Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00138-de-julio-31-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_02197e29902e034ce0530a010151034c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-17 17:54:17
Document Index: 252119922

Matched Legal Cases: ['artículo 77', 'artículo 78', 'artículo 154', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 55', 'artículo 147', 'artículo 90', 'artículo 85', 'artículo 87', 'artículo 86', 'artículo 50', 'artículo 70', 'artículo 86', 'artículo 136', 'artículo 44', 'e contrario', 'artículo 177', 'artículo 90', 'artículo 2', 'artículo 132', 'Artículo 80', 'Artículo 149', 'artículo 44', 'artículo 79', 'Artículo 333', 'artículo 1', 'artículo 2', 'Artículo 50', 'artículo 16', 'artículo 90', 'Artículo 255', 'Artículo 254']

﻿ SENTENCIA 2004-00138 DE JULIO 31 DE 2014
SENTENCIA 2004-00138 DE 31 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:CARGAS QUE DEBEN SOPORTAR LOS CIUDADANOS. NO TODOS LOS DAÑOS QUE PUEDAN SERLE ATRIBUIDOS AL ESTADO DEBEN SER REPARADOS POR ÉSTE, POR CUANTO PUEDEN EXISTIR AQUELLOS QUE NO SEAN ANTIJURÍDICOS EN LA MEDIDA EN QUE QUIENES LO SOPORTAN TENGA LA OBLIGACIÓN DE HACERLO, HABIDA CUENTA QUE HAY DERECHOS RESPECTO DE LOS CUALES LA LEY PUEDE IMPONER LIMITACIONES O RESTRICCIONES CONFIGURÁNDOSE ENTONCES EN CARGAS O DAÑOS QUE DEBEN SER ASUMIDOS LEGÍTIMAMENTE POR LAS PERSONAS DESTINATARIAS DE LA NORMA CORRESPONDIENTE. EN EL CASO BAJO ESTUDIO SE DETERMINÓ QUE EL ACTOR POR EL SOLO HECHO DE HABERSE PREPARADO COMO PROFESIONAL EN DERECHO Y HABER EJERCIDO EN TAL CAMPO, PODÍA SER INVESTIGADO POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN EL EJERCICIO PROPIO DE SUS FUNCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES, SITUACIÓN QUE SE CONSTITUYE EN UNA CARGA JURÍDICA QUE DEBE SER ASIGNADA POR IGUAL A TODOS LOS ABOGADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, PROCESO DISCIPLINARIO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, CIUDADANO, ABOGADO
Sentencia 2004-00138/31528 de julio 31 de 2014
Radicación: 250002326000200400138 01
Expediente: 31528
Actor: Luis Enrique Tafur Leal
Demandado:Nación-Procuraduría General de la Nación y Yenny Claudia Almeida Acero
7.1. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el presente asunto se formuló la pretensión procesal correspondiente en ejercicio del derecho de acción, tanto en contra de una persona jurídica de derecho público como de un funcionario estatal, esto es, en contra de la Nación(2), la cual viene a ser representada en el presente asunto por el procurador general de la Nación como superior de la entidad a la cual se le atribuye el daño por la parte demandante(3), y la señora Yenny Claudia Almeida Acero en su calidad de procuradora segunda distrital de Bogotá D.C., conviene precisar que ello no varía la jurisdicción a la cual aquél debe ser sometido para su conocimiento, puesto que el artículo 77(4) del CCA estableció que dichos servidores estatales pueden ser hallados responsables de los daños que causen por su culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, y el artículo 78(5) ibídem determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encargaría de dirimir los conflictos que se presenten por responsabilidad conexa o concurrente -no solidaria-(6) de éste con la que le puede surgir al organismo al cual se encuentra adscrito.
8.1. Mediante auto del 27 de agosto de 1998, la Procuraduría General de la Nación, una vez finalizada la etapa instructiva dentro de un proceso disciplinario que se le había iniciado a los señores José Javier Merchán Hernández y Pedro Alejandro Damián León, en sus calidades de alcalde local de San Cristóbal, representante legal del fondo de desarrollo local respectivo, y profesional universitario “IX-Analista Económico” de la alcaldía local de San Cristóbal, respectivamente, formuló cargos en su contra al considerar que se habían extralimitado en el ejercicio de sus funciones, dado que coligió que comprometieron recursos públicos con ocasión de la celebración del contrato de prestación de servicios 4 del 2 de mayo de 1994, sin que contaran previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal respectivos -la mencionada fase de instrucción se surtió en el interregno de aproximadamente cuatro años-. De esta manera, se procedió a notificarles la decisión mencionada y ante la imposibilidad de hacerlos comparecer al proceso, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C. nombró como apoderados de oficio de los investigados a los abogados Luis Enrique Tafur Leal y Eduardo Tapias Serna, correlativamente, por medio de la decisión del 19 de enero de 1999 y de conformidad con lo preceptuado por el artículo 154 de la Ley 200 de 1995 (copias auténticas del auto del 27 de diciembre de 1999, expedido dentro del exp. 143-001071/95 por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C.; fls. 2-6, cdno. pruebas).
8.2. El 1º de febrero de 1999, el abogado Luis Enrique Tafur Merchán radicó ante la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C. una solicitud tendiente a que se le relevara del cargo de defensor de oficio que se le había asignado, en consideración a que por sus compromisos laborales y profesionales se debía desplazar continuamente a otras ciudades, así como también señaló que no podía asumir los gastos de tener que trasladarse a la ciudad de Bogotá D.C. cada vez que fuera requerido para estar al tanto del proceso disciplinario referenciado. La mencionada petición no obtuvo por el momento un pronunciamiento expreso por parte de la señalada autoridad, no obstante lo cual, se surtió el nombramiento de un nuevo apoderado de oficio respecto de José Javier Merchán Hernández el 23 de marzo del año en comento (copias auténticas del memorial del 1 de febrero de 1999, suscrito por el abogado Luis Enrique Tafur Leal, de la decisión del 27 de diciembre de 1999, proferida por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C., y de la providencia del 31 de julio del 2000, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca; fls. 4, 2-6, 7-10, cdno. pruebas).
