Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv112226.html
Timestamp: 2020-02-22 08:41:59
Document Index: 56022377

Matched Legal Cases: ['Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 1', '§ 18', 'Art. 1', '§ 57', 'Art. 1', 'Art. 1', '§ 41', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 84', '§ 2', 'Art. 75', 'Art. 72', '§ 27', 'Art. 93', '§ 13', '§ 76', 'Art. 1', 'Art. 70', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 1', '§ 27', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', '§ 1', 'Art. 75', '§ 27', 'Art. 72', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 72', 'Art. 12', 'Art. 72', 'Art. 72', '§ 27', 'Art. 72', '§ 27', 'Art. 72', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 125', '§ 36', '§ 41', 'Art. 125', '§ 41', '§ 41', 'Art. 84', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 84', 'Art. 1', 'Art. 84']

DFR - BVerfGE 112, 226 - Studiengebühren
1. a) Früher wurden Studierende in Deutschland an der Finanz ...
2. a) Bereits die Ursprungsfassung des Hochschulrahmengesetzes er ...
3. a) Der Bundesrat verlangte auf den Gesetzesbeschluss des Bunde ...
4. Die von den Antragstellerinnen in der Sache angegriffenen Vors ...
1. Zwar sei die Frage der Gebührenerhebung für den Besu ...
2. Auch für den Erlass einer Regelung über die Studiere ...
3. Das Sechste Änderungsgesetz sei darüber hinaus mange ...
1. Die Bundesregierung hält das Sechste Änderungsgesetz ...
2. Der Bundesrat, die Landtage von Baden-Württemberg, Bayern ...
3. Die Hochschulrektorenkonferenz lehnt die Aufnahme eines Studie ...
4. Das Deutsche Studentenwerk hält das Verbot der Erhebung v ...
5. Der freie Zusammenschluss von Studentinnenschaften hält d ...
1. a) Die Gesetzgebungsmaterie des Art. 75 Abs. 1 Satz ...
2. Gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbind ...
3. Der Bund kann sein Gesetzgebungsrecht nicht aus Art. 125a ...
1. Nach Ansicht des Bundesgesetzgebers dient die Neufassung der B ...
2. Der Bund kann sich auch hier nicht auf seine Befugnis zur ...
3. Der Bundesgesetzgeber hat nicht nur erstmals eine Pflicht der ...
des Zweiten Senats vom 26. Januar 2005 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. November 2004
-- 2 BvF 1/03 --
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom 8. Au gust 2002 (BGBl. I S. 3138) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist, -- Antragstellerinnen: 1. Landesregierung des Landes Baden-Württemberg, vertreten durch den Minister für Wissenschaft, Forschung und Kunst Prof. Dr. Peter Frankenberg, Königstraße 46, 70173 Stuttgart, 2. Staatsregierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber, Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München, 3. Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präses der Justizbehörde Senator Dr. Roger Kusch, Drehbahn 36, 20354 Hamburg, 4. Landesregierung des Saarlandes, vertreten durch den Minister für Bildung, Kultur und Wissenschaft Jürgen Schreier, Hohenzollernstraße 60, 66117 Saarbrücken, 5. Staatsregierung des Freistaates Sachsen, vertreten durch den Staatsminister der Justiz Dr. Thomas de Maizière, Hospitalstraße 7, 01097 Dresden, 6. Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt, vertreten durch den Kultusminister Prof. Dr. Jan-Hendrik Olbertz, Turmschanzenstraße 32, 39114 Magdeburg, -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Christoph Degenhart, Stormstraße 3, 90491 Nürnberg.
Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom 8. August 2002 (BGBl. I S. 3138).
Das am 15. August 2002 in Kraft getretene Sechste Änderungsgesetz sieht in Art. 1 Nrn. 1 und 2 Änderungen der §§ 18 und 19 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vor, die die Bachelor-/Bakkalaureus- und Master-/Magister-Studiengänge aus dem Erprobungsstadium in das Regelangebot der Hochschulen überführen. Art. 1 Nr. 4a 6. HRGÄndG enthält eine Ergänzung der Bestimmungen über befristete Arbeitsverträge (§ 57 f HRG). Kernpunkte der Neuregelung sind die Aufnahme des Grundsatzes der Gebührenfreiheit des Erst studiums und eines konsekutiven Studiengangs, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt (Art. 1 Nr. 3), sowie die Verpflichtung zur Bildung von Studierendenschaften an den Hochschulen (Art. 1 Nr. 4).
