Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-povaha-rizeni-o-odvolani-z-funkce-vedouciho-statniho-zastupce-odpovednost-vedouciho-statniho-zastupce-vykon-dohledu.p2452.html
Timestamp: 2020-07-15 10:43:08+00:00
Document Index: 57735967

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 8', '§ 10', '§ 12', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 24', '§ 28', 'zákona č. 283', '§ 9', '§ 10', '§ 13', '§ 13', '§ 12', '§ 2', '§ 24', '§ 12', '§ 10', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'čl. 80', 'čl. 79', '§ 4', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 8', '§ 13', '§ 13', 'soud ', '§ 28', 'soud ', 'Soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 12', 'Soud ', 'soud ', '§ 10', '§ 10', '§ 106', 'zákona č. 186', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 2', '§ 24', '§ 24', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: povaha řízení o odvolání z funkce ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Vydání 12/2012
Číslo: 12/2012 · Ročník: X
Správní řízení: povaha řízení o odvolání z funkce vedoucího státního zástupce; odpovědnost vedoucího státního zástupce; výkon dohledu
k § 2, § 8 odst. 3, § 10 odst. 4, § 12e odst. 1, § 13e, § 13f, § 13g, § 13h, § 24 odst. 1 a 2 a § 28 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákonů č. 14/2002 Sb., č. 310/2002 Sb., č. 192/2003 Sb., č. 413/2005 Sb. a č. 121/2008 Sb.
k § 9 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Řízení o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či kárným řízením, které je primárně konstruováno na principu zaviněného naplnění zákonem definovaných znaků skutkové podstaty kárného provinění, svou povahou však ani nepředstavuje běžné správní řízení. Při nemožnosti přesnějšího „
typového
“ označení lze uzavřít, že jde o řízení
II. Vedoucí státní zástupce má vedle obecných povinností státního zástupce
řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň státního zastupitelství řádně fungoval a plnil úlohy svěřené mu zákonem. Ani nezpochybnitelná paralelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejich dozorových kompetencí nesnímá „
manažerskou
“ odpovědnost za „
provoz vrchního státního zastupitelstv
í“, protože vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro efektivní řízení a organizování státního zastupitelství.
III. V případě dohledového zásahu vedoucího státního zástupce je třeba respektovat proporci mezi znalostí věci a zásahem do ní. Pokyn představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl racionální jádro. Neodborný a nahodilý pokyn porušuje maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu odpovědnosti dozorového státního zástupce za svěřený případ. Má-li být zachován princip odbornosti, je třeba dodržet alespoň minimální standard znalosti věci, tedy být s případem rámcově obeznámen a mít k rozhodování podstatnou sumu informací.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012,
j. 1 As 51/2012-242)
č. 896/2006 Sb. NSS, č. 1407/2007 Sb. NSS, č. 1981/2010 Sb. NSS a č. 2362/2011 Sb. NSS.
JUDr. Vlastimil Rampula proti ministru spravedlnosti o odvolání z funkce, o kasační stížnosti žalovaného.
Nejvyšší státní zástupce podal dne 9. 3. 2011 a dne 2. 6. 2011 žalovanému návrhy podle § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství na odvolání JUDr. Vlastimila Rampuly z funkce vrchního státního zástupce pro závažné porušení povinnosti vyplývající z výkonu funkce:
1) podpisem „
Protokolu o vzájemném porozumění mezi Státním zastupitelstvím v Astaně a Vrchním státním zastupitelstvím v Praze
“ dne 9. 4. 2010,
2) při řízení Vrchního státního zastupitelství v Praze, konkrétně pak jeho organizační složky – odboru závažné hospodářské a finanční kriminality,
3) nehospodárným zacházením s finančními prostředky tvořícími rozpočet Vrchního státního zastupitelství v Praze,
4) nesprávným a nezákonným postupem při vydání telefonického pokynu dozorové státní zástupkyni v tzv. kauze IPB, jímž jí uložil, aby po vyhlášení zprošťujícího rozsudku nepodala odvolání ihned přímo do protokolu o hlavním líčení před Městským soudem v Praze, jak měla sama v úmyslu, ale ponechala si lhůtu pro případné podání odvolání až po doručení písemného vyhotovení rozsudku soudem (návrh ze dne 2. 6. 2011).
Žalovaný návrh nejvyššího státního zástupce shledal důvodným ve shora uvedeném bodu 2 (zčásti) a 4 (zcela), body 1 a 3 shledal nedůvodnými. Rozhodnutím ze dne 21. 7. 2011 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“) odvolal žalovaný žalobce z funkce vrchního státního zástupce v Praze. Ve výroku rozhodnutí vymezil dva „
“. Podle prvního z nich
„Vlastimil Rampula v rozporu s § 13a odst. 1, § 13f odst. 1 písm. b) a § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství nejméně od roku 2008 [...] ve funkčním postavení vedoucího státního zástupce nevyužíval svých oprávnění k řídicí a metodické činnosti odboru závažné hospodářské a finanční kriminality Vrchního státního zastupitelství v Praze a nereagoval na četná, dlouhodobá a opakující se pochybení v postupu státních zástupců v trestních věcech“. V druhém případě „naopak v jiné věci, konkrétně v tzv. kauze IPB [...], nepřiměřeně a v rozporu s § 2 odst. 2, § 24 odst. 1, 2 a § 12e odst. 1 a zákona o státním zastupitelství ingeroval do trestního řízení tím, že bez důkladné znalosti spisu vydal pokyn dozorové státní zástupkyni k nepodání odvolání proti rozsudku Městského soudu v Praze přímo do protokolu o hlavním líčení, ale k ponechání si lhůty pro zvážení podání opravného prostředku po doručení písemného vyhotovení rozsudku, aniž tento pokyn řádně odůvodnil, čímž mohl ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti státního zastupitelství nebo státního zástupce“.
Obě popsaná jednání byla klasifikována jako porušení povinností vyplývajících z výkonu funkce vedoucího státního zástupce závažným způsobem ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství. Žalobcem podaný rozklad proti tomuto rozhodnutí pak žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 13. 10. 2011.
Městský soud rozsudkem ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 A 310/2011-99, obě výše citovaná rozhodnutí žalovaného zrušil s tím, že rozhodnutí o odvolání vrchního státního zástupce z funkce je v prvé části „
skutkové věty
“ částečně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, ve zbývající části pak nezákonné, neboť skutky zde žalobci kladené za vinu nelze hodnotit jako závažné porušení povinnosti vedoucího státního zástupce.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, kde především namítal, že městský soud vybočil z mezí přezkumu rozhodnutí správního orgánu tím, že se neomezil na přezkoumání otázky, zda napadené rozhodnutí nenese prvky nahodilost či libovůle a při přezkumu jednotlivých pochybení vytýkaných žalobci nepřihlédl ke specifické povaze funkce vrchního státní zástupce a zvláštní povaze řízení. Stěžovatel dále nesouhlasil s výtkou městského soudu stran údajné nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
IV. Řízení před Nejvyšším správním soudem a posouzení věci
IV. A Kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Aa Nerespektování zvláštní povahy řízení
(...) [19] Z odůvodnění rozsudku městského soudu jsou podle stěžovatele zřejmé následující důvody zrušení žalobou napadených rozhodnutí: a) žalobou napadené rozhodnutí je v prvé části skutkové věty částečně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, b) ve zbývající části je nezákonné, neboť skutky zde žalobci kladené za vinu nelze hodnotit jako závažné porušení povinností vedoucího státního zástupce. Stěžovatel uvádí, že se neztotožňuje ani s jedním ze zrušujících důvodů a považuje tyto závěry městského soudu za nesprávné a nezákonné, v obecné souvislosti pak cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 9 As 94/2008-77, č. 1981/2010 Sb. NSS, týkající se postavení státního zastupitelství.
