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Timestamp: 2017-03-26 13:12:17
Document Index: 40663075

Matched Legal Cases: ['Art. 42', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 105', 'Art. 42', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 13', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 28', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 28', 'BGE', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 13', 'Art. 35', 'Art. 29', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 28', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 28', 'Art. 13', 'Art. 28', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 28', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 6', 'Art. 16', 'Art. 28', 'Art. 15', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 28', 'Art. 15', 'Art. 28', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'in fine', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 42', 'Art. 23', 'Art. 28', 'Art. 32', 'BGer', 'Art. 23', 'Art. 29', 'BGer', 'Art. 13', 'Art. 28', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 67', 'Art. 66', 'Art. 67', 'Art. 65', 'Art. 68', 'Art. 66']

1C_230/2011 (31.05.2012)
1C_230/2011
2. Google (Switzerland) GmbH,
Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gregor Bühler und
lic. iur. David Rosenthal,
Feldeggweg 1, 3003 Bern.
Empfehlung des EDÖB,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. März 2011
Seit August 2009 bietet Google im Internet den Dienst "Street View" für die Schweiz an. Es handelt sich dabei um eine Funktion in Google Maps (http://maps.google.ch), mit welcher sich virtuelle Rundgänge namentlich durch Strassen und Plätze unternehmen lassen. Die abgebildeten Strassenzüge können dabei in der Regel in einer Rundsicht betrachtet werden. Die Aufnahme der Strassenbilder von speziell dafür ausgestatteten Fahrzeugen aus erfolgte seit März 2009. Auf den Bildern wurden Gesichter von aufgenommenen Personen und Kennzeichen von Fahrzeugen automatisch verwischt (sog. Blurring). Mehrere Personen, die sich durch einzelne Bilder in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt fühlten, wandten sich gegen die Publikation an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB). Dieser hielt die automatische Bearbeitung der Bilder mit einer Anonymisierungssoftware für ungenügend, weil lediglich ein Teil der Gesichter und Kennzeichen verwischt wurde. In der Folge fanden zwischen Google und dem EDÖB Gespräche statt.
Am 11. September 2009 erliess der EDÖB eine Empfehlung an Google Inc. und Google Switzerland GmbH, die diese Unternehmen mit Schreiben vom 14. Oktober 2009 in weiten Teilen ablehnten. Daraufhin erhob der EDÖB am 11. November 2009 Klage beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
Im Rahmen des Klageverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht trafen die Parteien am 16. Dezember 2009 eine Vereinbarung über die Kamerafahrten in der Schweiz und die damit zusammenhängenden Datenbearbeitungen während der Dauer des Verfahrens. Diese Vereinbarung erklärte die Instruktionsrichterin des Bundesverwaltungsgerichts zum Bestandteil ihrer Zwischenverfügung vom 23. Dezember 2009 betreffend vorsorgliche Massnahmen.
Mit Urteil vom 30. März 2011 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Klagebegehren 1 bis 3 sowie 5 und 6 im Sinne der Erwägungen gut. In Bezug auf das Rechtsbegehren 4 wies es die Klage ab.
Aus den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich, dass der EDÖB die umstrittene Empfehlung zu Recht ausgesprochen habe. Die Datenbearbeitung durch Google verstosse gegen die Bearbeitungsgrundsätze des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) und lasse sich nicht durch überwiegende private oder öffentliche Interessen rechtfertigen. Google habe darum besorgt zu sein, sämtliche Gesichter und Kontrollschilder unkenntlich zu machen, bevor die Bilder im Internet veröffentlicht werden. Im Bereich von sensiblen Einrichtungen, jedenfalls soweit sie der Kläger benenne (Frauenhäuser, Altersheime, Gefängnisse, Schulen, Sozial- und Vormundschaftsbehörden, Gerichte und Spitäler), seien die Bilder überdies so weit zu anonymisieren, dass nebst den Gesichtern auch weitere individualisierende Merkmale wie Hautfarbe, Kleidung, Hilfsmittel von körperlich behinderten Personen etc. nicht mehr feststellbar seien. Bilder, die Privatbereiche wie umfriedete Gärten oder Höfe zeigten, die dem Anblick eines gewöhnlichen Passanten verschlossen blieben, dürften nicht aufgenommen werden. Solche bereits vorhandenen Bilder seien aus Google Street View zu entfernen, und die Aufnahmehöhe sei entsprechend anzupassen, oder es sei eine Einwilligung der Berechtigten einzuholen. Dagegen sei es nicht notwendig, Aufnahmen aus Privatstrassen ohne Einwilligung generell zu untersagen. Vielmehr müsse auch hier gelten, dass Aufnahmen und deren Veröffentlichung zulässig seien, sofern sie hinreichend unkenntlich gemacht worden sind und keine Privatbereiche im Sinne von Klagebegehren 3 zeigen. Zur Information über geplante Aufnahmeorte erwog das Bundesverwaltungsgericht, dass ein Hinweis auf der Startseite von Google Maps im Internet nicht genüge, sondern darüber hinaus auch in lokalen Presseerzeugnissen darüber zu orientieren sei. Es gebe potentiell betroffene Personen, die das Internet nicht nutzten, und selbst für den grösseren Teil der Bevölkerung, der das Internet regelmässig nutze, sei eine regelmässige Konsultation von Google Maps - nur um auf allfällige Aufnahmegebiete aufmerksam zu werden - nicht zumutbar. Gleiches gelte für die Aufschaltung von Aufnahmen im Internet.
Google Inc. und die Google Switzerland GmbH führen mit Eingabe vom 19. Mai 2011 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. März 2011. Sie beantragen:
"1. Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) aufzuheben und die Klage sei in Bezug auf die Rechtsbegehren 1 bis 3 sowie 5 und 6 abzuweisen;
2. Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) aufzuheben, und die Sache sei zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, die Klage abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist;
3. Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) aufzuheben, und die Sache sei zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, dass ein gerichtliches Gutachten über die Frage der Kosten einer manuellen Nachkontrolle der Bilder im Street View-Dienst einzuholen und der Sachverhalt bezüglich der in dieser Rechtsschrift unter V. B - L gerügten Sachverhaltselemente richtig festzustellen sei;
4. Sub-Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) sei hinsichtlich der Beschwerdeführerin 2 in Bezug auf Rechtsbegehren 1 bis 3 sowie 6 aufzuheben;
5.1 Sub-Sub-Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) in Bezug auf Rechtsbegehren 1 und 2 aufzuheben, insoweit die Bearbeitung (Unkenntlichmachung bzw. Anonymisierung) bereits aufgeschalteter Bilder angeordnet wird, und die Klage sei abzuweisen, insoweit die Bearbeitung (Unkenntlichmachung bzw. Anonymisierung) bereits aufgeschalteter Bilder angeordnet wird;
5.2 Sub-Sub-Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) in Bezug auf Rechtsbegehren 3 aufzuheben, insofern die Aufnahme von Bildern verboten wird und die Klage sei in Bezug auf Rechtsbegehren 3 abzuweisen, insofern die Aufnahme von Bildern verboten wird;
5.3 Sub-Sub-Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) in Bezug auf Rechtsbegehren 5 und 6 aufzuheben, insofern die Information über die geplanten Aufnahmeorte in lokalen Presseerzeugnissen verlangt wird, und die Klage sei in Bezug auf Rechtsbegehren 5 und 6 abzuweisen, insofern die Information über die geplanten Aufnahmeorte in lokalen Presseerzeugnissen verlangt wird;
5.4 Sub-Sub-Sub-Eventualiter: Das Dispositiv des Urteils sei (soweit es sich nicht auf Rechtsbegehren 4 bezieht) in Bezug auf Rechtsbegehren 5 aufzuheben, und die Klage sei in Bezug auf Rechtsbegehren 5 abzuweisen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates."
