Source: https://openjur.de/u/266798.html
Timestamp: 2020-01-27 17:10:33
Document Index: 79473800

Matched Legal Cases: ['§ 36', '§ 36', '§ 5', '§ 5', '§ 59', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 91', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', '§ 36', '§ 5']

BVerfG, Urteil vom 18.01.2012 - 2 BvR 133/10 - openJur
Urteil vom 18.01.2012 - 2 BvR 133/10
BVerfG, Urteil vom 18.01.2012 - 2 BvR 133/10
openJur 2012, 196
vorher: Az. 3 Ws 239/09
1Die Maßregeln werden in Einrichtungen des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen oder in Einrichtungen anderer, durch Rechtsverordnung der Sozialministerin oder des Sozialministers im Einvernehmen mit der Ministerin oder dem Minister der Justiz bestimmter Träger vollzogen. 2Ein Vollzug in Einrichtungen außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes wird hierdurch nicht ausgeschlossen. 3Träger von Einrichtungen des Maßregelvollzuges können auch Kapitalgesellschaften sein, deren Anteile vollständig vom Landeswohlfahrtsverband Hessen oder einer Gesellschaft des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen, an der der Landeswohlfahrtsverband Hessen ebenfalls sämtliche Anteile hält, gehalten werden, wenn diese die notwendige Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen. 4Diese werden durch öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem für den Maßregelvollzug zuständigen Ministerium und dem Träger mit der Aufgabe des Maßregelvollzugs beliehen. 5Der Beleihungsvertrag muss insbesondere
sicherstellen, dass in der Einrichtung jederzeit die zur ordnungsgemäßen Durchführung des Maßregelvollzugs erforderlichen personellen, sachlichen, baulichen und organisatorischen Voraussetzungen gegeben sind. 6Die Leiterinnen und Leiter der Einrichtungen sowie ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter und die weiteren Ärztinnen und Ärzte mit Leitungsfunktion bleiben dabei auch in Zukunft Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen und treffen die Ermessensentscheidungen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen.
3. Das Landgericht wies mit angegriffenem Beschluss den Antrag als unbegründet zurück. Es lasse sich nicht mehr aufklären, ob der Einschluss im Unterbringungsraum des Beschwerdeführers oder in der Beruhigungszelle erfolgt sei. Dies könne offen bleiben, da es sich jeweils um besondere Sicherungsmaßnahmen gemäß § 36 Abs. 2 HessMVollzG, nämlich nach Ziffer 1 oder Ziffer 2, handele, und die Voraussetzungen für deren Rechtmäßigkeit identisch seien. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer besonderen Sicherungsmaßnahme gemäß § 36 Abs. 1 HessMVollzG hätten vorgelegen. Die Anordnungsbefugnis der pflegerischen Mitarbeiter beruhe auf § 5 Abs. 3 HessMVollzG. „Bedienstet“ im Sinne des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei auch auf privatrechtlicher Grundlage beschäftigtes Personal, wenn die privatrechtlich organisierte Klinik durch einen wirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Wahrnehmung des Vollzuges von Maßregeln beliehen worden sei. Gründe für die Nichtigkeit des Vertrages und somit für die Unwirksamkeit der Beleihung seien nicht vorhanden. Insbesondere liege ein Nichtigkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 1 HessVwVfG nicht vor, denn weder ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG noch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip lägen auf der Hand.
