Source: https://elderecho.com/control-judicial-materia-tributaria-retos-desafios
Timestamp: 2020-05-25 21:15:43
Document Index: 138946330

Matched Legal Cases: ['de lege ferenda', 'artículo 237', 'e contrario', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 117', 'artículo 77']

El control judicial en materia tributaria: algunos retos y desafíos - El Derecho - Coronavirus, Fiscal
El control judicial en materia tributaria: algunos retos y desafíos
Los conflictos que vendrán cuando la pandemia del COVID-19 haya pasado
Las reflexiones que siguen fueron gestadas, y escritas en su gran mayoría, en los días previos al estallido de las circunstancias que vivimos. Se articulan alrededor de una idea esencial: las tremendas singularidades que plantea en el orden procedimental el modelo de aplicación de los tributos y la incidencia que ello tiene en su control posterior. La vertiginosa producción normativa iniciada con el estado de alarma, de muy previsible continuación en los próximos días, ha confirmado las enormes dudas e interrogantes que plantea el traslado al ámbito tributario de las normas y soluciones configuradas como régimen común de los actos y procedimientos administrativos. Así lo ha demostrado la secuencia establecida entre el Real Decreto 463/2020, que declaró el estado de alarma, el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, y el Real Decreto 465/2020 que añade un apartado a la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020. Baile de normas que intenta salvar la aplicación de las normas generales estableciendo otras normas específicas en el ámbito tributario, respecto a las condiciones y plazos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como respecto al estado y cómputo de los plazos de resolución, prescripción y caducidad. Marco normativo cuya complejidad intrínseca, dificultades e insuficiencias van revelándose con cada lectura.
Otros autores se han ocupado en este mismo medio, con gran rapidez y acierto, del análisis de estas normas, de las dudas que suscita su interpretación, de las diferentes soluciones adoptadas en el ámbito estatal y por las distintas CC.AA, así como de algunos aspectos aún pendientes de resolver. Sin duda, la urgencia de la situación dota a estas cuestiones y lecturas de absoluta emergencia y prioridad; también sin duda, ahora es el momento de encontrar la mejor solución para el difícil equilibrio que requiere la situación en un ámbito tan singular como el tributario, en el que no sólo se encuentra comprometido el cumplimiento de las obligaciones jurídicas por los particulares sino el sostenimiento de una recaudación también cualificada por la necesidad y emergencia que requieren las necesidades de gasto sobrevenidas. Ahora es el momento de atender a las fases de aplicación de los tributos, y de atinar con las soluciones normativas, pero parece inevitable presumir que después surgirán conflictos. Conflictos coyunturales propios de toda normativa urgente, de la que resulta el cumplimiento de obligaciones tributarias en unas situaciones críticas y con gran tensión, y que vendrán a sumarse a los conflictos ya estructurales en el ámbito tributario.
Ahora toca atender al cumplimiento y después, cuando todo haya pasado, vendrá el control, la discrepancia y la revisión. A esta fase de control posterior es a la que atañen las reflexiones que teníamos pensado publicar y que a continuación se desarrollan. A pesar de la enorme actualidad que presentan los comentarios y análisis centrados en la situación y normativa de estos días críticos, hemos decidido no demorar su publicación con un doble objetivo. Por un lado, tratar de mantener en la mayor medida posible una actividad propia de “la normalidad” como elemento para el ánimo positivo. Por otro, dada nuestra convicción de que muchas cosas tendrán que ser cambiadas a partir de esta gran crisis, que muchas cuestiones tendrán que ser repensadas y muchas normas y pautas de actuación reflexionadas, quizá es el momento oportuno para evitar caer en aquello de “que algo cambie para que todo siga igual” con relación a los problemas estructurales que ya estaban identificados en el ámbito tributario y, por el contrario, tomar impulso para avanzar hacia lo contrario: cambiar aquello que no debe seguir igual. Forzoso es reconocer que, a veces, la necesidad de cambio se afronta con mayor disposición en situaciones críticas que en la complacencia e inmovilidad propia de una “normalidad” en la que termina por ser costumbre el enquistamiento y latencia de los problemas. Por estos motivos, con el afán de seguir adelante, hemos decidido mantener la publicación de las páginas que siguen tal y como habían quedado escritas antes de que se decretara el estado de alarma.
