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Timestamp: 2019-12-08 18:43:56+00:00
Document Index: 51056960

Matched Legal Cases: ['art. 30', 'art. 30', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 2', 'art. 15', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 29', 'art. 13', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 19', 'art. 118', 'art. 2', 'art. 29', 'art. 33', 'art. 118', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 30', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 19', 'sentenza ', 'sentenza ']

Deliberazione n. 7 Adunanza del 6 marzo 2013
Fascicolo n. 2108/2012
Oggetto: Gara europea con procedura ristretta per l’affidamento della concessione per lo sfruttamento del complesso immobiliare di Roma Tiburtina, con gestione funzionale dello stesso mediante affidamento a imprese terze dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria.
Stazione appaltante: RFI – Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.
Riferimento normativo: art. 30 e artt. 2, 29, 33, 118 D.Lgs.163/2006
Con nota prot. 78539 del 09/08/2012, l’ufficio NA-4, in esecuzione della disposizione del D.G. 78183 dell’08/08/2012 e sulla base delle indicazioni fornite dal Consiglio, ha avviato l’istruttoria nei confronti di RFI, ai fini della verifica della legittimità del bando e della procedura ristretta per l’affidamento della concessione per lo sfruttamento del complesso immobiliare di Roma Tiburtina, con gestione funzionale dello stesso mediante affidamento a imprese terze dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria.
Con la relazione e i documenti acquisiti al protocollo dell’Autorità n. 86544 del 10/09/2012 e n. 86683 del 11/09/2012, RFI ha fornito riscontro alle richieste istruttorie.
Con nota prot. 102429 del 24/10/2012, l’ufficio ha comunicato ad RFI le risultanze istruttorie, secondo le indicazioni dell’adunanza del Consiglio del 24/10/2012, chiedendo controdeduzioni ed eventuale idonea documentazione.
Con le note acquisite al protocollo dell’Autorità n. 118697 e n. 118698 del 10/12/2012, RFI ha presentato, le proprie controdeduzioni, unitamente alla documentazione ritenuta utile, in cui ha ribadito tutto quanto già esposto nelle precedenti note informative.
La gara si è così svolta:
Il bando è stato pubblicato sulla GUUE in data 21/06/2011 e sulla GURI in data 22/06/2011, sui siti del committente e del Ministero delle Infrastrutture e per estratto su due quotidiani nazionali e su due quotidiani locali; contestualmente il disciplinare è stato reso disponibile sul sito del committente: www.gare.rfi.it. La scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione è stata fissata dapprima, nel bando di gara, per il giorno 07/07/2011 e successivamente prorogata al 27/07/2011, con un avviso pubblicato sulla GUUE il 12/07/2011 e sulla GURI il 15/07/2011. Si evince, dunque, che tra la data di pubblicazione del bando e il termine iniziale di presentazione delle domande di partecipazione intercorreva un lasso di tempo di 15 gg. e che la proroga del termine sia stata pubblicata otto giorni dopo lo spirare del termine perentorio di presentazione delle domande, previsto a pena di esclusione.
Tre società, Grandi Stazioni S.p.A., Centostazioni S.p.A. e Libra s.r.l., il giorno prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande, hanno chiesto la proroga dei termini, che è stata concessa dalla S.A. con comunicazione inviata alle stesse il giorno successivo e contestuale pubblicazione, sul proprio sito, del relativo avviso.
Nessuna domanda di partecipazione è pervenuta entro il termine iniziale del 07/07/2012 mentre entro il termine 27/07/2012 sono state presentate le domande di Grandi Stazioni S.p.A. e di Centostazioni S.p.A.
La Commissione incaricata per la fase di pre-qualifica, nominata dalla S.A. il 02/11/2011, era interna a RFI. Si è riunita il 14/11/2011 ed ha ammesso alla gara entrambi i concorrenti Grandi Stazioni spa e Centostazioni spa. La lettera d’invito è stata inviata il 23/11/2011 e il termine per la presentazione delle offerte è stato dapprima fissato per il 10/01/2012 e poi, con comunicazione del 04/01/2012, prorogato al 30/01/2012.
La commissione giudicatrice è stata nominata il 16/01/2011 ed era composta da membri estranei al gruppo FS, selezionati da una rosa di nominativi fornita dall’Ordine degli avvocati di Roma e dall’Ordine degli ingegneri di Roma, su richiesta della S.A. La commissione giudicatrice si è riunita il 06/02/2012, seduta in cui ha aggiudicato provvisoriamente la gara a Grandi Stazioni spa 1 , al prezzo complessivo di € 63.277.610,00 per la durata di 30 anni. L’aggiudicazione definitiva è stata deliberata dalla S.A. in data 13/02/2012 ed è divenuta efficace in data 06/06/2012, all’esito delle necessarie verifiche sul possesso dei requisiti dichiarati in sede di gara dall’aggiudicatario.
Alla luce delle descritte controdeduzioni, l’Autorità è pervenuta alle valutazioni che di seguito si illustrano.
La gara prescelta dalla S.A. per l’affidamento in esame è quella della procedura ristretta che si compone di due fasi, quella di preselezione aperta a tutti gli operatori economici e quella di valutazione delle offerte, ristretta ai soli soggetti ammessi a partecipare. Il bando di gara, pubblicato sulla GURI e sulle GUUE, era estremamente sintetico e rinviava per tutte le prescrizioni per la partecipazione al disciplinare di gara, pubblicato sul solo sito del committente, che a sua volta forniva indicazioni di massima e rinviava alla successiva lettera d’invito.
La forma contrattuale prescelta è stata quella della concessione di servizi che attribuisce integralmente al concessionario l’alea della gestione, ivi inclusa quella collegata al corrispettivo da reperire direttamente dall’utenza. A tali concessioni si applica l’art. 30 D.Lgs. 163/2006; per l’effetto, l’affidamento di tali concessioni deve essere preceduto dall’espletamento di procedure ad evidenza pubblica che, sebbene disciplinate in maniera meno rigida rispetto ai contratti d’appalto di servizi, debbono svolgersi nel rispetto altrettanto rigoroso dei principi desumibili dal Trattato e di quelli dettati per i contratti pubblici. Debbono, inoltre, prevedere una predeterminazione dei criteri selettivi e per esse è previsto, ove compatibile con l’oggetto, che le offerte e i contratti debbano contenere un piano economico-finanziario al fine di verificare la copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco temporale prescelto 2 . In tali procedure, dunque, deve essere garantito il rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità 3 .
Sul termine di presentazione della domanda di partecipazione
Il rispetto del principio della trasparenza e di adeguata pubblicità degli atti di gara comporta una stretta correlazione tra remuneratività dell’affidamento ed estensione della pubblicità del bando di gara, che nel caso di specie (il cui l’importo presunto era ampiamente superiore alla soglia comunitaria) ha imposto la pubblicazione del bando di gara e dell’avviso di proroga dei termini di presentazione delle domande di partecipazione, sulla GURI e sulla GUUE (oltre che sul sito del committente, del ministero competente nonché sui quotidiani)4 .
Pare opportuno segnalare che la pubblicazione dell’avviso di proroga dei termini è avvenuta nelle forme prescritte ma successivamente alla scadenza del termine perentorio di presentazione delle domande, indicato nel bando a pena di esclusione; si è così determinata l’invalidità della proroga, così come di tutti gli atti successivi. Inoltre, come riportato dalla S.A., nessuna domanda di partecipazione era pervenuta alla data di scadenza delle domande; motivo per cui la gara è andata deserta.
