Source: http://www.puntosicuro.it/ambiente-C-81/gestione-rifiuti-C-122/la-nuova-definizione-di-produttore-del-rifiuto-piu-ombre-che-luci-AR-15372/
Timestamp: 2016-07-02 05:46:41+00:00
Document Index: 128410717

Matched Legal Cases: ['art. 183', 'art.\n178', 'art.\n188', 'art. 183', 'art. 3', 'art. 183', 'art. 6', 'art. 183', 'art. 183', 'art. 1655', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 183', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 183', 'sentenza ', 'art. 183', 'art.266', 'art. 266', 'art. 230', 'art. 266', 'art. 266']

La nuova definizione di “produttore” del rifiuto: più ombre che luci
12 novembre 2015 - Cat: Gestione Rifiuti
Prime considerazioni critiche sulla estensione della definizione al produttore in senso giuridico ad opera del D.L. 92/2015 e della legge 125/2015. Di Mara Chilosi e Andrea Martelli, avvocati.
Puntuali, con l’approssimarsi del
periodo estivo, fra luglio e agosto 2015, il Governo prima e il Parlamento poi
hanno messo mano alla normativa in materia di rifiuti intervenendo, fra le
altre cose, sulla definizione di “produttore di rifiuti”. Questa riforma, le
cui reali ricadute potranno essere valutate appieno soltanto dopo che si sarà
prodotta una significativa casistica giurisprudenziale, ha fatto discutere sin
da quando è apparsa e, a distanza di qualche mese, suscita tuttora un acceso
dibattito. Ma procediamo con ordine.
Il d.lgs. 152/2006 (noto anche come “Codice dell’ambiente”) contiene,
nell’art. 183, una serie di
definizioni il cui scopo è quello di delimitare il campo di applicazione della
disciplina in materia di gestione dei rifiuti contenuta nella Parte Quarta del
medesimo decreto e di circoscrivere il significato di alcune nozioni in essa
utilizzate. Fra queste, assume una posizione indubbiamente centrale quella,
contenuta nella lettera f) del comma 1, di “produttore di rifiuti”. È appena il caso di ricordare, infatti, che
al produttore spettano precisi obblighi – primo fra tutti, la corretta
classificazione del rifiuto [1]
– e che anche su questa figura gravano, in forza del principio della
“responsabilità condivisa” espresso dall’art.
178 e della disciplina contenuta nell’art.
188, importanti responsabilità nel caso in cui uno o più soggetti
appartenenti alla cosiddetta “filiera” di gestione del rifiuto (trasportatori,
intermediari, commercianti, recuperatori e smaltitori) non operino in piena
conformità alla normativa di riferimento; responsabilità,
è bene ricordarlo, che hanno natura
penale e possono coinvolgere anche l’“ente” in base a quanto previsto
dal d. lgs. 231/2001 [2].
La nozione contenuta nel citato
art. 183 deriva dalla direttiva
2008/98/CE (“direttiva-quadro” in materia di rifiuti), il cui art. 3, par.
1, punto 5) definisce come “produttore di rifiuti” “la persona la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale di
rifiuti) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, miscelazione o altre
operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti”.
Quest’ultima definizione era
confluita nell’art. 183 ad opera del d.
lgs. 205/2010 [3]
– sostituendo quella, sostanzialmente analoga, contenuta sia nella versione
originaria del d. lgs. 152/2006, sia, ancora prima, nell’art. 6, d. lgs.
22/1997 (noto come “Decreto Ronchi”) – e, fino alla riforma qui in commento,
così recitava: è “produttore di rifiuti” il “soggetto la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale) o
chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre
operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti
(nuovo produttore)”.
Nell’estate del 2015 il
legislatore è intervenuto su questa definizione, ampliandola: la nuova nozione
contenuta oggi nella lett. f) del comma 1 dell’art. 183, d. lgs. 152/2006 definisce, infatti, il “produttore
di rifiuti” come “il soggetto la cui
attività produce rifiuti e il soggetto
al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione (produttore
iniziale) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o
altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti
rifiuti (nuovo produttore)” (in grassetto le parole aggiunte dal
decreto-legge 92/2015 e confermate definitivamente dalla legge 125/2015).
addentrarsi in considerazioni sull’insolito iter
legislativo che ha condotto alla modifica della definizione in questione [4].
