Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2019.301.01.0069.01.POR&toc=OJ:C:2019:301:TOC
Timestamp: 2019-12-09 14:23:49+00:00
Document Index: 56543196

Matched Legal Cases: ['artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 23', 'artigo 126', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 6', 'artigo 5']

EUR-Lex - 32019H0905(12) - EN - EUR-Lex
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Document 32019H0905(12)
Council Recommendation of 9 July 2019 on the 2019 National Reform Programme of Italy and delivering a Council opinion on the 2019 Stability Programme of Italy
ST/10165/2019/INIT
OJ C 301, 5.9.2019, p. 69–79 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
C 301/69
relativa ao Programa Nacional de Reformas da Itália para 2019 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Itália para 2019
(2019/C 301/12)
Tendo em conta o Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (2), nomeadamente o artigo 6.o, n.o 1,
Em 21 de novembro de 2018, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu de 2019 para a coordenação das políticas económicas. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 21 de novembro de 2018, a Comissão adotou também, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011, o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, tendo identificado a Itália como um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada. No mesmo dia, a Comissão adotou ainda uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelo Conselho Europeu em 21 de março de 2019. Em 9 de abril de 2019, o Conselho adotou a Recomendação sobre a política económica da área do euro (3) («Recomendação para a área do euro de 2019»), que estabelece cinco recomendações relativas à área do euro («recomendações relativas à área do euro»).
Enquanto Estado-Membro cuja moeda é o euro e tendo em conta a estreita interligação entre as economias da União Económica e Monetária, a Itália deve garantir a execução plena e atempada da recomendação sobre a política económica da área do euro, transposta nas recomendações 1 a 5 infra. Concretamente, as medidas no domínio da administração pública, da justiça e da concorrência ajudarão a dar resposta à primeira recomendação para a área do euro no que diz respeito à resiliência dos mercados de produtos e à qualidade das instituições; o enfoque da política económica relacionada com o investimento nas áreas especificadas e a utilização de receitas extraordinárias para reduzir a dívida pública contribuirão para dar resposta à segunda recomendação para a área do euro no que diz respeito ao apoio ao investimento e à reconstituição de reservas orçamentais; as medidas destinadas a melhorar a empregabilidade e a transferir a carga fiscal dos fatores produtivos para outras fontes contribuirão para dar resposta à terceira recomendação para a área do euro no que diz respeito ao funcionamento do mercado de trabalho; e as medidas destinadas a melhorar os balanços dos bancos contribuirão para dar resposta à quarta recomendação para a área do euro no que diz respeito à redução dos créditos não produtivos.
O relatório de 2019 relativo à Itália foi publicado em 27 de fevereiro de 2019. Nele se avaliaram os progressos realizados pela Itália em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 13 de julho de 2018 (4), o seguimento dado às recomendações específicas por país adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados na consecução dos seus objetivos nacionais no âmbito da Estratégia Europa 2020. Esse relatório incluía igualmente uma apreciação aprofundada, efetuada nos termos do artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011, cujos resultados foram também publicados em 27 de fevereiro de 2019. A referida análise levou a Comissão a concluir que a Itália regista desequilíbrios macroeconómicos excessivos. Em especial, a elevada dívida pública e a persistência de uma dinâmica de fraca produtividade criam riscos que assumem uma importância transfronteiras. A necessidade de tomar medidas para atenuar o risco de efeitos adversos para a economia italiana e para a União Económica e Monetária, atendendo à dimensão e à importância transfronteiras da economia italiana, assume particular importância.
Em 19 de abril de 2019, a Itália apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2019 e o seu Programa de Estabilidade para 2019. A fim de ter em conta as interligações entre ambos, os dois programas foram avaliados em paralelo. O Programa Nacional de Reformas da Itália para 2019 apenas aborda parcialmente as questões estruturais suscitadas pelas recomendações específicas por país de 2018, omitindo com frequência pormenores sobre os poucos novos compromissos que contém, bem como sobre o calendário para a sua aplicação. No entanto, a sua estratégia de reforma assenta em importantes reformas já em preparação em diferentes domínios, revelando uma grande continuidade em comparação com os programas nacionais de reformas anteriores.
As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («FEEI») para o período 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e aos programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a aplicação das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações sobre a aplicação das medidas destinadas a relacionar a eficácia dos FEEI com uma boa governação económica.
A Itália encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra relativa à dívida. No seu Programa de Estabilidade para 2019, o Governo prevê que o défice nominal aumente, passando de 2,1 % do Produto Interno Bruto (PIB) em 2018 para 2,4 % em 2019, e descendo em seguida gradualmente para 2,1 % em 2020 e 1,5 % até 2022. Estas projeções pressupõem uma subida do IVA (1,3 % do PIB em 2020 e 1,5 % do PIB a partir de 2021), legislada como «cláusula de salvaguarda» para atingir os objetivos orçamentais a partir de 2020. Com base no saldo estrutural recalculado (6), o objetivo orçamental de médio prazo – que foi alterado, passando de uma situação orçamental equilibrada em termos estruturais em 2019 para um excedente de 0,5 % do PIB em termos estruturais a partir de 2020 – não será previsivelmente alcançado durante o período de programação. Após um aumento em 2018 (para 132,2 % do PIB, contra 131,4 % em 2017), o Programa de Estabilidade para 2019 projeta que o rácio dívida pública/PIB aumente 0,4 pontos percentuais do PIB, passando para 132,6 % em 2019, e diminuindo em seguida para se situar em 128,9 % em 2022. Estas projeções pressupõem receitas de privatizações equivalentes a 1 % do PIB em 2019 e a 0,3 % do PIB em 2020. O cenário macroeconómico subjacente a essas projeções orçamentais é plausível. No entanto, nos últimos anos, os aumentos de IVA adotados como «cláusulas de salvaguarda» foram sistematicamente revogados sem que tenham sido adotadas medidas de financiamento alternativas adequadas, e os objetivos de privatização não foram alcançados. Com base num cenário de políticas inalteradas, as previsões da Comissão da primavera de 2019 apontam para um menor crescimento nominal do PIB e para um défice público mais elevado do que os previstos no Programa de Estabilidade para 2019. As previsões da Comissão não incluem o aumento do IVA legislado como uma «cláusula de salvaguarda» em 2020.
