Source: http://www.nossenateurs.fr/seance/15480
Timestamp: 2017-12-12 04:40:21+00:00
Document Index: 248865718

Matched Legal Cases: ["l'article 698", "l'article 6", "l'article 5", "l'article 45", "l'article 10", "l'article 38", "l'article 10"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 7 décembre 2016 à 9h05
Réunion du 7 décembre 2016 à 9h05
Michel Mercier est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 86 (2016-2017), présentée par MM. Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet, relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale.
François Pillet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 126 (2016-2017), présentée par MM. François-Noël Buffet, Bruno Retailleau et plusieurs de leurs collègues, tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale.
André Reichardt est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 4166 (A.N. XIVème lég.) visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de la propriété (procédure accélérée).
La commission procède à un échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis sur la proposition de loi n° 176 (2016-2017), adoptée par l'Assemblée nationale, portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique.
L'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi de M. Bruno Le Roux relative à l'adaptation des territoires littoraux au changement climatique. Ce texte a été renvoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et inscrit à l'ordre du jour de la séance du mercredi 11 janvier 2017. Plusieurs thématiques concernent le champ de compétences de la commission des lois : un nouveau zonage des espaces littoraux ; des modifications du droit de l'urbanisme ; la création d'un nouvel outil de gestion du littoral, le bail réel immobilier littoral. Je vous propose que notre commission des lois se saisisse pour avis de ce texte. Ce sujet est très technique et le calendrier est contraint car nous devons examiner ce rapport le 20 décembre prochain. Dans ce contexte, je propose de rapporter moi-même cette proposition de loi.
Après un échange de vues, la commission décide de se saisir pour avis sur ce texte et désigne M. Philippe Bas comme rapporteur pour avis.
La commission examine le rapport de Mme Catherine Troendlé et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 160 (2016-2017), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.
Nous sommes aujourd'hui saisis en urgence d'une proposition de loi adoptée le 29 novembre dernier par l'Assemblée nationale, d'abord destinée à réformer l'indemnité de fin de service des sapeurs-pompiers volontaires, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), au terme d'une réflexion conduite par l'Assemblée des départements de France avec l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers. Ce volet doit être impérativement adopté avant la fin de la présente année, pour une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2016, alors que le contrat d'assurance souscrit pour gérer ce dispositif est échu depuis le 31 décembre 2015. Il a fallu au préalable trouver un consensus entre les départements, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, ce qui n'allait pas de soi. Je vous rappelle que la PFR a été créée par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 en remplacement de l'allocation de vétérance. Elle permet au sapeur-pompier volontaire d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Pour prétendre au versement, le sapeur-pompier volontaire doit avoir accompli vingt années au moins de services, en une ou plusieurs fractions. Mais il est dispensé de la condition de services lorsqu'il a interrompu son engagement à la suite d'un accident survenu ou d'une maladie contractée en service. La rente viagère lui est servie à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement dès lors qu'il est âgé d'au moins 55 ans. Ce régime est cofinancé par l'État, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les sapeurs-pompiers volontaires. Les SDIS versent une contribution annuelle obligatoire évaluée en fonction de leur nombre de sapeurs-pompiers volontaires, à hauteur de 375 € par volontaire. L'État contribue à ces dépenses pour près de la moitié du total, soit 32 millions d'euros en 2015, pour une charge totale de 70 millions d'euros. Le sapeur-pompier cotise chaque année à partir de sa sixième année d'engagement. Le total de ces cotisations représentait 6,7 millions d'euros en 2013.
Au 31 décembre 2015, 14 287 anciens sapeurs-pompiers volontaires percevaient la prestation, pour un montant annuel total d'environ 8,15 millions d'euros. Les engagements pris par le régime sont, à tout moment, intégralement garantis par la constitution de provisions techniques suffisantes. La gestion du système fait intervenir plusieurs acteurs : l'APFR, association nationale chargée de la surveillance de la PFR, à laquelle chaque SDIS doit adhérer ; la CNP (caisse nationale de prévoyance), avec qui l'APFR a conclu le marché d'assurance et qui gère la prestation.
Il convient de souligner le caractère onéreux, que j'ai découvert avec surprise, de la gestion administrative et financière du dispositif, qui s'élève à 6,5 millions d'euros par an.
Les représentants des SDIS ont ouvert, à l'automne 2012, un débat sur l'avenir de ce régime dans la perspective de la conclusion d'un nouveau contrat d'assurance à compter du 1er janvier 2016. Le coût du financement de la prestation, pour les contributeurs publics, est apparu élevé au regard des montants perçus annuellement par ses bénéficiaires. Par ailleurs, en raison du rendement actuel des placements opérés pour le compte du régime et des perspectives sur le montant des droits, un besoin de financement complémentaire est apparu inéluctable pour garantir le paiement des rentes viagères, évalué à 33 millions d'euros pour 2015 et 111 millions d'euros pour 2016. Une prorogation d'un an du contrat d'assurance a été négociée et, dans l'intervalle, s'est engagée entre les élus, l'État et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers une concertation pour réformer le système, qui s'est conclue par un pacte signé le 6 avril 2016. Les principes de la réforme sont les suivants : les modalités du régime de la PFR sont redéfinies mais les droits des bénéficiaires sont entièrement préservés. Le principal bouleversement réside dans le changement de système du régime, assis désormais sur un mécanisme de répartition. Le montant des contributions annuelles des SDIS serait fixé en fonction des besoins et donc du montant des prestations à verser. Le régime serait financé par les seules autorités de gestion et la cotisation obligatoire des sapeurs-pompiers volontaires serait supprimée. L'État serait plus présent dans la surveillance du système par un contrôle renforcé de l'APFR qui passe par la présence de droit d'un représentant du ministre chargé de la sécurité civile aux séances du conseil d'administration de l'association, d'une part, la transmission au ministre du rapport annuel d'activité et l'obligation de lui transmettre toute information qu'il estime nécessaire pour s'assurer de la bonne gestion des deux régimes - PFR et NPFR -, d'autre part.
Le second volet de la proposition de loi constitue la partie législative de la réforme de l'encadrement supérieur des SDIS et s'articule avec un ensemble de décrets en préparation. Aujourd'hui, la filière « incendie et secours » est « couronnée » par un cadre d'emplois de catégorie A regroupant les capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers professionnels et comportant les quatre grades correspondants. L'entrée dans le cadre intervient par la voie du concours - externe et interne - ou de la promotion interne par inscription sur une liste d'aptitude. L'accès aux grades de commandant et lieutenant-colonel s'opère selon la promotion interne au choix sous une condition de services. En revanche, pour devenir colonel, les lieutenants-colonels doivent aussi respecter une condition d'emploi : être directeur départemental de service d'incendie et de secours ou occuper un autre emploi de direction.
Dans la proposition de loi, la revalorisation de la carrière des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A est concrétisée par la scission en deux de leur cadre d'emplois. Un projet de décret prévoit de créer un cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels, classé dans la catégorie A+. Ce nouveau cadre serait composé de trois grades : colonel, colonel hors classe et contrôleur général, ce dernier grade étant doté d'un échelon exceptionnel. Il serait accessible par concours interne ou par examen professionnel. Les grades de colonel hors classe et contrôleur général seraient pourvus par la voie de l'inscription au tableau d'avancement sous réserve d'une double condition de services et d'emploi. Les membres de ce cadre d'emplois auraient vocation à exercer leurs fonctions dans les services de l'État ou de ses établissements publics. Les articles 10 et 11 de la proposition de loi en tirent les conséquences pour la liquidation de leur pension de retraite.
