Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00956-de-octubre-17-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ec3df9156a2a0258e0430a0101510258&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-11 03:41:26
Document Index: 173917921

Matched Legal Cases: ['artículo 313', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 19', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 86', 'artículo 19', 'artículo 18', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 151', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 18', 'artículo32', 'artículo 313', 'artículo 19', 'Artículo 78', 'artículo 80', 'artículo 151', 'artículo 83', 'Artículo 29', 'artículo 10', 'artículo 80', 'Artículo 151', 'Artículo 86', 'Artículo 33']

﻿ Sentencia 2013-00956 de octubre 17 de 2013
SENTENCIA 2013-00956 DE 17 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:MANIFESTACIONES CULTURALES QUE IMPLICAN MALTRATO ANIMAL. LAS ENTIDADES TERRITORIALES NO TIENEN COMPETENCIA PARA PROHIBIR O SUSPENDER LAS MANIFESTACIONES CULTURALES QUE IMPLIQUEN MALTRATO ANIMAL DADO QUE ELLAS HAN SIDO AUTORIZADAS POR LA LEY, RAZÓN POR LA CUAL SU SUSPENSIÓN O PROHIBICIÓN POR LAS ENTIDADES TERRITORIALES PRECISA DE IGUAL COBERTURA LEGAL. ESTO QUIERE DECIR QUE LA DECISIÓN DE SUSPENDER O PROHIBIR ESTA CLASE DE EVENTOS ÚNICAMENTE PROCEDE EN LOS SUPUESTOS PREVISTOS POR EL LEGISLADOR. LO ANTERIOR NO OBSTA PARA QUE EN VIRTUD DEL DEBER CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN ANIMAL LAS ENTIDADES TERRITORIALES PUEDAN REGULAR LA REALIZACIÓN DE LAS MANIFESTACIONES CULTURALES QUE IMPLIQUEN VIOLENCIA ANIMAL PARA GARANTIZAR EN LA MAYOR MEDIDA POSIBLE EL DEBER DE PROTECCIÓN DE LAS ESPECIES INVOLUCRADAS EN ELLAS, SIN QUE PUEDAN PROHIBIR O SUSPENDER ESTAS MANIFESTACIONES CULTURALES AMPARADAS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, CONCEJO MUNICIPAL, LEY, ANIMAL, ACTIVIDAD CULTURAL
Sentencia 2013-00956 de octubre 17 de 2013
Rad.: 11001031500020130095600
Actor: Rafael Patrón Martínez y otro
Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre.
Bogotá, D. C., diecisiete de dos mil trece.
La Sala decide sobre la acción de tutela interpuesta por los señores Rafael Patrón Martínez y Juan Antonio Torres Rico, concejales del Municipio de Sincelejo, contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre(1) por medio de la cual estimó las objeciones jurídicas propuestas por el Alcalde Municipal de Sincelejo al Proyecto de Acuerdo 206 de 2012, porque a su juicio violó sus derechos fundamentales a derechos fundamentales “al debido proceso, en conexidad con el derecho a tener iniciativa en la corporaciones públicas y a la protección de la diversidad e integridad del ambiente”(2), al haber incurrido en un defecto fáctico y desconocido el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional.
1.1. Proyecto de Acuerdo 106 de 2012.
1.1.1. El Concejo Municipal de Sincelejo tramitó el Proyecto de Acuerdo 106 de 10 de diciembre de 2012 por el cual se pretendía suspender la realización o celebración de espectáculos taurinos o festividades en corralejas en el municipio mientras no fuera expedida la reglamentación legal que permitiera mitigar el maltrato a los animales utilizados en dicho espectáculo.
1.1.2. El Concejo fundamentó el Proyecto de Acuerdo en el numeral 9 del artículo 313 de la Constitución Política y en las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012 de la Corte Constitucional.
1.2. Objeción por ilegalidad.
1.2.1. Fundamentos de la objeción.
El Alcalde Municipal de Sincelejo en ejercicio de sus facultades legales(3) objetó, por razones jurídicas(4), el Proyecto de Acuerdo por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico, y en especial, por los siguientes vicios:
a. No estar suficientemente motivado por carecer del acápite de consideraciones en donde sean señalados los motivos que llevaron al Concejo a tomar dicha decisión.
b. Ser contrario al artículo 7º de la Ley 84 de 1989 que excluye de la prohibición de maltrato animal al rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos.
c. Ser violatorio de la Ley 916 de 2004 que reguló los espectáculos taurinos y las actividades relacionadas en el territorio nacional.
d. Ser contrario al Acuerdo 01 de 2013 porque se tramitó por una comisión del Concejo que no tenía competencia.
1.2.2. Oposición del Concejo a las objeciones por razones jurídicas del Alcalde.
Remitidas por el Alcalde las objeciones jurídicas formuladas al Proyecto de Acuerdo 106 de 2012, el Concejo Municipal de Sincelejo, en plenaria del 11 de enero de 2013, las declaró infundadas. Por ende, de conformidad con lo establecido por la Ley 136 de 1994, la controversia jurídica suscitada fue remitida al Tribunal Administrativo Departamental para que dirimiera en única instancia esta controversia(5).
1.2.3. Revisión de las objeciones jurídicas por el tribunal.
a. Habiendo declarado el Concejo infundadas las objeciones jurídicas formuladas por el Alcalde al Proyecto de Acuerdo, y en atención al trámite establecido en la ley, la corporación ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Sucre para que fuera éste quien decidiera sobre el asunto.
b. Mediante Sentencia proferida el 8 de marzo del 2013(6) el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre declaró fundadas las objeciones del Alcalde al Proyecto de Acuerdo 106 de 2012 con fundamento en que:
• El maltrato animal se encuentra excepcionalmente permitido en Colombia en la Constitución y en la ley, en las actividades consideradas culturales en los términos del artículo 7º de la Ley 84 de 1989, declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010.
• La Ley 1272 de 2009 declaró las corralejas de Sincelejo patrimonio cultural de la Nación, ergo están en una de las hipótesis o causales, en las cuales se permite el maltrato animal.
• Adicionalmente, indica que esa declaración legal, sumada a lo previsto por la Ley 84 de 1989, determinan que el Concejo Municipal carece de competencia para adoptar decisiones como la plasmada en el proyecto de acuerdo objetado.
• Finalmente que las corralejas no estaban huérfanas de reglamentación porque estas actividades estaban reglamentadas en el Estatuto Taurino (L. 916/2004), que en su artículo primero establece: “El presente reglamento tiene por objetola regulación de la preparación, organización y desarrollo de los espectáculos taurinos y de las actividades relacionadas con los mismos”.
II. La tutela.
2.1. Actores.
Los concejales Rafael Patrón Martínez y Juan Antonio Torres Rico, como concejales del Municipio de Sincelejo, interpusieron acción de tutela contra la sentencia del 8 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que declaró fundadas las objeciones presentadas por el Alcalde de Sincelejo al Proyecto de Acuerdo 106 de 2012 expedido por el Concejo Municipal de esa localidad.
2.2. Fundamentos de la solicitud de tutela.
Los actores consideraron que el fallo del Tribunal Administrativo de Sucre resulta contrario a sus derechos fundamentales al debido proceso, “en conexidad con el derecho a tener iniciativa en la corporaciones públicas y a la protección de la diversidad e integridad del ambiente”(7). Estiman que dicho pronunciamiento habría incurrido en los siguientes vicios que abren paso a la procedibilidad de la acción de tutela interpuesta:
• Desconocimiento de precedentes: Según los actores el Tribunal de Sucre desconoció el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010 que, según dicen, ordenó eliminar o atenuar el maltrato animal en el desarrollo de espectáculos públicos con animales. También manifiesta la parte actora que el Tribunal de Sucre desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-889 de 2012, que en su criterio expresamente señaló que las autoridades municipales pueden suspender los espectáculos realizados con animales cuando no se cumplan con los requisitos señalados en la Ley 916 de 2004.