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden zahlreiche verfahrensrechtliche Mängel und machen geltend, die von der Vorinstanz angeordneten Auflagen führten im Ergebnis zu einem faktischen Verbot von Street View in der Schweiz, weil die Befolgung der Auflagen nicht möglich sei. Die Interessen der Nutzer am Weiterbestehen des Dienstes seien zu Unrecht nicht beachtet worden. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht die Bilder in Street View fälschlicherweise als Personendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes des Bundes bezeichnet und eine Verletzung des Rechts am eigenen Bild bejaht.
Das Bundesverwaltungsgericht und der EDÖB beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. In ihrer Stellungnahme zu den Vernehmlassungen halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Rechtsbegehren fest.
1.2 Nach Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG muss sich die Beschwerdebegründung aus der Rechtsschrift an das Bundesgericht ergeben, und es ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. In der Beschwerde ist auf die Begründung des angefochtenen Entscheids einzugehen und aufzuzeigen, worin eine Rechtsverletzung liegt. Ein Beschwerdeführer soll in der Beschwerdeschrift nicht bloss die Rechtsstandpunkte wiederholen, die er im vorinstanzlichen Verfahren eingenommen hat, sondern mit seiner Kritik an den als rechtsfehlerhaft erachteten Erwägungen der Vorinstanz ansetzen (vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.). Soweit die Beschwerdeführerinnen die gesetzlichen Begründungsanforderungen nicht einhalten und soweit sie in ihren umfangreichen Eingaben auf Ausführungen vor der Vorinstanz wie die Klageantwort und Plädoyernotizen verweisen, ist darauf nicht einzutreten.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstandet werden und eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist, kann geltend gemacht werden, die Feststellungen seien offensichtlich unrichtig oder beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Entsprechende Rügen sind substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (BGE 136 II 508 E. 1.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen kritisieren den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt in zahlreichen Punkten. Die Kritik kann Auswirkungen auf die Beantwortung verschiedener aufgeworfener Rechtsfragen haben und ist im Rahmen der Prüfung der einzelnen Rechtsfragen zu beurteilen, soweit sie für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist.
Die Vorinstanz bejahte im angefochtenen Entscheid (E. 5) die Anwendbarkeit des Datenschutzrechts des Bundes und die Zuständigkeit des EDÖB. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten im bundesgerichtlichen Verfahren die Anwendbarkeit des Datenschutzrechts des Bundes nicht mehr. Sie sprechen hingegen der eidgenössischen Datenschutzbehörde im vorliegenden Fall die Zuständigkeit zu Abklärungen und Empfehlungen im Sinne von Art. 29 DSG ab, da die in Street View verwendeten Bilder nicht in der Schweiz, sondern in den USA veröffentlicht würden.
3.1 Google Inc. lässt mit Hilfe der Google Schweiz GmbH Bilder von Strassenzügen in der Schweiz aufnehmen. Diese werden anschliessend auf Festplatten zur weiteren Bearbeitung nach Belgien versendet. Vom Unternehmenssitz in den USA aus werden die bearbeiteten Aufnahmen alsdann ins Internet gestellt.
3.2 Das Datenschutzrecht bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG). Unter Bearbeitung von Personendaten ist nach Art. 3 lit. e DSG jeder Umgang mit Personendaten, unabhängig von den angewandten Mitteln und Verfahren, insbesondere das Beschaffen, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Bekanntgeben, Archivieren oder Vernichten von Daten zu verstehen. Dazu gehört unter anderem auch die Bekanntgabe solcher Daten ins Ausland (Art. 6 Abs. 1 DSG; ASTRID EPINEY/TOBIAS FASNACHT, in: Belser/Epiney/Waldmann, Datenschutzrecht, 2011, S. 559 ff.; PHILIPPE MEIER, Protection des données, 2011, S. 436 ff.; ANDRÉ THALMANN, Zur Anwendung des schweizerischen Datenschutzgesetzes auf internationale Sachverhalte, sic!, Zeitschrift für Immaterialgüter-, Informations- und Wettbewerbsrecht, 2007, S. 341 f.).
Der EDÖB klärt gemäss Art. 29 Abs. 1 lit. a DSG von sich aus oder auf Meldung Dritter hin den Sachverhalt näher ab, wenn Bearbeitungsmethoden geeignet sind, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen (Systemfehler). Das DSG enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen zu seinem räumlichen Geltungsbereich. Als öffentlich-rechtliche Bestimmung gilt für Art. 29 DSG das Territorialitätsprinzip. Die Vorschriften des DSG gelten somit für die Bearbeitung von persönlichen Daten in der Schweiz, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können (EVA MARIA BELSER/HUSSEIN NOUREDDINE, in: Belser/Epiney/ Waldmann, Datenschutzrecht, 2011, S. 432 ff.).
3.3 Die in Street View verwendeten Bilder werden in der Schweiz aufgenommen, enthalten Informationen über Personen, Strassen und Plätze in der Schweiz und werden so veröffentlicht, dass sie in der Schweiz abrufbar sind. Es liegt somit ein überwiegender Anknüpfungspunkt zur Schweiz vor. Dass die Bilder im Ausland weiterbearbeitet und nicht direkt von der Schweiz aus ins Internet gestellt werden, ändert nichts daran, dass eine allfällige Persönlichkeitsverletzung mittels in der Schweiz aufgenommener Bilder in der Schweiz eintritt. Die Beurteilung solcher Verfahren gehören zum Aufgabenkreis des EDÖB (Art. 29 DSG). Die Vorinstanz hat somit die Zuständigkeit des EDÖB in der vorliegenden Angelegenheit zu Recht bejaht (vgl. RAINER J. SCHWEIZER/SEVERIN BISCHOF, Der Begriff der Personendaten, in: digma 11/2011, S. 157; EVA MARIA BELSER, in: Belser/Epiney/Waldmann, Datenschutzrecht, 2011, S. 370 ff.).
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Vorinstanz habe die Passivlegitimation der Google Schweiz GmbH in Bezug auf einzelne Rechtsbegehren zu Unrecht bejaht. Die Passivlegitimation der Google Inc. in Bezug auf sämtliche Klagebegehren des EDÖB wird nicht bestritten.
