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Timestamp: 2019-08-26 08:21:33+00:00
Document Index: 78237589

Matched Legal Cases: ['art. 45', 'art. 66', 'art. 48', 'art. 20', "l'article 174", "l'article 10", "l'article 54", "l'article 3", "l'article 34", "l'article 8", "l'article 1382", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 10", 'art. 1383']

Observations sur la portée normative de la Charte de l'environnement | Conseil constitutionnel
Observations sur la portée normative de la Charte…
Bertrand MATHIEU - Professeur à l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne
Cette novation doit cependant être relativisée, car elle concerne particulièrement le droit constitutionnel français. En effet d'autres Constitutions font référence à la protection de l'environnement. Il en est ainsi, par exemple, des Constitutions espagnole (art. 45 et 46), portugaise (art. 66), hollandaise (art. 48.). D'autres Constitutions ont été plus récemment modifiées pour intégrer de telles préoccupations, par exemple la Constitution finlandaise en 1999 (art. 20)(1). La Constitution suisse contient une section (IV) consacrée à l'environnement et à l'aménagement du territoire. Le droit international a pour sa part largement pris en compte la protection de l'environnement. Il en est de même du droit européen, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne se référant à la protection de l'environnement dans le cadre des objectifs du développement durable. De même, la nouvelle Charte constitutionnelle s'inscrit dans la logique du traité européen, notamment l'article 174 qui stipule que la politique communautaire est basée sur le principe de précaution et l'action de prévention. C'est ainsi à une réception du droit international et du droit communautaire qu'est invité à se livrer le constituant français. La place occupée par les droits international et européen est symboliquement exprimée par l'article 10 de ce projet qui précise que la présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France. Cette formule est dépourvue de véritable portée juridique. Notamment, elle ne revêt pas la signification de celle qui, dans le Préambule de 1946, admet des limitations de souveraineté pour l'organisation et la défense de la paix. Par ailleurs, le rapport(2) établi par la « Commission Coppens », chargée d'élaborer un projet de Charte, rappelle que cette disposition ne remet pas en cause les prérogatives du Chef de l'État en matière de négociation des accords internationaux. Elle est cependant susceptible d'être prise en compte dans l'appréciation de la constitutionnalité d'engagements internationaux au titre de l'article 54 C. On relèvera également que la formulation retenue reprend la distinction entre le droit européen et le droit international qui résulte logiquement du sort particulier que le titre XV de la Constitution réserve au premier de ces droits.
Les modalités d'inscription de l'exigence de protection de l'environnement dans la Constitution sont tout à fait remarquables. D'autres solutions auraient été possibles. On aurait pu ne rien changer et faire confiance au juge constitutionnel pour interpréter le droit existant de manière téléologique, comme il l'a fait s'agissant du principe de dignité, ou comme l'ont fait, par exemple, les juges constitutionnels italien et allemand, en matière de protection de l'environnement. Plus simplement une référence à la protection de l'environnement aurait pu être intégrée dans la Constitution, comme c'est le cas pour la plupart des constitutions récentes. En ce sens, l'observation du garde des Sceaux(3), selon lequel il s'agit d'une « nouvelle exigence particulièrement nécessaire à notre temps » aurait pu conduire à compléter en ce sens le Préambule de 1946.
Faisant de l'environnement le patrimoine commun de l'humanité, ce texte emprunte largement au droit international. Il établit entre l'humanité et l'environnement un nouveau rapport qui n'est pas celui qui lie le propriétaire et la chose. Il n'abolit pas ce lien traditionnel, mais s'y superpose(4). On relèvera en la matière la capacité des textes relatifs aux droits fondamentaux à dépasser les catégories établies par le droit civil pour traduire les réalités nouvelles et complexes qui appellent ce que l'on pourrait s'aventurer à intituler un droit « post-moderne ».
La question essentielle que pose le droit de l'environnement est de savoir si l'homme reste au coeur de ce droit ou s'il n'en est que l'un des protagonistes. La question est ainsi posée par Michel Prieur(5) : « Sur le fond, si l'on se contente de qualifier l'environnement de sain on ne fait que réitérer inutilement la reconnaissance du droit à la santé élargi par le Conseil constitutionnel au droit à la sécurité des personnes et des biens. Il faut aussi un environnement écologiquement équilibré et préservant la biodiversité, les paysages et les biens culturels indispensables pour une écologie humaniste. » Cette affirmation marque un déplacement du système des droits fondamentaux qui n'est plus exclusivement centré sur la protection de l'homme. De ce point de vue, la substitution de l'expression « droits fondamentaux » à celle de « droits de l'homme » est révélatrice de cette évolution qu'elle facilite d'ailleurs. Le texte des articles de la Charte ne reflète cependant cette évolution qu'en filigrane et reste essentiellement centré sur la protection de l'environnement de l'homme, pour l'homme lui même.
Les textes relatifs aux droits particulièrement nécessaires à notre temps formulent essentiellement des droits créance qui sont juridiquement qualifiés d'objectifs constitutionnels(6). Un certain nombre de droits reconnus par la Charte de l'environnement peuvent être considérés comme relevant de cette catégorie. On les trouve essentiellement dans le corps des articles, mais certains des considérants liminaires peuvent servir de support à de tels droits.
L'article premier proclame que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé ». Cette formulation rejoint incontestablement celle retenue en 1946, s'agissant des droits sociaux. Par ailleurs, elle établit, à l'instar de nombreuses jurisprudences, un lien entre la protection de l'environnement et la protection de la santé. Elle place résolument l'individu au centre de la protection de l'environnement qui est ici protégé non pas pour lui même, mais en ce qu'il est nécessaire à l'homme, alors que les considérants liminaires sont plus hésitants sur cette question. Il s'agit d'un droit créance qui comme tel rentre dans la catégorie des objectifs constitutionnels. En l'état actuel de la jurisprudence constitutionnelle, il n'a pas vocation à devenir un droit subjectif dont un individu pourrait exiger le respect vis-à-vis d'une personne physique ou morale, publique ou privée. L'on pourrait de ce point de vue établir un parallèle avec le traitement constitutionnel du droit à la santé(7).
De manière générale, cette utilisation des préoccupations environnementales comme instrument de légitimation de l'intervention du législateur et de limitation d'autres droits fondamentaux se retrouve dans d'autres jurisprudences constitutionnelles. Ainsi, par exemple, le tribunal constitutionnel espagnol a examiné la conciliation opérée par le législateur entre la protection de l'environnement et d'autres exigences comme celles relatives à l'irrigation et à l'alimentation en eau (déc. du 14 mars 2000(8)). Il a également considéré que de telles préoccupations pouvaient justifier une intervention du législateur quant à l'exécution d'une décision de justice (même décision) ou le report dans le temps d'une déclaration d'inconstitutionnalité (déc. du 1er oct. 1998(9)).
L'article 2 de la Charte prescrit un devoir, celui de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. La mise en oeuvre de ce devoir est d'autant plus incertaine que le droit constitutionnel français ne contient pas de devoirs, sauf celui de travailler, inscrit dans le Préambule de 1946, et que le Conseil n'a jamais utilisé cette référence qui pourtant pourrait justifier une limitation drastique des allocations chômage de ceux qui ne veulent pas travailler. On peut cependant estimer que la formulation retenue par la Déclaration de 1789, selon laquelle la liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, contient aussi le devoir de ne pas nuire à autrui. C'est en ce sens que le Conseil constitutionnel a érigé sur ce fondement le principe de responsabilité pour faute en exigence constitutionnelle(10). Telle pourrait être la portée de la formulation ici retenue. Cependant l'article 3 vide en quelque sorte de sa substance cette exigence en prévoyant que « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ». Si ce texte pose le principe de la compétence du législateur en la matière, et élargit ainsi la liste des matières législatives non directement fixées dans l'article 34 C, il pose surtout le principe selon lequel le texte constitutionnel ne peut servir de fondement direct à une mise en jeu de la responsabilité des personnes pour atteinte à l'environnement, sans qu'une loi n'intervienne pour mettre en oeuvre les conditions de cette responsabilité. S'agissant de la responsabilité pénale, le principe de légalité des délits et des peines se serait opposé de manière certaine à ce qu'un texte aussi général puisse fonder une incrimination. Cependant, le législateur peut trouver ici un fondement à l'élargissement du droit pénal de l'environnement, le caractère nécessaire des peines formulé par l'article 8 de la Déclaration de 1789 résultant de cette nouvelle exigence constitutionnelle.
L'article 5 donne une définition du principe de précaution. Ce principe s'applique à partir du moment où sont réunies deux conditions cumulatives: un risque de dommage grave et difficilement réversible à l'environnement et une absence de certitude en l'état des connaissances scientifiques. L'incertitude est liée à l'insuffisance des connaissances et non au caractère éventuellement aléatoire du phénomène considéré(11). Il ne devra s'appliquer qu'en cas de réelle incertitude scientifique et non en cas d'incertitude statistique(12). Il engendre à la fois une logique d'action et une logique d'anticipation: les pouvoirs publics doivent à la fois prendre des mesures provisoires et proportionnées afin d'éviter la réalisation du dommage et mettre en oeuvre des procédures d'évaluation des risques encourus. Le principe de précaution présente ainsi un aspect tant substantiel que procédural. S'il ne nous appartient pas, dans le cadre de cette étude, d'analyser cette définition et l'évolution qu'elle représente par rapport à celles retenues par le législateur et par la jurisprudence, il convient de relever que cette définition devra se substituer à celle retenue par le législateur (loi du 2 févr. 1995) en dehors du champ d'application de cette loi, alors que le Conseil d'État avait transposé cette définition sous forme de principe général du droit. Ce principe ne concerne que les autorités publiques.
La portée juridique du principe de précaution est relativement incertaine. Comme les objectifs constitutionnels qui sont par ailleurs mentionnés dans ce texte, il est susceptible de justifier tant la censure d'un acte législatif, ou réglementaire, qui ne répondrait pas à ces exigences, que la limitation d'autres droits ou exigences constitutionnels. C'est ainsi qu'il a été utilisé en droit communautaire pour confirmer la validité de mesures de sécurité alimentaire ou pour justifier des mesures restreignant la portée du principe de libre circulation des marchandises. Mais au-delà, il est probablement susceptible de fonder la mise en jeu de la responsabilité des autorités publiques qui n'auraient pas respecté les exigences qui en découlent dans les circonstances où il est applicable. Ainsi, si un risque environnemental apparaît, si les procédures d'évaluation n'ont pas été mises en oeuvre ou si celles-ci ayant fait apparaître une forte incertitude des mesures proportionnées et provisoires n'ont pas été prises, alors on pourrait très bien envisager qu'un particulier mette en jeu la responsabilité de l'administration pour carence dans l'exercice de ses pouvoirs(13). L'absence de renvoi à la loi pour l'application de cette disposition plaide en ce sens. Ainsi pourrait se développer une jurisprudence administrative dans le domaine de la responsabilité pour non respect d'une exigence constitutionnelle. En ce sens, le principe de précaution devrait être considéré comme relevant de la catégorie des droits à la garantie des droits. Cette classification n'est pas sans poser quelques problèmes à partir du moment où un droit à la garantie des droits doit nécessairement être considéré comme un droit subjectif pour que son efficience soit assurée, et il est difficile de considérer que la précaution puisse par elle-même être assimilée à un droit subjectif. En revanche, il n'y aurait pas grand effort à fournir pour faire du principe de précaution un principe lié au principe de responsabilité qui lui peut être considéré comme traduisant un droit à la garantie des droits(14). Les droits ainsi médiatement protégés sont le droit à la santé, le droit à la sécurité et le droit à un environnement sain reconnu par cette même Charte.
S'agissant de son champ d'application, le principe de précaution vise ici spécifiquement le droit de l'environnement et ne s'étend pas constitutionnellement au droit de la santé notamment. On regrettera que, de ce point de vue, l'environnement soit mieux protégé que l'homme lui même. Ainsi la législation relative aux procréations médicalement assistées, telle qu'elle résulte du projet de loi de révision des lois « bioéthique » actuellement en discussion au Parlement, ne fait pas figurer, directement ou indirectement, le principe de précaution, au titre de ceux qui s'imposent en la matière(15). Cependant, le Conseil d'État a étendu, sans support légal, le principe de précaution dans le domaine de la santé publique(16).
Par ailleurs, en droit communautaire, le principe de précaution a été invoqué par les juridictions, Cour de justice et tribunal de première instance, dans des domaines relatifs à la santé(17). Il n'est cependant pas évident que cet élargissement du champ couvert par le principe de précaution soit transposable dans le domaine constitutionnel, d'autant plus que le Conseil constitutionnel avait nié toute valeur constitutionnelle à ce principe(18).
