley-de-Transparencia
francisco delgado morales y no el ITA 2014, así como un ayuntamiento que aparece en el ITA y no en el test (Teruel y Soria), quedando reducido finalmente a 108 Ayuntamientos. Una vez eliminados los elementos no coincidentes se realiza una nueva ordenación de los mismos obteniéndose para ambos rankings un listado con 108 registros. Una vez explicado estos pasos previos necesarios para conocer de dónde y cómo aparecen estos datos, analizamos las diferencias entre los puestos obtenidos por los Ayuntamientos coincidentes en estos dos sistemas de medición de la transparencia. En la Tabla 1 pueden observarse los diez Ayuntamientos que mejoran más en la calificación obtenida en el ITA2014 respecto a la obtenida por el Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia de la Universidad Juan Carlos I. LOS 10 AYUNTAMIENTOS QUE MÁS ASCIENDEN EN EL RANKING ITA2014 DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL RESPECTO AL RANKING DEL TEST DE APLICACIÓN MUNICIPAL DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA UNIVERSIDAD JUAN CARLOS I123
POSICIÓN ITA2014
POSICICIÓN TEST
HOSPITALET DE L' LLOBREGAT
Como se muestra en el gráfico que sigue, existe una variación de puestos en el ranking enorme entre los resultados obtenidos en uno y otra clasificación. Vemos como ejemplo máximo el caso del Ayuntamiento de Ciudad Real, que pasa del puesto 107 en el Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia de la Universidad Juan Carlos I al puesto 25 en el ITA2014. ¡Hablamos de una diferencia de 82 puestos! Es cierto que, mientras el informe elaborado por la Universidad Juan Carlos I se finalizó en julio y el ITA2014 se envió a los Ayuntamientos en octubre y publicó en febrero de 2015, hay una diferencia de meses entre uno y otro en el que quizás se pudieran producir mejoras en el ámbito de la transparencia municipal pero, ¿tanto se avanzó como para producir este salto?
3 Elaboración propia sobre los resultados obtenidos en los dos rankings analizados. En la columna ITA2014 aparecen puestos repetidos porque Transparencia Internacional califica con el mismo puesto a aquellos ayuntamientos que obtienen igual puntuación en sus cuestionarios. Esta misma situación aparecerá en la Tabla posterior
MÁXIMAS VARIACIONES ASCENDENTES DE PUESTOS DEL RANKING ITA2014 RESPECTO AL RANKING DEL TEST1
Si se realiza el ejercicio inverso respecto a las posiciones obtenidas por los Ayuntamientos en estas clasificaciones, es decir analizar cuáles son aquellos que descienden más puestos en su posición en el ITA2014 respecto al Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia, las variaciones que se producen tienen el mismo impacto que en el caso anterior, como puede observarse en la siguiente Tabla. LOS 10 AYUNTAMIENTOS QUE MÁS DESCIENDEN EN EL RANKING ITA2014 DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL RESPECTO AL RANKING DEL TEST DE APLICACIÓN MUNICIPAL DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA UNIVERSIDAD JUAN CARLOS2
1 Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados 2 Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados
francisco delgado morales CONTINUACIÓN TABLA ANTERIOR
Destaca el caso de Elche como el Ayuntamiento que sufre en mayor medida el cotejo en el ITA2014, 88 puestos, en comparación con el obtenido en el ranking del estudio elaborado por la Universidad Juan Carlos I. Se aprecian además variaciones muy significativas de otros Ayuntamientos (Marbella 79, Granada 71, Jaén 67). Se podría entender aquí nuevamente del tiempo transcurrido entre la elaboración de un ranking y el otro como un elemento explicativo de esta situación. Así, al igual que antes hablábamos de progresos, ahora puede darse el caso de Ayuntamientos que sus avances no sean lo suficientemente significativos en relación a los desarrollados por otros y se diera esa pérdida de posiciones. Pero, al igual que se preguntaba respecto a las variaciones en positivo, ¿se puede justificar de esta manera un descenso de 88 puestos de un ranking a otro? MÁXIMAS VARIACIONES NEGATIVAS DE PUESTOS ITA2014 RESPECTO A TEST TRANSPARENCIA JCI41
4 Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados
RESUMEN. PRINCIPALES VARIACIONES ITA2014 RESPECTO A TEST DE TRANSPARENCIA JCI51
Este pequeño ejercicio comparativo, que no pretende ser más que una aproximación al asunto que se procura reflejar, no trata de buscar déficits en ninguno de los sistemas mostrados. Al contrario, los Ayuntamientos que han trabajado los indicadores de ambos rankings han avanzado en el camino hacia la transparencia sin lugar a dudas. Es más, se asume que este ejercicio, al desarrollarse a partir de diferentes sistemas y metodologías, puede suscitar dudas sobre su validez. No obstante, el objeto que pretenden medir es el mismo, la Transparencia de las entidades y, por tanto, se entiende que pueden extrapolarse y compararse los resultados obtenidos en los rankings. Así, el objetivo de la comparación es poner de manifiesto que el hecho de cumplir 5 Elaboración propia sobre los resultados obtenidos en los dos rankings analizados
francisco delgado morales con los indicadores de cualquier sistema que se diseñe para avalar la transparencia no garantiza, dada las diferencias de resultados que se obtienen entre unos u y otros, que las entidades sean objetivamente transparentes. Esta cuestión es crucial porque los sistemas observados, al igual que otros existentes, ponen su acento en el resultado final de la aplicación de la transparencia, la medición de ciertos indicadores de la manera que entienden más apropiada. Esta forma de entender la transparencia es estática y finalista y no observa, precisamente, que se trata de un ámbito absolutamente dinámico y que se fundamenta en valores y convicciones del deber ser, como principios inspiradores de la adopción de medidas que caminen hacia la mejora de la democracia. No debe olvidarse que la transparencia se trata de una demanda ciudadana y que los poderes públicos son los encargados de hacerla propia. Se demandan respuestas que satisfagan esta necesidad de transparencia y no cumplir un mero trámite burocrático de poner a disposición de la ciudadanía determinada información. Porque la transparencia es un proceso en el que los indicadores medidos por estos rankings son el resultado final, son la consecuencia lógica de diferentes pasos que deben iniciarse con la adquisición de la cultura de la transparencia de la entidad y de la voluntad de transformación, incluso organizativa, de la misma. Cumplir con las obligaciones incluidas en la normativa es un paso, pero la transparencia no debe quedarse en ese estadio, puede y debe ir a más. Porque, al margen de los legalmente establecidos, la transparencia no tiene límite de máximos. De esta manera, para que un Ayuntamiento sea transparente se necesita, por tanto, desarrollar un proyecto dinámico y flexible a los cambios. Que sea la materialización de una idea compartida entre autoridades políticas y trabajadores de la Administración para dar respuesta a esta demanda ciudadana. Que descanse en valores éticos y de profundización democrática. Que sirva de cortapisa real a la corrupción y estimule la rendición de cuentas. Y, por último, que ponga los cimientos para un avance de la participación ciudadana y de la colaboración con los diferentes agentes de la sociedad civil. Es decir, las bases para el desarrollo de un nuevo paradigma: el Gobierno Abierto. En definitiva, ¿se puede concluir que medir los indicadores supone un paso hacia la transparencia? Sin duda; ¿se puede afirmar que elaborar rankings de medición tiene sus beneficios (algunos muy vinculados a la política y la utilización que se hacen de los mismos)? Es evidente. Pero si la implantación de la transparencia se limita a la publicación de la información que se demanda para la aplicación de estas mediciones, se tratará de un nivel de transparencia superficial, se quedará en la capa más externa de la organización. Si, además de los aspectos enunciados en el párrafo anterior, no se evalúan aspectos cualitativos, organizativos, de procedimientos, ni se trabaja la sensibilización ni la adquisición de una cultura de la transparencia corporativa de los Ayuntamientos no se podrá afirmar que se trata de entidades transparentes. Estas son las bases sobre las que deben descansar cualquier proyecto de transparencia local. Quizás, afirmar que un Ayuntamiento es transparente porque ha salido en un puesto alto en cualquiera de los rankings existentes puede suponer la obtención de grandes titulares periodísticos, pero no dejaría de ser un brindis al sol. Y a estas alturas no estamos para hacernos trampas al solitario, el objetivo de conseguir Ayuntamientos transparentes debe plantearse como una meta real y estratégica en planificación política de las corporaciones. La ciudadanía no podría entender lo contrario.
transparencia Mercedes Melero Echauri Consultora Delegada Navarra ACREDITRA
3.1.2. Transparencia en las Asociaciones y Federaciones de Municipios
Todas las entidades transparentes se parecen entre sí menos las traslúcidas y las opacas, que lo son cada una a su manera. Parafrasear a León Tolstói es lo primero que me viene a la mente al observar y comparar las diversas formas de aplicar la transparencia a su propia gestión, en algunas entidades afectadas por la entrada en vigor de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En el apartado 1, del artículo 2, punto i) de dicha Ley, se incluyen en el ámbito subjetivo de aplicación a las asociaciones constituidas por las entidades que integran la Administración Local, entre ellas, las Federaciones y Asociaciones de Municipios. En la actualidad, existen 18 entidades municipalistas repartidas por todo el territorio español: Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP); otras 15 federaciones territoriales, una por comunidad autónoma; y dos asociaciones más, la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL) y la Asociación Catalana de Municipios (ACM). Aunque no vaya a incluirlas en el análisis, también se encuentran la Federación Estatal de Entidades Locales Menores, constituida en 2012, y otras de carácter territorial en el mismo ámbito de entidades menores. Tras un plazo generoso de un año para adaptarse a la Ley (10 de diciembre 2014), dichas organizaciones deberían ya haberse adecuado a los principios de buen gobierno y publicidad activa con un doble objetivo: primero, el de regular y garantizar el derecho de acceso a la información y establecer las obligaciones de gobernanza que deben cumplir sus responsables, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento, y segundo, servir de ejemplo para sus asociados, los municipios, obligados a adecuarse antes del 10 de diciembre del 2015. El medio de publicidad utilizado son sus páginas web o “Portales de Transparencia” creados expresamente para ello. El presente artículo analiza y compara la información ofrecida en sus páginas, no con el fin de otorgarles un índice de transparencia, sino para obtener una visión global y subrayar cuestiones concretas y, que cada lector reflexione si la Ley por sí sola es suficiente para garantizar el derecho al acceso a la información, o si habrá que acometer otras acciones para que se haga realidad y no quede solo en un compendio de buenas intenciones. A continuación se detalla la situación de las publicaciones de las diferentes Federaciones y Asociaciones a fecha 22 de febrero de 2015:
INFORMACIÓN EN TRANSPARENCIA
Sí. Portal de Transparencia. Contiene información desde 2010. Es el portal con más información de todos.
Sí. Aunque no tiene Portal de Transparencia como tal, en su página web se incluye información. Es la única entidad municipalista que tiene un área exclusiva dedicada a la transparencia. RED DE AYUNTAMIENTOS VASCOS POR LA TRANSPARENCIA. Información mejorable.
mercedes melero echauri CONTINUACIÓN TABLA ANTERIOR Federación Española de Municipios y Provincias Sí. Portal de Transparencia. Publicación de Orde(FEMP) nanza sobre Transparencia. Acuerdo de creación de Red de Ayuntamientos. Información mejorable. Federación de Municipios de Cantabria
Sí. Portal de Transparencia. Información mejorable.
Federación Regional de Municipios y Provincias de Sí. Portal de Transparencia. Información incomCastilla y León pleta. Federación de M y P de Castilla-La Mancha
Sí. Portal de Transparencia. Información incompleta.
No dispone de portal de transparencia. Se publican acuerdos de la Comisión Ejecutiva y un resumen del presupuesto.
No, aunque indican que están en construcción.
Algunas de estas entidades ya publicaban información con anterioridad a la Ley y otras, como Eudel y Femp, son parte muy activa en la difusión y aplicación de la transparencia, cometido incluido en sus funciones y objetivos. Eudel es la pionera en crear una Red de Municipios Transparentes, elaborar documentos de Buenas Prácticas, Guías, Hojas de Ruta, y facilitar formación y difusión diversa, además de ser la única asociación con un área propia para la transparencia. Citar también a la Federación Andaluza como modelo en la calidad de información ofrecida en su Portal de Transparencia; o a la cántabra, que a pesar de su modesto presupuesto, pone buen empeño en ser transparente. Otra gran parte de estas entidades, cumplen con la Ley incluyendo en su página web el icono “Portal de Transparencia” y dotándolo de escasos contenidos
informativos. Por otra parte, se encuentran las Federaciones Madrileña y Riojana, para las que un año de adaptación no ha sido suficiente y publican un Portal de Transparencia con el mensaje “en construcción”. En los peores puestos en este ranking particular se encuentran las entidades que no publican nada de nada: Asociación Catalana de Municipios, Federaciones Balear, Canaria, Extremeña, Gallega y Navarra. ¿Es importante la transparencia en estas entidades? Los escándalos económicos están afectando a las entidades municipalistas, y según lo publicado en medios de comunicación, la FMC (Federación Catalana) está siendo investigada -a fecha de la redacción de este artículo- por la fiscalía anticorrupción, por abonar sobresueldos en forma de dietas a 44 alcaldes, o regalar relojes a sus representantes con cargo a la partida de formación y seminarios. En la misma comunidad, la ACM (Asociación Catalana) destituyó a su Secretario General y a su jefe de Servicios Jurídicos por una irregularidad de 900.000 euros; la fiscalía anticorrupción solicitaba cinco años y medio de cárcel para ambos. Estos escándalos han hecho que hasta los propios ediles integrantes de sus órganos de gobierno, cuestionen la honorabilidad de dichos organismos. En 2009 se disuelve la Asociación Aragonesa de Municipios por quiebra económica, y uso irregular de fondos europeos destinados a prevenir la violencia de género, para la compra de un coche y pago de salario de un chófer para uso de su presidente. La deuda fue asumida por la Federación Aragonesa al absorber ésta los municipios que integraban la Asociación. La trama Gürtel también ha planeado por estas singulares entidades privadas nutridas por fondos públicos. La Federación Valenciana reformó por valor de 200.000 euros una subsede en Castellón, sin haberse dado casi utilidad por su Federación. La firma adjudicataria para dicha reforma fue la empresa Piaf, actualmente investigada. No es la única Federación que adjudica a empresas de la trama Gürtel. Según lo publicado en medios, consta en informe de sumario que la FEMP benefició con 1,3 millones de euros mediante 230 adjudicaciones “a dedo”, para beneficio de empresas como Special Events y Pasadena Viajes, en los cuatro años de Rita Barberá como presidenta de la FEMP. La Federación solo pudo entregar al Tribunal Superior de Justicia de Madrid las facturas pagadas, pero no así los contratos, ya que no se encontraban en sus archivos. Entidades privadas sostenidas en su práctica totalidad con fondos públicos Las federaciones y asociaciones de municipios nacieron a principios de los años ochenta con el fin de servir a los ayuntamientos. Las funciones de estas asociaciones es representar y defender los intereses locales ante los gobiernos autonómicos y central: son los sindicatos de los ayuntamientos. Además ofrecen asesoramiento y organizan cursos para empleados públicos y cargos políticos, entre sus actividades. Con la entrada en vigor de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, algunas de estas federaciones se han acelerado para convertirse también en central de compras, con el fin de agrupar suministros y proveedores y poder conseguir contratos más económicos para los ayuntamientos, cuestión importante que hace vigilar con escrúpulo las contrataciones que puedan derivarse de la prestación de este tipo de servicios.
