Source: http://kraken.slv.cz/9As55/2011
Timestamp: 2018-06-21 10:59:46+00:00
Document Index: 25342183

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 142', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 102', '§ 103', '§ 103', '§ 103', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 2', '§ 7', '§ 7', '§ 2', '§ 7', '§ 7', '§ 142', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 19', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 37', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 110', 'soud ']

9As55/2011
9 As 55/2011-141
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì Mgr. Daniely Zemanové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: J. W., zast. JUDr. Richardem Novákem, advokátem se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti ¾alovanému: Krajský úøad Pardubického kraje, odbor dopravy, silnièního hospodáøství a investic, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, o urèení veøejné úèelové komunikace, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích ze dne 10. 3. 2011, è. j. 52 A 53/2010-92,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích ze dne 10. 3. 2011, è. j. 52 A 53/2010-92, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas podanou kasaèní stí¾ností napadá v záhlaví oznaèený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové-poboèky v Pardubicích (dále jen krajský soud ), kterým byla zamítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010. Tímto rozhodnutím ¾alovaný zamítl odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Obecního úøadu Radimìø (dále té¾ správní orgán prvního stupnì nebo silnièní správní úøad ) ze dne 4. 2. 2010,
è. j. 487/2009, jím¾ podle § 142 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), urèil, ¾e pozemní komunikace nacházející se na pozemku parc. è. 1225/1 v katastrálním území Radimìø je minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997 veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací.
Stì¾ovatel oznaèuje jako dùvody kasaèní stí¾nosti skuteènosti uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). Neztoto¾òuje se se závìry krajského soudu, ¾e v prùbìhu øízení pøed správním orgánem prvního stupnì neuplatnil ¾ádné pøipomínky èi stanoviska, kdy¾ z dolo¾eného výpisu z e-mailové korespondence nepochybnì vyplývá, ¾e dne 15. 12. 2009 zaslal silniènímu úøadu námitky opatøené platným elektronickým podpisem. K prokázání svých tvrzení stì¾ovatel pøedlo¾il krajskému soudu listinné podklady, z nich¾ je zøejmé, ¾e certifikát byl v dobì odeslání pøedmìtného podání platný. Krajský soud v¹ak tuto skuteènost nesprávnì vyhodnotil a uzavøel, ¾e ¾ádný z pøedlo¾ených podkladù neobsahuje dùkaz o tom, ¾e by podání stì¾ovatele ze dne 15. 12. 2009 bylo podepsáno zaruèeným elektronickým podpisem a skuteènì silniènímu úøadu odesláno. Stì¾ovatel rovnì¾ namítá zkrácení na svých právech postupem silnièního úøadu, který v pøedcházejícím správním øízení upustil od ústního jednání a místního ¹etøení s odùvodnìním, ¾e je mu stav vìci dobøe znám z pøedchozích jednání. Stì¾ovatel tak nejen¾e podal námitky, které nebyly v prùbìhu øízení zohlednìny, ale zároveò se v dùsledku nenaøízení ústního jednání ve vìci a¾ z vydaného správního rozhodnutí dozvìdìl, ¾e pøedmìtná komunikace jako veøejnì pøístupná úèelová komunikace na jeho pozemku existuje minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997, pøesto¾e stì¾ovatel po celou dobu tvrdí, ¾e vznikla a¾ v roce 2006 z dùvodu a pouze na dobu oprav pøilehlých nemovitostí. V této souvislosti stì¾ovatel poukazuje také na nedostatek výslovného souhlasu vlastníka nemovitosti, který nebyl nikdy dán. Stejnì tak není naplnìna ani dal¹í z podmínek, a to nezbytná komunikaèní potøeba, je-li k sousední nemovitosti ve vlastnictví V. ©. mo¾ný pøístup i z jiného pozemku. Dal¹í kasaèní námitka smìøuje k rozporùm v odùvodnìní krajského soudu a zkrácení na právech stì¾ovatele v souvislosti s konáním èi nekonáním místního ¹etøení. Stì¾ovatel v této souvislosti poukazuje na ve správním spise zalo¾ené oznámení o zahájení øízení ze dne 24. 11. 2009, které vylouèilo místní ¹etøení; a oproti tomuto oznámení staví obsah napadených správních rozhodnutí vèetnì odùvodnìní rozsudku krajského soudu, která se odvolávají na zji¹tìní uèinìná pøi místní obhlídce. Závìrem kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel zpochybòuje také závìry krajského soudu týkající se uplatnìní zásady koncentrace a ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Dne 3. 11. 2009 podal Mìstský úøad Svitavy, odbor dopravy, ¾ádost o vydání rozhodnutí ve vìci veøejnì pøístupné úèelové komunikace umístìné na pozemku parc. è. 1225 v katastrálním území Radimìø. Na základì této ¾ádosti Obecní úøad Radimìø jako pøíslu¹ný silnièní správní úøad zahájil pod è. j. 487/2009 správní øízení o urèení existence veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace na pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø. V oznámení o zahájení správního øízení silnièní úøad urèil lhùtu k uplatnìní námitek èi pøipomínek a dále vyslovil, ¾e v dané vìci upou¹tí od místního ¹etøení a ústního jednání, nebo» je mu stav vìci dobøe znám z pøedchozích jednání.
