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Timestamp: 2018-03-24 23:04:08+00:00
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La nouvelle « dynamique » de protection du droit de propriété | Cabinet groupé Avocats 63 - Avocats à Clermont-Ferrand, Riom Aigueperse et Combronde
La nouvelle « dynamique » de protection du droit de propriété
Par Me Karime CHIDJOU, Avocat au Barreau de Clermont-Ferrand, Cour d'Appel de RIOM
I- une dynamique structurelle
Une protection équivalente
II- Une dynamique évolutive
Une protection acquise
Il y a près de trente ans, à propos d’une loi d’habilitation permettant des privatisations d’entreprises publiques, le Conseil constitutionnel affirmait la protection constitutionnelle de la propriété publique (Etat, et autres personnes publiques » en la fondant sur « la Déclaration des droits de 1789 ainsi que sur le principe d’égalité » (Cons. const. Décision des 25-26 juin 1986, Rec. 61)1. Or, pendant longtemps, on s’est demandé si « la référence à la Déclaration des droits de l’homme et au préambule de 1946 [constituait] une garantie suffisante pour protéger le droit de propriété »2. Aujourd’hui, même si le principe est acquis que le droit de propriété fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité, des initiatives récentes du législateur résultant de la multiplication des limites et restrictions à certains droits des propriétaires, semble faire douter de la protection accordée à ce « droit fondamental ». De fait, la protection matérielle du droit de propriété fondée sur les articles 2 et 17 DDHC de 1789 semble avoir reculé devant un ensemble de mesures d’ordre social adoptées par le législateur3 et le gouvernement sous la pression de l’opinion depuis le milieu des années 20004. En effet, alors que le droit public français « prend en compte de manière croissante la protection des droits fondamentaux »5 ; le droit de propriété qui en principe est « inviolable et sacré » apparaît désormais « comme un droit fondamental de second rang tant les limitations dont il fait l’objet se trouvent validées par le juge constitutionnel. Ce droit connaît cependant un renouveau dans le cadre de la QPC (question prioritaire de constitutionnalité). Parallèlement, la relégation du droit au respect de ses biens au sein de l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (1P1) a été compensée par l’interprétation jurisprudentielle extensive de son champ d’application »6. Ainsi, le système de protection du droit européen témoigne d’une réelle garantie supranationale des droits fondamentaux.
Une lecture des décisions du Conseil constitutionnel montre une dynamique de « l'extension du champ de la protection constitutionnelle ainsi que le renforcement du contrôle assuré par le Conseil constitutionnel, ce qui a conduit à un haut niveau de protection du droit de propriété »7. Il y a déjà plusieurs années que « la jurisprudence constitutionnelle a bien compris la nécessité de cette évolution » en reconnaissant que « les propriétés des personnes publiques ont droit à la même protection constitutionnelle que celle des personnes privées »8. Pourtant, la protection de la propriété semble aujourd’hui insuffisamment assurée. Ce qui pose des questions et interrogations des propriétaires sur les garanties offertes à leur droit de propriété. Ces mêmes interrogations se sont déjà posées à propos de la loi contre les exclusions du 28 juillet 1998 où le conseil constitutionnel affirmait alors que « s’il est loisible au législateur d’apporter au droit de propriété les limitations qu’il estime nécessaires afin de mettre en œuvre l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité, pour toute personne, de disposer d’un logement décent, c’est à la condition que ces limitations n’aient pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété en soient dénaturés » (Cons. const., 29 juil. 1998, JO du 31 juil., p.11710). On observera que ces limitations sont conformes aux exigences de l’intérêt général. Cependant, depuis 2007, on assiste à une multiplicité de dispositions législatives et règlementaires d’importance variable touchant à différents aspects du droit de propriété. Du droit au logement opposable (loi de 2007 modifiée) à la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production du logement, nous sommes face à des objectifs ambitieux consistant à offrir un logement décent et adapté « au pouvoir d’achat de chacun », au besoin en réquisitionnant les appartements privés vides. Le droit au logement ou au relogement des personnes défavorisées est ainsi reconnu avec force par quelques décisions de justice qui se fondent sur le principe de la protection des personnes9, au besoin en appelant à la solidarité en faveur des défavorisées. Une mise en perspective s’impose donc.
Par un recoupement des décisions récentes du Tribunal des conflits (du 24 juin 2013, n°C3911 relative à la voie de fait) et du Conseil d’Etat (du 23 janvier 2013, n°365262 relative au Référé-liberté), on note une réaffirmation de la sanction de l’atteinte « au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale » et donc un rappel de la protection de ce droit. De même, dans les dernières décisions du Conseil d’Etat relatives à l’application de la loi DALO, on note des limites à l’obligation de résultat de l’Etat de reloger les personnes déclarées prioritaires. Toutefois, depuis longtemps, la protection est différenciée selon la nature de l’atteinte au droit de propriété et si la privation de la propriété est très exceptionnelle, certaines limitations à ce droit sont exigées par l’intérêt général. Au-delà de ces transformations et remises en cause qui s’analysent sur un mode dynamique à partir d’une lecture combinée des différentes sources de droit qui lui sont applicables. Aussi, on observera que le droit de propriété a été très souvent « confronté à des exigences contradictoires, partagé entre une fonction individualiste déclinante et une fonction « sociale » mal définie [jusque-là], dans un système normatif qui, au-delà de son éclatement apparent, laisse transparaître sa véritable unité »10. C’est à cette unité que nous invite C. NIVARD, à voir dans l’application convergente du droit de propriété par les dispositions constitutionnelles et conventionnelles « comparable, et [qui] tend même à se rapprocher »11. En confrontant l’état du droit existant aux nouvelles exigences de protection, on montrera qu’il existe bien une nouvelle dynamique de protection du droit de propriété et, qui peut s’analyser à l’aune des différentes déclarations de droits, du pluralisme des ordres juridiques et surtout des logiques et sensibilités qui paraissent l’affaiblir, mais en apparence seulement.
I) Une dynamique structurelle
Depuis plusieurs années, les auteurs analysent les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) afin d’en montrer l’efficacité des garanties offertes pour la protection de la propriété notamment. En comparaison, il a été longtemps soutenu que les garanties offertes par les juridictions nationales sont moindres. Cependant, ces analyses s’inscrivent dans un mode dynamique, d’où l’on peut faire l’hypothèse que la protection du droit de propriété, comme tout droit fondamental encore faudra-t-il être d’accord sur ce dernier thème, « s’est construite, durant le dernier demi-siècle, sur la multiplication des déclarations de droits et sur la pluralité des ordres juridiques »12, et donc sur des fondements distincts mais imbriqués. A la protection constitutionnelle du droit de propriété, s’ajoute une protection complémentaire aussi étendue que réelle issue de la Convention européenne des droits de l’homme assurée par la Cour du même nom.
Malgré l’existence de fondements juridiques distincts, par une certaine imbrication des règles du droit européen et du droit interne, le droit de propriété est reconnu dans son principe par une protection des ordres de juridictions de l’espace européen. En effet, si de tout temps, le juge français a toujours apprécié le régime de la propriété « dans le cadre des limitations de portée générale »13 introduite par le législateur ; c’est à partir de 1982 que le droit de propriété a été reconnu dans son principe aussi bien par le Conseil constitutionnel que par la Cour européenne des droits de l’homme.
Dès 1982, dans son arrêt de principe Sporrong et Lönnroth c/ Suède du 23 septembre, GACEDH, n°67, la Cour européenne « a conforté la place du droit de propriété au sein de l’ensemble des droits garantis par la Convention »14 qui prévoit que « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens » (Art. 1 du 1er Protocole additionnel de la CEDH de 1950). Quelques mois plus tôt, lors de la décision du Conseil constitutionnel n°81-132 DC du 16 janvier 1982 « Nationalisations », la doctrine en droit public français15 donnait une interprétation de la nature du droit de propriété, et surtout sa place dans l’ordre juridique français. On a retenu de ces analyses « une reconnaissance de la nécessité publique de l’article 17 dans laquelle « les nationalisations étaient supposées permettre aux pouvoirs publics de « faire face à la crise économique, promouvoir la croissance et combattre le chômage » »16. Ces restrictions d’usage tiennent à l’intérêt général et n’ont pas « un caractère de gravité telle que l’atteinte au droit de propriété dénature le sens et la portée de celui-ci et soit par suite contraire à la Constitution » (DC, n°84-172 du 26 juill. 1984).
