Source: http://kraken.slv.cz/6As44/2014
Timestamp: 2017-09-25 00:58:10+00:00
Document Index: 35801788

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 32', '§ 12', 'soud ', '§ 93', '§ 31', 'soud ', 'Soud ', 'ÚS 276/01 ', '§ 92', '§ 30', '§ 32', '§ 30', '§ 31', '§ 32', '§ 1', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 93', 'soud ', '§ 12', 'Soud ', 'soud ', '§ 17', '§ 17', '§ 12', 'ÚS 17/95 ', 'ÚS 43/13 ', 'ÚS 7/03 ', '§ 32', '§ 30', '§ 71', '§ 110', '§ 110', '§ 78', '§ 110', '§ 78', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ', '§ 1', '§ 7', '§ 9', '§ 11', '§ 1', 'soud ', '§ 4', '§ 14', 'soud ', '§ 1', '§ 7', '§ 9', '§ 11', '§ 13']

6As44/2014
6 As 44/2014-88
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Zdeòka Kühna, Jany Brothánkové, Lenky Matyá¹ové, Barbary Poøízkové, Ale¹e Roztoèila a Karla ©imky v právní vìci ¾alobkynì: HPK-Productions s. r. o., se sídlem Ve Støe¹ovièkách 1090/43a, Praha 6-Støe¹ovice, zast. Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem Tyr¹ova 521, Tábor, proti ¾alovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého námìstí 4, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 3. 4. 2013, èj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 22. 1. 2014, èj. 10 A 94/2013-59,
I. Rozsudek Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 22. 1. 2014, èj. 10 A 94/2013-59, s e r u ¹ í .
II. Rozhodnutí ¾alovaného ze dne 3. 4. 2013, èj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobkyni na náhradì nákladù øízení o ¾alobì a øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 25.959 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta.
[1] Klíèovou otázkou tohoto rozsudku je zákonnost a ústavnost limitù pro hluk z veøejné produkce hudby, jak je vymezilo naøízení vlády è. 272/2011 Sb., o ochranì zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku a vibrací, provádìjící zákon è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015.
[2] Ve dnech 13. a¾ 15. 7. 2012 ¾alobkynì poøádala v prostoru leti¹tì Aeroklubu Tábor, Èápùv dvùr, hudební festival Mighty Sounds 2012. Krajská hygienická stanice Jihoèeského kraje provedla inspekèní kontrolu mìøením hluku z veøejné produkce hudby. Dne 13. 7. 2012 v noèní dobì od 22:25 hodin do 23:25 hodin v chránìném venkovním prostoru stavby rodinného domu èp. 536 v k. ú. Mì¹ice u Tábora (místo mìøení è. 1) dosahoval hluk z veøejné produkce hudby hodnoty L Aeq,1h = 62,9 dB. Tého¾ dne v noèní dobì od 22:15 hodin do 23:15 hodin v chránìném venkovním prostoru stavby rodinného domu èp. 1161 v k. ú. Sezimovo Ústí (místo mìøení è. 2) pak hluk z veøejné produkce hudby dosahoval hodnoty L Aeq,1h = 40,9 dB.
[3] Krajská hygienická stanice proto rozhodnutím ze dne 18. 12. 2012 rozhodla, ¾e se ¾alobkynì dopustila správního deliktu. Jako¾to poøadatelka hudebního festivalu nezajistila, aby hluk z veøejné produkce hudby nepøekraèoval hladinu L Aeq,1h = 35 dB (korekce mìøení +/- 2,0 dB), tj. limit stanovený dle § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve spojení s § 12 a pøílohou è. 3 èást A naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Za poru¹ení této povinnosti správní orgán ulo¾il ¾alobkyni pokutu ve vý¹i 360.000 Kè. ®alovaný sní¾il pokutu na 210.000 Kè; ve zbytku rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.
[4] Proti tomuto rozhodnutí se ¾alobkynì bránila ¾alobou. Krajský soud ¾alobu zamítl. Uvedl, ¾e ¾alobkynì mìla povinnost akci zajistit takovým zpùsobem, aby nedo¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku. Napadené správní rozhodnutí nebrání ¾alobkyni v poøádání veøejných produkcí hudby mimo noèní dobu pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù. Vý¹e ulo¾ené pokuty dle nìj odpovídá záva¾nosti správního deliktu. V místì mìøení è. 1 ¾alobkynì pøekroèila limit o 25,9 dB. Takto vysoká imisní zátì¾ negativnì pùsobí na zdraví lidí. Správní orgány zohlednily okolnosti zmíròující záva¾nost protiprávního jednání. Navíc ¾alobkynì oproti pøedchozímu roèníku festivalu v roce 2011 zajistila sní¾ení nadlimitní hlukové zátì¾e na místì mìøení è. 2.
[5] Proti rozsudku krajského soudu ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) podala kasaèní stí¾nost. V ní namítá, ¾e dùsledným uplatòováním pøísných hygienických limitù bez ohledu na to, co je zdrojem hluku a jak dlouho tato expozice trvá, je absolutnì vylouèeno konání jakýchkoli akcí pod ¹irým nebem. Poukazuje na podobné akce, jako komerèní prezentace, poutì, mìstské slavnosti, zábavy, ohòostroje, sportovní zápasy, koncerty, hudební festivaly a pivní slavnosti, pro které je v podstatì nemo¾né dodr¾et hlukový limit pro noèní dobu stanovený na 35 dB. Tento limit odpovídá podle srovnávacích tabulek hluku obdobnému relativnímu tichu v obsazeném hledi¹ti kina (30-35 dB) èi tlumenému hovoru (40 dB).
