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Timestamp: 2016-10-25 21:03:22+00:00
Document Index: 134744172

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 97', 'art. 97', 'art. 98', 'art. 54', 'ATF ', 'art. 101', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 106', 'art. 97', 'art. 103', 'art. 97', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 20', 'art. 105', 'art. 20', 'art. 717', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 13']

130 II 32131. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause X. contre Commune d'Eclagnens, D�partement de la s�curit� et de l'environnement et Tribunal administratif du canton de Vaud (recours de droit administratif)
Art. 20 OSites; mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� par des d�chets. Recevabilit� du recours de droit administratif contre une d�cision partielle prise au cours d'une proc�dure d'assainissement d'un site pollu� (consid. 1). L'ex�cution de mesures d'investigation et de surveillance incombe de fa�on prioritaire au d�tenteur du site pollu�, conform�ment � l'art. 20 al. 1 OSites, une telle obligation ne pouvant qu'exceptionnellement �tre impos�e � un tiers sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites; le cas �ch�ant, il faut un lien suffisamment clair ou �vident entre le comportement du tiers et la pollution du site (consid. 2). Faits � partir de page 322
Par une d�cision du 11 avril 1983, le D�partement des travaux publics du canton de Vaud a autoris� la Municipalit� de la commune d'Eclagnens (ci-apr�s: la municipalit�) "� am�nager, � exploiter ou � d�livrer un permis de d�charge inerte au propri�taire foncier", au lieu-dit "Les Fontanettes" � Eclagnens, sur une parcelle appartenant � Y. Le 17 mai 1983, la municipalit� a d�livr� � ce propri�taire un permis d'exploiter une "d�charge type classe II" sur son fonds. Une extension de 22'000 m2 du p�rim�tre de la d�charge a �t� autoris�e par la municipalit� le 22 d�cembre 1986.
L'exploitation de la d�charge a �t� confi�e � une nouvelle soci�t� anonyme, D�charge Les Fontanettes S.A., inscrite au registre du commerce le 10 mai 1983. Cette soci�t� comptait trois administrateurs: X., pr�sident du conseil, Z. et Y. La soci�t� a �t� dissoute le 23 d�cembre 1992 et un tiers a �t� d�sign� comme liquidateur. Le 23 d�cembre 1997, la soci�t� a �t� radi�e du registre du commerce. L'exploitation de la d�charge s'�tait achev�e en 1989 et les travaux de remise en �tat en 1994.
Le D�partement cantonal a charg� un bureau d'ing�nieurs sp�cialis� d'�valuer les risques pour l'environnement provenant de la d�charge des Fontanettes. Ce bureau a d�pos� un premier rapport le 11 mai 1994, retenant en conclusion que cette d�charge pr�sentait un danger potentiel relativement important pour la qualit� des eaux de la rivi�re le Talent, coulant � proximit�; ce rapport pr�conisait, avant une prise de position d�finitive, une �tude d�taill�e des conditions de ruissellement, du d�bit et de la qualit� des eaux de percolation suintant au pied de la d�charge. Ce bureau a effectu� d'autres investigations sur mandats de l'autorit� cantonale et il a d�pos� de nouveaux rapports le 15 d�cembre 1995, le 17 octobre 1996 et le 7 ao�t 2000. Selon les conclusions de ce dernier rapport, l'ancienne d�charge provoquerait la contamination d'une petite nappe phr�atique non exploitable situ�e en bordure du Talent (par des compos�s organiques halog�n�s, provenant probablement du stockage de d�chets artisanaux ou industriels). Une surveillance r�guli�re du site (deux fois par an) �tait recommand�e.
Le 26 mars 2002, le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-apr�s: le service cantonal, ou SESA) a rendu une d�cision BGE 130 II 321 S. 323fond�e sur l'art. 13 de l'ordonnance du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (ordonnance sur les sites contamin�s, OSites; RS 814.680), d�cision dont le dispositif est le suivant:
"1. Messieurs X., Z. et Y. feront effectuer, � leurs frais, une investigation de d�tail sur le site de l'ancienne d�charge 'Les Fontanettes', ceci dans un but de d�terminer si un assainissement du site est n�cessaire du point de vue des eaux souterraines et des eaux de surface.
2. Ils feront �galement assurer, � leurs frais, une surveillance du site du point de vue de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, ceci sans d�lai et jusqu'� ce que les besoins de surveillance aient disparu.