Le droit de propriété est ainsi reconnu dans son principe et, a été précisé par la suite dans sa portée constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant déclaré « tenir compte de l’évolution « postérieurement à 1789 et jusqu’à nos jours » des finalités et des conditions d’exercice du droit de propriété » » (Décision n°89-256 DC du 25 juillet 1989, Loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomération nouvelle, cons. 18). Même si cette décision de juillet 1989 sur la portée constitutionnelle du droit de propriété confirme celle du 16 janvier 1982 sur les nationalisations, il convient de faire abstraction des contingences et vicissitudes de la décision politique pour observer que le Conseil a toujours protégé le droit de propriété dans son principe, sans le confondre avec les droits des propriétaires, souvent sacrifiés. Et « les réductions des pouvoirs des propriétaires ne modifient pas le principe même de ces pouvoirs, en quoi réside la vision subjective de la propriété »17.
Quant à la Cour européenne, « sans remettre en cause les possibilités des limitations apportées à l’exercice du droit de propriété, elle en a fort opportunément réduit les aspérités les plus saignantes »18. Il semble que l’approche d’une conception extensive de la notion de « biens » choisie par les auteurs de la Convention en soit pour quelque chose. En effet, « le caractère extensif de la notion de « biens » en droit conventionnel se justifie par la volonté de la Cour de se saisir de moyens qui, à défaut, ne relèveraient pas de la Convention européenne »19. La Cour européenne a même admis l’invocation du droit au respect des biens en l’absence d’un titre de propriété (CEDH, 29 juin 2004, Dogan et autres c/ Turquie). Faut-il en déduire que la notion de propriété soit appréhendée dans une conception restrictive par le juge national ?
Rien n’est moins sûr, même si cette éventualité a été avancée à l’appui d’une approche contrastée entre la position des juridictions nationale et européenne. En effet, le Conseil constitutionnel retient traditionnellement une interprétation stricte du droit de propriété qui expose la loi à un contrôle de conventionalité ultérieur par le juge de droit commun sur le fondement de l’article 1P120.
La Cour définie cette notion de « biens » comme toute « valeur patrimoniale » (Gacus Dosier c. P-B, A 306 B.), pour imposer notamment aux Etats certaines obligations positives, et notamment celle de protéger les biens (Oneryildiz c/ Turquie du 30 nov. 2004, GACEDH, n°64) ; ou le droit de propriété, y compris lorsqu’il s’agit d’un litige entre particuliers (Matheus c/ France du 31 mars 2005 ; refus de l’Etat d’exécuter par la force une décision ordonnant l’expulsion des occupants d’une propriété)21. Elle témoigne de cette conception extensive du droit au respect des biens retenue par la Cour qui ne se réduit pas à la notion du droit de propriété et qui est susceptible d’être complétée par des références à d’autres fondements constitutionnels.
La notion de droit au respect des biens n’est pas totalement inconnue du juge constitutionnel français (Décision n°2009-594, Loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports), ni du juge administratif voire même du législateur. De fait, « biens nécessaires au fonctionnement du service publics », « biens simplement utiles au service public », « biens utilisés accessoirement pour les besoins du service publics »22, etc., de nombreuses formules employées en jurisprudence l’attestent. En effet, en France, les biens ou la catégorie des biens du domaine public relèvent de la branche du droit administratif des biens, et sont constitués par les propriétés publiques, les travaux publics, l’expropriation, etc. Ainsi, les personnes publiques disposent bien de patrimoines administratifs, réalisent des travaux publics, édifient des ouvrages publics, exproprient ou réquisitionnent des biens privés. Et, les opérations ainsi engagées sur ces patrimoines administratifs par les personnes publiques affectent des biens publics et privés. On en déduit que la référence à la notion de « biens » peut être interprétée comme l’adaptation d’un concept général de propriété reprise de l’article 1P1 par le juge français ?
Par ailleurs, depuis le 21 avril 2006, date de la mise en place du code général de la propriété des personnes publiques, le législateur affirme qu’il y a un « droit de propriété des personnes sur leurs biens ». Ce code est, en effet, « construit autour de la notion de propriété qui englobe tous les biens de toutes les personnes publiques, ceux du domaine public comme ceux du domaine privé »23. Et le droit au respect de ces « biens des personnes publiques garanti d’une part, par les articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d’autre part, par les articles 2 et 17, ne s’oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques » (Cons. const. 3 déc. 2009, n°2009-594 DC, Loi précitée relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports).
Il a été observé à l’occasion du commentaire24 de cette décision du Conseil constitutionnel que : « Les propriétés publiques, pour ce qu’elles représentent pour l’intérêt général, sont protégées des atteintes potentielles que pourraient leur porter les personnes privées, davantage mues par des préoccupations patrimoniales ou économiques ». Il n’y a donc pas méconnaissance des exigences constitutionnelles en matière de propriété des personnes publiques. Et dans la mesure où le transfert réalisé en toute propriété entre personnes publiques ne produit aucune aliénation, « le droit de propriété reste, au final, public ». Il faut y voir un « unité fondamentale des propriétés publiques [constituées des]…patrimoines des différentes personnes publiques ». Ces transferts des biens publics sont aussi admis par le juge constitutionnel pour les biens de sections de communes (Cons. const., 8 avril 2011, Décision n°2011-118 QPC, Lucien Mongabourre)25. Au-delà des sources du droit applicable au droit de propriété dans la construction des différents aspects de « ses libertés constitutionnelles et dans l’édification du corpus européen »26, il convient de montrer l’équivalence de la protection juridictionnelle par les décisions des deux ordres juridiques évoqués précédemment.
Le droit de propriété dans sa protection actuelle a été progressivement et « formellement intégré au niveau des normes constitutionnelles et européennes par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l’homme ». Si l’étude du droit de propriété sous cet angle a été largement entreprise27 à ce jour, il convient d’observer avec J-F., de MONGOLFIER que « la question qui se pose inévitablement et se posera de façon plus importante à l’avenir est celle de la compatibilité, de la cohérence ou de la convergence de la Jurisprudence du Conseil constitutionnel avec celle de la Cour européenne des droits de l’homme fondée sur l’article 1er du premier protocole additionnel ». Comme nous l’avions évoqué plus haut, la Cour européenne a retenu une conception large de la notion de « biens » pour une protection extensive du droit de propriété. Alors que le Conseil constitutionnel n’a semble-t-il pas pour l’instant adopté cette conception large que pour la propriété privée reprenant ainsi la conception originaire destinée à protéger les biens immobiliers. Quand est-il alors pour la propriété publique ?
Dans un article précité sur le régime du droit de propriété28, il est clairement indiqué que le Conseil constitutionnel retient une conception restrictive de la notion de propriété et du champ d’application du droit de propriété. Cette affirmation doit être nuancée dans la mesure où comme nous l’avions souligné l’article 17 n’est pas le seul fondement susceptible d’être retenu pour le champ d’application de la propriété. Mais « l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme impose une protection très forte (en particulier par l’exigence – sans équivalent dans la Convention européenne – d’une « juste et préalable indemnité »). Il est donc nécessaire que le Conseil préserve le caractère circonscrit de son champ d’application » 29. Et, « en dépit d’une différence formelle entre les critères des « motifs impérieux d’intérêt général » exigé par la Cour européenne et celui de « motif d’intérêt général suffisant » du Conseil constitutionnel, ce dernier s’attache, en particulier depuis la décision Zielinsky, du 28 octobre 1999, à garantir un niveau au moins équivalent à celui exigé par la Cour européenne »30.
