Source: https://supremo.vlex.es/vid/-441388186
Timestamp: 2019-03-25 01:57:51
Document Index: 54211792

Matched Legal Cases: ['artículo 62', 'artículo 57', 'artículo 103', 'artículo 1', 'artículo 140', 'artículo 143', 'artículo 63', 'artículo 142', 'artículo 104', 'artículo 88', 'artículo 3', 'artículo 67', 'artículo 218', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 4', 'artículo 95', 'artículo 33', 'artículo 52', 'artículo 235', 'artículo 304', 'artículo 134', 'artículo 57', 'artículo 103', 'artículo 1', 'artículo 41', 'artículo 72', 'artículo 35', 'artículo 139']

STS, 29 de Mayo de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 441388186
Número de Recurso: 6892/2009
ORDENACIÓN URBANA. URBANISMO. Durante el largo proceso llevado a cabo por las recurrentes demandando la ejecución del PGOU y de los antecedentes anteriormente relatados no consta que ninguna de las Administraciones, autonómica o municipal, advirtieran a las recurrentes de la necesidad de cumplir alguna carga urbanística (redacción de proyectos, ejecución de obras de urbanización, etc.) a ellas imputable, ni de la necesidad de tramitar y aprobar previamente un Plan Parcial u otro instrumento de planeamiento o gestión, lo que es coherente con la ordenación prevista en el PGOU, que clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes como suelo urbano directo, una parte como viario de Sistema General a ejecutar por expropiación como Actuación Aislada en Suelo Urbano y el resto con la calificación de uso industrial, sin que el planeamiento contemplara otras cargas adicionales que las precisas, en su caso, y al margen del viario de sistema general, para que la parcela obtuviera la condición de solar y la solicitud de licencia de obras. Se estima el contencioso administrativo.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6892/2009 interpuesto por Dª. Ruth y Dª Carmela , representadas por la Procuradora Dª. María del Rosario Fernández Molleda, promovido contra la sentencia dictada en fecha de 30 de octubre de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el Recurso Contencioso-Administrativo 880/08 , sobre ejecución de viario previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de Don Benito.
Ha sido parte recurrida la JUNTA DE EXTRAMADURA , representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 880/2008 , interpuesto por Dª. Ruth y Dª. Carmela y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE EXTRAMADURA y codemandada el AYUNTAMIENTO DE DON BENITO , sobre ejecución de viario de sistema general previsto en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Don Benito.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de octubre de 2009 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de Doña Ruth y Doña Carmela contra la resolución de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura mencionada en el primer fundamento; que se confirma por estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales" .
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª. Ruth y Dª. Carmela se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de diciembre de 2009, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de enero de 2010 el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, declarando, 1º Nula y sin efectos la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura, de fecha 27 de marzo de 2008, mediante la que se desestima recurso de alzada porque se consideró improcedente solicitar del Ayuntamiento de Don Benito la cesión de los terrenos y la posterior urbanización del vial VG-19.1 del PGOU de Don Benito; y 2º La obligación de la Junta de Extremadura de cumplir el PGOU de Don Benito y, en su virtud, de ejecutar las previsiones contenidas en el mismo en relación con el sistema general viario VG-19.1, para el cual ya han sido expropiados los terrenos propiedad de las recurrentes, condenándola a la realización de cuantas actuaciones sean precisas para lograr ese fin, incluida la exigencia de la cesión de los terrenos al Ayuntamiento de Don Benito o, en su caso, la subrogación en las competencias municipales incumplidas, la aprobación del proyecto de obras y la propia ejecución del sistema general viario.
Por Auto de fecha 18 de marzo de 2010 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de los autos a la Sección Quinta de esta Sala para su sustanciación y por providencia de 14 de mayo de 2010, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el Letrado de la JUNTA DE EXTRAMADURA en escrito presentado en fecha 24 de junio de 2010, en el que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicitó a la Sala que declarara no haber lugar al recurso o, en su caso, dicte auto por el que se inadmita el mismo.