Tre società (Grandi Stazioni S.p.A., Centostazioni S.p.A., Libra s.r.l.) avevano chiesto la proroga dei termini il giorno prima della scadenza e la S.A., proprio a seguito di ciò, al fine di consentire loro di partecipare alla gara nonché al fine di proseguire nell’espletamento della gara, ha concesso la proroga richiesta, dandone informazione alle società stesse il giorno immediatamente successivo 5 ed ha contestualmente pubblicato sul proprio sito il relativo avviso. Così facendo, la S.A. ha certamente dimostrato di volere consentire a questi operatori di partecipare alla gara, concedendo loro tempi superiori a quelli inizialmente previsti, ma di ciò se ne sono avvantaggiate, appunto, le sole società sopra indicate, che sono state le uniche ad essere state informate tempestivamente; mentre il restante mercato di riferimento, soprattutto quello sopranazionale, è stato informato in maniera difforme a queste ultime. Si ravvisa, infatti, che le sole società che si sono avvantaggiate del termine complessivo di 35 gg. (15 + 20 gg.) per presentare le domande sono quelle che hanno chiesto la proroga mentre tutti gli altri operatori del mercato potrebbero essere stati dissuasi dal partecipare proprio in considerazione dalla brevità dei termini iniziali, oltre che di quelli prorogati. La scarsa partecipazione del mercato alla gara de qua pare un’ulteriore conferma della scarsa apertura alla concorrenza, anche per la non congruità dei termini inizialmente previsti dalla S.A. per la partecipazione alla gara in esame.
Sull’importo presunto del contratto
La garanzia di condizioni di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione, si traduce innanzitutto nell’informare correttamente il mercato sulle condizioni di gara e ciò rileva, in primis, nell’indicazione nel bando di gara dell’importo presunto del contratto 6 .
Dagli atti di gara, emerge chiaramente la volontà della stazione appaltante di affidare a terzi sia la gestione commerciale che la gestione funzionale dell’intero complesso immobiliare della Stazione alta velocità (nel seguito AV) di Roma Tiburtina, motivo per cui l’oggetto del contratto è costituito dalla gestione commerciale e dalla gestione funzionale del complesso immobiliare; di conseguenza tanto gli importi della prima come della seconda, dovevano essere compresi nel valore presunto di gara. L’art. 29, comma 1, D.Lgs. 163/2006 dispone che “il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile al netto dell’IVA, valutato dalle stazioni appaltanti”, importo che nel caso delle concessioni proviene dall’utenza. Come già rappresentato da questa Autorità, “Per le concessioni, in particolare, nella nozione di “importo totale pagabile” è sicuramente da ricomprendere il flusso dei corrispettivi pagati dagli utenti per i servizi in concessione (…) il canone a carico del concessionario potrà, altresì, essere computato ove previsto, ma certamente proprio in quanto solo eventuale non può considerarsi (…) l’unica voce indicativa del valore della concessione”. La S.A., dunque, ai fini di una corretta determinazione dell’importo della concessione, avrebbe dovuto calcolare i ricavi derivanti dalla gestione del complesso immobiliare 7 . Diversamente operando, la S.A. avrebbe determinato l’importo presunto del contratto in una maniera non conforme al Codice dei contratti.
Nella documentazione della gara in esame non è indicato un importo presunto complessivo della concessione. È, invece indicato nel bando di gara al punto 3 - criterio di aggiudicazione – l’importo minimo annuo garantito dal concessionario alla Stazione appaltante, corrispondente ad euro 1.500.000. Tale importo non è comprensivo né dell’intero importo riferibile all’attività di sfruttamento economico del complesso immobiliare, poiché manca sia il valore dello sfruttamento economico delle aree definite dalla S.A. di uso non strettamente commerciale, sia di quota parte del valore dello sfruttamento strettamente commerciale e pubblicitario del complesso immobiliare; né è comprensivo dell’importo riferibile alla gestione funzionale del complesso immobiliare. Dunque, sebbene l’erronea determinazione dell’importo della concessione non abbia inciso - come avrebbe potuto – sulle modalità di pubblicità della procedura e sul calcolo del contributo dovuto a questa Autorità, essa ha determinato la mancanza di una trasparente e corretta informazione agli operatori economici sui reali valori della concessione che la S.A. intendeva affidare a terzi.
Sulla gestione funzionale
Il verbale del C.d.A. del 18.05.2011 riporta chiaramente che RFI ha approvato l’operazione relativa alla “procedura di gara per l’affidamento della concessione per lo sfruttamento economico e la gestione funzionale del complesso immobiliare della stazione di Roma Tiburtina”, descrivendo i termini e le condizioni della gara.
A ciò non osta il fatto che il bando di gara prevedesse che, nell’ambito della gestione funzionale, l’esecuzione della manutenzione e conduzione ordinaria dovesse essere (sub) affidata a terzi 8 e che a tal fine nella bozza di contratto si prevedessero contratti d’appalto e procedure ad evidenza pubblica, poiché ciò che rileva ai fini del corretto espletamento della gara è il fatto che la S.A. abbia chiaramente ed inequivocabilmente espresso la propria volontà di non gestire direttamente l’intero complesso immobiliare della stazione AV di Roma Tiburtina, né economicamente né funzionalmente, bensì di affidarlo integralmente a terzi, mediante la gara in esame.
La mancata indicazione del valore della gestione funzionale della stazione Tiburtina nell’importo presunto di gara è riconosciuto dalla S.A. che, se da un lato ha ritenuto non quantificabile tale valore poiché strettamente dipendente dalle capacità operative e gestionali del concessionario e dalle condizioni contrattuali stabilite con gli appaltatori, dall’altro ha contraddittoriamente dichiarato di aver fornito agli operatori tutti gli elementi utili alla stima dei costi di manutenzione e conduzione ordinaria.
Proprio sulla scorta di ciò, si può dunque affermare che la condotta della S.A. appare negligente poiché, pur disponendo degli elementi per calcolare il valore presunto della gestione funzionale, ha tralasciato di inserirlo nel bando di gara, mancando così di informare correttamente il mercato sui presunti valori della concessione che intendeva affidare 9 .
La S.A. ha anche dichiarato di aver ritenuto irrilevanti tali costi ai fini della determinazione del “corrispettivo dovuto dal Concessionario” (al concedente, ndr) “in quanto recuperati dallo stesso nell’ambito delle gestione condominiale dagli occupanti ed utilizzatori del complesso immobiliare, compresa la stessa S.A.”; se tali costi ben potevano essere ritenuti irrilevanti dalla S.A. ai fini della determinazione del canone di locazione (dovuto dal concessionario al concedente), non lo erano affatto ai fini della determinazione dell’importo presunto di gara, che è diverso dal canone 10 . Di contro, dall’esame del bando di gara emerge che il valore presunto dell’appalto coincida con il canone dovuto dal concessionario al concedente e che da ciò la S.A. abbia tratto la conclusione errata che il valore dei costi della gestione funzionale, pur essendo oggetto del contratto, non incidesse sul valore presunto del contratto poiché non influivano sull’importo del canone.
Tuttavia, la S.A. pare essersi accorta che il valore del canone non fosse l’unico valore rilevante ai fini della gestione del complesso immobiliare e della selezione del relativo gestore, allorquando - a giustificazione degli importi sproporzionati dei requisiti di partecipazione - nella relazione presentata a questa Autorità, ha argomentato come segue: “Giova ricordare che 1,5 M€ su base annua non è il valore dell’appalto ma il corrispettivo minimo garantito su base annua per la Concessione di servizi”; di ciò, tuttavia, pare non averne tenuto conto nella predisposizione della gara. Ciò, infatti, andava indicato in maniera chiara e trasparente nel bando e nel relativo disciplinare di gara, indicando i reali valori della concessione (presunti e massimi) in conformità all’art. 29 D.Lgs. 163/2006, informando correttamente il mercato, in maniera tale da garantire la non discriminazione e la parità di trattamento di tutti gli operatori economici, non solo nazionali, potenzialmente interessati al contratto.
L’Autorità si è ripetutamente espressa sulle modalità di determinazione dell’importo presunto del contratto di concessione ed ha rappresentato che "è necessario che il concedente stimi prioritariamente, sulla base ad esempio dell’esperienza pregressa e dell’estensione materiale e temporale del nuovo servizio, i flussi di cassa previsti ed indichi gli stessi, ancorché in via presuntiva, nel bando/avviso pubblico, accanto poi al canone minimo a rialzo” 11 . Difatti, ai sensi dell’art. 29, comma 1, D.Lgs. 163/2006 “il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile al netto dell’IVA, valutato dalle stazioni appaltanti”, importo che nel caso delle concessioni proviene dall’utenza. Appare dunque non corretto il calcolo del valore presunto del contratto indicato nel bando di gara poiché non ha previsto i costi della gestione funzionale dell’intero complesso immobiliare della Stazione AV di Roma Tiburtina.
