Source: http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be35-3.htm
Timestamp: 2017-04-26 00:16:57+00:00
Document Index: 79710233

Matched Legal Cases: ['ART. 31', 'art. 31', 'Art. 61', 'art. 61', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 91', 'art. 118', 'art. 61', 'art. 87', 'art. 112', 'art. 112', 'art. 118', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 112', 'art. 61', 'art. 221', 'art. 31', 'art. 112', 'art. 31', 'art. 118', 'ART. 35', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 37', 'art. 35', 'art. 79', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 78', 'art. 80', 'art. 77', 'art. 9', 'art. 91', 'art. 35', 'art. 236', 'art. 15', 'art. 100', 'art. 218', 'art. 22', 'art. 50', 'art. 78', 'art. 35', 'art. 109', 'art. 65', 'art. 71', 'art. 75', 'art. 35', 'art. 8', 'art. 236', 'art. 118', 'art. 236', 'art. 119', 'art. 35', 'art. 236', 'art. 35', 'art. 35', 'ART. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 112', 'art. 152', 'art. 152', 'art. 215', 'art. 213', 'art. 227', 'art. 227', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'de lege lata', 'art. 62', 'art. 37', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 52', 'art. 55', 'art. 60', 'art. 61', 'art. 62', 'art. 67', 'art. 68', 'art. 70', 'art. 74', 'art. 75', 'art. 37', 'de lege lata', 'art. 62', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 62', 'art. 62', 'art. 16', 'art. 62', 'Art. 16', 'ART. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 27', 'art. 32', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 27', 'ART. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 67', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 67', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 6', 'art. 27', 'art. 32', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 3', 'art. 27', 'art. 2', 'ART. 1', 'ART. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 84', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 14', 'Art. 236', 'art. 236', 'art. 241', 'art. 79', 'art. 79']

Ekspertyzy i OpiniePrawne 5(35)99 cz. 4
W SPRAWIE SPEŁNIENIA PRZEZ SENAT WYMOGÓW WYNIKAJĄCYCH Z ART. 31 UST. 2 I 2A REGULAMINU SEJMU
W podniesionym przez Marszałka Senatu problemie zgodności art. 31 ust. 2 i 2a Regulaminu Sejmu z Konstytucją postrzegam dwa aspekty; jeden - wiążący się z ratio legis wymogu uzasadnienia do senackich projektów ustaw, drugi - dotyczący prawnej dopuszczalności pomieszczenia warunków, które musi spełniać uzasadnienie do projektu ustawy, w akcie prawnym jakim jest przyjęty w formie uchwały, Regulamin Sejmu.
Stanowisko Komisji Ustawodawczej Senatu z dnia 24 lutego 1999 r. oraz korespondujące z nim pismo Marszałka Senatu do Marszałka Sejmu z dnia 24 marca 1999 r. wydaje się pozostawać w kolizji z konstytucyjną rolą i charakterem Senatu.
Senat jest organem władzy ustawodawczej, ale jedynie współuczestniczy w dochodzeniu ustawy do skutku, jako że podstawowa rola w stanowieniu ustawy przypada Sejmowi.
Nierównorzędny podział kompetencji w stanowieniu ustaw wynika z Konstytucji. Znalazł on potwierdzenie w trzech fundamentalnych w tym zakresie orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (K.5/93 z 23 listopada 1993 r., K.25/97 z 22 września 1997 r. i niepublikowanym jeszcze orzeczeniu z 1999 roku w sprawie trybu uchwalenia tzw. ustawy warszawskiej).
Zadaniem Senatu, będącego współuczestnikiem procesu stanowienia ustaw, jest czuwanie, aby ustawy odgrywające niezwykle istotną rolę w systemie źródeł prawa były jak najlepsze, tę szczególną powinność wielokrotnie publicznie eksponowali senatorowie. Dobre uzasadnienie projektu ustawy jest natomiast warunkiem sine qua non poprawnej legislacji, pozwala bowiem rozpoznać jak najpełniej wszelkie okoliczności związane z kreowaniem ustawy. Należy zatem przyjąć, że im uzasadnienie do projektu ustawy jest bardziej pełne i wszechstronne, tym lepiej i skuteczniej Senat może spełniać rolę Izby doskonalącej ustawy, "izby refleksji" w procesie stanowienia ustaw.
To Senat, będący członem władzy ustawodawczej, powinien być szczególnie uczulony i wrażliwy na to, aby uzasadnienia do projektów ustaw spełniały stawiane im wymogi, tym bardziej że praktyka wskazuje, iż rzeczywistość nadal odbiega od ideału.
Autorzy ważnego opracowania studyjnego o stanowieniu ustaw przez polski parlament po raz kolejny stwierdzają: "Analiza projektów ustaw wskazuje na nieprzestrzeganie przez wnioskodawców wymogów regulaminowych dotyczących uzasadnienia projektu ustawy. W tym zakresie z obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu projektu rzeczywistego stanu w normowanej dziedzinie wnioskodawcy wywiązali się w przypadku 50% projektów. Natomiast w przypadku 32% projektów uzasadnienie nie wskazywało różnic między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (...), jedynie 35% projektów wskazywało w uzasadnieniu projektu ustawy źródła finansowania" (zob. D. Chrzanowski i W. Sypniewski: Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji - 20 października 1997 r. - 20 października 1998 r.; Raport Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu nr 153, luty 1999, s. 1).
Dodajmy, iż dane za okres roku obecnej kadencji wydają się rysować bardziej niekorzystnie niż w okresie Sejmu II kadencji. Gdy idzie o wymóg opatrywania rządowych projektów opiniami w zakresie zgodności z prawem Unii Europejskiej (uchwała Rady Ministrów nr 16 z 29 marca 1994 roku), to w okresie Sejmu II kadencji wśród ogółem 344 projektów Rady Ministrów wniesionych do Sejmu 44% nie zawierało takiej opinii, a w okresie po wejściu w życie uchwały Rządu 33% projektów nie zawierało takiej opinii. Zob. D. Chrzanowski i W. Sypniewski: Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji, "Przegląd Sejmowy" nr 2/25/98, s. 60 i nast.
Te wciąż niezbyt optymistyczne dane obrazujące spełnianie przez uzasadnienie do projektów ustaw niezbędnych wymogów, powinny być przedmiotem troski Senatu oraz jego działań zmierzających do dyscyplinowania podmiotów wykonujących inicjatywę ustawodawczą, nie zaś podważania obowiązku ich spełniania.
Obydwa dokumenty urzędowe Senatu (Komisji Ustawodawczej i pismo Marszałka Senatu) nie znajdują zresztą potwierdzenia w sferze prawnej infrastruktury, w której funkcjonuje Senat. Wszak sam Senat w swoim Regulaminie, będącym wyrazem jego autonomicznej woli, ustanowił rozbudowany katalog warunków jakie musi spełniać uzasadnienie do projektu ustawy przyjmowanej przez Senat. Art. 61 ust. 2 Regulaminu Senatu nakłada na senackich inicjatorów projektu ustawy obowiązek zadośćuczynienia sześciu warunkom jakie musi spełniać ich wniosek, aby został rozpatrzony przez Senat.
Senat 18 grudnia 1997 r. dokonał zmiany swojego Regulaminu (M. P. Nr 86, poz. 682) i zmienił jednej ze swoich stałych komisji zakres przedmiotowy, określając jej nazwę jako "Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej". Jest zatem zapewne kwestią czasu kiedy Senat dopełni wymogi sformułowane w swoim Regulaminie, odnośnie uzasadnień do senackich projektów ustaw, o wymóg zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej.
Pewien zatem sprzeciw organów Senatu, znajdujący odzwierciedlenie w charakteryzowanych dokumentach z 24 lutego i 24 marca 1999 roku wobec spełnienia przez Senat wymogów związanych z uzasadnieniem, do kilku senackich projektów, wydaje się nie znajdować potwierdzenia w rzeczywistej działalności Senatu (treść art. 61 ust. 2 Regulaminu Senatu, zmiana charakteru i zakresu działania jednej z senackich komisji), nacechowanej troską o współczesne ustawodawstwo.
W zakresie analizy jurydycznej możemy stwierdzić, że prawo w sposób powściągliwy reguluje fazę inicjatywy ustawodawczej. Gdy chodzi o uzasadnienie do projektów ustaw, to Konstytucja formułuje jedynie wymóg przedstawienia skutków finansowych jej wykonywania (art. 118 ust. 3 K). Jest to przepis, który w praktyce ma na celu ochronę polityki i finansów państwa przed legislacją nie zważającą na uwarunkowania finansowe (budżetowe) przedsięwzięcia, zwłaszcza że Konstytucja nie ogranicza pozarządowych podmiotów inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja rozciąga określony w art. 118 ust. 3 obowiązek na wszystkich wnioskodawców, a nie ogranicza go tylko do rządu, jak to miało miejsce w ustawie konstytucyjnej z 1992 r. Skoro zaś na wszystkich, to także na wnioskodawcę obywatelskiego wskazanego w art. 118 ust. 2 Konstytucji
Konstytucyjna zasada uzasadnienia projektu ustawy pod względem jego skutków finansowych oznacza, że ustrojodawca sformułował samą zasadę uzasadnienia; wpisanie tylko aspektu finansowego uzasadnienia nie oznacza jednak, iż może to być jedyny wymóg jaki ma spełniać uzasadnienie do projektu ustawy. Ustrojodawca podkreślił jego szczególną jedynie rangę oraz dał wyraz stanowisku, że od wymogu tego nie może być zwolniony żaden uprawniony podmiot inicjatywy ustawodawczej, w tym także stutysięczna grupa obywateli. Szersza regulacja tej materii nie wydawała się zapewne ustrojodawcy niezbędna, bowiem instytucja inicjatywy ustawodawczej i towarzyszącego projektowi uzasadnienia była instytucją zastaną, o utrwalonej treści merytorycznej i to nie wzbudzającej kontrowersji w praktyce funkcjonowania aparatu państwowego. Powściągliwa regulacja konstytucyjna inicjatywy ustawodawczej i uzasadnienia do projektów nie powodowała sporów pomiędzy parlamentem (także jego izbami), a innymi, uprawnionymi do wnoszenia projektów, organami państwowymi. Wymóg uzasadnienia pod względem finansowym traktowany był jako warunek niezbędny, ale nie wyczerpujący. Pełna była zgodność podmiotów inicjatywy ustawodawczej, Trybunału Konstytucyjnego oraz doktryny, że wymóg uzasadnienia finansowego nie jest wystarczający, niezbędne jest spełnienie przez uzasadnienie wielu innych wymogów, jego bowiem pełność i wszechstronność jest niezbędnym warunkiem dobrej legislacji.
Szeroki katalog warunków, które musi spełniać uzasadnienie do projektu ustawy określił przed wielu laty Regulamin Sejmu, nawiązał do nich w swoim autonomicznym regulaminie, utworzony w 1989 roku Senat, odnośnie uchwalanych przez siebie projektów ustaw. Regulamin Sejmu wymaga od wszystkich konstytucyjnych podmiotów inicjatywy ustawodawczej aby projekt był składany w formie pisemnej do Marszałka Sejmu (przesądza się przy okazji, iż procedura legislacyjna ma miejsce w Sejmie a nie Senacie albo w dowolnej z izb) zaś projektowi towarzyszyło uzasadnienie. Uzasadnieniu przypisuje się także też znaczenie, że niedotrzymanie jego "parametrów" może być przyczyną zwrócenia projektu wnioskodawcy czyli nienadania mu biegu. W uzasadnieniu powinny być zawarte takie treści (informacje, sprawy i okoliczności, które powinny umożliwić ocenę projektu z różnych punktów widzenia. Wśród tych wymogów stawianych wnioskodawcom, przewiduje Regulamin Sejmu zamieszczenie stwierdzenia o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej lub wyjaśnienie przyczyn odstępstw od tego prawa. Wymóg ten nabierze jeszcze większego znaczenia z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tym bardziej że Konstytucja (art. 91. ust. 3) gwarantuje pierwszeństwo prawa tworzonego przez organy Unii (tzw. prawa pochodnego) w przypadku kolizji z ustawą. Warunek ten nie odnosi się do projektów zgłoszonych przez posłów, Sejm bierze bowiem na siebie ustalenie tej kwestii w ramach obsługi posłów przez odpowiednie biura Kancelarii Sejmu. Inni zaś wnioskodawcy, jak Senat, Prezydent, Rada Ministrów dysponują (bądź dysponować powinni) własnym profesjonalnym zapleczem, umożliwiającym weryfikację tych spraw. Gdy idzie o wnioskodawcę społecznego, kwestię tę powinna uregulować ustawa, której wymóg przewiduje art. 118 ust. 2 Konstytucji
Regulamin Sejmu ustanawiając kilka niezbędnych elementów, z których musi składać się uzasadnienie do projektu ustawy, nie pozostaje w tym zakresie w sprzeczności z Konstytucją. Konstytucja, przewidując wymóg uzasadnienia finansowego nie zakazuje ustanowienia przez parlament innych wymogów, pod warunkiem, iż zakres i charakter tych wymogów będzie mieścił się w konstytucyjnym pojęciu i zakresie Regulaminu Sejmu.
