Source: https://www.luisleguizamon.com/2016/08/23/los-acuerdos-de-la-habana-y-la-organizacion-territorial/
Timestamp: 2019-01-19 23:16:16
Document Index: 24096828

Matched Legal Cases: ['artículo 285', 'artículo 285', 'artículo 286', 'artículo 311', 'artículo 198', 'Artículo 285', 'Artículo 296', 'artículo 183']

Los Acuerdos de La Habana y la organización territorial – Luis Leguizamon
La precisión del régimen de organización territorial define la noción misma de estado. Explica, además, conflictos históricos en el establecimiento de un modelo de organización política, en el asentamiento de poder a nivel regional, pero, sobre todo, en la definición de niveles de gobierno, expresado en la existencia de entidades territoriales.1 Estas entidades, verdaderas “cajas de poder”, se hallan rodeadas de prerrogativas políticas y jurídicas que las establecen como el centro de un rígido sistema de organización territorial.2
Para superar esta rigidez, histórica en Colombia, la legislación ha intentado diversas alternativas. Figuras regionales (Corporación Valle del Cauca,3 Corpes4), figuras supramunicipales (asociación de municipios,5 áreas metropolitanas6) y esquemas asociativos (detallados en la Ley 1454 de 20117). La característica común de estas figuras es su naturaleza legal: se trata de personas jurídicas de derecho púbico, es decir, “competidores” de poder político con las entidades territoriales.
Sin embargo, estas figuras no han superado o sustituido la rígida organización materializada en entidades territoriales. Ello ha exigido, soportado en el “colchón” del artículo 285 de la Constitución,8 el desarrollo de jurisdicciones administrativas específicas para el cumplimiento de determinadas funciones o fines estatales que, eventualmente, trascienden los límites de esas “cajas de poder”.
Ejemplos de ese desarrollo se hallan contenidos, entre otros,9 en las Zonas de Reserva Campesina,10 las Zonas de Frontera,11 la regionalización del Sistema General de Regalías,12 las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza,13 las Zonas de Interés de Desarrollo Rural (Zidres)14 y, recientemente, las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN),15 áreas de concentración de las FARC desmovilizadas.16 Este último ejemplo es particularmente llamativo por dos consideraciones. La primera, refleja que los Acuerdos de la Habana no generaron impacto alguno en el diseño de la organización territorial, a nivel normativo, por lo menos. La segunda, el efecto inmediato es la generación de una nueva figura de organización administrativa a nivel territorial, temporal, de origen meramente administrativo, que se soporta en el citado artículo 285. Es la “flexibilización” de la organización territorial para un propósito específico, en este caso, de orden público.
Los contornos de esta nueva figura se hallan aún en proceso de definición normativa (para el ciudadano común, por lo menos). Se trata de una “transacción” política con efectos territoriales. Ello en la medida que el régimen jurídico tradicional, de poder, de una entidad territorial, no se altera para la realidad de la “paz”. En su lugar, se “flexibiliza” la organización administrativa y se regula esta figura geográfica de las “Zonas Veredales”. En términos de planeación física, podría denominársele un uso específico del suelo local, un “uso político”, en este caso por parte de autoridades nacionales.
Naturalmente la normatividad autoriza esa “intervención” nacional.17 El punto es distinto. Consiste en trascender una jurisdicción territorial para un propósito nacional. Por esa razón, independiente de su transitoriedad,18 la figura demanda interesantes retos regulatorios en temas de coordinación interinstitucional, provisión de servicios sociales y físicos (ello sin adentrarse en su interrelación con grupos étnicos y su especial protección jurídica).19 Dado que su enfoque es esencialmente de orden público, ello facilita que su regulación emane directamente del Presidente de la República. En ese orden, el primer reto es el de la superación del perímetro físico, esto es, el núcleo problemático de las “cajas de poder”, la interjurisdiccionalidad. Ello es importante al momento de identificar responsabilidades en materia de provisión de servicios esenciales, de infraestructura básica de acceso, entre otros tópicos.20 Dado los eventuales conflictos de jurisdicción y, por ende, de responsabilidad legal (a excepción de la atención de la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia y damnificada por desastres naturales, las entidades territoriales no se hallan autorizadas para inversión fuera de sus jurisdicciones21), el Gobierno Nacional “interviene” ese suelo en orden a asegurar el funcionamiento de esas Zonas Veredales. Es decir, se suman dos potestades: la de “flexibilización” de la organización territorial y la de manejo del orden público, para efectos de asegurar un objetivo de política nacional.
El segundo se relaciona con la resolución de conflictos. Conflictos que pueden variar de un tema policivo a uno de carácter judicial. En este evento, el tema se vuelve un tanto difuso. Ejemplo, una afectación a la integridad personal, un daño a la propiedad, etc. Quien es el responsable de administrar esa resolución de conflictos, es un punto interesante de dilucidar. Hasta el momento, pareciese que la respuesta es meramente policiva.22
El tercer reto es la provisión de infraestructura física de servicios (obviamente no se indaga quien asume el pago del precio o tarifa de esos servicios). Eventualmente se requiera de construcción de esa infraestructura. En ese evento, la “intervención” nacional se hará más intensa.
