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Timestamp: 2017-11-22 10:17:47+00:00
Document Index: 10860575

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 15', 'art. 18', 'art-18', 'art. 18']

(*) Questo scritto è destinato al Liber amicorum Marcello Pedrazzoli, ed. Franco Angeli. - PDF
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1 LA RIFORMA DEI LICENZIAMENTI E I DIRITTI FONDAMENTALI DEI LAVORATORI Relazione di Pietro Ichino al Convegno del Centro Nazionale Studi di Diritto del Lavoro Domenico Napoletano Pescara, 11 maggio 2012 (*) Sommario: Riassunto Il difficile passaggio dall equilibrio mediterraneo a un equilibrio più evoluto Perché il discorso sui diritti fondamentali del lavoratore non può prescindere dallo studio degli effetti pratici delle norme legislative sul funzionamento del mercato La riduzione bilanciata dell incisività della riforma sul versante dei licenziamenti e su quello del contrasto al precariato L evoluzione del disegno della riforma nella fase del confronto tra Governo e parti sociali. 5. L allineamento al modello tedesco Il testo del disegno di legge n oggi all esame del Senato e la sua logica interna, tra property e liability rule La questione del giustificato motivo oggettivo: nell ordinamento vigente Segue. Nel progetto governativo di riforma della disciplina della materia Il vincolo derivante dall articolo 30 della Carta dei Diritti Fondamentali e il principio di insindacabilità delle scelte imprenditoriali La novità sostanziale in tema di scarso rendimento imputabile a imperizia o negligenza. 11. I diritti fondamentali della persona nel mutamento di equilibrio generale del mercato del lavoro: rilevanza dell approccio comparatistico Segue. Le (superabili) censure di incostituzionalità che vengon mosse al nuovo articolo Considerazioni conclusive: Il sentiero stretto del ritorno alla crescita economica passa anche per l armonizzazione del nostro ordinamento del lavoro rispetto ai migliori modelli europei. Riassunto Il discorso prende le mosse dall intendimento espresso dal Governo Monti fin dal suo insediamento, nel senso di spostare il mercato del lavoro italiano dall equilibrio proprio del c.d. modello mediterraneo caratterizzato da alta vischiosità e flussi molto ridotti tra disoccupazione e occupazione a un equilibrio caratterizzato da maggiore fluidità e dinamicità. Nella premessa si sottolinea il rilievo che tale mutamento di equilibrio di per sé può assumere ai fini dell effettività dei diritti fondamentali nel mercato del lavoro. Nella prima parte della relazione viene quindi esaminato il progetto di riforma elaborato dal Governo a questo scopo e in particolare il profondo mutamento di contenuto da esso subito nel corso del confronto con le parti sociali durato dal gennaio al marzo del 2012, con la conseguenza di una riduzione della sua incisività sia sul versante della nuova disciplina dei licenziamenti sia su quella delle misure volte al riassorbimento del lavoro precario nell area del lavoro regolare a tempo indeterminato. La seconda parte della relazione si concentra sulla nuova disciplina dei licenziamenti, sottolineando come questa, nonostante il mutamento rispetto al progetto originario e la conseguente delusione di molte aspettative, segni tuttavia un passaggio netto da un ordinamento quale quello basato sul vecchio testo dell art. 18 St. lav. centrato sostanzialmente su di una property rule, a un ordinamento centrato, come lo sono tutti gli altri ordinamenti europei, essenzialmente su di una liability rule. Nel nuovo regime la sanzione della reintegrazione è tendenzialmente riservata ai casi di licenziamento per motivo illecito. Nella terza e ultima parte della relazione il merito del progetto viene discusso sotto diversi profili. Per quel che riguarda la sua idoneità a conseguire lo scopo perseguito dal Governo, si sottolinea il fatto che per la prima volta da quarant anni viene messa in cantiere una riforma che non opera soltanto al margine, cioè non investe soltanto il lavoro periferico, ma punta al nucleo centrale del diritto del lavoro, proponendosi di spostare l equilibrio centrale della disciplina. Vengono altresì individuati alcuni difetti di ideazione ben riconoscibili nel progetto, non tali tuttavia da giustificare un giudizio complessivamente negativo su di esso. Sotto il profilo della compatibilità con la Costituzione e con le norme sovranazionali che regolano la materia si sostiene la piena idoneità della nuova disciplina dei licenziamenti a superare il vaglio delle Corti superiori. Infine, sul piano delle scelte generali di politica economica necessarie per superare la grave crisi che il Paese sta attraversando, si sottolinea come il passaggio dalla centralità della property rule a quella della liability rule in materia di licenziamento e la connessa riforma degli ammortizzatori sociali costituiscano due misure che pur nei limiti in cui sono state adottate nel disegno di legge del Governo si muovono comunque nella direzione giusta per armonizzare l ordinamento italiano rispetto al resto d Europa e contribuire a superare la chiusura del Paese agli investimenti stranieri. (*) Questo scritto è destinato al Liber amicorum Marcello Pedrazzoli, ed. Franco Angeli. 1
2 1. Il difficile passaggio dall equilibrio mediterraneo a un equilibrio più evoluto La riforma del diritto del lavoro e del welfare sulla quale il Governo e il Parlamento in queste settimane si stanno cimentando si propone l obiettivo ambizioso di contribuire a spostare il nostro ordinamento dall equilibrio proprio del modello mediterraneo all equilibrio proprio del modello nord-europeo. Dalla sicurezza del lavoro costruita essenzialmente su di un legame molto forte tra il lavoratore e l azienda, alla sicurezza costruita su di una forte assistenza al lavoratore nel mercato, ovvero nel passaggio dal vecchio al nuovo posto di lavoro. Per comprendere meglio questo intendimento di politica del lavoro, consideriamo l immagine impressionante che il grafico riportato qui sotto ( 1 ) dà della situazione attuale del mercato del lavoro italiano, in rapporto a quello dei 14 più importanti Paesi dell Ocse. Quanto è più brutto essere disoccupati in Italia la correlazione tra fluidità in ingresso e in uscita nei paesi dell Ocse Fonte: OCSE 2008 Asse verticale: percentuale media mensile di