Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-I-381%3Afr
Timestamp: 2016-10-26 13:38:53+00:00
Document Index: 271789842

Matched Legal Cases: ['art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 65', 'art. 66', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 66', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 75', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 64', 'in dubio', 'art. 66', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 118', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 90', 'art. 66', 'art. 65', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 75', 'art. 118', 'art. 66', 'art. 170']

129 I 381
129 I 38134. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Comit� d'initiative 119, Marie-Paule Blanchard-Queloz, Ren� Ecuyer et Pierre Vanek contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
1P.40/2003 du 25 septembre 2003
Art. 85 let. a OJ; unit� de la mati�re. En cas de violation flagrante du principe d'unit� de la mati�re (consid. 2), la scission d'une initiative populaire - et la soumission au peuple de chacune de ses parties - ne peut pas �tre exig�e, m�me lorsqu'elle est pr�vue par le droit cantonal (consid. 4). Faits � partir de page 381
BGE 129 I 381 S. 381
Le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire intitul�e "Pour une caisse-maladie publique � but social et la d�fense du service public" (ci-apr�s: IN 119). Munie de plus de 12'000 signatures, cette initiative tend � l'adjonction de deux articles dans la Constitution genevoise (Cst./GE), dont le texte est ainsi libell�:
Titre XIIIA
Art. 170C Caisse cantonale d'assurance-maladie (nouveau)>
1. Le canton est dot� d'une caisse d'assurance-maladie et accidents au sens du droit f�d�ral, ayant pour mission de garantir aux habitant-e-s du canton et aux personnes qui y travaillent, une couverture de soins compl�te. Cette caisse � but social est constitu�e sous forme d'�tablissement public autonome dans le cadre des limites fix�es par la loi.
2. Elle a pour d�nomination "caisse cantonale d'assurance-maladie" et elle offre comme prestations l'assurance-maladie et accidents de base et l'assurance individuelle d'indemnit�s perte de gain, conform�ment aux dispositions du droit f�d�ral, sous forme d'assurance individuelle ou collective. L'assurance maternit� cantonale est r�serv�e.
3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domicili�e dans le canton qui en fait la demande; elle est �galement ouverte aux BGE 129 I 381 S. 382personnes domicili�es hors du canton, mais qui y exercent une activit� lucrative ou y paient leurs imp�ts.
4. Elle fixe ses primes de mani�re � ce qu'elles soient au moins 10% inf�rieures � la moyenne des primes des autres caisses-maladie exer�ant leur activit� sur le territoire du canton. Elle soumet toute augmentation de celles-ci � l'approbation du Conseil d'Etat.
5. Elle doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de m�dicaments et de r��ducation.
6. La caisse est g�r�e par un conseil form� de six membres d�sign�s par le Conseil d'Etat et d'un membre par parti repr�sent� au Grand Conseil, �lus par lui.
7. Elle est soumise au contr�le financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, � un organe de contr�le ind�pendant d�sign� par le Conseil d'Etat.
8. Elle b�n�ficie d'un fonds de r�serve constitu� par l'Etat, d'une garantie financi�re de celui-ci et de subventions destin�es � diminuer progressivement les primes des personnes seules ou de couples dont le revenu annuel net imposable est inf�rieur � 50 000 fr., respectivement 75 000 fr., ou ayant plus d'un enfant mineur � charge. Les limites de revenus sont r�adapt�es chaque ann�e en fonction de l'�volution de l'indice genevois des prix � la consommation.
9. Les personnes dont le canton prend en charge les primes d'assurance-maladie dans le cadre de ses lois de prestations sociales sont tenues de s'affilier � la caisse-maladie publique pour b�n�ficier de cette prise en charge financi�re.
Titre XIIIB
Art. 170D Sauvegarde des services publics (nouveau)
Aucune privatisation, transfert ou sous-traitance d'une activit� relevant de l'Etat, d'un service public, d'un �tablissement, d'une fondation ou d'une autre institution de droit public � une entreprise ou une institution de droit priv� ne peut �tre effectu� sans avoir fait l'objet d'une loi vot�e par le Grand Conseil soumise au r�f�rendum obligatoire. Il en est de m�me pour toute cessation d'activit� ou transfert d'actifs � un �tablissement public autonome ou � une entreprise ou une institution de droit priv�.
