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Timestamp: 2017-09-26 21:37:02+00:00
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Droit des Institutions Européennes
Par coursdedroit le 9 Mars 2015 à 16:49
Le système institutionnel de l'Union européenne (UE) est original et se distingue de manière radicale des systèmes institutionnels de ses 28 pays membres. Il n'y a pas de président unique de l’Union européenne, ni de premier ministre attitré, ni de gouvernement supranational.
Chacune des institutions européennes a son organisation propre et ses membres définis, et travaille selon un schéma bien établi en collaboration avec les autres institutions de l'Union.
Les institutions de l'Union européenne sont au nombre de sept :
· Le Conseil européen
· Le Conseil de l'Union européenne (ou " le Conseil ")
· La Commission européenne
· Le Parlement européen
· La Cour de Justice de l’Union européenne
· La Cour des Comptes européenne
· La Banque centrale européenne (BCE)
Ces institutions de l'Union sont assistées de deux organes consultatifs :
· Le Comité économique et social européen (CESE) : chargé de représenter les intérêts des différentes catégories de la vie économique et sociale européenne (ex. employeurs, travailleurs, agriculteurs, professions libérales etc.). Le CESE doit être consulté de manière obligatoire sur un grand nombre de sujets (ex. questions sociales, santé publique, politique régionale, environnement…) et peut par ailleurs être consulté librement par la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne pour avis. Il peut également émettre un avis de sa propre initiative. Cet organe est constitué de 353 membres issus des 28 Etats membres, en fonction du poids démographique de chaque Etat.
· Le Comité des Régions : chargé de représenter les intérêts des collectivités régionales et locales des Etats membres de l’Union européenne. Il est consulté de manière obligatoire dans certains domaines (ex. éducation, culture, réseaux transeuropéens, etc.) et peut de même être consulté librement pour avis par la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne. Tout comme le CESE, le Comité des Régions peut également lui-même prendre l’initiative d’émettre des avis dans les cas jugés opportuns. Cet organe est constitué de 353 membres issus des 28 Etats membres, en fonction du poids démographique de chaque Etat.
INTRODUCTION AUX INSTITUTIONS EUROPEENNES
Lorsque des rassemblements entre personnes physiques ou entre personnes morales sont construits autour d’une idée, d’un objectif, d’un projet et que des normes juridiques sont édictées pour faire durer ces rassemblements, alors on parle d’institutions.
Les organes tiers sont composés de représentants des Etats membres et les décisions sont prises à l’unanimité. Grâce à cette règle, aucun Etat ne se retrouve en position d’imposer une décision à un autre Etat.
Les Etats membres opèrent un transfert de compétence au profit d’un ou plusieurs organes tiers. Ces personnes agissent et prennent des décisions dans l’intérêt de l’organisation (ex : commission Européenne).
Lorsque l’organe tiers est composé de représentants des Etats, certaines décisions sont adoptées à la majorité qualifiée. Les Etats peuvent imposer des décisions à d’autres Etats membres.
L’UE présente à ce titre des caractéristiques qui en font une institution singulière. L’UE n’est pas la seule institution présente sur le continent Européen, ce qui fait d’elle une institution parmi d’autres.
Section 1 : L’Union Européenne, une institution parmi d’autres.
On peut distinguer les institutions Européennes à partir de leurs spécialisations. Certaines institutions apparaissent clairement spécialisées. On trouve donc sur le territoire européen des institutions spécialisées dans la sécurité et la défense (OTAN, UEO, OSCE). D’autres se rapportent à l’économie (OCDE, Benelux, Espace économique Européen).
Il existe des organisations spécialisées dans le développement scientifique et technologique (Agence spatiale Européenne, conférence Européenne de l’aviation civile).
D’autres ont une portée plus générale (UE, Conseil de l’Europe à l’origine de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés individuelles fondamentales).
I. Le Conseil de l’Europe
Institué par le traité du 5 mai 1949 « La grande Europe ». Ce surnom vient du fait que les conditions d’adhésion au conseil de l’Europe sont beaucoup plus larges car elles sont fondées sur les valeurs démocratiques et le respect du droit (droits de l’homme).
Le Comité des ministres qui est en charge a statué sur l’admission dispose d’un pouvoir discrétionnaire important.
L’appartenance au conseil de l’Europe constitue une sorte de label. La reconnaissance des efforts réalisés en termes de démocratie et de droits de l’homme, comme pour l’Europe de l’Est.
Cependant, cela est susceptible de faire un débat à l’exclusion des thèmes en rapport avec la défense. Dans les faits, l’attention reste avant tout portée vis-à-vis de la sauvegarde des droits de l’homme.
L’Europe a pu aider certains pays (Europe de l’Est) à mettre en place des réformes en conformité avec les droits de l’homme (réformes pénales…).
Sur le plan organisationnel, le conseil est composé d’un Comité des ministres qui conclut les conventions discutées au sein de l’organisation. Il édite également des résolutions et adresse aux Etats membres des recommandations. Les conventions sont des traités qui s’imposent aux Etats qui les ont signés et ratifiés. Les résolutions sont des prises de position communes à l’égard de certains faits (atteinte aux droits de l’homme).
Le conseil de l’Europe est aussi composé d’une assemblée parlementaire composée de parlementaires nationaux (rôle consultatif).
II. La CEDH
Créé à Rome le 4 novembre 1950, elle vise à protéger les droits civils (propriété, expression), politiques (droit de réunion, d’association, élections libres), et pénaux (interdiction de l’emprisonnement pour dettes, indemnisation en cas d’erreur judiciaire.)
Un mécanisme de contrôle juridictionnel est mis en place. Suivant ce mécanisme, toute personne peut demander le respect des droits qu’elle contient en saisissant la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH).
Cela signifie qu’un Etat peut être condamné pour avoir porté atteinte par son action à un droit contenu dans la convention. Un Etat peut être condamné pour ne pas avoir pris les mesures (législatives, réglementaires, jurisprudentielles) nécessaires au respect de ces droits. En somme, grâce à ce dispositif de sanction des Etats, la CEDH permet d’établir un ordre juridique homogène qui dépasse les frontières des Etats-parties à la convention.
Ex : La Grande Bretagne a été récemment condamné pour avoir interdit à une hôtesse de porter un crucifix.
Le recours individuel devant la CEDH doit répondre à plusieurs conditions :
- Le requérant doit avoir épuisé toute les voies de recours dans son pays d’origine
- Il doit démonter qu’il est victime d’une violation d’un droit ou d’une liberté contenue dans la convention.
L’Etat qui fait l’objet d’une condamnation a l’obligation de faire procéder à l’exécution de l’arrêt rendu par la cour.
- indemnisation de la victime dans ses droits
- l’Etat doit souvent modifier sa législation
L’Etat n’a pas à justifier d’un intérêt personnel à agir mais les cas de saisines de la CEDH sont relativement rares.
Section 2 : L’Union Européenne, une institution singulière.
La construction d’une Union entre Etats sur le continent Européen n’est pas une idée neuve. Elle a pu se concrétiser grâce à 2 types de sources :
I. Les sources Extra-juridiques
L’UE est le fruit d’un mouvement historique qui a rendu nécessaire et accompagné la construction Européenne. A cette fin, ce mouvement a repris une idéologie latente depuis le 20ème siècle. La structure de l’UE s’appuie sur une base théorique.
A) Facteur idéologique
L’UE est d’abord formée sur l’idée d’une paix sociale. Cette idée véhicule en elle le mythe de l’unité perdu de l’empire romain. De façon générale, le concept d’unité politique établit sur le continent Européen est une idée qui sera étendue tout au long du Moyen Age et bien au-delà du 20ème s.
Ex : - Pierre Dubois, juriste sous l’époque de Philippe le Bel, préconise l’institutionnalisation d’un conseil composé de princes laïques ou ecclésiastiques, chargé de rendre des arbitrages en matière de conflit entre Etats.
- Émeric Crucé (17ème s), a suggéré la mise en place d’une organisation similaire à celle proposée par P. Dubois, il explique que cette organisation a pour but de garantir la paix, favorisant ainsi les échanges.
Après la 2nd guerre mondiale, le projet d’une UE devient impératif. Le retour de ce projet est influencé par W. Churchill dans un discours tenu à l’Université de Zurich en 1946, il s’en suivra l’organisation du congrès de la Haye (7 au 10 mai 1948) donnant naissance au conseil de l’Europe.
A ce stade, la prospérité économique n’est pas seulement perçue comme une conséquence de la paix mais également comme un moyen d’y parvenir. Des mécanismes sont mis en place pour créer des liens de dépendance entre Etats. D’où la création de la CECA (Communauté Européenne du charbon et de l’acier) le 25 juin 1952.
« L’objectif de la CECA est de placer l’ensemble de la production Franco-Allemande du charbon et de l’acier sous une haute autorité commune dans une organisation ouverte aux autres pays d’Europe. » (R. Schumann).
Un rassemblement d’Etats signifie aussi la mise en commun de ressources (ex : Airbus).
La paix et la prospérité économique justifient la création d’une union entre Etats Européens. Il ne peut résulter de ce type d’union un projet de politiques publiques mais un projet économique commun.
Dans la mesure où la finalité poursuivie correspond à la facilitation des échanges, il apparaît indispensable d’harmoniser les législations fiscales.
De même, la mise en place d’un marché commun agricole suppose d’instituer une politique monétaire. La spécificité des biens culturels impose de mettre en place des règles protectrices échappant aux lois du marché.
B) Le mouvement historique
La guerre froide a accompagné le processus de mise en place de l’UE.
L’aide financière, économique, et militaire apportée par les Etats-Unis aux Etats Européens occidentaux impulse la création d’organisations supra-Etatiques Européennes (Ex : Pacte Atlantique établit par le traité de Washington le 4 mai 1949, Organisation économique établit par les accords de Paris de 1948).
Dans les années 1970, le monde entre dans la « détente ». Cela va favoriser la coopération d’Etats sur le continent Européen. Par la suite, l’éclatement du bloc Soviétique et l’effondrement du modèle communiste annonce une seconde phase dans la construction Européenne.
Ces Etats devaient monter leurs capacité à intégrer les valeurs des pays occidentaux, en particulier celles de la démocratie pluraliste, l’économie de marché, ou encore l’Etat de droit.
Ce maillage institutionnel a posé les bases d’une coopération sur laquelle a pu s’appuyer la construction de l’UE.
C) Le fondement théorique
A partir du moment où la question du groupement entre les Etats est posé, le problème de la forme de ce groupement émerge nécessairement. Les pères fondateurs de l’UE ont pu s’inspirer de 2 types de groupements.
- La 1ère théorie renvoie à la confédération d’Etat :
Plusieurs Etats se groupent par un traité international afin de mettre en place une communauté organisée. Chaque Etat signataire représente les Etats membres de la confédération. Un organe central composé de représentants des Etats est mis en place pour exercer des compétences dans un certain nombre de domaines.
L’essentiel des décisions prises le sont à l’unanimité. Cela implique une organisation commune.
- La 2ème théorie correspond à l’Etat fédéral :
L’Etat fédéral constitue un vrai Etat, il est le seul à pouvoir entretenir des relations diplomatiques avec les Etats tiers. Une constitution lui confère les pouvoirs inhérents à tout Etat.
Le 1er principe étant celui de la participation, les Etats fédérés participent au pouvoir de l’Etat fédéral. (ex : Bundesrat, sénat Américain).
Le 2ème principe est l’autonomie. Les Etats membres se dotent de leurs propres lois, ont le pouvoir de les exécuter et de les faire sanctionner par la voire des tribunaux. Si les Etats membres disposent d’une marge de manœuvre, cela ne tient qu’à ce que prévoit la constitution fédérale.
L’UE dispose d’un parlement avec des députés élus au suffrage universel. Le droit produit par l’UE est supérieur aux législations nationales des Etats membres. L’UE va diverger du modèle fédéral du fait qu’il n’a pas de « constitution ». L’UE n’a pas la compétence de sa compétence.
Le schéma est donc inverse à celui de l’Etat fédéral. Ce sont les Etats membres qui déterminent les pouvoirs du groupement d’Etats.
Cependant, on ne peut pas dire que l’UE soit une confédération. Certes, elle dispose de compétences établit par des traités, par ailleurs, les Etats membres continuent d’entretenir des relations diplomatique.
L’UE par d’une base confédérale et tend vers le modèle de l’Etat fédéral.
II. Les sources juridiques
A) L’émergence
On d’abord été créés 3 communautés :
- La CEE (instituée par le traité de Rome en 1957 et ratifiée par la France le 14 septembre 1957). Elle met en place un marché commun. Son ambition est plus large.
- La CEEA ou ERATOM (Communauté Européenne de l’Energie Atomique). Cette communauté qui rentre en vigueur le 1er janvier 1958 a pour objectif le développement de l’énergie nucléaire sur le continent Européen, afin d’éviter une trop grande dépendance des Etats (vis-à-vis de l’URSS).
Le traité de Bruxelles a permis la mise en place d’une administration et d’un budget commun.
L’acte unique Européen de 1986 modifie les dispositions de la CEE et met en place une 4ème structure qui est la Coopération Politique Européenne (CPE).
Cette coopération correspond à la reconnaissance juridique d’une pratique observée par les Etats depuis le début des années 1970 pour faire face à la crise du dollar $ de 1971 et du pétrole de 1973.
Cette pratique consistait à la réunion 2 fois par an des pays membres des communautés.
L’acte unique Européen a pour effet de provoquer l’achèvement du traité intérieur définit comme « l’espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services, et des capitaux est assurée ».
Pour parvenir à cet objectif, l’acte unique Européen élargit les compétences de la CEE dans plusieurs domaines tels que l’environnement, la recherche, le développement, renforçant les politiques menées dans la cohésion politique et sociale.
B) La consécration
1) Le traité de Maastricht
Le 7 février 1992, les Etats membres des 3 communautés signent le traité qui représente l’acte fondateur de l’UE.
- Sur le plan Formel :
Ce traité institue une organisation complète sur les 3 communautés. On distingue les 3 piliers ;
Le 1er pilier regroupe les 3 communautés (CECA, CEE, CECA).
Le 2ème correspond à la mise en place d’une politique étrangère et d’une sécurité commune (PESC)
Ils fonctionnent avec les mêmes institutions, même s’il faut reconnaître que dans les 2ème et 3ème piliers les rôles des pouvoirs de la commission Européenne et de la cour de Justice Européenne sont moins importants.
Sont d’abord concernées les compétences en rapport avec l’économie tel que l’industrie, l’énergie, la protection du consommateur, l’environnement. Par la suite, des compétences non économiques telles que la culture, la santé publique, ou l’éducation sont aussi dans le champ de compétence de la CEE.
Par la suite, un transfert de compétence au profit de la CEE est réalisé dans le domaine monétaire. L’objectif à terme étant d’instaurer une monnaie unique (l’euro €).
Le traité de Maastricht innove en mettant en place l’idée d’une ébauche de citoyenneté Européenne (libre circulation, de séjourner sur les Etats membres). Il renforce également les pouvoirs du parlement Européen au niveau législatif.
Afin d’éviter que l’élargissement de l’UE ne pose des problèmes, le traité de Maastricht est apparu insuffisant.
2) Le traité d’Amsterdam
Signé le 2 octobre 1997, il ne donnera pas lieu aux résultats escomptés. Il a eu pour effet de transférer vers le 1er pilier la question de la coopération civile, jusque-là concerné par le 3ème pilier.
Le 3ème pilier devient la coopération judiciaire et policière pénale.
Le fonctionnement au sein des 2ème et 3ème piliers est rapproché de celui que connaît le 3ème pilier.
3) Le traité de Nice
Signé le 26 février 2001, il a donné lieu à quelques modifications institutionnelles dans le but de préparer le futur élargissement de l’UE à d’autre Etats. S’il n’a pas modifié l’architecture de l’UE,
- il a modifié la taille de la Commission.
- Fixé le nombre de députés Européen à un plafond de 732.
- A élargit le nombre de la majorité qualifiée afin de ne pas conduire à la paralysie de l’union.
Le traité de Nice a fait la proclamation de droits avec notamment :
L’interdiction de la torture, du clonage reproductif des êtres humains, le droit d’accès aux documents, les droits à une bonne administration, à l’aide sociale et à la sécurité sociale, les droits des enfants, des personnes âgées et des handicapées.
Cette charte ne présente pas à ce stade la moindre portée juridique compétente.
4) Le traité de Lisbonne
Il est né à la suite de l’échec de l’établissement d’une constitution pour l’Europe.
Le but de cette convention n’était pas de procéder à une simple révision des textes existants. Il s’agissait d’aller plus loin en abrogeant les dispositions existantes afin de rebâtir intégralement une nouvelle organisation Européenne.
Cependant, l’architecture institutionnelle proposée par ce traité ne pouvait pas faire abstraction de ce qui avait mis des décennies à être mis en place.
Le traité prévoyait des dispositions plus efficaces avec notamment la nomination d’un ministre des affaires étrangères de l’UE, le renforcement des droits des parlements nationaux, la mise en place d’initiatives populaires.
Certains Etats comme la France et les Pays-Bas ont rejeté la ratification de ce traité en 2005 du fait d’un « Euroscepticisme ». Le processus engagé a donc été stoppé.
En 2007, ce processus va être repris par Nicolas Sarkozy.
Le conseil Européen de Bruxelles mandate une conférence intergouvernementale chargée d’élaborer un traité modificatif. Il sera signé par l’ensemble des chefs d’Etats le 13 décembre 2007 à Lisbonne (Traité de Lisbonne).
Le Traité de Lisbonne, moins ambitieux, ne procède pas à l’abrogation des textes existants. Il se contente de modifier le traité sur l’UE ainsi que le traité instituant la communauté Européenne qui est désormais rebaptisé le « traité sur le fonctionnement de l’UE » (TFUE).
Le traité EURATOM est préservé mais il faut reconnaître que ce qui correspond au 3ème pilier relatif à la « coopération judiciaire et policière en matière pénale » est profondément modifié, ces compétences dépendant des procédures de mises en œuvre du 1er pilier.
- Le traité de Lisbonne reconnaît expressément à l’UE une personnalité juridique distincte des Etats membres.
- La charte sur les droits fondamentaux se voit reconnaître une force juridique contraignante. - L’ensemble des droits énumérés par cette charte sont rendus obligatoire.
- Le traité clarifie les compétences entre l’UE et les Etats membres.
- Le conseil Européen est doté d’une présidence d’une durée de 2 ½ ans.
- Les parlements nationaux ont des droits pour intervenir au processus législatif communautaire.
- L’UE dispose d’un haut représentant pour les affaires étrangères.
- Un mécanisme populaire est institué (1 Million de citoyen peuvent proposer un pacte communautaire à la commission).
L’UE est une entité façonnée autours d’objectifs. Les compétences de l’UE sont naturellement liées à ses objectifs. Des règles précises entourent la détermination et l’exercice de ses compétences.
Afin que ces objectifs puissent être atteindre efficacement et légitimement, l’Union Européenne doit constituer une entité organisée.
Il faut cependant se poser la question de la portée, de la puissance de l’Union Européenne, ce qui revient à se demander dont dispose l’Union Européenne pour mettre en œuvre les idées qu’elle défend (paix, prospérité économique, libre-échange).
LES COMPETENCES DE L’UNION EUROPEENNE
Avec le traité de Lisbonne, les 3 piliers qui renvoyaient à 3 groupes de compétences distincts, ont disparus d’un point de vue formel. Cela ne signifie pas pour autant que les compétences soient soumises au même régime.
On trouve des compétences exercées d’une façon relativement autonome par l’UE. (Compétences intégrées.)
D’autre restent exercées dans le cadre de la coopération intergouvernementale régis par le principe de l’unanimité (compétences en commun).
Il existe des compétences qu’une partie des Etats membres choisit d’exercer dans le cadre de l’UE (compétences différenciées).
Chapitre 1 : Les compétences intégrées
Ce sont celles qui ont étés attribuées à la CEE par le Traité de Rome de 1957. Depuis, le nombre de compétences concernées n’a cessé d’augmenter, en particulier sous l’impulsion de l’Acte Unique Européen et du Traité de Maastricht.
