Source: http://www.treccani.it/enciclopedia/anac-e-informative-del-giudice-amministrativo_%28Il-Libro-dell'anno-del-Diritto%29/
Timestamp: 2018-03-20 23:07:30+00:00
Document Index: 180819126

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 19', 'art.1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 37', 'art. 1', 'art. 56', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 79', 'art. 79', 'art. 133', 'art. 133', 'art. 116', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 19', '§ 1', 'art. 133', '§ 1', 'art. 73', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 1', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 133', 'art. 7']

ANAC e informative del Giudice amministrativo in "Il Libro dell'anno del Diritto"
di Paola Malanetto - Libro dell'anno del Diritto 2016
L’art. 8 della l. 27.5.2015, n. 69 onera il Giudice amministrativo di segnalare all’ANAC le violazioni della “trasparenza” nei pubblici appalti; la raccolta di questi dati è valutata dal legislatore idonea ad identificare sintomi di fenomeni illegali o corruttivi. La creazione di banche dati diviene strumento di prevenzione della corruzione. L’ANAC, che ha assorbito le funzioni dell’AVCP, è gestore della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, e come tale fornisce informazioni a terzi in un’ottica di semplificazione (ad esempio verifica unitaria dei requisiti di partecipazione alle gare pubbliche), e titolare dell’“Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, finalizzato, tramite la raccolta ed elaborazione dati, ad individuare costi standard e promuovere la trasparenza nel settore degli appalti.
2. La focalizzazione. Oggetto dell’informativa
2.1 Destinatario dell’informativa
3. I profili problematici. Informativa e processo
3.1 Finalità dell’informativa
L’art. 8 della l. 27.5.2015, n. 69 (Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio) ha introdotto il co. 32-bis nell’art. 1 della l. 6.11.2012, n. 190, che così recita: «nelle controversie concernenti le materie di cui al comma 1, lett. e) dell’art. 133 del codice di cui all’allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il Giudice amministrativo trasmette alla commissione ogni informazione o notizia rilevante emersa nel corso del giudizio che, anche in esito a una sommaria valutazione, ponga in evidenza condotte o atti contrastanti con le regole della trasparenza».
La nuova disposizione si inserisce nella l. 6.11.2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione); l’art. 8, co. 2 della l. n. 69/2015 ha altresì interpolato il precedente co. 32 dell’art. 1 l. n. 190/2012 aggiungendo, all’obbligo di pubblicazione sul sito internet istituzionale di una serie di dati inerenti le procedure di scelta del contraente (struttura proponente; oggetto del bando; elenco degli operatori invitati a presentare offerte; aggiudicatario; importo di aggiudicazione; tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura; importo delle somme liquidate), un obbligo di trasmissione semestrale dei medesimi dati all’ANAC.
Il comma in commento individua l’oggetto dell’informativa con modalità tecnicamente discutibili; si può fornirne una lettura avulsa dal precedente comma 32 ovvero al medesimo strettamente inerente, circoscrivendo quindi le violazioni di interesse a quelle relative agli obblighi di pubblicazione sul sito istituzionale o di prescritta trasmissione di dati all’ANAC.
In entrambi i casi innanzitutto l’endiadi “informazione o notizia” appare pleonastica.
L’oggetto dell’informativa è letteralmente costituito dalle “condotte o atti contrastanti con le regole della trasparenza” e, tenuto conto della materia cui afferisce, può ingenerare ambiguità.
Se si decontestualizza la disposizione, infatti, fermo il riferimento alle procedure di affidamento di appalti pubblici che ne delimita l’ambito, il concetto di “trasparenza” evoca il principio comunitario dell’evidenza pubblica di cui all’art. 2, co. 1, d.lgs. 12.4.2006, n. 163 e alle presupposte norme comunitarie. Poiché buona parte delle norme che disciplinano l’evidenza pubblica possono essere lette come poste a presidio della “trasparenza” così intesa, il giudice potrebbe determinarsi ad una segnalazione ogniqualvolta riscontri una violazione delle disposizioni applicabili in materia. L’oggetto, definito in termini così ampi (tanto più ove, come infra chiarito, sussistono possibili effetti sanzionatori), risulta di dubbia utilità; se l’intento è agevolare la raccolta di informazioni da parte dell’ANAC l’individuazione di un oggetto generico, oltre che eccentrico rispetto alle informazioni che vedono naturalmente l’ANAC destinataria ex lege, non può che essere foriera di confusione. Le informazioni, infatti, presentano utilità ove omogenee e semplicemente catalogabili, mentre una congerie di informative soggettivamente valutate secondo parametri elastici rischia di creare quella che, proprio in materia di trasparenza, è stata qualificata “opacità per confusione”.
