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Timestamp: 2018-02-23 09:08:46+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 225', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 24', 'artigo 3', 'artigo 3', 'in dubio', 'artigo 225', 'artigo 54', 'artigo 4', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 14', 'artigo 225', 'artigo 14', 'artigo 225', 'artigo 3', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 14', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 14']

Palavras-chave: Responsabilidade ambiental. Dano ecológico. Reparação. - PDF
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Clara Monsanto Guterres
1 RESPONSABILIDADE AMBIENTAL: OS MECANISMOS DO DIREITO NA REPARAÇÃO DOS DANOS E PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE 1 1 Thiago Silva Braga 2 RESUMO: O presente trabalho pretende contribuir para o estudo sobre a responsabilidade ambiental, nos âmbitos civil, administrativo e penal, com o objetivo de observar quais os aspectos positivos e negativos relativos ao trabalho que em sendo desenvolvido acerca da matéria pelos legisladores, doutrinadores e jurisprudência. Para tanto foi analisada doutrina sobre a matéria, observando os aspectos positivos, negativos e as divergências existentes sobre as diversas questões acerca da responsabilidade ambiental. Também foi realizada uma análise de decisões proferidas em diferentes Tribunais brasileiros, para verificar como estes se posicionam sobre as divergências existentes na doutrina sobre o assunto. Da análise realizada, podemos concluir que existem determinados pontos divergentes sobre o tema, alguns já tendo posicionamento da jurisprudência sobre qual a melhor maneira de resolvê-los. Nos demais temas, nota-se uma maior necessidade de estudos acerca da matéria, com o objetivo de sanar da melhor maneira possível os problemas causados pelos danos ambientais. Palavras-chave: Responsabilidade ambiental. Dano ecológico. Reparação. INTRODUÇÃO 1 Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, aprovado, com grau máximo pela banca examinadora composta pela orientadora Profª Fernanda L. F. de Medeiros, Profª Liane Tabarelli Zavascki e Profª Márcia R. L. Cadore, em 22 de novembro de Historicamente, o mundo tem passado por diversas transformações, seja de ordem econômica, social, cultural e também ambiental. Dessas transformações, algumas são positivas e outras negativas, como as que estão ocorrendo recentemente com o meio ambiente, resultado dos danos ambientais, resultados da poluição e degradação provocadas pelas fábricas, indústrias, pessoas etc. Acadêmico do Curso de Ciências Jurídicas e Sociais Faculdade de Direito PUCRS. Contato:
2 2 Esses danos ambientais são o resultado inevitável dos padrões de consumo nocivo, da produção linear de resíduos, da cultura de competição e dominação. Segundo esta forma de perceber as relações sociais, o meio ambiente é uma fonte inesgotável de extração de recursos e de evacuação de rejeitos, degradado na medida em que a qualidade de vida das sociedades e a possibilidade de vida das gerações futuras restam ameaçadas. No entanto, esse problema tem tomado uma proporção muito maior e provocado muita discussão sobre o assunto e sobre a melhor maneira de lidar com ele e de como agir, visando a preservação do meio ambiente, já que esses danos causados são de difícil, quando não impossível, reparação, e um meio ambiente saudável é extremamente necessário para a saúde e manutenção da vida. A solução dos percalços ambientais passa, inevitavelmente, por uma séria e profunda mudança de valores, de compreensão de mundo, de percepção de fenômenos ecológicos e de revisão do próprio modus vivendi. Reconhecendo-se a complexidade de tais soluções, resta ao direito amenizar os transtornos ecológicos com a utilização dos recursos de que dispõe, sejam coercitivos, sejam educativos. A importância da pesquisa sobre as normas jurídicas de proteção ao meio ambiente pode ser vista pelo fato de que sempre houve normas voltadas para a proteção da natureza. Esta proteção quase sempre era realizada através de normas de direito privado ou mesmo por normas de Direito Penal ou Administrativo que puniam o mau uso dos elementos naturais ou a utilização destes que viessem a causar prejuízos ou incômodos a terceiros. Acontece que a problemática criada pelos novos tempos necessita uma nova forma de conceber a legislação de proteção ao meio ambiente. As antigas formas protetivas proporcionadas pelo Direito Público ou pelo Direito Privado são insuficientes para responder a uma realidade qualitativamente diversa. A abrangência jurídica do Capítulo VI, Título VIII da Constituição Federal, que trata do meio ambiente é suficientemente extensa para que se possa assegurar uma proteção eficiente a este bem jurídico. Dentre os diversos temas tratados na Constituição, um dos que merecem maior destaque é o que trata sobre a responsabilidade ambiental. É com essa ideia que aparece dentre as criações dos operadores do Direito, a da responsabilidade ambiental pelos danos causados ao meio ambiente. Essa
