Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-pleno-controversia-303077730
Timestamp: 2019-08-25 05:46:11
Document Index: 397297097

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Ejecutoria num. P./J. 38/2011 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 303077730
Número de Resolución: P./J. 38/2011 (9a.)
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/2010. MUNICIPIO DE BENITO JUÁREZ, ESTADO DE QUINTANA ROO.FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES.PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL.PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL OFICIO SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010 EMITIDO POR EL SECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y MEDIO AMBIENTE DEL ESTADO DE QUINTANA ROO EL 13 DE MAYO DE 2010, POR EL CUAL SE NIEGA LA PUBLICACIÓN DEL PROGRAMA PARCIAL DE DESARROLLO URBANO DEL POLÍGONO PONIENTE DE LA CIUDAD DE CANCÚN AL MUNICIPIO DE B.J., EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD, ES CONSTITUCIONAL.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/2010. MUNICIPIO DE B.J., ESTADO DE QUINTANA ROO.
SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.M.M.G..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de abril de dos mil once.
VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 31/2010; y,
Presentación de la demanda, poderes y órganos demandados, así como actos impugnados. Por escrito recibido el once de junio de dos mil diez en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.B.R., quien se ostentó como síndico del Municipio de B.J., Estado de Q.R., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de lo siguiente:
Poder demandado:
El Poder Ejecutivo del Estado de Q.R..
Actos cuya invalidez se demandan:
Oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, emitido por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R..
La orden de no publicar en el Periódico Oficial de la entidad, el acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, misma que fue remitida por oficio número PM/028/10, de once de marzo de dos mil diez, dirigida al secretario de Gobierno del Estado de Q.R. y presentado ante dicha dependencia estatal el veinticuatro de marzo de dos mil diez.
La omisión de publicar en el Periódico Oficial de la entidad el acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo antes mencionada, dentro de los treinta días siguientes a la presentación de dicha solicitud.
Antecedentes. Los hechos y circunstancias del caso narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:
El veintitrés de septiembre de dos mil nueve, el Ayuntamiento de B.J., del Estado de Q.R., mediante la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, aprobó en el séptimo punto del orden del día, el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Q.R..
Tal como se aprobó en el mencionado séptimo punto del orden del día, en el segundo punto de acuerdo se ordenó la publicación de dicho acuerdo en términos de ley y se ordenó su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, a efecto de darle vigencia y observancia general, y pudiera surtir efectos contra terceros, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley del Periódico Oficial de la entidad.
Mediante oficio número PM/028/10, de once de marzo de dos mil diez, el presidente municipal del Ayuntamiento actor, solicitó al secretario de Gobierno de la entidad la publicación de la mencionada acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, mismo que fue recibido el día veinticuatro del mismo mes y año.
El subsecretario de Asuntos Jurídicos adscrito a la Secretaría de Gobierno del Estado de Q.R., emitió la circular número SG/SAJ/146/2010, de veinticinco de marzo de dos mil diez, de la que se aprecia la falta de fundamentación para intervenir en las decisiones del Municipio actor afectando su autonomía. Sin embargo, dicha circular aún no era ejecutada porque se encontraba transcurriendo el término que establece la ley para la publicación del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo respecto del séptimo punto del orden del día que contiene el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún.
Vencido el término que el poder demandado tenía para la publicación referida y no haberla realizado, quedó consumada la ejecución de la citada circular de veinticinco de marzo de dos mil diez, por medio del oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, emitido por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R., por el que se invade la esfera de competencia del Municipio actor, pues se dictaminó la improcedencia de la aludida publicación en el Periódico Oficial de la entidad, porque el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún contraviene con el marco legal vigente en materia ambiental, debido a que se encuentra regulado por el Programa de Ordenamiento Ecológico «Local» de B.J., con política de aprovechamiento no urbano, sin observar el cuarto punto de acuerdo donde se ordena que el citado programa parcial aprobado se incorpore a los trabajos de actualización del programa ecológico local.
Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor, en síntesis, son los siguientes:
Primer concepto. Violación al artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal (autonomía municipal).
El oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, viola el artículo 115, fracción V, constitucional, en virtud de que se condicionó la publicación en el Periódico Oficial del Estado del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, a la determinación adoptada por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R., a petición del subsecretario de Asuntos Jurídicos adscrito a la Secretaría de Gobierno de la entidad, no obstante que la procedencia tiene como fundamento el artículo 115, fracción V, constitucional, que dispone que le corresponde al Municipio formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
El Municipio actor goza de la autonomía para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales, además de que, conforme a lo establecido en el artículo 9o., fracción IX, de la Ley General de Asentamientos Humanos, corresponderá a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios, lo que reproduce, de algún modo, el contenido de la fracción V del artículo 115 constitucional.
Además, el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R. considera que el acuerdo aprobado por el Municipio actor contraviene el marco legal vigente en materia ambiental, aduciendo que se encuentra regulado por el Programa de Ordenamiento Ecológico «Local» de B.J., con política de aprovechamiento no urbano. Por lo que solicita la declaración de invalidez del oficio impugnado, porque se establece una condición que va más allá del artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal.
Asimismo, dicho funcionario de la entidad no sustenta que la política de aprovechamiento no sea susceptible de modificación, ya que tal como se aprecia del cuarto punto de acuerdo del séptimo punto del orden del día respecto a la aprobación del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Q.R., en la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, de veintitrés de septiembre de dos mil nueve, el Municipio actor ordenó que dicho programa parcial se incorpore a los trabajos de actualización del programa ecológico local, por lo que la aplicación del programa parcial se encuentra dependiente de la modificación del Programa de Ordenamiento «Ecológico» Local del Municipio de B.J., Q.R., por tanto, en los términos aprobados por el Municipio actor, no contraviene el marco legal que aduce el poder demandado. En todo caso, de existir alguna afectación legal existen los medios legales para impugnarlo.
Segundo concepto. Violación al artículo 115, fracción I, constitucional (Municipio Libre, facultad del Ayuntamiento de aprobar las disposiciones administrativas de observancia general).
El oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, coarta la facultad del Municipio actor para aprobar las disposiciones administrativas de observancia general dentro de su respectiva jurisdicción, pues el poder demandado, lo único que tenía que hacer era ordenar la publicación del acta de Cabildo que para tal efecto se le remitió. Sin embargo, excediéndose en sus facultades y atribuciones, se entrometen en la esfera de competencia del Municipio actor, al determinar la improcedencia de la publicación solicitada, ya que de nada sirve que el Municipio, en ejercicio de su facultad, haya aprobado las disposiciones administrativas de observancia general si no pueden tener vigencia.
La autonomía municipal se ve vulnerada al adoptar la determinación de revisar el acuerdo de Cabildo aprobado, a fin de que decida si dicho acuerdo es apto o no de ser publicado para tener vigencia y observancia general dentro de la jurisdicción municipal, por lo que se transgrede el principio general de derecho del Municipio Libre, consagrado por el artículo 115 constitucional.
Tercer concepto. Violación al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal (intromisión en las decisiones municipales).
El citado artículo 115, fracción II, constitucional dispone que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes locales, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, sin que se establezca que para el ejercicio de dicha facultad se requiera la intervención de diversa autoridad u órgano de Gobierno del Estado, para que decidan respecto a la procedencia de la respectiva publicación de esos acuerdos, circulares, reglamentos y demás disposiciones para que puedan tener vigencia y observancia general, así como también no existe ninguna disposición legal que faculte al poder demandado para que se entrometa en las cuestiones municipales de este tipo, ya que al publicarse el acuerdo de mérito, únicamente tendría aplicación dentro de la jurisdicción municipal, por tanto, resulta evidente que se viola el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.
En apoyo a sus argumentaciones cita las tesis de rubros: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL." y "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."
Cuarto concepto. No sea vulnerada la autonomía municipal.
En virtud de los conceptos de invalidez anteriores tendentes a hacer prevalecer el Estado de derecho para que la autonomía municipal prevista en el artículo 115 de la Constitución Federal no sea vulnerada, ya que de lo contrario se permitiría la violación al artículo 41 del propio Ordenamiento Supremo, el cual prevé que: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...", afirma lo anterior, porque el contenido del acto impugnado contraviene las estipulaciones del Pacto Federal, al entrometerse en la administración pública municipal e invadir la esfera de competencia del Municipio actor.