En vertu de la Communauté Européen, l’UE est compétente dans :
- le marché unique -la politique agricole commune (PAC),
- la politique agricole commune (PAC) - la politique commune de la pêche,
- les domaines politiques en matière de visa, d’immigration, d’exil, en terme de coopération douanière - la politique commune des transports - la politique commerciale commune
- la culture - la santé publique
Les principes directeurs de l’UE sont complétés afin de donner d’avantages de « jeu » à l’UE.
La conséquence directe de ces aménagements est l’expansion du champ de compétence de l’UE.
Section 1 : Les 3 principes directeurs
Les 3 principes directeurs commandent respectivement que l’UE intervienne dans des domaines énoncés par les traités, n’agisse que quand les Etats ne peuvent faire mieux, et que les interventions de l’UE n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire.
I. Le principe de spécialité
Il est clairement posé à l’article 5 du traité sur l’UE (TUE). Cet article dispose qu’en vertu du principe d’attribution, l’UE n’agit que dans la limite des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans des traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent.
Ce principe signifie que l’UE n’est habilitée à agir que dans les domaines énoncés par les traités constitutifs. Les Etats membres lui ont opérés un transfert de compétences en direction de l’institution européenne.
On parle de « compétences d’attribution » en opposition aux « compétences de principe » qui correspondent aux compétences rattachées aux Etats membres. On dit que les Etats membres conservent la compétence de principe ou de droit commun.
On peut distinguer 2 types de compétences d’attribution :
- Les compétences exclusives (intégralement transférées à l’UE et n’appartenant plus aux Etats membres) tels que :
La politique monétaire et l’union douanière, la plupart des aspects de la PAC, de la politique commune de la pêche, de la politique commerciale commune de la libre concurrence, de la politique commune des transports, du marché intérieur.
- Les compétences concurrentes partagées entre l’UE et les Etats membres. Les Etats membres pouvant continuer à intervenir dans les domaines concernés tant que l’UE ne l’a pas fait.
Une fois que l’UE a agi dans un domaine relevant des compétences partagées, les Etats membres doivent édicter des normes juridiques conformes à la législation communautaire.
Ex : l’environnement.
Il ne concerne que les compétences partagées. Si dans le cadre des compétences partagées, l’UE dispose du droit d’intervenir, elle reste soumise au principe de subsidiarité.
Ce principe trouve son origine dans la doctrine sociale de l’église catholique, selon laquelle les problèmes seront toujours mieux gérés au sein des institutions de proximités (école, commune, paroisse).
Le niveau supérieur ne doit être sollicité qu’en dernier lieu, c’est à dire lorsqu’il apparaît manifeste que le problème dépasse les capacités de résolutions des institutions de proximités.
Ce schéma se retrouve en droit de l’UE car d’après l’article 5 du TUE, « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive la communauté n’intervient conformément au principe de subsidiarité que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisé de manière suffisante par les Etats membres. »
Ce principe vise à établir sur la base du critère de l’efficacité, qui de l’UE ou des Etats membres peut agir. S’il est jugé que l’UE est la plus apte à atteindre des objectifs visé dans les traités, alors les Etats membres doivent conformer leurs législation à celle produite par l’UE (et vice et versa).
Cela renvoie aux aspects financiers, juridiques, administratifs. L’élévation du mécanisme de la subsidiarité est protecteur à l’égard des prérogatives des Etats membres car il a pour effet de limiter le spectre de l’intervention de l’UE.
Le critère de l’efficacité pose problème car il se mesure plus facilement après sa réalisation. A travers une communication du 27 octobre 1992, et dans un accord inter institutionnel du 27 octobre 1993 entre le Conseil Européen, le parlement Européen, et la commission Européenne, cette dernière a élaborée une méthode en plusieurs points qui lui permet de justifier par avance que l’intervention de l’UE sera plus efficace que l’intervention des Etats membres.
La commission s’est dotée d’un outil de légitimation à priori de son action.
Cet outil consiste en la mise en œuvre d’un test d’efficacité comparative. Ce test permet de vérifier si les Etats membres sont en capacité d’intervenir.
Il consiste en des engagements de la part de la commission à fournir une fois par an au Conseil Européen et au parlement Européen un rapport sur les conditions d’applications du principe de subsidiarité.
Du côté des Etats membres, le Traité de Lisbonne a conféré aux parlements nationaux le pouvoir d’adresser à la commission des avis motivés. Dans ces avis, ils peuvent contester la conformité des propositions de la commission au principe de subsidiarité.
Lorsque le nombre de parlements nationaux contestataire dépasse plus d’un tiers des voies, la commission est dans l’obligation de revoir sa copie.
III. Le principe de proportionnalité
Posé à l’article 5 du TUE, il dispose que « l’action de la communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif des traités ». Les moyens mis en œuvre par l’UE dans son action ne doivent pas dépasser ce qui exige le but poursuivit.
Il s’agit d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée.
Le principe de subsidiarité de ne doit être compris uniquement comme un instrument de limitation. En effet, il invite le législateur Européen à choisir la ou le mesures les plus adaptées à la situation.
Section 2 : L’adaptation des principes
Les adaptations au principe directeur tiennent à l’existence d’exceptions propres au principe de spécialité.
Elles tiennent ensuite à la jurisprudence de la cour de justice de l’UE chargée de contrôler le respect des 3 principes.
I. Les exceptions propres au principe de spécialité
La 1ère exception est représentée par l’article 362 du TFUE. Cet article présente l’avantage de combler les lacunes des traités sans obliger à emprunter la procédure de révision de ces traités (accords des Etats).
Le Conseil Européen peut décider à l’unanimité de ses membres de prendre les dispositions appropriées pour réaliser les objectifs visés par les traités.
L’initiative appartient à la commission Européenne et le parlement Européen doit être consulté.
Par la suite, le Conseil Européen décide de s’octroyer une compétence supplémentaire malgré le défaut de base légale, si l’intégralité de ses membres approuve cette décision.
L’existence de compétences complémentaires dans les domaines concernés, l’UE n’a pas de pouvoir normatif. L’UE ne peut pas édicter de normes contraignantes à l’égard des Etats.
Dans le cadre de ces compétences complémentaires, l’UE agit par d’autres moyens (non contraignants) qui sont la coordination et l’encouragement.
L’article 2 du TFUE énonce que l’UE est compétente pour coordonner les politiques économiques et de l’emploi des Etats membres pris dans leur ensemble. Elle n’a pas les moyens d’imposer une harmonisation mais l’UE peut chercher à tendre vers cette harmonisation grâce à des mesures plus souples, dépendant de la confiance placée par les Etats dans les institutions de l’UE.
- L’encouragement :
Ils prennent la forme de programmes de soutien à des intérêts d’initiatives communs. C’est le cas des programmes de mobilité étudiante (ERASMUS).
L’action entreprise par l’UE vise à appuyer l’action déjà entreprise par 1 ou plusieurs Etats membres (sport, tourisme, culture, éducation…).
II. Les effets de la jurisprudence sur la portée des 3 principes
La Cour de Justice de l’UE se présente comme le principal garant de ces principes.
Mais dans la pratique, on peut constater que sa jurisprudence va globalement dans le sens d’un élargissement des compétences de l’UE.
La Cour va donc au-delà de ce qu’autoriserait une interprétation stricte des principes. La Cour de Justice de l’UE se fait le complice d’un accroissement de l’interventionnisme communautaire.
Le juge communautaire a d’abord participé à cet accroissement en dégageant des compétences implicites. Le juge a reconnu à l’UE des compétences dans des domaines non référenciés dans les textes. La Cour de Justice a contribuée à l’élargissement des pouvoirs de l’UE en adoptant un niveau de contrôle favorable aux phénomènes.
A) Les compétences implicites
Afin de reconnaître des compétences implicites à l’UE, le juge s’est appuyé sur une interprétation téléologique. Cela consiste à privilégier le but poursuivi par un traité et suppose d’abandonner toute lecture littérale du texte.
Ex : Dans l’affaire « Commission contre Conseil » du 30 septembre 2005, la Cour de Justice de l’UE a estimé que l’édiction de sanctions pénales en matière de protection de l’environnement pouvait se fonder sur les dispositions environnementales contenues dans le traité de la CE.
L’adoption des sanctions pénales en cause aurait dû suivre la procédure de coopération intergouvernementale prévue par le 3ème pilier.
D’autres techniques sont employées par le juge afin d’étendre les compétences de l’UE. Il en va ainsi du « principe de l’effet utile » qui vise à donner aux dispositions des traités une portée maximale, et de « l’interprétation systémique » à partir de laquelle le juge replace la règle dans le contexte du traité afin d’en dégager le sens véritable.
B) Le niveau de contrôle du juge
Lorsque le juge communautaire est appelé à statuer sur le respect des principes directeurs, peut adopter un contrôle plus ou moins poussé.
- Le contrôle restreint : Le juge s’assure que l’autorité qui prend l’acte n’a pas connue d’autorité manifeste d’appréciation.
Il se contente de vérifier si la mesure adoptée est nécessaire à l’objectif poursuivit.
- Le contrôle de la qualification juridique des faits : Le juge compare la mesure adoptée aux autres mesures envisageables. Le juge s’intéresse d’avantage au fond de l’action envisagée. Il cherche à déterminer si l’autorité a eu raison d’agir ainsi.
Dans tous les cas, si le contrôle amène le juge à constater l’illégalité de l’acte, alors il prononce son annulation. On voit bien qu’en fonction du niveau de contrôle retenu, le juge est plus ou moins susceptible de prononcer des annulations.
Le juge opère un contrôle restreint lorsqu’il apprécie le principe de proportionnalité. Dans « l’arrêt Gibbs » du 12 juillet 2001, la cour a vérifié la nécessité de la mesure à l’égard de l’objectif poursuivit, le non dépassement de ce qui est approprié, et le choix de la mesure la moins contraignante pour les administrés ou les opérateurs juridiques.
Le juge se contente d’examiner si la mesure est le caractère manifestement approprié par rapport à l’objectif poursuivi.
Chapitre 2 : Les compétences en communs
Elles correspondent à celles qui étaient attachées aux 2ème et 3ème piliers avant le Traité de Lisbonne.
Il s’agit de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération judiciaire et policière en matière pénale.
Section 1 : La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
Elle vise à établir une défense commune et renvoie à des missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants, de maintien de la paix, ou à des missions de forces de combat pour la gestion des crises.
La PESC ne vaut pas l’harmonisation des politiques étrangères des Etats membres mais une politique commune propre à l’UE.
Ainsi, lorsqu’une décision en rapport avec la sécurité commune est prise, cette décision ne prive pas les Etats membres d’intervenir.
Cependant, les Etats membres sont dans l’obligation de s’abstenir de toute action contraire aux intérêts de l’UE. Ces Etats doivent coordonner leurs actions dans des organisations et conférences internationales au sein desquelles ils sont tenus de défendre les positions de l’UE.
Dans le cadre de la PESC, le haut représentant de l’UE dans les affaires étrangères et de la sécurité joue un rôle prépondérant. Sa mission principale est de formuler, d’élaborer, et de mettre en œuvre les décisions prises dans le domaine de la PESC.
Ce haut représentants est chargé de conduire les négociations avec les pays-tiers, et assure la coordination des aspects civils et militaires des missions de maintien de la paix, de prévention des conflits, et de renforcement de la sécurité internationale.
Contrairement aux compétences intégrées qui suppose que les compétences soit prises selon une procédure complexe faisant intervenir plusieurs des organes de l’UE, les décisions prises au sein de la PESC le sont à l’unanimité au sein du Conseil Européen.
L’ensemble des Etats membres doivent être favorable à une mesure afin que celle-ci soit adoptée.
Il existe des décisions prises à majorité qualifiée mais ces décisions sont secondaires. Il faut noter que la PESC autorise l’abstention constructive.
Ce principe permet à un Etat de s’abstenir de voter sans pour autant que cette abstention provoque un blocage. Son abstention n'empêche pas l’adoption par les Etats membres d’une mesure à l’unanimité.
L’Etat abstentionniste ne sera pas tenu d’appliquer la décision adoptée mais par souci de cohérence, il sera soumis à l’obligation de ne pas entraver l’action de l’union fondée sur cette décision.
Section 2 : La coopération judiciaire et policière en matière pénale
Le but de cette coopération est : « d’offrir au citoyen un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité, et de justice en élaborant une action en commun entre les Etats membres dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale, en prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes.
Cette coopération peut prendre la forme d’une coopération renforcée où entre les autorités judiciaire notamment pour faciliter les extraditions entre les Etats membres. Elle peut prendre la forme d’un rapprochement des législations pénales.
Les décisions sont prises par le Conseil des Ministres qui statue à l’unanimité. Certaines décisions font exceptions à l’unanimité telle que les mesures d’applications qui sont adoptées à la majorité qualifiée.
Chapitre 3 : Les compétences différenciées
Elles renvoient à des actions qui ne sont exercées que par une partie des Etats membres de l’UE. Elles ne sont cependant exercées que dans les domaines de compétences rattachées à l’UE.
Il ne s’agit pas de compétences crées à la marge de l’UE (supposant l’adoption d’un traité), mais d’un approfondissement par un groupe d’Etat membres d’une ou de plusieurs compétences intégrées ou en commun.
La mise en place de l’Euro (€) par 17 Etats membres de l’UE illustre ce phénomène.
Ce mécanisme que l’on nomme coopération renforcée doit répondre à des conditions et respecter certaines règles de mise en œuvre.
Section 1 : Les conditions de la coopération renforcée
Il existe des conditions portant sur le contenu des compétences que les Etats membres souhaitent voir exercer par l’UE. Il existe des conditions sur la manière dont les compétences doivent être mises en place.
Il existe des conditions liées aux objectifs poursuivis. La coopération renforcée doit donc renforcer la réalisation des objectifs de l’UE, préserver et servir leurs intérêts, et renforcer leurs processus d’intégration.
Cette coopération ne doit pas porter atteinte au marché intérieur ni à la cohésion économique et sociale. Il y a par ailleurs les conditions liées à la cohérence économique et sociale
La coopération renforcée doit respecter les traités ainsi que le cadre institutionnel de l’UE. Elle ne peut pas porter sur les compétences exclusives de l’UE.
En revanche, la compétence différenciée peut concerner aussi bien les compétences partagées que les compétences en commun.
Il faut souligner qu’une coopération renforcée ne peut être envisagé qu’en dernier ressort, c’est à dire lorsque les Etats membres intéressés constatent que les objectifs qu’ils souhaitent poursuivre ne peuvent être atteints selon le droit commun des traités de l’UE
Ex : lorsque la majorité qualifiée ne peut être atteinte au sein du Conseil Européen, ou encore dans le cadre des compétences en commun lorsque l’unanimité ne peut être atteinte.
II. Les conditions de formes
Une coopération renforcée doit réunir au moins 8 Etats membres.
Seule la commission a le monopole pour proposer une coopération renforcée mais les Etats peuvent demander à la commission de présenter des propositions.
Les Etats membres ont l’initiative de l’initiative.
Le parlement Européen doit donner son approbation. La procédure d’adoption d’une coopération renforcée se termine par un vote d’approbation du Conseil Européen à la majorité qualifiée.
Section 2 : La mise en œuvre de la coopération renforcée
Une fois qu’une coopération renforcée est décidée dans un domaine en particulier, les procédures, les règles, les principes applicables dépendent e la catégorie dont relève la compétence en question.
Une compétence qui relève de la PESC ne sera pas soumise au régime de la compétence intergouvernementale et donc au principe de l’unanimité.
Seuls les Etats qui participent à la coopération seront comptés dans le Corum.
La coopération renforcée n’a jamais pour conséquence de modifier le régime applicable. Elle ne fait que permettre à un nombre restreint d’Etats membres d’aller plus loin dans l’exercice de certaines compétences de l’UE.
Ce mécanisme illustre parfaitement le concept d’Europe à géométrie variable.
Les Etats membres qui n’ont pas adhérés à la coopération renforcée ne disposent d’aucun pouvoir dans le processus décisionnel. Ils ont cependant la possibilité de participer aux délibérations.
Avant le Traité de Maastricht :
CECA CPE
Les apports du Traité de Maastricht :
Coopération JAI (deviendra la coopération judiciaire et policière en matière pénale)
CECA (expire en 2002)
Apports du Traité de Lisbonne :
Ex Coopération policière et judiciaire en matière pénale
LES PRINCIPALES INSTITUTIONS EUROPEENNES
Avant d’évoquer les institutions européennes, il convient de désigner les principes communs de ces institutions
Chapitre 1 : Les principes structurels
Ils s’appliquent à l’ensemble des institutions de l’UE. Ils doivent être observés par chacun des organes de l’UE.
3 principes essentiels doivent être dégagés :
Le principe de l’équilibre institutionnel
Le principe de démocratie
Section 1 : Le principe de l’équilibre institutionnel
L’équilibre institutionnel ne signifie pas que les institutions de l’UE sont mises sur un pied d’égalité. Il implique que les pouvoirs initialement conférés à telle ou à telle institution demeurent dans l’état voulu par les traités.
La CJUE veille à ce que l’équilibre originel ne soit pas rompu par l’empiétement d’une institution sur les pouvoirs d’une autre institution de l’UE. La Cour réserve le rôle respectif de chaque organe.
Ce principe apparaît dans « l’arrêt Méroni » le 13 juin 1958. Il fait office de régulation de la pratique du pouvoir. Cette régulation intervient vis-à-vis du parlement que la cours est régulièrement obligée de recadrer.
Le parlement tente d’obtenir régulièrement de la Commission qu’elle modifie les propositions qu’elle fait. Il tente d’engager la commission, de lier le pouvoir d’initiative qu’elle détient dans la fabrication des lois de l’UE.
Section 2 : Le principe de transparence
Le principe de transparence ne résulte pas de la jurisprudence de la CJUE. Il a été introduit par la déclaration n°17 adopté à Maastricht relative au droit d’accès à l’information.
Cette déclaration invitait la Commission à proposer des mesures visant à accroître la transparence des institutions de l’UE. Dans la lignée de cette déclaration, un régime d’accès du public aux documents à été mis en place.
Par la suite, le traité d’Amsterdam a renforcé cette exigence en posant le principe du droit d’accès des citoyens aux documents du parlement, du Conseil, et de la Commission.
L’institution détentrice des documents a 15 jours pour répondre et en cas d’absence de réponse, le demandeur peut saisir la CJUE.
La divulgation de certains documents est proscrite (documents en rapports avec la sécurité publique, relations internationales, défense et affaires militaires, politique financière, monétaire, et économique de l’UE ou d’un de ses Etats membres).
Dans l’arrêt « Carvel Guardian Newspaper LTD vs Conseil » (19 octobre 1995), la Cour admet que des refus d’accès aux documents puissent être décidés par les institutions de l’UE et exige que soit mis préalablement en balance l’intérêt du citoyen et l’intérêt à garder le secret des délibérations.
Section 3 : Le principe de démocratie
Il s’appuie sur 3 principes (Traité de Lisbonne) :
- L’égalité. Il vise à prohiber toute pratique discriminatoire à l’égard des ressortissants des Etats membres ainsi qu’à instaurer une égalité de traitement par les institutions de l’UE.
(article 9 et 24 du TFUE)
- La démocratie représentative. Cela consiste à affirmer la légitimité d’organes exécutifs (Conseil Européen et Conseil des ministres). Dans les formes classiques de l’organisation du pouvoir, l’exécutif est légitimé soit par son élection au suffrage universel, soit par le lien de confiance qui l’unit à une assemblée parlementaire composée de membres élus au SUD.
Or dans le système de l’UE, le parlement n’a aucun moyen d’investir, d’accorder sa confiance ou de sanctionner le Conseil Européen ou le Conseil des ministres.
Pour compenser ce déficit démocratique, le traité de Lisbonne rappelle que le conseil Européen et le Conseil des ministres (composé des chefs d’Etats ou de gouvernements) sont « eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlement nationaux, soit devant leurs citoyens ».
- La reconnaissance du rôle des partis au niveau Européen
Les partis représentent des vecteurs essentiels de médiation entre les peuples et les organes gouvernants
L’article 224 du TFUE dispose que l’UE est chargée de fixer leurs statuts et notamment leurs règles de financement.