Por providencia de fecha 14 de abril de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de mayo de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6892/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó en fecha de 30 de octubre de 2009, en su Recurso Contencioso-administrativo 880/2008 , por medio de la cual desestimó el formulado por Dª. Ruth y Dª. Carmela contra la Resolución de 27 de marzo de 2008 del Secretario General de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura que, desestimando el recuso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta por la que se denegaba la petición de que la mencionada Administración Regional exigiese al Ayuntamiento de Don Benito (Badajoz) la cesión de los terrenos necesarios, entre ellos los expropiados a las recurrentes, para la ejecución del sistema general de comunicación VG-19.1, previsto en el planeamiento municipal de dicha Ciudad.
SEGUNDO .- La Sala de instancia, desestimó el recurso, en síntesis, por las siguientes razones:
En el Fundamento de Derecho Segundo la sentencia considera como hechos, (1) que el vigente PGOU de Don Benito (publicado en el BOP de Badajoz el día 17 de julio de 1.991), establecía entre sus determinaciones la ejecución de un vial, calificado como de sistema general de comunicaciones y denominado VG-19.1, para la conexión entre el VG.18 y la Carretera de Villanueva de la Serena, para lo cual el PGOU establecía el sistema de ejecución pública, estando previsto que el Ayuntamiento aportaría los terrenos a ocupar por la vía de comunicación y la Junta de Extremadura procedería a la ejecución de la misma, estableciéndose su ejecución en el segundo cuatrienio (1998); (2) que las recurrentes, propietarias de terrenos afectados parcialmente por la construcción del mencionado vial, solicitaron su expropiación, que se encuentra en la actualidad consumada, pretendiendo, como propietarias de resto de la finca no afectada por el vial, pero colindante con él, se proceda a la ejecución del vial en cumplimiento de las previsiones del planeamiento, permitiendo el desarrollo urbanístico del resto de sus terrenos.
En el Fundamento de Derecho Tercero examina la motivación de la resolución recurrida, de 27 de marzo de 2008 ---que desestimó el recurso de alzada por entender que la determinación del PGOU de que el vial debería ser costeado por la Administración Regional, facilitando el Ayuntamiento el terreno necesario, era contraria a Derecho y nula según lo previsto en el artículo 62.2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)---, concluyendo la Sala de instancia en el sentido de que tal motivación no era ajustada a derecho, ya que "(...) resulta patente esa obligación de la Administración Regional, lo que hace dicha regulación plenamente vigente y acorde a la presunción de legalidad propia de las actuaciones administrativas, conforme a lo que se establece en el artículo 57 de la citada Ley Procedimental , máxime cuando teniendo los instrumentos del planeamiento naturaleza reglamentaria, como se declara reiteradamente por la Jurisprudencia, sus previsiones no pueden ser desconocidas por tener plena eficacia. Es más, a la vista de esa naturaleza normativa, la actual redacción del Plan tiene la fuerza obligatoria que comporta el principio de legalidad, que está en la base de todo actuar de la Administración, como se declara en el artículo 103 de la Constitución y artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Pero como también se advierte en la demanda, resulta más atípica esa pretendida invocación de nulidad, cuando ha sido la misma Administración Autonómica la que ha tenido el trámite de control de legalidad de dicho Plan General, conforme a las normas establecidas para su aprobación, asumiendo una específica competencia sobre la legalidad de los instrumentos del planeamiento, que debería haber sido más exquisita cuando de esa ahora pretendida violación normativa resultaba una importante obligación para la Comunidad Autónoma. Y sería de añadir a lo expuesto que, pese a considerar la Administración Regional tan evidente la nulidad de las previsiones del planeamiento municipal, no consta que se haya realizado actuación alguna encaminada a su declaración, porque mientras no se realice esa declaración debe surtir plenos efectos y asumir la Administración Regional el compromiso que el Plan le impone de costear el vial. Debe pues declararse improcedente la fundamentación de la defensa de la Administración, como se aduce en la demanda, constituyendo esta cuestión su casi íntegro fundamento ".
