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Timestamp: 2017-04-30 01:55:01+00:00
Document Index: 117486242

Matched Legal Cases: ['art.33', 'art. 5', 'art. 6', 'art.9', 'art.7', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 57', 'art.82', 'art. 94', 'art.88', 'art.138', 'art.138', 'art.75', 'art. 36']

la storia elettorale italiana by undefined - issuu
FACOLTA’ di SCIENZE ORGANIZZATIVE e
Tesi di Laurea in Scienza della politicaLA STORIA ELETTORALE
ITALIANARelatrice:
Ch.ma Prof.ssa
Alessia SEPETesi di Laurea di:
Matr. 60204Anno Accademico 2007-2008Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeA mio padreRingraziamentiIl mio desiderio, alla fine del percorso didattico e prima che il mio elaborato
finisca inesorabilmente nei meandri dell’archivio universitario, è quello di
ringraziare sentitamente tutto il personale della “ Tuscia “ , e in particolare
la mia Relatrice , per l’aiuto a me fornito, in questa che è stata senza ombra di
dubbio un’esperienza indimenticabile. Un immenso abbraccio va a mia moglie
e a mia figlia, sostegni confortanti e pazienti nei momenti di difficoltà.
Tuttavia in questi anni difficili il mio augurio più vivo e sincero va a tutto il
mondo universitario e alle istituzioni scolastiche, malgrado le tendenze
attuali, e purtroppo future, siano per la riduzione dei fondi verso tutte le
strutture didattiche. Bisognerebbe riflettere sulle priorità dei tagli alla spesa
pubblica, perché troppo spesso non si tiene in considerazione che investire
nell’istruzione e nella cultura significa prevenire i mali della società.
Con vero affettoYÜtÇvxávÉ extÄx
Un politico pensa alle prossime elezioni,
un uomo di stato alle prossime generazioni2Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepe“ La vittoria ha mille padri, la sconfitta è orfana”
Winston ChurchillAbstract
Definire i sistemi elettorali come un puro e semplice calcolo matematico, che
trasformi le preferenze dell’elettorato in assegnazione di seggi o cariche ,
sarebbe sicuramente riduttivo. Sulla base di questo presupposto l’obiettivo
dell’elaborato è quello di evidenziare come il sistema elettorale italiano abbia
subito , nell’era contemporanea , inevitabili trasformazioni . Ho cercato di
analizzare , partendo dal 1861 fino ai giorni nostri, il processo evolutivo e
mutevole delle elezioni , in funzione delle molteplici situazioni politiche e
sociali. Inoltre ho tenuto conto di come le stesse mutazioni interne, abbiano
influenzato gli equilibri del sistema politico in Italia ; è risultato inevitabile
che le scelte , riguardo i sistemi elettorali, abbiano subito i condizionamenti
socio-politici legati alle questioni governative. Uno sguardo attento va anche
al voto per le amministrazioni locali, nonché alle proiezioni delle nostre
preferenze verso il consolidamento dell’Unione europea. Infine mi è sembrato
doveroso sottolineare, come lo stesso sistema elettorale attuale sia motivo di
discussione parlamentare, dimostrazione che il processo è da considerarsi
dinamico e inarrestabile.3Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepePREMESSA
Le schede di lettura che compongono il presente elaborato intendono offrire
un contributo informativo a margine di un dibattito , quello sulla riforma del
sistema elettorale , destinato a dominare a lungo la scena politica e legislativa.
Il fine è fornire una serie di sintetici, ma puntuali resoconti, sui sistemi
elettorali che hanno caratterizzato la nostra storia repubblicana e che
disciplinano la formazione degli organi che esprimono la rappresentanza
politica nel nostro Paese. Ho voluto aggiungere una serie di informazioni
relative alla evoluzione e alla trasformazione del sistema elettorale italiano,
nell’ambito di significativi passaggi storici, al fine di evidenziare il confronto
tra le realtà sociali che hanno caratterizzato la metamorfosi democratica della
nostra società. Questa lettura del percorso , dedicata ai sistemi elettorali
italiani, permette di cogliere il senso di un faticoso, lungo e ancora non
concluso progetto volto a soddisfare le esigenze, progressivamente emerse, di
un più diretto e coinvolgente rapporto tra cittadini-elettori e organi della
rappresentanza politica. Va sicuramente riconosciuto che l’impianto
proporzionalista , pressoché puro della legislazione elettorale immediatamente
successiva all’entrata in vigore della Costituzione del 1948, ha permesso di
soddisfare le esigenze di ampia rappresentatività delle istituzioni di una
giovane democrazia, ancora bisognosa di assicurare l’integrazione politica di
ampie fasce della sua popolazione, tradizionalmente emarginate dai processi
della rappresentanza politica. Vero è, tuttavia, che gli anni a noi più vicini
hanno posto in termini sempre più stringenti un’esigenza di funzionalità e di
assunzione precisa di ruoli e responsabilità, al pari di altre realtà presenti nel
panorama internazionale, da tempo caratterizzate in questo senso. È il tema ,
( per dirla con Maurice Duverger ), del passaggio dalla democrazia mediata,
nella quale agli elettori è sottratto il potere determinante di scelta ed4Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeinvestiturasostanzialedelGoverno,conconnessaimpossibileresponsabilizzazione dello stesso ad un preciso programma, alla democrazia
immediata, nella quale tale potere è restituito al suo naturale titolare. La legge
elettorale ha costituito nell’esperienza italiana lo strumento principale di tale
trasformazione, perseguita ora per la via maestra dell’intervento legislativo
parlamentare, ora mediante la via emergenziale del referendum abrogativo. Le
vicende relative all’approvazione della ultima legge elettorale, nello scorcio
finale della XIV Legislatura , dimostrano peraltro i limiti di una completa
equiparazione della legge elettorale ad una qualunque legge ordinaria soggetta
ad approvazioni a maggioranza semplice. Tirando le somme si può forse
rimanere perplessi di fronte alla diversificazione dei modelli applicabili ai vari
periodi storici, tale da fare dell’Italia il paese prediletto dagli studiosi di
legislazione in materia di voto e scienza dei sistemi elettorali; tuttavia
considerando questa varietà di soluzioni territorialmente e anacronisticamente
articolate, non si può fare a meno di cogliere una conferma della serietà e
fecondità dello sforzo, che attraversa la nostra storia degli ultimi anni, di
realizzare un diretto e più saldo collegamento tra elettori ed istituzioni
rappresentative e di governo.5Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeCAPITOLO 1
Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismoQuando il Regno d’Italia nasce, nel 1861, eredita la forma di governo che si
era sviluppata, in via di prassi, nel Regno di Sardegna e di conseguenza ne
adotta anche la Costituzione scritta, lo “Statuto albertino”. Suddetto testo di
stampo costituzionale flessibile, analogo ad altri ottocenteschi, poneva le basi
per quella che viene chiamata, dalla dottrina italiana “forma di governo
costituzionale pura” 1 . Una forma di governo dualistica, caratterizzata da una
netta separazione tra due organi, forniti di due distinte forme di legittimazione:
il Re, legittimato su base tradizionale ed il Parlamento, dotato di una camera
elettiva, sia pure eletta con suffragio limitato 2 , e pertanto legittimato grazie al
principio rappresentativo. Il governo era nominato dal Re, e soltanto ad egli
doveva rispondere, in un contesto nel quale al regnante spettava una posizione
di assoluta preminenza 3 . L’evoluzione di questa forma di governo, però, si era
già indirizzata, nel Regno di Sardegna, verso una forma di governo
parlamentare, nella quale le decisioni politiche venivano assunte dal binomio
governo-parlamento: la Camera elettiva era riuscita ad imporre al Re la
nomina di un Presidente del consiglio e di ministri graditi alla maggioranza
parlamentare, e la revoca di ministri sgraditi, venendosi a configurare un
rapporto di fiducia, in base al quale il governo era responsabile del suo operato1
2V. C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova, Cedam, 1973.
La Camera dei deputati. Il Senato era invece composto di membri nominati a vita dal Re (Statutoalbertino, art.33).
