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Timestamp: 2019-03-26 07:54:58+00:00
Document Index: 89187125

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 24', 'art. 116', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 3', 'art. 28', 'art. 51', 'art. 49', 'art. 50', 'art. 87', 'art. 28', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 1', 'art. 118', 'art. 63', 'art. 116', 'art. 116', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3']

N. 08892/2018 REG.PROV.COLL.
N. 03715/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 3715 del 2018, proposto da
Salvatore Fachile, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Fachile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il di lui studio in Roma, piazza G. Mazzini, 8;
Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, non costituito in giudizio;
Coalizione Italiana per le Libertà ed i Diritti Civili, in persona del legale rappresentante Patrizio Gonella nonché A Buon Diritto –Associazione per le Libertà , in persona del legale rappresentante Enrico Erba, entrambe rappresentate e difese dall'avvocato Gennaro Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A) l’annullamento e revoca:
- del provvedimento di diniego all’accesso civico generalizzato in sede di riesame avanzato dall’avvocato Salvatore Fachile a mezzo pec in data 06.02.2018 emesso dal Responsabile della prevenzione e della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Interno Dott. Cicala (Prot. Uscita N.0000588 del 22/02/2018) inviato a mezzo pec in data del 22.2.2018, limitatamente alla parte in cui limita il diritto all’ accesso alle informazioni legate allo stato di attuazione del memorandum tanto in relazione alle attività quanto alle specifiche fonti economiche utilizzate;
- del provvedimento di diniego all’accesso civico generalizzato presentato dall’avvocato Salvatore Fachile a mezzo pec in data 02.01.2018 ed emesso dalla Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, protocollo 7123 del 31/01/2018 limitatamente alla parte relativa alla richiesta sullo stato di attuazione del Memorandum Italia – Libia;
B) l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso generalizzato dell’odierno ricorrente ai dati e ai documenti indicati nelle istanza presentate al Ministero dell’Interno in data 2.1.2018 e reiterate nell’istanza di riesame del 6.2.2018 al Responsabile della prevenzione e della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Interno;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e di Ministero dell'Interno;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2018 la dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Con istanza inoltrata il 2 gennaio 2018 via mail al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione, al Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza nonché alla presidenza del Consiglio dei Ministri, l’avvocato Salvatore Fachile, sottoscrivendosi “Avv. Salvatore Fachile – Membro del Consiglio Direttivo ASGI” e premettendo che il 2 febbraio 2017 è stato siglato tra il Governo italiano ed il Governo di Riconciliazione Nazionale dello Stato di Libia il c.d.” Memorandum d’Intesa” (in prosieguo indicato semplicemente come “il Memorandum”); premettendo inoltre che “non si hanno informazioni in merito allo stato di attuazione del memorandum e quali a quali attività sono state poste in essere” e che “L’unica informazione in possesso è quella contenuta all’art. 3 della Legge 7 del 2009 che ratifica il trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica Italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, fatto a Bengasi il 30 agosto 2008”, ha instato, ai sensi del D. L.vo 33/2013, come modificato dal D. L.vo n. 97/2016, per ottenere “copia degli attirelativi alle attività, prestazioni in attuazione del memorandum di Intesa del 2 febbraio 2017 tra Italia e Libia e le risorse utilizzate per la loro attuazione. Si chiede in ogni caso la quantità di risorse che sono destinate all’attuazione del memorandum, dove le stesse sono allocate e da dove provengono”.
2. Parallelamente a detta istanza l’avvocato Fachile ha inoltrato altra istanza di accesso ai sensi del D. L.vo 33/2013, avente ad oggetto il “Programma di sostegno alla gestione integrata delle frontiere e dei flussi migratori in Libia” finanziato dal Eu Trust Fund: detta istanza non è stata prodotta e non è in atti in quanto la risposta fornita sul punto dal Ministero, nel contesto del medesimo provvedimento oppugnato nel presente giudizio, non è oggetto di contestazione. In realtà l’oggetto delle due istanze è connesso, in quanto, come infra meglio sarà chiarito, chiedendo informazioni relativamente al “Programma di sostegno alla gestione integrata delle frontiere e dei flussi migratori in Libia” il ricorrente ha inteso ottenere precisazioni sulla natura, inquadramento e finanziamento di alcune attività intraprese dal Governo italiano allo scopo di verificare se esse fossero state implementate in attuazione dell’anzidetto “Programma di sostegno” ovvero in attuazione del Memorandum. Difatti – come si apprende dalla nota Ministeriale impugnata, con l’istanza relativa al “Programma di sostegno” l’avvocato Fachile ha chiesto: “1) copia, da trasmettersi in via telematica, del provvedimento con cui è stato adottato il programma (di finanziamento di ca. 46 milioni di euro a valere sul fondo fiduciario per l’Africa), in modo che possano essere rese note le specifiche attività che dovranno essere attuate, i tempi, le finalità, le autorità destinatarie e del provvedimento con cui sono state allocate tali risorse in favore del Ministero dell’Interno italiano; 2) notizia della provenienza di tali risorse; per quanto riguarda le risorse provenienti dal Trust Fund europeo indicare l’origine di queste risorse o il soggetto donatore o il fondo specifico nonché di precisare se tali risorse derivino dal Fondo Europeo di sviluppo; 3) precisare, per la parte cofinanziata dall’Italia, di che quantità si tratta, dell’origine e della fonte di tali risorse; 4) informazioni o provvedimenti relativi alle attività già poste in essere dal Ministero dell’Interno italiano in esecuzione del programma e di qualsiasi atto successivo adottato dal Fondo Fiduciario e dal Ministero dell’Interno italiano in esecuzione del programma”.
3. L’istanza oggetto di causa, nonché quella afferente il “Programma di sostegno” sono state evase con provvedimento del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza (il Collegio ignora allo stato se sia stata evasa anche dal Ministero degli Affari Esteri e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui pure era indirizzata) del 31 gennaio 2018.
3.1. Rispetto al “Programma di sostegno alla gestione integrata delle frontiere e dei flussi migratori in Livia – prima fase” il Ministero ha chiarito essere finanziato da molteplici strumenti finanziari della Unione Europea e da contributi degli Stati membri; che la parte finanziata dall’Italia, in ragione di oltre 2 milioni di euro, fa capo al Fondo di Rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie ex L. 183/87; che ad oggi non vi sono singoli atti di impiego del finanziamento, di cui il Ministero ha comunque assicurato la dovuta pubblicità sul sito istituzionale www.poliziadistato.it.
