Source: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2009-151
Timestamp: 2016-09-26 19:00:53+00:00
Document Index: 1135072

Matched Legal Cases: ['§ 6', 'zákona č. 455', '§ 64', 'zákona č. 182', 'čl. 95', '§ 109', '§ 6', 'zákona č. 455', 'čl. 26', 'čl. 4', '§ 58', '§ 6', '§ 1', '§ 3', '§ 29', '§ 30', '§ 25', '§ 53', '§ 187', '§ 6', 'čl. 3', 'čl. 26', 'soud ', 'ÚS 38/04 ', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 455', 'čl. 4', 'čl. 26', 'soud ', 'soud ', 'čl. 40', '§ 6', 'soud ', '§ 42', '§ 69', 'zákona č. 182', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 455', 'zákona č. 130', '§ 6', '§ 44', 'zákona č. 182', 'soud ', 'soud ', '§ 58', '§ 6', 'zákona č. 455', 'soud ', 'čl. 95', '§ 6', 'čl. 4', 'čl. 26', '§ 48', 'soud ', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 455', '§ 6', 'zákona č. 130', 'zákona č. 455', 'zákona č. 167', 'zákona č. 167', '§ 6', '§ 75', 'soud ', '§ 6', 'soud ', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 42/03 ', 'čl. 95', 'soud ', 'čl. 83', 'čl. 95', 'soud ', 'ÚS 21/96 ', 'soud ', 'ÚS 38/06 ', 'čl. 95', 'ÚS 42/03 ', 'čl. 1', 'soud ', 'čl. 9', '§ 6', 'čl. 4', 'čl. 26', 'čl. 95', 'ÚS 42/03 ', 'ÚS 38/06 ', '§ 66', 'zákona č. 182', 'ÚS 15/01 ', 'soud ', '§ 66', '§ 67', 'zákona č. 182', 'ÚS 38/04 ', 'ÚS 43/04 ', 'ÚS 5/05 ', 'ÚS 38/06 ', 'soud ', '§ 67', '§ 66', 'zákona č. 182', 'ÚS 39/04 ', '§ 6', 'čl. 95', 'ÚS 42/03 ', 'ÚS 38/06 ', '§ 6', '§ 6', 'zákona č. 356', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'čl. 26', 'soud ', 'ÚS 38/04 ', 'čl. 26', '§ 2', 'zákona č. 252', 'soud ', '§ 2', '§ 2', 'čl. 26', 'čl. 26', 'čl. 41', 'čl. 4', 'soud ', 'ÚS 24/99 ', 'čl. 26', 'čl. 41', 'čl. 4', 'soud ', 'ÚS 4/94 ', 'ÚS 15/96 ', 'ÚS 16/98 ', 'ÚS 41/02 ', '§ 4', 'zákona č. 553', '§ 3', 'zákona č. 95', '§ 7', 'zákona č. 312', 'zákona č. 41', '§ 6', '§ 6', 'zákona č. 245', '§ 8', 'zákona č. 417', '§ 6', 'zákona č. 162', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 455', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 455', 'zákona č. 167', 'čl. 26', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 95', 'ÚS 42/03 ', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 48/06 ', '§ 105', 'zákona č. 235', 'čl. 11', 'ÚS 72/06 ', 'soud ', '§ 57', 'zákona č. 337', 'čl. 1', 'čl. 11', 'čl. 36', 'čl. 37', 'čl. 6', 'čl. 13', 'čl. 95', 'čl. 89', 'ÚS 12/06 ', '§ 37', 'zákona č. 588', 'čl. 11', 'soud ', '§ 70', 'zákona č. 182', 'soud ', '§ 70', 'zákona č. 182', 'ÚS 41/02 ', 'ÚS 34/04 ', 'ÚS 43/04 ', '§ 70', 'zákona č. 182', 'ÚS 42/03 ', 'ÚS 38/06 ', '§ 70', 'zákona č. 182', '§ 70', 'zákona č. 182', 'čl. 26', 'čl. 4', '§ 6', 'zákona č. 455', 'zákona č. 167']

Zákony pro lidiSbírka zákonů ČRRočník 2009151/2009 Sb.Aktuální znění 29.05.2009
Nález č. 151/2009 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2009 ve věci návrhu na zrušení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů
Obchod, podnikání, obchodní právoŽivnostenské podnikáníStát, ústavní právoÚstavní soudnictví
Aktuální znění 29.05.2009
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu dospěl k závěru, že ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 použito, je v rozporu s čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
V uvedené věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 je Krajským soudem v Plzni rozhodováno o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o zrušení živnostenského oprávnění podle § 58 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) živnostenského zákona. Dle zjištění správního orgánu byl žalobce v řízení před krajským soudem rozsudkem Zemského soudu ve Stuttgartu, Spolková republika Německo, ze dne 22. října 1998 sp. zn. 4 KLs 230 Js 8137/98 odsouzen pro trestné činy nedovoleného dovozu omamných látek v nikoli malém množství a nedovoleného obchodování s omamnými látkami v nikoli malém množství podle § 1 odst. 1, § 3 odst. 1 č. 1, § 29a odst. 1 č. 2, § 30 odst. 1 č. 4 zákona o drogách, § 25 odst. 2, § 53 trestního zákoníku Spolkové republiky Německo k úhrnnému trestu odnětí svobody v trvání sedmi let, čili byl odsouzen za skutek, který vykazuje znaky trestného činu i podle právního řádu České republiky, a to trestného činu nedovolené výroby a držení omamných a psychotropních látek a jedů podle § 187 trestního zákona. V řízení před soudem žalovaný správní orgán poukázal na nepřípustnost správní úvahy při aplikaci ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, jež ji v případech odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nejméně jednoho roku za úmyslné jednání nepřipouští. Žalobce naproti tomu argumentoval porušením čl. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny a zpochybnil přijatelnost podmínky bezúhonnosti pro výkon všech živností, když ji Ústavní soud označil za nepřiměřenou pro podnikání v zemědělství [nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)*].
V odůvodnění svého návrhu soud poukazuje na původní znění § 6 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), dle kterého „za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen: a) pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, b) pro jiný trestný čin spáchaný úmyslně, jestliže vzhledem k povaze živnosti a osobě podnikatele je obava, že se dopustí stejného nebo podobného činu při provozování živnosti.“. Dle jeho přesvědčení tato zákonná dikce byla v souladu s Listinou, jelikož „šetřila jejich podstatu a smysl“ (čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny) - omezení práva podnikat bylo důsledně vázáno na činnosti, které souvisely s trestnou činností, a to vycházejíc z odůvodnitelného zájmu společnosti na tom, aby alespoň po určitou dobu byla odsouzená osoba zbavena možnosti provádět aktivity v oblasti, v níž porušila zájmy chráněné trestním zákonem. Navzdory uvedenému konstatování krajský soud upozorňuje na možný rozpor možnosti správního orgánu rozhodnout o zrušení živnostenského oprávnění v situaci, kdy obecný soud rozhodující o vině a trestu za určité jednání neuložil trest zákazu činnosti (a to s poukazem na možný rozpor s čl. 40 odst. 1 Listiny).
Navrhovatel dále poukazuje na zásadní změnu živnostenského zákona, provedenou zákonem č. 356/1999 Sb. s účinností dnem 1. března 2000, jež obsahovala i nové znění § 6 odst. 2 písm. a), dle něhož za bezúhonného se nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslně spáchaný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, přičemž po obsahové stránce je tato úprava shodná s úpravou současnou, jelikož následnými novelami došlo k ryze formálním formulačním změnám (zákon č. 167/2004 Sb., zákon č. 130/2008 Sb.). K účelům této zásadní změny krajský soud odkazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona, posléze přijatého pod č. 356/1999 Sb., dle které tímto účelem je „upřesnit stávající nedostatečná a nejednoznačná kritéria, která posuzování bezúhonnosti úzce vázala na souvislost mezi skutkovou podstatou trestného činu a předmětem podnikání nebo na existenci obavy z opakování trestné činnosti při provozování živnosti“, a dále dle níž je takto postupováno „s ohledem na současnou obvyklou úpravu bezúhonnosti v českém právním řádu“, přičemž „podle dosavadní právní úpravy se bezúhonnost posuzuje podle souvislosti skutkové podstaty trestného činu a konkrétního předmětu podnikání, eventuálně podle obavy z opakování trestné činnosti při provozování živností, což neumožňuje omezit podnikání těch osob, které se dopouštějí trestné činnosti obecně související s podnikáním“. V důvodové zprávě bylo konečně vytýkáno předchozí úpravě, že „umožňovala v rámci správní úvahy úřadu příliš subjektivní hodnocení“.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 29. prosince 2008, jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka rekapituluje legislativní vývoj úpravy ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, tj. počínaje přijetím zákona č. 455/1991 Sb., přes přijetí zákonů č. 356/1999 Sb., č. 167/2004 Sb., až po přijetí zákona č. 130/2008 Sb., přičemž vyslovuje pochybnost, lze-li z navrhovaného petitu jednoznačně dovodit, jaké znění živnostenského zákona je navrhováno zrušit, neboť ke zrušení navrhovaná dikce § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona je označena „ve znění pozdějších předpisů“.