Následnì silnièní úøad vydal dne 4. 2. 2010 pod è. j. 487/2009 rozhodnutí, jím¾ urèil, ¾e pozemní komunikace napojená na místní komunikaci par. è. 3084/1 v k. ú. Radimìø, její¾ poèátek je urèen od okraje obecní komunikace parc. è. 3084/1 smìrem k è. p. X, Radimìø v délce cca 15 m podél zahrady parc. è. 1217 a smìrem k è. p. Y, Radimìø v délce cca 20 m podél zahrady parc. è. 1223/1, v¹e v kat. území Radimìø, nacházející se na pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø, na nìm¾ je vybudována pøístupová a pøíjezdová komunikace, je veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací minimálnì ji¾ od 1. 4. 1997. Silnièní úøad konstatoval, ¾e pøedmìtná komunikace je obslu¾nou komunikací pro dvì rekreaèní nemovitosti (è. p. X a è. p. Y), pøièem¾ je odnepamìti veøejnì pøístupná a v del¹ím èasovém období u¾ívána z naléhavé komunikaèní potøeby. Dále uvedl, ¾e se mu ze star¹ích katastrálních map podaøilo zjistit, ¾e nynìj¹í nemovitosti vznikly v 70. letech rozdìlením bývalého statku, kdy na è. p. X Radimìø se nachází jeho bývalé hospodáøské stavení a na è. p. Y Radimìø bývalý výmìnek. U¾ v dobì existence statku pøitom vedla pøes pøedmìtný pozemek komunikace, která slou¾ila k obsluze jeho dvora. Silnièní úøad poukázal na skuteènost, ¾e vlastníci domù è. p. X a è. p. Y potøebují pøedmìtnou komunikaci k dopravní obsluze, nebo» nemají mo¾nost jiného pøipojení z veøejné komunikace; nadto nebylo pøi obhlídce místa zji¹tìno, ¾e by k domùm existovala jiná pøístupová cesta, resp. by ji ani nebylo mo¾no vzhledem k nároènosti terénu vybudovat.
Stì¾ovatel s uvedeným rozhodnutím silnièního úøadu nesouhlasil a podal proti nìmu vèasné odvolání, které ¾alovaný rozhodnutím ze dne 7. 6. 2010, è. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, jako nedùvodné zamítl. ®alovaný upozornil, ¾e podle ustanovení § 82 odst. 4 správního øádu je správní øízení ovládáno zásadou koncentrace, podle které se k novým skuteènostem a k návrhùm na provedení nových dùkazù, uvedeným v odvolání nebo v prùbìhu odvolacího øízení, pøihlédne jen tehdy, jde-li o takové skuteènosti nebo dùkazy, které úèastník nemohl uplatnit døíve. Pokud tedy stì¾ovatel v podaném odvolání namítal, ¾e výrok prvostupòového rozhodnutí nevychází ze správnì zji¹tìného stavu vìci, nebo» pøíjezd k objektu è. p. X byl neoprávnìnì zbudován a¾ na podzim roku 2006, a dále ¾e jako vlastník pozemku parc. è. 1225/1 v kat. území Radimìø nedal ke zøízení ¾ádné pozemní komunikace souhlas a ¾e zde ani neexistuje nutná komunikaèní potøeba, nebo» pøístup k sousedním nemovitostem je mo¾no zajistit bez nutnosti u¾ít pozemek parc. è. 1225/1 ve vlastnictví stì¾ovatele, jednalo se o nové skuteènosti, k nim¾ ¾alovaný nepøihlédl, nebo» mìly být uplatnìny ji¾ v prvostupòovém øízení. Mimo uvedené závìry ¾alovaný v odùvodnìní rozhodnutí vyslovil, ¾e vzhledem k tomu, ¾e odvolatel (stì¾ovatel) jako vlastník pozemku zøídil pøedmìtnou pozemní komunikaci, kterou u¾íval jako pøístup ke svým nemovitostem, pøièem¾ od poèátku nebránil ostatním úèastníkùm v u¾ívání této cesty buï fakticky (oplocením), nebo právnì (tabulkou), vìnoval tuto cestu obecnému u¾ívání. Je tedy povinen strpìt u¾ívání cesty veøejností, pøesto¾e jsou tím nepochybnì omezena jeho vlastnická práva. Dále ¾alovaný pro úplnost odkázal na závìry obsa¾ené v prvostupòovém správním rozhodnutí, podle kterého ke zøízení pøedmìtné komunikace do¹lo nejménì pøed rokem 1946, a to ze strany tehdej¹ího majitele statku za úèelem obsluhy této nemovitosti. Pøede¹lý vlastník tedy konkludentnì souhlasil s obecným u¾íváním pøedmìtné komunikace a neèinil ¾ádné kroky k jejímu uzavøení.
