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Timestamp: 2018-05-23 08:08:30+00:00
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RETIFICAÇÃO - NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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1 RETIFICAÇÃO - NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
3 Professor Bruno Tulim e Silva Advogado Graduado em Direito pelo Centro Universitário Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização em Direito pelo Complexo Jurídico Damásio de Jesus; Pós-Graduando em Direito Administrativo pela Universidade Anhanguera. 1 ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITOS; ELEMENTOS; PODERES; ORGANIZAÇÃO; NATUREZA; FINS; PRINCÍPIOS. ESTADO: O Estado constitui-se de um complexo harmônico de instituições por meio das quais uma ou mais Nações se organizam, dentro de um ou de vários territórios, seja em uma unidade de governo tendente a promoção do desenvolvimento social de maneira soberana. Para que possa existir, além da presença de elementos que definem o Estado, é ainda necessário o reconhecimento de sua independência pelos demais Estados, de maneira soberana. Elementos do Estado: São elementos do Estado, três dentre os mais relevantes e fundamentais quais sejam: povo, território e soberania. Povo: A população de um Estado não encontra limites objetivamente definidos numericamente, sendo que a população é a totalidade dos habitantes de um Estado e nela se destacam os conceitos de povo e nação. Seguindo esse entendimento, povo é a população do Estado, em outras palavras, é o grupo de seres humanos que habitam um mesmo território em comum, sujeito dessa maneira, as mesmas regras, mas que nem sempre tem os mesmo objetivos. Nação é um grupo de pessoas que se sentem juntos e unidos por interesses comuns e ideais e aspirações coincidentes, cuja origem se dá do sentimento comum de nacionalidade e de Pátria. Território: Entende-se por território a base física do Estado e é definido pela área geográfica que ocupa, assim, é o território que define o País. Importante esclarecer que sem território não há Estado, mas, possa existir uma Nação forte e unida, isto ocorre porque a noção jurídica de território é mais ampla que os limites físicos e geográficos que ele representa. Como exemplos: os navios de guerra, as embaixadas e aeronaves, que são territórios dos países de origem sem ter limites geográficos fixos e delimitados. Soberania: A soberania Governamental é capacidade do Estado de ditar as próprias regras. A soberania estatal manifesta-se através da sua auto-organização e da autodeterminação. Assim, cada Estado deve viver livre de ingerências de quaisquer outros Estados. GOVERNO: Governo é o conjunto de poderes e órgãos administrativos, que se destina a gerencia e condução política dos negócios públicos do Estado, através de um complexo de funções legalmente definidas. PODER O poder estatal é o conjunto de prerrogativas públicas conferidas ao Estado, para que o mesmo possa atingir os seus objetivos e metas, é a manifestação do Estado, na execução das atividades administrativas, que tem como finalidade a proteção do próprio Estado, defendendo os interesses coletivos contra aqueles de natureza exclusivamente privada. Os poderes da Administração Pública, sob a ótica do Direito Administrativo, dividem-se em: Poder Vinculado; Poder Discricionário; Poder Hierárquico; Poder Regulamentar e Poder de Polícia. Os referidos poderes do Estado serão estudados em capitulo próprio. Importante é não confundir com a tripartição dos Poderes do Estado, previsto na Constituição Federal, que assim se dividem: Poder Executivo; Poder Legislativo; Poder Judiciário. ORGANIZAÇÃO A organização do Estado na Constituição do brasileiro é o termo referente a um conjunto de dispositivos contidos na Constituição Federal de 1988, destinados a determinar a organização político-administrativa, ou seja, das atribuições de cada ente da federação. O Brasil adotou a Federação como forma de organizar o Estado, a Federação é uma aliança de Estados para a finalidade de formação de um único Estado, em que as unidades federadas preservam parte da sua autonomia política, entretanto a soberania é transferida ao Estado Federal. Dentro da estrutura organizacional do Estado Federal Brasileiro temos as seguintes entidades federativas: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Além de adotar a federação, institui-se a República que é uma forma de organização política do Estado, na qual os principais agentes do poder político são escolhidos pelo povo atraves do voto. Dessa maneira, diante das disposições constitucional, o Estado Brasileiro integra a República Federativa do Brasil em um organico único e indissoluvel, formado pelos Estados, Municípios e distrito Federal, fundamentado na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais e no pluralismo politico. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A Administração Pública sob o aspecto material, objetivo ou funcional representa nada mais do que o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa, Assim, temos que o conceito adota como referência a atividade propriamente dita, o que é de fato realizado, e não quem as realizou. De maneira usual, são apontadas como próprias da administração pública em sentido material as seguintes atividades: 1
4 - Serviço Público: prestações concretas que representem utilidades ou comodidades materiais para a população em geral; - Policia Administrativa: são as atividades de restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em benefício do interesse coletivo; - Fomento: incentivo a iniciativa privada de utilidade pública; - Intervenção: é toda a atividade de intervenção do Estado no setor privado. Administração Pública sob o aspecto formal, subjetivo ou orgânico é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importando a atividade que exerça. Assim temos que, em regra, esses órgãos, entidades e agentes públicos desempenham função administrativa, internamente na estrutura administrativa. Portanto, somente considera-se Administração Pública, sob análise jurídica, a organização administrativa que o ordenamento jurídico brasileiro vigente assim o considerar, não importando a atividade que exercer. A administração pública é composta exclusivamente por órgãos integrantes da administração direta, e, pelas entidades da administração indireta. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO O regime jurídico-administrativo é um regramento de direito público, sendo aplicável aos órgãos e entidades vinculadas e que compõe a administração pública e ainda à atuação dos agentes administrativos em geral. Tem seu embasamento na concepção de existência de poderes especiais passíveis de ser exercidos pela administração pública, por meio de seus órgãos e entidades, e exteriorizados pode meio de seus agentes, que por sua vez é controlado ou limitado por imposições também especiais à atuação da administração pública, não existentes nas relações de direito privado. PRINCÍPIOS A Administração Pública é a atividade do Estado exercida pelos seus órgãos encarregados do desempenho das atribuições públicas. Em outras palavras é o conjunto de órgãos e funções instituídos e necessários para a obtenção dos objetivos do governo, ou seja, o atendimento dos anseios sociais. A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esferas, obedece aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, como impõe a norma fundamental do artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que assim dispõe em seu caput: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte. Diante de tais princípios expressos constitucionalmente temos: Princípio da Legalidade: Este é o principal conceito para a configuração do regime jurídico-administrativo, pois se justifica no sentido de que a Administração Pública só poderá ser exercida quando estiver em conformidade com a Lei. O Administrador Público não pode agir, nem mesmo deixar de agir, senão de acordo com o que dispõe a Lei. Para que a administração possa atuar, não basta à inexistência de proibição legal, é necessária para tanto a existência de determinação ou autorização de atuação administrativa na lei. Os particulares podem fazer tudo o que a Lei não proíba, entretanto a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei autorizar. Importante ainda esclarecer que a administração pública está obrigada, no exercício de suas atribuições, à observância não apenas dos dispositivos legais, mas também em respeito aos princípios jurídicos como um todo, inclusive aos atos e normas editadas pela própria administração pública. Princípio da Impessoalidade: Por tal princípio temos que a Administração Pública tem que manter uma posição de neutralidade em relação aos seus administrados, não podendo prejudicar nem mesmo privilegiar quem quer que seja. Dessa forma a Administração pública deve servir a todos, sem distinção ou aversões pessoais ou partidárias, buscando sempre atender ao interesse público. Impede o princípio da impessoalidade que o ato administrativo seja emanado com o objetivo de atender a interesses pessoais do agente público ou de terceiros, devendo ter a finalidade exclusivamente ao que dispõe a lei, de maneira eficiente e impessoal. Ressalta-se ainda que o princípio da impessoalidade possui estreita relação com o também principio constitucional da isonomia, ou igualdade, sendo dessa forma vedadas perseguições ou benesses pessoais. Princípio da Moralidade: Tal princípio vem expresso na Constituição Federal no caput do artigo 37, que trata especificamente da moral administrativa, onde se refere à ideia de probidade e boa-fé. A partir da Constituição de 1988, a moralidade passou ao status de principio constitucional, dessa maneira pode-se dizer que um ato imoral é também um ato inconstitucional. A falta da moral comum impõe, nos atos administrativos a presença coercitiva e obrigatória da moral administrativa, que se constitui de um conjunto de regras e normas de conduta impostas ao administrador da coisa pública. Assim o legislador constituinte utilizando-se dos conceitos da Moral e dos Costumes uma fonte subsidiária do Direito positivo, como forma de impor à Administração Pública, por meio de juízo de valor, um comportamento obrigatoriamente ético e moral no exercício de suas atribuições administrativas, através do pressuposto da moralidade. A noção de moral administrativa não esta vinculada às convicções intimas e pessoais do agente público, mas sim a noção de atuação adequada e ética perante a coletividade, durante a gerência da coisa pública. Princípio da Publicidade: Por este principio constitucional, temos que a administração tem o dever de oferecer transparência de todos os atos que praticar, e de todas as informações que estejam armazenadas em seus bancos de dados referentes aos administrados. 2
