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Timestamp: 2019-07-19 04:07:17+00:00
Document Index: 18886101

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 117', 'art. 118', 'arti 123', 'art. 9', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 152', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 148', 'art. 148', 'art. 148', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 76', 'sentenza ', 'art. 9', 'art. 148', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 11', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 19', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 103', 'art. 105', 'art. 9', 'art. 148', 'art. 115']

Stato e regione nella disciplina dei beni culturali
Sara Carlevale (saraclaudia@virgilio.it)
Giurisprudenza, pubblicistico
Relatori: Lorenzo Casini
STATO E REGIONI NELLA DISCIPLINA
Relatore:	Candidato:
Prof. Lorenzo Casini	Sara Carlevale
Prof. Antonio Cervati
1. L’evoluzione storico-legislativa 1
2. La nozione di “bene culturale” 7
2.1. Le origini della nozione 7
2.2. L’introduzione della nozione in Italia 9
2.3. La legislazione degli anni Novanta del XX secolo 13
3. La nozione di “patrimonio culturale” 21
4. Il regime giuridico 26
5. Le tipologie 32
1. L’evoluzione storico-legislativa: dalla tutela alla valorizzazione 42
1.1. Cenni storici 48
1.2. L’art. 9 della Costituzione 54
1.3. Il decreto legislativo n. 112 del 1998 58
2. La tutela 61
2.1. L’evoluzione storica 61
2.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 64
3. La valorizzazione 68
3.1. L’evoluzione storica 68
3.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 74
4. La gestione e la fruizione 78
4.1. L’evoluzione storica 78
4.2. La disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio 82
1. Le competenze legislative 86
1.1. La Costituzione del 1948 87
1.2. La riforma del 2001 91
1.3. L’art. 117 della Costituzione 93
1.4. La giurisprudenza della Corte costituzionale 98
1.5. Il Codice del 2004 105
2. Le competenze amministrative 106
2.1. L’assetto delle competenze amministrative prima della riforma del Titolo V della Costituzione 108
2.2. Il decentramento amministrativo (d.lgs. 112/1998) 109
2.3. L’art. 118 della Costituzione 112
2.4. Il Codice del 2004 114
3. I principi di sussidiarietà e di leale cooperazione: la cooperazione interistituzionale 116
1. Cenni storici sull’amministrazione delle antichità e belle arti 123
2. L’organizzazione centrale 125
2.1. Dal Ministero per i beni culturali e ambientali al Ministero per i beni e le attività culturali 125
3. La riforma del Ministero 130
4. L’organizzazione periferica 133
4.1. Le direzioni regionali 135
4.2. I Comitati regionali 138
4.3. Le soprintendenze 139
5. Le forme di esternalizzazione 140
5.1. Dalla Sibec s.p.a. alla Arcus s.p.a. 142
5.2. La partecipazione dello Stato ad associazioni, fondazione e società 146
1. La cooperazione 150
2. Il trasferimento dell’esercizio di funzioni statali 151
3. Le Commissioni miste 154
4. Le forme di raccordo delle funzioni 157
4.1. Gli accordi 160
4.2. L’intesa istituzionale di programma 164
4.3. Gli accordi di programma quadro 165
4.4. Gli accordi di programma quadro sottoscritti dal Ministero per i beni e le attività culturali 166
5. La partecipazione dei privati 172
1. La peculiarità dei beni culturali 175
2. L’assetto delle funzioni 176
3. La dialettica pubblico e/o privato 183
4. La cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali 185
“L’opera d’arte si offre alla coscienza nella sua bipolarità. Come prodotto dell’attività umana l’opera d’arte pone una duplice istanza: l’istanza estetica che corrisponde al fatto basilare dell’artisticità per cui l’opera è opera d’arte; l’istanza storica che le compete come prodotto umano attuato in un certo tempo e luogo e che in certo tempo e luogo si trova”.
C. Brandi, Teoria del restauro, Torino, Einaudi ed. 1977 p. 6.
L’Italia rappresenta un unicum sotto il punto di vista storico-artistico possedendo circa il settantacinque per cento del patrimonio artistico mondiale. Da questa constatazione discendono i compiti di tutela e di valorizzazione del nostro patrimonio culturale per renderlo fruibile e godibile dall’intera umanità.
La materia dei beni culturali deve quindi rappresentare uno dei compiti basilari della Repubblica e questo ci è rammentato dalla Costituzione che nell’art. 9 autorevolmente pone tra i suoi primari compiti lo sviluppo della cultura e quello della tutela del paesaggio e del patrimonio storico artistico della Nazione.
Tutelare il patrimonio storico e artistico significa conservare e recuperare le testimonianze dell’arte e della cultura delle passate civiltà ai fini dell’acquisizione di un’esperienza e di una coscienza storica che consentano il progesso civile della società dando un significato alla nostra esistenza .
I beni culturali rappresentano la nostra cultura hanno al loro interno una valenza estetica ed una valenza storica essendo opere che nascono da un processo artistico e creativo del singolo individuo ed entrando poi a far parte del mondo con una valenza storica rappresentativa del periodo che le ha viste nascere.
Il primo aspetto che nella storia è stato evidenziato dei beni culturali è stato quello estetico attraverso le normative del 1939 , sono state poi la Commissione Franceschini e M.S. Giannini a porre in evidenza l’importanza dell’aspetto storico .
Gli studi della Commissione Franceschini e di M.S. Giannini hanno sottolineato il fatto che un discrimine basato sulla pura valenza estetica aveva la grande carenza di lasciare senza tutela un gran numero di opere d’arte in quanto non ritenute pregevoli per il gusto dell’epoca .
La Commissione Franceschini nelle sue dichiarazioni ha parlato dei beni culturali quali “testimonianze aventi valore di civiltà ” e M.S. Giannini ha portato in auge il concetto del “valore culturale” quale elemento comune dei beni in discorso ed “interesse oggettivo, riferibile a qualsiasi entità del mondo esterno ”.
L’importanza dei beni culturali è notevole e porre in essere una struttura in grado di amministrarli nel migliore dei modi è un “obbligo morale”. Non possiamo permetterci con la nostra incuria di far deteriorare il valore culturale di cui sono portatori perchè è un valore superiore a noi e occorre un impegno serio per mantenere la loro integrità e per far sì che non saremo solo noi a poter godere della visione ad esempio della “Valle dei templi ad Agrigento”, ma ciò non è comunque sufficiente perché occorre anche valorizzare questo tesoro di cui disponiamo, rendendolo fruibile senza disagi e sempre nel rispetto della loro integrità e della loro essenza.
Al fine di affrontare il tema della disciplina dello Stato e della regione nella materia dei beni culturali occorre seguire un iter logico che verifichi in primis la materia oggetto dell’analisi, quindi le funzioni in cui si articola la materia, le modalità di attribuzione delle competenze, la struttura dell’organizzazione amministrativa ed infine le forme di cooperazione tra gli organi preposti.
Nel primo capitolo si individua la materia oggetto dell’analisi cioè quella dei beni culturali di cui oggi, attraverso il Codice dei beni culturali e del paesaggio, si dà una definizione più ampia parlando del concetto di patrimonio culturale consistente sia dei beni culturali in senso stretto sia dei beni paesaggistici .
Dopo una compiuta analisi sulla materia nel suo insieme l’attenzione è stata posta nel secondo capitolo sulle principali funzioni in cui si articola, quindi le funzioni di tutela e di valorizzazione con le sue ramificazioni nella gestione e nella fruizione.
L’analisi parte da un rilievo di carattere storico al fine di capire per quale motivo la prima esigenza a prendere forma è stata quella di tutelare e conservare i beni culturali e solo con il tempo si è giunti ad una loro valorizzazione, sempre nel rispetto dell’identità storica e dell’integrità fisica degli stessi e finalizzata a renderli fruibili dagli utenti ultimi, i cittadini.
