Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-36-13
Timestamp: 2019-06-26 05:51:36
Document Index: 60215117

Matched Legal Cases: ['§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 28', '§ 31', '§ 31', '§ 31', 'Art. 13', '§ 31', '§ 35', '§ 144', '§ 42', '§ 37', '§ 31', 'Art. 2', '§ 35', '§ 31', '§ 113', 'Art. 6', 'Art. 8', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 5', 'EuG', '§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 35', 'Art. 13', 'BGH', '§ 31', '§ 35', '§ 31', '§ 35', '§ 137', 'BGH', '§ 15', '§ 12', '§ 21', '§ 15', '§ 12', '§ 113', '§ 37', 'Art. 2', '§ 154', '§ 154', '§ 159', '§ 100', '§ 162']

BVerwG, 6 C 36.13: Genehmigung, Markt, Materielle Rechtskraft, Mobilfunk
Urteil des BVerwG vom 01.04.2015, 6 C 36.13
6 C 36.13
Genehmigung, Markt, Materielle Rechtskraft, Mobilfunk
Genehmigung, Markt, Materielle Rechtskraft, Mobilfunk, Wettbewerber, Abschlag, Unternehmen, Beurteilungsspielraum, Wettbewerbsrecht, Verfügung
BVerwG 6 C 36.13 VG 21 K 5791/07
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. März 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker
2Die Klägerin und die Beigeladene betreiben digitale zelluläre Mobilfunknetze
nach dem GSM-Standard und nach dem UMTS-Standard, die zusammengeschaltet sind. Durch bestandskräftige Regulierungsverfügungen der Bundesnetzagentur vom 30. August 2006 wurden die Entgelte der Klägerin und der
Beigeladenen für die Zugangsgewährung jeweils der Ex-ante-Entgeltgenehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen.
2009 ein Entgelt in Höhe von 8,80 Cent/Minute. In der Begründung des Beschlusses wird ausgeführt, die von der Beigeladenen vorgelegten Kostenunterlagen hätten für eine Prüfung anhand des Maßstabs der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht. Gleichwohl sei von einer Versagung
der Entgeltgenehmigung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG wegen der damit für die
Beigeladene und ihre Zusammenschaltungspartner verbundenen finanziellen
Unsicherheiten abgesehen worden. Zwar habe ein Kostenmodell, das § 35
Abs. 1 TKG als alternative Methode zur Ermittlung der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung vorsehe, nicht zur Verfügung gestanden. Jedoch habe
eine Vergleichsmarktbetrachtung, bei der es sich ebenfalls um eine alternative
Kostenermittlungsmethode im Sinne des § 35 Abs. 1 TKG handele, durchgeführt werden können, und zwar eine solche im nationalen Rahmen, die einem
internationalen Vergleich vorzuziehen sei. Als nationaler Vergleichsmarkt sei
derjenige für Terminierungen im Mobilfunknetz der Betreiberin O2 herangezogen worden. Den auf diesem Markt maßgeblichen Preis stelle das Terminierungsentgelt dar, das O2 mit Beschluss vom gleichen Tag auf der Grundlage
31. März 2009 in Höhe von 8,80 Cent/Minute genehmigt worden sei.
4Mit einem weiteren Beschluss vom 30. November 2007 genehmigte die Bundesnetzagentur das Entgelt für Terminierungen in das Netz der Klägerin für die
Zeit vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009 in Höhe von 7,92 Cent/ Minute. Dieser Genehmigung liegt ebenfalls ein Tarifvergleich mit dem der O2
für den genannten Zeitraum genehmigten Terminierungsentgelt zugrunde. Die
Bundesnetzagentur hat den Vergleichswert in diesem Fall jedoch durch einen
Abschlag von 10 Prozentpunkten zu Lasten der Klägerin korrigiert. Hierdurch
sollte neben den unterschiedlichen Frequenzausstattungen namentlich den divergierenden Mengengerüsten der O2 einerseits und der Klägerin andererseits
Rechnung getragen werden, die ihrerseits zu einem nicht unwesentlichen Teil
auf unterschiedlichen Markteintrittsdaten beruhten.