3. A cet effet, ils mandateront un bureau d'ing�nieurs de leur choix. Le nom de ce bureau ainsi que le mandat et le programme de l'investigation de d�tail et de la surveillance seront communiqu�s au SESA pour approbation. De plus, un rapport relatif � l'investigation de d�tail sera remis au SESA � l'issue de l'investigation, au plus tard le 31 mai 2003 (...)."
X., Z. et Y. ont tous trois recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre cette d�cision. Le Tribunal administratif a joint les trois causes et, par un arr�t rendu le 14 ao�t 2003, il a rejet� les recours en prolongeant au 31 ao�t 2004 le d�lai pour la remise du rapport relatif � l'investigation de d�tail, la d�cision attaqu�e �tant pour le reste maintenue. Dans les consid�rants de son arr�t, le Tribunal administratif a qualifi� le cas de X. de "plus d�licat" que celui des deux autres int�ress�s. Il n'a "pas exploit� la d�charge au sens strict" parce qu'il n'a "pas particip� directement � l'entreposage des d�chets". Il a n�anmoins r�dig� une lettre de la soci�t� anonyme � la municipalit� le 13 octobre 1983, en r�ponse � une lettre de cette autorit� signalant diff�rents probl�mes li�s � l'exploitation de la d�charge. Dans ce courrier, X. - qui est avocat et qui, auparavant, "avait apparemment �t� consult� au moment de l'�laboration des statuts" de la soci�t� puis avait apport� son aide dans l'�laboration d'une convention conclue entre la municipalit� et la soci�t� - a demand� que la correspondance relative � la d�charge lui soit d�sormais adress�e (� son �tude). Il a particip� � une s�ance sur place avec l'autorit� communale le 15 novembre 1983, puis a re�u un courrier de la municipalit� du 5 d�cembre 1983 concernant cette s�ance. Par la suite, le dossier ne contient plus de "traces d'intervention de X. dans l'exploitation de la d�charge". N�anmoins, ce dernier, qui "entendait notamment �tre un interlocuteur vis-�-vis des autorit�s", a "particip� � la gestion de la soci�t� et, partant, � l'exploitation de la d�charge, quand bien m�me il s'agissait d'un r�le secondaire et BGE 130 II 321 S. 324limit� dans le temps, dont l'ampleur exacte n'a pas pu �tre �tablie". Comme l'exploitation de la d�charge est la cause des mesures � prendre en application de l'ordonnance sur les sites contamin�s, X. pouvait, d'apr�s le Tribunal administratif, �tre tenu de participer � l'investigation de d�tail et aux mesures de surveillance, en application de l'art. 20 al. 2 OSites.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif, principalement pour violation de l'art. 20 OSites. L'effet suspensif a �t� accord� au recours.
Par un arr�t rendu le 2 juin 2004, le Tribunal f�d�ral a admis le recours de droit administratif et il a annul� l'arr�t du Tribunal administratif, en tant qu'il rejetait le recours form� par X. et qu'il maintenait la d�cision adress�e le 26 mars 2002 � X. par le service cantonal.
La contestation porte sur une d�cision obligeant le recourant � prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu�. Ces mesures sont d�finies dans l'ordonnance sur les sites contamin�s (OSites), qui r�gle les diff�rentes �tapes de la proc�dure d'assainissement des d�charges contr�l�es et des autres sites pollu�s par des d�chets, conform�ment � l'art. 32c al. 1 LPE (RS 814.01). L'arr�t du Tribunal administratif est donc une d�cision fond�e sur le droit public f�d�ral (cf. art. 5 al. 1 PA, auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en derni�re instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ; cf. �galement art. 54 LPE et ATF 130 II 32 consid. 2 p. 34). Cette d�cision ne met pas fin � la proc�dure introduite en vue d'un assainissement de la d�charge. Il ne s'agit cependant pas d'une d�cision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ mais bien d'une d�cision partielle sur le fond (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385; arr�t 1A.67/1997 du 26 f�vrier 1998, publi� in DEP 1998 p. 152, consid. 1c). Une telle d�cision partielle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral dans le d�lai de trente jours pr�vu � l'art. 106 al. 1 OJ. Ce d�lai a �t� observ� en l'esp�ce. BGE 130 II 321 S. 325
Dans la proc�dure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualit� pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e. Celui qui est tenu de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� remplit manifestement ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilit� des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 20 OSites en faisant valoir que l'obligation de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� doit �tre en principe impos�e au d�tenteur du site, et exceptionnellement � un tiers, si les causes de la pollution sont clairement �tablies et s'il est certain que ce tiers devra assumer les frais d'assainissement. Or il n'est pas lui-m�me le d�tenteur du site ni le principal responsable de la pollution; son comportement, dans la cr�ation et la gestion de la soci�t� ayant exploit� la d�charge, n'a en outre d'apr�s lui aucun rapport causal avec la pollution. Le recourant reproche donc au Tribunal administratif d'avoir admis � tort, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que la r�alisation d'une investigation de d�tail pouvait �tre exig�e de lui.