Sullo sfruttamento economico
Il valore presunto del contratto in esame, sul quale i concorrenti potevano proporre rialzi, era, come indicato in precedenza, di euro 1.500.000 annui.
Tale somma, come risulta dal verbale del C.d.A. del 18.05.2011, è stata definita sulla base del canone annuo assicurato al concessionario dai contratti preliminari di locazione con gli occupanti del preesistente fabbricato viaggiatori della stazione Tiburtina (circa 4.700 m2) e di una stima dei potenziali ricavi derivanti dallo sfruttamento delle restanti aree commerciali (circa 5.300 m2), nonché da quello pubblicitario.
Nella relazione informativa presentata a quest’Autorità, la S.A. ha rappresentato di aver quantificato nella somma di euro 560.000 il canone annuo dovuto dal concessionario, calcolato come retrocessione del 40% del fatturato commerciale annuo (come previsto nel disciplinare di gara) di euro 1.400.000 derivante dai contratti preliminari di locazione riguardanti i 4.700 m2; ha, inoltre, ritenuto il canone relativo allo sfruttamento commerciale della residua area commerciale, non coperta dalla contrattazione preliminare, e allo sfruttamento pubblicitario (retrocessione del 50% del fatturato) del complesso immobiliare pari a euro 940.000. La somma dei due importi avrebbe condotto alla determinazione dell’importo minimo garantito nei confronti di RFI pari a euro 1.500.000.
Riguardo all’importo a base di gara, tramite il bando ed il disciplinare di gara i potenziali concorrenti sono stati informati unicamente del fatto che il canone annuo dovuto dal concessionario al concedente consiste nella maggior somma tra l’importo annuo di euro 1.500.000 - che è il canone annuo minimo dovuto - e il 40% del fatturato commerciale e il 50% del fatturato pubblicitario, come puntualmente specificato nel paragrafo “Corrispettivo a favore di RFI” del Disciplinare. Sono stati inoltre specificati gli impegni assunti con il mercato relativamente alla superficie strettamente commerciale di 4.700 m2, già impegnata per un canone annuo complessivo di locazione pari a circa euro 1.400.000.
La S.A. ha quindi calcolato il valore presunto del contratto in esame facendo riferimento al solo canone annuo da corrispondere al concedente relativo alla locazione commerciale delle aree strettamente commerciali, corrispondenti ad una parte delle aree economicamente sfruttabili (10.000 m2 circa rispetto ai 17.000 m2 complessivi), atteso che per i restanti 7.000 m2, utilizzabili come aree conferenziali, mostre ed esposizioni non avrebbe ritenuto ipotizzabile alcun corrispettivo.
Peraltro, per quanto in atti e fatto salvo l’importo relativo agli impegni già presi su parte della superficie strettamente commerciale non si evince l’esistenza di uno studio approfondito volto a determinare il valore delle restanti prestazioni oggetto del contratto, cioè il valore della locazione delle residue aree definite strettamente commerciali e lo sfruttamento pubblicitario degli spazi ad uso commerciale. Tale valore pare, infatti, più semplicemente essere una conseguenza della differenza tra l’importo minimo che la S.A. ha voluto garantirsi decurtato della retrocessione potenziale di euro 560.000 (40% del canone minimo annuo di euro 1.400.000) relativa ai contratti preliminari già stipulati.
In conclusione, nella gara in esame occorreva calcolare il valore dell'affidamento nel rispetto delle regole di cui all’art. 29 del codice dei contratti “il quale impone di riferirsi al fatturato presunto derivante dalla gestione del servizio”, intendendo con ciò che il calcolo relativo alla determinazione dell’importo del servizio oggetto di concessione deve essere effettuato tenendo conto dei ricavi ipotizzabili in relazione alla futura gestione.
Si ritiene, inoltre, che ciò possa aver inciso sulla “ponderazione della congruità dei requisiti speciali di partecipazione”12 nonché “aver reso più difficoltosa per gli operatori economici interessati la formulazione di un’offerta economica consapevole” 13 .
Sulla durata e sui requisiti di capacità tecnica ed economica
L’importo posto a base del contratto in esame è di euro 1.500.000 annuo, come indicato nel bando di gara; pertanto la valutazione della congruità dei requisiti di partecipazione va effettuata rispetto al valore e all’oggetto del contratto come indicati nel bando. A nulla vale, a tal fine, la considerazione (condivisibile) della S.A. che il canone annuo minimo “non è il valore dell’appalto ma il corrispettivo minimo garantito, su base annua, per la Concessione di servizi” 14 (si rinvia alle considerazioni in merito, di cui ampiamente sopra) poiché il bando ha informato il mercato del predetto valore.
Sui motivi giustificativi della scelta della durata trentennale della concessione e dei requisiti di partecipazione, la S.A. si è limitata a indicare generici motivi di opportunità. La durata trentennale della concessione è stata giustificata con l’esigenza della S.A. di uniformare la scadenza della concessione de qua, con quella di altre due concessioni per la gestione di due stazioni ferroviarie aventi durata quarantennale, al fine di “rientrare nella piena detenzione delle stazioni in maniera unitaria”, nonché per rendere tale durata compatibile con la normativa vigente in materia di locazione commerciale. Appare dunque evidente come, a giustificazione di tale scelta, la S.A. non abbia indicato alcuna ragione oggettiva (ad es. ingenti investimenti e la conseguente necessità di assicurare all’operatore economico tempi congrui per l’ammortamento, al fine di garantire il giusto equilibrio economico-finanziario); motivo per cui la durata trentennale della concessione in esame appare irragionevolmente lunga.
I requisiti di capacità tecnica ed economica scelti sono stati anch’essi giustificati con un riferimento estremamente generico all’”entità significativa” da gestire.
Il requisito economico richiesto, alla luce delle motivazioni addotte dalla S.A., appare sproporzionato in relazione al valore presunto indicato nel bando e nel disciplinare di gara, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, con effetti fortemente restrittivi della concorrenza.
La sproporzione emerge raffrontando il fatturato richiesto all’operatore economico di € 100.000.000 (cento milioni) - maturato nell’ultimo quinquennio - con quello presunto indicato negli atti di gara, pari a € 7.500.000 (settemilionicinquecentomila) per il primo quinquennio. Tale sproporzione permane anche nel caso in cui, invece di considerare il corrispettivo al concedente indicato nel bando di gara, si consideri il ricavo potenziale del concessionario nei cinque anni derivante dallo sfruttamento commerciale e pubblicitario della stazione (valore determinabile sulla base delle indicazioni del disciplinare di gara).
La sproporzione, tuttavia, è messa ancor più in evidenza dall’ulteriore previsione sul fatturato, che non poteva essere né quello globale, cioè quello maturato complessivamente dall’operatore nell’esercizio della propria attività d’impresa, né quello c.d. analogo, ovvero maturato nella sola attività svolta nel settore oggetto di gara. Il fatturato richiesto, infatti, ai fini della partecipazione è solo quello maturato in servizi identici a quelli di gara - peraltro, neanche tutti - quello, cioè maturato nella sola attività di sfruttamento economico di complessi immobiliari quali stazioni ferroviarie, aeroportuali, porti turistici e con l’ulteriore delimitazione che tale fatturato dovesse derivare da concessione a terzi del diritto di utilizzo di spazi a fini commerciali ed espositivi, nonché dagli introiti pubblicitari.
Tale ultima precisazione sul fatturato da sfruttamento economico (utile ai fini del raggiungimento della soglia minima di partecipazione richiesta, di 100 milioni di euro in cinque anni) appare eccessivamente limitativa della concorrenza ove ciò non corrisponda, come nel caso di specie, alle peculiarità o ai limiti oggettivi delle prestazioni oggetto di gara; ciò, alla luce della genericità e della fungibilità della tipologia delle attività richieste 15 .