Em 5 de junho de 2019, a Comissão publicou um relatório elaborado ao abrigo do artigo 126.o, n.o 3, do TFUE, em virtude da não conformidade da Itália com a regra relativa à dívida em 2018. Tendo avaliado todos os fatores pertinentes, o relatório concluía que deveria considerar-se que o critério da dívida, tal como definido no Tratado e no Regulamento (CE) n.o 1467/1997, não era cumprido, e que, por conseguinte, se justificava a abertura de um procedimento por défice excessivo baseado no critério da dívida.
Na sequência do pedido apresentado no projeto de plano orçamental revisto de 2019, o Programa de Estabilidade para 2019 confirma que o impacto orçamental da queda da ponte Morandi em Génova e das condições meteorológicas excecionalmente adversas que se verificaram em 2018 foi significativo e fornece elementos de prova adequados sobre o âmbito e a natureza destes custos orçamentais adicionais. Concretamente, o Programa de Estabilidade para 2019 indica que o orçamento de 2019 inclui despesas excecionais, correspondentes a cerca de 0,2 % do PIB, relacionadas com o programa excecional de manutenção da rede rodoviária e com um plano de prevenção para limitar os riscos hidrogeológicos. Dada a relação direta com a queda da ponte Morandi em Génova e com as condições meteorológicas adversas de 2018, poderá considerar-se adequada a aplicação da «cláusula relativa a ocorrências excecionais» para o tratamento específico das despesas relacionadas com a manutenção extraordinária da rede rodoviária e a prevenção de riscos hidrogeológicos. Segundo a Comissão, as despesas adicionais elegíveis em 2019 elevam-se a 0,18 % do PIB para estas medidas. O disposto no artigo 5.o, n.o 1, e no artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 pode aplicar-se a esta despesa adicional, uma vez que a queda da ponte Morandi em Génova e as condições meteorológicas excecionalmente adversas constituem ocorrências excecionais, com um impacto significativo nas finanças públicas da Itália, e que a sustentabilidade não ficará comprometida por se autorizar um desvio temporário à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo. Na primavera de 2020 será realizada uma avaliação final, nomeadamente sobre os montantes elegíveis, com base nos dados observados para 2019 transmitidos pelas autoridades italianas.
Em 13 de julho de 2018, o Conselho recomendou à Itália que assegurasse que a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida (7) não excedia 0,1 % em 2019, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 0,6 % do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, existe um risco de desvio significativo relativamente à trajetória de ajustamento recomendada em direção ao objetivo orçamental de médio prazo em 2019. Esta conclusão não se alteraria mesmo se o impacto orçamental do programa extraordinário de manutenção da rede rodoviária na sequência da queda da ponte Morandi em Génova e do plano de prevenção destinado a limitar os riscos hidrogeológicos resultantes de condições meteorológicas excecionalmente adversas fosse subtraído ao requisito da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2019.
Em 2020, tendo em conta o facto de a Itália apresentar um rácio da dívida pública superior a 60 % do PIB e um hiato do produto estimado em -0,1 %, a despesa pública primária líquida deveria reduzir-se 0,1 % em termos nominais, em consonância com o ajustamento estrutural de 0,6 % do PIB decorrente da matriz de requisitos de ajustamento acordada no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2019, num cenário de políticas inalteradas existe o risco de um desvio significativo em relação a esse requisito em 2020. Tudo parece indicar que a Itália não cumprirá a regra relativa à dívida em 2019 e 2020. Além disso, o elevado rácio da dívida pública em Itália, que se situa em cerca de 132 % do PIB, pressupõe a necessidade de afetar amplos recursos para cobrir os custos do serviço da dívida, em detrimento de outras rubricas mais favoráveis ao crescimento como a educação, a inovação e as infraestruturas. Em termos gerais, o Conselho entende que deverão ser tomadas as medidas necessárias, a partir de 2019, para assegurar o cumprimento do disposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Seria importante utilizar as eventuais receitas extraordinárias para reduzir ainda mais o rácio da dívida das administrações públicas.
O regime fiscal italiano continua a penalizar acentuadamente os fatores produtivos, com prejuízo para o crescimento económico. A elevada carga fiscal que recai sobre o trabalho e o capital desincentiva o emprego e o investimento. O orçamento de 2019 reduziu a tributação dos trabalhadores por conta própria e das pequenas empresas. Contudo, também aumentou temporariamente a carga fiscal sobre as empresas a nível agregado, em especial sobre as instituições financeiras. São pouco utilizadas as bases tributáveis menos prejudiciais para o crescimento, como os prédios e o consumo, havendo assim margem para proceder à transferência da carga fiscal que recai sobre o trabalho e o capital de forma neutra em termos orçamentais. O imposto predial recorrente sobre as habitações principais foi abolido em 2015, incluindo para as famílias mais abastadas. Além disso, os valores dos prédios rústicos e urbanos (ou «valores cadastrais»), que servem de base para o cálculo do imposto predial, estão largamente desatualizados e continua por empreender uma reforma destinada a assegurar o seu alinhamento pelos valores de mercado atuais. Importa referir também o número elevado e o montante avultado das despesas fiscais, nomeadamente no caso das taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado, tendo a respetiva simplificação sido sistematicamente protelada ao longo dos últimos anos. Há igualmente margem de manobra para atenuar a carga que recai sobre as empresas e as famílias que cumprem as suas obrigações fiscais, reduzindo a complexidade do código fiscal e aumentando o nível global de cumprimento das obrigações fiscais. Em especial, o hiato do IVA (ou seja, o diferencial entre as receitas teóricas do IVA e as receitas efetivamente cobradas) situa-se entre os mais elevados da União. Um dos motivos que o explicam prende-se com o elevado nível de evasão fiscal, que se deve, em especial, a uma faturação omissa. A obrigatoriedade de transmissão eletrónica dos recibos de todas as transações comerciais com os consumidores finais constitui um passo positivo no sentido de reduzir esse hiato. No entanto, os limiares legais aplicáveis aos pagamentos em numerário têm vindo a aumentar nos últimos anos, o que poderá desencorajar o recurso ao pagamento eletrónico. Em contrapartida, o fomento dos pagamentos eletrónicos poderia criar incentivos à emissão de faturas, melhorando assim o cumprimento das obrigações fiscais.