5Mit ihrer Klage hat die Klägerin die Aufhebung der gegenüber der Beigeladenen
ergangenen Entgeltgenehmigung begehrt, soweit ein Entgelt für die Terminierungen im Netz der Beigeladenen von mehr als 7,92 Cent/Minute genehmigt
wird. Hilfsweise hat sie die Aufhebung der Entgeltgenehmigung beantragt.
6Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der angefochtene Beschluss sei rechtmäßig. Die Bundesnetzagentur habe ausführlich und plausibel
begründet, dass die von der Beigeladenen vorgelegten Kostenunterlagen für
die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht hätten. Die Behörde habe indes in ermessensfehlerfreier Entscheidung
den Entgeltantrag der Beigeladenen nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG abgelehnt, sondern über diesen gestützt auf die Ermächtigung des § 35 Abs. 1
Satz 2 TKG entschieden. Dabei habe sie in fehlerfreier Ausübung des ihr nach
§ 35 Abs. 1 TKG zustehenden Auswahlermessens als alternative Methoden zur
Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eine nationale
Vergleichsmarktbetrachtung, eine internationale Vergleichsmarktbetrachtung
und die Anwendung eines Kostenmodells in Betracht gezogen, einleuchtende
Gründe für das Fehlen eines Kostenmodells benannt und sich in nachvollziehbarer Weise für die erstgenannte Methode entschieden. Der Bundesnetzagentur seien bei der Anwendung der nationalen Vergleichsmarktbetrachtung keine
Rechtsfehler unterlaufen. Eine Vergleichsmarktbetrachtung sei auch dann zulässig, wenn es sich bei dem Vergleichsmarkt - wie hier - um einen Monopolmarkt handele, dessen Preise nicht im freien Wettbewerb gebildet, sondern ex
ante reguliert würden. Die Bundesnetzagentur habe das Entgelt für die Terminierungsleistung im Mobilfunknetz von O2 auf der Grundlage hinreichender Kostenunterlagen ermittelt. Dieses Entgelt sei für die entsprechende Leistung der
Anrufzustellung auf einem Terminierungsmarkt mit weithin deckungsgleichen
und im Übrigen in ihrer Unterschiedlichkeit erkannten, die Heranziehung als
Vergleichsmarkt jedoch nicht ausschließenden Bedingungen tatsächlich erhoben worden. Selbst wenn das Vergleichsentgelt fehlerhaft, insbesondere überhöht genehmigt worden sein sollte, bedeute dies nicht, dass es als untaugliche,
weil zu schmale Basis für einen Preisvergleich angesehen werden müsse. Für
die Vergleichsmarktbetrachtung komme es auf den im Genehmigungszeitraum
tatsächlich geltenden Preis und nicht auf preisbildende Faktoren wie die Kosten
des Vergleichsunternehmens an. Die angefochtene Entgeltgenehmigung sei
auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur es unterlassen
habe, den zum Vergleich herangezogenen Preis im Hinblick auf die Besonderheit des Vergleichsmarkts um einen Abschlag zu vermindern. Die Behörde habe im Rahmen ihres insoweit bestehenden Regulierungsermessens in nicht zu
beanstandender Weise angenommen, dass sich die Unterschiede bei der Anzahl der in den Netzen der Beigeladenen und der O2 angeschlossenen Teilnehmer nicht erheblich ausgewirkt hätten. Für die Rechtmäßigkeit der Entgeltgenehmigung sei ohne Bedeutung, ob in Bezug auf den Umfang der terminierten Verbindungsminuten und damit verbunden der Stückkosten Unterschiede
zwischen der Klägerin und der Beigeladenen bestanden hätten. Es seien nur
die kostenwirksamen Unterschiede zu berücksichtigen, die zwischen dem zum
Vergleich herangezogenen und dem zu beurteilenden Markt bzw. Unternehmen
beständen. Dass der Beigeladenen für den fraglichen Zeitraum ein Terminierungsentgelt genehmigt worden sei, das dasjenige der Klägerin um 0,88 Cent/
Minute überschreite, stelle keinen rechtserheblichen Mangel dar. Weder aus
dem nationalen Recht noch aus dem Unionsrecht folge eine Verpflichtung, die
Terminierungsentgelte der nationalen Mobilfunknetzbetreiber symmetrisch, d.h.
für identische Zeiträume in derselben Höhe zu genehmigen. Das Entgelt entspreche schließlich den Anforderungen des § 28 TKG, der neben § 31 TKG nur
eine Preisuntergrenze ziehe.
