Source: http://kraken.slv.cz/5As61/2010
Timestamp: 2018-09-21 03:13:55+00:00
Document Index: 37210210

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 67', 'soud ', '§ 104', '§ 129', 'soud ', 'soud ', '§ 129', 'soud ', '§ 103', '§ 104', '§ 154', 'soud ', '§ 129', '§ 129', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 17', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 68', 'soud ', '§ 67', '§ 65', '§ 65', 'soud ', '§ 48', 'soud ', '§ 48', '§ 96', '§ 106', '§ 122', '§ 127', '§ 65', '§ 82', '§ 9', '§ 67', '§ 79', '§ 103', '§ 9', '§ 67', '§ 65', '§ 107', '§ 122', '§ 127', '§ 127', '§ 2', '§ 6', '§ 4', '§ 177', 'soud ', '§ 9', '§ 67', '§ 9', '§ 67', '§ 122', '§ 154', '§ 158', '§ 65', '§ 9', '§ 67', '§ 9', '§ 67', '§ 65', '§ 7', '§ 65', '§ 65', '§ 65', '§ 82', '§ 79', '§ 65', '§ 79', '§ 65', '§ 65', '§ 127', 'soud ', 'soud ', '§ 156', 'soud ', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 156', '§ 156', '§ 94', '§ 156', '§ 135', 'soud ', '§ 106', '§ 67', '§ 158', '§ 106', '§ 84', '§ 82', '§ 156', 'soud ', '§ 156', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

5As61/2010
5 As 61/2010-174
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Ludmily Valentové a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. v právní vìci ¾alobkynì: J. S., proti ¾alovanému: Krajský úøad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1) Mgr. PhDr. J. K., 2) D. K., 3) Ing. R. S., 4) M. M., a 5) ©. M., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47,
II. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009, è. j. OÚPSØ 161/2009-rozh., ¾alovaný zamítl odvolání ¾alobkynì, Ing. R. S., M. M. a ©. M. a potvrdil rozhodnutí Mìstského úøadu Turnov ze dne 23. 4. 2009, è. j. SU/09/1392, kterým bylo vydáno na ¾ádost stavebníkù D. aj. K. dodateèné povolení stavby rodinného domu na pozemku p. è. 887/14 v k. ú. Ma¹ov u Turnova, obec Turnov, a to v èásti stavby provedené v rozporu s jejím ohlá¹ením.
®alobkynì napadla rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem -poboèka v Liberci, který toto rozhodnutí rozsudkem ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47, zru¹il a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
Krajský soud se zabýval pøedev¹ím otázkou, zda je souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby rozhodnutím, proti nìmu¾ byla ¾alobkynì oprávnìna podat odvolání. S odkazem na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, dostupný na www.nssoud.cz, dospìl krajský soud k závìru, ¾e souhlas stavebního
úøadu s provedením ohlá¹ené stavby je rozhodnutím ve smyslu § 67 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen správní øád ), proti nìmu¾ je odvolání pøípustné.
Krajský soud dále po zhodnocení podkladù obsa¾ených ve správním spisu konstatoval, ¾e nelze spolehlivì vyvrátit námitku ¾alobkynì, podle ní¾ byla stavebníky informována o jiné stavbì, ne¾ která byla následnì stavebníky ohlá¹ena. Podle krajského soudu zji¹tìní vyplývající ze správního spisu nasvìdèují tomu, ¾e stavební úøad vydal dne 12. 11. 2007 souhlas s jinou stavbou, ne¾ ke které se vyjádøili a s ní¾ souhlasili vlastníci sousedních pozemkù. Z tohoto dùvodu také zøejmì tyto osoby nepokládaly za nutné podat proti ohla¹ované stavbì dle § 104 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), námitky.
Takové vadì je podle krajského soudu ov¹em mo¾né èelit opravnými prostøedky, tedy pøedev¹ím odvoláním. Souhlas stavebního úøadu s provedením ohla¹ované stavby byl ov¹em doruèen pouze zástupci stavebníkù, a nikoli sousedùm, tedy ani ¾alobkyni. ®alobkynì tento souhlas zøejmì obdr¾ela a¾ v prùbìhu øízení o dodateèném povolení stavby, pøièem¾ vùèi správním orgánùm uèinila øadu podání, která jsou podle krajského soudu svým obsahem øádným opravným prostøedkem, o nìm¾ v¹ak dosud nebylo odvolacím orgánem (tj. ¾alovaným) rozhodnuto. Z toho podle krajského soudu vyplývá, ¾e souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby dosud nenabyl právní moci. Tato skuteènost podle názoru krajského soudu brání meritornímu rozhodnutí v øízení o dodateèném povolení stavby podle § 129 stavebního zákona.
