Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-decisions/decision-n-2013-679-dc-du-4-decembre-2013-observations-du-gouvernement
Timestamp: 2019-05-27 14:42:25+00:00
Document Index: 257724969

Matched Legal Cases: ["l'article 131", "l'article 132", "l'article 1741", "l'article 132", "l'article 64", "l'article 2", "l'article 64", "l'article 64", "l'article 164", "l'article 427", "l'article 6", "l'article 1734", "l'article 238", "l'article 26", "l'article 26", "l'article 238", "l'article 145", "l'article 219", "l'article 187", "l'article 1763", "l'article 1763", "l'article 1763", "l'article 209", "l'article 65"]

Décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 - Observations du Gouvernement | Conseil constitutionnel
Décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 - Observations du Gouvernement
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Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.
A-L'article 1er de la loi déférée reconnaît aux associations de lutte contre la corruption déclarées depuis au moins cinq ans et ayant fait l'objet d'un agrément la possibilité d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne des infractions limitativement énumérées entrant dans le champ de la corruption et de la fraude électorale.
1- Sur la méconnaissance du droit au respect de la vie privée
La loi a déjà largement ouvert la faculté pour des associations régulièrement déclarées de pouvoir exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne des infractions qui portent atteinte aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre. Les articles 2-1 à 2-22 du code de procédure pénale comme un certain nombre de dispositions spécifiques (comme les articles L. 421-2 du code de la consommation et L. 142-2 du code de l'environnement) prévoient cette faculté pour des associations dans de nombreux domaines (lutte contre le racisme, lutte contre les violences sexuelles et les violences intra-familiales, lutte contre les discriminations, lutte contre la violence routière, protection de la nature, défense des intérêts des consommateurs, défense de la langue française etc.).
Une telle procédure d'agrément est déjà prévue pour les associations de défense de la langue française (article 2-14 du code de procédure pénale et décret n°95-240 du 3 mars 1995 pris pour l'application de la loi n°94-655 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française), les associations de défense des consommateurs (articles L. 411-1 et R.411-1 et suivants du code de la consommation), les associations de protection de l'environnement (articles L. 621-1 et R. 141-2 du code de l'environnement) ou les associations ayant pour but l'étude et la protection archéologique (articles 2-21 du code de procédure pénale et R.141-1 et suivants du code du patrimoine).
2- Sur le respect de la présomption d'innocence
II- SUR L'ARTICLE 3
A- L'article 3 de la loi déférée complète les dispositions de l'article 131-38 du code pénal afin de permettre de prononcer à l'encontre des personnes morales des peines d'amende d'un montant égal au dixième du chiffre d'affaires moyen annuel, calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus à la date des faits pour les crimes ou délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect. Lorsqu'il s'agit d'un crime pour lequel aucune peine d'amende n'est prévue à l'encontre des personnes physiques, ce montant pourra être porté à 20 % du chiffre d'affaires moyen annuel.
B- Aucun de ces griefs n'est toutefois fondé.
1- Sur les principes de nécessité et d'individualisation des peines.
2- Sur le principe d'égalité devant la loi pénale.
3- Les critiques tirées de la méconnaissance de la compétence du législateur et de l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne sont pas fondées.
III- SUR L'ARTICLE 5
A- L'article 5 de la loi déférée étend aux infractions de blanchiment et d'atteintes à la probité le mécanisme dit « des repentis » prévu à l'article 132-78 du code pénal, qui permet d'exonérer ou de réduire la peine des personnes qui, en avertissant l'autorité administrative ou judiciaire, permettent d'éviter ou de faire cesser une infraction et d'identifier, le cas échéant, les auteurs ou complices.
B- Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter l'ensemble de ces critiques.
1-Sur les principes d'égalité devant la loi pénale et d'individualisation des peines.
2- Sur le respect des droits de la défense.
IV - SUR L'ARTICLE 9 ET L'ARTICLE 66
A-L'article 9 de la loi déférée renforce les circonstances aggravantes du délit de fraude fiscale déjà prévues à l'article 1741 du code général des impôts en augmentant le quantum des peines d'amende à 2 000 000 € et en étendant ces circonstances aggravantes au cas où les faits ont été commis en bande organisée ou réalisés ou facilités au moyen de techniques frauduleuses, et notamment en utilisant des comptes ouverts ou des contrats souscrits auprès d'organismes établis à l'étranger.
