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Timestamp: 2018-01-16 09:35:54+00:00
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Lei de Anistia: STF x CIDH – Escola Superior de Direito Público
Lei de Anistia: STF x CIDH
O Brasil vive uma democracia desde a abertura ocorrida em meados da década de 80, quando se encerrou a ditadura, período em que, sob um regime de exceção, ocorreram sérias violações aos direitos humanos. É certo que durante os anos em que o país esteve sob o governo militar, não se pode afirmar que o modelo de Estado Democrático de Direito pautava a atuação dos atores políticos. Ainda que o Congresso Nacional tenha permanecido em funcionamento durante quase todo intervalo entre 1964 e 1985, é evidente que a normalidade do funcionamento das instituições era meramente uma aparência, dada a estrutura repressiva implantada na cúpula do poder central.
Fato é que com o início do movimento em direção à abertura política, surgiu a necessidade de criação das bases legais para a transição à democracia. Com isso, institui-se a anistia dos crimes políticos, como forma de prover o país com as condições necessárias à substituição da estrutura autoritária de poder, pela legitimação política calcada no voto popular. A Lei n° 6.683, de 19 de dezembro de 1979, trazia em seu artigo primeiro, a causa de extinção da punibilidade que abrangia os crimes políticos cometidos entre 02 de setembro de 1961 e 15 de a gosto de 1979, assim como os ilícitos conexos àqueles.[1]
Passados 29 anos da entrada em vigor da Lei de Anistia, a Ordem dos Advogados do Brasil ajuizou a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n° 153, em outubro de 2008, requerendo, em síntese, que o Supremo Tribunal Federal declarasse o não recebimento pela Constituição Federal de 1988, da regra contida no § 1° do art. 1° da Lei n° 6.683/1979, em que se estabelecia o conceito de crimes conexos aos ilícitos penais políticos. Assim, a autora da ADPF buscava ver viabilizada a punição dos agentes públicos que, no exercício de seus respectivos cargos, houvessem cometido crimes com a conivência do regime que então se encontrava à frente do comando político do país. Pretendia, em especial, ver punidos os denominados torturadores do Estado que acabaram sendo alcançados pela Lei de Anistia, dada a abrangência do conceito de crimes conexos aos ilícitos penais de natureza política. O fundamento de que lançou mão a OAB, foi o de que à época existia controvérsia constitucional a respeito do tema envolvendo a extinção da punibilidade dos agentes públicos que cometeram, entre outros crimes, homicídio, desaparecimento forçado, abuso de autoridade, lesões corporais, estupro e atentado violento ao pudor contra opositores políticos ao regime militar.
A relatoria da ADPF foi atribuída ao Ministro Eros Grau, tendo sido julgada improcedente por maioria de votos, em abril de 2010, ocasião em que foram vencidos os ministros Ricardo Lewandowski e Ayres Britto, os quais votaram pela parcial procedência dos pedidos.
O ministro Eros Grau, quando do julgamento da demanda, partiu da premissa de que a Lei de Anistia é uma “lei-medida”, equiparável a um ato administrativo especial, porque não dispõe de plena generalidade e abstração, justamente por produzir efeitos concretos e imediatos, que se exaurem logo a seguir de sua entrada em vigor. Em razão disso, sua interpretação deve ser levada a efeito à luz do contexto histórico em que surgiu a norma. A partir daí o relator lançou mão dos registros históricos referentes aos atores políticos envolvidos na negociação do texto final da Lei de Anistia, registros estes que apontavam no sentido de que o § 1° do artigo 1°, daquele diploma legal servia ao propósito de inserir na esfera de abrangência da anistia, os crimes cometidos pelos agentes de estado contra os opositores do regime. Além disso, o ministro Eros Grau destacou que acaso a sociedade decida por bem, hoje, alterar o juízo de valor do passado a respeito das condições aceitas para a transição, esta mudança deverá se dar por meio dos canais apropriados segundo os princípios formais que estruturam a República, a dizer, incumbirá ao Estado-Legislador, e não ao Estado-Juiz, definir em que termos ocorrerá a hipotética revogação da anistia. Como último argumento para julgar improcedente o pedido da OAB, o relator se socorreu do texto da Emenda Constitucional n° 26/1985, por meio da qual se convocou a Assembleia Nacional Constituinte. No artigo 4°, § 1°, da Emenda Constitucional n° 26/1985[2], há reprodução parcial do artigo 1°, da Lei n° 6.683/79, além de referência, ainda que indireta (igualmente), à Lei de Anistia. Disso, o ministro Eros Grau concluiu que no primeiro suspiro do poder constituinte originário, já se fez prever a anistia tanto para os crimes políticos, quanto para os que com eles estivessem relacionados, razão pela qual não se sustentava o argumento da OAB, no sentido de que a anistia somente poderia valer acaso estabelecida de forma democrática, após a transição.