Nach den Ausführungen im angefochtenen Entscheid (E. 4.3) stellt die Google Schweiz GmbH der Google Inc. ihre Fahrzeuge zur Verfügung und ermöglicht damit die Aufnahme der Bilder in der Schweiz. Ausserdem behandelt sie auch die Löschungsgesuche, die betreffend Abbildungen in Google Street View eingehen, und sie betreibt ein Forschungslabor, das wesentlich für die Entwicklung von Software für den gesamten Google-Konzern zuständig ist. Weiter berücksichtigte das Bundesverwaltungsgericht, dass die beiden Gesellschaften im Vorfeld der Empfehlung des EDÖB ihre jeweiligen Zuständigkeiten nicht genügend offen und klar dargelegt hatten. Es kam zum Schluss, dass der EDÖB nicht von einem Vertretungsverhältnis zwischen den Beschwerdeführerinnen ausgehen musste und die Empfehlung demnach zu Recht an beide Gesellschaften gerichtet habe.
Der Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts ist zuzustimmen. Zusätzlich ist von Bedeutung, dass hier nicht ein zivilrechtliches Klageverfahren, sondern eine auf öffentliches Recht gestützte Empfehlung des EDÖB zu beurteilen ist, welche zumindest indirekte Wirkung für all jene Personen zeitigt, die nach einer ähnlichen Methode vorgehen (BGE 136 II 508 E. 6.3.2 S. 523 f.). Im Vordergrund steht somit entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht eine detaillierte Untersuchung der einzelnen Tätigkeiten der an der Datenbearbeitung beteiligten Unternehmen und deren Aufgabenteilung, welche im Übrigen von den Beschwerdeführerinnen selber jederzeit geändert werden könnte. Es geht vielmehr um die Beurteilung des datenschutzrechtlich relevanten Resultats, das sich aus dem Zusammenwirken der beiden Gesellschaften ergibt. Da die Google Schweiz GmbH an der Produktion und Bearbeitung der in Street View verwendeten Bilder offensichtlich massgebend beteiligt ist, wurde ihre Passivlegitimation im vorinstanzlichen Verfahren zu Recht bejaht, ohne dass im Einzelnen untersucht werden müsste, wie die Arbeitsteilung zwischen den beiden Gesellschaften zurzeit organisiert ist.
Die Beschwerdeführerinnen werfen der Vorinstanz weiter vor, sie habe unbestimmte Rechtsbegehren zum Urteil erhoben sowie die Dispositionsmaxime und den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Diese Rügen betreffen einzelne Klagebegehren und in Bezug auf den Gehörsanspruch die Frage der Notwendigkeit eines gerichtlichen Gutachtens für die Berücksichtigung der Kosten einer manuellen Kontrolle der Bilder in Street View. Die entsprechenden Rügen sind im jeweiligen Sachzusammenhang zu erörtern.
Die Beschwerdeführerinnen halten den angefochtenen Entscheid für bundesrechtswidrig, weil eine Grundvoraussetzung der Anwendung des Datenschutzgesetzes, die Bearbeitung von Personendaten, nicht erfüllt sei.
6.3 Diese Ausführungen der Vorinstanz sind zutreffend. Die Akten enthalten eine Dokumentation mit zahlreichen Beispielen, die an der Vorbereitungs- und der Hauptverhandlung der Vorinstanz gezeigt wurden. Es handelt sich um Bilder aus Street View, auf welchen Personen ungenügend oder gar nicht verwischt wurden. Teilweise sind Gesichter von Personen, Nummernschilder von Fahrzeugen etc. deutlich erkennbar und auch Einblicke in Gärten und Balkone oder sogar ins Innere von Wohnhäusern möglich. Daraus ergibt sich die Identifizierbarkeit eines Teils der abgebildeten Personen und ihres Umfelds. Selbst wenn auf gewissen Bildern keine Personen abgebildet sind, können Personendaten vorliegen. So etwa wenn sich Bilder von Häusern oder Fahrzeugen der Wohnadresse einer bestimmten Person zuordnen lassen und damit Rückschlüsse auf die konkrete Lebenssituation von Bewohnern des Hauses oder des Halters eines Fahrzeugs (sofern das Nummernschild erkennbar ist) möglich sind. Bilder von privaten Gärten, Höfen, Balkonen oder Hausfassaden mit Einblick in Wohnbereiche betreffen somit ebenfalls Personendaten (vgl. LUCIEN MÜLLER, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung von Straftaten, 2011, S. 49; THOMAS DREIER/INDRA SPIECKER GENANNT DÖHMANN, Die systematische Aufnahme des Strassenbildes, 2010, S. 74 ff., 82). Dies hat in Deutschland zur Forderung geführt, dass in Einzelfällen auch ganze Gebäudeansichten verschleiert werden sollen (DREIER/SPIECKER, A.A.O., S. 82 FN. 240). EINE ANALOGE EMPFEHLUNG HAT DER EDÖB FÜR STREET VIEW IN DER SCHWEIZ NICHT ABGEGEBEN, SODASS DIE FRAGE, INWIEWEIT ES SICH BEI ANSICHTEN VON HÄUSERFASSADEN OHNE EINBLICK INS GEBÄUDEINNERE UM PERSONENDATEN HANDELT, NICHT WEITER ZU PRÜFEN IST.
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, sie hielten sich an die Bearbeitungsgrundsätze gemäss Art. 4 DSG. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz seien weder der Rechtmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 1 DSG) noch der Erkennbarkeits- und Zweckmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 3 und 4 DSG) oder der Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 2 DSG) verletzt, sodass kein Grund für die umstrittenen Empfehlungen des Bundesverwaltungsgerichts bestehe.
7.1 Art. 4 DSG regelt die bei jeder Bearbeitung von Personendaten zu beachtenden allgemeinen Grundsätze (vgl. ASTRID EPINEY, in: Belser/ Epiney/Waldmann, Datenschutzrecht, 2011, S. 510). Dazu gehört, dass Personendaten nur rechtmässig bearbeitet werden dürfen (Abs. 1), dass ihre Bearbeitung nach Treu und Glauben zu erfolgen hat und verhältnismässig sein muss (Abs. 2), dass Daten nur zu dem Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist (Abs. 3) und dass die Beschaffung der Daten und insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung für die betroffene Person erkennbar sein muss (Abs. 4). Ist für die Bearbeitung von Personendaten die Einwilligung der betroffenen Person erforderlich, so ist diese Einwilligung erst gültig, wenn sie nach angemessener Information freiwillig erfolgt. Bei der Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten oder Persönlichkeitsprofilen muss die Einwilligung zudem ausdrücklich erfolgen (Abs. 5). Verstossen Private gegen die Grundsätze gemäss Art. 4 Abs. 1 bis 4 DSG, so ist zu prüfen, ob die Bearbeitung der Personendaten widerrechtlich ist (ROSENTHAL, a.a.O., N. 3 zu Art. 4 DSG). In Ergänzung zu den allgemeinen Bearbeitungsgrundsätzen gemäss Art. 4 DSG wird die Bearbeitung von Personendaten durch Private in Art. 12 und 13 DSG geregelt. Darin sind die Voraussetzungen festgelegt, welche für eine rechtmässige Bearbeitung erfüllt sein müssen (BGE 136 II 508 E. 5.1 S. 518). Diese Bestimmungen lauten:
Das Datenschutzrecht ergänzt und konkretisiert den bereits durch das Zivilgesetzbuch (insbesondere Art. 28 ZGB) gewährleisteten Schutz der Persönlichkeit (BGE 136 II 508 E. 6.3.2 S. 523; 127 III 481 E. 3 a/bb S. 492 f. mit Hinweis). Art. 13 Abs. 1 DSG übernimmt in diesem Sinne den in Art. 28 Abs. 2 ZGB verankerten Grundsatz, wonach eine Persönlichkeitsverletzung widerrechtlich ist, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist (BGE 136 II 508 E. 6.3.2 S. 523; 136 III 410 E. 2.2 S. 412). Grundsätzlich darf niemand ohne seine (vorgängige oder nachträgliche) Zustimmung abgebildet werden, sei es durch Zeichnung, Gemälde, Fotografie, Film oder ähnliche Verfahren (BGE 136 III 401 E. 5.2.1 S. 404). Neben dem Recht am eigenen Bild ist im Bereich des Bildnisschutzes in der überwiegenden Zahl der Fälle auch die Ehre sowie die Geheim- oder die Privatsphäre betroffen (MARC BÄCHLI, Das Recht am eigenen Bild, 2002, S. 59 ff.).