Krajský soud naopak neuznal jako dùvodnou ¾alobní námitku, podle ní¾ mìla být pøedmìtem øízení o odstranìní stavby i øízení o ¾ádosti o její dodateèné povolení stavba rodinného domu jako celek. V tomto ohledu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, è. j. 3 As 45/2004-121, publikovaný pod è. 621/2005 Sb. NSS, podle nìho¾ pøedmìtem øízení o odstranìní stavby a rozhodnutí o dodateèném povolení mù¾e být buï stavba jako celek, nebo její èást. Stavební zákon umo¾òuje podle krajského soudu dodateènì povolit pouze èást stavby, ani¾ by takové rozhodnutí bylo jakkoli vázáno na právní re¾im zbytku stavby, pøedpokladem pro vydání dodateèného povolení èásti stavby je proto pouze splnìní kritérií stanovených v § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Ostatními ¾alobními námitkami se krajský soud s ohledem na to, ¾e shledal uvedenou vadu øízení, k jejímu¾ odstranìní mìla být správními orgány provedena celá øad dal¹ích úkonù ovlivòujících podstatu vìci, nezabýval.
®alovaný (stì¾ovatel) podal proti rozsudku krajského soudu vèasnou kasaèní stí¾nost, v ní¾ uplatòuje stí¾ní dùvody podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., spatøuje tedy v rozsudku krajského soudu nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právních otázek krajským soudem v pøedcházejícím øízení.
Stì¾ovatel pøedev¹ím namítá, ¾e souhlas stavebního úøadu podle § 104 a¾ 106 stavebního zákona není rozhodnutím, proti nìmu¾ by bylo pøípustné odvolání, ale má povahu sdìlení èi opatøení podle èásti ètvrté, tj. podle § 154 a násl. správního øádu. Projednávání ohlá¹ení není v ¾ádném pøípadì øízením a stavební úøad pøi tomto postupu komunikuje pouze s ohla¹ovatelem stavby. Stì¾ovatel upozoròuje na to, ¾e zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, na nìj¾ se odvolával krajský soud, se vztahoval jednak k ohlá¹ení stavby podle starého stavebního zákona è. 50/1976 Sb. a navíc ¾e existuje i opaèná judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Kromì toho Nejvy¹¹í správní soud v uvedené vìci pøipustil mo¾nost pøímé ¾aloby proti souhlasu stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby, nepøedpokládal tedy, ¾e by proti takovému správnímu aktu bylo pøípustné odvolání.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále uvádí, ¾e pøedmìtem soudního pøezkoumání v øízení pøed krajským soudem mohlo být pouze jeho ¾alobou napadené rozhodnutí ve vìci dodateèného povolení, jako¾ i rozsah dodateènì povolených zmìn stavby, nikoliv pøedchozí správní akty. Stì¾ovatel v této souvislosti odkazuje na ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, è. j. 3 As 45/2004-121, a dále na skuteènost, ¾e nový stavební zákon rozdìlil proces posuzování nepovolených staveb do dvou øízení, a to øízení o odstranìní stavby vedené z moci úøední [§ 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona] a øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavby (§ 129 odst. 3 stavebního zákona).
®alobkynì ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 7. 9. 2010 uvádí, ¾e se rovnì¾ neztoto¾òuje s napadeným rozsudkem krajského soudu, ov¹em ze zcela jiných dùvodù ne¾ stì¾ovatel. ®alobkynì sice pøipou¹tí, ¾e pøedmìtem øízení o odstranìní stavby mù¾e být i její èást, tato èást v¹ak musí reálnì existovat, musí mít své hranice zachytitelné v projektové dokumentaci, a proto nemù¾e jít napø. o neoddìlenou èást prostoru pokoje jako v dané vìci. ®alobkynì v této souvislosti odkazuje na svou argumentaci uvedenou v ¾alobì, kterou doslovnì rekapituluje. ®alobkynì nesouhlasí se stì¾ovatelem, ¾e mìl krajský soud posuzovat jen zákonnost ¾alobou napadeného rozhodnutí, nebo» zároveò nelze abstrahovat od toho, co mu pøedcházelo ve vztahu k nepovolené stavbì. O tom ov¹em neuvá¾il øádnì ani krajský soud ani stì¾ovatel. Pokud jde naopak o samotný dùvod zru¹ení ¾alobou napadeného rozhodnutí, ztoto¾òuje se ¾alobkynì plnì s právním názorem krajského soudu.
®alobkynì se dále v øízení o kasaèní stí¾nosti na Nejvy¹¹í správní soud obrátila podáními ze dne 12. 4. 2012, 24. 4. 2012, 15. 6. 2012 a 18. 9. 2012, která v¹ak bezprostøednì nereagují na stí¾ní námitky uplatnìné stì¾ovatelem v posuzované kasaèní stí¾nosti.
