Source: http://www.tse.go.cr/juris/electorales/3706-E-2006.htm
Timestamp: 2018-01-24 11:49:34
Document Index: 89127368

Matched Legal Cases: ['artículo 168', 'artículo 168', 'artículo 168', 'artículo 1', 'Artículo 102', 'artículo 105', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 168', 'artículo 6', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 132', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 102', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 106']

TSE, 3706-E-2006
Nº 3706-E-2006.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas con cincuenta minutos del veintinueve de noviembre del dos mil seis.
Gestión presentada por el señor Edwin Badilla Rojas, tendiente a recolectar firmas para la realización de un referéndum acerca de la creación del décimo segundo cantón de la provincia de Guanacaste.
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 31 de mayo del 2006, el señor Edwin Badilla Rojas solicita la autorización de este Tribunal para la recolección de firmas con el propósito de que se lleve a cabo un referéndum ciudadano entre los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya, que permita la creación del duodécimo cantón de la provincia de Guanacaste denominado “La Península” (folios 2-15).
2.- Por memorial presentado el 10 de julio de 2006 el señor Badilla Rojas remitió, para mayor proveer, un análisis social, económico, físico, ambiental e institucional del área de Paquira (distritos de Paquera, Cóbano y Lepanto), realizado en octubre de 1997 por el Comité Técnico de La División Territorial Administrativa de Costa Rica (folios 58-69).
I.- Antecedentes sobre el tema de interés: En opinión jurídica n.º OJ-186-2001 del 3 de diciembre de 2001, la Procuraduría General de la República, a propósito de la eventual creación del cantón doceavo de la provincia de Guanacaste mediante la modificación de delimitaciones peninsulares en los distritos Lepanto, Paquera, Cóbano y Chira, señaló en lo que interesa:
“Ahora bien, el planteamiento de los señores Diputados implica la modificación de límites entre Puntarenas y Guanacaste, lo cual supone una desmembración de la Provincia de Puntarenas. Ello sería así por cuanto el cantón propuesto se formaría con distritos que actualmente pertenecen a la Provincia de Puntarenas, para pasar a formar parte de la Provincia de Guanacaste como Cantón XII. Por lo tanto, no se trata de segregar una parte del territorio de la Provincia de Puntarenas a favor de la Provincia de Guanacaste, sino de una modificación de los límites entre ambas provincias.
En materia de división territorial, para crear o modificar límites entre provincias, el proceso a seguir será el de reforma parcial a la Constitución “siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea Legislativa ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración.”(Constitución Política, artículo 168, párrafo 2º).
La Asamblea Legislativa debe realizar un plebiscito en la Provincia de Puntarenas, para someter a la consideración de los ciudadanos puntarenenses el proyecto de ley que desmembrará su provincia para crear el doceavo cantón de la Provincia de Guanacaste.
Si se aprueba en este plebiscito, entonces el proyecto de ley deberá ser aprobado “…por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros” (Constitución Política, artículo 168, párrafo 3º).
En consecuencia, para crear el doceavo cantón de Guanacaste, formado por los distritos de Paquera, Cóbano, Lepanto y la Isla Chira –actualmente pertenecientes al cantón primero de la provincia de Puntarenas- la Asamblea Legislativa deberá seguir el proceso estipulado en el artículo 168 de la Constitución Política”.
Posteriormente este Tribunal por resolución n.º 562-E-2003 contestó una consulta planteada por el entonces Diputado Gerardo Medina Madriz tal como se aprecia en lo conducente:
“…1. ¿Se puede realizar un plebiscito en los Distritos de Cóbano, Lepanto y Paquera para determinar si desean pertenecer a otra Provincia? Máxime que fue realizado y convocado por la Municipalidad el pasado 7 de noviembre de 1999? Si es positiva su respuesta indíqueme el período de tiempo que debe transcurrir entre un proceso y otro.
De igual forma consta en el presente expediente que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, mediante oficio nº ST 226-2004 J elaborado en agosto de 2004, analizó el proyecto denominado: “Ley de convocatoria a plebiscito para determinar la pertenencia provincial de los distritos de Cóbano, Lepanto, Paquera, Chira y las demás islas del Golfo de Nicoya”, el cual fue presentado en su momento por varios ciudadanos y se remitió a estudio e informe de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración (folios 16-56).
Tal como se observa, desde hace varios años se viene debatiendo acerca de la eventual adscripción de los distritos Cóbano, Paquera, Lepanto y Chira a la provincia Guanacaste, aspecto que se retoma en el pedimento que ahora se conoce, con vista en la entrada en vigencia de la ley que regula el instituto del referéndum.
II.- Acerca de la figura del referéndum: 1) Definición sucinta de este instituto: El Diccionario de la Real Academia Española define el referéndum como el “Procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos cuya ratificación por el pueblo se propone” (Diccionario de la Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, pág. 1306). Dicha figura igualmente es considerada de la siguiente manera: “Por el referéndum interviene el pueblo en forma directa en el régimen político del Estado; participa, de cierta manera, en la sanción de las leyes y decide en última instancia las resoluciones que le afectan en forma directa. Por el referéndum, en realidad, se ejerce una democracia pura, genuina; ya que, al someterse directamente las leyes al voto del pueblo, éste decide participando sin intermediarios o representantes en la elaboración de las normas que han de ser obligatorias” (Diccionario de Derecho Usual, G. Cabanellas, Editorial Heliastra. S.R.L., Tomo III. Octava edición. Pág. 505).
2) Regulación del referéndum y normas constitucionales de interés: El referéndum está regulado, específicamente, en la ley n.º 8492 denominada “Ley sobre Regulación del Referéndum”. El artículo 1º de ese cuerpo normativo señala que “La presente ley tiene por objeto regular e instrumentar el instituto de la democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política, de conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 198 de la Constitución Política”.
En cuanto a las disposiciones que constitucionalmente refieren a este instituto como instrumento de democracia participativa, conviene citar los artículos 105, 102 inciso 9) y 129 párrafo quinto de nuestra Constitución Política que establecen en ese orden:
“Artículo 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:
9) Organizar dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum. No podrá convocarse a más de un referéndum al año; tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial. Los resultados serán vinculantes para el Estado si participa, al menos el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación ordinaria y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo para las reformas parciales a la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada”.
La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución”.
III.- Sobre el fondo: 1) Aspectos previos: Con vista en la entrada en vigencia de la denominada “Ley de Regulación del Referéndum” nº 8492 del 4 de abril del 2006, el señor Edwin Badilla Rojas solicita a esta Autoridad Electoral “formal autorización para recoger firmas y llevar a cabo un REFERÉNDUM o consulta popular, como instrumento de la más alta expresión democrática, entre los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya (…) a fin de que los pobladores de estos territorios promulguen la creación del Décimo Segundo Cantón de la Provincia de Guanacaste, el que se denomina “LA PENÍNSULA”.
Para el caso concreto, la solicitud que se analiza no tiene como objetivo verificar la expresión popular, de previo a la toma de alguna decisión importante por parte de las autoridades gubernamentales (como lo sería un plebiscito), sino que está orientada directamente a la creación de un nuevo cantón en la provincia de Guanacaste lo que, sin duda, genera una variación de los límites territoriales, circunstancia que debe autorizarse por medio de una ley.
Dentro de la modalidad de referéndum de iniciativa ciudadana, el artículo 6 inciso a) de la Ley de Regulación del Referéndum nº 8492 del 4 de abril del 2006 (en adelante la ley) señala que, la persona interesada en la convocatoria a un referéndum, podrá solicitar ante el Tribunal la autorización para recoger firmas. De resultar procedente esa gestión inicial, el proyecto del texto normativo que ha de acompañarse a dicha petición debe remitirse al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, con el propósito de que esta Dependencia analice y subsane formalmente, en caso necesario, el texto de interés en el plazo contenido en la ley (inciso c) del mencionado artículo 6).
2) Breve reflexión en torno a los efectos generados con motivo de la creación de nuevos cantones: El artículo 168 párrafo tercero de la Constitución Política indica que “La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros”.
En la opinión jurídica supracitada n.º OJ-186-2001 del 3 de diciembre de 2001 la Procuraduría General de la República indicó, respecto del nacimiento de nuevos cantones:
“La división territorial administrativa debe ser base para facilitar al Estado la dirección, control y planificación de todas las actividades de la sociedad.
