Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000026786197&idArticle=JORFARTI000026786198&dateTexte=20121218&categorieLien=cid
Timestamp: 2020-07-11 10:16:37+00:00
Document Index: 2965911

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 61", "l'article 61", "l'article 61", "l'article 34", "l'article 55", 'art. 18', "l'article 57", 'art. 30', "l'article 34", "l'article 11", "l'article 9", "l'article 25", 'art. 27', "l'article 23", "l'article 28", "l'article 34", "l'article 55", "l'article 34", "l'article 8", "l'article 44", "l'article 57", "l'article 4", "l'article 57", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 57", "l'article 58", "l'article 58", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 34", "l'article 34"]

Saisine du Conseil constitutionnel en date du 5 décembre 2012 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2012-659 DC | Legifrance
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Les députés soussignés ont l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, et notamment ses articles 11, 25, 28, 55, 57, 58, 60 et 61.
I. ― Sur la sincérité des prévisions et de la loi de financement de la sécurité sociale :
Résultant des alinéas 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le principe de sincérité suppose, aux termes du 2° du B du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, que la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Or la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est budgétairement insincère, car fondée sur des hypothèses de croissance, donc de ressources, qui apparaissent clairement irréalistes au regard de la situation économique et sociale actuelle. Il en résulte une inadéquation manifeste entre les prévisions de dépenses et les prévisions de recettes qui lui sont affectées.
Ces hypothèses ont déjà été démenties par plusieurs organismes internationaux autant que nationaux, L'hypothèse de croissance retenue est de 0,8 % du PIB en 2013, alors que le FMI table sur 0,4 %. De même, le texte fixe un objectif de hausse des dépenses de l'assurance maladie de 2,7 %, alors que la Cour des comptes recommandait 2,5 % ; cette dernière argumente sur la fuite en avant déficitaire qu'entraînera le taux retenu par le Gouvernement en affirmant qu'un « taux de croissance annuel de 2,4 % assure un retour à l'équilibre en 2017. Le taux de 2,7 % le repousse à 2019 ». Ces raisons ont conduit la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale d'assurance vieillesse et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à formuler des avis défavorables sur le projet.
Par ailleurs, les auteurs de la saisine estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est en contradiction avec les engagements de maîtrise des dépenses publiques et des déficits pris par la France et confirmés, spécialement, par la signature et la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire du 2 mars 2012. S'ils ne méconnaissent pas la jurisprudence constante par laquelle vous vous refusez à contrôler la conformité des lois aux conventions internationales, les auteurs de la saisine notent que vous avez considéré, dans la décision relative audit traité, « que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois des programmations relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place » (Conseil constitutionnel, décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, cons. 27). Le contrôle de la sincérité ne saurait donc à l'évidence plus se limiter à celui de « l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre » (Conseil constitutionnel, décision n° 2009-585 DC du 6 août 2009, cons. 2). C'est pour cette raison qu'ils vous demandent de conclure à l'inconstitutionnalité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 au motif de son insincérité dans la mesure ou, déjà manifeste au vu des prévisions sur lesquelles le Gouvernement s'est fondé, elle ne saurait résister à l'analyse plus approfondie que désormais vous estimez devoir mener en prenant en compte les avis formulés par tes instances préalablement consultées.
II. ― Sur le domaine des lois de financement de la sécurité sociale :
Les auteurs de la saisine rappellent leur attachement au respect de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. A cet égard, il vous appartient d'exercer une vigilance particulière sur les dispositions de la loi qui n'entreraient pas dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale afin qu'elles ne deviennent pas des lois portant diverses dispositions d'ordre social. Ils vous demandent donc de déclarer contraires à la Constitution toutes les dispositions de la loi déférée qui n'entrent pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini, pour l'application de l'article 34, alinéa 5, de la Constitution, par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale et, spécialement, ses articles 55, 57, 58 et 61.
L'article 55 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Tout d'abord, cette disposition ne concerne que les médicaments non remboursables qui ne sauraient, par conséquent, être concernés par l'objectif de maîtrise des dépenses.
Ensuite, on ne peut raisonnablement soutenir, comme le fait l'étude d'impact, que l'interdiction de la publicité des « spécialités non remboursables dont la dénomination rappelle celle d'une spécialité remboursable » aurait un impact direct sur l'équilibre des finances de la sécurité sociale. L'éventuelle confusion entretenue par des dénominations proches entre un médicament non remboursable et un médicament remboursable ne pourrait concerner, le cas échéant, que les patients et en aucun cas les prescripteurs, or il n'a jamais été démontré qu'une publicité grand public telle que celle qui est interdite par l'article 55 puisse accroître la prescription et donc la consommation des spécialités remboursables. Au contraire, la publicité est un levier nécessaire au développement du marché des médicaments non remboursables (marché de « l'automédication »).
