Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00005-de-agosto-6-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920426446f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-29 00:32:43
Document Index: 94567131

Matched Legal Cases: ['artículo 119', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 43', 'artículo 97', 'artículo 2', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 95', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 119', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 84', 'artículo 43', 'artículo 119', 'artículo 4', 'artículo 18', 'artículo 43', 'artículo 119', 'artículo 1', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 7', 'artículo 7']

﻿ SENTENCIA 2009-00005 DE AGOSTO 6 DE 2009
SENTENCIA 2009-00005 DE 06 DE AGOSTO DE 2009
CONTENIDO:PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. SU OMISIÓN TIENE INCIDENCIA EN LA VALIDEZ DE LOS ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR DERIVADOS DEL ACTO GENERAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, DIARIO OFICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:454 DE OCTUBRE DE 2009, PG.1642
Sentencia 2009-00005 de agosto 6 de 2009
EXTRACTOS: «Karol Mauricio Martínez Rodríguez impugnó a través de esta demanda la presunción de legalidad de la elección de Hernando Ramírez Plazas como rector de la Universidad Surcolombiana (dic. 5/2008 - dic. 4/2012), contenida en la Resolución 021 del 5 de diciembre de 2008 dictada por su Consejo Superior, alegando la violación de los artículos 13, 23, 40 numerales 1º y 7º, 69 y 209 de la Constitución, así como los artículos 3º, 43 y 84 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
La contrariedad de esas disposiciones jurídicas es materializada por el actor en que los acuerdos 039 y 040 del 1º y 8 de septiembre de 2008, respectivamente, mediante los cuales se fijó el cronograma para la designación del rector de la universidad, periodo 2008-2012, solamente se publicaron en la edición 47.127 del 29 de septiembre de 2008 del Diario Oficial, esto es habiendo pasado 4 días de la terminación de la convocatoria, fijada en los mismos entre el 15 y el 25 de septiembre de 2008 (8:00 a. m. a 12:00 m y 2:00 p. m. a 6:00 p. m.). De igual modo en que pese a haberse ordenado allí que la publicación de la convocatoria se hiciera en prensa nacional el 9 de septiembre de 2008, así no ocurrió.
Agrega que la universidad tiene el deber de publicar sus actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial y que si bien dicha omisión no acarrea la nulidad de esas actuaciones, ello “es requisito fundamental para su vigencia y oponibilidad”, de modo que no hacerlo viola el debido proceso y los principios de igualdad y publicidad porque la inscripción de candidatos solo llegó al reducido grupo de las personas que laboran en la universidad.
La defensa refuta los planteamientos de la demanda acudiendo a lo prescrito en los artículos 43 del Código Contencioso Administrativo, 2º, 6º y 10 de la Ley 527 de 1999 y 7º de la Ley 962 de 2005, y aduciendo que el cronograma fijado en el artículo 1º del Acuerdo 040 de 2008 se cumplió, puesto que el mismo se publicó en el Diario del Huila (sep. 9/2008), en el Diario La Nación (sep. 9/2008), en la página web de la Universidad (sep. 9/2008), en el diario El Tiempo (sep. 11/2008) y en el Diario Oficial 47.127 (sep. 29/2008), sosteniendo que la última publicación no figuraba dentro de las establecidas en el cronograma.
También sostiene el apoderado del demandado que la universidad no tenía el deber de hacer la publicación de los acuerdos 039 y 040 de 2008 en el Diario Oficial, ya que según el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, supletivamente puede hacerse a través de los medios previstos en el cronograma, además de que ese diario no satisface el requisito de la publicidad por su difícil consecución y escasa consulta, lo cual es llevado por el memorialista a la categoría de un hecho notorio; y finalmente, duda que el cronograma sea un acto de carácter nacional, debido a que sus destinatarios eran los potenciales candidatos que acreditaran residencia no menor a cinco años en el departamento del Huila.
Este panorama permite a la Sala fijar como interrogantes de interés para el sub lite los siguientes: 1) ¿Bajo qué medios deben publicarse los actos administrativos de carácter general expedidos por la Universidad Surcolombiana? 2) ¿La publicación de los acuerdos 039 y 040 de 2008 expedidos por el Consejo Superior en el Diario Oficial, se constituye en presupuesto de validez o de eficacia frente al acto acusado? 3) ¿Es jurídicamente viable prescindir de la publicación de las actuaciones administrativas en el Diario Oficial, bajo el argumento de que es un hecho notorio su baja consulta y difícil consecución? 4) ¿Tiene alcance nacional o no el cronograma fijado por la Universidad Surcolombiana para la escogencia de su rector?