Faut-il le préciser, la Cour européenne a semble-t-il adopté cette conception autonome et extensive de la notion de « biens », non à partir des textes, mais de « la sensibilité libérale qui porte les Etats depuis la fin du communisme en Europe de l’est »31. Et quelle que soit la technique de protection directe ou indirecte de la propriété, la Cour européenne est souvent amenée à un contrôle des motifs (traduction de la nécessité de prévoir un contrôle approprié permettant d’assurer la sauvegarde effective du droit au respect des biens, et l’équilibre entre les intérêts en présence), des procédures, des indemnisations (l’obligation d’indemniser découle implicitement de l’article 1 du Protocole n°1 pris dans son ensemble (CEDH, 8 juillet 1986, Lithgow, Série A, n°102)) qui sont les composantes même des attributs du droit de propriété. Ce qui importe, c’est de souligner l’existence d’une dynamique de renforcement de la protection du droit de propriété qui résulte « des influences croisées des jurisprudences, du surgissement, parfois de manière presque synchronisée, de principes protecteurs reflétant un même état de la conscience sociale en Europe »32. Avant de revenir en détails sur les principales restrictions et privations, il convient de montrer l’inscription du droit de propriété publique dans « l’ancrage constitutionnel de notre Déclaration des droits de l’homme et en tirer toutes les conséquences »33 juridiques. Les bases constitutionnelles du droit applicables aux personnes publiques ont été définies par « la décisions fondatrice rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 1986 et relative aux lois de privatisation (Déc. 86-207) »34. La protection constitutionnelle du droit de propriété de l’Etat et des autres personnes publiques est acquise et assurée dans « des décisions ultérieures (Déc. 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication –Déc. 94-346 DC du 21 juillet 1994, Loi complétant le code du domaine de l’Etat relative à la constitution de droits réels sur le domaine public)…Décision 2005-513 DC du 14 avril 2005, Loi relative aux aéroports – Déc. 2009 du 3 décembre 2009, Loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant dispositions relatives aux transports – Déc. 2010-618 du 9 décembre 2010, Loi réforme des collectivités territoriales – Déc. 2010 67/68 du 17 décembre 2010, Région Centre et Région Poitou Charente) »35.
Pour les sections de communes, le Conseil constitutionnel se fonde très précisément sur l’article 17 (Cons. const., 8 avril 2011, op. cit.) 36 en leur assurant ainsi la protection due au droit de propriété des personnes publiques. Et « si le code général des collectivités territoriales (CGCT) emploie le terme de « possession », maintenu dans la nouvelle rédaction de l’article L. 2411-1, il s’agit bien, en fait et en droit, d’un véritable droit de propriété, collective il est vrai, mais doté de tous les attributs tel que le définit le code civil, que la Déclaration des droits de l’homme élevé au rang de « droit inviolable et sacré », et qui ne peut être supprimé que moyennant « une juste et préalable indemnité »37. Dès lors, si une loi relative aux sections de communes ne prévoit pas la possibilité d’une indemnité, elle encourt donc la censure du Conseil constitutionnel. De fait, « cette possession » ou ce patrimoine public38 entre dans le champ d’application du code général de la propriété des personnes publiques en vigueur depuis 2006. Avant d’obtenir cette onction constitutionnelle, la protection des biens de section de commune a été assurée par les juridictions administratives (Voir infra) et par la Cour européenne qui en précisait dès 1999 la nature juridique (CEDH 23 nov. 1999, Section de commune d’Antilly, n°45129/98).
Quant aux travaux publics et l’expropriation, le régime des opérations administratives qui les affectent a été aussi précisé. Pour les travaux publics immobiliers principalement, au-delà de la préservation des garanties correspondant à des exigences constitutionnelles39 nécessaires à la protection des intérêts publics, le régime des opérations administratives a été précisé selon un double mouvement. Dans un premier temps, c’est dans la seconde partie du XIXe siècle que le premier critère d’identification du domaine public a été forgé au moment même où c’était le juge judiciaire qui « avait pleine compétence pour déterminer la domanialité publique d’un bien ». Le contentieux des travaux publics n’a été confié à la juridiction administrative qu’avec la loi du 28 pluviôse an VIII (article 4).
Puis, vient le mouvement qui a permis à la juridiction administrative de consacrer véritablement la propriété publique du domaine public (CE 16 juill. 1909, Ville de Paris, Lebon, p.707, concl. Tessier ; S. 1909.III.97, nota M. Hauriou) et, à R. Capitant de proposer, à partir de la Décision Commune de Barran, une conception originale de la propriété publique (CE 17 févr. 1932, Commune de Barran, DP 1933.III. 49)40. Il s’en est suivi la détermination des opérations de travaux publics correspondant à des missions de service public (T. confl., 28 mars 1955, Association syndicale de reconstruction de Toulon c. Effimieff, n°1525, Lebon p.617). L’importance de la décision Effimieff, qui crée un critère alternatif « travaux publics ou missions de service public » a été soulignée près de trente ans plus tard par J. Dufau (« A propos de l’arrêt Effimieff et la notion de travaux publics », CJEG 1983, n°374, p.1). On notera que les travaux publics ne portent pas toujours sur des dépendances du domaine public et ils intéressent aussi des immeubles appartenant à des personnes privées. Mais surtout « au-delà de la matière des travaux publics, la question est posée d’un principe de liberté contractuelle de caractère constitutionnel qui vaudrait aussi pour les personnes publiques »41. Enfin, sous l’influence du droit communautaire, tous les procédés de réalisation du travail public en droit français, sont rattachés au droit primaire des traités communautaires sous la rubrique « marchés publics » (Voir les directives successives depuis 1971). On peut donc affirmer que les règles et principes applicables par les deux ordres de juridictions ont ainsi tendance à se recouper.
L’expropriation, elle, permet aux collectivités publiques qu’acquérir, indépendamment du consentement de leur propriétaire et moyennant le paiement d’une indemnité qui doit être « juste et préalable », les biens immobiliers indispensables à la réalisation de divers objectifs préalablement déclarés comme d’utilité publique. Cette procédure de cession forcée, laisse apparaître un équilibre toujours instable entre le droit de propriété, « inviolable et sacré », et les exigences propres à l’action publique. Avant d’interroger les bases et les exigences constitutionnelles en œuvre, notons qu’il y a eu une importante jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en cette matière42. Comme en droit interne, avec des nuances à préciser, le principe du « droit au respect de ses biens », et notamment le droit de propriété, est garanti par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 13 juin 1979, Marckx c/ Belgique, série A, n°31), avec la possibilité pour les Etats de porter atteinte à ce droit ou de réglementer l’usage des biens pour des motifs d’intérêt général. La Cour a été amenée, par ailleurs, à apporter des précisions très utiles en opérant une distinction (CEDH, 16 sept. 1996 Matos E. Silva Lda et a c/ Portugal : Rec. CEDH 1996, IV, p.1093, §84-85) entre les opérations administratives en la matière et « qui sont constitutives d’une « privation » de propriété au sens strict et celles qui procèdent d’une simple « règlementation » de l’usage des biens, qui au cas où elles toucheraient à la substance même de ce droit et qu’elles ne seraient pas assorties de garanties de compensations suffisantes, sont toutefois assimilables aux premières »43. La Cour est allée plus loin dans le mouvement général de protection, en considérant que « l’occupation durable de terrains – au cas même où celle-ci ne se traduirait pas par une expropriation formelle – peut être qualifiée d’expropriation de « fait » et »44 contraire à l’esprit et à la lettre de l’article 1er du protocole additionnel n°1. Qu’il s’agisse de l’ingérence de l’autorité administrative de l’Etat en cause (notamment les principales restrictions et privations au droit de propriété), des motifs ou de la proportionnalité de cette ingérence, dans une jurisprudence constante, la Cour européenne met en « balance » : « un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu »45. Il en ressort qu’il y a une convergence des solutions retenues par les deux ordres interne et européen pour les garanties reconnues aux personnes face aux diverses « ingérences » administratives des Etats signataires de la CEDH. En soulignant au passage l’existence de plusieurs décisions de condamnation de l’Etat français qui incitent les juridictions internes à se rapprocher des standards européens en la matière.
L’influence « harmonisatrice » de la Convention EDH n’est donc pas négligeable. C’est pourquoi, il était nécessaire comme indiqué ci-dessus de « souligner l’existence d’une dynamique, voire d’une dialectique des droits fondamentaux, résultant des influences croisées des jurisprudences ». Autrement dit « les juges nationaux, confrontés de manière quotidienne à des logiques, des modes de raisonnement, des sensibilités, en bref des logos différents, modifient pas à pas leur jurisprudence pour l’enrichir et l’infléchir vers une plus grande garantie des droits fondamentaux »46. L’analyse des décisions récentes en France sur la protection du droit de propriété semble confirmer ces observations, malgré l’existence de limites posées par la plus haute juridiction administrative pour réaffirmer les exigences de l’intérêt général, comme on va le voir dans la deuxième partie de cette étude.
