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Timestamp: 2018-02-20 01:21:34+00:00
Document Index: 203071031

Matched Legal Cases: ['§ 61', '§ 1', '§ 4', 'arrêt ', '§ 3', '§ 39']

Réadmissions vers la Grèce : le droit européen de l’asile en question
Par Serge Slama, maître de conférences en droit public
« Le premier matin d’avril lançait des souffles fleuris sur l’ile grecque de Céphalonie » (Mangeclous, éd. Gallimard 1938). Quel paradoxe ! C’est sur ces îles grecques, si chères aux personnages d’Albert Cohen – Mangeclous, Saltiel, Mattathias, Salomon et, bien sûr, Solal – que le régime européen de l’asile régi par le règlement « Dublin II » (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, qui établit les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande, est en train de sombrer. Ces dernières années la Cour européenne des droits de l’homme a multiplié les condamnations de la Grèce en raison des conditions déplorables de détention des étrangers, et particulièrement des demandeurs d’asile, constitutives de traitements inhumains et dégradants au sens de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme aussi bien pour le centre de l’île Samos (Cour EDH, 1e Sect., 22 juillet 2010, A.A. c. Grèce, Req. no 12186/08 – Actualité droits-libertés du 26 juillet 2010 par Nicolas Hervieu), dans les locaux de la police des frontières de Kordelio (Thessalonique ou ceux de la sous-direction de la police des étrangers de Thessalonique (Cour EDH, 1e Sect. 26 novembre 2009, Tabesh c. Grèce n° 8256/07 - Actualité droits-libertés du 27 novembre 2009 par Nicolas Hervieu), le centre Drapetsona à Athènes (CEDH 6 mars 2001, Dougoz c. Grèce, no 40907/98, § 61). Les rapports des instances et ONG s’accumulent sur l’accueil des demandeurs d’asile dans ce pays et tous aboutissent au même constat : la Grèce est dans l’incapacité d’accueillir dignement les demandeurs d’asile et les chances pour réfugiés d’y obtenir une reconnaissance de son statut y sont quasi-nulles.
Or, les règles européennes sont claires : sauf cas particuliers (mineurs, membre de familles, etc.), en cas de franchissement illégal de la frontière d'un État membre c’est l’Etat « dans lequel (…) entré [le demandeur] en venant d'un État tiers » qui est responsable de l'examen de la demande. Il en est de même s’il a séjourné dans un Etat membre pendant au moins 5 mois ou s’il y a fait une demande d’asile (empreintes prises sur EURODAC). Le demandeur d’asile doit alors être réadmis vers l’Etat responsable. Or, on comprend bien que beaucoup plus de demandeurs d’asile passent par l’Europe de l’Est ou du Sud, en particulièrement la Grèce, pour aller vers l’Europe de l’Ouest ou du Nord que l’inverse. Certes, les Etats peuvent déroger à ces règles en application d’une « clause de souveraineté » prévue à l’article 3.2 du règlement pour écarter l’application de ces règles de réadmission. Néanmoins cela n’est pas une obligation, y compris lorsqu’il est établi que l’Etat membre ne respecte de manière systémique pas le droit d’asile comme c’est actuellement le cas pour la Grèce. L’usage, ou plutôt le non usage, de cette clause est d’ailleurs l’enjeu d’une affaire actuellement pendante devant la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme. Dans cette affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce, un ressortissant afghan entré en Europe via la Grèce a, après être passé par la France, introduit une demande d’asile en Belgique. En application du règlement « Dublin II », la Belgique estima la Grèce était compétente pour examiner cette demande et actionna la procédure de réadmission vers ce pays. Il y fut d’abord placé en détention dans un local attenant à l’aéroport d’Athènes puis fut relâché sans que sa demande d’asile n’ait été pleinement examinée à ce jour. Tous les recours utilisés échouèrent (v. retransmission de l’audience publique du 1er septembre 2010 de la Cour EDH, G.C. Req. N° 30696/09 – Actualités droits-libertés du 1er septembre 2010 par Nicolas Hervieu). Cette importante affaire sera d’ailleurs l’occasion pour la Cour de Strasbourg de se prononcer une nouvelle fois sur le dilemme des États coincés entre l’enclume du droit de l’Union européenne et le marteau de la Convention européenne des droits de l’homme alors même qu’il existe une présomption, fort discutable, que le premier apporte des garanties équivalentes à celles offertes par le second (v. Cour EDH, G.C. 10 février 1999, Matthews c. Royaume-Uni, Req. n° 24833/94 ; Cour EDH, G.C. 30 juin 2005, Bosphorus c. Irlande, Req. n° 45036/98) et ce au moment même où se déroulent les négociations entre l’Union européenne et le Conseil d’Europe en vue de son adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme, permise par l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et du Protocole n°14 de la Convention (v. le point récent de Patrick Dollat, « Souhaiter à l'Union européenne une adhésion à la CEDH ? », Terra Nova, 22 décembre 2010).
Le mécanisme de « Dublin II » repose en effet sur une double présomption : d’une part, celle que « les États membres (…) respectent tous le principe de non-refoulement » des demandeurs d’asile vers un pays où il risque à nouveau d’être persécutés (présomption d’une absence de risque de violation par « ricochet ») ; d’autre part, celle qui veut que tous les États membres de l’Union « so[ien]t considérés comme des pays sûrs par les ressortissants de pays tiers » (Considérant (2) du règlement). Or, comme l’explique Nicolas Hervieu, « cette double présomption tend en effet à conduire le premier État à procéder à une réadmission quasi-automatique du demandeur d’asile vers l’État compétent selon ce règlement, et ce, indépendamment de savoir si ce dernier respecte ou non les exigences de la Convention [européenne des droits de l’homme]» (« La Cour de Strasbourg se penche enfin sur les réadmissions “Dublin II” vers la Grèce (CEDH, audience GC 1er septembre 2010 M.S.S. c. Belgique et Grèce) », CPDH 1er septembre 2010). Ou plutôt à demander systématiquement la réadmission dès lors que les empreintes du demandeur d’asile sont reconnues par EURODAC ou qu’il y a des indices permettant de penser qu’il est passé par un autre Etat membre. Car le système fonctionne très mal et très peu de demandes aboutissent effectivement à des réadmissions. Néanmoins dès lors qu’ils relèvent de cette procédure les intéressés sont placés en « orbite géostationnaire » ce qui les empêche de demander l’asile dans le pays dans lequel ils sont et d’accéder pleinement aux droits sociaux.
