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Timestamp: 2019-01-17 05:33:56+00:00
Document Index: 181595188

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 46', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15']

La nuova disciplina dell'impresa sociale nella prospettiva dei suoi diversi stakeholder
Altri enti del terzo settore
Il terzo settore è un insieme di enti giuridici con particolari caratteristiche, che contribuiscono a identificarli e distinguerli da tutti gli altri enti giuridici. Il principale merito della riforma è aver offerto una definizione chiara di quali enti giuridici compongono il terzo settore. Ai sensi dell’articolo 4, comma 1, CTS “sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del terzo settore”.
Come emerge da questa definizione, nell’ambito del terzo settore coesistono diverse tipologie di enti. Infatti, oltre ad una tipologia “generale” di ente del terzo settore, il CTS individua alcune tipologie “particolari” di enti, tra cui l’impresa sociale. Si mette in tal modo a disposizione dei potenziali interessati un “menù” di modelli e forme organizzative sufficientemente ricco da soddisfare una pluralità di esigenze specifiche correlate a quella più generale di dar vita ad un ente appartenente al terzo settore. A ciascuna fattispecie particolare di ente del terzo settore corrisponde una disciplina particolare (oltre che una distinta sezione del Registro unico nazionale del terzo settore8) che ne individua alcuni elementi di specialità, contribuendo così alla sua distinzione dalle altre fattispecie di enti del terzo settore, e alla sua specificazione rispetto alla fattispecie generale. Tutti gli enti del terzo settore hanno però un’identità comune. Le principali differenze tra le diverse tipologie riguardano le modalità di svolgimento dell’attività di interesse generale, perché alcuni enti, come le organizzazioni di volontariato, sono identificati sulla base delle prevalente gratuità delle prestazioni rese agli utenti e del prevalente impiego di volontari, mentre altri enti, come l’impresa sociale, lo sono sulla base della natura imprenditoriale dell’attività di interesse generale.
L’impresa sociale è la componente produttiva del terzo settore, quella capace di generare nuova ricchezza, che almeno in parte può rivolgersi a beneficio di altri enti del terzo settore a carattere non imprenditoriale (come ad esempio le organizzazioni di volontariato, gli enti filantropici o le reti associative). Ciò può avvenire in diversi modi. Ad esempio, uno o più enti del terzo settore possono dare vita ad un’impresa sociale per l’esercizio in forma commerciale di determinate loro attività9. Oppure un’impresa sociale potrebbe, avvalendosi della facoltà riconosciutale dall’articolo 3, comma 3, lett. b), d.lgs. 112/2017, finanziare con i propri utili specifici progetti di utilità sociale promossi da enti del terzo settore (che non siano altre imprese sociali). Oppure, ancora, uno o più enti del terzo settore potrebbero costituire un’impresa sociale che fornisca loro, e volendo anche ad altri enti del terzo settore, servizi strumentali ai sensi dell’articolo 2, lettera m), del d.lgs. 112/2017.
L’impresa sociale è dunque uno strumento potenzialmente utile anche alla soddisfazione di interessi facenti capo ad altri enti appartenenti al terzo settore e caratterizzati, per tradizione e legislazione, da assenza di imprenditorialità (o da imprenditorialità limitata, come nel caso delle associazioni di promozione sociale). La riforma ha molto contribuito in tal senso, attraverso la modifica della disposizione sui servizi strumentali (che nel d.lgs. 155/2006 vedeva come possibili destinatarie esclusivamente le imprese sociali) e l’introduzione dell’articolo 3, comma 3, lett. b), sulle erogazioni gratuite in favore di enti del terzo settore. Il legislatore ha qui immaginato l’impresa sociale come possibile struttura di servizio e strumento di supporto finanziario dell’intero terzo settore.