3Statuto albertino, art. 5: spetta al Re il potere esecutivo; art. 6: Il re nomina e revoca i suoi ministri;
art.9: spetta al Re lo scioglimento della Camera elettiva; art.7: il Re condivide il potere legislativo,
attraverso la sanzione sulle leggi.6Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedi fronte al Parlamento 4 . Tale evoluzione, avvenuta senza alcuna modifica
dello statuto, non è stata priva di incertezze, e molti autori hanno sottolineato
come in Italia il Re non ha mai ceduto appieno alcuni suoi poteri, specie nel
campo della politica estera e della difesa. Nei momenti di crisi, come è
avvenuto nella c.d. “crisi di fine secolo” (1898) di fronte alla crescita dei
movimenti operai, con la Marcia su Roma (1922) e con il crollo del fascismo
(1943) il Re ha ripreso in mano i poteri ancora riconosciutigli formalmente
dallo Statuto, come quello di nominare il presidente del consiglio 5 . Il ruolo
svolto dal sistema elettorale e il suo impatto sul funzionamento della forma di
governo, in tutta questa fase, è stato minimo. Il Regno d’Italia ha conosciuto
un’alternanza di sistemi elettorali di tipo maggioritario, basati su collegi
uninominali o plurinominali di piccole dimensioni, fino alla introduzione, nel
1919, di un sistema elettorale di tipo proporzionale, con il voto espresso in
vasti collegi plurinominali su liste contrapposte di candidati, rispetto alle quali
l’elettore disponeva anche di un voto di preferenza. Quello che invece è
risultato decisivo per l’evoluzione non solo della forma di governo, ma della
forma di Stato, è stato l’allargamento del suffragio, che in origine era
rigidamente censitario: si pensi che la legge elettorale del 1848 riconosceva il
diritto di voto soltanto al 2% della popolazione. Attraverso successive riforme
(nel 1877 si arriva al 7%, nel 1912 al 23%) si giunge, nel 1919, al suffragio
universale maschile (per quello femminile occorre attendere il 1946). Pertanto,
ad un sistema politico basato sul notabilato locale, si sostituisce, attraverso i
decenni, un sistema più articolato, che vede la nascita dei partiti politici di
massa, cattolico e socialista, che sostengono fortemente la legge elettorale
proporzionale del 1919. Tuttavia, il breve esperimento di democrazia
4V. S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di, Storia dello Stato italiano,
Donzelli, Roma, 1995;
Questi caratteri della forma di governo nel Regno d’Italia sono sottolineati da U.ALLEGRETTI,
Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino, Bologna, 1989.7Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeparlamentare condotto tra il 1919 e il 1922 si scontra con la crisi del primo
dopoguerra e, in un quadro caratterizzato da instabilità governativa 6 e
disordine sociale, si assiste all’affermazione violenta del movimento fascista: a
seguito di una prova di forza del partito fascista, con la Marcia su Roma, il Re,
dopo aver rifiutato di firmare il decreto di stato d’assedio, richiestogli dai
vertici militari e dal governo Facta, nomina Benito Mussolini Presidente del
consiglio, benché il partito fascista fosse minoritario in parlamento. Dal 1922
il regime fascista realizzò, progressivamente, un sistema elettorale improntato
su criteri diversi da un’ equa rappresentanza democratica. La legge n. 2444 del
18 novembre 1923 (c.d. legge Acerbo)7 sanciva che il partito che avesse
conquistato almeno il 25% dei voti avrebbe ottenuto addirittura 2/3 dei seggi.
Il restante 1/3 sarebbe stato suddiviso tra le varie liste di opposizione. La legge
Acerbo del 1923 si iscriveva perfettamente nel programma del regime fascista,
che voleva stravolgere le basi di uno stato liberale ormai afasico e
agonizzante. Infatti l’ abnorme premio di maggioranza sancito dalla nuova
normativa aveva il chiaro obiettivo di rafforzare fino a renderla padrona della
Camera elettiva la maggioranza fascista. Lo stravolgimento del sistema
elettorale conobbe un ulteriore “ salto di qualità ” con la legge n. 1019 del
17 maggio 1928, la quale sanciva che la scelta dei candidati alle elezioni
doveva essere operata dai rappresentanti delle associazioni di categoria; essi
avrebbero proceduto compilando una lista di candidati successivamente
6Tra il 1919 e il 1922 si susseguono sei governi, guidati da Francesco Saverio Nitti (2), Giovanni
Giolitti, Ivanoe Bonomi, Luigi Facta (2).
Visani scrisse sull'importanza politica della legge: « L'approvazione di quella legge fu - questa la
tesi sostenuta da Giovanni Sabbatucci, pienamente condivisibile - un classico caso di "suicidio di
un'assemblea rappresentativa", accanto a quelli "del Reichstag che vota i pieni poteri a Hitler nel
marzo del 1933 o a quello dell'Assemblea Nazionale francese che consegna il paese a Petain nel luglio
del 1940". La riforma forni all'esecutivo "lo strumento principe - la maggioranza parlamentare - che
gli avrebbe consentito di introdurre, senza violare la legalità formale, le innovazioni più traumatiche e
più lesive della legalità statuaria sostanziale, compresa quella che consisteva nello svuotare di senso le
procedure elettorali, trasformandole in rituali confirmatori da cui era esclusa ogni possibilità di7scelta". »8Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeapprovata dal Gran Consiglio del Fascismo; ai cittadini non restava che
approvare o disapprovare in blocco con un “sì” o un “no” la lista. Infine, con
la legge n. 129 del 19 gennaio 1939 , la Camera dei Deputati fu abolita e
sostituita dalla Camera dei Fasci e delle Corporazioni 8 , non più elettiva in
quanto i suoi membri sarebbero stati proclamati dall’ alto. Sinteticamente si
può affermare che il processo formativo di Democrazia indiretta abbia subito,
nel periodo esaminato , una forte inversione di tendenza. Molto distante risulta
il raggiungimento dei veri obiettivi, insiti nell’applicazione pura della
Democrazia in quanto tale.8l'art. 2 della legge istitutiva recitava: "Il Senato del Regno e la Camera dei Fasci e delle Corporazionicollaborano col governo alla formazione delle leggi".9Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeCAPITOLO 2
La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione
e la sua prima applicazione (1948-1953)Negli anni dell’Assemblea costituente, la scelta in favore di una forma di
governo parlamentare appare quasi inevitabile. Da un lato, essa era prefigurata
dalla “costituzione provvisoria”, ovvero il decreto legislativo luogotenenziale
n. 98 del 16 marzo 1946, adottato nel periodo transitorio: vi si prevedeva una
forma di governo parlamentare, destinata a durare fino all’entrata in vigore
della nuova Costituzione9 . Dall’altro, con la sola eccezione del Partito
d’azione (un partito laico di impronta liberale che svolse un ruolo importante
nella lotta di liberazione ma ottenne solo 7 seggi nell’Assemblea costituente),
che era favorevole a una forma di governo presidenziale all’americana, tutti i
principali partiti politici (comunista, socialista, cattolico) erano sostenitori
della forma di governo parlamentare 10 . I costituenti, peraltro, erano
consapevoli del ruolo che la frammentazione partitica nel parlamento del
Regno aveva svolto nel determinare il clima di instabilità che aveva favorito
l’avvento del fascismo. Essi, pertanto, approvarono a larga maggioranza un
ordine del giorno, il c.d. “ordine del giorno Perassi” 11 , nel quale si
impegnavano ad adottare una forma di governo parlamentare, ma con
9D.lgs.lgt. 98/1946, art. 3: “Il Governo è responsabile verso l´Assemblea Costituente. Il rigetto di una
proposta governativa da parte dell´Assemblea non porta come conseguenza le dimissioni del Governo.
Queste sono obbligatorie soltanto in seguito alla votazione di una apposita mozione di sfiducia,
intervenuta non prima di due giorni dalla sua presentazione e adottata a maggioranza assoluta dei
Membri dell´Assemblea”.10V. G. SABBATUCCI,Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza 2007
L’ordine del giorno Perassi, approvato il 5 settembre 1946 dall’Assemblea costituente, stabiliva che
“La seconda sottocommissione, ritenuto che né il tipo de governo presidenziale né quello del governo
direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l'adozione del
sistema parlamentare, da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità
dell'azione di governo e ad evitare degenerazioni del parlamentarismo”.