Chapitre 2 : Les Institutions de l’Union Européenne
Il est possible de distinguer 2 catégories d’institutions en fonction du rôle qu’elles remplissent au sein de l’UE. Il y a d’un côté les institutions à vocation politiques (Commission Européenne, Conseil Européen, Conseil des Ministres, Parlement Européen) et les institutions spécialisées dans le contrôle des actes de l’UE.
Section 1 : La Commission Européenne
Elle est chargée en vertu de l’article 17 du TUE de « promouvoir l’intérêt général de l’UE et prendre les initiatives appropriée à cette fin ».
Elle constitue une sorte de « collège politique ». Elle demeure une entité originale comme le montre son statut et les fonctions qui lui sont attribuées.
I) Le statut de la Commission
Elle repose sur des règles en matière de nominations des membres de la Commission, de composition de l’organe collégial, de cessation des fonctions des membres de la Commission, et de fonctionnement de l’organe.
A) La nomination des membres
Les membres de la Commission sont désignés pour 5 ans aussitôt après l’élection du parlement Européen. Il faut distinguer la nomination du président de la commission de celle des commissaires.
1) La nomination du président de la Commission
La désignation du président intervient immédiatement après l’élection des parlementaires. Le candidat doit d’abord réunir la majorité qualifiée des votes du Conseil Européen. On voit mal cependant comment un candidat pourrait être retenu si les Etats les plus importants de l’UE ne faisaient pas partie de cette majorité qualifiée. Cela pouvant entrainer des blocages.
Le Conseil Européen recherche d’avantage à obtenir un consensus autour d’une personnalité.
Le vote du Conseil Européen est insuffisant, le candidat retenu doit par la suite être élu par le parlement Européen.
Depuis le Traité de Lisbonne, le vote se fait à la majorité des membres. Ce qui est différent de la majorité des suffrages exprimé que prévoyait le Traité de Nice.
En ce sens, l’élection du président de la Commission est rendue plus exigeante mais il dispose d’une plus grande légitimité. Par ailleurs, une élection à la majorité des membres composant le parlement assure le président de bénéficier d’une majorité effective pouvant le soutenir durant son mandat.
Si le candidat n’a pas la majorité requise par le parlement, le Conseil Européen a un mois pour proposer un nouveau candidat et la procédure de désignation reste la même.
Le parlement n’est jamais en position de choisir entre plusieurs candidats. Son intervention est décisive mais il n’a pour rôle que d’approuver ou de désapprouver le choix effectué par le conseil Européen.
Cette approbation par le parlement permet au président de bénéficier d’une forme de légitimité populaire qui s’ajoute à la confiance que place en lui les chefs de gouvernement.
2) La nomination des autres membres de la Commission
Elle se déroule en plusieurs phases.
- Une liste est dressée par un accord des Etats membres et avec le concours du président de la Commission
- Le parlement est appelé à se prononcer sur cette liste par un vote à la majorité simple, intervenant à la suite d’une audition des candidats.
- Une fois validée par le parlement, la liste fais l’objet d’un vote à la majorité qualifiée par la Conseil Européen. Ce 2nd vote prive symboliquement le parlement du dernier mot, ce qui contribue à l’indépendance de la commission vis-à-vis de celui-ci.
- Une fois nommé définitivement, les commissaires prêtent serment devant la CJUE.
Elle peut être envisagée de 2 manières :
- Le 1er favorise les Etats qui peuvent compter sur au moins 1 de leurs ressortissants au sein de la Commission.
- Le 2ème consiste à détacher le nombre d’Etats membres du nombre de commissaires, impliquant la réduction du nombre des commissaires. Avec l’élargissement de l’UE, cela signifie que des Etats ne sont pas représentés au sein de la Commission.
Auparavant, lorsque l’UE n’avait pas été élargie, la Commission été composée de 20 commissaires nationaux avec au minimum un membre d’un Etat et au maximum 2 réservé aux Etats les plus importants.
L’élargissement de l’UE a obligée à repenser la composition de la Commission. Le traité de Lisbonne pose que la Commission actuelle (Barroso II) comprend un nombre de commissaire équivalent au nombre d’Etats membres.
A partir du 1er novembre 2014, la Commission ne sera composée que d’un nombre égal au 2/3 des Etats membres. Il est prévu une rotation égalitaire et programmée censée permettre une égale représentation sur plusieurs Commissions successive sur l’ensemble des Etats membres.
Ainsi, la Commission ne représente pas l’intégralité des Etats membres mais les Commission prises dans leur ensemble sont censées parvenir à ce résultat.
En plus de ce mécanisme, il est prévu que la composition de la Commission tienne compte d’une représentation géographique équitable.
Cependant, il est peu probable que la composition de la commission soit égale à 2/3 des Etats-membres. Le référendum négatif irlandais sur le traité de Lisbonne a obligé à corriger le mécanisme de composition de la Commission.
L’une des causes de cet échec était le peur de l’Irlande de ne plus pouvoir peser au sein des institutions de l’UE. L’Irlande conditionnait donc un 2nd référendum avec un commissaire par Etat membre.
Le Conseil Européen s’est donc engagé a usé de son pouvoir en vertu de l’article 17 du TUE afin de modifier à l’unanimité le nombre de Commissaires.
C) La Cessation
La cessation des fonctions de commissaire peut être collective ou individuelle
1) La cessation collective
Lorsque le parlement engage la responsabilité politique du collège par motion de censure et lorsque cette motion est acceptée (article 17 TUE).
Les membres de la Commission sont alors révoqués, c’est à dire contraints à la démission.
Elle intervient en cas de démission volontaire des membres de la Commission. (Ex en 1999).
Dans les 2 cas, les Commissaires restent en fonctions au cas où ils soient pourvus à leurs remplacements.
Lorsque la démission est provoquée par une motion de censure, la Commission doit se limiter à expédier les affaires courantes le temps de la transition. Si cette règle ne s’applique pas en cas de démission volontaire, elle pu être observée en pratique par la Commission « santer » après que celle-ci est annoncée sa démission.
La nouvelle commission est nommée jusqu’au terme du mandat en cas, permettant de faire coïncider le mandat du parlement et celui de la Commission.
2) La cessation individuelle
La cessation individuelle des fonctions intervient en cas de décès d’un commissaire, lorsqu’un commissaire décide de démissionner volontairement.
Dans les 2 cas, le remplaçant n’est nommé que pour la durée restante du mandat et il doit recouvrir la même nationalité que le démissionnaire.
Le Conseil Européen statue à la majorité qualifiée après consultation du parlement Européen.
Par un vote à l’unanimité, le Conseil peut décider de ne pas procéder au remplacement mais il faut que 2 conditions soient réunies ;
- le vote ne peut être prononcé que par le président de la Commission
- La durée du mandat restante doit être courte
En cas de démission volontaire du président, il est remplacé pour la durée du mandat restant à couvrir. La procédure de désignation est identique à celle d’un président élu en début de mandat.
En cas de démission du haut représentant de la PESC, son remplacement doit être approuvé par le Conseil Européen qui statue à la majorité qualifiée avec l’accord du président de la commission.
Il y a aussi des cas de « démission d’office » (forcée). Le président peut demander la révocation d’un membre de la Commission dans la mesure où le haut représentant pour la PESC est à la fois membre de la Commission et responsable devant le Conseil Européen, la révocation ne peut intervenir qu’avec l’accord du Conseil Européen.
L’article 247 du TFUE dispose que tout membre de la Commission qui ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou qui a commis une faute grave, peut être déclaré démissionnaire par la CJUE. Celle-ci est saisit à la demande du Conseil soit de la Commission.
Ce type de situation fait référence à des fautes graves, à des incompatibilités, ou à des problèmes déontologiques.
D) Les règles de fonctionnement
La Commission est un organe qui prend des décisions d’ordre politique et qui participe à l’exécution des politiques décidées par l’UE
Elle dispose d’une administration particulière et représente un organe à la fois politique et administratif.
1) Un organe politique
a) Une entité indépendante
La Commission est censée avoir un regard plus large et axé sur le long terme par rapport aux Etats membres de l’UE. C’est la raison pour laquelle un certain nombre de règles assure son indépendance à l’égard des Etats et des entreprises industrielles ou commerciales.
En vertu de l’article 245 du TFUE, les Etats membres s’engagent à n’exercer aucune pression sur la Commission.
La Commission ne doit avoir aucunes instructions de la part des Etats, entreprises.
L’article 45 prévoit un régime d’incompatibilité des Commissaire avec tout autre « activité professionnelle rémunérée ou non ».
Ils s’engagent également dès le début de leur mandat à respecter leurs obligations par rapport
La charge confiée.
La CJUE peut condamner le commissaire qui n’aurait pas respecté ses obligations.
Après leur mandat, les commissaires sont soumis à un devoir de délicatesse et d’honnêteté quant à l’acceptation de certaines fonctions et avantages.
Le fait que les commissaires soient nommés par le Conseil Européen et par le parlement pourrait penser qu’il y aurait une dépendance naturelle. Cependant, le pouvoir de désignation détenu par les autorités de crée de véritable dépendance dès lors que cette autorité a la possibilité de révoquer discrétionnairement en cours du mandat.
Ce n’est pas le cas du Conseil Européen mais le parlement peut révoquer la commission grâce à une motion de censure. La Commission tend donc vers une dépendance vis-à-vis du parlement.
b) Une entité homogène
La Commission représente une entité solidaire, soudée. Elle se réunit en formation plénière une fois par semaine et délibère sur les projets de décisions présentés par le commissaire compétent puis prend ses décisions à la majorité de ses membres.
Le fait de pondérer la voie de chaque membre de la commission en fonction du poids de l’Etat dont ils sont originaires aurait été incompatible avec l’idée que la commission représente une entité indépendante et distincte des Etats membres.
Les commissaires sont égaux entre eux. Cela signifie qu’aucun commissaire ne dispose de plus de voies que les autres commissaires.
Il existe 2 limites au principe de collégialité :
- La pratique du courrier interne :
Elle consiste pour un commissaire à transmettre par courrier un projet de décision aux autres membres de la commission. Si aucune objection n’a été exprimée au cours de la semaine, alors la décision est considérée comme adoptée. On parle de décision « tacitement » adoptée.
- La procédure d’habilitation et de délégation :
La procédure d’habilitation consiste à charger 1 ou plusieurs commissaires de prendre des mesures d’administration ou de gestion précises.
La procédure de délégation est le fait pour la Commission de « déléguer l’adoption de mesures de gestion, d’administration, aux directeurs généraux et chefs de services en son nom et dans les limites des conditions qu’elle fixe ».
c) Une entité présidée
Le rôle du président de la Commission s’est affirmé dans la pratique sous la présidence de Jacques Delors.
- Le président est chargé en vertu de l’article 17 du TUE de définir les orientations politiques dans lesquelles la commission inscrira ensuite sa mission. C’est donc lui qui détermine le plan de travail de l’organe collégial. Il représente aussi la commission au sein du Conseil Européen, et devant le parlement Européen à qui il présente le programme politique de la Commission.
Le président organise et dirige les débats.
- Il est « l’architecte » de son organisation car il détermine sa structure administrative et procède à la répartition des « portes-feuilles » entre commissaires.
- Le président a le pouvoir de révoquer les commissaires Européens à l’exception du haut représentant pour la PESC dont la révocation suit une procédure particulière.
Dans la lignée de ce pouvoir de révocation, l’article 248 du TFUE dispose que les Commissaires exercent leurs fonctions sous l’autorité de président.
- La présidentialisation de la Commission s’illustre par le pouvoir de nomination des vice-présidents. Avant le Traité de Nice, la prérogative était réservée aux Etat membres, puis à la Commission.
Le Traité de Nice prévoyait que les vice-présidents soient nommés par le président après abrogation.
Le Traité de Lisbonne dispose que le président est le seul à intervenir dans la procédure de décision des vice-présidents.
Le Haut représentant pour la PESC n’est pas concerné par cette procédure dans la mesure où il est vice-président de plein droit.
Les Traités ne prévoient aucuns minimum ni maximum (nombre variable, actuellement 8).
José Manuel Barroso est l’actuel président de la Commission.
2) Un organe administratif
Chaque commissaire est à la tête d’une direction générale. C’est le président qui décide du découpage des affaires Européennes en direction.
Cette répartition peut conduire à des tensions entre Etats au cours de cette répartition.
Le président dispose d’un réel pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 248 du TFUE et joue donc un rôle « d’arbitre ».
Chaque commissaire est assisté d’un cabinet et d’un directeur général qui est souvent d’une nationalité différente. Le directeur général appartient à la fonction publique communautaire et peut être révoqué par le commissaire.
2 types d’administrations peuvent être distingués :
- Celles rattachées à un secteur particulier, spécialisées dans le traitement des problèmes inhérent au secteur auquel elles sont rattachées (direction du commerce, de l’énergie, de l’environnement)
- Les administrations « transversales ». Elles sont directement au service de la Commission et des différents commissaires (secrétariat général, direction ressources humaines)
Le nombre de directions a augmenté au cours du temps du fait de l’augmentation des compétences de l’UE. La création de nouveaux postes à entraîné la création de nouveaux postes.
II) Les fonctions de la Commission
La Commission joue un rôle important dans le processus de fabrication des lois et dans lorsqu’il s’agit de procéder à l’exécution de ces lois.
Elle aussi une place centrale dans la surveillance du respect des traités.
A) La fonction législative
Le pouvoir législatif peut être décomposé en 3 éléments :
- L’initiative consiste à la proposition d’un texte à vocation normative.
- La discussion du texte.
- Le vote du texte par les autorités compétentes.
L’article 17 du TUE pose le principe « qu’un acte législatif ne peut être adopté que sur proposition de la commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».
La Commission est libre de choisir le moment pour formuler la proposition de loi.
La proposition une fois définie ne peut être modifié par le Conseil des Ministres que par un vote à l’unanimité de ses membres (article 293 du TFUE).
Cette exigence est essentielle pour les petits Etats dans la mesure où la Commission cherche à ce que la législation Européenne ne laisse aucun Etats-membres.
Elle y parvient grâce à son indépendance et se conforme à la mission d’intérêt général qui lui est dévolue.
Or si le Conseil des ministres pouvait modifier facilement les propositions faites par la Commission, cela pourrait conduire à neutraliser ses efforts pour obtenir une législation équitable.
Contrairement à ce que l’on retrouve dans les systèmes nationaux, la Commission ne partage pas cette prérogative avec le Parlement Européen.
En revanche, d’autres institutions de l’UE dispose d’un pouvoir d’initiative concurrent mais circonscrit à certains domaines (PESC).
La Commission ne peut qu’appuyer les propositions faites par le haut représentant de la PESC.
Dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale, la Commission partage le pouvoir d’initiative avec ¼ des Etats membres. Cela démontre qu’en dépit du rattachement de l’ex 3ème pilier au TFUE, cette matière continue de cultiver des spécificités.
Dans le domaine de l’UEM (Union économique monétaire), la banque centrale européenne dispose du pouvoir d’initiative en vertu de l’article 107 du TFUE.
3) Un pouvoir parfois impulsé
Il y a des cas où l’initiative de la Commission est impulsée, c’est à dire qu’une autre institution se voit confier « l’initiative de l’initiative ».
La conséquence est de contribuer à faire de la Commission moins un organe politique que technicien. Elle se voit dans ce cas de figure dépourvue de sa capacité à fixer de réelles orientations politiques.
L’article 241 du TFUE permet au conseil des ministres de demander à la Commission de lui soumettre des propositions. La Commission n’est pas obligée d’y donner suite et cette faculté donne en pratique à la Commission de « marchander ».
La Commission peut en effet accepter de faire les propositions voulues par le Conseil des Ministres mais en échange de l’adoption par celui-ci d’une proposition précise.
L’article 225 du TFUE autorise à la Commission « de soumettre toute propositions appropriée sur les questions qui lui paraissent la nécessité de l’établissement d’un acte communautaire pour la mise en œuvre du présent traité ».
1 M de citoyens émanant d’un nombre suffisant d’Etat membres peuvent demander à la Commission de faire une proposition sur un sujet.
On parle d’initiative populaire (article 11 du TUE).
B) La fonction exécutive
En vertu de l’article 17 du TUE, la Commission exerce « des fonctions de coordination, d’exécution, et de gestions conformément aux conditions prévues par les traités ».
La Commission dispose de prérogatives en matière d’exécution des lois de l’UE. Cependant, il est précisé que ces prérogatives sont exercées conformément aux conditions prévues par les traités.
L’article 291 du TFUE dispose que « les Etats membres prennent tout mesure de droit interne nécessaire pour la mise en œuvre des actes juridiques contraignants de l’UE ».
Les Etats sont d’abord compétents pour prendre les mesures d’exécution de la législation Européenne. On considère qu’ils sont d’avantage qualifiés pour prendre les mesures les plus efficaces.
On retrouve le « principe de subsidiarité » qui donne la primauté d’intervention aux Etats. La Commission n’intervient que dans les cas où l’uniformisation des mesures d’exécution est nécessaire.
C) La fonction de surveillance
La Commission tient de l’article 17 du TFUE le pouvoir de veiller au respect des dispositions des traités de l’UE. Elle peut saisir la CJE (Cour de justice de l’UE) lorsqu’une institution empiète sur une autre institution, et donc lorsqu’elle viole le principe de l’équilibre institutionnel.
- La Commission peut intenter un recours en contestation des membres Etatiques devant la CJE. Ce recours permet de faire sanctionner un Etat membre lorsque celui-ci se refuse à transposer une directive communautaire ou lorsqu’il est constaté qu’un Etat ne procède pas à l’exécution d’un arrêt rendu par la CJE.
- La Commission peut demander à la Cour de prononcer une « astreinte » qui est une mesure de contrainte accessoire venant s’ajouter à l’injonction d’exécuter la règle.
Il s’agit d’une condamnation pécuniaire qui peut être levée si l’Etat procède à l’exécution de la règle dans les temps.
Dans le cas contraire, l’astreinte est liquidée. L’Etat doit payer la somme fixée par le juge en plus de l’obligation d’exécuter la règle qu’il continue à courir.
L’astreinte est un moyen de pression efficace.
De multiples raisons peuvent amener les Etats à ne pas faire application du droit de l’UE :
- Lorsqu’un Etat a la volonté de maintenir une situation qui lui était profitable.
- Lorsque l’Etat rencontre des problèmes techniques dans la transposition d’une directive. Dans ce cas, la condamnation par la CJE oblige l’Etat à trouver une solution rapidement.
- Lorsque la directive est impopulaire, la condamnation de l’Etat lui permet d’imputer la responsabilité du texte à l’UE.
La Commission ne peut pas intenter de recours contre les particuliers. Elle peut sanctionner des entreprises pour non-respect du principe de libre concurrence.
Elle a aussi la possibilité d’ordonner la dissolution des ententes illicites. Ces cas surviennent lorsque 2 entreprises s’accordent sur des pratiquent qui ont pour effet d’entraver la concurrence sur un marché donné.
Cette situation se rencontre lorsque des entreprises s’accordent pour maintenir des prix équivalents, ce qui assure à chacun de pouvoir conserver des marges commerciales importantes ainsi qu’un niveau de clientèle satisfaisant.
La Commission est aussi une autorité de régulation économique.
Section 2 : Le conseil Européen
Il trouve son origine dans les « sommets » qui furent organisés entre 1961 et 1974. Ils réunissaient les chefs d’Etats prenants des engagements. Le but de ces réunions était d’impulser la construction Européenne.
Les engagements pris à la suite des discussions ont contribuées au lancement de la PAC et de l’UEM.
Le traité de Maastricht en 1992 a réinscrit ces sommets dans le cadre institutionnel de l’UE. Dénommé « Conseil Européen », son statut sera modifié par le traité de Lisbonne.
I) L’organisation du Conseil Européen
A) La composition du Conseil Européen
Le conseil Européen est composé des chefs d’Etats ou de gouvernements ainsi que du président de la commission. Il s’agit d’une structure intergouvernementale.
Le Traité de Lisbonne a introduit la présence facultative d’un ministre par Etat pour assister pour assister le chef de l’Etat.
