Source: http://kraken.slv.cz/1Ao2/2008
Timestamp: 2018-06-20 09:54:17+00:00
Document Index: 2251715

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 97', '§ 189', '§ 97', '§ 97', '§ 101', '§ 97', '§ 97', 'soud ', '§ 98', '§ 25', '§ 71', '§ 174', '§ 101', '§ 97', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 6', '§ 98', 'soud ', '§ 174', '§ 48', 'soud ', '§ 94', 'Soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 97', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 98', '§ 6', '§ 99', '§ 6', '§ 5', '§ 6', 'soud ', '§ 97', 'soud ', '§ 97', '§ 47', 'soud ', '§ 97', 'Soud ', '§ 44', '§ 46', '§ 47', '§ 48', 'soud ', '§ 77', '§ 97', '§ 97', '§ 97', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

1Ao2/2008
1 Ao 2/2008-141
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci navrhovatelù a) P. M., b) J. B., c) P. I., v¹ech zastoupených Mgr. Janou Syrovátkovou, advokátkou se sídlem Nad Lesíkem 2269, Praha 6, proti odpùrci Zastupitelstvu obce Slapy, se sídlem Slapy 72, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe, vydaného odpùrcem dne 16. 9. 2008,
I. Opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe, vydané odpùrcem dne 16. 9. 2008, s e z r u ¹ u j e dnem vyhlá¹ení tohoto rozsudku.
Návrhem ze dne 11. 11. 2008, doruèeným Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 12. 11. 2008, se navrhovatelé domáhali zru¹ení opatøení obecné povahy-územního opatøení o stavební uzávìøe, vydaného Zastupitelstvem obce Slapy dne 11. 9. 2008 (sic) a doruèeného vyvì¹ením na úøední desce Obecního úøadu Slapy dne 16. 9. 2008. Navrhovatelé jsou spoluvlastníky pozemkù v katastrálním území Pøestavlky u Slap; s tìmito pozemky nakládali s vìdomím, ¾e se podle platného územního plánu jedná o pozemky v zastavitelném území. V dùsledku vydání opatøení obecné povahy není na pozemcích navrhovatelù mo¾ná ¾ádná výstavba, vèetnì oplocení, a navrhovatelé se tedy cítí být vydáním tohoto opatøení zkráceni na svých právech. Odpùrce podle tvrzení navrhovatelù odùvodnil vydání opatøení tím, ¾e dne 5. 6. 2008 schválil poøízení územního plánu; existuje zde pak nebezpeèí, ¾e snaha zastavìt dotèené pozemky by nebyla v souladu s koncepcí rozvoje území (ta ov¹em, jak podotýkají navrhovatelé, dosud neexistuje). Navrhovatelé upozornili na § 97 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), podle nìj¾ lze územní opatøení o stavební uzávìøe ve formì opatøení obecné povahy vydat pouze za podmínky, ¾e by výstavba v daném území mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu, vysloveného ve vìci 1 Ao 3/2007, pøitom nemù¾e být opatøením v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území, pouhé usnesení zastupitelstva, kterým se schvaluje poøízení územního plánu. Ji¾ z toho je zøejmé, ¾e napadené opatøení obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem.
Pro úplnost navrhovatelé dodali, ¾e výstavba v rekreaèní oblasti ®dáò zapoèala v roce 1959 na základì územního plánu vydaného dne 30. 9. 1959 tehdej¹ím Krajským národním výborem v Praze pod è. j. Výst. 154-24-10685/59; tento územní plán nebyl nikdy zru¹en ani zmìnìn. Z pøechodných ustanovení stavebního zákona navrhovatelé dovodili, ¾e platnost tohoto územního plánu skonèí nejpozdìji k 31. 12. 2012, døíve jedinì v pøípadì, ¾e by krajský úøad vydal nové zásady územního rozvoje dotèeného územního celku, co¾ se dosud nestalo. Platné územní plány velkých územních celkù jsou podle § 189 odst. 2 stavebního zákona závazné pro poøizování územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území; odpùrce pøitom navzdory tomuto pravidlu vyhlásil stavební uzávìru na pozemcích, které jsou dle platného územního plánu urèeny k zastavìní.
Navrhovatelé tedy mají za to, ¾e odpùrce jednak pøekroèil meze své pravomoci a pùsobnosti, nebo» vydal opatøení obecné povahy, aèkoli pro to nebyly splnìny podmínky stanovené v § 97 odst. 1 stavebního zákona, jednak postupoval v rozporu se zákonem, nebo» pøi svém rozhodování nerespektoval platný územní plán velkého územního celku. Proto navrhli, aby bylo opatøení obecné povahy è. 1/2008 vydané Zastupitelstvem obce Slapy zru¹eno.