5 Portanto, se a Administração Pública tem atuação na defesa e busca aos interesses coletivos, todas as informações e atos praticados devem ser acessíveis aos cidadãos. Por tal razão, os atos públicos devem ter divulgação oficial como requisito de sua eficácia, salvo as exceções previstas em lei, onde o sigilo deve ser mantido e preservado. Princípio da Eficiência: Por tal principio temos a imposição exigível à Administração Pública de manter ou ampliar a qualidade dos serviços que presta ou põe a disposição dos administrados, evitando desperdícios e buscando a excelência na prestação dos serviços. Tem o objetivo principal de atingir as metas, buscando boa prestação de serviço, da maneira mais simples, mais célere e mais econômica, melhorando o custo-benefício da atividade da administração pública. O administrador deve procurar a solução que melhor atenda aos interesses da coletividade, aproveitando ao máximo os recursos públicos, evitando dessa forma desperdícios. 2 PODERES ADMINISTRATIVOS: PODERES HIERÁRQUICO, DISCIPLINAR E REGULAMENTAR; PODER DE POLÍCIA; USO E ABUSO DO PODER. DOS PODERES ADMINISTRATIVOS A Administração é dotada de poderes ou prerrogativas instrumentais que garantem o efetivo desempenho de suas atribuições que lhe são legalmente definidas. Os poderes administrativos são o conjunto de prerrogativas que a Administração Pública possui para alcançar os fins almejados pelo Estado, tais poderes são inerentes à Administração Pública para que esta possa proteger o interesse público. Encerram prerrogativas de autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser exercidas nos limites da lei. Muito embora a expressão poder pareça apenas uma faculdade de atuação da Administração Pública, o fato é que os poderes administrativos envolvem não uma mera faculdade de agir, mas sim um dever de atuar diante das situações apresentadas ao Poder Público. Trata-se, portanto, de um poder-dever, no sentido de que a Administração Pública deve agir, na medida em que os poderes conferidos ao Estado são irrenunciáveis. Entende-se dessa maneira a noção de deveres administrativos oriundos da obrigação do Poder Público em atuar, utilizando-se dos poderes e prerrogativas atribuídos mediante lei. O dever de agir está ligado à própria noção de prerrogativas públicas garantidas ao Estado, que enseja, por consequência, outros deveres: dever de eficiência, dever de probidade, dever de prestar contas, dever de dar continuidade nos serviços públicos, entre outros. PODER HIERÁRQUICO O Poder Hierárquico é o poder de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos e a atuação de seus agentes, estabelecendo assim a relação de subordinação. Importante esclarecer que hierarquia caracteriza-se pela existência de níveis de subordinação entre órgãos e agentes públicos, sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Assim, podemos verificar a presença da hierarquia entre órgãos e agentes na esfera interna da Administração Direta do Poder Executivo, ou então hierarquia entre órgãos e agentes internamente de uma fundação pública. Caracterizam-se pelo poder de comando de agentes administrativos superiores sobre seus subordinados, contendo a prerrogativa de ordenar, fiscalizar, rever, delegar tarefas a seus subordinados. É o poder que dispõe o Executivo para distribuir e organizar as funções de seus agentes e órgãos, estabelecendo relação de subordinação entre seus servidores, tal subordinação, vale destacar, é de caráter interno, somente é aplicável dentro da própria Administração Pública. A hierarquia estabelece uma ordem de importância gerando forma às relações de coordenação e de subordinação entre os agentes públicos, adquirindo assim uma relação de subordinação escalonada objetivando a ordem das atividades administrativas. Para a preservação do principio hierárquico é indispensável mencionar que o descumprimento de ordem de superior hierárquico constitui-se em ato ilícito, passível de punição administrativa e penal. Assim o servidor público subalterno deve estrita obediência às ordens e demais instruções legais de seus superiores. PODER DISCIPLINAR O Poder Disciplinar é o poder de punir internamente não só as infrações funcionais dos servidores, sendo indispensável à apuração regular da falta, mas também as infrações de todas as pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. Decorre da supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam à Administração. O Poder Disciplinar não pode ser confundido ainda com o Poder Hierárquico, porém a ele está vinculado e é correlato. Pelo descumprimento do poder hierárquico o subalterno pode ser punido administrativa ou judicialmente. É assim a aplicação do poder disciplinar, a faculdade do hierarca de punir administrativamente o subalterno, dentro dos limites legais, dessa faculdade de punir verifica-se a existência, mesmo que mínima, da discricionariedade administrativa, pois há análise de conveniência e oportunidade. Também não se confunde com o poder punitivo do Estado, que é realizado através do Poder Judiciário e é aplicado com finalidade social, visando à repressão de crimes e contravenções devidamente tipificados nas leis penais. O poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva interna da Administração Pública e por isso mesmo só abrange as infrações relacionadas com o serviço público. Em se tratando de servidor público, as penalidades disciplinares vêm definidas dos respectivos Estatutos. Cumpre ressaltar que a atuação do Poder Disciplinar deve obedecer necessariamente aos princípios informativos e constitucionais da Administração, entre eles o principio da legalidade e o principio da motivação, aos quais se anexa ao principio da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. PODER REGULAMENTAR O Poder Regulamentar é o poder inerente e privativo do Chefe do Poder Executivo, indelegável a qualquer subordinado, trata-se do poder atribuído ao chefe do Poder Executivo para editar atos, com o objetivo de dar fiel cumprimento ás leis. 3
6 Temos por regulamento como ato normativo, expedido através de decreto, com o fim de explicar o modo e a forma de execução da lei, ou prover situações não disciplinadas em lei, importante destacar que o regulamento não tem a capacidade e a competência de inovar o direito previsto em lei, não cria obrigações, apenas explica e detalha o direito, e, sobretudo, uniformiza procedimentos necessários para o cumprimento e execução da lei. O regulamento, portanto, constitui-se em um conjunto de normas que orientam a execução de uma determinada matéria. Diante de tais conceitos podemos concluir que o regulamento é a explicitação da lei em forma de decreto executivo, não se inscrevendo como tal os decretos autônomos, até porque não há em nosso ordenamento jurídico o instituto dos regulamentos autônomo com força de lei, cuja competência de edição fica sob a responsabilidade do Chefe do Poder Executivo. PODER DE POLÍCIA: A partir da Constituição Federal e das leis em nosso ordenamento jurídico, foi conferido uma série de direitos aos cidadãos, que por sua vez, tem o seu pleno exercício vinculado com o bem estar social. Assim, é por meio do Poder de Polícia que a Administração limita o exercício dos direitos individuais e coletivos com o objetivo de assegurar a ordem pública, estabelecendo assim um nível aceitável de convivência social, esse poder também pode ser denominado de polícia administrativa. É o poder deferido ao Estado, necessário ao estabelecimento das medidas que a ordem, a saúde e a moralidade pública exigem. O principio norteador da aplicação do Poder de Polícia é a predominância do interesse público sobre o interesse privado. Em outros termos, o Poder de Polícia resume-se na prerrogativa conferida a Administração Pública para, na forma e nos limites legais, condiciona ou restringe o uso de bens, exercício de direitos e a pratica de atividades privadas, com o objetivo de proteger os interesses gerais da coletividade. Assim, é a atividade do Estado que consiste em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público. Mesmo sendo considerado como poder discricionário da Administração, o Poder de Polícia é controlado e limitado pelo ordenamento jurídico que regulam a atuação da própria Administração, isto porque o Estado deve sempre perseguir o interesse público, mas sem que haja ofensa aos direitos individuais garantidos por lei. Dessa forma, podemos concluir que o Poder de Polícia é um poder de vigilância, cujo objetivo maior é o bem-estar social, impedindo que os abusos dos direitos pessoais possam ameaçar os direitos e interesses gerais da coletividade. Decorre, portanto do Poder de Polícia, a aplicação de sanções para fazer cumprir suas determinações, fundamentadas na lei, e assim, diversas são as sanções passiveis de aplicação, previstas nas mais variadas e esparsas leis administrativas, que podem ser aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa. Poder de Polícia Administrativa: O Poder de Polícia Administrativa tem o objetivo principal da manutenção da ordem pública em geral, atuando em situações em que é possível a prevenção de possíveis cometimentos de infrações legais, entretanto, poderá atuar tanto preventivamente como de forma repressiva, porem, em ambos os casos, a atuação da Policia Administrativa tem a finalidade de evitar e impedir comportamentos dos indivíduos que possam causar prejuízos para a sociedade. O Poder de Polícia Administrativa visa à proteção específica de valores sociais, vedando a práticas de condutas que possam ameaçar a segurança pública, a ordem pública, a tranquilidade e bem estar social, saúde e higiene coletiva, a moralidade pública, entre outras. Importante esclarecer que o poder de polícia administrativa incide sobre atividades e sobre bens, não diretamente sobre os cidadãos, haja vista que não existem sanções aplicadas decorrentes do poder de polícia administrativa que impliquem em restrição ao direito de liberdade das pessoas como detenção e prisão. Assim, várias são as sanções decorrentes do poder de polícia administrativa, tais como: multa administrativa; demolição de construções irregulares; apreensão de mercadorias com entrada irregular no território nacional; interdição de estabelecimento comerciais que estão em desacordo com a lei; embargos administrativos a obras, entre outras. Poder de Polícia Judiciária: A Polícia Judiciária desenvolve e executa atividades de caráter repressivo e ostensivo, ou seja, possui o dever de reprimir atividades infratoras a lei por meio da atuação policial em caráter criminal, com sua consequente captura daqueles que infringirem a lei penal. Assim, a Polícia Judiciária atua em defesa dos preceitos estabelecidos no Código Penal Brasileiro, com foco em sua atuação nas atividades consideradas crime pela lei penal, tendo características e prerrogativas ostensivas, repressivas e investigativas. A atuação da Polícia Judiciária incide sobre as pessoas, sendo exercido pelos órgãos especializados do Estado como a Polícia Civil e a Polícia Militar, sendo certo que tais atividades repressoras e ostensivas objetiva auxiliar o Poder Judiciário, em sua atividade jurisdicional, na aplicação da lei em casos concretos, fornecendo o conjunto probatório suficiente para condenar ou absolver o cidadão apresentado a Justiça Pública. Diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária: Diante dos conceitos e explicações acima formuladas, passamos a identificar as principais diferenças entre a atuação da policia administrativa e a polícia judiciária. A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito Administrativo, sendo considerada infração administrativa a não observância aos preceitos normativos constantes das normas e regulamentos administrativos, enquanto que a polícia judiciária é regulamentada pelas normas do Direito Penal e Processual Penal. A atividade de polícia administrativa é executada pelos órgãos e agentes públicos escalonados e mantidos pela Administração Pública, a polícia judiciária por sua vez tem suas atividades executadas privativamente por organizações especializadas no combate e repressão a pratica criminosa, ou seja, pela Polícia Civil e Polícia Militar. 4