1-La fraude fiscale sophistiquée se caractérise notamment par le recours à des dispositifs situés à l'étranger, par l'utilisation de structures juridiques complexes et opaques, telles que les trusts, par la multiplication et l'émiettement des protagonistes et par l'utilisation de techniques complexes (serveurs de données informatiques à l'étranger, données dématérialisées et cryptées, utilisation de cartes de téléphone prépayées, utilisation de cartes de crédit adossées à une banque off-shore).
Ainsi, le système de fraude dite "carrousel" appliqué à des transactions dématérialisées est particulièrement difficile à déjouer, ainsi que l'illustre la fraude aux quotas de CO2 qui a fait perdre en quelques mois 1,6 milliard d'euros au Trésor français. Ce dernier cas démontre que la fraude fiscale peut s'appuyer sur de véritables réseaux organisés.
Ces infractions présentent une gravité toute particulière. Elles portent une atteinte grave aux intérêts de l'Etat en raison du préjudice financier qu'elles engendrent mais aussi à la société dans son ensemble qui devra subir la baisse des ressources affectées aux dépenses d'intérêt commun et qui sera appelée à compenser, par un surcroît d'impôt, les conséquences de la fraude.
2-Ces infractions se caractérisent également par la difficulté d'appréhender leurs auteurs.
3-La notion de bande organisée est définie par l'article 132-71 du code pénal, comme « tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou de plusieurs infractions ».
Certaines techniques de fraude sophistiquées sont mises en oeuvre par des réseaux organisés, multipliant les intermédiaires. Elles justifient pleinement l'application de la notion de « bande organisée » au délit de fraude fiscale. Elles justifient également des sanctions plus sévères que celles habituellement appliquées en matière de fraude fiscale.
4- Le législateur a également inclus l'utilisation de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis à l'étranger parmi les circonstances aggravantes du délit de fraude fiscale.
S'agissant de l'évasion fiscale, des affaires ayant récemment mis en cause de grands groupes bancaires internationaux illustrent l'ampleur des enjeux budgétaires liés aux avoirs non déclarés à l'étranger, et les difficultés de l'administration fiscale et des services judiciaires d'enquête de les détecter et de les appréhender. Les affaires de fraude fiscale en lien avec l'étranger portent parfois sur des montants s'élevant à plusieurs dizaines de millions d'euros.
Le législateur a donc pu, pour mettre en oeuvre l'objectif constitutionnel de lutte contre l'évasion fiscale, prévoir que l'utilisation de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis à l'étranger pour réaliser une fraude fiscale pouvait constituer une circonstance aggravante du délit de fraude fiscale.
IV- SUR L'ARTICLE 15
A- L'article 15 de la loi déférée complète l'article L. 247 du livre des procédures fiscales pour prévoir que l'administration ne peut transiger lorsqu'elle envisage de mettre en mouvement l'action publique pour les infractions mentionnées au code général des impôts.
1- Sur la séparation des pouvoirs et la garantie des droits
Les dispositions contestées, qui se bornent à interdire à l'administration fiscale de transiger dans des matières relevant de sa compétence lorsqu'elle envisage de mettre en mouvement l'action publique, n'ont ni pour objet, ni pour effet de confier un pouvoir de transaction administrative à l'autorité judiciaire.
2-Sur les critiques tirées de la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
On ne peut pourtant que constater que le terme « envisage » ne fait que tirer les conséquences des dispositions de l'article L. 228 du livre de procédures fiscales qui subordonnent le dépôt d'une plainte par l'administration tendant à l'application de sanctions pénales en matière d'impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d'affaires, de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre à un avis conforme de la commission des infractions fiscales. Ainsi, quand l'administration saisira la commission des infractions fiscales, elle ne pourra plus transiger jusqu'à ce que cette dernière rende sa décision.
3- Sur le principe d'individualisation des peines
La loi n'a ni pour objet, ni pour effet, de créer une nouvelle sanction. Elle se borne à imposer à l'administration de ne pas transiger lorsqu'elle envisage des poursuites pénales dans un souci d'égalité et de lutte contre les comportements frauduleux. Elle ne méconnaît donc pas le principe d'individualisation des peines.
IV- SUR LES ARTICLES 37 à 40
A-L'article 37 de la loi déférée confirme la possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter (hors de la procédure de visite domiciliaire) toute information, quelle qu'en soit l'origine, sous réserve qu'elle ait été régulièrement portée à sa connaissance dans le cadre d'un droit de communication ou d'une assistance administrative internationale. L'article 39 prévoit la même règle pour l'administration des douanes.
