Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2000/07/ks20000703_2bvk000398.html
Timestamp: 2018-06-23 15:59:29
Document Index: 300860827

Matched Legal Cases: ['Art 99', 'Art 41', '§ 24', 'Art. 37', 'Art. 41', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 9', 'Art. 41', '§ 29', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'Art. 42', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 85', 'Art. 73', 'Art. 37', 'Art. 41', 'Art. 50', 'Art. 50', 'Art. 51', 'Art. 52', 'Art. 41', 'Art. 68']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Landesverfassungsstreitigkeit: Anrufung des BVerfG gem GG Art 99 als Landesverfassungsgericht - Unzulässigkeit der den Haushalt des Landes Schleswig-Holstein mittelbar berührenden Volksinitiative "Schule in Freiheit" nach Verf SH Art 41 Abs 2
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 03. Juli 2000 - 2 BvK 3/98
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Juli 2000
- 2 BvK 3/98 -
gegen die Entscheidung des schleswig-holsteinischen Landtags vom 4. September 1998 (Drucksache 14/1657), mit der die Volksinitiative "Schule in Freiheit" der Aktion mündige Schule e.V. für unzulässig erklärt wird,
Antragstellerin: Volksinitiative "Schule in Freiheit" der Aktion mündige Schule e.V.,
vertreten durch die Vertrauenspersonen
1. H...,
2. K...,
3. T...,
Rechtsanwalt Ingo Krampen,
Husemannplatz 3/4, Bochum
Antragsgegner: Schleswig-Holsteinischer Landtag, vertreten durch den Präsidenten,
Düsterbrooker Weg 70 (Landeshaus), Kiel
Johann-Strauß-Straße 17, Bielefeld
am 3. Juli 2000 gemäß § 24 BVerfGG beschlossen:
1. Nach der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990 - LV - (GVOBl Schl.-H. S. 391) werden Gesetzentwürfe von der Landesregierung oder von einzelnen oder mehreren Abgeordneten oder durch Initiativen aus dem Volk eingebracht (Art. 37 Abs. 1). Die Gesetzgebung im Wege von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid regeln die Artikel 41 und 42 LV. Sie lauten:
2. Das gemäß Art. 41 Abs. 3 LV erlassene Gesetz über Initiativen aus dem Volk, Volksbegehren und Volksentscheid des Landes Schleswig-Holstein (Volksabstimmungsgesetz - VAbstG -) vom 11. Mai 1995 (GVOBl Schl.-H. S. 158) bestimmt in den hier maßgeblichen Vorschriften:
Keiner abschließenden Entscheidung bedarf die Frage, ob die Antragstellerin als andere Beteiligte im Organstreitverfahren im Sinne von Art. 44 Nr. 1 LV anzusehen ist (offen gelassen in BVerfGE 60, 175 <202>; 96, 231 <240 f.>). Ist sie im Organstreitverfahren nicht beteiligtenfähig, so ist der Antrag jedenfalls gemäß Art. 44 Nr. 3 LV zulässig. Art. 44 Nr. 3 LV weist dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidung in den übrigen in der Landesverfassung vorgesehenen Fällen zu. Zwar folgt die Berechtigung der Antragstellerin zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht unmittelbar aus der Landesverfassung, sondern aus § 9 Abs. 1 VAbStG. Das Volksabstimmungsgesetz ist aber in Ausführung des Verfassungsauftrags ergangen, das Nähere zur Initiative aus dem Volk durch ein Gesetz zu regeln (Art. 41 Abs. 3 LV).
Der Gesetzentwurf wurde von der Antragstellerin am 4. Mai 1998 beim Landtag eingereicht. Der Beschluss des Landtags erging am 4. September 1998. Unter Berücksichtigung der sitzungsfreien Zeit des Landtags (§ 29 VAbStG) vom 9. Juli bis zum 19. August 1998 ist die Zwölfwochenfrist des § 8 Abs. 3 Satz 1 VAbStG gewahrt. Dem steht nicht entgegen, dass der Beschluss des Antragsgegners erst am 11. September 1998, also nach Ablauf der Zwölfwochenfrist, zugestellt und bekannt gemacht wurde. Auf die Zustellung und Bekanntmachung des Beschlusses nach § 8 Abs. 3 Satz 3 VAbStG kommt es nicht an, weil § 8 Abs. 3 Satz 1 VAbStG bei der Fristberechnung allein auf die Beschlussfassung des Landtags abstellt. Parlamentsbeschlüsse werden mit der Abstimmung verbindlich (vgl. BVerfGE 70, 324 <368>; Seifert/Hömig, GG, Kommentar, 6. Aufl., Art. 42 Rn. 2).