Le cadre d'emplois de catégorie A des officiers de sapeurs-pompiers serait donc désormais réduit aux capitaines, commandants et lieutenants-colonels et en conséquence composé des trois grades correspondants. Leurs fonctions seraient redéfinies sans bouleverser sur le fond le droit en vigueur mais les capitaines pourraient assurer en plus les fonctions de chef de groupement dans les départements de catégorie C, c'est-à-dire ceux des départements les moins peuplés. Un décret prévoit en effet de réduire de cinq à trois catégories le classement des SDIS selon leur population, c'est une nouveauté.
Si les modalités d'accès aux grades de capitaine et lieutenant-colonel demeurent inchangées, la nomination comme commandant obéirait à l'avenir aux deux voies de la promotion interne : examen professionnel et inscription au tableau d'avancement.
Le coeur de la réforme de l'encadrement des SDIS réside dans la fonctionnalisation de leurs emplois supérieurs. Selon le droit en vigueur, les fonctions de directeur de SDIS sont ouvertes aux officiers de sapeurs-pompiers qui ont accompli soit six ans de services effectifs dans un emploi de direction effectué dans au moins deux SDIS, soit trois ans de services effectifs dans un emploi de directeur départemental adjoint, ce sous une condition de grade dépendant de la catégorie à laquelle appartient le service départemental considéré.
Les directeurs adjoints doivent remplir une double condition de services et de grade. L'article 7 de la proposition de loi bouleverse ce paysage en fonctionnalisant les emplois de directeur et directeur-adjoint de SDIS.
L'article 8 de la proposition de loi modifie, en conséquence, les modalités de nomination à ces emplois. Leur régime serait complété par voie réglementaire. Un projet de décret crée, à cet effet, un statut d'emplois de directeur départemental et directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours dont l'accès serait réservé par la voie du détachement aux officiers du nouveau cadre d'emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels, colonel, colonel hors classe et contrôleur général. Le détachement sur un emploi fonctionnel serait prononcé pour une durée de cinq ans au plus, renouvelable une fois. Ce dispositif est conçu pour écarter les difficultés rencontrées dans les nominations aux emplois de direction des SDIS qui aboutissent trop souvent à de très longues vacances de ces postes. C'est le constat qui est fait. C'est pourquoi l'article 6 de la proposition de loi met en place un système de sanction à la charge des SDIS qui n'auraient pas pourvu le poste vacant de directeur ou directeur-adjoint à l'issue d'une double-période de trois mois chacune et le rejet de six candidatures : ils seraient alors contraints de verser une contribution financière au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), lequel, par l'effet de l'article 5, se verrait confier la prise en charge des officiers de sapeurs-pompiers de catégorie A+ momentanément privés d'emploi.
Les autres dispositions de la proposition de loi sont les suivantes : un rapport au Parlement sur la PFR dans les trois mois de la promulgation de la loi (article 1er A) ; l'adaptation de la législation applicable à Mayotte en matière de PFR (article 2 bis) ; la simplification de la procédure de revalorisation des indemnités horaires (article 3) ; la suppression de l'interdiction, pour les anciens militaires bénéficiaires d'une pension afférente au grade supérieur (PAGS), de souscrire un engagement de sapeur-pompier volontaire (article 4), ce qui était une demande de longue date ; la prise en compte de l'activité du sapeur-pompier volontaire au titre du compte personnel de formation (article 4 bis) ; la faculté, pour le préfet, de déléguer sa signature aux sapeurs-pompiers professionnels occupant un emploi de chef de groupement si les deux têtes de la direction sont absentes ou empêchées (article 9) ; l'actualisation de la dénomination de l'inspection générale qui contrôle les services d'incendie et de secours (article 12) ; un rapport au Parlement sur la répartition de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (article 12 bis) ; la création de la dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours que j'ai évoquée dans mon avis budgétaire (article 14).
Tout en regrettant les conditions très contraintes de notre intervention, je suis consciente de la nécessité de respecter le calendrier impératif de la réforme de la PFR. J'ai travaillé en collaboration avec mon homologue de l'Assemblée nationale, le député Jean-Paul Bacquet, et procédé à une large consultation des parties prenantes à ce dossier. Dans l'ensemble, j'ai constaté un accord général de principe aux différents volets de la réforme portée par la proposition de loi. Les syndicats ont fait preuve d'unanimité, ce qui est exceptionnel. Certes, le texte aurait pu être complété. Mais les différentes dispositions de la proposition de loi constituent autant d'avancées notables pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers et faciliter le fonctionnement opérationnel des services d'incendie et de secours. C'est pourquoi je vous propose d'adopter sans modification la présente proposition de loi.
Madame le rapporteur, vous avez montré encore tout récemment, lors de la présentation du rapport d'information sur l'activité des services départementaux d'incendie et de secours en matière de secours à personne dont vous êtes l'auteur avec M. Pierre-Yves Collombat ainsi que de l'avis budgétaire relatif à la sécurité civile, toute votre expérience en la matière, ce qui vous permet de nous présenter ce rapport très circonstancié.
J'ai bien noté, Madame le rapporteur, votre appel à un vote conforme. Mais si le texte ramène de 20 ans à 15 ans la durée requise pour bénéficier de la PFR, ce que j'ai cru comprendre, est-ce que les sapeurs-pompiers ne resteront pas moins longtemps alors même qu'il faudrait éviter l'hémorragie au sein des effectifs ? À mon sens, le véritable problème auquel nous sommes confrontés réside dans la démotivation des volontaires dans la mesure où ce sont les professionnels qui sont appelés en priorité lors d'opérations de secours, les volontaires ne venant qu'en appui. Je pense que ce n'est pas la bonne formule.
Ne soyons pas plus royalistes que le roi : si ce texte recueille l'adhésion des syndicats consultés, c'est déjà un motif de satisfaction. Je souhaiterais simplement que notre rapporteur précise la teneur de l'adaptation du dispositif à Mayotte, évoquée lors de la présentation de son rapport. Ce département connait avant tout un problème de moyens. Le service d'incendie et de secours de Mayotte est récent, sa mise en place étant concomitante à la départementalisation. Or les difficultés du passage à la départementalisation à Mayotte sont principalement liées au manque de moyens alloués. C'est sur ce plan qu'il faudrait venir au secours de Mayotte. Quelle est la nature de cette adaptation, compte tenu de ce contexte ?
J'appuie les propos de notre collègue Alain Vasselle. Dans les zones rurales, le renouvellement des entrées dans le corps des sapeurs-pompiers volontaires connait de plus en plus de difficultés : les corps de métiers y sont en effet souvent moins disponibles. Se multiplient des conventions entre les SDIS, d'une part, et les administrations, les entreprises et les différents corps professionnels, d'autre part, pour faciliter le volontariat.
Nos SDIS réussissent à organiser le temps d'intervention entre les sapeurs-pompiers pour leur permettre d'assurer une permanence. Grâce au rapport d'information de Mme Catherine Troendlé, notre rapporteur, et de M. Pierre-Yves Collombat consacré aux secours à personne, nous avons pu constater à quel point celui-ci était devenu prépondérant dans l'activité des sapeurs-pompiers, bien avant la lutte contre les incendies. Cette proposition de loi est l'occasion de rappeler au Gouvernement notre préoccupation face à l'ampleur des défis qu'affrontent les SDIS, même si elle devait être adoptée conforme par notre assemblée.
