Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-263-de-mayo-8-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e12fd768f256009ce0430a010151009c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 10:46:55
Document Index: 388292840

Matched Legal Cases: ['artículo 74', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 365', 'artículo 367', 'artículo 150', 'artículo 334', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 370', 'artículo 211', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 74', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 11', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 30', 'artículo 334', 'artículo 150', 'artículo 46', 'artículo 64', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 19', 'artículo 39', 'artículo 189', 'artículo 370', 'artículo 69', 'artículo 14', 'artículo 88', 'artículo 96', 'artículo 73', 'artículo 88', 'artículo 68', 'artículo 81']

﻿ Sentencia C-263 de mayo 8 de 2013
SENTENCIA C-263 DE 08 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y COMISIONES DE REGULACIÓN. CON EL PROPÓSITO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE: VELAR PORQUE LAS OPERACIONES DE LOS MONOPOILIOS Y DE LOS COMPETIDORES SEAN ECONÓMICAMENTE EFICIENTE, PREVENIR EL ABUSO DE LAS POSICIONES DOMINANTES Y PRODUCIR SERVICIOS DE CALIDAD, QUE LA NORMA FACULTA A LAS COMISIONES DE REGULACIÓN PARA ADOPTAR REGLAS DE COMPORTAMIENTO DIFERENCIAL A LAS EMPRESAS SEGÚN SU POSICIÓN EN EL MERCADO, CON LO CUAL SE FIJAN LÍMITES TELEOLÓGICOS AL EJERCICIO DE DICHA COMPETENCIA, NO DESCONOCE LA CLÁUSULA DE RESERVA DE LA LEY Y BUSCAN ASEGURAR LA COMPATIBILIDAD DE UN MERCADO EFICIENTE EN LA CUAL LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS SEAN EFECTIVAMENTE PROTEGIDOS Y GARANTIZADOS. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “LA COMISIÓN PODRÁ ADOPTAR REGLAS DE COMPORTAMIENTO DIFERENCIAL, SEGÚN LA POSICIÓN DE LA EMPRESA EN EL MERCADO”, CONTENIDA EN EL LITERAL A) DE LOS ARTÍCULOS 74.1 Y 74.2 DE LA LEY 142 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
Sentencia C-263 de mayo 8 de 2013
CORTE COMSTITUCIONAL
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 74 (parcial) de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
Accionantes: Fernando Álvarez Rojas
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley de la República, en este caso la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
2. Asunto previo: aptitud de la demanda.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, a saber: (i) señalar las disposiciones acusadas; (ii) indicar las normas superiores que se consideran infringidas; (iii) exponer las razones por las cuales —presuntamente— se desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) reseñar —si es el caso— el trámite exigido para la aprobación de la norma impugnada y la manera como fue desconocido; y (v) explicar por qué la Corte es competente para conocer del asunto.
En cuanto se refiere al tercer requisito, esto es, a la formulación del cargo o concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante en advertir que a pesar de la informalidad que caracteriza la acción, los ciudadanos tienen la carga de exponer coherentemente los motivos por las cuales estiman vulnerado el ordenamiento superior. Ello implica que deben proponer una acusación fundada en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(5).
2.2. En el asunto bajo estudio algunos de los intervinientes han solicitado a la Corte emitir un fallo inhibitorio por ineptitud en la formulación de los cargos. Sin embargo, la Sala considera que la demanda sí cumple con los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.
En efecto, los accionantes han desplegado un importante esfuerzo argumentativo para sustentar por qué, según su criterio, la facultad otorgada a las comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico, para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, es una competencia contraria a la Carta Política desde diferentes perspectivas.
3.1. Los demandantes cuestionan la competencia que el literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994 otorga a las comisiones de Regulación de servicios públicos domiciliarios para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
A juicio de los accionantes, en el mejor de los casos la única intervención válida de las comisiones de regulación sería para corregir fallas en el mercado previamente demostradas, como el abuso de la posición dominante, pero jamás para alterar situaciones producto de una adecuada gestión empresarial en un mercado que tiene la característica de generar “monopolios naturales”. Con estas premisas, alegan la vulneración de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 29, 84, 93, 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Carta Política.
3.2. De las trece (13) intervenciones presentadas solo una comparte los argumentos de la demanda. Las demás, así como el concepto del Procurador General de la Nación, solicitan a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. La mayoría opina que los accionantes han hecho una lectura aislada y descontextualizada, de manera que llegan a una conclusión equivocada. Según su criterio, tanto la norma parcialmente impugnada como otros artículos de la misma ley precisan las condiciones bajo las cuales las comisiones de regulación pueden adoptar reglas de comportamiento diferencial, donde la actuación de dichas autoridades es de orden técnico y siempre dentro de los límites trazados por el propio Congreso de la República, de manera que no se vulnera la cláusula de reserva de ley ni ningún otro mandato constitucional.
3.3. De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si la competencia otorgada a las comisiones de regulación para adoptar “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, desconoce la cláusula de reserva de ley en tratándose de la restricción de libertades económicas, el principio democrático, el debido proceso, la igualdad y en general si dicha norma excede la facultad de intervención del Estado para regular e intervenir los servicios públicos, en detrimento de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 29, 84, 93, 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370 de la Constitución.
3.4. Para dilucidar esta problemática la Sala comenzará por recordar brevemente al marco constitucional de los servicios públicos; a continuación examinará lo concerniente a la cláusula de reserva de ley; luego estudiará la Ley 142 de 1994 y las atribuciones de las comisiones de regulación. Con esos elementos de juicio procederá al análisis de los cargos formulados.