V dalším se ve vyjádření uvádí, že ze stenozáznamu z projednávání senátního tisku č. 356/1999 návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), vyplývá, že na plénu Senátu byla bezúhonnost zmíněna ve zprávě ministra průmyslu a obchodu jako předkladatele tohoto návrhu zákona, který uvedl, že se jedná „o zpřísnění všeobecných podmínek k provozování živnosti, omezující podnikání osob odsouzených pro závažné trestné činy nebo majících daňové nedoplatky“. Dále ve společné zpravodajské zprávě, kterou přednesl zpravodaj výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, tento kromě jiného uvedl, že „cílem bylo zejména nově vymezit podmínky pro vstup do podnikání u fyzických i právnických osob a rozšířit dosud stanovenou podmínku beztrestnosti o neodsouzení za úmyslný trestný čin, za který byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody delší než jeden rok, nebo o trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s podnikáním“. Předseda Senátu v této souvislosti připomíná, že při projednávání návrhu zákona v jednotlivých výborech ani na plénu Senátu nezazněly pochybnosti o souladu úpravy všeobecných podmínek provozování živností s relevantními ustanoveními Listiny, a konstatuje, že shodně s usneseními výborů i plénum Senátu dne 9. prosince 1999 na své 12. schůzi přijalo usnesení (č. 232), jímž návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválilo.
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu ze dne 18. listopadu 2008, tak i účastníci řízení v přípise předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 1. dubna 2009 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 31. března 2009, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci vedené u Krajského soudu v Plzni pod sp. zn. 30 Ca 98/2008 se žalobce žalobou domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného správního orgánu, takto Krajského úřadu Plzeňského kraje, krajského živnostenského úřadu, ze dne 26. června 2008 č. j. VVŽÚ/5727/08, kterým bylo jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu v Domažlicích ze dne 17. dubna 2008 č. j. OŽ-6414/2007-11356/2008/See o zrušení živnostenského oprávnění podle § 58 odst. 1 písm. a) s přihlédnutím k § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), zamítnuto a prvoinstanční správní rozhodnutí potvrzeno.
Krajský soud v Plzni poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, jehož má být při řešení věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 použito, je v rozporu s čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny, kmenové řízení dle § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního usnesením ze dne 18. listopadu 2008 č. j. 30 Ca 98/2008-19 přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Dle petitu návrhu se Krajský soud v Plzni domáhá, aby Ústavní soud nálezem „ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)“, zrušil.
Dikce § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platná a účinná do 30. června 2008, čili do nabytí účinnosti zákona č. 130/2008 Sb., tj. zákona č. 455/1991 Sb., ve znění zákona č. 167/2004 Sb., byla následující: „Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku.“. Čl. I bod 16 zákona č. 167/2004 Sb. totiž stanovil: »V § 6 odst. 2 písmeno a) zní: „a) k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku,“.«.
Dikce předmětného zákonného ustanovení ve znění novely provedené zákonem č. 130/2008 Sb. (čl. I bod 9) je pak následující: „Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku, nebo“.
Dle ustanovení § 75 odst. 1 soudního řádu správního při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Z uvedeného plyne, že v obecným soudem projednávané a rozhodované věci relevantním právem je ustanovení § 6 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona, ve znění platném a účinném do 30. června 2008.