• Defecto sustantivo: Señalan los actores que el tribunal incurrió un defecto material o sustantivo porque la sentencia contra la cual se interpone la presente acción de tutela desconoció el artículo 19 de la Ley 916 de 2004, en concordancia con el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que otorga a los concejos municipales la facultad de suspender los espectáculos con animales cuando no se cumplen los requisitos legales.
Por lo anterior, los actores consideran que como concejales del Municipio de Sincelejo el fallo del tribunal vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso porque la iniciativa normativa que promovieron no se convirtió en acuerdo del municipio de Sincelejo por una decisión judicial contraria a derecho.
Con fundamento en la demanda interpuesta los actores formulan las siguientes pretensiones:
“1. TUTELAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el derecho a tener iniciativas en las corporaciones públicas y a la protección e integridad del ambiente.
2. REVOCAR en su totalidad el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, por las razones anotadas.
3. ORDENAR en su lugar al Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Primera de Decisión Oral que se pronuncie de acuerdo a la fundamentación legal del Consejo de Estado y declare infundadas las objeciones presentadas por el Alcalde Municipal de Sincelejo al Proyecto de Acuerdo 106 del 10 de diciembre de 2012, “Por medio del cual se suspenden las actividades taurinas y festividades de corralejas como espectáculos públicos donde se utilicen a los animales como parte del mismo”(8).
2.4. Trámite de la solicitud y manifestaciones de los interesados.
La acción interpuesta fue admitida por el despacho del magistrado ponente mediante auto(9) en el cual se dispuso ponerlo en conocimiento de los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, el Alcalde Municipal de Sincelejo, el Presidente del Concejo Municipal de esta localidad y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Una vez informados de la tutela fueron allegados al proceso los siguientes informes:
2.4.1 El Municipio de Sincelejo, a través de apoderada(10), rindió informe(11) en el cual manifestó lo siguiente:
• Que los actores interpretan mal el precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010 porque en esta providencia no se prohibieron los espectáculos que implicaran sufrimiento animal cuando tuvieran arraigo cultural; por el contrario, se les convalida desde el punto de vista constitucional.
• Que no existió un desconocimiento del precedente jurisprudencial porque el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre analizó y aplicó correctamente lo establecido en las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012 de la Corte Constitucional las cuales, contrario a lo manifestado por los demandantes, permitieron los espectáculos con animales en los casos que tuvieran arraigo cultural.
• Que las corralejas celebradas anualmente en el municipio de Sincelejo durante las fiestas del 20 de enero son parte del patrimonio inmaterial del pueblo sincelejano, y puso de presente que la Ley 1272 de 2009 las declaró Patrimonio Cultural de la Nación.
• Que, concluye, al ser las fiestas del 20 de enero y las corralejas de Sincelejo, Patrimonio Cultural de la Nación, están dentro de los espectáculos con animales permitidos por el precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010.
2.4.2. El Magistrado ponente de la sentencia impugnada(12).
En su informe(13) el ponente de la decisión manifestó que no hubo el desconocimiento del precedente judicial alegado en la demanda. Manifiesta, así, que en la sentencia de tutela del 8 de marzo de 2013 se analizaron, estudiaron y fueron aplicadas correctamente las sentencias de la Corte Constitucional C-666 de 2010 y C-889 de 2012.
2.4.3. El Concejo Municipal de Sincelejo.
La Presidenta del Concejo(14) rindió informe(15) en el cual manifestó:
• Que coadyuva la acción impetrada;
• Que el fallo impugnado vulneró el derecho de las corporaciones públicas de tener iniciativa normativa.
• Que la filosofía del acuerdo objetado “no era otra diferente a la de querer humanizar las festividades y proteger los animales utilizados como parte de los espectáculos de las corralejas —toros y caballos de garrocha— frente a las acciones indiscriminadas y consuetudinarias del maltrato animal, pues infortunadamente en Colombia muchas personas apoyan estas actividades por seguir una tradición de maltrato sobre los animales que se ve enmarcad en cultura, pero que a la hora de la verdad no es más que una práctica reiterada sin estrictos controles con referencia a la protección animal”(16).
• Que la decisión adoptada por el Concejo “no se tomó de manera caprichosa o ligera, sino que por el contrario se tuvo en consideración los diferentes datos estadísticos que dan cuenta de las muertes, año tras año, de los animales —toros y caballos de garrocha— que mueren en medio de la celebración y transcurrir de las fiestas en corralejas”(17).
• Que con el Proyecto de Acuerdo 106 de 2012 solo se buscaba suspender la festividad hasta tanto se estableciera una reglamentación conforme a los parámetros establecidos por la Ley 916 de 2004 que pudiera ser aplicada durante las tradicionales fiestas del 20 de enero(18).
• Que “no existe justificación plausible para que no se adopten medidas de protección de los animales, dentro del marco de la Ley 916 de 2004, en las corralejas de Sincelejo”(19).
De conformidad con lo previsto en los artículos 37 del Decreto-Ley 2591 de 1991 y en el numeral 2 del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 en materia de reparto de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Sala es competente para conocer de las solicitudes de amparo de tutela interpuestas contra decisiones judiciales proferidas por los Tribunales Administrativos.
3.2. Aspectos preliminares.
Antes de abordar el estudio de fondo del asunto examinado es preciso efectuar una aclaración previa, relativa a los derechos sobre los cuales recae la presente controversia, y dar respuesta a dos cuestiones preliminares que resultan determinantes de la viabilidad de la acción impetrada: Lo primero es determinar si quienes interpusieron la acción están legitimados por activa para hacer uso de este medio procesal; lo segundo, resolver si por las particularidades que presenta la providencia del 8 de marzo de 2013 del Tribunal Administrativo de Sucre, proferida dentro de un proceso judicial sui generis como el estatuido por los artículos 78 y 80 de la Ley 136 de 1994 para solventar las diferencias que surgen de las objeciones jurídicas de los alcaldes a los proyectos de acuerdo aprobados por los Concejos Municipales cuando quiera que estos insisten en su tramitación, se trata de una decisión jurisdiccional susceptible de ser sometida al control que representa la acción de tutela contra providencias judiciales. De ser positiva la respuesta a estos dos interrogantes se procederá a definir el problema jurídico y a estudiar los requisitos generales de procedibilidad del recurso de amparo contra providencias judiciales, cuya satisfacción dará lugar a la eventual valoración de las causales específicas referidas por los actores para proceder así a determinar si en este caso han sido o no violados los derechos fundamentales al debido proceso, “en conexidad con el derecho a tener iniciativa en la corporaciones públicas y a la protección de la diversidad e integridad del ambiente”(20).
3.2.1. Los derechos debatidos.
Puesto que son varios los derechos fundamentales e intereses invocados por los actores en su reclamación la Sala estima pertinente abordar por separado un análisis preliminar de cada uno de ellos con el fin de determinar cuáles merecen consideración y cuáles deben ser excluidos del debate que se plantea.
a) Sobre la protección por vía de tutela de los derechos de los animales.