[20] Žalobce má za to, že důvody kasační stížnosti jsou v zákoně striktně uvedeny a rozhodně mezi ně nepatří zvláštní povaha řízení o odvolání vedoucího státního zástupce. Není podle něj ani jasné, pod jaký ze zákonem předvídaných důvodů kasační stížnosti by bylo možné zařadit výhradu spočívající v údajném porušení procesních předpisů, především překročením mezí soudního přezkumu. Jde ale o obecnou argumentaci, kterou stěžovatel v další části kasační stížnosti nespecifikuje ani nevysvětluje. Žalobce nepovažuje za účelné vést s tímto rozborem jakoukoliv diskuzi či polemizovat s ním, protože jde vesměs o citace z literatury. (...)
Hodnocení Nejvyššího správního soudu
[33] Nejvyšší správní soud o této části kasační námitky usoudil následujícím způsobem. Předně se při úvaze o podobě řízení ústícího do odvolání vedoucího státního zástupce zabýval postavením státního zastupitelství v ústavním a zákonném rámci, vztahem k ministru spravedlnosti, resp. celé exekutivy k instituci veřejné žaloby, rolí jednotlivých státních zástupců, vedoucích státních zástupců, vztahy mezi jednotlivými stupni soustavy státního zastupitelství a mezi vedoucím státním zástupcem a státními zástupci, kteří působí u státního zastupitelství, v jehož čele tento vedoucí stojí. Mohl přitom i vycházet ze své předešlé judikatury.
[34] Státní zastupitelství je ústavně zakotveno v rámci hlavy třetí Ústavy o moci výkonné, konkrétně v čl. 80, který svěřuje státnímu zastupitelství úlohu zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a vykonávat i další úkoly, stanoví-li tak zákon. Působnost a postavení státního zastupitelství ponechává Ústava zákonné úpravě, a to zákonu o státním zastupitelství, ale zejména trestnímu řádu a celé řadě dalších zákonů. O významné roli státního zastupitelství pro prosazování právního státu a ochranu lidských práv hovoří i úprava mezinárodní, byť nejde o formálně závazné prameny práva, ale o tzv.
, např. Doporučení Rady Evropy Rec(2000)19 o roli veřejné žaloby v systému trestní justice nebo Zpráva Benátské komise o evropských standardech nezávislosti justice a systému veřejné žaloby přijatá na jejím 85. plenárním zasedání v prosinci 2010.
[35] Státní zastupitelství je tedy na ústavní rovině institucionálně upraveno v rámci exekutivní hlavy třetí, pro niž je typický hierarchický a subordinační princip. Není však klasickým správním úřadem v tom smyslu, jak jej užívá čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nemá a ani nemůže mít ty pravomoci, které jsou jinak ústavně svěřeny správním úřadům, zejména nemůže vydávat právní předpisy. Státní zastupitelství není takovým orgánem, který by mohl rozhodovat ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (tak, jak to pravidelně činní správní orgány). Ani z Ústavy samotné nelze dovozovat charakter státního zastupitelství jako správního orgánu. Článek 79 odst. 1 hovoří o ministerstvech a jiných správních úřadech, vedle toho pak článek 80 samostatně upravuje státní zastupitelství. Přestože systematicky je státní zastupitelství řazeno k moci výkonné, nejedná se o vykonavatele veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť při výkonu své působnosti vystupuje jako samostatný, nezávislý a nestranný orgán. Od správních úřadů se též odlišuje druhem své činnosti, tedy zastupováním veřejné žaloby v trestním řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, čj. 6 As 58/2004-45, č. 1407/2007 Sb. NSS). Nelze též pominout aspekty nezávislosti, které jsou přinejmenším na podústavní rovině implicitně vyjádřeny zejména v zákoně o státním zastupitelství. Státní zastupitelství bylo zřízeno
„jako soustava úřadů státu určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených do působnosti státního zastupitelství“
(§ 1 odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Činnost státního zastupitelství se dále řídí výlučně zákonem (§ 2 odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dochází ke střetu a průniku dvou principů – principů
subordinace
a principu nezávislosti státního zastupitelství. Podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství nesmí do činnosti státního zastupitelství zasahovat nebo je při jejím výkonu nahrazovat jiné orgány nebo osoby, § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona pak poskytuje procesní garanci nezávislosti, protože v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn vydal. Hybridní povahu státního zastupitelství akcentuje i doktrína, která považuje státní zastupitelství za orgán
, jehož postavení je kompromisem mezi různorodými cíli (blíže viz: Fenyk, J.
státního zástupce
. Praha: ASPI, 2003. s. 14–16, či Šimíček, V. a kol.
Ústava České republiky – Komentář
. Praha: Linde, 2010, s. 940 a 943–944). Tento doktrinální náhled přejal i Ústavní soud např. v nálezu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 17/10, č. 232/2011 Sb., týkající se problematiky platů státních zástupců.
[36] Odvolávání vedoucích státních zástupců se stalo v nedávné minulosti předmětem soudních sporů. Byla primárně nastolena otázka, zda vůbec a v jaké soudní větvi může být tato otázka řešena a co může být případně předmětem takového soudního řízení.
Nejvyššího správního soudu vyslovila, že věc patří do soudního přezkumu ve správním soudnictví, k odvolání vedoucího státního zástupce může dojít toliko ze zákonem předvídaných důvodů a může se tak stát v náležitém řízení. Konkrétně soud uvedl, že odvolání vedoucího státního zástupce se řídí správním řádem. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na již citovaný rozsudek čj. 9 As 94/2008-77, v němž soud na základě ústavní a evropské judikatury tento důsledek dovodil:
„Vzhledem k převládajícímu obsahu veřejnoprávních prvků se tak dle názoru Nejvyššího správního soudu poměr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním zástupcem více svým charakterem blíží některému ze služebních poměrů. Tento závěr vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozsudku velkého senátu ze dne 8. 12. 1999,
Pellegrin proti Francii
, stížnost
. 28541/95, ECHR 1999-VIII, v němž je rozlišení mezi soukromoprávní a veřejnoprávní povahou pracovního poměru provedeno dle následujících kritérií:
,Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje – s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu
.‘ (citace dle Berger, V.
