Source: http://proconsumer.org.ar/index.php/tematicas/retrospectiva/80-proconsumer/165-amparo-contra-aeroportuaria
Timestamp: 2019-04-18 13:31:34
Document Index: 47389843

Matched Legal Cases: ['IN FINE', 'IN FINE', 'IN FINE', 'IN FINE', 'IN FINE', 'artículo 14', 'IN FINE', 'IN FINE', 'in Fine', 'Artículo 76', 'Artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 42', 'Artículo 9', 'Artículo 1', 'Artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 8', 'Artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 20', 'Artículo 14', 'Artículo 11', 'Artículo 20', 'artículo 14', 'artículo 20', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 1', 'Artículo 230', 'in Fine', 'in Fine', 'in Fine', 'in Fine', 'in Fine', 'in Fine']

Amparo contra tasa Aeroportuaria en dolares
INICIA AMPARO. 13/05/02.-
Gladys A. Dentesani, abogada, inscripta al T° 19, F° 900 del C.P.A.C.F., en representación de la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, con domicilio real en Avda. Córdoba 2013 de esta Ciudad, y Ricardo Nasio, abogado, inscripto al T° 23, F° 176 del C.P.A.C.F., en representación de la ASOCIACIÓN PROTECCIÓN CONSUMIDORES DEL MERCADO COMÚN DEL SUR (PROCONSUMER), con domicilio real en Viamonte 885, Piso 2° de la misma ciudad, constituyendo ambos domicilio en Avda. Córdoba 2011 de la Ciudad de Buenos Aires, a V.S., respetuosamente y como mejor proceda, decimos:
Que venimos a interponer en tiempo y forma acción de amparo en los términos del Art. 43 de la Constitución Nacional, contra el ESTADO NACIONAL (PODER EJECUTIVO NACIONAL –P.E.N.-), con domicilio en Balcarce 50 de la Ciudad de Buenos Aires, y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., con domicilio en Honduras 5663 de la misma Ciudad, con motivo del dictado del Decreto PEN N° 577/2002 (B.O. N° 29.874, 1ª. Sección del 10 de abril de 2002) por el que se dolarizan las tasas aeroportuarias lesionándose, restringiéndose, alterándose y amenazándose con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta los derechos e intereses económicos de los usuarios pasajeros, su derecho de defensa, y la garantía de participación de los mismos y sus asociaciones en la regulación y control de los servicios aeroportuarios, explícitamente reconocidos en los Artículos 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional.
Se demanda se declare al Decreto 577/2002 inconstitucional, reputándoselo además de nulo de nulidad absoluta e insanable.
Por otra parte, solicitamos a V.S. haga lugar al pedido de suspensión inmediata de los efectos del Decreto N° 577/2002 hasta que recaiga sentencia en el amparo, como medida cautelar, atento a que durante el tiempo que demandará el reconocimiento judicial de los derechos de nuestros representados y el restablecimiento del orden jurídico, los usuarios pasajeros están sufriendo y sufrirán un perjuicio irreparable al abonar las tasas aeroportuarias ilegítimas e ilegales que impugnamos, siendo improbable y antieconómico su recupero.
ACREDITAN PERSONERÍA
Se acredita el carácter de apoderados de Gladys A. Dentesani y Ricardo Nasio de la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS y la ASOCIACIÓN PROTECCIÓN CONSUMIDORES DEL MERCADO COMÚN DEL SUR (PROCONSUMER) respectivamente, con fotocopia simple de los poderes que se acompañan, los que se declara bajo juramento ser fieles a sus respectivos originales y encontrarse en vigencia.
La ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS y la ASOCIACIÓN PROTECCIÓN CONSUMIDORES DEL MERCADO COMÚN DEL SUR (PROCONSUMER) se encuentran plenamente legitimadas para interponer la presente acción conforme lo dispuesto en los Arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional, la Ley N° 24.240 y sus normas reglamentarias, encontrándose ambas inscriptas en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores de la República Argentina, tal como se acredita con fotocopia simple de las resoluciones de la Autoridad de Aplicación, las que se declara bajo juramento ser fieles a sus respectivos originales y encontrarse en vigencia.
El ESTADO NACIONAL (PODER EJECUTIVO NACIONAL) y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. resultan pasibles de la presente demanda de amparo en su calidad de "autoridades públicas" en los términos del Art. 1° de la Ley N° 16.986 (B.O. 20/10/1066) y el Art. 43 de la Constitución Nacional.
El ESTADO NACIONAL (PODER EJECUTIVO NACIONAL), por haber materializado la decisión de dolarizar las tasas aeroportuarias a través del dictado del Decreto N° 577/2002.
AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., en su carácter de concesionario del Grupo "A" de aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.), por lo que más allá de la naturaleza privada de su conformación, se encuentra cumpliendo una función estatal a raíz de la delegación transestructural de cometidos públicos operada con motivo de la privatización de la que resultó adjudicataria. AA2000SA, en tal sentido, no sólo participó en la formación de la voluntad administrativa que dio lugar a la decisión que se cuestiona sino que además es el ejecutor de la misma, al percibir los montos derivados del ilegítimo e ilegal aumento de las tasas aeroportuarias a raíz de su dolarización, con el consecuente daño económico a los usuarios pasajeros, consistente en la variación existente entre el peso ($) y el dólar estadounidense (U$S) en el mercado libre de cambios.
La presente acción de amparo resulta procedente en cuanto:
se interpone contra actos de autoridad pública (Decreto N° 577/2002 y acción de cobro de las tasas por parte del concesionario) que en forma actual lesionan, restringen, alteran y amenazan con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías explícitamente reconocidos por la Constitución Nacional a los usuarios pasajeros aeroportuarios (Arts. 17, 18 y 42) –Art. 1° de la Ley N° 16.966 y 43 de la C.N.)-.
No existen otros recursos o remedios administrativos o judiciales que permitan obtener la protección de los derechos y garantías constitucionales lesionados (Art. 2°, inciso a) de la Ley N° 16.986 y 43 de la C.N.). Se aclara que en forma previa al dictado del Decreto N° 577/2002 se intimó a las demandadas a abstenerse de aumentar las tasas aeroportuarias a través de su dolarización, con resultado negativo; y verificado dicho acto se presentó recurso impugnando tal decisión, requiriéndose además la suspensión de sus efectos en los términos del Art. 12 de la LNPA, sin haber recibido contestación ni tratamiento alguno. También se intimó a AA2000SA a abstenerse de aplicar el decreto cuestionado, con resultado negativo.
La intervención judicial no compromete directa ni indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de la prestación del servicio público aeroportuario, tal como se explica con detalle en el punto 8.4. de este escrito (Art. 2°, inciso c) de la Ley N° 16.986).
La determinación de la invalidez del Decreto N° 577/2002 no requiere de mayor amplitud de debate o de prueba, por resultar la decisión contenida en el mismo de una arbitrariedad e ilegalidad manifiestas (Art. 2°, inciso d) de la Ley N° 16.986).
La demanda se presenta en término (Art. 2°, inciso e) de la Ley N° 16.986), y
Se peticiona la declaración de inconstitucionalidad del Decreto N° 577/2002 en que se funda el acto lesivo (Art. 43 de la Constitución Nacional).
A continuación se ponen de manifiesto los antecedentes de hecho y de derecho que dan sustento a la presente acción de amparo.
INTIMACIÓN DE LA ASOCIACIÓN CIVIL CRUZADA CÍVICA
AL ESTADO NACIONAL Y A AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.
ANTE EL ANUNCIO DE LA
DOLARIZACIÓN DE LAS TASAS AEROPORTUARIAS
El 5 día abril del 2002 diversos medios gráficos del país publicaron que el ESTADO NACIONAL y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. habían acordado la dolarización de las tasas aeroportuarias.
Se acompaña original de la nota periodística publicada por el periódico Página 12 y otros recortes periodísticos.
Ante tal circunstancia, ese mismo día la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS envió una carta documento al Presidente del ORSNA (Órgano de Regulación del Sistema Nacional de Aeropuertos), Señor Orlando Caporal, intimando a dicho organismo y por su intermedio al PODER EJECUTIVO NACIONAL, "... a abstenerse de aplicar aumento alguno de la tarifa aeroportuaria hasta tanto no se resuelva la ... renegociación ..." entre el ESTADO NACIONAL y AA2000SA, haciéndose reserva de iniciar acción de amparo y demás medidas administrativas y/o judiciales pertinentes.
El 8-04-2002 la ASOCIACIÓN CIVIL CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS presentó una nota ante AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. por la que puso en su conocimiento la intimación formulada al ORSNA y por su intermedio al ESTADO NACIONAL (P.E.N.), haciendo extensiva tal intimación a dicha empresa.
DEL DECRETO PEN N° 577/2002
El 10/04/2002 se publicó en el B.O. N° 29.874, 1ª. Sección, el Decreto N° 577/2002 del 4/4/2002 por el que se expresa:
"Aclárase que la totalidad de las tasas aeronáuticas correspondientes a vuelos de cabotaje previstas en los Cuadros Tarifarios vigentes son en pesos, por lo que los obligados al pago de cada una de ellas cumplen su obligación abonando la cantidad nominal en pesos correspondientes a los valores allí expresados" (Art. 1°).
"Aclárase que la totalidad de las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales, incluyendo los países limítrofes, son en dólares estadounidenses, las que podrán ser abonadas en su equivalente en pesos considerando la cotización del dólar estadounidense según el tipo de cambio libre vigente al momento de su desembolso" (Art. 2°).
"Ratifícase que el Contrato de Concesión para la Explotación, Administración y Funcionamiento del Sistema Nacional de Aeropuertos se encuentra comprendido en el proceso de renegociación a los efectos de readecuar su ecuación económico - financiera a los parámetros de origen de la concesión" (Art. 3°).
IMPUGNACIÓN DEL DECRETO PEN N° 577/2002 ANTE EL ORSNA
Ante la publicación en el Boletín Oficial del Decreto PEN N° 577/2002 la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS presentó ante el ORSNA escrito de impugnación, materializando de ese modo la intimación formulada con anterioridad por carta documento.
Si bien el acto administrativo cuestionado, tratándose de un "decreto", fue emitido por el P.E.N., en el recurso administrativo incoado ante el ORSNA se requirió en forma expresa que aquél, "... en calidad de Autoridad de Aplicación de las normas de la concesión del ‘Grupo A’ de Aeropuertos del Sistema Nacional proceda en forma inmediata a poner en conocimiento del Poder Ejecutivo Nacional tal impugnación, y se disponga la suspensión inmediata de su aplicación".
Los fundamentos del recurso administrativo se exponen en detalle en el punto 6.5. de la presente demanda.
Se requirió al ORSNA:
tenga por interpuesto reclamo formal impugnatorio del Decreto N° 577/2002, procediendo a su cauce administrativo mediante elevación al Poder Ejecutivo Nacional por tratarse de un acto dictado por este último;
se proceda a la suspensión formal de sus efectos, en los términos del Art. 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos;
se de intervención a la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos en la que se encuentra acreditada la participación de un representante de las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente registradas; y
oportunamente se deje sin efecto el Decreto N° 577/2002 impugnado.
INTIMACIÓN A AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. PARA EVITAR LA APLICACIÓN DEL DECRETO PEN N° 577/2002
El 10-04-2002 la ASOCIACIÓN CIVIL CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS presentó una nota a AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. por la que se intimó la "... NO APLICACIÓN DEL DECRETO N° 577/02 POR SER NULO DE NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE", anoticiándose a dicha empresa de la impugnación formulada al citado decreto en sede administrativa.
Además se expresó: "Solicitamos al Estado Nacional y a Aeropuertos Argentina 2000 S.A. que en forma inmediata se suspenda su aplicación, haciéndolos responsables de los daños y perjuicios que puedan provocarse a los usuarios pasajeros a partir de la percepción de las nuevas tasas. Desde ya adelantamos que además de la devolución de los aumentos de las tasas que Uds. perciban indebidamente, en caso de proceder a la aplicación las mismas pediremos también la aplicación de multas por resultar totalmente absurda y arbitraria la decisión adoptada, con plena conciencia del incumplimiento a lo dispuesto en el Art. 42 de la Constitución Nacional. Quedan Uds. debidamente notificados".
NULIDAD DEL DECRETO N° 577/2002
El Decreto N° 577/2002 es nulo de nulidad absoluta e insanable en los términos del Art. 14, inciso b) de la LNPA, atento a verificarse falta de causa por ser falsos los hechos y el derecho invocados, por violación de la ley aplicable, y por violación de las formas esenciales.
El Decreto N° 577/2002 registra vicios en varios requisitos esenciales de los actos administrativos, a saber:
Conforme lo dispuesto en el Art. 7°, inciso b) de la LNPA, la causa constituye un elemento esencial de los actos administrativos, consistente en que los mismos se sustenten "... en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable".
La causa son los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictar un acto administrativo (MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", T° II, pág.293 y sigtes.).