No obstante lo anterior, la Sala de instancia desestimó el recurso por las razones contenidas en los Fundamentos de Derecho Quinto, Sexto, Séptimo, Octavo y Noveno, al entender que,
De acceder a lo solicitado en el suplico de la demanda ---esto es, que la Comunidad Autónoma requiera al Ayuntamiento de Don Benito para que ordene la puesta a disposición de los terrenos ya expropiados a fin de ejecutar materialmente el vial----, "(...) se estaría vulnerando la autonomía municipal que se consagra en el artículo 140 de la Constitución ", añadiendo que " si bien es verdad que es el urbanismo una de las materias compartidas con las Comunidades Autónomas, en cuanto se atribuye a éstas competencias en ese ámbito de la actividad administrativa, pero justo es reconocer que esa competencia autonómica es de carácter específica, está referida a supuestos concretos de control de legalidad (planeamiento) o de ejecución subsidiaria de potestades en materia de disciplina y restablecimiento de la legalidad alterada. No es el caso de la gestión, a la que deberá adscribirse la obligación que se pretende, que es una materia típicamente atribuida a los Ayuntamientos y que será la soberana disposición de estos la que determine su cumplimiento, esto es, la ejecución de las previsiones de los instrumentos de ordenación urbanística. No quiere decirse con ello que sean los Municipios soberanos de cumplir o no las obligaciones que se hayan autoimpuesto -con la aprobación autonómica- en el planeamiento que se hayan dado. Lo que se quiere decir es que ese incumplimiento no puede serle impuesto por los órganos autonómicos en un a modo de control de la actividad -pasividad- municipal o de tutela, que sería contrario a aquella autonomía. En suma, si se considera que existe un incumplimiento de las obligaciones municipales del planeamiento -dejar de poner a disposición los terrenos-, lo procedente no es exigir a la Junta de Extremadura que le imponga coactivamente esa obligación, sino haber instado directamente al Ayuntamiento a ejecutarlo y, en su caso, recabar la tutela judicial para que se impusiera la misma en vía jurisdiccional. Otra solución conduciría a la vulneración de la normativa y principio mencionado" (Fundamento de Derecho Quinto).
Porque "(...) en cuanto a lo que es propiamente la ejecución de las previsiones del planeamiento respecto de la transformación del suelo urbanizable que, al parecer, es la clasificación que tienen los terrenos que ocupa el vial y sus márgenes; de no haber sido así, la decisión administrativa es claramente discrecional porque esa transformación está en función de las propias necesidades de las edificaciones que el planeamiento contempla con la clasificación de los terrenos. Es decir, el planeamiento contempla la necesidad futura de terreno con el que hacer ciudad y será en función de que esa necesidad sea patente cuando deberá acometerse la transformación, que ha de comenzar por la urbanización y posterior edificación de los solares resultantes, cuya delimitación (reparcelación) deberá también realizarse previamente. Por ello, si bien el planeamiento ha de contemplar unas fases temporales de ejecución, es meramente orientativo y sin una vinculación absoluta, porque será esa necesidad real y no la prevista la que imponga su desarrollo. Es más, la propia regulación tradicional de la ejecución del planeamiento establece mayores condicionantes entre los que no son ajenas actuaciones administrativa (planeamiento de desarrollo), incluso de los mismos propietarios a quienes, en nuestra Legislación tradicional -no en la más reciente-, se encomendaba la ejecución con carácter primario. Pero como ya se dijo al inicio de éste párrafo, no es el caso de los sistemas generales, que quedan al margen de esa compleja actividad administrativa que la ejecución de la transformación del suelo comporta, porque la naturaleza de estos sistemas, que benefician a toda la ciudad y no sólo a los propietarios del sector gravados con la carga de costear la urbanización, deben ser ejecutados por la Administración y, en el caso de autos, mediante la expropiación de los terrenos necesarios, sin acudir a sistema alternativo alguno (ocupación directa) a la vista de las previsiones del Plan y la fecha de su aprobación. Ello podría suponer que estos sistemas generales podrían ejecutarse sin vinculación alguna a la transformación de los terrenos llamados a integrarse en el proceso urbano, porque atienden a necesidades generales y no las específicas de esos terrenos. Sin embargo ello supondría desconocer la necesaria coordinación de la actividad del Plan como un todo armónico en el que estos sistemas generales, en particular cuando de sistemas de