[6] Napøíklad podle strategické hlukové mapy Aglomerace Praha 2007 je evidentní, ¾e hluk v Praze v chránìném venkovním prostoru staveb je nadlimitní. Velká èást obyvatel Prahy je vystavena permanentnì vy¹¹í hlukové zátì¾i, ne¾ jaká byla namìøena v posuzovaném pøípadì. Stejnì tak jsou na tom podle hlukových map obyvatelé Ostravy èi Brna. Nadlimitní pùsobení hluku z veøejné produkce hudby bylo krátkodobé. ®ádná studie neprokázala, ¾e by krátkodobý hluk v namìøených hodnotách pùsobil negativnì na lidské zdraví. Podle studií Svìtové zdravotnické organizace po¹kozuje zdraví èlovìka a¾ dlouhodobé vystavování hluku, který je vy¹¹í ne¾ 65 dB. Lidé ¾ijící v okolí hlavních silnic a ¾eleznic jsou dlouhodobì vystaveni hlukové zátì¾i, která je srovnatelná s hodnotami namìøenými v daném pøípadì.
[7] Souèasné hlukové limity jsou zcela nevyhovující pro poøádání krátkodobých hudebních produkcí. Na tom se shoduje ¹iroká odborná veøejnost. Potvrzují to snahy o legislativní zmìny z posledního období v podobì speciálního hlukového zákona èi v podobì zásadní novelizace zákona o ochranì veøejného zdraví. V drtivé vìt¹inì pøípadù, kdy jakákoliv hygienická stanice provádìla v posledních letech mìøení hluku veøejné produkce hudby, bylo výsledkem pøekroèení stanovených limitù a následné udìlení pokuty. Hlukový limit je splnitelný jen za pøedpokladu, ¾e se ve¹keré kulturní aktivity pøesunou do zcela neobydlených lokalit daleko od civilizace.
[8] Stì¾ovatelka koneènì upozoròuje, ¾e jí poøádaná veøejná produkce hudby se koná ka¾doroènì. Je zamìøena nejen na okrajové hudební ¾ánry, ale i na prezentaci divadelních spolkù, umìlecké a sportovní workshopy, poskytuje prostor charitativním a vzdìlávacím aktivitám. Festival Mighty Sounds je poøádán pouze jednou za rok v èervenci, a to v¾dy za souèinnosti mìsta Tábor a místních slo¾ek státní správy. Stì¾ovatelka aktivnì komunikovala se sousedními obyvateli, sna¾ila se co nejvíce eliminovat mo¾né dopady hudební produkce na okolí areálu festivalu. Hudební pódia byla natoèena tak, aby hrála do neobydlených míst, smìrem od chránìných prostor. Ètyøi z ¹esti hudebních scén byly umístìny ve stanech. Dramaturgie festivalu byla sestavena tak, aby v noèních hodinách bylo hlukové zatí¾ení co nejmen¹í. Oproti minulosti se hudební produkce na obou hlavních scénách nepøekrývala, v¾dy hrálo pouze jedno otevøené pódium.
[9] Dále stì¾ovatelka polemizuje s vý¹í ulo¾ené pokuty. Pokuta v øádech stovek tisíc je zcela mimo ekonomickou realitu dne¹ní nemainstreamové kultury. Zákonodárce jistì nemìl v úmyslu sankcionovat a v podstatì likvidovat jakékoli kulturní aktivity pod ¹irým nebem nebo je vytlaèit do odlehlých a lidmi opu¹tìných míst.
[10] Ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti se ¾alovaný ztoto¾nil s právním názorem krajského soudu. ®alovaný ve svém rozhodnutí pøihlédl k tomu, ¾e daná akce se koná jedenkrát do roka a stì¾ovatelka se ji sna¾ila lokalizovat na okraj obydlené èásti mìsta. Nelze v¹ak opomenout, ¾e pøes pøijatá opatøení nedo¹lo oproti pøedcházejícím rokùm ke zmírnìní hlukové zátì¾e v místì mìøení hluku è. 1. Pøekroèení hygienických limitù hluku znamená zdravotní riziko pro obyvatelstvo vystavené pùsobení hluku. Není v kompetenci orgánu ochrany veøejného zdraví øe¹it otázku, zda se konkrétní akce uskuteèní èi nikoliv, pøípadnì jak dosáhne poøadatel veøejné produkce hudby splnìní svých zákonných povinností. Veøejnou produkci hudby lze poøádat mimo noèní dobu pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù. ®alovaný koneènì uvádí, ¾e v dané vìci ¹lo o tøetí poru¹ení stejné povinnosti; pøedcházející sankce ve vý¹i 90.000 Kè a 180.000 Kè dle nìj nesplnily svou preventivní a odrazující funkci.
III. Postoupení vìci roz¹íøenému senátu
[11] Pøi pøedbì¾ném posouzení vìci dospìl ¹estý senát k odli¹nému právnímu názoru, ne¾ jaký byl zaujat v rozsudcích ze dne 11. 7. 2012, èj. 6 Ads 40/2012-29, vìc M-SPO, a ze dne 27. 5. 2009, èj. 4 Ads 21/2008-125, vìc Sportovní klub Kostelní Lhota. Na rozdíl od závìru ve vìci M-SPO je ¹estý senát pøesvìdèen, ¾e správní orgán mìl k námitkám stì¾ovatelky zohlednit nedostatek speciální regulace hygienických hlukových limitù ve vztahu k veøejné produkci hudby ji¾ pøed rozhodováním o správním deliktu ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví.
