Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-512865662
Timestamp: 2019-10-18 23:56:02
Document Index: 9450142

Matched Legal Cases: ['artículo 107', 'artículo 170', 'e contrario', 'artículo 1334', 'artículo 170', 'artículo 75', 'artículo 1050', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 75', 'artículo 6', 'artículo 310', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 1050', 'artículo 170', 'artículo 1334', 'artículo 170', 'artículo 170', 'artículo 12', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 54', 'artículo 21', 'artículo 53', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 68', 'artículo 225', 'artículo 5', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 3', 'Artículo 21', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 52', 'Artículo 53', 'Artículo 56', 'Artículo 54', 'Artículo 6', 'Artículo 12', 'Artículo 68', 'Artículo 69', 'Artículo 11', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 10']

Ejecutoria num. 1a./J. 79/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 512865662
Número de Resolución: 1a./J. 79/2013 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXVI, Noviembre de 2013, Tomo 1, página 335.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 243/2012. SUSCITADA ENTRE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, SEGUNDO, CUARTO, QUINTO, SEXTO, SÉPTIMO Y OCTAVO, TODOS EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.POLICÍA AUXILIAR DEL DISTRITO FEDERAL. LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS CON LOS PARTICULARES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA, DERIVADAS DE LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO, SON EXIGIBLES A TRAVÉS DE LA VÍA ORDINARIA CIVIL.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 243/2012. SUSCITADA ENTRE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, SEGUNDO, CUARTO, QUINTO, SEXTO, SÉPTIMO Y OCTAVO, TODOS EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. 12 DE JUNIO DE 2013. LA VOTACIÓN SE DIVIDIÓ EN DOS PARTES: MAYORÍA DE CUATRO VOTOS EN CUANTO A LA COMPETENCIA. DISIDENTE: J.R.C.D.. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS EN CUANTO AL FONDO. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226 de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito y el tema de fondo corresponde a la materia civil, en la que se encuentra especializada esta S..
No pasa inadvertido que, a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de ese año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual dispone que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización y no así respecto de los criterios sustentados entre dos Tribunales Colegiados de un mismo circuito.
En esa distribución de competencias, esta Primera Sala advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra reconocida constitucionalmente como órgano terminal en la solución del actual tipo de conflictos; de ahí que dicha competencia constitucional para conocer de contradicciones de tesis deba estimarse extendida a los criterios contradictorios suscitados entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, como sucede en el presente caso.
Tal extensión de competencia encuentra justificación jurídica en un criterio de mayoría de razón, dado que mientras no finalice el plazo previsto en el artículo décimo primero transitorio de la Ley de Amparo para la emisión de los acuerdos generales que integren los Plenos de Circuito y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los mismos, este Tribunal Constitucional debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados contendientes; de lo contrario, se generaría indefinición en la solución de casos como el que ahora se analiza.
Legitimación para denunciar la contradicción
La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, constitucional y 227 de la Ley de Amparo, en tanto que fue formulada por el Magistrado presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, de ahí que formalmente se actualiza el supuesto de legitimación a que aluden tales preceptos normativos.
A fin de establecer si existe o no la contradicción de tesis denunciada, se analizarán los antecedentes y consideraciones que se sustentan en las once ejecutorias que fueron remitidas por los Tribunales Colegiados a esta Suprema Corte.(1) Para ello, se hará referencia en primer lugar al asunto del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, órgano denunciante, y posteriormente al resto de los amparos en razón ascendente del número de expediente y órgano decisorio.
I.C. del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Quinto Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 272/2012, cuya materia consistió en el análisis del acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal por el cual se puso fin al juicio ordinario mercantil **********.
En este caso, el apoderado legal de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía ordinaria mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero amparada en una factura-pagaré que derivó de los servicios de seguridad y vigilancia que le había proporcionado.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de diecisiete de enero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero. Lo anterior, entre otras razones, porque la parte actora demandó el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios profesionales de seguridad y vigilancia, sin tomar en cuenta que la acción procesal correspondiente para ello se encuentra regulada en el Código Civil para el Distrito Federal y, por ende, corresponde la vía ordinaria civil del orden local.
En contra de dicha determinación, la parte actora interpuso recurso de revocación, el cual fue admitido y posteriormente calificado como infundado. Inconforme, la Policía Auxiliar del Distrito Federal promovió amparo directo. Una vez agotados los trámites legales, el diez de mayo de dos mil doce, el referido Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito determinó conceder el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo lo siguiente:
A diferencia de lo resuelto por la Jueza Civil, la demanda inicial no se basó propiamente en el contrato de prestación de servicios profesionales de vigilancia, sino en realidad la entonces actora demandó el pago de la cantidad de **********, amparada por la factura-pagaré que se había exhibido como base de su acción, del interés legal y de los gastos y costas correspondientes.
La factura-pagaré no fue objetada por la demandada; sin embargo, la Jueza responsable no lo advirtió, aunque de cualquier manera analizó si el pagaré cubría o no los requisitos del artículo 170 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, a pesar de que no era necesario dadas las condiciones de la demanda y la naturaleza de la acción intentada. A su juicio, los elementos constitutivos de un título de crédito es un tema de fondo que, al igual que la abstracción o autonomía de un pagaré con el contrato, deben ser materia de excepciones y no de razones para desechar la demanda.
Para el Colegiado, con el análisis de los documentos aportados en la demanda, se estaba en aptitud de ponderar su viabilidad mercantil y el consecuente análisis de su tramitación en alguna de las vías mercantiles, agregando que con ello se podría "delimitar la posible controversia en la que entonces, dada la naturaleza de la vía y acción intentada, atribuida a la causa origen de los títulos de crédito, sí se podrían analizar los temas a los que ilegalmente se anticipó la juzgadora responsable, todo lo cual, evidentemente conlleva a la jurisdicción concurrente en materia mercantil ... en donde se faculta a los litigantes a presentar sus demandas ante el juzgado de fuero federal o local, a su elección, cuando se trata de asuntos en los que, como en la especie sucede, se aplica una ley federal, esto es, el Código de Comercio".
En consecuencia, se concedió el amparo a la quejosa para que la Jueza responsable dejara sin efectos la sentencia combatida y en su lugar dictara otra en la que, conforme a sus atribuciones, resolviera los agravios sometidos a su potestad, en el entendido de que el documento base de la acción lo es la factura-pagaré exhibida por la actora.
Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
Por un lado, el Primer Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 240/2012, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su representante legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, por el cual se desechó la demanda del juicio ordinario mercantil **********.
En este asunto, el apoderado legal de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía ordinaria mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero consignada en una factura-pagaré no pagada, correspondiente a un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de veintisiete de febrero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero, por las mismas razones detalladas anteriormente.
En desacuerdo con dicha determinación, la parte actora promovió amparo directo. Agotados los trámites legales, el veintiséis de abril de dos mil doce, el citado Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo los siguientes razonamientos:
Los conceptos de violación resultaron infundados, toda vez que contrario a lo que alega la parte quejosa, fue acertado que la autoridad responsable considerara que las prestaciones que se demandaron no son mercantiles. En principio, porque la base de la acción es el contrato; es decir, las obligaciones incumplidas derivan de un contrato.
Si bien es cierto que se exhibió un formato de pagaré al calce del documento base de la acción, también lo es que es la base de la acción y el mismo no se llenó ni se firmó, por lo que no puede tener efecto de título de crédito.
Las facturas son documentos privados que detallan la calidad, cantidad y precio de los productos o servicios, sin que su emisión sea exclusiva de los comerciantes y cuyo contenido refleja un simple acuerdo de voluntades entre las partes, por lo que no todas las facturas son actos de comercio.
En ese sentido, la prestación de servicios de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar de la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno del Distrito Federal no es un acto de comercio. La seguridad pública tiene como finalidad mantener el orden público, proteger la integridad física de las personas y los bienes de éstas, prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, colaborar con la investigación y persecución de delitos y auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres. Así, la Policía Auxiliar actúa como complemento de la Policía Preventiva y, por tanto, actúa en coordinación con ésta, por lo que no hace funciones de comerciante ni ejecuta actos de comercio.
La prestación de servicios de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar del Distrito Federal tampoco se puede estimar como un acto de prestación de servicios de seguridad de naturaleza privada, de conformidad con lo establecido en la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal.
Del contrato base de la acción de origen se advierte que la beneficiaria de la prestación de los servicios de seguridad y vigilancia es una sociedad anónima de capital variable, lo cual es un indicio de su naturaleza mercantil; sin embargo, no se aprecia que la actividad mercantil preponderante de esa sociedad sea la de contratar servicios de seguridad y vigilancia o que esos servicios sean determinantes en el tráfico comercial de los productos o servicios que presta la misma, tanto es así que en el contrato de prestación de servicios se estableció que tal sociedad se dedica a la distribución de solventes.
En consecuencia, el derecho derivado de dicha prestación de servicios de seguridad no puede ser materia de un juicio mercantil al no tener la característica absoluta o condicionada de mercantil, en atención a que quien la realizó no es un comerciante y si bien existe un indicio de que el beneficiario del servicio es una sociedad mercantil, también lo es que nunca se acreditó que dicha empresa se dedicara a la contratación de servicios de seguridad y vigilancia o que la misma fuera determinante para su actividad comercial.
Por otro lado, el mismo Primer Tribunal Colegiado también conoció del amparo directo 247/2012, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su apoderado legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, en virtud del cual se desechó la demanda del juicio oral mercantil **********.
En este caso, se demandó en la vía oral mercantil a ********** y a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero consignada en un cheque. La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de veintinueve de febrero de dos mil doce, desechó la demanda por falta de legitimación del promovente, al considerar que no existía identidad entre la parte actora (Policía Auxiliar del Distrito Federal) y aquella que tenía el derecho consignado en el título de crédito (Gobierno del Distrito Federal).