Por su parte, el objeto del acto administrativo es aquello que el mismo decide, certifica u opina a través de la declaración pertinente (conf. CASSAGNE, Juan C., "Derecho Administrativo", Tomo II, Buenos Aires, 1998, pág. 141; GORDILLO, Agustín A., "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo 3, Buenos Aires, 1987, pág. VIII-6), y está viciado en los casos en que la decisión no se ajusta al marco de legalidad en que deben desenvolverse los órganos administrativos, es decir, cuando la medida concreta que por el acto se adopta no condice con la Constitución Nacional, con alguna ley, o, incluso, con algún reglamento (acto administrativo de alcance general) dictado por la propia Administración. Esta irregularidad es denominada, por el inciso b) del artículo 14 de la Ley 19.549, como "violación de la ley aplicable".
Según lo dispuesto en el Art. 7°, inciso e) de la LNPA, los actos administrativos deben ser motivados, "... expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo ..." (causa).
Conforme lo dispuesto en el Art. 7°, inciso d) de la LNPA, los procedimientos constituyen otro elemento esencial de los actos administrativos. En tal sentido, "antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico ...".
Según lo dispuesto en el Art. 7°, inciso f) de la LNPA, "... habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes
especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente Título, si ello fuere procedente".
A continuación se desarrollan los argumentos conforme a los cuáles el Decreto N° 577/2002 es nulo de nulidad absoluta e insanable.
"desviación de poder".
Como sostiene Julio R. Comadira, "la finalidad es, también, enunciada por la LPA como un elemento esencial del acto, al preceptuar que éste debe cumplir con la finalidad que surja de las normas que otorgan las facultades pertinentes al órgano emisor, sin que pueda perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto (Art. 7°, inc. f), primer párrafo)" ("Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pág. 39).
"Existe desviación de poder toda vez que el funcionario actúa con una finalidad distinta de la perseguida por la ley. En efecto, cuando las normas del ordenamiento jurídico tienen una finalidad expresa o implícita que se desprende de su contenido, debe entenderse que cuando confieren una determinada facultad al administrador lo hacen en tanto y en cuanto sea necesario para llenar esa finalidad, no para realizar el que les plazca en algún momento. Ello, unido a que el administrador tiene su competencia restringida a lo que la ley determina, indica que la facultad que le confiere la ley está restringida y orientada al cumplimiento de su finalidad. En consecuencia, cuando el administrador se aparta de la finalidad prevista por la ley, su conducta es por ello antijurídica: el administrador no estaba jurídicamente autorizado para usar del poder de la ley, sino con la finalidad prevista por ella" (Gordillo, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999, pág. IX-22).
La Procuración del Tesoro de la Nación ha dicho que "es peligroso sostener que en el caso se obró en uso de facultades legales, si lo que ocurre es que se hizo abuso de aquéllas y se tomó a la ley como medio para consumar la arbitrariedad". "El carácter legal de una atribución, de una facultad, y la observancia de las formalidades no basta para acordar legalidad al acto si hay substractum de arbitrariedad ... desviación de poder, etc., que es lo mismo que decir ilegalidad" (Dictámenes, 51:91:64:114).
Gordillo señala tres (3) casos de aplicación del vicio de desviación de poder, señalando que "... en todos los cuales el funcionario actúa con una finalidad distinta de la perseguida por la ley que ejecuta", lo cual "causa la nulidad del acto" (ob. cit., págs. IX-23 y ss.). Esos casos son que el funcionario actúe con una finalidad personal, con la finalidad de beneficiar a un tercero o grupo de terceros, o con la finalidad de beneficiar a la administración.
Los Artículos 1° y 2° del Decreto N° 577/2002 pretenden esgrimirse como "aclaraciones" de un régimen legal existente.
En tal sentido, el Art. 1° del Decreto N° 577/2002 "aclara" que la totalidad de las tasas aeronáuticas correspondientes a vuelos de cabotaje previstas en los Cuadros Tarifarios vigentes son en PESOS ($), por lo que los obligados al pago de cada una de ellas cumplen su obligación abonando la cantidad nominal en pesos correspondiente a los valores allí expresados.
El Art. 2° de la norma cuestionada, siguiendo la pretendida pauta interpretativa, "aclara" que la totalidad de las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a vuelos internacionales, incluyendo los países limítrofes, son en DÓLARES ESTADOUNIDENSES (U$S), las que podrán ser abonadas en su equivalente en pesos considerando la cotización del dólar estadounidense según el tipo de cambio libre vigente al momento de su desembolso.
Teniendo en cuenta que el Art. 8° de la Ley 25.561 establece que a partir de su sanción "... en los contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de derecho público, comprendidos entre ellos los de obras y servicios públicos, quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas, quedan establecidos en pesos a la relación de cambio UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTADOUNIDENSE (US$ 1)", es evidente que el Decreto N° 577/2002 no tuvo por intención "aclarar" los alcances de tales regulaciones sino modificar substancialmente dicho régimen.
Se verifica en consecuencia una clara "desviación de poder", ya que no se cumple con la pretendida y declamada "aclaración" de normas preexistentes, sino que lo que se persigue con el dictado del Decreto N° 577/2002 es el encubrimiento de otros fines distintos a los que justifican el acto, su causa y objeto, es decir, la modificación de las condiciones tarifarias de la concesión y la materialización de un aumento tarifario encubierto e indebido. Se viola en consecuencia el Art. 7°, inciso f) de la LNPA, resultando de aplicación el Art. 14 de la LNPA.
Debe advertirse que el Art. 8° de la Ley 25.561 benefició al propio concesionario, ya que según lo dispuesto en el numeral 3.10 del p.b.c. aquél se comprometió a abonar el canon al concedente (Estado Nacional) en dólares estadounidenses; resultando aplicable al monto correspondiente a la oferta, además, una actualización en función de la evolución del Produx Price Index que publica mensualmente el Bureau of Labor Statistics of the United States Department of Labor. Esta cuestión habría sido objeto de análisis para el tratamiento de la propuesta de dolarización de las tasas verificada ilegalmente por el Decreto 577/2002 si se hubiese seguido el procedimiento reglado en la Ley 25.561 y sus decretos reglamentarios (Ver además numeral 16 del Contrato de Concesión).
Vicios en la causa y en la motivación del decreto impugnado.
Como se verá seguidamente, el Decreto N° 577/2002 presenta vicios en su causa y motivación.
b).1. Razones de Orden y Seguridad.
Según el considerando 3° del Decreto N° 577/2002, la dolarización de las tasas aeroportuarias se encontraría fundada en "razones de orden y seguridad". Según la norma cuestionada, "... se imponen inversiones en el ámbito aeroportuario, cuya necesidad se ve agudizada con posterioridad a los conocidos hechos de terrorismo internacional del 11 de septiembre de 2001, con impacto mundial en la materia, siendo indispensable a estos efectos, entre otras medidas, la importación de equipamiento".
Tal como se señala en la impugnación administrativa oportunamente interpuesta (que no mereció tratamiento alguno por parte de la demandada ESTADO NACIONAL), desde el punto de vista del criterio aludido precedentemente, no existe diferenciación alguna que justifique dolarizar las tasas aeronáuticas correspondientes a vuelos internacionales y mantener pesificadas las vinculadas a vuelos de cabotaje. En ambos casos, adelantamos, las tasas aeroportuarias deben expresarse en pesos en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 8° de la Ley 25.561.
Las "razones de orden y seguridad" deben extenderse a la totalidad de las aeroestaciones que integran el Sistema Nacional (S.N.A.), sin otra diferenciación que las variables e indicadores que, desde el punto de vista técnico, describan mayor peligrosidad o atracción de determinadas aeroestaciones respecto de otras frente a un eventual atentado.
Se pretende que a través de la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales se financien supuestas inversiones destinadas a garantizar el "orden" y la "seguridad" ante eventuales actos de terrorismo internacional. En particular, el fundamento de la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales es que se requiere la importación de equipamiento.
La norma impugnada se introduce en la delicada problemática del orden y la seguridad asociados al fenómeno del terrorismo internacional con una superficialidad absoluta, ya que:
se hace alusión en forma genérica a los "hechos de terrorismo internacional del 11 de septiembre del 2001" pero no se señala plan o programa gubernamental alguno destinado al fortalecimiento de las condiciones de seguridad;
se opera una total indefinición en cuanto al monto, plazos y demás condiciones de las supuestas inversiones destinadas a garantizar el "orden y la seguridad";
se menciona también genéricamente la necesidad de importar equipamiento sin detalle ni referencia a informe alguno.
En definitiva, se procede a la modificación ilegítima, arbitraria e ilegal del Cuadro Tarifario sobre la base de hechos inciertos e indeterminados, resultando totalmente insuficiente la genérica referencia a "razones de orden y seguridad".
El Decreto N° 577/2002 se encuentra viciado en su "causa" y "motivación" porque omite describir adecuadamente los hechos y antecedentes que le sirven de causa, no expresando en forma concreta y detallada las razones que inducen a emitir el acto.
b).2. Organismos del Estado con competencia en materia aeroportuaria.
En el mismo sentido que lo expuesto anteriormente, se alude también en forma genérica al supuesto requerimiento de la Fuerza Aérea Argentina, la Dirección Nacional de Migraciones y la Dirección General de Aduanas para el financiamiento de "necesidades impuestas por el escenario internacional con las tasas aeronáuticas para vuelos internacionales".
No se explicita de modo alguno a qué requerimientos de inversión se refiere (ni montos, ni plazos, ni demás condiciones relativas a dichas inversiones); ni se alude a plan o programa gubernamental alguno. Tampoco se detalla cuáles son las "necesidades impuestas por el escenario internacional".
Es importante destacar que por Decreto N° 1409/1999 (B.O. N° 29.283 del 30/11/1999) el P.E.N. modificó el costo de los controles migratorios aeroportuarios antes regulados por Decreto N° 1055/1995 -que ascendían para los usuarios pasajeros a $ 3 (pesos tres)-, creando una tasa sustitutiva de Migraciones y Aduanas de $ 10,00 (pesos diez), denominada "Tasa Aeroportuaria Única por Servicios Migratorios y de Aduana". Pese a que a diferencia del Decreto N° 577/2002 aquí impugnado para el dictado del Decreto N° 1409/1999 se implementó un procedimiento de consulta con participación de las asociaciones de consumidores y usuarios, ahora omitido, la decisión se encontraba insuficientemente justificada desde el punto de vista técnico, en especial económico-financiero, pero también en lo relativo al detalle y destino de las inversiones que se pretendían realizar con el aumento. Ello dio lugar a la interposición de una demanda de inconstitucionalidad por parte de la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CRUZADA CÍVICA PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS y la ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO CONSUMIDORES ARGENTINOS, en la actualidad en trámite por ante el Juzgado Nacional de 1ª. Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 1, Secretaría N° 1, a cargo del Juez Federal Ernesto L. Marinelli.
En el caso del Decreto N° 577/2002 la situación es todavía más escandalosa, en la medida en que se alude a la demanda de financiamiento sin otro argumento que "las necesidades impuestas por el escenario internacional".
Tampoco en el caso de las funciones y servicios a cargo de la Fuerza Aérea Argentina, la Dirección Nacional de Migraciones y la Dirección General de Aduanas como organismos del Estado con competencia en materia aeroportuaria se describen adecuadamente los hechos y antecedentes que sirven de causa al aumento decretado.
La omisión en incorporar detalle alguno acerca de las inversiones que supuestamente se financiarían con los aumentos derivados de la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales se agrava si se observa la imposibilidad de analizar la relación entre la fuente de esas inversiones (derivadas de las diferentes tasas) y los destinos de las supuestas inversiones.
b).3. La industria aerocomercial como actividad mundial.
Otro de los "fundamentos" del Decreto N° 577/2002 es "... la especial característica de actividad mundial que posee la industria aerocomercial, cuyo régimen tarifario es de naturaleza internacional y su aplicación y vigencia tiene que ser conocida y notificada a todos los gobiernos, organismos y operadores en el mundo entero".
Sin negar la condición "internacional" de la industria aerocomercial pero con una perspectiva de mayor alcance manifestamos a la Autoridad de Aplicación con motivo de la impugnación administrativa oportunamente interpuesta que "... en las actuales condiciones del planeta, señalar a la actividad aerocomercial como internacional únicamente respecto a los vuelos entre países es negar los alcances del fenómeno de la globalización. Si se trata de calificar a la actividad aerocomercial en su conjunto, es evidente que al igual que otros mercados del tipo, se trata de un sector que no reconoce fronteras, al igual que en las telecomunicaciones, y se integra en el mundo en su totalidad, tanto desde el punto de vista de los segmentos entre países (comunicaciones o vuelos de un país a otro) como en su interior, porque cada vez más se trata de un mundo más pequeño, una "aldea global" como ha sido llamado".
Sobre la base de la nota "internacional" aludida en los considerandos del Decreto N° 577/2002 se expresa que "... los cuadros tarifarios, con la totalidad de las tasas aeronáuticas, son comunicados al mundo de la aviación civil a través del medio aeronáutico oficial AIRPORT INTERNATIONAL CIRCULAR (AIC) emitido por la Dirección Nacional de Tránsito Aéreo de la Fuerza Aérea Argentina", y que "... dicha comunicación es esencial para la toma de conocimiento por parte de la Organización de la Aviación Civil (OACI) de la cual, nuestro país es estado contratante y de la International Air Transport Association (IATA)".