comunicación se trata, se integran en la propia trama urbana, de tal forma que carecería de fundamento imponer su ejecución sin una real y efectiva necesidad a la vista de esas previsiones de la ampliación del suelo urbano y las necesidades que ese incremento comporta, que debe entenderse son las que imponen las previsiones de estos sistemas generales. En suma, que si bien la ejecución de los sistemas generales no queda condicionado a la ejecución de las unidades previstas en el Plan - respecto de las que ninguna imposición directa cabría apreciar-, no es menos cierto que la vinculación entre las necesidades entre uno y otros sí que aconsejan esa dependencia, de tal forma que en la ejecución de estos sistemas existe una discrecionalidad -que no arbitrariedad- que no parece existir en el caso de autos cuando en la misma demanda se admite que los terrenos colindantes con el vial no están urbanizados. Consecuencia de lo expuesto es que la ejecución del vial y su precedente obligación de puesta a disposición del terreno para ello, es una decisión municipal que no puede estimarse vinculada por el plazo de ejecución impuesto en el Plan, que es meramente orientativo, mientras no conste una real y efectiva necesidad del planeamiento; actuación por lo demás, no ajena a esas previsiones genéricas de obras pública (Planes de carreteras, ferroviarios, etc) en los que las previsiones deberán acomodarse a las necesidades reales así como presupuestarias " (Fundamento de Derecho Sexto).
3) Porque en relación a la normativa legal aplicable, aunque al momento de la aprobación del Plan se encontraba vigente el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) ), la Sala considera que no por ello "(...) la obligación que se pretenda ha de examinarse conforme a dicho Texto Legal. En efecto, la Disposición Derogatoria del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprobó el "nuevo" Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, vino expresamente a derogar aquel Texto Refundido de 1976; derogación que se había declarado ya de forma parcial en la Disposición Derogatoria de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Régimen Jurídico del Suelo y Valoraciones, que había ordenado la publicación del nuevo Texto. Cabe concluir de lo expuesto que ese Texto Refundido (se refiere al TRLS de 1992) era el aplicable, en principio, al caso de autos; porque sabido es que el mismo, en su gran parte, fue declarado inconstitucional, y por ello nulo de pleno derecho, por la sentencia, entre otras y principalmente, del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo ; nulidad que atípicamente fue corregida por la Ley de la Asamblea de Extremadura 13/1997, de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que precisamente vino a declarar la vigencia de los artículos declarados nulos en esa decisión constitucional, ahora promulgado como derecho propio de la Comunidad Autónoma, dado el fundamento de la decisión del Alto Tribunal. A esa normativa ha de estarse aunque no puede desconocerse que, si bien es cierto, como en la demanda se aduce, que la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura , declara expresamente vigente los planes que, como el de autos, hubieran sido aprobados "conforme a la legislación sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, general o autonómica, vigente a la fecha de entrada en vigor de esta Ley y que estuvieren en vigor o fueran ejecutivos en tal momento"; no es menos cierto que esta Ley autonómica, en la confusa normativa intertemporal que contiene, exigía que estos planes anteriores fuesen "homologados" a las previsiones de la nueva Ley en el plazo de un año -lo cual no consta haya sido realizado en el caso de autos, siguiendo la secular tradición de nuestra normativa urbanística histórica-; además de ello el Legislador Regional estableció determinados medios indirectos para la vigencia de la nueva Ley, en concreto, introducir esa habilitación cuando debieran aprobarse planes especiales o parciales, exigencia que no deja de incidir en lo que aquí se debate porque, retomando el hilo del debate antes expuesto, nada impide que el Ayuntamiento pueda instar esa homologación del vigente Plan, asumiendo la obligación que le impone el propio Legislador. Es decir, en manos del Ayuntamiento está cumplir la obligación que imperativamente le ha impuesto el Legislador de homologar su Plan de 1991 a la nueva, Ley después de dejar transcurrir más de seis años de demora, lo cual impondría la exigencia de la ejecución del vial conforme a sus previsiones y, desde luego, la ejecución del sistema general y de los terrenos cuya transformación deban acometerse" (Fundamento de Derecho Séptimo) .