Julgada a demanda, foram opostos embargos de declaração em face da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 153, sendo que até o momento não houve trânsito em julgado.
Ocorre que em novembro de 2008, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos notificou o Brasil para que prestasse informações acerca das recomendações contidas no relatório de mérito elaborado a respeito da petição de 7 de agosto de 1995, protocolada pelo Centro Pela Justiça e o Direito Internacional (CEJIL) e a Human Rights Watch/Americas, em nome das pessoas desaparecidas no contexto histórico da “Guerrilha do Araguaia”.
Tendo em vista que, mesmo notificado, o Brasil não respondeu à Comissão, o caso foi submetido à Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em março de 2009, que deu início ao trâmite da demanda, denominada caso Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) vs. Brasil.
Após o trâmite regular, a demanda foi sentenciada em 24 de novembro de 2010, ou seja, posteriormente ao acórdão prolatado nos autos da ADPF n° 153. Na ocasião, foram afastadas as exceções preliminares arguidas pelo Estado Brasileiro, dentre as quais a de que a Corte não teria jurisdição a respeito de fatos ocorridos anteriormente ao reconhecimento da jurisdição da CIDH pelo Brasil, bem como o não esgotamento das vias jurisdicionais nacionais. As citadas exceções merecem especial destaque porque estão diretamente relacionadas à possibilidade do exercício da jurisdição pela CIDH.
O Brasil reconheceu a jurisdição da Corte, por meio do Decreto n° 4.463/2002, que em seu artigo 1°, estabelecia a reserva em relação aos fatos pretéritos a 10 de dezembro de 1998. Assim, em tese, os ilícitos ocorridos no combate à “Guerrilha do Araguaia”, entre 1972 e 1975, não poderiam servir de causa de pedir para a demanda iniciada pela Comissão. Entretanto, a Corte, reconhecendo o caráter contínuo e permanente do desaparecimento forçado, afastou a preliminar, mantendo sua jurisdição a respeito dos fatos relacionados com a falta de investigação, julgamento e sanção das pessoas responsáveis, inter alia, pelos alegados desaparecimentos forçados e execução extrajudicial; a alegada falta de efetividade dos recursos judiciais de caráter civil a fim de obter informação sobre os fatos; as supostas restrições ao direito de acesso à informação, e o alegado sofrimento dos familiares.[3]
No tocante ao não esgotamento dos recursos judiciais nacionais, requisito essencial ao exercício da jurisdição internacional dado seu caráter subsidiário, o Brasil, por ocasião de sua defesa, fez expressa menção à ADPF n° 153, assim como a outras ações que então tramitavam a respeito do tema. Especificamente em relação à ADPF, a Corte afastou a preliminar porque entendeu que o juízo de admissibilidade, no que se refere ao esgotamento dos recursos locais, deve se dar no âmbito do procedimento conduzido pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, anterior à propositura da demanda. Diante disso, porque o Brasil foi consultado a esse respeito em 2001 e, à época, não se cogitou da possibilidade de tramitação da ADPF, que só foi ajuizada em 2008, a questão preliminar havia sido atingida pela preclusão. Quando do afastamento da preliminar, a Corte se posicionou expressamente no sentido de que com o julgamento da demanda, não pretendia servir como que uma “quarta instância”, já que não tinha por propósito imiscuir-se na discussão a respeito da compatibilidade da Lei de Anistia com a Constituição Federal, mas sim submeter a legislação nacional ao controle de convencionalidade, tendo como paradigma a Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
Vencidas as questões preliminares, a Corte adentrou na análise do mérito, tendo condenado o Brasil, impondo-lhe várias obrigações de fazer, tal como a inclusão do ensino de Direitos Humanos na grade curricular das escolas militares, além de uma série de medidas tendentes à facilitação do acesso à informação. Todavia, o que realmente conflita com o posicionamento adotado pelo STF quando do julgamento da ADPF n° 153, é a condenação à obrigação de investigar e punir os agentes do Estado que porventura tenham cometido o crime de desaparecimento forçado ou outros ilícitos que se considerem violações a direitos humanos segundo as disposições da Convenção Americana. A esse respeito, a CIDH fez menção ao julgamento ocorrido no STF, tendo firmado posicionamento de que a despeito da decisão proferida na ADPF e do que prescreve a Lei de Anistia, os crimes cometidos durante a ditadura pelos agentes do Estado devem ser apurados, vez que boa parte deles conta com natureza permanente, bem como porque a impunidade de seus autores redunda violação atual à Convenção Americana de Direitos Humanos. Sendo assim, a CIDH determinou que, por ocasião do cumprimento da sentença, o Estado não poderá aplicar a Lei de Anistia em benefício dos autores, bem como nenhuma outra disposição análoga, prescrição, irretroatividade da lei penal, coisa julgada, ne bis in idem ou qualquer excludente similar de responsabilidade para eximir-se dessa obrigação.[4]
Daí se nota que há evidente conflito entre o que determinou a Corte Interamericana de Direitos Humanos e aquilo que se decidiu, até o momento, na ADPF n° 153 pelo Supremo Tribunal Federal. Se for cumprida a sentença da CIDH, é inevitável o descumprimento da decisão proferida pelo STF, que conta com caráter vinculante e produz efeitos erga omnes. O sentido que se adotará diante da questão é incerto, principalmente porque não há trânsito em julgado do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal, contra o qual, como já mencionado, foram opostos embargos de declaração ainda pendentes de decisão. Não será fácil para o Estado definir se segue um ou outro comando, já que ao cumprir a sentença da CIDH, negará eficácia à deliberação da mais alta instância do seu sistema jurisdicional, cedendo, assim, parte de sua soberania. Por outro viés, acaso resolva ignorar a decisão da CIDH, acabará esvaziando de prestígio um importante meio de solução de controvérsias internacional, além de colocar em risco a credibilidade do Brasil enquanto ator relevante no trato de questões afetas aos Direitos Humanos.