V mezidobí bylo tudíž relevantní zákonné ustanovení změněno či zrušeno. Souhrnně se k dopadu takovéto situace pro řízení o konkrétní kontrole norem vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). Odkázal v něm předně na nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), dle kterých „dojde-li soudce obecného soudu k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Odmítnutí poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc Ústavní soud považoval za důvod vzniku neřešitelné situace umělého právního vakua, rozhodnutí obecného soudu samotného o protiústavnosti aplikovaných ustanovení pak kvalifikoval jako postup v rozporu s Ústavou, a to v rozporu se zásadou koncentrovaného ústavního soudnictví (čl. 83 a čl. 95 odst. 1 a 2 Ústavy).“. Jelikož uvedený postup otevírá prostor pro posuzování dřívějších právních jednání (případně právních událostí) dle pozdější, avšak již ústavně konformní právní úpravy, a vykazuje proto znaky pravé retroaktivity, Ústavní soud jej zásadně omezil na situace připouštějící regulaci pravou retroaktivitou [viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)] a konstatoval, že z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv, přičemž uvedená teze z pohledu členění základních práv a svobod s ohledem na jejich možné adresáty dopadá na případy, ve kterých je tímto adresátem veřejná moc. Pravá retroaktivita dle Ústavního soudu v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci tudíž nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 rovněž upozornil na skutečnost, že situace odlišná nastává v případech horizontálního působení základních práv a svobod, na něž ve vztahu k třetím osobám nutno vztáhnout principy ochrany důvěry občanů v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv - neomezená aplikace postupu založeného interpretací čl. 95 odst. 2 Ústavy obsaženou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, potvrzeném nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (všechny viz výše), by tudíž u nich založila pravou retroaktivitu, a tedy rozpor s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Za jediný možný případ průlomu zákazu zpětné účinnosti právní normy v řízení o kontrole norem u horizontálního působení základních práv a svobod Ústavní soud akceptoval ochranu hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy dle jejího čl. 9 odst. 2, hodnot, podmínky jejichž ochrany, a to i za cenu prolomení zákazu pravé retroaktivity, obsahuje slavná „Radbruchova formule“.
Pro uvedené nelze než interpretovat předmětný petit ve smyslu „návrhu na zrušení“ ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platného a účinného do 30. června 2008. Předmětné zákonné ustanovení upravuje právní vztah, ve kterém adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti (čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny) je veřejná moc, a nikoli subjekt soukromého práva. Proto jsou v rozhodované věci splněny podmínky pro řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru Ústavního soudu vyjádřeného v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (všechny viz výše), a není tudíž dán důvod odmítnutí návrhu dle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
Konečně se na tomto místě nabízí i otázka relevance legislativní změny pro řízení o kontrole norem. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.) Ústavní soud k této otázce, tj. k dopadu změny zákonného ustanovení v řízení o kontrole norem pro postup dle § 66 odst. 1 a § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., konstatoval, že změna ke zrušení navrhovaného zákonného ustanovení zakládá důvod odmítnutí návrhu, resp. zastavení řízení o kontrole norem toliko tehdy, je-li pro posouzení ústavnosti tohoto ustanovení rozhodná. Uvedený právní názor byl následně potvrzen řadou dalších nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (viz výše), nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/05 ze dne 4. 4. 2006 (N 77/41 SbNU 11; 303/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (viz výše)]. Od uvedené je ale odlišná situace, v níž nedochází ke změně, nýbrž ke zrušení napadeného ustanovení a jeho nahrazení ustanovením (příp. právním předpisem) novým, a to i v případě jejich identického znění. Jelikož normativní existence právního předpisu (platnost) je utvářena jednotou normotvůrcovy vůle a jejího projevu (publikací předpisu), není u dvou obsahově identických a v čase po sobě následujících právních předpisů dána i jejich identita normativní (identita platnosti). Vycházeje z tohoto právního názoru, Ústavní soud ustanovení § 67 odst. 1 (příp. § 66 odst. 1) zákona č. 182/1993 Sb. v obdobných případech i aplikoval [viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/04 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
V předmětné věci se rovněž jedná o případ odlišný. Novelou živnostenského zákona, provedenou zákonem č. 130/2008 Sb., nebyla totiž změněna toliko část ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, nýbrž celá jeho předchozí dikce zrušena a nahrazena dikcí novou (a to jakkoli by i dikce nová z hlediska důvodů posuzování ústavnosti celého ustanovení neobsahovala relevantní změnu). Z uvedeného plyne závěr, dle něhož navzdory obsahové totožnosti, v důsledku absence jednoty normotvůrcovy vůle a jejího projevu, jsou v rozhodované věci splněny podmínky pro řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru Ústavního soudu vyjádřeného v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (všechny viz výše), tj. přezkumu ústavnosti ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platného a účinného do 30. června 2008.
