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Timestamp: 2017-08-19 15:16:25+00:00
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Le Soudan, la Cour Pénale Internationale et les humanitaires: des relations risquées - PDF
Le Soudan, la Cour Pénale Internationale et les humanitaires: des relations risquées
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1 Le Soudan, la Cour Pénale Internationale et les humanitaires: des relations risquées I La CPI et la question soudanaise : les enjeux d un bras de fer a : une histoire longue et sans effet b La possibilité d inculpation d Omar Al-Beshir : un cas d école pour la CPI c - Le cas Omar Al-Beshir et le Darfour, ou comment la CPI met en jeu sa crédibilité d Et maintenant? La suite de la procédure devant la CPI II Le rapport, les réactions, et les voies d opposition utilisés par le Président soudanais a En interne : le soutien populaire b La recherche de soutiens extérieurs c La voie légale : l utilisation de l article 16 pour suspendre la procédure de la CPI d Le démantèlement du rapport en soi: un document polémique et maladroit III ONG, politiques, opinion publique: les difficultés de se positionner par rapport à la CPI a Réaction des pays à la demande d inculpation : pas de bloc uni de soutien ou d opposition à la CPI b Arguments généraux en faveur de la CPI : urgence au Darfour, pas d impunité! c De la coopération des ONG avec la CPI : plusieurs arguments contradictoires d Les conséquences probables d une inculpation sur le travail des humanitaires Conclusion : le dilemme justice/sécurité 1
2 La CPI est entrée dans une logique de refus de toute impunité en se «rappelant par deux fois au bon souvenir de ses bourreaux» 1 en moins de 15 jours : la première le 14 juillet par la demande d inculpation du Procureur Luis Moreno Ocampo contre le Président Soudanais Omar Al-Beshir ; la seconde le 21 juillet par l arrestation de Radovan Karadzic, ancien chef politique des Serbes de Bosnie. Premier constat : la CPI ne s en prend pas qu aux dirigeants africains. Deuxième constat : le cas soudanais soulève une tempête de réactions et d interrogations dans les milieux politiques, juridiques, universitaires et humanitaires. D un côté, la création de la CPI a introduit un changement majeur dans les relations internationales, aboutissement véritable du concept de justice pénale internationale. Depuis 1998, il n y a plus d abri définitif pour les auteurs de crimes de guerre, crimes contre l humanité ou crimes de génocide, et chacun peut s en réjouir. De l autre côté, le pari d une inculpation du Président soudanais est risqué en termes de conséquences sécuritaires sur les travailleurs humanitaires et la société civile. Si les juges de la CPI confirment le mandat d arrêt demandé par le Procureur contre Omar Hassan Al-Beshir, des représailles peuvent faire craindre une dégradation accélérée des conditions de vie au Darfour, une impossibilité d acheminer l aide humanitaire, ainsi qu un écroulement définitif du déjà précaire 2 APD (Accord de Paix sur le Darfour) 3 entraînant dans sa chute celui du déjà malmené APG (Accord de Paix Global 4 ) 5. D autre part, cette possibilité implique désormais la nécessité pour les ONG de définir leur relation vis-à-vis de la CPI, entre indépendance d action, non politisation, mais aussi croyance dans la lutte contre l impunité, surtout pour des acteurs travaillant au Darfour, région en souffrance depuis de nombreuses années. Ainsi, la CPI face au cas soudanais pose la problématique des liens justice internationale/sécurité, et CPI/humanitaire : quelles conséquences? Quels scénarii? Quels positionnements? L auteur propose une réflexion sur ces problématiques au regard de son expérience de terrain au Soudan, tout en s appuyant sur des revues bibliographiques et les travaux du groupe URD. I La CPI et la question soudanaise : les enjeux d un bras de fer a : une histoire longue et sans effet Le 14 juillet 2008, le Procureur Général de la CPI, Luis Moreno-Ocampo, a annoncé qu il requérait devant les magistrats de la CPI un mandat d arrêt contre le Président Soudanais Omar Al-Beshir, pour trois chefs d accusation : crimes de guerre, crimes contre l humanité et crime de génocide 6. Dix années plus tôt, en juillet 1998, était créée la CPI avec la signature du Traité de Rome. Entrée en vigueur en juillet 2002 après la ratification par le soixantième Etat, elle a été concrètement mise en place à la Haye en juin 2003 avec la nomination des juges, du procureur et du greffier. Ocampo en est le Procureur Général depuis sa création 7. 1 Mamou, Sopo et Soskin, rubrique «Débats», le Monde édition du 10 août Seul le SLA (Sudan s Liberation Movement) branche Mini Minawi est signataire de cet accord. 3 Plus connu sous le nom de DPA (Darfur Peace Agreement). 4 Plus connu sous le nom de CPA (Comprehensive Peace Agreement). 5 Plusieurs points d achoppements subsistent entre les autorités du Nord et du Sud Soudan, dont le tracé de la frontière, le statut de la zone d Abyei, le partage des richesses et du pouvoir, le recensement et les élections. 6 Il s agit par ailleurs des trois types de crimes définis par le Statut de Rome et sur lesquels la CPI à compétence. Le «crime nucléaire» n a pas été retenu finalement dans la typologie de la CPI. Le Président soudanais est donc accusé de l ensemble des catégories de crimes existants dans la justice internationale. 7 Sur l histoire de la création des juridictions pénales internationales, voir Aptel C., Justice pénale internationale : entre raison d Etat et Etat de droit, Revue internationale et stratégique, 2007/3, N 67, p Voir également Ferlet P. et Sartre P., La Cour Pénale Internationale à la lumière des positions américaine et française, Etudes, février 2007, N 4062, p Pour aller plus loin sur les principes régissant la CPI et ses limites, voir Della Morte G., les Frontières de la compétence de la Cour Pénale Internationale : observations critiques, International Review of Penal Law, volume 73, p Voir également Bourdon W., un Ordre juridique international au-delà des Etats : ombres et lumières, Revue Internationale et Stratégique 2003/1, CAIRN, Dalloz, N 49, p
3 L histoire du Soudan et de la CPI commence le 26 mai 2004, soit plus d une année après l éclatement des premières violences à large échelle au Darfour, lorsque le Conseil de Sécurité des Nations Unies manifeste sa grave préoccupation sur la détérioration de la situation humanitaire et les nombreuses violations des droits de l homme dans cette région. La résolution 1566 était alors adoptée le 30 juillet 2004, mentionnant la menace pour la paix et la sécurité internationale que constitue la situation au Darfour, tout en demandant au gouvernement le désarmement des janjawids et en le menaçant de l utilisation de l article 41 (sanctions qui n incluent pas l usage de la force armée). Face à la non réaction soudanaise, les Nations Unies adoptèrent ensuite la résolution 1564 du 18 septembre 2004 pour la mise en place d une commission d enquête de Haut Niveau 8 sur le Darfour. Antonio Cassese, ancien Président du TPI pour l ex-yougoslavie et fervent défenseur de la CPI, est alors placé à sa tête. Le 25 janvier 2005, il présente au Secrétariat Général un rapport de 176 pages établissant la responsabilité des forces gouvernementales et des milices dans les exécutions, actes de tortures et viols perpétrés au Darfour, mais ne retient pas le fait de génocide 9 collectif 10. Le rapport conclut que «des crimes contre l humanité, des crimes de guerre et des violations des lois de la guerre ont probablement été perpétrés de façon systématique et sur une large échelle». Le transfert du cas à la CPI est alors demandé, malgré l opposition des Etats-Unis qui militent pour la création d une nouvelle cour dans les locaux du tribunal pénal pour le Rwanda, situé à Arusha en Tanzanie, et qui serait administrée conjointement par l Union Africaine et les Nations Unies. Cette proposition fait alors partie des trois alternatives étudiées par la commission, avec la création d un tribunal ad hoc (processus onéreux et lent à mettre en place) et l extension du mandat d un tribunal existant, avant de conclure que seule la CPI constitue la «voie crédible». La proposition américaine y est interprétée davantage comme une opposition de principe à la CPI par un Etat non signataire du traité de Rome, que comme une alternative réelle 11. Le Soudan, non signataire