passaggi da occupazione a disoccupazione rispetto al totale degli occupati Asse orizzontale: percentuale media mensile di passaggi da disoccupazione a occupazione rispetto al totale dei disoccupati Il grafico illustra la correlazione stretta esistente in questi 14 Paesi economicamente avanzati tra il flusso mensile dei passaggi dalla condizione di disoccupato a quella di occupato (asse orizzontale) e il flusso inverso, dei passaggi mensili da occupato a disoccupato (asse verticale). A un estremo della diagonale, in alto a destra, troviamo gli USA, con il loro quasi 60% del totale dei disoccupati che ogni mese escono da tale condizione per passare a quella di occupati, e il loro 3,5% di occupati che ogni mese perdono il lavoro per assumere (brevemente) la condizione di disoccupati. Nella zona intermedia troviamo i Paesi scandinavi, con circa un terzo dei disoccupati che ogni mese trova lavoro e circa l 1,5% degli occupati che ogni mese rimane senza lavoro. All estremo in basso a sinistra troviamo il nostro Paese, con il suo misero 5% del totale dei disoccupati che ogni mese riesce a trovare un lavoro, e il suo altrettanto esiguo 0,4% degli occupati che ogni mese perde tale propria posizione. Questi stessi dati spiegano la diversa qualità della disoccupazione nel nostro Paese rispetto agli altri: la metà di essa (48,5%) è costituita da long term unemployed, cioè disoccupazione che dura da più di un anno, a fronte del 32,6% britannico, del 16,6% svedese e del 29% statunitense ( 2 ). Un altro dato molto preoccupante è quello del troppo basso tasso di occupazione italiano (56,9% della popolazione in età lavorativa, a fronte del 69,5% britannico, del 70,6% svedese e del 66,7% statunitense) ( 3 ), che rispecchia l altissimo numero di italiani scoraggiati : quelli che, pur essendo interessati a lavorare, non si attivano neppure per cercare un occupazione (e non vengono 1 () Tratto da M. Elsby, B. Hobijn, A. Şahin, Unemployment Dynamics in the OECD, Devo a Maurizio Baussola l osservazione che i dati su cui il grafico è costruito rispecchiano soltanto i flussi da disoccupazione a occupazione e viceversa, ma non i flussi da occupazione a inattività (cioè l uscita delle persone dalla forza-lavoro) e viceversa. 2 () Dati OCSE È interessante osservare come anche nella Repubblica Federale Tedesca, che nel diagramma proposto viene subito dopo l Italia tra i Paesi più vicini all origine degli assi, i disoccupati di lunga durata siano molto vicini alla metà del totale: 47,4%. 3 () Dati Eurostat 2011; il dato statunitense è invece ancora quello riferito al
3 pertanto classificati neppure come disoccupati), perché non hanno alcuna speranza di trovarla. Non che in Italia il lavoro non si trovi; ma lo trovano quasi tutto i già occupati: la mobilità è quasi tutta da posto a posto; chi è fuori resta fuori più a lungo che in qualsiasi altro Paese, esclusa soltanto la Grecia. Nell affrontare il tema dell impatto della riforma del lavoro sui diritti fondamentali dei lavoratori non possiamo ignorare questi dati; a meno che vogliamo limitare il discorso ai lavoratori che un lavoro regolare ce l hanno, ignorando quelli che sono rimasti (o sono finiti) fuori dalla cittadella. Il diagramma riportato sopra traduce in un immagine eloquente l insieme di questioni politiche e giuridico-costituzionali che il policy-maker italiano deve affrontare. È l immagine del cosiddetto equilibrio mediterraneo, che caratterizza il nostro Paese, nel quale perdere il posto di lavoro è più pericoloso di quanto non lo sia nei Paesi caratterizzati da equilibri diversi, perché è più difficile trovarne un altro; quindi il licenziamento è considerato più socialmente dannoso di quanto non sia in altri Paesi; contro il licenziamento stesso l ordinamento giuridico e la cultura dominante erigono barriere più alte che altrove; le barriere più alte a loro volta fanno sì che l essere licenziati porti con sé, nella percezione diffusa, uno stigma peggiore in capo al lavoratore licenziato rispetto a quanto accade negli altri Paesi; questo stigma più gravemente negativo costituisce a sua volta motivo per una maggiore severità dei giudici nel valutare la giustificazione del licenziamento; donde un fattore di ulteriore maggior rigidità della disciplina dei licenziamenti nel nostro diritto vivente rispetto agli altri ordinamenti. Un circolo causale che spiega perché dove è più difficile perdere il posto la disoccupazione fa più paura. Lo stesso circolo causale spiega anche perché gli italiani hanno, del proprio mercato del lavoro, un immagine che ne fa una sorta di buco nero, di trappola infernale dalla quale tenersi alla larga: tutto, fuorché un luogo dove si può trovare un buon lavoro; e tanto meno un luogo al quale il lavoratore possa attingere, con una reale possibilità di scelta, la propria forza contrattuale nei confronti della controparte. Proprio questo è l argomento più forte contro la riforma proposta dal Governo: con un mercato del lavoro asfittico qual è oggi quello italiano, la riforma non si può fare. Ora, il nostro mercato del lavoro soffre, sì, di una domanda di lavoro debole rispetto agli altri maggiori Paesi europei, soprattutto in questa congiuntura che vede l Italia messa peggio dei propri partner; ma è pur vero che, anche in questo periodo di crisi economica, nel nostro Paese si stipulano ogni anno molti milioni di contratti di lavoro subordinato. La tabella che segue ne fornisce la ripartizione fra nord, centro e sud del Paese. IL FLUSSO DEI NUOVI CONTRATTI DI LAVORO SUBORDINATO IN ITALIA NORD CENTRO SUD sem Fonte: Min. Lav., Sistema Informativo delle Comunicazioni Obbligatorie Vero è che, se si disaggregano questi dati, ne risulta solo un quinto di contratti a tempo indeterminato. Ma anche solo questo è un bel numero, se si considera che le persone rimaste nello stesso periodo senza il posto per crisi occupazionali aziendali si misurano con uno o due zeri di meno. Per non parlare delle centinaia di migliaia di skill shortages: i posti di lavoro che restano permanentemente scoperti per mancanza di manodopera con le attitudini richieste (dei quali il censimento di Unioncamere mostra come ve ne siano in tutti i settori e per tutti i livelli e i comparti professionali). Per esempio: nel Veneto la regione che fornisce i dati più aggiornati, completi e 3