In seguito nel terzo capitolo ci si sofferma sul riparto di attribuzioni delle competenze legislative ed amministrative operata dalla Costituzione nel rinnovato Titolo V, le quali si basano non sulla materia dei beni culturali nel suo complesso bensì sulle sue articolazioni funzionali quindi la funzione di tutela e la funzione di valorizzazione .
L’approfondimento operato nel secondo capitolo sullo studio delle principali funzioni della materia dei beni culturali è stato determinato dall’esigenza di spiegare l’allocazione dei compiti posta in essere dalla Costituzione. Infatti senza comprendere cos’è la tutela e cos’è la valorizzazione e senza sapere come si sono evolute storicamente, non si può certo pretendere di chiarire come sono poi attribuite le rispettive competenze allo Stato ed alle regioni.
Dopo aver verificato l’attribuzione dei compiti, nel quarto capitolo ci si sofferma sullo studio dell’organizzazione amministrativa del nostro Paese analizzando sia la struttura centrale, individuata nel Ministero per i beni e le attività culturali, sia quella periferica, caratterizzata da più strutture cioè dalle direzioni regionali, dai comitati regionali e dalle soprintendenze, dando rilievo soprattutto alle regioni quali espressioni dirette della collettività.
Inoltre sempre nel quarto capitolo ci si trattiene sullo studio di una tendenza, quella della esternalizzazione, che è ormai generale nel diritto amministrativo italiano e che ha trovato nel settore dei beni culturali ampia diffusione .
La esternalizzazione determina il ricorso a moduli privatistici ed a soggetti privati per assolvere a funzioni amministrative.
Per concludere viene esaminato nel quinto capitolo se lo Stato e le regioni operino congiuntamente attraverso una cooperazione per il raggiungimento dei compiti loro affidati o se corrano su binari paralleli, gelosi ognuno di mantenere salde le funzioni attribuitegli senza operare congiuntamente ma anzi facendosi “battaglia”.
La risposta è data dal numero dei ricorsi che hanno portato la Corte costituzionale ad intervenire nella materia al fine di dipanare l’intricata problematica delle attribuzioni delle funzioni .
Il responso è articolato e prende avvio da un’interpretazione non tassativa ma estensiva dell’art. 117 della Costituzione il quale individua le attribuzioni legislative nelle funzioni di tutela e di valorizzazione rispettivamente spettanti allo Stato ed alle regioni.
L’interpretazione della Corte costituzionale porta ad individuare, quale titolare della funzione di valorizzazione, non la regione quale titolare naturale secondo la Costituzione, ma l’ente che possiede il bene stesso, quindi rispettivamente lo Stato e la regione ognuno per i suoi beni.
Il criterio di attribuzione è quello della “disponibilità del bene”, principio non nuovo al nostro ordinamento, nella fattispecie la Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del 2003, fa espresso riferimento all’art. 152 del d.lgs. 112/1998, il quale attribuisce la valorizzazione dei beni culturali allo Stato ed alle regioni ciascuna nel proprio ambito.
Da ciò discende come conseguenza che la regione vede diminuire drasticamente le sue potenzialità d’intervento nella materia, visto che la funzione di tutela, sulla base dell’art. 117 della Costituzione, resta saldamente ancorata alla titolarità dello Stato.
Una risposta siffatta non deve sorprendere in quanto è il riflesso di una scelta determinata dalla ricerca di unità nella funzione di tutela e da una sfiducia generale nei confronti dell’ente locale regione , seppure mitigata attraverso la ricerca di forme di intesa e coordinamento operate a livello organizzativo con le Commisioni miste , ed a livello procedimentale negli accordi previsti e, nota positiva, posti in essere.
Per quanto riguarda la cooperazione procedimentale attuata mediante accordi, è da sottolineare la presenza dei privati chiamati ad intervenire al pari dello Stato e delle regioni senza alcun tipo di limitazione .
E’ la stessa Costituzione ad indicare espressamente la cooperazione quale modus operandi nell’art. 118 , ed il Codice dei beni culturali e del paesaggio ha recepito e sviluppato ampiamente tale tema prevedendo numerose disposizioni al riguardo.
In particolare il Codice configura un sistema improntato sul principio della consensualità, sull’impiego di metodi e strumenti negoziali e pattizi e sulla figura dell’accordo, ciò a partire dalla sfera dei rapporti tra pubbliche amministrazioni .
La materia è caratterizzata dall’incontro delle competenze delle diverse istituzioni territoriali, e sia l’ordinamento di settore che la giurisprudenza costituzionale hanno sempre privilegiato logiche di tipo collaborative e cooperative .
La rigidità del criterio di riparto dettato dall’art. 117 della Costituzione può trovare negli accordi interistituzionali elementi di elasticità e do flessibilità indispensabili per le funzioni di tutela e di valorizzazione dei beni culturali, superando così il rischio di separatezze controproducenti tra i diversi livelli di intervento .
1. L’evoluzione storico-legislativa
Le origini della protezione pubblica in Italia del patrimonio artistico, storico ed archeologico risalgono agli Stati pre-unitari i quali avevano emanato norme più o meno organiche al fine di tutelare le cose di antichità ed arte ed i resti archeologici .
E’ possibile riconoscere due fasi distinte.
Nella prima fase, che va dalla seconda metà del XV secolo alla fine del XVII secolo, la legge tese a limitare o proibire attività che arrecassero danno al patrimonio e a vigilare sull’esportazione incontrollata e la vendita clandestina delle antichità e degli oggetti d’arte .
Nella seconda fase, di marca squisitamente settecentesca, la nozione di conservazione adottata dal legislatore, andò ben oltre la mera protezione dell’integrità fisica dei beni ed il controllo della loro circolazione: il carattere coercitivo delle norme previgenti si stemperò a vantaggio di nuovi obiettivi, si affermò una concezione della tutela che tese a coniugare le esigenze della protezione delle cose d’arte con quelle della loro fruizione collettiva .
A questo significativo mutamento si accompagnò una riforma del sistema amministrativo, furono istituiti i primi organi specialistici e da una gestione poliziesca, orientata verso la repressione delle violazioni di legge e rimessa frequentemente agli organi del governo locale, si passò ad una gestione tecnica in cui le ragioni del controllo si saldarono con quelle della ricerca scientifica, della promozione della conoscenza e della didattica .
Nell’età liberale democratica (1900-1909-1922) e nel tardo fascismo (1939) , si posero in essere i principali complessi normativi .
Agli inizi del nuovo secolo il Parlamento riuscì ad approvare la prima legge nazionale di tutela delle “belle arti”, la legge n. 185 del 12 giugno 1902 (la c.d. legge Nasi).
Seppure tardivo, dopo un lungo periodo di vacanza legislativa, il settore artistico poté finalmente vantare una normativa certa, la quale fissò alcune coordinate fondamentali per l’esercizio dell’azione pubblica.
La legge stabilì l’inalienabilità degli oggetti d’arte dei comuni, delle province e degli enti ecclesiastici, anche se ammise lo scambio d’opere d’arte con musei stranieri. La normativa fu lacunosa in relazione al procedimento di autorizzazione alla vendita delle collezioni o dei singoli beni e lasciò margini di discrezionalità troppo ampi al Ministero. Il suo campo di applicazione fu limitato, circoscritto ai monumenti, agli immobili ed agli oggetti mobili che avessero sommo pregio d’antichità o d’arte, la tutela fu inoltre subordinata all’inventariazione .
L’eccessiva cautela adottata dal legislatore impose di lì a qualche anno alcune sostanziali modifiche.
