Source: http://www.europeanmigrationlaw.eu/fr/jurisprudences/a-c-9-16.html
Timestamp: 2019-01-18 06:27:55+00:00
Document Index: 279435338

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A. - Aff. C-9/16 | European Migration Law : tout le droit, la politique et l'actualité de l'UE en matière d'asile, immigration, libre circulation
A.- Aff. C-9/16
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice ‐ Règlement (CE) no 562/2006 – Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) – Articles 20 et 21 – Franchissement des frontières intérieures – Vérifications à l’intérieur du territoire ‐ Réglementation nationale autorisant des contrôles aux fins d’établir l’identité des personnes interpellées dans une région de 30 kilomètres à compter de la frontière commune avec d’autres États parties à la convention d’application de l’accord de Schengen – Possibilité de contrôle indépendamment du comportement de la personne concernée ou de l’existence de circonstances particulières – Réglementation nationale permettant certaines mesures de contrôle de personnes dans l’enceinte des gares ferroviaires »
Dans l’affaire C‑9/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne), par décision du 21 décembre 2015, parvenue à la Cour le 7 janvier 2016, dans la procédure pénale contre
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. E. Regan (rapporteur), J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev et S. Rodin, juges,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 novembre 2016,
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 67, paragraphe 2, TFUE, ainsi que des articles 20 et 21 du règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 610/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013 (JO 2013, L 182, p. 1) (ci-après le « règlement no 562/2006 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre A, un ressortissant allemand, accusé d’infractions au sens de la législation allemande sur les produits stupéfiants ainsi que de résistance à un agent de la force publique.
3 Aux termes du préambule du protocole (no 19) sur l’acquis de Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité de Lisbonne (JO 2010, C 83, p. 290) :
notant que les accords relatifs à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signés par certains des États membres de l’Union européenne à Schengen le 14 juin 1985 et le 19 juin 1990, ainsi que les accords connexes et les règles adoptées sur la base desdits accords, ont été intégrés dans le cadre de l’Union européenne par le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 ;
souhaitant préserver l’acquis de Schengen, tel que développé depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, et développer cet acquis pour contribuer à la réalisation de l’objectif visant à offrir aux citoyens de l’Union un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures ;
sont convenues des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ».
4 L’article 2 de ce protocole énonce :
5 Fait partie dudit acquis, notamment, la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19), signée à Schengen (Luxembourg) le 19 juin 1990 (ci-après la « CAAS »), dont l’article 2 concernait le franchissement des frontières intérieures.
6 Aux termes de l’article 2, paragraphes 1 à 3, de la CAAS :
3. La suppression du contrôle des personnes aux frontières intérieures ne porte atteinte ni aux dispositions de l’article 22, ni à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes en vertu de la législation de chaque Partie Contractante sur l’ensemble de son territoire, ni aux obligations de détention, de port et de présentation de titres et documents prévues par sa législation. »
8 Aux termes de l’article 2, points 9 à 11, de ce règlement :
9) “contrôle aux frontières”, les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l’intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières ;
10) “vérifications aux frontières”, les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter ;
11) “surveillance des frontières”, la surveillance des frontières entre les points de passage et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, en vue d’empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières ».
9 L’article 20 du règlement no 562/2006, intitulé « Franchissement des frontières intérieures », dispose :
10 L’article 21 de ce règlement, intitulé « Vérifications à l’intérieur du territoire », prévoit :
iii) sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures ;
c) à la possibilité pour un État membre de prévoir dans son droit national l’obligation de détention et de port de titres et de documents ;
d) à la possibilité pour un État membre de prévoir dans son droit national l’obligation pour les ressortissants de pays tiers de signaler leur présence sur son territoire conformément aux dispositions de l’article 22 de la [CCAS]. »
La loi sur la police fédérale
11 Dans la section 1, intitulée « Missions et affectations », du Gesetz über die Bundespolizei (loi sur la police fédérale), du 19 octobre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2978, ci-après le « BPolG »), figure l’article 2 de cette loi, lui-même intitulé « Protection des frontières », qui dispose :
« 1) La police fédérale est chargée de la protection du territoire fédéral au moyen d’une surveillance policière des frontières (protection des frontières) sauf si un Land, en accord avec l’État fédéral, remplit des missions de police des frontières avec ses propres ressources.