également 12, rejette en conséquence toute autorité de la CPI ainsi que toute coopération avec elle. La saisine de la CPI ne peut dès lors se faire que selon la troisième voie, c est-à-dire sur demande du Conseil de Sécurité de l ONU en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, pouvant ainsi mettre en cause les ressortissants d un Etat n ayant pas ratifié le Traité de Rome ou traiter d un crime commis sur son territoire 13. La résolution 1593, adoptée le 31 mars 2005 par le Conseil de Sécurité, défère définitivement la situation du Darfour à la CPI et impose la compétence de la Cour, malgré le refus du gouvernement soudanais. Lors du vote de la résolution au Conseil de Sécurité, les américains finiront par s abstenir pour ne pas bloquer le processus. La demande de transfert s est essentiellement faite sous la pression de la France. Le veto américain a été évité grâce aux efforts de la Grande-Bretagne pour ajouter deux dispositions dans le texte: le paragraphe 6 qui stipule que les Etats non signataires de la CPI ont une compétence juridique exclusive sur leurs citoyens accusés de crimes commis ou liés à leur présence au Soudan et travaillant sous l égide des Nations Unies, de l Union Africaine et de Pour une chronologie sur la CPI et les crimes de guerre, génocides et crimes contre l humanité, voir Levi R. et Hagan J., pages 22 et 23 de l article Penser les crimes de guerre, Actes de la Recherche en Sciences Sociales 2008/3, N 173, p High Level UN Commission of Inquiry. 9 Pas d intention «de détruire, en totalité ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux en tant que tel». Article U.S. proposes new Regional Court to Hear Charges Involving Darfur, Other Urges ICC, dans The American Journal of International Law, vol. 99, n 2, avril 2005, p Il serait l apanage des volontés d individus isolés, mais non l expression d un plan gouvernemental. 11 La position américaine trouve son motif dans le refus que des citoyens américains puissent être poursuivis devant la Cour Pénale Internationale pour des faits de guerre commis à l étranger. 12 Aucun pays arabo-musulman n a ratifié le statut de Rome, à l exception de la Jordanie et de l Afghanistan, contre 30 pays africains signataires sur Les deux premières voies de saisine de la CPI sont : initiative des Etats ayant ratifié le Traité de Rome si le crime a été commis sur leur territoire ou par l un de leur ressortissants ; initiative du Procureur à condition également que le crime ait été commis sur le territoire d un Etat-Partie ou par l un de ses ressortissants. 3
4 toutes autres opérations de maintien de la paix ou humanitaires autorisées 14 ; le paragraphe 7 qui stipule que les frais liés au transfert du cas à la CPI seront payés par les parties prenantes à la CPI et non par les Nations Unies. Ainsi, sur 15 votes au final, 11 ont été en faveur du transfert, 0 contre et 4 pays se sont abstenus (Algérie, Brésil, Chine, USA). En avril 2005, une liste secrète contenant les noms de 51 responsables soudanais, dont Ahmed Haroun, actuel ministre des affaires humanitaires, co-président du comité d enquête sur les violations des droits de l homme au Soudan et ancien ministre délégué de l intérieur responsable du bureau de sécurité du Darfour, et Ali Kosheib, chef des milices janjawids, est transmise à la CPI par le secrétaire général de l ONU. Une enquête est ouverte par Luis Moreno-Ocampo, Procureur de la CPI, le 6 juin Elle aboutit le 14 juillet 2008, soit plus de trois années après, à la requête d inculpation du Président Soudanais. Les magistrats de la CPI disposent désormais d un délai qui est «normalement de deux à trois mois» 15 - mais pourrait être plus long en raison de la complexité du cas - pour retenir les chefs lieux d accusation et inculper le Maréchal Omar El Bechir. Arguant dans le même sens, Alex de Waal, spécialiste de la question du Darfour, 16 indique dans un récent article daté du 18 septembre 2008 sur le blog du SSRC (Social Sciences Research Council), que la décision des juges pourrait ne pas être prise avant décembre. Tout semble indiquer que chacun cherche à temporiser devant l embarras de prendre une décision d importance. Signe d impartialité ou sous la pression extérieure, le Procureur a également manifesté le 17 juillet son intention de poursuivre deux chefs rebelles du Mouvement pour l Egalité et la Justice 17, à la suite de l attaque contre un camp de l Union Africaine à Haskanita en septembre 2007 qui s était soldée par la mort de dix soldats de la force africaine. Ainsi, plus de cinq années après l éclatement de la crise du Darfour, toutes les déclarations et résolutions des Nations Unies sont restées lettres mortes. Non seulement la situation ne s est pas améliorée ces deux dernières années dans le Darfour 18, mais encore le Soudan n a coopéré sur aucun point avec la CPI, malgré ses obligations : Ahmed Haroun et Ali Kosheib n ont pas été livrés et le premier occupe encore des fonctions de ministre ; la Cour spéciale soudanaise créée pour juger les crimes commis au Darfour est un simulacre de tribunal ; les janjawids ne sont pas désarmés ; les violences continuent. b La possibilité d inculpation du Président Beshir : un cas d école pour la CPI Le cas du Soudan face à la CPI nous pose dans une situation unique, première fois qu un pays africain est placé devant une cour internationale sans qu il ne l ait lui-même saisie. Auparavant, dans les cas de l Ouganda, de la République Démocratique du Congo et de la République Centrafricaine, la CPI avait été saisie directement, respectivement par les présidents Museveni, Kabila et Bozizé 19. D autre part, il s agit également du premier cas de poursuites contre les ressortissants d un pays non signataire de la CPI, saisie selon la troisième voie 20, et qui nous place donc dans un rapport CPI/ pays à effet contraignant pour le pays incriminé. En revanche, comme le rappelle François Soudan 21, Omar Al-Beshir n est pas le premier chef d état en exercice mis en cause par la justice internationale. Avant lui ont été inculpés Slobodan Milosevic (mai 1999) et Charles Taylor (mars 2003). S attaquer à un Président en exercice constitue un symbole fort, le chef de l exécutif en fonction n étant pas 14 La poursuite juridique pour des actes commis au Soudan ne peut se faire que devant une juridiction locale de l Etat de nationalité, sauf autorisation de l état concerné. 15 Normally it take two or three months, but it is a complex case, selon la requête en anglais du Procureur Ocampo en vue de l inculpation d Omar Hassan Ahmad Al-Beshir, page 2, 14 juillet Lire Darfur: a short history of a long war par Julie Flint et Alex de Waal, Zed Books, 2 ème édition Plus connu sous le nom de JEM (Justice and Equality Movement). 18 Le pic de violences correspondant aux vagues les plus meurtrières se situe en Pour plus de détails, voir Françoise Bouchet-Saulnier et Fabien Dubuet, Témoignage judiciaire ou humanitaire, historique des interactions entre MSF et les procédures d enquêtes et de poursuites judiciaires, CRASH/Fondation Médecins Sans Frontières, avril 2007, p Cf. partie I-a. 21 Dossier Justice internationale jusqu où ira la CPI?, Jeune Afrique, semaine du 19 juillet