7 As penalidades no caso da polícia administrativa incidem exclusivamente em produtos e serviços, enquanto as penalidades previstas para a atuação da polícia judiciária recaem sobre pessoas, podendo em alguns casos ocorrer em face de apreensão de produtos, desde que sejam de origem criminosa. Características do Poder de Polícia: A doutrina administrativa majoritária considera as principais características do Poder de Polícia: - Autoexecutoriedade: Constitui prerrogativa aos atos emanados por força do poder de polícia a característica autoexecutória imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque as decisões administrativas trazem em si a força necessária para a sua auto execução. Os atos autoexecutórios do Poder de Polícia são aqueles que podem ser materialmente implementados pela administração, de maneira direta, inclusive mediante o uso de força, caso seja necessário, sem que a Administração Pública precise de uma autorização judicial prévia. A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta-se na natureza pública da atividade administrativa, em razão desta, atendendo o interesse público, assim, a faculdade de revestimento do ato administrativo pela característica da autoexecução de seus próprios atos se manifesta principalmente pela supremacia do interesse coletivo sobre o particular. - Coercibilidade: Trata-se da imposição coercitiva das decisões adotadas pela Administração Pública, objetivando a garantia do cumprimento, mesmo que forçado, do ato emanado mediante o Poder de Polícia. Cumpre esclarecer que todo ato de Polícia tem caráter imperativo e obrigatório, ou seja, temos a possibilidade de a administração pública, de maneira unilateral, criar obrigações para os administrados, ou então impor-lhes restrições. Dessa forma, não existe ato de polícia de cumprimento facultativo pelo administrado, haja vista que todo o ato adotado com fundamento no Poder de Polícia admite a coerção estatal para fim de torná-lo efetivo, sendo certo que tal coerção independe de prévia autorização judicial. - Discricionariedade: Os atos discricionários são aqueles que a Administração Pública pode praticar com certa liberdade de escolha e decisão, sempre dentro dos termos e limites legais, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e conveniência administrativa. Dessa maneira, na edição de um ato discricionário, a legislação outorga ao agente público certa margem de liberdade de escolha, diante da avaliação de oportunidade e conveniência da pratica do ato. Limites do Poder de Polícia: Muito embora a Discricionariedade seja característica do ato emanado com fundamento no Poder de Polícia, a lei impõe alguns limites quanto à competência, à forma e aos fins almejados pela Administração Pública, não sendo o Poder de Polícia um poder absoluto, visto que encontra limitações legais. Não podemos perder de vista que toda a atuação administrativa, seja em que esfera for, deve obediência ao principio administrativo constitucional da Legalidade, devidamente previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Assim, toda atuação administrativa pautada dentro dos limites legais, seja quanto à competência do agente que executou a atividade administrativa ou então a forma em que foi realizada, será considerada um ato legal e legítimo, desde que atenda o interesse coletivo. De outra forma, o ato administrativo que for praticado com vícios de competência, ilegalidades, ilegitimidades, ou ainda que contrariem o interesse público, será considerado um ato ilegal, praticado com abuso ou desvio de poder. Os limites impostos à atuação do poder de polícia se destinam a vedar qualquer manifestação administrativa revestida de arbitrariedade e ilegalidade por parte do agente público, sendo certo que todo e qualquer ato administrativo poderá ser levado a analise de legalidade pelo Poder Judiciário, que tem o poder jurisdicional de anular ato ilegal ou ilegítimo. ABUSO DE PODER O exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas pelo ordenamento jurídico à Administração Pública caracteriza de modo genérico, o denominado abuso de poder. Dessa maneira, o abuso de poder ocorre diante de uma ilegitimidade, ou, diante de uma ilegalidade, cometida por agente público no exercício de suas funções administrativas, o que nos autoriza a concluir que o abuso de poder é uma conduta ilegal cometida pelo agente público, e, portanto, toda atuação fundamentada em abuso de poder é ilegal. Importante destacar que é plenamente possível o abuso de poder assumir tanto a forma comissiva, quanto à omissiva, ou seja, o abuso tanto pode ocorrer devido a uma ação ilegal do agente público, quanto de uma omissão considerada ilegal. O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras, quais sejam: excesso de poder ou desvio de poder. - Excesso de Poder: Ocorre quando o agente público atua fora dos limites de sua competência, ou seja, o agente público não tinha a competência funcional prevista em lei para executar a atividade administrativa. - Desvio de Poder: Ocorre quando a atuação do agente é pautada dentro dos seus limites de competência, mas contraria a finalidade administrativa que determinou ou autorizou a sua atuação. 3 SERVIÇOS PÚBLICOS: CONCEITO E PRINCÍPIOS. ATO ADMINIS- TRATIVO: CONCEITO, REQUISITOS E ATRIBUTOS; ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO; DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO. SERVIÇOS PÚBLICOS - CONCEITO: Inicialmente, devemos elucidar que a Constituição Federal de 1988 não conceitua serviço público, e tampouco temos no ordenamento jurídico pátrio, em leis esparsas, seu significado legal. 5
8 Dessa maneira temos que ficou sob os cuidados da doutrina administrativa elaborar seu significado, entretanto, não existe um conceito doutrinário consensual de serviço público. Nos ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, temos o conceito de serviço público como: Certas atividades (consistentes na prestação de utilidade ou comodidade material) destinada a satisfazer a coletividade em geral, são qualificadas como serviços públicos quando, em dado tempo, o Estado reputa que não convém relegá-las simplesmente a livre iniciativa; ou seja, que não é socialmente desejável fiquem tão só assujeitadas à fiscalização e controles que exerce sobre a generalidade das atividades privadas. Celso Antônio Bandeira de Mello ainda complementa seu conceito afirmando que: É toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. Segundo o jurista Hely Lopes de Meirelles, serviço público é: Todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controle estatal, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do Estado. Para a Profª. Maria Sylvia ZanellaDi Prieto é necessário o entendimento de serviços públicos sob a ótica de dois elementos, subjetivo e formal, senão vejamos seu posicionamento: O elemento subjetivo, porque não mais se pode considerar que as pessoas jurídicas públicas são as únicas que prestam serviços públicos; os particulares podem fazê-lo por delegação do poder público, e o elemento formal, uma vez que nem todo serviço público é prestado sob regime jurídico exclusivamente público. Assim, verifica-se que, nas mais variadas concepções jurídicas acerca do conceito de serviço público, podemos facilmente definir os pontos em comum e aceitar, de maneira ampla que serviço público é como o conjunto de todas as atividades exercidas pelo Estado ou delegados, sob o regime jurídico de direito público, ou seja, a atividade jurisdicional, atividade de governo, atividade legislativa, prestação de serviço público, colocados a disposição da coletividade. De outra forma, estudando o conceito de serviço público, mas sob análise mais restritiva, temos que são todas as prestações de utilidade ou comodidades materiais efetuadas diretamente e exclusivamente ao povo, seja pela administração pública ou pelos delegatários de serviço público, voltado sempre à satisfação dos interesses coletivos. O objetivo da Administração Pública, no exercício de suas atribuições, é de garantir à coletividade a prestação dos serviços públicos de maneira tal que possa corresponder aos anseios da coletividade, atingindo diretamente o interesse público, devendo o Poder Público disciplinar a aplicação dos recursos materiais (orçamentários), visando à aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização e otimização da prestação dos serviços públicos. PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DOS SERVIÇOS PÚ- BLICOS: A relevância e a prevalência do interesse coletivo sobre o interesse de particulares informam os princípios que orientam a disposição e organização do funcionamento dos serviços públicos. Importante ressaltar que, a figura principal no serviço público não é seu titular, nem mesmo o prestador dele, as sim o usuário dos serviços. Além dos princípios gerais do Direito Administrativo, tanto os princípios expressos na Constituição Federal, como também os implícitos, presentes em toda a atividade administrativa, especificamente na prestação dos serviços públicos, identifica-se a presença de mais quatros, que norteia e orienta a prestação dos serviços colocados a disposição da coletividade, quais são: o Princípio da Continuidade do Serviço Público; Principio da Mutabilidade do Regime Jurídico e o Princípio da Igualdade dos Usuários do Serviço Público, e ainda o Princípio do Aperfeiçoamento. Princípio da Continuidade do Serviço Público: O serviço público deve ser prestado de maneira continua o que significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre justamente pela própria importância de que o serviço público se reveste diante dos anseios da coletividade. É o principio que orienta sobre a impossibilidade de paralisação, ou interrupção dos serviços públicos, e o pleno direito dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido, pois se entende que a continuidade dos serviços públicos é essencial a comunidade, não podendo assim sofrer interrupções. Diante de tal princípio temos o desdobramento de outros de suma importância para o serviço público, quais são: qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade. Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico: É aquele que reconhece para o Estado o poder de mudar de forma unilateral as regras que incidem sobre o serviço público, tendo como objetivo a adaptação às novas necessidades, visando o equilíbrio na relação contratual econômico-financeira, satisfazendo o interesse geral à máxima eficácia. Em atenção ao Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico dos Serviços Públicos, temos a lição da Profª. Maria Sylvia Zanella Di Prieto, que assim leciona: Nem os servidores públicos, nem os usuários de serviço públicos, nem os contratados pela Administração têm direito adquirido à manutenção de determinado regime jurídico; o estatuto dos funcionários pode ser alterado, os contratos também podem ser alterados ou mesmo reincididos unilateralmente para atender ao interesse público; o aumento das tarifas é feito unilateralmente pela Administração, sendo de aplicação imediata. Justamente por vincular-se o regime jurídico dos contratos administrativos de concessão e permissão de serviços públicos aos preceitos de Direito Público, com suas cláusulas exorbitantes, e 6