1. a) Früher wurden Studierende in Deutschland an der Finanzierung des Ausbildungsangebots öffentlicher Hochschulen durch die Erhebung einer Studiengrundgebühr sowie eines Unterrichtsgelds beteiligt. Im Zuge der Hochschulreform beschlossen die Ministerpräsidenten der Länder am 16. April 1970, ab dem Wintersemester 1970/71 an den Hochschulen der Bundesrepublik einheitlich auf die Erhebung von Studiengebühren zu verzichten. Das am 30. Januar 1976 in Kraft getretene Hochschulrahmengesetz vom 26. Januar 1976 (BGBl. I S. 185) enthielt keine Regelung zu Studiengebühren. Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses im Gesetzgebungsverfahren zum Vierten Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998 (BGBl. I S. 2190), in das Hochschulrahmengesetz eine Bestimmung über die Gebührenfreiheit des Erststudiums aufzunehmen, scheiterte im Bundestag (vgl. BRDrucks 438/98). Die Kultusminister der Länder vereinbarten am 25. Mai 2000, das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und bei konsekutiven Studiengängen bis zum zweiten berufsqualifizierenden Abschluss grundsätzlich gebührenfrei zu halten; die Erarbeitung eines Staatsvertrags mit den von den Kultusministern festgelegten Grundsätzen wurde in Aussicht genommen. Zum Abschluss eines Staatsvertrags kam es nicht.
2. a) Bereits die Ursprungsfassung des Hochschulrahmengesetzes ermöglichte den Ländern die Einrichtung verfasster Studierendenschaften. Nach der durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998 (BGBl. I S. 2190) geringfügig geänderten Fassung des § 41 HRG konnte das Landesrecht vorsehen, dass an den Hochschulen zur Wahrnehmung hochschulpolitischer, sozialer und kultureller Belange der Studierenden, zur Pflege der überregionalen und internationalen Studentenbeziehungen sowie zur Wahrnehmung studentischer Belange in Bezug auf die Aufgaben der Hochschulen Studentenschaften gebildet werden. Mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Bayern haben sich die Länder für die Einrichtung verfasster Studierendenschaften entschieden.
3. a) Der Bundesrat verlangte auf den Gesetzesbeschluss des Bundestags hin die Einberufung des Vermittlungsausschusses mit dem Ziel einer grundlegenden Überarbeitung des Gesetzentwurfs (vgl. BRDrucks 356/02 [Beschluss]): Mit der rahmenrechtlichen Verankerung der Gebührenfreiheit des Studiums überschreite der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG in Verbindung mit Art. 72 GG. Es sei nicht erkennbar, dass ein rahmenrechtliches Verbot der Erhebung von Studiengebühren zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sei. Das gelte auch für die rahmenrechtliche Absicherung verfasster Studierendenschaften. Die Begründung des Gesetzentwurfs, die tief greifenden finanziellen und strukturellen Veränderungen im Hochschulwesen machten für den Staat einen kompetenten Gesprächspartner auf Seiten der Studierendenschaft notwendig, rechtfertige die Verpflichtung der Länder zur Bildung von verfassten Studierendenschaften nicht. Auch eine andere Organisation der Studentenvertretung gewährleiste einen kompetenten studentischen Gesprächspartner für den Staat. Schließlich bedürfe das Gesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrats, weil es mit der verpflichtenden Bildung von Studierendenschaften die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren regele.
3. an der Erfüllung der Aufgaben der Hochschulen (§§ 2 und 3), insbesondere durch Stellungnahme zu hochschul- oder wissenschaftspolitischen Fragen mitzuwirken;
Zwar könnten sich die Zugangschancen zu den Hochschulen in einzelnen Ländern verschlechtern, wenn Studiengebühren aufgrund ihrer Höhe zu einer sozialen Selektion der Studierenden führten; dies gelte aber nicht bei sozial verträglichen und über Stipendienmodelle und Befreiungsmöglichkeiten abgefederten Gebühren, die neben den sonstigen Kosten eines Hochschulstudiums nicht entscheidend ins Gewicht fielen. Internationale Vergleiche zeigten, dass in Deutschland trotz der seit über 30 Jahren geltenden Gebührenfreiheit des Studiums Kinder aus einkommensschwachen und bildungsfernen Schichten an den Hochschulen unterrepräsentiert seien. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Kostenfreiheit des Studiums und Bildungsbereitschaft sei nicht belegt. So habe die Einführung moderater Studiengebühren in Österreich zum Wintersemester 2001/2002 im Vergleich zum Vorjahr zwar zunächst zu einem Rückgang der Studienanfänger um etwa 15% geführt; zum Wintersemester 2002/2003 sei die Zahl aber wieder angestiegen und habe im Wintersemester 2003/2004 annähernd den früheren Stand erreicht. Dass Studiengebühren in moderater Höhe zu einem nachhaltigen Rückgang der Studierendenzahlen führten, sei nach dem von der Bundesregierung angeführten Material ebenso wenig belegt wie ein positiver Einfluss der Studiengebührenfreiheit, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland seit Anfang der siebziger Jahre bestehe.