Inconforme, la Policía Auxiliar del Distrito Federal promovió amparo directo. Una vez agotados los trámites legales correspondientes, el veintiséis de abril de dos mil doce, el mencionado Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo que:
La Jueza de Distrito responsable, al proveer lo conducente en relación con la demanda que presentó la Policía Auxiliar del Distrito Federal determinó que la acción de pago que se demandaba en la vía oral mercantil estaba fundada en un cheque que había expedido a favor del Gobierno del Distrito Federal y que no había sido transferido a la accionante a través de algún endoso u otro medio de transmisión; lo cual era indispensable para que pudiera ejercer el derecho consignado en el documento.
Al no existir identidad de la parte actora con aquella que tiene el derecho consignado en el título de crédito, la primera carecía de facultades para promover el juicio por falta de legitimación.
Criterio del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Segundo Tribunal Colegiado conoció del amparo directo 254/2012, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su apoderado legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal por el cual se desechó la demanda del juicio ordinario mercantil **********, toda vez que la parte actora no acreditó la legitimación con la que compareció al juicio.
El órgano colegiado, mediante resolución de nueve de abril de dos mil doce, se declaró legalmente incompetente para conocer de la demanda de amparo directo, con base en las siguientes consideraciones:
Carecía de competencia legal para conocer de la demanda, en virtud de que el acto reclamado consistió en el auto de dos de marzo de dos mil doce, emitido por la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal en el juicio ordinario mercantil ********** promovido por conducto del apoderado legal de la Policía Auxiliar del Distrito Federal, por el que se desechó la demanda natural al no acreditarse la legitimación con la que compareció al juicio en relación con el documento exhibido como base de la acción.
En contra de la resolución del Juez de Distrito procedía interponer el recurso de revocación, conforme lo establecido por el artículo 1334 del Código de Comercio.
Criterio del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Cuarto Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 230/2012, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su apoderado legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal en virtud del cual se desechó la demanda del juicio oral mercantil **********.
En este caso, el representante de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía oral mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero consignada en diversas facturas-pagarés y con motivo de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de veinte de febrero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero. Lo anterior, entre otras razones, porque la parte actora demandó el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios profesionales de seguridad y vigilancia, sin tomar en cuenta que la acción procesal correspondiente para ello se encuentra regulada en el Código Civil para el Distrito Federal y, por ende, corresponde la vía ordinaria civil del orden local.
Inconforme, la parte actora promovió amparo directo. Agotados los trámites legales, el doce de abril de dos mil doce, el citado Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo los argumentos que siguen:
Fue correcto que la Jueza de Distrito haya considerado que la acción ejercida fue la de cumplimiento de contrato, dado que el pago se reclamó en virtud de que entre las partes se celebró un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
Las facturas-pagarés exhibidas por la parte actora en el juicio natural no constituyen un título de crédito, al carecer de los requisitos previstos en el artículo 170 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, dado que para estar en presencia de un pagaré, no basta la existencia de la referida leyenda, sino que debe coexistir la firma de quien se obliga incondicionalmente al pago en los términos que en el propio escrito se expresan, lo cual no aconteció en el caso de los documentos presentados por la Policía Auxiliar del Distrito Federal.
La Policía Auxiliar forma parte complementaria de la Policía del Distrito Federal y ésta a su vez es integrante de la Secretaría de Seguridad Pública, dependencia de la administración pública centralizada del Distrito Federal. Si bien puede llevar a cabo funciones de derecho privado, como la celebración de contratos en virtud de los cuales presta sus servicios de seguridad y vigilancia a personas físicas o jurídicas, ello no implica que su actividad pueda considerarse de comercio: en primer lugar, porque la referida actividad no puede estimarse lucrativa y, en segundo lugar, debido a que la ley no lo reputa como acto de comercio.
En principio, no es acto de comercio, pues no se prevé expresamente en el artículo 75 del Código de Comercio; además, tampoco encuadra en la fracción IV de tal artículo ("La ley reputa actos de comercio: ... Los actos relativos a obligaciones del Estado u otros títulos de crédito corrientes en el comercio"), toda vez que no es el Estado Mexicano el que contrató con laempresa demandada, sino la Policía Auxiliar. Al contrario, consiste en el cumplimiento de las obligaciones contraídas con una sociedad mercantil en virtud de un contrato en el cual la Policía Auxiliar actuó en un plano de igualdad (desprovisto de poder público).
Tampoco se actualiza el supuesto normativo previsto en el artículo 1050 del Código de Comercio, conforme al cual si para una de las partes que intervienen en un acto éste es de naturaleza comercial, y para la otra es de características civiles, la controversia se deberá llevar de acuerdo a las leyes mercantiles. Lo anterior, toda vez que si bien la persona demandada es una sociedad mercantil, en el caso concreto, como se evidenció, no se actualiza un acto de comercio para ninguna de las partes.
V.C. del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Sexto Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 246/2012, cuya principal materia consistió en el análisis de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, por el cual se desechó la demanda del juicio oral mercantil **********.
En este caso, el apoderado legal de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía oral mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero amparada en diversas facturas-pagarés que derivaron de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de veintinueve de febrero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero. Lo anterior, como consecuencia de las mismas razones antes apuntadas; es decir, porque la parte actora demandó el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios profesionales de seguridad y vigilancia, sin tomar en cuenta que la acción procesal correspondiente para ello se encuentra regulada en el Código Civil para el Distrito Federal y, por ende, corresponde la vía ordinaria civil del orden local.
En desacuerdo, la parte actora promovió amparo directo. Una vez agotados los trámites legales, el veinticinco de abril de dos mil doce, el citado Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo que:
La actora pretendió instar un juicio oral mercantil y no una acción cambiaria en la vía ejecutiva, en la que hubiere buscado hacer efectivos derechos consignados en títulos de crédito; además de que los documentos aportados como base de su acción no reunían los requisitos para ser considerados como títulos de crédito.
Tales documentos consisten en facturas elaboradas en formato oficial, con logotipos y membretes del Gobierno del Distrito Federal que señalan como usuario a la empresa demandada, especificándose la descripción del servicio y el importe del mismo. Si bien dichas facturas tienen insertas la leyenda de "pagaré", no se observan otros elementos del título de crédito como la persona que se obliga ni la firma de quien lo haya suscrito.
El contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia celebrado entre la empresa demandada y la Policía Auxiliar no constituye un acto de comercio para ninguna de las dos partes.
En principio, la prestación del servicio de seguridad y vigilancia carece de la característica de mercantil en atención a que el ente que lo realizó no es un comerciante. Aunque existe un indicio de que la beneficiaria del servicio es una sociedad mercantil, lo cierto es que no se acreditó que dicha empresa se dedique a la contratación de servicios de seguridad y vigilancia o que la misma fuera determinante para su actividad comercial.
Por otro lado, la Policía Auxiliar del Distrito Federal no es un comerciante ni la prestación de seguridad y vigilancia se puede considerar como un acto de prestación de servicios de naturaleza netamente privada.
El artículo 6o. de la Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública dispone que la policía es una institución armada, disciplinada y jerarquizada de naturaleza civil, garante de los derechos y de la integridad física y patrimonial de los habitantes de la Ciudad de México, dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal en el desempeño de sus funciones y cuyos integrantes están sujetos al régimen que la ley dispone.
Con base en lo anterior, entre las atribuciones que la ley reconoce a las Direcciones Generales de la Policía Bancaria e Industrial y a la Policía Auxiliar están las de celebrar los contratos de prestación del servicio con personas físicas o morales y determinar el costo de los servicios que presten. Los ingresos que se generen por los servicios prestados por esa clase de policía no se estiman como ganancias comerciales y deberán enterarse a la Tesorería del Departamento, ya que el artículo 12 del Código Fiscal del Distrito Federal establece que son productos las contraprestaciones por los servicios que presta el Distrito Federal en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento y enajenación de sus bienes de dominio privado.
Así, la Policía Auxiliar es un órgano integrante de la Secretaría de Seguridad Pública que tiene como tarea la prestación de servicios de seguridad, vigilancia, guarda y custodia de personas y bienes, lo que puede realizar tanto a favor de otras entidades públicas como de particulares (personas físicas y morales), todo ello mediante la celebración de contratos con ese objeto y la fijación de una contraprestación en dinero que se considerará como producto.
En ese sentido, esa clase de contratos de prestación de servicios de seguridad y vigilancia, pese a que se celebran por una entidad pública, "en realidad incumben a las funciones de derecho privado de ésta, pues con ellos se establecen relaciones jurídicas de coordinación entre los contratantes, en igualdad de circunstancias, como si se tratara de dos particulares, lo que extrae a esa clase de contratación del ámbito del derecho público, particularmente del administrativo, y la coloca en el del derecho civil".
En suma, la prestación del servicio de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar no tiene la característica de mercantil sino civil, en atención a que quien la realizó no es un comerciante ni se puede reputar como un acto de comercio: primero, porque no se encuentra contemplado expresa o implícitamente en el artículo 75 del Código de Comercio y, segundo, toda vez que dicha prestación carece de naturaleza enteramente privada, ya que forma parte de las potestades públicas de una entidad dependiente de la administración pública (cuya ocupación ordinaria no es el comercio, sino el complementar a la policía preventiva en su actividad de seguridad pública) y la actividad no tiene como finalidad el lucro, especulación comercial o ganancia.
Criterio del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Séptimo Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 242/2012, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su apoderado legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal por el cual se desechó la demanda del juicio oral mercantil **********.