9 ainda em presença da necessidade constante da adaptação dos serviços públicos ao interesse coletivo, torna-se necessária e razoável a possibilidade de alteração, ou mudança do regime de execução dos serviços, objetivando adequar aos interesses coletivos. Principio da igualdade dos usuários dos serviços públicos: Constituição Federal diz que todos são iguais perante a lei e desta forma não podemos ser tratados de forma injusta e desigual, assim, não se pode restringir o acesso aos benefícios dos serviços públicos para os sujeitos que se encontrarem em igualdade de condições. Diante de tal principio temos o desdobramento de dois aspectos da Igualdade dos Usuários de Serviços públicos: - A Universalidade que significa dizer que o serviço público deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encontram em equivalente situação. - A Neutralidade, que significa dizer que é impossível dar qualquer tipo de privilégios que forem incompatíveis com o princípio da isonomia. Logo são impossíveis vantagens individuais fundadas em raça, sexo, credo religioso, time de futebol e etc. Princípio do Aperfeiçoamento: Temos o aperfeiçoamento como uma constante evolução da sociedade, dessa forma, e simplesmente por isso, é que no serviço público ele se impõe como um direito do cidadão, assim, o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públicos vincula-se à eficiência dos serviços a serem prestados. ATO ADMINISTRATIVO CONCEITO: Atos administrativos são espécies do gênero ato jurídico, ou seja, são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e destinadas diretamente à produção de efeitos no mundo jurídico. De acordo com os ensinamentos do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, ato administrativo pode ser conceituado como: declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional. Segundo o conceito formulado por Hely Lopes Meirelles, temos que: ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Para Maria Sylvia Di Pietro, ato administrativo pode ser definido como: a declaração do Estado ou de quem o represente, produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Judiciário. Dessa forma, temos que é por meio do ato administrativo que a função administrativa se concretiza, sendo toda a exteriorização da vontade do Estado, executada pelos agentes públicos, objetivando alcançar o interesse coletivo. Portanto, ato administrativo é a manifestação ou declaração da Administração Pública, editada pelo Poder Público, através de seus agentes, no exercício concreto da função administrativa que exerce, ou de quem lhe faça às vezes, sob as regras de direito público, com a finalidade de preservar e alcançar os interesses da coletividade, passível de controle Jurisdicional. REQUISITOS E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRA- TIVO: A doutrina administrativa é pacifica em apontar cinco requisitos básicos, ou elementos dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Além dos requisitos elaborados pela doutrina administrativa, aplicam-se aos atos administrativos os requisitos gerais de todos os atos jurídicos perfeitos, como agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não proibida em lei. Trata-se de requisitos fundamentais para a validade do ato administrativo, pois o ato que for editado ou praticado em desacordo com o que o ordenamento jurídico estabeleça para cada requisito, será, via de regra, um ato nulo. Competência: O requisito da Competência pode ser definido como o poder legal conferido ao agente público para o desempenho regular e específico das atribuições de seu cargo. A competência é a condição primeira de validade do ato administrativo, onde deve haver uma análise sobre a incidência ou não da capacidade específica e legalmente definida para a prática do ato. Importante observar que a noção de competência do agente, na esfera do Direito Administrativo, alcança, além do agente, também o órgão do Estado que ele representa. Dessa forma, conclui-se que competência é prerrogativa do Estado, exercitada por seus agentes, respeitada a hierarquia e distribuição constitucional de atribuições. A competência é um elemento, ou requisito, sempre vinculado, ou seja, não há possibilidade de escolha na determinação da competência para a prática de um ato, tendo em vista que tal vinculação decorre de lei. Para os estudos sobre o requisito da competência do ato administrativo, se mostra necessário e oportuno mencionar a existência das figuras da avocação de competência e a delegação de competência. A avocação é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício temporário de certa competência atribuída por lei a um subordinado, devendo ser medida excepcional e de caráter precário, sendo que a avocação não será possível quando se tratar de competência exclusiva do subordinado. A delegação, doutro modo é o ato mediante o qual o superior hierárquico delega para seu subordinado ou a outro órgão, competência que lhe pertence, também tem a característica de ser temporário e revogável a qualquer momento, devendo seguir os limites previstos em lei, Nos casos em que houver avocação ou delegação de competência não se verifica a transferência da titularidade da competência, apenas o seu exercício. Importante salientar que o ato de delegação ou avocação de competência é discricionário e revogável a qualquer momento. 7
10 Quando o agente público ou órgão atua fora, ou além, de sua esfera de competência, temos presente então uma das figuras de abuso de poder, ou excesso de poder, que, nem sempre está obrigado à anulação do ato, visto que o vício de competência admite convalidação, salvo quando se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva. Finalidade: Ao editar determinado ato administrativo, o Poder Público deve perseguir o interesse público. É o objetivo principal que a Administração Pública pretende alcançar com a prática do ato administrativo. Dessa maneira a finalidade do ato deve ser sempre o interesse da coletividade e a finalidade específica prevista em lei para aquele ato da administração. Sendo requisito de validade do ato, é nulo qualquer ato praticado visando exclusivamente o interesse privado, ou seja, o desatendimento a qualquer das finalidades do ato administrativo configura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como desvio de poder, configurando em uma das modalidades do abuso de poder. Forma: é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo, em principio, deve ser formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é escrita, em atendimento inclusive ao principio constitucional de publicidade. A forma, ou formalidade é o conjunto de exterioridades que devem ser observadas para a regularidade do ato administrativo. Assim, temos que todo ato administrativo é formal, pelo que sua falta resulta, necessariamente, na inexistência do ato administrativo. A forma do ato administrativo pode ser entendido em dois sentidos, no amplo e no estrito. Em sentido amplo, a forma do ato administrativo é o procedimento previsto em lei para a prática regular do ato. Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem constar no próprio ato administrativo, de acordo com suas formalidades próprias. Motivo: É a causa imediata do ato administrativo, é a situação fática, ou jurídica, que determina ou possibilita a atuação administrativa, razão pela qual todo ato administrativo deve ser motivado, assim temos que o motivo é elemento integrante do ato. O motivo do ato administrativo não se traduz apenas como um elemento, mas também como um pressuposto objetivo do ato em si, pois o motivo que deu origem ao Ato Administrativo tornou-se regra jurídico-administrativa obrigatória. Diante da possibilidade legal de controle externo do ato administrativo (exercido pelo Poder Judiciário e Poder Legislativo) analisando a legalidade e legitimidade dos atos, a doutrina administrativa formulou a teoria dos motivos determinantes, que vincula a realização do ato administrativo com os motivos que o originaram, sendo certo que o ato deve ser praticado por agente competente e de acordo com as determinações legais. A teoria dos motivos determinantes vincula a existência e a pertinência dos motivos (fáticos e legais) à efetiva realização do ato, demonstrando os motivos que declarou como causa determinante a prática do ato. Dessa maneira, caso seja comprovada a não ocorrência do motivo ou a situação declarada como determinante para a prática do ato, ou então a inadequação entre a situação ocorrida e o motivo descrito na lei, o ato será nulo. Não se pode confundir Motivo com Motivação, visto que Motivação é a declaração expressa dos motivos que determinaram e justificaram a prática do ato administrativos. Objeto: O objeto é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou simplesmente atesta situações preexistentes. De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, o objeto do ato administrativo é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração na esfera jurídica que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato editado produz. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Entende-se por atributos as qualidades ou características dos atos administrativos, uma vez que requisitos dos atos administrativos constituem condições de observância obrigatória para a sua validade, os atributos podem ser entendidos como as características dos atos administrativos. Os atributos dos atos administrativos citados pelos principais autores são: presunção de legitimidade; imperatividade; autoexecutoriedade e tipicidade. Presunção de Legitimidade: A presunção de legitimidade, ou legalidade, é a única característica presente em todos os atos administrativos. Assim, uma vez praticado o ato administrativo, ele se presume legítimo e, em princípio, apto para produzir os efeitos que lhe são inerentes, cabendo então ao administrado a prova de eventual vício do ato, caso pretenda ver afastada a sua aplicação, dessa maneira verificamos que o Estado, diante da presunção de legitimidade, não precisa comprovar a regularidade dos seus atos. Dessa maneira, mesmo quando eivado de vícios, o ato administrativo, até sua futura revogação ou anulação, tem eficácia plena desde o momento de sua edição, produzindo regularmente seus efeitos, podendo inclusive ser executado compulsoriamente. Imperatividade: Pelo atributo da imperatividade do ato administrativo, temos a possibilidade de a administração pública, de maneira unilateral, criar obrigações para os administrados, ou então impor-lhes restrições. Importante esclarecer que nem todos os atos administrativos são revestidos de imperatividade, mas, da mesma forma que ocorre relativamente à presunção de legitimidade, os atos acobertados pela imperatividade podem, em princípio, ser imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edição. Autoexecutoriedade: O ato administrativo possui força executória imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque as decisões administrativas trazem em si a força necessária para a sua auto execução. 8