2. Auch für den Erlass einer Regelung über die Studierendenschaften fehle dem Bund die Zuständigkeit. Die Einrichtung von Studierendenschaften betreffe zwar Fragen der Hochschulorganisation und der Selbstverwaltung der Hochschulen, die stets eine zentrale Thematik des Hochschulrechts bildeten und damit der Kompetenzmaterie des Hochschulwesens nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zuzuordnen seien. Der Bund habe aber auch hier die Erforder lichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nicht dargelegt. Die zwangsverfasste Studierendenschaft sei im europäischen Vergleich der Ausnahmefall, in anderen europäischen Staaten existierten überwiegend frei gebildete Studentenorganisationen. Vor diesem Hintergrund sei schwerlich einsehbar, warum in der Bundesrepublik Deutschland die Existenz öffentlich-rechtlicher Zwangskörperschaften so dringend geboten sein solle, dass dies vom Bundesgesetzgeber den Ländern und ihren Hochschulen zwingend und ohne Entscheidungsalternative vorgeschrieben werden müsse. Die in der Gesetzesbegründung angeführte Notwendigkeit einer bundesweiten Vertretung der Studierenden und eines kompetenten und repräsentativen Gesprächspartners für den Staat und insbesondere für die Bundesregierung sei ein bloßer Gemeinwohlbelang, der ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers im Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht legitimieren könne. Es sei in erster Linie Sache der Länder, wen sie als repräsentativen und kompetenten Gesprächspartner ansähen.
Die Entwicklung in Österreich, wo zum akademischen Jahr 2001/2002 moderate Studiengebühren in Höhe von 363 € je Semester eingeführt worden seien, zeige, dass die Gesamtzahl der Studierenden um 20%, die Zahl der Studienanfänger um 15, 8% gesunken sei. Dass die Zahlen danach wieder angestiegen seien, dürfte an der steigenden Zahl der Studiumsberechtigten sowie der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung in Österreich liegen, die junge Menschen trotz der Erhebung von Studiengebühren verstärkt zu einem Studium bewegten. Auch die Zahlen aus anderen Ländern zeigten, dass ein Zusammenhang zwischen der Einführung von Studiengebühren und der Realisierung der Studierneigung insbesondere bei Studierwilligen aus sozial schwächeren Familien bestehe. So sei beispielsweise in Australien die Zahl der Studierenden auch nach Einführung des "Higher Education Contribution Scheme (HECS)" seit 1989 insgesamt angestiegen, doch habe der Anteil der Studierenden aus den einkommensschwachen Schichten abgenommen.
Die Situation in Deutschland sei durch zwei Grunddaten charakterisiert, die bei der Entscheidung über Gebührenfreiheit oder -pflichtigkeit des Studiums nicht außer Betracht bleiben dürften: Zum einen sei die Quote der Studienanfänger in einem Altersjahrgang im internationalen Vergleich noch immer unterdurchschnittlich gering. Nach einer im September 2003 veröffentlichten Studie der OECD sei der Anteil der Studienanfänger im Tertiärbereich (Universitäten und Fachhochschulen) in Deutschland zwar von 28% im Jahr 1998 auf 32% im Jahr 2001 angestiegen; er liege aber noch erheblich unter dem Durchschnitt von 47% und erst recht in weitem Abstand zu den Spitzenländern Neuseeland (76%), Finnland (72%) oder Schweden (69%). Das zweite Grunddatum sei das Absinken des Studierendenanteils aus bildungsfernen und einkommensschwachen Gruppen der Bevölkerung. Während diese Quote von 1982 bis 2000 von 23% auf 13% zurückgegangen sei, sei der Anteil der Studierenden aus der einkommensstarken Herkunftsgruppe im gleichen Zeitraum von 17% auf 33% angestiegen. Diese Entwicklung müsse unter dem Aspekt der Gleichheit der Zugangschancen zu höherer Bildung und qualifizierter Berufsausbildung als eine erhebliche Beeinträchtigung des bundesstaatlichen Sozialgefüges angesehen werden. Denn die Prognose, dass sich diese Negativentwicklung fortsetzen werde, wenn die grundsätzliche Gebührenfreiheit des Studiums durch die Hochschulgesetze einiger Länder aufgehoben würde, erscheine plausibel. Nach dem Scheitern eines Staatsvertrags auf der Grundlage der Vereinbarung der Kultusministerkonferenz vom 25. Mai 2000 hätten sich Regierungsvertreter der Länder Baden-Württemberg, Niedersachsen und Bayern für die Einführung von Studiengebühren ausgesprochen. Demgegenüber hätten andere Länder an der grundsätzlichen Gebührenfreiheit festhalten wollen. Die Regelung des § 27 Abs. 4 HRG sei als der Versuch zu sehen, die drohende Auseinanderentwicklung in der Frage der Gebührenfreiheit des Erststudiums und die damit drohende Gefährdung des Rechtsgutes gleichwertige Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland aufzuhalten und abzuwenden.