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a consid�r� que l'initiative ne respectait pas le principe d'unit� de la mati�re puisqu'elle visait d'une part � cr�er un �tablissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part � assurer la sauvegarde BGE 129 I 381 S. 383des services publics. L'initiative pouvait toutefois �tre scind�e en deux volets, conform�ment � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir �t� sign�e pour elle-m�me, et soit en outre valide au regard du droit sup�rieur.
Se fondant sur l'avis exprim� le 11 avril 2002 par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que, sur plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal (RS 832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure o� les assur�s peuvent �tre domicili�s dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il pr�voit une assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art. 170C al. 4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des co�ts; l'art. 170C al. 5, qui impose le syst�me du tiers payant aux assureurs et aux prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant substituer son contr�le � celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure o� la caisse cantonale ne serait pas g�r�e de fa�on autonome; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige � s'affilier � la caisse cantonale pour b�n�ficier du subside int�gral. M�me si, avec l'annulation de ces dispositions, l'initiative perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de soumettre au peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, soumise aux m�mes contraintes l�gales et �conomiques que les autres caisses pratiquant � Gen�ve.
S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable, tout en se demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent �galement �t� pour ce seul objet. Le Conseil d'Etat proposait �galement le rejet de cette partie de l'initiative, ou �ventuellement la formulation d'un contre-projet.
Par d�cision du 13 d�cembre 2002, publi�e sans motivation dans la Feuille d'Avis Officielle du 18 d�cembre suivant, le Grand Conseil genevois a d�clar� nulle l'IN 119.
Par acte du 16 janvier 2003, le Comit� d'initiative, ainsi que ses membres agissant � titre personnel, forment un recours de droit public par lequel ils concluent � l'annulation de cette derni�re d�cision.
2. Rappelant que le but de la r�forme de la constitution genevoise de 1992 �tait de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unit� de la mati�re devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple pour une modification partielle de la Constitution.BGE 129 I 381 S. 384
L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait �tre possible de proposer simultan�ment plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexit� suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de cr�er une caisse publique, et d'en assurer la p�rennit� ainsi que celle des autres services publics, par �galit� de traitement. La pr�sentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, �tait claire. En d�finitive, le Grand Conseil aurait viol� l'obligation, impos�e par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.1 L'exigence d'unit� de la mati�re d�coule de la libert� de vote et, en particulier, du droit � la libre formation de l'opinion des citoyens et � l'expression fid�le et s�re de leur volont� (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de m�ler, dans un m�me objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but diff�rents, qui forceraient ainsi le citoyen � une approbation ou � une opposition globales, alors qu'il pourrait n'�tre d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrins�que ainsi qu'une unit� de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231; ATF 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arr�ts cit�s), c'est-�-dire un rapport de connexit� qui fasse appara�tre comme objectivement justifi�e la r�union de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; ATF 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le r�f�rendum financier).
Ce principe est rappel� � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrins�que" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple, notamment compte tenu des buts de la r�vision de la constitution genevoise de 1992. Le libell� de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interpr�tation: la notion de "rapport intrins�que" est commune aux droits constitutionnels genevois et f�d�ral, et doit s'interpr�ter de la m�me mani�re: le principe d'unit� de la mati�re est inh�rent � la notion m�me d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le crit�re d�terminant est donc de savoir si, telle qu'elle est propos�e, l'initiative permet d'exprimer librement la v�ritable volont� des citoyens (GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, Berne 1997, p. 250-251).BGE 129 I 381 S. 385
2.2 L'exigence d'unit� de la mati�re est plus contraignante � l'�gard d'une initiative portant sur une r�vision partielle que sur une r�vision totale de la constitution, soumise � une proc�dure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu �galement de se montrer plus s�v�re pour une initiative r�dig�e de toutes pi�ces que pour une initiative non formul�e: cette derni�re contient une proposition g�n�rale qu'il appartiendra encore au l�gislateur de concr�tiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arr�ts cit�s). Contrairement � ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une r�vision partielle de la constitution genevoise et r�dig�e de toutes pi�ces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unit� de la mati�re est la plus �lev�e (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795).
