Source: http://www.ipcf.be/Index.asp?Idx=1440
Timestamp: 2019-04-23 13:52:01+00:00
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La Cour d’arbitrage et le principe d’égalité
Maître Anne Wiliquet
Depuis sa création, la Cour d’arbitrage est l’objet d’innombrables exposés doctrinaux, tantôt à vocation purement procédurale, tantôt à vocation plus fondamentale. Le principe d’égalité a, lui aussi, déjà été largement appréhendé, et ce sous ses différentes facettes. Il s’agit là assurément de sujets vastes, voire inépuisables, et toujours d’actualité.
Le but de la présente contribution n’est nullement de compléter l’imposante œuvre doctrinale existante mais, beaucoup plus modestement, de tracer brièvement les grandes lignes du contrôle par la Cour d’arbitrage du principe d’égalité.
Ainsi, nous commencerons par rappeler le contexte de la création de la Cour d’arbitrage, ses compétences, et nous survolerons la procédure applicable de même que les effets des arrêts rendus. Ensuite, nous nous concentrerons sur le principe d’égalité et nous en terminerons pas l’examen de quelques cas concrets en matière fiscale.
B. Présentation de la Cour d’arbitrage
Alors que de nombreux pays européens se dotèrent d’une Cour constitutionnelle durant la première moitié du XXème siècle, la Belgique n’entreprit cette démarche qu’au début des années ’80.
1. Compétences de la Cour d’arbitrage
a) Normes de référence
Initialement, la Cour d’arbitrage n’était chargée que de vérifier la conformité des normes législatives par rapport aux règles établies par la Constitution, ou en vertu de celle-ci, pour déterminer les compétences respectives de l’Etat, des Communautés et des Régions. Il ne s’agissait alors pas encore d’une véritable Cour constitutionnelle.
Huit ans plus tard, le contrôle de cette Cour fut étendu de manière significative puisqu’elle devint également compétente pour assurer le respect des articles 10, 11 et 24 de la Constitution (à cette époque 6, 6bis et 17), garantissant respectivement le principe d’égalité, de non-discrimination et d’égalité en matière d’enseignement.
La Cour d’arbitrage a rapidement adopté une conception extensive de ses compétences. Ainsi, concernant les normes de référence, alors qu’a priori sa compétence se limitait au contrôle de la constitutionnalité des lois et décrets par référence aux trois dispositions constitutionnelles précitées, elle s’est reconnue le droit d’annuler une norme législative violant une disposition constitutionnelle dont elle n’assure pas le contrôle, pour autant que cette violation puisse être combinée avec le principe d’égalité et de non-discrimination.
Le législateur semble aujourd’hui lui emboîter le pas puisqu’il est question d’allonger, de manière significative, la liste des normes de références. La Cour pourrait ainsi être chargée d’assurer le respect, outre des règles répartitrices de compétences et des articles 10, 11 et 24 de la Constitution, des articles 182 et 191, relatifs respectivement au mode de recrutement de l’armée et au régime applicable aux étrangers se trouvant sur le territoire de la Belgique, ainsi que de l’ensemble du titre II de la Constitution relatif aux libertés publiques.
b) Normes contrôlées
La Cour d’arbitrage n’est habilitée à exercer sa surveillance qu’à l’égard des normes législatives. C’est aux juridictions administratives et judiciaires que revient la compétence d’examiner la légalité des mesures prises en exécution de ces normes législatives (arrêtés royaux, ministériels, arrêtés des gouvernements régionaux et communautaires, règlements provinciaux, communaux, et autres décisions individuelles administratives).
Il s’agit essentiellement d’une procédure écrite, organisée par la loi spéciale du 6 janvier 1989. La Cour d’arbitrage exerce sa compétence dans le cadre soit du contentieux de l’annulation, soit du contentieux préjudiciel.
a) Contentieux de l’annulation
Toute personne physique ou morale, de droit privé ou de droit public, peut saisir la Cour d’arbitrage d’un recours en annulation à condition, bien entendu, qu’elle justifie d’un intérêt pour ce faire. Selon la jurisprudence même de la Cour, en l’absence de définition légale de la notion d’intérêt, la personne doit démontrer que sa situation pourrait être directement et défavorablement affectée par la norme attaquée.
Ainsi, la Cour a notamment estimé que le contribuable avait intérêt à attaquer des dispositions qui instaurent l’impôt auquel il est soumis, qui déterminent l’assiette et le mode de calcul de cet impôt, ou encore enlèvent certains avantages fiscaux.