La Sala considera imperativo precisar que aunque, tal como ha sido manifestado por la Corte Constitucional(21), los principios de dignidad humana y solidaridad, al igual que las cláusulas que integran la denominada Constitución Ecológica(22), imponen a las distintas instancias del poder público que conforman el Estado social el deber de procurar el bienestar animal, las especies animales en nuestro ordenamiento jurídico no son personas ni sujetos titulares de derechos fundamentales, sino objetos de protección jurídica y de especial miramiento en tanto parte esencial del ambiente natural cuya conservación, defensa y restauración ordena la Constitución (arts. 8º, 79, 80, 95.8 y 334). Por ende no podría admitirse el trámite de una solicitud de amparo de derechos de los animales.
b) Sobre la protección por vía de tutela de la diversidad e integridad del medio ambiente.
De otra parte, tampoco podría aceptarse la interposición de una acción de tutela que busque el amparo del derecho constitucional a la diversidad e integridad del ambiente, por cuanto a pesar de su raigambre constitucional (art. 79 de la Carta) su naturaleza es de derecho colectivo. Siendo la tutela un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales individuales que consagran la Constitución y el bloque de constitucionalidad, este especial mecanismo procesal resulta inidóneo para la defensa de derechos para los cuales el texto constitucional ha reservado otra vía procesal como la acción popular (C.N., art. 88). De aquí que en la presente solicitud de amparo se deje de lado la supuesta conexidad con el referido derecho ambiental.
c) Sobre el derecho fundamental a tener iniciativa normativa en las corporaciones públicas y el debido proceso.
Asimismo debe considerarse que tampoco se aprecia fundamento alguno para valorar la supuesta afectación del derecho fundamental a tener iniciativa en las corporaciones públicas, pues si bien es cierto que como consecuencia de la decisión judicial cuestionada el proyecto de acuerdo aprobado por el Concejo Municipal de Sincelejo del cual los actores fueron promotores directos debió ser archivado, en manera alguna puede ello suponer una afectación ilegítima de ese derecho de los concejales. El hecho de haberse presentado, tramitado y aprobado al interior de la Corporación Municipal el Proyecto de Acuerdo 106 de 2012 es la evidencia palpable de que tal derecho no fue vulnerado. Cosa diferente es que en virtud de la objeción de derecho formulada por el alcalde dicho proyecto no haya podido convertirse en acuerdo.
Con todo, la anterior es una cuestión que, como se verá a lo largo de esta providencia, más que con el derecho fundamental de los concejales a tener iniciativas normativas, tiene que ver con el derecho fundamental al debido proceso del Concejo en tanto corporación político-administrativa del orden local dotada de unas competencias constitucionales que deben ser respetadas por las distintas instancias del poder público. Esto, toda vez que, como ha sido enfatizado por la jurisprudencia constitucional, “[u]na de las principales protecciones que ofrece el derecho al debido proceso a toda persona, consiste en asegurarle que en cualquier procedimiento se aplicará el derecho vigente. Que no se aplicarán, por ejemplo, disposiciones legales derogadas que no forman parte del ordenamiento, o normas legales contrarias al orden constitucional vigente”(23).
En estas condiciones, al ser la acción de tutela un mecanismo judicial de protección de los derechos fundamentales individuales esta Sala debe señalar que en el asunto sub judice el análisis se centrará en el estudio de la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso del Concejo Municipal de Sincelejo involucrado en la definición judicial de las objeciones jurídicas formuladas por el Alcalde Municipal de Sincelejo al Proyecto de Acuerdo 106 de 2012; procedimiento jurisdiccional resuelto mediante una sentencia en la cual presuntamente se desconocieron sus competencias constitucionales y legales en materia de regulación del patrimonio cultural y ambiental de su localidad.
3.2.2. Legitimación en la causa de los actores.
Toda vez que la acción bajo examen fue incoada por dos personas naturales invocando su calidad de concejales y que el derecho a proteger es el debido proceso del Concejo Municipal de Sincelejo —en últimas, estima la Sala que es a la corporación a quien presuntamente se le puede estar vulnerando este derecho fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento de sus competencias constitucionales y legales para regular lo concerniente al patrimonio cultural y ambiental de la localidad—, resulta obligado considerar lo concerniente a la legitimación por activa para la interposición del recurso.
a) Tramite de objeción de proyectos de acuerdo en los municipios.
De conformidad con lo previsto en la ley(24), el Alcalde Municipal puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por considerarlos inconvenientes o injurídicos. Lo primero, en el sentido aristotélico, alude a un juicio sobre el provecho, beneficio y oportunidad de la determinación; lo segundo, supone calificarlos contrarios a la Constitución, a la ley, los reglamentos, la jurisprudencia o a las ordenanzas a las cuales deben conformarse. Además de revestir al Alcalde de la potestad de plantear esta controversia la ley regula los procedimientos para solucionar los conflictos entre los alcaldes y los concejos municipales que pueden surgir del ejercicio de dicho poder de objeción. Es así como prevé procedimientos y órganos de cierre distintos dependiendo de si se trata de un conflicto surgido de una objeción de inconveniencia o de injurídicidad.
En efecto, en el caso de la inconveniencia, planteada la controversia la insistencia del Concejo prima y prevalece sobre la objeción del alcalde y en consecuencia el proyecto con la sanción del alcalde o sin ella, devendrá inexorablemente en acuerdo.
Ahora bien, si las objeciones están fundadas en razones de derecho y estas no son acogidas por el Concejo, el Alcalde deberá enviar el proyecto de acuerdo al respectivo Tribunal Administrativo, con exposición de las razones jurídicas que las soportan. Si el tribunal halla válidas las objeciones el proyecto será archivado, pero si decide que son infundadas, el Alcalde deberá sancionarlo. En el caso de la objeción por injuridicidad es el Tribunal Contencioso Administrativo quien, con carácter vinculante, zanja la diferencia jurídica entre el Alcalde y el Concejo.
b) El Concejo como parte del procedimiento de objeciones.
Como el Concejo Municipal no es persona jurídica, sino un órgano político-administrativo del orden municipal, quien podría actuar en su nombre sería, en principio, el propio alcalde como representante legal de la entidad territorial. Esto supondría un problema para la viabilidad de la solicitud de amparo sub examine. Pero entiende la Sala que el Concejo, en tanto corporación administrativa de carácter político del municipio, reconocida por la Carta y por la ley con no pocas responsabilidades dentro de la vida política, económica y social de la localidad, está investido legalmente de atribuciones especiales para intervenir excepcionalmente —por ministerio de la ley— en algunos trámites judiciales. Es, justamente, lo que ocurre en el presente caso ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, para efectos del trámite de objeciones por injuridicidad del proyecto de acuerdo, en el cual el Concejo tiene indudablemente la calidad de parte(25) enfrentada, si se quiere, al alcalde local. En virtud de esta situación, es claro que en también en esta clase de procedimientos judiciales excepcionales se le debe garantizar el debido proceso a sus partes y, por lo mismo, al Concejo Municipal.
c) Legitimación por activa restringida del Concejo como Corporación Administrativa de carácter político.
Así las cosas, no hay duda de que aun cuando el proyecto debatido haya podido ser promovido o impulsado por los actores de la tutela en su calidad de ediles, en rigor jurídico los acuerdos son manifestaciones institucionales de la voluntad de un concejo municipal sobre las materias objeto de su competencia(26). En consecuencia, la providencia judicial(27) en la cual fueron decididas las objeciones presentadas por el alcalde municipal no tiene la virtualidad de afectar los derechos fundamentales individuales de las personas que ostentan la calidad de concejales, sino, en virtud de la ley, los de la corporación en sí y en cuanto tengan que ver directamente con la eventual violación del debido proceso(28) en el trámite de objeciones formuladas por el Alcalde al Proyecto de Acuerdo municipal 106 de 2012.
