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Timestamp: 2019-08-18 01:39:24+00:00
Document Index: 133603104

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«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2008/50/CE – Articoli 6, 7, 13 e 23 – Allegato III – Valutazione della qualità dell’aria – Criteri che consentono di accertare un superamento dei valori limite di biossido di azoto – Misurazioni effettuate tramite punti di campionamento fissi – Scelta dei siti adatti – Interpretazione dei valori rilevati presso i punti di campionamento – Obblighi degli Stati membri – Sindacato giurisdizionale – Intensità del controllo – Potere di ingiunzione»
Nella causa C‑723/17,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio), con decisione del 15 dicembre 2017, pervenuta in cancelleria il 29 dicembre 2017, nel procedimento
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 10 gennaio 2019,
– per L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, S. Vandermeulen, K. De Schepper e la ClientEarth VZW, da T. Malfait e A. Croes, advocaten;
– per il Brussels Hoofdstedelijk Gewest e il Brussels Instituut voor Milieubeheer, da G. Verhelst e B. Van Weerdt, advocaten, I.‑S. Brouhns, avocat;
– per la Commissione europea, da E. Manhaeve e K. Petersen, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, da un lato, dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letti in combinato disposto con l’articolo 288, terzo comma, TFUE, e, dall’altro, degli articoli 6, 7, 13 e 23 nonché dell’allegato III della direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (GU 2008, L 152, pag. 1).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra le sig.re Lies Craeynest e Cristina Lopez Devaux, i sigg. Frédéric Mertens e Stefan Vandermeulen, la sig.ra Karin De Schepper nonché la ClientEarth VZW, da un lato, e la Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Regione di Bruxelles-Capitale, Belgio) e il Brussels Instituut voor Milieubeheer (Istituto di Bruxelles per la gestione dell’ambiente, Belgio), dall’altro, in merito all’obbligo di predisporre un piano relativo alla qualità dell’aria per la zona di Bruxelles (Belgio) e di installare i punti di campionamento richiesti ex lege per il monitoraggio della qualità dell’aria.
3 I considerando 2, da 5 a 7 e 14 della direttiva 2008/50 sono così redatti:
«(2) Ai fini della tutela della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso, è particolarmente importante combattere alla fonte l’emissione di inquinanti nonché individuare e attuare le più efficaci misure di riduzione delle emissioni a livello locale, nazionale e comunitario. È opportuno pertanto evitare, prevenire o ridurre le emissioni di inquinanti atmosferici nocivi e definire adeguati obiettivi per la qualità dell’aria ambiente che tengano conto delle pertinenti norme, orientamenti e programmi dell’Organizzazione mondiale della sanità.
(14) Nelle zone e negli agglomerati in cui gli obiettivi a lungo termine per l’ozono o le soglie di valutazione per altri inquinanti sono superati è opportuno rendere obbligatoria la misurazione in siti fissi. Le informazioni tratte dalle misurazioni in siti fissi potrebbero essere completate con tecniche di modellizzazione e/o misurazioni indicative onde consentire un’interpretazione dei dati puntuali in termini di distribuzione geografica delle concentrazioni. Il ricorso a tecniche di valutazione supplementari dovrebbe anche consentire di ridurre il numero minimo di punti di campionamento fissi».
4 L’articolo 1 della direttiva 2008/50 dispone quanto segue:
5 A termini dell’articolo 2 della direttiva in parola:
3) “livello”: concentrazione nell’aria ambiente di un inquinante o deposizione dello stesso su una superficie in un dato periodo di tempo;
4) “valutazione”: qualsiasi metodo utilizzato per misurare, calcolare, prevedere o stimare i livelli;
17) “agglomerato”: zona in cui è concentrata una popolazione superiore a 250.000 abitanti o, allorché la popolazione è pari o inferiore a 250.000 abitanti, con una densità di popolazione per km2 definita dagli Stati membri;
20) “indicatore di esposizione media”: livello medio determinato sulla base di misurazioni in siti di fondo urbano in tutto il territorio di uno Stato membro e che rispecchia l’esposizione della popolazione. È utilizzato per calcolare l’obiettivo nazionale di riduzione dell’esposizione e l’obbligo di concentrazione dell’esposizione;
23) “sito di fondo urbano”: sito all’interno delle zone urbane dove i livelli sono rappresentativi dell’esposizione della popolazione urbana generale;
24) “ossidi di azoto”: la somma dei rapporti in mescolamento in volume (ppbv) di monossido di azoto (ossido nitrico) e di biossido di azoto espressa in unità di concentrazione di massa di biossido di azoto (μg/m3);
25) “misurazione in siti fissi”: misurazione effettuata in postazioni fisse, in continuo o con campionamento casuale, per determinare i livelli conformemente ai pertinenti obiettivi di qualità dei dati;
6 L’articolo 4 della direttiva 2008/50 così recita:
«Gli Stati membri istituiscono zone e agglomerati in tutto il loro territorio. Le attività di valutazione e di gestione della qualità dell’aria sono svolte in tutte le zone e gli agglomerati».