Osoby zúèastnìné na øízení ad 1) a 2) (tj. stavebníci) ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 5. 9. 2010 uvádìjí, ¾e se s obsahem kasaèní stí¾nosti plnì ztoto¾òují. V dal¹ím vyjádøení ze dne 24. 9. 2010 doplòují, ¾e dle stavebního zákona se souhlas stavebního úøadu s ohlá¹ením stavby zasílá pouze stavebníkovi, v daném pøípadì byl souhlas doruèen zástupci stavebníkù, panu S. Jejich dal¹í vyjádøení ze dne 27. 1. 2011 a ze dne 3. 4. 2011 se ji¾ bezprostøednì netýkají námitek uplatnìných stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti.
Osoby zúèastnìné na øízení ad 4) a 5) (tj. M. M. a ©. M.) ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádìjí, ¾e správního orgány se opírají o dodateèné povolení stavby o rozmìrech 8 x 14,6 m, nicménì neberou v úvahu, ¾e vlastníci sousedních nemovitostí byli na poèátku pøed ohlá¹ením stavby informováni o stavbì o rozmìrech 8 x 8,6 m. Pokud toto stavební úøad nezjistil, dopustil se pochybení, které nelze napravovat dodateèným povolením stávající stavby. Osoby zúèastnìné na øízení ad 4) a 5) se ztoto¾òují s rozsudkem krajského soudu a pova¾ují ho za zákonný.
Nejvy¹¹í správní soud pøi posuzování pøedmìtné kasaèní stí¾nosti vy¹el z toho, ¾e usnesením ze dne 20. 7. 2011, è. j. 2 As 86/2010-62, pøedlo¾il druhý senát Nejvy¹¹ího správního soudu roz¹íøenému senátu tého¾ soudu vìc, v ní¾ se jednalo o právní otázku s nyní posuzovanou vìcí úzce související, toti¾ o to, zda souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby (a» ji¾ výslovný, nebo konkludentní), pøípadnì souhlas se zmìnou u¾ívání stavby, je rozhodnutím správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ø. s. a zda tedy podléhá pøezkoumání ve správním soudnictví. Druhý senát posuzoval dosavadní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu k tìmto institutùm podle starého i nového stavebního zákona a dospìl k závìru, ¾e tato judikatura není jednotná, proto vìc pøedlo¾il podle § 17 s. ø. s. k rozhodnutí roz¹íøenému senátu. Dosavadní judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu ov¹em nebyla jednotná ani v otázce, zda souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby lze napadnout odvoláním. V rozsudku ze dne 13. 5. 2011, è. j. 7 As 89/2010-84, dostupným na www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud pøipustil mo¾nost pøezkoumání tohoto správního aktu v odvolacím øízení. Naopak v rozsudku ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, o nìj¾ se opíral v nyní posuzované vìci krajský soud, Nejvy¹¹í správní soud vycházel z toho, ¾e proti souhlasu s provedením ohlá¹ené stavby odvolání pøípustné není, nebo» pøipustil pøímou ¾alobu proti tomuto aktu a byl tedy toho názoru, ¾e byla splnìna podmínka pøedchozího vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení [§ 5 ve spojení s § 68 písm. a) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud tedy v nyní posuzované vìci dospìl k závìru, ¾e teprve na základì rozhodnutí roz¹íøeného senátu ve vìci sp. zn. 2 As 86/2010 bude mo¾né zodpovìdìt otázku, zda je souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby a) rozhodnutím správního orgánu podle § 67 odst. 1 správního øádu i podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které lze napadnout nejprve odvoláním a posléze odvolací rozhodnutí ¾alobou ve správním soudnictví; nebo b) pouze rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které lze napadnout pøímou ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu; nebo c) jiným správním aktem, který není pøezkoumatelný v odvolacím øízení ani v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu. Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud usnesením ze dne 5. 9. 2011, è. j.-129, øízení o kasaèní stí¾nosti podle § 48 odst. 2 písm. f) s. ø. s., v tehdy úèinném znìní, pøeru¹il, aby vyèkal rozhodnutí roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu.
Roz¹íøený senát o vìci pøedlo¾ené druhým senátem Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl usnesením ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, které bude zveøejnìno na internetových stránkách (www.nssoud.cz) a posléze i ve Sbírce rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu. Tím odpadl dùvod pøeru¹ení øízení, proto Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v souladu s § 48 odst. 5 s. ø. s. prvním výrokem tohoto rozsudku, ¾e se v øízení pokraèuje.
