Source: http://www.slideshare.net/calacademica/013-derec-05-0612
Timestamp: 2015-07-29 08:13:56
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DERECHO MUNICIPAL, DESCENTRALIZACIÓN Y CONSTITUCIÓN EN EL PERÚ Ernesto Blume Fortini (∗ ) “en la comuna es donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias vienen a ser a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen paladear su uso pacífico y lo habitúan a servirse de ella.” Alexis de Tocqueville1 SUMARIO: Introducción. I. Enmarque doctrinario. II. El Derecho Municipal Peruano III. La Descentralización en la Constitución de1993: avances y retrocesos. IV. Hacia una reforma constitucional. V. Apreciaciones conclusivas.Introducción Desde su fundación como república el Perú vive en una permanentedicotomía: una proclama descentralista versus una praxis centralistao, en algunos momentos de nuestra historia, hiper centralista. Tal dicotomía se traduce en la realidad municipal peruana, entreotros aspectos, en:(∗) Profesor del Seminario de Integración en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesorde Derecho Constitucional y de Derecho Procesal Constitucional en la Universidad de Lima. Miembro de la Comisión deEstudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, nombrada por el Gobierno Transitorio del PresidenteConstitucional de la República Valentín Paniagua Corazao, y de su Subcomisión de Descentralización. Presidente de laAsociación Peruana de Derecho Municipal y miembro de la Junta Directiva de la Asociación Peruana de DerechoConstitucional1 DE TOCQUEVILLE, Alexis. “La democracia en América”. Octava reimpresión de la segunda edición. Fondo de CulturaEconómica. México, 1996, página 78. Página 1 de 42 2.
- Una falta de conciencia de la importancia y trascendencia que tiene el municipio, como institución básica de la democracia e instrumento esencial del proceso de descentralización del país;- Una conceptuación peyorativa de la autoridad local, del rol de la institución municipal y de los derechos de los vecinos;- El despojo de las competencias y atribuciones que ha asignado la Constitución a las municipalidades;- La ausencia de un desarrollo doctrinario y jurisprudencial del Derecho Municipal peruano; y- La carencia de un movimiento académico que contribuya a tal desarrollo. El resultado de ello es un país centralizado, que, no obstante losesfuerzos esporádicos realizados por algunos, no logra su desarrollointegral y armónico, al punto que grandes sectores de su poblaciónhan tenido que emigrar a Lima, la capital, porque en sus lugaresnatales no existen mayores oportunidades de realización, progreso,desarrollo y éxito; convirtiéndola en una ciudad que reúne a más deltreinta por ciento de la población nacional, con más de ocho millonesde habitantes, la mayoría de los cuales vive en sus zonas periféricas,en las denominadas inicialmente barriadas o pueblos jóvenes y quehoy se conocen como urbanizaciones populares, sin las condicionesadecuadas. Las razones del fenómeno son múltiples y ancestrales. Tienen quever con sus orígenes y su azarosa historia, así como con el penoso rolde su clase política, entre otros factores, que se traducen en unEstado Nación aún en formación, pluriétnico y pluricultural. Carente desentimiento constitucional. En tal contexto urge construir un Derecho Municipal Peruano, quebrinde soporte doctrinario a los empeños del legislador constituyentenacional que ha optado por un Estado unitario y representativo, pero ala vez descentralizado, consagrando el capítulo XIV de su título IVexpresamente a la descentralización, con entes intermediosrepotenciados, los gobiernos locales y regionales, a los que les haotorgado autonomía política, económica y administrativa en losasuntos de su competencias, y el rol de ser instrumentos básicos de Página 2 de 42 3.
aquella, de la descentralización, para lograr el desarrollo integral yarmónico que exige el país. La presente ponencia preparada con motivo del I CongresoNacional de Derecho Municipal, a llevarse a cabo en la ciudad deArequipa los días 24, 25 y 26 de junio de 2010, en virtud al conveniocelebrado por la Asociación Peruana de Derecho Municipal con elColegio de Abogados de Arequipa, la Universidad San Agustín deArequipa y la Facultad de Derecho de la Universidad Católica deSanta María de Arequipa, condensa un conjunto de reflexiones delautor en torno a dos temas específicos: la necesidad de desarrollar elDerecho Municipal Peruano como soporte académico delfortalecimiento de los gobiernos locales para el logro de ladescentralización y el planteo constitucional en torno a la ansiadadescentralización. Respecto a este tema, hemos tomado como baselos planteamientos que en su hora hiciéramos ante el VIII CongresoIberoamericano de Derecho Constitucional realizado en Sevilla,España, el año 2003. Comprende en su primera parte algunas referencias al derechomunicipal, las formas tradicionales de Estado, el Estado Unitario, ladescentralización, la desconcentración y la delegación en cuantocategorías conceptuales que deben manejarse como un enmarquedoctrinario que, a nuestro juicio, resulta necesario abordar comopremisa para tratar sobre el Derecho Municipal Peruano y sobre ladescentralización en el Estado Unitario Descentralizado moderno quepretende ser el Perú y basados, por cierto, en que tal modelo no estáen discusión por ahora o, en todo caso, no es materia decuestionamiento en esta ponencia. La segunda se centra en el Derecho Municipal Peruano y suincipiente desarrollo, mientras que la tercera trata sobre laConstitución de 1993 y, específicamente, su normativa reguladora dela descentralización, a fin de determinar los eventuales avances yretrocesos en su tratamiento a nivel teórico y conceptual, más allá delas buenas o malas intenciones de los legisladores constituyentes quela elaboraron y de las observaciones que se puedan tener al resultadodel posterior referéndum que la ratificó. La cuarta persigue, en primer término, absolver la interrogante quese plantea de si es necesaria realmente, o no, una reformaconstitucional en lo que toca al tratamiento que brinda el texto Página 3 de 42 4.
constitucional vigente a la descentralización y dentro de ella a lamunicipalidad en cuanto órgano del gobierno local; para, a partir deese ejercicio, ingresar a una revisión de lo trabajado en el seno de ladenominada Comisión de Bases de la Reforma Constitucional delPerú, constituida por el Gobierno Transitorio del PresidenteConstitucional de la República don Valentín Paniagua Corazao; y, acontinuación, fundamentar, como hipótesis central, que laconstrucción de un Derecho Municipal Peruano y el fortalecimiento dela descentralización, que conlleva la de los gobiernos locales yregionales, son claves para la subsistencia y desarrollo deldenominado Estado Constitucional Unitario Descentralizado Peruano. La quinta contiene nuestras apreciaciones conclusivas, en lascuales consignamos nuestros planteamientos constitucionales para ladescentralización del Estado, en el con- texto de una eventual reformaconstitucional peruana.I. Enmarque doctrinario a) El derecho municipal El derecho municipal en cuanto disciplina jurídica reguladora de laciudad es de vieja data, a pesar que le ha costado mucho abrirsecamino como una rama autónoma en el ámbito del derecho público e,inclusive, hoy en día se pone en cuestión su existencia cuando no sele constriñe a ser una mera parte del derecho administrativo. Es más,marcadamente, existen dos tesis, según Francisco Lliset Borrel(2): lanegativa, propugnada por Garrido Falla, y la positiva, propugnada porBermejo y Gironés. La negativa, que sostiene que la cuestión de sitrata de una nueva disciplina con autonomía orgánica y de principiosqueda excluida de plano, confinándola a ser un apéndice del derechoadministrativo. La segunda, que, por el contrario, postula que “Laefectiva existencia del Derecho de Entidades locales como ramaautónoma dentro de la disciplina jurídica, se apoya –para el sectordoctrinal que defiende la tesis positiva-: 1) En la vitalidad histórica deun Municipio autónomo; 2) En que ofrece una materia de enseñanzaseparada de otras ramas del Derecho público; y 3) En que sepresenta, como un imperativo de especialización, sin merma de la2 LLISET BORREL, Francisco. “Manual de Derecho Local”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados.Tercera edición. Madrid, 2001, páginas 21 – 24. Página 4 de 42 5.
unidad esencial del Derecho, como característica de los tiemposactuales.”(3) En efecto, los orígenes de la exigencia regulatoria del fenómenolocal y, específicamente, del municipio son coincidentes con losorígenes de la ciudad. Así, siguiendo a Fernández Richard, puedeafirmarse que en la antigüedad, ciudad y municipio se confunden y,aún más, como afirma expresamente dicho autor “…no seríaexagerado expresar que en la mayoría de los casos se daba elEstado-municipio o Estado-ciudad. Tal sucede con Atenas y Roma,entre otras; a su vez, la ciudad corresponde a una etapa de evoluciónsocial en que familias y tribus se asientan en un determinado lugar yse asocian dándose una forma de gobierno que constituye el gobiernodel Estado-ciudad-municipio.”(4) A nuestro juicio, hoy resulta innegable que el derecho municipal, sibien muy ligado al derecho administrativo, ha adquirido personalidadpropia, en correspondencia a la peculiaridad de su origen popular y ala realidad a la que responde, presentando al decir del mismo Llisetcaracterísticas que le son especiales, tales como laautoadministración, el control político inmediato, la fiscalizaciónpopular, la administración de cobertura, la realización democrática, latipificación de su sistema tributario y la adaptación a laspeculiaridades locales, entre otros. Podemos definir el derecho municipal como una rama del derechopúblico que estudia, desarrolla y regula el fenómeno y la problemáticadel gobierno local, en cuanto instancia básica y que hace al núcleo dela organización estatal, así como los principios, valores, institutos ynormas que lo regulan, a partir de la estimación que corresponde alautogobierno de una colectividad local, en el que se conjugan laautoridad electa, la administración local propiamente dicha y laparticipación vecinal, en procura del bien común. b) Las formas tradicionales de Estado El abordaje de las formas o tipos tradicionales de Estado obliga a una cuestión previa:3 Ibídem, página 24.4 FERNÁNDEZ RICHARD, José. “Derecho Municipal Chileno”. Editora Jurídica de Chile. Segunda edición actualizada.Santiago, 2007, página 14. Página 5 de 42 6.
asumir una definición de Estado. Al respecto, tradicionalmente se haligado al Estado con una suerte de confluencia de tres elementos:poder, territorio y pueblo. Sin embargo, esta trilogía estructural delEstado, utilizada tradicionalmente en la literatura constitucional, quellevó a Biscaretti Di Ruffia, citado por Javier Pérez Royo, a definirlocomo el “ente social que se forma cuando, en un territoriodeterminado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a lavoluntad de un gobierno”(5), ha sido puesta en cuestión bajo elfundado argumento que tales elementos si bien son constitutivos de ladefinición de Estado, también lo son de todas las formas políticas enque se organiza una colectividad y, por lo tanto, no lo caracterizanpropiamente. En tal dirección, el mismo Pérez Royo apunta con acierto “Nosencontramos pues, ante una definición que define tanto, que acabapor no definir nada”(6), para agregar “Toda definición es definición porla diferencia específica. Y con esos famosos ‘tres elementosconstitutivos’ solamente definimos lo que es común a todas las formaspolíticas, lo que las iguala, y no lo que define específicamente a cadauna de ellas, lo que diferencia a unas de las otras. Por eso, esadefinición del Estado no sirve.”(7) Empero, si tal definición no sirve por no contener un elemento quetipifique exclusiva- mente al Estado, resulta imperativo preguntarse¿qué elemento le es inequívocamente propio y, en razón de ello, lodiferencia de las demás formas políticas, a las cuales le son comunesel poder, el territorio y el pueblo? Desde nuestro punto de vista, compartiendo la tesis de PérezRoyo, ese elemento “es el principio de la igualdad.”(8) En efecto, sóloen el Estado, más propiamente denomina- do el EstadoConstitucional, a diferencia de otras formas políticas, los individuos5 PEREZ ROYO, Javier: voz “Estado”. En el colectivo “Temas Básicos de Derecho Constitucional”, coordinado porManuel Aragón Reyes. Tomo I “Constitución, Estado Constitucional y Fuentes del Derecho”. Civitas Ediciones, S.L.Madrid, 2001, página 75.6 Loc. cit.7 Loc. cit.8 Sobre este particular, es interesante acotar que Javier Pérez Royo desarrolla dicha tesis, sosteniendo que lo quedefine positivamente al Estado es el principio de la igualdad, afirmando que: “El Estado es la única forma política quearranca de la afirmación del principio de la igualdad y que sólo alcanza su pleno desarrollo cuando dicho principio haadquirido la fuerza de un ‘prejuicio popular’. Éste es el ‘secreto’ del Estado, esto es lo que explica la configuraciónespecífica que asumen esos tres elementos comunes a todas las formas políticas cuando del Estado se trata.” Loc. cit. Página 6 de 42 7.
que son políticamente iguales y titulares de una alícuota del poderconstituyente, a partir de su igualdad y su calidad de sujetosconformadores del poder y no objetos del poder, aceptan en virtud delpacto social inicial, celebrado al fundar el Estado Nación, someterse areglas que implican la creación de una instancia despersonalizadadotada del monopolio de la coacción física a la cual todos se someten,en el marco del territorio que les pertenece como colectividadjurídicamente organizada.(9) Descrito el elemento que lo tipifica, puede intentarse una definiciónde Estado Constitucional que complete la anteriormente reseñada enlos términos siguientes: el Estado Constitucional es un ente social quese forma cuando, en un territorio determinado, se organizajurídicamente un pueblo en base al principio de igualdad, como titularprimigenio y auténtico del poder político, y decide someterse a lavoluntad de un gobierno que nace, precisamente, de su decisiónsoberana y que no le es impuesto en ninguna forma ni circunstancia.En todo caso, no hay que olvidar la reflexión de García Toma en elsentido que “El Estado alude a la existencia de una sociedad política,independiente y organizada, que posee la titularidad abstracta ypermanente del ejercicio del poder, y cuyo fin consiste en elcumplimiento y racionalización de la vida comunitaria, así como en larealización del bien común a favor de sus miembros, para lo cualestablece un orden jurídico coactivo”(10), a lo cual habría que agregarbasada en el principio de la igualdad. Ahora bien, asumida la definición que se acaba de esbozar, la cual,por cierto, puede ser discutida, ampliada y precisada, correspondehacer una breve referencia a las formas tradicionales de Estado.Sobre dicho particular, compartiendo el pensamiento de Pedro Planas,(11) consideramos que existen tres grandes formas de Estado: elEstado Unitario, el Estado Federal y la Confederación, siendo máscomunes las dos primeras.(12)9 Ibídem, páginas 75-79.10 GARCIA TOMA, Víctor. “Teoría del Estado y Derecho Constitucional”. Universidad de Lima. Fondo Editorial. Lima,Primera edición, 1999, página 139.11 PLANAS SILVA, Pedro. “La Descentralización en el Perú Republicano (1821-1998)”. Auspiciado por laMunicipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A. Lima, 1998, páginas 19-61.12 Obviamente que esta clasificación no es la única. Por ejemplo, el mismo García Toma nos habla de dos formas deEstado, las cuales aluden a la distribución territorial del poder dentro del Estado y que implican la relación que se da entreel poder político y el territorio: el Estado Unitario, con tres subformas (el Estado Unitario strictu sensu, el Estado UnitarioDesconcentrado y el Estado Unitario Descentralizado); y el Estado Complejo, con dos subformas (el Estado ComplejoConfederado y el Estado Complejo Federado). GARCIA TOMA, Víctor. Op. cit., página 141. Página 7 de 42 8.
El Estado Unitario, al que dedicaremos una líneas especiales másadelante, es indivisible, ejerce una sola soberanía, tiene un sólo poderconstituyente, se rige por una sola Constitución y detenta una solaestructura que puede ser centralizada o convivir con organismosterritoriales autónomos.(13) El Estado Federal, en contraste con el estado Unitario, se organizacomo una suma de Estados o entidades políticas previamenteexistentes, por lo que es en su origen divisible, si bien tiene una solasoberanía y un sólo poder constituyente en su decisión fundacionalcomo Estado Federal, cuya expresión es recogida en la ConstituciónNacional o Constitución de la Unión, que es norma de derecho internode cada uno de los estados o entidades que lo conforman, mantieneel poder constituyente de cada uno de ellos plasmado en su propiaConstitución, lo que se traduce en la coexistencia de dosordenamientos constitucionales en simultáneo, que, a su vez, seobjetivan, como lo reafirma el mismo Planas en “la existencia deestados, provincias o cantones, provistos de autonomía constitucional,cada cual con su constitución estatal o provincial, con su trilogía depoderes y con capacidad de organizar y dictar su ordenamientojurídico interior, sin otra limitación que la no contradicción delordenamiento general federal. Tal Constitución provincial emergecomo la cúspide de su particular ordenamiento. Así, dentro de unEstado Federal, la provincia o estado miembro tiene también su PoderEjecutivo (Gobernador), su Poder Legislativo (Legislatura) y su PoderJudicial, con su respectiva Corte Suprema provincial. Por esa razón,el ciudadano del Estado Federal está vinculado a ambosordenamientos jurídicos, aquel que afecta al ciudadano comointegrante de la Unión y aquel que lo afecta sólo como integrante delestado miembro.”(14) La Confederación es, como también lo enfatiza Planas, “la unión ofederación de Estados soberanos que mantienen su soberanía aúndespués de integrados.”(15) Vale decir, cada Estado miembroconserva su soberanía y en acto libre y voluntario, sin renunciar a ellasino reafirmándola y manteniéndola, decide celebrar un acuerdo con13 PLANAS SILVA, Pedro. Op. cit., páginas 19, 20 y 21.14 Ibídem, páginas 19 y 20.115 Ibídem, página 20. Página 8 de 42 9.
otros Estados para formar la Confederación; decisión que se plasmaen un tratado y puede ser revocada en forma unilateral si ello se haprevisto al constituirla. Para concluir esta referencia a las formas tradicionales de Estado,cabe agregar, en la línea de Allan R.Brewer-Carías, que “esteesquema clásico de Estados Unitarios y Estados Federales ya estásuperado y puede decirse que ya no existe ningún Estado unitarioideal, como no existe un Estado federal ideal. Se tiende,progresivamente, en ambos casos, a un sistema de distribuciónvertical del poder.”(16) c) El estado Unitario Una aproximación mas cercana a la noción de Estado Unitarioaconseja recurrir alauxilio del profesor francés Georces Burdeau, quien citado porGustavo Penagos, sostiene que el Estado Unitario “es el que sóloposee un centro de impulsión política y gubernamental. El poderpúblico, en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él conun único titular, que es la persona jurídica Estado. Todos losindividuos colocados bajo su soberanía obedecen una misma y únicaautoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regidospor las mismas leyes.”(17) Así, como lo sostiene Rodolfo Rodríguez, citado por García Toma,el Estado Unitario encierra a una tendencia centrípeta, que se traduceen que el poder político se encuentra inserto en un órgano central, detal manera que dicho poder es ejercido por gobernantes cuyasfunciones se extienden y abarcan a toda la población y el territorio delEstado, de tal suerte que el Estado Unitario tiene un sólo ordenjurídico firme y valedero, dentro del territorio, y una estructura centralde gobierno desde donde se ejerce el poder político, emanando todaactividad política del centro y convergiendo hacia dicho centro.(18)16 BREWER-CARIAS, Allan R. “El Poder Público: Nacional , Estatal y Municipal”. Tomo II de Instituciones PolíticasConstitucionales Tercera Edición corregida y aumentada. Editorial Jurídica Venezolana. Universidad Católica del Tachira.Caracas-San Cristóbal, 1996, página 15.17 PENAGOS, Gustavo. “La Descentralización en el Estado Unitario Centralización, Descentralización, Participación,Regionalización, Desconcentración, Delegación, Avocación”. Ediciones Doctrina y Ley. Santa Fé de Bogotá, 1997, páginas3 y 4.18 GARCIA TOMA, Víctor. Op. cit., página 141. Página 9 de 42 10.
Es importante hacer hincapié que, de lo revisado hasta aquí, en elEstado Unitario se presentan las siguientes características básicas: - Es indivisible, desde que el pacto social fundacional que le da origen responde a una decisión de una comunidad que emerge como una unidad social propia e individualizada, que no es la sumatoria de organizaciones políticas que hayan decidido, a partir de su existencia y su reconocimiento como tales, formar el Estado. Hay entonces en él un sello propio desde su fundación como una unidad, que es incompatible con cualquier separación de unidades sociales organizadas políticamente preexistentes. - Ejerce una sola soberanía, desde que es aquel pueblo, en tanto unidad social propia e individualizada, que decide constituir el Estado, al que le corresponde la titularidad primigenia y auténtica del poder, como originaria y suprema autoridad, como pode r constituyente. - Tiene un sólo poder constituyente, como consecuencia lógica de la existencia de una sola soberanía: esto es, un poder de decisión, creador, originario y sin límites jurídicos.(19) - Se rige por una sola Constitución, en tanto expresión normativa del poder constituyente elaborada por el legislador constituyente en virtud de la delegación otorgada a su favor por el pueblo, como titular primigenio y auténtico del poder constituyente que, por un único momento de decisión, contiene la totalidad de la unidad política, respecto de la cual cabe señalar que ésta es una realidad existencial previa que la Constitución dotará de una estructura.(20) - Detenta una sola estructura. Vale decir, una sola distribución y orden de las partes que lo componen, con la correspondiente asignación de competencias que corresponden a cada órgano del Estado, en orden a la plasmación de una fórmula adecuada de compensación e intercontrol del poder, que evite el exceso y el abuso del poder.19 PANTOJA MORAN, David, “Escritos Políticos de Sieyés”. Fondo de Cultura Económica. México. 1993, página 35.20 TAJADURA TEJADA, Javier. “El Preámbulo Constitucional”. Editorial Comares. Granada, 1997, página 53. Página 10 de 42 11.
Si bien la descripción del Estado Unitario va aparejada a la idea deuna autoridad central monopólica que, en forma exclusiva yexcluyente, detenta el poder de decisión y lo ejerce, sin admitirfórmula alguna de delegación o atribución de competencias, esa ideapertenece al pasado. A lo que podríamos llamar el pretérito EstadoUnitario Clásico o, en lenguaje de García Toma, el Estado Unitariostrictu sensu(21), que, en puridad, ya no existe más, pues la realidadha impuesto al Estado contemporáneo, cualquiera sea su forma, en laexigencia de la consolidación y el perfeccionamiento de lademocracia, “un reparto de competencias, en contra de la pretensióndel viejo Estado centralista, omnímodo y absorbente; provocandoinstancias o niveles políticos intermedios.”(22) Así, ladescentralización, la desconcentración y la delegación se han idoabriendo paso. A ellas nos dedicamos a continuación. d) La descentralización Para definir la descentralización como categoría conceptualconviene aproximarse primero al concepto de centralización. Lacentralización es “el fenómeno jurídico-político que consiste en quetodas las tareas y funciones públicas se radican en manos de lapersona jurídica Estado. Es decir, que el Estado monopoliza todasesas tareas y funciones públicas.”(23) En la centralización el Estado es la única persona jurídica pública,que concentra las tareas y funciones públicas, por lo que ella, enpuridad, no admite colectividades con vida jurídica propia. “Lasdivisiones territoriales serán simplemente circunscripciones,tendientes a permitir una gestión más práctica de los serviciospúblicos estatales.”(24); implicando como sistema de manejo delEstado una administración rigurosamente jerarquizada, en la cual nohay entidades locales propias, sino totalmente subordinadas a lasautoridades centrales y, por lo tanto, meras trasmisoras y ejecutorasde órdenes, pero huérfanas de poder decisorio.(25) En este punto,221 GARCIA TOMA, Víctor. Op. cit., página 142.222 PENAGOS, Gustavo. Op. cit., página 34.223 RODRIGUEZ R., Libardo. “Estructura del Poder Público en Colombia.” Octava Edición. Editorial Temis S.A. Bogotá,2001, página 12.224 Loc. cit.25 Loc. cit. Página 11 de 42 12.
cabe recordar lo afirmado por Rivero: “mediante la centralización, unavoluntad única, que parte del centro del Estado, se transmite hacia lasúltimas extremidades.”(26) Concluimos esta breve referencia a la centralización, afirmandoque esta figura en la práctica no se presenta en términos absolutos,salvo el caso de Estados pequeños, pues ha sido relativizada, por lapropia realidad, caracterizada por una reacción natural de lascolectividades locales, que ha tenido y tiene como denominadorcomún la exigencia de, por lo menos, algún grado de autonomía; y porla extensión territorial de los Estados que, en términos prácticos,imposibilita la concentración del poder decisorio en el centro. Ahora bien, efectuada la aproximación al concepto decentralización, corresponde tratar sobre la descentralización, respectode la cual, en primer término, cabe afirmar, siguiendo al mismoRodríguez, que: “Desde un punto de vista jurídico muy general, ladescentralización es la facultad que se otorga a las entidades públicasdiferentes del Estado (entiéndase Gobierno Central o GobiernoNacional) para gobernarse por sí mismas, mediante la radicación defunciones en sus manos para que las ejerzan autónomamente.”(27) (loindicado entre paréntesis es nuestro). Sobre la descentralización el mismo autor enseña: “Como lasfacultades para gobernar una colectividad comprenden las funcionesconstitucional, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, podemos afirmarque el máximo grado de descentralización se confunde con elfederalismo, ya que podemos recordar que dentro de un Estadofederal, las colectividades que lo componen (Estados federados)poseen esas cuatro funciones, o por lo menos las tres últimas. Poresta razón cuando se habla de descentralización no se hace menciónrealmente a ese caso extremo, sino que el fenómeno se ubica en elEstado unitario, pues a pesar que éste es, en principio centralista, yahemos afirmado que esa centralización por regla general, tampoco sepresenta en la práctica en términos absolutos.”(28); y agrega que “Por26 RIVERO, Juan. “Derecho Administrativo.” Traducción de la Novena Edición. Instituto de Derecho Público. UniversidadCentral de Venezuela. Caracas, 1984, página 339.27 RODRIGUEZ R., Libardo. Op. cit., página 16.28 Loc. cit. Página 12 de 42 13.
lo mismo, no obstante que podría hablarse de descentralizaciónlegislativa, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto de vistajurídico sólo se habla de descentralización administrativa, pues lasotras son expresiones del fenómeno federal. A su vez, dentro delfenómeno de la descentralización administrativa se identifican losconceptos de la descentralización política, funcional y fiscal, según setrate de un mayor grado de participación de la comunidad en la tomade decisiones, del traslado de competencias o funciones a lasentidades territoriales o de la transferencia de recursos para financiarlas funciones trasladadas, respectivamente.”(29) En aquella dirección, de acuerdo a la doctrina y siguiendo alprecitado tratadista, la descentralización administrativa conllevaotorgar competencias o funciones, de carácter administrativo apersonas públicas distintas del Estado, a fin que sean ejercidas porellas en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Nóteseque del análisis de este concepto es factible distinguir nítidamente lasdiferencias entre la desconcentración y la descentralización: en ambasse trata de otorgamiento de funciones, pero mientras en esta se tratade funciones propias, en aquella se trata de funciones del Estado; enesta es la persona jurídica diferente del Estado o la entidad nacionalquien toma la decisión, mientras que en aquella es el Estado o laentidad nacional quien decide por intermedio de un agente.”(30) Concluimos esta referencia apuntando que, como bien lo sostieneel mismo Rodríguez, la descentralización administrativa ofrece tresmodalidades principales: la descentralización territorial, ladescentralización especializada o por servicios y la descentralizaciónpor colaboración (31), según el criterio matriz que determina laasignación de competencia por parte del constituyente al entedescentralizado; sea el territorio, sea la especialización, sea la simplecolaboración. e) La desconcentración29 Ibídem, páginas 16 y 17.30 Ibídem, página 17.31 Loc. cit. Página 13 de 42 14.
Compartiendo la posición de Penagos puede afirmarse que “Ladesconcentración es, ante todo, una fórmula intermedia entre lacentralización y la descentralización, partici- pando de elementoscomunes, pero en forma limitada de las dos modalidades.”(32) En efecto, la desconcentración “consiste en la delegación defunciones, atribuciones y decisiones desde el gobierno central (nivelde autoridad superior) hacia niveles de autoridades subordinadas, demenor jerarquía funcional o territorial, dentro del ámbito de la mismapersona jurídica, para el mejor cumplimiento de sus finesnacionales.”(33) Desde esta óptica, la desconcentración la encontramos como laprimera limitación a la centralización absoluta, consistiendo en “laradicación de competencias y funciones en dependencias ubicadasfuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sinperjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción quecorresponde ejercer a los jefes superiores de la administración.”(34)Es decir, “que a pesar de que las funciones continúan monopolizadaspor las entidades nacionales, algunas de esas funciones sondesempeñadas por agentes de aquellas, que se desplazanfísicamente a las diversas partes del territorio, dada la imposibilidad oinconveniencia de ejercerlas desde la capital. Si bien pueden tomaralgunas decisiones, lo hacen en nombre de la entidad nacional y node la colectividad seccional donde ejercen la función.”(35) Como lo sostiene el mismo Rodríguez, se tiene que, en definitiva,“la desconcentra- ción es apenas un fenómeno de limitación a laexcesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro de estaúltima, pues el Estado continúa monopolizando el ejercicio de lasfunciones. Podría decirse que es una centralización atenuada.”(36)32 PENAGOS, Gustavo. Op. cit., página 225.33 BLUME FORTINI, Ernesto. “La defensa de la Constitución a través de la Ordenanza Municipal.” Editora Jurídica GrijleyE.I.R.L. Lima, 1998, páginas 38 y 39.334 Parte del artículo 8º de la Ley Nº 489 colombiana, promulgada en 1998.35 RODRIGUEZ R., Libardo. Op. Cit., página 13.36 Loc. cit. Página 14 de 42 15.
f) La delegación En primer lugar debe afirmarse al estudiar esta figura, que ladelegación “es apenas una atenuación de la centralización”(37).Consiste en la transferencia de funciones por parte de un funcionariotitular, denominado delegante, a otro funcionario o autoridad, llamadodelegatario, para que las ejerza en su nombre. Ante la pregunta ¿qué es la delegación? Penagos responde: “Ladelegación consiste en transferir competencias a entes autónomospara que resuelvan en forma independiente y definitiva, pudiendo eldelegante revocar la decisión y reasumir competencia.”(38) Como lo sostiene Penagos, la doctrina considera que ladelegación, al transferir competencias de un funcionario a otro, o deun ente a otro, en el marco de la habilitación legal correspondiente,“no implica una alteración de la estructura administrativa existente,sino tan sólo de su dinámica, para lograr los objetivos de Estado yhacer efectivos cometidos estatales, y más eficiente la prestación delos servicios públicos.”(39) En igual sentido Escola sostiene que “la delegación, que constituyeuna excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia,es un medio técnico para la mejor organización y dinámica de laadministración pública, en virtud del cual un órgano determinado sedesprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y latransfiere a otro órgano, al cual esa competencia no le ha sidoasignada.”(40); agregando que “La delegación, de tal modo, no implicauna alteración de la estructura administrativa existente, sino tan sólode su dinámica, e importa el desprendimiento de un deber funcional,siendo –además- independiente de la existencia de una relaciónjerárquica entre el órgano delegante y el delegado.”(41)37 Ibídem, página 14.38 PENAGOS, Gustavo. Op. cit. Página 296.39 Ibídem, página 297.40 ESCOLA, Jorge Héctor. “Compendio de Derecho Administrativo”. Volumen 1. Depalma. Buenos Aires, página 275.41 Ibídem, página 277. Página 15 de 42 16.
II. El Derecho Municipal Peruano Como ya se adelantó en la introducción de la presente ponencia, lapraxis centralista peruana, en general y salvo contadas excepciones,se traduce en lo que a la institución municipal respecta en una falta deconciencia de la importancia y trascendencia que tiene el municipiocomo institución básica de la democracia e instrumento esencial delproceso de descentralización del país; en una conceptuaciónpeyorativa de la autoridad local, del rol de la institución municipal y delos derechos de los vecinos; en el despojo de las competencias yatribuciones que ha asignado la Constitución a las municipalidades; yen la ausencia de un desarrollo doctrinario y jurisprudencial delDerecho Municipal Peruano. Así, el Derecho Municipal Peruano se ha ido gestandotímidamente bajo la sombra del derecho administrativo en una largaprimera etapa y, posteriormente, con no menor timidez, viniendo a luzcomo una nueva rama del derecho público decantada del derechoadministrativo ya bien entrado el siglo XX, cuyo contenido consistíabásicamente en el derecho positivo existente a su nacimientoconformado por un conjunto de normas constitucionales einfraconstitucionales relacionadas con la materia, y por una pequeñaproducción académica centrada en la mayoría de los casos ensimples análisis y comentarios del texto de las mismas y de susalcances, cuando no de breves manuales con anexos legislativos,modalidad que se mantiene hasta la fecha, salvo aislados y puntualesaportes, pero huérfana de enfoques de una doctrina que ahonde enlos principios y valores que lo inspiran, así como en sus instituciones,a partir del modelo constitucional de Estado consagrado por ellegislador constituyente a través de las diversas CartasConstitucionales que han regido en el Perú y, sobre todo, de laConstitución de 1979 y su sucesora, la actualmente vigente que datade 1993. Modelo que contiene un núcleo de características, roles,competencias y atribuciones del gobierno local, como elementoimprescindible del ansiado auténtico y real proceso dedescentralización que siempre reclama el país, en aras del logro de sudesarrollo integral y armónico. Es decir, a partir de una visiónconstitucionalizada del Derecho Municipal Peruano, que apunte a susesencias y que aporte realmente a su fortalecimiento como disciplinajurídica autónoma. Página 16 de 42 17.
Existe un Derecho Municipal Peruano, pero incipiente y de vuelorasante a la intermitente y, en muchos casos hasta incoherentecuando no contradictoria, abundante producción legislativa, demarchas y contramarchas, así como escasa y lánguida jurisprudenciaque se ha venido dando desde los inicios de la República; que debealcanzar las alturas que le corresponden en cuanto a la investigaciónjurídica se refiere, para convertirse en un verdadero soporte doctrinalprincipista y valorativo de la transformación que se reclama,contribuyendo a la toma de conciencia de la importancia ytrascendencia de la institución municipal. Tal tarea es un reto para losestudiosos y académico, pues, hacemos hincapié, urgen aportesdoctrinarios de envergadura y prolijidad suficientes que garanticen suconsolidación y crecimiento como disciplina jurídica.III. La descentralización en la Constitución de 1993: avances yretrocesos a) Antecedentes En esta parte vamos a revisar el tratamiento que brinda lanormativa constitucional vigente a la descentralización, paradeterminar lo que podríamos denominar los avances y retrocesos dela Constitución de 1993 en lo que respecta a dicha figura, a partir deun balance de lo acontecido en el Perú republicano en torno a ella. Compartiendo con Planas (42) sostenemos que, contrariamente a loque se piensa, el Perú republicano ha conocido diversos proyectosdescentralistas. Y, por sorprendente que parezca, el primer siglo devida republicana (1821-1921) fue marcadamente más descentralistaque lo que va de este segundo siglo (1921-2010) si algo dedescentralista podemos encontrarle, en el que excepción hecha delnotable esfuerzo del constituyente de la Carta de 1979 y losintermitentes empeños efectuados en esta primera década del sigloXXI, se ha dado la penosa constante de un doble lenguaje,caracterizado por una prédica descentralista versus una praxiscentralista. Ella, agravada en la década de los noventa del siglopasado por una transición, en palabras del mismo Planas quecompartimos plenamente, del descentralismo falaz perfeccionado enla Carta de 1993 al hipercentralismo que tuvo su punto de máximaexpresión entre 1996 y el 2000, o por un proceso de recentralización42 PLANAS SILVA, Pedro. Op. cit., páginas 249 y siguientes. Página 17 de 42 18.
en expresión de Landa (43), que también compartimos, a lo que sepueden agregar los aún tímidos esfuerzos por ingresar a una etaparealmente descentralista, que es todavía y esperamos que no pormucho tiempo, una simple quimera. Un sueño de aquellos peruanosque desean que el país tome el camino del progreso y del desarrollointegral en beneficio de todos sus habitantes y de las generacionesvenideras. En términos históricos el Perú, contra toda lógica einversamente con lo ocurrido con la gran mayoría de países, ha ido acontramano: centralizándose cada vez más. En efecto, en su primer siglo de vida republicana el Perú conocióseis proyectos descentralistas, cuatro plasmados en Constituciones ydos en leyes especiales, que fueron los proyectos diseñados en lasCartas Constitucionales de 1823, de 1828, de 1856 y de 1867, y losque inspiraron las Leyes de Descentralización de 1873 y de 1886,ambas dictadas bajo la Constitución de 1860; siendo curioso observarque, como lo advierte el mismo Planas, a pesar de las eventualesinterrupciones del orden constitucional que se produjeron, el Perúgozó de un régimen descentralizado un número sorprendentementealto de años: de 1828 a 1834, de 1873 a 1880 y de 1886 a 1920. Enestos dos últimos períodos, sumó 41 años de descentralización sólointerrumpidos por la Guerra con Chile. Es interesante observar que en ese primer siglo de vidarepublicana, como lo enfatiza Planas, la descentralización coincidiócon épocas de mayor continuidad jurídica y de inédita continuidadinstitucional, tanto es así que, coincidentemente, y esto hay querecalcarlo, durante el mismo las tres Constituciones que no tuvieronmecanismos de descentralización, que fueron las de 1826, 1839 y1920 (a las que podría agregarse el Estatuto Provisorio de Piérola) sedictaron al amparo –o a la sombra- de un caudillo con ansias de podery proclividad autoritaria, como ocurrió con Bolívar, Gamarra y Leguía,respectivamente. Empero, en lo tocante a lo afirmado en el párrafo anterior, hay unasustantiva diferencia entre tales caudillos que resulta relevante.Mientras Bolívar y Gamarra plasmaron en las Constituciones suesquema centralista, Leguía inició el antes referido doble lenguaje,que amparó y promovió el divorcio entre el texto constitucional y la43 LANDA ARROYO, César. “La descentralización del gobierno unitario en la Constitución de 1993”. En el colectivo “LaConstitución de 1993 análisis y comentarios”. Comisión Andina de Juristas. Serie: Lecturas sobre TemasConstitucionales-10. Lima, 1994, página 238. Página 18 de 42 19.
práctica política. Lamentablemente ese doble lenguaje, que comoestá dicho se instauró como constante en el segundo siglo de vidarepublicana, restaurándose con Benavides en 1933, revivió desde1990 y derivó en el golpe de 1992, que clausuró la experienciaregional prevista en la Constitución de 1979, iniciada poco antes trasmuchas décadas de centralismo. En cuanto a aquella experiencia, es evidente que se produce unsalto cualitativo y cuantitativo en este segundo siglo en la vidarepublicana del Perú desde la instalación de la AsambleaConstituyente que elaboró la Carta de 1979 hasta 1989, cuando seincorporaron en aquella Constitución un conjunto de normastendientes a garantizar la descentralización e impulsar laregionalización, con el abanico de medidas y plazos. La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativaconstitucional, cambios importantes e inéditos, dando paso a lo quePlanas denomina el consenso por la regionalización que abarcó desde1979 hasta 1989.(44) Al respecto afirma que “La AsambleaConstituyente de 1979 tenía que poner término a este sistemáticocentralismo, garantizando un nítido proceso de descentralizaciónmediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en laConstitución, que inclusive instaban al gobierno constitucional aefectuar una inmediata convocatoria a elecciones municipales.”(45) La Asamblea Constituyente que elaboró la Constitución de 1979tuvo características propias, en razón de las circunstancias políticas ysociales por las que atravesaba el Perú, que la diferencian de lasconvenciones constituyentes anteriores. Compartiendo con DomingoGarcía Belaúnde(46), tales características fueron, entre otras, lassiguientes:- El plazo: a diferencia de los brevísimos períodos otorgados a los constituyentes que elaboraron las Cartas Constitucionales anteriores, los legisladores constituyentes de ésta gozaron del plazo de un año para discutir y aprobar el nuevo texto.44 PLANAS SILVA, Pedro. Op. cit., página 559.45 Ibídem, página 558.46 GARCIA BELAUNDE, Domingo. “La Constitución en el péndulo”. Editorial UNSA. Arequipa 1996, páginas 26 y 27. Página 19 de 42 20.
- La circunstancia: se elaboró después de una larga y agitada vida política del país, que fue fuente de experiencias negativas y positivas, lo que obligó al constituyente a extraer las lecciones del pasado y diseñar los correctivos normativo constitucionales para el futuro; realizando sus trabajos junto al gobierno de facto, que le era ajeno y hasta hostil, pero que fue respetuoso de sus decisiones.- La falta de anteproyecto: no obstante que el gobierno militar jefaturado por el General Francisco Morales Bermúdez, en una pretensión impropia, osada e inconstitucional, dispuso, en el artículo 2º del Decreto Ley Nº 21949, por el cual convocó a elecciones para representantes a la Asamblea Constituyente, que ella tenía “como exclusiva finalidad la dación de la nueva Constitución Política del Estado, la que contendrá esencialmente, entre otras, las disposiciones que institucionalicen las transformaciones estructurales que viene llevando a cabo el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada”, no contó con un anteproyecto que le sirviera de base y de orientación; lo cual provocó un doble efecto. Por un lado, “la falta de tecnicismo, las redundancias, lagunas e incorrecciones que tiene el texto”, a pesar de sus notables aspectos positivos. Por otro lado, un resultado producto de un trabajo sin los corsés y los encuadramientos que trae inevitablemente el partir de un texto previo.- La exclusividad: tuvo el exclusivo encargo del pueblo de elaborar una nueva Constitución, por lo que se circunscribió a la actividad constituyente, a diferencia de lo acontecido en el pasado en que normalmente el legislador constituyente cumplió también las funciones de legislador constituido; inclusive, no existieron representantes de quienes ejercían de hecho el poder.- El electorado: participaron un mayor número de electores, al haberse rebajado la edad para adquirir la calidad de ciudadano de los 21 a los 18 años.- La representación: todas las fuerzas políticas estuvieron representadas, con excepción de Acción Popular (partido al que pertenecía el Presidente derrocado por la Fuerza Armada en 1968), cuya ideología, sin embargo, fue “defendida al interior de la Asamblea por otros grupos afines”. Página 20 de 42 21.
- La búsqueda de consenso: como quiera que ninguna de las fuerzas políticas representadas tenía mayoría, fue “indispensable el entendimiento y las mutuas concesiones entre ellas”, dando como resultado un texto producto del consenso, plural y amplio; consenso que no siempre fue de las ideas o posiciones de doctrina política, sino, diríase, en muchos casos de intereses, ya que “todas eran conscientes de que sin la Constitución lista en un año no habría elecciones y la dictadura continuaría”. Esta peculiar circunstancia, contribuyó a obligar a los legisladores a un producto constitucional de consenso, centrado en el rescate, defensa y guardianía de los valores y principios que habían sido violados o dejados de lado y que reclamaba la República. Siguiendo a Planas, podemos afirmar que las principalesinnovaciones introducidas en cuanto al tema de la descentralizaciónpor la Constitución de 1979 fueron las siguientes:- Reconoció el carácter descentralizado como inherente al Perú,pero incurriendo en el yerro de asignarlo al gobierno, al que además caracterizó como unitario y representativo, y no al Estado. (ver artículo 79º)- Consignó como uno de los deberes primordiales del Estado el promover el bienestar general basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado del país. (ver artículo 80º)- Impuso por consenso el concepto de regionalización como mecanismo para efectuar la descentralización.- Definió las regiones como unidades neoeconómicas que habrían de constituirse sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica y administrativamente, rompiendo así la identificación entre región y departamento. (ver artículo 259º)- Estableció un cronograma para la regionalización que comprendía la obligación del Ejecutivo de presentar al Congreso en un plazo de 3 años el proyecto de Plan Nacional de Regionalización. (ver 9º Disposición transitoria)- Previó un Fondo de Compensación Regional, zanjando viejas discusiones sobre la desigualdad de rentas y las necesidades dispares. Página 21 de 42 22.
- Se optó en cuanto a las regiones por un sistema de delegación legislativa, subordinada al criterio unitario del Estado.- Definió claramente la estructura del poder regional.- Asumió la antigua demanda de integrar elementos gremiales o funcionales en la Asamblea Regional.- Consagró un esquema de asignación de competencias y de rentas, tanto para las municipalidades como para las regiones; y, en este último caso, comprendió las competencias de la Asamblea Regional, así como del Presidente y del Consejo Regional. (Ver artículo 254º, 255º, 257º, 262º, 265º y 268º) Sentadas las apreciaciones consignadas y constriñendo nuestroanálisis al texto constitucional propiamente dicho, abstracción hechadel divorcio existente con la realidad y con la normativainfraconstitucional que se dictó para desmontar el andamiajeinstitucional constitucional, ingresamos a una somera revisión de losavances y retrocesos que pueden observarse en la Constitución de1993. b) Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y descentralizado al Estado Unitario Descentralizado. La Constitución de 1993 en su artículo 43º, que encabeza el TítuloII, del Estado y la Nación, y el Capítulo I de dicho título, del Estado, laNación y el Territorio, reproduciendo el texto del artículo 79º de laCarta de 1979, establece, entre otros aspectos que el Estado es uno eindivisible y “Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado,el cual se organiza en base a la separación de poderes.” Como lo sostiene López Guerra, el término “gobierno” ha sidoutilizado diversamente, bien con un significado funcional, entendidocomo acción o efecto de gobernar, como actuación de imperium ydirección política, o bien con un significado estructural, como órganopluripersonal con funciones específicas.(47)47 LÓPEZ GUERRA, Luis. “Gobierno”. En el Colectivo “Temas Básicos de Derecho Constitucional”, coordinado porManuel Aragón Reyes. Tomo II “Organización del Estado”. Civitas Ediciones, S.L. Madrid, 2001, páginas 202 y siguientes. Página 22 de 42 23.
De una lectura integral del articulado del texto constitucionalvigente, se desprende que el legislador constituyente utiliza el vocablogobierno en diversos sentidos, que comprenden los significadosreferidos en el párrafo anterior. En primer lugar, como la acción degobernar o actuación de imperium o actuación política, cuando, porejemplo, en el artículo 118º, inciso 24), preceptúa que corresponde alPresidente de la República “Ejercer las demás funciones de gobiernoy administración que la Constitución y las leyes le encomiendan”. Ensegundo lugar, como un órgano colegiado, dirigido y coordinado porsu Presidente, y al que se le atribuyen una serie de funciones, deorden ejecutivo, normativo y de dirección”, cuando, verbigracia, elmismo artículo 118º, pero esta vez en su inciso 3), dispone quecorresponde al Presidente de la República “Dirigir la política generalde gobierno.” En tercer lugar, como sinónimo de órgano emergente deun régimen constitucional y, por lo tanto, legitimado por tal carácter,cuando en su artículo 75º, primer párrafo, norma que “El Estado sólogarantiza el pago de la deuda pública contraída por gobiernosconstitucionales de acuerdo con la Constitución y la ley.” En cuartolugar, como equivalente a gobierno central, cuando en su artículo193º, al reglar sobre los bienes y rentas municipales refiere que, entreotras, éstas están constituidas por “Las transferencias presupuestalesdel Gobierno Central.” En quinto lugar, como equivalente al gobiernolocal o municipal, cuando en el artículo 74º, primera parte del segundopárrafo, se lee “Los gobiernos locales pueden crear, modificar ysuprimir contribuciones y tasas, dentro de su jurisdicción y con loslímites que señala la ley.” Nótese que en las cinco formas en las que se utiliza la palabragobierno, éste aparece bien como el ente que ejerce la acción o bienel colegiado titular de dicha acción. Empero, en cualquiera de susacepciones queda claro que no cabe que conjugue a la vez, como unconcepto unívoco, los caracteres de unitario y descentralizado, desdeque, como lo sostiene la Comisión de Bases de la ReformaConstitucional del Perú, “La descentralización atañe a la ‘forma delEstado’, en la medida que afecta al territorio, uno de sus trescomponentes básicos. Por lo tanto la descentralización tiene que estaradscrita a la naturaleza del Estado y no a la forma de gobierno comoestá consignado en los textos de 1979 y 1993. El artículo pertinente, Página 23 de 42 24.
al lado de otras características debe establecer un Estadodescentralizado.”(48) c) Avances Haciendo un balance del tratamiento de la descentralización en laCarta Constitucional de 1993, únicamente, esto lo recalcamos, a la luzde la normatividad consagrada en ella y más allá de las intencionesdel legislador constituyente, así como de lo que aconteció entre suentrada en vigencia y la caída del gobierno del ex –PresidenteFujimori, que Pedro Planas denominó del descentralismo falaz alhipercentralismo (49), éste último en su máxima expresión a partir de1996, vamos a extraer lo que podríamos denominar sus aspectospositivos y sus aspectos negativos. Sus avances y retrocesos,partiendo de la premisa que, sin lugar a dudas, la Constitución de1979 inauguró en el Perú un tratamiento constitucional inédito derescate de la descentralización como elemento esencial y clave parael desarrollo del Perú, a través de la consagración de disposiciones derepotenciación de los gobiernos locales y la creación de los gobiernosregionales que, en términos estrictamente normativos, fue superiorcualitativa y cuantitativamente, al brindado en la actual Carta, por loque la tomamos como referente comparativo para el análisis. Sentadaesta premisa, en cuanto a los avances debemos destacar lossiguientes:- Ha establecido que la descentralización es un proceso, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Vale decir, para nuestro entender, un proceso que permita que en todo el territorio nacional se den los elementos que posibiliten a los peruanos un nivel de vida acorde con su condición de seres humanos, dentro de la inspiración humanística ratificada por la Constitución vigente, que entiende que la persona es el fin supremo de la sociedad y del Estado, por lo que de lo que se trata es que en cada lugar de la República exista acceso a todos los elementos que trae consigo la modernidad en procura del bienestar y de la realización del hombre.48 COMISION DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PERU. Ministerio de Justicia.Lima, 2001, página 73.49 PLANAS SILVA, Pedro.Op. cit., páginas 572 a 580. Página 24 de 42 25.
- Ha establecido que dicho proceso implica el ejercicio del gobierno de manera descentralizada y desconcentrada. Esto es, también según nuestro parecer, que para el desarrollo integral del país, sin romper el concepto unitario, deben reconocerse órganos de gobierno distintos a los que integran la estructura del gobierno central, con poder suficiente para enfrentar en forma autónoma la problemática de cada localidad. Ello, sin perjuicio, de la desconcentración, que, como ya se adelantó, consiste en la delegación de funciones, atribuciones y decisiones desde el gobierno central (nivel de autoridad superior) hacia niveles de autoridades subordinadas, de menor jerarquía funcional o territorial, dentro del ámbito de la misma persona jurídica, para el mejor cumplimiento de sus fines nacionales.- Ha establecido que el referido proceso se da básicamente a través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera instrumentos de la descentralización del país. En este punto, es importante resaltar el papel que se asigna a las municipalidades como órganos del gobierno local, a las que no solamente se concibe como entidades encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus respectivas jurisdicciones, en lo que atañe a las necesidades locales, sino también y, principalmente, como medios de materializar la descentralización del gobierno, en tanto entidades que representan a los vecinos de su respectiva circunscripción territorial, quienes, a través del sufragio directo, eligen a sus autoridades y, por medio de los mecanismos de democracia directa, participan en las tareas de su respectivo gobierno local; a las cuales, para cumplir su papel de ser instrumentos y expresión de la descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y administrativa, en los asuntos de su competencia.- Ha establecido, en armonía con la referida autonomía política, económica y administrativa, que las municipalidades mediante sus respectivos Concejos Municipales (equivalentes al Poder Legislativo en el nivel local, en los asuntos de su competencia) tienen la facultad de dictar normas con rango de ley, denominadas ordenanzas municipales. d) Retrocesos Página 25 de 42 26.
Más fueron los deméritos que los méritos de la Carta de 1993 enel tema de la descentralización. En verdad, como afirma Landa, elproyecto de Constitución elaborado por el Congreso ConstituyenteDemocrático que fuera materia de aprobación en un referendo cuyosresultados hasta hoy se siguen cuestionando, tuvo un “erráticodecurso”(50), que queda evidenciado si se revisan los tres proyectosdifundidos por su Comisión Principal de Constitución y Reglamento yse tiene en cuenta el producto final. “En el primer y segundo proyecto,reconocía nominalmente un ámbito restringido de atribuciones yrecursos municipales, y se sustituía a los gobiernos regionales por unesquema departamental dirigido por un Gobernador Civil: mientrasque en el tercer proyecto cambió la figura del Gobernador por unPrefecto Departamental. Finalmente, en el pleno del CCD seincorporó tibiamente la demanda provincial y nacional deconstitucionalizar la regionalización.”(51) Describiendo los aspectos negativos más saltantes de esteproducto final, podemos afirmar lo siguiente:- Omite en la denominación o rótulo del capítulo respectivo el carácter de gobiernos regionales y de gobiernos locales.- Introduce la desconcentración en el capítulo de la descentralización para justificar la intromisión del gobierno central en las regiones, los departamentos, las provincias y los distritos.- Debilita o elimina, según el caso, el esquema de competencias y rentas asignado a las municipalidades y a las regiones, reduciendo el núcleo duro e indisponible por el legislador ordinario y, consecuentemente, reduciendo el ámbito de la protección de la garantía institucional; en el primer caso para las municipalidades en general y en el segundo para las regiones y sus órganos de gobierno.- Desmantela la estructura de las regiones, eliminando a su máximo órgano de gobierno, que era la Asamblea Regional con representación plural y constriñendo el carácter representativo por sufragio directo al Presidente de la región.50 LANDA ARROYO, César. Op. cit., página 238.51 Loc. cit. Página 26 de 42 27.
- Equipara el régimen especial de la capital de la República, con el de las capitales de provincias de rango metropolitano, las capitales de departamento de ubicación fronteriza, la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera, que deberá establecerse en la Ley Orgánica de Municipalidades, desconociendo las especiales características que presenta la ciudad de Lima, con sus casi nueve millones de habitantes y los graves problemas que enfrenta, que llevaron al constituyente de la Carta de 1979 a establecer para la capital un régimen especial. Esto, no quiere decir que reprobemos el establecimiento de regímenes o normas especiales para las capitales de provincias de rango metropolitano, las capitales de departamento de ubicación fronteriza, la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera; sino que lo que cuestionamos es el pretender que un sólo régimen se aplique a realidades tan distintas, dentro de una lógica que, al parecer, buscaba minimizar el rol y la importancia de la metrópoli capitalina.- Siembra un germen de enfrentamiento y disociación entre las Municipalidades Provinciales y Distritales, al consagrar un sólo haz de competencias, eliminando las competencias propias de las Municipalidades Provinciales que contenía la Constitución de 1979 y, en buena cuenta, dando pie a un enfrentamiento entre unas y otras.- Elimina la norma expresa consagrada en la Carta Constitucional anterior que establecía la obligación de las municipalidades de promover, apoyar y reglamentar la participación de los vecinos en el desarrollo comunal, revelando la poca importancia que en el fondo mereció al constituyente del 93 la participación vecinal en el gobierno local, así como la consagración del derecho de los vecinos de ser copartícipes con las autoridades electas en el enfrentamiento, superación y solución de su problemática local.- Delega en exceso al Poder Legislativo la tarea de completar e implementar la normativa constitucional reguladora de la descentralización, al habilitarlo para que dicte las disposiciones sobre competencias de las Municipalidades Provinciales, incluyendo la de Lima y las otras de carácter metropolitano, así como la estructura y funciones de las regiones. Página 27 de 42 28.
IV.Hacia una reforma constitucional a) ¿Es necesaria una reforma constitucional en el tratamiento de la descentralización? De la exploración efectuada hasta aquí, surge una inevitableinterrogante: ¿es necesaria una reforma en el tratamientoconstitucional actual de la descentralización? A esta interrogante corresponde a nuestro juicio una respuestaafirmativa, pues, como está visto en el capítulo anterior, más fueronlos deméritos que los méritos de aquella LeyFundamental. Ello, lógicamente, si aspiramos a un auténtico EstadoConstitucional Unitario y Descentralizado moderno y eficiente, en elcual se hayan radicado entes territoriales cuyas autoridades emerjandel mandato popular y que gocen de autonomía política, económica yadministrativa en los asuntos de su competencia. Entes con suspropios presupuestos, sus rentas debidamente asignadas y suscompetencias formalmente establecidas, en un marco deautogobierno, que incluye facultades de normación, de fiscalización y,por cierto, de administración. Ahora bien, si coincidimos que es conveniente la reformaconstitucional en cuestión, antes de sugerir cualquier modificación altexto normativo, lo cual no es materia de este trabajo, es menesterreferirse a la racionalidad que debe guiar al legislador constituyente,que sí abordamos líneas abajo. Esto es, a la lógica que impulse suproducción normativa, así como a los grandes criterios que laorienten. Diremos, mejor, a las bases y principios del EstadoConstitucional Unitario y Descentralizado al cual aspiramos. En esadirección, vamos a referirnos a continuación a lo trabajado al respectopor la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucionaldel Perú. b) Lo trabajado en la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú Acorde con los objetivos declarados por el Gobierno Transitorio,que condujera con singular acierto el Presidente don Valentín Página 28 de 42 29.
Paniagua Corazao desde fines del mes de noviembre de 2000 hastajulio de 2001, de procurar la reconstrucción del Estado de Derecho, larecuperación y el fortalecimiento de las instituciones políticas, lucharcontra la corrupción y la plena vigencia de los derechosconstitucionales, mediante el Decreto Supremo Nº 018-2001-JUS, del25 de Mayo de 2001, se creó la denominada Comisión de Estudio delas Bases de la Reforma Constitucional, que en adelantedenominaremos simplemente la Comisión. A aquella se le encargótres productos:1. Las normas constitucionales que podrían ser reformadas, a partir de la evaluación de su contenido, de su análisis sistemático y de la regulación de las instituciones políticas;2. Las opciones sobre el contenido de las normas propuestas; y3. El procedimiento para desarrollar las reformas constitucionales propuestas. La Comisión debía estar constituida por especialistas y expertos dereconocida trayectoria profesional y académica, así como de probadamoral y ejecutoria democrática. El 31 de mayo de 2001, por Resolución Suprema Nº 232-2001-JUS, se designó a los veintiocho juristas que conformaron la Comisióny a mediados de julio de 2001 se presentó al Presidente Paniagua elresultado del trabajo realizado, que se plasmó en el documento quebajo el título de “Comisión de Estudio de las Bases de la ReformaConstitucional del Perú” publicara el Ministerio de Justicia en el mesde Julio de 2001. La Comisión propuso incorporar en el futuro texto constitucional untítulo inicial sobre “los principios y valores que dan sentido a laConstitución y que operan no sólo como cláusulas interpretativas,sino, también, como normas jurídicas vinculantes que integran elsistema de fuentes del derecho.”(52) Sostuvo que si bien lasConstituciones del Perú no han incorporado un título sobre principios,las últimas Constituciones de América Latina, como las de Bolivia,Colombia, Paraguay, Brasil, Ecuador y Nicaragua, sí lo hacían; aligual que las Constituciones europeas occidentales (España,52 COMISION DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REORMA CONSTITUCIONAL DEL PERU. Op. cit., página 21. Página 29 de 42 30.
Portugal, Alemania e Italia). Inclusive, las nuevas constitucioneseuropeas orientales, citando a las de Rusia, Bielorrusia, Polonia y lasRepúblicas Bálticas. Al respecto, es interesante observar que la Comisión propuso lainclusión de diez principios que desarrollen diez temas puntuales.Uno de esos temas, el número seis, fue el de la descentralización.Empero, no entró a una descripción del principio que sustente ladescentralización, limitándose a su enunciado. Más adelante, en el punto XII de su informe, la Comisión tratósobre el tema de la descentralización, incorporado bajo el rótulo“Bases y Principios del Estado Descentralizado”, que comprendió: lafundamentación, las propuestas, los gobiernos locales, los gobiernosdepartamentales y la articulación y coordinación local ydepartamental. En la fundamentación sostuvo que la descentralización “es unademanda nacional sustentada en la historia y alentada por lastransformaciones productivas e institucionales que operan en elmundo actual” (53), por lo que “el régimen constitucional del Perú en elsiglo XXI tiene, necesariamente, que asumir una incontestablevocación descentralista.”(54) A ello, agregó lo adelantado en capítuloanterior, en cuanto a que la descentralización tiene que estar adscritaa la naturaleza del Estado y no a la forma de gobierno, postulando elmodelo descentralista como componente de la fórmula histórica deEstado unitario y definiendo al Estado Peruano como unitario ydescentralizado. En la misma fundamentación, la Comisión afirma que ladescentralización tiene dos fuentes de sustento: La primera, lanecesidad de ampliar y consolidar la democracia, mediante, ladistribución territorial del poder, el aliento a la participación ciudadanay la multiplicación de los mecanismos de control, a través de unadivisión vertical del poder, complementaria de la clásica división de lospoderes del Estado. La segunda, la necesidad de procurar un nuevomodelo de desarrollo económico y social y que supere los53 Ibídem, página 73.54 Loc. cit. Página 30 de 42 31.
desequilibrios, el atraso del interior del país y propenda a uncrecimiento armónico y equitativo de la Nación. (55) Partiendo de esa afirmación considera conveniente que el textoconstitucional incorpore ambas dimensiones y aconseja que elproceso descentralista que estima necesariamente largo, complejo ycontradictorio, se conduzca con prudencia al administrar la saludabletensión que siempre habrá entre política y economía, democracia ydesarrollo, que no se supera automáticamente. En sus propuestas, la Comisión sostiene que desde “el punto devista práctico e institucional la descentralización estatal consiste en lacreación de entidades territoriales que tengan la calidad de gobierno yno solamente administrativas.”(56), considerando que tal calidad“justifica la noción de autonomía política, de la cual están investidos, ycuya manifestación jurídica más nítida consiste en la potestad dedictar ciertas normas que tienen rango o valor de ley, por cierto, en suámbito geográfico y en las materias competenciales asignadas”(57), ydeclara su convencimiento que el objetivo descentralizador debegarantizar dos procesos simultáneos y, por cierto vinculados: lamunicipalización y la departamentalización del país.(58) En lo referente al régimen de competencias de los entesdescentralizados, la Comisión sostuvo que no existen fórmulasabsolutas ni soluciones plenas, recomendando el uso de las másavanzadas doctrinas sobre la distribución de competenciasdistinguiendo entre las exclusivas, compartidas y concurrentes consus respectivos regímenes, y dejando aclarado que las competenciasexclusivas definen el llamado núcleo esencial, sin el cual el órgano se55 Ibídem, páginas 73 y 74.56 Ibídem, página 74.57 Loc. cit.58 La Subcomisión de Descentralización, conformada por los doctores Roger Cáceres Velásquez, quien fue suCoordinador, César Landa Arroyo, que fue su Relator, Magdiel Gonzáles Ojeda y quien escribe estas líneas, propuso alPleno de la Comisión que la descentralización territorial se vertebre a partir de la demarcación regional, departamental,provincial y distrital, mediante entes territoriales creados en base a criterios técnicos y sociales, que permitan conjugar laautonomía de la voluntad popular expresada en referéndum con criterios económicos, administrativos, históricos yculturales. Propuso que sobre la base de los departamentos se constituyan las regiones y sus gobiernos y sobre la basede las provincias y distritos las municipalidades y sus respectivos gobiernos locales, así como que por iniciativa y mandatode la población perteneciente a áreas territoriales contiguas podrían integrarse una o más regiones o conformar una nueva.La propuesta reafirmó la regionalización y fue aprobada por el Pleno de la Comisión. Sin embargo, el doctor Alberto BoreaOdría, miembro de la Comisión y a quien se le encargó la dirección de las sesiones del Pleno en ausencia del Ministro deJusticia doctor Diego García Sayán, Presidente de la Comisión, y del doctor Domingo García Belaúnde, Vicepresidente dela Comisión, a la hora undécima impuso la eliminación de la regionalización por la departamentalización. Página 31 de 42 32.
desnaturaliza y pierde su razón de ser, por lo que consideró que estasúltimas debían estar consagradas en el texto constitucional.Asimismo, consideró que la tarea de armonización e integraciónulterior es siempre una tarea de la legislación ordinaria y, por cierto,del Tribunal Constitucional, que en la función de dirimir los conflictosde competencias entre órganos constitucionales, debe cumplir un rolfundamental. Empero, la Comisión no definió el régimen de competencias y, esmás, a contramano de lo que considerábamos algunos miembros deella, por mayoría decidió que debería consagrarse una cláusularesidual a favor del Estado, mediante la cual las funciones ycompetencias no asignadas expresamente a los municipios ydepartamentos se debían presumir confiadas al gobierno nacional. Por último, en cuanto a propuestas, debe hacerse hincapié en quese sugirió tener en cuenta el principio de la preeminencia de la políticanacional sosteniendo que “El reto para el funcionamiento de unsistema descentralizado radica, justamente, en que la pluralidad deinstancias y la diversidad de iniciativas funcione con un grado decoherencia que no afecte los rumbos generales, ni trabe la marcha dela administración global del país. Esto implica reconocer, no sólo lasprerrogativas, competencias y funciones de los distintos órganosterritoriales, sino afirmar al mismo tiempo, y como condición de loanterior, el rol directriz del Gobierno Nacional. El correcto manejo delo público implica destacar el momento universal, la preocupación portodos, la concepción de conjunto, articulando –sin desmedro, claroestá- los espacios locales y departamentales, abiertos precisamentepor las políticas descentralistas.”(59) En lo que se hace a los gobiernos locales, la Comisión comprendióseis temas puntuales, los cuales, por razones de espacio sóloenunciamos: las municipalidades como órganos de gobierno local, laautonomía política, la elección por tres años con límite a la reeleccióninmediata, la renunciabilidad y los impedimentos, la definición decompetencias básicas y recursos financieros mínimos y, por último, elrégimen metropolitano de Lima y Callao. No obstante tal mera enunciación, es necesario resaltar que laComisión hizo consenso en el reconocimiento de la raigambre59 COMISION DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PERU. Op. cit., página 76. Página 32 de 42 33.
histórica de las municipalidades y en el imperativo de acabar con lalarga práctica republicana de circunscribirlas a una especie de simplesinstancias administrativas, para dar paso a la reafirmación de sucarácter de órganos de gobierno. Apostó decididamente por suautonomía política en los asuntos de su competencia, además de laeconómica y administrativa. De otro lado, dejó bien sentada la idea que el texto constitucionaldefina lo que denominó “el núcleo de competencias básicas de lasmunicipalidades”, para que “el núcleo esencial que tipifica suexistencia”(60) no esté “a disposición del legislador ordinario”.(61)También que “la Carta Fundamental consigne los recursospatrimoniales y financieros para la vigencia de la institución.”(62) Empero, no se pronunció propiamente sobre cuáles debían ser lascompetencias de las municipalidades y, menos aún, diferenció entrelas provinciales y distritales. Al referirse a los gobiernos departamentales y para fundamentar supropuesta, la Comisión detalló los siguientes puntos: preexistencia delos departamentos, modificación de la demarcación departamentalabierta, el proceso de la descentralización, la estructura de gobierno,la junta departamental y el fondo de compensación y redistribución. La Subcomisión de Descentralización postuló otra tesis: que sobrela base de los departamentos se constituyeran las regiones, de talforma que, en un primer momento, cada gobierno regionalcorrespondiera a cada departamento, dejando abierta la posibilidadque, en un segundo momento, por iniciativa y mandato de la poblaciónperteneciente a áreas territoriales contiguas, se pueda integrar unadistinta o conformar una nueva región. Nos pareció que desconocer ladenominación de gobiernos regionales era impropio, si se tiene encuenta que ya se encuentra arraigada en todo el interior del país, quelos pueblos del Perú reclaman la formación de sus gobiernosregionales y que la experiencia vivida no podía considerarsesuficientemente demostrativa de su supuesta inconveniencia, pues, enpuridad, el modelo, sobre todo el diseñado en la Carta de 1979, nunca60 Ibídem, página 77.61 Loc. cit.662 Loc. cit. Página 33 de 42 34.
se había implementado adecuadamente, por lo que los argumentospara descartarlo nos parecían inconsistentes. La Comisión recomendó que el tema de las competencias y rentasdepartamentales fuera abordado “con el tino que corresponde a unavisión procesal de la descentralización”(63), para no repetir “el error dela precipitación”(64); y que la Constitución debía establecer criterios yel núcleo básico de competencias, dejando a la legislaciónespecializada el resolver la forma, que estimó progresiva, y losprocedimientos. En este punto también se desechó a última hora lopropuesto por la Subcomisión de Descentralización y al final semantuvo el vacío de no señalar las competencias de los gobiernoslocales y de los gobiernos departamentales. Finalmente, al tratar sobre la articulación y coordinación local ydepartamental, la Comisión hizo hincapié que el funcionamientoadecuado del sistema descentralizado “supone la existencia dediversos mecanismos de coordinación”(65), así como de una vocacióndescentralista del conjunto del orden estatal, que signifique que laspolíticas globales y sectoriales del gobierno nacional pasen “porconsultas y participación de las instancias locales y departamentalesen lo que fuera factible”(66), sin perjudicar la marcha del Estado o elinterés nacional. En tal sentido, estimó que la “coordinación descentralista”(67)quedara a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros; que elcontrol de constitucionalidad y legalidad, incluyendo la solución deconflictos de competencia se mantuviera a cargo del TribunalConstitucional; y que a fin de preservar la autonomía de lasmunicipalidades se estableciera que “Los gobiernos departamentalesno afectarán el núcleo indisponible de competencias de los gobiernoslocales de su jurisdicción”(68), alcanzando tal prohibición al gobiernonacional.63 Ibídem, página 79.664 Loc. cit.665 Ibídem, página 80.66 Loc. cit.67 Loc. cit.68 Loc. cit. Página 34 de 42 35.
c) El fortalecimiento de la descentralización como clave de subsistencia y desarrollo del Estado unitario peruano. Compartiendo con Gustavo Penagos, sostenemos que el Estadocontemporáneo se caracteriza por “su permanente evolución conmiras a la auténtica descentralización”(69), porque “La consolidación yperfeccionamiento de la democracia tiene por finalidad un reparto decompetencias, en contra de la pretensión del viejo Estado centralista,omnímodo y absorbente; provocando instancias o niveles políticosterritoriales intermedios”(70) Allan R. Brewer-Carías afirma: “Así, los viejos Estados unitarioshan venido evolucionando progresivamente dando paso en su seno ainstancias o niveles político-territoriales intermedios, con el carácter deregiones políticas, con autoridades propias electas y autonomía que,en algunos casos, como medio de distribución vertical del público, vanmás allá y han sido más efectivas que el esquema ideal del EstadoFederal. Los Estados federales, por su parte, cada uno con sumodalidad centralizante –lo que desde el punto de vista histórico haconducido a que no exista ‘un modelo’ único de tal Estado Federal,sino tantos como Estados que han adoptado esa forma-, si algo loscaracteriza actualmente es la tendencia a profundizar el federalismopara llenar de contenido el esquema de distribución del poder queteóricamente pueden permitir.”(71) El mismo autor nos ilustra: “En esta forma los Estados unitarios ylas Federaciones se han venido descentralizando, de manera que enla actualidad ha resultado inútil la vieja y clásica división bipartita entreEstado Unitario y Estado Federal, la cual no sirve para calificar laforma real del Estado contemporáneo, caracterizado por adopción denuevas formas de descentralización política. De allí, incluso, la nuevadenominación de Estado Regional que se ha acuñado particularmenteen Europa, para calificar la descentralización política de los viejosEstados unitarios.”(72)69 PENAGOS, Gustavo Op. Cit., página 33.70 Loc. cit.771 BREWER-CARÍAS, Allan R. “Reflexiones sobre a descentralización política y el Estado Contemporáneo”. Documentopreparado para el Congreso Internacional sobre “Derecho Público y Filosofía del Derecho: perspectivas para el próximomilenio”, llevado a cabo del 12 al 16 de Agosto de 1996 en la Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá,D.C.72 Loc. cit. Página 35 de 42 36.
Y agrega con singular acierto: “El proceso de descentralizaciónpolítica es, en todo caso, el signo de los Estados occidentales denuestro tiempo, siendo el producto más importante de lademocratización progresiva de nuestras sociedades, la cual no sólo sereduce a la elección de los representantes en los respectivos nivelesestatales, sino que se configura como un sistema de vida social ypolítica, donde la persona humana y sus derechos y garantías estánen el centro de la organización político-social, con marcada tendenciaa la previsión de nuevas y más efectivas normas de participaciónciudadana en el gobierno de las comunidades.”(73) En este orden de ideas, el Estado Unitario se fortalece y garantizasu supervivencia a través de la descentralización, que es elfundamento de la modernización y democratización del Estado. Así,siguiendo al mismo Brewer-Carías, entendemos que “el Estado, aldesarrollar una política de descentralización, transfiriendo poder ycompetencias hacia niveles intermedios de gobierno territorial y lasque corresponda, hacia los gobiernos locales, lejos de debilitarse, sefortalece, no sólo porque puede concentrar su actividad como Estadonacional, a lo que tiene que ser verdaderamente de ese nivel nacional,sino porque pueden cumplirse las tareas públicas que le son propias,más eficientemente y con más presencia en los niveles intermedios ylocales de gobierno. Un Estado nacional sobrecargado y sobrepasadoen sus posibilidades, lejos de debilitarse con la descentralizaciónpolítica, logra su fortalecimiento al poder reconducir sus esfuerzos, aatender los asuntos nacionales y poder prestar más eficientemente losservicios y tareas esenciales mediante su transferencia a los nivelespolítico-territoriales intermedios o locales.”(74) Por ello sostenemos que la clave de subsistencia y de desarrollodel Estado Unitario peruano como un verdadero Estado Constitucionalmoderno y eficaz pasa, necesariamente, por la descentralización delpaís. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que traduceun fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización,en un paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza albrindarnos una realidad rica en recursos naturales y otros elementos.73 Loc. cit.74 Loc. cit. Página 36 de 42 37.
Claro está que para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad.Como dice Brewer-Carías, “que se entienda que en el Estado no sólodebe existir un sólo gobierno nacional, sino que el gobierno del Estadoestá conformado además de por el gobierno nacional, por el gobiernode los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si esto no seentiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y elriesgo inminente de la pérdida de la democracia por ausencia demecanismos de participación política, que sólo fórmulasdescentralizadas pueden procurar.”(75)V. Apreciaciones conclusivas Ya concluyendo el presente trabajo corresponde referirnos ahora alos planteamientos constitucionales para la descentralización delEstado en la idea de introducir en la Carta de 1993 las modificacionesque aseguren , en el plano normativo constitucional por cierto, laansiada descentralización del país, en el gran marco de lograr sudesarrollo integral y armónico, para beneficio de todos los peruanos.A este respecto, es pertinente precisar que estamos utilizando laexpresión planteamientos constitucionales como comprensiva de todoaquello que consideramos como imprescindible de colocar en el textoconstitucional, llámense bases, principios, premisas, precisiones,aclaraciones y aspectos en general, que permitan contar con unasólida cimentación constitucional en el proceso de descentralizaciónque urge la República. De otro lado, es pertinente también precisarque buena parte de tales planteamientos son los que trabajó laComisión, por lo que nos limitaremos a referir aquellos queconsideramos imprescindibles y evitaremos redundar en las razones yfundamentos anteriormente expuestos, recomendando al lector que alanalizarlos tome en consideración esta aclaración. a) Definir e Estado peruano como un Estado Constitucional Unitario y Descentralizado Consideramos imprescindible que el texto constitucional consagreen forma expresa e inequívoca que el Estado peruano esConstitucional, Unitario y Descentralizado. Las razones: las hemosadelantado parcialmente. Las completamos y consolidamos acontinuación.75 Loc. cit. Página 37 de 42 38.
El carácter de Estado Constitucional es una respuesta a nuestraazarosa vida republicana, impregnada de constantes violaciones alorden constitucional, que quiere significar la primacía y jerarquía de laConstitución como elemento que hace a la esencia y al núcleo delEstado peruano. Un Estado que se cimienta en la doctrina de lasoberanía de la Constitución, en tanto fuente suprema y expresión delpoder constituyente(76), que es un poder de decisión, creador,originario y sin límites jurídicos(77), cuya titularidad corresponde alpueblo y cuya expresión normativa es la Constitución. El carácter de Estado Unitario corresponde a la decisiónfundacional del Perú republicano, a la opción del constituyentehistórico y a una tradición del pueblo peruano que ha sido constante alo largo del desarrollo de estos ciento ochenta y nueve años de vidarepublicana. Tal decisión se ha mantenido y permanece incólume, escasi unánime y ha soportado los excesos centralistas, así como losintentos descentralistas, de sucesivos gobiernos. De esta realidadnuestra que muestra un movimiento pendular entre una praxiscentralista y algunas experiencias descentralistas, como lo hemosvisto en el capítulo anterior. El carácter de Estado Descentralizado emana de la necesidad deemprender, como clave de vigencia del Estado Unitario, un auténticoproceso de reparto de competencias y recursos a entes territorialeslocales e intermedios, provistos de autonomía política, económica yadministrativa en los asuntos que les son propios, bajo elentendimiento que el proceso de descentralización es, como secomentó líneas arriba citando a Brewer-Carías, el signo de losEstados occidentales modernos y el producto más importante de lademocratización progresiva de sus sociedades, que no debe reducirsea la simple elección de representantes, sino que se configura como unsistema de vida social y política, donde la persona humana y susderechos y garantías son el eje de la organización política, social yeconómica, con tendencia a la previsión de nuevas y más efectivasformas de participación ciudadana.76 LANDA ARROYO, César. “Informe Especial”. En AA.VV. “El Rango de Ley de las Ordenanzas Municipales en laConstitución de 1993 (Colisión normativa entre Ley del Congreso y Ordenanza Municipal)”. Municipalidad Metropolitana deLima, Lima, 1997, páginas 87 a 90.777 PANTOJA MORAN, David. Op. cit., página 35. Página 38 de 42 39.
b) Mantener y fortalecer como entes territoriales básicos a los gobiernos locales, provistos de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia Se trata que el constituyente consagre que los entes territorialesbásicos del Estado Constitucional Unitario y Descentralizado peruanoson los gobiernos locales, a los cuales debe proveer de “la garantíainstitucional de la autonomía local”(78), cuyo “contenido nuclear”(79)será indisponible por el legislador ordinario. Siguiendo a LucianoParejo, la garantía de la autonomía local, exige que la Constituciónconsagre la existencia misma de la institución municipal (en cuantoorganización territorial del Estado), su institucionalización medianteadministraciones corporativas de carácter representativo y laatribución a ellas de la gestión de sus respectivos intereses.(80) Para muchos la autonomía política, que es la máxima autonomía,en los Estados Unitarios sólo corresponde al gobierno nacional,quedando para los entes territoriales descentralizados la autonomíaadministrativa y económica. Sin embargo, el caso peruano es suigéneris y atípico a partir de la Carta de 1993, pues el constituyenteperuano ha otorgado a los referidos entes territoriales básicos, através de sus órganos de gobierno local que son las municipalidades,autonomía política, inaugurando dentro del Estado Unitario peruanouna modalidad especial, por denominarla de alguna manera, queconjuga una autonomía política general, inherente y exclusiva degobierno nacional en el clásico Estado Unitario, con una autonomíapolítica constreñida a los asuntos competenciales propios, queentendemos como comprensiva de la gestión de sus respectivosintereses. En este orden, la consagración de la autonomía política,administrativa y económica de los gobiernos locales abarcará laspotestades, en su ámbito competencial, como poderes autónomos de:autogobernarse por autoridades representativas electas;autonormarse, vía normas dictadas por su órgano normativo integradopor representantes electos; autofiscalizarse, a través del mismo778 PAREJO ALFONSO, Luciano. “Constitución, Municipio y Garantía Institucional”. Biblioteca Peruana de DerechoConstitucional. Nº 20. Edición Jurídica Grijley. Lima 2000, página 117.79 Loc. cit.80 Ibídem, página 118. Página 39 de 42 40.
órgano normativo; autoadministrarse, en su organización interna, ensu presupuesto y en los servicios públicos que debe atender; y,autogenerar sus recursos, con potestad tributaria. Todo ello en elmarco de la Constitución y de la respectiva ley de desarrolloconstitucional o ley orgánica. c) Relanzar la creación e implementación de los gobiernos regionales, como entes territoriales intermedios provistos de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Para fundamentar este planteamiento nos remitimos a la tesisexpuesta por la Subcomisión de Descentralización de la Comisión deBases para la Reforma Constitucional del Perú, que hemos resumidolíneas arriba, y adicionamos en cuanto les corresponde a losgobiernos regionales como entes territoriales intermedios loargumentado en el planteamiento anterior sobre los gobiernos localesy la garantía institucional de su autonomía; en este caso regional.Agregamos eso sí, que nos parece necesario reproducir el esquemaen cuanto a estructura de los gobiernos regionales que consagró laConstitución de 1979. No compartimos aquella postura de minimizar yreducir al órgano normativo y fiscalizador regional, sino derobustecerlo como corresponde a un órgano de un ente territorialautónomo dentro del Estado Unitario. d) Consagrar un cuadro de asignación de competencia y de recursos de los gobiernos locales, los gobiernos regionales y el gobierno nacional. El debate sobre la asignación de competencias y recursos algobierno local (y dentro de éste al distrital y al provincial), al gobiernoregional y al gobierno nacional es un tema que está en la agenda delPerú republicano desde su fundación como Estado Nación, sin quehasta la fecha haya merecido una solución o, por lo menos, un intentode solución emergente de un consenso, que es como estimamos debeproducirse una decisión sobre este trascendental asunto. Tema queen tanto esté pendiente mantiene una situación de perniciosaindecisión, que se traduce en políticas centralistas, en marchas ycontramarchas, en conflictos de competencias y atribuciones y en unsin fin de problemas, que tienen como denominador común la falta de Página 40 de 42 Recommended