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Timestamp: 2017-12-17 04:08:08
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 14 de diciembre de 2010. Carreteras. Impugnación estudio informativo de Autopista de peaje - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 14 de diciembre de 2010
Impugnación del Estudio Informativo de la Autopista de peaje Madrid-Toledo, por el Ayuntamiento de Numancia de la Sagra (Toledo): Se incumplió la obligación de la Administración de tramitar el procedimiento legalmente establecido. La justificación de la competencia decisoria del Consejo de Ministros deriva del principio de coordinación de infraestructuras con las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Cualquier alegación efectuada por las entidades locales en el trámite de información pública no da lugar, de forma automática a la aprobación del estudio por parte del Consejo de Ministros por lo que no ha lugar a la casación.
VISTO el recurso de casación número 2559/2008, interpuesto por la Procuradora Doña Ivana Rouanet Mota, en representación del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO), con la asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo 822/2003, seguido contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 22 de julio de 2003, que aprobó el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo de la Autopista de peaje Madrid-Toledo (clave EI-4-E-127). Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada y defendida por Letrado de la misma.
Primero.-En el proceso contencioso-administrativo número 822/2003, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 18 de diciembre de 2007, cuyo fallo dice literalmente:
" PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra (Toledo) contra la publicación del Anuncio de la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid sobre la aprobación del expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo, clave "EI.4-E-127 Autopista de Peaje Madrid-Toledo" por.la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras de 22 de julio de 2.003, dictada por delegación del Ministro de Fomento.
SEGUNDO.- Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente.
TERCERO.- No procede hacer expresa declaración en costas. ".
Segundo.-Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 12 de mayo de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Tercero.-Emplazadas las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 30 de junio de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:
"que teniendo por interpuesto Recurso de Casación contra la Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2007 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de tal naturaleza sustanciado en losAutos del Procedimiento Ordinario 8.ª/822/2003, lo admita y, previos los trámites preceptivos, dicte Sentencia en la que estimando los motivos del presente Recurso de Casación, conjunta o separadamente, CASE y ANULE la Sentencia recurrida, resolviendo sobre el fondo del asunto y declarando el efectivo cumplimiento, por parte de la Administración demandada, del procedimiento legalmente establecido al efecto para estos casos de confrontación de intereses entre el trazado de una infraestructura y un planeamiento urbanístico, debiendo tener en cuenta esa Sala que, por el tiempo transcurrido, la infraestructura en cuestión se encuentra plenamente ejecutada, en funcionamiento y abierta al tráfico, debiéndose tomar tal circunstancia en consideración para obtener un pronunciamiento subsidiario caso de que se resolviese el presente de forma favorable a las pretensiones de mi representada, manifestando respecto a la actuación de la Administración demandada que la misma no fue ajustada al ordenamiento jurídico. ".
Cuarto.-La Sala, por providencia de fecha 26 de septiembre de 2008, admitió el recurso de casación.
Quinto.-Por providencia de la Sala de 27 de octubre de 2008 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado, en escrito presentado el día 7 de enero de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
" que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dice sentencia por la que, inadmitiendo el motivo segundo, se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2007 , imponiéndose las costas al recurrente. ".
Sexto.-Por diligencia de ordenación de 12 de enero de 2009, se declara caducado el trámite de oposición concedido al Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID, al no haberse presentado escrito alguno por el mismo.
Séptimo.-Por providencia de 7 de octubre de 2010, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 1 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.
Primero.-Sobre el objeto del recurso de casación.
El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2007, que desestimó el recurso contencioso- administrativo formulado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 22 de julio de 2003, que aprobó el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo de la Autopista de peaje Madrid-Toledo (clave EI-4-E- 127).
Segundo.-Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.
La Sala de instancia fundamenta el pronunciamiento de desestimación del recurso contencioso-administrativo en base a las siguientes consideraciones jurídicas:
"[...] Plantea la demanda que en el trámite de información pública, abierto tras la aprobación provisional del estudio informativo, clave "E1.4-E-127 Autopista de Peaje Madrid-Toledo ", el Ayuntamiento recurrente presentó escrito de alegaciones en fecha 3 de julio de 2002 y, dada las limitaciones sobre las que pueden versar las mismas, el 1 de agosto del mismo año presentó escrito de " solicitud municipal " para su toma en consideración e inclusión en el proyecto constructivo de la autopista de peaje Madrid- Toledo, de las obras de subsanación correctoras de deficiencias causantes de los perjuicios identificados y que no se tiene el deber jurídico de soportar, solicitudes que debieron haber provocado el inicio de un expediente administrativo. Sin embargo, se ha hizo caso omiso de su contenido y el 22 de julio de 2003 se aprobó la resolución impugnada.
