Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r2222.asp
Timestamp: 2018-07-15 22:59:16+00:00
Document Index: 175308967

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 21', 'art. 24', 'art. 2', "l'article 4", 'art. 6', "l'article 4", 'art. 34', "l'article 4", 'art. 57', "l'article 4", 'art. 41', "l'article 4", 'art. 5', 'art. 13', 'art. 4', "l'article 7", 'art. 3', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 10', "l'article 15", 'art. 63', 'art. 6', 'art. 34', 'art. 57', 'art. 41', "l'article 20", 'art. 63', "l'article 22", "l'article 38", "l'article 39", "l'article 235", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 141", "l'article 2", "l'article 3", 'arrêt ', "l'article 39", 'arrêt ', "l'article 39", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 226", "l'article 39", "l'article 39", 'arrêt ', "l'article 139", "l'article 6", 'arrêt ', "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 39", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 73", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 136", "l'article 48"]

N° 2222 - Rapport de M. Pierre Morel-A-L'Huissier sur le projet de loi , adopté par le Sénat, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (2210)
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (N° 2210), portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique,
Sénat : 172, 251 (2004-2005) et T.A. 88.
Assemblée nationale : 2210.
I. - LA FONCTION PUBLIQUE À L'ÉPREUVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE 8
A. L'ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES 8
B. LA LIBRE CIRCULATION DES TRAVAILLEURS 12
C. LA PÉRENNITÉ DES DROITS DES TRAVAILLEURS 16
II. - LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE 18
A. LES PROGRÈS DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES 19
B. L'OUVERTURE EFFECTIVE DE LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE AUX RESSORTISSANTS COMMUNAUTAIRES 23
C. LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ 27
III. - LA VALIDATION PAR LE SÉNAT DES ORIENTATIONS PROPOSÉES 36
Chapitre premier Recrutement 41
Article premier (art. 8 de la loi n° 75-3 du 3 janvier 1975) Extension aux hommes des dérogations en matière de limites d'âge pour l'accès aux emplois publics 41
Article 2 (art. 21 de la loi n° 76-617 du 9 juillet 1976) Extension aux hommes ayant élevé un enfant du report de la limite d'âge à quarante-cinq ans pour les concours de catégorie A 45
Article 3 (art. 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Situation des personnes tenues de servir pendant une durée minimale 46
Article 4 (art. 2 de la loi n° 80-490 du 1er juillet 1980) Extension aux pères de famille des dérogations en matière de conditions de diplôme 48
Article additionnel après l'article 4 (art. 6, 6 bis, 6 ter et 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Compléments aux dispositions relatives aux discriminations et au harcèlement sexuel 50
Article additionnel après l'article 4 (art. 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique de l'État 50
Article additionnel après l'article 4 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique territoriale 50
Article additionnel après l'article 4 (art. 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique hospitalière 51
Article additionnel après l'article 4 (art. L. 711-9 du code de la sécurité sociale) Possibilité pour les parents adoptifs de se répartir le congé d'adoption 51
Chapitre II Accès des ressortissants des États membres de la Communauté européenne et de l'Espace économique européen aux emplois dans la fonction publique et mobilité en cours de carrière 51
Article 5 (art. 5 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Ouverture de la fonction publique aux ressortissants communautaires 52
Article 6 (art. 13-1 [nouveau] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Mobilité par voie de détachement au sein de la fonction publique 57
Chapitre III Agents non titulaires 60
Article 7 (art. 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) Régime des contrats à durée déterminée et à durée indéterminée dans la fonction publique de l'État 61
Après l'article 7 68
Article 8 Régime des contrats à durée déterminée en cours à la date de publication de la loi dans la fonction publique de l'État 68
Article 9 (art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Régime des contrats à durée déterminée et à durée indéterminée dans la fonction publique territoriale 70
Article 10 Régime des contrats à durée déterminée en cours à la date de publication de la loi dans la fonction publique territoriale 74
Article 11 (art. 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) Régime des contrats à durée déterminée et à durée indéterminée dans la fonction publique hospitalière 75
Article 12 (art. 9-11 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) Présentation clarifiée des cas de recrutement d'agents contractuels au sein de la fonction publique hospitalière 79
Article 13 (art. 10 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) Coordination 80
Article 14 Régime des contrats à durée déterminée en cours à la date de publication de la loi dans la fonction publique hospitalière 80
Article 15 Régime des salariés employés par une entité économique dont l'activité est reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif 81
Après l'article 15 86
Article 15 bis (art. 63 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999) Abrogation d'une disposition devenue inutile 87
Chapitre IV Lutte contre les discriminations et promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes 87
Article 16 (art. 6, 6 bis, 6 ter et 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Compléments aux dispositions relatives aux discriminations et au harcèlement sexuel 87
Article 17 (art. 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique de l'État 93
Article 18 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique territoriale 96
Article 19 (art. 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) Congé de maternité, de paternité et d'adoption dans la fonction publique hospitalière 96
Article 20 (art. L. 711-9 du code de la sécurité sociale) Possibilité pour les parents adoptifs de se répartir le congé d'adoption 97
Après l'article 20 98
Article 21 (art. 63 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999) Abrogation d'une disposition devenue inutile 98
Chapitre V Dispositions finales 99
Avant l'article 22 99
Article 22 Entrée en vigueur 99
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 139
Chapitre premier : Les travailleurs 140
ANNEXE 179
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 213
Le présent projet de loi, adopté par le Sénat le 23 mars dernier sans modification majeure, propose à titre principal diverses mesures de transposition de dispositions communautaires à notre fonction publique autour de trois thèmes : la parité, l'ouverture et la lutte contre la précarité.
L'évolution du droit communautaire suppose une adaptation régulière du droit interne pour assurer sa conformité et avancer de conserve avec les autres États membres, même si le droit communautaire en matière de fonction publique n'interdit pas l'élaboration de règles nationales spécifiques. Chacun connaît le retard accusé par la France dans la transposition des directives et le coût politique et financier des condamnations prononcées sur ce fondement par la Cour de justice des Communautés européennes (cjce). Chacun connaît également les progrès réalisés dans ce domaine par notre pays ces dernières années. Le déficit de transposition des directives et décisions a été réduit de 4,1 % à 3,2 % au cours du deuxième semestre 2004. Le présent projet de loi participe de cet effort.
En l'espèce, l'exigence d'adaptation est d'autant plus pressante qu'elle constitue un des principes fondamentaux du service public et subséquemment du droit de la fonction publique. Nombreux ont été les rapports qui ont relevé cette nécessaire évolution sous influence communautaire. Il suffit pour s'en convaincre de citer, parmi les plus récents, le rapport public du Conseil d'État pour 2003 ou encore le rapport de M. Jean-Michel Lemoyne de Forges (1).
Le recours aux ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution aurait été juridiquement possible pour assurer la transposition de dispositions communautaires. Il en a été fait un usage abondant ces dernières années : lois habilitant le Gouvernement à prendre diverses mesures de transposition, lois de simplification du droit qui comportaient elles-mêmes des dispositions en ce sens. Mais le caractère sensible du sujet mérite un débat parlementaire complet et le passage par la procédure législative « ordinaire » marque une volonté de transparence qu'il convient de saluer.
Néanmoins le présent projet de loi n'a pas pour objet de transformer en profondeur notre fonction publique. Sa discussion ne doit pas servir de prétexte à une surenchère si souvent constatée lorsqu'on aborde ces questions. Il convient de s'en tenir aux modifications proposées, qui sont ponctuelles et constituent des mesures d'adaptation au droit communautaire, non les prémices d'une révolution d'un système auquel nous sommes tous attachés.
Loin d'être remis en cause, les principes qui gouvernent notre droit de la fonction publique sortiront renforcés de l'adoption du présent projet, qu'il s'agisse de la parité entre les hommes et les femmes, de l'ouverture aux ressortissants communautaires ou encore de la lutte contre la précarité grâce à la limitation du recours aux contrats à durée déterminée (cdd) et à leur requalification éventuelle en contrats à durée indéterminée (cdi). Cette adaptation se fait à la fois par le biais d'un alignement avec le droit applicable aux salariés du secteur privé dès lors que celui-ci est plus favorable et dans le respect de l'évolution concomitante des trois fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière.
I. - LA FONCTION PUBLIQUE À L'ÉPREUVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE
Du point de vue communautaire, les agents publics sont d'abord des travailleurs comme les autres. Par exemple, la Commission européenne, dans sa communication du 11 décembre 2002 relative à la libre circulation des travailleurs (2), a rappelé que « les fonctionnaires et les agents du secteur public sont des travailleurs au sens de l'article 39 ce ».
L'épanouissement de ce principe au fil des communications de la Commission européenne et des arrêts de la cjce, d'ailleurs rejointe sur de nombreux points par la Cour européenne des droits de l'homme (cedh) (3), mais qui contraste avec la vision « différenciée » du droit de la fonction publique française, touche aussi bien la question de l'égalité entre les hommes et les femmes, celle de la libre circulation et des travailleurs que celle de la réduction de l'emploi précaire. Si l'organisation et le fonctionnement des fonctions publiques nationales relèvent exclusivement de la compétence des États membres, force est de constater que le droit des agents publics n'est plus uniquement un droit national.