La legge 20 giugno 1909, n. 364, la c.d. “legge Rosaldi”, estese il raggio d’azione pubblica alle cose immobili e mobili che avessero interesse storico, archeologico e artistico, e puntualizzò meglio gli strumenti giuridici di protezione, controllo e appropriabilità pubblica del patrimonio, riconobbe all’amministrazione ampi poteri sui privati e le cose d’arte in loro possesso .
La successiva legge del 23 giugno 1912, n. 688, comprese tra i beni meritevoli di protezione anche le ville, i parchi e i giardini che avessero interesse storico o artistico .
La normativa del tardo fascismo (legge 1 giugno 1939, n. 1089 sulle cose d’arte, e legge 29 giugno 1939, n. 1497 sulla bellezze paesistiche) fu un autentico “programma di politica della cultura” caratterizzato da importanti modificazioni organizzative al centro ed alla periferia. Istituì un unico Consiglio nazionale dell’educazione delle scienze e delle arti e riordinò le Soprintendenze .
L’importanza delle due leggi del 1939 fu tanto più notevole se si considera la rapidità della discussione parlamentare delle due proposte, per la disciplina delle cose d’arte ci volle un’ora.
Il Ministro Bottai definì la legge come “congegnata in modo perfetto, apportarvi modifiche o emendamenti sarebbe un’alterarla dannosamente” , gli fu chiaro che i beni culturali e gli interessi che gli ruotano intorno, sono inseriti in una rete di rapporti nei quali sono presenti quelli privati e quelli collettivi e generali del cui coordinamento deve farsi carico il pubblico potere.
Inoltre il Ministro Bottai osservò che le competenze regionali finirono per assumere la configurazione di direzioni generali nell’ambito di supremazie locali, la funzione della legge fu quindi quella di rinsaldare l’autorità dell’amministrazione centrale.
Nel dopoguerra vi fu una prevalenza di dichiarazioni di principio (Costituzione del 1948), studi (Commissioni ministeriali tra il 1950 e il 1973, Commissione Parlamentare del 1956-1958, Commissione Franceschini e le due Commissioni Papaldo) e vi fu inoltre il riordino organizzativo del 1974-1975 .
Negli anni Novanta si diede invece luogo ad una risistemazione della materia sotto il punto di vista prettamente organizzativo-amministrativo.
Nel 1998 fu emanato il decreto legislativo 31 marzo n. 112 , il quale si occupò del conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59.
Sulla base dell’art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352 nel 1999 fu emanato il decreto legislativo 29 ottobre 1999 , Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali.
Fu un eccellente corpo normativo finalizzato a riordinare le sparse norme sui beni culturali, a semplificare i relativi procedimenti amministrativi e soprattutto a consolidare, aggiornandolo, l’impianto concettuale e giuridico che fu alla base delle leggi del 1939, non rivoluzionò la materia facendo tabula rasa, la unificò, riorganizzò ed attualizzò .
Nel 2001 è stata posta in essere la modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione con la legge costituzionale 18 ottobre n. 3 , cui ha fatto seguito il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Codice dei beni culturali e del paesaggio ed infine il decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2004, n. 173, recante il regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali.
2. La nozione di “bene culturale”
2.1. Le origini della nozione
La nozione di “bene culturale” apparve per la prima volta nel rapporto steso dal professore Georges Berlia a conclusione della riunione di esperti convocata dall’Unesco e tenutasi a Parigi nel 1949 .
Il Rapporto descrisse il concetto di “bene culturale” e vi comprese “i beni mobili o immobili, pubblici o privati, che costituiscono dei monumenti d’arte o di storia, o sono delle opere d’arte, o documenti di storia, od oggetti di collezione”, vi incluse “gli edifici la cui destinazione principale ed attuale è di conservare queste opere, questi documenti o questi oggetti”.
Nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato firmato a L’Aia il 15 maggio 1954 si elencarono diverse categorie di cose , da quelle di interesse storico e artistico ad ogni altra che costituisse testimonianza avente valore di civiltà, questa eterogeneità indusse la cultura giuridica a ricercare i requisiti comuni a tutti i beni culturali .
Tali requisiti furono riconosciuti nell’immaterialità, legata al valore culturale, e nella pubblicità , intesa sotto l’aspetto della destinazione alla pubblica fruizione, si trascese la dicotomia tra proprietà pubblica e proprietà privata per giungere ad una nozione di “funzione sociale” incentrata sulla fruizione e sul godimento dei valori immateriali .
Fu accordata una protezione speciale ai beni culturali iscritti in un apposito registro internazionale che li garantisse in caso di guerra, si sancì così il definitivo superamento del c.d. diritto di preda (jus predae) .
Vi fu la tendenza illuministica a considerare una élite intellettuale interprete del valore di un bene in relazione alla capacità di evidenziare la cultura di un determinato popolo.
La locuzione “bene culturale” fu ripresa nel 1956 nella X Conferenza generale dell’Unesco ove si deliberò l’istituzione del Centro Internazionale di studi per la conservazione dei beni culturali .
Identica terminologia nella Convenzione di Parigi del 14 novembre 1970 finalizzata ad impedire l’illecita importazione ed esportazione, l’individuazione dei beni culturali fu rimessa ad una valutazione da parte delle élites del potere pubblico .
Nel 1972, a Parigi, la Convenzione sulla protezione del patrimonio mondiale, culturale e naturale tornò alla nozione di “patrimonio” culturale, anticipando profeticamente la concezione che sarà adottata in Italia con il d.lgs. 42/04 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Nella nozione di patrimonio furono inclusi beni considerati di importanza assolutamente eccezionale senza modificarne lo status giuridico, e la Comunità internazionale s’impegnò ad intervenire in via sussidiaria rispetto ai singoli Stati in caso di minaccia.
La peculiarità risedette nel fatto che oggetto di tutela non furono i singoli beni bensì il patrimonio culturale dell’umanità .
2.2. L’introduzione della nozione in Italia
La nozione di “bene culturale” ha origini relativamente recenti. Fu introdotta in Italia alla fine degli anni Sessanta con i lavori della Commissione Franceschini (Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose d’interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio) e sostituì le vecchie categorie disciplinate dalla legge 1089/1939 individuate nelle “antichità e belle arti”, “cose d’arte” e “cose di interesse artistico e storico”.
Inoltre assorbì il patrimonio archivistico e documentale tutelato dal d.p.r. 30 settembre 1963, n. 1409 e ricomprese anche i beni librari coincidenti solo in parte con i libri “aventi carattere di rarità e di pregio” individuati dall’art. 1 della legge 1089/1939 .
Dalla legge Bottai (l. 1089/1039) emerse un’idea di bene culturale caratterizzato da pregio e rarità come un “oggetto statico e inerte” e di conseguenza l’intervento pubblico fu caratterizzato dalla finalità di mera conservazione senza alcun interesse per la possibile interazione con la società civile .
La nozione legislativa di “beni culturali” derivò dalle dichiarazioni della Commissione Franceschini e determinò un’inversione di tendenza passando da un criterio identificativo puramente basato sull’estetica , proprio delle leggi Bottai, ad un criterio di carattere storicistico secondo cui non vi può essere il minimo dubbio circa il fatto che ad una nozione di bene culturale va conservata una storicità .
“Appartengono al patrimonio culturale della nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della civiltà. Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, storico, artistico, ambientale e paesistico, archivistico e librario, ed ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà” .
Il “valore di civiltà” faceva riferimento ai modi di pensare sentire e vivere dei gruppi sociali nel tempo e nello spazio era una “nozione aperta” il cui contenuto era dato dai teorici delle discipline non giuridiche .
Sotto il profilo contenutistico qualsiasi elencazione dei beni culturali di un testo normativo avrebbe una portata meramente esemplificativa, in quanto il concetto di bene culturale non è in grado di dire quali siano le cose comprese e quali non. E’ un referente dotato di valore semantico complesso e problematico la nozione aperta è liminale non dà un proprio contenuto opera bensì attraverso rinvii a discipline non giuridiche. Alla nozione giuridica di beni culturali va conservata una storicizzabilità, è infatti certo che ogni periodo storico abbia avuto una sua nozione di bene culturale .
E’ pur vero che esiste una “fascia” di beni culturali la cui validità non è mai stata messa in dubbio ma ciò non fa che confermare l’importanza della storicità, dell’evoluzione umana in genere. La nozione di bene culturale, al di là delle enumerazioni contenute nei testi di legge, ha il pregio di avere un’elasticità tale da permettere ampie possibilità di intervento pubblico, già la Commissione Franceschini si rese conto del fatto che riempire la nozione con un’enumerazione fosse obsoleto e incompleto in un concetto evoluzionistico della nozione stessa, perché avrebbe determinato, e determinò, la continua esigenza di completamenti .
2.3. La legislazione degli anni Novanta del XX secolo
Nelle definizioni di “bene culturale” che si potevano estrapolare dal T.U. 490/99 e dal d.lgs. 112/98, vi fu un chiaro riferimento ai lavori della Commissione Franceschini.
Riemerse la nozione di “testimonianza avente valore di civiltà” ma venne espunto il riferimento al carattere “materiale” del bene, riconoscendosi la configurabilità di beni “immateriali” .
Per la qualificazione di un bene come culturale, ci si avvalse del filtro legislativo il quale individuò attraverso un’elencazione, i beni che necessariamente dovessero essere oggetto di tutela e di conseguenza essere sottoposti alla legislazione inerente alla materia.
Il bene culturale fu considerato tipico in quanto la categoria fu normativamente individuata, ma la riconduzione a tipologie non escluse che il futuro legislatore potesse ampliare la definizione includendovi i cosiddetti beni “immateriali”, quali un’opera letteraria, in cui il libro era il supporto, quindi un bene materiale, ma il contenuto ne contraddistingueva il “valore culturale”, il quale era il bene immateriale .
Il requisito della tipicità restò indispensabile ma con aperture determinate dal riferimento al “valore di civiltà ”, che sostituì il criterio estetizzante con un valore storicistico.
Per l’assoggettamento di un bene al regime dei beni culturali, al di là dei beni individuati attraverso le elencazioni ad opera della legge, si richiese sempre la dichiarazione di interesse, la quale in passato fu ricollegata a canoni di carattere puramente estetici.
Su questo modo di intendere il bene culturale si opposero i critici, in quanto si lasciavano fuori un’enorme quantità di opere non ritenute sufficientemente valide .
Il giudizio valutativo non fu sempre evidente: ad esempio per i beni archivistici fu problematico il momento in cui le commissioni dovettero verificare il materiale da versare negli archivi culturali e quelli da distruggere .
Il passaggio dalla cosa al bene, comunque, fece sì che l’ordinamento trascendesse la situazione giuridica soggettiva per investire gli interessi di natura immateriale e pubblica.
Ulteriore passaggio epocale fu quello che passò da una tutela statica, determinata da un’esigenza di conservazione di un oggetto da tenere al riparo dal contatto con la vita (legge Bottai), ad una tutela dinamica, con la finalità dell’attuazione dell’interesse collettivo alla pubblica fruizione e nella tutela di valori culturali non insiti in entità materiali .
I confini della categoria dei beni culturali subirono un ulteriore avanzamento sotto la pressione della nozione antropologica di cultura, la quale condusse per esempio a riconoscere spessore culturale ai beni demoantropologici. Affiorò inoltre la necessità di difendere le espressioni periferiche del patrimonio culturale tendendo a slargare le maglie del concetto fino ad includervi qualunque manifestazione della cultura umana. In linea con questo sviluppo l’art. 148, d.lgs. n. 112/98 annoverò nell’ambito dei beni culturali quelli di carattere demoetnoantropologico varcando i confini delle più moderne accezioni culturali fino a paventare il rischio di sfociare nell’eccesso opposto del panculturalismo .
Non operò una ridefinizione il d.lgs. 490/99, limitandosi a mediare la nozione del d.lgs. 112/98 con l’elencazione delle cose d’arte della legge 1089/39 . Anche se, nel procedimento di formazione del decreto legislativo recante il Testo Unico, la questione della definizione del “bene culturale” attirò a lungo l’attenzione della Commissione ministeriale.
La questione fu posta nei termini se nel Testo Unico dovesse farsi uso di una definizione generale di bene culturale, quindi una nozione normativa (per rinvio materiale alle norme sostituite) incentrata sul carattere di realità (cose) dei suoi oggetti, oppure se si dovesse recepire la definizione unitaria della Commissione Franceschini e della Commissione Papaldo come, senza l’aggettivo “materiale”, fatta propria dal d. lgs. 112/1998 nell’art. 148 al primo comma .
La divergenza tra le due linee di pensiero ebbe occasione di manifestarsi nei passaggi consultivi dell’esercizio della delega, delle due soluzioni prospettate, la prima fu proposta dalla Commissione ministeriale e condivisa dai pareri del Consiglio di Stato e del Senato, la seconda fu sostenuta dalla Camera dei Deputati, dalla Conferenza unificata e dal Consiglio Nazionale per i Beni culturali e ambientali.
A favore della prima impostazione, quella “normativa” e “reale”, valsero diversi elementi anzitutto formali: i limiti propri della delega legislativa concesse modesti margini di innovazione e non vi rientrò l’introduzione, la revisione o l’interpretazione delle definizioni normative .
Militò per la soluzione “normativa” l’incontestata perdurante vigenza nell’ordinamento degli artt. 1 e 2 primo comma e 5 primo comma, della l. 1089/1939, e del D.P.R. 1049/1963: disposizioni incentrate sul principio di realità (cose).
Fu considerato il limite intrinseco della definizione fornita dall’art. 148 del d. lgs. 112/1998 il quale ne ridusse la portata ai soli fini della organizzazione e ripartizione delle competenze tra amministrazioni pubbliche escludendone fini sostanziali che incidessero sul contenuto dei rapporti tra amministrazione pubblica e amministrati.
Nella stesura finale del decreto legislativo dei quattro articoli dedicati alla “tipologia dei beni”, i primi tre riguardarono l’unificazione delle disposizioni esistenti si ispirarono al criterio normativo e reale, il quarto riguardò nuove e future categorie di beni culturali, contenne incidentalmente la formula della Commissione Franceschini .
La scelta “normativa” e di “realità” indicata dalla Commissione ministeriale e improntante i primi tre articoli del T.U. si manifestò in due passaggi: la definizione dell’oggetto della disciplina contenuta nell’art. 1 e la qualificazione di beni culturali data a categorie nominate di cose dagli artt. 2 e 3. La scelta “normativa” fu volutamente una “non definizione” e finì col considerare bene culturale solo ciò che in modo diretto o indiretto avesse già formato oggetto di una presa di posizione dell’ordinamento giuridico attraverso una disposizione di legge che disciplinasse il bene de quo.
Il quid comune degli artt. 2 e 3 fu di costituire una specificazione dell’art. 1 e realizzò un ampliamento tipologico che andò dal patrimonio demoetno-antropologico, archeologico, archivistico, librario alle categorie speciali di beni culturali. Tale ampliamento non ebbe un contenuto realmente innovativo, avvenne grazie alla funzione ricognitiva di norme sparse proprie del T.U. e grazie alla originaria non tassatività dell’elencazione dell’art. 1 della l. 1089/1939, a sua volta collegata alla onnicomprensività del concetto di beni culturali. L’art. 4 si limitò a prendere atto e riproporre a livello legislativo l’originaria capacità espansiva del livello amministrativo non escludendo che potesse procedersi ad un ampliamento tipologico anche in via semplicemente provvedimentale. L’innovazione fu più apparente che reale e non esulò dai confini della delega un diverso e assolutizzante recepimento della formula della testimonianza materiale avrebbe portato un travalicamento dei limiti dell’art. 76 della Costituzione .
La conclusione fu che per la parte dominante l’intenzione del delegante fu di richiamare i principi che già reggevano la materia e di non dare al delegato margini di innovazione, definiti l’oggetto e determinati i principi fu giocoforza constatare che la ristrettezza dei poteri impediva operazioni di rideterminazione sostanziale del contenuto della materia.
Il delegato si trovò per espresso vincolo del delegante nella condizione di procedere ad una ricerca di fondamento concettuale unitario di un’ampia serie di norme sostanziali senza compiere un’astrazione generalizzante dal contenuto manipolativo, pena l’eccesso di delega legislativa.
La scelta del mezzo tecnico fu rivelatrice di un’intenzione politica sui contenuti, in astratto nulla avrebbe impedito al Parlamento di dare al Governo mandato di introdurre incisivi elementi di novità nella legislazione al limite riformarla in toto, ma per ottenere tale risultato avrebbe dovuto usare la tecnica di una piena delega legislativa .
I compilatori del T.U. accolsero il parere del Consiglio di Stato sullo schema di testo unico espresso nell’adunanza generale dell’11 marzo 1999, secondo cui “il bene nella sua immaterialità deve costituire l’elemento centrale della fattispecie regolata dalla norma” in coerenza con la delega del 1997 .
Anche la Corte costituzionale è intervenuta nella diatriba inerente alla nozione di “bene culturale” e con la sentenza del 28 marzo 2003, n. 94, si è pronunciata a favore di una visione aperta riconducendosi alla definizione storica della Commissione Franceschini nel riferimento al valore di civiltà.
Si occupa di cosa sia agli effetti giuridici “bene culturale” e chi e come possa definire e riconoscere tale qualità, ragiona attorno all’alternativa tra una nozione interamente metagiuridica, per cui il diritto opererebbe un rinvio dinamico, e una nozione tipizzata dal diritto, che postula una funzione definitoria elencativa della norma ed un ruolo meramente ricognitivo di chi la applica .
Una nozione aperta ricondotta fino alle estreme conseguenze renderebbe la discrezionalità dell’amministrazione arbitra assoluta applicando il regime di tutela nei confronti, in astratto, di qualsiasi cosa giudicata meritevole di tutela in quanto culturale, quindi la necessità di un temperamento dell’idea solo extragiuridica della culturalità della cosa.
La cultura non è una creazione del diritto ma occorrono certezze, e non si può accettare che la disciplina del potere precettivo dell’amministrazione sia regolato da un troppo ampio rinvio ad altri campi del sapere.
Il conflitto è risolto con l’adozione di una soluzione mista, con una definizione elencativa, raccordata ad una soglia minima di “interesse culturale”, attraverso l’esercizio di una discrezionalità tecnica dell’amministrazione, ma dotato di una clausola generale di apertura con la riserva alla legge di selezionare altre cose, costituenti “testimonianza di civiltà”, capaci di un valore meritevole di tutela .
3. La nozione di “patrimonio culturale”
La disciplina dettata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, entrata in vigore il 1 maggio 2004, è un complesso normativo ampio ed eterogeneo .
La prima e fondamentale innovazione è offerta dalla definizione di “patrimonio culturale” comprendente i beni culturali e quelli paesaggistici, viene resa dominante e attualizzata la locuzione “paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione” dell’art. 9 della Costituzione .
Prima dell’articolo 9 della Costituzione l’espressione patrimonio storico e artistico della Nazione già figurava nell’articolo 733 del Codice Penale e nella l. n. 1089/39, è stata ripresa dalla legge 1 marzo 1975, n. 44 ed è rimasta presente fino all’art. 148 del d.lgs. n. 112/98 .
Con l’articolo 2 del Codice i beni culturali ed i beni ambientali sono ricondotti ad un unico genere: il patrimonio culturale , si affermano le affinità tra le due specie e si giustifica la previsione di numerose norme comuni .
Le disposizioni della prima parte del Codice sono da considerarsi punto base comune delle due categorie, fungono da riferimento obbligato per l’interpretazione dei singoli istituti disciplinati partitamene dalla parte II per i beni culturali, e dalla parte III per i beni paesaggistici .
Il termine “patrimonio” esprime il concetto di un’aggregazione consolidatasi nel tempo e indica una nozione storicistica che sottende ad un rapporto idoneo a perdurare ed a convalidarsi indipendentemente dai suoi titoli originari di legittimazione. Appartiene al patrimonio culturale di un Paese quell’opera che, comunque vi sia stata aggregata, abbia nel decorso del tempo espresso la sua influenza culturale entro i confini territoriali del Paese di aggregazione .
Sono richiamate un insieme di cose che a chiunque appartengano, in ragione di una comune connotazione, sono assoggettate ad un regime di limitazioni in vista di un interesse conservativo reputato superiore, è prevista espressamente la prevalenza della funzione conservativa esplicata con la tutela, rispetto alla fruizione e valorizzazione .
La portata pratica è notevole, può aversi fruizione pubblica in quanto non venga pregiudicata la conservazione.
Il bene culturale vale in sé e non quale oggetto di scambio o di godimento: è il cd. “diritto all’inutilità” del bene culturale .
Nella definizione di patrimonio culturale si è evitato nella stesura finale di fare riferimento al patrimonio “come elemento costitutivo e rappresentativo della identità nazionale”, si sarebbe dato vita ad un concetto equivoco e giuridicamente configgente con la valutazione locale del “valore di civiltà” del bene e con la definizione di “patrimonio culturale di importanza europea” dell’articolo 151 secondo comma del Trattato dell’Unione Europea .
Nella nuova Costituzione europea si parla di patrimonio culturale comune, presumibilmente alludendo ad un retaggio comune europeo, “l’Unione s’impegna a contribuire al pieno sviluppo dei singoli Stati, ad incoraggiare la cooperazione ed a completarne l’azione” . Ciò è diretto ad un miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia al fine della conservazione e della salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea rispettando e promuovendo nel contempo le diversità delle culture considerate .
Nel nuovo Codice, si conferma la necessaria correlazione tra bene culturale e “coseità materiale” e l’espansione delle cose suscettibili di farne parte .
L’accezione giuridica materiale del bene culturale non soddisfa le attese in ordine alla immaterialità del bene stesso ma rappresenta il riflesso dei principi di tipicità, pluralità e materialità del bene generati dai profili relativi alla tutela di altri beni, come la proprietà privata o altri interessi pubblici(come quello penale o fiscale) che ostacolano forme più indeterminate di definizione .
Il riconoscimento del valore culturale di un bene non è opera dello Stato ma della collettività i cui componenti sono chiamati a ravvisare in quegli oggetti elementi utili a far rivivere il loro héritage (patrimonio in inglese), e attraverso di essi il diritto a partecipare allo sviluppo comune contribuendo a formarla e al contempo recependola come comune .
Ciò consente di fondare lo sviluppo della cultura non sugli indirizzi di una élite al potere ma sul concreto presupposto del libero muoversi e comunicare all’interno di una società aperta a tutti, e consentendo l’integrazione dei differenti gruppi che sono in essa (c.d. società multiculturale), il concetto di patrimonio culturale è quindi uno strumento che assicura la comunicazione tra gruppi sociali e società .
4. Il regime giuridico
Per quanto concerne la natura giuridica dei beni culturali occorre capire quando una cosa diventa “bene culturale” .
Affinché ciò avvenga i beni devono essere riconosciuti espressamente come tali dall’ordinamento giuridico.