En este caso, el apoderado legal de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía oral mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero consignada en siete facturas-pagaré que derivaron del otorgamiento de servicios de seguridad y vigilancia.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de veintisiete de febrero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero. Las razones fueron exactamente las mismas que en los casos anteriores.
Inconforme, la parte actora promovió amparo directo. Finalizados los trámites legales, el cuatro de mayo de dos mil doce, el citado Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo lo siguiente:
La retribución económica por la prestación de sus servicios de seguridad y vigilancia no tiene la característica de la especulación comercial, ya que no implica directamente una actividad lucrativa o ganancia para la Policía Auxiliar. Conforme al segundo párrafo del artículo 6o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, los ingresos obtenidos por los servicios prestados deben enterarse a la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal y será ésta en último caso quien de acuerdo al artículo 310 del Código Fiscal podría destinar dichos productos para la Policía Auxiliar.
Al no existir especulación comercial, no es posible considerar la prestación de servicios de seguridad y vigilancia como acto de comercio, atento a lo dispuesto en las fracciones I y IV del artículo 75 del Código de Comercio y, por ende, no resulta aplicable al caso lo dispuesto en el diverso precepto 1049 del mismo ordenamiento, en el sentido de que son juicios mercantiles los que tienen por objeto ventilar o decidir controversias que en atención a los artículos 4o., 75 y 76 del mismo código se deriven de los actos comerciales.
El hecho de que la acción se haya basado en ciertas facturas-pagarés, no acredita por sí sola que la vía idónea sea la mercantil, pues aun cuando pudiera ser cierto que las facturas son propias de actos de comercio y corresponden a títulos de crédito, no puede pasarse inadvertido que en las citadas facturas-pagarés lo único que se documentó fueron los servicios de seguridad y vigilancia proporcionados a la empresa demandada.
En esa tónica, dado que el contrato de prestación de servicios se encuentra regulado en el Código Civil para el Distrito Federal, en su título décimo, capítulo II, en los artículos 2606 al 2615, pero no en el Código de Comercio ni en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el reclamo por incumplimiento de pago se debe ejercer en la vía civil ordinaria.
Así, a pesar de que la expedición de facturas-pagarés, aun derivados de un contrato de prestación de servicios estén contempladas por sí mismos como actos de comercio, de acuerdo a las fracciones XIX y XX del artículo 75 del Código de Comercio, es pertinente atender a la legislación especial que rige la actuación de la policía y, por ende, a la naturaleza del acto jurídico que sustenta la acción propuesta (prestación de servicios de la cual proceden esos títulos de crédito).
Se entiende como Policía del Distrito Federal a la Policía Preventiva y a la Complementaria, esta última integrada por la Policía Auxiliar, la Bancaria e Industrial y demás que determine el reglamento correspondiente. En consecuencia, si las normas reguladoras de las actividades de la parte actora derivan de una legislación especial de la cual se desprende que los actos que ejerce no son de carácter lucrativo o comercial y, además, se suscribió un contrato de prestación de servicios regido por el Código Civil para el Distrito Federal, resulta innegable que las pretensiones aducidas en la vía oral mercantil, son objeto de una vía eminentemente civil.
Lo anterior, a pesar del artículo 1050 del Código de Comercio, en el que se prevé una regla general y supletoria para la procedencia de la jurisdicción mercantil (cuando para una de las partes los actos sean mercantiles, deberá de regirse por las leyes de la materia), ya que tal norma no puede prevalecer sobre otra especial que tiene el carácter de principal.
Criterios del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito
El Octavo Tribunal Colegiado remitió a esta Suprema Corte cuatro resoluciones en las que abordó cuestiones relacionadas con la competencia y jurisdicción para reclamar el pago de servicios de seguridad y vigilancia desempeñados por la Policía Auxiliar.
En un principio, el veintisiete de abril de dos mil once, se falló el amparo directo 236/2011, promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su director general, en contra de una resolución de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal por la cual se puso fin al juicio ordinario mercantil **********.
En este caso, el director general de la Policía Auxiliar del Distrito Federal demandó en la vía ordinaria mercantil a **********, entre otras prestaciones, el cumplimiento de un contrato de prestación de servicios de vigilancia y el consecuente pago de cierta cantidad de dinero amparada en facturas-pagarés y propuestas de declaración de aprovechamientos.
La Jueza Octavo de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, mediante acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil once, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero. Lo anterior, entre otras razones, porque la parte actora demandó el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios profesionales de seguridad y vigilancia, sin tomar en cuenta que la acción procesal correspondiente para ello se encuentra regulada en el Código Civil para el Distrito Federal y, por ende, corresponde la vía ordinaria civil del orden local.
En contra de dicha determinación, la parte actora interpuso recurso de revocación, el cual fue admitido y posteriormente calificado como infundado. En desacuerdo, la Policía Auxiliar del Distrito Federal promovió amparo directo. Una vez agotados los trámites legales, el veintisiete de abril de dos mil once, el citado Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito resolvió negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, argumentó lo siguiente:
La solicitante de amparo no impugnó una de las consideraciones torales de la resolución del recurso de revocación: que la cláusula décima séptima del contrato de prestación de servicios base de la demanda establece en forma genérica que las partes se someterían a lo previsto en el Código Civil para la interpretación y cumplimiento del propio contrato.
Fue correcto el actuar de la Jueza de Distrito, ya que de la lectura del escrito inicial de demanda se desprende que lo que se reclamó fue el cumplimiento del contrato de prestación de servicios de vigilancia y, como consecuencia, el pago de los servicios adeudados conforme a las facturas anexadas, por lo que la vía procedente para resolver las posibles controversias es la civil y no la mercantil.
Las facturas derivaron de la prestación de servicios de vigilancia, estipulados en el contrato respectivo; por ende, si bien los anunciados títulos de crédito pudieran ser exigidos en la vía ejecutiva mercantil, lo cierto es que el demandante precisó que tales pagarés se encuentran ligados de manera causal o se generaron a partir del contrato de prestación de servicios de índole civil.
La falta de objeción de las facturas y pagarés exhibidos por la Policía Auxiliar no hacen procedente la vía mercantil, ya que ni siquiera se ha tenido la oportunidad de hacerlo al no haberse instaurado la litis principal (la demanda se desechó en el acuerdo inicial), máxime que el contrato de prestación de servicios de vigilancia está regulado en el Código Civil y sus actos no tienen como finalidad la especulación comercial con objeto de lucro.
No obstante, casi un año después y en contraposición con su propio precedente, el Octavo Tribunal Colegiado resolvió el amparo directo 237/2012 promovido por la Policía Auxiliar del Distrito Federal, a través de su apoderado legal, en contra de un acuerdo de la Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal por el cual se desechó la demanda del juicio oral mercantil **********.
En este caso, se demandó en la vía oral mercantil a **********, entre otras prestaciones, el pago de cierta cantidad de dinero consignada en diversas facturas que derivaron de un contrato de servicios de seguridad y vigilancia.
La Jueza Primero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal conoció del asunto, lo registró bajo el expediente ********** y, por virtud de un acuerdo de veintitrés de febrero de dos mil doce, desechó la demanda declarándose legalmente incompetente para conocer del juicio en razón de fuero, por las consideraciones antes apuntadas. Inconforme, la parte actora promovió una demanda de amparo directo. Una vez agotados los trámites legales, el veinticuatro de abril de dos mil doce, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito determinó negar el amparo solicitado y, en lo que aquí interesa, sostuvo que:
Contrario a lo argumentado por la parte quejosa, en el caso concreto no es procedente la vía mercantil, ya que los documentos bases de la acción no fueron las facturas-pagarés (títulos de crédito) y la prestación de servicio que a través de los mismos se pretendió cobrar tampoco consiste en un acto de comercio.
Los documentos exhibidos como base de la acción se denominan "Propuesta de declaración de aprovechamientos por servicios prestados por la Policía Auxiliar.", los cuales se emitieron con base en los artículos 25, 30, 40 y 267 del Código Financiero del Distrito Federal, siendo aplicable el del año dos mil.
Estos documentos base de la acción son constancias por medio de las cuales la autoridad fiscal consigna el ingreso que el Distrito Federal debe recibir por funciones de derecho público, así como por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.
Tal propuesta de declaración se llevó a cabo para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones, mismas que al ser aceptadas debe presentarse como declaración, siendo la Secretaría de Finanzas la autoridad que controla los referidos aprovechamientos y que está facultada para fijarlos o modificarlos cuando se refieran al uso o aprovechamiento de bienes del dominio público o por la prestación de servicios prestados en el ejercicio de funciones de derecho público.
Así, los documentos base de la acción de la Policía Auxiliar no son facturas, toda vez que si bien detallan la calidad, cantidad y precio de los productos o servicios que han sido objeto de un contrato, son expedidos por una autoridad en ejercicio de sus funciones públicas, en el caso de recaudación de ingresos para el Distrito Federal.
Por ende, tales documentos base de la acción reflejan aprovechamientos en términos de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, por lo que los ingresos que por concepto de aprovechamientos debía de percibir el Distrito Federal que no fueron pagados por el contribuyente se traducen en un crédito fiscal cuya falta de pago se haría exigible mediante el procedimiento administrativo de ejecución correspondiente, lo que hace improcedente la vía mercantil.
Adicionalmente, la prestación de servicios de seguridad y vigilancia no puede considerarse como un acto privado ni acto de comercio, de conformidad con lo establecido en la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal. Lo anterior, ya que la Policía Auxiliar pertenece a la Policía del Distrito Federal, siendo su finalidad la de complementar la función de seguridad pública que lleva a cabo la policía preventiva; de tal manera que la prestación de sus servicios a particulares a cambio de una remuneración económica no puede considerarse como un acto enteramente privado, como si fuera una persona física o unasociedad constituida para proporcionar tal servicio, ni tampoco la cantidad obtenida consiste en un lucro o ganancia; además, el personal que la conforma, como el equipo e infraestructura provienen de recursos públicos y, por ende, no pueden asimilarse a un ente privado.
Por último, aunque la beneficiaria del servicio es una sociedad con indicios de ser un comerciante, ello no es suficiente para pasar por alto las características públicas de los actos de la Policía Auxiliar ni la regulación específica de tales actividades que contiene la ley local.
Posteriormente, el veinticinco de abril de dos mil doce, el Tribunal Colegiado resolvió los amparos directos 248/2012 y 260/2012, en los que sostuvo las mismas consideraciones que en el citado amparo directo 237/2012 respecto a la procedencia de la vía administrativa para exigir el pago de los servicios de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar; sin embargo, en tales casos no se señaló que los documentos exhibidos como base de la acción consistían en una "Propuesta de declaración de aprovechamientos por servicios prestados por la policía auxiliar", al haberse exhibido ciertas facturas.
En cambio, el órgano colegiado consideró que los documentos presentados por la Policía Auxiliar, aunque contenían la leyenda de "pagaré", carecían de firma de aceptación y, por ende, no reunían los requisitos que dispone el artículo 170 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito para ser considerados como títulos de crédito. En consecuencia, se señaló que estuvo en lo correcto la Jueza de Distrito que desechó las demandas de los respectivos juicios orales mercantiles ********** y **********, dado que lo trascendental es que los referidos documentos base de la acción no son pagarés y el acto que documentan no es de naturaleza comercial, debiendo subsistir el desechamiento, sobre todo porque los artículos 25, 30, 40 y 267 del Código Financiero del Distrito Federal prevén un procedimiento administrativo de ejecución para lograr el pago de los créditos fiscales que deriven de los servicios de aprovechamiento de los recursos de dominio público; entre éstos, los de protección, vigilancia y seguridad contratados por los beneficiarios con la Policía Auxiliar, integrante de la policía complementaria de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
Con base en un estudio exhaustivo de los referidos precedentes, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que existe contradicción de criterios respecto a un tema fundamental: la determinación de la naturaleza civil o administrativa de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar para efectos de fijar la competencia jurisdiccional cuando se demande el incumplimiento de las obligaciones derivadas de tales servicios.
A juicio de esta S., existe contradicción de criterios ya que los distintos Tribunales Colegiados resolvieron cuestiones litigiosas en las que ejercieron su arbitrio judicial y efectuaron ejercicios interpretativos con resultados discrepantes. De conformidad con lo resuelto por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de treinta de abril de dos mil nueve, la nueva mecánica para abordar la procedencia de las contradicciones de tesis no necesita pasar por el cumplimiento irrestricto de los requisitos establecidos en la tesis de jurisprudencia número P./J. 26/2001, emitida por el Tribunal Pleno, cuyo rubro dice: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.",(2) al haber sido interrumpido.
Una nueva forma de aproximarse a los problemas que plantean los Tribunales Colegiados en este tipo de asuntos debe radicar en la necesidad de unificar criterios y no en la de comprobar que se reúna una serie de características determinadas en los casos resueltos por los Tribunales Colegiados. Por ello, para comprobar que una contradicción de tesis es procedente se requiere determinar si existe una necesidad de unificación; es decir, una posible discrepancia en el proceso de interpretación más que en el producto del mismo.
En otros palabras, para resolver si existe o no una contradicción de tesis será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados -y no tanto los resultados que ellos arrojen- con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas -no necesariamente contradictorias en términos lógicos- aunque legales. Así, si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y dado que el problema radica en los procesos de interpretación -no en los resultados- adoptados por los tribunales contendientes, entonces es posible afirmar que para que una contradicción de tesis sea procedente es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:
El criterio expuesto para verificar la existencia de una contradicción es tomado y resulta complementario de las consideraciones sustentadas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 72/2010, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(3)
Igualmente, sirven de apoyo las siguientes tesis de jurisprudencia, cuyos rubros y textos son:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. FINALIDAD Y CONCEPTO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, en sesión de 30 de abril de 2009, interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’. Así, de un nuevo análisis al contenido de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, la Primera Sala advierte como condición para la existencia de la contradicción de tesis que los criterios enfrentados sean contradictorios; sin embargo, el sentido del concepto ‘contradictorio’ ha de entenderse cuidadosamente, no tanto en función del estado de los criterios enfrentados, sino de la finalidad misma de la contradicción de tesis, que es generar seguridad jurídica. En efecto, la condición que debe observarse está más ligada con el fin que con el medio y, por tanto, la esencia de la contradicción radica más en la necesidad de dotar al sistema jurisdiccional de seguridad jurídica que en la de comprobar que se reúna una serie de características determinadas en los casos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito; de ahí que para determinar si existe o no una contradicción de tesis debe analizarse detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados -y no tanto los resultados que ellos arrojen- con el objeto de identificar si en algún razonamiento de las respectivas decisiones se tomaron vías de solución distintas -no necesariamente contradictorias en términos lógicos- aunque legales, pues al ejercer el arbitrio judicial pueden existir diferendos, sin que ello signifique haber abandonado la legalidad. Por ello, en las contradicciones de tesis que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está llamada a resolver debe avocarse a reducir al máximo, cuando no a eliminar, ese margen de discrecionalidad creado por la actuación legal y libre de los tribunales contendientes."(4)
"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA. Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible."(5)
En esta línea, cabe señalar que aun cuando los criterios sustentados por los tribunales contendientes no constituyan jurisprudencias debidamente integradas, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe o no la contradicción planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer, siendo aplicable la tesis L/94, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS.", emitida por el Pleno de esta Suprema Corte.(6)
Dicho todo lo anterior, tal como se adelantó, esta Primera Sala estima que en el caso concreto se cumplieron los requisitos para la existencia de la contradicción. En primer lugar, los diferentes tribunales contendientes, al resolver las cuestiones litigiosas presentadas, se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo. De las sentencias se advierte que los tribunales desarrollaron argumentos lógico jurídicos para desentrañar el sentido normativo de varios supuestos jurídicos, entre los que se incluyen la procedencia de una demanda mercantil, la valoración de los documentos exhibidos como bases de la acción y el análisis de los actos que sustentaron la demanda de incumplimiento de contratos de prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
En cuanto al segundo requisito, de un análisis de las diferentes ejecutorias remitidas a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considera que los ejercicios interpretativos realizados por los tribunales contendientes abordaron cuatro temáticas diferenciadas: a) la legitimación para acudir a un juicio mercantil con base en un cheque; b) la procedencia del recurso de revocación en contra de un acuerdo que desechó la demanda mercantil; c) el análisis de las pretensiones del demandante para la admisibilidad de la demanda mercantil; y, d) la naturaleza jurídica de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia por parte de la Policía Auxiliar.
Esta Primera Sala estima que sólo respecto a la última temática se advierten tramos discrepantes de razonamientos de un mismo problema jurídico que conllevan a la existencia de la contradicción, tal como se explica a continuación:
Por una parte, el primer tema referido -legitimación para demandar el pago de cierta cantidad de dinero derivada de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia que se reflejó en un cheque- únicamente fue tratado por uno de los órganos jurisdiccionales. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, en el juicio de amparo 247/2012, resolvió negar el amparo en contra del acuerdo que desechó la demanda de juicio oral mercantil, ya que la acción se basó en un cheque, el cual no había sido endosado o transmitido a la Policía Auxiliar del Distrito Federal (se carecía de legitimación para acudir al juicio). Ninguno de los otros Tribunales Colegiados contendientes abordó una cuestión similar, por lo que no se advierte algún punto de contacto entre los diferentes ejercicios interpretativos.
Del mismo modo, respecto al segundo tema razonado por uno de los Tribunales Colegiados -consistente en la procedencia o no del recurso de revocación en contra de un acuerdo que desecha de plano la demanda mercantil-, tampoco se advierte un punto de toque interpretativo que pueda ser válidamente resuelto por esta Primera Sala. En el amparo directo 254/2012, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito determinó que en la especie carecía de competencia legal para conocer del amparo promovido en contra de la resolución que desechó la demanda natural, pues no se había agotado previamente el recurso de revocación previsto en el artículo 1334 del Código de Comercio.
Si bien es cierto que, en otros asuntos, los tribunales contendientes admitieron y resolvieron de fondo el amparo sin haberse promovido tal recurso de revocación,(7) ello no hace procedente en automático la contradicción. En ninguno de los otros casos los Tribunales Colegiados explicaron o dieron razones para aceptar la legitimación de la parte actora y dar por saldado el principio de definitividad, sino que acreditaron el presupuesto procesal sin apuntar razones específicas; es decir, no llevaron a cabo ningún ejercicio interpretativo sobre la viabilidad procesal del recurso de revocación.
En consecuencia, dado que la exigencia legal de agotar el citado recurso no fue materia específica del resto de las sentencias de amparo y ante la ausencia de argumentos concretos por parte de los órganos colegiados en favor de la procedencia del juicio de amparo cuando no se haya agotado el medio de impugnación ordinario, esta Primera Sala se encuentra imposibilitada para pronunciarse sobre las razones que llevaron a los tribunales para adoptar, implícitamente, conclusiones discrepantes y, por ende, no se cumple el segundo de los requisitos para la existencia de la contradicción.
En suma, quedan fuera de la presente contradicción las ejecutorias de los amparos directos 247/2012 y 254/2012 del índice de los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Civil del Primer Circuito, respectivamente, debido a que no se satisficieron los supuestos necesarios para la existencia de la contradicción.