Výrokem è. I zmiòovaného usnesení ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl tak, ¾e (s)ouhlasy vydávané dle zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení, jsou jinými úkony dle IV. èásti zákona è. 500/2004 Sb., správní øád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní; soudní ochrana práv tøetích osob je zaruèena ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona .
V odùvodnìní svého usnesení pak roz¹íøený senát mj. konstatoval:
III.2. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona
[14] Správní orgány pøi své èinnosti nevydávají po probìhlém øízení pouze správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále také spr. ø. ) upravené v jeho II. a III. èásti, ale èiní i celou øadu dal¹ích specifických úkonù upravených v èásti IV. tohoto zákona. Tyto úkony jsou vydávány v rámci ménì formálního postupu a mají za cíl sní¾it administrativní a finanèní zátì¾ ¾adatele a zrychlit èinnost správních orgánù.
[15] V souladu s vý¹e uvedeným lze v rámci pøedmìtu úpravy stavebního zákona nalézt tøi rozdílné postupy pøi rozhodování v území, povolování staveb a jejich zmìn, terénních úprav a zaøízení, u¾ívání a odstraòování staveb (dále souhrnnì té¾ zámìr ). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na ¾adatele kladeny ¾ádné po¾adavky a stavebním zákonem taxativnì vymezenou mno¾inu zámìrù tak lze umístit a realizovat bez souèinnosti se správním orgánem-stavebním úøadem (napø. § 79 odst. 3 stav. zák.-stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní ani územní souhlas, § 103 stav. zák.-stavby, terénní úpravy, zaøízení a udr¾ovací práce nevy¾adující stavební povolení ani ohlá¹ení). Dále stavební zákon umo¾òuje v rámci druhého postupu vydat ze strany stavebního úøadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas s ohlá¹ením stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.). V pøípadì tøetího postupu se stavební úøad øídí II. a III. èástí správního øádu a výsledkem tohoto øízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. i § 65 s. ø. s. ( )
III.2.1. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona ve vztahu ke správnímu øádu
[17] Prvotní právní otázkou, kterou v této vìci musí roz¹íøený senát vyøe¹it, je povaha souhlasù vydaných v rámci vý¹e uvedeného druhého postupu (tedy postupu, v rámci kterého jsou vydávány souhlasy) ve vztahu ke správnímu øádu. V tomto ohledu lze souhlasy vydávané druhým postupem rozdìlit do dvou kategorií podle kritéria, zda stavební zákon obsahuje ustanovení, která uvádí, ¾e v pøípadì negativní odpovìdi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v øízení (napø. § 107, § 122 odst. 4 a § 127 odst. 2 stav. zák.), èi nikoliv. Dùvod rozdìlení spoèívá v tom, ¾e tyto kategorie souhlasù se od sebe li¹í právní úpravou, a to právì ve vztahu k urèení jejich právní povahy.
[18] V pøípadì první kategorie souhlasù (napø. souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon ustanovení, která uvádí, ¾e v pøípadì negativní odpovìdi na ¾ádost dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v øízení. Dále stavební zákon u nìkterých souhlasù spadajících do této kategorie (napø. § 127 odst. 3 stav. zák.) obsahuje ustanovení, která v pøípadì negativní odpovìdi ze strany stavebního úøadu odkazují ¾adatele na u¾ití tøetího postupu, tedy správního øízení. Na základì tìchto ustanovení tak lze pøímo z textu zákona dovodit, ¾e do vydání negativního rozhodnutí správní øízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslnì vyluèuje.
[19] V této souvislosti je vhodné poukázat na legislativní vývoj úpravy v oblasti územního plánování a stavebního øádu. Zjednodu¹ování správního pøezkumu umís»ování a provádìní staveb oproti pøedchozímu stavebnímu zákonu z roku 1976 je jednou ze základních my¹lenek stavebního zákona z roku 2006. V dùvodové zprávì ke stavebnímu zákonu z roku 2006 lze mimo jiné mezi hlavními principy navrhovaného øe¹ení nalézt zavedení nového institutu územního souhlasu nahrazujícího územní rozhodnutí. Dále roz¹íøení okruhu staveb, které nebude tøeba povolovat ani ohla¹ovat, a pøesunutí øady staveb ze správního re¾imu (tzn. povolování formou správního rozhodnutí) do procesu ohla¹ování. Z vý¹e uvedeného je jasnì seznatelné, ¾e nový stavební zákon se vydal cestou zjednodu¹ování procesu umís»ování a povolování staveb pøíslu¹nými správními orgány. ( )
[21] Dále je zapotøebí vzít v úvahu obecné zásady správního øízení (§ 2 a¾ § 6 spr. ø.), které jsou ve stavebním zákonì promítnuty pøedev¹ím v § 4 odst. 1. Ten stanoví povinnost správních orgánù vyu¾ívat zjednodu¹ující postupy a v øízení postupovat v¾dy tak, aby byly dotèené osoby co nejménì zatì¾ovány a nevznikaly jim zbyteèné náklady a aby v pøípadech, kdy lze za podmínek stavebního zákona vydat ve vìci pouze jedno rozhodnutí, upustily od dal¹ího povolování zámìru.
[22] Ze znìní zákona je tedy seznatelné, ¾e zámìrem zákonodárce bylo ve stanovených pøípadech uèinit øízení o umístìní a povolení zámìru ménì formální a tedy levnìj¹í a rychlej¹í. Z tohoto dùvodu byl zaveden dal¹í postup (v nìkterých pøípadech paralelní), v tomto usnesení oznaèovaný jako druhý, pøi posuzování umís»ování a povolování zámìrù. Zákonodárce jím øe¹í situaci, kdy s ohledem na ochranu veøejných subjektivních práv nelze urèitý okruh staveb uskuteènit zcela mimo posouzení stavebního úøadu (první postup-napø. stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní, územní souhlas, stavební povolení ani ohlá¹ení), ale klasické správní øízení je pro tento okruh zámìrù zbyteènì finanènì a èasovì nároèné, a to pro ¾adatele i pro soustavu správních orgánù. ( ).
[23] Roz¹íøený senát uèinil dílèí závìr, ¾e tato kategorie souhlasù není vydávána v rámci správního øízení. Správní øád v takovém pøípadì v § 177 pøedpokládá, ¾e správní orgán pøi provádìní jiných úkonù, na které se nevztahují èásti II. a III., postupuje obdobnì dle èásti IV. tohoto zákona.
[24] Nejvy¹¹í správní soud v minulosti v jiné vìci shledal, ¾e správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. nelze vydat mimo správní øízení (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76). S tímto názorem se roz¹íøený senát ztoto¾nil a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. Stavební zákon navíc v nìkterých pøípadech (§ 122 odst. 3 stav. zák.) pøímo stanoví, ¾e daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplòují ani definièní znaky vyjádøení, osvìdèení èi sdìlení (dle § 154 spr. ø.), spadají tak v souladu s § 158 odst. 1 spr. ø. do kategorie tzv. jiných úkonù dle èásti IV. spr. ø. ( )
[26] Shrnutím této èásti tedy èiní roz¹íøený senát závìr, ¾e souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle IV. èásti správního øádu a postup vedoucí k jejich vydání je upraven v této èásti zákona.
III.2.2. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona ve vztahu k soudnímu øádu správnímu
[27] Následnou otázkou, kterou se musel roz¹íøený senát zabývat, je povaha souhlasù vydaných v rámci druhého postupu ve vztahu k soudnímu øádu správnímu. Vzhledem k subsidiární povaze ostatních typù ¾alob oproti ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu je nejdøíve zapotøebí odpovìdìt na otázku, zda jsou souhlasy rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s.
[28] V této souvislosti je podstatné podotknout, ¾e ¾adatel má v nìkterých pøípadech mo¾nost pøedem svùj zámìr uzpùsobit zákonným podmínkám a po¾adovat po stavebním úøadu, aby pøi posuzování daného zámìru, po kontrole splnìní tìchto podmínek, postupoval druhým zjednodu¹eným postupem. Druhý postup je tak v tìchto pøípadech urèitou alternativou vùèi postupu tøetímu, av¹ak procesnì jednodu¹¹í a rychlej¹í.
[29] I pøes odli¹né procesní kroky je výsledkem obou postupù autoritativní urèení ze strany stavebního úøadu, zda je daný zámìr mo¾né uskuteènit èi nikoliv. Zavr¹ení obou postupù má shodné právní úèinky bez ohledu na pøedcházející proceduru i formální pojmenování (napø. stavební povolení a souhlas s ohlá¹enou stavbou). Roz¹íøený senát se v této èásti shoduje s názorem vysloveným v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76, ¾e konkrétnì územní souhlas je z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu, nebo» souhlasy zakládají ¾adateli práva (napø. provést stavbu) a pøímo se dotýkají práv a povinností ostatních subjektù, které jsou povinny toto konání strpìt.
[30] Jak v¹ak bylo ji¾ vý¹e uvedeno, stavební zákon u tìchto souhlasù nepøedpokládá správní øízení a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. V pøípadì druhého postupu ¾adatel musí své zájmy pøedem omezit zákonem stanovenými limity a stavební úøad posoudí, zda je ¾adatel dodr¾el. Stavební úøad nemù¾e v souhlasu stanovit dal¹í podmínky provedení, u¾ívání, mìnit limity apod. Pokud stavební úøad dojde k závìru, ¾e zámìr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplòuje, vydá v zákonem stanovené lhùtì rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním øízení, pøípadnì (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního øízení.