Inoltre, come sopra illustrato, tali aspetti non sono stati esposti nella relazione della S.A., che si è limitata a far presente che la scelta dei requisiti è stata effettuata in considerazione della “particolare natura dell’asset oggetto di concessione (una delle più grandi stazioni sul territorio nazionale (…)”, con lo scopo di selezionare “imprese in grado di sostenere una gestione di entità significativa per un periodo trentennale”. Si ritiene, dunque, che così statuendo la S.A. abbia, da un lato, escluso dal confronto concorrenziale gli operatori che avessero maturato un consistente fatturato (oltre che esperienza) nella gestione funzionale di complessi immobiliari che, pur essendo oggetto del contratto, non è stata considerata ai fini del fatturato richiesto per partecipare alla gara; dall’altro, abbia ristretto la partecipazione ai soli operatori che avessero maturato il rilevante fatturato richiesto, esclusivamente nello svolgimento della stessa identica attività di sfruttamento commerciale oggetto di gara.
Appare, altresì, restrittivo della concorrenza l’aver limitato la tipologia e conseguentemente il numero dei complessi immobiliari utilizzabili ai fini del calcolo del fatturato, facendo riferimento a tre sole destinazioni d’uso: stazioni ferroviarie, aeroportuali e porti turistici, posto che le attività messe a gara, vuoi per le caratteristiche vuoi per la tipologia del complesso immobiliare da servire, non paiono essere tali da differenziarle in maniera rilevante in funzione della tipologia del complesso immobiliare cui afferiscono. Non sfugge, infine, che tale previsione sia ancor più restrittiva di quella inizialmente prevista nel bando di gara originariamente predisposto dalla S.A., che prevedeva anche altre destinazioni d’uso: centro commerciale e porto 16 .
Tutto ciò induce a ritenere che le caratteristiche sia qualitative che quantitative del fatturato richiesto, abbiano ristretto eccessivamente l’ambito degli operatori economici potenzialmente idonei a partecipare.
Sui requisiti di capacità tecnica, benché corrisponda al vero la precisazione della S.A. circa la richiesta negli atti di gara di esperienza pregressa sia nello sfruttamento economico che nella gestione funzionale, tuttavia si rileva l’assenza di giustificazioni oggettive per la scelta della S.A. di limitare il requisito dell’esperienza pregressa alla sola gestione di aree ferroviarie, aeroportuali e porti turistici (analogamente a quanto previsto per il requisito economico del fatturato di cui sopra) e alla gestione pregressa della stessa superficie complessiva di quella della stazione ferroviaria oggetto di gara (complessi immobiliari di superficie non inferiore a 50.000 mq., per almeno un anno nell’ultimo triennio), anche alla luce dei richiesti requisiti di carattere economico fortemente limitativi della concorrenza.
Anche in tal caso, come sopra riportato, la S.A. ha del tutto omesso di esplicitare, ove esistenti, le ragioni giustificative della scelta effettuata. Si rammenta, infatti, che i requisiti particolarmente stringenti, potrebbero essere giustificati solo se corrispondessero a delle oggettive esigenze scaturenti dai servizi da eseguire, cioè strettamente connesse a delle peculiari caratteristiche dei servizi messi a gara, tali da renderli, alla luce dei suddetti requisiti, estremamente specifici. Ciò trova conferma nella scarsa partecipazione del mercato posto che alla gara hanno partecipato due sole Società: Grandi Stazioni S.p.A. e Centostazioni S.p.A., entrambe del gruppo FS, che attualmente gestiscono, l’una le maggiori stazioni della rete ferroviaria nazionale; la seconda, le stazioni minori.
L’Autorità si è ripetutamente pronunciata sia sul requisito di capacità economica che tecnica, in particolare, segnalando che “la richiesta di fatturato relativa al triennio pregresso, qualora superi il doppio dell’importo posto a base della gara, debba ritenersi incongrua o sproporzionata nonché limitativa dell’accesso alla gara” e che “i requisiti ulteriori, rispetto a quelli previsti dal Codice sono ammessi nei limiti in cui gli stessi si appalesino logici, ragionevoli e proporzionati rispetto alla specificità del servizio oggetto di gara e congrui rispetto alle regole proprie del settore (…) e tali da non limitare indebitamente l’accesso alla procedura di gara”17 .
Correlativamente a ciò, in considerazione del fatto che l’oggetto del contratto è misto e che i servizi, lavori e forniture oggetto di gara sono diversi tra loro, si ritiene che la S.A. abbia omesso di richiedere requisiti sia tecnici che economici idonei a selezionare operatori in possesso delle capacità tecnico-organizzative ed economico-finanziarie necessarie per eseguire tutti i servizi, i lavori e le forniture messi a gara, a nulla valendo il fatto che successivamente il potenziale concessionario avrebbe avuto la facoltà o l’obbligo di affidare a terzi, tutte o parte delle attività messe a gara 18 .
In questa sede, non si può che ribadire quanto più volte affermato dall’Autorità sui requisiti speciali e cioè che “le caratteristiche di professionalità necessarie per contrarre con la pubblica amministrazione in relazione ad un determinato affidamento – costituiscono presupposti di natura sostanziale per la partecipazione alla gara, ai sensi dell’art. 2 del Codice”. Le stazioni appaltanti, pertanto, devono individuare i requisiti speciali di partecipazione, “tenendo conto della natura del contratto ed in modo proporzionato al valore dello stesso; in ogni caso detti requisiti non devono essere manifestamente irragionevoli, irrazionali, sproporzionati, illogici ovvero lesivi della concorrenza”; con la precisazione che “in caso di contratti misti, ai sensi dell’art. 15 del Codice, l’operatore economico che concorre alla procedura di affidamento deve possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal Codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi e forniture prevista dal contratto” 19 .
Ulteriori profili di criticità
Si ritiene che la gara in esame presenti ulteriori profili di criticità che emergono dall’esame congiunto del bando di gara, del disciplinare di gara e della bozza di contratto, allegata alla lettera d’invito e costituente parte integrante della stessa, cui il disciplinare di gara rinvia espressamente per “tutte le indicazioni e prescrizioni” di carattere tecnico contrattuale che lì “saranno dettagliate”.
A. Sulla manutenzione straordinaria
Assume, dunque, rilevo un aspetto della concessione in esame che appare configurabile come affidamento diretto da parte del concedente al concessionario di un appalto di lavori, non preceduto da adeguata informazione al mercato e da apposita procedura ad evidenza pubblica, ai sensi del D.lgs. 163/2006 per gli appalti di rilievo comunitario.
Nella bozza di contratto (artt. 8.1, 8.2, 8.3, 13.2), per la prima volta si prevede l’opzione per la S.A./concedente di affidare direttamente al concessionario le prestazioni di soggetto tecnico, descritte come interventi di manutenzione straordinaria e messa a norma del complesso immobiliare, previamente definite di competenza esclusiva e a carico del concedente stesso.
L’art. 8.1 della bozza di contratto afferma che rientrano in tali interventi, a tiolo esemplificativo e non esaustivo, interventi in genere di manutenzione straordinaria del complesso immobiliare e interventi di adeguamento alle prescrizioni della pubblica autorità e a quelle della legge, in particolare a tutela della salute, della sicurezza sul lavoro, della prevenzione degli incendi e dell’ambiente.
L’art. 8.2 della bozza di contratto, rubricato “prestazioni di soggetto tecnico”, prevede l’obbligo per il concessionario di accettare l’incarico di soggetto tecnico, nel caso in cui il concedente (in qualità di referente di progetto) gli affidi tale incarico; a fronte di tale obbligo, è prevista la corresponsione di un compenso in favore del concessionario, il cui importo con le relative modalità di corresponsione, sono demandate alla unilaterale determinazione del concedente e “fissato in misura percentuale” (di cui all’allegato I, non prodotto). In tal caso, dunque, il concessionario, in qualità di soggetto tecnico, è obbligato ad eseguire quelle prestazioni che il concedente gli affiderà, che possono essere tutte, alcune o anche solo una di quelle analiticamente descritte nella medesima clausola contrattuale, così riportate:
svolgimento delle mansioni di Responsabile dei lavori;
coordinatore della sicurezza per la progettazione e per l’esecuzione;
svolgimento di tutti i compiti previsti per il Responsabile del procedimento ai sensi delle vigenti norme;
svolgimento delle mansioni di Project manager;
svolgimento, in nome e per conto del concedente, di ogni attività necessaria per l’espletamento delle procedure di affidamento di lavori servizi e forniture.