L’Autorità potrebbe infatti divenire destinataria di un flusso di informazioni “opache”, nel senso sopra descritto, come tali poco utili ai proclamati fini di prevenzione della corruzione. Inoltre una lettura in senso ampio dell’obbligo di informativa rischierebbe di trovare un doppione, per gli enti difesi dell’Avvocatura dello Stato, nella disposizione di cui all’art. 19, co. 5, lett. a-bis), d.l. 24.6.2014, n. 90, convertito in l. 11.8.2014, n. 114, che onera gli Avvocati dello Stato che vengano «a conoscenza di violazioni di disposizioni di legge o di regolamento o di altre anomalie o irregolarità relative ai contratti che rientrano nella disciplina del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163» di effettuare una segnalazione all’ANAC.
In alternativa, alla luce del contesto in cui è inserito il nuovo comma, le violazioni oggetto dell’informativa possono essere circoscritte a quelle connesse alla disciplina dettata in origine dal d.lgs. 27.10.2009, n. 150 e quindi, in seguito alla legge delega n. 190/2012, in parte da quest’ultima e in parte dal d.lgs. 14.3.2013, n. 33.
A questi fini la trasparenza è oggi definita dall’art.1, d.lgs. n. 150/2009 come segue:
«1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche. 2. La trasparenza […] concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. 3. Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell’articolo 48, integrano l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono altresì esercizio della funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione».
Per quanto in specifico concerne la materia dei contratti pubblici gli obblighi di pubblicazione e trasmissione di dati all’ANAC (sparsi in modo ridondante e disorganico nelle varie leggi succedutesi) risultano in parte elencati dal già riportato art. 1, co. 32, l. n. 190/2012; l’art. 1, co. 15, impone poi di rendere noti «i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini»; il precedente co. 16 genericamente prescrive un onere di trasparenza inerente la «scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163», formulazione inutilmente identica all’art. 23 del d.lgs. n. 33/2013, il cui ultimo comma si limita ad aggiungere che «per ciascuno dei provvedimenti compresi negli elenchi di cui al comma 1 sono pubblicati il contenuto, l’oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento. La pubblicazione avviene nella forma di una scheda sintetica, prodotta automaticamente in sede di formazione del documento che contiene l’atto».
Ancora l’art. 37, d.lgs. n. 33/2013 ha da un lato ribadito gli obblighi di cui all’art. 1, co. 32, l. n. 190/2012, mantenuto fermi gli obblighi di informazione prescritti dal d.lgs. 12.4.2006, n. 163 (codice dei contratti) e puntualizzato l’obbligo di pubblicare la delibera a contrarre nell’ipotesi di procedura negoziata senza bando (art. 56 del d.lgs. n. 163/2006).
Più in generale le disposizioni in tema di trasparenza fanno salvi i precedenti obblighi di informazione e pubblicità previsti dal codice dei contratti.
Gli obblighi di informazione rinvenibili nel codice dei contratti possono a loro volta essere suddivisi in due categorie, aventi finalità distinte; la prima, omogenea agli obblighi prescritti dalla disciplina della trasparenza, si rinviene nell’art. 7 del medesimo codice ed è destinata a confluire nell’“Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”.
In particolare, ai sensi del co. 8 dell’art. 7, d.lgs. n. 163/2006, le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori sono tenuti a comunicare all’ANAC: «per contratti di importo superiore a 50.000 euro:
a) entro trenta giorni dalla data dell’aggiudicazione definitiva o di definizione della procedura negoziata, i dati concernenti il contenuto dei bandi, con specificazione dell’eventuale suddivisione in lotti ai sensi dell’articolo 2, comma 1-bis, dei verbali di gara, i soggetti invitati, l’importo di aggiudicazione definitiva, il nominativo dell’affidatario e del progettista;
b) limitatamente ai settori ordinari, entro sessanta giorni dalla data del loro compimento ed effettuazione, l’inizio, gli stati di avanzamento e l’ultimazione dei lavori, servizi, forniture, l’effettuazione del collaudo, l’importo finale.