3 3 responsabilidade é resultado de determinados princípios do Direito Ambiental, como os princípios da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador e também do princípio da responsabilização e tem o objetivo de, não apenas punir os causadores de dano, mas também preservar o meio ambiente, fazendo-os reparar os danos causados e tentando fazer com que a área degradada volte a ser como antes. Nesse sentido que procurou-se realizar este trabalho acerca da responsabilidade ambiental, verificando o posicionamento da doutrina e da jurisprudência quanto à questão da responsabilidade, nos âmbitos civil, administrativo e criminal e dos seus temas mais divergentes e problemáticos, objetivando um melhor entendimento sobre o assunto e verificando quais os aspectos positivos e negativos do trabalho que vem sendo desenvolvido na legislação e doutrina, além de observar como tem sido o posicionamento dos Tribunais sobre o tema, nessa busca de proteção e preservação do meio ambiente, bem fundamental na vida de todas as espécies. 1 A PROTEÇÃO AMBIENTAL E SUA EVOLUÇÃO 1.1 O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE Segundo os ensinamentos de José Afonso Silva, meio ambiente é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais. 3 De acordo com o artigo 3º, I, da Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, entende-se por meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Como se vê, a conceituação é ampla, não limitando a relação do ambiente ao homem, mas sim a todas as formas de vida. Muito importante é esse entendimento, visto ser necessário a convivência harmônica e o cuidado com todas as espécies, para que se possa haver a sobrevivência das mesmas, haja vista a dependência exercida por estas para manutenção da vida SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p.
4 4 Qualquer que seja o conceito que se adotar, o meio ambiente engloba, sem dúvida, o homem e a natureza, com todos os seus elementos. Desta forma, se ocorrer uma danosidade ao meio ambiente, esta se estende à coletividade humana, considerando tratar-se de um bem difuso independente A NECESSIDADE DA TUTELA DO MEIO AMBIENTE 4 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração, que assiste a todo o gênero humano. Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual. 5 A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. 6 Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural. 7 Os especialistas das ciências naturais, de há muito, perceberam que um ecossistema tem uma limitada capacidade de suporte e de auto-sustentação. 8 Dessa forma, é imperativo determinar regras técnicas para, a partir de alguns LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p STF, ADI-MC 3540, Relator Celso de Melo, julgado em 01/09/ Ibid. 7 Ibid. 8 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A tutela jurisdicional do meio ambiente e seu grau de eficácia. In: LEITE, José Rubens Moratto (Org.); DANTAS, Marcelo Buzaglo (Org.). Aspectos processuais do direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, p. 231.
5 5 marcos conceituais, estabelecer o conceito, a extensão e a profundidade do termo sustentabilidade. 9 O sistema jurídico clássico construído para a tutela dos direitos individuais não conseguiu mais dar respostas completas às complexas relações sociais, exigindo a construção de uma nova ordem jurídica, que passou a proteger, de forma diferenciada, os direitos difusos, coletivos e os individuais homogêneos, criando novas formas de tutela, capazes de dar resposta a essas novas demandas da sociedade. 10 Por isso, o estabelecimento do direito ao ambiente como um dos direitos fundamentais da pessoa humana, como se vê expresso no artigo 5º da Constituição Federal é um importante marco na construção de uma sociedade democrática e participativa e socialmente solidária O DANO ECOLÓGICO Dano ecológico é qualquer lesão ao meio ambiente causada por condutas ou atividades de pessoa física ou jurídica de Direito Público ou de Direito Privado. Esse conceito harmoniza-se com o disposto no artigo 225 da Constituição Federal, segundo o qual as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. No Brasil, o conceito de dano ambiental vem indicado no artigo 3º, II, da Lei nº 6.938/81, que entende por degradação da qualidade ambiental a alteração adversa das características do ambiente. O conceito de dano ambiental pode designar tanto o dano que recai sobre o patrimônio ambiental, que é comum à coletividade, como aquele que se refere ao dano por intermédio do meio ambiente ou dano em ricochete a interesses legítimos de uma determinada pessoa, configurando um dano particular que ataca um direito subjetivo e legitima o lesado a uma reparação pelo prejuízo patrimonial ou 9 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A tutela jurisdicional do meio ambiente e seu grau de eficácia. In: LEITE, José Rubens Moratto (Org.); DANTAS, Marcelo Buzaglo (Org.). Aspectos processuais do direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, p Ibid., p ANTUNES, Paulo de Bessa. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 70.