7Die Klägerin macht zur Begründung ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend: Die Annahme, es bestehe kein Gebot zur Genehmigung symmetrischer Mobilfunkterminierungsentgelte, verstoße gegen § 31
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 TKG. Durch den Effizienzmaßstab werde ein wett-
bewerbsanaloger Preis vorgegeben. Dies sei ein symmetrischer, d.h. für alle
vier Mobilfunknetzbetreiber identischer Preis. Hiervon gehe auch die Kommission in der sog. Terminierungsentgelteempfehlung 2009/396/EG aus. Diese Empfehlung sei mit Blick darauf, dass der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 TKG seinen unionsrechtlichen Ursprung in dem Gebot der Kostenorientierung gemäß Art. 13 der Zugangsrichtlinie habe, vom Verwaltungsgericht heranzuziehen gewesen. Auch
die Beklagte selbst sei schon im Jahr 2010 von der Notwendigkeit eines unternehmensübergreifenden Effizienzmaßstabs ausgegangen. Hätte das Verwaltungsgericht die Geltung des Symmetriegrundsatzes zu Grunde gelegt, hätte es
den angefochtenen Beschluss wegen der Abweichung von der Genehmigung
der Klägerin aufheben müssen. Das vorinstanzliche Urteil erweise sich auch
nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Namentlich könne die streitgegenständliche Genehmigung nicht auf die Annahme gestützt werden, es bestünden wesentliche kostenmäßige Unterschiede zwischen der Klägerin und
der Beigeladenen. Die Beigeladene habe während der gesamten Genehmigungsperiode über Frequenzen in größerem Umfang als die Klägerin verfügt.
Dabei habe ihr auch netzbezogene Infrastruktur im Bereich von 900 MHz tatsächlich zur Verfügung gestanden. Frequenzbedingte Nachteile der Beigeladenen hätten daher nicht bestanden. Die Genehmigung eines asymmetrischen
Entgelts könne auch nicht mit angeblich divergierenden Mengengerüsten in den
Netzen der Beigeladenen einerseits und der Klägerin andererseits gerechtfertigt
werden. Durch den späteren Markteintritt bedingte Nachteile im Hinblick auf die
Mengengerüste könnten nach 15-jähriger Markttätigkeit der Beigeladenen nicht
mehr berücksichtigt werden. Sollten mögliche Effizienzgewinne aufgrund eines
erhöhten Verkehrsvolumens abgeschöpft werden, würden weniger erfolgreiche
Unternehmen durch relativ höhere Terminierungsentgelte "belohnt" und der Anreiz für dynamischen Wettbewerb um Verkehrsmengen verringert.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013 zu ändern und den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 (Bk 3a-07-027/E 21.09.07) insoweit aufzuheben, als dort unter Ziffer 1 des Beschluss-
tenors ein Verbindungsentgelt für die Terminierung im Netz der Beigeladenen von mehr als 7,92 Cent/Minute genehmigt wird,
9Die Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
10Sie verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts.
11Die zulässige Revision der Klägerin ist mit dem Hauptantrag begründet. Das die
Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt insofern Bundesrecht
und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag, den Beschluss der Bundesnetzagentur vom
30. November 2007 aufzuheben, soweit in diesem der Beigeladenen ein höheres Mobilfunk- Terminierungsentgelt als 7,92 Cent/Minute genehmigt wird,
stattgeben müssen.
12Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig (1.). In der Sache ist die Entgeltgenehmigung zwar nicht aus formell-rechtlichen Gründen zu beanstanden (2.).