1110Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedispositivi idonei ad evitare quelle che erano chiamate le “degenerazioni del
parlamentarismo”. Quanto al sistema elettorale, è totalmente assente in questa
fase l’idea che il sistema elettorale possa servire per assicurare stabilità
all’esecutivo ed incidere, quindi, sulla forma di governo. I grandi partiti
politici protagonisti dell’Assemblea costituente vedono nel sistema elettorale
essenzialmente una garanzia della democrazia partecipativa e del pluralismo
partitico e optano, senza incertezze, per un sistema elettorale di tipo
proporzionale, che rispecchia quello utilizzato per l’elezione dell’Assemblea
costituente 12 . La decisione appare fortemente influenzata dal clima storicopolitico in cui i costituenti operano: da un lato, il ventennio fascista e la
volontà di ripristinare la centralità del parlamento, che il fascismo aveva
accantonato, in favore del governo; dall’altro, le incertezze e diffidenze tra i
partiti che iniziavano ad affacciarsi con l’inizio della guerra fredda. In Italia il
sistema elettorale non è costituzionalizzato. L’unica disposizione in materia,
nella Costituzione originaria, la si trovava nell’art. 57, secondo il quale “Il
Senato della Repubblicaè eletto a base regionale”. Tuttavia, il sistemaproporzionale è sotteso a molti quorum previsti dalla Costituzione e a molti
articoli sulla formazione degli organi 13 : d’altra parte, le prime leggi elettorali12Decreto legislativo luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74: con tale atto fu adottato un sistema
elettorale proporzionale "con voto diretto, libero e segreto, attribuito a liste di candidati concorrenti"
in 32 collegi plurinominali; nell'ambito di ciascun collegio i seggi venivano attribuiti mediante la
determinazione di un quoziente elettorale (calcolato dividendo la somma dei voti validi espressi per il
numero dei seggi assegnati al collegio), corretto con "più uno" o con "più due", a seconda che i seggi
superassero o no il numero di 20. I seggi non attribuiti nei vari collegi venivano assegnati in un
collegio unico nazionale sulla base dei voti residui di ciascuna lista, mediante il quoziente naturale
(ottenuto dividendo il numero dei voti residui di tutte le liste per il numero dei seggi ancora da
attribuire).
13Si pensi all’art.82 Cost., secondo il quale “Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di
pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da
rispecchiare la proporzione dei vari gruppi.11Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedell’era repubblicana furono approvate dalla stessa Assemblea costituente 14 . Il
sistema elettorale in esse previsto era a prima vista diverso per le due Camere,
come conseguenza di due ordini del giorno approvati in Assemblea
costituente: per l’elezione della Camera dei deputati vi si stabiliva il sistema
proporzionale, per il Senato quello maggioritario. Nella legge elettorale per la
Camera, in tal modo, si dava vitaa un sistema proporzionale a listeconcorrenti, mentre la legge per l’elezione del Senato prevedeva
l’assegnazione dei seggi in collegi uninominali se si fosse ottenuto il 65% dei
voti, un quorum molto difficile da raggiungere, come l’esperienza avrebbe
dimostrato 15 . In mancanza di tale quorum, i seggi sarebbero stati assegnati, a
livello regionale, con un sistema proporzionale, per cui nella pratica i due
sistemi hanno finito per funzionare in modo molto simile. Nel corso della
I legislatura (1948-1953) il sistema mostrò la tendenza ad un funzionamento
bipolare, grazie ai risultati elettorali del 18 aprile 1948 che, nel clima della
guerra fredda, vedevano contrapporsi da un lato la Democrazia cristiana, DC,
con il 48, 5% dei voti, dall’altro il Fronte popolare, una alleanzatracomunisti, PCI e socialisti, PSI, con il 31% dei voti. Tuttavia, fin da allora
emersero difficoltà a garantire la stabilità di governo, come testimonia il
susseguirsi, in tale fase, di ben tre esecutivi, tutti guidati da De Gasperi. Il
principale problema era rappresentato dalla presenza di governi di coalizione e
dalla fragilità delle coalizioni: si iniziò pertanto a riflettere sulla esigenza di
una riforma elettorale che rafforzasse la posizione del governo 16 , riforma che
fu approvata alla fine della legislatura, in un clima di violento scontro politico.14Legge 20 gennaio 1948, n. 6 “Norme per l’elezione della Camera dei deputati”; legge 6 febbraio
1948 n. 29 “Norme per l’elezione del Senato della Repubblica”.
15I senatori eletti con tale maggioranza sono stati soltanto 15 nel 1948, 6 nel 1953, 5 nel 1958, 3 nel
1963, 2 nel 1968, 2 nel 1972, 2 nel 1976, 1 nel 1979, 1 nel 1983, 1 nel 1987, 2 nel 1992.
V. M. S .PIRETTI,La fabbrica del voto,Laterza, 199812Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeLa legge elettorale del 1953, che i suoi oppositori definirono allora "Legge
truffa" 17 , fu una modifica in senso maggioritario della legge proporzionale
vigente all'epoca dal 1946. Promulgata il 31 marzo 1953 (n° 148/1953) ,
la legge, composta da un singolo articolo, introdusse un premio di
maggioranza consistente nell'assegnazione del 65% dei seggi della Camera dei
Deputati alla lista o a un gruppo di liste apparentate in caso di raggiungimento
del 50% più uno dei voti validi. Voluta dal Governo di Alcide De Gasperi,
venne proposta al Parlamento dal ministro dell'Interno Mario Scelba e fu
approvata solo con i voti della maggioranza, nonostante i forti dissensi
manifestati dalle altre formazioni politiche di destra e sinistra. Vi furono
grandi proteste contro la legge, sia per la procedura di approvazione che per il
suo merito. Il passaggio parlamentare della legge vide un lungo dibattito alla
Camera, ma una lettura fulminea al Senato, i cui presidenti Paratore e
Gasparotto in sequenza si dimisero quando capirono che la maggioranza aveva
intenzione di forzare la mano per ottenere la pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale in tempo per svolgere le elezioni in primavera con la nuova legge. Il
nuovo Presidente della Camera alta, Meuccio Ruini, approfittò della
sospensione domenicale dei lavori per la Domenica delle Palme del 1953 per
riaprire la seduta e votare l'articolo unico della legge: ne scaturì un tumulto
d'aula, che secondo Falcone Lucifero produsse l'uscita dall'aula del segretario
generale Galante alla testa dei funzionari parlamentari (a suo dire, il resoconto
della seduta fu redatto direttamente nei locali del Gruppo della Democrazia
Cristiana). Il gruppo delPCIcontestò la regolarità della seduta,preannunciando che non avrebbe mai votato a favore del processo verbale di
quella seduta: non ve ne fu bisogno, perché il giorno dopo il Capo dello Stato
firmò il decreto di scioglimento delle Camere ed il Senato si riconvocò solo
17Legge 31 marzo 1953, n. 148.13Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepenella nuova legislatura. In ogni caso, quel processo verbale non fu mai
approvato e il 31 luglio dell'anno successivo la legge maggioritaria fu
abrogata 18 . Secondo gli oppositori l'applicazione della riforma elettorale
avrebbe introdotto una distorsione inaccettabile del responso elettorale; i
fautori invece vedevano la possibilità di assicurare al Paese dei governi stabili
non ritenendo praticabili alleanze più ampie con i partiti di sinistra o con i
monarchici e i neofascisti rimasti. Se anche appare scorretto sostenere che la
Costituzione del 1948 recepisse un favore per il proporzionale, è però vero che
già da allora il sistema del premio di maggioranza era considerato assai
rudimentale, per conseguire le esigenze di governabilità delle democrazie
moderne, da buona parte della dottrina politologica. Queste critiche sono
riemerse, a cinquanta anni di distanza, nei confronti della legge n. 270
del 2005 (il cosiddetto "Porcellum", dall'epiteto denigratorio rivoltole dal suo
stesso proponente, l'allora ministro Calderoli) 19 .18V. G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 200619Già Ministro delle riforme istituzionali nel governo Berlusconi II, è coordinatore delle Segreterie
nazionali della Lega Nord per l'indipendenza della Padania e vice-presidente del Senato. Attualmente
copre l'incarico senza portafoglio di Ministro per la Semplificazione Normativa.14Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeCapitolo 3
Una forma di governo a pluralismo estremo e polarizzato (1953-1992)
e la riforma elettorale maggioritaria del 1993Nelle successive legislature, i timori sul funzionamento della forma di governo
italiana si concretizzarono, e l’Italia divenne un caso di scuola per i politologi,
quanto a instabilità e scarsa durata dei governi. In questo periodo, che copre
nove legislature (dalla II alla X), si susseguirono ben 42 governi. Si trattava di
coalizioni, imperniate sulla Democrazia cristiana, alla quale si affiancavano
partiti centristi e, a partire dall’inizio degli anni Sessanta, anche il partito
socialista. La instabilità era generata da problemi interni alle coalizioni e a
volte agli stessi partiti, rispetto ai quali i meccanismi previsti nell’art. 94 si
dimostrarono del tutto inutili: le crisi di governo non furono mai generate da
un voto di sfiducia, ma assumevano sempre carattere extraparlamentare. In
tale situazione, il ruolo di mediazione del Presidente della Repubblica, nella
soluzione delle crisi di governo, si rivelò decisivo e si svilupparono molteplici
convenzioni costituzionali che andarono ad integrare le scarne disposizioni
degli artt.92 e 93 Cost. 20 , sulla formazione del governo, e dell’art.88 Cost.,
sullo scioglimento delle Camere. La causa della instabilità è unanimemente
trovata nel sistema partitico, la cui frammentazione si proiettava, attraverso il
sistema elettorale proporzionale, sulla composizione delle Camere. Peraltro,
né i regolamenti interni di queste, quanto alla formazione dei gruppi
parlamentari, né le leggi sul finanziamento della politica, contenevano norme
finalizzate a favorire una semplificazione del quadro partitico. Si è pertanto
parlato di “multipartitismo estremo e polarizzato” 21 , per indicare un sistema
caratterizzato da elevata frammentazione ideologica, nel quale i partiti estremi
21Varie fonti Costituzionali.