Odpùrce ve svém vyjádøení k návrhu ze dne 28. 11. 2008 namítl nedostatek své pasivní legitimace. Jak je z návrhu zøejmé, navrhovatelé oznaèili jako odpùrce zastupitelstvo obce Slapy nad Vltavou ; taková obec v¹ak na území Èeské republiky neexistuje. Stejnì tak zastupitelstvo nemù¾e být v tomto sporu pasivnì legitimováno, nebo» nemá ¾ádnou subjektivitu. Opatøení obecné povahy sice vydává zastupitelstvo obce, ov¹em pasivnì legitimována ve sporu o zru¹ení opatøení obecné povahy mù¾e být podle odpùrce jen obec. Ve vìci je dán i nedostatek aktivní legitimace navrhovatelù: jejich vlastnická práva toti¾ nejsou napadeným opatøením nijak dotèena. Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy je oprávnìn podat jen ten, kdo tvrdí, ¾e byl opatøením zkrácen na svých právech. Návrh ¾ádné takové tvrzení neobsahuje; navrhovatelé pouze obecnì uvádìjí, ¾e na jejich pozemcích není podle napadeného opatøení mo¾ná výstavba, nevyrovnávají se v¹ak se skuteèností, ¾e tak tomu bylo i do vydání opatøení. Územní plán z roku 1959, jeho¾ se navrhovatelé dovolávají, oznaèuje pozemky ve vlastnictví navrhovatelù jako plá¾, na které není umístìna ¾ádná stavba ani oplocení; na právním postavení navrhovatelù se tedy vydáním napadeného opatøení nic nemìní. Opatøení navíc vymezuje zastavìné území na celém území obce Slapy, které je tvoøeno katastrálními územími Slapy a Pøestavlky u Slap; k tomuto celkovému území ¾ádný územní plán vydán nebyl. Práva navrhovatelù nejsou dotèena i z toho dùvodu, ¾e navrhovatelé mohou kdykoli po¾ádat o výjimku ze zákazu stavební èinnosti. To dosud neuèinili, a není tedy zøejmé, jak by pøíslu¹ný orgán o takové ¾ádosti rozhodl. Ostatnì územní plán z roku 1959 je svou povahou podrobným zastavovacím plánem, kde je ka¾dá jednotlivá stavba ji¾ pøedem urèena. Podle tohoto územního plánu tedy nebylo mo¾no na pozemcích navrhovatelù nic novì postavit; napadené opatøení v tomto ohledu nepøiná¹í ¾ádnou zmìnu.
K námitce týkající se § 97 odst. 1 stavebního zákona odpùrce poukázal na rozhodnutí è. j. 51/92/D ze dne 21. 1. 1992 vydané stavebním úøadem Mìstského úøadu v Jílovém u Prahy, v nìm¾ se pro katastrální území Slapy a Pøestavlky u Slap zakazuje povolování novostaveb objektù individuální rekreace bez zøetele na jejich stavebnì technické provedení a trvání. Tato stavební uzávìra, která platí do odvolání, nebyla dosud odvolána; nic tedy nebránilo tomu, aby obec Slapy s ohledem na nadcházející pøípravu územnì plánovací dokumentace vydala napadené opatøení.
Odpùrce je pøesvìdèen, ¾e bylo v jeho pravomoci vydat územní opatøení o stavební uzávìøe, a ¾e tak neuèinil v rozporu s územním plánem z roku 1959; navrhl proto, aby návrh na zru¹ení opatøení byl zamítnut.
Replika navrhovatelù
Dne 7. 12. 2008 navrhovatelé ve své reakci na vyjádøení odpùrce uvedli, ¾e námitka nedostatku pasivní legitimace, zalo¾ená na nepøesném oznaèení odpùrce na hlavièce návrhu (nikoliv v jeho textu èi petitu), je ryze úèelová. Osoba odpùrce není urèena tvrzením navrhovatele, ale kogentnì ji urèuje zákon. Podle § 101a odst. 4 s. ø. s. je odpùrcem ten, kdo opatøení obecné povahy vydal, v daném pøípadì tedy Zastupitelstvo obce Slapy. Navrhovatelé odmítli té¾ námitku nedostatku aktivní legitimace: vydáním napadeného opatøení obecné povahy byli omezeni ve výkonu svých vlastnických práv k oznaèeným pozemkùm, navíc jim byl témìø znemo¾nìn výkon jejich zákonných povinností plynoucích z vlastnictví pozemkù. Navrhovatelé se v rámci dosud bì¾ícího restituèního øízení stali (spolu)vlastníky znaèného mno¾ství pozemkù (LV è. 1669, 1672, k. ú. Pøestavlky u Slap; celkovì se jedná o plochu o výmìøe cca 23 000 m2 v rekreaèní lokalitì ®dáò). Po více ne¾ ètyøiceti letech, kdy navrhovatelé nemohli pozemky u¾ívat v dùsledku jejich vyvlastnìní èi nucených výkupù, je jim nyní dispozice s tìmito pozemky blokována na základì dvou opatøení obecné povahy, vydaných odpùrcem (nyní napadené è. 1/2008, a è. 2/2008, kterým bylo vymezeno zastavìné území obce Slapy); ostatnì samo napadené opatøení výslovnì uvádí, ¾e jeho cílem je zamezit výkonu vlastnických práv k pøedmìtným pozemkùm (snaha zastavìt dané území) . Pøedmìtné pozemky pøiléhají k vodní plo¹e Slapské pøehrady a jsou masivnì a ¾ivelnì vyu¾ívány rekreanty a majiteli okolních staveb; navrhovatelé pøitom v dùsledku napadeného opatøení nemohou své pozemky ani oplotit, nato¾ ekonomicky vyu¾ívat èi mít prospìch z u¾ívání pozemku cizími osobami. Jako spoluvlastníci dotèených pozemkù jsou navrhovatelé navíc odpovìdni za jejich stav z hlediska ochrany ¾ivotního prostøedí, ani¾ v¹ak mohou jakkoli ovlivnit dodr¾ování pøíslu¹ných pøedpisù; ji¾ jen z tohoto dùvodu jsou vydáním napadeného opatøení zkráceni na svých právech. Postavení vlastníka pozemku, na nìm¾ platí stavební uzávìra, je diametrálnì odli¹né od postavení vlastníka pozemku, kde takové omezení neplatí; popírat to je a¾ absurdní. Navrhovatelé nerozumí tomu, proè by rozhodnutí o stavební uzávìøe, vydané v roce 1992 Mìstským úøadem v Jílovém u Prahy a zakazující pouze povolování novostaveb objektù individuální rekreace, mìlo jakkoli ospravedlòovat vydání nového roz¹íøeného opatøení o stavební uzávìøe; krom toho odpùrce se v napadeném opatøení o tomto rozhodnutí vùbec nezmiòuje, a není tedy dùvodu pokládat je za opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území ve smyslu § 97 odst. 1 stavebního zákona.