Ainsi, dans l’attente de la décision qui sera rendue par la Grande chambre de la Cour européenne, on constate donc la défaillance systémique de l’asile en Grèce révèle les insuffisances du règlement « Dublin II » (I). Pourtant, à de rares exceptions près, la protection défaillante de la Grèce n’est pas compensée par les autres Etats membres, ni par leurs juridictions, qui se dissimulent derrière une application quasi-systématique du règlement au mépris du droit d’asile (II).
I – Une défaillance systémique de l’asile en Grèce révélant les insuffisances du mécanisme européen du règlement « Dublin II »
Parmi l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne relevant du règlement « Dublin II », il est apparu ces dernières années que la Grèce occupe une place particulière dans les pays respectant le moins la règle du jeu commune et plus largement les normes européennes et internationales de protection des réfugiés. Les défaillances systémiques des mécanismes d’examen et du système d’accueil des demandeurs d’asile en Grèce constatés par de nombreux rapports (A) interroge plus largement la nécessite de modifier le règlement « Dublin II » afin de mieux répartir la demande d’asile dans l’ensemble des pays en relevant (B).
A – De multiples constats de défaillances systémiques de l'asile en Grèce
La Grèce est à la fois l’une des principales « portes d’entrée » de l’Union européenne et l’un des Etats où les mécanismes d’examen des demandes d’asile sont les plus défectueux avec un taux d’asile extrêmement et anormalement bas – surtout eu égard aux pays d’origine de ces demandeurs (1°). De manière accablante, ce constat a été dressé, par l’ensemble des instances communautaires, européennes et internationales chargées de la question (2°).
1°) Les chiffres sont éloquents: en 2009, la Grèce enregistrait 16 460 des 317 505 demandes d’asile en Europe. Or, elle n’accorde le statut, en première instance, qu’à 165 demandeurs (soit 1,2%) et 40 en appel, soit un total de 210 statuts accordés et un taux de reconnaissance de 2% - bien loin du taux de reconnaissance des pays européens (Pologne : 92%, Finlande : 80%, Malte : 66% ; Pays-Bas et Allemagne : 34% ; France : 27% ; Irlande : 8%), hormis l’Espagne (1,8%). E, outre sur ces 210 statuts accordés, on dénombre seulement 65 réfugiés statutaires pour 115 protections subsidiaires et 25 statuts accordés pour motifs humanitaires.
Et encore, ces chiffres ont progressé. En 2004, la Grèce avait accordé 11 statuts et 43 titres de séjours humanitaires pour 4 469 demandes d’asile. En 2007, le taux de reconnaissance était de… 0,04% en première instance (8 statuts de réfugié pour 25 113 premières demandes), et de 2,05% en appel. En 2008, 19 884 demandes ont été enregistrées et 358 statuts de réfugiés et 55 titres de séjour humanitaires accordés (Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l’homme, Visite en Grèce du 8 au 10 décembre 2008 CommDH(2009)6, 4 février 2009). Ces chiffres sont à rapprocher aux principaux pays d’origine des demandeurs qui étaient, au premier semestre 2008, et pour les huit pays les plus importants : le Pakistan, l’Irak, l’Afghanistan, le Bangladesh, la Syrie, l’Iran, le Nigéria et la Géorgie. Qui plus est, l’accès à la procédure d’asile n’est pas garanti et donc toutes les demandes ne sont pas forcément prises en compte : 95 % des demandes sont déposées à Athènes et l’administration en charge de l’enregistrement (la police) est complètement dépassée par le nombre de demandes. A l’évidence les personnes les plus vulnérables sont exclues de fait de la procédure.
Mais il est vrai que la demande d’asile pèse bien plus sur la Grèce, que sur la plupart des autres pays européens : avec 1415 demandeurs d’asile par million d’habitants, l’effort de la République hellénique est bien plus important que celui de la France (740), du Royaume Uni (490) ou de l’Allemagne (390). Il est néanmoins à relativiser comparé à la Belgique (2 000), la Suède (2 600), Chypre (3 300), ou Malte (5 800) (La moyenne est de 520. Sources : EUROSTAT, « Demandes d'asile dans l’UE27 », Communiqué de presse, n°64/2010, 4 mai 2010 et « Décisions sur les demandes d'asile dans l’UE27. Les États membres de l’UE ont accordé la protection à 78 800 demandeurs d’asile en 2009 », Communiqué, 89/2010 - 18 juin 2010). Et c’est précisément là où le bas blesse dans le mécanisme européen de répartition de la demande d’asile : malgré les directives existantes, les conditions d’accueil des demandeurs d’asile (v. notre article « Droit à des conditions matérielles d’accueil décentes : une nouvelle forme de justiciabilité pour quelle effectivité ?», Rev. Dr. Sanit. Soc. sept.-oct. 2010, p.858) et, surtout l’appréciation des critères et les taux de reconnaissance de l’asile sont peu homogènes et créent des distorsions importantes dans l'accès à l'asile.
2°) Un constat accablant dressé par l’ensemble des instances chargées de l’asile
Aussi bien du point de vue du droit communautaire, des normes et organisations internationales (convention de Genève, UNHCR), du droit européen des droits de l’homme (Comité de prévention de la torture, Commissaire européen des droits de l’homme, la Cour européenne des droits de l’homme), que de celui des ONG, le constat des « graves lacunes » du dispositif d’asile grec est dressé.
a) Du point de vue du droit de l’Union européenne, l’application des directives a connu de nombreuses failles . D’abord la Grèce a transposé l’ensemble des directives relatives à l’asile hors délai (entre deux et 4 ans de retard en moyenne). Ainsi, la directive 2003/9/CE relative aux normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile a été transposée par le décret présidentiel du 13 novembre 2007 (Décret Présidentiel n°220/2007, Adaptation de la législation grecque avec les dispositions de la directive), plus de deux ans après la date fixée (6 février 2005) et après une procédure ouverte contre la République hellénique par la Commission et une condamnation par la Cour de Luxembourg (CJCE, 19 avril 2007, Commission c/ Grèce). Les demandeurs d’asile ne reçoivent pas d’assistance financière et l’offre d’hébergement est réduite (770 places pour plus de 23 000 demandes en 2007). Les centres d’accueil ne répondent pas aux standards minimum. La plupart des demandeurs dormaient dans la rue. Aucune mesure n’avait été prise pour les personnes vulnérables (victimes de torture, mineurs isolés, femmes enceintes ou personnes handicapées). Les directives 2004/83/CE du 29 avril 2004 et 2005/85/CE du 1er décembre 2005 ont été transposées, elles-aussi, avec deux années de retard par le gouvernement Caramanlis par les décrets présidentiels 96/2008 du 30 juillet 2008 (Adaptation de la législation grecque avec les dispositions de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004) et n°90/2008 du 11 juillet 2008 (Adaptation de la législation grecque avec les dispositions de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005).