L'article 57 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Cette disposition prévoit que, « en présence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché, une spécialité pharmaceutique peut faire l'objet d'une recommandation temporaire d'utilisation ». Elle étend ainsi le dispositif exceptionnel de recommandation temporaire d'utilisation (RTU) mis en place par la loi du 29 décembre 2011, qui n'était pas de financement de la sécurité sociale (loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, art. 18). Ce faisant, elle s'inscrit clairement dans le cadre de la politique du médicament et n'a pas sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale.
Certes, l'objectif d'« éviter des dépenses ayant un impact significatif sur les finances de l'assurance maladie » est expressément visé par l'article 57 comme permettant la délivrance d'une RTU. Toutefois, ce motif économique n'est qu'alternatif d'un autre relatif à l'existence d'« un risque avéré pour la santé publique ». L'incidence de cette disposition sur l'équilibre des finances de la sécurité sociale n'est donc, au mieux, qu'éventuelle, ce qui en fait indéniablement un cavalier social.
De plus, en s'en tenant à l'unique branche prétendument « économique » de l'alternative, on voit mal qu'un dispositif par nature temporaire et exceptionnel puisse concourir de « façon significative » aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Cette contradiction traduit bien le caractère incantatoire de l'objectif financier artificiellement affiché dans le texte. Il ne suffit pas que le législateur ait pour « objectif » subjectif de réaliser des économies sur les dépenses d'assurance maladie pour que la disposition en cause puisse trouver sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Il est nécessaire que la disposition ait objectivement pour effet d'affecter directement et significativement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, ce qui n'a jamais été démontré et est plus qu'improbable.
L'article 58 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
L'article 58 porte sur les conditions dans lesquelles « l'information par démarchage ou la prospection pour les produits de santé » est « effectuée dans les établissements de santé ». Cette disposition vise à pérenniser une solution retenue à titre expérimental et pour une période ne pouvant excéder deux ans par une loi du 29 décembre 2011, qui n'était pas de financement de la sécurité sociale (loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, art. 30). Elle s'inscrit donc dans le cadre de la politique du médicament et n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
L'article 61 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Cette disposition vise à ouvrir la possibilité à certains établissements hospitaliers d'émettre des billets de trésorerie, de façon à faciliter la couverture des besoins de trésorerie associés à leur fonctionnement. Présenté comme s'inscrivant dans le cadre d'un impératif plus général de maîtrise des finances publiques, elle n'en est pas moins dénuée de tout lien avec l'objet des lois de financement de la sécurité sociale. L'argument selon lequel, compte tenu des difficultés rencontrées par plusieurs établissements, les échéances de versement des caisses de sécurité sociale aux établissements de santé ont dû être modifiées reportant ainsi sur le régime général un coût de trésorerie n'apparaît nullement de nature à expliquer qu'il soit ainsi dérogé au champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
III. ― Sur la violation de principes constitutionnels par certaines dispositions de la loi :
L'article 11 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution, d'une part, pour incompétence négative et, d'autre part, pour rupture caractérisée du principe d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
En effet, au D du I de la disposition, est institué un déplafonnement afin de rendre les cotisations d'assurance maladie des indépendants (RSI), strictement proportionnelles au revenu de l'activité non salariée, faisant ainsi disparaître le plafond qui, jusqu'ici, limitait ces cotisations.
Dès lors, le déplafonnement, qui ne s'accompagne pas de l'ouverture de droits nouveaux, fait que les sommes versées au-delà du plafond antérieur cessent d'être des cotisations pour devenir des impositions de toutes natures, au même titre que la CSG ou la CRDS. On admet qu'il n'y a pas nécessairement de proportionnalité entre le montant des cotisations et celui des prestations. Mais, outre que cela est la règle pour de nombreuses cotisations comme les cotisations chômage, l'absence totale et assumée de corrélation entre les deux éléments démontre le changement de nature du premier. Dans ces conditions, si le taux de la part du prélèvement qui correspond effectivement à une cotisation peut continuer à être fixé par voie réglementaire, il n'en va pas de même de la part fiscale de ce même prélèvement, dont le taux doit, conformément à l'article 34 de la Constitution, être déterminé par la loi elle-même, ce que le D du I de l'article 11 de la loi déférée a omis de faire. C'est donc bien au motif que le législateur n'a pas épuisé sa compétence que, à cet égard, la disposition doit être déclarée contraire à la Constitution.
En second lieu, la. même disposition emporte à l'évidence et à un double titre, rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques.