V.G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,200415Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepe(comunisti e neofascisti) hanno ideologie ritenute antisistema e non possono
partecipare alla maggioranza, mentre il partito di centro (DC) è costretto a
governare con i piccoli partiti di centro-destra o centro-sinistra., per cui
l’unico cambiamento possibile è la rotazione dei partner minori (liberali,
repubblicani, socialdemocratici). Di conseguenza, l’Italia è stata definita una
“democrazia mediata”, utilizzando la classificazione introdotta da Duverger 22 :
nel senso che gli elettori, al momento delle elezioni, danno un mandato in
bianco ai partiti per la formazione del governo, sulla quale non possono in
alcun modo incidere. Il tema della riforma della forma di governo è diventato
attuale dagli inizi degli anni Ottanta, quando si è cominciato a discutere, nelle
forze politiche, di una “grande riforma” che rendesse possibili governi più
stabili e forti. A tale fine, nel 1983, è stata istituita, con deliberazione delle due
Camere, una commissione parlamentare per le riforme istituzionali (c.d.
“commissione Bozzi”, dal nome del suo presidente), che ha elaborato alcune
proposte, rimaste però senza seguito. Molteplici altre proposte si sono
susseguite negli anni, volte a introdurre forme di governo presidenziali,
semipresidenziali,neoparlamentari,oarafforzareicongegnidirazionalizzazione della forma parlamentare, ad esempio introducendo la
sfiducia costruttiva: l’Italia è sembrata ripercorrere il dibattito che aveva
travagliato la IV Repubblica francese. Tuttavia, tutto si è concluso in un niente
di fatto: anche se l’art.138 Cost 23 . prevede che sia sufficiente la maggioranza
assoluta delle due Camere per modificare la Costituzione (in questo caso è
22Maurice Duverger (Angoulême, 5 giugno 1917) è un giurista, sociologo e politologo francese.
Esperto di diritto pubblico, al suo nome è legata la teorizzazione dell'elezione a suffragio universale e
diretto del presidente del Consiglio dei ministri.
Articolo 138: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da
ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono
approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le
leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne
facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli
regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza
dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da
ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti”.16Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepepossibile la richiesta di un referendum confermativo), è prevalsa a lungo
l’interpretazione secondo la quale per “grandi riforme” occorrerebbe la più
alta maggioranza dei 2/3, quasi impossibile da raggiungere sul tema della
forma di governo. E’ stato soltanto agli inizi degli anni Novanta che si sono
create le condizioni politiche per introdurre alcune riforme. Infatti, la XI
legislatura (1992-1994) ha visto il crollo dell’intero sistema partitico nato nel
secondo dopoguerra, in conseguenza delle inchieste giudiziarie che vanno
sotto il nome di “mani pulite”. In questo clima, caratterizzato dai governi
“tecnici” di Giuliano Amato (un professore di diritto costituzionale da lungo
tempo in politica con il Partito socialista) e Carlo Azeglio Ciampi (già
Governatore della Banca d’Italia) supportati dal sostegno del Presidente della
Repubblica, Oscar Luigi Scalfaro, l’attenzione si è concentrata sulla riforma
delle leggi elettorali, vista come primo passo verso una riforma della forma di
governo. Un importante impulso in questa direzione è derivato dal
“movimento referendario”, che diede voce ai diffusi sentimenti di
insoddisfazione ed inquietudine che animavano la società. Si ritenne che
l’applicazione del sistema elettorale vigente avesse provocato un “eccesso di
proporzionalismo” favorendo, di fatto, una crescente frammentazione delle
forze politiche, causa della degenerazione del sistema dei partiti, dei
finanziamenti illeciti, della corruzione del sistema politico. Tale movimento,
trasversale rispetto ai partiti politici, promosse due referendum abrogativi,
volti a manipolare, tramite sapienti “tagli”, le leggi elettorali del 1948,
stravolgendone il testo 24 . Il primo, che si tenne nel giugno 1991, era finalizzato
alla introduzione di una “preferenza unica”, per porre fine a brogli elettorali,
24L’uso di questo strumento si spiega con il fatto che nella Costituzione italiana l’unico referendum
previsto, se si toglie quello costituzionale dell’art.138, è finalizzato ad abrogare “una legge o una parte
di essa” (art.75). Ciò ha determinato un uso manipolativo del referendum abrogativo, al fine di
ottenere una “normativa di risulta” (dopo l’abrogazione referendaria) totalmente diversa da quella
preesistente.17Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeed ottenne una percentuale di sì del 95,6% dei votanti. Il secondo, molto più
rilevante, mirava a rendere effettivamente maggioritaria la legge elettorale del
Senato, eliminando l’obbligo del raggiungimento del 65% dei voti nel
collegio, edottenne l’82,7% dei sì.In conseguenza di questo secondoreferendum, il Parlamento affrontò con imprevista sollecitudine il tema delle
riforme elettorali approvando nell’agosto 1993 le nuove leggi per la Camera e
per il Senato 25 . Per Legge Mattarella, dal nome del suo relatore, Sergio
Mattarella, si intende difatti la riforma della legge elettorale, che fu attuata in
seguito al referendum del 18 aprile 1993,che introdussero in Italia perl'elezione del Senato e della Camera dei deputati un sistema elettorale in
gran parte maggioritario a turno unico, sostituendo il precedente
proporzionale, in vigore dal 1946. La legge è stata la prima volta applicata
nelle elezioni politiche del 1994 ed è stata in vigore fino alle elezioni del 2001,
per l'approvazione della legge 21 dicembre n. 270/2005, di orientamento
proporzionale. Questa riforma del sistema elettorale venne soprannominata
Mattarellum da Giovanni Sartori, con un ampio e duraturo seguito fra i
commentatori politici nei media. La Leggeconfigurava un sistemaelettorale maggioritario, corretto da una sensibile quota proporzionale pari ad
un quarto dei seggi di ciascuna assemblea. In prima istanza, il territorio
nazionale era suddiviso in 475 collegi uninominali per la Camera, e in 232 per
il Senato. L'attribuzione di questo primo gruppo di seggi avveniva molto
semplicemente in base ad un sistema maggioritario a turno unico plurality:
veniva eletto parlamentare il candidato che avesse riportato la maggioranza
relativa dei suffragi nel collegio. Nessun candidato poteva presentarsi in più di
un collegio. I rimanenti seggi erano invece assegnati con un metodo
tendenzialmente proporzionale, funzionante però con meccanismi differenziati
25Legge 4 agosto 1993, n.277 “Nuove norme per l’elezione della Camera dei deputati” e legge 4
agosto 1993, n.276, “Norme per l’elezione del Senato della Repubblica”.18Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepefra le due assemblee. Per quanto riguarda la Camera, l'elettore godeva di
una scheda elettorale separata per l'attribuzione dei 155 seggi residui, cui
accedevano solo i partiti che avessero superato la soglia di sbarramento 26
nazionale del 4%. Il calcolo dei seggi spettanti a ciascuna lista veniva
effettuata nel collegio unico nazionale mediante il metodo Hare dei quozienti
naturali e dei più alti resti; tali seggi venivano poi ripartiti, in ragione delle
percentuali delle singole liste a livello locale, fra le 26 circoscrizioni
plurinominali in cui era suddiviso il territorio nazionale, e all'interno delle
quali i singoli candidati , che potevano corrispondere a quelli presentatisi nei
collegi uninominali , venivano proposti in un sistema di liste bloccate senza
possibilità di preferenze. Il meccanismo era però integrato dal famigerato
metodo dello scorporo 27 , volto a dar compensazione ai partiti minori
fortemente danneggiati dall'uninominale: successivamente alla determinazione
della soglia di sbarramento, ma antecedentemente al riparto dei seggi, alle
singole liste venivano decurtati tanti voti quanti ne erano serviti a far eleggere
i vincitori nell'uninominale , cioè i voti del secondo classificato più uno , i
quali erano obbligati a collegarsi ad una lista circoscrizionale. Per quanto
riguarda il Senato, gli 83 seggi proporzionali venivano assegnati, secondo il
dettato costituzionale, su base regionale. In ogni Regione venivano assommati
i voti di tutti i candidati uninominali perdenti che si fossero collegati in una
lista regionale, ed i seggi venivano assegnati utilizzando il metodo26Per evitare la frammentazione dei sistemi partitici, le formule proporzionali prevedono per lo più
clausole di sbarramento definite anche soglie di esclusione ( o di accesso al parlamento ). Di solito,
queste soglie sono fissate non in cifra assoluta, ma in termini percentuali : ad esempio, il 3 per cento
su scala nazionale in Spagna e Grecia, paese nel quale la formula è stata introdotta con le elezioni del
1993; il 4 per cento in Norvegia e Svezia; il 5 per cento in Germania.