Por todo lo anterior, solicita se declare la invalidez del acto impugnado.
Artículos constitucionales que el Municipio actor señala como violados. Los preceptos 14, 16, 41 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Trámite de la controversia. Por acuerdo de once de junio de dos mil diez, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número 31/2010 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.R.C.D..
En proveído de catorce de junio de dos mil diez, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., lo emplazó para que formulara su contestación y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Contestación de la demanda del poder demandado. El Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. señaló, en síntesis, lo siguiente:
Señala que el promovente de la controversia constitucional carece de legitimación ad causam, tal como se desprende del contenido de los artículos 3, 66, fracción I, incisos r) y u), y 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado de Q.R., porque se atribuye la representación jurídica del Municipio al Ayuntamiento como cuerpo colegiado, caso contrario con el síndico, que sólo se le da el carácter de "apoderado jurídico" del mencionado cuerpo colegiado. En virtud de ello, el síndico municipal de B.J., Q.R., no se encuentra legitimado para promover la controversia constitucional, pues de conformidad con la citada ley, el titular del derecho base de la acción, es el órgano colegiado denominado "Ayuntamiento", y no así, ese servidor público municipal.
El Ayuntamiento de B.J. del Estado de Q.R. no promovió la demanda de controversia constitucional a pesar de estar debidamente facultado para ello, de conformidad con lo que señala el inciso r) aludido, que dispone como facultad del órgano colegiado municipal, el de promover las acciones legales correspondientes, cuando los Gobiernos Federal o Estatal expidan leyes o decretos que invadan o vulneren la esfera municipal, es por ello que quien promueve a nombre y representación del Municipio actor carece de legitimación plena para ejercitar la acción que pretende realizar.
Por lo que concluye, que la persona que ejercita la controversia constitucional no es el funcionario facultado para representar al Ayuntamiento de B.J., Q.R..
Agrega que respecto a lo que dispone el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, cuando se refiere "salvo prueba en contrario", la Ley de los Municipios del Estado de Q.R. deja en claro que es a los Ayuntamientos del Estado a quienes les corresponde promover las acciones legales, cuando una ley o decreto invada o vulnere la esfera municipal, entiéndase por esto, la controversia constitucional, por lo que no existe cabida a que se presuma, que quien comparece al presente juicio goza de la representación legal del Ayuntamiento.
Cita en apoyo a lo anterior, las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCIÓN LEGAL EN CUANTO A LA REPRESENTACIÓN Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ESA ACCIÓN.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE FACULTADES DE REPRESENTACIÓN CONFORME A LA LEGISLACIÓN ORDINARIA IMPIDE PRESUMIRLA (ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los artículos 11 y 10, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, por lo que solicita se declare el sobreseimiento de la controversia constitucional.
De igual manera, señala que en la presente controversia se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación al artículo 22, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, ya que respecto a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, la parte actora no realiza concepto de invalidez alguno, tendente a combatir la violación de dichos preceptos.
Si bien es cierto que el artículo 7, fracción VIII, de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Q.R. establece que serán objeto de publicación en dicho órgano de difusión oficial los reglamentos, circulares, bandos y demás disposiciones de observancia general emitidos por los Ayuntamientos del Estado, también lo es que de acuerdo a lo establecido en el artículo 91, fracciones I y II, de la Constitución Local y 4 de la citada Ley del Periódico Oficial, le corresponde al gobernador de la entidad publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes federales y las decretadas por la Legislatura del Estado, respectivamente.
En observancia a la Constitución Federal, en su artículo 4o., párrafo cuarto y al artículo 25, párrafo sexto, de la Constitución Local, así como a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Q.R., es necesario que el desarrollo social y humano armónico con la naturaleza, implica fortalecer la cultura de cuidado del medio ambiente para no comprometer el futuro de las nuevas generaciones.
Con base en tales ordenamientos jurídicos, en el año dos mil uno se celebró el acuerdo de coordinación, con objeto de llevar a cabo la formulación, expedición y ejecución del Programa de Ordenamiento Ecológico «Local» del Municipio de B.J., Estado de Q.R., el cual suscriben, por una parte, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Desarrollo Social y, por otra parte, el Gobierno del Estado de Q.R., así como por el Municipio de B.J. de la propia entidad.
Que el treinta de marzo del año dos mil cinco, fue publicada el acta certificada de la septuagésima sexta sesión ordinaria de Cabildo de B.J., Q.R.2., bajo el número 1, tomo I, época primera, de la Gaceta Oficial del Municipio de B.J., conteniendo el texto y el plano del Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio actor, el cual fue formulado, expedido y ejecutado por el comité técnico integrado por los tres niveles de gobierno para tal fin.
El veinte de julio del año dos mil cinco, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q.R. Número 48 extraordinario Bis, tomo II de la séptima época, se publicó el Decreto por el cual se establece el Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de B.J., Q.R., el cual, conforme a su artículo octavo transitorio, solamente puede modificarse por decisión unánime de las autoridades competentes de los tres niveles de gobierno, a propuesta de sus representantes en el comité técnico para la ejecución del Programa de Ordenamiento Ecológico Local de B.J., lo que en la especie no aconteció.
Lo anterior es así, en razón de que si bien es cierto que en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal se le concede al Municipio diversas facultades, no se le otorga alguna para que por sí solo pueda elaborar y aplicar programas de desarrollo urbano que violenten los ya existentes en materia de ordenamiento ecológico del propio Municipio, aunado a que los programas parciales de desarrollo urbano que emita el citado Municipio, deben ser congruentes en todo momentocon el programa de desarrollo urbano del centro de población del que deriva, debiendo el Municipio ajustarse a lo establecido en las normas estatales y federales, por lo que en ese ámbito carece de autonomía, siendo entonces que no se puede invadir esta esfera jurídica que alegan los actores si no existe tal autonomía municipal en esta materia.
Agrega que el Municipio actor en materia de ecología se encuentra regulado por el Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de B.J., Q.R., el cual en su artículo 3o., se determina que el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, en coordinación con los otros dos niveles de gobierno, realizará las acciones necesarias para llevar a cabo, entre otros, el seguimiento continuo y sistemático del proceso de ordenamiento ecológico local del Municipio actor, que además será un instrumento para la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos entre los tres niveles de gobierno, así como del cumplimiento y efectividad de las políticas y los criterios ecológicos del programa. De igual forma en el artículo 6o. del mencionado ordenamiento, se determina que el Gobierno del Estado promoverá la participación de las dependencias y entidades de la administración pública estatal para el cumplimiento de las políticas y los criterios ecológicos contenidos en el aludido Programa de Ordenamiento Ecológico «Local», así como participar en la planeación y conducción de las actividades que incidan en el territorio municipal.
Por lo que considera, que el Municipio actor al pretender la publicación del punto séptimo del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, mediante el cual se aprueba el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, sin tomar en consideración las políticas y acuerdos planteados en dicho programa, contraviene los acuerdos de los tres niveles de gobierno, la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Q.R., así como la Ley «General» de Asentamientos Humanos y, principalmente, lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal, el cual nunca le confiere facultades especiales para la modificación unilateral de programas en materia ecológica.
Señala que el Municipio actor no cuenta con una autonomía en materia ecológica, como pretende hacerlo valer, no obstante que alega tener una autonomía en materia de desarrollo urbano; sin embargo, el Municipio pretende con la publicación del citado programa de desarrollo, impactar, en un futuro, modificar y vulnerar los programas existentes que rigen en materia ecológica, sin facultad alguna, ya que únicamente puede aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, siendo que en la actualidad no se cuenta con ningún programa municipal de desarrollo urbano en dicho Municipio, por lo que al afectarse diversas áreas protegidas, se origina una gran alteración al medio ambiente, por lo cual debe atenerse a lo establecido en la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección del Medio Ambiente del Estado, así como al Plan Estatal de Desarrollo, el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas correspondientes, lo cual no fue atendido por el Municipio actor, aun cuando le fue señalado en el oficio número 001295, de treinta y uno de mayo de dos mil diez, suscrito por el secretario de Gobierno del Estado, dirigido a la encargada del despacho de la presidencia municipal del Municipio actor, donde se le hace de su conocimiento, mediante el oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, que contiene las razones técnicas del porqué no es posible la publicación en el Periódico Oficial de la entidad.
