Source: http://azrefs.org/dr-artur-grski-civil-servans-czy-politicus-servans.html
Timestamp: 2018-09-22 04:16:47+00:00
Document Index: 81088344

Matched Legal Cases: ['art. 49', 'art. 69', 'art. 55', 'art. 69', 'art. 174', 'art. 48', 'art. 82', 'art. 104', 'art. 108', 'art. 39', 'art. 153']

Dr Artur Górski Civil servans czy politicus servans ?
Civil servans czy politicus servans ?
(Zagadnienie wpływu świata polityki na świat urzędniczy w dyskusjach sejmowych w latach 1919-1922 i 1992-1998)
Jednym z najważniejszych i najtrudniejszych zadań, jakie stanęło przed ustawodawcą w pierwszych latach II Rzeczypospolitej, jak i po 1989 r., było uchronienie korpusu służby cywilnej od nadmiernego na nią wpływu partii politycznych, który był i jest przemożny. Problem ten, do dzisiaj do końca nie rozstrzygnięty, był żywo dyskutowany. Bowiem różnie rozumiano zarówno polityczną kontrolę nad służbą cywilną, jak również dopuszczalny udział urzędników w życiu politycznym, czy szerzej – w życiu publicznym. Zresztą sama debata nad apolitycznością służby cywilnej miała zawsze wymiar polityczny, była elementem walki politycznej i przez sam ten fakt zaciemniała problem, zamiast go wyjaśniać i rozstrzygać.
Ponieważ dylemat civil servans czy politicus servans towarzyszył i wciąż towarzyszy dyskusji o administracji państwowej, warto prześledzić i porównać poszczególne jej wątki oraz propozycje rozwiązań, które pojawiły się w ustawach o służbie cywilnej z 1922, z 1986 i obecnie funkcjonującej z 1998 r. Dla przybliżenia się do zrozumienia problemu istotne wydaje się także ukazanie argumentów poselskich czy ogólnej atmosfery parlamentarnej, zrodzonej z obawy ugruntowania się „państwa partyjniackiego”, poprzedzającej uchwalenie trzech wspomnianych pragmatyk służbowych.
Jeśli poniżej wychodzimy poza zakres debat nad projektami trzech ustaw o służbie cywilnej, to dlatego, by pokazać pewne analogie w sposobie myślenia posłów w pierwszych latach II Rzeczypospolitej i w młodej III Rzeczypospolitej, analogie dość wyraziste mimo upływu ponad sześćdziesięciu lat i zmiany warunków społeczno-gospodarczych. Z tego samego względu pominięto pewne inicjatywy i wypowiedzi poselskie; zadecydowały o tym nierównomierna rozpiętość czasowa (formalnie okres naszego zainteresowania w II RP to ledwie nieco ponad 3 lata, gdy w III RP to 8 lat), jak również fakt, że w pierwszych latach III RP w Sejmie dominował temat dekomunizacji administracji, którego analogii z przyczyn oczywistych nie można odnaleźć w II Rzeczypospolitej.
Przez kilkadziesiąt lat sprawowania władzy przez partię komunistyczną zasada nomenklatury, czyli obsadzania urzędów mocą decyzji rządzącej partii, była podstawowym wyróżnikiem praktyki ustroju PRL. Tę praktykę opozycja demokratyczna systematycznie poddawała krytyce. Po 1989 r. problem uwolnienia urzędników od nadmiernego wpływu polityki i partii politycznych ujmowano przede wszystkim jako jeden z aspektów szerszego problemu „rozliczenia dziedzictwa PRL”.
Poszczególne rządy centrowe czy centroprawicowe, począwszy od rządu Tadeusza Mazowieckiego, a skończywszy na rządzie Jerzego Buzka, kwestię odpolitycznienia korpusu służby cywilnej widziały właśnie w tym kontekście. Sam premier Jerzy Buzek procesu dekomunizacji w administracji nie mógł uznać za zakończony, skoro w swoim exposé mówił m.in.: „Warunkiem zbudowania państwa uczciwego i sprawnego, zrywającego ostatecznie z komunistyczną przeszłością, jest zapewnienie kompetentnej obsady personalnej w urzędach. Oddzielimy działalność polityczną od pracy fachowego korpusu urzędniczego”. Do tego niezbędna była odpowiednia ustawa o służbie cywilnej.
W Sejmie odrodzonego państwa polskiego często pojawiał się zarzut, że przy nominacjach urzędniczych nie kierowano się przesłankami natury merytorycznej, tj. fachowością kandydatów, ale względami osobistymi i politycznymi – przynależnością kandydata do rządzącej partii politycznej.
Już w marcu 1919 r., a więc ledwie cztery miesiące po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, zajęto się wnioskiem posłów Związku Sejmowego Ludowo-Narodowego Ernesta Adama i Stanisława Głąbińskiego w sprawie obsadzania stanowisk w służbie administracyjnej Państwa Polskiego1. Stwierdzili oni, że na stanowiska kierownicze dopuszczani są „jedynie kandydaci, którzy na podstawie osobistych stosunków, starań i znajomości w Warszawie mają o nich wiadomość, a wprost wyłączone są od ubiegania się o stanowiska siły nieraz nierównie lepiej kwalifikowane, ale nie mające tych stosunków lub nie chcące z nich korzystać”.
Podczas dyskusji nad wnioskiem2 poseł Wacław Wojtulanis z Narodowego Związku Robotniczego mocno skrytykował zasady obsady stanowisk w administracji za czasów pierwszego, lewicowego rządu niepodległej Polski, kierowanego przez premiera Jędrzeja Moraczewskiego (od 18 listopada 1918 r. do 16 stycznia 1919 r.). W jego ocenie wówczas w administracji „znaleźli się ludzie, którzy nie są winni, że kiepsko ich nauczono czytać, a już najmniej winni, że ich prawie wcale nie nauczono pisać. Ale za to markę wyraźnie partyjną mieli. Otóż na tym punkcie niewątpliwie dużo, dużo grzechów na sumieniu poprzedniego gabinetu ciąży”. Za „nieszczęście” Wojtulanis uznał fakt, że przy tworzeniu urzędów rządowych nie zwracano uwagi na wysoki poziom moralny, najbardziej gwarantujący wartość urzędnika jako człowieka i obywatela, tylko „górowały tendencje natury partyjno-politycznej.”
Poseł Stanisław Ćwikowski z Polskiego Stronnictwa Ludowego „Piast” bronił „urzędników politycznych” twierdząc, że wśród nich jest bardzo wielu, także o poglądach lewicowych, którzy „odznaczają się najgruntowniejszą znajomością rzeczy, przepisów, ustaw i praw, którzy odznaczają się wielkim poczuciem obowiązku i głębokim patriotyzmem”. Musiał jednak przyznać, że wśród zwykłych ludzi, obserwujących system obsadzania wyższych stanowisk w administracji przez partie polityczne, „utrwaliło się to przekonanie, że tutaj nie wartość osobista i zawodowa, nie kwalifikacje zawodowe decydują o nadaniu urzędnikowi wyższej posady, ale zabiegi osobiste, stosunki osobiste z osobami wpływowymi i protekcja”.
W nadziei, że kwestie związane z budową korpusu urzędniczego zostaną rozstrzygnięte w ustawie o państwowej służbie cywilnej, posłowie kilkakrotnie apelowali do rządu o przedłożenie projektu pragmatyki służbowej dla urzędników państwowych. Rządowy projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej pojawił się dopiero z początkiem 1921 r. i trafił najpierw do Komisji Administracyjnej, która poddała go ostrej krytyce, a następnie – z licznymi zmianami – na plenum Sejmu we wrześniu 1921 r. Debatę nad projektem zdjęto jednak z porządku dziennego, gdyż niektóre Kluby zażądały, aby Komisja Administracyjna jeszcze raz go rozpatrzyła. Tak też się stało i po kolejnej modyfikacji projekt trafił pod obrady Sejmu w listopadzie 1921 r. wraz ze sprawozdaniem Komisji Administracyjnej3.