En cuanto al tercer tema resuelto por los Tribunales Colegiados -el análisis de las pretensiones de los quejosos-, esta Primera Sala sostiene que tampoco se actualiza el criterio de antagonismo interpretativo, aun cuando los órganos de amparo llegaron a resoluciones opuestas. Por un lado, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, en el amparo directo 272/2012, sostuvo que a diferencia de lo resuelto por la autoridad responsable, la acción solicitada en la demanda no derivaba de un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia, sino de las facturas-pagarés exhibidas con el escrito inicial. En esa línea, el Colegiado razonó que tal situación no fue advertida por la juzgadora y que, aunado a ello, el análisis que se efectuó de los requisitos de existencia de las facturas-pagarés como títulos de crédito era innecesario e incorrecto, porque la abstracción y autonomía de los "pagarés" respecto del contrato es un tema de fondo que, en todo caso, puede ser materia de excepciones en el juicio, pero no conlleva a desechar de plano la demanda.
Por otro lado, los Tribunales Colegiados Primero, Cuarto, Sexto, Séptimo y Octavo en Materia Civil del Primer Circuito, en los juicios de amparo 240/2012, 230/2012, 246/2012, 242/2012, 237/2012, 248/2012 y 260/2012, respectivamente, arribaron a otro tipo de conclusiones. Los tres primeros tribunales resaltaron que la acción ejercida por el quejoso fue la de cumplimiento de un contrato de prestación de servicios; sin embargo, para justificar que además el caso no involucraba un acto de naturaleza comercial y, por ende, que era inadecuada la vía mercantil, se estudió la naturaleza de las prestaciones, la calidad de las partes que intervinieron en los actos y se dijo que los supuestos pagarés contenidos en las facturas exhibidas en la demanda no reunían los requisitos de los títulos de crédito previstos en el artículo 170 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, debido a que carecían, entre otras cuestiones, de nombre y firma de las personas obligadas.
Sobre este punto, el Séptimo Tribunal Colegiado argumentó que si bien los documentos exhibidos podían considerarse o no como títulos de crédito, lo cierto era que tales facturas-pagarés se presentaron para documentar los servicios derivados de un contrato de prestación de servicios; por ende, lo que se demandó fue el cumplimiento de contrato de prestación de servicios entre una persona privada y la Policía Auxiliar, el cual está regulado específicamente por la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal. Así, debían prevalecer las normas de la ley que rigen la prestación de este tipo de servicios sobre las normas del Código de Comercio que podrían dar lugar a la vía mercantil.
Por su parte, el Octavo Tribunal Colegiado, en el amparo directo 237/2012, argumentó que los documentos presentados en la demanda no eran títulos de crédito, sino que constituían simples propuestas de declaración que reflejaban un ingreso por concepto de aprovechamiento para el Estado, cuya falta de pago daba lugar a un crédito fiscal exigible mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Lo peculiar de este amparo radica en que en el juicio no se exhibió el contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia, sino documentos emitidos por el propio Gobierno del Distrito que el órgano colegiado denominó como "Propuesta de Declaración de Aprovechamientos por Servicios Prestados por la Policía Auxiliar".
Además, en los amparos directos 248/2012 y 260/2012, el propio Octavo Tribunal Colegiado tuvo a la vista el contrato de prestación de servicios y las multicitadas facturas-pagarés y siguió sosteniendo que tales documentos no eran títulos de crédito ni tampoco documentaban un acto de comercio. En realidad, insistió, los ingresos por la prestación de servicios de seguridad y vigilancia se trataban de aprovechamientos que, cuando no son pagados al gobierno, dan lugar a un crédito fiscal que debe exigirse a través del procedimiento administrativo de ejecución.
Con base en lo anterior, esta Primera Sala estima que tampoco se advierte una genuina diferencia interpretativa entre los tribunales de amparo sobre cómo valorar las pretensiones de un quejoso para efectos de la admisibilidad de una demanda en la vía mercantil. Si bien el Quinto Tribunal Colegiado concedió el amparo a la Policía Auxiliar para que se admitiera su demanda, lo hizo porque a su juicio la acción intentada no se basó en el contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilanciade origen civil, sino que su pretensión fue el cobro de cierta cantidad de dinero amparada por un conjunto de facturas-pagarés. Para ese efecto, lo procedente era dar trámite al juicio y analizar posteriormente si tales documentos acreditaban o no los requisitos de un título de crédito.
No obstante, el resto de los Tribunales Colegiados argumentaron esencialmente que la acción intentada por la Policía Auxiliar fue la de cumplimiento de las obligaciones adquiridas en un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia y no la derivada de una factura-pagaré. Así, aunque en el texto de las citadas sentencias de amparo directo se advirtió que varios órganos colegiados señalaron que dichas facturas-pagarés carecían de los requisitos esenciales de un título de crédito, ese razonamiento no tenía como intención establecer que para la admisibilidad de una demanda mercantil en la que se ejercite una acción cambiaria debe analizarse si tales documentos acreditaban o no con los requisitos previstos en el artículo 170 de la Ley General de Operaciones y Títulos de Crédito. Al contrario, una vez que se sostuvo que la acción era la de cumplimiento de un contrato, el objeto del razonamiento de los Tribunales Colegiados fue evidenciar que los servicios de seguridad y vigilancia no daban lugar a un acto de comercio.
Dicho en otras palabras, ningún órgano colegiado sostuvo que, para la admisibilidad de una demanda en la vía mercantil en la que se exhibieron como base de la acción facturas-pagarés, era necesario verificar si tales facturas cumplían o no los requisitos esenciales de un título de crédito, pues el Quinto Tribunal Colegiado señaló que bastaba la exhibición de las mismas para que se admita la vía mercantil, mientras que el resto de los órganos colegiados no se pronunciaron al respecto.
Estos tribunales coincidieron en que la acción intentada fue la de cumplimiento de un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia y, en ese peldaño de la argumentación, es cuando los órganos colegiados concluyeron que el contrato y las partes contratantes no eran comerciantes ni daban lugar a actos de comercio, incluyendo que las facturas-pagarés tampoco detentaban las características de un título de crédito, sin que ello implique una contradicción a la interpretación del Quinto Tribunal Colegiado que se limitó a aspectos de procedencia de una supuesta acción cambiaria.
Por último, respecto a la cuarta temática -naturaleza jurídica de la prestación de servicios de seguridad y vigilancia para efectos de jurisdicción contenciosa-, esta Primera Sala considera que existe una evidente contradicción de criterios interpretativos. Los Tribunales Colegiados Cuarto, Sexto y Séptimo en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver los amparos directos 230/2012, 246/2012 y 242/2012, respectivamente, expresamente señalaron que se demandó el cumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia de origen civil, el cual no está relacionado o implica actos de comercio.
El Cuarto y Sexto Tribunales Colegiados sostuvieron que el contrato de prestación de servicios de seguridad y vigilancia no era un acto de comercio, por las siguientes razones: a) la ley no le otorga expresamente tal característica; b) algunas personas beneficiarias del servicio, como sujetos del derecho mercantil, tampoco demostraron que se dedicaran preponderantemente a dicha actividad; y, c) la Policía Auxiliar no es un comerciante. Además, si bien se trata de un contrato, éste no es formalmente mercantil, su objeto es de naturaleza civil y las partes contratantes actuaron en un plano de coordinación o igualdad.
En esa tónica, para el Sexto y Séptimo Tribunales Colegiados los ingresos por la prestación del servicio de seguridad y vigilancia no implican especulación comercial y se consideran como productos de acuerdo con el artículo 12 del Código Fiscal del Distrito Federal (contraprestación que deriva de funciones realizadas bajo el derecho privado). Incluso, con más detenimiento, el Sexto Tribunal Colegiado destacó que aun cuando la Policía Auxiliar se ubica en el ámbito orgánico de una unidad administrativa policial como parte de la Policía Complementaria de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, tiene facultades expresas para celebrar contratos de prestación de servicios con personas físicas y/o morales que incumben funciones meramente de derecho privado (excluyen a estos contratos del ámbito del derecho administrativo) y, en específico, de derecho civil.
En contraposición a lo anterior, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, en un primer momento, determinó en el amparo directo 236/2011 que el reclamo de cumplimiento de un contrato de prestación de servicios entre la Policía Auxiliar y una persona privada debía resolverse de conformidad con las normas del derecho civil; sin embargo, en los subsecuentes amparos directos 237/2012, 248/2012 y 260/2012, el órgano colegiado cambió de criterio y sostuvo que la prestación de servicios de seguridad y vigilancia constituía un acto de naturaleza administrativa que daban lugar a aprovechamientos según el Código Financiero del Distrito Federal, los cuales debían ser exigibles a través del procedimiento administrativo de ejecución.
La razón principal fue que el objetivo de la Policía Auxiliar al efectuar estas actividades es complementar la atribución de seguridad pública que realiza la policía preventiva, por lo que la prestación de servicios de seguridad a una persona física o moral adquiere la característica de orden público; aunado a que la contraprestación obtenida por el servicio carece de una finalidad lucrativa o de ganancia y el equipo, elementos e infraestructura utilizada provienen de recursos públicos.
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al fallar el amparo directo 240/2012, razonó que la prestación de servicios de seguridad y vigilancia carecía de los elementos indispensables para ser sujeto al ámbito mercantil, al no ser un acto de comercio ni los contratantes comerciantes en sentido estricto, destacando que tampoco la prestación de estos servicios podía circunscribirse a actos meramente privados.
Con base en lo relatado, esta Primera Sala estima que el diferendo interpretativo entre los Tribunales Colegiados radica en determinar, por un lado, si la prestación de servicios de seguridad y vigilancia a cargo de la Policía Auxiliar del Distrito Federal y a favor de particulares, que se lleva a cabo por virtud de un contrato, debe considerarse como acto administrativo en ejercicio de sus respectivas atribuciones públicas o, por el contrario, se trata de actuaciones de naturaleza civil en funciones de derecho privado y, por otro lado, dilucidar consecuentemente la vía correspondiente para hacer exigibles las obligaciones derivadas de tal prestación de servicio.