Tra gli altri enti potenzialmente interessati allo strumento dell’impresa sociale vanno altresì compresi gli enti ecclesiastici (ovvero, come li definisce il legislatore, gli “enti religiosi civilmente riconosciuti”), che nell’ambito del d.lgs. 112/2017 (come del resto anche del CTS) sono destinatari di una disposizione particolare (art. 1, comma 3), che apre loro le porte all’uso di questo strumento per dare alle attività diverse da quelle di culto una forma giuridica in principio pienamente compatibile con la loro particolare natura.
Enti di altra natura: lucrativi, cooperativi, pubblici, senza scopo di lucro
Agli enti lucrativi e agli enti pubblici l’accesso alla qualifica di impresa sociale è inibito, né è loro consentito dirigere e coordinare o controllare un’impresa sociale (art. 4, comma 3). Ciò non significa che l’impresa sociale non possa essere uno strumento utile a soddisfare esigenze proprie anche di questi soggetti. Per gli enti pubblici l’interesse verso le imprese sociali è scontato, considerato l’impegno di queste imprese in attività di interesse generale e le finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale che perseguono (ciò che rende le imprese sociali, e più in generale gli enti del terzo settore, organizzazioni private “a rilievo pubblicistico”). Con riguardo agli enti lucrativi, invece, il loro interesse può consistere nel considerare l’impresa sociale quale possibile strumento di attuazione, in forma stabile ed organizzata, di prassi di responsabilità sociale d’impresa.
Enti pubblici ed enti lucrativi potrebbero perciò supportare l’impresa sociale in vario modo, ed in questo senso si configurano come suoi potenziali stakeholder. Tra le possibili modalità di sostegno, v’è la partecipazione nell’impresa sociale. Il legislatore, infatti, ne ha sì vietato il controllo, ma non ha precluso ad enti lucrativi e ad enti pubblici di aderire ad un’impresa sociale. Rappresentanti di questi ultimi enti potrebbero financo partecipare all’organo di amministrazione di un’impresa sociale, dal momento che l’attuale articolo 7, comma 2, d.lgs. 112/2017, vieta solo che essi possano assumere la presidenza dell’impresa sociale. Naturalmente, il divieto di controllo impedisce loro di avere, anche congiuntamente, la maggioranza dei componenti dell’organo di amministrazione, anche alla luce di quanto disposto dall’articolo 4, comma 1, d.lgs. 112/2017 (“si considera, in ogni caso, esercitare attività di direzione e coordinamento il soggetto che, per previsioni statutarie o per qualsiasi altra ragione, abbia la facoltà di nominare la maggioranza dei componenti dell’organo di amministrazione dell’impresa sociale”).
L’interesse verso lo strumento dell’impresa sociale è certo anche in capo a società cooperative (incluse le banche di credito cooperativo) e ad enti che, pur non essendo formalmente del terzo settore, di esso condividono le finalità, come ad esempio le fondazioni di origini bancaria. Anche questi soggetti, infatti, potrebbero pensare di costituire (e financo controllare, perché loro non sarebbe inibito) un’impresa sociale per l’attuazione dei propri scopi istituzionali (Fici, 2018c).
Finanziatori e creditori
I finanziatori e i creditori sono stakeholder di tutte le imprese, incluse ovviamente quelle sociali di cui al d.lgs. 112/2017. I loro interessi trovano adeguata protezione nella recente riforma che, tra le altre cose, eleva i requisiti di professionalità di amministratori e sindaci di imprese sociali, li sottopone ad eventuale responsabilità civile secondo le norme applicabili alle società per azioni, vincola le imprese sociali alla redazione del bilancio secondo le norme applicabili alle società, le obbliga ad avere un organo di controllo interno e in certi casi anche un revisore legale iscritto, sottopone l’impresa sociale a controllo pubblico, ecc.