Obsahovou změnu vymezení pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu, proti níž brojí navrhovatel svým návrhem, přinesla nová dikce ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, ve znění zákona č. 356/1999 Sb. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely živnostenského zákona (tisk 263, 1999, III. volební období), přijatého Parlamentem České republiky a publikovaného pod č. 356/1999 Sb., na okraj nového znění ustanovení § 6 odst. 2 písm. a), jež ve srovnání s úpravou obsaženou v zákoně č. 455/1991 Sb. neomezilo pojem bezúhonnosti na souvislost spáchaného trestného činu s předmětem podnikání, konstatovala následující: „Nově se vymezuje bezúhonnost, a to s ohledem na její současnou obvyklou úpravu v českém právním řádu ve vazbě na pravomocné odsouzení pro trestný čin spáchaný úmyslně, přičemž je v návrhu rozlišen důsledek pravomocného odsouzení pro trestný čin podle jeho závažnosti. Pravomocné odsouzení pro úmyslný trestný čin, byl-li za něj uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce alespoň jednoho roku, způsobí ztrátu bezúhonnosti vždy. Stejný důsledek bude mít i pravomocné odsouzení pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s podnikáním nebo s předmětem podnikání, přičemž návrh blíže rozlišuje trestné činy spáchané úmyslně a z nedbalosti. Podle dosavadní právní úpravy se bezúhonnost posuzuje podle souvislosti skutkové podstaty trestného činu a konkrétního předmětu podnikání, event. podle obavy z opakování trestné činnosti při provozování živnosti, což neumožňuje omezit podnikání těch osob, které se dopouštějí trestné činnosti obecně související s podnikáním. Nadále se nebude při posuzování bezúhonnosti zjišťovat, zda je dána obava z opakování trestné činnosti při provozování živnosti, neboť tato právní úprava umožňovala v rámci správní úvahy úřadu příliš subjektivní hodnocení.“.
Na 17. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve druhém čtení konaném dne 13. října 1999 ke zdůvodnění nového znění § 6 odst. 2 živnostenského zákona ministr průmyslu a obchodu Miroslav Grégr uvedl: „Zpřísňují a zpřesňují se požadavky na bezúhonnost podnikatele, aby se účinněji zamezil přístup do podnikání osobám odsouzeným pro závažné trestné činy. Na závadu bezúhonnosti by měl napříště být nejen trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, ale každý úmyslný trestný čin, za nějž byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce více než jeden rok.“.
Návrhem Krajského soudu v Plzni napadená dikce předmětného zákonného ustanovení, přijatá zákonem č. 167/2004 Sb., pak vycházela z intence, jež se důvodu namítané protiústavnosti nedotýká. V důvodové zprávě k vládnímu návrhu novely živnostenského zákona (tisk 200, 2003, IV. volební období), přijatého Parlamentem České republiky a publikovaného pod č. 167/2004 Sb., se totiž v daném kontextu uvádí: „V § 6 odst. 2 písmeno a) se upřesňuje stávající právní úprava posuzování bezúhonnosti pro případy, kdy byla fyzická osoba pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin spáchaný v souběhu s jinými trestnými činy.“.
Problematikou bezúhonnosti ve vazbě na ustanovení čl. 26 Listiny se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (viz výše). Konstatoval v něm, že jakkoli čl. 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel omezení, právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu proporcionality. Z uvedeného plyne, že nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje, a dále nutno zkoumat potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke svobodnému podnikání. Při posuzování ústavnosti § 2e odst. 1 písm. c) a odst. 5 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, pak dospěl k závěru, dle něhož již samotná podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství, vymezujícího podmínku bezúhonnosti, a jako související bylo zrušeno ustanovení § 2e odst. 5 zákona o zemědělství, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství.