mercedies melero echauri
mercedes melero echauri Casi la totalidad de sus ingresos provienen de las cuotas abonadas por los ayuntamientos y de las subvenciones otorgadas por sus gobiernos, es decir, fondos públicos. Alguna de estas asociaciones ha llegado a tener superávit, llegando a recibir más dinero del que necesitaba para sus gastos corrientes, no devolviendo el sobrante y acumulando año tras año su superávit al remanente, lo que está expresamente prohibido por cualquier Ley de Subvenciones. La mayor deficiencia en transparencia estriba en que, pese a financiarse con fondos públicos, se les permite sortear la lupa de la intervención pública. No hace falta justificar nada. La diversidad en sus formas jurídicas y de gestión hace que algunas tributen en el impuesto de sociedades y, por lo tanto, presenten cuentas en los registros mercantiles, o lo hagan en el Registro de Asociaciones correspondiente, por tratarse de asociaciones declaradas de utilidad pública; cuestión a revisar, pues no todas lo son, a pesar de ser en su totalidad asociaciones sin ánimo de lucro compuestas por administraciones públicas. Del resto se desconoce si rinden cuentas ante un organismo oficial, o si se les reclama su obligación de rendir cuentas por percibir subvenciones o ayudas. De ahí que algunas encarguen voluntariamente auditorías externas, aunque no todas lo hacen, o por lo menos, no las publican. En consecuencia, podemos encontrarnos ante asignaciones de fondos públicos no destinados a su finalidad y totalmente al margen de la intervención oficial. Como ejemplo, citar las diferencias en la información económica-financiera ofrecida o las retribuciones de sus cargos, y que la entrada en vigor de la Ley de Transparencia comienza a desvelar. Mientras que unas pocas entidades municipalistas, presuntamente, actúan al margen de la norma y de la ética, otras cumplen a rajatabla la Ley y sus propios estatutos y en consecuencia, no retribuyen a sus cargos. También en algunos casos, son los políticos quienes, por voluntad propia, rechazan dichas retribuciones. Ante este panorama tan diverso, se puede pensar que el ejercicio de transparencia intenta dificultar la realización de irregularidades y que, a medio corto-medio plazo, se igualen todas las entidades, independiente del territorio, en una gestión más controlada y más justa para el destino de los fondos públicos. Existe una crisis en la política institucional; eliminar zonas oscuras supondría dar un salto gigante en su recuperación de confianza. Si las entidades deben ser transparentes, hagámoslo bien. 10 recomendaciones de mejora Las recomendaciones de mejora, en parte, son las observadas a modo de buena práctica en algunos de los Portales de Transparencia anteriormente reseñados o porque en otros llama la atención la ausencia repetida de información. En la tabla que aparece a continuación se muestran estas 10 recomendaciones.
Entender la transparencia como un proceso más Implantación de un proceso específico para de la gestión con carácter transversal. Utilización la gestión de la transparencia. de Indicadores de Gestión. Evaluación y Mejora.
Utilizar metodología, asesorarse por exper- Aplicar conceptos teórico-prácticos para facilitar tos y formación para todas las personas im- su gestión y así actuar correctamente. Mejorar el plicadas en el proceso. conocimiento y práctica de la transparencia.
Utilizar criterios basados en estándares comunes que pueden servir de referencia. La FEMP puede, y de hecho ya ha publicado su Ordenanza Utilización de indicadores en transparencia tipo en Transparencia, también ofrecer criterios con estándares comunes a todas las fedecomunes mínimos para todas las entidades vinraciones y asociaciones. culadas. Ello haría posible también la medición y por lo tanto, el sano ejercicio de la comparación y mejora.
Designar personal o área responsable de la Asegurar la continuidad y la actualización de la gestión de los contenidos. información.
Ofrecer información válida en el tiempo. EstableIndicar periodo y fecha de revisión de la incer un mínimo de 3 o 6 meses, según el tipo de formación. información.
Ofrecer datos comparados en el tiempo evita el Publicar información anterior a la fecha de sesgo de información sobre todo en materia ecola Ley. nómica. Mínimo 5 años, es posible.
Auditoría externa de la transparencia.
Nunca, autoproclamarse transparentes, sino acreditar que lo somos mediante Certificaciones por otras entidades independientes.
Utilizar formatos reutilizables.
Insistir en seguir las recomendaciones de la propia Ley en cuanto a formatos reutilizables.
Reforzar la transparencia de las actividades, ofreIncluir Memorias de Gestión o Informes ciendo de forma estructurada y fácilmente acceAnuales de Actividades. Programas de Ges- sible toda aquella información relacionada con la tión y Planes Estratégicos. utilización de los recursos públicos y la planificación de la gestión de la actividad.
EconómicaFinanciera
Incluir datos gráficos de evolución presupuestaria. Publicar Presupuestos, Ejecución, Cuentas Anuales e Informes de Auditoría.
Detallar las retribuciones y tiempo de dedicación de los cargos, tanto si los cobran, o como si por sus estatutos, no perciben retribución. Incluir Relación de Puestos de Trabajo (RPT), retribuciones básicas y todos los complementos. Sistemas de selección y promoción, formación requerida, información sobre los puestos de confianza.
mercedes melero echauri CONTINUACIÓN TABLA ANTERIOR
Publicar licitaciones, actuales en curso y adjudicadas anteriores. Ofrecer información completa y acompañarlas de documentos que así lo faciliten.
Indicar si la Federación o Asociación está declarada como Asociación de Utilidad Pública. Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación.
Tras intentar aportar algunas propuestas de mejora, me gustaría terminar con una opinión personal. A la vista está que la Ley de Transparencia no está siendo cumplida en alguno de sus ámbitos; tampoco debemos ser autocomplacientes afirmando que por algo se empieza; veremos sus frutos si mejoramos y corregimos desde el principio las posibles carencias en su adecuación; no nos quedemos en los resultados de hoy, pensemos en el medio y largo plazo, de verdad, lo percibo con optimismo; sin olvidar que la transparencia es directamente proporcional a la responsabilidad política y también, a la de los ciudadanos. Se abre un camino, una nueva forma de hacer las cosas, y también, una buena oportunidad para mejorar nuestro presente, de todos dependerá hacerlo posible.
3.2. PARTIDOS POLĂ?TICOS 25
transparencia Javier Sierra Rodríguez Universidad de Murcia Secretario Gral. ACREDITRA
3.1.1. Algunas reflexiones sobre la evaluación de la transparencia de los partidos políticos de Transparencia Internacional España
RESUMEN: El artículo realiza una descripción de la metodología y resultados de la medición que Transparencia Internacional (TI) realiza de los partidos políticos españoles, formulando una serie de observaciones y recomendaciones de mejora en función de su análisis. PALABRAS CLAVE: Transparencia Internacional, Partidos Políticos, Medición. Descripción de la metodología y resultados. En los últimos meses venimos asistiendo a la utilización partidista de la transparencia como mérito que destacan los partidos que dicen ser más transparentes o que han salido mejor parados en la evaluación de los indicadores que aplica Transparencia Internacional (TI) a los partidos políticos. La evaluación que hace TI de los partidos políticos tiene una doble vertiente. Por un lado, observa los compromisos que éstos adquieren contra la corrupción1 o por otro, respecto a su situación en relación a la transparencia, al margen de destacar la firma de una serie de declaraciones de intenciones respecto a la transparencia y la corrupción 2. En lo que respecta a evaluación de la transparencia, de la web de TI se deduce que la metodología empleada es similar a la de otros índices, con envío de una evaluación provisional a las organizaciones partidistas y una propuesta de valoración en función de la medición de diez indicadores. Dicha valoración se expresa en una escala de cero a diez y resulta de la aplicación de un baremo que otorga un punto a cada indicador que se da por cumplido correctamente, medio punto en caso de incumplimiento parcial y ningún punto si no se considera satisfecho. El grupo más numeroso de los indicadores está constituido por siete de ellos que están relacionados con los aspectos económicos, englobando la existencia de las cuentas anuales y presupuestos con su liquidación correspondiente de los dos últimos ejercicios; las fechas de envío al Tribunal de Cuentas y el último informe de fiscalización; la descripción del procedimiento de control y auditoría interna; el desglose geográfico y orgánico de los gastos, ingresos y bienes patrimoniales; así como el detalle de los gastos electorales en los últimos comicios. El resto de los indicadores tienen relación con la existencia de información sobre las entidades que están vinculadas a la formación política y respecto a los candidatos de listas electorales, la declaración de inexistencia de procesados o investigados por corrupción y el currículum vitae. De la aplicación de los indicadores y normas de valoración descritos, en 2014 se publicó la evaluación de once fuerzas políticas de las que seis de ellas eran partidos de ámbito estatal3 : PP, PSOE, IU, UPyD, C´s y EQUO . La mayor puntuación con un nueve sobre diez la obtuvo UPyD, seguida en segunda posición por IU. El resto de fuerzas políticas obtenía puntuaciones inferio-
1 Para ello se remite un cuestionario a los partidos para que respondan si están en consonancia e incluyen en su programa electoral los contenidos de una lista de doce medidas contra la corrupción propuestas por TI. 2 La última referencia que hay a estas declaraciones es el “Compromiso por la transparencia y contra la corrupción ante las Elecciones Europeas” que firmaron prácticamente todos los partidos según afirma en su web TI. 3 Las otras cinco fuerzas políticas no estatales son: EAJ-PNV, CC, ERC, CDC y UDC.
javier sierra rodríguez res a cinco, siendo por este orden el PP y con la misma valoración el PSOE y Ciudadanos (C´s). De los diez indicadores, el único que cumplían todos los partidos considerados era la información sobre los datos básicos de las entidades vinculadas al partido. Por el contrario, los dos indicadores que menor cumplimiento arrojaban correspondían con el desglose de los gastos, ingresos y bienes patrimoniales, así como el detalle de los gastos electorales en las últimas elecciones, ambos solo cumplidos por UPyD. Al margen quedaba el indicador correspondiente a la declaración de la inexistencia de procesados o investigados por corrupción en las listas electorales, indicador que aun siendo cumplido por todos los partidos políticos, lo es solo parcialmente.. MEDICIÓN DE TRASPARENCIA DE TI DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTATALES AÑO 2014
1. Cuentas anuales del Partido (dos últimos ejercicios).
2. Fechas en las que ha remitido sus cuentas al Tribunal de Cuentas.
3. Último informe de fiscalización de las cuentas del partido emitido por el Tribunal de Cuentas.
4. Presupuestos anuales (dos últimos ejercicios) con la correspondiente liquidación presupuestaria.
5. Datos básicos de las entidades vinculadas al Partido (fundaciones, asociaciones, etc.).
6. Desglose (orgánico y geográfico) de los gastos e ingresos, así como de los bienes patrimoniales.
7. Declaración de la inexistencia en las listas electorales de procesados o investigados por corrupción.
8. Detalle de gastos electorales en las últimas elecciones y/o límites legalmente establecidos para sus gastos electorales.
9. Descripción del procedimiento de control y/o auditoría interna del Partido.
10. Currículum o datos biográficos (al menos cinco líneas) de cada uno de los candidatos incluidos en las listas electorales.
C´s EQUO
Fuente: adaptado de Transparencia Internacional (www.transparencia.org.es) 1
4 La medición de EQUO hay que considerarla sobre un máximo de ocho puntos, ya que los indicadores relacionados con el Tribunal de Cuentas que no tendrían por qué aplicarse debido a que no tenía la obligación legal en el momento de medición de enviar sus cuentas para su fiscalización a dicho Tribunal
3.2.1. Algunas reflexiones sobre la evaluación de la transparencia de los partidos políticos de Transparencia Internacional España
En abril de 2015 a solo unas semanas de las elecciones se ha vuelto a publicar el resultado de la evaluación de TI siguiendo la misma metodología, pero con algunos leves cambios en la redacción de los indicadores como los siguientes: •	•	•
Al solicitar el desglose orgánico y geográfico de los gastos e ingresos desaparecen de la redacción los “bienes patrimoniales”, lo que en la práctica supone facilitar el cumplimiento del indicador y obviar de este modo las propiedades de los partidos políticos. En la declaración sobre la inexistencia en las listas electorales de procesados por corrupción se eliminaba la referencia a los “investigados”, de modo que se permitía su cumplimiento por más partidos. En cuanto a las referencias curriculares se sustituye la fórmula “de cada uno de los candidatos incluidos en las listas electorales” por “los principales candidatos incluidos en las listas electorales”, lo que viene a ser una redacción laxa que evita conocer el perfil real de los integrantes de las listas.
La exigencia de la liquidación presupuestaria queda reducida en la versión de 2015 a la última que haya realizado el partido, mientras que en 2014 se pedían las de los dos últimos ejercicios. Con estas modificaciones y los avances que hubiesen podido realizar los partidos cambia el panorama de la evaluación, pasando a obtener notas de ocho (PP), ocho y medio (Podemos), nueve (Equo) o diez (PSOE, UPyD y C´s), a excepción de IU con un cinco. De este modo, se ha venido a dar la impresión de la existencia de unos partidos más que transparentes, lo que ciertamente dista de la realidad y ha ocasionado que organizaciones como la Fundación Civio hayan criticado duramente esta evaluación afirmando que se han rebajado los niveles de exigencia, que no se vigila el cumplimiento de los compromisos de transparencia y dando a entender que existen interferencias en la evaluación por haber firmado convenios con los partidos que han resultado mejor evaluados, tal y como han expresado en su artículo “TI baja el listón en su Índice 2015 y todos los partidos sacan nota.51 MEDICIÓN DE TRASPARENCIA DE TI DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTATALES AÑO 2015
4. Presupuestos anuales (dos últimos ejercicios) con la última liquidación presupuestaria.
5 Publicado en la web de la Fundación Civio el 29 de abril de 2015 (www.civio.es).
javier sierra rodríguez CONTINUACIÓN. MEDICIÓN DE TRASPARENCIA DE TI DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ESTATALES AÑO 2015
6. Desglose (orgánico y geográfico) de los gastos e ingresos del partido
7. Declaración de la inexistencia en las listas electorales de procesados por corrupción.
8. Detalle de los gastos electorales en las últimas elecciones y los límites legalmente establecidos para los gastos de las elecciones
10. Currículum o datos biográficos (al menos cinco líneas) de los principales candidatos incluidos en las listas electorales.