Allo stesso tempo la riforma promuove il finanziamento dell’impresa sociale sia aprendo ad una limitata distribuzione di dividendi ai soci a titolo di remunerazione del capitale sottoscritto, sia introducendo le già ricordate misure fiscali di supporto agli investimenti nel capitale sociale delle imprese sociali societarie. Anche qui, dunque, un passo in avanti è stato compiuto nella direzione della protezione e promozione degli interessi di questa particolare categoria di stakeholder dell’impresa sociale.
Il sistema delle imprese sociali
Come dimostra l’esperienza della cooperazione sociale, le imprese sociali prosperano se operano in sistema tra loro, ovverosia se, in prospettiva mutualistica e solidaristica, da un lato si autosostengono, dall’altro si promuovono reciprocamente. Al contrario, ciascuna impresa sociale può risentire negativamente di comportamenti poco virtuosi delle altre, considerata l’immagine che le accomuna10. In questo senso, pertanto, le imprese sociali complessivamente considerate sono da considerarsi (e da trattarsi alla stregua di) stakeholder di ogni singola impresa sociale e viceversa. Vi sono “effetti di rete” che possono richiedere una gestione comune di determinate vicende affinché si producano esternalità positive o si evitino esternalità negative.
La riforma presenta incentivi specifici alla costituzione di reti di imprese sociali sia nell’articolo 15 dedicato ai controlli pubblici sia nell’articolo 16 del d.lgs. 112/2017.
Riguardo al tema dei controlli, seguendo il modello cooperativo, si prospetta la possibilità di un coinvolgimento di associazioni costituite dalle medesime imprese sociali nella loro effettuazione. La titolarità della funzione di controllo è in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che concretamente la esercita mediante l’Ispettorato nazionale del lavoro (art. 15, comma 2). Tuttavia, il Ministero può in alternativa decidere di avvalersi di enti associativi tra imprese sociali, cui aderiscano almeno mille imprese sociali iscritte nel registro delle imprese di almeno cinque regioni o province autonome, nonché delle associazioni di cui all’articolo 3, d.lgs. 220/2002, cioè le c.d. “centrali cooperative”, che già per legge esercitano (e continueranno ad esercitare, alla luce di quanto previsto dall’articolo 15, comma 5, d.lgs. 112/2017) il controllo sulle cooperative sociali (art. 15, comma 3)11. Indubbiamente, la possibilità di essere controllati dall’associazione di cui si fa parte, piuttosto che dal Ministero, costituisce un incentivo per le imprese sociali a mettersi in rete. Dall’altra parte, l’associazione di imprese sociali ha interesse a prevenire e reprimere eventuali abusi idonei a riflettersi su tutti i restanti soggetti della rete, fungendo così da strumento di gestione dell’immagine comune.
Anche l’articolo 16 è mutuato dall’esperienza cooperativa, segnatamente da quella dei fondi mutualistici. Le imprese sociali possono (e non già “devono”, come invece accade per le cooperative) destinare una quota non superiore al 3 per cento degli utili netti annuali, dedotte eventuali perdite maturate negli esercizi precedenti, a fondi istituiti da loro enti associativi con le caratteristiche di cui al menzionato articolo 15. Tali fondi devono essere specificamente ed esclusivamente destinati alla promozione e allo sviluppo delle imprese sociali attraverso azioni ed iniziative di varia natura, quali il finanziamento di progetti di studio e di ricerca in tema di impresa sociale o di attività di formazione dei lavoratori dell’impresa sociale, la promozione della costituzione di imprese sociali o di loro enti associativi, o il finanziamento di specifici programmi di sviluppo di imprese sociali o di loro enti associativi. Il legislatore promuove la costituzione di questi fondi prevedendo la deducibilità del versamento del 3 per cento ai fini dell’imposta sui redditi dell’impresa sociale erogante.