Asimismo, no existe una negativa total para la publicación del programa aludido, sino que se le invita al Municipio actor para que a través de la unidad administrativa que corresponda, se establezca una coordinación con la mencionada secretaría, con el fin de buscar mecanismos tendentes a solventar los inconvenientes que en su momento no permitieron la publicación del programa referido.
No obstante que en el punto cuarto del séptimo punto del orden del día de la trigésima quinta sesión ordinaria de fecha veintitrés de septiembre del año dos mil nueve, se acuerda incorporar a los trabajos de actualización del Programa de Ordenamiento Ecológico Local, las consideraciones ambientales del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, ya que, previo a la publicación del citado programa parcial de desarrollo, previamente debieron modificarse dichas consideraciones ambientales que se ven afectadas en el citado Programa de Ordenamiento Ecológico Local, con la aprobación y/o participación de los tres niveles de gobierno, para que una vez hecho lo anterior, se proceda a la publicación, lo que en la especie no aconteció.
Aun cuando se trate de su circunscripción, en razón de la autonomía que goza el Municipio no debe sobreponerse en asuntos de carácter ecológico, por lo que este ente debe atenerse a las leyes expedidas tanto por la Legislatura Federal como la del Estado, ya que la autonomía del Municipio no se refiere a que pueda ejecutar actos y constituir sus propias leyes que contravengan la Constitución Federal y a las del Estado, por lo que aun cuando ejerce cierta autonomía, ésta debe ser siempre con apego a las normas establecidas y regidas por la Constitución, lo cual no aconteció en el caso concreto, puesto que pretende atribuirse facultades con las que no ha sido investido por la Carta Magna.
Con la publicación a que nos estamos refiriendo se acarrearía un caos ecológico, que traería como consecuencia el colapso no sólo de la ciudad de Cancún, sino también afectaría el Municipio de Isla Mujeres y Ciudad Mujeres, al contaminarse los mantos acuíferos de la región, toda vez que son compartidos, siendo por todos conocido que sin ese líquido vital como es el agua, no es posible la subsistencia de la vida, no sólo de la flora y fauna, sino de los propios habitantes de las mencionadas ciudades.
En relación con el segundo concepto de invalidez, señala que el oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, suscrito por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, por el que emite opinión técnica solicitada en el oficio SG/SAJ/146/2010, para que se proceda a la publicación en el Periódico Oficial de la entidad del acta del Ayuntamiento donde se aprobó el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Q.R., estima que los conceptos de invalidez son inoperantes, ya que parte de una errónea interpretación del artículo 115 de la Constitución Federal, porque sus argumentos son producto de una subjetiva concepción de la norma y de la materia que se regula, así como de una conducta contradictoria.
Lo inoperante del concepto de invalidez radica en un acto plenamente consentido por el Municipio actor, pues en apego a lo dispuesto en las materias de ecología y ambiente, la materia de desarrollo urbano es ejercida de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, es decir, una materia en la que los tres niveles de gobierno tienen que participar, más aún tratándose de la ciudad de Cancún, cuya naturaleza así lo exige. De esta manera siempre fue entendida y ejecutada la materia de desarrollo urbano tanto por el Municipio actor como por el Estado, mediante una coordinación entre ambos. Por lo cual no sólo resulta inoperante este concepto, sino que evidencia una contradicción en el actuar de la demandada que ahora se queja de una intromisión de un acto plenamente consentido.
Ejemplifica lo anterior, con el diverso oficio número SG/0362/10, de dos de febrero de dos mil diez, por el cual el secretario general del Ayuntamiento de B.J., Q.R., establece coordinación con la subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la entidad, para atender un asunto similar al que se queja el actor, en seguimiento al también oficio SG/SAJ/0039/2010, de cuatro de febrero de dos mil diez, mediante el cual el subsecretario de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobierno, le hace saber la necesidad de mayor información y documentación respecto a cambios de uso de suelo y densidades aprobados en las sesiones de Cabildos y de los cuales se habían pedido sus publicaciones en el Periódico Oficial del Estado. Con lo que se demuestra el consentimiento tácito de la autoridad municipal, hacia la labor del Ejecutivo del Estado, pero no desde el punto de vista de una intromisión, sino en acatamiento a la concurrencia que preceptúa la norma en materia de desarrollo.
Además, no existe una negativa expresa y determinante en cuanto a efectuar la publicación solicitada, porque como se aprecia del oficio 001295, de treinta y uno de mayo, por el que se recomienda para solventar los inconvenientes que no permitieron su publicación, efectuar coordinación con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, es decir, ajustar el programa parcial a las disposiciones técnicas de la norma, con la finalidad de que con dicha publicación no se violenten las normas que rigen en materia ambiental, de desarrollo urbano y de asentamientos humanos.
Contrariamente a las afirmaciones del Municipio actor, no se violenta el contenido de los artículos 115 y 41 de la Constitución Federal, por invasión a la esfera de competencia y autonomía municipal, ya que el Gobierno del Estado de Q.R., por conducto del Poder Ejecutivo, estaba plenamente facultado para realizar los actos que hoy se reclaman, de conformidad con los artículos 4o., párrafo cuarto, 25 y demás relativos y aplicables de la Constitución Federal; 1o., fracciones I, II y X, 2o., fracción I, 7o., fracciones I, II y IX, 20 Bis 2, 20 Bis 3 y 20 Bis 4 de la Ley General del Equilibrio Ecológico, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 90, fracción XVIII y en cumplimiento a las obligaciones que le impone el artículo 91, fracciones I, II y XIII, de la Constitución Local, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 2, 3, 4, 11, 16, 19, fracciones I y IV, 31, fracciones V y VII y 34, fracción XXVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Q.R.; 1o., 3o., fracción I, 5o., fracción IX, 6o., fracción VII, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23 y demás relativos y aplicables de la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Q.R.; 1o., 4o., fracción VIII, 5o., 6o., 17, 18, 19, 22, 29, 30, 31 y demás relativos y aplicables de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Q.R.; 4, 7 y demás relativos y aplicables de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Q.R. y en observancia al Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de B.J., Q.R. y el decreto mediante el cual se establece dicho Programa de Ordenamiento Ecológico «Local», vigentes en el Estado, con base en los argumentos de hecho y de derecho que han quedado plasmados en la contestación a los hechos y a los conceptos de invalidez de la controversia, reiterando que con los actos impugnados no se violan los artículos 115 y 41 de la Constitución Federal.
Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República al rendir su opinión manifestó, en síntesis, lo siguiente:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.
Es oportuna la controversia constitucional respecto del oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, así como respecto de la omisión por parte de la autoridad demandada de publicar el acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo. No obstante ello, señala que en autos no existe el acto impugnado consistente en la orden emitida por el titular del Poder Ejecutivo Estatal negando la publicación en el Periódico Oficial local del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, a que hace mención el Municipio actor, por lo que debe sobreseerse de conformidad con la fracción III del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia.
La síndico que compareció en representación del Municipio actor cuenta con la legitimación procesal activa para promover la presente controversia constitucional.
Señala que es infundada la causal de improcedencia en la que se aduce la falta de un capítulo específico de conceptos de invalidez, en virtud de que de la simple lectura del escrito de demanda se advierte que el actor vertió diversos argumentos encaminados a demostrar que los actos impugnados le irrogan perjuicio a su esfera competencial y, por tanto, vulneran disposiciones de la Ley Fundamental.