8.3. El 27 de diciembre de 1999, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C. declaró prescrita la acción disciplinaria que se había ejercido en contra de los señalados señores José Javier Merchán Hernández y Pedro Alejandro Damián León, toda vez de que había trascurrido el tiempo establecido por la ley para ello, es decir, el término de 5 años desde el último acto constitutivo de la falta que se investigaba —decisión suscrita por Yenny Claudia Almeida Acero, quien para ese momento ocupaba el cargo de procuradora Segunda Distrital de Bogotá D.C.—. Asimismo, ordenó que se remitieran “con destino al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-SALA DISCIPLINARIA, copia de esta providencia y de los folios 186/188 y 193”, con el fin de investigar la conducta del abogado Luis Enrique Tafur Leal en la medida en que consideró que junto con otras causas, la exculpación por él formulada, la cual no había sido sustentada probatoriamente así como tampoco adecuada a las causales taxativas contempladas por el artículo 147(7) del CPP vigente para la época, habría dilatado el procedimiento respectivo originando la figura mencionada e imposibilitando que se resolviera de fondo sobre la responsabilidad disciplinaria que le podía caber a los servidores públicos aludidos. Es así como sostuvo (copias auténticas de la decisión del 27 de diciembre de 1999, proferida por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C.; fls. 2-6, cdno. pruebas):
Tan pronto como se dispuso el nombramiento de los defensores de oficio, fueron enviadas por secretaria las comunicaciones del caso, excusándose el doctor LUIS ENRIQUE TAFUR de atender dicho llamado, al parecer porque desde los primeros días del mes de enero/99, según lo manifestado por el propio abogado, debía atender en forma personal unas asesorías que sobre finca raíz le formularon propietarios de inmuebles, procurando así unos pocos ingresos adicionales. Asesorías que le implicaban la obligatoriedad permanente de viajar fuera de la capital, lo cual le dificultaba en grado sumo atender la defensa dentro del proceso de la referencia.
Argumentos que son desestimados por el despacho no sólo porque carecen de soporte probatorio, sino porque distan de las exigencias que la ley prevé, pues su comunicación excusándose de la defensoría de oficio, cargo de forzosa aceptación, sólo será dispensado por las causales que para el efecto taxativamente contempla el artículo 147 del CPP, las que sin duda alguna no corresponden a las invocadas por el abogado de marras, por lo que será necesario compulsar copias de esta providencia como de la excusa ofrecida por el abogado LUIS ENRIQUE TAFUR LEAL, así como de la comunicación en tal sentido dirigida, con destino al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA para lo de su competencia y fines pertinentes, folios 187/93.
Hechos que retrasaron el nombramiento del nuevo defensor de oficio de JOSÉ JAVIER MERCHÁN HERNÁNDEZ, actuación que vino a surtirse para el 23 de marzo de 1999, cuando le fue entregada copia del auto de cargos a su sucesora la doctora MARÍA TERESITA ZAMBRANO RODRÍGUEZ, quien en los términos legales para el 12 de abril del mismo año, presentó memorial exculpatorio en representación de su prohijado (…).
Cabe señalar en este acápite a más (sic) de lo anterior, los continuos cambios de abogado instructor del proceso, cambios que de una manera u otra afectaron su celeridad, sin embargo ha de decirse que el proceso permaneció en actividad procesal importante, sólo que ante la existencia de mecanismos jurídicos, en ocasiones los procedimientos son más lentos, como fue el tener que recurrir a la figura del nombramiento de defensor de oricio en dos oportunidades.
8.4. El 31 de julio del 2000, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante la providencia respectiva, le abrió proceso disciplinario al señor Luis Enrique Tafur Leal, como presunto responsable de la falta a la debida diligencia profesional establecida en el numeral 1 del artículo 55(8) del Decreto 196 de 1971 —normativa que contenía el estatuto del ejercicio de la abogacía—, en consideración a que para ese momento contaba con los elementos probatorios mínimos para inferir que el mencionado encartado había incurrido en una conducta “posiblemente disciplinable”, consistente en “haber dejado de hacer las diligencias propias de su gestión profesional al no aceptar y no tomar posesión del cargo de defensor de oficio del doctor JOSÉ JAVIER MERCHÁN HERNÁNDEZ y por ende no realizar su defensa técnica, excusándose con razones carentes de fundamento legal —según lo señalado por el artículo 147 del Decreto Ley 2700 de 1991, el cual se indicó que resultaba aplicable por la remisión establecida por el artículo 90 del Decreto 196 de 1971— (…)” y sin ningún tipo de soporte probatorio. La anterior decisión fue notificada al agente del Ministerio Público el 8 de septiembre del 2000, pero no aparece visible el momento exacto de notificación al demandante Luis Enrique Tafur Leal (copia auténtica del auto del 31 de julio del 2000, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca; fls. 7-10, cdno. pruebas).
8.5. El 30 de septiembre del 2003, la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, tras referir de manera sucinta el desarrollo de las actuaciones procesales y los medios de prueba recaudados, absolvió al abogado Luis Enrique Tafur Leal de los cargos que se le habían pretendido imputar, en tanto señaló que no se podía reprochar la excusa por él ofrecida al momento en que se declaró la prescripción de la acción disciplinaria, cuando de manera previa, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C. no le había conminado para que se posesionara en el cargo de defensor de oficio que se le había asignado y por el contrario, hubiese nombrado en tal condición a otro abogado para que se surtieran las actuaciones respectivas. En este sentido, concluyó (copias auténticas de la providencia del 30 de septiembre de 2003, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca; fls. 23-31, cdno. pruebas):
Pues bien, aunque no se discute que los argumentos en los cuales, el abogado LUIS ENRIQUE TAFUR LEAL fundamentó su petición de ser relevado del cargo de defensor de oficio y se nombrara en su lugar a otro profesional, no se adecuan a las causales de justificación expresamente previstas para tales efectos por la ley, lo cierto es, como acertadamente lo señala la señora Agente del Ministerio Público, que no existió pronunciamiento alguno por parte de la Procuraduría General de la Nación, no aceptando la excusa presentada por el doctor LUIS ENRIQUE TAFUR LEAL, ni conminándolo a requiriéndolo para que asumiera y ejerciera dicho encargo, sino que por el contrario, tal como se desprende del contenido mismo del auto del 27 de diciembre de 1999 de la Procuraduría Segunda Distrital, el funcionario a cargo de dicha actuación procedió inmediatamente a designar a otro defensor de oficio, aceptando así tácitamente su excusa y accediendo a su petición.
En tales condiciones, se reitera, independientemente de que la causal invocada por el investigado para ser revelado del cargo de defensor de oficio no esté expresamente consagrada en la ley, no puede ahora el Estado, cuando tácitamente la aceptó y efectivamente lo relevó del cargo sin requerirlo para que ejerciera esa defensa, elevar en su contra juicio de reproche alguno (…).
9. La Sala debe establecer si se configura la responsabilidad patrimonial de las personas demandadas con ocasión de que la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C., mediante la decisión del 27 de diciembre de 1999, hubiera ordenado que se compulsaran las copias correspondientes con el fin de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura investigara el comportamiento adoptado por el abogado Luis Enrique Tafur Leal al no asumir las labores propias del cargo de defensor de oficio que se le había asignado dentro del proceso disciplinario iniciado en contra del señor José Javier Merchán Hernández, para lo cual se hace necesario determinar si se encuentra fehacientemente probada la causación de un daño en virtud del cual se pueda edificar el juicio de responsabilidad correspondiente, y con observancia de que en la sentencia impugnada se coligió que no se produjo detrimento alguno como argumento para denegar las pretensiones de la demanda.