[12] Veøejnou produkci hudby pova¾uje ¹estý senát za jednorázovou èinnost, která logicky vy¾aduje zvlá¹tní pozornost, a tedy i speciální podzákonnou úpravu limitù hluku odli¹nou od dlouhodobého zatí¾ení hlukem. Veøejnou produkci hudby srovnává se stavební èinností, u které naøízení vlády è. 272/2011 Sb. zakotvilo mírnìj¹í hlukové limity. Zatímco naøízení vlády zohledòuje specifika hluku vznikajícího pøi pozemní dopravì, pøi leteckém provozu èi v prùbìhu stavebních prací, neupravuje hlukové limity veøejné produkce hudby výraznì odli¹nì od hlukových limitù jakéhokoliv bì¾ného provozu èi produkce. Naopak, limity veøejné produkce hudby jsou sní¾eny o dal¹ích 5 dB, proto¾e tento hluk obsahuje tónové slo¾ky.
[13] I bez odborného zhodnocení hlukové problematiky je ji¾ ze znìní naøízení vlády è. 272/2011 Sb. patrná jeho nepou¾itelnost pro regulaci ojedinìlých nebo krátkodobých expozic. S jednorázovou hudební produkcí nepoèítá a její specifika nezohledòuje. Ani zákon o ochranì veøejného zdraví neobsahuje dal¹í mechanismus, kterým by bylo mo¾no zohlednit specifika hudební produkce. Poøadatelùm veøejné produkce hudby nepomù¾e ani § 31 zákona, nebo» mechanizmus ospravedlòující pøekroèení hygienických limitù na nì nemíøí. ©estý senát odkazuje na pøipravovanou legislativu, která svìøuje regulaci ojedinìlých nebo krátkodobých expozicí hluku obcím. To by ostatnì odpovídalo bì¾né praxi v ostatních státech EU, ve kterých je regulace tohoto druhu svìøena orgánùm místní správy.
[14] Pokud by roz¹íøený senát shledal, ¾e podzákonná úprava hlukových limitù vztahujících se k veøejné produkci hudby v noèních hodinách nemá dostateènou oporu v zákonì, ¹estý senát pøipomíná, ¾e obecný soud nerozhoduje o neplatnosti podzákonného pøedpisu. Soud rozhoduje jen o jeho neaplikovatelnosti v dané vìci. Pøípadný výrok soudu o nezákonnosti podzákonného právního pøedpisu má právní úèinky pouze inter partes, nikoliv erga omnes [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)].
[15] S ohledem na vý¹e uvedené ¹estý senát zdùrazòuje, ¾e úprava hlukových limitù hudební produkce v naøízení vlády è. 272/2011 Sb. neodpovídá zákonnému zmocnìní, proto¾e v nìm chybí úprava, která by zohlednila specifika krátkodobých hudebních produkcí. Roz¹íøenému senátu proto k posouzení pøedkládá právní názor, dle nìho¾ podøazení hudební produkce regulaci urèené pro jakoukoliv jinou èinnost, pøi které vzniká ¹kodlivý hluk, limituje její provozování natolik, ¾e zvolený zpùsob regulace pøestává být úpravou limitù a stává se a¾ jejím faktickým zákazem, ke kterému ov¹em naøízení vlády è. 272/2011 Sb. urèeno není, a ani nemù¾e být. Zákonné mantinely pro omezení základního práva ve smyslu èl. 4 odst. 4 Listiny zákon o ochranì veøejného zdraví v tomto smìru neobsahuje.
[16] ®alovaný podal k výzvì soudu vyjádøení k otázce øe¹ené roz¹íøeným senátem. Sdìlil, ¾e v letech 2011-2015 bylo provedeno celkem pìt kontrol, pøi kterých nebylo zji¹tìno pøekroèení stanovených hygienických limitù hluku. Jednalo se o mìøení z vìt¹í vzdálenosti (500 metrù, 750 metrù, jeden kilometr), navíc prostor mezi mìøením a koncertem byl odstínìn stromy, event. byly výsledky mìøení ovlivnìny pøíznivými klimatickými podmínkami. Státní dozor a mìøení hluku byly provádìny pøevá¾nì na základì podnìtù obyvatel.
[17] ®alovaný souhlasí s názorem, ¾e uvnitø zastavìného území nelze uspoøádat obvyklou veøejnou produkci hudby, ani¾ by do¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. (detailnì je toto stanovisko citováno dále v èásti V.3.). Dále vysvìtluje, ¾e hluk z veøejné produkce hudby má znaènì specifické charakteristiky, které z nìj èiní výraznì ru¹ivý faktor. Díky nízkofrekvenènímu charakteru moderní veøejné produkce hudby se zvukové vlny ¹íøí s malým útlumem na velkou vzdálenost a snadno pronikají obvodovými stìnami staveb do vnitøních obytných místností. Tam se díky vyfiltrování vy¹¹ích frekvencí a vytváøení kvazistojatého vlnìní jejich ru¹ivý charakter zesiluje. Výsledný efekt je pak uvnitø subjektivnì vnímán jako pulsující dunìní, které ji¾ nenese ¾ádnou hudební informaci.
[18] ®alovaný upozoròuje, ¾e zákonem è. 267/2015 Sb. byly z definice hluku a tedy i z dozorové pùsobnosti orgánù ochrany veøejného zdraví vyjmuty ve¹keré produkce hudby provozované ve venkovním prostoru. Regulace tohoto hluku nále¾í od 1. 12. 2015, tedy od úèinnosti zákona è. 267/2015 Sb., obcím. Za zmìnìné zákonné úpravy ji¾ regulace produkce hudby ve venkovním prostoru pod naøízení vlády è. 272/2011 Sb. nespadá. Novela tohoto naøízení reagující na nový zákonný stav je v souèasné dobì v legislativním procesu.