4. Marco constitucional de los servicios públicos.
4.1. Referirse al marco constitucional colombiano en materia de servicios públicos exige recordar brevemente lo que significó el giro hacia un Estado social de derecho en la Carta Política de 1991.
La búsqueda por asegurar a los asociados el derecho a la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la paz, el bienestar y la dignidad, dentro de un orden político, social y económico justo (C.P., Preámbulo), fue acompañada por el reconocimiento de Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria pero descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales, participativa, pluralista, abierta al ciudadano y a la sociedad; fundada en los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (C.P., art. 1º). A partir de ese modelo se reconocen como fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de la población en las decisiones que les afecten en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º).
Para la realización efectiva de esos cometidos, la Constitución acogió lo que se ha llamado un modelo de “economía social de mercado”, que propende por armonizar el derecho a la propiedad privada y el reconocimiento de libertades económicas, como la libertad de empresa, la libre competencia y la iniciativa privada, con la intervención del Estado en la economía, de manera que confluyen “la mano invisible del mercado y el brazo visible del Estado”(6).
En numerosas ocasiones la jurisprudencia de este tribunal se ha pronunciado sobre el particular(7), advirtiendo que “el papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos”(8). En una de sus más recientes decisiones (Sent. C-197/2012) la Corte precisó lo siguiente:
“La Constitución de 1991, especialmente al adoptar un modelo de Estado social de derecho, introdujo un modelo de economía social de mercado en el que, de un lado, se admite que la empresa es motor de desarrollo social (art. 333 superior), y por esta vía, se reconoce la importancia de una economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no sólo la facultad sino la obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social (arts. 333, 334 y 335 constitucionales)”(9).
Para compatibilizar el régimen de libertades económicas con la cláusula de Estado social de derecho existen diversos mecanismos de intervención en la economía(10). El Estado tiene a su cargo la dirección general de la economía y, en esa medida, es no sólo legítima su intervención en ciertos sectores, sino que en algunos eventos se hace necesaria con el fin de racionalizarla y conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo.
“Este fundamento múltiple de la intervención del Estado en la medicina prepagada es importante, pues la Constitución no otorga el mismo grado de protección a la iniciativa privada en todos los campos económicos. Así, el contenido esencial de la libertad económica varía según los tipos de actividades; por ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa (C.P., art. 333), pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales (C.P., art. 26) y los servicios financieros. Por ser de interés público, requieren de permiso previo para poder ser adelantados (C.P., art. 335). Es más, la Constitución prohíbe que los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación de armas y explosivos, que es un monopolio estatal (C.P., art. 223).
Igualmente, la intensidad de la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así, como consecuencia de la protección de la libertad económica, por regla general la Constitución prohíbe que la ley establezca monopolios —salvo que se trate de arbitrios rentísticos (C.P., art. 336)— pero la Carta autoriza la constitución de monopolios estatales cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas (C.P., art. 365). Es más, en ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los mismos (C.P., art. 365)”.
4.2. Uno de los escenarios de concurrencia entre lo económico y lo social es el atinente a los servicios públicos, inherentes a la finalidad social del Estado, derivado de su marcada incidencia en la calidad de vida y dignidad de las personas, así como del importante rol que cumplen en el desarrollo de cualquier sociedad.
La regulación de los servicios públicos es entonces una de las formas de intervención del Estado en la economía, “para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos”(11).
El hecho de que la Constitución dedique un apartado exclusivo a los servicios públicos (arts. 365 a 370, capítulo 5, título XII) es indicativo de la trascendencia institucional de esa materia. Algunas de las características derivadas del marco constitucional son las siguientes(12): efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; son inherentes a la finalidad social del Estado y por tanto es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida (monopolios); su prestación será descentralizada, en la medida en que corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales.
5. Reserva de ley en la regulación de los servicios públicos.
5.1. El artículo 365 de la Constitución dispone que “los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (…)”. A su turno, el artículo 367 indica que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (…)”.
En concordancia con lo anterior, el numeral 21 del artículo 150 de la Carta asigna al Congreso la función de “expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar los fines, alcances y los límites a la libertad económica”; a su vez, el numeral 23 del mismo artículo asigna al Congreso el deber de “expedir las leyes que regirán (…) la prestación de los servicios públicos”.
5.2. La reserva de ley ha sido definida como una manifestación del principio democrático y de separación de poderes, procurando que las normas que rigen una sociedad reflejen mínimos de legitimidad al ser expresión de la soberanía popular y resultado de procesos deliberativos y participativos(13). En el caso de los servicios públicos, la reserva de ley se explica por su importancia en los ámbitos económico y social, así como por su relevancia para que la realización efectiva de los derechos humanos.
“De tal manera que la Constitución extiende el principio de reserva de ley a la determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios públicos. Ello obedece a la importancia de tales servicios no sólo en el ámbito económico sino social, en especial en cuanto al acceso a ellos es necesario para que las personas puedan gozar efectivamente de sus derechos. La reserva de ley en estos ámbitos, como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público, abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que corresponde al legislador adoptar, a lo menos, las decisiones básicas con el fin de definir el régimen de la regulación(14). En palabras de esta corporación, dicho régimen se compone de aquellos elementos básicos ‘que por su naturaleza corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional’(15) y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de su trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional.