. 1. vydání. Praha: IFEC, 2003, s. 279). V případě funkce vedoucího státního zástupce je dle názoru Nejvyššího správního soudu účast na výkonu veřejné moci a ochrana obecných zájmů státu nezpochybnitelná.“
[37] V rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-94, ve věci státního zástupce Iva Ištvana), který sice řešil případ jiného odvolaného vedoucího státního zástupce, ale věcně na předešlý navazoval, Nejvyšší správní soud dodal, že státní zastupitelství musí být zároveň chráněno, a to rovněž po stránce personální, před nahodilými a svévolnými zásahy ze strany exekutivy. Její případný zásah může být motivován pouze veřejným zájmem: „[Z]á
kon o státním zastupitelství svěřuje
[ministru spravedlnosti]
pravomoc vedoucí státní zástupce odvolat, avšak za dodržení zákonem stanovených podmínek. Důvody tohoto omezení je možno spatřovat ve vysokém podílu veřejnoprávních aspektů v činnosti vedoucího státního zástupce. Vedoucí státní zástupce je nad rámec náplně primární činnosti státního zástupce významným představitelem státního zastupitelství jakožto instituce zajišťující ochranu veřejného zájmu. Na základě jemu svěřených kompetencí (viz § 8 zákona o státním zastupitelství) je oprávněn stanovit vnitřní organizaci příslušného státního zastupitelství, rozdělit agendu mezi státní zástupce a zajistit specializaci podle zvláštních právních předpisů. Rovněž v souladu s § 13e až 13h (v případě vrchního státního zástupce jde konkrétně o § 13f) se vedoucí státní zástupci podílí na zajištění chodu příslušného státního zastupitelství po stránce personální, organizační, hospodářské, materiální a finanční, vyřizují stížnosti, dohlížejí na čekatelskou praxi apod. Vedoucí státní zástupci tak nad rámec výkonu funkce ,řadového‘ státního zástupce určujícím způsobem ovlivňují chod státního zastupitelství, v jehož čele stojí, vytvářejí organizační struktury a vnitřní vztahy. Obecně lze konstatovat, že na rozhodnutí vedoucího státního zástupce záleží, zda jimi řízená státní zastupitelství kvalitně a plynule zabezpečují výkon zákonem jim svěřené působnosti – zastupování veřejné žaloby. Tímto je dán veřejný zájem na řádném výkonu řídících a organizačních pravomocí vedoucího státního zástupce, do něhož má být zasahováno pouze z předvídatelných zákonem stanovených důvodů, bez možnosti nahodilosti a svévole. Zásah ministra spravedlnosti do obsazení funkce vedoucích státních zástupců může být motivován pouze ochranou veřejného zájmu, kterým je řádný chod státního zastupitelství jakožto veřejnoprávní instituce.“
Jakkoliv je tedy ministr spravedlnosti omezen při zásahu do státního zastupitelství požadavky veřejného zájmu, nelze odhlédnout ani od zásadní role vedoucího státního zástupce v systému státního zastupitelství a značné míry odpovědnosti, kterou jeho vedoucí a řídící funkce přináší.
[38] Nejvyšší správní soud má v souladu s již citovanou judikaturou za to, že řízení o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním či kárným řízením, které je primárně konstruováno na principu zaviněného naplnění zákonem definovaných znaků skutkové podstaty kárného provinění (§ 28 zákona o státním zastupitelství), nicméně nelze pominout, že svou povahou nepředstavuje zcela běžné správní řízení. Podstatnou úlohu v něm hraje veřejný zájem na fungování jedné z nejdůležitějších justičních institucí nebo jinak řečeno orgánu vykonávajícího trestní spravedlnost. Při nemožnosti přesnějšího „
. V tomto kontextu považuje Nejvyšší správní soud argumentaci stěžovatele za případnou, ale nikoli izolovaně, nýbrž až ve spojení s dalšími konkrétními kasačními námitkami.
[39] Lze tedy souhlasit se žalobcem, že zvláštní povaha řízení sama o sobě není samostatnou kasační námitkou. Soud ji však bere v úvahu kontextuálně, v návaznosti na další kasační námitky v konkrétních kauzách. Argumentaci zvláštní povahou řízení a veřejným zájmem v této části lze v souladu s ustálenou judikaturou o kasačních důvodech částečně podřadit pod kasační důvod namítané nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., který ostatně stěžovatel v kasační stížnosti výslovně cituje a pochybení městského soudu spatřuje v tom, že ve svém právním názoru nevzal tento zásadní kontext do úvahy.
[40] V ostatních bodech tohoto okruhu má Nejvyšší správní soud ve shodě s žalobcem za to, že např. vysvětlování rozdílů mezi kárným řízením nebo citace judikatury má pouze analytický charakter a nemíří konkrétně proti argumentům v rozsudku Městského soudu v Praze, není tudíž třeba, aby se Nejvyšší správní soud k této části dále vyjadřoval.
IV. Ab K vytýkané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele
[41] V této části, která rovněž spadá pod námitku nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., se stěžovatel vyjadřuje k výtce nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí. Podle městského soudu správní orgán v rozhodnutí dostatečně nevyjádřil a nevysvětlil, z jakého důvodu se nejednalo o nedostatky formální a bagatelní, jak opakovaně namítal žalobce. Soud také upozornil, že pro závěr o vadách svědčících o systémovém pochybení je nutná bližší analýza, zkoumání příčin, charakteru a četnosti jednotlivých procesních pochybení, za nutné považoval soud také vyhodnotit výsledky dohledových prověrek, zda a jak bylo na zjištěná pochybení reagováno. Proto soud považoval první část skutkové věty z rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů. (...)
[44] Závěru o nepřezkoumatelnosti nelze podle stěžovatele přisvědčit, což dokládá i citacemi rozsudků Nejvyššího správního soudu, které se vztahují k nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů. Závažnost pochybení je podle stěžovatele dána i důležitostí činnosti, při které k pochybení došlo, a společenským postavením a odpovědností osoby, která se jej dopustila. Argumentace městského soudu podle stěžovatele vychází z nesprávných předpokladů a do značné míry i z nepochopení oprávnění a povinností vedoucího státního zástupce. (...)
[53] Zásadní skutečnost, na niž stěžovatel upozorňuje, je institut tzv. vnitřního dohledu podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství, který umožňuje vedoucímu státnímu zástupci vykonávat dohled nad postupem státních zástupců působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí v působnosti tohoto státního zastupitelství. Ve všech věcech vedených na Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality Vrchního státního zastupitelství v Praze byl dle organizačního opatření žalobce informován, a to jak o novém nápadu, tak o průběhu a vývoji trestního řízení a dohledových prověrkách Nejvyššího státního zastupitelství. Za této situace podle stěžovatele nemůže obstát žalobcovo tvrzení, že všechny zjištěné nedostatky mají původ výlučně v odbornosti dotčených osob, jejich pracovním zatížení, osobních faktorech, množství agendy nebo v osobním přístupu k výkonu funkce.
[54] Žalobce považuje bod 88 za nesrozumitelný, protože si argument přímé odpovědnosti navázaný na institut vnitřního dohledu hrubě protiřečí s odůvodněním samotného správního rozhodnutí, když v rozhodnutí o rozkladu stěžovatel, odstavci 113, uvádí:
„Správní orgán považuje za potřebné zdůraznit, což v návrhu nejvyššího státního zástupce nebylo dostatečně zřetelně uvedeno, že jednotlivé nedostatky v činnosti odboru Vrchního státního zastupitelství v Praze jdou jednoznačně k tíži těch státních zástupců, kteří vykonávají dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení v konkrétních trestních věcech citovaným v návrhu (vyjma odmítnutí poskytnout žádané statistické údaje a informace týkající se činnosti odboru, za což nese přímou odpovědnost vrchní státní zástupce). Je to především státní zástupce, vykonávající dozor v přípravném řízení, kdo je odpovědný za zákonnost tohoto řízení.“
Žalobce dále připomíná, že v případě kasační stížnosti nejde o polemiku se žalobcem o tom, co anebo jak činil ve své funkci, ale o polemiku se soudem o správnosti či nesprávnosti jeho rozhodnutí. Soud jasně formuloval své výhrady a s těmi stěžovatel vůbec nepolemizuje. Co se týče argumentace v bodech 89–91, platí pro ně podle žalobce totéž, co je uvedeno k tomuto bodu. (...)
[56] Stěžovatel v kasační stížnosti uznává spoluodpovědnost státních zástupců, nicméně namítá, že žalobce je touto činností pověřil a může je jako vedoucí státní zástupce také z této funkce odvolat, případně jejich odvolání iniciovat. Ve svém souhrnu však množství těchto vad a jejich charakter opodstatňují závěr o závažném porušení povinností vrchního státního zástupce při řízení Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality Vrchního státního zastupitelství v Praze, když žalobce adekvátně nereagoval na vzniklá pochybení. Dále stěžovatel shrnuje předchozí argumentaci s tím, že pokládá závěr soudu v této části týkající se nepřezkoumatelnosti za nesprávný, a to proto, že pochybení vytýkané žalobci se netýkalo přímo jeho pochybení, ale až následné nečinnosti, a také proto, že závěr o závažnosti pochybení má dostatečnou oporu v rozhodnutí stěžovatele.