Le recours en annulation doit être introduit dans un délai de six mois à dater de la publication de la norme à caractère législatif au Moniteur belge, peu importe que cette norme soit ou non entrée en vigueur.
Le requérant ayant introduit un tel recours peut parallèlement solliciter de la Cour la suspension de la norme attaquée. Dans le cadre de ce recours distinct, le requérant doit alors démontrer, outre l’existence de moyens sérieux, celle d’un risque de préjudice grave et difficilement réparable, que pourrait lui causer la norme attaquée.
b) Contentieux préjudiciel
Toute juridiction, aussi bien judiciaire qu’administrative, peut être amenée à poser une question préjudicielle à la Cour d’arbitrage, soit d’initiative, soit à la demande d’une des parties au litige dont elle doit connaître, lorsque se pose la question du respect par une norme législative des dispositions que la Cour est appelée à contrôler. Le juge ne peut lui-même résoudre cette question puisque la Cour d’arbitrage dispose du monopole en la matière.
Il existe toutefois quatre hypothèses dans lesquelles les juridictions, autres que le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, ne sont pas tenues d’interroger la Cour d’arbitrage :
- lorsque la Cour d’arbitrage a déjà statué sur une question ou un recours ayant le même objet ;
- lorsque le juge estime que la réponse à la question n’est pas indispensable pour rendre sa décision ;
- lorsqu’il estime que la norme ne viole manifestement pas les dispositions dont la Cour est chargée d’assurer le respect ;
- lorsque l’action est irrecevable pour des motifs de procédure tirés de normes ne faisant pas elles-mêmes l’objet de la question préjudicielle.
Dans le cadre du contentieux préjudiciel, aucun délai ne doit être respecté pour interroger la Cour. Ainsi la question préjudicielle peut intervenir alors que la norme incriminée est appliquée depuis de longues années, et ce au détriment de la sécurité juridique.
3. Effets des arrêts rendus par la Cour d’arbitrage
Il convient d’opérer une distinction entre l’arrêt rendu dans le cadre du contentieux de l’annulation et l’arrêt rendu dans le cadre du contentieux préjudiciel.
a) Dans le cadre du contentieux de l’annulation
Un arrêt d’annulation entraîne l’anéantissement de la norme entreprise avec effet rétroactif. Celui-ci implique que la norme est censée n’avoir jamais existé et que " renaît " la disposition antérieurement applicable, telle qu’elle existait avant son abrogation par la norme annulée. Il importe de souligner que l’annulation peut n’être que partielle et que la Cour d’arbitrage peut en limiter la portée rétroactive.
L’effet rétroactif reconnu aux arrêts d’annulation de la Cour d’arbitrage implique que les actes des autorités administratives pris sur base de la disposition annulée sont censés n’avoir jamais eu de fondement. Partant, ils deviennent tout simplement illégaux. Ils ne se voient toutefois pas annulés de plein droit mais ils devront faire l’objet de recours administratifs ou judiciaires.
Quant aux décisions de justice basées sur la norme annulée et qui ne sont plus susceptibles de recours, elles ne sont pas non plus anéanties de plein droit. Elles ne le seront que suite à l’introduction d’une procédure en rétractation, laquelle procédure doit être introduite dans les six mois de la publication de l’arrêt d’annulation au Moniteur belge.
b) Dans le cadre du contentieux préjudiciel
La Cour d’arbitrage se bornant à répondre à une question du juge, la portée des arrêts rendus sur base d’une question préjudicielle est plus restreinte.
L’arrêt qui conclut à l’invalidité de la norme interdit au juge de renvoi, et à tout juge qui devrait statuer ultérieurement dans la même cause, d’appliquer cette norme, laquelle subsiste cependant dans l’ordre juridique.
Cependant, l’arrêt rendu dans le cadre du contentieux préjudiciel peut avoir pour effet de dispenser la juridiction d’interroger la Cour sur une question similaire. Cette exception ne vaut toutefois pas pour les juridictions suprêmes que sont la Cour de cassation et le Conseil d’Etat.
