Source: http://passagierrechte.org/Schlussantr%C3%A4ge_des_Generalanwalts_Niilo_J%C3%A4%C3%A4skinen_vom_14._M%C3%A4rz_2013_(Rechtssache_C%E2%80%91509/11)
Timestamp: 2018-12-16 14:52:18
Document Index: 153746480

Matched Legal Cases: ['Art. 32', 'Art. 17', 'Art. 32', 'Art. 5', 'Art. 20', 'Art. 23', 'Art. 32', 'Art. 17', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 45', 'Art. 32', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 49', 'Art. 30', 'Art. 17', 'Art. 30', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 4', 'Art. 10', 'Art. 47', 'Art. 30', 'Art. 32']

Schlussanträge des Generalanwalts Niilo Jääskinen vom 14. März 2013 (Rechtssache C‑509/11) – PASSAGIERRECHTE
Schlussanträge des Generalanwalts Niilo Jääskinen vom 14. März 2013 (Rechtssache C‑509/11)
2.1 A – Unionsrecht
2.2 B – Nationales Recht
3 III – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
4 IV – Analyse
4.1 A – Beantwortung der zweiten Frage
4.1.1 1. Zu Art. 32 Abs. 2 CIV
4.1.2 2. Höhere Gewalt als allgemeiner Rechtsgrundsatz
4.1.3 3. Analoge Anwendung der Regeln über höhere Gewalt in den Verordnungen Nrn. 261/2004, 1177/2010 und 181/2011
4.2 B – Beantwortung der ersten Frage
4.3 C – Ergänzende Bemerkungen
4.3.1 1. Verpflichtungen der ÖBB-Personenverkehr AG
4.3.2 2. Die Stellung des Verwaltungsgerichtshofs
1. Die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (im Folgenden: Verordnung Nr. 1371/2007) sieht u. a. vereinheitlichte Regeln über die Haftung von Eisenbahnunternehmen bei Verspätungen, verpassten Anschlüssen und Zugausfällen vor. Der vorliegende Fall betrifft konkret eine Klage eines Eisenbahnunternehmens, das geltend macht, es sei von der Fahrpreisentschädigung befreit, wenn eine Verspätung, ein verpasster Anschluss oder ein Zugausfall durch höhere Gewalt verursacht worden sei.
2. Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007, die zentrale Bestimmung für Fahrpreisentschädigungen in der Verordnung, erwähnt höhere Gewalt nicht. Der Verwaltungsgerichtshof (Österreich) möchte gleichwohl wissen, ob sich eine Haftungsbeschränkung in Fällen, in denen Fahrgäste eine Fahrpreisentschädigung verlangen können, anderweitig herleiten lässt. Er weist darauf hin, dass Umstände, die außerhalb der Kontrolle der Verkehrsunternehmen liegen, nach (i) Art. 32 Abs. 2 der einheitlichen Rechtsvorschriften für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen und Gepäck (CIV) und (ii) den Vorschriften dreier anderer, möglicherweise analog anwendbarer Verordnungen über Fahrgastrechte in anderen Verkehrssektoren, nämlich Art. 5 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 261/2004, Art. 20 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1177/2010 und Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 181/2011, ihre Haftung für eine Entschädigung beschränkten.
