Source: http://www.senat.fr/seances/s200312/s20031205/s20031205001.html
Timestamp: 2019-11-19 11:46:42+00:00
Document Index: 320482249

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 14", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 5", 'arrêt ']

Séance du 5 décembre 2003 (compte rendu intégral des débats)
M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant le ministère de l'écologie et du développement durable.
Ainsi, Mme le ministre répondra immédiatement et successivement au rapporteur spécial, aux deux rapporteurs pour avis, à chaque orateur des groupes.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les crédits du budget de l'écologie et du développement durable s'établiront, en 2004, à 856 millions d'euros, contre 768 millions d'euros en 2003, soit une progression apparente de 11,4 %.
Il faut toutefois relever que le ministère de l'écologie et du développement durable reprend à son compte les crédits du fonds national de solidarité pour l'eau, le FNSE, qui sera budgétisé à compter du 1er janvier 2004, soit une augmentation de son périmètre de 83 millions d'euros.
L'intégralité du prélèvement sur les agences de l'eau revient donc en 2004 au ministère de l'écologie et du développement durable, alors que, en 2003, sur les 81 millions d'euros qui avaient été prélevés sur les agences de l'eau, seuls 60 millions d'euros avaient été affectés au FNSE, les 21 millions d'euros restants ayant été inscrits au budget général.
A périmètre constant, les crédits du ministère de l'écologie enregistreront donc en 2004 une croissance de 0,2 %, et de 2,7 % si l'on inclut le fonds national de solidarité pour l'eau.
Permettez-moi maintenant quelques observations.
Premièrement, l'exécution budgétaire 2002 traduit certaines améliorations.
Les crédits disponibles pour la gestion 2002 se sont, en définitive, élevés à 1,15 milliard d'euros, soit 149 % du montant des ouvertures inscrites dans la loi de finances. Le taux de consommation global s'est établi à 66,7 % des crédits disponibles. Si l'on tient compte, cependant, de l'obligation de reporter 303 millions d'euros de crédits de paiement, le taux de consommation réel s'établit à 90 %, ce qui nous paraît être une bonne chose.
Deuxièmement, le fascicule budgétaire reste objectivement peu lisible. En effet, la nomenclature retenue ne permet pas, ou mal, d'identifier la plupart des mesures financées dans ce projet de budget.
L'intitulé de la plupart des chapitres et articles budgétaires reste extrêmement général, voire ambigu, et il est rare que l'intégralité d'un chapitre soit consacrée au financement d'une seule action.
Quant aux informations écrites relatives aux politiques conduites, on peut difficilement les rapprocher des informations chiffrées fournies par la nomenclature budgétaire.
Enfin, les indicateurs de résultats sont souvent peu significatifs et ne permettent pas d'apprécier véritablement les résultats des politiques publiques environnementales ni, a fortiori, leurs performances. Des exemples figurent dans le rapport écrit.
Si l'on observe, cette année, un effort pour compléter certains tableaux, qui étaient auparavant partiellement ou totalement vides, il faudra attendre la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, pour que la situation évolue réellement.
Dans cette perspective, le projet de ventilation des crédits par action et sous-action transmis par le ministère de l'écologie et du développement durable accroît la lisibilité du budget, ce que l'on ne peut que saluer. Je souhaiterais toutefois pouvoir disposer d'un certain nombre de chiffres, qu'à ce jour je n'ai pas pu obtenir.
Troisièmement, concernant précisément l'application de la LOLF, le ministère de l'écologie et du développement durable s'est mobilisé tardivement pour mettre en oeuvre cette réforme, ainsi que l'ont constaté les inspections générales des finances et de l'environnement.
Il est envisagé d'englober la section budgétaire du ministère de l'écologie et du développement durable dans une mission unique et spécifique au ministère, intitulée « Les politiques de l'environnement », comprenant un programme unique.
Une réflexion interministérielle est en cours afin de savoir s'il convient ou non de traiter le budget civil de recherche et développement, le BCRD, dans le cadre d'une mission interministérielle. Un programme traiterait, en outre, spécifiquement de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, l'IRSN, et serait intégré à la mission interministérielle Recherche.
Le programme Ecologie et développement durable sera composé de quatre actions. Il s'agira de trois actions de politique : Sécurités et pollutions, avec 190 millions d'euros ; Eau et patrimoine naturel, avec 150 millions d'euros, et Développement durable, avec 50 millions d'euros. Une action support regroupera tous les crédits de personnel du ministère ainsi que la totalité des crédits qui ne peuvent pas être directement affectés à la mise en oeuvre d'une politique. Cette action devrait représenter environ 180 millions d'euros.
Vous avez noté que cela représente donc 570 millions d'euros sur un budget de 856 millions d'euros, et vous vous demandez où est la différence : elle est dans l'interministériel du BCRD et de l'IRSN.
Pour que nous puissions nous y retrouver plus facilement, il nous faudrait quand même disposer d'un peu plus de précisions, madame la ministre.
Par ailleurs, le ministère de l'écologie expérimentera la mise en oeuvre de la LOLF dans toutes ses composantes, dans le cadre d'un budget opérationnel local, en 2004. La direction régionale de l'environnement de Midi-Pyrénées a été retenue pour mener cette expérience, que nous suivrons avec beaucoup d'attention.
Quatrièmement, les orientations budgétaires du ministère sont satisfaisantes.
Je relève, d'abord, la budgétisation du FNSE, qui est une opération souhaitable. J'avais en effet noté que le FNSE avait été institué avant que ses missions n'aient été définies, que le fonctionnement du fonds, effectif à compter de 2001, était peu optimal et que la gestion financière du FNSE était mauvaise, ce que soulignait le très faible taux de consommation des crédits.
Je souligne, ensuite, les efforts accomplis par le ministère pour maîtriser la dépense en 2004.
A périmètre constant, les dépenses ordinaires diminuent, tandis que les crédits d'investissement augmentent et que les autorisations de programme baissent.
Un effort particulier a été réalisé pour identifier les priorités. C'est ainsi que les crédits consacrés à la protection de la nature diminuent de manière importante. En revanche, la politique de l'eau et la politique de prévention des pollutions et des risques font l'objet d'un effort particulier, notamment avec la création du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations, le SCHAPI.
La politique de l'eau sera un thème central en 2004, puisque le Gouvernement a annoncé sa volonté d'en modifier l'encadrement législatif. Nous attendrons donc avec intérêt les propositions en la matière !
Enfin, si un effort a été effectivement réalisé concernant les départs à la retraite, puisque trente-cinq personnes partant à la retraite ne seront pas remplacées, il reste que le nombre global des effectifs augmente de 88 emplois, dont 35 créations nettes. Si le ministère de l'écologie contribue à l'effort de maîtrise de la dépense, il n'est pas le mieux placé en la matière, compte tenu de la mise à disposition d'un certain nombre de personnels à travers d'autres ministères.
Ce sera ma cinquième observation. Des moyens détournés seront utilisés en 2004 pour financer l'ADEME, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.
L'ADEME, qui recevra une subvention de 100 millions d'euros de la part du ministère de l'écologie et du développement durable en 2004, voit son budget de fonctionnement légèrement augmenter, à 29,4 millions d'euros. En revanche, les crédits de paiement de 71 millions d'euros restent stables, tandis que les autorisations de programme de 167 millions d'euros diminuent de 23,4 %.
La stabilité des crédits de paiement est inquiétante dans la mesure où ces crédits avaient été calculés l'an passé en fonction de reports qui ne seront plus disponibles en 2004.
L'année 2004 aurait donc dû être une année de vérité, marquée par une croissance importante de la dotation de l'ADEME pour lui permettre d'assurer ses missions. (Mme la ministre s'étonne.) Je vous rassure, madame la ministre, vous n'êtes pas responsable de cette situation : c'est votre prédécesseur qui avait permis que les crédits en faveur de l'ADEME chutent de 500 millions de francs. Il faut maintenant remonter la pente, si je puis dire. La tâche n'est pas facile, mais elle est indispensable ; à défaut, l'ADEME ne pourra plus remplir sa mission.
Cette année, vous permettez à l'ADEME de mieux maîtriser ses finances en la déchargeant de deux missions : le financement de la filière de collecte et d'élimination des huiles usagées et l'aide à l'isolation phonique des riverains des aéroports.
En ce qui concerne les huiles, la filière actuelle de collecte et d'élimination des huiles usagées est organisée sur la base d'un réseau des ramasseurs agréé et le financement du dispositif est assuré par l'ADEME, qui dispose à cet effet d'une dotation budgétaire spécifique de 19 millions d'euros en 2003. Elle n'aurait donc plus à l'avenir à remplir une mission dont le coût était supérieur à la ressource afférente. On peut donc penser que des sociétés identiques à Adelphe et Eco-emballages seront chargées d'assurer le ramassage des huiles usagées. Ces sociétés, qui seraient directement opérateurs, percevraient une contribution auprès des producteurs d'huile. La TGAP-huiles devrait donc être amenée à disparaître. Or cette question, madame la ministre, n'est pas abordée dans le projet de loi de finances pour 2004. J'aimerais donc savoir ce que vous envisagez. Si rien n'est prévu dans ce projet de loi, comment le tout s'organisera-t-il ?
De la même manière, à partir du 1er janvier 2004, l'activité de lutte contre les nuisances sonores au profit des riverains des aéroports sera transférée aux établissements de gestion de ces infrastructures. Les gestionnaires des dix principaux aéroports vont ainsi bénéficier du produit de la TGAP sur le bruit, conformément au principe de réparation des nuisances qu'elles suscitent. Le produit de cette taxe augmentera de 17 millions d'euros en 2003, et s'élèvera à 55 millions d'euros en 2004. Ce produit sera désormais directement et intégralement affecté à l'isolation phonique des logements situés dans les plans de gêne sonore et sera modulé en fonction de l'aéroport, du type d'avion et de l'heure de décollage : il n'est pas fait état de l'âge du capitaine, mais on n'en est pas loin ! (Sourires.)
L'ADEME pourra, à leur demande, assister les gestionnaires d'aéroports en 2004.
L'article 16 du projet de loi de finances rectificative pour 2003 traite de cette question et crée une taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, à partir du 1er janvier 2005.
Ce transfert sera bénéfique pour l'ADEME, dont les dépenses étaient supérieures aux recettes tirées de cette action. Toutefois, cela ne sera sans doute pas suffisant pour résoudre ses problèmes.
La solution que vous avez trouvée pour satisfaire ce besoin de financement, madame la ministre, consiste à prélever 210 millions d'euros supplémentaires auprès de quatre agences de l'eau, par le biais d'un fonds de concours constitué uniquement de crédits de paiement et à vocation temporaire. A cet égard, on peut se demander si celles qui avaient consommé l'ensemble de leurs crédits, et sur lesquelles aucun prélèvement n'a donc pu être opéré, ont bien géré, mais c'est une autre question... (Mme la ministre lève les bras au ciel.)
Je voudrais ici saluer votre talent, madame la ministre, puisque c'est volontairement que ces agences vous ont donné cet argent, ce qui vous évite, comme l'année dernière, de passer devant le Parlement pour les demander : c'est plus commode ! (Sourires.) Mais nous y reviendrons.
Sur ces 210 millions d'euros, 135 millions d'euros reviendraient à l'ADEME, pour faire face à ses dépenses en matière de déchets ; 60 millions d'euros iraient à la lutte contre les inondations, tandis que 15 millions d'euros serviraient à financer les zones naturelles humides.
Ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau peut se justifier dans la mesure où certaines agences disposent d'une abondante trésorerie, soit 871 millions d'euros cumulés à la fin août 2003.
Cela étant, le mécanisme proposé est critiquable à un double titre.
D'une part, il est contestable dans la mesure où ce fonds de concours n'est pas utilisé uniquement pour couvrir des besoins de paiement de politiques liées à l'eau ou aux milieux aquatiques. Les sommes dédiées à ces politiques ne constituent que 35,7 % du montant prélevé sur les agences de l'eau, les 64,3 % restants allant à l'ADEME - on ne peut tout de même pas dire que le tri sélectif relève de la politique de l'eau -, alors que le ministère évoque une « contribution exceptionnelle des agences de l'eau aux dépenses d'investissement du ministère de l'écologie et du développement durable dans le domaine de la politique de l'eau et des milieux humides ».
D'autre part, ce mécanisme apparaît comme une réponse conjoncturelle au problème du financement de l'ADEME, qui doit être traité plus globalement et qu'il faudra bien aborder un jour ou l'autre.
Pour terminer, madame la ministre, je vous poserai quelques questions.
Quelles sont vos intentions concernant le financement de l'ADEME ? Car vous ne pourrez pas recourir tous les ans à un prélèvement sur les agences de l'eau : il vous faudra bien revenir à une dotation, qu'il sera nécessaire ensuite de réévaluer.
Comment allez-vous organiser l'activité « huiles », qui était jusqu'à présent assurée par l'ADEME ? L'Agence reçoit encore des fonds à ce titre, mais aucune disposition n'est prévue à l'heure actuelle. Quelles modalités concrètes envisagez-vous ? Quand le dispositif sera-t-il opérationnel ?
Par ailleurs, l'inspection générale des finances a critiqué le financement des associations intervenant dans le champ de l'environnement. Comment le ministère entend-il refondre la politique d'attribution de ces subventions ?
Enfin, j'évoquerai le Conseil supérieur de la pêche, qui connaît un réel problème d'équilibre budgétaire. Cette année, madame la ministre, la dotation que vous lui allouez est maîtrisée. Cependant, des pistes de réforme vous avaient été suggérées, puisqu'il apparaît clairement que les délégations régionales n'exercent pas correctement leurs responsabilités à l'égard des délégations départementales et ne seront jamais en mesure de le faire. Je vous avais donc proposé que les délégations régionales deviennent des centres d'expertise, que les délégations départementales soient placées sous l'autorité du préfet, via la DDA, et que l'on procède à une réduction des effectifs à l'échelon national. Cela me semblait être le seul moyen de maîtriser la situation. Je ne suis d'ailleurs pas loin de penser que vous serez obligée de faire la même chose pour la chasse. Pourriez-vous nous faire connaître votre opinion sur cette question ?
Avant de conclure, je voudrais évoquer un amendement qui a été déposé en dernière minute, l'amendement n° II-58. A titre personnel, son objet ne me choque pas, dans la mesure où, s'il existe un fonds destiné à gérer des problèmes de catastrophes naturelles, il faut bien qu'à un moment ou à un autre il soit utilisé. Or, actuellement, cela se justifie !
Je connais le stock de ce fonds, mais je souhaiterais, avant que nous n'abordions la discussion de l'amendement, que vous nous indiquiez le montant réel des paiements effectués pour chaque exercice ces dernières années.
Je vous remercie d'avance, madame la ministre. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis particulièrement heureuse d'être aujourd'hui devant vous pour présenter le projet de budget pour 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable.
Je salue le travail tout à fait remarquable des rapporteurs et la pertinence de leurs observations.
L'année dernière, je vous avais présenté un budget pour 2003 stable par rapport à 2002, mais profondément remanié en fonction des priorités que j'ai, dès mon arrivée, assignées aux politiques de ce ministère. Cette année, non seulement le budget que je propose à votre approbation traduit encore plus profondément et plus nettement ces priorités, mais, en outre, il est en croissance. Enfin, il est crédible.
Abordons la question de la croissance d'abord. Les moyens de paiement - les dépenses ordinaires et les crédits de paiement - du budget du ministère de l'écologie et du développement durable, qui représentent 856 millions d'euros pour 2004, augmentent à première vue de 11,45 % par rapport à ceux que vous avez votés pour 2003. Cette hausse est liée en fait à l'intégration dans mon budget du fonds national de solidarité pour l'eau, le FNSE, comme cela n'a pas échappé à la sagacité du rapporteur pour avis, M. Adnot. Hors changement de périmètre - c'est-à-dire si je compare à ces 856 millions d'euros les moyens de paiement dont j'ai disposé en 2003 au titre du budget et du FNSE, soit 829 millions d'euros -, cette hausse reste de 2,7 % hors transfert, ce qui, les membres de la commission des finances ici présents en conviendront, n'est pas négligeable. Dans le contexte budgétaire actuel, elle signifie l'engagement du Gouvernement pour l'écologie et le développement durable.
Cependant, comme tous mes collègues ministres, j'ai conduit une réflexion sur le contour de mon budget, réalisé des arbitrages internes et revu des missions. Cette hausse de 2,7 % s'accompagne donc de redéploiements et de rééquilibrages politiques qui correspondent aux priorités de mon action. Moi aussi, j'ai privilégié la qualité des dépenses du ministère et leur efficacité.
Les emplois du ministère progressent également dans le sens de la sécurité des personnes et des biens.
Le budget que je défends aujourd'hui est crédible. Mes prédécesseurs présentaient des budgets construits, dans une large mesure, autour de chèques en blanc et de promesses, c'est-à-dire avec des moyens de paiement bien inférieurs aux moyens d'engagement - dépenses ordinaires et autorisations de paiement. Ce fut le cas en 2002, où le différentiel entre moyens d'engagement et moyens de paiement a atteint 284 millions d'euros, mettant réellement en danger la crédibilité de mes politiques comme des finances du ministère.
En 2003, j'ai commencé à réduire cet écart en le ramenant à 222 millions d'euros. Pour 2004, j'ai à la fois augmenté fortement mes crédits de paiement, qui, avec une progression de 44 millions d'euros, sont en hausse de 30 %, et diminué mes autorisations de programme en tenant compte de mes priorités. Cette baisse des autorisations de programme est de 58 millions d'euros hors transfert et de 28 millions d'euros - soit une diminution de 8 % - compte tenu des transferts de politique. Une telle démarche est bien nécessaire pour assurer la crédibilité budgétaire du ministère, question qu'a abordée M. Adnot dans son rapport et sur laquelle je reviendrai.
Ainsi, par ce double rééquilibrage, j'ai réussi à ramener le différentiel entre moyens d'engagement et moyens de paiement de 222 millions d'euros à 150 millions d'euros pour 2004. Compte tenu de la montée en puissance de certaines politiques et de l'activation des trésoreries des agences de l'eau, mon budget est sincère et réaliste, c'est-à-dire que le ministère de l'écologie et du développement durable disposera l'année prochaine des moyens de paiement nécessaires en comparaison de ses moyens d'engagement, qui, pour 2004, dépassent très légèrement le milliard d'euros, s'élevant à 1,006 milliard d'euros très exactement.
J'en viens donc aux engagements. Le projet de budget pour 2004 a été construit de manière que soient remplis tous les engagements que j'ai pris pour le compte du ministère dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable dont Tokia Saifi et moi-même avons la tâche d'assurer l'animation et le suivi depuis son adoption, en juin dernier, par le comité interministériel du développement durable. Pour asseoir notre crédibilité face à nos collègues ministres, nous nous devons, en effet, d'être exemplaires.
Les moyens humains du ministère ont été renforcés de quatre-vingt-huit emplois. Ainsi, je peux, comme je l'avais annoncé après la catastrophe d'AZF à Toulouse, renforcer de cent emplois l'inspection des installations classées, qui contrôle notamment la sécurité des industries « Seveso ». Le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations, le SCHAPI, qui est spécialisé dans l'interprétation de données de Météo France sur les orages cévenols et dont on a pu observer ces derniers jours, ces dernières heures même, la réelle efficacité, a pu être amené à son niveau opérationnel grâce à vingt emplois supplémentaires.
C'est bien la sécurité de nos concitoyens qui est en jeu. Déjà, le SCHAPI, dans son format actuel, c'est-à-dire avec dix emplois, a pu apporter un appui réel au centre opérationnel de gestion interministérielle des crises et aux équipes sur le terrain.
Bien entendu, le ministère, en dehors des deux priorités que je viens de vous annoncer, participe à l'effort commun de redéploiement interne et de non-remplacement d'une partie des départs à la retraite. La croissance des emplois du ministère - nous savons tous qu'il s'agit d'un sujet sensible - est donc maîtrisée et s'appuie sur une dynamique de réforme interne.
Je veux maintenant répondre de façon exhaustive à vos interrogations, monsieur le rapporteur spécial.
Le ramassage et le recyclage des huiles usagées sont actuellement gérés au travers d'un système entièrement administré par l'ADEME. Cette configuration est très différente de celle d'autres filières de traitement de déchets mises en place récemment, dans lesquelles la responsabilité de l'organisation et de la gestion du système est entièrement dévolue aux producteurs de déchets. Il en est ainsi, par exemple, des filières des pneumatiques usagés ou des véhicules hors d'usage, qui ont été organisées par deux décrets récents.
Le Gouvernement a pris l'option d'adopter pour les huiles un schéma de responsabilités plus classique et de confier à l'avenir la gestion des huiles aux producteurs, considérant qu'il n'entrait pas dans le coeur des missions de l'ADEME de jouer ce rôle. Ce choix s'inscrit dans le recentrage général que j'ai voulu pour l'ADEME, afin qu'elle puisse se consacrer à ses missions de plus forte valeur ajoutée.
Un décret encadrant le nouveau système est nécessaire pour concrétiser ce transfert. Sa rédaction est en cours, avec pour objectif une parution au cours du premier semestre de 2004. Ce délai est court et ambitieux si on prend en considération le temps qui a été nécessaire pour élaborer d'autres textes de ce type : il s'agit en effet de régir la totalité d'une filière industrielle dans laquelle interviennent de nombreux acteurs et où se posent des problèmes tant de concurrence que d'environnement très complexes. Une fois ce texte publié, il conviendra de procéder à la suppression de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, sur les huiles, qui alimentait le budget de l'Etat en rétribution de la mission effectuée par l'ADEME.
Dans le temps intermédiaire, l'ADEME continuera d'assurer sur ses crédits « déchets » la gestion du système d'élimination, ce qui représente un montant de 19 millions d'euros par an. Ce financement sera rendu possible par la phase de montée en puissance du nouveau régime d'aides sur les déchets. En effet, celui-ci n'atteindra pas immédiatement son volume d'engagement nominal et dégagera donc dans l'intervalle les marges de manoeuvre nécessaires.
Je tiens aussi à vous remercier, monsieur le rapporteur spécial, de la qualité et de la pertinence de votre rapport sur le Conseil supérieur de la pêche. Je rejoins largement vos analyses sur la nécessité de réformer cet établissement public.
Le Conseil supérieur de la pêche, le CSP, a un rôle essentiel à jouer au service des politiques de l'Etat en matière de qualité des milieux aquatiques. L'évolution récente a ainsi conduit les missions de cet établissement à connaître de profondes mutations, dont il faut aujourd'hui tirer les conclusions.