Un autre problème tient au lien que le principe de précaution entretient avec la pratique de l'expertise. De manière générale, le principe de précaution fait peser sur le pouvoir politique une lourde charge qui se renforce du fait de la pénalisation de la vie politique. Or le pouvoir politique tend à se protéger en s'abritant derrière l'avis d'experts, comme l'illustrent les confusions qui se sont manifestées dans l'« affaire du sang contaminé » entre les rôles du ministre, du conseiller et de l'expert(19). De fait, ces experts sont en proie à l'incertitude et leur impartialité est parfois même mise en cause alors que leur poids dans la prise de décision politique, mais aussi économique, implique la détermination d'un véritable statut de l'expert précisant notamment les exigences relatives à son indépendance, à sa compétence et à sa responsabilité. Et ce, d'autant plus que le juge, qui voit son pouvoir considérablement renforcé du fait du contrôle de proportionnalité inhérent à la mise en oeuvre du principe de précaution, s'appuiera lui même sur le dire d'experts. À partir du moment où l'on admet, ce qui semble ressortir du texte lui même, que le principe de précaution s'applique au législateur lui même, c'est la question de la place de l'expert au sein du contrôle de constitutionnalité qui est posée(20). Cette dimension n'est pas absente d'une jurisprudence qui se prononce parfois « en l'état des connaissances et des techniques »(21), elle peut cependant prendre une toute autre ampleur.
La question se pose également de savoir si la constitutionnalisation du principe de précaution est susceptible de renforcer la répression pénale en matière d'environnement. Cette constitutionnalisation peut conduire à un élargissement de la possibilité de condamnation sur le fondement de textes généraux déjà existants(22). D'un autre point de vue, si le législateur ne peut être contraint par le juge constitutionnel à édicter des mesures répressives, il pourrait être soumis à l'obligation de ne pas supprimer ou affaiblir celles qui existent ou qui seront prises afin de ne pas priver de garanties légales une exigence constitutionnelle. Ces garanties légales pouvant prendre également la forme de sanctions administratives ou de mécanismes de responsabilité civile. S'agissant de cette dernière forme de responsabilité, la combinaison de la constitutionnalisation des exigences de l'article 1382 du code civil par le Conseil constitutionnel(23) et de l'extension du champ de la faute que porte le principe de responsabilité est susceptible d'élargir considérablement les exigences constitutionnelles en la matière en restreignant la faculté pour le législateur d'établir des systèmes d'exonération ou de limitation de responsabilité. En effet, au regard du droit de la responsabilité, le principe de précaution engendre un renversement de la charge de la preuve(24). En cas de réalisation du dommage, la faute se concrétise dans le fait même de ne pas s'être abstenu de l'activité potentiellement risquée. En ce sens, le développement d'un droit de la responsabilité axé sur la réparation de tout dommage à la charge de celui qui est assuré, peut conduire à une utilisation exponentielle du principe selon lequel l'absence de précaution caractérise la faute. En effet, la violation du principe de précaution serait présumée du fait même de la réalisation d'un dommage, voire de l'exposition de personnes à un risque. La question est alors de savoir si le principe de précaution est une obligation de moyen, auquel cas les garanties de procédure pourront permettre l'exonération de la responsabilité, ou de résultat, auquel cas le principe de précaution permettra d'engager automatiquement la responsabilité de celui qui est à l'origine du dommage(25). Selon la formule retenue dans la Charte, c'est l'absence de prise de mesures provisoires et proportionnées et de mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques encourus qui suffit à caractériser une faute. L'appréciation du caractère proportionné des mesures ouvre la voie à bien des contentieux susceptibles de renforcer le contrôle de l'opportunité des décisions prises, y compris par le législateur. En effet, quels que soient la prévisibilité et le degré du risque, la décision est prise au regard des bénéfices potentiels ou établis qui en constituent la contrepartie. Tout est alors échelle de valeurs (une meilleure alimentation de populations défavorisées ou le risque pour la santé ou la vie d'un individu) ou de choix collectifs (la préservation de sites naturels ou de la biodiversité, ou une agriculture plus efficace et donc plus rentable...). Le choix est alors essentiellement politique. Si cette considération ne résulte pas directement de l'article 5 de la Charte, elle est directement prise en compte par l'article 6 qui indique que « les politiques publiques... prennent en compte la protection et la mise en valeur de l'environnement et les concilient avec le développement économique et social ».
L'article 7 formule deux droits subjectifs: le droit à l'information et le droit de participation aux décisions en matière d'environnement. Ces droits s'inspirent directement des exigences du droit communautaire. Ainsi la France a été condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes pour avoir limité la portée de l'obligation de communication d'informations relatives à l'environnement prescrite par une directive européenne(26).