29. Darüber hinaus verweist Art. 32 Abs. 3 CIV für die Frage der Fahrpreiserstattung auf nationales Recht zurück, was im vorliegenden Fall als Bezugnahme auf Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007 zu verstehen ist. Art. 32 Abs. 3 CIV bestimmt: „Ob und inwieweit der Beförderer für andere als die in Absatz 1 vorgesehenen Schäden Ersatz zu leisten hat, richtet sich nach Landesrecht. Artikel 44 bleibt unberührt.“
30. Zu „andere[n] als [den] in [Art. 32] Absatz 1 vorgesehenen Schäden“ gehören eindeutig Fahrpreiserstattungen. Dies wird in den Erläuternden Bemerkungen zu den CIV indirekt eingeräumt. In Nr. 3 der Erläuterungen zur Art. 32 heißt es, dass aus der Sicht der Kundschaft die (in Art. 32 Abs. 1) gefundene Lösung nach wie vor unbefriedigend erscheinen müsse, da Verspätungen im Reiseverkehr eine typische Schlechterfüllung des Beförderungsvertrags darstellten. Erwähnt wird ferner, dass in zahlreichen Rechtsordnungen eine Schlechterfüllung des Vertrags zur Minderung der Gegenleistung berechtige, d. h., im Fall von Beförderungsverträgen mit Eisenbahnfahrgästen, des Beförderungsentgelts. Mit anderen Worten überlassen es die CIV dem nationalen Recht, die Problematik der Fahrpreiserstattung zu regeln, was bedeutet, dass sie aus dem Anwendungsbereich der Ausnahme im Fall höherer Gewalt nach Art. 32 Abs. 2 CIV herausfällt.
31. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs kann, wenn wie im vorliegenden Rechtsstreit eine besondere gesetzliche Bestimmung fehlt, „ein Fall höherer Gewalt nur anerkannt werden, wenn sich der Betroffene auf eine äußere Ursache berufen kann, deren Folgen unvermeidbar und unausweichlich sind und ihm die Einhaltung seiner Verpflichtungen objektiv unmöglich machen … Unter höherer Gewalt sind ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, so dass auch das Verhalten von Behörden je nach den Umständen einen Fall höherer Gewalt darstellen kann.“
32. Es ist jedoch wichtig, den Kontext in Erinnerung zu rufen, in dem höhere Gewalt im vorliegenden Fall eingewandt wird, bevor eine Beurteilung des oben angeführten allgemeinen Grundsatzes anhand des vorliegenden Sachverhalts erfolgt. Höhere Gewalt ist im Ausgangsverfahren nicht in einem der klassischen Zusammenhänge von Bedeutung, in denen sie bisher in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorkam, wie beispielsweise als Argument für die Verlängerung der nach Art. 45 der Satzung des Gerichtshofs geltenden Klagefristen oder als zulässige Entschuldigung für die Nichterfüllung einer vertraglichen Verpflichtung oder bei der Auslegung spezieller Vorschriften des Unionsrechts, in denen höhere Gewalt oder vergleichbare Bedingungen geregelt sind. Im letztgenannten Zusammenhang hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass „die Bedeutung des Begriffs der höheren Gewalt, da er auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Unionsrechts nicht den gleichen Inhalt hat, anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen ist, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll“.
36. Da die Verordnung Nr. 1371/2007 eine Maßnahme ist, die den Verbraucherschutz stärken soll, sind ihre Vorschriften im Fall einer Mehrdeutigkeit diesem Ziel entsprechend auszulegen. Das bedeutet, dass Beschränkungen der Haftung von Eisenbahnunternehmen eng anzuwenden sind und ihr Anwendungsbereich nicht durch eine für den Verbraucher nachteilige Auslegung erweitert werden darf. Im Übrigen schließt eben dieses Gebot jede Analogie zur Rolle der höheren Gewalt in Art. 32 Abs. 2 CIV, mit der ich mich oben in den Nrn. 24 bis 30 befasst habe, aus.
40. Ich erkenne an, dass, wie oben in Nr. 31 ausgeführt, das unionsrechtliche Konzept der höheren Gewalt „ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse“ betrifft. Im Rahmen von Beförderungsverträgen für Bahnreisende treten die häufigsten Fälle höherer Gewalt, nämlich schwierige Wetterverhältnisse, Beschädigungen der Eisenbahninfrastruktur und Arbeitsmarktkonflikte, de facto mit vorhersehbarer statistischer Regelmäßigkeit ein, auch wenn sie im Einzelfall nicht mit Sicherheit vorhergesehen werden können. Das bedeutet, den Eisenbahnunternehmen ist im Vorhinein bekannt, dass mit ihrem Auftreten zu rechnen ist. Das bedeutet aber auch, dass sie bei der Berechnung des Fahrpreises berücksichtigt werden können.