Die tätig gewordenen Pflegekräfte seien zur Anordnung des Einschlusses befugt gewesen. Grundsätzlich sei die Anordnung von besonderen Sicherungsmaßnahmen gemäß § 5 Abs. 2 HessMVollzG zwar dem Leiter der Einrichtung vorbehalten. Bei Gefahr im Verzug könnten aber nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG auch sonstige Bedienstete der Einrichtung des Maßregelvollzugs besondere Sicherungsmaßnahmen vorläufig anordnen. Die Vorschrift sei einschränkend dahin auszulegen, dass die Anordnungsbefugnis nur therapeutischen Mitarbeitern, nicht aber auch sonstigem Personal, etwa dem Reinigungspersonal oder dem Hausmeister, zukommen solle. Eine weitergehende Einschränkung dahingehend, dass „Bedienstete“ nur die aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Beschäftigten sein sollten, ergebe sich auch bei systematischer Auslegung nicht. Vielmehr spreche die in § 2 HessMVollzG geschaffene Möglichkeit einer Beleihung mit der zwangsläufigen und vom Gesetzgeber gewollten Folge, dass der Beliehene Personal auf privatrechtlicher Grundlage beschäftige, dafür, dass auch dieses in den Kreis der genannten Bediensteten einzubeziehen sei. Andernfalls hätte der Gesetzgeber bei der Einräumung der Beleihungsmöglichkeit ohne weiteres auch § 5 Abs. 3 HessMVollzG ändern können. Die Auslegung der für den Strafvollzug geltenden Parallelvorschrift des § 91 StVollzG, wonach „andere Bedienstete“ stets weisungsbefugte Beamte seien, gebiete keine andere Deutung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG. Die Vorschriften über den Vollzug der Freiheitsstrafen seien im Maßregelvollzug grundsätzlich nicht entsprechend anwendbar, weil die Behandlung der Untergebrachten in erster Linie nach ärztlichen beziehungsweise therapeutischen Aspekten erfolgen solle.
Diese Auslegung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar. Zwar unterfalle die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen, dem Bereich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Der Funktionsvorbehalt gelte jedoch nur „in der Regel“. Demgemäß seien Ausnahmen zulässig und liege eine Verletzung des Art. 33 Abs. 4 GG erst dann vor, wenn die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen würde. Die Entscheidung, welche Aufgaben ausnahmsweise auch von Nichtbeamten wahrgenommen werden könnten, sei in erster Linie dem Gesetzgeber zu überlassen. Hier habe der Gesetzgeber mit der Möglichkeit der Beleihung unter anderem die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit des Landeswohlfahrtsverbandes sicherstellen wollen. Dies seien sachliche Gründe. Die teilweise vertretene Auffassung, finanzielle Erwägungen könnten eine Ausnahme nicht begründen, sei angesichts der bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes zu beachtenden Rechtsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wenig überzeugend. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen grundsätzlich dem Anstaltsleiter vorbehalten und nur bei Gefahr im Verzug auch den Pflegekräften gestattet sei. Auch wenn stets die Gefahr bestehe, dass eine untergebrachte Person außer Kontrolle gerate und die vor Ort tätige Pflegekraft aus Sicherheitsgründen eingreifen müsse, sei dies nicht die Haupttätigkeit des pflegerischen Personals, sondern eher die Ausnahme, so dass die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Hinblick auf das Gesamtbild jedenfalls nicht von solcher Bedeutung sei, dass von einer ins Gewicht fallenden Gefährdung der in Art. 33 Abs. 4 GG getroffenen Funktionsverteilung gesprochen werden könnte.
Selbst wenn entgegen dem Vorstehenden von einer Übertragung als ständige Aufgabe auszugehen wäre, stünde Art. 33 Abs. 4 GG der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 HessMVollzG nicht entgegen, weil der Funktionsvorbehalt zu Gunsten der Beamten nur „in der Regel“ gelte. Ein verfassungsrechtlich unbedenklicher Ausnahmefall werde sich nicht schon durch den Vergleich der Zahl hoheitsrechtlich tätiger Beamter und Nicht-Beamter ermitteln lassen. Dem Gesetzgeber sei ein weiter Entscheidungsspielraum eröffnet. Nach der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG habe ihm die Möglichkeit offen bleiben sollen, innerhalb der hoheitsrechtlichen Befugnisse einzelne hoheitliche Aufgabenfelder zu bilden, die nicht zwingend von Berufsbeamten wahrgenommen werden müssten. Daher sei vordringlich nach qualitativen Kriterien zu entscheiden und hierbei namentlich der Zweck des Funktionsvorbehalts in Anschlag zu bringen, um zu bestimmen, in welchen Konstellationen der Einsatz von Beamten unerlässlich und in welchen er aus sachlichen Gründen ausnahmsweise entbehrlich sei.