Así pues, las leyes que tratan sobre actividades o materias objeto de regulación por parte de los órganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan de manera clara: (i) ‘las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas’(16); (ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la actividad objeto de regulación; (iii) las reglas a las cuales se sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada; y (iv) las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos arbitrarios o de beneficios ilegítimos, y que especifiquen los parámetros de control por parte del juez contencioso administrativo. Esto es necesario para que el legislador fije el régimen de la regulación de los servicios públicos como lo ordena el principio de reserva de ley, y así se evite que ‘el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopción’(17). La Corte también ha dicho que las ‘regulaciones sólo puedan limitar la libertad económica cuando y en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores superiores consagrados en la Carta’(18)”.
5.3. Ahora bien, cuando la prestación de servicios públicos se cumple por intermedio de particulares, el desarrollo de su actividad está constitucionalmente amparado por las libertades económicas y en particular por la libertad de empresa, la iniciativa privada y la libre competencia, en los términos del artículo 333 de la Carta Política. Sin embargo, la misma norma reconoce que esos derechos pueden ser restringidos y señala expresamente que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
Adicionalmente, el artículo 334 Superior (modificado por el A.L. 3/2011), asigna al Estado la dirección general de la economía y le impone el deber de intervenir, “por mandato de la ley (…) en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Significa lo anterior que las restricciones a las libertades económicas han de tener origen y fundamento en la ley, aun cuando ello no excluye la intervención de otras autoridades para regular su ejercicio. En este sentido, refiriéndose justamente a la prestación de servicios públicos domiciliarios, la Corte ha advertido que “en el Estado social de derecho la libertad económica no es de carácter absoluto, por cuanto “además de la empresa, la propiedad también es una función social (C.P., art. 58) y (…) la libertad económica y la iniciativa privada tienen su garantía y protección supeditadas al predominio del interés colectivo (C.P., art. 333)”(19). Con base en ello la Corte ha precisado que, “en consecuencia su ejercicio está sometido no sólo a las pautas generales que fije el legislador, a las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino también a las directrices que les señalen las comisiones de regulación”(20).
6. Ley de servicios públicos domiciliarios y comisiones de regulación.
6.1. La Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la República como respuesta al mandato impuesto por el Constituyente para regular la materia, y a su vez como alternativa de apoyo para el crecimiento de una economía dinámica vinculada al mercado global(21). Se compone de diez títulos, en los que en su orden se expone lo referente a: (i) principios generales; (ii) rol de los prestadores de los servicios públicos, régimen de los actos y contratos de las empresas; (iii) régimen del mercado laboral en este sector; (iv) regulación, control y vigilancia del Estado; (v) régimen tarifario; (vi) organización y los procedimientos administrativos; (vii) contratación de las empresas prestadoras; (viii) normas especiales para algunos servicios como por ejemplo agua potable, saneamiento, energía eléctrica y gas combustible; (ix) régimen de transición; y (x) otras disposiciones especiales.
En ellos se condensan los componentes más importantes de la regulación legal atinente a los servicios públicos domiciliarios(22), cuyo régimen especial pone de presente “la importancia que el Constituyente otorgó a los servicios públicos como instrumentos para la realización de los fines del Estado social de derecho, así como para la plena vigencia de los derechos constitucionales que garantizan una existencia digna”(23).
6.2. El artículo 69 de la Ley 142 de 1994 dispuso la creación de las Comisiones de Regulación, como unidades administrativas especiales, con independencia técnica, administrativa y patrimonial, adscritas al respectivo ministerio del ramo que regulan(24). Los entes creados fueron los siguientes: (i) Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico; (ii) Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía; y (iii) Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones(25). De esta manera, las comisiones de regulación, hacen parte de la rama ejecutiva del poder público(26), tienen asignadas funciones administrativas(27) y respecto de ellas el Presidente de la República es suprema autoridad administrativa(28).
6.3. En la Sentencia C-1162 del 2000 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 69 de la Ley 142 de 1994, aclarando que por su naturaleza administrativa las comisiones de regulación no ejercen “funciones legislativas o de atribuciones de creación de normatividad paralela a la ley, o encaminada a cubrir sus vacíos, ni tampoco de una sustitución de la propia ley ni de la potestad reglamentaria, exclusiva del Presidente de la República”(29). También precisó lo siguiente:
— En cumplimiento de la función presidencial señalada en el primer aparte del artículo 370 superior, corresponde a dichas comisiones regular su sector, con sujeción a lo prescrito en la ley, previa delegación del Presidente de la República y en los términos señalados en el artículo 211 de la Constitución.
— Es el Legislador quien tiene la competencia para indicar cuales funciones presidenciales pueden ser delegadas, en razón a que no existe una enunciación taxativa de los funcionarios y organismos en los que puede recaer la delegación.
— Las comisiones de regulación están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales podrán ser revocados o reformados por el Presidente de la República; contra dichos actos proceden los recursos previstos en la ley previstos para los actos administrativos; sin importar que dichos actos sean de carácter general o particular, deben supeditarse a todas las formalidades previstas para tal efecto en el Código Contencioso Administrativo; sobre estos actos puede ejercerse los pertinentes controles de carácter administrativo y judicial; y estos actos o decisiones están en un todo sujetos a la ley, a los reglamentos que expida el Presidente y a las políticas que fije el Gobierno Nacional en la respectiva área.