En juillet 2007, la Commission des libertés civiles du Parlement européen publiait un rapport sur la situation des demandeurs d’asile et des migrants en Grèce et exprimait ses préoccupations concernant entre autres les conditions de détention et le manque d’avocats, d’interprètes, de personnel médical, de travailleurs sociaux et de psychologues. Elle faisait état de taux extrêmement faibles de reconnaissance et attirait l’attention sur la liste interminable des demandes d’asile qui n’avaient pas été traitées (Rapport de la délégation de la Commission LIBE sur la visite en Grèce (Samos et Athènes), le 17 juillet 2007, PE 392.010v03-00).
Dans une procédure en manquement ouverte le 24 mai 2008, la Commission européenne exprimait aussi ses préoccupations s’agissant de l’application par la Grèce du règlement « Dublin II ». Le Haut commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (HCR) l’avait alertée sur la question de la compatibilité de la législation grecque avec le règlement. La Commission estimait que la législation applicable aboutissait en pratique à l'impossibilité de contester en justice une décision d'interruption de l’examen de la demande d’asile et d'avoir un accès effectif à la procédure de détermination de la qualité de réfugié. Dans le cadre de cette procédure, la Grèce reconnut que sa législation pouvait soulever des difficultés au regard du règlement et a annoncé l’adoption d'un décret présidentiel, transposant dans l'ordre juridique interne la directive 2005/85/CE du Conseil (Commission c. République Hellénique, 24 mai 2008, Aff. C-130/08, JO C 128, p.25). La requête a finalement été radiée du rôle (CJCE, 21 mars 2009, Commission c. République Hellénique, Radiation Aff. C-130/08, JO C 69, p.32).
Confondant vitesse et précipitations, durant l’été 2008 le gouvernement a en effet pris l’initiative de renforcer, en urgence et dans le cadre d’un cavalier législatif, l’arsenal juridique en modifiant notamment la réglementation par l’adoption du décret 81/2009 (décret présidentiel du 30 juin 2009 modifiant PD 90/2008, Adaptation de la législation grecque avec les dispositions de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005) pour transposer cette directive souvent au détriment des demandeurs d’asile (« Législation sur l’immigration: xénophobie, n’est-il pas un mot grec ? », Combats pour les droits de l’homme, 13 juillet 2009). Cette législation vise, en effet, à déconcentrer vers plus de 50 préfectures de police à travers le pays la prise de décision pour accorder l’asile en première instance. Elle entraîne la dissolution de la commission d’appel existante à la faveur d’une étude judiciaire restreinte devant le Conseil d’Etat, qui ne statuerait que sur les points de droit et qui ne reviendrait pas sur les erreurs factuelles.
L’adoption de cette nouvelle législation a provoqué le retrait de l’UNHCR des procédures en Grèce.
b) Du point de vue de la Convention de Genève, l’UNHCR a, dès 2007, critiqué les refus quasi-systématiques d’examen alors même que les demandes émanent de ressortissants provenant du Soudan, d’Irak, d’Afghanistan, de Somalie ou du Sri Lanka. Ayant examiné plusieurs centaines de décisions, le haut commissariat a constaté qu’elles « ne se fondaient pas sur les faits et elles ne présentaient aucun argument de droit. Toutes contenaient la formule stéréotypée suivante : “le demandeur a quitté son pays pour chercher du travail et de meilleures conditions de vie” ». L’analyse des décisions prises en appel révélait que « les faits sont résumés en deux lignes au maximum et le rejet est notifié selon une formule stéréotypée, en quelques lignes ». Les actes de procédure en appel contenaient « l’avis du conseil de l’asile, mais, dans la plupart des cas, ceux-ci se limitaient à deux phrases standard. De façon générale, on constatait l’absence d’informations relatives aux faits ou au droit et aucune audition du demandeur devant le conseil n’était retranscrite » (UNHCR « Asylum in the European Union, A study of the implementation of the qualification directive », Rapport novembre 2007). En avril 2008, l’UNHCR a regretté que les demandeurs d’asile continuent de faire face à des difficultés d’accès à la procédure et que des taux de reconnaissance extrêmement et anormalement bas (Position on the return of asylum-seekers to Greece under the “Dublin regulation, 15 avril 2008). Le 14 juillet 2009, il a lancé un nouvel appel pressant aux autorités grecques pour qu’elles améliorent la qualité des installations d’accueil des demandeurs, faisant remarquer que le manque de services d’interprétation et d’aide juridique au commissariat de police de Patras limite la capacité des autorités à recevoir et à traiter les dossiers des demandes d’asile. Il affichait sa volonté de travailler avec les autorités grecques pour garantir que des solutions adéquates soient mises en oeuvre afin d’éviter que certains demandeurs ne soient expulsés sans que leurs besoins de protection aient été évalués de façon appropriée. Néanmoins la législation adoptée en juillet 2009 a rendu la protection encore plus insaisissable ce qui a amené l’UNHCR à annoncer le 17 juillet qu’il se retirait de ces procédures.
Dans un rapport plus récent, toujours aussi accablant, il a énuméré la liste des dysfonctionnements ou de violations manifestes constatées en Grèce. C’est pourquoi, l’UNHCR disait ne pas pouvoir « approuver l'application du règlement Dublin II ou d'autres arrangements pour le transfert des demandeurs d'asile vers la Grèce (…) jusqu'à ce que la Grèce respecte le droit international et que celui des principes du droit des réfugiés de l'UE soit assuré » et recommandait aux gouvernements de « s'abstenir de renvoyer les demandeurs d'asile en Grèce en application du règlement Dublin ou
pour d'autres raisons » (Observations on Greece as Country of Asylum, Office of the UNHCR, decembre 2009). Dans L’affaire M.S.S., événement peu habituel, le Haut commissariat est d’ailleurs venu défendre cette position devant la Cour européenne des droits de l’homme.
c) Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, a, dans un rapport du 4 février 2009 fait lui aussi état de l’atteinte aux droits des réfugiés en Grèce. Après une visite effectuée dans ce pays du 8 au 10 décembre 2008, le Commissaire a noté la persistance de « lacunes structurellesgraves » qui mettent en péril le droit fondamental de demander et de bénéficier de l’asile.
le « problème chronique du manque d’interprètes » dans le système d’asile et « l’impossibilité d’accéder à uneassistance juridique publique » aux premiers stades de la procédure d’asile ;
Il a aussi constaté que la composition et le fonctionnement de la Commission d’appel soulèvent des « doutes quant à sonindépendance » et se déclarait « vivement préoccupé » par des informations selon lesquelles les décisions d’asile prises en première et seconde instances ne seraient pas dûment motivées.
Il s’inquiétait également de l’existence de zones minées dans le département d’Evros, l’une des principales zones d’entrée des migrants et demandeurs d’asile, ainsi que du nombre important de ressortissants étrangers blessés ou tués par ces mines.