As despesas consagradas pela Itália às pensões, correspondentes a cerca de 15 % do PIB em 2017, situam-se entre as mais elevadas da União, prevendo-se o seu aumento a médio prazo devido ao agravamento do rácio de dependência dos idosos. O orçamento de 2019 e o decreto legislativo que aplica o novo regime de reforma antecipada em janeiro de 2019 fazem marcha atrás quanto a elementos das reformas anteriores dos regimes de pensões, agravando a sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo. Estas novas disposições contribuirão para aumentar as despesas relacionadas com pensões a médio prazo. No período compreendido entre 2019 e 2021, o novo regime de reforma antecipada (designado «quota 100») permitirá que as pessoas se reformem aos 62 anos se tiverem pago contribuições durante 38 anos. Além disso, o âmbito de aplicação das disposições em vigor relativas à reforma antecipada foi alargado, nomeadamente mediante a suspensão até 2026 da indexação à esperança de vida da contribuição mínima exigida, introduzida por anteriores reformas dos regimes de pensões. Para essas disposições, o orçamento de 2019 afetou verbas correspondentes a 0,2 % do PIB em 2019 e a 0,5 % do PIB em 2020 e 2021, sendo todavia previstos custos adicionais em anos subsequentes. As elevadas despesas públicas com as pensões restringem as verbas destinadas a outras prestações sociais, bem como a despesas favoráveis ao crescimento (como a educação e o investimento), e reduzem a margem disponível para atenuar a elevada carga fiscal global e a elevada dívida pública. Além disso, o alargamento da possibilidade de reforma antecipada pode afetar negativamente a oferta de mão-de-obra, sendo que a Itália se encontra numa situação menos favorável do que a média da União em termos de participação dos trabalhadores mais velhos (55-64 anos) no emprego, o que refreia o crescimento potencial e agrava a sustentabilidade da dívida pública. No intuito de limitar o aumento das despesas consagradas às pensões, as reformas do sistema de pensões anteriormente adotadas para reduzir os passivos implícitos decorrentes do envelhecimento da população devem ser aplicadas plenamente. Além disso, poderiam obter-se poupanças mediante uma intervenção para resolver o problema dos elevados direitos de pensão que não são igualados pelas contribuições, no devido respeito dos princípios da equidade e da proporcionalidade.
Não obstante o abrandamento económico, o emprego continuou a aumentar em 2018, embora a um ritmo ligeiramente inferior ao registado no ano anterior. O número de postos de trabalho atingiu 23,2 milhões no final do ano, superando os níveis registados antes da crise. A taxa de emprego (20-64 anos) aumentou para 63 % no ano transato, mas ainda se situa muito abaixo da média da União (73,2 %). Além disso, as disparidades regionais são substanciais e persiste uma segmentação no mercado de trabalho, tendo a percentagem de contratos temporários aumentado novamente em 2018. A taxa de desemprego diminuiu para 10,6 %. Perduram elevados níveis de desemprego de longa duração e entre os jovens, o que afeta o crescimento potencial e a coesão social. A inatividade é especialmente acentuada para as mulheres, os trabalhadores pouco qualificados e os jovens. Além disso, a percentagem de jovens (15-24 anos) que não trabalham, não estudam nem seguem qualquer formação, que se situava em 19,2 % em 2018, é a mais elevada da União. O trabalho a tempo parcial involuntário é também generalizado, o que aponta para uma folga persistente no mercado de trabalho.
A desigualdade de rendimentos e o risco de pobreza atingem níveis elevados, com grandes disparidades regionais e territoriais. Em 2017, 28,9 % da população encontrava-se em risco de pobreza ou de exclusão social, ultrapassando os níveis anteriores à crise e situando-se muito acima da média da União em 2017 (22,4 %). As crianças, em especial as oriundas da imigração, são particularmente afetadas. A pobreza no trabalho é elevada e tem vindo a aumentar, em especial entre os trabalhadores temporários e as pessoas oriundas da imigração. Os trabalhadores por conta própria, que representam 20,8 % da força de trabalho (contra uma média de 13,7 % na União), estão geralmente menos protegidos contra os riscos sociais do que os trabalhadores por conta de outrem. O acesso a uma habitação adequada e a preços razoáveis também suscita desafios e a prestação de serviços sociais continua subdesenvolvida e fragmentada. O impacto das transferências sociais na redução da pobreza e na diminuição das desigualdades figura entre os mais baixos da União. O regime de combate à pobreza, introduzido em 2018, foi substituído por um novo programa importante (o «rendimento de cidadania»), que mantém uma abordagem de inclusão ativa, sujeita a determinadas condições. Os consideráveis encargos administrativos em matéria de emprego e serviços sociais representam um desafio para a execução da reforma. O seu impacto efetivo dependerá do grau de eficácia das políticas de inserção profissional ou de formação, da personalização da prestação dos serviços sociais e ainda dos controlos efetuados. Em especial, a capacidade de chegar efetivamente às pessoas mais carenciadas influenciará o seu impacto na redução da pobreza e da exclusão social. O desempenho do sistema de saúde é globalmente satisfatório, apesar de a média das despesas neste domínio ser inferior à da União. No entanto, a prestação de cuidados de saúde varia em grande medida entre as regiões, afetando o respetivo acesso, equidade e eficiência, e este aspeto poderia ser melhorado através de uma melhor administração e do controlo sobre a prestação de um nível normalizado de serviços. É essencial dar ênfase à prestação de serviços de assistência ao domicílio e em centros comunitários, bem como à prestação de cuidados prolongados, para apoiar as pessoas com deficiência e outros grupos desfavorecidos.