8.2 Das Recht am eigenen Bild ist das Selbstbestimmungsrecht, das vor widerrechtlicher Verkörperung des eigenen Erscheinungsbildes schützt (MARC BÄCHLI, a.a.O., S. 30 f.). Es umfasst zwei inhaltlich verschiedene Rechte: Einerseits einen Abwehranspruch gegen gezieltes, auf Identifikation und Ausforschung gerichtetes Erstellen von Fotos und Videoaufzeichnungen, andererseits ein Recht auf Selbstbestimmung des Menschen bezüglich der Veröffentlichung des eigenen Bildes, insbesondere des Porträts, und seiner Verwendung in kommerzieller oder politischer Werbung (CHRISTIAN BRÜCKNER, Das Personenrecht des ZGB, 2000, S. 188 Rz. 628). Gleichermassen soll das Recht auf Achtung der Privatsphäre verhindern, dass jede private Lebensäusserung, die in der Öffentlichkeit stattfindet, wie zum Beispiel ein Abschiedskuss auf der Strasse oder die Beerdigung eines Menschen der Allgemeinheit bekannt wird (BÄCHLI, a.a.O. S. 43). Der Einzelne soll sich nicht dauernd beobachtet fühlen, sondern - in gewissen Grenzen - selber bestimmen dürfen, wer welches Wissen über ihn haben darf bzw. welche personenbezogenen Begebenheiten und Ereignisse des konkreten Lebens einer weiteren Öffentlichkeit verborgen bleiben sollen. Da mit Hilfe elektronischer Datenverarbeitung personenbezogene Informationen in beliebigem Umfang gespeichert, verknüpft und reproduziert werden können, lassen sich auch an sich harmlose Informationen, die ohne Weiteres der Öffentlichkeitssphäre zuzurechnen wären, zu eigentlich schützenswerten Persönlichkeitsprofilen verdichten.
Im Bereich des Datenschutzes garantiert das verfassungsmässig geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK, SR 0.101]), dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, dem Einzelnen die Herrschaft über seine personenbezogenen Daten zusteht (BELSER, a.a.O., S. 361 ff., RAINER J. SCHWEIZER, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Rz. 37 ff. zu Art. 13; s. auch LUCIEN MÜLLER, Die Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 122 ff.). Nach Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden. Der Verwirklichung dieses verfassungsrechtlichen Auftrags dient im vorliegenden Zusammenhang unter anderem das Tätigwerdern des EDÖB gemäss Art. 29 DSG (vgl. L. MÜLLER, a.a.O., S. 308 ff., S. 314 f.).
8.3 Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid zu Recht fest, dass schon allein die Aufnahme des Bildes eine Persönlichkeitsverletzung bedeuten kann. Die Veröffentlichung des individualisierenden, das heisst nicht rein zufälligen Bildes ohne Einwilligung des Betroffenen stellt immer eine Persönlichkeitsverletzung dar, und zwar unabhängig davon, ob bereits die Aufnahme unrechtmässig erfolgte (HEINZ HAUSHEER/REGINA E. AEBI-MÜLLER, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 2. Aufl. 2008, S. 212 ff.). Das Vorgehen der Beschwerdeführerinnen, Strassenzüge in der Schweiz abzufahren und fotografisch aufzunehmen, betrifft zweifelsohne das Recht am eigenen Bild, weil dabei auch Personen ohne ihr Wissen aufgenommen und im Internet gezeigt werden. Diese Personen sind erkennbar im Sinne des Datenschutzgesetzes (vorne E. 6). Auch wenn sie nur zufällig auf den Bildern als sog. "Beiwerk" oder "Staffage" erscheinen, kann ihr Recht am eigenen Bild verletzt sein (BÄCHLI, a.a.O., S. 106 ff.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen kann nicht verallgemeinernd gesagt werden, bei den im öffentlichen Bereich aufgenommenen Personen handle es sich generell lediglich um "Beiwerk" ohne Anspruch auf Schutz der Persönlichkeit. Eine abgebildete Person kann ohne Rechtfertigung durch ein Informationsinteresse des Publikums ins Zentrum des Bildes gerückt oder mittels der Zoom-Funktion derart vergrössert werden, dass sie nicht mehr als untergeordneter Teil eines belebten Strassenbildes erscheint (vgl. BÄCHLI, a.a.O., S. 109). Eine solche Darstellung von Personen schliesst eine rechtliche Behandlung als blosses "Beiwerk" aus, auch wenn die Individualisierung einzelner Personen von den Beschwerdeführerinnen nicht beabsichtigt wird.
Die Vorinstanz hat die Datenbearbeitung durch die Beschwerdeführerinnen auch als mit dem Erkennbarkeits- und Zweckmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 3 und 4 DSG) sowie dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 2 DSG) unvereinbar bezeichnet.
9.1 Nach Art. 4 Abs. 3 DSG dürfen Personendaten nur für den Zweck bearbeitet werden, welcher bei der Beschaffung angegeben worden ist oder der aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Der Verwendungszweck der Daten muss bereits bei der Datenbeschaffung angegeben worden sein oder sonst feststehen (Grundsatz der Zweckbindung, vgl. ASTRID EPINEY, a.a.O., S. 538 ff.). Mit diesem Grundsatz im engem Zusammenhang steht der Grundsatz der Transparenz, der besagt, dass die Beschaffung von Personendaten und insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung für die betroffene Person erkennbar sein müssen (Art. 4 Abs. 4 DSG, vgl. ASTRID EPINEY, a.a.O., S. 544 ff.).