4 analitici tra l ottobre 2010 e il settembre 2011 gli assunti a tempo indeterminato sono stati e gli skill shortages Nel corso del 2011, coloro che hanno perso il posto per licenziamenti collettivi sono stati ; e per licenziamenti individuali (quasi tutti in imprese sotto i 16 dipendenti) Dunque: nella stessa regione, pur in un periodo di grave crisi, per ogni licenziato sono stati stipulati quattro contratti a tempo indeterminato e se ne sarebbe potuto stipulare uno e mezzo in più, se i servizi fossero stati in grado di sfruttare, con le necessarie iniziative di riqualificazione mirata, il giacimento occupazionale costituito dagli skill shortages. Ancora nel Veneto, negli ultimi anni, quattro persone su dieci che hanno perso il posto lo hanno ritrovato in tre mesi, otto su dieci lo hanno ritrovato entro un anno. È all incirca la stessa cosa che emerge, da una ricerca della Banca d Italia su dati Inps per il periodo , in riferimento all intero territorio nazionale: anche da quei dati risulta che otto italiani su dieci che perdevano il lavoro lo ritrovavano entro un anno (che è comunque un tempo di rioccupazione molto maggiore rispetto a quanto accade nei Paesi collocati in posizione più lontana dall origine degli assi nel grafico riportato all inizio) ( 4 ). La differenza più rilevante, fra prima e dopo lo scoppio della grande crisi, è che appare peggiorato il rapporto tra assunzioni a tempo indeterminato e a termine, o comunque con contratti precari. QUANTO TEMPO OCCORRE PER RITROVARE IL LAVORO IN ITALIA Se le cose stanno così, come si giustifica il fatto che diamo normalmente per scontata la prospettiva di anni e anni di cassa integrazione per chi perde il posto? Per esempio: in quello stesso Veneto nel quale sono stati stipulati contratti a tempo indeterminato nel corso dell ultimo anno, ci sono due aziende la Iar Siltel di Bassano del Grappa e la Finmek di Padova - dove poche centinaia di lavoratori sono in cassa integrazione da sette anni. Non è forse questo il segno di un modo profondamente sbagliato di affrontare il problema della perdita del posto di lavoro nel nostro Paese? La scienza economica non ci offre alcuna evidenza del fatto che l equilibrio mediterraneo determini di per sé tassi di disoccupazione più elevati rispetto all equilibrio tipico dei Paesi nordeuropei o a quello di tipo statunitense. Ma una qualche correlazione tra la maggiore vischiosità del mercato del lavoro e tassi di occupazione più bassi c è: come si è appena visto, i Paesi che nel diagramma proposto all inizio si collocano più vicini all origine degli assi hanno tassi di occupazione più bassi rispetto ai Paesi che si collocano all estremo opposto o nella parte centrale 4 () Si osservi che questo dato concernente il tempo medio necessario a chi perde il posto per trovare una nuova occupazione non contraddice affatto il dato emergente dal grafico Ocse proposto all inizio, secondo il quale soltanto meno di metà del totale dei disoccupati ogni anno ritrova un occupazione: l 80% dei ricollocati secondo i dati Inps- Banca d Italia è calcolato su coloro che hanno perso il posto nell anno, mentre il 50% dei ricollocati secondo i dati Ocse è calcolato sul totale dei disoccupati. La differenza è data dai long term unemployed (nota 2). 4
5 del diagramma. E soprattutto la posizione di ciascun Paese lungo quella diagonale influisce in modo molto netto sulla qualità della sua disoccupazione (che come si è visto per quelli più vicini all origine degli assi è in maggior proporzione disoccupazione di lunga durata), sull allocazione delle risorse umane nel tessuto produttivo (dove il mercato è più vischioso i lavoratori sono trattenuti più a lungo alle dipendenze di aziende nelle quali il loro lavoro è valorizzato meno di quanto potrebbe, o non è valorizzato affatto: fenomeno che si manifesta al massimo grado nel caso della Cassa integrazione a perdere ) e sull apertura del sistema agli investimenti diretti esteri (nessun nesso causale è stato dimostrato, ma una qualche correlazione inversa tra grado di vischiosità del mercato del lavoro e attrattività del Paese per gli investimenti diretti esteri è abbastanza evidente). Potrebbe obiettarsi che gli indici di mobilità e di flessibilità del nostro mercato del lavoro collocano l Italia in linea con la media dei Paesi dell Ocse; ma questi indici per un verso comprendono la mobilità diretta da impresa a impresa (quindi tutta interna all area degli occupati), che è cosa ovviamente diversa dalla mobilità tra disoccupazione e occupazione; per altro verso rappresentano un po come il pollo di Trilussa la media tra una metà del tessuto produttivo vischiosissima, quella dei protetti, e una metà molto fluida, quella dei poco o per nulla protetti, nella quale un milione di persone hanno perso il lavoro nel corso di questi quattro anni di crisi, quasi tutte senza preavviso e senza alcun sostegno del reddito degno di questo nome. E gli investitori esteri osservano che, per attingere alla flessibilità offerta da questa seconda metà del tessuto produttivo, occorre avere un know-how particolare di cui dispongono soltanto gli operatori indigeni: quello necessario per dedurre una prestazione di lavoro sostanzialmente dipendente in un contratto di collaborazione autonoma o di associazione in partecipazione, o per dedurre in un contratto di appalto di servizi prestazioni che sono sostanzialmente di manodopera. L immagine che gli operatori stranieri hanno dell Italia, per questo aspetto, è quella di un Paese bizantino, del quale è impossibile capire dal di fuori la logica interna di funzionamento. Anche questo grave e diffusissimo difetto di trasparenza costituisce un ostacolo grave all afflusso di quegli investimenti diretti esteri che potrebbero costituire oggi la risorsa più importante cui attingere per far ripartire la nostra economia; e che invece affluiscono in Italia nella misura più bassa rispetto a tutti gli altri Paesi europei, esclusa soltanto la Grecia. 