Fuente: adaptado de Transparencia Internacional (www.transparencia.org.es)
Reflexiones para el debate El debate sobre los indicadores utilizados puede extenderse según la ambición que se desee, pero es necesario aplicar cierta racionalidad y sentido común para que la transparencia sea, al mismo tiempo, fácil de cumplir y se pueda tender hacia ella de forma paulatina y afrontando el cambio cultural que requiere en las organizaciones. Sin embargo, en esta evaluación de transparencia destaca por lo exiguo de su exigencia, ya que apenas son diez indicadores y contrasta por asimetría con los índices de Transparencia Internacional ya consolidados como el ITA, INCAU, etc., que pese a ser susceptibles de mejora son herramientas reconocidas y exhaustivas con muchos más indicadores, por lo que indirectamente se está otorgando el mismo estatus de “transparente” a tipos de organizaciones que difieren ostensiblemente en el nivel de transparencia que se les requiere. De hecho, se observa que la evaluación realizada a los partidos políticos conjugando la firma de las declaraciones con la comprobación de compromisos respecto a la corrupción parece responder a la compilación como informe de un popurrí de iniciativas sueltas, que siendo positivas,
tienen una mayor potencialidad de ser más completas y rigurosas, pero que al mismo tiempo requieren más dedicación. En lo que se refiere a los indicadores, para la formulación de propuestas de mejora sería deseable poder contrastar el método de medición de TI, pero los cuestionarios o las referencias concretas con los enlaces web de acceso a la información de cada indicador que se ha tenido en consideración para la medición no son públicos. De hecho, la publicación de dichos cuestionarios, tanto para este índice, como para el resto (ITA, INCAU, etc.) permitiría a investigadores y organizaciones evaluadas poder adquirir criterio de cómo cumplir los indicadores61y realizar propuestas, pero en la actualidad TI no los pone a disposición del público. Ante esta limitación y una vez analizadas las webs de los partidos políticos, cabe hacer mención a algunas observaciones y propuestas de mejora respecto a los indicadores utilizados por TI: •
En relación a los indicadores económicos, el mayor problema que se deriva de este indicador es que no se tiene en consideración la forma de presentación de los datos. Si atendemos a los partidos políticos que han cumplido algunos de estos indicadores, en su mayoría las cuentas se plasman en documentos PDF, dificultando su tratamiento y análisis posterior como sería deseable a través de un formato de hoja de cálculo. Además, la información viene incorporada en documentos, algunos de ellos de muchas páginas, por lo que se dificulta su localización e identificación.
Respecto a los indicadores que no son de tipo económico no se tiene en cuenta que sean fácilmente localizables desde la página inicial. En la actualidad, la mayoría de webs de los partidos ya se han dotado de su correspondiente apartado de transparencia, pero en él incluyen temáticas relativas a cuentas, presupuestos y control económico, sin que se agrupen todos los ámbitos requeridos por los indicadores. Así, en partidos que cumplen indicadores como la publicación de los datos biográficos de los candidatos incluidos en listas electorales se dificulta o imposibilita su localización desde la página principal.
El indicador correspondiente a la publicación de la declaración de la inexistencia en las listas electorales de procesados por corrupción es en sí mismo un indicador polémico, ya que se confunde lo que se quiere medir, la transparencia, con la adopción de una medida o postura política o ética que no está exenta de controversia por cuanto una investigación no es sinónimo de corrupción necesariamente. La pertinencia de este indicador se pone en duda por la existencia de muchos otros que pueden ser más ajustados a la medición de la transparencia y por tanto deberían ser más prioritarios.72
Por último y caber mencionar que hay muchos otros indicadores que pueden ser aprovechables de los índices que TI tiene consolidados y que serían fácilmente adaptables a los partidos políticos, ampliando el elenco de áreas de los partidos sobre los que medir su transparencia.
6 Lo que sí ha publicado TI son los cuestionarios individuales de cada uno de los partidos correspondientes a la evaluación de su posición frente a la corrupción. 7 Estas observaciones sobre las referencias curriculares son también aplicables a los índices de TI que tienen indicadores sobre las referencias curriculares.
javier sierra rodríguez A modo de conclusión La evaluación de la transparencia de los partidos políticos de Transparencia Internacional puede considerarse positiva por cuanto actúa de palanca e impulsa la preocupación por la materia respecto a la actividad corporativa de las organizaciones partidistas. Sin embargo, al constituir una evaluación básica de la transparencia basada en apenas diez indicadores no se aprovechan las potencialidades de impulso de la transparencia que permiten este tipo de herramientas, mientras que por el contrario la utilización propagandística de sus resultados ha sido explotada al máximo por los partidos que han salido mejor parados, que en esta ocasión han sido prácticamente todos.
transparencia Ricardo Pérez Alamillo Técnico Parlamentario Congreso de los Diputados
3.2.2. ¿Cómo se mide la Transparencia en los partidos políticos y cómo influye ésta en el voto? La Transparencia como elemento subjetivo. RESUMEN: Ante el año cargado de citas electorales que nos esperan, la transparencia ha comenzado a utilizarse recientemente por los partidos políticos como arma electoral. Sin embargo, ¿quién mide la transparencia de éstos? ¿Cómo? ¿Es fiable su medición? Y lo más importante, ¿cómo influye este elemento, tan de moda, en el voto de los ciudadanos? La percepción de la transparencia de los partidos políticos es una percepción subjetiva, que en el fondo, condiciona escasamente la decisión final del voto. PALABRAS CLAVE: Transparencia, Partidos Políticos, Elecciones, Voto, ACREDITRA, Transparencia Internacional. En época de campaña electoral, como la que se avecina, los partidos políticos presumen de sus logros y sacan a relucir las penas y miserias de los contrarios. Cualquier elemento sirve si es para reforzar la posición de uno y desacreditar o deslegitimar al otro. En esta lógica del auto-narcisismo, los partidos políticos han comenzado a utilizar la transparencia como un elemento más a la hora de hacerse valer entre sus competidores directos. Más aún cuando el bipartidismo está en quiebra y las ofertas políticas se han multiplicado. Sin embargo, ¿cómo podemos saber que un partido político nos dice la verdad cuando se autodenomina como “el más transparente”? Según el “Barómetro de la Transparencia de España 2015” elaborado por ACREDITRA, el 27’8% de las personas encuestadas señalaron que la transparencia influiría mucho en el sentido de su voto y el 35’7%, señaló que bastante. La suma de estos porcentajes supondría que más del 50% de la población votaría a PODEMOS, Ciutadans-Cs o UPyD en las siguientes elecciones generales al ser percibidos como los partidos más transparentes en el barómetro. Sin embargo, esta realidad no se corresponde con la mayoría de las encuentras que se publican cada semana. ¿Por qué? La transparencia, aplicada a los partidos políticos, es un concepto relativamente novedoso que ha surgido como elemento diferenciador entre ellos. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley de Transparencia), sentó las bases mínimas de transparencia para el conjunto de los partidos políticos. Sin embargo, si atendemos a los resultados de las elecciones europeas de mayo de 2014, comprobaremos que la premisa de que la transparencia es un elemento decisivo para orientar el voto puede no ser totalmente cierta. En España existen contados estudios comparativos de la transparencia en los partidos políticos. Dado que la Ley de Transparencia ha entrado en vigor, en su mayor parte a finales de 2014, la función de fiscalización de la transparencia de los partidos políticos ha sido llevada a cabo, entre otras, por una ONG llamada Transparencia Internacional. Esta organización, valoró el nivel de transparencia de los partidos políticos en mayo de 2014 mediante un cuestionario remitido a diez partidos políticos con una serie de ítems que tenía que ver, en su mayoría, con la forma y no con el fondo. Muchos de los ítems valorados por Transparencia Internacional eran claramente superficiales, como por ejemplo la publicación de los presupuestos y cuentas anuales, pues no exigía un alto nivel de detalle, sino solo su publicación. Aun así supone un estudio digno de mencionar dada su novedad y su significativa muestra. En dicho resultado, los partidos que menor puntuación sacaron fueron Ciutadans-Cs y PSOE con un 3, seguidos del Partido Popular
ricardo pérez alamillo y EQUO con un 4,5 y finalmente ERC, Izquierda Unida y UPyD aprobados con un 5,5, 6 y 9 respectivamente. Estos resultados permiten ver claramente tres tipos de partidos: opacos, translúcidos y transparentes. Sin embargo, si comparamos estos resultados con los obtenidos el mismo mes de mayo, de cara a las elecciones europeas, comprobamos que los resultados poco tienen que ver con el resultado de la evaluación de Transparencia Internacional. En las elecciones el Partido Popular resultó ganador con algo más de 4 millones de votos, seguido del PSOE con casi 3.600.000 votos, Izquierda Plural con 1.562.000 votos, PODEMOS con 1.245.000 votos, UPyD con 1.015.000 y Ciutadans-Cs con 495.000 votos. Los datos parecen no reflejar una correlación clara entre transparencia y orientación del voto. Sólo en el caso de Ciutadans-Cs parece cumplirse esta hipótesis. Entonces, ¿por qué si los ciudadanos dicen que la transparencia es relevante para condicionar su voto, ésta parece no tener efecto a la hora de la verdad? En mi opinión, el barómetro de ACREDITRA da la solución a esta pregunta: los ciudadanos consideran la transparencia como un indicador relevante a la hora de ejercer el Buen Gobierno pero pocos de ellos la consideran suficientemente importante como para interesarse realmente por ella, siendo en una parte importante de la población, una percepción subjetiva. Atendiendo a las respuestas de las personas encuestadas encontramos que un 90’2% de los encuestados por ACREDITRA señalan que la transparencia es importante o muy importante y un 70% considera que ayuda a prevenir la corrupción. Sin embargo, solo un 34’4% de los encuestados dice conocer la existencia del Portal de Transparencia del Gobierno, visitándolo un 7,9% de los encuestados. Es decir, casi todos los encuestados coinciden en que la transparencia es un elemento importante en la vida pública y social, pero siquiera una décima parte ha visitado el Portal de Transparencia del Gobierno. Esta conclusión puede extrapolarse a los partidos políticos. Si comparamos los resultados obtenidos por ACREDITRA con los publicados por Transparencia Internacional encontramos resultados dispares. Si bien, PP y PSOE coinciden en ambos estudios como partidos con serios déficits de transparencia, no sucede así con Ciutadans-Cs, con una puntuación del 3 en el estudio de Transparencia Internacional, a la par que el PSOE, pero con la segunda mejor posición en el barómetro de ACREDITRA, tras PODEMOS. UPyD, sin embargo, siendo el que mayor puntuación obtiene en el estudio de Transparencia Internacional, queda relegado al tercer puesto en el barómetro de ACREDITRA. Si extrapolamos las respuestas de los encuestados en ACREDITRA sobre el porcentaje de encuestados que ha visitado el portal de transparencia del Gobierno a los resultados de transparencia de los partidos políticos, podríamos suponer que la transparencia de éstos reflejada por los ciudadanos es una mera percepción subjetiva. No es coincidencia que la visión de la ciudadanía sobre la transparencia de los partidos se corresponda con el nuevo paradigma de viejo/ nuevo instaurado en el sistema político de España. PP y PSOE son considerados como actores tradicionalmente opacos, ligados a la corrupción, que pese a que han podido hacer importantes ejercicios en materia de transparencia – véase el caso del PSOE con la llegada de Pedro Sánchez – posee una peor valoración que otros partidos que, a todas luces, por la menor cantidad de información que publican en su web, son menos transparentes: por ejemplo Ciutadans-Cs. Si bien es cierto que el Barómetro ACREDITRA no incide en las fuentes de conocimiento de los encuestados para conocer cómo de transparentes son los partidos políticos – elemento que su-
giero introducir en el próximo barómetro para conocer el nivel de subjetividad implícito en este indicador-, el cuestionario de Transparencia Internacional remitido a los partidos, y analizado a posteriori por la organización, es también limitado y debe ser revisado por la organización internacional. La transparencia ha llegado para quedarse en nuestro panorama político, pero organizaciones como ACREDITRA deben continuar trabajando para que una verdadera “cultura de la transparencia” se instaure en la sociedad, tanto en los ciudadanos como en los partidos políticos, y la percepción de ésta sea real y no creada mediante marketing y mecanismos de propaganda. Todo sea que al final la transparencia pierda su significado y un exceso de información superficial convierta las exigencias de transparencia concretas en un paisaje traslúcido.
3.3. UNIVERSIDADES 35
transparencia Mónica López del Consuelo Documentalista Open Data Universidad de Granada
RESUMEN: La presente colaboración ofrece una selección de criterios técnicos básicos para el análisis de portales de transparencia en instituciones públicas, además de una serie de indicadores específicos para universidades. A partir de la creación y mantenimiento del Portal de Datos Abiertos de la Universidad de Granada y, posteriormente, el estudio comparativo con otros portales de transparencia en universidades andaluzas, se propone un filtro básico de criterios con la finalidad de mejorar de manera sencilla la transparencia en la institución pública. PALABRAS CLAVE: Criterios, Transparencia, Datos Abiertos, Institución Pública, Universidad. Esta propuesta surge del evento celebrado a nivel mundial International Open Data Day & Urban Data Fest 2015. Dicho evento, organizado a nivel local desde la Oficina de Software Libre (OSL) de la Universidad de Granada, estuvo dedicado a la apertura de datos y su publicación en formato abierto (open data). Este artículo se basa, precisamente, en el trabajo llevado a cabo sobre una de las propuestas que se proyectaron durante este hackatón aprovechando las posibilidades que ofrece el Portal de Datos Abiertos de la Universidad de Granada y la experiencia de los miembros en el montaje y mantenimiento de las plataformas Open Data UGR (opendata. ugr.es) y Transparente UGR (transparente.ugr.es), se realizó un análisis básico de la situación de los portales de transparencia en las universidades de Andalucía. Como consecuencia, se ha creado una lista de criterios para medir el nivel de transparencia en dichos portales atendiendo a elementos técnicos generales (características básicas aplicables a cualquier institución) y a elementos específicos esenciales de las universidades. Tras la aplicación del filtro propuesto, se han extraído unas conclusiones cuyos resultados principales se comentarán más adelante. En primer lugar, es imprescindible señalar los criterios elegidos y justificarlos adecuadamente. •	Criterio 1: general. Independencia del portal. Se trata del criterio más básico que debe cumplir un portal de transparencia: ¿es este portal independiente o se trata de un apartado incluido dentro de la página de la institución? La elección de este criterio atiende a la organización de la información y a la navegación del usuario dentro del portal, y se refiere directamente al dominio web donde está alojado el servidor. Veamos un ejemplo: caso 1: dependiente
ugr.es/transparencia
caso 2: independiente
transparente.ugr.es
En el caso 1, el portal de transparencia se encontraría alojado dentro de la propia página web de la institución (ugr.es). Esto implica que el usuario medio no podrá volver fácilmente a la página principal del portal pues no dispondrá de una pestaña “Inicio” correspondiente con ugr.es/ transparencia. Por otra parte, este detalle también dificulta la navegación en el portal, pues es relativamente sencillo “perderse” dentro de la web a través de redirecciones a otras secciones y encontrarse, sin previo aviso, en un dominio como ugr.es/pages/gobierno/consejo_social, por poner un ejemplo. En este caso concreto, el usuario debería deshacer el recorrido de las páginas o volver de nuevo a la página principal (ugr.es) para posicionarse en el apartado correspondiente al portal de transparencia (ugr.es/transparencia) y comenzar su búsqueda de nuevo.
mónica lópez del consuelo En el caso 2, el portal de transparencia se encuentra alojado en un dominio propio, por lo que el usuario medio puede volver fácilmente a la página principal del sitio y así evitar cualquier desorientación, dado que el propio portal le mantendrá dentro de unos límites técnicos. De igual modo, en el caso de mostrar información o enlaces de consulta a otros sitios web independientes, el propio portal debe abrir los enlaces en una pestaña nueva de manera automática (sin necesidad de que el usuario seleccione esta opción). •	Criterio 2: buscador en el sitio. Este es el segundo criterio básico de un portal de transparencia y se corresponde directamente con el derecho de acceso a la información: ¿dispone la plataforma de un buscador de información dentro del sitio? En caso negativo, a pesar de la buena organización del portal ciertos datos pueden mantenerse inaccesibles y quedar ocultos para el ciudadano. •	Criterio 3: tipo de archivo predominante. Relacionado con el derecho al uso de la información obtenida: ¿en qué formato se muestran los datos? ¿Se trata de un formato abierto? Para calificar estos datos lo recomendable es basarse en la popular clasificación de Tim Berners-Lee, disponible en http://5stardata.info/ . •	Criterio 4: contacto. Este criterio está vinculado al derecho a obtener una resolución motivada y se relaciona con el nivel de participación ciudadana que el portal ofrece al usuario: ¿existe un formulario de contacto para la solicitud de datos o la atención de dudas? ¿Se especifica un correo electrónico donde el usuario pueda contactar fácilmente? •	Criterio 5: específico. Rendimiento académico. Un criterio que, desde el grupo de trabajo, se ha considerado fundamental en el ámbito universitario: la publicación de los datos relativos a la tasa de rendimiento, éxito y evaluación de los alumnos. •	Criterio 6: específico. Matrículas. Una pauta indispensable en el ámbito académico: los datos relacionados con las matrículas del alumnado durante varios años. Esta información permite conocer la evolución del número de alumnos de diferentes titulaciones, ayudando a identificar su disminución o aumento. Además, la situación actual de recortes en educación supone un imperativo para la publicación de estos datos, puesto que puede facilitar el análisis de la situación de la demanda actual. Sin embargo, estos datos muestran una dificultad añadida: la separación de la información entre antiguas titulaciones y grados supone un obstáculo para la obtención de la cifra total de matrículas. •	Criterio 7: específico. Investigación. La labor investigadora de una universidad es el factor que marca la calidad de la misma, su aportación a la sociedad y la transferencia del conocimiento surgido desde ésta. Por tanto, la publicación de los datos relacionados con la investigación es otro de los criterios básicos que la universidad debe publicar.