9.1. De manera previa a abordar dicha problemática y teniendo en cuenta que las partes procesales invocaron la posible configuración de una indebida escogencia de la acción que conllevaría a proferir una sentencia inhibitoria, así como también el fenecimiento del término establecido por la ley para demandar, lo que implicaría que habría caducado el medio de control ejercido por el demandante, aspectos que fueron parcialmente estudiados en la sentencia de primera instancia y que de concretarse, deben ser declarados de manera oficiosa a pesar de no haber sido contemplados en el medio de impugnación pertinente(9), la Sala advierte la necesidad de su análisis en esta instancia en tanto que se reitera, tal como impone le ley, le corresponde verificar la legalidad del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca frente a asuntos en los que las normas legales de carácter imperativo lo ordenen.
10. En lo que tiene que ver con la indebida escogencia de la acción, se recuerda que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende. Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial(10) indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.
10.1. Así las cosas, cuando el menoscabo cuyo restablecimiento se pretende tiene su causa en un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa; y, por su parte, en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales. Al respecto, en la sentencia del 7 de junio de 2007 se dijo:
Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa(11).
10.2. Ahora bien, cuando el actor escoge una vía inadecuada para demandar el restablecimiento de su situación, o para perseguir la indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados, es procedente el rechazo de la demanda si ésta no se ha admitido, o la expedición de un fallo inhibitorio cuando el defecto sustantivo presente en el libelo introductorio no ha sido advertido por el juez en una etapa procesal anterior(12).
10.3. Teniendo en cuenta lo expuesto, en el caso concreto, para efectos de determinar con claridad la acción que resultaba procedente y que debió ejercitar el mencionado demandante Luis Enrique Tafur Leal, se debe acudir a lo esbozado en su escrito inicial y al material probatorio obrante en el plenario sobre la causa del daño en virtud del cual se presentó la demanda respectiva, en consideración a que de colegirse el uso inadecuado de aquélla, se impone revocar la sentencia impugnada para dictar un fallo inhibitorio, el cual cabe destacar que no resolvería de fondo el conflicto en la medida en que no constituye cosa juzgada(13). Al respecto, se advierte a partir del libelo introductorio tanto en su petitum como en su causa petendi, que el accionante demandó a la Nación-Procuraduría General de la Nación y a la señora Yenny Claudia Almeida Acero, habida cuenta de que en el marco de un procedimiento disciplinario y mediante la decisión del 27 de diciembre de 1999, dicho órgano ordenó que se compulsaran copias de sus actuaciones con destino a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de que se le iniciara la investigación disciplinaria que se creía pertinente, pesquisa que aseveró que le generó un daño moral que debía ser resarcido.
10.4. Igualmente, al analizar los elementos de convicción pertinentes, la Sala advierte que se encuentra debidamente demostrada la causa fáctica de la demanda, esto es, está probado que la Procuraduría General de la Nación, mediante la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá D.C., a través de la resolución correspondiente suscrita por la señora Yenny Claudia Almeida Acero, quien para ese momento ocupaba el cargo de procuradora segunda distrital de Bogotá D.C., decidió que se enviaran los elementos necesarios para que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura investigara disciplinariamente al abogado Luis Enrique Tafur Leal, con ocasión de que éste no asumió el cargo de defensor de oficio que se le había designado dentro del trámite referenciado —ver párrafo 8.3—.
10.5. De esta manera, resulta evidente que la fuente del daño demandado consistió en que el aludido ente de control hubiera puesto en conocimiento de la señalada autoridad judicial el acaecimiento de unas supuestas irregularidades desplegadas por el demandante, con el objeto de que iniciara la indagación correspondiente para imponer las sanciones que resultaran del caso, mandato que al estar contenido en el acto administrativo mediante el cual se puso fin al proceso disciplinario iniciado en contra del señor José Javier Merchán Hernández —por haber prescrito la acción disciplinaria respectiva en su contra—, conllevaría a pensar que en principio, el libelo introductorio correspondiente se debió presentar con fundamento en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no, del medio de control de reparación directa, lo que fue aseverado por el Ministerio Público como interviniente en el presente proceso para pedir que se profiriera una fallo inhibitorio.
10.6. Con el fin de dilucidar si la mencionada intervención resulta acertada para acceder a la correlativa solicitud, la Sala advierte que se deben precisar tres aspectos relacionados con la identificada génesis del menoscabo objeto de la demanda a saber, (i) la naturaleza jurídica que ostentan los procesos disciplinarios que puede adelantar la Procuraduría General de la Nación, lo que lógicamente incide en la entidad de los actos jurídicos que se producen en su interior, (ii) cuáles son las características que permiten establecer que se está frente a un acto administrativo susceptible de control judicial, y (iii) la naturaleza jurídica que tiene la determinación cuestionada por la parte demandante, consistente en que se comunicara su omisión de asumir el cargo de defensor de oficio dentro de un proceso disciplinario al Consejo Superior de la Judicatura.
10.7. Sobre el primer elemento resaltado, conviene recordar que el control disciplinario a cargo del Ministerio Público tiene como finalidad el buen funcionamiento de la administración pública, constituyéndose en una manifestación de la función administrativa y en una potestad sancionadora de carácter externo que preferentemente puede ejercer dicha autoridad respecto de los funcionarios que se encuentran adscritos a otros órganos del Estado, de tal forma que los pronunciamientos que profiere a partir de aquél revisten el carácter de actos administrativos.
10.8. En efecto, en la medida en que los procesos adelantados en virtud de la potestad disciplinaria tanto en su ámbito interno como externo, implican el ejercicio de una función administrativa, los actos jurídicos que se dictan en su desarrollo tienen tal entidad. Sobre la materia, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:
La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades.(14) La relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, según ha explicado la Corte Constitucional, en la “...relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc...”(15).
Ha dicho el Consejo de Estado que “las finalidades de la ley y de las sanciones disciplinarias son las de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. // En efecto, si la función pública debe ser orientada a la satisfacción de las necesidades sociales y el aseguramiento de los intereses colectivos y no a la realización de los intereses de los servidores públicos, la acción disciplinaria entonces, se origina en el incumplimiento de esos deberes y tiene como finalidad garantizar el buen funcionamiento de la administración.”(16)
Existen dos grandes ámbitos de ejercicio de la potestad disciplinaria: el ámbito interno de la propia Administración Pública, y el ámbito externo del control preferente por la Procuraduría General de la Nación. El ámbito natural y originario de la potestad disciplinaria es, evidentemente, el interno, puesto que se trata de una potestad implícita en la definición misma del aparato administrativo estatal diseñado por el Constituyente(17). Ahora bien, el ámbito externo —y excepcional— es el del organismo autónomo establecido por la Carta Política para cumplir con esta trascendente función.