— Las comisiones de regulación no tienen capacidad normativa equiparable a la ley o para competir con ella; ni tampoco atribución de reglamentar las leyes en materia de servicios públicos, toda vez que esta labor es exclusiva del Presidente de la República.
— Las comisiones de regulación se encuentran adscritas a un Ministerio y por tanto están subordinadas a las orientaciones y políticas del correspondiente ministro, quien funge como jefe de la administración de sus respectivas dependencias. Ello sin olvidar que es el Presidente de la República la suprema autoridad administrativa.
6.3. La jurisprudencia ha precisado que las comisiones de regulación deben ejercer sus funciones dentro del marco fijado en la Constitución, la ley y el reglamento, lo cual no excluye la posibilidad de dictar actos administrativos para asegurar una prestación eficiente de los servicios.
Por ejemplo, en la Sentencia C-389 de 2002 la Corte conoció de una demanda presentada, entre otras normas, contra el artículo 88 de la Ley 142 de 1994, que facultó a las empresas de servicios públicos para fijar libremente las tarifas y en algunos eventos autorizó a la comisión reguladora a establecer topes máximos y mínimos(30). A juicio de los demandantes, esa regulación sólo podía hacerla el Congreso por tratarse de un asunto sujeto a reserva de ley(31). Como punto de partida la Corte sostuvo:
“La regulación que hagan las comisiones respectivas sobre las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, sin tener una connotación legislativa, implica la facultad para dictar normas administrativas de carácter general o particular, de acuerdo con la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales, dirigidas a las personas que prestan servicios públicos domiciliarios para lograr su prestación eficiente mediante la regulación de monopolios y la promoción de la competencia”.
Luego recordó que la libre competencia no es un derecho absoluto “sino que encuentra límites en el bien común y debe ejercerse en armonía con las finalidades sociales del Estado”, de modo que “no constituye un obstáculo a la intervención del Estado en la economía ni al logro de los fines que le son propios al Estado social de derecho”. Finalmente concluyó lo siguiente:
“Por lo anterior, el numeral primero del artículo 88 en examen resulta constitucional, por cuanto en este caso la actuación de las comisiones de regulación está orientada a desarrollar la finalidad social de la intervención del Estado en los servicios públicos evitando que las empresas prestadoras abusen de su posición dominante. Además, en desarrollo de su facultad de configuración en esta materia, el legislador consideró que se requería la presencia de organismos o dependencias altamente especializadas como son las comisiones de regulación, para que en desarrollo de un trabajo interdisciplinario adopten medidas administrativas de intervención policiva que el mercado requiera, función que ejercen por delegación de acuerdo a la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales”.
Consideraciones similares sirvieron de base para desestimar la acusación presentada contra la norma que facultó a las comisiones de regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto(32).
6.4. En suma, por tratarse de autoridades administrativas, las comisiones de regulación ejercen sus competencias con sujeción a la Constitución, la ley y el reglamento. Sin embargo, ello no limita la facultad de adoptar medidas e implementar los correctivos para garantizar la prestación efectiva de los servicios públicos.
Es cierto que en virtud del principio de reserva de ley el Congreso no puede limitarse a trazar un marco general en la regulación de los servicios públicos, renunciando a tomar las decisiones que le competen para simplemente delegarlas en autoridades administrativas(33). Pero también lo es que esta cláusula no impide diseñar un modelo en el que se prevea una participación institucional conjunta: “por el contrario, la Constitución dispone que otros órganos podrán, de acuerdo con el mandato de la ley y dentro de los parámetros que ésta señale, intervenir en determinadas actividades”(34).
De esta manera, para atender las necesidades regulatorias en actividades económicas que exigen criterios técnicos, en una dinámica de evaluación, seguimiento y ajuste permanente es válida la concurrencia de funciones entre el legislador y entes administrativos especializados. Recuérdese que “la Constitución no ordena que existan comisiones de regulación de los servicios públicos, pero sí autoriza al legislador para crearlas cuando estime que este tipo de órgano es el adecuado para hacer cumplir el régimen de la regulación de los servicios públicos”(35).
7. Análisis constitucional de las normas demandadas
7.1. El literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994 faculta a las comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico, para “adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
7.2. Los accionantes aducen la vulneración de varias normas de la Carta Política (arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 29, 84, 93, 133, 150-21, 333, 334, 365, 367 y 370), para lo cual formulan numerosos reproches de inconstitucionalidad. En su concepto, como la norma implica una restricción a los derechos y libertades económicas, se ha desconocido la cláusula de reserva de ley al delegar su ejercicio a las autoridades administrativas, no sólo porque estas carecen de origen popular y democrático, sino porque tampoco existen parámetros objetivos que limiten su ejercicio. En esa medida, advierten, las comisiones de regulación están autorizadas para restringir de forma arbitraria los derechos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando en el mejor de los casos solo podrían hacerlo para corregir fallas en el mercado debidamente acreditadas.
7.3. La Corte disiente de esa postura y por el contrario considera que las expresiones demandadas se ajustan al ordenamiento constitucional. Una interpretación sistemática(36) dentro del contexto de la Ley 142 de 1994, en particular de algunas de sus normas, demuestra que el Legislador no ha incumplido la obligación de fijar reglas claras y precisas para que las comisiones de regulación puedan adoptar tratamientos diferenciales a las empresas según su posición en el mercado, ni estas han sido autorizadas para ejercer sus competencias de forma arbitraria o antojadiza, como se afirma en la demanda.