7 Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva:
«Le soglie di valutazione superiore e inferiore indicate nell’allegato II, punto A si applicano al biossido di zolfo, al biossido di azoto e agli ossidi di azoto, al particolato (PM10 e PM2,5), al piombo, al benzene e al monossido di carbonio.
Ciascuna zona e agglomerato è classificata/o in base alle suddette soglie di valutazione».
8 Il successivo articolo 6, intitolato «Criteri di valutazione», dispone quanto segue:
9 A norma dell’articolo 7 della stessa direttiva, intitolato «Punti di campionamento»:
«1. I punti di campionamento per la misurazione del biossido di zolfo, del biossido di azoto e degli ossidi di azoto, del particolato (PM10 e PM2,5), del piombo, del benzene e del monossido di carbonio nell’aria ambiente sono ubicati secondo i criteri di cui all’allegato III.
3. Tuttavia, nelle zone e negli agglomerati nei quali le informazioni provenienti dai punti di campionamento per le misurazioni in siti fissi sono integrate da informazioni ottenute con la modellizzazione e/o con misurazioni indicative, il numero complessivo dei punti di campionamento di cui all’allegato V, punto A, può essere ridotto fino ad un massimo del 50% purché siano rispettate le seguenti condizioni:
4. L’applicazione negli Stati membri dei criteri per la selezione dei punti di campionamento è monitorata dalla Commissione in modo da agevolare l’applicazione armonizzata di detti criteri in tutta l’Unione europea».
10 L’articolo 13 della direttiva 2008/50, rubricato «Valori limite e soglie di allarme ai fini della protezione della salute umana», al paragrafo 1 stabilisce quanto segue:
11 L’articolo 15 della direttiva in parola così recita:
4. Ciascuno Stato membro provvede, a norma dell’allegato III, affinché la distribuzione e il numero dei punti di campionamento su cui si basa l’indicatore di esposizione media per il PM2,5 rispecchino adeguatamente l’esposizione della popolazione in generale. Il numero dei punti di campionamento non deve essere inferiore a quello determinato secondo i criteri dell’allegato V, punto B».
12 L’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 è così redatto:
13 L’allegato III della direttiva 2008/50 concerne la «[v]alutazione della qualità dell’aria ambiente e [l’]ubicazione dei punti di campionamento per la misurazione di biossido di zolfo, biossido di azoto e ossidi di azoto, particolato (PM10 e PM2,5), piombo, benzene e monossido di carbonio nell’aria ambiente». La sua sezione A, intitolata «In generale», al punto 1 prevede quanto segue:
«La qualità dell’aria ambiente è valutata in tutte le zone e gli agglomerati secondo i seguenti criteri:
1. La qualità dell’aria ambiente è valutata in tutti i siti, eccettuati quelli di cui al paragrafo 2, secondo i criteri stabiliti nei punti B e C per l’ubicazione dei punti di campionamento per le misurazioni in siti fissi. I principi enunciati nei punti B e C si applicano anche se sono utili per individuare le ubicazioni specifiche in cui è stabilita la concentrazione degli inquinanti interessati, qualora la qualità dell’aria ambiente sia valutata attraverso misurazioni indicative o la modellizzazione».
14 L’allegato III, sezione B, di tale direttiva, intitolato «Ubicazione su macroscala dei punti di campionamento», al punto 1, intitolato «Protezione della salute umana», è così formulato:
15 L’allegato III, sezione C, della direttiva 2008/50 prevede criteri di ubicazione su microscala dei punti di campionamento, quali la distanza tra la sonda di campionamento e il suolo, la sua posizione rispetto alle strade e agli incroci nonché altri requisiti tecnici.
16 L’allegato III, sezione D, di tale direttiva, intitolato «Documentazione e riesame della scelta del sito», dispone quanto segue:
«I metodi di scelta del sito devono essere pienamente documentati nella fase di classificazione mediante fotografie dell’area circostante che riportino le coordinate geografiche e una mappa particolareggiata. I siti devono essere riesaminati ad intervalli regolari, aggiornando la documentazione per garantire che i criteri di selezione restino validi».