De acuerdo con lo anterior, aunque la situación que se observa prima facie podría determinar la inviabilidad de la reclamación por no ostentar los actores la representación de la corporación, ni tener poder especial para presentar en su nombre la acción interpuesta, ni estar acreditados los requisitos que exige el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 para hacer admisible la figura excepcional de la agencia oficiosa(29) se tiene que la manifestación de la Presidenta del Concejo Municipal de Sincelejo de coadyuvar la reclamación(30) permite validar el cumplimiento del requisito de la legitimación por activa, como requisito de procedencia del análisis de la solicitud de tutela elevada.
Como ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, “esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona”(31); requisito que se entendería cumplido con la intervención adhesiva de la representante de la corporación, que en el informe presentado, al exponer ampliamente las razones por las cuales se tramitó el Proyecto de Acuerdo objetado y expresar su respaldo pleno a la acción incoada, señalando los motivos por los cuales el pedido de amparo al debido proceso debe resultar procedente, hizo suyas las pretensiones de la demanda.
No debe perderse de vista que según el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 “[q]uien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor"; prescripción de la que se puede derivar que quien interviene bajo esta condición adquiere mutatis mutandi la calidad de parte, aun cuando solo pueda ejercitar dentro del proceso las facultades que le son legalmente permitidas y sin que pueda nunca afectar a la parte principal. De lo que se trata, bajo esta figura, es de prestar ayuda o soporte (en un sentido lato y no solo argumentativo) a la reclamación, sin que resulte procedente que el coadyuvante haga valer pretensiones propias.
Bajo este marco, y teniendo en cuenta que en virtud de los principios de economía procesal e informalidad que fundamentan la acción de tutela se impone una comprensión flexible de la institución de la coadyuvancia(32), la Sala entiende que en este caso, dado que se busca la defensa del mismo derecho (el debido proceso), frente a los mismos hechos (la estimación por parte del tribunal de la objeción jurídica planteada por el alcalde) y con unos objetivos comunes (la tutela de la garantía afectada), lo cual pone a salvo el derecho de defensa de la parte demandada, en lugar de forzar el debate separado de idénticas pretensiones mediante el ejercicio acciones particulares, resulta procedente entender que al coadyuvar la demanda la corporación municipal hizo suya la reclamación y legitimó el trámite.
3.2.3. La viabilidad del enjuiciamiento por vía de tutela de la providencia del Tribunal Administrativo que pone fin a la controversia surgida de las objeciones por razones de derecho a un proyecto de acuerdo.
Tal como se señaló líneas arriba, resuelto lo referente a la legitimación por activa en esta controversia, corresponde definir si la sentencia por medio de la cual se resuelve el conflicto jurídico originado en las objeciones que por razones de derecho presenta el alcalde a un proyecto de acuerdo aprobado por el Concejo Municipal puede ser objeto de acción de tutela. Las particularidades de este proceso, en el que no hay parte demandante ni demandada, y que antes que la definición o garantía de un derecho subjetivo o una situación jurídica particular busca dirimir una controversia estrictamente institucional —entre dos autoridades del orden municipal—, justifica este cuestionamiento. En últimas no debe perderse de vista que el artículo 86 de la Constitución consagra la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de autoridades públicas o de particulares. En estas condiciones podría pensarse que dado que se trata de un juicio en el cual no están en juego los derechos subjetivos o intereses particulares de “personas” sino una cuestión meramente interinstitucional la procedencia de la acción de tutela debería quedar excluida.
No obstante su fundamento aparente tal criterio no puede ser acogido por la Sala. El formalismo que encierra y la concepción restrictiva del ámbito de la acción de tutela que conlleva obligan a poner de relieve que la evolución del Derecho Constitucional nacional ha llevado a prescindir de criterios formales como el de la “persona” (natural o jurídica) como presupuesto para la procedibilidad de la acción de tutela. En aras de amplificar el radio de acción de este mecanismo —y, lo que es lo mismo, de las garantías esenciales que protege— el énfasis se ha puesto en la protección de derechos fundamentales y, por ende, en la calidad o no de titular de derechos fundamentales del demandante. Y este dato, subraya la Sala, es relativo y deberá apreciarse en cada caso concreto. Dada la naturaleza expansiva de estos derechos y la amplitud del derecho de acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229), que cada vez más abre las puertas de la jurisdicción a organismos desprovistos de personería jurídica, nada obsta para que esta clase de entes puedan acudir a la protección excepcional que ofrece el recurso de amparo cuando quiera que estimen que en sede de tales procedimientos sus garantías fundamentales han sido vulneradas por la autoridad judicial competente. La amplia cobertura del derecho fundamental al debido proceso, cuya efectividad debe ser asegurada en “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (C.N., art. 29) ofrece fundamento suficiente para la interposición de esta clase de recursos. De aquí que, por ejemplo, se haya admitido la viabilidad de acciones de tutela interpuestas por entes públicos despersonificados como la Procuraduría General de la Nación(33) o la Contraloría General de la República por medio de las cuales estos persiguen el amparo de su derecho al debido proceso en los juicios y procedimientos en los cuales son parte.
En este orden de ideas el hecho de no ser el Concejo Municipal de Sincelejo una persona jurídica no obsta para la procedibilidad de la acción incoada, pues es claro, como ya fue mencionado, que en tanto parte interesada en las resultas del proceso judicial que dirime la controversia jurídica originada en las objeciones de Derecho formuladas por el alcalde al Proyecto de Acuerdo 106 de 2012, en este caso particular esta corporación es titular del derecho al debido proceso.
De otro lado, como fuera tempranamente señalado por la Corte Constitucional “de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales”(34). Al ser obligatoria para las autoridades administrativas involucradas en la controversia la decisión que adopte la autoridad judicial encargada de dirimirla(35) es indudable que se trata de una resolución expedida en ejercicio de la función jurisdiccional que la Constitución encomienda a quienes integran la rama judicial. De hecho se trata de un procedimiento judicial especial, reglado por la legislación contencioso administrativa como un proceso de única instancia para cuyo conocimiento son competentes los tribunales administrativos(36).
De este modo, pese a las peculiaridades que presenta, para la Sala es claro que cuando quiera que dentro del proceso que resuelve sobre las objeciones de derecho formuladas por un Alcalde Municipal a un proyecto de acuerdo municipal se considere que la autoridad judicial competente infringió algún derecho fundamental se abre la vía excepcional del amparo constitucional. Máxime cuando a falta de recursos (ordinarios o extraordinarios) frente a la determinación adoptada por el tribunal la acción de tutela es el único medio de protección con que cuenta el Concejo para la protección de sus garantías esenciales al interior de esta clase de trámites.
De conformidad con lo expuesto de manera precedente, la Sala debe determinar si con la precitada sentencia del 8 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo de Sucre infringió el derecho al debido proceso del Concejo Municipal de Sincelejo, presuntamente afectado tanto por un supuesto defecto sustantivo, fruto del desconocimiento del artículo 19 de la Ley 916, en concordancia con el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, como de un pretendido desconocimiento de precedentes jurisprudenciales vinculantes establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-666 de 2012 y C-889 de 2012. Lo anterior, fruto del supuesto desconocimiento de la autoridad judicial que dictó la sentencia de sus competencias constitucionales y legales en materia de regulación del patrimonio cultural y ambiental de su localidad.