C. Le principe d’égalité en général
Le principe d’égalité est porté par les articles 10 et 11 de la Constitution. L’article 10, inséré dès 1831 dans la Constitution (il s’agissait alors de l’article 6), revêt une portée générale. Le champ d’application de l’article 11(il s’agissait alors de l’article 6bis), introduit en 1970 et fruit de la fédéralisation, paraît à première vue plus limité puisqu’il fait référence aux droits et libertés et ne paraît prohiber que les discriminations idéologiques et philosophiques. Cependant en pratique la Cour d’arbitrage n’opère aucune distinction entre ces deux dispositions, les invoquant systématiquement, ou presque, de façon conjointe.
Par ailleurs, le principe d’égalité est assuré plus spécifiquement en matière fiscale par l’article 172 de la Constitution qui interdit l’établissement de tout privilège en matière d’impôt.
La Cour d’arbitrage, dès son premier arrêt rendu en la matière, va édicter sa propre définition du principe d’égalité, définition largement inspirée de celle de la Cour européenne des droits de l’homme. Ce texte n’a, au fil des ans, été que très légèrement adapté. Il est aujourd’hui le suivant :
"Les règles constitutionnelles de l’égalité et de la non-discrimination n’excluent pas qu’une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes pour autant qu’elle repose sur un critère objectif et qu’elle soit raisonnablement justifiée. Les mêmes règles s’opposent, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu’apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes. L’existence d’une telle justification doit s’apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause ; le principe d’égalité est violé lorsqu’il est établi qu’il n’existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé."
On constate que le principe d’égalité présente deux facettes. Non seulement il interdit que des personnes se trouvant dans une même situation soient traitées différemment mais il s’oppose également à ce que des personnes se trouvant dans des situations différentes soient traitées de la même façon.
Lorsqu’elle s’interroge sur la constitutionnalité d’une norme à caractère législatif au regard du principe d’égalité, la Cour d’arbitrage procède en quatre étapes.
Elle recherche d’abord si la distinction incriminée a trait à deux catégories de personnes se trouvant dans des situations comparables.
Ensuite, elle tente d’identifier le but de cette distinction et s’interroge sur la légitimité dudit but.
Puis, elle examine si les mesures portées par la norme litigieuse sont objectivement justifiables et si elles présentent un caractère adéquat par rapport au but poursuivi.
Elle vérifie enfin s’il existe un rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
D. Le principe d’égalité en matière fiscale
Nous n’évoquerons que fort succinctement quatre arrêts rendus par la Cour dans le domaine fiscal. Pour un examen plus approfondi, ces arrêts peuvent être aisément consultés sur le site de la Cour d’arbitrage (http://www.arbitrage.be).
1) Réclamation par le conjoint séparé de fait
(arrêt n° 39/96 du 27 juin 1996)
Dans le cadre de l’ancienne procédure contentieuse, l’article 366 du C.I.R. 92 limitait la possibilité d’introduire une réclamation auprès du directeur des contributions à propos du montant de l’impôt au seul redevable de l’impôt, à savoir celui au nom duquel l’impôt est enrôlé.
Par ailleurs, en vertu de l’article 128, al 1er, 2°, du CIR 1992, et par dérogation à l’article 126 du CIR 1992 suivant lequel la cotisation est établie au nom des deux conjoints, les personnes mariées sont considérées, non plus comme des conjoints, mais comme des isolés lorsqu’ils sont séparés de fait, pour l’année qui suit cette séparation. Cette disposition, impliquant l’établissement d’impositions distinctes, ne déroge, toutefois, pas au principe suivant lequel les conjoints sont tenus solidairement de payer la dette fiscale.
De la combinaison de ces dispositions législatives, il résultait que l’époux séparé de fait pouvait être poursuivi par l’administration fiscale pour le paiement de l’impôt dû par son conjoint mais qu’il ne pouvait, n’étant pas la personne au nom duquel l’impôt était enrôlé le contester devant le directeur des contributions.
La Cour, saisie sur question préjudicielle, commence par constater que l’existence d’une différence de traitement sur le plan de l’enrôlement de l’impôt entre les conjoints vivant ensemble et ceux séparés de fait, entraîne un traitement inégal de ceux-ci au regard du droit de réclamation auprès du directeur des contributions.
Selon la Cour, la différence de traitement existant au stade de l’enrôlement est justifiée par le fait que l’on ne peut obliger les conjoints séparés de fait à se communiquer chaque année tous les éléments de leurs revenus personnels. Elle ne voit, par contre, aucune justification à la limitation du droit de réclamation à la seule cotisation enrôlée au nom du réclamant.