5 à l abri de poursuites. Le Président soudanais ne peut donc prétendre à l immunité devant la CPI : l article 27 intitulé "Défaut de pertinence de la qualité officielle" prévoit une responsabilité pénale possible pour tous, y compris les titulaires de charges officielles, ce qui concerne donc le cas d un chef d Etat en exercice. Tout au plus l immunité a été parfois reconnue face à des juridictions nationales étrangères, comme dans le cas Yerodia. Le 14 février 2002, la CIJ a interdit à la justice belge de lancer un mandat d arrêt international contre Abdoulaye Yerodia, accusé de crimes contre l humanité, pour des faits commis lorsqu il était chef de la diplomatie congolaise. La compétence spécifique de la CPI renforce donc l importance d une procédure qui lui est propre. Toutes ces raisons font du cas soudanais un précédent et un acte important dans l histoire récente de la CPI au sein du droit international c - Le cas Omar Al-Beshir et le Darfour, ou comment la CPI met en jeu sa crédibilité La CPI ne testera jamais autant sa crédibilité que par le cas Omar Al-Beshir, avec pour risque de perdre toute efficacité et reconnaissance à long terme si les accusations avancées par le Procureur ne sont pas retenues ou si la procédure est suspendue pour un an ou plus. Elle joue quitte ou double. Vu de l extérieur, un combat est en jeu entre d un côté le champion de la justice, le Procureur Ocampo, et de l autre celui qui est présenté comme l incarnation du pouvoir génocidaire au Soudan, le Président Omar Al-Beshir. La victoire de l un signifierait la mort de l autre. Une suspension de la procédure mettrait en exergue le côté mou et indécis d une CPI sans éclat ni valeur. Une inculpation du Président symboliserait le couronnement de la lutte contre l impunité. Une non inculpation ouvrirait la voie à d autres criminels de guerre non préoccupés d être importunés un jour ou l autre par la justice internationale. Reprenant cette image du duel, Alex de Waal fait la distinction suivante : lorsqu un criminel est sur le banc des accusés, il est à un procès ; lorsqu un chef d Etat est passible de poursuites pour crimes contre l humanité, lui-même et le Procureur sont en situation de jugement. D autre part, la CPI comme les Nations Unies ne pourraient que se discréditer si le même Conseil de Sécurité qui a décidé le transfert du cas du Soudan à la CPI en mars 2005 par la résolution 1593 décidait, en vertu de l article 16 22, de suspendre finalement toute poursuite contre Omar Al-Beshir en raison d une menace d aggravation de la situation sécuritaire dans le Darfour et l ensemble du pays. Cependant, il ne s agirait sans doute pas là de la première contradiction de l ONU. Enfin, comme le souligne Gideon Rachman 23, la CPI souffre déjà, dix ans après sa création, de nombreuses critiques (politisation 24, contre productivité, incompétence à arrêter les conflits, faible reconnaissance internationale en raison des nombreux pays non signataires). Elle a ici une occasion en or de prouver son efficacité. Aucun procès tenu à la Haye n a pour l instant abouti 25. Ocampo se voit souvent reprocher son manque d audace concernant le Darfour et la RDC. Ainsi que le déclarait Antonio Cassese, professeur de droit international et ancien Président du TPI pour l ex-yougoslavie : «J ai connu des procureurs plus incisifs et plus actifs», «Luis Moreno-Ocampo est un diplomate fin et habile, mais, à ce poste, il faut un vrai bulldog». 22 Cf. partie II b : la voie légale. 23 Cf. note Selon Roland Marchal, chargé de recherche au CNRS/CERI, «la CPI fait beaucoup de politique et peu de droit», Le Monde, 15 juillet Notamment du fait que les cas yougoslaves et rwandais ont été jugés par des tribunaux spéciaux. 5
6 d Et maintenant? La suite de la procédure devant la CPI Suite à la demande d inculpation du Président soudanais déposée par le Procureur Ocampo, trois membres de la chambre préliminaire de la CPI sont désormais chargés d émettre ou non un mandat d arrêt international contre Omar Al-Beshir. Il s agit de trois femmes : Akua Kuenyehia, ghanéenne, Ekaterina Trendafilova, lettonne, et Sylvia Steiner, brésilienne. Elles disposent d un délai d au moins deux mois pour apprécier «les motifs raisonnables de croire» en la responsabilité du Président soudanais pour crimes de guerre, crime de génocide et crimes contre l humanité. Comme l a prévenu le Procureur lui-même, ce délai pourrait être plus long en raison de la complexité du cas. Selon le Statut de Rome, trois conditions doivent alors être réunies : les crimes ont été commis dans un lieu et pendant une période qui relève de la CPI, les faits sont suffisamment graves pour relever de la compétence de la Cour, le système judiciaire soudanais a fait preuve d un manque de volonté ou d une incapacité à mener des poursuites. Ce dernier point devrait être aisément acquis, les autorités soudanaises n ayant pas livré à la CPI les deux responsables ayant déjà fait l objet d un mandat d arrêt. Ali Kushayb, chef d une milice janjawid, a été arrêté par les autorités soudanaises à la suite de l émission du mandat international, mais il a été relâché peu après pour «manque de preuves» et est désormais totalement libre. Ahmed Haroun est l actuel ministre d Etat pour les affaires humanitaires. Le Soudan n a pas voulu utiliser réellement les dispositions détaillées qui prévoient qu un «Etat peut faire prévaloir ses prérogatives à juger une affaire soumise à la CPI et ce à tous les stades de la procédure, suspendant ainsi l action du Procureur 26. Cet Etat doit alors prouver qu il s est saisi de l affaire et qu il est compétent pour juger en vertu de son ordre juridique interne, et qu il est en mesure de le faire». La CPI peut alors agir en complémentarité des juridictions nationales soudanaises, après échec ou manque de volonté de celles-ci à se saisir du cas. Dans les cinq dernières années, la Cour Spéciale du Darfour pourtant mise en place par les autorités soudanaises ne s est saisie que de quelques cas sans relation avec les crimes les plus graves commis dans cette province en guerre. D autre part, elle a démontré à plusieurs reprises son manque d indépendance vis-à-vis de l exécutif. Au final, les trois magistrates pourront choisir de délivrer un mandat d arrêt ou une citation à comparaître. L acte sera transmis à Interpol qui pourra émettre une «notice rouge» ordonnant une arrestation immédiate. L idée d une reddition volontaire du Président soudanais est en tout cas directement à écarter. Les chances sont donc faibles que celui-ci soit un jour réellement transféré devant la CPI, sauf en cas de changement de régime politique par la force. De plus, le Soudan ne reconnaît pas la CPI. Celle-ci ne dispose pas de forces de police et ne peut compter que sur la coopération des Etats signataires du Traité de Rome. Pour Alex de Waal, il ne fait pas de doute que la procédure sera poursuivie car les juges seront contraints de reconnaître au moins les accusations de crimes de guerre et de crimes contre l humanité adressées contre Omar Al-Beshir. Les juges ne se prononcent que sur la voie légale, sur les faits incriminés, sans considération des intérêts extérieurs et des conséquences. Même la remise à la CPI d Ahmed Haroun et Ali Kushayb ne saurait interférer sur la procédure. La seule solution pour la suspendre serait une décision des trois juges indiquant qu il n y a pas d affaire, de cas à juger 26 La Cour Pénale Internationale : ses ambitions, ses faiblesses, nos espérances, SER-SA Etudes, CAIRN, article de Sylvie Koller, 2002, tome 398, page 33 à 42. 6
7 II Le rapport, les réactions et les voies d opposition utilisés par le Président soudanais Contrairement aux scénarios pessimistes envisagés par les ONG, les OI et les chancelleries présentes au Soudan, la réaction soudanaise à la requête d inculpation a été modérée. Un lot commun de manifestations organisées et contrôlées par les pouvoirs publics sous le slogan «Down down O Campo» et ponctuées «d Allah Akbar 27», ainsi qu une campagne de presse hostile ont été les seules conséquences de la demande d inculpation, accompagnées d un fort sentiment d incompréhension 28. De même, cet acte a eu peu d incidence sur la sécurité immédiate des expatriés dans le Darfour. Les Nations Unies y avaient relevé le niveau de sécurité, passant de phase 3 en phase 4 en un temps record après l accord rapide du siège de New York. Dans les Ambassades, le recensement des nationaux a été vérifié en concertation étroite avec les ONG 29, parfois avec le renfort de missions consulaires (cas de la France). Des réunions de concertation entre pays européens se sont tenues, des plans d évacuation ont été rediscutés. La réaction officielle soudanaise, ainsi que celle des populations locales, a donc déjoué les pronostics établis au nom du principe de précaution. La stratégie du gouvernement a été d éviter tout débordement de violence, afin d éviter d ajouter tout crédit à la requête du Procureur. En clou du spectacle, le Président soudanais a même invité les diplomates présents au Soudan à se rendre avec lui au Darfour à El Fasher le 23 juillet Il y a annoncé la mise en place des juridictions spéciales préconisées par l UA et la Ligue Arabe, tout en ajoutant que «pas un cheveu d un citoyen soudanais ne sera livré à la CPI». Il s agissait de sa première visite à El Fasher depuis son arrivée au pouvoir en Dès lors, le gouvernement s est tourné vers la voie pacifiste pour un soutien apparent sans faille au président soudanais. Ce dernier utilise quatre voies différentes pour contrer la CPI: le soutien populaire, les appuis extérieurs officiels, l utilisation de la voie légale (article 