La portée de ce droit à l'information fait l'objet de controverses. Ainsi, la Cour européenne des droits de l'homme a refusé de se fonder sur l'article 10 de la Convention, relatif à la liberté d'expression, pour imposer aux États des obligations positives de collecte et de diffusion de l'information en matière d'environnement. Cependant, elle a indiqué que des atteintes graves à l'environnement peuvent nuire à la vie privée et familiale et que l'État doit garantir ce droit. Cette formulation implique indirectement une obligation pour les pouvoirs publics de diffuser l'information(27). Dans le même sens la Cour constitutionnelle slovaque a évoqué le droit des citoyens d'obtenir des informations complètes en matière d'environnement, ce droit impliquant la mise en place par l'État de procédures adaptées(28).
(1) Sur ces questions, cf. F. Mélin-Soucramanien et J. Pini, « Constitution et droit de l'environnement », J.-Cl. environnement, fasc. 152.
(2) Cf. le texte de ce rapport sur le site Intemet: www.Charte.environnement.gouv.fr.
(3) Colloque organisé par la « Commission Coppens », cf. même site.
(4) Cf. Rapport préc.
(5) « La Charte, l'environnement et la Constitution », AIDA 2003, 353.
(6) Sur cette catégorie, cf. B. Mathieu et M. Verpeaux, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, LGDJ 2002, p. 425 et s.
(7) Cf. B. Mathieu, « La protection du droit à la santé par le juge constitutionnel », cette revue, 1999 n° 6, p. 59.
(8) BJC, 2000, p. 70.
(9) BJC, 1998, p. 423.
(10) Cf. B. Mathieu et M. Verpeaux, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, LGDJ, 2002, p. 734 et s.
(11) Cf. Rapport préc.
(12) Y. Jégouzo, Recueil Dalloz, 2003, p. 1843.
(13) Y. Jégouzo, préc.
(14) Sur cette catégorie, cf. B. Mathieu et M. Verpeaux, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, préc., p. 466.
(15) Sur ce projet, cf. B. Mathieu, Petites affiches, 2003, n° 108, p. 4.
(16) Cf. CE, 21 avr. 1997; Barbier, 24 févr. 1999, Pro-nat; 30 juin 1999, Germain.
(17) Cf. N. de Sadeleer, « Les principes du droit de l'environnement, du slogan politique au droit positif », Droit et ville, n° 55, 2003, p. 202.
(18) Déc. 2001-446 DC.
(19) Cf. s.d. D. Maus et B. Mathieu, La Cour de justice de la République et après?, La Documentation française 2000.
(20) Cette question a été posée lors des auditions publiques conduites par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Rapport, Assemblée nationale n° 869, mai 2003, p. 57.
(21) Cf. B. Mathieu et M. Verpeaux, op. préc., p. 493.
(22) Art. 221-6, 222-19 et 223-1 du code pénal (atteintes volontaires à la vie, atteintes involontaires à l'intégrité de la personne, mise en danger de la personne), comme d'ailleurs en matière civile: art. 1383, c. pén. (responsabilité civile pour négligence ou imprudence), cf. Recueil Dalloz, 2003, p. 1704.
(23) Déc. 82-144 DC.
(24) Cf. les actes du colloque sur le principe de précaution, RJE, n° spéc. 2001; cf. notamment les interventions de D. Truchet, L. Baghestani Perrey, M. Domergue, et R. Encinos de Munagori.
(25) Cf. B. Mathieu, L'avenir du principe de précaution, Actes du colloque, préc.
(26) Directive CEE 90/313 du Conseil du 7 juin 1990. La Cour (déc. du 26 juin 2003, Recueil Dalloz, 2003, p. 1876) a notamment reproché à la France d'avoir limité l'obligation de communication aux documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978, d'avoir prévu parmi les motifs de refus de communication, le fait qu'elle serait susceptible de porter atteinte de façon générale aux secrets protégés par la loi et de n'avoir pas prévu, dans l'hypothèse d'une décision implicite de rejet d'une demande d'information, que les autorités publiques sont tenues de fournir d'office et au plus tard dans les deux mois les motifs de ce rejet.
(27) 19 févr. 1998, Guerra c/ Italie, cf. F. Sudre, J.-P. Marguénaud, J. Adrrianimbazinova, A. Gouttenoire, M. Levinet, Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, PUF, 2003.
(28) Déc. du 22 nov. 2001, BJC 2001, p. 563.