Source: http://www.senat.fr/rap/l11-015/l11-015_mono.html
Timestamp: 2018-01-23 02:24:52+00:00
Document Index: 53946635

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 5", "l'article 57", "l'article 34", "l'article 14", "l'article 3", "l'article 34", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 34", "l'article 57", "l'article 3", "l'article 3", 'in fine', "l'article 1", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 1"]

Rapport n° 15 (2011-2012) de M. Alain HOUPERT, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, déposé le 12 octobre 2011
I. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DE LA CORSE : UN RATTRAPAGE RÉEL MAIS FRAGILE
A. UNE CROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE MARQUÉE
1. Une démographie plus dynamique que celle du continent
2. D'importants apports extérieurs à l'île
3. Une répartition spatiale déséquilibrée
B. UNE ÉCONOMIE TIRÉE PAR LE TOURISME ET LA CONSTRUCTION
1. Un secteur touristique dominant
2. La construction : l'autre moteur de la croissance
3. Des performances globales supérieures à la moyenne nationale
2. Une économie de consommation plus que de production
3. La marginalisation de l'agriculture
D. LA FORMATION D'UNE « BULLE » IMMOBILIÈRE
1. Un marché immobilier en hausse
2. Une forte pression sur le marché foncier
3. Des tensions sur le logement
4. Les risques d'une correction brutale
II. LES DIFFICULTÉS DE L'AMÉNAGEMENT EN CORSE
A. UNE GÉOGRAPHIE TRÈS SPÉCIFIQUE
1. Une « montagne dans la mer »
2. Une urbanisation peu dense
3. Des espaces protégés étendus
B. UNE APPLICATION COMBINÉE DES LOIS LITTORAL ET MONTAGNE
1. Rappel des principes de constructibilité de la loi Littoral
2. Rappel des principes de constructibilité de la loi Montagne
A. UNE RÉPONSE À L'ÉCHEC DU PRÉCÉDENT PADDUC
1. Les spécificités de la Collectivité territoriale de Corse
2. Une compétence prévue par le statut de 2002
3. Les raisons de l'échec du projet de PADDUC en 2009
4. La consultation de la Collectivité territoriale de Corse sur l'avant-projet de loi
B. L'INTÉGRATION DES APPORTS DE LA LOI « GRENELLE II »
1. La gestion du risque d'inondation
2. La mise en oeuvre de la « trame verte et bleue »
C. LA CONSOLIDATION DE LA VALEUR JURIDIQUE DU PADDUC
1. L'insertion du PADDUC dans la hiérarchie des documents d'urbanisme
2. La définition d'une cartographie adaptée
3. L'opposabilité du PADDUC aux autorisations d'urbanisme
D. L'AMÉLIORATION DE LA PROCÉDURE D'ADOPTION DU PADDUC
1. Le débat préalable d'orientation
2. Les consultations et avis obligatoires
3. La nouvelle procédure de modification
4. Les outils d'évaluation préalable à une révision
A. UN RISQUE D'INCONSTITUTIONNALITÉ MAÎTRISÉ
(Article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales)
Contenu du plan d'aménagement et de développement durable de Corse
(Articles L. 4424-10 et L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales)
(Article L. 4424-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Articulation avec les autres schémas de planification
(Article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales)
Articulation avec les lois Littoral et Montagne et opposabilité aux tiers de certains espaces à caractère stratégique
(Articles L. 4424-13 et L. 4424-14 du code général des collectivités territoriales)
Procédures d'élaboration, de modification et de révision
(Article L. 371-4 du code de l'environnement)
Articulation avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques
Le droit existant prévoit que le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) fixe les objectifs du développement économique, social, culturel et touristique de l'île (article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales). Il a donc paru opportun à votre rapporteur de commencer l'examen du projet de loi en resituant celui-ci dans le contexte économique corse.
Loin des clichés, la Corse affiche ces dernières années des performances économiques que peuvent lui envier la plupart des régions de France continentale. Portée par une démographie dynamique et animée par les deux moteurs du tourisme et de la construction, l'économie insulaire a amorcé son rattrapage. Toutefois, elle présente des points faibles persistants et a développé une « bulle » immobilière, à l'origine de tensions sur le marché du logement et lourde de risques pour l'avenir.
La Corse, après s'être dépeuplée pendant toute la première moitié du XXème siècle, accroît sa population depuis les années 1960, pour retrouver son plus haut niveau historique de 1901.
Évolution de la population de la Corse
De 1975 à 1999, la croissance démographique de l'île s'est effectuée à un rythme équivalent à celui de l'ensemble de la France métropolitaine. Puis, ces dernières années, la croissance démographique s'est accélérée en Corse selon un rythme annuel moyen proche de 1,8 %, nettement supérieur à celui de la France métropolitaine (0,7 %).
Non seulement la Corse ne se dépeuple plus, mais elle gagne des habitants à un rythme équivalent à celui des principales régions littorales de la Méditerranée et de l'Atlantique. La prolongation théorique de la tendance actuelle aboutirait à une population de l'île de 400 000 habitants en 2030.
Le dynamisme démographique de la population corse est dû presqu'entièrement au solde migratoire, le solde naturel étant proche de zéro. La Corse attire de nouveaux habitants, bien plus qu'elle n'accroît sa population par un excès des naissances sur les décès.
Le solde migratoire positif de la Corse résulte de la combinaison de deux tendances de sens inverse, selon les âges :
- une composante migratoire négative pour la population jeune (18-25 ans), les jeunes adultes ayant, comme dans d'autres régions françaises, tendance à compléter leur formation et/ou trouver un premier emploi dans quelques régions peu nombreuses, comme l'Île-de-France et Rhône-Alpes ;
- une composante migratoire positive pour la population d'âge adulte, venant soit du continent, soit de l'étranger. Selon l'INSEE, entre 1990 et 1999, plus de 7 000 personnes sont venues d'un pays étranger pour s'installer en Corse.
Au total, c'est un flux de l'ordre de 3 000 personnes qui vient grossir chaque année la population de l'île. Parmi lesquelles des actifs venant en Corse occuper un emploi, mais aussi de nombreuses personnes venant s'y installer à l'âge de la retraite.
Ceci explique que cet apport extérieur ne suffit pas à contrebalancer le vieillissement naturel de la population. La pyramide des âges de l'île se trouve décalée par rapport à la moyenne nationale, avec une base étroite et des effectifs des moins de 20 ans inférieurs à ceux des plus de 60 ans.
Répartition par âges de la population corse
En Corse, plus encore que dans d'autres régions françaises, le changement de localisation de la population depuis le début du siècle a été de grande ampleur. Pour résumer, en un peu plus d'un siècle, les Corses sont descendus de la montagne vers la mer, à mesure que l'économie agro-pastorale qui les faisait vivre en majorité s'est transformée en économie urbaine, de services et touristique.
Avec une population de 294 000 habitants pour une surface de 8 680 km², la densité moyenne de l'île est d'environ 34 habitants/km². Mais 80 % de la population se concentre sur 20 % du territoire, essentiellement dans les deux grandes agglomérations d'Ajaccio (71 000 habitants) et de Bastia (77 000 habitants). Ainsi, dans les trois microrégions les plus densément peuplées de l'île (Bastia, Ajaccio et Casinca), la densité moyenne est de 94 habitants/km², tandis que dans les trois microrégions les moins densément peuplées (Ponte-Leccia, Alta-Rocca et Sevi-in-Fora), elle n'est que de 6 habitants/km².
Certes, ce déséquilibre territorial très accentué ne s'accroît plus aujourd'hui. En effet, depuis le début des années 1990, le mouvement ancien de concentration de la population s'est renversé, comme sur le continent, avec le retour d'un développement démographique au bénéfice des zones rurales.
Toutefois, malgré ce renversement de tendance, l'intérieur de la Corse demeure sous-peuplé et insuffisamment doté en ce qui concerne les services fondamentaux nécessaires à la vie collective. Les activités autres qu'agricoles y sont très peu présentes, et la population y est très vieillie, avec près de la moitié des résidents permanents âgés de plus de 60 ans.
C'est pourquoi le projet de PADDUC de mars 2009 identifiait comme l'un de ses grands enjeux la revitalisation de l'intérieur de l'île, en termes de démographie et de développement économique.
Le tourisme est l'un des principaux secteurs économiques créateurs de richesses en Corse. Les activités touristiques irriguent le tissu économique, avec un impact diffus sur les transports, la construction, les investissements immobiliers, le commerce, l'agriculture. Elles sont génératrices de nombreux emplois, directs et indirects.
Les atouts de l'île en matière de tourisme sont solides :
- un positionnement favorable en Méditerranée, premier bassin touristique mondial, qui situe la Corse comme l'île la plus proche des grands marchés émetteurs européens ;
- l'attractivité d'une nature remarquable, préservée et diversifiée, la proximité immédiate de la mer et de la montagne correspondant aux tendances de l'évolution de la demande ;
- l'abondance de l'eau, qui est un atout important pour le développement touristique et qui singularise la Corse par rapport aux autres îles méditerranéennes ;
- une destination reconnue comme typée et de caractère, à dimension humaine, loin des standards d'un tourisme de masse banalisé.
Ces atouts se traduisent dans les chiffres de fréquentation touristique de l'île. La Corse a enregistré en 2009 un total de 3,2 millions de séjours, en progression de 6 % par rapport à 2008, et de 33,1 millions de nuitées, en progression de 7 %. Les trois quarts des touristes sont Français. La pointe actuelle de fréquentation touristique se situe à un peu plus de 300 000 visiteurs.
Toutefois, le projet de PADDUC de mars 2009 relevait un certain nombre de faiblesses subsistant en matière d'activité touristique : une insuffisance de l'hébergement hôtelier, à la fois en quantité et en qualité ; une accessibilité aérienne contrainte par le niveau des prix des billets d'avion, en l'absence d'une desserte suffisante par les compagnies à bas coût ; une professionnalisation des acteurs du tourisme encore perfectible ; une offre confidentielle en matière d'équipements de loisirs structurants, susceptibles de générer une fréquentation touristique tout au long de l'année (centres de congrès, parcours de golf, centres de remises en forme et de thalassothérapie).
Le secteur de la construction est, au côté du tourisme, l'autre moteur de la croissance de l'économie corse. Cette activité de base doit répondre aux besoins d'une population en augmentation rapide, amplifiés par les mutations sociologiques (fragmentation des foyers et concentration dans les grands pôles urbains), et à une forte demande d'hébergements touristiques, notamment de résidences secondaires.
Ainsi, la construction est l'un des secteurs économiques les plus créateurs d'emplois.
Emplois salariés par secteur d'activité en Corse
Après un repli des mises en chantiers au cours des années 2008-2009, une reprise s'est fait sentir progressivement au cours de l'année 2010. Sur l'année, les chantiers de logements commencés se sont accrus de près de 22 %, pour atteindre 3 672 mises en chantier. Il s'agit de l'une des plus fortes hausses depuis 2000. Ce sont les programmes collectifs (immeubles) et individuels groupés (résidences) qui ont le plus progressé, confirmant une tendance observée avant 2008.
La croissance est encore plus vive pour les locaux professionnels, les surfaces mises en chantiers progressant de 62 % en 2010. Pendant les années difficiles, la commande publique a soutenu l'activité, jouant un rôle d'amortisseur de conjoncture, mais la reprise de 2010 est d'abord celle de la commande privée de bureaux et locaux industriels. Les surfaces destinées au secteur privé ont représenté 81 % des constructions de locaux en 2010, contre 75 % en 2009.
Dynamisée par la croissance démographique et portée par les deux piliers du tourisme et de la construction, l'économie insulaire a réalisé au cours des quinze à vingt dernières années des performances supérieures à la moyenne nationale, permettant à la Corse d'amorcer son rattrapage économique.