Pod rządami konstytucji z 1952 roku przyjmowano, iż Sejm może swym regulaminem, w sposób normatywny wkraczać w stosunki zewnętrzne, może zatem konkretyzować warunki wykonywania inicjatywy ustawodawczej (zob. A. Gwiżdż: Zagadnienia parlamentaryzmu w Polsce Ludowej, wyd. UW 1972, s. 110, tegoż autora: O zmianach w regulaminie Sejmu, "PiP" 1972, z. 10 i inni autorzy). Ten zakres treściowy Regulaminu Sejmu, z pewnymi ograniczeniami, podtrzymywała doktryna prawa konstytucyjnego na gruncie Małej Konstytucji. W każdym bądź razie nigdy nie kwestionowano zakreślonych w Regulaminie Sejmu warunków stawianych uzasadnieniu projektu, uznając je za niezbędny warunek poprawnej legislacji. Godzi się przypomnieć, iż również Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie U.10/92 z 26 stycznia 1993 r.) podkreślił szczególny charakter prawny Regulaminu Sejmu stwierdzając w uzasadnieniu do orzeczenia z 26 stycznia 1993 r., iż "regulamin Sejmu nie jest aktem wykonawczym do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji".
Ten szczególny charakter prawny Regulaminu, jako aktu samoistnego i stanowionego bezpośrednio na podstawie Konstytucji, nadaje mu pewne szersze możliwości w zakresie regulowania zewnętrznych - wobec Sejmu - podmiotów. Dodajmy, iż w Regulaminie Sejmu (a i Senatu) będą mogły znaleźć się, za sprawą art. 61 ust. 4 Konstytucji, pewne postanowienia mające charakter prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Odpowiedzi na pytanie, czy wymogi dotyczące uzasadnienia do projektów ustaw, zawarte w Regulaminie Sejmu, są zgodne z Konstytucją należy poszukiwać w odpowiedzi na kolejne pytanie; czy ta regulacja regulaminowa mieści się w konstytucyjnym zakresie pojęcia Regulaminu Sejmu.
Otóż art. 112 Konstytucji stanowi, że regulamin obok organizacji wewnętrznej i porządku prac Sejmu oraz trybu powoływania i działalności jego organów ma też (a więc jest to nie tylko prawo ale i obowiązek Sejmu) uregulować sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu.
Sejm ma więc określić w swoim regulaminie nie wszelkie i w ogóle stosunki między nim a organami państwowymi, ale ma określić (to nie tylko prawo ale i obowiązek) sposób wykonywania przez organy państwowe ich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków wobec Sejmu, w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wprowadzenia w życie i pełnego urzeczywistnienia tych konstytucyjnych i ustawowych obowiązków. Konstytucyjne upoważnienie dla Sejmu, do określenia w swoim regulaminie sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu oznacza, iż w regulaminie mogą zostać określone metody, formy wykonania tych obowiązków przez organy państwowe. Etymologiczne słowo "sposób" w języku polskim oznacza bowiem "to co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; to także środek". Sposób oznacza pewną "drogę do osiągnięcia czegoś" (zob. Słownik języka polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1981, t. III, s. 298). Jeżeli więc "sposób" oznacza to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek czy możliwość, to stwarza większą swobodę regulaminową (choć również w zgodności z Konstytucją) w kształtowaniu warunków formalnych realizacji obowiązków innych organów państwowych. A zatem konstytucyjna podstawa do określenia sposobu wykonywania obowiązków innych organów legitymuje Sejm do regulaminowego unormowania warunków ich realizacji. Powyższa konstatacja w pełni pokrywa się z konkluzją wynikającą z analizy art. 112 Konstytucji przeprowadzoną przez B. Szepietowską w ekspertyzie opublikowanej w Biuletynie BSE nr 3/25/97, ss. 55-56.
W konstytucyjnym pojęciu sposobu mieści się z pewnością regulaminowy wymóg przedłożenia przez wnioskodawcę projektu ustawy w formie pisemnej; ustanowienia przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w sejmowych pracach nad projektem, nie budzi jak sądzę wątpliwości możliwość także ustanowienia w regulaminie wymogu uzasadnienia do projektu złożonego z określonych elementów, gdyby zaś przyjąć rozumowanie odmienne, tj. że art. 118 ust. 3 Konstytucji wyznacza "granice" uzasadnienia, to wówczas powinno się ono sprowadzać wyłącznie do stwierdzeń w sprawie skutków finansowych. Tak zaś - nie odczytywał tego przepisu i nie postępuje żaden z podmiotów inicjatywy ustawodawczej z Senatem włącznie.
Uzasadnienie do projektu, będące nieodłączną jego częścią, jest pewną formą, (środkiem) realizacji tej czynności prawnej jaką jest wykonanie inicjatywy ustawodawczej. Uzasadnienie ma umożliwiać uzyskanie (osiągnięcie) pewnego celu, jakim jest uchwalenie poprawnej legislacyjnie ustawy. Oczywistym jest, że uzasadnienie, po to aby spełniało postawiony przed nim cel nie może zawierać jakiejkolwiek treści, ale musi zawierać treść istotną z punktu widzenia podmiotu rozpatrującego i uchwalającego ustawę. Dlatego nie może to być uzasadnienie złożone z dowolnie dobranych przez wnioskodawcę elementów. Kryteria i okoliczności przedstawione w uzasadnieniu nie mogą być określane przez wnioskodawcę, musi je określać adresat projektu ustawy, to on ma bowiem prawo je determinować, jeżeli ma spełnić życzenie wnioskodawcy - a więc rozpatrzyć i ewentualnie uchwalić projekt ustawy złożony przez wnioskodawcę. Regulaminowy wymóg uzasadnienia do projektu ustawy, złożonego z elementów określonych w art. 31 ust. 2-3 (nieprzypadkowo pomijam wymóg sformułowany w art. 31 ust. 3a Regulaminu Sejmu bo budzi on wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją) uznaję za w pełni mieszczący się w konstytucyjnym zakresie art. 112; uznaję zatem, odmiennie od stanowiska Senatu, za zgodny z Konstytucją. Powtórnie w tym miejscu pragnę przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego U.10/92 z 26 stycznia 1993 r., w którym Trybunał stwierdził, że jeżeli regulacja regulaminowa mieści się w konstytucyjnej materii regulaminowej, to z zasady autonomii parlamentarnej wynika daleko idące domniemanie prawne co do jej zgodności z Konstytucją.
Konstytucja nadając zatem Regulaminowi Sejmu pewien szczególny charakter prawny (uwypuklony orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, a także treścią np. art. 61 ust. 4 Konstytucji) wyraźnie utrwaliła funkcjonujące, także w przeszłości, pojęcie regulaminu jako aktu nie tylko wewnętrznego Sejmu, ale mogącego wkraczać w sposób normatywny w pewien zakres stosunków zewnętrznych.
W świetle zatem konstytucyjnego charakteru prawnego Regulaminu Sejmu oraz jego konstytucyjnego zakresu przedmiotowego zachodzi prawo Sejmu do określenia warunków jakie musi spełniać uzasadnienie do projektu ustawy przedkładanej Sejmowi do rozpatrzenia.
Ta podstawowa konstatacja nie może być komplikowana problemem nieco sztucznym, mianowicie czy inicjatywa ustawodawcza jest prawem czy obowiązkiem określonych podmiotów.
Kwestii tej generalnie nie przesądza dzisiaj żaden wyraźny przepis. Wyjątek dotyczy jedynie przedkładania projektu ustawy budżetowej (art. 221 i 222 K). Niezależnie jednak od tego rodzaju wyjątkowego brzmienia przepisu, formuła o przysługiwaniu inicjatywy ustawodawczej interpretowana była, w odniesieniu do przedkładania innych projektów ustaw, w kategoriach obowiązku postrzeganego na tle powstających potrzeb społecznych w zakresie regulacji w szczególności zaś, w tych przypadkach, w których same przepisy konstytucyjne przewidują wymóg wydania stosownych ustaw. Należy pamiętać, iż obowiązkiem Sejmu, ale i innych organów (zwłaszcza Rady Ministrów), jest realizacja czy też wykonywanie norm konstytucyjnych w sposób nie tylko polegający na nienaruszaniu jej norm, ale także, a może przede wszystkim, na pozytywnym wcieleniu w życie jej postanowień. Pozytywny aspekt realizacji norm konstytucyjnych nakazuje postrzegać prawo inicjatywy ustawodawczej bardziej w kategoriach powinności aniżeli dyskrecjonalnego uprawnienia. Przy czym oczywiste jest, że z realizacją tak rozumianego obowiązku sprzęgnięty jest w pewnym stopniu element ocenny, relatywizujący działania podmiotu dysponującego prawem inicjatywy ustawodawczej. Inicjatywę ustawodawczą postrzega się zatem w doktrynie prawa konstytucyjnego bardziej w kategoriach obowiązku aniżeli uprawnienia (zob. A. Patrzałek, A. Szmyt: Warunki prawne wniesienia projektu ustawy, w: Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe 1994, s. 151).
Reasumując: Zarówno względy prakseologiczne leżące u podłoża racjonalnej legislacji (ratio legis), jak i analiza Konstytucji i Regulaminu Sejmu pozwala stwierdzić, że art. 31 ust. 2-3 Regulaminu Sejmu jest zgodny z art. 112 Konstytucji.
Uwaga uzupełniająca: Regulaminowej regulacji objętej art. 31 ust. 2-3 nie przepatrywałem (bo nie wiąże się z tym zlecenie) przez pryzmat obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wynikającej z art. 118 ust. 2 Konstytucji.
STATUS MNIEJSZOŚCI NARODOWYCH I ETNICZNYCH W ŚWIETLE ART. 35 KONSTYTUCJI
I. Pierwszy z postawionych do zaopiniowania problemów wiąże się z pytaniem, czy Konstytucja w sposób wystarczający chroni prawa mniejszości narodowych i etnicznych.
1. Na wstępie wypada zwrócić uwagę na fundamentalny charakter art. 32 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz ich równego traktowania przez władze publiczne. Konsekwencją tego postanowienia jest zakaz dyskryminacji kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). 2. Ustrojodawca kształtując zasadę równości w znaczeniu materialnym, w szczególny sposób uwzględnił obywateli polskich należących do mniejszości narodowych i etnicznych. Z jednej bowiem strony, po raz pierwszy w konstytucjonalizmie powojennym uczynił adresatem normy z ustawy zasadniczej expressis verbis - wyżej wskazany krąg podmiotów, z drugiej zaś - wyraźnie nazwał wolności i prawa oraz stworzył instytucje gwarancyjne służące ich ochronie.
a) W art. 35 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska (organy tworzące, a przede wszystkim stosujące prawo) zobowiązuje się zapewniać obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury.
Ust. 2 tego artykułu stanowi, że mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej.