9.2 Weiter ist nach Art. 4 Abs. 2 DSG das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Dieser in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Grundsatz staatlichen Handelns ist im Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes auch für Private verbindlich (Art. 12 Abs. 2 lit. a DSG, ASTRID EPINEY, a.a.O., S. 528 ff.; PHILIPPE MEIER, a.a.O., S. 268 ff.). Der Grundsatz besagt, dass eine Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein muss und zudem für den Betroffenen zumutbar zu sein hat (BGE 134 I 140 E. 6.2 S. 151 f.; 133 I 77 E. 4.1 S. 81; je mit Hinweisen). Im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne) ist vor dem Hintergrund des grundrechtlich geschützten Anspruchs auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV, vorne E. 8.2) zu beurteilen, ob zwischen der Datenbearbeitung und dem damit verbundenen Eingriff in die Privatsphäre ein angemessenes Verhältnis besteht. Diese Prüfung betrifft grundsätzlich konkrete Einzelfälle und läuft im Ergebnis auf eine gesamthafte Abwägung aller betroffenen öffentlichen und privaten Interessen hinaus, wie sie auch in Anwendung von Art. 13 Abs. 1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB vorzunehmen ist (ASTRID EPINEY a.a.O. S. 528 ff.; PHILIPPE MEIER, a.a.O., S. 268 ff., 528, 532 ff.).
9.3 Die Vorinstanz beurteilte die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes insbesondere im Rahmen einer Interessenabwägung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne. Eine weitere Interessenabwägung führte sie im Rahmen der Prüfung des Rechtfertigungsgrunds der überwiegenden Interessen (Art. 13 Abs. 1 DSG) durch. Die Beschwerdeführerinnen wenden gegen die vorinstanzliche Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zunächst ein, die Persönlichkeitsverletzungen seien nicht anhand konkreter Fälle geprüft worden und die Vorinstanz habe den "sensiblen" Einrichtungen eine zu grosse Bedeutung beigemessen. Weiter habe sie die Widerspruchsmöglichkeiten von Street View verkannt und nicht ausreichend berücksichtigt, dass in traditionellen Medien und in anderen Online-Angeboten Bilder zu finden seien, die nicht einmal anonymisiert, aber trotzdem vorbehaltlos akzeptiert seien. Unter dem Gesichtspunkt der Interessenabwägung nach Art. 13 Abs.1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB führen die Beschwerdeführerinnen aus, allfällige Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen seien geringfügig, und es stünden ihnen gewichtige private Drittinteressen, private Interessen der Beschwerdeführerin 1 sowie öffentliche Interessen gegenüber. Öffentliche Interessen gegen Street View seien nicht ersichtlich.
10.1 Wie bereits in E. 8 hiervor dargelegt, ergänzt und konkretisiert Art. 13 Abs. 1 DSG den bereits in Art. 28 Abs. 2 ZGB gewährleisteten Schutz der Persönlichkeit (BGE 136 II 508 E. 6.3.2 S. 523; 127 III 481 E. 3a/bb S. 493; je mit Hinweisen). Trotz der identischen Formulierung von Art. 13 Abs. 1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB besteht in Bezug auf das Verfahren ein erheblicher Unterschied. Vorliegend geht es nicht wie in einem zivilrechtlichen Zweiparteienverfahren zwischen dem mutmasslich in seiner Persönlichkeit Verletzten und dem Datenbearbeiter um eine einzelne konkrete Persönlichkeitsverletzung. Vielmehr ist zu prüfen, ob das Bundesverwaltungsgericht einen erheblichen Teil der Klagebegehren des EDÖB gutheissen durfte. Die Intervention des EDÖB bezweckt die Verteidigung einer Vielzahl von Personen und liegt damit letztlich im öffentlichen Interesse (Art. 29 DSG; BGE 136 II 508 E. 6.3.2 S. 523). Diese Bedeutung der Empfehlung des EDÖB ist bei der Interessenabwägung nach Art. 13 Abs. 1 DSG zu berücksichtigen.
10.3 Im Rahmen der Interessenabwägung sind die konkreten Interessen zu ermitteln, diese mithilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und zu optimieren, sodass sie mit Rücksicht auf die Beurteilung, die ihnen zuteil wurde, im Entscheid möglichst umfassend zur Geltung gebracht werden können (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 213).
Die sich gegenüberstehenden Interessen sind einerseits das Recht auf Achtung der Privatsphäre und das Recht am eigenen Bild der betroffenen Personen, andererseits die von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachten privaten und öffentlichen Interessen. Auf der einen Seite stehen somit die Rechte Betroffener, die selber oder deren Häuser, Wohnungen, Gärten, Fahrzeuge etc. aufgenommen wurden und deren Abbildungen auf Street View für jedermann frei zugänglich veröffentlicht sind. Auf der anderen Seite berücksichtigte die Vorinstanz die überwiegend wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerinnen, insbesondere das Interesse, keinen finanziellen (Mehr-)Aufwand für eine manuelle Unkenntlichmachung von nicht automatisch genügend verwischten Bildern leisten zu müssen. Aber auch Interessen von Dritten oder sogar der betroffenen Personen selbst können die Datenbearbeitung unter Umständen rechtfertigen. Grundsätzlich kann jedes schützenswerte Interesse, das heisst jedes Interesse von allgemein anerkanntem Wert, berücksichtigt werden (DAVID ROSENTHAL, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, N. 6 ff. zu Art. 13 DSG; CORRADO RAMPINI, Datenschutzgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2006, N. 20 ff. zu Art. 13 DSG). Hinweise, was als schützenswertes Interesse gilt, liefern die Beispiele in Art. 13 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 2 DSG. Auch rein wirtschaftliche Interessen, wie beispielsweise das Interesse daran, eine Datenbearbeitung möglichst effizient zu gestalten oder die eigenen Geschäftsabläufe zu optimieren, zählen grundsätzlich dazu.
10.6.1 Den Beschwerdeführerinnen ist darin zuzustimmen, dass im Rahmen der Interessenabwägung nicht nur ihre vorwiegend wirtschaftlichen Interessen zu beachten sind, sondern auch die Interessen Dritter, die aus Street View einen Nutzen durch erleichterte Informationsbeschaffung und -verwendung ziehen (vgl. PHILIPPE MEIER, A l'impossible nul n'est tenu ... sauf Google ?, in: medialex 2011 S. 70). Inwieweit dieses Interesse dem Schutz der in Art. 16 Abs. 3 BV verankerten Informationsfreiheit unterliegt, ist im Rahmen der vorliegenden Interessenabwägung nicht abschliessend zu prüfen. Es ist offensichtlich, dass Street View seit seiner Einführung für einen erheblichen Teil der Bevölkerung die Suche nach Informationen über den öffentlichen Raum erleichtert und insofern ein willkommenes, legitimes Hilfsmittel etwa bei der Reiseplanung, der Suche nach einer Liegenschaft oder der Erkundung unbekannter Örtlichkeiten darstellt. In diesem Sinne ergänzt der Dienst die Orientierung mittels Stadtplänen oder Landkarten, die auch im Internet konsultiert werden können. Allfällige unlautere Absichten gewisser Nutzer stellen die grundsätzlich positiven Aspekte der mit Street View eröffneten Orientierungshilfen nicht infrage. Das beschriebene Interesse an der Nutzung von Street View ist in der Interessenabwägung zu berücksichtigen.
Dem umstrittenen Betrieb von Street View stehen namentlich die von der Vorinstanz erörterten Persönlichkeitsschutzinteressen der Betroffenen entgegen. Für diese negativ auswirken kann sich auch die flächendeckende Wirkung von Street View, die Anlasslosigkeit bzw. Unverbundenheit der Abgebildeten mit Google als Dienstanbieter, die in einzelnen Fällen mögliche hohe Persönlichkeitsrelevanz der Daten, die Zweckungebundenheit und Unkontrolliertheit, mit der Dritte Daten aus Street View speichern, rekombinieren und verwenden können, mögliche Nachteile durch erleichterte Ausspähung, fehlende Information über den Eingriff usw. (vgl. THOMAS DREIER/INDRA SPIECKER GENANNT DÖHMANN, a.a.O., S. 134 f.).