O trabalho não declarado é um fenómeno generalizado em Itália, especialmente nas regiões do sul. Segundo as estimativas do Instituto Nacional de Estatística, o valor da economia paralela atingia cerca de 210 mil milhões de EUR (12,4 % do PIB) em 2016. Aproximadamente 37,2 % desse valor é imputável ao trabalho não declarado. Esta situação afeta nomeadamente os grupos vulneráveis, como os imigrantes, as mulheres e os menores. A nova agência de inspeção do trabalho, que funciona desde 2017, consagrou uma atenção especial ao fenómeno do «caporalato» no setor agrícola, que se caracteriza por uma taxa elevada de irregularidades e pelo risco de exploração laboral, em especial dos imigrantes em situação irregular. É necessário acompanhar de perto as medidas recentemente adotadas, bem como tomar novas medidas para combater e prevenir o trabalho não declarado e a exploração laboral, bem como para garantir condições de trabalho equitativas e seguras. Por último, é importante assegurar que o funcionamento do regime do «rendimento de cidadania» maximize os incentivos ao trabalho regular e à transformação do trabalho não declarado em emprego regular, através de um controlo rigoroso e de incentivos positivos.
A melhoria dos serviços públicos de emprego, mediante a afetação de mais recursos e a prestação de serviços de melhor qualidade, é crucial para a implementação da reforma relativa ao novo regime de «rendimento de cidadania». No contexto deste novo regime, que beneficia os trabalhadores que auferem baixos salários e os desempregados, as políticas ativas do mercado de trabalho eficazes constituem um instrumento importante para atenuar as fricções no mercado de trabalho e incentivar as pessoas a procurar emprego. A este respeito, é fundamental que os serviços de emprego disponham de pessoal suficiente e qualificado. Uma assistência eficaz na procura de emprego, centrada na melhoria da formação e das competências, é crucial para facilitar a mobilidade da mão-de-obra e proporcionar aos trabalhadores as competências adequadas para fazerem face aos futuros desafios do mercado de trabalho e de um contexto laboral cada vez mais competitivo. Adotaram-se recentemente algumas medidas para reforçar a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho, como a definição de indicadores de controlo e normas mínimas, a adoção de uma estratégia para os desempregados de longa duração e a elaboração de um instrumento para a definição de perfis qualitativos. No entanto, a eficiência global dos serviços públicos de emprego e a sua capacidade para encontrar postos de trabalho para os cidadãos continuam a ser inadequadas, divergindo o seu desempenho em grande medida consoante as regiões e sendo limitada a respetiva integração com as políticas nos domínios social e do ensino. A cooperação com os empregadores também é deficiente.
A disparidade entre homens e mulheres em termos de emprego em Itália continua a ser uma das mais elevadas na União e a taxa de emprego das mulheres, embora tenha registado um ligeiro aumento, é substancialmente inferior à média da União (53,1 % contra 67,4 % em 2018). O investimento nos serviços de prestação de cuidados e a participação das mulheres no mercado de trabalho continuam a ser insuficientes, tal como sucede a nível das medidas para promover a igualdade de oportunidades e políticas adequadas para conciliar a vida profissional e familiar. Contudo, continua a faltar uma estratégia global para promover a participação das mulheres no mercado de trabalho. Apesar de a licença de paternidade obrigatória ter sido ligeiramente alargada, tendo passado de 4 para 5 dias, o sistema de licença parental continua a ser inadequado. Esta situação, juntamente com serviços de acolhimento de crianças e dos cuidados de longa duração pouco desenvolvidos, tende a impedir a inserção no mercado de trabalho das mulheres com filhos ou outros familiares que necessitem de cuidados. Em 2017, somente 28,6 % das crianças com idade inferior a três anos frequentavam estruturas formais de educação na primeira infância, muito abaixo da média da União. O investimento em serviços de acolhimento de crianças, saúde e cuidados prolongados deverá ter em conta as grandes disparidades geográficas quanto à disponibilidade desses serviços. Além disso, a elevada carga fiscal que recai sobre as pessoas que asseguram a segunda fonte de rendimentos na família reduz o incentivo financeiro à inserção das mulheres no mercado de trabalho. Uma maior participação das mulheres na força de trabalho, bem como maiores taxas de participação em geral, poderiam fomentar o crescimento económico através do aumento da oferta de mão-de-obra, reduzindo a pobreza e atenuando os riscos sociais e financeiros decorrentes do envelhecimento demográfico.
A reforma do quadro de negociação coletiva inicialmente prevista destinava-se a alinhar melhor a remuneração dos trabalhadores com as condições económicas no plano regional e a nível das empresas. Em março de 2018, a Confindustria assinou um acordo-quadro com as três principais confederações sindicais italianas (Cgil, Cisl e Uil), a fim de alargar a negociação coletiva de segundo nível. De referir que esse acordo aumenta a segurança jurídica através da definição de regras mais claras para a representação dos parceiros sociais nas negociações e estabelece um algoritmo mais aperfeiçoado para a fixação dos salários mínimos. O primeiro acordo de execução relativo à representatividade, saúde e segurança no trabalho foi assinado no final de 2018 pela associação de entidades patronais e pelas três principais confederações sindicais.