Los actos impugnados no invaden la esfera de competencia del Municipio actor, toda vez que no se le coarta su facultad para otorgar licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamiento, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condóminos, pues el hecho de que el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente haya determinado en el oficio impugnado que resultaba improcedente la publicación en el Periódico Oficial estatal del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo de once de marzo de dos mil diez, en la cual se aprobó el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Q.R., no implica que el Gobierno del Estado se arrogue las atribuciones que en la materia corresponden al Municipio actor, tan es así que quien expidió el programa de mérito fue el propio Ayuntamiento promovente.
Agrega que la determinación que tomó el referido secretario de Desarrollo de la entidad, obedece a que observó que el mencionado programa no cumplía con el marco legal vigente en materia ambiental. Así, de los artículos 19, 22 y 23 de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Q.R. se desprende que en el Estado, en tratándose de la materia de desarrollo urbano, los programas que sean emitidos tanto por la entidad como por los Municipios que la integran, deberán ser congruentes entre sí, ya que de dichos numerales se desprende que:
Los programas municipales de desarrollo urbano deberán ser congruentes con el Plan Estatal de Desarrollo Urbano y con el programa municipal de desarrollo respectivo.
Los programas de desarrollo urbano de los centros de población tienen por objeto ordenar y regular el proceso de desarrollo urbano de los centros de población; establecer las bases para las acciones de mejoramiento, conservación y crecimiento de éstos, y definir los usos y destinos del suelo, así como las áreas destinadas a su crecimiento con la finalidad de lograr el desarrollo sustentable y mejorar el nivel de vida de la población. Dichos programas deberán ser congruentes con el Programa Municipal de Desarrollo Urbano correspondiente.
Los programas parciales de desarrollo urbano serán aplicables en un área o zona determinada de un centro de población y regularán las acciones para su conservación, mejoramiento y crecimiento. Dichos programas serán congruentes con el programa de desarrollo urbano del centro de población del que deriven.
En este contexto, si el secretario de Desarrollo Urbano de la entidad al analizar el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, determinó que el mismo no era congruente con el marco legal vigente en la materia, ello no implica que se esté arrogando atribuciones exclusivas del Municipio actor.
Bajo esa perspectiva, si la normatividad establece que la ordenación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población del Estado, se llevará a cabo a través de los diversos instrumentos de planeación, mismos que deben ser congruentes con los planes nacional, estatal y municipal de desarrollo y los que se hayan expedido a nivel regional, resulta incuestionable que el Ayuntamiento de B.J., Q.R., al ejercer sus atribuciones en la materia debe observar lo estatuido por el marco legal general y estatal, de no hacerlo así no estaría cumpliendo con lo dispuesto por el Pacto Federal en su numeral 115, fracción V.
Por tal motivo, el oficio que se impugna no transgrede la esfera competencial del Municipio actor y, por ende, el numeral 115, fracción V, de la Constitución Federal.
En relación con la omisión de publicar en el Periódico Oficial de la entidad el programa aludido, señala que dicho acto tampoco vulnera la esfera competencial del Municipio actor, en virtud de que ésta es la consecuencia del hecho de que el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún no es congruente con el marco legal vigente en la materia.
No obstante lo anterior, en términos de los artículos 1, 2, 6 y 7 de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Q.R., el Ejecutivo de la entidad tiene la obligación de publicar el programa parcial remitido por el Municipio actor. Por lo que el Ejecutivo Local se encuentra obligado a realizar la publicación en el Periódico Oficial local del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, pues es a través de ese acto que se le da vigencia y observancia general al referido programa, ello sin perjuicio de que el gobernador del Estado considere que tal documento contraviene disposiciones locales en materia de asentamientos humanos y ecología. Ello sin prejuzgar sobre la validez del programa en comento, ya que es una cuestión que no es objeto de estudio de la presente controversia constitucional.
Con apoyo en lo expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá exhortar al Ejecutivo Estatal a realizar la publicación en el Periódico Oficial del Estado, del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún.
En virtud de que la autoridad demandada en ningún momento se arrogó facultades que le competen al Municipio actor en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos, sino por el contrario actúo dentro de la esfera de su competencia, es inconcuso que no se conculcan los principios de seguridad jurídica y legalidad consagrados en los numerales 14 y 16 de la Norma Suprema.
El Municipio actor señaló una diversa transgresión al párrafo primero del artículo 41 de la Ley Fundamental, sin embargo, del análisis de los argumentos esgrimidos por el promovente no se desprende que con los actos impugnados se vea afectado el postulado fundamental establecido en dicho precepto constitucional, pues no se está cambiando la forma en que se conforma la República Mexicana ni que a través de tales actos se contravengan las estipulaciones del Pacto Federal, por tanto, la pretendida violación resulta infundada.
Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y con fundamento en el artículo 36 del mismo ordenamiento legal, se informó que se procedería a elaborar el proyecto de resolución, con el cual se daría cuenta al órgano colegiado resolutor correspondiente;(1)
Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón deque se plantea un conflicto entre el Municipio de B.J., del Estado de Q.R. y el Poder Ejecutivo de esa entidad federativa.
Oportunidad. A continuación, analizaremos si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
Del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor señaló como objeto de impugnación de la presente controversia constitucional los siguientes actos:
El oficio número SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, emitido por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, en el cual comunica al subsecretario de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobierno, ambos funcionarios del Estado de Q.R., que el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún contraviene con el marco legal vigente en materia ambiental, el cual se encuentra regulado por el Programa de Ordenamiento Ecológico «Local» de B.J.; por tanto, considera improcedente la publicación en el Periódico Oficial del séptimo punto del orden del día del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, que contiene el primer programa referido.
De los actos señalados se advierte que la conducta que perjudica al Municipio actor es la falta de publicación en el Periódico Oficial del Estado del séptimo punto del orden del día del acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo, que contiene el Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Municipio de B.J..
Como puede observarse, en el caso estamos ante una omisión fáctica -falta de publicación-, la cual se consumó una vez que se agotó el plazo legal para la publicación del referido punto en el Periódico Oficial. Es por esto que los actos señalados como impugnados en los incisos b) y c), quedan ejecutados en el oficio señalado en el inciso a), el cual da respuesta a las solicitudes hechas por el entonces presidente municipal en el oficio PM/028/10, de once de marzo de dos mil diez, por el cual le solicita al secretario de Gobierno del Estado de Q.R. la publicación del mencionado punto.
De igual forma, el oficio de trece de mayo de dos mil diez sirve como sustento al referido secretario para abstenerse de publicar el mencionado punto del acta en el Periódico Oficial del Estado, tal como se advierte del oficio número 001295, de treinta y uno de mayo de dos mil diez signado por el referido secretario.(2)
Así, debe tenerse en cuenta que a pesar de que en el oficio de trece de mayo de dos mil diez, se le marcó copia a la encargada de despacho de la presidencia municipal de B.J., no se tiene certeza de la fecha en que se notificó a la referida funcionaria dicho oficio, pero cabe señalar que de la lectura integral de la demanda y de los anexos que se adjuntaron a la misma, se infiere que el Municipio actor se ostenta como sabedor desde la fecha de la emisión del oficio SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, que es el trece de mayo de dos mil diez.
En esas circunstancias, el plazo de treinta días señalado en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, inició a partir del siguiente día hábil a que se hizo sabedor de su contenido, esto es, el catorce de mayo de dos mil diez, y concluyó el veinticuatro de junio del mismo año.
Del cómputo señalado se descuentan los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de mayo; cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de junio de dos mil diez, por ser sábados y domingos, los cuales son inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Así las cosas, si la demanda se presentó en la Oficina de Correos de México de la ciudad de Cancún, Q.R., el lunes siete de junio de de dos mil diez, tal como se advierte del sello estampado en el sobre de la foja treinta y dos de autos, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.