Zasada wyrażona w art. 37 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą "Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji" ma zatem pełne zastosowanie wobec adresatów praw i wolności określonych przez art. 35 ustawy zasadniczej.
b) O ile prawa materialne wyznaczają więzi prawne między jednostką (mniejszością narodową lub etniczną) a państwem i innymi podmiotami, zapewniając ich ochronę, o tyle prawa proceduralne umożliwiają uruchomienie procedur prowadzących do wyegzekwowania danego prawa oraz kształtują tym samym pozycję jednostki (podmiotu grupowego) w postępowaniach, w których organy państwowe podejmują ingerencję w sferę jej interesów. Istotą praw proceduralnych jest więc stworzenie minimalnych standardów sprawiedliwości proceduralnej.
Naszym zdaniem, stopień i mechanizmy ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych są - w świetle obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych - unormowane w sposób optymalny. Warto dodać, że środki te przysługują na jednakowych zasadach każdemu podmiotowi, którego prawa i wolności konstytucyjne zostaną naruszone. Zakaz dyskryminacji oznacza brak zróżnicowania (np. opozycji między statusem - obywatel polski a obywatel polski należący do mniejszości narodowej lub etnicznej) w zakresie korzystania z konstytucyjnych gwarancji ochrony praw i wolności, tzn.:
- skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1),
- prawa do sądu, tj. prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), prawa do sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78),
- prawa do wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej (art. 80),
- prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1).
3. Nie można w tym miejscu pominąć zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 9, zgodnie z którą "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Konsekwencją powyższego zobowiązania jest uznanie wprost źródła prawa międzynarodowego za źródło prawa polskiego. W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie zależy od wydania ustawy.
Bezpośrednie stosowanie oznacza przede wszystkim związanie postanowieniami umowy organów władzy publicznej i konieczność wydawania rozstrzygnięć również w oparciu o postanowienia takiej umowy. Uzależnienie stosowania umowy od wydania ustawy następuje najczęściej wtedy, gdy jej postanowienia są zbyt ogólne, nie mają normatywnego charakteru i wymagają konkretyzacji. Obowiązkiem państwa wynikającym z umowy będzie wówczas podjęcie działań prawotwórczych, zapewniających jej stosowanie.
a) Odniesienie do prawa ponadnarodowego znajduje szczególne uzasadnienie w aspekcie opiniowanego zagadnienia. Problem ochrony mniejszości był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania:
- Organizacji Narodów Zjednoczonych (np. Deklaracja NZ o Prawach Osób należących do Mniejszości Narodowych, Etnicznych, Religijnych i Językowych - rezolucja nr 37/135 przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne w dn. 18 grudnia 1992 r.);
- Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (obecnie OBWE - np. Dokument Kopenhaski z dn. 29 czerwca 1990 r.);
- Inicjatywy Środkowo-Europejskiej (np. Instrument ochrony praw mniejszości z dn. 19 listopada 1994 r.).
I chociaż dokumenty te nie miały charakteru prawnomiędzynarodowego, to ich postanowienia (czy sam proces dochodzenia do rozwiązań) wywarły decydujący wpływ na treść pierwszej konwencji międzynarodowej, przyjętej w dn. 10 listopada 1994 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy "Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych". Tekst Konwencji został podpisany przez Polskę (i 20 państw należących do Rady Europy) w dn. 1 lutego 1995r. (tzn. w dniu otwarcia do podpisu).
Jednocześnie, do chwili obecnej umowa ta nie została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską. b) Naszym zdaniem, skoro nowa zasada wyrażona w art. 35 Konstytucji nakłada na Rzeczpospolitą określone obowiązki, to najlepszą formą prawną ich realizacji byłoby zakończenie procesu ratyfikacji podpisanej wcześniej Konwencji. Na 46 posiedzeniu Sejmu, w dn. 18 marca 1999 r., podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji p. Leszek Burzyński poinformował Izbę, iż na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został wszczęty proces ratyfikacyjny, a wniosek skierowano do Ministra Spraw Zagranicznych w grudniu 1998 r.
Przyjęcie międzynarodowych standardów ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych oraz zapewnienie wolności osobom należącym do tych mniejszości oznaczałoby - w drugiej kolejności stopniowe dochodzenie, etapowo dostosowujące ustawodawstwo wewnętrzne do wymogów umowy.
Jak słusznie w dyskusji podkreślił p. L. Burzyński "prace nad projektem tejże ustawy powinny być zsynchronizowane z pracami nad ratyfikacją konwencji o ochronie mniejszości narodowych, a omawiany dzisiaj projekt ustawy mógłby stanowić rozwinięcie i konkretyzację zapisów zawartych w tejże konwencji".17
4. W konkluzji wypada zaaprobować tezę, iż postanowienia Konstytucji - adekwatnie do ocen moralnych i potrzeb społecznych oraz w zgodzie ze standardami międzynarodowymi18 - kształtują zarówno wolności obywateli polskich należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz prawa tych mniejszości (aspekt materialny), jak i środki czy mechanizmy prawne służące ich ochronie (aspekt proceduralny). Gwarantują przy tym transformację - po ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie - umowy (tu: Konwencji Ramowej Rady Europy) międzynarodowej (przez ogłoszenie w Dzienniku Ustaw) w normy prawa krajowego, ze skutkiem bezpośredniej stosowalności lub obowiązkiem uchwalenia (lub nowelizacji) ustaw wymaganych przez umowę.
II. Drugi problem wiąże się z pytaniem, czy Konstytucja wymaga uchwalenia przez Sejm odrębnej ustawy, która dawałaby ochronę praw mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce.
1. Na wstępie wypada przypomnieć, że art. 236 ust. 1 Konstytucji nałożył na Radę Ministrów obowiązek przedstawienia Sejmowi, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy zasadniczej, projektów ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji.
Ustrojodawca19 nadał pojęciu "stosowanie Konstytucji" wąskie techniczno-prawne znaczenie, rozumiejąc przez nie indywidualne i konkretne akty prawne wydawane na podstawie ogólnej normy prawnej drugiego stopnia (normy ustawowej), bez której nie może być wykonana norma (zasada) konstytucyjna.
Skoro stosowanie Konstytucji uzależnione jest od istnienia norm ustawowych, to pojęcie "ustawy niezbędne" zostało zdefiniowane
20 przez wyróżnienie dwóch bloków materii, przeznaczonych do realizacji w formie inicjatywy rządowej.
a) Pierwszy tworzą przepisy konstytucyjne:
- odsyłające określone w nich materie do ustaw w celu konkretyzacji norm Konstytucji (np. art. 15 ust. 2, art. 100 ust. 3, art. 218) oraz - określające wyjątki od zasad czy norm Konstytucji (np. art. 22, art. 50, art. 78).
Nie ulega zatem wątpliwości, że brzmienie art. 35 Konstytucji explicite nie obliguje Rady Ministrów do wniesienia projektu ustawy odnoszącego się do mniejszości narodowych i etnicznych.
Na marginesie można wspomnieć o art. 109 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267), który przewidywał wprost, iż "osobne ustawy państwowe zabezpieczą mniejszościom w Państwie Polskim pełny i swobodny rozwój ich właściwości narodowościowych przy pomocy autonomicznych związków mniejszości o charakterze publiczno-prawnym w obrębie związków samorządu powszechnego".
b) Drugi blok stanowią te przepisy konstytucyjne. które będą konieczne dla procesu stosowania zasad i norm Konstytucji nie nadających się z powodu ich generalnego ujęcia do samoistnego stosowania, niezależnie od tego, że ich konkretyzacji w drodze ustawodawczej Konstytucja nie domaga się. Są to postanowienia o bardziej ogólnym charakterze zwane najczęściej zasadami czy wartościami konstytucyjnymi, np. przepisy rozdziału I (Rzeczpospolita), rozdziału II (Zasady ogólne wolności praw i obowiązków człowieka i obywatela), niektóre inne przepisy tego rozdziału, ustalające linie kierunkowe działalności władz publicznych w dziedzinie realizacji wolności i praw ekonomicznych i socjalnych (np. art. 65 ust. 5, art. 71, art. 75 ust. 1). Wiele spośród przywołanych postanowień po raz pierwszy zyskało rangę konstytucyjną (cechuje to min. art. 35 traktujący o mniejszościach narodowych i etnicznych), co w konsekwencji oznacza nowe określenie charakteru ustroju Rzeczypospolitej.
Jeśli założyć,21 że stosowanie zasad Konstytucji, ze względu na ich dużą ogólność, musi być procesem dynamicznym, długotrwałym, a ich realizacja zależy od wielu zmiennych sytuacji i czynników społeczno-gospodarczych, to nie da się a priori ustalić, które z nich winny być (w okresie 2 lat) objęte obowiązkiem rozwinięcia w rządowych projektach ustaw.
c) O ile Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność konstytucyjną za inicjowanie procesu ustawodawczego w ramach pierwszego bloku przepisów, o tyle podjęcie stosownych działań w ramach drugiego bloku mieści się w granicach swobodnego uznania rządu, a złożenie projektów ustaw będzie w tym przypadku zależne od oceny stopnia, w jakim dotychczasowe ustawy są wystarczające dla urzeczywistnienia zasad i wartości konstytucyjnych. Kontrola Sejmu nad Radą Ministrów ograniczy się wówczas do ewentualnego egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu. Mając na uwadze powyższe, za trafny uznajemy pogląd,22 zgodnie z którym obowiązek Rady Ministrów, polegający w szczególności na wykonaniu inicjatywy ustawodawczej (w ciągu 2 lat) względem zasad i wartości konstytucyjnych, podlega faktycznemu ograniczeniu. Modyfikację taką uzasadnia:
- zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) wraz z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori, które prowadzą do zmian lub uchylenia przepisów ustaw niezgodnych (sprzecznych) z Konstytucją z chwilą jej wejścia w życie;
- odstąpienie od zmian w ustawodawstwie zwykłym, jeśli nie są one niezbędne dla stosowania Konstytucji (w podanym wyżej znaczeniu), a które stanowią jedynie pożądane przeniesienie norm (zasad) konstytucyjnych do ustawodawstwa zwykłego lub ich rozwinięcie w tych aktach;
- odstąpienie od opracowania nowych ustaw lub nowelizacji ustaw obowiązujących w celu pełniejszej realizacji nie tyle "litery", ile "ducha" (założeń, idei) Konstytucji.
2. Jednocześnie, nałożenie na Radę Ministrów w art. 236 ust. 1 Konstytucji obowiązku opracowania i przedstawienia Sejmowi ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji nie może być rozumiane jako wyłączenie w tym zakresie inicjatywy ustawodawczej innych konstytucyjnie legitymowanych podmiotów, tj. posłów, Senatu i Prezydenta (art. 118 ust. 1 Konstytucji). Aprobata tego wniosku stanowi gwarancję realnego przyśpieszenia procesu przygotowywania i uchwalania ustaw, o których mowa w art. 236 ust. 1, a zakres kompetencji pozarządowych podmiotów niejako je predestynuje do przedstawienia projektów ustaw, których materia jest związana z ich zakresem działania.
Jak przekonuje Rada Ministrów,23 jeśli egzekutywa aprobuje propozycję pozarządową, to bezprzedmiotowe byłoby "dublowanie" projektów, zwłaszcza że Rada Ministrów ma możliwość merytorycznego wpływania na taki projekt, korzystając z prawa wnoszenia poprawek do czasu zakończenia drugiego czytania (art. 119 ust. 2 Konstytucji).
4. Podsumowując uznajemy, że art. 35 Konstytucji explicite nie wymaga uchwalenia odrębnej ustawy dającej ochronę praw mniejszości narodowych i etnicznych (w szczególności wniesienia przez Radę Ministrów w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji stosownego projektu ustawy).
Rząd wykonując obowiązek ustanowiony w art. 236 ust. 1 nie przewiduje24 rozwinięcia zasad (wartości) konstytucyjnych zawartych w art. 35 przez złożenie projektu ustawy lub projektu nowelizacji obowiązujących ustaw (właściwych przedmiotowo w tym zakresie).