V. Právní názor roz¹íøeného senátu
V.1. Rozhodná právní úprava
[19] Roz¹íøený senát pøednì rekapituluje právní úpravu, kterou ¹estý senát shledal nedostateènou pro závìr správních orgánù o spáchání správního deliktu.
[20] Podle § 92 odst. 1 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 31. 7. 2013, za nesplnìní nebo poru¹ení povinností stanovených tímto zákonem ulo¾í orgán ochrany veøejného zdraví oprávnìný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobì pøi její podnikatelské èinnosti nebo právnické osobì pokutu do vý¹e 2.000.000 Kè.
[21] Podle § 30 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, osoba, která pou¾ívá, popøípadì provozuje stroje a zaøízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel leti¹tì, vlastník, popøípadì správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dal¹ích objektù, jejich¾ provozem vzniká hluk, jsou povinni technickými, organizaèními a dal¹ími opatøeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a provádìcím právním pøedpisem zajistit, aby hluk nepøekraèoval hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìný venkovní prostor, chránìné vnitøní prostory staveb a chránìné venkovní prostory staveb a aby bylo zabránìno nadlimitnímu pøenosu vibrací na fyzické osoby. Dle odst. 2 tého¾ ustanovení se hlukem rozumí zvuk, který mù¾e být ¹kodlivý pro zdraví a jeho¾ hygienický limit stanoví provádìcí právní pøedpis. Dle odst. 3 chránìným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do 2 m okolo bytových domù, rodinných domù, staveb pro ¹kolní a pøed¹kolní výchovu a pro zdravotní a sociální úèely, jako¾ i funkènì obdobných staveb.
[22] Podle § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, pak hluk z provozoven slu¾eb a hluk z veøejné produkce hudby (napøíklad koncert, taneèní zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí pøekroèit hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìné prostory uvedené v § 30. Splnìní této povinnosti zajistí osoba provozující slu¾bu a, jde-li o veøejnou produkci hudby, poøadatel, a nelze-li poøadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto úèelu stavbu, jiné zaøízení nebo pozemek poskytla.
[23] Zákon o ochranì veøejného zdraví se také vypoøádával se situacemi, v nich¾ bylo obtí¾né plo¹nì stanovené limity dodr¾et. V § 31 umo¾nil ¾ádat o výjimku z dodr¾ování hlukových limitù. O výjimku nebylo mo¾no po¾ádat v pøípadì hluku z veøejné produkce hudby.
[24] Provádìcím pøedpisem, o kterém hovoøil § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, je naøízení vlády è. 272/2011 Sb., o ochranì zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku a vibrací (v pùvodním znìní, doposud bez novelizací). Naøízení vlády dle jeho § 1 odst. 1 reguluje: a) hygienické limity hluku a vibrací na pracovi¹tích, zpùsob jejich zji¹»ování a hodnocení a minimální rozsah opatøení k ochranì zdraví zamìstnance, b) hygienické limity hluku pro chránìný venkovní prostor, chránìné venkovní prostory staveb a chránìné vnitøní prostory staveb, c) hygienické limity vibrací pro chránìné vnitøní prostory staveb, d) zpùsob mìøení a hodnocení hluku a vibrací pro denní a noèní dobu.
[25] Konkrétní hygienické limity hluku v chránìných venkovních prostorech staveb a v chránìném venkovním prostoru stanovuje § 12 naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Podle § 12 odst. 1 se hodnoty hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, vyjadøují ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,T. V denní dobì se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhluènìj¹ích hodin (LAeq,8h), v noèní dobì pro nejhluènìj¹í 1 hodinu (LAeq,1h). Podle § 12 odst. 3 naøízení se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, stanoví souètem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T se rovná 50 dB a korekcí pøihlí¾ejících ke druhu chránìného prostoru a denní a noèní dobì podle pøílohy è. 3 k tomuto naøízení. V pøípadì hluku s tónovými slo¾kami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výraznì informaèním charakterem, se pøiète dal¹í korekce-5 dB.
[26] Dal¹í korekce pro stanovení hygienických limitù hluku v chránìných venkovních prostorech staveb a v chránìném venkovním prostoru stanoví pøíloha 3 naøízení vlády, podle které se pro noèní dobu v pøípadì chránìného venkovního prostoru staveb pøièítá dal¹í korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na ¾eleznièních dráhách, kde se pou¾ije korekce-5 dB. Dal¹í korekce závisí na povaze chránìného prostoru. Odli¹né korekce jsou v èásti A pøílohy stanoveny pro chránìný venkovní prostor staveb lù¾kových zdravotnických zaøízení vèetnì lázní, chránìný venkovní prostor lù¾kových zdravotnických zaøízení vèetnì lázní a chránìný venkovní prostor ostatních staveb a chránìný ostatní venkovní prostor, a to mj. té¾ k hluku z veøejné produkce hudby.
V.2. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[27] Roz¹íøený senát nejprve zvá¾il svou pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[28] ©estý senát dovozuje potøebu odklonit se od závìrù vyjádøených v rozsudcích ze dne 11. 7. 2012, èj. 6 Ads 40/2012-29 (M-SPO), a ze dne 27. 5. 2009, èj. 4 Ads 21/2008-125 (SK Kostelní Lhota).