Per gli appalti di importo inferiore a 500.000 euro non è necessaria la comunicazione dell’emissione degli stati di avanzamento. Le norme del presente comma non si applicano ai contratti di cui agli articoli 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, per i quali le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori trasmettono all’Autorità, entro il 31 gennaio di ciascun anno, una relazione contenente il numero e i dati essenziali relativi a detti contratti affidati nell’anno precedente. Il soggetto che ometta, senza giustificato motivo, di fornire i dati richiesti è sottoposto, con provvedimento dell’Autorità, alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma fino a euro 25.822. La sanzione è elevata fino a euro 51.545 se sono forniti dati non veritieri».
Le informazioni contemplate dall’art. 7 in parte si sovrappongono al catalogo di cui all’art. 1, co. 32 l. n. 190/2012, con la differenza che quest’ultimo non pone limiti di valore del contratto.
Quanto alle modalità pratiche per inviare questo tipo di informative all’ANAC valgono tuttora le indicazioni contenute nella deliberazione n. 26 del 22.5.2013, dell’allora AVCP (Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici), oggi ANAC.
Il codice dei contratti pubblici contiene inoltre una congerie di obblighi di pubblicità destinati a garantire, rispetto agli operatori del mercato, il cosiddetto favor partecipationis, attraverso la circolazione standardizzata di dati utili e necessari per valutare se proporre la propria candidatura, venire a conoscenza delle procedure di interesse e parteciparvi su un piano di parità (si pensi alla pubblicità dei bandi, agli obblighi di pre-informazione e post-informazione, alle informazioni ai concorrenti ai sensi dell’art. 79, d.lgs. n. 163/2006); questo tipo di informative, di cui non è specifica destinataria l’ANAC, a differenza della disciplina sulla trasparenza non sono finalizzate a favorire un controllo diffuso delle procedure e vanno quindi tenute distinte, per la eterogeneità della funzione, dagli obblighi previsti dalle sovra riportate disposizioni.
Pare dunque ragionevole concludere che l’obbligo di trasmissione previsto a carico del Giudice amministrativo dalla fattispecie in commento insorga qualora emerga la mancata ottemperanza al dovere di rendere noto sul sito istituzionale dell’amministrazione quanto prescritto ex lege, al fine di consentire un controllo diffuso sull’attività contrattuale pubblica, ovvero al dovere di disporre la trasmissione all’ANAC di dati.
Tale ultima lettura dell’oggetto dell’informativa consentirebbe di circoscriverne l’ambito in modo coerente con l’impianto normativo in cui si colloca.
Resa la prescrizione coerente nel suo oggetto, diviene eccentrica la sede dalla quale l’informativa dovrebbe partire, ossia il processo amministrativo in materia di appalti.
L’intera disciplina della trasparenza si fonda, come visto, sull’assunto che gli obblighi di pubblicità a fini di trasparenza non possano e non debbano interferire con quelli analoghi previsti dal codice dei contratti pubblici ad altri fini. Nel giudizio amministrativo, tuttavia, proprio questi ultimi aspetti della pubblicità vengono maggiormente in considerazione; si pensi all’art. 79, d.lgs. n. 163/2006, che descrive il contenuto delle informazioni dovute ai concorrenti di una gara e che rappresenta il momento di normale decorrenza dei termini per impugnare.
Se si considera che il Giudice amministrativo è pacificamente un giudice che risponde a domande di parte e non esercita, in termini generali, forme di controllo di diritto oggettivo (da ultimo Cons. St., A.P., 27.4.2015, n. 5) appare evidente che il contenzioso amministrativo in materia di appalti non è il contesto più coerente per individuare violazioni della trasparenza nel senso di cui alla l. n. 190/2012. Le parti nelle controversie «concernenti le materia di cui al comma 1, lett. e) dell’art. 133 c.p.a.»1, aspirano di norma a conseguire un bene della vita (aggiudicazione della gara, riedizione della medesima o risarcimento del danno) che in linea di principio prescinde da verifiche puntuali circa il rispetto della disciplina della trasparenza in senso stretto; né, di norma, gli oneri di pubblicazione hanno specifico rilievo ai fini della verifica della tempestività dell’azione, come visto ancorata ad altri adempimenti.
Al Giudice amministrativo spetterà dunque innanzitutto verificare, nell’interesse delle parti e nei limiti della loro domanda, se l’amministrazione ha legittimamente condotto la procedura, non certo se ha rispettato gli obblighi di pubblicazione dei dati sul sito internet istituzionale; né le stesse parti, che delimitano l’ambito del giudizio con le loro istanze, avranno di norma interesse ad allegare violazioni degli obblighi di trasparenza, magari utili ad colorandum ma non determinanti per stabilire se la gestione della procedura è stata corretta.
