Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-negativni-vymezeni-ramcovy-vzdelavaci-program-skolstvi-ramcovy-vzdelavaci-program.p2167.html
Timestamp: 2020-05-27 03:17:34+00:00
Document Index: 7277588

Matched Legal Cases: ['§ 4', 'zákona č. 561', '§ 101', 'zákona č. 127', '§ 4', 'zákona č. 561', '§ 4', 'soud ', 'zákona č. 94', 'čl. 32', 'čl. 3', '§ 31', '§ 32', 'čl. 33', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 171', '§ 3', '§ 4', '§ 158', '§ 2', '§ 2', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 171', '§ 171', 'soud ', 'ÚS 22/08 ', 'soud ', 'soud ', '§ 171', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 164', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 160', '§ 4', '§ 5', 'soud ', '§ 2', '§ 7', '§ 2', '§ 160', '§ 164', 'soud ', 'čl. 33', 'čl. 33', 'čl. 32', 'čl. 15', 'čl. 2', 'čl. 2', 'soud ', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 4', 'soud ', '§ 2', 'soud ']

Opatření obecné povahy: negativní vymezení; rámcový ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2444/2011
Opatření obecné povahy: negativní vymezení; rámcový vzdělávací program; školství: rámcový vzdělávací program
Opatření obecné povahy: negativní vymezení; rámcový vzdělávací program Školství: rámcový vzdělávací program
k § 4 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
k § 101a a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb.
Rámcový vzdělávací program vydaný podle § 4 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), je tzv. vnitřním předpisem, nikoliv opatřením obecné povahy.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011-49)
č. 605/2005 Sb. NSS, č. 740/2006 Sb. NSS, č. 1383/2007 Sb. NSS, č. 1915/2009 Sb. NSS, č. 2140/2010 Sb. NSS a č. 2141/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 6. 2007,
FolgerN a další proti Norsku
(stížnost č. 15472/02).
a) Radim U., b) Kateřina U., c) Jan R., d) Zdeňka R., e) Magdaléna D., f) Vojtěch D., DiS, g) Ing. Alena P., h) Ing. Jiří P., ch) Mgr. Vítězslav P., PhD., i) Barbora S. a j) Pavel S. proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Dne 13. 12. 2004 vydala ministryně školství, mládeže a tělovýchovy postupem podle § 4 školského zákona Opatření, kterým se vydává Rámcový vzdělávací program pro základní vzdělávání (dále jen "Opatření" a "Rámcový vzdělávací program"). Uvedený Rámcový vzdělávací program byl změněn Opatřením ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 16. 12. 2009, a to tak, že do něj byl jako část 5.10.3 zařazen nový doplňující vzdělávací obor s názvem "
". Příloha č. 1 posledně uvedeného opatření specifikovala obsah nového vzdělávacího oboru tak, že jej tvoří deset témat (např. "
důstojnost lidské osoby, pozitivní hodnocení sebe
" atd.), na něž navazuje šest aplikačních témat, mezi která patří mj. téma "
". Vzdělávací obsah uvedeného tématu je vymezen jako "
zodpovědný vztah k sexualitě, mládí - příprava na lásku, sexuální identita, nezralé rodičovství
". Dne 2. 4. 2010 vydalo Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Doporučení k realizaci sexuální výchovy v základních školách (dále jen "Doporučení MŠMT").
Navrhovatelé se podáním ze dne 28. 2. 2011 domáhali toho, aby Nejvyšší správní soud v řízení o zrušení opatření obecné povahy zrušil Doporučení MŠMT, Rámcový vzdělávací program v části, kterou se do něj vkládá nový vzdělávací obor s názvem "
", v rozsahu tématu "
" a Opatření ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 16. 12. 2009.
Navrhovatelé nejprve poukázali na text Doporučení MŠMT, v němž je sexuální výchova vymezena tak, že "
představuje nejen přípravu na sexuální život, ale vychovává i k mezilidským a rodinným vztahům. Klade důraz na antikoncepci a prevenci sexuálně přenosných nemocí, ale řeší i psychologické a psychosexuální problémy spojené s každým partnerským soužitím (Uzel, 2006).
" Dle tohoto doporučení "
sexuální výchova představuje dlouhodobé, záměrné, cílevědomé a systematické působení na žáka, které ovlivňuje formování jeho osobnosti v otázkách rodiny a lidské sexuality
". Doporučení sice konstatuje, že by měly být brány v úvahu "
etnické a národnostní odlišnosti
" a že by měla být respektována "
náboženská specifika a jejich vliv na odlišné náhledy na sexualitu, tato problematika je řešena
v rámci průřezového tématu Multikulturní výchova
". Dle navrhovatelů je však patrné, že děti sexuální výchově školou podrobeny být mají a případný odlišný náhled jejich rodičů k této nesmírně závažné a citlivé otázce má být nějak "
" pouze v rámci tématu Multikulturní výchova.
Navrhovatelé proto namítli rozpor napadených aktů s vybranými ustanoveními ústavního pořádku České republiky a zákona č. 94/1963 Sb., o rodině. Konkrétně poukázali na znění čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.), § 31 odst. 1 písm. a) a § 32 odst. 1 zákona o rodině. Materie sexuální výchovy dle navrhovatelů svou povahou spadá do ústavně zaručeného práva rodičů na výchovu vlastních dětí a práva dětí na rodičovskou výchovu vlastními rodiči. Přímými a originárními nositeli výchovy dětí jsou rodiče a ostatní subjekty zúčastněné na vzdělávání dětí své výchovné působení od rodičů pouze odvozují, popřípadě vykonávají pouze subsidiárně. Způsob a rozsah, kterým si odpůrce osobuje právo výchovně působit na nezletilé děti v oblasti sexuální výchovy, je v rozporu s těmito právy rodičů a dětí. Navrhovatelé jsou "
hluboce přesvědčeni
", že jejich právem a právem jejich dětí je, aby témata jako "
příprava na sexuální život
" apod. byla plně a výlučně vyhrazena navrhovatelům jako rodičům nezletilých dětí.
despektu
" odpůrce k jejich právům dle navrhovatelů svědčí také dikce Doporučení MŠMT, v němž je pouze konstatována existence námitek vůči výuce sexuální výchovy, není zde však uvedeno, jak tyto námitky řešit, ani to, že rodiče jsou oprávněni požadovat, aby jejich děti nebyly takové sexuální výchově podrobeny. Rámcový vzdělávací program totiž zahrnuje vše, co je společné a nezbytné v povinném základním vzdělávání žáků, a je závazný pro všechny střední školy při stanovování požadavků přijímacího řízení pro vstup do středního vzdělávání. Odpůrce tak nerespektuje, že rodiče mohou vychovávat své děti z odlišných hodnotových hledisek, než je kladení důrazu na "
antikoncepci a prevenci přenosu sexuálně přenosných nemocí
". Navrhovatelé v tomto spatřují "
zneužití povinné školní docházky
" dle čl. 33 odst. 1 Listiny. Toto zneužití je spojeno rovněž s hrozbou represe. V tomto ohledu odkázali na e-mailovou komunikaci s představitelem ministerstva RNDr. Jindřichem Kitzbergerem, přiloženou k návrhu. Z té dle navrhovatelů plyne, že jim v případě odmítnutí účasti jejich dětí ve výuce sexuální výchovy hrozí právní postih v podobě sankce za přestupek, případně trestný čin stíhání pro zanedbávání povinné školní docházky.
Neslučitelnost hledisek sexuální výchovy, která prosazuje odpůrce, s jejich náboženským vyznáním a svědomím a s hodnotovými pozicemi, z nichž své děti vychovávají, dokládají navrhovatelé, jakožto osoby římskokatolického vyznání, odkazem na dokument Papežské rady pro rodinu "
Zásady pro výchovu v rodině
" ze dne 8. 12. 1995 (ve formě, v jaké je dostupný pod názvem "
" na stránkách http://www.kebrle.cz/ katdocs/LidskaSexualitaPravdaAVyznam.ht). Navrhovatelé odkázali zejména na body 41-43 uvedeného dokumentu.
Odpůrce se ve vyjádření k návrhu nejprve zabýval otázkou, zda napadené akty představují opatření obecné povahy a zda je dána pravomoc Nejvyššího správního soudu k jejich přezkumu. Konstatoval, že z hlediska formálního pojetí se o opatření obecné povahy nejedná, neboť školský (ani žádný jiný) zákon je takto neoznačuje. Z hlediska materiálního pojetí se odpůrce podrobně věnoval zejména charakteru Rámcového vzdělávacího programu s tím, že právní povaha předmětné části opatření ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 16. 12. 2009 splývá s povahou Rámcového vzdělávacího programu. Odpůrce sice připustil, že se jedná o akt správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž z dikce § 3 odst. 2 (a navazujícího § 4 odst. 1) školského zákona plyne, že Rámcový vzdělávací program vymezuje povinný obsah, rozsah a podmínky vzdělávání, je závazný pro tvorbu školních vzdělávacích programů a hodnocení výsledků žáků a že je závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků přidělovaných školám. A tak třebaže je Rámcový vzdělávací program "
primárně pedagogickým dokumentem bez (bezprostřední) právní závaznosti, na základě výslovného zákonného odkazu je mu závaznost propůjčena v míře, jež může být dostatečná pro účely požadavku § 171 s. ř. s.
" Rámcový vzdělávací program je závazný pro všechny subjekty, kterým právní předpisy svěřují určité
či povinnosti související s jeho realizací (tj. ředitelé škol, kteří mají povinnost se jím řídit při tvorbě školních vzdělávacích programů, pedagogičtí pracovníci zajišťující vzdělávání ve školách, kontrolní orgány apod.). Byť tedy okruh adresátů není neomezený, je určen druhově jako množina subjektů vymezená obecnými znaky, čímž je dle odpůrce splněn také požadavek obecně vymezených adresátů opatření obecné povahy.
Požadavkem, který dle odpůrce naopak splněn není, je konkrétnost předmětu napadeného aktu. Předmět rámcového vzdělávacího programu je vymezen v § 3 odst. 2 a v § 4 školského zákona. Na jejich základě upravuje Rámcový vzdělávací program povinný rámec vzdělávání na všech základních školách, které jsou součástí vzdělávací soustavy. Podle Rámcového vzdělávacího programu nelze poskytovat vzdělávání v jednotlivé škole, neboť školský zákon požaduje, aby každá základní škola promítla jeho obsah do školního vzdělávacího programu, a to dle svých individuálních potřeb, podmínek a možností. Se zavedením rámcových vzdělávacích programů tak byla posílena autonomie jednotlivých škol, neboť tyto vymezují "
" obecné zásady a rámcový obsah vzdělávání, zatímco bezprostředním a jedinečným základem konkrétního obsahu a forem výuky na jednotlivých školách jsou jejich školní vzdělávací programy. Dle názoru odpůrce se tak rámcové vzdělávací programy nemohou srovnávat s jedinečností předmětu např. dopravního značení či s jedinečností území v případě územního opatření o stavební uzávěře, jakožto vzorově uváděných příkladů opatření obecné povahy. Podle odpůrce představuje posuzovaný akt spíše "
jiný správní úkon
" ve smyslu § 158 odst. 1 správního řádu, konkrétně by mohl naplnit povahu tzv. "
programovacího úkonu, popř. institutu příbuzného
". Ve vztahu k Doporučení MŠMT odpůrce zdůraznil, že se jedná o právně nezávazný, podpůrný a metodický dokument. Jeho cílem je napomoci školám v realizaci sexuální výchovy, a dokument tak nepředstavuje autoritativní základ školních vzdělávacích programů, jejichž tvorba je plně v kompetenci ředitele každé základní školy. Doporučení vyjadřuje představu modelu výuky sexuální výchovy na základních školách a odchýlení se od něj nemá samo o sobě žádné právní následky.
Odpůrce se dále vyjádřil k tvrzenému rozporu napadených aktů se zákonem, případně mezinárodněprávními závazky České republiky. Konstatoval, že plně respektuje primární a rozhodující úlohu rodičů při výchově dětí. Právo rodičů na výchovu dítěte však
nevylučuje z výchovného (vzdělávacího) působení ostatní subjekty, respektive nepodmiňuje jejich účast na vzdělávání bezvýjimečným souhlasem a vůlí rodičů. Z ústavně zakotvené povinnosti školní docházky a z ní vyplývající aktivní povinnosti státu vytvořit soustavu vzdělávacích institucí, v nichž občané (a za stanovených podmínek i cizí státní příslušníci) budou tuto školní docházku realizovat, je nutno dovodit i právo státu podílet se na výchově a vzdělávání jedinců, jež existuje paralelně vedle výchovného působení rodičů. Povinností dětí, potažmo jejich rodičů, je se tomuto vzdělávání podrobit. Právo rodičů na výchovu dětí pak není vymezeno věcnou materií, neboť je všeobecné. Obdobně však právo státu limitují "
" meze zákonnosti, hodnoty demokratického právního státu a obecné zásady a cíle vzdělávání zakotvené v § 2 školského zákona.
Odpůrce v této souvislosti odkázal na
judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), a to na rozsudek ze dne 7. 12. 1976 ve věci
Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku
, stížnosti č. 5095/71, 5920/72, 5926/72, dále na rozsudek velkého senátu ze dne 29. 6. 2007 ve věci
, stížnost č. 15472/02, a na rozsudek ze dne 9. 10. 2007 ve věci
Hasan a Eylem Zengin proti Turecku
, stížnost č. 1448/04. ESLP dle odpůrce jednoznačně konstatoval, že vypracování studijních plánů a školních osnov spadá do
jednotlivých států. Článek 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb. dále jen "Úmluva") nebrání státům šířit výukou a výchovou informace, které přímo či nepřímo souvisejí s náboženstvím a filosofií. Toto ustanovení nedává rodičům právo vznášet námitky proti učebním osnovám, neboť ty by se staly nerealizovatelnými; není prakticky oblasti, která by se přímo či nepřímo nedotýkala filosofických či náboženských hodnot. Stát je však povinen dbát na to, aby informace nebo poznatky obsažené v učebních osnovách byly předávány objektivním, kritickým a pluralitním způsobem. Stát nesmí sledovat indoktrinační cíl, který by mohl být považován za nerespektující náboženské či filosofické přesvědčení rodičů.
Dle odpůrce tedy samotný fakt začlenění tématu "
" do Rámcového vzdělávacího programu nemůže být v rozporu s právem rodičů na výchovu a vzdělávání dětí. Oblast lidské sexuality má přes svůj biologický (a také psychologický a sociologický) základ nepopiratelný náboženský a etický rozměr, na základě toho však nemůže být bez dalšího tabuizována, tj. vyloučena z obsahu institucionalizovaného vzdělávání. Rámcový vzdělávací program vymezuje obsah tématu obecně jako okruh věcných témat, jež samy o sobě nemají hodnotový charakter. Konkrétní obsah a strukturu vzdělávání stanoví až školní vzdělávací programy, při jejichž formulování jsou ředitelé škol vázáni nejen věcným základem Rámcového vzdělávacího programu, ale též obecnými zásadami a cíli vzdělávání dle § 2 školského zákona (zásada vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání, cílem utváření respektu k etnické, národnostní, kulturní, jazykové a náboženské identitě každého atd.). K tvrzenému despektu k právům rodičů odpůrce uvedl, že Doporučení MŠMT klade důraz na etický a náboženský rozměr sexuální výchovy a na nezastupitelnou úlohu rodičů. Výslovně zdůrazňuje potřebu spolupráce školy s rodičovskou veřejností, pluralitu pohledů na oblast sexuality a sexuální výchovy, respekt k individuálním postojům, jakož i na přiměřenost v sexuální výchově.
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda napadené akty představují opatření obecné povahy, a zda je tedy dána pravomoc Nejvyššího správního soudu k jejich věcnému přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. K tomu je třeba předně uvést, že navrhovatelé petitem II. a III. svého návrhu vlastně napadají tentýž správní akt, tedy část Rámcového vzdělávacího programu v podobě, v jaké se nachází po "
" provedené Opatřením ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 16. 12. 2009. Předmětem posouzení zdejšího soudu proto bude toliko uvedená "
", tj. citované opatření ministryně. Pro určení její právní povahy je však rozhodující vymezení povahy rámcových vzdělávacích programů. Nejvyšší správní soud tak prvně shrne závěry judikatury a doktríny vymezující znaky institutu opatření obecné povahy (část V.1), aby následně mohl posoudit, zda jsou naplněny v případě Doporučení MŠMT (část V.2) a rámcových vzdělávacích programů vydávaných na základě školského zákona (část V.3).
V.1 Vymezení znaků opatření obecné povahy
[16] K vymezení znaků opatření obecné povahy lze odkázat zejména na "
" rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí rozvinul a doplnil zákonnou definici opatření obecné povahy uvedenou v § 171 správního řádu, který obsahuje toliko jeho negativní vymezení: "
Podle této části
[části šesté, § 171 až 174 správního řádu - pozn. NSS]
postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.
" Zdejší soud konstatoval, že opatření obecné povahy představuje správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem adresátů, tedy úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu dále dospěla k závěru, podle nějž je třeba opatření obecné povahy pojímat materiálně (v protikladu k formálnímu pojetí), tedy že opatřením obecné povahy je každý - byť výslovně takto neoznačený - akt, který naplní výše uvedené znaky. K tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, N 198/51 SbNU 409, či usnesení ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08; z judikatury Nejvyššího správního soudu srov. např. usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010-55, č. 2141/2010 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/08 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že materiálnímu chápání opatření obecné povahy dal přednost rovněž s ohledem na svou konstantní judikaturu, podle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který co nejméně zasahuje do některého základního práva či svobody. Jedná se o princip
, který plyne přímo z ústavního pořádku, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Znamená to, že právní stát zasahuje do sféry jednotlivce pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální. Dále zde konstatoval, že materiální stránka je rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu.
[18] K tomu Ústavní soud dále dodal, a to v usnesení ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, že při posuzování povahy napadeného aktu je třeba brát v potaz účel právní úpravy institutu opatření obecné povahy, který reflektuje povinnost státu poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům občanů. V dané souvislosti připomněl svou judikaturu, z níž plyne, že evropským standardem je interpretovat základní práva i jako práva pozitivní (stát má povinnost základní práva chránit). Povinností státu pak není jen poskytovat ochranu před případnými zásahy do základních práv, ale též vytvoření podmínek k nerušenému výkonu těchto práv a plnění případných povinností z nich vyplývajících.
[19] Vedle rozlišení mezi opatřením obecné povahy na straně jedné a právními předpisy a individuálními správními akty na straně druhé, jež je základem výše citované definice obsažené v § 171 správního řádu a v rozsudku čj. 1 Ao 1/2005-8, č. 740/2006 Sb. NSS, však nelze opomenout ani rozdíly mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. K vymezení vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny, která je sice označuje různými způsoby (interní normativní akty,
. 2. vyd. ASPI: Praha, 2007, s. 75). Podle dalších autorů jsou interní normativní
" Weyr dále zdůrazňuje, že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná "
" (Weyr, F. "
[20] To ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné správy. Naopak, typickým příkladem takových vnitřních předpisů jsou pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny řady D ("
") vydávané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito pokyny, může se jich tento ve správním řízení, potažmo ve správním soudnictví, dovolávat. K judikatuře Nejvyššího správního soudu týkající se stability správní praxe a s ní související otázce významu interních normativních aktů viz např. rozsudky ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005-86, ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS. Soudy však nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky. Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního sporu, nikoliv
, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě.
[21] Ke shodným závěrům viz také usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, čj. 3 Ao 6/2010-57, v němž zdejší soud odmítl návrh na zrušení některých ustanovení v dané věci napadené
Ministerstva spravedlnosti s tím, že tato
představuje toliko vnitřní předpis, u nějž je okruh adresátů omezen na ministerstvu podřízené subjekty.
[22] Ústavní soud se ve své judikatuře k vnitřním předpisům vyjádřil např. v usnesení ze dne 19. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/04. Zde se zabýval právní povahou v dané věci napadeného příkazu ministra kultury (týkajícího se evidence církevních právnických osob), přičemž konstatoval, že tento příkaz představuje "
V.2 Právní povaha Doporučení MŠMT
[23] Ve vztahu k otázce právní povahy Doporučení MŠMT Nejvyšší správní soud konstatuje, že se jedná toliko o právně nezávazný dokument, jak je patrné již z jeho názvu či z toho, jak je uveden ("
podpůrný a doplňující materiál pro školy, zejména pak pro učitele sexuální výchovy
"). Jak správně upozornil odpůrce, odchýlení se od něj nemá samo o sobě žádné právní následky. S námitkou navrhovatelů, že Doporučení představuje kritérium pedagogické a odborné úrovně vzdělání při realizaci sexuální výchovy ve smyslu § 164 odst. 1 písm. c) školského zákona, se zdejší soud neztotožnil. Mělo-li by tomu tak být, pak by byl popřen samotný účel zavedení dichotomie rámcových a školních vzdělávacích programů, jehož smyslem bylo poskytnout školám jistou míru autonomie při vytváření vzdělávacích programů. Rámcové vzdělávací programy (tvořené ministerstvem) pouze obecně vytyčují určité "
", v jejichž mezích se musí jednotlivé školy a školská zařízení při vytváření svých vzdělávacích programů pohybovat (při současném respektování zákonných ustanovení). Bylo by proti logice takto nastaveného systému, kdyby školy či školská zařízení byly při vytváření školních vzdělávacích programů svázány i podrobnými doporučeními či metodickými pokyny ministerstva. Totéž pak platí i pro Příručku, která představovala přílohu Doporučení MŠMT. Její příspěvky jsou dle Doporučení zpracovány tak, aby byly použitelné ve výuce. To však neznamená, že by je skutečně každá škola musela ve výuce používat. Jednotlivé školy si mohou obstarat vlastní učební pomůcky, mohou Příručku využívat pouze částečně atd.
[24] Doporučení MŠMT tudíž není způsobilé bezprostředně zasáhnout do ničích práv. Podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob; Nejvyšší správní soud tak nemá pravomoc k přezkumu daného aktu odpůrce.
V.3 Právní povaha rámcových vzdělávacích programů
[25] Rámcové vzdělávací programy se bezpochyby liší od Doporučení MŠMT tím, že nemají čistě doporučující charakter, pro své adresáty jsou naopak závazné. Také v jejich případě však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se nejedná o opatření obecné povahy.
[26] Školský zákon výslovně nestanoví povahu rámcových vzdělávacích programů, ani formu, v jaké mají být vydány. Komentářová literatura bez bližší argumentace uvádí, že se nejedná o právní předpisy, ale "
v zásadě o pedagogické dokumenty
" (Katzová, P.
. ASPI: Praha, 2008, s. 17). Obdobně je označil ve svém vyjádření rovněž odpůrce.
[27] Školský zákon obsahuje úpravu rámcových vzdělávacích programů zejména v § 3 odst. 2 a v § 4. Podle § 3 odst. 2 citovaného zákona: "
Pro každý obor vzdělání v základním a středním vzdělávání a pro předškolní, základní umělecké a jazykové vzdělávání se vydávají rámcové vzdělávací programy. Rámcové vzdělávací programy vymezují povinný obsah, rozsah a podmínky vzdělávání; jsou závazné pro tvorbu školních vzdělávacích programů, hodnocení výsledků vzdělávání dětí a žáků, tvorbu a posuzování učebnic a učebních textů a dále závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků přidělovaných podle § 160 až 162.
" Podle § 4 odst. 1 téhož zákona: "
Rámcové vzdělávací programy stanoví zejména konkrétní cíle, formy, délku a povinný obsah vzdělávání, a to všeobecného a odborného podle zaměření daného oboru vzdělání, jeho organizační uspořádání, profesní profil, podmínky průběhu a ukončování vzdělávání a zásady pro tvorbu školních vzdělávacích programů, jakož i podmínky pro vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a nezbytné materiální, personální a organizační podmínky a podmínky bezpečnosti a ochrany zdraví.
[28] Jak je tedy patrno, rámcové vzdělávací programy jsou adresovány primárně patřičným školám či školským zařízením (základním školám, středním školám, konzervatořím atd.), které na jejich základě zpracovávají školní vzdělávací programy (vymezené v § 5 školského zákona). Druhotně pak představují určitý nástroj kontroly škol a školských zařízení ze strany ústředních orgánů státní správy, neboť nedodržení rámcového vzdělávacího programu může být např. důvodem k odnětí finančních prostředků škole. Neplynou z nich však žádná bezprostřední práva ani povinnosti žákům těchto škol, či jiným subjektům stojícím mimo vzdělávací soustavu. Výuka ve školách ostatně ani neprobíhá přímo na základě těchto programů, nezbytnou mírou podrobnosti a konkrétnosti se vyznačují teprve školní vzdělávací programy (Nejvyššímu správnímu soudu nicméně na tomto místě nepřísluší hodnotit právní povahu posledně zmíněného typu vzdělávacích programů). Z těchto důvodů dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že rámcové vzdělávací programy představují příklad tzv. vnitřních předpisů, tedy předpisů bezprostředně působících pouze uvnitř systému, mezi jehož jednotkami právně existují vztahy nadřízenosti a podřízenosti (k vymezení vnitřních předpisů viz body [19] až [20] výše).
[29] Na tom dle názoru zdejšího soudu nic nemění ani to, že součástí vzdělávací soustavy jsou i školy církevní či soukromé. Také v případě jejich fungování lze totiž nalézt výrazné veřejnoprávní prvky. Předně, veškeré vzdělávání poskytované podle školského zákona je veřejnou službou (§ 2 odst. 3 citovaného zákona). Podle § 7 odst. 6 téhož zákona je podmínkou pro výkon činnosti školy nebo školského zařízení zápis do školského rejstříku a důsledkem neposkytování vzdělání v souladu s cíli uvedenými v § 2 školského zákona nebo vzdělávacími programy může být i výmaz z rejstříku. K financování veškerých škol a školských zařízení dochází ze státního rozpočtu, a to i v případě neveřejných škol, byť u nich jen částečně (srov. § 160 a násl. citovaného zákona). Vymezení pozice a pravomocí ředitele školy a školského zařízení (týkající se i ředitelů neveřejných škol) v § 164 školského zákona je pak takové, že tento v mnoha případech vystupuje v roli správního orgánu. Vztahy mezi Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy a neveřejnými školami jsou tak v mnoha ohledech také vztahy založenými na nadřízenosti a podřízenosti.
[30] Nejvyšší správní soud při posuzování povahy rámcových vzdělávacích programů pečlivě zvažoval také skutečnost, že je povinností soudů poskytovat ochranu základním právům a vykládat institut opatření obecné povahy tak, aby této povinnosti dostály (viz závěry judikatury Ústavního soudu shrnuté v bodech [17] a [18]). Lze totiž přisvědčit navrhovatelům, že v oblasti určování obsahu a forem realizace vzdělání ve školách nemá stát naprostou diskreci. Dle čl. 33 Listiny má sice každý právo na vzdělání a školní docházka je povinná (po dobu, kterou stanoví zákon). Jak však podotýká přední český odborník na ústavní právo: "
Vzdělání a školství může být zneužito určitým politickým režimem jako nástroj indoktrinace mladé generace stejně účinně jako monopolní ovládnutí rozhlasu a televize. Proto je třeba čl. 33 vždy vykládat v souvislosti s ostatními zde uvedenými základními právy a svobodami
" (Filip, J.
. 2. vyd. Masarykova univerzita: Brno, 2001, s. 164). Důležité korektivy veřejného zájmu státu realizovat povinnou školní docházku proto představuje čl. 32 odst. 4 Listiny, podle nějž "[p]
éče o děti a jejich výchova je právem rodičů; děti mají právo na rodičovskou výchovu a péči
", čl. 15 Listiny zaručující svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání, stejně jako čl. 2 Protokolu 1 k Úmluvě, podle kterého "[n]
ikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání. Při výkonu jakýchkoli funkcí v oblasti výchovy a výuky, které stát vykonává, bude respektovat právo rodičů zajišťovat tuto výchovu a vzdělání ve shodě s jejich vlastním náboženským a filosofickým přesvědčením.
[31] K naznačené kolizi veřejného zájmu na existenci povinné školní docházky, jejíž obsah přinejmenším rámcově stanoví stát, a právy dětí a jejich rodičů na respektování jejich náboženského a filosofického přesvědčení, se v některých svých rozhodnutích vyjádřil rovněž ESLP. Obecné principy, z nichž je nutno při výkladu výše citovaného čl. 2 Protokolu 1 k Úmluvě vycházet, shrnul v rozsudku velkého senátu ze dne 29. 6. 2007 ve věci
, stížnost č. 15472/02. ESLP tak (v bodě 84 rozsudku) mimo jiné konstatoval, že:
a) Dvojici vět článku 2 Protokolu č. 1 nelze vnímat pouze ve vzájemném spojení, ale také ve světle článků 8, 9 a 10 Úmluvy.
b) Cílem druhé věty předmětného článku je zajistit možnost pluralismu ve vyučování, přičemž tohoto účelu musí být - vzhledem k roli moderního státu - dosaženo primárně prostřednictvím státních škol.
c) Předmětný článek ukládá státu respektovat přesvědčení rodičů, ať už náboženské, nebo filozofické, a to v celém vyučovacím programu, přičemž sloveso
,respektovat'
znamená více než
,uznávat'
,brát v potaz'.
,přesvědčení'
pak není synonymem slov
,názory'
,myšlenky',
ale označuje takové nahlížení na svět, jež má určitou míru přesvědčivosti, vážnosti, soudržnosti a důležitosti.
d) Tím, že se státy v rozhodující prvé větě ustanovení zavázaly neodepřít nikomu právo na vzdělání, přiznaly všem osobám ve své jurisdikci právo přístupu do vzdělávacích institucí existujících v daném čase a právo přijímat takto poskytované vzdělání.
e) Z prvotní zodpovědnosti rodičů za výchovu a vzdělávání dětí plyne povinnost státu respektovat jejich náboženské a filozofické přesvědčení. Jejich právo tak odpovídá jejich odpovědnosti těsně spjaté s užíváním a výkonem práva na výchovu.
f) Jakkoli musejí být zájmy jednotlivce občas podřízeny zájmům celku, demokracie neznamená, že názory většiny musí vždy převážit; musí být naopak dosaženo rovnováhy, jež zajistí řádné nakládání s menšinami a zabrání jakémukoli zneužívání dominantního postavení.
g) Vytváření školních osnov je nicméně pravomocí státu a ani druhá věta článku 2 Protokolu č. 1 nezakazuje státům, aby vyučováním či vzděláváním šířily informace či znalosti mající přímo či nepřímo náboženskou či filozofickou povahu, přičemž rodičům nesvědčí automaticky právo bránit zahrnutí takového předmětu do školních osnov.
h) Na druhé straně však z druhé věty tohoto článku plyne povinnost státu zajistit, aby u předmětů zahrnutých do osnov bylo zaručeno, že dané informace či znalosti jsou poskytovány objektivním, kritickým a pluralistickým způsobem. Stát nesmí provádět jakousi indoktrinaci, jež by mohla být v rozporu s náboženským a filozofickým přesvědčením rodičů.
i) Při posuzování národních zákonů pohledem článku 2 Protokolu č. 1 je třeba přihlédnout k reálné situaci, kterou se snaží tato
řešit. Vnitrostátní orgány pak mají povinnost - vzhledem k tomu, že nelze vyloučit pochybení učitelů či škol při aplikaci takových zákonů - dohlížet na to, zda náboženské a filozofické přesvědčení rodičů není školami a učiteli přehlíženo s bezohledností, nesoudností či nevhodným proselytismem
" (neoficiální překlad převzatý z Molek, P. Věc FolgerN a další proti Norsku.
, 2007, č. 5, s. 303).
[32] Nejvyšší správní soud tedy uznává, že je třeba realizovat povinnou školní docházku při současném respektování náboženských a filosofických přesvědčení dětí a jejich rodičů. Je nicméně toho názoru, že efektivní ochranu proti potenciálním zásahům do uvedených práv navrhovatelů je třeba hledat v jiných řízeních než v řízení o zrušení (části) rámcového vzdělávacího programu. Navrhovatelé sice namítají, že se jejich práv dotýká již samotné zařazení tématu sexuální zdraví do uvedeného programu. Zdejší soud se však ztotožňuje s odpůrcem, který ve svém vyjádření příhodně poznamenal, že filosofických či náboženských hodnot se ve větší či menší míře dotýká celá řada vyučovaných témat a že je zpravidla není možné čistě z tohoto důvodu zcela vylučovat z obsahu vzdělání. K námitce navrhovatelů, podle níž se odpůrce dopouští porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 Listiny, neboť zavádí výuku sexuální výchovy bez výslovné opory v zákoně, Nejvyšší správní soud odkazuje na obecné cíle vzdělávání zakotvené v § 2 odst. 2 školského zákona. Dovozovat rozpor tématu "
" se zákonnými cíli čistě na základě jeho vymezení v Rámcovém vzdělávacím programu (vzdělávací obsah uvedeného tématu je zde vymezen toliko jako "
") podle názoru zdejšího soudu nelze.
[33] S právě uvedeným konvenují i výše citované závěry ESLP, podle nějž mají státy právo na to, "aby vyučováním či vzděláváním šířily informace či znalosti mající přímo či nepřímo náboženskou či filozofickou povahu, přičemž rodičům nesvědčí automaticky právo bránit zahrnutí takového předmětu do školních osnov". Stát má nicméně povinnost zajistit, "aby u předmětů zahrnutých do osnov bylo zaručeno, že dané informace či znalosti jsou poskytovány objektivním, kritickým a pluralistickým způsobem. Stát nesmí provádět jakousi indoktrinaci, jež by mohla být v rozporu s náboženským a filozofickým přesvědčením rodičů." Je zřejmé, že posouzení těchto kritérií je zpravidla zcela nemožné v rovině obecně formulovaných rámcových vzdělávacích programů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že případnou kolizi mezi uváděným veřejným zájmem a základními právy jednotlivců bude možné posuzovat teprve v momentu, kdy bude zřejmé, v jaké podobě bude výuka sexuální výchovy (či jiného obdobně kontroverzního tématu) realizována na konkrétní škole, kterou navštěvují děti rodičů, jež ji zpochybňují. Jak již bylo konstatováno výše, hlavním úkolem soudů ve správním soudnictví je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob, nikoli vstupovat v
rovině do náboženských či morálně nebo politicko-filosofických sporů, které rozdělují společnost.