Son numerosos y consistentes los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que expresamente se ha resaltado la naturaleza administrativa de la potestad disciplinaria, tanto interna de la Administración Pública como externa y preferente de la Procuraduría General de la Nación. Así, por ejemplo, en la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte explicó que “los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa.” De hecho, se parte de la base en la jurisprudencia constitucional de que el poder disciplinario es una manifestación del derecho administrativo sancionador, y no de una potestad judicial o jurisdiccional. Por eso mismo la Corte ha defendido la existencia de distintas especificidades en la aplicación de las garantías propias del derecho penal al ámbito del derecho administrativo sancionador.(18) Con total claridad se explicó a este respecto en la sentencia C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara):
“Para efectos de la determinación de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el ejercicio de la mencionada potestad se encuadra dentro de lo que se ha denominado el derecho administrativo disciplinario, el cual está conformado por “... por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley(19) y se realiza a través del respectivo proceso disciplinario, que presenta dos características esenciales a saber: de un lado, consiste en una modalidad del derecho penal en virtud de su finalidad eminentemente sancionatoria, que demanda la vigencia de los principios y garantías sustanciales y procesales del mismo, para la protección de los derechos fundamentales del funcionario investigado, tales como la honra, buen nombre, trabajo, desempeño de funciones y cargos públicos, entre otros y, a su vez, facilita un debido control a esa potestad punitiva estatal(20); y 2.) igualmente, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la materia sobre la cual trata —referente al incumplimiento de deberes administrativos en el ámbito de la administración pública—, de las autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas.”
Por otra parte, tampoco se puede confundir la función administrativa disciplinaria de la Procuraduría con una función jurisdiccional o judicial por el hecho de que el otro órgano disciplinario constitucionalmente establecido —el Consejo Superior de la Judicatura— sí adopte fallos judiciales en el ámbito preciso en el cual cuenta con poderes constitucionales. Una cosa no lleva a la otra, y el ámbito de actuación del Consejo Superior de la Judicatura en tanto juez disciplinario está claramente definido por la Constitución y la jurisprudencia. Incluso en los casos de los empleados de la Rama Judicial que según la Corte Constitucional no están sujetos a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría, al ejercer el poder disciplinario sobre tales empleados judiciales, sigue actuando en función administrativa disciplinaria, no en función judicial (resaltado del original)(21).
10.9. Con observancia de lo anterior, es decir, partiendo de que los trámites disciplinarios adelantados por la Procuraduría General de la Nación son procedimientos de carácter sancionatorio-administrativo, motivo por el cual las decisiones proferidas en su despliegue se constituirían en un comienzo en actos administrativos, resulta pertinente traer a colación que no todos los pronunciamientos proferidos por la administración o por una entidad que ejerce función administrativa ostentan tal condición y pueden ser controlados por el juez de lo contencioso administrativo, en consideración a que existen ciertas resoluciones que no se configuran en una manifestación de la voluntad de la autoridad respectiva que directa y reflexivamente se encuentra encaminada a producir efectos jurídicos en el ejercicio de la función descrita, sino que pueden tratarse de simples actos de la administración(22) cuya legalidad no puede ser sometida a conocimiento de la jurisdicción, a menos que debido a alguna circunstancia se configuren en un verdadero acto administrativo. Así lo ha puesto de presente el Consejo de Estado, utilizando como ejemplo de los actos de trámite que son expedidos en el adelantamiento de una actuación administrativa, de la siguiente manera:
El acto administrativo es la manifestación de la voluntad de la autoridad, en ejercicio de función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos particulares o generales.
Según el contenido de la decisión, los actos administrativos pueden ser definitivos o de trámite. Los definitivos son los que ponen fin a una actuación administrativa o deciden de fondo el asunto. Los de trámite, por su parte, no concluyen la actuación administrativa, pero la impulsan hasta llevarla a un acto definitivo. A diferencia de los actos definitivos, los actos de trámite no expresan la voluntad de la administración, pues, simplemente, anteceden la decisión definitiva.
El acto administrativo de trámite puede convertirse en un acto administrativo definitivo, siempre que ponga fin a una actuación administrativa, en los términos del artículo 50 del Decreto 01 de 1984(23), es decir, cuando la decisión que, en principio, es de mero trámite impide que continúe la actuación. Por ejemplo, el acto que ordena el archivo del procedimiento sancionatorio que se sigue contra el contribuyente culmina la actuación, pero no hay un real definitivo. Igual sucede con el archivo de la actuación por abandono.
La naturaleza del acto administrativo, en especial, el contenido del acto, es fundamental para determinar si puede controlarse jurisdiccionalmente. Sólo los actos administrativos definitivos o que pongan fin a un procedimiento administrativo son susceptibles de demanda ante esta jurisdicción, por medio de las acciones de impugnación.(24)
10.10. Ahora bien, dado que los actos administrativos propiamente dichos son únicamente aquellos que cumplen con las características aducidas, siendo solamente éstos los que pueden ser puestos en conocimiento del operador judicial correspondiente para que estudie su legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con los artículos 83, 84 y 135 del CCA, la Sala observa que la determinación consistente en que se compulsaran las copias correspondientes del procedimiento disciplinario llevado a cabo en contra del señor José Javier Merchán Hernández con destino a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que ésta decidiera si resultaba pertinente abrir la respectiva investigación disciplinaria en ejercicio de sus funciones, no se constituye en una manifestación que genere algún tipo de efecto jurídico, por lo que es palmario que la misma no se trata en sí de un acto administrativo a pesar haber estado incluida en una decisión de dicha índole -fue mediante el acto del 27 de diciembre de 1999 que la Procuraduría General de la Nación decidió finalizar el trámite adelantado, en tanto resolvió declarar la prescripción de la acción disciplinaria a favor del encartado aludido- y por ende, es evidente que la decisión que fundamenta la demanda y que fue adoptada por el Ministerio Público no podría ser objeto del medio de control judicial reseñado.
10.11. Por el contrario y en sentido opuesto a lo inferido por la procuraduría delegada ante esta Corporación, se advierte que la demanda no se originó en un acto administrativo cuya legalidad debía ser demandada para que vía restablecimiento se obtuviera la indemnización solicitada por el señor Luis Enrique Tafur Leal, sino que ésta se trató de una operación administrativa en cumplimiento de la simple decisión de remitir las copias necesarias para que se iniciara una labor de averiguación por parte de la señalada entidad judicial —compulsa de copias que le era impuesta por deber legal de conformidad con lo dispuesto por el artículo 70(25) del Decreto 196 de 1971, normativa mediante la cual se dictó el estatuto de ejercicio de la abogacía vigente para la época—, la cual según lo dispuesto por el artículo 86(26) ibídem, es susceptible de ser juzgada en ejercicio de la acción de reparación directa, lo que a su vez devela que no se presentó un uso indebido de la acción invocada y por lo tanto, resulta viable proceder a adoptar una sentencia de mérito en cuanto al litigio.