Ancora, a rigore, non sussiste uno specifico obbligo di trasparenza riferito al procedimento di revisione dei prezzi, che viene in causa tramite il rinvio all’art. 133, co. 1, lett. e), c.p.a., anche se esso ben può inferirsi dall’obbligo di rendere noto l’importo delle somme liquidate e i costi unitari di beni e servizi.
Infine l’ordinamento conosce uno specifico giudizio, diverso da quello evocato dalla norma in commento, che ha proprio ad oggetto l’accertamento della violazione delle norme sulla trasparenza, ossia quello a tutela del cosiddetto “accesso civico”, previsto dall’art. 116 c.p.a.
In quel tipo di contenzioso è previsto espressamente l’accertamento dell’inadempimento agli obblighi di pubblicazione, sanzionato con il conseguente ordine di pubblicazione sul sito istituzionale.
Per questo tipo di giudizio, strutturalmente connesso alle problematiche di trasparenza in senso proprio, la legge, tuttavia, non specifica alcun obbligo di trasmissione delle decisioni all’ANAC.
Per evitare palesi incongruenze, anche se a rigore il comma in commento evoca le sole controversie risarcitorie e annullatorie, dovrebbe quantomeno ritenersi sussistere l’obbligo di trasmissione dell’informativa anche nel caso del giudizio per l’accesso civico; per contro, in astratto, un giudizio di accesso civico inerente la violazione dei numerosissimi ulteriori obblighi di trasparenza previsti dal d.lgs. n. 33/2013 ma estranei alla materia degli appalti, non ingenererebbe allo stato alcun obbligo di trasmissione all’ANAC, con evidente irrazionalità.
In definitiva, nella non perspicua individuazione dell’oggetto dell’informativa la disposizione si candida ad essere una norma manifesto, di scarsa incidenza pratica; se infatti si intende che l’ANAC sia destinataria di informative inerenti generalmente la “trasparenza” nella gestione delle procedure, l’oggetto rischia di avere confini vaghi, con difficoltà persino a individuare un nucleo omogeneo di notizie, e con il rischio di esorbitare dalle competenze tipiche dell’ANAC; la norma, poi, risulterebbe pressocchè casualmente inserita nella diversa disciplina della trasparenza che qualifica la l. n. 190/2012 e il decreto attuativo del 2013.
Qualora, per contro, si legga la disposizione in termini coerenti con il contesto in cui è inserita e con le specifiche funzioni dell’ANAC la sede a quo individuata non è adeguata fonte di informazione, se non nell’unico specifico giudizio di accesso civico, tralasciato dal co. 32-bis.
Destinatario dell’informativa è la “commissione” che è definita dall’art. 1, co. 2, l. n. 190/2012, come «la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni, di seguito denominata “Commissione”»; essa ad oggi «opera quale Autorità nazionale anticorruzione, ai sensi del comma 1 del presente articolo».
Trattasi, in sostanza, di quella che in origine il d.lgs. n. 150/2009 aveva denominato CIVIT, attribuendole principalmente competenze di ottimizzazione e valutazione della produttività del lavoro pubblico estese, a partire dalla d.lgs. n. 190/2012, al monitoriaggio delle disposizioni in tema di anticorruzione e trasparenza; l’art. 5, co. 3, d.l. 31.8.2013, n. 101, convertito in l. 30.10.2013, n. 125, la ha poi ridenominata Autorità Nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, ANAC.
Con l’art. 19, d.l. n. 90/2014 l’Autorità è stata infine ribattezzata Autorità nazionale anticorruzione e ha assorbito le funzioni precedentemente proprie dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture, accentrando le competenze regolatorie e di vigilanza in materia di contratti pubblici e perdendo invece quelle in materia di misurazione e valutazione della performance dei dipendenti pubblici, che sono transitate al Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
3. Profili problematici. Informativa e processo
L’obbligo di trasmettere l’informativa insorge nel “corso del giudizio”, quindi in ogni grado del medesimo. Il presupposto può emergere nella fase cautelare; in questo senso depone infatti il riferimento alla “sommaria valutazione”.