11 A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta- -se na natureza pública da atividade administrativa, cujo principal objetivo é o atendimento ao interesse público. Assim, a faculdade de revestimento do ato administrativo pela característica da autoexecução de seus atos se manifesta principalmente pela supremacia do interesse coletivo sobre o particular. Os atos autoexecutórios são aqueles que podem ser materialmente implementados pela administração, de maneira direta, inclusive mediante o uso de força, caso seja necessário, sem que a Administração Pública precise de uma autorização judicial prévia. Tipicidade: Para a Profª. Maria Sylvia Di Pietro, a tipicidade é: o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Visando a segurança jurídica aos administrados, o atributo da tipicidade garante que o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico vigente. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO: O ato administrativo vigente permanecerá produzindo seus efeitos no mundo jurídico até que algo capaz de alterar essa condição ocorra. Uma vez publicado e eivado de vícios, terá plena vigência e deverá ser cumprido, em atendimento ao atributo da presunção de legitimidade, até o momento em que ocorra formalmente a sua extinção, por meio da Anulação ou Revogação do Ato Administrativo. O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios em sua formação, ou então poderá ser declarada a falta de necessidade de sua validade. Neste sentido o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Súmula 473 que assim garante: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Assim, o ato administrativo é considerado extinto quando ocorrer às principais formas de extinção. Revogação: é modalidade de extinção de ato administrativo que ocorre por razões de oportunidade e conveniência da Administração Pública, atendido o interesse coletivo. A Administração Pública pode revogar um ato quando entender que, embora se trate de um ato válido, que atenda a todas as prescrições legais, não atende adequadamente ao interesse público no caso concreto. Assim, temos que a revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, por motivos de oportunidade e conveniência (discricionariedade administrativa), tornou-se inoportuno ou inconveniente a sua manutenção. Importante esclarecer que a medida de revogação de ato administrativo é ato exclusivo e privativo da Administração Pública que praticou o ato revogado. Assim, o Poder Judiciário em hipótese alguma poderá revogar um ato administrativo editado pelo Poder Executivo ou Poder Legislativo. Tal imposição decorre do Princípio da Autotutela do Estado em revogar seus próprios atos, de acordo com sua vontade. O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados do ato revogado, apenas impedindo que este continue a surtir efeitos, assim, temos que a revogação do ato administrativo opera com o efeito ex nunc, ou seja, os efeitos da revogação não retroagem, passando a gerar seus regulares efeitos a partir do ato revogatório. Anulação: ocorre quando um ato administrativo estiver eivado de vícios, relativos à legalidade ou legitimidade. Assim que os vícios forem identificado pela própria Administração Pública, esta poderá anulá-lo de ofício. É possivel ainda que algum cidadão identifique os vícios e ilegalidades do ato administrativo e comunique a Administração Pública, que poderá anulá-lo. A anulação do ato administrativo quando estiver com vícios de ilegalidade ou ilegitimidade poderá ocorrer ainda por decisão fundamentada do Poder Judiciário. Entretanto, o Poder Judiciário não poderá atuar de oficio, deverá aguardar a impetração de medida judicial por qualquer interessado na anulação do ato. O controle de legitimidade ou legalidade deverá ocorrer em sua forma, nunca em relação ao mérito do ato administrativo. Importante esclarecer que nem todo ato administrativo que estiver com vício de legalidade ou legitimidade deverá obrigatóriamente ser anulado, antes deve ser verificado se tal vício é sanável ou insanável. Assim, quando se verificar que trata-se de um vício insanável, a anulação do ato deve ser obrigatória, entretanto, quando se tratar de um vício sanável, o ato poder ser anulado ou convalidado, de acordo com a discricionariedade conferida à Administração Pública, que irá efetuar análise de oportunidade e conveniência da manutenção dos efeitos do ato administrativo. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo ato anulado também são nulos, daí surge o denominado efeito ex tunc, que significa dizer justamente que, com a anulação, os efeitos do ato retroage desde a sua origem. CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Temos como regra geral que, os ato administrativos quando revestido de vícios de legalidade ou legitimidade devem ser anulados. Entretanto, algumas hipóteses de vicios de legalidade dão origem a atos administrativos meramente anuláveis, ou seja, atos que, a critério da Adminstração Pública poderão ser anulados ou então convalidados. Desta forma, convalidar um ato administrativo é corrigi-lo ou regularizá-lo, desde que não acarretem lesão os interesse público nem mesmo prejuízo a terceiro, assim, verificados as condições acima, os atos que apresentarem defeitos sanáveis, ou passiveis de correção, poderão ser convalidados pela própria Administração Pública. Temos, portanto, que para a possibilidade de convalidação de ato administrativo, é necessário atender as seguintes condições: - O defeito seja sanável; - O ato convalidado não poderá acarretar lesão ao interesse público; - O ato convalidado não poderá acarretar prejuízos a terceiros. 9
12 Por defeitos sanáveis temos aqueles cujos vícios são relativos à competência quanto à pessoa que editou o ato, desde que não se trate de hipótese de competência exclusiva, e ainda quando ocorrer vício quanto à forma, desde que a lei não considere a forma um elemento do ato essencial à validade do mesmo. A convalidação pode incidir sobre atos vinculados e atos discricionários, pois não se trata de controle de mérito, mas sim de legalidade e legitimidade, relativos a vícios do ato administrativo sanável, cuja análise recai sobre os elementos de competência e forma, pois, caso a analise fosse feita sobre os elementos de motivo ou objeto, o controle seria no mérito administrativo do ato. ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS: Os atos vinculados são os que a Administração Pública pratica sem qualquer margem de liberdade de decisão, tendo em vista que a lei previamente determinou a única medida possível de ser adotada sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei. Os atos discricionários são aqueles que a Administração Pública pode praticar com certa liberdade de escolha e decisão, sempre dentro dos termos e limites legais, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e conveniência administrativa. Dessa maneira, na edição de um ato vinculado a administração Pública não dispõe de nenhuma margem de decisão, sendo que o comportamento a ser adotado pelo Administrador está regulamentado em lei, enquanto na edição de um ato discricionário, a legislação outorga ao agente público determinada margem de liberdade de escolha, diante da avaliação de oportunidade e conveniência da pratica do ato. Neste sentido, oportuno esclarecer a expressão Mérito Administrativo. O mérito do ato administrativo não é considerado requisito para a formação do ato, mas tem implicações com o motivo e o objeto do ato, e consequentemente, com as suas condições de validade e eficácia. O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. O merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exercício de competência discricionária. Nos atos vinculados não há que se falar em mérito, visto que toda a atuação do Poder Executivo se resume no atendimento das imposições legais. Quanto ao mérito administrativo a Administração decide livremente, e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. 4. SERVIDOR PÚBLICO: CARGO, FUNÇÃO E EMPREGO PÚBLICO. DIREITOS. DEVERES E PROIBIÇÕES. SERVIDOR PÚBLICO: Na definição do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, temos que são servidores públicos: Todos aqueles que mantêm vínculo de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público. Em suma: são os que entretêm com o Estado e com as pessoas de Direito Público da Administração indireta relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual. Em outras palavras, podemos definir servidor público como aqueles que gozam da titularidade de cargos públicos de provimento efetivo ou de provimento de cargo em comissão, são agentes administrativos, de caráter estatutário. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA: - Cargos públicos: Nos ensinamentos do professor e jurista Celso Antônio Bandeira de Mello os cargos públicos: São as mais simples e indivisíveis unidades de competência a serem expressadas por um agente, prevista em número certo, com denominações próprias, retribuídas por pessoas jurídicas de Direito Público e criadas por lei. Importante esclarecer que aqueles que são titulares de cargos públicos são submetidos ao regime estatutário, são servidores públicos efetivos e/ou comissionados. - Empregos Públicos: para Celso Antônio Bandeira de Mello, São núcleos de encargos de trabalho permanentes a serem preenchidos por agentes contratados para desempenhá-los, sob relação trabalhista. Destaca-se que os ocupantes de empregos públicos são regidos ao regime contratual, obedecidos às regras da CLT, com natureza trabalhista. - Funções Públicas: são as funções de confiança e ainda as funções exercidas por agentes públicos contratado por tempo certo e determinado para atender interesse de caráter excepcional de interesse público, não havendo a necessidade de abertura de concurso público para tal contratação, dada sua urgência e excepcionalidade. DIREITO, DEVERES E PROIBIÇÃO Dos Direitos: Vencimentos: Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei. Remuneração: Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. Férias: O servidor terá direito a trinta dias de férias, que podem ser acumuladas, até o máximo de dois períodos, no caso de necessidade do serviço, ressalvadas as hipóteses em que haja legislação específica. Para o primeiro período aquisitivo de férias serão exigidos 12 (doze) meses de exercício. Licenças: O servidor terá direito a concessão das seguintes licenças: - por motivo de doença em pessoa da família; 10