2.1 L'art. 32c al. 1 LPE prescrit aux cantons de veiller � ce que soient assainis les d�charges contr�l�es et les autres sites pollu�s par des d�chets, lorsqu'ils sont � l'origine d'atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'ils risquent de l'�tre un jour. Le Conseil f�d�ral est habilit� � �dicter des prescriptions � ce sujet; il a adopt�, le 26 ao�t 1998, l'ordonnance sur les sites contamin�s (OSites), qui r�gle les diff�rentes �tapes du traitement des sites pollu�s (cf. art. 1 al. 2 OSites). Cette ordonnance pr�voit une phase d'investigation pr�alable (art. 7 OSites), � l'issue de laquelle l'autorit� examine si le site pollu� n�cessite une surveillance ou un assainissement (cf. art. 8 al. 1 OSites). Si un site pollu� n�cessite un assainissement (en d'autres termes s'il s'agit d'un "site contamin�"), l'autorit� demande d'une part qu'une investigation de d�tail soit effectu�e dans un d�lai appropri�, et d'autre part que le site soit surveill� jusqu'� la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). L'investigation de d�tail est n�cessaire pour appr�cier les buts et l'urgence de l'assainissement (art. 14 al. 1 OSites). Les donn�es suivantes doivent �tre identifi�es et �valu�es dans ce cadre: type, emplacement, quantit� et concentration des substances dangereuses pour l'environnement pr�sentes sur le site pollu� (art. 14 al. 1 let. a OSites); type des atteintes � BGE 130 II 321 S. 326l'en vironnement effectives et possibles, charge et �volution de ces atteintes dans le temps (art. 14 al. 1 let. b OSites); emplacement et importance des domaines environnementaux menac�s (art. 14 al. 1 let. c OSites).
L'ex�cution des mesures d'investigation (pr�alable ou de d�tail) et de surveillance est r�gl�e � l'art. 20 OSites, qui a la teneur suivante:
1 Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent �tre ex�cut�es par le d�tenteur du site pollu�.
2 L'autorit� peut obliger des tiers � proc�der � l'investigation pr�alable, � ex�cuter les mesures de surveillance ou � effectuer l'investigation de d�tail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est � l'origine de la pollution du site.
2.2 La contestation porte sur des mesures d'investigation de d�tail et de surveillance (cf. art. 13 et 14 OSites), une investigation pr�alable ayant d�j� �t� effectu�e par l'autorit� cantonale, avec la collaboration d'un bureau sp�cialis� (cf. art. 7 OSites - cette phase a pris fin apr�s le d�p�t du rapport du 7 ao�t 2000). Le recourant n'a pas �t� consid�r�, en proc�dure cantonale, comme le d�tenteur du site pollu� au sens de l'art. 20 al. 1 OSites car, selon le Tribunal administratif, le d�tenteur est en l'occurrence le propri�taire de la parcelle sur laquelle la d�charge a �t� exploit�e. Cette interpr�tation de la notion de d�tenteur n'a pas �t� critiqu�e dans la pr�sente proc�dure; l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage s'y rallie �galement en estimant que la situation est claire � ce propos. Le recourant a en revanche �t� oblig� de prendre des mesures en qualit� de tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, parce que - si l'on se r�f�re au texte de cette disposition - il y avait lieu de penser que son comportement �tait � l'origine de la pollution du site.