Legitimación activa. Enseguida estudiaremos la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(3) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, el actor es el Municipio de B.J., Estado de Q.R. y, en su representación, suscribió la demanda J.B.R., quien se ostentó con el carácter de síndico municipal y apoderado jurídico del Ayuntamiento de B.J., del Estado de Q.R., ante instancias judiciales en los juicios en que el Municipio sea parte, según lo dispone el artículo 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado Libre y Soberano de Q.R..(4)
Asimismo, acreditó su cargo mediante copia certificada de la constancia de mayoría y validez, expedida por el X Consejo Distrital Electoral en el Municipio de B.J., Estado de Q.R., de fecha trece de febrero de dos mil ocho.(5)
Ahora bien, el Poder Ejecutivo del Estado, en su escrito de contestación de demanda, manifestó, en síntesis, que el síndico municipal de B.J., Q.R., no se encuentra legitimado para promover la presente controversia constitucional, pues de conformidad con la Ley de los Municipios del Estado de Q.R., dicho funcionario sólo es un "apoderado legal" y el titular del derecho base de la acción, es el órgano colegiado denominado Ayuntamiento, y no así el referido servidor público municipal.
Añadió que el artículo 66, fracción I, inciso r), dispone la facultad al Ayuntamiento de promover las acciones legales correspondientes, cuando los Gobiernos Federal o Estatal expidan leyes o decretos que invadan o vulneren la esfera municipal. Agregó que a su juicio se debe entender por acciones legales las controversias constitucionales.
Lo anterior lo sustentó con las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCIÓN LEGAL EN CUANTO A LA REPRESENTACIÓN Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ESA ACCIÓN.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA EVIDENTE DE FACULTADES DE REPRESENTACIÓN CONFORME A LA LEGISLACIÓN ORDINARIA IMPIDE PRESUMIRLA (ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."
Los anteriores argumentos de improcedencia son infundados por las siguientes consideraciones:
Como ya se expresó en párrafos anteriores, el artículo 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado de Q.R. dispone que al síndico municipal le corresponde ser el apoderado jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales en los que el Municipio sea parte. Es decir, independientemente que en el artículo 66, fracción I, incisos r) y u), de la misma ley, se diga que el Ayuntamiento es el representante jurídico del Municipio y que tiene la facultad para promover las acciones legales correspondientes, cuando los Gobiernos Federal o Estatal expidan leyes o decretos que invadan la esfera municipal. Lo cierto es que, en primer lugar, el Ayuntamiento es un cuerpo colegiado y, por tanto, la representación legal de éste la tiene el síndico de la misma manera en que, por ejemplo, el presidente municipal conduce las relaciones del Municipio con los Poderes Federales y Estatales y tiene la representación de éste en actos oficiales. En segundo lugar, no hay ningún precepto en la aludida ley que exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera la intervención de todo el Ayuntamiento, ni alguno que prohíba al síndico interponer dicho medio de control constitucional; al contrario, el hecho de que el artículo 92 disponga que el síndico sea el apoderado legal del Ayuntamiento ante instancias judiciales, como la presente, hace más eficiente la promoción de este tipo de juicios.
Además, no debe perderse de vista que las reglas sobre representación establecidas en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia son flexibles, al prever que las partes actora, demandada y, en su caso, tercera interesada, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Se trata pues de una norma que exige simplemente la existencia de una base normativa que apoye la legitimidad de la representación que se pretende, y que por lo demás es explícita en sentar una presunción general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante este Alto Tribunal. Por ello, si en el caso existe una norma que faculta al síndico municipal a ser el apoderado legal del Municipio ante instancias judiciales en los que el Municipio sea parte, y no hay restricción expresa de no serlo en las controversias constitucionales, y en este asunto el que promueve es dicho funcionario, como lo establece la norma, debe reconocérsele como legítimo representante del Ayuntamiento del Municipio actor.
En este orden de ideas, es evidente que el síndico municipal es quien está legitimado para la promoción del presente medio de defensa constitucional, por tanto, las tesis citadas por la parte demandada no son aplicables al caso en concreto; y contrario a lo afirmado por la misma, el referido servidor público municipal sí cuenta con la debida legitimación procesal activa para promover la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, por tanto, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los artículos 10, fracción «I» y 11 de la referida ley.
Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de la demandada, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demandada, en caso de que resulte fundada.
En auto de catorce de junio de dos mil diez, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridad demandada en esta controversia, al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R..
Comparece en representación de este poder, F.A.G.C., quien se ostenta como gobernador del Estado de Q.R. y titular del Poder Ejecutivo, con la representación legal que le conceden los artículos 78 de la Constitución Política del Estado de Q.R. y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y con las atribuciones que le otorga el artículo 90, fracción XVIII, de la referida Constitución.
Asimismo, acreditó su cargo mediante el original del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q.R., en el que se publicó el bando solemne por el que se declara gobernador constitucional electo al referido funcionario.(6)
Estudio de causas de improcedencia. El titular del Poder Ejecutivo del Estado manifiesta que en la presente controversia se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 22, fracción VII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, ya que respecto a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, la parte actora no realiza concepto de invalidez alguno, tendente a combatir la violación de dichos preceptos.
El anterior argumento es infundado, en virtud de que de la simple lectura del escrito de demanda se advierte claramente que el actor hizo valer diversos argumentos encaminados a demostrar que el acto impugnado le irroga perjuicio a su esfera competencial, al estar mal fundamentado y motivado, así como por estar expedido por autoridad incompetente y, por tanto, vulnera las citadas disposiciones de la Carta Magna. R. lo anterior la tesis de este Alto Tribunal, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE."(7)
No habiendo advertido de oficio la actualización de diversa causal de improcedencia, se procede al estudio de fondo del asunto.
Estudio constitucional previo. Debido a la estrecha relación que existe entre la materia de asentamientos humanos y protección al medio ambiente, así como por la forma en que presenta sus argumentos el Municipio actor, es necesario exponer cuáles son las competencias constitucionales de las referidas materias.
Facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos. Artículos 73, fracción XXIX-C, 27, párrafo tercero y 115 de la Constitución Federal.
A partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis al artículo 73, fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso C, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que además de los principios de división competencial establecidos en ella, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.
Así, la Constitución establece en su artículo 73, XXIX-C, que el Congreso tiene la facultad de: expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.
Vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Origen de la reforma del seis de febrero de mil novecientos setenta y seis a los artículos 27, 73 XXIX-C y 115, en donde queda muy clara la intención del Constituyente:
"Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los Ayuntamientos, Gobiernos Estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la Carta Fundamental y en la ley reglamentaria correspondiente.
"En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el conferirle a la Federación una competencia, es la trascendencia nacional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una entidad federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del sistema mexicano consagrado en diversas normas del Texto Constitucional y especialmente destacado por el artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos o más entidades federativas en materias de nivel nacional deben de atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio general que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tribunales federales para dirimir las controversias que se susciten entre dos entidades federativas.
"La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principio como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.
"En los términos de la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.
"La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las entidades federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. F. estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral.
"Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para reglamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del término y establecer las provisiones, usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación de las ciudades y demás centros de población; su conservación y mejoramiento.
"En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y para los efectos de la reforma al párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspondan a la observancia de la ley federal reglamentaria de la materia; en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos de solución para que en forma coordinada la Federación, las entidades federativas y los Municipios planeen y regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que estando situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica.
Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la Unión para que expida las leyes queestablezcan la adecuada concurrencia en las entidades federativas, de los Municipios y de la propia Federación en la solución de los problemas expresados.
"La adición de la fracción XXIX-C al artículo 73 constitucional, facultará al Congreso de la Unión para legislar en materia de asentamientos humanos. Esta disposición fundamentará la expedición de una ley federal que defina bases generales para regular y coordinar la incidencia de los tres niveles gubernamentales en el ordenamiento de los centros de población.
"Con esta estructura normativa, Gobierno Federal, entidades federativas y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, concurrirán al cumplimiento de los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Se evitarán interferencias competenciales en materia urbana propiciadas por el actual régimen; se favorecerá el crecimiento controlado de las áreas, citadinas, una más adecuada distribución poblacional y un mejor aprovechamiento de nuestros recursos.
"Avance significativo en materia de coordinación constituye la adición al artículo 115 constitucional con las fracciones IV y V. La primera estatuye la facultad de los Estados y Municipios para expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, a efecto de cumplir, en el ámbito de sus respectivas competencias, con la filosofía de esta reforma y con la ley federal de la materia.