41. Außerdem hat der Gerichtshof in diesem Jahr bereits entschieden, dass der Unionsgesetzgeber berechtigt ist, Vorschriften zu schaffen, die ein unterschiedliches Verbraucherschutzniveau vorsehen, je nachdem, welcher Verkehrssektor betroffen ist. Im Urteil McDonagh wies der Gerichtshof im Zusammenhang mit einer erfolgreichen Anfechtung der Weigerung einer Fluggesellschaft, für die nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 261/2004 erforderliche Betreuung angesichts der Flugausfälle nach dem Ausbruch des isländischen Vulkans Eyjafjallajökull zu sorgen, das Vorbringen zurück, dass eine den Luftfahrtunternehmen auferlegte Betreuungspflicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen würde, weil eine solche Pflicht nicht für andere Beförderungsformen gelte, nämlich den Eisenbahnverkehr nach der Verordnung Nr. 1371/2007, den See- und Binnenschiffsverkehr nach der Verordnung Nr. 1177/2010 und den Kraftomnibusverkehr nach der Verordnung Nr. 181/2011. Zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung führte der Gerichtshof aus, dass die „jeweilige Lage der Unternehmen, die in den verschiedenen Verkehrssektoren tätig sind, … nicht miteinander vergleichbar [ist], da die einzelnen Beförderungsformen unter Berücksichtigung ihrer Funktionsweise, ihrer Zugänglichkeit und der Aufteilung ihrer Netze hinsichtlich der Bedingungen ihrer Benutzung nicht austauschbar sind“.
42. Demnach kann eine gerechte Risikoverteilung einer vertraglichen Regelung entgegenstehen, wonach ein Fahrgast eine Eisenbahndienstleistung, die aufgrund höherer Gewalt nicht ordnungsgemäß erbracht wurde, vollständig zu vergüten hätte.
47. Im Urteil SGS Belgium u. a. (C‑367/09) wurde entschieden, dass die Art. 5 und 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften nicht die alleinige Grundlage für verwaltungsrechtliche Sanktionen nach dem Recht der Mitgliedstaaten sein können, weil sie lediglich „allgemeine Regeln für Kontrollen und Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft“ aufstellen. Der Gerichtshof erinnerte auch an den allgemeinen, nunmehr in Art. 49 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zum Ausdruck kommenden Grundsatz des Unionsrechts, dass „eine verwaltungsrechtliche Sanktion nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen nur verhängt werden kann, wenn sie in einem Rechtsakt der Union vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde“, und dass „eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht“. Dies deutet darauf hin, dass der Gerichtshof eher zurückhaltend mit der Schlussfolgerung sein sollte, dass Art. 30 der Verordnung Nr. 1371/2007 der Schienen-Control Kommission eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Anordnung der vor dem nationalen Gericht angefochtenen Maßnahme verschafft, wenn eine solche Befugnis im nationalen Recht nicht vorgesehen ist.
48. Es ist richtig, dass der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung nach der sogenannten Costanzo-Doktrin entschieden hat, dass „[d]ie nationalen Gerichte und die Verwaltungsorgane … das Unionsrecht in vollem Umfang anzuwenden und die Rechte, die dieses dem Einzelnen einräumt, zu schützen [haben], indem sie entgegenstehende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts gegebenenfalls unangewandt lassen“.
56. Diese Entscheidung kann von dem Eisenbahnunternehmen vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochten werden. Die Schienen-Control Kommission hat dann die Rolle des Beklagten im gerichtlichen Verfahren. Daher kann die Schienen-Control Kommission in einem derartigen Kontext nicht als Gericht betrachtet werden, weil sie die gegnerische Partei im Rechtsstreit mit der ÖBB-Personenverkehr AG ist.
57. Wie weit die gemäß der Costanzo-Doktrin für Verwaltungsbehörden bestehende Verpflichtung, „das Unionsrecht in vollem Umfang anzuwenden und die Rechte, die dieses dem Einzelnen einräumt, zu schützen, indem sie entgegenstehende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts gegebenenfalls unangewandt lassen“, auch gehen mag, kann sie sich doch nicht auf eine Pflicht dieser Behörden erstrecken, der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Schaffung wirksamer gerichtlicher Rechtsbehelfe nachzukommen, um die Durchsetzung unionsrechtlicher Ansprüche sicherzustellen.