La strategia legislativa sottesa al d.lgs. 155/2006, che per la prima volta introdusse l’impresa sociale nell’ordinamento giuridico italiano, era quella di accrescere il numero complessivo di imprese sociali andando oltre la già nota e diffusa cooperazione sociale di cui alla legge 381/91. Si voleva in sostanza consentire ai soggetti potenzialmente interessati a costituire un ente imprenditoriale del terzo settore di fare ricorso a forme giuridiche alternative a quella cooperativa, qualora per qualsiasi ragione non reputassero quest’ultima quella più idonea ai propri scopi. La “neutralità”, o meglio, la “pluralità” delle forme giuridiche e l’impresa sociale come “qualifica” (piuttosto che come particolare tipo o sottotipo di ente giuridico) furono gli strumenti tecnici a tal fine impiegati. Il d.lgs. 155/2006, oltre che per alcune imprecisioni di natura formale ed alcune disposizioni eccessivamente restrittive, non si è dimostrato capace di attuare quella strategia, soprattutto a causa della mancanza di norme incentivanti la costituzione di imprese sociali.
Oggi la situazione appare senz’altro diversa. Il nuovo d.lgs. 112/2017, che sostituisce la precedente disciplina, oltre che per una più elevata qualità legislativa del testo, si caratterizza per il fatto di offrire diverse opportunità di sviluppo dello strumento dell’impresa sociale, anche grazie alla tutela e promozione degli interessi dei suoi vari stakeholder. L’impresa sociale, in ragione della rimozione di vecchi vincoli e soprattutto dell’introduzione di nuove misure agevolative, diventa una forma organizzativa del terzo settore particolarmente “attraente” per molte categorie di soggetti. Può interessare tanto chi è alla ricerca di un modello d’impresa non speculativo ispirato ai principi e ai valori del terzo settore, quanto chi intende “trasformare” il proprio ente del terzo settore da “erogativo” ad “imprenditoriale”. Può consentire forme di stabile collaborazione sia tra enti pubblici ed enti del terzo settore che tra enti privati for profit ed enti del terzo settore, anche al fine di attuare insieme stabili pratiche di responsabilità sociale d’impresa. Può permettere a soggetti socialmente orientati, quali le banche di credito cooperativo e le fondazioni di origine bancaria, di realizzare i propri obiettivi di interesse generale con formule innovative (ad es. attraverso il controllo, anche congiunto, di un’impresa sociale). Può essere impiegata per il finanziamento di “reti” di enti del terzo settore a carattere prevalentemente erogativo. In conclusione, l’attuale disciplina ha tutte le carte in regola per inaugurare una nuova stagione dell’impresa sociale con effetti positivi sul terzo settore complessivamente considerato e sull’interesse generale.
1. Si rinvia, per un’introduzione di stampo manualistico alla riforma, al recente volume (Fici, 2018a).
2. Che abroga espressamente il precedente decreto legislativo 155/2006. Il d.lgs. 112/2017 è stato recentemente “corretto” dal d.lgs. 20 luglio 2018, n. 95, che però non ha lo innovato profondamente, se non per quanto riguarda le misure fiscali di cui all’art. 18.
3. Per ulteriori approfondimenti sistematici si rimanda a Fici (2018b).
4. Da ricordare peraltro che le cooperative sociali e i loro consorzi sono imprese sociali “di diritto” (art. 1, comma 4, d.lgs. 112/2017).
5. Anche se, ovviamente, i “costi” di adeguamento di un ente originariamente for profit alla normativa sull’impresa sociale sono maggiori, poiché maggiori sono le modifiche statutarie a tal fine necessarie, e più difficoltoso, in linea teorica, l’adattamento alla diversa cultura organizzativa dell’impresa sociale.
6. Da sottolineare che associazioni e fondazioni imprese sociali non possono invece distribuire dividendi. Potrebbero soltanto avvalersi della facoltà prevista dall’articolo 3, comma 3, lett. b), d.lgs. 112/2017, di effettuare erogazioni gratuite in favore di altri enti del settore (che non siano imprese sociali).