Tales solicitudes, sin embargo, no constituyen escrito de iniciación de un procedimiento en sentido propio, puesto que en el procedimiento en el cual se ha producido su escrito de solicitudes no merece el concepto de iniciable a instancia del interesado sino de oficio, puesto que las solicitudes formuladas son incomprensibles fuera del contexto en el que se han producido, esto es, en un procedimiento administrativo reglado y típico de la construcción de carreteras, en el que se distinguen claramente dos fases procedimentales: la de aprobación del Estudio Informativo y la aprobación del Proyecto de Ejecución, limitándose la primera fase a la definición del trazado, de ahí que las alegaciones referidas a la ejecución deban remitirse al momento procedimental posterior del propio expediente de ejecución de la autopista, que es la aprobación del proyecto en sentido estricto, circunstancia que viene a reconocer el propio actor en su demanda al indicar que tales solicitudes se formularon para "la toma en consideración e inclusión en el proyecto constructivo de la autopista del peaje Madrid-Toledo".
Lo que la parte actora pretende es que se abra un procedimiento específico e individual al amparo de la Ley 30/92 para contemplar, analizar y discutir los diferentes aspectos del proyecto de autopista que a su juicio deben ser objeto de revisión por no estar conforme con la forma en que se han concebido y concretado en el correspondiente Estudio Informativo.
Sin embargo, esta solicitud carece, a juicio de la Sala, de la cobertura legal que invoca dicha parte, pues existiendo un procedimiento específicamente previsto al efecto en la normativa aplicable no cabe acudir al general de la ley 30/92 para tratar de manera global todos los aspectos que al Ayuntamiento demandante le interesan o preocupan, sino que debe ceñirse al cauce procedimental establecido al efecto por el legislador. Esta conclusión, por otra parte, además de aplicación obligada resulta lógica, pues carecería de sentido jurídico que, una vez incoado el procedimiento específicamente previsto y diseñado para permitir la participación de personas particulares y de entes públicos afectados o interesados, tuvieran que abrirse tantos nuevos procedimientos como personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas) estuvieran afectadas o interesadas en el proyecto y discreparen del contenido, de la marcha o de las conclusiones del Estudio Informativo.
Al margen de las consideraciones antes desarrolladas, importa destacar que la propia naturaleza del esquema preparatorio de toda obra pública necesita de un proyecto que discurre a través de sus diferentes modalidades, que permite una concreción progresiva para finalizar con el proyecto de trazado- artículo 7.1.f) de la Ley de Carreteras -, que es, según la definición legal "la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados", y la propia presencia de una Administración pública como titular de la obra pública y del servicio a la colectividad al que está naturalmente destinada, hacen inviable la posibilidad misma de que se pueda ganar, a través del mecanismo de presentar solicitudes fuera del procedimiento general, el derecho a introducir variaciones, modificaciones o alteraciones de configuración o trazado que irían en perjuicio de los intereses públicos que el Estado está llamado a defender y para cuya garantía goza también de autonomía, en la medida en que alterarían el carácter unitario y racional de los proyectos.
[...] Alega la Corporación recurrente la infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/88 de Carreteras , pues la alternativa adoptada en la resolución recurrida afecta al término municipal de Numancia de la Sagra, al pasar lindando con su Polígono Industrial, separando totalmente a la localidad de dicho polígono, sin que en ningún caso se haya dado traslado del expediente al Consejo de Ministros.
El Ayuntamiento ha mostrado su disconformidad con determinados aspectos del estudio informativo, pero no consta que hayan accionado contra el estudio informativo, aprobado por el Ministerio de Fomento, al amparo de lo preceptuado en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988 .