Stì¾ovatel napadl rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u krajského soudu, v ní¾ shodnì jako v podaném odvolání namítal, ¾e správní orgány nevycházely z nále¾itì zji¹tìného skutkového stavu vìci a ¾e jimi pøijaté závìry nejsou podlo¾eny ¾ádnými dùkazy, nebo» ¾ádné dokazování pøed správními orgány neprobìhlo. Stì¾ovatel zpochybnil tvrzení ¾alovaného, ¾e jako odvolatel neuplatnil v øízení pøed silnièním úøadem ¾ádné pøipomínky èi stanoviska. Upozornil, ¾e své stanovisko k vìci zaslal dne 15. 12. 2009 silniènímu úøadu elektronickou formou, a toto podání pøedlo¾il krajskému soudu k dùkazu. Dále stì¾ovatel poukázal na skuteènost, ¾e pøedmìtná cesta byla vybudována a¾ v roce 2006, a to úpravou terénu a provedením neoprávnìné stavby vlastníkem sousední nemovitosti, pøièem¾ k jejímu zøízení a u¾ívání nikdy nebyl dán souhlas. Pøesto ¾alovaný v odùvodnìní svého rozhodnutí na jednu stranu tvrdí, ¾e odvolatel jako vlastník pozemkù zøídil pøedmìtnou komunikaci a nebránil ostatním v jejím u¾ívání, na druhou stranu odkazuje na odùvodnìní prvostupòového rozhodnutí, podle kterého ke zøízení pøedmìtné komunikace do¹lo ji¾ pøed rokem 1946, a to ze strany døívìj¹ího majitele statku, který s jejím obecným u¾íváním souhlasil konkludentnì. Stì¾ovatel v této souvislosti pøipomnìl, ¾e i pokud by bylo v øízení prokázáno, ¾e pøedmìtná cesta je tímto zpùsobem u¾ívána odnepamìti, pøesto by bylo nutno zkoumat, zda slou¾í k uspokojení nutné komunikaèní potøeby. Ani v tomto pøípadì v¹ak dle názoru stì¾ovatele nebyl ze strany správních orgánù nále¾itì zji¹tìn skuteèný stav vìci, nebo» zde existují jiné mo¾nosti uspokojení komunikaèní potøeby (napø. v souèasné dobì probíhá øízení o vydání územního rozhodnutí, na jeho¾ základì by mìl jednoduchou úpravou terénu vzniknout pøíjezd s parkovací plochou pøímo na pozemku vlastníka sousední nemovitosti parc. è. 1223/1; resp. je mo¾né i dal¹í spojení sousední nemovitosti s místní komunikací pøímo pøes sousední pozemky parc. è. 1223/2 a 5586). Závìrem stì¾ovatel upozornil, ¾e v projednávaném pøípadì nebyly dány podmínky pro u¾ití koncentraèní zásady, nebo» námitky obsa¾ené v odvolání reagovaly na argumentaci silnièního úøadu obsa¾enou v prvostupòovém rozhodnutí. V pøípadì, kdy správní orgány v pøedcházejícím øízení neprovedly ¾ádné dokazování, nemohly být pøedmìtné námitky uplatnìny døíve ne¾ v reakci na závìry obsa¾ené ve vydaném správním rozhodnutí.
Krajský soud pøezkoumal napadené rozhodnutí ¾alovaného vèetnì øízení, které jeho vydání pøedcházelo, a dospìl k závìru, ¾e ¾aloba není dùvodná. V odùvodnìní rozhodnutí se krajský soud nejprve zabýval ¾alobní námitkou týkající se podání stì¾ovatele ze dne 15. 12. 2009, zaslaného elektronickou formou silniènímu úøadu. Uvedl, ¾e ani ze správního spisu (v nìm¾ není toto podání vùbec obsa¾eno), ani z podkladù pøedlo¾ených stì¾ovatelem v soudním øízení nevyplynula pravdivost jeho tvrzení, ¾e by pøedmìtné podání bylo opatøeno zaruèeným elektronickým podpisem a ¾e by bylo takto odesláno správnímu orgánu. Naopak z obsahu uvedeného podání je mo¾no dovodit, ¾e elektronicky podepsáno nebylo, nebo» v kolonce Podepsáno je uvedeno, ¾e nastaly potí¾e s podpisem, a také z dal¹ích dolo¾ených listin a z nich vyplývajících údajù je zøejmé, ¾e elektronický podpis není platný a ¾e certifikát nemohl být ovìøen, proto¾e jeho platnost ji¾ vypr¹ela . Krajský soud se rovnì¾ ztoto¾nil s posouzením ¾alovaného ohlednì uplatnìní zásady koncentrace. Konstatoval, ¾e pokud stì¾ovatel nevyu¾il mo¾ností daných mu platnou právní úpravou uplatnit své námitky ji¾ v rámci øízení pøed správním orgánem prvního stupnì, pak tak nemohl uèinit a¾ v podaném odvolání. Výtku stì¾ovatele namíøenou vùèi správním orgánùm, které nedostateènì zjistily skutkový stav vìci a vùbec neprovádìly dokazování, krajský soud vypoøádal tím zpùsobem, ¾e ne ka¾dé konstatování správního orgánu nutnì musí být podlo¾eno dokazováním. Podklady pro vydání rozhodnutí mohou tvoøit nejen dùkazy, ale také skuteènosti známé správnímu orgánu z jeho úøední èinnosti. Stì¾ovatel pøitom pøehlédl, ¾e popis pøedmìtné úèelové komunikace byl obsa¾en ji¾ v rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì, pøièem¾ ze samotného popisu této komunikace a jejího vyu¾ití bylo mo¾no dovodit, ¾e se nejedná o komunikaci v uzavøeném prostoru èi objektu, ¾e tato neslou¾í pouze potøebì vlastníka, a tedy ¾e jde o komunikaci veøejnou, by» ve vlastnictví soukromé osoby. K tomuto konstatování nebylo dle názoru krajského soudu nutno provádìt ¾ádné dùkazy, nebo» se jednalo o skuteènosti známé správnímu orgánu prvního stupnì z jeho úøední èinnosti. Rovnì¾ ve vztahu k dal¹ím ¾alobním námitkám týkajícím se naplnìní jednotlivých podmínek pro urèení existence veøejné úèelové komunikace (jako napø. nezbytnost komunikaèní potøeby èi podmínka souhlasu vlastníka) se krajský soud ztoto¾nil s posouzením ¾alovaného, který se tìmito námitkami nezabýval s odkazem na uplatnìní zásady koncentrace øízení.