W artykule 25 ustęp 2 projektu znalazł się następujący zapis:
urzędnikowi nie wolno należeć do stowarzyszeń lub zrzeszeń, których cele, dążności lub sposób działania nie dadzą się pogodzić z jego stanowiskiem; nie wolno mu również wchodzić w związki lub zmowy, które mogą zakłócić należyty bieg zarządu państwowego, lub normalnego toku urzędowania.
Ustęp ten był bardzo wnikliwie przedyskutowany zarówno w podkomisji, która specjalnie w tym celu została wyłoniona, jak i w samej Komisji Administracyjnej.
Poseł-sprawozdawca Komisji Administracyjnej Jan Godek ze Związku Ludowo-Narodowego wyjaśniał podczas debaty sejmowej4, że brzmienie ustępu 2 wzbudziło sprzeciw członków Komisji, bowiem „nie można urzędnikowi odbierać prawa należenia do stowarzyszeń lub zrzeszeń i w ten sposób uniemożliwić mu wszelką działalność polityczną”. Komisja postanowiła skreślić pierwszą część tego ustępu, ponieważ – jak wyjaśnił poseł Godek – proponowany przez rząd zapis nie był jasny i nie pozwalał na ścisłe określenie stowarzyszeń, których działalności nie da się pogodzić ze stanowiskiem urzędnika państwowego, co mogłoby spowodować nadużycia i stronnicze traktowanie. Komisja zachowała jednak dalszą część tego ustępu, gdyż „nie mogła pozwolić, żeby urzędnik, któremu Państwo powierza obronę i opiekę nad bezpieczeństwem i ładem publicznym, mógł wchodzić w związki lub zmowy, które godzą w interesy Państwa i zakłócić mogą normalny tok jego urzędowania”.
W dyskusji poseł Mieczysław Tomczak z Narodowego Koła Robotniczego stwierdził, że ustawa nie może ograniczać wolności zrzeszeń, wolności stowarzyszeń i przekonań politycznych, bo wówczas, „chcąc, czy nie chcąc, stworzymy anormalne stosunki w wewnętrznym życiu administracyjnym, stworzy się atmosfera wzajemnej denuncjacji, podejrzeń na tle politycznym, co będą inni ludzie wyzyskiwali dla celów osobistych i w skutek tego wytworzą się stosunki nieznośne, co odbije się znowu na sprawności, na funkcjonowaniu administracji”.
Poseł Władysław Herz z Narodowego Chrześcijańskiego Klubu Robotniczego podczas obrad Komisji zgłosił wniosek mniejszości5, który postulował następujące brzmienie ustępu 2:
urzędnikowi nie wolno należeć do stowarzyszeń lub zrzeszeń, nie stojących na gruncie państwowości polskiej; wolność przekonań politycznych jest urzędnikom zapewniona.
Podczas debaty poseł Herz ubolewał, że we wszystkich prawie urzędach zwierzchnicy szykanują podwładnych, jeżeli należą do stowarzyszeń politycznych i zrzeszeń społecznych, „które to organizacje nie podobają się władzy wyższej”. „A przecież Konstytucja nasza powiada, że nie można gwałcić nikogo, że prawo koalicyjne, że równouprawnienie obywateli jest dla wszystkich obywateli, nawet dla urzędników naszych” – argumentował.
Jego zdaniem, urzędnik państwowy w czasie pracy nie może zajmować się polityką, wykonując swe zadania służbowe musi być bezstronny i bezpartyjny. „Żadną miarą nie można by nawet poczytać tego za uczciwe – stwierdzał poseł Herz – co uchodzić by mogło u obywatela cywilnego, nieurzędnika, gdyby urzędnik obowiązki swe, albo służbę uzależniał od swych przekonań partyjnych. Jako urzędnik, na stanowisku swym musi on być jednakim dla wszystkich w całym słowa tego znaczeniu. Z chwilą kiedy urzędnik podejmuje zwykłą swą czynność urzędową, jest on sługą obywateli Państwa, bez wyjątku wszystkich. Nie wolno mu wyróżniać magnata od robotnika, albo inteligenta bądź mniejszego obywatela od prostaczka lub nędzarza. A zaś wcale już nie powinien urzędnik w urzędowaniu swym dać nawet poznać, że jako współobywatel kraju innych jest przekonań politycznych. Prócz sumienności w spełnianiu obowiązków swoich, urzędnik polski winien pokazać na każdym miejscu styczności z obywatelem, że jest człowiekiem w całym słowa tego znaczeniu, godnym zaufania i urzędu, jaki piastuje. Stanie przed nim interesant, o którym wie, że zalicza się do obozu przeciwnego jego przekonaniom, zasie temu urzędnikowi do przekonań obywatela, którego ma obsłużyć. Załatwia sprawy jego sumiennie bez okazywania niechęci, z szczerą gotowością, jakoby samemu sobie”.
Poza pracą jednak, zdaniem Herza, urzędnik nie może być skrępowany, musi mieć takie same prawa jak inni obywatele, w tym prawo przynależenia do partii i stowarzyszeń, „bo urzędnik jeżeli nie jawnie to tajnie będzie należał do takiego czy innego stowarzyszenia”. Stwierdzając, że sama Konstytucja już tę sprawę uregulowała6, poseł perorował: „Nie sądźmy że przez represje możemy, że się tak wyrażę, okulbaczyć nasz świat urzędniczy, że on pójdzie akurat w tym kierunku politycznym, w jakim idzie pan minister, czy wojewoda, czy która inna jego władza przełożona. Takie zapory spaczą podstawę naszego życia i państwowego i demokratycznego”.
Ostatecznie przegłosowano propozycję Komisji i w ustawie, która została uchwalona w dniu 17 lutego 1922 r.,7 w ustępie 2 artykułu 25 pojawił się jedynie zapis:
urzędnikowi nie wolno wchodzić w związki lub zmowy, które mogą zakłócić należyty bieg zarządu państwowego, lub normalnego toku urzędowania.
Tym samym w pierwszych latach II Rzeczypospolitej zwyciężyło stanowisko, że urzędnik państwowy może należeć do partii politycznej, pod warunkiem, że nie jest to partia antypaństwowa, a polityczne zaangażowanie urzędnika poza pracą nie będzie miało negatywnego wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków służbowych.
Po 1989 r. prace nad projektem, a właściwie nad projektami ustawy o państwowej służbie cywilnej trwały niemal nieprzerwanie. Zanim w 1998 r. podjęto w Sejmie dyskusję nad projektem przygotowanym przez Akcję Wyborczą Solidarność i Unię Wolności, trzy lata wcześniej podobna debata miała miejsce nad projektem, który skierował do Sejmu rząd Waldemara Pawlaka, a odziedziczył po nim kolejny rząd. Wcześniej jeszcze dwa projekty doczekały się formalnego wniesienia do laski marszałkowskiej. Pierwszy, przedłożony u schyłku Sejmu X kadencji (1991 r.), nie mógł być już poddany procedurze legislacyjnej, natomiast drugi, wniesiony jako pilny w październiku 1993 r. przez rząd Hanny Suchockiej, został wycofany w związku ze zmianą gabinetu.
Niezależnie od rządowych inicjatyw legislacyjnych, pojawiały się inicjatywy pojedynczych posłów lub grupy posłów, którzy – czy to w wypowiedziach sejmowych, czy w interpelacjach – apelowali o uporządkowanie sfery udziału urzędników w życiu politycznym, począwszy od precyzyjnego określenia, jakie stanowiska należy zaliczyć do służby cywilnej, a które pozostaną polityczne. Jako przykład może tu posłużyć interpelacja do Prezesa Rady Ministrów w sprawie kryteriów oceny przydatności do pracy w administracji państwowej, wniesiona 10 stycznia 1992 r. przez posłów Unii Demokratycznej: Jana M. Rokitę, Władysława Frasyniuka, Olgę Krzyżanowską i Andrzeja Wielowieyskiego.