Hasta aquí no se observa que el mantenimiento de las tasas aeroportuarias en pesos afectara en forma alguna la nota "internacional" de la actividad aerocomercial ni el sistema de comunicación internacional de los cuadros tarifarios.
Pero basándose en la característica de la "internacionalidad" del sector se introducen argumentos erróneos para justificar indebidamente la dolarización y el consecuente aumento tarifario.
Se expresa en el Decreto N° 577/2002 que "... esa especial característica internacional requiere adoptar como valor de referencia de las tasas aeronáuticas correspondientes a los vuelos internacionales, incluyendo a los países limítrofes, una divisa internacionalmente aceptada en la industria aerocomercial", siendo ese criterio "... el expresado por la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) ... que al respecto alerta a los Estados sobre los inconvenientes que producen en la industria optar por tipos de cambio diferentes al de la cotización del mercado libre (Recomendación A7-1)".
El argumento es incorrecto en la medida que:
Ÿ el hecho de que el Cuadro Tarifario se encuentre expresado en pesos ($) de ningún modo afecta al funcionamiento del sector, ya que a los fines del conocimiento del mismo por parte de la OACI y IATA y su comunicación a través de la AIC se adopta como valor de referencia el DÓLAR ESTADOUNIDENSE (US$) que es una divisa internacionalmente aceptada en la industria aerocomercial.
Con el dictado de la Ley N° 25.561 de Emergencia Pública y Modificación del Régimen Cambiario se abandona el régimen de convertibilidad, quedando el valor de la divisa norteamericana sujeto al precio de su cotización en el mercado libre. El Cuadro Tarifario se expresa entonces en moneda local (PESOS -$-), adoptándose como valor de referencia internacional al dólar estadounidense.
Ÿ La expresión del Cuadro Tarifario en moneda local (PESOS -$-) respeta la Recomendación A7-1 de CLAC aludida en el decreto cuestionado.
El Decreto N° 577/2002 pone de relieve que la mencionada recomendación alerta sobre los inconvenientes que produce en la industria optar por tipos de cambio diferentes al de la cotización del mercado libre. La recomendación se encontraba plenamente respetada, en la medida que la comunicación internacional del Cuadro Tarifario tomaba antes del dictado de dicha norma como valor de referencia al dólar estadounidense (U$S) conforme a su cotización en referencia al PESO ($) en el mercado libre.
Durante la vigencia de la convertibilidad, ese valor era de UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTADOUNIDENSE (U$S 1). A partir de la Ley N° 25.561 se sigue manteniendo al dólar estadounidense como valor de referencia internacional para el sector, conforme su cotización en el mercado libre, por lo que se respetaba la Recomendación A7-1 de CLAC, no siendo necesario aumentar las tasas aeroportuarias como se hizo.
Ÿ El propio Decreto N° 577/2002 hace referencia al Billing Settlement Plan (BSP).
En los considerandos del decreto cuestionado se manifiesta que "... a los efectos de la información cambiaria aplicable en los diferentes países del mundo, la industria aerocomercial cuenta con el Billing Settlement Plan (BSP) organizado por la IATA quien proporciona datos del tipo de cambio para las operaciones que realizan las diferentes líneas aéreas".
Es decir, se reconoce que el hecho de que el Cuadro Tarifario se encuentre expresado en moneda local (pesos -$-), tomándose como valor de referencia internacional la cotización del dólar estadounidense (US$) en el mercado libre, resulta una práctica corriente, siendo el BSP una expresión operativa de tal modalidad.
Ÿ Práctica internacional.
Los hechos demuestran que en la práctica, con excepción de los países del mundo que han adoptado como moneda al dólar estadounidense, las tasas aeroportuarias se expresan en moneda local más allá de adoptarse como valor de referencia internacional al dólar estadounidense.
Tal como se señaló en el punto a) de este capítulo, los argumentos esgrimidos en el Decreto N° 577/2002 para justificar la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a los vuelos internacionales demuestran claramente la existencia de una "desviación de poder".
Se introdujeron como "causa" y "motivación" del Decreto N° 577/2002 hechos falsos. Una cosa es tomar como valor de referencia una divisa internacionalmente aceptada por la industria aerocomercial como lo es el dólar estadounidense, y otra muy distinta aumentar las tarifas al compás de su cotización en el mercado libre.
El Cuadro Tarifario, bajo el régimen de la Ley 25.561 contempla tasas de valor X en moneda local (PESOS -$-), siendo su valor de referencia internacional el dólar estadounidense, conforme a su cotización en el mercado libre de cambio. Otra cosa es modificar el Cuadro Tarifario mediante la dolarización del valor X. En el primer caso se trata de la utilización del dólar estadounidense como valor de referencia y en el segundo de un aumento tarifario encubierto por razones absolutamente disímiles a la supuesta finalidad del acto.
b).4. Promover mecanismos que generen flujos de fondos al país.
También se manifiesta en el Decreto N° 577/2002 que la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales tiene por objeto "... promover mecanismos que generen flujos de fondos al país, en la mayor cantidad y de la forma más expedita posible".
El argumento resulta cuestionable en la medida que las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales son abonadas tanto por personas radicadas fuera como dentro del país. Según el carácter del usuario pasajero (radicado o no en el país), la dolarización de las tasas aeroportuarias constituye una fuente generadora de "flujos de fondos al país" o un incremento del "costo argentino".
En cierta forma este argumento deja implícito que la verdadera finalidad del Decreto N° 577/2002 es la modificación y aumento del Cuadro Tarifario. La utilización del dólar estadounidense como valor de referencia internacional nada tiene que ver con el aumento de las tasas aeroportuarias en proporción a la cotización de dicha divisa en el mercado libre de cambios. La finalidad real del decreto cuestionado es generar mayores ingresos al sistema sin fundamento técnico específico ni detalle alguno acerca del destino de dichos ingresos.
b).5. Afectación de los derechos e intereses económicos de los usuarios pasajeros.
En los considerandos del Decreto N° 577/2002 se expresa que "... las tarifas aeronáuticas internacionales no tienen impacto en sectores de la economía en crisis y no comprometen prestaciones esenciales".
Al impugnar el Decreto N° 577/2002 en sede administrativa manifestamos que "... Entre los sectores de la "economía en crisis" se encuentra el mayoritario que somos los usuarios pasajeros, los ciudadanos. Decididamente la dolarización de las tasas aeroportuarias compromete nuestros ingresos, sin olvidar la enorme cantidad de personas que carecen de ingreso alguno por efecto del histórico y alarmante desempleo existente que alcanza no sólo a las clases más humildes sino además a una gran parte de la población que durante décadas mantuvo ingresos razonables que entre otras cosas les permitían gozar de la posibilidad de trasladarse fuera del país (es decir, contratar vuelos internacionales). En la actualidad –y el gobierno seguramente tendrá estadísticas sobre el particular- la enorme cantidad de argentinos que desesperados ante la crisis intenta refugiarse en algún otro punto del planeta es ciertamente alarmante. No hay derecho alguno a cuestionar o criticar una decisión de esa naturaleza en la medida que compromete la sensibilidad más íntima de una persona y su entorno familiar. Miles de jóvenes y personas adultas se encuentran en la búsqueda de algún tipo de salvación a raíz del fenómeno expulsivo que se ha producido en el país con motivo de un trabajo desastroso de nuestra dirigencia. A ellos se los afecta en forma directa. Además de las personas en esa situación, muchas otras también quedan afectadas con la dolarización de las tasas. Los motivos por los cuales los ciudadanos viajamos al exterior son múltiples (trabajo, razones familiares, razones de salud, entre otras). En definitiva, con respecto a este aspecto, no se ha escuchado a los ciudadanos en su calidad de usuarios pasajeros (somos los principales financiadores del sistema aeroportuario porque abonamos las tasas directas pero también las indirectas al abonar los pasajes) y lógicamente parece que ni siquiera hemos sido tenidos en cuenta al valorarse la decisión adoptada, ya que en ninguna parte hemos del decreto se nos ha mencionado".
b).6. No afectación de las empresas de aerotransporte y del sector aerocomercial local.
Como último argumento para proceder al dictado del Decreto N° 577/2002 se hace referencia al mantenimiento de las tasas aeroportuarias en pesos para operaciones de cabotaje en la medida en que se procura la "... no afectación de las empresas de aerotransporte y del sector aerocomercial local inmersas en la crisis nacional, de forma tal que no se altere su delicado y sensible proceso de recuperación".
Las líneas aéreas son usuarios aeroportuarios al igual que los pasajeros y demás personas que, junto a éstos, comparten los servicios que se retribuyen económicamente a través de las tasas aeroportuarias.
Ahora bien, la naturaleza de unos y otros no es la misma pese a que comparten la calidad de "usuarios".
En la formación de los precios de los pasajes aéreos está contemplado el costo de las tasas aeroportuarias que abonan las líneas aéreas al concesionario en calidad de usuarios aeroportuarios, por lo que se trasladan, en definitiva, al usuario pasajero.
Es cierto que la industria del transporte aéreo nacional se encuentra seriamente comprometida, atendiendo ello no sólo al impacto de la crisis internacional existente en el sector sino además, y fundamentalmente, al contexto de crisis local.
Más allá de la ilegitimidad, arbitrariedad e ilegalidad del Decreto N° 577/2002 entendemos que todo el peso del aumento de las tasas aeroportuarias recae sobre los usuarios pasajeros.
Con respecto a la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a los vuelos internacionales, la diferencia entre los usuarios pasajeros y las líneas aéreas radica en que los primeros perciben sus ingresos en pesos, mientras que las segundas tienen dolarizados los precios de los pasajes, pagaderos en pesos a la cotización libre del dólar estadounidense correspondiente a la fecha de la operación de compra del billete aéreo.
En definitiva, desde el punto de vista de las líneas aéreas, la dolarización de las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales que recaen en forma directa sobre las mismas es correlativa con la dolarización del precio de los pasajes aéreos dentro de los cuales, es de suponer, los usuarios pasajeros veníamos abonando en forma indirecta esas mismas tasas, soportando de ese modo uno de los costos que componen la tarifa aérea.
A los fines de la eventual sustentabilidad del servicio aeroportuario o la necesidad de garantizar inversiones en seguridad como se explicita en forma insuficiente en el decreto cuestionado, los aumentos encubiertos producidos de ningún modo pueden recaer sobre los usuarios pasajeros, siendo en principio indiferente que recaigan sobre las líneas aéreas que abonan tasas aeroportuarias específicas, en la medida en que encontrándose dolarizados los precios del transporte aéreo, dicho aumento no debería trasladarse a los pasajes.
Vicios de procedimiento.
El Decreto N° 577/2002 ha violado los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en la Constitución Nacional, la Ley N° 25.561 y el propio régimen regulatorio de la concesión del "Grupo A" de aeropuertos del Sistema Nacional (S.N.A.).
d).1. Violación de la garantía de la participación de los usuarios y las asociaciones de consumidores y usuarios en la regulación y el control de los servicios públicos.
En forma previa a analizar la violación concreta y específica por parte del Decreto N° 577/2002 de los procedimientos esenciales y sustanciales regulados en la Ley N° 25.561 y sus normas reglamentarias, corresponde poner de relieve la violación de la garantía constitucional de la participación de los usuarios y las asociaciones de consumidores y usuarios en la regulación y el control de los servicios públicos contemplada en el Art. 42 de la Constitución Nacional cuya naturaleza deriva de la garantía del derecho de defensa (Art. 18 de la Ley Fundamental).
El último párrafo del Art. 42 del Capítulo Segundo de Nuevos Derechos y Garantías de la Constitución Nacional establece que "... La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas en los organismos de control".
Sostiene Cincunegui que "la participación de los usuarios en el control de las empresas de servicios públicos y la gestión de los propios entes reguladores se inserta en la Constitución Nacional en forma clara y concreta, habiéndose realzado su conveniencia a través del uso del vocablo ‘necesaria’ que no deja dudas sobre su reconocimiento" ("La Participación de los Usuarios en el Control de los Servicios Públicos Privatizados –El Dilema del Control Social-, La Ley, Tomo 1995-E, Sección Doctrina, pág. 679).
A ello agrega que "... con respecto al ‘control social’, ... al incorporarse a la Constitución Nacional (Art. 42, párr. 3°), adquiere reconocimiento inmediato y por ende, directa operatividad, sin perjuicio de las modalidades que para su ejercicio determine oportunamente una ley especial" (ob. cit., pág. 680).
"Esto tiene notables connotaciones ya que, al igual que otros aspectos asignados al Congreso Nacional como el dictado de los marcos regulatorios de los servicios públicos nacionales y los procedimientos para la prevención y solución de conflictos, existen de hecho en la actualidad y, en consecuencia, resultan plenamente operativos. Así, los mecanismos de participación directa o indirecta de los Usuarios en los organismos de control que hoy contemplan los marcos regulatorios de los servicios públicos nacionales, al menos como parámetro mínimo y no condicionante de los sistemas que adopte la Legislatura, deben implementarse respetando la integridad del régimen de protección de los derechos de consumidores y usuarios diseñado por la Constitución Nacional, y en la medida e que resulten limitativos o restrictivos deberán reformularse o adaptarse a esta última" (ob. cit., pág. 681).