6 6 extrapatrimonial. 12 No sistema instituído pela Lei nº 6.938/81, o descumprimento dos padrões de emissão e a ausência de licenciamento ambiental podem gerar a presunção, também relativa, da ocorrência de poluição e de dano ambiental, já que transposto o limite máximo de emissão de poluentes e descumpridas as normas aplicáveis à atividade. Esta presunção evidencia-se no conceito de poluição previsto no artigo 3º, III, e, segundo o qual define-se poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. 13 Sendo o meio ambiente um bem de uso comum de todos, qualquer ofensa que resulte em deterioração ou destruição a um dos elementos que o integrem é um dano ambiental. Tem-se, portanto, que o dano ambiental é, de regra, aquiliano (resultante do ato ilícito e contratual) e patrimonial (quando o prejuízo é consequente de diminuição patrimonial ou deterioração de coisas materiais), e apenas circunstancialmente moral (quando atinge bens de ordem moral, tais como a liberdade, a honra etc.) A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 12 A Constituição inscreveu uma disposição de difícil interpretação quando, no artigo 24, VIII, declara competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre responsabilidade por dano causado ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 15 No âmbito dessa competência, a União estabelece normas gerais e os Estados, normas suplementares. Isso quer dizer que em matéria de responsabilidade por dano ao meio ambiente a União tem competência para estabelecer as normas gerais, deixando aos Estados e Distritos Federal as providências suplementares. 16 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do advogado, p SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p Ibid., p. 301.
7 7 1.5 O POLUIDOR A Lei n 6.938/81, de forma categórica, elegeu o responsável pelo dano ambiental quer seja ele penal, civil ou administrativo. Este responsável é o poluidor que, no conceito do artigo 3º, IV da referida lei, é toda pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. Vê-se, pela definição, que a eleição do poluidor como responsável pelo dano ambiental, e no caso o civil, pressupõe a existência de uma prévia relação entre este e a atividade causadora do dano ao meio ambiente, quer seja ela direta ou indireta. 17 Aparentemente simples porque o dispositivo legal é abrangente, no entanto, ela se torna difícil quando o dano ambiental tem participação coletiva e envolve vários poluidores A POLUIÇÃO 17 A Lei nº 6.938/81 (artigo 3º, III) considera poluidor a pessoa física ou jurídica, de Direito Público ou Privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. Vale dizer: agentes poluidores são todas as pessoas, entidades ou instituições que, consciente ou inconscientemente, direta ou indiretamente, provocam a presença, o lançamento ou a liberação, no meio ambiente, de poluentes. 19 Poluentes, assim, são todas e quaisquer formas de matéria ou energia que, direta ou indiretamente, causam poluição no meio ambiente. São aquelas substâncias sólidas, líquidas, gasosas ou em qualquer estado da matéria que geram a poluição. Ou, em sentido ainda mais abrangente: poluente é todo fator de perturbação das condições ambientais, não importa a sua natureza, viva ou não, química ou física, orgânica ou inorgânica. 20 De fato, ao assim estabelecer, o legislador vincula, de modo indissociável, poluição e degradação ambiental, pois, conforme visto, salienta expressamente que a poluição resulta da degradação. O legislador, então, amplia o significado do termo BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p Ibid., p. 32.
8 poluição, que poderia estar restrito à alteração do meio natural ou a toda alteração das propriedades naturais do meio ambiente PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL Em sua configuração, o dano ambiental tem um perfil multidimensional, atingindo concomitantemente o bem jurídico ambiental e outros interesses jurídicos. O sistema jurídico brasileiro protege o bem jurídico ambiental com finalidade dúplice: a) no que diz respeito à proteção e capacidade funcional do ecossistema; e b) visando a conservar a sua capacidade de aproveitamento humano. 22 Para se formular uma política ambiental com justiça ambiental, é necessário que o Estado se guie por princípios que vão se formando a partir da sedimentação das complexas questões suscitadas pela crise ambiental. 23 Os princípios são construções teóricas que procuram desenvolver uma base comum nos instrumentos normativos de política ambiental. Mais que isto, os princípios servem para balizar a atuação do Estado e as exigências da sociedade em relação à tutela do meio ambiente. Além disso, os princípios dão ao sistema jurídico um sentido harmônico, lógico, racional e coerente. Dadas as exigências do Estado de justiça ambiental, não há como fugir de alicerçá-lo com base nos princípios de direito ambiental, indispensáveis à sua construção Princípio da precaução 21 Com base nesse princípio da precaução, sempre que houver perigo da ocorrência de um dano grave ou irreversível, a ausência de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para se adiar a adoção de medidas eficazes, a fim de impedir a degradação ambiental. Ele determina que não se produzam intervenções no meio ambiente antes de ter certeza que estas não serão adversas para o mesmo. Este princípio reforça a regra de que as agressões ao ambiente, uma vez consumadas, são, normalmente, de reparação difícil, incerta e custosa, e pressupõem uma conduta genérica in dubio pro ambiente. Isso significa que o ambiente prevalece sobre uma atividade de perigo ou risco e as emissões LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p Ibid., p Ibid., p. 43.