Inicjatywa ustawodawcza zmierzająca do urzeczywistnienia postanowień art. 35 Konstytucji, wykonana przez podmiot pozarządowy (komisja sejmowa25) jest w istocie wyrazem - odmiennej niż stanowisko Rady Ministrów - opcji, która dostrzega i uzasadnia potrzebę oraz cel uchwalenia takiej ustawy. Jak argumentowano wyżej, wnioskodawcy są w pełni uprawnieni do uruchomienia postępowania ustawodawczego, jednakże należałoby oczekiwać uwzględnienia oficjalnej wypowiedzi rządu wobec projektu w pracach komisyjnych i na forum Izby. Proces legislacyjny nie może bowiem abstrahować od przyjętego przez Radę Ministrów kierunku polityki zagranicznej (stosunku rządu wobec ratyfikacji Konwencji Ramowej Rady Europy) i ewentualnych rozstrzygnięć prawnych, które w ocenie egzekutywy zapewnią efektywną ochronę praw mniejszości. Co szczególnie istotne, Rada Ministrów wyraźnie podkreśliła potrzebę zmian komisyjnego projektu ustawy, wskazując na niedostatki merytoryczne oraz uchybienia legislacyjne.
W SPRAWIE ART. 72 UST. 4 KONSTYTUCJI (RZECZNIK PRAW DZIECKA)
Stosownie do art. 72 ust. 4 Konstytucji ustawa określać ma "kompetencje i sposób powoływania Rzecznika Praw Dziecka". Cytowany przepis dopełnia konstytucyjną gwarancję ochrony praw dziecka przez organy państwa polskiego (art. 72 ust. 1-3).
Stwierdzić należy, iż delegacja zawarta w art. 74 ust. 2 ma na gruncie Konstytucji charakter szczególny. We wszystkich innych wypadkach, Konstytucja przewidując, iż ustawa zwykła określi tryb powoływania na określone stanowisko lub funkcję publiczną, zarazem w jednoznaczny sposób umiejscawia tą funkcję w strukturze władzy państwowej.
Tytułem przykładu wskazać należy następujące przypadki:
- art. 112 przewiduje, że tryb powoływania i działalności organów Sejmu określa Regulamin Sejmu.
- art. 152 ust. 2 stanowi, że "tryb powoływania i odwoływania oraz zakres działania wojewodów określa ustawa". Zarazem zgodnie z ust. 1 art. 152 wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie.
- art. 215 głosi m. in., że ustawa określa "szczegółowe zasady powoływania członków" Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213 i 214 określają konstytucyjny zakres kompetencji KRRiT oraz podstawowe zasady powoływania jej członków; "członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta RP")
- art. 227 stwierdza, że "organizację i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów określa ustawa". Jednocześnie art. 227 ust. 2 enumeratywnie wyznacza listę organów NBP (Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej, Zarząd NBP), ust. 3 formułuje podstawowe zasady powoływania Prezesa NBP (Sejm na wniosek Prezydenta), zaś ust. 5 określa skład i podstawowe zasady powoływania Rady Polityki Pieniężnej (Radę Polityki Pieniężnej tworzą: Prezes NBP oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów powoływane w równej liczbie przez Prezydenta, Sejm i Senat).
Analiza cytowanych norm konstytucyjnych pozwala stwierdzić, że ani art. 72, ani inne przepisy Konstytucyjne nie formułują zasad umiejscawiających urząd Rzecznika Praw Dziecka w strukturze władzy państwowej, jak również nie zawierają żadnych przesłanek, które pozwalałyby na pośrednie określenie podstawowych zasad powoływania na ten urząd. Wydaje się więc, że przyjąć należy, iż ustawodawca zwykły dysponuje nadzwyczaj szeroką swobodą w zakresie realizacji delegacji zawartej w art. 72 ust. 4.
Pogląd ten dodatkowo potwierdza okoliczność, iż instytucja Rzecznika Praw Dziecka nie została wyróżniona w rozdziale IX Konstytucji "Organy kontroli państwowej i ochrony prawa", który zawiera normy kształtujące kompetencje i zasady działania Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Norma konstytucyjna nakazująca utworzenie urzędu Rzecznika Praw Dziecka zawarta została w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Warto również pamiętać, iż w odróżnieniu od Rzecznika Praw Dziecka, instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich Konstytucja normuje bardzo szczegółowo, określając tryb powoływania, podstawowe kompetencje, zasadę niezawisłości, immunitet parlamentarny oraz obowiązek corocznego informowania Sejmu i Senatu o jego działalności. Zasadnicza różnica pomiędzy szczegółowością regulacji w obu przypadkach jest świadectwem faktu, iż ustawodawca konstytucyjny do obu instytucji przywiązuje odmienną rangę. Wydaje się więc, iż Rzecznik Praw Dziecka nie powinien być jedynie "drugim Rzecznikiem Praw Obywatelskich", ograniczonym w zakresie swojego działania do praw dziecka. Takie rozwiązanie nie znajduje oparcia w przepisach konstytucyjnych, jak również powodowałoby powielenie kompetencji kontrolnych Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie praw tej grupy obywateli, którzy są dziećmi.
Jedynymi ograniczeniami swobody ustawodawcy zwykłego w zakresie realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 72 ust. 4 jest z jednej strony - konieczność zagwarantowania Rzecznikowi Praw Dziecka autonomii umożliwiającej sprawowanie kontroli w zakresie przestrzegania praw dziecka, z drugiej zaś - konieczność takiego ukształtowania kompetencji tego organu, by nie naruszały one konstytucyjnych i ustawowych kompetencji innych organów państwowych.
Wydaje się, iż rozwiązanie takie możliwe jest jedynie w przypadku wyposażenia Rzecznika Praw Dziecka w kompetencje odmienne od kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich.
W ocenie autora niniejszej opinii jednym ograniczeniem konstytucyjnym swobody ustawodawcy w zakresie kształtowania "sposobu powoływania Rzecznika Praw Dziecka" jest potrzeba zagwarantowania osobie sprawującej ten urząd koniecznej autonomii (tradycyjnie wiążącej się z instytucją "rzecznika praw"). Nie ma żadnych konstytucyjnych przyczyn ograniczających możliwość przyznania kompetencji powoływania Rzecznika Praw Dziecka organom innym niż Sejm i Senat.
"CZY PRZYZNANIE BIERNEGO LUB CZYNNEGO PRAWA WYBORCZEGO W WYBORACH REGIONALNYCH OSOBOM NIE BĘDĄCYM OBYWATELAMI POLSKIMI WYMAGA ZMIANY KONSTYTUCJI?"
1. Stosownie do postanowień art. 19 (poprzednio art. 8b) Traktatu z Maastricht każdy obywatel Unii zamieszkujący w kraju należącym do Unii, i który jednocześnie nie jest obywatelem kraju w którym zamieszkuje, ma zarówno bierne, jak i czynne prawo uczestnictwa w wyborach municypalnych.
Dyrektywa 94/80/EC z 19 grudnia 1994 r. konkretyzuje postanowienia art. 19 Traktatu z Maastricht, określając szczegółowo wymogi i ograniczenia udziału w wyborach municypalnych obywateli państw-członków Unii nie posiadających obywatelstwa kraju miejsca zamieszkania. W tym kontekście nie może ulegać wątpliwości, iż proces stowarzyszeniowy wiązać się będzie z koniecznością dostosowania polskiego prawa wyborczego do wymogów ustawodawstwa unijnego.
2. Polski system prawa wyborczego w zakresie wyborów lokalnych kształtowany jest przez przepisy Konstytucji oraz przez ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów oraz sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn.zm.).
Stosownie do postanowień art. 5 ordynacji "prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady". Nie mają prawa wybierania osoby:
1) pozbawione praw publicznych prawomocnym wyrokiem sądowym,
2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 6).
Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom mającym prawo wybierania do danej rady (art. 7).
Analiza przywołanej regulacji jednoznacznie wskazuje, że de lege lata osobom nie posiadającym obywatelstwa polskiego nie przysługują prawa wyborcze w wyborach samorządowych. Przyznanie tych praw cudzoziemcom stale zamieszkującym na terenie Polski wiązać by się zatem musiało ze zmianą obowiązującej ordynacji wyborczej.
W tym miejscu rodzi się pytanie, czy dopuszczalna jest, na gruncie zasad określonych w Konstytucji, zmiana ustawodawstwa zwykłego w tym zakresie.
3. Konstytucja w jednolity sposób (niezależnie od rodzaju wyborów) kształtuje czynne prawo wyborcze przyjmując w art. 62 ust. 1, iż "obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat."
Stosownie do paragrafu drugiego cyt. przepisu "prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych".
Konstytucja w art. 37, znajdującym się wśród zasad ogólnych rozdziału II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", stwierdza, iż "kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1). Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2)"
Zasada wyrażona w tym przepisie związana jest ze zwierzchnictwem, jakie państwo sprawuje w stosunku do swoich obywateli, a także obcokrajowców przebywających na terytorium państwa polskiego. Zwierzchnictwo to ma zarówno charakter personalny, jak i terytorialny. Podmiotem poszczególnych praw i wolności - zgodnie z brzmieniem gwarantujących je przepisów konstytucyjnych - są albo wszystkie osoby fizyczne (w niektórych przypadkach także osoby prawne), albo wyłącznie obywatele polscy (por. art. 1, art. 11, art. 34, art. 35 ust. 1, art. 36, art. 52 ust. 4, art. 55 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 67, art. 68 ust. 2, art. 70 ust. 3 i 4, art. 74 ust. 4, art. 75 ust. 1). W przypadku cudzoziemców gwarancja praw i obowiązków jest ograniczona wyłącznie do tej grupy praw, które nie są zastrzeżone dla obywateli polskich (por. J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 77; Wiesław Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997. Komentarz, s. 38, Zakamycze 1997; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 97).
W kontekście brzmienia przywołanego art. 37 ust. 2 przyjąć należy, że określenie pełnego katalogu praw i obowiązków obcokrajowca możliwe jest dopiero po analizie ograniczeń wynikających z ustawodawstwa zwykłego.
Wydaje się zatem, iż de lege lata treść art. 62 ust. 1 Konstytucji przesądza o tym, że kryterium obywatelstwa polskiego jest warunkiem czynnego, (a zatem i biernego) prawa wyborczego w wyborach samorządowych.
4. W tym kontekście stwierdzić należy, iż ogólna formuła zawarta w art. 16 ust. 1 Konstytucji ("Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową") nie może być podstawą dla przyznania cudzoziemcom praw wyborczych w wyborach samorządowych. Każde rozumowanie przyjmujące tezę przeciwną musi zakładać albo, że art. 16 ust. 1 ma charakter szczególny względem art. 62 ust. 1, bądź też, że art. 62 ust. 1 nie odnosi się do uprawnień cudzoziemców lecz wyłącznie do praw obywateli polskich. Uprawnienia cudzoziemców mogą zaś być regulowane przez przepisy ustaw zwykłych. Trudno zatem przyjąć, iż art. 16 stanowi lex specialis do art. 62.
Bezzasadność pierwszego z założeń wynika jednoznacznie z systematyki przepisów Konstytucji. Art. 16 znajduje się w rozdziale I Konstytucji "Rzeczpospolita" formułującym naczelne zasady ustrojowe, zaś zagadnienie praw wyborczych regulowane jest szczegółowo w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela".
Przyjęcie drugiego założenia prowadzi do naruszenia zasad wykładni norm konstytucyjnych wynikających z ich stylizacji językowej. Nie może ulegać wątpliwości, iż rozróżnienie terminologiczne "każdy" i "obywatel polski" (ew. "obywatel"), które zastosował ustawodawca konstytucyjny formułując poszczególne gwarancje praw i wolności, ma charakter stricte normatywny. Nie może zatem budzić kontrowersji, iż wyrażenie "obywatel polski" ma charakter ekskluzywny w tym sensie, iż normy konstytucyjne przypisujące poszczególne uprawnienia obywatelom polskim stanowią jednocześnie, iż uprawnienia te nie przysługują osobom nie posiadającym polskiego obywatelstwa.
Konkluzją niniejszej opinii jest pogląd, iż przyznanie biernego lub czynnego prawa wyborczego w wyborach regionalnych cudzoziemcom stale zamieszkującym na terytorium Polski wymaga zmiany Konstytucji.
OPINIA W SPRAWIE ZGODNOŚCI Z KONSTYTUCJĄ ART. 27 C PROJEKTOWANEJ USTAWY O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB FIZYCZNYCH (druk SEJMOWY nr 1500)
I. Przedmiotem opinii jest ocena zgodności z Konstytucją projektowanego art. 27 c ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z tym przepisem odliczenia kwot zmniejszających podatek na drugie i każde następne dziecko przysługują wyłącznie podatnikom, których dochody uzyskane w roku podatkowym nie przekroczyły górnej granicy pierwszego przedziału skali podatkowej, określonej w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Zasadniczy problem z tym związany da się sprowadzić do następującego pytania: czy zgodne z Konstytucją jest przyznanie uprawnienia do odliczania kwot zmniejszających podatek dochodowy tylko jednej grupie podatników, tj. osiągających dochody mieszczące się w pierwszym przedziale skali podatkowej? Pytanie to jest stawiane z jednoczesnym przywołaniem Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r. (sygn. K. 10/93), w którym stwierdzono, że niezgodne z Konstytucją jest ustawowe ograniczenie uprawnienia do rozliczenia łącznego w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci o dochodach przekraczających 2,5 mln zł na osobę. II. Odpowiadając na wyżej sformułowane pytanie należy stwierdzić, że projektowany art. 27c ust. 2 powołanej ustawy jest zgodny z Konstytucją, a zwłaszcza z jej postanowieniami zawartymi w art. 2, 18 i 32. Przemawiają za tym następujące argumenty:
1. Projektowany art. 27 c ust. 2 nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza wynikającej z niej zasady sprawiedliwego opodatkowania. Nie wnikając w szczegółowe rozważania związane z rozumieniem tej zasady można przyjąć, że zgodnie z nią wszyscy podatnicy w jednakowych warunkach powinni być traktowani według jednakowej miary, a wysokość obciążenia podatkowego powinna pozostawać w racjonalnym stosunku do zdolności płatniczej podatnika.26 Sprawiedliwość podatkowa w ujęciu formalnym da się sprowadzić do nakazu jednakowego traktowania podatników należących do tej samej kategorii działowej.
27 Na podobne rozumienie zasady sprawiedliwości wskazywał Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie.28 Odnosząc powyższe rozumienie zasady sprawiedliwości podatkowej do projektowanego art. 27 c ust. 2 należy zauważyć, że jego wprowadzenie nie naruszy tej zasady. Przede wszystkim uregulowane w nim uprawnienia do odliczeń przyznane są określonej "kategorii działowej" podatników, tzn. tym, których dochody nie przekroczyły pewnego pułapu. Wszystkich tych podatników traktuje jednakowo, tj. mogą oni odliczyć na takich samych zasadach pewne kwoty od podatku. W analizowanym przepisie nie ma różnicowania sytuacji poszczególnych podatników w ramach jednej kategorii, co było główną przyczyną stwierdzenia niezgodności z Konstytucją regulacji rozpatrywanych przez Trybunał w powołanym orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r.
29 Analizowany przepis jest również zgodny z zasadą sprawiedliwości w aspekcie dotyczącym dostosowania wysokości podatku do zdolności płatniczych podatników. Zawiera on w swojej konstrukcji uprawnienie przysługujące tylko podatnikom o najniższych dochodach, których "zdolność płatnicza" jest relatywnie najmniejsza. Przyznanie prawa do zmniejszenia podatku tylko tej grupie podatników jest konsekwencją stosowanej w podatku dochodowym od osób fizycznych progresywnej skali podatkowej. Podatek wg najniższej stawki (19%) płacą właśnie osoby osiągające dochody nie przekraczające pierwszego przedziału tejże skali. Jest to zgodne ze społecznym rozumieniem sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji). Nikt nie kwestionuje zgodności z Konstytucją różnicowania wysokości stawki podatkowej w zależności od wysokości osiąganych dochodów. Jeżeli tak, to nie ma również podstaw do kwestionowania zapisu wprowadzającego pewne preferencje w postaci zmniejszenia podatku zastrzeżone dla grupy podatników, osiągających najniższe dochody. W gruncie rzeczy zmniejszenie stawki podatkowej z 19% na np. 17% lub wprowadzenie ulgi podatkowej w postaci odliczenia od podatku (dla podatników o najniższych dochodach) to są jednorodne instytucje, prowadzące do zmniejszenia wysokości realnego obciążenia podatkowego ich dochodów. Chcąc zatem stwierdzić niekonstytucyjność wprowadzenia ulg podatkowych dla najniżej zarabiających, należałoby najpierw rozstrzygnąć o tym, czy zgodne z Konstytucją jest różnicowanie stawki podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych. I jedno i drugie wydaje się być równie trudne do uzasadnienia.
2. Projektowany art. 27 c ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest realizacją przewidzianej w art. 18 Konstytucji zasady ochrony i objęcia opieką rodziny. Przyznanie uprawnienia do zmniejszenia podatku uzależniono od ilości dzieci, wychodząc ze słusznego założenia, że wydatki rodziny są w dużej mierze zależne od ilości dzieci będących na utrzymaniu rodziców. Znajduje uzasadnienie, o czy była już mowa, skierowanie tej ulgi do rodzin o najniższych dochodach, co jak się wydaje, nie wymaga szerszego uzasadnienia. Można oczywiście wskazywać, że z omawianego artykułu Konstytucji wynika dyrektywa objęcia opieką wszystkich rodzin, a nie tylko tych o najniższych dochodach. Realizacja tego skądinąd słusznego postulatu jest jednak w dużej mierze uzależniona od zasobności budżetu państwa. O naruszeniu dyrektywy kierunkowej zawartej w art. 18 Konstytucji można byłoby mówić jedynie w przypadku, gdyby w projektowanej ustawie zamierzano zlikwidować prorodzinne rozwiązania podatkowe.30 Natomiast projektowany przepis ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wprowadza ulgę o charakterze prorodzinnym, której wysokość jest jednakże zdeterminowana stanem finansów publicznych. Jej wprowadzenie prowadzi zatem do rozszerzenia katalogu rozwiązań prawnych chroniących rodzinę, co jest niewątpliwie przejawem realizacji przez ustawodawcę dyrektywy wynikającej z art. 18 Konstytucji.
3. Projektowany art. 27 c ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest zgodny z zawartą w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa. Już w jednym z pierwszych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, ze wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.31 W późniejszych orzeczeniach ta ogólna definicja została uzupełniona stwierdzeniem, że zasada równości nie pozostaje w sprzeczności ze społecznie uzasadnionymi preferencjami przysługującymi określonym grupom społecznym zwłaszcza wówczas, gdy mają one na celu "wyrównanie społecznych krzywd czy upośledzeń."32 Zasada równości była również przedmiotem powołanego na wstępie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 1994 r., w którym stwierdzono, że "cechą istotną", różnicującą podatników jest m.in. fakt samotnego wychowywania dzieci. Zróżnicowanie zasad opodatkowania osób samotnie wychowujących dzieci, w stosunku do pozostałych podatników, jest, zdaniem Trybunału, w pełni usprawiedliwione z uwagi na to, że z reguły sytuacja materialna tej grupy podatników jest gorsza. Takie zróżnicowanie podatników nie kłóci się z zasadą równości. Sprzeczne z nią jest natomiast, co podkreślił Trybunał w uzasadnieniu tego orzeczenia, dalsze różnicowanie osób samotnie wychowujących dzieci w zależności od wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny. Prowadzi to bowiem do tego, że podatnicy o tych samych cechach (samotnie wychowujący dzieci), których dochód przekracza 2,5 mln zł nie mogą korzystać z preferencyjnych zasad opodatkowania. Ustanowienie tego 2,5 mln progu narusza zasadę równości przez niesprawiedliwe różnicowanie rodziców samotnie wychowujących dzieci oraz przez pogorszenie sytuacji rodzin niepełnych w stosunku do pozostałych. W analizowanym orzeczeniu Trybunał dopuścił więc przyznanie ulgi wyodrębnionej grupie podatników o takich samych "cechach istotnych" i stwierdził, że niezgodne z zasadą równości jest jedynie różnicowanie zasad opodatkowania w ramach tej grupy. Na podobne aspekty położony jest nacisk w formułowanej w doktrynie zasadzie równości podatku. "Równe opodatkowanie oznacza odmienne opodatkowanie według ekonomicznej zdolności płatniczej."33 Wynika stąd, że wysokość opodatkowania, zgodnie z zasadą równości podatku, powinna być dostosowana do sytuacji materialnej podatników. Musi to prowadzić do różnicowania zasad opodatkowania w zależności od wysokości dochodów osiąganych przez podatników. Na gruncie podatku dochodowego różnicowanie to może przybrać postać różnych stawek, przyznania ulgi albo też zastosowania zwolnienia. Tego typu rozwiązania są powszechnie stosowane w prawie podatkowym i, o ile mają na celu dostosowanie obciążenia do zdolności płatniczej podatnika, nie łamią zasady równości opodatkowania.
Trudno jest wykazać niezgodność art. 27 c ust. 2 projektowanej ustawy z tak rozumianą zasadą równości. W przepisie tym projektodawca wyodrębnił określoną grupę podatników o takich samych "cechach istotnych". Są to osoby mające na utrzymaniu dzieci, których dochód nie przekracza kwoty określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej. Przyznanie ulgi tej grupie znajduje uzasadnienie w treści zasady równości z uwagi na to, że ich zdolność ponoszenia ciężarów podatkowych jest najmniejsza. Są to osoby o najniższych dochodach, które mają na utrzymaniu dwoje i więcej dzieci. Wyodrębnienie tego typu kategorii podatników, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, jest dopuszczalne.34 W zasadzie projektodawca nie tworzy nowej grupy podatników, a jedynie odwołuje się do istniejącego już w ustawie o podatku dochodowym podziału podatników w zależności od wysokości dochodów przez nich osiąganych (trzy przedziały skali podatkowej). Podatnikom osiągającym najniższe dochody przyznana zostaje ulga podatkowa w postaci zmniejszenia kwoty podatku. Rozwiązanie to też nie jest sprzeczne z prezentowanym w orzecznictwie Trybunału i doktrynie pojmowaniem zasady równości. Wszyscy podatnicy zaliczeni do tej grupy na jednakowych zasadach korzystają z ulgi i nie ma tu, co należy podkreślić, dalszego różnicowania zasad opodatkowania w ramach tej jednorodnej grupy. W tym miejscu należy zauważyć, że właśnie nie zachowanie wymogu stosowania jednakowych zasad opodatkowania w stosunku do osób samotnie wychowujących dzieci było przesłanką stwierdzenia przez Trybunał złamania zasady równości w sprawie będącej przedmiotem orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1994 r. Ten zarzut nie może być jednakże postawiony w stosunku do analizowanego art. 27 c. Zgodnie z nim wszyscy podatnicy, których dochody nie przekraczają pewnego pułapu, na takich samych zasadach mogą zmniejszać kwotę podatku. III. W konkluzji należy stwierdzić, że projektowany art. 24 c ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych jest zgodny z Konstytucją, a szczególności art. 2, 18 i 32. Nie znajduje dostatecznego uzasadnienia bezpośrednie odnoszenie do analizowanego artykułu tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K.10/93). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości jest różnicowanie zasad opodatkowania mających zastosowanie do podatników zaliczonych do tej samej grupy (osób samotnie wychowujących dzieci). Zgodnie z art. 27 c podatnicy wychowujący dzieci, których dochód nie przekracza pewnego pułapu, na takich samych zasadach mogą korzystać z odliczenia od podatku dochodowego. Nie naruszona więc jest zasada, zgodnie z którą podatnicy o takich samych cechach powinni być traktowani równo. 8 listopada 1999 r.
W SPRAWIE KONSTYTUCYJNOŚCI ART. 27C (pkt 13) PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB FIZYCZNYCH ORAZ O ZMIANIE NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW (DRUK SEJMOWY nr 1500)
Projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 5 listopada 1999 r. (Druk Sejmowy nr 1500) wprowadza w art. 27c. 1 pkt 1 zasadę, iż od podatku dochodowego, obliczonego zgodnie z art. 27 owej ustawy, podatnik z tzw. pierwszego przedziału dochodowego, zwiększa kolejno w roku 2000 kwotę wolną od podatku o 1/3 przy drugim dziecku, a przy trzecim i każdym następnym jeszcze o połowę kwoty wolnej od podatku; natomiast w roku 2001 (art. 27c. 1 pkt 2), zwiększa on kwot wolnych od podatku o 3/4 na czwarte dziecko, a całą kwotę na piąte i każde następne dziecko. Odliczenia o jakich tu mowa przysługuje  podkreślmy za art. 27 c. 1 - podatnikom których dochody uzyskane w roku podatkowym nie przekroczyły górnej granicy pierwszego przedziału skali podatkowej, zaś kwoty odliczenia dotyczą łącznie obojga rodziców. Przepis art. 27c uprzywilejowywuje w stosunku do wszystkich innych podatników, bez wątpienia, podatników z pierwszego przedziału dochodowego, którzy mają dzieci własne lub przysposobione: małoletnie bez względu na wiek, na które zgodnie z odrębnymi przepisami pobierany jest zasiłek pielęgnacyjny, i pełnoletnie do 25 roku życia uczące się w szkole.
Wobec tego niezbędne jest przeanalizowanie projektowanej regulacji z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości (pkt a), a także z punktu widzenia konstytucyjnej zasady uwzględniania dobra rodziny w polityce gospodarczej i społecznej państwa (pkt b).
Konstytucyjną zasadę wprowadza art. 32 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. głosząc w ust. 1, iż "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", zaś w ust. 2 ustanawia się zakaz dyskryminacji: "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym". Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się  już pod rządem nowej Konstytucji  w kwestii pojmowania zasady równości stoi na stanowisku, iż mimo pewnej różnicy w sformułowaniu tej zasady w art. 32 Konstytucji z 1997 r. w porównaniu do dawnego art. 67 ust. 2 Przepisów konstytucyjnych dotychczasowe orzecznictwo dotyczące zasady równości zachowuje aktualność w nowym porządku konstytucyjnym (Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, 10 marca 1999 r., s. 19). Trybunał przyjmuje więc nadal, że "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r. sygn. U.7/87 OTK w 1988, s. 14 wielokrotnie powołane i powtarzane później w orzecznictwie). Zatem, oceniając tę lub inną regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.
Trybunał Konstytucyjny dopuszcza możliwość odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, o ile znajduje to podstawę w odpowiednio przekonywujących kryteriach, wypracowanych już w dotychczasowej prawie dziesięcioletniej linii orzeczniczej. Kryteria te TK sformułował w sposób następujący: po pierwsze, muszą być one relewantne, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści, po drugie, kryteria te muszą być proporcjonalne, a więc waga interesu któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Owe kryteria odejścia od nakazu równego traktowania TK powtarzał wielokrotnie (podaję je za: Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r., jw. s. 20). TK wielokrotnie też je przypominał i wykorzystywał: por. np.
- orzeczenie z dnia 12 grudnia 1994 r. sygn. K. 3/94 (OTK w 1994 r. cz. II, s. 141),
- orzeczenie z 23 października 1995 r. sygn. K. 4/95 (OTK w 1995 r. cz. II, s. 93).
Reasumując tę część opinii, należy podkreślić, iż TK nie traktuje zasady równości na sposób dogmatyczny lub absolutny, gdyż oznaczałoby to zgodę na podstawienie pod zasadę konstytucją jej opacznego lub wręcz karykaturalnego rozumienia i stosowania. Jest tu inaczej; w orzecznictwie TK "równość oznacza także  czytamy w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. K.10/93 - akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami" (OTK w 1994 r. cz. I, s. 57). Nie ma potrzeby w opinii prawnej wyjaśniać lub rozwijać takiego pojmowania zasady równości, i ewentualnych odstępstw od niej z uwagi na zasadę sprawiedliwości (w literaturze wypowiedział się ostatnio w tej sprawie, interesująco, ale nazbyt m.zd. krytycznie J. Nowacki: Sprawiedliwość a równość w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w: W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999, red. M. Kudej, s. 83-103).
W doktrynie TK owo różnicowanie podmiotów prawa jest akceptowane, jeśli jest usprawiedliwione w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej. Orzecznictwo trybunalskie stale podkreśla związek tych dwóch zasad, ale także i wartości konstytucyjnych. Jak to ściślej ujął TK "różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej" (zob. przywoływana wyżej Informacja... za 1999 r., s. 20). Powtórzmy zatem, za Trybunałem raz jeszcze: wszelkie różnicowanie w prawie jest dopuszczalne wtedy gdy jest usprawiedliwione. Taki ścisły związek zasady równości i sprawiedliwości był podkreślany w orzeczeniach TK od samego początku jego działalności (zob. orzeczenia: K.3/89, K.1/90, K.7/90, K.1/91, K.8/91). Takie też stanowisko zyskało poparcie w nauce prawa.
W rozdziale pierwszym Konstytucji, pod znamiennym tytułem Rzeczpospolita, w którym reguluje się najważniejsze instytucje ustroju politycznego, gospodarczego i społecznego, znajduje się art. 18: "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej". Przepis ten pozwala uznać ochronę trwałości rodziny i dbałość o jej dobro za zasadę prawa konstytucyjnego (tak, trafnie m.zd. M. Dobrowolski: Status prawny rodziny w świetle nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Przegląd Sejmowy", 1999, nr 4, s. 26). Wypływający z tej zasady obowiązek uwzględniania w polityce społecznej i gospodarczej państwa dobra rodziny został expressis verbis wyrażony w art. 71 Konstytucji. W literaturze zauważa się, iż ma on zastosowanie do każdej rodziny, a w szczególności do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wnioski
1. W świetle rozumienia zasady równości w orzecznictwie trybunału, w tym jej funkcjonowania we wzajemnym i ścisłym związku z zasadą sprawiedliwości społecznej, należy stwierdzić, że wprowadzenie do ustawy o podatku dochodowym w stosunku do określonej grupy, tj. osób z pierwszego przedziału dochodowego, ulg o charakterze prorodzinnym nie narusza konstytucyjnej zasady równości, gdyż ta nie jest, i nie może być interpretowana, jako równość rozumiana w sposób absolutny. Możliwe jest odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości, jeśli jest ono usprawiedliwione z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej, ściślej, jeśli owej zasadzie służy. Według mnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
2. Jak się wydaje, jest pewnym nieporozumieniem (a może to raczej kwestia nieznajomości orzecznictwa) powoływanie się w dyskusji nad konstytucyjnością ulg, na przywoływane wyżej orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 roku (zob. np. "Rzeczpospolita", 6-7 listopada 1999 r.) jako na to, które stawia pod znakiem zapytania sensowność wprowadzenia jakiegokolwiek poróżnicowania przy korzystaniu z ulgi prorodzinnej albo z innych jeszcze preferencji. Orzeczenie to, po pięciu latach zachowuje swoją logikę; nakazuje ono równych traktować równo, ale i dopuszcza odstępstwo od równego traktowania, jeśli jest to zasadne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Jest to orzeczenie które, wbrew pobieżnej lekturze lub wyrwanemu z kontekstu ujęciu związku między równością i sprawiedliwością, ma tu znaczenie dla pozytywnego oceniania konstytucyjności artykułu 27c. TK wystąpił w nim  na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich  przeciwko zróżnicowaniu kategorii osób samotnie wychowujących dzieci na te, które mogą skorzystać z preferencyjnego opodatkowania i na te, które z takiego opodatkowania korzystać nie mogą, gdyż dochód na osobę przekraczał określoną kwotę. Owo zróżnicowanie nie znajdowało oparcia w zasadzie sprawiedliwości, i zostało przez Trybunał zakwestionowane, gdyż jednorodnie wyodrębnioną grupę osób dzieliło według kryterium dochodu na członka rodziny. Trybunał nie zakwestionował natomiast samego uprzywilejowania osób samotnie wychowujących dzieci, co więcej, uznał to za w pełni usprawiedliwione (zgodnie z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy). Sytuacja materialna tych osób jest gorsza i było to wystarczające uzasadnienie dla ich preferencyjnego opodatkowania. Cechą istotną różnicującą podatników był tu, zdaniem TK, sam fakt samotnego wychowywania dzieci, bez dokonywania rozróżnień dochodowych wewnątrz tej kategorii osób. Niekonstytucyjne okazało się tu więc dokonanie podziału klasy rodzin niepełnych w zależności od wysokości dochodu na członka rodziny.
Orzeczenie z 11 kwietnia 1994 r. nie upoważnia więc do dezawuowania jako niekonstytucyjnego, analizowanego tu artykułu 27c projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym.
W przypadku rozpatrywanego artykułu 27c projektu ocena jego konstytucyjności jest inna, gdyż przepis ten posługuje się innym kryterium różnicowania statusu podatników. Jest ono jednorodne dla całej ich grupy, i znajduje oparcie w zasadzie sprawiedliwości. Cechą relewantną (w terminologii trybunalskiej), która różnicuje tu podatników jest fakt uzyskiwania przez nich określonych niskich  dochodów, co osoby posiadające liczniejszą rodzinę stawia w sytuacji, która okazuje się, nie jest obojętna dla projektodawcy z punktu widzenia realizacji zasad Konstytucji.
9 listopada 1999 r. OPINIA PRAWNA O ZGODNOŚCI PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB FIZYCZNYCH (Druk Sejmowy nr 1500), W CZĘŚCI DOTYCZĄCEJ PRZYZNANIA ULGI PRORODZINNEJ JANUSZ MORDWIŁKO
Opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wprowadza w art. 27c ust. 2, konstrukcję prawną wg której odliczenie od podatku dochodowego (art. 27c ust. 1) przysługuje wyłącznie podatnikom z tzw. pierwszej grupy. Innymi słowy ulga prorodzinna przysługiwałaby tylko tym podatnikom, którzy maja co najmniej dwoje dzieci i płacą podatek według najniższej stawki procentowej określonej na 19 procent. Ulga taka nie przysługiwałaby podatnikom posiadającym co najmniej dwoje dzieci lecz płacącym podatek według wyższych stawek podatkowych, tj. 29 i 36 procent.
Powstaje zatem pytanie, czy takie rozwiązanie jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej?
Na postawione pytanie nie można udzielić odpowiedzi jednoznacznej, bowiem konieczne byłoby rozważenie wielu wzajemnie warunkujących się rozwiązań finansowych projektu, które wyrównują korzyści i straty w poszczególnych grupach podatników oraz między grupami podatników.
W myśl propozycji ustawowej podatnicy pierwszej grupy podatkowej uzyskują w przyszłym roku pewne korzyści związane z liczbą posiadanych dzieci, jednak próg podatkowy dla tej grupy pozostaje niezmieniony, w porównaniu z rokiem bieżącym, zaś podatnicy drugiej grupy uzyskują w przyszłym roku obniżenie progu podatkowego o jeden procent, a trzeciej grupy o cztery procent, w porównaniu z progami podatkowymi obowiązującymi w roku bieżącym. W propozycjach ustawodawcy widoczne jest zatem równoważenie korzyści, w myśl konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Gdyby zatem doszło do sądowej kontroli zgodności z Konstytucją ulgi prorodzinnej, Trybunał Konstytucyjny dokonywałby zapewne ogólnego rachunku korzyści i strat poszczególnych grup podatników, dopiero w oparciu o tak przeprowadzony bilans orzekałby, czy propozycja ulgi prorodzinnej dla pierwszej grupy podatników jest sprzeczna z Konstytucją.