Ci preme, piuttosto, concentrarci sulla “sostanza” e sui possibili effetti di
una riforma le cui ragioni sono peraltro note: il Governo è stato, infatti,
indotto ad intervenire “d’urgenza” (innanzitutto, con il decreto-legge 92/2015)
su questa, come su altre definizioni in materia di gestione dei rifiuti (nello
specifico, quelle di “raccolta” e “deposito temporaneo” contenute sempre nel
comma 1 dell’art. 183, d. lgs. 152/2006)
continuità delle attività nel cantiere navale di Fincantieri di
Monfalcone, sottoposte a sequestro preventivo [5].
Così facendo, però, il legislatore ha incautamente modificato
una definizione la cui portata è, ovviamente, generale e riguarda i più diversi
operatori economici e le più disparate attività produttive o di servizio, con
ripercussioni al momento non ancora del tutto prevedibili.
La specificazione secondo cui è
produttore dei rifiuti non soltanto “il
soggetto la cui attività produce rifiuti”, ma anche (la nuova definizione, si noti, utilizza infatti la congiunzione
“e” [i]) “il
soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione” sembra
comportare l’estensione di questa qualifica ad un soggetto diverso e ulteriore
da colui il quale abbia materialmente
prodotto i rifiuti.
Già in passato una parte della
giurisprudenza aveva affermato che, in alcuni casi, debba essere considerato
quale produttore dei rifiuti il soggetto nel
cui interesse l’attività viene svolta (ad esempio, in quanto committente
e/o proprietario del bene interessato dall’attività appaltata) e che questo
soggetto sia titolare di una posizione di garanzia rispetto all’obbligo del produttoremateriale/detentore di gestire
correttamente i rifiuti (Cass. pen., Sez. III, sentenze nn. 5006 del 1997
e 4957 del 2000).
Nella pratica, la questione si pone principalmente rispetto ai
rifiuti prodotti nell’esecuzione di un contratto di appalto (si pensi, ad
esempio, ai rifiuti derivanti dalla demolizione di parti di un edificio, o
dallo smantellamento di un impianto industriale, ma la casistica è amplissima):
l’appaltatore è, evidentemente, il produttore in senso “materiale” di
questi rifiuti, mentre il committente può, tutt’al più, essere considerato
soltanto quale produttore in senso “giuridico” degli stessi. Al problema
di individuare, in questi casi, chi sia il soggetto “produttore” dei rifiuti,
si era in precedenza cercato di fornire risposta sulla base degli impegni contrattualmente
assunti dalle parti e, comunque, in ossequio alla necessaria applicazione del principio
di effettività, delle concrete modalità di esecuzione dell’appalto.
Ciò, in particolare, al fine di evitare una irragionevole “moltiplicazione” dei
soggetti coinvolti nell’applicazione degli obblighi di carattere tecnico,
organizzativo e documentale sanciti dalla disciplina in materia di gestione dei
rifiuti (oggi contenuta, come detto, nella Parte Quarta del d. lgs. 152/2006) ed esposti, come tali, alle
connesse responsabilità.
Non pareva dubitabile (nonostante, come detto,
talune “oscillazioni” della giurisprudenza) che, a determinate condizioni (in
particolare, assenza di qualsivoglia ingerenza, fosse essa contrattualmente prevista o esercitata di fatto, da parte del
committente da un lato, genuinità dell’appalto e affidamento dello stesso a
soggetti idonei dall’altro), i rischi collegati alla corretta gestione dei
rifiuti prodotti in occasione dell’esecuzione del contratto di appalto
potessero essere addossati esclusivamente in capo all’appaltatore; ciò anche e
soprattutto in ragione della sfera di autonomia che l’ordinamento riconosce a
questo soggetto rispetto al committente (in generale, si consideri l’art. 1655
del codice civile, secondo cui l’appaltatore deve realizzare l’opera o il
servizio “con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio
rischio”). Questo ragionamento, peraltro, pareva assumere ancora maggiore
consistenza in tutti i casi in cui soltanto l’appaltatore, e non anche il
committente, possedesse competenze specialistiche e potesse vantare esperienze
destinate – entrambe – ad avere rilievo
anche ai fini della corretta individuazione, classificazione e gestione dei
rifiuti generati nel corso dell’attività oggetto del contratto di appalto.