Il mentionne aussi l’insuffisance de la capacité d’accueil des demandeurs d’asile, qui rend leurs conditions de vie encore plus dures, en particulier celles des enfants, qu’ils soient accompagnés ou non.
(Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, à la suite de sa visite en Grèce du 8 au 10 décembre 2008 CommDH(2009)6, 4 février 2009).
d) Le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) a, dans un rapport publié le 8 février 2008, critiquant les conditions de détention des migrants.
Le rapport fait état
de « l’incapacité des autorités grecques à pallier les carences sur le plan structurel … dans les établissements où sont détenus les ressortissants étrangers » ;
des conditions de détention dans les locaux de la police maritime « en général inacceptables, même dans le cadre d’une détention de courte durée ». Par exemple, « …les cellules du centre d’Isaakio et de celui de Neo Himoni ne disposaient pas des ouvertures nécessaires permettant d’assurer une luminosité et une ventilation naturelles. Les détenus disposaient de couvertures sales et devaient dormir sur des matelas crasseux posés à même le sol. Les sanitaires étaient sales et parfois inutilisables. A Neo Himoni, deux des trois cellules étaient inondées en permanence en raison d’un problème de plomberie ce qui n’empêchait pas les autorités d’y transférer certains détenus en période d’affluence. Ces derniers étaient alors contraints d’y dormir sur des matelas humides. En outre, ils n’avaient pas la possibilité de faire de l’exercice en plein air et les produits d’hygiène fournis étaient loin d’être suffisants ».
En juin 2009, il a publié un autre rapport sur sa visite en Grèce effectuée en septembre 2008.
De manière générale, le CPT estime que, au regard de ses rapports précédents très critiques, notamment son rapport faisant suite à sa visite de février 2007, les personnes arrêtées ou détenues en Grèce continuent de courir un risque considérable d’être maltraitées.
Il rappelle plus particulièrement que « les conditions de détention de la grande majorité des migrants en situation irrégulière privés de leur liberté demeurent inacceptables ». (rapport du CPT sur la Grèce, 30 juin 2009).
e) La Cour européenne des droits de l’homme a multiplié les condamnations sur le fondement de l’article 3 de la CEDH sur les conditions de rétention en s’appuyant notamment sur les rapports du CPT (v. supra). Elle a aussi conclu à la violation des articles 5§ 1 et 5§ 4 de la CEDH notamment parce que « l’introduction d’un recours en annulation et d’un recours en suspension contre la décision d’expulsion devant les juridictions administratives n’entraînent pas la levée de la mesure de détention. De plus, une procédure de ce type est longue et le droit grec (loi no 3226/2004) ne prévoit pas d’aide juridictionnelle en matière de contentieux administratif. ». Non seulement le demandeur d'asile est privé d’un recours effectif contre sa détention, mais aussi il ne bénéficie d’aucune aide juridictionnelle pour contester la mesure d’éloignement dont il fait l’objet et ne peut espérer que son recours soit jugé dans un délai utile. En l’espèce, la demande d’asile d’un journaliste turc, arrêté et détenu pendant deux mois, n'avait été enregistrée qu'à sa troisième tentative. La détention était illégale et les conditions de détention constituaient un traitement inhumain et dégradant (v., par exemple S.D. c. Grèce, req. n° 53541/07, 11 juin 2009).
f) L’ensemble des ONG ont dressé le même constat de carence systémique. Pour Amnesty international, « le système d’asile grec peut être considéré comme défaillant à de très nombreux titres » et estime que la procédure d’asile « ne répond pas aux critères de qualité que l’on est en droit d’attendre d’un Etat de l’UE » (« Respect des droits des demandeurs d’asile et réfugiés Eléments d’analyse de la situation en Grèce », 24 juillet 2009). Ainsi, en février 2008, Amnesty demandait l’ouverture d’une enquête après avoir reçu des témoignages de 13 ressortissants afghans empêchés d’accéder au territoire grec par voie maritime et ayant fait l’objet de mauvais traitements de la part de membres de la police maritime et sur le refoulement dans les eaux turques à bord d’embarcations inappropriées à la navigation en haute mer (« Une enquête doit être ouverte sur des allégations d’atteintes aux droits humains qui se seraient produites en mer », 5 février 2008, AI : EUR 25/001/2008). En mai 2009, Amnesty international se disait extrêmement préoccupée par le projet de décret présidentiel qui supprimait la seconde phase de la procédure, c’est-à-dire la possibilité pour les requérants de bénéficier d’un véritable recours (AI : EUR 25/005/2009). Au mois de juin, la Grèce a expulsé par charter 55 pakistanais et 25 afghans et ce alors même qu’elle n’a pas signé le Protocole 4 de la CEDH interdisant les expulsions collectives (« Législation sur l’immigration: xénophobie, n’est-il pas un mot grec ? » préc.). Enfin, en juillet 2009, c’est « l'évacuation forcée » d'une centaine d’Afghans d'un campement près du port de Patras, à l'ouest de la Grèce (Amnesty condamne « l’expulsion forcée » des clandestins de Patras, AFP, 20 juillet 2009). Le même type de constat accablant est dressé par Human right watch Grèce (No Refuge. Migrants in Greece, Novembre 1, 2009 : rapport et video).
B – La nécessité de modifier le règlement « Dublin II » afin de mieux répartir la demande d’asile
Le mécanisme « Dublin » a fait l’objet, dès son adoption, de nombreuses objections. Il a notamment été souligné que si certains Etats ne procédaient pas à un examen normal des demandes d’asile, avec la volonté d’appliquer réellement les garanties de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole de New-York de 1957, l’obtention du statut de réfugié risquait de ne plus dépendre, comme cela devrait être cas, de la réalité des craintes invoquées, mais des hasards de la géographie et des circonstances. Ces craintes se sont avérées amplement justifiées. C’est d’ailleurs le vice président de la Commission et commissaire européen en charge de l’asile et l’immigration, Jacques Barrot, qui a dressé lui-même ce constat dès 2008. Il estime en effet que le règlement « Dublin II » s’il a permis « de juguler le phénomène d'« asylum shopping », c'est-à-dire les demandes multiples de demandeurs d’asile ; en revanche « appliqué de manière trop rigide », il « pénalise les demandeurs d'asile, qui très souvent n'ont pas la possibilité d'arriver autre part que dans des États membres n'ayant pas eux-mêmes les moyens nécessaires pour les accueillir ». Il constate en effet les « disparités énormes existant entre Etats » : « Il est inadmissible que la Slovaquie ou la Grèce soient plus restrictives en matière d’asile que l’Autriche ou la Suède ». « Selon l’Etat membre où est faite la demande d’asile, la chance d’obtenir une réponse positive varie parfois de 1 à 100 ». Dès lors il préconise une révision de ce règlement dans le sens d’une « plus grande souplesse » notamment en permettant la « suspension temporaire du mécanisme de Dublin, afin que les demandes d'asile effectuées dans un État membre qui ne peut pas les traiter de manière adéquate puissent être transférées dans un autre État » et en prenant mieux en compte « la réunification familiale, l'intérêt des enfants et la possibilité d'avoir accès à une assistance juridique » (Jacques Barrot, « L'asile : un devoir pour une Europe fidèle à ses valeurs », Le Figaro, 01 décembre 2008). En novembre 2008, dans un colloque à Bordeaux (« L’immigration légale. Aspects de droits européens au pays de Duguit (colloque Bordeaux CRDEI - 21 nov) »), le commissaire avait, en avant première, sévèrement critiqué ce mécanisme et confirmait qu’il avait l’intention de le réformer (Jacques BARROT, « Introduction » in C. Gauthier et M. Gautier (dir.), L'immigration légale. Aspects de droits européens, Bruxelles, Bruylant, 2011 – à paraître).