[31] Roz¹íøený senát v této souvislosti pøipomíná své usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, v nìm¾ obdobnì posoudil povahu provedení èi neprovedení záznamu do katastru nemovitostí tak, ¾e pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepøipadá v úvahu ochrana pøed chybným provedením èi neprovedením záznamu cestou ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, nebo» zde není formální akt naplòující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. ( ) V projednávaném pøípadì v¹ak zákon, aè výsledek postupu podle § 7 a 8 zákona o zápisech nepochybnì zasahuje do subjektivního veøejného práva jednotlivce na to, aby údaje o jeho nemovitostech byly evidovány v katastru nemovitostí pøedepsaným zpùsobem (vèetnì negativního aspektu tohoto práva, tj. aby nebyly evidovány v pøípadì, ¾e k tomu není zákonný dùvod), nepøedepisuje formu správního rozhodnutí; správní orgán zde je povinen zasáhnout do sféry práv a povinností jednotlivce jiným zpùsobem . Aèkoliv jsou tedy souhlasy vydávané dle stavebního zákona s to zasáhnout právní sféru tøetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. ( )
[33] Roz¹íøený senát tak mù¾e tuto otázku uzavøít konstatováním, ¾e aèkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, mìnit, ru¹it nebo závaznì urèovat práva a povinnosti a naplòují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ø. s., pro nedostatek pøedepsané formy se nemù¾e jednat o rozhodnutí dle vý¹e uvedeného ustanovení zákona.
III.3. Soudní pøezkoumatelnost souhlasu
[34] Poslední otázkou, kterou musí roz¹íøený senát zodpovìdìt, je mo¾nost soudního pøezkumu souhlasù. V této souvislosti je zapotøebí zmínit, ¾e IV. èást správního øádu neumo¾òuje v pøípadì jiných úkonù pou¾ít øádných opravných prostøedkù upravených tímto zákonem. To samo o sobì není v rozporu se smyslem zákonné úpravy. Jak bylo uvedeno vý¹e, druhý postup je èasto procesnì jednodu¹¹í alternativou ke klasickému správnímu øízení. Stavební úøad jedná pouze se ¾adatelem, proti souhlasu nejsou pøípustné øádné opravné prostøedky, nebo» se nepøedpokládá vìcný èi právní konflikt. Smyslem druhého postupu (v rámci nìho¾ jsou vydávány souhlasy) je existence procesnì a èasovì ménì nároèné úpravy oproti správnímu øízení. Skuteènost, ¾e proti souhlasu vydanému stavebním úøadem nelze pou¾ít øádný opravný prostøedek, je právì jedním ze základních momentù urychlujících tento typ øízení. ( )
[36] Vydání nezákonného souhlasu (a» ji¾ písemnì èi mlèky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, mù¾e nastolit závadný stav, který se mù¾e pøímo dotknout práv tøetích osob (srov. s rozsudkem NSS ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208). Tøetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako opomenutý úèastník ), tak i na právech hmotných (napø. dotèení vlastnického práva k sousednímu pozemku).
[37] Pochybení stavebního úøadu v pou¾ití zjednodu¹eného druhého postupu pro zámìry, které by dle zákona vy¾adovaly vydání rozhodnutí cestou správního øízení, by mohlo umo¾nit obcházení èi dokonce poru¹ování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní øízení by dotèené osoby nebyly v postavení úèastníkù øízení a nemìly by k ochranì svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky èi øádné opravné prostøedky). Problematické je i zaji¹tìní informovanosti o chystaném zámìru, nebo» o zámìru by bylo mo¾né se dozvìdìt teprve z ji¾ probíhající èi uskuteènìné stavby. Navíc by bez mo¾nosti soudního pøezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo mo¾né nezákonné souhlasy zvrátit.
[38] Proto¾e není umo¾nìno tøetím osobám se proti vydání souhlasu bránit opravnými prostøedky podle správního øádu èi jiné zvlá¹tní úpravy správního øízení, musí být poskytnuta cesta k soudní ochranì práv v rámci správního soudnictví. K tomu roz¹íøený senát ji¾ v citovaném rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, mimo jiné uvedl: Nezøídka bude takové rozli¹ení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ø. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ø. s. a osvìdèeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s. obtí¾né a nejednoznaèné. Právì proto v¹ak musí být výklad ustanovení o soudní ochrannì poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z vý¹e uvedených, tedy i ten, jen¾ se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonù, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálnì, ale skuteènì, tedy z hlediska svého obsahu.
[39] Jak bylo uvedeno vý¹e, souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a ochrana ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepøichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatøovat ani neèinnost správního orgánu, nepøipadá tak v úvahu ani ¾aloba na ochranu pøed neèinností (§ 79 s. ø. s.).
[40] Jako poslední mo¾ný zpùsob ochrany tak zbývá ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením (dále té¾ zásahová ¾aloba ). V tomto ohledu se roz¹íøený senát ztoto¾nil se svým døíve publikovaným názorem, vyøèeným v poslednì citovaném usnesení, kde mimo jiné uvedl, ¾e zásahová ¾aloba chrání proti jakýmkoli jiným aktùm èi úkonùm veøejné správy smìøujícím proti jednotlivci, které jsou zpùsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zaji¹»ujícími prùbìh
øízení. Nemusí jít nutnì o akty neformální povahy èi jen o faktické úkony, nýbr¾ i o jakékoli jiné konání èi opomenutí konat, nelze-li je podøadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Zásahem proto mù¾e být i nezákonná neèinnost spoèívající v neuèinìní nìjakého úkonu jiného ne¾ rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. V tomto ohledu tedy roz¹íøený senát nesdílí názor vyjádøený v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, è. j. 3 Aps 3/2006-54,z nìho¾ vyplývá, ¾e nezákonným zásahem mù¾e být toliko konání, ne v¹ak opomenutí.
[41] Roz¹íøený senát se pøiklonil k závìru, ¾e se v pøípadì vydání nezákonného souhlasu (jak písemného tak i provedeného mlèky) mù¾e jednat o nezákonný zásah stavebního úøadu. Z tìchto dùvodù je tak mo¾né napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem (82 s. ø. s.).
[42] Roz¹íøený senát spatøuje pøípadnou nezákonnost zásahu v pochybení stavebního úøadu, kdy dojde k rozporu mezi skuteèným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu (napø. kdy se zmìna v úèelu u¾ívání stavby dotkne práv tøetích osob a stavební úøad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stav. zák.). Pokud je tímto souhlasem zalo¾en a jeho existencí udr¾ován nezákonný stav a trvají jeho dùsledky (u¾ívání stavby závadným zpùsobem), zaká¾e soud správnímu orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své dal¹í úøední èinnosti. Obnovení stavu pøed zásahem lze dosáhnout tak, ¾e soud pøiká¾e správnímu orgánu, je-li to mo¾né, postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 spr. ø.
[43] Objektivní mo¾nost èi nemo¾nost pøíkazu k obnovení stavu pøed zásahem, vysloveného v soudním rozhodnutí a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud v souladu s § 87 odst. 1 s. ø. s. na základì skutkového stavu zji¹tìného ke dni svého rozhodnutí; toliko v pøípadì, ¾e soud pouze urèuje (deklaruje), zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v dobì zásahu. Rozsudek soudu tedy nebude obsahovat výrok týkající se pøípadného obnovení stavu pøed zásahem v pøípadech, kdy zru¹ení napadeného souhlasu stavebního úøadu, by» byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových èi právních dùvodù zcela zjevnì mo¾né. V ostatních pøípadech v¹ak soud nezkoumá a závaznì nehodnotí splnìní dále uvedených podmínek pro výsledek postupu správního orgánu podle § 156 odst. 2 spr. ø., nebo» by tím nahrazoval pøedem správní orgán v jeho vìcné kompetenci.
[44] Vzhledem k u¾ití § 156 odst. 2 spr. ø. je zapotøebí brát zøetel na pøimìøené pou¾ití ustanovení hlavy IX. èásti druhé spr. ø. o pøezkumném øízení. V § 94 odst. 4 spr. ø. je obsa¾ena ochrana dobré víry ¾adatele. I kdy¾ dojde správní orgán k závìru, ¾e rozhodnutí (v daném pøípadì souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním pøedpisem, pokud by byla újma, která by jeho zru¹ením nebo zmìnou vznikla nìkterému úèastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víøe, ve zjevném nepomìru k újmì, která vznikla jinému úèastníkovi nebo veøejnému zájmu, správní orgán pøezkumné øízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zru¹it. Správní orgán musí pøi postupu dle § 156 odst. 2 spr. ø. také zkoumat, zdali jsou pro pøípadné zahájení pøezkumu èi v jeho rámci pro následné zru¹ení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhùty. Pouze pøi respektování tìchto zákonných podmínek je mo¾né vydaný nezákonný souhlas usnesením zru¹it.