Für die Notwendigkeit der Einrichtung von verfassten Studierendenschaften durch bundesgesetzliche Regelung bestünden keine Anhaltspunkte. Der nationale und internationale Vergleich zeige, dass Selbstverwaltung auch ohne zwangsverfasste Studierendenschaften funktioniere. Aus unterschiedlichen Formen der Interes senvertretung folgten nicht notwendig schlechtere Studienbedingungen in den jeweiligen Ländern. Schließlich trage die Mitwirkung von Studierenden in den Selbstverwaltungsgremien der Hochschulen dem Mitwirkungsbedarf in hochschulpolitischer Hinsicht ausreichend Rechnung.
4. Das Deutsche Studentenwerk hält das Verbot der Erhebung von Studiengebühren für verfassungsgemäß. Ohne bundeseinheitliches Verbot drohten -- abgesehen von einer Rechtszersplitterung für das Unterhaltsrecht und das Recht der Ausbildungsförderung -- konkrete Nachteile für das Rechtsgut Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse. Erhöhe sich die bisher schon bestehende finanzielle Belastung durch die Lebenshaltungskosten für ein Studium durch die Erhebung von Studiengebühren ab dem ersten Semester, hingen Studienentscheidungen noch wesentlich stärker als bisher von den finanziellen Möglichkeiten des Elternhauses ab. Dies treffe insbesondere bildungsferne und einkommensschwache Bevölkerungsschichten und vertiefe die auf dem Weg zum Studium ohnehin bestehende soziale Selektion.
Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG zulässige Normenkontrollantrag führt zu der Feststellung, dass das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom 8. August 2002 (BGBl. I S. 3138) in Art. 1 Nrn. 3 und 4 mit Art. 70, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und insoweit nichtig ist.
Die Bestimmung des Art. 1 Nr. 3 6. HRGÄndG, nach der das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, studiengebührenfrei ist und das Landesrecht in besonderen Fällen Ausnahmen vorsehen kann (§ 27 Abs. 4 HRG), regelt zwar allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens und fällt damit dem Gegenstand nach in die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG). Dem Bund fehlt jedoch -- jedenfalls gegenwärtig -- gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht.
1. a) Die Gesetzgebungsmaterie des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG an sich ist weit gefasst. Der Begriff "Hochschulwesen" lässt es nicht zu, von vornherein bestimmte Angelegenheiten der Hochschulen auszugrenzen (zur Definition der Hochschule BVerfGE 37, 314 [321]; s. ferner §§ 1 ff. HRG). Auch die Entstehungsgeschichte lässt einen Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die durch Rahmengesetzgebung des Bundes regelbaren Gegenstände in sachlicher Hinsicht zu beschränken, nicht erkennen; die Schranken der Regelungsbefugnis des Bundes sind vielmehr in Art. 75 GG anderweit verankert worden (vgl. BVerfGE 111, 226 [246 f.]; zur Entstehungsgeschichte S. 255 f.). Der Titel "Hochschulwesen" umfasst auch Regelungen über die Erhebung von Studiengebühren als nichtsteuerliche Abgabe (vgl. BVerfGE 108, 1 [13 f.]).
b) Allerdings erstreckt sich die Regelungsbefugnis des Bundes lediglich auf "die allgemeinen Grundsätze" des Hochschulwesens. Der Bund ist im Hochschulbereich zu einer außerordentlich zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet. Den Ländern muss im Bereich des Hochschulwesens noch mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als in sonstigen Materien der Rahmengesetzgebung. Dies schließt es freilich nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch hier ausnahmsweise nähere bis in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen trifft (vgl. im Einzelnen BVerfGE 111, 226 [257]).
a) Zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist eine bundesgesetzliche Regelung erst dann erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 [144]).