Tale affidamento, dunque, non è stato aperto ad alcun confronto concorrenziale poiché non è stato previsto né nel bando di gara né nel disciplinare di gara e il relativo valore non è stato inserito nell’importo presunto di gara ex art. 29 D.lgs. 163/2006, che prevede espressamente che tale importo debba tener conto anche di qualsiasi opzione. In conclusione, pare che in corso di gara sia stato aggiunto all’oggetto un complesso di interventi e di attività che non erano stati inizialmente indicati e per i quali non è stata verificata la capacità degli operatori di darvi esecuzione, previa verifica del possesso di requisiti specifici di partecipazione alla gara (certamente non è stata chiesta la certificazione SOA per la categoria di lavori e gli importi di riferimento); e per i quali non sono state fornite informazioni adeguate al mercato anzi sono state modificate le condizioni del contratto, creando una disparità di trattamento tra gli operatori del mercato e gli operatori invitati a presentare offerta, senza alcuna predeterminazione dell’importo presunto e della durata di tali nuove prestazioni imposte all’aggiudicatario/concessionario (che, quindi, ben potrebbero protrarsi per tutta la durata della concessione).
A nulla vale, di contro, sostenere la circostanza, peraltro acclarata, che non vi è certezza dell’esecuzione di tali attività da parte del concessionario, posto che la decisione di affidare al concessionario l’incarico di soggetto tecnico e con essa quella di decidere quali e quante specifiche attività – tra quelle sopra indicate – è totalmente rimessa alla discrezionalità della S.A. perché ciò che conta, ai fini della corretta e imparziale informazione del mercato, è che una tale facoltà esiste ed è potenzialmente fonte di guadagno, oltre che di obblighi, per il concessionario; motivo per cui questi, oltre a dover essere informato dell’entità qualitativa e quantitativa di tali lavori, ancor prima deve dimostrare di essere capace di eseguirli, ove la S.A. decida di esercitare l’opzione che si è attribuita.
B. Sulla conduzione e manutenzione ordinaria
I servizi di conduzione e manutenzione ordinaria del complesso immobiliare sono stati indicati sin dall’inizio negli atti di gara come oggetto del contratto. Si rileva tuttavia una criticità nell’informazione fornita dal bando e dal disciplinare sull’affidamento a terzi di tali servizi, che appare generica e non sufficientemente chiara e trasparente, come quella che si rinviene nella sola bozza di contratto, inviata ai soli operatori invitati a presentare offerta.
Difatti, nel bando di gara è indicato solo il seguente oggetto: “Concessione per lo sfruttamento economico del complesso immobiliare di Roma Tiburtina, con gestione funzionale dello stesso mediante affidamento a imprese terze dei servizi di conduzione e manutenzione”, senza nessun’altra specificazione. Nel disciplinare di gara, accanto all’oggetto di gara come sopra indicato, è descritta, in via esemplificativa, l’attività di conduzione e manutenzione ordinaria, come servizi di pulizia interna ed esterna, di manutenzione degli impianti (ascensori, scale mobili, impianti di illuminazione, accessi meccanizzati, impianti tecno-fluidici, etc.), di gestione delle utenze elettriche e ulteriori servizi di gestione ambientale, etc. (parte II “contenuti di carattere tecnico/contrattuale”, paragrafo “oggetto della concessione”), sinteticamente definibili come servizi tecnico-operativi e connessi servizi gestionali. Legati a questa attività, sono previsti in capo al concessionario compiti di controllo e verifica, senza nessuna indicazione in merito all’affidamento a terzi.
Nella bozza di contratto si legge, invece, che rientra negli obblighi del concessionario assicurare l’espletamento dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria secondo i termini e le condizioni indicati nell’allegato G.2 (non prodotto), “avvalendosi di idonee imprese terze”, scelte “mediante procedure ad evidenza pubblica” e a prezzi di mercato, con il divieto assoluto di esecuzione diretta degli stessi (artt. 3 e 7 bozza di contratto). A fronte di ciò, è prevista la piena ed esclusiva responsabilità del concessionario verso il concedente sulla corretta esecuzione dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria.
Solo la bozza di contratto (allegata alla lettera d’invito e inviata ai soli operatori ammessi a presentare offerta), dunque, contiene una chiara indicazione dell’obbligo per il concessionario di affidare integralmente a imprese terze i servizi di conduzione e manutenzione 20 . Le informazioni così fornite paiono violare, dunque, il principio di trasparenza, pubblicità e par condicio.
Si ritiene, dunque, che la genericità delle indicazioni fornite nel bando e nel disciplinare di gara (che espressamente prevede che le indicazioni ivi contenute sono solo indicative), possono aver contribuito, unitamente a quanto già rappresentato nei paragrafi precedenti circa l’esiguità dei termini di partecipazione, l’eccessiva durata trentennale e i requisiti di partecipazione troppo restrittivi, a rendere difficoltosa la partecipazione alla gara e la predisposizione di un’offerta economica consapevole.
Accanto ai servizi di conduzione manutenzione ordinaria di cui sopra, sono previsti servizi di conduzione e manutenzione ordinaria delle aree e superfici del complesso immobiliare di esclusiva competenza della S.A., cioè gli spazi comuni aperti al pubblico (aree esterne, i percorsi pedonali interni, gli atri e il connettivo); tali servizi, al pari dei primi, sono affidati al concessionario per i quali è previsto il pagamento in favore di questi di un corrispettivo annuo, definito rimborso dei costi sostenuti (di competenza della S.A.), senza nessun’altra specificazione 21 . Anche tali servizi, unitamente ai primi (quelli per le aree di competenza del concessionario), debbono essere integralmente ed obbligatoriamente affidati a terzi, tramite l’espletamento di procedure ad evidenza pubblica svolte dal concessionario ovvero da terzi, scelti anch’essi dal concessionario ma senza alcuna specificazione, in tal caso, delle procedure da seguire. Per lo svolgimento dell’attività di stazione appaltante (con predisposizione dei documenti di gara ed espletamento delle procedure di selezione ed individuazione dei prestatori di servizi/lavori) oltre che di quella di pianificazione e definizione delle esigenze manutentive, di pulizia, di decoro e dei servizi nonchè di quella di direzione, controllo e collaudo delle prestazioni rese dagli esecutori, è previsto il pagamento, sia nel disciplinare di gara che nella bozza di contratto, di un’ulteriore remunerazione in favore del concessionario definita “fee di gestione” (art. 13.3 bozza di contratto) che è quantificata in una maggiorazione del 10% del citato rimborso di costi,22 .
E’ evidente che tanto nel primo caso quanto nel secondo, il disciplinare di gara e la bozza di contratto hanno previsto dei compensi in favore del concessionario per delle attività di spettanza del concedente, svolte in favore dello stesso, che non sono stati quantificati in corso di gara; né sono stati forniti elementi al mercato per quantificarli, oltre a non essere stati compresi nel calcolo dell’importo presunto del contratto. Tale affidamento appare configurabile come un contratto d’appalto piuttosto che di concessione poiché il pagamento del corrispettivo per lo svolgimento di queste prestazioni non è aleatorio, ma è certo e garantito poiché pagato direttamente dalla S.A.
In base alle definizioni contenute nel Codice dei contratti, si ritiene che le fattispecie sopra rappresentate relative ai servizi di conduzione e manutenzione ordinaria (per la parte relativa alle aree di esclusiva spettanza del concedente) e di manutenzione straordinaria del complesso immobiliare, piuttosto che essere configurabili quali concessioni costituiscano, rispettivamente, un appalto di servizi e un appalto lavori, il cui corrispettivo verrà pagato dalla S.A. concedente (art. 3, commi 6, 7, 10 e 12, D.Lgs. 163/2006). Nelle concessioni di servizi, infatti, se pur il pagamento di un prezzo da parte della S.A. è ammesso, lo è solo “qualora al concessionario venga imposto di praticare nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla somma del costo del servizio e dell’ordinario utile d’impresa ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare”, fattispecie questa che nel caso di specie non pare sussistere 23 .