Je salue la parfaite connaissance de ces questions par notre rapporteur mais je m'interroge. Combien tout cela va-t-il coûter ? Doit-on comprendre qu'il faut se préparer pour 2017 à payer deux années, compte tenu du rattrapage effectué en 2016 ?
Nous constatons tous la charge croissante d'activité des sapeurs-pompiers liée au secours à personne. Je ferai part d'un exemple à ce sujet, une des activités épuisantes pour les sapeurs-pompiers de Metz, dans le cadre des appels reçus par le 18, provient d'appels passés par des téléphones utilisés illégalement en milieu carcéral ou lors d'extractions de détenus. Je dis cela devant Hugues Portelli, le rapporteur pour avis de notre commission sur l'administration pénitentiaire.
Cette période transitoire n'est pas sans poser des difficultés. Le prix à payer dans l'immédiat, c'est qu'un certain nombre de détenus en détention préventive doit être libéré faute d'avoir été présenté à un juge à temps.
Je me souviens que nous avons légiféré à propos des sapeurs-pompiers volontaires, au début des années 1990. Jean-Louis Debré était alors ministre de l'intérieur. Leur statut avait évolué. Aujourd'hui, un salarié doit obtenir l'accord de son entreprise pour s'engager en tant que sapeur-pompier volontaire. Beaucoup d'entreprises refusent, car cela pose bien sûr des difficultés d'organisation. Le Gouvernement peut-il être interpellé en séance publique par notre rapporteur sur ce point ? Heureusement pour nos finances publiques, les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires restent majoritaires. Notre collègue Alain Marc a certes indiqué qu'il y avait 1 300 volontaires dans l'Aveyron, mais il existe une hémorragie au plan national dans les vocations.
Le système de la nouvelle PFR se greffe complètement sur le système ancien. Les conditions d'éligibilité seront les mêmes : à partir de 20 ans de services et de 15 ans d'ancienneté, en cas d'incapacité opérationnelle du sapeur-pompier.
Concernant l'intervention des sapeurs-pompiers volontaires en appui des sapeurs-pompiers professionnels, dans certains départements, des corps de sapeurs-pompiers, notamment des centres de première intervention non intégrés peuvent sortir directement. Mais dans la plupart des départements, tout est départementalisé. Dans ce cas, les sapeurs-pompiers volontaires dépendent totalement des sapeurs-pompiers professionnels. Les volontaires sont envoyés en première ligne, mais on leur demande ensuite de rentrer lorsque l'intervention est prise en charge par les sapeurs-pompiers professionnels. Alors que la plupart des volontaires ont quasiment la même formation que les professionnels, cela constitue une vraie cause de démotivation pour eux. Tout dépend de l'organisation mise en place dans chaque département, du directeur du SDIS ou du commandant des opérations de secours.
Concernant le coût pour les entreprises, il y a un système mis en place par conventionnement, mais je n'ai pas pu l'étudier de manière approfondie lors de l'examen de cette proposition de loi. On a vu une recrudescence très importante en 2016 de conventions signées avec les entreprises.
Concernant la reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, il y a trois ans, le congrès des sapeurs-pompiers a consacré la signature d'un pacte contenant 25 mesures pour promouvoir le volontariat. Après une importante hémorragie, on a réussi à endiguer, à peine, la baisse du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Il y a un levier important avec les jeunes sapeurs-pompiers volontaires. Une des mesures mises en oeuvre est la valorisation de leur temps d'engagement dans le cadre d'options au baccalauréat ou dans certaines filières spécifiques de sécurité.
Je ne veux pas minimiser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, mais il ne faut pas oublier qu'ils touchent des vacations et bénéficient de la PFR. Ils reçoivent enfin une médaille spécifique de reconnaissance.
Il ne s'agit que d'une médaille...
La remise de cette distinction remplit un rôle social important, pour tout le corps des sapeurs-pompiers.
Oui, les sapeurs-pompiers volontaires apprécient sincèrement cette démarche. Il y a aussi des mesures spécifiques pour promouvoir les femmes sapeurs-pompiers volontaires, récemment présentées par le ministre de l'intérieur.
Pour Mayotte, il y a des dispositions d'adaptation car Mayotte n'a pas adhéré à la PFR. Le texte supprime donc la possibilité d'y adhérer puisque ce dispositif va s'éteindre et ouvre la possibilité d'adhérer directement à la nouvelle PFR.
Sur le maillage territorial, je vous invite à lire le rapport de M. le député Bacquet, président du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, qui met en lumière les difficultés liées à la fermeture des centres de première intervention et des centres de secours, et leur contrepartie très négative en matière de proximité.
Concernant le coût de la PFR, en 2016, il est de 70 millions d'euros, dont 32 millions sont pris en charge par l'État. À partir de 2017, la contribution des SDIS sera beaucoup plus faible en raison du changement de système. Les communes qui ont un corps non départementalisé et adhéreront à la nouvelle PFR devront cotiser.
Les communes paient lorsque ce n'est pas transféré aux intercommunalités. Notre collègue François Zocchetto a raison de s'inquiéter des conséquences de cette proposition de loi pour les collectivités territoriales.
Lorsqu'il s'agit d'un système départementalisé, la moitié est prise en charge par le conseil départemental, l'autre par les communes et les intercommunalités. Il s'agit de sommes considérables.
Je suis très favorable à la création d'un échelon A+ pour les officiers supérieurs. Mais comme souvent, quand l'État ne paie pas, il y a des mesures catégorielles intéressantes. Lorsqu'il s'agit de ses propres agents, il est plus modéré.
Pourriez-vous nous indiquer précisément la répartition de la PFR, et notamment la part des autres contributeurs ?
Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intégrés, il n'y a pas de changement, le SDIS prend en charge la PFR. Pour ceux qui ne sont pas intégrés, les communes et intercommunalités ont la possibilité d'adhérer à la PFR, mais elles devront prendre en charge entièrement la cotisation, il n'y aura aucune compensation de l'État. Pour chaque département, la contribution financière dépend du nombre de sapeurs-pompiers volontaires, et chaque SDIS contribue en fonction de ce nombre. La PFR réformée ne fonctionnera plus selon un mécanisme de capitalisation mais de répartition, ce qui reviendra beaucoup moins cher aux SDIS.
Les sommes gérées par la CNP aujourd'hui, représentant 820 millions d'euros, continueront à être versées à ceux qui ont bénéficié de l'ancienne PFR, jusqu'à son extinction.
Notre groupe votera en faveur de ce texte, d'autant que c'est une proposition de loi socialiste qui l'avait inspiré.
Je pense que ce sujet dépasse les clivages et qu'il est d'inspiration transpartisane. Nous travaillons en étroite collaboration avec M. Bacquet, le président du CNSPV.
Pour revenir aux questions posées, l'effort financier que représente la réforme de l'encadrement supérieur pour les SDIS est de 8 millions d'euros pour la période 2017-2020, dont près d'un million pour la seule catégorie A+, les emplois supérieurs de direction.
