Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-01129-de-marzo-4-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8149362f20b74028e0430a0101514028&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-23 19:41:02
Document Index: 40207982

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 21', 'artículo 23', 'artículo 15', 'artículo 14', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 12', 'artículo 42', 'artículo 21', 'artículo 23', 'artículo 338']

﻿ Sentencia 200201129 de marzo 4 de 2010
SENTENCIA 2002-01129 DE 04 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA LA ACTIVIDAD DE EDICIÓN DE LIBROS.
TEMAS ESPECÍFICOS:IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, IMPUESTO DEL MUNICIPIO
Sentencia 200201129 de marzo 4 de 2010
Rad.: 250002327000200201129-02
Nº Interno: 16751
De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital - Secretaría de Hacienda, corresponde a la Sala definir la nulidad parcial, en los apartes subrayados, del artículo 1º de la Resolución 1195 de 1998, expedida por la Secretaría de Hacienda de Bogotá, D.C., por medio de la cual se establece la clasificación de actividades económicas para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital, cuyo texto es el siguiente:
“ART. 1º—Establecer la siguiente clasificación de actividades económicas para el impuesto de industria y comercio en el Distrito de Santa Fe de Bogotá.
CIIU-A.C. Distrito Capital
En concreto, corresponde a la Sala definir si el artículo de la norma demandada, en efecto modificó la tarifa del impuesto de industria y comercio para la actividad de “edición de libros” y, en consecuencia, si, en efecto, el alcalde usurpó la competencia del Concejo Distrital para fijar la tarifa del impuesto de industria y comercio para esa actividad.
Previo al estudio de los cargos propuestos por el accionante, la Sala precisa que si bien la Resolución 1195 de 1998 fue derogada por la Resolución 798 del 28 de junio de 2002, esta circunstancia no es suficiente para que la Sala se abstenga de emitir fallo sobre la legalidad de la norma demandada, toda vez que durante el tiempo que estuvo vigente pudo producir efectos jurídicos que, a la fecha, no se encuentren consolidados.
Los artículos 34 a 36 de la Ley 14 de 1983 señalan lo que se debe entender por actividad comercial, actividad industrial y actividad de servicios. Por actividad comercial, dice la norma, debe entenderse aquella actividad destinada al expendio, compraventa o distribución de bienes y mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y aquellas actividades definidas como tales por el Código de Comercio, siempre y cuando no estén consideradas por la ley como actividades industriales o de servicios(2);
Actividad de edición de libros en Bogotá, D.C.
En el artículo 4º de ese acuerdo, el Concejo fijó las tarifas para el impuesto de industria y comercio a partir del año 1996, y precisó que las tarifas serían las mismas que venían rigiendo, excepto para la actividad industrial, la que gravó con la tarifa del 8‰.
Pues bien, inicialmente, el artículo 21 del Acuerdo 21 de 1983 clasificó la actividad industrial de “Impresión y edición de libros, revistas y periódicos” en el código 104 y le asignó una tarifa mensual de ICA del 2‰. En el código 112 clasificó “las demás actividades industriales” que no estuvieren allí señaladas, con una tarifa del 4‰. En el artículo 23 del mismo acuerdo fijó para “las demás actividades de servicios” el código 308 y una tarifa del 4‰.
En el parágrafo 2º del mismo artículo, el Concejo dispuso que todos los ingresos relacionados con el producto final en la actividad de edición de revistas y periódicos, constituían ingresos industriales.
Publicación de revistas, libros, Periódicos, radio y televisión”(5).
Conforme se lee en los antecedentes del acuerdo que retomó el a quo para fundamentar su sentencia, quedó claro que el objeto de la reforma fue, en principio, no gravar el porcentaje de edición de periódicos no vendido en Bogotá. Sin embargo, en aras de promover en condiciones de igualdad las actividades que desarrollan los medios de comunicaciones, se decidió identificar en un mismo código la publicación no sólo de periódicos y revistas, sino también la de libros.