Abstraindo-se a dificuldade da tarefa que se coloca diante do Estado, algumas características da sentença da CIDH, no que se refere à imposição da obrigação de apurar os crimes e punir os criminosos, merecem especial atenção. Punir a despeito de princípios como ne bis in idem, irretroatividade da lei penal, e em descompasso com regras extintivas da punibilidade como é o caso da prescrição, da anistia e da coisa julgada (em caso de absolvição), é algo que não se revela compatível com aquilo que prescreve o modelo de Estado de Direito. As razões que levaram a CIDH a condenar o Brasil são compreensíveis, todavia, excepcionar o Estado de Direito como forma de evitar que futuras violações aos Direitos Humanos venham a ocorrer, concedendo uma adjetivação superlativa à finalidade de prevenção geral da pena, é medida que, em verdade, não encontra respaldo nem mesmo na própria Convenção Americana de Direitos Humanos.
No que se refere à desconsideração da irretroatividade da lei penal, questão relevante já que a Lei n. 9.455/1997 (em que se define o crime de tortura), é posterior aos fatos ocorridos durante a ditadura, acaso cumprida a sentença, restariam violados o artigo 7, número 2, e o artigo 9, da Convenção Americana.[5] Quanto à punição independente da coisa julgada, a sentença da CIDH não resiste, ela própria, ao controle de convencionalidade, por conta do que se estabeleceu no artigo 8, número 4, do Pacto de São José.[6] Além da impossibilidade de cumprimento da sentença da CIDH sem que, com isso, negue-se eficácia ao acórdão do STF, a adoção das medidas nela determinadas implicaria violação às garantias fundamentais previstas na Constituição da República, às regras do Código Penal e, também, à própria Convenção Americana de Direitos Humanos.
Em face de tal cenário, o Supremo Tribunal Federal parece ter encontrado a melhor solução para o tema. Não é minimamente razoável negar os prejuízos causados pelo terrorismo de Estado durante o regime de exceção, assim como não há dúvida alguma a respeito da existência de inúmeras violações aos Direitos Humanos cometidas pelos agentes públicos a serviço do regime contra seus opositores. Daí resulta a conclusão de que devem ser empregados todos os meios legais disponíveis para que se atenda plenamente o direito à memória, não só como forma de minimizar a angústia dos familiares dos desaparecidos, mas também para que, ciente das atrocidades de que o Estado foi capaz de levar a efeito, a sociedade jamais permita que ele volte a delinquir contra seus cidadãos. Já ressuscitar o jus puniendi a despeito da Lei de Anistia, ao contrário, significa abrir mão do Estado de Direito como modelo, aproximando-se perigosamente daquilo contra o que lutaram as vítimas da ditadura.
[1] Art. 1º – É concedida anistia a todos quantos, no período compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de a gosto de 1979, cometeram, crimes políticos ou conexo com estes, crimes eleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos suspensos e aos servidores da Administração Direta e Indireta, de fundações vinculadas ao poder público, aos Servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos Militares e aos dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e Complementares.
§ 1º – Consideram-se conexos, para efeito deste artigo, os crimes de qualquer natureza relacionados com crimes políticos ou praticados por motivação política”.
[2] Art. 4º É concedida anistia a todos os servidores públicos civis da Administração direta e indireta e militares, punidos por atos de exceção, institucionais ou complementares.
[3] Disponível em: http://www.sdh.gov.br/assuntos/atuacao-internacional/sentencas-da-corte-interamericana/sentenca-araguaia-24.11.10-1 – Acesso em 12 de abril de 2017.
[4] Item 256, alínea “b” da sentença.
[5] Art.7, número 2. Ninguém pode ser privado de sua liberdade física, salvo pelas causas e nas condições previamente fixadas pelas constituições políticas dos Estados Partes ou pelas leis de acordo com elas promulgadas. (…) Art.9. Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado.
[6] Artigo 8, número 4. O acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos.