Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1011
Timestamp: 2019-01-17 19:07:42
Document Index: 111801870

Matched Legal Cases: ['§ 346', '§ 319', '§ 346', '§ 346', '§ 345', 'Art. 80', 'Art. 120', '§ 346', '§ 345', '§ 346', '§ 346', '§ 319', '§ 346', '§ 372', '§ 346', '§ 346', '§ 345', 'Art. 19', 'Art. 101', 'Art. 80', '§ 346', '§ 345', '§ 346']

BVerfG, 06.05.1958 - 2 BvL 37/56; 2 BvL 11/57 | OpinioIuris
BVerfG, 06.05.1958 - 2 BvL 37/56; 2 BvL 11/57
§ 346 LAG
BVerfGE 8, 155; BB 1959, 28; DVBl 1959, 281; MDR 1959, 179; NJW 1959, 235; RLA 1959, 173
2 BvL 37/56; 2 BvL 11/57
VGH Bayern, 26.07.1956 - 23 VI 55
VG Stuttgart, 28.11.1957 - 6/V 168/56
2. Das Bundesverfassungsrecht enthält keinen allgemeinen ungeschriebenen Gesetzesvorbehalt für die Regelung des Verfahrens und der Zuständigkeiten der Verwaltungsbehörden im Bereich derleistungsgewährenden Verwaltung. Diese Gegenstände können also durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden, soweit nicht Gesetze oder Rechtsordnungen entgegenstehen.
2. Der Präsident des Bundesausgleichsamts hat von der in den §§ 319, 346 umschriebenen Befugnis Gebrauch gemacht, indem er "Weisungen" erlassen hat, die sich mit der Gewährung von Ausgleichsleistungen auf den einzelnen Sachgebieten befassen und Vorschriften über das Verfahren und die Zuständigkeiten der Lastenausgleichsbehörden enthalten. So bestimmt die am21. Oktober 1952 erlassene "Weisung über Aufbaudarlehen für die gewerbliche Wirtschaft und die freien Berufe" (BAnz. Nr. 211) u. a.:
2. Der ebenfalls heimatvertriebene Dipl.-Ing. Karl H. beantragte im Januar 1954 ein Aufbaudarlehen von 35 000.- DM (später ermäßigt auf 30 000.- DM) für ein Bauunternehmen, das er seit dem Jahre 1948 betreibt. Der Antrag wurde durch Bescheid des Ministeriums für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte Baden-Württemberg - Landesausgleichsamt - vom 5. Mai 1956 mit der Begründung abgelehnt, daß ein ursächlicher Zusammenhang zwischen der Vertreibung und dem jetzigen Darlehensbedarf nicht gegeben sei. Vielmehr erkläre sich der Darlehensbedarf daraus, daß die Entnahmen des Antragstellers aus seinem Geschäftsbetrieb in den Jahren 1951 bis 1954 um mindestens 30.000.- DM höher gewesen seien als die Erträge. Der von dem Antragsteller eingelegte Einspruch blieb erfolglos (Einspruchsbescheid vom 5. Juli 1956). Der Antragsteller erhob deshalb im August 1956 eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart.
Beide vorlegenden Gerichte sind der Ansicht, daß § 346 Satz 1 eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen erteile. Die Weisungen, durch die der Präsident des Bundesausgleichsamts nach § 346 Satz 1 das Verfahren der Ausgleichsbehörden regeln könne, seien inhaltlich Gesetze im materiellen Sinn. Da diese Weisungen die in § 345 LAG getroffene Regelung abändern könnten, liege eine Ermächtigung zu gesetzändernden Rechtsverordnungen vor. Eine solche Ermächtigung sei mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Außerdem verstoße die Ermächtigung gegen die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach nur die Bundesregierung, ein Bundesminister oder eine Landesregierung unmittelbar zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden könnten. Eine Erweiterung dieses Kreises möglicher Ermächtigungsadressaten sei auch durch Art. 120 a GG nicht eingetreten. - Wie das Verwaltungsgericht Stuttgart weiter ausgeführt hat, ist seine Entscheidung von der Gültigkeit des § 346Satz 1 LAG abhängig. Denn der angefochtene Bescheid sei auf Grund der Zuständigkeitsregelung, die der Präsident des Bundesausgleichsamts abweichend von § 345 getroffen habe, durch das Landesausgleichsamt erlassen. Er müsse also aufgehoben werden, wenn die durch Weisungen geschaffene Zuständigkeitsordnung wegen der Ungültigkeit des § 346 ungültig sei. - Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Frage der Entscheidungserheblichkeit nicht ausdrücklich erwähnt. Aus dem Zusammenhang seines Vorlegungsbeschlusses kann jedoch entnommen werden, daß er insofern von dem gleichen Gedankengang ausgeht wie das Verwaltungsgericht Stuttgart.
Daß § 346 Satz 1 nur den Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Gegenstand hat, ergibt sich aus seinem Wortlaut, insbesondere aus der Verweisung auf § 319 Abs. 2 Satz 1 LAG, aus seiner Entstehungsgeschichte und aus dem Zusammenhang der Bestimmungen des Lastenausgleichsgesetzes.
In der 105. Sitzung des Ausschusses am 26. Januar 1952 wurde die Frage aufgeworfen (Kurzprot. S. 3 f.), ob noch weitere Fälle, in denen nach der Regierungsvorlage eine Regelung durch Rechtsverordnung stattfinden solle, durch Weisungen des Präsidenten des Bundesausgleichsamts geregelt werden könnten, um eine größere Beweglichkeit der Verwaltung zu erreichen. Dazu wurde darauf hingewiesen, daß rechtlich die Möglichkeit hierzu in allenFällen bestehe, in denen individuelle Rechte der einzelnen Geschädigten nicht berührt würden. - Man unterschied also die Weisungen deutlich von den Rechtsverordnungen im Lastenausgleichsrecht. In der 115. Sitzung am 21. März 1952 wurden Bedenken in bezug auf § 346 (damals § 372) geäußert. Demgegenüber wurde betont, daß diese Vorschrift bei der Vielzahl der bestehenden Möglichkeiten verwaltungsmäßig erforderlich sei.
a) Nach den Worten des § 346 Satz 1 kann der Präsident des Bundesausgleichsamts "das Verfahren ... regeln". Der Ausdruck "Verfahren" ist dabei offensichtlich in einem weiteren Sinne gebraucht, so daß er auch die Zuständigkeiten der einzelnen Lastenausgleichsbehörden und ihrer Einrichtungen umfaßt. Das ergibt sich einmal aus dem Zusammenhang des § 346 mit § 345.
Der Inhalt dieses Allgemeinvorbehalts wird herkömmlich mitder Formel umschrieben, daß ein Gesetz dort erforderlich ist, wo "Eingriffe in Freiheit und Eigentum" in Frage stehen.
Auch der Gesichtspunkt des Rechtsschutzes für den Staatsbürger macht es nicht notwendig, einen Gesetzesvorbehalt für die hier behandelten Sachgebiete anzunehmen. Zwar hat das Grundgesetz den Rechtsschutz erheblich verstärkt. Das zeigt sich in der Ausgestaltung der Grundrechte ebenso wie in der umfassenden Eröffnung eines Rechtsweges durch Art. 19 Abs. 4 und in denVorschriften der Art. 101, 103, 104 GG. Daraus kann aber nicht der Schluß gezogen werden, daß auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrens und der Verwaltungszuständigkeiten durchgehend eine gesetzliche Normierung bestehen müsse, um den Betroffenen die (etwaigen) größeren Sicherungen zu geben, die mit einer Normierung dieser Art im Vergleich zu einer Normierung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften verbunden sind. Da das Verwaltungshandeln durch die Vorschriften des Grundgesetzes und den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit nunmehr in jedem Falle (von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen) einer gerichtlichen Nachprüfung, meist in mehreren Instanzen, unterstellt ist, haben die Rechtsschutzerwägungen, die früher für die justizförmige Ausgestaltung der Verwaltungsverfahrens- und Zuständigkeitsregelung angeführt werden konnten, heute an Bedeutung verloren. Eine bei der gerichtlichen Überprüfung etwa festgestellte Verletzung von allgemeinen Verwaltungsvorschriften hat in der Regel die gleiche Auswirkung wie eine festgestellte Verletzung von Rechtsnormen über diese Fragen.