3.2. Relativamente al Memorandum il Ministero ha evaso l’istanza affermando, invece, quanto segue: “si richiama l’attenzione della S.V. sulla circostanza che gli stessi rappresentano atti dell’amministrazione della pubblica sicurezza, adottati nel quadro delle relazioni internazionali con Governi di Paesi terzi, la cui pubblicazione può recare grave e concreto pregiudizio alla stabilità delle relazioni internazionali in atto e ledere la posizione di sovranità degli stessi. Si nega pertanto l’accesso ai sensi del combinato disposto: dell’art. 5- bis, comma 1 lett. a) e d) e comma 3 del D.Lvo 33/2013 così come modificato dall’art. 6 comma 2 del D. L.vo 97/2016; dell’ art. 24 comma 1 della legge 241/90 e ss. mm. e ii; degli artt. 2 comma 1 lett. a) e 3 comma 1 lett. a) e d) del D.M. 10 marzo 1994 n. 415 che enuclea, per questa Amministrazione, le categorie di documenti sottratti al diritto di accesso in attuazione, appunto, dell’art. 24 della l. 241/90, con particolare riguardo all’esigenza di salvaguardare le relazioni internazionali in materia di collaborazione intergovernativa di polizia e di tutela dell’ordine pubblico e della prevenzione e repressione della criminalità”.
4. Avverso l’indicato provvedimento l’avvocato Salvatore Fachile, con pec del 6 febbraio 2018, ancorquì sottoscrivendosi “avvocato Salvatore Fachile – Membro del Consiglio Direttivo ASGI” ha chiesto il riesame da parte del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza con atto nel quale, richiamato quanto già scritto a fondamento della istanza di accesso, è stato osservato quanto segue: “1. si è richiesto di avere notizia dei fondi con i quali le attività previste ed implementate del memorandum Italia Libia sono state finanziate. Non è chiaro come tale informazione possa recare pregiudizio alle relazioni internazionali; 2. Non è possibile sostenere che la conoscenza di ciascuna delle attività implementate in esecuzione del memorandum creino grave e concreto pregiudizio alla stabilità delle relazioni internazionali. Alcune, tra le quali a mero titolo di esempio si cita l’intervento umanitario, il miglioramento delle condizioni di accoglienza, la formazione del personale e delle forze dell’ordine libiche ecc, chiaramente non possono rientrare in questa categoria. Si chiede pertanto di fornire le informazioni richieste in relazione alle attività, la cui conoscenza, non rechi pregiudizio concreto ed attuale, per le restanti si prega di indicarle e di fornire seppure minime informazioni a riguardo, di modo che sia possibile anche verificare la fondatezza di quanto asserito dalla pubblica amministrazione qui richiesta”.
5. Sulla richiesta di riesame, presentata dall’avvocato Fachile ai sensi dell’art. 5 comma 7 del D. L.vo 33/2013, la quale in realtà aveva ad oggetto anche la risposta data dal Ministero relativamente al “programma di sostegno”, il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza ha provveduto con nota Prot. Uscita N.0000588 del 22/02/2018.
5.1. In essa si precisa, anzitutto, relativamente alle istanze di accesso presentate il 2 gennaio 2018 “che agli atti di questo Ufficio risulta che il Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere – Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere ha fornito più risposte articolate, finalizzate ad assecondare le reiterate esigenze conoscitive della S.V. con una circoscritta limitazione dovuta alla presenza di cause di esclusione ai sensi del combinato disposto della disciplina dell’accesso civico, generalizzato, dell’art. 24 della L. 241/1990 nonché del D.M. 10.03.1994 n. 415.”
5.2. Sul “Programma di sostegno” il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, dopo aver precisato di aver interessato la Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, quale Ufficio detentore, ai fini di una verifica esaustiva, ha evaso la richiesta di riesame affermando che essa Direzione non ha elementi per stabilire l’origine delle risorse destinate ad alimentare l’EU trust fund, indicando quale soggetto detentore dei dati la Commissione Europea. I rilievi mossi nella istanza di riesame dovevano pertanto ritenersi superati, anche in considerazione della esaustività e correttezza di quanto già esplicitato nella nota del 30 gennaio 2018.
5.3. Quanto, invece, al Memorandum, nella nota del 22 febbraio 2018 il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, richiamati i rilievi già svolti nella nota del 30 gennaio 2018 ha ulteriormente precisato che “la richiesta non risulta essere di esclusiva pertinenza di questa Amministrazione essendo gli obiettivi di tale documento trasversali alle attività di diverse Amministrazioni pubbliche” e che già nell’art. 4 del predetto documento si afferma che “La parte italiana provvede al finanziamento delle iniziative menzionate in questo Memorandum o di quelle proposte dal comitato misto indicato nell’articolo precedente senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato italiano rispetto agli stanziamenti già previsti, nonché avvalendosi di fondi disponibili dall’Unione Europea, nel rispetto delle leggi in vigore nei due paesi”. Ha quindi indicato, a titolo di parere, i fondi già esistenti utilizzabili in via generale anche al fine di dare attuazione al Memorandum (pertinenti capitoli del bilancio dello Stato; “fondo per l’Africa” istituito con L. 232/2016, art. 1 comma 621; il Fondo di rotazione ex L. 183/87). Circa le attività ed i provvedimenti di cooperazione riferibili al Memorandum, la nota in esame ha riaffermato l’impossibilità di esercitare l’accesso civico ai sensi del combinato disposto degli artt. 5-bis comma 1 lett. a) e d) e comma 3 del D. L.vo 33/2013 e s m.i.; dell’art. 24 comma 1 L. 241/90 e s.m.i.; degli artt. 2 comma 1 lett. a) e 3 comma 1 lett. a) e d) del D.M. n. 415/1994, sottolineando che la diffusione e pubblicazione degli atti di cooperazione espletata in esecuzione di impegni internazionali, pertinenti ad attività dell’amministrazione della pubblica sicurezza, “è suscettibile di ingenerare concretamente situazioni pregiudizievoli in grado di vanificare le misure preventive poste in essere a tutela dell’insieme delle azioni portate avanti”.
6. Avverso l’indicata nota l’avvocato Fachile in proprio ha proposto ricorso ai sensi dell’art. 116 c.p.a., chiedendo l’annullamento sia della nota 22 febbraio 2018 del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, sia della nota 31 gennaio 2018 della Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, limitatamente alle affermazioni relative agli atti di attuazione del Memorandum Italia-Libia; ha chiesto inoltre accertarsi il diritto di accesso generalizzato del ricorrente ai dati e documenti indicati nella istanza del 2 gennaio 2018, afferenti il predetto Memorandum.