La proprietà del bene non ha effetti riguardo all’essenza del valore culturale ma ha importanza per stabilire se assoggettarlo o meno al particolare regime proprio dei beni culturali.
La differenza tra i beni direttamente individuati dagli artt. 10 e 11, e quelli individuati dall’autorità amministrativa sulla base della testimonianza avente valore di civiltà, è che per i primi, la valutazione di tale carattere è fatta direttamente dal legislatore anche se con termini dall’ampio spettro di significato, mentre per i secondi, è fatta dall’amministrazione .
Vi è un carattere che vale a qualificare ogni bene culturale, e poi, ci sono le singole categorie, in gran parte riprese dalla l. n. 1089/39, le quali si distinguono in base alla diversa natura della cosa materiale che testimonia il valore di civiltà, o perché diverso è l’interesse culturale che esprimono.
Duplice è il requisito per considerare bene culturale nuove categorie al di là di quelle espressamente indicate: in primis la cosa, ed in secundis, un riconoscimento normativo esplicito o indiretto .
L’individuazione legislativa non possiede carattere costitutivo ma meramente ricognitivo del valore di civiltà che il bene ha assunto nella coscienza sociale e culturale di un popolo in un determinato momento storico .
Di tale valore il legislatore prende atto elevando a bene culturale le cose non espressamente ricompresse tra quelle elencate e per le quali la coscienza collettiva invoca tutela e valorizzazione, tale processo di “individuazione ricognitiva” avviene in relazione al grado di evoluzione raggiunto dalla società .
L’ampliamento del concetto di bene culturale si fonda sull’ampliamento del concetto di cultura e della coscienza culturale del popolo, il legislatore prima e l’amministrazione poi ne prendono atto.
La distinzione tra categorie (artt. 10 e 11) imperniata sull’appartenenza soggettiva si rispecchia sulle relative modalità di tutela ed è in linea con quanto già formulato nel T.U.
Per i beni di appartenenza pubblica (ed equiparata) la qualità di bene culturale è disposta ex lege, salvo che attraverso l’apposita procedura di verifica disciplinata dall’art. 12, non si riconosca l’inesistenza dell’interesse culturale , in questo caso i beni torneranno ad essere assoggettati alla disciplina del patrimonio disponibile (art. 12 comma 4) .
L’art. 5 del T.U. riprese gli artt. 4 e 58 della l. 1089/39 previde che gli enti pubblici diversi dallo Stato e le persone giuridiche private senza scopo di lucro, fossero tenuti a presentare al Ministero un elenco descrittivo delle cose di loro appartenenza aventi interesse di carattere storico e artistico , mentre per le cose di proprietà di singoli o persone giuridiche con scopo di lucro vi provvedeva il Ministero attraverso la dichiarazione, ex art. del T.U .
Il decreto del Presidente della Repubblica 27 settembre 2000, n. 283, sancì l’inalienabilità degli immobili culturali non inseriti negli elenchi ma appartenenti al demanio degli enti minori ed estese il vincolo della compilazione degli elenchi alle amministrazioni statali coinvolte nei processi di dismissione o valorizzazione. Inoltre stabilì che il Ministero ricevuti gli elenchi provvedesse ad individuare gli immobili che non rivestissero interesse e quelli la cui alienazione e conferimento in concessione o convenzione fosse soggetto ad autorizzazione, l’art. 12 del Codice riprende e perfeziona le previsioni del d.p.r. n. 283/2000.
Le cose mobili e immobili appartenenti ad enti pubblici ed a persone giuridiche private senza fine di lucro che rivestano interesse storico, artistico, se sussiste il requisito della ultra-cinquantennalità e della non esistenza in vita dell’autore, sono sottoposte ad un procedimento di verifica .
La verifica è volta ad accertare la sussistenza o meno dell’interesse culturale i beni sono soggetti in via provvisoria alla disciplina di tutela e sono inalienabili, se l’esito della verifica è positivo sono sottoposti definitivamente a tale disciplina, nel caso opposto la fuoriuscita , la sdemanializzazione e la libera alienabilità .
Con il decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, si introduce una tempistica la quale viene perfezionata con l’introduzione del “silenzio-assenso” , la mancata comunicazione nel termine di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito negativo della verifica .
Il Codice non prevede termini per la conclusione della verifica rinvia ad un d.m. adottato d’intesa con l’Agenzia del demanio.
Il d.m. in esame è stato emanato sulla base della precedente legge 24 novembre 2003 n. 326 (legge di conversione del dl. 269/2003) in base al principio cronologico dovrebbe prevalere il d.lgs. 42/2004 e potremmo trovarci di fronte ad un’antinomia, ma il d.m. citato è abilitato a regolare i procedimenti previsti dal Codice .
La legge individua le categorie di beni che astrattamente non sono beni culturali ma lo diventeranno in forza della dichiarazione ex art. 13 .
La diversificazione tra la dichiarazione e la verifica poggia su differenti articolazioni procedurali e su diverse connotazioni dell’interesse da riscontrare.
La dichiarazione deve accertare la sussistenza dell’interesse su cose mobili e immobili appartenenti a soggetti privati diversi dalle persone giuridiche private senza fine di lucro produce effettivi di tipo costitutivo sulla situazione soggettiva del privato proprietario, possessore o detentore.
Nonostante la dichiarazione rappresenti un provvedimento perfetto, il procedimento richiede per la sua conclusione la notificazione, la quale può essere considerata condizione di efficacia .
Sul piano sostanziale, per i beni di appartenenza pubblica si deve verificare la presenza di un semplice interesse culturale, mentre per i beni di appartenenza privata occorre un interesse di grado maggiormente elevato, indicato con diversi termini .
L’art. 11 del Codice elenca delle categorie di beni oggetto di disposizioni specifiche al suo interno non rientranti nelle ordinarie categorie di beni individuati nell’art. 10, corrispondono alle precedenti categorie speciali che, come chiarito dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza 28 marzo 2004, n. 9, non rappresentano “beni culturali” in senso proprio .
E’ un elenco eterogeneo esiste la possibilità che sussistendo i presupposti e le condizioni, i beni in elenco possano essere fatti rientrare nei beni culturali dell’art. 10, e vengano sottoposti alla relativa disciplina generale .
Per le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi, gli archivi e i singoli documenti, le raccolte librarie delle biblioteche di appartenenza dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali e di ogni altro ente ed istituto pubblico, si ritiene che l’interesse in questione sia considerato sussistente di per sé e la tutela venga applicata ex lege .
5. Le tipologie
All’interno della categoria dei beni culturali in senso stretto nel Codice del 2004 possiamo riconoscere differenti categorie.
Rispetto alla previsione del T.U. c’è un’inversione di rotta, l’indicazione nominativa di ciascuna categoria individuata dagli artt. 10 e 11 è oggi integrata da una nozione unitaria introdotta come norma di chiusura dall’art. 2 secondo comma .
Gli artt. 10 e 11 indicano l’ambito oggettivo della tutela elencando le tipologie di cose che possono costituire oggetto di riconoscimento ai fini dell’applicazione della normativa di tutela o che possono essere considerati come “beni” in relazione a taluni particolari profili di interesse e limitatamente ad essi essere assoggettati a specifiche disposizioni .
Detti articoli si pongono in stretto rapporto con la disposizione definitoria dell’art. 2 secondo comma di cui costituiscono specificazione e contribuiscono a completarne il senso .
La materialità è messa dal Codice al centro della nozione di bene culturale facendone assieme all’interesse culturale nelle sue varie specificazioni, l’elemento distintivo del genus e il trait d’union con ciò che è stato in passato o potrà essere in futuro definito un bene culturale .