La Corse a connu une grave crise économique au début des années 1990, avec une récession de quatre années qui s'est traduite par une explosion du chômage, augmentant de 8 points pour atteindre 16 % de la population active. Puis, à partir de 1997 et jusqu'en 2001, l'économie insulaire a connu un premier rebond, classique en sortie de récession, avec un taux de croissance moyen annuel de 5 %. Ensuite, après une cassure temporaire de la croissance en 2002-2003, reflet de la crise sévissant au niveau national, la Corse a connu une phase de reprise entre 2004 et 2008.
Au total, entre 1996 et 2006, le produit intérieur brut de la Corse a augmenté au rythme de + 3,0 % par an, alors que celui de l'ensemble de la France métropolitaine ne croissait sur la même période qu'au rythme de + 2,3 % par an.
Il en va de même pour l'emploi, qui s'est accru en moyenne de + 1,5 % par an en France métropolitaine entre 1996 et 2006, mais de + 2,6 % par an en Corse. Ainsi, ces dernières années, le taux de chômage en Corse avait reculé pour passer en dessous du niveau national. Il est toutefois reparti à la hausse en 2010, pour s'établir à 9,3 %, un taux de nouveau supérieur à la moyenne nationale.
Toutefois, compte tenu de la situation de pauvreté relative dont elle partait, la Corse se classait encore en 2006 au dernier rang des régions françaises métropolitaines pour le niveau de PIB par habitant : sur une base 100 pour l'ensemble, la Corse se situait à 79. En 2009, le PIB de l'île s'élevait à 7,3 milliards d'euros, soit 23 800 euros par habitant.
La croissance économique de la Corse ces dernières années a surtout été entraînée par le développement du tourisme, des services aux ménages, ainsi que de l'économie publique. Les services marchands ont été en 2009 à l'origine de 52 % du PIB corse. Quant aux administrations publiques, services non marchands, elles ont généré 31 % du PIB insulaire, et représentent 37 % des emplois salariés.
L'économie publique est largement alimentée, d'une part, par les fonds de cohésion territoriale européens et nationaux, qui ont permis un certain rattrapage des investissements, et d'autre part, par les transferts sociaux, qui sont une composante importante du revenu des ménages.
Structure des revenus en Corse
En dépit de l'importance des transferts sociaux, le niveau de vie des ménages reste en dessous de la moyenne nationale. En Corse, 60 % de la population des ménages bénéficiaires des allocations familiales se situent sous le seuil des bas revenus, alors que cette proportion est inférieure au tiers en moyenne nationale. Cela représente près de 19 000 allocataires, soit 41 500 personnes dans les ménages concernés. S'agissant des retraités, 13 000 allocataires sont bénéficiaires de l'allocation supplémentaire vieillesse (ASV), qui leur permet de parvenir à un revenu minimum. Ainsi, en Corse, 25 % des personnes de plus de 65 ans perçoivent l'ASV, soit un taux 3,5 fois supérieur à celui de la France métropolitaine.
L'économie productive de la Corse fonctionne sur ses secteurs traditionnels et ne dispose guère de secteurs innovants. Le tissu économique est essentiellement artisanal : 94 % des 32 900 entreprises corses comptent moins de 10 salariés et 62 % n'en comptent aucun. La productivité est faible et les emplois créés sont peu qualifiés. Par ailleurs, cet appareil productif atomisé n'est pas orienté vers l'extérieur : les importations de l'île sont quatre fois supérieures à ses exportations.
Le secteur agricole n'occupe plus aujourd'hui qu'une place réduite dans l'économie de la Corse, mais conserve toutefois un rôle important dans la vie sociale, ainsi que pour l'occupation et l'entretien du territoire de l'île. 75 % de l'agriculture se trouve en Haute-Corse, que l'on raisonne en surface agricole utile ou en nombre d'exploitations.
Durant des siècles, la Corse a vécu sur un modèle agro-sylvo-pastoral, qui a commencé à décliner après la première guerre mondiale, puis a rapidement disparu à partir des années 1960. Une agriculture intensive et productiviste s'est alors développée, principalement dans la plaine orientale, qui a été source de graves échecs, d'un lourd endettement et d'importantes déprises.
L'agriculture corse a su engager, à partir des années 1980, une mutation vers la recherche de la qualité, accompagnée par les nouvelles orientations de la politique agricole commune. Elle dispose aujourd'hui de filières de production relativement bien structurées, qui forment un ensemble original en Europe par la diversité, la qualité et la typicité de ses produits : vins, fromages, huile d'olive, agrumes, miel, charcuteries, châtaignes. Les industries agroalimentaires représentent près de 2 200 salariés, soit 40 % de l'emploi salarié total de l'industrie, ce qui en fait le premier secteur industriel insulaire.
Toutefois, l'agriculture et la sylviculture se heurtent en Corse à des handicaps structurels. L'insularité induit des ruptures de charges obligatoires, des coûts d'approvisionnement majorés, et des coûts d'exportations supplémentaires. Le relief montagneux accroît le coût de la mise en valeur des espaces agricoles et forestiers, où la mécanisation est difficile, voire impossible. Le climat se caractérise par des variations de très forte amplitude (neige, inondations et vents violents) et par une aridité croissante, qui implique un fort risque d'incendies.
Ces handicaps structurels s'ajoutent à la difficulté générale de vivre dans les territoires ruraux pour expliquer le déclin du secteur agricole. Le problème est aussi démographique : alors que la moyenne d'âge des agriculteurs corses est de 58 ans, on enregistre à peine une installation de jeune agriculteur pour cinq cessations d'activité. Le nombre des chefs d'exploitations installés s'élevait en 2008 à 2 927, dont 85 % à titre individuel, et l'on comptait 793 établissements agricoles employant 4 257 salariés.
La décennie 2000 s'est caractérisée en Corse par un marché immobilier en hausse constante. Certes, les transactions chutèrent de près de 25 % en 2008-2009, mais les prix ne diminuèrent pas. Et la reprise fut très vive dès 2010, effaçant en un an la baisse enregistrée les deux années précédentes : le montant des ventes de logements s'est alors élevé à 1,024 milliard d'euros. Le niveau global des transactions immobilières représente 10 % de la richesse produite en Corse, contre 5 % seulement au plan national.
Les hausses de prix sont redevenues fortes en 2010, dépassant 10 % tant pour les logements neufs que pour les logements anciens. En effet, le marché immobilier corse reste structurellement favorable aux hausses de prix, la demande dépassant l'offre disponible.
Deux raisons expliquent l'importance de cette demande :
- d'une part, la croissance démographique provenant essentiellement de l'arrivée dans l'île d'une population à haut pouvoir d'achat immobilier, composée d'actifs entre 35 et 55 ans, ou de retraités qui, généralement, vendent un bien sur le continent pour racheter en Corse ;
- d'autre part, la demande extérieure pour les résidences secondaires, qui entre en concurrence avec la demande des résidents permanents de l'île.
En dépit de leur dynamisme, les prix immobiliers demeurent en Corse inférieurs à ceux des régions littorales du continent. En 2008, les prix au m² construit étaient en Corse inférieurs de 11 % à la moyenne nationale. Cependant, de 1990 à 2008, ces prix ont augmenté de 66 % et le prix moyen de vente au m² est passé de 1 800 à 3 000 euros.
Cette activité immobilière soutenue se traduit par une forte pression sur le marché foncier qui, en raison des conflits d'usage, se fait sentir aussi bien sur le segment agricole que sur le segment résidentiel.
Le marché foncier à vocation agricole présente un caractère nettement spéculatif, avec une progression de + 300 % en une décennie, contre 50 % au niveau national. Le prix du terrain agricole est passé de 3 735 euros à l'hectare en 1999 à 14 957 euros à l'hectare en 2009. Les jeunes agriculteurs peinent à réunir la base foncière qui leur permettrait de s'installer, soit en acquisition, soit en location. Car les propriétaires rechignent souvent à louer des terrains agricoles qu'ils ont l'espoir secret de voir un jour reclassés en terrains à bâtir.
Le marché foncier à vocation résidentielle connait aussi une hausse des prix, qui sont passés d'une moyenne de 38 euros le m² en 2006 à 58 euros le m² en 2009. Ce niveau moyen peut paraître encore modeste, comparé à celui d'une région comme le Languedoc-Roussillon, qui était de 102 euros le m². Il recouvre cependant des différentiels de prix extrêmement importants, allant de 26 euros le m² pour un village de l'intérieur à plus de 300 euros le m² pour une commune du littoral.
La conséquence la plus immédiate de la hausse continue des prix immobiliers est l'existence de tensions sur le marché du logement. Les résidents de l'île trouvent de plus en plus difficilement à se loger, y compris en location. La priorité des investisseurs va au logement locatif saisonnier, et non pas au logement locatif annuel.
Selon les statistiques de l'INSEE, la Corse comptait en 2008, 205 000 logements, dont 126 000 résidences principales, 71 000 résidences secondaires et 8 000 logements vacants. Le poids des résidences secondaires est donc en Corse d'environ 35 % du parc de logements, contre 10 % au niveau national, 17 % en région PACA ou 22 % en Languedoc-Roussillon.
On dénombrait, en 2009, 12 115 logements sociaux, ce qui équivaut à un taux de logements sociaux d'environ 10 % des résidences principales, alors que la moyenne nationale est de 17 %. Les communes d'Ajaccio et de Bastia concentrent les trois quarts du logement social.
Indice de la tension sur le marché du logement, la part des logements vacants ne représente que 3,8 % du parc immobilier, contre 6,3 % au niveau national. Les grands perdants de la pénurie de logements sont les jeunes actifs, dont les salaires sont plus bas et qui ne bénéficient pas en général de l'apport de la revente d'un premier bien immobilier déjà acquis.
La difficulté à se loger a également un impact négatif sur la mobilité géographique des personnes à la recherche d'emploi, entre les différents bassins d'emplois de l'île.
Le marché immobilier corse semble avoir atteint un niveau de développement irrationnel, les fondamentaux de l'économie insulaire ne justifiant pas une telle hausse. La situation est en fait très proche de celle observée en Espagne durant les années fastes, entre 2000 et 2008. Un déséquilibre profond se creuse, avec la formation d'une « bulle » immobilière. Le poids de la construction et de l'immobilier dans l'économie devient disproportionné.
Alors que la crise financière entraîne un resserrement du crédit immobilier et que la réduction des niches fiscales touche fortement l'investissement locatif, les conditions semblent aujourd'hui réunies pour que cette « bulle » immobilière éclate. Les conséquences en seraient destructrices pour l'économie corse : emplois perdus, patrimoine des ménages dévalué, déstabilisation de la structure économique, perte de recettes fiscales...
Le droit existant prévoit que le PADDUC détermine les principes de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, des espaces naturels, des sites et des paysages à préserver, des extensions urbaines, des activités industrielles, artisanales, commerciales, agricoles, forestières, touristiques culturelles et sportives (article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales).
Votre rapporteur souligne que l'aménagement de l'espace présente en Corse des difficultés bien particulières, que ne connaissent pas les régions ordinaires. Ces difficultés résident dans les spécificités de la géographie de l'île, qui se caractérise par un littoral étendu et un relief montagneux, par une urbanisation réduite, ainsi que par l'importance des espaces naturels ou semi-naturels à protéger. Soumis aux contraintes des lois Littoral et Montagne, les documents d'urbanisme apparaissent en Corse d'une grande fragilité juridique.
Le littoral de la Corse, très découpé, a une longueur de 1 047 kilomètres, équivalente à celle du littoral méditerranéen de la France continentale, de la frontière espagnole à la frontière italienne.