D'une part, en effet, si les cotisations d'assurance maladie ont déjà été déplafonnées pour les salariés, il faut noter qu'en deçà de l'ancien plafond ils n'acquittent le prélèvement qu'au taux modique de 0,75 %. Ce n'est pas le cas des indépendants qui pourraient être amenés à verser, au-delà du plafond, un pourcentage de leurs revenus plus de huit fois supérieur à celui des salariés. L'égalité des citoyens devant les charges publiques serait ainsi rompue, raison pour laquelle, déjà, la disposition doit être censurée.
D'autre part, cette disposition doit être également déclarée inconstitutionnelle en ce qu'elle concerne indirectement l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale et, plus précisément, son second alinéa qui précise : « Des taux particuliers de cotisations d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès à la charge des assurés sont applicables aux revenus d'activité et de remplacement perçus par les personnes qui ne remplissent pas les conditions de résidence définies à l'article L. 136-1 et qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie ou qui sont soumises au second alinéa de l'article L. 161-25-3. Ces taux particuliers sont également applicables aux assurés d'un régime français d'assurance maladie exonérés en tout ou partie d'impôts directs en application d'une convention ou d'un accord international au titre de leurs revenus d'activité définis aux articles L. 131-6 et L. 242-1 et de leurs revenus de remplacement qui ne sont pas assujettis à l'impôt sur le revenu. Ils sont également applicables aux redevances mentionnées au IV de l'article L. 136-6 versées aux personnes qui ne remplissent pas la condition de résidence fiscale fixée au I du même article. »
Ce taux a toujours été jusqu'ici majoré à 14,5 %, afin d'y inclure clandestinement la CSG, laquelle, conformément aux engagements internationaux de la France, ne devrait pourtant pas toucher les revenus en provenance de l'étranger, déjà soumis à l'impôt, dans le pays d'origine. Or les professionnels concernés exercent leurs activités en partie à l'étranger et, outre les impôts qu'ils sont conduits à y acquitter, il leur faut souvent y souscrire également des assurances santé, d'un coût élevé, de sorte que les revenus qu'ils y perçoivent, avant même d'être soumis à l'IRPP en France, ont déjà été grevés par la fiscalité locale, le coût des assurances locales, le « taux particulier » de 14,5 % aujourd'hui plafonné, lequel incorpore l'équivalent d'une CSG indue. Cette succession de prélèvements, discutable dans son principe même, se trouverait encore anormalement et substantiellement aggravée si la modification de l'article L. 612-4 pouvait s'interpréter comme entraînant aussi le déplafonnement de la cotisation prévue à l'article L. 131-9.
Dans cette hypothèse et pour les revenus les plus élevés, les prélèvements bruts atteindraient 86 %, avant même que ne soient pris en compte l'ISF et les cotisations vieillesse, rendant confiscatoire la prétendue cotisation de l'article L. 131-9. Il résulterait de surcroît une rupture caractérisée de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, au détriment de ceux qui perçoivent de l'étranger une partie, quelle qu'en soit le montant, de leur revenu.
Au surplus, un prélèvement direct, indépendant de toute ouverture de droits, devrait nécessairement être pris en considération dans le calcul du plafond institué par le nouvel article 885 V bis du code général des impôts tel qu'il résulterait de l'article 9 de la loi de finances pour 2013. Au strict minimum, il devrait en aller ainsi des 8 % du taux particulier (14,5 %) qui correspondent en fait à la CSG, laquelle est d'ores et déjà prise en considération dans le calcul du plafond.
A défaut, les intéressés subiraient une double peine, deux fois inconstitutionnelle : non seulement ils devraient acquitter un prélèvement représentatif de la CSG contraire aux engagements internationaux de la France, mais encore celui-ci ne serait pas pris en considération dans le calcul de l'ISF alors qu'il le serait pour tous les autres contribuables.
L'article 25 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il emporte une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
Cette disposition, résultant d'un amendement en commission, institue « une contribution perçue sur les boissons énergisantes destinées à la consommation humaine consistant en un mélange d'ingrédients contenant un seuil minimal » de caféine ou de taurine. Présentée comme « exprimant le souci plus général d'un recours à la fiscalité pour influer sur les comportements de santé publique, notamment des adolescents et jeunes adultes », elle viserait à lutter contre l'alcoolisme et contribuerait donc à renforcer la politique de santé publique.
En réalité, cette taxe, qui aurait pour effet de surenchérir significativement le prix de vente des boissons concernées aurait de toute évidence un caractère discriminatoire.
Aux termes d'une jurisprudence constante, vous considérez que si le « principe d'égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes » (Conseil constitutionnel, décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, cons. 4). Dans ce cadre, vous considérez que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit (Conseil constitutionnel, décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988, cons. 10), étant précisé que la différence de traitement doit être en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit (Conseil constitutionnel, décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996, cons. 8).