Der von dem Verwaltungsgericht nicht beanstandete Beschluss verstößt aber in
materieller Hinsicht gegen die revisiblen Vorschriften aus § 31 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 2 und § 35 Abs. 1 und Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes
(TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) in der hier anwendbaren Fassung
vom 18. Februar 2007 (BGBl. I S. 106) (3.). Hierdurch wird die Klägerin in dem
bezeichneten Zeitraum in ihren Rechten verletzt (4.). Die Entscheidung, den
Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 für das Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und der Klägerin (vgl. zur Teilbarkeit einer
Entgeltgenehmigung in persönlicher Hinsicht: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 64 ff.) in dem beantragten Umfang
aufzuheben, zu der das Verwaltungsgericht bei zutreffender Auslegung des revisiblen Rechts hätte gelangen müssen, kann der Senat selbst treffen (§ 144
131. Die uneingeschränkte Zulässigkeit der mit dem Hauptantrag erhobenen Anfechtungsklage scheitert weder an einer fehlenden Klagebefugnis der Klägerin
(a)) noch an einer mangelnden Statthaftigkeit des im Hinblick auf die Höhe des
genehmigten Entgelts beschränkten Aufhebungsbegehrens (b)).
14a) Als Zusammenschaltungspartnerin der Beigeladenen kann die Klägerin im
Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch den angefochtenen Beschluss der Bundesnetzagentur in ihren Rechten verletzt zu sein. Das privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen wird
durch die Entgeltgenehmigung gemäß § 37 Abs. 1 und 2 TKG unmittelbar gestaltet. Ist die Genehmigung rechtswidrig, weil das Entgelt den in § 31 Abs. 1
Satz 1 TKG bestimmten Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht einhält, kann die Klägerin den darin liegenden Eingriff in die durch
Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie mit der Anfechtungsklage abwehren (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. März 2009 - 6 C 3.08 -
Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 32 und vom 25. November 2009 - 6 C
34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 30).
15b) Die angefochtene Entgeltgenehmigung kann in dem von der Klägerin lediglich erstrebten, betragsmäßig eingeschränkten Umfang nach § 113 Abs. 1
162. Der Umstand, dass die Bundesnetzagentur vor Erlass des Beschlusses vom
und dem Gerichtshof der Europäischen Union die Frage nach der unionsrechtlichen Erforderlichkeit des insoweit vom nationalen Recht nicht verlangten Konsolidierungsverfahrens vorgelegt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C
10.13 - BVerwGE 150, 74 Rn. 26 ff.). Der Senat hat jedoch andererseits darauf
erkannt, dass weder die nationalen Vorschriften über das Konsultations- und
Konsolidierungsverfahren noch Art. 6 bis 8 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste
(ABl. L 108 S. 33) - Rahmenrichtlinie - bzw. Art. 8 und 13 der Richtlinie
Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl. L 108 S. 7) - Zugangsrichtlinie einen individualschützenden Charakter aufweisen (vgl. im Einzelnen:
BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 30 und
- 6 C 18.13 - juris Rn. 25).
17Die Senatsrechtsprechung wird nicht durch das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 22. Januar 2015 (C-282/13, T-Mobile Austria) in Frage
gestellt. Diese Entscheidung verhält sich nicht zu der hier relevanten Frage des
individualschützenden Charakters von telekommunikationsrechtlichem Verfahrensrecht. Dies ist offenkundig, lässt keinen Raum für vernünftige Zweifel und
erübrigt deshalb eine Befassung des Gerichtshofs im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens.
18Der Gerichtshof stellt in dem genannten Urteil fest, dass sich Art. 4 der Rahmenrichtlinie als Ausprägung des Grundsatzes eines effektiven Rechtsschutzes
nicht nur auf den Adressaten der Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde bezieht, sondern auch auf die übrigen Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder -dienste, die Wettbewerber dieses Adressaten sein können, sofern die fragliche Entscheidung geeignet ist, sich auf ihre Marktstellung
auszuwirken (EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria -
Rn. 37). Voraussetzung dafür, dass ein Wettbewerber in diesem Sinne als Betroffener nach Art. 4 der Rahmenrichtlinie angesehen werden kann, ist jedoch,
dass er sich - jedenfalls auch - auf eine materielle Rechtsposition des Unionsrechts stützen kann. Dass der Gerichtshof dieses Normverständnis, das seinem
- in Bezug genommenen - Urteil vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - Rn. 31, 32 und 36) zu Grunde liegt, nicht aufgegeben hat, also
einem Wettbewerber die Stellung eines Betroffenen nach Art. 4 der Rahmenrichtlinie nicht allein auf Grund einer verfahrensrechtlichen Position einräumt,
ergibt sich daraus, dass er sich entscheidend auf die im konkreten Fall einschlägige, materiell wettbewerbsschützende Bestimmung des Art. 5 Abs. 6 der
7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze
und -dienste (ABl. L 108 S. 21) - Genehmigungsrichtlinie - stützt (EuGH, Urteil
vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 34 f., 41 ff.).