11. En lo que tiene que ver con la configuración de la caducidad de la acción de reparación directa propuesta por la Nación-Procuraduría General de la Nación -medio de control que como se estableció, fue debidamente impetrado-, en consideración a que aseveró que el libelo introductorio se presentó después de trascurrido el término establecido por la ley para ello y cuya invocación fue descartada por el Tribunal de primera instancia, cabe destacar que el legislador instituyó tal figura para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, en aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. De esta manera, las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, toda vez que de no hacerlo en tiempo oportuno, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo el derecho conculcado.
11.1. Es así como siguiendo la anterior lógica, el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia y el juez debe declararla de oficio, en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial correspondiente(27).
11.2. Con observancia de lo anterior, de conformidad con el numeral 8º del artículo 136 del CCA —luego de su modificación por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998—, para ejercer la acción de reparación directa se estableció un término de dos años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público, so pena de que se produzca su caducidad.
11.3. En este sentido, para la aplicación de la regla mencionada, resulta suficiente en la mayoría de los casos verificar el día en el cual ocurre cualquiera de los eventos descritos, con el fin de que sea posible contabilizar el plazo señalado a partir del mismo, sin perjuicio de lo que, bajo ciertas circunstancias, es posible que el cómputo del término en mención varíe.
11.4. En efecto, comoquiera que la acción de reparación directa pretende el resarcimiento o indemnización de un daño, no resultaría plausible que el lapso de tiempo para presentar la demanda correspondiente se contabilice como se expresó, cuando dicho daño no se genera o no se hace visible de manera concomitante con el hecho, actuación u omisión respectiva, motivo por el cual, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que en dichos casos, el tiempo para la configuración del fenómeno procesal de la caducidad inicia para quien se encuentra llamado a acudir a la jurisdicción, desde el momento en que debió tener conocimiento del daño aludido o en otras palabras, que este se hubiera hecho advertible(28), puesto que se precisa que no siempre ese momento consiste en aquél en que la persona en específico tuvo conocimiento del referenciado daño, lo cual es una circunstancia subjetiva que en ocasiones no es posible verificar, sino desde la fecha en que resultaría evidente que pudo haberse percatado del mismo, habiendo razones que justifiquen su conocimiento posterior a la circunstancia en la que éste se fundamenta(29). Al respecto, se ha señalado:
A efectos de la contabilización de dicho término ha de tenerse en cuenta que “por regla general, la fecha para la iniciación del conteo de ese término es el del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”(30). Así mismo, que “la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando éste se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos”(31), de manera que “el hecho de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr”(32).
Así mismo, ha dicho la Sala que “debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquella en que el daño ha sido efectivamente advertido”(33). Bueno es recordar igualmente que, según lo ha precisado la Sala(34):
“Debe advertirse, por otra parte, que el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales, como parecen entenderlo el a quo y la representante del Ministerio Público. Así, el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr. Si ello fuera así, en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo advirtió esta Sala en sentencia del 26 de abril de 1984, en la que se expresó, además, que la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando éste se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos(35).”(36)(37)
11.5. Con observancia de los elementos resaltados, para la Sala es evidente que no le asistió razón al juzgador a quo al computar el término de la caducidad de la acción ejercida por el actor desde el momento en que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 30 de septiembre de 2003, lo absolvió de toda responsabilidad disciplinaria, en la medida en que el hecho dañoso cuya ocurrencia se pone a juicio de esta jurisdicción sucedió el 27 de diciembre de 1999, instante en el que la Procuraduría General de la Nación ordenó y habría remitido las copias correspondientes a la autoridad señalada en el despliegue del cumplimiento de un mandato legal, con el fin de que se iniciara en su contra la pesquisa disciplinaria respectiva, yerro que debe ser corregido en esta instancia —ver párrafos 8.3, 8.4 y 8.5—.
11.6. Ciertamente, como ya pudo precisar la Sala en el acápite anterior, el hecho objeto de la demanda y que según el accionante habría generado el perjuicio cuya reparación pretende vía acción de reparación directa, radicó en que el Ministerio Público pusiera en conocimiento del aducido operador judicial lo que en ese momento consideró como un incumplimiento profesional por parte del señor Luis Enrique Tafur Leal, situación que a la luz de los elementos probatorios y de forma evidente ocurrió en virtud de la orden impartida el 27 de diciembre de 1999 —y no de la providencia del 30 de septiembre de 2003, de la cual no se desprende daño alguno sometido a consideración de esta Sala—, lo que llevaría a pensar que contrario a lo que infundadamente consideró el Tribunal a quo, para el momento en que aquél decidió acceder a la administración de justicia el 19 de diciembre de 2003, su acción ya se encontraba caducada.
11.7. No obstante lo anterior, se observa que debido al escaso material probatorio y al defectuoso ejercicio de defensa que realizó la parte demandada al no esforzarse por demostrar las excepciones que formuló en su contestación de la demanda, no sólo no es posible llegar a la anterior conclusión, sino que tampoco resulta viable determinar desde qué momento se debe contabilizar el término para dilucidar la fecha en la cual dicho fenómeno operó o se habría configurado. Al respecto, no se puede perder de vista que si bien la fuente del menoscabo demandado ocurrió en la fecha aludida, lo cierto es que la determinación de que se compulsaban copias en su contra no le fue comunicada en ese mismo instante, así como tampoco es posible advertir motivo alguno por el cual debió conocer esa operación administrativa para tal entonces, teniendo en cuenta que se puede inferir que se mantenía totalmente ignorante de lo ocurrido en el proceso disciplinario en el que se le había nombrado como apoderado de oficio en tanto no fue contestada su solicitud de que se le relevara de asumir esa carga y por consiguiente, no se podría contar los dos años señalados por la ley para el ejercicio de su derecho desde el 27 de diciembre de 1999.
11.8. Teniendo en cuenta lo anterior, no escapa a la Sala que sería admisible concluir que el sujeto activo del presente litigio tuvo que ser consciente de la expedición de los elementos necesarios para que se le abriera la investigación disciplinaria respectiva, en la fecha en que se le comunicó el inició de la misma, pesquisa que a pesar de ser abierta en virtud de lo colegido en la providencia del 31 de julio del 2000, proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca —ver párrafo 8.4—, se desconoce su momento de notificación al demandante y, toda vez de que no se tienen elementos de prueba que acrediten un conocimiento inicial del proceso que se adelantaba en su contra, se advierte la imposibilidad de establecer el momento exacto en que se habría configurado la caducidad de la acción de reparación directa ejercida por él.
12. Ahora bien, sin perjuicio de lo señalado, esto es, el que no sea viable establecer sí caducó o no la posibilidad de que el demandante presentara la demanda respectiva, lo que llevaría a que se profiera una sentencia denegatoria de sus pretensiones, se advierte que de conformidad con el material probatorio recaudado en el plenario se debe arribar a dicha decisión, comoquiera que la parte demandante no probó debidamente la causación del daño que aseveró como irrogado y por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada.
12.1. En efecto, si bien le asistió razón al accionante al aseverar que el detrimento moral, como daño antijurídico demandado, es un perjuicio cuya estimación y tasación resulta difícil, puesto que no es factible medir en dinero la lesión a los sentimientos, la congoja, el dolor o el sufrimiento de una persona, lo que hace que el juez deba liquidar su indemnización apelando a su buen arbitrio o criterio, ello no implica que en un proceso de responsabilidad, la parte demandante se vea exonerada de acreditar su ocurrencia, puesto que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 177(38) del CPC, sería a dicho extremo del litigio al que le corresponde acreditar los supuestos fácticos de las normas cuyos efectos persigue para que se declare la obligación de su contraparte de repararle el daño que asevera como causado y que por ende, tiene que probar.
En cuanto se refiere a la forma de probar los perjuicios morales, debe advertirse que, en principio, su reconocimiento por parte del juez se encuentra condicionado —al igual que demás perjuicios— a la prueba de su causación, la cual debe obrar dentro del proceso. Por esta razón, el juez contencioso al momento de decidir se encuentra en la obligación de hacer explícitos los razonamientos que lo llevan a tomar dicha decisión, en el entendido que la ausencia de tales argumentaciones conlleva una violación al derecho fundamental del debido proceso(39).
Sin contrariar el principio que se deja visto, pero teniendo en cuenta las particularidades subjetivas que comporta este tipo de padecimientos que gravitan en la órbita interna de cada individuo, sin que necesariamente su existencia se corresponda con la exteriorización de su presencia, ha entendido esta Corporación(40) que es posible presumirlos para el caso de los familiares más cercanos, dada la naturaleza misma afincada en el amor, la solidaridad y el afecto que es inherente al común de las relaciones familiares, presunción de hombre que, desde luego, es susceptible de ser desvirtuada dentro del proceso.
Idénticos parámetros jurisprudenciales maneja actualmente la Corte Suprema de Justicia(41) que ha entendido que la valoración de este tipo de perjuicios corresponde al juez, quien podrá declarar su existencia con base en la prueba indiciaria, en la cual, el parentesco resulta ser un elemento que permite deducir y tener por demostrado el afecto derivado de las relaciones familiares(42).
Así las cosas, en esta oportunidad, la Sala reitera la necesidad de acreditación probatoria del perjuicio moral que se pretende reclamar, sin perjuicio de que, en ausencia de otro tipo de pruebas, pueda reconocerse con base en las presunciones derivadas del parentesco, las cuales podrán ser desvirtuadas total o parcialmente por las entidades demandadas, demostrando la inexistencia o debilidad de la relación familiar en que se sustentan(43).
12.3. Teniendo en cuenta lo anterior y debido a que del simple inicio de una pesquisa disciplinaria, conforme a las reglas de la experiencia, no es posible inferir de manera automática la ocurrencia de un perjuicio moral, la Sala advierte que si bien la parte demandante sustentó probatoriamente los eventos objetivos que aseveró en su demanda relacionados con que por la compulsa de copias de la Procuraduría General de la Nación, a él se le abrió por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca dicha investigación disciplinaria, no se puede perder de vista que no probó el detrimento que adujo como ocasionado y en consecuencia, no es posible acceder a las pretensiones que invocó en su libelo introductorio tanto en contra del Estado como del funcionario público pertinente.
12.4. Resta agregar que en todo caso, de haberse producido un dolor moral, el mismo no sería un perjuicio antijurídico en el cual se pueda edificar un juicio de responsabilidad del Estado, lo que tampoco permitiría el surgimiento del deber de indemnizar por parte de su funcionaria Almeida Acero en el desarrollo de sus labores relacionadas con la prestación del servicio público respectivo.
12.5. Sobre este punto, se debe recordar que el artículo 90 de la Constitución Política contempló que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables y por ende, es claro que el constituyente decidió establecer un fundamento expreso, general y primario de la responsabilidad tanto contractual como extracontractual del Estado(44), para lo que determinó dos elementos estructurales para su producción, esto es, la antijuridicidad del daño y su imputabilidad.
12.6. El concepto de daño antijurídico se ha decantado a través de la jurisprudencia a partir de la norma constitucional referida, y se ha concluido que se trata de aquella lesión causada a un bien tutelado, que la víctima, como su titular, no tiene el deber jurídico de soportar. En este sentido, el Consejo de Estado ha dicho que “[l]a cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado implica que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose por daño antijurídico “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”(45)”(46).
12.7. Igualmente, con base en esta concepción, manifestó que “no importa si el actuar de la administración fue legal o no, para efectos de determinar la responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de su comportamiento sino del daño sufrido por el afectado, que bien puede provenir de una actuación legítima de aquella”(47), en consideración a que lo que hace antijurídico el daño ya no se determina a partir de la calificación de la actuación u omisión de las autoridades públicas que lo producen, sino que se establece desde la perspectiva del daño en sí mismo, es decir, sí éste tenía que ser soportado o no por quien lo sufre(48).
12.8. Con observancia de lo expuesto, teniendo en cuenta que no todos los daños que puedan serle atribuidos al Estado deben ser reparados por éste, por cuanto pueden existir aquellos que no sean antijurídicos en la medida en que quienes los soportan tenga la obligación de hacerlo, habida cuenta de que hay derechos respecto de los cuales la ley puede imponer limitaciones o restricciones configurándose entonces en cargas o daños que deben ser asumidos legítimamente por las personas destinatarias de la norma correspondiente, es indudable que en el sub lite, la supuesta víctima, al haberse preparado como profesional en derecho y haber ejercido en tal campo, podía ser investigado por el Consejo Superior de la Judicatura en el ejercicio propio de sus funciones constitucionales y legales(49), situación que por consiguiente, se constituye en una carga jurídica que además de ser asignada por igual a todos los abogados, imposibilitaría igualmente que el señor Luis Enrique Tafur Leal percibiera el resarcimiento del daño moral por él deprecado —detrimento que en todo caso no acreditó—, en tanto estaría en el deber de soportar las meras incomodidades y angustias que aduce como derivadas de la pesquisa comenzada con ocasión de sus actos y que dieron lugar a considerar que había incumplido un deber desligado de su ejercicio profesional.
13. Comoquiera que no se demostró la configuración del daño demandado, se confirmará la sentencia impugnada, denegatoria de las pretensiones de la demanda.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 29 de diciembre de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
1 En la demanda se establecieron los parámetros para estimar la pretensión indemnizatoria de mayor valor, por concepto de perjuicios morales aseverados como causados, equivalentes a la suma de $100 000 000. Se aplica en este punto el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en 2003 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 36 950 000.
