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Timestamp: 2016-10-22 17:52:47+00:00
Document Index: 24105467

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 3', 'art. 59', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 29', 'art. 84', 'art. 88', 'art. 60', 'art. 54', 'art. 3', 'art. 57', 'art. 56', 'art. 55', 'art. 4', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 4', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 60', 'art. 6', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 54', 'art. 3', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 6', 'sentenza ', 'DTF ', 'art. 6', 'DTF ', 'art. 6', 'art. 59', 'art. 26', 'DTF ', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 60', 'art. 59', 'art. 6', 'DTF ', 'art. 60', 'art. 55', 'art. 90', 'DTF ', 'art. 59', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 156', 'art. 159']

2P.64/2000 (21.06.2000)
Visto il ricorso di diritto pubblico presentato il 16 marzo 2000 da A.________, Chiasso, patrocinata dall'avv. Carlo Verda e dalla lic. iur. Cristina Biaggini, Viganello, contro la sentenza emessa il 18 febbraio 2000 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nella causa che oppone la ricorrente al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, in materia di rifiuto dell'autorizzazione per l'attivit� di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione;
DOS) aveva autorizzato A.________ - titolare di una laurea in filosofia con indirizzo in psicologia, conseguita presso l'Universit� statale di Milano - a svolgere l'attivit� di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 del regolamento ticinese concernente l'esercizio della professione di psicologo e di psicoterapeuta, del 4 settembre 1979 (RePsi). L'autorizzazione era valida fino al 30 novembre 1996. Dopo avere svolto uno stage presso la Clinica psichiatrica di Mendrisio dal 10 giugno 1991 al 9 giugno 1992, nella misura del 50%, A.________ ha proseguito la propria formazione di psicoterapeuta a Milano, non avendo trovato un posto di lavoro in Svizzera per completare il proprio stage. Parallelamente ha svolto l'attivit� di docente di disegno.
B.- Il 29 novembre 1996, A.________ ha postulato il rinnovo, per ulteriori 5 anni, dell'autorizzazione, affinch� potesse completare la propria formazione. Con decisione del 12 settembre 1997, il Direttore del DOS, sentito il parere della Commissione consultiva, ha respinto l'istanza, adducendo che l'interessata non disponeva d'una sufficiente formazione psicoterapeutica teorica per esercitare un'adeguata attivit� clinica.
C.- Adito da A.________ il 30 settembre 1997, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ne ha respinto l'impugnativa con decisione del 25 novembre 1998. Al considerando n. 3, il Governo ticinese ha indicato che contro la propria decisione � data facolt� di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo conformemente all'art. 59 cpv. 5 della legge ticinese sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario, del 18 aprile 1989 (legge sanitaria, LSan).
D.- Con sentenza del 18 febbraio 2000, il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile ai sensi dei considerandi il gravame presentato da A.________ contro la decisione governativa. La Corte cantonale ha, in sintesi, negato la propria competenza a statuire nel merito, l'atto impugnato non essendo deferibile ad essa, poich� la legge sanitaria non contempla tale possibilit�. Ha quindi ritenuto definitiva la decisione del Consiglio di Stato, aggiungendo che l'ordinamento ticinese, su questo punto, non � rispettoso delle garanzie procedurali sancite dall' art. 6 n. 1 della Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert� fondamentali (CEDU; RS 0.101).
E.- Il 16 marzo 2000, A.________ ha introdotto al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, in cui chiede che la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo sia annullata e che gli atti gli siano rinviati affinch� statuisca nel merito. Adduce una violazione del diritto al controllo giudiziario garantito dall'art. 6 n. 1 CEDU e del principio della parit� di trattamento ancorato all'art. 4 vCost. , rispettivamente della garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.).
1.- Il ricorso di diritto pubblico, proposto tempestivamente contro una decisione cantonale d'ultima istanza, �, di principio, ammissibile conformemente agli art. 84 cpv. 1 lett. a e 86 cpv. 1 OG. La legittimazione della ricorrente, colpita dalla decisione querelata nei suoi interessi giuridicamente protetti, � pacifica (art. 88 OG).