3.4. Análisis del asunto.
Con el fin de resolver el interrogante planteado en el acápite anterior la Sala procederá a estudiar la procedencia de la presente acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada con base en el marco señalado por la Sentencia C-590 de 2005(37). En este orden, antes de resolver el caso concreto resulta procedente examinar el marco conceptual que encuadra el análisis a realizar (3.4.1), para después detallar el cumplimiento en el caso concreto de los presupuestos generales de procedibilidad de la acción (3.4.2) y proseguir luego con la valoración de los requisitos especiales de procedibilidad invocados por los demandantes (3.4.2).
3.3.1.(sic) Los presupuestos y requisitos de procedibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales establecidas por la jurisprudencia constitucional.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.
Si bien esta disposición constitucional no excluye del control de tutela las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales, tempranamente la jurisprudencia constitucional advirtió la necesidad de establecer un régimen particular de control frente a esta clase de determinaciones. Los riesgos de poner en entredicho instituciones vertebrales del orden jurídico constitucional como el principio de seguridad jurídica, la independencia y autonomía judicial, la cosa juzgada o garantías esenciales como el juez natural o el debido proceso, han servido de base para la construcción de este particular régimen de procedencia de la acción de tutela.
De aquí que desde la Sentencia C-543 de 1992 se haya dejado en claro que el juez de tutela no puede inmiscuirse de cualquier manera en un proceso en curso o ya cursado, desplazando al juez natural o usurpando sus competencias mediante la adopción de decisiones que no le corresponden y que exceden sus facultades de juez constitucional. Por este motivo, a lo largo de los años la jurisprudencia constitucional ha puesto especial énfasis en señalar el hecho que aun cuando la vía de amparo permite llevar ante la justicia constitucional decisiones jurisdiccionales adoptadas en el marco de procesos legalmente instruidos, el juez de tutela no puede concebirse ni comportase como una instancia ordinaria adicional. Antes que un papel de aplicación de la legislación ordinaria, el rol del juez de amparo no es otro que velar por que en el ejercicio de la función jurisdiccional no se infrinjan los derechos y las garantías que proclama la Constitución. Es, en este sentido, un responsable directo del denominado control concreto de constitucionalidad que se ejerce sobre las decisiones que adoptan las autoridades judiciales en cumplimiento de sus funciones.
Fue precisamente la necesidad de reconocer la primacía de los derechos fundamentales (C.P., art. 5º) y de promover condiciones adecuadas para su amparo igualmente frente a actuaciones procedentes del poder judicial, pero también la conveniencia de definir un criterio que permitiera evitar el riesgo de abuso de la acción de tutela frente a providencias judiciales de admitirse su procedencia general o incondicionada, lo que llevó a la jurisprudencia constitucional a acoger la doctrina de la vía de hecho como fundamento para su procedibilidad en estos eventos. Con base en esta construcción, de forma muy excepcional, se admitió el uso del mecanismo previsto por el artículo 86 C.P. para cuestionar aquellas decisiones que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no podían tenerse por pronunciamientos judiciales.
Con todo, las restricciones que en términos de protección de derechos supone la exigencia de configuración de una vía de hecho condujeron a que la jurisprudencia constitucional adoptara, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, una visión más amplia, objetiva y garantista de las condiciones que deben presentarse para que proceda en un caso concreto la acción de tutela contra decisiones judiciales. A partir de esta providencia la procedibilidad del amparo frente a las decisiones judiciales ha estado supeditada al cumplimiento de los denominados “requisitos generales de procedencia” y a la verificación de las “causales específicas de procedibilidad”(38) definidas.
En relación con los “requisitos generales de procedencia” se ha señalado que son requisitos o presupuestos generales de procedencia de la acción, en síntesis, los siguientes, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional: (i) Que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa judicial —ordinarios y extraordinarios— de que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que quien solicita el amparo identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
En lo atinente a las “causales específicas de procedibilidad”(39) se ha manifestado igualmente que representan causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales las siguientes anomalías:
d. Defecto material o sustantivo, este defecto se presenta cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(40) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
Aun cuando por varios años la postura mayoritaria al interior del Consejo de Estado fue contraria a aceptar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los criterios de procedibilidad delineados por la Corte Constitucional fueron acogidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 31 de julio de 2012 (Rad. 2009-01328) con ponencia del a doctora María Elizabeth García González. En esta decisión, cuya postura sería asumida por este Juez Constitucional a partir de la Sala de 23 de agosto de 2012, se consideró necesario admitir que el estudio de fondo de la acción de tutela contra resoluciones judiciales debe resultar procedente siempre que se esté en presencia de providencias —sin importar la instancia y el órgano que las profiera— que resulten violatorias de derechos fundamentales, con la condición que se atiendan los requisitos o presupuestos de procedencia y causales de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia y los que en el futuro determinen la ley y la propia doctrina judicial.
En consecuencia los elementos delineados por la jurisprudencia constitucional antes señalada son los llamados a ser empleados en la definición de la procedencia o no de la acción interpuesta.
3.4.2. Examen del asunto a la luz de los presupuestos o requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales.
Antes de entrar a hacer el análisis de estos requisitos, la Sala considera oportuno hacer referencia a la siguiente jurisprudencia en relación con la relevancia constitucional de la controversia como uno de los requisitos generales de procedencia, así:
“En la mecánica de protección de los derechos fundamentales los jueces constitucionales deben pronunciarse y enviar sus fallos a la Corte Constitucional para su eventual revisión(41) como órgano constitucional de cierre. Los magistrados de la Sala de Revisión podrían, en principio, seleccionar providencias para revisión “sin motivación expresa y según su criterio”(42). Jurisprudencialmente la Corte ha establecido los requisitos generales de procedencia, antes mencionados, entre los cuales ha señalado el criterio de “relevancia constitucional” que apunta a fijarle a los magistrados de la Sala de Revisión ciertos lineamientos para escoger o seleccionar sentencias para dichos efectos.
La “relevancia constitucional” de la Corte hace referencia a que eventualmente, puede escoger, sin miramiento a la cantidad o tema de las sentencias, alguna o algunas de mayor o menor importancia, que al ser revisadas, en su calidad de órgano constitucional de cierre, pueda aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado(43), como órgano de instancia de tutela, acogió la Sentencia C-590 de la Corte Constitucional en esta materia y tomó como referencia los requisitos generales y especiales de procedibilidad previstos por dicha corporación, entre ellos, la referida “relevancia constitucional” que a propósito al resolver la impugnación de sentencias esta sección ha venido analizando con sumo cuidado en cada caso en particular.
No obstante para la sección resulta irrelevante estudiar como causal propia y autónoma de procedibilidad de las tutelas contra providencias judiciales la relevancia constitucional a la que se refiere la jurisprudencia referente, porque ésta tiene su propia justificación y dinámica en el estudio que realiza la Corte Constitucional para efectos de seleccionar o no, para revisión un determinado fallo de tutela, mientras que la sección, estudia en armonía con los demás elementos generales y particulares de procedibilidad, dentro del marco de la Sentencia C-590 de 2005, en ejercicio de su funciones de Juez Constitucional de instancia, la eventual violación de un derecho fundamental y su consecuente amparo que es su propia relevancia o importancia constitucional”(44).
Realizada la anterior precisión, la Sala entrará a estudiar el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, así:
• En lo relativo a que la parte actora haya agotado todos los mecanismos procesales disponibles, se tiene que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre es de única instancia por mandato expreso del numeral 6 del artículo 151 del CPACA. En consecuencia se trata de un pronunciamiento contra el cual no proceden recursos, siendo la acción de tutela la única vía procesal disponible para ventilar una eventual infracción al debido proceso. Por esta causa puede concluirse que se cumple con este requisito.
