Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2018/08/01/m-benalla-a-t-il-reellement-ete-sanctionne-par-lelysee-le-3-mai-impressionnisme-juridique-elyseen-2/
Timestamp: 2018-08-18 08:09:39+00:00
Document Index: 124241431

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M. Benalla a-t-il réellement été sanctionné par l’Elysée le 3 mai? (Impressionnisme juridique élyséen 2) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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« Ce qui devait être fait l’a été […] Le 4 mai il a été sanctionné. On peut gloser à l’infini sur l’adéquation de la sanction mais sanction il y a eu« , affirme le Premier ministre Edouard Philippe ce 31 juillet 2018 lors de la discussion des motions de censure devant l’Assemblée nationale à la suite de « l’affaire Benalla ».
Avant lui, le Président de la République, Emmanuel Macron, avait déjà affirmé le 24 juillet devant ses fidèles de la République en Marche que :
« Mais ce que je sais, c’est que, le lendemain, dès qu’ils l’ont su, mes collaborateurs à l’Elysée ont pris une sanction. […] Cette sanction, elle a été prise, et il m’en a été rendu compte, et elle a été jugée alors proportionnée […] » (Emmanuel Macron, » Le seul responsable de cette affaire, c’est moi et moi seul « , verbatim publié dans Le Monde papier du 26 juillet)
Et pourtant, comme nous l’avons affirmé sur tweeter dès le 25 juillet, à la suite de l’audition de Patrick Strzoda, et comme l’a déjà remarquablement démontré notre collègue Paul Cassia dans un billet (« Alexandre Benalla n’a pas fait l’objet d’une sanction disciplinaire le 3 mai 2018″, blog de Paul Cassia, 30 juil. 2018), il résulte des différentes auditions des hauts-fonctionnaires de l’Elysée que rien ne prouve qu’Alexandre Benalla a fait l’objet d’une sanction disciplinaire le 2 mai et qui aurait été exécuté, après notification le 3, entre le 4 et le 22 mai. Tout au plus a-t-il fait l’objet d’une suspension à titre conservatoire de 15 jours, sans retenue sur salaire, qu’il a, selon ses dires et ceux de son avocat, mis à profit pour prendre, avec sa femme, des vacances en Bretagne (tout en se rendant à deux reprises, les 16 et 17 mai, à la salle de sport de l’Assemblée avec son fameux badge « H »). Cette mesure de suspension temporaire aurait été complétée, selon le directeur de cabinet de l’Elysée, par une « rétrogradation« , c’est-à-dire en réalité un changement de fonctions prononcées dans l’intérêt du service et, par ailleurs, serait défalquée sur le reliquat de vacances 2017 de M. Benalla.
Il est aussi acquis que la mesure prononcée le 3 mai n’est pas « la plus grave jamais prononcée contre un chargé de mission » comme l’avait affirmé (le bien mal informé) porte-parole de l’Elysée, Bruno-Roger Petit dans une conférence de presse (davantage habité par les forces de l’esprit mitterrandien que par les méandres de l’équipe jupitérienne…).
#AffaireBenalla il résulte de l’audition de P. Strzoda @Senat que M. Benalla n’a PAS été sanctionné en mai. Il a fait l’objet d’une suspension à titre conservatoire de 15 jours avec maintien du traitement comme le prévoit l’article 43 du décret de 1986 https://t.co/a2Rm3CLgFh
— Serge SLAMA (@combatsdh) 25 juillet 2018
La réalité juridique de la mesure prononcée par le directeur de Cabinet de l’Elysée étant toutefois passablement embrouillée – et confirmant l’amateurisme juridique des hommes du Président – il nous semble nécessaire de reprendre précisément les déclarations des deux responsables de la présidence auditionnés (Patrick Strzoda et Alexis Kohler) par les commissions d’enquête de l’Assemblée (à partir du compte rendu intégral) et du Sénat (à partir de ce compte rendu intégral) afin d’essayer de déterminer la nature précise de cette mesure et son cadre juridique ainsi que celui régissant le recrutement des membres du Cabinet du Président de la République.
I. Les déclarations alambiquées de MM. Strzoda et Kohler sur la mesure prononcée le 3 mai
Dans son audition du 24 juillet devant la commission de l’Assemblée, le directeur de Cabinet de l’Elysée affirme que le 2 mai :
« […] Le secrétaire général informe le Président de la République [alors qu’il était en Nouvelle Calédonie] du comportement de M. Benalla et lui dit qu’il est proposé de prendre une sanction à son égard. La sanction a été prise par mes soins. Il s’agit, d’une part, d’une suspension de quinze jours sans traitement et, d’autre part, d’une modification des missions de M. Benalla, modification équivalant à une rétrogradation, puisqu’il a été déchargé de la participation à l’organisation des déplacements officiels du Président de la République. Cette sanction, a fait l’objet d’un courrier, que je lui ai notifié le 3 mai dernier, qui figure dans son dossier et qui précise qu’en cas de nouveau comportement fautif il serait licencié. Cette sanction est entrée en vigueur le 4 mai. M. Benalla a donc été démis de ses fonctions du 4 au 22 mai. Certains considèrent que ces sanctions n’étaient pas adaptées aux faits. Mesdames et messieurs les députés, votre commission me permettra de vous apporter des réponses précises sur ce point ».
En résumé, selon les propos tenus par M. Strzoda la sanction prononcée par lui serait donc composée d’une « SUSPENSION de quinze jours SANS TRAITEMENT » + d’une modification des fonctions « équivalant à un RETRODRAGATION » + d’un AVERTISSEMENT.
Ces explications ont manifestement laissé dubitatif le député LR Guillaume Larrivée, co-rapporteur de la commission d’enquête de l’Assemblée, puisque dans le flots de questions qu’il pose ensuite il tend un piège (juridique) en demandant à l’ancien préfet :
« Premier terme de cette sanction : cette suspension. En droit, une suspension est-elle une sanction ? »
Or, dans sa réponse, Patrick Strzoda, confirme alors :
« La mesure de suspension que j’ai prise était une sanction – et en tout cas a été ressentie comme telle par l’intéressé. Il lui a été interdit d’être présent dans son service, quinze jours de traitement lui ont été retirés [NB : on constatera par la suite que cette affirmation est mensongère], et, surtout, cette sanction était le dernier avertissement en cas de nouveaux comportements fautifs, ce qui s’est d’ailleurs produit. Tout cela était clairement notifié dans le courrier que je lui ai adressé.
Cette sanction qui l’a donc écarté du service – ce qui se sait dans une maison où l’on travaille tous ensemble – était doublée d’une autre sanction, qui était une rétrogradation : sa feuille de poste a été modifiée et on lui a retiré un champ d’activité extrêmement important dans lequel il excellait – je tiens à le dire.
Au-delà de ces quinze jours de suspension, cette décision le mettait à l’écart d’une activité extrêmement valorisante vis-à-vis de l’ensemble des équipes de l’Élysée. Participer de l’organisation des déplacements du Président de la République, ce sont des missions très recherchées ».
C’est alors que, fin publiciste, Guillaume Larrivée décide de porter à la connaissance de la commission:
« qu’une suspension n’est pas une sanction mais une mesure conservatoire et provisoire. Je vous renvoie notamment à la lecture de l’article 43 du décret du 17 janvier 1986 : en droit, une suspension n’est pas une sanction […]« .
La remarque de l’ancien membre du Conseil d’Etat a dû faire cogiter les conseillers juridiques de l’Elysée car le lendemain devant la commission d’enquête sénatoriale le directeur de cabinet précise que la suspension de quinze jours sans traitement correspond à une « mise à pied avec exclusion temporaire« . Celle-ci était toujours complétée par une « modification des missions » de M. Benalla (retrait de la participation à l’organisation des déplacements publics du Président de la République), ce qui est au yeux du directeur de Cabinet constitue « une rétrogradation » ainsi que d’un avertissement « que tout nouveau comportement fautif déclencherait son licenciement« .
Mais Patrick Strzoda crée alors la surprise, en réponse à une question de la sénatrice Esther Benbassa, en précisant que :
« M. Benalla a été engagé sous contrat public avec un statut de contractuel. Sa sanction, que je souhaitais immédiate, adaptée et proportionnée, devait donc respecter les dispositions du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État. Le conseil de discipline n’a cependant pu être saisi puisqu’il n’en existe pas à l’Élysée. M. Benalla a reçu, au mois de mai, l’intégralité de son traitement, les quinze jours de suspension faisant l’objet d’une retenue sur les droits à congés obtenus au titre de l’année 2017.«
Ainsi, selon le directeur de Cabinet la situation juridique du chargée de mission serait régie par le décret, bien connu des spécialistes du droit de la fonction publique, n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’Etat pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat. Si le contrat à durée déterminée de M. Benalla, révélé par Médiapart le 25 juillet, fait bien référence à ce décret ce n’est que s’agissant des conditions régissant les congés. On peut sérieusement douter – comme nous l’évoquerons par la suite – que ce texte soit applicable aux membres du cabinet de la présidence de la République.
En tout état de cause, le directeur de Cabinet semble bien mal maîtriser ce texte car à la question du président Philippe Bas « Pourquoi ne pas avoir imputé la sanction sur son traitement du mois de mai, voire en juin ou en juillet ?« , Patrick Strzoda répond:
« Il s’agit d’une mesure de gestion : le décret précité de 1986 précise qu’une suspension temporaire ne peut être prononcée qu’avec maintien du traitement ».
Et c’est par cette réponse qu’il avoue donc – à demi-mots – la vraie nature de la mesure prononcée, à savoir, on l’aura compris, une suspension temporaire à titre conservatoire et non une sanction disciplinaire.
Pour s’en persuader il suffit de se référer au titre X de décret de 1986 cité par le directeur de cabinet. Ce texte établit bien deux régimes distincts:
– D’une part, en cas de faute grave, la possibilité de suspendre temporairement l’agent fautif, que celle-ci résulte d’un manquement à ses obligations professionnelles (c’est-à-dire d’une faute disciplinaire) ou d’une infraction pénale. Dans ce cas là, comme c’est également le cas pour les fonctionnaires étatiques, l’agent conserve sa rémunération et les prestations familiales obligatoires. Il ne s’agit en effet pas d’une sanction disciplinaire mais d’une mesure conservatoire prise dans l’intérêt du service (article 43 du décret; CE 7 novembre 1986, n° 59373).
La durée de suspension ne peut dépasser la durée du contrat et en tout état de cause quatre mois, sauf en cas de poursuites pénales. Car justement ce régime de suspension temporaire, à titre conservatoire, vise à permettre d’écarter temporairement du service un agent public qui a commis une faute grave, souvent une infraction pénale, et dont le maintien dans le service risquerait de perturber l’ordre public ou son bon fonctionnement. Elle permet aussi d’articuler les poursuites disciplinaires avec d’éventuelles poursuites pénales. Ainsi, si M. Strzoda avait, comme il aurait dû le faire en vertu de l’article 40 du Code de procédure pénale, signalé au Procureur les faits reprochés au collaborateur du président, la suspension aurait permis de l’écarter du service le temps que le Parquet examine le dossier et détermine s’il y avait lieu, ou non, de le poursuivre.
– D’autre part, le décret définit les différentes sanctions disciplinaires qui peuvent être prononcées par l’autorité disciplinaire, c’est-à-dire normalement l’autorité hiérarchique (ou de nomination), généralement après avis de la Commission paritaire réunie en conseil de discipline (voir article 1-2 du même décret), en cas de manquement à une obligation de l’agent (article 43-1). Et le décret ne définit, comme échelle de sanction que quatre groupes de sanction à savoir, très classiquement:
4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. » (article 43-2)
On aura compris que le directeur de cabinet de l’Elysée n’a pas appliqué ces dispositions de l’article 43-2 sinon il n’aurait pu prononcer : – soit une « exclusion temporaire de fonction AVEC retenue de traitement » ; – soit un « avertissement » (ce qui aurait été faible comme sanction eu égard à la gravité de faits). Mais il ne pouvait prononcer les deux sanctions de manière cumulée.
Patrick Strzoda affirme pourtant, sous serment, avoir, dans sa lettre, prononcé à l’encontre de M. Benalla à la fois une « suspension temporaire de 15 jours » avec retenue sur traitement (qui n’a pas été effectuée), une « rétrogradation » ET un « avertissement » annonçant un licenciement en cas de nouveau comportement fautif.
Pourtant, non seulement de telles sanctions disciplinaires n’existent pas dans le décret de 1986 mais a fortiori elles sont, en cas de cumul, illégales:
En effet la mesure de rétrogradation n’existe pas à l’égard des agents non titulaires. Elle n’aurait en effet aucun sens à leur égard puisqu’ils n’occupent pas de grades dans la hiérarchie administrative contrairement aux fonctionnaires titulaires. Seuls ces derniers peuvent donc être rétrogradés (en vertu de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 pour les fonctionnaires d’Etat). Tout au plus, il a pu être décidé par le directeur de cabinet de changer les fonctions du chargé de mission. Cette mesure peut parfaitement être décidée dans l’intérêt du service par tout chef de service. Mais si elle est décidée, comme c’est le cas ici, à titre disciplinaire, elle est illégale car il s’agit d’une sanction déguisée.
S’agissant de l’avertissement, il n’est pas davantage possible dans une lettre prononçant une sanction disciplinaire ou une suspension temporaire d’annoncer un licenciement à venir en cas de nouvelle faute. En effet, l’autorité hiérarchique ne peut se lier dans l’exercice du pouvoir disciplinaire. S’agissant d’un pouvoir discrétionnaire, l’autorité doit conserver son appréciation de l’opportunité des poursuites disciplinaires et d’une éventuelle sanction en cas de récidive. En tout état de cause, la nouvelle sanction ne peut qu’être proportionnée à la gravité de la nouvelle faute commise. Autrement dit, si M. Benalla avait par la suite des événements du 2 mai commis une faute (vraiment) vénielle, le licenciement n’aurait pas nécessairement été justifié. Or à plusieurs reprises dans ses auditions M. Strzoda a fait état de l’automaticité du licenciement dès qu’il a été informé d’un nouveau comportement fautif (à propos du recel de vidéosurveillance).
On peut donc penser que la lettre du directeur de cabinet de la présidence du 3 mai, notifiant à M. Benalla ces « sanctions », intégralement reproduite par Le Monde du 20 juillet 2018, est illégale :
« votre comportement a porté atteinte à l’exemplarité qui est attendue, en toutes circonstances, des agents de la présidence de la République. En conséquence, j’ai décidé de vous suspendre de vos fonctions, à compter du 4 mai 2018, pour une durée de quinze jours. Vous reprendrez vos fonctions le 19 mai 2018. Je vous invite à tirer toutes les conséquences de ces incidents et de (sic) faire preuve, à l’avenir, d’un comportement exemplaire. A défaut, je mettrai fin définitivement à votre collaboration au sein des services de la présidence de la République ».
Verbatim de la lettre du directeur de cabinet de l’Elysée du 3 mai, publiée dans le Monde du 20 juillet 2018
Une telle automaticité (« je mettrai fin définitivement« ) qui transforme un pouvoir discrétionnaire en compétence liée est en soi illégale. Si M. Benalla avait contesté devant le Conseil d’Etat cette lettre il aurait donc, selon toute vraisemblance, obtenu son annulation.
En définitive, on l’aura compris, il n’a pas réellement été prononcé le 3 mai par l’Elysée à l’encontre de M. Benalla une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire avec retenue sur traitement (couramment appelée « mise à pied ») mais une simple suspension temporaire à titre conservatoire de 15 jours, ayant permis au chargé de mission de prendre un reliquat de congés non pris en 2017. Les deux autres mesures – changement de fonctions et avertissement – étaient en tout état de cause illégales.
Dans son audition devant le Sénat le 26 juillet, M. Alexis Kohler évoque, plus prudemment, une « mise à pied de quinze jours assortie d’une suspension et d’un changement de mission« :
« [le 2 mai] en fin de journée, M. Strzoda m’a indiqué qu’il avait décidé une sanction disciplinaire, dont j’ai approuvé le principe. Son contenu – une mise à pied temporaire de quinze jours assortie d’une suspension de traitement et d’un changement de mission – a été porté à ma connaissance le 3 mai, date à laquelle elle fut également notifiée à M. Benalla, et elle m’a alors semblé proportionnée à la faute commise ».
En réponse à une question sur la proportionnalité des faits, il mentionne également l’avertissement :
« Je conçois parfaitement que, aujourd’hui, à la lumière des faits connus depuis lors, la sanction puisse apparaître insuffisante. Certains de ces faits ont conduit au licenciement de M. Benalla – afin de mettre en oeuvre une réponse graduée et proportionnée, il lui a été notifié dans un courrier l’informant de la première sanction que si des faits nouveaux se produisaient, ce qui a été le cas, ils ne seraient pas sans conséquences et qu’il serait licencié. […] «
Et à une question du président Philippe Bas sur la lenteur de l’exécution de la sanction prononcée, le secrétaire général de l’Elysée ajoute, toujours de manière convergente avec le directeur de Cabinet :
« Compte tenu du statut de M. Alexandre Benalla, contractuel de droit public, et du décret de 1986, il pouvait faire l’objet d’une suspension avec retenue sur salaire, mais la question des modalités de cette retenue a surgi au moment de procéder à l’opération. Afin de ne pas fragiliser la décision, nous avons privilégié la voie d’une retenue sur jours de congés. In fine, l’objectif a été atteint : une sanction complète, définitive, ayant le même effet. Peut-être la question mérite-t-elle, pour l’avenir, une étude juridique, afin que nous disposions de la procédure la plus robuste pour prendre des décisions non contestables et efficaces ».
Le secrétaire général de l’Elysée reconnaît donc qu’il n’y a pas eu de retenue sur le traitement de M. Benalla mais uniquement l’imputation sur le solde de congés des quinze jours de mise au vert en Bretagne (et dans la salle de sport de l’Assemblée) … Peut-on dès lors réellement parler d’exécution d’une « sanction »? (cf. v. aussi Lorène Carrère, « La sanction de Benalla : de jolis pas de cha-cha-cha« , Dalloz actualité, 26 Juillet 2018).
Mais une question reste en suspens. Même si elle a déjà été très largement déflorée par le billet de Paul Cassia et par de nombreux échanges dans la tweetosphère juridique à la suite de ce billet : le décret du 17 janvier 1986 est-il bien applicable à un chargé de mission de l’Elysée?
II. L’inapplicabilité du décret du 17 janvier 1986 aux membres du cabinet présidentiel
Si sur ce point les avis divergent, il nous semble que trois solides arguments juridiques peuvent valablement être avancés et faire douter de l’applicabilité de ce décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’Etat aux membres du cabinet présidentiel.
Les deux premiers arguments, relatifs au champ d’application du décret n°86-83 sont assez techniques (A.), le troisième, relatif à la séparation des pouvoirs, qui s’applique entre Matignon et l’Elysée, est plus une question de principe (B.).
A. Arguments techniques sur le champ du décret de 1986
les dispositions du décret du 17 janvier 1986 s’appliquent, selon son article 1er, dans sa version issue d’un décret du 21 mars 2014, « aux agents contractuels de droit public recrutés par l’une des administrations mentionnées à l’article 2 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée en vertu des 2°, 3° et 6° de l’article 3 et des articles 4, 6, 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 6 sexies ou 6 Article 2″.
Or l’article 2 de la loi du 11 janvier 1984, qui régit les personnels statutaires de la fonction publique de l’Etat, prévoit que :
« Le présent titre s’applique aux personnes qui, régies par les dispositions du titre Ier du statut général, ont été nommées dans un emploi permanent à temps complet et titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations de l’Etat, des autorités administratives indépendantes ou des établissements publics de l’Etat ».
Un ancien arrêt du Conseil d’Etat avait décidé que « le secrétariat général de la présidence de la République n’a pas le caractère d’une administration centrale et ne peut y être assimilé » (CE 5 mai 1976, Union des syndicats CFDT des administrations centrales et assimilées, n° 96308). Mais cette solution ne nous semble plus reproductible dans la mesure où depuis cette décision le cadre juridique a changé – avec l’adoption des lois « Le Pors » en 1983-1984 – et pour l’application du statut général de l’Etat il n’est plus exigé d’être en présence d’une « administration centrale ».
Toutefois deux questions se posent : d’une part, les membres du cabinet présidentiel sont-ils nommés dans « un emploi permanent » et d’autre part, la présidence de la République constitue-t-elle, une « administration de l’Etat ». Or, il semble que s’agissant d’emplois du Cabinet présidentiel, une réponse négative doive être donnée dans les deux cas.
1. Le caractère non permanent de l’emploi de chargé de mission de M. Benalla et plus largement des emplois de membres du cabinet présidentiel
A la suite de la victoire d’Emmanuel Macron aux présidentielles, M. Benalla a été recruté à compter du 15 mai 2017 comme chargé de mission à l’Elysée. Son embauche a été régularisée par le contrat à durée déterminée du 2 juin 2017. Il a été recruté pour pourvoir un emploi d’agent contractuel de droit public « de catégorie A au sein du cabinet du Président de la République ». Contrat de cabinet qui, logiquement, s’achève à la fin du mandat présidentiel en cours….
Dans la mesure où la mission de M. Benalla visait à organiser, coordonner et assurer la sécurité des déplacements présidentiels, on peut se demander s’il ne s’agit pas en réalité d’un besoin permanent. L’article 4 de la loi de 1984 permet, en dérogation du principe selon lequel un emploi permanent doit être occupé par un fonctionnaire titulaire, à l’Etat de recruter des contractuels soit « 1° Lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » soit « 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A […], lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient » – ce qui est le cas de l’emploi occupé M. Benalla qui était bien de catégorie A et qui avait une nature spécifique. Cet argument militerait donc en faveur de l’applicabilité du décret de 1986.
Mais cela ne résiste toutefois pas à la « doctrine » des services de l’Etat eux-mêmes et à la jurisprudence administrative.
En effet, d’une part, on peut penser que « par nature » les emplois de cabinet ne sont pas des emplois permanents. C’est la position retenue par le point 1.2 du « Guide méthodologique » joint à la circulaire du 20 octobre 2016 prise par le ministre de la Fonction publique pour la mise en œuvre du décret du 17 janvier 1986 (p. 6 – la référence est empruntée à Paul Cassia qui la doit lui-même à… Claude Danthony):
Le décret de 1986 n’est pas applicable aux agents contractuels recrutés « sur des emplois de cabinet dès lors qu’ils ne sont recrutés sur des emplois qui ne sont pas, par nature, des emplois permanents de l’Etat »
Cette même position a été retenue par la Cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 20 septembre 2016 s’agissant de la suspension provisoire puis du licenciement, sous la présidence Hollande, d’un chargé de mission recruté comme chef de service des télécommunications et de l’information à l’Elysée. Là aussi on aurait pu penser qu’il s’agissait d’une emploi permanent compte tenu de la nature de la mission (télécommunication & information) mais la CAA de Paris a jugé que le décret de 1986 était applicable uniquement parce le contrat de travail avait renvoyé aux dispositions de ce texte s’agissant des conditions de licenciement [correctif] :
« 14. Considérant, en premier lieu, que si, par l’article 7 du contrat de travail conclu le 31 mars 2011 entre la Présidence de la République et M.B…, les parties ont entendu rendre applicables, dans le cadre de leurs relations contractuelles, les dispositions de l’article 46 du décret du 17 janvier 1986 susmentionné relatives au préavis précédant un licenciement, ce même article 7 stipule que ce préavis ne s’applique pas aux licenciements prononcés à titre disciplinaire ; que, par suite, le moyen tiré de l’existence d’un vice de procédure au motif que le licenciement contesté est intervenu sans préavis, doit être écarté comme inopérant » (CAA Paris 20 septembre 2016, n° 15PA01086).
Et comme le relève Paul Cassia, la présidence de la République soutenait dans son mémoire en défense (cf. visas de la décision) la… non applicabilité du décret du 17 janvier 1986 aux agents de l’Elysée….
[ajout : cf. les conclusions de Mme Oriol, rapporteure publique, sur CE, sur l’affaire n° 405061 : elle estime pour sa part que le décret de 1986 était bien applicable à ce chargé de mission contractuel de l’Elysée]
Cette décision d’appel ayant fait l’objet d’un pourvoi en cassation, le Conseil d’Etat sera prochainement amené à trancher cette question. Toutefois, dans cette affaire, le requérant a déposé une QPC contre les 2 et 4 de la loi du 11 janvier 1984 Or la question prioritaire de constitutionnalité n’a pas été transmise au motif que « ces dispositions ne sont pas applicables au litige formé par M. B…à la suite de son licenciement » (CE, 5 mai 2017, n° 405061).
La motivation du Conseil d’Etat est néanmoins sibylline et on ne sait pas si ces dispositions ne sont pas applicables au litige car : 1. le requérant, chargé de mission à l’Elysée, n’occupait pas un « emploi permanent » ou 2. l’Elysée n’est pas une « administration de l’Etat » ou 3. si l’intéressé ne relevait pas des exceptions de l’article 4 de cette même loi pour être recruté comme contractuel de catégorie A.
[Soit, plus simplement, le juge administratif du filtre estime que le requérant n’étant pas fonctionnaire titulaire la loi de 1984 ne lui est, en tout état de cause, pas applicable]
Cela nous amène à la deuxième raison sérieuse d’estimer que le décret du 17 janvier 1986 n’est pas applicable aux personnels de l’Elysée.
2. L’Elysée ne serait pas une « administration de l’Etat »
La loi du 11 janvier 1984 – et par suite le décret du 17 janvier 1986 – ne serait pas applicable aux personnels de l’Elysée (et pas seulement aux membres du cabinet présidentiel) car la Présidence de la République ne serait pas une des « administrations de l’Etat » de l’article 2 de cette loi. En ce sens l’article 20 de la Constitution prévoit que le Premier ministre « dispose de l’administration » – dont ne fait pas partie l’administration élyséenne au nom de la séparation des pouvoirs…
Car si le Premier ministre et le Président de la République sont, dans le cadre de la Constitution de la Ve République, les deux branches de l’Exécutif, ils sont en vertu de cette constitution des pouvoirs séparés, ce qui suppose que l’Elysée bénéficie d’une autonomie organisationnelle dans laquelle Matignon ne peut s’immiscer.
B. Argument de principe : l’atteinte à l’autonomie organisationnelle de l’Elysée
Dans une décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012, Loi de finances rectificative pour 2012 (II), le Conseil constitutionnel a déduit de l’article 16 de la Déclaration de 1789 (principe de séparation des pouvoirs), et des articles 5 et 20 de la Constitution, que « le principe de la séparation des pouvoirs s’applique à l’égard du Président de la République et du Gouvernement » (cons. 81. V. aussi dans le même sens en QPC : Décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, Mme Ekaterina B., épouse D., et autres [Secret défense]).
Or, le Président de la République, en vertu de l’article 5 de la Constitution, et le Premier ministre en vertu des articles 20 et 21, sont deux pouvoirs publics constitutionnels, faisant l’objet de deux titres distincts de la Constitution, ils se doivent dans leurs relations réciproques de respecter leur autonomie respective (même si la Constitution organise par ailleurs une subordination du Premier ministre au Président de la République)
Comme l’explique Olivier Beaud, dans un commentaire critique de la décision n°2012-654 DC, le juge constitutionnel a dégagé « un principe de spécialisation fonctionnelle en vertu duquel chaque organe serait compétent pour régir son propre domaine, sans immixtion possible d’un autre pouvoir » (Olivier Beaud, « Le Conseil constitutionnel et le traitement du président de la République : une hérésie constitutionnelle (À propos de la décision du 9 août 2012) », Jus politicum [En ligne], avril 2013, n° 9, 42 p).
En vertu de ce principe le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur ne pouvait, sans violer l’article 16 DDHC, modifier le traitement du Président de la République et du Premier ministre. Si on applique ce principe aux membres du cabinet présidentiel et plus largement au personnel de l’Elysée, d’une part le législateur ne pourrait, par la loi du 11 janvier 1984, régir le statut des personnels de la présidence de la République sans porter atteinte à ce principe et d’autre part le Gouvernement, en particulier le Premier ministre, ne pourrait par le décret du 17 janvier 1986, régir le statut de ce personnel. Le principe de séparation des pouvoirs s’oppose donc à ce que la loi de 1984 et le décret de 1986 s’appliquent à un chargé de mission du cabinet présidentiel tel que M. Benalla.
Mais alors quelles règles s’appliquent à ce type d’emplois élyséens ?
Le contrat de M. Benalla ne mentionne que l’application du décret de 1986 s’agissant des règles relatives aux congés. Il lui impose aussi au titre des « obligations spécifiques » le respect du décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d’activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, ainsi que, comme pour tout agent public, des obligations de réserve, loyauté, discrétion et respect du secret professionnel.
NB : on peut s’interroger sur la juridiction pour connaître des litiges des membres du cabinet de la présidence de la République. Le contrat de M. Benalla mentionne que la juridiction compétente pour connaître d’un éventuel litige est le TA de Paris. Mais on peut penser, même s’il ne s’agit pas d’un emploi relevant de l’article 13 de la Constitution au sens du 3° de l’article R.311-1 du CJA, que l’ensemble des litiges relatifs aux membres du Cabinet du Président relèvent directement du Conseil d’Etat ( CE, 4 avril 2001, N°223135) par effet attractif (et probablement parce que ces nominations concernent beaucoup de membres du Conseil d’Etat). Toutefois, dans l’affaire citée précédemment le TA de Paris s’est reconnu compétent en premier ressort et la CAA en appel.
Pour le reste, en l’absence de statut des personnels de l’Elysée, la situation des chargés de mission au cabinet de la présidence est régie par leur contrat et les principes généraux du droit dégagés par le Conseil d’Etat. Compte tenu de la gravité des faits, le directeur de Cabinet de l’Elysée pouvait valablement considérer que le chargé de mission n’avait pas respecté ses obligations contractuelles et procéder à la rupture du contrat de travail.
En revanche en l’absence de statut des personnels de l’Elysée définissant précisément l’échelle des sanctions et pouvant constituer une base légale suffisante à celles-ci, on peut avoir de sérieux doute sur la légalité des sanctions « bricolées » par le directeur de cabinet du Président de la République….
Mais la mesure prononcée le 3 mais n’est pas la seule irrégularité, apparue au cours des auditions parlementaires. entachant la gestion élyséenne.
II. Conseillers communs Matignon-Elysée et absence de déclarations de transparence des conseillers « officieux » à la HATVP
C’est passé inaperçu mais lors de l’audition d’Alexis Kohler, le président Philippe Bas, ancien secrétaire général de l’Elysée, a très justement fait valoir, à l’occasion d’une excellente question du sénateur Jean-Yves Leconte, que :
« […] C’est la première fois dans l’histoire de nos institutions que ce choix a été fait [de nommer des conseillers communs]« .
A. Interrogations constitutionnelles sur les conseillers communs Elysée-Matignon
Dans la suite de son propos, le président de la Commission d’enquête, Philippe Bas, explique plus longuement en quoi cette nomination de conseillers communs au Palais et à l’Hôtel pose problème :
« Vous nous dites que vous ne voyez pas ce qu’il pourrait y avoir de contraire à la séparation des pouvoirs dans cette forme d’organisation. C’est pour nous un questionnement important car le titre de la Constitution traitant des responsabilités du Gouvernement est bien sûr distinct du titre de la Constitution qui traite de la responsabilité du Président de la République. Ces responsabilités ne sont pas de même nature.
Le Gouvernement dispose de l’administration et de la force armée. Lui seul exerce à travers les ministres une autorité sur les directeurs d’administration centrale. Le Premier ministre, à travers son cabinet, prend des décisions. Ces décisions figurent dans les relevés de conclusion des réunions interministérielles que l’on appelle communément « les bleus ». Si un conseiller du Président de la République est également conseiller du Premier ministre, l’on est en droit de se demander si la décision du Gouvernement est une décision du Président de la République ou une décision du Gouvernement.
Or, le Président de la République, de par son statut constitutionnel, n’est pas responsable, ni devant le Parlement ni sur le plan pénal, pendant la durée de ses fonctions et pour les décisions qu’il prend en application de ses compétences constitutionnelles. Le Gouvernement, quant à lui, est responsable devant le Parlement. Si bien que, quand un conseiller du Premier ministre prend une décision qui a été validée sous forme de « bleu » de Matignon, pour utiliser le langage commun, cette décision engage la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement et peut faire l’objet d’un contrôle du Parlement au titre de sa mission de contrôle du Gouvernement.
Néanmoins, si cette décision peut apparaître comme une décision d’un collaborateur du Président de la République, la situation est tout autre. Je crois donc qu’il y là une véritable question sur la séparation des pouvoirs dans un régime de dualité de l’exécutif entre présidence de la République et Gouvernement, qui mérite d’être posée. De ce point de vue, il me semble que la question de M. Jean-Yves Leconte est tout à fait légitime ».
Manifestement plus familier de la gestion d’une compagnie maritime, le secrétaire général de l’Elysée ne voit pas où est le problème constitutionnel :
« C’est une question qui relève de l’organisation du pouvoir exécutif. Je ne pense pas qu’elle touche à la séparation des pouvoirs. Je souhaite revenir sur l’organisation au sein de l’exécutif et le rôle des cabinets. M. le Président, vous avez occupé le poste que j’ai l’honneur d’occuper… »
L’Association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO), dont nous sommes membre fondateur avec notamment Patrick Weil, Thomas Perroud, Thomas Hochmann ou encore Jean-Baptiste Soufron, avait bien perçu cette difficulté (v. aussi : Matthieu Caron, « Une intrusion du chef de l’Etat dans le droit gouvernemental », AJDA 2017 p.1494). C’est pourquoi le principe d’autonomie organisationnelle des pouvoirs publics constitutionnels, qui découle du principe de séparation des pouvoirs, fonde le recours pour excès de pouvoir, introduit par l’ADELICO, contre les arrêtés du 15 mai 2017 relatif à la composition du cabinet du Président de la République (NOR: PREX1717921A, JORF n°0142 du 18 juin 2017, texte n° 1) et du 20 juin 2017 relatif à la composition du cabinet du Premier ministre (NOR: PRMX1718538A ; JORF n°0147 du 24 juin 2017, texte n° 19) en tant qu’ils procèdent à la nomination dans les cabinets de la présidence et du premier ministre de dix conseillers communs (v. circulaire NOR: PRMX1715510C du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail gouvernemental).
La position du Secrétaire général de l’Elysée est d’autant plus inquiétante que le recours à des conseillers communs entre la Présidence et le Premier ministre visait à respecter le « quota » de conseillers dans les cabinets ministériels ou dans le cabinet présidentiel (« Une dizaine de conseillers communs entre l’Elysée et Matignon, une innovation », Le Monde.fr avec AFP | 13.06.2017). Et pour mettre un terme à l’emploi de chargés de mission qui travaillaient au cabinet sans que leur nomination soit publique (ce que Guillaume Larrivée a qualifié de « conseillers officieux » – car leur nomination n’est pas publiée au JORF – dans ses questions à Patrick Strzoda), l’Exécutif s’était engagé « à ce que les noms de tous les conseillers ministériels soient publiés au Journal officiel, limitant de facto encore plus strictement la taille des cabinets« .
Or les auditions du secrétaire général et du directeur de cabinet de l’Elysée, ainsi que les révélations de Médiapart, ont permis de s’apercevoir que ces engagements, totalement intenables, n’étaient que de la poudre de perlimpinpin médiatique. En effet non seulement, comme le montre le cas de M. Benalla, l’Elysée a continué à recruter des conseillers « officieux » mais en outre, en toute illégalité, ceux-ci n’ont pas été soumis à l’obligation de déclarations d’intérêt et de patrimoine à la Haute autorité de la transparence de la vie publique (HATVP).
B. L’absence de déclarations d’intérêt à l’HATVP de la dizaine de conseillers « officieux » de l’Elysée
Selon l’enquête de Mathilde Mathieu pour Médiapart :
« En un an, les effectifs des « chargés de mission » de la présidence auraient ainsi oscillé de 8 à 6, pour monter à « une dizaine » aujourd’hui… » (« Macron-Benalla: les «chargés de mission» de l’Elysée échappent aux obligations de transparence« , Médiapart, 25 juillet 2018).
Le co-rapporteur de la commission d’enquête, Guillaume Larrivée avait déjà soulevé le lièvre au cours de l’audition de Patrick Strzoda (au point où on en vient à regretter qu’il ne rédigera jamais ce rapport) :
« […] Je précisais ces questions dès lors que l’Assemblée nationale a adopté la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et son article 11, modifié en dernier lieu par l’actuelle majorité par la loi du 26 mars 2018. Ledit article modifié en 2018 dispose à son 4° que les collaborateurs du Président de la République sont tenus d’adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration ».
Lors de l’audition le lendemain au Sénat du directeur de cabinet, le sénateur François Pillet est revenu à la charge sur cette question, qui a manifestement plongé dans l’embarras l’Elysée, au point que Patrick Strzoda n’a pu faire qu’une réponse d’attente:
« Nous sommes en train d’expertiser ce point. Avant l’élection de M. Macron à la présidence de la République, seuls les collaborateurs dont la nomination était annoncée au Journal Officiel devaient produire une déclaration.
Nous avons maintenu cette pratique. En l’espèce, M. Benalla étant seulement chargé de mission, il n’a pas été tenu, comme les huit autres agents dans ce cas, de transmettre une déclaration d’intérêts. J’ai demandé ce jour au Secrétariat général du Gouvernement (SGG) d’expertiser cette disposition« .
Le lendemain le secrétaire général de l’Elysée, Alexis Kohler, s’est aussi défaussé sur « les services de la présidence » et sur les pratiques de la présidence précédente:
« Quand j’ai été nommé aux fonctions que j’occupe aujourd’hui, en même temps que les premiers collaborateurs du Président de la République, nous avons demandé aux services de la présidence quel était le champ des personnes soumises à ces obligations déclaratives. Il nous a été répondu que la pratique qui avait prévalu au cours de la totalité du mandat précédent était que seuls les conseillers nommés au Journal officiel adressaient à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts. Nous avons suivi cette pratique.
J’ai de nouveau interrogé les services hier sur les pratiques antérieures, et il m’a été fait la même réponse. Je vais m’assurer de l’exactitude de ces informations. On m’a dit aussi que des échanges avaient eu lieu avec la HATVP pour définir le champ d’application des règles instituées en 2013. »
MAJ : selon un article du Monde du 28 juillet et du Canard enchaîné du 1er août, sous la présidence Hollande 16 chargés de mission « officieux » (dont la nomination n’est pas publiée au JORF) auraient bien adressé à la HATVP leurs déclarations.
Mais l’appel à la rescousse de Marc Guillaume a été fructueux puisque poursuit le secrétaire général de l’Elysée :
« La nuit porte conseil, mais aussi et surtout le Secrétaire général du Gouvernement, que j’ai interrogé et qui, au vu des débats parlementaires, m’a dit qu’il serait logique d’inclure les chargés de mission dans le champ de ces obligations déclaratives. J’ai donc demandé à nos services d’adresser un message aux intéressés pour qu’ils régularisent leur situation. Il existe aujourd’hui huit chargés de missions à la présidence de la République, dont deux affectés au sein des services – nous n’avons pas encore éclairci le point de savoir si les obligations déclaratives s’imposent aussi à ces derniers ».
Pourtant comme l’a fait valoir le sénateur Pillet lors de ces auditions, l’alinéa 4 de l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique indique « expressément que les collaborateurs du Président de la République transmettent au président de la Haute Autorité une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts. Là où la loi ne distingue pas, il n’y a pas lieu de distinguer… ».
En outre, tout manquement à cette obligation de déclaration est punissable de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, et devrait être signalé au procureur de la République en application de l’article 40 du code de procédure pénale…
Confirmant l’utilité du travail pointilleux de la commission d’enquête sénatoriale, l’Elysée a depuis annoncé officiellement que la situation des ces conseillers serait régularisée (« Elysée : les collaborateurs officieux vont déclarer leur liens d’intérêt« , Le Monde du 28 juillet 2018). Anticor a parallèlement saisi le président de la HATVP. L’association a demandé à la HATVP de solliciter auprès du secrétaire général de l’Élysée «la liste exhaustive» des chargés de mission « officieux » affectés au cabinet présidentiel (ils seraient une dizaine selon M. Strzoda), d’enjoindre ces derniers à transmettre leur déclaration et de saisir le parquet des manquements aux obligations de déclaration au titre de…l’article 40 du CPP (« Affaire Benalla: Anticor demande la transparence pour les collaborateurs officieux de l’Elysée« , Libération avec AFP, 31 juillet 2018). L’Elysée est décidément un Palais bien mal entretenu juridiquement. Peut-être le Palais serait-il inspiré de recruter un juriste comme chargé de mission non pour assurer la sécurité présidentielle mais la sécurité de ses décisions…
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6 réponses à M. Benalla a-t-il réellement été sanctionné par l’Elysée le 3 mai? (Impressionnisme juridique élyséen 2)
1 août 2018 à 17 h 54 min
Concernant la partie I, je suis d’accord avec vous sur le fait que :
–	l’intéressé a fait l’objet d’une mesure de suspension provisoire, dans des conditions qui ne sont pas juridiquement claires ;
–	le terme de « rétrogradation » employé par P. Strozda est impropre.
Sur le reste, je ne vous suis pas du tout.
Le « changement de fonctions » n’est pas une mesure prise dans l’intérêt du service mais une sanction présentée comme telle. Si elle était présentée comme une mesure dans l’intérêt du service elle serait requalifiée par le juge administratif en sanction déguisée. C’est une « sanction non déguisée » en quelque sorte, qui n’est pas dans la liste prévue à l’article 43-2 du décret n° 86-83.. C’est admis par la jurisprudence et çà se pratique dans l’administration, en particulier en raison de la sévérité du juge administratif sur la notion de « sanction déguisée », qui conduit à disciplinariser des MIS (c’est-à-dire à prendre une MIS dans le respect de la procédure disciplinaire et en la regardant comme une sanction). A partir de là l’intéressé a non seulement fait l’objet d’une mesure de suspension, mais également d’une sanction, dans des conditions certes très brouillonnes.
Les passages sur la compétence liée sont faux. Une autorité administrative peut annoncer les mesures qu’elle prendra à défaut d’un comportement déterminé de l’administré, c’est parfaitement admis sur le plan juridique par la jurisprudence dans la rubrique des mises en demeure. C’est seulement si à l’occasion de la sanction elle-même, l’autorité administrative s’est crue liée par sa mise en demeure antérieure qu’il y a une situation illégale de compétence liée qui conduit à annuler la sanction, c’est-à-dire la deuxième décision, et ce sauf dans les cas particuliers où l’administration est effectivement en situation compétence liée.
Le nota bene sur les compétences réciproques du TA et du CE est vraisemblablement faux. L’arrêt du CE date de 2001 et non pas de 2011. Il est antérieur à un décret du 22 février 2010 qui a modifié l’article R. 311-1 en restreignant la compétence du Conseil d’Etat en premier et dernier ressort. En outre, l’arrêt de la CAA de Paris vous contredit …
La citation sur le guide de la DGAFP concernant les emplois de cabinet : outre que le passage cité n’est assorti d’aucune référence textuelle ou jurisprudentielle, et que ce doctrine interne, qui n’est jamais un commentaire purement juridique et objectif, surtout sur une question comme celle-là, le problème est que l’intéressé n’a jamais été intégré juridiquement parmi les membres du cabinet … Or soit on est dans le cabinet (et il ne suffit pas de rendre des services particuliers au président de la République pour être membre de son cabinet, il faut y avoir été juridiquement nommé), soit on ne l’est pas. Il relève de ce qu’on appelle le « cabinet officieux », donc il n’est pas membre du cabinet, qui juridiquement n’est qu’ « officiel ».
« la CAA de Paris n’a pas été de cet avis et a retenu de manière générale que: « le décret du 17 janvier 1986 n’est pas applicable aux agents de la Présidence de la République » »
Cette présentation de l’arrêt de la CAA de Paris est malhonnête. Il ne s’agit pas d’un motif de la décision, mais du visa d’un mémoire en défense du président de la République. L’arrêt de la CAA de Paris, si on le lit sérieusement, évite de prendre explicitement partie sur l’applicabilité du décret n° 86-83, qui n’est pas directement nécessaire au règlement du litige. Elle considère ensuite que l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 est applicable, or celle-ci a pour champ d’application les agents occupant un emploi permanent avec un renvoi à l’article 32 pour les agents contractuels.
L’argumentation sur l’atteinte à la séparation des pouvoirs l’autonomie des pouvoirs publics et encore « l’autonomie organisationnelle de l’Elysée » est bizarroïde et pas convaincante du tout. On ne voit pas pourquoi le caractère de « pouvoir public constitutionnel » exclurait l’applicabilité des lois et règlements à votre activité. L’autonomie des pouvoirs publics constitutionnels n’est mentionnée dans les tables analytiques du CC qu’en matière du CC. On ne parle pas du caractère baroquissime de faire découler votre thèse du principe de séparation des pouvoirs, du moins si on parle de droit constitutionnel positif bien sûr …
La décision n° 405061 est d’interprétation basique, elle n’a rien de sybillin : le requérant est un contractuel, il n’entre pas dans le champ d’application de la loi du 11 janvier 1984 qui concerne les fonctionnaires, les dispositions de la loi du 11 janvier 1984 ne sont pas applicables au litige, rejet de la QPC.
Merci de vos remarques. J’ai incorporé un correctif
J’ajoute que concernant M. Larrivé, qui est certes membre du Conseil d’Etat, mais qui est également un ancien membre du cabinet de Nicolas Sarkozy à l’intérieur puis de Brice Hortefeux dans ses fonctions successives, je crois qu’il n’a de leçon à donner à personne sur le sujet et pour ma part, je ne regrette pas son départ.
1 août 2018 à 22 h 54 min
Merci Serge pour la compilation de tous ces éléments qui montrent clairement que, le 3 mai, aucune sanction disciplinaire n’a été prise contre M. Benalla faute qu’une retenue sur sa rémunération ait été prévue pendant les 15 jours de sa suspension (de même que le salaire de M. Crase lui a été intégralement versé), contrairement à ce qu’a dit le porte-parole de l’Elysée sans que cette contrevérité flagrante ne fasse elle-même l’objet d’une sanction disciplinaire. C’est tout ce qui compte, bien plus que de savoir si le décret de 1986 s’applique ou non (s’il s’applique, la mesure prise le 3 mai est irrégulière car non prévue par le décret) et c’est grave car la crédibilité de la parole publique en est atteinte.
Il est évident que le changement pratique de fonctions de ce collaborateur – officiel ou officieux peu importe – du cabinet du PDR, à supposer qu’il ait eu lieu ce que nul n’est en mesure de démontrer, ne constitue pas une sanction disciplinaire, puisque le contrat de recrutement de M. Benalla est particulièrement vague quant à ses missions : il semble que celles-ci n’ont, globalement, pas changé entre le 2 mai et son licenciement, comme en témoigne sa présence constante auprès du PDR (sauf éventuellement pendant la période du 3 mai au 19 mai au cours de laquelle il a bénéficié de congés payés).
C.Danthony dit :
@Scif :
Certes l’arrêt 405061 est sibyllin. Mais quand même, il dit que ne s’appliquent pas les dispositions des articles 2 ET 4 de la loi 84-16. Or l’article 4 prévoit justement qu’en dérogation à l’article 2, des contractuels peuvent être recrutés dans le cadre de la loi 84-16. Votre interprétation est donc erronée.
Pour le reste, il est aujourd’hui sûr que M. Benalla, comme M. Crase (par « parallélisme des formes ») ont juste été invités à aller se faire oublier 15 jours ailleurs grâce à 15 jours de congés payés supplémentaires. Quel que soit le « statut », cela n’est pas une sanction.
Quant au changement de fonctions de M. Benalla, comme le dit PC, il ne peut que laisser dubitatif.
La circulaire DGAFP ne fait certes pas loi, mais elle confirme ce qui relève de la lecture conjointe des articles 1 et 4 du décret 86-83, avec la loi 84-16. L’article 1 fixe une liste limitative de cas où il s’applique : il est bien difficile de voir lequel pourrait s’appliquer aux chargés de mission des cabinets (ministériels ou élyséens).
D’ailleurs, l’article 4 impose que la disposition de la loi 84-16 appliquée figure dans le contrat : comme par hasard, elle ne figure pas dans celui de M. Benalla.
Mon opinion est faite : je confirme la circulaire, le décret ne peut pas s’appliquer, car sinon :
-les clauses prévoyant un licenciement pour « perte de confiance » seraient illégales donc inapplicables : un ministre ou président ne pourrait pas se débarrasser d’un membre de son cabinet qui l’aurait « trahi » ;
-les clauses prévoyant que le contrat prend fin lorsque le ministre ou le président perd son mandat seraient illégales : le successeur devrait conserver le cabinet en l’état sans choix possible ;
-les collaborateurs de cabinet auraient eu droit à la loi Sauvadet et à être titularisés (sur des emplois ne figurant pas dans la loi de finance !), là encore ils resteraient même en cas de changement ;
-Il devrait y avoir des CDIsations au bout de 6 ans de fonctions sur ces « emplois permanents » ;
Bien sûr, une solution serait de songer à créer un statut ad hoc de collaborateur de cabinet, comme cela existe pour les cabinets des collectivités territoriales. Il s’agirait donc de créer un « cadre d’emplois ».
Pour les cabinets ministériels, cela ne pose guère de problème, il suffirait d’un décret du Premier ministre, en Conseil d’État vu la loi 83-634.
Pour l’Élysée, c’est là qu’on aurait effectivement plus de problèmes avec la séparation des pouvoirs et je n’ai pas d’avis.
En attendant, les contrats de travail sont ce qui constitue la règle entre les parties…
2 août 2018 à 23 h 29 min
Claude Danthony devrait être nommé au Conseil d’Etat au tour extérieur, et la présidence de la section du contentieux lui être rapidement confiée. Cela ferait du bien à l’institution, aux administrations et aux justiciables. On nous fait croire que pour bien juger l’administration, il faut la connaitre et donc en avoir fait partie ; pour bien la juger, il faut (aussi) avoir été justiciable.