6.1. Ha premesso il ricorrente che con tale documento – che non ha prodotto in copia e che può essere consultato sul sito http://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf - Italia e Libia hanno sottoscritto un accordo internazionale il quale prevede l’assunzione di obblighi reciproci nell’ambito della gestione dei flussi migratori, impegnandosi in particolare a cooperare nella predisposizione di campi di accoglienza temporanei in Libia per ricoverarvi i migranti clandestini, nel tempo necessario a rimpatriarli nel paese d’origine: a tal fine l’accordo in questione prevede la costituzione di un comitato misto che dovrebbe definire le singole azioni. Secondo il ricorrente sia il Ministero dell’Interno che il Ministero degli Esteri e della Cooperazione Internazionale avrebbero già posto in essere molteplici azioni in esecuzione del Memorandum, ma di nessuna di esse si avrebbe notizia ufficiale.
6.2. Il ricorrente ha quindi dedotto l’illegittimità delle note impugnate per i seguenti motivi:
I) violazione e falsa applicazione degli artt. 5, comma 2 e 6, 5 bis, comma 1 e 3 del D. L.vo 33/2013, nonché dell’art. 3 L. 241/90, nonché difetto di motivazione: l’accesso civico generalizzato è effettivamente limitato o escluso nei casi indicati dall’art. 5 bis, comma 3, del D. L.vo 33/2013, ma la ricorrenza di tali casi, determinando la deroga ad un principio generale, deve essere sostenuta da specifica motivazione; nel caso di specie non è dato ravvisare la specifica motivazione necessaria nei provvedimenti impugnati, che si limitano a dichiarare in maniera apodittica che i documenti non sono ostensibili e conoscibili, senza neppure specificare – come richiesto dal ricorrente – quantomeno la tipologia delle attività poste in essere dal Ministero dell’Interno; secondo il ricorrente esistono sicuramente attività di attuazione del Memorandum che non ledono gli interessi nazionali e che pertanto non possono essere incluse tra quelle in relazione alle quali è possibile derogare al principio della generale pubblicità; pertanto il Ministero dell’Interno avrebbe, secondo il ricorrente, genericamente motivato la risposta senza valutare singolarmente ognuna delle attività compiute dallo stesso in esecuzione del Memorandum e senza verificare in concreto che per ciascuna di questa vi fosse un concreto ed attuale pregiudizio per la sicurezza dello Stato e delle relazioni internazionali; anche relativamente alla richiesta del ricorrente di conoscere le fonti economiche che sono state stanziate ed effettivamente utilizzate le note impugnate sarebbero non esaustive, lacunose ed incomplete, atteso che anche in sede di riesame l’Amministrazione si è limitata ad effettuare un elenco delle possibili fonti di finanziamento, senza indicare quelle cui il Ministero ha attinto per sostenere l’onere economico delle attività sino ad ora poste in essere in attuazione del Memorandum.
II) violazione e falsa applicazione dell’art. 5 bis del D. L.vo 33/2013, degli artt. 2 e 3 del DM 10.3.94 n. 415, dell’art. 24 L. 241/90, della circolare ministeriale n. 2/2017 per la semplificazione e la pubblica amministrazione, eccesso di potere per arbitrarietà, travisamento dei fatti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta: secondo il ricorrente sarebbe anche erroneo il riferimento, contenuto nelle note impugnate, alla L. 241/90 ed al DM 415/94, non venendo in considerazione una ipotesi di accesso procedimentale disciplinato dalla L. 241/90.
7. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio per resistere al ricorso facendo rilevare, in fatto, che “Solo in relazione alla specifica attività di cooperazione di polizia al fine del contrasto all’immigrazione irregolare, agli incontri, alle richieste di ausilio delle autorità libiche, agli atti interni prodotti nell’esercizio di questa delicata funzione istituzionale, l’Amministrazione ha ritenuto di limitare, in minima parte, la pubblicazione di notizie e di informazioni che contengono i dati suindicati, rientranti nelle eccezioni assolute al diritto di accesso” e di aver per il resto soddisfatto tutte le richieste dell’avvocato Fachile. In diritto il Ministero ha rammentato che ai sensi dell’art. 5 bis del D. L.vo 33/2013 il diritto di accesso civico è escluso: a) nelle ipotesi indicate dalla stessa norma, e cioè qualora il diniego di accesso sia necessario ad evitare un pregiudizio concreto agli interessi pubblici inerenti le situazioni contemplate dalla norma, tra le quali anche la sicurezza e l’ordine pubblico nonché le relazioni internazionali; b) nei casi di cui al comma 3, e cioè “.. nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”: da qui la possibilità di opporre le ipotesi di diniego di accesso individuate dal D.M. 415/94, che costituisce “regolamento per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241”; il D.M. n. 415/94 all’art. 2 elenca le categorie di documenti sottratte all’accesso per motivi attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale ed alle relazioni internazionali e al comma 1 stabilisce: “ai sensi dell'art. 8, comma 5, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, ed in relazione alla esigenza di salvaguardare la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali, sono sottratte all'accesso le seguenti categorie di documenti: a) documentazione relativa agli accordi intergovernativi stipulati per la realizzazione di programmi militari di sviluppo, approvvigionamento e/o supporto comune o di programmi per la collaborazione internazionale di polizia…”. Il Ministero ha inoltre rammentato che ai sensi dell’art. 3 del D.M. n. 415/94 sono sottratti all’accesso: a) “relazioni di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l'adozione degli atti o provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti all'attività di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che, per disposizioni di legge o di regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”; b) “atti e documenti concernenti l'organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia, ivi compresi quelli relativi all'addestramento, all'impiego e alla mobilità del personale delle Forze di polizia, nonché i documenti sulla condotta dell'impiegato rilevanti ai fini di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e quelli relativi ai contingenti delle Forze armate poste a disposizione dell'autorità di pubblica sicurezza”. La Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017 sarebbe inconferente e comunque non facoltizza le Amministrazione ad individuare ulteriori casi di sottrazione all’accesso diversi da quelli già individuati dall’art. 5 bis del D. L.vo 33/2013.