• En lo concerniente al requisito de la inmediatez, se observa que la sentencia contra la cual se interpone la presente tutela fue proferida el 8 de marzo de 2013 y notificada el 13 marzo del mismo año. Dado que la presente solicitud de amparo fue interpuesta el 25 de abril existe un término razonable entre una y otra actuación y, por ende, se cumple con el requisito de la inmediatez.
• El cuarto requerimiento tiene que ver con la incidencia que debe tener sobre la decisión cuestionada la eventual irregularidad procesal que se invoca como fundamento de la acción y su potencial de afectación de derechos fundamentales. Los actores arguyen que en la sentencia censurada se desatendió el precedente aplicable al caso, señalamiento de tipo sustantivo, razón por la cual la exigencia fijada en este cuarto requisito, de índole claramente procedimental, no resulta relevante para el caso sub judice. Adicionalmente argumentan la indebida aplicación de una norma, de la cual sostienen que el tribunal derivó indebidamente un límite inexistente a su competencia constitucional para adoptar decisiones sobre el patrimonio cultural y ambiental del municipio. Es este un cargo que aun cuando posee un claro nexo con la garantía del debido proceso es igualmente sustantivo, motivo por el cual la valoración de este requisito es también inocua en relación con él.
• Se exige asimismo que quien solicita el amparo identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. La lectura del escrito de tutela permite apreciar que también se cumple este requisito, toda vez que no se trata de acusaciones vagas o genéricas, sino de cargos formulados con la claridad suficiente para satisfacer razonablemente esta exigencia.
• Por último, se requiere que no se trate de sentencias de tutela, esto es, que la acción de tutela no se dirija contra una decisión adoptada en un proceso de esta índole. Teniendo en cuenta que no es el caso, también se cumple con este requisito.
3.4.3. Examen del asunto a la luz de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales.
El cumplimiento de los presupuestos o requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales hace posible avanzar al siguiente paso dentro del esquema metodológico diseñado por la jurisprudencia, esto es, al examen de la configuración de alguna de las causales de procedibilidad establecidas. En este caso, teniendo en cuenta los cargos formulados por los accionantes, el análisis a realizar se circunscribirá a las causales invocadas, es decir: el desconocimiento del precedente judicial y el supuesto defecto material o sustantivo de la providencia cuestionada.
— Desconocimiento del precedente judicial.
Este defecto se origina cuando la autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso que resuelve sin ofrecer un mínimo razonable y suficiente de argumentación jurídica que justifique tal posición. En consecuencia, esta hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando el Consejo de Estado o cualquier otra instancia judicial idónea para generar precedentes(45) al solucionar un determinado asunto establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el mismo juez o uno inferior, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos. En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional.
Así, en línea con los desarrollos de la teoría de los precedentes efectuada por la jurisprudencia constitucional y su crucial distinción entre ratio decidendi, obiterdictum y decisum de una sentencia(46), esta Sala de Decisión ha manifestado que “el desconocimiento de un precedente como causal justificativa de la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial implica forzosamente la no consideración injustificada de la ratio fijada en una sentencia con fuerza precedencial para resolver un problema jurídico análogo, derivado de unos hechos semejantes a los que se debaten en el caso en cuestión”(47) (subrayado fuera de texto).
Con todo, aun cuando la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que “la sujeción del juez al ordenamiento jurídico le impone el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera y los casos diferentes de manera distinta”(48), postulado del que se desprende con facilidad el deber de respeto y sometimiento a los precedentes, también ha sido explícita en reconocer que en modo alguno este deber de sujeción a la jurisprudencia resulta absoluto o debe aplicarse de manera indiferenciada. De aquí resulte pacífico afirmar que se trata de un deber que no puede suponer la aplicación mecánica e inflexible de los denominados precedentes, siendo indispensable el reconocimiento de los eventos en los cuales resulta legítimo, razonable e incluso obligado distanciarse de la línea decisoria trazada con anterioridad, so pena de incurrir en el desconocimiento de preceptos constitucionales tan valiosos como la garantía de la independencia y autonomía judicial, lo mismo que de principios como los de igualdad y justicia, o el mandato de protección eficaz y progresiva de los derechos fundamentales.
Según ha sido señalado por esta Sala de Decisión, la singular fuerza vinculante de la jurisprudencia:
(…) se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse de estos, a saber: (i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; (ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; (iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; (iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente y (v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. // En todos estos eventos el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer de manera clara, razonada y completa los motivos por los cuales se configura alguna de estas causales de exclusión del precedente. Esta carga se hace mayor en el último de los eventos referenciados(49).
En todos estos eventos el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer de manera clara, razonada y completa los motivos por los cuales se configura alguna de estas causales de exclusión del precedente. Esta carga se hace mayor en el último de los eventos referenciados. En estos supuestos, como ha sido recientemente señalado por la jurisprudencia constitucional(50), merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, los jueces pueden apartarse del precedente, pero deben acatar requisitos más estrictos.
Con todo, dado que en el caso concreto la jurisprudencia invocada por los actores no solo consiste en reglas jurisprudenciales fijadas por el juez ordinario para resolver casos concretos, sino que además han sido definidas en sentencias de constitucionalidad que hacen tránsito a cosa juzgada, la posibilidad de apartarse de estos precedentes resulta excluida. Esto, por cuanto “una vez la Corte Constitucional declara inexequible una disposición legal, ningún servidor público puede emitir resolución, dictamen o concepto fundado en aquélla, por cuanto de esta manera se estaría desconociendo directamente la Constitución. De igual manera, una vez proferido un fallo de exequibilidad condicionado, al servidor público le está vedado acordarle a la ley un significado distinto de aquel que la Corte consideró que era el único ajustado a la Carta Política”(51). Lo anterior ha llevado al Tribunal Constitucional ha afirmar que “por expreso mandato constitucional, todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad”(52) (negrillas fuera de texto).
Con base en las anteriores consideraciones la Sala debe determinar si existe o no un desconocimiento de lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012. En estas providencias la jurisprudencia constitucional abordó los siguientes temas: (i) La prohibición del maltrato animal en Colombia; (ii) las excepciones establecidas por el legislador y por la jurisprudencia a este principio general; (iii) las implicaciones de catalogación legal de las corralejas de Sincelejo como patrimonio cultural inmaterial de la Nación; y lo concerniente a (iv) las competencias de los entes territoriales para suspender o prohibir los espectáculos públicos donde se presente maltrato animal.
La Ley 84 de 1989 trae una prohibición general al maltrato animal. Sin embargo, en su artículo 7º se establecieron unas excepciones a esta prohibición. Expresamente señala la ley:
ART. 7º—Quedan exceptuados de los expuestos en el inciso 1º y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos (Negrillas nuestras).
Las excepciones al deber de protección animal establecidas por el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010. En esta sentencia se determinó que estas excepciones perseguían un fin constitucionalmente legítimo como es la defensa y protección del patrimonio cultural de la nación (C.N., arts. 7º, 8º, 70 y 71). En relación con esta cuestión la Corte expresó lo siguiente:
“Por otra parte, cabe recordar que, como se ha expuesto a lo largo del presente acápite, el rejoneo, el coleo, las corridas de toros, las novilladas, las corralejas, las becerradas, las tientas y las riñas de gallos son manifestaciones culturales, y a la luz de distintos preceptos constitucionales, el Estado tiene deberes de promoción e incentivo respecto de expresiones de esta naturaleza, razón por lo cual resulta necesario precisar en el examen de constitucionalidad de la disposición acusada cual es el alcance de las obligaciones estatales frente al deber de protección animal”(53).