No es lo mismo mostrar discrepancias con el estudio informativo que defender frente al mismo los criterios del planeamiento urbanístico, y, en tal sentido, la existencia de una colisión entre la legislación sectorial sobre carreteras estatales y las determinaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico, materias que son objeto, respectivamente, de la competencia exclusiva del Estado y de la también exclusiva competencia autonómica y municipal.
Como se indica en la STC 151/2003 , el artículo 10 de la Ley de Carreteras pauta el sistema previsto para solventar las eventuales discordancias, derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas por los entes territoriales titulares de las competencias en conflicto, mediante un mecanismo articulador de coordinación, habida cuenta que ejercicio de ambas competencias se produce sobre un mismo espacio físico.
En el presente caso, como ya hemos dicho, no consta que el municipio recurrente u otros afectados hayan instado de forma expresa y motivada la necesidad de acudir al mecanismo articulador de la coordinación.
[...] Invoca la parte recurrente la infracción del art. 34.9 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, toda vez que se no se ha dado contestación suficiente a las alegaciones y solicitudes formuladas.
El apartado 9 del art. 34 no impone a la Administración demandada dar una respuesta pormenorizada a cada una de las cuestiones planteadas en el trámite de Información Pública, pudiendo ser la respuesta común, como permite el art. 86.3, segundo párrafo, de la ley 30/1992 , para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. En la propia demanda se reconoce que la Administración demandada contestó las alegaciones, si bien considera que el informe no profundiza suficientemente sobre la realidad de la problemática suscitada en el municipio. Cuestión distinta es que el redactor del estudio informativo no tuviese en cuenta o eludiese, como plantea la demanda, los escritos presentados por la Corporación Municipal. Por lo tanto, debe rechazarse esta pretensión.
[...] Finalmente, la parte actora pretende que se condene a la Administración demandada a la emisión de una nueva resolución que contemple la inclusión o ejecución en el Proyecto de Construcción de la autopista de peaje Madrid-Toledo la alternativa de trazado 2 o 5 de las analizadas en el Estudio Informativo.
Esta pretensión no puede prosperar. En este procedimiento se impugna la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras por la que se aprueba el expediente de Información pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave E1.4- E-127 Autopista de Peaje Madrid-Toledo, fase procedimental previa a la aprobación del proyecto de construcción y el proyecto de trazado. La información pública que se recoge en el apartado 4 del artículo 10 de la Ley de Carreteras versará exclusivamente sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global del trazado, en lógica correlación con el contenido del Estudio Informativo que recogerá la definición en líneas generales tanto geográficas como funcionales de todas las opciones de trazado estudiadas, estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y la selección de la opción más recomendable. Es decir, no entra dentro del contenido del estudio informativo, aquí impugnado, la concreción de otros aspectos que se producirá en fases posteriores del procedimiento constructivo.".
Tercero.-Sobre el planteamiento del recurso de casación.
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) se articula en la exposición de cuatro motivos, que se fundan todos ellos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En la exposición del primer motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida quiebra el artículo 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en lo referente a "los principios de interpretación de la prueba", conforme a la sana crítica, al no tomar en consideración el Informe Técnico presentado dentro del trámite de información pública del Estudio Informativo, que demostraría que el Ayuntamiento recurrente habría manifestado su oposición respecto de la solución del trazado seleccionada, por afección al planeamiento urbanístico, lo que avalaría la elevación del expediente al Consejo de Ministros para su resolución, tal como establece el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras.
El segundo motivo de casación imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 33.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en cuanto que la Sala de instancia no ha juzgado dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamentaron el recurso y la oposición, en la medida en que la sentencia impugnada yerra en la apreciación de los hechos que debieron ser considerados probados, pues se aportaron sendos Informes Técnicos que demostrarían la oposición a la opción seleccionada del trazado de la Autopista de peaje Madrid-Toledo por afectar al planeamiento urbanístico y al Polígono Industrial del municipio.
El tercer motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida la infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución, al considerar la falta de oposición del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra a la opción seleccionada de la Autopista que afecta al planeamiento urbanístico, que determina que no estime la procedencia de elevar el expediente al Consejo de Ministros, vulnerando el principio de seguridad jurídica y el derecho fundamental a obtener tutela judicial efectiva.