A. L'ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES
1. Une affirmation progressive du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes en droit communautaire
Le traité de Rome, dans sa rédaction initiale, se limitait à mentionner le principe d'égalité de rémunération dans son article 119, sans prévoir l'adoption par le Conseil d'une réglementation communautaire en la matière. Cela n'a pas empêché l'adoption de normes de droit dérivé dans le domaine de l'égalité de traitement. Tout d'abord, la directive 75/117/CEE du 10 février 1975 a imposé des règles minimales en matière d'égalité de rémunération entre les travailleurs masculins et féminins, au motif que l'existence de discriminations salariales envers les femmes pouvait fausser la concurrence au sein du marché commun. Par la suite, la directive 76/207/CEE du Conseil du 9 février 1976 a consacré un principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes, plus large que le principe d'égalité de rémunération. Cette directive a été adoptée sur le fondement de l'article 235 du Traité, qui permet de légiférer pour réaliser l'un des objets de la Communauté (4) et rattachée à la politique sociale de l'Union. Sur le même fondement ont ensuite été adoptées d'autres directives relatives à l'égalité de traitement dans les programmes de sécurité sociale (1979 et 1986), au congé de maternité (1992), au congé parental (1996) ou au harcèlement sexuel (1997). La cjce a quant à elle érigé dès 1978 l'égalité entre hommes et femmes en principe fondamental du droit communautaire, en considérant que l'élimination des inégalités liées au sexe constitue un droit personnel qui doit être garanti au sein de la Communauté. (5)
Les États ont ensuite tiré les leçons des interventions communautaires en la matière et de l'intérêt de l'opinion publique pour ce sujet et ont inséré de nouvelles dispositions relatives à l'égalité entre les sexes dans le traité d'Amsterdam. Désormais, la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes figure parmi les missions de la Communauté énumérées à l'article 2 du traité instituant la Communauté européenne, dit « traité ce », et doit être prise en compte par la Communauté dans chacune de ses politiques, aux termes de l'article 3. (6) Le principe d'égalité de traitement et de rémunération est consacré par l'article 141. Ce nouvel article autorise les États membres à prendre des mesures de discrimination positive à l'égard du sexe sous-représenté, mais n'en fait pas une obligation. Le traité d'Amsterdam a donc fait de l'égalité de traitement entre hommes et femmes une véritable politique communautaire. Cette consécration suivait la reconnaissance de ce principe au sein d'un protocole additionnel à la Charte sociale européenne, en 1988.
Article 141 du traité instituant la Communauté européenne
La cjce a reconnu un effet direct à certaines dispositions de la directive du 9 février 1976, notamment le premier paragraphe de l'article 2, qui interdit les discriminations fondées sur le sexe, aussi bien directes qu'indirectes, et le premier paragraphe de l'article 3, qui interdit toute discrimination fondée sur le sexe dans les conditions d'accès à l'emploi.
Ce principe d'égalité de traitement a une portée générale, et s'applique aux emplois publics. (7)
Une de ses premières implications sur le droit français de la fonction publique a concerné les règles relatives aux pensions de retraites. Le b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui réservait aux femmes ayant élevé des enfants une bonification d'ancienneté pour le calcul de la retraite, a ainsi été considéré comme une discrimination fondée sur le sexe par la cjce en 2001 (8). Le Conseil d'État a en conséquence étendu le bénéfice de cette disposition aux hommes ayant assumé l'éducation de leurs enfants (9), en raison de l'effet direct des dispositions interdisant les discriminations, puis la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié le code des pensions civiles et militaires de retraites afin de l'adapter à cette jurisprudence communautaire. Le droit à jouissance immédiate de la pension pour les fonctionnaires féminins dont le conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable, reconnu par l'article L. 24 du même code, a été jugé incompatible avec le droit communautaire pour les mêmes raisons. Le Conseil d'État a également étendu aux hommes le bénéfice de certaines dispositions, telles que le droit à une retraite immédiate pour les femmes ayant trois enfants (10) ou le droit pour les veuves de fonctionnaires de bénéficier d'une pension de réversion de 50 % sans conditions d'âge ou de ressources (11).
2. Une interprétation du principe d'égalité de traitement plus stricte que la conception française
Dans le droit français de la fonction publique, le principe d'égalité a quelquefois justifié d'accorder un traitement plus favorable à un sexe qu'à l'autre. Dans certaines situations d'inégalité de fait, un traitement discriminatoire peut en effet constituer le seul moyen de rétablir l'égalité. C'est la notion de « discrimination positive », qui consiste à institutionnaliser une inégalité de traitement en faveur d'une catégorie qui est statistiquement sous-représentée dans un domaine, afin de tendre vers la parité.
Or, la jurisprudence communautaire a adopté une interprétation plus stricte de la directive du 9 février 1976 précitée, en refusant les dispositifs qui protègent excessivement les femmes au détriment des hommes. Au nom du principe de proportionnalité, les discriminations positives, qui sont une dérogation au principe de l'égalité de traitement, ne se justifient que si les normes juridiques en vigueur sont insuffisantes pour éliminer les inégalités de fait et elles doivent être proportionnées au but poursuivi. La cjce, dans l'arrêt Kalanke contre Land de Brême du 17 octobre 1995, a ainsi estimé que le principe d'égalité de traitement entre les hommes et les femmes interdisait d'accorder une priorité systématique aux femmes, à qualification égale. La Cour a précisé sa position en 2000, en indiquant qu'une action positive en faveur des femmes n'est compatible avec le droit communautaire qu'à deux conditions (12) :
- elle ne doit pas accorder de priorité automatique et inconditionnelle aux femmes, à qualification égale ;
- les candidatures doivent faire l'objet d'une appréciation objective, tenant compte des mérites personnels de chacun.
Ainsi, une réglementation qui, dans les secteurs où les femmes sont sous-représentées, réserve des places aux femmes pour acquérir une formation professionnelle ou leur assure d'être convoquées à des entretiens d'embauche est compatible avec le droit communautaire.
Au regard de cette approche, certaines normes françaises favorisant les femmes pour l'accès aux emplois publics apparaissent ainsi aujourd'hui contraires à la jurisprudence communautaire.
B. LA LIBRE CIRCULATION DES TRAVAILLEURS
1. Le droit individuel le plus important reconnu par le droit communautaire
L'article 39 du traité ce stipule que la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté, ce qui implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
Sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, elle comporte, en particulier, le droit de répondre à des emplois effectivement offerts, de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres et de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux.
Considéré par les instances communautaires comme le droit individuel le plus important reconnu dans le droit communautaire, le principe de libre circulation est « un moyen de créer un marché de l'emploi européen et une structure de marché du travail plus efficace et plus souple, au bénéfice des salariés, des employeurs et des États membres. Il est indéniable que la mobilité des travailleurs permet à ceux-ci d'améliorer leurs perspectives professionnelles et offre aux employeurs la possibilité de recruter les personnes dont ils ont besoin. C'est un facteur important pour obtenir des marchés de l'emploi efficaces et un niveau élevé d'emploi. » (13)
Il ne saurait donc exclure de son champ les travailleurs employés au service des administrations publiques.
2. Les conséquences de son application aux agents publics
Ce principe de libre circulation des travailleurs en Europe concerne les emplois publics, au même titre que les autres emplois. Certes, les auteurs du premier traité de Rome ont fait preuve de prudence en excluant de la libre circulation, dans le paragraphe 4 de l'article 39 du traité précité, les « emplois dans l'administration publique ».
a) Le rôle moteur de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes
Mais la cjce, dès 1974, a interprété de manière restrictive cette disposition et a cherché à donner le plus d'effet utile au traité (14). Elle a progressivement limité l'exception aux emplois participant de l'exercice de la puissance publique. Plus précisément, selon les termes de la décision Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique du 17 décembre 1980, les exceptions possibles au principe de libre circulation ne peuvent viser que les emplois qui « comportent une participation, directe ou indirecte, à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'État ou des autres collectivités publiques », telles que les administrations municipales.
À maintes reprises, la cjce a rappelé qu'elle entend appliquer au secteur public les mêmes principes qu'au secteur privé, c'est-à-dire l'égalité de traitement entre ressortissants nationaux et ressortissants des autres pays européens et, par voie de conséquence, la nécessaire élimination des discriminations directes et indirectes à l'encontre des ressortissants des autres États membres ainsi que la suppression des obstacles de toute nature à la libre circulation. Dans son arrêt O'Flynn du 23 mai 1996, la cjce a fait observer que ces principes prohibent « non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat ». Il en résulte que, si une règle ou une pratique s'applique au détriment des ressortissants des autres États ou simplement les gêne, elle est présumée contraire au principe de libre circulation.
Évalués au cas par cas, ces critères permettent d'analyser la nature des tâches et des responsabilités liées au poste concerné. Dans ses décisions, la cjce a eu l'occasion d'exclure de la réserve de nationalité, par exemple, des emplois à la poste ou dans les chemins de fer, des emplois de plombier, de jardinier ou d'électricien, de professeur, de personnel soignant et de chercheur civil. Pour autant, les emplois dans le secteur privé qui impliquent l'exercice de l'autorité publique, tels que ceux des agents de sécurité de sociétés privées, ne peuvent se prévaloir de l'exception du paragraphe 4 de l'article 39 précité, sous réserve que cette autorité ne leur ait pas été conférée par l'État. (15)
La cjce a tiré trois conséquences importantes de ces principes : l'équivalence des qualifications et des diplômes, l'équivalence des expériences professionnelles et l'unicité des carrières au regard des droits sociaux.