Par ailleurs, la Corse est la plus montagneuse des grandes îles de Méditerranée. Elle compte plus de 200 sommets de plus de 2 000 mètres d'altitude, qui forment une chaîne centrale orientée du nord-ouest au sud-est, et son altitude moyenne s'élève à 568 mètres. Cette donnée naturelle constitue une importante contrainte pour son aménagement : en dehors de la plaine orientale de l'île, les espaces plats sont rares, ce qui accentue inévitablement les conflits d'usage entre l'agriculture et le développement urbain.
La moitié de la population de la Corse est concentrée dans les agglomérations d'Ajaccio (71 000 habitants) et de Bastia (77 000 habitants), principales zones d'urbanisation en continu. Le reste de la population réside dans des petites villes, de gros bourgs et des villages. Le tableau ci-après retrace, d'après les résultats du recensement de 2008, les populations des 14 communes corses comptant plus de 3 000 habitants.
Communes corses de plus de 3 000 habitants
Cette faible urbanisation explique que les espaces artificialisés ne représentent qu'un peu plus de 3 % du territoire corse, contre environ 9 % en France continentale. Toutefois, il convient de noter que cette artificialisation se concentre sur la zone littorale : elle concerne plus de 14 % des espaces situés à moins de 500 mètres du rivage.
Par ailleurs, même là où existe une urbanisation, celle-ci prend souvent des formes extensives. Certaines communes ne comportent pas d'agglomération bien identifiée, mais un ensemble de hameaux éparpillés sur l'ensemble de leur territoire. Cet urbanisme traditionnellement diffus peut rendre très délicate l'application de la notion d'urbanisation en continuité avec les agglomérations existantes, qui vise à éviter le « mitage » du territoire.
Le patrimoine des paysages, sites protégés, classés ou inscrits est à la hauteur de la diversité des reliefs et climats de « l'île de beauté ». Les espaces forestiers et les milieux semi-naturels représentent environ 85 % du territoire de la Corse, participant directement à la qualité de son cadre de vie.
Répartition du territoire par type d'occupation des sols en 2007
Une fraction considérable de ces espaces naturels fait l'objet d'une protection. Un parc naturel régional épouse les contours de la chaîne montagneuse centrale, tandis que six réserves naturelles marines sont complétées par de nombreux sites classés ou inscrits. Le Conservatoire du littoral a acquis 23 % du linéaire côtier de l'île, contre 11 % seulement au plan national.
Le patrimoine écologique de la Corse est également d'une très grande richesse, comme en témoignent les inventaires écologiques réalisés : 126 espèces végétales protégées au plan national sont présentes en Corse (seules deux autres régions de France métropolitaine dépassent 100 espèces), ainsi que 28 espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe de la directive européenne « Oiseaux » du 2 avril 1979.
La loi 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral fixe quatre règles principales :
- sur tout le territoire des communes littorales, « l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » (article L. 146-4-I du code de l'urbanisme).
- dans l'espace proche du rivage, l'extension de l'urbanisation doit être limitée (article L. 146-4-II du code de l'urbanisme). En outre, elle doit être justifiée et motivée par la configuration des lieux et la nécessité de proximité immédiate de l'eau, dans le cadre du PLU, ou être conforme à un document d'urbanisme ou d'aménagement supracommunal, tel qu'un SCOT. En l'absence de ces documents, l'urbanisation ne peut être réalisée qu'avec l'accord du préfet, après avis du conseil des sites.
- en dehors des espaces déjà urbanisés, la bande littorale des 100 mètres est inconstructible (article L. 146-4-III du code de l'urbanisme), sauf quelques exceptions très limitées.
- les espaces remarquables ou caractéristiques sont inconstructibles (article L. 146-6 du code de l'urbanisme), sauf quelques exceptions très limitées. La loi définit ces espaces comme « les espaces terrestres ou marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ».
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne fixe trois règles principales :
- sur tout le territoire des communes classées en zone de montagne, « l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants » (article L. 145-3-III du code de l'urbanisme) ;
- toutefois, la nécessité de préserver les terres agricoles et les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard peut justifier une urbanisation sous la forme de « hameaux et groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement » (article L. 145-3-III du code de l'urbanisme) ;
- toute construction est interdite sur les « parties naturelles de la rive des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à 1000 hectares », dans une zone de 300 mètres à compter de la rive (article L. 145-5 du code de l'urbanisme).
Le projet de loi vise à sortir d'une situation de blocage politique et de vide juridique. En effet, en 2009, le Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse n'a pas été en mesure de dégager une majorité au sein de l'Assemblée de Corse pour voter le projet de PADDUC, auquel il travaillait depuis 2003.
Le Gouvernement a donc adopté en Conseil des Ministres, le 29 juin 2011, un projet de loi qui a pour triple objectif d'intégrer les apports de la loi « Grenelle II » au PADDUC, de consolider la valeur juridique de ce dernier, et d'en améliorer la procédure d'élaboration afin de rendre plus facile la recherche d'un consensus.
L'élaboration du PADDUC s'inscrit dans le cadre d'une organisation institutionnelle originale, unique en France métropolitaine, résultant de plusieurs réformes statutaires visant à reconnaître la spécificité de la Corse dans la République.
En 1982, quatre ans avant l'ensemble des autres régions, l'Assemblée de Corse est élue au suffrage universel, à la proportionnelle intégrale et dans une circonscription unique. Elle reçoit de l'État le pouvoir exécutif et les compétences régionales jusque là exercées par le Préfet (loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région Corse : organisation administrative et loi n° 82-659 du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la région Corse : compétences).
En 1991, l'Assemblée de Corse, désormais bien ancrée dans le paysage politique insulaire, bénéficie de compétences beaucoup plus étendues autour des deux piliers du statut que sont le développement économique, social et culturel, et la préservation de l'identité et de l'environnement. La fonction exécutive est incarnée par le Conseil exécutif, véritable gouvernement régional, afin d'assurer la cohérence et la stabilité nécessaires à la gestion. Un organe consultatif est également installé, le Conseil économique, social et culturel (loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut particulier de la collectivité territoriale de Corse).
En 2002, avec le processus de Matignon, les responsabilités de la collectivité évoluent dans le sens d'un pouvoir de décision davantage que de simple gestion (loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse) :
- les politiques régionales bénéficient de cadres de compétences plus cohérents, de pouvoirs élargis à l'adaptation des normes réglementaires et de ressources budgétaires renforcées ;
- en parallèle, un effort exceptionnel d'investissement est engagé afin de résorber le déficit dont souffre la Corse en matière d'infrastructures collectives, avec le Programme Exceptionnel d'Investissement (PEI) d'un montant de 1,94 milliard d'euros sur 15 ans ;
- une refonte du statut fiscal de la Corse est destinée à stimuler l'investissement privé en faveur des entreprises et une sortie progressive du régime de fiscalité dérogatoire en matière de droits de succession établi en 1801 par les « arrêtés Miot » est prévue ;
- le dernier volet, qui prévoyait de simplifier la carte des collectivités locales en fusionnant la collectivité territoriale de Corse et les deux conseils généraux a été repoussé en juillet 2003, lors d'un référendum local, par 51 % des électeurs de l'île.
Les compétences de la Collectivité territoriale de Corse en matière d'aménagement du territoire sont définies dans la section II, intitulée « Aménagement et développement durable », du chapitre IV du titre II du livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), aux articles L. 4424-9 à L. 4424-15.
Ces compétences se traduisent notamment par l'élaboration du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), qui constitue le document stratégique d'aménagement de l'île.
Le périmètre du PADDUC est particulièrement étendu, puisqu'il fixe les objectifs du développement économique, social, culturel et touristique de l'île, ainsi que ceux de la préservation de son environnement. Il définit par ailleurs les orientations fondamentales en matière d'aménagement de l'espace, de transports selon une approche multimodale, de télécommunications, de valorisation des ressources énergétiques, de protection et de mise en valeur du territoire de l'île.
En sus, conformément à l'article L. 4424-26 du CGCT, la Collectivité territoriale de Corse définit, dans le cadre du PADDUC, ses priorités en matière d'habitat, après consultation des départements et, notamment, au vu des propositions qui lui sont adressées par les communes. L'article L. 4424-33 du même code prévoit aussi que la Collectivité territoriale de Corse détermine, dans le cadre du PADDUC, les grandes orientations du développement agricole, rural et forestier, de la pêche et de l'aquaculture de l'île.
Par ailleurs, la Collectivité territoriale de Corse dispose de compétences étendues dans des domaines variés intéressant l'aménagement du territoire, notamment en matière de transports, d'infrastructures, de logement, de développement économique, d'énergie, d'environnement, etc. Ces compétences sont, au total, plus étendues que celles des autres régions.
Au printemps 2003, le Conseil exécutif émanant de l'Assemblée de Corse met en chantier l'élaboration du PADDUC, selon les modalités fixées par la loi. Ce travail nécessite plusieurs dizaines de réunions de groupes de travail thématiques mobilisant plus de 300 personnes, plusieurs débats de l'Assemblée de Corse pour définir les politiques publiques de la Collectivité territoriale, ainsi qu'un grand nombre de consultations juridiques et techniques.
Le 24 juillet 2008, le Conseil exécutif est enfin en mesure d'arrêter un projet de PADDUC, qu'il soumet alors à l'Assemblée de Corse. Mal accueilli par l'opinion publique de l'île, recevant un avis très critique de la part du Conseil économique, social et culturel, ce projet doit finalement être retiré en séance, le 15 juin 2009, par le Conseil exécutif qui constate l'absence, au sein de l'Assemblée de Corse, d'une majorité pour l'adopter.
Selon votre rapporteur, l'échec du PADDUC est d'abord dû à des raisons de forme. Le Conseil exécutif a confié la rédaction du projet à un bureau d'études, qui a produit un document tenant insuffisamment compte des opinions des élus de l'Assemblée de Corse et des acteurs du développement de l'île. Au terme d'une gestation de cinq années, ceux-ci ont eu le sentiment de se trouver devant un projet de PADDUC « clef en main », à prendre ou à laisser. Sur le plan politique, cette période d'élaboration trop longue a débouché à la fin de la mandature de la Collectivité territoriale de Corse, dans un contexte préélectoral qui n'était plus favorable à la recherche du consensus.
L'échec du PADDUC est également dû à des raisons de fond. Selon ses détracteurs, le projet avait le tort d'orienter le développement de la Corse vers une économie « résidentielle » trop exclusivement axée sur le tourisme, et d'ouvrir trop largement le littoral et les terres agricoles à l'urbanisation. Votre rapporteur, sans vouloir s'immiscer dans le débat politique corse, relève la dimension largement polémique de ces critiques.
De surcroît, il ressort des entretiens que votre rapporteur a menés lors de son déplacement en Corse, que le projet mort-né de PADDUC a été dans l'ensemble mal reçu par l'opinion publique insulaire.
En l'absence de PADDUC, ce sont les dispositions du schéma d'aménagement de la Corse approuvées le 7 février 1992 par décret en Conseil d'État qui restent en vigueur. Vieilles de vingt ans, ces dispositions ne sont plus adaptées aux enjeux actuels de protection de l'environnement et de développement de la Corse. Il n'est donc pas possible de s'accommoder de la situation actuelle.
C'est pourquoi, lors de sa visite à Ajaccio le 2 février 2010, le Président de la République a annoncé que la future Assemblée de Corse serait consultée, non pas sur un nouveau plan, mais sur un projet de loi modifiant la démarche et le contenu du PADDUC.
En application de l'article L. 4422-16 du CGCT, un avant-projet de loi a donc été soumis le 8 novembre 2010 à la consultation de la nouvelle Assemblée de Corse, issue des élections du printemps précédent.