Dans un arr�t r�cent (mentionn� du reste dans l'arr�t attaqu�), le Tribunal f�d�ral a expos� que l'obligation de prendre des mesures de surveillance et d'investigation incombait en premier lieu, ou de fa�on prioritaire, au d�tenteur du site pollu� (art. 20 al. 1 OSites); ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une telle obligation peut �tre impos�e � un tiers, sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites. L'autorit� n'a pas � faire intervenir syst�matiquement, � ce stade, les tiers dont le comportement serait � l'origine de la pollution du site. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appr�ciation (en d'autres termes, l'art. 20 al. 2 OSites est une "Kann-Vorschrift") mais elle doit tenir compte de la n�cessit� d'effectuer aussi rapidement que possible les investigations; le d�tenteur du site pollu�, qui en a effectivement la ma�trise, est normalement le mieux � m�me de prendre les mesures requises. BGE 130 II 321 S. 327Si, lors de ces �tapes pr�alables, il fallait toujours rechercher �galement celui qui est � l'origine de la pollution ou de l'assainissement, on prendrait le risque de diff�rer inutilement l'assainissement ainsi que la possibilit�, pour le d�tenteur, d'utiliser � nouveau son immeuble sans restrictions. Cela �tant, la question de l'obligation de prendre des mesures (art. 20 OSites) doit �tre distingu�e de celle, � r�soudre ult�rieurement, de la prise en charge des frais d'assainissement, en principe support�s, en vertu de l'art. 32d al. 1 LPE, par "celui qui est � l'origine de l'assainissement" (dans le texte allemand: "der Verursacher"; dans le texte italien: "colui che inquina"). N�anmoins, s'il appara�t d'embl�e clairement qu'un tiers devra supporter les frais d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du site, on pourrait consid�rer qu'en renon�ant � l'obliger de prendre des mesures d'investigation et de surveillance, l'autorit� fait un mauvais usage de son pouvoir d'appr�ciation et viole partant l'art. 20 OSites (arr�t 1A.214/1999 du 3 mai 2000, publi� in DEP 2000 p. 590, consid. 2d, e et h).
2.3 Le recourant n'exerce actuellement aucune ma�trise de fait sur le site litigieux. Il a pu intervenir dans l'exploitation de la d�charge lorsqu'il �tait administrateur, entre 1983 et 1992, de l'ancienne soci�t� D�charge Les Fontanettes, liquid�e puis radi�e du registre du commerce plusieurs ann�es avant les d�cisions de l'administration cantonale relatives aux investigations de d�tail. Outre son activit� d'administrateur stricto sensu, il a en effet accompli certaines t�ches de gestion courante de la soci�t�, � savoir quelques travaux de nature administrative ou juridique en 1983 - d'apr�s les faits constat�s par le Tribunal administratif, qui lient le Tribunal f�d�ral (art. 105 al. 2 OJ). Ces t�ches ne consistaient cependant ni � transporter les mat�riaux destin�s � cette d�charge, ni � les entreposer sur le site, ni � les trier, ni encore � surveiller sur place l'ex�cution des op�rations de traitement des d�chets. Vu le caract�re subsidiaire ou secondaire de l'intervention des tiers - par rapport � celle du d�tenteur du site pollu� - pour les mesures d'investigation et de surveillance, il faut, pour appliquer l'art. 20 al. 2 OSites, un lien suffisamment clair ou �vident entre leur comportement, � savoir des actes concrets, et la pollution du site. Il faut donc des indices s�rieux d'un tel rapport de causalit�; il n'en va pas d�j� ainsi lorsqu'on reproche de mani�re ind�termin�e un manque de diligence (cf. art. 717 CO) � un membre du conseil d'administration d'une soci�t� qui, elle, aurait pu le cas �ch�ant �tre consid�r�e comme l'auteur de la pollution. En d'autres termes, il faut des motifs s�rieux et objectifs BGE 130 II 321 S. 328d'im puter au tiers vis� un comportement causal (voir le texte allemand de l'art. 20 al. 2 OSites, dont il ressort plus clairement que l'appel aux tiers n'est possible que sur la base de motifs objectifs: "... wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese [= Dritte] die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben").
Dans le cas particulier, les actes de gestion de la soci�t� accomplis par le recourant n'apparaissent pas constitutifs d'un comportement clairement � l'origine de la pollution du site. Aussi l'obligation, impos�e au recourant, de prendre des mesures d'investigation et de surveillance viole-t-elle l'art. 20 al. 2 OSites. Pareille obligation ne saurait �tre fond�e sur une autre norme du droit f�d�ral de la protection de l'environnement. A cet �gard, les griefs du recourant doivent donc �tre admis.
129 II 286 suite... ,
art. 20 al. 2 OSites,
Art. 20 OSites,
art. 20 al. 1 OSites,
art. 32c al. 1 LPE,
art. 7 OSites,
art. 13 de l'ordonnance du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (ordonnance sur les sites contamin�s, OSites; RS 814.680),
art. 1 al. 2 OSites,
art. 8 al. 1 OSites,
art. 13 al. 2 OSites,
art. 14 al. 1 OSites,
art. 14 al. 1 let. a OSites,
art. 14 al. 1 let. b OSites,
art. 13 et 14 OSites,