Como se indicó, la transitoriedad de la figura no debilita su impacto territorial y la necesidad de su regulación. En ese orden, dos conclusiones generales se extraen de la relación entre los Acuerdos de La Habana y la organización territorial. La primera: la organización territorial permanece intacta, a nivel normativo principalmente. La segunda: la “flexibilización” territorial sirve a otro propósito de política, esto es, la “intervención” directa del nivel nacional, en la regulación del suelo territorial a través del establecimiento de un área geográfica y administrativa, denominada “Zona Veredal”. Esta relación constituye una veta de exploración de nuevas alternativas de regulación de la organización territorial para ejecutar políticas nacionales. Los constantes comunicados conjuntos de La Habana nos darán “luces” sobre este particular.
*www.luisleguizamon.com
1 Un desarrollo sobre este punto se halla en el capítulo “1. Los diferentes estadios de descentralización en Colombia”, en “Temas de Ordenamiento Territorial”, Luis Leguizamón. Editorial Ibáñez. 2014.
2 Esa consagración normativa se halla contenida en el artículo 286 de la Constitución Política. Adicional a esta disposición, el artículo 311 de la Constitución define al municipio como la entidad fundamental de la división político – administrativa del Estado Colombiano.
3 Creada mediante el Decreto 3110 de 1954 “Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Cauca, de acuerdo con el Acto Legislativo número 5 de 1954”.
4 Previstos en la Ley 76 de 1985, “Por la cual se crea la región de planificación de la Costa Atlántica, se dictan otras disposiciones sobre planificación regional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República.”
5 La primera regulación sobre este esquema asociativo se halla contenida en la Ley 1 de 1975, “Por la cual se reglamenta el inciso 3o. del artículo 198 de la Constitución, sobre asociaciones de municipios”.
6 La primera regulación sobre este esquema asociativo se halla contenida en el Decreto 3104 de 1979, “Por el cual se dictan normas para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas.”
7 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
8 Artículo 285. Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.
9 Con diversas finalidades y regulación.
10 Previstas en la Ley 160 de 1994, “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”
11 Previstas en la Ley 191 de 1995, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera.”
12 Dispuesta por el Acuerdo 02 de abril 20 de 2012, “Por el cual se adopta la regionalización para efectos del funcionamiento del Sistema General de Regalías, y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías.
13 Previstas en la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
14 Previstas en la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES”
15 Conforme con el comunicado conjunto de 83 de agosto 05 de 2016, “Las Zonas Veredales Transitorias de Normalización tendrán como objetivo: crear las condiciones para el inicio de la implementación del Acuerdo Final y la Dejación de las Armas y preparar la institucionalidad y al país para la Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil.”
16 Conforme con el Ministerio de Defensa Nacional, de las 33 mil veredas que existen en el país solo se usarán 23, que están ubicadas en la jurisdicción de 22 municipios en 12 departamentos. Igualmente se mencionan 8 Puntos Transitorios de Normalización (PTN), los cuales no se abordan en este texto.
17 Artículo 296 de la Constitución Política; la Ley 4de 1991 “por la cual se dictan normas sobre orden público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones”; Corte Constitucional, Sentencia C – 048 de enero 24 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otros instrumentos jurídicos.
18 Las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) durarán, según lo acordado en La Habana, 180 días a partir del día “D”, el cual se ha establecido como el día de la firma de los acuerdos finales.
19 Como criterios de delimitación, se señala que estas zonas estarán distantes de cascos urbanos o cabeceras municipales; con una extensión razonable que garantice la verificabilidad que, en cabeza de la ONU, realizará el Mecanismo de Monitoreo y Verificación y la seguridad interna y externa; con condiciones que faciliten el suministro de la logística; distantes de áreas de frontera; y que no estén ubicadas en parques naturales, áreas de infraestructura estratégica, cultivos ilícitos, explotación minera, grupos étnicos y resguardos indígenas.
20 En este punto, el comunicado conjunto Nro. 87, de agosto 11 de 2016, señala que “El trabajo técnico estará enfocado en delimitar las zonas propuestas, establecer el perímetro de seguridad para que el Mecanismo de Monitoreo y Verificación pueda cumplir su función, la ubicación de los campamentos y la evaluación de la infraestructura existente en las áreas.” (Se subraya.)
21 Esa autorización se halla contenida en el artículo 183 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
22 El comunicado conjunto 83 de agosto 05 de 2016, señala que “Dentro de las zonas, se garantiza la plena vigencia del Estado Social de Derecho para lo cual se mantiene el funcionamiento de las autoridades civiles sin limitaciones. Las autoridades civiles (no armadas) que tienen presencia en las zonas permanecen y continúan ejerciendo sus funciones en las mismas. Las autoridades civiles (no armadas) podrán ingresar permanentemente a las zonas veredales sin ninguna limitación excepto al área de los campamentos donde estarán ubicadas las estructuras de las FARC-EP.” (Se subraya.)