In merito alle procedure da seguire per l’affidamento dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria, non vi è né in tale sede né altrove, alcun riferimento al D.Lgs. 163/2006 né alle norme comunitarie vigenti in materia. Il contratto, invero, prevede, per ciò che attiene ai soli servizi di manutenzione, l’obbligo di mettere a base di gara importi determinati sulla base delle tariffe dei prezzi di RFI “in vigore al momento della gara” 24 mentre per la redazione di eventuali nuovi prezzi, fa riferimento alle procedure di RFI e alle condizioni generali di contratto lavori, oltre all’obbligo per il concessionario di rendere applicabili agli appalti dallo stesso affidati, le condizioni generali di contratto lavori e le condizioni generali di contratto forniture di RFI. Tutto ciò, induce a ritenere che la S.A. abbia individuato in questi documenti le fonti regolamentari cui il concessionario dovrà fare riferimento nell’espletamento dell’attività contrattuale, sia nella fase di affidamento (scelta del contraente) che in quella di esecuzione del contratto (art. 7.3 bozza del contratto).
Suscita perplessità, infine, la scelta operata dalla S.A. di prevedere per l’aggiudicatario della gara per la gestione commerciale e funzionale del complesso immobiliare della stazione AV di Roma Tiburtina, l’obbligo di affidare integralmente a terzi i servizi di conduzione e manutenzione ordinaria, mediante il ricorso a non meglio precisate procedure ad evidenza pubblica, prevedendo altresì la facoltà di affidare a terzi, senza alcuna specificazione, anche le residue attività di gestione funzionale, consistenti in attività di pianificazione, attività negoziale e controllo degli esecutori, mantenendo tuttavia esclusivamente in capo al concessionario la responsabilità della corretta gestione funzionale.
In primis, sorge il problema che per i servizi di manutenzione e conduzione il concessionario o addirittura un terzo - scelto non si sa con quale procedura - dovrà obbligatoriamente svolgere le funzioni di stazione appaltante; in tale contesto si è dunque ravvisata una delega di funzioni pubblicistiche.
Non pare che nel nostro ordinamento via sia spazio per la delega di tali funzioni a terzi, se non in presenza di un provvedimento normativo che lo consenta. Si ritiene che nel codice dei contratti la norma che consente questa delega sia rinvenibile nell’art. 33, commi 1 e 2, D.Lgs. 163/2006 25 . Con essa il legislatore nazionale, avvalendosi della facoltà concessa in tal senso agli stati membri dalle direttive appalti, ha limitato alle centrali di committenza la facoltà di acquisire lavori, servizi e forniture per le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori (anche associati o consorziati) 26 , imponendo a queste il rispetto del codice dei contratti, con evidenti finalità anti elusive della normativa sull’evidenza pubblica.
In questa sede non si può che ribadire quanto già affermato dall’Autorità che ha rappresentato che il D.Lgs. 163/2006 “proibisce che un soggetto diverso dall’amministrazione interessata possa avviare e gestire il procedimento volto all’affidamento di contratto pubblico. Per la stipulazione di tale contratto è necessario che l’intera fase pubblicistica antecedente, finalizzata alla scelta del contraente, sia svolta dall’amministrazione aggiudicatrice che sarà parte del contratto stesso”27 . La peculiarità della fattispecie in esame, è data dal fatto che il concessionario dovrebbe non solo gestire la procedura di affidamento ma curare anche la stipula del contratto d’appalto (ciò non è detto chiaramente ma si intuisce) e vigilare sulla sua corretta esecuzione, rispondendone in proprio al concedente in virtù del contratto di concessione stipulato con lo stesso.
A seguito dell’esame degli atti di gara, emerge che il concessionario della gestione funzionale del complesso immobiliare, spogliato dei servizi di conduzione e manutenzione, resti tale solo di nome ma non di fatto, essendo affidatario solo dei compiti di stazione appaltante (accanto a quelli di programmazione e pianificazione dei servizi e di controllo degli esecutori); inoltre, a fronte di questo “incarico”, per tale attività viene previsto anche un compenso forfetario (calcolato in misura percentuale sui costi posti a carico della S.A. in ragione delle estensioni delle superfici di sua esclusiva competenza) che più che renderlo coerente con la fattispecie della concessione, lo rende meglio inquadrabile in quella dell’appalto; difatti, in un rapporto concessorio non vi è bisogno di prevedere un compenso proprio perché tale attività dovrebbe essere compresa e compensata, per definizione, esclusivamente dal diritto di gestire i servizi 28 .
In un tale contesto è parso utile, ai fini di una migliore comprensione della questione, fare riferimento in via analogica all’istituto della concessione di committenza, nota in materia di affidamento di opere pubbliche (oggi eliminata dal nostro ordinamento)29 . Pur non ignorando che afferisca al settore dei lavori e non a quello dei servizi, il richiamo a questa fattispecie è parso utile perché non si è rinvenuta nel settore dei servizi e delle forniture una fattispecie simile e in considerazione del fatto che tanto l’Autorità quanto la giurisprudenza hanno già avuto modo di esprimersi in merito. In particolare, è stato sottolineato come la concessione di committenza “non appariva coerente con la normativa comunitaria in materia di lavori pubblici, sottraendosi alle regole da questa fissate ed intese ad assicurare la più piena ed efficace concorrenza con gli operatori nell’accesso al mercato dei lavori pubblici”30 e che fosse stata definitivamente espunta dal sistema di realizzazione di lavori pubblici ancor prima della sua abrogazione (intervenuta con il D.P.R. 554/1999), per effetto dell’art. 19, commi 2 e 3, L. 109/1994, che aveva introdotto il divieto - tutt’ora vigente - per le amministrazioni aggiudicatrici e gli altri soggetti ivi indicati, di affidare a soggetti pubblici o di diritto privato l’espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori pubblici (oltre ad aver eliminato anche la concessione di sola costruzione, ritenendo ammissibile la sola concessione di costruzione e gestione, il cui compenso per il concessionario fosse costituito solo dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati), disposizioni che ritroviamo negli attuali artt. 33 e 53 del vigente Codice dei contratti31 . Tuttavia, anche a voler considerare l’ipotesi della possibilità di affidare a terzi l’incarico di committenza a soggetti terzi, non ci troveremmo nell’ambito delle concessioni di servizi, bensì nell’ambito degli appalti di servizi32 , da affidare con regolare gara d’appalto espletata a norma del D.Lgs. 163/2006, cosa che nel caso in esame non è avvenuta, posto che una gara d’appalto avente ad oggetto la selezione di un incaricato per lo svolgimento di stazione appaltante non è stata espletata.
Il fatto che le procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento di concessioni di servizi siano caratterizzate da procedure più snelle rispetto a quelle previste per gli appalti di servizi, non le sottrae al rispetto dei principi comunitari dettati in materia, tra cui rientra certamente l’obbligo per l’affidatario di servizi pubblici di eseguire direttamente le prestazioni oggetto del contratto, di cui all’art. 118, comma 1, Codice dei contratti, ove è chiaramente previsto che “i soggetti affidatari dei contratti di cui al presente codice sono tenuti ad eseguire in proprio le opere o i lavori, i servizi, le forniture compresi nel contratto. Il contratto non può essere ceduto a pena di nullità”, salvo le eccezioni espressamente previste nel Codice dei Contratti, tra cui il subappalto, che non si ravvisa nella fattispecie de qua. Ciò posto, l’aver sottratto alla diretta esecuzione del concessionario larga parte dei servizi di gestione funzionale del complesso immobiliare, in aggiunta alla previsione della facoltà di affidare a terzi anche i residui servizi, viola il principio della selezione pubblica del contraente delle amministrazioni soggette all’applicazione del Codice dei contratti, poiché si è affidato direttamente al concessionario di altro servizio (quello di gestione commerciale del complesso immobiliare), il compito di selezionare gli esecutori dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria con procedure a evidenza pubblica, non vincolate al rispetto del Codice dei contratti; oltre alla facoltà a questi concessa, di sub affidare a terzi il predetto incarico, al di fuori di qualsivoglia procedura concorsuale. Pare, dunque, che la S.A. non poteva affidare, né direttamente né indirettamente, a terzi la propria funzione di stazione appaltante.