L’art. 10 del Codice prende le distanze dall’art. 2 del T.U. anche per la struttura. L’art. 2 del T.U. si caratterizzava per il fatto di fornire un elenco tipologico generale e successivi elenchi di specie con interferenze e commistioni tra tipologie mentre il Codice segue una logica diversa, distingue le cose combinando il criterio dell’appartenenza con quello dei modi del loro assoggettamento alla normativa di tutela. Ciò che ne scaturisce è un’architettura tripartita, nei primi tre commi identifica le cose qualificabili come beni culturali individuati per grandi categorie, nel quarto specifica alcune delle possibili tipologie e nel quinto indica i requisiti oggettivi che consentono l’avviamento delle indagini scientifiche per l’assoggettamento a tutela .
La nozione di bene culturale in senso stretto che ne deriva è una nozione “mista”, risultante dalla sintesi della nozione elencativa offerta dall’art. 2 della l. 1089/39 con la nozione aperta della Commissione Franceschini, già fatta propria dal T.U. del 1999.
Il sistema misto è imperniato su una definizione elencativa raccordata da una soglia minima di interesse culturale che sia effettivamente rivestita dalla cosa ed in astratto contemplata dalla norma .
Nell’art. 10 del Codice la prima distinzione che emerge all’interno della tipologia dei beni oggetto di tutela riguarda l’appartenenza.
Nel primo comma si fa riferimento alle cose mobili e immobili di appartenenza dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, di ogni altro ente ed istituto pubblico, e di persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico .
Nel secondo comma si aggiungono alla definizione generale una elencazione di tipologie omettendo il richiamo alle persone giuridiche private senza fine di lucro e facendo riferimento solo a beni di appartenenza pubblica .
Nel terzo comma sono elencati i beni che abbisognano del provvedimento di dichiarazione di interesse al fine di essere inseriti nel novero dei beni culturali riproducendo di massima l’elencazione dei beni dei primi due commi ma facendo riferimento nella lettera a) all’appartenenza a soggetti diversi da quelli indicati nel primo comma, e nelle lettere b) e c) a soggetti privati, ed infine, nelle lettere d) ed e) a beni a chiunque appartenenti.
La distinzione di fondo basata sull’appartenenza dei beni sembra sfumare un po’ in contorni incerti, si dovrebbe ritenere che i beni delle persone giuridiche private senza fine di lucro siano equiparati ai beni di appartenenza pubblica solo se si ritengono di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico e rientrano nei beni di appartenenza privata tutti i restanti beni (quindi lettere b) e c) del secondo comma, e lettere b) e c) del terzo comma) .
Nel quarto comma si specifica meglio quali cose siano da considerarsi rientranti tra le cose d’interesse storico… con l’aggiunta dei beni elencati nelle lettere g) ed h).
Nel quinto comma si limita la qualità di bene culturale a quei beni che non siano opera di autore vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni . Tale limite non vale per i beni culturali individuati nel secondo comma e neanche per i beni caratterizzati da una relazione con la storia politica, militare e della letteratura ovvero espressione dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche .
Siamo di fronte ad una forte espansione della categoria con la previsione di ulteriori beni rispetto all’elenco che fornito dalla l. 1089/1939 , si annoverano infatti anche le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico (g), i siti minerari (h), le navi e i galleggianti (i), le tipologie di architettura rurale (l), oggetto di un autonomo e concorrente provvedimento legislativo (legge 24 dicembre 2003 n. 378, disposizioni per la tutela e valorizzazione dell’architettura rurale) .
Per qunto riguarda l’art. 11 del Codice, assolve ad un compito di esposizione sistematica e corrisponde per la materia considerata all’art. 3 del T.U. .
Fin dalla rubrica “beni oggetto di specifiche disposizioni di tutela” l’art. 11 manifesta l’intento di precisare la natura delle cose ivi considerate e sgombrare il campo da possibili incertezze ed equivoci indotti dall’intestazione del corrispondente art. 3 del T.U. “categorie speciali di beni culturali”.
Tali categorie di beni sono accomunate dal fatto di essere sottoposte a distinte e specifiche norme di tutela per particolari profili che partecipano di un interesse culturale, ma non integrano nuove categorie di beni culturali da aggiungere alle altre già indicate dall’art. 10, il regime di ognuna è diverso e consiste nella particolare disciplina dettata nelle singole disposizioni che le riguardano e che il legislatore si è curato di indicare espressamente .
Il Codice in coerenza con quanto operato in sede di redazione del T.U., ha ritenuto meritevoli di una specifica ed autonoma tutela anche quelle cose alle quali la qualificazione di bene di interesse culturale viene attribuita in forza di specifiche disposizioni contenute nella normativa di tutela, dirette al conseguimento di determinate finalità .
Va puntualizzata un’altra peculiarità caratteristica che distingue la qualità culturale dei beni in considerazione, tali beni non possono essere sottoposti a tutela se non nella forma limitata espressamente contemplata dal legislatore .
Resta salva la possibilità per ciascuna delle categorie elencate, sussistendone i presupposti e le condizioni, che i singoli beni vengano fatti rientrare nei beni culturali dell’art. 10, e come tali vengano sottoposti alla relativa disciplina generale .
All’interno della categorie dei beni culturali, infine, va distinta quella dei beni culturali di interesse religioso, definizione usata per la prima volta a livello normativo nell’Accordo tra Italia e Santa Sede del 1984.
Per questi beni, se appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di altre confessioni religiose, si provvede, relativamente alle esigenze di culto, d’accordo con le rispettive autorità .
La l. 1089/1939, nell’art. 8 apprestò una tutela finalizzata in via esclusiva alle esigenze di culto, confermò il principio della collaborazione nel rispettivo ordine al fine di assicurare la salvaguardia, la valorizzazione e il godimento dei beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastici .
Prendendo atto del pluralismo religioso garantito dall’art. 19 della Costituzione il primo comma dell’art. 9 del Codice supera la definizione “cose appartenenti ad enti ecclesiastici” della l. 1089/1939, e consacra la nozione di beni culturali di interesse religioso, prendendo in considerazione i beni appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di altre confessioni, purché non celebranti riti contrari al buon costume .
L’art. 9 del Codice modifica solo in parte la disposizione contenuta nell’art. 19 del T.U. allo scopo di rafforzare il ricorso allo strumento dell’intesa per i rapporti con la Chiesa cattolica e per i beni culturali appartenenti alle altre confessioni religiose, in piena attuazione dell’art. 8 della Costituzione. Al fine di analizzare l’art. 9 occorre richiamare due figure istituzionali importanti sul piano storico, la dicatio ad patriam e la deputatio ad cultum, che la normativa del 1939 prese in considerazione indirettamente ma significativamente nell’art. 7 .
L’art. 103 del T.U. riprodusse fedelmente la predetta disposizione aggiungendo il concorso delle regioni nell’assolvimento dei compiti prescritti ed a sua volta l’art. 105 del Codice lo ha riprodotto pressoché fedelmente .
La dicatio ad patriam ebbe ad oggetto le esposizioni al pubblico godimento dei beni culturali da parte dei proprietari privati da tempo immemorabile e in forma permanente, creando nella collettività dei fruitori l’effetto giuridico del consolidamento e della irrevocabilità della posizione del bene nel sito .
La deputatio ad cultum ebbe ad oggetto gli edifici destinati al culto, le opere d’arte di pittura, scultura, gesso o mosaico esposte alla pubblica vista, rappresentanti immagini sacre, collocate nei muri esterni di case, palazzi, ma anche all’interno di cappelle private o chiese .
Sullo stesso bene culturale insistono due separati interessi, quello espressione di valori culturali, alla cui tutela è preposto in piena autonomia ed in via esclusiva lo Stato, e quello che esalta la pietas cristiana, intesa come complesso peculiare di valori storici, culturali e religiosi, la cui valorizzazione è riservata alla Chiesa .
