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Timestamp: 2019-10-17 05:55:46
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 274', 'ARTÍCULO 94', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 12', 'artículo 241', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 193', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 274', 'artículo 274', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 274', 'artículo 94', 'artículo 2', 'artículo 94', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 1']

﻿ Sentencia C-418 de junio 6 de 2012
SENTENCIA C-418 DE 06 DE JUNIO DE 2012
CONTENIDO:REQUISITOS MÍNIMOS PARA EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD. ANÁLISIS DE LÍNEA JURISPRUDENCIAL. SE DECLARA INHIBIDA PARA EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO DEL CARGO CONTRA EL ARTÍCULO 274 DE LA LEY 1450 DE 2011 Y CONTRA EL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 1474 DE 2011, POR INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, LÍNEA JURISPRUDENCIAL
Sentencia C-418 de junio 6 de 2012
Ref.: Expediente D-8801
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 274 de la Ley 1450 de 2011 y 94 de la Ley 1474 de 2011
A continuación se transcribe el texto del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, conforme a su publicación en los ejemplares del Diario Oficial 48102 y 48128 de 2011, respectivamente.
La contratación a que se refiere el presente numeral se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, y en el artículo 12 de la presente ley”(1).
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011.
2. Alcance inicial de la presente demanda.
El ciudadano Nicolás Ramos Barbosa demanda el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 169 superiores el artículo 193 de la Ley 5ª de 1992 al regular la contratación estatal de mínima cuantía, asunto que, en su parecer, no guarda relación directa con la ley del plan nacional de desarrollo.
A su turno, en cuanto a la inconstitucionalidad que plantea del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011. “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, reitera lo dicho respecto del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, así:
“En el capítulo VII de la referida ley se busca adoptar medidas para combatir la corrupción en los contratos estatales y dentro del mismo capítulo se encuentra regulado el artículo 94 sobre la misma contratación de mínima cuantía que establecía el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, pero le agrega una palabra más, pues habla de transparencia en dichos contratos, cuando verdaderamente ha sido transcrito dicho artículo del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 enunciando unos límites no más, entonces, no veo de ninguna manera cuales son las medidas que se adoptan para evitar la corrupción en los contratos de mínima cuantía, cuando a lo mucho extiende lo mismo del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 en dos párrafos más que buscan es limitar dicha figura y no prevenir la corrupción”.
3. Requisitos mínimos para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Presupuestos que deben cumplirse para que la Corte pueda adelantar el juicio de constitucionalidad y proferir decisión de fondo.
En atención a dicha solicitud, una vez más, pasa la Corte a reiterar su doctrina en torno al tema de la procedencia de las demandas de inconstitucionalidad y de los requisitos que estas deben cumplir para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las leyes.
En efecto, esta corporación ha señalado que solo es competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, sometida a juicio a través de demanda ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, tal como los mismos han sido interpretados por la jurisprudencia constitucional.
3.2. Adicionalmente, según lo ha manifestado esta corporación, la consagración de unos requisitos mínimos de procedibilidad en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, no puede interpretarse como una restricción al ejercicio del derecho político y ciudadano a presentar acciones públicas en defensa de la Constitución (C.N., art. 40-6). Por el contrario, sobre la base de que los derechos no tienen un carácter absoluto, la exigencia de tales requisitos se inscribe en el ámbito de la regulación o reglamentación del citado derecho, en dirección a lograr un ejercicio racional del mismo, permitiendo así que el órgano de control constitucional pueda adelantar el juicio de una forma ordenada, lógica y coherente, en aras de producir una decisión de fondo con alcance erga omnes y con efectos de cosa juzgada constitucional.
De este modo, la exigencia de una demanda en forma, materializada en el cumplimiento de los requisitos mínimos de procedibilidad, busca fijarle al demandante una carga mínima de comunicación y argumentación, en torno a aspectos claves relacionados con la preceptiva legal que acusa, las disposiciones superiores que considera violadas y las razones de dicha violación, buscando con ello no solo garantizar un debido proceso constitucional, sino, también, que se respete la presunción de constitucionalidad que ampara las leyes, en el sentido de permitir que solo haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la validez o invalidez de las mismas, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad.
3.3. En ese orden, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone expresamente que las demandas que se promuevan en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, deberán presentarse por escrito y contener: (i) el señalamiento de las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se estiman violadas, y (iii) la formulación de por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
En relación con los dos primeros requisitos, la jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad(5). Por una parte, (i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial. Y por la otra, (ii) que se señale de forma relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el juicio, indicando la manera como las mismas son violadas.
Frente al requisito que dispone señalar las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, la Corte ha destacado que el mismo le asigna al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la norma acusada, el cual debe estar amparado, no en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”(6), que permitan plantear una verdadera controversia de tipo constitucional.
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental’(7), no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente(8) ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’(9) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda(10). Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’(11).
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’(12). El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’(13) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(14).
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales(15) y doctrinarias(16), o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’(17); tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia(18), calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’(19) a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al Magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si(sic) despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (resaltado y subrayas fuera de texto)”.
4. Oportunidad procesal para el estudio de la demanda en forma.
4.1. Tal y como lo ha puesto de presente la jurisprudencia constitucional(20), el pleno de la Corte, al momento de proferir sentencia, se encuentra habilitado para establecer, como cuestión previa, si la demanda que da lugar al proceso de constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad.
Ha señalado al respecto la corporación(21), que la oportunidad inicialmente prevista para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley, es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio (D. 2067/91, art. 6º). Sin embargo, la misma jurisprudencia ha precisado que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, adelantada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no compromete ni limita la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.N., art. 241-4-5).
Así, de acuerdo con las circunstancias particulares del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir sentencia de mérito (D. 2067/91, art. 6º). Ese nuevo estudio de procedibilidad lo lleva a cabo la corporación “con el apoyo de mayores elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio”(22).
4.2. No sobra destacar que el estudio de procedibilidad que adelanta la Corte en la sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito, cuando a primera vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la corporación mantiene la decisión adoptada en el auto admisorio; o (ii) explícito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.
5. Ineptitud sustancial de la demanda para los cargos contra el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011.
5.1. Según se ha mencionado, las disposiciones normativas acusadas en esta causa son el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” y el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Como lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, para que pueda adelantarse el control de constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia, es necesario que quien presenta la demanda no solo identifique la norma que resulta contraria a dicho principio, sino demás, se requiere que señale de manera clara y razonable por qué considera que la misma no guarda relación con la materia de la ley, para lo cual es necesario que se formule la acusación a partir de lo que la norma dice y no “sobre la base de un contenido inexistente, supuesto por los actores”(23), que es precisamente lo que ocurre en el presente caso.
1. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulados contra el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, por ineptitud sustancial de la demanda.
2. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulados contra el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, por ineptitud sustancial de la demanda.
(1) El numeral 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, fue adicionado por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, publicada en el Diario Oficial 48128 de 12 de julio de 2011.
(5) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-491 de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123 de 2008.
(7) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996.
(8) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
(9) Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
(10) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1544 de 2000. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido, C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.
(11) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001, entre otras.
(12) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
(13) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 97 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos.
(14) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
(16) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
(18) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
(19) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
(20) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008.
(22) Sentencia C-623 de 2008.
(23) Sentencia C-841 de 2010.