7.1. Il Ministero ha quindi sottolineato che i compiti della Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, cioè dell’organo che ha emesso il diniego originario, sono individuati dal decreto interministeriale 29 dicembre 2003 e sono costituiti dalla attuazione delle misure di contrasto delle immigrazioni clandestine secondo le previsioni della legge n. 189/2002 e la collaborazione interna ed internazionale operativa di polizia contro il traffico illecito di migranti; con specifico riferimento alle attività implementate dalla Direzione Centrale con gli organi esecutivi libici, le riunioni, i contenuti dei verbali, le mail scambiate costituiscono informazioni inerenti servizi operativi di contrasto all’immigrazione clandestina, sottratte all’accesso pubblico generalizzato di cui all’art. 5 del D. L.vo 33/2013 in virtù del combinato disposto dell’art. 5-bis dello stesso decreto, dell’art. 24 della legge 241/1990 e dell’art. 2, comma 1 lett. a) e 3 comma 1 lett. a) e d) del decreto del Ministro dell’Interno n. 415/1994. Relativamente agli aiuti richiesti dalle Autorità libiche aiuti e consistenti nella rimessa in efficienza di due motovedette, nella fornitura di pezzi di ricambio, nell’organizzazione di un corso di addestramento per membri di equipaggio libici, essi sarebbero da considerare attuazione del protocollo tra MAECI e Ministero dell’Interno del 14 aprile 2017. Nella memoria del Ministero si legge che nessuna altra attività è stata implementata dalla Direzione Centrale in attuazione del Memorandum e che “Ciò su cui si è opposto il diniego è, lo si ribadisce, soltanto una serie di attività, di natura essenzialmente tecnico operativa in materia di controllo delle frontiere e di contrasto all’immigrazione illegale (richieste delle autorità libiche, scambi di note, verbali di riunione) che sono alla base della successiva intesa tecnica tra il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ed il Ministero dell’Interno del 4 agosto 2017 (all. 9), già nota all’avv. Fachile ed oggetto di separato contenzioso con l’ASGI (Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione).”.
7.2. Quanto alle risorse finanziarie utilizzate per implementare le summenzionate azioni il Ministero ha sottolineato che il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ha sempre consentito l’accesso generalizzato anche ai decreti di attribuzione delle risorse, tra i quali, anche il citato decreto n. 4110/47 del 28 agosto 2017 con cui sono stati impegnati € 2.500.000 per le attività sopra elencate e richieste dagli organi libici, e peraltro riferibili al protocollo del 14 aprile 2017, più che al Memorandum Italia-Libia del 2 febbraio 2017.
7.3. Sulla base delle esposte argomentazioni il Ministero ha concluso per l’infondatezza del ricorso.
8. Con memoria depositata il 15 maggio 2018 il ricorrente ha contestato che il carattere “operativo” delle azioni implementate dal Ministero possa determinare ex se la non ostensibilità degli atti che la documentano, affermando che si dovrebbe distinguere tra operazioni divulgabili e operazioni segrete; ha sostenuto inoltre che la difesa del Ministero è contraddittoria, perché non è dato comprendere se il Memorandum sia stato per nulla implementato o lo sia stato in parte, ed in tal caso mediante quali attività, la natura delle quali dovrebbe essere esplicitata; non si comprende per quale motivo il Ministero non voglia indicare le fonti finanziarie delle attività poste in essere. Ed ancora, il ricorrente ha indugiato sulla attività del Comitato congiunto italo-libico - previsto dal Memorandum – che è stata pubblicizzata sugli organi di stampa e che avrebbe visto anche la partecipazione di rappresentanti di Enti od Organizzazioni terzi: la attività del suddetto Comitato secondo il ricorrente non potrebbe essere interamente segretata, tant’è che il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazioni ha rilasciato copia del verbale di una riunione tenutasi il 18 maggio 2017 a Biserta, nel corso della quale sarebbe stato fatto il punto su alcune azioni di competenza del Ministero dell’Interno, aventi ad oggetto la restituzione di motovedette, la fornitura di gommoni e autoveicoli fuoristrada, la creazione di una sala operativa interforze, attività tutte circa le quali non v’è motivo di credere che debbano essere segretate. Il ricorrente ha quindi insistito sul fatto che il Ministero dell’Interno dovrebbe quantomeno indicare la natura delle varie attività implementate in esecuzione del Memorandum ed ha chiesto al Collegio, in via istruttoria, di acquisire dal Ministero gli atti oggetto della istanza di accesso, che però non ha identificato, al fine di consentire al Collegio medesimo di verificare, in forma riservata, se e quali tra essi siano da considerarsi effettivamente non ostensibili e comunque al fine di permettere Autorità Giudiziaria di conoscere l’estensione e la natura delle attività poste in essere in attuazione del Memorandum e, quindi, la razionalità e logicità del diniego opposto dal Ministero al ricorrente.
9. In data 17 maggio 2018 la Associazione “Coalizione Italiana per le Libertà ed i Diritti Civili – CILD.”, in persona del legale rappresentante sig. Patrizio Gonella, nonché la Associazione “A buon diritto – Associazione per le Libertà”, in persona del legale rappresentante sig. Enrico Erba, hanno notificato e depositato atto di intervento ad adiuvandum per sostenere le ragioni del ricorrente.
9.1 Premessi cenni sulle rispettive finalità istituzionali, a conferma della rispettiva legittimazione ad intervenire nel giudizio, esse hanno sostenuto la legittimità e tempestività dell’atto di intervento giustificandone la tardività, rispetto al termine indicato nell’art. 45 comma 1 c.p.a., con la circostanza che le Associazioni intervenute erano venute a conoscenza del diniego di accesso impugnato solo il 14 maggio 2018, sostenendo che in ogni caso un intervento, ancorché tardivo è comunque ammissibile ferme restando le preclusioni e decadenze maturate nel frattempo. Le Associazioni intervenienti hanno quindi sostenuto la illegittimità dei dinieghi di accesso opposti dal Ministero sottolineando che in relazione a ciascuna delle azioni ed finalità indicate nel Memorandum l’Amministrazione resistente avrebbe dovuto valutare le attività implementate, dipoi verificando se per ciascuna di questa vi fosse un concreto ed attuale pregiudizio per la sicurezza dello Stato e delle relazioni internazionali, dando riscontro di tale valutazione con specifica e puntuale motivazione, nella specie mancante. A sostegno della tesi secondo cui verosimilmente il Ministero avrebbe già implementato iniziative riconducibili al Memorandum le intervenienti hanno citato le operazioni di recupero delle motovedette, nonché alcune procedure di appalto pubblicizzate sul sito della Polizia di Stato; hanno ancora ricordato il Comitato misto italo-libico di cui all’art. 3 del Memorandum, sostenendo che nei verbali di riunione di tale organismo dovrebbe esservi traccia delle attività implementate ed anche degli strumenti finanziari utilizzati, concludendo infine per l’annullamento degli atti impugnati.