En línea con lo anterior debe considerarse que los artículos 7º y el 70 de la Constitución imponen un deber de protección y promoción de todas las manifestaciones culturales en condiciones de igualdad, y que según lo ha expresado la jurisprudencia constitucional la noción de “cultura nacional” se expresa a través de “aquellas tradiciones y cánones corrientemente aceptados como ‘colombianos’, esto es, los que involucran las prácticas y los valores que prevalecen en el territorio nacional”(54); de lo cual se desprende un mandato genérico de reconocimiento, guarda y respeto, en virtud del cual resulta constitucionalmente vedado descalificar o excluir algunas de estas prácticas siempre que, claro está, de ello no se deriven amenazas para la realización de los valores y principios constitucionales.
En la citada Sentencia C-666 de 2010 la Corte Constitucional declaró exequible estas excepciones a la prohibición general del maltrato animal siempre y cuando estos espectáculos se realicen en lugares donde existe auténtica raigambre o base cultural para su celebración y en las fechas en las cuales interrumpidamente se ha celebrado. En consecuencia, el Juez Constitucional no simplemente avaló de forma incondicionada esta clase de eventos. En su pronunciamiento dejó en claro que “las excepciones que existan en el ordenamiento jurídico respecto de la protección prevista para los animales, no pueden ser fruto del capricho o discrecionalidad de los poderes constituidos —vinculados en este tema por un deber constitucional—, sino que tendrán que estar sustentadas en criterios de razonabilidad o proporcionalidad acordes con los valores y principios que prevé el ordenamiento constitucional”. Expresamente señaló el alto tribunal en relación con las condiciones para que estas manifestaciones culturales se pudieran seguir realizando que:
“Las manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el maltrato animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor medida posible el deber de protección animal. Existe el deber estatal de expedir normas de rango legal e infralegal que subsanen el déficit normativo actualmente existente de manera que cobije no sólo las manifestaciones culturales aludidas por el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 sino el conjunto de actividades conexas con las mismas, tales como la crianza, el adiestramiento y el transporte de los animales.
No podría entenderse que las actividades exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte del territorio nacional, sino solo en aquellas en las que implique una manifestación ininterrumpida de tradición de dicha población. Contrario sensu, no podría tratarse de una actividad carente de algún tipo de arraigo cultural con la población mayoritaria del municipio en que se desarrolla la que sirva para excepcionar el deber de protección animal.
La realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas ocasiones en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que resulta tradicional su realización”(55).
Por este motivo, considera la Sala que a la luz de los argumentos que llevaron a declarar la exequibilidad de la excepción legal a la prohibición de maltrato animal en supuestos de prácticas culturales arraigadas no se vislumbra, dentro del razonamiento del Tribunal Administrativo de Sucre, desconocimiento alguno de lo resuelto ni lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010. De hecho en la fundamentación de su decisión se puede observar la preocupación por el acatamiento del precedente, pues se indica que las corralejas “se encuentran expresa y legalmente excepcionadas de la aplicación del estatuto de protección animal (L. 84/89, art. 7º), como actividades culturales, en las condiciones de la Sentencia C-666 de 2010, por ser éstas actividades artísticas del ser humano en general (L. 916/2004, art. 1º) y culturales de la ciudad de Sincelejo en particular (L. 1272/2009, art. 1º), por lo que las decisiones de las autoridades locales en torno al tema, se encuentran limitadas por las leyes ya identificadas, por lo que cualquier manifestación general en contrario, trasgrede la normativa nacional y por ende se afecta de los vicios invalidantes de violar las normas en que debería fundarse e incompetencia”(56).
Lo anterior, sumado al hecho, señalado por la providencia controvertida, que la Ley 1272 de 2009 declaró patrimonio cultural de la Nación la fiesta de corralejas celebrada en la ciudad de Sincelejo en el mes de enero, lo cual formaliza con el más alto rango jurídico el arraigo cultural y la importancia nacional de estas festividades y hace posible afirmar que no se observa en la sentencia del 8 de marzo de 2013 ninguna anomalía en lo atinente al acatamiento de lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2010 en punto a la legitimidad de las fiestas de las corralejas. Esto, a pesar de los eventuales daños que su práctica pueda ocasionar a los animales involucrados en ellas, ya que la Corte Constitucional explícitamente avaló esta práctica al ampararla bajo el manto de la protección cultural que imponen los artículos 7º y 70 de la Carta.
Ahora bien, la Sala no puede pasar por alto lo señalado por la jurisprudencia constitucional sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar decisiones como la suspensión o prohibición de las manifestaciones culturales que se realizan con maltrato animal. Esto, toda vez que en la Sentencia C-666 de 2010, al abordar el cargo de la vulneración de la autonomía local como consecuencia del señalamiento general de la excepción a la prohibición de maltrato animal, el Tribunal Constitucional indicó de manera específica que dicha excepción legal constituye “una disposición excepcional de alcance restringido (…) de manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción”.
Con todo, aun cuando esta línea de pensamiento podría llevar a darle la razón a los actores, ya que permitiría inferir que la sentencia acusada niega dicho margen de decisión al Concejo Municipal de Sincelejo, lo cierto es que las consideraciones que sobre este punto concreto realizó la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-889 de 2012 llevan a concluir lo contrario. Esto, por cuanto lo expresado al respecto por la Sentencia C-666 de 2010 fue objeto de una interpretación restrictiva en el pronunciamiento de 2012. Ciertamente, en relación con la cuestión del ejercicio de la autonomía municipal respecto de la decisión de autorizar o no la práctica de actividades taurinas aprobadas genéricamente por el legislador el Tribunal Constitucional realizó las siguientes consideraciones:
“la Sala advierte que esa última expresión (en referencia a lo sostenido en la Sentencia C-666 de 2010) no puede comprenderse como la concesión de facultades omnímodas a las autoridades administrativas municipales, para que decidan por sí y ante sí la prohibición de la actividad taurina. Ello debido al menos dos tipos de razones: (i) la naturaleza constitucional del ejercicio de la función de policía; y (ii) la existencia de una previsión legal, declarada compatible con la Constitución, bajo determinadas condiciones, que reconoce y permite la tauromaquia en determinadas zonas del país.
Esta decisión ha demostrado que el ejercicio de la función de policía es, ante todo, un mecanismo institucional para limitar, de manera particular y específica, el ejercicio de determinados derechos o posiciones jurídicas, con el fin de asegurar el orden público, comprendido como las distintas condiciones fácticas necesarias para dar eficacia a los derechos a la seguridad, salubridad y convivencia social. Cuando una autoridad administrativa determina requisitos habilitantes para la celebración de espectáculos taurinos, esa conducta es constitucionalmente admisible a condición que se encauce dentro de los límites propios de la función de policía. Lo contrario llevaría a concluir que las entidades locales pueden imponer tales requisitos por su simple condición de entes investidos de autoridad. Esta visión, como es apenas obvio, es inadmisible en tanto se opone a cualquier idea de Estado de Derecho.
Se ha expuesto, de la misma manera, que ni de la legislación ni de la Carta Política se deriva una prohibición general para el ejercicio de la actividad taurina, sino solo unas particulares restricciones, en todo caso intensas, para que se lleve a cabo de manera compatible con el mandato superior de bienestar animal. En tal sentido, si la autoridad municipal o distrital ejerce el control de los espectáculos taurinos en su condición de agente de la función de policía, no resulta válido desde la perspectiva constitucional que prohíba esa actividad cuando no tiene respaldo normativo, de índole legal —en tanto el poder de policía corresponde al Congreso— para imponer esa condición.