2) La protection des frontières comprend :
1. la surveillance policière des frontières,
2. le contrôle policier du trafic transfrontalier, y compris
a) la vérification des documents permettant de franchir la frontière et du droit de franchir la frontière,
b) les recherches à la frontière,
c) la prévention de menaces,
3. dans une zone s’étendant jusqu’à 30 kilomètres au-delà de la frontière et, à partir de la frontière maritime, dans un rayon de 50 kilomètres, la prévention de menaces qui portent atteinte à la sécurité de la frontière.
Le ministère fédéral de l’Intérieur est autorisé, pour sécuriser la zone frontalière, à étendre, à partir de la frontière maritime, le territoire défini à la première phrase, point 3 par voie de décret, avec l’approbation du Bundesrat, dans la mesure où la surveillance des frontières dans la zone côtière allemande l’exige. Le décret doit identifier précisément le tracé de la ligne arrière délimitant la zone frontalière élargie. À partir de la frontière maritime, cette ligne ne doit pas dépasser une largeur de 80 kilomètres.
3) L’accord visé au paragraphe 1 doit être établi sous forme d’un accord écrit conclu entre le ministère fédéral de l’Intérieur et le Land concerné, et publié au Bundesanzeiger [journal officiel allemand]. L’accord doit régler les modalités de la coopération entre la police fédérale et la police du Land.
4) Si la police d’un Land s’acquitte de missions visées au paragraphe 1 avec ses propres ressources, en accord avec le Bund, l’exécution de ces missions relève du droit s’appliquant à la police du Land. »
12 À ladite section 1, l’article 3 de ladite loi, intitulé « Police ferroviaire », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La police fédérale est chargée, dans l’enceinte des installations ferroviaires des chemins de fer fédéraux, de prévenir les risques pour la sécurité publique ou l’ordre public qui
1. menacent les usagers, les installations ou le fonctionnement des chemins de fer, ou
2. surviennent lors du fonctionnement des trains ou des installations ferroviaires. »
13 À la même section 1, l’article 12 du BPolG, intitulé « Poursuite d’infractions pénales », énonce, à son paragraphe 1 :
« La police fédérale assure les missions en matière de police dans le domaine des poursuites pénales (articles 161 et 163 du code de procédure pénale) dans la mesure où existe une infraction présumée (article 12, paragraphe 2, du code pénal) qui
1. vise la sécurité de la frontière ou l’exécution des tâches visées à l’article 2,
2. fait l’objet de poursuites conformément aux dispositions de la loi relative au passeport, de la loi sur le séjour ou de la loi sur l’asile, dans la mesure où cette infraction a été commise par le franchissement de la frontière ou en rapport direct avec ce franchissement,
3. doit permettre un franchissement de frontière au moyen d’artifices, de menaces, de violences ou d’une autre manière illégale, dans la mesure où l’infraction est établie lors d’un contrôle du trafic transfrontalier,
4. permet à un bien de franchir la frontière sans autorisation administrative comme élément constitutif de la disposition pénale, pour autant que la police fédérale, par ou en vertu d’une loi, ne se soit vu attribuer le contrôle de l’interdiction d’introduction,
14 Dans la section 2 du BPolG, intitulée « Compétences », sous-section 2, partie 1, figure l’article 22 de cette loi, lui-même intitulé « Interrogatoire et devoir d’information », qui dispose, à ses paragraphes 1 et 1a :
« 1) La police fédérale peut interroger une personne si des faits permettent de penser que cette personne peut fournir des informations pertinentes pour l’exécution d’une mission incombant à la police fédérale. Aux fins de l’interrogatoire, la personne peut être arrêtée. Sur demande, la personne doit remettre, pour examen, les papiers d’identité qu’elle détient.