•	Criterio 8: específico. Número de cargos académicos. La publicación de los datos referentes a los profesionales que integran la plantilla de la institución es otro de los criterios que cualquier universidad debe considerar propio de un portal de transparencia universitario, dado que el número de profesores e investigadores es otro de los indicadores que marcan la calidad de la institución •	Criterio 9: específico. Personal total de la universidad. Por último, la relación del personal total de la universidad debe considerarse otro de los criterios fundamentales de publicación, puesto que el número total de trabajadores de una institución es una información básica que cualquier organismo público debe poner a disposición del ciudadano. Como modelo de este filtro de transparencia, puede usarse una ficha de este tipo:
Independencia del portal
General (aplicable a cualquier institución)
Tipo de archivo predominante
Específico: universidades
Especifico: universidades
Personal total de la universidad
Valoración general General . Vistos estos criterios elementales de transparencia, pasemos a los resultados: en cuanto a los datos específicos de universidades, se han observado grandes diferencias entre la organización de la información entre unas instituciones y otras. Como ejemplo práctico, podemos enfocarnos en los datos de matrículas: estos datos se suelen encontrar publicados por facultades, por lo que trabajar con ellos resulta una difícil tarea (cada universidad tiene un sistema diferente para organizar las titulaciones en sus facultades). En este caso, lo más conveniente sería organizar los datos por ramas de conocimiento, generales a todas las universidades. Se recomienda que desde la propia institución universitaria se llegue a un consenso para publicar los datos de manera uniforme. Por otra parte, la mayoría de los portales analizados no cumplen con la totalidad de lo que se han denominado como criterios generales. De hecho, se ha observado una tendencia general al “portal – catálogo”, es decir: la habilitación de una página independiente cuya publicación de datos se basa en la redirección a páginas internas de la universidad. Hay que señalar que estos criterios generales son los cuatro indicadores más básicos de transparencia en este tipo de pla-
mónica lópez del consuelo taformas: si estos cuatro criterios no se cumplen, continuar agregando indicadores o discutir sobre qué datos deben publicarse apenas tiene sentido, pues el primer filtro de transparencia no ha sido superado. Si usamos herramientas defectuosas (un portal sin dominio propio, sin buscador, sin datos de contacto o con datos que no podemos usar ni reutilizar) obtendremos como resultado una transparencia defectuosa: no debemos hablar entonces de “portales de transparencia” sino de “laberintos de cristal”, pues en efecto podemos ver y caminar a través de ellos, pero será fácil perderse y tropezarse con paredes de vidrio.
3.4. ONGÂ´S 41
transparencia Almudena Sánchez Aragón Periodista
3.4.1. Transparencia frente al espejo
La inmensa mayoría de las instituciones y administraciones públicas españolas han cogido como punto de partida para montar sus portales de transparencia o páginas webs análogas los parámetros empleados por Transparencia Internacional (TI) España. Esta concurrencia quizá se deba al extenso conocimiento que se tiene de esta organización no gubernamental que, a nivel internacional, empezó a funcionar en 1993. Fue el primer intento que se conoce para abordar de forma tangible y mesurable el muchas veces escurridizo concepto de la corrupción política. En España, la organización nace mucho después, en 2006 y suscribe, entre otras cosas, el vínculo entre transparencia y lucha contra la corrupción. Desde entonces, TI España ha venido elaborando unos índices cuyos resultados generan unos ranking o clasificaciones que trazan una línea divisoria y delatora entre las administraciones consideradas transparentes y las que no lo son. Las listas y los índices, desde el punto de vista político y social se revelan como determinantes, concluyentes y prácticamente indiscutibles. Quien no está, no sólo es opaco, sino incluso sospechoso de esconder malas prácticas políticas. Pero, si pusiéramos a TI España frente al espejo, ¿qué veríamos? ¿Es tan transparente como requieren sus índices que evalúan a las administraciones, partidos y entidades? Partiendo de algunas de las cuestiones que conforman el Índice de las Comunidades Autónomas (INCAU) echo en falta mayor detalle en la información sobre la organización: datos curriculares de los responsables de Transparencia Internacional España, direcciones electrónicas de contacto, la forma en la que han sido elegidos, por cuántos votos o si han repetido mandato. Sobre las normas, se publica un Código Ético y una Política sobre Conflicto de Intereses, pero no las actas de las reuniones de sus comités Ejecutivo y Asesor, ni el plan de trabajo propuesto de un año para otro. La relación con el ciudadano también es manifiestamente mejorable. A diferencia de la sección internacional, TI España carece de perfiles en las principales redes sociales. Figura una sola dirección de correo electrónico en la portada web. En cuanto a la información económico-financiera, sería recomendable explicar con mayor detalle la diferencia entre los patrocinadores y las entidades “protectoras” y las “colaboradoras”. Igualmente, sus aportaciones concretas a la sostenibilidad de la organización -también la aportación de la Secretaría Internacional, fundaciones y agencias que se aluden en el apartado “Acerca de TI España”-, así como al coste de los trabajos realizados. Asimismo, se desconoce cuánto representan las cuotas de los afiliados y usuarios que aparecen en la cuenta de resultados. Muchos de estos datos sí aparecen en la web de Transparencia Internacional, con lo que cabe esperar que más pronto que tarde TI España los incorpore y refuerce así su credibilidad y prestigio.
3.5. ACCESIBILIDAD WEB 43
transparencia Carlos Abad Galán CEO Abad Gabinete Consultor Tesorero ACREDITRA
3.5.1. A vueltas con el Portal Gubernamental de Transparencia
Desde el pasado día once de diciembre nuestro país cuenta con un Portal gubernamental de Transparencia (transparencia.gob.es) en el que se puede acceder a información relativa a la Administración General del Estado. Esta web viene a dar respuesta a las obligaciones legislativas contenidas en la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno (LTBG) y que entraba en vigor el día diez de diciembre de 2014. También viene a materializar el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos, ya que, sería este, el medio creado por el Estado para dar respuesta a las demandas que en este sentido han sido planteadas por diversos agentes y sectores clave de nuestra sociedad, como se desprende del propio texto de la web. Al respecto hay que decir que si bien, el Portal es un paso importante y decidido para que las Administraciones Públicas cumplan con los estándares de transparencia, no podemos caer en la autocomplacencia, pues si analizamos la página creada desde el punto de vista de la accesibilidad de los datos, se observa que presenta ciertas carencias básicas al respecto. Debemos indicar que por accesibilidad entendemos que la documentación suministrada en los espacios web, debe disponerse de forma ordenada, en la que prime un alto grado de intuitividad a la hora de realizar las búsquedas de documentos (Villoria, 2014: 62). Para mejorar esto último, tendría que haberse tenido en cuenta en el momento de diseñar la web, el enfoque que nos da el concepto de publicidad activa, de forma que la disposición de los datos se presentaran de manera pro-activa, esto es, , sin esperar a que los usuarios web la solicitasen (Villoria, 2014: 9). Este hecho ha sido también señalado por diversas asociaciones internacionales en sus valoraciones sobre el Portal como por ejemplo, Acces Info Europe1 o Civio2 , debido a que según estas organizaciones, es preciso identificarse con DNI electrónico para determinadas cuestiones y que el propio proceso para acceder a la información resulta con carácter general, excesivamente tedioso y complejo. Esto no es una cuestión baladí, pues apostar por la cultura de la transparencia supone por un lado, satisfacer una demanda social, que podríamos afirmar que es una constante en nuestros días y que ha llegado para quedarse (ONSIT 2013) y que vendría además a mitigar la desafección política3 observada en la sociedad española. Hay que advertir además, que la implementación de medidas de transparencia hoy es más posible que nunca, gracias al avance observado por las llamadas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC´s) e Internet, que permiten la tramitación y gestión de gran cantidad de datos y la automatización de los procesos de información (Criado, 2012: 5). Este aspecto es clave y fundamental para el sistema. Por otro lado, abogar por los principios del Gobierno Abierto donde toda la información que se genera en la actividad diaria de las Administraciones Públicas, se pone a disposición de los ciudadanos supone que la transparencia sea la primera piedra de un nuevo modelo de gobierno, que sin duda, contaría con decisiones por parte de los gobernantes, más legítimas y eficientes (Criado, 2012: 6-8). Bajo este supuesto, se persigue que el grado de usabilidad de la información pública sea máximo, permitiendo a su vez, que los datos suministrados por los Entes Públicos puedan ser reutilizados con el objetivo de que exista la posibilidad de que terceros, 1 Ver http://www.access-info.org/index.php/es/espana/653-complaint-spanish-ombudsman-transparency. 2 Ver http://www.civio.es/tag/portal-de-transparencia/ 3 Ver Barómetro del CIS, septiembre 2014. Estudio 3038. Pregunta 7: ¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España? ¿Y el segundo? ¿Y el tercero? 1º Paro 2º La corrupción y el fraude. 3º Los problemas de índole económico 4º Los políticos en general, los partidos y la política.
carlos abad galán llamados infomediarios (datos.gob.es. 2012), puedan explotarlos económicamente y crear un valor añadido sobre los mismos. Los que defendemos este sistema de gestión en la Administración Pública, confiamos en que el Portal de Transparencia sea una muestra de que el camino hacia el Buen Gobierno y su materialización a través del Gobierno Abierto haya comenzado. No obstante, nadie dijo que fuera sencilla su ejecución, ni que estuviera libre de controversia ni recelos por parte de quien tiene la potestad para acometerlo. Aquí, la voluntad política de nuestros gobernantes es esencial para llegar a buen fin. Por tanto, el año 2015 nos permitirá ver la trayectoria que marca la transparencia en nuestro país y qué ocurre en el ámbito de la Administración local, ente más cercano al ciudadano con estas cuestiones. Referencias bibliográficas: •
Criado Grande, José Ignacio. 2012 “Redes sociales y Open Government. Hacia unas Administraciones locales en red y abiertas” Revista Democracia y Gobierno Local nº18 y 19.
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Secretaría de Estado de AA.PP y Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la S.I. 2012 “Estudio de la caracterización del Sector Infomediario en España” datos.gob.es. Gobierno de España.
Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información (ONSIT) febrero 2013. “Estudio de la demanda y uso de Gobierno Abierto en España” Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Gobierno de España
Villoria Mendieta, Manuel. 2014 “La publicidad activa en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: posibilidades e insuficiencias”. Universidad Rey Juan Carlos. Barcelona.
3.6. PROPIEDAD INTELECTUAL 47
transparencia Juan Carlos García Melián Abogado Delegado Canarias ACREDITRA
Aunque sólo sirva de excusa para no perderme este primer número de la revista de Acreditra, aquel aviso merece una serie de reflexiones acerca de esas colecciones de indicadores bajo la mirada de la propiedad intelectual. Estos indicadores, escrutados en su forma, consisten en un catálogo ordenado de informaciones de distintas materias y sus circunstancias que ha de publicar cada organización (obligaciones de publicidad activa) y que sirven de guía de verificación del cumplimiento de cada una de ellas en la página web o sede electrónica de cada entidad objeto de examen. Cambiando de lente y acercándonos a los indicadores de transparencia desde el punto de vista finalista -tomados en su conjunto-, sirven para situar objetivamente el nivel de transparencia que se atribuye a determinada organización y colocarla en un ranking que permita referir su “nivel de transparencia” en comparación con otras entidades. El artículo 10.1 a ) de la Ley Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual dice que “Son objeto de propiedad intelectual todas las creaciones originales literarias, artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o soporte, tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro…..” Y el artículo 12 dispone que: “1. También son objeto de propiedad intelectual, las colecciones de obras ajenas, de datos o de otros elementos independientes como las antologías y las bases de datos que por la selección o disposición de sus contenidos constituyan creaciones intelectuales, sin perjuicio, en su caso, de los derechos que pudieran subsistir sobre dichos contenidos. La protección reconocida en el presente artículo a estas colecciones se refiere únicamente a su estructura en cuanto forma de expresión de la selección o disposición de sus contenidos, no siendo extensiva a éstos. 2. A efectos de la presente Ley, y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, se consideran bases de datos las colecciones de obras, de datos, o de otros elementos independientes dispuestos de manera sistemática o metódica y accesibles individualmente por medios electrónicos o de otra forma”. Leído lo anterior, podríamos conceptualizar estos catálogos o colecciones de indicadores de transparencia como “base de datos”. Se crea a partir de elementos individuales -cada obligación de publicidad activa-, una estructura sistemática y ordenada de forma característica de la que se obtienen datos relativos al nivel de cumplimiento de cada obligación y de todas ellas en su conjunto. Ahora bien, para que esa base de datos pueda ser considerada obra protegible desde la perspectiva de la propiedad Intelectual, se requiere en primer lugar el requisito de la originalidad. Al respecto el Tribunal Supremo, para apreciarla exige una especificidad tal que permita considerarla una realidad singular por la impresión que por un lado produce en el destinatario al distinguirse de las análogas o parecidas y, por otro, le atribuye una cierta apariencia de peculiaridad. “No se protege lo que pueda ser patrimonio común que integra el acervo cultural o que está al alcance de todos.” ¿Consta que existieran con anterioridad otras colecciones estructuradas de indicadores que por su configuración, sistemática, ordenación y exposición de contenidos fuesen similares? Me temo que sí. ¿Estamos ante creaciones originales, de compleja elaboración, de original es-
juan carlos garcía melián tructura y forma, que comporta un importante esfuerzo intelectual que merece ser protegido por la LPI? Temo que no. Individualmente considerados -uno a uno-, no reconozco en la exposición descriptiva de los indicadores ninguna nota de originalidad o creatividad literaria protegible. Tampoco -en su conjunto-, la observo en su estructura. Característica y generalizada. Probablemente por ser de orden lógico y sentido común. La nota de originalidad, no se cumple cuando, “la constitución de la base de datos es dictada por consideraciones técnicas, reglas o exigencias que no dejan lugar a la libertad creativa” (sentencia TUE de 1 de marzo de 2012). Como complemento a lo anterior, hemos de recordar que el artículo 13 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual excluye como objeto de la propiedad intelectual –entre otras-, las disposiciones legales o reglamentarias y sus correspondientes proyectos. Estos índices o indicadores en su mayor parte se limitan a reproducir, incluso en su estructura, cada una de las obligaciones que contiene la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, o en su caso otras normas de obligado cumplimiento, como por ejemplo Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. O más recientemente la Ley 13/2014, de 30 de octubre, de accesibilidad. Dicho queda. Pero ojo, no todo van a ser malas nuevas para los amigos de la advertencia. El artículo 133 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, otorga en relación con las bases de datos y con independencia de la posibilidad de que dicha base de datos o su contenido esté protegida por el derecho de autor o por otros derechos, un derecho denominado “sui generis”. Este derecho protege la inversión sustancial, evaluada cualitativa o cuantitativamente, que realiza el creador de una base de datos, ya sea de medios financieros, empleo de tiempo, esfuerzo, energía u otros de similar naturaleza, para la obtención, verificación o presentación de su contenido. Mediante este derecho, se puede prohibir la extracción y/o reutilización de la totalidad o de una parte sustancial del contenido de una base de datos, evaluada cualitativa o cuantitativamente, siempre que la obtención, la verificación o la presentación de dicho contenido representen una inversión sustancial desde el punto de vista cuantitativo o cualitativo. Este derecho además prohíbe la extracción y/o reutilización repetida o sistemática de partes no sustanciales del contenido de una base de datos que supongan actos contrarios a la explotación normal de dicha base o que causen un perjuicio injustificado a los intereses legítimos al creador de la base. Algo es algo. Como colofón, una cuestión sobre la que parece conveniente reflexionar, aunque sea para simplemente apuntarla y guardarla en la recámara de un futuro artículo por revelar poca inclinación a la transparencia que se predica. Se pide la colaboración desinteresada de los ciudadanos en general para mejorar los indicadores. Los ciudadanos colaboran. ¿Es aceptable -siquiera éticamente-, entonces atribuirse derecho alguno sobre la colaboración desinteresada de un tercero? ¿Sin advertir previamente que dichas aportaciones serán apropiadas por quien las solicita?... Al estilo del desplante torero, con el rabillo del ojo siempre vigilante hasta la próxima. Ahí en el aire, dejo dos preguntas que son respuesta.
3.6.1. La Propiedad Intelectual de los Indicadores de Transparencia. A cuenta de un engolado y lapidario aviso.
3.7. CONTRATACIÓN PÚBLICA 51
transparencia Juan Carlos Gómez Guzmán Consultor Auditoría de Contratos
1. Introducción Normalmente, tenemos asociado el concepto de «transparencia»1 con el de «publicidad», de ahí que muchos de los indicadores que se utilizan para medir el grado de transparencia tengan que ver con la magnitud y la calidad de la información que se ofrece al público en general acerca de la actuación y rendición de cuentas de las entidades, ya sean éstas públicas o privadas; y, por otro lado, identificamos el concepto de «transparencia» como uno que es antagónico al de «corrupción». Por lo tanto, «transparencia» y «corrupción» circulan en proporción inversa, es decir a mayor transparencia menor percepción y posibilidades efectivas para la corrupción. En las compras públicas la «transparencia» también corre de la mano de la «publicidad» en todas las fases del ciclo de adquisición de obras, bienes y servicios, es decir: antes de la licitación -incluidas la evaluación de las necesidades y las especificaciones del pliego de cláusulas del contrato-; en la adjudicación de los contratos, con los procesos de evaluación de la capacidad para contratar del licitador y de las ofertas presentadas; y, por último de la fase de ejecución del contrato. Pero una cosa es la información contractual que obligatoriamente deben proporcionar las Administraciones Públicas contratantes y que tienen derecho a conocer los ciudadanos, y otra cosa es ser realmente transparente en la gestión de las compras. En la fase previa a la licitación, una conducta transparente procura que haya una publicidad adecuada que proporcione la apertura de la competencia al mercado, es decir una mayor concurrencia. Asimismo, la inexistencia de condiciones restrictivas en las cláusulas del contrato, más allá de las que sean legalmente exigibles o razonables –como por ejemplo, la clasificación del contratista o las que exijan la protección de intereses esenciales para la seguridad del Estado–, indica igualdad de trato y no discriminación entre los licitadores. Y todo ello presupone que habrá imparcialidad en la adjudicación. En cuanto a la fase de la adjudicación, la transparencia se constituye en el elemento de confianza del sistema de compras públicas ya que los conflictos de intereses –que pueden desembocar en cohechos– desvirtúan la competencia citada en el párrafo anterior y eliminan la igualdad de trato entre los licitadores. Son circunstancias que desvirtúan la competencia, entre otras, las deficiencias en los pliegos de condiciones y la defectuosa aplicación de los criterios de capacitación y selección de los contratistas, su objetiva e imparcial valoración y consecuente adjudicación. La ejecución debe responder a las expectativas de calidad puestas por el poder adjudicador en el objeto del contrato que adquiere. Asimismo, el precio por el que ha sido adjudicado el contrato, debe guardar relación con el valor real aportado y el riesgo económico y operativo asumido por el contratista. Por ello, es primordial establecer un control sobre la ejecución del contrato, tanto en sus aspectos técnicos (calidad) como económicos (precio), sobre todo cuando se producen incidencias sobrevenidas de la contratación; en concreto las modificaciones de 1 La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en materia de gasto y contratos públicos dispone que la información relativa a la contratación de obras, bienes y servicios que deben proporcionar las Administraciones Públicas, es: “Artículo 8. Información económica, presupuestaria y estadística. 1. Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación: a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente”.
juan carlos gómez guzmán los contratos por circunstancias que no han sido previstas en la documentación que rige la licitación. Estos casos suponen unos sobrecostes en relación con el precio inicialmente adjudicado, que aparentemente no quedan debidamente justificados y, por tanto, se plantean dudas acerca de la efectiva transparencia del precio del contrato, en general, y del modificado, en particular. 2. Los sobrecostes Podemos encontrar abundante literatura que trata sobre el pago de precios irrazonables o de los sobrecostes que se producen en los contratos públicos, especialmente, aunque no limitado a ellos, en los de obra pública, a pesar de haber sido todos los anteriores adjudicados en procedimientos abiertos donde se supone que el precio del contrato ya es cierto y determinado, y para los que se ha procurado una amplia concurrencia con base en una suficiente publicidad de la licitación. En particular, en el caso de los sobrecostes por modificaciones del contrato, éstas se producen porque la previsión de la modificación en los pliegos de condiciones es genérica e incluye supuestos que realmente, como analiza Vázquez Matilla (2014), ni son imprevistos ni pueden ser susceptibles de modificación del contrato, conforme a la normativa vigente. En la actualidad, existe el caso de un proyecto en el mundo que se ha convertido en paradigmático y se lleva la palma. Me refiero al megaproyecto de la obra del nuevo Canal de Panamá, en el que las causas técnicas imprevistas o nuevas necesidades sobrepasan con mucho el precio inicial presupuestado y que no siempre puede que estén bien justificadas. En general, si no se explican y justifican convenientemente dichas causas sobrevenidas y no se acreditan exhaustivamente los costes incurridos en los modificados, se navegaría en el proceloso océano de la opacidad, en el que se pueden intuir, o sospechar, prácticas abusivas o, incluso, podrían ser reputadas de corruptas o fraudulentas. Hay una corriente de personas que piensan que las desviaciones por exceso del precio en los contratos públicos son a menudo premeditadas. Dicho de otro modo, el coste real de un proyecto no es asumible para el contratista al precio por el que se le adjudicó, como tampoco, por otra parte, asumirían la ejecución de dicho proyecto los ciudadanos si supieran desde el principio cuál será su precio real. Y para esto solo están en condiciones de conocerlo el poder adjudicador y el contratista. Por ello, en estos casos, para ir adelante con el proyecto de lo que se trata es de iniciar la obra y crear un “agujero” tan grande que la única manera de cubrirlo sea “tapándolo” con más y más dinero, sin ofrecer, por supuesto, la más mínima explicación. También, hay quién piensa que las adjudicaciones, por ejemplo de la obra pública, se hacen solo teniendo en cuenta el factor precio, en lugar de considerar los aspectos técnicos y de calidad. Por esta razón, los contratistas en su puja ofrecen bajas muy significativas para obtener la adjudicación, sabiendo que luego el poder adjudicador les permitirá los modificados del contrato, bajo la presunción que en éste, en ningún caso, se desbordará el presupuesto de licitación. Pero aunque el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (RDL 3/2013, artículo 107) ha impuesto un límite máximo al importe de los modificados y, en consecuencia, esté forzando a los contratistas a no poder ofrecer bajas tan sustanciosas, todavía ese 10% máximo permitido, tomado sobre una base de referencia tan importante como pueda ser el del precio de adju-
dicación de una infraestructura, tiene como resultado en euros una cantidad lo suficientemente elevada como para hacer meditar a la Administración Pública contratante sobre la necesidad de investigar los costes reales incurridos por el contratista en el modificado. Y no olvidemos las obras complementarias que no figuran en el proyecto ni en el contrato, o en el proyecto de concesión y su contrato inicial, que también elevan su precio, y los que -¡¡oh, qué casualidad!!- se adjudican directamente al mismo contratista que está ejecutando el contrato principal. Así ha pasado que, en ciertas obras (véase Juan José Ganuza, pág.1), la suma de modificados y complementarios ha llegado a incrementar el precio del contrato inicial por encima del 21% del precio de adjudicación –y digo yo: bastante más podemos recordar en ciertas obras de tranvías, pabellones deportivos, y un largo etcétera que vemos casi a diario en los medios de comunicación– donde se desbordó el importe máximo del presupuesto de la licitación, “comiéndose” la baja de la oferta económica hecha por el adjudicatario en su puja. Algunas de las causas principales –podrían calificarse, con ciertas reservas, como “naturales” al no ser sospechosas de albergar intencionalidad de fraude– que provocan que se rebase el precio de adjudicación son, sin ser una lista exhaustiva: la complejidad del proyecto, la necesidad de utilizar técnicas nuevas, mejoras y correcciones del proyecto inicial, la amplia duración de determinados contratos de obras, etc. Razonablemente, todas ellas impiden determinar a priori el precio cierto del contrato. Y, entonces, es cuando el contratista adjudicatario en un procedimiento abierto suele argumentar con vehemencia que se rompe su equilibrio financiero y que se pondrá en riesgo la obtención de la lícita rentabilidad que espera, y reclamará, más adelante, un «sobreprecio» sobre el de adjudicación por la vía del modificado o del complementario. Sin embargo, la limitación establecida en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público sobre la cuantía máxima de los modificados, que ya fue introducida previamente por la Ley de Economía Sostenible, de 4 de marzo (disposición final decimosexta de la Ley 2/2011), a instancia de recomendaciones de la Unión Europea, no soluciona el problema de la transparencia y el riesgo de fraude en los contratos públicos: solo pone un tope a los posibles desmanes. En cuanto a las medidas que se proponen para combatir el problema, incluidas las recomendaciones que se hacen desde la Unión Europea, están: las que abogan por el fomento de la publicidad; la implantación de procedimientos ágiles para recurrir los modificados de los contratos y anularlos; el aumento de la capacidad del Tribunal de Cuentas y de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo controles sistemáticos y oportunos de los contratos públicos; la evaluación independiente con el fin de erradicar los factores de riesgo de corrupción; etc. Pero, en mi opinión, aunque todo eso está muy bien y sin duda sea necesario, solo será la combinación de esas propuestas junto con la difusión de las mejores prácticas en materia de contratación pública, durante sus tres fases (previa a la licitación, adjudicación y ejecución), la manera más eficaz de atajar el problema de raíz. Para contribuir al aseguramiento de las mejores prácticas en la contratación pública, proporcionando a ésta transparencia, eficiencia y prevención del riesgo de fraude y de corrupción, existe una herramienta eficacísima: la «auditoría de costes y precios de contratos públicos» o «auditoría de contratos».