2. Perché il discorso sui diritti fondamentali del lavoratore non può prescindere dallo studio degli effetti pratici delle norme legislative sul funzionamento del mercato Le premesse contenute nel paragrafo che precede sono indispensabili per comprendere il cambiamento dell equilibrio generale del mercato del lavoro italiano che il Governo intende perseguire con il disegno di legge mirato alla riforma della disciplina dei licenziamenti, degli ammortizzatori sociali e dei rapporti di lavoro a termine. Il riferimento a quei dati o agli altri dati meglio elaborati di cui sia possibile disporre sugli stessi fenomeni è indispensabile per qualsiasi discussione seria, quale quella cui è dedicato il nostro convegno, circa l incidenza di una riforma di questo genere sui diritti fondamentali, e in particolare sul diritto al lavoro. Discutere di diritti fondamentali significa discutere del modo in cui sono applicate norme sovranazionali e costituzionali, cioè norme di rango superiore rispetto alla legge ordinaria; e la conformità di questa a quelle non è mai valutabile soltanto sulla base della sua formulazione testuale e del suo contenuto formale, poiché il giudizio non può mai prescindere dal suo effetto pratico. Questo è il motivo per cui il giuslavorista, se vuol fare un buon lavoro giuridico sulle questioni di conformità tra legge ordinaria e norme sovraordinate in materia di mercato del lavoro, farebbe bene a valersi sempre dell assistenza di qualche economista esperto della stessa materia. D altra parte, l effetto pratico di determinate norme che regolano i licenziamenti è diverso a seconda di come funzionano gli ammortizzatori sociali e i servizi nel mercato del lavoro; e a sua volta influenza la propensione delle imprese al ricorso ai tipi contrattuali di lavoro alternativi rispetto al contratto a tempo indeterminato: qualsiasi compressione della facoltà imprenditoriale di aggiustamento degli organici costituisce infatti un incentivo a ingaggiare i lavoratori in forme 5
6 diverse dal contratto regolare a tempo indeterminato. Non è un caso che nei ripetuti richiami rivolti in questi ultimi tempi all Italia dai vertici dell Unione Europea il tema del necessario temperamento della rigidità della disciplina dei licenziamenti nel rapporto di lavoro regolare a tempo indeterminato sia stato coniugato con il tema del superamento del dualismo fra protetti e non protetti, caratteristico del nostro tessuto produttivo ( 5 ). Per quest ultimo aspetto può persino considerarsi scorretto un discorso circa l impatto della riforma sui diritti fondamentali della persona, che sia limitato al solo capitolo della disciplina del recesso dell imprenditore: se un diritto fondamentale è in gioco in una modifica della disciplina dei licenziamenti che oggi in Italia si applica a metà della forza-lavoro, a maggior ragione quello stesso diritto fondamentale è permanentemente in gioco nell altra metà della forza-lavoro sostanzialmente dipendente, dove quella disciplina non si applica affatto. E la valutazione della riforma, alla stregua del criterio della protezione dei diritti fondamentali, non può non tener conto dell idoneità della riforma stessa ad ampliare il campo di applicazione della protezione della sicurezza economica e professionale del lavoratore. 3. La riduzione bilanciata dell incisività della riforma sul versante dei licenziamenti e su quello del contrasto al precariato Tutto si tiene. E si tiene così strettamente, che come vedremo tra breve negli ultimi mesi abbiamo assistito a una significativa evoluzione del progetto del Governo, nel quale la riduzione della portata della riforma dei licenziamenti in un primo tempo si è accompagnata a una riduzione dell intervento anche sul versante del sostegno del reddito e dei servizi di assistenza ai lavoratori nel mercato; in un secondo tempo è stata puntigliosamente compensata anche da una simmetrica riduzione della portata delle misure di contrasto al forme di lavoro precario. Stretto come in una morsa tra la rivendicazione da parte della sinistra politica e sindacale di un recupero almeno parziale della rigidità originaria della protezione della stabilità del lavoro regolare e la rivendicazione da parte delle imprese e di una parte del centrodestra di una netta attenuazione del contrasto alle forme di lavoro precario, il Governo ha finito coll acconsentire a una riduzione bilanciata di incisività della riforma, sui due versanti. Col risultato che si è in parte sacrificato l intendimento enunciato in modo molto netto nel discorso programmatico del nuovo premier in Senato del 17 novembre 2011 di voltar pagina rispetto al dualismo fra protetti e non protetti caratteristico del nostro sistema attuale: di quell intendimento, nel disegno di legge resta pur sempre una cospicua traccia costituita da alcune disposizioni volte allo sfrondamento della giungla dei contratti di lavoro non stabile e dalle rilevanti restrizioni in materia di contratto a termine; ma l applicazione delle nuove norme volte a impedire l utilizzazione dei contratti di collaborazione autonoma in situazioni di sostanziale dipendenza del lavoratore dall impresa è rinviata di un anno; e sono in molti a vedere un rischio di proroga ulteriore, alle calende greche. Colpisce la prontezza con cui da sinistra si è accettato questo rinvio ( 6 ): si è accettato cioè di sacrificare le misure di contrasto al precariato sull altare di una difesa considerata prioritaria delle 5 () V. soprattutto Valutazione del programma nazionale di riforma e del programma di stabilità 2011 dell Italia, documento di lavoro dei servizi della Commissione Europea, Bruxelles, 7 giugno 2011: Il PNR [del Governo italiano] non affronta il problema del dualismo del mercato del lavoro perché, secondo le autorità, l Italia non ne risentirebbe più di altri paesi dell UE. Tuttavia un dualismo esiste tra lavoratori con contratti a durata indeterminata e lavoratori con una protezione limitata, se non del tutto inesistente, dal rischio di disoccupazione. Non sono tanto i lavoratori con contratti a tempo determinato, che rappresentano una percentuale dell occupazione totale prossima alla media dell UE (13%), ad essere scarsamente protetti, bensì piuttosto i lavoratori registrati ufficialmente come autonomi ma in realtà in una relazione di lavoro subordinato come tutte le altre (i cosiddetti para-subordinati o collaboratori). Le loro possibilità di essere riconosciuti come dipendenti o di diventare veri lavoratori autonomi sono molto inferiori alle possibilità dei lavoratori con contratti a tempo determinato di ottenere un contratto permanente. In realtà, una protezione rigida dal licenziamento, anche tramite un applicazione molto restrittiva dei licenziamenti collettivi e dei licenziamenti per ragioni economiche, scoraggia l assunzione di lavoratori permanenti e pertanto aumenta il ricorso a contratti più flessibili, anche di lavoro para-subordinato. [...]. Spunti nello stesso senso si trovano nel rapporto della Commissione Europea Employment in Europe
7 vecchie protezioni degli insiders: pur di difendere con le unghie e coi denti fino all ultima virgola quelle vecchie protezioni, indicate come oggetto di un diritto fondamentale dei lavoratori, non si è esitato ad abbandonare al loro destino molte centinaia di migliaia di collaboratori autonomi continuativi, in forma di lavoro a progetto o di partita Iva, in situazione di monocommittenza e a basso reddito, quindi di sostanziale dipendenza nei confronti delle imprese per le quali essi lavorano ( 7 ). 4. L evoluzione del disegno della riforma nella fase del confronto tra Governo e parti sociali Per la cronaca di questi ultimi quattro mesi, le cose si sono svolte così. Alla fine di gennaio il ministro del Lavoro ha presentato alle parti sociali l abbozzo di un progetto che prevedeva la sperimentazione, destinata a svolgersi nelle regioni dove fossero stati stipulati appositi accordiquadro, di un nuovo regime ispirato ai principi della flexsecurity, applicabile alle nuove assunzioni nelle imprese interessate alla sperimentazione stessa: questo avrebbe consentito, per un verso, di mettere a frutto la disponibilità, spontaneamente manifestata dalle Regioni e dalle imprese interessate, a farsi carico di rilevanti oneri per il sostegno del reddito e per l assistenza intensiva (mediante l ingaggio delle migliori agenzie di outplacement) ai lavoratori licenziati; per altro verso, di sperimentare un nuovo diritto del lavoro semplificato (il riferimento, in quella fase, era al testo unico in 70 articoli proposto nel d.d.l. n. 1873/2009), disegnato per essere agevolmente applicabile a tutta l area del lavoro sostanzialmente dipendente (assai più ampia di quella del lavoro oggi qualificato come subordinato ), senza innescare le ansie e le tensioni inevitabilmente prodotte da una riforma che riguardi anche i rapporti di lavoro regolari già in essere, e i compromessi necessari per superare quelle tensioni. Tra i pregi di questa soluzione ci sarebbe stato anche quello di consentire che i nuovi ammortizzatori potessero essere costruiti con la necessaria gradualità; e di evitare una riduzione del grado di stabilità dei rapporti di lavoro esistenti, in un periodo come quello attuale di grave recessione, facendo sì che la nuova disciplina dei licenziamenti incominciasse gradualmente a essere sperimentata negli anni a venire, via via che la necessità del recesso si fosse presentata nei nuovi rapporti costituiti da qui in avanti. Senonché a questo primo progetto una delle confederazioni sindacali maggiori, la Cisl, ne ha contrapposto - in via ufficiosa e riservata, in un primo tempo - uno drasticamente alternativo: quello di un sostanziale allineamento del contenuto dell articolo 18 dello Statuto del 1970 rispetto alla legislazione tedesca sulla stessa materia; ma con effetti estesi a tutti i rapporti di lavoro, anche a quelli già in essere. La scelta del Governo di accogliere la proposta della Cisl, adottando pertanto il modello tedesco per la riforma della materia dei licenziamenti, ha comportato verso la metà di febbraio che il fuoco del confronto politico si sia spostato su di un progetto molto più ambizioso quanto all ampiezza del campo immediato di applicazione, ma molto più limitato per quel che riguarda la portata innovativa circa il sistema di protezione della sicurezza economica e professionale dei lavoratori dipendenti. Nell ultima settimana di marzo, poi, la pressione esercitata sul Governo dall ala sinistra della sua maggioranza ha portato a una ulteriore significativa riduzione della portata innovativa della novella dell articolo 18 St. lav., che a sua volta ha poi portato all accoglimento della richiesta dell ala destra, di un rinvio dell entrata in vigore delle norme in materia di collaborazioni autonome e di una riduzione dell incisività delle norme in materia di contratti a termine ( 8 ). Rimane, comunque, un rilevante sfrondamento dei tipi contrattuali diversi da quello normale a tempo indeterminato. Rimane soprattutto in conseguenza dei mille piccoli e grandi compromessi politici che hanno accompagnato l elaborazione del disegno di legge - anche un testo scritto alla vecchia 6 () Cfr. l articolo del responsabile nazionale Pd per l Economia, Stefano Fassina, su l Unità del 10 aprile 2012: [ ] Che fare per migliorare il testo [del disegno di legge Fornero - n.d.r.]? Eliminare la contribuzione aggiuntiva sul contratto a tempo determinato e introdurre un tetto alla quota di tali contratti sul totale dei contratti di lavoro; eliminare la trasformazione ex lege delle committenze prevalenti [ ]. 7 () Il cui numero è indicato in sulla base delle ultime elaborazioni dell Isfol sui dati Inps e Istat. 8 () V. nota 6. 7
8 maniera: ipertrofico, complicato, non leggibile se non dagli addetti ai lavori ( 9 ), in diverse sue parti ispirato a una cultura giuslavoristica vecchia, tendente alla massima possibile legificazione del rapporto di lavoro, pronto ad aumentare i costi di transazione in 99 rapporti, pur di impedire un abuso nel centesimo. Non ci si rende conto che la semplificazione delle regole produce un aumento di efficienza del sistema, che a sua volta si traduce in una maggiore domanda di lavoro; e che questa costituisce una protezione dei lavoratori contro quel possibile abuso assai migliore di quanto sia la protezione offerta dallo strumento normativo. Perché non c è legge, giudice, avvocato o ispettore del lavoro, che possa dare al lavoratore una protezione migliore dei suoi diritti fondamentali di dignità e libertà, oltre che dei suoi interessi economici e professionali, rispetto alla protezione data dalla possibilità di lasciare l azienda che lo tratta male per un altra che gli offre un trattamento migliore. Soffre di ipertrofia e qualche astrusità anche il nuovo testo dell articolo 18. Ma qui, almeno, la filosofia del legislatore è diversa: qui come mi propongo di mostrare nelle pagine che seguono - sotto un linguaggio legislativo un po rétro, si osserva un impegno concreto a ridurre sul piano sostanziale la vecchia ingessatura e a compiere un vero mutamento di regime. 