27Per aggirare la quota proporzionale venivano usate le cosiddette liste civetta, ossia delle liste fittizie
cui venivano collegati i candidati nei collegi uninominali. Alle elezioni del 2001 una di queste liste
civetta, collegata alla Casa delle Libertà, prese il nome di Abolizione Scorporo.19Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeD'Hondt 28 delle migliori medie: gli scranni cosĂŹ ottenuti da ciascuna lista
venivano assegnati, all'interno di essa, ai candidati perdenti che avessero
ottenuto le migliori percentuali elettorali. Ancor piĂš che alla Camera, ove lo
scorporo era parziale, lo scorporo totale previsto per il Senato faceva
funzionare la quota proporzionale di fatto come una stramba quota minoritaria,
in aperto contrasto con l'impianto generale della legge elettorale.28Nei sistemi proporzionali, ci sono diverse formule di traduzione dei voti in seggi, che con poche
variazioni del meccanismo, sono suscettibili di produrre modifiche significative sulla rappresentanza
parlamentare dei partiti. Le tre piĂš diffuse sono la formula Saint-Lague modificata ( utilizzata in
Danimarca, Norvegia e Svezia ), la formula dâ&#x20AC;&#x2122;Hondt ( a lungo utilizzata in Germania, adesso utilizzata
in Spagna ) e la formula Hare ( utilizzata in Germania dopo il 1987 ).20Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeCAPITOLO 4
Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionaleIl nuovo sistema è stato sperimentato nel 1994, nel 1996 e nel 2001 e ha
prodotto risultati non univoci. Nella prima applicazione, nelle elezioni del
1994, esso non ha semplificato il quadro politico: ottennero seggi ben 21
formazioni politiche, la maggior parte delle quali erano riunite in tre
coalizioni, di centro, di centro-sinistra, di centro-destra (quest’ultima forte
della maggioranza assoluta dei seggi nelle due camere). Il governo che si
formò, però, guidato dal nuovo leader del centro-destra Silvio Berlusconi,
famoso imprenditore con rilevanti interessi nel settore dei mass media, fu di
breve durata (solo nove mesi), e fu costretto a dimettersi, secondo la vecchia
prassi delle crisi extraparlamentari, per l’uscita dal governo di un partito della
coalizione. Tale crisi produsse un acceso dibattito, nel quale intervennero
molti costituzionalisti, circa l’impatto della riforma del sistema elettorale sulla
forma di governo 29 . Le successive elezioni del 1996, e quelle del 2001, hanno
mostrato la tendenza ad un funzionamento bipolare del sistema politico e ad
una crescente personalizzazione della competizione elettorale: entrambe hanno
visto fronteggiarsi quasi esclusivamente due coalizioni, una di centro-sinistra
(l’Ulivo), vincitrice nel 1996, guidata da Romano Prodi, un economista
cattolico che aveva già rivestito importanti incarichi pubblici e una di centrodestra (la Casa delle libertà), capeggiata da Berlusconi, vincitrice nel 2001.
Tale tendenza è stata enfatizzata dall’utilizzo, per i candidati nei collegi
uninominali collegati ai partiti di ciascuna delle due coalizioni, di identici
contrassegni, contenenti, oltre al simbolo della coalizione, anche l’indicazione29V. M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza, Bari, 1998.21Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedel nome del “candidato premier” 30 . Entrambe le legislature, benché durate
assai più a lungo della maggior parte delle legislature repubblicane, hanno
però evidenziato una serie di irrisolti problemi nel nuovo quadro bipolare. La
estrema frammentazione delle coalizioni e in secondo luogo il fenomeno del
transfughismo hanno fatto emergere tutti i limiti dell’utilizzo dei sistemi
elettorali quali strumenti per incidere sul funzionamento della forma di
governo e ha spostato di nuovo l’attenzione sul tema delle riforme
costituzionali. In questo campo, a partire dagli inizi degli anni Novanta un
tentativo di riforma è stato infine posto in essere, in via unilaterale dal
governo, nel corso della XIV legislatura 31 . Le Camere hanno approvato a
maggioranza assoluta il testo di una riforma costituzionale di tutta la Parte II
della Costituzione, compresa la forma di governo, che è stato sottoposto agli
elettori e da questi bocciato nel referendum costituzionale 32 del 25 e 26 giugno
2006. Il progetto prevedeva una sostanziale elezione diretta del presidente del
consiglio (chiamato Primo ministro nel testo), che avrebbe dovuto poi
nominare e revocare i ministri. Il rapporto di fiducia tra Primo ministro e
Camera (il progetto prevede l’abbandono del bicameralismo perfetto) era
implicito: qualora si fosse rotto, il parlamento avrebbe dovuto essere sciolto.
Al contempo, al Primo ministro era affidato il potere di scioglimento delle30Le elezioni primarie sono state promosse in Italia da Romano Prodi e Arturo Parisi a partire
dalle elezioni regionali del 2005, per delegare i potenziali elettori nella scelta dei candidati alla
presidenza di due Regioni, la Puglia e la Calabria. Tuttavia, il più importante esempio di elezione
primaria, svolta su scala nazionale e indirizzato a tutti gli elettori italiani di centrosinistra, si è svolto
il 16 ottobre 2005 quando l'Unione ha chiesto ai suoi elettori di scegliere il candidato alla Presidenza
del Consiglio per le future elezioni politiche, che hanno conferito l'incarico a Romano Prodi. La
coalizione di centrodestra, la Casa delle Libertà, non ha mai organizzato elezioni primarie per
scegliere i suoi candidati.
La XIV Legislatura è durata dal 30 maggio 2001 al 27 aprile 2006.
32Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge Costituzionale concernente
'Modifiche alla Parte II della Costituzione' approvato dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005? »22Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepecamere. Egli, inoltre, poteva porre la questione di fiducia su di un disegno di
legge per farlo approvare subito e senza emendamenti dalle Camere, con
appello nominale. In caso di voto contrario avrebbe dovuto dimettersi, ma
anche la Camera sarebbe stata sciolta, salvo l’intervento della sfiducia
costruttiva, ovvero di un voto compatto della medesima maggioranza emersa
dalle elezioni in favore di un nuovo Primo ministro.Questo testo haprovocato una levata di scudi in gran parte della dottrina, in quanto, anche se
finalizzato a superare alcune disfunzionalità del sistema italiano, è stato
accusato di dare luogo a una eccessiva concentrazione di potere in un “uomo
solo” e svuotando i poteri di garanzia econtrollo del Presidente dellarepubblica e sulla base di tali argomenti è stato bocciato dagli elettori 33 . In
questo quadro si inserisce la legge 21 dicembre 2005, n. 270, fortemente
voluta dalla maggioranza di governo di centro-destra e da questa approvata
con il duro dissenso dell’opposizione (che è uscita dall’aula al momento del
voto). Tale legge, infatti, per un lato è legata alla riforma costituzionale
bocciata con il referendum costituzionale 34 del giugno 2006, della quale
avrebbe dovuto costituire il complemento. Per un altro, è frutto del clima
politico di contrapposizione e scontro che ha dominato la XIV legislatura e
che ha spinto la maggioranza a modificare, poco prima delle elezioni, la legge
elettorale del 1993, la cui applicazione era apparsa ad essa sfavorevole,
secondo i sondaggi e le proiezioni degli analisti. La legge nº 270 del 21
dicembre 2005 è unalegge elettoraledall'allora Ministro Roberto Calderoliitaliana, scritta principalmente
e ha modificato il precedentemeccanismo misto, per 3/4 a ripartizione maggioritaria dei seggi, in favore di
33Il referendum, che ha visto partecipare al voto il 52,3% degli aventi diritto ha prodotto : Risposta
affermativa SI’ 9.962.348 pari al 38.68% ; risposta negativa NO 15.791.293 pari al 61.32%.