En retour, cette dernière a adopté le 17 décembre 2010, à l'unanimité, une délibération portant avis sur la proposition de modifications législatives relatives au PADDUC, qui demandait des modifications de l'avant-projet principalement sur les points suivants :
- adjonction au document d'une cartographie dont l'Assemblée de Corse pourra déterminer l'échelle ;
- adjonction des cartes communales à la liste des documents d'urbanisme devant être compatibles avec le PADDUC ;
- opposabilité du PADDUC aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration ou d'autorisation d'urbanisme ;
- prise en compte des risques sanitaires d'origine environnementale ;
- association du centre régional de la propriété forestière à l'élaboration du PADDUC et possibilité pour l'Assemblée de Corse de consulter les organisations professionnelles ou toute autre organisation ;
- possibilité pour l'Assemblée de Corse de préciser les modalités d'application de la procédure d'adoption du PADDUC ;
- raccourcissement de dix à six ans du délai prévu pour l'examen obligatoire de l'opportunité d'une révision du PADDUC.
L'ensemble de ces demandes de modifications a été pris en compte par le Gouvernement et intégré au projet de loi tel qu'issu de l'examen par le Conseil d'État, à l'exception de celle concernant les risques sanitaires d'origine environnementale. L'Assemblée de Corse visait ici les problèmes liés à l'amiante et au radon naturellement présents dans certaines zones du sous-sol de l'île.
Votre rapporteur souligne l'importance politique du vote unanime de l'Assemblée de Corse sur l'avant-projet de loi, qui augure favorablement de la possibilité de parvenir à un consensus - ou au moins à une majorité - sur l'adoption du prochain PADDUC.
L'un des principaux objectifs du projet de loi consiste à intégrer au PADDUC les apports de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, adoptée à la suite du Grenelle de l'environnement.
En application de la loi précitée, dite « Grenelle II », il est désormais obligatoire pour les documents d'aménagement, y compris les schémas d'aménagement régionaux et le schéma directeur de la région Île-de-France, de tenir compte des futurs plans de gestion du risque d'inondation.
C'est pourquoi l'article 1er du projet de loi prévoit que le PADDUC doit être compatible avec les objectifs de gestion des risques d'inondation et les orientations fondamentales des plans de gestion de ces risques.
La loi « Grenelle II » vise à créer, sur l'ensemble du territoire national, une « trame verte et bleue » composée d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et de continuités écologiques les reliant. Cette trame sera définie au niveau national, puis déclinée en schémas régionaux de cohérence écologique.
L'article L. 371-4 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de la loi « Grenelle II », prévoit que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique. En conséquence, l'article 3 du projet de loi précise le contenu du chapitre du PADDUC qui concernera le schéma régional de cohérence écologique.
Le projet de loi a également pour objectif de consolider la valeur juridique du PADDUC, afin de garantir que les orientations fixées dans ce document par la Collectivité territoriale de Corse trouveront bien à s'appliquer sur le terrain.
L'article 1er du projet de loi confirme le lien de compatibilité entre le PADDUC et les documents d'urbanisme de rang inférieur, déjà prévu par le droit existant, conformément à l'article L. 4424-11 du CGCT.
La compatibilité d'un document d'urbanisme peut se définir comme la non-contrariété avec les options fondamentales du document supérieur. Elle implique une cohérence, une harmonie entre les documents. La décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet d'empêcher l'application de la règle supérieure.
A la suite de la loi « Grenelle II », le code de l'urbanisme renforce la portée juridique du SCOT et lui confère un rôle charnière, puisque le PLU doit être compatible avec le SCOT et le SCOT compatible avec l'ensemble des documents supérieurs.
En l'absence de SCOT sur le territoire de l'île, à l'heure actuelle, c'est donc le PADDUC qui jouera ce rôle charnière.
Les orientations fixées pour l'aménagement de la Corse par le PADDUC n'auraient guère de consistance si elles n'étaient pas assorties d'une cartographie adaptée.
C'est pourquoi l'article 1er du projet de loi dispose que la destination générale des différentes parties du territoire fait l'objet d'une carte, dont le degré de précision ne peut excéder 1/100 000. En effet, une carte de destination trop précise pour le PADDUC aboutirait à contraindre trop fortement les documents d'urbanisme de niveau inférieur, qui ne seraient alors plus dans un rapport de compatibilité, mais de conformité.
Toutefois, le projet de loi prévoit que la carte de destination générale peut être précisée par des cartes à plus petite échelle, d'une part, pour les espaces protégés au titre de la « trame verte et bleue » ainsi que les espaces définis au titre du schéma des infrastructures et des transports et du schéma de mise en valeur de la mer (article 3), d'autre part, pour « certains espaces géographiques limités » qui présentent un « caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement » (article 4).
La délimitation de ces espaces couverts par des cartes à plus petite échelle, ainsi que l'échelle même de ces cartes, est laissée par le projet de loi à l'appréciation de l'Assemblée de Corse.
Dans son avis sur l'avant-projet de loi, l'Assemblée de Corse avait souhaité que le PADDUC soit opposable aux tiers dans le cadre de toute procédure de déclaration ou d'autorisation d'urbanisme.
Toutefois, après avis du Conseil d'État, le projet de loi n'a retenu l'opposabilité directe du PADDUC aux tiers que pour les « espaces stratégiques » couverts par une cartographie à plus petite échelle et à condition qu'il n'existe pas de document d'urbanisme d'un niveau inférieur : schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme, schéma de secteur, ou carte communale.
Par ailleurs, l'exposé des motifs du projet de loi précise expressément que l'application directe du PADDUC aux autorisations d'urbanisme ne peut conduire à écarter le règlement national d'urbanisme, donc la règle de constructibilité limitée.
Enfin, le projet de loi a également pour objectif d'améliorer la procédure d'adoption du PADDUC, de manière à rendre plus facile la constitution d'une majorité pour l'approuver, à garantir l'association des acteurs du développement de la Corse à son élaboration, et à prévoir sa modification ou sa révision.
L'article 5 du projet de loi prévoit la tenue d'un débat préalable au sein de l'Assemblée de Corse sur la stratégie et les orientations envisagées par le Conseil exécutif, qui demeure chargé de l'élaboration du projet de PADDUC.
Il s'agit de permettre à l'exécutif de la Collectivité territoriale d'être complètement éclairé sur les attentes de l'Assemblée de Corse avant de commencer le travail d'élaboration, qui pourra ainsi s'engager sur des bases claires. Cela lui évitera de se fourvoyer dans des pistes de réflexion qui ne pourraient pas recueillir, dans la phase finale d'adoption du PADDUC, une majorité politique au sein de l'Assemblée de Corse.
L'article 5 du projet de loi complète et précise la liste des organismes associés à l'élaboration du projet de PADDUC, ainsi que des avis obligatoirement recueillis sur le projet de document avant qu'il soit soumis à enquête publique, puis au vote de l'Assemblée de Corse. Ces avis obligatoires se trouvent enserrés dans des délais stricts.
L'article 5 du projet de loi instaure une procédure de modification, plus légère que la procédure de révision, qui permettra d'adapter plus aisément le PADDUC à l'évolution des enjeux de l'aménagement de la Corse, à la condition de respecter l'économie générale du document.
Enfin, l'article 5 du projet de loi réduit de dix à six ans le délai au terme duquel l'Assemblée de Corse doit procéder à une analyse globale des résultats de l'application du PADDUC, notamment du point de vue de l'environnement. Il prévoit que, sur la base de cette analyse globale, l'Assemblée de Corse doit délibérer sur le maintien en vigueur du PADDUC, ou sur sa révision, complète ou partielle. Si elle est décidée, cette révision intervient selon les modalités prévues pour l'élaboration initiale.
En prévision de cette évaluation obligatoire, l'article 1er du projet de loi dispose que le PADDUC prévoit des critères, indicateurs et modalités permettant à la Collectivité territoriale de Corse de suivre l'application de ses dispositions et leurs incidences.
Dans sa décision du 17 janvier 2002 concernant la loi relative à la Corse, le Conseil Constitutionnel a considéré que les compétences transférées par cette loi « ne touchent pas aux principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales » et « qu'en particulier aucune [des dispositions concernées] ne méconnaît les compétences propres des communes ou des départements ou n'établit une tutelle d'une collectivité sur une autre ». Il a ajouté que « ces compétences devront être mises en oeuvre dans le respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ». Il est permis d'en déduire que les compétences de la Collectivité territoriale de Corse ne peuvent pas être étendues au point de porter atteinte à la libre administration des communes ni à la règle de non-tutelle.
Selon votre rapporteur, un risque d'inconstitutionnalité pourrait exister en ce qui concerne la compétence donnée par le projet de loi à la Collectivité territoriale de Corse d'adopter des cartes à plus petite échelle que la carte au 1/100 000ème de destination générale du territoire de l'île, dans deux catégories de secteurs :
- d'une part, ceux qui concernent les chapitres individualisés du PADDUC valant schéma de cohérence écologique, schéma régional des infrastructures et des transports, schéma de mise en valeur de la mer ;
- d'autre part, ceux qui concernent les espaces limités présentant un caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement.
En principe, les cartes particulières primeront sur la carte générale, puisqu'elles seront par définition plus précises. Il appartiendra à la Collectivité territoriale de Corse d'éviter toute contradiction entre la carte générale et les cartes particulières.
Or, dans son avis du 5 mars 1991 relatif aux effets du schéma directeur de la région Île-de-France sur les documents d'urbanisme locaux, le Conseil d'État a indiqué que le schéma « ne saurait entrer dans un degré de détail qui conduirait à méconnaître tout à la fois la place respective du schéma et des documents d'urbanisme et l'autonomie communales [...] ».
Il résulte de ces références que le PADDUC, notamment par l'échelle de ses cartes, ne devra pas rentrer dans un degré de détail qui contraindrait excessivement les communes, le mettant alors en contradiction avec les règles constitutionnelles de libre administration des communes et de non tutelle d'une collectivité sur une autre.
Le projet de loi confère à l'Assemblée de Corse, conformément à son souhait, le pouvoir de décider librement de l'échelle des cartes annexées au PADDUC. Toutefois, cette faculté ne semble compatible avec les principes constitutionnels que dans la mesure où elle est limitée à certains secteurs pour lesquels un degré supérieur de précision se justifie spécifiquement. Elle ne paraît pas pouvoir être étendue à l'ensemble de l'île.
Commentaire : cet article définit le contenu du plan d'aménagement et de développement durable de Corse, précise la cartographie afférente, prévoit son évaluation environnementale, instaure des outils de suivi et précise la valeur juridique du plan à l'égard des documents locaux d'urbanisme.
L'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel qu'il résulte de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, donne compétence à la Collectivité territoriale de Corse pour élaborer le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) et en définit le contenu.
D'une manière générale, le PADDUC fixe les objectifs du développement économique, social, culturel et touristique de l'île ainsi que ceux de la préservation de son environnement.
De manière plus particulière, le PADDUC définit les orientations fondamentales en matière d'aménagement de l'espace, de transports selon une approche multimodale, de télécommunications, de valorisation des ressources énergétiques, de protection et de mise en valeur du territoire de l'île.
L'article L. 4424-11 du CGCT, tel qu'il résultait de la loi du 22 janvier 2002, disposait que le PADDUC a les mêmes effets qu'une directive territoriale d'aménagement (DTA). Une DTA est à la fois un document d'aménagement du territoire et un document d'urbanisme, élaboré sous la responsabilité de l'État en association avec les collectivités territoriales, puis approuvé par décret en Conseil d'État. La DTA s'impose aux autres documents d'urbanisme par un lien de compatibilité. A ce jour, sept DTA ont été élaborées, couvrant les territoires des Alpes-Maritimes, des bassins miniers nord-lorrains, de l'estuaire de la Seine, de l'estuaire de la Loire, de l'aire métropolitaine lyonnaise, des bouches du Rhône et des Alpes du nord.