Die Ausdehnung des Gesetzesvorbehalts auf den Gesamtbereich der Verwaltungsorganisation einschließlich der Zuständigkeiten und des Verfahrens müßte die Schwerfälligkeit des Staatsapparates beträchtlich erhöhen. Der Gesetzgeber würde noch mehr belastet werden, zumal einem Gesetzesvorbehalt nur eine Verfahrensregelung genügen könnte, die verhältnismäßig weit ins einzelne geht. Die Beweglichkeit der Verwaltung würde weiter eingeschränkt. Tätig werden könnte die Verwaltung nur noch, soweit für diese Tätigkeit auch die Zuständigkeiten unddas Verfahren durch Gesetz oder - auf Grund einer ordnungsmäßigen, also dem Art. 80 GG entsprechenden Ermächtigung durch Rechtsverordnung festgelegt sind. Die Regelung von Verfahren und Zuständigkeiten der leistungsgewährenden Verwaltung unterliegt also keinem Gesetzesvorbehalt. Damit ist klargestellt, daß den in § 346 vorgesehenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften jedenfalls dann nichts im Wege stehen würde, wenn der Gesetzgeber den § 345 LAG nicht geschaffen hätte.
Dieser Vorrang des Gesetzes - also die dem Gesetz kraft Verfassungsrechts innewohnende Eigenschaft, staatliche Willensäußerungen niedrigeren Ranges rechtlich zu hindern oder zu zerstören - kann sich aber naturgemäß nur auswirken, wo einWiderspruch zwischen dem Gesetz und der Willensäußerung niederen Ranges besteht. Es bedarf keiner Ausführung, daß eine staatliche Willensäußerung, die das Gesetz befolgt und in Einklang mit ihm steht, nicht am Vorrang des Gesetzes scheitern kann.
Anlaß für die gegen § 346 Satz 1 LAG erhobenen Bedenken dürfte vor allem der Umstand sein, daß eine gesetzliche Regelung, die sich eine Subsidiarität gegenüber allgemeinen Verwaltungsvorschriften beilegt, eine ungewohnte Erscheinung ist. Diese Ungewöhnlichkeit besteht aber mehr der Formulierung als der Sache nach. Eine Subsidiarität gesetzlicher Regelungen gegenüber allgemeinen Verwaltungsvorschriften ergibt sich praktischnämlich auch in den meisten Fällen, in denen der Gesetzgeber Verbote mit Erlaubnisvorbehalt oder Gebote mit Befreiungsvorbehalt schafft und dabei der Verwaltung einen Ermessensspielraum überläßt. Denn die Ermessensausübung der unteren oder mittleren Verwaltungsbehörden wird in solchen Fällen regelmäßig durch allgemeine Verwaltungsvorschriften gesteuert werden, die im Gesetz zwar nicht erwähnt, aber als selbstverständlich vorausgesetzt sind. Die Subsidiarität, die dem gesetzlichen Verbot oder Gebot seinem Wortlaut nach gegenüber dem Verwaltungsakt der Erlaubniserteilung oder Befreiung zukommt, besteht also im Grunde gegenüber den allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die diese Erlaubniserteilung oder Befreiung im einzelnen regeln.
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