2.- a) La Corte ticinese ha negato la propria competenza richiamando il principio in virt� del quale quest' ultima non � data per clausola generale ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo, fondandosi sull'art. 60 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPAmm), il quale dispone che il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo � dato nei casi previsti dalla legge contro le decisioni di un Dipartimento, di Commissioni speciali e del Consiglio di Stato.
A sostegno della tesi dell'inammissibilit� del gravame sottopostole, la Corte ticinese ha ripercorso il tema delle competenze, rilevando anzitutto come il diritto ticinese sottoponga ad autorizzazione l'esercizio indipendente o dipendente della professione di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 lett. a LSan e segg. , art. 3 segg. RePsi). Fondandosi sul fatto che la ricorrente non � in possesso di un titolo di studio svizzero, l'autorit� giudiziaria ha affermato che in concreto entra in linea di conto solo il rilascio di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 57 LSan per portatori di diplomi, attestati o certificati conseguiti all'estero. Mentre per i possessori di un titolo di studio svizzero (art. 56 LSan), l'autorizzazione ad esercitare la professione di operatore sanitario � rilasciata dal DOS (art. 55 cpv. 1 LSan), rispettivamente - per delega - dall' Ufficio di sanit� (allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali, del 24 agosto 1994, in relazione con l'art. 4 cpv. 1 della legge ticinese concernente la delega di competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti, del 25 giugno 1928 [LCCdS]), per i portatori di un titolo estero � invece il Consiglio di Stato ad essere competente (art. 57 cpv. 3 LSan). Questa spettanza � stata a sua volta delegata al Direttore del DOS, sempre secondo il citato allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali. Per quanto attiene ai rimedi di diritto, i Giudici cantonali riferiscono che la legge sanitaria si limita a sancire che contro le decisioni del DOS � data facolt� di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 59 cpv. 5 LSan), mentre la normativa non si esprime sull'impugnabilit� delle decisioni di competenza originaria del Consiglio di Stato in base all'art. 57 LSan. Neppure l'art. 4 cpv. 4 LCCdS sovvertirebbe il suesposto ordinamento delle vie ricorsuali, in quanto sancisce che contro le decisioni delle istanze subordinate (delegate) � dato ricorso al Consiglio di Stato se la legge non prevede il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo.
Ne deduce quindi che contro le decisioni rese dall'Ufficio di sanit� in applicazione delle competenze del DOS � dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, mentre le decisioni rese dal Direttore del DOS in base all' art. 57 LSan continuano invece ad essere impugnabili al Consiglio di Stato, che decide definitivamente, poich� la legge sanitaria non prevede la possibilit� di dedurle in seconda istanza al Tribunale cantonale amministrativo. Il fatto inoltre che il regolamento concernente l'esercizio della professione di psicologo e di psicoterapeuta - promulgato sotto l'imperio della vecchia legge sanitaria del 1954 - non crei una distinzione tra i portatori di un titolo svizzero e i detentori di un titolo estero, nulla muta riguardo alla propria incompetenza, siccome il Direttore del DOS e il Consiglio di Stato su ricorso hanno respinto la richiesta ritenendo, in sostanza, insoddisfatte le condizioni poste dagli art. 57 LSan e 3 cpv. 2 RePsi. Il Tribunale cantonale amministrativo ha poi concluso rilevando che la legge sanitaria � contraria all'art. 6 n. 1 CEDU, in quanto non prevede la possibilit� di impugnare davanti ad un Tribunale indipendente e imparziale le decisioni rese dal Consiglio di Stato nell'ambito litigioso. Afferma altres� di non poter fare altro che limitarsi a sollecitare il Governo e il Parlamento ticinesi a porre rimedio a questa situazione, poich� non pu� sostituirsi al legislatore e nemmeno correggere il difetto mediante un'interpretazione estensiva dell'ordinamento delle competenze stabilito dalla legge. In quest'ottica ha richiamato il citato messaggio governativo del 26 giugno 1996 al Gran Consiglio, con il quale � proposto - in modifica della legge sanitaria - di affidare al DOS anche la competenza di rilasciare l'autorizzazione all'esercizio della professione ad operatori sprovvisti di titoli di studio riconosciuti.