El cuarto motivo de casación censura que la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, formulada respecto el cumplimiento y respeto a las fases de tramitación de los procedimientos legales, en la medida en que la Sala de instancia rechaza que la Administración demandada haya dejado de cumplir lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en el sentido de que el expediente del Estudio Informativo debió ser elevado al Consejo de Ministros para su aprobación definitiva.
Cuarto.-Sobre el primer y el segundo motivos de casación: la alegación de infracción del artículo 33 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
El primer y el segundo motivos de casación, que examinamos conjuntamente por la conexión argumental que apreciamos en su desarrollo, no pueden ser acogidos por razones estrictamente formales, en cuanto que constatamos que, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se denuncia que la Sala de instancia ha incurrido en infracción de las leyes procesales y, concretamente, en error de apreciación en la determinación de los hechos probados, vulnerando las reglas de la lógica, la razón y la sana crítica en la valoración de la prueba, con la finalidad de que se modifiquen los hechos de que parte el tribunal sentenciador, aunque, en realidad, subyace en este planteamiento, como observa el Abogado del Estado en su escrito de oposición, una discrepancia estrictamente jurídica sobre la interpretación del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, que establece los supuestos en que el expediente del estudio informativo debe elevarse al Consejo de Ministros para que resuelva si procede ejecutar el proyecto de construcción de la carretera, que analizamos posteriormente.
Al respecto, debe significarse que, aunque superásemos ese obstáculo procesal, debemos dejar constancia de que la pretensión de revisión de la convicción del juzgador no es atendible en el seno de un recurso extraordinario de casación, porque, según sostuvimos en las sentencias de esta Sala de 4 de octubre de 2001 (RC 295/1995) y de 3 de abril de 2002 (RC 2075/23002), la apreciación de la prueba queda al arbitrio y criterio de los tribunales de instancia con arreglo a las reglas de la sana crítica, y el posible error de los órganos de instancia en dicha apreciación no constituye motivo casacional, salvo que su valoración fuese manifiestamente ilógica, arbitraria o contraria a las normas del razonar humano, lo que no acontece en el supuesto enjuiciado.
En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 25 de junio de 2008 (RC 4590/2004), dijimos:
"La naturaleza de la casación, como recurso especial, tiene como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que hace al caso, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, luego veremos con qué excepciones. Baste, por ahora, con señalar que cualquier alegación, por tanto, referida a una desacertada apreciación de la prueba, debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantado, o sustituido, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido, como motivo de casación, en el orden contencioso-administrativo.
No obstante, el acceso de las cuestiones relacionadas con la prueba podrían ser revisadas en casación únicamente por los medios que permite la jurisprudencia de esta Sala, desde sus Sentencias 2 de noviembre de 1999 y 20 de marzo de 2000 . Estas Sentencias, y muchas posteriores, sistematizan la revisión en casación de las cuestiones ligadas a la prueba en el proceso, permitiendo su acceso a la casación por las siguientes vías: a) cuando se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, contenidas en el artículo 217 de la vigente LEC ; b) por el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con indefensión de la parte (artículo 88.1.c/ LJCA ); c) mediante la infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; d) cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica si la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles; e) si la infracción cometida, al socaire de la valoración de la prueba, ha realizado valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables; f) ante la invocación de errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; g) mediante, en fin, la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia".
Por ello, cabe rechazar que la Sala de instancia haya vulnerado el principio de congruencia, infringiendo el artículo 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues, expresamente, se rechaza el motivo de anulación basado en la infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, rechazándose que debiera haberse iniciado un expediente aparte al amparo de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o que el expediente debiera elevarse al Consejo de Ministros. Así mismo, cabe descartar que el Tribunal de instancia haya vulnerado el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al considerar que el Ayuntamiento de Numancia de la Sagra (Toledo), aunque mostró su disconformidad con el trazado de la Autopista de peaje Madrid-Toledo, y propuso actuaciones correctoras destinadas a preservar los intereses urbanísticos y medioambientales del municipio, aportando dictamen del Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos Sergio de Miguel Fernández, sin embargo, no acreditó haber instado la acción de oposición con las formalidades procedimentales requeridas en el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras, para que fuese procedente la elevación del expediente al Consejo de Ministros.
Quinto.-Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de vulneración de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución.
El tercer motivo de casación no puede ser acogido, pues apreciamos que carece de fundamento la invocada lesión del derecho a obtener tutela judicial efectiva, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, fundamentada en el argumento de que la Sala de instancia no ha estimado las pretensiones deducidas por el Ayuntamiento recurrente, al sostener, indebidamente, la falta de oposición del Ayuntamiento de Numancia de la Sagra, respecto de la afección al planeamiento urbanístico de la opción seleccionada del trazado de la Autopista, y la falta de acción para instar que se eleve el expediente al Consejo de Ministros, en cuanto observamos que se limita a manifestar su discrepancia con el fallo recurrido, sin exponer una crítica razonada y convincente sobre la infracción imputada del ordenamiento jurídico, que pudiera permitir considerar la sentencia recurrida de manifiestamente irrazonable o arbitraria.
En efecto, cabe recordar que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, se satisface con la obtención de una resolución congruente, razonable y fundada en Derecho sobre el fundo de las pretensiones deducidas por las partes, pero que no necesariamente ha de ser favorable a los intereses de la parte recurrente.
Así se recuerda en la sentencia constitucional 61/2008, de 26 de mayo, en que se advierte que el derecho a la tutela judicial efectiva no garantiza "un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales":
"Este Tribunal ha reiterado que el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, favorable o adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos( SSTC 112/1996, de 24 de junio, FJ 2 ; 87/2000, de 27 de marzo , FJ 6). Ello implica, en primer lugar, que la resolución ha de estar motivada, es decir, contener los elementos o razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión( SSTC 158/1997, de 18 de marzo, FJ 2 ; 25/1000, de 31 de enero , FJ 2); y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho( STC 147/1999, de 4 de agosto , FJ 3). Este último aspecto no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que con ellas se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva( SSTC 256/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 2). Pero la fundamentación en Derecho sí conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable ni incurra en un error patente, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia( SSTC 147/1999, de 4 de agosto, FJ 3 ; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2 ; 87/2000, de 27 de marzo, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 2 ; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6 ; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6 ; 325/2005, de 12 de diciembre , FJ 2).
De este modo, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, un error del Juez o Tribunal sobre los presupuestos fácticos que le han servido para resolver el asunto sometido a su decisión puede determinar una infracción del art. 24.1 CE . Ahora bien, para que se produzca tal violación es necesario que concurran determinados requisitos, pues no toda inexactitud o equivocación del órgano judicial adquiere relevancia constitucional. En primer lugar, el error ha de ser patente, manifiesto, evidente o notorio, en cuanto su existencia resulte inmediatamente verificable de forma clara e incontrovertible a partir de las actuaciones judiciales por haberse llegado a una conclusión absurda o contraria a los principios elementales de la lógica y la experiencia. El error ha de ser, en segundo lugar, determinante de la decisión adoptada, de forma que constituya el soporte único o fundamental de la resolución, su ratio decidendi; en definitiva, se trata de que, comprobada su existencia, la fundamentación jurídica pierda el sentido y alcance que la justificaba, de tal modo que no pueda conocerse cuál hubiera sido el sentido de la resolución de no haberse incurrido en el mismo. Además la equivocación debe ser atribuible al órgano que la cometió, es decir, no imputable a la negligencia o mala fe de la parte, que, en tal caso, no podría quejarse, en sentido estricto, de haber sufrido un agravio del derecho fundamental. Por último el error ha de producir efectos negativos en la esfera jurídica de quien lo invoca( SSTC 194/2003, de 27 de octubre, FJ 4 ; 196/2003, de 27 de octubre, FJ 6 ; 213/2003, de 1 de diciembre, FJ 4 ; 63/2004, de 19 de abril, FJ 3 ; 114/2005, de 9 de mayo, FJ 3 ; 221/2007, de 8 de octubre, FJ 3 ; 4/2008, de 21 de enero , FJ 3, por todas).