1a) Afin de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne, la police fédérale peut, dans des trains et dans les installations ferroviaires des chemins de fer de l’État fédéral (article 3), dans la mesure où elle est en droit de supposer, sur la base de connaissances de la situation ou d’expérience policière frontalière, que ces équipements seront utilisés en vue de l’entrée illégale, ainsi que dans une installation servant au transport aérien ou dans des installations d’un aéroport civil (article 4) international, arrêter pour une courte durée et procéder à l’interrogatoire de n’importe quelle personne et exiger que cette dernière lui remette, à des fins de contrôle, les papiers d’identité qu’elle porte sur elle ou les documents nécessaires au franchissement de la frontière et examiner les objets qui sont en sa possession. »
15 Dans la même section 2, sous-section 2, partie 1, figure l’article 23 de ladite loi, lui-même intitulé « Identification et contrôle de titres », dont les paragraphes 1 et 3 sont libellés comme suit :
« 1) La police fédérale peut contrôler l’identité d’une personne
1. pour prévenir un danger,
2. lors du contrôle policier du trafic transfrontalier,
3. dans une zone s’étendant jusqu’à 30 kilomètres au-delà de la frontière afin de prévenir ou d’empêcher toute entrée irrégulière sur le territoire fédéral ou de prévenir des infractions pénales au sens de l’article 12, paragraphe 1, points 1 à 4,
4. lorsque la personne est présente dans un local de la police fédérale (article 1er, paragraphe 3), une installation ou un local ferroviaire fédéral (article 3), dans les installations aéroportuaires destinées au trafic aérien (article 4), au siège d’un organe constitutionnel ou d’un ministère fédéral (article 5), à un point de passage frontalier (article 61) ou à proximité immédiate de ces installations et que des faits permettent de penser que des infractions pénales risquent d’y être commises par lesquelles les personnes se trouvant dans ou auprès de ces installations ou ces installations mêmes sont directement menacées, et que le contrôle d’identité est nécessaire en raison du danger présent ou des indications concernant la personne, ou
5. pour la protection des droits privés.
3) À des fins d’identification, la police fédérale peut prendre les mesures nécessaires. Elle peut notamment arrêter l’intéressé, l’interroger sur son identité et exiger qu’il lui remette, pour examen, ses documents d’identité. Lors du contrôle policier du trafic frontalier, la police fédérale peut également exiger que l’intéressé fournisse des documents permettant le franchissement de la frontière. L’intéressé peut être arrêté et emmené au commissariat de police si son identité ou son droit de franchir la frontière ne peut pas être établi(e) d’une autre manière ou seulement au prix de sérieuses difficultés. Dans les conditions stipulées à la quatrième phrase, l’intéressé ainsi que les objets qu’il transporte peuvent être fouillés, à la recherche d’éléments servant à établir son identité.
16 Aux termes de l’article 113, paragraphe 1, du Strafgesetzbuch (code pénal, BGBl. 1998 I, p. 3322), lorsqu’un agent public ou un soldat des forces armées allemandes qui est chargé de l’exécution des lois, des règlements, des arrêts, des jugements de justice ou des ordonnances, réalise une telle action dans le cadre du service, quiconque lui résiste, par la force ou par la menace de la violence, ou l’attaque physiquement, est puni d’une peine d’emprisonnement jusqu’à trois ans ou d’une amende.
17 En vertu du paragraphe 3 de cet article 113, l’acte ne serait pas punissable si l’action dans le cadre du service n’était pas licite.
18 Le 1er avril 2014, A a emprunté à pied le Pont de l’Europe, de Strasbourg (France) vers Kehl (Allemagne), et s’est immédiatement rendu à la gare de la Deutsche Bahn AG, située environ 500 mètres plus loin.
19 Deux fonctionnaires d’une patrouille de la police fédérale allemande l’ont observé depuis le parvis de la gare. Sur le fondement de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, ces fonctionnaires ont soumis A à un contrôle d’identité.
20 A s’y étant opposé avec violence, il lui a été reproché d’avoir commis l’infraction de résistance à un agent de la force publique visée à l’article 113, paragraphe 1, du code pénal.
21 L’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne) a considéré que l’acte de résistance à un agent de la force publique était établi et que A devait être sanctionné, dans la mesure où les actes des officiers de police effectués dans l’exercice de leurs fonctions étaient légaux. Cette juridiction estime que, à la lumière de l’article 23, paragraphe 1, point 3, ou de l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG, le contrôle de l’identité de A par les fonctionnaires de la police fédérale était licite.
22 La juridiction de renvoi émet cependant des doutes quant à la compatibilité de ces dispositions avec le droit de l’Union, qui doit être appliqué prioritairement. Elle renvoie, à cet égard, à l’arrêt du 22 juin 2010, Melki et Abdeli (C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363). Selon ladite juridiction, si ces doutes devaient être fondés, la tentative de A de se soustraire par la violence à l’établissement de son identité ne serait pas punissable au sens de l’article 113 du code pénal.