Tvrzení odpùrce, podle nìj¾ není v podrobném územním plánu z roku 1959 na pozemcích navrhovatelù situována ¾ádná stavba ani oplocení, nebo» jsou klasifikovány jako plá¾e, nemá oporu ve faktickém stavu. Z mapové èásti územního plánu vyplývá, ¾e èást pozemkù byla navr¾ena k zastavìní dvoupodla¾ní zástavbou; dal¹í pozemky pøiléhající k vodní plo¹e byly oznaèeny jako louky a pastviny (nikoli tedy plá¾e), na nich¾ podrobný územní plán vytyèuje dvakrát stavbu pùjèovny lodí a pøístavi¹tì.
Odpùrce tedy nejen pøekroèil meze své pùsobnosti a poru¹il § 97 odst. 1 stavebního zákona, ale rovnì¾ neproporcionálnì upøednostnil veøejný zájem na úkor práv navrhovatelù, ani¾ to veøejný zájem skuteènì v tomto rozsahu vy¾adoval a ani¾ odpùrce takový veøejný zájem dolo¾il.
Podáním ze dne 10. 12. 2008 doplnili navrhovatelé svou repliku o sdìlení, ¾e pozemky p. è. 296/356, p. è. 296/354, p. è. 296/368, p. è. 296/352, p. è. 296/359, p. è. 296/367 a p. è. 296/351, které podle územního plánu z roku 1959 byly situovány v zastavìném území, navrhovatelé ji¾ prodali kupními smlouvami uzavøenými od záøí do prosince 2006; kopie tìchto smluv také pøilo¾ili. Výplata èástí kupních cen za pozemky byla v¾dy vázána na vydání stavebního povolení pro výstavbu rekreaèního objektu k podnikatelským úèelùm. V prùbìhu zpracování komplexní projektové dokumentace pro plánovanou výstavbu zahájil Obecní úøad Slapy øízení o vymezení zastavìného území a vyhlá¹ení stavební uzávìry; projektové práce byly proto pøeru¹eny. V¹ichni kupující poté odmítli navrhovatelùm vyplatit èást kupní ceny, která byla vázána na vydání stavebního povolení. Nezákonným postupem odpùrce tak navrhovatelùm vznikla ¹koda, a sice P. M. ve vý¹i 552 500 Kè, J. B. ve vý¹i 2 355 100 Kè a P. I. ve vý¹i 952 500 Kè. Vydáním napadeného opatøení byla po¹kozena majetková práva navrhovatelù, nebo» navrhovatelé pøi uzavírání kupních smluv vycházeli z platného územního plánu, podle nìj¾ nic nebránilo vydání stavebního povolení k rekreaèní stavbì pro podnikatelské úèely, a vlastník pozemku mìl tedy na vydání takového povolení nárok.
Pøednesy a koneèné návrhy úèastníkù pøi jednání
Pøi jednání, konaném dne 16. 12. 2008, navrhovatelé setrvali na svém návrhu.