Absueltos los anteriores interrogantes la Sala pasará al examen del caso concreto, donde los supuestos de hecho regular y oportunamente acreditados dentro del plenario, serán valorados a la luz de las consiguientes precisiones jurídicas.
5. De la publicidad de los actos administrativos de carácter general.
La forma Estado social de derecho adoptada por el Constituyente en la Carta Fundamental de 1991, al igual que la forma precedente de Estado de derecho concebida en la Constitución Política de 1886, además de su sujeción a la ley, como máxima expresión de la voluntad del órgano legislativo y por supuesto de la sociedad, también se inspira en el principio democrático, como lo establece el artículo 1º superior al decir que Colombia, en tanto República unitaria, acoge igualmente dicho postulado, elevado a la condición de fin esencial del Estado, en virtud a que es deber del mismo Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (art. 2º, ib.).
La promoción del acceso de los asociados a interesarse por la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, halla eco tanto en el principio de igualdad que manda brindar las mismas oportunidades a todos (C.P., art. 13), como en la configuración normativa del artículo 40 ibídem, donde se alberga el derecho fundamental de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (num. 7º). Pues bien, la democracia no solo sirve para la conformación del poder político o para la integración de los cuadros directivos en las entidades públicas cuando su forma de provisión sea a través de algún mecanismo de elección, sino que también cumple la importante misión de permitir que cualquiera se ocupe de ejercer el control del ejercicio de esos poderes y desde luego del funcionamiento de la administración pública en general, teniendo a su alcance importantes instrumentos judiciales como las acciones públicas encaminadas a la defensa de la Constitución y la ley (num. 6º, ib.).
Sin embargo, para que los asociados puedan tener efectivamente la oportunidad de conformar el poder político o llegar a los cuadros de dirección de la administración pública en general, e igualmente realizar un control a su proceder, es menester que sus actuaciones y decisiones administrativas puedan ser conocidas por todos, ya que si las mismas son secretas o con menoscabo de la amplitud difusiva con que necesariamente deben anunciarse, es claro que terminan siendo afectados, cuando menos, el principio democrático y el principio de igualdad.
El anterior propósito se logra mediante el principio de la publicidad, que orienta la función administrativa (C.P., art. 209), pues con él es posible, al menos, poner al alcance de los asociados la información atinente al funcionamiento de la administración pública en general. Dentro de los actos producidos por la misma, que deben ser publicitados, se hallan los actos administrativos de carácter general, categoría de actos que se identifican por ser abstractos y objetivos, no referidos a persona natural o jurídica alguna, cuya publicidad ha contado con una regulación que ha sufrido ciertas modificaciones y que requiere de una precisión por parte de la Sala.
Según la norma anterior, el requisito de la publicación de los actos administrativos de carácter general es claramente un presupuesto de eficacia u oponibilidad, puesto que su obligatoriedad frente a los particulares se condiciona a ello. También el legislador extraordinario admitió la posibilidad de que esos actos se surtiera alternativamente, bien fuera en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín provisto por la entidad para dar publicidad a sus actos, o por medio de un periódico con cobertura en la jurisdicción de la autoridad que los dicta. Así, la publicidad de los mismos quedaba satisfecha si la administración los daba a conocer a través de cualquiera de esos medios y por qué no, de todos; lo que una vez realizado hacía eficaz la medida frente a la generalidad de las personas.
“ART. 1º—La Nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos.
d) “Modificado tácitamente por los artículos 59 y 60 de la Ley 190 de 1995. El texto original de este literal es el siguiente:” Los contratos en que sean parte la Nación o sus entidades descentralizadas, cuando dicha formalidad sea ordenada por la ley que los regula;
g) Los demás actos que señales las disposiciones vigentes y la presente ley.
En el Diario Oficial continuarán publicándose los actos que lleven la firma o contengan la aprobación del Presidente de la República” (negrillas de la Sala).
Esta norma guarda cierta similitud con su predecesora, en la medida que conserva el carácter mixto de la publicación de los actos de la administración pública, pues si bien alude al Diario Oficial como medio de divulgación de ciertas actuaciones públicas, también admite la posibilidad de que la administración acuda a los “diarios, gacetas o boletines oficiales”; incluso se habilita al Gobierno Nacional para que autorice a los sectores que integran la rama ejecutiva del poder público a que se valgan de “boletines o gacetas” para publicitar sus actuaciones.