Toutefois, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a remplacé les DTA par les directives territoriales d'aménagement et de développement durables (DTADD), qui n'ont plus de caractère d'opposabilité aux autres documents d'urbanisme, sauf par le biais d'une procédure de déclaration d'intérêt général. C'est la raison pour laquelle la nouvelle rédaction de l'article L. 4424-11 du CGCT, telle qu'elle résulte de la loi du 12 juillet 2010, ne précise plus que le PADDUC a les mêmes effets qu'une DTA.
L'article L. 4424-9 du CGCT précise que les orientations fondamentales du PADDUC doivent respecter les objectifs et les principes énoncés par les articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, qui fixent les règles générales d'aménagement et d'urbanisme. Ces deux articles ont été très largement remaniés par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
L'article L. 110 du code précité est relatif aux règles générales d'utilisation du sol et dispose : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».
L'article L. 121-1 du code de l'urbanisme est relatif aux dispositions générales communes aux documents locaux d'urbanisme : schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales. Il prévoit que ces documents doivent déterminer les conditions permettant d'assurer un équilibre entre :
- l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, milieux et paysages naturels ;
- la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables.
Outre la recherche de cet équilibre, les documents locaux d'urbanisme doivent assurer :
- la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;
- la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat ;
- la réduction des gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air et de l'eau, la préservation des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, ainsi que la prévention des risques naturels, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.
L'article 1er du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 4424-9 du CGCT, qui reprend et complète considérablement les dispositions du droit existant.
Le premier alinéa du texte proposé pour le paragraphe I de l'article L. 4424-9 du code précité, qui donne compétence à la Collectivité territoriale de Corse pour élaborer le PADDUC, demeure sans changement.
Le deuxième alinéa prévoit que le PADDUC définit une stratégie de développement durable du territoire en fixant les objectifs de la préservation de l'environnement de l'île et de son développement économique, social, culturel et touristique. Cette stratégie doit garantir l'équilibre territorial et respecter les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, ce qui était déjà le cas dans le droit existant.
Le troisième alinéa prévoit que le PADDUC fixe les orientations fondamentales en matière de protection et de mise en valeur du territoire, de développement agricole, rural et forestier, de pêche et d'aquaculture, d'habitat, de transports, d'infrastructures et de réseaux de communication et de développement touristique. Cette énumération se distingue de la rédaction actuelle de l'article L. 4424-9 du CGCT sur les points suivants :
- la protection et la mise en valeur du territoire sont mises en avant ;
- le développement agricole, rural et forestier, la pêche et l'aquaculture, ainsi que l'habitat et le développement touristique sont mentionnés ;
- en revanche, il n'est plus fait mention d'une approche multimodale en matière de transports, ni de valorisation des ressources énergétiques.
Le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC définit les principes de l'aménagement de l'espace qui en résultent et détermine notamment les espaces naturels, agricoles et forestiers ainsi que les sites et paysages à protéger ou à préserver, l'implantation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, la localisation préférentielle ou les principes de localisation des extensions urbaines, des activités industrielles, artisanales, commerciales, agricoles, forestières, touristiques, culturelles et sportives.
Le cinquième alinéa est relatif à la cartographie dont le PADDUC est assorti. Il prévoit que la destination générale des différentes parties du territoire fait l'objet d'une carte, dont le degré de précision ne peut excéder 1/100 000e.
Cette carte générale peut être précisée, le cas échéant, par les documents cartographiques prévus à l'article L. 4424-10 et au II de l'article L. 4424-11 du CGCT, tels qu'ils résultent, respectivement, de l'article 3 et de l'article 4 du projet de loi. Il s'agit de cartes à plus petite échelle couvrant deux catégories de secteurs :
- d'autre part, ceux qui concernent les « espaces géographiques limités » présentant un « caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement ».
Le sixième alinéa dispose que le PADDUC comporte les mentions prévues par l'article L. 121-11 du code de l'urbanisme. C'est-à-dire que son rapport de présentation devra décrire et évaluer les incidences notables que le plan peut avoir sur l'environnement et présenter les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives.
Le septième alinéa dispose que le PADDUC prévoit des critères, indicateurs et modalités permettant à la collectivité territoriale de Corse de suivre l'application de ses dispositions et leurs incidences.
Le premier alinéa du texte proposé pour le paragraphe II de l'article L. 4424-9 du CGCT dispose que le PADDUC prend en compte les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national répondant aux conditions fixées par les articles L. 121-9 et L. 121-9-1 du code de l'urbanisme et comporte, le cas échéant, les dispositions nécessaires à leur réalisation.
Il s'agit des projets d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique qui sont qualifiés comme étant d'intérêt général par l'autorité administrative (PIG), ainsi que des opérations d'intérêt national (OIN) dont la liste est arrêtée par des décrets en Conseil d'État. La déclaration d'intérêt général ou l'inscription sur la liste des OIN conditionne, notamment, la mise en oeuvre des procédures d'expropriation.
Il n'existe actuellement en Corse aucune OIN. Le projet de construction par la société EDF-PEI d'un site de production d'électricité de 120 MW fonctionnant au gaz naturel, sur le territoire des communes d'Ajaccio et de Bastelicaccia, a été qualifié de PIG par arrêté n° 2011028-0004 du 28 janvier 2011, en vue de la prise en compte du projet dans les documents d'urbanisme des deux communes.
Le deuxième alinéa dispose que le PADDUC prend en compte les risques naturels, sanitaires et technologiques. Il prévoit qu'il doit être compatible avec les objectifs et les orientations fondamentales des plans de gestion des risques d'inondation prévus par l'article L. 566-7 du code de l'environnement, ainsi qu'avec les dispositions définies par les 1° et 3° de cet article.
L'article L. 566-7 du code précité, qui résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, prévoit que l'autorité administrative arrête, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, un plan de gestion des risques d'inondation.
Le 1° du même article précise que chaque plan de gestion comprend les orientations fondamentales et dispositions présentées dans les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux concernant la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.
Le 3° du même article précise que chaque plan de gestion comprend des dispositions pour la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d'inondation, comprenant des mesures pour le développement d'un mode durable d'occupation et d'exploitation des sols, des mesures pour la réduction de la vulnérabilité des activités économiques et du bâti et, le cas échéant, des mesures pour l'amélioration de la rétention de l'eau et l'inondation contrôlée.
Le texte proposé pour le paragraphe III de l'article L. 4424-9 du CGCT prévoit que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, à défaut de SCOT (il n'existe pour l'instant encore aucun SCOT sur le territoire de l'île), les autres documents locaux d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, schémas de secteur, cartes communales ou documents en tenant lieu) doivent être compatibles avec le PADDUC.
Cette relation de compatibilité doit se vérifier, notamment, dans la délimitation et dans l'affectation des zones situées sur les territoires couverts par les documents locaux d'urbanisme, compte tenu respectivement de la localisation indiquée par la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île et de la vocation qui est assignée à ces zones par le PADDUC.
Votre rapporteur apprécie la manière dont l'article 1er du projet de loi insiste sur l'équilibre à trouver, dans une perspective de développement durable, entre la préservation de l'environnement, qui est mise en avant dans la rédaction proposée, et le développement économique, social, culturel et touristique de la Corse. Les espaces naturels et les paysages de l'île sont à tous égards exceptionnels, et il est opportun que le PADDUC comporte un rapport d'évaluation environnementale, qui amènera la Collectivité territoriale de Corse à se poser la question de son impact.
Le PADDUC apparaît clairement comme ayant une double nature : d'une part, c'est un document d'orientation pour les objectifs du développement, qui permettra à la Collectivité territoriale de Corse de faire des choix, d'autre part, c'est un document de planification spatiale, qui traduira ces objectifs et orientations dans les diverses affectations du territoire de l'île.
C'est pourquoi il est important que le PADDUC soit assorti d'une cartographie adéquate. Celle-ci comportera une carte de destination générale des différentes parties du territoire à une échelle de 1/100 000e au moins, qui pourra toutefois être précisée pour certaines zones par des cartes à plus petite échelle.
Cette échelle étant laissée à l'appréciation de l'Assemblée de Corse, votre rapporteur insiste sur le fait que celle-ci ne pourra pas descendre dans un trop grand degré de détail sans risquer de porter atteinte à l'autonomie des communes pour élaborer leurs documents d'urbanisme.
En effet, l'article 1er du projet de loi réaffirme que les documents locaux d'urbanisme sont liés au PADDUC par une relation de compatibilité : si les cartes annexées au PADDUC devaient descendre au niveau de la parcelle, les plans locaux d'urbanisme ou cartes communales se retrouveraient soumis à une relation de conformité.
Enfin, votre rapporteur relève que cet article prévoit, ce qui est nouveau, que le PADDUC devra être doté de critères et d'indicateurs et préciser les modalités qui permettront à la Collectivité territoriale de Corse d'en suivre l'application. Cette obligation d'évaluation permettra d'éclairer les modifications ou révisions du PADDUC prévues par l'article 5 du projet de loi.
À cet article, votre commission a adopté quatre amendements, à l'initiative de votre rapporteur, qui ne lui apportent pas d'autres modifications que rédactionnelles ou de précision.
Commentaire : cet article procède à une abrogation de l'article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions se retrouvent ailleurs dans le projet de loi, et à une renumérotation de l'article L. 4424-10 du même code, sans lui apporter aucune modification.
L'article L. 4424-12 du CGCT pose le principe de l'équivalence du PADDUC avec trois catégories de schémas d'aménagement :
- son premier alinéa dispose que le PADDUC vaut, pour les secteurs qu'il détermine, schéma de mise en valeur de la mer au sens de l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Il ajoute que les dispositions correspondantes sont regroupées dans un chapitre individualisé au sein du plan.
- son deuxième alinéa dispose que le PADDUC vaut schéma régional d'aménagement et de développement du territoire au sens de l'article 34 de la même loi.
- son troisième alinéa prévoit que les dispositions du PADDUC relatives aux services collectifs de transport valent schéma régional de transport au sens de l'article 14-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs et s'imposent aux plans départementaux des transports.
L'article L. 4424-10 du CGCT prévoit que le PADDUC peut compléter la loi Littoral sur un point et y déroger sur un autre point :
- son paragraphe I dispose que le PADDUC peut, « par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse », fixer une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques à préserver, prévue par l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Cette délibération définit également leur localisation.
- son paragraphe II prévoit que le PADDUC peut également, toujours par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse, déterminer, « en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, les espaces situés dans la bande littorale [...] dans lesquels peuvent être autorisés [...] des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement, dans le respect des paysages et des caractéristiques propres à ces sites ». La réalisation de ces aménagements et constructions est soumise à l'enquête publique.
Par ailleurs, le dernier paragraphe de l'article L. 4424-10 prévoit qu'un rapport d'évaluation annuel portant sur la mise en oeuvre de ces dispositions et précisant leur impact réel sur l'environnement et le développement durable est établi par la Collectivité territoriale de Corse et adressé au Premier ministre, qui le transmet au Parlement.
L'article 2 du projet de loi, très bref, dispose que l'article L. 4424-12 du CGCT est abrogé et que l'article L. 4424-10 du même code devient l'article L. 4424-12. Il procède donc à une abrogation du premier, mais à une simple renumérotation du second.
L'abrogation de l'article L. 4424-12 du CGCT ne pose pas de difficulté, car elle s'inscrit dans la restructuration des dispositions du CGCT relatives au PADDUC opérée par le projet de loi. Ainsi, les dispositions de cet article qui prévoient que le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la mer et vaut schéma régional des transports se retrouvent dans la nouvelle rédaction de l'article L. 4424-10 du CGCT proposée par l'article 3 du projet de loi.
Certes, les dispositions de l'article L. 4424-12 du CGCT abrogé qui prévoient que le PADDUC vaut schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ne se retrouvent nulle part dans le projet de loi. Mais, dans la mesure où l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ne donne pas de force juridique à ce schéma, il n'a pas paru utile de réaffirmer l'équivalence du PADDUC avec le SRADT.