W świetle interpretacji konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, na tle ustaw podatkowych należy uznać, iż opiniowane rozwiązanie nosi znamiona sprzeczności z Konstytucją, w każdym bądź razie zachodzi uzasadniona obawa, iż Trybunał Konstytucyjny, rozstrzygając w tej sprawie, uznałby przepis, dotyczący ulgi prorodzinnej (art. 27c ust. 2 projektu ustawy, Druk Sejmowy nr 1500), za niezgodny z konstytucyjną zasadą równości.
W orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z zasadą równości obywateli postanowienia ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych uzależniające prawo samotnych rodziców do preferencyjnego opodatkowania od wysokości miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie. Według art. 6 ust. 6 tej ustawy ulgowe opodatkowanie samotnie wychowujących dzieci nie wchodziło w grę, jeśli dochód na osobę przekraczał pewna kwotę (2,5 mln starych złotych) miesięcznie.
W uzasadnieniu do orzeczenia (sygn. K. 10/93, OTK 1994, cz. I, s. 51 i nast.) Trybunał nawiązał do swoich wcześniejszych orzeczeń określających treść zasady równości, stwierdzając, iż zasada równości wymaga, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo. Trybunał podkreślił też związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości i orzekł, że wszelkie zróżnicowanie w prawie jest dopuszczalne wówczas, o ile jest usprawiedliwione.
W sprawie z 1994 r. TK za taką istotną cechę różnicującą podatników uznał samotne wychowywanie dzieci. Wyróżnienie tej grupy spośród innych ocenił jako usprawiedliwione. Nie zgodził się natomiast z różnicowaniem ich przez prawo ze względu na wysokość dochodu członka rodziny. TK uznał zatem, iż różnicowanie podatku w ramach klasy osób samotnych jest niedopuszczalne. Podobne poglądy do tych, które wyłożone zostały w uzasadnieniu sprawy z 1994 r., wyraził TK w wyroku z 16 grudnia 1997 r. w sprawie dolnego progu wydatków uprawniających do ulgi remontowej. Opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od osób fizycznych (Druk Sejmowy nr 1500), zawiera rozwiązanie noszące znamiona podobieństwa do sprawy rozpatrywanej przez TK 11 kwietnia 1994 roku.
Także i w tym przypadku ustawodawca proponuje zróżnicowanie sytuacji podatkowej podatników, w oparciu o istotną cechę, tym razem sprowadzającą się do posiadania przez nich pewnej liczby dzieci (co najmniej dwojga). Cechą m.in. różniącą podatników jest liczba posiadanych dzieci. W klasie podatników posiadających jedno dziecko sytuacja prawna podatników wszystkich trzech grup podatkowych jest jednakowa (równa). Natomiast w klasie podatników posiadających co najmniej dwoje dzieci występuje zróżnicowanie; podatnicy pierwszej grupy (próg podatkowy 19%) zostali uprzywilejowani w porównaniu z podatnikami dwóch kolejnych (29% i 36%) grup podatkowych, ci bowiem - choćby posiadali co najmniej dwoje dzieci nie mogliby skorzystać z ulgi prorodzinnej.
Można zatem przypuszczać, iż zgodne z Konstytucją byłoby uprzywilejowanie podatników posiadających pewną (tę samą) liczbę dzieci wśród wszystkich pozostałych płacących podatek. Wyróżnienie tej klasy podatników wśród innych należałoby uznać, w świetle orzecznictwa TK, za usprawiedliwione, natomiast uprzywilejowanie podatkowe pewnej grupy podatników posiadających tę samą, co inni, liczbę dzieci naruszałoby zasadę równości.
Wnioski wyprowadzone z analizy projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku od osób fizycznych wspiera, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia TK z kwietnia 1994 r. refleksja, iż zasady równości i sprawiedliwości w prawie daninowym powinny być przestrzegane ze specjalną skrupulatnością. Ustawodawca powinien z dużą wrażliwością dbać o to aby wobec wszystkich podatników stosować jednakowe reguły.
W świetle zatem istnienia prawdopodobieństwa, uznania rozwiązania prawnego, proponowanego w Druku Sejmowym nr 1500 z 5 listopada 1999 r., dotyczącego ulgi prorodzinnej, wynikającej z posiadania pewnej liczby dzieci, za sprzeczne z Konstytucją, w procesie ewentualnej jego kontroli konstytucyjnej, należy podnieść aspekt możliwości skorzystania przez Prezydenta z prawa skierowania ustawy, o której mowa, do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli prewencyjnej. Występujący w proponowanym rozwiązaniu duży stopień prawdopodobieństwa jego sprzeczności z Konstytucją, może stanowić uzasadnienie dla zastosowania prewencyjnej kontroli przez Prezydenta. W przypadku zaś skorzystania z takiego uprawnienia przez Prezydenta, usprawiedliwionego okolicznościami prawnymi, cała ustawa nie doszłaby do skutku w planowanym terminie.
Można także postawić pytanie, czy jeżeli w rzeczywistości podatek w tzw. pierwszej grupie podatkowej płaci 95% podatników, to pozbawienie możliwości skorzystania z ulgi prorodzinnej pozostałe pięć procent podatników przyniosłoby duże korzyści finansowe? Jeżeli korzyści finansowe miałyby być niewielkie, to czy ustawodawca powinien ryzykować upadek, z tego powodu całej ustawy, a takie niebezpieczeństwo istnieje, w przypadku usprawiedliwionego (stanem prawnym) ewentualnego skorzystania przez Prezydenta z prawa prewencyjnej kontroli ustawodawczej.
9 listopada 1999 r.
W KWESTII PROJEKTU ARTYKUŁU 27 c, PROPONOWANEGO JAKO JEDNA ZE ZMIAN USTAWY O PODATKU DOCHODOWYM OD OSÓB FIZYCZNYCH (Druk Sejmowy nr 1500)
Proponowany art. 27 c uważam za niezgodny z art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Jego autorzy bowiem pragną wprowadzić możliwość zwiększenia kwoty wolnej od podatku z uwagi na utrzymywanie dzieci, jedynie dla podatników płacących podatek dochodowy według najniższej stawki. Natomiast podatnicy, płacący według stawek wyższych, takiej możliwości byliby pozbawieni. Tymczasem zasada równości obywateli wobec prawa, będąca przedmiotem wielu wypowiedzi - tak nauki prawa, jak i orzecznictwa - oznacza wymóg jednakowego traktowania osób, charakteryzujących się posiadaniem pewnej cechy, która to cecha jest podstawą wyodrębnienia owej grupy obywateli przez ustawę (lub pojedynczy, ale rozwiązujący w sposób pełny pewne zagadnienie, przepis ustawy) z ogółu obywateli. W przypadku proponowanego art. 27 c tą cechą jest - upraszczając - utrzymywanie przez podatników dzieci. To kryterium, w świetle art. 2 Konstytucji, wydaje się w sposób oczywisty usprawiedliwione jako podstawa wyodrębnienia pewnej grupy obywateli i szczególnego uregulowania ich sytuacji w prawie podatkowym, innego więc niż podatników nie posiadających dzieci na utrzymaniu. Jednakże już w obrębie tak ukształtowanej przez przepisy prawne grupy - wynikający z zasady równości wymóg jednakowego traktowania tych obywateli, oczywiście w tym wypadku dla celów prawa podatkowego, nie może podlegać już żadnym wyjątkom. Wszyscy ci obywatele winni posiadać te same możliwości i podlegać takim samym ograniczeniom.
Proponowany art. 27 c wprowadza tymczasem dodatkowe zróżnicowanie wewnątrz tej grupy, mianowicie w sposób odmienny traktuje obywateli, płacących podatki według najniższej stawki i pozostałych, nadając jedynie tym pierwszym prawo zwiększenia kwoty wolnej od opodatkowania. Nie traktuje ich więc jednakowo, naruszając zasadę równości. Warto sięgnąć tytułem porównania do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 1994 r. (K.10/93 - OTK za rok 1994, cz. I, s. 51), w którym rozstrzygnięto bardzo podobną sprawę - mianowicie zróżnicowania, również przez tę samą ustawę (w jej ówczesnym brzmieniu) obciążeń podatkowych osób samotnie wychowujących dzieci. TK uznał w tym orzeczeniu za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa rozwiązanie, polegające na tym, że osoby samotnie wychowujące dzieci i nie osiągające pewnego pułapu dochodów, korzystają z pewnych preferencji podatkowych, natomiast osoby samotnie wychowujące dzieci i przekraczające ów pułap nie korzystają już z tych preferencji. TK uznał, że w obrębie wyodrębnionej (sprawiedliwie) przez ustawodawcę grupy, nie wszyscy zostali potraktowani jednakowo.
Nietrudno zresztą wykazać, że proponowane rozwiązanie z Druku Sejmowego nr 1500 jest czasami również społecznie niesprawiedliwe, gdyż relatywnie pogarsza sytuację pewnych grup obywateli. Już prosty rachunek wykazałby, że osoba o podstawie opodatkowania zbliżonym do górnej granicy pierwszej stawki i utrzymująca dzieci - po opłaceniu podatku dochodowego zarabiałaby netto więcej niż osoba zaliczona już do drugiej grupy opodatkowania, plasująca się przy jej dolnej granicy i także utrzymująca taką samą liczbę dzieci, nie mogąc skorzystać z odpisu, proponowanego w art. 27 c.
Wydaje się że konstytucyjny wymóg szczególnej pomocy państwa wobec rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej a zwłaszcza wielodzietnych (art. 71 ust. 1, vide również art. 18 Konstytucji), nie powinien być spełniany przy pomocy takich rozwiązań prawnych, jakie proponowano w powyższej nowelizacji. Np. w powołanym orzeczeniu, wydanym na tle podobnych w gruncie rzeczy rozwiązań konstytucyjnych, TK wypowiedział się za celowością stosowania, jako podstawowego kryterium tego rodzaju ulg - wysokości dochodu na członka rodziny.
OPINIA NA TEMAT NIEKONSTYTUCYJNOŚCI PROPOZYCJIPODATKOWEJ "ULGI PRORODZINNEJ"
W dniu 5 listopada 1999 r. grupa posłów wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 1500). Przepis art. 1 proponowanej nowelizacji w pkt. 13 przewiduje, że w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 z późn.zm.) po art. 27b dodaje się art. 27c, zgodnie z którym  ujmując istotę sprawy z ust. 1  od podatku dochodowego odlicza się kolejno:
a) od 2000 r.  1/3 kwoty zmniejszającej podatek, określonej w pierwszym przedziale skali, o której mowa w art. 27 ust. 1 na drugie, a 1/2 tej kwoty na trzecie i każde następne, wychowywane w roku podatkowym dziecko,
b) począwszy od 2001 r. 3/4 wspomnianej kwoty zmniejszającej podatek na czwarte, a całą te kwotę na piąte i każde następne dziecko, wychowywane w roku podatkowym. Rozwiązanie to określane jest w środkach masowego przekazu jako tzw. podatkowa ulga prorodzinna.
Istota wątpliwości prawnych, podnoszonych w związku z proponowaną regulacją, zawarta jest w ust. 2 proponowanego przepisu art. 27c, zgodnie z którym odliczenie o których mowa w ust. 1 przysługuje wyłącznie podatnikom, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i "których dochody uzyskane w roku podatkowym nie przekroczyły górnej granicy pierwszego przedziału skali podatkowej, określonej w art. 27 ust. 1 ustawy. Innymi słowy, ze zwiększenia tej kwoty wolnej od podatku miałyby korzystać tylko rodziny mieszczące się w "pierwszej grupie podatkowej".