a) Nach Art. 73 Abs. 4 WRV konnte "über den Haushaltsplan, über Abgabengesetze und Besoldungsordnungen" nur der Reichspräsident einen Volksentscheid veranlassen. Der Begriff des Haushaltsplans im Sinne von Art. 73 Abs. 4 WRV wurde überwiegend dahin verstanden, dass er alle Gesetze erfasste, die wegen ihres wesentlich geldlichen Charakters den Haushaltsplan betrafen (vgl. Kaisenberg, Die Volksgesetzgebung nach Reichsrecht, Zeitschrift für öffentliches Recht, Band VI, Heft 2 (1927), S. 169 <188 ff. m.w.N.>). Nach dieser Auffassung fielen diejenigen Gesetze unter den Haushaltsvorbehalt, die das Gesamtgleichgewicht des Haushalts störten, einzelne Etatposten änderten oder wesentliche Bedeutung auf budgetrechtlichem Gebiet erlangten. Der Zweck des Art. 73 Abs. 4 WRV sollte nur dann erreicht sein, "wenn man die Begriffe 'Haushaltsplan', 'Abgabengesetze', 'Besoldungsordnungen' weit auslegt und insbesondere unter 'Haushaltsplan' nicht bloß das Etatgesetz (Art. 85 Abs. 2 WRV), sondern jedes Gesetz versteht, das infolge der von ihm angeordneten Einnahmen oder Ausgaben den Staatshaushalt wesentlich beeinflußt" (Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Kommentar, 14. Aufl., 1933, Art. 73 Anm. 10).
b) In Schleswig-Holstein wurden die Vorschriften über die volksinitiierte Gesetzgebung im Jahre 1990 in die Verfassung aufgenommen. Die vom Landtag eingesetzte Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform" lehnte es zwar in ihrem Schlussbericht vom 7. Februar 1989 (vgl. LTDrucks 12/180, S. 126 f.) noch grundsätzlich ab, eine solche Gesetzgebung einzuführen. Man befürchtete vor allem, dass eine Volksgesetzgebung das Parlament zu sehr schwäche. Der Landtags-Sonderausschuss zur Beratung des Schlussberichts der Enquete-Kommission empfahl dann aber die Aufnahme der Volksgesetzgebung in die Landesverfassung entsprechend der Verfassungslage in den anderen Ländern (vgl. LTDrucks 12/620 <neu> vom 28. November 1989, S. 5). Die plebiszitären Mitwirkungsrechte sollten dazu dienen, das parlamentarische System zu ergänzen und bürgernäher auszugestalten. Wegen der Budgethoheit des Parlaments und wegen der Notwendigkeit, die Leistungsfähigkeit des Staates und seiner Verwaltung zu gewährleisten, sollten nach Auffassung des Landtags-Sonderausschusses Entscheidungen über den Haushalt sowie über Dienstbezüge, Steuern, Abgaben und Gebühren jedoch nicht zum Gegenstand eines Volksentscheids gemacht werden dürfen (vgl. LTDrucks 12/620 <neu>, S. 48). An dieser Empfehlung hielt der Landtags-Sonderausschuss in seinem abschließenden Bericht vom 22. Mai 1990 fest (LTDrucks 12/826).
Art. 37 LV sieht vor, dass Gesetzentwürfe außer von der Landesregierung und von Landtagsabgeordneten auch durch Initiativen aus dem Volk eingebracht werden können. Beschlossen werden die Gesetze vom Landtag oder durch Volksentscheid. Art. 41 Abs. 2 LV schließt allerdings Volksinitiativen über den Haushalt des Landes, über Dienst- und Versorgungsbezüge sowie über öffentliche Abgaben aus. Demnach wirkt der Volksgesetzgeber an der Aufstellung und Feststellung des Landeshaushalts nicht mit. Daran sind vielmehr nur die Landesregierung und der Landtag beteiligt (Art. 50 LV). Das Recht der Budgetinitiative liegt allein bei der Landesregierung (Art. 50 Abs. 3 LV). Sie hat den Gesetzentwurf zum Haushaltsplan in den Landtag einzubringen. Das ausschließliche Initiativrecht der Regierung beruht darauf, dass sie das Verfassungsorgan ist, das entsprechend seiner politischen Leitungsaufgabe - Bestimmung der Ziele der Politik, Aufstellung des Regierungsprogramms und Verwirklichung dieses Programms - auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ der Exekutive dem Landtag gegenübersteht (vgl. BVerfGE 45, 1 <46 f.>). Dem Landtag obliegt die Feststellung des Haushaltsplans durch Haushaltsgesetz vor Beginn des Rechnungsjahres, wobei er nicht verpflichtet ist, die von der Regierung vorgelegte Budgetinitiative inhaltlich zu akzeptieren. Im Hinblick auf die Bedeutung des Budgetbewilligungsrechts des Landtags sind etwa der vorläufigen Haushaltsführung der Regierung nach Art. 51 LV enge Grenzen gezogen. Andererseits ist der Landesregierung die Möglichkeit eröffnet, bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedürfnis über- und außerplanmäßige Ausgaben zu tätigen (Art. 52 LV). In das auf diese Weise austarierte Zusammenwirken von Regierung und Landtag bei Aufstellung, Feststellung und Verantwortung des Haushalts würde durch jede Art wesentlich haushaltswirksamer Volksgesetzgebung eingegriffen.