Podkreślając potrzebą głębokich zmian kadrowych w administracji państwowej, pozwalających na uczynienie z niej sprawnego aparatu demokratycznego państwa, wymienieni posłowie przeciwstawili się jednak próbom przyjmowania innych niż merytoryczne kryteriów w obsadzie stanowisk administracyjnych. „Nasze zaniepokojenie realizowaną polityką jest tym większe, że podejmowane obecnie rozstrzygnięcia mogą przybrać charakter precedensów i prowadzić do ukształtowania się w naszym kraju anachronicznej, destabilizującej funkcjonowanie państwa praktyki wymiany kadr wyższych urzędników wraz z każdą zmianą rządu” – napisali posłowie Unii Demokratycznej. W swej interpelacji przypomnieli, że wyżsi urzędnicy „nie pełnią funkcji politycznych lecz administracyjne”, by wreszcie prosić Prezesa Rady Ministrów o wyjaśnienie, czy zamiarem rządu jest kontynuowanie zmian personalnych w administracji państwowej przy zastosowaniu przynależności partyjnej jako podstawowego kryterium.
Jak widać, interpelacja ta wykraczała poza problem „postkomunistycznej administracji”, zawierała bowiem krytykę wpływu poszczególnych sił politycznych, aktualnie będących u władzy, na służbę cywilną. Dotyczyła także stanowisk, które dziś jednoznacznie uważane są za polityczne – sekretarzy i podsekretarzy stanu, a także wojewodów i wicewojewodów.8
Na interpelację w imieniu premiera odpowiedział minister – szef Urzędu Rady Ministrów Wojciech Włodarczyk9. Przyznał on, że „dotychczasowy aparat, wyrastający w swej istotnej treści ze starego systemu, zupełnie nie przystaje do dzisiejszej i przyszłej rzeczywistości i potrzeb Polski”. Dlatego też rząd podjął się gruntownej przebudowy administracji państwowej, uznając, jako jeden z głównych kierunków tych zmian, rozdzielenie funkcji politycznych i administracyjnych w administracji. „Do czasu przeprowadzenia tych zmian – mówił minister – aparat ten pozostaje jednak ze wszystkimi konsekwencjami, niestety, spolityzowany”.
Szef URM zaznaczył, że rząd nie zamierza z przynależności partyjnej czynić podstawowego kryterium oceny przydatności do pracy w administracji państwowej; nie zamierza jednak nie brać tego kryterium pod uwagę. Rząd musi pracować z osobami, które odpowiadają nie tylko kryterium sprawności, ale także zdyscyplinowania i lojalności. „Jest też oczywiste, że osoby te powinny podzielać linię polityczną i generalną wizję przemian prezentowaną przez rząd. Tylko bowiem taka zgoda z zasadniczymi celami rządu może dać gwarancję skutecznej realizacji jego zamierzeń”.
Konsekwencją tego generalnego założenia musi być inne: nie można odmówić poszczególnym członkom rządu prawa do prowadzenia własnej polityki personalnej w powierzonych im ministerstwach; każdy minister musi mieć prawo swobodnego doboru współpracowników. „Nie może ponosić pełnej odpowiedzialności minister, któremu usiłowano by narzucić współpracę z osobami reprezentującymi zasadniczo odmienne poglądy”.
W konkluzji minister Włodarczyk zaznaczył, że skazanie rządu na współpracę z urzędnikami o odmiennych poglądach „prowadziłoby do braku spoistości każdego rządu” i w praktyce uniemożliwiałoby jego skuteczną działalność. Szefa URM jednoznacznie zasugerował, że nie ma i nie będzie „grubej kreski” w administracji. Rząd centro-prawicowy, jeśli ma być skuteczny, jeśli ma realizować śmiałą politykę, jeśli ma wcielać w życie swój program, musi oprzeć się na swoich urzędnikach, na ludziach myślących podobnie, rozumiejących cele rządu i identyfikujących się z nimi. Urzędnik ma być tylko narzędziem w rękach władzy, w rękach polityków i musi być nie tylko sprawnym, ale także lojalnym narzędziem. Jeśli nie będzie lojalny, jeśli nie będzie identyfikował się z polityką rządu, nie będzie sprawny.
Poseł Jan M. Rokita stwierdził podczas dyskusji, że „rodzi się nam powoli, na wzór może lat dwudziestych, państwo partyjniackie, mianowicie państwo, w którym partie walczą między sobą o urzędy w administracji, (…) o brutalny wpływ personalny na administrację państwową”.
Poseł Aleksander Kwaśniewski, lider Sojuszu Lewicy Demokratycznej, nie zdecydował się na frontalną krytykę koncepcji ministra Włodarczyka. Uznał bowiem, że fakt politycznego kształtowania ekip w ministerstwach miał miejsce już wcześniej i nie ma w tym nic złego. „Jest to naturalne, choć oczywiście czasami tracą na tym kwestie merytoryczne, bowiem ludzie kompetentni ze względu na swoje polityczne powiązania muszą odejść”. Dostrzegając jednak wagę problemu upolitycznienia całej administracji, lider SLD zadał szefowi URM pytanie, czy rząd zakłada stworzenie formuły administracji państwowej ponadpartyjnej czy pozapartyjnej. „Czy możemy w Polsce doczekać się sytuacji civil servans – ludzi aparatu administracji centralnej i terenowej, którzy pełnią swoje funkcje, którzy są dobrze opłacani i którzy na swoich urzędach mają poczucie stabilności?” Poseł Kwaśniewski stwierdził przy tym, że „kwestią absolutnie pierwszoplanową i pilną” jest wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą „w sprawie administracji pozapartyjnej”, która powinna obejmować szczebel dyrektora generalnego i niższe. „Ci pracownicy byliby chronieni przed koniunkturami politycznymi, przed zmianami koalicji rządowych, przed zmianami rządów, ponieważ, sądzę, wszyscy na tym skorzystamy”.
Zagadnienie oddzielenia świata polityki od świata urzędniczego podjęto ponownie w 1995 r., w trakcie prac nad kolejnym projektem ustawy o państwowej służbie cywilnej10. W projekcie rządowym, przedłożonym przez premiera Waldemara Pawlaka w styczniu 1995 r., zapisano w artykule 39, w dwóch ustępach:
1. Urzędnik służby cywilnej nie może należeć do partii politycznych ani brać udziału w żadnej działalności politycznej.
2. Urzędnikowi służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie wolno kierować się interesem żadnej grupy politycznej ani własnymi przekonaniami politycznymi, jak również manifestować publicznie swoich przekonań politycznych.11
Projekt ustawy, który przejął kolejny rząd premiera Józefa Oleksego, zaprezentował Wysokiej Izbie podsekretarz stanu w Urzędzie Rady Ministrów Janusz Wojciechowski12. Podkreślając powszechne zapotrzebowanie „na stworzenie korpusu wysoko kwalifikowanej kadry urzędniczej, stabilnej zawodowo i niezależnej od bieżących koniunktur politycznych”, minister przekonywał, że jednym z najistotniejszych zapisów tego projektu jest apolityczność urzędników państwowych. „Takie jest zamierzenie, – mówił podsekretarz stanu w URM – aby urzędnicy tej służby służyli państwu i obywatelowi, a nie jakiejkolwiek partii politycznej czy innej grupie wpływów. Obowiązywać ich będzie zakaz przynależności do partii politycznych oraz zakaz manifestowania przekonań politycznych. Uzależnienie polityczne jest dla administracji szkodliwe, o tym przekonują doświadczenia zarówno dalsze, jak i bliższe, źle na tym wychodzi zarówno sama administracja, jak i ludzie, o których sprawach ona decyduje. Dlatego też proponuje się w projekcie koncepcję służby cywilnej apolitycznej, niezależnej od bieżących koniunktur politycznych. Myślę, że owa apolityczność powinna być jedną z najistotniejszych gwarancji stabilności państwowej służby cywilnej”.
W dyskusji poseł Ryszard Grodzicki z SLD za zasadne uznał propozycje przepisów gwarantujących „apolityczność i lojalność wobec państwa” korpusu służby cywilnej. Inny poseł Sojuszu, Marek Lewandowski, poruszając kwestię zakazu działalności politycznej stwierdził, że chodzi tu nie tylko o zakaz przynależności do partii. „Myślę, że chodzi również o to, żeby urzędnik nie prowadził akcji politycznej, kampanii, a nawet żeby nie robił
– używając starego języka – w odpowiednich momentach przed czasem kampanii. A więc, żeby nie wpływał na opinię publiczną, wykorzystując to, że przez urząd przechodzi wielu urzędników”13.