23 Dans ces conditions, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Convient-il d’interpréter l’article 67, paragraphe 2, TFUE, ainsi que les articles 20 et 21 du règlement [no 562/2006], ou encore d’autres dispositions du droit de l’Union [...], en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui accorde aux services de police de l’État membre concerné la prérogative de procéder – dans une bande territoriale large de 30 kilomètres au maximum et longeant la frontière nationale commune à cet État membre et à des États ayant adhéré à la [CAAS], en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée illégale sur le territoire de l’État membre ou en vue de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière ou à la mise en œuvre de la protection frontalière ou qui sont commises dans le cadre du franchissement de la frontière – au contrôle de l’identité de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et indépendamment de l’existence de circonstances particulières, sans qu’il y ait pour autant une réintroduction temporaire du contrôle à la frontière intérieure concernée, au titre des articles 23 et suivants du [règlement no 562/2006] ?
2) Convient-il d’interpréter l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement [no 562/2006], ou encore d’autres dispositions du droit de l’Union [...], en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui accorde aux services de police de l’État membre concerné, à bord des trains et dans l’enceinte des installations ferroviaires de cet État membre, la prérogative d’arrêter brièvement et d’interroger toute personne, de lui demander de produire, aux fins d’un contrôle, les documents d’identité ou les documents de franchissement de frontière dont cette personne est porteuse, ainsi que d’inspecter visuellement les effets que ladite personne transporte, lorsque la connaissance de la situation ou l’expérience de la police frontalière permettent de supposer que lesdits trains ou installations ferroviaires sont utilisés pour une entrée illicite sur le territoire et lorsque cette entrée se fait depuis un État ayant adhéré à la [CAAS], en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée illégale sur le territoire de cet État membre, sans qu’il y ait pour autant une réintroduction temporaire du contrôle à la frontière intérieure concernée, au titre des articles 23 et suivants du [règlement no 562/2006 ] ? »
24 Le gouvernement allemand excipe de l’irrecevabilité des questions préjudicielles en soutenant, lors de l’audience, que, même si la Cour répondait par l’affirmative aux questions posées et si, dès lors, le contrôle en cause au principal était contraire aux articles 20 et 21 du règlement no 562/2006, une telle réponse ne porterait pas sur la licéité de l’action de la police allemande. Partant, selon ce gouvernement, les questions posées ne sont pas pertinentes.
25 À cet égard, il convient de relever que la juridiction de renvoi indique dans sa demande de décision préjudicielle qu’elle a besoin d’une réponse aux questions posées afin de pouvoir décider s’il y a lieu de sanctionner le prévenu pour résistance à un agent de la force publique, au titre du droit national en cause au principal, notamment l’article 113, paragraphe 1, du code pénal. Cette juridiction part de l’interprétation du droit national selon laquelle, dans l’hypothèse où le contrôle d’identité en question aurait eu lieu sans fondement juridique, en raison du fait que les dispositions nationales sur lesquelles s’appuyait l’agent de la force publique seraient jugées contraires au droit de l’Union, le prévenu ne se serait pas rendu passible de sanction pour résistance à un agent de la force publique au titre de l’article 113, paragraphe 1, du code pénal.
26 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, notamment, arrêts du 22 décembre 2008, Regie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, point 46 ; du 8 septembre 2009, Budějovický Budvar, C‑478/07, EU:C:2009:521, point 63, ainsi que du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 27).
27 Partant, en l’occurrence, il y a lieu, pour la Cour, de tenir pour établies, nonobstant les doutes qui ont été émis à cet égard par le gouvernement allemand, les circonstances factuelles et juridiques exposées par la juridiction de renvoi. Or, à la lumière de ces circonstances, il ne saurait être exclu que la réponse de la Cour aux questions relatives à l’interprétation de l’article 67 TFUE ainsi que des articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 soit de nature à permettre à la juridiction de renvoi de résoudre le litige au principal.
28 Dans ces conditions, la présente demande de décision préjudicielle doit être déclarée recevable.
29 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 67, paragraphe 2, TFUE, ainsi que les articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États parties à la CAAS, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière ou à la mise en œuvre de la protection frontalière ou qui sont commises dans le cadre du franchissement de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières, sans qu’il y ait pour autant une réintroduction temporaire du contrôle à la frontière intérieure concernée, au titre des articles 23 à 26 du règlement no 562/2006.
30 Il convient, à titre liminaire, de rappeler que l’article 67, paragraphe 2, TFUE, qui relève du titre V du traité FUE relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, prévoit que l’Union assure l’absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures. L’article 77, paragraphe 1, sous a), TFUE énonce que l’Union développe une politique visant à assurer l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent ces frontières (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 48).
31 Ainsi qu’il ressort du considérant 1 du règlement no 562/2006, la suppression du contrôle aux frontières intérieures est un élément constitutif de l’objectif de l’Union, énoncé à l’article 26 TFUE, visant à mettre en place un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des personnes est assurée (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 49).