Dans ce cadre, vous avez, par exemple, considéré qu'étaient contraires à la Constitution certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 2000 qui étendaient la taxe générale sur les activités polluantes aux produits énergétiques fossiles (Conseil constitutionnel, décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, cons. 38) au double motif « que les modalités de calcul de la taxe pourraient conduire à ce qu'une entreprise soit taxée plus fortement qu'une entreprise analogue alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l'atmosphère » (cons. 36) et « qu'il est prévu de soumettre l'électricité à la taxe alors pourtant que (...) la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet (...) de lutter contre l'"effet de serre” » (cons. 37). Vous avez donc jugé que les différences de traitement introduites par la taxe étaient inadaptées au regard de l'objectif de réduction de gaz à effet de serre poursuivi par le législateur.
De même, vous avez considéré qu'il « est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge, par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public, le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; que, toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d'application [de la disposition] un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné » (Conseil constitutionnel, décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, cons. 57, et, dans le même sens, décision n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003, cons. 8 et 10).
Enfin, examinant le dispositif établissant une « contribution carbone », vous avez relevé que son objectif était « de mettre en place des instruments permettant de réduire significativement les émissions de gaz à effet de serre afin de lutter contre le réchauffement de la planète », l'option retenue étant « d'instituer une taxe additionnelle sur la consommation des énergies fossiles » (Conseil constitutionnel, décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, cons. 81). Après avoir constaté que 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seraient exonérées de ladite contribution, que les activités assujetties représenteraient moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre et que la contribution porterait essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone, vous avez décidé que la contribution carbone ne permettait pas de répondre effectivement à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et qu'elle créait une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques au détriment de ceux qui restaient tenus de l'appliquer (cons. 82 et 83).
En effet, en soumettant lesdites boissons à une taxe spécifique, l'article 25 ne saurait être conforme à la Constitution qu'à la double condition de poursuivre un objectif d'intérêt général et d'être effectivement adapté à sa réalisation. Or, à l'évidence, ces deux conditions ne sont pas remplies.
D'une part, il est pour le moins surprenant qu'un dispositif présenté comme destiné à lutter contre la consommation d'alcool vise exclusivement des boissons ne contenant justement pas d'alcool. Il est plus étrange encore de constater que les recettes de cette même taxe devaient initialement permettre d'épargner aux petits brasseurs et petits producteurs de bières le doublement de la taxe sur la bière lui aussi adopté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. On voit mal comment cette loi peut prétendre vouloir lutter contre l'alcoolisme des jeunes en affectant le produit d'une taxe sur des boissons non alcoolisées à l'exonération de taxe sur la bière de certaines boissons alcoolisées. Le message ainsi adressé aux consommateurs, et en particulier aux plus jeunes d'entre eux, est, de ce point de vue, totalement contradictoire.
D'autre part, la présomption selon laquelle les boissons énergisantes favoriseraient la consommation d'alcool lorsqu'elles sont mélangées avec ce dernier ne repose sur aucun fondement. Des études ont montré que le fait de combiner alcool et boissons énergisantes ne réduit ni n'altère le sentiment d'ébriété par rapport à la consommation d'alcool seul et que les consommateurs ne consomment pas plus d'alcool lorsqu'ils le mélangent à des boissons énergisantes. Plus encore, aucun élément ne permet de démontrer que les boissons énergisantes auraient un quelconque effet lorsqu'elles sont consommées avec de l'alcool, ainsi que l'a confirmé l'Autorité européenne de sécurité des aliments dans un avis de 2009 par lequel elle conclut qu'il n'y a pas d'interaction entre le D-glucorono--lactone, la taurine, la caféine et l'alcool (EFSA, « The use of taurine and D-glucorono--lactone as constituents of the so-called "energy” drinks », question n° EFSA-Q-2007-113, 15 janvier 2009).
Par ailleurs, il n'est pas sérieusement contestable que de très nombreuses autres boissons non alcoolisées (sodas, jus de fruits, eaux gazeuses, etc.) peuvent être mélangées à des boissons alcoolisées. Or les boissons énergisantes représentent en France moins de 1 % de la consommation totale des boissons non alcoolisées.
Dès lors, si l'objectif du législateur était effectivement de limiter la consommation d'alcool mélangé à d'autres boissons, et donc d'adopter une taxe dite « de comportement », il aurait dû appliquer cette taxe à toutes celles qui sont susceptibles d'entrer dans de tels mélanges, ce qu'il n'a pas fait.
On rappellera que c'est un raisonnement identique qui a conduit à abandonner l'an passé toute justification par des motifs de santé publique de la taxe sur les boissons sucrées tant il est apparu manifeste que la lutte contre l'obésité, initialement mise en avant pour justifier l'instauration de cette taxe, ne pouvait se réduire à décourager, par des augmentations de prix, la consommation de telles boissons. En définitive, cette taxe avait été transférée du budget de la sécurité sociale au budget général de l'Etat comme une simple mesure de rendement fiscal (loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, art. 27). Soumise à votre contrôle, la disposition a été déclarée conforme à la Constitution au motif que la contribution était applicable « à un ensemble de boissons défini de manière objective et rationnelle, qui contiennent soit des sucres ajoutés, soit des édulcorants de synthèse » et que « le législateur n'a pas soumis à des impositions différentes des contribuables placés dans des situations identiques » (Conseil constitutionnel, décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, cons. 13).
Ainsi les boissons énergisantes, dès lors qu'elles contiennent des sucres ajoutés ou des édulcorants, sont-elles soumises à cette taxe au même titre que les autres boissons sucrées. En revanche, les boissons énergisantes pourraient être frappées d'une taxe dont le montant serait sans comparaison avec celui de la taxe qui s'applique aux boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants, au motif qu'elles contiennent une certaine proportion de caféine ou de taurine. Soumises à une accumulation de taxes, comportementales ou budgétaires, les boissons énergisantes se trouveraient donc discriminées par rapport aux autres boissons sans alcool au seul motif de leur composition particulière sans qu'aucune étude ait prouvé qu'elle puisse affecter, d'une manière ou d'une autre, la santé des consommateurs.
Il n'est donc pas possible de soutenir que cette taxe reposerait sur des critères objectifs et rationnels qui justifieraient d'assujettir à des impositions significativement différentes des contribuables (les producteurs de sodas et ceux de boissons énergisantes) qui sont placés dans des situations qui sont en réalité tout à fait comparables.
Ainsi, même dans l'hypothèse où une telle taxe ne prétendait répondre à aucun objectif de santé publique, mais seulement à un souci de rendement budgétaire, elle n'en constituerait pas moins une rupture manifeste de l'égalité devant les charges publiques, raison pour laquelle vous ne pourrez que censurer l'article 23 bis de la loi de financement de la sécurité sociale.
L'article 28 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il porte atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant les charges publiques et de protection de la santé publique et méconnaît l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi.
D'une part, en traitant de manière indifférenciée, du point de vue de la taxation, ce que le législateur qualifie lui-même de congrès « scientifiques », congrès « publicitaires » ou de « manifestations de même nature » alors que ces congrès ne participent pas de la même manière aux dépenses d'assurance maladie que le législateur s'est donné pour objectif de limiter avec cette taxation et correspondent à des situations objectivement différentes, cette disposition porte atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques.
Cet élargissement de l'assiette de la contribution conduira en outre, par le poids de l'imposition qui en résulte pour les manifestations scientifiques, à une raréfaction de ces événements, portant atteinte au droit à l'information des professionnels de santé et, par conséquent, au principe de protection de la santé publique dont il est l'une des composantes.
D'autre part, afin de déterminer l'assiette de la contribution, l'article 28 fait référence à une notion aussi vague qu'imprécise de « dépenses indirectes d'hébergement et de transport ». Cette imprécision de la loi est d'autant plus caractérisée que le même article se réfère ensuite au remboursement des dépenses de même nature que celles objet de l'article contesté sans référence à d'éventuelles dépenses indirectes. Cela porte atteinte au principe de clarté de la loi au point de mettre les redevables de la contribution en situation de ne pouvoir déterminer précisément et à l'avance l'étendue et la nature des dépenses qui constitueront les bases de cette taxation.
Sont donc à l'évidence méconnus « le principe de clarté de la loi, qui découle [de l'article 34] de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, [qui] imposent [au législateur] d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi » (Conseil constitutionnel, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 9).
Au surplus, cette disposition ne comporte aucune mention relative à son entrée en vigueur et son application dans le temps, renforçant encore l'incertitude, les redevables ignorant s'ils devront appliquer les nouvelles bases de liquidation de la taxe à l'exercice 2012 (clos lors de l'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale) ou à l'exercice couvert par la loi déférée, à savoir l'exercice 2013.
En effet, l'article 55 relatif à l'interdiction de la publicité des « spécialités non remboursables dont la dénomination rappelle celle d'une spécialité remboursable » assortit cette interdiction d'une sanction pénale.
Vous considérez comme bien acquis le principe selon lequel « le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis » (Conseil constitutionnel, décision n° 2012-240 QPC du 4 mai 2012, cons. 3). Il en résulte que le législateur doit définir précisément et clairement les éléments constitutifs d'une infraction ainsi que des sanctions susceptibles d'être prononcées à l'égard de ses auteurs.