Luego, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 11 de 1988(6), que modificó la codificación de las actividades de servicios fijada por los acuerdos 21 de 1983 y 2 de 1985. En el artículo 15 fijó las tarifas para el impuesto de industria y comercio, y modificó el código y la tarifa que habían sido adicionados por el Acuerdo 2 de 1985 para la actividad de “Publicación de revistas, libros y periódicos; radiodifusión y programación de televisión”, así
Transporte; publicación de revistas, libros y periódicos; radiodifusión y programación de televisión...
tres por mil”
Hasta lo aquí expuesto, es pertinente concluir que la intención del Concejo, frente a la actividad de publicación de revistas, libros y periódicos, siempre fue gravarla con la tarifa del 3‰, no obstante que en los acuerdos siempre se especificaron unos códigos residuales correspondiente a “las demás actividades industriales” o “las demás actividades de servicios”
Ahora bien, conforme se comentó anteriormente, fue a raíz de la expedición del Decreto-Ley 1421 de 1993(7) que se facultó al Concejo Distrital para fijar las tarifas del impuesto de industria y comercio. Facultad que ejerció expidiendo el Acuerdo 28 de 1995. Ese acuerdo, como se precisó, adoptó las tarifas para el año 1996 en adelante, pero en estricto sentido, lo que hizo fue retomar las que estaban vigentes. La novedad de ese acuerdo es que aumenta la tarifa para la actividad industrial y para “las demás actividades industriales” al 8‰, así:
“Actividad industrial
Adicionalmente, el literal b) del artículo 14(8) del mismo acuerdo facultó al Gobierno Distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para armonizar el Decreto 1421 de 1993 con las disposiciones vigentes en el Distrito en materia fiscal.
La anterior evolución normativa muestra cómo a partir del Acuerdo 2 de 1985 y hasta la expedición del Decreto 423 de 1996, la actividad de “edición de libros” ha sido tratada como una actividad de servicios(9).
Actividad de edición de libros en Bogotá, D.C., a partir de la expedición de la Resolución 1195 de 1998
Ahora bien, el Alcalde Mayor de Bogotá, con el fin de lograr una mayor eficiencia en la administración y control del impuesto de industria y comercio y para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes de este impuesto, profirió la Resolución 1195 del 17 de noviembre de 1998, acto que se acusa, “Por medio de la cual se establece la nueva clasificación de actividades económicas para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”. Para el efecto, adoptó la clasificación industrial internacional uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) elaborada por la ONU y adoptada para Colombia por el DANE(10).
A partir de la clasificación de actividades económicas CIIU, la Resolución 1195 de 1998 clasificó la actividad de “edición de libros”, así:
Como se puede apreciar, la norma nuevamente separó la edición de libros de la edición de revistas y periódicos. Esta actividad quedó clasificada en el código 2212.
En lo que respecta a la edición de libros, se puede apreciar que la resolución clasifica simultáneamente la actividad de “edición de libros”, como actividad industrial y como actividad de servicios, asignado a cada una de ellas las tarifas que ya habían sido fijadas por el Concejo Distrital en el Decreto 423 de 1996 y en el Acuerdo 28 de 1995 en un 8 y un 3 por mil, respectivamente.
La clasificación industrial internacional uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) por razones prácticas, sólo puede tener un número limitado de categorías, y la realización de una única actividad puede resultar en muchos casos incompatible con la organización de las actividades. Así mismo, la CIIU tiene por finalidad atender las necesidades de quienes precisan datos clasificados por categorías internacionalmente comparables de tipos de actividad económica. Sin embargo, esta clasificación no tiene por objeto ocupar el lugar de las clasificaciones nacionales, sino proporcionar un marco para la comparación internacional de estadísticas nacionales(11).
Conforme se comentó, de acuerdo con el CIIU Rev. 3 A.C., la actividad de edición de libros se clasificó de la siguiente forma:
2211 Edición de libros, folletos, partituras y otras publicaciones”
Se observa entonces que la clasificación que hace el CIIU de la actividad de edición de libros no discrimina si es o no una actividad comercial, industrial o de servicios, sino que simplemente se limita a reunir en un sólo concepto la actividad económica que allí se describe.
En el caso de la Resolución 1195 de 1998, cuando se acoge la clasificación CIIU para la actividad de “edición de libros” en el impuesto de industria y comercio, desagregó dicha actividad, subdividiéndola en dos actividades: una industrial, bajo el código 103-22112, y otra de servicios, bajo el código 301-22111, como una actividad de servicios.
Adicionalmente, se observa que si bien el Alcalde Mayor de Bogotá podía acoger la clasificación CIIU Revisión 3.A.C., no es menos cierto que, para efectos del impuesto de industria y comercio, así el Distrito considere que existe una actividad industrial y una actividad de servicios claramente diferenciable, no podía, so pretexto de esa subdivisión, asignar una tarifa de impuesto de industria y comercio que el Concejo Distrital no había establecido. La intención de esa corporación desde la promulgación del Acuerdo 2 de 1985, fue la de mantener la actividad de edición de libros como una actividad de servicios gravada con una tarifa del 3 por mil y no del 8 por mil como se estableció en la Resolución 1195.