O investimento na educação e nas competências é crucial para promover um crescimento inteligente, inclusivo e sustentável. A tendência de crescimento lento da produtividade em Itália prende-se com as deficiências do sistema de ensino e formação e a fraca procura de altos níveis de competências. A melhoria da qualidade do sistema de ensino e formação constitui um desafio importante. A taxa de abandono escolar (abandono escolar precoce) mantém-se muito acima da média da União (14,5 % contra 10,6 % em 2018), verificando-se grandes disparidades regionais e territoriais nos resultados escolares. Embora a percentagem de financiamento atribuído ao ensino primário e secundário esteja, de um modo geral, em sintonia com a média da União, os esforços para atrair, recrutar e motivar eficazmente os professores poderão contribuir para melhorar os resultados da aprendizagem. O sistema de recrutamento é demasiado assente no conhecimento, em detrimento das competências, para além de a componente de formação ser limitada. Além disso, os salários dos professores italianos permanecem baixos comparativamente aos padrões internacionais e face aos trabalhadores com um diploma do ensino superior. A progressão salarial dos docentes é mais lenta do que a dos seus pares a nível internacional e as perspetivas de carreira são mais limitadas, com base num percurso de carreira único. Por outro lado, as promoções baseiam-se exclusivamente na antiguidade, em lugar do mérito. Estas circunstâncias tornam a profissão docente pouco atrativa para as pessoas com elevadas qualificações e tem um efeito desmotivador para os professores, o que, por seu turno, tem um impacto negativo nos resultados de aprendizagem dos estudantes. O sistema de aprendizagem estava a suscitar um certo interesse nos últimos anos, mas as medidas que foram entretanto adotadas fizeram-no esmorecer. Os estudantes e adultos italianos estão entre os que apresentam os piores desempenhos na União em termos de competências essenciais e de conhecimentos básicos. A participação dos adultos na aprendizagem é muito limitada e tem vindo a diminuir, num contexto em que a disparidade em termos de emprego entre os altamente qualificados e os pouco qualificados se conta entre as mais elevadas da União. A melhoria das competências é particularmente necessária no domínio das competências digitais. Até à data registaram-se progressos limitados no desenvolvimento das competências e das infraestruturas digitais. O investimento em capital humano é uma condição prévia para estimular o investimento público e privado, faltando uma abordagem abrangente nas atuais medidas destinadas a promover as competências digitais e a aprendizagem durante a vida adulta. Os níveis das competências digitais básicas e avançadas são inferiores à média da União – somente 44 % das pessoas entre os 16 e os 74 anos possuem competências digitais básicas (contra 57 % na União).
O reduzido investimento nas competências atrasa a transição da Itália para uma economia baseada no conhecimento, para além de entravar o crescimento da produtividade e limitar a potencial melhoria da competitividade não baseada nos preços e o crescimento do PIB. As lacunas no domínio do ensino também contribuem para explicar a menor produtividade das microempresas e das pequenas empresas italianas em comparação com países homólogos. O ensino superior caracteriza-se por um financiamento deficiente e pela falta de pessoal; além disso, o âmbito do ensino superior orientado para a formação profissional é limitado, não obstante as elevadas taxas de empregabilidade. A proporção de diplomados universitários mantém-se baixa (27,9 % da população entre os 30 e os 34 anos de idade em 2018), a par de uma disponibilidade relativamente reduzida de licenciados do ensino superior, nomeadamente nos domínios científico e técnico, sendo imprescindível realizar investimentos focalizados nas competências para estimular tanto o investimento público como privado, em especial em ativos imateriais. É necessário encorajar os estudos em domínios pertinentes para setores com elevada intensidade de conhecimento e reforçar competências específicas, como as competências digitais e financeiras.
A adoção, por parte das empresas de menor dimensão, de estratégias para aumentar a produtividade, como a inovação no domínio dos produtos, processos e organização, continua a ser limitada, em especial no sul de Itália. O investimento em ativos imateriais tem sido consideravelmente inferior à média da União desde o início dos anos 2000. As despesas consagradas pelas empresas à investigação e desenvolvimento correspondem a quase metade do nível médio registado na área do euro. O apoio público à investigação e desenvolvimento por parte das empresas continua a ser reduzido, embora esteja a melhorar graças à maior importância dos incentivos fiscais. As despesas públicas com investigação e desenvolvimento são também inferiores à média da área do euro. A reduzida inovação poderá igualmente travar a transição para uma economia verde. A melhoria do desempenho da Itália em termos de inovação exige um maior investimento em ativos imateriais, bem como uma maior ênfase na transferência de tecnologia, tendo em conta as debilidades regionais e a dimensão das empresas. Foram anunciadas recentemente algumas medidas no orçamento para promover tecnologias inovadoras. O apoio público à investigação e desenvolvimento pelas empresas pode ser melhorado através de um cabaz equilibrado de medidas diretas e indiretas e de uma avaliação aprofundada dos atuais incentivos fiscais temporários, a fim de tornar permanentes aqueles que são mais eficientes. As medidas destinadas a apoiar o conhecimento (como os clusters tecnológicos) e a cooperação entre empresas ajudam as de menor dimensão, em especial, a enfrentar estas dificuldades e a aumentar a sua baixa produtividade.
Impõe-se o investimento para aumentar a qualidade e a sustentabilidade das infraestruturas do país. No setor dos transportes, a Itália não concretizou a sua estratégia de investimento em infraestruturas (Connettere l’Italia). A realização dos investimentos projetados a nível da mobilidade ferroviária, rodoviária e urbana sustentável saldou-se em progressos muito limitados, devido a atrasos administrativos, a ineficiência das despesas, a uma transposição incompleta do código relativo aos contratos públicos e concessões e aos litígios. O painel de avaliação dos transportes na União revela que a qualidade das infraestruturas italianas é inferior à média da União. O seu estado de conservação é claramente problemático, como demonstrado pela queda da ponte Morandi em Génova. O Governo atribuiu prioridade à manutenção e à segurança, mediante um plano para controlar o estado de manutenção de todas as infraestruturas e a criação de uma nova agência responsável pela segurança das infraestruturas rodoviárias e ferroviárias. A este respeito, a Itália beneficiou em 2019 de uma permissão de desvio correspondente a mil milhões de EUR, ao abrigo das regras orçamentais da União, em virtude de um plano de investimento destinado a securizar as infraestruturas rodoviárias semelhantes à ponte Morandi. Investir em transportes e infraestruturas sustentáveis constitui também uma forma de fazer face aos desafios ambientais. É necessário um investimento ecológico sustentado para alcançar os objetivos ambiciosos da União no domínio do clima e da energia para 2030. O plano nacional integrado em matéria de energia e clima é uma fonte essencial de orientação para determinar as necessidades de investimento no domínio da descarbonização e da energia. São necessários investimentos para melhorar as infraestruturas energéticas, o que contribuirá para um sistema energético mais resiliente, limpo, seguro e flexível, reforçando simultaneamente a integração do mercado e reduzindo as disparidades de preços. A rede de eletricidade italiana não está ainda suficientemente equipada para fazer face ao aumento dos intercâmbios transfronteiras nem à magnitude da energia renovável intermitente, conforme projetada para 2030. É necessário investir na prevenção dos riscos hidrogeológicos e sísmicos, a fim de reduzir as despesas de emergência, nomeadamente no domínio das infraestruturas. Em relação a 2019, a Itália beneficiou de uma permissão de desvio correspondente a 2,1 mil milhões de EUR, face às regras orçamentais da União, a fim de assegurar a prevenção de riscos hidrogeológicos importantes. Por último, não tem sido realizado um investimento eficaz e suficiente na gestão dos resíduos e nas infraestruturas da água no sul de Itália, ao passo que persistem os riscos de escassez e de seca. A fragmentação do setor, juntamente com o fraco perfil de crédito dos operadores mais pequenos, continua a entravar o investimento. O investimento, nomeadamente na resposta às alterações climáticas, na sustentabilidade ambiental e na prevenção de riscos, bem como na conectividade rural, contribuiria igualmente para suprir as disparidades regionais. Nas zonas rurais, a rede de banda larga também está menos avançada. No que diz respeito à cobertura das redes de banda larga ultrarrápida (100 Mbps ou superior), a Itália continua a registar atrasos (24 % contra uma média de 60 % na União), figurando entre os últimos países neste domínio (27.o) e com uma taxa de crescimento ainda muito moderada. A cobertura e a adoção da banda larga ultrarrápida situam-se a níveis muito inferiores às médias da União.
A reduzida capacidade do setor público, em especial a nível local, para administrar o financiamento representa um obstáculo ao investimento em todos os setores, devido à complexidade dos procedimentos, à sobreposição de responsabilidades e à má gestão da função pública. A inadequação de competências no setor público restringe a capacidade de avaliar, selecionar e gerir projetos de investimento, o que compromete igualmente a execução dos fundos da União, registando a Itália atrasos em relação à média da União. A menor qualidade da governação no sul de Itália restringe gravemente a sua capacidade de gerir despesas e de elaborar estratégias. Melhorar a capacidade administrativa é uma condição prévia para concretizar de forma eficaz o investimento público e a utilização dos fundos da União, com efeitos positivos no investimento privado e no crescimento do PIB. Essas melhorias poderiam conferir um maior impacto aos investimentos na banda larga, nos transportes, na gestão da água e na economia circular, em especial no sul de Itália, onde se registam atrasos, sobretudo em termos de investimento em ativos imateriais. A melhoria da capacidade administrativa dos organismos centrais e locais poderia ter um efeito benéfico para o planeamento, a avaliação e o acompanhamento dos projetos de investimento, assim como para a identificação e supressão de eventuais estrangulamentos.
Uma maior eficiência da administração pública italiana, bem como a melhoria da sua capacidade de resposta às empresas, teria repercussões positivas no ambiente empresarial, no investimento e na capacidade das empresas para tirarem maior partido das oportunidades de inovação. Em 2015, foi adotada uma lei de habilitação abrangente tendo em vista a reforma da administração pública. A reforma incidiu sobre a maioria das fontes de ineficiência, como a morosidade e a complexidade dos procedimentos, a falta de transparência, a ineficácia da gestão da função pública, a ineficiência da gestão das empresas públicas e o baixo grau de digitalização. No final de 2017, a maior parte da reforma havia sido implementada, estando a decorrer a sua execução, apoiada pela nova lei «Concretezza». Contudo, um planeamento incoerente, a escassez de recursos financeiros e uma insuficiente coordenação têm vindo a atrasar a implementação de serviços públicos digitais em domínios fundamentais como os sistemas de pagamento em linha, que permitiriam reduzir a complexidade e melhorar a transparência. A elevada idade média e o baixo nível médio das competências digitais dos funcionários públicos atrasam ainda mais este processo. No entanto, quando se conjugam objetivos claros com uma aplicação eficaz, os resultados são visíveis, como foi o caso do rápido desenvolvimento do mercado eletrónico para as administrações públicas e a faturação eletrónica. A reforma da administração pública introduzida em 2015 previa igualmente um novo quadro que reestruturava a gestão dos serviços públicos locais. Todavia, em novembro de 2016 o Tribunal Constitucional italiano declarou inconstitucional o procedimento seguido para adotar uma série de decretos legislativos, incluindo o relativo aos serviços públicos locais. Revela-se assim necessária uma nova iniciativa legislativa para promover a eficiência e a qualidade dos serviços públicos locais, dando nomeadamente prioridade a propostas competitivas em detrimento de soluções internas ou subvenções diretas.
A atualização do documento económico e financeiro de 2018 (NADEF 2018) identificou a elaboração de projetos e a melhoria da qualidade do ciclo dos projetos como fatores essenciais para relançar a eficácia das despesas de investimento em Itália. No mesmo documento, comunicou-se a constituição de um fundo de subvenções específicas a favor da elaboração de projetos e da análise de projetos de infraestruturas essenciais. Foi igualmente previsto um outro fundo de subvenções para a elaboração de projetos de menor dimensão executados por organismos locais. No entanto, continuam por adotar os decretos de execução relativos a ambos os fundos e a dotação atribuída aos mesmos pode vir a ser inferior à inicialmente indicada no DEF 2018. Na lei do orçamento de 2019, é referida a criação de uma «Centrale per la progettazione», mas este organismo não está ainda operacional e a sua criação parece exigir esforços a mais longo prazo. Em termos de funcionalidade, não é clara a forma como será a interação da «Centrale per la progettazione» com as autarquias e outras entidades locais.