La nueva fracción V del citado precepto, permitirá afrontar eficazmente el problema de las megalópolis. La continuidad geográfica formada por varios centros urbanos, comprendidos en territorios municipales de dos o más entidades federativas, podrá enfocarse por los niveles competenciales federal, estatal y municipal. El desarrollo de estas áreas se plantará y regulará en acción conjunta y coordinada.
A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte, establece lo siguiente:
En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
El veintiséis de mayo de ese mismo año, fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Esta Ley General de Asentamientos Humanos fue modificada en mil novecientos ochenta y uno, y mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución Federal. El artículo 1o. de la Ley General de Asentamientos Humanos vigente establece lo siguiente:
De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por parte de la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma, establecidos, éstos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.
Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente; este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente, que establece que:
Una vez establecidas las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos, pasemos a analizar la materia de protección al medio ambiente.
Facultades concurrentes en materia de protección al medio ambiente. Artículos 73, fracción XXIX-G, 27, párrafo tercero y 115 de la Constitución Federal.
A partir de la reforma de diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete al artículo 73, fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso G, la materia de protección al medio ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente. En el caso de la materia de protección al medio ambiente, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, al igual que en materia de asentamientos humanos, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.
Así, la Constitución establece en su artículo 73, XXIX-G, que el Congreso tiene la facultad de: expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológicos.
Vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Origen de la reforma de diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete a los artículos 27, 73, XXIX-G, en donde queda muy clara la intención del Constituyente:
"La iniciativa de reforma que presento a consideración de esa representación, tiene como propósito establecer las bases, dentro del espíritu del artículo 27 constitucional, para hacer frente a los desequilibrios ecológicos que deterioran los recursos naturales, patrimonio fundamental para el desarrollo nacional, y que afectan la calidad de vida de la población. La reforma introduce una concepción integral que permitirá asegurar, en las nuevas condiciones, la conservación, protección, mejoramiento y restauración de los ecosistemas y sus componentes.
Se propone, asimismo, la adición de una fracción al artículo 73, referida a la facultad del Congreso de la Unión para expedir las leyes necesarias en materia de ecología, con el objeto de establecer la concurrencia que debe existir entre el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y los Municipios en la preservación del equilibrio ecológico y sus elementos naturales y en la protección del ambiente.
"Resulta, pues del todo conveniente la adición que se propone al párrafo tercero del artículo 27 constitucional, así como también especificar dentro del Congreso de la Unión para establecer la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en la materia de que se viene tratando, ya que las disposiciones en vigor no precisan la dimensión, característica y alcance de las funciones correspondientes a cada una de las tres esferas de competencia.
Debe señalarse que la tarea de proteger el ambiente es conveniente que constituya una responsabilidad compartida entre los diferentes planos del Gobierno Estado Mexicano. Representa, a nuestro parecer, un importante acierto de la iniciativa que nos ocupa, el establecimiento de la concurrencia entre la Federación los Estados y los Municipios en esta materia. Sabemos que nuestro régimen constitucional se basa en el otorgamiento de facultades expresas a los Poderes Federales y que aquellas que no le estén atribuidas con ese carácter se entienden reservadas a los Estados. La aplicación del principio general de competencias excluyentes no parece adecuado para un problema tan complejo como el referente al equilibrio ecológico, pues hay fenómenos que deben ser atendidos a escala nacional, pero otros que afectan a un solo Estado o a un Municipio. De ahí que la concurrencia aparezca como una solución adecuada para poder atender en los distintos ámbitos de competencia, desde el municipal hasta el federal, lo relativo a la protección del ambiente y a la preservación y restauración del equilibrio ecológico.
A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su primera parte, establece lo siguiente:
El veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y ocho, fue publicada la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyas disposiciones tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer la bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. El artículo 1o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente vigente, establece lo siguiente:
VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución; ...
De este modo, la materia de protección al medio ambiente fue absorbida por parte de la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma, establecidos, éstos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.
Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente; este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 20 Bis de la misma Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente vigente, que establece que:
"Artículo 20 Bis. La formulación, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento ecológico general del territorio se llevará a cabo de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planeación. Asimismo, la secretaría deberá promover la participación de grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones académicas y de investigación, y demás personas interesadas, de acuerdo con lo establecido en esta ley, así como en las demás disposiciones que resulten «aplicables»."
De lo antes expuesto podemos advertir que el diseño legislativo adoptado por el legislador para regular la materia de asentamientos urbanos y de medio ambiente tiene muchas semejanzas. Ahora pasemos al estudio de fondo del presente asunto.
Estudio de fondo. Previo al análisis de los conceptos de invalidez, se considera oportuno destacar que las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones.
De este modo, podemos afirmar inicialmente que: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior.
Existen, por tanto, dos vías de análisis de ámbito de competencia en esta materia, que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación, que si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia, coordinación y ajuste.
Teniendo en cuenta lo establecido en los párrafos anteriores, pasemos al análisis de la normativa estatal que regula la materia de asentamientos humanos en el Estado de Q.R..
La ley respectiva tiene por objeto establecer las normas conforme a las cuales el Estado y los Municipios participarán en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; asimismo, establece las normas conforme a las cuales dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población.
La Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Q.R. dispone en su artículo 27, el procedimiento al cual se deben someter las dependencias estatales o municipales, según sea el caso, para la formulación y aprobación de los programas de desarrollo urbano. Dicho procedimiento consiste en lo siguiente:
La dependencia estatal o municipal que, conforme a su competencia, haya formulado el anteproyecto del programa de desarrollo urbano, lo publicará y difundirá ampliamente en los periódicos de circulación local, convocando a los interesados a emitir su opinión. Asimismo, remitirá dicho anteproyecto para opinión a la Comisión Consultiva de Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado o al Comité Municipal de Desarrollo Urbano y Vivienda, según corresponda;
La convocatoria respectiva, establecerá un plazo y un calendario de audiencias públicas para que la Comisión Consultiva de Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado, el Comité Municipal de Desarrollo Urbano y Vivienda correspondiente, y a los particulares interesados, para que presenten por escrito a la dependencia competente sus comentarios al anteproyecto;
La dependencia competente incorporará los comentarios procedentes al anteproyecto y dará respuesta fundada a los improcedentes, quedando ambos a consulta de los interesados en la propia dependencia, durante un término improrrogable de cinco días hábiles; y,
Con base en los comentarios procedentes, la dependencia competente formulará el anteproyecto definitivo, que será aprobado y expedido por:
El gobernador, en el caso del programa estatal de desarrollo urbano y los programas regionales y subregionales de desarrollo urbano o sus modificaciones;
El Ayuntamiento respectivo en sesión de Cabildo, en el caso de los programas municipales de desarrollo urbano, los del centro de población y los que de éstos deriven; y,
Las comisiones de conurbación respectivas, en los casos de los programas de ordenamiento de zonas conurbadas interestatales.
V.C. las formalidades señaladas, el programa respectivo o sus modificaciones se publicarán en el Periódico Oficial y en los periódicos de mayor circulación en el Estado o Municipio correspondiente y, en su caso, en los bandos municipales.
Del anterior procedimiento destaca lo establecido en la última fracción, al señalar que cumplidas las formalidades señaladas se publicará en el Periódico Oficial el programa respectivo. Al hacer una lectura íntegra de la ley de que se trata y teniendo en cuenta la interpretación al sistema de competencias concurrentes en esta materia, encontramos que no es únicamente el artículo 27 el que establece las formalidades para la formulación y aprobación de programas de desarrollo urbano, si esto fuera así, ambos niveles de gobierno podrían publicar sus programas de desarrollo urbano sin la injerencia del otro nivel de gobierno. Con esto no se estaría respetando el sistema de competencias concurrentes establecido constitucionalmente en estas materias, pues no habría coordinación, congruencia y compatibilidad en la planeación entre los distintos niveles de gobierno.
Así, tenemos que el legislador local estableció ciertas normas que hacen que se respete el referido sistema, como lo es el artículo 6o. de la ley aquí analizada, que dispone que le corresponderá al Ejecutivo del Estado dictaminar, previamente a su expedición, la congruencia de los Programas Municipales de Desarrollo Urbano con el programa estatal del desarrollo urbano, así como la compatibilidad urbanística de las autorizaciones de fraccionamiento y condominios que vayan a otorgar los Municipios.