Nejvy¹¹í správní soud z pøedlo¾ených podkladù zjistil, ¾e odpùrce na svém 3. zasedání, konaném dne 5. 6. 2008, schválil zámìr poøízení územního plánu obce Slapy, jako¾ i návrh opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe. Dotèené orgány nevyslovily k návrhu územního opatøení o stavební uzávìøe ¾ádná nesouhlasná stanoviska ve smyslu § 98 odst. 2 stavebního zákona, a Obecní úøad Slapy proto oznámil zahájení
øízení o vydání opatøení obecné povahy veøejnou vyhlá¹kou ze dne 17. 7. 2008; v ní vyzval dotèené osoby k uplatnìní pøipomínek èi námitek. Na svém 4. zasedání, konaném dne 11. 9. 2008, pak odpùrce rozhodl o vydání opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe; námitkám, které podaly osoby odli¹né od navrhovatelù (L. J., V. H. a J. H.) ohlednì svých pozemkù, pøitom nevyhovìl. Oblast územního opatøení o stavební uzávìøe vymezil odpùrce celým katastrálním územím obce Slapy, tvoøeným katastrálním územím Slapy nad Vltavou a katastrálním územím Pøestavlky u Slap; souèástí opatøení uèinil té¾ mapový podklad s vyznaèením tohoto území. Opatøení obecné povahy bylo vydáno vyvì¹ením na úøední desce obce Slapy dne 16. 9. 2008, sòato pak bylo dne 2. 10. 2008. Zde je zapotøebí opravit údaj uvádìný navrhovateli, podle nich¾ bylo opatøení vydáno dne 11. 9. 2008 a doruèeno vyvì¹ením na úøední desce dne 16. 9. 2008. Je-li podle § 25 správního øádu doruèováno veøejnou vyhlá¹kou-tj. vyvì¹ením písemnosti na úøední desce správního orgánu-je tento den zároveò i dnem vydání rozhodnutí [§ 71 odst. 2 písm. c) správního øádu]. Toto pravidlo se v souladu s § 174 odst. 1 správního øádu pøimìøenì pou¾ije i pro øízení ve vìci opatøení obecné povahy.
V opatøení obecné povahy odpùrce zakázal povolování a provádìní ve¹kerých staveb, jako¾ i povolování a provádìní zmìn dokonèených staveb formou pøístavby, kterou se zvý¹í celková zastavìnost zastavìného stavebního pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry, povolování a provádìní zmìn v úèelu u¾ívání staveb podmínìných pøístavbou a zmìn staveb pøed jejich dokonèením, které jsou spojeny se zvý¹ením celkové zastavìnosti stavebního pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry. Zároveò odpùrce stanovil, ¾e zákaz se nevztahuje na provádìní staveb, které bylo zahájeno na základì veøejnoprávního titulu pøed nabytím úèinnosti tohoto opatøení obecné povahy, a upravil té¾ mo¾nost vydávání výjimek ze zákazu stavební èinnosti. Vydání opatøení zdùvodnil potøebou regulovat zástavbu v území tak, aby výkon vlastnických práv k pozemkùm (snaha zastavìt území) neznemo¾nil realizaci koncepce rozvoje území.
Ve spisu odpùrce je dále zalo¾eno Oznámení rozhodnutí o pøidìlení veøejné zakázky malého rozsahu-Vypracování nového územního plánu obce Slapy , které je datováno dnem 19. 9. 2008 a adresováno obchodní spoleènosti vze¹lé ze zadávacího øízení, a smlouva o dílo uzavøená s touto spoleèností dne 6. 11. 2008, jejím¾ pøedmìtem je zhotovení díla sestávajícího z doplòujících prùzkumù a rozborù, z podkladu pro návrh zadání a z návrhu územního plánu.
K pøípustnosti návrhu a k ¾alobní legitimaci úèastníkù
Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy je podle § 101a odst. 1 s. ø. s. oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. To, ¾e napadené územní opatøení o stavební uzávìøe bylo vydáno jako opatøení obecné povahy, odpùrce nezpochybòuje; ostatnì sám se v tomto opatøení odvolává na úpravu územního opatøení o stavební uzávìøe ve stavebním zákonì (díl ¹estý hlavy tøetí zákona), v jeho¾ § 97 odst. 1 je toto územní opatøení výslovnì oznaèeno jako opatøení obecné povahy.
Naproti tomu odpùrce popírá aktivní legitimaci navrhovatelù; jeho postoji v¹ak nelze pøisvìdèit. Je tøeba pøipomenout, ¾e legitimace k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy se nezakládá zkrácením na právech, nýbr¾ ji¾ tvrzením o tom, ¾e k takovému zkrácení do¹lo (jak to pøi výkladu § 101a odst. 1 s. ø. s. konstatoval Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, publikovaném pod è. 1341/2007 Sb.
NSS). Takové tvrzení návrh obsahuje, a argumentuje i okolnostmi svìdèícími o tom, ¾e právní postavení navrhovatelù se vydáním územního opatøení o stavební uzávìøe zmìnilo (zatímco døíve byly jejich pozemky urèeny k zastavìní, nyní na nich nelze stavìt nic, dokonce ani oplocení). Zatímco je nesporné, ¾e navrhovatelé jsou vlastníky pozemkù dotèených stavební uzávìrou (to dolo¾ili výpisem z katastru nemovitostí prokazujícím stav evidovaný k 11. 11. 2008, tj. ke dni pøedcházejícímu dni podání návrhu), jejich ostatní tvrzení zùstávají v rovinì subjektivní výpovìdi; to v¹ak jejich ¾alobní legitimaci nijak neoslabuje. Zkoumat pravdivost èi oprávnìnost takových tvrzení pøíslu¹í soudu a¾ ve fázi meritorního zkoumání vìci; podmiòovat tím pøístup k soudu není mo¾né. Odmítnutí návrhu by bylo na místì jedinì tehdy, pokud by ji¾ na první pohled bylo zjevné, ¾e právní sféra navrhovatele z podstaty vìci nemohla být napadeným aktem dotèena. To v¹ak není pøípad navrhovatelù v této vìci, kteøí v dotèeném území vlastní pozemky a usilují o jejich zhodnocení.