Um melhor ambiente empresarial facilitaria o empreendedorismo e a melhoria do enquadramento da concorrência favoreceria uma afetação mais eficiente dos recursos, bem como ganhos de produtividade. Há que implementar devidamente a lei anual sobre a concorrência de 2015, adotada em agosto de 2017. Além disso, persistem obstáculos significativos à concorrência em determinados setores, como os serviços às empresas e o setor retalhista. Uma melhoria da qualidade do quadro regulamentar asseguraria uma igualdade de condições de concorrência tanto para as plataformas inovadoras como para os operadores tradicionais, permitindo a exploração do pleno potencial da economia colaborativa e instaurando uma concorrência mais equitativa em todos os setores. A generalização dos concursos para a adjudicação de contratos de serviços públicos e a atribuição de concessões para o acesso a bens públicos teria uma incidência positiva na qualidade desses serviços. A falta de estabilidade regulamentar no sistema de contratação pública pode comprometer algumas das principais vantagens inerentes a anteriores reformas neste domínio e contribuir para protelar o investimento. A fiscalização do mercado dos produtos encontra-se repartida entre várias organizações, apresenta muitas sobreposições e carece de sistemas de coordenação eficientes, o que reduz a eficácia dos controlos para prevenir a concorrência desleal por parte das empresas não respeitadoras da lei.
A reduzida eficiência do sistema de justiça civil italiano continua a ser fonte de preocupação. Em 2017, o tempo necessário para resolver processos cíveis e comerciais em Itália continuava a ser o mais longo da União, em todas as instâncias. Embora a duração dos processos tenha registado um aumento na primeira instância em relação a 2016, as reformas anteriormente executadas começam a afetar positivamente a duração dos processos em instâncias superiores, mas há latitude para limitar os abusos processuais e assegurar um funcionamento mais eficiente dos tribunais. No Supremo Tribunal de Cassação, o elevado número de processos intentados, juntamente com menores taxas de resolução de processos do foro fiscal, afeta negativamente a eficiência do Tribunal e suscita preocupações quanto ao sistema de justiça tributária em primeira e em segunda instância. De modo geral, a aplicação adequada de regras processuais mais simples pode contribuir para acelerar de forma decisiva os processos cíveis. A este respeito, foi anunciada uma reforma destinada a racionalizar o processo cível, mas não foi ainda apresentada ao Parlamento. Outros desafios prendem-se com a utilização ainda limitada e incoerente do filtro de inadmissibilidade dos recursos em segunda instância, as inúmeras vagas de pessoal administrativo por preencher e as disparidades que persistem entre os tribunais quanto à eficácia da gestão dos processos.
A Itália realizou recentemente alguns progressos a nível da melhoria do seu quadro de combate à corrupção, nomeadamente através de uma melhor proteção dos autores das denúncias, de um maior papel da autoridade nacional de combate à corrupção na sua aplicação e de uma nova lei de combate à corrupção (janeiro de 2019). Esta lei visa reforçar a deteção e a repressão da corrupção mediante a imposição de sanções mais rigorosas, de melhores técnicas de investigação e de um regime de clemência para todos aqueles que denunciam a corrupção. A lei suprime igualmente os prazos de prescrição após uma condenação em primeira instância, mas apenas a partir de 2020. Trata-se de uma medida positiva esperada há longa data e que se coaduna com as normas internacionais. No entanto, a repressão da corrupção continua a ser ineficaz em Itália, principalmente em virtude da excessiva duração dos processos penais, na ausência de uma reforma particularmente necessária neste domínio, nomeadamente a nível do sistema de recurso para evitar a litigância abusiva. Por outro lado, persistem lacunas quanto à intervenção do Ministério Público a respeito de infrações específicas, como o desvio de fundos públicos.
Os bancos italianos continuaram a registar progressos satisfatórios no saneamento dos seus balanços, não obstante a recrudescência das pressões de mercado. Todavia, em virtude de uma elevada exposição às obrigações soberanas, a volatilidade do mercado afetou negativamente as suas posições de capital, exercendo pressões sobre os custos de financiamento e dificultando o seu acesso ao financiamento por grosso não garantido. Continua a ser necessária uma redução do volume acumulado de créditos não produtivos e de créditos de cobrança duvidosa, em especial para os bancos intermédios e de pequena dimensão, a fim de salvaguardar a estabilidade financeira e reforçar a concessão de crédito à economia. A realização de progressos pelos bancos, nomeadamente os de menor dimensão, no cumprimento dos requisitos de capital regulamentar contribuiria também para reforçar a resiliência do sistema aos choques externos. É igualmente importante superar o problema da rendibilidade estruturalmente baixa dos bancos através de um aumento da sua eficiência e da otimização do seu modelo de negócio. A aplicação atempada da legislação relativa à reforma dos processos de insolvência contribuiria para acelerar os procedimentos de execução das hipotecas e outras garantias, que são ainda morosos, e reforçaria a resiliência do setor bancário. As eventuais indemnizações concedidas pelo Estado aos acionistas e aos pequenos titulares de dívida subordinada de bancos que foram no passado sujeitos a procedimentos administrativos de liquidação devem ser rigorosamente focalizadas com vista a compensar os efeitos sociais resultantes de alienações abusivas. A governação do sistema bancário deverá continuar a ser melhorada, mediante a rápida conclusão da reforma de 2015 dos grandes bancos cooperativos, uma vez estabelecida a devida clareza jurídica.