32 L’article 20 de ce règlement dispose que les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité. Aux termes de l’article 2, point 10, dudit règlement, les termes « vérifications aux frontières » désignent les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter (arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 67, ainsi que du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 51).
33 L’article 72 TFUE prévoit que le titre V du traité FUE ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 52).
34 L’article 21, sous a), du règlement no 562/2006 dispose que la suppression du contrôle aux frontières intérieures ne porte pas atteinte à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, dans la mesure où l’exercice de ces compétences n’a pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, et que cela s’applique également dans les zones frontalières (arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 69, ainsi que du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 53).
35 Selon la seconde phrase de cette disposition, l’exercice des compétences de police ne peut, en particulier, être considéré comme équivalent à l’exercice des vérifications aux frontières lorsque les mesures de police n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières, sont fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces pour la sécurité publique et visent, notamment, à lutter contre la criminalité transfrontalière, sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures et sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste (arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 70, ainsi que du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 54).
36 Par ailleurs, la possibilité pour un État membre de prévoir une obligation de détention et de port de titres et de documents dans son droit national n’est pas, en vertu de l’article 21, sous c), du règlement no 562/2006, affectée par la suppression du contrôle aux frontières intérieures (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 63 et jurisprudence citée).
37 Dans ces conditions, le respect du droit de l’Union et, notamment, des articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 doit être assuré par la mise en place et le respect d’un encadrement réglementaire garantissant que l’exercice pratique de la compétence consistant à effectuer des contrôles d’identité ne puisse pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières (voir, en ce sens, arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 68).
38 En particulier, en présence d’indices de l’existence d’un effet équivalent à celui des vérifications à la frontière, la conformité de ces contrôles avec l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006 devrait être assurée par les précisions et les limitations encadrant l’exercice pratique des compétences de police dont jouissent les États membres, encadrement qui devrait être de nature à éviter un tel effet équivalent (voir arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 70 et jurisprudence citée).
39 À cet égard, une législation nationale conférant une compétence aux autorités de police pour effectuer des contrôles d’identité, compétence qui est, d’une part, limitée à la zone frontalière de l’État membre avec d’autres États membres et, d’autre part, indépendante du comportement de la personne contrôlée et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public, doit notamment guider le pouvoir d’appréciation dont disposent ces autorités dans l’application pratique de ladite compétence (arrêt du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 74).
40 La Cour a également souligné que plus sont nombreux les indices de l’existence d’un possible effet équivalent, au sens de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006, ressortant de l’objectif poursuivi par les contrôles effectués dans une zone frontalière, du champ d’application territorial de ces contrôles et de l’existence d’une distinction entre le fondement desdits contrôles et celui des contrôles effectués sur le reste du territoire de l’État membre concerné, plus les précisions et les limitations conditionnant l’exercice par les États membres de leur compétence de police dans une zone frontalière doivent être strictes et strictement respectées, afin de ne pas mettre en péril la réalisation de l’objectif de suppression des contrôles aux frontières intérieures énoncé à l’article 3, paragraphe 2, TUE, à l’article 26, paragraphe 2, TFUE, et à l’article 67, paragraphe 1, TFUE, et prévu à l’article 20 du règlement no 562/2006 (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 75).
41 Enfin, l’encadrement exigé devrait être suffisamment précis et détaillé afin que tant la nécessité des contrôles que les mesures de contrôle concrètement autorisées puissent elles-mêmes faire l’objet de contrôles (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 76).
42 En premier lieu, s’agissant des contrôles tels ceux prévus à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, qui constitue la disposition visée par la juridiction de renvoi dans sa première question, il convient de constater que ces contrôles ont lieu non pas « aux frontières » ou au moment du franchissement de la frontière, mais à l’intérieur du territoire national. En outre, il ressort du dossier soumis à la Cour que le contrôle en cause au principal a eu lieu à la gare de la Deutsche Bahn, à Kehl, située à environ 500 mètres de la frontière intérieure entre l’Allemagne et la France.
43 Lesdits contrôles constituent donc des vérifications à l’intérieur du territoire d’un État membre, visées à l’article 21 du règlement no 562/2006 (voir, en ce sens, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 68, ainsi que du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 56).