Plus globalement, pourquoi la fonctionnalisation ? Certains de nos collègues ont exprimé des réserves. La demande est venue des élus. Des directeurs de SDIS sont en place depuis longtemps. A l'heure actuelle, la mobilité des encadrants n'est pas toujours possible si les intéressés n'en expriment pas le souhait. Ce texte permettra d'instaurer une mobilité facilitée. Au bout de cinq ans dans tous les cas, ou au bout de six mois si le personnel de direction ne convient pas, la mobilité pourra s'effectuer. En tout état de cause, elle sera obligatoire à partir de dix ans passés au même poste. Cela permettra un « turn over » et un renouvellement des personnels d'encadrement des SDIS.
L'opérationnel reste le préfet. Donc c'est le préfet qui choisit le directeur de SDIS alors que c'est le département qui paie.
Ce n'est pas tout à fait exact : le SDIS joue un rôle actif dans le choix. Une liste de trois noms lui sera proposée par le ministère, via le préfet, pour qu'il choisisse. Si aucune des propositions ne convient et qu'aucun choix n'est effectué dans le délai de trois mois, une nouvelle liste de trois noms sera soumise au SDIS. La nomination se fera donc de façon conjointe. Ce n'est qu'au bout de six mois que le SDIS devra verser une pénalité, s'il n'a pas effectué de choix, au CNFPT, ce dernier devant alors prendre en charge l'agent concerné qui ne trouve pas d'emploi.
Dans la mesure où il n'y a pas d'amendement, notre commission peut se prononcer sur le texte. Je constate qu'il fait l'objet d'une adoption à l'unanimité.
Le texte de la proposition de loi est adopté sans modification.
La commission examine le rapport pour avis de M. Michel Mercier pour la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (texte de la commission n° 184, 2016-2017).
La commission va procéder à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Mercier sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (texte de la commission n° 184, 2016-2017).
Michel Mercier, rapporteur pour avis
La loi de 1975 a créé au profit des femmes le droit de recourir ou non à une interruption volontaire de grossesse (IVG), dans un cadre défini par la loi.
Très vite, néanmoins, s'est posée la question de l'effectivité de ce droit. Dès 1993, le délit d'entrave a été créé, puis modifié en 2001 et 2014. Le délit d'entrave à l'IVG n'est donc pas une création. Le texte de l'Assemblée nationale vise à le modifier, en l'étendant aux publications sur Internet.
Dans l'état actuel du droit, ce délit se caractérise par le fait qu'il doit être localisé à l'intérieur des établissements pratiquant l'IVG. Deux hypothèses sont retenues pour l'entrave. La première survient lorsque les personnels, médicaux ou non, ou les femmes qui souhaitent recourir à une IVG, sont empêchés d'entrer ou de circuler dans ces établissements. La deuxième est issue de l'élargissement du délit d'entrave dans la loi de 2001 : elle concerne les pressions psychologiques exercées sur les femmes qui souhaitent subir une IVG ou sur leur entourage, mais toujours dans le cadre d'un établissement pratiquant l'IVG.
La jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation admet assez facilement le délit d'entrave, mais toujours dans un cadre légal, fidèle en cela au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines.
La proposition de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale, qui a suivi un chemin juridique plutôt cahoteux, change profondément la nature des choses.
Je rappelle que lors de l'examen en première lecture au Sénat du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, un amendement avait été déposé pour étendre le délit d'entrave à la diffusion sur Internet d'informations faussées - ce qui pose d'ailleurs le problème de la définition de la véracité d'une information -, ayant pour objet d'exercer des pressions sur une femme voulant pratiquer une IVG. Le Sénat a eu recours à l'article 45 de la Constitution pour déclarer cet amendement irrecevable, estimant qu'il ne présentait aucun lien avec le texte en discussion. Une proposition de loi a alors été déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Ce texte est particulièrement complexe. Il prévoit que le fait de propager « par tout moyen, y compris en diffusant ou en transmettant par voie électronique ou en ligne, des allégations, indications de nature à induire intentionnellement en erreur, dans un but dissuasif, sur les caractéristiques ou les conséquences médicales d'une interruption volontaire de grossesse » est un délit.
La rédaction adoptée en séance publique à l'Assemblée nationale complète le premier alinéa de l'article L. 2223-2 du code de la santé publique pour échapper, nous dit-on, à la censure du Conseil constitutionnel. Je ne vois pas où est le résultat...
Ce texte étend assez largement le délit d'entrave aux moyens de communication d'aujourd'hui.
D'un point de vue strictement juridique, il pose plusieurs problèmes, d'ordre constitutionnel et conventionnel.
Si l'on peut comprendre la volonté de mieux définir le délit d'entrave, la voie retenue par l'Assemblée nationale pour ce faire me semble mauvaise, ce qui explique pourquoi j'y suis défavorable.
Ce texte appelle d'abord deux grandes critiques sur le plan constitutionnel.
Première critique : ce texte contrevient aux principes généraux du droit pénal, tirés de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de la jurisprudence du juge constitutionnel.
Il contrevient d'abord au principe de clarté de la loi pénale et à l'objectif d'intelligibilité de la loi. En effet, le texte qui nous est soumis est abscons, incompréhensible. La rapporteure de la commission des affaires sociales l'a elle-même qualifié d'« inintelligible ».
Il contrevient ensuite à un deuxième principe, posé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : la légalité des incriminations. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce point est claire : le législateur doit aller au bout de sa compétence et définir pleinement les infractions, sans laisser au juge la liberté de le faire. Or, sur ce point encore, le texte de l'Assemblée nationale entretient un flou important. Propager « par tout moyen, y compris en diffusant ou en transmettant par voie électronique ou en ligne, des allégations, indications de nature à induire intentionnellement en erreur, dans un but dissuasif, sur les caractéristiques ou les conséquences médicales d'une interruption volontaire de grossesse » ne caractérise pas suffisamment, à mon sens, une infraction. L'article 8 de la Déclaration de 1789 est limpide...
Deuxième critique d'ordre constitutionnel : il porte atteinte à la liberté d'expression. Toute la question est de rendre compatible la liberté de recourir ou non à IVG avec le respect de la liberté d'expression et d'opinion. Dans notre droit, la liberté d'opinion est essentielle ; elle est d'ailleurs particulièrement bien définie par le Conseil constitutionnel. Selon l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme, « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ». Il n'y a ainsi qu'une limite pour restreindre la liberté d'expression : le risque de trouble à l'ordre public.
Dans une décision du 11 octobre 1984, le juge constitutionnel estime en outre que le législateur ordinaire ne peut porter atteinte à liberté d'opinion et d'expression que pour la rendre plus effective, ou pour la rendre compatible avec une autre liberté de valeur constitutionnelle. Ce n'est pas le cas en l'espèce. Le droit de recourir à l'IVG est un droit, et non pas une liberté constitutionnelle.
Sur le plan interne, donc, l'inconstitutionnalité de ce texte semble évidente.
Mais des problèmes se posent sur le plan externe également. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) assure une protection importante de la liberté d'expression. Son article 10 stipule : « toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière ». Cela signifie que, dans les pays liés par la CEDH, il n'y a pas de vérité d'État. C'est la marque d'un pays démocratique. La Cour européenne des droits de l'homme, dans une décision ancienne, Observer et Guardian contre Royaume-Uni, en date du 26 novembre 1991, a rappelé que la convention garantit la liberté de toutes les opinions.