B) Le président du Conseil Européen
Le président du Conseil Européen ne peut être assimilé à un membre à part entière de l’organe.
Le haut représentant pour la PESC rend régulièrement compte de son action devant le Conseil Européen mais qui n’en est pas directement un membre.
Le président du Conseil Européen occupe une place importante au sein de l’organe. Ses missions consistent à organiser les travaux du Conseil et donc de préparer les réunions.
Il élabore et propose les « conclusions » du Conseil Européen.
Il s’assure que la volonté du Conseil Européen sera respectée par les autres organes de l’UE.
Il rencontre régulièrement le président de la Commission ainsi que le président du Parlement Européen.
C’est donc par son intermédiaire et non par la contrainte juridique que la volonté du Conseil Européen parvient à être respectée par les autres organes de l’UE.
Le président est un conciliateur chargé de donner plus de fluidité au fonctionnement du Conseil.
2) Son statut
Avant, le traité de Lisbonne, il correspondait au chef de l’Etat ou de gouvernement présidant le Conseil. Il occupait ces fonctions durant 6 mois.
Désormais, le Conseil Européen connaît une présidence fixe de 2 ans et demi.
Il est élu à la majorité qualifié par le Conseil Européen et son mandat et renouvelable qu’une fois.
La courte durée de son mandat évite que le président puisse prendre une envergure politique.
Un mandat long aurait laissé courir le risque que le président finisse sur la scène politique Européenne.
Les chefs d’Etat ont la possibilité de le révoquer en cours de mandat par un vote à la majorité qualifiée. Son statut étant précaire, le président n’a pas intérêt à sortir du rôle que lui attribuent les traités.
Le statut de président n’est pas compatible avec un mandat national.
II) Le fonctionnement du conseil Européen
A) Les réunions du Conseil Européen
La fréquence des réunions est importante car d’après l’article 15 du TFUE ses membres se réunissent au moins 4 fois par an (environ 2 jours). Elle débute par l’intervention du président du Conseil Européen, le président du Conseil des ministres fait état des travaux du Conseil.
Les prises de contact informelles permettent de cibler les Etats réfractaires à telle ou telle mesure et donc de concentrer les forces de persuasions sur ces derniers.
Ce caractère informel est rendu nécessaire.
B) Les votes au sein du Conseil Européen
Ils se basent sur le principe du consensus (article du TUE).
Les Etats doivent s’efforcer de trouver entre eux un accord.
Dans certaines matières, les traités prévoient que le Conseil réponde à la majorité simple. C’est le cas pour l’adoption de son règlement intérieur et des questions de procédures.
Il est prévu qu’il se prononce à la majorité qualifiée lorsqu’il désigne le président de la Commission ou qu’il valide la liste des Commissaires retenus par le parlement Européen.
Les votes se font parfois à l’unanimité (PESC).
Quel que soit l’objet du scrutin, il y a lieu de souligner que le président du Conseil Européen et le président de la Commission ne prennent jamais part aux votes.
III) Le rôle du Conseil Européen
Il est chargé en vertu des traités d’exercer des fonctions décisives pour l’orientation de l’UE. Cependant, il ne participe pas directement à l’exercice du pouvoir normatif au sein de l’UE. Il dispose donc de moyens d’actions originaux.
A) Les fonctions
La nature de son rôle est liée à la composition de l’organe. La fixation des grandes orientations de l’UE, les décisions les plus importantes en rapport avec son organisation, ne sauraient être « confisquées » par des autorités directement crées pour assurer le fonctionnement de l’UE (Parlement Européen, Commission Européenne).
Il en irait autrement si la volonté des Etats de l’UE avait été de mettre en place un « Etat fédéral ». En plus de la mission d’impulsion confiée par l’article 15 du TUE, le Conseil Européen occupe un place majeure dans la procédure de révision des traités ainsi que dans la fixation du statut des autres institutions.
Il définit aussi les critères d’adhésion des autres Etats membres et participe à la désignation de hauts responsables de l’UE (président de la Commission, haut représentant pour la PESC).
Suivant l’article 26 du TUE, c’est le Conseil Européen qui définit les orientations générales en matière de politique étrangère et de sécurité commune et qui identifie les intérêts stratégiques de l’UE.
B) Les moyens d’actions
Le Conseil Européen n’est pas doté du pouvoir législatif, il n’intervient pas officiellement dans le processus d’élaboration des lois de l’UE.
A l’issue de ses réunions, le Conseil publie des « conclusions » qui relatent les résultats des travaux menés par le Conseil. Il peut les assortir de « déclarations » qui expliquent la volonté commune de chefs d’Etats ou de gouvernements.
Ces conclusions sont dénuées de force juridique contraignante (CJE « arrêt bonnamy 1975 ») Le Conseil Européen ne peut pas par l’intermédiaire de ses conclusions imposer sa volonté aux autres institutions (Commission, parlement européen) et faire sanctionner celles qui ne la respecterait pas.
Par l’intermédiaire des discussions entre les présidents du Conseil et les présidents des autres organes, le Conseil parvient à faire inscrire sa volonté dans beaucoup d’initiatives législatives de la Commission.
Les textes présentés par la Commission reflètent souvent les conclusions formulées à la suite des réunions du Conseil Européen.
Le dialogue et les compromis constituent les moyens d’actions du Conseil vis-à-vis de l’UE.
Section 3 : Le conseil des ministres (Conseil de l’UE)
I) La composition du conseil de l’UE
Les textes prévoient la qualité que doivent revêtir les membres du Conseil de l’UE, cependant les représentants varient selon les affaires à traiter.
A) Une composition précise
L’article 16 du TUE dispose que « le Conseil est composé d’un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’Etat membre qui le représente et à exercer le droit de vote ».
Un haut fonctionnaire ne peut donc pas représenter un Etat au sein du Conseil. Le but de cette exigence est de conserver au Conseil de l’UE un caractère politique, c’est à dire de garantir que les décisions prises par le Conseil ne le seront pas d’un point de vue technocratique.
Cette exigence permet de s’assurer que le représentant qui prend part au vote le fera dans le respect de la ligne politique de son pays. Le règlement intérieur du Conseil de l’UE permet à chaque ministre de se faire assister d’un fonctionnaire, ou de se faire représenter par un fonctionnaire lorsqu’il y a un empêchement (il ne pourra pas prendre part au vote).
B) Une composition variable
La logique voudrait que le ministre siégeant au Conseil de l’UE soit à chaque fois celui des affaires étrangères, ou celui chargé des affaires européennes.
Dans la mesure où le Conseil peut être amené à traiter des problèmes dans de multiples domaines, cela représenterait 2 inconvénients majeurs :
- Un individu ne peut pas à lui seul maîtriser et négocier autour de tous les sujets traités dans le cadre de l’UE.
- Cela pourrait créer des tensions entre le ministre chargé des affaires européennes et les autres ministres dans la mesure où le 1er pourrait être amené à prendre des décisions dont le contenu s’imposerait aux 2nd ministres.
Faire siéger au sein du Conseil le ministre en charge des affaires traité lors d’une réunion du Conseil présente des avantages :
- Il sera responsable d’appliquer la décision prise et a une connaissance plus élargie dans ce domaine.
- Le ministre peut discuter avec ses homologues européens des problèmes d’applications qui se posent dans leurs pays, ce qui a pour effet de faciliter la recherche de compromis.
C’est pour ces raisons que la composition du Conseil des ministres varie en fonctions des problèmes traités. Il y a donc plusieurs formations mais juridiquement il n’y a qu’un seul Conseil avec les mêmes prérogatives.
Il y a 9 formations du Conseil de l’UE :
- Le Conseil des affaires étrangères
- Le Conseil des affaires économiques et financières
- Le Conseil de l’Environnement
- Le Conseil éducation, jeunesse, culture, sport…
Cependant, il y a des questions qui touchent à plusieurs domaines comme les négociations en vue de l’élargissement de l’UE, la préparation du budget pluriannuel, les négociations avec l’OMC.
Ces questions transversales sont prises en charge par une formation généraliste du Conseil de l’UE nommée « Conseil des affaires générales ».
II) Le fonctionnement du Conseil de l’UE
A) L’organisation du Conseil
1) Le secrétariat général
Le secrétariat général permet de conférer au Conseil de l’UE une relative permanence. Sans ce secrétariat, cette permanence ferait défaut en raison des réunions épisodiques du Conseil même si elles sont plus fréquentes.
Le secrétaire générale permet au Conseil de s’autonomiser par rapport à la Commission.
L’existence d’un secrétaire général est consacrée à l’article 240 du TFUE.
Ce secrétariat est composé de plus de 2000 fonctionnaires.
On trouve à la tête un secrétaire général désigné par la Conseil de l’UE à l’issue d’un vote à la majorité qualifiée.
Le secrétariat général est divisé en structure administrative décidée par le Conseil à la majorité simple.
Il existe aujourd’hui 8 directions générales au service du Conseil de l’UE :
- direction générale agriculture et pêche
- direction générale des affaires extérieures et politico-militaire
- direction générale chargée des affaires économiques et sociales…
2) La présidence du Conseil de l’UE
Elle est exercée par les Etats membres chacun à leur tour pour un mandat de 6 mois.
L’ordre des présidences est fixé par le Conseil par un vote à l’unanimité.
Le rôle de l’Etat président est de diriger les travaux des organes dépendants du conseil ainsi que de représenter l’UE à l’intérieur de celle-ci et dans les pays tiers.
L’Etat qui préside joue un rôle d’impulsion des initiatives législatives prises par la Commission.
Le président du Conseil signe les actes pris par l’organe, veille au respect du règlement intérieur et déclenche les votes.
Il peut prendre lui-même l’initiative des votes ou mettre en place un scrutin lorsque la majorité des membres de l’organe valide l’initiative d’un membre du conseil ou de la Commission.
Ce système présente des inconvénients :
- La brève durée du mandat empêche souvent l’Etat exerçant la présidence de pouvoir réaliser pleinement ses projets.
- La Commission prend généralement le dessus sur les travaux du Conseil de l’UE.
- Les petits Etats qui accèdent à la présidence ont généralement des difficultés pour s’imposer.
- Lorsque l’Etat exerçant la présidence se retrouve en période électorale interne, les dirigeants sont beaucoup moins enclins à exercer leurs fonctions au sein du conseil.
- Elle s’accorde avec la logique de l’UE.
* La durée du mandat permet de limiter les risques d’appropriation du pouvoir par un Etat.
* La durée du mandat garantit que la Commission puisse rester au cœur des initiatives législatives.
Le « Traité établissant un Constitution pour l’Europe » prévoyait un allongement de la présidence à 1an. Le Traité de Lisbonne a mis en place le système de la « troïka », consistant à organiser la présidence sous une forme collégiale pour une durée de 18 mois.
Ces groupes sont fixés à la majorité qualifiée par le Conseil Européen. Ils sont chacun composé de 3 Etats qui président à tour de rôle pour une durée égale.
Ce procédé est censé donner plus de continuité et de cohérence au pouvoir d’impulsion du Conseil de l’UE grâce à la concertation entre les 3 Etats membres du groupe.
Ceux-ci établissent un programme commun correspondant à la « feuille de route » pour les 18 mois de présidence de la « troïka ». Le « Conseil affaires étrangères » est désormais exclu de la rotation car il est présidé par le haut représentant pour la PESC.
L’exercice de la présidence par de petits Etats continue de poser problème.
Le Traité de Lisbonne a voulu conférer au « Conseil affaires étrangères » des tâches importantes.
Il est chargé d’assurer la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil de l’UE mais aussi de préparer les réunions du Conseil Européen, de coordonner les politiques de l’UE, et de conduire celles qui sont transversales.
Dès lors, si l’Etat investit à la présidence est défaillant, c’est tout le système politique de l’UE qui peut se retrouver « grippé ».
B) La coordination du Conseil de l’UE
1) La coordination par des formations du Conseil
Elle repose sur la formation « Conseil/affaires générales ». Il est composé principalement des ministres des affaires étrangères et européennes.
Il est chargé en vertu de l’article 16 du TUE « d’assurer la cohérence des travaux des différentes formations du conseil » (réunion environ 1 fois par an).
La coordination est aussi assurée par le Conseil ECOFIL composé des ministres en charge des affaires économiques, financières, et budgétaires.
Il coordonne la politique économique menée par chaque Etats.
Le Conseil JUMBO est organisé pour régler les problèmes d’ordre « transversaux ».
Ces formations se constituent en particulier dans le cadre des négociations commerciales sur le plan international ou dans les négociations avec l’OMC.
2) La coordination par le COROPER
Elle est aussi assurée par le comité des représentants permanents (COROPER). Cet organe est apparu dans la pratique et fut reconnu en 1965 par le traité de la fonction des exécutifs.
Il est consacré par l’article 16 du TUE et est composé de hauts fonctionnaires administratifs.
Il y a 2 formations que l’on nomme partie :
- La 1ère est chargée de traiter des problèmes techniques
- La 2ème porte sur les questions d’ordre politique
On parle dans le 1er cas de réunion des permanents adjoints et dans le 2nd cas des représentants permanents. Cet organe fait la liaison entre l’UE et les Etats membres.
L’article 240 du TFUE lui assigne pour mission de préparer les travaux du Conseil et d’exécuter les mandats confiés par ce dernier.
Il joue également un rôle dans le processus de fabrication et d’élaboration des lois de l’UE à 2 titres :
- Il examine les propositions de lois de la Commission (recherche de consensus).
- Il classe le texte après examen, soit dans la catégorie A ou B.
- L’appartenance à la catégorie A implique que le texte sera appliqué sans débats
- La catégorie B implique un débat pour l’application du texte
Le COROPER a donc une fonction stratégique en matière législative, même s’il n’est investi d’aucun pouvoir officiel dans le domaine.
Il peut prendre des décisions d’ordre procédurales.
Le COROPER se réunit une fois par semaine et est soumis aux règles convenues dans le règlement intérieur du Conseil.
C) Les votes au Conseil de l’UE
L’évolution au des votes au sein du Conseil traduit la progression du caractère intégrationniste du Conseil.
Le vote à l’unanimité permet de respecter la souveraineté des Etats.
Le principe majoritaire résulte de l’émergence d’une organisation supranationale.
Or on peut observer au sein du Conseil l’abandon progressif de l’unanimité au profit de la « majorité qualifié ».
1) L’évolution des règles
14 Etats membres
(Si proposition de la Commission) 62 % de la pop
Majorité qualifiée = 255/345 voix + ou + (facultatif)
2/3 Etats membres (absence proposition)
Règles futures (2014) :
55 % des Etats membres
(Si proposition de la Commission)
Majorité qualifiée = ou + 65 % de la population
72 % des Etats membres de l’UE
(Si absence de proposition de la Commission)
A l’origine les règles de votes reposaient sur le principe majoritaire doublé d’un mécanisme de pondération des voies.
L’enjeu de cette pondération est de faire en sorte que les petits Etats ne puissent pas bloquer les décisions prises par les grands Etats.
La règle de l’unanimité demeurait présente dans de nombreux domaines.
L’organisation du système va se retrouver modifier à cause de la crise de la « chaise vide » entre juin 1965 et janvier 1966.
La crise a été provoquée par la France qui dénonçait le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée dans le domaine de la PAC.
Le gouvernement Français refusait à participer aux réunions du Conseil de l’UE, ce qui provoqua la paralysie de toute la communauté Européenne.
La crise a pris fin avec le compromis de Luxembourg signé en 1966 ; « lorsque dans le cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité sur proposition de la Commission, visant les intérêts d’un ou plusieurs partenaires, les membres du Conseil de l’UE s’efforceront dans un délai raisonnable d’arriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts mutuel et dans le respect de la communauté. »
Le texte pose le principe de recours à l’unanimité. Le compromis de Luxembourg donne à tout Etat membre la possibilité d’exercer un droit de véto.
Au cours des années 1960 et 1970, ces Etats membres vont abuser de leur droit de véto en prétextant que des intérêts très importants étaient en jeu, cette utilisation provoquera un fort ralentissement des activités de l’UE.
Par l’intermédiaire de diverses techniques, la solution du compromis de Luxembourg a été abandonnée.
L’une d’elle consiste à un Etat à conserver sa législation nationale afin de satisfaire un certain nombre d’exigences comme la protection de la santé, de la vie des personnes et des animaux, de l’environnement, ou celle du milieu de travail.
En parallèle, le champ d’application de la majorité qualifiée a continué à s’étendre.
Cela dit, la règle de la majorité n’a pas conduit à défavoriser les Etats.
Ce n’est pas une majorité contraignante car les minorités ne sont pas toujours les mêmes.
La perspective d’un vote oblige les Etats minoritaire à participer aux négociations afin que leurs intérêts soient préservés.
Le principe majoritaire facilite donc la recherche de compromis.
L’idéal pour les Etats représentés au Conseil de l’UE est de parvenir à un accord unanime mais la règle majoritaire peut intervenir pour débloquer des situations inextricables.
2) Les règles applicables
a. Les règles de vote aujourd’hui
L’article 239 du TFUE établit les distances d’un QUORUM. Selon cette règle, la présence de la majorité des membres est nécessaire à l’organisation d’un vote.
Au moins 14 des membres doivent être présents.
Cet article permet à un Etat de recevoir une délégation de droit de vote d’un autre membre mais il ne peut en recevoir qu’une seule.
Les textes limitent l’unanimité à des domaines qui touchent à la souveraineté des Etats, à leur économie. Il en va ainsi en matière de PESC, d’harmonisation de la fiscalité indirecte, UEM.
La modification des propositions législatives de la commission ne peut se faire qu’à l’unanimité. Les abstentions ne font pas obstacles à l’unanimité.
Les autres décisions sont prises soit à la majorité des membres (14/27), soit à la « majorité qualifiée ».
La majorité qualifiée repose sur une pondération qui accorde plus de poids aux Etats.
Ainsi, l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni dispose de 29 voix chacun. La Grèce et le Portugal de 12 voix chacun. Le Luxembourg, la Slovénie… de 4 voix chacun.
Le nombre total de voix est de 345 et la majorité qualifiée est fixée à 255, elle doit correspondre aux moins au 2/3 des Etats membres en l’absence de propositions de la Commission.
Dans les autres cas, les 255 voix de la majorité qualifiée doivent comprendre la majorité des Etats membres. Par ailleurs, n’importe quel Etat de l’UE peut demander à l’issue du vote que soit vérifiée si la majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l’UE.
Le seuil de la majorité qualifiée est élevé, ce qui rend plus facile l’apparition de la minorité de blocage.
Le mécanisme de répartition des voix montre que ces règles tien de l’importance démographique des Etats.
Au sein de l’organe intergouvernemental que représente le Conseil de l’UE, un effort est donc réalisé pour que la dimension Etatique soit dépassée au profit d’une meilleure prise en compte des citoyens Européens.
Ce souci de rendre le Conseil plus démocratique se retrouve dans la règle des 62 %.
b. Les règles de votes dans l’avenir
Le Traité de Lisbonne a apporté des modifications.
Ces changements seront applicables en 2014 et il est prévu que l’ancien système restera en vigueur de manière ponctuelle entre 2014 et 2017.
Le Traité de Lisbonne opère une consécration de la « majorité qualifiée » qui devient la règle de droit commun. Il modifie le contenu de la majorité qualifiée car elle sera atteinte lorsque 55 % des Etats membres au moins se seront prononcés en faveur d’une décision. Il faut que cette majorité qualifiée représente au minimum 55 % de la population de l’UE.
La majorité des Etats est relevée à 72 % lorsque le Conseil ne statue pas sur une proposition de la Commission. Les décisions seront à priori moins difficiles à prendre et un peu plus démocratique.
Le Traité de Lisbonne rattache au système de la majorité qualifiée plusieurs domaines en matière de contrôle aux frontières, d’immigration, d’armement.
Certaines compétences nouvelles apparaissent et sont directement associées au système majoritaire (tourisme, énergie, protection civile).
On dénombre 46 cas de vote à « l’unanimité ». Ce constat invite à nuancer la consécration du système majoritaire comme règle de droit commun.
III) Les prérogatives du Conseil de l’Union Européenne
Le Conseil dispose d’un pouvoir général de décision en matière législative et budgétaire. La procédure législative spéciale fait intervenir le Conseil de l’UE exclusivement (sécurité sociale, protection sociale, droit à la famille, harmonisation fiscale, fiscalité de l’énergie).
Toutefois le traité de Lisbonne a supprimé toutes les compétences de principes du conseil en matière exécutive. La commission est le seul organe compétent par principe en matière exécutive.
L’article 291 du TFUE prévoit cependant que le législateur peut confier des compétences d’exécution au Conseil dans des cas spécifiques dûment justifiés.
Par ailleurs, le traité donne des fonctions au Conseil dans des domaines biens précis (fluctuation des prix, pêche, secteur économique et monétaire, concurrence).
En vertu de l’art du TFUE, le Conseil peut demander à la Commission de lui soumettre des propositions législatives par un vote à la majorité simple. La Commission n’est pas obligée de donner suite à la demande du Conseil de l’UE.
Section 4 : Le Parlement Européen
L’institutionnalisation du parlement Européen trouve son origine dans la volonté d’associer les peuples Européen à la conduite du pouvoir. Cette exigence a d’abord été concrétisée dans le cadre de la CECA qui prenait la forme d’une assemblée commune. Le parlement Européen sera finalement reconnu dans sa forme actuelle par le traité de Maastricht en 1992.
Cet organe constitue une pièce maîtresse de la construction Européenne dans le sens où il permet de contrebalancer le penchant technocratique.
Pour que l’exercice de ces pouvoirs puisse donner l’impression d’être fait dans un sens démocratique, le Parlement Européen doit être investit d’une légitimité correspondante.
Le Parlement Européen doit reposer sur des règles lui garantissant un fonctionnement stable.
I) La légitimation du parlement Européen
Elle renvoie aux modalités de compositions des institutions. Le nombre des députés n’a cessé d’augmenter et sont aujourd’hui 754.
Les modalités juridiques de composition du parlement paraissent décisives dans la mesure où elles permettent d’apporter à l’Union Européenne une forme de légitimité démocratique directe.
Cependant, ces modalités n’ont pas été jugées suffisantes, c’est la raison pour laquelle un certain nombre de pratique aujourd’hui institutionnalisée sont venues renforcer le dispositif juridique.
A) Les modalités juridiques de légitimation
1) La qualité de représentant des parlementaires
Les autorités telles que celles rencontrées dans le Conseil Européen et dans le Conseil de l’Union Européenne sont considérées comme légitimes car elles défendent au sein de l’UE les intérêts de leurs Etats respectifs (on peut parler de légitimité de gouvernement).
Les membres qui composent la Commission tirent leur légitimité de leur dévouement à la cause de l’Union Européenne dans son ensemble. On peut parler de « légitimité d’impartialité ».
Le Parlement Européen s’appuie sur une légitimité différente. Ses membres sont directement chargés d’agir non pas dans le sens de l’Etat dont ils sont les ressortissants, ni dans celui de l’entité abstraite que représente l’Union Européenne, mais sont sensé agir dans le sens des citoyens de l’UE.
Le rôle des parlementaires est d’exprimer la volonté de tous les individus qui détiennent la citoyenneté d’un Etat membre de l’UE.
On peut parler de « légitimité démocratique stricto sensu ».
Cette forme de représentativité exprime qu’il existe une correspondance entre les décisions prises par le parlement et la volonté des gouvernés Européens. Afin d’expliquer le phénomène, le droit d’union de l’Union Européenne fait appel à une fiction juridique commune à tous les régimes démocratiques qui est celle du mandat politique.
En vertu du mandat, il y a transfert des gouvernés vers les parlementaires. Ce transfert ne porte pas sur le pouvoir lui-même qui reste attaché au peuple mais sur l’exercice de ce pouvoir.
Par le mandat, les parlementaires Européens sont donc investit de la mission d’exprimer la volonté des citoyens de l’UE.
Cependant, il est impossible de prévoir à l’avance tous les problèmes qui seront traités par le parlement et les organes de l’UE. De plus, les solutions aux problèmes émergent souvent à la suite de discussions.
Il est difficile de charger par avance un individu de porter telle ou telle solution devant l’instance de décision.
Faire en sorte que les parlementaires soient dans l’obligation de demander systématiquement l’avis des citoyens reviendrait à faire voter les citoyens eux-mêmes (coûteux en temps/argent).
Le mandat Européen ne peut être établit avec précision. Il ne comporte pas d’instructions venant des électeurs vis-à-vis des parlementaires élus.
Les parlementaires Européens sont dotés d’un « mandat représentatif ».
Cela signifie qu’ils n’ont aucun de comptes à rendre à leurs électeurs durant l’exercice de leur fonction et ne peuvent donc pas être révoqués lorsque les électeurs estimeraient leur volonté trahie.
Il en résulte que les promesses électorales n’ont aucune valeur juridique, c’est à dire qu’elles ne peuvent être invoquées devant une juridiction afin d’engager la responsabilité du parlementaire qui les aurait pas tenus.
La décision « acte constitutionnel » du 20 septembre 1976 consacre le caractère représentatif du mandat en dénonçant à l’article 4 que les parlementaires « ne peuvent être liés par des instructions, ni recevoir de mandat impératif »
Des mécanismes garantissent que le transfert de l’exercice du pouvoir se fasse dans les conditions les plus intimes possibles. Chaque citoyen doit pouvoir choisir le ou les députés qui le représenteront.
2) Les mécanismes de représentativités de parlementaires
A) Le mode de désignation retenu
a) L’élection des députés par les citoyens de l’UE
L’élection se faisait auparavant par le suffrage universel indirect car chaque parlement national était chargé de désigner les parlementaires Européens.
L’acte de 1976 prévoit seulement que les opérations électorales doivent avoir lieues dans tous les Etats membres à la même date.
En dehors de ce cadre commun, les textes laissent les Etats libres d’organiser les élections dans les modalités de leurs choix. L’élection peut ainsi résulter d’un scrutin majoritaire à 1 tour, 2 tour, ou à la proportionnelle.
De même, lorsque le scrutin à la proportionnelle est retenu, il peut prendre appui sur des listes présentes au niveau national ou régional.
Il existe donc une réelle hétérogénéité des procédures de désignations mais la tendance est à la désignation des députés Européens par la voie du scrutin à la proportionnelle.
Ce scrutin permet de répartir les sièges proportionnellement au nombre de suffrage obtenu par les listes correspondant aux différentes tendances de l’opinion.
La composition du parlement Européen en ressort relativement fidèle à l’Etat des forces politiques dans l’UE.
Le scrutin à la proportionnelle a cependant l’inconvénient de multiplier les partis politiques au sein du parlement et de petits partis eurosceptiques.
Cela rend donc plus difficile l’émergence de majorité favorables à des règles européennes d’harmonisation.
Dans le cadre d’une circonscription unique ; le territoire Français.
Chaque parti politique était chargé de présenter des listes au niveau national, chaque liste portant autant de candidats que de sièges à pourvoir.
Les listes qui ne parvenaient pas à obtenir au moins 5 % des suffrages ne pouvaient disposer d’aucun siège.
Ce système présenter l’inconvénient d’orienter la discussion vers des thèmes nationaux.
La loi du 11 avril 2003 a modifié le déroulement des élections européennes en France en créant des circonscriptions régionales à mi-chemin entre les élections régionales et nationales.
La loi attribue 13 siège à l’île de France, 10 sièges au Nord-Ouest, 9 à l’Est et 9 à l’Ouest, 13 au Sud-est, 10 au sud-ouest, 5 au massif central, et 3 à l’outre-mer.
C’est un scrutin à la proportionnelle à 1 tour.
Le Conseil Européen est chargé de fixer la composition du parlement Européen, reposant sur le principe de « pondération » qui détermine le nombre de sièges en fonction du poids démographique de chaque Etats.
Ce nombre varie considérablement. Celui attribué à la France est de 74, à l’Allemagne de 99, celui du Luxembourg de 6.
b) Une appréciation critique de ce système
Le choix des parlementaires est paramétré en fonctions du poids démographique de chaque Etat.
Chaque Etat restant libre de déterminer la procédure élective.
La représentativité du peuple Européen est conditionnée par le degré de représentativité des Etats eux-mêmes. Il serait plus juste de dire que les députés représentent les peuples Européens.
Il s’agit d’un parlement « interétatique ».
Les choses seraient différentes si l’on dépassait le cadre étatique au profit de circonscription Européennes fondées sur des critères culturels, historiques, linguistiques, voire économiques.
Cependant, cela remettrait en cause le principe unitaire de souveraineté Etatique.
Il arrive que des partis fassent campagne pour la défense des intérêts nationaux, ce qui contredit la volonté du pouvoir constituant Européen de mettre en place des représentants de l’UE.
B) Les modalités pratiques de cette légitimation
En raison du faible taux de participation aux élections Européennes, la légitimité du parlement européen devient faible.
Ce faible taux de participation est cependant compensé par des liens entre le Parlement et la société civile. Ainsi des auditions publiques sont organisées par des commissions parlementaires afin de permettre aux députés d’entendre l’avis d’experts indépendants sur les législations en cours d’élaboration.
Il est courant que les députés auditionnent les partis concernés par un dossier, c’est à dire que les acteurs auront à respecter la législation Européenne envisagée.
Pour accroître la portée de ces discussions, ces rencontres sont souvent médiatisées.
A la suite du rejet du traité établissant une constitution pour l’Europe en 2005, le parlement est allé beaucoup plus loin en institutionnalisant des rencontres permanentes avec les citoyens et organisations de la société civile.
Le parlement organise ainsi souvent des forums de citoyens permettant de mesurer les attentes et points de vue des citoyens de l’UE.
II) Le statut du parlement Européen
A) Le fonctionnement du parlement Européen
En vertu de l’article 231 du TFUE, le parlement statue en principe à la majorité des suffrages exprimés.
Toutefois il y a des cas où le parlement doit statuer à la majorité qualifiée (3/4 membres).
Sur le plan de l’organisation, les traités accordent au parlement une marge de manœuvre importante. Ils se dotent d’un règlement intérieur adopté à la majorité des membres composants l’assemblée, prévoyant que l’ordre du jour est décidé par la conférence des présidents.
Il fixe aussi les règles relatives à la constitution des groupes parlementaires.
Vis-à-vis de la présidence, la décision acte du 20 septembre 1976 dispose que le président et les 14 vices président sont élus pour 2 ans et demi.
Le parlement est composé de commissions parlementaires :
- Les Commissions permanentes spécialisées dans l’examen des textes législatifs.
- Les Commissions d’enquêtes dont la fonction est d’étudier les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit de l’UE.
- Les Commissions temporaires d’une durée maximale d’1 an, chargées d’étudier des problèmes spécifiques.
Les parlementaires Européens se rassemblent en groupes politiques.
Ces groupes réunissent des parlementaires réunissant des mêmes opinions politiques. L’appartenance à un groupe ouvre droit à certaines prérogatives et soumet les parlementaires à une discipline commune.
Ce système des groupes permet de briser le cloisonnement Etatique. Afin d’éviter la multiplication des groupes politiques, le règlement intérieur prévoit qu’un groupe ne peut pas être composé de moins de 25 députés.
De plus, chaque groupe doit réunir des députés provenant d’au moins 1/4 des Etats membres.
Le travail des parlementaires est rythmé par une multitude de session courtes au cours desquelles ils se réunissent pour examiner les textes et les voter (elles ont lieues chaque mois et durent 4 jours).
Cela permet aux parlementaires Européens de ne pas se déconnecter de leur pays.
B) La situation des parlementaires
Elle est principalement régit par la décision du parlement Européen du 28 septembre 2005. Ce texte prévoit notamment le régime de rémunération des députés européens.
Aujourd’hui chaque député perçoit 7 589 € net.
A l’issue de leur mandat, les parlementaires ont droit à une indemnité provisoire de 2 ans maximum afin de les aider dans leur réinsertion professionnelle. Ils ont aussi droit à un remboursement des frais dans le cadre de leur mandat (déplacements…).
L’article 5 de la décision autorisait le cumul des mandats parlementaires et nationaux, visant à l’origine à ce que le parlement ne soit pas composé d’acteurs politique de 2nd plan.
La décision du parlement du 25 juin 2002 a mis fin à ce régime de compatibilité.
Il faut noter que les parlementaires sont élus pour 5ans et sont inamovibles.
Les députés peuvent avoir des assistants qu’ils choisissent librement disposant alors d’une enveloppe de 17 540 €. Ce système permet au parlement de gagner en indépendances vis-à-vis de la commission et des lobbies industriels et associatifs dans la mesure où ils ont grâce à ces assistants la possibilité de rechercher des informations techniques par eux-mêmes.
III) Les pouvoirs du parlement Européen
Le parlement Européen ne peut pas être dissout. De plus, le pouvoir législatif parlementaire n’est exercé que par une seule chambre (monocamérisme).
L’absence de droit de dissolution ajouté au monocamérisme accorde au parlement un certain poids de plus que les traités successifs ont élargis les compétences du parlement.
L’importance du parlement Européen doit être relativisée dans la mesure où ses pouvoirs sont limités par un partage du pouvoir assez tranché.
La fonction législative du parlement est renforcée. Il ne disposait à l’origine que d’un pouvoir consultatif. Cependant, le parlement ne dispose pas de la plénitude des pouvoirs en matière législative.
L’adoption des lois de l’UE nécessite toujours la participation du conseil de l’UE.
B) La fonction budgétaire
Le rôle du parlement en matière budgétaire n’a cessé d’augmenté. Il avait en vertu du traité de 1975 le pouvoir d’arrêter en dernier ressort le budget.
Le Traité de Lisbonne a modifié l’équilibre en partageant la décision finale avec le Conseil.
Le parlement en a cependant retiré en contrepartie un pouvoir d’amendement plus important.
C) Le pouvoir de contrôle
Le décalage fondamental entre le Parlement, organe strictement démocratique, et le Conseil, organe interétatique, empêche d’imaginer un scénario plus poussé.
S’agissant du contrôle porté sur la Commission, le parlement dispose d’un contrôle corrélatif plus étendu.
Il peut aussi poser des questions écrites ou orales, mais peut également mettre en place une commission d’enquête et surtout adopter une motion de censure à l’égard de la Commission.
A l’instar de la plupart des régimes nationaux, il existe une forme de rationalisation de la procédure.
Le but étant d’éviter que des motions ne puissent être trop facilement engagées et adoptées et donc de limiter les risques de déstabilisation institutionnelle.
Le dépôt de la motion n’est possible que si au moins ¼ des membres du parlement l’ont signés.
L’adoption de la motion ne peut avoir lieu qu’à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés des membres du parlement.
L’adoption de la motion de censure est exigeante mais il n’est pas nécessaire de la déclencher pour exercer une pression sur la commission.
L’hypothèse que la motion survienne peut suffire à contraindre la commission à s’aligner sur les objectifs du parlement, voire à démissionner d’elle-même.
D) Le pouvoir de nomination
Le parlement Européen joue un rôle plus ou moins important dans la désignation à de hautes fonctions de l’UE.
Il désigne le médiateur Européen institué par le traité de Maastricht, il émet un avis consultatif pour la désignation des membres de la Cour des Comptes, et participe à l’élection du président de la commission et se prononce par vote sur la liste des commissaires.
La désignation des juges de la CJUE reste du ressort des gouvernements des Etats membres.
Section 5 : Les institutions spécialisées
On peut distinguer 3 institutions spécialisées : La CJUE, la banque centrale Européenne, et la Cour des Comptes.
Sous-section 1 : La Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE)
Les règles de droit qui sont produites par l’UE ainsi que celles qui organisent l’UE seraient très largement dépourvues d’effectivité s’il n’était prévu aucun mécanisme de sanctions juridictionnelles.
La CJUE se charge de faire respecter le droit de l’UE et garanti à chaque citoyen de pouvoir bénéficier d’une protection extérieure à l’Etat dont il est le ressortissant.
Elle joue un rôle essentiel en matière d’interprétation des traités constitutifs de l’UE et des règles élaborées par l’UE elle-même.
Ce travail d’interprétation apparaît dans les motifs de ses arrêts, visant à préciser le sens des traités et des énoncés juridiques produits par l’UE.
I) Le statut de la CJUE
A. L’organisation
1) La structure de la CJUE
Elle est divisée en 3 juridictions : La Cour de justice, le Tribunal, et le Tribunal de la fonction publique.
L’apparition de ces 2 dernières juridictions s’est faite dans un 2nd temps afin de désengorger la Cour de Justice et de réduire le délai de traitement des affaires au bénéfice des justiciables.
L’existence de délais raisonnables est une condition majeure du droit produit par l’UE.
Il existe une « hiérarchie juridictionnelle » au sein de la CJUE.
- Le Tribunal est détenteur de la compétence de droit commun, ses décisions peuvent en principe faire l’objet d’un pourvoi auprès de la CJUE.
- Les décisions rendues par le Tribunal de la fonction publique peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal.
Certaines affaires sont portées directement devant la Cour de Justice, d’autre part les tribunaux peuvent parfois rendre des décisions en 1er et dernier ressort.
2) Le fonctionnement de la CJUE
Il repose sur l’existence de greffes.
Chaque juridiction de la CJUE dispose de son greffe, ce qui permet au Tribunal et au Tribunal de la fonction publique de gagner en indépendance vis-à-vis de la CJUE.
Le rôle de ces greffes se décline sur 3 niveaux : assistance au magistrat, gestion administrative et financière de la juridiction.
Il existe aussi au sein des juridictions un président distinct. Elles élisent leur président chacune de leur côté pour 3 ans à la majorité et à bulletin secret parmi ses juges.
Cette procédure de désignation confère au président une réelle indépendance vis-à-vis des Etats membres.
Le secret du scrutin permet d’éviter que des clans se forment au moment de l’élection. Cela garantit à la Cour une certaine unité.
En principe, au moment de traiter les litiges, les juridictions ne réunissent pas l’ensemble de leurs magistrats. Chaque juridiction est composée de chambres qui rendent leur décision au nom de l’organe dans son entier.
La Cour de Justice peut siéger en chambre (3 ou 5 juges), en grande chambre (13 juges), ou en assemblée plénière lorsqu’elle le décide.
S’agissant du tribunal de la fonction publique, il siège en principe en chambre composée de 3 juges, parfois 5. Il statue en assemblée plénière dans de rares cas déterminés.
Par ailleurs, au sein du tribunal et du tribunal de la fonction publique, le recours au juge unique est désormais possible.
La Cour de Justice est composée de juges et d’avocats généraux. La règle est celle d’un juge par Etat membre, soit 27 juges actuellement.
Le nombre d’avocats généraux est de 8 ;
5 d’entre eux sont issus des 5 plus grands Etats de l’UE (Espagne, Italie, Allemagne, France, R-U)
Ils ont pour rôle de présenter publiquement en toute impartialité et en toute indépendance des conclusions motivées.
Les magistrats de la Cour de Justice sont soumis à un statut adapté à leurs fonctions ;
- Ils sont nommés pour 6 ans et renouvelés par moitié tous les 3 ans.
- Le mandat de chaque magistrat est renouvelable indéfiniment.
- Leur désignation se fait d’un commun accord par les Etats membres. Ils doivent choisir des personnalités qui offrent toute garantie d’indépendance et qui réunissent les conditions requises pour l’exercice dans leur pays des plus hautes fonctions juridictionnelles.
On retrouve ainsi des personnalités ayant fait carrière dans la magistrature, ou encore des professeurs de droit.
Depuis le Traité de Lisbonne un avis préalable est donné composé de 7 personnalités. Celles-ci sont des anciens membres de la Cour de Justice, du Tribunal, ou des juristes.
Etant donné que les juges et avocats généraux sont désignés directement par les Etats, un ensemble de règles garantissent leur indépendance ou cour de l’exercice de leurs fonctions ;
- Ils doivent prêter serment en début de leurs fonctions
- Il est prévu une règle d’incompatibilité avec toute autre fonctions
- Ils sont irrévocables, sauf en cas de manquement à leurs obligations.
S’agissant du Tribunal de la fonction publique, il est composé de 7 juges nommés pour 6 ans, désignés par le conseil après avis consultatif d’un comité similaire à celui existant pour les 2 autres juridictions.
II) Les fonctions de la CJUE
1) Le Tribunal
Il dispose de la compétence de principe.
A ce titre, il statue sur les recours :
- en annulation des actes pris par l’UE,
- en carence (lorsqu’une institution aurait dû prendre un acte),
- en réparation des dommages causés par les institutions de l’UE ou par leurs agents.
Il statue également en matière de recours sur les décisions du Tribunal de la fonction publique, mais uniquement lorsque ce recours porte sur des affaires de droit (incompétence, irrégularité de la procédure, violation du droit de l’UE).
2) La Cour de Justice
Elle est compétente pour toutes les matières qui ne relèvent pas du Tribunal, à l’exception de celles attribuées au Tribunal de la fonction publique.
Elle statue ainsi sur les matières de règlement des questions préjudicielles (lorsqu’un juge national pose une question à la CJUE),
- en matière de recours contre un acte ou une abstention du Parlement Européen ou du Conseil,
- en matière de recours contre un acte ou une abstention de statuer de la Commission relative à la participation d’un Etat membre à une procédure de coopération.
La Cour de Justice est compétente pour statuer sur les manquements des Etats dans l’application des droits de l’UE.
En 2nd lieu, elle est compétente en ce qui concerne les recours du Tribunal en 1ère instance.
3) Le Tribunal de la fonction publique
Elle est strictement limitée aux litiges entre l’UE et ses agents.
III) La procédure contentieuse
Elle organise le processus par lequel des actes ou des faits reprochés à une personne physique ou à une institution sont confrontés à la norme de droit afin de déterminer s’il y a eu ou non déviance.
La contestation de ces actes ou de ces faits ce produit au cours de « l’instance ». La décision correspond à la constatation par la juridiction d’une déviance ou l’absence de déviance, et à la prescription éventuelle d’une solution pour régler le litige en question.
Il existe souvent des procédés permettant aux partis qui se sentent lésés par une décision ou injustement condamnés de contester cette dernière. On parle de voie de recours.
A) L’instance
Elle débute par l’introduction de l’instance qui est le fait pour le demandeur de déposer une requête. Il faut que le requérant est la capacité d’agir en justice. Pour déterminer les requérants qui ont cette qualité, le CJUE se fonde sur ce que prévoit le droit interne de chaque Etat membre.
Chaque parti doit se faire représenter par une personne habilitée à le faire et domiciliée à Luxembourg. La règle de la représentation obligatoire vaut quel que soit le litige, sauf en matière de renvoi préjudiciel lorsque la représentation ne s’imposait pas au niveau national.
Les institutions de l’UE peuvent se faire représenter par un de leurs agents, tandis que les autres partis doivent faire appel à un avocat habilité à exercer devant une juridiction d’un Etat membre, voire dans certains cas se faire représenter par un professeur de droit lorsque la législation de l’Etat concerné les autorisent à plaider.
En principe la requête doit être rédigée dans une des langues officielle de l’UE (23 langues officielles) et contenir un certain nombre d’élément (identité des partis, objet du litige).
L’absence de ces éléments peut conduire à l’irrecevabilité de la requête.
1) Le déroulement de l’instance
La procédure est essentiellement écrite, ce qui implique un échange de mémoire entres les parties du litige. La chambre saisie de l’affaire est en charge de l’instruction, ce qui lui permet d’entendre les partis et les témoins. Il peut s’en suivre une phase orale au cours de laquelle plaident les avocats et répondent les partis aux questions des juges et de l’avocat général.
Au cours de l’instance, la CJUE peut demander des mesures provisoires par voie de référé. Il en va ainsi d’un sursis à l’exécution de l’acte attaqué.
Les mesures prescrites ne sont valables que pour une durée limitée, le but est généralement d’assurer que des dommages irréversibles ne puissent survenir avant que la décision finale ne soit rendue.
Le fondement juridique à partir duquel ces mesures sont prises ne conditionne pas la décision finale.
L’ordonnance de référé de lie par le jugement au principal.
2) L’arrêt
Il est rendu en audience publique après délibération à la majorité des voix par la chambre saisie du litige.
A l’inverse de ce que l’on retrouve dans les décisions rendu par la CJUE, il n’y a pas de publication des avis individuel de chaque magistrat. Les avis dissident éventuels ne peuvent dont être portés à la connaissance du public, ce qui confère à la CJUE une pure légitimité.
B) Les voies de recours
On distingue dans le cadre de la procédure de la CJUE 2 voies de recours :
- La réformation : elle consiste généralement à demander à une autre juridiction de réexaminer le litige (Tribunal ou Cour de Justice), le pourvoi reste limité aux questions de droit.
Le juge du 2nd degré ne se substitue pas au juge d’instance dans l’appréciation des faits dans laquelle il a pu se livrer. La réformation peut dans d’autres cas consister à demander à la Cour de Justice d’examiner une décision rendue par le Tribunal « en cas de risque sérieux d’atteinte ou à la cohérence du droit communautaire ».
S’il apparaît que le risque était avéré, le Cour de Justice renvoie l’affaire devant le Tribunal.
- La rétractation : Il s’agit de recours portés devant la même juridiction.
Ce moyen peut être exercé lorsqu’il est découvert un fait de nature à exercer une influence sur la solution et qui était inconnu de la partie avant le prononcé de l’arrêt.
Sous-section 2 : La Banque Centrale Européenne
La politique monétaire et la politique de changes menés par l’UE ont pour but de maintenir la stabilité des prix et de soutenir des politiques économiques générales dans l’UE.
Par un ensemble de mécanismes de régulation, la BCE a pour objectif d’assurer la stabilité des prix.
L’effort de stabilisation des prix de la BCE serait totalement vain si les Banques centrales nationales pouvaient continuer à réguler librement les économies nationales. L’institution de la BCE ne signifie pas la disparition des Banques centrale nationales mais sont cantonnées au rôle d’exécutant.
La BCE représente la clé de voûte du système Européen de Banque centrale SEBC. L’objectif de stabilisation des prix serait difficile à atteindre si les Etats pouvaient influencer l’action de la Banque centrale.
Dans la lignée du modèle Allemand, le statut de la BCE et celui des Banque centrales nationales leurs assure une indépendance vis-à-vis du pouvoir politique.
- En 1er lieu on trouve le conseil des gouverneurs.
Il est composé du directoire de la Banque centrale ainsi que des gouverneurs des Banques centrales de la zone euro.
Le rôle du directoire est de fixer les orientations et de prendre les décisions indispensables aux objectifs du SEBC.
Il définit la politique monétaire de l’UE. Ces décisions sont prises en général à la majorité simple sans pondération, ce qui renforce le caractère supranational de la BCE.
- En 2nd on trouve le directoire.
Il est composé du président de la BCE, d’un vice-président et de 4 autres membres.
Ils sont chacun désignés à la majorité qualifiée pour 8 ans non renouvelables à la recommandation du Conseil.
Cette désignation à lieu après concertation du Conseil Européen et du Conseil des gouverneurs.
Sa mission est d’exécuter la politique monétaire dans le sens définit par les gouverneurs. Il donne à cet effet des instructions aux BCE.
- En 3ème, Le Conseil économique et financier
Il est composé de 2 représentants par Etat membre en plus des 2 membres de la Commission et des 2 membres de la BCE qui y siègent.
Son rôle est purement consultatif.
Sous-section 3 : La Cour des Comptes
Elle a été créée en 1976, sa consécration a été véritablement opérée par le traité de Maastricht
L’apparition d’un tel organe a été rendu nécessaire par l’attribution à l’UE de ressources propres, l’existence d’un budget régi par des règles précises, et une organisation détachée de l’emprise des Etats membres.
Selon l’article 285 du TFUE, la Cour des Comptes a pour but d’assurer le contrôle des comptes de l’UE.
Elle examine la légalité des recettes et des dépenses et s’assure de la bonne gestion financière de l’UE.
Ses pouvoirs d’investigations sont poussés car elle peut exercer des contrôle sur pièce et sur place dans les locaux de toute institutions gérant les recettes et dépenses pour l’UE, y compris dans les locaux des personnes physiques ou morales bénéficiaire de versements provenant de l’UE.
La portée de ces pouvoirs doit être nuancée dans la mesure où la Cour ne possède d’aucun pouvoir direct de sanction et de décision.
Elle est composée d’1 ressortissant de chaque membre de l’UE (27). Chaque magistrat est choisi parmi des personnalités appartenant ou ayant appartenues à des institutions au sein de leur pays d’origine.
Ils sont élus pour une durée de 6 ans par le conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition des Etats membres.
-- Ils ne doivent ni solliciter, ni accepter d’instructions d’aucuns gouvernements ni organismes et leur statut est incompatible avec tout activité professionnelle.
LA SEPARATION DES POUVOIRS AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE
Il n’existe pas au sein de l’UE de séparation stricte des pouvoirs. La répartition des pouvoirs entre les institutions de l’UE telle qu’elle résulte des traités est beaucoup moins tranchée.
Section 1 : La fonction législative
Il n’est pas contesté que l’UE produit des règles de droit, c’est à dire des normes dont la violation est sanctionnée par des juridictions. La question de savoir quelle types de règles l’UE produit est cependant plus difficile à résoudre.
La notion de fonction législative n’a pas été consacrée par les traités pendant longtemps. Seule la jurisprudence communautaire y faisait référence.
Il faut attendre le traité de Lisbonne pour voir apparaître la notion « d’acte législatif ».
Pour identifier les règles à caractères législatives, plusieurs approches sont envisageables :
- L’approche organique considère que les lois sont les normes édictées par une assemblée composée de représentants élus par le peuple souverain (ex : Le Parlement Européen).
Cependant, il n’est pas satisfaisant car il y a des actes qui sont pris en application directe des traités excluant l’intervention du Parlement et qui ne correspondent pas à des actes exécutif à proprement parlé.
- L’approche matérielle suppose de dégager les normes législatives à partir de la nature de leurs prescriptions. Il en va ainsi des normes à caractère général et impersonnel.
Mais au moins parce qu’une partie des normes exécutives présentent ces caractéristiques, raison pour laquelle cette approche n’est pas admissible.
Grâce au Traité de Lisbonne le problème est en partie résolu. L’article 289 du TFUE invite à adopter une approche procédurale en posant que « les actes juridiques adoptés par procédure législatives constituent des actes législatifs ».
Le Traité reconnaît 2 procédures législatives distinctes. Dès lors, tous les actes adoptés selon cette procédure peuvent être considérés comme des lois.
Quel que soit la procédure suivie, le texte examiné aura été initié selon des règles communes.
I) L’initiative
L’initiative des lois est en principe réservée à la Commission. Cependant, son pouvoir reste limité.
Du fait du monopole de la Commission pour l’initiative des lois, elle occupe une place stratégique.
- Rien ne l’oblige à adopter une proposition (sauf peut-être dans le cadre de l’initiative citoyenne). De fait, son pouvoir est autonome.
- Lorsqu’une proposition est adoptée, le texte ne peut être modifié par le Conseil qu’à l’unanimité.
En dehors de cette hypothèse, tout amendement du texte serait sanctionné juridiquement et entrainerait la nullité de l’acte pour raison d’incompétence.
- La participation de la Commission aux délibérations du Conseil offre à celle-ci divers avantages :
- Elle lui permet de garder le contrôle sur le contenu des propositions
- Elle lui donne l’opportunité de les modifier, de faire des concessions en fonction de l’évolution des débats au sein du Conseil sous réserve que le Conseil n’est pas statué.
Cela augmente la probabilité pour que le texte soit adopté à la majorité du Conseil et qu’il soit correctement adopté par les Etats-membres.
Dans les cas où la décision doit être prise à l’unanimité et où le pouvoir de statuer du Conseil se confond avec celui de modifier la proposition, la question se pose de savoir si la Commission peut retirer un texte qu’elle a soumis pour éviter qu’il en ressorte dénaturé.
La pratique et la jurisprudence (CJCE 14 juillet 1988) valident le recours au droit de retrait par la Commission.
- Il y a des cas où la Commission partage l’initiative avec d’autres entités.
* En matière policière et judiciaire ¼ des Etats-membres sont compétents. En matière de PESC le haut représentant est le seul à pouvoir faire des propositions, la Commission peut seulement arriver en soutien.
* Dans le cadre de l’UEM, la Commission partage dans certains cas son pouvoir avec la BCE, voire avec le Conseil. Il y a donc une réduction du champ de la proposition.
- La Commission est contrainte de respecter la logique de subsidiarité et de motiver ses propositions au regard de ce principe.
La Cour de Justice lorsqu’elle opère un contrôle sur le principe de subsidiarité se contente d’une explication générale. Elle n’opère pas un contrôle extrêmement rigoureux.
- Le pouvoir de proposition de la Commission peut être impulsé par d’autres entités : Le Conseil, le Parlement, les peuples Européens (initiative citoyenne).
1 MILLION de citoyens issus d’1/3 des Etats-membres peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition sur une question où ils considèrent qu’un acte juridique de l’UE serait nécessaire.
- La Commission paraît devoir donner suite aux vues de la rédaction des arts 11 du TUE et 24 du TFUE (lorsque la Commission est impulsée par le Conseil et le Parlement, elle n’a pas l’obligation de donner suite).
- Le seuil minimum d’1 million de citoyens sur les 500 Millions de citoyens est largement accessible.
- Il n’est pas précisé que l’acte juridique à prendre est législatif, ce qui laisse ouverte la possibilité pour les citoyens signataires de solliciter la Commission pour qu’un acte exécutif soit pris.
- La Commission est « court-circuitée » par le Conseil Européen sur l’initiative politique dans la mesure où les 2 partagent le même rôle d’impulsion.
Du fait de l’inter-Etatisme très fort au sein de l’UE, la Commission ne fait bien souvent que prolonger les orientations définies par le Conseil Européen.
II) La procédure législative
A) La procédure législative ordinaire
Elle fait intervenir le Parlement et le Conseil qui sont tous les 2 sur un pied d’égalité.
Pour qu’un acte devienne une loi, chaque organe doit adopter le texte en termes identiques.
Sur le plan théorique on va donc décider sur le constat d’un bicaméralisme égalitaire.
Ex : marchés intérieurs, environnement, santé publique, éducation, culture, libre circulation des personnes.
La procédure est plus ou moins longue, tout dépend du temps qu’il faut pour que le Parlement et le Conseil se mettent d’accord. Il y a généralement plusieurs lectures par chaque organe, et en cas de désaccords persistants un comité de conciliation est mis en place.
Ce comité est composé des membres du Conseil, d’un nombre égal des membres du Parlement et de la Commission.
B) La procédure législative spéciale
Elle regroupe des procédures qui à l’origine accordaient le pouvoir législatif au Conseil uniquement.
Le Conseil tranche en dernier ressort.
Il y a cependant des cas rares où le parlement statue en dernier ressort (Ex : statut des parlementaires, statut du médiateur européen, formation d’une commission d’enquête). Mais le Conseil doit quand même donner son approbation.
Plusieurs niveaux d’intervention peuvent être distingués :
- La consultation - La concertation
- La coopération - L’approbation
Procédure législative spéciale
Section 2 : La fonction exécutive
Le principe est celui de l’administration indirecte. La législation de l’UE est d’abord exécutée par les Etats membres à travers leurs administrations respectives.
L’UE dispose de compétences résiduelles en matière exécutive.
I) Le principe de l’administration indirecte
L’article 291 du TFUE dispose que « les Etats membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’UE ».
L’exécution directe par les institutions de l’UE se fait selon le traité « lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’UE sont nécessaires ».
Il faut donc que l’habilitation exécutive apparaisse indispensable aux fins d’harmonisations.
L’élargissement de l’UE rend l’harmonisation des mesures d’exécution de plus en plus nécessaire. En ce sens, l’exception est amenée à occuper une place grandissante.
II) Les compétences résiduelles de l’UE en matière exécutive
Dans l’hypothèse où l’UE fait office d’autorité exécutive, la priorité est donnée par les textes à la Commission. Cela s’explique par le fait que le Conseil répugne en général à se charger des tâches administratives et techniques.
Le Conseil se conçoit d’abord comme un organe politique et non comme un simple exécutant.
Dans son rôle d’autorité exécutive, la Commission est assistée par toute une série de comités, ce qui renvoie au phénomène de la « comitologie ».
A) La primauté de la Commission
Elle peut prendre des actes d’exécution classiques sous réserve du principe de subsidiarité et de la condition nécessaires de l’uniformisation des mesures d’exécutions.
Elle peut aussi prendre des actes délégués. Ce système l’autorise à modifier ou compléter un acte législatif en ses points non essentiels (ex : en matière de santé publique le législateur Européen a pu confier à la Commission le pouvoir de dresser des listes de substances autorisées ou interdites).
Il a cependant des conditions à la délégation :
- Elle ne peut pas porter sur des éléments essentiels de l’acte législatif.
- L’acte législatif déléguant doit délimiter « explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir » (article 290 TFUE).
- Pour que l’acte délégué soit valable juridiquement, l’un des 2 co-législateurs ne doit pas s’y être opposé dans le délai fixé par l’acte. Par ailleurs, le Parlement et le Conseil peuvent à tout moment mettre un terme à la délégation.
Le mécanisme de l’acte délégué apparaît très précaire.
Malgré la primauté accordée à la Commission en matière exécutive, le Conseil peut s’auto-habiliter dans le domaine exécutif « dans des cas spécifiques dûment justifiés » (article 291 TFUE).
Dans l’affaire Commission vs Conseil du 24 octobre 1989, la CJUE a soumis ce pouvoir d’auto-habilitation à une obligation de motivation.
Il faut également mettre à part le cas de la PESC dans lequel l’exécution est confiée au haut représentant de l’UE pour la PESC ainsi qu’aux Etats membres.
B) Le rôle de la comitologie
Les comités sont principalement composés d’experts, de hauts fonctionnaires, ou encore de représentants des secteurs concernés. Ils apportent une vision technique à la Commission et lui permette de rattacher les décisions d’exécution à un plus grand réalisme.
Ces comités n’ont toutefois pas en eux-mêmes de compétences d’exécution. Juridiquement, ces compétences restent entre les mains de la Commission.
Il n’en demeure pas que dans certains cas un avis négatif du comité ou l’absence d’avis de sa part entraine la saisine du Conseil qui prive la Commission de son pouvoir de décision le temps que le Conseil statue.
Le recours à la comitologie n’est pas rendu obligatoire par les traités constitutifs, l’institution d’un comité se fait à la libre interprétation du Conseil. Cependant, il y a des domaines tellement techniques (biodiversité, sécurité publique) que la comitologie s’y rencontre à chaque fois.
Section 3 : La fonction budgétaire
Les recettes de l’UE sont tirées de ressources propres, elles ne sont pas le fruit d’un prélèvement sur le budget des Etats membres. - Elles émanent des droits de douane sur les produits industriels, de prélèvements perçus sur les produits agricoles, d’une taxe sur les producteurs de sucre, et d’une fraction de la TVA.
Dans la mesure où l’UE ne dispose pas de services fiscaux, ce sont les Etats qui recouvrent ces taxes et prélèvements. La TVA est quant à elle prélevée sur les budgets nationaux.
L’établissement du budget de l’UE est soumis à des budgets généraux et à une procédure d’adoption spécifique.
A) Le principe d’unité budgétaire
Il apparaît à l’article 310 du TFUE. Selon cet article, le budget de l’UE est « l’acte qui prévoit et autorise pour chaque exercice l’ensemble des recettes et des dépenses estimées de la communauté Européenne et de la communauté Européenne de l’énergie atomique ».
Cela signifie que toutes les dépenses et les recettes de l’UE doivent figurer dans un document unique soumis dans son intégralité à l’approbation des institutions intervenant dans la procédure budgétaire.
La règle de l’unité budgétaire permet à ces institutions de disposer d’une vision d’ensemble au moment de l’adoption du budget. Elles peuvent arbitrer entre les différentes contributions et les multiples affectations de dépenses.
Le principe d’unité budgétaire permet à ces organes d’équilibrer le financement des politiques de l’UE en fonctions de ses priorités. Cela ne serait pas possible si les recettes et les dépenses étaient d’examiner et d’approuver successivement de façon distincte.