De otra parte es también reiterada doctrina constitucional que la selección e interpretación de las normas procesales y su aplicación al caso concreto competen, en principio y como regla general, a los órganos judiciales en el ejercicio de la función jurisdiccional que con carácter exclusivo les confiere el art. 117.3 CE , no siendo función de este Tribunal examinar la interpretación de la legalidad hecha por los órganos judiciales, salvo que por manifiestamente arbitraria, claramente errónea, o por no satisfacer las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción de todo derecho fundamental, implique por sí misma lesiones específicas de las garantías del procedimiento constitucionalizadas en el art. 24 CE ( SSTC 132/1992, de 28 de septiembre, FJ 2 ; 236/1998, de 14 de diciembre, FJ 2 ; 285/2000, de 27 de noviembre, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3 ; 5/2004, de 16 de enero , FJ 8, por todas)".
Sexto.-Sobre el cuarto motivo de casación: la alegación de infracción de la jurisprudencia relativa al derecho al procedimiento legalmente establecido.
El cuarto motivo de casación, que descansa en la imputación de que la Sala de instancia ha infringido la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, formulada respecto del cumplimiento del procedimiento legalmente establecido, debe ser rechazado, en cuanto que consideramos que la Administración demandada, como reconoce la sentencia recurrida, no ha dejado de cumplir lo preceptuado en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, al excluir que deba elevarse el expediente al Consejo de Ministros, al no constar que el Ayuntamiento de Numancia de la Sagra hubiera instado de forma expresa y motivada la necesidad de acudir al mecanismo de coordinación articulado en la referida disposición legal.
En efecto, según hemos declarado en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2008 (RC 855/2006), la garantía del derecho al procedimiento legalmente establecido, cuyo "enunciado se desprende del artículo 103 de la Constitución, como presupuesto formal que asegura que la actuación administrativa atienda con objetividad a los intereses generales de acuerdo con el principio de eficacia, vincula a la Administración a proseguir el procedimiento contemplado en la Ley Sectorial, en virtud del principio "lex especialis", sin que por lo tanto, pueda comprenderse exorbitadamente el derecho de las Administraciones afectadas a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución, según dispone el artículo 35 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de modo que imponga al Ministerio de Fomento a que incoe un procedimiento y dicte resolución eludiendo las reglas que disciplinan el procedimiento aplicable en materia de aprobación de los Estudios Informativos de proyectos de construcción de carreteras estatales, al que alude el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras ".
Asimismo, debe significarse que este Tribunal Supremo sostiene en la sentencia de 22 de septiembre de 2009 (RC 889/2007), que una interpretación razonable del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, promueve distinguir en el procedimiento de aprobación de proyectos de construcción de infraestructuras la información oficial, a que alude el apartado primero de la disposición legal analizada, de la información pública, a la que se refiere el apartado cuarto, de modo que sólo procede elevar el expediente al Consejo de Ministros cuando las Comunidades Autónomas o Corporaciones locales afectadas muestren su disconformidad con el trazado proyectado en el estudio informativo, con base en la "incompatibilidad con las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente", de modo que la decisión gubernamental conlleva la orden de modificación o revisión de los instrumentos de planteamiento.
La justificación de la competencia decisoria del Consejo de Ministros, ex artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, para aprobar definitivamente el estudio informativo, tiene su fundamento en el principio de coordinación administrativa, como refiere la Exposición de Motivos del texto legal considerado, al ser necesario armonizar la actividad de la Administración del Estado de planificación y construcción de las redes y sistemas de comunicaciones de interés general con los instrumentos de planteamiento urbanísticos cuya aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas o a las Entidades locales.
Cabe advertir, que, según se desprende de las sentencias del Tribunal Constitucional 151/2003, de 17 de julio, y 194/2004, de 10 de noviembre, la naturaleza y finalidad del mecanismo resolutorio de los conflictos competenciales que pueden plantearse entre el Estado, en el ejercicio de la competencia de construcción de infraestructuras, y las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales, cuanto ejercen las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, introducido en el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras, resulta justificado en base al principio de coordinación, que determina que la intervención del Consejo de Ministros sólo sea procedente en aquellos supuestos en que para la ejecución del proyecto deba imponerse el interés general prevalerte del Estado, ordenándose la adaptación del planeamiento municipal vigente en caso de disconformidad expresa y motivada de la Comunidad Autónoma o de las Corporaciones locales afectadas:
"El sistema legal previsto para solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas por los entes territoriales titulares de las competencias en conflicto consiste en el mecanismo articulador de la coordinación, tal como pone de relieve la exposición de motivos de la Ley de carreteras: "En materia de planes, estudios de planeamiento y proyectos, se establece la necesaria coordinación con los instrumentos del planeamiento urbanístico y con las actividades de esta clase que realizan otras Administraciones públicas".