Diese Auslegung des Art. 41 Abs. 2 LV, die entscheidend auf die Etathoheit des Landtags und die Leistungsfähigkeit des Staates abstellt, schränkt zwar das Recht der Volksgesetzgebung ein, lässt es aber keineswegs leer laufen. Vielmehr bleibt der Volksgesetzgebung auch in Fragen von hoher Bedeutung für den Einzelnen und die Allgemeinheit ein Anwendungsbereich. So sind Fragen etwa nach der Reichweite staatlicher Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Fragen der Ausgestaltung der Kommunalverfassung, aber auch des Schulwesens, die weder mittelbar noch unmittelbar wesentliche haushaltswirksame Ausgaben nach sich ziehen, der Volksgesetzgebung zugänglich.
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof und der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen halten haushaltswirksame Gesetzentwürfe, die das Volk einbringt, für unzulässig, wenn sie auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluss nehmen, damit das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stören, zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges zwingen und zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führen (vgl. BayVerfGH, BayVBl 1977, S. 143 <150>; DVBl 1995, S. 419 <425 f.>; NVwZ-RR 2000, S. 401 <403>; BremStGH, NVwZ 1998, S. 388 <389>; NordÖR 1998, S. 297 <299>). In der Sache ähnlich entscheidet der Nordrhein-Westfälische Verfassungsgerichtshof, der Volksbegehren über Finanzfragen nach Art. 68 Abs. 1 Satz 4 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen als unzulässig beurteilt, wenn der Schwerpunkt des Gesetzentwurfs in der Anordnung von Einnahmen oder Ausgaben liegt, die den Staatshaushalt wesentlich beeinflussen (vgl. NRWVerfGH, NVwZ 1982, S. 188 <189>).
2. Der Gesetzentwurf greift in die künftige Haushaltsplanung auf Dauer wesentlich ein. Die von der Antragstellerin veranlassten Berechnungen zeigen auf, dass durch die angestrebte finanzielle Gleichstellung der Privatschulen mit öffentlichen Schulen eine jährliche Haushaltsmehrbelastung von mindestens 32,82 Mio. DM entstehen wird. Der Antragsgegner rechnet sogar mit jährlichen Mehrkosten von 50 Mio. DM. Damit ist der Etat für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur (Einzelplan 07) des Landes, der für das Haushaltsjahr 1998 Ausgaben von 3,28 Mrd. DM ausweist, wesentlich betroffen, zumal die nicht durch die Personalausgaben in Höhe von 2,46 Mrd. DM gebundenen Mittel dieses Etats nur ca. 820 Mio. DM ausmachen (vgl. Haushaltsbegleitgesetz 1998, GVOBl Schl.-H. S. 37 <64 f.>). Hiervon erhalten deutsche Privatschulen Zuschüsse von über 54,75 Mio. DM; weitere 46,41 Mio. DM sieht der Landeshaushalt 1998 für die Schulen der dänischen Minderheit vor. Diese Zuschüsse könnten nicht gekürzt werden, ohne das Ziel der Antragstellerin - eine gleichwertige finanzielle Ausstattung von Privatschulen und öffentlichen Schulen - zu gefährden. Es verbleiben demnach knapp 720 Mio. DM, innerhalb derer Haushaltskürzungen zu Gunsten neu entstehender Ausgaben im Einzelplan 07 denkbar wären.
Stellt man zusätzlich die schwierige Haushaltslage des Landes Schleswig-Holstein im Jahr 1998 in Rechnung (vgl. BVerfGE 99, 57 <66 ff.>), so tritt die Problematik des Etatausgleichs und die Gefahr nicht zu schließender Deckungslücken in Folge der angestrebten Volksgesetzgebung verschärft zu Tage. Das gilt insbesondere, wenn man davon ausgeht, dass das theoretische Einsparungspotenzial für den schleswig-holsteinischen Gesamthaushalt 1998 nur noch 121,8 Mio. DM beträgt (vgl. BVerfGE 99, 57 <68>).
ECLI:DE:BVerfG:2000:ks20000703.2bvk000398
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 03. Juli 2000
- 2 BvK 3/98 - Rn. (1-100),
http://www.bverfg.de/e/ks20000703_2bvk000398.html
Nr. 141/2000 vom 27. Oktober 2000
BVerfGE 102, 176 - 192