Odpùrce se domnívá, ¾e ani on sám není ve vìci pasivnì legitimován, i v tom se ale mýlí. Námitce, podle ní¾ na území Èeské republiky neexistuje obec s názvem Slapy nad Vltavou , soud shodnì s navrhovateli nepøikládá ¾ádnou váhu. Jak navrhovatelé správnì uvádìjí, toto oznaèení je uvedeno pouze na rubru ¾aloby, nikoli v jejím textu ani v petitu; ostatnì i z toho, ¾e soudu nevznikly pøi komunikaci s odpùrcem ¾ádné potí¾e, je zøejmé, ¾e tato nepøesnost neztí¾ila správnou identifikaci odpùrce. Co se pak týèe právního postavení zastupitelstva obce, upozoròuje soud na to, ¾e v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy není osoba odpùrce urèena tvrzením navrhovatele, ale kogentnì ji urèuje zákon. Lze také poukázat na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, è. j. 5 Afs 16/2003-56 (publikováno pod è. 534/2005 Sb. NSS), podle nìj¾ je úkolem soudu, aby v øízení jako s odpùrcem jednal s tím, kdo skuteènì odpùrcem být má, a ne s tím, koho tøebas i chybnì oznaèil v návrhu navrhovatel. Podle § 101a s. ø. s. je odpùrcem ten, kdo vydal opatøení obecné povahy, jeho¾ zru¹ení nebo zru¹ení jeho èásti je navrhováno. Napadené opatøení obecné povahy nevydala obec Slapy, nýbr¾ její zastupitelstvo, jak je k tomu ostatnì opravòuje § 6 odst. 6 písm. c) a § 98 odst. 1 stavebního zákona. Pùvodcem napadeného opatøení je tedy konkrétní orgán obce, nikoli sama obec jako veøejnoprávní korporace, která vlastními úkony mù¾e nabývat práva a povinnosti. To, ¾e zastupitelstvo není subjektem práv a povinností ve smyslu soukromoprávním, není pro jeho pasivní legitimaci podstatné.
V prùbìhu øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e dne 14. 10. 2008 (tedy je¹tì pøedtím, ne¾ se navrhovatelé obrátili na zdej¹í soud) podali Ing. Z. J., M. J. a L. J. u Krajského úøadu Støedoèeského kraje podnìt podle § 174 odst. 2 správního øádu k provedení pøezkumného øízení ve vìci napadeného územního opatøení o stavební uzávìøe. Podle § 48 odst. 2 písm. a) s. ø. s. mù¾e pøedseda senátu øízení usnesením pøeru¹it, jestli¾e zjistí, ¾e ve vìci byl podán zákonem pøipu¹tìný podnìt nebo návrh na zmìnu nebo zru¹ení rozhodnutí nebo takové øízení bylo zahájeno. Toto ustanovení vyjadøuje zásadu subsidiarity soudního pøezkumu a má za cíl minimalizovat zásahy soudù do výkonu veøejné správy. V projednávané vìci v¹ak soud vycházel z toho, ¾e podnìt na provedení pøezkumného øízení byl podán osobami odli¹nými od navrhovatelù; samo pøezkumné øízení (§ 94 a násl. správního øádu) pak je¹tì ani nebylo zahájeno. Soud pøihlédl té¾ k zákonem stanovené lhùtì pro rozhodnutí soudu a dospìl k závìru, ¾e øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy pøeru¹ovat nebude.
Algoritmus soudního pøezkumu opatøení obecné povahy a jeho u¾ití v projednávané vìci
Dále ji¾ Nejvy¹¹í správní soud pøistoupil k samotnému vìcnému posouzení návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy vydaného odpùrcem, tedy slovy ustanovení § 101d s. ø. s., posuzování souladu pøedmìtného opatøení obecné povahy se zákonem, a toho, zda ten, kdo je vydal, pos- tupoval v mezích své pùsobnosti a pravomoci a zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zá- konem stanoveným zpùsobem.
Jak u¾ zdej¹í soud zdùraznil ve svém rozhodnutí publikovaném pod è. 1341/2007 Sb. NSS, je územní opatøení o stavební uzávìøe výrazným zásahem do obecnì povolené stavební èinnosti. Jde o institut jistì potøebný, zejména v území, kde je¹tì nebyl vydán územní plán a kde je nezbytné omezit èinnost jednotlivých stavebníkù v zájmu budoucí koncepce rozvoje území, která by nekoordinovanou a neregulovanou výstavbou mohla být ohro¾ena èi dokonce zmaøena. Jeliko¾ v¹ak jde stále o výjimku z pravidla, klade na ni zákon-konkrétnì stavební zákon ve svém § 97 odst. 1-pomìrnì pøísné po¾adavky jak co do návaznosti na jiné územnì plánovací dokumenty ( pokud by [stavební èinnost] mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území ), tak co do obsahu ( v nezbytném rozsahu ).