El proceso de creación de un nuevo Cantón no debe manejarse como la simple alteración de límites geográficos. Sus consecuencias afectan la identidad de un pueblo, con ramificaciones en el campo político, administrativo, electoral y cultural.
La segregación es una forma de división de bienes inmuebles, que puede tener como consecuencia la transmisión de la porción segregada (conservando el resto), o la conservación de la misma (segregación en cabeza propia). Como tal, es un acto de Derecho Privado, donde prevalece la voluntad de las partes.
El proceso de división territorial no es un acto de Derecho Privado sino de Derecho Público. La creación de un nuevo cantón implica introducir una nueva unidad territorial en la actual división del territorio de la República. Sin con la creación de un nuevo cantón se produce el desmembramiento de parte del territorio de una provincia a favor de otra, no estamos frente a una segregación, sino ante una modificación de límites entre provincias”.
Este Tribunal comparte el criterio que antecede en cuanto a que el nacimiento de un nuevo cantón no opera en un contexto aislado sino que incide en la división territorial de la República y genera consecuencias importantes para el país, a partir del establecimiento de una nueva municipalidad con autonomía política, administrativa y financiera reconocidas constitucionalmente. De ahí que las atribuciones de ese ente y la posibilidad, entre otras potestades, de realizar pactos intermunicipales o de integrarse en federaciones o confederaciones (artículos 4, 9 y 10 del Código Municipal) ocasionan efectos que, de forma directa o indirecta, repercuten en el ámbito político, tanto económico, como administrativo y electoral, así como en el social y el cultural del país.
3) En cuanto a la recolección de firmas del 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral: A efecto de fundamentar su petición, en cuanto a recolectar el porcentaje de firmas únicamente entre los ciudadanos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya, el señor Edwin Badilla cita el criterio esbozado por la Sala Constitucional en el voto nº 4091 del 9 de agosto de 1994 el cual indicó en lo pertinente:
“…la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, en el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes-, haya que reconocerles ciertos poderes de autoformación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática…”
Esta Magistratura Electoral considera que las anteriores expresiones de la jurisdicción constitucional deben ser entendidas en su justa dimensión. La creación de nuevos cantones, cuando conlleve modificaciones a los límites provinciales, supone la aprobación de una ley, ya sea por parte de los diputados o por los ciudadanos en referéndum, la cual conlleva un requisito adicional que condiciona la conversión del proyecto en ley de la República: su aprobación concomitante por parte de la comunidad específica afectada a través del plebiscito. Por ello, resulta inadmisible la forma en que el gestionante confunde la indispensable participación de los vecinos de los distritos involucrados a través del plebiscito, con la eventual celebración de un referéndum –necesaria para poder aprobar una ley obviando la intervención de los diputados en Asamblea Legislativa-; mezcla que conduce a la inaceptable pretensión de un referéndum legislativo en la que intervenga sólo una porción muy limitada de la ciudadanía costarricense.
Dada la diferencia sustancial que implica el resultado de un plebiscito respecto del referéndum, que sí permite al pueblo “aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución”, ha de entenderse que el 5% fijado por la propia Carta Política, y regulado en el artículo 6 inciso d) de la ley para la recolección de firmas, comporta un porcentaje del padrón electoral a nivel nacional y no de las provincias o territorios implicados.
En efecto, la voluntad legislativa que modificó el artículo 105 de la Constitución Política es clara en ese sentido según se desprende de lo expuesto, en ese entonces, por el Diputado Luis Paulino Rodríguez en el acta de la sesión plenaria n.º 009 del martes 14 de mayo de 2002 cuando señaló:
“El pueblo podrá, directamente, con el referéndum aprobar, abrogar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución cuando así lo convoque, al menos, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y participe, al menos, un treinta por ciento (30%) de esos ciudadanos cuando se trate de legislación ordinaria y, al menos, el cuarenta por ciento (40%) de ese padrón electoral cuando se trate de reformas parciales a la Constitución y asuntos de aprobación legislativa que requieran mayoría calificada. También, los ciudadanos respetando ese cinco por ciento (5%) del padrón electoral, podrán presentar proyectos de iniciativa popular a la Asamblea Legislativa.