C'est ce que j'entends faire dans le cadre de la réforme de la politique de l'eau que je présenterai au Parlement à partir de l'été 2004 et dont j'indiquerai les grandes orientations lors du colloque qui se tiendra au CNIT le 16 décembre prochain. Bien entendu, le CSP aura sa place dans le dispositif que nous devons mettre en oeuvre pour réaliser les objectifs ambitieux de la directive-cadre sur l'eau.
En attendant, il convenait, comme vous l'avez préconisé, monsieur le sénateur, de donner un coup d'arrêt à la dérive financière que cet établissement a connue au cours des années précédentes. J'ai donc nommé une nouvelle directrice générale, Mme Blanc, à qui j'ai confié la tâche de procéder au redressement budgétaire, matérialisée dans sa lettre de mission. Les résultats obtenus jusqu'à présent sont conformes à mes attentes et aux objectifs précis que je lui ai fixés, puisque le budget pour 2004 vient d'être approuvé par le conseil d'administration du CSP avec une subvention de l'Etat ramenée de 20 millions d'euros pour 2003 à 14 millions d'euros, sans augmentation du produit global de la taxe piscicole.
Bien entendu, la concertation que je suis en train de mener avec les différents acteurs de la politique de l'eau, dont le CSP, sera l'occasion de poursuivre cette réforme en profondeur et de tenir compte des préconisations que vous avez vous-mêmes élaborées.
Vous m'avez également interrogée sur les associations. Vous avez rappelé qu'un rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'environnement avait pointé un certain nombre de dysfonctionnements.
J'ai donc défini une nouvelle politique de soutien au monde associatif de l'environnement. Elle ne concerne que les crédits visant à soutenir les associations de protection de la nature et de l'environnement pour leurs activités générales, et non pas les crédits dédiés aux politiques particulières, comme celle des réserves naturelles, qui sont menées en collaboration avec des associations.
J'ai ainsi défini mes orientations et mes priorités dans l'attribution des décisions individuelles de subvention, et j'en ai fait part aux principales associations. Il s'agit d'aider en priorité des projets ou des actions relatifs, d'abord, à l'information des citoyens et à la participation au débat public, notamment en ce qui concerne les risques ; ensuite, au développement de l'expertise et de la connaissance ; enfin, à l'éducation à l'environnement pour un développement durable.
Ces orientations devront être prises en compte par tous les ordonnateurs lors de l'établissement de leur programmation.
J'ai lancé une concertation avec les associations portant à la fois sur les principaux thèmes de mon action et sur le financement et le mode de représentation des associations. Mon but est en effet de favoriser leur indépendance, notamment financière, ainsi que leur représentativité et leur participation au débat public.
Ces orientations ont été suivies d'une instruction de la direction générale du ministère, qui crée un guichet unique pour les conventions pluriannuelles d'objectifs et rappelle les principes de gestion administrative des crédits publics. Ce rappel n'était sans doute pas superflu.
Monsieur le rapporteur spécial, vous m'avez ensuite longuement interrogée sur l'ADEME.
L'action de l'ADEME en 2004 tiendra compte des nouvelles orientations que je lui ai fixées.
J'ai tout d'abord défini une nouvelle politique de déchet, fondée, comme je l'ai annoncé en conseil des ministres, sur la réduction à la source des déchets, la protection de l'environnement et de la santé, la valorisation et le recyclage, ainsi que l'adaptation des capacités aux besoins.
L'ADEME disposera de 70 millions d'euros d'autorisations de programme pour accompagner en 2004 les études ou les équipements neufs, investissements correspondant à ces orientations, en se concentrant notamment sur les opérations exemplaires.
La maîtrise de l'énergie, dotée comme en 2003 de 61 millions d'euros d'autorisations de programme sur le budget du ministère de l'écologie et du développement durable, est un domaine où l'ADEME doit poursuivre son engagement, notamment dans ses programmes d'information et de sensibilisation, d'utilisation rationnelle de l'énergie et de développement des énergies renouvelables.
Une partie de ces actions figureront dans le plan « climat », que je présenterai dans quelques jours.
Les autres politiques de l'ADEME sont inchangées, à l'exception du bruit, dont la compétence est transférée, comme cela a été annoncé, aux gestionnaires d'aéroport, et du recyclage des huiles, dont la compétence sera transférée aux opérateurs concernés.
Ces évolutions traduisent mon engagement au profit des politiques qu'après une revue des missions j'ai jugé bon de maintenir à l'ADEME.
En termes de budget de l'établissement, les ressources en autorisations de programme seront en diminution de 15 % à périmètre constant entre 2003 et 2004. Cette diminution recouvre deux évolutions très différentes.
La première est une diminution de 50 % des dotations sur les déchets, conséquence à la fois de l'effort exceptionnel qu'ont fourni l'ADEME et l'Etat dans ce domaine ces deux dernières années, et de la nouvelle politique que j'ai définie, au lendemain de la date échéance du 30 juin 2002.
La seconde est une augmentation de 25 % des dotations sur l'énergie dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Car, en plus des 61 millions d'euros d'autorisations de programme inscrits à mon budget en loi de finances initiale, l'ADEME pourra disposer de 40 millions d'euros supplémentaires issus de réaffectations et qui seront consacrés au plan « climat ».
Dans le domaine des crédits de paiement, l'ADEME honorera en 2004 tous ses engagements, notamment grâce aux fonds de concours des agences de l'eau.
Monsieur le rapporteur spécial, vous m'avez également interrogé sur le budget de 2005. A chaque jour suffit sa peine ! Je suis venue vous parler des crédits inscrits au projet de budget de l'environnement pour 2004. Nous aurons l'occasion, à partir des nouvelles définitions des missions de l'ADEME, de nous interroger, au cours du premier semestre, sur la façon dont nous architecturerons le budget de 2005.
Je reviens au fonds de concours des agences de l'eau.
J'ai été amenée à proposer aux conseils d'administration de quatre des six agences de l'eau, comme l'a permis le législateur dans la loi sur l'eau de 1964, un fonds de concours exceptionnel, grevé d'une servitude d'affectation selon les termes de l'article 14 de cette loi, à hauteur de 210 millions d'euros.
J'ai voulu respecter le principe selon lequel l'argent de l'eau retourne à l'eau, principe qu'il n'est en effet pas question de remettre en cause, et activer une trésorerie libre d'engagements pour financer des investissements qui amélioreront l'état écologique de l'eau et participeront au soutien, voire à la relance de l'activité.
Les crédits du fonds de concours seront en effet consacrés uniquement au financement d'investissements relatifs à des politiques directement liées à l'eau ou à son bon état écologique. Un compte rendu précis de l'utilisation de ces crédits sera fait tant au niveau du comité de suivi du FNSE, le fonds national de solidarité pour l'eau, que des conseils d'administration des agences concernées. Je m'y suis engagée devant les présidents de comités de bassin et je tiendrai cette promesse, monsieur le rapporteur spécial. Cette transparence permet de garantir aux agences la bonne destination de ces crédits.
Le montant du fonds de concours a été déterminé agence par agence après une discussion approfondie avec leurs instances dirigeantes en fonction de leur situation financière, qui représentait à la fin de 2002 un fonds de roulement positif d'un milliard d'euros, et de leur programme d'investissement sur la totalité du VIIIe programme. Ainsi, ce fonds de concours ne remet pas en cause le programme d'investissement des agences, ni n'augmente le prix de l'eau pour le consommateur final.
Sur ces bases, les conseils d'administration des agences Seine-Normandie, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne et Rhône-Méditerranée-Corse ont voté ce fonds de concours à la fin du mois d'octobre, et, pour certaines, à la quasi-unanimité.
Ce fonds de concours est bien entendu une opération exceptionnelle qui ne sera pas reconduite dans le futur. Les efforts de maîtrise budgétaire que j'ai engagés depuis deux ans porteront en effet leurs fruits en 2005.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont mes réponses à cette première salve de questions et, bien entendu, je me tiens à votre disposition pour les compléter. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, rapporteur pour avis.
M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de budget du ministère de l'écologie et du développement durable s'élève à 768,16 millions d'euros pour 2004 et il s'inscrit dans une perspective globalement satisfaisante, en dépit de quelques réserves sur certains moyens financiers de court terme.
Tout en répondant à la contrainte forte de maîtrise des dépenses budgétaires, il dégage les moyens nécessaires au renforcement de la sécurité et de la prévention des risques technologiques et naturels.
L'actualité dramatique de ces jours derniers, avec le bilan très lourd en vies humaines des inondations survenues dans le sud de la France, vous donne malheureusement raison, madame la ministre. Nous devons, et nous devrons pendant de longues années, développer des outils de prévision fiables et mettre en place une politique de prévention volontariste. Pour cela, il faut, sans relâche, responsabiliser les collectivités territoriales, sensibiliser nos concitoyens à la notion de risque et, surtout, financer des actions de prévention nécessaires.
Je me félicite, à ce titre, de la mobilisation du fonds Barnier, rendue possible par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, qui va aider les collectivités locales et les particuliers à financer ces mesures indispensables.
Au-delà des créations nettes d'emplois qui sont justifiées pour renforcer la sécurité dans les installations classées, une vraie réflexion est menée sur l'organisation des services déconcentrés du ministère, en développant des relations plus étroites avec les services de même niveau des ministères en charge de l'agriculture ou de l'équipement.
Un souci d'efficacité transparaît également dans ce budget, avec l'intégration, dans le budget général, du fonds national de solidarité pour l'eau, solution que nous avions déjà largement défendue l'an dernier, afin de donner plus de lisibilité, madame la ministre, à votre politique dans le domaine de l'eau et de permettre une meilleure consommation des crédits disponibles.
J'en viens à ma propre « salve de questions ».
Premièrement, s'agissant de l'organisation du travail, je voudrais vous demander, madame la ministre, des précisions sur la réorganisation des services déconcentrés de votre ministère.
Vous avez déclaré « ne pas revendiquer la création de directions départementales de l'environnement et vouloir continuer à vous appuyer sur les services départementaux d'autres ministères ». Le décret du 14 novembre 2003 en est l'illustration puisqu'il prévoit que le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt est nommé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement.
Je me réjouis de cette orientation, car, au-delà de ses conséquences positives s'agissant de la nécessaire maîtrise des finances publiques, elle redonne tout son sens au rôle de votre ministère : concevoir une politique et des programmes soucieux de la préservation de l'environnement et de sa mise en valeur, et se donner les moyens de les faire appliquer par l'ensemble des acteurs, au premier chef par les autres ministères.
Quelles seront, madame la ministre, les prochaines étapes de cette réorganisation et du rapprochement envisagé entre les directions régionales de l'environnement, les DIREN, et les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE ? Quels sont les objectifs recherchés, quels moyens financiers faut-il mobiliser et sur quelle période ?
Deuxièmement, en ce qui concerne les politiques sectorielles conduites par votre ministère, je veux rappeler que, sur les différents segments que sont l'eau, les déchets ou encore le patrimoine naturel, vos partenaires incontournables sont les collectivités territoriales, regroupées à des échelons géographiques pertinents.
Vous l'avez d'ailleurs fort bien compris, s'agissant des plans de prévention des inondations au niveau local, sur lesquels l'Etat engagera 130 millions d'euros sur quatre ans, permettant de concrétiser près de 440 millions d'euros de travaux des collectivités locales. De plus, la loi du 30 juillet 2003 renforce les capacités de ces dernières pour intervenir en amont des zones inondées et renforce la coopération entre les différents niveaux de collectivités, à l'échelle pertinente d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique.