En el caso del Sistema Nacional de Aeropuertos, el Decreto N° 16 del 6/1/1998 (B.O. 9/1/1998) crea adjunto al Directorio del ORSNA (Órgano de Regulación del Sistema Nacional de Aeropuertos) un CONSEJO ASESOR integrado entre otros actores por UN (1) representante de las asociaciones de consumidores y usuarios (Art. 3°) en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 42 de la Constitución Nacional.
Más adelante, además de la representación en el mencionado Consejo Asesor, por Resolución ORSNA N° 82 del 28/06/2001 se crea una COMISIÓN DE USUARIOS integrada por un conjunto de asociaciones de consumidores y usuarios legalmente registradas, entre las que se encuentran las actoras (Cruzada Cívica y Proconsumer), también sobre la base del Art. 42 de la Constitución Nacional.
Lo cierto es que al promulgarse la Ley de Emergencia Pública 25.561 y reglamentarse por Decreto 293/2002 si bien se convoca a los entes reguladores y a las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente registradas a aportar información y opinión sobre el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos (Art. 2°), entre ellos la concesión del Sistema Nacional de Aeropuertos, no se los involucra en forma activa y directa por dicha vía, sino a través del reconocimiento de UN (1) representantes de las mismas en la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos creada en el Art. 4° de dicho decreto y cuyas características y condiciones se detallan más adelante.
Es decir, el Estado Nacional cumplimenta la garantía de la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios del Art. 42 de la Constitución Nacional a través de dos canales diferentes (Arts. 2° y 4° del Decreto 293/2002).
A fin de comprender acabadamente el protagonismo de las asociaciones de consumidores y usuarios en el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos resulta necesario poner de relieve los antecedentes existentes.
El 28 de enero de 2002 nueve (9) asociaciones de consumidores legalmente registradas (Proconsumer, Unión de Usuarios y Consumidores, Consumidores Activos, Consumidores Argentinos, Adecua, Cruzada Cívica, Consumidores Libres, la Unión de Consumidores de Argentina y Deuco) presentaron una nota al Presidente de la Nación solicitando "... la plena participación de nuestras entidades en la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos habilitada por la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario", propugnando para ello las siguientes condiciones:
que la participación se extienda "... a la totalidad de los ámbitos institucionales que se dispongan para la renegociación de los contratos, sin excepciones, garantizándose la eficiencia y eficacia de la misma a través de un sólido respaldo a nuestras organizaciones por parte del gobierno y de las estructuras estatales". "Los métodos que se establezcan para el tratamiento de la renegociación de los contratos de servicios públicos deben contemplar ineludiblemente nuestra participación en cada una de las instancias que se determinen (no sólo en los niveles técnicos de los entes reguladores sino además en las Secretarías y Ministerios, así como en cualquier ámbito en el que se desarrollen (se trate de los canales institucionales que determine el Poder Ejecutivo en el ámbito local, e inclusive en el plano internacional de someterse las cuestiones objeto de las renegociaciones a arbitraje)";
que la participación se inicie "... inmediatamente, en forma simultánea con la habilitación de los ámbitos institucionales destinados a las renegociaciones";
"... el acceso a la información relativa a los contratos por parte de nuestras organizaciones debe ser irrestricto. La información suministrada debe ser, por otra parte, adecuada, veraz, completa y entregada en tiempo oportuno";
"... en el proceso de renegociación de los contratos deben participar los entes reguladores de los servicios públicos";
"... durante las renegociaciones nuestras entidades podrán requerir la apertura de procesos de investigación relacionados con el desenvolvimiento actual e histórico de los contratos de servicios públicos, y acceder a investigaciones en curso, con facultad para requerir información en los términos indicados en el punto 3) a otras reparticiones estatales además de las autoridades de aplicación respectivas (v.gr. organismos de control –Auditoría General de la Nación, Sigen, Defensor del Pueblo, Oficina Anticorrupción, comisiones especiales y otros-);
"... nuestras organizaciones emitirán dictámenes y opiniones que deben ser debidamente merituadas por parte de las autoridades públicas intervinientes en forma previa a la adopción de las decisiones estatales";
"... es condición insoslayable que una vez que se alcance un nivel avanzado en las negociaciones sus resultados sean sometidos a audiencias públicas, las que no deben ser reemplazadsa por procedimientos de consulta escritos u otras modalidades que recorten o restrinjan la participación ciudadana". "Si se advierte la necesidad de implementar mecanismos de participación distintos a la audiencia pública durante las negociaciones (como los conocidos procedimientos de consulta escrita), deberán éstos agregarse antes y/o después a las audiencias públicas, pero nunca reemplazar a estas últimas". "En las audiencias públicas, además, debe garantizarse la posibilidad de ofrecer y producir prueba, incluyendo la citación de funcionarios estatales y privados (de las corporaciones de servicios públicos y sus auditores) a fin de que den testimonio de los temas sujetos a indagación bajo juramento de decir verdad";
"... las propuestas del Poder Ejecutivo Nacional, basadas en los antecedentes de la renegociación, incluyendo los derivados de las audiencias públicas, deben ser sometidas a tratamiento por parte del H. Congreso de la Nación para su aprobación formal por ley";
"... la participación de nuestras entidades deberá alcanzar inclusive la etapa de reglamentación de las leyes que modifiquen los marcos regulatorios de los servicios públicos así como todo trámite tendiente a la modificación de las condiciones de los contratos objeto de las renegociaciones"; y
"... los representantes del movimiento nacional de defensa del consumidor que participen de las renegociaciones deben recibir un trato digno, equitativo en relación al trato dispensado a los representantes de las compañías de servicios públicos, y el Estado proveer de soporte suficiente y adecuado a nuestras organizaciones para equilibrar las condiciones técnicas de las partes".
Con posterioridad a esa presentación, se reglamentó la Ley 25.561 con los Decretos 293 y 370/2002 y las Resoluciones ME N° 20 y 38/2002 cuyo análisis se efectúa en el punto siguiente.
Es importante destacar que el cumplimiento de la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en la renegociación del contrato de concesión de AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. en los términos del Art. 42 de la Constitución Nacional quedó verificada mediante la integración en la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos por la designación del Dr. Ariel Caplan en representación de las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente registradas.
El hecho de que el Decreto 577/2002 haya omitido observar y cumplir con el procedimiento y las formas esenciales contempladas en esas normas reglamentarias de la Ley 25.561 vulnera en forma palmaria lo dispuesto en el Art. 42 de la Constitución Nacional, debiendo reputarse en consecuencia de nulo de nulidad absoluta e insanable.
Con respecto a la existencia de un procedimiento de renegociación abierto entre el Estado Nacional y el concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. en forma previa a la declaración de emergencia por parte de la Ley 25.561 corresponde señalar que con fecha 30/05/2001 los actores (Cruzada Cívica y Proconsumer), junto a otras seis (6) asociaciones de consumidores (Consumidores Activos, Unión de Usuarios y Consumidores, Adecua, Consumidores Argentinos, Consumidores Libres y la Unión de Consumidores de Argentina) solicitaron al entonces Ministro de Infraestructura y Vivienda de la Nación y al ORSNA la convocatoria a una audiencia pública y el acceso a la información vinculada a dicha renegociación.
Ante la falta de contestación por parte de dicho Ministerio y el ORSNA, con fecha 22 de noviembre de 2001 la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de Consumidores y Usuarios de Servicios Públicos interpuso amparo por mora que quedó radicado en el Juzgado Nacional de 1ª. Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 8, Secretaría N° 15.
El resultado del Decreto 577 que dolariza las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales termina obstruyendo en forma ilegítima e ilegal la participación de los usuarios y las asociaciones de consumidores y usuarios y la regulación y el control de la concesión del grupo "A" de aeropuertos del Sistema Nacional.
d).2. Violación de las normas de la concesión.
En las normas regulatorias de la concesión existen procedimientos concretos para proceder a la revisión de los Cuadros Tarifarios que también han sido soslayados. En el marco de dichos procedimientos se contempla la participación de las asociaciones a través del Consejo Asesor, la Comisión de Usuarios y la celebración de procedimientos de consulta amplia o audiencias públicas, herramienta esta última que fue expresamente solicitada por las actoras.
Por Decreto 500 del 2/6/1997 se aprueba el Pliego de Bases y Condiciones, y el Modelo de Contrato de Concesión para la Licitación Pública Nacional e Internacional que otorgó la concesión de la explotación, administración y funcionamiento de un grupo de aeropuertos, dispuesta a través del Decreto 375/1997.
En el marco institucional del diseño de la privatización se crea el ORSNA (Órgano de Regulación del Sistema Nacional de Aeropuertos) que entre otras funciones tiene a su cargo aprobar los cuadros tarifarios de la concesión.
Por Resolución ORSNA N° 173 del 16/9/1998 (B.O. 23/9/1998) se aprueba el denominado "Reglamento de Consulta de Opinión" basado en que "... es de fundamental importancia la participación de los usuarios en la regulación de los servicios públicos y la consulta a los mismos, en aquellos temas que por su importancia, ya sea económica o de otra índole, lo merezcan" (considerando 1°).
Los mecanismos de participación de las asociaciones de consumidores y usuarios contemplados son: a) consulta restringida, b) consulta amplia, y c) audiencia pública.
La consulta restringida consiste en la elevación al Consejo Asesor del ORSNA por parte de su Directorio, del temario o proyecto de resolución en estudio, solicitando a los miembros del mismo su opinión. "La consulta deberá contener toda la información necesaria a los efectos de que el Consejo Asesor del ORSNA pueda realizar su correspondiente análisis" (Art. 2°, Res. 173/1998). Si bien se trata de un procedimiento sumamente restringido, no fue respetado para la adopción de la decisión contenida en el Decreto 577/2002.
La consulta amplia opera "... cuando el Directorio del ORSNA considere que la trascendencia o complejidad del asunto en tratamiento lo requiera ..." a cuyos efectos, "... podrá invitar a instituciones representativas del tema en estudio a que emitan su opinión. Las instituciones a invitar deberán ser representativas de su sector y encontrarse debidamente inscriptas en los Registros pertinentes. La invitación podrá extenderse al Defensor del Pueblo de la Nación". Lógicamente, "... las opiniones que emitan las instituciones invitadas o el Defensor del Pueblo, no serán vinculantes para el Directorio del ORSNA ..." (Art. 3°, Res. 178/1998).
Tampoco se aplicó el procedimiento de consulta amplia.
Finalmente, se encuentran expresamente contempladas las audiencias públicas. "El ORSNA podrá en los casos que la trascendencia del asunto así lo amerite, convocar a una Audiencia Pública, con el objeto de conocer la opinión de las partes involucradas en el Sistema Nacional de Aeropuertos" (Art. 4°, Res. 178/1998).
Esta última herramienta es la adecuada para la discusión y debate de una cuestión de la trascendencia de la modificación de las tarifas de la concesión. Sin embargo, se omitió todo tipo de debate, evitándose de ese modo el control social.
El Decreto 577/2002 al violar las normas de la propia concesión para la adopción de decisiones regulatorias es nula de nulidad absoluta e insanable.
El hecho de que la decisión sea adoptada a través de un "decreto" del P.E.N. no habilita en modo alguno la inobservancia del régimen establecido para la concesión del grupo "A" de aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos.
La norma cuestionada evitó la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en el Consejo Asesor del ORSNA (Decreto 16/1998), en procedimientos de consulta amplia o audiencia pública (Resolución 178/1998), en la Comisión de Usuarios del ORSNA (Resolución 82/2001), y en la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos (Decreto 293/2002).
b).3. Violación de la Ley N° 25.561 y sus normas reglamentarias.
La Ley N° 25.561 del 6/1/2002 declara, con arreglo a lo dispuesto en el Artículo 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional una serie de facultades legislativas, hasta el 10 de diciembre de 2003 (Art. 1°).
En el marco del Título IV de la Ley 25.561 ("De la reestructuración de las obligaciones afectadas por el régimen de esta ley"), se introducen en su Capítulo II regulaciones para las "... obligaciones originadas en los contratos de la administración regidos por normas de derecho público".
En tal sentido, se dispone que "... a partir de la sanción de la ... ley, en los contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de derecho público, comprendidos entre ellos los de obras y servicios públicos, quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas, quedan establecidos en pesos a la relación de cambio UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTADOUNIDENSE (US$ 1)" (Art. 8°).
Paralelamente se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional "... a renegociar los contratos comprendidos en lo dispuesto en el Artículo 8 de la ... ley. En el caso de los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios públicos, deberán tomarse en consideración los siguientes criterios: 1) el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; 2) la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; 3) el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los sistemas comprendidos; y 5) la rentabilidad de las empresas" (Art. 9°).
Según el Art. 10° de la Ley, "... Las disposiciones previstas en los Artículos 8° y 9° ..., en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos, a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones".
Estas normas legales se encuentran reglamentadas por los Decretos N° 293 del 12/02/2002 (B.O. 14/02/2002) y 370 del 22/02/2002 (B.O. 27/02/2002), y las Resoluciones N° 20 del 18/03/2002 (B.O. 20/03/2002) y 38 del 09/04/2002 (B.O. 10/04/2002) del Ministerio de Economía.
Las pautas del diseño institucional y de los procedimientos adoptados para el cumplimiento del Art. 9° de la Ley N° 25.561 son las siguientes:
Ø Liderazgo del proceso.
El liderazgo del proceso se coloca en el Ministerio de Economía, al que se le encomienda "... la renegociación de los contratos alcanzados por lo dispuesto en el Artículo 8° de la Ley N° 25.561, que tengan por objeto la prestación de obras y servicios públicos" (Art. 1°, Decreto N° 293/2002), para que una vez alcanzada una posición sobre el particular, las propuestas sean elevadas a consideración del Poder Ejecutivo Nacional.
Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos.
Se crea la "Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos", la que tendrá a su cargo "... el asesoramiento y asistencia del Ministerio de Economía en la tarea que se encomienda ..." (Art. 4°, Decreto N° 293/2002).
"La mencionada Comisión estará presidida por el Señor Ministro de Economía o por quien él designe e integrada por personas con sobrados antecedentes e idoneidad en la materia objeto de su misión y por UN (1) representante de las asociaciones de usuarios y consumidores involucradas -en cumplimiento del artículo 42 de la Constitución Nacional-, todos los cuales serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional" (Art. 4°, 2do. párrafo, Decreto 293/2002).
Por Decreto N° 370 del 22/2/2002 se establece que la Comisión será presidida, en carácter de Presidente de la misma, por el Ministro de Economía, designándose como Vicepresidente al Secretario Legal y Administrativo del Ministerio de Economía, quien reemplaza al Presidente de la Comisión en caso de ausencia o impedimento temporal (Art. 1°).
Además se establece que la Comisión se integrará con los siguientes miembros: a) un Secretario y un Coordinador General; b) los integrantes del Gabinete de Asesores del Área Servicios Públicos del Ministerio de; y c) el Subsecretario de Energía, el Subsecretario de Transporte, el Secretario de Comunicaciones, el Secretario de Obras Públicas, y el Secretario de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor (Art. 2°, Decreto 370/2002).
Se invita al Defensor del Pueblo de la Nación a designar un representante ante la Comisión (Art. 3°, Decreto 370/2002).
En orden a lo dispuesto en el Art. 4° del Decreto N° 293/2002, se delega en el Ministerio de Economía "... formalización, mediante el dictado de la respectiva resolución ministerial, de la designación de UN (1) miembro que represente a las asociaciones de usuarios y consumidores legalmente registradas. A tal fin, dicho Ministerio deberá solicitar a las mencionadas asociaciones que dentro del plazo que al efecto se fije, propongan a la persona que en representación de ellas integrará la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos" (Art. 4°, Decreto 370/2002).
Se faculta al Ministerio de Economía a dictar el reglamento de funcionamiento interno de la Comisión y "... las normas de procedimiento con ajuste a las cuales se llevará a cabo el proceso de renegociación previsto en el Artículo 9° de la Ley N° 25.561, incluyendo la determinación de los contratos cuya adecuación resulte necesaria a los fines de dicho proceso" (Art. 5°, Decreto 370/2002).
La Resolución N° 20/2002 del Ministerio de Economía que aprueba esas normas de procedimiento expresa respecto a los "Objetivos y Alcance de la Renegociación" (Punto 2.1. del Punto 2. "La Renegociación Contractual Habilitada por la Ley N° 25.561", Anexo I de dicha resolución):
"La Ley N° 25.561 autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar, con sustento en la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria declarada por su Artículo 1°, los contratos que tengan por objeto la prestación de obras y de servicios públicos, siguiendo para ello los criterios enumerados en su Artículo 9". "Con base en la delegación de facultades operadas por imperio de dicha Ley que pone en ejercicio el poder de policía de emergencia del Estado, el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Comisión creada en jurisdicción del Ministerio de Economía por el Decreto N° 293 de fecha 12 de febrero de 2002 y determinada su integración por el Decreto N° 370 del 22 de febrero de 2002, procederá a renegociar los Contratos de Concesión de Obras y de Servicios Públicos en ejecución, afectados por la emergencia y por el nuevo régimen cambiario, en la medida de dicha afectación, con el alcance establecido en el artículo 9° de la Ley".
Por otra parte, la misma Resolución ME 20/2002 describe en el punto 2.3. del Anexo I la "Organización Adoptada por el Gobierno" para la renegociación de los contratos.
Se expresa: "El Decreto N° 293/02 encomienda al Ministerio de Economía la renegociación de los contratos alcanzados por lo dispuesto en el Artículo 8° de la Ley N° 25.561, que tengan por objeto la prestación de obras y servicios públicos. En su Artículo 4° crea la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, presidida por el Ministro de Economía. El Decreto N° 370/02 determina la integración de dicha Comisión, designando como Vicepresidente al Secretario Legal y Administrativo del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura, e incorporando un Secretario y Coordinador General, a los integrantes del Gabinete de Asesores del área de Servicios Públicos de dicho Ministerio, a los Secretarios de las áreas correspondientes (Energía, Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas), al Secretario de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor, al representante que designe el Defensor del Pueblo de la Nación y a un representante de las asociaciones de usuarios y consumidores" .
"La Comisión de Renegociación funcionará de acuerdo con las normas establecidas en su Reglamento Interno, manteniendo la estructura que se presenta en el gráfico adjunto. En términos generales, la conducción superior de la Comisión tendrá a su cargo las definiciones estratégicas del proceso de renegociación, haciendo un seguimiento permanente de su tarea. Los equipos de trabajo tendrán a su cargo las tareas de tipo operativo, llevando a cabo en forma directa las negociaciones con las Empresas" (Punto 2.3. cit., 2do. párrafo).
Marco de la Renegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos.
Al producirse la delegación legislativa para la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos, el Poder Legislativo impuso como criterios que deberá considerar indefectiblemente el Poder Ejecutivo Nacional en el ejercicio de ese cometido, los siguientes:
el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos;
la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente;
el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios;
la seguridad de los sistemas comprendidos; y
la rentabilidad de las empresas.
El Decreto 293/2002 expresa en sus fundamentos que "... por el artículo 9° de la Ley 25.561, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar dichos contratos, estableciendo los criterios que deben seguirse en el caso de los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios públicos, a cuyos efectos deberá tomarse en consideración el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos, en la calidad de los servicios y los planes de inversión –cuando estuvieran previstos contractualmente-, el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios, la seguridad de los sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas" (2do. considerando).
A ello agrega que "... resulta procedente establecer los lineamientos generales para las propuestas de renegociación contractual, debiendo contemplarse en la misma tanto las inversiones efectivamente realizadas como las demás obligaciones asumidas en los contratos" (8vo. considerando).
En su parte dispositiva dispone: "Se establecen como Guía de la Renegociación a todos los efectos los criterios económicos definidos en el artículo 9° de la Ley N° 25.561. Sin perjuicio de ello, deberán contemplarse en particular las inversiones efectivamente realizadas, así como las demás obligaciones comprometidas contractualmente" (Art. 3°, Decreto 293/2002).
Aspectos centrales del proceso de renegociación.
Del análisis de la Ley 25.561 y el Decreto 293/2002 surgen como aspectos centrales del proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos, los siguientes:
el Poder Legislativo autorizó por delegación al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar los contratos de obras y servicios públicos bajo un conjunto de pautas, y este último encomendó tal misión al Ministerio de Economía;
el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos debe estar orientado a evitar:
la generación de importantes perjuicios para el Estado Nacional;
la afectación de las prestaciones de los servicios públicos; y
la afectación de los derechos e intereses de los ciudadanos en su calidad de usuarios y consumidores.
La renegociación debe llevarse a cabo en forma centralizada, bajo la autoridad del Ministerio de Economía, a fin de adecuar la aplicación de criterios homogéneos por parte del Estado Nacional en todos los casos, como también para posibilidad que su tratamiento se realice en forma ordenada y rápida; y
el diseño institucional y el procedimiento para la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos pretende dar cumplimiento a la garantía de la participación de los usuarios y las asociaciones de consumidores y usuarios contemplada en el Art. 42 de la Constitución Nacional a través de su convocatoria para información y opinión (Art. 2°, Decreto 293/2002) y el nombramiento de un representante de las mismas en la Comisión de Renegociación (Art. 4°, Decreto 293/2002).
Ø La concesión del "Grupo A" de aeropuertos del S.N.A. como objeto del proceso de renegociación.
La concesión del "Grupo A" de aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.) es uno de los objetos del proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos definido por el Art. 9° de la Ley N° 25.561.
En efecto, según lo dispuesto en el Art. 1° del Decreto 293/2002, "... Se consideran servicios públicos alcanzados por la renegociación de los contratos los siguientes ... El sistema nacional de aeropuertos" (Art. 1°, 2do. párrafo).
Por la Resolución N° 20/2002 del Ministerio de Economía se aprueba el "Listado de Contratos de Prestación de Obras y Servicios Públicos" a los cuales se les deberá aplicar el procedimiento aprobado por la misma norma en ajuste a lo ordenado por la Ley N° 25.561 y los Decretos N° 293 y 370/2002.
Dicho listado, contenido en el Anexo II de la Resolución ME N° 20/2002, menciona en primer término a AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. en su carácter de concesionario del "Grupo A" de aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos.
Según lo dispuesto por el Art. 2° del Decreto 293/2002, "... las propuestas de renegociación contractual deberán elevarse al Poder Ejecutivo Nacional dentro del plazo de ciento veinte (120) días de la entrada en vigencia del ... Decreto" (Art. 2°, 1ª. Párrafo).
"El Ministerio de Economía convocará a las empresas prestatarias y a las asociaciones de usuarios y de consumidores legalmente registradas, y a los entes de regulación y control, a fin de contar con su información y opinión" (Art. 2°, 2do. párrafo).
"La Comisión creada por el Artículo 20 de la Ley N° 25.561, para el cumplimiento de sus cometidos deberá ser permanentemente informada del trámite de la renegociación. En aquellos casos que versaren sobre contratos celebrados en el marco de la Ley N° 23.696, deberá darse también intervención a la Comisión Bicameral instituida por el Artículo 14 de esa norma. Asimismo deberá darse cumplimiento a lo establecido en el tercer párrafo del Artículo 11 de esta última Ley" (Art. 2°, 3er. párrafo, Decreto 293/2002).
"Los acuerdos de renegociación alcanzados o en su defecto las recomendaciones de rescisión de los contratos de concesión serán suscriptos por el Ministerio de Economía, ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional, luego de lo cual serán elevados a la Comisión Bicameral de Seguimiento creada por el Artículo 20 de la Ley N° 25.561, para que proceda a emitir su dictamen, el cual guardará carácter no vinculante, y, cuando corresponda, también deberá requerirse el dictamen de la Comisión Bicameral del artículo 14 de la Ley N° 23.696" (Art. 2°, 4° párrafo, Decreto 293/2002).
La Resolución ME N° 20/2002, en cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 5 del Decreto 370/2002, aprueba las "Normas de Procedimiento para la Renegociación de los Contratos de Prestación de Obras y Servicios Públicos" contenida en el Anexo I de dicha resolución.
Esas normas básicas "... están destinadas a fijar las pautas generales del proceso de renegociación contractual habilitado por la Ley N° 25.561, dando a conocer el enfoque general y los mecanismos de implementación adoptados para servir de guía a los concesionarios ... de servicios públicos (en el caso AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.) ... en el procedimiento a seguir ante la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos ..." (Punto 1, "Objetivo de las Normas", Anexo I, Resolución ME N° 20/2002, 1er. párrafo).
Ese instrumento "... contiene las pautas orientadoras que –a modo de guía- deben seguir las presentaciones, explicando los procedimientos, plazos, mecanismos de consulta, y otros aspectos referidos a la mecánica general de este proceso. Su objetivo es brindar lineamientos generales, que podrán ser oportunamente complementados, en la medida en que el avance del proceso de renegociación indique la conveniencia de hacerlo" (Punto 1 cit., 2do. párrafo).
"Inicialmente se precisan los objetivos y el alcance de la negociación, explicando los pasos del proceso y la organización que habrá de aplicar la Comisión para llevarlo adelante. Posteriormente se describe la información que se solicita presentar inicialmente a las Empresas (en el caso AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.), estipulando su contenido y formato. Finalmente se fijan los plazos y procedimientos a cumplir (Punto 1, cit., 3er. párrafo).
"Estos criterios serán utilizados como base en el procedimiento de renegociación en todos los casos. En las guías que se entreguen a las empresas (entre ellas a AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.) se agregarán Anexos, que podrán variar de acuerdo con los diversos tipos de servicios, ajustándose a sus características específicas. Se entregarán guías como Anexos similares a aquellas Empresas que se vinculan con el Estado Nacional a través de contratos de características afines" (Punto 1, cit., 4to. párrafo).