5. L allineamento al modello tedesco Veniamo dunque a esaminare la nuova disciplina dei licenziamenti risultante dall intenso lavorio politico di questi ultimi quattro mesi. I temperamenti progressivamente apportati al disegno della nuova normativa su questa materia non la derubricano affatto a un mero intervento di manutenzione, come si è voluto far credere da chi era interessato a minimizzarne la portata. Si tratta pur sempre di una riforma assai incisiva, che si propone di allineare per questo aspetto il nostro ordinamento a quello tedesco. E non tanto per quel che riguarda la law in the code, ma soprattutto per quel che riguarda la law in action, il diritto vivente. In Germania la legge lascia sostanzialmente alla piena discrezionalità del giudice, nel caso di valutazione negativa circa la legittimità del licenziamento, la scelta tra la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e l indennizzo, che può arrivare a un massimo di 18 mensilità. Ma da decenni si è consolidato un orientamento giurisprudenziale che circoscrive l applicazione della reintegrazione ai casi di discriminazione o comunque di motivo illecito del licenziamento. Il disegno di legge n. 3249/2012 si propone pertanto di allineare per questo aspetto l ordinamento italiano a quello tedesco. Ma nel perseguire questo obiettivo, il Governo ha ben presente come a norme di legge identiche possano corrispondere applicazioni giurisprudenziali profondamente diverse; e in particolare ha ben presente la diversità tra la situazione d oltralpe, nella quale i giudici del lavoro esercitano l amplissima discrezionalità attribuita loro dalla norma scritta secondo l orientamento giurisprudenziale consolidato da decenni di cui si è appena detto, e la situazione nella quale invece i giudici del lavoro potrebbero essere chiamati ad esercitare la stessa discrezionalità qui da noi, essendo abituati da decenni a disporre la reintegrazione in tutti i casi di licenziamento ritenuto ingiustificato. Il Governo non si accontenta, dunque, di riprendere la law in the code vigente in Gremania, ma si preoccupa di indirizzare in modo inequivoco l applicazione della nuova norma in conformità alla law in action in quel Paese. Vediamo come. In una prima stesura del progetto di legge (mai pubblicata, ma che incomincia a circolare ufficiosamente intorno alla metà di marzo) la regola è posta in modo molto semplice: il giudice dispone la reintegrazione e il risarcimento, secondo la vecchia disposizione, in tutti i casi in cui accerta la nullità del licenziamento per discriminazione o altro motivo illecito determinante, o per una delle altre circostanze cui la legge oggi riconnette automaticamente la nullità del recesso del datore; negli altri casi, si applica soltanto la sanzione dell indennizzo. A questa formulazione viene opposta dalla sinistra politica e sindacale la difficoltà per la persona discriminata di adempiere l onere della prova, che su di essa graverebbe, circa il motivo illecito del licenziamento (difficoltà 9 () Certo, non rispettoso delle guidelines fornite con il Decalogue for Smart Regulation (Stoccolma, 12 novembre 2009) dal High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens incaricato di redigerle dal Presidente della UE. 8
9 peraltro attenuata dall orientamento giurisprudenziale consolidato, che consente l accertamento del motivo illecito anche soltanto sulla base di una presunzione semplice desunta dalle circostanze): le tre settimane che precedono la presentazione al Senato dell atto di iniziativa legislativa vedono dunque il Governo impegnato nel negoziato su di una nuova formulazione che garantisca meglio il lavoratore contro il licenziamento per motivo illecito, senza però che questo allarghi la discrezionalità del giudice al punto da consentire uno scostamento rilevante della nuova law in action rispetto al modello tedesco, ormai assurto alla funzione di criterio di definizione di una linea armistiziale intangibile tra le parti sociali e tra i partiti della maggioranza. 6. Il testo del disegno di legge n oggi all esame del Senato e la sua logica interna, tra property e liability rule A grandi linee, la soluzione contenuta nel disegno di legge presentato al Senato il 5 aprile scorso può essere sintetizzata in questa gradazione della sanzione applicabile in materia di licenziamento ritenuto dal giudice illegittimo o non sufficientemente giustificato: si riconferma l apparato sanzionatorio oggi in vigore, ovvero reintegrazione più risarcimento del danno commisurato al lavoro perduto per effetto del licenziamento e comunque non inferiore a 5 mensilità, per il caso del motivo discriminatorio o comunque illecito e le altre cause di nullità tipizzate dalle leggi vigenti (commi da 1 a 3 e comma 7 ultima parte del nuovo testo dell articolo 18, come modificato dall articolo 14; la norma continua ad applicarsi nelle aziende di qualsiasi dimensione); si prevede la reintegrazione più indennità risarcitoria ( 10 ) commisurata al lavoro perduto per effetto del licenziamento, senza il limite minimo delle 5 mensilità e con un limite massimo di 12, per il caso in cui la radicale insussistenza del fatto con cui il licenziamento è motivato possa far pensare a un motivo occulto illecito o di mero arbitrio (comma 4 e comma 7 del nuovo art. 18, nei quali vengono peraltro disposti alcuni circoscritti ampliamenti del campo di applicazione della sanzione, di cui dirò appresso); si prevede la sola indennità risarcitoria onnicomprensiva in misura compresa tra il minimo di 12 mensilità e il massimo di 24, determinata in relazione all anzianità di servizio, alle dimensioni dell impresa e al comportamento delle parti, per tutti gli altri casi di ritenuta insufficienza del motivo soggettivo od oggettivo addotto dal datore, nonché per i casi di licenziamento collettivo affetto da vizio procedurale (comma 5 e comma 7 del nuovo art. 18 St. lav., nonché comma 3 dell art. 15 del d.d.l.); si prevede infine la sola indennità risarcitoria onnicomprensiva ridotta, in misura compresa tra il minimo di 6 e il massimo di 12 mensilità, per i casi di licenziamento affetto da vizi formali (comma 6 del nuovo art. 18). Non è certo questa la sede opportuna per una esegesi puntuale di ciascuna disposizione contenuta nella