Kasaèní stí¾nost je podle § 102 a násl. s. ø. s. pøípustná a podle jejího obsahu jsou v ní uplatnìny dùvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ø. s., tj. vada øízení spoèívající v tom, ¾e skutková podstata, z ní¾ správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo ¾e pøi jejím zji¹»ování byl poru¹en zákon v ustanoveních o øízení pøed správním orgánem takovým zpùsobem, ¾e to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto dùvodnì vytýkanou vadu mìl soud, který ve vìci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zru¹it [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s.]; a dále stì¾ovatel namítá vadu øízení pøed soudem, mohla-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Rozsahem a dùvody kasaèní stí¾nosti je Nejvy¹¹í správní soud podle ustanovení § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu dùvodù uplatnìných stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Vzhledem k tomu, ¾e v projednávané vìci je pøedmìtem posouzení otázka vzniku a existence veøejné úèelové komunikace, Nejvy¹¹í správní soud pokládal za nutné nejprve pøipomenout relevantní právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudù týkající se dané problematiky vèetnì následného hodnocení jejich dopadu na úplnost skutkových zji¹tìní správních orgánù ve smyslu uplatnìné stí¾ní námitky dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s.
Právní re¾im pozemních komunikací upravuje zákon è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pozemních komunikacích ), který je vymezuje jako dopravní cesty urèené k u¾ití silnièními a jinými vozidly a chodci (srovnej § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 tého¾ ustanovení èlenìny do ètyø kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a úèelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veøejného práva, mohou být úèelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektù.
Podle ustanovení § 7 odst. 1, vìty první, zákona o pozemních komunikacích je úèelovou komunikací pozemní komunikace, která slou¾í ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potøeby vlastníkù tìchto nemovitostí nebo ke spojení tìchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodaøování zemìdìlských a lesních pozemkù. Tyto komunikace jsou veøejnì pøístupnými úèelovými komunikacemi, pøièem¾ zákon poèítá i s úèelovými komunikacemi, které nejsou veøejnì pøístupné, jedná-li se o pozemní komunikace v uzavøeném prostoru nebo objektu, které slou¾í potøebì vlastníka nebo provozovatele uzavøeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém pøípadì je úèelová komunikace pøístupná v rozsahu a zpùsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavøeného prostoru nebo objektu.
Z citované právní úpravy tak vyplývá, ¾e komunikace bude mít charakter úèelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, ani¾ by bylo tøeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude-li naplòovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveò pojmové znaky úèelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona. Musí se tedy jednat o dopravní cestu, urèenou k u¾ití silnièními a jinými vozidly a chodci, která slou¾í ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potøeby jejich vlastníkù nebo ke spojení tìchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodaøování zemìdìlských a lesních pozemkù. Jestli¾e vlastník se zøízením veøejnì pøístupné úèelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém pøípadì omezena veøejnoprávním institutem obecného u¾ívání pozemní komunikace, které nemù¾e být vylouèeno jednostranným úkonem vlastníka, jen¾ takový souhlas udìlil, ani jeho právními nástupci (srovnej rozsudek Nejvy¹¹ího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Pokud tedy správní orgán v pozici místnì pøíslu¹ného silnièního správního úøadu posuzuje v rámci øízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního øádu, zda urèitá komunikace je úèelovou pozemní komunikací, musí primárnì zkoumat naplnìní vý¹e uvedených zákonných kritérií.