44 En deuxième lieu, en ce qui concerne l’objectif poursuivi par la réglementation allemande prévoyant les contrôles à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BpolG, il ressort des éléments d’information fournis à la Cour, qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier, que les objectifs poursuivis par les contrôles prévus à cette disposition se distinguent sur certains points essentiels de ceux poursuivis par les vérifications aux frontières au sens de l’article 2, point 10, du règlement no 562/2006.
45 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon cette dernière disposition, les termes « vérifications aux frontières » désignent les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter.
46 Or, les contrôles d’identité et de titres prévus à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG visent non seulement à prévenir ou à faire cesser une entrée illégale sur le territoire allemand, mais également à prévenir les infractions visées à l’article 12, paragraphe 1, points 1 à 4, du BPolG. Il ressort de la décision de renvoi que cette disposition vise notamment les infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière ainsi que celles prétendument commises par le franchissement de la frontière et contraires aux dispositions de la loi relative au passeport, de la loi sur le séjour ou de la loi sur l’asile.
47 Le fait que les contrôles fondés sur l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG visent ainsi à prévenir ou à faire cesser une entrée illégale sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne ou à prévenir des infractions telles que les délits qui portent atteinte à la sécurité de la frontière ou à l’exécution des missions de la police fédérale, alors que l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006 ne vise pas explicitement cet objectif, n’implique pas l’existence d’un objectif de contrôle aux frontières contraire à cet article 21, sous a), i) (voir, par analogie, arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 64).
48 D’une part, l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006 ne prévoit ni une liste exhaustive de conditions que doivent remplir les mesures de police pour ne pas être considérées comme ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières ni une liste exhaustive des objectifs que peuvent poursuivre ces mesures de police. Cette interprétation est corroborée par l’utilisation des termes « en particulier », à l’article 21, sous a), seconde phrase, du règlement no 562/2006, et « notamment », à cet article 21, sous a), ii) (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 65).
49 D’autre part, ni l’article 79, paragraphes 1 et 2, sous c), TFUE, qui prévoit le développement, par l’Union, d’une politique commune de l’immigration visant à assurer, notamment, une prévention de l’immigration clandestine et du séjour irrégulier, ni le règlement no 562/2006 n’excluent la compétence des États membres dans le domaine de la lutte contre l’immigration clandestine et le séjour irrégulier, même s’il est clair que ces derniers doivent aménager leur législation dans ce domaine de manière à assurer le respect du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, points 30 et 33).
50 En effet, les dispositions de l’article 21, sous a) à d), du règlement no 562/2006 ainsi que le libellé de l’article 72 TFUE confirment que la suppression des contrôles aux frontières intérieures n’a pas porté atteinte aux responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (arrêt du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 66).
51 Il s’ensuit que l’objectif de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire fédéral allemand ou de prévenir certaines infractions, poursuivi par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, n’implique pas à lui seul que les contrôles effectués en application de cette disposition aient un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, prohibé par l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006.
52 En troisième lieu, s’agissant de la question de savoir si l’exercice des compétences en matière de contrôle accordées, en l’occurrence, par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BpolG est revêtu d’un effet équivalent au sens de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006, il convient de rappeler que le fait que le champ d’application territorial desdites compétences est limité à une zone frontalière ne suffit pas, à lui seul, pour constater un tel effet. En effet, la première phrase de cette dernière disposition se réfère explicitement à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, également dans les zones frontalières (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 72, ainsi que du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 69).
53 Toutefois, les contrôles énoncés à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG sont soumis, en ce qui concerne leur champ d’application territorial, à des règles particulières, par rapport aux autres dispositions du même article 23, élément qui pourrait, quant à lui, constituer un indice de l’existence d’un tel effet équivalent (voir, par analogie, arrêt du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 72).
54 À cet égard, il ne ressort pas de la décision de renvoi que les contrôles régis par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG se fondent sur la connaissance de la situation ou l’expérience de la police, ainsi que l’article 21, sous a), ii), du règlement no 562/2006 le prévoit.
55 Dès lors, il semble que lesdits contrôles sont autorisés indépendamment du comportement de la personne concernée et de circonstances établissant un risque d’atteinte à l’ordre public.
56 En outre, il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que les contrôles prévus à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG sont effectués, conformément à l’article 21, sous a), iii), du règlement no 562/2006, d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures de l’Union.
57 En particulier, l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG ne contient ni précisions ni limitations de la compétence accordée par cette disposition, concernant, notamment, l’intensité et la fréquence des contrôles pouvant être effectués sur cette base juridique, ayant pour objet d’éviter que l’application et l’exercice pratique de cette compétence par les autorités compétentes n’aboutisse à des contrôles ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, au sens de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006 (voir, par analogie, arrêt du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 73). Toutefois, il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour statuer sur les faits, de vérifier si tel est, en pratique, le cas.