Toute la question est de ne pas confondre liberté d'opinion et expression d'une vérité. Chacun a le droit d'exprimer une opinion. Le droit au mensonge fait partie de l'expression de cette opinion. Nous en voyons des exemples quotidiens... La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales précise bien que tous les points de vue peuvent être exprimés, même s'ils heurtent, choquent ou inquiètent. L'atteinte à ce droit, particulièrement bien établi au plan interne comme au plan européen, nous fait donc dire que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale est à la fois anticonstitutionnel et anticonventionnel.
Il y avait d'autres façons de faire pour étendre le délit d'entrave.
L'article 444-2 du code pénal réprime par exemple l'usage frauduleux des sigles de l'État, qu'il s'agisse du drapeau ou de l'effigie de Marianne. Nous aurions pu chercher de ce côté.
Le Gouvernement a fait un autre choix, un choix, hélas, qui porte atteinte à la liberté d'expression. Vous comprendrez pourquoi j'émets un avis très négatif sur ce texte.
Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur pour avis. Sur un sujet qui soulève des débats de manière récurrente, et qui, même s'il me semblait apaisé, est souvent agité à des fins différentes que la seule liberté des femmes, M. le rapporteur pour avis a su centrer son propos sur une analyse juridique très fine de cette proposition de loi, qu'il a développée au plan constitutionnel comme au plan conventionnel. Sa démonstration me paraît juridiquement très convaincante.
J'aimerais seulement intervenir sur un autre aspect du sujet. Nous avons eu récemment au Sénat des débats sur la liberté d'expression. J'ai le sentiment que ceux qui s'avançaient alors avec le masque de défenseurs de cette liberté le font aujourd'hui tomber.
Lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, nous avons déposé, avec mes collègues Alain Richard et Thani Mohamed Soilihi, des amendements visant à corriger certains dérapages sur Internet. Cette initiative a eu le succès que l'on sait. Un de ces amendements visait à modifier la durée de la prescription pour un article en ligne ; un autre tendait à permettre la requalification par le juge des faits dénoncés par un pauvre hère devant un tribunal. Un dernier avait pour objet de lutter contre les excès d'Internet sur le fondement de la responsabilité civile de droit commun. De ces amendements, on a dit - argument d'une grande qualité juridique -, qu'ils étaient liberticides...
J'ai lu avec beaucoup d'intérêt certains journaux, hier très excessifs dans leur condamnation de ces amendements, aujourd'hui très à l'aise pour considérer que le présent texte ne porte pas atteinte à liberté expression. Les masques tombent.
Le Sénat ne doit pas se laisser donner des leçons en matière de libertés publiques : il en toujours été le défenseur. Je suis stupéfait par ce texte si éloigné de ce qu'on peut attendre d'un texte pénal. Si l'on emprunte cette voie, rien n'empêchera de créer de nouveaux délits d'entrave punissant tous ceux qui luttent sur Internet contre des lois d'intérêt général, tels les adversaires, au mépris de la santé de leurs propres enfants, de toute vaccination obligatoire ... Cela ouvrirait des débats bien plus vastes ! Ce qu'il faudrait obtenir, c'est que les sites étatiques soient référencés avant les autres.
Restons-en à l'avis protecteur des libertés fondamentales de notre rapporteur.
Comme toujours, j'ai écouté avec beaucoup d'intérêt les conclusions de notre excellent rapporteur. Ses développements sur le droit au mensonge ont été un grand moment !
C'est un grand chrétien !
Mais je ne le suivrai pas. L'argument d'inconstitutionnalité est à géométrie variable : notre Haute Assemblée l'a montré en votant l'article 38 ter du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté...
Revenons à l'essentiel : ces sites posent un problème, car ils ont des conséquences graves pour la santé de certains de nos concitoyens. Même si je n'en tire pas les mêmes conséquences que lui, je suis d'accord avec François Pillet : on ne peut pas laisser faire n'importe quoi sur Internet, y compris au prétexte du droit au mensonge.
Lors de la préparation de mon rapport sur les dérives sectaires en matière de santé, j'ai découvert l'ampleur du problème. Ce qu'on voit sur Internet est odieux. Des sites conseillent aux patients atteints de cancer de ne plus suivre leur traitement...
et chaque année certains en meurent ! Il est facile de dire aux femmes en détresse : nous allons nous occuper de vous. Mais lorsqu'elles accouchent, il n'y a plus personne ! J'ai des convictions, comme vous tous. Mais certaines convictions emportent des conséquences dramatiques pour nos concitoyens. Je ne peux pas suivre notre rapporteur.
J'ai l'impression de me retrouver un siècle et demi en arrière, au temps du Syllabus et de l'encyclique Quanta cura, lorsque le polémiste ultramontain Louis Veuillot disait : « Quand je suis le plus faible, je vous demande la liberté parce que tel est votre principe ; mais quand je suis le plus fort, je vous l'ôte, parce que tel est le mien. »
Quel que soit le petit doigt derrière lequel on cherche à se cacher, la question est : doit-on faire quelque chose face à ce problème ? Le Conseil constitutionnel ? Qu'il se prononce ! Nous n'avons pas à nous substituer à lui. Le texte serait incompréhensible ? Mon Dieu, il le serait plutôt moins que la plupart de ceux que nous votons ! Laissons là des arguties pour la plupart malhonnêtes. Le texte de la commission des affaires sociales contourne-t-il la difficulté ? Si c'est le cas, je m'y rallie. Il faut faire cesser l'action des sites qui relèvent de la manipulation et de l'abus de faiblesse, voilà tout ce que je demande. La commission des affaires sociales ne propose peut-être pas la meilleure solution possible. Si vous me proposez une solution efficace, je m'y rallierai ; si c'est un faux-semblant, non.
Je ne suis pas d'accord avec le rapporteur. L'objectif de ces sites est de culpabiliser les femmes qui recourent à l'IVG, voire de les en empêcher. Il ne s'agit plus de liberté d'expression. Cette dernière a d'ailleurs des limites : on ferme bien des sites islamistes ou néonazis...
La limite, c'est l'ordre public : que le Gouvernement ferme ces sites !
Ces sites empêchent des femmes de disposer de leur corps. Derrière ces menées se cache un conformisme religieux qui utilise le droit au mensonge pour diffuser une idéologie dépassée. Aujourd'hui, l'IVG est un acquis qui ne peut plus être remis en question.
Ces femmes sont en grande difficulté. On ne recourt jamais à l'IVG par plaisir, personne ne prend cet acte à la légère, surtout pas les femmes.
Je suis favorable à la loi Veil, qui établit la liberté pour les femmes de choisir de recourir à l'IVG ou de ne pas y recourir. La seule façon de prendre soin de ces femmes, souvent seules, abandonnées, passe-t-elle par Internet ? Il serait temps de rompre avec l'inaction de tous les gouvernements dans ce domaine et de créer des endroits pour les recevoir.
Vous les fermez, ces endroits !
Il y a un vrai manque. Il est vrai que des sites ne respectent pas les femmes. Mais il existe dans notre droit des moyens d'y mettre un terme.