Nel 1996 venne stipulata un’Intesa tra il Ministro per i beni e le attività culturali e il Presidente della Conferenza Episcopale Italiana (CEI) finalizzata alla tutela dei beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche. Tale intesa stabiliva che i provvedimenti amministrativi riguardanti i beni culturali appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche erano assunti dal competente organo del Ministero previa intesa con l’ordinario diocesano competente per il territorio ed erano infine comunicati ai titolari dei beni tramite l’ordinario diocesano. Infine il 18 aprile 2000 è stata stipulata una seconda intesa con specifico riferimento al settore degli archivi e delle biblioteche tra il Ministro e il Presidente della CEI, anch’essa attuativa dell’accordo del 1984 .
1. L’evoluzione storico-legislativa: dalla tutela alla valorizzazione
I primi interventi pubblici nella materia dei beni culturali furono quelli volti a garantire la conservazione fisica e la circolazione dei beni, la prima funzione a prendere forma fu quella di tutela .
La necessità di conservare e proteggere il patrimonio culturale fu avvertito già nel quindicesimo secolo, cui risalgono le bolle papali dallo Stato Pontificio, sotto il cui governo stava la città di Roma dove più che in ogni altro luogo si raccolsero capolavori d’arte e testimonianze del glorioso passato e quì si ebbero infatti le prime e più significative forme d’intervento sovrano per impedire la distruzione delle ricchezze d’arte e dei resti archeologici .
Passando ad uno studio degli interventi più recenti, tanto nella l. n. 1089/1939 quanto nel d.lgs. n. 490/1999, risultò chiaro un atteggiarsi della tutela come “conservativa” finalizzata alla salvaguardia e prima ancora all’individuazione del bene culturale senza però fornirne una nozione .
La l. 1089/1939 ruotò attorno al concetto di tutela e questo a sua volta all’individuazione di un punto di equilibrio tra interessi pubblici e privati, si tennero in maggior conto le esigenze dei privati e soprattutto dei commercianti antiquari prevedendo un grado di interesse storico-artistico maggiore per l’assoggettamento alla disciplina legislativa, vi fu inoltre un rafforzamento dei poteri dello Stato e degli interessi della collettività con interventi nella sfera privata che solo l’autoritarismo del fascismo aveva la forza di legittimare .
Accanto alla necessità di tutelare il patrimonio culturale nacque una seconda esigenza, quella di far conoscere, rendere accessibile e fruibile i suoi valori .
Con la crescita socio-economica iniziata nel secondo dopoguerra e con l’affermazione dello Stato del benessere, i beni culturali iniziarono a non essere più una materia élitaria ma uno strumento di sviluppo della cultura .
A partire dagli anni Sessanta attraverso una lettura unitaria dei due commi dell’art. 9 della Costituzione, alla finalità di conservare e proteggere i beni culturali si iniziò ad affiancare la finalità di accrescere la loro conoscenza e la loro fruizione pubblica .
Negli anni Settanta i beni culturali furono individuati come un’area strategica per la vita e lo sviluppo del Paese su cui intervenire per migliorarne la “gestione” in senso lato, ciò coincise con il loro riconoscimento come beni di grande significato simbolico e sociale e si cominciò a guardarli non solo come valori di per sé meritevole di protezione, ma anche come risorsa da valorizzare quale strumento di formazione culturale, crescita civile e sviluppo economico e sociale .
L’ubi consistam del bene culturale fu riconosciuto nella immateriale funzione di accrescimento delle conoscenze e di miglioramento della personalità dell’individuo, indipendentemente dall’oggetto culturale il concetto poté estendersi sino a ricomprendere beni-valore che, pur non trovando supporto in cose materiali, offrirono una testimonianza o una manifestazione significativa della creatività, del costume, del lavoro dell’uomo e dell’ambiente storico .
Dopo alcuni tentativi di perseguire i due fini pubblici della conservazione e della fruizione rimanendo all’interno della tutela distinguendone una “statica” ed una “dinamica”, si è preferì fare ricorso al termine “valorizzazione” .
I riferimenti alla valorizzazione ebbero sempre portata organizzativa, fu questa la ragione pratica della scissione negli anni Settanta e Ottanta tra tutela e valorizzazione, tant’è che nella prassi il termine valorizzazione servì piuttosto a designare l’insieme delle attribuzioni regionali in materia di beni culturali che non a definire un esatto complesso di funzioni .
I due passaggi formali decisivi per la separazione delle due funzioni furono il d.lgs. 112/1998 che riordinò le competenze e la riforma della Costituzione che fece della valorizzazione un tema sostanziale e non solo organizzativo .
L’area critica in cui si manifestarono le conflittualità tra tutela e valorizzazione fu l’accessibilità ai beni, lì dove la tutela si preoccupò di regolamentarla e ridurla la valorizzazione tese ad accrescerla.
Una concezione prettamente economico-produttiva dei beni culturali comportò il rischio di valorizzare i beni più remunerativi e tralasciare quelli meno attrattivi dell’attenzione pubblica , ed è per questo che la tutela rappresentò il parametro ed il limite per l’esercizio della funzione di valorizzazione .
Analizzando il d.lgs. 112/1998, il quale avviò il processo di scorporo della valorizzazione dalla tutela, la valorizzazione si presentò in quattro modi, in termini di conservazione, di ritenzione, di conservazione nel contesto ed infine di accessibilità .
Le definizioni di gestione e valorizzazione mostrarono evidenti sovrapposizioni perché se la gestione fu diretta ad assicurare la valorizzazione, fu altrettanto evidente che contenesse elementi della stessa nella lett. d) dell’art. 148, si affermò infatti che la gestione concorresse alla finalità di tutela e valorizzazione. Viceversa, per quanto attenne alla valorizzazione nella lett. e), da un lato si evidenziarono aspetti conservativi apparentemente connessi alla tutela (poiché si fece riferimento ad ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione) e dall’altro aspetti collegati alla fruizione, la quale sembrò aspetto essenziale della politica di gestione .
Le due funzioni di gestione e valorizzazione furono finalizzate alla fruizione seppure l’una volta ad assicurarla e l’altra ad incrementarla e si espressero in attività pressoché coincidenti, l’una riguardante la manutenzione, la sicurezza e l’integrità dei beni e l’altra il miglioramento della conservazione fisica dei beni e della loro sicurezza, integrità e valore, ambedue richiamanti la tutela .
Il d.lgs. 368/1998, istitutivo del Ministero per i beni e le attività culturali, riprodusse e ripercorse la distinzione tra tutela, gestione e valorizzazione introdotta dal d.lgs. 112/1998 .
Le funzioni definite nel d.lgs. 112/1998 non trovarono pieno riscontro nel T.U., al binomio tutela e valorizzazione aggiunse la conservazione, la quale si esplicò attraverso controlli, restauri e altri interventi di protezione e valorizzazione, concernente l’espropriazione, la fruizione e l’uso individuale .
La scelta del Codice dei beni culturali di non definire altre attività oltre la tutela e la valorizzazione superando ogni riferimento alla gestione, ha contribuito ad eliminare le difficoltà per una chiara identificazione degli ambiti della valorizzazione distinguendola dalla gestione, il cui unico riferimento è dato dall’intitolazione dell’art. 115 con la locuzione “forme di gestione”.
La tutela continua ad essere una funzione caratterizzata da un’elevata pervasività e continua a sovrapporsi ad alcuni interventi che qualificano anche la valorizzazione, queste sovrapposizioni si palesano nell’essere entrambe funzionali alla conservazione , la tutela per garantirla, e la valorizzazione per promuoverla e sostenerla .
Al fine di una salvaguardia più efficace del patrimonio storico e artistico, si fece strada l’idea di raccogliere in indici sistematici dati e notizie sui monumenti e le ope