En el año 2013 publicaba BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT un ensayo, imprescindible en la materia, bajo el título general Los desafíos de la justicia contencioso-administrativa del siglo XXI[1]. Con carácter previo a la profunda modificación de la casación en el orden contencioso-administrativo planteaba el autor, magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, “Doce tesis sobre las transformaciones de la justicia administrativa en el horizonte del Siglo XXI” y “Los nuevos paradigmas rectores del proceso contencioso-administrativo: la implantación expansiva y reforzada de los principios de defensa, oralidad, cerelidad y eficiencia”. Las reflexiones que nos ha suscitado esta lectura han venido a cruzarse con los múltiples interrogantes que suscita la justicia administrativa cuando se considera en el ámbito tributario.
En efecto, es bien conocido un debate casi permanentemente latente: la conveniencia de mantener lo tributario dentro del orden general contencioso-administrativo frente a la alternativa de crear una jurisdicción especializada y, a su vez, si ello merecería alguna regulación específica además de los aspectos estrictamente orgánicos. Al margen de ese debate de lege ferenda lo cierto es que la situación vigente es la que es, y la relevancia que adquieren los asuntos tributarios en el orden contencioso-administrativo se evidencia en todas las memorias y estudios empíricos disponibles[2]. No obstante, a pesar del enorme interés que despierta el análisis empírico del impacto generado por la litigiosidad tributaria en el conjunto del orden contencioso-administrativo, en las presentes páginas queremos centrarnos, en un orden reflexivo y como invitación a la apertura de un amplio debate, en otro de los efectos que supone ese tratamiento homogéneo de todas las materias de las que conocen los órganos judiciales de lo contencioso-administrativo.
Nuestro propósito es, en estas páginas -que podrían considerarse un avance de un estudio más amplio - señalar algunas de las dificultades, disfunciones, carencias o insuficiencias actuales para encontrar soluciones adecuadas a las fuertes singularidades que presenta el control judicial en el ámbito tributario; ello como consecuencia de diversos factores que lo particularizan de modo muy notable y de las evidencias que viene mostrando la evolución de la normativa tributaria en las últimas décadas.
En primer término, parece forzoso reconocer que en España no tiene vuelta atrás la generalización de la autoliquidación como obligación general sobre la que se construye el modelo de aplicación de los tributos, ni tampoco la dinámica de las llamadas obligaciones tributarias entre particulares (retención e ingresos a cuenta, repercusión). Ello condiciona de modo muy intenso la generación de conflictos que pueden acabar suscitando el objeto de los procesos contencioso-administrativos en diversas hipótesis: autoliquidaciones presentadas cuya rectificación posterior se pretende, discrepancias entre los obligados tributarios en las obligaciones entre particulares, inactividad material o formal de la Administración, y, muy mayoritariamente, desarrollo de actuaciones administrativas y producción de actos administrativos que son consecuencia de regularizaciones de las autoliquidaciones previamente presentadas por los particulares.
En ningún otro ámbito del orden contencioso-administrativo se presenta con tanta intensidad esta particularidad respecto al ciclo de interpretación y aplicación de las normas sustantivas que a continuación se describe: en un primer momento, es el particular quien se enfrenta a esa doble tarea – interpretar y aplicar- fijando íntegramente su posición; posteriormente, en un segundo momento, el conflicto surge tras una actuación administrativa resuelta con unos actos administrativos que son consecuencia de una distinta interpretación y aplicación de esas mismas normas sustantivas; de ello se sigue, además, el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones tributarias cuya aplicación aún sigue mostrando muchas dificultades. Que el estado de alarma va a impactar de modo muy directo e intenso en el elemento subjetivo de las infracciones que puedan corresponderse con incumplimientos o cumplimientos defectuosos en estos días parece fuera de toda discusión; constituye una indudable prueba de madurez para el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones tributarias cuyo resultado se apreciará cuando todo pase, momento en el que adquirirá, si cabe, mayor relevancia su revisión y control posterior.