O crédito bancário continua a ser a principal fonte de financiamento das empresas. Contudo, as empresas mais pequenas e inovadoras continuam a deparar-se com dificuldades em termos de acesso ao crédito, especialmente no sul de Itália. O mercado de capitais está subdesenvolvido em comparação com o de outros Estados-Membros, o que se deve também a fatores que restringem a procura, como a reduzida literacia financeira, o receio de perder o controlo sobre as empresas e uma pesada carga administrativa. Nos últimos anos, introduziram-se várias medidas para melhorar o acesso ao financiamento, centradas sobretudo no canal do crédito bancário, muito embora certas medidas baseadas no mercado, como as mini-obrigações, o mercado de investimento alternativo, o capital de risco e o apoio público direto tenham igualmente facilitado o acesso ao financiamento por parte das empresas mais pequenas e inovadoras. A supressão das deduções fiscais para o capital social, no orçamento de 2019, poderá reduzir o incentivo à utilização do financiamento em capitais próprios por parte das empresas. A promoção eficaz do acesso ao financiamento não bancário exige a tomada em consideração das necessidades das empresas mais pequenas e inovadoras, bem como da capacidade dos investidores para avaliarem os projetos de investimento. A diversificação das fontes de financiamento contribuiria para proteger o investimento das empresas face aos choques ocorridos no setor bancário, apoiando simultaneamente a inovação e o crescimento.
A programação dos fundos da União para o período 2021-2027 poderá ajudar a colmatar algumas das lacunas identificadas nas recomendações, em especial nos domínios abrangidos pelo anexo D do relatório de 2019 relativo à Itália, permitindo que a Itália utilize da melhor forma esses fundos em relação aos setores identificados, atendendo às disparidades regionais. O reforço da capacidade administrativa do país para a gestão destes fundos constitui um fator importante para o êxito daqueles investimentos.
No contexto do Semestre Europeu de 2019, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Itália, publicada no relatório de 2019 relativo a este país. A Comissão analisou também o Programa de Estabilidade para 2019 e o Programa Nacional de Reformas para 2019, bem como o seguimento dado às recomendações que foram dirigidas à Itália em anos anteriores. Tomou em consideração não só a sua relevância para a sustentabilidade da política orçamental e socioeconómica em Itália, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de se reforçar a governação económica global da União mediante o seu contributo para as futuras decisões nacionais.
À luz desta análise, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade para 2019, estando o seu parecer (8) refletido, em especial, na recomendação 1 infra.
Tendo em conta a apreciação aprofundada realizada pela Comissão e a presente avaliação, o Conselho analisou o Programa Nacional de Reformas para 2019 e o Programa de Estabilidade para 2019. As suas recomendações, ao abrigo do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011, estão consubstanciadas nas recomendações 1 a 5 infra. Essas recomendações contribuem igualmente para a aplicação das quatro primeiras recomendações relativas à área do euro. As políticas orçamentais referidas na recomendação 1 contribuem, nomeadamente, para corrigir os desequilíbrios associados com a elevada dívida das administrações públicas.
RECOMENDA que, em 2019 e 2020, a Itália tome medidas no sentido de:
Assegurar uma redução nominal da despesa pública primária líquida de 0,1 % em 2020, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual equivalente a 0,6 % do PIB. Utilizar as receitas extraordinárias para acelerar a redução do rácio da dívida das administrações públicas. Transferir a tributação do trabalho para outras fontes tributáveis, nomeadamente através da redução das despesas fiscais e da atualização dos valores cadastrais obsoletos. Combater a evasão fiscal, sobretudo sob a forma de faturação omissa, nomeadamente mediante o reforço da obrigatoriedade da utilização de pagamentos eletrónicos, incluindo através da redução dos limiares legais para os pagamentos em numerário. Implementar plenamente as anteriores reformas do sistema de pensões, com vista a reduzir o peso relativo das pensões nas despesas públicas e possibilitar outras despesas sociais que sejam favoráveis ao crescimento.
Redobrar os esforços para combater o trabalho não declarado. Assegurar que as políticas ativas do mercado de trabalho e as políticas sociais são eficazmente integradas e alcançam os jovens e os grupos vulneráveis. Apoiar a participação das mulheres no mercado de trabalho através de uma estratégia global, nomeadamente através o acesso a estruturas de acolhimento de crianças e a serviços de prestação de cuidados prolongados de boa qualidade. Melhorar os resultados escolares, nomeadamente através de investimentos adequados e focalizados, e promover a melhoria das competências, incluindo através do reforço das competências digitais.
Centrar a política económica em matéria de investimento na investigação e na inovação, bem como na qualidade das infraestruturas, tendo em conta as disparidades regionais. Melhorar a eficácia da administração pública, nomeadamente investindo nas competências dos funcionários públicos, acelerando a digitalização e aumentando a eficiência e a qualidade dos serviços públicos locais. Suprimir as restrições à concorrência, em especial no setor retalhista e nos serviços às empresas, nomeadamente através de uma nova lei anual sobre a concorrência.
Reduzir a duração dos processos cíveis em todas as instâncias mediante a aplicação e a simplificação das regras processuais, incluindo as medidas pendentes a nível legislativo e com especial destaque para os regimes de insolvência. Melhorar a eficácia do combate à corrupção mediante a reforma das regras processuais, a fim de reduzir a duração dos processos penais.
Promover a reestruturação dos balanços no setor bancário, em especial para os bancos de pequena e média dimensão, melhorando a eficiência e a qualidade dos ativos, prosseguindo a redução dos créditos não produtivos e diversificando as fontes de financiamento. Melhorar o financiamento não bancário às empresas pequenas e inovadoras.
(2) JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.
(4) JO C 136 de 12.4.2019, p. 48.
(6) Saldo corrigido de variações cíclicas, e líquido de medidas pontuais e temporárias, recalculado pela Comissão segundo a metodologia comummente acordada.
(7) A despesa pública primária líquida inclui a despesa pública total, excluindo das despesas com juros, as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é repartida ao longo de um período de quatro anos. São tidas em conta as medidas discricionárias do lado da receita ou aumentos das receitas impostos por lei. As medidas pontuais, tanto do lado da receita como do da despesa, são objeto de compensação.
(8) Ao abrigo do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.