Sur d'autres sujets, comme l'alimentation en eau potable, l'assainissement ou encore les déchets, je suis plus inquiet. Le respect de nos obligations communautaires en matière de normes et le renforcement de celles-ci renchérissent inévitablement le coût des investissements à réaliser. Or ces derniers sont de la responsabilité des collectivités territoriales.
Dans ce contexte, le moyen à court terme trouvé pour permettre à l'ADEME de « passer » l'année 2004 n'est guère satisfaisant. Certes, les réserves des agences de bassin permettent sans doute à quatre d'entre elles d'accepter cette contribution volontaire, sans remettre en cause la réalisation de leur viiie programme, construit, il faut le rappeler, en déséquilibre pour absorber cet excédent de trésorerie et diminuer le montant des redevances. Mais les collectivités territoriales s'inquiètent d'une éventuelle diminution des soutiens des agences, notamment pour celles qui sont situées en milieu rural. A cela s'ajoute la diminution des moyens du FNDAE, qui conduit les départements à soutenir les projets d'investissements des collectivités locales.
Mais que se passera-t-il en 2005 pour le volet déchets et énergies renouvelables des interventions de l'ADEME ? Les collectivités territoriales doivent encore s'équiper pour le premier volet et nous savons tous que, dans plusieurs départements, il faudra faire face à une pénurie d'exutoires.
Nous avons besoin d'une vraie politique pour l'ADEME, d'un horizon qui dépasse la stricte année budgétaire afin d'offrir une lisibilité indispensable aux collectivités territoriales. Quelles sont vos propositions, madame la ministre, pour assurer un financement pérenne de l'ADEME et quels sont vos axes de réflexion sur les interventions de l'agence en matière de déchets ?
A la jonction des secteurs de l'eau et des déchets, je voudrais vous interroger sur vos intentions s'agissant des boues des stations d'épuration. C'est une question lancinante, non seulement pour l'ensemble des agriculteurs, mais également pour l'ensemble des partenaires de la filière agricole, de la filière agroalimentaire.
Le volume des boues ne cesse de croître, et les collectivités doivent trouver les moyens d'assurer leur élimination dans des conditions économiques socialement et écologiquement acceptables.
Ces boues ont une image très négative aux yeux du grand public comme à ceux des agriculteurs, leur statut les assimilant à des déchets.
Or, parmi les filières d'élimination, l'épandage sur des terres agricoles doit être préconisé, compte tenu notamment de ses avantages en termes de coût : l'épandage d'une tonne de boue urbaine tracée revient à 38 euros environ, son stockage en centre d'enfouissement technique à 91 euros et son incinération à plus de 182 euros.
Pour encourager la filière de l'épandage, il faut respecter quelques principes forts. Les boues doivent pouvoir être classées comme amendement organique et non plus comme déchet, et leur traçabilité doit être parfaite, afin de pouvoir justifier leur innocuité à chaque étape de leur traitement et de leur utilisation. Enfin, pour parer à d'éventuels accidents de pollution, il faut mettre en place un fonds national de garantie, alimenté par une taxe sur la tonne de boue produite.
C'est à ces conditions que cette filière d'utilisation, qui n'est pas exclusive du recours, dans certains cas, à l'incinération ou au stockage, pourra être développée, car elle sera acceptée par les agriculteurs, par l'industrie agroalimentaire et, surtout, par nos concitoyens.
Vous avez, madame la ministre, organisé fin novembre une conférence des citoyens sur ce sujet. Quels enseignements en tirez-vous et quelles orientations entendez-vous privilégier ?
Enfin, madame la ministre, je souhaite évoquer la réforme constitutionnelle engagée pour introduire la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution. Entre juin 2002 et juin 2003, ce texte a été longuement débattu et soumis à une très large concertation avant sa rédaction finale, où chaque mot a été évalué et pesé, qu'il s'agisse des sept considérants ou des dix articles qui composent la Charte.
Je crois que le Gouvernement est parvenu à une rédaction équilibrée, notamment pour l'article 3, qui oblige toute personne à prévenir ou à limiter les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement, ou encore pour l'article 4, qui précise que toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement.
En ce qui concerne l'article 5, qui a déjà fait couler beaucoup d'encre, il définit le principe de précaution en matière environnementale, en ne faisant peser cette obligation que sur les seules autorités publiques et en limitant son application aux cas de réelle incertitude scientifique sur des dommages pouvant affecter de manière grave et irréversible l'environnement.
Il s'agit bien de distinguer « précaution » et « prévention », sinon l'on risquerait de paralyser non seulement l'activité économique, mais aussi toute recherche et programme innovants, au nom d'un hypothétique risque zéro, par principe inatteignable. Nous serons très attentifs à ce que cet équilibre soit bien respecté. Je ne rappellerai pas ici la définition du principe de précaution donné par un ministre du gouvernement précédent, dont je tairai le nom. Personnellement, j'aime à penser qu'il s'agit simplement d'une obligation de ne pas faire n'importe quoi tout en étant très attentif aux implications, pour le monde économique, des décisions prises. Pouvez-vous nous indiquer votre position sur ce principe de précaution et nous préciser le calendrier d'adoption de réforme constitutionnelle ?
En conclusion, je ne vous surprendrai pas, madame la ministre, en indiquant que la commission des affaires économiques et du Plan est favorable à l'adoption des crédits affectés à l'écologie et au développement durable pour 2004. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de budget pour 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable est crédible, construit sur des bases apurées. Il bénéficie d'un traitement privilégié puisque, malgré un contexte budgétaire délicat, il progresse, à structure constante, de 2,7 % par rapport aux moyens financiers consolidés du ministère en 2003.
Votre projet de budget est crédible, madame la ministre, car il marque un retour à la vérité des comptes.
Les mesures que vous avez prises ont déjà permis d'améliorer sensiblement, semble-t-il, le taux de consommation des crédits de votre ministère, qui, faut-il le rappeler, était tombé en dessous de 50 % en 2000.
En outre, vous vous êtes attachée à réduire progressivement le différentiel entre moyens d'engagements et moyens de paiement : celui-ci avait atteint 284 millions d'euros en 2002 ; vous nous avez indiqué que vous le ramèneriez à 222 millions d'euros en 2003 et à 150 millions d'euros en 2004.
Nous approuvons votre décision de procéder à la clôture du Fonds national de solidarité pour l'eau et à la budgétisation de ses crédits. C'est une mesure de bonne gestion, qui répond à nos souhaits et permettra au ministère de disposer de ressources plus homogènes pour mettre en oeuvre sa politique de l'eau.
Je ne reviendrai pas en détail sur l'analyse des crédits de votre ministère, que MM. Adnot et Bizet ont présentés avec leur talent habituel, et focaliserai mon analyse sur quelques points particuliers.
J'évoquerai, tout d'abord, le soutien aux politiques environnementales, dont les crédits devraient atteindre 136 millions d'euros en 2004, soit une progression d'environ 3 %.
Cette hausse modérée vous permet, grâce à un effort sensible de maîtrise des dépenses de fonctionnement, d'accroître de quatre-vingt-huit emplois les effectifs de votre ministère, dans les domaines qui correspondent à vos priorités.
La commission est sensible à votre volonté d'améliorer la gestion interne, et soutient sans réserve vos efforts pour accentuer la dimension interministérielle de votre action en faveur du développement durable. L'adoption de la charte de l'environnement, élaborée par la commission Coppens, devrait d'ailleurs y contribuer.
Nous avons suivi avec attention l'élaboration de ce texte, qui a fait l'objet d'un projet de loi constitutionnelle adopté en juin dernier par le conseil des ministres, comme vient de le rappeler M. Bizet. Son insertion dans le bloc de constitutionnalité la placera au sommet de notre ordre juridique interne.
En conséquence, toutes les lois françaises devront être mises en conformité avec les principes qu'elle énonce, notamment ceux de précaution et de réparation.
Je souhaiterais donc que vous m'indiquiez, madame la ministre, si les différentes administrations susceptibles d'être concernées - je pense non seulement à la vôtre, mais aussi aux départements ministériels chargés du logement, de l'équipement, des transports et des grandes infrastructures - ont commencé de s'organiser pour procéder au « peignage » de tous les textes susceptibles d'être concernés.
A cet égard, a-t-on déjà une première idée des adaptations qui seront nécessaires, et de l'ampleur du chantier législatif qu'elles représenteront ? Seront-elles ou non regroupées dans un projet de loi unique ? J'aurais souhaité, à l'instar de M. Bizet, que vous puissiez également nous donner des précisions sur les modalités et le calendrier d'adoption du projet de loi constitutionnelle, mais je n'ignore pas que ces décisions seront prises, en leur temps, par les plus hautes autorités de l'Etat.
J'en viens maintenant à la protection de l'eau et des milieux aquatiques. Ces actions seront dotées, en 2004, de moyens financiers plus importants et plus homogènes, grâce, en particulier, à la budgétisation du Fonds national de solidarité pour l'eau : 22 millions d'euros supplémentaires sont affectés à des priorités bien définies, au premier rang desquelles figure la prévention des risques d'inondations.
La réforme du dispositif de prévention des crues, dorénavant épaulé par le Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations, permettra de renforcer la sécurité de nos concitoyens face à une menace dont les événements de cette semaine ont, une fois de plus, confirmé la réalité et la brutalité. Peut-être pourriez-vous nous parler des premiers retours d'expérience auxquels ont donné lieu ces faits dramatiques ?...
Votre projet de budget, madame la ministre, met également l'accent sur la prévention des risques technologiques : cent emplois nouveaux viendront compléter les effectifs d'inspection des installations classées, ce dont nous nous félicitons.
S'agissant de la protection de la nature, des sites et des paysages, qui intéresse le plus directement la commission des affaires culturelles, contrairement aux autres volets de votre action, qui bénéficient tous d'une augmentation plus ou moins forte des moyens affectés, cet agrégat voit ses crédits ramenés de 121 millions d'euros à 108 millions d'euros en 2004, ce qui représente une diminution de plus de 10 %.
Je note que les subventions de fonctionnement des espaces protégés sont tout juste maintenues au niveau des crédits disponibles en 2003, sauf pour les réserves naturelles, dont les responsables nous ont fait part de leur inquiétude : leurs crédits de fonctionnement devraient diminuer de 3,6 %, alors que quatre nouvelles réserves sont en cours de création et que leurs dépenses de personnel, qui représentent les trois quarts de leurs dépenses courantes, devraient subir une hausse mécanique.
Les crédits d'investissement enregistrent une « pause » plus marquée. Certes, le Conservatoire du littoral a procédé récemment à d'importantes acquisitions, notamment avec les « salins d'Hyères », et un bref répit peut sans doute être envisagé. Vous nous avez d'ailleurs indiqué que si des occasions d'achat se présentaient, des moyens supplémentaires seraient mobilisés.
Le relèvement des capacités d'investissement du Conservatoire du littoral sera cependant nécessaire si nous voulons lui permettre d'atteindre l'objectif qui lui a été assigné en 1995 de porter son patrimoine à 200 000 hectares d'ici à 2050. Cela étant, cet objectif reste-t-il d'actualité ?
Quant aux parcs nationaux, je relève que les projets de création en cours - en mer d'Iroise, à la Réunion et en Guyane - ne devraient pas aboutir en 2004, mais l'échéance se rapproche, ce qui rendra nécessaire un effort financier. Peut-être pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?
Vous avez indiqué à la commission des affaires culturelles que l'année 2004 serait, pour le patrimoine naturel, une année de réflexion et de conception.