[29] V rozsudku ve vìci M-SPO dospìl ¹estý senát k závìru, ¾e okolnosti veøejné hudební produkce nemají na odpovìdnost tehdej¹ího stì¾ovatele vliv: [J]i¾ samotné pøekroèení tìchto hygienických limitù znamená ohro¾ení zájmu na ochranì veøejného zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku (nikoliv v¹ak pøímo po¹kození zdraví fyzických osob), k jeho¾ ochranì jsou dotèené limity stanovovány. Konkrétní okolnosti a dopady pøedmìtného protiprávního jednání jsou pak zohledòovány pøi rozhodování o ulo¾ení pokuty a její vý¹i ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví (bod 8). Pokud stì¾ovatel upozoròoval na neadekvátní a pøísnou úpravu hlukových limitù pro venkovní produkci hudby, soud mu sdìlil, ¾e aspekty míry a záva¾nosti pøekroèení hlukových limitù mají øe¹it správní orgány a soudy za pomoci individualizace sankce v konkrétním pøípadì a také prostøednictvím moderaèního práva.
[30] Tento právní názor dle názoru vysloveného v pøedkládacím usnesení brání tomu, aby obecná regulace hlukových limitù veøejné produkce hudby, zakotvená v § 12 naøízení vlády è. 272/2011 Sb. ve spojení s pøílohou è. 3 tohoto naøízení, byla pro pøekroèení rámce zákonného zmocnìní posouzena jako neaplikovatelná.
[31] Roz¹íøený senát má za to, ¾e právní názor vyjádøený ve vìci M-SPO není ve výslovném rozporu s názorem, k nìmu¾ dospìl ¹estý senát pøi pøedbì¾né poradì v nyní posuzované vìci. Soud ov¹em pøi rozhodování vìci M-SPO vyslovil právní závìr, který ve svých dùsledcích znemo¾nil v nynìj¹í vìci ¹estému senátu vyslovit neaplikovatelnost naøízení vlády. Obecnì toti¾ konstatoval, ¾e jakékoliv pøekroèení naøízením vlády zakotvených limitù hluku znamená samo o sobì ohro¾ení zájmu na ochranì veøejného zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku, které podléhá sankci podle zákona o ochranì veøejného zdraví. Tím soud sice nepøímo, nicménì pøesto pomìrnì jednoznaènì dospìl k závìru o zákonnosti a ústavnosti naøízení vlády. Pokud by se ¹estý senát bez pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu rozhodl od tohoto závazného závìru odklonit, postupoval by v rozporu s § 17 s. ø. s.
[32] Roz¹íøený senát nepochybuje, ¾e podmínka existence odli¹ného právního názoru, ne¾ jaký byl ji¾ vyjádøen v jiném rozhodnutí NSS, je splnìna. Druhou nezbytnou podmínkou pro rozhodování roz¹íøeného senátu je, aby posouzení pøedlo¾ené právní otázky roz¹íøeným senátem bylo potøebné pro rozhodnutí o dané vìci. Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti a jejím doplnìní, obdobnì jako v ¾alobì, výslovnì namítá, ¾e limity zakotvené sporným naøízením vyluèují poøádání jakýchkoliv akcí pod ¹irým nebem. Proto je splnìna i druhá podmínka pro pravomoc roz¹íøeného senátu o této vìci rozhodovat.
[33] Roz¹íøený senát proto mù¾e podle § 17 odst. 1 s. ø. s. rozhodovat.
[34] Jedná-li se o tvrzený rozpor pøedbì¾ného závìru ¹estého senátu s rozsudkem ètvrtého senátu ve vìci SK Kostelní Lhota, roz¹íøený senát má za to, ¾e zde o rozpor nejde. Tento rozsudek toti¾ zru¹il správní rozhodnutí proto, ¾e zákaz hudebních produkcí byl ulo¾en osobì, která vùbec nebyla vlastníkem pozemkù, na kterých probìhly koncerty rockové hudby. Proto nedávalo správní rozhodnutí ¾ádný smysl a bylo nevykonatelné. ©estý senát asi i proto domnìlý rozpor dovozuje jen na základì interpretace závìru tohoto rozsudku. Ètvrtý senát zde pouze podotkl, ¾e pøi posuzování pøimìøenosti ulo¾eného opatøení je tøeba vycházet z toho, ¾e ochrana zdraví osob má zcela jednoznaènì pøednost pøed kulturním ¾ivotem v obci, který byl ulo¾eným opatøením pouze èásteènì omezen. Napadené rozhodnutí toti¾ stì¾ovateli ani jiným subjektùm nebrání v poøádání veøejných produkcí hudby mimo noèní dobu (tj. do 22:00 hod.), samozøejmì pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù . V této vìci v¹ak ètvrtý senát nijak nevylouèil, aby se soudy v dal¹ích pøípadech zabývaly eventuální nezákonností podzákonného právního pøedpisu, který stanovil hygienicky pøípustné meze hluku.
V.3. Posouzení rozhodné právní otázky
[35] V projednávané vìci není sporu o tom, ¾e krajská hygienická stanice v rámci inspekèního mìøení zjistila, ¾e stì¾ovatelka pøi poøádání veøejné produkce hudby pøekroèila hygienické limity hluku zakotvené naøízením vlády è. 272/2011 Sb. Naøízením stanovený limit 35 dB pøekroèila v jednom místì o 25,9 dB, v jiném místì pak o 3,9 dB. Ve vztahu k chránìným venkovním prostorùm staveb platilo, ¾e se obecný hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku ve vý¹i 50 dB sní¾il o 10 dB z dùvodu, ¾e produkce probíhala v noèní dobì, a o dal¹ích 5 dB proto, ¾e hluk obsahoval tónové slo¾ky. Povinností stì¾ovatelky tak podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. bylo, aby podnikla takové kroky, kterými by ve chránìných venkovních prostorech blízkých staveb omezila hluk na maximálnì 35 dB (blí¾e viz èást V.1. shora).