La protection du droit de propriété a été soumise régulièrement aux juges administratif et judiciaire avant même que le Conseil constitutionnel ne se prononce sur la constitutionnalité de ce droit. L’évolution récente des textes législatifs, et des décisions rendues par les juges Constitutionnel, les juges de la Cour européenne des droits de l’homme, des juges administratifs et judiciaires sur la protection juridique de ce droit fondamental, fournit l’occasion d’une analyse renouvelée, sans pour autant aller jusqu’à « une rénovation de la théorie de la propriété »47. En effet, jusqu’à une date récente, l’analyse des évolutions de la propriété en droit montre que « le principe même de la propriété a pu paraître attaqué. Il est aujourd’hui en butte à de nouvelles rivalités, notamment en ce que le caractère individualiste de l’institution paraît menacé, dramatiquement. Non par la montée en puissance d’une idéologie collectiviste, mais par des formes stabilisées de propriété collective ou simultanée, qui n’entretiennent plus guère de relations avec les conceptions … [fondamentalement individualistes]… héritées d’un lointain passé »48. A l’aune de ces observations, il nous faut à partir des textes législatifs récents et des décisions des juridictions administrative et ou judiciaire, il faudra apprécier concrètement si les dernières règlementations depuis 2007 interprétées comme des altérations des prérogatives du propriétaire, ne sont pas allées très loin dans les « limitations qui étaient en germe dans la propriété »49.
En réalité, c’est la fonction sociale doublée de la sensibilité libérale qui permet de rendre compte de l’évolution dynamique du droit de propriété à laquelle on assiste depuis quelques années. En effet, « un certain consensus semble s’être établi sur la légitimité de la propriété individuelle – pourvu qu’elle ne paralyse pas les exigences de solidarité inhérentes à l’Etat-providence […d’où] le doigté à l’œuvre dans les techniques de protection de la propriété. »50, observées tant dans les décisions de la CEDH que dans les décisions des juridictions françaises. Il faut se rappeler la décision de la Cour européenne qui reconnaît la possibilité pour les autorités nationales, par un acte déterminé de s’immiscer dans les relations contractuelles entre particuliers pour protéger le besoin de logement dans une société moderne (CEDH, 21 févr. 1986, James et autres c/ Royaume-Uni ; série A, n°98). Il en découle une complémentarité de la protection du droit de propriété en France et son renforcement en cours, contrairement aux premiers commentaires des décisions de la juridiction administrative en application de la loi DALO.
Au nom de la liberté fondamentale et par une ordonnance de référé du 23 janvier 2013, la haute juridiction administrative admet la possibilité pour le juge des référés d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété même lorsque cette atteinte a le caractère d’une voie de fait (CE, ord., 23 janv. 2013, n°365262 : JurisData n°2013-000744 ; Rec. CE 2013, (à paraître)). Se pose alors51 la question de savoir si cet arrêt sonne « la fin de la théorie et du régime de la voie de fait au profit du système du référé-liberté ? ». Cette immixtion du référé-liberté, observe un auteur52, va tendre « vers une perte de sens de la voie de fait ». Pour montrer l’étape actuelle de l’évolution, la décision du Conseil d’Etat de janvier 2013 doit être mise en parallèle avec celle du Tribunal des conflits du 17 juin 2013 (n°3911, Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman) pour en tirer toutes les conséquences juridiques relatives à la protection du droit de propriété qui jusque-là dévolue aux juridictions de l’ordre judiciaire, notamment en cas d’atteinte grave au droit de propriété.
Avant toute chose, il faut rappeler que la voie de fait53 est constituée en cas d’atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété. Pour revenir à la décision précitée du Conseil d’Etat, on peut se demander si, outre l’opération administrative projetée : à savoir la réalisation des travaux commencée en novembre 2012 en vue de réalisation de logements sociaux, la situation particulière de Mayotte, récent département (Lois organiques du 03 août 2009 et du 07 décembre 2010), sans cadastre en voie de normalisation administrative n’a pas influencée la décision de la haute juridiction administrative. Es-ce à raison de l’atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale ?
Depuis la mise en place du référé-liberté le 1er janvier 2001, le juge administratif a reconnu à plusieurs reprises la qualité de liberté fondamentale à différentes matières. Il est ainsi du respect de la vie privée (Note d’Olivier Le Bot54, sous Conseil d’Etat, ord., 25 octobre 2007, Mme Y., n°310125, mentionnée aux tables du recueil Lebon, RFDA, mars-avril 2008, p.328-336.). Dans ce cas, comme celui du droit de propriété, « la procédure de référé-liberté a prouvé son efficacité » comme dans les cas d’une atteinte « au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale ». La solution est acquise dès les premiers temps d’application du référé-liberté »55 (CE, réf., 23 mars 2001, Société Lidl, n° 231559, Lebon p. 154). Le référé-liberté vient ainsi au secours du respect du droit de propriété, considéré comme liberté fondamentale. Ainsi que le précise la formulation de l’un des considérants de la décision précitée du Conseil d’Etat du 23 janvier 2013, « c’est à bon droit que le premier juge a estimé que la commune de Chirongui avait porté au droit de propriété de Mme B…une atteinte grave et manifestement illégale » (considérant 8), bien que celle-ci fut constitutive d’une voie de fait.
Pourtant, le référé-liberté ou référé-injonction prévu par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 ne s’applique que lorsque l’administration a porté atteinte à une liberté fondamentale « dans l’exercice d’un de ses pouvoirs » (article L.521-2 du CJA). Mais il semble que c’est à raison de l’atteinte grave et manifestement illégale que « le juge des référés du Conseil d’Etat souleva d’office la question –inattendue - de sa compétence […] question d’ordre public de la compétence du juge administratif des référés pour ordonner des mesures visant à faire cesser une voie de fait »56. Au-delà des difficultés contentieuses à venir et consécutives à ce revirement jurisprudentiel de cette ordonnance de la haute juridiction administrative, on notera que le justiciable trouvera désormais tant auprès du juge du référé civil pour voie de fait comme « du juge administratif du référé-liberté la protection à laquelle il a droit lorsqu’un de ses droits fondamentaux est gravement méconnu ou affecté »57. La ligne de démarcation entre le protecteur de la propriété privée (le juge judiciaire) et le garant de l’intérêt général (le juge administratif) se déplace voire s’efface en cas de méconnaissance grave des droits et libertés fondamentales, pour ne laisser subsister qu’un Juge de la protection des droits et libertés fondamentales.
Le Tribunal des conflits s’était engagé dans cette voie de la protection renforcée des droits et libertés fondamentales dès 2000, avec sa décision Boussadar, dans laquelle il est précisé les deux cas d’atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, à savoir : « l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision même régulière…, soit a pris une décision…manifestement insusceptible d’être rattachées à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative » (T. confl., 23 oct. 2000, n°3227, Lebon p.775). Par la suite, la formule de cette jurisprudence a été régulièrement reprise par le Tribunal des conflits (T. confl., 19 janv. 2004, Société CLPK Aircraft Funding c. Etablissement public Aéroport de Paris, n°3386, Lebon T. p.634 ; RTD com. 2004. 262, obs. G. Orsoni ; T. confl., 19 nov. 2007, Mairie de Limeil-Brevannes c. Préfet du Val de Marne, n°3653, Lebon p.608 ; AJDA 2008. 885, note M. Verpeaux ; ibid. 2007. 2231 ; T. confl., 17 juin 2013, Bergoend c/ ERDF Annecy Léman n°3911 : JurisData n°2013-013087). Dans la décision du Préfet du Val de Marne de 2007 précitée, le Tribunal des conflits a même admis que la voie de fait puisse être mise en œuvre pour des droits et libertés des personnes publiques, « comme si les personnes publiques et l’individu étaient exposés à des atteintes administratives dans des conditions équivalentes »58. L’institution du référé-liberté par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives, porte en germe les évolutions jurisprudentielles actuelles.