17 L’allegato V di detta direttiva prevede i «[c]riteri per determinare il numero minimo di punti di campionamento per la misurazione in siti fissi delle concentrazioni di biossido di zolfo, biossido di azoto e ossidi di azoto, particolato (PM10 et PM2,5), piombo, benzene e monossido di carbonio nell’aria ambiente». La sezione A di tale allegato in particolare precisa quanto segue:
«Per il biossido di azoto, il particolato, il benzene e il monossido di carbonio: prevedere almeno una stazione di monitoraggio di fondo urbano e una stazione orientata al traffico, a condizione che ciò non comporti un aumento del numero di punti di campionamento. Per questi inquinanti il numero totale di stazioni di fondo urbano e il numero totale di stazioni orientate al traffico presenti in uno Stato membro come previsto al punto A, 1), non devono differire per un fattore superiore a 2. I punti di campionamento con superamenti del valore limite del PM10 negli ultimi tre anni sono mantenuti, a meno che non sia necessaria una delocalizzazione per circostanze speciali, in particolare lo sviluppo territoriale».
18 L’allegato XI della direttiva in esame è intitolato «Valori limite per la protezione della salute umana». La sua sezione B fissa valori limite per inquinante in funzione della sua concentrazione nell’aria ambiente misurata in diversi periodi di tempo. Per quanto riguarda il biossido di azoto, tale allegato prevede segnatamente quanto segue:
200 μg/m3, da non superare più di 18 volte per anno civile
(…) 0% entro il 1o gennaio 2010
19 L’allegato XV della direttiva 2008/50 precisa le «[i]nformazioni da includere nei piani per la qualità dell’aria locali, regionali o nazionali di miglioramento della qualità dell’aria ambiente». Tra le «[i]nformazioni da fornire a norma dell’articolo 23 (piani per la qualità dell’aria)», elencate nella sezione A di tale allegato, sono menzionati il ««[l]uogo in cui il superamento del valore limite è stato rilevato», che deve contenere informazioni sulla regione, la città e la «stazione di misurazione (mappa, coordinate geografiche)». Inoltre, tra le informazioni generali che devono essere comunicate figura una «stima della superficie inquinata (km²) e della popolazione esposta all’inquinamento».
20 Dalla decisione di rinvio risulta che la Regione di Bruxelles-Capitale costituisce una zona sottoposta a valutazione e gestione della qualità dell’aria, ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2008/50. La qualità dell’aria è ivi monitorata mediante punti di campionamento. Secondo il Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio), questi ultimi devono essere ubicati, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, in combinato disposto con il suo allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), in modo da fornire, in particolare, dati sulle «aree all’interno di zone ed agglomerati dove si verificano le concentrazioni più elevate» degli inquinanti considerati in tale direttiva.
21 Tra i ricorrenti nel procedimento principale figurano quattro abitanti della Regione di Bruxelles-Capitale preoccupati per la qualità dell’aria nell’ambiente che li circonda. Il quinto ricorrente nel procedimento principale è un’associazione senza scopo di lucro di diritto inglese che dispone di un centro di attività in Belgio. Scopo di tale associazione è, in particolare, la tutela dell’ambiente.
22 Con il loro ricorso, proposto il 21 settembre 2016, i ricorrenti nel procedimento principale hanno chiesto al giudice del rinvio di dichiarare che nella Regione di Bruxelles-Capitale non è stato rispettato il summenzionato obbligo e di ingiungere a quest’ultima l’obbligo di installare punti di campionamento in siti adatti, come una strada o un incrocio specifici.
23 Il giudice del rinvio ritiene che le regole fissate dalla direttiva 2008/50 relativamente all’identificazione o alla delimitazione delle «aree all’interno di zone ed agglomerati dove si verificano le concentrazioni più elevate» degli inquinanti conferiscano un margine di discrezionalità alle autorità competenti. Di conseguenza, non sarebbe certo che un giudice possa verificare che i punti di campionamento siano stati correttamente ubicati e, in caso di necessità, ingiungere a tali autorità di installare siffatti punti in luoghi stabiliti dal giudice stesso.
24 A loro volta, i ricorrenti nel procedimento principale sono del parere che il valore limite previsto dalla direttiva 2008/50 a partire dal 1o gennaio 2010 per il biossido di azoto sia stato effettivamente superato nella Regione Bruxelles-Capitale. Per tale ragione, le autorità competenti avrebbero l’obbligo di predisporre un piano relativo alla qualità dell’aria a norma dell’articolo 23, della direttiva in parola.
25 Secondo il giudice del rinvio, in caso di superamento dei valori limite previsti dalla direttiva 2008/50, gli Stati membri dovrebbero effettivamente predisporre, conformemente all’articolo 23, paragrafo 1, di quest’ultima, un piano relativo alla qualità dell’aria che preveda misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. Come risulterebbe dalla sentenza del 19 novembre 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382), il rispetto di tale obbligo potrebbe essere oggetto di sindacato giurisdizionale e il giudice adito potrebbe ingiungere alle autorità competenti l’obbligo di predisporre un siffatto piano.