16) et le démantèlement du rapport. a En interne : la recherche du soutien populaire Omar Al-Beshir bénéficie d un large soutien populaire. Une grande partie de la population ne comprend pas la demande d inculpation déposée par le Procureur. Rangée aux côtés du Président, elle serait prête à le défendre. A cela plusieurs explications : La population «pro Beshir» est davantage celle «arabe» de Khartoum 30 qui a bénéficié de la croissance économique ultra rapide de la capitale ces dernières années 31 : réseau routier développé, accès élargi à l eau et à l électricité (pour ceux qui en ont les moyens), accès aux services de santé et au système éducatif. Les cercles proches d Omar Al-Beshir concentrent entre leurs mains les capitaux et les emplois. Omar Al-Beshir est en un sens rassurant pour une grande partie de la population : il ne représente pas l aile dure de l islamisme politique, il n est pas le plus rigoriste du Congrès National. Il est le choix du «moins pire» face à la branche radicale du CN. Les débats sur une éventuelle succession nourrissent des interrogations et des peurs. Pour beaucoup, le Darfour n est qu un terrain de crise éloigné, inconnu, où l armée régulière lutte contre des rebelles qui menacent le pays. 27 «Dieu est Grand». 28 Cf. II b en interne : le soutien populaire. 29 Leurs travailleurs étrangers constituent la majorité absolue des expatriés présents au Soudan. 30 Ne sont donc pas inclus ici les habitants des camps de déplacés situés autour de la capitale, majoritairement issus du Sud, ainsi que les populations originaires des ethnies rebelles du Darfour, très peu favorables au président soudanais 31 En l absence des chiffres du dernier recensement, la population de Khartoum est estimée à 4,5 millions de personnes. 7
8 La population souffre d un déficit d images et d informations. La liberté de la presse n existe pas et l opinion publique est martelée par le message de soutien au président. En juillet 2008, les principaux rédacteurs en chef des journaux soudanais ont été mis en garde par le département de la sécurité intérieure: soit ils soutenaient le Président, soit le journal était fermé et ses responsables emprisonnés. L opposition politique est faible et muselée. Avec la signature de l APG en 2005, le pays a mis un terme précaire à plus de trente années de guerre civile. Dans les régions pacifiées, peu de gens souhaitent ouvrir une nouvelle page douloureuse de l histoire. b La recherche de soutiens extérieurs Le gouvernement tente de créer un bloc de soutien sur deux plans pour éviter tout isolement sur la scène internationale. Le premier consiste à obtenir l appui des institutions régionales en utilisant le jeu de la sensibilité arabe et africaine: le soutien de l Organisation de la Conférence Islamique est acquis, celui de la Ligue Arabe s est constitué plus difficilement, l Union Africaine a affiché sans tarder une position favorable au gouvernement soudanais. Jean Ping, nouveau Président de la Commission de l Union Africaine, déclarait ainsi que «la justice internationale est à géométrie variable. Elle ne s attaque qu aux dirigeants des pays faibles. Si nous sommes contre l impunité, nous constatons deux poids deux mesures dans la mise en oeuvre du principe de compétence universelle». Le mythe d une CPI qui ne trouverait sa voie qu en s attaquant aux leaders africains ne peut que servir Khartoum. Le danger sécuritaire est dès lors brandi par M. Ping: «On ne peut pas, au moment où nous tentons d éteindre le feu, s amuser à l attiser, mettant en danger la vie des agents de l ONU et de l UA sur le terrain ainsi que celle de leurs proches». Le deuxième plan vise à s attacher les faveurs des pays amis. Là aussi l unité arabe est de mise, comme l a montré le soutien sans réserve des régimes algériens et mauritaniens. Ali Othman Taha, Vice Président du Soudan, compte aujourd hui sur cette sensibilité pour constituer une délégation de pays partenaires devant les Nations Unies afin de prôner l utilisation de l article 16 de la CPI (suspension de la procédure, cf. infra). Nombre de pays sont alors plongés dans l embarras de la position à tenir. La Chine, fournisseur d armes et de produits manufacturés, premier acheteur du pétrole soudanais, a été discrète à quelques heures de l ouverture des Jeux Olympiques qui doivent consacrer la puissance économique du pays. La Russie a d autres préoccupations en Ossétie. Pour ne pas apporter un soutien direct au Président soudanais, l angle choisi par certains pays traditionnellement partenaires, ainsi que par d autres dirigeants réellement inquiets des conséquences d une inculpation éventuelle, a été de brandir comme premier argument la menace pour l APG que constituerait la poursuite d Omar Al-Beshir devant la justice internationale. c La voie légale : l utilisation de l article 16 pour suspendre la procédure de la CPI Le Soudan va tenter de jouer de son influence auprès de ses partenaires au Conseil de Sécurité des Nations Unies, afin de faire voter la saisine de l article 16 du statut de la CPI qui permet de suspendre la procédure judiciaire pour un an, voire plus si le Conseil estime que celle-ci présente un danger pour la sécurité et la paix internationale 32. Le Soudan pourrait même faire de l article 16 une monnaie d échange : garantie d utilisation de l article 16 contre garantie de protection des humanitaires et déploiement facilité de la MINUAD. Pour que l article 16 fonctionne, un membre du Conseil de Sécurité doit introduire une résolution en ce sens, qui doit ensuite être approuvée par 9 des 15 membres du même conseil sans 32 «Article 16 sursis à enquêter ou à poursuivre: aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de Sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions.», 8
9 utilisation du veto par un des 5 pays détenteurs de ce pouvoir de blocage. Le Soudan a déjà un fort soutien du bloc africain et asiatique, soit, selon Alex de Waal 33, 7 votes assurés dont la Chine, la Russie et l Afrique du Sud 34. Le défi pour le régime soudanais est donc de s assurer encore deux voix tout en évitant un veto américain, français ou anglais. La position américaine est peu favorable aux visées soudanaises. Malgré une opposition de principe à la CPI en soi, la lutte contre l impunité et l emploi du terme génocide par le Procureur ne peuvent que rapprocher la vision américaine de celle de l institution judiciaire. D autre part, en période électorale, le Président est davantage préoccupé par les affaires de politique interne que par des manœuvres tactiques avec le gouvernement soudanais. Dès lors, Alex de Waal fait le pari que «sans avancées tangibles, majeures et irréversibles en faveur des positions américaines», un veto américain contre l article 16 est quasi certain, ouvrant la voie à la poursuite judiciaire contre le président soudanais. Les discussions avec les anglais et les français semblent avoir commencé. D une part, la France s est alignée sur l initiative qatarie pour la paix au Darfour, qui reçoit l agrément du Soudan. D autre part, la déclaration française du 19 septembre 2008, non contredite par la Grande-Bretagne, où l on apprend que ce pays ne serait pas hostile à une suspension de la procédure devant la CPI si le Soudan faisait un «geste» 35, sème le doute. Si la France semble sur le moment prête à accepter des conditionnalités moindres que les USA pour saisir l article 16 et ne pas poser son veto, le régime soudanais est pourtant loin d envoyer des signes positifs. De nouvelles offensives militaires ont été lancées dans le Darfour le 14 septembre, des incidents sérieux ont éclaté dans le camp de Kalma. De plus, le manque de confiance mutuel entre Paris, Londres et Khartoum constitue la base de leurs relations diplomatiques, entre d un côté les promesses non tenues et de l autre la crainte d un agenda caché permanent. Enfin, il est très critiquable que Paris, qui est à l origine du transfert du cas soudanais à la CPI par le Conseil de Sécurité, fasse marche arrière et tende une perche à un pays qui n a jamais su saisir les occasions qui lui ont été présentées. Dans une lettre adressée au Président français, cinq ONG, dont la FIDH et Amnesty International, ont à juste titre immédiatement mis en garde contre tout compromis avec le régime de Khartoum, estimant qu'il "porterait un coup majeur à la crédibilité et aux capacités dissuasives de la justice pénale internationale". Ainsi, le