Par exemple, le principe de l'équivalence des expériences professionnelles concerne le déroulement même des carrières, et en particulier le régime de promotion interne. La cjce l'a souligné dans un arrêt du 23 février 1994, les dispositions législatives qui empêchent la validation des périodes d'emploi dans le secteur public d'un autre État membre constituent une discrimination indirecte injustifiée. (16) Dans un arrêt ultérieur du 15 janvier 1998, elle a précisé que l'application du traité impose que l'expérience professionnelle acquise dans un autre État membre soit traitée de la même façon que l'expérience acquise dans son propre pays. (17) Plus précisément, les exigences appliquées à des périodes effectuées dans d'autres États membres ne peuvent pas être plus strictes que celles appliquées à des périodes effectuées dans des institutions comparables de l'autre État membre. (18)
La logique de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg, fondée sur l'objectif de rendre effective la libre circulation, a été reprise et amplifiée par la Commission européenne.
b) L'action menée par la Commission des Communautés européennes
Inspirée par la jurisprudence de la cjce, la Commission européenne relève que « dans plusieurs États membres, il existe des dispositions réglementaires très spécifiques relatives à l'emploi dans le secteur public (par exemple, concernant l'accès à ces emplois, la reconnaissance de l'expérience et de l'ancienneté professionnelles, la reconnaissance des diplômes, etc.) et, par conséquent cela pose des problèmes supplémentaires de discrimination qui ne se présentent pas de la même manière dans le secteur privé ».
En conséquence et dans le cadre d'une action spécifique engagée en 1988, elle a demandé aux États d'ouvrir les fonctions publiques dans quatre domaines prioritaires : les services à caractère industriel et commercial, les services de santé, l'enseignement et la recherche civile (19). Cette action concentrée sur quatre secteurs-clefs a permis d'analyser l'application de la législation communautaire et a conduit la Commission européenne à engager des procédures d'infraction sur le fondement de l'article 226 du traité ce qui ont incité les États membres à modifier leur législation, à l'instar de la France en 1991 (cf. infra II. B.). Parmi ces procédures, trois ont abouti, permettant à la cjce de confirmer sa jurisprudence (20).
En 1988, sont explicitement exclus de l'ouverture « les fonctions spécifiques de l'État et des collectivités assimilables telles que les forces armées ; la police et les autres forces de l'ordre ; la magistrature ; l'administration fiscale et la diplomatie » ainsi que « les emplois relevant des ministères de l'État, des gouvernements régionaux, des collectivités territoriales et autres organismes assimilés, des banques centrales dans la mesure où il s'agit du personnel (fonctionnaires et autres agents) qui exerce les activités ordonnées autour d'un pouvoir juridique public de l'État ou d'une autre personne morale de droit public telles que l'élaboration des actes juridiques, la mise en exécution de ces actes, le contrôle de leur application et la tutelle des organismes en dépendant » (21).
La Commission européenne considère que même dans des secteurs spécifiques tels que les forces armées, la police et les autres forces de l'ordre, la magistrature, l'administration fiscale et le corps diplomatique, tous les postes n'impliquent pas l'exercice de la puissance publique et la responsabilité de la sauvegarde des intérêts généraux de l'État. Ainsi en est-il des tâches administratives, de la consultation technique ou de l'entretien.
De surcroît, dans sa communication du 11 décembre 2002 précitée, elle affirme adopter, pour les emplois relevant des ministères d'État, des gouvernements régionaux, des collectivités territoriales, des banques centrales et d'autres organismes de droit public, qui s'occupent de l'élaboration des actes juridiques, de l'exécution de ces actes, du contrôle de leur application et des organismes dépendants, « une approche plus rigoureuse que celle pratiquée en 1988 ». À cette date, les fonctions considérées pouvaient sembler relever, dans leur ensemble, en bloc, du paragraphe 4 de l'article 39 du traité ce. Désormais, par exemple, le poste d'un fonctionnaire qui instruit les dossiers de permis de bâtir ne saurait être réservé à des ressortissants nationaux de l'État membre d'accueil.
Par conséquent, à l'exception des concours ne donnant accès qu'à des postes répondant à la réserve de nationalité du paragraphe 4 de l'article 39, tous les autres doivent être ouverts à tous les ressortissants communautaires.
En revanche, la Commission européenne reconnaît qu'il existe un problème particulier avec les concours destinés à recruter des personnes pour une formation donnée à l'issue de laquelle cette personne recevra un emploi dans le domaine concerné du service public, comme c'est souvent le cas dans le domaine de la santé. La cjce, dans son arrêt Burbaud du 9 septembre 2003, a estimé que « lorsqu'un ressortissant d'un État membre possède un diplôme, obtenu dans un État membre, qui est équivalent à celui requis dans un autre État membre pour accéder à un emploi dans la fonction publique hospitalière, le droit communautaire s'oppose à ce que les autorités du dernier État membre subordonnent l'intégration de ce ressortissant dans ledit emploi à la réussite d'un concours d'admission à l'École nationale de la santé publique de cet État membre, dans la mesure où la réussite à ce concours est requise afin de pouvoir accéder à la formation à ladite école qui, à son tour, conditionne l'accès à l'emploi concerné » (22).
Dans l'application du principe dégagé par la cjce de prise en compte des expériences professionnelles comparables d'un État membre à l'autre, la Commission européenne oblige les États à comparer l'expérience et l'ancienneté professionnelles et, si celles-ci dans une fonction quelconque du secteur public sont prises en considération, à tenir compte de l'expérience acquise par un travailleur migrant dans une fonction quelconque du secteur public d'un autre État membre. En raison de la très grande diversité d'organisation des services publics et du mouvement de privatisation qui touche certains pays, selon les termes de la Commission européenne, « il ne peut être exclu qu'une expérience professionnelle acquise dans le secteur privé d'un autre État membre doive également être prise en considération, même si l'État membre d'accueil ne tient pas compte de l'expérience acquise dans le privé ». Dans ce domaine comme dans les autres, le contenu de l'emploi compte plus que sa nature.
Dans le même sens, la Commission européenne a demandé aux autorités des États membres de renforcer la mobilité de leur personnel. En conséquence, nombreux sont, parmi ces derniers, ceux qui ont introduit des possibilités bilatérales plus importantes de détachement et d'échange de travailleurs entre leurs services.
Pour chaque État membre, la mise en œuvre de cette équivalence entre emplois privés et emplois publics suppose que sa fonction publique soit accessible aux ressortissants des autres États membres en début comme en cours de carrière.
C. LA PÉRENNITÉ DES DROITS DES TRAVAILLEURS
Le droit communautaire, afin de limiter le recours à des emplois précaires, impose aux États membres d'interdire de recourir à des cdd d'une durée excessive. Par ailleurs, il prévoit le maintien des contrats de travail antérieurs dans le cas de la reprise totale ou partielle de l'activité d'une entité privée par une personne publique.
1. La limitation du recours aux contrats à durée déterminée
La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dite « charte sociale », prévoit, dans son point 7, que la réalisation du marché intérieur doit conduire à une amélioration des conditions de vie et de travail des travailleurs dans la Communauté, ce processus devant s'effectuer par un rapprochement dans le progrès de ces conditions, notamment pour les formes de travail autres que le travail à durée indéterminée, telles que le travail à durée déterminée, le travail à temps partiel, le travail intérimaire et le travail saisonnier.
La résolution du Conseil de l'Union européenne du 9 février 1999 sur les lignes directrices pour l'emploi en 1999 a invité les partenaires sociaux à négocier des accords visant à moderniser l'organisation du travail, y compris des formules souples de travail, afin de rendre les entreprises productives et compétitives et d'atteindre l'équilibre nécessaire entre flexibilité et sécurité.
Sur le modèle de l'accord-cadre sur le travail à temps partiel signé en 1997, les organisations interprofessionnelles à vocation générale que sont l'Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (unice), le Centre européen des entreprises à participation publique (ceep) et la Confédération européenne des syndicats (ces) ont conclu, le 18 mars 1999, un accord-cadre sur le travail à durée déterminée, afin de garantir l'application du principe de non-discrimination et de parvenir à limiter les abus découlant de l'utilisation de relations de travail ou de cdd successifs.
Les partenaires sociaux européens, conformément à l'article 139 du traité ce, peuvent demander conjointement que les accords au niveau communautaire soient mis en œuvre par une décision du Conseil sur proposition de la Commission européenne. C'est dans ce cadre que les organisations susmentionnées ont transmis à la Commission une demande conjointe qui a abouti à la directive 1999/70/CEE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre ces, unice et ceep sur le travail à durée déterminée (23), applicable à l'emploi public. Elle pose le principe selon lequel les cdi sont la « forme générale » de relation de travail et que seules des « raisons objectives » peuvent justifier d'avoir recours à des cdd. Elle devait être transposée au plus tard le 10 juillet 2001.