193. In der Sache hat das Verwaltungsgericht zwar nicht dadurch gegen die revisiblen Vorschriften aus § 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und § 35 Abs. 1 und 3
TKG verstoßen, dass es die Entscheidung der Bundesnetzagentur, für die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung seitens der Beigeladenen überhaupt eine Vergleichsmarktbetrachtung anzustellen, nicht beanstandet (a)) und (b)), eine Inzidentkontrolle des als Vergleichsentgelt herangezogenen regulierten Entgelts der Mobilfunknetzbetreiberin O2 abgelehnt (c)) und
das Entgelt der Beigeladenen nicht in gleicher Höhe wie dasjenige der Klägerin
genehmigt hat (d)). Das Verwaltungsgericht hat jedoch unter Verletzung der
bezeichneten telekommunikationsrechtlichen Vorschriften verkannt, dass die
Bundesnetzagentur nicht allein auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2 als Vergleichsmarkt bzw. auf das dort genehmigte Entgelt als
Vergleichsentgelt abstellen durfte (e)).
20a) Die Bundesnetzagentur musste die beantragte Entgeltgenehmigung nicht
21b) Der Entscheidungsspielraum, der der Bundesnetzagentur bei einer auf § 35
der in § 35 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten Methoden der Vergleichsmarktbetrachtung (Nr. 1) und des Kostenmodells (Nr. 2) als Alternativen für eine Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auf Grund von Kosten-
unterlagen zusteht, ist nicht als ein auf der Tatbestandsseite der Norm angesiedelter Beurteilungsspielraum, sondern als ein die Rechtsfolgen betreffendes
Ermessen zu qualifizieren (BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C
16.13 - juris Rn. 33 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 28). Dieses Auswahlermessen
der Regulierungsbehörde war hier nicht in der Weise reduziert, dass nur die
Anwendung eines Kostenmodells in Betracht gekommen wäre. Dies ergibt sich
schon in tatsächlicher Hinsicht daraus, dass der Behörde nach Feststellung des
Verwaltungsgerichts innerhalb der von ihr nach § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG einzuhaltenden Entscheidungsfrist von zehn Wochen kein solches Modell zur Verfügung stand. Darüber hinaus sind in rechtlicher Hinsicht die Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines Kostenmodells nach § 35 Abs. 1 TKG prinzipiell gleichrangig. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 der Zugangsrichtlinie sieht die Vergleichsmarktbetrachtung ebenfalls ausdrücklich vor (vgl. BVerwG, Beschlüsse
vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 33 und - 6 C 18.13 - juris
22c) Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht auch abgelehnt, im Rahmen der
23Die Vergleichsmarktbetrachtung hat ihren Ursprung im allgemeinen Wettbewerbsrecht (vgl. etwa: BGH, Beschlüsse vom 16. Dezember 1976 - KVR 2/76 -
24Die inzidente Kostenkontrolle des Vergleichsentgelts liefe hier darauf hinaus,
Unterlagen eines Wettbewerbers des Adressaten der Entgeltgenehmigung - zu
ersetzen und auf diese Weise eine spezifische Mischform der beiden Methoden
zu etablieren, deren Anwendung auf das gerichtliche Verfahren beschränkt wäre. Eine solche in ihrem Anwendungsbereich beschränkte Mischform der Kostenermittlungsmethoden ist im Telekommunikationsgesetz nicht vorgesehen
und wäre schon deshalb im Hinblick auf ihre Voraussetzungen und Bedingungen gänzlich unbestimmt.
