Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=12735&strTipM=T
Timestamp: 2020-04-05 09:46:47
Document Index: 77518884

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 41', 'artículo 256', 'artículo 39', 'artículo 311', 'Artículo 221', 'artículo 312']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 263 del 09/09/2004
Dictamen : 263 del 09/09/2004
C-263-2004
09 de setiembre del 2004
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° SCU-1316-2004 de fecha 26 de julio del 2004, recibido en esta Procuraduría el día 19 de agosto del presente año, dando respuesta en los siguientes términos:
Nos transcribe el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional, en la sesión ordinaria celebrada el 22 de julio del 2004, acta N° 2575, Artículo Tercero, Inciso V, mediante el cual se solicita el dictamen preceptivo a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Título de Bachillerato en Ciencias de la Educación con Concentración en Orientación Educativa, otorgado el 5 de abril del 2001 a la señora XXX, registrado bajo el tomo 17, folio 86, asiento 740.
I.- DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.
Teniendo como parámetro lo expuesto, y después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Consejo, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.
Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez realizar unas breves consideraciones, en torno al plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria, a efectos de que sean tomadas en cuenta por parte de ese Consejo Universitario.
II.- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO.
INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INTIMACION.
Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, se establezca correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.
En el caso que nos ocupa, se vislumbra que en el procedimiento administrativo llevado a cabo, no se estableció de manera clara y fehaciente, que con el mismo se pretendía declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del Título Universitario obtenido por la señora XXX, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, por cuanto en el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional, según el Artículo Tercero, Inciso II, de la sesión ordinaria celebrada el 17 de octubre del 2002, Acta N° 2430, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento y se nombra al respectivo órgano director, no se realizó mención expresa en ese sentido, sino que se acordó en lo que interesa:
“A. ORDENAR EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE DECLARATORIA DE NULIDAD DEL TITULO DE BACHILLERATO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON CONCENTRACIÓN EN ORIENTACIÓN EDUCATIVA OTORGADO A LA SEÑORA XXX.” (El destacado no es del original).
Como se aprecia con claridad, no se determinó que el proceso era para declarar la nulidad, absoluta evidente y manifiesta, conforme a lo establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha imprecisión fue cometida nuevamente, en la resolución N° SCU-A-1953-2002, de las 9:30 horas del 29 de octubre del 2002, mediante la cual la Comisión de Asuntos Académicos, actuando como Órgano Instructor del Procedimiento, al dar inicio al procedimiento administrativo acordó en lo que interesa:
A. ABRIR EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO MEDIANTE EL CUAL SE LE OTORGO EL TITULO DE BACHILLERATO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON CONCENTRACIÓN EN ORIENTACIÓN EDUCATIVA, A LA SEÑORA XXX.
C. SE LE INFORMA A LA SEÑORA XXX QUE MEDIANTE EL PRESENTE PROCEDIMIENTO SE PRETENDE DETERMINAR SI EXISTEN VICIOS DE NULIDAD DEL TITULO CITADO, QUE AMERITEN LA DECLARATORIA DE NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA O LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD. (La negrita no es del original)
Así las cosas, en ningún momento se estableció de manera diáfana que el procedimiento administrativo instaurado era para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto declaratorio de derechos a favor de la administrada, e incluso se observa que el órgano director indicó a la afectada, que dicho procedimiento era para determinar la procedencia de “la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta o la declaratoria de lesividad”, lo cual consideramos que induce a confusión al afectado y afecta su derecho constitucional de defensa y al debido proceso. En ese sentido, se debe hacer notar que ni tan siquiera se menciona el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Con lo anterior, indudablemente se incurrió en el quebrantamiento del principio del debido proceso, en lo atinente a la correcta intimación, toda vez que no se estableció correctamente el carácter y los fines que se buscaban con el proceso que nos ocupa.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación - contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política -, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:
“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1° de abril ambos de 1998).
“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995 ) (El subrayado no es del original).
“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:
(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).
B) INOBSERVANCIA DEL NUMERAL 311 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Según se desprende de la Ley General de la Administración Pública, artículos 309 a 319, la comparecencia oral y privada constituye un elemento esencial del procedimiento ordinario, en virtud de que es allí donde las partes tienen la posibilidad de exponer sus argumentos y producir la prueba que consideren necesaria para su defensa.
En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta que el numeral 311 de la Ley de cita, establece con suma claridad que la citación a la comparecencia oral y privada debe realizarse con 15 días de anticipación (plazo mínimo y obligatorio), los cuales deberán computarse como días hábiles a tenor de lo dispuesto en el artículo 256 de ese mismo cuerpo legal.
Así las cosas, en el expediente administrativo que se nos remite, se aprecia que para la realización de esa comparecencia, se fijó el día 24 de febrero del 2004 (folios 49 y 50) lo cual le fue notificado a la señora XXX el día 13 de febrero de ese mismo año (folios 51 y 55), es decir con apenas 7 días de antelación. Pese a lo anterior, dicha comparecencia no se llevó a cabo, ante la imposibilidad del apoderado de la señora XXX de asistir a la misma (folio 60).
En virtud de lo anterior, el Órgano Director mediante oficio N° SCU-A-313-2004 procede a señalar, por segunda ocasión, hora y fecha para realizar la comparecencia oral y privada, estableciendo para ese fin las 09:30 horas del día 9 de marzo del 2004 (folios 66 y 67). Sin embargo, dicho oficio se le notifica a la señora XXX el día 26 de febrero del 2004 (folio 68), sea con tan sólo 8 días de anticipación, situación que se agrava si se observa que a folio 69, se da una nueva notificación el día 5 de marzo de ese mismo año, y que en el Resultando 2. del acta de la celebración de esa comparecencia se consigna que la notificación se realizó el día 5 de marzo, en cuyo caso se habría comunicado con tan sólo 2 días de antelación.
Es claro entonces que, la Administración no respetó el plazo establecido en el artículo supra indicado, dándose con ello una violación del debido proceso, y del derecho de defensa de la administrada en el procedimiento. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:
“IV.- La Sala se ha referido a la trascendencia que tiene la audiencia oral y privada regulada en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para el efectivo ejercicio del derecho de defensa, por parte de quien, como en el caso en estudio, se ve sometido a un procedimiento disciplinario que conduce a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución. En la sentencia número 4287-93 de las 15:12 horas del primero de setiembre de 1993, se dispuso, en lo que interesa:
“Así pues, se omitió la audiencia oral y privada, cuya citación debía hacerse con al menos quince días de anticipación, en donde la parte tendría el derecho de ofrecer su prueba; obtener su admisión y trámite cuando fuera pertinente y relevante; pedir confesión a la parte o testimonio a la Administración, preguntar y repreguntar a testigos y peritos, suyos o de la contraparte; aclarar, ampliar o reformar su petición o defensa inicial; proponer alternativas y sus pruebas; y formular conclusiones de hecho o de derecho en cuanto a la prueba y resultados de la comparecencia (Artículos 309, 311 y 317 del citado cuerpo normativo). De lo anterior se deriva que no basta con que la Administración asegure un mínimo de garantías al funcionario orientadas a evitar su indefensión, sino que es necesario que ajuste sus actuaciones al marco que el ordenamiento jurídico establece, como sucede en el presente caso, pues es aquel el que brinda la seguridad jurídica necesaria, en atención al funcionamiento y comportamiento que durante su desarrollo el individuo pueda esperar por parte del órgano de procedimiento. Ajustarse al marco legal, no solo opera como límite para la Administración, en cuanto sometimiento de esta al bloque de legalidad (Estado legal de Derecho), sino también como garantía del debido proceso, en cuanto a que el administrado o funcionario pueda ejercitar los mecanismos y oportunidades que previamente le han sido definidos por el ordenamiento jurídico.” (Voto N° 2003-05397 de las 14:52 hora del 24 de junio del 2003. La negrita no es del original).
En un caso similar al que nos ocupa, en el que no se respetaron los 15 días que establece el numeral 311 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala Constitucional indicó:
“…los principios generales del debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley General de la Administración Pública, como en este caso en el artículo 311 en cuanto a la audiencia, establece que la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días de anticipación, y esta disposición no fue adoptada a cabalidad en ninguna de las resoluciones adoptadas por el Organo Director recurrido. En la resolución de las ocho horas con treinta minutos del veintidós de noviembre del dos mil uno, se fijó la audiencia para el día 5 de febrero del 2002, sin embargo esta resolución le fue notificada al amparado el 29 de enero del 2002; en la resolución de las trece horas del seis de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 14 de febrero del 2002, no obstante esta resolución fue notificada al recurrente el día 12 de febrero del 2002 y finalmente y posterior a la notificación de este recurso de amparo; por resolución de las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 27 de febrero del 2002 y esta resolución fue notificada al recurrente ese mismo día 18 de febrero del 2002. Los recurridos informaron que era razonable fijar la audiencia para el 27 de febrero, porque el amparado, a su criterio, había contado con más de un mes para preparar su defensa, sin embargo, esta resolución del 18 de febrero del 2002 tampoco cumple con lo dispuesto por la norma legal de cita, pues en ésta no se hace este tipo de interpretaciones que en realidad violentan el principio de legalidad. Nótese que la resolución se dicta el 18 de febrero y se convoca al amparado para el 27 del mismo mes y año, habiendo transcurrido únicamente 7 días hábiles desde su notificación a la fecha de la celebración de la audiencia, cuando en realidad deben ser 15 días hábiles. De este modo el recurso resulta estimatorio, por lo que lo procedente es declarar con lugar el mismo y anular la resolución dictada por el Organo Director a las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, únicamente en cuanto señaló como fecha para la celebración de la audiencia el día 27 de febrero del 2002, ya que con ella violenta uno de los postulados del derecho de defensa consagrado en el debido proceso.” (Voto 2002-02175 de las 10:31 horas del 1 de marzo del 2002. La negrita y subrayado no es del original).
Por lo anterior, es claro que en el procedimiento que nos ocupa, se vulneró un requisito establecido legalmente, lo que provoca una violación al debido proceso y al derecho de defensa de la administrada, situación que impide a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable que se solicita. (En similar sentido, véase el dictamen N° C-183-2003 del 19 de junio del 2003).
C) SOBRE LA NOTIFICACIÓN A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.
Es necesario señalar que la notificación a la comparecencia oral y privada, no se realizó siguiendo los lineamientos que en Derecho correspondían. En ese sentido, se aprecia que el Órgano Director al realizar las notificaciones a la afectada, dejaba constancia de ello en una acta de notificación, en la cual se consignaba entre otras cosas, la fecha en que ésta se realizaba y la resolución que se notificaba (al respecto véanse folios 4, 28, 29, 40, 43, 51 y 55). Sin embargo, se observa que mediante oficio N° SCU-A-313-2004, el Órgano Director señaló la fecha para realizar la comparecencia (folios 66 y 67). Seguidamente, a folios 68 y 69, se aprecian varias coletillas de reportes de fax, dirigidos al apoderado de la señora XXX, no obstante no se confeccionó el acta de notificación correspondiente –como se venía haciendo- lo que impide tener certeza de que lo notificado fuera la resolución antes citada, que fijaba fecha para la realización de la comparecencia oral y privada.
Así, no se sabe a ciencia cierta, si en realidad lo que se le notificó fue la citación a la comparecencia o bien una resolución distinta a ésta. Ello cobra mayor importancia, si se considera que la señora XXX no se presentó a la comparecencia, situación que eventualmente pudo haber ocurrido por el vicio que hemos apuntado.
En torno al tema de los requisitos de notificación, la Procuraduría dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:
(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original).
Debe tenerse presente que las notificaciones son parte esencial de la garantía de un debido proceso, según lo ha señalado la Sala Constitucional:
"El derecho de defensa o derecho al debido proceso en materia administrativa comprende básicamente: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde, e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. " (Lo subrayado no es del original) (Voto N° 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990).
Así las cosas, ante el necesario apego al debido proceso que debe respetar la Administración, consideramos oportuno que se subsane la situación mencionada, máxime si se tiene en cuenta que no existe certeza, de si a la administrada se le notificó la resolución que señaló la fecha para la celebración de la comparecencia oral y privada, y el hecho de que ésta no se hizo presente a la misma.
D) OTROS VICIOS QUE MERECEN SER SUBSANADOS.
1- Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante.
Bajo ese orden de ideas, el expediente administrativo en estudio, no cumple con tales requisitos por cuanto posee una serie de copias simples, algunas sin firmar, que no fueron certificadas por el órgano competente para tal efecto. (Al respecto véanse documentos a folios 8 a 24 del expediente).
Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001).
La Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000).
Así, deberá corregirse tal situación, incorporando al expediente los documentos originales visibles a folios 8 a 24, o bien, copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que son copia fiel y exacta de su original.
2- Siendo que en el expediente deben constar los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular el derecho subjetivo, en el caso que nos ocupa, deviene necesario que se incorpore el Título que se pretende anular, ya sea el original o bien una copia certificada del mismo.
3- Se aprecia que a la señora XXX, no se le concedió audiencia del documento visible a folio 47 del expediente que nos ocupa, lo cual debe ser subsanado puesto que el órgano director debe garantizar el derecho de defensa de las partes. En ese sentido, se debe tener presente que en la tramitación del procedimiento se deben adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221 de la Ley General de la Administración Pública).
4- Tanto en el auto inicial del procedimiento, como en las citaciones a la comparecencia oral y privada, no se le enumeró brevemente a la parte toda la documentación existente, tal y como lo exige el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública.
III.- OBSERVACIONES SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD.
Así las cosas, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.
Por consiguiente, debe tener en consideración ese Consejo Universitario lo expuesto líneas atrás, toda vez que en el presente caso, el acto que se pretende anular es de fecha 5 de abril del 2001, por lo que el plazo de caducidad para un hipotético ejercicio de la potestad de anulación por la Administración se cumpliría el 5 de abril del 2005.
De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo, relacionado con la anulación del Título de Bachillerato en Ciencias de la Educación con Concentración en Orientación Educativa, otorgado el 5 de abril del 2001 a la señora XXX, registrado bajo el tomo 17, Folio 86, Asiento 740, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados.
Anexo: el expediente que nos fuera remitido (con 78 folios).