En el Punto 2.2.1. del Punto 2.2. del Anexo I de la Resolución ME 20/2002 ("El Procedimiento de Renegociación"), se regulan los "Pasos y Plazos" del procedimiento. En tal sentido, se establece como fecha de inicio del procedimiento el 1° de marzo de 2002, "... completándose dentro del plazo de ciento veinte (120) días que establece el Decreto N° 293/02" (Punto 2.2.1., 1er. párrafo).
"La Primera Fase incluye la preparación de las normas básicas y guías a ser aplicadas por la Comisión, una convocatoria a las Empresas para mantener conversaciones informales e incorporar sus comentarios (entre ellas AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.), y la entrega y explicación de las guías a las Empresas ..." (Punto 2.2.1., 2do. párrafo).
"En la Segunda Fase las empresas prepararán sus presentaciones, proveyendo una descripción del impacto que pueda haberles producido la emergencia, la consiguiente información de soporte y sus propuestas, las que serán presentadas por cada Empresa (en forma individual) ante la Comisión" (Punto 2.2.1., 3er. párrafo).
"La presentación incluirá la documentación escrita, una presentación oral ante el equipo profesional de la Comisión, y un resumen ejecutivo en soporte magnético, que será oportunamente incluido en un sitio de Internet, formando parte de un mecanismo de diseminación de información y transparencia" (Punto 2.2.1., 4to. párrafo).
"La Tercera Fase comprende las rondas de discusión mediante reuniones sucesivas, avanzando hacia la búsqueda de acuerdos. La Cuarta Fase comprende la consolidación de los acuerdos, la elaboración de actas de cierre y su elevación al Ministerio de Economía" (Punto 2.2.1., 5to. párrafo).
El gráfico que colocamos a continuación (contenido en la propia resolución), puede dar una idea cierta acerca de las mencionada fases del procedimiento.
Información necesaria para el proceso de renegociación.
La Resolución ME N° 20/2002 regula en el Punto 3 del Anexo I la "Información a presentar a la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos" por parte de las empresas (entre ellas AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.).
Se establece que "... Para llevar a cabo el proceso de renegociación, se solicita a las Empresas que presenten la información de acuerdo con las pautas que al efecto establezcan las respectivas Guías. Con ello se procura facilitar el posterior procesamiento por parte de la Comisión, dada la brevedad de los plazos disponibles. Las Empresas podrán agregar en anexos adicionales toda otra información que consideren relevante y que no haya sido requerida en esta Guía. La Comisión podrá oportunamente requerir información adicional, que no haya sido requerida en las Guías" (Punto 3 cit., 1er. párrafo).
"La información que se solicita inicialmente es la que se detalla a continuación:
Descripción del Impacto Producido por la Emergencia
Resumen de la Situación Económico-Financiera Reciente
Evolución Contractual
Detalle del Endeudamiento
Propuestas para la Superación de la Emergencia
Presentación Inicial y Resumen Ejecutivo
3.1. Descripción del Impacto Producido por la Emergencia
Se solicita a la Empresa presentar una explicitación circunstanciada de la afectación directa e inmediata que —a su juicio— la emergencia económica pueda haber tenido sobre las obligaciones en curso de ejecución.
Se sugiere que las posibles afectaciones sean ordenadas de acuerdo con las siguientes categorías:
— Sobre los ingresos y los mecanismos preexistentes para la actualización de tarifas
— Sobre los costos operativos
— Sobre las inversiones futuras y en curso de ejecución
— Sobre el endeudamiento
— Sobre los compromisos de pago con el Estado Nacional
— Otras afectaciones
3.2. Resumen de la Situación Económico-Financiera Reciente
Se solicita a la Empresa información básica sobre su situación económico-financiera correspondiente a los TRES (3) últimos ejercicios, incluyendo:
— Flujo de fondos
— Estado de resultados
Mediante anexos se podrán adjuntar las pautas y formularios correspondientes.
3.3. Evolución Contractual
Se solicita la información sobre:
a) Las modificaciones incorporadas al contrato original, si es que las hubo, y los procesos de renegociación o redefinición de pautas del contrato que se encuentren actualmente en curso.
b) Las revisiones tarifarias que tuvieron lugar a lo largo de la concesión o licencia, y las que se encuentren en curso.
c) El grado de cumplimiento del contrato, expresado a través de indicadores relevantes.
d) La calidad del servicio brindado a los usuarios, los mecanismos de monitoreo implementados por la Empresa y los resultados alcanzados.
3.4. Detalle del Endeudamiento
Se solicita información respecto al endeudamiento contraído por la empresa concesionaria o licenciataria que se encuentra actualmente vigente, ordenado de acuerdo con la categoría de los acreedores, la naturaleza interna o externa de la deuda, el tipo de entidad financiera involucrada, montos, plazos, la aplicación del endeudamiento a la ejecución del contrato o licencia, y otras características relevantes de la deuda.
3.5. Propuestas para la Superación de la Emergencia
En este punto se solicita a las Empresas:
a) Que presenten sus propuestas para compensar las eventuales afectaciones descriptas en el punto 3.1. Las Guías contendrán pautas e indicadores a tener en cuenta para la presentación de dicha propuesta, de manera tal de procurar que el esfuerzo en su tratamiento y consideración se encamine hacia aquéllas cuestiones susceptibles de ser incluidas en los futuros acuerdos, por encontrarse comprendidas en la situación de emergencia, sin que ello implique una limitación a los derechos de las empresas.
b) Que cuantifiquen el impacto que esperan que produzcan sus propuestas, de acuerdo con los lineamientos que se detallen en los anexos.
3.6. Presentación Inicial y Resumen Ejecutivo
En este punto se solicita a la Empresa:
a) Que en el plazo que se establece en el Capítulo 4 realice una presentación resumida de la información contenida en los puntos 3.1 a 3.5., a ser expuesta en forma oral, y con soporte gráfico, ante los equipos técnicos de la Comisión.
b) Que presente un resumen ejecutivo de la información contenida en los puntos 3.1. a 3.4., en soporte magnético, y una relación de la información contenida en dichos puntos, también en soporte magnético, que pueda ser dada a conocer al público a través de un website que se habilitará a esos efectos.
Se propone un plazo de diez (10) días hábiles a partir de la entrega de la guía correspondiente para la presentación por parte de las empresas (entre ellas AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.) de la documentación detallada precedentemente, pudiendo habilitarse una prórroga a pedido de la empresa (Punto 4 de "Las Normas").
También se establecieron pautas vinculadas al manejo de la información. En tal sentido, en el Punto 2.2.2. del Anexo I de la Resolución ME 20/2002 se manifiesta:
"La información solicitada por la Comisión a las Empresas (entre ellas AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.) y las respuestas brindadas a las consultas que hicieren eventualmente las mismas, no implicará ni deberá entenderse como cesión o renuncia de ningún derecho o acción que el Estado pudiere tener respecto de los contratos o licencias, ni como reconocimiento de ningún derecho hacia las Empresas" (Punto 2.2.2. cit., 1er. párrafo).
"Asimismo, la información brindada por las Empresas en el proceso de renegociación y las propuestas que éstas eventualmente realicen, no supondrá en ningún caso la renuncia a derechos que pudiere corresponderles de acuerdo a derecho, ni el reconocimiento hacia el Estado de ningún derecho por el hecho de su información o propuestas" (Punto 2.2.2., cit., 2do. párrafo).
Con respecto a la "Responsabilidad en la información", el Punto 2.2.3. del Anexo I de la Resolución ME 20/2002 establece:
"De acuerdo con la importancia del proceso de renegociación que se inicia, la información que brinde cada empresa deberá estar suscripta por persona autorizada a representarla legalmente según sus documentos contractuales o estatutarios, y deberá expresar la autenticidad de dicha información. Sin perjuicio de ello, la Comisión se reservará el derecho de validar la información recibida por los procedimientos que considere apropiados".
Hasta aquí hemos efectuado un repaso del marco regulatorio del proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios habilitado por la Ley 25.561.
La conclusión evidente es que la concesión del Grupo "A" de aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos forma parte del proceso de renegociación. Sin embargo, el Decreto 577/2002 vulnera en forma palmaria y decididamente arbitraria los procedimientos, pautas y normas vinculadas a dicha renegociación. En tal sentido, el decreto impugnado es nulo de nulidad absoluta, en los términos del Art. 14 de la LNPA, ya que no cumple con los "procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico" conforme lo exige el Art. 7°, inciso d) de la LNPA.
Si bien el Decreto 577/2002 no menciona expediente, actuación o registro alguno de antecedentes, de su simple lectura se advierte que el procedimiento adoptado para su dictado contraría absolutamente las pautas determinadas por la Ley 25.561 y su reglamentación.
Curiosamente, y en forma difícilmente comprensible, el propio Decreto 577/2002, luego de vulnerar groseramente lo dispuesto en la Ley 25.561, los Decretos 293 y 307/2002 y la Resolución ME 20/2002 que adoptó pautas por delegación del P.E., ratifica que "el Contrato de Concesión para la Explotación, Administración y Funcionamiento del Sistema Nacional de Aeropuertos se encuentra comprendido en el proceso de renegociación a los efectos de readecuar su ecuación económico-financiera a los parámetros de origen de la concesión" (Art. 3°).
De alguna manera, de la lectura y análisis de la norma cuestionada puede advertirse que si bien por un lado se pretende encubrir un aumento tarifario indebido alegando que se trata del ejercicio de funciones de "interpretación" del P.E.N. (se expresa que se trata de una norma "aclaratoria"), por otro lado se ratifica que el contrato de concesión de AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. sigue siendo objeto de la renegociación autorizada por la Ley 25.561 justamente, interpretamos, a raíz de la confusión y la incoherencia de la decisión adoptada.
El Decreto 577/2002 constituye prácticamente un reconocimiento de que se ha adoptado un procedimiento ilegítimo, irregular e indebido, y paralelamente, una suerte de promesa de que ello no volverá a suceder, cuestión, por supuesto, totalmente inadmisible.
Ya hemos señalado que de ningún modo puede considerarse al Decreto 577/2002 una norma "aclaratoria" como se pretende, ya que la decisión adoptada constituye una modificación substancial del Cuadro Tarifario.
También manifestamos que el acto administrativo cuestionado se encuentra viciado en su causa, motivación y finalidad. Si bien se pretende fundamentar la decisión adoptada en "razones de orden y seguridad", no existe en el Decreto 577/2002 ningún tipo de justificación concreta.
La decisión de dolarizar las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales (Art. 2° del decreto cuestionado) ha sido dispuesta por el P.E.N. en violación de la Ley 25.561 y los Decretos 293 y 370/2002, así como las Resoluciones ME N° 20 y 38/2002.
La Ley N° 25.561.
En la medida en que conforme lo dispuesto en su Art. 8°, "... los precios y tarifas ... quedan establecidos en pesos a la relación de cambio UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTADOUNIDENSE (U$S 1).
Esa relación de cambio para los precios y tarifas de los servicios públicos tiene sustento legal, circunstancia que impide que el P.E.N. proceda a su dolarización como lo hizo ilegítima e ilegalmente a través del Decreto 577/2002.
La norma cuestionada optó por alterar los Cuadros Tarifarios aumentando de modo exponencial las tasas aeroportuarias a través de su dolarización, contraviniendo en forma palmaria el Art. 8° de la Ley 25.561 transcripto.
La estrategia adoptada a través de la norma cuestionada fue "jugar" con la diferencia actual entre el PESO ($) y el DÓLAR ESTADOUNIDENSE (US$). Los valores nominales de las tasas aeroportuarias no se han visto conmovidos (valor numeral X), pero el valor real de las mismas ha variado substancialmente a través del cambio de la moneda en que se expresan (pesos o dólares estadounidenses).
El Decreto 577/2002 pretende ser una simple norma "aclaratoria" porque no modifica el valor nominal o numérico de las tarifas sino la moneda de aplicación. Esta estrategia de la "dolarización" de las tarifas termina vulnerando la Ley N° 25.561.
La alternativa de modificar los Cuadros Tarifarios a través del aumento de las tasas aeroportuarias (siempre expresadas en pesos más allá de que se adopte como valor de referencia internacional al dólar estadounidense) hubiese chocado en forma tal vez más manifiesta con los procedimientos reglados previstos en la concesión para tales modificaciones.
Finalmente, el Decreto 577/2002 termina vulnerando ambos regímenes (el de la Ley 25.561 y el de las normas de la concesión, como se verá más adelante), ya que dolariza las tarifas en contra de lo dispuesto en el Art. 8° de dicha ley y además contraviene los procedimientos reglados para la modificación de los Cuadros Tarifarios.
Tal como se mencionó anteriormente, uno de los vicios principales del acto administrativo impugnado es la "desviación de poder" existente, ya que queda de manifiesto que la intención no ha sido "aclarar" normas preexistentes sino modificar los Cuadros Tarifarios, aumentando las tasas en forma sideral.
También se viola la Ley 25.561 porque se omiten considerar los criterios obligatoriamente exigidos por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo al habilitarlo a renegociar los contratos de servicios públicos, en especial en lo relativo a los planes de inversión, el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios y la rentabilidad de la empresa concesionaria (Art. 9°).