L'article 38 de la loi déférée permet au juge des libertés et de la détention de prendre en compte l'ensemble des documents régulièrement transmis à l'administration fiscale, quelle qu'en soit l'origine, pour apprécier le bien-fondé d'une requête visant à obtenir l'autorisation de mettre en oeuvre un droit de visite et de saisie dans le cadre des articles L 16 B et L. 38 du livre des procédures fiscales. L'article 40 prévoit la même règle pour les procédures régies par l'article 64 du code des douanes.
B- Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
1-Sur le respect de la vie privée
i- Le droit au respect de la vie privée se déduit de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999). Il implique notamment le respect des données à caractère personnel des individus. La collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent ainsi être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (décision n°2012-652 DC du 22 mars 2012).
La possibilité pour l'administration d'exploiter des pièces, quelle qu'en soit l'origine, y compris illégale, sera conditionnée au fait que ces preuves ont été régulièrement portées à sa connaissance dans le cadre d'un droit de communication ou d'une assistance administrative internationale. Elle ne jouera qu'au cas par cas. La disposition contestée n'a donc ni pour objet, ni pour effet, de prévoir un dispositif visant à assurer la collecte de données à caractère personnel. Le législateur n'a donc pas porté une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée au regard de l'objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude.
ii- Le législateur a également prévu que le juge pourrait prendre en compte les documents, pièces ou informations régulièrement transmis à l'administration, quelle qu'en soit l'origine, pour autoriser un droit de visite et de saisie en application des articles L. 16 B et L. 38 du livre des procédures fiscales et 64 du code des douanes.
Les articles L. 16 B et L. 38 du LPF ainsi que l'article 64 du code des douanes assurent la conciliation du principe de la liberté individuelle et des nécessités de la lutte contre la fraude fiscale qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle. Ils assurent le contrôle effectif par le juge de la nécessité de procéder à chaque visite et lui donnent les pouvoirs d'en suivre effectivement le cours, de régler les éventuels incidents et, le cas échéant, de mettre fin à la visite à tout moment (décisions n°84-184 DC du 29 décembre 1984 et n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).
2- Sur le respect des droits de la défense
i- Les informations régulièrement portées à la connaissance de l'administration fiscale par des tiers, dans le cadre de procédures encadrées par la loi, doivent, en application des dispositions du livre des procédures fiscales, être produites dans des conditions garantissant un procès équitable.
ii- Le droit de visite et de saisie régi par les dispositions de l'article L. 16 B et L. 38 du LPF ainsi que de l'article 64 du code des douanes respectent les droits de la défense.
La procédure garantit la sincérité des constatations faites et l'identification certaine des pièces saisies lors des visites (décision n°84-184 DC du 29 décembre 1984). Le Conseil a d'ailleurs constaté que des garanties supplémentaires pour les personnes soumises à ces visites ont été introduites par l'article 164 de la loi du 4 août 2008 en leur ouvrant la faculté de saisir le premier président de la cour d'appel d'un appel de l'ordonnance autorisant la visite des agents de l'administration fiscale ainsi que d'un recours contre le déroulement de ces opérations (décision n° 2010-19/27 QPC du 30 juillet 2010).
La possibilité pour le juge d'autoriser des visites en prenant en compte les documents, pièces ou informations régulièrement portées à la connaissance de l'administration, quelle qu'en soit l'origine, ne méconnaît pas les droits de la défense même si ces éléments d'information ont été obtenus de manière illicite.
En matière pénale, dans le cadre du régime de liberté de la preuve, prévu par l'article 427 du code de procédure pénale, les juges répressifs peuvent prendre en compte des moyens de preuve en dépit de leur caractère illicite ou déloyal sauf s'ils émanent des enquêteurs eux-mêmes.
De la même manière, la cour européenne des droits de l'homme estime également que la production de preuves illégales ne porte pas atteinte à l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que les droits de la défense sont respectés et que la preuve obtenue de manière illégale est corroborée par d'autres éléments ou bien ne prête à aucun doute (CEDH, Grande chambre, 10 mars 2009, Bykov c-Russie).
V- SUR L'ARTICLE 44
A- L'article 44 de la loi déférée prévoit que l'amende de 1 500 € prévue à l'article 1734 du code général des impôts quand le contribuable ne remet pas une copie des documents soumis au droit de communication de l'administration est applicable pour chaque document, sans que le total des amendes puisse être supérieur à 10 000 € ou, si ce montant est supérieur, à 1 % du chiffre d'affaires déclaré par exercice soumis à contrôle ou à 1 % du montant des recettes brutes déclaré par année soumise à contrôle.
Les requérants estiment que cette sanction est excessive au regard de l'objectif poursuivi par le législateur qui est de faciliter les modalités de contrôle par l'administration fiscale.
L'argument selon lequel la sanction serait extrêmement lourde ne peut convaincre puisque ses modalités de fixation ont pour objectif de prendre en compte les capacités financières des contribuables et de limiter la lourdeur de l'amende par l'institution d'un plafond.
Pour conserver à l'amende son caractère dissuasif à l'égard des entreprises ayant un chiffre d'affaires important, une amende proportionnelle est en effet nécessaire. Une simple amende forfaitaire crée, de fait, une situation plus favorable pour les plus grandes entreprises qui peuvent aisément acquitter le montant de l'amende tout en entravant l'action du contrôle fiscal. L'application d'une simple amende forfaitaire conduirait donc à une inégalité de traitement entre les grandes et les petites entreprises.
En tout état de cause, l'amende peut faire l'objet de réclamations et de recours juridictionnels devant le juge de l'impôt qui exerce son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration.
VI- SUR L'ARTICLE 57
A- L'article 57 de la loi déférée modifie l'article 238-0 A du code général des impôts et a pour objet de permettre l'ajout, à compter du 1er janvier 2016, sur la liste des Etats et territoires non coopératifs en matière de lutte contre l'évasion fiscale des Etats et territoires qui refuseraient de mettre en place un échange automatique d'informations.
Les sénateurs requérants estiment que cette disposition méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques car le critère d'échange automatique introduit par la loi serait imprécis et pourrait ainsi entraîner un élargissement du champ d'application de ce dispositif disproportionné au regard de l'objectif constitutionnel de lutte contre l'évasion fiscale.
1-Sur le principe d'égalité devant les charges publiques
Le principe d'égalité devant les charges publiques impose au législateur, quand il entend mettre en oeuvre l'objectif constitutionnel de lutte contre l'évasion fiscale de se fonder « sur des critères objectifs et rationnels » (décision n° 2010-70 QPC du 26 novembre 2010, cons. 4).
L'échange automatique d'informations est une modalité d'échange prévue par les commentaires de l'article 26 du Modèle de convention fiscale de l'OCDE dont la dernière mise à jour a été adoptée par le Conseil de l'OCDE du 17 juillet 2012. Les points 9 et 9.1 des commentaires du paragraphe I de l'article 26 prévoient expressément cette forme d'échange d'informations.
La France entend également développer cette modalité d'assistance administrative avec les autres pays. S'ils refusent de s'engager dans cette voie, il est légitime que ces pays non membres de l'Union européenne puissent être inscrits sur la liste des Etats et territoires non coopératifs prévue à l'article 238-0 A du code général des impôts.
Au niveau international de nombreux gouvernements ont conclu ou doivent conclure des accords avec les Etats-Unis prévoyant des échanges automatiques d'informations dans le cadre de la loi « US Foreign Account Tax Compliance Act » (FATCA).
2- Sur le principe de nécessité des peines
Elle n'a ainsi aucune incidence sur l'absence d'application du régime fiscal des sociétés mères aux produits des titres établis dans un Etat ou un territoire non coopératif, conformément au j) de l'article 145-6 du code général des impôts, compte tenu de l'impossibilité de vérifier la réalité de l'imposition de la société fille en raison de l'absence d'échange d'information, et de l'exclusion, par voie de conséquence, du régime des plus-values à long terme, conformément au a sexies-0 ter de l'article 219 du code général des impôts.
Elle ne modifie pas le taux majoré de retenue à la source sur les dividendes versés dans un Etat ou un territoire non coopératif, conformément à l'article 187-2 du code général des impôts afin de dissuader les entreprises de constituer des montages reposant sur des structures de détention installées dans ces pays.
VII - SUR L'ARTICLE 61
A-L'article 61 modifie l'article 1763 du code général des impôts pour durcir les sanctions applicables en cas de refus par une entreprise, après mise en demeure, de se conformer à des obligations déclaratives strictement énumérées visant à prévenir les opérations de transfert de bénéfices notamment international.
Ainsi, en ce qui concerne les obligations déclaratives qui concernent les actionnaires détenant plus de 10% du capital et les filiales et participations, chaque manquement constaté entraîne l'application d'une amende de 1 500 € ou 10% des droits rappelés si ce dernier montant est plus élevé.