Per altro, se si considera quanto osservato (v. supra § 1), è verosimile che la valutazione concernente le violazioni in tema di trasparenza in senso proprio, anche all’esito del giudizio di merito, resti “sommaria”; si intende dire che, non cadendo pressoché mai la violazione dell’obbligo di trasparenza nel “fuoco” del giudizio amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. e), c.p.a., e non potendo il giudice, in contrasto con il suo complessivo modus procedendi, procedere ad accertamenti officiosi concernenti obblighi per lo più non determinanti ai fini del decidere, la violazione della trasparenza sarà di norma solo “inferita” come probabile. Ad esempio, ove il giudice riscontri che, in una determinata ipotesi, sia stata del tutto omessa la doverosa evidenza pubblica, o ancora verifichi l’impiego di un modulo procedimentale non coerente con quello prescritto, potrà “immaginare” che, come è stata omessa o errata la procedura, altrettanto omessi o errati saranno stati la relativa pubblicità sul sito istituzionale e i connessi obblighi informativi.
L’accertamento di merito, dunque, agli specifici fini di cui alla disposizione, potrebbe non offrire mai certezze maggiori di quelle di una sommaria valutazione2.
A diverse conclusioni si perverrà intendendo la violazione della trasparenza nella prima accezione proposta (v. supra, § 1), salve le aporie già evidenziate in termini di disomogeneità delle informative.
Considerata la finalità della norma, in ogni caso, particolare attenzione avrebbe dovuto essere posta dal legislatore sull’attendibilità e omogeneità dell’informazione, esigenza che poco si concilia con una valutazione sommaria, sia essa necessitata ovvero legata alla fase del giudizio in cui viene effettuata.
La norma non chiarisce poi a chi competa l’obbligo di trasmissione (collegio o presidente); posto che esso insorge in concomitanza con un accertamento, ancorché sommario o presunto, pare ragionevole attribuire l’onere di effettuare la segnalazione al collegio, dandone atto nel relativo provvedimento.
Non si ritiene, invece, che la questione debba essere d’ufficio sottoposta al contraddittorio delle parti ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a.; la trasmissione all’ANAC appare infatti una conseguenza legale di un accertamento di fatti o violazioni, quello sì effettuato in contraddittorio. Ove il collegio individui, a priori in contraddittorio, una violazione della trasparenza o una illegittimità ragionevolmente ad essa collegata, la trasmissione dell’informativa all’ANAC si configurerà infatti come atto dovuto, sul quale non potranno incidere le difese delle parti.
Quanto all’eventuale appellabilità del capo di sentenza che dispone la trasmissione dell’informativa all’ANAC, trovano ragionevolmente applicazione i principi già enunciati dal Giudice amministrativo d’appello con riferimento all’obbligo di trasmissione degli atti alla Procura della Corte dei Conti. Si legge infatti in Cons. St., Ad. Plen., 3.6.2011, n. 10: «la disposta trasmissione degli atti … pur occupando una parte della sentenza e quindi costituendo, formalmente, un capo di essa, non è suscettibile di appello. Il giudice di primo grado ha esercitato un potere di denuncia che compete ai pubblici ufficiali (ndr nel caso di specie, imposto ex lege al Giudice amministrativo), e che si colloca a latere della sentenza, rispetto alla quale resta esterno anche se formalmente esercitato nel corpo di essa e che, oltretutto, in quanto mera denuncia, è privo di autonoma portata lesiva [Cass., 26.1.2010, n. 1542] e quindi non è suscettibile di sindacato in appello».
Ove l’obbligo di informativa si intenda nel più ampio significato prospettato (v. supra, § 1), sorge legittimo dubbio circa l’utilità della segnalazione, che ingenererebbe, tra l’altro, possibili sovrapposizioni di competenze e duplicazione di attività; siffatta ampia tipologia di violazioni si traduce infatti o in una illegittimità della procedura, che vede nel Giudice amministrativo il normale censore, o in peggiori forme di disfunzione dell’attività pubblica, demandate alla cognizione del giudice penale o contabile, cui per altro il Giudice amministrativo, in qualità di pubblico ufficiale, è obbligato a trasmettere le notizie di reato o di danno.
Escludendo che l’ANAC sia legittimata a sindacare la legittimità degli atti della procedura (una legittimazione straordinaria in materia di concorrenza, tra cui rientra anche la contrattualistica pubblica, è già attribuita all’Antitrust dall’art. 21 bis della l. 10.10.1990, n. 287) o che sia utile informare l’ANAC là dove questa si limiterebbe a sua volta ad informare altra autorità, con duplicazione di incombenti rispetto al Giudice Amministrativo, residuano la funzione, caratteristica dell’autorità, di coordinamento informativo statistico dei dati, che gode di copertura costituzionale, nonché il rafforzamento della trasparenza.