7.4. Para abordar el análisis concreto de constitucionalidad la Sala comienza por recordar que la Ley 142 de 1994 versa sobre las condiciones bajo las cuales el Estado interviene en la regulación de los servicios públicos, con el propósito de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y cumplir así uno de sus fines sociales (C.P., art. 365).
El artículo 74, que es donde se inscriben las expresiones ahora demandadas, se refiere a las “funciones especiales” de cada una de las comisiones de regulación. La norma es categórica en advertir que actuarán “con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementan”, de modo que para delimitar sus funciones y facultades es necesario acudir a otras normas del mismo estatuto(37).
En tal contexto, el artículo 2º señala cuáles son los fines concretos de la intervención del Estado: garantizar las condiciones de los bienes y servicios suministrados para el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, ampliar la cobertura, atender prioritariamente las necesidades básicas insatisfechas, velar por la prestación eficiente, continua e ininterrumpida del servicio, proteger las libertades económicas, evitar abuso de posiciones dominantes y fijar un régimen tarifario proporcional, entre otros(38).
Concordante con ello, la facultad de las comisiones de regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial ha de leerse en sintonía con el artículo 3º de la ley. Dicha norma precisa que cuáles son los instrumentos de intervención estatal e indica que las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos en ella definidos, a condición de que en todo caso sean verificables(39).
Asimismo, el artículo 11 se refiere a las obligaciones inherentes a la función social de la propiedad de aquellas empresas prestadoras de servicios públicos, como evitar el abuso de la posición dominante, no adelantar prácticas restrictivas de la competencia, proteger la diversidad ecológica y el medio ambiente, aumentar la cobertura, facilitar el acceso e interconexión y atender situaciones de emergencia(40).
Por último, el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 consagra un catálogo amplio y detallado de las (26) funciones y facultades generales atribuidas a las comisiones de regulación para el cumplimiento de las tareas asignadas, con el objeto de (i) regular los monopolios cuando la competencia no sea posible, (ii) promover la competencia entre los prestadores de servicios públicos, (iii) garantizar que las operaciones sean económicamente eficientes, (iv) evitar abuso de la posición dominante y (v) asegurar servicios de calidad(41).
Adicionalmente, en el caso de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, el literal a) del artículo 74.1 le atribuye competencia para regular el ejercicio de las actividades de dichos sectores con los siguientes propósitos(42): (i) asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente; (ii) propiciar la competencia en el sector de minas y energía; (iii) impedir abusos de la posición dominante; y (iv) buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia.
Respecto de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el literal a) del artículo 74.2 señala que las atribuciones de la entidad serán utilizadas para (i) velar porque las operaciones de los monopolios y de los competidores sean económicamente eficientes, (ii) prevenir el abuso de posiciones dominantes y (iii) producir servicios de calidad(43).
7.5. A juicio de la Corte, una lectura integral y sistemática de las normas anteriormente referidas permite concluir que la facultad otorgada a las comisiones de regulación para adoptar tratamientos diferenciales a empresas de servicios públicos, de acuerdo con su posición en el mercado, no desconoce la cláusula de reserva de ley.
De un lado, varias normas de la Ley 142 de 1994 delimitan y condicionan el margen de intervención de la Comisiones al ejercer sus competencias —incluida la ahora demandada—, como las que señalan los fines de la intervención Estatal (art. 2º), los instrumentos de intervención (art. 3º), las obligaciones especiales de las empresas prestadoras de servicios (art. 11) y las funciones generales (art. 73), todas ellas definidas directamente por el legislador.
Los fines y parámetros a los que aluden estas normas, antes que genéricos e indeterminados, comprenden una enunciación detallada y concreta dirigida al cumplimiento de las metas de la regulación en servicios públicos. Metas que, según ha reconocido la jurisprudencia constitucional, no son exclusivamente económicas sino que también buscan asegurar “la compatibilidad de un mercado eficiente con los principios del Estado social de derecho, dentro de una democracia participativa en la cual los derechos de todos los usuarios sean efectivamente protegidos y garantizados”(44).
7.6. En este orden de ideas, la Corte considera que los demandantes han fundado sus cargos en una lectura aislada y descontextualizada de las expresiones acusadas, según la cual el legislador no atendió la obligación indelegable de fijar reglas y condiciones bajo las cuales las comisiones de regulación pueden adoptar medias diferenciales. Como puede notarse, la regulación emanada del Congreso de la República sí contiene “criterios inteligibles” que establecen de manera clara el marco de intervención del Estado y específicamente de las autoridades administrativas(45).
(iv) Por último, la Ley 142 de 1994 aclara que “todas las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina esta ley”, y añade que los motivos invocados “deben ser comprobables” (art. 3º). En esa medida, además de los límites competenciales anotados, existen restricciones de orden fáctico que impiden a las autoridades obrar de manera arbitraria —como se sostiene en la demanda—, al tiempo que brindan la posibilidad de recurrir las decisiones o de ser necesario acudir a instancias judiciales para controlar eventuales excesos.