Todo lo anterior a su vez condiciona, en segundo lugar, la enorme relevancia que adquiere en materia tributaria el escenario de fallos parcialmente estimatorios por cuestiones sustantivas, así como el escenario de estimaciones por vicios de procedimiento de las que puede resultar una retroacción de actuaciones. Si una de las tesis que planteaba J.M. BANDRÉS, como reto, en la obra citada era la necesidad de avanzar hacia un perfeccionamiento del sistema de ejecución de sentencias, en el ámbito tributario confluyen, además de las razones que señala el autor, las tremendas singularidades que supone el régimen de las obligaciones accesorias como componente de la deuda tributaria resultante de la liquidación, así como el régimen de los intereses suspensivos aplicable a las sanciones. El régimen de los intereses es, precisamente, una de las cuestiones que suscita notables interrogantes respecto a su aplicación en las normas especiales y transitorias adoptadas hasta el momento con relación al estado de alarma.
Pero es que, además, en tercer lugar, la preceptividad de las vías de revisión administrativas se proyecta sobre todo lo anterior, y sobre otros distintos aspectos. En efecto, la regulación establecida en la Ley 58/2003, General Tributaria (en adelante, “LGT”) respecto de la revisión económico-administrativa previa a la jurisdiccional (salvo en lo relativo a tributos locales en municipios de régimen común) plantea múltiples interrogantes, entre los que pueden apuntarse varios. En efecto, la extensión del conocimiento a todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, no concuerda en la regulación de la vía económico-administrativa con el modo tradicional de entender las normas de la Ley 40/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante “LJCA”). También es muy distinta la configuración procesal de las partes en una y otra vía. A su vez, el escenario de estimaciones parciales y por vicios de procedimiento puede producirse, de modo sucesivo, en las previas resoluciones económico-administrativas y en el recurso contencioso-administrativo frente a cuya sentencia se admita recurso de casación, lo cual suscita múltiples cuestiones muy singulares en orden al alcance y efectos de la tutela cautelar, e incluso a la propia admisibilidad del recurso contencioso-administrativo en los casos en los que la liquidación ha sido anulada por resolución económico-administrativa sin estimar todos los motivos de oposición. Con ello llegamos a las múltiples cuestiones que suscita en el ámbito tributario la ejecución de sentencias, muchos de cuyos aspectos se encuentran actualmente sub iudice tras un nutrido grupo de Autos de admisión de recursos de casación; cuestiones a las que podrían sumarse algunas otras derivadas de la dinámica de las obligaciones conexas consecuencia de la dinámica de la configuración sustantiva del sistema tributario, cuyo planteamiento y resolución adquiere nuevos perfiles tras las modificaciones introducidas en la LGT por la Ley 34/2015.
A todo lo anterior se añaden, sin duda, los efectos de la Sentencia del TJUE (Pleno) de 21 de enero de 2020 en la que se declara que el Tribunal Económico-Administrativo Central (en adelante, “TEAC”) no cumple con la exigencia de independencia que caracteriza a los órganos jurisdiccionales en los términos establecidos en el art. 267 del TFUE para el planteamiento de las cuestiones prejudiciales a pesar de la previsión introducida en el artículo 237.3 LGT por Ley 34/2015, de 21 de septiembre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, “Ley 34/2015”). Al margen de las consecuencias que puede tener el reproche a la falta de independencia e imparcialidad que el TJUE atribuye a los órganos económico-administrativos en función del sistema de designación de sus miembros, el problema del planteamiento de cuestiones prejudiciales nos traslada a uno de los bloques de materias más relevantes y difíciles de resolver en el ámbito tributario: las incertidumbres interpretativas, la discrepancia de criterios entre los diversos órganos (con competencias interpretativas según los artículos 88 y 89 LGT, Administraciones aplicadoras de los tributos, órganos económico-administrativos y órganos judiciales) y la eficacia temporal de dichos cambios, ¿cuál es la solución aplicable a los cambios de criterio administrativo, de doctrina administrativa y de la propia jurisprudencia?. Tampoco en ningún otro ámbito contencioso-administrativo se presenta esta confluencia de agentes en un ciclo tan complejo de interpretación de las normas (tanto que en estos días la propia AEAT ha tenido que generar un catálogo de FAQS relativas a la interpretación de las normas vigentes durante el estado de alarma). En atención a ello resulta especialmente intenso el efecto de la nueva configuración del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, que tiene como uno de sus objetivos consolidar la función nomofiláctica de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo fijando, ante la duda, la interpretación de las normas – o contextos normativos- que presentan oscuridades.
Los propios datos obtenidos con la nueva configuración del recurso de casación ofrecen un primer indicador válido de la relevancia que adquieren en las distintas materias las discrepancias interpretativas, dado que es la necesidad de fijar contenido interpretativo lo que cualifica el interés casacional objetivo requerido para la admisión del recurso. Según los datos actualmente publicados, el número de autos de admisión remitidos a la Sección Segunda (que conoce de la materia tributaria) es de 1623, mientras que los remitidos a la Sección Tercera son 560, a la Sección Cuarta se han remitido 636 y a la Sección Quinta lo han sido 359. Las cifras son muy elocuentes.
El comienzo de la andadura de este nuevo recurso de casación permite apreciar cómo se va comportando en un sentido cualitativo completamente distinto del anterior, y al mismo tiempo va suscitando importantes interrogantes respecto a cuáles podrían ser las mejores soluciones para la fijación temprana de tales criterios, y para conseguir el efectivo acomodo de las resoluciones administrativas y sentencias de instancia al contenido interpretativo de las sentencias dictadas en los recursos de casación. El modo en que se articulen procesalmente las facultades de los órganos económico-administrativos y judiciales en este sentido es, a nuestro entender, uno de los retos que resultará necesario abordar a la luz del alcance y efectos que se otorgue al derecho fundamental a la tutela judicial sin olvidar, además, la confluencia con los otros derechos fundamentales cuyas vertientes entran en liza cuando se trata de la impugnación de actos administrativos de naturaleza sancionadora, en gran medida arrastrados en el ámbito tributario por los acuerdos de liquidación.
Asimismo, dotar de plena efectividad al nuevo sistema de casación, acercando la fijación de criterios a la generación del conflicto abre otro abanico de cuestiones por debatir y que adquieren especial intensidad en materia tributaria: por un lado, el propio sistema de acceso a la casación, que actualmente sólo es posible tras el tránsito completo por las vías ordinarias de recurso vinculadas a la tutela subjetiva del recurrente puede suponer un obstáculo excesivo en un ámbito en el que se suceden tantas dificultades interpretativas; por otro lado, la propia configuración de la obligación de resolver en plazo los procedimientos administrativos y económico-administrativos, dada su interacción con el régimen de la prescripción tributaria y de las infracciones y sanciones, puede estar dificultando una mayor, y más rápida, permeabilidad de las distintas fases de aplicación de los tributos y de revisión administrativa a los criterios del Tribunal Supremo una vez que ha sido otorgado interés casacional objetivo a las distintas cuestiones que son conocidas tras la publicación de los Autos de admisión. Ninguna norma tributaria establece con claridad suficiente la paralización de los plazos de resolución de procedimientos directamente afectados por la pendencia de criterios determinantes de resolución.
Además, a título meramente ejemplificativo dada la índole de estas reflexiones generales, no puede olvidarse tampoco el especial impacto que supone en el ámbito tributario una declaración de ilegalidad de una norma reglamentaria, de inconstitucionalidad o de infracción del Derecho de la Unión (incluyendo el régimen de las Ayudas de Estado). Experiencias recientes han demostrado el enorme alcance que suponen en el ámbito tributario: en número de supuestos afectados, en lo relativo a las vías de recuperación de los tributos pagados -cuestión intensamente condicionada por la dualidad liquidaciones/autoliquidaciones más arriba apuntada-, y, no se olvide, en cuanto al efecto económico para las Haciendas Públicas de los distintos niveles de gobierno que pueden verse implicados según cuál fuera el origen de las normas afectadas, lo cual conduce, incluso, a problemas relativos a la dinámica del régimen de financiación territorial. La propia Memoria del Tribunal Supremo 2018[3] advierte de las particularidades que genera la “litigiosidad en masa”, que adquiere especial protagonismo en el ámbito tributario dentro del orden contencioso-administrativo: “el despacho y resolución del bloque de asuntos sustancialmente similares referidos al llamado “céntimo sanitario” ha puesto de manifiesto las limitaciones y deficiencias de la actual normativa procesal para atender eficazmente la litigiosidad “en masa”, Parece oportuno, pues, reflexionar sobre una posible modificación de la legislación procesal, encaminada a procurar a los Juzgados y Tribunales de este Orden Jurisdiccional medios añadidos a los actualmente existentes para tramitar y resolver de forma eficiente estas materias”.
Como es sabido, el régimen de la responsabilidad patrimonial sufrió intensas modificaciones con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPAC”) y Ley 40/2015 de 1 de octubre de régimen jurídico del sector público (en adelante, “LRJPAC”), estableciéndose una regulación específica de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, vertiente de previa configuración jurisprudencial. También en la actualidad se encuentra sub iudice un conjunto importante de aspectos relativos a la interpretación de este nuevo contexto normativo. Además de estar pendiente la fijación de criterios respecto a cómo y cuándo pueden entenderse cumplidos los requisitos de acción y oposición previos a la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, también se encuentra planteada la determinación de cómo resolver si es procedente la responsabilidad patrimonial en supuestos de reintegro de beneficios fiscales calificados como Ayudas de Estado. Asimismo se encuentra pendiente de resolver la muy trascendente cuestión relativa al alcance y efectos de los cambios de criterio administrativo del TEAC que puedan suponer la estimación de reclamaciones en supuestos que análogos a otros previamente desestimados, lo cual nos traslada de nuevo, por elevación a la dimensión procesal, al espinoso problema de cuál es el mejor modo de resolver el efecto temporal de los cambios de jurisprudencia, tal y como demostró la enorme resonancia que adquirió en octubre de 2018 el inicial cambio de criterio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo respecto a la determinación del sujeto pasivo del AJD en las operaciones de préstamo hipotecario, posteriormente corregido por el Pleno de la misma Sala.
Muchas son las cuestiones en el aire, y en importante medida pivotan alrededor de los ajustes que pueden resultar necesarios si se pretende dotar al contenido interpretativo de las sentencias del Tribunal Supremo de los efectos buscados con la nueva configuración del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo. Sin duda, de los distintos ámbitos concernidos, una evidencia parece difícilmente contestable: el tributario es aquel cuyas singularidades acrecientan en mayor medida los problemas de interpretación y disparidad de criterios. En un escenario de conflictos surgidos, en una importantísima proporción, tras el cumplimiento de la obligación de autoliquidar adquiere especial relevancia configurar las vías de revisión administrativa y el control judicial de un modo que no produzca el efecto paradójico que puede suponer que alcancen firmeza actuaciones y actos administrativos materialmente contrarios a Derecho.
En realidad, se trata de algo que cobra especiales tintes en el ámbito tributario pero que se inserta en ese más amplio debate relativo a la jurisdicción contencioso-administrativa en su relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. Ya en 1998, JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES condensaba en su monografía Jurisdicción administrativa revisora y tutela judicial efectiva[4] una de las ideas que nos parece esencial: “…la invocación axiomática del carácter revisor no puede eximir a los órganos jurisdiccionales de su deber de razonar en derecho los litigios que les son planteados, toda vez que “es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (ver, por todas, la STC 22/1994) que la tutela judicial efectiva, consagrada en el artículo 24.1 CE, comprende el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, como garantía – dada la esencia de la función jurisdiccional- frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad en la actuación de los poderes públicos (STC 131/1990, f.j.1º, entre otras). Esta es una exigencia que se conecta no sólo con el citado artículo 24 CE, sino también con la primacía de la ley (artículo 117.1 CE), como factor determinante del legítimo ejercicio de la propia función jurisdiccional (STC 55/1987) (STC 112/1996, e 24-6, FJ 3º)”. Poco tiempo después de que el autor citado escribiera esas líneas, la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, “LJCA”) fue muy clara respecto a la ineludible exigencia de acto previo: “"(...) Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración".