Para preservar la transparencia del referéndum se establece que corresponderá al Tribunal Supremo de Elecciones organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos del referéndum.
Consideramos que el ejercicio del referéndum, que aunque se encuentre limitado, ya que se restringe el conocimiento de ciertos temas tales como: la materia fiscal, tributaria, presupuestaria, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, la aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa, sí creemos que el referéndum será un primer paso que coadyuvará en la recuperación tanto de la confianza de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos, como en el logro de un consenso integral y estratégico acerca de las necesidades, demandas y propuestas que la sociedad o la colectividad, podrán plantear en todo proyecto de desarrollo democrático que se realice en este país” (el resaltado no es del original).
De la cita precedente se deduce entonces que al hablar de “los ciudadanos” el legislador pensó en términos de ciudadanía, sociedad civil o colectividad nacional sin restringirlo a determinada circunscripción geográfica toda vez existía una clara intención de hacer partícipe a ese colegio electoral denominado ciudadanos de su potestad de legislar en forma semidirecta.
Téngase en cuenta, en primer término, que la potestad de legislar reside en el pueblo y por delegación, en la Asamblea Legislativa, pero también, por ejercicio propio, acudiendo a la vía de referéndum. Ambas posibilidades, amén del carácter ilimitado e irrenunciable que implican, determinan la aplicación irrestricta de las leyes en todo el territorio nacional como consecuencia del Estado unitario costarricense por lo que, en definitiva, el procedimiento que acompaña la emisión final de esos productos legislativos debe involucrar a una participación que represente el ámbito nacional. Véase que, para el caso de la delegación legislativa, el hecho de que no sea ejercitada directamente por el pueblo no contradice su carácter nacional por cuanto se produce ante un órgano que encarna la representación política de la Nación y cuyos Diputados ostentan ese carácter.
Inequívocamente, nuestra Constitución reconoce y resguarda el sentido de participación y representación nacional en el instituto del referéndum, al establecer su convocatoria, cuando se trata de los Poderes del Estado, mediante mecanismos de votación agravados como lo son las dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa o “el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de la Asamblea Legislativa” (artículo 105 párrafo segundo de la Constitución Política). Siguiendo este principio –e independientemente de la importancia que reviste el referéndum como potestad soberana del pueblo para legislar en temas de su interés-, dicho instituto, en cuanto a la iniciativa ciudadana, establece varios aspectos que conllevan a una indudable participación nacional para el proceso de recolección de firmas como lo son: 1) un plazo amplio, de hasta nueve meses, con posibilidad de prórroga de un mes más (artículo 6 inciso e); 2) un concepto de comunidad nacional al aludirse a municipalidades, escuelas, colegios e instituciones publicas como centros de recolección de firmas (artículo 8); 3) un plazo, que la ley juzga razonable para la verificación de los nombres, firmas y números de cédula, de hasta treinta días hábiles y que guarda congruencia con el plazo de un mes que el artículo 132 del Código Electoral otorga al Tribunal para escrutar los resultados de Presidente y Vicepresidentes de la República a partir del día siguiente a la votación nacional (artículo 9); 4) un efecto inmediato, al cumplimiento del porcentaje de firmas del 5% del padrón nacional, cual lo es la publicación en el diario oficial La Gaceta, de circulación nacional, de la convocatoria al referéndum (artículo 11).
Adicionalmente a lo que se lleva dicho, es claro, en la inteligencia constitucional, que las limitaciones al referéndum (lo que incluye obviamente su procedimiento) responden a intereses que hacen a la vida política, institucional y económica del país. Al efecto, tiene sentido que nuestra Carta Política impida la convocatoria a más de un referéndum por año y durante los seis meses anteriores y posteriores a una elección presidencial (artículo 102 inciso 9). De igual manera, la disposición constitucional de volver improcedente este instituto cuando se está en presencia de materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa, responde al interés de vedar ciertos asuntos que, por su trascendencia, se estiman como decisiones propias de las autoridades gubernamentales.