Ein die Regelung des § 27 Abs. 4 HRG rechtfertigendes besonderes Interesse an bundeseinheitlicher Regelung, wie es das Bundesverfassungsgericht zur Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG durch die Verfassungsreform 1994 entwickelt hat (BVerfGE 106, 62 [143 ff.]), ergibt sich nicht bereits aus dem (sozialstaatlichen) Anliegen, möglichst breiten Kreisen der Bevölkerung den Zugang zum Hochschulstudium zu eröffnen und diesbezügliche Barrieren abzubauen oder gar nicht erst zu errichten. Ein derartiges Interesse bestünde nur dann, wenn sich abzeichnete, dass die Erhebung von Studiengebühren in einzelnen Ländern zu einer mit dem Rechtsgut Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse unvereinbaren Benachteiligung der Einwohner dieser Länder führt. Dafür bestehen jedoch zurzeit keine hinreichenden Anhaltspunkte.
Der Bundesgesetzgeber selbst geht davon aus, dass die Studienbewerber und Studierenden in erheblichem Ausmaß bereit und in der Lage sind, durch die Wahl des Studienorts und der Hochschule auf die Erhebung von Studiengebühren zu reagieren (dazu bb) ). Wie die mündliche Verhandlung bestätigt hat, ist für diese Wahl -- einschließlich der Entscheidung für ein Studium in Heimatnähe -- zudem eine Vielzahl von Faktoren bedeutsam, deren jeweiliges Gewicht für die individuelle Entscheidung nicht ohne weiteres einschätzbar ist und sich auch mit Hilfe der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der bislang diskutierten Größenordnung von 500 € je Semester im Vergleich zu den -- von Ort zu Ort unterschiedlichen -- Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind. Vor allem aber ist davon auszugehen, dass die Länder in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der sie -- nicht anders als den Bund -- treffenden Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen (Art. 3, Art. 7 Abs. 4 Satz 3, Art. 12 Abs. 1 GG; Art. 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Buchstabe c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 [BGBl. II 1973 S. 1569]; vgl. BVerwGE 102, 142 [147]; 115, 32 [37, 49]) bedachter Regelung bei einer Einführung von Studiengebühren den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen werden. Zwar kann trotz alledem nicht ausgeschlossen werden, dass Einzelne durch Studiengebühren unausweichlich und in überdurchschnittlich hohem Maß belastet werden. Die nicht näher quantifizierte Möglichkeit derartiger Fälle rechtfertigt zumindest derzeit kein Eingreifen des Bundesgesetzgebers unter dem Aspekt der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse gemäß Art. 72 Abs. 2 GG.
Diese Einschätzung wird nicht durch die Tatsache erschüttert, dass nach Einführung von Langzeitstudiengebühren in Hessen im Sommersemester 2004 rund 1400 Studierende hauptsächlich von hessischen Hochschulen an die Universität Mainz gewechselt sind, während die Zahl zuvor nur etwa 200 bis 250 betrug. Die besondere Interessenlage bei einem Teil derjenigen, die dieser speziellen Art der Gebühr entgehen wollen, sowie die besonderen räumlichen Verhältnisse im Rhein-Main-Gebiet und dessen Infrastruktur bieten dafür eine plausible Erklärung, die nicht durch den Vortrag anderer maßgeblicher Umstände in Frage gestellt worden ist. Zudem genügt ein einmaliger Vorgang nicht, um die nahe liegende Annahme zu widerlegen, dass mit der Überbelegung einer Hochschule verbundene Qualitätsverluste regulierend auf das Verhalten der Studierenden einwirken und sich dadurch binnen kurzem eine -- jedenfalls auf das Ganze gesehen -- hinnehmbare, wenn nicht sogar ausgewogene Inanspruchnahme der Hochschulen einstellt. Im Übrigen darf bei der Prognose über den Einfluss von Studiengebühren auf die Entscheidung der Studierenden, an studiengebührenfreie Hochschulen zu wechseln, die Erwartung, dass das Aufkommen aus Studiengebühren entsprechend den vorliegenden Konzepten den Hochschulen verbleibt und damit mögliche Verbesserungen der Studienbedingungen ihre Attraktivität steigern, nicht von vornherein -- etwa wegen Bedenken im Hinblick auf ihre politische Durchsetzbarkeit angesichts der Haushaltslage der Länder -- ausgeklammert werden.