Les requérants estiment que la loi est insuffisamment précise sur les éléments déclaratifs qui seront demandés aux entreprises et que la sanction prévue est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi par le législateur qui est de faciliter les modalités de contrôle par l'administration fiscale.
1-Sur la critique tirée de ce que la loi serait imprécise.
Le IV de l'article 1763 du CGI vise les listes de personnes ou groupements de personnes de droit ou de fait prévues en application des articles 53 A, 172, 172 bis et 223 du CGI. Ces articles prévoient le respect d'obligations déclaratives dont le contenu est précisé aux articles 38, 40 A et 46 C de l'annexe III au code général des impôts. Il s'agit de la liste des associés détenant au moins 10 % du capital, filiales et participations que doivent déposer les entreprises réalisant des bénéfices industriels, commerciaux ou artisanaux, des bénéfices non commerciaux ou assimilés ou des bénéfices agricoles, soumis au régime du bénéfice réel ainsi que les personnes morales ou associations passibles de l'impôt sur les sociétés.
L'argument selon lequel une entreprise pourrait ne pas connaître ses filiales et participations ou les actionnaires détenant au moins de 10 % de son capital ne saurait convaincre.
2- Sur le caractère disproportionné des sanctions.
L'amende prévue au IV de l'article 1763 sera d'un montant forfaitaire de 1 500 € ou, si ce dernier montant est plus élevé, de 10 % des droits rappelés à raison des éléments retenus pour l'assiette ou la liquidation de l'impôt relatifs aux associés, participations et filiales dont l'entreprise contrôlée a refusé, après mise en demeure, de révéler l'identité à l'administration.
Le nouveau niveau forfaitaire retenu, soit 1 500 €, permet d'assurer un caractère dissuasif à la sanction sans être susceptible d'aboutir à un cumul de sanctions présentant un caractère excessif. Par construction, une entreprise ne peut avoir plus de 10 actionnaires détenant au moins 10 % de son capital. Une entreprise refusant, après mise en demeure, de révéler l'identité de ses actionnaires à l'administration s'expose donc à une sanction maximale de 15 000 € dans ce cas théorique extrême.
Des niveaux de sanction supérieurs ne sont possibles que pour des entreprises détenant des participations et filiales nombreuses. Il s'agit d'entreprises de taille d'autant plus importante que ce réseau de filiales et participations est étendu, pour lesquelles le niveau de sanction doit permettre d'assurer l'effectivité de l'obligation déclarative qui est, dans ce cas, particulièrement nécessaire au contrôle fiscal.
Cette majoration de 10 % est, au surplus, inférieure à la sanction de droit commun en cas de défaut de réponse suite à une mise en demeure qui s'élève à 40% de l'impôt éludé (article 1728 1 b du CGI) dont le taux a été jugé comme n'étant pas manifestement disproportionné (décisions n° 2011-220 QPC du 10 février 2012, relative à la majoration de 40 % pour non déclaration de comptes bancaires à l'étranger ou de sommes transférées vers ou depuis l'étranger et n° 2012-267 QPC du 20 juillet 2012, relative à la sanction du défaut de déclaration des sommes versées à des tiers ).
Concernant les entités établies à l'étranger et soumises à un régime fiscal privilégié, la majoration applicable en cas de défaut de réponse suite à une mise en demeure de dépôt des déclarations est portée à 40% de l'impôt établi sur le fondement de l'article 209 B du CGI. Ce montant correspond à celui de la pénalité de droit commun en cas défaut de réponse suite à une mise en demeure (article 1728 1 b du CGI).
VIII- SUR L'ARTICLE 65
A-L'article 65 de la loi crée un procureur de la République financier compétent pour poursuivre des délits d'atteinte à la probité et de fraude fiscale dans les affaires d'une grande complexité, en raison notamment du grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s'étendent.
1- La loi a prévu une compétence concurrente du procureur de la République financier et des procureurs territorialement compétents ou compétents au titre des juridictions interrégionales spécialisées pour les affaires d'une grande complexité.
2- Les mécanismes de compétence concurrente entre autorités judiciaires sont très répandus en procédure pénale et ne peuvent aboutir à des situations de blocage. Le législateur n'a donc pas à prévoir une disposition spécifique pour régler d'éventuels conflits de compétence.
Le grief dirigé contre l'article 65 de loi ne pourra donc qu'être écarté.