D'ailleurs, le maintien de cette équivalence pourrait amener à poser la question de savoir si, et dans quelle mesure, le PADDUC doit satisfaire aux obligations de contenu du SRADT telles que fixées par la loi du 7 janvier 1983. Ce serait donc une source d'insécurité juridique, et il paraît préférable que le contenu du PADDUC soit complètement décrit dans le CGCT.
L'article L. 4424-10 est éminemment sensible, dans la mesure où il concerne l'application de la loi Littoral en Corse.
Son premier paragraphe joue dans un sens forcément protecteur, puisqu'il autorise l'Assemblée de Corse, dans le cadre du PADDUC, à compléter la liste des espaces, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, qui est actuellement fixée par décret. En pratique, le classement des sites remarquables est aujourd'hui opéré par les services de l'État sous l'égide du Préfet. La délibération de l'Assemblée de Corse tiendrait lieu du décret mais, s'agissant d'une liste complémentaire, elle ne pourra qu'ajouter des espaces et des sites à ceux déjà identifiés en application des lois et règlements, qu'elle devra respecter en tout état de cause.
En revanche, son deuxième paragraphe constitue une dérogation aux principes d'inconstructibilité de la loi Littoral, puisqu'il autorise l'Assemblée de Corse, également dans le cadre du PADDUC, à déterminer des espaces de la bande littorale des cent mètres dans lesquels pourront être implantés des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public.
Il s'agit là des « paillotes » situées en bord de plage, qui jouent un grand rôle dans l'attrait de l'offre touristique de la Corse. Actuellement, celles d'entre elles qui sont les plus proches de l'eau peuvent bénéficier d'autorisations temporaires d'occupation du domaine public maritime, délivrées par le Préfet, à condition d'être entièrement démontées et retirées de la plage en dehors de la saison touristique. Celles qui se situent un peu plus en retrait de la plage et ne sont pas entièrement démontables se trouvent dans une situation juridique plus fragile. L'article L. 146-6-1 du code de l'urbanisme, qui résulte de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, prévoit que, afin de réduire les conséquences sur une plage et les espaces naturels proches de nuisances ou de dégradations liées à la présence d'équipements ou de constructions réalisés avant l'entrée en vigueur de la loi Littoral, une commune peut établir un schéma d'aménagement autorisant, à titre dérogatoire, le maintien ou la reconstruction d'une partie de ces équipements ou constructions à l'intérieur de la bande des cent mètres, dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique. Ce schéma d'aménagement est approuvé, après enquête publique, par décret en Conseil d'État.
Les dispositions du paragraphe II de l'article L. 4424-10 du CGCT avaient été très débattues lors de la discussion de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, et la commission spéciale constituée au Sénat pour l'examen de ce texte en avait proposé la suppression. Maintenues par l'Assemblée nationale dans le texte définitif de la loi, elles n'ont toutefois pas trouvé à s'appliquer en pratique, puisque la Collectivité territoriale de Corse n'a pas encore adopté de PADDUC.
Votre commission a adopté conforme le texte de l'article 2 du projet de loi, qui se contente de renuméroter l'article L. 4424-10 du CGCT sans lui apporter aucune modification ni de forme, ni de fond.
Commentaire : cet article précise l'articulation du plan d'aménagement et de développement durable de Corse avec le schéma régional de cohérence écologique, avec le schéma régional des infrastructures et des transports, ainsi qu'avec le schéma de mise en valeur de la mer.
L'article L. 371-1 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », définit une « trame verte » et une « trame bleue » qui visent, sur l'ensemble du territoire national, à définir les espaces importants pour la biodiversité et à identifier les « corridors écologiques » les reliant. Cette « trame verte et bleue » se compose de deux strates de documents :
- au niveau national, l'autorité administrative compétente de l'État définit les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (article L. 371-2 du même code) ;
- au niveau régional, des schémas régionaux de cohérence écologique prennent en compte les orientations nationales, ainsi que les éléments pertinents des schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau (article L. 371-3 du même code).
L'article L. 371-4 du même code dispose que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique.
L'article 57 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État prévoit que, dans les zones côtières, des schémas de mise en valeur de la mer peuvent être établis. Ces schémas fixent les orientations fondamentales de l'aménagement, de la protection et de la mise en valeur du littoral.
Ils déterminent la vocation générale des différentes zones, et notamment les zones affectées au développement industriel et portuaire, aux cultures marines et aux activités de loisirs. Ils précisent les mesures de protection du milieu marin.
Ils déterminent également les vocations des différents secteurs de l'espace maritime et les principes de compatibilité applicables aux usages correspondants, ainsi que les conséquences qui en résultent pour l'utilisation des divers secteurs de l'espace terrestre qui sont liés à l'espace maritime.
L'article L. 4424-12 du CGCT, que l'article 2 du projet de loi propose d'abroger, dispose que le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la mer.
L'article L. 1213-1 du code des transports dispose que le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu par l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
L'article L. 1213-3 du même code prévoit que ce schéma a pour objectif prioritaire de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires. Il détermine, selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison, les objectifs des services de transport offerts aux usagers, les modalités de leur mise en oeuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu'il préconise.
L'article 3 du projet de loi insère dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 4424-10 qui confirme et précise l'équivalence du PADDUC avec les schémas de trois catégories différentes présentés ci-dessus.
Le paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT dispose que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique, au sens de l'article L. 371-3 du code de l'environnement. En cela, il ne fait que confirmer le principe déjà posé par l'article L. 371-4 du code précité. Mais il va plus loin, en détaillant le contenu de chapitre du PADDUC qui vaudra schéma régional de cohérence écologique.
En effet, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, « le CGCT, dans sa rédaction actuelle, ne contient aucune disposition indiquant les obligations de contenu auxquelles le PADDUC doit satisfaire à titre [de schéma régional de cohérence écologique]. Il est vrai que le code de l'environnement décrit le contenu obligatoire des schémas régionaux de cohérence écologique, mais il n'est pas dit actuellement, ni dans le CGCT, ni dans le code de l'environnement, si et dans quelle mesure ces prescriptions s'imposent au PADDUC. Demander à la [Collectivité territoriale de Corse] d'élaborer ce document en laissant le doute sur les obligations qu'elle doit satisfaire serait un élément majeur d'insécurité juridique. C'est pourquoi il est proposé d'écrire le contenu qui devra être celui du chapitre du PADDUC valant schéma régional de cohérence écologique ».
Ainsi, le texte proposé reprend, pour l'essentiel, les dispositions de l'article L. 371-3 du code précité :
- le troisième alinéa prévoit que le PADDUC recense les espaces protégés, identifie les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité et définit des espaces naturels ou semi-naturels et des formations végétales linéaires ou ponctuelles qui permettent de les relier en constituant des continuités écologiques ;
- le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC recense les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux figurant sur les listes établies en application de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, identifie tout ou partie des zones humides dont la préservation ou la remise en bon état contribue aux objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), notamment les « zones humides d'intérêt environnemental particulier » mentionnées à l'article L. 211-3 du même code, et définit les cours d'eau, parties de cours d'eau, canaux et zones humides importants pour la préservation de la biodiversité qui n'ont pas été ainsi recensé ou identifiés ;
- le cinquième alinéa prévoit que le PADDUC prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 du même code.
Le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT dispose que le PADDUC vaut schéma régional des infrastructures et des transports au sens de l'article L. 1213-1 du code des transports. Pour les mêmes raisons de sécurité juridique que précédemment, il ajoute que le PADDUC doit comprendre tout ou partie des analyses, objectifs et actions prévus pour ce schéma par l'article L. 1213-3 de ce code et par les dispositions réglementaires prises pour son application. Il précise que les dispositions du PADDUC relatives aux services collectifs de transport s'imposent aux plans départementaux des transports.
Le paragraphe III dispose que le PADDUC vaut, pour les secteurs qu'il détermine, schéma de mise en valeur de la mer. Il ajoute que le PADDUC définit pour lesdits secteurs les orientations, vocations, principes, mesures et sujétions particulières prévus par l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
Enfin, le paragraphe IV prévoit que les dispositions prévues par les paragraphes I à III du présent article sont regroupées dans des chapitres individualisés au sein du PADDUC et, le cas échéant, assorties de documents cartographiques. Il ajoute que, lorsque ces documents cartographiques ont une portée normative, leur objet et leur échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse. Celle-ci pourra donc, si elle le souhaite, établir des cartes à plus petite échelle que celle de la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île, afin de mieux définir les zones couvertes par les trois types de schémas mentionnés ci-dessus.
Votre rapporteur apprécie la manière dont le texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT cherche à apporter un maximum de sécurité juridique à la Collectivité territoriale de Corse, en explicitant le contenu des trois chapitres du PADDUC qui auront valeur, respectivement, de schéma régional de cohérence écologique, de schéma régional des infrastructures et des transports et de schéma de mise en valeur de la mer.
Comme le fait justement observer l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la portée de ces équivalences doit être définie dans un souci de sécurité juridique. A défaut, si la [Collectivité territoriale de Corse] était obligée d'élaborer le PADDUC dans l'incertitude à cet égard, elle risquerait à la fois d'excéder sa compétence si elle élaborait un document trop détaillé ou de la méconnaître si elle élaborait un document trop limité ».
Toutefois, il importe que le contenu de ces schémas, tel qu'il est repris dans ce projet de loi spécifique à la Corse, ne diffère pas de leur contenu tel qu'il est défini par les dispositions générales applicables aux autres régions de France. Or, à cet égard, le texte proposé semble comporter une lacune.
En effet, l'article L. 371-3 du code de l'environnement prévoit que le schéma régional de cohérence écologique comprend notamment une cartographie comportant la trame verte et la trame bleue. L'article L. 371-1 du même code dispose que la trame verte comprend, outre les espaces protégés et les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité ainsi que les « corridors écologiques », les surfaces mentionnées à l'article L. 212-14, c'est-à-dire les bandes larges d'au moins cinq mètres le long de certains cours d'eau que les exploitants ou les propriétaires des parcelles riveraines sont tenus de maintenir couvertes par une végétation permanente composée d'espèces adaptées à l'écosystème naturel environnant.
Votre commission a donc complété, à l'initiative de votre rapporteur, le paragraphe I du texte proposé par l'article 3 du projet de loi pour l'article L. 4424-10 du CGCT par un alinéa disposant que le PADDUC recense les cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau bordés par les surfaces mentionnées à l'article L. 212-14.
Elle a également adopté, sur cet article du projet de loi, deux amendements apportant des améliorations rédactionnelles.
Enfin, votre rapporteur souligne que, si l'Assemblée de Corse se voit conférer toute latitude pour déterminer l'objet et l'échelle des documents cartographiques qui illustreront les schémas mentionnés par cet article, elle devra veiller à ne pas descendre dans un degré de détail qui ferait du PADDUC un quasi-document local d'urbanisme, qui s'imposerait alors aux documents locaux d'urbanisme de rang inférieur par une relation de conformité et non plus de compatibilité.
Commentaire : cet article, d'une part, confirme la possibilité pour le plan d'aménagement et de développement durable de Corse de préciser les modalités d'application des lois Montagne et Littoral et, d'autre part, prévoit la possibilité pour la Collectivité territoriale de Corse de définir des espaces géographiques limités à caractère stratégique, assortis d'une cartographie détaillée, qui pourront être directement opposables aux tiers en l'absence de documents locaux d'urbanisme.
L'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le PADDUC peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales, des articles L. 145-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme relatifs aux dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral.
Il ajoute que les dispositions du PADDUC qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme sont applicables aux personnes mentionnées à ces articles, c'est-à-dire :
- dans les zones de montagne (article L. 145-2 du même code), à toute personne publique ou privée « pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, pour l'ouverture des carrières, la recherche et l'exploitation des minerais, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, la réalisation de remontées mécaniques et l'aménagement de pistes, l'établissement de clôtures et les installations classées pour la protection de l'environnement »;
- dans les zones littorales (article L. 146-1 du même code), à toute personne publique ou privée « pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement ».