58 Partant, il apparaît que les contrôles réalisés en application dudit article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG peuvent être effectués dans une zone frontalière dans un rayon de 30 kilomètres sans qu’aucune précision ou limitation soit prévue par cette disposition.
59 Dans ces conditions, il doit être constaté que les compétences conférées par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG doivent faire l’objet d’un encadrement réglementaire répondant aux exigences énoncées aux points 38 à 41 du présent arrêt. En effet, en l’absence de telles précisions ou limitations, elles-mêmes suffisamment précises et détaillées, dans la législation nationale aux fins de conditionner l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles, il ne peut être exclu que l’exercice pratique des compétences de police accordées par le droit allemand aboutisse, en violation de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006, à des contrôles ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières.
60 En quatrième lieu, le gouvernement allemand fait valoir, à ce sujet, que les dispositions législatives en cause au principal sont complétées par d’autres dispositions de droit national, notamment par l’article 15 du BPolG prévoyant une application du principe de proportionnalité aux mesures prises par la police ainsi qu’une réglementation administrative, dénommée le « BRAS 120 », et un décret administratif. Selon ce gouvernement, ces dispositions complètent l’encadrement des contrôles effectués en application du BPolG et suffisent pour garantir que l’exercice pratique de la compétence de la police consistant à effectuer des contrôles d’identité ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières.
61 Toutefois, il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour statuer sur de tels faits, de déterminer, d’une part, si de telles dispositions étaient en vigueur au moment des faits au principal et, d’autre part, de vérifier si ces dispositions prévoient un encadrement des contrôles effectués en application du BPolG tel qu’exigé par la jurisprudence de la Cour, afin d’éviter que de tels contrôles puissent être considérés comme ayant un effet équivalent à une vérification à la frontière.
62 En l’absence d’un tel encadrement dans la réglementation nationale, il ne pourrait être considéré que lesdits contrôles, d’une part, ont lieu de manière sélective, échappant ainsi au caractère systématique que revêtent les vérifications aux frontières, et, d’autre part, constituent des mesures de police appliquées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste, ainsi que l’exige l’article 21, sous a), iii) et iv), du règlement no 562/2006.
63 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États parties à la CAAS, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières, à moins que cette réglementation prévoie l’encadrement nécessaire de cette compétence garantissant que l’exercice pratique de celle-ci ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
64 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet aux services de police de l’État membre concerné d’effectuer, à bord des trains et dans l’enceinte des installations ferroviaires de cet État membre, des contrôles de l’identité ou des documents de franchissement de frontière de toute personne, ainsi que d’arrêter brièvement et d’interroger toute personne à cette fin, lorsque des informations matérielles ou l’expérience de la police frontalière permettent de supposer que lesdits trains ou installations ferroviaires sont utilisés pour une entrée illicite sur le territoire dudit État membre et lorsque cette entrée se fait depuis un État membre ayant adhéré à la CAAS, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée illégale sur le territoire de l’État membre concerné, sans qu’il y ait pour autant une réintroduction temporaire du contrôle à la frontière intérieure concernée, au titre des articles 23 à 26 du règlement no 562/2006.
65 Cette question est posée dans le cas où la Cour considère, s’agissant de la première question, que les contrôles prévus à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG sont contraires aux articles 20 et 21 du règlement no 562/2006.
66 Compte tenu de la réponse à la première question, il y a lieu de constater, en premier lieu, que les contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG, qui constitue la disposition visée par la juridiction de renvoi dans sa seconde question, et, en particulier, le contrôle en cause dans l’affaire au principal, sont effectués non pas « aux frontières » ou au moment de franchissement de la frontière, mais à l’intérieur du territoire national.
67 En deuxième lieu, il convient de vérifier si l’objectif des contrôles prévus à cette disposition est le même que celui des contrôles aux frontières, au sens du règlement no 562/2006. À cet égard, il ressort du dossier soumis à la Cour que ladite disposition vise à prévenir ou à faire cesser une entrée illégale sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne.
68 Ainsi qu’il ressort du point 51 du présent arrêt, l’objectif de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire fédéral allemand, poursuivi par la disposition en cause au principal, n’implique pas, à lui seul, que les contrôles effectués en application du BPolG aient un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, prohibé par l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006. Toutefois, à la différence des contrôles prévus à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, les contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, de cette loi ont pour seul objectif de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire fédéral allemand, ce qui pourrait constituer un indice que ces contrôles ont un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, prohibé par ledit article 21, sous a).