b) Nel ricorso di diritto pubblico, l'insorgente non sostiene che la sentenza impugnata sia arbitraria dal profilo dell'applicazione del diritto cantonale. Anzi, riconosce che, in virt� del silenzio della legge sanitaria, il provvedimento governativo sfugge alla giurisdizione del Tribunale cantonale amministrativo. � per� dell'avviso che l'impossibilit� di deferire tale decisione davanti ad un' autorit� giudiziaria imparziale e indipendente - caratteristica che difetta al Consiglio di Stato - viola l'art. 6 n. 1 CEDU, applicabile alla fattispecie. Dichiarando irricevibile il gravame sottopostole, la Corte ticinese avrebbe interpretato in modo restrittivo e non conforme all'art. 6 CEDU il principio enumerativo dell'art. 60 LPAmm. Fa inoltre valere che � stato il Governo ticinese medesimo, nel dispositivo della propria risoluzione, ad indicare la possibilit� di adire il Tribunale amministrativo. Sostiene che l'erroneit� di tale indicazione non pu� nuocerle, da un lato perch� ha confidato in tale indicazione, dall'altro poich� la situazione concreta, riguardo alla via di ricorso, non era perfettamente chiara in base al diritto cantonale.
3.- a) L'art. 6 n. 1 CEDU garantisce a ogni persona il diritto a un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine sia della determinazione dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La nozione di "contestazione di carattere civile", contemplata dal disposto citato - che va interpretata in modo autonomo e non semplicemente nel senso inteso dal diritto interno dello Stato interessato - non include solo contestazioni di diritto civile in senso stretto, ma anche gli atti amministrativi emanati da un'autorit� nell'esercizio del potere pubblico, purch� tali atti abbiano degli effetti determinanti su diritti e doveri di carattere civile (DTF 122 II 464 consid. 3b, 121 I 30 consid. 5c, 119 Ia 88 consid. 3b e relativi rinvii). Per costante giurisprudenza, le cause riguardanti il rifiuto di un'autorizzazione ad esercitare un'attivit� economica privata o una professione sono contestazioni che concernono l'accertamento di diritti o doveri di carattere civile ai sensi del predetto disposto (DTF 125 I 7 consid. 4a, RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 5b e relativi riferimenti; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, tesi Berna 1995, pag. 195 segg. ; Arthur Haefliger/Frank Sch�rmann, Die Europ�ische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2a ed., Berna 1999, pag. 143/144).
b) Come gi� riferito, il diritto ticinese sottopone ad autorizzazione l'esercizio indipendente o dipendente della professione di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 lett. a LSan e segg. , art. 3 segg. RePsi). Il Tribunale federale ha gi� avuto modo di rilevare, in una causa ticinese, che la decisione sul rilascio di un'autorizzazione per l'esercizio della professione di psicoterapeuta � una controversia sulla determinazione di diritti e doveri di carattere civile, come tale, rientrante nel campo d'applicazione dell'art. 6 CEDU (sentenza del 29 marzo 1994, parzialmente pubblicata in RDAT 1994 II n. 24 pag. 51 consid. 3c). Invero, il caso qui in esame non riguarda l'accesso alla professione vera e propria, bens� l'autorizzazione di durata limitata, ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 RePsi, per l'esercizio di uno stage quale psicoterapeuta in formazione, in vista della completazione della stessa. Ci� non osta tuttavia all'applicabilit� dell'art. 6 CEDU, in quanto l'accesso alla professione a titolo indipendente o dipendente presuppone, tra l'altro, l'assolvimento di un periodo di pratica clinica, possibile unicamente previo rilascio o rinnovo di un'autorizzazione come quella rifiutata alla ricorrente. La decisione del Direttore del DOS, confermata su ricorso dal Consiglio di Stato, ha dunque come conseguenza di limitare, o meglio di vietare all'interessata l'esercizio della professione desiderata (nello stesso senso, ma concernente l'iscrizione sull'elenco dei praticanti legali: sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 23 giugno 1994 nella causa De Moor, serie A, vol. 292-A, n. 43; v. anche DTF 125 I 7 consid. 4a; RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 5c).
c) Una simile controversia, al pari della revoca o del rifiuto di un'autorizzazione a esercitare una professione, concerne diritti e doveri di carattere civile. Nella fattispecie, il rifiuto del rinnovo dell'autorizzazione � stato emanato, in prima istanza, dal Direttore del DOS.