10. Il ricorso è stato chiamato alla camera di consiglio del 22 maggio 2018, allorché è stato introitato a decisione.
11. Preliminarmente il Collegio deve dichiarare la inammissibilità dell’intervento di cui sopra si è dato conto.
11.1. Si deve premettere che ai fini della valutazione della tempestività ed ammissibilità di un intervento volontario ai sensi dell’art. 28 comma 2 c.p.a. non v’è alcuna ragione per cui debba essere tenuta in considerazione non già la data dell’udienza ma quella in cui l’interveniente abbia avuto contezza della pendenza del giudizio. Nel caso di intervento volontario ai sensi degli articoli 28 comma 2 e 50 comma 3 c.p.a., infatti, viene in considerazione un interesse di mero fatto dell’interveniente alla decisione, e non anche la necessità che la emananda decisione, in ragione della sua idoneità a ledere direttamente gli interessi dell’interveniente medesimo, debba essere a questi opponibile: si verserebbe, in tale secondo caso, in una ipotesi di litisconsorzio necessario che giustificherebbe la chiamata in giudizio del terzo ai sensi dell’art. 51 c.p.a., conseguendo da ciò gli effetti dell’art. 49 comma 3 c.p.a.
11.2. Se, dunque, l’intervento volontario in giudizio è istituto finalizzato alla tutela di un interesse di mero fatto non si vede per quale ragione all’interveniente debba essere data la possibilità di intervenirvi in qualsiasi momento e di interloquire sempre con le parti ed il giudice, obbligando costoro ad una attività processuale che potrebbe essere evitata, che appesantisce il giudizio e che comunque è suscettibile di allungare i tempi di definizione del procedimento. I termini stabiliti all’art. 50 comma 3 c.p.a., da intendersi dimezzati ai sensi dell’art. 87 comma 3 nei procedimenti camerali, debbono pertanto ritenersi perentori in ragione del fatto che essi privilegiano l’esigenza di definire il giudizio in tempi ragionevoli, evitando di prolungare l’attività processuale a tutela di un interesse che dal giudizio riceve, in realtà, una tutela appunto indiretta e di mero fatto. Va soggiunto che ai sensi dell’art. 28 comma 2 c.p.a. l’intervento volontario comporta l’accettazione del giudizio nello stato in cui il giudizio si trova, ma detto intervento è quello stesso intervento per il quale il legislatore ha fissato il predetto termine perentorio per il deposito dell’atto: è dunque evidente che per il legislatore l’obbligo di accettare il giudizio nello stato in cui si trova non determina e non giustifica l’ammissibilità dell’intervento non tempestivo.
11.3. Nel caso di specie l’atto di intervento avrebbe dovuto essere notificato e poi depositato, venendo in considerazione un rito camerale, fino a 15 giorni prima della camera di consiglio fissata per il 22 maggio 2018, e cioè al massimo l’8 maggio 2018. In fatto le Associazioni intervenienti hanno notificato e depositato l’atto di intervento il 17 maggio 2018.
11.3. L’intervento spiegato dalle Associazioni “Coalizione Italiana per le Libertà ed i Diritti Civili – CILD” e “A buon diritto” deve conclusivamente essere dichiarato inammissibile per tardività.
12. In via preliminare va ancora chiarito che: a) il contenzioso non riguarda l’accesso civico agli atti afferenti il “Programma di sostegno alla gestione integrata delle frontiere e dei flussi migratori in Libia”: il ricorrente non ha infatti articolato censure agli atti impugnati nella parte in cui evadono l’istanza per accedere agli atti che hanno dato attuazione a detto “Programma di sostegno”, ed ha concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati limitatamente alla parte in cui limita il diritto all’ accesso alle informazioni legate allo stato di attuazione del Memorandum, tanto in relazione alle attività quanto alle specifiche fonti economiche utilizzate; b) la legittimazione dell’avvocato Fachile alla proposizione del ricorso indicato in epigrafe in realtà è dubbia, in quanto le istanze di accesso sono state dal medesimo presentate e sottoscritte quale “membro del Consiglio Direttivo ASGI”; tuttavia non risulta che l’avvocato Fachile abbia la rappresentanza legale della Associazione ASGI e del resto i provvedimenti impugnati sono indirizzati direttamente e soltanto all’avvocato Fachile, e non anche alla Associazione; pur non comprendendosi per quale motivo l’avvocato Fachile abbia speso il nome della Associazione ASGI nel presentare le istanze di accesso, queste possono allora ritenersi presentate in proprio, e solo per tale ragione il Collegio ritiene di poter riconoscere la legittimazione ad agire dell’avvocato Fachile, dal punto di vista della necessaria coincidenza che deve sussistere tra il soggetto che chiede l’accesso e se lo vede negare e quello che chiede la tutela giurisdizionale contro il medesimo diniego all’accesso.
13. Passando all’esame del merito del ricorso il Collegio evidenzia, prima di tutto, come parte ricorrente abbia dedicato molta parte del ricorso e della memoria 15 maggio 2018 nel descrivere attività implementate dal Governo italiano le quali dovrebbero essere di aiuto alle Autorità libiche nella lotta alla immigrazione clandestina: secondo la prospettazione del ricorrente le suddette attività (riparazione e traino di motovedette; formazione del personale di bordo; avvenuta costituzione e riunione del Comitato misto italo-libico) sarebbero indicative del fatto che il Memorandum ha avuto attuazione, ergo che gli atti impugnati non sono credibili nella parte in cui lasciano intendere, peraltro in maniera contraddittoria, che il Memorandum non avrebbe avuto altra forma di attuazione se non alcune attività “operative”, circa le quali è stata opposta la non ostensibilità degli atti che vi si riferiscono. E dunque, partendo in sostanza dal presupposto che il Ministero, con gli atti impugnati, avrebbe volutamente e consapevolmente omesso di indicare se e quali attività sono state implementate in attuazione del più volte citato Memorandum, nonché di indicare la relativa fonte di finanziamento, il ricorrente ha chiesto al Collegio di attivare poteri istruttori volti ad acquisire copia degli atti oggetto di accesso, di cui il ricorrente dà per scontata l’esistenza e che però non è in grado di indicare, ed in ogni caso copia di tutti i verbali di riunione del Comitato misto italo-libico; dipoi il ricorrente ha chiesto al Collegio di verificare se in relazione a tali attività il Ministero dell’Interno sia competente ed abbia correttamente esercitato la discrezionalità di cui è tributario nel valutare se ricorrano, o meno, le condizioni per ritenere la relativa documentazione sottratta all’accesso civico ai sensi dell’art. 5 bis del D. L.vo 33/2013. Collateralmente il ricorrente contesta che la sottrazione di documenti all’accesso civico possa giustificarsi sulla base del combinato disposto dell’art. 24 L. 241/90 e del D.M. n. 415/94.
14. A questo punto il Collegio deve precisare che dagli atti impugnati in realtà non emergono elementi di contraddizione né indicativi del fatto che, oltre alle azioni di cui in giudizio è già stata data evidenza, altre ne siano state implementate in attuazione del Memorandum.