La Commission avait, le 6 juin 2007, publié un rapport qui retrace l'application du système de Dublin entre septembre 2003 et décembre 2005. Elle y relève notamment que, plus de 55 300 requêtes ont été envoyées (soit 11,5 % du nombre total de demandes d'asile — 589 499 — dans l'ensemble des États membres pour la même période). 72 % de ces requêtes ont été acceptées, ce qui signifie que dans 40 180 cas un autre État membre a accepté d'assumer la responsabilité d'un demandeur d'asile. Toutefois, les États membres n'ont en réalité effectué que 16 842 transferts. Ainsi, le « problème des transferts pourrait être considéré comme l'une des principales entraves à l'application efficace du système de Dublin ». Le mécanisme « Dublin » fonctionne donc assez mal et empêche nombre de demandeurs d’asile de trouver la reconnaissance de leur statut de réfugié dans le pays où ils souhaitent vivre. Dans ce rapport, la Commission estimait aussi qu’un « application uniforme des règles et critères établis par le règlement de Dublin est indispensable à son bon fonctionnement ». En effet, les États membres ne s'accordent pas toujours sur les circonstances dans lesquelles certaines dispositions doivent s'appliquer. Ces divergences d'interprétation ont notamment été constatées au sujet de l'application de la « clause de souveraineté » (article 3, paragraphe 2), qui permet à chaque État membre d'examiner une demande d'asile, même si cet examen incombe à un autre État membre en vertu des critères de Dublin, et de la « clause humanitaire » (article 15 du règlement de Dublin), qui permet à tout État membre de rapprocher les membres d'une même famille, alors que l'application stricte de ces critères les séparerait. Or, la Commission estimait que « l'application de la clause de souveraineté pour des raisons humanitaires doit être encouragée, puisqu'elle semble correspondre à l'objectif sous-jacent de cette disposition ». Elle préconisait aussi la prise en compte du consentement du demandeur d'asile pour l'application de la clause de souveraineté, « notamment lorsque l'application de cette clause a empêché des demandeurs d'asile de rejoindre des membres de leur famille dans d'autres États membres ». Elle annonçait qu’elle proposerait de « préciser les modalités et procédures d'application des clauses humanitaire et de souveraineté » sur le consentement et les délais applicables pour l’exercer (Doc. COM (2007) 299 final).
Le « paquet asile » a effectivement été proposé par la Commission européenne fin 2008 et a fait l'objet d'une première discussion au parlement en 2009 (v. AEDH, « Le Parlement européen poursuit son travail sur le « Paquet asile » », mars 2010). Il comprend un projet de refonte du règlement Dublin prévoyant une information plus complète du demandeur, la remontée des critères familiaux optionnels dans la hiérarchie des critères, un délai de saisine pour les reprises en charge et enfin et surtout la possibilité de suspendre les transferts si un pays est soumis à un nombre trop important de demandes et un recours effectif (suspensif pendant 7 jours). Il prévoit aussi la possibilité de rétention administrative même si cela est entouré de garanties. Est aussi au programme une de refonte du règlement EURODAC (dernière version de la Commission du 11 octobre 2010).
Les Etats ont néanmoins exprimé des réticences à mettre en place un système offrant plus de garanties et donc coutant plus cher. En mai 2010, la Commissaire envisageait de découper le paquet mais le coup de grâce est venue d'une déclaration commune lors d'un conseil du 14 septembre 2010 où la France et l'Allemagne ont refusé d'aller plus avant dans le processus en parlant de « super-marché de l'asile ». Il est donc peu probable que l’objectif du pacte européen de mettre en place une procédure unique pour 2012 soit tenu. La décision de Grande chambre de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire M.S.S. amènera peut-être à une relance de cette réforme.
En attendant, des demandeurs d’asile ont continué à être renvoyés en Grèce en application du règlement « Dublin II » et ils y ont été confrontés à de grandes difficultés pour voir leurs demandes d’asile enregistrées et correctement examinées. C’est d’ailleurs le cas dans l’affaire M.S.S. où le requérant, après avoir été renvoyé de Belgique en Grèce, n’a pu voir sa demande d’asile correctement examinée et a subi des conditions de privation de liberté contraires à la dignité de la personne humaine.
Suivant la recommandation de l’UNHCR de 2008 (confirmée au point presse à Genève, 14 juillet 2009), plusieurs pays européens ont cessé de renvoyer des demandeurs d’asile sous Dublin vers la Grèce. C’est le cas pour la Norvège qui, suite à la campagne de plusieurs ONG a annoncé, le 8 février 2008, qu’elle suspendait tous les renvois de demandeurs d’asile vers la Grèce (décision du bureau norvégien d’appel en matière d’immigration). L’Allemagne a cessé de renvoyer sous « Dublin II » les mineurs non accompagnés vers la Grèce (v. rapport Proasyl d’octobre 2007). Cette décision pourrait être étendue à tous les demandeurs d’asile sous procédure « Dublin » vers la Grèce. Le 18 avril 2008, la ministre finlandaise de l’immigration, Astrid Thors, a déclaré qu’en l’absence de garanties écrites que les demandeurs d’asiles seront traités de façon équitable, son pays ne procédera pas au renvoi de demandeurs d’asile vers ce pays. En mai 2008, le Conseil de la migration suédois a pris la décision de cesser le renvoi de demandeurs d’asile mineurs non accompagnés vers la Grèce suite aux conclusions d’une délégation envoyée dans ce pays pour vérifier les conditions d’accueil des demandeurs d’asile (« Respect des droits des demandeurs d’asile et réfugiés Eléments d’analyse de la situation en Grèce », 24 juillet 2009).