Ahora bien, es cierto que la norma no especifica qué posición o porcentaje (%) de participación de una empresa en el mercado autoriza a las comisiones de regulación para imponer un trato diferencial. Sin embargo, esto no implica desconocer la cláusula de reserva de ley, por cuanto solamente permite que sea un órgano especializado quien, de acuerdo con las dinámicas condiciones del mercado y las necesidades propias de cada sector, adopte los ajustes a que haya lugar dentro del marco de competencias definido por la ley y teniendo en cuenta los hechos previamente comprobados. Lo contrario, es decir, pretender que el legislador individualice cada una de las circunstancias de tiempo, modo y lugar bajo las cuales se podría requerir un tratamiento diferencial, implicaría exigir de él complejos conocimientos (técnicos y especializados) y una extrema capacidad predictiva, que en últimas podría afectar el cumplimiento de uno de los fines sociales del Estado.
La intervención de las comisiones de regulación mediante tratamientos diferenciales no puede ser concebida entonces como una censura al éxito empresarial de una compañía; es, más bien, un mecanismo de racionalidad instrumental diseñado para adoptar con celeridad los ajustes técnicos requeridos en un mercado donde la libre competencia y la iniciativa privada se encuentran constitucionalmente protegidas, pero cuyo fin último es la prestación eficiente y adecuada de servicios públicos(46).
En este orden de ideas la Corte concluye que la competencia otorgada a las comisiones de regulación para adoptar “reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”, no desconoce la reserva de ley para regular la intervención del Estado en la economía, específicamente en la prestación de servicios públicos (C.P., arts. 150-21, 150-23, 333, 334, 365, 367 y 370).
7.7. Desvirtuada la premisa principal en la que se funda la demanda —violación del principio de reserva de ley—, las demás acusaciones pierden sustento de manera consecuencial.
El cargo por violación de los principios democrático y participativo no está llamado a prosperar (C.P., arts. 1º, 2º, 3º, 84 y 133). En efecto, con la expedición de la Ley 142 de 1994 el Congreso de la República señaló directamente los fines, medidas, condiciones y límites que tienen las comisiones de regulación para adoptar reglas de comportamiento diferencial. De modo que siendo el parlamento el foro deliberativo por excelencia, la eventual restricción de libertades económicas (como la libertad de empresa, la iniciativa privada y la libre competencia) encuentra pleno origen democrático y participativo. Así, los demandantes se equivocan cuando afirman que se ha dejado en manos de las autoridades administrativas la potestad de restringir arbitrariamente los derechos y libertades económicas, porque estas solamente han sido facultadas para hacer operativo un instrumento diseñado por el legislador como forma de regular la prestación de los servicios públicos y cumplir los fines sociales del Estado.
Tampoco se desconoce el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(47), en concordancia con los artículos 4º y 93 de la Carta Política. Dicha norma indica que las limitaciones a derechos y libertades solo podrán ser aplicadas de conformidad con la ley; y como ha venido explicándose ello es justamente lo que ocurre en el caso de las reglas de comportamiento diferencial, cuya adopción está sujeta a los objetivos y parámetros fijados por el Congreso en la Ley 142 de 1994 para el caso de las comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible, y de Agua Potable y Saneamiento Básico.
En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad (C.P., art. 13), los demandantes asumen que la norma acusada no consagró ningún propósito al autorizar a las comisiones de regulación para fijar reglas a las empresas de acuerdo con su posicionamiento en el mercado y, por tanto, con independencia del tipo de test de igualdad que se adelante (estricto moderado o leve), “lo cierto es que la ausencia de finalidad determina su inconstitucionalidad”.
Por último, la Corte tampoco encuentra afectado el debido proceso (C.P., art. 29). De un lado, porque la adopción de este tipo de medidas no corresponde a una facultad abierta e indeterminada de las comisiones de regulación, sino que su ejercicio debe ajustarse a los criterios trazados por el legislador; de otro lado, porque las autoridades tienen el deber de exponer los motivos y acreditar los supuestos fácticos que dan lugar a un tratamiento diferencial, lo cual supone que en las diligencias administrativas previas las empresas de servicios públicos puedan intervenir para exponer y sustentar sus posiciones. Además, en todo caso, las reglas que no cumplan estas exigencias podrán ser demandadas total o parcialmente y, según el caso, darán lugar al restablecimiento de los derechos, la reparación de los perjuicios causados y el pago de las indemnizaciones correspondientes.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de la empresa en el mercado”, contenida en el literal a) de los artículos 74.1 y 74.2 de la Ley 142 de 1994.
(6) Spulber, D.F., “Regulation and Markets”. Cambridge, The MIT Press, 1989, pág. 3.
(7) Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-540 de 1992, T-521 de 1993, C-265 de 1994, C-444 de 1998, C-616 de 2001, C-389 de 2002, C-619 de 2002, C-150 de 2003, C-741 de 2003, C-864 de 2004, C-228 de 2010 y C-197 de 2012, entre muchas otras.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994.
(9) Ver sentencias C-865 de 2004, C-352 de 2009 y C-228 de 2010. En la Sentencia C-865 de 2004, la Corte definió la “economía social de mercado”, como el modelo “(…) según la cual las reglas de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso y desarrollo económico de la Nación”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2010, la corporación afirmó: “Como se observa, el Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo económico clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, como con modalidades de economía de planificación centralizada en las que el Estado es el único agente relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio público. En contrario, la Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general.” Sobre el fundamento de este modelo, la Corte en la Sentencia C-352 de 2009 explicó: “(…) “el nuevo derecho constitucional diseña un marco económico ontológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, económicos y culturales que conforman la razón de ser y los límites del quehacer estatal”.