Ne nous voilons pas la face. J'ai bien noté que vous étiez favorable à la loi Veil, monsieur le rapporteur, comme le sont d'autres de nos collègues de la majorité. Mais il y a des gens qui ne le sont pas, et qui utilisent tous les moyens technologiques pour mettre à mal la liberté des femmes. Je viens de taper « IVG » sur Google : le premier site référencé, devant celui du Gouvernement, est effectivement l'un de ces sites pernicieux. Imaginez une femme désespérée, qui le consulte de bonne foi... C'est à cela que s'attaque la proposition de loi. Cela n'a rien à voir avec un délit d'opinion. Je reconnais que le texte n'est pas parfait juridiquement, sans doute à cause de la précipitation avec lequel il a été produit.
Mais j'y suis favorable malgré tout. Chacun peut prétendre laver plus blanc que blanc, mais en dix ans, 130 centres IVG ont fermé dans notre pays, par la faute de tous les gouvernements. Et l'information des femmes a reculé.
Il ne s'agit pas ici d'une atteinte à la liberté d'expression : chacun, même un candidat à l'élection présidentielle, peut dire son opposition à titre personnel à l'IVG. Il s'agit ici de s'attaquer aux tentatives de la part de personnes ayant ces convictions de retarder la décision des femmes jusqu'au-delà du délai légal, de manière à les empêcher de recourir à l'IVG. Ou bien vous admettez le problème, et il faut le traiter ; ou bien vous le niez, et vous déclarez qu'on a le droit de mettre en place des stratégies pour empêcher des femmes d'exercer leur liberté et par la même occasion, de faire naître des enfants adoptables par des familles bien-pensantes en mal d'enfants...
Jacqueline Gourault, Marie Mercier
et Marie Mercier. - Oh !
La réalité, c'est que dans ce monde de solitudes, Internet est un lieu où l'on se fait des amis - que l'on ne connaît pas, en réalité - et où l'on s'informe, par exemple lorsque l'on est très malade, sur son traitement. Il existe des textes qui répriment la publicité trompeuse en matière de consommation ; ils ne s'appliquent pas ici car les sites n'ont pas de but commercial. Le gouvernement a cherché, l'Assemblée nationale a tâtonné, la commission des affaires sociales a trouvé une solution...
Nous devons toujours veiller à réduire au minimum le risque d'inconstitutionnalité. Mais la rédaction vise bien les pratiques d'intimidation, pour les décourager ou permettre aux procureurs de poursuivre. Il est permis d'espérer que cela mettra fin à ces pratiques scandaleuses. Cela n'empêche pas de chercher par ailleurs des solutions au désarroi des Françaises.
Vous ne pouvez pas mentionner que des candidats aux élections nationales sont hostiles à l'IVG sans citer leur nom. Si vous ne l'avez pas fait, c'est qu'il n'y en a pas...
Certains candidats qui respectent la loi n'en gardent pas moins une opinion à titre personnel... Ce qui est légitime.
Je suis tout à fait prêt à ce que nous nous lancions dans la recherche que vous proposez, en hommes et femmes de bonne volonté. Cependant, faut-il que ce soit dans l'urgence, alors qu'il faudrait parcourir tout le droit civil et même plus ? Le Gouvernement doit choisir entre un texte efficace ou un texte d'affichage. Le droit existant répond déjà à une partie importante des questions qui ont été soulevées. Je suis favorable à la loi Veil. Je veux qu'elle s'applique, mais dans le respect du droit.
Dépassionnons le débat. Je ne sais pas combien d'entre vous se sont rendus dans un centre pratiquant l'IVG. J'ai eu l'occasion d'y accompagner une jeune fille désespérée. Elle m'a dit avoir consulté plusieurs sites sur Internet, et un de ceux qui posent problème est référencé en premier. Il suffit de payer pour cela. Pourquoi le Gouvernement ne finance-t-il pas un meilleur référencement de son site ? Il y a urgence, quoi qu'il en coûte.
Les statistiques indiquent que le recours à l'IVG est resté stable ces dernières années. Les jeunes filles ne sont plus autant informées qu'auparavant. L'information de proximité a disparu, notamment dans les établissements scolaires. La relancer offrirait un moyen plus efficace et plus rapide qu'un nouveau texte pour lutter contre l'entrave à l'IVG.
Il n'y a aucune raison que ce débat dérape. Je suis convaincu qu'aucun d'entre nous ne remet en question la loi Veil. Pour autant, je ne suis pas certain que le texte qu'on nous propose doive passer en urgence. Ce qui est urgent, c'est d'éviter qu'on utilise l'IVG comme un moyen de contraception ; c'est que l'État donne aux jeunes femmes en détresse les moyens d'être informées correctement et de manière neutre. Si nous adoptons trop rapidement un texte incomplet et mal adapté, nous risquons de devoir traiter d'autres sujets, qui ne manquent pas : vaccinations, cancers... Lorsque certains sites incitent les gens à soigner leur cancer avec de la valériane ou du tilleul, ils véhiculent une information criminelle. Empêcher la diffusion d'informations dramatiquement fausses et qui portent préjudice, tel est l'enjeu.
Une solution pourrait être de faire réparer par un juge civil les préjudices causés par certaines informations, ce qui éviterait d'utiliser la voie pénale. Évitons les passions. Attaquons-nous de manière globale au problème de l'information mensongère.
Je ne peux être qu'attentif et modeste. Pendant vingt ans, j'ai exercé les fonctions de président du centre hospitalier de Roubaix. Pour 2 631 naissances en 2015, il y a eu 1 182 IVG... L'âge moyen de recours à l'IVG a considérablement baissé. Dans la dernière version du Lavisse, le fameux manuel d'histoire, la loi Veil est présentée comme une grande conquête - ce que je pense. En vingt ans, aucun Gouvernement n'a su dégager les financements suffisants pour que le planning familial puisse déployer ses activités de prévention et d'information de manière efficace. Le personnel manque dans les collèges et les lycées.
Ce texte est mal rédigé, à l'évidence. Certains y trouvent l'occasion d'un marquage idéologique. Nous sommes à la commission des lois. Nous nous devons de trouver une porte de sortie.
Il s'agit de proposer des mesures concrètes pour améliorer l'accueil et l'information des femmes seules et isolées.
Je remercie Michel Mercier d'avoir rendu lumineux un sujet qui ne l'était pas d'un point de vue juridique. En tant que rapporteur de la commission des lois, il devait s'assurer que le texte ne posait pas de problème constitutionnel ou conventionnel.
Voilà plusieurs années que l'action du planning familial est insuffisante en matière de diffusion de l'information dans les collèges et les lycées. La commission des affaires sociales devrait se pencher sur le sujet.
M. Vandierendonck nous dit que l'âge moyen à l'IVG a considérablement baissé. J'ajoute que les visites médicales ne se pratiquent plus, même à l'école primaire.
M. Pillet a raison de s'interroger. Est-il pertinent de légiférer au coup par coup et ne vaudrait-il pas mieux travailler sur une réponse globale ? On ne peut pas produire un texte à chaque fois qu'un problème est médiatisé.
Le rapporteur a mentionné l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Quand les pro-IVG ou les anti-IVG manifestent dans la rue, doit-on considérer qu'il s'agit d'un trouble à l'ordre public ? Ma question est naïve, j'en conviens. Enfin, j'ai cru comprendre que des dispositions législatives sanctionnaient déjà la diffusion d'informations mensongères. Peut-être faudrait-il les utiliser...
Évitons toute approche manichéenne. Ce n'est pas parce que nous nous opposons au texte que nous nions le problème posé par les sites qui diffusent de fausses informations sur le sujet.