juan carlos gózmez guzmán
juan carlos gómez guzmán 3. La auditoría de contratos Una auditoría, de manera general, tiene por objeto incrementar la confianza de una persona o Entidad sobre la información suministrada para ella por otra persona o Entidad, en la que tal confianza puede establecerse en términos de congruencia entre el mensaje transmitido y la realidad que se describe. La auditoría de contratos surge, básicamente, debido a dos causas que impiden a los responsables de las compras públicas tener una mínima certeza acerca de la razonabilidad del precio de los contratos, y que son: (1) la asimetría de información económica que poseen los contratistas y los agentes gubernamentales contratantes, y (2) la dificultad de promover concurrencia en algunas adquisiciones. Desde luego, es evidente que en el caso de los modificados de contratos y los complementarios, ambas circunstancias parecen producirse en su grado máximo, pues el órgano adjudicador no tiene ninguna información económica de los costes de ejecución y no puede promover ninguna concurrencia para el modificado o el complementario, pues éstos van a ser ejecutados por el contratista adjudicatario del principal, sin excepción. El usuario21 de la auditoría de contratos es una autoridad de una administración pública investida de competencia para contratar y que recibe un mensaje que le informa sobre los resultados del coste y del precio (éste incluye el beneficio del contratista) de las obras, bienes o servicios que adquiere. Ese mensaje se basa en una evaluación hecha por una persona independiente de quien preparó los datos (el contratista), por lo que aumenta la seguridad que dichos datos reflejarán con exactitud lo que tiene el propósito de dar a conocer, es decir el resultado sobre el precio final auditado que se ha de pagar por los bienes o servicios contratados. Para que el usuario pueda recibir la máxima utilidad, en todas las materias relacionadas con el trabajo de la auditoría, la Organización o personas encargadas de desarrollar las auditorías de contrato deben estar al margen de cualquier sospecha o apariencia de los impedimentos personales, externos y orgánicos que afecten a su independencia, ya sea con respecto del contratista auditado como del propio poder adjudicador que solicita la auditoría. La independencia permite al auditor de contratos actuar con absoluta libertad en la emisión de su juicio profesional, por lo que debe estar completamente libre de cualquier condicionante interno o externo que pueda violentar su percepción y su dictamen. Por ello, para que la auditoría de contratos pueda alcanzar plenamente su objetivo, los auditores deberían formar parte –o estar al servicio– de nuevas Agencias o Entidades (públicas o privadas sin ánimo de lucro) creadas ad hoc al amparo de las respectivas leyes de Transparencia (nacional y autonómicas), que no estén subordinadas a los gobiernos Nacional o Autonómicos y únicamente sometidas al control del respectivo Parlamento; o bien, pertenecer a Instituciones de control externo ya existentes, es decir el Tribunal de Cuentas o las Cámaras de Cuentas de las Comunidades Autónomas.32 2 También nos referiremos al usuario como «órgano de contratación» , «poder adjudicador» u «órgano gestor». 3 La Comisión Europea, en el Anexo 9 referido a España (véase 3ª recomendación en página 15), de su informe Anti-Corrupción de 2014, sugiere aumentar la capacidad del Tribunal de Cuentas y de organismos similares a nivel regional (como las Cámaras de Cuentas autonómicas) para llevar a cabo controles sistemáticos y oportunos sobre los contratos públicos mediante la evaluación independiente de los grandes de obra pública así como las decisiones de tomadas para su planificación, todo ello con el fin de identificar los factores de riesgo de corrupción. Asimismo, pide la difusión de las mejores prácticas en materia de contratación pública y, desde luego, la auditoría de contratos contribuye a proporcionarlas, siendo además consistente con los principios de transparencia y buen gobierno
A este respecto, el objetivo de la auditoría de contratos es aumentar la confianza que puede tenerse en la información presentada por el contratista en relación con el coste admisible de producción, y también su beneficio, de los bienes y servicios objeto del contrato, y de la certeza de pagar por ellos un precio razonable. Esto le permitirá al órgano gestor actuar conforme a los criterios de economía y eficiencia, consagrados en el artículo 31.2 de la Constitución Española, y al principio de transparencia. La auditoría de contratos es un proceso de acumular y evaluar evidencia mediante un examen sistemático realizado por un profesional independiente, respecto del sujeto auditado (el contratista), y cuyo alcance son los estados de costes por él presentados y los registros y transacciones que los soportan, todos los cuáles están relacionados con los costes de las ofertas económicas de las licitaciones y los incurridos de la ejecución de los contratos, incluidos los modificados y complementarios, y que son sometidos por el contratista a su examen para determinar su grado de adherencia a principios de general aceptación en materia de cálculo, clasificación, asignación y afectación de costes de los contratos y a los requerimientos establecidos en cláusulas contractuales o en disposiciones legales; también, el alcance de la auditoría de contratos abarca a las políticas de gestión establecidas por la dirección de la empresa contratista y a sus sistemas de control interno, para determinar el riesgo de auditoría y, consecuentemente, la extensión y profundidad de los trabajos que el auditor de contratos deba desarrollar. Por último, el auditor de contratos comunica los resultados al órgano gestor contratante para que éste apruebe los costes admisibles y el beneficio, determine el precio final y, consecuentemente, efectúe el pago del contrato. La utilidad principal de la auditoría de contratos es que es una herramienta de buen gobierno en la gestión eficiente y transparente que favorece conseguir compras prudentes, proporcionando a los responsables de las adquisiciones públicas una información financiera apropiada relacionada con las materias objeto de los contratos y eliminando, de paso, aquella asimetría –referida al principio de este artículo– de información económica que hay entre los contratistas y los órganos de contratación. A éstos, también les facilita una información precisa y continua sobre la eficiencia y economía de las operaciones de las empresas adjudicatarias en la ejecución de los contratos y les avisa de circunstancias de debilidad financiera del contratista que puedan poner en peligro la ejecución del contrato que les haya sido adjudicado. La consecuencia de tal efecto es inmediata, porque con la auditoría de contratos se consigue que la determinación del precio de los contratos públicos responda a una realidad y racionalidad de su coste admisible (ya sean obras, suministros, servicios u otros negocios jurídicos que impliquen compromiso y obligación de gasto) y que el beneficio del contratista sea adecuado al valor y esfuerzo aportados y al riesgo asumido por él. En definitiva, la auditoría de contratos proporciona la utilidad saber que no se pagan sobrecostes injustificados o precios irrazonables de los contratos. 4. Breve reseña histórica de la «auditoría de contratos» 1 La auditoría de contratos surge en Estados Unidos en los años 40, en plena Guerra Mundial, alrededor de las adquisiciones de material bélico. 1 Para obtener mayor información sobre el desarrollo de auditoría de contratos, véase Auditoría Pública nº 38, abril 2004, págs 35-49.
juan carlos gómez guzmán En 1952, los tres servicios militares (el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea) norteamericanos emiten, conjuntamente, un Manual de Auditoría de Contratos, en el que se prescribieron políticas detalladas y procedimientos de auditoría de contratos de adquisiciones de material de guerra. En el año 1962 se constituye, en el Department of Defense (DoD) –el equivalente a nuestro Ministerio de Defensa-, el denominado “Proyecto 60” para examinar la viabilidad de centralizar las actividades concernientes con la administración y auditoría de contratos. Sus resultados cristalizan en enero de 1965, creándose la Agencia de Defensa de la Auditoría de Contratos –Defense Contract Audit Agency (DCAA). Más adelante, debido a la creciente complejidad organizativa y tecnológica de las empresas y el abanico de prácticas contables permitidas, se produjo una situación que propició la creación, en 1970, de la Cost Accounting Standars Board (CASB), como agencia del Congreso norteamericano encargada de emitir normas sobre el cálculo de costes (Cost Accounting Standars – CAS) que ofrecieran la suficiente uniformidad y consistencia para ser tomadas como referencia en los contratos celebrados con el DoD. Normas que posteriormente, en 1972, se hicieron extensivas y se generalizaron a los contratos de la Administración Pública norteamericana. En la actualidad la Federal Acquisition Regulation (FAR) norteamericana, el equivalente a nuestra Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), establece, como uno de sus principios generales, que dicho sistema debe satisfacer al cliente (el órgano administrativo que adquiere bienes y servicios) por lo que se refiere al coste, calidad y oportunidad del producto o servicio adquirido. En España se vienen realizando formalmente auditorías de contrato desde el año 1992 -aunque tuvieron su inicio en 1988- sobre adquisiciones de bienes y servicios en los que el Ministerio de Defensa tuvo la necesidad de conocer los costes de producción ante las incertidumbres y los riesgos de poder fijar adecuadamente, a priori, los precios de determinados contratos. Son lo que hoy se pueden denominar como compra pública innovadora. En el año 1998, en el BOE núm. 258, de 28 de octubre, se publica la ORDEN 283/1998, de 15 de octubre, sobre presentación y auditoría de ofertas y normas sobre los criterios a emplear en el cálculo de costes en determinados contratos de suministro, de consultoría y asistencia y de los servicios del Ministerio de Defensa que se adjudiquen por el procedimiento negociado. Más recientemente, el Real Decreto 1551/2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, encarga a la Dirección General de Asuntos Económicos del Departamento efectuar el análisis de costes y precios de las empresas suministradoras o que participen en programas de defensa. Dentro de dicho centro directivo, en la Subdirección General de Contratación, radica el Grupo de Evaluación de Costes que es la oficina encargada, desde el año 1992, de realizar los análisis de precios, revisiones de ofertas y auditoría de costes incurridos de los contratistas del Ministerio Defensa. A este respecto, la Instrucción 128/2007, de 16 de octubre, del Secretario de Estado de Defensa, aprueba el procedimiento para la prestación de los servicios de análisis de costes y precios en el ámbito del Ministerio de Defensa por parte del Grupo de Evaluación de Costes. Y la novísima
novísima Instrucción 72/2012, de 2 de octubre, también del Secretario de Estado de Defensa, por la que se regula el proceso de obtención del armamento y material y la gestión de sus programas, especifica, a los efectos de la elaboración de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, la pertinencia o no de incluir cláusulas de auditoría de costes del contrato. 5. El precio de los contratos El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), en su artículo 26.1 f), establece la obligación de que todos los contratos que se celebren al amparo de su ámbito de aplicación incluyan necesariamente mención del precio cierto, o el modo de determinarlo. De la regulación contenida en la citada Norma y, también, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS), se puede llegar a la conclusión de que el concepto de precio «cierto» no se identifica en la contratación administrativa con el concepto de precio «fijo», pues aquél se encuentra sujeto a determinadas circunstancias que son elementos básicos en la contratación de las Administraciones Públicas. Para una mejor comprensión de la diferencia entre precio cierto y precio fijo, en el ámbito de los contratos públicos, resulta de interés lo expresado por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 52/09 (pág. 3), de 26 de febrero de 2010, que después de citar un fragmento del Dictamen del Consejo de Estado41de 4 de marzo de 1993, concluye que el precio cierto admite un precio sujeto a variaciones, aunque determinable en todo caso. Asimismo, el vigente texto refundido de la LCSP (Art. 87) establece que en los contratos de su ámbito, la retribución del contratista consistirá en un precio cierto (del que ya hemos admitido que puede estar sujeto a variaciones determinables) y que los órganos de contratación cuidarán de que el mismo sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe atendiendo, sin embargo, al precio general de mercado en el momento de fijar el presupuesto de licitación. También prevé el vigente texto refundido de la LCSP que el precio del contrato pueda formularse en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, es decir precios unitarios de los costes directos de la mano de obra y de los materiales que se apliquen en la ejecución del contrato, con el correspondiente recargo de costes indirectos, y que multiplicados por el volumen de las unidades afectadas determinará el precio del contrato, al que se le añadirá el beneficio calculado conforme la regla o metodología establecida. Además, parece evidente que si el precio cierto de un contrato se determina con base en los costes completos realmente incurridos (costes directos e indirectos imputables), dejarán de tener sentido las complejas fórmulas del procedimiento de la revisión de precios, porque el presupuesto habrá sido estimado después de un apropiado análisis de los costes y de los pre4 “… antes de que el legislador introdujera el actual artículo 75.4 de la Ley de Contratos del Sector Público…” – hay que tener en cuenta que se está refiriendo a la derogada LEY 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, donde los preceptos de ese artículo ha sido sustituidos por los del artículo 87 del vigente texto refundido de la LCSP, aprobado por RDL 3/2011, de 14 de noviembre – “… , si bien los contratos administrativos han de tener un precio cierto, como por otra parte exige el actual artículo 75.1 de la Ley de Contratos del Sector Público y exigía antes el ya derogado artículo 14 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, precio cierto no es precio fijo, pues con referencia a aquél lo que ha dispuesto la legislación (administrativa o civil) es la certeza de la concurrencia del precio, no de sus contingencias (dictamen del Consejo de Estado de 4 de marzo de 1993) …”
juan carlos gómez guzmán cios propuestos por los licitadores durante la fase de negociación del contrato51y el precio final vendrá determinado por el coste admisible resultante de la auditoría de costes incurridos, que es uno de los tipos específicos de la auditoría de contratos. Esto que se acaba de señalar es coherente con la recomendación hecha por la Comisión Europea en su informe Anti-Corrupción, la cual ya se ha mencionado anteriormente, en cuanto que sugiere la necesidad de evaluar con qué base se toman las decisiones de planificación de los contratos. Por otra parte, si el precio es determinable en función del coste incurrido, también podrían establecerse incentivos en el ahorro de costes de producción de la obra, bien o servicio (variación de precios en función de la eficiencia del contratista), de tal manera que este ahorro sirva para retribuir el esfuerzo del adjudicatario en el cumplimiento de un objetivo de reducción de costes y sin merma de la calidad. Pero cuando excepcionalmente se celebren contratos con precios provisionales62tras la tramitación de un procedimiento negociado o de un diálogo competitivo (artículo 87.5 del texto refundido de la LCSP) y en donde se pone de manifiesto que la ejecución del contrato debe comenzar antes de la determinación final del precio, ya sea por la complejidad de las prestaciones o por la necesidad de utilizar una técnica nueva, o en los casos en que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas anteriores y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto en el momento de fijar el presupuesto de la licitación, son bajo estas circunstancias, precisamente, cuando tiene todo su sentido, justificación y crea valor al buen gobierno y la transparencia: la auditoría de contratos. En los contratos celebrados con precios provisionales73también cabe la posibilidad de realizar revisiones de los costes y el análisis de los precios propuestos por el contratista en sus respectivas ofertas, en los del modificado del contrato y en los contratos complementarios, con el fin de establecer el precio máximo del presupuesto del contrato principal y complementario– o del modificado hasta el límite del 10% del precio de adjudicación, que es el máximo que en la actualidad permite el texto refundido de la LCSP. Luego, el precio final se determinará dentro de los límites fijados para el precio máximo, en función de los costes admisibles que realmente incurra el contratista y del beneficio que se haya acordado o la regla de cálculo para determinarlo. Para ello, hay que comprobar que los estados de costes que presenta el contratista, tanto los de las ofertas como los de la ejecución del contrato, representan la imagen fiel del coste de la oferta y el incurrido asignado al contrato y que dichos costes son admisibles, es decir: afectables (o imputables) y razonables desde los puntos de vista económico y técnico. 6. Utilidades proporcionadas por la auditoría de contratos Implícitamente, el texto refundido de la LCSP está previendo la aplicación de la auditoría de contratos y someter a ella los estados de costes presentados por los contratistas cuando, en el artículo 87.5 referido a los precios provisionales, dice que, en todo caso, se detallarán en el contrato los siguientes extremos: 5 En procedimientos de adjudicación abiertos esto no es posible porque ya se piensa que será la suficiente concurrencia de contratistas la que depurará el mejor precio. Aunque luego surjan los modificados del contrato desvirtuando el precio fijo que se determinó en la adjudicación. 6 En la práctica no son tan excepcionales, pues el informe de la Unión Europea (página 12), sobre la corrupción, estima que las adjudicaciones en procedimientos negociados en España han alcanzado el 72% en el año 2013. Sin olvidar que los modificados de los contratos convierten su precio inicial en provisional. 7 Que se podrían extender a los modificados de los contratos que fueron adjudicados en procedimientos abiertos, si así lo recogiera los pliegos del contrato
Los controles documentales y sobre el proceso de producción que el adjudicador podrá efectuar sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción.
Dicho esto, para obtener definitivamente todo el potencial provecho que aporta la auditoría de contratos al buen gobierno y la transparencia en la determinación del precio razonable de los contratos y la prevención de la corrupción, sólo faltaría que en los pliegos de cláusulas administrativas del contrato (PCAP) se especificara: (1) la norma de costes aplicable, (2) los costes prohibidos o no permitidos del contrato, (3) los techos máximos o límites de imputación de ciertos costes, y (4) la cláusula de sometimiento a la auditoría de contratos del coste incurrido, con el carácter de obligación contractual esencial. La lista de utilidades, no siendo exhaustiva, que proporciona la auditoría de contratos a la transparencia y las mejores prácticas de buen gobierno en las compras públicas es amplia, porque: (1) Es eficaz para ejecutar el gasto público con los criterios de economía y eficiencia que establece el artículo 31.2 de Constitución Española. (2) Elimina los sobrecostes irrazonables de los modificados de contratos y los complementarios. (3) Elimina la necesidad de recurrir a procedimientos de revisión de precios que disparan éste en relación con el presupuesto inicial. (4) Acaba con la problemática del método de elección de la oferta más ventajosa económicamente, como único criterio de adjudicación, con base en el precio ofertado, sin penalizar a las ofertas que ofrezcan mejores calidades técnicas o se alejen del promedio ofertado por los contratistas aspirantes. (5) Favorece la igualdad de trato a las ofertas presentadas, porque impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus proposiciones económicas conforme a las disposiciones sobre su presentación –con descomposición de los costes de su propuesta–, el conocimiento de los costes admisibles y la norma contable sobre el cálculo y asignación de costes del contrato –todas ellas contenidas en el pliego de de cláusulas administrativas particulares y en el anuncio de la licitación–, e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores, dejando a un lado, definitivamente, las complejas y alambicadas justificaciones para determinar hasta qué punto una baja es razonable o cuándo debe reputarse como «temeraria». (6) Como facilita al órgano contratante una información apropiada sobre los precios de mercado de los bienes y servicios susceptibles de adquisición, igualando a la información que posee el contratista, de esta manera se evita tener que recurrir, como actualmente sucede en algunas contrataciones, a la estimación de un precio base tras un estudio de mercado realizado por un «gabinete de ingeniería» independiente, con el consiguiente ahorro de tiempo y dinero. (7) Aunque el descubrimiento de engaño, o de actividad ilegal, no es la función primaria de la auditoría de contratos, el auditor tiene la responsabilidad de planificar y realizar la auditoría con la finalidad de obtener la convicción razonable sobre si los estados de costes presentados
juan carlos gómez guzmán por el contratista, y los datos de apoyo en que se soportan, tanto en las ofertas presentadas como en las declaraciones de costes incurridos, están libres de afirmaciones materiales falsas, ya sean causadas por error involuntario o con intención de fraude. (8) La auditoría de contratos es susceptible de ser aplicada incluso a aquellos contratos y negocios jurídicos excluidos del ámbito de aplicación del texto refundido de la LCSP y que se relacionan en el artículo 4.1, en particular los de las letras b), c), d), g), k), m), n), q) y r). (9) A pesar de que su aplicación parece ser más apropiada en los procedimientos de adjudicación negociados y diálogo competitivo, cuando éstos se celebran contratos con precios provisionales, tampoco se debe descartar su aplicación en los procedimientos abiertos y en los restringidos, ya sea porque en ellos concurran circunstancias en las que se prevea una alta variabilidad en los precios de los factores que intervienen en la prestación; por la complejidad del objeto del contrato; por la extensión del periodo de tiempo de su ejecución; por el elevado valor del presupuesto de la licitación; o, porque se produzcan circunstancias imprevistas que permitan la modificación del contrato. (10) Por último, como el auditor de contratos es absolutamente independiente del sujeto auditado – el contratista –, su «cliente», es decir el poder adjudicador, puede depositar su plena confianza en la veracidad de los resultados de la auditoría; en consecuencia, se puede afirmar que la auditoría de contratos es un paradigma de auténtica auditoría externa. Pero es que, también, los ciudadanos en general pueden estar completamente confiados, porque el auditor de contratos actúa con independencia respecto del solicitante de la auditoría, es decir el órgano gestor, y su juicio profesional está libre de injerencias o presiones orgánicas. 7. Las mejores prácticas y el buen gobierno No se pueden demonizar los procedimientos de adjudicación negociados, ni siquiera las modificaciones y complementarios de los contratos, por la simple apariencia de ser potencialmente generadores de precios irrazonables, sobrecostes o de fraude en los contratos públicos. En muchos casos, los procedimientos de adjudicación negociados están justificados, baste pensar en los contratos de investigación y desarrollo, como los actualmente denominados de compra pública innovadora, o de obras en grandes infraestructuras, en los que su duración y complejidad hacen difícil el conocimiento a priori de los costes y, en consecuencia, la fijación del precio. En otros casos, surgen circunstancias que realmente justifican el modificado del contrato, como la aparición de circunstancias inesperadas y de difícil previsión. De lo que se trata es de promover un afán en el gestor de las compras públicas por la utilización de las mejores prácticas en la contratación. Si las mejores prácticas presiden su actuación, entonces podrá ser considerado eficiente y transparente. Estos órganos gestores de compras públicas, cuando se enfrentan ante adquisiciones en las que no pueden promover concurrencia y tampoco desarrollar un procedimiento abierto de adjudicación, o porque tienen que recurrir a un contrato complementario o un modificado, su grado en transparencia y buen gobierno les debería ser medido por tres aspectos: •
Por la inclusión en los pliegos del contrato, es decir en la fase de preparación de la licitación, las correspondientes cláusulas de auditoría de contrato.
Por la evaluación que hagan de la ofertas – fase de licitación – presentadas por los contratistas; y el establecimiento con ellos de un proceso de negociación, debidamente documentado, que le permita establecer su posición con base en el informe de la revisión de la propuesta económica hecha por el auditor de contratos; y
En la fase de ejecución del contrato, por determinar y fijar el precio mediante la aprobación de los costes incurridos que sean admisibles y la comprobación del beneficio calculado conforme a la metodología previamente establecida, tomando como referencia para la motivación de la resolución de aprobación de costes reclamados por el contratista, y del beneficio, el informe de la auditoría de contrato.
8. Las leyes de Transparencia y la «auditoría de contratos» Ninguna de las recientes normas promulgadas –tanto a nivel nacional como autonómico– reguladoras de la transparencia, información pública y buen gobierno, han considerado a la «auditoría de contratos», quizá por su desconocimiento, como la pieza clave de un sistema que permitiría conocer a los ciudadanos cómo la toma de decisiones y la gestión de los fondos públicos, en materia de contratación administrativa, se ha hecho procurando criterios objetivos, no discriminatorios y que propician la igualdad de trato a los licitadores; y cómo se ha fijado el precio de los contratos de manera eficiente y transparente, con base en el coste incurrido admisible reclamado por el contratista. El hecho de que no se haya recogido a la «auditoría de contratos» en dichas Normas, no significa, a mi modo de ver, la inexistencia de una necesidad por hacer una evaluación independiente de los costes de determinados contratos, máxime cuando hay tantos casos de corrupción y un clamor creciente de los ciudadanos hartos de esta situación. Asimismo, la denuncia de anomalías, como las que han venido saliendo en los medios de comunicación desde hace varios años, debería haber tenido ya un correlato de actuación decidida por parte de los órganos administrativos responsables de la contratación en las Administraciones Públicas y del propio Gobierno, por ejemplo a través del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 6 de junio de 2014, por el que se aprueba el PLAN DE MEDIDAS PARA EL CRECIMIENTO, LA COMPETITIVIDAD Y LA EFICIENCIA, en el que se podía haber espoleado –pero no se ha hecho– a los órganos de contratación para que sometieran sus adjudicaciones a la correspondiente «auditoría de contratos», ya previstas, aunque de manera implícita, en el vigente texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Sea como fuere, los ciudadanos tienen el derecho a conocer cómo se toman las decisiones en materia de gestión de fondos públicos y bajo qué criterios se realizan las adjudicaciones y cómo se determina el precio de los contratos. Por todo ello, con independencia de que la «auditoría de contratos» deba regularse explícitamente81en la próxima Norma administrativa reguladora de las compras del Sector Público, y 8 De forma implícita, el vigente Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (RDL 3/2011) establece, en su artículo 87.5, que en los casos previstos en el mismo el poder adjudicador debe detallar en los pliegos su derecho a realizar los controles documentales que sean precisos sobre los elementos contables del coste, y también sobre el proceso de producción, en cuanto a los aspectos técnicos. En consecuencia, el contrato debe establecer que el precio definitivo se calcule con base en los costes efectivamente incurridos en la ejecución de la prestación, de acuerdo con las reglas contables de coste que el adjudicatario queda obligado a aplicar en cuanto a la localización, agrupación y afectación de costes al contrato, y conforme a la fórmula determinada para el cálculo de su beneficio.
juan carlos gómez guzmán que vendrá dada como consecuencia de la trasposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2014/24/UE,91lo cierto es que ya es posible someter a la «auditoría de contratos» los que sean adjudicados por los órganos encargados de las adquisiciones públicas. Por ello, al cobijo de las respectivas leyes de la Transparencia, los poderes adjudicadores deberían difundir, como una parte de la información económica de los contratos, los resultados de los informes de «auditoría de contrato» que hayan solicitado, para dar cuenta de hasta qué punto han actuado conforme a los principios de buen gobierno y con el objetivo de satisfacer el interés general. 9. Conclusión Al menos, en el ámbito del tema tratado por este artículo, considero que no puede decirse absolutamente que una Entidad pública sea transparente porque haya publicado la información relativa a los actos de gestión administrativa de contratos que, como mínimo, le exijan las respectivas leyes de transparencia. Dichos listados que actualmente enuncian las Normas sobre qué tipo de información debe hacerse pública, no son cerrados. Más bien es al contrario, porque admiten una extensión de la información que se puede suministrar a los ciudadanos. Por ello, además del mínimo de la información que ya obliga la Ley a publicar, también se pueden dar a conocer los resultados de los informes de la «auditoría de contratos» que hayan solicitado los órganos de Sector Público y en los que apoyen sus actos de gestión, aprobado los costes admisibles, para la determinación del precio en estas contrataciones. Por todo lo expuesto, también la acreditación de transparencia y el buen gobierno de las Administraciones Públicas, en el ámbito de la contratación administrativa, debería hacerse por lo siguiente: 1. Mediante la demostración de haber tomado decisiones de gestión de las adquisiciones con base en la «auditoría de contratos», desde los actos de preparación de los pliegos del contrato, pasando por el análisis de costes de las ofertas de los licitadores y el procedimiento de negociación, y finalizando con la fijación del precio del contrato con base en el coste incurrido aprobado y la verificación de la consistencia de la metodología de cálculo del beneficio del contratista; y 2. Que las asignaciones de «auditoría de contratos» han sido realizadas por profesionales capaces que estaban libres de cualquier sospecha o de apariencia de los impedimentos personales, externos y orgánicos que pudieran afectar a su independencia para realizar su trabajo y emitir su dictamen con completa imparcialidad.
9 “Artículo 90. Transposición y disposiciones transitorias. 1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 18 de abril de 2016”.
3.8. PARTICIPACIÃ&#x201C;N CIUDADANA 65
transparencia Rafael Ayala González Consultor Gobierno Abierto Delegado CLM ACREDITRA
3.8.1. Participación en las Leyes de Transparencia
RESUMEN: Este artículo incide en las diferencias de enfoque de la tramitación de las Leyes Autonomícas de transparencia de las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana. Toma como punto de partida el inicio del proceso de participación hasta su entrada en el parlamento regional. Desde la aprobación de la Ley de Transparencia estatal (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), la ebullición normativa autonómica en materia de transparencia empieza a dar vértigo. Solo las Comunidades Autónomas de Cantabria y Madrid no poseen norma legal en materia de transparencia, participación y buen gobierno, y no se atisba interés alguno en redactarlas. El resto de comunidades están en proceso de reforma o adaptación de sus leyes a la Ley estatal (por ejemplo Extremadura, Galicia) o bien, han empezado una carrera normativa para aprobar nuevos textos legales: Andalucía, La Rioja, Murcia, Canarias, Cataluña. La moda por legislar en transparencia es un hecho en nuestro país. Además, no solo se legisla en materia de transparencia, sino que la mayoría de los proyectos de Ley regulan la participación ciudadana en los asuntos públicos. Dogmáticamente sería más propio utilizar la denominación de Leyes de Gobierno Abierto, pero la transparencia esta comúnmente aceptada como un concepto transversal por la sociedad, que engloba el concepto de Gobierno Abierto. Centrándonos en que la mayoría de las futuras leyes de transparencia llevarán adosadas la participación dentro de sus corpus normativos, resulta interesante estudiar qué tipo de participación se ha realizado en los procesos de redacción de estos proyectos de Ley a la sazón de participación. Elegimos tres comunidades: Aragón, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha. Tres regiones gobernadas por un mismo partido político pero, como veremos más adelante, con enfoques diferentes en el proceso participativo de redacción del texto legal. El punto de partida de cada una es diferente. Aragón es una comunidad autónoma donde existe una tradición consolidada en la participación ciudadana en los asuntos públicos del gobierno regional. Sin necesidad de una norma legal completa, llevan realizando procesos participativos desde hace más de seis años. No solo sobre asuntos derivados de las políticas o leyes autonómicas, sino que prestan su asesoramiento y metodología a las entidades locales. Poseen un portal web www.aragonparticipa.es/ específico y muy potente donde puede verse su forma de enfocar diferentes procesos de participación. La Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha no tienen la cultura de participación de Aragón. No han seguido una metodología específica e integral para ofrecer a la sociedad civil un modelo de participación eficiente. En la mayoría de los casos, son órganos como el Consejo Económico y Social donde se discuten Leyes autonómicas o algunos planes o programas de ámbito regional. A veces, se cuenta de manera oficiosa con expertos del sector o con grupos de intereses en función de la norma en redacción. Castilla-La Mancha a través de www.castillalamancha.es/ establece su participación y la Comunidad Valenciana a través de www.gvaoberta.gva.es. Algo más sectorial el portal valenciano que el castellano manchego. Con este punto de partida podemos analizar algunos aspectos primordiales de cómo han enfocado la redacción de sus Leyes de transparencia y participación los Gobiernos regionales de
rafael ayala gonzález Aragón, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha. El texto legal. ¿Es mejor comenzar con un texto legal redactado? En Valencia y Aragón parten de un Anteproyecto de Ley, en cambio en Castilla-La Mancha no. La diferencia es notable e importante para todo el proceso. Creo que los poderes públicos tienen la obligación de poner a disposición de la ciudadanía un texto previo, porque existe una obligación estatutaria de dirigir activamente los procesos de aprobación de leyes. Abrir un proceso sin una base, en este caso texto, sobre la que empezar a trabajar puede resultar una pérdida de tiempo. Entendemos que el Gobierno en su potestad legislativa debe proponer una política a la ciudadanía, si no se corre el riesgo de que ésta elabore propuestas indefinidas y que en muchas ocasiones no tienen que ver con la propia ley que se va a redactar. Es mucha más eficaz para el ciudadano opinar, proponer, corregir sobre un texto que marca una determinada forma de política de transparencia. La otra opción es un brindis al sol para que cualquier ocurrencia quede grabada en un buzón ciudadano de la web corporativa de referencia. El canal de participación. ¿Cómo podemos participar? La gran diferencia entre Aragón y las otras dos comunidades es la forma en la que la sociedad puede participar en la redacción de su futura Ley de Transparencia. Mientras que Valencia y Castilla-La Mancha son un simple buzón ciudadano donde se recogen sugerencias, propuestas... Aragón ofrece no solo una web ad hoc, sino que también pone a disposición ciudadana unas mesas de participación, difusión en Internet y fuera de internet implicando a todos los actores sociales. Existe, por tanto, un interés autentico del Gobierno aragonés para impulsar al máximo el proceso participativo. Y, por supuesto, dentro de la comunicación, resulta fundamental las redes sociales. Aragonparticipa como servicio autonómico de participación tiene sus redes de difusión previstas: redes sociales, mailing, listado de asociaciones... La Comunidad Valenciana posee una estrategia en redes sociales mínima y ha difundido su Anteproyecto de Ley. Mientras que Castilla-La Mancha no tiene perfiles específicos en redes sociales para impulsar la participación en su futura Ley y, por supuesto, no ha realizado actividad alguna en este sentido. Las aportaciones. ¿Apostamos por cantidad o calidad? Creo que es más importante el contexto donde se realizan. Un buzón en la web es algo que va de la persona, el colectivo... a la Administración. En cambio, si las aportaciones se crean, incluso se co-crean, en mesas de participación, sean o no de expertos, resultarán más eficaces en tanto en cuanto han sido redactadas y adoptadas con cierta labor de análisis previo. Quiero incidir en que es fundamental una posición activa, más o menos intervencionista, de la Administración promotora en el proceso para que sea lo más fructífero posible. Una cuestión que sí resulta interesante y que las tres comunidades ponen en marcha es contestar a las aportaciones que se realizan. Es fundamental para que el ciudadano o colectivo se sienta reconocido en su interés por participar. En todo caso, queda establecido, y así lo podemos ver, en cada web institucional cómo Aragón supera las 500 aportaciones, mientras que Valencia apenas llega al centenar y Castilla-La Mancha no alcanza las 100. Pero como comentábamos, el contexto es fundamental. La calidad de las aragonesas es muy superior al de las valencianas y manchegas, porque están enmarcadas en una metodología dirigida y que obtiene el máximo partido de los agentes sociales participantes.