2.3 L'unit� de la mati�re est une notion relative qui doit �tre appr�ci�e en fonction des circonstances concr�tes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se pr�sentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orient�es vers un m�me but (dans l'arr�t pr�cit�, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique �conomique, une r�forme fiscale, le d�veloppement de la formation, la r�duction du temps de travail, la r�insertion des sans-emploi, etc., viole la r�gle de l'unit� de la mati�re (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens vari�s, pour autant que ceux-ci peuvent �tre rattach�s sans artifice � l'id�e centrale d�fendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unit� de mati�re peut ainsi faire d�faut lorsque l'initiative pr�sente en r�alit� un programme politique g�n�ral (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment �troit entre les diff�rentes propositions que l'initiative contient, ou encore lorsque les diff�rentes clauses de l'initiative sont r�unies de mani�re artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine cit�e).
2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif � la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de mani�re g�n�rale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont pr�sent�s, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature diff�rente. Le premier est une action ponctuelle en r�action � l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage � un programme politique plus g�n�ral, visant � lutter contre le d�mant�lement du service public. Pour les initiants, ce second �l�ment tendrait � assurer la p�rennit� de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie.BGE 129 I 381 S. 386
Comme le rel�ve avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif �tait de toute fa�on r�alis� puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au r�f�rendum. La disposition relative � la protection du service public �tait par cons�quent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection � l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'�galit� de traitement. Il s'agit toutefois, l� aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une n�cessit� juridique en relation avec le premier objet.
Force est par cons�quent d'admettre qu'il n'existe pas un lien objectif suffisant entre, d'une part, les dispositions relatives � la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, comportant des r�gles d�taill�es de gestion de la caisse et, d'autre part, la soumission au r�f�rendum facultatif de toute d�cision relative � la privatisation ou au transfert de l'ensemble des activit�s de l'Etat. Il n'y a pas en l'occurrence une id�e centrale que viendraient concr�tiser diverses propositions, mais bien deux projets de nature totalement distincte.
Le principe d'unit� de la mati�re n'est donc manifestement pas respect�, de sorte qu'il convient d'examiner si l'annulation totale prononc�e par le Grand Conseil constitue une sanction conforme aux droits politiques, et en particulier � l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
3. Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou d�clare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, selon que ses diff�rentes parties sont en elles-m�mes valides ou non; � d�faut, il d�clare l'initiative nulle".
3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait pour cons�quence de vider de sa substance le principe d'unit� de la mati�re, puisque sa violation pourrait ainsi toujours �tre r�par�e. Une scission serait en outre impossible � r�aliser car, pour l'essentiel, l'art. 170C serait contraire au droit sup�rieur, l'art. 170D n'ayant qu'une port�e accessoire. L'initiative se trouverait ainsi priv�e de son objet principal, et il serait douteux que les citoyens l'eussent sign�e s'il s'agissait uniquement de d�fendre le service public. Il ne serait pas non plus envisageable d'inviter les �lecteurs � se prononcer sur le seul principe d'une caisse cantonale, comme le pr�conisait le Conseil d'Etat. La d�marche consistant � faire signer une initiative juxtaposant deux objets distincts et � tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de droit.BGE 129 I 381 S. 387
3.2 Pour les recourants, l'irrecevabilit� ne devrait pas sanctionner la violation du principe d'unit� de la mati�re lorsque le droit cantonal pr�voit, comme c'est le cas � Gen�ve, une solution moins radicale. Le Grand Conseil aurait ainsi l'obligation de rechercher une solution permettant de sauver l'initiative.