B) Le principe de l’universalité
L’article 17 du règlement financier dispose que « l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des crédits de paiement ». Cela signifie que l’affectation de recettes à des dépenses précises est proscrite.
Le but de cette règle est de garantir une certaine solidarité entre les Etats membres.
Elle permet en particulier de faire porter les dépenses en matière de PAC sur un peu moins de la moitié du budget Européen sans qu’il puisse être discuté de l’origine précise des recettes.
C) Le principe d’annualité budgétaire
Il est prévu aux arts 310 et 313 du TFUE. La règle suppose de limiter à 1 an l’horizon financier de l’UE. Concrètement, elle implique d’une part l’interdiction pour l’UE d’inscrire dans le budget des autorisations portant sur plusieurs années et d’autre part l’obligation pour l’UE d’utiliser dans l’année les autorisations accordées.
Elle permet de contrôler et de réévaluer régulièrement les dépenses et les recettes afin de mieux les adapter à la réalité des ressources disponibles et des besoins exprimés.
Ce principe présente cependant un inconvénient majeur car il inscrit l’action de l’UE dans le court terme.
C’est la raison pour laquelle il existe un aménagement du principe d’annualité. Une distinction est opérée entre les crédits d’engagements et les crédits de paiements.
Les crédits de paiements doivent être exécutés durant l’exercice budgétaire en cours.
D) Le principe de spécialité budgétaire
Selon l’article 316 du TFUE, les crédits sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination. Cette règle vise à rendre plus claire la présentation du budget et donne aux parlementaires une meilleure visibilité au moment des débats.
E) Le principe d’équilibre budgétaire
En vertu de l’article 310 du TFUE, « le budget doit être équilibré en recettes et en crédits de paiements ». A quelques exceptions près, la souscription d’emprunt est donc proscrite.
II) La procédure d’adoption
A) Le budget de l’UE
- En 1er lieu, la Commission élabore le projet de budget sur la base d’états prévisionnels de dépenses établis par chaque institution.
- Le projet est présenté en 2ème lieu au parlement Européen, au plus tard le 1er septembre de l’année précédant l’exécution du budget.
- En 3ème lieu, l’approbation se fait en principe par le Parlement et par le Conseil et à l’instar de ce que l’on retrouve dans la procédure législative ordinaire, un comité de conciliation est chargé de faire adopté le budget par les 2 institutions.
B) Le cadre financier pluriannuel
Il permet de fixer des perspectives financières pluriannuelles sur 5 à 7 ans. Ce document budgétaire est adopté par le Conseil à l’unanimité et par le Parlement à la majorité de ses membres.
Section 4 : La fonction internationale
L’UE n’est pas une entité repliée sur elle-même. Elle ne limite pas ses relations avec les seuls Etats membres qui la composent. La fonction internationale de l’UE est une de ses activités centrales majeures, en particulier dans le domaine des relations commerciales.
Ces relations sont passées dans le cadre d’ « accords internationaux ». Si l’on met à part le cas de la PESC qui relève des prérogatives du haut représentant, l’initiative de la négociation d’un accord international appartient à la Commission.
En revanche, la négociation en elle-même est menée par un négociateur désigné par le Conseil. Son identité varie en fonction de l’objet de l’accord international.
Ce négociateur doit respecter les directives données par le Conseil. En outre, les accords négociés doivent être compatibles avec les politiques et règles de l’UE.
En règle générale, le Parlement Européen doit ratifier l’accord international négocié. Il ne peut pas amender l’accord et son silence vaut acceptation.
L’UE ne se retrouve engagée vis-à-vis de l’accord qu’après approbation par le Conseil.
Afin de garantir la compatibilité de l’accord avec les Traités de l’UE, l’article 218 du TFUE donne aux Etats membres et individuellement au Conseil, à la Commission, et au Parlement Européen la possibilité de saisie la Cour de Justice.
Le contrôle est opéré à priori car il ne porte que sur les accords envisagés.
Si l’avis rendu par la Cour est négatif, il y a 3 possibilités :
- La renégociation de l’accord
- L’abandon de l’accord
- La révision des dispositions du Traité déclaré incompatible
Même si ce contrôle est opéré à priori, il est possible d’opéré ultérieurement un recours en annulation des accords externes.
LA PUISSANCE DE LUNION EUROPEENNE
La capacité de l’UE à diffuser les valeurs qu’elle défend n’est pas comparable à celles que dispose un Etat. L’UE ne peut s’appuyer sur les mêmes attributs à partir du moment où il lui faut composer avec la souveraineté des Etats.
L’UE demeure le résultat d’une association entre Etats. En dépit de l’organisation complexe sur laquelle elle repose et des compétences croissantes qui lui sont reconnues par les traités, l’UE ne supplante pas les Etats membres.
D’un autre côté, l’UE peut s’appuyer sur les particularismes qui la caractérisent pour élargir le champ des idées qu’elle défend. L’UE n’a pas vocation à se substituer à l’ensemble des Etats qui la compose.
Il s’agit d’une organisation « supra-étatique ».
- Contrairement aux formes Etatiques, les frontières territoriales de l’UE ne sont pas définitivement arrêtées. L’UE est susceptible d’accueillir les Etats qui en font la demande.
- Un ordre juridique distinct de ceux produits par les Etats membres peut émerger avec ses propres sources et ses propres principes.
La question de la puissance de l’UE ne peut pas être résolue de façon nette et tranchée. Cette organisation repose sur des facteurs qui font sa puissance, mais elle est freinée par d’autres types de facteurs qui tendent à la rendre impuissante.
Chapitre 1 : Les facteurs de puissance
L’expansion territoriale de l’UE dépend de sa capacité d’intégration.
L’élargissement de la zone d’action de l’UE serait cependant inutile si elle ne disposait pas des moyens de produire des effets concrets au sein des Etats membres. La puissance normative de l’UE doit reposer sur l’existence d’un ordre juridique propre.
Comme tout système organisé, l’UE doit pouvoir compter sur un corps d’individus placés à son service exclusif, ce qui l’enjeu d’une fonction publique Européenne.
Section 1 : La puissance d’intégration de l’UE
La capacité d’intégration de l’UE (inclusion croissante de nouveaux Etats) s’appuie sur une procédure d’adhésion particulière. Les mises en œuvres successives de cette procédure donne à voir un processus, celui de l’intégration.
Chaque strate du processus, chaque intégration d’un ou plusieurs Etats membres, redessine les contours du territoire de l’UE. C’est au sein de ce territoire que s’appliquent les traités de l’UE.
I) Le processus d’intégration
L’introduction d’un Etat au sein de l’UE constitue l’étape finale d’une procédure d’adhésion. Cette procédure ne peut être enclenchée et menée à son terme que si l’Etat candidat correspond à un certain nombre de conditions.
A) Les conditions à l’adhésion
Elles découlent du TUE et de la pratique. On peut identifier 5 critères (ce qui n’exclue pas que des considérations d’ordre géopolitiques ou stratégiques aient pu jouer de manière officieuse en faveur ou en défaveur d’un Etat) :
1) Le critère qualitatif.
La 1ère des conditions est liée à la qualité reconnue à l’organisation candidate. Même si la question ne s’est jamais vraiment posée, il doit s’agir d’un Etat reconnu comme tel en droit international.
Cette exigence exclue d’emblée les collectivités territoriales, les organisations non-gouvernementales, les autres institutions Européennes mais aussi les entités fédérées.
Ex : Au moment où la Belgique a signé le Traité d’Amsterdam, elle a indiqué que sa signature engagée également les communautés et les régions.
2) Le critère géographique.
L’article 49 du TUE permet à « tout Etat Européen » de demander l’adhésion. Il y a donc 2 types d’Etats sur le continent Européen ; les Etats membres de l’UE, et les Etats ayant vocation à le devenir.
Formulé comme tel, le critère géographique représentait une sorte de « main-tendue » vis-à-vis des pays de l’Europe centrale et orientale qui finiront par adhérer à l’UE. Ce critère géographique prête à discussion.
C’est sur son fondement que la candidature du Maroc a pu être rejetée en 1987 mais le fait que ce pays soit situé sur le continent « Africain » et qu’il soit séparé des autres Etats membres par la méditerranée est-il un argument convaincant ?
Durant l’Antiquité, la présence du pouvoir Romain sur les terres bordant le tour de la méditerranée n’empêche pas de considérer l’empire de Rome comme un « tout » unitaire. De même, la Guyane se situe sur le territoire Américain mais fait partie de l’UE.
Le critère géographique semble donc animé par une conception particulière du territoire Européen, celle de la continuité territoriale.
Ex : La Turquie est candidate depuis plusieurs années, or beaucoup ne considère pas que la Turquie soit sur le contient Européen. Mais il faut rappeler que sous l’impulsion de l’Ata turque, la Turquie est devenu l’Etat le plus occidentalisé du Moyen-Orient.
Par ailleurs, la Turquie participe depuis 1950 au Conseil de l’Europe qui pose le même critère géographique. Ce pays est lié à la communauté Européenne par un accord d’association depuis 1953.
- La candidature de la Russie a aussi été envisagée.
Le critère géographique apparaît strict mais fragile, ce qui est un paradoxe.
3) Le critère politique
Il est apparu progressivement. Ce critère a conduit à exclure certains Etats bien ancré dans le territoire Européen mais occupés par des régimes autoritaires (ex : Grèce, Portugal, Espagne).
Il repose en substance sur la protection des droits fondamentaux, sur l’instauration d’un régime politique fondé sur les valeurs démocratiques, sur le respect et la protection des minorités, ou encore sur la mise en place d’un Etat de droit.
La condition de l’Etat de droit pose problème vis-à-vis des Etats d’Europe centrale et orientale. Ce système implique que l’administration soit soumise à un ensemble de règles qui lui sont à la fois supérieures et extérieures. Ces règles s’imposent à l’Etat, encadrent son action et la justifie.
Le système exclu toute démarche arbitraire de la part de l’administration (à l’inverse d’un Etat de police).
Cette administration doit agir en conformité avec la constitution et la loi, qui est voté par les représentants de la nation. Pour être effectif, le principe doit être doublé d’un principe juridictionnel indépendant.
Le juge retire de l’ordre juridique les normes déviantes en prononçant leur annulation (ce qui est l’enjeu du recours pour l’excès de pouvoir).
Cependant, l’instauration d’un Etat de droit comporte une dimension incantatoire non négligeable. D’une part, la règle de droit permet une certaine marge d’appréciation. D’autre part, l’administration participe elle-même indirectement à l’élaboration des règles législatives.
Cette fragilité du concept d’Etat de droit est encore plus forte dans les pays d’ex-URSS marqués par l’héritage de l’Etatisation de la société. En réalité, ces pays ont des difficultés à soumettre leur administration au principe de l’égalité. L’Etat de droit est plus formel qu’effectif.
Quant aux valeurs démocratiques, elles supposent « l’identification maximum des gouvernants aux gouvernés » (Vedel). Il est question en ce sens d’encadrer juridiquement la vie politique afin que cet objectif soit atteint.
4) Le critère économique
Il apparaît évident dès l’instant où la libéralisation des capitaux, des marchandises, est l’un des objectif des traités constitutifs de l’UE. Il suppose de s’assurer que les Etats seront en mesure de subir la pression concurrentielle.
Ex : Les pays de l’ex-URSS sont passés d’une économie communiste à une économie débridée.
Le risque était d’un côté pour l’UE se subir une concurrence excessive en provenance de ses pays, et de l’autre pour ces pays de voir leur économie s’effondrer sous les règles communautaires.
Ce risque a été contourné grâce à un système d’intégration différencié.
5) Le critère de la capacité d’absorption de l’UE
Il pose les limites à l’élargissement de l’UE. Contrairement aux précédents critères, ce n’est pas l’Etat candidat qui est observé mais l’UE directement. Ce critère se présente comme une sorte de variable discrétionnaire. Il permet à l’UE se s’opposer à l’entrée d’un candidat, alors même que celui-ci remplirait les conditions d’adhésion.
Le fondement juridique de ce critère n’a rien d’évident. La condition émerge au lendemain du rejet du « Traité établissant une constitution pour l’Europe » par la France et les Pays-Bas en 2005.
Le Conseil Européen se réunit en juin 2006 et estime que cet échec n’est pas sans lien avec un élargissement perçu comme trop « rapide » par certains peuples Européens.
Le Conseil Européen préconise d’évaluer la capacité de l’UE sur 3 plans :
- institutionnels - politique - financier
La Commission est chargée d’élaborer un rapport sur cette base, établissant de façon laconique que l’élargissement de l’UE ne doit pas nuire aux objectifs politiques établis par le Traité.
Or l’article 49 du TUE dispose que « l’examen des candidatures à l’UE prend en compte les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil Européen ».
B) La procédure d’adhésion
1) La phase communautaire
Elle débute à partir du moment où un Etat se porte candidat. Ce n’est donc pas l’UE qui prend l’initiative d’une invitation.
Le Conseil de l’UE entreprend des négociations avec l’Etat tiers et examine ensuite la candidature. Il prend par la suite une décision de principe à l’unanimité.
Au cours de cet examen, la Commission émet un avis consultatif, faisant état de la situation politique et économique du pays candidat. Cet avis n’est pas de pure forme, il a pu retarder d’1 an l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie.
Le Parlement dispose aussi d’un avis conforme.
Depuis le Traité de Lisbonne, il doit être tenu informé de toute nouvelle candidature.
2) La phase interétatique
Des conférences intergouvernementales sont organisées. Il s’y réunit les Etats de l’UE ainsi que les Etats candidats. Un accord est conclu entre chaque partie, et les conditions d’admission sont précisées à l’attention des candidats et les Etats membres évaluent de leur côté quelles sont les modifications qui apparaissent nécessaires au niveau des Traités constitutifs.
Il est évalué la pondération des voix au Conseil de l’UE, le nombre de siège au sein du Parlement Européen… Cet accord peut aussi prévoir l’aménagement d’une période de transition.
Il s’en suit une ratification de l’accord par les Etats membres et par les candidats. Cette ratification se fait suivant les procédures constitutionnelles de chaque Etats.
A cet égard, certains Etats ont mis en place des procédures spécifiques.
Ex : En France, la réforme constitutionnelle du 1er mars 2005 a introduit l’article 88-5 dans la constitution.
Il soumet par référendum toute nouvelle adhésion dans l’UE (cas de la Turquie).
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié ces dispositions. Désormais, le parlement français peut demander au président de la république de ne pas soumettre au peuple le traité d’adhésion. Si le président choisi d’exclure la procédure référendaire, alors ce sont les 2 chambres (congrès) qui sont chargées de la ratification du traité.
L’exclusion de la procédure référendaire permet de ne pas exposer directement le peuple aux conséquences d’un refus.
C) La suspension
Elle s’opère sur les droits liés à la qualité de membre. Elle sanctionne le non-respect des droits de l’homme et de la démocratie.
Elle suite une procédure particulière en 2 temps :
- Il faut que la violation soit constatée par le Conseil Européen. Il statue à l’unanimité après approbation du parlement.
- Le Conseil Européen peut être saisit par 1/3 des Etats membres ou par la Commission.
Le gouvernement de l’Etat en cause est invité à présenter ses observations. Il est exclu des votes au sein du Conseil Européen. Cependant, les parlementaires et les membres de la Commission qui sont des ressortissants de cet Etat conservent leurs droits de vote.
Cela s’explique par le fait que leur statut implique leur indépendance.
- Une fois la violation constatée, le Conseil de l’UE peut décider à la majorité qualifiée de suspendre certains des droits accordés par le TUE, y compris le droit de vote au Conseil.
La suspension ne va que dans un sens car si les droits sont suspendus, à l’inverse les obligations demeurent.
Ex : En 1999, cet outil a été ressenti comme insuffisant. Lors de la participation au gouvernement Autrichien du « parti Autrichien de la liberté », son dirigeant, Joerg Haider, été connu pour avoir fait l’apologie de la politique de l’emploi sous le IIIème Reich et pour avoir considéré qu’il fallait au sein de l’armée Allemande rendre honneur à la SS.
Il n’y avait pas eu de violation mais la nouvelle formation gouvernementale suscitait des inquiétudes. Le Traité de Nice (2001) a modifié le TUE afin de permettre au Conseil de l’UE de constater qu’il existe « un risque claire de violation grave par un Etat membre ».
Le Conseil statue à la majorité des 4/5ème et peut adresser des recommandations à l’Etat en cause.
II) Le champ d’application territorial des traités
L’espace au sein duquel les traités s’appliquent résulte de l’élargissement de l’UE aux Etats situés sur le continent Européen.
A) L’élargissement de l’Union Européenne
Il s’est fait par étapes successives. Le « club des 6 » composé de l’Allemagne, l’Italie, la France, du Luxembourg, de la Belgique, des Pays-Bas constitue le « noyau dur » de l’UE.
Ils sont rejoints en 1973 par 3 membres de l'Association européenne de libre-échange : le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni.
L'UE s'élargit vers le sud avec l'adhésion de la Grèce en 1981, puis de l'Espagne et du Portugal en 1986.
Entre temps, le Groenland a décidé de se retirer (1985).
Après la fin de la Guerre froide, elle est rejointe en 1995 par des États neutres : l'Autriche, la Finlande et la Suède en vertu de l’accord de Corfou.
L'UE intègre en 2004 dix nouveaux États, en majorité issus du bloc de l'Est : Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie, puis en 2007 la Bulgarie et la Roumanie.
Le problème était que ces Etats étaient gangrénés par la corruption et leur économie était débridée après plusieurs décennies de doctrine collectiviste. C’est la raison pour laquelle le Conseil Européen réunit à Copenhague en 1993 a formulé des critères à leur attention.
Ces critères correspondent au respect des exigences démocratiques, à la mise en place d’une économie viable et concurrentielle, et à l’acceptation de l’acquis communautaire.
L’adhésion de l’Ukraine et de la Biélorussie est aussi envisagée. Il y a aussi la Serbie, l’Albanie, la Kosovo, et la Bosnie Herzégovine qui sont des candidats potentiels. Quant au cas Turc, il subsiste des points de tension (génocide Arménien, risques d’atteinte à la laïcité)
L'adhésion de la Croatie est prévue le 1er juillet 2013.
La Croatie deviendra le 28ème pays membres de l’Union le 28 juillet 2013. Ce pays avait déposé sa candidature en 2003, mais son adhésion a été retardée en raison de son entêtement à ne pas livrer des criminels de guerre au tribunal international.
Un rapport du procureur de ce tribunal en 2005 a rassuré l’UE ce qui a permis de reprendre les négociations avec la Croatie.
B) Les espaces concernés par l’application des traités.
Toute personne physique ou morale exerçant une activité professionnelle sur l’un de ces territoires quel que soit sa nationalité est soumise aux normes édictées par l’Union et à ses traités constitutifs. L’espace en cause est d’abord le territoire terrestre, mais il s’agit aussi de tous les domaines soumis à la compétence de l’Etat.
Dans l’arrêt Kramer du 14 juillet 1976, la cour de justice des communautés européennes a estimé que l’UE pouvait règlementer la pêche en haute mer dans la mesure où les Etats disposent de cette compétence en vertu du droit international.
*Les traités ne s’appliquent pas aux îles Féroé ni au Groenland : relèvent tous deux de la souveraineté du Danemark
*Sont également exclus les zones de souveraineté britannique à Chypre.
*Il en va de même des territoires d’Outre-mer dont la liste est annexée dans TFUE. (Mayotte, St Pierre et Miquelon, la Nouvelle Calédonie, la Polynésie française, etc.). Les territoires d’Outre-mer sont soumis à un régime spécial d’association qui touche aux échanges commerciaux, aux investissements, ou encore au droit d’établissement.
L’application du droit de l’Union sur ces territoires d’Outre-mer n’est que partiel, en revanche les départements d’Outre-mer que sont la Guyane, la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe relèvent bien du champ territorial d’application des traités.
Section 2 : L’ordre juridique de l’Union
(La puissance normative NOTION FONDAMENTALE).