Estudio de la materia de la contradicción
Esta Primera Sala de la Suprema Corte estima que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado en esta resolución con fundamento en las consideraciones que se presentan a continuación:
En primer lugar, debe asentarse que para estar en aptitud de resolver la presente contradicción, lo pertinente es analizar si la prestación de los servicios de seguridad pública realizada por la Policía Auxiliar del Distrito Federal detenta características de índole pública o privada, al margen de la existencia o no de facturas-pagarés (que pudieran dar lugar a otra posición jurídica) o a que los contratos celebrados se les aludiera formalmente como civiles y a sus contraprestaciones como productos; es decir, lo importante es establecer desde el plano de vista sustantivo la naturaleza de la relación jurídica que surge entre la Policía Auxiliar y las personas que reciben el servicio de seguridad y vigilancia, para efectos de verificar si nos encontramos ante una actuación de la administración pública que puede ser objeto o no de un contrato de derecho común.
Cabe aclarar que sobre estas premisas giraron las interpretaciones de los Tribunales Colegiados que dieron lugar a la contradicción. Para un tribunal, la prestación del servicio es de naturaleza administrativa, dado que la actividad de seguridad pública, incluida la realizada en beneficio de un particular, no puede soslayarse de su objetivo público y se traduce en aprovechamientos que deben ser exigidos mediante la vía administrativa de ejecución, mientras que otros órganos colegiados sostuvieron que tal prestación de servicios de seguridad y vigilancia, como objeto del contrato, se efectuó en funciones privadas y el respectivo acuerdo de voluntades se llevó a cabo en un plano de coordinación/igualdad entre los contratantes.
Ahora bien, adelantando la conclusión, esta Primera Sala considera que la seguridad y vigilancia que brinda la Policía Auxiliar a personas físicas o jurídicas en ejercicio de ciertas facultades otorgadas en la Ley de Seguridad Pública y en el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos ordenamientos del Distrito Federal, se realizan por la administración pública como ente de derecho privado y consecuentemente puede dar lugar a un contrato de derecho común, por dos razones fundamentales: la prestación del servicio de seguridad no persigue directamente la satisfacción de un interés público y tampoco es exorbitante para el ámbito del derecho civil.
Respecto al primer argumento, debe explicarse en principio que la Policía Auxiliar es una unidad administrativa que forma parte de la Policía Complementaria del Distrito Federal, la cual a su vez integra a la Policía del Distrito Federal que es dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública de dicha entidad federativa.
Los artículos 5o. y 6o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal(8) establecen que su policía estará conformada por la Policía Preventiva y la Policía Complementaria y esta última por la Policía Auxiliar, la Bancaria e Industrial y demás corporaciones que determine el reglamento, cuyas funciones se desempeñarán bajo el mando y dirección de la Secretaría de Seguridad Pública local.
Esta secretaría es la dependencia de la administración pública centralizada del Gobierno del Distrito Federal a la que corresponde garantizar, dentro del ámbito de sus atribuciones(9) y bajo las autoridades a su mando, que se lleve a cabo de manera eficiente y garantice la seguridad pública, concepto que tiene sustento, principalmente, en la Constitución Federal y en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De acuerdo al artículo 21 constitucional,(10) la seguridad pública es una función que está a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva y la sanción de las infracciones administrativas.
En la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en su artículo 2,(11) se señala que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de la propia ley y de las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo mismo se regula en el artículo 2o. de la citada Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal,(12) en el que se prevé que la seguridad pública es un servicio cuya prestación corresponde en exclusiva al Estado y tiene por objeto, entre otras cuestiones, mantener el orden público, prevenir la comisión de delitos, proteger la integridad física de las personas y de sus bienes, colaborar en la investigación y persecución de los delitos y auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.
Así las cosas, diversas leyes y normas secundarias del Distrito Federal son las que distribuyen las competencias en materia de seguridad pública, incluyendo en su ámbito personal de validez a la Policía Preventiva y a la Complementaria. La primera tiene como facultades generales, según el artículo 2 del Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal, garantizar y mantener en el territorio correspondiente la seguridad, el orden público y la vialidad, otorgar protección a la población y brindar servicios relacionados con el autotransporte público y particular.
En cambio, la Policía Complementaria tiene asignadas facultades de muy diversa índole, las cuales, en ciertas situaciones empatan con actividades que pueden considerarse de derecho privado, como la vigilancia interna de bienes inmuebles de propiedad privada. Dicho de otra manera, aunque la Policía Complementaria forme parte estructuralmente de la Policía del Distrito Federal y, por ende, tiene aparejada ciertas competencias relacionadas con la seguridad pública, por ejemplo, coadyuvar con la prevención y persecución del delito, su actuación no se agota en dicho ámbito.
En los artículos 52, 53 y 56, fracción IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal(13) se señala que la Policía Complementaria tiene como facultades prestar servicios de custodia, vigilancia, guardia y seguridad de personas y bienes "a dependencias, entidades y órganos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, F. y del Distrito Federal, órganos autónomos federales y locales, así como a personas físicas y morales". Estos servicios podrán otorgarse en el interior o exterior de inmuebles, sobre custodia de bienes y valores en tránsito, así como de guardia y seguridad personal. Lo anterior, mediante el pago de una contraprestación determinada por la propia administración pública y en virtud de la celebración de un contrato con las Direcciones de la Policía Bancaria e Industrial o la de la Policía Auxiliar.
En el artículo 54 del referido reglamento(14) se regulan otros aspectos competenciales. El secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal podrá utilizar a la Policía Complementaria en cuestiones ajenas a los referidos servicios de seguridad y vigilancia, en tres escenarios no limitativos: a) mantenimiento del orden público en la vía pública "cuando sean contratados para ello por los órganos político-administrativos de las demarcaciones en que se divide el territorio del Distrito Federal"; b)para el mantenimiento del orden público en la vía pública, sólo "en situaciones de urgencia, contingencia, emergencia o cuando se encuentren en riesgo el orden o la tranquilidad públicos en zonas determinadas del Distrito Federal"; y, c) para el apoyo en labores de vigilancia, patrullaje o seguridad vial y tránsito, únicamente en casos de "interés o trascendencia determinados por el propio secretario".
Con base en lo explicado, esta Primera Sala concluye que a diferencia de la Policía Preventiva o de otras corporaciones policiacas del Distrito Federal, de la Federación, de las entidades federativas o de los Municipios de la República, la Policía Complementaria del Distrito Federal no actúa, en todos los casos, bajo los presupuestos y con la finalidad de cumplimentar exclusivamente los principios establecidos en el citado artículo 21 de la Constitución Federal y en su ley orgánica respecto a la seguridad pública.
Más bien, cuando la Policía Auxiliar confiere servicios de seguridad y vigilancia a personas físicas o morales, aunque formalmente lo hace como parte de la Policía Complementaria y, por ende, de la administración pública, lo cual implica aprovechar parte de los recursos humanos y materiales del Estado, lo cierto es que dicha actuación no tiene como finalidad la consecución directa e inmediata de los objetivos constitucionales y legales relacionados con la seguridad pública, tales como el orden y la paz pública, la prevención, persecución y sanción del delito y la integridad, protección y salvaguarda de la población en general.
El objeto de la prestación de servicios consiste únicamente en la satisfacción de un interés privado: la preservación del orden y seguridad de propiedad privada y la protección de la integridad física de una persona y/o de su patrimonio, de acuerdo a las modalidades establecidas en el mencionado artículo 53 del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (interior y exterior de un inmueble, así como custodia de bienes muebles y seguridad personal).
Esta distinción entre fines públicos y privados tiene amplia cabida en la jurisprudencia de esta Suprema Corte. Uno de los casos más destacados es el juicio ordinario civil federal 1/2000, resuelto el veinte de febrero de dos mil uno por unanimidad de diez votos del Tribunal Pleno. En este asunto se determinó que es comúnmente aceptado por la doctrina y por los tribunales federales y locales que el Estado puede válidamente actuar en funciones de derecho público y privado: "como ente público emite actos de imperio colocándose en un plano superior a los gobernados, y como ente privado no emite actos de imperio sino que se interrelaciona con los propios gobernados, colocándose en un plano de igualdad. En este carácter de sujeto de derecho privado, el Estado interviene equiparado a cualquier particular en la celebración de diversos actos jurídicos".
Sentada tal consideración, el Tribunal Pleno se pronunció sobre la naturaleza de las relaciones jurídicas entre el Estado y los gobernados, a fin de determinar las características definitorias de los contratos administrativos, en contraposición con los civiles o mercantiles. Para la Corte, los criterios diferenciados para determinar cuál es el tipo de relación contractual en la que participa un órgano del Estado y un particular son: a) el cumplimiento de una finalidad pública o, según otras expresiones, la presencia de una utilidad pública o utilidad social; y, b) régimen exorbitante del derecho civil a que están sujetos los contratos administrativos.
Respecto al primer criterio diferenciador, el Tribunal Pleno concluyó que "en la celebración de los contratos el derecho privado se aplicará al Estado cuando los actos que éste verifique no se vinculen estrecha y necesariamente con el cumplimiento de sus atribuciones y cuando, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su régimen especial", mientras que en el supuesto contrario, "el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales, de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en presencia de un contrato administrativo".(15)
En ese sentido, si bien las consideraciones del referido juicio ordinario versaron sobre cómo distinguir un contrato administrativo de uno civil, esta Primera Sala advierte que para llegar a tal determinación se analizó ampliamente el objeto que se puede dar en ambos contratos, diferenciándolo principalmente con base en la satisfacción de una finalidad de origen público.