34Il testo del quesito referendario recita: « Approvate il testo della Legge Costituzionale concernente
Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005? »23Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeun sistema proporzionale corretto, a coalizione, con premio di maggioranza ed
elezione di più parlamentari contemporaneamente in collegi estesi, senza
possibilità di indicare preferenze. Il sistema introdotto dalla legge 270 è
completamente nuovo, anche se il premio di maggioranza per la coalizione
vincente alla Camera (un vero e proprio unicum nel contesto europeo) era già
apparso in due leggi elettorali italiane del passato: la legge Acerbo del 1923 e
la cosiddetta "legge truffa" del 1953. Punti salienti della legge sono:
Abolizione dei collegi uninominali: l'elettore precedentemente poteva
votare su due schede per la Camera dei Deputati e una scheda per il
Senato, mentre la parte proporzionale alla Camera veniva espressa con la
seconda scheda, dando la possibilità di scegliere una lista, al Senato si
procedeva a un recupero su base regionale fra i non eletti all'uninominale.Liste bloccate: con l'attuale sistema, replicante quello in vigore per la
quota proporzionale prevista dal precedente Mattarellum 35 , l'elettore si
limita a votare solo per delle liste di candidati, senza la possibilità, come si
verifica tuttora per le elezioni europee, regionali e comunali, d'indicare
preferenze. L'elezione dei parlamentari dipende quindi completamente
dalle scelte e dalle graduatorie stabilite dai partiti.Premio di maggioranza: viene garantito un minimo di 340 seggi
alla Camera dei Deputati alla coalizione che ottiene la maggioranza
relativa dei voti. Da notare che 12 seggi, assegnati alla circoscrizione
Esteri, sono contemplati a parte, come anche il seggio della Valle d'Aosta.
I voti della Valle d'Aosta e degli italiani all'estero non sono calcolati
nemmeno nella determinazione della coalizione vincente. Per quanto35Questa riforma del sistema elettorale venne soprannominata Mattarellum da Giovanni Sartori, con
un ampio e duraturo seguito fra i commentatori politici nei media.24Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeconcerne il Senato, il premio di maggioranza è invece garantito su base
regionale, in modo da assicurare alla coalizione vincente in una
determinata regione almeno il 55% dei seggi ad essa assegnati.
Programma elettorale e capo della forza politica: la legge prevede
l'obbligo, contestualmente alla presentazione dei simboli elettorali, per
ciascuna forza politica di depositare il proprio programma 36 e di indicare il
proprio capo.Coalizioni: la legge prevede la possibilità di apparentamento reciproco
fra più liste, raggruppate così in coalizioni. Il programma ed il capo della
forza politica, in caso di coalizione, devono essere unici: in questo caso
vieneassuntaladenominazionedi Capodellacoalizione.Eglitecnicamente non è candidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
poiché spetta al Presidente della Repubblica la nomina di quel incarico.
Soglie di sbarramento: per ottenere seggi alla Camera, ogni coalizione
deve ottenere almeno il 10% dei voti nazionali; per quanto concerne le liste
non collegate la soglia minima viene ridotta al 4%. La stessa soglia viene
applicata alle liste collegate ad una coalizione che non ha superato lo
sbarramento. Le liste collegate ad una coalizione che abbia superato la
soglia prescritta, partecipano alla ripartizione dei seggi se superano il 2%
dei voti, o se rappresentano la maggiore delle forze al di sotto di questa
soglia all'interno della stessa (il cosiddetto miglior perdente). Al Senato le
soglie di sbarramento (da superare a livello regionale) sono pari al 20% per
le coalizioni, 3% per le liste coalizzate, 8% per le liste non coalizzate e per36Confrontando i programmi delle maggiori forze politiche si possono notare analogie di proposte per
quanto riguarda, ad esempio, la necessità di investire su scuola, università e ricerca , seppur con
diverse sfumature quanto al metodo migliore per farlo.25Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepele liste che si sono presentate in coalizioni che non abbiano conseguito il
Minoranze linguistiche 37 : le liste delle minoranze linguistiche
riconosciute coalizzate o non, potranno comunque accedere al riparto dei
seggi per la Camera dei Deputati ottenendo almeno il 20% dei voti nella
circoscrizione in cui concorrono.Sono inoltre previste per la prima volta delle circoscrizioni estere 38 , che
permetteranno di eleggere 12 seggi alla Camera dei Deputati e 6 seggi
al Senato della Repubblica .La prima applicazione di tale sistema, nelle elezioni dell’aprile del 2006, ne ha
mostrato pregi e difetti. Da un lato, la tendenza alla bipolarizzazione del
sistema politico italiano è risultata enfatizzata dalla legge: nonostante la
formula proporzionale utilizzata, infatti, prevalgono gli elementi di correzione
del sistema proporzionale, che premiano le coalizioni. Ciò spiega la
scomparsa, quasi in tutte le circoscrizioni, di eventuali “third parties”, a
differenza di quanto avvenuto nelle elezioni precedenti e d’altro canto è
continuata la tendenza alla frammentazione delle forze politiche denotando
come la nuova legge elettorale si è dimostrata capace di produrre una
maggioranza eterogenea . Quanto all’altra “chimera” sempre inseguita nella
storia della forma di governo italiana, la stabilità, questa non è certamente
assicurata dalla legge elettorale. Non soltanto per la esiguità e casualità della
maggioranza al Senato; piuttosto perché la stabilità dei governi esula dalle
37La legge 482/1999 riconosce l'esistenza di dodici minoranze linguistiche definite "storiche" e ne
ammette a tutela le rispettive lingue.
38Le circoscrizioni estere permetteranno di eleggere 12 seggi alla Camera dei Deputati (6 in Europa,
3 in America Meridionale, 2 in America Settentrionale e Centrale, 1 in Africa, Asia, Oceania e
Antartide) e 6 seggi al Senato della Repubblica (2 in Europa, 2 in America Meridionale, 1 in America
Settentrionale e Centrale e 1 in Africa, Asia, Oceania e Antartide).26Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepecapacità operative della legislazione elettorale, rientrando invece nel terreno
dei meccanismi costituzionali di rapporto tra i diversi organi: qualsiasi
coalizione che abbia vinto il premio di maggioranza può rompersi il giorno
dopo le elezioni, senza che ciò imponga nuove elezioni. In altre parole, i partiti
della coalizione vittoriosa possono “lucrare” il premio di maggioranza, e poi
andare ciascuno per la propria strada, dando vita a nuove e diverse coalizioni,
senza incorrere in alcuna sanzione. Emergono così tutti i limiti dell’esperienza
italiana degli ultimi 15 anni, che ha visto l’uso della legislazione elettorale
come strumento per razionalizzare la forma di governo. Se ne comprendono le
ragioni pratiche, in quanto è assai più facile modificare la legge elettorale, a
maggioranza semplice in Parlamento, o con referendum abrogativo, che
modificare la Costituzione 39 . Si tratta, però, di uno strumento non solo
inadeguato, ma anche improprio: privilegiando le esigenze della governabilità
su quelle della rappresentanza proprio nel momento più importante di
espressione della volontà popolare, le elezioni politiche, si rischia di
accentuare la distanza tra elettori ed eletti e la sfiducia dei cittadini per la
politica e le istituzioni, accrescendo l’apatia e la disaffezione al voto 40 . Questo
è un rischio che nessun sistema democratico può permettersi di correre,
nemmeno in nome della mitica “governabilità”.39V.S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè, 2005.