W opinii posła Andrzeja Grzyba z Polskiego Stronnictwa Ludowego, pracownicy urzędów państwowych powinni stać się silnym aparatem organów państwa, „który by nie podlegał wpływowi aktualnego układu politycznego, zmieniającego się wraz ze zmianą w demokratycznych wyborach.” Jego zdaniem, „zasada neutralności politycznej w działaniach” powinna być normą postrzeganą „jako swoista racja stanu państwa demokratycznego”. Poseł Janusz Koza z Konfederacji Polski Niepodległej wyraził przekonanie, że „niezależna politycznie kadra urzędnicza gwarantuje ciągłość prowadzenia spraw publicznych w demokratycznym państwie”.
Według posła Piotra Czarneckiego z Unii Pracy urzędnicy muszą być niezależni od wszelkich mocodawców. „Patrząc z tej perspektywy niezbyt szczęśliwy wydaje się pomysł oddania prawie kompletnych kompetencji decyzyjnych co do państwowej służby cywilnej w ręce premiera. Zakładając nawet najlepszą wolę premiera, nie można nie zauważyć, że jest on związany bardzo silnymi zobowiązaniami w ramach koalicji czy partii, która go powołała, i z tego powodu nie może być w pełni obiektywny. Podobnie wygląda sprawa zbyt silnego wpływu ministrów na obsadę personalną w służbie cywilnej” – mówił poseł Czarnecki i postulował, aby podporządkować służbę cywilną parlamentowi. Jego partyjny kolega Zbigniew Bujak dowodził natomiast, że „odpowiednio zorganizowana służba, odpowiednio niezależna, również od premiera i ministrów, jest elementem powstrzymywania władzy wykonawczej, elementem kontroli tejże władzy. Ten dwubiegunowy układ, który dzięki państwowej służbie cywilnej powstanie w urzędzie, stwarza nadzieję i szansę na skuteczny nadzór nad funkcjonowaniem władzy wykonawczej. Będzie zabezpieczał przed korupcją”.
Poseł Leszek Zieliński z Bezpartyjnego Bloku Wspierania Reform zwrócił uwagę, że Komisja Państwowej Służby Cywilnej jest, według proponowanych rozwiązań, całkowicie uzależniona od Prezesa Rady Ministrów, „co spowoduje upolitycznienie”. Poseł Zieliński zarzucił projektowi, że „błędnie definiuje apolityczność urzędników, kładąc nacisk na administracyjny zakaz przynależności do partii, jednocześnie nie zawiera mechanizmów gwarantujących niezależność państwowej służby cywilnej i jej organów od sfery polityki, a to jest właśnie fundament, na jakim opiera się państwowa służba cywilna w krajach demokratycznych”.
Nie wszyscy posłowie wierzyli w skuteczność formalnych rozstrzygnięć w tej kwestii. Poseł Andrzej Słomski z SLD wyraził wątpliwość, czy całkowita apolityczność urzędników państwowej służby cywilnej jest nożliwa do osiągnięcia i czy rzeczywiście istnieje w znanych nam systemach demokratycznych. „Często padające dziś stwierdzenia o potrzebie apolityczności korpusu urzędników, uchronienia urzędów przed wpływami politycznymi, a także zapewnienia stabilności państwowej służby cywilnej wobec zmienności politycznych układów prowadzą do prostego pytania: czy nie szybciej uda nam się stworzenie stabilnego systemu politycznego niż fachowej, apolitycznej, kompetentnej państwowej służby cywilnej?”.
Na 48 posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 1995 r. Sejm skierował projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej do Komisji Nadzwyczajnej, która ukonstytuowała się 24 maja 1995 r. Ponieważ w trakcie 19 posiedzeń wprowadzono bardzo dużo poprawek14, można mówić właściwie o nowym projekcie ustawy. Trafił on pod obrady Sejmu w czerwcu 1996 r. (zatem prace nad nim trwały w Komisji Nadzwyczajnej prawie 23 miesiące!) wraz ze sprawozdaniem Komisji15.
W projekcie komisyjnym zagadnienie styku służby cywilnej z polityką zostało ujęte w artykule 49, w trzech ustępach:
1. Urzędnik służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się swoimi przekonaniami politycznymi ani interesem jednostkowym lub grupowym.
W czasie prac Komisji zostały zgłoszone liczne wnioski mniejszości, w tym dwa wnioski dotyczące art. 49. W pierwszym zaproponowano rozdzielenie zagadnienia udziału w partiach politycznych i związkach zawodowych na dwa artykuły.16 Artykuł 49 miał mieć dwa ustępy:
1. Urzędnik służby cywilnej nie może należeć do partii politycznej ani brać udziału w działalności politycznej. Urzędnik nie może manifestować publicznie swoich przekonań politycznych.
2. Urzędnik służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się żadnym interesem jednostkowym lub grupowym.
Ci sami wnioskodawcy proponowali też kolejny artykuł (jednak nie podając jego numeracji), także posiadający dwa ustępy:
1. Urzędnikowi służby cywilnej przysługuje prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych, z wyłączeniem urzędników zaliczanych do kategorii urzędniczej A.
2. Urzędnikowi służby cywilnej nie wolno uczestniczyć w strajkach ani w akcjach zakłócających funkcjonowanie urzędu.
W drugim wniosku mniejszości do artykułu 49 zaproponowano, by w ustępie 1 po wyrazach przekonaniami politycznymi dodać wyrazy ani religijnymi.17 Autor tej poprawki argumentował, że w warunkach polskich ten ostatni zakaz „może mieć bardzo istotne znaczenie, ponieważ takie są społeczne realia”.
Kiedy doszło do omawiania rezultatów prac Komisji Nadzwyczajnej18, poseł-sprawozdawca Ryszard Grodzicki z SLD poinformował, że intencją Komisji było wyraźne rozgraniczenie urzędników obsadzanych według kryterium politycznego i urzędników apolitycznych, stanowiących korpus służby cywilnej. Poseł wyraził nadzieję, że po wejściu w życie ustawy nastąpi ograniczenie wpływu polityków na skład urzędników państwowych i do historii przejdą sytuacje, w których po każdej zmianie rządu następują zmiany w obsadzie stanowisk w systemie administracji rządowej „praktycznie od góry do dołu”. Do ograniczenia wpływu na skład służby cywilnej osób, które pełnią funkcje państwowe, obsadzane wedle kryteriów politycznych miała się przyczynić kompetencja dyrektora generalnego urzędu, którego zadaniem było wyznaczanie urzędnikom stanowisk.
Poseł Grodzicki skrytykował tych, którzy proponowali włączenie do korpusu służby cywilnej kierowników urzędów centralnych i ich zastępców, co by oznaczało, że mają być oni obsadzani z pominięciem kryteriów politycznych. „Komisja uznała, – referował poseł Grodzicki – że tutaj sytuacja jest bardzo skomplikowana i przynajmniej część urzędów centralnych pełni tak istotne zadania w funkcjonowaniu państwa, iż mówienie o ich apolityczności jest nieporozumieniem”.
Innym zaś wytknął niekonsekwencję w podejściu do zagadnienia wpływu politycznego na urzędników. Spoglądając retrospektywnie na prace Komisji Nadzwyczajnej przypomniał, że byli posłowie, którzy na początku posiedzeń deklarowali pełną apolityczność i apartyjność służby cywilnej, a w którymś momencie zmieniali nagle zdanie i wyrażali opinię, że w zasadzie to bardzo dobrze, gdyby urzędnicy służby cywilnej należeli do partii, bo wtedy byłoby wiadomo, dlaczego są zwalniani. „I były to słowa – twierdził poseł Grodzicki – wypowiadane nie z przymrużeniem oka, ale z całkowitą powagą”.