Nous serons sans doute appelés à légiférer sur le contenu des réseaux sociaux qui véhiculent en permanence des contre-vérités en toute impunité. De là à modifier le droit de la presse, je crois que la société est trop attachée à la liberté d'expression pour y consentir. On risquerait de devoir poursuivre chaque utilisateur des réseaux sociaux.
La diffusion de fausses informations en matière de santé pose problème, c'est certain. En revanche, cela n'a rien avoir avec les controverses scientifiques qui surgissent sur certains sujets. La loi doit intervenir dès lors que le message transmis est dangereux pour la santé des personnes, lorsqu'un site recommande par exemple de ne pas recourir aux transfusions sanguines ou interdit aux femmes de consulter les médecins masculins.
En ne traitant que la question de l'IVG, on laisse penser qu'on cherche à faire un coup politique, et on présente le débat comme un bras de fer entre dogmes. Pour ma part, je n'ai pas de dogme, et je crois que ce texte mérite mieux qu'un bras de fer.
Je remercie M. Mercier d'avoir accepté la tâche de rapporteur sur ce texte, car avec le contexte et le calendrier il y avait surtout des coups à prendre.
Je regrette que ses conclusions, auxquelles je souscris pleinement, génèrent des commentaires inappropriés. Notre commission des lois doit produire un rapport pour avis qui tienne compte des règles de droit constitutionnel et conventionnel. À cet égard, on ne peut que conclure que ce texte n'est pas recevable. Notre commission des affaires sociales ne s'y est d'ailleurs pas trompée : saisie au fond, elle a jugé sans attendre notre avis que ce texte serait sans grand effet et que son annulation serait facilement demandée.
Comme notre rapporteur, je suis très attaché à la loi Veil, et je souhaite que la liberté donnée aux femmes soit effective. Nous sommes confrontés à la relation entre l'exercice des libertés et Internet. M. Pillet a rappelé l'extrême difficulté, voir l'impossibilité de lutter contre allégations mensongères, dangereuses ou criminelles qui circulent sur Internet. Notre droit pénal est inadapté au problème, car Internet est un système mondialisé, régi par les forces de l'argent. Comme l'a indiqué Mme Troendlé, il suffit de payer pour être référencé en premier. Nous sommes face à une mise aux enchères permanente et planétaire des opinions.
La commission des affaires sociales a fait deux propositions. La première me semble être un compromis de fin de réunion : il s'agirait de repartir du texte en vigueur en y ajoutant « par tout moyen ». Ces mots, à vrai dire, n'apportent rien, si ce n'est un risque d'inconstitutionnalité, qui menace tout le dispositif. Seconde option : Mme Gatel et quelques autres proposent de définir plus précisément le champ de la responsabilité civile des sites qui diffusent avec une intention malveillante des allégations de nature à induire manifestement autrui en erreur sur les caractéristiques ou les conséquences médicales d'une IVG. Le juge des référés pourrait être saisi rapidement et prononcer par ordonnance des amendes civiles. Cette piste me semble intéressante, elle nous sort de l'impasse du droit pénal et incite le juge à soutenir les demandes de fermeture de ces sites.
Ne travestissons pas le débat : la loi Veil doit être maintenue.
Je suis d'accord avec le rapporteur, dont les conclusions sont juridiquement très solides. Mais nous sommes dans un débat abstrait puisque, depuis l'adoption par la commission des affaires sociales de son texte, le texte de l'Assemblée nationale n'existe plus.
La manière dont le législateur s'est attaqué au problème depuis la loi Neiertz me paraît farfelue. Le délit d'entrave appartient au droit pénal du travail.
Alors qu'il n'a rien à voir avec l'IVG, on l'a bricolé pour l'y adapter, et voilà que l'Assemblée nationale veut l'élargir à tous les moyens de communication. C'est tout-à-fait inconstitutionnel et non conventionnel. La CEDH s'est d'ailleurs déjà prononcée sur des cas précis, et la Roumanie a été condamnée. Nous subirions le même sort. Cela dit, le texte de la commission des affaires sociales est vidé de toute substance.
La notion de délit d'entrave est un mauvais outil juridique. J'ai observé depuis longtemps qu'en matière de communication, le droit civil était plus efficace que le droit pénal.
Médecin en exercice, j'accompagne des jeunes filles, et aussi des femmes, et suis profondément attachée à la loi Veil - même si ce n'est pas le sujet. L'IVG est toujours un drame et le restera, c'est une cicatrice indélébile. J'ai assisté à des curetages... Cela marque à jamais. En 2016, l'accès est aisé à des sites pornographiques, et l'éducation sexuelle au sein des familles est souvent lacunaire. Les plannings ont disparu et, dans les collèges, les infirmières ne tiennent pas toujours le bon discours - et je ne parle pas des sites internet.
Sur ce texte, je ne donnerai pas un avis médical ni un avis de femme, on nous demande un avis juridique. Si celui de notre commission des lois est contraire à la Constitution, nous perdrons de la crédibilité sans favoriser la protection des femmes.
Je suis heureux que nous soyons d'accord sur l'essentiel : la liberté d'opinion doit être préservée, la loi Veil, maintenue, et les sites internet dont la presse s'est récemment faite l'écho représentent un réel danger. Nous ne pouvons laisser des personnes motivées s'adresser sur des sites dangereux à des femmes en détresse pour les convaincre de renoncer à une intervention qu'elles avaient prévue.
Oui, nous travaillons dans des délais contraints, mais ce n'est pas la première fois. Je suis entièrement d'accord avec M. Portelli : la commission des affaires sociales a adopté son texte et c'est ce texte qui sera débattu en séance, et sur lequel j'aimerais connaître l'avis de notre rapporteur. Certes, il n'est pas parfait, mais il évite le risque de censure du Conseil constitutionnel - ce ne sont pas les mots « par tout moyen » qui la motiveront - tout en traitant d'Internet et de tous autres supports de désinformation. Pour l'heure, le délit d'entrave suppose un contact physique. Il faut intégrer les contacts téléphoniques, ou électroniques. Bref, cette solution de compromis me paraît constructive, quitte à poursuivre ensuite la réflexion. Nous la soutenons. Qu'en pense le rapporteur ? La solution de Mme Gatel suppose que des femmes en détresse engagent des procédures civiles pour obtenir réparation... Ce n'est pas réaliste.
Le Gouvernement se ralliera difficilement au texte de la commission des affaires sociales. Certes, de nombreux champs d'action, comme le maillage des centres du planning familial, peuvent être envisagés. Mais, à l'instar de la majorité de l'Assemblée nationale, le Gouvernement cherche à lutter directement contre les entraves opposées sur des sites internet.
Sommes-nous pour ou contre le texte soutenu par le Gouvernement ? C'est la vraie question. Personnellement, je suis contre, pour de stricts motifs constitutionnels. Nous invoquons souvent les risques de censure de la part du Conseil constitutionnel. Le Parlement est le gardien de la Constitution.
Le Sénat joue tout particulièrement ce rôle.
Selon les chiffres que me fournit Mme Gourault, à l'heure actuelle, 50 % des IVG concernent des femmes âgées de vingt ans à vingt-neuf ans et 15 % concernent des femmes âgées de moins de dix-neuf ans ; parmi ces dernières, 7 % ont moins de quinze ans...
De plus en plus de mineures, notamment de moins de quinze ans, ont recours à l'IVG. On voit là la conséquence d'une médiocre préparation à la vie sexuelle et à la contraception.