Después, el artículo 8o. de la mencionada ley establece que corresponde a los Municipios formular, aprobar, administrar, ejecutar, evaluar y actualizar los Programas Municipales de Desarrollo Urbano en congruencia con el Programa Estatal de Desarrollo Urbano. De igual forma, dicha ley en su artículo 18 establece que el Programa Estatal de Desarrollo Urbano deberá ser congruente con el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, así como con el ordenamiento ecológico del territorio.
Estos artículos robustecen lo establecido en párrafos anteriores: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior, pues como se advierte de dichos preceptos, los programas municipales en todo momento deben ser congruentes con lo establecido en los programas estatales, y estos últimos deberán sercongruentes con los nacionales. Asimismo, nos muestra como las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno en las materias aquí analizadas siempre deberán ser congruentes y compatibles con las del inmediato superior.
Una vez analizada la legislación estatal en materia de asentamientos humanos, pasamos al análisis de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor.
De la lectura de los cuatro conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, se advierte que la impugnación gira en torno a tres actos consistentes en el oficio SEDUMA/DS/SDUYV/DDU/615/2010, de trece de mayo de dos mil diez, expedido por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R., la negativa de publicación y la omisión de publicar el acta de la trigésima quinta sesión ordinaria de Cabildo. Dichos actos se concretan en el oficio antes referido, toda vez que el Municipio actor reclama que con éste se vulnera el artículo 115, fracción V, constitucional, al corresponder a los Ayuntamientos de los Municipios expedir las autorizaciones, licencias o permisos de usos de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano.
Esto es, a juicio del Municipio actor, cuenta con la plena facultad de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia. Asimismo, le corresponde intervenir en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad.
Al condicionar la publicación del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún a la determinación del secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado -a petición del subsecretario de Asuntos Jurídicos del Gobierno de la entidad-, a juicio del Municipio actor, se vulnera su esfera competencial, pues es a éste a quien le compete la elaboración de los planes de desarrollo dentro de su jurisdicción.
Agrega que con la emisión del oficio combatido se coarta la facultad del Municipio promovente para aprobar las disposiciones administrativas de observancia general dentro de su respectiva jurisdicción, toda vez que el poder demandado, lo único que tenía que hacer, dentro del ámbito de sus atribuciones, era ordenar la publicación en el Periódico Oficial de la entidad del acta de Cabildo ya descrita con antelación; sin embargo, excediéndose en sus facultades, se entrometió dentro del marco competencial del Municipio actor al determinar la improcedencia de la publicación.
Por lo anterior, la presente resolución analizará si el oficio impugnado emitido por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R., de fecha trece de mayo de dos mil diez, por el cual se le niega la publicación en el Periódico Oficial del Estado al Municipio de B.J. del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, invade la esfera competencial de éste establecida en el artículo 115 constitucional.
La impugnación del Municipio actor es infundada, por las siguientes razones:
El artículo 115 en su fracción V establece las facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos y protección del medio ambiente. Esta fracción en particular, hay que subrayarlo, no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del Municipio, ni a servicios públicos que deben prestarse por el mismo, pues éstas se encuentran expresamente previstas en las diversas fracciones II y III, respectivamente.(8)
Así, el 115 en su fracción V, se dedica a enumerar las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, a las materias de asentamientos humanos y protección del medio ambiente, pero estableciendo que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas, así como en concordancia con los fines establecidos en el artículo 27 constitucional, esta fracción dispone:
Si bien esta fracción se reformó en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional (actual inciso c); control y vigilancia de la utilización de suelo (actual inciso d); formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros (actual inciso h); y, celebración de convenios para administración y custodia de zonas federales (actual inciso i). Por lo que la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos y protección al medio ambiente ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la reforma de mil novecientos noventa y nueve, simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del dictamen de la Cámara de Origen sobre las nueve iniciativas que se presentaron para la reforma al artículo 115 por parte de diversos grupos parlamentarios.(9)
Fue entonces, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que esta facultad fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, como lo hemos referido anteriormente; tan es así, que el Municipio en estos momentos históricos era todavía "administrado" y no "gobernado" por un Ayuntamiento.(10) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto normativo constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia interpretativa de la facultad que ahora nos ocupa. Lo anterior significa que el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a la misma Federación.(11)
Lo anterior significa que la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella.
Dado este sistema general de concurrencias establecido constitucionalmente, podemos ahora analizar el caso en concreto a efecto de resolver si efectivamente se actualiza una violación al artículo 115 por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R..
En primer término, se debe tener en cuenta que la razón principal que sustenta la no publicación del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún es que, tal como se expresa en el oficio impugnado, dicho programa contraviene el marco legal vigente en materia ambiental contenido en el Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de B.J..
Cabe destacar que el marco normativo que regula el primer programa mencionado es la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual en su artículo 6o. establece que la materia de desarrollo urbano será ejercida de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, por tanto, en dicho rubro participan los tres órdenes de gobierno. Por tanto, se insiste que, contrariamente a lo argumentado por el Municipio promovente, la aprobación de programas en materia de asentamientos urbanos no es unilateral sino concurrente.
Por su parte, el último programa referido es un instrumento normativo creado con la colaboración de los tres órdenes de gobierno, lo cual respeta la facultad constitucional de concurrencia en la materia de protección al medio ambiente. Tan es así, que para la modificación de dicho programa se necesita la decisión unánime de las autoridades competentes en los tres niveles de gobierno. Lo anterior se corrobora con el punto octavo de dicho programa, el cual textualmente dispone lo siguiente:(12)
"Octavo. La vigencia del Programa de Ordenamiento Ecológico Local de B.J. será indefinida, es decir, estará vigente hasta que se derogue expresamente en los instrumentos jurídicos correspondientes. Su contenido puede ser modificado por decisión unánime de las autoridades competentes de los tres niveles de gobierno, a propuesta de sus representantes en el comité técnico para la ejecución del Programa de Ordenamiento Ecológico Local de B.J..
"Las autoridades de cada orden de gobierno formalizarán las modificaciones respectivas mediante instrumentos jurídicos aplicables y promoverán su publicación en los órganos de difusión oficial correspondientes.
"En un término de treinta días hábiles se deberá instalar un comité que de (sic) seguimiento al proceso de aplicación de las normas contenidas en el Programa de Ordenamiento Ecológico de B.J. que hoy se decreta, así como su seguimiento y evaluación permanente conforme al esquema previsto en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente en materia de ordenamiento ecológico.
"Los representantes de los tres órdenes de gobierno mencionados en el párrafo anterior podrán suscribir los acuerdos necesarios para modificar el Programa de Ordenamiento Ecológico Local de B.J., en cualquiera de los siguientes casos:
"Cuando por acuerdo del gobernador del Estado y del presidente municipal de B.J. y considerando el potencial impacto económico y social, favorable para el Estado y el Municipio o para la población residente en los mismos, se requiera modificar el contenido del Programa de Ordenamiento Ecológico Local de B.J., mitigación o compensación ambiental que prevean las disposiciones legales aplicables o las que en su caso, sugiera la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales."
Así, podemos advertir que el poder demandado no actuó ilegalmente, toda vez que apoyó su decisión de no publicación en un dictamen técnico fundamentado en el referido programa ecológico donde se expresan las razones por las cuales el programa de desarrollo urbano propuesto por el Municipio vulnera la normatividad vigente en materia de medio ambiente. Estas razones las hizo valer el poder demandado en su escrito de contestación de demanda.(13) Entre las razones dadas al Municipio actor destacan:
• La ubicación del polígono donde se determina el desarrollo del programa parcial es una zona que tiene un uso de suelo de conservación, protección y aprovechamiento no urbano.
• La propuesta del Municipio actor no está realizada desde una perspectiva regional, y considera a la zona de crecimiento de la ciudad de Cancún como un ente individual y no considera el crecimiento a futuro de Ciudad Mujeres, por lo que deberá considerar el establecimiento de equipamientos regionales, que puedan ser utilizados de forma compartida en la zona metropolitana de Cancún-Isla Mujeres.