Ein Einsatz von Beamten werde umso eher zu fordern sein, je mehr es bei der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse - zumal dort, wo in Grundrechte eingegriffen werde - auf die Rechtmäßigkeit des Handelns ankomme. Daraus dürfe aber nicht geschlossen werden, dass eine Übertragung von Aufgaben auf Nicht-Beamte in solchen Fällen gänzlich ausgeschlossen wäre. Überhaupt komme es im Fall des Beschwerdeführers nicht darauf an, ob, in welchem Umfang und mit welchen Maßgaben „der“ Maßregelvollzug in seiner Gesamtheit privatisierungsfähig sei. Diese pauschale Fragestellung erfasse die Besonderheiten des hessischen Privatisierungsmodells nicht. Dieses beschränke sich gerade nicht darauf, ein rechtskonformes Verhalten des beliehenen Vollzugsträgers lediglich mit dem Instrument staatlicher Aufsichts- und Weisungsbefugnisse sicherzustellen, sondern fordere für den Fall der Beleihung einer Kapitalgesellschaft, dass deren Anteile sich mittelbar oder unmittelbar, jedenfalls aber vollständig, in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befinden. Die Beleihung setze damit als wesentlich voraus, dass dieser als Alleingesellschafter jederzeit auf die Geschäftsführung Einfluss nehmen könne und seinerseits als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht nur an Gesetz und Recht, einschließlich der Grundrechte, gebunden, sondern zudem der Fach- und Rechtsaufsicht der zuständigen Ministerien unterworfen sei.
Die Vitos Kliniken für forensische Psychiatrie legten dem Hessischen Sozialministerium zudem jährlich Qualitätsberichte vor. Die Themen dieser Berichte würden vorab durch das Hessische Sozialministerium in Absprache mit der Holding-Gesellschaft und den Kliniken festgelegt. Auf diese Weise könne das Ministerium überprüfen, ob die Kliniken die Vereinbarungen etwa über ihre jeweilige Struktur einhalten. Anlassbezogen fordere das Ministerium überdies Einzelberichte an. Im Rahmen des Qualitätsmanagements bestehe ferner an jeder Klinik eine Arbeitsgruppe „Sicherheit“.
2. Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern zu Fragen der Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG Stellung genommen. Die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen im Maßregelvollzug sei zweifelsfrei hoheitsrechtlicher Natur. Von einem Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG sei indes erst dann auszugehen, wenn die ständige Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen werde. Nach den Ausführungen des Oberlandesgerichts seien die Pflegekräfte der Klinik für Forensische Psychiatrie Haina nicht zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse, sondern lediglich zu vorläufigen Maßnahmen bei Gefahr im Verzug befugt; hierbei sei auch im Fall des Beschwerdeführers die Verfahrensherrschaft hoheitlich handelnder Entscheidungsträger des Landes Hessen durch eine auf das Land zurückführbare Legitimationskette von Aufsichtsbefugnissen aufgrund besonderer gesetzlicher und vertraglicher Regelungen sichergestellt gewesen. Die nähere Ausgestaltung der Entscheidungsprozesse und Vollzugsmaßnahmen müsse innerhalb der Grenzen des Art. 33 Abs. 4 GG dem Gesetzgeber überlassen bleiben. Dieser müsse beurteilen, ob für eine Aufgabenübertragung auf Private Gründe sprächen, die eine Abweichung von der Regel des Art. 33 Abs. 4 GG rechtfertigten. Dies betreffe nicht nur das „Ob“ einer Beleihung; auch einzelne Modalitäten der Beleihung könnten derart wesentlich sein, dass sie der Entscheidung des Gesetzgebers bedürften. Es stehe außer Zweifel, dass grundrechtsrelevante Eingriffe im Maßregelvollzug grundsätzlich hoheitsrechtlicher Ausübung vorbehalten bleiben müssten. Dies müsse in jeder Lage des