Poseł Krzysztof Budnik, reprezentujący Unię Wolności, podkreślił, że jego partia przywiązuje bardzo dużą wagę do kwestii utworzenia silnego korpusu urzędniczego, niezależnego od zmieniających się wpływów politycznych. „Służba cywilna jest przeznaczona przede wszystkim dla fachowców i ludzi gotowych poświęcić swoją karierę zawodową służbie w administracji państwowej, a nie dla polityków czy ludzi z różnych układów politycznych”.
Dla posła Andrzeja Gąsienicy-Makowskiego, który wypowiadał się w imieniu Federacyjnego Klubu Parlamentarnego BBWR i KPN, było ważne, aby urzędy zasiliły „młode kadry, nie splamione nawykami służalczości partyjnej”. Jednocześnie poseł Gąsienica-Makowski wyraził wątpliwość, czy ustawa rozstrzygnie kwestię udziału urzędnika w działalności partyjnej. „Nie ukrywajmy, każdy człowiek ma swoje sympatie polityczne, które przy okazji kolejnych zmian ekipy rządzącej będą się uzewnętrzniały, co jest w oczywisty sposób związane z chęcią zajęcia odpowiednich stanowisk. Zakaz przynależności do partii sprawy nie załatwi. Konieczne są mechanizmy gwarantujące niezależność państwowej służby cywilnej i jej organów od sfery polityki”.
Podobne wątpliwości zgłosił poseł Andrzej Grzyb z Polskiego Stronnictwa Ludowego, dla którego zapis zakazujący urzędnikowi przynależności do partii politycznej stwarza możliwość „gry pozorów”. „Możemy oczywiście zapisać, że (urzędnik) nie może być członkiem partii politycznej, ale czy możemy jednocześnie zakazać, żeby miał przekonania polityczne? Wydaje się, że kryterium, które może decydować o dyskwalifikacji urzędnika służby cywilnej, to jest raczej kwestia manifestowania przekonań politycznych czy sugerowania się swoimi przekonaniami politycznymi, a nie przynależność partyjna” – przekonywał poseł Grzyb. Jako przykład gry pozorów i sztucznych ograniczeń wskazał możliwość kandydowania urzędników do Sejmu: „A jeśli będzie chciał (urzędnik) kandydować do Sejmu, to oczywiście zawiesi działalność w państwowej służbie cywilnej, uzyska zgodę i będzie mógł kandydować. Czyli co? Włączy się w grę polityczną”.
Wątpliwość, w jakiej mierze zasada neutralności politycznej urzędnika może potwierdzić się w rzeczywistości, nurtowała innego posła PSL Wiesława Piątkowskiego. Zwrócił on uwagę na fakt, że każdy człowiek ma określony system wartości i jeśli nawet nie będzie manifestował swoich poglądów, to i tak determinują one jego konkretne działanie „i w tym może ujawnić się właśnie duch partyjności. Zagadnienia polityczne są bowiem w sposób oczywisty powiązane z szeroko rozumianymi wartościami”.
Posłowi Andrzejowi Słomskiemu z SLD wydał się „niezrozumiały” punkt 3 w artykule 49, zakazujący uczestniczenia w partiach politycznych urzędnikom jednej tylko kategorii – kategorii A. „Nie ma powodów, by zasada apartyjności, będąca częścią zasady apolityczności, nie obejmowała wszystkich kategorii urzędniczych w państwowej służbie cywilnej. To jest kwestia konsekwencji w przyjmowaniu pewnych zasad przy tworzeniu państwowej służby cywilnej” – mówił poseł Słomski. Inny poseł Sojuszu, Franciszek Potulski, w duchu wniosku mniejszości nr 7, postulował zakaz kierowania się w działalności służbowej zarówno przekonaniami politycznymi, jak i religijnymi. „Myślę, że ani jedno, ani drugie nie może mieć wpływu na służbową działalność urzędnika. Zdaję sobie sprawę z tego, że ma to daleko idące konsekwencje.”
Ostatecznie ustawa o służbie cywilnej została uchwalona w dniu 5 lipca 1996 r.19 Artykuł 49 w brzmieniu proponowanym przez Komisję został uzupełniony zgodnie z propozycją wniosku mniejszości nr 7. Ustęp 1. otrzymał następujący kształt:
Uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji RP zmusiło ustawodawców do ponownego zajęcia się kwestią służby cywilnej. Pragmatykę służbową należało dostosować do regulacji zawartych w nowej ustawie zasadniczej20. Także aspekt polityczny odegrał tu pewną rolę. Krytykowano bowiem polityków Sojuszu Lewicy Demokratycznej, którym zarzucono „dzielenie łupów”, czyli dokonanie mianowań urzędniczych ludzi z nimi związanych, bez wcześniejszego ustalenia kompletnego wykazu osób, które pomyślnie przeszły postępowanie kwalifikacyjne21. Ostatecznie 25 czerwca 1998 r. premier Jerzy Buzek skierował do Sejmu nowy projekt ustawy o służbie cywilnej22.
W projekcie rządowym Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności znalazł się artykuł 66, który w sześciu ustępach zawierał następującą propozycję uregulowania udziału członka korpusu służby cywilnej w życiu politycznym i związkowym:
1. Członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się swoimi poglądami politycznymi ani religijnymi, ani interesem jednostkowym lub grupowym.
2. Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować swoich poglądów politycznych.
4. Urzędnik służby cywilnej nie może pełnić funkcji związkowej.
6. Urzędnik służby cywilnej nie może łączyć pracy w służbie cywilnej z mandatem radnego.
Projekt rządowy prezentował w Sejmie szef Urzędu Służby Cywilnej Jan Pastwa23, według którego dzięki zaproponowanym rozwiązaniom nie będzie już „pozornie elitarnej i przeznaczonej dla każdorazowych warstwy stanowisk”; ani staż pracy, ani rekomendacja polityczna nie będą podstawą doboru osób na konkretne stanowiska. „Projekt ustawy zrywa w sensie politycznym tę zasłonę przemilczeń, która w toku kilkunastoletniej praktyki okryła dowolne poczynania w zakresie obsadzania stanowisk stanowiących zwyczajowo łup polityczny w myśl odziedziczonej po PRL zasady nomenklatury, tyle że podzielonej pomiędzy rozmaite partie”.
Minister zapowiedział wprowadzenie zasady obsadzania stanowisk urzędniczych w drodze publicznego ogłoszenia i wyboru najlepszej oferty. Stanowiska kierownicze byłyby obsadzane osobami wyłonionymi w konkursach prowadzonych przez szefa służby cywilnej i dyrektorów generalnych urzędów. Do umocnienia stabilności i neutralności politycznej służby cywilnej miało się przyczynić wprowadzenie kadencyjności na stanowisku szefa służby cywilnej. Na zasadzie wyłączności byłoby ono obsadzane przez urzędnika służby cywilnej najwyższej kategorii A. Aby zagwarantować neutralność polityczną służby cywilnej, miał zostać wprowadzony bezwzględny zakaz przynależności urzędnika służby cywilnej do partii politycznych i łączenia pracy w służbie cywilnej z mandatem radnego.
„Przyjęcie takich zasad i procedur proponuje rząd. Proponuje też radykalne zerwanie z utrwaloną, niestety, w administracji tradycją i czystek wynikających ze zmian politycznych. Poprzez ten projekt Rada Ministrów proponuje nałożenie sobie i wszystkim swoim następcom, zajmującym kierownicze stanowiska państwowe, ustawowych ograniczeń w doraźnym, motywowanym politycznie lub koteryjnie manipulowaniu personaliami w administracji. Nie likwiduje tym samym politycznej kontroli mandatariuszy wyborców nad służbą cywilną, ale koncentruje ją w rękach konstytucyjnego zwierzchnika służby cywilnej, jakim jest prezes Rady Ministrów” – powiedział na koniec swego wystąpienia szef USC.