Sa portée mérite d'être précisée. En premier lieu, le recours aux cdd non renouvelables n'est pas proscrit. Mais, en deuxième lieu, les cdd renouvelables ne sont autorisés que dans la mesure où ils répondent aux besoins identifiables de secteurs d'activité spécifiques et où ils échappent à la seule volonté de l'employeur. Cette règle impose d'encadrer les conditions de renouvellement du contrat, dans ses motivations et dans sa durée totale. En troisième lieu, en dehors de ces secteurs spécifiques et en l'absence de raisons objectives, les cdd doivent être remplacés par des cdi, y compris par le biais d'une requalification automatique si l'agent est maintenu en fonction à l'expiration de son contrat.
En outre, l'accord-cadre stipule que les employeurs doivent s'efforcer d'offrir aux travailleurs à durée déterminée la même opportunité qu'aux autres travailleurs d'obtenir des postes permanents, ce qui, par exemple, dans la fonction publique, impliquerait de favoriser la préparation des concours par les agents non titulaires. Cette exigence est renforcée par les efforts demandés également aux employeurs en vue de faciliter l'accès des travailleurs à durée déterminée à des opportunités de formation appropriées afin d'améliorer leurs compétences, le développement de leur carrière et leur mobilité professionnelle.
2. Le maintien des droits des salariés d'une entité privée dont l'activité est reprise par une personne publique
Selon la même logique de pérennisation des droits des travailleurs et de lutte contre l'instabilité des contrats de travail et sur le fondement de la directive 2001/23/CE du Conseil du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises, d'établissements ou de parties d'entreprises ou d'établissements (24), le droit communautaire prévoit le maintien de leurs droits en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou des parties d'entreprises ou d'établissements.
La cjce a précisé que ne peut être exclue de son champ que « la réorganisation administrative d'autorités administratives publiques ou le transfert de fonctions administratives entre autorités administratives publiques » (25), ce qu'a confirmé la directive du 12 mars 2001. En conséquence, la reprise d'une activité privée par une personne publique doit s'accompagner du transfert des personnels qui doivent se voir garantir un maintien de leurs droits, qu'ils soient employés à temps complet ou partiel, qu'ils bénéficient d'un cdd ou d'un cdi.
Cette règle s'applique, par exemple, dans le cas d'une reprise en régie par une collectivité territoriale des fonctions de publicité et d'information sur les services que cette collectivité peut offrir au public, activités auparavant assurées par une personne morale de droit privé, y compris par une association sans but lucratif. (26)
La force prise par l'affirmation de ces principes au niveau communautaire impose d'adapter les règles qui régissent la fonction publique française dans ses trois composantes.
II. - LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE
Même si, contrairement à une opinion largement répandue, la France n'a pas fait l'objet des foudres de la Cour de justice en matière de fonction publique plus souvent que l'Allemagne, la Belgique ou encore l'Italie, et si les adaptations normatives ont été d'ores et déjà nombreuses, les évolutions évoquées imposent de nouvelles modifications de notre droit, et ce, selon trois axes : l'égalité des sexes (chapitres premier et IV du présent projet de loi), l'ouverture aux ressortissants communautaires non français (chapitre II) et la lutte contre la précarité (chapitre III).
A. LES PROGRÈS DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES
Comme le rappelle M. Lemoyne de Forges dans son rapport sur L'adaptation de la fonction publique française au droit communautaire, le droit français de la fonction publique présente depuis longtemps des garanties en matière d'égalité des sexes. On peut citer à cet égard le principe d'égal accès aux emplois publics, consacré par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen puis par le statut de 1946, le système du concours, ou encore la consécration du principe de non-discrimination dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre premier du statut général). La législation française est donc pour l'essentiel conforme aux exigences communautaires. Toutefois, l'évolution de la jurisprudence et de la législation communautaires a rendu nécessaires certaines adaptations.
1. La suppression des dispositions discriminatoires envers les hommes pour l'accès aux emplois publics
Entre 1976 et 1980, trois lois ont instauré des dispositifs dérogatoires pour l'accès aux emplois publics en faveur de certaines catégories de femmes, notamment en fonction de leur statut familial. Tout d'abord, la loi n° 76-617 du 9 juillet 1976 portant diverses mesures de protection sociale de la famille a reculé à quarante-cinq ans la limite d'âge pour se présenter aux concours de catégorie A pour les femmes ayant élevé un enfant. La loi n° 79-569 du 7 juillet 1979 portant suppression des limites d'âge d'accès aux emplois publics pour certaines catégories de femmes a ensuite rendu inopposables aux mères de trois enfants, aux veuves, aux femmes divorcées ou séparées et aux célibataires élevant seules un enfant les limites d'âge pour l'accès aux emplois publics. Enfin, la loi n° 80-490 du 1er juillet 1980 portant diverses dispositions en faveur de certaines catégories de femmes et de personnes chargées de famille a dispensé les mères de trois enfants des conditions de diplôme exigées pour se présenter aux concours de la fonction publique.
Ces diverses dispositions sont apparues contraires à la jurisprudence communautaire sur la directive du 9 février 1976 précitée, qui encadre strictement les actions de discrimination positive à l'égard des femmes. Dans un avis motivé C(2001)1407 du 15 juin 2001, la Commission européenne a considéré que la législation française était contraire à la directive du 9 février 1976 car elle « réserve la suppression de la condition d'âge ainsi que de la seule condition de diplômes aux seuls candidats féminins » et opère une différence de traitement entre les candidats féminins et masculins qui se trouvent dans des situations similaires. Cette analyse a été confirmée par la cjce dans l'arrêt Briheche du 30 septembre 2004. La Cour a jugé que ces dispositions constituaient une discrimination fondée sur le sexe, qui n'entrait pas dans le champ des « mesures visant à promouvoir l'égalité des chances entre hommes et femmes, en particulier en remédiant aux inégalités de fait », lesquelles sont autorisées par la directive quand elles n'instaurent pas de priorité automatique et inconditionnelle en faveur des femmes.
En conséquence, le chapitre premier du présent projet met fin à cette inégalité de traitement entre les candidats masculins et féminins. Dans la plupart des cas, il étend aux hommes les dérogations initialement prévues pour les femmes. À l'inverse, quand les avantages prévus pour les femmes ne se justifient plus au regard de l'évolution de la société sur les trente dernières années, ils sont supprimés. Les choix opérés pour chaque type de dérogation sont détaillés dans le tableau ci-dessous.
MODIFICATIONS DES RÉGIMES DÉROGATOIRES POUR L'ACCÈS
AUX EMPLOIS PUBLICS RÉALISÉES PAR LE PROJET
Dérogations accordées par le droit en vigueur
Dérogations accordées par le projet de loi
Mères d'un enfant au moins
report de la limite d'âge à 45 ans pour les concours de catégorie A
Pères d'un enfant au moins
Mères de 3 enfants ou plus
pas de conditions de diplôme
Pères de 3 enfants ou plus
Femmes divorcées ou séparées
Hommes divorcés ou séparés
Femmes célibataires élevant un enfant
la suppression des limites d'âge est réservée aux célibataires vivant seules
Hommes célibataires élevant un enfant
la suppression des limites d'âge est réservée aux célibataires vivant seuls
Femmes non célibataires élevant seules un enfant
Hommes non célibataires élevant seuls un enfant
À l'origine, le législateur avait instauré ces avantages pour les femmes pour « limiter les inégalités de fait constatées entre les hommes et les femmes, notamment à cause du fait que les femmes assument l'essentiel du travail domestique, surtout lorsque la famille comporte des enfants, et (...) faciliter l'insertion des femmes au travail » (27). Ces mesures devaient également permettre un meilleur accès des femmes à la fonction publique, au sein de laquelle elles étaient minoritaires. L'extension aux hommes des dispositions dérogatoires instaurées pour les femmes a donc pour effet de changer la nature du dispositif. Il s'agit de compenser non pas les inconvénients de la maternité mais les contraintes liées à l'éducation des enfants, qui sont supportées tant par les hommes que par les femmes. Ce changement de sens s'accorde avec l'évolution de la société et la féminisation de la fonction publique que l'on constate depuis trente ans. Les femmes représentaient ainsi, au 31 décembre 2002, 50 % de la fonction publique de l'État, 60 % de la fonction publique territoriale et 75 % de la fonction publique hospitalière.
DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT, TERRITORIALE ET HOSPITALIÈRE
Titulaires civils
Total hors militaires
Sources : direction générale de l'administration et de la fonction publique, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation ; insee ; direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (drees) ; direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (dhos).
L'article 3 du projet tire les conséquences de l'élargissement des dérogations aux conditions d'âge en réglant le cas des concours qui donnent lieu à une scolarité suivie d'une durée d'engagement minimale. Les personnes entrées trop tardivement dans la fonction publique pour accomplir la durée d'engagement requise devront rembourser les sommes correspondantes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
2. Le renforcement et l'harmonisation des dispositions réprimant les diverses formes de discriminations liées au sexe
L'article 16 du projet complète les dispositions de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précitée relatives à la lutte contre les discriminations. Il modifie l'article 6, qui interdit toute forme de discrimination entre les fonctionnaires, l'article 6 bis, qui interdit les discriminations liées au sexe, l'article 6 ter, qui réprime le harcèlement sexuel et l'article 6 quinquies, qui réprime le harcèlement moral. Le harcèlement moral ou sexuel constitue en effet, pour le législateur communautaire, une forme de discrimination fondée sur le sexe interdite par la directive du 9 février 1976 précitée.
Cette directive a d'ailleurs été complétée par la directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 afin de mieux prendre en compte ces comportements discriminatoires. Comme le rappelle l'exposé des motifs de cette directive, « le harcèlement lié au sexe d'une personne et le harcèlement sexuel sont contraires au principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes; il convient donc de définir ces concepts et d'interdire ces formes de discrimination ». Cette directive incite les États membres à prendre des mesures préventives contre le harcèlement et le harcèlement sexuel sur le lieu de travail. Elle établit, dans son article premier, que « tout comportement consistant à enjoindre à quiconque de pratiquer à l'encontre de personnes une discrimination fondée sur le sexe est considéré comme une discrimination. ». Enfin, elle prévoit que le travailleur victime d'une discrimination doit bénéficier d'une « protection juridictionnelle effective », de même que celui qui témoigne en sa faveur.
Le projet de loi tire les conséquences de ces avancées en modifiant les dispositions correspondantes de la loi du 13 juillet 1983. D'une part, le fait d'enjoindre à un agent de commettre des discriminations devient ainsi susceptible de sanction disciplinaire tout comme le fait de commettre soi-même des discriminations. D'autre part, il complète et harmonise les dispositions protectrices prévues aux articles 6, 6 bis, 6 ter et 6 quinquies en interdisant de prendre toute mesure défavorable à un agent au motif :
- qu'il a subi ou refusé de subir des agissements contraires au principe de non-discrimination ou constitutifs de harcèlement sexuel ou moral ;
- qu'il a formulé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou qu'il a engagé une action en justice afin de faire respecter les principes fixés par la loi ;
- ou qu'il a témoigné ou relaté des faits de discrimination ou de harcèlement sexuel ou moral.
3. L'amélioration des droits des fonctionnaires en matière de congé de maternité, de paternité ou d'adoption
Les articles 17 à 20 du projet de loi rapprochent, pour chacune des trois fonctions publiques, les dispositions applicables en matière de congé de maternité, de paternité ou d'adoption de celles prévues pour les salariés du secteur privé.
D'une part, afin de tenir compte des nouvelles obligations fixées par la directive du 23 septembre 2002, le projet prévoit un droit pour le fonctionnaire ayant pris un congé de maternité, de paternité ou d'adoption de retrouver son précédent emploi. À défaut, l'emploi identique le plus proche de son dernier lieu de travail ou de son domicile doit lui être proposé. Ces dispositions sont conformes au paragraphe 7 de l'article premier de la directive du 23 septembre 2002, qui accorde à la femme en congé de maternité « le droit, au terme de ce congé, de retrouver son emploi ou un emploi équivalent à des conditions qui ne lui soient pas moins favorables ». Ce droit était déjà reconnu aux salariés du secteur privé par les articles L. 122-25-4 et L. 122-26 du code du travail.
D'autre part, le projet aligne les dispositions relatives au congé d'adoption sur celles prévues pour les salariés du secteur privé. L'article L. 122-26 du code du travail prévoit que le congé d'adoption peut être pris soit par le père, soit par la mère, à moins que les deux parents ne décident de le partager. Dans ce cas, la durée du congé d'adoption est majorée. En revanche, les dispositions applicables à la fonction publique ne prévoient pas la possibilité pour les deux parents de se partager le congé d'adoption. L'adoption d'un enfant ouvre pour le père le droit à un congé de paternité dans les mêmes conditions qu'une naissance. La rédaction proposée par le projet de loi mentionne explicitement la possibilité d'un partage du congé d'adoption. Dans ce cas, le père n'a pas droit au congé de paternité, mais le congé d'adoption est allongé d'une durée équivalente au congé de paternité. Pendant cette période, les deux parents sont indemnisés dans les mêmes conditions que les salariés du secteur privé. Les régimes du congé d'adoption dans le secteur privé et dans la fonction publique se retrouvent donc totalement harmonisés.
B. L'OUVERTURE EFFECTIVE DE LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE AUX RESSORTISSANTS COMMUNAUTAIRES
Dans le sillage de la cjce, la Commission des Communautés européennes, dans sa communication du 11 décembre 2002 précitée, a adopté une position plus rigoureuse à l'égard de l'ouverture à tous les ressortissants communautaires sans considération de nationalité des emplois publics et en particulier des emplois qui s'occupent de l'élaboration des actes juridiques, de l'exécution de ces actes, du contrôle de leur application et des organismes dépendants.
Cette tendance impose d'examiner attentivement la conformité de notre droit à l'évolution du droit communautaire et ce d'autant plus que la tradition française d'une fonction publique structurée autour de corps, dans les fonctions publiques de l'État et hospitalière, et de cadres d'emplois, dans la fonction publique territoriale, incite peu à suivre une approche par emploi.
Le chapitre II du présent projet de loi propose donc une ouverture plus large de la fonction publique aux ressortissants des autres États membres que la France et prévoit de généraliser l'accès par détachement à l'ensemble des corps et cadres d'emplois.
1. Une ouverture plus large de la fonction publique aux ressortissants communautaires
L'état du droit privilégie une ouverture corps par corps, cadre d'emplois par cadre d'emplois. Il exige pour chaque cas la publication d'un décret spécifique. Cette logique se trouve en contradiction avec la logique plus fonctionnelle suivie par la cjce dans son interprétation du traité ce et, en particulier, du principe de libre circulation. Le présent projet de loi propose une ouverture plus large de la fonction publique française : désormais, seuls devraient être signalés les emplois qui resteront fermés.
a) Une logique structurelle en contradiction avec la démarche communautaire
Dans le système mis en place en 1991 (28) et élargi en 1996 aux ressortissants des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (eee), l'analyse faite par le législateur français combine en apparence une analyse par corps et par cadres d'emplois, traditionnelle dans le droit de la fonction publique française, et une analyse par emplois, conformément à une logique communautaire. En effet, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans son article 5 bis, dispose que « les ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France ont accès, dans les conditions prévues au statut général, aux corps, cadres d'emplois et emplois dont les attributions soit sont séparables de l'exercice de la souveraineté, soit ne comportent aucune participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques ».
Cependant, le renvoi, dans la suite de cet article, aux statuts particuliers pour fixer ceux des corps, cadres et emplois qui sont ouverts aux ressortissants communautaires autres que nationaux, recentre le dispositif sur une logique structurelle plus conforme à la tradition française. Sur ce fondement, les corps dits « fermés » le sont complètement. Par cette option, la loi française persiste à poser le principe de l'exigence de la nationalité française.
Maintenir ce régime national présente des inconvénients. Il impose, en effet, d'analyser tous les statuts des corps et cadres d'emplois pour dresser la liste de ceux qui doivent être ouverts. Des décrets d'ouverture sont donc publiés régulièrement plus de vingt ans après l'intervention de la jurisprudence de principe de la cjce du 17 décembre 1980 précitée. Par exemple, le décret n° 2003-20 du 6 janvier 2003 (29) a récemment ouvert certains corps et emplois de fonctionnaires de l'État.
Ce régime a certes permis, par exemple, dans la fonction publique de l'État, d'accueillir, depuis 1993, 2 900 fonctionnaires issus d'États membres, tandis que les candidats ayant la nationalité d'un État membre autre que la France atteignent 1 % des recrutements annuels par concours.
Par ce mécanisme, les ressortissants communautaires non français ont accès à une minorité de corps et cadres d'emplois, même si les corps les plus nombreux, ceux des enseignants, ont été ouverts. Des dizaines de décrets d'ouverture doivent encore être pris et, régulièrement, les juridictions administratives incitent le pouvoir réglementaire à ouvrir au cas par cas tel ou tel corps. (30)
Le régime français institue donc une logique inverse de celle du droit communautaire et de son interprétation par la cjce telle qu'exposée supra et selon laquelle l'exigence de la nationalité devrait désormais être l'exception.
b) L'institution d'une logique fonctionnelle
Les juridictions administratives ont ouvert la voie à une approche plus fonctionnelle de l'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants communautaires. Certaines ont ainsi considéré que l'absence d'ouverture explicite dans un statut particulier ne pouvait faire obstacle à l'accès des ressortissants communautaires aux corps et cadres d'emplois, faisant prévaloir l'application de l'article 39 du traité ce sur celle de l'article 5 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (31).
Cette évolution comporte un risque de multiplication des contentieux qui s'ajoute à celui d'une condamnation régulière de la France par la cjce. Si elle permettra de répondre à cette pression contentieuse, une plus grande ouverture contribuera également à diffuser dans tous les secteurs de l'administration la culture européenne qui n'a sans doute pas encore aujourd'hui toute la place qu'elle mérite. Dans ce contexte, l'intervention du législateur s'impose.
C'est pourquoi il est proposé, dans le présent projet de loi, d'ouvrir plus largement la fonction publique française, dans ses trois composantes, aux ressortissants communautaires et des États parties à l'accord sur l'eee (article 5).
Sur ce fondement, seuls demeureront fermés aux ressortissants communautaires soit les emplois dont les attributions ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit les emplois qui comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique.
Opérer a priori une typologie des emplois fermés est un exercice périlleux. Mais certaines pistes peuvent néanmoins être ouvertes. Ainsi demeureront fermés, pour l'essentiel, les fonctions juridictionnelles, les emplois de police et autres forces de l'ordre, ou encore ceux relevant de l'administration fiscale, à l'exclusion des personnels exerçant exclusivement des tâches administratives. Resteront également fermés les emplois relevant de la défense nationale, les fonctions diplomatiques et assimilées, telles que la coopération. Les fonctions de direction administrative de haut niveau pourraient en principe être réservées aux nationaux, sauf, par exemple, celles de gestion du personnel. La fonction d'élaboration d'actes juridiques pose question, compte tenu du fait qu'il existe des degrés de participation à l'élaboration des décisions de sorte que, lorsque cette participation apparaît trop indirecte, l'emploi correspondant ne saurait être fermé.
2. La généralisation du détachement au sein de la fonction publique
Le détachement, qui permet de passer d'un corps à un autre, voire d'une fonction publique à une autre, constitue le principal instrument de mobilité des fonctionnaires.
Or, de nombreux corps et cadres d'emplois ne sont pas ouverts au détachement, ce qui limite la mobilité des agents publics. À rebours du mouvement d'ouverture décrit ci-dessus, l'application à législation nationale constante des règles communautaires telles qu'interprétées par la cjce conduit à ouvrir ces corps et cadres d'emplois aux ressortissants communautaires non français. De manière paradoxale, dans l'état du droit interne, une discrimination à l'encontre des Français est donc créée.
Cette anomalie est corrigée par le présent projet de loi, qui propose de généraliser le détachement à tous les corps de la fonction publique (article 6). L'adoption de cette disposition permettra donc de limiter la fermeture aux seuls emplois :
- dont les attributions, conformément à l'article 5 quater de la loi du 13 juillet 1983 précitée, soit ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques ;
- qui impliquent, selon les termes du nouvel article 13-1 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires introduit par l'article 6 du présent projet de loi, l'exercice de fonctions subordonné à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique que ne détient pas le candidat.
In fine, la réforme proposée renforcera les possibilités de mobilité, limitera les risques de voir la cjce, dans la logique de sa jurisprudence du 9 septembre 2003 Burbaud précitée, qualifier un emploi de « profession réglementée » (32) et ouvrir cette dernière sans concours aux ressortissants communautaires autres que français, et rétablira ainsi l'égalité entre les ressortissants français et les ressortissants des autres États membres.
C. LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ
Le recours quasi rituel aux personnels non titulaires, contractuels, par les personnes publiques, en contravention avec la logique d'emplois permanents proclamée dans le statut général, a amené régulièrement le législateur à intervenir. Les dispositions communautaires résultant de la volonté des partenaires sociaux européens de limiter le recours aux cdd et de favoriser le maintien des droits des travailleurs en cas de cession d'une entité économique à une autre personne donnent de nouveau l'occasion au législateur de prendre des mesures destinées à lutter contre la précarité dans la fonction publique.
1. Le recours aux contractuels dans la fonction publique et la politique de lutte contre la précarité
a) Un recours excessif aux contrats à durée déterminée
L'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que « sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont (...) occupés soit par des fonctionnaires (...), soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut ». L'énoncé de ce principe n'empêche pas l'existence de nombreux dispositifs législatifs dérogatoires, comme le montre le tableau ci-après.
HYPOTHÈSES DE RECRUTEMENT D'AGENTS CONTRACTUELS
Hypothèses de recrutement
- emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement
- emplois de certains établissements publics à caractère administratif, qui, en raison de leurs missions, sont inscrits sur une liste fixée par décret en Conseil d'État
- emplois de certaines institutions administratives spécialisées dotées, de par la loi, d'un statut particulier garantissant leur indépendance
- emplois occupés par des ouvriers d'État
- emplois de maître d'internat, surveillant d'externat et assistant d'éducation des établissements d'enseignement
- remplacements des fonctionnaires occupant des emplois permanents qui ne correspondent pas à un besoin prévisible et constant
- absence de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes
- cdd qui ne peut excéder trois ans
- pour les emplois du niveau de la catégorie A, et tous les emplois dans les représentations de l'État à l'étranger, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient
- renouvelable par reconduction expresse
emplois permanents d'enseignants chercheurs, par des personnels non fonctionnaires recrutés en qualité d'associé ou d'invité
Article 6, 1er alinéa
emplois correspondant à un service à temps incomplet (70 % du temps plein au maximum) sont pourvus par des agents non titulaires
cdd ou cdi (décret n° 86-83 du 17 janvier 1986)
Article 6, 2nd alinéa
faire face à des besoins saisonniers qui ne peuvent être assurés par des fonctionnaires
cdd, renouvellements éventuels compris, qui ne peut excéder six mois par année
faire face à des besoins occasionnels qui ne peuvent être assurés par des fonctionnaires
cdd, renouvellements éventuels compris, qui ne peut excéder dix mois par année
faciliter l'insertion professionnelle des personnes reconnues travailleurs handicapés
- cdd d'un an, renouvelable une fois
- à l'issue de cette période, titularisation sous réserve de remplir les conditions pour assurer la fonction
recrutés antérieurement au 15 juin 1983, qui n'ont pas demandé ou obtenu leur titularisation en application des dispositions de l'article 73 de la même loi.
Article 3, 1er alinéa
remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé (maladie, maternité ou parental) ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou maintien sous les drapeaux
faire face temporairement à la vacance d'un emploi
cdd d'une durée maximale d'un an
Article 3, 2e alinéa
cdd d'une durée maximale de trois mois renouvelable une fois à titre exceptionnel
cdd de six mois pendant une période de douze mois
Article 3, 3e alinéa
renvoi à l'article 4 de la loi n° 84-16 :
- lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient pour les seuls emplois de la catégorie A
Article 3, 4e alinéa
emplois dont la durée n'excède pas la moitié de celle des agents à temps complet dans les communes de moins de 1 000 habitants (une disposition dérogatoire est prévue pour les communes de moins de 2 000 habitants en faveur des agents recrutés avant la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001), et dans les groupements dont la moyenne arithmétique n'excède pas ce seuil
recrutement d'un directeur général des services, directeur général adjoint des services des départements et des régions, directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants, directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants, directeur général des établissements publics dont les caractéristiques et l'importance le justifient
Article 9, 1er alinéa
lorsque que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient :
- absence de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d'assurer ces fonctions
- fonctions nouvellement prises en charge par l'administration
- fonctions nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées
Article 9, 2e alinéa
remplacement momentané de fonctionnaires hospitaliers indisponibles ou autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel
vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions réglementaires
cdd d'un an maximum
Article 9, 3e alinéa
fonctions occasionnelles
Article 9, 4e alinéa
emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps et correspondant à un besoin permanent du service
les anciens agents des collectivités territoriales luttant contre les maladies mentales
Ainsi, au 31 décembre 2001, selon l'Observatoire de l'emploi public
- dont il faut saluer les efforts constants pour parvenir à quantifier de manière satisfaisante ces données -, parmi les 4,8 millions d'agents ayant un emploi principal dans la fonction publique, hors les emplois aidés, près de 649 000 ne sont pas titulaires (33). En droit, ils remplissent des fonctions qui correspondent soit à des besoins permanents dans des cas précis prévus par le statut général, soit à des besoins non permanents, notamment occasionnels ou saisonniers. Mais cette proportion très élevée révèle un usage souvent abusif du recours aux cdd, usage régulièrement relevé par la Cour des comptes (34).
En 2002, le taux d'agents non titulaires atteignait 12,7 % des effectifs totaux de la fonction publique de l'État (320 200 agents sur 2,5 millions), 20,1 % dans la fonction publique territoriale (294 000 agents sur 1,5 million) et 10,7 % dans la fonction publique hospitalière (97 100 agents sur 911 000).
Dans la fonction publique de l'État, parmi les 203 000 personnes non titulaires employées par les ministères, plus de la moitié appartient à des « catégories spécifiques » qui exercent des fonctions qui n'ont pas vocation à être occupées par des titulaires en raison du caractère particulier des missions accomplies ou en raison de leur caractère non permanent. Il s'agit en particulier des maîtres d'internat et des surveillants d'externat et des attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ater) qui constituent les trois quarts des catégories spécifiques d'agents non titulaires. C'est aussi le cas des recrutés locaux en poste à l'étranger ou dans les territoires d'outre-mer qui sont soumis au droit local.
Dans la fonction publique territoriale, le caractère élevé du taux de salariés non titulaires recrutés sur des cdd peut s'expliquer en partie par l'absence de cadres d'emploi correspondant à certains besoins de recrutement, tels que celui d'informaticiens, et par le fait que, dans certaines filières, le recrutement se fait essentiellement sur des emplois non permanents, en réponse à des besoins occasionnels ou saisonniers.
Dans la fonction publique hospitalière, la très grande majorité des 97 100 agents non titulaires travaille dans les hôpitaux publics. Les autres œuvrent dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées. Ils sont représentés de manière relativement équilibrée dans toutes les filières. Les différences sont plutôt liées au type d'établissement. Les hôpitaux locaux font plus appel à ce type d'agents que les centres hospitaliers régionaux.
b) Des mesures régulières de lutte contre la précarité
La lutte contre la précarité n'est pas une question nouvelle dans la fonction publique. Une quinzaine de plans de titularisation se sont succédé depuis le statut de 1946. Depuis l'adoption du statut général en 1983, il est possible de distinguer trois phases principales.