26 Detto giudice rileva, inoltre, che le parti nel procedimento principale non contestano i valori rilevati presso i diversi punti di campionamento situati nella Regione Bruxelles-Capitale. Per contro, esse si oppongono all’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, secondo la quale la concentrazione di biossido di azoto nell’aria non dovrebbe superare una media annua di 40 μg/m³ «nell’insieme» delle «zone e (…) agglomerati» di uno Stato membro.
27 Il dettato di tale disposizione non consentirebbe di chiarire se, nella Regione di Bruxelles-Capitale, abbia avuto effettivamente luogo un superamento. È vero che il valore di 40 μg/m³ di biossido di azoto sarebbe stato ivi superato presso diversi punti di campionamento. Tuttavia, la concentrazione di biossido di azoto rimarrebbe inferiore alla media annua di 40 μg/m³ se essa fosse determinata in funzione della sola media dei valori misurati in tutti i punti di campionamento che vi si trovano.
28 I ricorrenti nel procedimento principale ritengono che dalla formulazione dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 si evinca che i valori limite non possano essere superati in alcuna area di una zona, ai sensi dell’articolo 4 di quest’ultima. Invece, la Regione di Bruxelles-Capitale e l’Istituto di Bruxelles per la gestione dell’ambiente sono dell’avviso che la valutazione della qualità dell’aria debba essere effettuata in modo globale per una zona o per un agglomerato.
29 In tali circostanze, il Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli articoli 4, paragrafo 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, [TUE], in combinato disposto con l’articolo 288, terzo comma, [TFUE,] e (…) gli articoli 6 e 7 della direttiva 2008/50, debbano essere interpretati nel senso che, quando si fa valere che uno Stato membro non ha installato in una zona i punti di campionamento conformemente ai criteri indicati al punto B.l. a) dell’allegato III della direttiva in parola, spetta al giudice nazionale, su domanda di singoli che sono direttamente colpiti dal superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della citata direttiva, esaminare se detti punti di campionamento siano stati installati conformemente ai menzionati criteri, e, in caso negativo, adottare nei confronti dell’autorità nazionale tutte le misure necessarie, come un’ingiunzione, affinché i punti di campionamento siano installati in osservanza dei criteri di cui trattasi.
2) Se si configuri un superamento di un valore limite, ai sensi degli articoli 13, paragrafo 1, e 23, paragrafo 1, della direttiva [2008/50], qualora, sulla base dei risultati della misurazione di un solo punto di campionamento ai sensi dell’articolo 7 della direttiva, venga già constatato un superamento di un valore limite con un periodo di mediazione di un anno civile, come imposto dall’allegato XI della citata direttiva, oppure se siffatto superamento si verifichi soltanto allorché esso risulta dalla media dei risultati delle misurazioni di tutti i punti di campionamento in una determinata zona, ai sensi della direttiva in parola».
30 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letti in combinato disposto con l’articolo 288, terzo comma, TFUE, e gli articoli 6 e 7 della direttiva 2008/50 debbano essere interpretati nel senso che a un giudice nazionale, adito con una domanda presentata a tal fine da privati direttamente interessati dal superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della menzionata direttiva, spetta verificare se i punti di campionamento situati in una determinata zona siano stati installati conformemente ai criteri di cui all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), della direttiva in parola e, in caso contrario, adottare nei confronti dell’autorità nazionale competente ogni misura necessaria, come un’ingiunzione, affinché i punti di campionamento siano collocati nel rispetto di detti criteri.
31 Secondo una giurisprudenza costante, è compito dei giudici degli Stati membri, secondo il principio di leale collaborazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione. L’articolo 19, paragrafo 1, TUE impone inoltre agli Stati membri l’obbligo di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione (sentenza del 19 novembre 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punto 52).
32 In aggiunta, la Corte ha ricordato in più occasioni che è incompatibile con il carattere vincolante che l’articolo 288 TFUE riconosce alla direttiva escludere, in linea di principio, che l’obbligo che essa impone possa essere invocato dalle persone interessate. Questa considerazione vale in modo particolare per una direttiva il cui scopo è quello di controllare nonché ridurre l’inquinamento atmosferico e che mira, di conseguenza, a tutelare la sanità pubblica (sentenze del 25 luglio 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punto 37, e del 19 novembre 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punto 55).
33 Come rilevato dall’avvocato generale, in sostanza, al paragrafo 53 delle sue conclusioni, le regole fissate dalla direttiva 2008/50 relative alla qualità dell’aria ambiente sono la concretizzazione degli obblighi dell’Unione in materia di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, che derivano, in particolare, dall’articolo 3, paragrafo 3, TUE e dall’articolo 191, paragrafi 1 e 2, TFUE, secondo il quale la politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione, ed è fondata, tra l’altro, sui principi della precauzione e dell’azione preventiva (sentenza del 13 luglio 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547).