Wystąpienie ministra Pastwy wsparł poseł Wojciech Hausner, który zabrał głos w imieniu Akcji Wyborczej Solidarność. Zachowanie neutralności politycznej służby cywilnej, a nie jej apolityczności, uznał on za najważniejszy problem przy konstruowaniu służby cywilnej, która w żadnym wypadku nie powinna stać się instrumentem w rękach aktualnie rządzących. Szef służby cywilnej i dyrektorzy generalni urzędów stawali się w tym ujęciu swoistym buforem. „Z jednej strony mają aktualną władzę polityczną, z drugiej mają obywateli i korpus służby cywilnej. We wszystkich krajach to funkcjonuje w ten sposób, że taki bufor musi istnieć. (…) Moim zdaniem jest to, przy odpowiedniej konstrukcji ustawy, gwarancją tej neutralności” – przekonywał poseł AWS. Zwrócił też uwagę na „pewien mechanizm neutralizowania politycznego” korpusu służby cywilnej: szef służby cywilnej otrzymał kadencję pięcioletnią, a więc nie pokrywającą się z kadencją parlamentu, a także pośrednią kontrolę w postaci wielonurtowej politycznie Rady Służby Cywilnej.
Generalny atak na projekt ustawy przypuścili posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Poseł Lech Nikolski stwierdził, że przedłożony projekt „nie wychodzi naprzeciw idei neutralności politycznej służby cywilnej i że w stosunku do obowiązujących rozwiązań nie tylko nie czyni poprawy, ale wręcz grozi regresem”. Jako dowód wskazał uproszczenie procedur, obniżenie progu wymaganych kwalifikacji i zlikwidowanie „zbyt niezależnych od dzisiejszej koalicji” instytucji uczestniczących w procesie tworzenia służby cywilnej24, „a to wszystko ma umożliwić zajmowanie różnych stanowisk swoim ludziom – posłusznym, wiernym i lojalnym. Tu nie chodzi o dobrych urzędników, a o swoich urzędników”.
Poseł Nikolski skrytykował również propozycję obsadzania stanowisk kierowniczych w drodze konkursów, których zasady, przebieg i wynik podlegają pełnej kontroli i woli premiera oraz szefa służby cywilnej: „Kuriozalnym pomysłem jest wprowadzenie przepisu uprawniającego premiera do podważenia wyników konkursu, po zasięgnięciu opinii ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody. W praktyce oznacza to możliwość odmowy nominacji osoby, która wygrała konkurs, i uprawnia szeroką gamę funkcjonariuszy politycznych rządu (a tak naprawdę struktury partyjne formacji rządzących) do udziału w decydowaniu o obsadzie stanowisk, formalnie na mocy prawa apolitycznych i podlegających wyłącznie kryteriom merytorycznym. Oznacza to stworzenie prawnego mechanizmu do arbitralnego, politycznego sterowania przebiegiem konkursu i czyni z tej instytucji karykaturę rzetelnej procedury”. Zatem wprowadzenie w życie zaproponowanych reguł, „to już nie upolitycznienie, to zamach na samą ideę tworzenia takiej służby, to stworzenie pseudoprawnych instytucjonalnych i organizacyjnych warunków, które umożliwią rządzącej obecnie koalicji niczym nie skrępowane zatrudnianie i obsadzanie stanowisk w administracji rządowej przez osoby odpowiadające jej interesom i oczekiwaniom”.
Grzegorz Gruszka z SLD skrytykował propozycję konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, rozpisywanych przez szefa służby cywilnej, który „będzie z nadania towarzysko-politycznego Akcji Wyborczej Solidarność”. Jego zdaniem, nowa ustawa „ma być narzędziem uwłaszczenia tych nowych urzędników, tak pośpiesznie ostatnio mianowanych. Ma regulować system łupów kadrowych w administracji rządowej”. „To mocne słowa, przyznaję – mówił poseł Gruszka – ale taka jest rzeczywistość – w bardzo wielu urzędach państwowych panuje zasada (mierny, ale wierny), no i przede wszystkim , to znaczy głównie z AWS”. Na koniec poseł Sojuszu zaapelował, aby zmian kadrowych w administracji nie dokonywać, kierując się względami politycznymi, bez podania przyczyn, aby kompetentnych i wykształconych urzędników nie zastępować „komisarzami politycznymi z AWS”, bowiem – w jego opinii – takie działania osłabiają powagę państwa i skuteczność działania jego organów.
Stanowisko Sojuszu poparł poseł Wiesław Woda z PSL, który uznał, że zastąpienie komisji kwalifikacyjnej i komisji odwoławczej działalnością organów politycznych, takich jak np. premier, bądź „politycznie uwikłanych”, jak szef służby cywilnej, może spowodować dalsze upolitycznienie służby cywilnej i osłabienie jej bezstronności. Skrytykował również projekt uprawnienia szefa służby cywilnej do niezaskarżalnego zwalniania urzędnika z zajmowanego stanowiska, „jeżeli przemawia za tym interes służby cywilnej”. „Jeśli pracownik nie kwalifikuje się do negatywnej oceny i właściwie wykonuje swoje obowiązki, to tego rodzaju instrument służyć będzie zapewne jedynie quasi-politycznej wierności, a nie urzędniczej lojalności osób zajmujących te stanowiska i będzie bramą do dalszej karuzeli stanowisk w administracji rządowej przy każdej zmianie ekip rządzących” – przestrzegał poseł Woda.
Przedstawiciel Ruchu Odbudowy Polski poseł Wojciech Włodarczyk był zdania, że poprzednia ustawa o służbie cywilnej „wyraźnie była pisana dla obrony interesów Sojuszu Lewicy Demokratycznej”, skoro preferowała długi staż pracy, „możliwy do spełnienia przede wszystkim przez byłych komunistów” i uznawała za naganne przekonania religijne urzędnika. Ale i proponowany projekt nowej ustawy nie był, jego zdaniem, zadowalający, gdyż był pełen nieprecyzyjnych zapisów. „Bo co to znaczy, że urzędnik korpusu służby cywilnej nie ma prawa, cytuję, uczestniczenia w partiach politycznych. Obecnie, czy wiele lat wcześniej? Czy chodzi tu o członkostwo, czy o udział w imprezach i spotkaniach wewnątrzpartyjnych?” – pytał poseł Włodarczyk.
Mimo wniosku SLD o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu trafił on do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, która poświęciła mu 6 posiedzeń. 18 listopada 1998 r. skierowane zostało do Sejmu sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych25. W załączonym, w wielu miejscach poprawionym przez Komisję projekcie ustawy m.in. uległ modyfikacji ustęp 1 artykułu 66, z którego wykreślono zakaz kierowania się przez członka korpusu służby cywilnej swoimi poglądami politycznymi i religijnymi. Ostatecznie w artykule 69 – bo w projekcie, który wyszedł z prac Komisji, taką nadano mu numerację – punkt 1 otrzymał następujące brzmienie:
Komisja, kierując się chęcią umożliwienia członkom korpusu służby cywilnej kandydowania na radnego i piastowania mandatu, wprowadziła ponadto możliwość uzyskania urlopu bezpłatnego na czas prowadzenia kampanii wyborczej i wykonywania mandatu radnego. Rozstrzygający tę kwestię w dwóch ustępach artykuł 70 wyglądał następująco:
1. Przepisu art. 69 ust. 2 nie stosuje się wobec urzędnika służby cywilnej w czasie urlopu bezpłatnego udzielonego mu, zgodnie z art. 55 ust. 1, w związku z ubieganiem się o mandat radnego na czas kampanii wyborczej, a w razie uzyskania mandatu – na czas jego wykonywania.
2. Przepisu art. 69 ust. 2 nie stosuje się także wobec członka korpusu służby cywilnej w czasie urlopu bezpłatnego udzielonego mu, zgodnie z art. 174 Kodeksu pracy, w związku z ubieganiem się o mandat radnego na czas kampanii wyborczej.
Propozycje Komisji stały się przedmiotem drugiego czytania projektu ustawy o służbie cywilnej26. W czasie debaty poseł Wojciech Hausner z AWS jeszcze raz podkreślił, że „ani na poziomie centralnym, ani terenowym służba cywilna nie może być budowana w atmosferze gry; gry stronnictw czy jakichkolwiek koterii”. Za ważny mechanizm regulacji uznał proponowaną w projekcie ustawy „silną, zdecydowaną rękę” premiera i szefa służby cywilnej. oraz sposób powoływania członków Rady Służby Cywilnej, którzy mieli być delegowani przez poszczególne kluby parlamentarne. „Oczywiście może paść zarzut, że jest to upolitycznienie. Natomiast można na to popatrzeć z drugiej strony. Czy to jest upolitycznienie, czy tak naprawdę wprowadzenie jasnego, zapisanego w ustawie elementu i czynnika neutralizacji politycznej?” – pytał retorycznie.
Zdaniem posła Lecha Nikolskiego z SLD, mimo licznych poprawek „projekt nadal razi polityczną intencjonalnością, a jego podstawową funkcją jest nie tyle doskonalenie tworzenia i zarządzania służbą cywilną, co realizacja kadrowych interesów Akcji Wyborczej Solidarność”. Poseł Sojuszu skrytykował rząd, który – w jego opinii – oczekując na nową ustawę o służbie cywilnej podejmuje intensywnie decyzje kadrowe, „niestety według reguł, dla których nie jest przesadą określenie
, czy ”. Jako przykład podał nominacje „awuesowskich” dyrektorów generalnych w ministerstwach i urzędach wojewódzkich, którzy „teoretycznie są ludźmi bezpartyjnymi, tak o sobie piszą w ankietach”, ale w rzeczywistości okazują się „partyjnymi funkcjonariuszami”.
W sukurs Nikolskiemu poszła posłanka Sojuszu Sylwia Pusz, która stwierdziła, że przedłożony projekt należy traktować „jako zabieg o wyłącznie politycznym charakterze”. O jednoznacznie politycznym, a nie merytorycznym wydźwięku proponowanych rozwiązań miało świadczyć znaczne okrojenie form społecznej i prawnej kontroli nad procesem naboru, zatrudniania, oceny i awansowania urzędników w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z 1996 r. Posłanka Pusz zaproponowała skreślenie zapisu w art. 48, ust. 1 mówiącego o tym, że urzędnika służby cywilnej, którego wyłoniono w drodze konkursu, premier przenosi na to stanowisko po zasięgnięciu opinii właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody. Jej zdaniem, doprowadzi on do sytuacji, w której to nie szef służby cywilnej kreuje zatrudnienie, tylko politycy: „w nieskończoność będą mogli negatywnie opiniować, jeśli to nie będzie ich człowiek”. Na koniec posłanka Pusz powiedziała: „Dzisiaj na tej sali zmierzamy do uchwalenia aktu prawnego tworzącego nie korpus służby cywilnej ale korpus służby partyjnej. Dziwnymi drogami wchodzimy do Europy – drogami ksenofobii, partykularyzmów, nietolerancji prowadzącej wprost na autostradę ku despotii partyjnej”.
Poseł Ryszard Hayn z SLD skrytykował z kolei „bardzo mocno obciążony politycznie” zapis, powtarzający się w art. 82, 83 i 87, że do okresu pracy nie wlicza się okresów zatrudnienia w partii komunistycznej (Polskiej Partii Robotniczej i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej).
Poseł Andrzej Szkaradek z AWS przypomniał, że w czasach PRL-u ludzie „bez legitymacji pezetpeerowskiej” nie mogli ubiegać się o stanowiska w administracji rządowej. Po likwidacji PRL-u, mimo wysiłków, nie udało się doprowadzić do odpolitycznienia administracji publicznej – „zbyt wielu polityków przywiązało się bowiem do modelu rozdzielania stanowisk w administracji państwowej jako premii powyborczych”. Poseł Szkaradek dostrzegł „pewne skrzywienie” u urzędników, którzy zdobyli doświadczenie zawodowe „w okresie skrajnego upolitycznienia administracji peerelowskiej”. „Nauczyli się mianowicie nie tyle spełniać swoje obowiązki zgodnie z prawem, ile zręcznie używać jego przepisów w celu zadowolenia swoich politycznych patronów. Takie nastawienie administracji powodowało, że nader często nie starano się rozwiązywać problemów obywateli i instytucji zwracających się o pomoc”.
Mimo tak ewidentnego braku „politycznej zgody” projekt został zatwierdzony. Ustawa uchwalona 18 grudnia 1998 r. ze zmianami wynikającymi z orzeczenia NSA obowiązuje do dziś.
Zarysowany wyżej przebieg dyskusji nie jest kompletny; wiele elementów powtarzających się lub nie mających większego znaczenia zostało pominiętych. Nawet te wybrane fragmenty wypowiedzi posłów różnych formacji i różnego doświadczenia politycznego, zarówno z okresu II Rzeczypospolitej jak i nam współczesnych, wyraźnie pokazują jednak wagę zagadnienia, jak również skalę jego trudności.
O ile bowiem dla wszystkich jest oczywiste, że sprawna i kompetentna administracja, jej kształt i funkcjonowanie muszą mieścić się w standardach państwa demokratycznego, a jednym z tych standardów jest civil servans, to zarazem okazuje się, że nie wszyscy podobnie rozumieją zakres tego pojęcia. Mają tu znaczenie względy natury ideologicznej i praktycznej, ale także politycznej.
Niektórzy posłowie, w tym posłowie Unii Pracy, zarysowywali i postulowali osiągnięcie stanu idealnego: apolityczność urzędników, wolnych od wpływów partyjnych, neutralność polityczną urzędników w ich codziennej pracy administracyjnej. Miałoby temu służyć odebranie premierowi i ministrom możliwości wpływu na administrację, a także zakaz kierowania się przez urzędników w ich codziennej pracy swoimi przekonaniami politycznymi czy religijnymi, zakaz przynależenia do partii politycznych i otwartego manifestowania poglądów politycznych.
Podczas gdy prawicowe formacje polityczne – Ruch Odbudowy Polski i Akcja Wyborcza Solidarność – postulowały zdekomunizowanie administracji, widząc w PRL-u źródło pierwotnego jej upolitycznienia, lewica postkomunistyczna – głównie radykalni posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej – akcentowała zwłaszcza postulat zakazu kierowania się przez urzędników poglądami religijnymi, które częstokroć utożsamiała z poglądami politycznymi.
Zarówno posłowie lewicy, jak i prawicy wyrażali sceptycyzm co do możliwości osiągnięcia całkowitej apolityczności urzędników. Przypomnijmy pogląd posła Słomskiego z SLD, który uważał, że apolityczność urzędników nie istnieje w sposób idealny w żadnym państwie demokratycznym. Bowiem – to już opinia posła Gąsienicy-Makowskiego z BBWR – każdy człowiek ma swoje sympatie polityczne, które wcześniej czy później muszą się ujawnić. Ponieważ – jak twierdził poseł Grzyb z PSL – nie można zakazać urzędnikom przekonań politycznych, najważniejszym problemem jest nie apolityczność urzędników, lecz – co postulował poseł Hausner z AWS – zachowanie neutralności politycznej służby cywilnej, która w żadnym wypadku nie może być instrumentem w rękach aktualnie rządzących.
Czy zatem neutralność polityczna służby cywilnej jest możliwa? Czy da się całkowicie zlikwidować „karuzelę kadrową” w administracji rządowej? I to jest wątpliwe, jak wynika z wypowiedzi na niwie sejmowej. Przedstawiciel rządu prawicowego minister Włodarczyk wyjaśniał (a myślę, że przedstawiciel każdego rządu przy odrobinie odwagi mógłby powiedzieć to samo), iż rząd musi pracować z osobami sprawnymi, ale i lojalnymi, identyfikującymi się z nim politycznie, bowiem tylko osoby zgadzające się z zasadniczymi celami rządu mogą dać gwarancję skutecznej realizacji jego zamierzeń. Również poseł Kwaśniewski z SLD uznał za naturalną wymianę części administracji wraz z wymianą rządu, zaznaczając przy tym jednak, że przynajmniej część kadry urzędniczej powinna być ponadpartyjna czy pozapartyjna, ze względu na potrzebę zachowania ciągłości pracy i stabilności w tej grupie zawodowej.
Czy zatem postulat apolityczności i neutralności politycznej urzędników nie jest przypadkiem tylko „grą pozorów”, czy nie jest to wyłącznie postulat polityczny? Jeśli się przyjrzymy działaniom poszczególnych rządów oraz poselskiej ocenie dwóch ostatnich ustaw o służbie cywilnej, jeszcze w stadium ich projektów, jeśli poważnie potraktujemy zarzuty intencyjności politycznej – to faktycznie wielkie słowa o apolityczności i neutralności politycznej służby cywilnej zdać się mogą tylko swoistą „grą pozorów”.
Przypomnijmy, kolejne rządy, mimo deklaracji o odpolitycznieniu administracji, dokonały gruntownej wymiany kadr w urzędach administracji centralnej i terenowej, wymiany częstokroć sięgającej bardzo głęboko. Posłowie zarówno lewicy jak i prawicy wypomnieli sobie te działania, w których – mówiąc słowami posła Wojtulanisa – górowały tendencje natury partyjno-politycznej.
Również intencje każdego rządu, wnoszącego projekt ustawy o służbie cywilnej, za każdym razem były dla opozycji podejrzane lub wręcz oczywiste. I odwrotnie: krytyka opozycji miała zawsze kontekst polityczny. W ustawie z 1996 r. i w krytyce projektu ustawy z 1998 r. posłowie prawicy wyraźnie widzieli próbę obrony interesów Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Jeszcze w dniu uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy o służbie cywilnej poseł Andrzej Szkaradek z AWS twierdził27, że „jeśli posłowie z SLD zaczynają mówić o nietolerancji i upolitycznieniu stanowisk w kontekście projektu ustawy o służbie cywilnej, oznacza to, że nie chcą się rozstać z monopolem także w tej dziedzinie”.
Posłowie SLD nie pozostawali dłużni, widząc w poszczególnych zapisach projektu przygotowanego przez rząd AWS-UW rozliczne mechanizmy mniej lub bardziej subtelnego wpływu prawicy na administrację rządową, łącznie z możliwością swobodnej wymiany urzędników, zastępowanych – jak mówił poseł Gruszka z SLD – komisarzami politycznymi z AWS.
Emocje poselskie wywoływane zmianami kadrowymi w administracji rządowej, dokonanymi przez poszczególne gabinety, a także kolejnymi debatami sejmowymi nad projektami ustaw o służbie cywilnej świadczą dobitnie, że zagadnienie jest równie poważne, co drażliwe. Kontrowersyjne działania kolejnych rządów – mimo coraz większej ilości zapór ustawowych, mających chronić administrację przed nadmiernym upolitycznieniem – świadczą natomiast, że sprawy tej do dziś nie załatwiono ostatecznie, a także prawdopodobnie o tym, że jej całkowite uregulowanie nie jest możliwe. Wpływ polityczny na administrację będzie zawsze przemożny: determinuje to sam charakter administracji, która ma być swoistym narzędziem w rękach każdej władzy.
Podczas drugiego czytania projektu ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. poseł Nikolski z SLD powiedział: „Polsce grozi sytuacja, w której każdy nowy rząd będzie chciał mieć swoją ustawę o służbie cywilnej, i każdy nowy rząd w złudnym przekonaniu o swojej wieczności będzie chciał mieć swoją służbę cywilną”. Miejmy nadzieję, że nie są to prorocze słowa, choć wobec dotychczasowej praktyki mogłoby się to wydawać konsekwentne i logiczne. Bowiem pytanie, czy można całkowicie oddzielić civil servans od politicus servans pozostaje otwarte.
Artykuł ten ukazał się w periodyku Urzędu Służby Cywilnej „Służba Cywilna” nr 3 Jesień-Zima 2001/2002
1 Druk nr 95.
2 14 posiedzenie Sejmu RP w dniu 14 marca 1919 r.
3 Druk nr 2905 i Załącznik nr 1 do Druku nr 2905.
4 263 posiedzenie Sejmu RP w dniu 22 listopada 1921 r.
5 Załącznik nr 3 do Druku nr 2905.
6 W Konstytucji marcowej znalazł się art. 104 o następującej treści: „Każdy obywatel ma prawo swobodnego wyrażania swoich myśli i przekonań, o ile przez to nie narusza przepisów prawa”, a także art. 108 głoszący, że: „Obywatele mają prawo koalicji, zgromadzania się i zawiązywania stowarzyszeń i związków”.
7 Dz.U., nr 21, poz. 164.
8 W II Rzeczypospolitej status podsekretarzy stanu został rozstrzygnięty okólnikiem Prezydenta Ministrów nr 18 z 31 maja 1922 r., w sprawie charakteru stanowisk Podsekretarza Stanu. Zgodnie z tym dokumentem stanowiska podsekretarzy stanu nie były polityczne, a miały „jedynie i wyłącznie charakter fachowo-urzędniczy”. Warto jednak zauważyć, że przed II wojną światową również ministrowie oraz konstytucyjnie odpowiedzialni kierownicy władz naczelnych, chociaż mieli charakter polityczny, również podlegali postanowieniom ustawy o państwowej służbie cywilnej, „o ile ustawa konstytucyjna lub ustawy specjalne nie zawierały przepisów odmiennych”.
9 6 posiedzenie Sejmu RP w dniu 23 stycznia 1992 r.
10 Druk nr 870.
11 W obszernym Uzasadnieniu dołączonym do projektu ustawy na s. 8 napisano w komentarzu do art. 39: „Państwowa służba cywilna musi działać profesjonalnie i sprawnie na rzecz interesu publicznego bez względu na to, jaki jest układ polityczny w najwyższych władzach państwowych. Należało zatem wybrać model, który najlepiej przygotowanych fachowców uwolni od emocjonalnego zaangażowania i wpływu sceny politycznej”.
12 48 posiedzenie Sejmu RP w dniu 26 kwietnia 1995 r.
13 Jednak nieco wcześniej poseł Marek Lewandowski otwarcie wyraził opinię, że również w administracji należy uwzględniać wynik demokratycznych wyborów: „Tak, jest demokracja przedstawicielska, nie ma co wstydliwie ukrywać, że do pewnego momentu muszą to być stanowiska polityczne. Partia, która wygra wybory, musi mieć możliwość realizowania swojego programu. Nie może być innego wyjścia. To jest sprawiedliwe, tak musi być, to należy się wyborcy”.
14 Wprowadzono m.in. kategorie urzędnicze: A - dla stanowisk kierowniczych wyższego szczebla, a także B, S i C.
15 Druk nr 1724.
16 Wniosek mniejszości nr 6 w Druku nr 1724.
17 Wniosek mniejszości nr 7 w Druku nr 1724.
18 81 posiedzenie Sejmu RP w dniu 12 czerwca 1996 r.
19 Dz.U. nr 89, poz. 402.
20 W Konstytucji znalazł się art. 153 następującej treści: „1. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. 2. Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej”.
21 Na 3 miesiące przed wyborami w 1997 r. ówczesny szef służby cywilnej ogłosił konkursy na urzędników, a niektórzy ministrowie mianowali z konkursu w trybie przyspieszonym swoich dyrektorów generalnych i wielu innych urzędników służby cywilnej w organach administracji rządowej w centrum i województwach. Według Raportu z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sierpień 1996 - wrzesień 1997), Warszawa, luty 1988 r., przygotowanego przez zespół pod kierownictwem Zbigniewa Derdziuka, Zastępcy Szefa KPRM, „pod szyldem służby cywilnej doszło w gruncie rzeczy do zwykłej reprodukcji starej biurokracji, z pewnymi nieuniknionymi, z uwagi na wymianę pokoleń, dokooptowaniami. Potwierdzają to dotychczasowe wykazy osób już mianowanych, na których znajdują się liczne nazwiska przedstawicieli starego aparatu i nomenklatury”.
22 Druk nr 450.
23 24 posiedzenie Sejmu RP w dniu 17 lipca 1998 r.
24 W projekcie ustawy o służbie cywilnej, przygotowanym przez AWS-UW, zrezygnowano z kolegialnych organów służby cywilnej, pierwotnie mających gwarantować jej profesjonalizm i neutralność polityczną – z komisji kwalifikacyjnej i komisji odwoławczej.
25 Druk nr 709.
26 36 posiedzenie Sejmu RP w dniu 25 listopada 1998 r.
27 39 posiedzenie Sejmu RP w dniu 18 grudnia 1998 r.