7. L’attività d’impresa d’interesse generale può anche essere svolta in via non esclusiva, essendo sufficiente che lo sia quanto meno in via principale. Il comma 3 dell’articolo 2, d.lgs. 112/2017, chiarisce cosa debba intendersi per attività svolta in via principale. È tale l’attività i cui ricavi siano superiori al settanta per cento dei ricavi complessivi dell’impresa sociale. Tale calcolo deve effettuarsi tenendo conto dei criteri fissati da un decreto ministeriale ancora da emanarsi. Invero, esiste già un decreto emanato nel gennaio del 2008 in esecuzione di un’analoga disposizione contenuta nel d.lgs. 155/2006, che potrebbe costituire la base per l’emanando decreto ministeriale.
8. Gli enti del terzo settore, con l’unica eccezione delle reti associative, possono iscriversi in una sola sezione del Registro unico (art. 46, commi 1 e 2, CTS).
9. Anche un solo ente del terzo settore potrebbe costituire un’impresa sociale, che dovrebbe però necessariamente possedere la forma giuridica di società per azioni o di società a responsabilità limitata, essendo queste ultime gli unici tipi di enti giuridici che possono essere costituiti e partecipati da un solo soggetto (oltre alla fondazione, cui però il fondatore non partecipa in senso stretto).
10. Come dimostrano le vicende di “Mafia capitale”.
11. L’ispezione deve avere almeno periodicità annuale ed essere svolta sulla base di un verbale (che sarà) approvato con decreto ministeriale. Spetterà ad un successivo decreto ministeriale regolare più dettagliatamente l’attività ispettiva (art. 15, comma 4). Se si accertano violazioni, il soggetto esercente l’attività ispettiva diffida l’impresa sociale alla loro regolarizzazione entro un congruo termine (art. 15, comma 6). Se le irregolarità sono insanabili o non sono sanate nel termine indicato nella diffida, il Ministro dispone la perdita della qualifica di impresa sociale e la devoluzione del patrimonio residuo – dedotto, nelle imprese sociali societarie, il capitale effettivamente versato dai soci, eventualmente rivalutato, e i dividendi deliberati e non distribuiti – o al fondo di cui all’articolo 16 o alla Fondazione Italia Sociale (art. 15, comma 8). L’impresa sociale è dunque conseguentemente cancellata dall’apposita sezione del registro delle imprese. Contro questi provvedimenti, è ammesso ricorso innanzi al giudice amministrativo (art. 15, comma 9).
Borzaga C., Depedri S. (2003), La cooperazione sociale italiana al microscopio: i punti di forza e di debolezza dei modelli organizzativi e della gestione delle risorse umane, Franco Angeli, Milano.
Fici A. (2011), “L’identità delle società cooperative nella decisione della Corte di Giustizia UE in tema di aiuti di stato” (nota a Corte di Giustizia dell’Unione europea, 8 settembre 2011, C-78-80/08), Enti Non Profit, 12, pp. 33-38.
Fici A. (2017), A European Statute for Social and Solidarity-Based Enterprise, Study for the Committee on Legal Affairs of the European Parliament, Brussels.
Fici A. (a cura di) (2018a), La riforma del terzo settore e dell’impresa sociale. Una introduzione, Editoriale Scientifica, Napoli.
Fici A. (2018b), “L’impresa sociale e le altre imprese del terzo settore”, Analisi Giuridica dell’Economia, pp. 19-44. DOI: 10.1433/90940
Fici A. (2018c), “La riforma del terzo settore e le fondazioni di origine bancaria”, di prossima pubblicazione nel Rapporto Annuale dell’ACRI.
Freeman R.E., McVea J. (2001), “A stakeholder Approach to Strategic Management”, Darden Business School WP, No. 01-02, University of Virginia.
Antonio Fici Università degli Studi del Molise
Keywords: riforma terzo settore, codice terzo settore, decreto impresa sociale, impresa sociale, ente del terzo settore, stakeholder