Pues bien, esta directriz coordinadora se plasma en el art. 10 LCarr desde dos diversas perspectivas que atienden a distintos supuestos de hecho:
a) Cuando el Estado trate de construir nuevas carreteras o variantes y exista previamente un plan de ordenación urbanística que no las incluya, se abre un período de información o consulta entre los órganos de la Administración estatal y las Administraciones públicas urbanísticas concernidas, es decir, Comunidades Autónomas y corporaciones locales, en orden a la conformidad o no de éstas con el trazado propuesto, respecto de la adecuación de éste al interés general y a los intereses autonómicos y locales en presencia. En caso de disconformidad, expresa y motivada, se impone el interés general prevalente del Estado mediante la decisión del Consejo de Ministros sobre la procedencia de ejecutar el proyecto de carretera, con la consiguiente orden de modificar o revisar el planeamiento urbanístico afectado en el plazo de un año. Así, el plan urbanístico preexistente ha de acomodarse al proyecto de nueva carretera estatal o variante, al efecto de incorporar la infraestructura viaria proyectada al contenido ordenador y a las concretas determinaciones del instrumento de planeamiento urbanístico (art. 10.1 LCarr y art. 33.1 RGC ).".
En la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 24 de octubre de 2007 (RC 8663/2003) acotamos la atribución competencial del Consejo de Ministros al amparo del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en los siguientes términos:
"Se desprende del contenido de esta disposición legal que hemos transcrito, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento , que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia.
La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales con la competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado.
La doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 151/2003, de 17 de julio , no avala el pronunciamiento de la Sala de instancia, porque no se confunde ni se equipara la expresión "ejecutar el proyecto" a que alude el artículo 10.1, en su inciso segundo, de la Ley de Carreteras , con la aprobación provisional del Estudio Informativo, como erróneamente se sostiene en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, en una interpretación descontextualizada de sus argumentos, ya que se revela el alcance y el significado de los mecanismos de coordinación interadministrativa articulados en el texto legal con la finalidad de solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas de planificación y proyección de carreteras estatales y de planeamiento urbanístico, que necesariamente exige que se haya determinado el trazado definitivo de la carretera, lo que acontece tras la aprobación por el Ministerio de Fomento del Estudio Informativo:
Cabe por tanto compartir los criterios jurídicos expuestos en la opinión discrepante de la Sala de instancia en el extremo que sostienen que no se ha producido la infracción del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, al deber significar la caracterización jurídica del Estudio Informativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , como un documento en el que la Administración procede a definir en líneas generales el trazado de la carretera proyectada con el fin de servir de base al trámite de información pública, ponderando los múltiples y a veces contradictorios intereses de carácter económico, social y medioambiental, vinculados a la ordenación del territorio y la articulación de un sistema viario coordinado e interrelacionado, cuyo ejercicio se integra en la potestad de planificación y ordenación de las carreteras estatales.".
Por ello, la censura que formula la defensa letrada de la Administración local recurrente sobre la interpretación restrictiva que sostuvo la Sala de instancia, en relación con la aplicación del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, al exigir que el Ayuntamiento que discrepa del trazado del proyecto de la Autopista de peaje Madrid-Toledo, sometido al trámite de información debe instar expresamente que se eleve el expediente al Consejo de Ministros, cuando lo razonable sería remitir siempre el expediente al Gobierno, resulta infundada, porque elude que, como regla general, el artículo 10.4 del texto legal analizado establece expresamente que "la aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo", y que por ello no cualquier alegación efectuada por un Ayuntamiento en el trámite de información pública, que verse sobre la afectación que el trazado cause al paisaje o a sectores industriales, puede calificarse formalmente de discrepancia a los efectos de promover el mecanismo integrador de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales a que alude el invocado artículo 10.1 de la Ley de Carreteras.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los cuatro motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 822/2003.
Séptimo.-Sobre las costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.
Primero.-Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE NUMANCIA DE LA SAGRA (TOLEDO) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 822/2003.
Segundo.-Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados.
Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.