De otra parte, a pesar de que la Ley 57 de 1985 no hizo ninguna referencia al “periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto” como medio de difusión de los actos administrativos de carácter general y que sí contempla el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, no puede considerarse que ello equivalga a la derogación de la disposición transcrita, pues como se dijo no hubo derogación expresa de disposiciones anteriores y tampoco se registra derogación tácita, puesto que la publicación en un periódico de amplia circulación no riñe con el postulado constitucional de la publicidad ni con la normatividad de la Ley 57 de 1985.
Luego se expidió el Decreto-Ley 2150 del 5 de diciembre de 1995 “por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública”, en cuyo artículo 97 se derogó expresamente, entre otras disposiciones, el artículo 2º de la Ley 57 de 1985 que se refería a los actos que debían publicarse en el Diario Oficial, lo cual vino a regularse en los siguientes términos:
Aunque hasta la Ley 57 de 1985 se había mantenido incólume el carácter mixto de la publicación de los actos administrativos de carácter general, que según el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, se podía hacer “en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto”, con el Decreto-Ley 2150 de 1995 es claro que ello cambia y se torna restrictivo, puesto que a partir de su vigencia esos actos, sin importar el orden o la rama del poder a la que pertenezca la entidad emisora, “sólo se publicarán en el Diario Oficial”, lo que si bien no implica la derogatoria del artículo 43 ibídem, sí conlleva a su modificación, pues la alternatividad allí prevista sigue conservándose, siempre que no se emplee para actos administrativos de carácter general.
La mejor prueba de que esa alternatividad del artículo 43 sigue en pie la ofrece el literal e del artículo 95 del Decreto-Ley 2150 de 1995, puesto que allí se admite la posibilidad de exceptuar de la publicación en el Diario Oficial a los actos administrativos que afecten directamente derechos de terceros no vinculados a la actuación, cuando la entidad disponga que se practique “en otro medio oficial destinado para estos efectos o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones”. Ello, como en el caso anterior, permite afirmar la vigencia del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, en esa parte, ya que no se presentó derogatoria expresa y la compatibilidad de los preceptos salta a la vista, descartándose así la hipótesis de una derogatoria tácita.
Esta evolución normativa permite hacer a la Sala las siguientes precisiones:
En primer lugar, que el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, si bien está vigente, ha sufrido importantes modificaciones en lo que respecta a la forma de publicar los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades y órganos del orden nacional, ya que en la actualidad no se puede hacer solamente acudiendo a los medios alternativos como “el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto”, puesto que necesariamente debe hacerse por medio del Diario Oficial; lo cual no obsta para que si así lo decide la entidad pública, además de la obligada publicación en el Diario Oficial, lo haga en esos medios alternativos, pues así se garantizaría aún más la publicidad de esas actuaciones.
Ya la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación había advertido de las modificaciones experimentadas por el artículo 43 citado con las normas jurídicas examinadas por la Sala, pues al efecto sostuvo:
Estas disposiciones, como se advierte, modificaron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, así en lo relativo a la publicación de los actos administrativos de carácter general en cualesquiera periódicos de amplia circulación, que desde entonces no es posible; y en cuanto hace a los boletines o gacetas distintos del Diario Oficial se dispuso que estos fueran autorizados por el gobierno, que antes no requerían de autorización alguna y eran simplemente aquellos que las autoridades destinaran a la publicidad de sus actos administrativos de carácter general, además de que cada una de tales autoridades podía disponer, a su arbitrio, de su propio boletín o gaceta, pero a partir de entonces se trataba de boletines o gacetas para la divulgación de los actos de los distintos sectores administrativos, o sea un boletín o gaceta para cada sector administrativo, y no uno para cada uno de los organismos integrantes de esos sectores, por separado, como hubo de explicar la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 18 de julio de 1991 (2) .
Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional (...) y se dictan otras disposiciones” (3) , se estableció que debían publicarse en el Diario Oficial, entre otros, todos los “actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado”; y, en el parágrafo del mismo artículo, que únicamente “con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad” (4) .
Entonces, según lo expuesto, los acuerdos 13 de 1999 y 1 de 2000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, que son actos de carácter general, deben publicarse en el Diario Oficial para su vigencia y oponibilidad” (5) .