Non a caso, una parte della giurisprudenza aveva
individuato, di regola, il produttore dei rifiuti nel soggetto che materialmente ne determina la formazione
nell’esercizio della propria attività (Cass. pen., Sez. III, sentenze nn. 40618
del 2004 e 36963 del 2005). Questa sembra essere, del resto,
l’interpretazione più aderente al tenore letterale della definizione di
“produttore di rifiuti” prevista dalla direttiva 2008/98/CE; ciononostante, già prima della riforma in commento pareva
legittimo interpretare questa definizione in modo diverso e più elastico,
adattandola, di volta in volta, al caso concreto, e tenendo conto di quanto
pattuito fra le parti e delle circostanze di fatto. In altre parole, il
produttore del rifiuto ben poteva essere individuato in colui che esercita
effettivamente il potere di controllo e
di disposizione sul rifiuto. Chiunque operi nel settore dei rifiuti sa
bene, infatti, che, a fronte delle significative responsabilità che la non
corretta gestione dei rifiuti comporta, vi può essere però uno specifico
interesse del committente e dell’appaltatore a risultare quale “produttore” del
rifiuto, in particolare in tutti i casi in cui esso sia suscettibile di
valorizzazione economica (si pensi, ad esempio, al possibile recupero di
metalli “nobili” dalle operazioni di smantellamento oppure di componenti
pregiate da quelle di manutenzione).
valutazione caso per caso era, peraltro, stata opportunamente riconosciuta di
recente anche dalla stessa Corte di
Cassazione penale (Sez. III, sentenza 26 marzo 2015, n. 12971, che in
parte si rifà alla sentenza 16 marzo 2015,
n. 11029), la quale, con riferimento
ai rapporti fra committente e appaltatore, aveva affermato, da un lato, che “l’appaltatore, in ragione della natura del rapporto
contrattuale, che lo vincola al compimento di un opera o alla prestazione di un
servizio, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio è, di regola, il produttore del rifiuto”
e che “su di lui gravano, quindi, i
relativi oneri”, e, dall’altro, che possono
però verificarsi “casi in cui, per la particolarità dell’obbligazione
assunta o per la condotta del committente, concretatasi in ingerenza o
controllo diretto sull’attività dell’appaltatore, detti oneri si estendono anche a tale ultimo soggetto”.
Proprio considerando il livello
di elaborazione a cui era giunta la giurisprudenza interna, non si comprendono
obiettivamente le ragioni per cui il legislatore italiano abbia sentito la
necessità di intervenire sulla definizione di “produttore di rifiuti”
discostandosi, con effetti inevitabilmente generali, dalla corrispondente
definizione contenuta direttiva 2008/98/CE. Ciò con il rischio, oltretutto, che
con il testuale ampliamento della nuova definizione di “produttore di rifiuti”
voluto dal D.L. 92/2015 e confermato dalla legge 125/2015 si siano – più o meno
consapevolmente – paradossalmente limitati i margini di manovra dell’interprete
(e, ancora prima, di quegli operatori economici che avevano sinora applicato la
definizione contenuta nel d. lgs. 152/2006 mediante una accorta e consapevole regolamentazione del “caso
concreto”): in altre parole, la nuova definizione sembra introdurre un
“automatismo” in forza del quale è sempre
produttore dei rifiuti anche il
soggetto a cui tale produzione sia imputabile soltanto in senso giuridico, con
una generalizzata duplicazione ex lege
dei soggetti chiamati a rivestire la predetta qualifica. Per quanto possa
apparire irragionevole, non si può fare a meno di rilevare, infatti, come una
tale interpretazione trovi conforto proprio nella formulazione letterale della
Se letta in questi termini, la
conseguenza più evidente che se ne avrebbe è l’inevitabile ridimensionamento
del ruolo svolto dalla disciplina contrattuale concordemente stabilita dal
committente e dall’appaltatore e dagli accorgimenti di natura organizzativa (ad
esempio, una adeguata formazione degli addetti e l’implementazione di
specifiche procedure operative) che possono essere introdotti al fine di ripartirsi