In disparte le considerazioni di tipo formale, si ritiene che da un punto di vista sostanziale tale gara, così come è stata strutturata, non paia rispondente neppure alle esigenze della S.A. come emergono dagli atti di gara. Difatti, pare interesse della stazione appaltante selezionare un interlocutore unico sia per lo sfruttamento economico (commerciale e pubblicitario) che per la gestione funzionale (conduzione e manutenzione ordinaria e altri servizi) del complesso immobiliare della stazione A/V di Roma Tiburtina. Nella prima rientrano le attività di gestione dei rapporti contrattuali con i conduttori e con gli inserzionisti, gestione dei rapporti condominiali, etc.; nella seconda sono comprese le attività di coordinamento, pianificazione degli interventi e governo dei servizi, al fine di ottenere la corretta erogazione dei servizi tecnico-operativi. L’interlocutore unico selezionato avrebbe dovuto, dunque, occuparsi delle attività di conduzione e di manutenzione ordinaria, per la cui corretta gestione era prevista anche l’erogazione di altri servizi di supporto gestionale (tra cui rientrano anche le attività di pianificazione e definizione delle esigenze manutentive, di pulizia, di decoro e dei servizi, di direzione controllo e collaudo delle prestazioni rese dagli esecutori). Infatti, con un servizio gestionale oltre che operativo dei servizi, il concessionario/gestore avrebbe potuto effettivamente rispondere nei confronti del concedente, in via esclusiva, dei risultati di gestione, proprio in virtù di un contratto c.d. a risultato. Non pare invero rispondere a tali finalità, la divisione, prevista a valle del contratto, tra il/i gestore/i dei servizi tecnico-operativi e quello dei servizi di supporto gestionale.
ritiene che RFI SpA nell’affidamento della concessione per lo sfruttamento del complesso immobiliare di Roma Tiburtina, con gestione funzionale dello stesso mediante affidamento a imprese terze dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria, per tutte le motivazioni esposte in narrativa, abbia:
operato in contrasto con i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità di cui all’art. 2 del Codice dei contratti;
stabilito termini per la presentazione delle domande di partecipazione non congrue in ragione della complessità della gara e pubblicato l’avviso di proroga dei termini di presentazione delle domande sulla GURI e sulla GUUE dopo la scadenza del termine perentorio di presentazione delle stesse, indicato a pena di esclusione, con invalidità della proroga, così come di tutti gli atti successivi. L’avviso di proroga, inoltre, è stato preceduto da una comunicazione inviata alle sole società che avevano chiesto la proroga, in violazione della par condicio tra operatori;
effettuato il calcolo relativo alla determinazione dell’importo del servizio oggetto di concessione in difformità all’art. 29, comma 1, D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, non considerando i ricavi ipotizzabili in relazione alla futura gestione, avuto riguardo a tutte le prestazioni oggetto di gara, ivi inclusa la gestione funzionale del complesso immobiliare;
previsto una durata trentennale del contratto non basata su ragioni oggettive bensì su valutazioni di mera opportunità, motivo per cui essa appare irragionevolmente lunga;
previsto quale requisito di capacità economica e finanziaria il possesso di un fatturato complessivo nell’ultimo quinquennio pari a più del doppio dell’importo trentennale del servizio oggetto della concessione che risulta non proporzionato e lesivo della concorrenza;
previsto requisiti tecnico-professionali che limitano ingiustificatamente l’accesso alla gara, alterando il corretto svolgimento del libero gioco della concorrenza per il mercato;
proceduto all’affidamento diretto della manutenzione straordinaria e messa a norma del complesso immobiliare (prestazioni di soggetto tecnico), prevedendoli solo nella bozza di contratto, sotto forma di opzione esercitabile dalla S.A., con obbligo per il concessionario di darvi esecuzione dietro pagamento di un corrispettivo, senza una procedura ad evidenza pubblica ai sensi del D.lgs. 163/2006, senza adeguata informazione al mercato e senza determinazione degli importi e della durata;
previsto l’obbligo per il concessionario di affidare integralmente a terzi i servizi di conduzione e manutenzione ordinaria del complesso immobiliare, con divieto assoluto di eseguirli direttamente, unitamente alla facoltà di affidare a terzi anche le attività e le funzioni di stazione appaltante, di pianificazione dei servizi, di controllo degli esecutori, oggetto della gara in esame, ciò costituendo una concessione di committenza che viola gli obblighi imposti dall’art. 33 nonché il principio di cui all’art. 118 del D.Lgs. 163/2006;
Invita la società RFI S.p.A. a rendere note, entro trenta giorni dal ricevimento della presente deliberazione, le eventuali iniziative assunte in autotutela;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché comunichi la presente delibera alla società RFI S.p.A.
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché trasmetta la presente delibera alla Procura Regionale della Corte dei Conti.
I Consiglieri Relatori : Luciano Berarducci, Andrea Camanzi
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 4 aprile 2013
1. Grandi stazioni S.p.A. è una società posseduta al 60% da Ferrovie dello Stato S.p.A. e per il restante 40% dalla Società Eurostazioni S.p.A. (Gruppo Benetton, Caltagirone e Pirelli nonché SNCF).
2. Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza n. 653 del 10/02/2010.
3. Cfr. per tutte, AVCP, Deliberazione n. 73 del 20 luglio 2011.
4. Corte di Giustizia, pronuncia 18 gennaio 2007, causa C-220/05. Comunicazione Interpretativa della Commissione europea sulle concessioni del 12/04/2000.
5. Grandi Stazioni S.p.A. e Centostazioni S.p.A., hanno poi effettivamente presentato domanda di partecipazione
6. Cfr., AVCP, Deliberazione n. 73 del 20 luglio 2011.
7. AVCP, Deliberazione n. 9 del 25 Febbraio 2010.
8. Nell’ambito di tali servizi, il disciplinare ha previsto un rimborso a favore del concessionario per la quota parte di competenza del concedente e una remunerazione per l’attività di pianificazione, di stazione appaltante e di direzione dei lavori e servizi e di controllo degli esecutori.
9. In tal senso, AVCP, Deliberazione n. 73 del 20 luglio 2011.
10. Cfr. AVCP, Deliberazione n. 75 del 01/08/2012 che specifica: “qualora si tratti di una concessione, non essendovi un prezzo pagato dalla stazione appaltante, ma solo quello versato dagli utenti, sarà quest'ultimo a costituire parte integrante dell'"importo totale pagabile" di cui è fatta menzione nella norma sopra citata; il canone a carico del concessionario potrà, altresì, essere computato ove previsto, ma certamente proprio in quanto solo eventuale non può considerarsi – come avvenuto nel caso di specie – l'unica voce indicativa del valore della concessione".
11. AVCP, Delibera n. 13 del 12/03/2010. In tal senso, AVCP, Deliberazione n. 75 del 01/08/2012. Cfr., altresì, AVCP, Deliberazione n. 73 del 20 luglio 2011; Deliberazione n. 47 del 24 aprile 2011; Deliberazione n. 9 del 25 Febbraio 2010.
12. AVCP, Delibera n. 13 del 12/03/2010.
13. AVCP, Deliberazione n. 75 del 01/08/2012.
14. Il canone minimo annuo del primo quindicennio era di 1,5 milioni di euro mentre dal sedicesimo anno in poi sarebbe stato quello del canone massimo versato nel quindicennio precedente, rivalutato sulla base dell’incremento ISTAT, a decorrere dal diciassettesimo anno; su questo canone era prevista un’offerta in aumento.
15. Queste consistono nell’espletamento di servizi integrati per la gestione e la manutenzione degli immobili, anche noti come facility management. Nelle gare d’appalto indette da CONSIP per l’esternalizzazione di tali servizi (l’ultima è stata aggiudicata nel 2012), l’oggetto della gara era “affidamento dei servizi di facility management per immobili”, che consistono in servizi operativi (ad es. manutenzione delle strutture edili, delle reti, degli impianti; pulizia ed igiene ambientale; reception; facchinaggio; traslochi, etc.) e nei connessi servizi di supporto ai suddescritti servizi operativi (ed es. servizi tecnico-gestionali; servizi di pianificazione ed ottimizzazione; etc.). Nella gara indetta dall’INPS (aggiudicata nel 2012), oggetto della gara erano i “Servizi di gestione amministrativa, tecnica e di supporto alla valorizzazione del patrimonio immobiliare”, ove per servizi di gestione e conduzione tecnica si intendevano i servizi di “Facility management”, appunto, mentre per gestione amministrativa si intendevano i servizi di “property management”», cioè le prestazioni che l’Appaltatore è tenuto a rendere in materia di gestione dei rapporti contrattuali con gli utenti del Patrimonio Immobiliare, gestione dei rapporti condominiali, gestione assicurativa dei fabbricati, regolarizzazione e recupero della morosità, e (…) altri servizi (…) con riferimento a tale ambito”. Quindi, l’Inps ha affidato a terzi, oltre che la gestione “funzionale”, anche quella “commerciale” del proprio patrimonio immobiliare, facendo ricorso all’istituto del contratto d’appalto.