On observe une grande hétérogénéité sur le territoire national...
Certes, mais, compte tenu du calendrier, la commission des lois a été saisie pour avis du texte de l'Assemblée nationale. D'ailleurs, le débat forme un tout ; il faut l'aborder dans sa globalité.
Voilà une approche jésuitique...
Sur ce sujet, la voie pénale, qui soulève tant de questions, est manifestement insatisfaisante. On ne peut pas sortir du cadre de 1993 sans se heurter à des obstacles constitutionnels.
Avec un peu plus de temps, nous pourrions élaborer un panel de mesures concrètes et pratiques, notamment en explorant la voie civile. Je pense en particulier à la jurisprudence qui a suivi la loi sur la presse de 1881.
Comme le soulignent MM. Portelli et Kaltenbach, nous débattons du texte de la commission des affaires sociales. Nos collègues ont modifié le troisième alinéa de l'article L. 2223-2 du code de la santé publique, et celui-là seulement. Jusqu'à présent, le délit d'entrave à l'information sur l'IVG n'est applicable que dans les établissements pratiquant l'IVG.
Deux changements essentiels ont été apportés. Premièrement, la commission des affaires sociales a choisi de mentionner les entraves exercées « par tout moyen » ; cette formule est juridiquement inopérante. Deuxièmement, nos collègues prennent en compte non plus les seules femmes qui cherchent à s'informer sur l'IVG ou qui viennent pratiquer l'IVG, mais toutes les « personnes » qui cherchent à s'informer sur l'IVG, y compris en dehors des établissements pratiquant l'IVG. C'est là que réside la véritable novation.
Je doute que ces modifications entraînent un quelconque changement sur le fond ! Ce n'est pas avec ce texte que l'on pourra poursuivre les sites internet incriminés. On fera un beau discours - c'est peut-être d'ailleurs l'objectif -, mais on ne fera pas du droit efficace ; on se fera simplement plaisir.
Il n'y a pas de mal à se faire plaisir... Et il est bon que le législateur exprime son intention profonde, ici sa volonté de répondre à une propagande très orientée et malintentionnée. En cas d'action en justice, ce serait une indication précieuse.
Si ces dispositions ne changent rien en droit, il faut l'admettre.
Elles changent bien quelque chose !
Tout comme un livre ou un journal, un site internet n'entre pas directement en contact avec une personne. Il faudrait pouvoir prouver qu'une communication directe a été établie entre un bénévole ou un salarié d'un site, d'une part, et un internaute, d'autre part.
J'en ai des exemples !
Avec toute la bienveillance du monde, un juge ne pourra se fonder sur le texte qu'on nous soumet...
J'ai deux griefs à l'égard du texte de la commission des affaires sociales. Premièrement, il est encore moins intelligible que le texte de l'Assemblée nationale. Deuxièmement, le choix du terme de « personnes » risque d'entraîner de graves atteintes à la liberté d'expression. Je me rallie donc à la position de M. Mercier.
Monsieur le rapporteur, vous estimez que le texte de la commission des affaires sociales est complexe et inefficace. Le fait que vous ayez déposé quatre amendements signifie-t-il que vous êtes favorable à cette proposition de loi ainsi amendée ?
Il est fort peu aimable envers nos collègues de la commission des affaires sociales, et selon moi injuste, d'affirmer que la rédaction dont nous débattons est inintelligible - surtout au regard de certains textes concoctés dans cette salle...
L'ajout de la mention « par tout moyen », même s'il peut paraître superfétatoire, est parfaitement intelligible, de même que la formule « à l'encontre des personnes cherchant à s'informer », un père pouvant très bien s'inquiéter pour sa fille.
Parallèlement, les sanctions seraient difficiles à appliquer. Mais des sites comme ivg.net sont dénués de toute ambiguïté. À mon sens, ils pourraient bel et bien être attaqués grâce à un tel texte législatif.
Je vous renvoie à un très bon dossier de La Croix !
Voilà une lecture qui ne m'étonne pas de votre part, elle doit même vous inspirer au quotidien....
Peut-être les dispositions de ce texte ne résolvent-elles pas totalement le problème posé. Mais elles constituent un bon moyen de progresser. En la matière, il est urgent d'agir.
Vous l'avez dit, la rédaction de la commission des affaires sociales ne répond pas au problème des sites internet : il est impossible de caractériser des informations éventuellement erronées - qu'elles soient publiées sur un site internet ou dans un journal - comme des intimidations, menaces ou pressions.
Des pressions morales !
Une pression morale ne s'exerce pas urbi et orbi mais sur une personne. Un site internet ne pourra jamais être poursuivi sur ce fondement. Voter ce texte serait un faux-semblant.
Le texte de la commission des affaires sociales facilite les poursuites contre certains sites. C'est une avancée.
Présenter des informations biaisées à une personne qui se rend sur le site pour s'informer, c'est exercer une forme de pression morale.
Si vous voulez sanctionner les sites internet, il faudra faire de même pour les livres et les journaux...
Une recherche sur Internet répond à un manque. Présenter des informations de façon biaisée est répréhensible. Cela étant dit, j'aurais voté le texte de l'Assemblée nationale en l'état.
Quant à savoir ce que les tribunaux feront... On a vu des retournements de jurisprudence spectaculaires... et la Cour de cassation arbitre. Au moins, ce texte propose une solution ; la vôtre, c'est l'absence de solution.
Ce texte n'est pas une initiative du Sénat. C'est au Gouvernement et à l'Assemblée nationale de faire des propositions qui tiennent la route. Nous essayons d'aider...
Toute infraction pénale comprend un élément intentionnel et un élément matériel. Dans l'article L. 2223-2 du code de la santé publique, le premier est caractérisé comme « le fait d'empêcher ou de tenter d'empêcher de pratiquer ou de s'informer sur une interruption de grossesse » ; mais les sites en question n'empêchent pas d'informer, ils présentent une information conforme à leurs idées.
Les sites que nous condamnons attirent le chaland, la pression morale s'exerce dans un second temps, une fois que la personne a communiqué ses coordonnées. Malheureusement, dans le droit en vigueur, le délit d'entrave ne peut être constaté que dans le lieu physique où l'avortement est pratiqué. En sanctionnant les pressions exercées par téléphone ou par courriel, l'amendement de notre collègue Stéphanie Riocreux règle ce problème. Pour traiter la question dans son ensemble, je suggère que notre commission constitue une mission d'information sur les moyens de lutter contre la mauvaise information en matière de santé, des régimes miracle aux remèdes contre le cancer. Le texte répond à un problème précis, et la mention « par tout moyen » est une avancée incontestable.
L'Assemblée nationale sera peut-être sensible à ces arguments.
L'ajout de la commission des affaires sociales n'aura qu'un caractère dissuasif ; il n'est pas opérant et n'aura aucun aboutissement juridique puisqu'il est difficile de caractériser la faute.
Je tiens à féliciter notre président d'avoir laissé la discussion générale se prolonger au-delà de midi ; cela nous dispensera d'examiner les amendements du rapporteur dont, je le présume, l'avis global sera défavorable...
Je propose à notre commission d'émettre un avis défavorable sur le texte de la commission des affaires sociales.
La commission des lois donne un avis défavorable à l'adoption de l'article unique de la proposition de loi tel qu'il ressort des travaux de la commission des affaires sociales.