9 9 poluentes devem ser reduzidas, mesmo que não haja uma certeza da prova científica sobre liame de causalidade e seus efeitos. Assim, devem-se considerar não só os riscos ambientais iminentes, mas também os perigos futuros, provenientes de atividades humanas e que, eventualmente, possam vir a comprometer uma relação intergeracional e de sustentabilidade ambiental. 25 No direito brasileiro, a prevenção está estabelecida no artigo 225, 1º, V, da Constituição, bem como através do artigo 54, 3º, da Lei nº 9.605/98, que penaliza criminalmente quem deixar de adotar medidas precaucionais exigidas pelo Poder Público. A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta Princípio da prevenção 25 Necessariamente associada ao princípio da precaução apresenta-se o princípio da prevenção, como instrumento da justiça ambiental e do direito ambiental. A diferença entre os princípios da precaução e da prevenção está na avaliação do risco ao meio ambiente. Este se aplica aos impactos ambientais já conhecidos e que tenham uma história de informação sobre eles. 27 O princípio da prevenção supõe riscos conhecidos, seja porque previamente identificados, seja porque os danos já ocorreram anteriormente. Ou seja, o perigo abstrato foi reconhecido, transformando-se em perigo concreto; a decisão pela assunção do risco já foi tomada, impondo-se a adoção de medidas preventivas para evitar a produção do dano ou a sua repetição. 28 Comparando-se o princípio da precaução com o da prevenção, observa-se que o princípio da prevenção exige que os perigos comprovados sejam eliminados. Já o princípio da precaução determina que a ação para eliminar possíveis impactos LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, p LEITE, op. cit., p STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p. 189.
10 danosos ao ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com evidência científica absoluta Princípio do poluidor-pagador O princípio do poluidor-pagador visa sinteticamente à internalização dos custos externos de deterioração ambiental. Tal situação resultaria em uma maior prevenção e precaução, em virtude de um consequente maior cuidado com situações de potencial poluição. 30 A obrigação de reparar os danos causados pode ser associada ao princípio do poluidor-pagador, que afirma que aquele que causar poluição deve corrigir ou repara o dano causado. 31 O princípio do poluidor-pagador não se trata exclusivamente de um princípio de compensação dos danos causados pela deterioração, ou seja, este não se resume na fórmula poluiu pagou. Seu alcance é maior, incluindo ainda os custos de prevenção, de reparação e de repressão ao dano ambiental. 32 Outra função que se impõe é a internalização das externalidades ambientais negativas, ou seja, impor para as fontes poluidoras as obrigações de incorporar em seus processos produtivos os custos com prevenção, controle e reparação de impactos ambientais, impedindo a socialização destes riscos. 33 No âmbito do direito brasileiro, o princípio foi incorporado pelo artigo 4º, VII, da Lei nº 6.938/81, segundo o qual, a política nacional do meio ambiente visará à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos, que ainda reconhece, na sua última parte, o princípio do usuário-pagador. Também foi acolhido pelo artigo 225, parágrafos 2º e 3º da Constituição, ao se referir à obrigação de recuperar o meio ambiente em virtude de degradação ambiental decorrente de mineração e à responsabilização por 29 LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p SANCHÉZ, Luis Enrique. Danos e passivo ambiental. In: PHILIPPI JR., Arlindo; ALVES, Alaôr Caffé. Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri: Manole, p LEITE, op.cit., p STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p. 192.
11 11 danos ambientais RESPONSABILIDADE AMBIENTAL 34 No campo do meio ambiente, da mesma forma que nas regras da teoria geral da responsabilidade, as infrações estão sujeitas à tríplice responsabilização, conforme dispõe o artigo 225, 3º da Constituição Federal: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. O dispositivo constitucional, como se vê, reconhece três tipos de responsabilidade, independentes entre si a administrativa, a criminal e a civil, com as respectivas sanções, o que não é peculiaridade do dano ecológico, pois qualquer dano a bem de interesse público pode gerar os três tipos de responsabilidade. 35 Na esfera da responsabilidade geral, a sanção civil tem basicamente uma dupla função: garantir às pessoas o direito de segurança, de tal forma que os indivíduos sintam-se compelidos a respeitar o patrimônio alheio, e servir como sanção civil de natureza compensatória, mediante reparação do dano causado à vítima. 36 A responsabilidade no âmbito penal é o recurso extremo de que se vale o Estado para coibir as ações consideradas ilícitas, e se distingue da responsabilidade civil, considerando que a primeira tem como objetivo aplicar penas em condutas ilícitas e a última se caracteriza pela obrigação de indenizar a vítima pelo dano causado. 37 Na esfera administrativa, a sanção é a imposição pelo Poder Público, dotado de poderes administrativos, com vistas à realização das tarefas administrativas a ele inerentes. 38 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p Ibid., p. 117.
12 12 O instituto da responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, associado aos instrumentos jurídico-administrativos e à responsabilidade penal ambiental, assim, têm importante missão no cenário do princípio da responsabilização. Esta tríplice responsabilização deve ser articulada conjunta, coerente e sistematicamente, em verdadeiro sistema múltiplo de imputação ao degradador ambiental RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL 39 LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p Responsabilidade civil é aquela que impõe ao infrator a obrigação de ressarcir o prejuízo causado por sua conduta. Ela pode ser contratual, quando fundamentada em um contrato, ou pode ser extracontratual, quando decorrer de exigência legal, ato ilícito ou até mesmo por ato lícito. 40 No direito ambiental, a responsabilidade civil por dano ambiental encontra-se disposta no artigo 14, 1º, da Lei nº 6.938/81, que dispõe: Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. A responsabilidade civil pelo dano ambiental, instituída pela Lei nº 6.938/81, encontra seu fundamento na Constituição Federal, a qual incide diretamente sobre as relações privadas, e passa a ter uma função específica: servir à reparação do dano ambiental autônomo, protegendo-se a qualidade dos ecossistemas, independentemente de qualquer utilidade humana direta e de regimes de apropriação públicos e privados. 41 Diz o artigo 225, 3º da Constituição: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva, conforme previsto no artigo 14, 1º da Lei nº 6.938/81, recepcionado pelo artigo 225, parágrafos 2º e 3º da Constituição Federal, e tem como pressuposto a existência de uma atividade que STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p. 177.
13 13 implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e de internalizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador). Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade e o resultado, efetivo ou potencial. 42 Nesta linha, verifica-se que o sistema de responsabilidade civil tem uma clara vocação preventiva, pois além de trazer segurança jurídica, pela certeza da imputação, e fazer com que o eventual poluidor evite o dano, contribuirá para a conscientização da preservação. 43 Na responsabilidade fundada na culpa a vítima tem que provar não só a existência do nexo causal entre o dano e a atividade danosa, mas também e especialmente a culpa do agente. Na responsabilidade objetiva por dano ambiental bastam a existência do dano e nexo causal com a fonte poluidora ou degradadora. No entanto, observa-se que o estabelecimento do liame de causalidade no Direito Ambiental é frequentemente de grande dificuldade, pois a relação entre o responsável e a vítima, raramente direta e imediata, passa por intermediários do ambiente, receptores e transmitentes da poluição. Demais, os efeitos da poluição geralmente são difusos; procedem, não raro, de reações múltiplas, de muitas fontes. 44 Nesta fórmula da responsabilidade objetiva, todo aquele que desenvolve atividade lícita, que possa gerar perigo a outrem, deverá responder pelo risco, não havendo necessidade de a vítima provar a culpa do agente. Verifica-se que o agente responde pela indenização em virtude de haver realizado uma atividade apta para produzir risco. O lesado só terá que provar nexo de causalidade entre a ação e o fato danoso, para exigir seu direito reparatório. O pressuposto da culpa, causador do dano, é apenas o risco causado pelo agente em sua atividade. 45 Não há como negar que a responsabilidade objetiva, devidamente implementada, estimula que o potencial agente degradador venha a estruturar-se e 42 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p LEITE, op. cit., p. 127.
14 dano. 47 Assim, importante ser devidamente relacionado o que está estabelecido na lei adquirir equipamentos que visam a evitar ou reduzir emissões nocivas, considerando que o custo destes é menor que o custo da indenização A determinação do responsável e o nexo causal Tecnicamente, há algumas dificuldades para definir as fronteiras do dano ambiental no tempo e no espaço. Muitas vezes o dano ambiental manifesta-se após décadas do fato original, que dizer, pode haver uma manifestação retardada desse com o dano ambiental e o ato praticado pelo poluidor, para que assim possa ser imputado ao causador do dano a responsabilidade pelo ato cometido. Isso é o chamado nexo de causalidade no Direito Civil, também aplicado nos casos de responsabilidade administrativa e penal, onde são exigidas a subjetividade dolosa ou culposa pela ofensa ao ambiente LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p SILVA, Solange Teles da. Responsabilidade civil ambiental. In: PHILIPPI JR., Arlindo; ALVES, Alaôr Caffé. Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri: Manole, p BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do advogado, p STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p O nexo de causalidade é o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato que é fonte da obrigação de indenizar. É um elemento objetivo, pois alude a um vínculo externo entre o dano e o fato da pessoa ou da coisa. 49 É também o pressuposto em que se concentram os maiores problemas relativos à responsabilização civil pelo dano ambiental, pois o danos pode ser resultado de várias causas concorrentes, simultâneas e sucessivas, dificilmente tendo uma única e linear fonte. É o império da dispersão do nexo causal, com o dano podendo ser atribuído a uma multiplicidade de causas, fontes e comportamentos, procurando normalmente o degradador lucrar com o fato de terceiros ou mesmo da vítima, com isso exonerando-se. 50 A prova da existência do nexo de causalidade do dano ambiental é realizada através da verificação de que o risco da atividade ou o vício contido na coisa tenha exercido uma influência causal decisiva na produção do resultado danoso. 51 SILVA, op. cit., p. 455.
15 15 Além da existência do prejuízo, é necessário estabelecer-se a ligação entre a sua ocorrência e a fonte poluidora. Quando é somente um foco emissor não existe nenhuma dificuldade jurídica. Quando houver pluralidade de autores do dano ecológico, estabelecer-se o liame causal pode resultar mais difícil. 52 Sinteticamente, demonstra-se a extraordinária dificuldade da prova do nexo causalidade da lesão ambiental, nas seguintes hipóteses: I complexidade de verificação técnica para poder dar probabilidade à lesão; II algumas consequências danosas só se manifestam no transcurso de um longo período de tempo; III o dano pode ser oriundo de emissões indeterminadas e acumuladas; IV muitas vezes existem enormes distâncias entre possíveis locais emissores e os efeitos danosos transfronteiriços. 53 A solução adotada pela doutrina brasileira e que parece interessante, em virtude do dano provocado conjuntamente ou plural passivo, é a adoção da regra da solidariedade passiva, pois trata-se de responsabilidade por risco. 54 É importante, ainda, salientar nesta discussão que no direito positivo brasileiro não existe relevância entre a causa principal e secundária do evento danoso para diminuir ou excluir o dever de ressarcir. Prevalecendo o sistema da solidariedade, é importante ressalvar que aquele que suportou isoladamente toda a responsabilidade, poderá se voltar contra os demais responsáveis, via ação regressiva As teorias do risco e as excludentes de responsabilidade 52 Os limites e possibilidades da assunção dos riscos pelo empreendedor vêm sendo objeto de acirradas discussões, debatendo-se a doutrina, fundamentalmente, entre duas principais teorias. De um lado, a teoria do risco integral, mediante a qual todo e qualquer risco conexo ao empreendimento deverá ser integralmente internalizado pelo processo produtivo, devendo o responsável reparar quaisquer danos que tenham conexão com sua atividade; e, de outro, a teoria do risco criado, a qual procura vislumbrar, dentre todos os fatores de risco, apenas aquele que, por MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, p LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p Ibid., p. 181.
16 16 apresentar periculosidade, é efetivamente apto a gerar as situações lesivas, para fins de imposição de responsabilidade. 56 A teoria da responsabilidade por risco tem seu fundamento na socialização dos lucros, pois aquele que lucra com uma atividade, deve responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante. Vê-se, inequivocamente, uma tendência em superar os obstáculos trazidos pelo dano ambiental; obviamente, a responsabilização por risco, não elimina todas as complexidades do problema. A não necessidade da prova de culpa do agente degradador na responsabilidade por risco denota tal avanço, facilitando a responsabilização. 57 Entendem-se, por riscos criados, os produzidos por atividades e bens dos agentes que multiplicam, aumentam ou potencializam um dano ambiental. O risco criado tem lugar quando uma pessoa faz uso de mecanismos, instrumentos ou de meios que aumentam o perigo de dano. Nestas hipóteses, as pessoas que causaram dano respondem pela lesão praticada, devido à criação de risco ou perigo, e não pela culpa. 58 A teoria do risco integral originalmente legitimou a responsabilidade objetiva e proclama a reparação do dano mesmo involuntário, responsabilizando-se o agente por todo o ato do qual fosse a causa material, excetuando-se apenas os fatos exteriores ao homem. Não cogita de indagar como ou porque ocorreu o dano. É suficiente apurar se houve o dano, vinculado a um fato qualquer, para assegurar à vítima uma indenização. 59 Tal como foi redigida a lei, fica a dúvida sobre se o Direito brasileiro abraçou a teoria do risco criado (que admite as excludentes da culpa da vítima e da força maior) ou a do risco integral (que inadmite excludentes), assunto que acaba também por gerar divergência doutrinária. 60 Assim, criou-se a discussão sobre se se admitem as tradicionais cláusulas excludentes da obrigação de reparar o dano ecológico (caso fortuito, força maior, 56 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p STEIGLEDER, op. cit., p MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, p. 61.
17 17 proveito de terceiro, licitude da atividade, culpa da vítima). 61 No que diz respeito ao caso fortuito e à força maior, podem-se identificar três entendimentos diversos. 62 Os partidários da teoria do risco integral, não admitem qualquer das excludentes invocadas, posto que a existência da atividade é reputada condição para o evento. Ademais, as excludentes implicariam o afastamento da culpa, que é irrelevante na responsabilidade objetiva, pelo que a responsabilidade subsiste. 63 Os defensores da teoria do risco criado admitem as excludentes, vislumbrando nelas a causa adequada da produção do dano, uma vez que haveria uma ruptura do nexo de causalidade entre a atividade do agente e o resultado. 64 Finalmente, há uma posição intermediária, que admite apenas a força maior e o fato de terceiro como causas excludentes, eis que consistem fatos externos, imprevisíveis e irresistíveis, nada tendo a ver com os riscos intrínsecos e extrínsecos ao estabelecimento ou atividade. E desde que não se trate de empresa exploradora de atividade de risco Responsabilidade solidária 61 A Administração Pública federal, Estadual ou Municipal não pode ignorar e afastar os bens e valores ambientais protegidos pela Constituição Federal, nem por sua ação (licenciamento ambiental), nem por sua omissão (fiscalização, monitoramento ou auditoria). Também não pode, intencionalmente, desconsiderar os valores ambientais constitucionais. São valores indisponíveis, que não lhe pertencem. 66 Nesse sentido, segundo julgamento do STJ, [...] ao Estado a ordem jurídica abona [...] a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador. Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, p STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p Ibid., p Ibid., p MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, p. 351.
18 reputada uma das condições do evento lesivo, pelo que se deve demonstrar que o 67 cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros. 67 O artigo 3º, IV da Lei nº 6.938/81, permite a responsabilização do Poder Público por danos ambientais, devendo-se aqui apontar a divergência doutrinária e jurisprudencial sobre se o Estado responderia em todas as circunstâncias de forma objetiva; ou se esta modalidade de responsabilização incidiria apenas quando se tratasse de dano perpetrado mediante ação de agentes estatais, quando, então, teria plena aplicabilidade o artigo 37, 6º da Constituição. 68 A questão é polêmica, sendo possível distinguir determinadas situações em que o Poder Público seria responsável pela reparação de danos ambientais. 69 A primeira situação define-se pelo dano provocado diretamente pelo Poder Público, mediante ação de agentes estatais, ou por meio de concessionária de serviço público. Neste caso, aplicam-se os artigos 3º, IV e 14, 1º, da Lei nº 6.938/81, combinados com o artigo 37, 6º, da Constituição. Há nexo de causalidade direto entre a ação do agente estatal ou da concessionária e o resultado lesivo, aplicando-se responsabilização objetiva, fundada no risco administrativo. 70 Em se tratando de omissão do Poder Público quanto ao funcionamento do serviço público que, na hipótese da degradação ambiental, consubstancia em deficiência do exercício do poder de polícia na fiscalização das atividades poluidoras e na concessão de autorizações administrativas e licenças ambientais, há divergência doutrinária. 71 Veja-se que, nesta hipótese, inexiste nexo de causalidade direto entre o dano ambiental e a atividade estatal, uma vez que o dano resultou de uma atividade clandestina do particular ou de uma atividade lícita do particular empreendida em virtude de uma autorização administrativa ou licenciamento ambiental irregular ou deficiente. Trata-se de uma responsabilidade indireta, decorrente de omissão, STJ, REsp , Relator Herman Benjamin, julgado em 24/03/ STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p Ibid., p Ibid., p