De nombreuses ONG ont demandé l’arrêt des réadmissions vers la Grèce : Amnesty international, Pro Asyl en Allemagne, l’association des juristes grecs pour les droits des migrants et des réfugiés, le Conseil néerlandais pour les réfugiés, Asylkoordination en Autriche. En novembre 2008, Human Rights Watch publiait un rapport au terme duquel elle indiquait que « Tant que la Grèce n’aura pas révisé sa politique, les Etats de l’UE ne devraient pas y renvoyer les demandeurs d’asile ». En avril 2008, ECRE (Conseil Européen sur les Réfugiés et les Exilés), qui représente 63 organisations d’aide aux réfugiés dans 28 pays, a formulé la même demande. Amnesty International a écrit en ce sens à la présidence slovène de l’Union européenne « Demande aux Etats membres de l’Union européenne de cesser de transférer des demandeurs d’asile vers la Grèce dans le cadre de la procédure ‘’Dublin II’’ ». Courrier envoyé par le Bureau européen d’Amnesty International, avril 2008).
Dans ce panorama la France n'est pas le meilleur élève puisque les autorités françaises ont systématiquement refusé de suspendre les réadmissions vers la Grèce malgré les demandes répêtées des associations.
II. Un refus des autorités françaises de reconnaître le caractère systémique de l’atteinte à l’asile par la Grèce
Depuis 2007, les associations tentent d’obtenir du ministère de l’Immigration un moratoire des renvois vers la Grèce. Sur instructions du ministre, les préfets continuent pourtant de solliciter la réadmission des demandeurs d’asile vers la République hellénique (A). Résistants à la jurisprudence rigide du Conseil d’Etat, certains juges du fond constatent néanmoins l’atteinte systématique au droit d’asile en cas de renvoi vers la Grèce (B).
A – L’attitude rigide des autorité françaises sur les renvois vers la Grèce
En France, la Coordination Française pour le Droit d’Asile (CFDA), a interpellé en avril 2008 le ministre de l’Immigration, Brice Hortefeux, afin de lui demander de suspendre des transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce dans le cadre du règlement Dublin (« Il faut suspendre les transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce ! », 14 avril 2008). Le ministre a répondu, le 21 avril 2008, qu’il appartenait à chaque préfet, en fonction des circonstances particulières de chaque cas, de décider de faire jouer ou non « la clause de souveraineté ». En réponse, la CFDA a rappelé que les critères d’une éventuelle application des dispositions de l’article 3-2 du règlement avaient été définis par une décision du Conseil d’Etat (CE, 6 mars 2008, Dociev, n°313915). Dans une nouvelle lettre de mai 2008, le ministre a confirmé son refus de suspendre les transferts vers la Grèce, arguant du caractère limité de ces renvois (60 transferts au titre de l’année 2007) et des promesses de la Grèce de rendre conforme sa législation à la réglementation européenne (Note Expertise N°6/2008, « La France doit cesser le transfert de demandeurs d’asile sous Dublin vers la Grèce », avril 2008). Mais, même s’il est rarement réadmis vers la Grèce, les conséquences pour un demandeur d’asile qui relève de cette procédure sont importantes :
- d’une part il n’est pas admis au séjour pour déposer une demande d’asile sur le territoire français (Article L741-4 1° du CESEDA) mais se voit simplement délivrer une « convocation Dublin » en attendant la réponse de l’Etat responsable ;
- d’autre part il n’a pas légalement accès aux conditions matérielles d’accueil c’est-à-dire à un hébergement dans un Centre d’accueil pour demandeur d’asile et à l’allocation temporaire d’attente de 10 € 67 par jour (article L.5423-9 du code du travail). Au mieux, avec de l’acharnement, il peut obtenir par la voie d’un référé-liberté cette allocation et, éventuellement, un hébergement d’urgence (v. « Conditions matérielles d’accueil décentes des demandeurs d’asile et procédure Dublin (CE réf. 20 octobre 2009 - Youri et Anna Miorzian) », CPDH, 25 octobre 2009) si le juge n’invite pas la préfecture à l’héberger « sous tentes » (v. notre billet « Hébergement des demandeurs d’asile: la mise sous tentes du droit constitutionnel d’asile (CE, réf., 19 novembre 2010, Panokheel) » Combats pour les droits de l’homme, 28 novembre 2010).
Ainsi, en 2009, 4656 personnes (soit environ 13,6% de la demande d’asile) ont relevé du règlement « Dublin II ». 73% des saisines (3430) ont donné lieu à un accord de l’Etat responsable et 21,7% (1010) ont été effectivement transférés. Or, si la Grèce est le 3ème pays (433 requêtes) derrière la Pologne (1300) et l'Italie (526) en nombre de demandes de réadmission de la France ; en revanche le le nombre de renvois effectifs est faible (39 soit 9,4% des saisines) contre 160 vers l'Italie et 123 vers la Pologne (9,9% des saisines). Et pourtant, cette année là, les préfectures avaient effectuées 1362 « rapprochements positifs » d’empreintes prises en Grèce dans EURODAC (Gérard Sadik, « Dublin II à l’épreuve des chiffres. Des premiers éléments statistiques pour les années 2007-2009 », Cimade, bulletin @sile N°23, décembre 2010).
Face à une telle situation, un certain nombre de demandeurs d’asile ayant transité par la Grèce et étant parvenus en France ont tenté de faire valoir que, faute de possibilité réelle d’examen de leur demande la Grèce, l’Etat théoriquement responsable, il devaient pouvoir bénéficier du mécanisme de sauvegarde prévu par l’article 53-1 de la Constitution et de la « clause de souveraineté » de l’article 3 du règlement « Dublin II », qui aurait permis de retenir la compétence de la France pour examiner la demande d’asile.
B – Approche abstraite du Conseil d’Etat versus réalisme des juges administratifs du fond.
.En 2009, pour empêcher les réadmissions vers la Grèce, les tribunaux administratifs ont été saisis en référé-liberté. Or, les juges des référés ont multiplié les ordonnances suspendant ces transferts. Ainsi, le TA de Paris a, le premier, sur la base de la note du HCR du 15 avril 2008 et du rapport établi par le commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe que le système d’asile grec souffre « de lacunes graves » et que le préfet portait une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile en n’utilisant pas la faculté prévue par la Constitution (article 53-1), le règlement Dublin II (article 3-2) et la loi (article L.741-4 du CESEDA), de prendre la responsabilité de l’examen de la demande (TA de Paris, du 20 avril 2009, n° 0906455/9). Cette ordonnance fut suivie de nombreuses autres (TA Lille, 18 juin 2009, M. A, n°0903804 ; TA de Paris 17 juillet 2009 n°09 11567/9 ; TA de Cergy-Pontoise, du 28 mai 2009, n°0905925 ; TA de Melun, du 3 juillet 2009, N° 0904665/1 ; TA d’Orléans, du 3 juillet 2009, N° 0902516 ; TA Lille, 23 juillet 2009, N., n°0904627 ; TA Paris, 31 juillet 2009, N°09012503, M.H ; TA Paris, 1er août 2009, n°09 127044 ; TA Marseille, 18 août 2009, n°0904898. V des extraits de ces décisions dans ce billet du 27 novembre 2009).