64. Erstens ist die ÖBB-Personenverkehr AG nach den unionsrechtlichen Bestimmungen über die Rechtswirkungen von Verordnungen im mitgliedstaatlichen Recht verpflichtet, den von Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007 vorgeschriebenen Verpflichtungen nachzukommen, da er anders als Art. 30 dieser Verordnung den Mitgliedstaaten kein Ermessen belässt und daher kein Raum für nationale Umsetzungsmaßnahmen besteht. Mit anderen Worten hängt die Existenz gesetzlicher Verpflichtungen der ÖBB-Personenverkehr AG gegenüber Fahrgästen nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007 in keiner Weise von der Existenz von Sanktionen oder Rechtsbehelfen auf nationaler Ebene ab.
65. Fest steht auch, dass unmittelbar anwendbare Vorschriften von Verordnungen – wie Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007 – in Klagen zwischen Privatrechtssubjekten horizontal durchsetzbar sind.
67. Ich bin mir bewusst, dass der Rückgriff auf ein zivilrechtliches Verfahren Verbrauchern, die den Fahrpreis für durch höhere Gewalt unterbrochene Reisen zurückerhalten wollen, keine praktikable Alternative bieten mag. Dies liegt u. a. an den kleinen Beträgen, um die es geht, und dem vergleichsweise großen Aufwand für einen Zivilprozess. Meiner Auffassung nach ist eine Anpassung der verfügbaren Zivilverfahren zwecks Durchsetzung der Verordnung Nr. 1371/2007 jedoch Sache des österreichischen Gesetzgebers. Demnach dürfte nicht geltend gemacht werden können, dass das österreichische Recht für die Verteidigung unionsrechtlicher Ansprüche der Fahrgäste aus Art. 17 der Verordnung Nr. 1371/2007 keinen Zugang zu Gerichten vorsehe.
68. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass es mangels einer einschlägigen Unionsregelung Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Der Verwaltungsgerichtshof ist zweifellos ein „Gericht“ im Sinne des Unionsrechts und unterliegt allen sich hieraus ergebenden Verpflichtungen der mitgliedstaatlichen Gerichte. Das bedeutet somit, dass er nach Art. 4 Abs. 3 EUV (vormals Art. 10 EG) verpflichtet ist, „alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung“ seiner Verpflichtungen aus den Verträgen, einschließlich der Wahrung der Rechte des Einzelnen aus Verordnungen, zu ergreifen. Nach ebenfalls gefestigter Rechtsprechung hat ein Gericht wie der Verwaltungsgerichtshof „den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für den Einzelnen aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ergibt, und deren volle Wirkung sicherzustellen“.
70. Mir ist bewusst, dass dem Gerichtshof vom Verwaltungsgerichtshof keine Fragen nach dessen eigenen Pflichten im Hinblick auf Sanktionen gestellt worden sind. Das heißt z. B., dass der Gerichtshof nicht ersucht worden ist, ein Problem wie in den Urteilen Comet und Rewe zu lösen, bei dem eine nationale Verfahrensvorschrift der Durchsetzung einer unmittelbar geltenden unionsrechtlichen Maßnahme entgegensteht. Der Gerichtshof ist auch nicht gebeten worden, eine Frage wie die in der Rechtssache Unibet vorgelegte zu prüfen, die u. a. eine etwaige Verpflichtung der nationalen Gerichte betraf, zur Ergänzung der nach nationalem Recht vorgesehenen Sanktionen einen neuen Rechtsbehelf zu schaffen, um eine unmittelbar geltende unionsrechtliche Maßnahme durchzusetzen. Die im Ausgangsverfahren vorgelegte Frage beschränkt sich vielmehr auf die Befugnisse der Schienen-Control Kommission, die meines Erachtens für die Zwecke der von ihr im vorliegenden Fall wahrgenommenen Aufgaben als Verwaltungsbehörde einzustufen ist. Da der Rechtsstreit jedoch vom Verwaltungsgerichtshof in seiner Eigenschaft als Verwaltungsgericht zu entscheiden ist, erscheint unausweichlich die Frage nach den Rechtsbehelfen relevant, deren Bereitstellung das Unionsrecht von ihm verlangt.