[57] Nejvyšší správní soud posoudil otázku nepřezkoumatelnosti části rozhodnutí stěžovatele následovně.
[58] V napadeném rozhodnutí o rozkladu (i v rozhodnutí předcházejícím) se stěžovatel jako správní orgán pohyboval v rámci, který je dán § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství, podle něhož ministr spravedlnosti může vedoucího státního zástupce z funkce odvolat, pokud závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z funkce státního zástupce.
[59] Pojem porušení povinností závažným způsobem (či závažného porušení povinností) v § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství je nepochybně neurčitým právním pojmem, který může mít v různých oblastech práva odlišný obsah. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu správní orgán musí nejprve obecně vymezit a vyložit neurčitý právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a nakonec usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem (viz např. rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As 10/2003-58, č. 849/2006 Sb. NSS: „[Z]
ákladem pro úsudek o propuštění policisty ze služebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d)
[zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky]
, je úsudek o obsahu a rozsahu neurčitého právního pojmu
,porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem‘
. Teprve poté, kdy správní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží, může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda jednání policisty spočívající v porušení služební přísahy dosáhlo takové intenzity, že naplňuje zákonný znak zvlášť závažného porušení.“
Dále např. rozsudky ze dne 30. 9. 2011, čj. 4 As 12/2011-100, ze dne 27. 9. 2007, čj. 5 As 32/2007-83, č. 2362/2011 Sb. NSS, či ze dne 17. 8. 2005, čj. 4 As 8/2004-122).
[60] Výjimku z této povinnosti stanovil ve svém rozhodnutí sedmý senát Nejvyššího správního soudu, když judikoval, že takovou povinnost vyložit a vymezit neurčitý právní pojem správní orgán nemá, pokud jde o pojem jasně seznatelný, který při aplikaci nečiní větší potíže. Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 13/2007-56:
„Při interpretaci neurčitých právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy se jedná o neurčité právní pojmy, jejichž výklad působí jak správním orgánům, tak soudům nemalé obtíže (viz např. bohatá soudní
k neurčitému právnímu pojmu ,veřejný zájem‘), od případů týkajících se neurčitých právních pojmů relativně snadno srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě zřejmý již z jejich jazykového vyjádření.“
[61] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá argument stěžovatele, že právě o takový případ výjimky v dané věci jde. Pojem závažného porušení povinností v kontextu zákona o státním zastupitelství dosud nebyl dostatečně vyložen judikaturou ani doktrínou, neexistuje ustálená správní praxe a rozhodně jej nelze bez obtíží vyložit z pouhého jazykového vyjádření. Ne každé porušení povinnosti je závažným porušením, které může vést k odvolání z funkce. Vymezit rozdíl mezi závažným porušením a „
běžným
“ porušením a postihnout obecnou dimenzi tohoto pojmu je právě úkolem správního orgánu.
[62] Nejvyšší správní soud však má za to, že správní orgán požadavkům na obecné vymezení i odůvodnění v rozhodnutí nakonec dostál. Obecně dovodil, že o závažné porušení povinností se může jednat, je-li porušování opakované, déletrvající či zvlášť intenzivní. Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností státního zástupce i vedoucího státního zástupce, a to pozitivně i negativně formulovaných (příkazy i zákazy), popsal k nim i učiněná skutková zjištění naplňující porušení těchto povinností. Nakonec o nich uvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v daném případě je, přičemž poukázal na svá předchozí skutková zjištění, např. rozhodnutí I. stupně rozhodnutí v bodech 70–78, 99, 106, 107, 113 a 116, v rozhodnutí o rozkladu zejména části odůvodnění na stranách 20, 21 a 24 (viz bod 113 rozhodnutí I. stupně: „[K]
aždá jednotlivá zjištěná vada by sama o sobě neměla, ani nemohla mít fatální následky pro správnost a zákonnost konkrétního trestního řízení. V souladu s názorem nejvyššího státního zástupce se však správní orgán domnívá, že četnost vad, jejich opakovanost, dlouhodobost, jakož i závažnost jednotlivých pochybení oprávněně ve svém souhrnu opodstatňují závěr o závažném porušení povinnosti vrchního státního zástupce v Praze při řízení
[Odboru závažné hospodářské a finanční kriminality]
, když na zjištěné závady nereagoval přijetím adekvátních opatření k jejich nápravě či eliminaci, a to přesto, že na něj byl opakovaně upozorněn ze strany dohledového orgánu“
nebo bod 106 rozhodnutí I. stupně: „[P]
ro posouzení věci je naopak klíčové množství závad, nedostatků a pochybení, které považuje správní orgán za prokázané, jakož i jejich různorodost, dlouhodobost a opakovanost. Především skutečnost, že v zásadě ke všem zjištěným nedostatkům docházelo opětovně přes opakovaná upozornění vyššího stupně státního zastupitelství, s nimiž byl účastník seznámen, podstatně zvyšuje jejich závažnost.“
). (...)
[68] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s argumentací stěžovatele, že formálně se sice může vedoucí státní zástupce dopouštět jen drobných organizačních pochybení, ale ty ve svém důsledku mohou mít fatální dopad na postih závažné kriminality, a tím i ochrany lidských práv a svobod. Proto i případné shledání více bagatelních porušení povinností je nutno interpretovat nikoli rigorózně, ale v až jejich souhrnu – viz i stěžovatelem trefně připomenutý nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 2427/11, v němž se Ústavní soud vyjádřil tuto myšlenku v okřídleném rčení, že „
[69] Pokud jde o námitku bagatelnosti věcí a neodpovědnosti vedoucího státního zástupce, již uplatnil žalobce, Nejvyšší správní soud uvádí, že je třeba zohlednit tři aspekty tohoto konkrétního řízení o odvolání: role a pravomoci vedoucího státního zástupce, koncept odpovědnosti vedoucího státního zástupce a v neposlední řadě i specifikum odboru, jehož se pochybení týkala. V prvé řadě je to činnost vedoucího státního zástupce, který má vedle obecných povinností státního zástupce
řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň státního zastupitelství řádně fungoval a plnil úlohy svěřené mu zákonem. S řídicími kompetencemi vedoucího státního zástupce je však svázána i vyšší odpovědnost. Tato odpovědnost však není nutně konstruována pouze osobně, na principu zavinění jako u kárného řízení, její rozměr je mnohem širší. Platí zde v plné míře klasická myšlenka, že cenou za velkou moc je velká odpovědnost. Soud si je vědom rozdílů mezi kárným řízením, jehož cílem je trestat státního zástupce za osobní kárné provinění, a předmětným řízením, jehož cílem je odvolat vedoucího státního zástupce za porušení povinností, které mají často „
“ organizační, metodický, personální či kontrolní obsah a v rámci něhož vrchní státní zástupce odpovídá za činnost „
“ stupně státního zastupitelství, tedy i za činy, u nichž lze osobní odpovědnost
přičítat rovněž dozorovým státním zástupcům.
[70] Odpovědnost vedoucího státního zástupce pramení z jeho zákonných řídicích a organizačních kompetencí, je však třeba si uvědomit, že tato odpovědnost není vyčerpána prostým zákonným výčtem, jeho odpovědnost je v širším smyslu i odpovědností za instituci, v jejímž čele stojí a jejíž činnost zastřešuje. A právě instituce jako vrchní státní zastupitelství, s nimiž jsou svázána jasná pravidla a určitá omezení, jsou nutnou podmínkou fungování demokratického právního státu a rozvíjení občanských práv a svobod.