A l’inverse, à chaque fois qu’il a été saisi en appel, le juge des référés du Conseil d’Etat a systématiquement refusé de tirer les conséquences de la défaillance systématique de l’asile en Grèce. Selon ce juge, la Grèce étant « un Etat membre de l'Union européenne et partie tant à la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, complétée par le protocole de New York, qu'à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales », un demandeur d'asile ne peut se prévaloir « à partir de documents d'ordre général, des modalités d'application des règles relatives à l'asile par les autorités grecques pour soutenir que sa réadmission en Grèce serait, par elle-même, constitutive d'une atteinte grave au droit d'asile » (CE, réf., 14 mai 2009, Mohammed A., n°327792 ; CE, réf., 5 août 2009, n°330252 (tri) ; CE, réf., 30 septembre 2009, Malang Jan A, n°332310 ; CE, réf., 6 novembre 2009, ministre de l'Intérieur c/ Noury, n°332918).
L’opposition entre le raisonnement des juges des référés des tribunaux administratif et du Conseil d’Etat est relativement simple : les premiers juges considèrent le droit d’asile en Grèce « tel qu’il est », et le Conseil d’Etat le considère « tel qu’il devrait être ». L’un se fonde sur une approche concrète, et l’autre sur une conception purement abstraite. En effet, on ne trouvera dans le raisonnement du juge des référés du Conseil d’Etat aucun élément concret de nature à réfuter la thèse des requérants. Pour seul argument, il relève que la Grèce « est un Etat membre de l’Union européenne » et qu’elle est partie à la convention de Genève sur les réfugiés et à la Convention européenne des droits de l’homme. En soi, le fait qu’un Etat soit présumé respecter les engagements qu’il a pris peut se concevoir, encore qu’une telle présomption relève davantage d’un parti pris théorique que d’un constat empirique de ce que les Etats respecteraient habituellement leurs obligations – l’adhésion à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’exclut pas l’existence, dans certains Etats parties, de violations massives ou structurelles de la Convention sur des points essentiels : que l’on songe, par exemple, à la situation des droits de l’homme dans la Fédération de Russie. Mais même en présumant que la Grèce respecte ses obligations, une telle présomption devrait céder devant les faits. Or, sur le point particulier du respect du droit d’asile, le constat de ce que le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a qualifié de « lacunes structurelles graves » ne peut être sérieusement contesté.
En contradiction totale avec les constats opérés par un ensemble d’instances internationales et européennes, la position du juge des référés du Conseil d’Etat pose un double problème. Pour les demandeurs d’asile afghans ou irakiens, qui ont franchi des dizaines de milliers de kilomètres pour fuir des pays en guerre, parfois au péril de leur vie, elle signifie l’impossibilité de voir leur demande d’asile examinée dès lors qu’ils ont eu la malchance de passer par Grèce. Pour l’Etat de droit, elle pose tout simplement un problème de crédibilité : car si le juge qui dispose de tous les éléments pour constater la violation manifeste, par un Etat de l’Union, de ses obligations en matière de droit d’asile, choisit simplement de regarder ailleurs, c’est la crédibilité même du recours au juge qui est en cause. La meilleure de droit est impuissante si elle ne peut s’appuyer par la volonté, par ceux qui l’appliquent, de constater la réalité qu’elle sanctionne. Il n’y pas de principe de légalité sans principe de réalité.
Par la suite, le juge des référés du Conseil d’Etat a seulement admis « qu'il appartient toutefois à l'administration d'apprécier dans chaque cas, au vu des pièces qui lui sont soumises et sous le contrôle du juge, si les conditions dans lesquelles un dossier particulier est traité par les autorités grecques répondent à l'ensemble des garanties exigées par le respect du droit d'asile » (CE, réf. 1er mars 2010, Ministre de l'Immigration c. Tahir, n°336857). A notre connaissance, cette jurisprudence l’a conduit à adopter une seule ordonnance de suspension de réadmissions. Il s’agissait d’une affaire tout à fait exceptionnelle d’une famille de réfugiés qui vivait en Irak en étant placée sous « mandat strict » du UNHCR. Elle a d'abord fuit ce pays vers la Syrie mais en proie à l'hostilité de la population, elle a décidé ensuite de gagner l'Europe. Arrivée à Lesvos, elle a été enfermée à Pagani, là où s'entassent près de 1500 personnes dans un hangar à matériaux transformé en « centre d'accueil ». Dans ce centre elle a croisé des membres du réseau Migreurop qui, par la suite, pourront témoigner des conditions de leur détention. Libérée, elle a décidé, comme Albert Cohen et Solal, de rejoindre… Marseille. Accueillie par la Cimade Marseille, elle sollicite alors l’asile. Mais comme les empreintes ont été prélevées en Grèce sur EURODAC, la préfecture place la famille en procédure de réadmission « Dublin II ». Le 22 mars 2010, la préfecture leur refuse l’admission au séjour et leur demande de rejoindre la Grèce. Saisi d'un référé liberté, le tribunal administratif de Marseille suspend la décision de réadmission (TA Marseille, 23 avril 2010, N°1002691).
En appel, c’est donc aux vues des « certificats médicaux » et de « plusieurs témoignages circonstanciés », et à l’issue d’un examen in concreto des conditions dans lesquelles les requérants et leurs enfants « ont été traités par les autorités grecques lors de leur transit par ce pays » que le juge des référés du Conseil d’Etat a suspendu leur réadmission du fait de « l'absence de respect, par ces autorités, des garanties exigées par le respect du droit d'asile doit, en ce qui les concerne, être tenu pour établi (…) dans les circonstances particulières de l'espèce » (CE, réf., 20 mai 2010, famille Othman, N°339478 et N°339479, au Recueil CE. V. « Première suspension d’une réadmission de demandeurs d’asile vers la Grèce », CPDH 25 mai 2010).