Así, retomando estos razonamientos, se insiste, aun cuando formalmente se puede pensar que la Policía Complementaria del Distrito Federal satisface necesidades públicas, al efectuar actividades de seguridad y vigilancia a favor de entes privados, la realidad es que tal actuación se limita a otorgar unservicio a una sola persona o a un conjunto de ellas, lo cual no se relaciona directa, inmediata y exclusivamente con la función esencial del Estado de proporcionar seguridad pública.
El que se realice o no la prestación de seguridad y vigilancia en beneficio, por ejemplo, de una persona moral, o el que se incumpla un contrato en el que se tenga como objeto dicha obligación de hacer, en nada afecta a la obligación constitucional de proporcionar seguridad pública. Las necesidades colectivas son indiferentes a la forma de ejecución de las respectivas obligaciones contractuales.
El hecho de que se haga uso de recursos humanos y materiales del Estado para la prestación del servicio de seguridad y vigilancia no conlleva necesariamente a su naturaleza administrativa, pues la persona física o moral beneficiada tendrá que pagar forzosamente una contraprestación por dicho servicio, a diferencia de las actuaciones realizadas bajo el amparo de la seguridad pública. Esta contraprestación monetaria es determinada periódicamente por las Direcciones de la Policía Bancaria e Industrial y de la Policía Auxiliar, así como publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
El que tal pago se fije por la autoridad administrativa y deba ser entregada a la Tesorería del Distrito Federal, con fundamento en disposición expresa del artículo 6o., segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal,(16) tampoco incide en la naturaleza civil de la prestación del servicio, pues al final de cuentas existe un acuerdo de voluntades sobre dichos aspectos entre la Policía Complementaria y la persona física o moral. Al respecto, como lo sostuvieron varios Tribunales Colegiados cuyas interpretaciones son materia de la presente contradicción de tesis, se entiende que la contraprestación por los servicios de seguridad y vigilancia debe caracterizarse como un producto en términos del artículo 12 del Código Fiscal del Distrito Federal.(17)
Aunado a lo anterior, debe destacarse que la multicitada prestación de servicios de seguridad y vigilancia no es una actividad ajena al derecho privado y, por tanto, puede ser objeto de un contrato entre particulares. Dicho de otra manera, la vigilancia, guardia, custodia y seguridad de bienes muebles e inmuebles y de personas no es una prestación cuya realización sea exclusiva del Estado. En primer lugar, como ya se explicó, porque este tipo de modalidades para otorgar seguridad a favor de particulares no se relaciona directa y exclusivamente con los fines constitucionales de la seguridad pública y, en segundo lugar, debido a que la propia normatividad permite que un particular pueda prestar el mismo servicio que realiza la Policía Complementaria.
Los artículos 68 y 69 de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal(18) y la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal consienten los servicios privados de seguridad por parte de personas físicas o morales mexicanas, los cuales coinciden parcialmente con las actividades que puede efectuar la Policía Complementaria. En otras palabras, en similares términos que los supuestos señalados anteriormente para la Policía Auxiliar, el artículo 68 de la ley de seguridad pública y el 11 de la ley de seguridad privada señalan que las modalidades del servicio de seguridad privada son:(19) a) seguridad y protección personal; b) vigilancia y protección de bienes; c) custodia, traslado y vigilancia de bienes o valores; d) localización e información de personas y bienes; y, e) actividades inherentes a la seguridad privada.
El que la seguridad privada sea auxiliar y complementaria de la seguridad pública y que las personas interesadas en satisfacer sus necesidades o en proporcionar este servicio a terceros están obligadas a obtener un permiso, autorización o licencia de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, además de que sus actuaciones estarán en constante vigilancia, supervisión, certificación y registro de acuerdo con varias disposiciones de las citadas leyes de seguridad pública y privada,(20) tampoco significa que toda relación jurídica relacionada con la seguridad privada se encuentra determinada por el derecho administrativo. Tan es así que la propia normatividad reconoce, implícitamente, que una vez superados los trámites correspondientes, la prestación del servicio de seguridad puede llegar a ser objeto de un contrato entre particulares en el que la prestación está a cargo del Estado.
En vista de lo anterior, se considera que los servicios de seguridad y vigilancia de bienes o personas que puede llegar a proporcionar la Policía Auxiliar en beneficio de personas físicas o morales no es una actividad que corresponda única y excluyentemente al Estado y, por ende, no es exorbitante para el derecho civil.
Por tanto, la vía para hacer exigibles las obligaciones derivadas de la prestación de este tipo de servicios es la que emane de la naturaleza de sus actos y la que en concordancia con ello hayan pactado las partes contratantes, en este caso la ordinaria civil, sin que ello prejuzgue sobre la posible existencia o no de auténticos títulos de créditos entre la Policía Auxiliar y los beneficiarios del servicio de seguridad o de contratos mercantiles que provengan de prestaciones relacionadas con la seguridad privada.
En conclusión, de acuerdo con las consideraciones que se han expuesto y en términos del artículo 225 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustenta esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se señala a continuación:
POLICÍA AUXILIAR DEL DISTRITO FEDERAL. LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS CON LOS PARTICULARES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA, DERIVADAS DE LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO, SON EXIGIBLES A TRAVÉS DE LA VÍA ORDINARIA CIVIL. El artículo 5o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal prevé que la policía de esta entidad federativa estará conformada por la Policía Preventiva y la Complementaria. Esta última se integra a su vez por la Policía Auxiliar, la Bancaria e Industrial y las demás corporaciones que determine su reglamento, las cuales de conformidad con los artículos 52, 53 y 56, fracción IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal tienen competencia para prestar servicios de custodia, vigilancia, guardia y seguridad de personas y bienes a dependencias, entidades y órganos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, F. y del Distrito Federal, órganos autónomos federales y locales, así como a personas físicas y morales. Estos servicios podrán prestarse con base en la celebración de un contrato con las Direcciones de la Policía Bancaria e Industrial o de la Policía Auxiliar. Así, cuando la Policía Complementaria confiere servicios de seguridad y vigilancia a personas físicas o morales, aunque formalmente lo hace como parte de la administración pública, su actuación no tiene como finalidad la consecución directa e inmediata de los objetivos constitucionales y legales relacionados con la seguridad pública, tales como el orden y la paz pública, la prevención, persecución y sanción del delito, así como la integridad, protección y salvaguarda de la población en general. Por ende, el hecho de que se incumpla un contrato en el que se tenga como objeto la satisfacción de un interés meramente privado, no afecta el deber constitucional de la policía de proporcionar seguridad pública, toda vez que las necesidades colectivas son indiferentes a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales. Consecuentemente, la vía adecuada para hacer exigibles las obligaciones derivadas de la prestación de este tipo de servicios de seguridad es la que emane de la naturaleza de sus actos y la que en concordancia con ello hayan pactado las partes contratantes, en este caso, la ordinaria civil, sin que se prejuzgue sobre la posible existencia o no de auténticos títulos de crédito entre la Policía Auxiliar y los beneficiarios del servicio de seguridad o de contratos mercantiles que provengan de prestaciones relacionadas con la seguridad privada.
Sí existe la contradicción de criterios a que este expediente se refiere, en los términos de lo establecido en el considerando cuarto de la presente ejecutoria.
D. publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.
Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las siguientes votaciones: por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L., A.G.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R., en cuanto a la competencia legal de esta Primera Sala, en contra del emitido por el Ministro J.R.C.D., y por unanimidad de votos en cuanto al fondo del asunto.
Véase la relación de tribunales y amparos detallados en los párrafos 2 y 3.
Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.
Tesis publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo 83, noviembre de 1994, página 35.
Amparos directos 240/2012 y 247/2012 del Primer Tribunal Colegiado; 230/2012 del Cuarto Tribunal Colegiado; 246/2012 del Sexto Tribunal Colegiado; 242/2012 del Séptimo Tribunal Colegiado; y, 237/2012, 248/2012 y 260/2012 del Octavo Tribunal Colegiado, todos en Materia Civil del Primer Circuito.
"Artículo 5o. La Policía del Distrito Federal estará integrada por:
"I. La Policía Preventiva, con todas las unidades y agrupamientos que prevea su reglamento y
"II. La Policía Complementaria, que estará integrada por la Policía Auxiliar, la Bancaria e Industrial y las demás que determine el reglamento correspondiente."
"Artículo 6o. La Policía Complementaria desempeñará sus funciones bajo el mando y dirección de la secretaría.
"Artículo 3o. Corresponden a la secretaría las siguientes atribuciones:
"I.R. en el ámbito territorial y material del Distrito Federal, las acciones dirigidas a salvaguardar la integridad y patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos e infracciones a las disposiciones gubernativas y de policía, así como a preservar las libertades, el orden y la paz públicos; ..."
"Artículo 21. ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. ...".
"Artículo 2. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de esta ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."
"Artículo 2o. La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las garantías individuales, corresponde en forma exclusiva al Estado, y tiene por objeto:
"I.M. el orden público;
"II. Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes;
"III. Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía;
"IV. Colaborar en la investigación y persecución de los delitos, y
"V. Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.
"Estas funciones se entienden encomendadas al Departamento y a la Procuraduría, de acuerdo a la competencia que para cada uno de los cuerpos de seguridad pública establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
"Artículo 52. La Policía Complementaria proporcionará servicios de custodia, vigilancia, guardia y seguridad de personas y bienes, valores e inmuebles a dependencias, entidades y órganos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, F. y del Distrito Federal, órganos autónomos federales y locales así como a personas físicas y morales, mediante el pago de la contraprestación que determinen los titulares de las respectivas Direcciones Generales, la cual será publicada anualmente en la gaceta Oficial del Distrito Federal."