Die Fehlerquote der von den Beschwerdeführerinnen verwendeten Verwischungstechnologie beträgt nach dem angefochtenen Entscheid 0,9 bis 2,5 %, wobei die Beschwerdeführerinnen behaupten, sie hätten die Qualität der automatisierten Verwischung seither noch verbessert, was tatsächlich zu einer tieferen Fehlerquote führe. Der EDÖB hält diesen Ausführungen entgegen, bei der hohen Anzahl Bilder, die in Street View verwendet würden, sei auch eine tiefe Fehlerquote nicht hinnehmbar, da damit immer noch die Persönlichkeit einer grossen Anzahl Personen verletzt werde. Diese Überlegung ist grundsätzlich richtig. Wird nach den Angaben des EDÖB betreffend die Schweiz von 20 Mio. veröffentlichten Bildern ausgegangen, resultiert bei einer Fehlerquote von 2 % immerhin eine Anzahl von 400'000 mangelhaft anonymisierten Bildern. Bei einer Trefferquote von 99,5 % wären immer noch 100'000 Bilder nicht hinreichend bearbeitet. Hinzu kommt, dass auf einem Bild mehrere Mängel bei der Anonymisierung denkbar sind, welche potenziell zu einer höheren Anzahl von Persönlichkeitsverletzungen führen und dass je nach den Umständen auch bei der Anonymisierung von Gesichtern und Kennzeichen eine gewisse Identifizierbarkeit für Dritte verbleibt (vgl. THOMAS DREIER/INDRA SPIECKER GENANNT DÖHMANN, a.a.O., S. 83 f.; LUCIEN MÜLLER, a.a.O., S. 49).
Dazu besteht im Internetauftritt von Street View eine kleine Schaltfläche ("ein Problem melden") mit einem Link zur Bezeichnung von Bildern, die Persönlichkeitsrechte verletzen. In Anbetracht der Tatsache, dass ein stark überwiegender Teil der Bilder vor der Publikation im Internet automatisch korrekt anonymisiert wird, erscheint es grundsätzlich vertretbar, dass die restlichen Anonymisierungen erst auf Anzeige hin manuell vorgenommen werden. Dies setzt allerdings voraus, dass die Benutzer gut erkennbar über die Widerspruchsmöglichkeit informiert werden und die zusätzlichen Anonymisierungen effizient und unbürokratisch herbeigeführt werden können. Die zurzeit auf Street View bestehende kleine, kaum erkennbare Schaltfläche zur Meldung von Problemen genügt als Information über die Widerspruchsmöglichkeit nicht. Den Benutzern muss ein gut sichtbarer Link - etwa mit dem klaren Hinweis "Anonymisierung verlangen" zur Verfügung gestellt werden. Aus einem solchen Link muss sich ergeben, dass die Benutzer die hinreichende Anonymisierung unzulässiger Inhalte in Street View veranlassen können. Die Beschwerdeführerinnen müssen berechtigte Anonymisierungswünsche rasch und für die Benutzer kostenlos umsetzen, ohne dass diese ein Interesse an der Anonymisierung nachweisen müssten. Eine komplizierte Auseinandersetzung darüber, ob und inwieweit Anonymisierungswünsche gerechtfertigt sind bzw. die Beschwerdeführerinnen zu deren Umsetzung verpflichtet sind, wäre mit dem Anspruch auf Persönlichkeitsschutz nicht vereinbar. Sollte sich ergeben, dass die Widerspruchsmöglichkeit nicht reibungslos ausgeübt werden kann, so steht den Betroffenen neben der Klage nach Art. 28a ZGB (vgl. Art. 15 DSG) die Benachrichtigung des EDÖB offen, der gestützt auf Art. 29 DSG eigene Abklärungen vornimmt und die Rechte nach Art. 29 Abs. 2-4 DSG ausüben kann.
Soweit die Beschwerdeführerinnen behaupten, eine lückenlose manuelle Anonymisierung sei mit einem unzumutbaren Aufwand verbunden, sodass die Fortführung von Street View in der Schweiz infrage gestellt sei, ergibt sich vor dem Hintergrund der auf dem Spiel stehenden Persönlichkeitsschutzinteressen, dass der zusätzliche Aufwand für die generelle vorgängige Anonymisierung zumindest im Bereich sensibler Einrichtungen im Verhältnis zum Gesamtaufwand, den die Beschwerdeführerinnen für die Bereitstellung von Street View auf sich nehmen, nicht als übermässig bezeichnet werden kann. Sollten sich bei der manuellen Verwischung einzelner Personen und Fahrzeuge vor gewissen sensiblen Einrichtung grössere Schwierigkeiten ergeben, so kann auch eine Totalverwischung eines Gebäudes mitsamt der sich in dessen Einzugsbereich befindenden Personen, Fahrzeugen etc. Platz greifen, ohne dass damit der Informationsgehalt von Street View insgesamt ernsthaft infrage gestellt wäre. Bei einer solchen Anonymisierung ist dafür Sorge zu tragen, dass aus der Anonymisierung keine eigenständigen Rückschlüsse gezogen werden können, etwa durch Angaben, warum und auf wessen Intervention hin eine Verwischung erfolgt ist (vgl. THOMAS DREIER/INDRA SPIECKER GENANNT DÖHMANN, a.a.O., S. 84 f.).
10.6.5 Im Hinblick auf die wegen mangelhafter Anonymisierung verbleibenden Persönlichkeitsverletzungen ist weiter darauf hinzuweisen, dass jede widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung einen Verstoss gegen Art. 28 ZGB darstellt, gegen den Berechtigte auf dem Klageweg vorgehen können (Art. 15 DSG i.V.m. Art. 28a ZGB; vgl. BGE 136 II 401 und 410). Trotz der vom Bundesrat in seinem Bericht vom 9. Dezember 2011 beklagten geringen Bekanntheit der gesetzlichen Durchsetzungsrechte (vgl. BBl 2012 342 f., 348) haben die Beschwerdeführerinnen ungeachtet der hier umstrittenen Begehren des EDÖB ein hohes Interesse an einer möglichst zuverlässigen Anonymisierung von Personendaten, ansonsten ihnen zivilrechtliche Folgen wegen Persönlichkeitsverletzungen drohen, die ihren eigenen (wirtschaftlichen) Interessen zuwiderlaufen. Es besteht somit ein immanentes Interesse, die Anonymisierungssoftware weiter zu verbessern. Der EDÖB hat ausserdem unter anderem Anspruch auf Bekanntgabe der Daten über die Fortschritte bei der automatischen Anonymisierung und den Aufwand über die zusätzliche Verwischung (Art. 29 Abs. 2 DSG). Sollte er dabei feststellen, dass die Bearbeitungsmethoden trotz der nach diesem Urteil vorzunehmenden Verbesserungen geeignet sind, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen (Art. 29 Abs. 1 lit. a DSG), so kann er diesbezüglich neue Empfehlungen abgeben (Art. 29 Abs. 3 DSG). Es besteht somit auch in datenschutzrechtlicher Hinsicht begründeter Anlass zur Annahme, dass die Gefahr von Persönlichkeitsverletzungen erheblich reduziert wird, selbst wenn nicht sämtliche Bilder einer manuellen Anonymisierung unterzogen werden. Trotz des Verzichts auf eine umfassende vorgängige manuelle Anonymisierung sind die Beschwerdeführerinnen verpflichtet, mit allen zur Verfügung stehenden technischen Mitteln eine vollständige Anonymisierung anzustreben und die automatische Anonymisierung laufend dem Stand der Technik anzupassen. Sollten die Beschwerdeführerinnen ihrer Pflicht nicht nachkommen, kann der EDÖB die nach Art. 29 DSG zulässigen Massnahmen ergreifen (E. 10.7 in fine). Unter den gegebenen Umständen erübrigt sich der Beizug eines Gutachtens zum Aufwand für eine manuelle Anonymisierung.