El control judicial de cualquier comportamiento ilícito de la Administración. Ahí es dónde radica, a nuestro juicio, la esencia del reto: el modo de resolver la tensión constitucional entre el modo de entender los principios tradicionales del proceso al servicio del derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de legalidad de la actuación administrativa como factor de control determinante de la legítima función jurisdiccional. Como también señalaba NAVARRO SANCHÍS [5] el proceso contencioso-administrativo no es propiamente un proceso entre partes, sino un proceso al acto o actuación administrativa. La sujeción de toda la actuación administrativa a los paradigmas constitucionales es lo que ubica el control judicial es un escenario de compleja convivencia entre la inercia del principio dispositivo (no puede olvidarse la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil en lo no previsto por la LJCA) y la huella del principio inquisitivo o de oficialidad que impulsa la actuación de los órganos juzgadores cuando, tratándose de relaciones jurídicas de Derecho Público, los intereses generales informan la supremacía constitucional del principio de legalidad en toda actuación administrativa.
Si el debate relativo a la naturaleza, extensión y singularidades de la jurisdicción administrativa se encuentra abierto hace años, las razones que lo impulsan adquieren especial relevancia cuando se traslada a las complejas coordenadas que determinan la eficacia de las normas que configuran el sistema tributario. Del mismo modo que el proceso en el orden social se encuentra teñido por las singularidades que exige la tutela de los derechos laborales, a nuestro juicio no puede dejar de atenderse a las peculiaridades que plantea la actuación administrativa sujeta a control en un modelo de aplicación de los tributos en el que se ha desplazado previamente al ciudadano la responsabilidad de cumplir con las obligaciones tributarias, fijando ya íntegramente su posición en una primera tarea de interpretación y aplicación de las normas tributarias. Y lo que ello comporta tanto respecto al derecho a la tutela judicial efectiva como en lo que atañe a los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones tributarias. Nada como esta triste situación de crisis sanitaria ha evidenciado con tanta crudeza el rigor, la intensidad y el grado de responsabilidad exigible a los ciudadanos en cualquier circunstancia.
No es nuestro propósito en el estudio y debate al que queremos invitar con estas reflexiones generales no es realizar un análisis exhaustivo de las vías de revisión y control judicial en el ámbito tributario ni un tratado de estas materias. Nuestro objetivo, más modesto pero quizá más provocador, es intentar ilustrar con una selección de cuestiones lo que a nuestro entender es ya una demanda inaplazable a debatir: transcurridas ya cuatro décadas desde que comenzara a perfilarse el modelo de aplicación de los tributos es el momento de plantearse, sin excesivos prejuicios ni rígidos planteamientos dogmáticos, cuáles son los ajustes y perfeccionamientos que pueden resultar necesarios para adaptar el control judicial a un ámbito tributario tan impregnado por las singularidades que, de modo muy sumario, han quedado apuntadas en estas páginas con las que queremos invitar a un debate y diálogo de mayor dimensión. Se trata, en definitiva, de intentar explorar nuevas soluciones para que el conjunto de principios, derechos y paradigmas constitucionales, en una concepción actual en la que ganan progresivo avance las exigencias del deber de buena administración, trascienda hasta una realidad jurídica tan singular como es la tributaria.