La France, qui a ratifié la convention de Rio de Janeiro sur la diversité biologique, a annoncé, lors du sommet de Johannesburg, son intention de se doter d'une « stratégie nationale pour la diversité biologique ». Ses objectifs et ses orientations sont en cours de définition et devraient faire l'objet d'une première présentation lors de la convention de Kuala Lumpur, en février 2004. Peut-être pourrez-vous nous en donner un premier aperçu ?
Vous avez également annoncé, au mois de septembre dernier, votre intention de rénover et de moderniser la politique de protection et de valorisation du patrimoine naturel. Pourrez-vous, là aussi, nous indiquer quels pourraient être les axes du plan d'action que vous envisagez d'élaborer ?
J'ai noté que le projet de budget pour 2004 prévoyait d'ores et déjà un élargissement des modalités de financement des espaces naturels, dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive Natura 2000. Les 18 millions d'euros de crédits budgétaires destinés à l'achèvement des 700 documents d'objectif et à leur mise en oeuvre seront complétés par des crédits européens du FEOGA-garantie, par des fonds structurels et par les fonds LIFE. C'est une perspective encourageante. J'ai également relevé votre proposition d'exonération fiscale de la taxe foncière non bâtie pour certaines propriétés privées en zone Natura 2000. D'autres pistes mériteraient à mon avis d'être explorées pour diversifier les sources de financement des espaces naturels : je pense, par exemple, au produit de la contribution du 1 % « paysage et développement » au titre des budgets de construction des autoroutes et des grands itinéraires internationaux. Cela suscite des questions, je ne l'ignore pas !
En conclusion, je tiens à vous dire, madame la ministre, que la commission des affaires culturelles vous apportera son plein soutien dans votre effort de rénovation de la politique de protection du patrimoine naturel, qui doit demeurer l'un des pans essentiels de votre action.
A ce titre, nous souhaitons que, dans la nomenclature budgétaire de la loi organique relative aux lois de finances, une « action » lui soit spécifiquement dédiée, et nous espérons que, après le temps de la réflexion, l'année 2005 sera l'occasion d'un nouveau départ pour le patrimoine naturel.
La détermination dont vous avez fait preuve, madame la ministre, dans la construction d'un projet de budget crédible et volontariste nous incite à le croire. Aussi la commission des affaires culturelles a-t-elle recommandé au Sénat d'adopter les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2004. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Les observations très pertinentes de M. Bizet me conduisent à évoquer d'abord, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la réforme de l'administration du ministère.
J'ai mené, dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme, plusieurs réflexions sur l'organisation du ministère de l'écologie et du développement durable, ses missions et ses métiers, mais aussi sur les questions de simplification, de réforme de l'administration territoriale et de réforme budgétaire.
Les réalisations innovantes que je pilote - je pense en particulier à la charte de l'environnement, qui sera la référence pour les politiques publiques touchant à l'environnement et à la stratégie nationale du développement durable - auront des effets importants sur l'évolution de l'Etat, ses modes de gouvernance, ses relations avec le reste de la société civile. Elles amèneront le Gouvernement à reconsidérer nombre de politiques.
Vous m'avez demandé, monsieur Bizet, si un « peignage » avait d'ores et déjà été effectué. Bien entendu ! Ce travail est conduit au ministère de l'écologie et du développement durable : je n'en dresserai pas le bilan exhaustif ici, car ce serait trop long, mais je me tiens bien évidemment à votre entière disposition pour faire le point sur les réformes, liées en particulier à l'application de la charte de l'environnement. Dans chaque ministère un travail du même ordre est mené.
Les principes de l'information du public et de la participation, qui sont défendus dans ces réformes, sont au coeur de nos réflexions sur la gouvernance de la société.
En termes d'organisation, compte tenu de la taille et du périmètre de mon département ministériel, j'ai décidé de ne pas revendiquer la création de directions départementales de l'environnement et de continuer à m'appuyer sur les services départementaux d'autres ministères.
Par conséquent, j'ai souhaité développer avec mes collègues Gilles de Robien et Hervé Gaymard de nouvelles relations de confiance, et l'accord que nous avons passé sur une meilleure utilisation de leurs services départementaux pour l'accomplissement des missions dont j'ai la responsabilité devrait aboutir à une organisation originale, qui sera mise en place par étapes à partir du mois de janvier 2004.
Comme l'ont fort justement souligné MM. Adnot et Bizet, le nouveau décret relatif aux attributions et à l'organisation des directions départementales de l'agriculture et de la forêt dispose que les directeurs seront nommés conjointement par les ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement. Il s'agit, sans jeu de mots, d'une révolution culturelle ! C'est bien là une preuve concrète de la coopération et de la confiance mutuelle entre nos deux maisons.
Ce processus participe de mon attitude générale d'ouverture et de coopération avec l'ensemble de mes collègues du Gouvernement, car l'opposition systématique, si confortable pour certains, ne permet pas de faire progresser durablement l'application des politiques dont j'ai la responsabilité.
J'ai également engagé des réformes de structure au sein même de mon ministère. Ainsi, l'Institut français de l'environnement, l'IFEN, n'atteint pas la taille critique pour être un établissement public de l'Etat. Sa transformation en service à compétence nationale est en cours, dans le respect de ses missions et, bien sûr, de son indépendance.
De même, la stratégie nationale de développement durable s'appliquera sur cinq ans. La charge de l'animation et du suivi de sa mise en oeuvre me revient, ainsi qu'à Tokia Saïfi. Nous avons donc décidé de créer à cette fin, et ce à moyens constants, un service chargé du développement durable au sein de l'actuelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, la D4E, qui sera rebaptisée. Les décrets relatifs à ces évolutions ont été préparés et discutés avec les organisations syndicales du ministère. J'ai donc bon espoir qu'ils entrent en vigueur vers la fin du premier trimestre de 2004.
L'amélioration de la gestion interne demeure l'un de mes objectifs permanents : l'audit que l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement ont conduit à ma demande lors de mon arrivée au ministère est la base de la réforme actuelle de la gestion financière et comptable, qui se traduit déjà, cela a été souligné, par des taux de consommation des crédits plus proches de la moyenne des autres ministères. Il sera rendu compte de ces progrès lors de l'audit du comité interministériel d'audit des programmes relatif à la LOLF. J'ai d'ailleurs demandé que mon ministère soit examiné parmi les premiers, pour que les recommandations puissent être prises totalement en compte. Le travail d'élaboration des programmes du ministère de l'écologie et du développement durable est en effet bien avancé.
Les personnels de mes services sont recrutés et gérés par d'autres ministères. Cette situation, même si elle présente certains inconvénients, me permet de disposer d'une ressource humaine mobile et de compétences variées. Il faut toutefois constater que les établissements publics qui relèvent de ma tutelle regroupent des effectifs plus que doubles de ceux de mes services, et qu'il n'existe pas, les concernant, de dispositions statutaires relatives à la mobilité. Je conduis actuellement une réflexion avec mes collègues chargés du budget et de la fonction publique sur la mobilité des personnels des établissements publics, entre ces derniers et avec les services de l'Etat.
Cela m'amène naturellement à évoquer la question des pôles régionaux.
En effet, le Premier ministre souhaite tirer les conséquences de la phase de décentralisation qu'il conduit pour l'organisation régionale des services de l'Etat, dans le dessein de rendre celle-ci plus lisible, plus simple et plus efficace. Dans ce cadre a été lancée une réflexion sur la création de pôles régionaux regroupant plusieurs services régionaux.
J'ai ainsi proposé la création d'un pôle « environnement et développement durable », constitué des directions générales de l'environnement, les DIREN, des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE, et des délégations régionales des établissements publics dont j'assure la tutelle. La configuration de ce pôle me semble constituer un véritable enjeu de cette réforme, par les changements culturels et organisationnels qu'elle induira, par la vision de la gestion conjointe de l'environnement et du développement qu'elle reflète, ainsi que par la valeur ajoutée au travail des services considérés qu'elle apportera.
Ce n'est là qu'une des facettes des réformes que j'applique à l'organisation du ministère. Nous pourrons en reparler si vous le souhaitez, messieurs les rapporteurs.
L'exécution des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable a souvent été source d'interrogations pour la commission des finances du Sénat, s'agissant tant du compte rendu que des montants reportés d'une année à l'autre. Je me suis donc attachée à responsabiliser les différents gestionnaires quant à l'efficacité de la dépense, à sa rigueur et à son anticipation, à l'heure où l'ensemble des ministères doivent participer à l'effort du Gouvernement en matière de maîtrise des dépenses publiques.
Ainsi, en 2002, le taux de consommation des crédits ayant été réellement disponibles pour le ministère, dans un contexte de régulation républicaine et de mise en place de l'application ACCORD, a dépassé légèrement 93 %.
Pour 2003, à ce jour, les crédits de dépenses ordinaires, disponibles compte tenu des annulations qu'a connues le ministère, ont été engagés à hauteur de 99,7 % et dépensés à concurrence de 96,4 %.
En outre, le taux de consommation des crédits de paiement relatifs aux dépenses d'investissement s'élève, hors ADEME, à 94 % pour l'administration centrale, et à plus de 75 % pour les services déconcentrés.
C'est là la preuve de l'implication de l'ensemble de mes services en vue d'une consommation précise et rigoureuse des crédits qui me sont attribués par le Parlement.
En ce qui concerne maintenant la politique des déchets, après dix années d'efforts et de premiers progrès, il nous faut bien constater que cette politique a besoin d'une nouvelle impulsion.
J'ai donc fait au conseil des ministres du 4 juin 2003 une communication sur une nouvelle politique dans ce domaine.
Ma première priorité est d'oeuvrer pour une meilleure protection de l'environnement et de la santé, notamment aux abords des installations de traitement. J'ai obtenu la fermeture des derniers incinérateurs hors normes à la fin de l'année dernière. Des efforts restent à accomplir pour réduire davantage encore les émissions de dioxine des incinérateurs - elles devraient être divisées par dix en 2006 par rapport à leur niveau de 2002 - et faire cesser l'apport de déchets sur des sites non autorisés.
La production de déchets croît en France de 1 % par an. L'inversion de cette tendance doit constituer une deuxième priorité nationale. Un plan d'action global sera prochainement présenté, axé en particulier sur la sensibilisation des consommateurs et sur la réduction du volume des déchets futurs dès la conception des produits et le choix de leurs emballages.
Plusieurs études assurent que la France s'achemine à court terme vers une situation critique en matière de capacité d'élimination des déchets. Plus de la moitié, sans doute plus près de 75 %, des départements pourraient être confrontés dans les prochaines années à la pénurie, avec pour conséquence l'augmentation des distances de transport des déchets, l'augmentation des coûts et le risque de réapparition d'exutoires illégaux.
Ce constat doit faire l'objet d'une réaction rapide, qui passera en particulier par l'attribution de compétences plus importantes aux conseils généraux, qui se verront confier l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés.
Enfin, la valorisation des déchets doit encore progresser, à travers la poursuite des efforts de tri, la mise en place de filières de récupération dédiées. Le Gouvernement vient, dans ce domaine, de signer le décret qui obligera dès 2005 à recycler 85 % des constituants des véhicules hors d'usage. Un accent particulier sera mis sur la valorisation des déchets organiques. La préoccupation de maîtrise des coûts doit cependant rester présente à l'esprit de tous les acteurs, sous peine de perdre la confiance des Français, qui ont vu le coût d'élimination des déchets doubler en dix ans. La concertation avec les élus, les entreprises et les associations sera amplifiée dès les prochaines années. Les orientations définitivement retenues seront traduites dans un projet de loi que le Parlement pourra examiner au second semestre de l'année 2004.
Vous m'avez interrogée sur les boues des stations d'épuration.
Mon ministère a organisé, le dimanche 23 novembre, une conférence de citoyens sur la question des boues des stations d'épuration. Cette expérience, originale et qui mérite d'être renouvelée, a permis d'établir une contribution supplémentaire au débat sur l'eau que j'organise depuis quelques mois.
Les conclusions générales des contributions à ce débat seront tirées le 16 décembre prochain au CNIT. C'est à cette occasion que je présenterai le résultat de la conférence citoyenne sur les boues des stations d'épuration.
Je peux toutefois, sur ce point précis, vous apporter quelques précisions. Cette conférence a permis de constater une ignorance profonde de nos concitoyens sur la réalité des processus techniques, et, donc, une forte suspicion, que le vocabulaire utilisé contribue à entretenir. Cette conférence a montré une implication très forte des personnes sélectionnées sur le sujet. Par ailleurs, les recommandations qui y ont été formulées se fondent sur la nécessité d'informer le public sur le développement des recherches, d'adapter les choix politiques aux situations locales et d'établir des contrôles fiables. Finalement, tout cela recoupe les préoccupations que vous avez exprimées.
Vous-même et M. Ambroise Dupont m'avez ensuite interrogée sur la charte, et plus précisément sur le principe de précaution. Vous avez bien voulu reconnaître que ce texte était équilibré : grâce à un travail important de concertation, à partir des travaux de la commission Coppens, chaque terme en est pesé.
Vous avez évoqué l'article 5 de la charte de l'environnement, qui énonce le principe de précaution. C'est le premier article de la charte qui pèse spécifiquement sur les autorités publiques, alors que les autres s'imposent à toute personne selon ses responsabilités. Il doit être bien distingué de l'action de prévention qui vise à réduire les atteintes à l'environnement et dont les mécanismes sont connus.
Les mesures de précaution ne peuvent pas être définitives, tant que l'incertitude scientifique n'est pas levée ou fortement circonscrite. L'action de précaution a donc besoin de la recherche et s'appuie sur elle, mais ne peut motiver un arrêt de la recherche.
Le Gouvernement a choisi, dans les deux options proposées par la commission Coppens, celle qui redéfinit clairement le principe de précaution actuellement en vigueur, de niveau législatif seulement, et le porte au niveau constitutionnel. Il est confirmé dans une version clarifiée, et donc consolidée, par un choix des mots très précis, et en ne permettant pas qu'il soit détourné de son esprit initial par la création de la notion illusoire de « risque zéro ».
En termes de calendrier, le projet de charte sera défendu en première lecture à l'Assemblée nationale au mois de février 2004.
Il n'était pas étonnant que le rapporteur de la commission des affaires culturelles concentre l'essentiel de son propos sur la question du patrimoine. J'essaierai d'y répondre, peut-être pas d'une manière exhaustive en l'instant, mais la suite du débat le permettra.
J'en viens aux réserves naturelles.
En matière de politique des réserves naturelles, mon premier souci portera en 2004 sur la préservation des moyens de fonctionnement des structures gestionnaires de ces réserves et sur le renforcement de leur efficacité.
C'est vrai, l'année 2003 n'a pas été facile, du fait des gels budgétaires. J'ai reçu, sur cette question, de nombreuses interventions de votre part. Mes discussions avec le ministre délégué au budget et le Premier ministre m'ont cependant permis de faire reconnaître les graves difficultés générées par ces restrictions budgétaires et d'obtenir un dégel, qui a principalement bénéficié au milieu associatif et aux réserves naturelles.
En 2004, le budget offrira aux réserves naturelles des moyens de fonctionnement, en dépenses ordinaires, équivalant à ceux qui figuraient dans le projet de loi de finances pour 2003, hors les crédits alloués à la fédération Réserves naturelles de France. Dans le même temps, le nombre de réserves est quasiment stable, puisqu'une seule réserve, celle de l'île de Riou au large de Marseille, a été créée en 2003 - elle ne représentera que des dépenses mineures - et que seulement trois autres sont susceptibles d'aboutir en 2004.
Je veillerai, en outre, à ce que ces dotations soient exemptées au maximum de gel. J'ai demandé avec insistance à mes services de ne pas avoir en fin d'année de report sur ces crédits, afin de ne pas créer de report de charge de 2003 vers 2004.
En matière d'investissement, et plus précisément de commandes de l'Etat à ces structures, les crédits de paiement pour 2004 sont fixés à la même hauteur que ceux qui avaient été prévus en 2003. J'ai également oeuvré en 2003 pour mettre à jour le stock des factures en instance, ce qui permettra de consacrer les moyens de 2004 à des actions nouvelles.
Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres fait partie des éléments clés de protection des espaces naturels remarquables.
En 2004, mon ministère fera un effort significatif pour que le Conservatoire puisse poursuivre ses acquisitions à un rythme voisin de sa moyenne annuelle des années précédentes.
Comme je l'ai rappelé à son président M. Didier Quentin, à l'Assemblée nationale, une grosse acquisition imprévue serait également envisagée avec la plus grande attention afin de ne pas perdre d'opportunité. Ainsi, le Conservatoire pourra bénéficier des crédits du fonds de concours exceptionnel des agences de l'eau si une opération le justifie par sa nature et son ampleur.
Dès lors, l'objectif de porter son patrimoine à 200 000 hectares d'ici à 2050 reste d'actualité.
Concernant les parcs nationaux, trois projets de parcs sont actuellement à l'étude, à la Réunion, en Guyane et en mer d'Iroise.
Dès mon arrivée au ministère de l'écologie et du développement durable, j'ai voulu réaffirmer mon attachement à ces outils majeurs.
Des étapes importantes viennent d'être franchies.
La reprise d'un travail de concertation très fructueux en Guyane, qui me permet d'espérer une prise en considération du projet par le Premier ministre vers l'été 2004.
Une consultation approfondie des collectivités territoriales de la Réunion, qui vient de démontrer une large approbation du principe de créer un parc national à partir des orientations que j'ai mentionnées. Là aussi, une prise en considération par le Premier ministre pourrait être possible à court terme.
Le cas de la mer d'Iroise est officiellement plus avancé puique la prise en considération a déjà été prononcée. Toutefois, curieusement, le travail de concertation reste à approfondir. Ce travail est en cours sous l'égide du préfet du Finistère et du préfet maritime de l'Atlantique. Lors du dernier comité de pilotage, l'horizon d'une enquête publique à l'été 2004 a été affiché.
Il va sans dire que ces projets ne sont viables que s'ils sont construits avec les habitants locaux et qu'il faut savoir, pour cela, se donner le temps de l'écoute et de la concertation, même quand beaucoup de retard a été accumulé.
Enfin, je dirai quelques mots sur la stratégie nationale de biodiversité, qui sera le grand sujet de l'année 2004. En effet, les deux chantiers écologiques prioritaires que j'ai fixés au ministère sont la lutte contre le réchauffement climatique et la lutte contre la perte de la biodiversité.
La France possède, en métropole et outre-mer, un patrimoine naturel exceptionnel, reconnu dans le monde entier. Nous portons une responsabilité de premier plan dans la mobilisation planétaire pour la préservation de la biodiversité.
J'ai lancé l'élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité il y a quelques mois, en vue d'un aboutissement à l'été 2004, stratégie qui fera vivre les principes énoncés dans la charte de l'environnement.
L'objectif général est de stopper la perte de biodiversité d'ici à 2010. Cet objectif sera décliné en objectifs plus spécifiques portant sur les espèces, les habitats, la trame écologique et le fonctionnement des écosystèmes.
Une vaste concertation a été lancée par mes services, à laquelle la société civile est notablement associée à travers le comité national du développement durable. A ce stade, quelques orientations lourdes se dégagent d'ores et déjà.
Il s'agit d'accroître la sensibilité de nos concitoyens aux enjeux de la préservation de la biodiversité et de faciliter l'appropriation large de ces thématiques ; il faut faire comprendre à nos concitoyens ce qu'est la biodiversité, car, lorsqu'on les interroge sur ce point, les réponses sont parfois étonnantes !
Il s'agit également d'accroître la prise en compte de ces enjeux par les politiques publiques sectorielles, notamment les politiques agricoles, les politiques touristiques et les politiques d'équipement. Il s'agit, en outre, d'améliorer la connaissance de la biodiversité, les lacunes en la matière étant immenses.
Ce ne sont là que quelques premières pistes qui sont en cours de réflexion. Les orientations que je présenterai à Kuala Lumpur en février prochain seront complétées par des plans d'actions prioritaires opérationnels d'ici à l'été 2004. Mais, bien entendu, sur ce sujet très important, je recueillerai l'avis de la Haute Assemblée pour compléter les orientations que je définirai plus précisément devant vous. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Nicolas Alfonsi. Madame la ministre, vous venez d'évoquer le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Ma question pourrait donc paraître inutile mais je préfère la répéter devant vous et en préciser l'objet.
Au cours de cette année, plusieurs émissions de télévision ont à nouveau tiré la sonnette d'alarme sur les risques de dégradation du capital écologique, culturel et touristique que constituent nos rivages naturels.
La responsabilité de l'Etat en la matière et la mission qu'il a confiée au Conservatoire sont au coeur de ce débat. Le bilan est aujourd'hui plus qu'honorable : le Conservatoire protège déjà, de manière définitive, plus de 10 % des côtes françaises, grâce à l'appui des collectivités territoriales.
La proportion du littoral acquise par le Conservatoire en Corse est deux fois supérieure à la moyenne nationale, ce qui place l'île en tête de toutes les régions françaises, et cela, je le souligne, en plein accord avec les élus corses et souvent à leur demande, contrairement à des idées trop souvent véhiculées. Il reste cependant beaucoup à faire, ce qui doit justifier tous nos efforts et notre vigilance. Je rappelle que je préside le conseil des rivages de Corse depuis vingt-cinq ans, depuis la création du Conservatoire - c'est un peu mon côté conservateur qui réapparaît à cette occasion, de temps à autre - et que nous n'avions pas attendu le Conservatoire pour acheter des sites en Corse en fonction des opportunités qui se présentaient, je pense aux îles Sanguinaires qui étaient une propriété privée.
Dans ce contexte, l'examen du projet de loi de finances pour 2004 est un motif de préoccupation. En effet, les crédits d'intervention qu'il est envisagé d'attribuer au Conservatoire s'établissent à 13,410 millions d'euros. Ils sont en diminution de 22 %. Depuis quinze ans, jamais l'établissement public n'avait été doté de moyens aussi réduits.
Des annulations intervenues en cours d'année en 2002 et en 2003 ont privé le Conservatoire de toute souplesse de trésorerie et ont conduit à différer ou à reporter des opérations réclamées avec force par les collectivités territoriales et pour lesquelles les négociations avaient été conduites à leur terme.
Le budget de 2004 sera donc presque entièrement affecté à ces opérations et l'établissement public ne disposera d'aucune marge de manoeuvre pour faire face aux besoins urgents qui pourraient apparaître en cours d'année.
Je sais que vous venez, madame la ministre, de nous donner l'assurance que vous serez en mesure, comme le Gouvernement l'avait fait voilà quelques années pour l'acquisition des salins d'Hyères, de soutenir, le cas échéant, le Conservatoire, en complétant son budget initial si une acquisition dépassant ses possibilités s'avérait indispensable. J'en prends acte.
Je suis également soucieux de constater que, en 2004, l'équipe très réduite du Conservatoire, particulièrement efficace, risque de se trouver privée du concours qu'un certain nombre de départements ministériels lui apportait sous la forme de mises à disposition de personnels.
Je rappelle que, pour 8 000 kilomètres de rivages, l'établissement public ne dispose que de 74 emplois budgétaires.
Je constate que le Conservatoire ne parvient à mener sa mission que parce que les collectivités territoriales lui apportent également un appui en personnels, au-delà des moyens humains et financiers qu'elles consacrent à la gestion des terrains acquis par l'établissement.
La Corse a été, à cet égard, tout à fait exemplaire. Les départements, qui avaient mis en place dès l'origine une association pour appuyer l'action du Conservatoire ont décidé d'accompagner l'installation effective sur l'île d'une délégation de l'établissement et de recruter directement cinq agents de l'association pour les mettre à la disposition du Conservatoire. Celui-ci envisageait de recruter le dernier agent de cette association. Ce recrutement devait être effectué dès que votre ministère aurait rendu au Conservatoire les deux emplois qu'il prêtait sans compensation depuis plusieurs années.
Cette affaire nous préoccupe puisqu'elle met en cause l'ensemble du dispositif partenarial mis en place. Elle montre aussi que l'implication forte et croissante des collectivités territoriales implique de la part de l'Etat qu'il mette en oeuvre un certain nombre d'aménagements.
Je sais que votre ministère travaille dans ce sens, dans la ligne des propositions du rapport Le Pensec.
Madame la ministre, pourriez-vous nous confirmer que les engagements que vous aviez pris à cet égard voilà plus d'un an seront tenus ? Par ailleurs, pourriez-vous nous faire connaître les moyens, notamment humains, dont vous entendez doter le Conservatoire pour lui permettre de faire pleinement face à ses missions ? Pour reprendre l'expression de notre rapporteur, de quels moyens pérennes entendez-vous le doter à cette fin ?
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Monsieur Alfonsi, j'ai déjà, à l'occasion de ma réponse aux rapporteurs, donné quelques précisions.
Concernant la baisse des crédits du Conservatoire, nous avons, et c'est tout à fait légitime dans un souci de bonne gestion, tenu compte de la trésorerie et des réserves pour qu'un certain ajustement ait lieu, qui ne met absolument pas en péril le fonctionnement de l'établissement.
S'agissant d'un achat important éventuel, vous le savez puisque vous suivez avec attention le Conservatoire, les procédures d'achat sont en général très longues. Une telle opportunité ne se présente pas en quelques semaines. Cela nous laisse le temps de nous retourner. Certaines procédures d'acquisition par le Conservatoire ont quasiment duré dix ans. Nous connaissons à peu près les opportunités qui pourraient se présenter. Si une opportunité intéressante apparaissait en Corse, ou ailleurs, l'Etat ne la laissera évidemment pas échapper. Je l'ai déjà dit à M. Didier Quentin, mais je suis très heureuse que vous me donniez la possibilité de le réaffirmer avec force.
Il est vrai que, cette année, un certain nombre de personnes mises à disposition du Conservatoire par les autres ministères l'ont quitté, pour des raisons personnelles. Je ne me résous pas à cette situation. Je suis fortement intervenue auprès de mes collègues ministres pour que ces mises à disposition continuent. J'ai moi-même renforcé, sur mes forces vives, le personnel du Conservatoire. Mais, compte tenu de son rôle de préservation du patrimoine, il est important et légitime que les autres ministères contribuent au fonctionnement de cet établissement. J'ai bon espoir que nous puissions mettre un terme à ce léger dysfonctionnement, que vous dénoncez à juste titre.
Mme Odette Herviaux. Madame la ministre, même si je ne partage pas nécessairement les appréciations globales des rapporteurs sur votre projet de budget, je souscris à un certain nombre de leurs remarques et de leurs questions, auxquelles vous avez peut-être déjà en partie répondu. Néanmoins, je tiens à réaffirmer un certain nombre de points.
Le budget que vous nous proposez aujourd'hui est en apparente augmentation pour 2004, mais cette hausse des crédits résulte de la budgétisation du FNSE.
Ainsi, à périmètre constant, hors FNSE, on peut conclure que les crédits de paiement diminuent, puisqu'ils ne progressent plus que d'un taux bien inférieur à celui de l'inflation.
En réalité, madame la ministre, l'écologie, malgré les effets d'annonce, les discours, les débats en cours, reste à mon avis un parent pauvre. Je ne prendrai qu'un seul exemple, mais qui me semble peut-être le plus spectaculaire et, dans l'avenir, le plus dramatique : le sort fait à la protection de la nature, des sites et des paysages, dont le rapporteur pour avis, Ambroise Dupont, s'est fait l'écho tout à l'heure - exception faite peut-être de la restauration des milieux naturels aquatiques.
Alors même que vous indiquez que l'année 2004 sera consacrée à l'élaboration d'une stratégie en faveur de la biodiversité - et je vous en donne acte -, les crédits qui y sont consacrés ne sont pas en adéquation avec l'ambition que vous affichez puisque leur diminution atteint 10,85 %, hors dotation de la direction régionale de l'environnement, qui fait l'objet d'une expérimentation. Quant aux autorisations de programme, elles chutent de 11,3 % !
Rien ne semble épargné dans la protection de la nature : pas plus le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres que les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux, Natura 2000 et, surtout, les réserves naturelles.
Les sommes allouées au fonctionnement de ces réserves baissent de 4 %. Or, vous le savez, ces espaces naturels protégés réglementairement par l'Etat, au regard de l'intérêt national ou international de leur patrimoine biologique et géologique, sont gérés localement par un organisme compétent, le plus souvent associatif. Leurs missions sont nombreuses et complexes : elles nécessitent une veille et une présence permanentes, qui ne peuvent plus être assurées totalement par des bénévoles. La poursuite des baisses et du gel budgétaire ainsi que l'abandon par le Gouvernement des emplois-jeunes placent ces associations dans des situations ingérables et mettent en péril l'avenir même de certaines de ces réserves.
Pourtant - vous l'avez dit, madame la ministre - un consensus existe bien sur la nécessité de limiter au maximum la perte de la diversité biologique, mais l'application concrète de cette volonté ne se fera que si l'on préserve un réseau cohérent et efficace de ces réserves, et si leur gestion reste exemplaire. Pour cela, il faudrait non seulement leur donner les moyens de fonctionner, mais doter leur budget d'autorisations de programme pour l'investissement alors que ces dernières baissent de 22 % !
J'ai déjà eu plusieurs fois l'occasion, madame la ministre, de vous alerter sur l'avenir des missions confiées à ces associations, notamment sur celle que je connais le mieux : la société pour l'étude et la protection de la nature en Bretagne, la SEPNB. Depuis quelques semaines, un très grand nombre d'organismes, d'associations, voire de collectivités chargées de la gestion des réserves naturelles, ont tiré le signal d'alarme : elles n'ont plus ni les moyens financiers ni le potentiel humain pour mener à bien les missions que l'Etat leur a confiées.
Déjà, dès le mois d'août, après la sécheresse et la canicule, la SEPNB vous avait fait savoir qu'elle n'était pas en mesure, faute de ces moyens, de procéder à l'évaluation que votre ministère demandait sur les conséquences à court et à moyen termes de la sécheresse sur les réserves naturelles en Bretagne.
L'abandon d'une partie des missions ne va pas dans le sens de votre volonté affichée de sauvegarder la biodiversité et, s'il devait être procédé à des licenciements du fait des manques de financement, cela entraînerait une perte du savoir-faire remarquable qu'ont acquis ces salariés sur le terrain dans les procédures complexes et dans le suivi. Cela démotiverait également les acteurs bénévoles, que j'ai eu l'occasion d'apprécier sur le terrain.
Pourtant, le montant du budget de votre ministère pèse très peu dans le budget de l'Etat, et il apparaît clairement que les économies en mesure d'être faites dans le domaine de l'écologie sont par conséquent infimes. En revanche, elles auront malheureusement un coût environnemental et social très important en entraînant la déstructuration de tous les réseaux qui se consacrent, en France, à la protection de la nature et des paysages.
Madame la ministre, face aux contradictions que l'on est obligé de constater entre les discours et les actes, que comptez-vous faire pour assurer la pérennité des réserves naturelles ? Quels moyens comptez-vous mettre en place pour assurer les éventuelles créations et le fonctionnement des nouvelles réserves ?
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Madame la sénatrice, je trouve un peu dommage que vous présentiez une version aussi polémique des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable.
C'est vrai, j'ai fait des choix politiques. Mais il eût peut-être été important de signaler que les crédits affectés à la prévention des risques technologiques augmentent de 27 %, que le budget de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques, l'INERIS, augmente de 29 %, que les crédits consacrés à la lutte contre les inondations augmentent de 25 %, et de 75 % en moyens de paiement.
Je reconnais que j'ai fait des choix : j'ai choisi la sécurité et la protection des vies humaines.
Madame la sénatrice, vous défendiez le budget de l'écologie du précédent gouvernement, qui était prétendument merveilleux et qui plaçait l'écologie en tête de vos priorités, et, aujourd'hui, alors qu'il augmente de 2,7 %, vous le traitez de parent pauvre ! Franchement, je ne comprends pas : on ne peut pas tenir deux discours !
Pour ce qui concerne les associations ou les structures en charge de la protection de la nature, leurs moyens sont maintenus. Je note d'ailleurs que les moyens prévus pour 2004 seront égaux aux moyens d'exécution de 2003. Il ne peut donc y avoir ni recul par rapport à la situation antérieure, ni mise en péril de ces structures.
Un important travail de réorganisation était nécessaire, comme l'ont souligné les rapporteurs. Nous le menons en concertation avec tous les acteurs et ce travail va bien entendu porter ses fruits. Je peux vous garantir qu'aucune de ces structures n'est menacée !
Mme Odette Herviaux. J'ai bien entendu les arguments de Mme la ministre mais je dois dire que, malgré tout, le « pilier écologie » me semble réduit à la portion congrue. Je crains malheureusement - ce n'est peut-être pas de son fait - qu'encore une fois le Gouvernement ne reporte sur les collectivités locales le soin de financer des missions d'intérêt public assurées par les réserves, et ce sans aucune compensation.
Face au risque de voir purement et simplement porter atteinte au tissu associatif français de protection de la nature et de l'environnement, il semble que, là aussi, l'Etat se prépare à laisser les élus locaux prendre les décisions impopulaires, et je le regrette.
M. Marcel Deneux. Madame la ministre, ma première question portait sur le Conservatoire de l'espace littoral, mais vous y avez déjà répondu.
Votre budget me paraît un bon budget : la preuve en est qu'il augmente de 2,7 % ce qui marque bien une priorité gouvernementale que je salue.
S'agissant des inondations, j'aimerais savoir quand les textes d'application de la loi du 31 juillet seront tous publiés.
Pour ce qui est des biocarburants, nous connaissons une situation nouvelle compte tenu, d'une part, de la publication de deux directives européennes avec injonction d'incorporation à un niveau auquel nous ne sommes pas préparés, ainsi que de deux rapports récents sur l'efficacité écologique des biocarburants qui ne souffrent plus de discussion, d'autre part, de la ratification par la France des accords de Kyoto comprenant l'engagement de faire passer le taux d'utilisation des énergies renouvelables de 16 à 21 %. Quelles inflexions de la politique gouvernementale envisageons-nous dans les années qui viennent pour satisfaire à toutes ces exigences ?
Enfin, plus globalement, de quels moyens disposerez-vous, madame la ministre, pour limiter les conséquences des catastrophes que nous connaissons aujourd'hui et que nos enfants connaîtront sans doute demain ?
Il faut inlassablement faire preuve de conviction, voire lancer des campagnes de sensibilisation pour que l'opinion publique comprenne l'importance des enjeux pour l'avenir.
Madame la ministre, votre tâche est ingrate, difficile, mais elle est primordiale. Nous comptons sur votre volonté et sur votre pugnacité afin que se dégage progressivement une réelle volonté politique de développement durable de toutes les décisions gouvernementales. De quels moyens supplémentaires comptez-vous disposer pour y parvenir ?
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Monsieur Deneux, vous avez bien voulu me donner acte de la réponse que j'ai apportée à votre question sur le Conservatoire national de l'espace littoral.
Très justement, vous appelez mon attention sur la question du réchauffement climatique. Je connais, bien entendu, vos excellents travaux à ce sujet. D'ailleurs, la remarquable exposition de la Cité des sciences fait largement place à votre intervention.
Je présenterai, en effet, dans une dizaine de jours, le plan « climat ».
Le protocole de Kyoto est évidemment très important. D'ailleurs, tous les efforts diplomatiques que j'ai consacrés depuis que je suis en charge de ce ministère et qui se sont intensifiés depuis le mois de septembre dernier n'ont d'autre objet que de le mettre en oeuvre.
Pour autant, je ne me considère pas comme exonérée de mes responsabilités en la matière sur le plan tant français qu'européen. C'est la raison pour laquelle nous avons présenté, avec M. le Premier ministre, le plan « véhicules propres », le 15 septembre dernier.
Je poursuis également - à marche accélérée, si je puis dire - la structuration du marché des permis d'émissions. Ce marché sera prêt pour le 31 décembre 2003, il sera donc soumis à la concertation, puis transmis à l'Union européenne le 31 mars 2004.
Par ailleurs, j'ai affiché, dans le cadre du plan « climat », l'objectif ambitieux d'économiser 60 millions de tonnes de carbone. Dans ce domaine, le rôle des biocarburants est tout à fait majeur puisqu'ils nous permettraient d'économiser environ 7 millions de tonnes de carbone.
Vous avez, en outre, tout à fait raison de dire que la question de l'intérêt des biocarburants dans la lutte contre le réchauffement climatique ne se pose plus. Néanmoins, et dans l'état actuel du débat, il est vrai que le coût de la tonne de carbone « économisée » est extrêmement élevé sur un plan budgétaire. Il s'agit donc d'un arbitrage que je souhaite voir rendu en faveur des biocarburants, même s'il mérite sans doute d'être affiné. Je vous donne donc rendez-vous dans quelques jours, monsieur le sénateur.
M. le président. La parole est à M. Serge Lepeltier.
M. Serge Lepeltier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, on le sent bien, après la canicule à caractère tout à fait exceptionnel cet été et les inondations dramatiques aujourd'hui, qui s'ajoutent à bien d'autres faits extrêmes dans le monde, l'enjeu écologique majeur de ce début du xxie siècle est le réchauffement climatique.
Après d'autres engagements, comme le plan pour les véhicules propres, le Gouvernement devrait annoncer dans quelques jours un plan « climat ». C'est pourquoi, après M. Marcel Deneux, je souhaite plus particulièrement vous interroger sur cet aspect de votre politique.
C'est le fruit d'un important travail coordonné par la mission interministérielle de l'effet de serre, la MIES, et décidé voilà plusieurs mois.
Sans attendre, il faut mettre en place de véritables mesures d'atténuation et d'adaptation et nous donner les moyens d'une forte mobilisation.
Or cette mobilisation ne se décrète pas. Ce ne peut être qu'une oeuvre de longue haleine.
Elle peut se situer, d'abord, au niveau international. Grâce à l'action du Président de la République, comme on l'a vu à Joannesburg, c'est fait.
Elle peut se situer, ensuite, au niveau national. L'élaboration de la charte de l'environnement, dont vous nous avez longuement parlé, madame la ministre, et qui aura valeur constitutionnelle, ainsi que la mise en place de la stratégie nationale du développement durable sont des signaux forts d'une vraie volonté politique.
Elle peut se situer, enfin, au plan local où le plan « climat » peut largement y contribuer. La sensibilisation à l'environnement et, surtout, la nécessité de participer à des actions fortes viendra par la proximité. C'est dans la prise en compte quotidienne qu'est la clef de la participation de la population.
C'est pourquoi, au moment où l'on s'apprête à renforcer la décentralisation, une stratégie de proximité et une territorialisation des objectifs nationaux sont importantes.
Je suis convaincu que c'est en nous donnant des objectifs par territoire que nous pourrons mieux informer la population et engager des actions concrètes.
Concernant le réchauffement climatique, les collectivités locales interviennent sur un volume important d'émissions de gaz à effet de serre à travers leurs décisions, notamment en matière de transports et d'habitat, deux secteurs qui présentent les évolutions les plus préoccupantes.
Par ailleurs, en cas d'événements météorologiques extrêmes, les élus locaux se trouvent, on le constate aujourd'hui, en première ligne pour répondre aux besoins des populations.
Plus généralement, bien des collectivités, quel que soit leur niveau, ne peuvent mettre à profit, dans de bonnes conditions, les compétences dont elles disposent, et cela, faute d'une connaissance suffisante des conséquences du dérèglement climatique et faute de moyens et d'aides à la décision.
Mais comment territorialiser et parvenir à une bonne articulation entre la politique nationale globale et les mesures spécifiques locales ?
Il est indispensable de favoriser une plus forte appropriation par les élus locaux des enjeux du changement climatique.
C'est ce à quoi nous avons tenté de répondre au sein du groupe « collectivités territoriales » de la mission interministérielle de l'effet de serre, que j'ai eu l'honneur de présider ces derniers mois.
La mise en place de plans territoriaux pour le climat nous est apparue essentielle. Il s'agirait de programmes volontaires rassemblant les actions engagées par chaque niveau de territoire pour améliorer l'efficacité énergétique et réduire les émissions de gaz à effet de serre.
Ces plans devraient permettre une meilleure cohérence et une meilleure visibilité des actions prises par les territoires. Ils auraient pour objet de connaître les émissions sur le territoire et leur évolution, de déterminer une stratégie partenariale, qui est absolument fondamentale. Il s'agirait également de définir des objectifs et des indicateurs de suivi et, naturellement, de mettre en oeuvre des actions.
Je crois, madame la ministre, qu'un certain nombre d'arbitrages favorables ont été pris en ce sens, mais j'aimerais en avoir la confirmation.
Pour une pleine efficacité du dispositif, il faudra pouvoir disposer de quantifications territoriales des émissions de gaz à effet de serre, ce qui n'est pas le moindre des défis !
Cette quantification sera-t-elle, par exemple, dévolue aux associations agréées de surveillance de la qualité de l'air ? C'est en tous cas ce que je souhaiterais compte tenu de leur enracinement local.
Cette quantification pourrait aboutir à l'attribution d'une sorte de label pour les collectivités territoriales les plus engagées dans la protection du climat.
Je souhaiterais savoir, madame la ministre, si une telle idée vous paraît devoir être retenue.
On a évoqué la tenue d'assises territoriales. C'est en allant au-devant des populations et des élus dans les régions, dans les départements, dans les communes, que l'on créera un déclic. Bien d'autres initiatives sont naturellement envisageables. Pouvez-vous, madame la ministre, nous faire part de votre sentiment en la matière.
L'important, je crois, est de fédérer les projets autour d'objectifs communs et de favoriser la mise en place de réseaux.
En ce qui concerne l'ADEME, je rejoins complètement les préoccupations des deux rapporteurs. Je crains qu'au fil des budgets son action ne risque d'être affaiblie. Vous avez largement répondu sur ce point, mais je réitère mon inquiétude pour 2005.
Voilà les questions que je souhaitais vous poser, madame la ministre, tout en insistant sur la nécessité d'une prise de conscience collective des enjeux. A cet effet, je souhaite que le « plan climat » soit placé au plus haut niveau dans la hiérarchie des actions gouvernementales, mais je sais que telle est votre ambition.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Je vous remercie, monsieur le sénateur, de l'occasion que vous m'offrez de parler plus longuement du problème du réchauffement climatique. Effectivement, la lutte contre le réchauffement climatique est en tête de l'agenda écologique planétaire.
Vous avez bien fait de souligner les différents niveaux auxquels nous devons situer notre action pour lutter contre le réchauffement climatique : l'international et l'européen, le national et le local. Il faut penser global pour agir localement !
En ce qui concerne mon action sur le plan international, je peux vous annoncer que, mardi prochain, je participerai à la conférence réunissant les parties au protocole de Kyoto à Milan. J'ai préparé cette participation par une activité internationale intense : je me suis rendue en Russie en septembre dernier, puis en Hongrie pour rencontrer mon collègue Miklos Persanyi, qui présidera la conférence de Milan.
Le week-end dernier, j'étais au Maroc, puisque le Maroc préside le G 77. J'ai profité de diverses opportunités pour mener des entretiens bilatéraux approfondis, d'abord avec mes deux collègues européens, avec lesquels nous sommes en accord total, Margaret Beckett pour le Royaume-Uni, et Jürgen Trittin pour l'Allemagne, puis avec le ministre chinois de l'environnement et la nouvelle ministre japonaise.
J'ai réaffirmé que le protocole de Kyoto était le seul cadre juridique international valable, dans lequel devait se situer la lutte contre le réchauffement climatique.
En outre, j'ai rappelé qu'il nous fallait restaurer la confiance entre les pays en voie de développement et les pays développés, pour que les premiers comprennent bien que le respect du protocole de Kyoto et la promotion d'investissements propres ne compromettent en rien leur développement mais, au contraire, agissent en faveur de ce dernier. Il revient maintenant aux pays industrialisés de ne pas se réfugier derrière une mise en oeuvre hypothétique et toujours reculée du protocole de Kyoto, et d'engager dès que possible les politiques adéquates sur le plan national.
A cet égard, bien entendu, la France n'a pas attendu. Elle est en avance sur les engagements qui lui ont été fixés dans les annexes du protocole de Kyoto : vous avez rappelé le plan « véhicules propres » ; j'ai évoqué, tout à l'heure, la structuration du marché des permis d'émissions, sans oublier le plan « climat », qui sera établi dans quelques jours, grâce au travail de la mission interministérielle sur l'effet de serre.
Toutefois, la lutte contre le réchauffement climatique ne dépend pas seulement de l'action de l'Etat et de l'action internationale, même si on a tendance à le croire ; elle concerne tous nos concitoyens.
En effet, à la lecture de la feuille de route établie par le protocole de Kyoto, on s'aperçoit que quatre secteurs sont responsables des émissions de gaz à effet de serre. Je ne les définirai pas en détail pour ne pas dépasser le temps de parole qui m'est imparti. Je dirai simplement qu'en ce qui concerne les transports et le résidentiel tertiaire, secteurs dans lesquels nous connaissons un certain retard, le rôle des collectivités territoriales est, bien entendu, majeur.
L'un des axes de la stratégie du développement durable leur est consacré, avec notamment le financement de 500 agendas locaux. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)