Pro soudní pøezkum souladu opatøení obecné povahy se zákonem vymezil Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku publikovaném pod è. 740/2006 Sb. NSS tzv. algoritmus (test) soudního pøezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ø. s. a Nejvy¹¹í správní soud jej ji¾ u¾il i v rámci dal¹ích rozhodnutí týkajících se pøezkoumání opatøení obecné povahy (srov. napø. è. 968/2006 Sb. NSS).
Samotný algoritmus pøezkumu souladu opatøení obecné povahy se zákonem se skládá z následujících krokù, z nich¾ první tøi mají povahu formálního pøezkumu napadeného opatøení a zbylé dva ji¾ mají povahu materiální (soud v pøípadì tìchto závìreèných krokù zkoumá samotný obsah pøezkoumávaného opatøení obecné povahy):
5) Pøezkum obsahu napadeného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (pøimìøenosti právní regulace).
V prvé øadì je tøeba posoudit, zda mìl odpùrce vùbec pravomoc vydat napadené opatøení obecné povahy. Jak plyne z ji¾ citovaného § 98 odst. 1 stavebního zákona, vydání územního opatøení o stavební uzávìøe pøíslu¹í radì obce. Stavební zákon v¹ak ve svém § 6 odst. 6 písm. c) pamatuje i na obce, kde se rada nevolí, a tam tuto pravomoc svìøuje zastupitelstvu obce. Obec Slapy je právì takovou obcí: rada obce se toti¾ nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má ménì ne¾ 15 èlenù [§ 99 odst. 3 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení)], a Zastupitelstvo obce Slapy-jak je soudu z úøední èinnosti známo-èítá jen jedenáct èlenù. Je tedy zøejmé, ¾e tu není jiný orgán, který by mohl napadené opatøení vydat; pravomoc odpùrce je tak dána, co¾ ostatnì navrhovatelé nezpochybnili.
Dal¹í krok pak spoèívá v pøezkumu otázky, zda správní orgán pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy (tedy pøi realizaci své pravomoci) nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti. Rozli¹ovat je pøitom tøeba pùsobnost vìcnou (okruh vìcných oblastí, v jejich¾ rámci vykonává správní orgán svou pravomoc), pùsobnost osobní (okruh osob, vùèi kterým správní orgán pùsobí), pùsobnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svou pravomoc) a za urèitých okolností té¾ pùsobnost èasovou (ta pøichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém mù¾e svou pravomoc vykonávat).
Ani ohlednì pùsobnosti odpùrce nevznikly ¾ádné pochyby. Citovaný § 6 odst. 6 stavebního zákona je souèástí jeho hlavy druhé èásti druhé, která nese název Pùsobnost ve vìcech územního plánování a stavebního øádu . Podle § 5 odst. 3, který uvozuje hlavu druhou èásti druhé stavebního zákona, zaji¹»ují orgány obce ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou svìøeny pùsobnosti v zále¾itostech nadmístního významu orgánùm kraje nebo na základì zvlá¹tních právních pøedpisù dotèeným orgánùm. Následující § 6 pak svìøuje pùsobnost na tomto úseku rùzným orgánùm obce-v konkrétním pøípadì územního opatøení o stavební uzávìøe jde o radu obce, resp. zastupitelstvo obce. Odpùrce respektoval i svou pùsobnost prostorovou: napadené opatøení obecné povahy vztáhl toliko na pozemky v katastrálním území obce Slapy, co¾ je patrné jak z textu èlánku I opatøení, tak z pøipojeného mapového podkladu. Osobní pùsobnost lze v rámci specifického institutu, jím¾ je opatøení obecné povahy, uplatòovat jen tak, aby opatøení-je¾ je aktem s konkrétnì vymezeným pøedmìtem-dopadalo na mno¾inu obecnì urèených adresátù (srov. rozhodnutí è. 740/2006 Sb. NSS). To je u pøezkoumávaného opatøení splnìno: není toti¾ mo¾no pøedem urèit, které konkrétní osoby budou stavební uzávìrou dotèeny, je v¹ak zøejmé, ¾e stavební uzávìra dopadne na ka¾dého, kdo by chtìl v daném území vykonávat stavební èinnost. Odpùrce nepøekroèil ani svou èasovou pùsobnost, nebo» postupoval podle platného a úèinného právního pøedpisu. Pøezkoumávané opatøení obecné povahy tedy uspìlo i ve druhém kroku algoritmu pøezkumu.
Nejvy¹¹í správní soud tak následnì mohl pøistoupit i ke tøetímu kroku shora nastínìného testu pøezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatøení obecné povahy vydáno postupem souladným se zákonem. Navrhovatelé v tomto ohledu zejména namítali rozpor s § 97 odst. 1 stavebního zákona, nebo» odpùrce dosud neschválil zadání nového územního plánu, co¾ je zákonná pøeká¾ka pro to, aby bylo mo¾né vydat v dané vìci územní opatøení o stavební uzávìøe.