14.1. Per quanto riguarda le operazioni di attuazione di “Programma di sostegno alla gestione integrata delle frontiere e dei flussi migratori in Libia” la nota della Direzione Centrale del 31 gennaio 2018 riferisce: “ad oggi non vi sono atti di impiego del finanziamento, ma si assicura che quando saranno individuati gli strumenti e adottati gli atti e provvedimenti relativi, se ostensibili, gli stessi verranno pubblicati…”. Nella nota del 22 febbraio 2018 sul punto non viene aggiunto o modificato nulla, e quindi è chiaro che sul punto la risposta dell’epoca è nel senso della assenza di qualsivoglia azione di attuazione del “Programma di sostegno”.
14.2. Con riferimento agli atti esecutivi del Memorandum la Direzione Centrale ha dichiarato, negli atti impugnati, che si tratta in ogni caso di documenti non ostensibili, e si può convenire con il ricorrente che il tenore letterale delle frasi utilizzate negli atti impugnati sembra lasciar intendere che comunque, per la natura intrinseca del Memorandum, gli atti che ne danno esecuzione sarebbero in ogni caso non ostensibili per le ragioni indicate.
14.3. Tuttavia nella memoria depositata in limine alla camera di consiglio il Ministero ha poi chiarito che certe attività di cooperazione implementate su richiesta delle Autorità libiche (rimessa in efficienza di motovedette; traino; fornitura pezzi di ricambio; attività di formazione), oggetto dei documenti nn. 5 e 6 prodotti dal ricorrente, sono state ascritte alla “Intesa tecnica” del 14 agosto 2017 perfezionata tra Ministero degli Affari Esteri e Cooperazione Internazionale – MAECI ed il Ministero dell’Interno avente ad oggetto l’uso del “Fondo per l’Africa” istituito ai sensi della L. 232/2016, art. 1 comma 621: con detta intesa, in particolare, il MAECI ha trasferito al Ministero dell’Interno 2,5 milioni di euro, tratti dall’indicato “Fondo per l’Africa”, per implementare le azioni sopra più volte citate; i susseguenti contratti (per rimettere in efficienza le imbarcazioni, etc. etc. ) hanno ottenuto il visto di registrazione della Corte dei Conti solo in epoca successiva ai due atti impugnati, che per tale ragione non ne hanno fatto menzione.
14.4. Le operazioni citate al paragrafo che precede sono da ascrivere – come si legge negli atti che le documentano, prodotte subb. docc. 5 e 6 di parte ricorrente e come si legge anche nelle difese del Ministero, “più che al “memorandum” Italia-Libia del 2 febbraio 2017, al protocollo tra MAECI e Ministero dell’Interno del 14 aprile 2017”. Nelle difese del Ministero si afferma altresì che sino ad ora in attuazione del Memorandum si è proceduto solo alla costituzione del Comitato misto italo-libico, che ha già provveduto a riunirsi in alcune occasioni: si legge infatti a pag. 11 della memoria depositata il 5 maggio 2018 dal Ministero, che oltre alle attività indicate al precedente paragrafo, “Attualmente non esistono ulteriori attività implementate a favore della Libia da parte di questa Direzione Centrale……Ciò su cui si è opposto il diniego è, lo si ribadisce, soltanto una serie di attività, di natura essenzialmente tecnico operativa in materia di controllo delle frontiere e di contrasto all’immigrazione illegale (richieste delle autorità libiche, scambi di note, verbali di riunione) che sono alla base della successiva intesa tecnica tra il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ed il Ministero dell’Interno del 4 agosto 2017 (all. 9), già nota all’avv. Fachile ed oggetto di separato contenzioso con l’ASGI (Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione).…”.
14.5. Appare chiaro al Collegio, allora, che in relazione al Memorandum la Direzione Centrale, sul presupposto che le operazioni indicate al paragrafo che precede non siano tecnicamente di attuazione del Memorandum (il che magari potrebbe non essere vero ma comunque ciò è quanto ha reputato la Direzione Centrale nell’evadere la richiesta di accesso) ha opposto un diniego di accesso solo apparentemente “generalizzato”, in quanto in realtà riferito alle sole, ma anche uniche, attività che all’epoca di adozione degli atti impugnati la Direzione Centrale aveva ritenuto implementate in esecuzione del Memorandum (riunioni del Comitato misto o comunque attività “operative”), la cui documentazione si è affermata non essere, in concreto, ostensibile per le ragioni indicate.
14.6. In definitiva il Collegio ritiene che gli atti impugnati, interpretati alla luce delle affermazioni effettuate in giudizio dal Ministero per il tramite della Avvocatura erariale, conducono ad affermare da una parte che il diniego di accesso civico sia stato opposto con riferimento alle sole attività sino a quel momento implementate in esecuzione del Memorandum (e non a tutte le attività ad esso astrattamente ascrivibili), d’altra parte che, oltre ad attività “operative” di cooperazione null’altro sia stato fatto in esecuzione del Memorandum, stante che le operazioni indicate nei paragrafi che precedono non sono state tecnicamente imputate al Memorandum.
15. Naturalmente questa non è l’interpretazione degli atti impugnati corretta secondo il ricorrente. Questi, già a personale conoscenza delle varie attività indicate al paragrafo 14 e dubitando che esse dovessero considerarsi attuative del Memorandum, ha esercitato in contemporanea l’accesso civico per conoscere gli atti esecutivi del “Programma di sostegno”, evidentemente allo scopo di ottenere direttamente dalla Direzione Centrale informazioni utili stabilire a quale dei due programmi tali attività, con i relativi impegni finanziari, siano state ascritte; ottenuta conferma che le attività in questione non sono attuative del Memorandum, il ricorrente ha creduto di poter argomentare da ciò che il Ministero dell’Interno, in violazione di principi di trasparenza ormai vigenti nel nostro ordinamento giuridico, deliberatamente cela alla collettività determinate attività e le relative fonti di finanziamento, ed ha usato tale suggestivo argomento nel tentativo di persuadere il Collegio a ricercare la prova della esistenza di ulteriori e diverse attività implementate in esecuzione del Memorandum e ad acquisire la documentazione relativa alla attività “operativa” sino ad ora posta in essere.
16. Il Collegio ribadisce che l’esame e l’interpretazione serena e congiunta degli atti impugnati e delle difese svolte in giudizio dal Ministero non consente di pervenire alla affermazione che esso abbia implementato, in attuazione del Memorandum, altre attività diverse da quelle di cui è emersa evidenza nel corso del giudizio (anche a volervi includere quelle di cui sopra si è dato conto). Ma ove pure vi fosse il sospetto del contrario il Collegio non potrebbe esercitare poteri istruttori per acquisire documenti relativi ad attività la cui esistenza non è ammessa e riconosciuta dal Ministero e che non è provata per altra via.