L'article 4 du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 4424-11 du CGCT, qui comporte deux sujets bien distincts. : d'une part, des dispositions relatives aux modalités d'application des lois Montagne et Littoral, d'autre part, des dispositions relatives à certaines zones à caractère stratégique.
Le premier alinéa du paragraphe I confirme la possibilité pour le PADDUC de préciser les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants du code de l'urbanisme sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants du même code sur les zones littorales. Toutefois, il ne reprend pas l'expression « adaptées aux particularités géographiques locales ».
Le second alinéa confirme, dans une rédaction plus précise que celle du droit existant, que les dispositions du PADDUC sont applicables aux personnes et opérations qui sont mentionnées respectivement à l'article L. 145-2 et à l'article L. 146-1 de ce code.
Le premier alinéa du paragraphe II prévoit que le PADDUC peut, « compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement » présentés par « certains espaces géographiques limités », définir leur périmètre, fixer leur vocation et comporter des dispositions relatives à l'occupation du sol assorties le cas échéant de documents cartographiques dont l'objet et l'échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse.
Il s'agit donc d'un deuxième cas de figure, après celui prévu par l'article 3 du projet de loi pour les espaces définis au titre du schéma régional de cohérence écologique, du schéma régional des infrastructures et des transports, et du schéma de mise en valeur de la mer, où le PADDUC pourra comporter des cartes plus précises que la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île au 1/100 000e.
En outre, et c'était une demande de l'Assemblée de Corse dans son avis consultatif sur l'avant-projet de loi, le second alinéa prévoit qu'en l'absence de documents locaux d'urbanisme, les dispositions du PADDUC relatives à ces espaces à caractère stratégique sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d'autorisation prévues par le code de l'urbanisme.
Votre rapporteur constate que le paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-11 du CGCT ne fait que reprendre, avec quelques modifications rédactionnelles, les dispositions du droit existant qui autorisent le PADDUC à préciser les modalités d'application des articles du code de l'urbanisme résultant des lois Montagne et Littoral.
Il s'agit là d'un sujet essentiel pour que l'aménagement de la Corse ne souffre plus de l'insécurité juridique actuelle. Le projet de PADDUC élaboré par le précédent Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse, et finalement retiré, comportait déjà un chapitre entièrement consacré aux modalités d'application des lois Littoral et Montagne.
Quant à la nouvelle Assemblée de Corse issue des élections de mars 2010, elle s'apprête à lancer des Assises du littoral qui visent à sortir de la situation de blocage dans lequel se trouve le processus de planification d'urbanisme dans l'île, en organisant des échanges entre les représentants de l'État en Corse, les associations de protection du littoral, les représentants du tribunal administratif de Bastia, les représentants du monde économique spécialement concernés par la problématique du littoral, les associations de maires, les deux présidents de conseils généraux, le président du parc naturel, les deux présidents d'agglomération d'Ajaccio et de Bastia. L'objectif de ces Assises est de parvenir à dégager des éléments de consensus pour traiter la question de l'aménagement du littoral en Corse, ce travail ayant vocation à être intégré au nouveau PADDUC.
Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, la précision selon laquelle les modalités d'application des articles du code de l'urbanisme issus des lois Montagne et Littoral sont « adaptées aux particularités géographiques locales » a été supprimée parce qu'elle a été jugée comme étant d'une portée juridique incertaine.
Pour sa part, votre rapporteur estime cette expression du droit existant suffisamment claire : elle se comprend d'elle-même et relève du simple bon sens. Il a donc proposé à votre commission d'adopter un amendement qui la maintient dans la rédaction proposée pour l'article L. 4424-11 du CGCT.
Bien sûr, ces dispositions reconduites à l'identique ne donnent absolument pas au PADDUC le droit de déroger aux lois Montagne et Littoral. Il pourra seulement en préciser les modalités d'application, sans rien en retrancher ni ajouter. Et, in fine, le travail de la Collectivité territoriale de Corse sur ce point sera soumis au contrôle du juge administratif, qui pourra en vérifier la conformité à la loi.
Votre commission a en outre adopté, pour cet article du projet de loi, un amendement de précision.
En ce qui concerne le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-11 du CGCT, votre rapporteur ne peut que renouveler la mise en garde déjà exprimée à propos de l'article précédent du projet de loi : l'Assemblée de Corse ne pourra pas descendre dans un trop grand degré de détail lorsqu'elle aura à définir les « espaces géographiques limités » présentant un « caractère stratégique » au regard des enjeux de préservation ou de développement, sauf à exposer le PADDUC à un risque d'inconstitutionnalité. En particulier, l'échelle choisie par l'Assemblée de Corse pour les documents cartographiques afférents ne pourra pas être trop petite.
Ces espaces à caractère stratégique seront d'autant plus importants qu'ils seront directement opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration ou de demande d'autorisation d'urbanisme, en l'absence de documents locaux d'urbanisme. Or, en Corse, les communes qui se sont dotées de tels documents sont l'exception.
Toutefois, il convient de relativiser la portée de l'opposabilité directe des dispositions du PADDUC définissant les espaces à caractère stratégique. En effet, comme le rappelle l'exposé du projet de loi, ces dispositions ne peuvent conduire à écarter le règlement national d'urbanisme, qui prévoit une constructibilité très limitée.
Commentaire : cet article améliore les modalités d'élaboration du PADDUC, instaure une procédure de modification, et réduit de dix à six ans le délai au terme duquel l'Assemblée de Corse devra examiner l'opportunité d'une révision.
Le premier alinéa de l'article L. 4424-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le PADDUC est élaboré par le Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse.
Le deuxième alinéa établit la liste des personnes et organismes associés à l'élaboration du projet de PADDUC : le représentant de l'État, les départements, les communes ou leurs groupements compétents en matière d'urbanisme, les chambres d'agriculture, les chambres de commerce et d'industrie territoriales et les chambres de métiers, des organisations professionnelles. Les modalités de cette association sont définies par délibération de l'Assemblée de Corse.
Le troisième alinéa dispose que le représentant de l'État porte à la connaissance du PADDUC les projets d'intérêt général (PIG) et les opérations d'intérêt national (OIN), le plan devant prendre en compte ces projets et opérations et comportant, le cas échéant, les dispositions nécessaires à leur réalisation.
Le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC fait l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions définies par les articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l'urbanisme (l'article 1er du projet de loi propose de déplacer cette obligation d'évaluation environnementale dans l'article L. 4424-9 du CGCT).
Le cinquième alinéa prévoit que le projet de PADDUC est soumis pour avis au Conseil économique, social et culturel de Corse, ainsi qu'au conseil des sites de Corse. Il fait l'objet de délibérations particulières et motivées de l'Assemblée de Corse. Une fois adopté, le projet, assorti des avis des deux conseils précités, est soumis à enquête publique.
Le sixième alinéa dispose que, au vu des résultats de l'enquête publique, le PADDUC est approuvé par l'Assemblée de Corse selon les mêmes modalités que pour l'adoption du projet.
Le septième alinéa dispose que le PADDUC est révisé selon les mêmes modalités que pour son adoption.
Le huitième alinéa prévoit, qu'à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de l'approbation du PADDUC, l'Assemblée de Corse procède à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement.
Par ailleurs, l'article L. 4424-14 du CGCT dispose qu'un contrat de plan entre l'État et la Collectivité territoriale de Corse ne peut être conclu qu'après l'approbation du PADDUC par l'Assemblée de Corse.
L'article 5 du projet de loi propose de refondre les dispositions relatives à l'adoption et la révision du PADDUC, en les répartissant entre l'article L. 4424-13 du CGCT, relatif à la procédure d'adoption, et l'article L. 4424-14, relatif à la procédure de révision, complétée par une procédure plus légère de modification.
Au passage, la clause de l'article L. 4424-14 du CGCT qui conditionnait pour la Corse la conclusion du contrat de plan État-région (CPER) à l'adoption du PADDUC, est supprimée. En effet, cette clause, qui n'a pas d'équivalent pour les régions de France continentale, a été jugée inutilement contraignante. Elle aurait même pu être gênante, en raison des difficultés rencontrées par l'Assemblée de Corse pour adopter le PADDUC, mais a été en pratique contournée grâce à un opportun changement de dénomination des CPER : ainsi, la Corse, à défaut de pouvoir conclure un contrat de plan, a conclu un contrat de projets État-région pour la période 2006-2013.
Article L. 442-13 du code général des collectivités territoriales
Le premier alinéa du paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-13 du CGCT confirme que le PADDUC est élaboré par le Conseil exécutif.
Le deuxième alinéa comporte une innovation : l'organisation d'un débat préalable à l'élaboration sur la stratégie et les orientations envisagées, au sein de l'Assemblée de Corse.
Le troisième alinéa ajoute le centre régional de la propriété forestière à la liste existante des personnes et organismes associés à l'élaboration du projet de PADDUC, et autorise l'Assemblée de Corse à consulter « toute autre organisation ».
Le quatrième alinéa confirme que le représentant de l'État doit porter à la connaissance du Conseil exécutif les PIG et les OIN, et y ajoute les plans de prévention des risques.
Le cinquième alinéa prévoit que le projet de PADDUC, ainsi que, le cas échéant, les projets de délibérations de l'Assemblées de Corse prévues par l'article L. 4224-12, c'est-à-dire relatives à l'application de la loi Littoral, sont soumis pour avis, outre au Conseil économique, social et culturel de Corse et au conseil des sites de Corse, à l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement. Ces avis sont réputés émis s'ils n'ont pas été rendus dans un délai de trois mois, et favorables en ce qui concerne les avis des deux conseils.
Le projet de PADDUC et les projets de délibérations sont délibérés une première fois par l'Assemblée de Corse, éventuellement modifiés pour tenir compte des avis, puis soumis à enquête publique, assortis des avis. Puis, à l'issue de l'enquête publique, le PADDUC est délibéré une seconde fois par l'Assemblée de Corse, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique. Les dispositions du PADDUC prises en application de l'article L. 4424-12 font l'objet de délibérations particulières et motivées de l'Assemblée de Corse.
Le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-13 du CGCT confirme que des délibérations de l'Assemblée de Corse peuvent préciser la procédure d'élaboration du PADDUC.
Article L. 4424-14 du code général des collectivités territoriales
Le paragraphe I du texte proposé par l'article 5 du projet de loi pour l'article L. 4424-14 du CGCT instaure une procédure nouvelle de modification du PADDUC, qui comporte trois étapes :
Le premier alinéa prévoit que le PADDUC peut être modifié sur proposition du Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse, à condition que les changements envisagés n'aient pas pour effet de porter atteinte à son économie générale. Les dispositions du III de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme sont applicables : c'est-à-dire que, si les modifications envisagées sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, la modification du PADDUC doit donner lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de son élaboration.
Le deuxième alinéa prévoit que les modifications envisagées sont soumises pour avis aux mêmes personnes, organismes et organisations qui ont été associés à l'élaboration du PADDUC en application de l'article L. 4424-13 du CGCT, mais que leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois.
Le troisième alinéa dispose que les modifications sont approuvées par l'Assemblée de Corse après enquête publique.
Le paragraphe II est relatif à la procédure d'évaluation obligatoire et de révision éventuelle du PADDUC
Le premier alinéa réduit de dix à six ans à compter de l'approbation du PADDUC le délai à l'expiration duquel le Conseil exécutif doit procéder à une analyse globale des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement.
Le deuxième alinéa prévoit que cette analyse est soumise à l'avis du Conseil économique, social et culturel de Corse, communiquée au public et transmise à l'Assemblée de Corse, qui doit alors délibérer sur le maintien en vigueur du PADDUC ou sur sa révision, complète ou partielle.