34 In particolare nei casi in cui il legislatore dell’Unione imponga agli Stati membri, mediante direttiva, di adottare un determinato comportamento, l’effetto utile dell’atto sarebbe attenuato se ai singoli fosse precluso di valersene in giudizio ed ai giudici nazionali di prenderlo in considerazione in quanto elemento del diritto dell’Unione allo scopo di accertare se il legislatore nazionale, nei limiti della facoltà che gli è riservata quanto alla forma ed ai mezzi per l’attuazione della direttiva, non abbia oltrepassato i limiti di discrezionalità tracciati dalla direttiva stessa (sentenza del 24 ottobre 1996, Kraaijeveld e a., C‑72/95, EU:C:1996:404, punto 56).
35 La direttiva 2008/50 prevede norme dettagliate per quanto concerne l’impiego e l’ubicazione dei punti di campionamento che consentono la misurazione della qualità dell’aria nelle zone e negli agglomerati stabiliti dagli Stati membri conformemente al suo articolo 4.
36 L’articolo 6 della direttiva 2008/50 prevede diversi metodi tecnici di cui gli Stati membri sono tenuti ad avvalersi per valutare la qualità dell’aria nelle zone e negli agglomerati. Conformemente ai paragrafi da 2 a 4 del citato articolo 6, in tutte le zone e gli agglomerati nei quali il livello degli inquinanti di cui all’articolo 5 di tale direttiva supera la soglia di valutazione superiore stabilita nell’allegato II, sezione A, la qualità dell’aria ambiente è valutata tramite misurazioni in siti fissi, eventualmente integrate da tecniche di modellizzazione e da misurazioni indicative. Al di sotto della soglia di valutazione superiore è consentita una combinazione di misurazioni in siti fissi, da un lato, e di tecniche di modellizzazione e di misurazioni indicative, dall’altro. Soltanto quando il livello di inquinamento non raggiunge la soglia di valutazione inferiore, anch’essa fissata nell’allegato II, sezione A, della direttiva 2008/50, la qualità dell’aria ambiente può essere monitorata con l’ausilio delle sole tecniche di modellizzazione o di stima obiettiva.
37 L’articolo 7 della direttiva 2008/50 riguarda la collocazione e il numero minimo dei punti di campionamento. Conformemente al suo paragrafo 1, i punti di campionamento per la misurazione del biossido di zolfo, del biossido di azoto e degli ossidi di azoto, del particolato (PM10, PM2,5), del piombo, del benzene e del monossido di carbonio nell’aria ambiente sono ubicati secondo i criteri di cui all’allegato III di tale direttiva.
38 La sezione B del succitato allegato prevede i criteri che disciplinano l’«ubicazione su macroscala» dei punti di campionamento. Dal suo punto 1, lettera a), risulta che i punti di campionamento installati ai fini della protezione della salute umana devono essere situati in modo da fornire dati sulla qualità dell’aria, da un lato, nelle aree all’interno di zone ed agglomerati dove si verificano le concentrazioni più elevate degli inquinanti di cui trattasi alle quali la popolazione può essere esposta, direttamente o indirettamente, per un periodo significativo in relazione al periodo considerato per i valori limite interessati, e, dall’altro, nelle altre aree all’interno delle zone e degli agglomerati rappresentativi dell’esposizione della popolazione in generale. La sezione B, punto 1, lettera f), di detto allegato precisa che, per quanto possibile, i punti di campionamento devono essere altresì rappresentativi di località simili non nelle loro immediate vicinanze.
39 Pertanto, a norma delle disposizioni dell’allegato III, sezione B, punto 1, lettere a) ed f), della direttiva 2008/50 i punti di campionamento devono fornire dati rappresentativi per aree di una zona o di un agglomerato caratterizzate da un certo livello di inquinamento.
40 Dall’allegato III, sezione B, punto 1, lettera b), di tale direttiva risulta, da un lato, che i punti di campionamento devono essere situati in modo da evitare misurazioni di «micro-ambienti» molto ridotti nelle immediate vicinanze dei punti e, dall’altro, che, se possibile, l’aria campionata deve essere rappresentativa della qualità dell’aria di un’area di un certa ampiezza. La succitata disposizione impone che le misurazioni siano tali da riflettere la qualità dell’aria, per i siti legati alla circolazione, su un tratto di strada lungo almeno 100 m e, per i siti industriali, di una superficie pari ad almeno 250 m × 250 m.