Nejvy¹¹í správní soud se touto otázkou zabýval ji¾ ve svém vý¹e citovaném rozhodnutí publikovaném pod è. 1341/2007 Sb. NSS; úvahy tam obsa¾ené lze shrnout takto:
Stavební zákon ve svém § 97 odst. 1 stanoví, ¾e Územní opatøení o stavební uzávìøe, které se vydává jako opatøení obecné povahy podle správního øádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební èinnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území . Omezit nebo zakázat stavební èinnost na vymezeném území lze tedy pouze za pøedpokladu, ¾e by taková stavební èinnost mohla ztí¾it èi znemo¾nit budoucí vyu¾ití vymezeného území, a to za kumulativního splnìní je¹tì alespoò jedné z dal¹ích zákonem stanovených podmínek. První mo¾ností, kdy lze takové opatøení v území vydat, je situace, kdy by zakazovaná stavební èinnost mohla ztí¾it nebo znemo¾nit vyu¾ití daného území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, která ji¾ ov¹em musí být ve fázi schváleného zadání ve smyslu § 47 odst. 5 stavebního zákona. Vydání územního opatøení pak pøichází do úvahy také za situace, kdy by zakazovaná stavební èinnost mohla ztí¾it nebo znemo¾nit vyu¾ití daného území podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Nejvy¹¹í správní soud tedy musel zkoumat, zda odpùrce pøi projednávání a schvalování napadeného opatøení obecné povahy splnil podmínky obsa¾ené v § 97 odst. 1 stavebního zákona.
Odpùrce v pøezkoumávaném opatøení uvedl, ¾e cílem opatøení je zakázat stavební èinnost, která by nebyla v souladu s koncepcí rozvoje daného území, a tak úèinnìji regulovat novou zástavbu v území do doby, ne¾ bude pro danou lokalitu vypracován územní plán. Zároveò odpùrce odkázal na usnesení Zastupitelstva obce Slapy è. 3/2008 ze dne 5. 6. 2008, kterým byl jednak vydán návrh stavební uzávìry, jednak bylo schváleno poøízení územního plánu. Soud tedy musel uvá¾it, zda pøijetí uvedeného usnesení bylo pro následný postup odpùrce (vedoucí k vydání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy) dostaèující.
Jak je zøejmé z pøilo¾eného správního spisu, Zastupitelstvo obce Slapy svým usnesením ze dne 5. 6. 2008 skuteènì schválilo zámìr poøízení územního plánu obce a ulo¾ilo starostovi uzavøít s Mìstským úøadem Èerno¹ice veøejnoprávní smlouvu o poøízení územnì plánovací dokumentace, jako¾ i pøipravit výbìrové øízení na projektanta, který zpracuje dokumentaci územního plánu obce Slapy. Je v¹ak patrné, ¾e zde se jedná pouze o poèáteèní fázi procesu vedoucího k vydání územnì plánovací dokumentace. Je¹tì ne¾ vùbec dojde k samotnému øízení o územním plánu, musí zastupitelstvo pøíslu¹né obce zejména rozhodnout o poøízení územního plánu (§ 44, § 46 stavebního zákona), schválit zadání takového plánu (§ 47 tého¾ zákona) a mimo jiné také veøejnì projednat koncept územního plánu (§ 48 a násl. citovaného zákona); aby tak mohl poøizovatel územního plánu pøistoupit k dal¹ímu kroku takto naznaèeného postupu, musí v¾dy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok pøedchozí.
S ohledem na to je pak tøeba posuzovat i mo¾nost vydat územní opatøení o stavební uzávìøe v projednávané vìci, nebo» zákonodárce ve vztahu k novì vznikajícímu územnímu plánu stanovil pro vydání stavební uzávìry právì podmínku ji¾ schváleného zadání územního plánu. Vydat územní opatøení o stavební uzávìøe je tedy mo¾né a¾ v okam¾iku, kdy jsou ji¾ pøesnì známy základní cíle a po¾adavky na vyu¾ití daného území (zde srov. zejména pøílohu è. 6 vyhlá¹ky è. 500/2006 Sb., o územnì analytických podkladech, územnì plánovací dokumentaci a zpùsobu evidence územnì plánovací èinnosti). Jestli¾e takové po¾adavky podle shora citované vyhlá¹ky je¹tì závaznì vymezeny a schváleny nejsou (po¾adavky vyplývající z územní politiky rozvoje, po¾adavky na rozvoj území obce, po¾adavky na øe¹ení veøejné infrastruktury, po¾adavky na ochranu a rozvoj hodnot území apod.), nelze v návaznosti na vznikající územní plán (který se je¹tì nedostal do fáze schválení jeho zadání) vydat územní opatøení o stavební uzávìøe. Právì tak tomu ov¹em bylo v projednávané vìci, a takový postup zákon nepøipou¹tí.
Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ pøisvìdèil navrhovatelùm v tom, ¾e usnesení zastupitelstva o poøízení územního plánu není rozhodnutím èi opatøením v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Takový závìr vyluèuje jak forma tohoto aktu, tak jeho obsah. Rozhodnutí, jimi¾ se upravuje vyu¾ití území, jsou zejména územní rozhodnutí vyjmenovaná v § 77 stavebního zákona, tedy rozhodnutí o umístìní stavby nebo zaøízení, rozhodnutí o zmìnì vyu¾ití území, rozhodnutí o ochranném pásmu apod. O takové rozhodnutí se v daném pøípadnì nepochybnì nejednalo. Pojmem opatøení, jím¾ se upravuje vyu¾ití území pak mìl zákonodárce na mysli zejména akty, které tak stavebnì právní pøedpisy nejen výslovnì oznaèují, ale které té¾ mají ve vztahu k procesu rozhodování o pøípadném vydání územního opatøení patøiènou relevanci [jedná se tak napøíklad o územní opatøení o asanaci území podle § 97 a násl. stavebního zákona, nebo o opatøení vyplývající z po¾adavkù civilní ochrany na vyu¾ití staveb k ochranì obyvatelstva (bod 7 písm. a) pøílohy è. 4 vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení, veøejnoprávní smlouvy a územního opatøení)]. Usnesení zastupitelstva tedy nevykazuje ani znaky takového opatøení.
Rozhodnutím ani opatøením v území, jak je má na mysli § 97 odst. 1 stavebního zákona, pak nemù¾e být ani rozhodnutí stavebního úøadu v Jílovém u Prahy ze dne 21. 1. 1992. Dùvody jsou jednak formální-citované ustanovení toti¾ hovoøí o budoucím vyu¾itím území , a zjevnì se tak vztahuje na taková rozhodnutí èi opatøení v území, která jsou novì vydávána èi pøijímána podle nyní úèinného stavebního zákona, nikoli podle úprav pøedchozích. Krom toho je subsumpce uvedeného rozhodnutí vydaného stavebním úøadem v Jílovém u Prahy nemo¾ná i z dùvodù obsahových. Stavební uzávìra slou¾í k doèasnému èi trvalému zmrazení stavební èinnosti v daném území-typicky buï proto, ¾e území má i nadále zùstat stavebnì nedotèeno, nebo naopak proto, ¾e zde má vzniknout výstavba komplexnìj¹ího charakteru, nesluèitelná s pøípadnými individuálními stavebními zámìry vlastníkù jednotlivých pozemkù. Stavební uzávìrou se tedy má chránit urèitá hodnota konkrétnì oznaèená v pøipravované územnì plánovací dokumentaci nebo v jiném rozhodnutí èi opatøení o vyu¾ití území; je v¹ak absurdní, aby nová stavební uzávìra slou¾ila k ochranì a zachování star¹í stavební uzávìry. Zamezení stavební èinnosti není cílem samo o sobì, nýbr¾ je pouze prostøedkem k dosa¾ení jiného cíle. Právì tento jiný cíl musí vyjadøovat pøipravovaná územnì plánovací dokumentace nebo jiné rozhodnutí èi opatøení o vyu¾ití území, aby bylo mo¾no vydat územní opatøení o stavební uzávìøe; stavební uzávìra z roku 1992 se o ¾ádném takovém cíli nezmiòuje. Krom toho, jak pøiléhavì podotýkají navrhovatelé, je stavební uzávìra z roku 1992 u¾¹í, nebo» se sice vztahuje na celé katastrální území obce Slapy, ov¹em dopadá pouze na povolování novostaveb objektù individuální rekreace-na rozdíl od nyní pøezkoumávané stavební uzávìry, jí¾ se zakazuje ve¹kerá nová výstavba, bez ohledu na její povahu a úèel, jako¾ i dal¹í èinnosti na právì provádìných èi ji¾ dokonèených stavbách, pokud by se jimi zvý¹ila celková zastavìnost pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry. Postrádá jakýkoli rozumný smysl, aby jako prevence mo¾ných obtí¾í pøi uplatòování zákazu povolování novostaveb objektù individuální rekreace byl vydáván dal¹í akt, který tento zákaz podstatnì zpøísní. To je jednak v rozporu s po¾adavkem nezbytného rozsahu , na nìj¾ má být stavební uzávìra ve smyslu § 97 odst. 1 stavebního zákona omezena, jednak je to stì¾í pochopitelné v situaci, kdy star¹í stavební uzávìra stále platí. V takovém pøípadì toto star¹í rozhodnutí zaji¹»uje cíl, pro který bylo vydáno (a» u¾ je jakýkoli), samo.
Lze tak uzavøít, ¾e odpùrce pøi vydávání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy nedodr¾el zákonem stanovené podmínky pro procesní postup pøi jeho vydávání. Vzhledem k tomu, ¾e pøezkoumávané opatøení obecné povahy neuspìlo v tøetím kroku algoritmu, nepova¾oval soud za nutné zabývat se dal¹ími výhradami navrhovatelù, nebo» ji¾ provedené úvahy postaèují ke zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy. I kdyby tedy v ostatních krocích napadené opatøení obstálo, muselo by být stejnì zru¹eno pro nedodr¾ení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Z toho dùvodu se ji¾ soud dále nezabýval souladem opatøení obecné povahy s hmotným právem, ani pøimìøeností právní regulace. Jeliko¾ opatøení nemohlo být v dané fázi poøizování územnì plánovací dokumentace vùbec vydáno, soud ji¾ dále nezkoumal vztah tohoto opatøení k územnímu plánu z roku 1959.