Proponowane rozwiązanie budzi wątpliwości konstytucyjnoprawne, co do jego zgodności z przepisem art. 2 Konstytucji, ustanawiającym zasadę państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Mówiąc wprost, utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego interpretacja powyższych pojęć konstytucyjnych nakazuje oceniać proponowaną regulację z punktu widzenia zasady równości. O związkach między wymienionymi zasadami Trybunał wypowiadał się wielokrotnie i nie ma  jak się wydaje  potrzeby dokonywania kolejnego ich przeglądu. Można jedynie podkreślić, że podmioty wyróżnione z uwagi na określoną cechę winny być traktowane jednakowo. Z tego punktu widzenia dopuszczalne byłoby  w ramach realizacji polityki "prorodzinnej"  zróżnicowanie wysokości kwot wolnych od podatku zależnie od liczby wychowywanych dzieci, ale grupa tak wyodrębniona (o takiej samej liczbie dzieci) nie powinna być różnie traktowana. Tymczasem propozycja nowelizacji przepisów ustawy odnoszących się do grupy podatników o takiej samej licznie dzieci spowoduje zróżnicowanie wewnętrzne w zależności od tego, w jakim przedziale podatkowym podatnik się znajduje. Stanowi to naruszenie zasady jednakowego traktowania osób określonych z uwagi na kryterium stanowiące podstawę wyodrębnienia. Podkreślić należy także, że Trybunał Konstytucyjny ze specjalną skrupulatnością traktuje problemy zasady równości i sprawiedliwości zwłaszcza w prawie daninowym. W świetle powyższego propozycję nowelizacji w tym zakresie uznać należy za niekonstytucyjną.
W kontekście analizowanej nowelizacji zasygnalizować można także potrzebę zwrócenia uwagi na najnowszą publikację w tej materii (W. Wójtowicz: Problem "prorodzinności" podatku dochodowego od osób fizycznych), jaką opublikowano w pracy: Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, stanowiących tom X " Studiów i Materiałów" wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie autorka opracowania nie analizuje konkretnego projektu ustawy, ale charakterystyczne, że przedstawiając różne aspekty i warianty możliwych rozwiązań także nie bierze pod uwagę rozwiązania zawartego w kwestionowanym projekcie.
9 listopada 1999 r. OPINIA NA TEMAT NIEZGODNOŚCI ART. 1 pkt 13 POSELSKIEGO PROJEKTU USTAWY Z DRUKU SEJMOWEGO NR 1500/III KAD Z ART. 2 KONSTYTUCJI
Poselski projekt ustawy zawarty w Druku Sejmowym nr 1500 dotyczy przede wszystkim zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Celem art. 1 pkt 13 tego projektu jest wprowadzenie do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nowej ulgi, której wnioskodawca projektu ustawy przypisuje charakter "prorodzinny".
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie rozpatrywał wnioski dotyczące zbadania konstytucyjności ustaw podatkowych. W tym dorobku orzeczniczym TK znalazła swoje odzwierciedlenie również kwestia oceny konstytucyjności danych rozwiązań prawa daninowego z punktu widzenia obowiązywania zasad demokratycznego państwa prawnego (obecnie art. 2 Konstytucji). Z dotychczasowych ustaleń Trybunału Konstytucyjnego, w interesującym nas zakresie, odnośnie do prawa podatkowego wynika kilka ogólnych wskazań; w zakresie polityki podatkowej ustawodawca posiada daleko zakreśloną swobodę wyboru środków oraz celów; obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych ma charakter powszechny (art. 84 Konstytucji); w dziedzinie prawodawstwa podatkowego ustawodawca musi uwzględnić nakaz urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej, przejawem którego to nakazu jest postulat tzw. sprawiedliwości podatkowej; wszelkie ulgi i zwolnienia od ponoszenia ciężarów publicznych mają charakter wyjątków w prawie; zróżnicowanie pozycji prawnej grup podatników nie może nosić znamion arbitralności, czy dowolności, a samo zróżnicowanie musi opierać się na obiektywnych i racjonalnych przesłankach (Zob. np.: orzeczenie TK z 7 czerwca 1999 r., K. 18/98, OTK ZU, Nr 5/1999, s. 484 i n.).
Ulga "prorodzinna" w wersji proponowanej przez wnioskodawców omawianego w niniejszej opinii projektu ustawy niewątpliwie wprowadza zróżnicowanie pozycji podatników. Zasadniczymi cechami zróżnicowania są posiadanie i wychowywanie drugiego, trzeciego (proponowna treść art. 27c. ust. 1 pkt 1), czwartego, piątego i kolejnego dziecka (proponowana treść art. 27b ust. 1 pkt 2) oraz odpowiednia wysokość dochodów uzyskanych przez podatnika, tak by nie przekroczyły one w danym roku podatkowym górnej granicy pierwszego przedziału skali podatkowej.
W myśl Konstytucji macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się nie tylko pod ochroną, ale także i opieką państwa (art. 18). Wychowywanie dzieci, szczególnie licznego potomstwa łączy się niewątpliwie z dużymi kosztami. Uwzględnienie wspomnianych kosztów przy zróżnicowaniu sytuacji podatników może być zatem uznane za uzasadnione oraz za stanowiące realizację przez państwo konstytucyjnej zasady programowej wyrażonej w art. 18 ustawy zasadniczej (Por. orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r., K. 10/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 55 - 56). Zróżnicowanie sytuacji prawnej podatników w oparciu o ich sytuację materialną wynikającą z posiadania i wychowywania licznego potomstwa, które co do zasady może być uznane za usprawiedliwione, nie może jednak nosić cechy dowolności. W tym przypadku proponowane zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych budzą wątpliwości natury konstytucyjnej. Co prawda z ulgi "prorodzinnej' będą mogli skorzystać zarówno małżonkowie, jak i osoby samotnie wychowujące dzieci (projekt ustawy nie różnicuje sytuacji prawnej tych grup podatników), to jednak konstrukcja tej ulgi opiera się na przesłance progu podatkowego, który sam z siebie nie jest dostatecznym wyznacznikiem sytuacji materialnej podatnika wychowującego dzieci (a zatem nie stanowi cechy relewantnej, koniecznej przy zróżnicowaniu sytuacji prawnej podatników z punktu widzenia zachowania sprawiedliwości podatkowej). Po pierwsze dlatego, iż podatek dochodowy od osób fizycznych nie obejmuje wszystkich dochodów uzyskiwanych przez rodziców (rodzica) i ich dzieci; po drugie - ulga "prorodzinna" w proponowanym kształcie nie relatywizuje sytuacji materialnej rodzin z punktu widzenia kosztów związanych z posiadaniem i wychowywaniem dzieci. Sytuacja materialna rodziny wielodzietnej (z pięciorgiem albo więcej dzieci), która płaci podatek dochodowy od osób fizycznych w drugiej, bądź trzeciej skali podatkowej może być znacznie trudniejsza od sytuacji materialnej rodziny z dwójką dzieci, chociaż podatnicy ci płacą podatek dochodowy według pierwszej skali podatkowej. Moim zdaniem art. 1 pkt 13 w proponowanej przez wnioskodawców wersji opiera się na niekonstytucyjnym zróżnicowaniu sytuacji prawnej podatników posiadających dzieci, przez to że zróżnicowanie to oparte zostało na cesze nierelewantnej (opłacanie podatku w pierwszej skali podatkowej), co z kolei stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
17. Sprawozdanie stenograficzne z 46 posiedzenia Sejmu w dniu 18 marca 1999 r., s. 205. 18. Np. art. 27, ratyfikowanego przez Polskę w 1977r., Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r., w brzmieniu: "W Państwach, w których istnieją mniejszości etniczne, religijne lub językowe, osoby należące do tych mniejszości nie mogą być pozbawione prawa do własnego życia kulturalnego, wyznawania i praktykowania własnej religii oraz posługiwania się własnym językiem wraz z innymi członkami danej grupy"; art. 14, ratyfikowanej przez Polskę w 1992 r., Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., w brzmieniu: "Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowych, majątek, urodzenie, bądź z jakichkolwiek innych przyczyn". 19. Por.: K. Działocha "Art. 236 ust. 1 Konstytucji - jego znaczenie dla stosowania Konstytucji" (w:) Dostosowanie polskiego systemu prawnego do wymogów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zbiór referatów na posiedzenie plenarne Rady Legislacyjnej, Popowo 10 -12 września 1997 r., publikacja Sekretariatu Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, Warszawa, sierpień 1997 r., ss. 5 - 6 oraz "Informacja Rządu w sprawie stanu realizacji przez Radę Ministrów obowiązków wynikających z art. 236 ust. 1 oraz art. 241 ust. 2 i 5 Konstytucji RP" Druk Sejmowy nr 1103 z dnia 28 kwietnia 1999 r., s. 2. 20. Por. K. Działocha, tamże, ss. 6-7 oraz "Informacja /.../", s. 2. 21. Por. K. Działocha, tamże, s. 11. 22. Por. K. Działocha, tamże, ss. 13-14 oraz "Informacja /.../", ss. 3-4. 23. Por. "Informacja /.../", ss. 7-9. 24. Por. załączniki nr 1-4 do "Informacji /.../". 25. Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych wniosła w dniu 16 września 1998 r. projekt ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 616)
26. Zob. J. Gliniecka, J. Harasimowicz, Z zagadnień teorii podatku, "Glosa" 1997, nr 5. 27. Szerzej A. Gomułowicz, Zasada sprawiedliwości w polskim systemie podatkowym, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1989, z. 3. 28. Zagadnienie to omawia szerzej m.in. K. Działocha, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (1986-1993), Warszawa 1996, s. 24 i nast.; tego samego autora, Konstytucja a prawo podatkowe (zarys problemu), "Przegląd Legislacyjny" 1996, nr 3: J. Oniszczuk, Prawo daninowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Glosa" 1996, nr 10. 29. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że niezgodne z Konstytucją jest dokonanie podziału osób samotnie wychowujących dzieci na dwie kategorie - o dochodach do 2,5 mln zł na osobę i o dochodach wyższych. Wprowadzenie takiego podziału nie znajduje uzasadnienia i jest to niesprawiedliwe zróżnicowanie rodziców samotnie wychowujących dzieci. Tak więc główny zarzut Trybunału sprowadza się do tego, że taką samą kategorię działową podatników potraktowano w różny sposób (przyznając możliwość opodatkowania łącznego tylko tym o dochodach do 2,5 mln zł) czym naruszono zasadę sprawiedliwości i równości. 30. W zasadzie identyczny pogląd zawarł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego orzeczenia z 11 kwietnia 1994 r. odnosząc go do obowiązującego wówczas art. 79 Konstytucji, w którym zapisana była zasada objęcia rodziny opieką i ochroną RP. Płynąca z art. 79 dyrektywa ochrony rodziny ma charakter kierunkowy i mogłaby być podstawą uznania przepisów ustawy za niezgodne z Konstytucją tylko w sytuacji, gdyby kolejne akty ustawodawcze wydawane w ciągu dłuższego okresu czasu zaprzeczały dyrektywie rozwoju praw obywatelskich - zob. uzasadnienie orzeczenia opublikowane w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1994 r. - cześć I, Warszawa 1994, s. 57. 31. Zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r. ( U 7/87). 32. Zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K 7/ 90). 33. Zob. A. Gomułowicz, Postulat sprawiedliwości a system podatkowy, "Monitor Podatkowy" 1995, nr 4. 34. Można się tu posłużyć argumentami użytymi przez Trybunał w orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r., które w pełni znajdują zastosowanie do podatników o najniższych dochodach wychowujących kilkoro dzieci.  Zróżnicowanie pozycji osób samotnie wychowujących dzieci w stosunku do pozostałych podatników jest w pełni usprawiedliwione. Z reguły bowiem sytuacja materialna takich osób jest gorsza i tym uzasadnione jest preferencyjne opodatkowanie.- zob. uzasadnienie tego orzeczenia, op. cit. , s. 55. Nikogo chyba nie trzeba przekonywać, że sytuacja materialna osób o najniższych dochodach, mających na utrzymaniu dzieci, jest gorsza niż pozostałych podatników. Wynika stąd, że preferencyjne opodatkowanie tej grupy podatników jest zgodne z dotychczasowymi poglądami Trybunału na treść zasady równości. Poprzednia część