41 Inoltre, le norme dell’allegato V della direttiva 2008/50, alle quali rinvia l’articolo 7, paragrafi 2 e 3, di tale direttiva, consentono di determinare il numero minimo di punti di campionamento in una zona o in un agglomerato nonché il rapporto tra i siti di monitoraggio di fondo e le stazioni orientate al traffico.
42 Tra le disposizioni della direttiva 2008/50 richiamate ai precedenti punti della presente sentenza alcune prevedono obblighi chiari, precisi e incondizionati, tali da poter essere invocati dai singoli nei confronti dello Stato.
43 È quanto avviene in particolare per quanto riguarda l’obbligo di installare i punti di campionamento in modo che essi forniscano informazioni sull’inquinamento delle aree più inquinate, di cui all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), primo trattino, della direttiva 2008/50, o ancora l’obbligo di installare almeno il numero minimo di punti di campionamento fissato dall’allegato V di tale direttiva. Spetta ai giudici nazionali verificare che detti obblighi siano rispettati.
44 È vero che, in funzione della situazione locale in una zona o in un agglomerato, più siti possono corrispondere ai criteri di cui all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), della direttiva 2008/50. Di conseguenza, spetta alle autorità nazionali competenti scegliere, nell’ambito del loro potere di valutazione discrezionale, l’ubicazione concreta dei punti di campionamento.
45 Tuttavia, l’esistenza di un siffatto potere discrezionale non significa affatto che le decisioni adottate dalle suddette autorità in tale ambito siano esenti da qualsiasi controllo giurisdizionale, in particolare al fine di verificare se esse non abbiano ecceduto i limiti fissati all’esercizio di detto potere (v., in questo senso, sentenze del 24 ottobre 1996, Kraaijeveld e a., C‑72/95, EU:C:1996:404, punto 59, nonché del 25 luglio 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punto 46).
46 Inoltre, nonostante l’assenza di norme del diritto dell’Unione relative alle modalità dei ricorsi dinanzi ai giudici nazionali, e al fine di determinare l’intensità del controllo giurisdizionale delle decisioni nazionali adottate in applicazione di un atto del diritto dell’Unione, occorre tenere conto della finalità di quest’ultimo e di vigilare affinché la sua efficacia non sia compromessa (v., in questo senso, sentenze del 18 giugno 2002, HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punto 59, e dell’11 dicembre 2014, Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, punto 40).
47 Per quanto riguarda la direttiva 2008/50, l’ubicazione dei punti di campionamento occupa un posto centrale nel sistema di valutazione e miglioramento della qualità dell’aria da essa previsto, in particolare quando il livello di inquinamento oltrepassa la soglia di valutazione superiore di cui ai suoi articoli 5 e 6. Come rilevato al punto 36 della presente sentenza, in tale ipotesi, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/50, i punti di campionamento rappresentato lo strumento principale per la valutazione della qualità dell’aria.
48 Le misurazioni ottenute attraverso tali punti consentono agli Stati membri di provvedere affinché, come richiede l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i livelli delle sostanze inquinanti oggetto della menzionata direttiva non superino i valori limite stabiliti nell’allegato XI di quest’ultima. In caso di superamento di tali valori limite dopo il termine previsto per la loro applicazione, lo Stato membro interessato è tenuto a predisporre, conformemente all’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva in parola, un piano per la qualità dell’aria che soddisfi determinati requisiti (v., in questo senso, sentenze del 25 luglio 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punti 35 e 42, nonché del 19 novembre 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punti 25 e 40).
49 Ne consegue che lo scopo stesso della direttiva 2008/50 sarebbe compromesso se i punti di campionamento situati in una zona o in un agglomerato determinato non fossero installati conformemente ai criteri da essa prestabiliti.
50 Tale rischio può parimenti concretizzarsi se, nei limiti del potere di discrezionalità loro conferito dalla direttiva 2008/50, le autorità nazionali competenti non si adoprano per garantire l’efficacia di quest’ultima. Pertanto, in particolare nel caso in cui misurazioni effettuate in più siti siano, in linea di principio, idonee a fornire informazioni sulle aree più inquinate, ai sensi dell’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), primo trattino, della direttiva citata, le autorità nazionali competenti hanno l’obbligo di scegliere l’ubicazione dei punti di campionamento in modo da minimizzare il rischio che il superamento dei valori limite non venga rilevato.
51 In tale contesto, dette autorità sono tenute ad adottare le proprie decisioni sulla base di dati scientifici solidi e, come risulta dall’allegato III, sezione D, della direttiva 2008/50, a predisporre una documentazione esaustiva che attesti gli elementi a sostegno della scelta della collocazione di tutti i siti di monitoraggio. Detta documentazione deve essere regolarmente aggiornata, onde verificare che i criteri di selezione restino validi.
52 Di conseguenza, anche se la scelta dell’ubicazione dei punti di campionamento richiede valutazioni tecniche e complesse, il potere discrezionale delle autorità nazionali competenti è limitato dalla finalità e dagli obiettivi perseguiti da norme pertinenti al riguardo.
53 Inoltre, dal momento che il singolo ha il diritto di far verificare da un giudice se la normativa nazionale e la sua applicazione siano rimaste entro i limiti del potere discrezionale previsto dalla direttiva 2008/50 in occasione della scelta dell’ubicazione dei punti di campionamento, il giudice designato a tal fine dal diritto nazionale è anche competente ad adottare, nei confronti dell’autorità nazionale interessata, ogni misura necessaria, come un’ingiunzione, al fine di garantire che detti punti siano installati conformemente ai criteri previsti da tale direttiva (v., in questo senso, sentenze del 25 luglio 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punti 38 e 39, nonché del 19 novembre 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punti 55, 56 e 58).
54 Al riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che, in mancanza di norme del diritto dell’Unione, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza di un atto del diritto dell’Unione, quale la direttiva 2008/50. Tuttavia, le modalità previste non possono essere meno favorevoli di quelle che disciplinano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) né rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v., in questo senso, sentenze del 6 ottobre 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, punto 52, e del 22 febbraio 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, punto 42). Per quanto riguarda quest’ultimo principio, occorre ricordare che il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice imparziale è sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che costituisce una riaffermazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva (v., in questo senso, sentenze del 26 luglio 2017, Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, punto 31, e del 27 settembre 2017, Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, punto 59).
55 Nella presente causa, all’udienza dinanzi alla Corte è stato affermato, senza che ciò fosse oggetto di contestazione, che i giudici nazionali competenti per verificare la collocazione dei punti di campionamento dispongono, in forza delle pertinenti norme del diritto belga, di un potere di ingiunzione nei confronti delle autorità nazionali. Spetta quindi al giudice del rinvio avvalersi, se del caso, di tale potere alle condizioni previste dal diritto nazionale.
56 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letti in combinato disposto con l’articolo 288, terzo comma, TFUE, e gli articoli 6 e 7 della direttiva 2008/50, devono essere interpretati nel senso che spetta a un giudice nazionale, adito con una domanda presentata a tal fine da privati direttamente interessati dal superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della citata direttiva, verificare se i punti di campionamento situati in una determinata zona siano stati installati conformemente ai criteri di cui all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), di detta direttiva e, in caso contrario, adottare, nei confronti dell’autorità nazionale competente, ogni misura necessaria, quale, ove prevista dal diritto nazionale, un’ingiunzione, affinché i suddetti punti di campionamento siano collocati nel rispetto di tali criteri.
57 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 debbano essere interpretati nel senso che, per accertare il superamento di un valore limite fissato nell’allegato XI di tale direttiva per la media calcolata per anno civile, sia sufficiente che un livello di inquinamento superiore a detto valore venga rilevato presso un singolo punto di campionamento o se sia necessario che un siffatto livello di inquinamento sia evidenziato sulla scorta della media delle misurazioni effettuate presso tutti i punti di campionamento di una zona o di un agglomerato.
58 Al punto 48 della presente sentenza si è ricordato che gli Stati membri devono provvedere, conformemente all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, affinché i livelli delle sostanze inquinanti oggetto di tale direttiva non superino, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i valori limite stabiliti nell’allegato XI della medesima. In caso di superamento di detti valori limite dopo il termine previsto per la loro applicazione, lo Stato membro interessato è tenuto a predisporre, conformemente all’articolo 23, paragrafo 1, della summenzionata direttiva, un piano per la qualità dell’aria.
59 Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi da 72 a 75 delle sue conclusioni, il testo dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 non consente di fornire risposta alla seconda questione posta dal giudice del rinvio. Lo stesso rilievo si impone per quanto riguarda l’articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva.
60 Qualora l’interpretazione letterale di una disposizione del diritto dell’Unione non consenta di coglierne la portata esatta, essa va interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui fa parte (sentenza del 6 giugno 2018, Koppers Denmark, C‑49/17, EU:C:2018:395, punto 22 e giurisprudenza ivi citata).
61 In base all’articolo 6, paragrafo 1, e all’articolo 13, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2008/50, gli Stati membri hanno l’obbligo di valutare il rispetto dei valori limite in conformità dei requisiti e dei criteri di cui all’allegato III di tale direttiva. Come risulta dalla sezione A, punto 1, di detto allegato, le sezioni B e C di quest’ultimo concernono l’ubicazione dei punti di campionamento, ma forniscono anche indicazioni per l’attuazione degli altri metodi di valutazione della qualità dell’aria previsti dalla direttiva 2008/50.