En r�plique, les recourants soutiennent que le texte de l'initiative pourrait faire l'objet d'une interpr�tation conforme au droit f�d�ral, compte tenu de la loi cantonale d'application qui devrait �tre adopt�e, ainsi que des diverses r�formes que la LAMal pourrait subir. L'adaptation du texte de l'initiative, par la suppression de certains passages, serait possible, ce qui permettrait de soumettre au peuple les trois premiers alin�as de l'art. 170C: l'expression "ou collective" pourrait �tre supprim�e � l'al. 2, ainsi que la mention de l'al. 3 selon laquelle la caisse "est �galement ouverte aux personnes hors du canton, mais qui y exercent une activit� lucrative ou y paient leurs imp�ts". Le principe du tiers payant (al. 5) devrait �tre interpr�t� conform�ment au droit f�d�ral, ce qui sous-entendrait la conclusion d'accords pr�alables avec les fournisseurs de prestations. Les alin�as 6 et 7 ne seraient pas contest�s, et l'alin�a 8 pourrait �tre supprim�, le cas �ch�ant, en maintenant l'appui financier de l'Etat. M�me amput�e des dispositions controvers�es, notamment ses alin�as 4 et 9, l'initiative garderait un contenu coh�rent et pourrait �tre soumise au peuple. Si tel n'�tait pas le cas, l'art. 170C devrait �tre annul�, mais l'art. 170D devrait en tout cas �tre soumis au peuple. Les recourants se plaignent enfin d'une in�galit� de traitement par rapport � de pr�c�dentes initiatives (IN 114 "Pour le libre choix du moyen de transport", IN 113 "Pour une contribution de solidarit� temporaire des grandes fortunes et des gros b�n�fices", et IN 116 "Pour un toit � soi"), qui ont fait l'objet de diverses scissions de la part du Grand Conseil.
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unit� de la mati�re, elle doit en principe �tre annul�e. Cette solution est adopt�e en droit f�d�ral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, g�n�ralement, dans les cantons, mais elle n'est pas impos�e par le droit constitutionnel f�d�ral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises � des votes distincts, peut �tre pr�vue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201).
4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE pr�voit pr�cis�ment la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, pour autant que ses diff�rentes parties soient en elles-m�mes valides (� savoir lorsque BGE 129 I 381 S. 388les exigences de l'unit� de la forme, de l'unit� du genre et de la conformit� au droit sup�rieur sont remplies). Cette r�gle a �t� introduite lors de la r�vision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives � l'initiative cantonale (art. 64 � 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononc� le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et l�gales et il a adopt� le syst�me de la scission, conform�ment aux recommandations de sa commission l�gislative, qui pr�sentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. M�morial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspir�e d'un avis de droit du Professeur AUER, de la r�glementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arr�t du Tribunal f�d�ral P.312/84 / P.422/84 du 18 d�cembre 1984, concernant l'initiative "L'�nergie - notre affaire", dans lequel la possibilit� d'une scission avait �t� r�serv�e.
4.2 Le Grand Conseil tente de limiter la port�e de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, en l'interpr�tant de mani�re conforme - selon lui - � l'art. 34 Cst. L'obligation de scinder ne s'appliquerait pas lorsqu'il n'y a pas de lien entre les diff�rents volets de l'initiative, le vice entachant �galement, de mani�re irr�m�diable, la r�colte de signatures.
La r�gle d'unit� de la mati�re ne tend pas uniquement � une libre manifestation de la volont� des citoyens au moment de la votation au sujet de l'initiative: elle s'applique �galement au moment de la r�colte des signatures (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471), et tend � �viter en particulier que la juxtaposition de r�formes diff�rentes ne permette d'atteindre plus facilement le nombre de signatures requises (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72). On peut en effet concevoir que des citoyens signent une initiative lorsqu'ils en approuvent certains aspects qu'ils jugent importants, m�me s'ils sont oppos�s aux autres propositions. La manifestation de volont� s'en trouve fauss�e (ATF 81 I 192 consid. 5 p. 198-199). Sous cet aspect, le vice entachant l'initiative ne serait pas r�parable par une scission puisqu'il affecterait aussi la validit� de la r�colte de signatures (arr�t du 18 d�cembre 1984 pr�cit�, consid. 9d).