13 - por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro; - para o serviço militar; - para atividade política; - para capacitação; - para tratar de interesses particulares; - para desempenho de mandato classista. Do Direito de Petição: É assegurado ao servidor o direito de requerer aos Poderes Públicos, em defesa de direito ou interesse legítimo. O requerimento será dirigido à autoridade competente para decidi-lo e encaminhado por intermédio daquela a que estiver imediatamente subordinado o requerente. Dos Deveres: Os deveres são condutas obrigatórias aos servidores públicos, impostas em virtude das atribuições funcionais inerentes aos cargos públicos que ocupam. Assim, são deveres do servidor: - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; - ser leal às instituições a que servir; - observar as normas legais e regulamentares; - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; - atender com presteza: a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública. - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração; - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público; - guardar sigilo sobre assunto da repartição; - manter conduta compatível com a moralidade administrativa; - ser assíduo e pontual ao serviço; - tratar com urbanidade as pessoas; - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder. Das Proibições: As proibições são condutas vedadas ao servidor público, em virtude das atribuições de seu cargo, assim são proibidos aos servidores: - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; - recusar fé a documentos públicos; - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político; - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; - participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; - praticar usura sob qualquer de suas formas; - proceder de forma desidiosa; - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares; - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias; - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho; - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. 11
14 5. ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DO ESTADO DA BAHIA - LEI ESTADUAL Nº 6.677/1994. Objetivando complementar os estudos e ainda disponibilizar todo o conteúdo exigido pelo edital de abertura do concurso público, segue a íntegra da Lei Estadual nº 6.677/1994, que dispõe sobre o Regime Jurídico único dos Servidores do Estado da Bahia. LEI Nº DE 26 DE SETEMBRO DE 1994 Dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia, das Autarquias e das Fundações Públicas Estaduais. O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei: TÍTULO I - Das Disposições Preliminares Art. 1º - Esta Lei institui o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado, de qualquer dos Poderes, suas autarquias e fundações públicas. Art. 2º - Servidor público é a pessoa legalmente investida em cargo público. Art. 3º - Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação própria, número certo e pagamento pelos cofres públicos, para provimento em caráter permanente ou temporário. Art. 4º - Os cargos de provimento permanente da administração pública estadual, das autarquias e das fundações públicas serão organizados em grupos ocupacionais, integrados por categorias funcionais identificadas em razão do nível de escolaridade e habilidade exigidos para o exercício das atribuições previstas em lei. Art. 5º - Para os efeitos desta Lei: I - referência - é a posição estabelecida para o ocupante do cargo dentro da respectiva classe, de acordo com o critério de antiguidade; II - classe - é a posição hierarquizada de cargos da mesma denominação dentro da categoria funcional; III - categoria funcional - é o agrupamento de cargos classificados segundo o grau de conhecimentos ou de habilidades exigidos; IV - grupo ocupacional - é o conjunto de cargos identificados pela similaridade de área de conhecimento ou de atuação, assim como pela natureza dos respectivos trabalhos; V - carreira - é a linha estabelecida para evolução em cargo de igual nomenclatura e na mesma categoria funcional, de acordo com o merecimento e antiguidade do servidor; VI - estrutura de cargos - é o conjunto de cargos ordenados segundo os diversos grupos ocupacionais e categorias funcionais correspondentes; VII - lotação - é o número de cargos de categoria funcional atribuído a cada unidade da administração pública direta, das autarquias e das fundações. Art. 6º - Quadro é o conjunto de cargos de provimento permanente e de provimento temporário, integrantes dos órgãos dos Poderes do Estado, das autarquias e das fundações públicas. Art. 7º - É proibida a prestação de serviço gratuito, salvo nos casos previstos em lei. TÍTULO II - Do Provimento e da Vacância CAPÍTULO I - Do Provimento SEÇÃO I - Disposições Gerais Art. 8º - São requisitos básicos para ingresso no serviço público: I - a nacionalidade brasileira ou equiparada; II - o gozo dos direitos políticos; III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais; IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; V - a idade mínima de dezoito anos; VI - a boa saúde física e mental. 1º - As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei. 2º - Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência que apresentam, sendo-lhes reservadas até 5% (cinco por cento) das vagas oferecidas no concurso, desde que a fração obtida deste cálculo seja superior a 0,5 (cinco décimos). Art. 9º - O provimento dos cargos públicos e a movimentação dos servidores far-se-ão por ato da autoridade competente de cada Poder, do dirigente superior da autarquia ou de fundação pública. Art São formas de provimento de cargo público: I - nomeação; II - reversão; III - aproveitamento; IV - reintegração; V - recondução. Parágrafo único - A lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na administração pública estadual estabelecerá critérios para a evolução do servidor. SEÇÃO II - Da Nomeação Art A nomeação far-se-á : I - em caráter permanente, quando se tratar de provimento em cargo de classe inicial da carreira ou em cargo isolado; 12
15 II - em caráter temporário, para cargos de livre nomeação e exoneração; III - em caráter vitalício, nos casos previstos na Constituição. Parágrafo único - A designação para funções de direção, chefia e assessoramento superior e intermediário, recairá, preferencialmente, em servidor ocupante de cargo de provimento permanente, observados os requisitos estabelecidos em lei e em regulamento. Art A nomeação para cargo de classe inicial de carreira depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecida a ordem de classificação e o prazo de sua validade. Parágrafo único - Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira serão estabelecidos em normas legais e seus regulamentos. SEÇÃO III - Do Concurso Público Art O concurso público será de provas ou de provas e títulos, realizando-se mediante autorização do Chefe do respectivo Poder, de acordo com o disposto em lei e regulamento. Parágrafo único - No caso de empate, terão preferência, sucessivamente: a) o candidato que tiver mais tempo de serviço prestado ao Estado da Bahia; b) outros que o edital estabelecer, compatíveis com a finalidade do concurso. Art O concurso público terá validade de até 2 (dois) anos, podendo ser prorrogado, dentro deste prazo, uma única vez, por igual período, a critério da administração. Parágrafo único - O prazo de validade do concurso, as condições de sua realização, os critérios de classificação e convocação e o procedimento recursal cabível serão fixados em edital, que será publicado no Diário Oficial. Art A realização do concurso será centralizada no órgão incumbido da administração central de pessoal de cada Poder, salvo as exceções legais. SEÇÃO IV - Da Posse Art Posse é a investidura em cargo público. Parágrafo único - A aceitação expressa das atribuições, deveres e responsabilidades inerentes ao cargo público, com o compromisso de bem servir, será formalizada com a assinatura de termo pela autoridade competente e pelo empossado. Art A autoridade que der posse terá de verificar, sob pena de responsabilidade, se foram satisfeitos os requisitos estabelecidos em lei ou regulamento, para a investidura. Art São competentes para dar posse: I - o Governador do Estado e os Presidentes do Tribunal de Justiça e da Assembleia Legislativa aos dirigentes de órgãos que lhe são diretamente subordinados; II - os Secretários de Estado aos dirigentes superiores das autarquias e fundações vinculadas às respectivas pastas e aos servidores dos órgãos que lhes são diretamente subordinados; III - os Procuradores Gerais do Estado e da Justiça aos servidores que lhes são diretamente subordinados; IV - os Presidentes dos Tribunais de Contas aos respectivos servidores, na forma determinada em suas respectivas leis orgânicas; V - os dirigentes superiores das autarquias e fundações aos servidores que lhes são diretamente subordinados; VI - os dirigentes dos serviços de administração ou órgão equivalente aos demais servidores. Art A posse deverá verificar-se até 30 (trinta) dias, contados da data da publicação do ato de nomeação no órgão oficial, podendo ser prorrogada por mais 30 (trinta) dias, a requerimento do interessado, no prazo original. 1º - Quando se tratar de servidor em gozo de licença, ou afastado legalmente, o prazo será contado a partir do término do impedimento. 2º - Se a posse não se der dentro do prazo, o ato de nomeação será considerado sem efeito. 3º - A posse poderá ocorrer por procuração específica. 4º - O empossado, ao se investir no cargo de provimento permanente ou temporário, apresentará, obrigatoriamente, declaração de bens e valores que constituem seu patrimônio e declaração de exercício de outro cargo, emprego ou função pública. Art A posse em cargo público dependerá de prévia inspeção médica oficial. Parágrafo único - Só poderá ser empossado aquele que for julgado apto, física e mentalmente para o exercício do cargo. SEÇÃO V - Do Exercício Art Exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo. 1º - É de 30 (trinta) dias o prazo para o servidor entrar em exercício, contados da data da posse, ou, quando inexigível esta, da data de publicação oficial do ato de provimento. 2º - Na hipótese de encontrar-se o servidor afastado legalmente, o prazo a que se refere o 1º será contado a partir do término do afastamento. 3º - O servidor que não entrar em exercício, dentro do prazo legal, será exonerado de ofício. 4º - À autoridade competente do órgão ou entidade para onde for designado o servidor incumbe dar-lhe exercício. Art O início, a suspensão, a interrupção e o reinicio do exercício serão registrados no assentamento do servidor. Parágrafo único - ao entrar em exercício, o servidor apresentará ao órgão competente os elementos necessários ao assentamento individual. Art O servidor relotado, removido ou afastado, que deva ter exercício em outra localidade, terá 30 (trinta) dias para entrar em exercício. 13