Ces dispositions sont assorties d'une contrainte forte puisque, à défaut d'une délibération de l'Assemblée de Corse dans le délai d'un an à compter de la transmission par le Conseil exécutif de l'analyse prévue au précédent alinéa, le PADDUC devient caduc.
Le troisième alinéa dispose que le PADDUC est révisé selon les modalités prévues pour son élaboration par l'article L. 4424-13 du CGCT.
Le paragraphe III prévoit que des délibérations de l'Assemblée de Corse peuvent préciser les procédures de modification et de révision prévues par l'article L. 4424-14 du CGCT.
Votre rapporteur approuve les améliorations apportées à la procédure d'élaboration du PADDUC. La tenue d'un débat d'orientation préalable au sein de l'Assemblée de Corse permettra au Conseil exécutif d'engager l'élaboration du projet de PADDUC sur des bases politiques claires. Ce sont, sans doute, ces bases qui avaient manqué lors de la première tentative d'élaboration du PADDUC, le projet élaboré par le Conseil exécutif s'étant alors heurté dans la phase finale de la procédure à une absence d'accord sur ses orientations de départ.
Le nombre et la qualité des personnes, organismes et organisations associés garantissaient déjà, dans le droit existant, une démarche participative pour l'élaboration du projet de PADDUC. Le projet de loi complète les avis recueillis auprès du Conseil économique, social et culturel de Corse et du conseil des sites de Corse par celui de l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement, c'est-à-dire du préfet de Corse, et prend la précaution de les enserrer dans un délai de trois mois. Enfin, la procédure d'enquête publique permettra à la population de l'île de donner directement son opinion sur l'élaboration du PADDUC.
La création d'une procédure de modification, plus légère que celle de révision, est également un élément de souplesse bienvenu. A ce propos, néanmoins, votre rapporteur estime trop binaire le choix laissé à l'Assemblée de Corse lorsque le Conseil exécutif lui présentera, au terme d'un délai de six ans, une analyse globale des résultats de l'application du PADDUC, notamment du point de vue de l'environnement. En effet, selon le projet de loi, l'Assemblée de Corse n'aurait alors d'autre alternative que de délibérer soit sur le maintien en vigueur du PADDUC, soit sur sa révision, complète ou partielle.
S'il est légitime d'obliger la Collectivité territoriale de Corse à se poser périodiquement la question de l'opportunité d'une adaptation du PADDUC après en avoir évalué les effets, il n'y a pas de raison de l'obliger à recourir à la procédure de révision. On peut aussi envisager également l'hypothèse où l'évaluation de l'application du PADDUC ferait apparaître comme nécessaire une adaptation marginale, qu'une simple modification pourrait aussi bien opérer.
C'est pourquoi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a complété par la possibilité d'une modification le choix des procédures offert à l'Assemblée de Corse pour intégrer les enseignements retirés de l'évaluation du PADDUC.
Votre rapporteur a, par ailleurs, estimé excessivement contraignante, et même dangereuse, la clause selon laquelle, si l'Assemblée de Corse ne délibère pas sur les conclusions à tirer de l'évaluation des effets du PADDUC dans un délai d'un an à compter de la transmission de l'analyse globale faite par le Conseil exécutif, le PADDUC devient caduc.
Votre rapporteur comprend bien qu'il s'agit d'inciter l'Assemblée de Corse à se déterminer dans un délai raisonnable. Toutefois, cette contrainte juridique sur une décision politique lui paraît avoir des conséquences excessives. En effet, on ne peut pas exclure une situation de blocage politique, qui empêcherait l'Assemblée de Corse de délibérer dans le délai imparti. La caducité automatique du PADDUC créerait alors un vide juridique tout à fait dommageable.
Cette clause pourrait même être contreproductive : dans l'urgence de se déterminer, et afin d'éviter tout vide juridique, l'Assemblée de Corse pourrait décider par facilité de maintenir en l'état le PADDUC, alors qu'une révision - ou une modification - serait justifiée.
C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a supprimé cette clause de caducité automatique.
Du reste, l'expérience a montré que ce genre de « menace » sur l'Assemblée de Corse est inefficace. Ainsi, comme il a été rappelé ci-dessus, la loi du 22 janvier 2002 conditionnait, pour la Corse, la conclusion du contrat de plan État-région à l'adoption du PADDUC. Cette clause conditionnelle n'a pas empêché l'Assemblée de Corse de tarder à adopter le PADDUC jusqu'à aujourd'hui, ni la Corse de conclure néanmoins un contrat de projets État-région pour la période 2006-2013.
Commentaire : cet article précise l'articulation dans le temps entre le PADDUC et les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.
L'article L. 371-4 du code de l'environnement, qui résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, précise la manière dont les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, qui constituent le cadre national de la « trame verte et bleue », s'articulent dans le temps avec les documents d'aménagement particuliers à la Corse, aux départements d'outre-mer et à Mayotte.
En ce qui concerne la Corse, son paragraphe I prévoit que le PADDUC prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, mentionnées à l'article L. 371-2 du code de l'environnement, et vaut schéma régional de cohérence écologique. Si le PADDUC est adopté avant l'approbation des orientations nationales, il est, si nécessaire, modifié dans un délai de cinq ans.
Le paragraphe I de l'article 6 du projet de loi abroge le I de l'article L. 371-4 du code de l'environnement.
Le paragraphe II propose de nouvelles dispositions pour régler l'articulation temporelle du PADDUC avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, qui ne seront donc plus codifiées dans le code de l'environnement, mais figureront directement dans le présent projet de loi.
La solution proposée est la suivante : si le PADDUC est approuvé moins de deux ans après la première publication des orientations nationales, il peut l'être sans chapitre valant schéma régional de cohérence écologique. Il est modifié ou révisé dans un délai de cinq ans à compter de son adoption pour que ce chapitre y soit inséré.
Une solution doit être prévue pour préciser l'articulation temporelle du PADDUC avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques. En effet, deux ans après l'adoption de la loi « Grenelle II », ce document-cadre n'est toujours pas paru.
Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, les services compétents de l'État ont élaboré un projet de document qui sera soumis au Comité national « trame verte et bleue » lors de son installation, prévue le 18 octobre prochain. La consultation interministérielle ainsi que celle du public seront également prochainement engagées. La publication du décret en Conseil d'État arrêtant les orientations nationales reste prévue pour la fin de l'année 2011, sous réserve des contraintes des avis obligatoires (Conseil national de la protection de la nature, Commission consultative d'évaluation des normes).
Néanmoins, ce calendrier prévisionnel demeure incertain, et on ne peut exclure que les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques paraissent finalement alors que la procédure d'élaboration du PADDUC serait déjà engagée. Pour éviter que la Collectivité territoriale de Corse soit alors contrainte de reprendre son travail, il paraît opportun de l'autoriser à mettre ultérieurement le PADDUC en conformité, dans un délai toutefois limité à cinq ans.
Votre rapporteur relève que la question se pose, de manière symétrique, pour les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI).
En effet, l'article 1er du projet de loi prévoit que le PADDUC doit être compatible avec les objectifs et les orientations fondamentales de ces plans qui, en application de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, sont arrêtés par l'autorité administrative, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassin.
Si les PGRI sont arrêtés après l'approbation du PADDUC, la Collectivité territoriale de Corse devra, le cas échéant, modifier ce dernier pour le rendre compatible avec les premiers. Une difficulté particulière se pose, néanmoins, si les PGRI sont arrêtés pendant la procédure d'élaboration du PADDUC.
Il convient donc d'organiser l'articulation dans le temps du PADDUC avec les plans de gestion des risques d'inondation arrêtés moins d'un an avant son approbation par l'Assemblée de Corse.
Votre commission a ainsi complété cet article, à l'initiative de votre rapporteur, par des dispositions qui prévoient que, dans cette hypothèse, le PADDUC devra être rendu compatible avec les plans de gestion des risques d'inondation dans un délai de deux ans. Bien sûr, la modification ou la révision n'interviendra que si elle apparaît nécessaire, le PADDUC pouvant être compatible d'emblée.
Réunie le 12 octobre 2011, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux, le groupe socialiste, apparentés et groupe Europe écologie Les Verts rattaché, le groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, ainsi que le groupe de l'union centriste et républicaine, s'abstenant.
I. Personnes auditionnées au Sénat
- M. Guillaume GUIDONI, économiste ;
- M. Camille de ROCCA SERRA, député de Corse du Sud ;
- Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration : M. Stéphane BOUILLON, directeur de Cabinet, Mme Marie-Hélène DEBART, conseillère "Corse", M. Cyril MAILLET, conseiller administration territoriale, outre-mer et cultes.
- Direction générale des collectivités locales : M. Bruno DELSOL, directeur adjoint ; M. Lionel
- Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages : Mme Valérie LASEK, adjointe au sous-directeur de l'aménagement durable ;
- Secrétariat d'État chargé du logement : M. Olivier MOURAREAU, chargé de mission, Mme Emmanuelle GAY, directrice adjointe du cabinet.
- Collectivité territoriale de Corse : M. Paul GIACOBBI, député de la Haute-Corse, président du Conseil exécutif ;
- M. Nicolas ALFONSI, sénateur de la Corse-du-Sud.
II. Personnes rencontrées lors du déplacement en Corse
- Collectivité territoriale de Corse : M. Dominique BUCCHINI, président de l'Assemblée de Corse
- M. Jean-Charles ORSUCCI, président du groupe « Démocrates, socialistes et radicaux » ;
- Mme Nadine NIVAGGIONI, et M. Hyacinthe VANNI, membres du groupe Groupe « Femu a Corsica » ;
- M. Etienne BASTELICA, président du Groupe « Élus communistes et citoyens du front de gauche » ;
- Mme Aline CASTELANI, membre du groupe « Gauche républicaine » ;
- M. Jean-Baptiste LUCCIONI, président du groupe « Corse sociale et démocrate » ;
- : M. Paul-Félix BENEDETTI, membre du groupe « Corsica Libera ».
- Conseil général de la Corse du Sud : M. Jean-Jacques PANUNZI, président ;
- Association des Maires : M. Jérôme POLVERINI, membre du conseil d'administration de l'association ;
- Conseil économique, social et culturel : M. Henri FRANCESCHI, président du CESC et M. Pierre AGOSTINI, directeur du CESC.
- Office de l'environnement de Corse : M. Pierre GHIONGA, président, et Mme Maria GIUDICELLI ;
- Chefs de service de l'État : M. Eric MAIRE, secrétaire général de la Préfecture de la Corse du Sud, M. Alain CHARRIER, sous-préfet de Sartène ; M. François RAVIER, Secrétaire général des affaires de Corse, M. Patrice VAGNER, Directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), M. Patrick ALIMI, directeur départemental des territoires et de la mer (DDTM) de Corse du Sud, M. Jean-Pierre LILAS, directeur régional de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF), M. Maurice COURT (DDTM Corse du Sud) ;
- M. Simon RENUCCI, député-maire d'Ajaccio ;
- Chambre de Commerce et d'Industrie de Corse du Sud : M. Jacques NACER, président ;
- Chambre d'agriculture de Corse du Sud : M. Jean-Dominique MUSSO, président ;
- M. Ange SANTINI et Mme Stéphanie GRIMALDI, membres de l'Assemblée de Corse, Groupe « Rassembler pour la Corse ».
Vendredi 30 octobre 2011
- M. Louis LE FRANC, préfet de la Haute-Corse
- Conseil général : M. Jean-Jacques PADOVANI, premier vice-président ;
- Chambre d'agriculture : M. Jean-Marc VENTURI, président ;
- Chambres de commerce et d'industrie de Corse et de Haute-Corse : MM. Jean DOMINICI et Paul TROJANI, présidents.