Hingegen behaupten die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht, sie würden im Vergleich zu anderen Unternehmen und Personen, die Abbildungen mit erkennbaren Personen oder Stadtrundgänge etc. im Internet veröffentlichen, rechtsungleich behandelt. Die von den Beschwerdeführerinnen genannten anderen Dienste sind im Unterschied zu Street View nicht darauf ausgerichtet, die städtischen Räume in der Schweiz flächendeckend zu erfassen und eine derart grosse Datenmenge im Internet zu publizieren wie Google. Sie sind somit mit Street View nur beschränkt vergleichbar. Soweit sie ähnliche Persönlichkeitsverletzungen bewirken wie Street View, sind sie öffentlich- und privatrechtlich unter dem Gesichtspunkt des Persönlichkeitsschutzes gleich zu behandeln wie die Beschwerdeführerinnen. Wie erwähnt ist dabei zu berücksichtigen, dass eine Grosszahl von frei zugänglichen Abbildungen im Internet vorhanden ist, bei denen die Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung in Kauf genommen wird. Dies ist Ausdruck einer gesellschaftlichen Realität, die bei der datenschutzrechtlichen Beurteilung von Street View berücksichtigt werden muss. Der Bundesrat hat im Übrigen die Bedrohungen für den Datenschutz durch die technologischen und gesellschaftlichen Entwicklungen der letzten Jahre erkannt und ist bestrebt, den Datenschutz zu stärken, ohne dadurch die Teilhabe von Bevölkerung, Wirtschaft und Gesellschaft an den neuen Kommunikationstechnologien und die weitere technologische Entwicklung zu gefährden (BBl 2012 348). Während der Bundesrat den weiteren Handlungsbedarf auf den Ebenen des Gesetzesvollzugs und der Gesetzesänderung prüft, sind im vorliegenden Verfahren die verschiedenen Interessen möglichst umfassend zu berücksichtigen.
Ausserdem haben die Beschwerdeführerinnen sicherzustellen, dass der Privatbereich der betroffenen Personen (umfriedete Höfe, Gärten, Balkone usw.) respektiert wird (Ziff. 3 der Klagebegehren und E. 11 des angefochtenen Entscheids). Dabei geht es um Privatbereiche, die dem Einblick eines gewöhnlichen Passanten verschlossen bleiben. Nichts anderes ergibt sich aus BGE 137 I 327, der allerdings im Unterschied zur vorliegenden Sache eine gezielte Observation einer Person auf einem von jedermann ohne Weiteres frei einsehbaren Balkon in einem spezifischen sozialversicherungsrechtlichen Verfahren ohne Publikation der Aufnahmen im Internet betraf.
Die Publikation von Aufnahmen aus dem nicht frei einsehbaren Privatbereich ohne Einwilligung der Berechtigten bewirkt ungerechtfertigte Persönlichkeitsverletzungen, die nicht hingenommen werden können. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass die Aufnahmen zurzeit von einer erhöhten Kameraposition (ca. 2.80 m) aus aufgenommen werden. Die von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachte Rechtfertigung, die im Vergleich zu durchschnittlichen Passanten erhöhte Kameraposition entspreche dem, was Bewohner von Nachbargebäuden oder Bus- und Trampassagiere etc. sehen könnten, überzeugt nicht, da die von einer erhöhten Kameraposition aufgenommenen Standbilder etwa in Verbindung mit der Zoom-Funktion einem grösseren Personenkreis einen viel präziseren Einblick in Privatbereiche erlauben als dies bei einer persönlichen Präsenz im nachbarlichen Umfeld der Regel entspricht. Es ist somit anzuordnen, dass Bilder, die Privatbereiche wie umfriedete Gärten, Höfe etc. zeigen, die dem Einblick eines gewöhnlichen Passanten verschlossen bleiben, nicht in Street View veröffentlicht werden dürfen, und solche bereits vorhandenen Bilder aus Street View entfernt werden müssen oder eine Einwilligung der betroffenen Personen einzuholen ist. Für die Entfernung der genannten, bereits aufgeschalteten Bilder können die Beschwerdeführerinnen eine Übergangsfrist von maximal drei Jahren beanspruchen, soweit Berechtigte nicht im Einzelfall früher von ihrem Widerspruchsrecht Gebrauch machen (E. 10.6.3) und die unverzügliche Beseitigung der Persönlichkeitsverletzung verlangen.
Bei der Handhabung des von den Beschwerdeführerinnen als zu unbestimmt gerügten Begriffs des gewöhnlichen Passanten erscheint im Hinblick auf die Aufschaltung neuer Aufnahmen eine Kamerahöhe von maximal 2 m als zulässig. Diese Höhenbeschränkung entspricht ungefähr der Augenhöhe eines Passanten auf dem Trottoir, wenn dem Umstand Rechnung getragen wird, dass die Strassenebene, auf welcher die Fahrzeuge von Google verkehren, in der Regel etwas tiefer liegt. Damit kann ein Sichtschutz (wie Zäune oder Hecken) die gegenüber Passanten beabsichtigte Schutzwirkung grundsätzlich auch gegenüber den Kameras von Google entfalten (vgl. THOMAS DREIER/INDRA SPIECKER GENANNT DÖHMANN, a.a.O., S. 88 f.). Der von den Beschwerdeführerinnen zu Recht beklagten Schwierigkeit der Abgrenzung des Privatbereichs vom öffentlichen Raum kann dadurch Rechnung getragen werden, dass im Zweifelsfall eine Anonymisierung erfolgt, um Persönlichkeitsverletzungen möglichst weitgehend vorzubeugen.
Der EDÖB ist nach Art. 29 Abs. 1 DSG zuständig, die weitere Handhabung von Street View durch die Beschwerdeführerinnen und insbesondere die Praxis der Anonymisierung sowie die Erfüllung der Auflagen zu beobachten. Soweit nötig kann er auch neue Empfehlungen abgeben, wenn er ungerechtfertigte Persönlichkeitsverletzungen feststellen sollte und von den weiteren Möglichkeiten nach Art. 29 DSG Gebrauch machen (s. auch E. 10.6.3 und 10.6.5 hiervor).