Los expertos. Cada vez que un Gobierno quiere poner en marcha un proceso legislativo aparece el “fantasma” de los expertos. En un área como transparencia, la sociedad civil es clave. Dentro de ésta existe un mundo heterogéneo que mezcla activismo, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, colectivos, empresas, colegios profesionales... Lo más eficaz es poner en marcha mesas específicas para estos “expertos”. No se trata de discriminar sino de optimizar la labor de unos y de otros. Este aspecto se observa mucho mejor cuando leemos las aportaciones. Normalmente el ciudadano de a pie apuesta porque las leyes de transparencia hagan hincapié en una transparencia mas morbosa sobre sueldos, gastos en asesores...en cambio, las aportaciones de la “sociedad civil transparente” se dirigen más a asegurar el derecho de acceso a la información en su vertiente de transparencia pasiva, al régimen sancionador, al compromiso presupuestario de la Administración con políticas de transparencia y participación, la composición independiente de los órganos garante de la transparencia... Dar una posición aislada a los expertos es importante. Así lo organiza Aragón. Bien es cierto que, Castilla-La Mancha y Valencia tienen que tramitar sus proyectos de Ley en sede parlamentaria, y posiblemente sea en dicho momento donde llamarán a expertos o miembros reconocidos de la sociedad civil. Así pasó en el Congreso de los Diputados, Principado de Asturias... Conclusión. Estamos asistiendo a la redacción de normas legales de transparencia y participación que no consiguen una autentica participación ciudadana. Empezamos la casa por el tejado. Proponemos que los Gobiernos regionales antes de empezar un proceso participativo tengan claro qué es lo que quieren conseguir, elaboren un texto previo, integren la participación de forma transversal y territorial, inviertan en mesas técnicas, difundan y comuniquen los resultados...y cuando el proyecto de ley se redacte definitivamente y llegue al parlamento regional, los diputados tengan una documentación completa e interesante que les ayude a poder realizar enmiendas y debates de altura. Y esto, sólo pasa en Aragón.
actualidad ACREDITRA
4. 1. BARÓMETRO DE LA TRANSPARENCIA DE ESPAÑA 69
El Ateneo de Madrid acogió la presentación el pasado 6 de febrero del Barómetro de la Transparencia en España auspiciado por la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia. La encuesta realizada entre 1007 personas de todas las Comunidades Autónomas ha sido realizada por el instituto de investigación Consultores CSA. En el acto intervinieron Francisco Delgado Morales, presidente de ACREDITRA; Joseba Egia consultor de transparencia (País Vasco); Juan Carlos García Melián, abogado (Canarias) y Javier Sierra, Decano del Colegio de Politólogos (Región Murcia). Por la tarde se realizó una nueva presentación centrada en el Sistema Español de Acreditación de la Transparencia en la que intervinieron además de los anteriores, Manuel Sánchez de Diego, profesor de la Facultad de Ciencias de la Información de la Universidad Complutense de Madrid y miembro de la Comisión de Control de Acreditra. Resultados del Barómetro1 DATOS BÁSICOS: 1.007 encuestas, muestra proporcional, trabajo de campo del 12 enero a 2 de febrero de 2015, instituto de investigación Consultores CSA. Importancia de la transparencia: El 92,9% de los encuestados considera que la transparencia es importante (32%) o muy importante (60,9%). Un 5% piensa que es poco importante. Un 1,9 % le otorga ninguna importancia. ¿QUÉ IMPORTANCIA TIENE PARA VD. LA TRANSPARENCIA?
1 Los gráficos muestan porcentajes de encuestados
actualidad acreditra Transparencia como barrera a la corrupción. El 71,5% opina que la transparencia puede ayudar a prevenir la corrupción (si 49,8% y más bien sí 21,7%). Un 28,4% no piensan que sea una barrera a la corrupción, distinguiendo entre los que más bien no lo creen (14,4%) y los que no lo creen (14%). ¿CREE VD. QUE LA TRANSPARENCIA PUEDE AYUDAR A PREVENIR LA CORRUPCIÓN?
Conocimiento de la ley de transparencia. El 71,9% de los encuestados sabe de la existencia de una ley de transparencia, distinguiendo entre un 46,3% que afirma que si existe y un 25,7% que cree que si. Un 8% afirma no saberlo. Un 20,1% da ofrece una respuesta negativa (5,2% afirma que no hay y un 14,9% cree que no hay). ¿SABE VD. QUE HAY UNA LEY DE TRANSPARENCIA A NIVEL ESTATAL
Valoración de la Ley de transparencia. El 79,8% valora positivamente (55,7%) o muy positivamente (24,1%) la ley de transparencia. Un 6,9% no tiene una opinión positiva o negativa. El 12,1% tiene una opinión negativa (9,9%) o muy negativa (2,2%) de la ley.
¿CÓMO VALORA LA EXISTENCIA DE ESTA LEY?
Conocimiento de las obligaciones de transparencia en la gestión pública. El 65,2% de los encuestados afirma conocer a qué obliga la transparencia en la gestión pública (si 31% y más bien sí 34,3%). Un 34,8% no tiene conocimiento, diferenciando entre los que más bien no lo sabe (18,1%) y los que no lo saben (16,7%). ¿SABE USTED A QUÉ OBLIGA LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA?
actualidad acreditra Conocimiento del portal de transparencia. El 53,9% de los encuestados conoce de la existencia del portal de transparencia (si 34,4% y creo que sí 19,5%). Un 16,2% no lo sabe. Un 29,5% cree que no hay ningún portal (23,7% cree que no y 5,8% afirma que no hay). ¿SABE VD. DE LA EXISTENCIA DE UN PORTAL DE INTERNET DE TRANSPARENCIA QUE HA PUESTO EN MARCHA EL GOBIERNO DE ESPAÑA?
Valoración del portal de transparencia. El 76,3% de los encuestados valora positivamente (60,8%) o muy positivamente (15,5%) el portal de transparencia. Un 11,4% no tiene una opinión definida. Un 9,7% tiene una opinión negativa (8,7% negativa y 1% muy negativa). ¿CÓMO VALORA LA EXISTENCIA DE ESTE PORTAL DE INTERNET?
Visita al portal de transparencia. El 7,9% de los encuestados afirma haber visitado el portal de transparencia del Gobierno estatal. Un 91,7% no lo ha visitado. ¿LO HA VISITADO?
Valoración de la transparencia en las instituciones. La valoración media que hacen los ciudadanos sobre las instituciones públicas es de un 3,3 sobre 10. El 70% valora la transparencia de las instituciones por debajo de cinco. Un 24,3% puntúa con cinco o seis. El 5,8% valora con un siete o más. DISTRIBUCIÓN DE LAS VALORACIONES
actualidad acreditra Transparencia del Gobierno de España. El 93,8% de los encuestados opinan que el Gobierno de España tiene un bajo nivel de transparencia (poca 42,7% y ninguna 51,1%). Un 6,1% opina que hay bastante (5,5%) o mucha transparencia (0,6%). ¿QUÉ NIVEL DE TRANSPARENCIA DIRÍA VD. QUE HAY EN EL GOBIERNO DE ESPAÑA?
Confianza sobre la información publicada. Al 72,9% de los encuestados la información que publican las Administraciones les merece poca (51,1%) o ninguna confianza (21,8%). Un 26,7% confía en la información publicada (mucho 6% o bastante 20,7%). Prácticamente la mitad de los encuestados (51,1%) confía poco en la información. ¿QUÉ NIVEL DE CONFIANZA LE MERECE LA INFORMACIÓN QUE PUBLICAN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS PARA CUMPLIR SUS OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA?
Nivel de transparencia percibida en sectores y tipos de organizaciones. En todos los colectivos por los que se consulta la pauta mayoritaria es su consideración como poco o nada transparente. El 97% considera a los partidos políticos y a políticos poco o nada transparentes. Le sigue el sector bancario (94,4%), los sindicatos (90%) y las org. empresariales (86,7%). La mejor posición la obtienen los medios de comunicación, aunque un 65,9% mantiene que son poco o nada transparentes. ¿QUÉ NIVEL DE TRANSPARENCIA DIRÍA VD. QUE HAY EN...?
Percepción de transparencia en partidos políticos. Todos los partidos y el Gobierno de España son considerados mayoritariamente poco o nada transparentes. El PP y el PSOE se perciben de manera similar: un 93% piensa que son poco o nada transparentes. El siguiente partido es IU, con un 88,4% con una opinión de escasa transparencia. UPyD, Ciudadanos y Podemos son vistos como poco o nada transparentes por el 79,6%, el 74,5% y el 72,6% respectivamente. ¿QUÉ NIVEL DE TRANSPARENCIA DIRÍA VD. QUE HAY EN...?
actualidad acreditra Influencia de la transparencia en el voto. El 63,5% de los encuestados afirma que el nivel de transparencia de los partidos políticos influirá bastante (35,7%) o mucho (27,8%) en la decisión de voto durante 2015. Un 36,4% opina que la influencia será poca (21,9%) o ninguna (14,5%). A LA HORA DE VOTAR EN LAS ELECCIONES DE 2015 ¿ME PODRÍA INDICAR LA INFLUENCIA QUE TENDRÁ EL NIVEL DE TRANSPARENCIA DE CADA PARTIDO A LA HORA DE DECIDIR SU VOTO?
Información a publicar. Respecto a los seis tipos de información sobre los que se pregunta su publicación, en todos los casos se considera importante o muy importante. La publicación de presupuestos y contratos públicos es importante o muy importante prácticamente para el 90% de los encuestados. Con menores porcentajes y por este orden se encuentra el modo de solicitar información, los datos de contacto con la administración, los sueldos de los políticos y su agenda. ¿QUÉ NIVEL DE IMPORTANCIA LE DA VD. A LA PUBLICACIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE ... ?
A mayor edad mayor percepción de transparencia respecto al PP y viceversa respecto a Podemos. Mujeres y hombres tiene percepciones similares. Las variaciones más destacables muestran una mayor valoración de la ley de transparencia, un menor conocimiento del portal de transparencia y un menor nivel de visitas al mismo. Más info: •	•	•	•
Presentación del Barómetro de la Transparencia de España Análisis de Frecuencia Cruce de datos por Grupos de Edad Cruce de datos en función del Sexo
4.2. AGENDA PÚBLICA, PARTICIPACIÓN ACADÉMICA Y RECONOCIMIENTOS 79
Acreditra ha iniciado una ronda de contactos institucionales y políticos para presentar el Sistema de Español de Acreditación en Transparencia (SIESTRA), diseñado para abrir la Administración a la ciudadanía. 4.2.1. REUNIÓN CONSEJO DE LA TYBG
Acreditra mantuvo un encuentro con miembros del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, a poco más de 2 meses de su constitución. En la reunión, celebrada en la sede del Consejo en Madrid, el 30 de marzo de 2015, estuvo también presente María Esperanza Zambrano, subdirectora General de Propuestas Normativas y Documentación Parlamentaria del Ministerio de la Presidencia. 4.2.2. REUNIÓN CON PSOE FEDERAL Acreditra se reunió con Susana Sumelzo @ssumelzo, Secretaria Federal de Administraciones Públicas y portavoz de Administraciones Públicas del Grupo Socialista en el Congreso de los Diputados el pasado 30 de marzo.
actualidad acreditra 4.2.3. I JORNADAS NACIONALES DE TRANSPARENCIA
ACREDITRA ha presentó su sistema de indicadores en Transparencia en las “I JORNADAS NACIONALES DE TRANSPARENCIA Y MODELOS DE GOBIERNO ABIERTO. Transparencia: Más que una ley” organizadas por el Ayuntamiento de Vila-real (Castellón) los días 24 y 25 de marzo de 2015. El presidente de Acreditra, Francisco Delgado Morales, intervino en la Mesa redonda “Instrumentos y sistemas de certificación y reconocimiento de la transparencia en las administraciones públicas”, en la que explicó a consultores, representantes de la Administración pública y entidades participantes en las jornadas, las singularidades del nuevo Sistema Español de Acreditación en Transparencia (SIESTRA) diseñado por ACREDITRA, para abrir la Administración a la ciudadanía, que implica una adaptación a la nueva legislación pero también supone un proceso de mejora de la comunicación y un acercamiento de los ciudadanos y ciudadanas a las políticas públicas. El programa contó también con la participación del socio-consultor y delegado de Castilla-La Mancha de Acreditra y también editor de gobiernotransparente.org, Rafael Ayala, que moderó el debate “Participación Ciudadana: modelos de Gobierno abierto”, mientras que Marisa Calvet, socia-consultora del Sistema fue la encargada de moderar la mesa “Ley de Transparencia. Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Aplicación práctica y experiencias”.
4.2.4. GIGAPP 2015 Acreditra coordina el Grupo de Trabajo P11. La transparencia y la evaluación de la transparencia en el VI Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas #GIGAPP2015. Francisco Delgado Morales y Francisco Javier López Carvajal, presidente y vicepresidente de Acreditra respectivamente, son los responsables del grupo, que pretende contribuir a despejar el debate sobre la infinidad de propuestas para medir la transparencia de las instituciones públicas, ayudando de esta forma a la promoción de la cultura de la transparencia. El plazo de presentación de propuestas de ponencias y comunicaciones finaliza el próximo 24 de mayo. Más info en: http://www.gigapp.org 4.2.5. ACREDITRA SELECCIONADA ENTRE LAS 10 MEJORES PRÁCTICAS DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO POR LA FUNDACIÓN COMPROMISO Y TRANSPARENCIA. Fundación Compromiso y Transparencia y la Revista Compromiso Empresarial han reconocido a Acreditra entre las 10 mejores prácticas de Transparencia y Buen Gobierno, “Por impulsar un sistema independiente y objetivo que permita verificar el cumplimiento de los compromisos, legales o voluntarios, con la transparencia”. Junto a las iniciativas Informe de gestión 2014 de Fundación Civio; Osoigo; Observatorio de la contratación pública; Informe de Gobierno Corporativo del Instituto de Crédito Oficial (ICO); Plataforma Torrelodenes.dondevanmisimpuestos.es; Informe de desempeño de Fundación Microfinanzas BBVA; Reporting de la plataforma de crowlending Arboribus; Metodología ONLBG y el Portal del Consejo General del Poder Judicial, se reconoce el trabajo desarrollado en 2014 de la mano de personas e instituciones de diferentes sectores. Más info en: http://www.compromisoempresarial.com
ESCRIBEN EN ESTE NÚMERO: Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva, Joseba Egia Ribero, Francisco Delgado Morales, Mercedes Melero Echauri, Javier Sierra Rodríguez, Ricardo Alamillo Pérez, Mónica López del Consuelo, Almudena Sánchez Aragón, Carlos Abad Galán, Juan Carlos García Melián, Juan Carlos Gómez Guzmán y Rafael Ayala González. La Revista Española de la Transparencia (RET) es un medio editado por la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA).
Revista Española de la Transparencia (RET) Nº 0
La Revista Española de la Transparencia es una publicación digital de ámbito nacional que sirve a la de divulgación, análisis y debate en to...