[36] Roz¹íøený senát musel posoudit, zda obecná regulace hlukových limitù zakotvená v § 12 naøízení è. 272/2011 Sb. a dále v pøíloze è. 3 k tomuto naøízení, pøekroèila meze zákonného zmocnìní. Stì¾ovatelka tvrdí, ¾e tyto limity, tak jak jsou vládou nastaveny, ve skuteènosti vyluèují poøádání jakýchkoliv hudebních akcí poblí¾ chránìného venkovního prostoru staveb.
[37] ®alovaný s tímto tvrzením stì¾ovatelky ve svém vyjádøení ze dne 10. 3. 2016 souhlasí. V tomto vyjádøení uvádí, ¾e uvnitø zastavìného území nelze uspoøádat obvyklou veøejnou produkci hudby (napø. rockový koncert), ani¾ by do¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Pøi hudebním festivalu se hodnoty LAeq,8h ve vzdálenosti 50 metrù od zdroje hluku bì¾né pohybují v pásmu 70-80 dB (individuálnì v¹ak mohou dosahovat i mnohem vy¹¹ích hodnot). Nominální hodnoty hygienických limitù proto mohou být pøekraèovány i ve vzdálenostech vìt¹ích ne¾ 0,5 km od zdroje hluku. Dosa¾ení nominální hodnoty hygienického limitu hluku lze oèekávat ji¾ po nìkolika minutách hudební produkce, a to i ve znaèné vzdálenosti od zdroje hluku. Pokud je tedy veøejná produkce hudby produkována pøímo v zastavìné èásti obce, hluk z veøejné produkce hudby prakticky v¾dy pøekraèuje nominální hodnoty hygienických limitù hluku, a to ji¾ po odehrání jedné èi dvou skladeb.
[38] Ze souhlasného stanoviska stì¾ovatelky a ¾alovaného tedy plyne, ¾e na vìc aplikovatelná právní úprava ve své podstatì vyluèovala konání obvyklé produkce hudby v zastavìné èásti obce (v blízkosti chránìných venkovních prostor staveb ve smyslu zákona o ochranì veøejného zdraví). Jde o tvrzení mezi stranami nesporné, proèe¾ roz¹íøený senát nemusel provádìt v tomto smìru ¾ádné dokazování. Roz¹íøený senát zdùrazòuje, ¾e z vyjádøení ¾alovaného plyne, ¾e hlukové limity nebylo mo¾no splnit nejen v noèní dobì, ale ani bìhem dne.
[39] ®alovaný uvádí celkem pìt pøípadù, ve kterých mìøení krajských hygienických stanic nezjistilo pøekroèení hlukových limitù. Tìchto pìt pøípadù právì uvedenou tezi dále podporuje. ©lo toti¾ vesmìs o hudební festivaly daleko od zastavìných oblastí (ve dvou pøípadech jeden kilometr, v jiném pùl kilometru), èasto v lesích nebo lesním údolí, odstínìné stromy. Jak ¾alovaný podotýká, mìøení bylo ovlivnìno i pøíznivými klimatickými podmínkami. I z tìchto pìti pøípadù tedy plyne, ¾e úspì¹nì uskuteènit bì¾ný koncert bylo za aplikovatelné právní úpravy mo¾né jen daleko od zastavìné èásti obce.
[40] Ostatnì i dokumenty zalo¾ené ve správním spise (rozhodnutí o sankcích ulo¾ených tøetím osobám) prokazují tvrzení stì¾ovatelky, podpoøené souhlasným vyjádøením ¾alovaného, ¾e hudební akce, pokud jsou správním orgánem kontrolovány, pravidelnì pøekraèují hlukový limit.
[41] V èeském právu platí základní ústavní princip, podle nìho¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a jen pøi zachování základních práv a svobod (èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Ka¾dý obèan mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá (èl. 2 odst. 4 Ústavy). Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny).
[42] Urèité chování tedy mù¾e zakázat pouze zákon, respektive v jeho mezích mù¾e dále zákaz konkretizovat podzákonný právní pøedpis. Meze podzákonného pøedpisu jsou buï výslovnì vymezeny zákonem anebo vyplývají ze smyslu a úèelu daného konkrétního provádìného zákona [srov. napø. nález ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.) -Naøízení vlády o vyhlá¹ení závazné èásti územního plánu velkého územního celku Plzeòska]. Provádìcími pøedpisy nemohou být stanoveny primární povinnosti. Pokud zákon stanoví, ¾e nemá být X, podzákonný pøedpis mù¾e dále tento zákaz specifikovat tak, ¾e nemá být X1, X2, X3 atd. Pokud podle zákona nemá být X, podzákonný pøedpis nesmí stanovit, ¾e nemá být Y [napø. nálezy ÚS ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)-zru¹ení tzv. lázeòské vyhlá¹ky; a ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)-zmìna sazeb zákonného poji¹tìní odpovìdnosti zamìstnavatele za ¹kodu].
[43] Argumentace stì¾ovatelky a ¹estého senátu smìøuje v podstatì k tomu, ¾e zákaz veøejné produkce hudby v zastavìných èástech obce je obsa¾en nikoliv v zákonì o ochranì veøejného zdraví, ale teprve v podzákonném právním pøedpise, konkrétnì v naøízení vlády è. 272/2011 Sb.
[44] Roz¹íøený senát upozoròuje, ¾e zákon o ochranì veøejného zdraví nebyl zjevnì postaven na koncepci, která by pau¹álnì zakazovala veøejnou produkci hudby v zastavìných èástech obce. Právì naopak, zákon evidentnì poèítal s tím, ¾e za splnìní hlukových limitù se koncerty a podobné akce mohou v obcích konat. Zákon v § 32 uvádìl, ¾e hluk z veøejné produkce hudby (napøíklad koncert, taneèní zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí pøekroèit hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìné prostory uvedené v § 30, souèasnì tato norma specifikovala osobu, která mìla zajistit splnìní této povinnosti (viz bod [22] shora).