mécanisme susceptible de stopper la procédure en cours est donc peu prêt d être enclenché. Le cas échéant, une suspension de la procédure par l article 16 montrerait définitivement le déplacement du cas soudanais du terrain judiciaire au terrain politique. d Le démantèlement du rapport en soi: un document polémique et maladroit La quatrième voie utilisée par Omar Al-Beshir pour contrer la CPI est de démonter le rapport dressé par le Procureur point par point. Afin de rendre compte des faiblesses et des maladresses de ce document, il convient d abord de revenir en détail sur la requête telle qu adressée par le Procureur. - Les faits d accusation Selon la «requête du Procureur aux fins de délivrance d un mandat d arrêt en vertu de l article 58 contre Omar Hassan Ahmad Al Beshir» 36, le Président soudanais est pénalement responsable depuis juillet 2002 : 33 Article ICC, Making sense of Darfur, Khartoum should not count on article 16 deferral of the ICC, bog du SSRC (Social Sciences Research Council), 18 septembre L Afrique du Sud s impose sur le continent africain en champion du règlement des crises par la médiation, notamment au Zimbabwe et au Kenya, par l intermédiaire de son ancien Président, Thabo Mbeki qui se prononce contre tout interventionnisme occidental et onusien. Pour lui, les maux des africains doivent être réglés par les africains eux-mêmes. 35 La notion de «geste» n est pas davantage précisée. Elle réfère sans doute à la livraison des deux personnalités soudanaises recherchées par la CPI, à la cessation des hostilités, à la recherche d un accord de paix et au déploiement sans entrave de la MINUAD. 36 Appellation officielle telle qu elle apparaît sur la requête officielle en français sur le site internet de la CPI, 11 pages. 9
10 du crime de génocide au titre de l article 6 du Statut de Rome, à ses paragraphes a) pour avoir tué des membres des ethnies four, masalit et zaghawa, b) pour avoir porté gravement atteinte à l intégrité physique ou mentale de membres de ces groupes, c) pour avoir soumis intentionnellement des groupes à des conditions d existence devant entraîner leur destruction physique totale ou partielle ; de crimes contre l humanité au titre du paragraphe 1 er de l article 7 du Statut par la commission dans le cadre d une attaque généralisée et systématique lancée contre la population civile du Darfour et en connaissance de cette attaque, des actes de : a) meurtre, b) extermination, d) transfert forcé de population, f) torture, g) viols ; et de crimes de guerre au titre de l article 8-2 du Statut à ses alinéas i) pour avoir intentionnellement dirigé des attaques contre la population civile en tant que telle et v) pour avoir pillé une ville ou une localité. Le Président soudanais est donc accusé des trois types de crimes sur lesquels la CPI a compétence, faisant du cas soudanais un cas entier. - Le faisceau de critiques; une réalité qui n est pas celle du terrain Pour beaucoup d acteurs humanitaires et d analystes, la description qu Ocampo fait du Darfour dans la suite de sa requête 37 n est pas celle que beaucoup connaissent. Il décrit une scène de crime unique et étendue dans laquelle «la totalité de l appareil d Etat soudanais» est impliquée pour «détruire physiquement et mentalement des communautés entières». Il dénonce une conspiration criminelle du gouvernement pour détruire le tissu social du Darfour avec, pour première étape, les massacres de 2003 et de 2004, et pour 2 ème étape, la destruction des camps de déplacés et des groupes ethniques qui y vivent. Julie Flint et Alex de Waal 38, qui sont les premiers à avoir alerté l opinion internationale sur ce qui se passait au Darfour en 2002, affirment n avoir pas vu la preuve du plan en deux parties décrit par Ocampo. La première phase est celle réelle du pic de violences, lorsque l opinion publique était focalisée sur l APG et non sur le Darfour, mais l articulation logique vers la deuxième étape ne semble pas faire l objet d un plan préconçu. Pour les deux auteurs, si les violations des droits de l homme, les «obstacles à l aide humanitaire», la «violence dans et autour des camps», les «abus impunis des militaires et des soldats sur les civils», sont évidemment légions dans cette région en guerre, cela ne semble pas correspondre à une campagne systématique et planifiée de destruction de communautés entières. Le gouvernement a abandonné ses velléités de «transformer le pays racialement et religieusement» ; il cherche davantage à se maintenir au pouvoir dans un équilibre déjà précaire. D autre part, il conviendrait également d insister sur la réalité du travail humanitaire en cours aujourd hui au Soudan. Le pays est le premier théâtre d intervention humanitaire au monde, lieu où la concentration de représentations des ONG est la plus forte. Le rapport fait peu cas de la gestion des camps de déplacés du Darfour par les ONG et les autorités locales en mentionnant la «soumission intentionnelle d une grande partie de ces groupes à des conditions d existence devant entraîner leur destruction physique». Certes, les conditions de travail y sont difficiles, les blocages administratifs nombreux, l aide difficile à acheminer, les zones de non accès en expansion, mais beaucoup d humanitaires arrivent tant bien que mal à mener leur mission. Dans les camps, les taux de malnutrition, de quantité d eau disponible par personne et par jour, de mortalité infantile, y sont souvent moins élevés ou identiques que dans le Sud Soudan désormais pacifié 39. Des visas et des permis de travail sont parfois 37 Statement by Mr Luis Moreno Ocampo Prosecutor of the ICC, statement to the UNSC pursuant to UNSCR 1593 (2005) 5 June document officiel de la CPI disponible sur le site internet. 38 Julie Flint et Alex de Waal, article Justice of course in Darfur, Washington Post daté du 28 juin Quelques milices sévissent encore dans cette région, et le banditisme y est monnaie courante. 10
11 refusés mais aucunement de manière systématique 40. Le Soudan, pays en voie de développement, est un Etat où la bureaucratie est forte, mal organisée, et l équipement souvent archaïque, pour assurer correctement la gestion sur son territoire en conformité avec ses prérogatives 41 - des quelques milliers de travailleurs humanitaires présents au Darfour. Le moratoire renouvelé chaque année entre l Office de Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies et le gouvernement soudanais vise à garantir la facilitation des conditions de travail des acteurs humanitaires. Ainsi, il n est pas acceptable d affirmer qu un «système très élaboré d entraves à la délivrance de l aide humanitaire» 42 est en place. Après entretien informel avec des ONG présentes au Darfour et au Sud Soudan 43, celles-ci indiquaient qu il est souvent plus aisé de travailler au Darfour car les lenteurs administratives sont moindres, les relations avec les autorités locales moins difficiles, et les activités plus rapidement mises en place. Il ne s agit pas ici de dresser un tableau dithyrambique des conditions de travail pour les milliers d humanitaire au Darfour et de masquer les nombreuses difficultés rencontrées, mais de montrer qu il est possible d intervenir dans ce contexte de crise. - Les parallèles maladroits contenus dans le rapport Pour beaucoup d analystes et d hommes de terrain, les parallèles avec l Holocauste et le nazisme contenus dans le rapport sont plus que critiquables. Omar Al-Beshir n est évidemment pas un enfant de chœur. La majorité des faits qui lui sont reprochés sont recevables, sa responsabilité est évidente dans la crise du Darfour. Cependant, les accusations énoncées par Ocampo, dans leur démesure et leur exagération, revendiquant le génocide et la volonté de «destruction physique et mentale de communautés entières», ainsi que le parallèle au nazisme («Al-Bashir does not need gas chambers, bullets or machetes, this is genocide by attrition», «Denial of crimes, cover up and attempts to shift responsibility have been another characteristic of the criminal plan in Darfour. We have seen it before. The Nazi regime invoked its national sovereignty to attack its own population, and then cross borders to attack people in other countries») 44, ne peuvent que décrédibiliser l accusation et nourrir le feu d opposition à la CPI. Il eut mieux valu parler de crimes de guerre et de crime contre l humanité en utilisant le vocabulaire juridique de la raison, non celui