El Decreto 577/2002 no efectúa ningún tipo de referencia con respecto al impacto que la dolarización de las tasas aeronáuticas correspondientes a los vuelos internacionales tendrán para la concesión y para el presupuesto de los organismos del Estado con competencias aeroportuarias (Fuerza Aérea Argentina, Dirección Nacional de Migraciones y Dirección General de Aduanas).
Se desconoce no sólo cuáles son los ingresos proyectados con motivo del alza de las tarifas, sino además su destino y aplicación, así como su relación con los planes de inversión previstos contractualmente.
Tampoco se conoce qué impacto tendrán los ingresos adicionales que se generarán con la dolarización de las tarifas en la rentabilidad del concesionario.
Finalmente, no se ha tenido en cuenta el interés de los usuarios, desconociéndose también el grado de afectación del aumento de las tasas sobre la accesibilidad de los servicios.
Los Decretos 293 y 370/2002 y la Resolución ME 20/2002.
Porque el Decreto N° 293/2002 contempla la intervención legislativa previa a las decisiones que se adopten en el marco del diseño institucional del proceso de renegociación.
El Decreto 293/2002 requiere la intervención de la Comisión Bicameral creada por el Art. 20 de la Ley 25.561 de Emergencia Pública, la que para el cumplimiento de sus cometidos debe ser permanentemente informada del trámite de la renegociación, reconociéndosele competencia para dictaminar sobre las propuestas remitidas a la misma por el P.E.N.
Por el Art. 20° de la Ley 25.561 se crea a todos los efectos de esa Ley una Comisión Bicameral de Seguimiento que debe "... controlar, verificar y dictaminar sobre lo actuado por el Poder Ejecutivo. Los dictámenes en todos los casos serán puestos a consideración de ambas Cámaras. La Comisión Bicameral será integrada por seis senadores y seis diputados elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación, respetando la pluralidad de la representación política de las Cámaras. El Presidente de la Comisión será designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso".
Recuérdese que conforme lo dispuesto en el Art. 2° del Decreto 293/2002, "... los acuerdos de renegociación alcanzados o en su defecto las recomendaciones de rescisión de los contratos de concesión serán suscriptos por el Ministerio de Economía, ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional, luego de lo cual serán elevados a la Comisión Bicameral de Seguimiento creada por el artículo 20 de la Ley 25.561, para que proceda a emitir su dictamen, el cual guardará carácter no vinculante ...".
El Decreto 577/2002 al violar los procedimientos esenciales contenidos en la Ley 25.561 y sus decretos reglamentarios soslayó la participación del Poder Legislativo, que es quien le delegó las potestades para la renegociación del contrato de concesión de aeropuertos.
Porque cualquier decisión vinculada a las tasas aeronáuticas, una vez dictada la Ley 25.561, debió resolverse con la intervención de la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos presidida por el Ministerio de Economía e integrada por un representante de las asociaciones de consumidores y usuarios.
Claramente el Decreto 293/2002 delega en el Ministerio de Economía y en la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos la implementación de la renegociación de ese tipo de contratos públicos, entre ellos el correspondiente a la concesión a cargo de AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A.
El Decreto 577/2002 siguió un procedimiento totalmente diferente al regulado por la Ley 25.561 y sus normas reglamentarias, circunstancia que torna al acto en nulo de nulidad absoluta.
Al omitirse la intervención de la Comisión se soslayaron las pautas, normas y condiciones para la renegociación habilitadas como parte del procedimiento que debe adoptar la misma a los fines del cumplimiento de su misión y funciones, tal como se indica en el punto siguiente.
El hecho de que la decisión de dolarizar las tasas aeronáuticas haya sido adoptada por el P.E.N. no altera en absoluto la condición de ilegalidad del Decreto 577/2002, ya que las normas y procedimientos contenidos en los Decretos 293 y 370/2002, así como en la Resolución ME 20/2002 forman parte de un todo reglamentario de la Ley 25.561. Es decir, se trata de un verdadero marco regulatorio para la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos. El Decreto 577/2002 viola dicho marco regulatorio.
Sobre el particular es interesante analizar lo sucedido en torno a la Resolución ME 38/2002 del 9/4/2002. Por esta norma el Ministerio de Economía dispuso que "... en el marco de lo establecido en los artículos 1°, 8°, 9° y 10° de la Ley N° 25.561 y el Decreto 293 de fecha 12 de febrero de 2002, ... los Organismos Centralizados, Descentralizados y Desconcentrados de la Administración Pública Nacional, incluyendo a los Organismos de Regulación y Control, alcanzados por las disposiciones anteriormente citadas, deberán abstenerse de adoptar cualquier decisión o ejecutar acciones que afecten directa o indirectamente los precios y tarifas de los servicios públicos sometidos a su ámbito de competencia, haciendo observar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 8° y 10° de la Ley N° 25.561" (Art. 1°).
A ello se agrega que "... Los Organismos comprendidos en el artículo 1° deberán interrumpir los procesos de revisión tarifaria, o cualquier otro mecanismo de fijación de precios y tarifas, en los casos que se encontraran en curso, en virtud de las normas aplicables".
Si bien es cierto que la Resolución ME 38/2002 presenta un nivel inferior al Decreto 577/2002, exterioriza el sentido del diseño, pautas y procedimientos contemplados por la Ley 25.561 y sus normas reglamentarias (Decretos 293 y 307/2002, así como la Resolución ME 20/2002), constituyendo un "marco regulatorio" que ha sido violentado en forma manifiesta por la norma aquí cuestionada.
Porque el núcleo central del proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos es resolver la problemática planteada con motivo de la salida de la convertibilidad que consistía en la relación UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTOUNIDENSE (US$ 1).
La Resolución ME 20/2002 explicita en su Punto 2.1., Anexo I, los "objetivos y alcances de la renegociación", en concordancia con la relación existente entre lo dispuesto en el Art. 8° (pesificación de los precios y tarifas de servicios públicos en la relación UN PESO ($ 1) = UN DÓLAR ESTADOUNIDENSE (US$ 1), y el Art. 9° de la Ley 25.561 (renegociación).
En tal sentido se expresa: "La Ley N° 25.561 autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar, con sustento en la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria declarada por su Artículo 1°, los contratos que tengan por objeto la prestación de obras y de servicios públicos, siguiendo para ello los criterios enumerados en su Artículo 9°" (Punto 2.1. cit., 1er. párrafo).
"Con base en la delegación de facultades operadas por imperio de dicha Ley que pone en ejercicio el poder de policía de emergencia del Estado, el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Comisión creada en jurisdicción del Ministerio de Economía por el Decreto N° 293 de fecha 12 de febrero de 2002 y determinada su integración por el Decreto N° 370 del 22 de febrero de 2002, procederá a renegociar los Contratos de Concesión de Obras y de Servicios Públicos en ejecución, afectados por la emergencia y por el nuevo régimen cambiario, en la medida de dicha afectación, con el alcance establecido en el Artículo 9° de la Ley" (Punto 2.1. cit., 2do. considerando).
"Constituye un objetivo primario de este proceso, procurar, en la medida de las posibilidades y con el criterio de sacrificio compartido, adecuar de común acuerdo los contratos de concesión o de licencia, durante el período de emergencia y hasta tanto sea superada dicha situación, sin introducir cambios estructurales, a efectos de preservar la vida del contrato y las condiciones originariamente pactadas con miras a su restablecimiento futuro" (Punto 2.1., cit., 3er. párrafo).
"El período que abarque la emergencia previsiblemente requerirá ajustes en el corto plazo, a fin de adaptar la ejecución de los contratos al desenvolvimiento del conjunto de la economía, esperando que en un escenario de recuperación sostenida dentro de los próximos dos (2) años –que es la duración de la emergencia que establece el Artículo 1° de la Ley N° 25.561- sea posible para las partes asumir compromisos que involucren el mediano y largo plazo" (Punto 2.1., cit., 4to. párrafo).
"Se deberán reordenar paralelamente los cronogramas en los procesos de revisión tarifaria actualmente en marcha, en los casos en que corresponda. Las características del escenario de corto plazo podrán demandar revisiones periódicas de los parámetros tenidos en cuenta para la readecuación de las condiciones contractuales durante la situación de emergencia" (Punto 2.1., cit., 5to. párrafo).
Mas allá de considerar que la renegociación habilitada por la Ley 25.561 debería extenderse más allá del impacto directo de la devaluación del peso en los precios y tarifas, queda claro que las modificaciones introducidas por el Decreto 577/2002 en la concesión del Grupo "A" de aeropuertos del S.N.A., tal como quedó congelada al momento de dictarse la Ley 25.561, vulnera en forma directa ese específico objetivo.
El Decreto 577/2002 no trata acerca del Plan de Inversiones del concesionario, el canon, el plazo de concesión, u otras variables del contrato de concesión, sino específicamente sobre la dolarización de las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales.
El Decreto 577/2002 se sobrepone en forma ilegítima e ilegal sobre el núcleo central de la renegociación habilitada por el Poder Legislativo: la devaluación del peso frente al dólar estadounidense, sustituyendo en forma arbitraria e indebidamente discrecional a los actores y a los procedimientos establecidos tanto para la formación como para la adopción de las decisiones públicas que deben resolver tan importante cuestión.
Porque al soslayarse el procedimiento reglado para la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos habilitado por la Ley 25.561 se tergiversaron y alteraron las condiciones previstas para alcanzar una decisión equilibrada, fundada, justa y razonable, orientada al "interés público".
A los fines del cumplimiento de las condiciones exigidas por el Poder Legislativo al habilitar por delegación al Poder Ejecutivo a la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos (ver Art. 9° de la Ley 25.561) el Ministerio de Economía estableció por Resolución ME 20/2002 un procedimiento que comenzaba con la exigencia de información a las empresas, entre ellas AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. para alcanzar una decisión que respetando esos criterios, se ajustara al interés público.
Obsérvese que entre la información contemplada en las Guías se exige: a) una explicación circunstanciada de la afectación directa e inmediata que a juicio de AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. la emergencia económica pueda haber tenido sobre las obligaciones en curso de ejecución, en especial sobre los ingresos y los mecanismos preexistentes para la actualización de tarifas; sobre los costos operativos; sobre las inversiones futuras y en curso de ejecución; sobre el endeudamiento; sobre los compromisos de pago con el Estado Nacional; así como otras afectaciones; b) información básica sobre su situación económico-financiera, correspondiente a los tres (3) últimos ejercicios, incluyendo flujo de fondos, balance general y estado de resultados; c) información sobre la evolución del contrato de concesión, en relación a: c).1. las modificaciones incorporadas al contrato original, si es que las hubo, y los procesos de renegociación o redefinición de pautas del contrato que se encuentren actualmente en curso; c).2. las revisiones tarifarias que tuvieron lugar a lo largo de la concesión, y las que se encuentren en curso; c).3. el grado de cumplimiento del contrato, expresado a través de indicadores relevantes; y c).4. la calidad del servicio brindado a los usuarios, los mecanismos de monitoreo implementados por la empresa y los resultados alcanzados; y d) información sobre el endeudamiento contraído por el concesionario que se encuentre actualmente vigente, ordenado de acuerdo con la categoría de los acreedores, la naturaleza interna o externa de la deuda, el tipo de entidad financiera involucrada, montos, plazos, la aplicación del endeudamiento a la ejecución del contrato, y otras características relevantes de la deuda.
Además se requiere de las empresas que presenten sus propuestas para compensar las eventuales afectaciones producidas por la emergencia económica y cuantifiquen el impacto que esperan que produzcan sus propuestas.
El Decreto 577/2002 no toma en cuenta ninguna de estas pautas y, por supuesto, no existe información disponible acerca de los puntos mencionados precedentemente. Esa información, una vez relevada, al igual que la propuesta, debieron operarse en forma previa a la adopción de decisión alguna respecto a las tasas aeronáuticas.
El Decreto 577/2002 además de ser nulo de nulidad absoluta por vicios en sus elementos causa, motivación, finalidad y procedimiento, contiene una "decisión ciega", en la medida en que carece absolutamente de sustento técnico desde el punto de vista económico-financiero.
OFICIO ART. 8° DE LA LEY N° 16.986
En cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 8° de la Ley 16.986, se solicita a V.S. requiera del ESTADO NACIONAL y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. emitan y remitan a la causa "... informe consustanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada" (Decreto 577/2002), el que atendiendo a la urgencia del caso deberá ser evacuado en el plazo más breve posible.
Como consecuencia de los antecedentes expuestos y de acuerdo a los fundamentos que a continuación se desarrollan, venimos a solicitar a V.S. que en los términos de los Arts. 230 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, dicte una medida cautelar por la que se disponga la suspensión de los efectos del Decreto 577/2002 en relación a los usuarios pasajeros, y se ordene a AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. se abstenga de cobrar a los mismos las tasas aeronáuticas del Cuadro Tarifario correspondiente a los vuelos internacionales, incluidos los países limítrofes, bajo el régimen de la mencionada norma, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en el amparo.