2 Artículo 80 de la Ley 153 de 1887: “La Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas”.
3 Artículo 149 del CCA: “(…) En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.
Se debe tener en cuenta que la Procuraduría General de la Nación no es una persona jurídica de derecho público que conforme el orden nacional de la administración pública, sino que se trata de un organismo de control perteneciente a la persona jurídica Nación, motivo por el cual, si bien en la demanda y a lo largo de todo el procedimiento tramitado en primera instancia, se consideró de manera expresa que ésta se constituía en la parte demandada, lo que podría llevar a la confusión de que tiene personería jurídica y que concurre por sí sola al presente asunto, lo cierto es que sería la Nación el sujeto de derecho que al tener capacidad para ser parte procesal, se constituyó en el extremo pasivo de la presente litis —artículo 44 del CPC—. Sobre este asunto, la doctrina jurídica ha señalado: “La administración nacional está integrada por el conjunto de personas jurídicas de derecho público del orden nacional, esto es, las que han sido creadas o autorizadas por la Constitución Política o la ley como autoridades nacionales para ejercer sus funciones con competencia en todo el territorio nacional o parte de él. Las personas jurídicas de derecho público del orden nacional son la Nación, las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios y las entidades autónomas con régimen constitucional y legal propios.
Las Nación es la persona jurídica principal de la organización estatal en la cual se centraliza el conjunto de dependencias que ejercen las funciones públicas esenciales propias del Estado unitario. Desde la Ley 153 de 1887, la Nación es una persona jurídica, de la cual forman parte las siguientes entidades o dependencias que, por lo tanto, no tienen personería jurídica y se organizan en aplicación del principio de desconcentración: (…); las entidades que integran la organización fiscalizadora o de control, tanto del Ministerio Público como de la organización fiscal, esto es, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo (…).
a. La Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General es una entidad del orden nacional, sin personería jurídica, que pertenece a la estructura de la Nación, con autonomía administrativa, técnica, financiera y presupuestal, para el cumplimiento de las funciones previstas en la Constitución Política y en la ley”. Ibáñez Najar, Jorge Enrique. Estudios de Derecho Constitucional y Administrativo, segunda edición, Legis Editores S.A., tercera reimpresión, 2009, Bogotá D.C., Colombia, p. 222 y 298.
4 “Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones”.
5 “Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos, Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.
6 Sobre la materia, la Sala Plena de esta Corporación destacó: “Lo expuesto significa que el funcionario puede ser condenado. Esta condena no obsta para que el propio artículo disponga que se ordene que la entidad satisfaga los perjuicios, pero esto constituye una garantía para la víctima y no una exoneración del funcionario. Tanto es así que el artículo 79 del CCA permite el cobro ejecutivo de estos créditos, o sea, de los que surgen contra la entidad y contra el funcionario cuando la demanda ha prosperado «contra ambos». Luego, en rigor legal, la responsabilidad del agente estatal es conexa o concurrente, más no solidaria”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de marzo de 2004, exp. 11001-03-15-000-1997-0736-00(S)IJ, actor: Nelly Tejada de Naranjo y otros, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
7 “El cargo de defensor de oficio es de forzosa aceptación. En consecuencia, el nombrado estará obligado a aceptar y desempeñar el cargo; sólo podrá excusarse por enfermedad grave o habitual, incompatibilidad de intereses, ser servidor público, o tener a su cargo tres o más defensas de oficio.
El defensor designado de oficio que sin justa causa no cumpla con los deberes que el cargo le impone, será requerido por el funcionario judicial para que lo ejerza o desempeñe, conminándolo con multa hasta de dos salarios mínimos mensuales, que impondrá cada vez que haya renuencia, sin perjuicio de las otras sanciones establecidas en la ley”.
8 “Incurre en falta a la debida diligencia profesional:
1. El abogado que injustificadamente demore la iniciación o prosecución de las gestiones
que le han sido encomendadas o deje de hacer oportunamente las diligencias propias de la actuación profesional”.
9 “Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.
10 Que la adecuada escogencia de la acción sea un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera: auto del 22 de mayo de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, n.° interno 23532, radicación n.° 18001-23-31-000-2002-00084-01; auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, n.° interno 31789, radicación 17001-23-31-000-2005-00187-01; y auto del 19 de julio de 2006, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, n.° interno 30905, radicación 25000-23-26-000-2005-00008-01; de la Subsección B la sentencia del 22 de agosto de 2011, C.P. Danilo Rojas Betancourth, n.° interno 19787, radicación 25000-23-26-000-1998-01456-01; entre otras.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 70001-23-31-000-1996-06022-01(16474), actor: municipio de Sampués, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
12 En relación con este punto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera de esta Corporación: sentencia del 6 de julio de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, n.° interno 15356, radicación 25000-23-26-000-1995-000691-01; sentencia del 22 de marzo de 2007, n.° interno 13858, radicación 11001-23-26-000-00397-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 23 de abril de 2008, n.° interno 15906, radicación 25000-23-26-000-1995-01400-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 3 de diciembre de 2008, n.° interno 16054, radicación 50001-23-26-000-1996-01901-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 3 de febrero de 2010, n.° interno 19417, radicación 44001-23-31-000-1999-00608-01, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia del 10 de abril de 2010, n.° interno 17311, radicación 25000-23-26-000-1992-08151-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 28 de abril de 2010, n.° interno 18530, radicación 68001-23-15-000-1995-01096-01, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 23 de junio de 2010, n.° interno 18319, radicación 85001-23-31-000-1998-00129-01, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez; sentencia del 11 de agosto de 2010, n.° interno 17609, radicación 50001-23-31-000-196-05910-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; entre otras.
13 Artículo 333 del CPC: “No constituye cosa juzgada las siguientes sentencias:
14 [24] En este sentido, en la sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: “El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas.”
15 [25] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
16 [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 7 de junio de 2007. Radicación No. 25000-23-25-000-1999-05982-01(6425-05). Actor: Felipe Acevedo Rodríguez. Demandado: Defensoría del Pueblo. Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado.
17 [45] Ha aclarado la Corte Constitucional a este respecto que “en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” [sentencia C-125 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra]; y que “la administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123)” [sentencia C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara].
18 [50] Ver la sentencia C-030 de 2012 de la Corte Constitucional, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
19 [51] Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
20 [52] Ver las Sentencias T-438/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-195/93, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y C-280/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de julio de 2013, exp. 11001-03-25-000-2011-00115-00 (0390-2011), actor: Lauro Eduardo Montilla Gómez, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
22 “Esta situación resulta palpable y comprobable en la misma legislación administrativa cuando, por ejemplo, se hace diferencia de tratamiento para los actos administrativos que de por sí y materialmente implican interlocución y decisión, y para otras manifestaciones como las de simple trámite o sustanciación, preparatorios, de ejecución, de los cuales no puede deducirse más que operatividad administrativa, pero decisión ejecutoria en los términos estudiados. Por regla general este tipo de actos no administrativos, sino de la administración, no son recurribles (…)”. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo, Procedimiento, Eficacia y Validez. Cuarta edición, Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, p. 161.