nuova complessa disciplina in esame; anche perché l iter parlamentare è ancora nel pieno del suo svolgimento e il testo legislativo è ancora suscettibile di modifiche. Tuttavia possono forse essere di qualche interesse alcune osservazioni sulla logica interna a questo nuovo articolo 18 e sugli intendimenti che hanno portato alla sua formulazione attuale. A questo nuovo assetto della disciplina proposto nel disegno di legge viene diffusamente imputata una incoerenza logica: se il licenziamento è illegittimo si obietta ( 11 ) perché mai l ordinamento dovrebbe, in una parte dei casi, rinunciare a rimuoverne radicalmente gli effetti con la reintegrazione e il risarcimento integrale del danno che ne è conseguito al lavoratore? Il disegno del Governo ispirato come si è detto al modello tedesco nel suo funzionamento effettivo, determinato dall orientamento giurisprudenziale consolidato di cui si è detto nel 5 è 10 () L espressione indennità risarcitoria, significativamente diversa da quella usata nel primo comma risarcimento del danno è stata scelta per significare che l erogazione è di natura, appunto, risarcitoria, con conseguente sua esenzione dall imposta sul reddito, anche se essa non è commisurata precisamente al danno consistente nel lucro cessato nel periodo tra il licenziamento e la reintegrazione. 11 () Così U. Romagnoli, nell intervista cit. nella nota 32. 9
10 quello di una disciplina che riservi la sanzione reintegratoria ai casi nei quali sia in gioco la dignità, l onorabilità o la libertà morale del lavoratore, mentre la sanzione indennitaria è riservata in via ordinaria ai casi nei quali il motivo economico-organizzativo addotto dall imprenditore sia ritenuto sussistente, ancorché non sufficiente per giustificare il licenziamento; o ai casi in cui il lavoratore stesso abbia concorso con la propria colpa ancorché non tale da costituire giustificato motivo di licenziamento a causare lo scioglimento del rapporto. In altre parole la reintegrazione, come property rule ( 12 ), viene di regola riservata ai casi in cui sia in gioco un diritto assoluto della persona; l indennizzo, come liability rule ( 13 ), ai casi in cui sia in gioco soltanto un interesse economico e professionale del lavoratore, rispetto al quale sia congrua una responsabilizzazione del debitore commisurata all entità di quell interesse economico e professionale secondo l id quod plerumque accidit. Si osservi in proposito come la teoria generale abbia da tempo mostrato la piena compatibilità di entrambi i tipi di regole, al pari delle inalienability rules, sia con le esigenze proprie della protezione di diritti assoluti, sia con quelle proprie della protezione di diritti di credito; sia con la disciplina di rapporti proprietari, sia con quella di rapporti contrattuali ( 14 ). Questo riferimento alla teoria generale, insieme al fatto che una ripartizione analoga del campo di applicazione della regola dell un tipo e dell altro, in materia di protezione della stabilità del posto di lavoro regolare, sia praticata non solo in Germania per effetto dell orientamento giurisprudenziale consolidato, di cui si è detto nel paragrafo precedente, ma anche in numerosi altri ordinamenti europei, dovrebbe tranquillizzare i giuslavoristi nostrani preoccupati per la tenuta costituzionale di 12 () Mi riferisco qui alla distinzione tra property, liability e inalienability rules, nell accezione in cui questi termini sono utilizzati nella teoria generale proposta da O. Calabresi e A. Douglas Melamed, Property rules, liability rules and inalienability. A view of the Cathedral, Harvard Law Review, 1972, pp : dove nel concetto di property rule rientrano non soltanto regole inerenti alla tutela della proprietà, anche regole proprie del diritto delle obbligazioni e dei contratti (v. in proposito nota 9). Per l applicazione di questa distinzione secondo l approccio di law & economics alla materia dei licenziamenti v. ultimamente i due articoli di Marco Mazzoldi e Matteo Rizzolli, Articolo 18 e forme di Tutela. Cosa cambia con la riforma, e Articolo 18: da una regola di proprietà ad una di responsabilità, pubblicati sul sito IMille nell aprile scorso (www.imille.org/2012/04/art-18-forme-di-tutela-cosa-cambia-con-la-riforma/, dove si trova anche il link al secondo articolo): ivi alcuni riferimenti alla letteratura precedente di law & economics in argomento. 13 () Che la sanzione reintegratoria, come applicata in Italia in forza dell art. 18 St. lav., vada ascritta alla categoria delle property rules, secondo la distinzione di teoria generale di cui alla nota precedente, viene negato nell appello firmato nel marzo scorso, con Umberto Romagnoli, da un gruppo di altri giuslavoristi facenti capo alla rivista Lavoro e diritto, in difesa della struttura fondamentale della disciplina attuale dei licenziamenti: Se un licenziamento è illegittimo, l articolo 18 dispone che quell atto sia rimosso, come accade quando si fa abbattere l opera costruita da un vicino lesiva del diritto di proprietà del confinante e come accade in tutte le forme di inadempimento contrattuale, in cui è il creditore adempiente che può scegliere tra esecuzione del contratto e risarcimento dei danni. Gli autori di questo documento non considerano però che secondo la teoria generale, come si è visto nella nota precedente anche nel diritto dei contratti ben possono trovarsi property rules, e persino inalienability rules: non è forse tale, per esempio, il divieto di cedere parti del proprio corpo? Né considerano, per altro verso, che in riferimento alla durata del contratto, dal Codice Napoleone in poi, il principio generale è quello che vieta il vincolo perpetuo e pertanto garantisce a ciascuna delle parti la facoltà di recesso dal contratto a tempo indeterminato; mentre la regola di cui all articolo 18, applicata anche al licenziamento per motivo economico-organizzativo, ha fin qui generato di fatto una situazione molto vicina alla irrecedibilità dal contratto se non nella forma del licenziamento collettivo. Questo è un effetto della combinazione tra i costi esorbitanti della soccombenza, derivanti dall applicazione dell articolo 18, e l ineliminabile elevatissimo grado di aleatorietà dell esito del giudizio, dovuto all indeterminatezza della nozione di giustificato motivo oggettivo (devo rinviare, su questo