- Le plan de titularisation « Le Pors » de 1983-1984
Le plan de titularisation de 1983-1984 était de nature interministérielle. Il justifie des développements particuliers parce qu'il a eu un impact certain sur le nombre des contractuels, même si sa mise en œuvre a été, en partie, tardive.
Le soin de déterminer les contours de la population éligible et de proposer des modalités de titularisation a été confié à une mission présidée par le professeur Hamon. Le rapport, établi en 1982 par cette mission, constatait notamment que les contractuels au nombre de 370 000 en 1981, dont 313 000 contractuels « permanents », représentaient un cinquième des personnels de l'État, recrutés en contradiction avec le principe de l'égalité d'accès aux emplois publics. D'une façon générale, la population de contractuels était plutôt de niveau B ou C, la mission « Hamon » estimant aux deux tiers du « stock » les agents susceptibles d'être titularisés.
Enfin, le rapport proposait des « mesures permanentes » limitant le recrutement de nouveaux contractuels et des « mesures transitoires » protégeant le « stock » de contractuels en attente de titularisation contre le licenciement. Ces propositions devaient permettre de traduire dans les faits la volonté du ministre de la fonction publique de l'époque qui avait prescrit l'intégration sous cinq ans des contractuels. Les principes de la titularisation ont été fixés par la loi n° 83-401 du 11 juin 1983 définissant les conditions dans lesquelles doivent être pourvus les emplois civils permanents de l'État et de ses établissements publics et autorisant l'intégration des agents non titulaires occupant de tels emplois, dite « loi de titularisation », dont les dispositions ont été reprises par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (titre II du statut général). Alors que le processus de titularisation devait s'effectuer sous cinq ans, l'achèvement est intervenu en 2001, soit dix-huit ans après que la loi a été promulguée.
Grâce en partie à ce plan de titularisation, le nombre d'agents non titulaires employés dans les seuls ministères est passé de 263 200 fin 1980 (13 % des effectifs) à 218 000 fin 1990 (10 %). Mais une reprise à la hausse des effectifs s'est faite sentir, d'où la nécessité de prendre de nouvelles mesures, à la fois en 1996 et en 2001.
- Le plan « Perben » de 1996
Le 14 mai 1996, un protocole d'accord, signé par le ministre de la fonction publique et six fédérations syndicales de fonctionnaires, est venu relancer la démarche de lutte contre la précarité de l'emploi public. Il a trouvé sa traduction législative et réglementaire dans la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire et dans les décrets n° 96-1234 du 27 décembre 1996, nos 97-412 à 97-414 du 25 avril 1997 et n° 97-436 du 25 avril 1997, respectivement pour la fonction publique territoriale, la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière.
Ce dispositif a ouvert la possibilité d'organiser, dans chaque fonction publique, pendant une période de quatre ans, des concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires et destinés à permettre aux meilleurs d'entre eux d'être titularisés sur des emplois offerts à cet effet. Sur ce fondement, près de 60 000 agents ont été titularisés, soit plus de la moitié des agents recensés comme bénéficiaires potentiels du dispositif.
Dans une moindre mesure que le plan « Perben », la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans son article 35, a régularisé la situation de certains « vacataires permanents », tels que des personnels de service en fonction dans les services de l'État, en leur reconnaissant le bénéfice d'un cdi et la faculté d'opter pour un contrat de droit privé. Ce dispositif législatif visait à prendre en compte la décision du Tribunal des conflits du 25 mars 1996 dite « Berkani » (35).
- La loi « Sapin » du 3 janvier 2001
Une nouvelle étape a été franchie avec le protocole d'accord, signé le 10 juillet 2000 par le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État et six des sept organisations syndicales représentatives, dans lequel était affirmé le principe selon lequel « l'État a le devoir d'améliorer la qualité des services et celui de protéger ses propres salariés, ainsi que ceux des collectivités locales et de leurs établissements publics à caractère administratif, contre toutes les formes de précarité ». La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale est venue mettre en œuvre ce protocole.
Elle reprend, en les élargissant, les principes généraux du plan précédent. Le champ et les modalités d'application du protocole d'accord du 10 juillet 2000 sur la résorption de l'emploi précaire sont communs aux trois fonctions publiques. Il s'applique en effet à tous les agents de droit public, quelles que soient leur dénomination, les modalités de leur rémunération et leur catégorie d'assimilation, des trois fonctions publiques, recrutés par cdd sur des emplois en principe occupés par des fonctionnaires.
Par ailleurs, des mesures tenant compte des spécificités de chaque fonction publique ont été adoptées.
Dans la fonction publique de l'État, les concours réservés des corps de catégorie A sont ouverts aux candidats visés par le protocole d'accord « Durafour » du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des rémunérations et des classifications. L'accès aux corps de la catégorie C peut avoir lieu par voie d'examen professionnel, voire sans concours pour les corps de catégorie C les moins élevés. Les candidats qui remplissaient les conditions posées par la loi du 16 décembre 1996 et qui exerçaient des fonctions autres que de catégorie C pouvaient, sous certaines conditions supplémentaires, accéder à un corps de fonctionnaires par voie d'examen professionnel.
Dans la fonction publique territoriale, en raison de la multiplicité des employeurs locaux, les services effectués successivement dans plusieurs collectivités ou établissements publics locaux par un agent sont pris en compte pour le calcul de l'ancienneté. Deux voies d'accès à ces cadres d'emplois sont aménagées selon la date du recrutement par contrat des agents non titulaires : l'intégration directe d'une part, les concours réservés d'autre part. L'intégration directe dans leur emploi est ouverte aux agents non titulaires recrutés après le 27 janvier 1984, mais soit avant la date d'ouverture du premier concours permettant l'accès au cadre d'emplois, soit avant le 14 mai 1996, date du protocole d'accord « Perben ». Par ailleurs, les agents recrutés après le 14 mai 1996 peuvent se présenter à des concours réservés, à condition qu'un seul concours ait été organisé avant leur recrutement par contrat.
Pour la fonction publique hospitalière, la loi du 3 janvier 2001 prévoit un accès par des concours ou examens professionnels réservés. Les corps concernés sont ceux dont les statuts particuliers prévoient un recrutement externe par voie de concours ou d'examen professionnel, avec cette particularité que les concours ou examens professionnels réservés auront pour simple conséquence l'établissement d'une liste d'aptitude, valable un an seulement.
Mais l'originalité de la loi de 2001 réside dans l'introduction de dispositifs destinés à limiter aux seuls cas où il s'avère indispensable le recours aux agents non titulaires, dispositifs qui devaient à la fois moderniser le recrutement et améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs.
Quatre mesures générales sont prévues. Les deux premières diversifient le recrutement des fonctionnaires grâce à la valorisation de l'expérience professionnelle par rapport au diplôme et à l'institution de « troisièmes concours » (36). Les deux autres, à savoir le recrutement sans concours et le cumul d'emplois public et privé, constituent des dérogations à des principes traditionnels de la fonction publique.
Enfin, la loi du 3 janvier 2001 a prévu que, dans la fonction publique de l'État, les emplois permanents à temps non complet, dont la durée de travail excède 70 % du temps complet, ne pourront plus être occupés par des agents contractuels. En revanche, dans les petites communes de moins de 1 000 habitants, qui comptent un nombre important d'emplois à temps non complet, la loi autorise expressément le recrutement d'agents contractuels pour occuper des emplois permanents à temps non complet dont la durée de travail est inférieure à la moitié du temps complet.
Ces mesures ont porté partiellement leur fruit. Le nombre des seuls agents non titulaires employés dans les ministères est passé de 218 000 fin 1990 (10 %) et à 199 600 fin 2001 (8,7 %) avant de remonter à 203 300 fin 2002 (8,8 %). Néanmoins, le constat maintes fois réitéré reste vrai : de nombreux agents qualifiés de contractuels, de vacataires, d'auxiliaires... rémunérés sur des supports budgétaires divers sont dans les faits affectés à des tâches permanentes alors qu'ils avaient été recrutés sur la base d'actes d'engagement temporaire dépourvus de toute garantie de l'emploi.
Compte tenu de la fréquence des mesures de lutte contre la précarité, certains considèrent qu'il est à « craindre que, de toute façon, la résorption de l'auxiliariat soit une entreprise qui doive être toujours recommencée » (37). D'autres évoquaient « le tonneau des Danaïdes de la précarité » (38). Le présent projet de loi propose des solutions pérennes inédites, inspirées par les progrès du droit communautaire.
a) La limitation du recours aux contrats à durée déterminée
La France n'a pas encore transposé la directive du 28 juin 1999 précitée comme elle aurait dû le faire avant le 10 juillet 2001, un délai supplémentaire ne pouvant être accordé qu'en cas de difficultés particulières ou de contraintes d'une mise en œuvre par convention collective.