Verschlechterungen der Studienbedingungen an einzelnen Hochschulen schränken die freie Wahl der Ausbildungsstätte (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) nicht ein. Anders als in Fragen der Zulassung zum Studium ist im vorliegenden Zusammenhang das Hochschulwesen in Deutschland nicht in dem Sinne als ein zusammenhängendes System anzusehen, dass im Interesse länderübergreifender Nutzung der Ausbildungskapazitäten grundsätzlich eine bundesweite Reglementierung erforderlich wäre (vgl. BVerfGE 33, 303 [352]). Soweit die Bundesregierung auf gleichheitswidrige Beeinträchtigungen der Freizügigkeit von Studierenden verweist, die sich den Folgen der Erhebung von Studiengebühren aus finanziellen Gründen nicht entziehen können, fehlt es bereits an ausreichenden Belegen dafür, dass eine beachtliche Zahl von Studierenden betroffen ist.
Das Normenkontrollverfahren hat auch keinen Hinweis darauf erbracht, dass die prognostizierte Belastung der Hochschulen und Studierenden einzelner Länder über die in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegte Bandbreite unterschiedlicher Lebensverhältnisse hinausgehen könnte. Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikular-differenzierte Regelungen zu eröffnen (BVerfGE 106, 62 [150]). In diesem System ist enthalten, dass in Materien wie der Hochschulbildung, die durch hohe Mobilität des angesprochenen Personenkreises gekennzeichnet sind, durch die jeweilige Landesgesetzgebung Wanderungsbewegungen ausgelöst werden können. Daraus resultierende Nachteile hat ein Land -- vorbehaltlich des Verstoßes gegen die Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme durch ein anderes Land (vgl. BVerfGE 43, 291 [348]) -- grundsätzlich in eigener Verantwortung zu bewältigen. Sache der demokratisch legitimierten Organe des betroffenen Landes ist es, darüber zu befinden, ob als nachteilig eingeschätzte Entwicklungen hingenommen oder welche gegensteuernden Maßnahmen ergriffen werden. Voraussetzung einer bundesgesetzlichen Regelung ist insoweit, dass vorhersehbare Einbußen in den Lebensverhältnissen von den betroffenen Ländern durch eigenständige Maßnahmen entweder gar nicht oder nur durch mit den anderen Ländern abgestimmte Regelungen bewältigt werden können (vgl. BVerfGE 106, 62 [150]). Dies lässt sich hier nicht feststellen.
Den befürchteten Kapazitätsengpässen kann, soweit nötig, mit Hilfe von Zulassungsbeschränkungen begegnet werden. Was die weiter prognostizierten Folgen für die Studienbedingungen angeht, lässt sich dem Vorbringen der Bundesregierung nicht entnehmen, warum die Gestaltungsmöglichkeiten der einzelnen Länder nicht ausreichen sollten, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im gebotenen Umfang sicherzustellen. Die Erwägung, dass durch die Entscheidung einzelner Länder, allgemeine Studiengebühren zu erheben, die anderen Länder -- etwa aus Wettbewerbsgründen -- politisch gezwungen sein könnten, ebenfalls Studiengebühren einzuführen, zeigt keine Gefahr für die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse auf und ist daher nicht geeignet, die angegriffene Bestimmung unter diesem Gesichtspunkt vor Art. 72 Abs. 2 GG zu rechtfertigen.
b) Die Wahrung der Wirtschaftseinheit im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtsetzung geht, wenn also Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich brächten (vgl. BVerfGE 106, 62 [146 f.]). Die Regelung des § 27 Abs. 4 HRG findet unter keinem der insoweit in Frage kommenden Aspekte eine Rechtfertigung.
Die Bundesregierung hat nicht vorgetragen, und es ist auch nicht ersichtlich, dass unterschiedliche Landesregelungen über die Erhebung von Studiengebühren das -- auch im gesamtwirtschaftlichen Interesse liegende -- Ziel, möglichst viele Befähigte an das Studium heranzuführen und ihnen einen berufsqualifizierenden Hochschulabschluss zu ermöglichen, in erheblicher Weise beeinträchtigen könnten. Die Länder sind bundesrechtlich verpflichtet, den Hochschulunterricht auf geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Befähigungen zugänglich zu machen (oben a) aa) ). Es ist daher davon auszugehen, dass die Länder die bezeichnete gesamtstaatliche Zielsetzung zur Grundlage ihrer bildungspolitischen Entscheidungen machen. Solange sich gegenteilige, für die Gesamtwirtschaft nachteilige Entwicklungen nicht konkret abzeichnen, bedarf es eines Bundesgesetzes nicht.
Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit kann ein Bundesgesetz auch dann erforderlich sein, wenn es die Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung sicherstellen oder wenn es für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Berufen oder Gewerben in allen Ländern sorgen muss. Dies gilt insbesondere dann, wenn unterschiedliche Ausbildungs- und Zulassungsvoraussetzungen im deutschen Wirtschaftsgebiet störende Grenzen aufrichten, eine Ballung oder Ausdünnung in bestimmten Regionen bewirken, das Niveau der Ausbildung beeinträchtigen und damit erhebliche Nachteile für die Chancen des Nachwuchses sowie für die Berufssituation im Gesamtstaat begründen (vgl. BVerfGE 106, 62 [147]). Dass die partikulare Erhebung von Studiengebühren negative Effekte dieser Art nach sich ziehen könnte, ist nicht ausreichend wahrscheinlich gemacht. Wie die Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben haben, bietet die Möglichkeit, allgemeine Studiengebühren einzuführen und auszugestalten, den Ländern darüber hinaus die Chance, die Qualität der Hochschulen und eine wertbewusste Inanspruchnahme ihrer Ausbildungsleistungen zu fördern und auf diese Weise auch Ziele der Gesamtwirtschaft zu verfolgen. Der Bundesgesetzgeber hat diesen Aspekt der bundesstaatlichen Ordnung vernachlässigt, indem er ausschließlich die Risiken der Einführung von Studiengebühren für die Hochschulbildung in den Blick genommen hat.
c) Zur Wahrung der Rechtseinheit im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG (dazu BVerfGE 106, 62 [145 f.]) ist § 27 Abs. 4 HRG ebenfalls nicht erforderlich. Unterschiedliches Landesrecht in Bezug auf Studiengebühren beeinträchtigt nicht unmittelbar die Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat. Die Erwägung namentlich des Deutschen Studentenwerks, die Erhebung von Studiengebühren habe Auswirkungen auf familienrechtliche Unterhaltsverpflichtungen und das Recht der Ausbildungsförderung und führe insoweit zu einer Rechtszersplitterung, betrifft nicht das Regelungsanliegen des Art. 72 Abs. 2 GG, sondern Fragen der Anwendung von Bundesrecht und etwaiger rechtspolitischer Konsequenzen einer Veränderung der von ihm erfassten Sachverhalte.
3. Der Bund kann sein Gesetzgebungsrecht nicht aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG herleiten. Nach dieser -- auf die Rahmengesetzgebung anwendbaren -- Übergangsbestimmung verbleibt die Zuständigkeit zur Änderung von Vorschriften, die aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung erlassen worden sind, ohne Rücksicht darauf, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind, beim Bundesgesetzgeber, soweit die Änderung die wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung beibehält und keine grundlegende Neukonzeption enthält; die Änderungskompetenz ist eng auszulegen (vgl. BVerfGE 111, 226 [268 f.]; 111, 10 [28 ff.]). Das am 30. Januar 1976 in Kraft getretene Hochschulrahmengesetz enthielt bis zum Erlass des hier angegriffenen Sechsten Änderungsgesetzes keine Regelungen über Studiengebühren. Mit diesem ist daher der Bereich der Rahmengesetzgebung im Hochschulwesen in sachlicher Hinsicht erweitert worden. Dies wird von der durch Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG vermittelten Befugnis zur Änderung bestehender Bundesgesetze nicht umfasst.
Soweit diese Ausführungen darauf abzielen, dass eine wirkungsvolle Mitwirkung der Studierenden an der Selbstverwaltung der Hochschule (§§ 36 f. HRG) der Einrichtung einer verfassten Studierendenschaft bedürfe, ist dies bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht belegt. Die Hochschulverfassungen des Landes Baden-Württemberg und des Freistaats Bayern sehen keine Studierendenschaften vor. Welche greifbaren Nachteile sich daraus für die studentische Mitwirkung in den Hochschulgremien ergeben haben oder zu be fürchten sind, ist von keiner Seite dargetan worden. Gleiches gilt für die Beratung der Studierenden.