Verfahrens gelten, auch bei Gefahr im Verzug. Im Hinblick auf die Verantwortung des Staates für die effektive Durchführung des Maßregelvollzugs wäre es aber verfehlt, aus der Grundrechtsrelevanz zu treffender Maßnahmen zu folgern, dass diese Maßnahmen in sämtlichen Verfahrenslagen und auf allen in Betracht kommenden Entscheidungs- und Vollzugsebenen ausnahmslos ausschließlich von Berufsbeamten angeordnet und vollzogen werden dürften. Dies würde dem politischen Auftrag einer zweckentsprechenden Ausgestaltung des Maßregelvollzugs nicht gerecht. Die gesetzlichen und beleihungsvertraglichen Regelungen müssten jedoch sicherstellen, dass grundrechtsrelevante Maßnahmen hoheitlich handelnden Entscheidungsträgern in jeder Verfahrenslage zweifelsfrei zugerechnet und von diesen unverzüglich überprüft werden könnten, wenn sie bei Gefahr im Verzug von Nichtbeamten getroffen würden.
Der wachsenden Zahl der im Maßregelvollzug Untergebrachten, die sich in den sogenannten „alten“ Ländern der Bundesrepublik zwischen 1991 und Ende 2009 auf über zehntausend Personen mehr als verdoppelt habe, sei nur mit strukturellen Änderungen des Maßregelvollzugs beizukommen gewesen. Dessen Heilungs- und Behandlungsauftrag habe zugleich nach institutionellen Sicherungen verlangt, um die therapeutischen Fortschritte der Allgemeinen Psychiatrie auch den Untergebrachten zukommen zu lassen. Die Kliniken für forensische Psychiatrie seien in Hessen seit jeher im Verbund mit anderen psychiatrischen Angeboten geführt worden. An diesem erfolgreichen, in der Fachwelt anerkannten und in der modernen Psychiatrie für notwendig gehaltenen Verbundkonzept, das dem Maßregelvollzug und seinen Patienten zugute komme, habe festgehalten werden sollen. Dafür sei es notwendig gewesen, die Führung der forensischen und allgemein-psychiatrischen Kliniken in einheitlicher Rechtsform zu ermöglichen. Einsparungen im Landeshaushalt seien nicht das Ziel der Reform gewesen. Der Maßregelvollzug habe sich in der neuen Struktur bewährt. Das belegten Kennziffern. Im Bundesdurchschnitt sei die Unterbringungsdauer eines Patienten 50 % länger, die Freiheit im Vollzug, gemessen an den Vollzugslockerungen, 30 % geringer und gleichzeitig die Zahl der Zwischenfälle, die eine Gefährdung der Allgemeinheit darstellten, mehr als dreimal so hoch wie in Hessen.
Die Ausübung der Befugnis aus § 5 Abs. 3 HessMVollzG ist den ermächtigten Bediensteten auch als ständige Aufgabe übertragen. Insoweit kommt es nicht darauf an, wie häufig die Eingriffsbefugnis in der Praxis genutzt wird (vgl. Nds.StGHE 4, 232 <255>). Die Beschränkung des Funktionsvorbehalts auf als ständige Aufgabe auszuübende Befugnisse zielte entstehungsgeschichtlich auf die Nichteinbeziehung absehbar künftig wegfallender Hoheitsaufgaben wie derjenigen der Ernährungs- und Wirtschaftsämter (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 69; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 28, 37, jew. m.w.N.). Für die Frage, ob die Ausübung einer Befugnis als „ständige Aufgabe“ übertragen ist, kommt es danach, dem Wortsinn entsprechend, auf die Dauerhaftigkeit der Aufgabenübertragung, nicht auf die Frequenz der Befugnisausübung an. Ob die Ausübung der übertragenen hoheitsrechtlichen Befugnis in der Praxis häufig oder selten vorkommt und ob sie das Gesamtbild der Tätigkeit des Ausübungsbefugten prägt oder nicht, kann demgegenüber für die Frage eine Rolle spielen, ob die in Art. 33 Abs. 4 GG offengelassene Möglichkeit einer Ausnahme von der Regel des Funktionsvorbehalts eingreift.
aa) Nach Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe „in der Regel“ Berufsbeamten zu übertragen. Diese Einschränkung ermöglicht Ausnahmen.