Podría sostenerse contra lo dicho por la Sala hasta el momento, que el régimen de autonomía reconocido constitucional (6) y legalmente (7) a las universidades, las exime del deber de publicar sus actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial y que ello encuentra respaldo, además, en la propia Ley 489 de 1998 puesto que su artículo 40 prescribe:
“El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes” (destaca la Sala).
Tampoco pueden eximirse las universidades oficiales del deber legal de publicar sus actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial, alegando que ello puede suplirse con la respectiva publicación en su dominio.co o en su página web, pues con toda claridad señala el artículo 7º de la Ley 962 del 8 de julio de 2005 “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, que el deber a cargo de la administración pública de insertar en ese medio electrónico la mencionada información dentro de los cinco días siguientes a su publicación, no exime a la misma de su “obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial” (8) .
6. Publicidad de los acuerdos 039 y 040 de 2008: ¿Requisito de validez o de eficacia frente al acto acusado?
Tanto la defensa como el Procurador Séptimo Delegado coinciden en señalar que la falta o defectuosa publicación de los acuerdos 039 y 040 de 2008, expedidos por el Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana, no puede invalidar el acto acusado, puesto que ello es presupuesto de eficacia y no de validez.
Para la Sala esa posición es parcialmente cierta. Como quedó demostrado en el apartado anterior, la obligatoria publicación de los actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial sirve “para efectos de su vigencia y oponibilidad” (L. 489/98, art. 119, par.). Es decir, que su eficacia o fuerza vinculante respecto de terceros depende de que se publiquen en ese medio oficial de difusión, lo que de llegarse a omitir no afecta la validez de esos actos administrativos de carácter general, pues se trata de una circunstancia posterior a la formación del acto, que simplemente lo hace inoponible respecto de terceros.
Así lo ha dicho la jurisprudencia de esta corporación:
“No obstante lo anterior, como lo ha venido sosteniendo esta corporación reiteradamente, el requisito de la publicación frente a los actos administrativos de carácter general atiende generalmente a su eficacia, es decir, a que produzcan efectos jurídicos y sean obligatorios para los particulares, sin que la carencia de dicha exigencia dé lugar a su declaratoria de nulidad, pues la misma debe sustentarse en aspectos intrínsecos del acto relativos a su validez. Excepcionalmente el problema de publicidad puede incidir en la validez del acto, lo que no sucede en el asunto sub examine, en el cual la publicidad conduce únicamente a la inoponibilidad del mismo” (9) (resalta la Sala)
Y ese también ha sido el parecer de la Corte Constitucional, en cuya doctrina se ha expresado:
“En consecuencia, estos actos administrativos sin publicar (aquí alude a los actos administrativos de carácter general) no son obligatorios para los particulares, lo cual no significa que la publicación sea requisito de validez, sino condición de oponibilidad. En efecto, la falta de promulgación de un acto administrativo de carácter general no es causal de nulidad; produce la falta de oponibilidad del acto a los particulares, o la no obligatoriedad del mismo” (10) (negrillas de la Sala).
Sin embargo, uno es el efecto de la falta de publicación de los actos administrativos de carácter general respecto de su validez, que como se vio es ninguno pues se habla de ineficacia, y otro es el efecto de esa omisión respecto de la validez de los actos de contenido particular y concreto expedidos con base en los mismos, que como se verá es en lo que no atinan la defensa y el agente del Ministerio Público.
Recuerda la Sala en este momento, que dentro de las causales de nulidad de los actos administrativos se halla la de expedición irregular, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (mod. D. 2304/89, art. 14), en estos términos:
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro” (se imponen negrillas).
Es evidente que la expedición irregular se vincula directamente con el derecho al debido proceso, que si bien es un postulado de gran abstracción en el plano constitucional, es la piedra que soporta los distintos procedimientos administrativos y judiciales, impregnándolos de postulados como la competencia funcional de la autoridad, la preexistencia de normas y por supuesto la “observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, que para el sub lite es lo más relevante.
Como ya se podrá advertir, es de suma importancia que los funcionarios públicos observen íntegramente todos y cada uno de los pasos y deberes establecidos para la formación de un acto administrativo, ya que de inobservarse parcial o totalmente el procedimiento, el producto de esa actuación administrativa llegará al mundo jurídico viciado de nulidad, entre otras cosas porque detrás de esa causal de nulidad más que un desconocimiento a un artículo o inciso de una norma jurídica, hay una infracción a la voluntad popular cuando la norma desatendida proviene del Congreso o a la voluntad de la administración pública si la fuente normativa reposa en cualquier disposición de rango jerárquicamente inferior.
Sin embargo, dado que errare humanum est, y comoquiera que es factible que en el giro ordinario de la administración pública los servidores públicos incurran en algunos desaciertos procedimentales, ha establecido la jurisprudencia de esta Sección que la irregularidad debe ser trascendente, es decir que se trate de “aquellas [imprecisiones] que implican una violación del debido proceso” (11) o de las inconsistencias que sean “capaz de alterar, con la suficiente gravedad, la transparencia del proceso de selección o electoral de que se trate, en cuanto afecta de manera determinante el resultado del mismo” (12) . En otras palabras, el error cometido por la administración debe poder catalogarse como una irregularidad sustancial, adjetivo que viene a determinar su alcance, en la medida que se requiere de la afectación de un principio constitucional o legal de suma importancia para la transparencia del procedimiento de escogencia.
Pues bien, en los términos en que fue modificado el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, en lo que respecta al deber y a la forma de publicar los actos administrativos de contenido general, es claro que la ausencia o defectuosa publicación de los mismos, en tanto sirvan a la formación de un acto administrativo de contenido particular y concreto objeto de enjuiciamiento, debe calificarse como una Irregularidad sustancial, pues con ello se afecta directamente el debido proceso administrativo en la medida que se omite acatar la orden legal de publicar aquellos actos en el Diario Oficial, así como el principio de la publicidad que inspira a la función administrativa (C.P., art. 209), con lo que se diezma significativamente el derecho que tienen los asociados de ejercer control sobre los actos de la administración pública, o como en este caso a participar en procesos de convocatoria pública.
Lo dicho permite concluir a la Sala que la publicación de los actos administrativos de contenido general se constituye en presupuesto de eficacia u oponibilidad y no de validez respecto de los mismos; pero en cambio, la publicación de los mismos, frente a los actos administrativos de contenido particular y concreto en cuya producción participan esos actos generales, se erige en requisito de validez, cuya inobservancia tiene la potencialidad de viciar de nulidad el acto administrativo siempre que la inconsistencia tenga la categoría de una Irregularidad sustancial.
7. El hecho notorio vs. el deber legal de publicar los actos generales.
Pretende la defensa desestimar el deber legal de publicar los actos administrativos de contenido general en el Diario Oficial alegando que es un hecho notorio que “Su circulación es restringida; el tiraje de ejemplares por edición es irrisorio, su costo es altísimo”. Este planteamiento no es de recibo porque se opone abiertamente a lo dispuesto en el artículo 4º constitucional según el cual “Es deber de los nacionales y los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, e igualmente resulta en contravía de lo prescrito en el artículo 18 del Código Civil, donde claramente se establece que “La ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia”. Así, resulta inadmisible acoger el desacato a lo prescrito en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, con la modificación que le introdujo el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, en tanto ordenan publicar los actos administrativos de carácter general, de las entidades públicas del orden nacional, pues se trata de un deber legal que debe cumplirse como garantía de los derechos de los asociados.
8. Alcance territorial del cronograma fijado por la Universidad Surcolombiana con los acuerdos 039 y 040 de 2008.
Afirma la defensa, en esta parte, que el citado cronograma “no iba dirigido al público en general ni ‘a todos en el territorio nacional’ como lo señala el demandante..., solamente convocaba a los residentes durante cinco (5) años como mínimo en el departamento del Huila”, y que “El cronograma aprobado y publicado no es acto nacional, así emane de la Universidad Surcolombiana, que es ente universitario autónomo, creado como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional”.
En el apartado “3. Naturaleza Jurídica de la Universidad Surcolombiana”, se estableció con fundamento en el artículo 1º de la Ley 55 del 17 de diciembre de 1968, modificado mediante los artículos 1º y 2º de la Ley 13 del 30 de enero de 1976, que dicha universidad es un establecimiento público autónomo del orden nacional, dotado de personería jurídica, que comparte la misma naturaleza jurídica de la Universidad Nacional de Colombia según la Ley 65 de 1963.
La misma normatividad permite determinar que si bien en un comienzo el Instituto Universitario Surcolombiano (L. 55/68, art. 1º), no tenía cobertura nacional, debido a que su objetivo era la promoción de la educación superior en el departamento del Huila y en los territorios nacionales surorientales, con la expedición de la Ley 30 de 1976 su cobertura se extendió a todo el territorio nacional, pues a ello equivale que se le haya asimilado jurídica, orgánica, administrativa y académicamente a la Universidad Nacional de Colombia, que como es sabido por todos —hecho notorio— es un claustro de formación profesional que atiende el servicio de educación a nivel nacional. Por lo mismo, resulta viable afirmar que la convocatoria efectuada mediante los acuerdos 039 y 040 de 2008, tenía como destinatarios a todos los habitantes del país, pues se trata de actos administrativos de carácter general, expedidos por una entidad pública del orden nacional, haciendo una invitación pública a la generalidad de habitantes del territorio nacional que acreditaran los requisitos mínimos.
Además, esta discusión resulta intrascendente puesto que el deber de publicar esos actos administrativos en el Diario Oficial, según lo prescribió el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, obedece a un criterio orgánico, tal como se puede constatar en su literal c al precisar que allí se publicarán los “expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismo del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado”. Por consiguiente, al ser dicha universidad un establecimiento público del orden nacional, como así lo admite expresamente el demandado en su contestación, se verifica por la Sala el deber legal que tenía de publicar los acuerdos 039 y 040 de 2008 en el Diario Oficial.
Ahora bien, los reparos de ilegalidad recaen exclusivamente sobre dos aspectos: 1) Que la publicación de los acuerdos 039 y 040 de 2008 (13) , expedidos por el Consejo Superior de la Universidad, solamente se surtieron en la edición 47.127 del Diario Oficial emitido en septiembre 29 de 2008 (14) , luego de agotadas la fase de la publicación de la convocatoria (sep. 9/2008) y la fase de la inscripción de aspirantes (sep. 15 al 25/2008) (15) ; y 2) Que la publicación en prensa nacional, ordenada en el Acuerdo 040/08, no se hizo en la fecha estipulada (sep. 9/2008) sino hasta el 11 de los mismos mes y año (16) .
Pues bien, habiéndose probado que la Universidad Surcolombiana solamente publicó los acuerdos 039 y 040 de 2008, hasta el día 29 de septiembre de 2008, en el Diario Oficial 47.127, queda claro que se incurrió en una irregularidad sustancial en la producción del acto acusado. Recuérdese que por virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998 “Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”, de modo que la eficacia u oponibilidad de esa convocatoria respecto de los terceros interesados tan solo se puede predicar a partir del 29 de septiembre de 2008, después de fenecer las etapas de publicación (sep. 9/2008) y de inscripción de aspirantes (sep. 15 a 25/2008), con lo que se demuestra la violación de la misma Ley 489, así como del principio constitucional de la publicidad (C.P., art. 209), y el derecho fundamental de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos (C.P., art. 40).
Además, como el proceso de escogencia aludía al rector de una universidad oficial del orden nacional, no resulta admisible la justificación dada por la defensa, en el sentido de que en ese proceso únicamente podían intervenir las personas que acreditaran residencia no menor a cinco años en el departamento del Huila, pues como con acierto lo señala el actor, los aspirantes podrían estar radicados tanto en ese departamento como en cualquiera otro del territorio nacional, resultando éstos seriamente lesionados en su aspiración de participar en el proceso de selección, en la medida que la publicidad oficial, a nivel nacional, vino a surtirse a través del Diario Oficial mucho después de cerrada la fase de inscripciones.
De otro lado, no puede tenerse por satisfecho el requisito de la publicidad a nivel nacional con la eventual publicación que oportunamente se haga en un periódico de tal cobertura, ya que el legislador solamente reconoce en el Diario Oficial la capacidad para hacer oponibles a los interesados el contenido de los actos administrativos de carácter general, sin que ello impida, como se dijo líneas arriba, que por decisión de la propia administración también se haga en los aquí denominados medios alternativos.
De otro lado, igualmente se incurrió en irregularidad sustancial por parte de la Universidad Surcolombiana, puesto que si bien se impuso en los acuerdos 039 y 040 de 2008 el deber de publicar el cronograma para la designación de rector, entre otros medios, en la “prensa nacional”, se probó que ello ocurrió tardíamente, hasta el 11 de septiembre de 2008 en el diario El Tiempo, cuando la fecha fijada para ello fue el 9 de los mismos. Esto, como en la publicación del Diario Oficial, disminuye las posibilidades que tenían las personas de todo el territorio nacional, ajenas al departamento del Huila, para concurrir a la convocatoria pública, ya que para la recolección de documentación y su ulterior acreditación ante la universidad, contarían con un tiempo inferior al que de hecho tuvieron los aspirantes radicados en dicho departamento, circunstancia que demuestra la violación al principio de igualdad, dado el distinto trato que recibieron unos y otros.
Aspira el apoderado del demandado a desvirtuar la anterior conclusión señalando que el cronograma igualmente se publicó en las ediciones del 9 de septiembre de 2008 del Diario del Huila y del Diario La Nación (17) , cuya circulación es nacional. Al respecto encuentra la Sala que según la certificación obrante a folio 122, expedida por la gerente de Edicohuila S.A., Diario del Huila, “El nivel de circulación escrito es regional, con cubrimiento en el departamento de Caquetá y la colonia opita en Bogotá” y que “El alcance de la información virtual es nacional e Internacional”, y que según la certificación ubicada en el folio 141, expedida por la gerente administrativa y financiera de la Editora Surcolombiana S.A., Diario La Nación, “El nivel de circulación escrito es regional, con cubrimiento en el departamento de Caquetá, y la colonia opita en Bogotá” e igualmente que “El alcance de la información virtual es nacional e internacional”.
Esos documentos informan que la circulación física de esos diarios no es nacional y que el alcance virtual de esos medios de comunicación es nacional e internacional. Al respecto dirá la Sala que cuando el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, admite la posibilidad de publicar complementariamente los actos administrativos de carácter general “en un periódico de amplia circulación” —que por cierto en este caso no es un deber legal sino un deber que se impuso la misma universidad en los acuerdos 039 y 040 de 2008—, obviamente se estaba refiriendo a la circulación del medio físico y no a la que ahora ocurre de forma electrónica, dado que se trata de una disposición expedida en 1984 cuando la Internet no tenía los alcances tecnológicos con que hoy cuenta.
Podría contra argumentarse diciendo que el derecho debe actualizarse con los avances tecnológicos y que por ello debe considerarse como de circulación nacional la prensa que siendo físicamente regional cuente con un dominio.co o una página web. Esta interpretación no sería de recibo para la Sala porque iría en contra del principio del efecto útil de las disposiciones jurídicas, ya que carecería de todo sentido que el artículo 43 hablara de periódico de amplia circulación, cuando en estas épocas la mayoría de medios de comunicación escritos, si no todos, cuentan con una publicación electrónica. Además, al hablar la norma de circulación territorial debe entenderse que se refiere a la que ocurre en el entorno físico y no a la que se sucede en el ciberespacio o espacio virtual, que por más que pueda ser consultada incluso desde el exterior, no suple la que directamente ocurre cuando se observa el medio físico.
De igual forma, no puede acogerse dicha tesis porque trayendo de nuevo a colación lo prescrito en la Ley 962 de 2005 artículo 7º, el deber legal que tiene la administración de poner a disposición del público, a través de los medios electrónicos, los actos administrativos de carácter general, entre otros, no suple el deber legal de hacerlo mediante el Diario Oficial, que como se sabe su primordial forma de circulación es física o en edición impresa. Además, es claro que la consulta de la información por el espacio virtual tiene mayores adeptos entre la población más joven, quienes han crecido familiarizados con ese medio de comunicación, en tanto que sus mayores están más habituados al medio físico en lo que a prensa se refiere; sin olvidar por supuesto, que la información electrónica no tiene asegurada su cobertura nacional, dadas las características que ofrecen las distintas regiones del país.
Finalmente, no comparte la Sala la apreciación del accionante, en cuanto que debió publicarse íntegramente el contenido de los acuerdos 039 y 040 de 2008, en los medios de prensa escritos, ya que lo que resulta de interés para los potenciales aspirantes a rector de la universidad era su parte resolutiva y no sus motivaciones, de modo que la inserción del cronograma fijado en la parte dispositiva de los mismos bastaría para cumplir el presupuesto de la publicación.
Lo discurrido permite inferir a la Sala que el acto acusado está viciado de nulidad, puesto que se incurrió en irregularidad sustancial en la publicación de los acuerdos 039 y 040 de 2008, expedidos por el Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana.
1. ANULAR la Resolución 021 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), expedida por el Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana, mediante la cual se designó a Hernando Ramírez Plazas como rector de dicha universidad, para el periodo comprendido entre el 5 de diciembre de 2008 y el 4 de diciembre de 2012.
2. Comuníquese esta decisión al Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana y al Ministerio de Educación Nacional.
Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. Cópiese y notifíquese».
(Sentencia de 6 de agosto de 2009. Expediente 11001-0328-000-2009-00005-00. Consejera Ponente: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón).
(2) “El texto anterior (L. 57/85, art. 3º) no exige mayores esfuerzos para su interpretación ya que su claridad y sencillez no dan pie para hacer interpretaciones diferentes a la que surge espontáneamente del mismo, en el sentido de que el Gobierno Nacional está facultado para autorizar, cuando haya justificación, que los distintos sectores administrativos editen sendos boletines o gacetas en donde se divulguen los actos ‘del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallen adscritos o vinculados a estos’. De ninguna manera la ley faculta al gobierno para que autorice la publicación de boletines o gacetas a cada uno de los muchos organismos del orden nacional que integran la administración pública” (Anales del Consejo de Estado, t. CXXIV, primera parte, págs. 411 y 412).
(3) La Corte Constitucional, mediante sentencias C-957 de 1º de diciembre de 1999 (exp. D-2413) y C-646 de 31 de mayo de 2000 (exp. D-2652), se ha pronunciado sobre la exequibilidad de esta disposición.
(4) “La Ley 489 de 1998 rescata para el Diario Oficial con carácter exclusivo, la tarea de colocar en vigencia y hacer oponibles las normas legales de carácter general, terminando así con la incertidumbre generada por la proliferación de boletines de diversas entidades con los que se suplía tal requisito” (Martínez Neira, Néstor Humberto, Ministro del Interior, “El cambio es ahora: vigente nuevo estatuto de la administración pública”, en El cambio en la administración pública; Bogotá, Ministerio del Interior, Serie Documentos 4, 1999, pág. xii).
(5) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de julio de 2001. Expediente: 11001032800020000026-02 (IJ-018). Actor: Germán Barriga Garavito. Demandado: Universidad Nacional de Colombia. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias proferidas el mismo día, por la Sala Plena, dentro de los expedientes IJ-020, IJ-021 e IJ-022.
(7) A nivel legal la Ley 30 de 1992 desarrolló ese régimen de autonomía de las universidades en disposiciones como estas:
“ART 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
ART 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).”
(8) Esta tesis ya fue sostenida por la Sección Quinta en su fallo del 25 de octubre de 2007. Expediente: 11001032800020600192-00 (4147). Actor: Germán Guevara Ochoa. Demandado: UPTC, puesto que allí se precisó: “la publicación de los actos administrativos en los medios electrónicos, en virtud del artículo 7º de la Ley 962 de 2005 tiene fines meramente informativos y en ningún modo reemplaza o sustituye la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial”.
(9) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 18 de diciembre de 1997. Actor: Luis Mario Duque. Demandado: director de Catastro Municipal de Cali.
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-957 del 1º de diciembre de 1999.
(11) Sentencia del 19 de julio de 2006. Expediente: 3931. Actor: Armando Benavides Cárdenas. Demandada: Universidad de Nariño.
(12) Sentencia del 5 de mayo de 2006. Expediente: 3933. Actor: Néstor Guillermo Franco González. Demandado: Mesa Directiva Asamblea del Valle del Cauca.
(13) La copia auténtica de estos actos milita de folios 46 a 52 y 53 a 60.
(14) Este hecho se acreditó mediante el oficio del 7 de enero de 2009, suscrito por el jefe de la oficina asesora jurídica de la Imprenta Nacional de Colombia, que en original reposa en el folio 26.
(15) Según el Acuerdo 040 de 2008, modificatorio del Acuerdo 039 del mismo año, es cierto que la Universidad Surcolombiana se obligó a publicar la convocatoria “en prensa nacional, local y en [su] página web” el día 9 de septiembre de 2008, y que la fase de inscripción de aspirantes se fijó entre el 15 y el 25 de septiembre de 2008, en el horario de 8:00 a. m. a 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m.
(16) Esta afirmación es cierta, puesto que así la admitió la parte demandada en su contestación al señalar que el cronograma fijado con el Acuerdo 040 de 2008 se publicó “En el diario El Tiempo, el 11 de septiembre de 2008, diario de amplia circulación local, nacional e internacional”, corroborado a su vez con la copia de la parte pertinente de ese diario, visible a folio 152.
(17) Estos hechos están debidamente probados. La publicación en el Diario del Huila se acreditó con copia auténtica de la página del respectivo diario, visible a folio 121; y la publicación en el Diario La Nación se probó con el respectivo ejemplar, visible a folio 127.