Or, aux termes de l'article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, les éléments matériels de nature à conduire à une interdiction de publicité sont beaucoup trop imprécis et subjectifs pour être précisément intelligibles et, par voie de conséquence, pour fonder une infraction pénale : que signifie en effet une reprise « partielle » d'une dénomination d'un médicament ? S'agit-il de retenir une conception scripturale, phonétique ou figurative de la reprise de dénomination ? De même, qu'entendre par « reprise de dénomination de nature à créer une confusion » ? Vise-t-on une confusion dans l'esprit des prescripteurs, des pharmaciens ou des consommateurs ?
Par ailleurs, il existe déjà dans le code de la santé publique des dispositions permettant à l'Agence de sécurité sanitaire du médicament d'exercer un contrôle sur les dénominations, et notamment sur celles de nature à prêter à confusion (article R. 5121-3 du code de la santé publique). La disposition en cause conduirait donc à interdire l'utilisation dans la publicité de dénominations qui ont été contrôlées et jugées régulières par l'ANSM, ce qui est incohérent et nuit à la lisibilité du dispositif pour les entreprises.
En effet, selon l'article L. 5121-8 du code de la santé publique, la délivrance d'une AMM a pour objectif de garantir que le bénéfice lié à l'efficacité thérapeutique d'un médicament l'emporte sur ses risques potentiels. Ce dispositif constitue un moyen efficace de contrôle de la mise sur le marché des médicaments et, par voie de conséquence, de garantie du droit à la protection de la santé tel qu'il résulte de l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et dont vous avez affirmé la valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel, décision n° 80-117 DC du 22 juillet 1980, cons. 4) en visant la disposition précitée (Conseil constitutionnel, décision n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, cons. 7 et 8).
Or l'article 57 fait prévaloir l'argument financier sur la sécurité du médicament et des patients, puisqu'il favorise pour des raisons purement économiques la commercialisation de produits sans AMM et porte ainsi atteinte au principe de protection de la santé publique. Il en résulte une rupture d'égalité entre les patients, puisque certains seront en conséquence conduits à recevoir des médicaments sans AMM, non testés et dont les effets indésirables ne seront pas nécessairement connus, et ce pour des raisons purement économiques.
L'article 57 élargit également les RTU aux cas de risques avérés pour la santé publique même en cas d'alternative appropriée ce qui est très paradoxal puisque, précisément, s'il existe une alternative thérapeutique appropriée disposant d'une AMM, il n'y a pas de risque pour la santé publique.
Par ailleurs, la disposition contestée doit s'analyser comme constitutive d'une « désincitation » à la recherche emportant une rupture du principe constitutionnel d'égalité devant la loi et une entrave injustifiée à la liberté d'entreprendre dont vous avez reconnu la valeur constitutionnelle sur le fondement de l'article 4 de la Déclaration de 1789 (Conseil constitutionnel, décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, cons. 16) et à la liberté de la concurrence qui en est une composante.
Ce constat conduira, pour une même indication, à favoriser paradoxalement les spécialités ne bénéficiant pas d'AMM au détriment de spécialités autorisées, dit autrement à favoriser une catégorie de laboratoires qui exposent moins de coûts de recherche que ceux qui se soumettent à une procédure d'AMM. Une telle immixtion du législateur dans les rapports de concurrence entre laboratoires ne peut qu'être considérée comme une atteinte à la libre concurrence qui est une composante de la liberté constitutionnelle d'entreprendre.
Au surplus, l'article s'analyse comme imprécis et manquant significativement de clarté dans la mesure où aucune indication n'est donnée sur les modalités d'évaluation de l'« impact significatif » économique potentiel qui justifierait la mise en œuvre de la nouvelle procédure de RTU. Ne sont pas d'avantage identifiés les autorités compétentes pour opérer le contrôle de cet « impact significatif », qui conduirait à la mise au point d'une RTU à finalité économique, non plus que les seuils à partir desquels serait considéré comme « significatif » l'impact défavorable sur les finances de l'assurance maladie qu'aurait la prescription de certains médicaments conformément à leurs AMM.
En second lieu, l'article 57 constitue une méconnaissance manifeste de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives de l'Union européenne que vous avez consacrée (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, cons. 7).
En effet, dans une récente affaire sur recours en manquement, la Cour de justice de l'Union, interprétant la directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 6 novembre 2001 modifiée instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, a estimé qu'une disposition nationale qui dispensait d'AMM des médicaments importés pour des raisons économiques était incompatible avec le droit de l'Union européenne (CJUE, 29 mars 2012, Commission européenne c/République de Pologne, C-185/10).
Les termes de la décision sont parfaitement clairs. Après avoir rappelé que « la possibilité d'importation de médicaments non agréés, prévue par une législation nationale mettant en œuvre la faculté prévue à [l'article 5, paragraphe 1, de ladite directive], doit demeurer exceptionnelle afin de préserver l'effet utile de la procédure d'AMM » (pt. 32), elle précise que cette faculté « ne peut donc être exercée qu'en cas de nécessité, en tenant compte des besoins spécifiques des patients », ajoutant qu'« une interprétation différente serait contraire à l'objectif de sauvegarde de la santé publique, qui est atteint par l'harmonisation des règles relatives aux médicaments, particulièrement celles qui régissent l'AMM » (pt. 33). Il en résulte que « des considérations financières ne sauraient, à elles seules, conduire à reconnaître l'existence de tels besoins spéciaux susceptibles de justifier l'application de la dérogation prévue à l'article 5, paragraphe 1, de ladite directive » (pt. 38) et, spécialement, que doit donc être rejeté l'argument de l'Etat « selon lequel l'importation et la mise sur le marché national d'un médicament moins cher que le médicament équivalent muni de l'AMM peuvent être justifiées par des considérations financières, en ce qu'elles sont nécessaires tant pour garantir l'équilibre financier du régime national d'assurance sociale que pour permettre à des patients ne bénéficiant que de moyens financiers limités d'accéder aux soins dont ils auraient besoin » (pt. 46). Tout en rappelant que « le droit de l'Union ne porte pas atteinte à la compétence des Etats membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale et pour prendre, en particulier, des dispositions destinées à régler la consommation de produits pharmaceutiques dans l'intérêt de l'équilibre financier de leurs régimes d'assurance de soins de santé », la Cour insiste sur le fait que « les Etats membres doivent, toutefois, respecter le droit de l'Union dans l'exercice de cette compétence » (pt. 47).
Il ne fait donc aucun doute, à cet égard, que l'article 57 place la France en position de se voir poursuivie pour manquement dans le cadre de l'Union européenne et que, dans le prolongement de votre décision OGM (Conseil constitutionnel, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008), vous avez pour ce motif tout lieu de déclarer cette disposition contraire à la Constitution.
En premier lieu, le droit de faire la promotion d'une spécialité pharmaceutique se rattache à la liberté constitutionnelle d'entreprendre et, de manière subsidiaire, au droit de propriété puisque vous avez estimé que le droit pour le propriétaire d'une marque de l'utiliser constituait l'une des extensions du champ d'application du droit de propriété à des domaines nouveaux résultant de l'évolution que les finalités et conditions d'exercice de ce droit ont subi depuis 1789 (Conseil constitutionnel, décision n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, cons. 7).
De plus, la généralisation de la visite médicale collective sans qu'en soient précisées les conditions et sans qu'aucune exception ne soit prévue porte atteinte au droit à l'information des professionnels de santé et, par voie de conséquence, au droit constitutionnel à la protection de la santé publique.
En second lieu, l'article 58 de la loi de financement de la sécurité sociale est incompatible avec la directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain dans la mesure où celle-ci n'ouvre pas aux Etats la possibilité d'établir des mesures plus restrictives que celles qu'elle prévoit et spécialement pas la possibilité d'imposer une visite médicale collective alors même que les visites médicales individuelles sont seules envisagées par la directive. C'est donc l'exigence constitutionnelle de transposition des directives qui est, à cet égard, méconnue.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pourrez que conclure à l'inconstitutionnalité de l'article 58 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
L'article 60 résulte d'un amendement du Gouvernement visant à lui « ouvrir la possibilité (...) de créer un coefficient minorateur, pouvant être différencié par type d'établissements de santé et s'appliquant à l'ensemble des tarifs de prestations. L'application de ce coefficient permettra de constituer une réserve de crédits qui pourront être reversés en tout ou partie selon l'état d'exécution de l'ONDAM ainsi que des objectifs de dépenses votés en loi de financement de la sécurité sociale » (amendement n° 788, exposé sommaire).
Vous estimez de manière constante que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (Conseil constitutionnel, décision n° 87-232 du 7 janvier 1988, cons. 10). Il en résulte que, s'il est possible de traiter différemment des personnes physiques ou morales se trouvant dans des situations différentes, la différence de traitement doit impérativement se fonder sur des critères objectifs et rationnels.
Dans sa rédaction issue de l'article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l'article L. 162-22-9-1 que le législateur propose d'insérer dans le code de la sécurité sociale prévoit que la valeur du coefficient minorateur « peut être différenciée par catégorie d'établissements ». En l'état du droit, les « catégories d'établissements » renvoient à la classification établie par l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale que l'article 60 cite d'ailleurs expressément et reposent exclusivement sur le statut juridique des établissements. Ainsi, sont des catégories d'établissements : 1) les établissements publics de santé ; 2) les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer à l'exécution du service public hospitalier ; 3) les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement ; 4) les établissements de santé privés ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé et 5) les autres établissements de santé privés. C'est donc sur cette base que serait établie la différence de traitement entre établissements de santé.
Or, par application de votre jurisprudence, toute différence de traitement établie par le législateur doit être en rapport direct avec la finalité ou l'objectif poursuivi par la loi (Conseil constitutionnel, décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996, cons. 8), soit, aux termes mêmes de l'article L. 162-22-9-1 que le législateur se propose d'introduire dans le code de la sécurité sociale, « concourir au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie » (ONDAM).
A l'évidence, il y a inadéquation entre la différenciation opérée et la finalité poursuivie, raison pour laquelle vous ne pourrez que considérer qu'il y a atteinte au principe constitutionnel d'égalité. En effet, si l'évolution des dépenses d'assurance maladie peut, à la marge, dépendre de la structure juridique des établissements de santé, il ne fait aucun doute que nombre de critères sont significativement plus pertinents et, par conséquent, discriminants, tel le nombre d'actes médicaux accomplis par une structure, actes dont le coût est, au surplus, variable selon l'activité de soins soumise à autorisation, en application de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique.
En se fondant exclusivement sur la situation juridique des établissements de santé, le législateur a donc établi, au regard de la finalité de la loi, une différence de traitement injustifiée emportant violation du principe d'égalité (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, cons. 14 ; décision n° 2011-181 QCP du 13 octobre 2011, cons. 5).
Aux termes d'une jurisprudence constante, vous vous assurez que le législateur ne demeure pas en deçà de sa compétence en s'en remettant en violation de la Constitution, au pouvoir réglementaire (Conseil constitutionnel, décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975, cons. 6), considérant même que, pour ce motif, une loi entière peut être déclarée inconstitutionnelle (Conseil constitutionnel, décision n° 93-322 du 28 juillet 1993, cons. 12).
L'article 34 de la Constitution établit, par son alinéa 3, la compétence du législateur pour déterminer les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale. Or, en disposant que la valeur du coefficient minorateur « peut être différenciée par catégorie d'établissements », l'article L. 162-22-9-1 que l'article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 introduit dans le code de la sécurité sociale n'épuise pas à l'évidence la compétence du législateur.
En effet, s'il n'incombe pas au législateur de fixer lui-même la valeur de ce coefficient qui relève des attributions du pouvoir réglementaire (voir, en ce sens, l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l'article 60), il lui appartient cependant d'encadrer suffisamment les modalités de variabilité dudit coefficient. En ce sens, vous avez considéré que s'il ne résultait pas de l'article 34 de la Constitution « que le législateur doive fixer lui-même le taux de chaque impôt : il lui appartient (...) de déterminer les limites à l'intérieur desquelles le pouvoir réglementaire est habilité à arrêter le taux d'une imposition » (Conseil constitutionnel, décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, cons. 32). Tel n'est pas le cas ici puisque ne sont pas déterminées les limites à l'intérieur desquelles un décret en Conseil d'Etat est habilité à faire varier la valeur du coefficient minorateur selon les catégories d'établissements.
La rupture d'égalité précédemment mise en évidence n'en serait que renforcée puisque. les établissements de santé, selon leur statut juridique, pourraient se voir variablement pénalisés par la seule volonté du pouvoir réglementaire. En ne définissant pas le cadre et les conditions dans lesquelles le Gouvernement pourrait être amené à différencier la valeur du coefficient minorateur selon la catégorie d'établissements de santé, le législateur est, à l'évidence, demeuré en deçà de la compétence que la Constitution lui reconnaît, raison pour laquelle vous conclurez à l'incompétence négative.
Le raisonnement est identique concernant le renvoi opéré ensuite par la même disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 à un décret en Conseil d'Etat pour fixation des modalités de calcul selon lesquelles l'Etat pourra verser aux établissements de santé « tout ou partie » du montant correspondant à la différence entre les montants issus de la valorisation de l'activité des établissements par les tarifs et ceux issus de la valorisation de cette même activité par les tarifs minorés du coefficient (II de l'article L. 162-22-9-1 du CSS).
A l'évidence, et pour les motifs précédemment invoqués, il appartenait au législateur d'encadrer, fût-ce a minima, ce régime de modulation. Or, en ne fixant aucun critère non plus qu'aucune limite, il est, une nouvelle fois, resté en deçà de la compétence qui est la sienne aux termes de l'article 34 de la Constitution.
Code de la santé publique - art. R5121-3 (V)
II de l'article L. 162-22-9-1 du CSS
amendement n° 788