Quale autorit� di ricorso si � pronunciato il Consiglio di Stato. N� l'uno n� l'altro costituiscono tribunali indipendenti e imparziali ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (cfr. DTF 121 II 219 consid. 2b, RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 5c, RDAT 1994 II n. 24 pag. 51 consid. 3c). La ricorrente poteva quindi legittimamente pretendere che la causa venisse esaminata da un'autorit� giudiziaria cantonale.
4.- Pur riconoscendo l'incompatibilit� della legge sanitaria, nell'ambito litigioso, con l'art. 6 n. 1 CEDU, il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che la normativa applicabile non gli concede la competenza per statuire la vertenza. Come detto, l'insorgente ammette l'esattezza di questa tesi in sede di ricorso al Tribunale federale. Ci si pu� invero chiedere, se, in simili circostanze, la ricorrente, patrocinata da un legale, abbia agito correttamente introducendo un ricorso al Tribunale cantonale amministrativo anzich� direttamente al Tribunale federale. A prescindere dalla soluzione adottata dalla Corte cantonale, non si pu�, in concreto, rimproverare alla ricorrente di aver adito quell'autorit�, siccome il Consiglio di Stato ha indicato, nella propria decisione, la possibilit� di presentare ricorso entro quindici giorni al Tribunale cantonale amministrativo, richiamando espressamente l'art. 59 cpv. 5 LSan. Infatti, se il diritto cantonale prescrive espressamente l'indicazione dei mezzi di ricorso - come in concreto, in base all'art. 26 cpv. 2 LPAmm - e se tale indicazione risulta errata, il ricorrente pu� per principio prevalersene secondo le regole della buona fede, a meno che l'inesattezza dell'indicazione gli fosse nota o, almeno per il legale, facilmente riconoscibile (DTF 124 I 255 consid. 1a/aa e rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 133). Ora, nell'ambito specifico, l'ordinamento ticinese applicabile non � di agevole lettura; inoltre non � inverosimile che la ricorrente - come peraltro sostiene - fosse convinta che il Consiglio di Stato, rispettivamente il Tribunale cantonale, avrebbero interpretato in modo ampio le disposizioni di legge applicabili, allo scopo di rendere la normativa ticinese conforme all'art. 6 n. 1 CEDU. Ne discende che la ricorrente poteva confidare nell' indicazione del rimedio giuridico riportata nella decisione governativa. In simili circostanze, l'interessata poteva censurare la violazione del disposto convenzionale citato davanti al Tribunale federale impugnando solo la sentenza d'irricevibilit� del Tribunale cantonale amministrativo, senza contestare la decisione del Consiglio di Stato (cfr.
5.- Accertata la violazione dell'art. 6 n. 1 CEDU, va esaminato se tale mancanza possa venir sanata nella presente procedura, ossia se il Tribunale federale stesso possa decidere il merito del litigio, fungendo da autorit� giudiziaria indipendente e imparziale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU. A prescindere dal fatto che la ricorrente non chiede che ai vizi della procedura ticinese sia posto rimedio in questa sede, al quesito va risposto negativamente, gi� per il motivo che l'interessata ha impugnato unicamente la sentenza di irricevibilit� del Tribunale cantonale amministrativo, senza aver dedotto davanti al Tribunale federale la decisione governativa, che concerneva il merito della causa (RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 7, v. anche SJ 1997 pag. 158).