16. Comunicazione della Direzione Produzione del 25/05/2011, inviata alla Direzione Legale Amministrativo e Gare. La Direzione Produzione è stata a ciò delegata dell’Amministratore Delegato (a sua volta a ciò autorizzato dal C.d.A. del 18/05/2011).
17. AVCP, Deliberazione n. 9 del 25 Febbraio 2010 e l’ivi citato Parere del 07/05/2009 n.59, in relazione ad una concessione per la gestione di parcheggi pubblici.
18. A titolo esemplificativo, l’Inps per una gara d’appalto analoga a quella in esame, indetta nel 2011 e aggiudicata nel 2012, avente ad oggetto servizi di gestione amministrativa, tecnica e di supporto alla valorizzazione del patrimonio immobiliare, per un valore complessivo di 44 milioni e centomila euro, IVA esclusa, per un periodo di 36 mesi, ha richiesto, tra i requisiti di capacità economica e finanziaria, l’aver maturato un fatturato globale, degli ultimi tre esercizi, non inferiore all’importo di 40 milioni di euro, al netto dell’IVA e un fatturato specifico, maturato per servizi di gestione integrata immobiliare erogata in modo unitario, degli ultimi 3 esercizi, non inferiore all’importo di 20 milioni di euro, al netto dell’IVA; ha richiesto, tra i requisiti di capacità tecnica, il possesso della certificazione di qualità UNI EN ISO 9001/2008 per attività analoghe a quelle oggetto dell’appalto, ) il possesso della qualificazione SOA per le categorie e classifiche adeguate ai lavori di manutenzione da eseguire per la categoria OG 1 - classe minima IV^ e OG 11 - classe minima IV^; elenco dei contratti aventi ad oggetto servizi di gestione amministrativa e tecnica su beni immobili di terzi, degli ultimi tre anni, pubblici o privati, da cui doveva emergere un numero di unità immobiliari gestite non inferiore a quattromila unità nel triennio. Consip nella gara indetta nel 2010 per servizi analoghi a quelli in esame (aggiudicata nel 2012), avente ad oggetto affidamento dei servizi di facility management per immobili, per un periodo di 18 mesi, la S.A. ha chiesto tra i requisiti economici, un fatturato specifico per la prestazione di servizi integrati e/o per la prestazione di multiservizi e/o per la prestazione di attività di facility management o in alternativa un fatturato specifico per servizi di manutenzione degli impianti nonché per servizi di pulizia ed igiene ambientale (da sommarsi ai fini dell’importo indicato nel bando per ciascun lotto); tra i requisiti tecnici, il possesso della certificazione UNI EN ISO 9001:2000 per l’attività di servizi integrati agli immobili e/o agli impianti, il possesso qualificazione SOA per la categoria OG 11, Classe II, il possesso delle abilitazioni per tutti gli impianti previste dal D. Lgs. n.37/2008, il possesso dell’iscrizione nel Registro delle Imprese o all’Albo delle Imprese artigiane di cui alla legge 82/1994 e al D.M. n.274/97 alla fascia “F”.
19. AVCP, Determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012 “BANDO-TIPO. Indicazioni generali per la redazione di bandi di gara ai sensi degli articolo 64, comma 4-bis e 46, comma 1-bis, del Codice di contratti pubblici.
20. Altrettanto chiaramente tali indicazioni erano contenute solo nel verbale del C.d.A. del 18/05/2012 che era l’atto interno della S.A., con cui aveva indetto la gara.
21. Nel disciplinare di gara, al paragrafo rubricato “descrizione del complesso immobiliare”, è previsto che nell’ambito delle aree destinate ad essere aperte al pubblico, la S.A. si assumeva gli oneri di conduzione e manutenzione per una quota parte pari a circa 15.000 mq, senza previamente quantificarli.
22. Il disciplinare di gara, al paragrafo rubricato “rimborsi e corrispettivi al concessionario”, così recita: “maggiorati di una fee del 10% (…) corrisposta al fine di remunerare il concessionario per le attività che è obbligato ad eseguire o a far eseguire di seguito indicate a puro titolo esemplificativo (…)”. Nell’art. 7.9 della bozza di contratto tale compenso è quantificato nella somma pari al 10% dell’importo dei costi corrisposti al concessionario per l’esecuzione dei servizi di conduzione e manutenzione ordinaria degli spazi aperti al pubblico di competenza del concedente, la cui superficie era pari a 16.600 mq., su un totale di 37.400 mq.
23. A ulteriore conferma di ciò, il verbale del C.d.A. del 18/05/2011, con cui si approvava la procedura di gara relativa alla concessione in esame, non prevedeva il pagamento di alcun prezzo al concessionario. Pertanto, a entrambi i contratti, appare applicabile la normativa sui contratti d’appalto pubblici e, in particolare, quella dettata per le procedure ad evidenza pubblica per gli appalti di lavori e servizi, presumibilmente sopra soglia - vista l’entità degli spazi e la durata del contratto - finalizzate alla scelta del soggetto esecutore di servizi e lavori.
24. In virtù di altra indicazione contenuta negli atti di gara, è dato presumere che tali tariffe siano quelle per la manutenzione ordinaria degli impianti tecnologici e opere civili di RFI.
25. L’art. 33 prevede che “le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza”.
26. Tra queste emerge CONSIP che proprio in virtù di provvedimenti normativi i è vista attribuire espressamente la funzione di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica per l’acquisto di servizi e forniture, da conseguirsi attraverso la standardizzazione degli ordini di acquisto, conseguenti a procedure di scelta del contraente che culminano nella stipulazione di convenzioni dotate di particolare efficacia a seconda dell’Ente che le utilizza. Si vedano, altresì, le centrali di committenza di regionali
27. Parere sulla normativa del 30/07/2009.
28. Nelle concessioni di servizi è ammesso, invero, il pagamento di un prezzo da parte della S.A. ma ai sensi dell’art. 30 D.Lgs. 163/2006 ciò è possibile solo “qualora al concessionario venga imposto di praticare nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla somma del costo del servizio e dell’ordinario utile d’impresa ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare”, fattispecie questa che nel caso di specie non pare sussistere. A ulteriore conferma di ciò, il verbale del C.d.A. del 18/05/2011 con cui si approvava la procedura di gara relativa alla concessione in esame, non prevedeva il pagamento di alcun prezzo al concessionario.
29. Storicamente si fa risalire questa fattispecie alla previsione contenuta nell’art. 1 della L. 1137/1929 che prevedeva la possibilità di concedere in esecuzione a privati opere pubbliche “anche indipendentemente dall’esercizio delle opere stesse”. Tale normativa è stata espressamente abrogata dal DPR 554/1999.
30. TAR, Piemonte, Torino, Sez. I, sentenza del 26/03/2010 n. 1602, che in merito alla concessione di committenza così recita: “qualora si qualifichi tale convenzione quale concessione di committenza, per alcuni denominata anche concessione di servizi e, quindi, sub-specie della prima, si deve ritenere che tale figura organizzatoria, relativa all’esecuzione di opere pubbliche, sia stata espunta dall’ordinamento”. Si rinvia ad essa per l’esame della concessione di committenza, affiancata da un’approfondita disamina, anche sotto il profilo dell’evoluzione storica, dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e dell’istituto della concessione.
31. Le disposizione dell’art. 19 della L. 109/1994 si ritrovano anche negli artt. 3, 55, 143, D.Lgs. 163/2006.
32. Corte di Giustizia, sentenza del 20 ottobre 2005, causa C-264/03 (Commissione Comunità europee C/Repubblica francese); Cfr., altresì, per le considerazioni in merito, Tar Piemonte, sentenza n. 1602 cit.