En consecuencia, la afirmación realizada por la Corte en la Sentencia C-666 de 2010 debe interpretarse en el marco de las limitaciones propias del ejercicio de la función de policía, que está precedida de la existencia de un mandato legal previo para que los entes locales puedan imponer restricciones al ejercicio de actividades ciudadanas, entre ellas la celebración de espectáculos taurinos” (Negrillas fuera de texto).
En conclusión, y aun cuando pueda resultar en extremo restrictivo de la autonomía municipal para la gestión del patrimonio cultural y ambiental de la localidad (C.P., art. 313.9), se tiene que de conformidad con la jurisprudencia constitucional examinada, salvo que exista una cobertura legal específica que habilite a los entes territoriales para adoptar decisiones de suspender o prohibir actividades que, como la taurina, se encuentran autorizadas de manera genérica por la Ley, esta clase de decisiones se encuentran excluidas. Lo anterior no obsta para que en virtud del deber constitucional de protección animal las entidades territoriales puedan regular la realización de las manifestaciones culturales que impliquen violencia animal para garantizar en la mayor medida posible el deber de protección de las especies involucradas en ellas, sin que, se repite, puedan prohibir o suspender estas manifestaciones culturales amparadas por la Constitución y la ley.
De lo expuesto se deduce que la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre no desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012; razón por la cual el cargo propuesta no puede prosperar.
— Defecto material o sustantivo.
El defecto material o sustantivo se presenta en los casos en cuales el juez decide una controversia con base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los que la providencia adoptada presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y su decisión.
El segundo cargo que plante la parte actora es que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió defecto material o sustantivo porque presuntamente desconoció normas de rango legal y constitucional que le otorgan la competencia a los concejos municipales de regular todo los que expresamente no le este señalado a otra entidad del ente territorial.
Expresamente señalaron los actores que el fallo del tribunal desconoció el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual dispone:
ART.18.—El artículo32 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
ART. 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
Aun cuando estas normas, junto con el artículo 313.9 de la Carta parecen ser claros en reconocer al Concejo Municipal la competencia para adoptar decisiones como la contenida en el Proyecto de Acuerdo 106 de 2012, para la Sala no se configura el defecto material o sustantivo alegado. El motivo no es otro que la interpretación que de estas competencias ha realizado la Corte Constitucional en punto al control de los actos de espectáculo taurino genéricamente habilitados por la ley. Al respecto debe manifestarse que la sentencia de la Corte Constitucional C-899 de 2012 es tajante al señalar que las entidades territoriales no tienen competencia para prohibir o suspender las manifestaciones culturales que impliquen maltrato animal dado que ellas han sido autorizadas por la ley, razón por la cual su suspensión o prohibición por las entidades territoriales precisa de igual cobertura legal.
Menos cuando el artículo 19 de la Ley 916 de 2004, también invocado por los actores, en virtud del cual “[e]l órgano administrativo es el competente para suspender o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos exigidos”, fue declarado exequible por la Sentencia C-889 de 2012 en el entendido que “las autoridades locales están investidas de la potestad de negar la autorización o suspender la actividad autorizada, cuando no se cumplan esas condiciones” que señala la ley para su realización. Lo cual es tanto como señalar que la referida decisión de suspender o prohibir esta clase de eventos únicamente procede en los supuestos previstos por el legislador.
Por lo anterior, la Sala considera que no se presenta el defecto material o sustantivo que invocan los actores; razón por la cual tampoco puede prosperar el cargo elevado.
3.4.(sic) Resolución del caso concreto.
Los razonamientos anteriores son suficientes para denegar la solicitud de protección del derecho al debido proceso elevada por los señores Rafael Patrón Martínez y Juan Antonio Torres Rico, en su calidad de concejales del Municipio de Sincelejo, coadyuvada por la Presidenta del Concejo Municipal de esa localidad.
1. NEGAR el amparo de tutela solicitado por los actores y por su coadyuvante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. ORDENAR REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
(1) Sentencia proferida por el Tribunal Administrativa del Sucre el 8 de marzo de 2013, Rad. 70 001 23 33 00 2013 0012 00.
(3) Artículo 78 de la Ley 136 de 1994.
(4) El 18 de diciembre de 2012.
(5) Según lo previsto por el artículo 80 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 6 del artículo 151 del CPACA.
(6) Sentencia proferida por el Tribunal Administrativa del Sucre el 8 de marzo de 2013, Rad. 70 001 23 33 00 2013 0012 00.
(7) Folio 1.
(8) Folios 12-13.
(9) Folio 36.
(10) Abogada Escarlata Álvarez Toscano.
(11) Folios 47-72.
(12) Magistrado Ponente Luis Carlos Alzate Ríos,
(13) Folio 200 de este cuaderno.
(14) Karina Cabrera Donado
(15) Folios 233-235.
(16) Folio 234.
(19) Folio 235.
(21) En este sentido, véase la Sentencia C-666 de 2010.
(22) Ver, al respecto, la línea jurisprudencial iniciada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-411 de 1992 en relación con este concepto.
(23) Corte Constitucional, Sentencia T-713 de 2010.
(24) Los artículos 78, 79 y 80 de la Ley 136 de 1994.
(25) Artículos 78 y 80 de la Ley 136 de 1994.
(26) Según el artículo 83 de la Ley 136 de 1994 “[l]as decisiones del Concejo que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación”.
(27) Sentencia proferida por el Tribunal Administrativa del Sucre el 8 de marzo de 2013, Rad. 70 001 23 33 00 2013 0012 00.
(28) Artículo 29 de la Constitución.
(29) De acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 la agencia oficiosa procede en aquellos eventos en los cuales el titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden su actuación directa y esta situación sea invocada por quien actúa en su nombre. Al respecto, véase, p. ej., la sentencia del 3 de febrero de 2011 de la Sección Segunda, Subsección A, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Rad. 25000-23-15-000-2010-03579-01(AC). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
(30) Folio 233.
(31) Corte Constitucional, Sentencia T-1191 de 2004.
(32) Ver Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 1996.
(33) Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 1998.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.
(35) Ver artículo 80 de la Ley 136 de 1994.
(36) Artículo 151.6 del CPACA.
(37) Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
(38) Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-819 de noviembre 18 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(39) Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-819 de noviembre 18 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(40) Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.
(41) Artículo 86 Constitución Política y art 33 del Decreto-Ley 2951 de 1991.
(42) El Artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, “La Corte Constitucional designará dos de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o el Defensor del Pueblo, podrán solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses”.
(43) Sentencia Radicación 2009-01328, rectificación y unificación de Sala Plena de 31 de julio de 2012 Ponente María Elizabeth García González.
(44) Sentencia del 02 de mayo de 2013. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Número de Radicado: 08001-23-33-000-2013-00008-01.
(45) Sobre este punto, véase, recientemente, la Sentencia C-534 de 2011 de la Corte Constitucional.
(46) Al respecto, véase, p. ej., la Sentencia T-292 de 2006.
(47) Sentencia del 13 de marzo de 2013, Rad. 11001-03-15-000-2012-02074-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.
(48) Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
(49) Sentencia del 13 de marzo de 2013, Rad. 11001-03-15-000-2012-02074-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.
(50) Véase la Sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional.
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 2008.
(52) Corte Constitucional, Sentencia C-539 de 2011.
(53) Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010.
(54) Corte Constitucional, Sentencia C-924 de 2000.
(56) Folio 33.