25d) Das Verwaltungsgericht hat ferner nicht dadurch gegen § 31 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 2 und § 35 Abs. 1 und 3 TKG verstoßen, dass es die Abweichung des
der Beigeladenen genehmigten Mobilfunk- Terminierungsentgelts von dem der
Klägerin genehmigten Entgelt, das wegen der Vornahme eines Abschlags auf
das herangezogene Vergleichsentgelt um 0,88 Cent/Minute niedriger ist, nicht
beanstandet hat. Die Einwände der Klägerin, es bestehe eine gesetzliche
Pflicht zur Genehmigung "symmetrischer" Entgelte und es gebe jedenfalls keine
wesentlichen kostenmäßigen Unterschiede zwischen den D-Netz- und den E-
Netz-Betreibern, können nicht zum Erfolg der Klage führen. Abgesehen davon,
dass nach der Rechtsprechung des Senats aus dem Effizienzbegriff des § 31
Abs. 1 Satz 1 TKG keine Rechtspflicht zur Genehmigung "symmetrischer" Entgelte hergeleitet werden kann (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember
2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 50 ff. und - 6 C 18.13 - juris Rn. 45 ff.), wäre ein
Verstoß gegen eine solche Rechtspflicht in der vorliegenden Fallkonstellation
schon im Ansatz nicht festzustellen. Gegenstand des angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur ist nicht die der Klägerin, sondern allein die der
Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung. Im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung hat die Bundesnetzagentur das auf dem Vergleichsmarkt - hier dem
Markt für die Terminierung in das Mobilfunknetz der O2 - erhobene Entgelt ohne
Abschlag auf die Beigeladene übertragen und damit die Entgelte der Beigeladenen und der O2 für denselben Zeitraum in gleicher Höhe, mithin "symmetrisch“ genehmigt. Ob bei der Genehmigung des Entgelts für die Terminierung in
das Mobilfunknetz der Klägerin ein Abschlag auf das Vergleichsentgelt der O2
vorgenommen werden durfte, wodurch zugleich eine entsprechende "Asymmetrie" zwischen den der Klägerin und der Beigeladenen jeweils genehmigten Entgelte entsteht, ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidungserheblich. Den
entsprechenden Einwänden der Klägerin kann ausschließlich in ihrem eigenen
Entgeltgenehmigungsverfahren bzw. dem - beim Verwaltungsgericht noch anhängigen - Klageverfahren nachgegangen werden, mit dem sie die Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur Genehmigung höherer eigener Mobilfunk-
Terminierungsentgelte begehrt.
26e) Das Verwaltungsgericht hätte jedoch darauf erkennen müssen, dass die
(aa)), bei der Genehmigung des Mobilfunk-Terminierungsentgelts der Beigeladenen fehlerhaft ausgefüllt hat, weil sie ausschließlich auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz der Betreiberin O2 als Vergleichsmarkt und auf
das dort genehmigte Entgelt als Vergleichsentgelt abgestellt (bb) und unter
Verstoß gegen verfahrensrechtliche Vorgaben von der Vornahme eines Korrekturabschlags abgesehen (cc)) hat.
27aa) Der Bundesnetzagentur steht, wenn sie auf der Grundlage von § 35 Abs. 1
in: BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 35 ff.
28bb) Das Verwaltungsgericht hätte es als Überschreitung des regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums für die Vergleichsmarktidentifizierung und
den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2 als alleinigen Vergleichsmarkt herangezogen und dementsprechend das Mobilfunk-Terminierungsentgelt von O2 als Vergleichsentgelt ohne Weiteres auf die Beigeladene
übertragen hat. Dass die Klägerin insoweit keine Einwände erhoben hat, ist für
den Erfolg der Revision ohne Belang. Nach § 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO ist das
Bundesverwaltungsgericht an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht
gebunden. Der Revisionskläger kann die Prüfung daher nicht auf bestimmte
materielle Mängel beschränken und erreichen, dass das Bundesverwaltungsgericht nur eine bestimmte, ihn interessierende Rechtsfrage entscheidet.