i ruoli e di segregare opportunamente le connesse responsabilità. Dalla legge,
infatti, deriverebbe oggi – quantomeno in via presuntiva, con conseguenti
ricadute sotto il profilo probatorio – una sorta di “responsabilità solidale”
fra produttore materiale e produttore giuridico del rifiuto (per restare
all’esempio fatto, fra committente e appaltatore), i quali, entrambi, rispetto allo stesso rifiuto, si troverebbero a rivestire
la qualifica di “produttore di rifiuti”, salvo dimostrare un diverso riparto di
Non solo. Al di là del già
segnalato ampliamento della platea dei soggetti esposta ai rischi di natura
legale connessi alla (non corretta) gestione
dei rifiuti, la riforma in esame, se portata a queste sue estreme conseguenze,
farebbe altresì sorgere alcune evidenti
problematiche sul piano operativo, derivanti dalla compresenza di due
produttori (o addirittura, in caso di subappalto, di più di due) del medesimo
rifiuto che devono condividerne la gestione (obblighi documentali, classificazione,
selezione degli operatori autorizzati alle diverse fasi della “filiera”, ecc.),
problematiche delle quali sarebbe stato opportuno che il legislatore tenesse
conto in sede di stesura della norma. Cosa accade nel caso in cui questi due soggetti
(produttore materiale e produttore giuridico) si trovino in disaccordo su una o
più delle predetti operazioni? La norma, ovviamente, non lo stabilisce.
Si auspica, pertanto, che il
legislatore torni quanto prima sui propri passi riportando la definizione di
“produttore di rifiuti” contenuta nell’art. 183, d. lgs. 152/2006 nel solco di quella dettata
dall’art. 3 della direttiva 2008/98/CE, e che comunque la giurisprudenza ne
fornisca un’interpretazione ragionevole e in linea con il segnalato orientamento
espresso dalla Corte di Cassazione nelle sentenze nn. 11029 e 12971 del 2015.
Nel frattempo, occorre che gli
operatori prestino grande attenzione a questo tema e acquisiscano ancora
maggiore consapevolezza in ordine agli obblighi ed alle responsabilità che
gravano sul “produttore” dei rifiuti in quanto tale. In particolare, pare
quanto mai opportuno che i principali aspetti connessi alla gestione dei
rifiuti che si prevede siano prodotti nell’esecuzione di un appalto vengano
disciplinati in modo chiaro ed espresso nel contratto (a cui le parti dovranno,
poi, ovviamente, attenersi in modo rigoroso), in modo da affrontare
preventivamente ogni possibile “divergenza di vedute” su circostanze essenziali
(“chi fa cosa/come”) e prevenire così “zone grigie” che potrebbero risolversi
in una improvvida assunzione di responsabilità rispetto a scelte od operazioni
poste al di fuori della propria sfera di controllo. Mara Chilosi e Andrea Martelli
[1] Sull’argomento sia
consentito rinviare a M. CHILOSI (a cura di) 231 e Ambiente. Spunti operativi e
casistica, Filodiritto editore, Bologna, 2013.
[2] E successivamente
modificata dal decreto-legge 101/2013, convertito, con modificazioni, dalla
legge 125/2013.
[3] Il Governo,
infatti, vi ha provveduto dapprima con l’art. 1 del decreto-legge 4 luglio
2015, n. 92, e, in seguito, con l’art. 11 della legge 6 agosto 2015, n. 125,
che ha abrogato il predetto art. 1 del decreto-legge 92/2015 e convertito in
legge il decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78. Il decreto-legge 92/2015, dunque,
non è stato convertito in legge e il relativo iter parlamentare è stato definitivamente
interrotto (come ufficialmente confermato dal comunicato del Ministero della
Giustizia pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 204 del 3 settembre 2015).
L’operazione così compiuta dal Parlamento desta, peraltro, notevoli dubbi di
costituzionalità, ricordando la rigorosa posizione recentemente assunta dalla
Corte costituzionale in analoghe vicende (si vedano le sentenze nn. 22/2012 e
32/2014).
opportuno segnalare, infine, che l’art. 1 del decreto-legge 92/2015 è rimasto
in vigore dal 4 luglio 2015 al 14 agosto 2015 e che l’art. 11, comma 16-bis,
della legge 125/2015 (che ha definitivamente modificato l’art. 183, d. lgs.
