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Timestamp: 2016-10-23 03:16:25
Document Index: 321633209

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 29', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 29', 'Art. 2', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 100', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 34', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 8', 'Art. 29', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'EuG', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 156']

1P.228/2002 (09.07.2003)
Bundesgerichtsvizepr�sident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, F�raud, Fonjallaz,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peter Wicki, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, 6000 Luzern 6,
Einwohnergemeinde Emmen, vertreten durch den Gemeinderat, R�eggisingerstrasse 22, 6021 Emmenbr�cke 1,
Art. 8 Abs. 2, Art. 9, Art. 29 Abs. 2 BV (Nichteinb�rgerung),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. M�rz 2002.
In der Urnenabstimmung der Gemeinde Emmen vom 12. M�rz 2000 gelangten 23 Einb�rgerungsgesuche von insgesamt 56 Personen zur Abstimmung. Die Stimmb�rger Emmens stimmten der Einb�rgerung von acht Gesuchstellern aus Italien zu; alle anderen Einb�rgerungsgesuche - �berwiegend von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien - wurden abgelehnt. Zu den abgelehnten Gesuchstellern geh�rten auch A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ (im Folgenden: die Gesuchsteller bzw. die Beschwerdef�hrer).
Gegen die Ablehnung ihrer Einb�rgerungsgesuche erhoben die Gesuchsteller am 11. April 2000 staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht, Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat und Gemeindebeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Luzern.
Mit Entscheid vom 26. September 2000 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein, weil die gesetzliche Beschwerdefrist von 10 Tagen nicht eingehalten worden sei. Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhoben die Gesuchsteller staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Am 6. M�rz 2001 hiess das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde gut und hob den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Treu und Glauben (Art. 9 BV) auf (Urteil 1P.674/2000).
Auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen die ablehnenden Einb�rgerungsentscheide trat das Bundesgericht am 3. April 2001 mangels Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzugs nicht ein (Entscheid 1P.268/2000). Auch der Bundesrat trat auf die bei ihm erhobene Verwaltungsbeschwerde nicht ein.
Hiergegen erhoben die Gesuchsteller am 23. April 2002 staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Regierungsrats sei aufzuheben. Sie r�gen die Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot), Art. 9 BV (Willk�rverbot), Art. 29 Abs. 2 BV (Verletzung des rechtlichen Geh�rs und des Anspruchs auf einen begr�ndeten Entscheid) und von Art. 2 Abs. 1 lit. a des Internationalen �bereinkommens vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (RD�; SR 0.104).
Das Justiz-, Gemeinde- und Kulturdepartement des Kantons Luzern beantragt im Namen des Regierungsrats, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Der Gemeinderat von Emmen schliesst auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Im zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Antr�gen fest.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Regierungsrats, der die Nichteinb�rgerung der Beschwerdef�hrer durch die Emmener Stimmb�rger sch�tzt. Gegen einen solchen Entscheid steht grunds�tzlich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte oder Verletzung von Staatsvertr�gen offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). N�her zu pr�fen ist die Legitimation der Beschwerdef�hrer.
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann somit lediglich die Verletzung in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen ger�gt werden. Die von den Beschwerdef�hrern geltend gemachten Interessen m�ssen entweder durch eidgen�ssisches oder kantonales Gesetzesrecht oder unmittelbar durch die Bundesverfassung rechtlich gesch�tzt sein (BGE 126 I 81 E. 3b S. 85; 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; 124 I 159 E. 1c S. 161; 123 I 41 E. 5b S. 42 f.; 121 I 267 E. 2 S. 268 f., 367 E. 1b S. 369).
1.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen in erster Linie die Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV). Dieses Grundrecht soll den Angeh�rigen bestimmter traditionell unterprivilegierter bzw. gef�hrdeter gesellschaftlicher Gruppen einen besonderen Schutz gegen Benachteiligung und Ausgrenzung gew�hren und geht damit �ber das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und das Willk�rverbot hinaus. Sein Schutzbereich ist - im Gegensatz zu demjenigen des allgemeinen Willk�rverbots (BGE 126 I 81 E. 5a S. 91; 121 I 267 E. 3c S. 270) - hinreichend bestimmt und eingegrenzt, um im Hinblick auf Art. 88 OG den Kreis der Personen zu bestimmen, die befugt sind, an den Verfassungsrichter zu gelangen. Wie bei anderen speziellen Verfassungsrechten ergibt sich die Legitimation deshalb schon aus der Grundrechtstr�gerschaft und dem Inhalt des angerufenen Verfassungsrechts: Es gen�gt zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, wenn die Beschwerdef�hrer geltend machen, sie seien aufgrund ihrer Zugeh�rigkeit zu einer gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV gesch�tzten Gruppe benachteiligt worden (Andreas Auer/Nicolas von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S. 923 ff., insbes. S. 933; a.A. Etienne Grisel, Le recours au Tribunal f�d�ral pour in�galit�, arbitraire ou discrimination: la question de l'int�r�t juridiquement prot�g� [ATF 126 I 81], JdT 2002 II S. 35 ff., insbes. S. 36). Dies entspricht der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV, heute Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV; vgl. BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f. mit Hinweisen) und der neueren Praxis zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG, wonach sich aus Art. 8 Abs. 2 BV unter Umst�nden ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ergeben kann, der den Weg ans Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �ffnet (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.; Urteile 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c und 2P.116/2001 vom 29. August 2001, E. 1a und 2c). Durch die Anerkennung eines rechtlich gesch�tzten Interesses unmittelbar aus dem Diskriminierungsverbot wird auch sichergestellt, dass gegen diskriminierende Akte kantonaler und kommunaler Beh�rden das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ans Bundesgericht offen steht; damit wird der Verpflichtung der Schweiz gem�ss Art. 6 RD� Rechnung getragen, wirksame Rechtsbehelfe gegen alle rassisch diskriminierenden Handlungen durch die zust�ndigen nationalen Gerichte zu gew�hrleisten (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 2. M�rz 1992 �ber den Beitritt der Schweiz zum Internationalen �bereinkommen von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und �ber die entsprechende Strafrechtsrevision, BBl 1992 III S. 299 Ziff. 55).
Nach st�ndiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willk�rverbot, das bei jeder staatlichen Verwaltungst�tigkeit zu beachten ist, f�r sich allein keine gesch�tzte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 123 I 279 E. 3c/aa S. 280; 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; 121 I 252 E. 1a S. 255, 267 E. 2 S. 269, 367 E. 1b S. 369; 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Zur Willk�rr�ge ist ein Beschwerdef�hrer deshalb nur legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen, deren willk�rliche Anwendung er geltend macht, ihm einen Rechtsanspruch einr�umen oder dem Schutz seiner angeblich verletzten Interessen dienen. An dieser Rechtsprechung wurde mit Beschluss der Vereinigten Abteilungen des Bundesgerichts vom 20. M�rz 2000 auch nach Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung festgehalten, welche in Art. 9 BV ausdr�cklich den Schutz vor Willk�r als Grundrecht statuiert (BGE 126 I 81 E. 4-6 S. 87 ff.; vgl. auch 126 II 377 E. 4 S. 388).
Die Beschwerdef�hrer verlangen eine �nderung dieser Praxis in dem Sinne, dass die Willk�rbeschwerde in bestimmten Bereichen zuzulassen sei, wo die Verletzung f�r den Betroffenen besonders stossend wirke. Zumindest im Bereich der Einb�rgerung m�sse ein Gesuchsteller auch dann zur Erhebung der Willk�rbeschwerde legitimiert sein, wenn ihm das materielle Einb�rgerungsrecht keinen Rechtsanspruch auf Einb�rgerung zugestehe, weil der Entscheid seine Rechtsstellung zum Gegenstand habe.
Dagegen setzt die R�ge, ein Entscheid sei mangelhaft begr�ndet worden, nach st�ndiger Rechtsprechung die Legitimation in der Sache voraus, weil die Beurteilung dieser Frage nicht von der Pr�fung in der Sache selbst getrennt werden kann (BGE 122 II 186 E. 2 S. 192; 118 Ia 232 E. 1a S. 235; 117 Ia 90 E. 4a S. 95). Dies ist der Fall, wenn ger�gt wird, die Begr�ndung sei unvollst�ndig (so im Fall BGE 122 II 186 E. 2 S. 192), zu wenig differenziert (Urteil 2P.163/1996 vom 28. Mai 1996, E. 3) oder materiell unzutreffend (so im Fall BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235). Im vorliegenden Fall wird dagegen das g�nzliche Fehlen einer Begr�ndung ger�gt. Die Beurteilung dieser Frage l�sst sich sehr wohl von der Pr�fung der Sache selbst trennen. Deshalb sind die Beschwerdef�hrer schon aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren legitimiert, die fehlende Begr�ndung des Urnenentscheids bzw. die Abweisung ihrer diesbez�glichen R�ge durch den Regierungsrat geltend zu machen.
1.5 Nach dem Gesagten sind die Beschwerdef�hrer legitimiert, eine Verletzung des Diskriminierungsverbots sowie die Verletzung von Verfahrensrechten, einschliesslich der Begr�ndungspflicht, geltend zu machen. Auf die form- und fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist insoweit einzutreten.
Die Beschwerdef�hrer machen in erster Linie geltend, ihre Nichteinb�rgerung verletze das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV): Ihre Einb�rgerungsgesuche seien pauschal, aufgrund ihrer ethnisch-kulturellen Herkunft, abgelehnt worden. Es seien keine sachlichen Gr�nde ersichtlich, welche das Abstimmungsergebnis - Einb�rgerung aller italienischen Bewerber und Nichteinb�rgerung aller Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien - erkl�ren k�nnten.
Gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religi�sen, weltanschaulichen oder politischen �berzeugung oder wegen einer k�rperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugeh�rigkeit zu einer bestimmten Gruppe (AB 1998 S [Separatdruck "Reform der Bundesverfassung"] S. 36, Votum Rhinow, Berichterstatter), welche historisch und in der gegenw�rtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde (J�rg Paul M�ller, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen f�r Praxis und Wissenschaft, Berner Tage f�r die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 103 ff., insbes. S. 110). Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabw�rdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal ankn�pft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identit�t der betreffenden Person ausmacht (Walter K�lin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter K�lin [Hrsg.], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, S. 67 ff., insbes. S. 76 f.); insofern beschl�gt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenw�rde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts macht aber die Ankn�pfung an ein verp�ntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgez�hlte Kriterien - nicht absolut unzul�ssig. Vielmehr begr�ndet dieser Umstand zun�chst den blossen "Verdacht einer unzul�ssigen Differenzierung", der nur durch eine gen�gende Rechtfertigung umgestossen werden kann (K�lin/Caroni, a.a.O., S. 78). Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders qualifizierten Begr�ndungspflicht unterstehen (AB 1998 S [Separatdruck] S. 37; Votum Rhinow, Berichterstatter; vgl. auch 126 V 70 E. 4c/bb S. 73).
2.2 Der Regierungsrat ging in seinem Entscheid von einem Spannungsverh�ltnis zwischen dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) und der in Art. 34 Abs. 2 BV garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit aus: Einerseits seien die Stimmb�rger bei der Zusicherung des Gemeindeb�rgerrechts an das Diskriminierungsverbot gebunden; andererseits verleihe ihnen Art. 34 Abs. 2 BV das Recht, den Stimm- und Wahlzettel ihrem wirklichen Willen entsprechend auszuf�llen. Das verfassungsm�ssige Recht auf Wahl- und Abstimmungsfreiheit m�sse so lange Vorrang haben, bis den Stimmberechtigten ohne jeglichen Zweifel eine Verletzung des durch die Verfassung garantierten Diskriminierungsverbots nachgewiesen werden k�nne. Diese Voraussetzung liege hier nicht vor. Zweifel am Vorliegen einer Diskriminierung hegte der Regierungsrat aufgrund der Tatsache, dass auch die Gesuche eines ungarischen Staatsangeh�rigen, einer t�rkischen und einer polnisch-niederl�ndischen Familie abgewiesen wurden. Flugbl�ttern und Leserbriefen mit negativer Haltung gegen�ber B�rgern aus dem ehemaligen Jugoslawien mass der Regierungsrat keine Bedeutung zu: Diese Haltung d�rfe nicht den Stimmberechtigten zugeschrieben werden; ihnen d�rfe zugetraut werden, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und auszuw�hlen, offensichtliche �bertreibungen als solche zu erkennen und vernunftgem�ss aufgrund ihrer eigenen �berzeugung zu entscheiden.
Art. 34 Abs. 2 BV sch�tzt die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gew�hrleistet damit die in der Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes verfassungsm�ssiges Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit (vgl. Botschaft �ber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 189 ff.; Urteile 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000, E. 2b, publ. in: ZBl 102/2001 S. 148 ff. und Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 ff., sowie 1P.298/2000 vom 31. August 2001, E. 3a, publ. in: ZBl 102/2001 S. 188 ff., SJ 2001 I S. 30 ff. und Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach besteht ein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; 121 I 138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). Das Stimm- und Wahlrecht gew�hrleistet dagegen keinen Anspruch auf Anerkennung eines Abstimmungsergebnisses, das materiell rechtswidrig ist, weil es die Grundrechte Einzelner verletzt oder aus einem anderen Grund gegen die Rechtsordnung verst�sst. So kann ein kommunaler oder kantonaler Erlass wegen Verletzung h�herrangigen Rechts gerichtlich aufgehoben werden, auch wenn er unter Mitwirkung der Stimmb�rger zustande gekommen ist. Auch eine Volksinitiative darf keine Bestimmungen enthalten, die dem �bergeordneten Recht widersprechen (BGE 125 I 227 E. 4a S. 231 mit Hinweis).
2.2.4 Ein anderer Ansatz best�nde darin, die f�r das Vorliegen einer indirekten Diskriminierung entwickelten Grunds�tze zur Anwendung zu bringen: K�nnen die Gr�nde f�r das Stimmverhalten der Mehrheit an der Urne nicht ermittelt und der Nachweis einer direkten Diskriminierung deshalb nicht erbracht werden, w�re zu pr�fen, ob die Abstimmung im Ergebnis Angeh�rige einer spezifisch gegen Diskriminierung gesch�tzten Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begr�ndbar ist. So k�nnte beispielsweise die Erfolgsquote von Bewerbern aus Westeuropa (im Fall Emmen: 100%, bzw. 89% unter Ber�cksichtigung der abgelehnten Niederl�nderin) der Erfolgsquote der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien (0%) bzw. Ost- und S�dosteuropas (0%) gegen�bergestellt und, bei Vorliegen signifikanter Unterschiede, eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Herkunft vermutet werden. Zur Entkr�ftung dieser Vermutung m�sste aufgezeigt werden, dass sachliche, nicht diskriminierende Gr�nde den Entscheid ebenso gut oder besser erkl�ren als die Herkunft der Bewerber (so im Ergebnis auch Kiener, a.a.O., S. 213 ff., insbes. S. 217). Dieser Ansatz tr�gt dem Grundsatz Rechnung, dass es f�r die Diskriminierung auf die objektive Wirkung einer Massnahme ankommt und nicht auf die ihr zugrunde liegenden Absichten (so schon BGE 113 Ia 107 E. 4a S. 116; Steiger-Sackmann, a.a.O., N. 47 zu Art. 6 GlG).
Stellt man diesem Ergebnis das Abschneiden der italienischen Bewerber gegen�ber, dr�ngt sich die Vermutung auf, dass die Herkunft der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium war. Alle italienischen Gesuchsteller wurden eingeb�rgert, und zwar mit grosser Mehrheit. Zwar weisen die italienischen Bewerber im Durchschnitt eine l�ngere Aufenthaltsdauer auf als die �brigen Bewerber. Dieses Kriterium kann aber nicht erkl�ren, warum z.B. der italienische Staatsangeh�rige W.________, der seit seiner Geburt 1980 in der Schweiz lebt, eingeb�rgert wurde, nicht aber die ebenfalls in der Schweiz geborenen und etwa gleichaltrigen Gesuchsteller aus Ex-Jugoslawien (X.________, geb. 1981 in Luzern, und Y.________, geb. 1979 in Luzern). Der Bewerber mit der l�ngsten Aufenthaltsdauer in der Schweiz ist zudem der ungarische Staatsangeh�rige Z.________, dessen Gesuch ebenfalls abgewiesen wurde. Auch bei den Berufs-, Einkommens-, Familien- und Freizeitverh�ltnissen lassen sich keine signifikanten Unterschiede zwischen der Gruppe der Italiener und der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien finden, welche die erhebliche Stimmdifferenz erkl�ren k�nnten.
Ein Flugblatt der Schweizer Demokraten vom 1. Juni 1999 zur SD-Initiative "Einb�rgerungen von Ausl�ndern vors Volk!" h�lt Volksabstimmungen �ber Einb�rgerungsentscheide f�r notwendig, um den Import von ethnischen Problemen aus den Balkanstaaten in die Schweiz zu verhindern. Es wird behauptet, dass Personen nicht-christlicher Religionszugeh�rigkeit die hiesigen Gesetze und Br�uche aufgrund ihrer andersartigen religi�s-politischen �berzeugungen nicht �bernehmen k�nnten. Als Beispiel dient dabei das Einb�rgerungsgesuch einer Person aus dem ehemaligen Jugoslawien (ohne ausdr�ckliche Nennung der Religionszugeh�rigkeit). Damit wird unterstellt, dass Gesuchsteller aus dem ehemaligen Jugoslawien �berwiegend einer nicht-christlichen Religion angeh�ren und sich deshalb generell nicht in die schweizerischen Verh�ltnisse integrieren k�nnen. Auch wenn dieses Flugblatt nicht die Abstimmung vom 12. M�rz 2000 sondern diejenige vom Juni 1999 betrifft, l�sst es R�ckschl�sse auf die damals in Emmen herrschende Stimmung zu: Die SD-Initiative wurde mit 58% der Stimmen angenommen; das damit eingef�hrte obligatorische Referendum �ber ordentliche Einb�rgerungen von Ausl�ndern kam erstmals im September 1999 zur Anwendung. Damals entschieden sich die Stimmb�rger f�r die Einb�rgerung einer Spanierin und einer Italienerin mit Tochter und gegen die Einb�rgerung von zwei jugoslawischen Familien (vgl. Thomas Bolli, Lag es an der Nationalit�t?, Tagesanzeiger vom 13. September 1999). Die hier angefochtene Volksabstimmung vom 12. M�rz 2000 war der zweite Anwendungsfall des Einb�rgerungs-Referendums und erfolgte nur knapp ein Jahr nach der Abstimmung �ber die SD-Initiative.
Dagegen ist gesondert auf die R�ge der Verletzung der Begr�ndungspflicht einzugehen, da diese R�ge nicht nur das Abstimmungsergebnis betrifft, sondern das Verfahren der Urnenabstimmung �ber Einb�rgerungsgesuche selbst in Frage stellt.
3.1 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass eine Begr�ndung bei Urnenentscheiden systembedingt nicht m�glich sei: Das Stimmvolk k�nne als staatliches Organ, das sich aus dem Willen und den Auffassungen der einzelnen Stimmb�rgerinnen und Stimmb�rger zusammensetze, nicht als Ganzes denken, diskutieren, beraten oder eine einheitliche Meinung bilden. Eine Begr�ndungspflicht f�r die Stimmabgabe verletze zudem Art. 34 Abs. 2 BV, wonach jedermann seine politischen Rechte nach seinen eigenen Wertvorstellungen und �berzeugungen aus�ben k�nne. Der Regierungsrat hielt auch eine nachtr�gliche Begr�ndung durch den Gemeinderat Emmen f�r entbehrlich: Die Vielfalt an Motiven bei der Stimmabgabe mache es f�r den Gemeinderat unm�glich, eine Begr�ndung nachzuliefern, die dem in einem klassischen Verwaltungsverfahren �blichen verfassungsm�ssigen Anspruch gen�ge. Zudem handle es sich um eine Angelegenheit mit vorwiegend politischem Charakter und es bestehe kein Rechtsanspruch auf Einb�rgerung. Daraus folgerte der Regierungsrat, dass eine Begr�ndung von Einb�rgerungsentscheiden an der Urne nicht erforderlich sei.
3.2 Die Beschwerdef�hrer vertreten dagegen die Auffassung, dass auch Entscheide der Stimmb�rger gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV der Begr�ndungspflicht unterliegen, wenn sie individuell-konkrete Hoheitsakte darstellen, d.h. unmittelbar die Rechtsstellung des Einzelnen ber�hren. Dies sei bei Einb�rgerungen der Fall, unabh�ngig davon, ob ein Rechtsanspruch auf Einb�rgerung bestehe oder ob solchen Entscheiden politischer Charakter zukomme. Auch sie lehnen eine nachtr�gliche Begr�ndung durch die Gemeindebeh�rde ab: Eine solche Begr�ndung "vom H�rensagen" w�rde faktisch das verfassungsm�ssige Recht auf Begr�ndung zunichte machen. Im �brigen liege, wie der Regierungsrat zutreffend festgestellt habe, auch keine Begr�ndung seitens des Gemeinderats Emmen vor.
3.3 Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil betreffend die Ung�ltigkeit der Initiative der SVP der Stadt Z�rich "Einb�rgerungen vors Volk!" ausf�hrlich mit der Frage der Begr�ndungspflicht bei Einb�rgerungsentscheiden des Stimmvolks an der Urne auseinandergesetzt (BGE 129 I 232 E. 3). Es kam zum Ergebnis, dass Einb�rgerungsentscheide der Begr�ndungspflicht gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 BV unterliegen.
3.4 Gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV (fr�her: Art. 4 aBV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Geh�r. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Geh�rs leitet das Bundesgericht in st�ndiger Rechtsprechung die Pflicht der Beh�rden ab, ihre Verf�gungen und Entscheide zu begr�nden (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; zu Art. 4 aBV grundlegend BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f.; vgl. auch Botschaft des Bundesrates �ber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I S. 182 zu Art. 25). Der Grundsatz des rechtlichen Geh�rs als pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Beh�rde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tats�chlich h�rt, sorgf�ltig und ernsthaft pr�ft und in der Entscheidfindung ber�cksichtigt. Daraus folgt die grunds�tzliche Pflicht der Beh�rden, ihren Entscheid zu begr�nden. Der B�rger soll wissen, warum die Beh�rde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begr�ndung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur m�glich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich �ber die Tragweite des Entscheids ein Bild machen k�nnen. In diesem Sinne m�ssen wenigstens kurz die �berlegungen genannt werden, von denen sich die Beh�rde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid st�tzt (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).
3.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Geh�r ist Teil der allgemeinen Verfahrensgarantien, die in Art. 29 BV f�r "Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen" gew�hrleistet werden (vgl. Abs. 1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ein Anspruch auf rechtliches Geh�r und damit auch auf Begr�ndung immer dann, wenn ein Hoheitsakt unmittelbar die Rechtsstellung eines Einzelnen ber�hrt (BGE 119 Ia 141 E. 5c S. 149 ff.; 114 Ia 281 E. 4b S. 284; 112 Ia 107 E. 2b S. 109), d.h. dieser Partei eines Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens ist. Art. 29 Abs. 2 BV gew�hrt dementsprechend den "Parteien" Anspruch auf rechtliches Geh�r. In BGE 119 Ia 141 (E. 5c/dd S. 151) hat das Bundesgericht klargestellt, dass der Anspruch auf rechtliches Geh�r grunds�tzlich auch dann besteht, wenn ein individueller Hoheitsakt, der die Rechtsstellung eines Einzelnen unmittelbar betrifft, ausnahmsweise nicht von einer Verwaltungs- oder Justizbeh�rde, sondern vom Parlament ausgeht. Ausgeschlossen ist der Anspruch auf rechtliches Geh�r dagegen in Rechtssetzungsverfahren (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 mit Hinweisen).
Dies entspricht der Auffassung der Lehre, wonach es f�r den sachlichen Geltungsbereich von Art. 29 Abs. 2 BV nicht auf die Beh�rde ankommt, vor der ein Verfahren stattfindet, sondern auf den rechtsanwendenden Charakter des Verfahrens (J�rg Paul M�ller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 513). Der Anspruch auf rechtliches Geh�r wird in allen Verfahren bejaht, in denen jemand - als Partei - materiell betroffen, insbesondere st�rker belastet sein kann als andere Personen (Reinhold Hotz, St. Galler Kommentar zu Art. 29 BV N 23; Etienne Grisel, Egalit�, Bern 2000, Rz. 449 f. S. 200; Rhinow/Koller/Kiss, �ffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 289 S. 60; Lorenz Kneub�hler, Die Begr�ndungspflicht: Eine Untersuchung �ber die Pflicht der Beh�rden zur Begr�ndung ihrer Entscheide, Diss. Bern 1998, S. 22 f.). Dazu geh�ren grunds�tzlich alle Verfahren, die durch individuell-konkrete Anordnungen abzuschliessen sind (Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Bern 2000, S. 610 Rz. 1287).
3.4.2 In Einb�rgerungsverfahren wird �ber den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Das Einb�rgerungsverfahren wird auf Gesuch des Bewerbers eingeleitet. In diesem Verfahren wird insbesondere abgekl�rt, ob der Bewerber in die schweizerischen Verh�ltnisse eingegliedert ist und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebr�uchen vertraut ist, d.h. es erfolgt eine einzelfallbezogene Pr�fung. Das Verfahren endet mit der Erteilung des B�rgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. einer individuell-konkreten Anordnung, die alle Merkmale einer Verf�gung erf�llt (so schon Jean-Fran�ois Aubert, Trait� de droit constitutionnel suisse, Neuch�tel 1967, S. 361: Einb�rgerungen als "acte administratif").
Das Einb�rgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum: Auch wenn kein Anspruch auf Einb�rgerung besteht, muss die zust�ndige Beh�rde die einschl�gigen Verfahrensbestimmungen und den Anspruch der Bewerber auf m�glichste Wahrung ihres Pers�nlichkeitsrechts, insbesondere im Bereich des Datenschutzes, beachten; sie darf weder willk�rlich noch diskriminierend entscheiden. Sie muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr weit ist - pflichtgem�ss, nach Sinn und Zweck der B�rgerrechtsgesetzgebung aus�ben. Es handelt sich somit materiell um einen Akt der Rechtsanwendung.
Die Gesuchsteller haben im Einb�rgerungsverfahren Parteistellung: Sie haben Anspruch auf einen Entscheid �ber ihr Gesuch, d.h. auf verf�gungsm�ssige Erledigung des Einb�rgerungsverfahrens. Als Partei eines Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs und auf eine Begr�ndung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (zum engen Zusammenhang zwischen den Anspr�chen auf ein Verfahren und auf rechtliches Geh�r vgl. Michele Albertini, Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 87 ff., insbes. S. 105 f.).
Die Verfahrensgarantien gem�ss Art. 29 BV stehen den Parteien eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens unabh�ngig von ihrer Berechtigung in der Sache zu (BGE 120 Ia 227 E. 1 S. 229 f.; 119 Ia 4 E. 1 S. 5, 119 Ib 305 E. 3 S. 309 f., 118 Ia 232 E. 1a S. 234 f. mit Hinweisen; J�rg Paul M�ller, Grundrechte, S. 512); insofern kann das Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einb�rgerung die Begr�ndungspflicht nicht ausschliessen. Auch der weite Ermessensspielraum bei Einb�rgerungsentscheiden spricht aus heutiger Sicht nicht gegen, sondern f�r eine Begr�ndungspflicht: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind umso strengere Anforderungen an die Begr�ndung zu stellen, je gr�sser der der Beh�rde einger�umte Ermessensspielraum ist und je vielf�ltiger die tats�chlichen Voraussetzungen sind, die bei der Bet�tigung des Ermessens zu ber�cksichtigen sind (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; 104 Ia 201 E. 5g S. 213; Mark Villiger, Die Pflicht zur Begr�ndung von Verf�gungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff., insbes. S. 154 [unter ausdr�cklicher Erw�hnung der Aufnahme ins B�rgerrecht]; Kneub�hler, a.a.O., S. 33 und 186 f.; vgl. auch BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 340 und BGE 127 V 431 E. 2b/cc S. 435: Kompensierung der Unbestimmtheit der Rechtsgrundlage durch eine St�rkung der Verfahrensrechte). Gerade in solchen F�llen kann die Begr�ndungspflicht im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Beh�rde von unsachlichen Erw�gungen leiten l�sst (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109; Entscheid P 244/1976 vom 26. Januar 1977 E. 2b, publ. in EuGRz. 1977 S. 108; n�her zur Selbstkontrollfunktion der Begr�ndung Kneub�hler, a.a.O., S. 95 ff.). Schliesslich ist zu bedenken, dass eine sachgerechte Anfechtung und �berpr�fung von Ermessensentscheiden nur m�glich ist, wenn die zust�ndige Instanz die Gr�nde f�r ihren Entscheid darlegt.
3.5 Ein Anspruch auf Begr�ndung l�sst sich auch aus Art. 8 Abs. 2 BV ableiten.
Die Stimmb�rger sind bei der Abstimmung �ber Einb�rgerungsgesuche an die Grundrechte - namentlich an das Diskriminierungsverbot - gebunden (vgl. oben, E. 2.2.1). Das Diskriminierungsverbot ist im Einb�rgerungsverfahren von besonderer Bedeutung, da die Gefahr besteht, dass die "Eignung" eines Bewerbers aufgrund seiner Zugeh�rigkeit zu einer bestimmten ethnisch-kulturellen Gruppe verneint wird, die von der Mehrheit als "fremd" empfunden wird (Kiener, a.a.O., S. 217; Yvo Hangartner, Grunds�tzliche Fragen des Einb�rgerungsrechts, AJP 2001 949 ff., insbes. S. 959). Diese Gefahr des Entscheids aufgrund von Stereotypen wird noch verst�rkt, wenn �ber Einb�rgerungsgesuche an der Urne entschieden wird, allein aufgrund der Angaben in den Abstimmungsunterlagen, ohne vorherige Anh�rung der Gesuchsteller und ohne detaillierte Kenntnis der Einb�rgerungsunterlagen. Insofern muss eine wirksame Kontrolle derartiger Entscheide gew�hrleistet sein. Aus dem Abstimmungsergebnis allein geht jedoch in der Regel nicht hervor, ob der ablehnende Entscheid aufgrund der Ankn�pfung an ein verfassungsrechtlich verp�ntes Merkmal erfolgte, und wenn ja, ob gewichtige Gr�nde bestehen, die diese Ankn�pfung ausnahmsweise rechtfertigen. F�lle wie der vorliegende, in dem �ber eine Vielzahl von Einb�rgerungsgesuchen gleichzeitig abgestimmt wird und eine klare Unterscheidung nach der Herkunft der Gesuchsteller schon aus dem Abstimmungsergebnis hervorgeht, sind die Ausnahme. In der Regel ist die Begr�ndung unabdingbare Voraussetzung f�r eine �berpr�fung von Einb�rgerungsentscheiden unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbots. Ohne eine Begr�ndungspflicht besteht die Gefahr, dass das Diskriminierungsverbot faktisch leer l�uft (so auch Ren� Schaffhauser, B�rgerrechte, in: Daniel Th�rer/Jean-Fran�ois Aubert/J�rg Paul M�ller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, � 19 Rz. 17).
3.6 Eine Begr�ndung ist jedoch bei Volksabstimmungen, die an der Urne in geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht m�glich, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid �berzeugend ausgef�hrt hat. Im vorliegenden Fall wurde auch keine nachtr�gliche Begr�ndung der Gemeinde Emmen f�r das Abstimmungsergebnis geliefert. Die Frage, ob eine nachgeschobene Begr�ndung eines Gemeindeorgans der Begr�ndungspflicht gen�gen w�rde (so Hangartner, a.a.O., S. 960 f.; Bundesamt f�r Ausl�nderfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe B�rgerrecht, Bern, Dezember 2000, S. 42), stellt sich somit nicht (vgl. dazu BGE 129 I 232 E. 3.5).
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. M�rz 2002 ist aufzuheben. Es wird Sache der zust�ndigen kantonalen und kommunalen Beh�rden sein, �ber den weiteren Fortgang des Einb�rgerungsverfahrens der Gesuchsteller zu entscheiden und das in Emmen geltende bundesverfassungswidrige Verfahren der Urnenabstimmung �ber Einb�rgerungsgesuche durch ein verfassungskonformes Verfahren zu ersetzen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtsgeb�hren zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die Gemeinde Emmen ist jedoch verpflichtet, die Beschwerdef�hrer f�r die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu entsch�digen.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. M�rz 2002 wird aufgehoben.
Die Einwohnergemeinde Emmen hat die Beschwerdef�hrer f�r die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens mit Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, der Einwohnergemeinde Emmen und dem Regierungsrat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.