Por lo tanto, y con las limitaciones que el artículo 338 de la Constitución Política impone(14), para la Sala es evidente que, en el caso in examine, el Alcalde Mayor de Bogotá no tenía competencia para asignar a la actividad de edición de libros, folletos, partituras y otras publicaciones la tarifa del 8‰, porque el Concejo Distrital la fijó en 3‰.
Es por ello que resulta acertada la consideración que hizo el a quo al afirmar que no era posible que una norma de rango inferior, como lo es la Resolución 1195 de 1998 modificara lo dispuesto en una norma de rango superior, como lo es un acuerdo distrital. De allí que devenga en ilegal e inconstitucional el acto acusado, porque además de desconocer los artículos 121, 287 y 338 de la Constitución Política de Colombia; desconoció el Acuerdo 2 de 1985, artículo 2º y 3º; el Acuerdo 11 de 1988, artículo 15, literal c) código 301; el Decreto-Ley 1421 de 1993, artículo 12, numeral 3º y, el Decreto Distrital 423 de 1996, artículo 42, literal c).
Si bien, como lo afirma la administración, de la actividad de “edición de libros” pueden derivarse ingresos por ejecutar la actividad para sí mismo como actividad industrial o por cuenta de otros, como actividad de servicios, la asignación de una tarifa diferente para las dos actividades, se reitera, era de competencia exclusiva del Concejo Distrital y no de la autoridad local.
(5) En los antecedentes del acuerdo se precisó que “... hacer desaparecer la impresión y edición de libros, revistas y periódicos del código 104 del artículo 21 (tarifas industriales) creando el nuevo código 309 del artículo 23 (tarifas de servicio), se convertiría en una herramienta plausible con el fin de no gravar el porcentaje de edición no vendido en Bogotá, acto que tendría que ser realizado por los representantes de cada publicación, en cada municipio, evitando con esto la doble tributación” (Fuente: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 4 de noviembre de 1994, C.P. Jaime Abella Zárate).
(9) Esta sección en sentencia del 4 de noviembre de 1994, expediente 5669, C.P. Jaime Abella Zárate, después de efectuar un análisis normativo sobre la evolución del ICA en este tipo de actividades, concluyó que “desde 1985 la actividad de publicación de revistas, libros y periódicos ha sido considerada como de “servicios”, tratamiento que el Concejo conservó después, no obstante la expedición del Acuerdo 11 de 1988 reformatorio del Acuerdo 21 de 1983, pues las únicas modificaciones que efectuó fueron la recodificación del capítulo de servicios para incluir la actividad de transporte y el aumento de la tarifa (del 2 al 3 por mil).
(10) La CIIU es una clasificación de actividades económicas por procesos productivos que clasifica unidades estadísticas con base en su actividad económica principal. Su propósito es ofrecer un conjunto de categorías de actividades que se pueda utilizar para la reunión, análisis y presentación de estadísticas de acuerdo con esas actividades. (Fuente: www.dane.gov.co)
(12) La desagregación se puede realizar añadiendo decimales al código de 4 dígitos por el que se identifica cada clase de la CIIU. Otra forma puede ser ampliando la subdivisión de los grupos en clases en la CIIU sustituyendo las clases existentes por un número mayor de categorías más detalladas. (Fuente: www.unstats.un.org.)
En marzo de 2002, la Comisión de Estadística de Naciones Unidas aprobó la Revisión 3.1, que es una actualización de la Revisión 3. El DANE, acatando las recomendaciones internacionales, realizó el proceso de actualización de la CIIU Rev. 3 A.C., cuyo, resultado fue la publicación de la CIIU Rev. 3.1 A.C. en diciembre de 2006.
La cuarta revisión de la CIIU, que fue entregada a la comunidad estadística internacional en agosto de 2008, refleja de mejor manera la actual estructura de la economía mundial, reconociendo nuevas industrias surgidas en los últimos 20 años, facilitando la comparación internacional a través del aumento en la comparabilidad con las clasificaciones regionales existentes. En la actualidad, el DANE está adaptando esta clasificación a las características de la economía nacional” (Fuente: http://www.dane.gov.co/daneweb V09/index.php?option=com content&view=article&id=548%3Aciiu-rev-3-ac-antecedentes-&catid=102%3Ainternacionales&Itemid=1).
(14) De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, en materia tributaria, la potestad para crear o modificar impuestos o sus elementos radica exclusivamente en el Congreso de la República, en las asambleas departamentales y los concejos municipales”(14), lo que excluye la posibilidad de delegar tal facultad en cabeza de los gobernadores o alcaldes.