16.1. Rammenta il Collegio che ogni procedimento che si svolge innanzi al Giudice Amministrativo è retto dal principio dispositivo, sia pure “temperato” dal metodo acquisitivo, in ossequio al quale sul ricorrente grava comunque un onere probatorio che, relativamente alla acquisizione di documenti, deve tradursi quantomeno nella deduzione della effettiva esistenza dei documenti di cui si chiede l’acquisizione in giudizio, che ovviamente devono anche essere specificamente indicati.
16.2. Il rispetto, da parte del giudice, del principio dell’onere probatorio, che è corollario del principio dell’interesse ad agire, è particolarmente rilevante in quanto assicura che poteri istruttori sostanzialmente equivalenti a poteri inquisitori di polizia giudiziaria, dunque particolarmente invasivi della sfera giuridica del soggetto, possano essere esercitati solo in presenza di una valida giustificazione: se nei procedimenti penali tale giustificazione è data dal sospetto che un reato sia stato commesso, nei procedimenti giurisdizionali civili ed amministrativi essa giustificazione è costituita dall’interesse ad agire in giudizio congiunto alla constatazione che l’attore o il ricorrente non sono in grado di procurarsi, da soli, tutte le prove che però indica come esistenti e dirimenti per il giudizio. Ciò spiega la ragione per cui nel processo civile l’ispezione di cose o persone (art. 118 c.p.c.), e l’ordine di esibizione (artt. 210 e 212 c.p.c.), oltre a costituire adempimenti ammissibili nell’osservanza di particolari cautele, sono comune diretti a cose, persone o documenti già predeterminati. Nel processo amministrativo l’art. 63 c.p.a. ammette l’ispezione e l’ordine di esibizione richiamando gli articoli 118 e 210 c.p.c., e dunque negli stessi limiti.
16.3. Ciò porta ad affermare che il Giudice Amministrativo non ha il potere di disporre l’acquisizione di documenti di cui non sia nota l’esistenza, perché ciò significherebbe disporre una ispezione fuori dai limiti in cui essa è consentita, trasmodando nell’esercizio illegittimo di poteri di polizia giudiziaria rispetto ai quali deve essere tutelata anche una pubblica amministrazione.
16.4. Sicché, in definitiva, ancorché l’accesso civico generalizzato non implichi astrattamente l’obbligo della parte di indicare i documenti di cui chiede l’ostensione, quantomeno al fine di ottenere dal Giudice Amministrativo un ordine di esibizione o una ispezione è onere dell’interessato-ricorrente ex art. 116 c.p.a. indicare partitamente i documenti di cui chiede l’ostensione, dovendosi constatare che né l’art. 116 c.p.a. e né il D. L.vo 33/2013 recano previsioni che consentano al Giudice Amministrativo di ordinare l’ispezione di uffici e locali di una pubblica amministrazione al solo fine di cercare documenti di cui si sospetta l’esistenza. Ed il fatto che la vista limitazione dei poteri istruttori giudiziali possa in concreto impedire l’accertamento di violazioni al D. L.vo 33/2013, ovvero favorirne la consumazione, non può costituire valido argomento per discostarsi dal sopra ricordato principio, che è posto a presidio di un valore di rango primario, considerato anche il fatto che il D. L.vo 33/2013 prevede meccanismi di controllo e monitoraggio dell’osservanza dell’obbligo di trasparenza da parte delle pubbliche amministrazioni, nonché (agli artt. 45 e 46) sanzioni per le eventuali violazioni, il cui perseguimento spetta in prima battuta all’ANAC, alla quale sono attribuiti anche poteri ispettivi, ed eventualmente alla amministrazione datrice di lavoro, relativamente agli aspetti di responsabilità dirigenziale ed erariale. Il Giudice Amministrativo conosce quindi delle violazioni all’obbligo di trasparenza nei limiti in cui siano già state accertate e sanzionate dall’ANAC, e non a prescindere dall’intervento di detta Autorità.
17. Neppure il Collegio ritiene di poter aderire alla richiesta del ricorrente di ordinare al Ministero la produzione dei documenti, relativi alle riunioni del Comitato misto e ad attività di carattere “operativo”, sui quali il Ministero ha opposto la non ostensibilità: la richiesta istruttoria deve considerarsi inammissibile per almeno tre ordini di ragioni.
17.1. Premesso che il ricorrente vorrebbe che tali documenti fossero acquisiti dal Collegio e da questi valutati preliminarmente in forma “riservata”, al fine di stabilire se la loro non ostensibilità sia stata invocata in maniera pertinente dal Ministero, il Collegio rileva, anzitutto, che in sede giudiziale la acquisizione di documenti non può che essere destinata ad alimentare il fascicolo d’ufficio, e dunque a mettere tali documenti nella disponibilità delle parti: la acquisizione di documenti “riservata” al giudice non può considerarsi ammissibile in quanto contraria alla stessa logica del processo, che deve assicurare il contraddittorio e la parità tra le parti del giudizio.
In secondo luogo va sottolineato che comunque il Giudice Amministrativo non ha gli strumenti per valutare la sussistenza, o meno, del pregiudizio ad uno degli interessi indicati all’art. 5 bis, comma 1 e 2 del D. L.vo 33/2013: nel senso che la capacità di un documento di pregiudicare i vari interessi indicati dalla norma può essere apprezzata solo in base ad una serie di circostanze che non necessariamente emergono dagli atti di cui si chiede l’ostensione, e soprattutto per la ragione che i ragionamenti logici che sottendono alla valutazione di tali circostanze non necessariamente sono conosciuti, conoscibili o hanno valore “universale”, tale da poter essere sempre applicati dal Giudice Amministrativo senza tema di sbagliare. Ad esempio, può essere pregiudizievole alle relazioni internazionali il fatto di rendere pubbliche determinate circostanze apparentemente non “disonorevoli” per l’immagine di un Paese straniero, quando tale Paese abbia manifestato la volontà di non rendere pubbliche tali circostanze. Tenuto conto di ciò il sindacato che il Giudice Amministrativo dovesse svolgere per valutare se un atto riservato abbia, o meno, un contenuto tale da pregiudicare uno degli interessi protetti dall’art. 5 bis comma 1, rischierebbe di essere addirittura arbitrario.