"Artículo 53. Las modalidades de los servicios proporcionados por la Policía Complementaria son:
"I. En el interior de inmuebles;
"II. En el exterior de inmuebles;
"III. De custodia de bienes y valores en tránsito; y
"IV. De guardia y seguridad personal."
"Artículo 56. ... IV. Celebrar los contratos de prestación del servicio con personas físicas o morales así como los convenios de colaboración para el mismo efecto con organismos públicos."
"Artículo 54. El secretario podrá autorizar a la Policía Complementaria el desempeño de funciones de mantenimiento del orden público en la vía pública, cuando sean contratados para ello por los órganos político-administrativos de las demarcaciones en que se divide el territorio del Distrito Federal.
"En situaciones de urgencia, contingencia, emergencia o cuando se encuentren en riesgo el orden o la tranquilidad públicos en zonas determinadas del Distrito Federal, el secretario podrá ordenar a la Policía Complementaria el desempeño de funciones de mantenimiento del orden público en la vía pública así como de apoyo en labores de vigilancia, patrullaje o seguridad vial y tránsito, en casos de interés o trascendencia determinados por el propio secretario."
Este criterio se reflejó en la tesis P. IX/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 324, de rubro y texto (negritas nuestras): "CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PÚBLICO Y POR EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTÁN SUJETOS. La naturaleza administrativa de un contrato celebrado entre un órgano estatal y un particular puede válidamente deducirse de la finalidad de orden público que persigue, identificada también como utilidad pública o utilidad social, así como del régimen exorbitante del derecho civil a que está sujeto. De ello se infiere que los contratos celebrados por un órgano estatal con los particulares están regidos por el derecho privado cuando su objeto no esté vinculado estrecha y necesariamente con el cumplimiento de las atribuciones públicas del Estado y, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su régimen especial. Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales, de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en presencia de un contrato administrativo, siendo válido estipular cláusulas exorbitantes que, desde la óptica del derecho privado, pudieran resultar nulas, pero que en el campo administrativo no lo son, en atención a la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público."
"Artículo 6o. ... Los ingresos que se generen por los servicios prestados por la Policía Complementaria, deberán enterarse en la Tesorería del Departamento."
"Artículo 12. Son productos las contraprestaciones por los servicios que presta el Distrito Federal en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento y enajenación de sus bienes de dominio privado."
Sobre este aspecto, si bien los ingresos recibidos por la Policía Auxiliar son al final de cuentas productos para el Estado y, por ende, créditos fiscales, ello no obliga forzosamente a que sólo sean exigidos mediante el procedimiento administrativo de ejecución, máxime cuando tal como se ha mencionado existe una relación jurídica de índole privada que da lugar a la vía ordinaria civil. Aunado a lo anterior, debe destacarse que el propio "Aviso por el que se dan a conocer las tarifas correspondientes a la prestación del servicio de seguridad y vigilancia que en función de derecho privado presta la policía auxiliar del Distrito Federal, vigentes durante el año 2013.", publicado el cinco de junio del dos mil trece en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, señala en su punto IV que los productos recibidos por este servicio se exceptúan del procedimiento administrativo de ejecución.
"Artículo 68. Para los efectos de la presente ley, los servicios privados de seguridad solamente podrán prestarse en las siguientes modalidades:
"I. Protección y vigilancia de personas o bienes fuera de las áreas públicas;
"II. Traslado y custodia de fondos y valores, y
"III. Investigaciones encaminadas a proporcionar informes sobre los antecedentes, solvencia, localización o actividades de personas."
"Artículo 69. Los particulares que se dediquen a la prestación del servicio privado de seguridad, deberán sujetarse a los siguientes lineamientos:
"I. Sólo podrán prestar este servicio las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana que hayan obtenido la autorización y el registro correspondientes ante la procuraduría. Toda solicitud de registro deberá hacerse del conocimiento de la unidad administrativa federal competente en materia de protección ciudadana, la cual formulará las observaciones que estime pertinentes;
"II. Queda estrictamente prohibida la realización de funciones que constitucional o legalmente sean competencia exclusiva de los Cuerpos de Seguridad Pública o de las fuerzas armadas;
"III. Cuando en el desempeño de sus labores conocieren de hechos que presumiblemente sean constitutivos de un delito o de pruebas que acrediten la presunta responsabilidad penal de un individuo, lo harán inmediatamente del conocimiento de la autoridad;
"IV. Queda prohibido usar en su denominación, razón social o nombre; papelería; identificaciones; documentación y demás bienes de la negociación, las palabras de ‘policía’, ‘agentes’,‘investigadores’ o cualquier otro que derive de los anteriores o que pueda dar a entender una relación con autoridades o con los cuerpos de Seguridad Pública. El término ‘seguridad’ solamente podrá utilizarse acompañado del adjetivo ‘privada’;
"V. En sus documentos, bienes, insignias e identificaciones no podrán usar logotipos oficiales ni el escudo o los colores nacionales, tampoco podrán utilizar escudos o banderas oficiales de otros países. Queda prohibido, asimismo el uso de todo tipo de placas metálicas de identidad;
"VI. Sólo podrán utilizar uniformes, insignias, divisas o equipo diferenciables de los que reglamentariamente corresponde usar a los Cuerpos de Seguridad Pública o a las Fuerzas Armadas en forma tal, que a simple vista, no exista la posibilidad de confusión;
"VII. Las personas que intervengan en la prestación de los servicios privados de seguridad deberán cumplir con los requisitos de selección, capacitación y adiestramiento que al efecto señale el ordenamiento respectivo; se exceptúan de lo dispuesto en esta fracción aquellas personas que desempeñen funciones de carácter estrictamente administrativo o ajenas a los servicios privados de seguridad;
"VIII. Llevarán un registro de su personal, debidamente autorizado por la procuraduría. Todas las altas y bajas de personal deberán notificarse mensualmente a dicha dependencia. Las altas que se pretendan realizar deberán consultarse a la unidad administrativa federal competente a efecto de que formule las observaciones que estime pertinentes;
"IX. Deberán cumplir todas y cada una de las obligaciones que les impongan el reglamento respectivo y la autorización correspondiente, y
"X.R. solidariamente de los daños y perjuicios que cause su personal al prestar los servicios."
"Artículo 11. Las modalidades para prestar servicios o realizar actividades de seguridad privada en el Distrito Federal son las siguientes:
"I. Seguridad y protección personal. Relativa a la custodia, salvaguarda y defensa de la vida y la integridad corporal de personas;
"II. Vigilancia y protección de bienes. Relativa a la seguridad y cuidado de bienes muebles e inmuebles;
"III. Custodia, traslado y vigilancia de bienes o valores. Relativa a la prestación de servicios de vigilancia, cuidado y protección de bienes muebles o valores, incluyendo su traslado;
"IV. Localización e información de personas y bienes. Relativas a la prestación de servicios para obtener informes de:
"a) Antecedentes, solvencia, localización o actividades de personas.
"b) Antecedentes y localización de bienes.
V.A. inherentes a la seguridad privada. Relativas al diseño, fabricación, reparación, mantenimiento, instalación o comercialización de equipos, dispositivos, aparatos, sistemas o procedimientos técnicos especializados, establecidas en el reglamento o sus normas técnicas.
"Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto regular las actividades y prestación de servicios de seguridad privada en todas sus modalidades en el Distrito Federal, así como la infraestructura, equipo e instalaciones inherentes con la misma en el ámbito de competencia del Gobierno del Distrito Federal, a fin de garantizar que se realicen en las mejores condiciones de eficiencia, imagen y certeza en beneficio de la población."
"Artículo 3. Para la aplicación, interpretación y efectos de la presente ley se entiende por:
"III. Autorización: El acto administrativo mediante el cual la secretaría, autoriza a personas físicas o morales a fin de que realicen actividades de seguridad privada, para satisfacer sus necesidades personales o coadyuvar en el cumplimiento de su objeto social y sin operar a favor de terceros o actividades inherentes a la seguridad privada;
"XV. Licencia: El acto administrativo a través del cual la secretaría autoriza a las personas físicas la prestación de servicios de seguridad privada a terceros, pudiendo ser de dos tipos:
"1. Licencia tipo A para las modalidades de:
"a) Seguridad y protección personal.
"b) Custodia, trasladado y vigilancia de bienes y valores.
"2. Licencia tipo B para las modalidades de:
"a) Vigilancia y protección de bienes.
"b) Localización e información de personas y bienes.
"XVII. Permiso: El acto administrativo a través del cual la secretaría autoriza a personas físicas con actividades empresariales o a personas morales la prestación de servicios de seguridad privada a terceros;
"XXVII. Seguridad privada: La actividad o servicio que conforme a las disposiciones jurídicas y administrativas vigentes, realizan o prestan para sí o para terceros, los prestadores, los autorizados, los permisionarios y las instituciones oficiales debidamente registrados por la secretaría, que tiene por objeto proteger la integridad física de personas específicamente determinados y/o de su patrimonio; prevenir la comisión de delitos e infracciones en perjuicio de éstos; auxiliarlos en caso de siniestros y desastres, y colaborar en la aportación de datos o elementos para la investigación y persecución de delitos, en forma auxiliar y complementaria a la seguridad pública y previa autorización, licencia, permiso o aviso de registro expedido por las autoridades competentes;
"XXVIII. Servicios de seguridad privada: Los realizados por personas físicas o morales que cuenten con el permiso o licencia ..."
"Artículo 10. Para el cumplimiento de la presente ley y los ordenamientos que de ella emanen, en materia de seguridad privada, la secretaría tendrá, además de las contenidas en otras leyes, las siguientes facultades:
I.C., supervisar y vigilar el desarrollo de la seguridad privada en el Distrito Federal.