Může-li dle čl. 26 odst. 2 Listiny zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, v tom rámci i omezení základního práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny, musí přitom ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl daného základního práva. Tuto tezi vyslovil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), v němž konstatoval: „Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.“.
Jak ustáleně judikuje Ústavní soud [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a další], princip proporcionality je založen metodologicky na třech krocích: Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
- dle § 4a odst. 1 písm. a) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů: „bezúhonným pro účely tohoto zákona není ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin nebo byl v posledních 5 letech pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, jestliže jeho jednání, kterým spáchal trestný čin, je v rozporu s posláním strážníka podle tohoto zákona“,
- dle § 3 odst. 3 zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta: „za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považuje ten, kdo nebyl pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s poskytováním zdravotní péče, nebo ten, na něhož se hledí, jako by nebyl odsouzen“,
- dle § 7 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 41/2009 Sb.: „podmínku bezúhonnosti podle § 6 odst. 1 písm. d) nesplňuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena za úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem funkce insolvenčního správce, nebo jiný úmyslný trestný čin proti závazným pravidlům tržní ekonomiky“,
- dle § 6 odst. 4 písm. a) zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů: „za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s poskytováním zdravotní péče“,
- dle § 8 odst. 3 písm. b) zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví: „za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti v souvislosti s poskytováním služeb patentového zástupce“,
- § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 162/2003 Sb., o podmínkách provozování zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon o zoologických zahradách): „podmínku bezúhonnosti nesplňuje ten, kdo byl v době 3 let před podáním žádosti pravomocně odsouzen za trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s činností vykonávanou v zoologické zahradě, pokud se na něj nehledí, jako by odsouzen nebyl, nebo ten, kdo byl v uvedené době uznán vinen z přestupku či jiného správního deliktu podle právních předpisů o ochraně přírody a životního prostředí, veterinárních předpisů nebo předpisů na ochranu zvířat proti týrání“.
Srovnáním dvou v právním řádu použitých normativních prostředků vymezení bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu považuje Ústavní soud návrhem napadenou úpravu za jednak svými důsledky vybočující z mezí sledovaného účelu (tj. zahrnující rovněž případy, u nichž racionální vazba účelu a normativního prostředku absentuje) a jednak svojí intenzitou a rozsahem omezující v kolizi stojící základní právo v míře, jež zakládá i dotčení v třetím hledisku testu proporcionality, v hledisku poměřování. Neobstojí v této souvislosti ani případná námitka neurčitosti a nejasnosti vymezení pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu, souvisejícího s předmětem aprobované činnosti. Rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění správním orgánem je přezkoumatelné soudem, a soudem je tudíž přezkoumatelná i správněprávní interpretace pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu souvisejícího s předmětem aprobované činnosti. Dále dosavadní judikatura soudů nijak nesignalizuje skutečnost, že by obecné soudy nebyly s to takovou interpretaci, opřenou o racionální argumentaci, nabídnout. Ilustrací tohoto závěru nechť je rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 137/2004, dle něhož „trestnými činy vedoucími ke ztrátě bezúhonnosti ve smyslu § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 455/1991 Sb., živnostenského zákona, nejsou pouze ty trestné činy, jejichž znakem skutkové podstaty je podnikání (trestné činy hospodářské): pro aplikaci citovaného ustanovení je podstatné, zda trestný čin má souvislost s podnikatelskými aktivitami konkrétní osoby. Za bezúhonného tak nelze považovat podnikatele, který jednáním, za něž byl pravomocně odsouzen v trestním řízení, vymáhá své pohledávky.“.
Pro uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, dle něhož ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění zákona č. 167/2004 Sb., bylo v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny.