71. Da es im vorliegenden Fall weder eine österreichische Verfahrensvorschrift gibt, die mit der auf die Urteile Comet und Rewe zurückgehenden Rechtsprechung unvereinbar wäre, noch ein Problem im Zusammenhang mit der Verfügbarkeit einstweiligen Rechtsschutzes, verpflichtet das Unionsrecht, wie bereits ausgeführt, den Verwaltungsgerichtshof nicht zur Gewährung von Rechtsschutz über die nach österreichischem Recht bestehenden Möglichkeiten hinaus. Weder die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum effektiven gerichtlichen Rechtsschutz noch die Verpflichtungen des Verwaltungsgerichtshofs aus Art. 47 der Charta der Grundrechte verlangen von ihm weitere Schritte, und zwar aus zwei Gründen.
73. Zwar verleiht Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1371/2007 Fahrgästen das Recht, Beschwerde bei der geeigneten nach Abs. 1 benannten Stelle einzureichen, wobei diese Rolle in Österreich von der Schienen-Control GmbH wahrgenommen wird, doch geht die Verordnung – abgesehen von der in Art. 32 vorgesehenen Verpflichtung der Mitgliedstaaten, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen festzulegen – nicht darüber hinaus.
75. Zweitens enthält die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu wirksamen Rechtsbehelfen jedenfalls kein Erfordernis für Verwaltungsgerichte, entgegen dem Verbot der reformatio in peius zu handeln oder Anordnungen auszusprechen, zu denen sie nach nationalem Recht nicht ermächtigt sind, abgesehen von einstweiligen Maßnahmen zum Schutz der Durchsetzung von Maßnahmen der Union bis zum Erlass des Endurteils. Hierbei möchte ich auf die Feststellungen des Gerichtshofs in den Randnrn. 40 und 41 des Urteils Unibet verweisen. Diese lauten:
76. Mir scheint es im österreichischen Recht sowohl unmittelbare wie auch inzidente Rechtsbehelfe zu geben, mit denen Eisenbahnfahrgäste rügen können, dass Österreich der Verordnung Nr. 1371/2007 nicht nachgekommen sei. Im vorliegenden Fall geht es auch nicht darum, dass Eisenbahnfahrgästen oder der Schienen-Control Kommission das Recht auf Zugang zu einem Gericht verwehrt würde, das das Herzstück der vom Gerichtshof unter der Rubrik des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes aufgestellten Grundsätze bildet.
77. Darüber hinaus steht fest, dass, wenn ein Mitgliedstaat in Ausübung seines Ermessens, „die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen“, Raum für das Vorbringen gelassen hat, er sei dem Grundsatz der Effektivität nicht nachgekommen, das Unionsrecht die nationalen Gerichte lediglich dazu verpflichtet, „die innerstaatlichen Zuständigkeitsregeln so weit wie möglich dahin aus[zu]legen, dass sie zur Erreichung des Ziels beitragen, einen effektiven Schutz der den Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht möglicherweise erwachsenden Rechte zu gewährleisten“ (Hervorhebung hinzugefügt).
78. Hinzuzufügen ist, dass die Befugnis der Gerichte, gegenüber Verwaltungsbehörden andere als einstweilige Anordnungen auszusprechen, auch aus einem anderen wichtigen Grund nicht als Teil des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes angesehen werden kann. Eine solche Zuständigkeit ist den Unionsgerichten im Verhältnis zu anderen Unionsorganen niemals verliehen worden. Es lässt sich daher schwer argumentieren, dass von den mitgliedstaatlichen Gerichten mehr verlangt werden sollte als von den Unionsgerichten.
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