6.- Occorrerebbe ancora chiedersi, con la ricorrente, se il Tribunale cantonale amministrativo sarebbe dovuto entrare direttamente nel merito del ricorso sottopostogli, in quanto autorit� competente, segnatamente mediante un'interpretazione estensiva del diritto procedurale cantonale (art. 60 LPAmm, art. 59 cpv. 5 LSan) al fine di soddisfare le esigenze della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. La giurisprudenza del Tribunale federale sancisce che i Cantoni sono tenuti ad assicurare la protezione giuridica imposta dall'art. 6 cpv. 1 CEDU anche ove la legislazione cantonale, come in concreto, non la contempli:
in simili circostanze essi devono garantire tale protezione direttamente in base alla Convenzione, attraverso un'interpretazione conforme alla CEDU delle norme in vigore, oppure mediante l'emanazione di un regolamento transitorio, o tramite la designazione del tribunale competente nel caso concreto (DTF 121 II 219 consid. 2c, 120 Ia 19 consid. 2b/bb con rinvio). Nelle circostanze specifiche ci si pu� chiedere se il Tribunale cantonale amministrativo doveva effettivamente assumersi, sostituendosi al legislatore, una competenza che la legge in vigore non gli attribuisce, o che, anzi, gli preclude in virt� della clausola enumeratoria o attributiva delle competenze, sancita dall'art. 60 LPAmm, rispettivamente dall'art. 55 cpv. 3 LPAmm, a norma del quale le decisioni del Consiglio di Stato sono definitive se la legge non prevede il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo o al Gran Consiglio. Il delicato quesito - risolto negativamente dalla Corte cantonale - non va approfondito, poich� una soluzione conforme a tale disposto � ripristinabile, quanto alla procedura davanti al Tribunale federale, annullando il giudizio querelato. In effetti, la ricorrente non fa valere che nel suo caso si imponga una decisione particolarmente celere. In altri termini non sostiene - perlomeno non in consonanza con le esigenze poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (DTF 117 Ia 393 consid. 1c e rinvii) - che una situazione conforme alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo sarebbe attuabile, nel caso specifico, solo tramite un'interpretazione estensiva del diritto procedurale cantonale vigente (analogamente: Borghi/Corti, op. cit. , pag. 309). Segnatamente, pu� essere sufficiente che le autorit� cantonali designino, entro un termine ragionevole, mediante un regolamento transitorio, un'autorit� giudiziaria indipendente dagli altri poteri statali oppure sanciscano la competenza del Tribunale cantonale amministrativo. Quest'ultimo, del resto, gi� svolge analoga funzione nei casi contemplati dall'art. 59 cpv. 5 LSan ed �, inoltre, l'autorit� giudiziaria di ricorso prevista nel citato Messaggio governativo del 26 giugno 1996.
In altri termini, quando il Tribunale federale ordina alle autorit� cantonali di istituire una via di ricorso cantonale, rispettivamente di designare l'autorit� giudiziaria competente (DTF 125 II 417 consid. 4d, 123 II 231 consid. 7 e rinvii), non pone le regole d'organizzazione e di procedura applicabili a livello cantonale (DTF 123 II 231 consid. 7). Le autorit� cantonali dispongono, a questo riguardo, di un'ampia libert� decisionale, purch� operino le dovute scelte, come detto, entro un termine ragionevole.
La ricorrente domanda il rinvio degli atti al Tribunale cantonale amministrativo affinch� statuisca nel merito: ci si pu� chiedere se tale conclusione, che eccede il semplice annullamento, possa costituire un'ammissibile eccezione alla natura cassatoria del ricorso di diritto pubblico (DTF 124 I 327 consid. 4 con richiami, v. anche RDAT 1995 I n. 11 pag. 23 consid. 8). Il quesito non va per� approfondito. Ai fini del ripristino di una situazione conforme al diritto � infatti sufficiente, come s'� visto, cassare il giudizio querelato, in accoglimento del gravame nel senso dei presenti considerandi. L'annullamento comporta il ripristino della causa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale dovr� esaminare se nelle circostanze concrete - segnatamente dal profilo della celerit� della procedura - debba assumersi, sulla base di un'interpretazione conforme alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, la competenza ad esaminare il caso specifico. In caso affermativo, dovr� ancora vagliare se sono date le ulteriori condizioni di ricevibilit� del gravame sottopostogli.
In caso negativo, trasmetter� la causa all'autorit� competente perch� istituisca entro un termine ragionevole un'autorit� giudiziaria cantonale o crei la competenza del Tribunale cantonale amministrativo.
8.- Visto l'esito del ricorso si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia, dal momento che lo Stato del Cantone Ticino non � intervenuto in causa per difendere i propri interessi pecuniari (art. 156 cpv. 2 OG). Quest'ultimo dovr� per� versare alla ricorrente, patrocinata da un legale, un congruo importo a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).
1. Il ricorso � accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata � annullata.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonder� alla ricorrente fr. 1500.-- per ripetibili della sede federale.