62 Al riguardo, al punto 39 della presente sentenza si è rilevato che le disposizioni dell’allegato III, sezione B, punto 1, lettere a) e f), della direttiva 2008/50 stabiliscono che i punti di campionamento debbano fornire dati rappresentativi per aree di una zona o di un agglomerato caratterizzati da un certo livello di inquinamento. Il sistema così concepito dal legislatore dell’Unione tenta di consentire alle autorità competenti non soltanto di conoscere il livello di inquinamento dell’aria nell’area rappresentata da un punto di campionamento, ma anche di dedurne il livello di inquinamento in altre aree simili. Come risulta dal considerando 14 della direttiva 2008/50, quest’ultimo obiettivo è raggiunto, in particolare, tramite tecniche di modellizzazione.
63 Ne consegue che la determinazione della media dei valori misurati in tutti i punti di campionamento di una zona o di un agglomerato non fornisce indicazioni utili circa l’esposizione della popolazione a inquinanti. In particolare, una siffatta media non consente di determinare il livello di esposizione della popolazione in generale, in quanto esso viene valutato attraverso punti di campionamento installati specificamente a tal fine, conformemente all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), secondo trattino, della direttiva 2008/50.
64 L’articolo 15 della direttiva 2008/50, in combinato disposto con l’articolo 2, punti 20 e 23, e con l’allegato XIV, sezione A, di tale direttiva, conferma tale disamina. Infatti, conformemente a detto articolo 15, gli Stati membri stabiliscono un indicatore di esposizione media al PM2,5. Detto indicatore non è stabilito in funzione di una media del livello di inquinamento presso l’insieme dei punti di campionamento di una zona o di un agglomerato, ma si fonda sui valori ottenuti presso i soli siti di fondo urbano i quali, ai sensi del paragrafo 4 del citato articolo 15, devono rispecchiare il livello di esposizione della popolazione in generale al PM2,5, conformemente all’allegato III della direttiva 2008/50.
65 Per quanto riguarda, inoltre, l’articolo 23 della direttiva 2008/50, il suo paragrafo 1, terzo comma, prevede che i piani per la qualità dell’aria contengano almeno le informazioni di cui all’allegato XV, sezione A, della stessa direttiva. Conformemente al punto 1, sezione A, di tale allegato XV, i piani per la qualità dell’aria devono identificare il luogo in cui è stato misurato il superamento dei valori limite, ivi compreso il o i punti di campionamento interessati.
66 Alla luce di tali considerazioni, occorre affermare che dall’economia generale della direttiva 2008/50 discende che, ai fini della valutazione da parte degli Stati membri del rispetto dei valori limite fissati nell’allegato XI di tale direttiva, è determinante il livello di inquinamento rilevato in ciascun punto di campionamento individualmente considerato.
67 Siffatta interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 1, e dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 è confermata dalla finalità di quest’ultima. Come risulta dal suo considerando 2 e dal suo articolo 1 tale direttiva mira a tutelare la salute umana e prevede a questo scopo misure atte a combattere alla fonte le emissioni di inquinanti. Conformemente a detto obiettivo, occorre determinare l’effettivo inquinamento dell’aria cui è esposta la popolazione o una parte di essa e garantire che siano adottate misure appropriate per combattere le fonti di tale inquinamento. Di conseguenza, il superamento di un valore limite presso un solo punto di campionamento è sufficiente a far sorgere l’obbligo di predisporre un piano per la qualità dell’aria, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50.
68 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 devono essere interpretati nel senso che, per accertare il superamento di un valore limite fissato nell’allegato XI di tale direttiva per la media calcolata per anno civile, è sufficiente che un livello di inquinamento superiore al suddetto valore sia rilevato presso un singolo punto di campionamento.
1) L’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letti in combinato disposto con l’articolo 288, terzo comma, TFUE, e gli articoli 6 e 7 della direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa, devono essere interpretati nel senso che spetta a un giudice nazionale, adito con una domanda presentata a tal fine da privati direttamente interessati dal superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della citata direttiva, verificare se i punti di campionamento situati in una determinata zona siano stati installati conformemente ai criteri di cui all’allegato III, sezione B, punto 1, lettera a), di detta direttiva e, in caso contrario, adottare, nei confronti dell’autorità nazionale competente, ogni misura necessaria, quale, ove prevista dal diritto nazionale, un’ingiunzione, affinché i suddetti punti di campionamento siano collocati nel rispetto di tali criteri.
2) L’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 devono essere interpretati nel senso che, per accertare il superamento di un valore limite fissato nell’allegato XI di tale direttiva per la media calcolata per anno civile, è sufficiente che un livello di inquinamento superiore al suddetto valore sia rilevato presso un singolo punto di campionamento.