23 [2] Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:
Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. (Se resalta).
24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de septiembre de 2012, exp. 11001-03-24-000-2012-00100-00(19600), actor: Verónica Barone González, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
25 “El funcionario público que por cualquier medio tuviere conocimiento de una infracción disciplinaria, deberá dar inmediato aviso al Presidente del Tribunal Superior competente, suministrándole todas las informaciones pertinentes, las generalidades del infractor, los elementos probatorios recogidos y los demás datos de que tuviere noticia”.
27 Al respecto la Sala ha señalado: “Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina “contra non volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.//Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo del 2000, exp. 12.200, actor: Miguel Antonio Prada Jaimes, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
28 “Como el derecho a reclamar la reparación del daño sólo surge a partir del momento en que este se produce, resulta razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho dañino, solamente deba contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, “pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.” (nota n.° 5, de la sentencia en cita: “En este sentido se pronunció la Sala en providencia del 7 de septiembre de 2000, exp. 13126”)”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, exp. 54001-23-31-000-1992-07531-01(17631), actor: César Alejandro Duarte Pacheco, C.P. (e) Mauricio Fajardo Gómez.
29 “Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término (nota n.° 9 del auto en cita: “Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008. C. P. Myriam Guerrero de Escobar. Radicación 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón”), razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales”. Consejo de Estado, Sección Tercera-Sala Plena, auto del 9 de febrero de 2011, exp. 54001-23-31-000-2008-0301-01 (38271), actor: Pablo Carvajalino Lázaro y otros, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
30 [9] Sentencia del 11 de mayo de 2000. Exp. 12.200. Consejero Ponente Dra. María Elena Giraldo Gómez.
31 [10] Sentencia del 26 de abril de 1984. Exp. 3393, citada en providencia del 5 de diciembre de 2005.
32 [11] Sentencia de 5 de diciembre de 2005. Exp. 14.801. Consejero Ponente Dr. Alier E. Hernández Enríquez. En el mismo sentido se encuentra la sentencia 18 de octubre de 2000, Exp. 12.228.
33 [12]Sentencia del 29 de enero de 2004. Exp. 18.273. M.P. Alier E. Hernández Enríquez.
34 [13]Sentencia del 5 de diciembre de 2005. Exp. 14.801. M.P. Alier E. Hernández Enríquez.
35 [14]Nota original de la sentencia citada: “Exp. 3393. actor: Bernardo Herrera Camargo”.
36 [15] Nota original de la sentencia citada: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 18 de octubre de 2000, radiación: 12.228, demandante: Gerardo Pinzón Molano.”
37 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de abril de 2010. Exp. 13001-23-31-000-1994-09850-01(17815), actor: Bibiana Archbold Britton y otros, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
39 [27] Corte constitucional Sentencia T-212 de 2012. “la libertad a un juez para que tome una decisión bajo su arbitrio judicial, no es un permiso para no dar razones que sustenten lo decidido, no es una autorización para tomar decisiones con base en razonamientos secretos ni tampoco para tomar decisiones basado en emociones o pálpitos. Como se indicó, por el contrario, demanda un mayor cuidado en el juez al momento de hacer públicas las razones de su decisión”.
40 [29] El tema de los perjuicios morales ha sido de una constante evolución en la jurisdicción contenciosa. Es así como en sentencia de la Sala Plena del 5 de noviembre de 1997, expediente S-259 se estimó la posibilidad de presumirlos tratándose de padres, hijos, cónyuge y hermanos menores, pero que debía probarse respecto de los demás familiares. Posteriormente en sentencia del 17 de julio de 1992, la Sección Tercera consagró en favor de todos los hermanos, menores y mayores, la presunción del perjuicio moral. Y por último la Sección ha precisado que la presunción del daño moral operaba respecto de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y primero civil, precisando que si no se demostraba el parentesco y la legitimación se sustentaba en la condición de damnificado del demandante. Este tenía la carga de demostrarlo.
41 [30] Al igual que el Consejo de Estado, la Corte Suprema en un primer momento histórico negó la posibilidad de presumir los perjuicios morales, al considerar que su causación debía estar debidamente acreditada dentro del proceso. Sólo a partir del año 1997, rectificó su postura jurisprudencial en el sentido de aceptar la prueba indiciaria y, con ella, la presunción por parentesco, como sustento de una condena por perjuicios morales.
42 [31] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 26 de agosto de 1997, M.P. DR. CARLOS ESTEBAN JARAMILLO S. Oportunidad en la cual explicó: “si bien es cierto que no basta con invocar sin más la existencia de un agravio moral, también es verdad que no…se exige una prueba irrefragable de su real ocurrencia, prueba está del todo imposible por la naturaleza de esta clase de daños, pero que a pesar de esta circunstancia, bien puede deducírsela de signos exteriores cuya verificación la ley difiere al discreto arbitrio judicial, luego corresponde por norma general al prudente juicio de los sentenciadores, en cada caso, reconocerlo como daño indemnizable, atendiendo al hecho generador de responsabilidad y a las circunstancias particulares que rodean dicho caso que, a su vez, han de suministrar las bases de cálculo adecuadas para fijar el monto de la satisfacción pecuniaria debido por este concepto… para efectos de la indemnización de perjuicios no patrimoniales por la pérdida de una persona allegada, al demostrar el cercano parentesco entre el actor y esta última, se acredita sin duda la existencia de una relación que en guarda del postulado de razonabilidad en las inferencias jurisdiccionales, permite construir la presunción del daño moral o afectivo, que por lo mismo puede ser desvirtuada por la parte interesada.”
43 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 23 de agosto de 2012, exp. 180012331000 19990045401 (24392), C.P. Hernán Andrade Rincón.
44 “Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado "responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas."
45 [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 8 de mayo de 1995, exp. 8118, y 8163 de 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
46 Consejo de Estado, sentencia del 6 de junio de 2007, exp. 25000-23-26-000-1990-06968-01(16460), actor: William Javier Duarte Ruiz y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
47 Consejo de Estado, sentencia del 11 de mayo de 2006, exp. 68001-23-15-000-1995-00935-01(14400), actor: Lino Antonio Amortegui Guzmán y otros, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
48 Corte Constitucional, sentencia C-038 del 1 de febrero de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
49 Artículo 255 de la Constitución Política: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de la profesión, en la instancia que señale la ley”.
Artículo 254 de la Ley 270 de 1996: “Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias.