Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1831-07-de-abril-2-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920426302f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-22 16:59:43
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 7', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 120', 'artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 120', 'artículo 41', 'artículo 15']

﻿ Sentencia 1831-07 de abril 2 de 2009
SENTENCIA 1831-07 DE 02 DE ABRIL DE 2009
CONTENIDO:DECRETOS QUE DESARROLLAN LEYES MARCO. SU CONTROL DE LEGALIDAD NO ES SIMPLEMENTE FORMAL SINO DE CONTENIDO. SE DECLARA LA NULIDAD DEL ARTÍCULO 7 DEL DECRETO 618 DE 2 DE MARZO DE 2007
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:453 DE SEPTIEMBRE DE 2009, PG.1436
Sentencia 1831-07 de abril 2 de 2009
Radicación 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07)
Actor: Luis Esmeldy Patiño López
Demandado: Gobierno Nacional, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública
El accionante solicita en la demanda la declaratoria de nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2 de marzo de 2007, “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, con la firma de los ministros del Interior y de Justicia, Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Inicialmente, la Sala advierte que el Decreto 618 de 2 de marzo de 2007, de conformidad con lo dispuesto por su artículo 17, rigió a partir de la fecha de su publicación, que lo fue el 2 de marzo de 2007 en el Diario Oficial 46558 y surtió efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2007, hasta la expedición del Decreto 658 de 2008; de tal suerte, que al producir efectos por el tiempo que duró su vigencia, se hace obligatorio emitir decisión de fondo.
Además es necesario puntualizar, que no obstante el actor impetra como pretensión consecuencial, el que se disponga que a la prima especial equivalente al 30% de la remuneración mensual de los servidores de la rama judicial enlistados en la norma acusada, se la derive con carácter salarial, es evidente que semejante petitum condensa un elemento redundante al tipo de acción impetrada, pues lo cierto es, que dicha pretensión se encuentra inmersa y es consecuencia lógica de la declaratoria de nulidad solicitada; por lo que simplemente se abordará el estudio del problema jurídico bajo la óptica plena de la acción de nulidad.
El presente asunto se centra en determinar, si el artículo 7º del Decreto 618 de 2007, adolece de nulidad, en tanto prescribe que el 30% de la remuneración mensual de los servidores que enlista, se considera como prima especial sin carácter salarial; porque, en sentir del accionante, de un lado, contempla empleados para los cuales la Ley 4ª de 1992, no estableció la prima especial en mención y de otro, fracciona el monto mensual de la asignación, cuestión que trae consigo la reducción de emolumentos prestacionales de los servidores involucrados, en particular lo referente a la pensión de jubilación.
Desde el punto de vista metodológico y básicamente atendiendo las facultades del juez contencioso, en lo relativo a la interpretación de la demanda, es necesario advertir, que si bien el actor formuló tres cargos de anulación, dos de ellos son de perfil puramente objetivo, es decir, de mera comparación de estructuras jurídicas, y el otro, de carácter material, porque apunta una probable desviación de poder que atribuye al evento de disminución del salario de quienes son destinatarios del artículo 7º del Decreto 618 de 2 de marzo de 2007, aquí impugnado.
La Sala en consecuencia, optará por estudiar en primer término, la hipótesis material de este último cargo, para luego y solo en defecto de la primera cuestión, proceder al análisis de los dos iniciales; aunque no obsta como más adelante se examinará, el que los ingredientes puramente jurídicos de la controversia en función de la naturaleza del acto demandado, que expresa una competencia funcional del Presidente de la República, que constituye en la práctica un supuesto de distribución de competencias con el Congreso y no propiamente una actividad netamente concentrada a la mera aplicación de la ley, conduzca a que los elementos concitados en la censura plasmada en la demanda justifiquen su resolución conjunta.
En esa perspectiva, se examinará la naturaleza de los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco, los límites de estos frente a la norma que los sustenta y sobre este antecedente, el contenido de la materia regulada en el precepto sometido a juicio, para luego poder concluir la existencia o no de los cargos de invalidez propuestos.
Desde la reforma constitucional de 1968, que significó la atribución al Presidente de la República de una facultad nueva en el ejercicio de su potestad reglamentaria, de acuerdo a lo que establecía el numeral 22 del artículo 120 de la antigua Constitución Política (1) , surgió en el escenario de los decretos reglamentarios del presidente, una modalidad de actos jurídicos de este tipo, que participa de injerencias sustanciales con la potestad inmanente en el ejecutivo, de reglamentar la ley para conseguir su efectiva aplicación, y en forma contemporánea, de cierta amplitud reguladora que los aproxima al nivel y jerarquía con la competencia ordinaria del ente legislativo. Estos contrastes desde luego, se proyectan en su naturaleza jurídica y por supuesto en las modalidades para su control; veamos por consiguiente, cómo la jurisprudencia reciente de esta corporación se ha ocupado de puntualizar las características de los decretos reglamentarios de leyes marco.
Pues bien, la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 14 de agosto de 2008, proceso 16230 (2) , con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez, conceptualmente explicó, que en los decretos reglamentarios de leyes marco coexisten el criterio jerárquico y el criterio de distribución de materias, para explicar la dinámica de reparto de atribuciones normativas entre la ley y el reglamento.
El criterio jerárquico, en cuanto la ley marco condiciona parámetros y principios generales dentro de los que ha de expresarse el decreto reglamentario so pena de ser excluido del ordenamiento, puesto que si bien debe admitirse que los reglamentos que desarrollan leyes marco gozan de una mayor amplitud regulatoria en consideración a que la ley marco por su propia estructura normativa, no puede contener más que parámetros, criterios y principios generales, por lo que esa mayor amplitud no está exenta de la necesaria coincidencia axiológica que el decreto debe guardar con la ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto.
El segundo criterio complemento del atrás enunciado, bajo el nombre de distribución de competencias, habilita reconocer que los reglamentos que desarrollan las leyes marco, encuentran coincidencia con el resto de la legislación en forma horizontal, dado que en la práctica esta metodología de distribución de competencias utilizada por el Constituyente, lo que facilita es, que determinadas materias sean reguladas por el legislativo y por el ejecutivo de manera conjunta, reservando para aquel los aspectos políticos de mayor significado para el área de regulación, en tanto que, para el gobierno se radica una competencia que permite evolucionar y colocar en coincidencia con la coyuntura, una determinada materia de la vida nacional que por sus condiciones particulares es esencialmente dinámica y cambiante.
Estas dos circunstancias, implican que en su adecuado desarrollo, el órgano de representación política no pueda ir más allá al expedir la ley —cuadro o marco—, de la delimitación de los puntos de referencia genéricos dentro de los que el ejecutivo producirá su actividad normativa en procura de generar una regulación que coincida con lo variable de la situación reservada por el Constituyente para la ley marco. En estas condiciones, el reglamento de desarrollo de la ley marco supone el ejercicio de una facultad normativa que le ha sido asignada, con exclusividad, a un órgano distinto del Congreso de la República, para disciplinar aquellas materias que expresamente la Carta ha querido que se regulen a través de esta singular técnica de reparto de atribuciones normativas entre el Congreso y otra instancia dentro de la estructura del Estado.
El juzgamiento de los decretos reglamentarios expedidos en desarrollo de ley marco, facilita entonces una doble posibilidad: en primer término, impugnar el reglamento por contravenir lo dispuesto en la ley marco que despliega, caso en el que el parámetro de control estará integrado por la Constitución y por la ley marco desarrollada, y en segundo lugar, cuando el reglamento es acusado por contravenir una ley distinta a aquella que desarrolla, creándose en este último supuesto, un fenómeno genérico que amerita señalar que las colisiones que puedan ocurrir entre un reglamento de ley marco y una ley ordinaria, únicamente pueden ocurrir en cuanto el órgano designado por la Constitución para desarrollar la ley marco, haya excedido su competencia, pero no propiamente porque la ley ordinaria resulte contradictoria con el decreto en cuestión, es decir, esta fase de control sobre tales decretos, implica que su análisis de legalidad y constitucionalidad, se enfoca a los posibles desbordes del preciso ámbito cuya materia de regulación fue encomendada al Constituyente, y no frente a las diferencias con otras leyes ordinarias.
Ahora bien, estos elementos resultan de utilidad para concluir frente a la acusación que origina el proceso, que los cargos primero y segundo son de difícil concreción, pues la competencia del gobierno para expedir el decreto demandado es precisamente un elemento inherente a los principios contenidos en la Ley 4ª de 1992, esto es, resulta connatural a la competencia utilizada por el creador del acto, puesto que los artículos 14 y 15 de la mencionada ley, en tanto señalan parámetros que precisamente habilitan al Presidente de la República para regular la materia, muestran que es evidente que su quebranto no puede ser impugnado con el argumento de la ausencia de competencia del órgano que expidió la medida.
En cuanto a la supuesta violación de normas superiores planteada, porque la prima de servicios sin carácter salarial asignada a los empleados a que se refiere el artículo 7º del Decreto 618 de 2007, habrá también que decir, que las normas presuntamente violadas reflejan un contenido referencial, y en esa medida, el decreto que creó la prima sin carácter salarial en el precepto mencionado, no desborda los límites prefijados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y respecto del artículo 15 ejusdem, asimismo, contiene un enunciado cuyo supuesto es inaplicable al caso controvertido atendiendo el sentido de la Sentencia C-681 de 6 de agosto de 2003, que declaró parcialmente inexequible dicha norma (3) , y porque como bien se aprecia en su contenido literal, el artículo en mención expresa un elenco de funcionarios que no permite vincular en forma objetiva a los servidores señalados en la norma reprochada, para inequívocamente concluir el quebranto, afirmando como lo hace la demanda, en cuanto sostiene que la nulidad gravita porque el decreto reglamentario se refirió a los funcionarios allí enlistados que no concuerdan con los previstos en la ley marco; cuestión que es en sí misma dudosa, porque la propia ley prevé en muchas de sus disposiciones, la posibilidad de nivelar el sistema de remuneración de empleados de la rama judicial atendiendo criterios de equidad, es decir, de proporcionalidad y correspondencia dentro de la particular estructura de dicha rama.
En esa medida no es posible habilitar la demostración de los cargos iniciales propuestos en la demanda y por el contrario, viabiliza la alternativa primeramente indicada al principiar este acápite de la sentencia, en lo que se anunció como un ejercicio de interpretación de los cargos planteados por el actor, lo cual implica examinar con profundidad el decreto demandado a la luz de los parámetros y principios que contiene la Ley 4ª de 1992, y que perfectamente coinciden, como se observó, en el análisis de lo que denomina la jurisprudencia de esta corporación, el criterio jerárquico que rige las relaciones entre la ley marco y el reglamento que la desarrolla en función de la correspondencia a los parámetros y principios generales fijados por el Legislador; ejercicio argumental que condensa en buena medida la propuesta anulatoria denominada con el cargo de desvío de poder en cuanto al apuntar que el ejecutivo bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que se disminuye el monto de las prestaciones sociales de los cargos que contempló la norma, evidenciando con ello un fin de ahorro en el gasto público.
Se tiene entonces, que los decretos reglamentarios de esta ley, habrán de obedecer sistemáticamente dichos conceptos, que pese a su naturaleza técnica, permiten en su conjunto un contenido sustancial de coherencia que inobjetablemente le es exigible al Estado en el instante de estructurar el sistema salarial y prestacional, categoría jurídica de tanto significado que por sí misma excluye por ilegal, cualquier forma de antagonismo, no en función del texto legal propiamente dicho —en su mera literalidad— sino directamente, atendiendo el criterio de corrección lógico que sustenta el esquema remuneratorio aplicado a los servidores públicos.
Esta Sala en sentencia de 9 de marzo de 2006 proferida dentro del proceso 0121-2003 (4) , examinó la manera como el Gobierno Nacional en los decretos reglamentarios 057, 106, 043, 036, 076, 064, 044, 2740, 2720 y 673 de las anualidades comprendidas entre 1993 y 2002 respectivamente, manejó el cumplimiento del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo concerniente a la prima sin carácter salarial del 30% del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los tribunales del distrito judicial y contencioso administrativo, jueces de la República, entre otros, e indicó en aquella ocasión, un control literal entre los decretos cuestionados y el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para concluir, que el Gobierno Nacional no desbordó la pauta señalada en la ley marco, porque su actividad únicamente se limitó, en concordancia con la norma que la autorizó, a señalar el porcentaje a título de prima dentro de la escala porcentual señalada (sic) por el Legislador y en ese orden, estimó que por este concepto el 30% de la asignación básica tendría esta connotación.
Descalificó por desatino la afirmación de los actores, en cuanto sostenían que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creó una prima adicional a la asignación básica, y el Gobierno Nacional la obvió cuando imputó una parte del salario al carácter de esta prima, presentando como argumento la jurisprudencia de aquel entonces, “que la interpretación textual del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no permite llegar al aserto precedente en tanto mediante la citada norma no se crea la citada prima ni a la postre se faculta al gobierno para crearla sino simplemente se le autoriza para determinar porcentualmente una parte de la asignación básica como prima sin carácter salarial”. Concluía la providencia, “... que el espíritu de la Ley 4ª de 1992,... consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica, per se, comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas” (resalta la Sala).
Como puede comprenderse, la rectificación que en este fallo se explicita, surge de la concepción misma de control que incumbe al juez contencioso respecto de los decretos reglamentarios de la ley marco, al puntualizar que el control jerárquico entre estos y la voluntad del Legislador no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido.
Ciertamente, si el control a los decretos de ley marco conforme se detallaba en la providencia de 9 de marzo de 2006, suscrita por esta misma Sala, apuntara exclusivamente a descubrir la intención del Legislador de la mera literalidad de las palabras empleadas en el texto legal, el juez contencioso tendría que renunciar, abdicar, al examen axiológico de una facultad del Congreso plasmada en la ley marco, cuyo ejercicio representa una real distribución de competencias entre el Legislador y el gobierno, correspondiéndole al primero por su naturaleza de órgano de representación política, forjar su voluntad en una estructura de principios y no regular in extenso la actividad atribuida por el Constituyente mediante el fenómeno de competencias compartidas. Este componente de las leyes marco como técnica legislativa reconocida por nuestro ordenamiento constitucional desde el Acto Legislativo 01 de 1968, por las razones que en este fallo se aducen, impone que el control judicial de los decretos de esta naturaleza, deba necesariamente comprender no solo la literalidad de la ley sino la correspondencia entre estos y el conjunto de valores y principios consignados en la voluntad legislativa; así, la posición jurisprudencial en referencia deberá ser revisada en la intención de realizar un control de legalidad que permita el contraste sustancial, esto es, de contenidos y valores entre los principios descritos en la ley marco y los decretos que la desarrollan.
Lo primero que hay que registrar es que conforme al acto legislativo surgido del plebiscito de 1957 (art. 5º), la función pública quedó vinculada a la carrera administrativa como sistema de acceso y permanencia en el servicio público, es por eso que fue expedida la Ley 19 de 1958, para facilitar un modelo técnico en la clasificación de los empleados públicos que serviría de guía principal para establecer entre otros aspectos, la remuneración de los servidores públicos conforme a los deberes del empleo, la responsabilidad y los requisitos mínimos para la designación; sin embargo, fue solo hasta la conocida reforma constitucional de 1968, que posibilitó la expedición de la Ley 65 de 1967, base normativa para la modernización de la regulación técnica de la función pública, de ahí se derivan los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, 3135 del mismo año y 3148 que lo adiciona, donde surge con regularidad un particular fenómeno jurídico en la remuneración de los empleados del Estado ordinariamente mencionado bajo el título de “primas”, para significar invariablemente, un agregado en su ingreso laboral en ocasiones de naturaleza prestacional y en otras de carácter salarial, o como simple bonificación, pero en todo caso con la constante de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por mas exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7º del Decreto 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial. Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, por qué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4ª de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido.
Desde una perspectiva complementaria, la Sala puntualiza que en lo doctrinario sobre el control de los decretos de leyes marco, las competencias del juez administrativo apuntan de manera preferencial al examen de valor, esto es, de contenido, en torno a los principios que usualmente son los que inspiran la sustancia de las leyes marco y, es, en esa dirección, como básicamente ha de comprenderse la rectificación jurisprudencial a que se aludió en párrafos anteriores.
Efectos de la declaratoria de la nulidad
La anulación del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, de otra parte no ha de entenderse dentro del marco de un efecto restrictivo a la estipulación prevista para los servidores a que se refieren los numerales 1º, 2º y 3º de dicha norma, es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores.
DECLÁRASE LA NULIDAD del artículo 7º del Decreto 618 de 2 de marzo de 2007, por las razones expuestas en la parte motiva.
(1) El numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Política de 1886, estableció en la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 1 de 1968, en el artículo 41, la competencia del Presidente de la República para expedir decretos en leyes proferidas por el Congreso destinados a reglamentar de modo general ciertas materias, entre ellas, la organización del crédito público, el reconocimiento y pago de la deuda nacional, los cambios internacionales y el comercio exterior, la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
(2) Consejo de Estado. Sección Tercera. Proceso 11001 03 26 000 1999 0001201 (16230). Actor: Javier Obdulio Martínez Bossa, demandado: Comisión Nacional de Televisión, acción pública de nulidad. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(3) Sentencia C-681 de 6 de agosto de 2003 con juez ponente Ligia Gálvis Ortiz que declaró inexequible el apartado “sin carácter salarial” del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en cuanto señaló que los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, tendrán una prima especial de servicios que sumada a los demás ingresos laborales igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso sin que en ningún caso los supere. El gobierno podrá fijar a misma prima para los ministros del despacho, los generales y almirantes de la fuerza pública.
(4) Radicación Expediente 11001032500020030005701. Demandante: Nelson Orlando Rodríguez Gama y otros. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.