[71] Ani nezpochybnitelná paralelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejich dozorových kompetencí totiž nesnímá z žalobce tuto nastíněnou „
í“, protože jako vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zákonných nástrojů pro efektivní řízení a organizování vrchního státního zastupitelství, např. v rámci institutu vnitřního dohledu. Institut dohledu má jak vertikální či vnější podobu (vyšší státní zastupitelství dohlíží na nižší stupeň), tak horizontální neboli vnitřní dimenzi, při níž se v rámci jednoho stupně státního zastupitelství uplatňuje dohled podle subordinačního a hierarchického principu. Vedoucí státní zástupce může vydávat závazné pokyny svým podřízeným jak v konkrétní věci, tak i obecného rázu pro věci určitého druhu, zákon o státním zastupitelství nicméně dává jednotlivým státním zástupcům možnost takový pokyn zákonným postupem dle § 12e odmítnout. Kontrolní a řídicí pravomoci vedoucího státního zástupce tedy opravňují i k tomu, aby na případné chyby jednotlivých dozorových státních zástupců adekvátně reagoval a zjednal jejich nápravu. Právě korektivní dimenze, tedy náprava chyb, zjišťování systémových nedostatků a předcházení jejich opakování, je jedním z hlavních úkolů vedoucího státního zástupce.
[72] Třetím aspektem, který nelze v této věci pominout a jenž se do rozhodování soudu významně promítá, je fakt, že přehršle zmíněných pochybení se odehrávala v elitním útvaru, odboru, který se specializuje na závažné formy hospodářské a finanční kriminality z oblasti kapitálového trhu, bankovnictví, daňové oblasti a některé formy korupce.
[73] Obecným institucionálním pravidlem výstavby a fungování orgánů veřejné moci, které jsou tvořeny více články uspořádanými podle různých kritérií (např. teritoriality, místa většího výskytu jevů, jimiž se mají zabývat, apod.), je vedení řízení a rozhodování na nejnižším stupni, vyšším stupňům bývá svěřována činnost opravná, nápravná či sjednocovací (metodická). Takto jsou tyto principy promítnuty i v příslušných procesních řádech v ustanoveních o věcné či místní příslušnosti. Jestliže má být z tohoto principu činěna odchylka, je zpravidla odůvodněna složitostí projednávané agendy, její společenskou závažností či dopady a tomu odpovídající nutností specializovaných znalostí, vysoké odborné erudice, ale i morálně volních vlastností osob podílejících se na výkonu pravomoci a působnosti těchto orgánů.
[74] To je i případ
„povýšení“
a soustředění agendy trestního řízení vedené při prověřování, objasňování a vyšetřování případů závažné hospodářské a finanční kriminality z krajských státních zastupitelství na obě vrchní státní zastupitelství k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním a zřízení specializovaných odborů závažné hospodářské a finanční kriminality v jejich rámci, k němuž došlo v roce 2000 přijetím novely jednacího řádu státního zastupitelství provedené vyhláškou č. 311/2000 Sb. Logickým důsledkem bylo pak i převzetí dohledu nad jejich činností Nejvyšším státním zastupitelstvím a tamní vytvoření příslušného specializovaného odboru.
[75] Ani od státních zástupců dozorujících takto závažnou a často velmi komplikovanou trestnou činnost sice nikdo nemůže požadovat robotickou bezchybnost, ale i s přihlédnutím k zásadě
(mýliti se je lidské) nelze akceptovat, aby byla taková řada případů zatížena procesními vadami a pochybeními, tím spíše, že jde o dozor nad těmi nejsložitějšími případy kriminality. Právě v těchto případech může být pád do pasti procesní chyby mimořádně závažný. Co by se na méně významném teritoriu mohlo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klíčového elitního útvaru, navíc v takovém množství, kritické společenské důsledky. Jinými slovy, posuzuje-li stěžovatel otázku závažnosti pochybení, je oprávněn zkoumat nejen kolikrát, jak a co, ale i otázku, kde se takové pochybení stalo.
[76] Jak uvádí stěžovatel ve svých rozhodnutích, závažnost spatřuje v sumě všech formálních a procesních pochybení, ke kterým v rámci činnosti odboru došlo, v opakovanosti a systémovosti, na něž žalobce nereagoval. Až tedy v kvalitativním a kvantitativním souhrnu všech vytčených pochybení spatřuje ono závažné porušení povinností vedoucího státního zástupce. Z obou rozhodnutí stěžovatele, ale i dalších materiálů a statistických údajů založených ve správním spise je zřejmé, že vzniklá pochybení nebyla ojedinělá. K typově stejným chybám docházelo opakovaně, z třinácti dohledových prověrek dále vyplývá, že žalobce nebyly podniknuty účinné kroky k jejich nápravě a předcházení jejich opakování. Jednotlivá procesní a formální pochybení totiž nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu hodnotit izolovaně, ale v kontextu celkové situace v odboru a již zmíněných třech aspektů.
[77] S ohledem na zvláštní povahu tohoto řízení, význam role vedoucího státního zástupce a veřejný zájem, jakož i judikaturu týkající se neurčitého právního pojmu uzavírá Nejvyšší správní soud, že městský soud chyboval, když označil výše označenou část rozhodnutí za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů.
IV. Ac vytýkaná nezákonnost rozhodnutí stěžovatele
Tzv. kauza IPB
[109] Dalším okruhem kasačních námitek je tzv. kauza IPB. Městský soud ohledně telefonického pokynu žalobce dozorové státní zástupkyni Darje Dunajové nepodat na místě odvolání, ale ponechat si lhůtu pro odvolání, dospěl k závěru, že žalobce neporušil své povinnosti vedoucího státního zástupce, neboť k vydání takového pokynu byl ze zákona oprávněn, neměl povinnost státní zástupkyni důvody pokynu sdělovat. Tento pokyn nevyvolal dojem porušení transparentnosti, na čemž nemůže nic změnit ani negativní medializace tři roky po vydání tohoto pokynu. Vysvětlení žalobce, že byl o kauze podrobně informován, soud akceptoval coby racionální zdůvodnění zmíněného pokynu.
[110] Stěžovatel pokládá vyslovený právní názor městského soudu za nepřesvědčivý. Tento pokyn byl učiněn telefonicky, těsně před vyhlášením rozsudku v dané věci, byl navíc v rozporu s předchozím stanoviskem i stanoviskem nadřízených vedoucích státních zástupců, kteří byli podrobně seznámeni s důkazní situací a podání odvolání na místě s ní předem projednali a odsouhlasili. Za klíčové stěžovatel považuje, na jakém základě se rozhodl žalobce tento pokyn podat, a zpochybňuje tvrzení žalobce, že byl o kauze informován, když si nevzpomíná kým a jak. Mezi závěrečnou řečí a vyhlášením rozsudku byla časová prodleva jednoho týdne, telefonický pokyn několik minut před verdiktem však podle stěžovatele nasvědčuje tomu, že žalobce o kauze informován nebyl a o termínu vyhlášení rozsudku se dozvěděl z médií, protože kdyby byl informován, jak tvrdí, měl dost času projednat případný další postup se státní zástupkyní Darjou Dunajovou. Postup, který žalobce zvolil, naopak podle stěžovatele svědčí závěru, že žádnou věcnou diskusi vést nechtěl a fakticky tak znemožnil státní zástupkyni tento pokyn odmítnout. Na tento závěr podpůrně navazuje citace z literatury, kde autorka, státní zástupkyně Lenka Bradáčová, tvrdí, že negativní pokyny představují nežádoucí a deformující prvek systému státního zastupitelství. (...)