[45] Významná pro nynìj¹í vìc je rovnì¾ skuteènost, ¾e z limitù hluku z veøejné produkce hudby nebylo mo¾no podle aplikovatelného znìní zákona získat výjimku (viz bod [23] shora).
[46] Roz¹íøený senát pro srovnání podotýká, ¾e limity nastavené naøízením vlády, tedy 45 dB ve dne a 35 dB v noci, byly významnì pøísnìj¹í ne¾ srovnatelné úpravy okolních zemí. Navíc takovéto úpravy znají výjimky pro konání hudebních èi obdobných akcí.
[47] Napø. v Nìmecku podle tzv. vzorové smìrnice o hluku z volnoèasových zaøízení (LAI-Freizeitlärmrichtlinie) 1 èiní hlukové limity v prùmyslových oblastech ve dne i v noci 70 dB(A), v jádrových oblastech, vesnicích a smí¹ených oblastech pøes den vèetnì soboty 60 dB(A), v noci 45 dB(A), v oblastech, je¾ slou¾í pøevá¾nì k bydlení, a v oblastech se skupinami obydlí pøes den ve v¹edních dnech vèetnì soboty mimo klidovou dobu 55 dB(A), v noci 40 dB(A), v èistì obytných oblastech 50 dB(A), v noci 35 dB(A), v lázeòských oblastech, pro nemocnice a peèovatelské ústavy pøes den 45 dB(A), v noci 35 dB(A). V Nìmecku tedy právo mnohem více strukturuje jednotlivá chránìná území podle typu vyu¾ití, rozsahu osídlení a potøeby hlukové ochrany. Ve vìt¹inì pøípadù jsou hlukové limity vy¹¹í ne¾ podle úpravy èeské. Je¹tì podstatnìj¹í je to, ¾e nìmecká úprava výslovnì pamatuje i na tzv. akce, je¾ se konají zøídka (seltene Veranstaltungen), je¾ se vyznaèují silnou vázaností na místo konání nebo jsou sociálnì adekvátní a akceptované. Pøi takových akcích nìkdy nemohou být vý¹e uvedené hlukové limity dodr¾eny, a to i pøes v¹echna pøimìøená technická a organizaèní opatøení ke sní¾ení hluku. Jedná se o velké akce jako Hessentag, Kieler Woche, na mnoha místech té¾ jednotlivé koncerty konané na exponovaných místech uvnitø mìsta. Takovéto akce pøes nesplnìní hlukových limitù mohou být pøíslu¹ným úøadem povoleny, obvykle za podmínky splnìní urèitých dal¹ích po¾adavkù. Regulace hluku v jednotlivých spolkových zemích se pøitom mohou v detailech li¹it.
[48] Stejnì tak je tato problematika regulována na úrovni jednotlivých spolkových zemí v Rakousku. I tam jsou hlukové limity vy¹¹í ne¾ podle sporné úpravy èeské, dotèené chránìné lokality jsou více strukturovány (rozli¹ují se napø. klidové obecní zóny a naproti tomu ru¹nìj¹í jádra mìst). Právní pøedpisy spolkových zemí znají speciální pravidla pro poøádání jednorázových hudebních èi obdobných akcí a s nimi spojené udìlování výjimek z obecných hlukových limitù.
[49] Roz¹íøený senát tedy shrnuje, ¾e èeský zákonodárce veøejnou produkci hudby v obcích nebo v jejich blízkosti ani nezakázal, ani nepøipustil mo¾nost po¾ádat v tìchto pøípadech o výjimku (na rozdíl od jiných zdrojù hluku). Pokud zákon dával pøesnì urèeným osobám povinnost zajistit dodr¾ení hlukových limitù, evidentnì vycházel z toho, ¾e hlukové limity bude
1http://www.lai-immissionsschutz.de/servlet/is/20170/Freizeitl%C3%A4rmrichtline%20final.pdf?command=downloadContent&fil ename=Freizeitl%E4rmrichtline%20final.pdf mo¾no nìkdy poru¹it, nìkdy dodr¾et. Tak tomu ale podle naøízení vlády nebylo. Dodr¾ení hlukových limitù v obcích nebo jejich blízkosti bylo v podstatì nemo¾né.
[50] V projednávané vìci je na místì pou¾ít selský rozum. Obsahovalo-li by naøízení vlády è. 272/2011 Sb. výslovný zákaz veøejné produkce hudby v zastavìných oblastech, nebylo by sporu o tom, ¾e by tento podzákonný pøedpis nad rámec zákona a mimo zákonné meze vytvoøil nový zákaz. Stejnì je tøeba hodnotit situaci, v ní¾ sice naøízení vlády výslovnì obdobný zákaz neobsahuje, nastavuje v¹ak limity tak pøísnì, ¾e je v praxi nelze dodr¾et. Podle naøízení vlády nebylo mo¾no poøádat koncert èi jinou hudební produkci v zastavìné èásti obce nebo v její blízkosti a souèasnì dodr¾et limity stanovené naøízením.
[51] Naøízení vlády è. 272/2011 Sb. se tedy dostalo v té èásti, ve které reguluje hluk z veøejné produkce hudby, zcela mimo rámec zákona o veøejném zdraví. V této èásti je tedy naøízení protiústavní, rozporné s èl. 4 odst. 1 Listiny a èl. 2 odst. 4 Ústavy. Obecné soudy, vèetnì Nejvy¹¹ího správního soudu, nemohou takové naøízení v individuální kauze aplikovat (èl. 95 odst. 1 Ústavy).
[52] Pokud správní orgán na základì hlukových limitù stanovených naøízením vlády ulo¾il sankci, stalo se tak za poru¹ení povinnosti, kterou stanovilo teprve naøízení vlády, nikoliv zákon. Takováto sankce nemá oporu v zákonì, a je proto v rozporu s ústavním poøádkem (èl. 39 Listiny základních práv a svobod).
[53] Roz¹íøený senát tímto rozhodnutím nijak nezpochybòuje nutnost regulovat zdraví ¹kodlivý hluk, vèetnì hluku z hudebních akcí. Musí se tak ale dít ústavním a zákonným zpùsobem.
VI. Shrnutí a závìr
[54] Roz¹íøený senát shrnuje, ¾e naøízení vlády è. 272/2011 Sb., provádìjící zákon o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, bylo v èásti regulující hluk z veøejné produkce hudby v rozporu s èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a èl. 2 odst. 4 Ústavy; na pøípady regulace hluku z veøejné produkce hudby je nebylo mo¾no aplikovat. Sankce byla ulo¾ena stì¾ovatelce za poru¹ení povinnosti, kterou poprvé stanovil teprve podzákonný právní pøedpis. Proto rozhodnutí správních orgánù o ulo¾ení sankce nemù¾e obstát.
[55] Dal¹í kasaèní námitky, zpochybòující vý¹i a pøimìøenost sankce, jsou ji¾ nadbyteèné. Nebylo tedy tøeba se s nimi vypoøádávat.
[56] Jeliko¾ roz¹íøený senát posoudil jedinou právní otázku významnou pro vìc samu, rozhodl rozsudkem v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu. V duchu zaujatého právního názoru dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná. Proto podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadený rozsudek krajského soudu zru¹il. S ohledem na dùvody zru¹ení rozsudku pøistoupil podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ø. s. také ke zru¹ení ¾alobou napadeného rozhodnutí ¾alovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ø. s. pak vrátil vìc ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
[57] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. (ve spojení s § 120 s. ø. s.). ®alovaný ve vìci úspìch nemìl, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. Stì¾ovatelka mìla v øízení o kasaèní stí¾nosti i v øízení o ¾alobì úspìch, a má tedy právo na náhradu nákladù tìchto øízení. Nejvy¹¹í správní soud je posledním soudem, který o vìci rozhodl; proto musí urèit náhradu nákladù celého soudního øízení.
[58] V øízení o ¾alobì pøedstavovaly náklady øízení stì¾ovatelky zaplacený soudní poplatek ve vý¹i 3.000 Kè a odmìnu a náhradu hotových výdajù jejího zástupce. Odmìna zástupce nále¾í celkem za tøi úkony právní slu¾by [pøevzetí a pøíprava zastoupení pøed podáním ¾aloby, podání ¾aloby ze dne 10. 6. 2013, úèast na soudním jednání dne 22. 1. 2014; § 1 odst. 1, § 7, § 9 odst. 3 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., advokátního tarifu], a to v hodnotì 3.100 Kè za ka¾dý úkon právní slu¾by, celkem èástku 9.300 Kè. K tomu je tøeba pøipoèíst 3 × re¾ijní pau¹ál po 300 Kè, tj. 900 Kè. Pokud jde o náklady s ústním jednáním spojené, zástupce stì¾ovatelky pou¾il na cestu z Tábora do Èeských Budìjovic osobní vùz Subaru Forester. Zástupci stì¾ovatelky proto nále¾í náhrada 444 Kè [120 km × 3,70 Kè; viz § 1 písm. b) vyhlá¹ky è. 435/2013 Sb., o zmìnì sazby základní náhrady za pou¾ívání silnièních motorových vozidel a stravného a o stanovení prùmìrné ceny pohonných hmot pro úèely poskytování cestovních náhrad], dále mu soud té¾ pøiznal èástku 398,40 Kè za spotøebované pohonné hmoty [120 km × prùmìrná spotøeba automobilu dle dolo¾eného technického prùkazu vozidla je 9,3 l/100 km × automobilový benzin 95 oktanù dle § 4 písm. a) vyhlá¹ky è. 435/2013 Sb. v cenì 35,70 Kè/l], a koneènì pøiznal i náhradu za ztracený èas cestováním na ústní jednání za celkem 2 hodiny ve vý¹i 400 Kè [4 × 100 Kè, § 14 advokátního tarifu]. Celkové náklady øízení pøed krajským soudem tedy èiní 14.442,40 Kè.
[59] V øízení o kasaèní stí¾nosti pøedstavovaly náklady øízení stì¾ovatelky zaplacený soudní poplatek ve vý¹i 5.000 Kè a odmìnu a náhradu hotových výdajù jejího zástupce. Nejvy¹¹í správní soud pøiznal stì¾ovatelce jeden úkon po 3.100 Kè (podání kasaèní stí¾nosti dne 28. 4. 2014), [§ 1 odst. 1, § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových výdajù pak sestává z pau¹ální èástky 300 Kè (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy èiní náklady stì¾ovatelky v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem èástku 8.400 Kè.
[60] Proto¾e je zástupce stì¾ovatelky plátcem DPH, zvy¹ují se náklady øízení za odmìny a náhrady o èástku 3.116,90 Kè. Seèteno, ¾alovaný je povinen stì¾ovatelce uhradit náhradu nákladù soudních øízení celkem 25.959,30 Kè 25.959 Kè. Tuto èástku je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovatelce k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
V Brnì dne 29. bøezna 2016