Das Ziel, die Voraussetzungen für eine bundesweite Vertretung der Studierenden als Ansprechpartner der Bundesregierung in hochschulpolitischen Fragen zu schaffen, rechtfertigt § 41 HRG n.F. nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine bundesgesetzliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erst dann erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. Es bedarf keiner Entscheidung, inwiefern die Ausgestaltung der Vertretung bestimmter Interessen aus dem Kompetenzbereich der Länder im Hinblick auf die Meinungsbildung im Bereich der Bundesregierung und des Bundesgesetzgebers überhaupt das bundesstaatliche Sozialgefüge berührt. Denn jedenfalls kann nicht angenommen werden, dass die Bundesregierung und der Bundesgesetzgeber ohne eine bundesweit institutionalisierte Interessenvertretung der Studierenden in einem aus gesamtstaatlicher Sicht nicht hinnehmbaren Umfang Gefahr liefen, Problemlagen und Sachgegebenheiten nicht angemessen zu erfassen und zu bewältigen. Entsprechende Erfahrungen oder -- auf Gegebenheiten in anderen Staaten gestützte oder aus der Erörterung von Alternativen abzuleitende -- Prognosen sind dem Senat nicht unterbreitet worden.
2. Der Bund kann sich auch hier nicht auf seine Befugnis zur Änderung von Bundesgesetzen gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG (oben I. 3.) stützen. Die mit der Neufassung des § 41 HRG bewirkte Ergänzung der Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes um die Pflicht der Länder, verfasste Studierendenschaften zu bilden, wirft die bundesstaatliche Kompetenzfrage erneut auf. Die hochschulverfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundes sind durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998 (BGBl. I S. 2190) weitgehend reduziert worden und enthielten danach zunächst keine ins Einzelne gehenden Bestimmungen zur Mitwirkung der Studierenden. In Übereinstimmung damit war die Bildung von Studentenschaften gemäß § 41 Abs. 1 HRG a.F. in das Ermessen der Länder gestellt. Die Neuregelung fügt sich daher nicht im Sinne einer Abrundung oder das Regelungskonzept nicht berührenden Änderung in das Hochschulrahmengesetz ein. Mit ihr greift der Bund vielmehr erneut und unter Erweiterung seines Zugriffs in die Regelungsbefugnisse der Länder ein.
Die Prüfung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist auf die im Urteilstenor bezeichneten Vorschriften begrenzt. Die Erstreckung der Zustimmungspflicht und der Nichtigkeitsfolge eines Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1 GG auf das gesamte Gesetz (sog. Einheitsthese; vgl. BVerfGE 8, 274 [294 f.]; 37, 363 [381]; 55, 274 [319]; s. ferner BVerfGE 105, 313 [339]) besagt für sich genommen noch nichts über die Reichweite der dem Bundesverfassungsgericht auf einen Normenkontrollantrag hin obliegenden Prüfung. Das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes bildet keine untrennbare Einheit; vielmehr sind in ihm der Sache nach voneinander unabhängige Regelungen lediglich zu einer gesetzgebungstechnischen Einheit zusammengefasst. Der Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle wird durch die gegen Einzelbestimmungen oder Regelungskomplexe gerichteten Beanstandungen, nicht hingegen durch die von den Antragstellern erwarteten Rechtsfolgen bestimmt (vgl. BVerfGE 73, 118 [151]; 97, 198 [213]). Die angegriffenen Normen werden vom Bundesverfassungsgericht zwar unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, aber ohne Bindung an die erhobenen Rügen überprüft (vgl. BVerfGE 97, 198 [214] m.w.N.; s. auch BVerfGE 100, 249 [263]).
Nachdem die grundsätzlich vorrangige Prüfung der Gesetzgebungskompetenz ergeben hat, dass die Bestimmungen des Art. 1 Nrn. 3 und 4 6. HRGÄndG wegen fehlenden Gesetzgebungsrechts des Bundes nichtig sind, kommt es auf die weitere Rüge eines durch Art. 1 Nr. 4 6. HRGÄndG ausgelösten Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1 GG, also eines Mangels im Gesetzgebungsverfahren, nicht an. Dieser Rüge ist auch nicht -- gewissermaßen hypothetisch -- deshalb nachzugehen, weil die Antragsteller sie an die erste Stelle ihres Vorbringens gerückt und ihren Antrag entsprechend gefasst haben. Denn damit haben sie nicht das Sechste Änderungsgesetz über die Bestimmungen des Art. 1 Nrn. 3 und 4 hinaus zur Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht gestellt, sondern lediglich die Rechtsfolgen antizipiert, die die bisherige Rechtsprechung an die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1 GG knüpft.