I) La primauté du droit de l’Union Européenne
La question de savoir quelle règle privilégier se pose dès lors qu’une norme nationale et une norme communautaire se contredisent. Faut-il appliquer la doctrine Mater sur laquelle la langue qui s’applique est la plus récente auquel cas une loi postérieure à un traité, à une directive ou à un règlement communautaire l’emporterai dans la résolution des litiges.
En droit de l’UE la doctrine Mater ne s’applique pas, la solution retenue par l’Union est tout autre c’est le fameux principe de primauté du droit de l’Union. Mais certaines règles communautaires du fait des caractéristiques qu’elles présentent se retrouvent dotées d’une effectivité supérieure. On parle alors de l’effet direct du droit de l’Union.
A) Le Principe de primauté du droit de l’Union.
Ce principe signifie que les droits nationaux doivent être conformes aux droits de l’UE.
1) L’affirmation du principe.
La création d’une communauté européenne supra nationale aurait une portée limitée si les Etats avaient la possibilité de passer outre voir même d’abroger les règles de l’UE. Cela créerait de surcroit une discrimination entre Etats membres dans la mesure où certains Etats respecteraient la règle communautaire et d’autre s’en abstiendraient.
L’un des moyens de l’UE pour arriver à ses objectifs est l’harmonisation des règles, d’où l’importance de ce principe de primauté. Cette affirmation ne résulte pas des traités constitutifs dans la mesure où son officialisation s’est toujours portée à la réticence d’une partie des Etats membres.
Pour voir cette affirmation il convient de se référer à la jurisprudence, c’est dans la jurisprudence que le principe de primauté de l’Union a été posé.
Le principe est posé par la CJUE le 15 juillet 1964 dans l’arrêt Costa contre Enel. Dans cet arrêt la Cour examinait la validité d’une loi Italienne portant la nationalisation de l’électricité. Dans ses motifs la juridiction communautaire s’appuie sur les termes et l’esprit du traité CE de l’époque et elle relève de ce point de vue que les Etats « ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains, et créer ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux même. ».
La Cour en conclut que cette limitation a « pour corolaire l’impossibilité pour les Etats de faire prévaloir contre un ordre juridique supérieur accepté par eux sur une base de réciprocité une mesure unilatérale supérieur ». La Cour de Justice base donc son raisonnement sur consentement des Etats membres à la limitation de leur souveraineté.
Ces Etats ont transféré des compétences à l’UE de façon définitive. De fait ces compétences ne leur appartiennent plus c’est un choix de leur part. Ces Etats ont par là même acceptés l’idée de pouvoir être sanctionné en cas de non-respect des traités et du droit dérivé. La primauté du droit de l’Union est donc selon la Cour génétiquement inscrite dans la communauté elle-même.
C’est dans la philosophie même du rassemblement entre Etat. La solution de l’arrêt Costa s’appliquait au 1er pilier communautaire. Et depuis le traité de Lisbonne la solution de l’arrêt Costa s’applique à l’ensemble des compétences de l’UE.
En conclusion le principe de primauté a été consacré par la jurisprudence communautaire, il n’y a pas base textuelle.
2) Les conséquences du principe.
L’affirmation du principe de primauté emporte un certain nombre de conséquences en droit interne.
- Sur le plan contentieux en cas de contradiction entre le droit de l’UE et une règle interne le juge a l’obligation d’appliquer le 1er et d’écarter la 2nd.
- En dehors du cadre contentieux les Etats ont l’obligation de tenir compte dans les textes qu’ils élaborent du contenu des normes communautaires.
Dans la mesure où un même texte pourrait être considéré conforme par le juge national et non conforme par le juge communautaire c’est la Cour de justice qui dispose du monopole d’interprétation du droit de l’UE.
Les juridictions nationales doivent respecter le sens des règles communautaires tel qu’il a été dégagé par la CJUE.
Enfin, le principe de primauté ne distingue ni les règles de l’UE, ni les règles nationales concernées par le principe de primauté.
Il faut en déduire 2 choses :
- Toutes les catégories de normes communautaires sont parées de ces caractéristiques.
- Toutes les normes nationales que ce soit les lois, les décrets, les arrêtés doivent respecter le principe de primauté.
3) L’atténuation du principe.
Elle participe de 2 phénomènes : celui de la supériorité qui semble être reconnue aux valeurs constitutionnelles et l’accroissement de la flexibilité du droit de l’Union.
a) La supériorité des normes à valeur constitutionnelle.
L’exemple Français montre que la Constitution demeure la norme suprême.
A 1ère vue on pourrait croire que l’article 54 de la Constitution française organise l’infériorité de la constitution par rapport aux traités. Cet article prévoit une procédure spécifique en cas de ratification d’un traité : un contrôle de constitutionalité de celui-ci peut être opéré a priori, c’est à dire avant sa ratification.
- Le conseil constitutionnel doit être saisi par le chef du département, le président de l’assemblée nationale ou du Sénat, par le 1er adjoint ou encore par 6 000 députés femmes ou 6 000 sénateurs hommes en l’occurrence la saisine est classique. A l’issu de l’examen du texte, lorsque le Conseil constitutionnel estime qu’il y a non-conformité avec certaines dispositions de la constitution, le projet de traité peut être approuvé ou ratifié qu’avant révision de la Constitution.
On prévoit derrière ce mécanisme de contrôle une façon déguisée de faire primer les traités européens sur l’énormes constitutionnelles. Sauf que d’une part rien oblige à la révision et d’autre part la saisine du Conseil constitutionnel n’est que facultative.
Il faut ajouter à cela que les juridictions nationales en France se refusent à faire primer les traités sur les normes à valeur constitutionnelle. Le Conseil d’Etat a écarté l’hypothèse dans « l’arrêt Snip » du 3 décembre 2001 et la Cour de Cassation a repris la même solution dans « l’arrêt Fraisse » du 2 juin 2000.
Conclusion : le traité se retrouve systématiquement écarté en cas de contradiction avec une norme à valeur constitutionnelle.
L’Etat français pourrait se voir contraint à privilégier droit communautaire :
- soit en obligeant les juridictions nationales à écarter la Constitution
- soit en contraignant le pouvoir constituant à réviser la Constitution
Mais la cour de justice semble avoir accepté la thèse de ce que l’on appelle la réserve de constitutionnalité.
Dans l’affaire dite Omega du 14 octobre 2004 il était question de savoir si l’Allemagne avait été en droit d’interdire les jeux de nains (lancés de nains par ex). Le juge allemand s’était basé sur le principe de dignité contenu dans la constitution fédérale et dans cet arrêt le juge de l’UE a accepté que ce principe puisse être supérieur au principe de libre circulation des marchandises et de libre prestations de service contenus dans le TUE.
Pyramide des normes de Kelsen : au-dessus du bloc de constitutionalité dans la pyramide Kelsen a posé un postulat selon lequel la constitution est valide.
b) La flexibilité du droit de l’UE
L’UE cherche à établir l’uniformisation du régime juridique. Mais elle prévoit dans le même temps beaucoup d’exceptions.
Le but de ces exceptions est de tenir compte de la spécificité d’un secteur (ex : secteur culturel), d’un territoire (ex : les territoires d’outre-mer), voir dans certain cas de laisser aux Etats le temps de s’adapter aux changements décidés par l’UE.
Ainsi, les traités d’adhésion prévoient le plus souvent des clauses transitoires pour les nouveaux adhérents. Il existe également des clauses de sauvegarde autorisant les Etats membres à déroger aux règles qu’ils édictent.
Ex : Les Etats peuvent être autorisés à mettre en place des mesures de protection à l’égard des importations alors que le principe est celui de la libre circulation des marchandises.
On peut encore citer la possibilité qui fut offerte par le traité d’Amsterdam de ne pas participer à l’union monétaire et c’est la raison pour laquelle seuls 17 Etats sur 27 font partie de la zone euro.
Autre régime d’exception : les régimes des coopérations renforcées. Toutes ces exceptions contribuent à la flexibilité du droit de l’Union et par là même atténue le principe de primauté.
B) Les limites au principe de primauté de l’Union Européenne.
La limité principale réside dans le fait que l’UE n’a pas les moyens juridiques de prononcer l’annulation d’un acte litigieux.
Autrement dit l’Union ne peut pas retirer l’acte juridique pris par une autorité nationale.
L’UE ne peut en réalité que préciser le sens du droit de l’UE dans le cadre de la question préjudicielle ou sanctionner l’Etat qui persiste à privilégier le droit national.
A cet égard le traité de Maastricht a prévu un mécanisme de sanction financière à l’encontre des Etats récalcitrants.
Malgré tout, même dans cette hypothèse le législateur ou le pouvoir règlementaire peut jouer avec la marge de manœuvre dont il dispose dans l’édiction des normes.
En effet lorsqu’elle sanctionne, la Cour de justice n’ordonne pas ce que doit être le droit national. C’est par conséquent à l’Etat qu’il revient de corriger l’Etat du droit.
Or, l’Etat peut corriger un minimum voir partiellement. Il conviendra dans ce cas de former un nouveau recours en constatation de manquement qui retarde d’autant plus l’effectivité de la norme européenne.
L’effet direct du droit de l’UE a été posé pour la première fois par la Cour de justice dans l’arrêt Van Gend Nen Loos du 5 février 1963.
L’effet direct donne aux particuliers la possibilité d’invoquer la norme communautaire devant les juridictions nationales. On dit que le droit de l’UE fait naître des droits et des obligations dans le chef des particuliers.
En cas de contrariété avec les normes communautaires, le juge national doit écarter l’application de la norme nationale. C’est ce qu’on appelle l’effet d’éviction et appliquer à la place la norme communautaire (l’effet de substitution). Cela signifie que le juge doit donner aux particuliers les droits qui découlent de la norme communautaire.
L’effet direct peut être employé à l’encontre de l’Etat lui-même (effet vertical du particulier à l’Etat) il peut aussi être utilisé contre un autre particulier : effet direct horizontal.
Cependant toutes les règles communautaires ne peuvent être invoquées au titre de l’effet direct.
Il faut que la norme réponde à 2 conditions essentielles. Il s’agit alors de s’intéresser au contenu de l’énoncé juridique.
Dans l’arrêt Marshall du 26 février 1986, la CJUE a posé que l’acte communautaire ne peut être directement invoqué que si ses dispositions « apparaissent du point de vue de leur contenu inconditionnelles et suffisamment précises ».
L’inconditionnalité suppose que la norme puisse produire des effets sans qu’il soit nécessaire de la préciser par une norme nationale ou communautaire supplémentaire. Le caractère précis signifie quant à lui que le texte ne doit pas prêter à discussion.
L’effet direct ne concerne que les normes communautaires qui ne laissent place à aucun pouvoir discrétionnaire. Il est à noter enfin que l’effet direct concerne aussi bien les traités que les directives, les règlements et bien sur les décisions (sous réserve que les 2 critères soient remplis).
Ainsi rien n’empêche un particulier d’invoquer la disposition du traité interdisant les droits de douane lorsqu’un Etat établit de manière déguisée une taxe aux frontières. On considère en effet que l’interdiction des droits de douane est suffisamment précise et donc inconditionnelle.
II) Les catégories du droit de l’Union Européenne
L’ensemble des règles de l’UE bénéficient du principe de primauté. Certaines d’entre elles sont de surcroit doublées de l’effet direct quand elles répondent aux conditions que nous avons vu. Il s’agit maintenant de voir quelles sont ces différentes catégories de règles qui composent l’ordre juridique de l’UE.
A côté des traités constitutifs, des principes généraux du droit (PGD) générés par le juge, des accords internationaux passés par l’UE on trouve le droit dérivé.
Le droit dérivé consiste en un ensemble d’actes unilatéraux adoptés par les institutions de l’UE. Ces actes unilatéraux sont pris en application des traités constitutifs, des directives, des règlements selon le cas. Le fait pour les institutions de l’UE de pouvoir exécuter ces actes unilatéraux augmente, d’une manière générale, la portée des traités constitutifs et par là même la portée des objectifs contenus dans ces traités.
Si l’on met de côté les avis et les recommandations dont la portée juridique est relative, on distingue 3 types d’actes unilatéraux :
A) Le règlement
Il présente plusieurs caractéristiques :
- Contrairement à la décision, le règlement revête une portée générale. L’arrêt confédération nationale des producteurs de fruits et légumes du 14 décembre 1962 rendu par la cour de justice des communautés européenne précise que « le règlement est applicable non à des destinataires limités identifiés ou identifiables mais à des catégories envisagées abstraitement et dans leur ensemble. ».
En ce sens un règlement est un acte visant des personnes physiques ou morales qui présentent les mêmes qualités.
Ex : les entreprises agricoles, les médecins, etc…
Cela peut aussi renvoyer à catégories plus abstraites : les travailleurs, les ressortissants d’un Etat membre ou encore les justiciables.
- A la différence de la directive, le règlement produit l’intégralité de ses effets dans l’ordre juridique des Etats membres dès sa publication. Il n’a pas à être transposé par les Etats.
- A l’inverse des avis recommandations, toutes les dispositions d’un règlement ont un caractère obligatoire.
S’agissant de la finalité des règlements ils peuvent être des actes législatifs s’ils sont élaborés suivant l’une des procédures législative prévu par le TUE ils peuvent être également des règlements d’exécution s’ils sont pris en application d’un acte législatif.
B) La décision
Selon l’arrêt confédération nationale des producteurs de fruits et légumes la décision est applicable à des destinataires limités, désignés ou identifiables.
En général, les décisions désignent leur destinataire.
Ex : lorsque la Commission exerce son pouvoir de régulation en matière de politique économique.
C’est par les décisions qu’elle ordonne la dissolution des ententes illicites et qu’elle en joint l’arrêt de pratiques constitutives d’un abus de position dominante. C’est encore par les décisions qu’elle inflige des amandes aux entreprises fautives.
C) La directive
- A la différence du règlement la directive ne produit pas tous ses effets des publications dans l’ordre juridique il faut qu’elle soit transposée.
L’Etat doit prendre les mesures qui s’imposent pour parvenir à l’objectif fixé par la directive. Cela suppose en parallèle que l’Etat abroge les règlementations qui font obstacle à la poursuite de cet objectif.
Avantage de la directive : laisser aux Etats une certaine marge de manœuvre. Il pèse sur eux ce que l’on appelle en droit une obligation de résultat. Mais ils sont libres quant aux moyens pour le réaliser (le choix porte à la fois sur le contenu de l’acte de transposition mais aussi sur l’auteur de l’acte).
L’Etat est libre de transposer par voie réglementaire ou législative.
Elles contiennent toutes un délai de transposition. Ce délai doit être respecté par les Etats. A l’expiration de ce délai, le retard de transposition peut être sanctionné par le recours en constatation de manquement. Toutefois, cette voie de recours est longue à aboutir.
Très vite la question s’est posée de savoir si les directives pouvaient être invoquées par les particuliers devant les juridictions nationales au nom de l’effet direct des actes communautaires. Le problème est que l’effet direct ne joue qu’à partir du moment où l’acte est suffisamment précis et inconditionnel.
Or la directive doit par définition faire l’objet d’une transposition. Celle-ci laisse aux Etats une certaine latitude, mais pour assurer l’effectivité des directives, au même titre que les autres actes communautaires, la Cour de Justice a considéré que le contenu des directives pouvait être invoqué à l’expiration du délai de transposition.
Toutefois, dans la mesure où l’effet direct est ici pensé comme un instrument de sanction du retard, il ne peut être invoqué que contre l’Etat fautif : une directive communautaire ne peut servir d’appui aux moyens invoqués entre particuliers.
III) La sanction du droit de l’Union Européenne
- Le recours en manquement contre un Etat membre
- La question préjudicielle
A. Le recours en manquement contre un Etat
Exemples : - Lorsqu’un Etat n’a pas procédé à la transposition d’une directive dans le délai fixé.
- Lorsqu’une juridiction nationale se refuse à appliquer un règlement communautaire.
- Lorsque l’Etat n’a pas pris les mesures nécessaire afin d’éviter que les particulier n’entravent le droit de l’UE.
- Lorsqu’un Etat adopte une loi contraire au droit communautaire.
- Une fois la Commission saisie, la procédure donne à l’Etat fautif à plusieurs reprises les moyens d’éviter une condamnation. Il y a d’abord une phase contentieuse, apparue dans la pratique, au cours de laquelle la Commission invite l’Etat à présenter ses explications.
- Si le manquement est avéré, les 2 parties, l’Etat et la Commission, cherchent une solution amiable. En cas d’échec, la procédure officielle débute avec l’envoi d’une lettre mise en demeure adressée à l’Etat fautif. Dans cette lettre, la Commission expose l’ensemble des griefs retenus.
- Si l’Etat ne se conforme pas aux exigences de la Commission, il s’ensuit un avis motivé dans lequel la Commission accorde un délai raisonnable pour régler la situation.
- En cas de non-respect de l’arrêt considéré
- Si un Etat ne communique pas les mesures prises afin d’assurer la transposition d’une directive, alors la Commission peut demander à la Cour de Justice de prononcer une sanction financière, dès le 1er recours en manquement.
- D’une part, cela aurait des conséquences dans les négociations qui se déroulent au sein du Conseil.
- D’autre part, l’Etat fautif a tout intérêt à jouer le jeu car ne pas le faire c’est prendre le risque que d’autres Etats ne le fasse pas non plus à d’autres occasions.
- Lorsque la Cour s’est prononcée sur une question « matériellement identique » une question ayant déjà fait l’objet d’une décision par la Cour.
- Lorsque « l’application correcte » du droit communautaire peut s’imposer avec une évidence telle qu’elle ne laisse aucun doute sur la manière de résoudre la question posée.
- Il faut que la question soit posée par une juridiction nationale. Les parties ne peuvent pas le faire directement.
- Il faut que la question porte sur une norme de l’UE (traité, accord international, directive, décision, règlement…) Les arrêts de la Cour sont aussi recevables lorsque leur interprétation est de nature à apporter une solution au litige.
- Il faut que la réponse attendue soit utile à la résolution du litige
- Il faut que le juge national ait communiqué toute information nécessaire pour éclairer le juge communautaire.
- L’arrêt a un effet rétroactif, ce qui est logique s’agissant du recours en interprétation car le juge communautaire ne fait que révéler le sens de l’acte après application.
Section 3 : La fonction publique Européenne
Le nombre de fonctionnaires Européen n’a cessé d’augmenter. Ils étaient en 2004 environ 35 000 et étaient en 2012 environ 50 000.
Contrairement aux fonctionnaires nationaux, les tâches dévolues aux fonctionnaires Européens sont limitées en raison du principe de l’administration directe. Les tâches de gestion sont en principe réservées aux fonctionnaires nationaux.
Ces activités se sont élargies, englobant parfois des tâches de gestion dans le cadre des programmes communautaires tels qu’« Erasmus ».
I) Les caractéristiques de la fonction publique Européenne
A) Les modèles de fonction publique
On distingue 2 modèles de l’action publique, correspondant à un « idéal type ».
1) La fonction publique de structure ouverte
Il s’applique ce que J.L Baudiguel appelle la « théorie de différenciation ». Il est recherché l’assimilation de l’agent public au travailleur de droit commun (le salarié).
Globalement, ce système représente 3 caractères spécifiques :
- La neutralité politique des agents n’est pas un objectif. Leur empreinte politique est beaucoup plus visible.
- L’appartenance de l’agent à la fonction publique est dépendante de l’occupation d’un emploi dans l’administration. Cela implique qu’un emploi peut être supprimé à tout moment sans que l’agent ait droit à un quelconque reclassement au sein de l’administration.
- L’organisation juridique des relations de travail se base sur le même instrument que celui présent dans le secteur privé : le contrat.
2) La fonction publique de structure fermée
a) Les caractéristiques
Elle fonctionne en « vase clos » par rapport au reste de la société.
- En 1er lieu, des règles limitent la politisation des agents publics. Le but est de garantir l’existence d’une administration permanente et indépendante vis-à-vis du politique.
- En 2ème lieu, l’agent appartient à la fonction publique en fonction d’un titre et non de l’occupation d’un emploi.
L’agent a vocation à faire carrière dans la fonction publique.
- En 3ème lieu, les relations de travail entre les pouvoirs publics et leurs agents se distinguent de celles que l’on rencontre dans le secteur