Source: https://www.diritto.it/dalle-province-regionali-ai-liberi-consorzi-di-comuni-riflessioni-su-una-scelta-di-politica-emozionale/
Timestamp: 2018-12-19 10:14:16+00:00
Document Index: 160081483

Matched Legal Cases: ['art. 138', 'art. 15', 'art. 49', 'art. 12', 'sentenza ', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 2', 'art. 118', 'art. 35', 'art. 22', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 116', 'art. 31', 'art. 25', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 8', 'art. 119']

Sommario: 1. Dalle Province autarchiche alle Province Regionali – 2. Il consolidamento normativo della Provincia Regionale – 3. La natura giuridica della Provincia Regionale – 4. L’inquadramento comunitario e costituzionale della Provincia Regionale – 5. I Liberi Consorzi di Comuni – 6. Profili d’incostituzionalità della Provincia Regionale – 7. Il rischio di un neocentralismo regionale – 8. Considerazioni finali.
Dando per buono che il Governatore Lombardo riesca a convincere i novanta inquilini dell’Assemblea Regionale Siciliana, rimane il dubbio sulla compatibilità degli effetti dei due disegni di riforma delle autonomie locali, atteso che, ad oggi, solo quello (costituzionale) approvato dal Consiglio dei Ministri è noto. In disparte, ogni ulteriore riflessione sulla bontà di chi eccepisce che per la modifica degli Statuti speciali possa essere seguito il diverso procedimento previsto dagli Statuti medesimi, considerato che “…gli statuti stessi, altro non sono che leggi costituzionali, pertanto incapaci di resistere a leggi costituzionali successive, adottate attraverso la procedura dell’art. 138 Cost.”4.
Dalle Province autarchiche alle Province Regionali
L’art. 15 dello Statuto siciliano – approvato con D.L. 15/05/1946 n. 455, convertito in legge costituzionale 26/02/1948 n. 2 – così recita: “Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono soppressi nell’ambito della Regione siciliana. L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria. Nel quadro di tali principi spetta alla Regione la legislazione esclusiva e la esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali”. Ovviamente, come è stato opportunamente affermato, “Si tratta di una manifestazione di desiderio, la soppressione degli organi statali e (almeno parte) degli enti pubblici di dimensione provinciale compete allo Stato e non alla Regione: ma è significativa della volontà della Regione di sostituire un proprio apparato periferico a quello statale preesistente (prefetture, provveditorati agli studi, uffici del genio civile, intendenze di finanza etc.)”9.
La L.r. n. 22 del 09/05/86 sul “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in
Sicilia”, approvata dall’A.R.S. lo stesso anno della L.r. n. 9/86, all’art. 49, individua una specifica attribuzione delle Province Regionali. Ma le competenze più specifiche affidate alla Provincia Regionale nell’ambito delle politiche socio-assistenziali sono contenute nell’art. 12 della L.r. n. 33 del 23/05/91. In forza di tale disposizione, compete alla Provincia Regionale provvedere alla assistenza dei ciechi e dei sordomuti rieducabili, curando anche il mantenimento degli stessi presso appositi istituti per ciechi e per sordomuti ai fini dell’assolvimento dell’ obbligo scolastico, della formazione ed istruzione professionale e, se richiesto e sussistendo lo stato di povertà, del conseguimento di altro titolo di istruzione media di secondo grado, musicale, artistica ed universitaria.
Con la L.r. n. 48 del 11/12/91 vengono introdotte nell’ordinamento regionale alcune discipline contenute nella L. n. 142/90 su “Ordinamento delle autonomie locali”, in materia di statuti, regolamenti, servizi pubblici, forme associative ecc…. Il legislatore regionale estende alle Province Regionali tali istituti facendo salve le disposizioni già contenute nella L.r. n. 9/86.
Anche a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 408 del 15/12/1998 che respinge il ricorso della Regione Siciliana avverso la legge n. 59/97, il legislatore regionale, con la L.r. n. 10 del 15/05/2000, si adegua al processo in atto di decentramento amministrativo (a Costituzione invariata) promosso dalle leggi “Bassanini” e, all’art. 31, rubricato “Ripartizione delle competenze tra Regione ed enti locali” così dispone: “In armonia con il principio di sussidiarietà e con i principi enunciati dall’articolo 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, tutte le funzioni amministrative che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale sono conferite agli enti locali”. Il comma 2 dell’art. 32 così recita: “Ai comuni e alle province sono affidate competenze complete ed integrali”. Il comma 5 del medesimo articolo si spinge ancora oltre, introducendo gli articoli 117, commi 1 e 2, e 118, comma 1, della Costituzione per attribuire autorevolezza ordinamentale alla volontà della Regione di organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province.
La “benedizione” di ente territoriale arriva alla Provincia Regionale con l’art. 33 della medesima L.r. n. 10 del 15/05/2000. L’articolo 33, rubricato “Funzioni e compiti amministrativi della provincia regionale”, introduce quel concetto di “area vasta” di cui si parla solamente nel Disegno di legge-delega – Codice delle Autonomie Locali – approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 15/07/2009 ed ancora impantanato nelle aule parlamentari. Il 1° comma, infatti, così dispone: “La provincia regionale, oltre a quanto già specificamente previsto dalle leggi regionali, esercita le funzioni ed i compiti amministrativi di interesse provinciale qualora riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale, salvo quanto espressamente attribuito dalla legge regionale ad altri soggetti pubblici”. Nel 2° comma si conferma il valore della “programmazione economico-sociale” e della “pianificazione territoriale” contenuto nelle disposizioni di cui agli articoli 9,10, 11 e 12 della L.r. n. 9/86. In coerenza con tale nuovo disegno istituzionale viene detto che “La scala provinciale permette di determinare su di una scala locale (quale quella della piccola e media impresa e dei distretti industriali, entrambi spina dorsale dell’economia italiana) l’insieme delle reti senza però staccarsi dalla scala nazionale e sovranazionale”11 e che “La Provincia rappresenta un elemento essenziale nel più generale sistema della programmazione perché partecipa alla programmazione regionale, perché ha il compito di predisporre piani di sviluppo socioeconomico e perché ha il controllo degli strumenti di pianificazione dei comuni, ponendo per essi le premesse concrete per una reciproca armonizzazione, senza incidere, direttamente e in forma particolare, sul contenuto pianificatorio dei singoli Comuni”12.
Nello stesso anno il legislatore regionale, adeguandosi alla riforma delle Autonomie locali di cui al D.lgs. n. 265/99, introduce espressamente il principio di sussidiarietà, nelle due versioni (verticale ed orizzontale), attraverso la L.r. n. 30 del 23/12/2000. L’art. 2, rubricato “Principio di sussidiarietà” così dispone: “I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dall’autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”. Tale principio, ora di rango costituzionale (art. 118), introdotto nell’ordinamento siciliano, non distribuisce direttamente le competenze, ma indica la regola cui la Regione deve ispirarsi per la loro allocazione. In tal modo, la sussidiarietà in senso verticale, così configurata, diventa anche per la Regione Siciliana, il principio informatore dei rapporti tra i diversi livelli di governo, sostituendosi al precedente modello a “cascata”13. Da questo momento, “Dovranno essere regolati i rapporti tra la Regione e gli enti locali, visto che la nuova amministrazione dovrà essere essenzialmente locale a meno che ci siano ragioni che rendano più congruo ed efficiente la collocazione di una funzione amministrativa ad un superiore livello territoriale di governo”14.
All’art. 35 della L.r. n. 10/2000, poi modificato dall’art. 22 della L.r. n. 2/2002, viene prevista l’adozione di appositi decreti del Presidente della Regione, previo parere della Conferenza Regione-autonomie locali, della Commissione affari istituzionali e della Commissione bilancio dell’Assemblea regionale siciliana, per l’individuazione dei procedimenti di competenza rispettivamente delle Province Regionali e dei Comuni. In tale contesto, l’Unione Regionale Province Siciliane (U.R.P.S.)15 propone alla Regione Siciliana la sottoscrizione di un protocollo d’intesa finalizzato ad una migliore attuazione del titolo IV della L.r. n. 10/2000 per l’individuazione delle funzioni amministrative e servizi da trasferire alle Province ed ai Comuni e per l’attuazione dell’art. 7 del D.lgs. n. 112/98. Tale proposta, nonostante i solleciti periodicamente formalizzati dall’Unione Regionale delle Province Siciliane16, è rimasta però lettera morta.
Le argomentazioni fin qui illustrate ci consentono di fare alcune prime valutazioni. Del modello consortile (rectius, associativo), a parte la fase costitutiva, mediante libera scelta deliberata dai Consigli comunali anche per il tramite dell’istituto del silenzio assenso, viene mutuato dalla L.r. n. 9/86 solamente l’inattuata “gestione comune” (art. 13) alla quale, peraltro, non viene riconosciuta personalità giuridica. L’Assessorato Reg.le agli Enti locali commenta così tale previsione normativa: “Mediante tale figura si procede alla costituzione di organi intercomunali allo scopo di svolgere congiuntamente servizi, di predisporre ed adottare unitariamente piani intercomunali, di disporre congiuntamente di beni e di utilizzare strutture tecniche particolari. Lo strumento materiale normativo è il regolamento, deliberato dai consigli comunali e provinciali interessati a maggioranza assoluta dei componenti in carica”20. Inoltre, il successivo art. 16, che disciplina la costituzione obbligatoria di gestioni comuni per l’esercizio delle funzioni relative al perseguimento di determinati obiettivi, potrebbe presentare profili d’incostituzionalità per l’evidente lesione dell’autonomia riconosciuta ai Comuni soprattutto dopo la riforma del Titolo V° della Costituzione.
Non appare azzardato sostenere che la L.r. n. 9/86, pur essendo collocata nel sistema delle fonti tra le leggi ordinarie, ha una valenza costituzionale (rectius, “supernorma”) perché attua, per la prima volta in Sicilia, il principio di autonomia di cui all’art. 5 della Costituzione, ponendo al centro della disciplina gli interessi delle comunità provinciali di riferimento, che fungono anche da parametro di un’azione amministrativa che, in quanto autonoma, deve essere anche responsabile.
La Provincia Regionale costituisce quindi un ente territoriale con competenze potenzialmente rappresentative della generalità23 degli interessi sociali, economici e culturali delle comunità amministrate24, cioè legati alla pluralità degli interessi propri della collettività rappresentata. Secondo alcuni attenti osservatori del sistema delle autonomie locali in Sicilia, “Questo ente rappresenta il risultato dello sforzo di conciliare l’esigenza di semplificazione, unificazione ed articolazione dei poteri locali sulla base del principio: un territorio, un governo”25. L’ente territoriale può infatti definirsi un portatore sano di “autonomia locale” nel “senso della portata del principio di autonomia, che viene inteso sempre più come un riconoscimento di effettive responsabilità, come uno spazio di autogoverno riconosciuto alle istituzioni rappresentative delle collettività locali di diverso livello: e questo senso dell’autonomia ha sempre più un contenuto complessivo che comprende anzitutto l’autonomia normativa, ossia la capacità di darsi regole proprie sia statutarie che regolamentari, e poi comprende la dimensione organizzativa, la dimensione amministrativa e la dimensione finanziaria”26.
Per completezza, va aggiunto che il ruolo della Provincia Regionale, come ente di governo territoriale rappresentativo della propria collettività, muta fortemente a seconda che si tratti di Province operanti in territori caratterizzati dalla presenza di una pluralità di Comuni medio-piccoli e Province operanti in territori metropolitani. Mentre le Province operanti in territori caratterizzati da Comuni medio-piccoli possono svolgere compiti effettivi di coordinamento, pianificazione e di programmazione, le Province stanziati in territori metropolitani, dove c’è una presenza determinante di un Comune capoluogo che risulta incomparabilmente più grande in termini di mezzi amministrativi e finanziari rispetto all’ente intermedio, non riescono ad emergere come enti di programmazione e di coordinamento generale. Il legislatore siciliano è ben consapevole di questa situazione, e proprio perchè intende valorizzare la Provincia Regionale, introduce agli artt. 19, 20 e 21 della L.r. n. 9/86, la disciplina sulle Aree metropolitane, normativa che ha trovato anche il conforto della Corte Costituzionale27.
Su questo specifico tema, nonostante la dottrina sembra non dividersi nel sostenere che “Dove c’è l’area metropolitana non c’è la Provincia, c’è un ente che prende il posto della Provincia, ha una configurazione strutturale e funzioni diverse e prende il posto anche, in certi limiti, dei Comuni inseriti nell’area“28, la classe politica siciliana preferisce ancora lasciare inalterato l’attuale sistema istituzionale ed inattuata la previsione normativa in questione.
Il processo d’integrazione europea rappresenta per tutti i Paesi aderenti un indiscusso strumento di promozione ed impulso dello sviluppo economico regionale e locale, in particolare attraverso l’utilizzazione dei fondi strutturali. In tale contesto, forme di federalismo, ovvero di regionalismo, si sono consolidate anche in quei Paesi con una radicata tradizione unitaria come la Francia, “affermandosi attraverso un processo di riforme costituzionali in cui il decentramento e la sussidiarietà diventano elementi caratterizzanti dell’organizzazione statale”29.
Il binomio autonomia-uniformità rappresenta il punto di riferimento di ogni analisi che voglia affrontare l’attuale ruolo delle autonomie locali nel processo di integrazione europea. La valorizzazione degli enti rappresentativi delle collettività territoriali avviene nell’ambito del Consiglio d’Europa del 1949 e, solo successivamente, nell’ambito del processo di integrazione comunitaria accelerato dal Trattato di Maastrict del 1992. In tale contesto, “Gli enti locali, infatti, non sono stati visti solo dal punto di vista istituzionale, ma anche dal punto di vista funzionale, in connessione con l’affermazione del principio di sussidiarietà”30.
L’Unione Europea spinge sul principio di sussidiarietà, già individuato come cardine dell’ordinamento giuridico comunitario all’art. 5 del Trattato CE, e promuove la sottoscrizione della Carta europea delle autonomie locali, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, ratificata dall’ordinamento interno con la legge n. 439 del 30/12/1989. In base all’art. 4.3 della Carta europea delle autonomie locali, “L’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, incombere di preferenza sulle autorità più vicine ai cittadini. L’assegnazione di una responsabilità ad un’altra autorità deve tener conto dell’ampiezza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di economia”. Nel preambolo della medesima Carta viene affermato che “le collettività locali costituiscono uno dei principali fondamenti di un regime democratico”. Tutto ciò, però, richiede “l’esistenza di collettività locali dotate di organi decisionali democraticamente costituiti, che beneficino di una vasta autonomia per quanto riguarda le loro competenze, le modalità d’esercizio delle stesse, ed i mezzi necessari all’espletamento dei loro compiti istituzionali”31.
Orbene, guardando oltre l’ortus conclusus del nostro ordinamento possiamo evidenziare che “esiste un presupposto comune quando si ragiona di autonomie locali, inteso come valore coessenziale per ogni democrazia”32 o come è stato detto “faccia interna della sovranità”33. Infatti, se mettiamo a confronto il modello di governance delineato dalla nostra Costituzione con gli altri Paesi dell’Unione Europea34 si scopre che su 25 Stati 17 hanno tre livelli di governo: Regioni, Province e Comuni; 5 ne hanno solo due: province e Comuni; solo due Stati non hanno le Province, Cipro e Lussemburgo. L’Italia ha 104 Province, la Germania ne ha 439, l’Inghilterra 133, la Francia 100, la Spagna 52, con competenze diversa ma tutte con il medesimo distintivo del governo di area vasta.
C’è chi ritiene che a differenza dell’Italia, “In Europa forse non solo sono più chiare le funzioni ma è diversa l’articolazione dei poteri ed è consolidata la consapevolezza dell’importanza di un governo intermedio”35. Tuttavia, nel nostro ordinamento, la Costituzione repubblicana segna un salto di qualità prevedendo un’ampia tutela delle autonomie territoriali che coinvolge anche le Province. All’art. 5 viene infatti previsto che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”. Pertanto, “Dalla garanzia del principio autonomistico sopra esposto discende, anzitutto, il riconoscimento della capacità delle collettività locali di darsi un proprio indirizzo politico amministrativo, anche diverso da quello del governo nazionale”36 e regionale. La Costituzione mette quindi in rilievo la posizione della Provincia come ente rappresentativo della collettività locale, come ente autonomo territoriale, accanto agli altri enti cui si distribuisce l’esercizio della sovranità popolare e si organizza il pluralismo politico-amministrativo.
4. Profili d’incostituzionalità delle Provincie Regionali
Per quanto concerne i Liberi Consorzi di Comuni, “Lo Statuto non ci dice nulla rinviando alla fantasia dei politici e degli amministratori, alla loro capacità di produrre idee, programmi di azione, nuovi moduli operativi”40. E così, il legislatore siciliano con la L.r. n. 9/86, facendo un uso temerario della discrezionalità di cui gode, raggiunge due obiettivi: a) l’istituzione formale dei Liberi Consorzi di Comuni; b) la costituzione delle Provincie Regionali quali enti territoriali.
Tuttavia, la Corte costituzionale, sempre nella citata decisione n. 20/195646, si è posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche apparentemente secundum legem, risolvendolo testualmente come segue: “Se poi le norme di attuazione siano praeter legem, nel senso che abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell’autonomia della Regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla finalità dell’attuazione dello Statuto. Laddove, infine, si tratti di norme secundum legem, è ovvio che se esse, nel loro effettivo contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non è a parlarsi di illegittimità costituzionale, ma sarebbe pur sempre da dichiararsene la illegittimità nel caso che esse, sotto l’apparenza di norme secundum legem, sostanzialmente non avessero tal carattere, ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo dettate dalla necessità di dare attuazione a queste disposizioni”.
La L.r. n. 9/86, attuativa dell’art. 15 dello Statuto siciliano, appare quindi, prima facie, “contra statutum” poiché, in luogo di Liberi Consorzi di Comuni – enti pubblici non territoriali dotati di autonomia amministrativa e finanziaria – sono stati istituiti enti territoriali dotati non solo di autonomia amministrativa e finanziaria ma anche di autonomia politica. Essa quindi ha ampliato decisamente la sfera di autonomia regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria, che fonda il proprio modello di organizzazione istituzionale delle Autonomie locali sui Comuni e su articolazioni degli stessi quali sono i Liberi Consorzi di Comuni, senza alcuna intenzione di alterarne il disegno ordinamentale. La Corte Costituzionale, in proposito, ha sempre affermato che “la capacità additiva si esprime pur sempre nell’ambito dello spirito dello Statuto e delle sue finalità e – come s’è pure rilevato – nel rispetto dei principi costituzionali”47.
Lo Statuto speciale siciliano (come gli altri del resto), è una norma di rango costituzionale (art. 116, comma 1, Cost.) approvata e modificabile secondo il procedimento speciale di cui all’articolo 138 Cost.48. Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango subordinato, qual’è la norma di attuazione n. 9/86, possa modificare una normativa di rango costituzionale.
Il modello dei Liberi Consorzi di Comuni non risulta normato se non attraverso l’impropria disciplina contenuta nella L.r. n. 9/86. Tuttavia, l’ordinamento conosce già tale istituto sia per quanto concerne i Consorzi di enti locali su base volontaria che quelli obbligatori disegnati direttamente dal legislatore per la gestione associati di funzioni e/o di servizi.
Il Consorzio di enti locali su base volontaria, previsto dall’art. 31 del D.lgs. n. 267/2000 e per l’ordinamento siciliano dall’art. 25 della L. n. 142/90 recepito con modifiche con l’art. 1, comma 1, lett. e), della L.r. n. 48/91, è definito come un ente non territoriale dotato di personalità giuridica, avente natura associativa e strumentale rispetto agli enti che vi partecipano49. L’ente consortile costituisce una entità soggettiva autonoma e distinta dai singoli Comuni che ne fanno parte, sicchè ogni attività svolta dai propri organi va imputata esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire, pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività”50.
La caratteristica comune a tutti i consorzi, sia volontari che obbligatori, è quella di non poter contare sulla rete di protezione costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto sprovvisti del requisito dell’autonomia politica sotteso allo status di ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta”.52 Per l’esatto contrario si registra un precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come <<enti locali territoriali>>”53
Sul piano della coerenza con il quadro istituzionale ed ordinamentale non può non rilevarsi la contraddizione che emergerebbe dall’introduzione dei Liberi Consorzi di Comuni. Tale modello organizzativo è infatti riconducibile al consorzio di funzioni, svolgendo esso funzioni istituzionali precipue degli enti locali trasferitegli dalla legge di attuazione dell’art. 15 dello Statuto siciliano ed essendo sostanzialmente un soggetto collettivo coincidente con l’insieme dei Comuni consorziati. Tuttavia, gli enti locali devono rispettare i termini previsti dall’art. 2, comma 186, lettera e) della legge n. 191/2009 che prescrive la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali. L’art. 16, comma 28, del D.L. n. 138/2011, convertito nella legge n. 148/2011, prevede altresì che, al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli enti locali, sia il Prefetto ad accertare l’eventuale inadempimento entro i termini stabiliti ed a comminare il commissariamento secondo le procedure di cui all’art. 8, commi 1,2,3 e 5 della L. n. 131/2003.
In teoria, è anche possibile immaginare un sistema di “enti intermedi” costituiti da Consorzi di Comuni, con i medesimi Uffici delle soppresse Province Regionali, atteso che forme di coordinamento intercomunale sono state sperimentate in quelle realtà che per l’assenza di un livello intermedio tra i Comuni e la Regione (o lo Stato) affidano ai “consorzi di comuni” i compiti di gestione di aree territoriali che comprendono diversi municipi (i syndicats de comune in Lussemburgo), ma l’esperienza (almeno quella siciliana) ci dice che mettere d’accordo tra loro 20 o 100 Comuni della stessa area per esercitare insieme delle funzioni è assai complicato, e non è detto costi meno che mantenere tali funzioni in capo ad enti territoriali autonomi come le attuali Province Regionali. Infatti “i modelli associativi sopra descritti non risolvono sempre in modo convincente la questione fondamentale dei rapporti tra l’Ente associativo e le rispettive rappresentanze locali, soprattutto in sede di adozione delle scelte di governo”58. Basti pensare alla recentissima esperienza dei consorzi e società d’ambito per la gestione integrata dei rifiuti che in Sicilia ha già maturato un debito di oltre un milione di euro, per il quale il Governo regionale è ancora impegnato ad accendere uno specifico mutuo bancario.
Infatti, lo Statuto siciliano, pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (articolo 14, comma 1) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato quindi che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse osservare i principi della Costituzione65, così come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma economico-sociale66.	Peraltro, pur nel mutato assetto, la Corte non ha mancato di sottolineare come, “nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’articolo 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (articolo 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (articolo 120, secondo comma). E tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto – lo Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento”67.
Ciò significa che la Regione Siciliana non è vincolata all’osservanza di una specifico modello istituzionale analogo alla legislazione statale per disciplinare l’assetto degli Enti locali ma, come già affermato per la consorella Regione Friuli-Venezia-Giulia, “deve rispettare il principio autonomistico o – meglio ancora – tramite le sue autonome determinazioni <<deve favorire la piena realizzazione dell’autonomia degli enti locali>>”73, utilizzando il criterio storico per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale per “quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime democratico”74. Peraltro è da respingere la “definizione stipulativa” secondo cui l’autonomia della Regione Siciliana ricomprende solo tutto ciò che deve essere garantito nei confronti delle potestà spettanti ai livelli di governo superiori, ma non tutto ciò che permette di comprimere l’autonomia del livello di governo inferiore.
6. Il rischio di un neocentralismo regionale
Da più parti tale rischio risulta paventato e scongiurato. Diffuse sono le osservazioni di studiosi ed addetti ai lavori: “L’apertura immediata di una tavolo istituzionale, anche rivalorizzando la <<Conferenza Regione-Autonomie Locali>>, potrà impedire che al centralismo dello Stato si sostituisca il centralismo di una Regione tuttofare, che ancora elargisce persino i contributi ai Comuni per le feste paesane e li elargisce ad personam”79. Peraltro, c’è anche chi sostiene che, “la semplificazione strutturale regionale ed il decentramento o meglio valorizzazione delle autonomie locali sono contraddetti da iniziative legislative contrarie (cfr. la normativa emanata in tema di riforma del turismo: legge regionale 15 settembre 2005, n. 10 e successive modifiche) nonché da esternalizzazioni varie di funzioni e servizi con la costituzione di società partecipate”80. D’altra parte, “Questo è il compito e il dovere di ogni legislazione regionale: realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile e non un neocentralismo regionale”81.
Inoltre, il nuovo contesto istituzionale caratterizzato dall’attuazione dell’art. 119 della Costituzione porta ad affermare che, “L’effetto naturale del federalismo fiscale è quello di favorire una naturale processo di riunificazione delle competenze in capo al soggetto che meglio è in grado di disciplinarle, amministrarle e gestirle. Il rischio di un neo centralismo regionale deve quindi essere evitato proprio per massimizzare il circuito virtuoso che il federalismo fiscale può avviare”82. Quindi, “niente decentramenti fittizi, virtuali, o viziati già sul nascere, ma deleghe reali, per esorcizzare ed allontanare il rischio di un centralismo regionale che si sostituisca al vecchio centralismo statale”83.
Ancora, “Pensare di far cassa con una misura di questo tipo sembra solamente una concessione alla <<pancia>> degli elettori…un consiglio provinciale ed un presidente della provincia (tra l’altro eletto direttamente) è, al di là delle argomentazioni populistiche e demagogiche, sottoposto ad un controllo essenziale in democrazia, quello rappresentato dalla scadenza elettorale; la nomina in un’autorità d’ambito, no”91. E comunque, “Una provincia rimane una provincia, anche se la si degrada, le si cambia il nome e la si imputa ad altri”92.
Dunque, più che avventurarsi in un percorso costituzionalmente accidentato, quale potrebbe essere quello di introdurre a freddo nell’ordinamento regionale i Liberi Consorzi di Comuni, una scelta più saggia di politica istituzionale richiederebbe una sede di sperimentazione di più avanzate forme di autonomia locale, in cui la visione di una Provincia Regionale più “forte”97, risponderebbe con nuovi e più ampie competenze alla <<domanda>> di un ente territoriale che, come abbiamo visto, non solo esiste, ma di cui si sente un crescente bisogno.
1(*) Relazione al 3° Corso di formazione residenziale per Giovani Amministratori sul tema “Aspettando il Federalismo in Sicilia: quale modello di ente locale e di amministratore disegna” promosso dall’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL) il 30/09 e 01/10/2011, Campofelice di Roccella (PA).
In data 13/09/2011 il disegno di legge costituzionale recante “Soppressione di enti intermedi” è stato trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome per l’acquisizione del parere della Conferenza Unificata.
5 Sulla questione si consenta il rinvio a: Massimo Greco “La soppressione delle Province in territorio siciliano”, su AmbienteDiritto.it – Rivista giuridica pubblicata sul web all’indirizzo www.ambientediritto.it, 24/08/2011; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata sul web all’indirizzo www.personaedanno.it, 24/08/2011; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 25/08/2011; sul portale dell’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL) pubblicato su internet all’indirizzo www.asael.pa.it, 25/08/2011; sull’Organo d’informazione dell’Unione Regionale delle Province Siciliane, pubblicato sul web all’indirizzo www.urps.it, 29/08/2011; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it, ISSN 1127-8579, 01/09/2011; in Osservatorio Giuridico “La Previdenza”, pubblicato su internet all’indirizzo www.laprevidenza.it, 10/09/2011.
27 Corte Cost. sent. n. 286/1997.
28 Vincenzo Cerulli Irelli, “La Provincia tra il vecchio e il nuovo ordinamento, Le Province, gennaio-febbraio 2008.
41 Una mechanè (m?khan?) era una sorta di gru usata nel teatro greco, in particolare nel V e IV secolo a.C. Composto da bracci di legno e da un sistema di pulegge, questo marchingegno teatrale era usato per sollevare in aria gli attori, simulandone il volo. Era sicuramente in grado di sollevare almeno due persone e trasportarli nel mezzo dell’orchestra, oppure sopra la skené. Proprio per questo motivo, la mechanè era spesso usata per simulare l’intervento di un dio sulla scena, da cui l’espressione latina Deus ex machina (“Dio dalla macchina”) (Wikipedia).
51 Per un approfondimento specifico si consenta il rinvio a Massimo Greco, “Il recesso di un Comune siciliano dal Consorzio Area di Sviluppo Industriale in attesa dell’annunciata riforma”, su “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 14/09/2010; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 27/09/2010; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo www.personaedanno.it, 13/10/2010; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 14/10/2010.
61 Ad oggi non risulta depositato il disegno di legge annunciato dal Governatore Lombardo, mentre risultano presentate all’A.R.S. due distinte ipotesi di legge a firma dell’On. Barbagallo e dell’On. Speziale.