Alle elezioni politiche del 1948 ci fu un’affluenza per la Camera del 92 %; le percentuali da allora
fino ad oggi sono sensibilmente diminuite fino a giungere al 81 % nelle politiche del 2001 . I numeri
calano ulteriormente nelle elezioni amministrative , e inoltre bisogna tener conto dei numerosi
referendum che non hanno raggiunto il quorum .
4027Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeCapitolo 5Le amministrazioni locali e un voto per l’EuropaGli anni che vanno dal 1990 al 1999 rappresentano un decennio di profondi
cambiamenti sia nel sistema di relazioni tra i diversi livelli istituzionali in cui
si riparte la Repubblica italiana, sia nell’assetto organizzativo di ciascuno di
essi 41 . La ricca ed innovativa legislazione che ha interessato il sistema delle
autonomie regionali e locali ha investito, infatti, sia la distribuzione delle
competenze, sia l’organizzazione dei processi decisionali in ambito locale,
contribuendo, in questo modo, ad arricchire e perfezionare il principio
costituzionale di autonomia. Nell’ambito di queste riforme normative un posto
di primo piano assumono le innovazioni in materia elettorale, a partire dalla
legge n. 81 del 1993, che ha previsto l’elezione diretta dei sindaci e dei
presidenti di provincia e ha introdotto sistemi elettorali tendenti a garantire
una consistente maggioranza nei consigli comunali e provinciali. Con
riferimento ai Comuni, la riforma del 1993 ha previsto una disciplina
differenziata a seconda del numero di abitanti. Nei Comuni in cui la
popolazione è inferiore a quindicimila abitanti l’elezione del sindaco e del
Consiglio comunale avviene con sistema integralmente maggioritario e
votazione in un unico turno. In particolare Sindaco e Consiglio sono eletti
sulla base di liste concorrenti nell’intero territorio del comune. Ciascuna lista
esprime anche un candidato capolista che è candidato alla carica di sindaco.
L’elettore dispone di un voto e vota contestualmente la lista ed il relativo
candidato alla carica di sindaco. Dispone anche di un voto di preferenza in
favore di un candidato della lista prescelta. È eletto alla carica di primo
41L’Art. 117 della Costituzione afferma inizialmente che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato
e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.28Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepecittadino il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Si
procede ad una votazione di ballottaggio 42 soltanto nel caso di parità di voti.
Alla lista collegata alla candidatura a sindaco vincente spettano i due terzi dei
seggi assegnati al Consiglio. I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente
fra le altre liste concorrenti e distribuite fra queste con il metodo dei quozienti
D’Hondt in base alla cifra elettorale che ciascuna lista ha conseguito. Non è
prevista alcuna soglia di sbarramento per le liste ai fini della partecipazione
all’assegnazione dei seggi. Nei Comuni con popolazione superiore ai 15 mila
abitanti, l’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale avviene con sistema
proporzionale, correzione maggioritaria e doppio turno di votazione. All’atto
della presentazione della candidatura ciascun candidato a sindaco deve
dichiarare il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del
Consiglio comunale. La circoscrizione elettorale è costituita dall’intero
territorio del comune. L’elettore dispone di due voti , uno per la lista e l’altro
per il candidato alla carica di Sindaco e di un voto di preferenza per un
candidato della lista prescelta. E’ possibile esprimere un voto disgiunto.
L’assegnazione dei seggi del Consiglio è fatta successivamente alla
proclamazione del candidato alla carica di Sindaco. È proclamato eletto
sindaco, al primo turno di votazione, il candidato che ha ottenuto la
maggioranza assoluta dei voti validi (50 per cento più uno). Se nessun
candidato ottiene questo risultato si procede ad un secondo turno elettorale
(ballottaggio), fra i due candidati alla carica di sindaco che hanno ottenuto al
primo turno il maggior numero di voti. Per i candidati ammessi al ballottaggio
42Curiosa è la storia della parola “ballottaggio” nei nostri vocabolari. Nell’Ottocento i linguisti
toscani storcono la bocca. Il Fanfani non lo ammette nel proprio dizionario, il Rigutini (suo stretto
collaboratore nel “Vocabolario italiano della lingua italiana parlata”) invece sì. Lo fa, è vero, a denti
stretti. “Si potrebbe dire ‘secondo scrutinio’, ma la voce francese ha preso il sopravvento e a nessuno
sarà possibile di cacciarla né con la ragione, né con le lepidezze”. Fatto sta che il Tommaseo, dopo di
lui, resisterà e non accetterà nel proprio repertorio questo francesismo, mentre il Petrocchi (1900) sarà
meno schizzinoso e Panzini (1903) si accoderà al giudizio di Rigutini. Pochissime sono le
testimonianze letterarie. Carducci accoglie la parola in una sua lettera, Pirandello in un romanzo.29Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Seperimangono fermi i collegamenti con le liste dichiarati al primo turno. Tuttavia,
entro sette giorni dalla prima votazione, essi hanno la facoltà di dichiarare il
collegamento con ulteriori liste. Al secondo turno di votazione è eletto
Sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.
Partecipano all’assegnazione dei seggi soltanto le liste che hanno ottenuto
almeno il 3 % dei voti validi, o facciano parte di un gruppo di liste che ha
raggiunto complessivamente il 3 % dei voti. L’attribuzione dei seggi alle liste
è effettuata successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco, al
termine del primo o del secondo turno. Se un candidato è proclamato eletto al
primo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate, che non abbiano
già conseguito il 60% dei seggi del Consiglio, ma abbiano ottenuto almeno il
40% dei voti validi, viene assegnato il 60% dei seggi, sempre che nessuna
altra lista, o altro gruppo di liste collegate (ovviamente, ad altro candidato alla
carica di sindaco) non abbia ottenuto il 50 % dei voti validi. Qualora, invece, il
candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla
lista o al gruppo di liste ad esso collegate, che non abbiano ottenuto il 60 %
dei seggi, viene assegnato il sessanta % dei seggi, se nella prima votazione
nessuna altra lista o coalizione di liste abbia ottenuto più del 50 % dei voti
validi. I seggi che residuano sono assegnati alle liste non collegate al
candidato proclamato sindaco. Nel caso delle elezioni alla Provincia il
territorio viene suddiviso in tanti collegi uninominali quanti sono i consiglieri
da eleggere compreso il Presidente della provincia 43 . I partiti e i gruppi politici
presentano proprie candidature in almeno un terzo dei collegi uninominali. Le
candidature sono contraddistinte dal medesimo contrassegno e costituiscono
43Nell'ordinamento italiano il presidente della provincia è l'organo monocratico a capo del governo di
una provincia. Secondo l'art. 36 decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) è uno degli organi di governo della provincia, assieme alla giunta
provinciale e al consiglio provinciale. Prima della L. 142/1990 era denominato presidente della giunta
provinciale.30Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepeun gruppo di candidati collegati. Il sistema è a doppio turno: una prima
votazione alla quale partecipano tutti i candidati a presidente della provincia
ed una eventuale votazione di ballottaggio, che si svolge nella seconda
domenica successiva a quella della prima votazione. L’elettore 44 dispone di
due voti: uno per il candidato nel collegio ed uno per il candidato alla
presidenza della provincia. Non è ammesso il voto ‘disgiunto’: cioè scegliere
un candidato uninominale non collegato al candidato presidente prescelto. Il
voto ad un candidato uninominale “si trasferisce” al candidato presidente
collegato. Nella prima votazione è proclamato Presidente della provincia il
candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi espressi (50 per
cento più uno). In caso di ballottaggio, partecipano alla tornata elettorale
soltanto i due candidati alla presidenza che hanno ricevuto il maggior numero
di voti validi 45 . Restano confermati i collegamenti dichiarati per il primo turno
di votazione, ma i gruppi di candidati che erano allora collegati con un
candidato alla Presidenza escluso dal ballottaggio possono dichiarare di
collegarsi ad uno dei due candidati nella votazione di ballottaggio se questi
rendono dichiarazione corrispondente. Nella seconda votazione l’elettore
esprime il voto per uno dei due candidati. È eletto Presidente della provincia il
candidato che ottiene il maggior numero di voti validi. L’assegnazione dei
seggi ai candidati è fatta in primo luogo con il metodo dei divisori D’Hondt
tra le cifre elettorali di ciascun gruppo di candidati (somma dei voti validi
ottenuti da ciascun candidato con il medesimo contrassegno). Se al termine di
questa assegnazione il gruppo, o i gruppi di candidati collegati al presidente
eletto non hanno conseguito almeno il 60 % dei seggi di cui è composto il
Consiglio provinciale (con arrotondamento matematico e compreso il seggio
44Nelle elezioni politiche nazionali il diritto di voto è sempre riservato ai cittadini della nazione in cui
si svolgono le elezioni. Nelle elezioni amministrative, invece, in alcuni paesi (non l'Italia) possono
votare anche gli stranieri residenti.