(2) Die „Regel“-Vorgabe erschöpft sich denn auch nicht in ihrer quantitativen Bedeutung. Vielmehr beinhaltet sie ausweislich der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG und nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift darüber hinaus eine qualitative Anforderung an die zugelassenen Ausnahmen. In den Diskussionen des Parlamentarischen Rates wurden als Beispiele, für die die Ausnahmemöglichkeit Spielraum eröffnen sollte, vor allem Bereiche genannt, die, sofern überhaupt als hoheitlich eingeordnet, jedenfalls als nicht primär hoheitlich geprägt erachtet wurden, wie wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand, einschließlich staatlicher und kommunaler Einrichtungen der Daseinsvorsorge, und das Gebiet der Fürsorge; auch der weithin übliche Einsatz von Ehrenbeamten anstelle von Berufsbeamten sollte möglich bleiben (vgl. die Wiedergaben bei Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 13, 14; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, 2003, S. 405 ff. <407 ff.>). Die Möglichkeit von Ausnahmen ist demnach nicht zu einem innerhalb gewisser quantitativer Grenzen beliebigen Gebrauch eingeräumt worden, sondern für Fälle, in denen der Sicherungszweck des Funktionsvorbehalts die Wahrnehmung der betreffenden hoheitlichen Aufgaben durch Berufsbeamte ausweislich bewährter Erfahrung nicht erfordert oder im Hinblick auf funktionelle Besonderheiten nicht in gleicher Weise wie im Regelfall angezeigt erscheinen lässt.
Das bedeutet jedoch nicht, dass Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte ganz außer Betracht zu bleiben hätten (vgl. SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 26; Schimpfhauser, Das Gewaltmonopol des Staates als Grenze der Privatisierung von Staatsaufgaben, 2009, S. 97; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 150 f.; Bonk, JZ 2000, S. 435 <439>). Vielmehr kann berücksichtigt werden, ob eine auf ihre Ausnahmefähigkeit hin zu beurteilende Tätigkeit Besonderheiten aufweist, deretwegen Kosten und Sicherungsnutzen des Einsatzes von Berufsbeamten hier in einem anderen - deutlich ungünstigeren - als dem nach Art. 33 Abs. 4 GG im Regelfall vorauszusetzenden Verhältnis stehen (vgl. BVerwGE 57, 55 <59 f.>: „wertende Abgrenzung“). Gerade eine solche abwägende Berücksichtigung besonderer Gründe für die Untunlichkeit eines Verbeamtungszwanges sollte ausweislich der im Parlamentarischen Rat angeführten Beispielsfälle mit der Zulassung von Ausnahmen ermöglicht werden.
Soweit daneben § 5 Abs. 3 HessMVollzG Bedienstete des privaten Trägers zu vorläufigen Sicherungsmaßnahmen ermächtigt, bei denen es sich der Formulierung nach („dürfen“) um Ermessensentscheidungen handelt, besteht angesichts der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geprägten engen Voraussetzungen für die Zulässigkeit besonderer Sicherungsmaßnahmen (§ 36 Abs. 1 HessMVollzG) allenfalls ein schmaler Ermessensbereich - regelmäßig werden solche Maßnahmen nur zulässig sein, wo sie zugleich geboten sind -, und die Ausfüllung des notwendigen Beurteilungsspielraums unterliegt durch die Pflicht zu unverzüglicher Unterrichtung des Leiters der Einrichtung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG) einer auch präventiv wirksamen Rückkoppelung an dessen Weisungsgewalt.
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