Entender, entonces, la recolección de firmas como la entiende el promovente –en el sentido de circunscribir la participación ciudadana únicamente a los territorios involucrados- iría contra el ordenamiento jurídico al propiciar una desproporción impensable que lesiona un ejercicio legislativo soberano, propio de la Nación y vinculante para el Estado, puesto que se estaría dando cabida a la eventual promulgación de una ley, que es de alcance nacional, a través de la participación reducida de un grupo de ciudadanos que, subyacentemente, estarían arrogándose la representación de todo un pueblo. Ello limitaría, de forma impropia, el principio de democracia participativa y lesionaría otros principios constitucionales que regulan el ejercicio del sufragio como lo son el pluralismo y la representación de las minorías.
Una reciente resolución de este Tribunal así lo puntualizaba: “El carácter unitario del Estado Costarricense y la calidad representativa del Gobierno de la República (artículo 9 de la Constitución Política), obliga a que todas sus leyes, aún y cuando sus efectos prácticos incidieran únicamente respecto de una circunscripción más restringida que la nacional, lo cual no ocurre en este caso, deban ser aprobadas por los representantes populares integrados en Asamblea Legislativa y, por ende, capaces de externar la voluntad general de la colectividad nacional. El signo democrático de la República de Costa Rica (artículo 1 de la Constitución Política), exige que las leyes tengan por origen la voluntad mayoritaria surgida de un debate con el concurso de toda la población, de manera ordinaria representada por la Asamblea Legislativa o, de manera extraordinaria, actuando en forma directa a través del instituto del referéndum. En síntesis, lo anterior obedece a que, por principio constitucional y democrático, la soberanía reside en la nación.
Así lo preceptúa la Constitución Política de Costa Rica…Corolario principal de que la soberanía reside en la Nación, es que la potestad de crear las leyes es suya, lo cual da a éstas el sustento jurídico y político de su vinculatoriedad. Así lo ha dicho la Sala Constitucional: “La ley … es la expresión de lo que en alguna ocasión se ha descrito como la autodisposición de la comunidad sobre sí misma, tiene en ese origen la legitimación que la dota de su fuerza particular y de su primacía” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto n.º 7887-99).
Sin embargo, dada la imposibilidad práctica de que todos los ciudadanos participen en la toma de todas las decisiones, al menos como pauta general, esta potestad para legislar se delega en representantes libremente electos, facultados por mandato popular para legislar. Excepcionalmente, gracias al instituto de democracia semidirecta denominado referéndum, el pueblo ejerce esa facultad sin la intermediación sustancial de sus representantes. Las dudas en cuanto a la forma en que ese ejercicio directo de la facultad de legislar debe verificarse, se responden a la luz de la propia inteligencia constitucional de la potestad legislativa. La titularidad de esta potestad, la legitimidad de su delegación y la institucionalización de su ejercicio directo, se encuentran en la Constitución Política…Es evidente que si la titularidad de la potestad para legislar reside en el pueblo y su delegación válida lo es en Diputados que tienen ese carácter por la Nación (párrafo primero del artículo 106 de la Constitución Política), el ejercicio directo de la potestad de legislar a través del instituto del referéndum supone el alcance nacional de la consulta. Es decir, la potestad de legislar a través del referéndum reside en la integralidad del colegio electoral. Bajo esa inteligencia no es concebible que una ley de la República sea aprobada por el voto de una parte de la población como propone el solicitante” (sentencia n.º 3552-E-2006, dictada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las ocho horas con cincuenta minutos del diez de noviembre del dos mil seis).
Con base en lo expuesto, el Tribunal reitera que el porcentaje del 5% para recolectar firmas y convocar a un referéndum opera como umbral del padrón electoral a nivel nacional. Bajo esta regla, la autorización pretendida debe satisfacer ese valor numérico en cada una de las provincias del país a efecto de garantizar la adecuada proporcionalidad que, a su vez, debe garantizar la eventual convocatoria de este instituto democrático.
Se rechaza la petición para recolectar firmas y llevar a cabo un referéndum ciudadano únicamente entre los pobladores de los distritos de Cóbano, Paquera, Chira, Lepanto y demás islas e islotes del Golfo de Nicoya puesto que, el porcentaje para la recolección de firmas y la realización del referéndum, deben satisfacerse en todos los cantones y provincias del territorio nacional. Notifíquese.
Exp. 729-Z-2006
Creación del cantón 12º, provincia de Guanacaste: “La Península”
Edwin Badilla Rojas