Precisamente, como último apunte de las materias y propuestas a desarrollar en este debate, no pueden dejarse de lado las exigencias de celeridad y eficacia – a las que también aludía el autor citado al iniciar estas páginas- ínsitas en el derecho a la tutela judicial efectiva, y las propuestas que de ello pueden resultar. En efecto, si ya es un clásico el reproche atribuible a las demoras de la justicia en orden a los estándares de efectividad de la tutela judicial, la preceptividad de la vía económico-administrativa comporta, sin duda a nuestro juicio, unos efectos positivos coadyuvantes para la resolución de conflictos tributarios, pero también es forzoso reconocer la dilatación en el tiempo que supone cuando no se consigue zanjar el litigio antes de acceder a la jurisdicción así como la escasísima operativa de la terminación del proceso por modos alternativos a la sentencia.
En un momento en el que la realidad de las deudas tributarias embolsadas en las vías de revisión no se consigue rebajar sustancialmente por debajo de los 40.000 millones de euros, también constituye un reto y un desafío considerar la función que corresponde a los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo en una estrategia general de reducción de la conflictividad tributaria. No debe olvidarse que, incluso en las fases ya muy cercanas a la sentencia, como modo normal de terminación del proceso, los resultados del acuerdo o conciliación prevista en el artículo 77 LJCA no sólo afectan a la determinación de la deuda, sino, también, a su recaudación y a la firmeza de las relaciones, evitando la ulterior multiplicación de pleitos relativos a la ejecución de resoluciones, administrativas y judiciales, que ahora vivimos. Explorar sus posibilidades y articularlas de modo coherente con la terminación convencional de los procedimientos de aplicación de los tributos y de revisión administrativa también adquiere un perfil especial en el ámbito tributario, no como objetivo en sí mismo sino por su efecto presupuestario y el innegable impacto que supone para la sostenibilidad de las políticas públicas. De nuevo, cerrando estas líneas con la misma referencia a la triste actualidad de estos días, nada demuestra más que una situación crítica la necesidad estructural de que los ciudadanos otorguen legitimidad suficiente al modelo con el que contribuyen a sostenimiento del gasto público, y de que puedan calificar como “buena administración” la respuesta que reciben de sus Administraciones tributarias, y de que el sistema jurídico ofrezca soluciones ágiles para la resolución anticipada de conflictos en los que se encuentra comprometido un montante importante de posible recaudación.
Que las reflexiones previas a la redacción de estas páginas han surgido tras razonamientos de índole empírica e inductiva es obvio; es precisamente el rodaje de las experiencias observables en múltiples supuestos lo que permite identificar los retos y desafíos que requieren la búsqueda de nuevas, o distintas, soluciones. Simplemente con observar la multiplicidad de cuestiones de índole procedimental y/o procesal dotadas de interés casacional objetivo para su resolución por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se advierte la cantidad de problemas que no se dan, se dan del mismo modo, o con distinta intensidad en el resto del orden contencioso-administrativo. La búsqueda de soluciones es lo que supone un reto y un desafío, y este es el debate al que pretenden sumarse las reflexiones y propuestas apuntadas en estas páginas; un reto y un desafío para buscar mejor solución a los problemas estructurales que ya teníamos, y a los conflictos que vendrán motivados por esta situación coyuntural.
[1] BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, J.M. Los desafíos de la justicia contencioso-administrativa del siglo XXI, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2013.
[2] Memoria del Consejo General del Poder Judicial 2019: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Consejo-General-del-Poder-Judicial/Actividad-del-CGPJ/Memorias/Memoria-anual-2019--correspondiente-al-ejercicio-2018-
Centro de Investigación sobre la Justicia Administrativa. Informe 2019: http://cija-uam.org/informe/
[3] http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunal-Supremo/Actividad-del-TS/Memoria-del-TS/Memoria-2018-TRIBUNAL-SUPREMO (pág. 103).
[4] FERNÁNDEZ TORRES, J.R Jurisdicción administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Ed. Cívitas, 1998, pág. 283.
[5] NAVARRO SANCHIS, F.J.” Carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa: algunas precisiones”.
https://elderecho.com/caracter-revisor-de-la-jurisdiccion-contencioso-administrativa-algunas-precisiones
Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Santiago de Compostela