17.3. Si tratta, comunque, di valutazioni caratterizzate da elevata discrezionalità se non addirittura di valutazioni a carattere politico, a fronte delle quali - e qui si arriva al terzo ordine di ragioni - il sindacato giurisdizionale non può che essere di carattere meramente estrinseco, cioè limitato alla verifica della esistenza della causa di non ostensibilità invocata dalla Amministrazione e della astratta riconducibilità dell’atto, di cui si nega l’ostensione, tra quelli che possono interferire con gli interessi tutelati dalla norma, non riscontrandosi elementi che rendono totalmente implausibile la suddetta interferenza.
17.4. Tanto premesso la richiesta istruttoria del ricorrente va respinta perché inammissibile, in quanto all’evidenza finalizzata a sollecitare al Collegio un sindacato che esorbita i limiti del sindacato esercitabile sugli atti amministrativi discrezionali.
18. Nel merito le censure articolate a sostegno del ricorso sono infondate.
18.1. Nel caso di specie si discute della ostensibilità dei verbali di riunione del Comitato misto Italia-Libia, istituito ai sensi del più volte citato Memorandum, nonché di atti che documentano lo svolgimento di attività materiali, di operazioni, tutte finalizzate al contrasto alla immigrazione clandestina, rispetto ai quali il Ministero ha opposto, anzitutto, la non ostensibilità ai sensi dell’art. 5 bis comma 1 lett. a) e d) del D. L.vo 33/2013: ebbene, che tali documenti possano astrattamente interferire con le relazioni intercorrenti tra Italia e Libia e con l’ordine e la sicurezza pubblica non è implausibile, per ragioni che pare addirittura stucchevole indicare, sicché il sindacato del Collegio si deve arrestare. Non si ravvisa, poi, il difetto di motivazione protestato dal ricorrente poiché la ragione del diniego di accesso è chiara e, come sopra precisato, si riferisce agli atti in concreto posti in essere in attuazione del Memorandum: il Collegio ritiene in particolare che la motivazione del diniego non dovesse estendersi a tutte le possibili attività che in ipotesi potrebbero essere implementate in esecuzione del Memorandum, perché un diniego ai sensi dell’art. 5 bis comma 1 del D. L.vo 33/2013 non può riferirsi ad una tipologia di atti, ma deve riferirsi a singoli documenti concreti, dei quali occorre valutare volta a volta il contenuto e la concreta idoneità, se resi pubblici, a pregiudicare taluno degli interessi protetti. Nel caso di specie il Ministero ha effettuato una valutazione – di non ostensibilità - che si riferisce ai soli atti di esecuzione del Memorandum di cui consta l’esistenza. Quanto alle fonti di finanziamento il provvedimento del Responsabile della prevenzione e della corruzione e della trasparenza, del 22 febbraio 2018, ha indicato in generale quali possano essere le fonti di finanziamento delle attività esecutive del Memorandum, e tra esse anche il “Fondo per l’Africa” istituito ai sensi della L. 232/2016, con il quale pare essere finanziabile qualsiasi cooperazione con i Paesi africani maggiormente coinvolti nel fenomeno della immigrazione clandestina, e quindi anche le attività di cooperazione con la Libia attuative del Memorandum, che dunque allo stato non può considerarsi privo di copertura finanziaria. Se l’interesse del ricorrente, nel richiedere precisazioni sulle fonti di finanziamento alle quali il Ministero dell’Interno ha attinto sino ad ora per dare esecuzione al Memorandum, era quello di dimostrare che l’esecuzione di detto accordo comporta oneri finanziari maggiori di quelli già stanziati, detto interesse può ritenersi soddisfatto con la risposta data nel provvedimento del 22 febbraio 2018, risposta che consente al ricorrente di esercitare una “attività di sorveglianza” su come le indicate fonti di finanziamento siano utilizzate. Si deve invece affermare che la conoscenza delle singole e specifiche fonti di finanziamento già utilizzate per le attività sino ad oggi poste in essere in attuazione del Memorandum e degli atti che vi hanno dato copertura è idonea a rendere noto, almeno in parte, il contenuto di tali attività e quindi, nei confronti di tali atti, sono invocabili le stesse cause di non ostensibilità già indicate dal Ministero, ciò che implicitamente è stato fatto con gli atti impugnati.
18.2. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente contesta che il Ministero possa opporre, quale causa di non ostensibilità, il fatto che almeno in parte i documenti in questione sono sottratti all’accesso procedimentale ai sensi del D.M. n. 415/94. La censura è infondata in quanto l’art. 5 comma 3 del D. L.vo 33/2013 in maniera assai chiara sottrae all’accesso civico anche, e comunque, i documenti coperti da segreto di Stato nonché quelli per i quali l’accesso è altrimenti precluso in forza di specifiche previsioni legislative: la norma richiama in particolare anche i casi in cui l’accesso è limitato o precluso ai sensi dell’art. 24 comma 1 della L. 241/90. Il D.M. n. 415/94 è stato appunto emanato in attuazione dell’art. 24 comma 1 L. 241/90. Il richiamo alle cause di non ostensibilità effettuate dal D.M. n. 415/94 appare dunque corretto e legittimo.
18.2.1. In concreto va poi rilevato che:
- l’art. 2 comma 1 lett. a) del D.M. 415/94 sottrae all’accesso la “documentazione relativa agli accordi intergovernativi stipulati per la realizzazione di programmi militari di sviluppo, approvvigionamento e/o supporto comune o di programmi per la collaborazione internazionale di polizia”;
- l’art. 3 comma 1 lett. a) del D.M. 415/94 sottrae all’accesso le “relazioni di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l'adozione degli atti o provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti all'attività di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o di regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”;
- l’art. 3 comma 1 lett. d) del D.M. 415/94 sottrae all’accesso gli “atti e documenti concernenti l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi di polizia, ivi compresi quelli relativi all'addestramento, all'impiego ed alla mobilità del personale delle Forze di polizia, nonché i documenti sulla condotta dell'impiegato rilevanti ai fini di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e quelli relativi ai contingenti delle Forze armate poste a disposizione dell'autorità di pubblica sicurezza”.
18.2.1. 18.2.2. Anche in questo caso non appare implausibile che gli atti della cui ostensione si tratta possano essere astrattamente ricondotti alle categorie di atti indicati in tali norme, come afferma il Ministero, sicché non v’è spazio al Collegio per ulteriori forme di sindacato né, per le ragioni già precisate, per acquisire copia di tali atti.
19. 19. Il ricorso va conclusivamente respinto.
20. 20. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiarato inammissibile l’intervento spiegato in giudizio dalla Coalizione Italiana per le Libertà ed i Diritti Civili e dalla Associazione “A buon diritto”, lo respinge.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del resistente Ministero, delle spese processuali, che si liquidano in E. 2.000,00 (euro duemila) oltre accessori di legge.
Compensa le spese con le intervenienti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Roberta Ravasio Germana Panzironi