Le Conseil d'État, dans son rapport précité pour 2003, évoque, notamment, l'hypothèse selon laquelle le droit français est déjà conforme à cette directive : « en effet, les règles régissant le recours aux contractuels ont précisément pour objet de déterminer de façon limitative les cas dans lesquels un tel recours est possible ; à défaut, la règle est l'occupation de l'emploi concerné par un fonctionnaire titulaire dont la " relation de travail " est par définition à durée indéterminée. Dans ces conditions, le droit communautaire ne fait rien d'autre qu'inciter à une plus stricte application des principes mêmes du statut général. » (39)
Cependant, une autre interprétation est possible en raison, d'une part, de l'absence de précision des règles existantes dans notre droit interne, et, d'autre part, d'un recours abusif aux cdd. La directive vise à « prévenir les abus » résultant de l'emploi de cdd « successifs » qui ne peuvent être utilisés que pour répondre « à des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs ». La directive accorde un pouvoir non négligeable d'appréciation aux États membres, mais l'état du droit ne prévoit aucune disposition particulière en ce sens, d'où la nécessité de légiférer en la matière.
C'est ce que propose le projet de loi, dans son chapitre III, à la fois dans la fonction publique de l'État (articles 7 et 8), la fonction publique territoriale (articles 9 et 10) et la fonction publique hospitalière (articles 11 à 14). Pour chaque type de fonction publique, le projet de loi fixe un régime définitif et un régime transitoire applicable aux agents qui seront en cours de contrat au moment de la publication de la loi.
Ainsi, pour les bénéficiaires d'un contrat recrutés sur un emploi permanent, un premier cdd ne pourra être signé que pour une période de trois ans maximum. Il sera renouvelable mais la durée totale des contrats successifs sera limitée à six ans. Cette période relativement longue offrira aux bénéficiaires de ce contrat un temps suffisamment long pour, s'ils le souhaitent, préparer les concours. Au terme de la période de six ans sous cdd, une reconduction est encore possible mais exclusivement par un cdi.
Un dispositif transitoire est prévu pour régler la situation des agents non titulaires en fonction à la date de publication de la loi. Ceux qui sont en poste depuis moins de six ans pourront voir leur engagement reconduit pour une durée déterminée dans la limite de six ans. (40) Ceux dont la durée d'emploi à titre contractuel est égale ou supérieure à six ans pourront, si l'administration le juge nécessaire, l'être pour une durée indéterminée.
Un dispositif particulier est prévu pour les agents non titulaires de plus de cinquante ans : s'ils justifient, entre le 1er juin 2004 et le terme de leur contrat, d'une période d'une durée de services effectifs au moins égale à huit ans au cours des dix dernières années, leur contrat est automatiquement transformé en cdi.
b) Les garanties offertes aux salariés d'une entité privée dont l'activité est reprise par une personne publique
Pour les salariés soumis au droit privé, les dispositions de l'article L. 122-12 du code du travail, créées par la loi n° 73-4 du 2 janvier 1973, ont été considérées comme satisfaisant aux dispositions de la directive 77/187/CEE du Conseil en date du 14 février 1977 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou de parties d'entreprises ou d'établissements, remplacée depuis lors par la directive 2001/23/CE du 12 mars 2001 précitée.
En revanche, l'application et les modalités d'application du principe communautaire de maintien des droits des travailleurs en cas de reprise d'une activité privée par une personne publique, dans le cadre d'une service public administratif, sont des questions qui ont reçu, en droit interne, des réponses incertaines et fluctuantes.
La multiplicité des juridictions compétentes, les différences d'interprétation entre les différents niveaux de juridiction et les divergences d'approche entre les deux ordres de juridiction, judiciaire et administratif, ont alimenté ce phénomène, tandis que le législateur a tardé à intervenir. Ces incertitudes ont créé des situations sociales dommageables. Elles ont souvent compliqué la reprise par des entités publiques d'activités de service public jusqu'alors poursuivies par des personnes de droit privé, et ce, au détriment des personnels concernés et des usagers.
C'est pourquoi il est proposé, dans le présent projet, de fixer des règles claires (article 15) : lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé sera reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif et que cette reprise se fait par transfert de l'entité, il appartiendra à cette personne publique de proposer aux agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils étaient titulaires.
Ce contrat devra reprendre les clauses substantielles de leur ancien contrat, notamment en ce qui concerne la rémunération, dans le respect des dispositions législatives ou réglementaires applicables aux agents non titulaires ou les conditions générales de rémunération et d'emploi des agents non titulaires de la collectivité en cause. En cas de refus des salariés d'accepter les modifications de leur contrat résultant de ces exigences, la personne publique procédera à leur licenciement selon les règles du code du travail et les clauses de leur contrat.
1 () Conseil d'État, Rapport public 2003 - Perspectives pour la fonction publique, La documentation française, Études et documents du Conseil d'État, n° 54, 2003 ; M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, L'adaptation de la fonction publique française au droit communautaire, rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, Dalloz, Études, 2003.
2 () COM (2002) 694 « Libre circulation des travailleurs - en tirer pleinement les avantages et les potentialités ».
3 () La Cour de Strasbourg reprend à son compte nombre des concepts dégagés par celle de Luxembourg, notamment sur l'application aux questions de fonction publique de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif aux procès équitables (par exemple, cedh, 8 décembre 1999, Pellegrin).
4 () Le préambule de la directive précise que l'égalité de traitement entre les travailleurs masculins et féminins constitue l'un des objets de la Communauté, « dans la mesure où il s'agit notamment de promouvoir l'égalisation dans le progrès des conditions de vie et de travail de la main-d'œuvre ».
5 () cjce, 15 juin 1978, Defrenne contre Sabena (149/77).
6 () Le même principe figure dans la Charte européenne des droits fondamentaux.
7 () cjce, 21 mai 1985, Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne (248/83).
8 () cjce, 29 novembre 2001, Griesmar (C-366/99).
9 () Conseil d'État, 28 juillet 2002, Griesmar.
10 () Conseil d'État, 29 janvier 2003, Beraudo. Cette extension aux hommes a été confirmée par l'article 136 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.
11 () Conseil d'État, 5 juin 2002, Choukroun.
12 () cjce, 28 mars 2000, Georg Badeck (C-158/97) et 6 juillet 2000, Katarina Abrahamsson Leif Anderson contre Elisabeth Fogelquist (C-407/98).
13 () Introduction de la communication du 11 décembre 2002 précitée.
14 () cjce, 12 février 1974, Sotgiu (152/73).
15 () cjce, 31 mai 2001, Commission des Communautés européennes contre République italienne (C-283/99). A contrario, 30 septembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española contre Asociación de navieros españoles (anave) (C-405/01) : pour qu'un emploi privé soit réservé aux nationaux, les prérogatives de la puissance publique doivent constituer une part importante de son activité et être exercées de manière habituelle.
16 () cjce, 23 février 1994, Scholz (C-419/92).
17 () cjce, 14 janvier 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C-15/96).
18 () cjce, 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98).
19 () Cf. communication du 18 mars 1988 « Liberté de circulation des travailleurs et accès à l'emploi dans le service public des États membres - Action de la Commission en application de l'article 48, paragraphe 4 du traité CEE ».
20 () cjce, 2 juillet 1996, Commission des Communautés européennes contre Grand-Duché de Luxembourg (C-473/93) ; Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique (C-173/94) ; Commission des Communautés européenne contre République hellénique (C-290/94).
21 () Communication du 18 mars 1988 précitée.
22 () cjce, 9 septembre 2003, Isabel Burbaud contre Ministère de l'emploi et de la solidarité (C-285/01).
23 () Accord-cadre reproduit en annexe.
24 () Cette directive, reproduite en annexe, a remplacé la directive 77/187/CEE du Conseil du 14 février 1977.
25 () cjce, 15 octobre 1996, Annette Henke contre Gemeinde Schierke et Verwaltungsgemeinschaft Brocken (C-298/94).
26 () cjce, 26 septembre 2000, Didier Mayeur contre Association Promotion de l'information messine (apim) (C-175/99).
27 () cjce, 30 septembre 2004, Briheche (C-319/03), point 26.
28 () Insertion par la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique d'un article 5 bis dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
29 () Décret relatif à l'ouverture de certains corps et emplois de fonctionnaires de l'État aux ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France.
30 () Par exemple, pour le corps d'adjoints administratifs des services déconcentrés de l'éducation nationale (Conseil d'État, 4 avril 2001, Larsen-Bocquet).
31 () Cour administrative de Lyon, 26 juin 2000, Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Rhône.
32 () cjce, 1er février 1996, Aranitis (C-164/94).
33 () 695 900 en incluant les agents non titulaires rémunérés sur crédits de remplacement employés par les établissements hospitaliers.
34 () Voir, en particulier, son deuxième rapport public particulier sur la fonction publique de l'État d'avril 2001.
35 () Tribunal des conflits, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres contre Conseil de prud'hommes de Lyon.
36 () Cette mesure avait été préconisée par Pierre Mauroy, président de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, Refonder l'action publique locale, Paris, La documentation française, 2000, page 115.
37 () René Chapus, Droit administratif général, tome 2, Paris, Montchrestien, 2000, n° 46, page 59.
38 () Déclaration du ministre de la fonction publique lors de la présentation du projet de loi de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique devant le Sénat le 22 novembre 2000.
39 () Rapport précité, page 289.
40 () On peut relever qu'avant l'intervention de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale (article 6), pour cette dernière, et de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social (article 76) pour la fonction publique de l'État, les contrats des agents non titulaires avaient une durée maximale de trois ans, renouvelables une seule fois. Le dispositif proposé, de ce point de vue, marque un retour aux sources.