L’essentiel reste que tout acte de l’administration ne constitue pas une voie de fait, et désormais depuis la décision précitée du Tribunal des conflits du 17 juin 2013 : « seule une atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété sera susceptible dans l’avenir d’autoriser l’intervention du juge judiciaire »59. Le mouvement ainsi enclenché permet de garantir le système de protection assuré par le référé-liberté en cas d’atteinte grave et de rejoindre la voie de fait limitée dans son champ par le dernier état de la jurisprudence. De fait, l’arrêt Bergoend de juin 2013 s’inscrit dans la continuité des décisions antérieures et « apporte une précision qui ne figurait pas dans l’arrêt Boussadar : en cas de voie de fait, le juge judiciaire peut « en ordonner la cessation ou la réparation ». Cette précision, qui n’ajoute rien au fond, car la solution était acquise en vertu de la jurisprudence antérieure »60. L’arrêt Bergoend du Tribunal des conflits de juin 2013 n’est pas sans rappeler la décision du Conseil d’Etat, Commune de Chirongui de janvier 2013, et notamment le fait souligné par la plus haute juridiction que la circonstance que la Commune de Chirongui ait « entrepris des travaux sur ce terrain, au mois de novembre, en vue de réaliser un lotissement à caractère social », ne peut s’opposer au respect du droit de propriété considérée comme une liberté fondamentale. Or, c’est à propos de la réalisation des logements sociaux et donc du relogement à caractère social que les propriétaires se sont inquiétés le plus ces dernières années sur les opérations administratives projetées dans ce cadre.
B- Une protection acquise
Si le justiciable en droit interne de l’expropriation peut regretter l’absence d’une réelle protection de son droit de propriété, il peut compter sur « la perméabilité des frontières avec le droit européen et … la nécessité de jeter désormais un regard attentif sur la jurisprudence de la Cour de Strasbourg en la matière »61. De fait, le juge de la Cour européenne des droits de l’homme condamne les Etats membres même dans le cas de l’expropriation de fait (CEDH, (2e section), 16 avr. 2013, n°16153/09, Rolim Comercial S.A. c/Portugal) On peut se reporter au paragraphe précédent pour noter la protection complémentaire en cas d’atteinte grave au droit de propriété par les deux ordres de juridictions en France. Sans oublier la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 « relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production du logement », et le projet de loi ‘Pour l’accès au logement et un urbanisme rénové’ (ALUR) de juillet 2013 qui contient des dispositions intéressant les acteurs de l’insertion par le logement, sans oublier les décrets pris pour encadrer l’évolution des loyers …Ce mouvement vers plus de protection des personnes défavorisées a semble-t-il été observé notamment dans le cas de relogement ou d’hébergement d’urgence des personnes sans abri. Et la question se pose de savoir si l’absence de relogement des personnes sans abri peut-il est constitutif d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ?
Cette question s’est posée concrètement avec la mise en œuvre du droit au logement à partir de 2007, voire même avant cette date, si l’on situe le contexte de l’évolution de ce mouvement vers une protection du droit au logement en construction et donc de la prédominance de la fonction dite sociale du droit de propriété sur sa fonction individualiste. Historiquement, le droit au logement entendu comme « le droit de disposer d’un local à usage d’habitation qui soit conforme au respect de la dignité humaine »62 a été « proclamé pour la première fois en France par la loi n°82-526 du 22 juin 1982 « relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs » (dite « Loi Quillot » sous le vocable « droit à l’habitat », et reconnu comme « objectif de valeur constitutionnelle » par le Conseil constitutionnel en 1995 »63 (Décision n°94-359 DC « Loi relative à la diversité de l’habitat », 19 janv. 1995). Jusqu’ici, il était question d’habitat (« droit à l’habitat », « diversité de l’habitat ») sans inscrire ces lois dans une véritable politique de cohésion sociale et territoriale. Ce sera chose faite avec la loi n°98-657 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, qui inscrit le droit au logement dans une vraie politique d’orientation vers le logement des personnes défavorisées.
Lors des travaux parlementaires, Martine AUBRY, rappelait que les trois priorités du gouvernement de l’époque au rang desquelles la nécessité de garantir l’accès aux droits fondamentaux. La principale mesure de la loi de 1998, la création d’une taxe sur les logements vacants, applicable le 1er janvier 1999 dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants, est une mesure qui avait été réclamée de longue date par le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, a été condamnée par le Sénat, qui y voit « une atteinte au droit de propriété ». Le Conseil constitutionnel, comme souligné précédemment, valide cette mesure (DC n°98-403 du 29 juillet 1998, JO du 31/07/1998). La loi du 29 juillet 199864 annonce et confirme le mouvement vers la concrétisation du « droit au logement pour tous ». Dans la décision précitée du Conseil constitutionnel du 29 juillet 1998, il est réaffirmé que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ». Cette loi de 1998 a été remaniée à plusieurs reprises par le législateur dans les années 200065. Le 5 mars 2007, l’institution du droit au logement opposable, « Loi dite DALO » annoncée dans un contexte de crise du logement (« Loi n°2007-290 ») constitue « une innovation majeure. Simple droit de créance de la « troisième génération » des droits fondamentaux »66. Ce qui va se confirmer avec les multiples décrets parus progressivement et le vote de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions qui aménagent la loi DALO sur de nombreux points. Une circulaire n°2012-04 du 13 janvier 2012 a été prise pour « la mise en œuvre opérationnelle du logement d’abord ». Une dernière étape de ce mouvement a été franchie dans la concrétisation du droit au logement avec la Conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de décembre 2012 sur le thème : « de l’hébergement et du mal logement ».
En permettant aux personnes en difficultés de logement de saisir un juge pour faire valoir leur droit au logement, loi du 5 mars 2007 « dite DALO » portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, impose des obligations à l’Etat qui risque d’heurter « le mur de l’effectivité des droits sociaux ». Plusieurs auteurs ont déjà signalé les difficultés d’application67 de ce droit social qui va nécessiter le plus souvent le recours au juge68 ou tout au moins à une Commission d’attribution jouant le rôle de médiation (voir l’article L.441-2-3 suivants et CCH). Très vite la question de la responsabilité de l’Etat s’est posée en cas d’absence de relogement des personnes déclarées prioritaires dans le cadre de la procédure DALO. En effet, les autorités publiques devraient « faire face à l’ouverture massive et prévisible des voies de recours contentieux »69du fait de l’obligation pour l’Etat de fournir un logement aux personnes défavorisées. Faut-il le rappeler « le droit à logement décent et indépendant…est garanti par l’Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir… » (Article 1er-2°, alinéa 1er de la loi DALO ; article L.300-1 CCH). Au-delà de l’obligation de l’Etat et des limites prévisibles à celle-ci, on se demande s’il sera possible de satisfaire le droit au logement dans une situation de crise du logement sans porter atteinte à certains droits des propriétaires personnes privées ? Et une fois épuisé le nombre du logement du parc public, l’Etat garant du droit au logement va-t-il puiser dans le parc privé ?
On pourrait le croire, car, bon nombre de mesures prises ces dernières années visent à la mobilisation du parc privé (réquisition de logements vacants, intermédiation locative, etc.). Si le droit au logement s’est imposé progressivement dans un contexte social et économique où les pouvoirs publics, inspirés par les expériences étrangères70 et face à la pression de l’opinion devraient agir en la matière, l’essentiel reste que le Conseil d’Etat n’a pas voulu voir dans ce droit, une liberté fondamentale acquise en toute situation. Pour la haute juridiction administrative, le droit au logement, bien que reconnu comme « objectif à valeur constitutionnelle », n’est pas une liberté fondamentale au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative, et ne peut donc être protégé par le juge administratif de l’urgence (CE, 22 mai 2002, M. et Mme Fofana et autres, …). D’autres précisions très utiles sont apportées par le Conseil d’Etat. Ainsi, parmi les nombreuses décisions des juridictions administratives71 rendues ces dernières années depuis la possibilité reconnue d’un recours ouvert au justiciable à compter du 1er décembre 2008, plusieurs ont été déférées à la haute juridiction. Jusqu’en novembre 2010, il semble qu’« en matière de droit au logement opposable, le Conseil d’Etat ne s’est exprimé que sur des demandes d’avis », il s’agissait des avis CE, 21 juill. 2009, n°324809, Idjahi ; RFDA 2010, p. 157 : JurisData n°2009-005989 et CE, 2 juillet 2010, n°332825, Maache : JurisData n°2010-010604)72.
Pourtant, deux décisions des juridictions administratives de Paris jugent que « l’absence de relogement d’un demandeur déclaré prioritaire et l’inexécution du jugement du tribunal administratif enjoignant au préfet son relogement sont constitutives d’une « double carence » de nature à engager la responsabilité pour faute de l’Etat » (CAA Paris, 20 sept. 2012, n°11PA04843 : AJDA 2012, p.1767 ; TA Paris, 20 oct. 2011, n°1008157/7-1 ; TA Paris, 17 déc. 2010, n°1004946, 1005678, 1001317 : ADJA 2011, p. 690, note H. Belrhali-Bernard). Ces décisions admettent une obligation de résultat pour l’Etat et justifient les précisions apportées par la suite par le Conseil d’Etat. Soulignons que la même année, 2012, la haute juridiction avait déjà reconnu la qualité de liberté fondamentale, au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative, au droit à l’hébergement d’urgence, alors qu’il la dénie comme souligné précédemment dans les cas des droits au logement et à l’hébergement dans une structure autre que celle de l’urgence (CE, ord., 10 févr. 2012, n°356456 : JurisData n°2012-002106)73. Il y a donc bien une distinction entre la garantie de l’hébergement d’urgence qui relève d’une procédure spécifique et les droits au logement74 et à l’hébergement dans une structure autre que celle de l’urgence qui relève du droit commun. Ainsi, « en faisant bénéficier d’un hébergement d’urgence prévu … qui se caractérise par son instabilité et sa saisonnalité, une personne dont la demande d’hébergement a été reconnue prioritaire…le préfet ne peut être regardée comme procédant à l’exécution de la décision [du] tribunal administratif » (CE, 22 avril 2013, n°358427).
Un hébergement temporaire ne fait donc pas disparaître l’urgence. Néanmoins si dans le cas de l’hébergement d’urgence, l’alinéa premier de l’article L.345-2-2 du CASF reconnaît le droit « pour toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale, d’accéder à tout moment à un dispositif d’hébergement d’urgence », qui doit être adapté. Mais l’hébergement d’urgence cesse, lorsque l’administration apporte la preuve que le demandeur déclaré prioritaire n’est plus en situation d’urgence ou que celui refuse de suivre la mesure d’accompagnement social prescrit. Ce refus « est un comportement de nature à délier l’administration de l’obligation de résultat qui pèse sur elle » (CE, 28 mars 2013, n°347794), sauf si le demandeur justifie le refus du logement attribué par un « motif impérieux » (CE, 28 mars 2013, n°347913 ; CE, 28 mars 2013, n°347918). Enfin , les juridictions administratives de premier degré, en partant de l’idée que l’hébergement d’urgence recèle des implications fondamentales en termes de dignité des personnes, affirment que les étrangers « ont également vocation à bénéficier du dispositif de veille sociale prévu par l’article L.345-2 du CASF, lequel peut conduire à leur admission dans un CHU ou un CHRS y compris après le rejet de leur demande d’asile dès lors que ces dernières dispositions ne subordonnent pas leur bénéfice à la régularité du séjour des intéressés » (TA Lyon, 1er mai 2010, n°1002646)75. Les juridictions administratives de premier et second degrés contribuent à la protection du droit à l’hébergement d’urgence des personnes défavorisées ou en difficultés, en assurant le rôle de garant des libertés fondamentales en cas d’hébergement d’urgence. Aussi, même si le Conseil d’Etat annule les dispositions du décret n°2008-908 du 8 septembre 2008 qui avait instauré « un régime plus strict et à géométrie variable pour les non nationaux »76, il n’admet pas encore la qualité de liberté fondamentale, au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative, aux droits au logement et à l’hébergement dans une structure autre que celle de l’urgence. C’est dire que les politiques de cohésion sociale et territoriale qui fondent la défense de l’hébergement d’urgence des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale77, ne s’appliquent pas à tous les publics78. Il n’y a donc pas un élargissement de la politique de solidarité par le logement au-delà de ce public particulier pour une concrétisation « du droit au logement pour tous » imposant aux pouvoirs publics de puiser dans leur parc public à tout prix. Comment alors questionner le renforcement des obligations de production de logement social de l’Etat issu de la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 « relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production du logement » ?
Cette loi de janvier 2013, en obligeant l’Etat et ses établissements publics à procéder à des transferts de propriété de leurs biens immobiliers au rabais ou à titre gratuit, au profit d’autres collectivités publiques et de leurs organismes, en vue de réaliser des logements sociaux dans des conditions très précises (CGPPP, article L.3211-7), et en faisant passer le seuil de « 20% de logements sociaux obligatoires pour les communes (loi SRU) » à 25%, permet au gouvernement actuel de mobiliser effectivement le foncier public pour la cohésion sociale. Au-delà des difficultés de réalisation de cet objectif comme déjà indiqué, on peut souligner qu’« il n’est pas certain que le dispositif fasse l’objet d’une application intensive par les services de l’Etat surtout soucieux d’utiliser la cession des biens publics au service de l’amélioration de la situation des finances publiques »79. Il convient de rappeler que la cession de propriétés entre personnes publiques80 avec décote existe depuis la loi du 18 janvier 2005 dite de cohésion sociale. En faisant passer le taux de la décote de 35% à 100%, le législateur renforce donc ce dispositif déjà existant dont la mise en œuvre effective dépendra « de la volonté de l’Etat de s’engager dans le mécanisme de cession au rabais »81. Et sur le plan judiciaire, comment une autre collectivité publique peut-elle imposer cette cession de droit de transfert de propriété à l’Etat ?
Comme vu précédemment, la cession, et donc le transfert des biens du domaine public entre personnes publiques à titre gratuit, voire même forcée, est admise par le Conseil constitutionnel (Cons. const. 3 déc. 2009, n°2009-594 DC, Loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports ; Cons. const. 9 déc. 2010, n°2010-618 DC, Loi de réforme des collectivités territoriales, ADJA 2011. 99, note Verpeaux ; JCP A 2011, note Rouault)82. Il n’empêche que dans la nouvelle loi de janvier 2013 précitée, il est prévu une décote de droit dans le cas où l’aménagement porte sur la réalisation des logements sociaux par une personne publique ou concessionnaire d’aménagement ou la possibilité d’une décote « sur un terrain aliéné en vue de recevoir au moins 75% de surface de plancher affecter au logement et comportant des logements locatifs sociaux ou logements assimilés ». Il est donc tout à fait possible que la cession se fasse au profit d’un organisme privé d’HLM qui est considéré comme une personne « poursuivant une fin d’intérêt général », ce qui répond à l’exigence constitutionnelle de protection des propriétés publiques »83. Les règles de revente étant très contraignantes pour le propriétaire, elles ont été considérées comme dans la Décision 3 déc. 2009, n°2009-594 DC précitée, « appropriées pour assurer le respect des exigences constitutionnelles relatives à la propriété des personnes publiques qui résultent d’une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d’autre part, de ses articles 2 et 17 » (Cons. const., 17 janv. 2013, n°2012-660 DC, AJDA 2013. 141). Enfin, un arrêt récent du Conseil d’Etat assure au propriétaire public la garantie des attributs de la propriété en décidant que l’occupant sans titre du domaine public doit verser une indemnité au gestionnaire du domaine tenant compte, en l’absence de tarifs, des avantages qu’aurait procurés une occupation régulière (CE, 11 févr. 2013, Voies navigables de France, req. n°347475). La protection de la propriété publique ainsi réaffirmée est acquise de longue date en cas de restrictions au droit de propriété comme nous venons de le voir. Par l’application différenciée de sa jurisprudence, la haute juridiction administrative assure encore la protection du droit de propriété face aux opérations et initiatives de l’administration, qui peuvent même concernées les biens publics. Elle contribue ainsi, avec les décisions de la CEDH et du Conseil constitutionnel à préserver les attributs essentiels des droits des propriétés publiques.
Cette mise en perspective des enjeux de la protection du droit de propriété par les juridictions interne et européenne, a été rendue possible grâce notamment à la nouvelle gestion administrative du logement social et de l’hébergement d’urgence qui laisse voir l’existence d’un cadre juridique dynamique, toujours en évolution. Ainsi, si jusqu’en 2008 notamment, le juge administratif n’a été que peu présent dans le contentieux de ce domaine du droit, car « peu saisi de litiges, qui pourtant ne manquent pas, ni par les acteurs publics, ni, moins encore, par les usagers. Et la doctrine de droit public, dont l’intérêt pour une branche du droit est proportionnel au contentieux qui s’y attache, ne s’est guère préoccupée de ce domaine »,84 cette situation a très nettement évoluée comme indiqué ci-dessus par le développement de ce contentieux très riche, qui sous certains aspects a posé quelques questions au regard de la protection du droit de propriété. Ces questions ont en effet ouvert « de nouveaux chantiers pour les juristes »85 et on s’est demandé : si la protection du droit de propriété correspond encore à la réalité de notre fonctionnement social contemporain ou reflète-t-elle le besoin d’affirmer une liberté fondamentale de l’hébergement d’urgence, distinct du logement social ?
Le droit au logement constitue, depuis la loi n°1990-449 du 31 mai 1990, « un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation », et impose de trouver un juste équilibre dans la conciliation de cet impératif avec le droit de propriété qui est tout aussi fondamental. Et ce dans un contexte de pénurie et de renchérissement du logement. Cet équilibre difficile rend dynamique la position des différentes juridictions. Cependant, on observe très nettement que les décisions judiciaires en droit européen et en droit interne garantissent la préservation des attributs essentiels de la propriété. Ainsi, le juge français, y compris le juge constitutionnel, tout en maintenant les principes qui fondent la protection du droit des propriétés publiques depuis 1986 ; par une application différenciée des textes juridiques, entend garantir le refus de la privation de la propriété et module sa décision selon les hypothèses de restrictions ou limitations à ce même droit. Ce qui comme indiqué contribue à cette dynamique observée tout au long de cette étude. En la matière, le juge administratif, en tenant compte des exigences découlant de la protection des biens au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel de la CEDH, a plus enrichit qu’infléchit son approche de la protection du droit de propriété.
1 Quelques années auparavant, lors de la décision n°81-132 DC du 16 janvier 1982 dite « Loi de Nationalisation », les débats et travaux parlementaires ainsi que les auteurs en droit public donnaient leur interprétation de la nature du droit de propriété, et surtout sa place dans l’ordre juridique français. J. Morange, « La Déclaration et le droit de propriété », Droits n°8, 1988 ; voir le numéro de cette même revue ; F. Colly, « Le Conseil constitutionnel et le droit de propriété », RDP 1988 ; F. Bouyssou, « Les garanties supralégislatives du droit de propriété », D. 1984 Chron., p.231 ; Voir l’ouvrage collectif « Nationalisation et Constitution », Economica 1982.
2 G.-A. Beaufrère, « La protection du droit de propriété en France », Thèse Paris II, 1971, p.28 et s. ; pour un article récent sur cette question, voir C. Nivard, « Le régime du droit de propriété » RFDA, juillet-août 2012, p.632.
3 Déjà en 1982, le Conseil constitutionnel a été amené à statuer lors de la loi d’orientation autorisant le gouvernement par application de l’article 38 de la Constitution, à prendre des mesures d’ordre social et se prononcer sur ces dernières, in Cons. 5, décision n°81-134 DC du 05 janvier 1982.
4 Pour la période précédente, voir H. Pauliat « L’objectif constitutionnel du droit à un logement décent : vers le constat du décès du droit de propriété », D. 1995.283. Voir aussi, la loi du 18 janvier 2005 dite de cohésion sociale.
5 Sauvé J.-M., « La dynamique de protection des droits fondamentaux », Dr. adm. novembre 2012, p.3-9
6 C. Nivard, op. cit., p.632.
7 De Mongolfier Jean-François, « Conseil constitutionnel et la propriété privée des personnes privées », Cahiers du Conseil constitutionnel n°31 (Dossier : le droit des biens et des obligations)- mars 2011. Voir aussi, Y. Gaudemet, « Constitution et biens publics », Cahier du Cons. const. n°37, 2012.
8 Pour ces extraits voir Yves Gaudemet, préface à l’ouvrage de Philippe YOLKA, La propriété publique. Eléments pour une théorie, Editions LGDJ, 1997, p. XI.
9 Zitouni F., « Logement social et droit au logement. Chronique de jurisprudence 2011 », AJDI juillet/août 2012, p. 487 et s.
10 Préface du Professeur René HOSTIOU à l’ouvrage de J.-F. STRUILLOU, Protection de la propriété privée immobilière et prérogatives de puissance publique : contribution à l’étude de l’évolution du droit français au regard des principes dégagés par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne des droits de l’homme, Editions L’Harmattan, 1996, p.12.
11 C. Nivard, op. cit., p. 633.
12 Sauvé J.-M., op cit., p.3
13 Conseil constitutionnel, Décision n°59-1 FNR du 27 novembre 1959. Le principe du droit de propriété, avant même d’être saisi par la Constitution de 1958, est posé par les nombreuses déclarations de Droit de l’Homme, voir à ce propos, Note n°2 de l’ouvrage de J.-F. STRUILLOU, op. cit.
14 Sudre F., Droit européen et international des droits de l’homme, PUF, 2012, p.658.
15 F. Luchaire et J. Robert, in « Nationalisation et Constitution », Edition Economica 1982, p. 95 et s. ; Y. Loussouarn, R. Drago et P. Dévolvé in « Nationalisation et Constitution », Ibid. p. 110.
16 Libchaber R., « La Propriété, Droit fondamental in « Libertés et droits fondamentaux », Dalloz 2012, p
18 In « Droits des libertés fondamentales », sous la direction de P. Gaïa et alii, p. 517.
19 C. Nivard, op. cit., p.632.
21 Gaïa et alii, op. cit.
22 Fatôme E., Terneyre Ph., « Le statut des biens des délégations de service public », AJDA 2013, 724 et s.
23 Gaudemet Y., « A propos de la valorisation économique des propriétés publiques », RDP n°5-2012, p.1227.
24 CHAMARD-HEIN C, MELLERAY F., NOGUELLOU R., YOLKA Ph., Les grandes décisions du droit administratif des biens, Editions Dalloz, coll. « Grands arrêts », 2013, p. 798.
25 Voir Dr. Adm. Juin 2011, n°56, comm. Hoffmann ; RFDC 2011. 830, comm. Le Quinio.
26 Libchaber R., op. cit.
27 PAULIAT H., Le droit de propriété dans la jurisprudence du constitutionnel et du conseil d’Etat, PUF, 1994, 2 vol. (XVII-288, 244p.) Thèse Limoges. STRUILLOU J-F., Protection de la propriété privée immobilière et prérogatives de puissance publique : contribution à l’étude de l’évolution du droit français au regard des principes dégagés par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne des droits de l’homme, Editions L’Harmattan, 1996, 523p. MOYSAN H., Le droit de propriété des personnes publiques, Editions LGDJ, 2001, 296p. ; Libchaber R., op. cit., ; P. Gaïa et alii « Droits des libertés fondamentales », op. cit.
28 C. Nivard, op. cit. p. 632.
29 De Mongolfier Jean-François, op. cit.
31 Libchaber R., op. cit.
32 Sauvé J-M., op. cit., p.4.
34 Gaudemet Y. « Constitution et biens publics », Nouveaux cahiers du conseil constitutionnel n°37 (Dossier : Le Conseil constitutionnel et le droit administratif)- oct. 2012.
36 AJDA 2011. 758 ; D. 2011. 2298, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin ; AJCT 2011. 303, obs. F. Scanvic. Le Quiniou, « Constitutionnalité du transfert aux communes des biens de sections des communes », RFDC, oct. 2011, p.830.
37 Marillia G. D., « les sections de communes « modernisée » ? Commentaire de la loi n°2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de communes », RFDA juil-août 2013, p. 776
38 Voir Lavialle C., « Remarques sur la définition législative du domaine public », RFDA 2008. 491 ; Sur l’application dans le temps de la définition du domaine public posée à l’article L.2111-1 du CGPPP, voir CE, 3 oct. 2012, Commune de Port-Vendres, req. n°353915).
39 E. Fatôme, « A propos des bases constitutionnelles du droit du domaine public », AJDA, 2003, p.1193.
40 Pour ces questions et extraits, voir C. Lavialle, op. cit., p.252.
41 Gaudemet Y., Droit administratif des biens, Traité de droit administratif Tome 2, L.G.D.J., 13ème édition, p .475.
42 Voir B. Stern, « Le droit de propriété, l’expropriation et la nationalisation dans la Convention européenne des droits de l’homme » : DPCI 1991, p.394-423. R. Hostiou, « Le droit français de l’expropriation et la convention européenne des droits de l’homme », AJDA 2000, p. 290 ; R. Hostiou, J.-F. Struillou, Expropriation et préemption. Aménagement, Urbanisme, Environnement, 4ème Litec, LexisNexis, 2011, p.559 et s.
43 R. Hostiou, J.-F. Struillou, Expropriation et préemption. Aménagement, Urbanisme, Environnement, 4ème Litec, LexisNexis, 2011, p.563, et la note (4) de cette page qui cite les décisions : CEDH, 16 sept. 1996 Matos E. Silva Lda et a c/ Portugal : Rec. CEDH 1996, IV, p.1093, §84-85.
44 R. Hostiou, J.-F. Struillou, op cit. p. 563. Pour une décision récente, voir CEDH (2e section), 16 avril 2013, n°16153/09, Rolim Comercial S.A. c/Portugal, Obs. R. Hostiou, RDI sept. 2013, n°9, p.420 et.
45 Ibid, p.565 et la note (10).
46 Pour ces extraits, voir J.M. Sauvé, op. cit., p.5.
47 F. Zénati, « Pour une rénovation de la théorie de la propriété », RTD. civ., 1993.305.
48 Libchaber R., op. cit., p.755.
49 Ibid., p.752.
50 Ibid., p.750.
51 Dévolvé P., « Référé-liberté et voie de fait. Note sous Conseil d’Etat, référé, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, n°365262) », RFDA mars-avril 2013, p.299 et s.
52 S. GILBERT, « L’immixtion du référé-liberté dans le champ de la voie de fait : vers une perte de sens de la voie de fait. », Note sous Conseil d’Etat, référé, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, n°365262, Droit adm., mars 2013, p. 49 et.
53 « Pour la juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative », voir G. VEDEL, JCP 1950.I.851.
54 O. Le Bot, La protection des libertés fondamentales par la procédure du référé-liberté. Etude de l’article L.512-2 du code de justice administrative (CJA), LGDJ 2007.
55 Dévolvé P., op. cit.
56 S. GILBERT, op. cit., p.50.
57 Franck Moderne, cité par S. GILBERT, op. cit., p.52.
58 S. GILBERT, op. cit., p.53.
59 Voir la note de S. DEYGAS, sous cette décision, Procédures Août-septembre 2013, p.34.
60 P. Dévolvé, « Voie de fait : limitation et fondements. Note sous Tribunal des conflits, 17 juin 2013, Bergoend c/ Société Annecy Léman », n°3911, RFDA sept.-oct. 2013, p.1041 et s ; AJDA 2013. 1245 ; Ibid. 1568, Chron. X Domino et A. Bretonneau ; JCP adm. 2013, note C.-A. Dubreuil ; RJEP oct. 2013. 38, note B. Seller.
61 Extraits de R. Hostiou sous la note à cette décision, RDI n°9 septembre 2013, p. 420 et s.
62 P. Crocq, « Le droit au logement », in R. Cabrillac, M.A. Frison-Roche, T. Revet, Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 7e éd., 2001, p. 762.
63 R. Graëffly, « La mise en œuvre du droit au logement opposable : premier bilan », RDSS juil.-août 2009, p.741 ; voir aussi P. Nguyên-Duy, « Premières applications de la loi DALO », AJDA 2009. 128.
64 Cette loi de 1998 procède à une mise à jour de la loi Besson du 31mai 1990 afin de rendre plus efficaces les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées notamment. Cette loi de 1998 vise donc à renforcer le droit au logement au travers de deux outils principaux, à savoir le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et le Fond de solidarité pour le logement.
65 Voir R. Lafore, « Du droit du logement au droit au logement », RDSS 2006. 407 ; voir aussi le Rapport du Conseil d’Etat : Du droit du logement au droit au logement, La Doc. Fr. 2009 et le Rapport du Senat, par G. Roche et C. Dilain, Le DALO à l’épreuve des faits, 27 juin 2012.
67 F. Roussel, « Le contentieux du droit au logement opposable, un « contentieux sans espoir ? » », RFDA, nov.-déc. 2012, p.175.
68 Voir D. Roman, « Le juge et les droits sociaux » (Dossier), RDSS, n°5, 2010 ; D. Roman, La justiciabilité des droits sociaux : vecteurs et résistances, Edition Pedone, 2012 ; D. Roman (dir.), Les droits sociaux entre droits de l’homme et politiques sociales, LGDJ 2012 ; voir aussi. R. Graëffly, article précité.
69 R. Graëffly, op. cit., p.743; et la note (8) citée par cet auteur.
70 R. Graëffly, Le logement social : étude comparée de l’intervention publique en France et en Europe occidentale, LGDJ, 2006 ; voir l’article précité de cet auteur p.741-742 ; voir aussi S. Théron, « La politique de l’orientation prioritaire du logement des personnes sans-abri », RDSS, 2013, n°2, p.332 et s.
71 Pour un point des décisions des deux premiers degrés, voir R. Graëffly, op. cit., RDSS juil.-août 2009, p.741 ; P. Nguyên-Duy, « Premières applications de la loi DALO », AJDA 2009. 128.
72 B. Stirn, « Croissance du contentieux : les réponses jurisprudentielles », RFDA 2011, p. 677, cité par Vassiliki KAPSALI, note sous CE, 14 nov. 2012, n°347901 : JurisData n°2012-025810 ; Rec. CE 2012, et CE, 26 novembre 2012, n°352420 : JurisData n°2012-027444, Rec. CE 2012, tables à paraître.
73 Pour l’application du DALO aux étrangers, voir Vassiliki KAPSALI, op. cit., et surtout, S. Biagini-Girard, « Effet direct des conventions internationales et droit au logement. Note sous CE, Ass., 23 mars 2012, Groupe d’Information et de soutien des immigrés (GISTI) et Fédération des associations pour la promotion et l’insertion pour le logement (FAPIL) », n°322326, RDSS 2012, n°5, p. 940.
74 F. Zitouni, op. cit., p.487.
75 Pour l’hébergement d’urgence de Famille avec enfants (d’un campement), voir TA Lyon, 4 avril 2013, n°1302164, commentaire de C. Amar, M. Matari, JDJ n°324 – avril 2013.
76 S. Biagini-Girard, op. cit.
77 S. Théron, « La politique de l’orientation prioritaire vers la logement des personnes défavorisées et sans abri », RDSS, 2013, n°2, p.322 et s.
78 P. Combeau, « L’administration face aux expulsions locatives. A la recherche d’un nouvel équilibre entre répression et prévention », AJDA, n°35 – 22 oct. 2012, p. 1939 et s.
79 R. Noguellou, « Le « renforcement des obligations de production de logement social » », Dr. Adm., mars 2013, p.3 ; R. Noguellou, « La loi Duflot », RDI, n°6 – juin 2013, p. 292 ; N. Foulquier, J.-P. Brouault, « La mobilisation du foncier public en faveur du logement », AJDA 2013. 616 ; F. Zitouni, « Foncier public contre construction de logement », JCP A 2013, n°2082.
80 C. Pradayrol, P. Thiriot, « La vente au franc ou à l’euro symbolique par une collectivité », Defrénois 2001, n°5, p.273 ; D. Dutrieux, « La prohibition de la vente d’un immeuble à l’euro symbolique par une commune », JCP N 2004, p.1707 ; S Damarey, « Le prix symbolique en droit public : cessions, ventes et locations à prix symboliques », AJDA 2003. 2298.
81 R. Noguellou, « La loi Duflot », op. cit., p. 293.
82 CHAMARD-HEIN C, MELLERAY F., NOGUELLOU R., YOLKA Ph., Les grandes décisions du droit administratif des biens, Editions Dalloz, coll. « Grands arrêts », 2013, n° 90, p. 798.
83 Cons. cont., 25-26 juin 1986, n°86-207 DC, in CHAMARD-HEIN C, MELLERAY F., NOGUELLOU R., YOLKA Ph., op cit., n°73, citée par R. Noguellou, « La loi Duflot », op. cit., p. 294.
84 Y Jégouzo, « Le logement social entre solidarité, décentralisation, service public et concurrence », AJDA, 2008, p.500.
85 Ibid., p.501.