Le moderne forme di prevenzione della corruzione assumono, infatti, condivisibilmente che la creazione di banche dati e l’analisi statistica siano utili per rilevare anomalie comportamentali e quindi agevolare la prevenzione. A tal fine, tuttavia, è coerente solo la più ristretta nozione di trasparenza, mentre una lettura in termini ampi dell’oggetto dell’informativa renderebbe il dato scarsamente utilizzabile.
Accedendo, dunque, alla più coerente interpretazione, la trasmissione delle informazioni da parte del Giudice amministrativo dovrebbe supplire alla scorretta o omessa trasmissione delle stesse da parte della stazione appaltante, in principalità obbligatavi, avente la finalità di contribuire alla creazione delle banche dati di cui agli artt. 6 bis e 7 del codice dei contratti; come già osservato, tuttavia, nel corso del giudizio amministrativo per lo più potrà sorgere il “dubbio” che detti adempimenti siano stati omessi, difficilmente realizzandosi un accertamento vero e proprio sullo specifico punto.
L’informativa, ove poi porti a individuare violazioni puntuali dei doveri di trasparenza, consentirà all’Autorità di attivare i propri poteri sanzionatori.
Anche sotto quest’ultimo profilo non mancano aporie.
Quanto agli obblighi contemplati dalla l. n. 190/2012 (privi di ancoraggio al valore dei contratti) l’omessa informativa dovrebbe portare, ai sensi dell’art. 1, co. 33, l. n. 190/2012 (che a sua volta, rinviando ai commi 31, 15 e 16 dello stesso articolo, ingloba anche le informazioni di cui al co. 32), a stigmatizzare la «violazione degli standard qualitativi ed economici ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198» ed essere valutata «ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni. Eventuali ritardi nell’aggiornamento dei contenuti sugli strumenti informatici sono sanzionati a carico dei responsabili del servizio».
Gli effetti di questo tipo di violazione, pertanto, si collegano da un lato al ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici, cui sono legittimati «i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori», tra cui non si annovera certo l’ANAC, dall’altro ai controlli di performance dell’attività del pubblico dipendente che, come supra evidenziato, a partire dal 2014, sono stati ricondotti nell’ambito della Funzione Pubblica.
Quanto all’omessa pubblicità dei dati di cui all’art. 7, d.lgs. n. 163/2006 (informazioni in buona parte analoghe a quella di cui alla l. n. 190/2012 ma caratterizzate per essere riferite a contratti di maggior valore economico) l’ANAC potrà applicare, per l’omessa informazione, la sanzione «del pagamento di una somma fino a euro 25.822», per l’informativa non veritiera, «la sanzione elevata fino a euro 51.545».
La potestà sanzionatoria dell’ANAC in materia resta disciplinata dal provvedimento AVCP del 26.2.2014, «Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’art. 8, co. 4, d.lgs. 12.4.2006, n. 163»; il provvedimento sanzionatorio sarà evidentemente a sua volta giustiziabile, con l’anomalia (figlia dell’anomalo ruolo attributo sul punto al Giudice amministrativo) che il giudice dovrà sindacare ciò che ha provocato con la segnalazione resa in condizioni di necessitato dubbio; si ritiene infatti che il subentro dell’ANAC nella funzione sanzionatoria prevista dall’art. 7, d.lgs. n. 163/2006 in capo alla AVCP non faccia cadere sul punto la giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a.
Infine l’ANAC potrà utilizzare le segnalazioni per arricchire la banca dati di giurisprudenza prevista dall’ultimo comma dell’art. 7, d.lgs. n. 163/2006.
In definitiva le «notizie e informazioni» di cui al comma in commento, dai confini incerti, paiono annoverarsi tra le recenti numerose disposizioni che chiamano in causa l’ANAC, anche al di fuori della sua originaria e naturale vocazione, non senza ingenerare il rischio di inutili sovrapposizioni di competenze e moltiplicazioni di oneri ridondanti, metodo che non reca concreto ausilio ad un efficace progresso in tema di trasparenza.
1 Id est quelle «1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative; 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’ articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto».
2 Per un’ipotesi di trasmissione all’ANAC della decisione di merito in un caso di distorta applicazione delle norme di evidenza pubblica (l’amministrazione aveva del tutto omesso di adottare le procedure di evidenza pubblica prescritte per la tipologia di contratto prefigurata), si veda TAR Piemonte, 28.7.2015, n. 1238.
2 La focalizzazione. Oggetto dell’informativa
3 Profili problematici. Informativa e processo