de l émotion. - De l art de qualifier les faits : polémique autour du génocide Le rapport fait rejaillir le débat sur l emploi du terme de génocide pour qualifier la crise du Darfour. Ce terme a d abord été utilisé par le Directeur du Mémorial de l Holocauste à Washington. Il est ensuite repris par le black caucus du Congrès 45, déjà mobilisé en faveur du Soudan. Puis il est employé par les chrétiens évangéliques, les néo conservateurs et certains lobbies juifs. Dans ces cercles, Omar Al-Beshir est qualifié d Hitler africain, de diable noir. Au printemps 2004, l administration Bush se convertit à la thèse du génocide. Pourtant, en février 2005, une commission d enquête des Nations Unies contredit cette version en accusant le Président soudanais de crimes de guerre et de crimes contre l humanité, sans retenir le crime de génocide. Trois années plus tard, Moreno-Ocampo fonde sa requête aux fins de délivrance d un mandat d arrêt sur ces trois types de crimes. Le danger est fort autour de l utilisation de ce qualificatif. Le premier risque est celui de la banalisation du terme. Le second sera d arriver à prouver et à démontrer l existence d un plan concerté d extermination systématique des ethnies fours, massalits, et zaghawas. La 40 Le délai d obtention d un permis de déplacement et d un visa de travail est d une semaine à 15 jours. Pour un attaché humanitaire d une Ambassade, le permis de déplacement s obtient en une semaine suivant une marche à suivre clairement définie. Après deux années passées au Soudan, l auteur n a pas été témoin de visas refusés pour des diplomates, ni pour des travailleurs humanitaires d ONG, même si les délais d obtention sont variables. 41 L Etat a pour mission la gestion des étrangers sur son territoire. 42 Page 9 de la requête, cf. note Il était question ici d un comparatif entre des projets situés à El Facher, Geneina, Malakal et Wau. 44 Cf. note Organisation d intérêt regroupant les membres afro-américains du Congrès des Etats-Unis. 11
12 responsabilité directe de ce type de crime attribué au président soudanais, face à une situation aussi complexe, rend la tâche difficile, d autant plus qu elle ne vise plus seulement la période , mais aussi la période Or, sur cette période, nombreux sont ceux qui affirment que le contenu du conflit a changé (Julie Flint, Fabrice Weissman, Pieter Tesch ) et qu il s agit davantage d une situation d urgence complexe qu un génocide en cours. Les auteurs d atrocités ne sont pas que du côté gouvernemental. Ainsi, pour le gouvernement soudanais, le rapport est l illustration suprême de la théorie du complot, de l agenda caché des pays occidentaux, et du système «deux poids deux mesures» alors que la CPI n a rien fait à propos de ce que le régime de Khartoum qualifie de génocides en Irak, en Afghanistan et en Palestine. III ONG, politiques, opinion publique: les difficultés de se positionner par rapport à la CPI a Réaction des pays à la demande d inculpation: pas de bloc uni de soutien ou d opposition à la CPI - La tendance pro CPI La décision de la CPI a reçu un soutien très mesuré des pays européens, son plus grand défenseur ayant été le Ministre français des Affaires Etrangères, Bernard Kouchner, alors que son pays détenait la Présidence de l Union Européenne. Les Etats-Unis ont été plongés dans l embarras en cette période électorale. L Union Européenne comme l ONU se sont inquiétées du fait que la procédure de la CPI puisse anéantir les maigres chances de réussite des négociations engagées pour rétablir la paix. Les réactions les plus virulentes en faveur de la CPI se sont donc retrouvées dans la presse et dans les collectifs et associations favorables à la thèse du génocide. Ainsi, le Washington Post appelait, en complément, à un embargo sur le pétrole soudanais tout en brouillant les communications internes du régime et en interdisant le survol du territoire à tout aéronef militaire. Dans la lignée du collectif Urgence Darfour, certains parlaient de favoriser un coup d Etat en armant les troupes du rebelle Khalil Ibrahim, pourtant également auteurs de nombres des pires crimes de guerre La tendance du refus La Ligue Arabe, interpellée par Omar Al-Beshir, a affiché un soutien faible et sans enthousiasme au régime soudanais. La réaction terne de l Egypte en est l illustration, fissurant encore plus le mythe d une solidarité arabe. Pourtant, aucun pays arabo-musulman n a ratifié le statut de Rome, à l exception de la Jordanie et de l Afghanistan. On aurait donc pu s attendre à un soutien arabe direct et sans faille contre la CPI. La position de Jean Ping, Président de la Commission de l Union Africaine, a été plus claire puisque dès le début il a mis plusieurs fois en garde contre les risques liés à une inculpation. Le Conseil de Paix et de Sécurité de l Union Africaine s est réuni le 21 juillet à Addis-Abeba. Il a demandé à l ONU de suspendre la décision du Procureur de la CPI dans le but de préserver les chances d un règlement politique de la crise du Darfour, tout en préconisant une adaptation des solutions aux conflits qui secouent l Afrique. Un groupe indépendant de haut niveau devait être créé dans les trente jours et émettre des recommandations. Le Panel des Sages de l UA avait même, quelques jours auparavant, affirmé que les réquisitions du procureur de la CPI constituent «un précédent dangereux créant au Soudan les conditions d un changement brutal de l ordre constitutionnel». Toutefois, l UA a également insisté sur la poursuite de la lutte contre l impunité, et a appelé le Soudan à traduire immédiatement en justice les auteurs des violations de droits de l homme au Darfour. 46 Il lui est également reproché le recrutement d enfants soldats au sein de ses troupes, comme l a démontré l attaque non réussie du MJE contre Khartoum au printemps 2008 et le nombre d enfants capturés. 12
13 b Arguments généraux en faveur de la CPI : urgence au Darfour, pas d impunité! - De la nécessité d agir : Darfour, une situation qui empire Au Darfour, la situation est loin de s être améliorée ces trois dernières années. Les pics de violence actuels ne sont pas équivalents à ceux des débuts du conflit en , mais l insécurité et la politisation dans les camps de Nyala, El Facher et Geneina est de plus en plus forte, les poches de non accès de l aide humanitaire s élargissent sans cesse, le nombre de braquages et de vols de voiture est en constante augmentation, l insécurité sur les routes est aggravée, les combats se poursuivent entre rebelles et forces gouvernementales, de nouvelles milices se font et se défont, rendant toujours plus complexe une compréhension exacte de la crise et de ses protagonistes. Les nombreuses déclarations, alertes, dénonciations et mises en garde de l ONU sont restées sans effet, ainsi que les discussions de paix, dont celle de Syrte en 2007, malgré la multiplication des initiatives. Le bilan selon l ONU serait actuellement de à morts, contre selon le gouvernement. Le nombre de personnes déplacées serait de 2,2 millions. De l avis des humanitaires, les conditions de travail sont de plus en plus difficiles en raison de la détérioration sécuritaire dans les camps. Le 9 septembre, le rapporteur spécial de l ONU pour le Soudan, l afghane Sima Samar, jugeait «sinistre» la situation des droits de l homme au Soudan lors de la présentation de son rapport au Conseil des Droits de l Homme à Genève. Selon Mme Samar, la culture de l impunité domine, l Etat échouant à rechercher, punir et juger les responsables des violations des droits de l homme. Ainsi, après plus de 5 années de conflits, il est tentant de voir dans la décision de la CPI la seule solution pour faire face à cette impasse, témoin de l impuissance des négociateurs politiques. Cette vision d une situation désespérée est proche de la position américaine qui, rien n ayant évolué sur le terrain ces dernières années, serait favorable à une intervention forte. L urgence est bien installée au Darfour. Se pose dès lors la question de la manière d agir De la responsabilité individuelle évidente du Président soudanais, chef du système étatique depuis 19 ans Omar Al-Beshir n est pas un enfant de chœur. Comme souvent dans les régimes dictatoriaux, il est un homme de l armée. Fils de paysan, ancien parachutiste, il fit ses premières armes dans la guerre contre Israël en Le 30 juin 1989, il s empara du pouvoir dans un coup d état sanglant. La loi martiale est alors