152/2006) è in vigore dal 15 agosto 2015.
[4] A seguito della
sentenza della Cassazione penale, Sez. III, 10 febbraio 2015, n. 5916 la
Fincantieri aveva, infatti, deciso di interrompere l’attività dell’intero
cantiere navale, con gravi ripercussioni di tipo produttivo ed occupazionale.
La vicenda riguardava i rifiuti (es. ritagli di moquette, barattoli di vernice
vuoti, ecc.) derivanti dalle lavorazioni eseguite sulle navi in costruzione da
parte di imprese subappaltatrici, e l’accusa aveva contestato, fra le altre
cose, che questi rifiuti venissero depositati in un luogo diverso da quello in
cui erano stati prodotti, posto sotto il controllo di un soggetto che non ne
era il produttore; ampliando la definizione di “produttore di rifiuti” al
soggetto al quale la produzione del rifiuto sia giuridicamente ascrivibile, il
legislatore ha così inteso ricomprendervi in modo inequivocabile anche
Fincantieri, che, nel caso di specie, si configurava come
appaltatore/subappaltante.
[5] Rispetto
all’utilizzo della congiunzione “e” in un testo normativo, si noti infatti che,
anche secondo quanto indicato dalla “Guida alla redazione dei testi normativi”
di cui alla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2 maggio
2001, “la congiunzione ‘e’ implica che, in una enumerazione di requisiti o
presupposti o condizioni, tutti tali elementi devono concorrere perché
l’effetto della disposizione si verifichi”. Qualora si voglia invece esprimere
una “disgiuntiva relativa”, ossia la possibilità di scegliere una, l’altra o
entrambe le soluzioni (e/o), devono essere utilizzate formule che con chiarezza
esprimano il carattere “additivo” della elencazione: “ovvero”, “congiuntamente
o disgiuntamente” e simili.
Questo articolo è pubblicato sotto una Licenza Creative Commons. Commenta questo articolo!Rispondi Autore: Diego Agostini12/11/2015 (10:04:48)Si, certamente l'art. 183 porta a tutte le riflessioni riportate.
Però l'art.266 comma 4 riporta: "I rifiuti provenienti da attività di manutenzione o assistenza sanitaria si considerano prodotti presso la sede o il domicilio del soggetto che svolge tali attività." Qui non vedo come possa essere interpretato diversamente.Rispondi Autore: Mara Chilosi03/12/2015 (10:24:52)Gentilissimo,
il nostro commento volutamente non approfondisce la relazione tra le nuove definizioni e le norme speciali che riguardano particolari tipologie di rifiuti di manutenzione, quali l'art. 266 da Lei citato e l'art. 230 (riguardante i rifiuti di manutenzione delle infrastrutture). Pur dovendo necessariamente attendere le prime pronunce giurisprudenziali sul tema per poter fornire un quadro completo della questione, la nostra opinione (o, meglio, il nostro timore) è che il nuovo riparto delle responsabilità prefigurato nell'articolo possa in realtà incidere anche su queste fattispecie. Del resto, secondo una tesi interpretativa condivisa da più parti, la disposizione di cui all'art. 266 vale a derogare soltanto alle norme generali riguardanti il deposito temporaneo dei rifiuti e non anche alle ulteriori disposizioni della Parte Quarta(es. quelle relative al trasporto o alla responsabilità del produttore). Si pone inoltre a monte il tema dell'ambito applicativo stesso della disposizione di cui all'art. 266, ossia di quali attività ricadano nell'ambito della "manuntenzione" in senso stretto (il ricorso alla disposizione è infatti spesso abusato nella pratica) e di quali rifiuti possano considerarsi effettivamente decadenti dalla attività medesima. L'argomento è tuttavia ancora oggetto di discussione (si registrano diverse opinioni divergenti sul punto, soprattutto per quanto concerne la fase di trasporto dal luogo di materiale produzione del rifiuto a quello di deposito, coincidente con la sede del manutentore) e non è stato affrontato in modo risolutivo dalla giurisprudenza. Grazie per l'attenzione.
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