La Cour y voit une atteinte au droit fondamental de pouvoir contester devant une juridiction le bien-fondé de toute dette et conclut à la violation, par l’article 366 du CIR 1992, de l’article 10 de la Constitution. Découle de cet arrêt la possibilité pour le conjoint séparé de fait d’introduire une réclamation auprès du directeur des contributions contre la cotisation établie sur base des revenus de son conjoint.
Par la suite, le législateur en tirera les conséquences qui s’imposent : l’article 366, tel que modifié par la loi du 15 mars 1999, étend désormais le droit de réclamation au "conjoint sur les biens duquel l’imposition est mise en recouvrement".
2) Qualité du directeur des contributions
(arrêt n° 67/98 du 10 juin 1998)
L’article 366 du CIR 1992 permet au redevable d’introduire une réclamation auprès du directeur des contributions contre l’impôt établi à sa charge. La jurisprudence, de manière constante depuis les années ’50, interprétait cette disposition comme conférant une mission juridictionnelle au directeur des contributions. Découlaient de cette situation certaines conséquences non négligeables.
La doctrine, de même que les praticiens, ne pouvaient se rallier à la position jurisprudentielle. En effet, le directeur des contributions, comme tout fonctionnaire, est soumis à son supérieur hiérarchique et ne présente, dès lors, pas les garanties d’indépendance et d’impartialité requises pour l’exercice d’une fonction juridictionnelle.
La Cour d’arbitrage, interrogée à titre préjudiciel, sanctionna l’interprétation dominante de l’article 366 CIR 1992 sur base de ces constatations.
Le législateur a tiré les leçons et a, par la loi du 15 mars 1999 relative au contentieux en matière fiscale, modifié le CIR 1992. Désormais, la qualité d’autorité administrative est expressément conférée au directeur des contributions.
3) Amende administrative en matière de TVA
(arrêt n° 22/99 du 24 février 1999)
L’article 70 du Code de la TVA punit d’une amende administrative certaines infractions aux obligations prescrites par ledit Code. Par cette disposition, le législateur a confié au fisc la tâche de poursuivre des infractions fiscales et de les réprimer, parallèlement au pouvoir des juridictions répressives d’infliger des amendes pénales.
En pratique, il existe une différence fondamentale entre ces deux types d’amende. Alors que le juge pourra exercer un contrôle de pleine juridiction quant à l’amende pénale infligée (comprenant, entre autres, l’examen du respect du principe de proportionnalité), il devra se limiter à vérifier la réalité des faits et la légalité de la décision portant amende administrative.
Selon la Cour, cette différence de traitement est injustifiée. Seule doit être considérée comme constitutionnelle l’interprétation du Code TVA conférant au juge saisi d’une opposition à contrainte le pouvoir d’exercer un contrôle de pleine juridiction sur l’amende administrative infligée.
4) Motivation de l’accroissement d’impôt
(arrêt n°48/2001 du 18 avril 2001)
La non déclaration, de même que la déclaration incomplète ou inexacte, en matière d’impôts sur les revenus, peut se voir sanctionnée, selon l’article 444 du CIR 1992, par un accroissement d’impôt.
L’article 109 de la loi du 4 août 1986 portant dispositions fiscales impose à l’administration, lorsqu’elle inflige une amende administrative, de notifier au contribuable les faits constitutifs de l’infraction et de donner les motifs qui ont servi à déterminer le montant de l’amende.
Selon l’administration, cette disposition ne trouve pas à s’appliquer en matière d’accroissement d’impôt. Partant, elle ne s’estime tenue par aucune obligation de motivation lorsqu’elle applique un accroissement d’impôt. Elle justifie sa position en raison des différences qui existent entre l’accroissement d’impôt et l’amende.
La Cour considère toutefois que rien ne justifie qu’une différence de traitement en termes d’obligation de motivation soit établie entre l’amende administrative, d’une part et l’accroissement d’impôt, d’autre part. Dès lors, l’article 109 de la loi du 4 août 1986 doit être interprété comme visant également l’accroissement d’impôt.
Il a parfois été reproché à la Cour d’arbitrage d’être particulièrement réservée en matière fiscale. Si ce grief pouvait paraître fondé au début des années ’90, tel ne semble plus être le cas actuellement. En effet, bien que la matière fiscale ne soit assurément pas le terrain de prédilection de la Cour, il n’en reste pas moins que celle-ci a rendu de nombreux arrêts qui ont refaçonné, voire révolutionné, cette branche du droit.