69 En troisième lieu, s’agissant du champ d’application territorial de l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG, il convient de relever que cette disposition ne prévoit aucune règle particulière concernant ledit champ d’application dans lequel les vérifications prévues par ladite disposition peuvent avoir lieu et ne distingue, dès lors, pas entre l’exercice de tels contrôles dans une zone frontalière et l’exercice de ceux-ci sur le reste du territoire national.
70 En quatrième lieu, il ressort du dossier dont la Cour dispose que les contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG se fondent sur le fait que la police fédérale est en droit de supposer, sur la base de la connaissance de la situation ou de l’expérience policière frontalière, que les équipements mentionnés dans cette disposition seront utilisés en vue d’une entrée illégale, ce qui, selon l’article 21, sous a), ii), du règlement no 562/2006, est également un indice que ladite disposition n’a pas un effet équivalent à une vérification aux frontières.
71 En cinquième lieu, il ne ressort pas du dossier dont la Cour dispose si et dans quelle mesure les contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG sont effectués d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures de l’Union.
72 Ainsi qu’il a déjà été rappelé au point 40 du présent arrêt, plus sont nombreux les indices de l’existence d’un possible effet équivalent, au sens de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006, plus les précisions et les limitations conditionnant l’exercice par les États membres de leur compétence de police dans une zone frontalière doivent être strictes et strictement respectées. En l’occurrence, un tel indice se retrouve dans l’objectif poursuivi par les contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG qui ne se distingue pas de ceux poursuivis par les vérifications aux frontières, notamment en ce que ces contrôles visent à prévenir ou à faire cesser une entrée illégale sur le territoire allemand, ce qui rejoint en partie la définition donnée à l’article 2, points 10, du règlement no 562/2006 qui prévoit que les vérifications aux frontières ont pour objectif de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire de l’État membre.
73 En sixième lieu, dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour statuer sur les faits, de vérifier si la réglementation allemande contient des précisions et des limitations, elles-mêmes suffisamment précises et détaillées, de nature à conditionner l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles prévus à l’article 22, paragraphe 1a, du BPolG afin de garantir que l’exercice pratique des compétences de police accordées par le droit allemand n’aboutisse pas, en violation de l’article 21, sous a), du règlement no 562/2006, à des contrôles ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières.
74 Ainsi, c’est seulement s’il s’avère qu’un tel encadrement existe dans la réglementation allemande qu’il pourrait être considéré que lesdits contrôles, d’une part, ont lieu de manière sélective, échappant ainsi au caractère systématique que revêtent les vérifications aux frontières, et, d’autre part, constituent des mesures de police appliquées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste, ainsi que l’exige l’article 21, sous a), iii) et iv), du règlement no 562/2006.
75 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde question que l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement no 562/2006 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet aux services de police de l’État membre concerné d’effectuer, à bord des trains et dans l’enceinte des installations ferroviaires de cet État membre, des contrôles de l’identité ou des documents de franchissement de frontière de toute personne, ainsi que d’arrêter brièvement et d’interroger toute personne à cette fin, lorsque ces contrôles sont fondés sur des informations matérielles ou l’expérience de la police frontalière, à condition que l’exercice desdits contrôles soit soumis en droit national à des précisions et à des limitations déterminant l’intensité, la fréquence et la sélectivité de ces mêmes contrôles, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
1) L’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), tel que modifié par le règlement (UE) no 610/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États parties à la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen (Luxembourg) le 19 juin 1990, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières, à moins que cette réglementation prévoie l’encadrement nécessaire de cette compétence garantissant que l’exercice pratique de celle-ci ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
2) L’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement no 562/2006, tel que modifié par le règlement no 610/2013, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui permet aux services de police de l’État membre concerné d’effectuer, à bord des trains et dans l’enceinte des installations ferroviaires de cet État membre, des contrôles de l’identité ou des documents de franchissement de frontière de toute personne, ainsi que d’arrêter brièvement et d’interroger toute personne à cette fin, lorsque ces contrôles sont fondés sur des informations matérielles ou l’expérience de la police frontalière, à condition que l’exercice desdits contrôles soit soumis en droit national à des précisions et à des limitations déterminant l’intensité, la fréquence et la sélectivité de ces mêmes contrôles, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.