[45] Pokud nebude zru¹ení souhlasu a obnovení stavu pøed zásahem z vý¹e uvedených dùvodù mo¾né, je i v tomto pøípadì podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, nebo» toto rozhodnutí mù¾e ¾alobci ve smyslu § 135 odst. 2 zákona è. 99/1963 Sb., obèanský soudní øád, napomoci pøi uplatòování náhrady ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem dle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. ( )
Je tedy zøejmé, ¾e ve svìtle rozhodnutí roz¹íøeného senátu nemohou dùvody, pro nì¾ krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele, obstát, naopak uplatnìné stí¾ní námitky je tøeba hodnotit jako dùvodné. Jak judikoval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu, souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby podle § 106 stavebního zákona není rozhodnutím podle § 67 správního øádu, ale jiným úkonem správního orgánu ve smyslu § 158 odst. 1 správního øádu, který není vydáván ve správním øízení a nelze tedy proti nìmu ani brojit odvoláním. Je nutno rovnì¾ pøisvìdèit stì¾ovateli a osobám zúèastnìným na øízení ad 1) a 2), ¾e souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby se v souladu s § 106 odst. 2 a 3 stavebního zákona doruèuje pouze stavebníkovi. Souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, a» u¾ je stavebním úøadem vydán výslovnì nebo konkludentnì, mohou osoby, je¾ se jím cítí být dotèeny na svých právech, napadnout v pøíslu¹ných lhùtách, je¾ nejsou vázány na doruèení napadeného aktu (§ 84 odst. 1 s. ø. s.), ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ø. s. V rámci veøejné správy mù¾e být souhlas s ohlá¹ením stavby pøezkoumán, opìt pøi respektování zákonných lhùt a zákonných podmínek, pouze postupem podle § 156 odst. 2 správního øádu.
Nejvy¹¹í správní soud tedy souhlasí se stì¾ovatelem i v tom ohledu, ¾e krajskému soudu pøíslu¹í v dané vìci v mezích ¾alobních námitek zkoumat zákonnost ¾alobou napadených rozhodnutí ve vìci dodateèného povolení, jako¾ i pøedcházejícího øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavby, a to vèetnì otázky, zda mìla být pøedmìtem tohoto øízení stavba celá, èi její definované èásti; nebyl v¹ak v dané vìci oprávnìn posuzovat zákonnost samotného souhlasu stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby rodinného domu ani zákonnost jemu pøedcházejícího postupu, nebo» tento souhlas byl samostatnì pøezkoumatelný na základì pøípadné ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu, a pokud nebyl shledán nezákonným v takovém øízení èi v rámci postupu podle § 156 odst. 2 správního øádu, musí z nìj správní soud vycházet obdobnì jako z pravomocného stavebního povolení. Je tedy tøeba mít za to, ¾e pøed právní mocí rozhodnutí o dodateèném povolení byla pøedmìtná stavba rodinného domu nepovolená právì v tom rozsahu, v jakém se odchylovala od udìleného souhlasu stavebního úøadu s jejím ohlá¹ením a od projektové dokumentace ovìøené pøi tomto postupu stavebním úøadem.
Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, nemohl se naopak v rámci øízení o nyní posuzované kasaèní stí¾nosti ¾alovaného zabývat námitkami ¾alobkynì uplatnìnými v jejím vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti èi dokonce v ¾alobì, tedy mj. otázkou, zda mìla být pøedmìtem øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavba rodinného domu jako taková èi její èásti nebo prvky provedené v rozporu se souhlasem s ohlá¹ením stavby. Nejvy¹¹í správní soud posuzuje zákonnost rozsudku krajského soudu v mezích dùvodù uplatnìných v kasaèní stí¾nosti a tìmi je vázán; to neplatí jen v pøípadech, bylo-li øízení pøed krajským soudem zmateèné nebo bylo zatí¾eno vadu, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí krajského soudu nepøezkoumatelné, jako¾ i v pøípadech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Uvedené vady, k nim¾ by bylo nutno pøihlédnout z úøední povinnosti, Nejvy¹¹í správní soud v pøedmìtné vìci neshledal; rámec pøezkumu rozsudku krajského soudu byl tedy jednoznaènì vymezen kasaèní stí¾ností, kterou ov¹em podal ¾alovaný, nikoliv ¾alobkynì.
Z tohoto dùvodu Nejvy¹¹í správní soud neprovedl k dùkazu ani listiny, které ¾alobkynì pøedlo¾ila Nejvy¹¹ímu správnímu soudu v rámci øízení o kasaèní stí¾nosti, nebo» tyto listiny nebyly pro posouzení dùvodnosti kasaèní stí¾nosti ¾alovaného relevantní.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Krajský soud se tedy bude v dal¹ím øízení zabývat jednotlivými námitkami uplatnìnými ¾alobkyní v ¾alobì, vèetnì tìch, které dosud neposuzoval.
O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V Brnì dne 12. øíjna 2012