29Eine der Maßgaben, auf deren Einhaltung die behördliche Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums im Verwaltungsprozess zu überprüfen ist, besteht darin,
30Zwar ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten, dass die Voraussetzungen
Beigeladenen in einem Großteil ihrer Rahmenbedingungen übereinstimmten
und auf ihnen entsprechende Leistungen erbracht wurden.
31Im Ausgangspunkt zutreffend und insoweit von dem Verwaltungsgericht zu
Rn. 32 ff.) und ist bereits nach allgemeinem Wettbewerbsrecht nicht ausgeschlossen (BGH, Beschlüsse vom 21. Oktober 1986 - KVR 7/85 - NJW-RR
32Dass eine solche auch nur schmale Basis im vorliegenden Fall nicht bestand,
bezogenen Entgelten der Beigeladenen und weiterer Wettbewerber festgesetzt
hatte. Wegen der fehlenden Bestandskraft der Genehmigung des Vergleichsentgelts stand dieses von Anfang an unter dem Vorbehalt einer von O2 im Klageweg erreichten Anhebung, die in Anbetracht des Umstands, dass bei der
Entgeltfestsetzung gewichtige Kostenpositionen in Gestalt der historischen Kosten der UMTS-Lizenz und eines höheren Kapitalkostenansatzes nicht berücksichtigt worden waren, ein erhebliches Ausmaß erreichen konnte. Dieser Vorbehalt barg, da eine spätere Anhebung des Vergleichsentgelts von O2 nicht
mehr auf die Entgelte der Beigeladenen und weiterer Wettbewerber mit einer
Belastung durch vergleichbare, unternehmensübergreifende Kostenpositionen
würde übertragen werden können, zugleich die Gefahr einer erheblichen Wettbewerbsverzerrung in sich.
33Der Bundesnetzagentur hat ausweislich der Begründung der angegriffenen
Entgeltgenehmigung nicht vor Augen gestanden, dass der eingeschränkte Charakter der hier durchgeführten Vergleichsmarktbetrachtung deren Funktionsfähigkeit zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung außer
Zeitpunkt ihrer Entscheidung, das heißt, nachdem sie sich gegen eine Ablehnung des Entgeltantrags der Beigeladenen wegen nicht hinreichender Kostenunterlagen und für eine Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Wege der Vergleichsmarktbetrachtung entschieden hatte, eine breitere Basis für den Tarifvergleich hätte schaffen müssen. Je breiter diese Basis
angelegt gewesen wäre, umso weniger Relevanz wäre im Fall regulierter Entgelte der Problematik der möglicherweise fehlenden Bestandskraft der jeweiligen Entgeltgenehmigungen zugekommen. Nach Lage der Dinge konnte eine
solche breitere Basis nur durch eine - jedenfalls zusätzliche - Betrachtung internationaler Vergleichsmärkte hergestellt werden (zu den insoweit im Rahmen
des regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraums zu beachtenden Vorgaben: BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 48 ff.
und - 6 C 18.13 - juris Rn. 43 ff.).
34Ein exekutiver Beurteilungsspielraum ist im Verwaltungsprozess weiterhin daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen
eingehalten hat. Dies hat hier die Bundesnetzagentur jedenfalls insoweit versäumt, als sie vor dem Erlass der Entgeltgenehmigung für die Beigeladene kein
nationales Konsultationsverfahren durchgeführt hat, wozu sie, wie bereits erwähnt, nach § 15 TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG objektiv-rechtlich verpflichtet gewesen wäre. Auf den Umstand, dass diese Vorschrift keinen individualschützenden Charakter hat, kommt es für die Frage der verfahrensfehlerfreien Ausfüllung des Beurteilungsspielraums nicht an (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom
10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 73 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 68).
35cc) Das Verwaltungsgericht hätte ferner nicht als rechtmäßig bestätigen dürfen,
dass die Bundesnetzagentur keinen Abschlag zu Lasten der Beigeladenen auf
das Vergleichsentgelt von O2 vorgenommen hat. Durch diese Entscheidung hat
die Regulierungsbehörde den Beurteilungsspielraum, der ihr, wie dargelegt, im
Rahmen einer Vergleichsmarktbetrachtung in Bezug auf die Korrekturbedürftigkeit eines Vergleichsentgelts wegen Besonderheiten der Vergleichsmärkte auf
Grund struktureller Marktunterschiede zusteht, nicht fehlerfrei wahrgenommen.