En d�pit de cette objection, le droit f�d�ral n'impose pas la nullit� d'une initiative non conforme au principe d'unit� de la mati�re: la sanction � prendre en pareil cas peut �tre d�finie, de mani�re plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois pr�voit la scission de l'initiative en diff�rentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilit� de scinder pr�suppose que le vice qui peut affecter la r�colte de signatures n'est BGE 129 I 381 S. 389pas consid�r� comme r�dhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en r�parant le d�faut d'unit� de la mati�re, cette r�paration doit n�cessairement s'�tendre � la phase pr�alable de r�colte de signatures. Le d�faut d'unit� de la mati�re peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi �tre tenu, car il est possible que la r�union d'�l�ments h�t�rog�nes rende la r�colte de signatures plus difficile, les facteurs de d�saccord �tant alors plus nombreux.
Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la m�me port�e que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adh�sion de principe, soit sa volont� de voir un objet d�battu, puis soumis au scrutin; la r�colte de signatures n'est en g�n�ral pr�c�d�e d'aucun d�bat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arr�ter d�finitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa d�cision sur le fond, en connaissance de cause, notamment apr�s avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas �ch�ant, de l'autorit�. En d�finitive, le droit f�d�ral exige que le principe d'unit� de la mati�re soit respect� au moment de la votation, mais n'emp�che pas le droit cantonal de r�parer une violation de ce principe au stade de la r�colte de signatures, l'essentiel restant la libert� de vote au moment du scrutin (AUER, Probl�mes et perspectives du droit d'initiative � Gen�ve, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est d�j� implicitement retenu dans l' ATF 123 I 63. L'interpr�tation du Grand Conseil, qui consiste � refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unit� de la mati�re, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de proc�der permettrait d'ignorer totalement le principe d'unit� de la mati�re, et de contourner syst�matiquement les r�gles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur d�marche - lorsque ce proc�d� est admis par le droit cantonal -, � n'importe quelles conditions (cf. K�LZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insens�e des institutions BGE 129 I 381 S. 390d�mocratiques n'est pas prot�g� (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe �tre sanctionn� par la nullit� du projet pr�sent� (cf. WILDHABER, Commentaire de la Constitution f�d�rale, B�le/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; SAMELI, Treu und Glauben im �ffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op. cit., p. 162, 194; cf. �galement ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilit� de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de fa�on abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (AUER, op. cit., p. 29).
La scission a ainsi �t� refus�e pour une initiative genevoise comportant un grand nombre de propositions diff�rentes s'apparentant au programme d'un parti politique; la d�marche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'�tait pas possible, pour des raisons pratiques et de clart�, de s�parer les diff�rents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74). L'irrecevabilit� peut aussi �tre prononc�e � l'encontre d'une initiative comportant un nombre plus restreint de propositions, lorsqu'il appara�t que la volont� des opposants a �t� d�lib�r�ment de profiter de la possibilit� d'une scission, en cr�ant par exemple un lien artificiel entre les diverses propositions.
Certes, tel qu'il est r�dig�, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne se pr�sente pas comme une norme potestative. On ne saurait toutefois consid�rer que le Grand Conseil a l'obligation d'op�rer la scission de l'initiative � la seule condition que ses diff�rentes parties soient valides. Compte tenu des principes rappel�s ci-dessus, le Grand Conseil peut aussi refuser la scission lorsque cela pr�sente des difficult�s pratiques insurmontables, ou lorsque le principe d'unit� de la mati�re est viol� d'une fa�on si flagrante que la d�marche des initiants ne m�rite pas protection. L'autorit� cantonale dispose ainsi d'une marge dans l'appr�ciation de ces crit�res, et le Tribunal f�d�ral doit pour sa part s'imposer une certaine retenue dans son contr�le.
4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient r�uni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'�tudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est pr�sent� dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la cr�ation de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-m�me de l'initiative est suffisamment clair � ce propos; il appara�t aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, m�me si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets BGE 129 I 381 S. 391qui leur �taient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne rec�le rien de trompeur.
4.3.2 Le Grand Conseil soutient �galement qu'une scission serait mat�riellement impossible compte tenu des nombreux �l�ments de l'art. 170C qui apparaissent contraires au droit f�d�ral, et du fait que l'art. 170D aurait un caract�re accessoire. Toutefois, comme l'a relev� le Conseil d'Etat, on ne voit pas ce qui emp�cherait de soumettre au peuple une disposition, m�me largement expurg�e, pr�voyant le principe de la cr�ation d'une caisse publique cantonale d'assurance-maladie dont les d�tails devraient �tre r�gl�s dans une loi. Les ambitions des initiants s'en trouveraient certes r�duites, mais non compl�tement d�natur�es. La disposition sur la sauvegarde du service public ne saurait par ailleurs �tre qualifi�e d'accessoire; il s'agit au contraire d'un �l�ment distinct conservant pour lui-m�me une signification propre. Il n'y a donc pas d'obstacle pratique � la scission.
4.3.3 En revanche, c'est � juste titre que le Grand Conseil a voulu sanctionner le proc�d� consistant � r�unir dans un m�me texte deux objets fondamentalement diff�rents, et � essayer par la suite d'en obtenir la scission.
Comme cela est relev� ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement diff�rentes quant � leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limit�, soit la r�alisation d'une institution publique d�termin�e, l'autre pouvant �tre assimil�e � une partie de programme politique, soit la lutte contre le d�mant�lement du service public. Ces deux propositions sont � ce point diff�rentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adh�sion � la premi�re implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relev� ci-dessus, il �tait inutile de pr�voir une disposition particuli�re pour soumettre au r�f�rendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant � l'utilit� de l'art. 170D par rapport � l'art. 170C sont d�pourvues de toute pertinence. Cela �tant, force est de constater que le lien all�gu� entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'embl�e que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unit� de la mati�re est viol� de mani�re particuli�rement �vidente, et la sanction � apporter pouvait, conform�ment au principe de la proportionnalit�, �tre � la mesure de cette violation. Dans ces conditions, BGE 129 I 381 S. 392le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.4 Les recourants reprochent aussi - en r�plique - au Grand Conseil de ne pas avoir envisag� la possibilit� d'une annulation partielle fond�e sur l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Ils �voquent la n�cessit� de soumettre au peuple la partie de l'initiative dont la conformit� au droit f�d�ral n'est pas contest�e, soit l'art. 170D Cst. Cet argument ne r�pond toutefois pas � l'objection soulev�e ci-dessus: l'impossibilit� de scinder en deux l'initiative emp�che �galement de n'en retenir qu'une partie: la juxtaposition de deux objets distincts ne permet pas de d�terminer celui qui, aux yeux des initiants et des signataires, rev�tirait un caract�re principal. Les recourants eux-m�mes n'expliquent pas pourquoi la disposition sur le maintien du service public devrait �tre pr�f�r�e � celle qui concerne la caisse publique cantonale d'assurance-maladie, le cas �ch�ant amput�e de ses parties contraires au droit f�d�ral, voire m�me r�duite � un alin�a unique. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de se livrer � de telles hypoth�ses, au demeurant inv�rifiables.
4.5 Les recourants se plaignent enfin - en r�plique �galement - d'une in�galit� de traitement en relevant que le Grand Conseil a, � plusieurs reprises, scind� en diff�rentes parties des initiatives qui lui �taient pr�c�demment soumises. Toutefois, conform�ment � l'art. 90 al. 1 let. b OJ, il leur appartenait de d�montrer en quoi ces initiatives pr�sentaient des similitudes telles qu'un traitement identique s'imposait en l'esp�ce. Cette d�monstration fait totalement d�faut, ce qui entra�ne l'irrecevabilit� du grief.
123 I 63,
125 I 227,
81 I 192 suite... ,
90 I 69,
112 IA 391,
104 IA 215,
113 IA 46,
116 IA 466,
art. 66 al. 2 Cst./GE,
art. 65A Cst./GE,
art. 66 Cst./GE suite... ,
art. 66 al. 1 Cst./GE,
art. 75 al. 1 LDP,
art. 118 Cst.,
art. 66 al. 3 Cst./GE,
art. 170D Cst.,