instaurée, la constitution abolie, les partis politiques suspendus Deux années plus tard, 28 officiers soupçonnés de fomenter un coup d Etat sont exécutés sommairement. Le Président soudanais intensifie la guerre contre le Sud en 1992, puis tente de mater la rébellion au Darfour début Son parcours montre que l homme est avant tout un guerrier cramponné au pouvoir. En tant que commandant en Chef des Forces Armées, il est donc l ordonnateur direct des actions militaires lancées par les forces nationales soudanaises au Darfour pour mater la rébellion. A ce titre, sa responsabilité présumée dans les crimes de guerre ne peut être niée. Depuis 19 années passées aux rênes du pouvoir, il maîtrise les moindres arcanes des institutions et des hommes, du Congrès National comme de l opposition. Tacticien de guerre, il est responsable des modes opératoires utilisés par l armée pour intervenir au Darfour contre les tribus noires arabes: recrutement de janjawids pour l attaque et la mise à sac des villages, bombardements par l armée, colonnes de soldats en renfort, pillages et récupération des richesses 47. Le nombre d ONG intervenant aujourd hui sur des programmes d urgence est à la mesure des violences, des souffrances et de la destruction engendrée par la guerre dans cette province. Cependant, Omar Al-Beshir n est pas le seul responsable, et la requête du Procureur montre ici une nouvelle fois ses limites. Tout l appareil d Etat est impliqué dans cette crise, du Ministère de l Armée et de la Défense au service des renseignements intérieurs, du 47 Voir Matthew Happold, l introduction de l article Darfur, the Security Council and the International Criminal Court, Université de Hull, 11 pages. 13
14 Parlement à la Présidence, des gouvernorats du Darfour aux différents cabinets ministériels. A ce titre, l inculpation du Président seul n est pas satisfaisante. Si le principe de la responsabilité individuelle est au cœur du DIH, qui ne reconnaît pas de responsabilité étatique 48, d autres membres du gouvernement ainsi que nombre de rebelles devraient alors être poursuivis pour leur responsabilité directe dans les atrocités commises au Darfour. c De la coopération des ONG avec la CPI : plusieurs arguments contradictoires - Pour une coopération de principe avec la CPI Il n y a pas de contradiction de départ pour une coopération entre les ONG et la CPI. Argument rappelé à plusieurs reprises, un continuum logique prévaut entre le mandat des ONG en situation de conflit, qui est de sauver des vies, et la lutte contre l impunité poursuivie par la CPI, dont le but est de mettre un terme aux conflits. Ce postulat de base semble communément accepté et la CPI a bénéficié d un soutien de principe de la part de nombreuses ONG. La CPI serait-elle alors une continuation de l action des ONG par d autres moyens? Certainement pas. Le juridique ne saurait se confondre avec l humanitaire. Ce dernier ne juge pas, il est du domaine de l action, de l assistance et de la reconstruction. Les ONG ont alors beaucoup à apporter à la CPI. Seules véritables structures d intervention sur le terrain, elles bénéficient d un accès privilégié à l information et sont le témoin direct des crises. Elles sont en contact permanent avec les victimes. Cette information a donc une haute valeur ajoutée par ce qu elle contient de vérité (valeur informative relayée sans intermédiaire) et de spécificité (les ONG sont souvent les seules à intervenir dans certaines zones rurales ou urbaines). L exemple du Darfour vérifie pleinement cette assertion. Les ONG sont les premiers témoins externes des déplacements massifs de population suite à des attaques et violences subies ou des franchissements de frontières 49. La contrainte sécuritaire étant très élevée chez les Nations Unies, les ONG sont souvent les seules à intervenir en zone rurale et à y rester en cas de tension 50. Leurs témoignages fournissent une base importante des rapports d incidence réalisés par les Nations Unies, dont les SITREP. Cet échange ne peut fonctionner que sous réserve d une forte confidentialité et sur la base du volontarisme, sans oublier que cette information a initialement une valeur humanitaire et non policière. - Contre une coopération: la CPI n a pas besoin des ONG, sauf exception Cette expression est inspirée d un article de Françoise Bouchet-Saulnier et Fabien Dubuet 51. Ce qui caractérise les ONG est avant tout l indépendance et la neutralité, conditions indispensables pour mener à bien leur mission sur le terrain. Cette neutralité vise à les 48 Une des limites souvent reprochée à l institution est justement l individualisation de la faute (Sylvie Koller), la CPI n inculpant et ne condamnant que des individus, et ne jugeant pas les Etats pratiquant le terrorisme d état, les persécutions raciales ou religieuses, et les génocides. La CPI ne juge pas de l horreur d un système. La requête du Procureur pose la question de cette limite lorsqu il est précisé que «l accusation ne prétend pas que M. AL BASHIR ait commis physiquement ou directement l un ou l autre de ces crimes», mais «par l intermédiaire de membres de l appareil d Etat, de l armée et de la milice/janjaouid» en référence à l article 25-3-a du Statut (perpétration indirecte ou par l intermédiaire d une autre personne). 49 A Umm Dukhun, ville du Darfour située à la frontière du Tchad, l ONG Triangle, qui est la seule à intervenir dans cette région, s est retrouvée mi-2007 seule à gérer dans l urgence l arrivée de centaines de personnes fuyant des violences, multipliant sensiblement la population de la zone. Elle a été le premier témoin de ce déplacement forcé de population et en a alerté les Nations Unies. La procédure a ensuite été longue avant de déboucher sur la visite d une mission spéciale. 50 Lors d un entretien à Khartoum entre les ONG françaises, le CICR, des agences des Nations Unies et M. Kouchner, Ministre français des Affaires Etrangères, en juin 2007, ACF indiquait notamment ses difficultés à intervenir en région rurale en l absence de vols du PAM, suspendus pour raisons d insécurité, alors que selon l ONG les conditions de sécurité étaient redevenues satisfaisantes depuis parfois plusieurs jours, ACF étant obligée d en informer elle-même les services de veille des Nations Unies pour qu ils autorisent à nouveau les liaisons aériennes. 51 «La justice peut se faire sans les humanitaires», Françoise Bouchet-Saulnier et Fabien Dubuet, Témoignage judiciaire ou humanitaire, historique des interactions entre MSF et les procédures d enquêtes et de poursuites judiciaires ; CRASH/Fondation Médecins Sans Frontières, avril
15 démarquer de l agenda politique des bailleurs publics ou privés. L ONG ne cherche pas à appartenir à un camp, sauf à celui des victimes. Toute prise de position officielle est susceptible d entraîner un changement au sein des représentations par les populations locales et les autorités publiques dans des contextes de crise, où la suspicion contre les occidentaux pourrait être forte, comme au Darfour. Plusieurs chefs de mission, dont celui de CARE, ont été renvoyés de cette province pour des prises de positions que les autorités soudanaises n ont pas appréciées. Les ONG risqueraient également de s exposer davantage à des risques de blocages administratifs, diminuant l efficacité de l aide apportée aux bénéficiaires. Pour une ONG intervenant au Darfour, soutenir officiellement la CPI dans l examen de la demande d inculpation d Omar Al-Beshir reviendrait à risquer la fermeture et à se heurter à de graves problèmes sécuritaires. Au sein de régimes autoritaires susceptibles, les ONG cherchent à adopter profil bas et à avoir le moins de visibilité possible, d autant plus que ce sont officiellement ces autorités locales qui sont en charge de leur sécurité. D autre part, les ONG n ont pas toujours d informations présentant un intérêt spécifique pour la CPI. Françoise Bouchet-Saulnier et Fabien Dubuet expliquent ainsi que la coopération de MSF avec la CPI est régie par le «principe de subsidiarité», selon lequel cette ONG apporte sa contribution aux procédures uniquement dans les cas où elle serait la seule à disposer d éléments de preuves essentiels pour établir la culpabilité ou l innocence d un accusé. Dans tous les autres cas, MSF refuserait sa coopération en «invoquant la préservation de sa mission principale de secours aux victimes de conflits et de violences armées». En effet, précisent les auteurs, la mission de secours humanitaire est protégée par le droit international. Les ONG peuvent également invoquer la confidentialité de leurs documents et de leurs sources en s appuyant sur la liberté d information. 