Es ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass die Bundesnetzagentur nach
der (Teil-)Aufhebung des angefochtenen Beschlusses der Beigeladenen eine
neue Entgeltgenehmigung auf Grund einer Vergleichsmarktbetrachtung erteilt
und in deren Rahmen das Vergleichsentgelt beurteilungsfehlerfrei mit einem der
Klägerin zu gute kommenden Abschlag belegt.
36Zwar hat das Verwaltungsgericht die Begründung des angefochtenen Beschlusses zu Recht nicht beanstandet, soweit dort im Zusammenhang mit der
Untersuchung der Vergleichbarkeit der Märkte ausgeführt wird, die Zahl der in
den Netzen der Beigeladenen einerseits und der O2 andererseits angeschlossenen Teilnehmer sei mit Anteilen von derzeit 15,1 % bzw. 13 % der Mobilfunkendkunden vergleichbar, so dass in dieser Hinsicht keine wesentlichen kostenmäßigen Unterschiede bestünden. Diese Erwägungen der Beschlusskammer waren unter den konkreten Umständen ausreichend. Nach ständiger
Rechtsprechung des Senats muss sich die Regulierungsbehörde in der Begründung ihrer Entscheidung nicht mit Gesichtspunkten befassen, die nicht vorgetragen worden sind und sich auch nicht aufdrängen (vgl. BVerwG, Urteile
vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 43 und vom
11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 33).
Um einen solchen Fall handelt es sich hier, zumal im Rahmen einer Vergleichsmarktbetrachtung offensichtlich nicht alle kostenrelevanten Unterschiede
mit letzter Genauigkeit beziffert werden können. Hinzu kommt, dass es auch an
hinreichenden Anhaltspunkten dafür fehlt, dass die geringfügig unterschiedlichen Marktanteile der Beigeladenen und der O2 auf strukturelle Marktunterschiede zurückzuführen sind. Bei beiden Unternehmen handelt es sich um sog.
E-Netz-Betreiber mit einer 1 800-MHz-Frequenzerstausstattung. Dass der im
Vergleich mit O2 geringfügig größere Marktanteil der Beigeladenen noch neun
Jahre nach dem Markteintritt von O2 (1998) allein auf die vier Jahre frühere Geschäftsaufnahme der Beigeladenen (1994) zurückzuführen gewesen sein sollte,
erscheint dem Senat fernliegend (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG,
Beschluss vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 - und Urteil vom 25. Februar 2015
- 6 C 37.13 - in Bezug auf die Unterschiede zwischen O2 und den sog. D-Netz-
Betreibern).
37Die Bundesnetzagentur ist jedoch bei der Ausfüllung ihres Beurteilungsspielraums auch insoweit der gerichtlich überprüfbaren Maßgabe der Einhaltung der
gültigen Verfahrensbestimmungen nicht gerecht geworden. Wie bereits in Bezug auf den regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum für die Vergleichsmarktidentifizierung und Vergleichsmarktauswahl festgestellt, liegt in der
fehlenden Durchführung eines nationalen Konsultationsverfahrens nach § 15
TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG auch hinsichtlich des Beurteilungsspielraums für
die Berücksichtigung von Besonderheiten der Vergleichsmärkte in Gestalt von
Abschlägen oder Zuschlägen eine Verfehlung der gerichtlich überprüfbaren Anforderung, die gültigen Verfahrensbestimmungen einzuhalten.
384. Die Klägerin wird durch den aus den dargelegten Gründen rechtswidrigen
Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 im Sinne des § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt, da - wie sich aus den Darlegungen im Rahmen der Klagebefugnis ergibt - wegen der gemäß § 37 Abs. 1 und 2
TKG privatrechtsgestaltenden Wirkung der Entgeltgenehmigung ein Eingriff in
ihre durch Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie vorliegt.
395. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 154 Abs. 3, § 159 Satz 1
VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und § 162 Abs. 3 VwGO.