• Las vialidades propuestas en el programa de desarrollo urbano del Municipio actor carecen de una red de vías de tránsito diferenciado, es decir, rápido con transporte masivo, semirápido con transporte semimasivo, corredor urbano con usos mixtos, vías de penetración y calles que den acceso a los lotes, del mismo modo el periférico propuesto, no funcionaría como tal, debido a que atraviesa la zona de crecimiento del documento.
• En el programa propuesto por el Municipio promovente se incluyó una zona para el desarrollo de un parque de tecnologías ambientales, o bien una zona de reciclamiento de basura, sin embargo, estos predios se encuentran cercanos a los actuales pozos de extracción de agua potable de la ciudad de Cancún, por lo que debemos priorizar la protección de los mantos acuíferos y promover la implantación de este tipo de sitios en otras zonas del territorio municipal.
• La propuesta del programa determina casi en su totalidad, superficie para vivienda social dirigida hacia la población con más escasos recursos, lo que contribuirá a deteriorar el carácter turístico de Cancún, el cual ya se encuentra afectado actualmente, por lo que es necesario diversificar la oferta a diferentes sectores económicos, contribuyendo así a crear una ciudad integralmente consolidada.
Estas razones muestran que la decisión del Poder Ejecutivo de no publicar el programa parcial de desarrollo urbano propuesto por el Municipio actor y, por ende, su no aprobación, no fue una decisión caprichosa sin fundamento por parte del referido poder, al contrario, dicho poder expone razones suficientes para que el Municipio conozca los elementos de dicha negativa.
Cabe destacar que las razones dadas por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Gobierno de Q.R., están sustentadas en el Programa de Ordenamiento Ecológico «Local» del Municipio de B.J. -en el cual participó el Municipio actor- y pueden servir para que el promovente haga los ajustes correspondientes a su programa y en un futuro volverlo a presentar para su publicación.
Por lo antes expuesto, podemos concluir que contrario a lo manifestado por el Municipio actor, de la fracción V del artículo 115, no se desprende que el Municipio tenga una facultad exclusiva y definitiva en materia de asentamientos urbanos y protección al medio ambiente. Asimismo, las acciones de: formulación, aprobación y administración de planes de desarrollo urbano municipal, previstas en el inciso a) de la fracción V del artículo 115 constitucional, deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.
Por otro lado, tampoco podemos llegar al extremo contrario: considerar que el Municipio deba quedar a merced de las decisiones del Estado, cuando las mismas pueden ser potencialmente arbitrarias al no contar con un control de la actuación del órgano que debe realizarlas, como es la dependencia estatal perteneciente al Gobierno del Estado. La no arbitrariedad de las decisiones debe tener, entonces, su límite y control en el propio dictamen de congruencia que emita la dependencia estatal una vez que analice y verifique que los planes y programas municipales guardan congruencia entre los distintos niveles de planeación.
Este dictamen, en todos los casos, deberá contener los motivos y las razones por las cuales el Gobierno Local decida sobre la congruencia o la falta de la misma de los planes y programas municipales, justificando clara y expresamente las recomendaciones que considere pertinentes en caso de detectar incongruencias.
Por tanto, como ya se adelantó, el argumento hecho valer por el Municipio actor resulta infundado en su integridad.
Se reconoce la validez de los actos impugnados en la presente controversia constitucional, en términos de los considerandos sexto y séptimo de esta resolución.
N., haciéndolo por medio de oficio a las partes, publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos de los señores M.C.D., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L. con salvedades, P.R., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M. con salvedades. Los señores M.A.A. y A.M. votaron en contra.
El señor M.A.A. reservó su derecho para formular voto particular y los señores M.F.G.S., Z.L. de L. y presidente S.M. reservaron el suyo para formular, en su caso, votos concurrentes.
No asistió la señora M.M.B.L.R. previo aviso a la Presidencia.
Fojas 493 a 495 de autos.
Foja 405 de autos.
"Artículo 92. Al síndico municipal le corresponden las siguientes atribuciones y obligaciones:
"V. Ser apoderado jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales en las que el Municipio sea parte."
Página 21 de autos.
Fojas 394 y 395 de autos.
Tesis aislada de la Séptima Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 151-156, Segunda Parte, página 56, cuyo texto es el siguiente: "De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16 de nuestra Ley Fundamental, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse, con precisión, el precepto aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, concretamente, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate.
"Amparo directo 4471/78. Primitivo M.G.. 14 de octubre de 1981. Cinco votos. Ponente: F.H.P.V.."
Los criterios específicos de la fracción II, son los derivados de la controversia constitucional 14/2001, Municipio de Pachuca de S., Estado de H., resueltael 7 de julio de 2005.
Dictamen de la Cámara de Origen: "4.5 Se corrige el actual modelo de redacción que contiene la fracción V del artículo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor claridad a cada una de las materias concurrentes del Municipio. En consecuencia, para atender al espíritu de las iniciativas, se faculta al Municipio para no sólo controlar y vigilar el uso de suelo sino para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, y participar en lo relativo a la materia ecológica y de protección ambiental, así como en aquello que se vincule a la planeación regional.".
La exposición de motivos de la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se refiere a la fracción estudiada solamente en el siguiente párrafo, que se transcribe: "Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio Libre habían venido quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y crecimiento racional, por lo que en la fracción V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución."; por su parte, el dictamen de la Cámara de Origen es aún más escueto, ya que sólo precisó lo siguiente: "A juicio de los suscritos, la fracción V que se propone, enriquece notablemente la facultad de los Municipios para intervenir en la planeación de su desarrollo urbano, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en la vigilancia del uso del suelo y en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Crear y administrar zonas de reservas ecológicas y expedir la reglamentación necesaria, son facultades de un extraordinario alcance que ponen las bases para consolidar a los Municipios como los más fuertes puntales del desarrollo nacional.".
Esto es claro de una gran cantidad de precedentes emitidos por este Alto Tribunal, dentro de los que destacan los siguientes criterios: P./J. 84/2001, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN."; P.1., "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."; P.4., "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."; P./J. 136/2005, "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN."; P./J. 134/2005, "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO."; P./J. 132/2005, "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."; P./J. 153/2005, "MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIÓN REFORZADA."; P./J. 12/2005, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
Dicho programa se invoca como hecho notorio por ser del conocimiento público, toda vez que se publicó el veinte de julio de dos mil cinco en el Periódico Oficial del Estado de Q.R., Número 48 extraordinario Bis, tomo II de la séptima época. En apoyo a lo anterior se cita la tesis de jurisprudencia número P./J. 74/2006, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil seis, página 963, cuyo texto es el siguiente: "HECHOS NOTORIOS. CONCEPTOS GENERAL Y JURÍDICO.-Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles los tribunales pueden invocar hechos notorios aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por hechos notorios deben entenderse, en general, aquellos que por el conocimiento humano se consideran ciertos e indiscutibles, ya sea que pertenezcan a la historia, a la ciencia, a la naturaleza, a las vicisitudes de la vida pública actual o a circunstancias comúnmente conocidas en un determinado lugar, de modo que toda persona de ese medio esté en condiciones de saberlo; y desde el punto de vista jurídico, hecho notorio es cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión; de manera que al ser notorio la ley exime de su prueba, por ser del conocimiento público en el medio social donde ocurrió o donde se tramita el procedimiento."
Fojas 374 a 376 del expediente en que se actúa. Además de que el poder demandado ofrece como documental pública el original del oficio SEDUMA/DS/DJ/1187/2010, de fecha veintidós de julio del año dos mil diez, emitido por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Estado de Q.R., mediante el cual remite el memorándum 045/2010 de fecha quince de julio de 2010, suscrito por el ingeniero E.M.O., director de Desarrollo Urbano de la mencionada secretaría, mediante el cual se emiten los aspectos técnicos que limitan la aprobación de la publicación del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Polígono Poniente de la ciudad de Cancún, Q.R..
Sentencia nº SDF-IV-JDC-037-2006 DE Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Sala Regional Distrito Federal), 7 de Abril de 2006