punto, al mio scritto La stabilità del lavoro e il valore dell uguaglianza, in Ridl, 2005, I 14 () Così, per esempio, l ordinamento protegge il diritto di proprietà contro il furto con una property rule (la sanzione penale comminata al ladro), contro l esproprio pubblico con un insieme di liability rules, consistenti in procedure poste a tutela dell interesse legittimo e in un risarcimento a carico dell amministrazione espropriante. Anche il regolamento contrattuale di un condominio può stabilire sia regole dell un tipo, sia regole dell altro. Per altro verso, l ordinamento può proteggere un diritto assoluto della persona, a seconda dei casi, con inalienability, property, o liability rules: per esempio, il diritto di libertà della persona è protetto in parte dalla inalienabilità, in parte da una property rule (posso disporre della mia libertà di movimento mediante un contratto di lavoro), in parte da una liability rule (quando la libertà sia stata indebitamente sacrificata dall amministrazione della giustizia); i diritti all immagine, al nome e alla riservatezza sono fondamentalmente protetti da un insieme di property rules, mentre i diritti di libertà di pensiero, politica e religiosa sono sempre protetti da una inalienability rule. 10
11 questo nuovo assetto della disciplina. A questa sistemazione concettuale del nuovo ius condendum si obietterà da parte di qualcuno che la perdita del posto di lavoro lede sempre il diritto fondamentale al lavoro. Ma se così fosse, non dovrebbe essere ammesso neppure il licenziamento in funzione di un interesse meramente economico dell impresa. In altre parole, l idea che il licenziamento di per sé leda il diritto fondamentale al lavoro collide con la regola che consente il licenziamento stesso come conseguenza di una scelta gestionale aziendale dettata da esigenze organizzative o di risparmio di costi. La verità è che quell obiezione corrisponde a una concezione del rapporto di lavoro ispirata all idea della job property, che si esprime nella nostra antica scelta della reintegrazione come sanzione applicabile in qualsiasi caso, ma che a ben vedere mal si concilia con il principio dell insindacabilità delle scelte imprenditoriali e con la regola del giustificato motivo oggettivo, se declinata in modo compatibile con quel principio. Se guardiamo più da vicino questa nuova normativa, possiamo individuare in alcuni dettagli della sua tessitura altrettanti aspetti ulteriori di coerenza con la costruzione concettuale qui proposta. In tema di licenziamento disciplinare, la comminatoria della reintegrazione è principalmente riservata al caso della radicale insussistenza del fatto contestato : al caso, cioè, nel quale il datore abbia imputato al/la dipendente una mancanza che non è stata da lui/lei commessa. Ciò che è leso ingiustamente da un licenziamento così motivato non sono soltanto un interesse professionale e un interesse economico, ma prima ancora l onorabilità della persona: donde la ragion d essere dell applicazione di una property rule. Ben diverso è il caso di gran lunga il più frequente nella nostra casistica giudiziaria in cui la mancanza risulti effettivamente commessa dalla persona che ne è stata imputata, ma sia ritenuta dal giudice non così grave da giustificare il licenziamento, oppure il licenziamento sia ritenuto viziato da un difetto di immediatezza. Qui a determinare il sinistro - considerandosi come tale il licenziamento disciplinare ingiustificato - concorre una colpa del lavoratore; ed è questo a giustificare l applicazione di una sanzione di natura soltanto pecuniaria. (In questo ordine di idee è meno facile spiegare la comminatoria della reintegrazione per i casi in cui la mancanza contestata ed effettivamente commessa sia tipizzata nel contratto collettivo applicabile come suscettibile di essere sanzionata con un provvedimento meno grave, di natura conservativa; ma è anche vero che proprio la tipizzazione contrattuale, in questo caso, riduce drasticamente l incertezza della disciplina applicabile, fornendo al datore di lavoro un indicazione sicura cui attenersi) ( 15 ). Nella stessa logica si colloca l applicazione della sola sanzione pecuniaria da sei a dodici mensilità nel caso del licenziaemento che il giudice abbia ritenuto sostanzialmente giustificato, ma che sia affetto da un vizio formale diverso dalla mancanza totale della forma scritta: per esempio un difetto di motivazione, oppure del procedimento disciplinare, oppure ancora del procedimento di esame congiunto preventivo istituito per il licenziamento motivato da ragioni economiche od organizzative (sesto comma del nuovo articolo 18). Qui, laddove il licenziamento sia sostanzialmente giustificato, non è in gioco la lesione di alcun diritto assoluto della persona: la sanzione pecuniaria appare dunque appropriata in relazione alla funzione specifica di 15 () In riferimento a questa parte della nuova disciplina, in materia di licenziamento disciplinare, è stata duramente contestata da parte imprenditoriale un alterazione del testo del quarto comma del nuovo articolo 18, rispetto al testo approvato dal Consiglio dei Ministri del 23 marzo, che consentirebbe al giudice di applicare la sanzione della reintegrazione in tutti i casi in cui fosse ritenuta più adeguata una sanzione conservativa, in applicazione del principio di proporzionalità di cui all art c.c.: v. l articolo del direttore generale di Confindustria G. Galli sul Sole 24 Ore del 15 aprile, la cui tesi è stata poi corroborata da un articolo di R. De Luca Tamajo e A. Maresca sullo stesso quotidiano del 17 aprile e da uno di S. Magrini su Milano Finanza del 4 maggio. Difende invece la nuova formulazione, sulla base della stessa lettura della modifica ma per ragioni specularmente opposte, L. Mariucci su l Unità cit. nella nota 25. L alterazione verrà con molta probabilità rimossa, con ripristino della formulazione originaria o con l adozione di una formulazione che riproduca sostanzialmente il contenuto pratico della formulazione originaria, mediante un emendamento che verrà introdotto in prima lettura in Senato, motivato proprio con l intendimento del legislatore di riservare di regola - la reintegrazione ai soli casi di licenziamento disciplinare nei quali la mancanza contestata non sussista. 11
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