En la causa "Asociación Civil Cruzada Cívica Defensa CyUSP c/EN –Mo. Infraestructura y Vivienda – Resol. 65/01 s/Medida Cautelar (Autónoma)" (expediente N° 3.747/2001), la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, Sala I, teniendo en consideración que de mantenerse los efectos del dictado de la Resolución MINFRAVI N° 65/2001 --por la que se decidió dejar sin efecto la convocatoria a una Audiencia Pública para el tratamiento del Nuevo Marco Regulatorio Postal-- los perjuicios que pudieran ocasionarse en función de los derechos que se pretende tutelar lucen como irreparables, hizo lugar a la medida solicitada ordenando la suspensión de dicho acto administrativo (sentencia del 3-5-2001).
En otra causa en la que dicha asociación también actúa como actora, con fecha 17-9-2001 el Juzgado Federal de 1ª. Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal a cargo de la Dra. Claudia Rodríguez Vidal, resolvió hacer lugar a la medida cautelar solicitada ordenando a Aguas Argentinas S.A. se abstenga de cobrar de conformidad con el régimen de cuota fija a los usuarios no residenciales que al día de la notificación no pueda medir realmente el consumo ("Asociación Civil Cruzada Cívica para la Defensa DCySP c/Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanit. – Resol. 66/95 s/Medida Cautelar (Autónoma)", causa N° 13.153/2001).
Para el desarrollo de este punto debe tenerse en cuenta que de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación puede dictarse una prohibición determinada, siempre que el derecho alegado fuere verosímil ("fumus bonis iuris"), existiese peligro en mantener determinada situación ("periculum in mora"), y la cautela no pudiera obtenerse por medio de otra medida precautoria (CNCont.Adm.Fed., Sala II, in re "Video Club Toma 1 c/Instituto Nac. de Cinematografía", del 11 de octubre de 1994).
8.1. La verosimilitud del derecho.
El requisito de verosimilitud del derecho, a los efectos de la procedencia de una medida cautelar, debe entenderse como la posibilidad de que exista el derecho en cuestión, pues la incontrastable realidad de su existencia sólo se alcanza cuando se dicta la sentencia de mérito (CNCont.Adm.Fed., Sala V, in re "Pailos, Edgardo G. c/U.B.A.", del 14 de abril de 1999.
En efecto, las medidas cautelares no exigen de los jueces un examen de certeza sobre la existencia del derecho sino sólo su verosimilitud, pues el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto, que es atender todo lo que no exceda del marco hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad (CNAFCiv.yCom., Sala I, in re "D’Amico, Antonio H. c/Obra Social Personal Civil de la Nación", del 25 de febrero de 1999).
El "fumus bonis iuris" supone la comprobación de la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por el actor, requiriéndose en este sentido un "mero acreditamiento" (LAZZARRI, Eduardo, "Medidas Cautelares", 2da. Ed., pág. 23; PONCE, Carlos Raúl, "Estudio de los procesos civiles", T III, pág. 239; KIELMANOVICH, Jorge, "Medidas Cautelares", Buenos Aires, 2000, pág. 52).
Sobre esta cuestión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que resultan procedentes las medidas cautelares contra los actos administrativos cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos 250:154; 251:336; 306:2060; 307:1702; 314:695).
Así las cosas, la medida cautelar que en las presentes actuaciones se solicita debe ser otorgada, ya que si sólo resulta necesario un fumus respecto del derecho a los efectos de determinar su procedencia, con más razón debe ser concedida en el presente caso en donde se ha demostrado que la verdadera intención del Decreto 577/2002 no es aclarar el régimen tarifario existente sino proceder lisa y llanamente a su modificación en connivencia con el concesionario, vulnerando el régimen regulatorio para el procedimiento de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos habilitado por la Ley 25.561 de Emergencia Pública y sus normas reglamentarias y generando gravísimos perjuicios económicos a los usuarios pasajeros.
8.2. La configuración del peligro en la demora
Además de la verosimilitud del derecho, debe acreditarse la existencia del "peligro en la demora" que constituye aquél presupuesto que justifica otorgar una medida cautelar para disipar el peligro que significaría dejar que las cosas sigan el curso normal del proceso (GOZAINI, Osvaldo Alfredo, "Teoría General del Derecho Procesal", Buenos Aires, 1996, pág. 288; TERRESA, Eduardo, "Medidas Cautelares", Santa Fe, 1997, pág. 22).
Consiste, en esencia, en el peligro (temor fundado) de que el derecho del accionante se frustre o minorice durante la sustanciación del proceso tendiente a su reconocimiento y efectivización (conf. MORELLO, PASSI LANZA, SOSA y BERIZONCE, Códigos Procesales Civiles y Comerciales, Tomo III, pág. 63, Bs.As., 1971).
En efecto, para la configuración de este requisito basta con la sola posibilidad de que lo que se denuncia ocurra, con el álea de sufrir un perjuicio. Alcanza con el temor del daño, pues ello configura un interés jurídico que justifica el adelanto jurisdiccional (de LAZZARRI, Eduardo, "Medidas Cautelares", 2da. Ed., pág. 30; PONCE, Carlos Raúl, "Estudio de los procesos civiles", T III, pág. 239; KIELMANOVICH, Jorge, "Medidas Cautelares", Buenos Aires, 2000, pág. 52).
Desde el dictado del Decreto 577/2002, los usuarios, pasajeros de vuelos internacionales, pagamos tasas aeronaúticas de un valor superior a las existentes antes del dictado de esa norma ilegal, en proporción a la cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios. Dicha cotización viene oscilando entre un mínimo de $ 2,50 (pesos dos con 50/100) por US$ 1 (dólar estadounidense uno) y un máximo de $ 4 (pesos cuatro) por US$ 1 (dólares estadounidense uno).
Teniendo en cuenta que se trata de un aumento de tarifas ilegal, ilegítimo y arbitrario, sin ningún tipo de justificación económica, y adoptado a través de un procedimiento oscuro y que plantea grandes interrogantes respecto a los antecedentes acerca de la formación de la voluntad administrativa del Estado, se torna urgente evitar que se continúe aplicando.
El peligro en la demora consiste en la imposibilidad de lograr que los montos cobrados indebidamente por el concesionario en ejecución del Decreto 577/2002 puedan ser devueltos a los usuarios pasajeros una vez declarada la inconstitucionalidad y nulidad de dicha norma.
Siendo ello improbable, la suspensión de los efectos del acto administrativo cuestionado resulta necesaria lo más pronto posible.
A diferencia del Estado Nacional y el concesionario Aeropuertos Argentina 2000 S.A., los usuarios pasajeros no podrán recuperar los montos ilegalmente percibidos por aquéllos, ya que en el hipotético e improbable caso de ratificarse la validez de la norma cuestionada en la sentencia definitiva que recaiga sobre el presente amparo, y para el caso de hacerse lugar a la cautelar solicitada -ordenando su suspensión hasta ese entonces-, podrán aplicar medidas correctivas de carácter económico-financiero hacia el futuro.
Daño cierto.
El daño cierto existente es totalmente verificable, ya que las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales se opera diariamente, toda vez que el Decreto 577/2002 ha convertido aquéllas de PESOS ($) a DÓLARES ESTADOUNIDENSES (US$), afectando de ese modo la economía y fondos de los usuarios pasajeros.
No afectación de la regularidad del servicio público.
El mantenimiento de las tasas aeronáuticas en PESOS ($), tal como lo ordena la Ley 25.561, y la suspensión de los efectos del Decreto 577/2002, no afecta la regularidad del servicio público.
Sí se afecta en cambio la accesibilidad para los usuarios pasajeros, criterio que debió ser específicamente contemplado antes del dictado de la norma, pudiendo interpretarse que tal omisión es consecuencia del procedimiento ilegal adoptado.
Desde otro punto de vista, lo que por esta acción se solicita es la suspensión de los efectos del Decreto 577/2002 en relación únicamente a las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a los vuelos internacionales exclusivamente relacionadas con los usuarios pasajeros.
Es decir, de ningún modo se requiere que la suspensión de los efectos del Decreto 577/2002 se extienda a las tasas aeronáuticas de los Cuadros Tarifarios correspondientes a vuelos internacionales relacionadas a las líneas aéreas.
En tal sentido, los fondos que se afectarán con la suspensión estarán limitados únicamente a los financiados en forma directa por los usuarios pasajeros.
La inexistencia de otra medida. Contracautela.
Cabe poner de relieve, por último, que no existe otra medida cautelar que permita asegurar provisionalmente el resultado que se persigue por medio de la presente, tal como surge de la simple lectura de este escrito.
Por lo demás, no puede dejarse de lado el hecho de que en materia de medidas precautorias, sus requisitos aparecen entrelazados, de manera que a mayor verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la apreciación del peligro en la demora y viceversa, cuando existe riesgo de un daño extremo e irreparable, el rigor del "fumus" se puede atemperar (CNCont.Adm.Fed., Sala V, in re: "Ferrari, Néstor J. c/Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos", del 3 de marzo de 1997, entre muchos otros).
Solicito V.S. que la presente medida cautelar se acuerde bajo caución juratoria.
Se acompaña como prueba documental la siguiente:
Poder de la Asociación Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos a favor de Gladys A. Dentesani.
Poder de la Asociación Protección Consumidores del Mercado Común del Sur (Proconsumer) a favor de Ricardo Nasio.
Resolución de la ex SICyMN (Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación) N° 527/1997 por la que se inscribe a la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos en el R.N.A.C. (Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores) bajo el Número 10.
Resolución de la ex SICyMN (Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación) N° 155/1996 por la que se inscribe a la Asociación Protección Consumidores del Mercado Común del Sur (Proconsumer) en el R.N.A.C. (Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores) bajo el Número 03.
Carta Documento de la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos al ORSNA (Órgano de Regulación del Sistema Nacional de Aeropuertos) del 5 de abril de 2002 (CD .426477045 AR).
Nota de la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos a AA2000SA del 8 de abril de 2002.
Escrito de impugnación del Decreto N° 577/2002 presentado por la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos el día 10 de Abril de 2002 por ante el ORSNA (Órgano de Regulación del Sistema Nacional de Aeropuertos).
Nota de la Asociación Civil Sin Fines de Lucro Cruzada Cívica para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de los Servicios Públicos del 10 de Abril de 2002 por la que se intima a AA2000SA a no aplicar el Decreto N° 577/2002.
Diario Página 12 del 5 de Abril de 2002, págs. 4 y 5.
Ley N° 25.561 de Emergencia Pública y Modificación del Régimen Cambiario.
Decreto N° 16/1998.
Decreto N° 293/2002.
Decreto N° 370/2002.
Decreto N° 577/2002.
Resolución ORSNA N° 82/2001.
Resolución ME N° 20/2002.
Resolución ME N° 38/2002.
La presente acción de amparo se encuentra sustentada en los Arts. 17 (derecho de propiedad), 18 (derecho de defensa), 42 (garantía de participación de los usuarios y las asociaciones de usuarios y consumidores en la regulación y control de los servicios públicos, así como todo el plexo de garantías de los ciudadanos en su calidad de usuarios y consumidores), 43 (amparo) y concordantes de la Constitución Nacional, la Ley N° 16.986 de Amparo, la Ley N° 25.561 de Emergencia Pública y Modificación del Régimen Cambiario y sus normas reglamentarias (Decretos PEN 293 y 370/2002 y Resoluciones ME N° 20 y 38/2002), así como en los tratados internacionales de aplicación.
En tanto una decisión contraria al planteo de nuestras representadas implicaría una grave violación de los derechos y garantías contemplados en los Arts. 17, 18, 42 y 43 de la Constitución Nacional, formulamos desde ya expresa reserva de acudir, en ese hipotético supuesto, por ante la Ecxma. Corte Suprema de Justicia de la Nación, por la vía extraordinaria que autoriza el Art. 14 de la Ley 48.
Por todo lo expuesto a V.S., respetuosamente y como mejor proceda, solicitamos:
Nos tenga por presentados en tiempo y forma, y por constituido el domicilio en el lugar indicado.
Se tenga presente la documental agregada.
Declarada la habilitación de instancia, se dé urgente tratamiento a la medida cautelar solicitada, ordenándose la suspensión de los efectos del Decreto 577/2002 en lo relativo exclusivamente a los usuarios pasajeros, debiendo notificarse tal circunstancia al Estado Nacional y a Aeropuertos Argentina 2000 S.A. a fin de que este último deje de cobrar a los usuarios pasajeros de los Aeropuertos del Grupo "A" de Aeropuertos del Sistema Nacional las tasas aeronáuticas del Cuadro Tarifario correspondiente a vuelos internacionales en forma dolarizada, tal como lo dispone el citado decreto, correspondiendo su aplicación en pesos, todo ello hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el amparo que resuelva la cuestión de fondo.
Se requiera de las demandadas el informe del Art. 8° de la Ley 16.986.
Se tenga por efectuada formal reserva federal.
Oportunamente se haga lugar a la demanda en todas sus partes, declarándose al Decreto 577/2002 inconstitucional y nulo de nulidad absoluta e insanable, condenándose en costas a las demandadas.