Otázkou, zda je pøíslu¹ný silnièní správní úøad v tomto typu øízení povinen zkoumat i tzv. komunikaèní potøebu , jako¾to pojmový znak úèelové pozemní komunikace (pøesto¾e s ním zákon o pozemních komunikacích výslovnì nepoèítá), se Nejvy¹¹í správní soud zabýval napø. ve svém rozhodnutí ze dne 16. 5. 2011, è. j. 2 As 44/2011-99, publikovaném pod è. 2370/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí Nejvy¹¹í správní soud nejprve poukázal na skuteènost, ¾e termín komunikaèní potøeba byl ve vztahu k vymezování veøejných cest pou¾íván ji¾ v judikatuøe prvorepublikového Nejvy¹¹ího správního soudu, kdy napø. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932 (Boh. A 10017/32) tento soud uvedl: Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veøejnou cestu jen tehdy, jsou-li splnìny dva pøedpoklady, a to jednak ¾e pozemek byl vìnováním buïsi výslovným nebo z konkludentních èinù vlastníka poznatelným k obecnému u¾ívání urèen, jednak ¾e toto u¾ívání slou¾í k trvalému ukojení nutné potøeby komunikaèní. ( ) Ukojení nutné potøeby komunikaèní jest jedním z nezbytných pøedpokladù prohlá¹ení soukromého pozemku za cestu veøejnou (viz té¾ rozhodnutí Boh. A 9162/31, Boh. A 10130/32 a Boh. A 11955/35).
Dále Nejvy¹¹í správní soud v pøedmìtném rozhodnutí uvedl, ¾e na tuto star¹í prvorepublikovou judikaturu je mo¾no navázat i v souèasnosti, nebo» je øe¹en tentý¾ problém, a to proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospìch veøejného zájmu spoèívajícího v pøístupu veøejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se pøitom o úèelovou pozemní komunikaci, pak zde (stejnì jako pro ostatní pozemní komunikace) platí re¾im tzv. obecného u¾ívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné u¾ívání je mo¾no podøadit pod ¹ir¹í pojem veøejné u¾ívání , které právní teorie definuje jako u¾ívání v¹eobecnì pøístupných materiálních statkù, které odpovídají jejich úèelovému urèení, pøedem neomezeným okruhem u¾ivatelù. V závislosti na vzniku právní mo¾nosti veøejného u¾ívání se rozli¹ují jeho dva druhy, a to obecné u¾ívání a zvlá¹tní u¾ívání (srovnej Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná èást, 5. vydání, Praha : C. H. Beck, str. 261-265). Obecné u¾ívání úèelové pozemní komunikace spoèívá v mo¾nosti ka¾dého tuto komunikaci (v mezích pøedpisù upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích) bezplatnì u¾ívat, a to zpùsobem obvyklým a k úèelùm, ke kterým je tato komunikace urèena.
V návaznosti na závìry obsa¾ené ve shora citované judikatuøe (vedle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, è. j. 2 As 44/2011-99, srovnej také rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, è. j. 5 As 20/2003-64, dostupný na www.nssoud.cz), tak je mo¾no z hlediska vzniku úèelové komunikace obecnì vymezit následující základní modelové situace: 1) úèelová komunikace byla zøízena vlastníkem pozemku, pøípadnì vlastník pozemku s jejím zøízením prokazatelnì souhlasil; 2) úèelová komunikace vznikla a existuje bez toho, ani¾ by s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
V ka¾dém konkrétním pøípadì tak bude nutno zkoumat, zda byl skuteènì souhlas vlastníka udìlen (k tomu srovnej napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, è. j. 1 As 76/2009-60, publikovaný pod è. 2028/2010 Sb. NSS), a rovnì¾ je nutno rozli¹ovat situace, které budou pøedstavovat výjimku z tohoto pravidla (viz napø. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veøejnoprávní korporace v restituci, èi rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, è. j. 5 As 36/2010-204, dostupný na www.nssoud.cz). Pøitom by mìlo platit, ¾e v pøípadì pochybností o existenci souhlasu je tøeba rozhodnout ve prospìch vlastníka.
V prvním pøípadì, tj. kdy úèelová komunikace byla zøízena vlastníkem pozemku, pøípadnì vlastník pozemku s jejím zøízením prokazatelnì souhlasil, nic nebrání tomu, aby se spoleènì se vznikem èi zøízením úèelové komunikace aktivoval re¾im obecného u¾ívání. Za této situace je v øízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbyteèné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikaèní potøebu, nebo» vlastník fakticky vìnoval tuto komunikaci do veøejného u¾ívání. Ve druhém pøípadì je v¹ak situace odli¹ná, nebo» zøízení a existence úèelové pozemní komunikace je v rozporu s vùlí vlastníka dotèeného pozemku, pøípadnì vlastník o ní neví, a není s ní tedy výslovnì srozumìn. Deklarace existence úèelové pozemní komunikace v takovém pøípadì pøedstavuje potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobì veøejného pøístupu ka¾dého na tuto komunikaci (tj. její obecné u¾ívání), a v takovém pøípadì bude nutno postupovat v souladu s ustanovením èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, za pou¾ití ústavnì konformního výkladu.