Schliesslich ergibt sich in Bezug auf die Rechtsbegehren 5 und 6 des EDÖB, dass die Vorinstanz diese zu Recht gutgeheissen hat. Die Beschwerdeführerinnen bemängeln, dass die Vorinstanz betreffend die Information über geplante Aufnahmeorte und die Aufschaltung neuer Bilder entschied, dass ein Hinweis auf der Startseite von Google Maps nicht genüge, sondern darüber hinaus auch in lokalen Presseerzeugnissen darüber zu orientieren sei. Mit der Pflicht zur Orientierung in lokalen Presseerzeugnissen sei die Vorinstanz über die Anträge des EDÖB hinausgegangen, da dieser nur beantragt habe, dass über die Aufnahmen und Aufschaltungen zu informieren sei, ohne ein bestimmtes Medium vorzuschreiben. Dem kann insoweit nicht beigepflichtet werden, als der EDÖB bereits in seiner Replik an die Vorinstanz die Rechtsbegehren 5 und 6 dahin präzisierte, dass die Beschwerdeführerinnen über bevorstehende Aufnahmen und Aufschaltungen nicht nur auf ihrer Homepage, sondern auch in sprachregionalen und lokalen Presseerzeugnissen informieren müssten. Die Kritik der Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz sei über die Begehren des EDÖB hinausgegangen, ist somit haltlos.
Die Gutheissung der präzisierten Rechtsbegehren 5 und 6 ist sachlich gerechtfertigt. Die Vorinstanz hat damit berücksichtigt, dass es betroffene Personen gibt, die das Internet nicht nutzen, und dass selbst für den grösseren Teil der Bevölkerung, der das Internet regelmässig nutzen dürfte, eine ständige Konsultation von Google Maps - nur um auf allfällige Aufnahmegebiete aufmerksam zu werden -, nicht zumutbar ist. Gleiches gilt in Bezug auf Aufschaltungen von Aufnahmen im Internet. Die Bekanntgabe in den lokalen Medien ermöglicht den potenziell Betroffenen, sich über die aktuell aufzunehmenden Gebiete zu informieren und sich danach zu richten, indem etwa bestimmte Gegenden während der möglichen Aufnahmedauer gemieden werden. Dies dient der vorsorglichen Vermeidung von Konflikten zwischen Betroffenen und Google. Es bestehen keine Hinweise, dass die verlangte breitere Information, die im Übrigen nicht nur über die Presse sondern etwa auch über Radio und Fernsehen erfolgen kann, den Beschwerdeführerinnen nicht zumutbar wäre.
Die Beschwerdeführerinnen erheben zahlreiche weitere Rügen, die, soweit im Lichte von Art. 42 BGG überhaupt darauf einzutreten ist, angesichts der vorstehenden Ausführungen keine eigenständige Bedeutung haben. Somit ist darauf nicht im Einzelnen einzugehen.
Die Beschwerdeführerinnen verlangen im Übrigen, die vorliegende Sache sei im Sinne von Art. 23 Abs. 2 BGG unter Mitwirkung der II. zivilrechtlichen Abteilung zu beurteilen, die zur Beurteilung von Beschwerden betreffend Persönlichkeitsverletzungen nach Art. 28 ZGB zuständig ist (Art. 32 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 des Reglements für das Bundesgericht; BGerR; SR 173.110.131). Ein solcher Antrag ist im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zulässig. Die Abteilung entscheidet autonom, ob sie ein Verfahren nach Art. 23 Abs. 2 BGG für angezeigt hält. Im Übrigen ist in der vorliegenden Angelegenheit im Unterschied zu den in die Zuständigkeit der II. zivilrechtlichen Abteilung fallenden Beschwerden keine konkrete Persönlichkeitsverletzung zu prüfen (s. vorne E. 10.2). Zur Beurteilung der datenschutzrechtlichen Voraussetzungen von Street View ist allein die I. öffentlich-rechtliche Abteilung zuständig (Art. 29 Abs. 2 lit. d BGerR). Die Rechtsfragen, die sich in den datenschutzrechtlichen und in den zivilrechtlichen Verfahren stellen, können sich wegen des identischen Inhalts von Art. 13 Abs. 1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB zwar überschneiden. Die II. zivilrechtliche Abteilung beurteilt die Widerrechtlichkeit einer Persönlichkeitsverletzung indessen nicht unter den in der vorliegenden Angelegenheit massgebenden datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten.
Nach Art. 107 Abs. 1 BGG darf das Bundesgericht nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 BGG). In der vorliegenden Angelegenheit besteht kein Anlass, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Indessen sind gewisse Präzisierungen in Bezug auf die Gewährleistung des Datenschutzes vorzunehmen (vgl. E. 10.6.3 und 10.7 hiervor), die für die Tätigkeit der Beschwerdeführerinnen mit weniger Einschränkungen verbunden sind, als das von der Vorinstanz gutgeheissene und von den Beschwerdeführerinnen im vorliegenden Beschwerdeverfahren bekämpfte Rechtsbegehren 1 des EDÖB. Das Bundesgericht kann diese Präzisierungen gestützt auf Art. 107 Abs. 2 BGG mit dem vorliegenden Urteil anordnen.
Zusammenfassend ergibt sich in Bezug auf Ziff. 1 der Rechtsbegehren des EDÖB, dass eine kleine Fehlerquote (ca. 1 %) bei der automatischen Anonymisierung hingenommen werden kann, wenn die Beschwerdeführerinnen die folgenden Kriterien erfüllen:
Die Beschwerde ist somit im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist in Bezug auf die Rechtsbegehren 1-3 des Klägers insoweit aufzuheben, als darin den Beschwerdeführerinnen Pflichten auferlegt werden, die über die im vorliegenden Urteil genannten Pflichten hinausgehen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Zufolge ihres teilweisen Obsiegens sind den Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten für das vorinstanzliche Verfahren nur zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 67 BGG). Im bundesgerichtlichen Verfahren erscheint die Auferlegung einer reduzierten Gerichtsgebühr zulasten der Beschwerdeführerinnen von Fr. 5'000.-- gerechtfertigt (Art. 66 Abs. 1 und Art. 67 BGG). Damit wird auch dem Aufwand, der durch die Art der Prozessführung nötig wurde, Rechnung getragen (Art. 65 Abs. 2 und 5 BGG).
Da die Beschwerdeführerinnen in erheblichem Umfang unnötige und unzutreffende Rügen erheben, ist es nicht gerechtfertigt, ihnen trotz des teilweisen Obsiegens eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1, 2 und 4 sowie Art. 66 Abs. 3 BGG).
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. März 2011 wird in Bezug auf die Rechtsbegehren 1-3 des EDÖB insoweit aufgehoben, als darin den Beschwerdeführerinnen Pflichten auferlegt werden, die über die im vorliegenden Urteil genannten Pflichten hinausgehen.
Die Gerichtskosten für das vorinstanzliche Verfahren werden den Beschwerdeführerinnen im Umfang von Fr. 2'500.-- auferlegt.
Die Gerichtskosten für das bundesgerichtliche Verfahren werden den Beschwerdeführerinnen im Umfang von Fr. 5'000.-- auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.