(10)[1] Al respecto la Sentencia C-186 de 2011 indicó: “Bajo la anterior perspectiva la intervención estatal en la economía se justifica no sólo desde una perspectiva organizacional, sino también desde un punto de vista axiológico, pues persigue la materialización de principios y valores consagrados en la Carta Política. Tal es precisamente el alcance del artículo 334 Superior, precepto que radica en cabeza del Estado la dirección de la economía y prevé la intervención estatal en todas las actividades económicas para “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”, entre otros propósitos. // La intervención estatal en la economía está a cargo de distintos poderes públicos y se materializa por medio de diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin duda, al Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que se trate específicamente de leyes de intervención económica (arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional ( por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios públicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición ) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia económica. Pero la Constitución de 1991 también le confirió a la rama ejecutiva del poder público importantes competencias en la materia, no sólo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asignándole específicas atribuciones de inspección, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes económicos, al igual que en la definición de las políticas públicas sobre la materia. En conclusión, la Carta de 1991 tanto en su parte dogmática, como en su parte orgánica configuró un Estado con amplias facultades de intervención en la economía, las cuales se materializan mediante la actuación concatenada de los poderes públicos”.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-741 de 2003: “El marco constitucional para la regulación de los servicios públicos está compuesto por varios de los principios fundamentales consagrados en el título I de la Constitución (C.P., arts. 1º, 2º y 5º); por ciertos derechos específicos consagrados en el título II de la misma (C.P., arts. 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67, 76, 77 y 78); por las disposiciones relativas a la potestad de configuración del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en materia de servicios públicos (C.P., arts. 150, num. 23 y 189, num. 22, respectivamente); por las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en materia de servicios públicos (C.P., arts. 106, 289, 302, 311 y 319); por las normas del régimen económico y de hacienda pública (C.P., arts. 333 y 334) y, por las disposiciones del título XII, capítulo 5 de la Constitución, que definen “la finalidad social del Estado y de los servicios públicos” (C.P., arts. 365 a 370)”.
(13) Corte Constitucional, sentencias C-570 de 1997, C-448 de 1998, C-111 de 2000, C-710 de 2001, C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de 2005, C-818 de 2005, C-1262 de 2005, C-507 de 2006, C-713 de 2008, C-823 de 2011 y C-619 de 2012, entre otras.
(14) Sentencias C-791 de 2002 y C-265 de 2002.
(15) Sentencia C-791 de 2001 (En esta providencia, la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 2º del artículo 46 de la ley 715 de 2001, el cual señala el alcance de las limitaciones a la actividad económica de las administradoras del régimen subsidiado (ARS). La Corte declaró exequible la expresión demandada “bajo el entendido que mientras el legislador no señale los criterios específicos, la proporción de la UPC-S que fije el CNSSS para las entidades territoriales debe ser fijada de acuerdo a las competencias transferidas, sin que en ningún caso ellas reciban un monto inferior al cincuenta por ciento (50%) de los recursos destinados para las actividades de promoción y prevención en salud”).
(16) Sentencia C-265 de 2002 (En esta providencia, la Corte declara inexequible el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, el cual establecía como condición para que los conjuntos urbanos se constituyeran en unidades inmobiliarias cerradas el “no afectar significativamente el espacio público existente”. Para tomar esta decisión la Corte consideró que dicha norma transgredía las limitaciones predicables de la labor legislativa cuando ésta regula aspectos del régimen de propiedad horizontal que pueden afectar el espacio público).
(17) Sentencia C-265 de 2002, precitada.
(18) Sentencia C-616 de 2002 (En esta sentencia la Corte decidió declarar exequibles varias expresiones contenidas en los arts. 156, 177, 179, 181 y 183 de la L. 100/93, que facultan a las EPS para que presten directamente el servicio de salud a través de sus propias Instituciones, en detrimento de otras IPS independientes. La Corte consideró que dicha disposición no era contraria, de por sí, a los parámetros constitucionales de libre competencia).
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-1162 de 2000, donde la Corte encontró conforme a la Constitución que el Presidente pudiera delegar sus funciones de señalar políticas generales en materia de servicios públicos a las comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Ambiental, de Energía y Gas Combustible, y de Telecomunicaciones.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-741 de 2003.
(21) Exposición de motivos de la Ley 142 de 1994, publicada el 17 de noviembre de 1992 en la Gaceta del Congreso.
(22) Se debe aclarar en este punto que, de acuerdo con lo consignado en la Sentencia C-035 de 2003, el ámbito de aplicación de la Ley 142 de 1994 no se circunscribe a los servicios públicos domiciliarios solamente. La referida sentencia expresó lo siguiente: “Por último, cabe agregar que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la ley 142 de 1994, por el hecho de decir “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones,” regula exclusivamente los referidos servicios, descartando todas las disposiciones que no se refieran directamente a los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Pues como bien claro resulta, el propio artículo 1º de la mencionada ley dispone que allí están reguladas, además, las actividades que realizan las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 ibídem, las actividades complementarias definidas en el capítulo II del título preliminar y, finalmente, los otros servicios previstos en normas especiales de la misma ley. De lo cual se concluye que la Ley 142 de 1994 no tiene un ámbito de aplicación restringido a los servicios públicos de carácter domiciliario sino que abarca otros tópicos conexos, entre los cuales milita la norma parcialmente acusada, tal como quedó integrada al universo de la Ley 142 de 1994”.
(23) Corte Constitucional, Sentencia C-741 de 2003.