[114] Stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje, že je třeba brát ohled na rozsah a složitost kauz, jejichž příprava trvá mnohdy několik let, často v rámci týmové práce, proto je mimořádně důležitý i postoj nadřízených, s nimiž byl úmysl Darji Dunajové podat odvolání tzv. do protokolu konzultován. Vytýkaný postup žalobce byl podle stěžovatele zjevně nestandardní a netransparentní a ve svém důsledku i nezákonný, neboť nerespektoval základní povinnosti vedoucího státního zástupce a nerespektoval obecné zásady, podle nichž je třeba postupovat při výkonu funkce odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně a spravedlivě. Uvedené povinnosti je podle názoru stěžovatele nutno aplikovat o to striktněji, že se jedná o odbor závažné hospodářské a finanční kriminality. Stěžovatel uzavírá, že jednání žalobce vyvolalo zdání netransparentnosti a ohrozilo vážnost funkce státního zástupce a snížilo vážnost a důvěru ve státní zastupitelství. Závěry městského soudu v této části pokládá za dané situace za nepochopitelné.
[115] Žalobce v souhrnném vyjádření ke kauze IPB upozorňuje na konkrétní část rozhodnutí městského soudu, který na straně 25 uvádí, že
„z věcného hlediska považuje za nerozhodné a za nepodstatné, zda si státní zástupce podá odvolání přímo po vyhlášení rozsudku soudem, či zda si ponechá lhůtu pro podání odvolání“.
Žalobce dále upozorňuje, že městský soud akceptoval ohledně informovanosti o kauze vysvětlení žalobce, že byl o průběhu hlavního líčení podrobně informován svými podřízenými a s ohledem na tuto situaci považoval za rozumné, aby případné odvolání bylo učiněno až na základě písemného vyhotovení rozsudku, a bylo tak možno reagovat na konkrétní argumenty. Argumentaci stěžovatele pokládá žalobce za obsáhlou, ale zcela obecnou. Žalobce dále připomíná, že procesní situace byla pro žalobu přesně tím, čím byla označena a co je v kasační stížnosti kritizováno, totiž blamáží. Žalobce se dále zcela odmítavě vyjadřuje k institutu podání odvolání na místě, tzv. do protokolu, s tím, že je otázka, zda je vhodné, aby státní zástupce, jenž je povinen dbát důstojnosti soudního jednání, dával ostentativně najevo, že argumenty soudu jej vůbec nezajímají, že odvolání na místě podává proto, že se mu rozsudek nelíbí anebo aby tím uspokojil veřejné mínění. Žalobce dále připomíná, že odvolání tzv. do protokolu či ponechání si lhůty, je ze strany státního zástupce vždy činěno bez jediného slova odůvodnění a zdůrazňuje, že výsledek dané kauzy byl nejistý, bylo možné očekávat rozsáhlé odůvodnění rozsudku, což jsou holá fakta, která byla podle žalobce patrná komukoliv, kdo by si vyžádal jen dvouminutovou informaci o povaze věci. Za tohoto stavu již z pohledu vztahu nadřízeného a podřízeného státního zástupce prostě vyplývá, že pokud se rozhodne o vhodnosti nepodávat odvolání hned do protokolu, pak už to stejně není čím dalším odůvodnit. Žalobce uzavírá, že nepokládá vyslovení takového pokynu za porušení jakékoliv povinnosti a ani za pochybení vedoucího státního zástupce, neboť tento pokyn státní zástupkyni neměl žádný konkrétní důsledek.
[116] Nejvyšší správní soud posoudil tento okruh námitek následovně.
[117] Zákonný rámec úpravy státního zastupitelství umožňuje vedoucímu státnímu zástupci v rámci dohledových pravomocí vydat pokyn dozorovým státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Tento tzv. vnitřní dohled je souhrnem řídících a kontrolních pravomocí a má zejména systémovou pozorovací a nápravnou funkci, z časového hlediska může sice být vykonáván preventivně, průběžně i následně, měl by však ve vztahu k práci dozorového státního zástupce mít jen subsidiární povahu.
[118] V rámci dohledu platí, že vedoucí státní zástupce je oprávněn dávat jednotlivým státním zástupcům pokyny k postupu při vyřizování věcí v příslušnosti tohoto státního zastupitelství, stejně jako sjednocovat takovými pokyny postup ve věcech určitého druhu (§ 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Státní zástupci jsou povinni řídit se pokyny vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce v souladu s požadavky § 12e odst. 2 citovaného zákona.
[119] To však neznamená, že pokyny vedoucího státního zástupce, ať už negativní nebo pozitivní povahy, existují v říši absolutna. Síla dohledu je totiž v zákonu o státním zastupitelství prolomena několika ustanoveními: podle § 12e odst. 2 se tato povinnost vztahuje jen na pokyny, které nejsou v rozporu se zákonem a § 12e odst. 3 dokonce dává možnost podřízenému státnímu zástupci takový pokyn odmítnout a písemně toto odmítnutí zdůvodnit.
[120] Zásadním ohraničením jsou však nejen přímé zákonné pojistky proti bezpodmínečné moci dohledu, ale také principiální limity činnosti státního zastupitelství vyjádřené zejména v klíčovém § 2 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, který říká, že „[s]
tátní zastupitelství při výkonu své působnosti dbá, aby každý jeho postup byl v souladu se zákonem, rychlý, odborný a účinný; svou působnost vykonává nestranně, respektuje a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost všech před zákonem a dbá na ochranu lidských práv a svobod“
. Princip odbornosti, nestrannosti, rychlosti a účinnosti je dále rozvinut v § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, podle něhož platí, že „[s]
tátní zástupce je při výkonu své funkce povinen odpovědně plnit své úkoly a respektovat přitom zásady, které zákon pro činnost státního zastupitelství stanoví; zejména je povinen postupovat odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně, spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé z těchto povinností, musí odmítnout.“
V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon ukládá státnímu zástupci povinnost vyvarovat se takového jednání, které
„by mohlo vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržování povinností uvedených v odstavci 1, ohrozit vážnost funkce státního zástupce nebo vážnost státního zastupitelství anebo ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti státního zastupitelství nebo státního zástupce“
. Konkrétní limity a maximy činnosti státního zástupce, které lze shrnout pod obecný pojem řádný výkon funkce státního zástupce, jsou dále rozvinuty v § 24 odst. 3 až 7 citovaného zákona.
[121] Popsané obecné zákonné požadavky se tedy vztahují nejen na státní zastupitelství jako instituci, ale i na každého státního zástupce jako jednotlivce. Logickým argumentem
(od menšího k většímu) platí tyto principiální nároky tím spíše a tím větší měrou pro vedoucího státního zástupce, jehož jednání (konání i opomenutí) má často dalekosáhlé společenské důsledky a který nese odpovědnost za činnost celého stupně státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Jakýkoli pokyn, který je vydán, by tedy měl dostát těmto obecným nárokům, obzvlášť to pak platí u významných kauz, je-li takový pokyn vydán vedoucím státním zástupcem, který by měl jít svým podřízeným příkladem. Tento požadavek je silnější i proto, že vedoucí státní zástupce působí jako určitá veřejná „
“ své instituce a pohled na něj často odráží i (ne)důvěru v jím řízenou instituci, je-li na vyšším stupni státního zastupitelství, pak i v celou soustavu státního zastupitelství.
[122] V tomto výše nastíněném obecném kontextu Nejvyšší správní soud posuzoval i kauzu IPB. Žalobce vydal pokyn státní zástupkyni Dunajové telefonicky, několik minut před zahájením hlavního líčení, kde mělo dojít (a posléze došlo) k vyhlášení rozsudku, aniž by s ní jakkoli složitou a několik let trvající kauzu konzultoval. Tento pokyn byl navíc v ostrém protikladu s tím, na čem se státní zástupkyně se svými přímými nadřízenými domluvila. Zatímco v jiných věcech žalobce ve vlastním vyjádření nastínil, že s řadovými státními zástupci věci obvykle nekonzultuje, ctí jejich samostatnost a úkoluje je případně skrze své náměstky a další podřízené (ředitele odborů, vedoucí oddělení), tedy zprostředkovaně, v tomto případě učinil velmi neobvyklou výjimku a přeskočil několik subordinačních stupňů.
[123] I na takový postup má vedoucí státní zástupce „
ě“ právo. Nesmí ale zapomínat, že i takový pokyn se musí vejít do zákonného rámce a respektovat výše zmíněné principiální limity dohledu, obzvláště, jde-li o protichůdný a nečekaný pokyn v závěrečné fázi významné a složité ekonomické kauzy. A právě princip odbornosti byl podle Nejvyššího správního soudu porušen. Princip odbornosti je totiž inherentně svázán s informovaností o případu, informovanost o případu je nutnou podmínkou, aby vedoucí státní zástupce mohl případně kvalifikovaně rozhodnout, rozhodne-li se sám intervenovat.
[124] Nejvyšší správní soud nepřijímá zcela stěžovatelův argument, že vedoucí státní zástupce potřebuje k vydání pokynu důkladnou znalost spisu, protože takový požadavek by byl s ohledem na řídící úlohu vedoucího státního zástupce a gigantický rozsah spisů příslušného odboru zcela nerealistický. Po vedoucím státním zástupci, který dohlíží na celou řadu velkých a odlišných případů, jistě nelze požadovat stejnou úroveň znalostí jako po dozorovém státním zástupci, který svým případem denně
„žije“
i několik let. Mezi zevrubnou znalostí spisu a povšechnou informací z doslechu je však značný prostor. Má-li být zachován princip odbornosti, je třeba dodržet alespoň minimální standard znalosti věci, tedy být s případem rámcově a nikoli pouze nahodile obeznámen a mít k rozhodování podstatnou sumu informací. Na jiném místě tohoto rozsudku je připomenuto a znovu se opakuje, že mezi pravomocí a odpovědností musí existovat rovnováha. Předpokladem řádného výkonu pravomoci je mimo jiné vysoká míra odbornosti opřená o znalost a vědomost v rozhodované věci. Rozhodně nelze přijmout argument ve vyjádření žalobce ke kasační stížnosti, že k pokynu v tak problematické věci postačí komukoli dvouminutová informace. Pokyn, který navíc nemusí být odůvodněn, představuje intenzivní zásah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástupce, je tedy nutné, aby měl, jak již městský soud dovodil, racionální jádro. K tomuto
se ale nelze dopracovat na základě povšechné a nekonkrétní informace
[125] Nejvyšší správní soud se tedy tímto dostává k analýze informovanosti žalobce o kauze IPB. Žalobce ani stěžovatel nejsou v rozporu v tom, že dozorový spis nebyl nikdy žalobci předložen a že ve spise neexistují žádné formální stopy jeho informovanosti. Z podkladů ve správním spisu je zjistitelné, že jen interní tzv. dozorový spis státního zastupitelství obsahoval v té době kolem 2 500 stran. Vlastní trestní (vyšetřovací) spis se skládal v době podání obžaloby z 25 svazků (7 000 stran) a 73 svazků příloh (20 000 stran). Trestní stíhání bylo vedeno od února 2002, v říjnu 2005 byla podána obžaloba (267 stran) proti sedmi osobám. Hlavní líčení před městským soudem probíhalo (s přestávkami) od 6. 6. 2006 do 16. 4. 2008, kdy byly proneseny závěrečné řeči stran a bylo odročeno na 22. 4. 2008 za účelem vyhlášení rozhodnutí. Žalobce však svou argumentaci o informovanosti před městským soudem založil především na tom, že byl o průběhu kauzy a zejména důkazní situace v hlavním líčení neformálně informován svými podřízenými. Nejvyšší správní soud při projednávání věci znovu podrobně analyzoval všechny svědecké výpovědi žalobce i svědků ve správním řízení ohledně informovanosti žalobce v kauze. Ze spisu, zejména několika svědectví podřízených žalobce, však vyplývá, že žalobce si nepamatuje, s kým konkrétní okolnosti a důsledky řešil. Ačkoliv několik svědků mlhavě připouští možnost, že vrchního státního zástupce možná o kauze informovali, o okolnostech těchto rozhovorů, navzdory tomu, že si perfektně do detailů pamatují konzultace se státní zástupkyní Dunajovou, které proběhly ve stejné době, se nikdo z nich nevyjádřil s jistotou. Svědek Vladimír Novák, v té době I. náměstek vrchního státního zástupce, si na informování žalobce o věci podle svých slov nemohl vzpomenout, nicméně rozhodně vyloučil, že by informoval vrchního státního zástupce o nevhodnosti podat odvolání do protokolu. V tomto důkazním kontextu pak působí minimálně nevěrohodně, když vrchní státní zástupce, který proklamoval svou obeznámenost s průběhem hlavního líčení, se o datu vyhlášení rozsudku ve věci dozvěděl až ten den (22. 4. 2008) ráno, když sledoval při ranním holení televizní zpravodajství o případu. Na tomto základě se rozhodl, navzdory svému obvyklému pravidlu, že s řadovými státními zástupci jednají jeho podřízení a on přímo neintervenuje, zavolat státní zástupkyni Dunajové na mobilní telefon a vydat krátce před vyhlášením rozsudku negativní pokyn nepodat odvolání na místě. Zatímco okolnosti tohoto pokynu si vybavuje detailně, včetně reakce dozorové státní zástupkyně, na okolnosti svého neformálního informování o věci podřízenými, nebo alespoň konkrétní osoby, které jej o případu informovaly, si přesně nerozpomíná. K svědeckým výpovědím v rámci správního řízení lze obecně lze konstatovat, že zatímco v ostatních okolnostech je kolektivní svědecká paměť poměrně plastická a spolehlivá, v otázce informování vrchního státního zástupce jsou všichni, včetně žalobce, nekonkrétní a nejistí. Připomíná se, že jednotliví aktéři nebyli náhodnými kolemjdoucími svědky pouliční události, kterou nestačili ani zaznamenat a zapamatovat si ji, natož si na ni za čas vzpomenout, nýbrž profesionálové řešící náročné případy v elitním odboru. Měli popisovat výkon své pracovní činnosti ve velmi závažné a rozsáhlé trestní věci, kde působili řadu měsíců i let, ať už v procesních či dohledových rolích. Ani z dalších okolností případu nevyplývá, že by žalobce byl o kauze dostatečně informován. Městský soud se tak dopustil chybného skutkového hodnocení, když bez dalšího akceptoval tvrzení žalobce, které navíc neodpovídalo zjištěním ze spisu. Nesprávnost se pak projevila i ve vadném hodnocení právní otázky.
[126] Za této situace tak Nejvyšší správní soud má tedy, v návaznosti na svůj již vyjádřený právní názor, za to, že žalobce vydáním negativního pokynu bez proporcionální znalosti věci, porušil princip odbornosti. V případě dohledového zásahu je totiž rovněž třeba respektovat určitou proporci mezi znalostí věcí a zásahem do ní. Pokyn, který je neodborný a nahodilý, porušuje maximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu odpovědnosti dozorového státního zástupce za svěřený případ. Zcela nad rámec věci pak Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon o státním zastupitelství nadto nabízí dohledovému státnímu zástupci využít pro zásah do věci jiný účinný institut, tzv. atrakci, kdy věc sám od dozorového státního zástupce převezme, ale zároveň za ni přebírá i odpovědnost.
[127] Nejvyšší správní soud uzavírá, že považuje stěžovatelovu kasační námitku týkající se této kauzy za důvodnou. Je však třeba zdůraznit, že až spojení dvou aspektů – krajně neobvyklého způsobu provedení pokynu (telefonicky, krátce před vyhlášením rozsudku, za podezřelých okolností) a porušení principu řádného výkonu funkce, zejména principu odbornosti tím, že vrchní státní zástupce nebyl o věci, do níž zasáhl, dostatečně informován, vede podle názoru soudu k závažnému porušení povinností vedoucího státního zástupce. K tomuto závěru přispěl i fakt, že tento postup vyvolává minimálně zdání netransparentnosti a je rovněž podle názoru soudu způsobilý ohrozit důvěru v nestranný a odborný výkon působnosti vrchního státního zastupitelství. (...)
[130] Státní zástupci sice nepochybně nemají tak silné záruky nezávislosti jako soudci a princip nezávislosti se v rámci jejich činnosti často a nelehce střetává s principem
, je však třeba mít na paměti, že to nemají a nemohou být bezvládné neodpovědné loutky v rukou svých nadřízených, ale nebojácní profesionálové reprezentující veřejný zájem, kteří se v případě pochybností o zákonnosti či správnosti konání svého nadřízeného mohou (a mají) takovému pokynu shora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně plnit svou základní funkci, tedy vést boj se zločinem, musí být kromě odbornosti vybaveni i takovými osobními vlastnostmi, jakými jsou mezi jinými zvláště rozhodnost, statečnost a odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat ani v případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadřízeného v konkrétní věci není správný. Plnění společensky významné role veřejného žalobce nemůže ustoupit u jednotlivého státního zástupce ani v situaci, kdy si svým postojem (snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v další kariéře. Státní zastupitelství nesmí být souborem bezbarvých anonymních úředníků čekajících na pokyny, kteří nenesou vlastní odpovědnost za rozhodování v konkrétní věci, ať už v přípravném řízení při výkonu dozoru nad činností policejních orgánů či po podání obžaloby při jejím zastupování v hlavním líčení před soudem, a schovají se do byrokratického systému několikastupňového schvalování, aprobování atd. za své nadřízené, kteří naopak svou odpovědnost ze sebe sejmou s poukazem na samostatnost jednotlivých státních zástupců. Takto je nutno nahlížet na posuzování konkrétního obsahu povinností vymezených zákonem o státním zastupitelství státním zástupcům i jejich vedoucím.
[131] Vnitřní organizace státního zastupitelství a vztahy mezi jeho jednotlivými články (stupni) i uvnitř každého z nich musí obsahovat prvky hierarchie a
tak, aby systém jako celek byl efektivním organismem v boji se zločinem. Musí však zároveň respektovat samostatnost a odpovědnost každého jednotlivého státního zástupce pro jeho konání v konkrétních věcech. Povaha trestního řízení a role státního zástupce jako jednoho z orgánů činných v trestním řízení prakticky vylučuje přijímání konkrétních pokynů (ať negativních či pozitivních) od nadřízeného vedoucího státního zástupce. K tomu, aby státní zástupce mohl plnit své úkoly v probíhajícím trestním řízení, ke kterým jej zavazuje Ústava a trestní řád, musí mít reálnou možnost na trestní řízení vykonávat svůj vliv, a proto je též trestním řádem vybaven řadou pravomocí, stejně jako jsou mu týmž předpisem uloženy významné povinnosti. Připomenout je třeba jeho povinnost stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozvěděl, postupovat z úřední povinnosti, dokazovat vinu obžalovaného a řadu dalších.
[132] Ne nadarmo trestní řád hovoří o státním zástupci, nikoliv státním zastupitelství, jakožto subjektu, resp. straně trestního řízení. Nelze si totiž v praxi vůbec představit stav efektivního průběhu trestního řízení, pokud by státní zástupce nemohl bez pokynu nadřízeného samostatně činit procesní úkony, které mu trestní řád svěřuje v přípravném řízení (např. dát souhlas k zadržení a rozhodnout o zadržené osobě, podat návrh na vydání příkazu k zatčení, na vzetí do vazby, na nařízení domovní prohlídky, odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu, rozhodnout o propuštění na svobodu apod.) či v hlavním líčení (navrhovat a provádět důkazy, dávat souhlas s provedením důkazu určitým způsobem – přečtení protokolu o výpovědi nepřítomného svědka nebo písemného posudku znalce, souhlasit s propuštěním obžalovaného na svobodu, požádat o vrácení věci k došetření, vzít zpět podanou obžalobu, podat opravný prostředek, vzít jej zpět apod.).
[133] Právě řečené neznamená potlačení role vedoucího státního zástupce jakožto orgánu vnitřního dohledu nad činností jednotlivých státních zástupců působících u tohoto státního zastupitelství. Jde jen o to, aby mezi pravomocí a odpovědností existovala rovnováha. Zásahy vedoucího státního zástupce do činnosti jednotlivých dozorových státních zástupců by měly mít především systémový charakter, počínaje vytvářením pracovních podmínek, perfektní organizací práce, dohledem nad plynulostí řízení, zákonností prováděných úkonů, eliminací průtahů, provádění pokynů nadřízeného státního zastupitelství. Hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn dozorovému státnímu zástupci při výkonu působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím „
“ na jeho místo a vztahují se na něj veškeré požadavky stanovené zákony, tedy již zmiňovaná odbornost a transparentnost jakožto základní předpoklady pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby.
[134] K medializaci kauzy a jejím důkazním otiskům ve správním řízení Nejvyšší správní soud připomíná, že navzdory poněkud zavádějící interpretaci Městského soudu v Praze použil v řízení stěžovatel argument investigativní reportáží v týdeníku Respekt a další mediálních vystoupení pouze podpůrně, s odkazem na ohrožení vážnosti, vyvolání zdání netransparentnosti a snížení důvěryhodnosti Vrchního státního zastupitelství v Praze u veřejnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že při posuzování činnosti státního zastupitelství, které zejména reprezentuje veřejný zájem v rámci veřejné žaloby v trestním řízení i mimo něj, nelze možnost ohrožení důvěry veřejnosti v jeden z vrcholných článků státního zastupitelství a potažmo justice zcela pominout. Zmíněnou medializaci proto lze akceptovat jako ilustrativní příklad ve vazbě na další konkrétní argumentaci, což však stěžovatel ve správním řízení učinil.
obraz a interpretaci událostí na Vrchním státním zastupitelství v Praze soud ve svém rozhodování o kasační stížnosti rozhodně nepomíjí a pokládá je zejména pro možné ohrožení vážnosti a důvěry v instituci veřejné žaloby za
. To však neznamená, že by soud měl v kauzách, které jsou pod mediálním drobnohledem, podléhat vnějšímu tlaku a rozhodovat tak, jak veřejnost očekává, s předem rozdělenými rolemi hodných, zlých a ošklivých podle karikujících mediálních škatulek. Je fundamentálním posláním nezávislých soudů jako nevolených těles mít odvahu vydat nepopulární, ale zákonné a spravedlivé rozhodnutí. V tomto smyslu soud souzní s názorem dlouholetého předsedy Nejvyššího soudu Spojených států Warrena E. Burgera, který vyjádřil své pevné přesvědčení, že „[s]
oudci by měli rozhodovat na základě práva, nikoli veřejného mínění, a měli by při svém rozhodování odolat tlaku doby“
, vydání ze dne 11. 2. 1987).
[136] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud ve svém rozsudku pochybil, když přezkoumával kauzu IPB ryze formalisticky, nevzal v úvahu její ojedinělé okolnosti a zejména pominul fundamentální principy, jimiž je vedena činnost státního zastupitelství a státních zástupců, zejména zásadu odbornosti a transparentnosti, a které je třeba při výkladu dohledových pravomocí zohlednit. (...)