Hormis dans ce type de circonstances exceptionnelles, il est matériellement impossible aux demandeurs d’asile passés par la Grèce d’apporter la preuve de mauvais traitements qui ne sont pas liés à leur cas particulier mais à une défaillance généralisée et systématique de l’asile en Grèce. Les juges du fond ont d’ailleurs, dans certains cas, résisté. Dans un jugement du 15 décembre 2009, le tribunal administratif de Paris confirme au fond la position de son juge des référés en annulant une décision de réadmission d’un demandeur d’asile afghan vers la Grèce compte tenu « de la persistance de lacunes structurelles graves dans la pratique grecque en matière d’asile »qui « doivent être regardées comme attestant de manière sérieuse et non ponctuelle la méconnaissance en Grèce de règles et principes que le droit international garantit aux demandeurs d’asile » (TA Paris, 15 décembre 2009, MM. A., n°912 495 et n°912 492- 3/3 : « Réadmission d’Afghans vers la Grèce: le TA de Paris fait de la résistance », CPDH 27 décembre 2009).
Plusieurs juridictions de différents Etats membres ont d’ailleurs jugé illégales des décisions de renvoi de demandeurs d’asile vers la Grèce sous Dublin II : la cour d’appel belge a interdit le renvoi d’un Irakien en Grèce, jugeant que le demandeur pourrait y être exposé à un risque de « dommage sérieux et irréparable ». La Cour suprême belge a également annulé le renvoi de deux Turcs vers la Grèce en août 2006. En mars 2008, la cour des migrations de Malmö, en Suède, a empêché le renvoi en Grèce d’un demandeur d’asile irakien handicapé, estimant que les autorités grecques ne garantissaient pas l’accès à un entretien équitable. En juillet 2008, un tribunal italien a également suspendu le renvoi d’un demandeur d’asile afghan vers la Grèce en vertu du règlement Dublin au motif que ce pays n’était pas « sûr »
Dans l’affaire M.S.S. il est fort probable que la Grèce sera une nouvelle fois condamnée en raison des conditions de détentions à Athènes (article 3 - Interdiction des traitements inhumains et dégradants) et de l’inefficience de la procédure d’examen de la demande d’asile (article 13 - Droit à un recours effectif) dans le prolongement des précédentes condamnations de la Grèce pour des violations des articles 3 et 5 (Cour EDH, 1e Sect., 22 juillet 2010, A.A. c. Grèce, Req. no 12186/08 – ADL du 26 juillet 2010 ; Cour EDH, 1e Sect. 26 novembre 2009, Tabesh c. Grèce, Req. n° 8256/07 – ADL du 27 novembre 2009 ; Cour EDH, 1e Sect. 11 juin 2009, S.D. c. Grèce, Req. no 53541/07 – ADL du 30 juin 2009, par Nicolas Hervieu) Mais la nouveauté serait la condamnation de Belgique pour ne pas avoir fait usage de la « clause de souveraineté ». Certes, il est familier à la Cour de constater une « violation par ricochet » (v. par ex. Cour EDH, 3e Sect. 20 juillet 2010, N. c. Suède, Req. n° 23505/09 – ADL du 26 juillet 2010 ; Cour EDH, 4e Sect. Dec. 6 juillet 2010, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 24027/07, 11949/08 et 36742/08 – ADL du 26 juillet 2010). Mais là on se rapproche davantage du billard, et du jeu en double bande, puisqu’il s’agirait de condamner la Belgique pour une réadmission vers un État membre de l’Union européenne ne respectant pas structurellement le droit d’asile et par suite de provoquer une violation « par ricochet » en cas de renvoi vers le pays d’origine du demandeur. On est donc en présence d’un « double ricochet ». On comprend donc que cette affaire est considérée comme « capitale » et aura un « impact sur l’ensemble des Etats membres », comme le mentionnait Thomas Hammarberg devant la grande chambre.
Les enjeux suscités par l’affaire M.S.S. apparaissent à ce point importants qu’elle a suscité de nombreux amicus curiae. Ont été admis comme tiers-intervenants, outre les organisations non-gouvernementales Aire Center, Amnesty International, Greek Helsinki Monitor, les gouvernements des Pays-Bas et du Royaume-Uni ainsi que le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés et Apatrides et pour la première fois depuis l’entrée en vigueur du Protocole n°14, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (article 36 § 3 de la Convention, introduit par le Protocole no 14 à la Convention entré en vigueur le 1er juin 2010). Seule l’Union européenne n’était pas tierce-intervenante, malgré les appels du pied de la Cour et des ONG, et ce alors même que c’est l’un de ses règlements phare qui est au cœur du litige
De manière préventive, dans l’attente de la décision M.S.S., la Cour européenne des droits de l'homme a adressé une « directive collective »demandant aux États membres de l'Union européenne « de se retenir de renvoyer les demandeurs d'asile en Grèce » (Nord éclair 07 novembre 2010). Et si cette directive n’a pas de valeur contraignante ; le non respect d’une mesure provisoire qui serait prononcée si la Cour était saisie d’un dossier constitue une violation de l’article 34 de la Convention que ne manque pas de sanctionner la Cour (affaire Mamatkulov et Askarov c. Turquie, Gde Ch., 4 février 2005 [GC], nos 46827/99 et 46951/99, §§ 39 à 53 et Commissaire aux droits de l’homme, « Les Etats européens doivent respecter les demandes de la Cour de Strasbourg de suspendre les expulsions », Carnet des droits de l’homme, 26 juin 2010). Un certain nombre de pays européens ont d’ailleurs pris la décision de suspendre les réadmissions vers la Grèce comme la Belgique, « Les renvois de demandeurs d'asile vers la Grèce sont suspendus ! » Alter Echos le 21 octobre 2010) et, peu après, la Suède, l’Autriche et la Norvège car « la situation des demandeurs d'asile en Grèce se détériore constamment » (Dan Eliasson, gouvernement suédois). En octobre 2010, ECRE renouvelait sa demande de suspension des réadmissions dans une lettre à l’ensemble des gouvernements européens (« Stop sending asylum seekers to Greece », 29-10-2010) – relayée notamment par Forum réfugiés et France terre d’asile (« Forum réfugiés, France terre d’asile et le CERE appellent la France à suspendre les transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce! », 2010).
Dès lors l’attitude du gouvernement français et la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière sont incompréhensibles. Plusieurs affaires sont d’ailleurs pendantes devant la Cour de Strasbourg contre la France. Il n’est dès lors pas exclu que les deux patries de Solal soient un jour conjointement condamnées pour ne pas avoir respecté les normes internationales et européennes de protection du droit d’asile – auxquelles Albert Cohen a tant contribué à Genève.
Source Maria Gkegka, « L’instauration d’une politique européenne commune d’asile : quelle efficacité ?. L’exemple français et hellénique », Mémoire de Master 2 Droits de l’homme, Paris-Ouest Nanterre La Défense, sous la dir. de S. Preuss-Laussinotte, 2008-2009.