19 19 Estado omitiu-se ilicitamente, por não ter acorrido para impedir o dano ou por haver sido insuficiente neste mister, em razão de comportamento inferior ao padrão legal exigível. 72 Finalmente, uma terceira hipótese de responsabilização estatal define-se como responsabilidade comissiva por omissão. O Estado tem o dever legal de prestar determinado serviço público e se omite, sendo esta omissão considerada a causa adequada do dano. Ou seja, ocorre omissão na prestação de um serviço público essencial, tal como a destinação final do resíduo sólido urbano, a conservação de rodovias, ameaças de erosão e o tratamento de esgoto. 73 A objeção que tem sido levantada é a de que acionar indiscriminadamente o Estado, em caráter solidário com o terceiro degradador, pela sua omissão em fiscalizar e impedir a ocorrência do dano ambiental significaria, no final das contas, transferir à própria vítima última da degradação a sociedade a responsabilidade pela reparação do prejuízo, com todos os ônus daí decorrentes, quando, na verdade, a regra deve ser a da individualização do verdadeiro e principal responsável, evitando-se, com isso, indesejável socialização dos encargos necessários à reparação de danos ambientais praticados por particulares pessoas físicas ou jurídicas que podem ser determinados. 74 Esse parece ser também o entendimento do STJ, quando diz que condenada a União a reparação de danos ambientais, é certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os custos de tal reparação, como se fora auto-indenização. 75 Por essa razão, no que se refere à omissão da Administração no exercício eficiente do poder de polícia ambiental, tem se sustentado que somente no caso de culpa grave, ou seja, de omissão injustificável das autoridades, é que se deveria admitir a responsabilização solidária do Estado pelos danos ambientais praticados por terceiros A quantificação do dano e os meios de reparação do dano ambiental 72 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p MIRRA, Álvaro Luiz Valery. A noção de poluidor na lei nº 6.938/81 e a questão da responsabilidade solidária do Estado pelos danos ambientais causados por particulares. In: LEITE, José Rubens Moratto (Org.); DANTAS, Marcelo Buzaglo (Org.). Aspectos processuais do direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, p STJ, REsp , Relator João Otávio de Noronha, julgado em 22/05/ MIRRA, op. cit., p. 7.
20 77 O artigo 14, 1º da Lei nº 6.938/81 criou modalidades distintas de responsabilização ambiental na esfera civil. A primeira delas é a que condiciona a obrigação do poluidor em indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente. Aqui, a condenação imposta ao poluidor pode ser em dinheiro, que é o conceito de retribuição próprio de indenizar, ou em obrigação de fazer no sentido de restaurar o meio ambiente atingido a seu estado anterior, que é a condenação que melhor se retira do conceito de reparar. Esta última sempre prefere àquela pela razão presente de que na reparação o meio ambiente será devolvido ao seu estado anterior que, afinal, é o objeto maior a proteger. A condenação em dinheiro somente deve ocorrer quando esta última for impraticável. 77 A segunda modalidade é a indenização ou reparação que o dano ambiental causou ao terceiro. Esta modalidade de responsabilização é mais complexa, pois nela não se toma mais como parâmetro certo para indenizar o dano causado ao meio ambiente, mas o prejuízo que o terceiro veio a sofrer. Assim, no conceito de prejuízo a ser indenizado integram os danos materiais sofridos, como cumulá-lo com os danos morais. 78 No direito ambiental brasileiro, o legislador, através dos artigos 4º, VII, e 14, 1º da Lei nº 6.938/81, e artigo 225, 3º, da Constituição, estabeleceu ao degradador a obrigação de restaurar e/ou indenizar os prejuízos ambientais. A opção do legislador indica que, em primeiro plano, deve se tentar a recomposição do bem ambiental e, quando inviável esta, partir-se para a compensação ou indenização. 79 A reparabilidade integral do dano ambiental é decorrente do artigo 225, 3º, da Constituição Federal e do artigo 14, 1º da Lei nº 6.938/81, que não restringiram a extensão da reparação. No que concerne à responsabilização civil por dano ambiental, a reparação deve ser é integral, levando em conta o risco criado pela conduta perigosa do agente, impondo-se ao mesmo um dever-agir preventivo, como meio de se eximir da reparabilidade integral do eventual dano causado. 80 BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do advogado, p Ibid., p LEITE, José Rubens Moratto. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p Ibid., p