Formulace výroku „derogačního“ nálezu a jeho právní důsledky
Rozhodoval-li Ústavní soud v řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru vyjádřeného v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (všechny viz výše), po přijetí závěru o ústavní konformitě návrh „na zrušení“ zákonného ustanovení zamítl. V případě závěru o rozporu napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem vyslovil akademický výrok:
- V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/06 ze dne 9. 12. 2008 (54/2009 Sb.) tak učinil formou: »Ustanovení § 105 odst. 1 věty třetí zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 296/2007 Sb., a to text „Prohlášením konkursu se daňové řízení nepřerušuje a po prohlášení konkursu se plátci vrátí vyměřený nadměrný odpočet, pokud nemá daňové nedoplatky vzniklé před prohlášením i po prohlášení konkursu.“, bylo v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.«.
- V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (291/2008 Sb.) pak výrokem: „Ústavní soud ... dospěl k závěru, dle něhož ustanovení § 57 odst. 5 věty třetí zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 230/2006 Sb., bylo v rozporu s čl. 1, čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 37 odst. 3 Listiny, čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy, pročež návrhu Nejvyššího správního soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy v této části vyhověl. S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané protiústavnosti orgány veřejné moci povinny promítnout do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů citované ustanovení neaplikovat.“.
- V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/06 ze dne 2. 7. 2008 (342/2008 Sb.) tímto akademickým výrokem: »Návrh na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 37a odst. 1 věty první zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to textu: „Pokud vznikne v důsledku vyměření nadměrného odpočtu vratitelný přeplatek, vrátí se plátci bez žádosti do 30 dnů od vyměření nadměrného odpočtu, a to i v případě prohlášení konkursu. V tomto případě se postupuje podle zvláštního předpisu.“, se zamítá. Z čl. 11 Listiny nelze žádnou interpretací dovodit zvýšenou ochranu práv státu jako vlastníka (v daňových věcech reprezentovaného správcem daně), která by v konkrétní posuzované věci, tj. v případech vyhlášených konkursů, vedla k jeho zvýhodnění a de facto mu přiznávala privilegované postavení vůči ostatním věřitelům.«.
Ústavní soud připomíná, že s uvedenou modalitou řízení o konkrétní kontrole norem v § 70 zákona č. 182/1993 Sb. obsažené typy výroků nekorespondují. Ústavní soud v řadě svých nálezů přijal rozšíření typologie výroků dle § 70 zákona č. 182/1993 Sb. Učinil tak např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (viz výše), přičemž svůj postup zdůvodnil.
Ústí-li dané řízení do závěru o ústavní konformitě předmětného zákonného ustanovení, pak zamítnutí návrhu na jeho zrušení nutno interpretovat ve smyslu zamítnutí návrhu na jeho neaplikovatelnost (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. per analogiam) - bylo-li z hlediska rozhodného okamžiku relevantní právo zákonodárcem již zrušeno, nelze ho posléze zrušit i Ústavním soudem. V případě závěru o rozporu daného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem (při splnění kautel, jež z nálezů sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 plynou pro horizontální působení základních práv a svobod, čili pro ochranu základních práv třetích osob) je jeho nutným důsledkem akademický výrok o jeho rozporu s ústavním pořádkem. Důsledkem tohoto výroku je neaplikovatelnost předmětného zákonného ustanovení (je-li v rozporu s ústavním pořádkem nejen zákonné ustanovení, tj. legislativní prostředek, nýbrž i jeho účel), resp. vymezení podmínek, za jejichž splnění zákonodárcem zamýšleného účelu lze dosáhnout ústavně konformním postupem, tj. přímou aplikací ústavního pořádku (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, per analogiam).
Účelu řízení o konkrétní kontrole norem v případech, v nichž z hlediska rozhodného okamžiku relevantní zákonné ustanovení bylo již zákonodárcem zrušeno, lze tudíž dosáhnout výrokem o jeho rozporu s ústavním pořádkem, v odůvodnění nálezu pak vymezením rámce (podmínky) pro přímou aplikaci ústavního pořádku (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, per analogiam). V předmětné věci s ohledem na čl. 26 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny lze zákonodárcem v ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., ve znění zákona č. 167/2004 Sb., sledovaného záměru v řízení před obecným soudem, z něhož řízení o konkrétní kontrole norem vzešlo, dosáhnout omezením podmínky bezúhonnosti pro účely živnostenského zákona na ty trestné činy spáchané úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, za něž byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku a jejichž skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, resp. s podnikáním obecně.
Poznámky pod čarou * pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 125, str. 551, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.