52 Ce point a d autant plus d importance dans le cadre du secret médical ou de listes de témoins et de victimes qui pourraient faire l objet de représailles si leurs noms étaient rendus publics L illustration citée par les deux même auteurs est la diffusion d un rapport de la section hollandaise du MSF sur les viols commis au Darfour lors de la journée internationale de la femme le 8 mars Elle a entraîné l inculpation et l arrestation du chef de mission et du responsable de terrain de l ONG Là aussi, MSF s est prévenu de toutes obligations de témoignage pour ses documents internes et publics, l usage judiciaire en étant limité à l usage du Procureur pour orienter ses requêtes ou se diriger vers d autres sources d information. Concernant la protection des volontaires travaillant pour les ONG, le principe commun est la confidentialité obligatoire (CICR 53, ONU) ou choisie (MSF), permettant là aussi à l individu de se mettre à l abri de représailles pour lui et les autres volontaires, et d éviter trop de publicité autour de l ONG. Ainsi, une coopération des ONG avec la CPI présente des risques sur trois échelles: les activités, les équipes, les populations. On comprend dès lors que peu d ONG souhaitent coopérer avec la CPI, à moins d un fort encadrement ou d une situation exceptionnelle. Pour les ONG présentes au Darfour et n ayant pas entamé cette réflexion, un travail de positionnement sera alors à mettre en place rapidement en cas d inculpation par les juges du Président soudanais devant la CPI. 52 Françoise Bouchet-Saulnier, article sur les relations entre les ONG et la CPI, dans les Actes de Conférence des 5 ème universités d automne de l humanitaire les 27, 28 et 29 septembre 2007, sur le thème Sécurité et protection : mission impossible?, groupe URD, page Cette organisation est la seule à bénéficier d une immunité totale de témoignage. Les autres ne peuvent l invoquer qu au cas par cas. 15
16 d Les conséquences probables d une inculpation sur le travail des humanitaires En cas d inculpation du Président soudanais, plusieurs scénarios négatifs peuvent être envisagés, entraînant une détérioration de la situation au Darfour et, in fine, des conséquences négatives sur le travail des acteurs humanitaires. Le processus de paix au Darfour pourrait subir un blocage définitif face au refus ferme du gouvernement d ouvrir des négociations avec les rebelles darfouris, malgré les pressions internationales, avec pour résultat le lancement de nouvelles offensives militaires, et une détérioration de la situation sécuritaire pour les populations locales et les humanitaires. Réjouis et sur-motivés par la confirmation de la demande d inculpation, les rebelles du MEJ et de l ALS pourraient saisir une nouvelle fois leur chance en lançant un raid contre Khartoum, après l échec de celui de mai 2008, tout en lançant de vastes opérations militaires au Darfour. Un front de rebelles pourrait se créer en associant tous les mécontents du régime, y compris au Sud, au Nord et à l Est, avec l éclatement de crises aujourd hui larvées dans le Kordofan (création récente des groupes d opposition Kordofan Alliance for Development et mouvement Shamal) et au Nord (nubien déplacés par les barrages et exclus du développement). Les difficultés dans l Est pourraient être relancées malgré la signature récente de l APE ( Accord de Paix avec l Est) 54. Dans la continuité, l APG pourrait subir de fortes turbulences voire menacer de s effondrer en raison de la nouvelle instabilité dans les relations Nord/ Sud, focalisée sur les points non réglés (tracé de la frontière, question d Abyei, référendum, partage des ressources pétrolières), les autorités du SPLM/A refusant désormais toute légitimité à un Président du Gouvernement d Union Nationale inculpé devant la CPI. Un des prix directs à payer par les humanitaires serait celui de l aggravation des blocages administratifs 55 en cette période où tout occidental est considéré comme un agent de son gouvernement: difficultés dans l octroi des visas, blocages des permis de déplacement, de résidence et de travail, difficulté dans les recrutements ou procédures plus restrictives, difficulté à importer du matériel, renvois de chefs de mission ou demandes de fermetures de mission. En période de tensions internationales, le gouvernement soudanais a déjà utilisé à maintes reprises cette arme, facile à manier et aux conséquences directes pour les milliers de travailleurs humanitaires expatriés dans le pays. Le gouvernement pourrait également décider de suspendre ou de ne pas renouveler le moratoire négocié par OCHA pour faciliter la vie des travailleurs humanitaires. Sur l ensemble de ces scénarios, les conditions sécuritaires dégradées pourraient donc avoir un coût humain élevé, tout en ne permettant plus aux humanitaires de mener à bien leur mission. L action primordiale de protection 56 des populations face aux phénomènes de violences et de violations de droits serait difficile à mettre en œuvre. Conclusion : le dilemme justice/sécurité La CPI serait-elle ainsi la seule solution durable à la crise du Darfour? Rien n est moins sûr comme l ont montré les scénarios possibles en cas d inculpation du Président soudanais. Le pari est risqué avec d un côté de la balance la lutte à tout prix de la justice internationale contre l impunité, et de l autre la stabilité et la sécurité de la société civile et des acteurs humanitaires. Derrière la question juridique d un droit international intangible (concept de non impunité), la question de la pertinence de la décision de justice au regard du contexte et des 54 Sans aller jusqu au risque de «somalisation» du Soudan avancé par plusieurs politiques et analystes. 55 Ces «bureaucratic impediments» font l objet d une négociation entre OCHA et le gouvernement soudanais pour que celui-ci s engage à faciliter le travail des humanitaires, à travers la signature d un moratorium. 56 Pour plus d information sur le concept de protection, sa définition, et les pré requis d une action de protection, voir notamment la présentation de cadrage «la protection dans un contexte de multiplication des acteurs, point de vue du CICR»,, Pierre Gentile (CICR), page 10 à 17, Actes de Conférence des 5 ème universités d automne de l humanitaire les 27, 28 et 29 septembre 2007, sur le thème Sécurité et protection : mission impossible?, groupe URD. 16
17 conséquences possible sur le plan politique et sécuritaire se pose. Le dilemme justice/sécurité conduit ainsi à deux interrogations principales : - peut-on mettre en danger la vie des travailleurs humanitaires, risquer d aggraver les conflits politiques, par une décision de justice déconnectée du contexte, ou doit-on continuer à espérer dans la négociation? - le principe juridique de lutte contre l impunité est-il plus important que le concept de sécurité des populations et travailleurs humanitaires? La logique voudrait que le droit international ne puisse se positionner en fonction du contexte face à des crimes de guerre, de crimes contre l humanité ou de crimes de génocide. Tout au plus le contexte permet-il de fournir des explications. Et pourtant, il serait souhaitable que la CPI adopte une démarche appropriée. Comme le conclut Gideon Rachamn dans Jeune Afrique, «à choisir entre la paix et la justice, le droit des morts et celui des vivants, la priorité devrait aller à la paix et aux vivants». Il ne s agit plus là de faire de la politique. Il ne s agit pas non plus de protéger les criminels. Ainsi, l inculpation d Omar Al- Beshir serait un pari risqué. Comme le soulignait une activiste de la société civile soudanais, citée par Alex de Waal, «Le gouvernement mérite tout ce qui lui est reproché. Mais c est le peuple soudanais qui va en payer le prix». Une solution devra pourtant bien être trouvée pour mettre un terme à un conflit qui dure depuis plus de 6 ans, et dont les indicateurs sur ces trois dernières années ne montrent pas d amélioration tangible. Ainsi, entre le politique, le juridique et l humanitaire, il est difficile de se situer. Il reste que les ONG doivent avoir le choix de décider de leur coopération avec la CPI pour protéger leur mission, leurs travailleurs et les populations bénéficiaires. 17