16 Parágrafo único - Na hipótese de encontrar-se o servidor afastado legalmente, aplica-se o disposto no 2º do artigo 21. Art O ocupante do cargo de provimento permanente fica sujeito a 30 (trinta) horas semanais de trabalho, salvo quando a lei estabelecer duração diversa. Art Além do cumprimento do estabelecido no artigo anterior, o ocupante de cargo de provimento temporário poderá ser convocado sempre que houver interesse da administração. Art O servidor somente poderá participar de missão ou estudos no exterior, mediante expressa autorização do Chefe do Poder a que esteja vinculado. 1º - A ausência não excederá a 2 (dois) anos, prorrogáveis por mais 2 (dois) e, finda a missão ou estudo, somente decorrido igual período poderá ser permitida nova ausência. 2º - Ao servidor beneficiado pelo disposto neste artigo não será concedida exoneração ou licença para tratar de interesse particular antes de decorrido período igual ao do afastamento, ressalvada a hipótese do ressarcimento das despesas correspondentes. 3º - O servidor ocupante de cargo de provimento temporário somente poderá ausentar-se em missão oficial e pelo prazo estritamente necessário ao cumprimento dele. 4º - O servidor ocupante de cargo de provimento temporário será substituído, em suas ausências ou nos seus impedimentos, por outro, indicado na lei ou no regimento, ou, omissos estes, designado por ato da autoridade competente, cumprindo ao substituto, quando titular de cargo em comissão, exercer automaticamente as atribuições do cargo do substituído sem prejuízo do exercício das atribuições inerentes ao seu cargo, salvo se os encargos da substituição reclamarem a dispensa do exercício destes. 5º - A designação para substituir titular de cargo de provimento temporário deverá observar os mesmos requisitos estabelecidos para o seu provimento e somente poderá recair sobre servidor ou empregado público em exercício no respectivo órgão ou entidade e que, preferencialmente, desempenhe suas funções na unidade administrativa da lotação do substituído. SEÇÃO VI - Do Estágio Probatório Art Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para o cargo de provimento permanente ficará sujeito a estágio probatório por um período de 03 (três) anos, durante o qual sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguintes fatores: I - assiduidade; II - disciplina; III - capacidade de iniciativa; IV - produtividade; V - responsabilidade. Parágrafo único - Obrigatoriamente 4 (quatro) meses antes de findo o período do estágio probatório, será submetida à homologação da autoridade competente a avaliação do desempenho do servidor, que será completada ao término do estágio. SEÇÃO VII - Da Estabilidade Art O servidor habilitado em concurso público e empossado em cargo de provimento permanente adquirirá estabilidade ao completar 3 (três) anos de efetivo exercício. Art O servidor estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, desde que lhe seja assegurada ampla defesa. SEÇÃO VIII - Da Promoção Art Promoção é a elevação do servidor ocupante de cargo de provimento permanente, dentro da categoria funcional a que pertence, pelos critérios de merecimento e antiguidade. Parágrafo único - O merecimento será apurado de acordo com os fatores mencionados no artigo 27, incisos I a V, e comprovação de aperfeiçoamento profissional, sem prejuízo do disposto no artigo 32. Art Não haverá promoção de servidor que esteja em estágio probatório ou que não esteja em efetivo exercício em órgão ou entidade da administração estadual, salvo por antiguidade, ou quando afastado para exercício de mandato eletivo. Art Os demais requisitos e critérios para promoção serão os das leis que instituírem os planos de carreira na administração pública estadual e seus regulamentos. Art Compete à unidade de pessoal de cada órgão ou entidade processar as promoções, na forma estabelecida em regulamento. SEÇÃO IX - Da Reversão Art Reversão é o retorno do aposentado por invalidez, quando os motivos determinantes da aposentadoria forem declarados insubsistentes por junta médica oficial. Parágrafo único - Será cassada a aposentadoria do servidor que não entrar em exercício dentro de 30 (trinta) dias contados da publicação do ato de reversão. Art A reversão far-se-á no mesmo cargo ou no cargo resultante da transformação, permanecendo o servidor em disponibilidade remunerada enquanto não houver vaga. Art Não poderá reverter o aposentado que contar 70 (setenta) anos de idade. SEÇÃO X - Do Aproveitamento e da Disponibilidade Art Extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade remunerada. 14
17 Art O retorno do servidor em disponibilidade à atividade far-se-á mediante aproveitamento obrigatório em cargo de atribuições e remuneração compatíveis com o anteriormente ocupado. Parágrafo único - O órgão central de pessoal de cada Poder ou entidade determinará o imediato aproveitamento do servidor em disponibilidade, em vaga que vier a ocorrer. Art Será tornado sem efeito o aproveitamento e cassada a disponibilidade se o servidor não entrar em exercício no prazo legal, salvo por doença comprovada por junta médica oficial. Art É assegurado ao servidor estável o direito à disponibilidade para o exercício de mandato eletivo em diretoria de entidade sindical representativa do servidor público estadual, sem prejuízo da remuneração do cargo permanente de que é titular. 1º - A disponibilidade limitar-se-á a 6 (seis) servidores. 2º - Além dos 6 (seis) servidores, para cada 20 (vinte) mil servidores da base sindical será acrescido de mais 1 (um). 3º - A disponibilidade terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, por no máximo 2 (dois) mandatos. 4º - O servidor não poderá ser relotado ou removido de ofício durante o exercício do mandato e até 06 (seis) meses após o término deste. 5º - Cessada a disponibilidade, o servidor retornará imediatamente ao exercício do cargo. SEÇÃO XI - Da Reintegração Art Reintegração é o retorno do servidor demitido ao cargo anteriormente ocupado ou ao resultante de sua transformação, quando invalidada sua demissão por sentença judicial transitada em julgado ou na forma do artigo 250. Parágrafo único - Na hipótese de o cargo ter sido extinto, o servidor ficará em disponibilidade. SEÇÃO XII - Da Recondução Art Recondução é o retorno do servidor estável, sem direito à indenização, ao cargo anteriormente ocupado, dentro da mesma carreira, em decorrência de reintegração do anterior ocupante. Parágrafo único - Encontrando-se provido o cargo, o servidor será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade remunerada. SEÇÃO XIII - Da Readaptação Art Readaptação é o cometimento ao servidor de novas atribuições, compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, comprovada por junta médica oficial, garantida a remuneração do cargo de que é titular. Parágrafo único - É garantida à gestante atribuições compatíveis com seu estado físico, nos casos em que houver recomendação clínica, sem prejuízo de seus vencimentos e demais vantagens do cargo. CAPÍTULO II - Da Vacância Art A vacância do cargo decorrerá de: I - exoneração; II - demissão; III - aposentadoria; IV - falecimento. Art Ocorrendo vaga, considerar-se-ão abertas, na mesma data, as decorrentes de seu preenchimento. Art A exoneração do servidor ocupante de cargo de provimento permanente dar-se-á a seu pedido ou de ofício. Parágrafo único - A exoneração de ofício será aplicada: I - quando não satisfeitas as condições do estágio probatório; II - quando o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido. Art A exoneração do servidor ocupante de cargo de provimento temporário dar-se-á a seu pedido ou a juízo da autoridade competente. Art A demissão será aplicada como penalidade. CAPÍTULO III - Da Relotação e da Remoção Art Relotação é a movimentação do servidor, com o respectivo cargo, com ou sem mudança de sede, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder e natureza jurídica, cujos planos de cargos e vencimentos sejam idênticos, de acordo com o interesse da administração. 1º - A relotação dar-se-á, exclusivamente, para ajustamento de quadros de pessoal às necessidades dos serviços, inclusive nos casos de organização, extinção ou criação de órgãos ou entidades. 2º - Nos casos de extinção de órgãos ou entidades, os servidores estáveis que não puderam ser relotados, na forma deste artigo ou por outro óbice legal, serão colocados em disponibilidade, até seu aproveitamento na forma dos artigos 38 e 39. Art Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, com preenchimento de claro de lotação, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede. 1º - Dar-se-á remoção a pedido, para outra localidade, por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente, condicionado à comprovação por junta médica oficial, hipótese em que, excepcionalmente, será dispensada a exigência de claro de lotação. 2º - No caso previsto no parágrafo anterior, o servidor preencherá o primeiro claro de lotação que vier a ocorrer. 3º - Fica assegurada ao servidor, a fim de acompanhar o cônjuge ou companheiro, preferência na remoção para o mesmo local em que o outro for mandado servir. 15
18 TÍTULO III - Dos Direitos, Vantagens e Benefícios CAPÍTULO I - Do Vencimento e da Remuneração Art Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei. Art Remuneração é o vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecuniárias, permanentes ou temporárias, estabelecidas em lei. Art O vencimento do cargo observará o princípio da isonomia, quando couber, e acrescido das vantagens de caráter individual, será irredutível, ressalvadas as relativas à natureza ou ao local de trabalho. Art Nenhum servidor poderá perceber, mensalmente, a título de remuneração, importância superior à soma dos valores fixados como remuneração, em espécie, a qualquer título, para Secretário de Estado. Parágrafo único - Excluem-se do teto de remuneração as indenizações e vantagens previstas nos artigos 63 e 77, incisos II a IV, o acréscimo previsto no artigo 94, o abono pecuniário previsto no artigo 95 e o salário família. Art Nenhum servidor receberá a título de vencimento, importância inferior ao salário mínimo. Art O servidor perderá: I - a remuneração dos dias em que faltar ao serviço; II - a parcela da remuneração diária, proporcional aos atrasos, ausências e saídas antecipadas, iguais ou superiores a 60 (sessenta) minutos. Art Salvo por imposição legal ou por mandado judicial, nenhum desconto incidirá sobre a remuneração ou proventos. Parágrafo único - Mediante autorização escrita do servidor, haverá desconto ou consignação em folha de pagamento em favor de entidade sindical e associação de servidores a que seja filiado, ou de terceiros, na forma definida em regulamento. Art As reposições e indenizações ao erário serão descontadas em parcelas mensais, atualizadas, não excedentes à terça parte da remuneração ou dos proventos. Parágrafo único - Independentemente do parcelamento previsto neste artigo, a percepção de quantias indevidas poderá implicar processo disciplinar para apuração de responsabilidade. Art O servidor em débito com o erário, que for demitido ou exonerado, terá o prazo de 30 (trinta) dias para quitá-lo. Parágrafo único - A não quitação do débito no prazo previsto implicará a sua inscrição em dívida ativa. Art O vencimento, a remuneração e os proventos não serão objeto de arresto, sequestro ou penhora, exceto no caso de verba alimentar resultante de decisão judicial. CAPÍTULO II - Das Vantagens Art Além do vencimento, poderão ser concedidas ao servidor as seguintes vantagens: I - indenizações; II - auxílios pecuniários; III - gratificações; IV - estabilidade econômica. 1º - As indenizações e os auxílios não se incorporam ao vencimento ou proventos para qualquer efeito. 2º - As gratificações e a vantagem pessoal por estabilidade econômica incorporam-se ao vencimento ou aos proventos, nos casos e condições indicados em lei. Art As vantagens pecuniárias não serão computadas nem acumuladas para efeito de concessão de quaisquer outros acréscimos pecuniários ulteriores, sob o mesmo título ou idêntico fundamento. SEÇÃO I - Das Indenizações Art Constituem indenizações ao servidor: I - ajuda de custo; II - diárias; III - transporte. Parágrafo único - Os valores das indenizações e as condições para sua concessão serão estabelecidos em regulamento. Subseção I - Da Ajuda de Custo Art A ajuda de custo destina-se a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio, ou que se deslocar a serviço ou por motivo de estudo, no país ou para o exterior. 1º - Correm por conta da administração as despesas de transporte do servidor e de sua família. 2º - É assegurado aos dependentes do servidor que falecer na nova sede, ajuda de custo e transporte para a localidade de origem, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta ) dias, contados do óbito. Art A ajuda de custo não poderá exceder a importância correspondente a 15 (quinze) vezes o valor do menor vencimento pago pela Administração Pública do Estado. Parágrafo único - Excetuam-se da regra do caput deste artigo a hipótese de missão ou estudo no exterior, competindo a sua fixação ao Chefe do respectivo Poder. Art Não será concedida ajuda de custo: I - ao servidor que se afastar da sede ou a ela retornar, em virtude de mandato eletivo; II - ao servidor que for afastado para servir em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, de outros Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; III - ao servidor que for removido a pedido; 16
19 IV - a um dos cônjuges, sendo ambos servidores estaduais, quando o outro tiver direito à ajuda de custo pela mesma mudança de sede. Art O servidor ficará obrigado a restituir a ajuda de custo quando, injustificadamente, não se apresentar na nova sede no prazo previsto no 1º do artigo 21. Parágrafo único - Não haverá obrigação de restituir a ajuda de custo nos casos de exoneração de oficio ou de retorno por motivo de doença comprovada. Subseção II - Das Diárias Art Ao servidor que se deslocar da sede em caráter eventual ou transitório, no interesse do serviço, serão concedidas, além de transporte, diárias para atender às despesas de alimentação e hospedagem. Parágrafo único - Serão concedidas diárias, em ressarcimento das despesas de alimentação e hospedagem, ao servidor ou colaborador eventual que acompanhar servidor com deficiência em deslocamento a serviço, na forma do regulamento. (acrescido pelo art. 1º da Lei nº , de 30 de setembro de 2013) Art Não será concedida diária quando o deslocamento do servidor implicar desligamento de sua sede. Art O total de diárias atribuídas ao servidor não poderá exceder a 180 (cento e oitenta) dias por ano, salvo em casos especiais expressamente autorizados pelo Chefe do Poder ou dirigente superior de entidades. Art O servidor que receber diárias e não se afastar da sede, por qualquer motivo, fica obrigado a restituí-las integralmente e de uma só vez, no prazo de 5 (cinco) dias. Parágrafo único - Na hipótese do servidor retornar à sede em prazo menor do que o previsto para o seu afastamento, restituirá as diárias recebidas em excesso, no prazo previsto neste artigo. Subseção III - Da Indenização de transporte Art Conceder-se-á indenização de transporte ao servidor que realizar despesas com a utilização de meio próprio de locomoção para execução de serviços externos, na sede ou fora dela, no interesse da administração, na forma e condições estabelecidas em regulamento. SEÇÃO II - Dos Auxílios Pecuniários Art Serão concedidos aos servidores os seguintes auxílios pecuniários: I - auxílio-moradia; II - auxílio-transporte; III - auxílio-alimentação. Subseção I - Do Auxílio Art O servidor, quando deslocado de ofício de sua sede, em caráter temporário, no interesse da administração, fará jus a auxílio para moradia, na forma e condições estabelecidas em regulamento. 1º - O auxílio-moradia é devido a partir da data do exercício na nova sede, em valor nunca inferior a 20% (vinte por cento) da remuneração do cargo permanente, até o prazo máximo de 2 (dois) anos. 2º - O auxílio-moradia não será concedido, ou será suspenso, quando o servidor ocupar prédio público. Subseção II - Do Auxílo Art O auxílio-transporte será devido ao servidor ativo, nos deslocamentos da residência para o trabalho e vice-versa, na forma e condições estabelecidas em regulamento. Parágrafo único - A participação do servidor não poderá exceder a 6% (seis por cento) do vencimento básico. Subseção III - Do Auxílio Art O auxílio-alimentação será devido ao servidor ativo, na forma e condições estabelecidas em regulamento. SEÇÃO III - Das Gratificações Art Além do vencimento e das vantagens previstas nesta lei, serão deferidas ao servidor as seguintes gratificações: I - pelo exercício de cargo de provimento temporário; II - natalina; III - adicional por tempo de serviço; IV - adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas; V - adicional pela prestação de serviço extraordinário; VI - adicional noturno; VII - outras gratificações ou adicionais previstos em lei. Subseção I - Da Gratificação pelo Exercício de Cargo de Provimento Temporário Art O servidor investido em cargo de provimento permanente terá direito a perceber, pelo exercício do cargo de provimento temporário, gratificação equivalente a 30% (trinta por cento) do valor correspondente ao símbolo respectivo ou optar pelo valor integral do símbolo, que neste caso, será pago como vencimento básico enquanto durar a investidura ou ainda pela diferença entre este e a retribuição do seu cargo efetivo. Parágrafo único - O servidor substituto perceberá, a partir do 10º (décimo) dia consecutivo, a remuneração do cargo do substituído, paga na proporção dos dias de efetiva substituição, sendo- -lhe facultado exercer qualquer das opções previstas neste artigo, assegurada a contagem do tempo de serviço respectivo para efeito de estabilidade econômica. 17
20 Subseção II - Da Gratificação Natalina Art A gratificação natalina corresponde a 1/12 (um doze avos) da remuneração a que o servidor ativo fizer jus, no mês do exercício, no respectivo ano. 1º - A fração igual ou superior a 15 (quinze) dias será considerada como mês integral. 2º - Ao servidor inativo será paga igual gratificação em valor equivalente aos respectivos proventos. 3º - A gratificação será paga até o dia 20 (vinte) do mês de dezembro de cada ano. Art Fica assegurado o adiantamento da gratificação natalina, que será pago no mês do aniversário do servidor, independente da sua prévia manifestação, não podendo a importância correspondente exceder à metade da remuneração por este percebida no mês. Parágrafo único - O pagamento do adiantamento de que trata este artigo, poderá se dar no ensejo das férias ou no mês em que o funcionalismo em geral o perceba, desde que haja opção expressa do beneficiário, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias do mês do seu aniversário. Art A gratificação natalina estende-se aos ocupantes de cargo de provimento temporário. Art O servidor ocupante de cargo permanente ou temporário, quando exonerado ou demitido, perceberá sua gratificação natalina proporcionalmente aos meses de efetivo exercício, calculada sobre a remuneração do mês da exoneração ou demissão. Parágrafo único - Na hipótese de ter havido adiantamento em valor superior ao devido no mês da exoneração ou demissão, o excesso será devolvido, no prazo de 30 (trinta) dias, findo o qual, sem devolução, será o débito inscrito em dívida ativa. Art A gratificação natalina não será considerada para cálculo de qualquer parcela remuneratória. Subseção III - Do Adicional por Tempo de Serviço Art O servidor com mais de 5 (cinco) anos de efetivo exercício no serviço público terá direito por anuênio, contínuo ou não, à percepção de adicional calculado à razão de 1% (um por cento) sobre o valor do vencimento básico do cargo de que seja ocupante. 1º - Para efeito do adicional, considera-se de efetivo exercício o tempo de serviço prestado, sob qualquer regime de trabalho, na Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 2º - Para cálculo do adicional, não serão computadas quaisquer parcelas pecuniárias, ainda que incorporadas ao vencimento para outros efeitos legais, exceto se já houver outra definição de vencimento prevista em lei. 3º - O servidor beneficiado pela estabilidade econômica na forma do art. 92 desta Lei, terá o adicional de tempo de serviço a que faça jus calculado sobre o valor do símbolo do cargo em que tenha se estabilizado, quando for este superior ao vencimento do cargo permanente que ocupe. Art o adicional será devido a partir do mês em que o servidor completar o anuênio. Subseção IV - Dos Adicionais de Insalubridade, Periculosidade ou Atividades Penosas Art Os servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo permanente. 1º - Os direitos aos adicionais de que trata este artigo cessa com a eliminação das condições ou dos riscos que deram causa a concessão. 2º - O servidor que fizer jus aos adicionais de insalubridade e periculosidade deverá optar por um deles. Art Haverá permanente controle da atividade do servidor em operações ou locais considerados insalubres, perigosos ou penosos. Parágrafo único - A servidora gestante ou lactante será afastada, enquanto durar a gestação e a lactação, das operações e locais previstos neste artigo, exercendo suas atividades em local salubre e em serviço não perigoso. Art Na concessão dos adicionais de insalubridade, periculosidade ou atividades penosas serão observadas as situações previstas em legislação específica. Art O adicional de atividades penosas será devido ao servidor pelo exercício em localidade cujas condições de vida o justifiquem, nos termos, condições e limites fixados em regulamento. Subseção V - Do Adicional por Serviço Extraordinário Art O serviço extraordinário será remunerado com acréscimo de 50% (cinquenta por cento) em relação à hora normal de trabalho, salvo em situações especiais definidas em regulamento. Parágrafo único - Somente será permitida a realização de serviço extraordinário para atender situações excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de 2 (duas) horas diárias, podendo ser elevado este limite nas atividades que não comportem interrupção, consoante se dispuser em regulamento. Subseção VI - De Adicional Noturno Art O serviço noturno, prestado em horário compreendido entre 22 (vinte e duas) horas de um dia e 5 (cinco) horas do dia seguinte, terá o valor-hora acrescido de 50% (cinquenta por cento). Parágrafo único - Tratando-se de serviço extraordinário, o acréscimo a que se refere este artigo incidirá sobre a remuneração prevista no artigo anterior. SEÇÃO IV - Da Estabilidade Econômica Art Ao servidor que tiver exercido por 10 (dez) anos, contínuos ou não, cargo de provimento temporário ou mandato eletivo estadual, é assegurada estabilidade econômica, consistente no direito de continuar a perceber, no caso de exoneração, dispen- 18
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Bruno Tulim e Silva Advogado Graduado em Direito pelo Centro Universitário Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização em Direito pelo Complexo Jurídico
Bruno Tulim e Silva Advogado Graduado em Direito pelo Centro Universitário Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização em Direito pelo Complexo Jurídico Damásio de Jesus. 1 ADMINISTRAÇÃO
Sobre os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos definidos na Constituição Federal, é correto afirmar:
DIREITO CONSTITUCIONAL É fundamento da República Federativa do Brasil, disposto de forma expressa na Constituição Federal, (A) a cooperação entre governantes. (B) o pluralismo político. (C) a erradicação