45V. S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.31Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedel presidente), ai gruppi di candidati collegati al presidente eletto è assegnato
quel numero di seggi e i restanti sono assegnati ai gruppi di candidati non
collegati al presidente eletto. La ripartizione dei seggi fra gruppi di candidati
collegati è fatta utilizzando il metodo dei divisori D’Hondt e le cifre elettorali
conseguite dai gruppi di candidati nella prima votazione. I membri del
Parlamento europeo devono essere eletti , ai sensi della disciplina comunitaria
“a scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo
proporzionale” e gli stati membri “possono consentire il voto di preferenza
secondo le modalità da essi stabilite”. Nella scelta del sistema elettorale
ciascuno Stato membro non deve “pregiudicare complessivamente il carattere
proporzionale del voto”, con ciò vincolando i Paesi non solo all’adozione di
un sistema proporzionale, ma altresì altamente rappresentativo 46 . I membri
italiani del Parlamento europeo sono 76, come previsto dal Trattato di Atene 47
del 16 aprile 2003, e sono eletti su base circoscrizionale. A tale scopo, il
territorio nazionale è diviso in cinque circoscrizioni elettorali: Italia nord
occidentale, Italia nord orientale, Italia centrale, Italia meridionale, Italia
insulare. L’Italia ha adottato il sistema elettorale proporzionale. Alla
assegnazione dei seggi concorrono in ciascuna circoscrizione liste di candidati
non collegate fra loro. La ripartizione dei seggi è fatta in sede di collegio unico
nazionale fra gruppi di liste circoscrizionali contraddistinte dal medesimo
contrassegno. Non è prevista nessuna soglia di sbarramento per accedere alla
ripartizione dei seggi. L’elettore può votare soltanto per una delle liste
presentate nella circoscrizione e può esprimere la propria preferenza per uno o
più candidati; il numero massimo delle preferenze esprimibili è pari a tre; per i
candidati presenti nelle liste di minoranze linguistiche collegate può essere
espressa una preferenza soltanto il riparto dei seggi è effettuato con il metodo
47V. T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam, 2007
V. B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 200732Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. Sepedel quoziente naturale e dei maggiori resti, dividendo il numero degli abitanti
della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della
popolazione, per il numero dei membri spettante all’Italia e distribuendo i
seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei
quozienti interi e dei più alti resti .L’Atto relativo all’elezione dei
rappresentanti nell’Assemblea a suffragio universale diretto, firmato a
Bruxelles il 20 settembre 1976, ha sancito l’elezione diretta del Parlamento
europeo 48 . L’Atto fissa alcuni principi Comuni (durata del mandato, status,
incompatibilità e verifica dei poteri del parlamentare europeo) e rimette alle
disposizioni nazionali di ciascuno Stato membro la puntuale disciplina del
sistema elettorale. In Italia tale disciplina elettorale è stata originariamente
definita dalla legge 24 gennaio 1979, n. 18, e poi successivamente varie volte
integrato. Più recentemente, nel 2002 il Consiglio dei Ministri ha adottato una
decisione (2002/772/CE) che ha modificato la precedente disciplina
comunitaria, introducendo importanti novità (fra cui la nuova dizione
“membro del Parlamento europeo” in luogo della precedente “rappresentante”,
con la quale venivano definiti gli eurodeputati).48Il Parlamento europeo è l'assemblea parlamentare dell'Unione europea, l'unica ad essere eletta
direttamente dagli europei. Insieme al Consiglio dell'Unione europea, rappresenta una delle due
camere che esercitano il potere legislativo nell'Unione. Tuttavia, i loro poteri non sono identici (c.d.
bicameralismo imperfetto), e devono convivere coi poteri che il Trattato riserva agli Stati membri. Il
Parlamento ha la propria sede ufficiale a Strasburgo, ove avvengono le sessioni plenarie, ma si
riunisce anche a Bruxelles e in Lussemburgo. È il secondo parlamento plurinazionale al mondo ad
essere eletto a suffragio universale diretto, dopo l'India, con più di 342 milioni di votanti. Ogni cinque
anni, a partire dal 1979, si tengono le elezioni in cui vengono eletti i 785 eurodeputati, che attualmente
rappresentano circa 492 milioni di abitanti.33Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeINDICEAbstractPag. 3PremessaPag. 4CAPITOLO 1
Le origini: dal Regno d’Italia all’avvento del fascismoPag. 6CAPITOLO 2
e la sua prima applicazione (1948-1953)Pag. 10CAPITOLO 3
Una forma di governo a pluralismo estremo e polarizzato
(1953-1992) e la riforma elettorale maggioritaria del 1993Pag. 15CAPITOLO 4
Verso il bipolarismo: tentativi di riforma costituzionalePag. 21Capitolo 5
Le amministrazioni locali e un voto per l’EuropaPag. 28ConclusioniPag. 35Fonti bibliografiche, siti internetPag. 3634Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeConclusioniSenza ombra di dubbio si potrebbe affermare che il sistema elettorale perfetto
non esiste ed è necessario in conclusione, prenderne atto , per poter accettare
serenamente le norme che regolano le elezioni. Ne è pura testimonianza,
l’applicazione differenziata che si fa negli stati democratici di Maggioritario e
proporzionale, sistemi misti e sistemi corretti, ripescaggi e clausole di
sbarramento, premi di maggioranza, turno unico e doppio turno. Non c’è un
sistema uguale all’altro in Europa, ognuno ha le sue particolarità e differenze.
Già questo la dice lunga sulle difficoltà di arrivare davvero a una
rappresentatività democratica compiuta e completa. Parlare dei sistemi
elettorali, in realtà, può portare lontano; dalle considerazioni politiche si può
arrivare a riflessioni di tipo filosofico, come quella assai semplice e già
evocata molte volte nei secoli, che la democrazia non è un metodo perfetto di
governo, ma un sistema con molti limiti e contraddizioni. Tuttavia i sistemi
elettorali vigenti, ma anche le proposte di riforma attualmente discusse,
rischiano di accentuare la distanza tra ceto politico e opinione pubblica.
Appare invece necessario introdurre modifiche al sistema elettorale che
riaffermino il ruolo decisivo di una rappresentanza politica effettiva. A tal fine
diventa urgente uscire alla retorica della governabilità “ad ogni costo”, che
domina la riflessione sui sistemi elettorali in Italia, per interrogarsi con
maggiore impegno sul ruolo del rappresentato e sul collegamento con il
rappresentante. È bene, inoltre, abbandonare sistemi elettorali troppo artificiali
e complessi, le cui alterazioni degli esiti del suffragio non avvicinano l’eletto,
ma neppure il governo, al corpo elettorale.35Francesco Reale 60204
Relatrice : Prof.sa A. SepeFonti Bibliografiche:C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Cedam , Padova, 1973.
S. MERLINI, Il governo costituzionale, in R. ROMANELLI, a cura di, Storia
dello Stato italiano, Donzelli, Roma, 1995 .
U. ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Il Mulino,
Bologna,1989.
G. SABBATUCCI, Storia Contemporanea “Il Novecento”, Laterza , Bari ,
M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto , Laterza , Bari, 1998.
G. PASQUINO; I sistemi elettorali, Il Mulino, Bologna, 2006.
S. CORRADO, Elezioni e partiti in Europa : Assetti istituzionali, partiti
politici, risultati e sistemi elettorali dal 1945 ad oggi, FELTRINELLI,1979.
G. PASQUINO,Nuovo corso di scienza politica,Il Mulino,Bologna,2004.
S. CASSESE,Manuale di diritto pubblico, Giuffrè , 2005
T. BALLARINO, Manuale breve di Diritto dell’Unione europea, Cedam , 2007.
B. CONFORTI, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 2007.
S: CASSESE, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.Siti internet:
www.amministrazioneincammino.it
www.supermatura.net
www.politicaonline.net36All pages:23456789101112131415161718192021222324252627282930313233343536InfoSaveLikeShareDownloadMorela storia elettorale italiana Published on Feb 6, 2009 la mia tesi di laurea in scienze organizzative e gestionalistrazzoneFollowAdvertisementRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore