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Timestamp: 2019-05-20 04:44:35+00:00
Document Index: 167279359

Matched Legal Cases: ['artigo 82', 'artigo 100', 'artigo 100', 'artigo 49', 'artigo 48', 'artigo 1', 'artigo 103', 'artigo 103', 'artigo 100', 'artigo 165', 'artigo 1', 'artigo 90', 'artigo 88', 'artigo 180', 'artigo 100', 'artigo 100', 'artigo 23', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 165', 'artigo 1', 'artigo 100', 'artigo 165', 'artigo 100', 'artigo 165']

Acórdão do Tribunal Constitucional 557/2018, 2018-11-14 - DRE
Número:557/2018
Páginas:5300 - 5305
ELI: https://data.dre.pt/eli/actconst/557/2018/11/14/p/dre/pt/html
Processo n.º 418/18
1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, em conformidade com o disposto no artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novembro («LTC»), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação da inconstitucionalidade da norma do artigo 100.º do Código de Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março («CIRE»), interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário no âmbito do processo tributário.
Na verdade, tal regra é modeladora do processo insolvencial, não se ligando de forma específica aos créditos tributários: aquela disposição conforma o «processo de insolvência, não introduzindo qualquer alteração no regime geral dos impostos (incluindo em matéria de prescrição e de caducidade)» (v. o Acórdão n.º 362/2015). O seu escopo é «uniformizar a situação dos credores no decurso do processo de insolvência. Na verdade, se não houvesse suspensão, alguns credores veriam os seus direitos postos em causa, por não poderem exercê-los senão no quadro do processo de insolvência.» (cf. Ana Prata, Jorge Morais Carvalho e Rui Simões, Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas Anotado, 2013, p. 288). Trata-se de assegurar a concentração do processo falimentar - enquanto processo de execução universal -, tendo em conta o princípio par conditio creditorum (assente nas ideias de partilha do risco e de igualdade dos credores) e a impossibilidade de exercício dos direitos dos credores fora do processo de insolvência, prevenindo que certo credor obtenha, após a declaração de insolvência, uma satisfação mais célere do seu crédito (cf. Maria do Rosário Epifânio, Manual de Direito da Insolvência, 6.ª ed., 2014, p. 174; Catarina Serra, O regime português da insolvência, 5.ª ed., 2012, p. 56; Luís Menezes Leitão, Direito da Insolvência, 6.ª ed., 2015, p. 165; Márcia Antunes Gomes, «Efeitos da declaração de insolvência sobre a prescrição tributária», Cadernos de Justiça Tributária, n.º 17, 2017, p. 12). Procede-se, portanto, a uma estabilização do passivo, permitindo avaliar a situação do devedor e tomar decisões (cf. Alexandre Soveral Martins, Um Curso de Direito da Insolvência, 2.ª ed., Almedina, 2016, pp. 162 e 170).
Já a norma em crise, que é extraída do citado artigo 100.º do CIRE, assume este último preceito como lex specialis com uma função complementar relativamente às causas de suspensão da prescrição previstas no artigo 49.º da lei geral tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro («LGT»), e, como tal, sujeita ao regime do artigo 48.º, n.º 2, da mesma Lei: «As causas de suspensão ou interrupção da prescrição aproveitam igualmente ao devedor principal e aos responsáveis solidários ou subsidiários.»
7 - O mencionado preceito foi adotado no uso de uma autorização concedida ao Governo pela Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto. Em tal diploma, a Assembleia da República autorizou o Governo a «aprovar o Código da Insolvência e Recuperação de Empresas, revogando o Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência» (n.º 1 do artigo 1.º), habilitando-o a estabelecer «um processo de execução universal que terá como finalidade a liquidação do património de devedores insolventes e a repartição do produto obtido pelos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência que, nomeadamente, se baseie na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente» (n.º 2 do mesmo artigo).
Todavia, independentemente de o seu fundamento coincidir parcialmente com a ratio legis da prescrição civil, não é controversa a natureza da prescrição de dívidas tributárias como garantia dos contribuintes: unanimemente se indica a prescrição justamente como exemplo de figura a que se refere a Constituição no n.º 2 do artigo 103.º Ao determinar a extinção da relação jurídica tributária (capítulo iv da LGT), ao eliminar o direito de o credor exigir o seu cumprimento (cf. Cardoso da Costa, cit., p. 325; Suzana Tavares da Silva, Direito Fiscal - Teoria Geral, 2.ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, 2015, p. 164) faz «nascer para o contribuinte o direito de recusar a correspondente prestação, e incide, portanto, sobre um aspeto essencial da relação jurídica tributária, consubstanciando uma garantia material ou não meramente procedimental» (Acórdão n.º 280/2010).
A integração da prescrição tributária na reserva de lei formal tem respaldo jurisprudencial, quer na jurisdição infraconstitucional (cf., entre muitos, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de novembro de 2009, Processo n.º 629/2009), quer na jurisprudência do Tribunal Constitucional: «Partindo da ideia de que a prescrição extingue o direito de exigir o pagamento da dívida e faz nascer para o contribuinte o direito de recusar a correspondente prestação, e incide, portanto, sobre um aspeto essencial da relação jurídica tributária, consubstanciando uma garantia material ou não meramente procedimental, poderá entender-se, como vem sendo aceite pela doutrina, que integra uma garantia dos contribuintes» (Acórdão n.º 280/2010).
Aliás, foi esta argumentação que levou o Tribunal Constitucional a considerar também inclusa nas garantias dos contribuintes (e, por isso, na reserva de lei formal) o instituto da caducidade da liquidação dos impostos, uma vez que se trata de figura que faz nascer o direito de o contribuinte recusar o tributo que lhe venha a ser exigido, nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição - cf. o Acórdão n.º 168/2002.
Se assim é, a disciplina das causas de suspensão e interrupção é inerente à regulação da prescrição tributária, porquanto a definição de eventos que parem a respetiva contagem impede a atuação daquela garantia dos contribuintes (Acórdão n.º 280/2010). Nestes termos, a disciplina da prescrição das dívidas tributárias (e, especificamente, as suas causas de suspensão) compreende-se necessariamente no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que o Governo apenas pode regular tal matéria se devidamente autorizado para o efeito.
10 - Cumpre, deste modo, analisar se a lei de autorização legislativa ao abrigo da qual foi aprovado o CIRE - a Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto - habilitava o Governo a aprovar uma norma correspondente à interpretação normativa sindicada no âmbito dos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade que estão na origem do presente processo de generalização, porquanto a norma em causa está ancorada no artigo 100.º do CIRE. Nestes termos, a regularidade formal apenas se verificará caso a citada lei de autorização legislativa contenha uma credencial bastante para o Governo modificar a prescrição tributária dos responsáveis subsidiários. Com efeito, se um decreto-lei exceder a autorização, disciplinando matéria reservada à Assembleia da República fora dos limites estabelecidos pela lei autorizante, será organicamente inconstitucional (cf. Jorge Miranda, «Anotação ao artigo 165.º», Constituição Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda e Rui Medeiros, t. ii, Coimbra Editora, 2006, pp. 538 e 540).
11 - A suficiência da autorização legislativa contida na Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, foi discutida na base de duas linhas de argumentação.
12 - Seguindo a primeira linha argumentativa, a habilitação do Governo decorreria da própria racionalidade e teleologia do processo de insolvência: ao ser autorizado a criar «um processo de execução universal que terá como finalidade a liquidação do património de devedores insolventes e a repartição do produto obtido pelos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência que, nomeadamente, se baseie na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente» (n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto), o Governo ficaria também legitimado a determinar a suspensão da prescrição de todas as dívidas do insolvente (cf. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de junho de 2014, Processo n.º 119/14 - objeto do recurso de constitucionalidade decidido pelo Acórdão n.º 362/2015 - e a análise de Márcia Antunes Gomes, cit., p. 12).
Com efeito, a autorização ao Governo para estabelecer um «processo de execução universal», em que se possa apurar a totalidade dos créditos, envolve necessariamente a adoção de regras atinentes ao constrangimento de todos os credores à reclamação dos seus direitos em tal processo (artigo 90.º do CIRE), que se pretende ficarem estabilizados até ao respetivo encerramento. Isso justifica, aliás, os efeitos processuais sobre outras ações (artigos 88.º e 89.º do CIRE), designadamente a suspensão dos processos de execução fiscal que corram contra o insolvente (artigo 88.º do CIRE e artigo 180.º do Código de Procedimento e Processo Tributário; cf. Joaquim Freitas da Rocha, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 6.ª ed., Almedina, 2018, p. 402). A regra da suspensão da prescrição é, assim, assumida como garantia de operacionalidade do processo de insolvência - para cuja disciplina estava o Governo autorizado -, remetendo todos os credores para o único e universal processo falimentar, quer essas dívidas sejam exigidas ao devedor originário, quer aos demais responsáveis tributários. E, como se referiu no Acórdão n.º 362/2015, «a contraprova da racionalidade sistémica da inclusão dos créditos tributários titulados pela administração fiscal no âmbito de aplicação do artigo 100.º do CIRE é a de que uma sua eventual exclusão redundaria num injustificável benefício para os demais credores da insolvência e num não menos injustificável prejuízo para o interesse público». Ademais, «não só não faz sentido que os credores possam ver extintos créditos que estão legalmente impedidos de exigir de outro modo, como o próprio contribuinte devedor não pode ser surpreendido pela impossibilidade de opor prazos de prescrição ou de caducidade aos mesmos credores».
Na expressão do Acórdão n.º 362/2015 (reproduzida no Acórdão n.º 270/2017), «a situação do responsável subsidiário do contribuinte devedor insolvente em face da administração fiscal não é idêntica. Neste caso - que corresponde à posição do ora recorrente - está-se fora do âmbito do processo de insolvência, uma vez que, mediante a reversão, a administração fiscal continua a poder exigir o crédito tributário àquele responsável. Na verdade, e como é justamente salientado pelo recorrente e bem assim no voto de vencido aposto ao acórdão recorrido (fls. 287 e ss.), a suspensão decorrente do artigo 100.º do CIRE não impede a administração fiscal de efetivar a responsabilidade subsidiária por reversão do processo de execução fiscal, com fundamento na 'fundada insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal' (cf. o artigo 23.º, n.os 1 e 2, da LGT).». E o mesmo aresto prossegue:
Em suma, do ponto de vista do responsável subsidiário, a norma em crise cria uma nova causa de suspensão da prescrição (a insolvência de outrem), declarada em processo em que este não é parte e sem que o Governo haja sido para tal autorizado. Não se encontra na Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, qualquer credencial para determinar a suspensão de dívidas tributárias exigidas a sujeitos que não estão no processo de insolvência. Assim, independentemente da questão de saber se o autorizado regime falimentar implica a suspensão das dívidas fiscais exigidas ao insolvente, não existe habilitação suficiente para afetar as garantias dos responsáveis subsidiários.
14 - De acordo com a segunda linha de argumentação, a necessária habilitação constaria da alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, uma vez que a mesma legitima o Governo a legislar sobre as «consequências decorrentes do processo especial de insolvência para o Estado e a capacidade do insolvente ou seus administradores». A definição do sentido e extensão das alterações a introduzir seria depois, de acordo com o n.º 5 do mesmo artigo 1.º, especificado nos artigos subsequentes.
Acresce que a aludida alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 39/2003, por si só, não é suficiente para conferir ao Governo legitimidade para adotar uma regra correspondente à interpretação normativa sob análise. Nesse sentido, entendeu-se no Acórdão n.º 362/2015 (e foi replicado no Acórdão n.º 270/2017):
«Uma autorização legislativa não se basta com a utilização de 'termos abrangentes' dos quais se possa induzir as matérias sobre as quais o Governo fica habilitado a legislar. Como se salientou no Acórdão n.º 6/2014, 'os decretos-leis autorizados que estejam em desconformidade com os termos da autorização, como é o caso em que excedam os limites da autorização e legislem sobre matéria diferente ou em sentido divergente do autorizado, incorrem em direta violação da competência legislativa da Assembleia da República e, logo, em inconstitucionalidade orgânica, total ou parcial'. Por outro lado, e como também se assinalou no referido aresto, fazendo alusão à doutrina consagrada no Acórdão n.º 168/2002, 'a eventual dissonância do decreto-lei autorizado relativamente à autorização legislativa depende da aplicação das regras de interpretação jurídica, cabendo ao Tribunal Constitucional avaliar o sentido e alcance da credencial legislativa e determinar se as disposições editadas pelo Governo se incluem ainda dentro da competência legislativa que foi especialmente concedida por efeito da autorização'.
Ora, do disposto no artigo 1.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, na parte referente às consequências para o Estado da declaração de insolvência, não decorre a concessão de autorização para legislar em matéria relativa à prescrição das dívidas fiscais. Assim, e uma vez que aquela expressão se encontra, na economia do diploma autorizativo, desligada de qualquer especificação quanto ao seu conteúdo, da mesma não é extraível qualquer sentido útil, face às exigências do disposto no artigo 165.º, n.º 2, da Constituição, para efeitos de credencial parlamentar bastante. Do mesmo modo, também no resto do diploma não se encontra nada que pudesse agora conferir uma fonte útil de credencial legiferante para matérias relacionadas com a prescrição de dívidas tributárias, designadamente do responsável subsidiário.»
Em conclusão, a Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, nomeadamente o seu artigo 1.º, n.º 3, alínea a), não habilita o Governo a determinar a suspensão da prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor subsidiário por força da declaração de insolvência do devedor principal. Assim, a norma extraída do artigo 100.º do CIRE, segundo a qual a declaração de insolvência suspende o prazo de prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor subsidiário no âmbito do processo tributário, enferma de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, sendo imputável ao Governo, e respeitando a matéria de reserva relativa da Assembleia da República nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a sua edição não foi autorizada por esta mesma Assembleia.
Pelo exposto, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário no âmbito do processo tributário, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.