(24) “ART. 69.—Organización y naturaleza. <sic> Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes comisiones de regulación:
(25) Modificada por el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, “por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones —TIC—, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”.
(26) Ley 489 de 1998, artículos 38 y 48.
(27) Ley 489 de 1998, artículo 39.
(28) Constitución Política, artículo 189:
(29) La Corte sostuvo: “Al tenor de los criterios precedentes, la Corte sólo encuentra una interpretación de los artículos 14-18 y 69 de la citada ley, que resulta acorde con el ordenamiento superior y, en consecuencia, declarará constitucionales esas normas, pero bajo el entendido de que la facultad reguladora asignada a las Comisiones se debe ejercer sólo respecto de las materias expresamente señaladas en el primer aparte del artículo 370 de la Carta —y siempre que se dé la previa delegación por parte del Presidente de la República (C.P., art. 211 y L. 142/94, art. 68), facultad que esta corporación encontró acorde con la Constitución (Cfr. sents. C-272/98 y C-444/98)—, es decir para “señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”.
La Corte declarará la exequibilidad del parágrafo del artículo 69 acusado, así como la del artículo 14, numeral 18, de la Ley 142 de 1994, siempre que se entienda la función de regular la prestación de servicios públicos domiciliarios en los términos que se han descrito”.
(30) “ART. 88.—Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:
88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta ley”. La Corte declaró exequibles el inciso y el numeral primero de artículo 88 de la Ley 142 de 1994; e igualmente exequibles los numerales 2º y 3º del mismo artículo bajo el entendido que la existencia de competencia debe apreciarse teniendo en cuenta la efectiva libertad del usuario de escoger entre varios proveedores del servicio.
(31) Dijo la Corte: “Según los demandantes, esta norma permite a las empresas de servicios públicos fijar libremente las tarifas por los servicios que prestan abusando de esta manera de su posición dominante, facultad que no les corresponde a ellas, ni a las comisiones de regulación y tampoco al Presidente de la República, pues este es un asunto que compete exclusivamente al legislador, razón por la cual se violan los artículos 2º, 13, 334, 338, 365 a 367 y 370 de la Carta Política”.
(32) Dijo la Corte: “Igualmente los demandantes consideran contrarias a la Carta Política las facultades conferidas en el inciso tercero del artículo 96 a las comisiones de regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto, pues ellas solo pueden fijar políticas generales de administración y control de eficiencia. // Este cargo tampoco está llamado a prosperar, si se tiene en cuenta que la Constitución le otorga al legislador una amplia libertad para configurar el régimen tarifario en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y en desarrollo de esta atribución le asignó a las comisiones de regulación en el artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994, la competencia para establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas de dichos servicios cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88 ibídem. Atribución de las comisiones de regulación que encuentra fundamento en la obligación del Estado de intervenir en el control de precios con el fin de favorecer al usuario o consumidor pero además en las facultades del Presidente de la República para fijar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”.
(33) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-265 de 2002, C-791 de 2002, C-150 de 2003, entre otras.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.
(36) En la Sentencia C-272 de 1998 la Corte acudió a la interpretación sistemática para dilucidar el alcance del artículo 68 de la Ley 142 de 1994, en relación con las facultades del Presidente de la República para delegar funciones en las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios, y con base en ello declaró su exequibilidad.
(37) “ART. 74.—Funciones especiales de las comisiones de regulación. Con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes: (…)”.
(38) “ART. 2º—Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365, a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:
(39) “ART. 3º—Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:
Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta”.
(40) “ART. 11.—Función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones:
PAR.—Los actos administrativos de carácter individual no sancionatorios que impongan obligaciones o restricciones a quienes presten servicios públicos y afecten su rentabilidad, generan responsabilidad y derecho a indemnización, salvo que se trate de decisiones que se hayan dictado también para las demás personas ubicadas en la misma situación”.
(41) “ART. 73.—Funciones y facultades generales. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
Salvo cuando esta ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos; ni el envío rutinario de información. Pero las comisiones, tendrán facultad selectiva de pedir información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes prestan los servicios públicos a los que esta ley se refiere, inclusive si sus tarifas no están sometidas a regulación. Quienes no la proporcionen, estarán sujetos a todas las sanciones que contempla el artículo 81 de la presente ley. En todo caso, las comisiones podrán imponer por sí mismas las sanciones del caso, cuando no se atiendan en forma adecuada sus solicitudes de información”.
(42) “(…) 74.1. De la comisión de regulación de energía y gas combustible:
()d) Fijar las tarifas de venta de electricidad y gas combustible; o delegar en las empresas distribuidoras, cuando sea conveniente dentro de los propósitos de esta ley, bajo el régimen que ella disponga, la facultad de fijar estas tarifas.
e) Definir las metodologías y regular las tarifas por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales y por el centro nacional de despacho. (…)”.
(43) “(…) 74.2. De la comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico:
b) Establecer, por vía general, en qué eventos es necesario que la realización de obras, instalaciones y operación de equipos destinados a la prestación de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se sometan a normas técnicas y adoptar las medidas necesarias para que se apliquen las normas técnicas sobre calidad de agua potable que establezca el Ministerio de Salud, en tal forma que se fortalezcan los mecanismos de control de calidad de agua potable por parte de las entidades competentes. (…)”.
(44) Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.
(45) Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.
(46) Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-444 de 1998 y C-1162 de 2000, entre otras.
(47) “ART. 30.—Alcance de las restricciones. Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.