V souladu se zásadou proporcionality pak musí být míra a rozsah omezení pøimìøené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostøedkùm, jimi¾ je omezení dosahováno. Aby tedy mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace, musí být dostateèným zpùsobem zji¹tìn veøejný zájem na obecném u¾ívání takové komunikace, pøièem¾ tento zájem spoèívá právì v nezbytné komunikaèní potøebì, kterou by tato komunikace zajistila za pøedpokladu, ¾e neexistují komunikaèní alternativy, o nich¾ je mo¾né je¹tì rozumnì uva¾ovat. Jak toti¾ vyplývá z definièních znakù úèelové pozemní komunikace a vùbec z úèelu tohoto institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zaji¹tìní pøístupu vlastníkù k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicménì obecnì mohou být i ty, které pøedstavují zhor¹ení komunikaèních mo¾ností (napø. i co do vzdálenosti pøístupu). Zji¹»ování existence nutné a nièím nenahraditelné komunikaèní potøeby tak musí být nedílnou souèástí postupu silnièního správního úøadu v øízení o deklaraci existence veøejnì pøístupné úèelové pozemní komunikace, a to na základì analýzy jednotlivých komunikaèních mo¾ností v daném území, její¾ provedení je úkolem silnièního správního úøadu.
Z vý¹e uvedeného tak vyplývá, ¾e silnièní správní úøad je povinen uèinit jednoznaèný závìr o tom, zda se na daném pozemku nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace. Pøedpokladem takového závìru pak musí být jednak to, ¾e vlastník pøíslu¹ného pozemku (èi jeho právní pøedchùdce, k jeho¾ souhlasu lze pøihlí¾et) souhlasil s omezením svého vlastnického práva ve prospìch neomezeného u¾ívání komunikace neurèitým okruhem tøetích osob, a jednak to, ¾e v daném pøípadì je splnìna podmínka komunikaèní nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa pøístupu.
Z obsahu správního spisu v¹ak v dané souvislosti vyplynulo, ¾e shora uvedeným po¾adavkùm správní orgány v posuzované vìci nedostály.
Mezi úèastníky je nesporné, ¾e stì¾ovatel je vlastníkem pozemku parc. è. 1225/1 v katastrálním území Radimìø, na nìm¾ se má nacházet pøedmìtná pozemní komunikace. Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e silnièní správní úøad v oznámení o zahájení øízení ze dne 24. 11. 2009 upustil od ústního jednání a místního ¹etøení s odùvodnìním, ¾e je mu stav vìci dobøe znám. V prvostupòovém rozhodnutí pak silnièní správní úøad uvedl, ¾e ze star¹ích katastrálních map se mu podaøilo zjistit, ¾e nynìj¹í nemovitosti vyu¾ívané k rekreaèním úèelùm (è. p. X a è. p. Y) vznikly v 70. letech rozdìlením jedné velké nemovitosti (bývalého statku) na dvì nemovitosti, pøièem¾ u¾ v dobì existence tohoto statku vedla pøes pøedmìtný pozemek komunikace, která slou¾ila k obsluze jeho dvora. Dále vyslovil, ¾e pøi obhlídce místa nebylo zji¹tìno, ¾e by k domùm existovala jiná cesta, a ¾e vzhledem k nároènosti terénu by ani nebylo mo¾né pøístupovou cestu k tìmto nemovitostem vybudovat.
Takto zji¹tìný skutkový stav a z nìj vyvozené závìry v¹ak nemají oporu ve spisovém materiálu. Nejvy¹¹í správní soud ovìøil, ¾e pøedlo¾ená spisová dokumentace neobsahuje ¾ádné (ani historické, ani souèasné) katastrální mapy, z nich¾ by bylo mo¾no ovìøit pravdivost tvrzení správních orgánù, ¾e pozemní komunikace na pøedmìtném pozemku parc. è. 1225/1 existuje tzv. odnepamìti a ¾e by ze strany døívìj¹ího vlastníka do¹lo k jejímu vìnování (resp. konkludentnímu urèení) veøejnému u¾ívání. Uvedené závìry správních orgánù pak není mo¾no podpoøit ani jinými provedenými dùkazy (napø. svìdeckými výpovìïmi èi fotodokumentací), nebo» správní orgány v pøedmìtném øízení ¾ádné dokazování neprovádìly. Z obsahu spisu takté¾ není mo¾no zjistit, zda prvostupòový silnièní úøad provádìl na místì samém ¹etøení èi ohledání. Aèkoli v oznámení o zahájení øízení silnièní úøad upozornil na skuteènost, ¾e upou¹tí od ústního jednání a místního ¹etøení, nebo» jsou mu dobøe známy pomìry na místì, v rozporu s tímto oznámením se silnièní úøad v odùvodnìní prvostupòového rozhodnutí odvolává na provedenou místní obhlídku a na jejím podkladì uèinìné závìry, ¾e vzhledem k nároènosti terénu není mo¾no k pøedmìtným nemovitostem zajistit jiný pøístup ne¾ pøes nemovitost stì¾ovatele. Pokud tedy správní orgány provedly ohledání na místì samém, ani¾ by prùbìh tohoto úkonu zachytily ve správním spisu a ani¾ by o nìm jakýmkoli zpùsobem vyrozumìli úèastníky øízení, mìl uvedený postup nepochybnì za následek zkrácení procesních práv stì¾ovatele, kterému nebylo umo¾nìno se tohoto úkonu zúèastnit a na místì samém se k nìmu vyjádøit.
