Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-zaloba-proti-necinnosti-pravo-na-informace-obchodni-spolecnost-jako-povinny-subjekt-vycerpani-prostredku-ochrany-proti-necinnosti.p3359.html
Timestamp: 2019-11-15 03:26:07+00:00
Document Index: 20363063

Matched Legal Cases: ['§ 80', '§ 80', '§ 79', 'zákona č. 106', '§ 16', 'soud ', '§ 80', 'soud ', '§ 80', '§ 80', '§ 20', '§ 130', 'soud ', '§ 130', '§ 130', '§ 80', '§ 178', '§ 80', '§ 178', 'soud ', '§ 130', '§ 20', '§ 80', 'soud ', 'soud ', '§ 80', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 178', '§ 80', '§ 80', '§ 80', 'soud ', '§ 80', '§ 79', 'soud ']

Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti; právo na ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3346/2016
Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti; právo na informace: obchodní společnost jako povinný subjekt; vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti.
Právo na informace: obchodní společnost jako povinný subjekt; vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti
k § 80 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném ke dni 9. 9. 2015*)
Vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení, tj. podání žádosti nadřízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004, nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci by byla příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační strukturu pro rozhodování podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 7 As 180/2015-33)
č. 3071/2014 Sb. NSS; rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 3. 2013, Vomočil a Art 38, a.s., proti České republice
(stížnost č. 38817/04 a č. 1458/07).
Spolek Dance macabre proti společnosti s ručením omezeným Městské lesy Příbram o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaná, jejímž jediným společníkem je město Příbram, rozhodnutím ze dne 2. 3. 2015 odmítla poskytnout žalobci informace na základě jeho žádosti ze dne 26. 2. 2015.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 10. 3. 2015 odvolání adresované žalované. O podaném odvolání nebylo ve lhůtě podle § 16 odst. 3 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnuto. Žalobce proto podáním ze dne 23. 4. 2015 požádal město Příbram jako jediného společníka žalované o uplatnění opatření proti nečinnosti.
Ochrany před nečinností se žalobce domáhal i před Krajským soudem v Praze. Ten svým usnesením ze dne 8. 7. 2015, čj. 46 A 56/2015-10, žalobu odmítl.
Krajský soud uvedl, že předpokladem soudní ochrany proti nečinnosti správního orgánu je bezvýsledné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle procesního předpisu platného pro řízení u správního orgánu. V daném případě představovala tento prostředek žádost ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Žalobce sice o uplatnění opatření proti nečinnosti požádal, avšak toto podání učinil u města Příbram jako zakladatele a jediného společníka žalované. Krajský soud však dospěl k závěru, že město Příbram není vůči žalované nadřízeným správním orgánem příslušným k uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu a poukázal na to, že otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti jako povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím se již zabýval Nejvyšší správní soud, z jehož konstantní judikatury vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem k poskytnutí informace, je zároveň příslušná i k rozhodování o opravných prostředcích. Například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 74/2013-20, a ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, vyplývá, že nadřízeným orgánem obchodní společnosti při postupech podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a to jak ve vztahu k rozhodování o opravných prostředcích, tak ve vztahu k opatření proti nečinnosti podle správního řádu, nemůže být jiný orgán než orgán této společnosti. Je proto povinností obchodní společnosti vytvořit si organizační strukturu, která bude zabezpečovat, že zde bude orgán příslušný k rozhodnutí o žádosti o opatření proti nečinnosti spočívající v nerozhodnutí o odvolání v zákonem stanovené lhůtě. Tato struktura by přitom měla být transparentní a žadateli o informace známá. Pokud však tuto povinnost obchodní společnost jako povinný subjekt nesplní, nemůže to znamenat negaci povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby. Tento závěr vyplývá mimo jiné ze zásady subsidiarity soudní ochrany, která souvisí rovněž s tím, že správní soudnictví je modelově vybudováno na aposteriorní jurisdikci, což znamená, že ochrany veřejného subjektivního práva se lze před soudem domáhat až po předchozí intervenci veřejné správy. Právní názor vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, že je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany podle § 80 správního řádu vždy, i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí, je podle krajského soudu použitelný i tehdy, kdy v souladu s § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má v řízení o odvolání žalobce rozhodnout ten, kdo stojí v čele obchodní společnosti jako povinného subjektu, tj. jednatel, a to bez ohledu na to, že stejná osoba bude v souladu s § 130 odst. 3 správního řádu rozhodovat o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Krajský soud dále vyhodnotil, že podle § 130 odst. 3 správního řádu „[s]
tanoví-li zákon, že řízení provádí jiná právnická osoba, aniž by určoval, který její orgán je k úkonům příslušný, je tímto orgánem její statutární orgán podle zvláštního zákona anebo orgán nebo zaměstnanec jím pověřený
“. Jelikož zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou zvláštní úpravu pro tyto případy nemá, je třeba, nevytvoří-li si obchodní společnost tomu odpovídající organizační strukturu, pro určení nadřízeného orgánu příslušného k uplatnění opatření proti nečinnosti použít § 130 odst. 3 správního řádu. Je-li třeba vyčerpat před podáním žaloby prostředky ochrany proti nečinnosti v případě nečinnosti vedoucího ústředního správního úřadu, kdy o žádosti podle § 80 odst. 3 správního řádu bude v souladu s § 178 odst. 2 správního řádu rozhodovat opět vedoucí ústředního správního úřadu, je třeba trvat na splnění povinnosti vyčerpat takové prostředky i v případě nečinnosti obchodní společnosti. Žalobce proto měl svou žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti adresovat nikoliv městu Příbram jako společníkovi žalované, nýbrž žalované, resp. jednateli této obchodní společnosti nebo jinému orgánu příslušnému k provedení takového úkonu podle její vnitřní organizační struktury, byla-li žalobci známa. Žalobce tak nevyčerpal prostředky, které procesní předpis pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž vyjádřil nesouhlas s právním názorem krajského soudu, vůči kterému subjektu měl uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel hledal nadřízený orgán orgánu odvolacímu, protože právě tento orgán byl nečinný. Podle § 178 odst. 1 věty druhé správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popř. vykonává dozor. Jestliže tedy k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí žalované není kompetentní žádný subjekt, bylo nutno aplikovat dovětek uvedeného ustanovení, a to „
vykonává dozor
“. Subjektem vykonávajícím dozor nad činností obchodní společnosti je její jediný společník, tj. město Příbram. Podle stěžovatele bylo dále v předmětné věci třeba posoudit i účelnost a efektivnost ochrany proti nečinnosti za situace, kdy subjekt, který je v řízení nečinný, bude také rozhodovat o opatření proti nečinnosti vůči sobě samému. Podle právní zásady
by takový postup byl zcela neúčelný a nefunkční. Krajský soud se tak dopustil omylu, když aplikoval § 130 odst. 3 správního řádu, protože použití tohoto ustanovení je vzhledem ke znění § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučeno.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu, protože stěžovatel nevyužil veškeré prostředky k ochraně před nečinností, když se podle § 80 odst. 3 správního řádu měl se žádostí o opatření proti nečinnosti obrátit přímo na tuto obchodní společnost, nikoliv na město Příbram. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je na povinném subjektu, aby si vytvořil takový orgán, který bude rozhodovat o odvolání a o žádosti o učinění nápravného opatření proti nečinnosti. Jelikož o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím rozhoduje sama společnost jako povinný subjekt, je nutné za pomoci obecných výkladových pravidel dospět k závěru, že i o opatření proti nečinnosti bude rozhodovat jako povinný subjekt. Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně před nečinností stěžovatelem je tedy věcně správné. Žalovaná dále vyjádřila zásadní nesouhlas s názorem stěžovatele, že by nadřízeným orgánem obchodní společnosti byl bez jakéhokoliv bližšího určení její jednatel, neboť je statutárním orgánem obchodní společnosti, kterému náleží řízení a obchodní vedení společnosti, a tedy není jasné, z jakého důvodu by měl být jednatel nadřízeným orgánem obchodní společnosti, natož proč by nadřízeným orgánem obchodní společnosti, resp. jednatele, měl být její společník.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
(...) Nejvyšší správní soud se v dané věci nejprve zabýval otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti, tedy subjektu oprávněného rozhodnout podle § 80 správního řádu. K tomu je možné odkázat např. na shora citovaný rozsudek čj. 9 As 74/2013-20, ve kterém Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že „
určení orgánu, který je v rámci organizační struktury žalované akciové společnosti příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím,
v dispozici žalované jakožto povinného subjektu. Nejvyšší správní soud dovodil, že žalovaná je povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Z toho důvodu je také povinna vytvořit si takový organizační aparát k vyřizování žádostí o informace, který bude splňovat podmínky dvojinstančního rozhodování. Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti. Zásada dvojinstančnosti
řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006-62)
.“ Shodný právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud také v rozsudcích ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 79/2013-24 a čj. 9 As 82/2013-32, z nichž vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je zároveň příslušná i k rozhodování o opravných prostředcích.
V citovaném rozsudku čj. 9 As 74/2013-20 Nejvyšší správní soud také vyslovil závěr, že dvojinstanční struktura obchodní společnosti vytvořená pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím musí být dostatečně transparentní. Konkrétně uvedl, že „[ú]
častníci řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace
“. Nejvyšší správní soud však už dále neřešil důsledky pro případ, že si obchodní společnost takovou dvojinstanční strukturu nevytvoří.
Žalovaná však požadavku vytvořit dostatečně transparentní dvojinstanční strukturu pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím nedostála. Krajský soud pak za tohoto stavu vyhodnotil, že nesplní-li obchodní společnost jako povinný subjekt tuto povinnost, nemůže to mít za následek zproštění se povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby k soudu.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze judikatorní závěry vyslovené ve vztahu k ústřednímu správnímu úřadu analogicky aplikovat ve vztahu k obchodní společnosti, protože jejich organizační struktura je odlišná. Ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu totiž lze dovodit, že v případě nečinnosti ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem vedoucí ústředního správního úřadu, tedy „
“ tohoto úřadu. To v podstatě znamená, že nadřízeným správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu je sama tato osoba. I v případě, že je nečinným správním orgánem ústřední správní úřad, lze za použití citovaného ustanovení určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. V této souvislosti lze poukázat i na citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ans 2/2012-278, ve kterém bylo vysloveno, že „
nelze přehlédnout ani vnitřní organizační strukturu ústředních správních úřadů, třebaže se tyto úřady mohou navenek jevit monoliticky
V dané věci se však jedná o obchodní společnost, u níž nebylo známo, že by si vytvořila transparentní organizační strukturu pro případný postup podle § 80 správního řádu. Za této situace tak stěžovatel nebyl seznámen s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a kdo je tedy příslušný k rozhodování o nečinnosti při poskytování informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Za daného skutkového stavu tak nelze akceptovat názor krajského soudu, protože by to vedlo k absurdnímu závěru, že při neexistenci transparentní organizační struktury by o žádosti o informace rozhodl „
“ statutární orgán (jednatel) jako orgán řídící a jednající jménem společnosti, přičemž tento statutární orgán (jednatel) by byl příslušný i k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, stejně jako k rozhodnutí o opatření proti své vlastní nečinnosti. Přitom opatření proti nečinnosti je třeba chápat jako projev dozorové funkce nadřízeného orgánu. Jedná se o prostředek nápravy správního řízení, jehož účelem je autoritativní zásah spočívající ve vrchnostenském příkazu podřízenému nečinnému orgánu odstranit nečinnost a rozhodnout, nebo věc odejmout nečinnému orgánu a sám o ní rozhodnout. Smyslem těchto kompetencí je tedy odstranění průtahů v řízení vedeném podřízeným orgánem. V případě obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu způsobu rozhodování, resp. u níž účastník řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem, proto není opodstatněné trvat na využití postupu podle § 80 správního řádu a až na tento postup vázat soudní ochranu. V této souvislosti lze odkázat také na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž bude zjevně neúčinným prostředkem nápravy takový procesní postup, který nemá žádné, nebo jen zanedbatelné, vyhlídky na úspěch (viz rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013,
Vomočil a Art 38, a.s. proti České republice
, stížnost č. 38817/04 a č. 1458/07). Zásadním argumentem pro závěr, že stěžovatel nemusel podat žádost o opatření proti nečinnosti, je tedy to, že se opatření proti nečinnosti podává u nadřízeného orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím opatření proti nečinnosti sám napravit. V případě obchodní společnosti, která nadřízený orgán nemá, by žádost o opatření proti nečinnosti k jejímu statutárnímu orgánu (jednateli) nesplnila svůj účel, neboť by o ní rozhodoval sám orgán, který za tuto společnost jedná, řídí ji, a je tedy nečinný. I kdyby se tak stěžovatel domáhal toho, aby obchodní společnost, resp. její statutární orgán, uložila povinnost být činná sobě samé a takto stanovenou povinnost sama pak kontrolovala a vyvolávala dojem, že se uposlechl, jednalo by se o pouhý formalismus. U obchodní společnosti se tak naprosto vytrácí podstata uplatnění opatření proti nečinnosti, tedy náprava z pozice institucionálně i personálně oddělené autority. Předpokladem pro uplatnění autority nadřízeného orgánu je přitom jeho vlastní nezávislé zjištění, jestli řízení před podřízeným orgánem probíhá v zákonných lhůtách, zda se v něm vyskytují průtahy či dokonce dochází k nečinnosti.
Nejvyšší správní soud se sice ztotožňuje s názorem krajského soudu, že správní soudnictví je založeno na subsidiaritě soudního přezkumu, tedy nutnosti předchozího vyčerpání prostředků, které zákon účastníku řízení dává, ale musí jít o prostředky efektivní. Proto vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci je příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační strukturu pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud se tak bude v dalším řízení věcně zabývat otázkou týkající se tvrzené nečinnosti žalované.
S účinností od 10. 9. 2015 změněn zákonem č. 222/2015 Sb.