Mimo uvedené pochybení správních orgánù a krajského soudu, týkající se sporných odkazù na provedenou obhlídku na místì bez toho, ani¾ by o tomto úkonu byli úèastníci øízení (vèetnì stì¾ovatele) vyrozumìni a k tomuto úkonu pøizváni, se nelze ztoto¾nit ani s posouzením správních orgánù a krajského soudu ohlednì uplatnìní koncentraèní zásady v pøedcházejícím správním øízení.
Pokud stì¾ovatel v podaném odvolání namítal, ¾e pøedmìtná komunikace vznikla a¾ v roce 2006, a to pouze v souvislosti a na dobu oprav pøilehlých nemovitostí, a ¾e jako vlastník pøedmìtného pozemku nedal s jejím zøízením ani s jejím obecným u¾íváním souhlas, pak se nepochybnì jedná o skutkové okolnosti, které byl povinen v pøedcházejícím øízení nále¾itì vyhodnotit ji¾ správní orgán prvního stupnì tak, aby spolehlivì zjistil skuteèný stav vìci dùle¾itý pro rozhodnutí. Stì¾ovatelem namítané skuteènosti se vztahují k základním podmínkám, za kterých mù¾e správní orgán deklarovat existenci veøejné úèelové komunikace, a silnièní správní úøad tedy byl povinen dùkladnì ovìøit naplnìní tìchto podmínek, a to primárnì zji¹tìním pomìrù na místì samém. Byl tak povinen uèinit nejen z toho dùvodu, ¾e sporná komunikace není zakreslena v katastru nemovitostí, a tedy není mo¾no jakkoli jinak ovìøit její vznik, existenci, umístìní a prùbìh; ale takté¾ z dùvodu posouzení dal¹ích zákonných podmínek zakotvených v § 2 a 7 zákona o pozemních komunikacích vèetnì podmínky souhlasu vlastníka a nutné a nenahraditelné komunikaèní potøeby zahrnující zji¹tìní úèelnosti vyu¾ití komunikace a zvá¾ení alternativních komunikaèních mo¾ností. Ani v tomto ohledu v¹ak správní spis neposkytuje soudu ¾ádné podklady (napø. fotografický materiál, protokol o provedení místního ¹etøení èi ohledání místa), na jejich¾ podkladì by mohl pøezkoumat zákonnost závìrù správních orgánù, ¾e pøedmìtná komunikace skuteènì naplòuje znaky veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
Shora nastínìnými otázkami a jejich posouzením se pak správní orgány byly povinny zabývat bez ohledu na to, zda byly tyto námitky uplatnìny a¾ v podaném odvolání, èi v prùbìhu prvostupòového øízení formou elektronického podání, u nìho¾ je sporné, zda bylo opatøeno zaruèeným elektronickým podpisem èi nikoli. V souvislosti s tím stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e dne 15. 12. 2009 odeslal silniènímu správnímu úøadu prostøednictvím e-mailové korespondence námitky, které byly opatøeny platným zaruèeným elektronickým podpisem. Stì¾ovatel se neztoto¾òuje se závìry krajského soudu, ¾e správní orgány se uvedeným elektronicky zaslaným podáním nemusely zabývat, nebo» jako¾to bì¾né emailové podání nebylo do pìti dnù písemnì èi ústnì do protokolu potvrzeno èi doplnìno. K takto uplatnìné stí¾ní námitce Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující:
Správní øád v ustanovení § 37 odst. 4 upravuje tøi základní zpùsoby, jimi¾ je vùèi správnímu orgánu mo¾no uèinit podání tak, aby s ním byly spojeny právní úèinky -písemnì, ústnì do protokolu a nebo v elektronické podobì podepsané zaruèeným elektronickým podpisem podle zákona è. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (dále jen zákon è. 227/2000 Sb. ). Podání uèinìné v jiné formì, napø. prostøednictvím veøejné datové sítì (internetu) bez pou¾ití zaruèeného elektronického podpisu (tj. bì¾ným e-mailem), takté¾ není a priori vylouèeno, pokud je ov¹em následnì do pìti dnù potvrzeno jedním ze tøí shora uvedených zpùsobù, které správní øád privileguje.
Zaruèený elektronický podpis je informace v elektronické podobì, jejím¾ obsahem jsou digitální data, která podepisující osoba vytváøí pomocí svého soukromého klíèe a zaji¹»uje jimi integritu a nepopíratelnost pùvodu podepsaných dat. Jedná se o bezpeènìj¹í formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument s vlastníkem specifického ¹ifrovacího klíèe. Takový elektronický podpis umo¾òuje ovìøení, ¾e odesílatel je skuteènì tím, za koho se vydává a ¾e datová zpráva nebyla od doby svého podepsání modifikována. Zaruèený elektronický podpis je tak v souèasné dobì jedním z hlavních nástrojù identifikace a autentizace osob v prostøedí internetu, pøièem¾ identifikaci lze zjednodu¹enì vymezit jako zji¹tìní identity subjektu, zatímco autentizaci jako ovìøení, ¾e subjekt je tím, za koho se prostøednictvím této identity vydává (k tomu srovnej Smejkal, V. a kol., Právo informaèních a telekomunikaèních systémù, 2. aktualizované a roz¹íøené vydání, Praha : C. H. Beck, 2004, str. 79).
Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e aby elektronická komunikace úèastníka øízení se správním orgánem mìla pøedpokládané procesní úèinky, je nutno pou¾ívat elektronický podpis splòující po¾adavky ve smyslu zákona o elektronickém podpisu, pøípadnì dané elektronické podání doplnit zpùsobem pøedpokládaným § 37 odst. 4 správního øádu. Takové podání je pak postaveno naroveò klasickému podání v písemné podobì nebo ústnímu podání do protokolu.
Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud v dané souvislosti ovìøil, ¾e v nìm není zalo¾eno elektronické podání stì¾ovatele s datem odeslání dne 15. 12. 2009, 21:45h. Toto podání stì¾ovatel pøedlo¾il a¾ v øízení pøed krajským soudem, a to spoleènì s ¾alobou, v ní¾ reagoval na argumentaci ¾alovaného, ¾e v prùbìhu správního øízení neuplatnil ¾ádná stanoviska ani námitky.
Z uvedeného podání je zøejmé, ¾e bylo stì¾ovatelem elektronicky odesláno na e-mailovou adresu Obecního úøadu Radimìø, na e-mailovou adresu Ing. K. a také na adresu: posta@pardubickykraj.cz. Souèástí tohoto podání je text následujícího obsahu: K øízení vedenému pod èj. 487/2009 uvádím, ¾e se o komunikaci jednat nemù¾e, nebo» komunikace nemù¾e vzniknout bez souhlasu vlastníka pozemku, na kterém by se mìla komunikace zbudovat. Takovýto souhlas v¹ak nikdy vydán nebyl. Paní ©. pøíjezd zbudovala neoprávnìnými terénními úpravami daného pozemku. Pøed tímto neoprávnìným zásahem zde ¾ádná dopravní cesta neexistovala. V kolonce zprávy nazvané Podepsáno je pak zobrazeno hlá¹ení následujícího znìní: Nastaly potí¾e s podpisem. Podrobnosti zobrazíte klepnutím na tlaèítko podpisu. Po poklepnutí na toto tlaèítko se zobrazí okno nazvané Podpis se dvìma zálo¾kami- Obecné a Podrobnosti , z jejich¾ zobrazení dolo¾eného stì¾ovatelem je zøejmé, ¾e pøedmìtná zpráva byla elektronicky podepsána dne 15. 12. 2009 ve 22:53h. Také informace o podpisu obsahuje chybové hlá¹ení, ¾e do¹lo k potí¾ím s ovìøováním, nebo» certifikát pou¾itý k podpisu ji¾ není platný nebo jeho platnost dosud nenastala. Z následného zobrazení Informace o certifikátu pak vyplývá, ¾e tento certifikát byl vystaven pro osobu J. W., certifikaèní autoritou je spoleènost PostSignum Qualified CA a certifikát byl platný po dobu jednoho roku, konkrétnì od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010.
Krajský soud ve vztahu k tomuto podání dospìl k závìru, ¾e se nepodaøilo prokázat, ¾e by jej stì¾ovatel podepsal svým zaruèeným elektronickým podpisem a ¾e by jej takto odeslal silniènímu úøadu. S tìmito závìry se v¹ak Nejvy¹¹í správní soud neztoto¾òuje.
Na základì shora popsaných a ve spisu obsa¾ených listin má Nejvy¹¹í správní soud za prokázané, ¾e pøedmìtné podání stì¾ovatele bylo dne 15. 12. 2009 odesláno na e-mailovou adresu silnièního úøadu, a to opatøené elektronickým podpisem, u kterého ji¾ v souèasnosti není mo¾no provést potøebné ovìøení. Pøesto¾e z pøedlo¾ených listin vyplývají údaje o tom, ¾e elektronický podpis není platný a ¾e certifikát nemohl být ovìøen, proto¾e jeho platnost ji¾ vypr¹ela nebo dosud nenastala , souvisí tato hlá¹ení se souèasnou nefunkèností elektronického podpisu a vypr¹ením období jeho platnosti dnem 5. 1. 2010. Vychází-li poté Nejvy¹¹í správní soud z pøedpokladu, ¾e pøedmìtné podání bylo silniènímu úøadu odesláno dne 15. 12. 2009, pøièem¾ certifikát elektronického podpisu byl platný v období od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010, pak je mo¾no dovodit, ¾e v dobì jeho odesílání bylo toto podání opatøeno platným elektronickým podpisem, a tedy stì¾ovatel nemìl povinnost jej do pìti dnù písemnì èi ústnì do protokolu doplnit. Pokud pak toto podání, obsahující vyjádøení stì¾ovatele k vìci samé, nebylo zalo¾eno do správního spisu a správní orgán prvního stupnì, pota¾mo ¾alovaný, se s jeho obsahem v napadených rozhodnutích nevypoøádaly, nelze tuto skuteènost klást k tí¾i stì¾ovatele.
Z vý¹e uvedených dùvodù tak Nejvy¹¹í správní soud pøisvìdèil kasaèním námitkám stì¾ovatele dle § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ø. s. a napadený rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V nìm je krajský soud podle odst. 3 tého¾ ustanovení s. ø. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.