4) Porque atendiendo a la concreta regulación que se establecía en aquel Texto Refundido de 1992 y siendo cierto que tratándose el vial de un sistema general no sería necesaria una actuación mediante unidades de ejecución, como establecía el artículo 143 del Texto citado, "(...) sería una falacia excluir la ejecución de un vial de comunicación de la unidad (o unidades) de actuación en que se integran los terrenos colindantes, porque la finalidad inmediata de la construcción del vial -cesión de terrenos- es precisamente para el desarrollo urbanístico de esos terrenos, lo cual no conseguirían con la mera ejecución del vial,... porque la condición de urbanizables les somete al concreto proceso de transformación mediante la ejecución en su correspondiente unidad y conforma las exigencias que aquella normativa de 1992 imponía. En suma, no puede desvincularse la construcción del vial de la ejecución de las unidades de actuación del sector, como ya se dijo, porque si bien esa condición del sistema no lo vincula a él, resulta indudable que en su ejecución ha de existir una coordinación o, cuando menos, deberá considerarse que la Administración pueda vincularlos, de tal forma que se coordinen la finalidad del sistema general con la transformación del suelo más necesitado de su construcción. Ciertamente que un vial de esas características beneficia al tráfico de toda la Ciudad, pero indudablemente que si existe esa necesidad es porque se procede a la transformación de mayor suelo con exigencias de establecer vías de comunicación. Podría carecer de sentido construir un vial de comunicación que, sin perjuicio de atender necesidades de la generalidad de la población, ha de servir más directamente a determinados sectores que están sin desarrollar en su transformación, siendo admisible que en tal supuesto pueda vincularse en su ejecución el sistema general con el desarrollo de las unidades correspondientes, sin perjuicio de que aquel deba quedar excluido de las condiciones de la unidades delimitadas" (Fundamento de Derecho Octavo).
5) Por todo ello, la Sala de instancia concluye señalando que "(...) la obligación asumida por el Ayuntamiento de proceder a la construcción del sistema general constituye el presupuesto esencial para la exigencia de su obligación de poner el terreno a disposición de la Comunidad Autónoma, y la subsiguiente obligación de ésta de ejecutarlo. Y en ese esquema, bien es cierto que no se discute que el vial debía haberse ejecutado en el primer cuatrienio , (sic, pues en realidad era el segundo) conforme a las previsiones del planeamiento, lo que supondría una demora ya dilatada a la fecha en que se hace la reclamación de que trae causa este proceso. Ahora bien, la fijación de ese plazo no puede tener el rigor pretendido, sino el que con carácter general se establece en el artículo 63.3º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque no es admisible que a los plazos de ejecución del planeamiento, incluso de los sistemas generales, deba atribuírsele una "naturaleza" que aconseje la anulabilidad de la concreta actividad administrativa, en este caso la no ejecución del vial y previa obligación de puesta a disposición de los terrenos, que sería la base del requerimiento que se quiere imponer en la demanda a la Comunidad Autónoma. Y no deja de sorprender que la pretensión de la demanda esté dirigida a la construcción del vial, pero con una confesada intención de permitir el desarrollo urbanístico de los terrenos a él colindantes, en vez de pretender directamente esa transformación y, como una actuación más, la construcción del vial; porque esa transformación, conforme a lo establecido en el artículo 142 del Texto Refundido exigía la aprobación de un Plan Parcial y las subsiguientes actuaciones que aquel Texto Legal establecía y que no consta se hubiesen aprobado por el Ayuntamiento, ni que se haya instado su elaboración, como autorizaba el artículo 104. Consecuencia de lo expuesto es que debe confirmarse la resolución impugnada, aunque por motivos bien diferentes a los que en ella se contienen ".
TERCERO .- Contra esa sentencia Dª. Ruth y Dª. Carmela han interpuesto recurso de casación, en el cual esgrimen catorce motivos de impugnación; los seis primeros al amparo del epígrafe c), y los ocho restantes del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), siendo su enunciado el siguiente:
Motivo primero , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que, según alega, la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Quinto un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, cual es que la pretensión de las recurrentes de que la Administración Regional requiera al Ayuntamiento para la puesta a disposición de los terrenos expropiados vulneraba el principio de autonomía local al invadir la Administración autonómica las competencias urbanísticas municipales, sin que la Sala diera traslado de tal cuestión a las partes, como debía haber hecho en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que se cita como infringidas.
Motivo segundo , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la LEC y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Quinto un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, al indicar que lo que debió hacer la demandante ante el incumplimiento de la obligación municipal de poner a disposición los terrenos expropiados era instar directamente al Ayuntamiento la ejecución del PGOU, recabando en su caso la tutela judicial, en lugar de pretender que la Administración regional impusiera coactivamente tal obligación al Ayuntamiento.
Motivo tercero , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la LEC y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que, según alega, la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Sexto un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, y es que el Ayuntamiento de Don Benito goza de discrecionalidad para la ejecución del PGOU sin vinculación alguna al plazo de ejecución del vial que el Plan le impone, por ser aquél meramente orientativo.
Motivo cuarto , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la LEC y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que, según alega, la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Sexto y Séptimo un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, cual es que el suelo calificado como sistema general es suelo urbanizable, que está incluido en un sector y, por tanto, sometido a un proceso de transformación urbanística y reparcelación antes de su edificación, existiendo por ello cargas de urbanización por parte de los propietarios del suelo.
Motivo quinto , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ) y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que, según alega, la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Séptimo un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, al indicar que está en manos del Ayuntamiento de Don Benito homologar el PGOU de 1991 a la nueva y posterior normativa urbanística autonómica y que, una vez homologado, ya le sería exigible al Ayuntamiento la ejecución del vial.
Motivo sexto , por infracción de los artículos 33.1 y 2 , 65.2 y 67.1 de la LRJCA ; 218.1 de la LEC y 24 de la CE y de la jurisprudencia, al incurrir la sentencia en incongruencia por haber resuelto, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión, toda vez que, según alega, la sentencia introduce en el Fundamento de Derecho Octavo un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, al desestimar la pretensión porque al estar clasificado el suelo como urbanizable, la propiedad debía presentar un Plan Parcial como paso previo para instar la transformación urbanística.
Motivo séptimo , por infracción de los artículos 9.1 y 3 y 103.1 de la CE ; 1 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y de la jurisprudencia que los interpreta, pues la razón, según dice, de la desestimación del recurso es la imposibilidad de que las previsiones del PGOU se puedan imponer por la Junta de Extremadura al Ayuntamiento de Don Benito so pena de infringir el principio de autonomía local, sin tener en cuanta que el planeamiento territorial y urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sometidos todos los poderes públicos ( STC 56/1986 ), siendo la ejecución del planeamiento una actividad compartida entre la Administración Autonómica y los Ayuntamientos, como así ha declarado la jurisprudencia del TS al declarar la solidaridad entre ambas administraciones en supuestos de responsabilidad patrimonial por causa de planes de urbanismo, sin que el principio de autonomía local pueda enervar la fuerza obligatoria de los Planes.
Motivo octavo , por infracción de los artículos 9.3 de la CE ; 56 y 57 de la LRJPA y 56 y 57 del TRLS76, al considerar la Sala que la normativa aplicable era el TRLS de 1992, rechazando así los argumentos de las dos partes de que la norma aplicable era el TRLS76, como así se indicaba en la resolución administrativa impugnada, lo que implica lesión al principio de seguridad jurídica e irretroactividad de las normas y ejecutividad de los planes de urbanismo previsto en los artículos 56 y 57 del TRLS 1976, ya que el PGOU de Don Benito se aprobó definitivamente el 3 de abril de 1991 y se publicó en el DOE el 17 de julio del mismo año, sin que pueda admitirse, como hace la Sala de instancia, que la ejecución de un sistema general viario en suelo urbano, que debía estar finalizado al año 1998, forme parte de la soberana disposición del Ayuntamiento o que el plazo de ejecución sea meramente orientativo y no vinculen a la Administración, que vulneran lo dispuesto en la STS de 25 de julio de 2000 sobre la obligatoriedad y vinculación de los Planes de urbanismo, del que es una manifestación el instituto de expropiación por ministerio de la Ley previsto en el articulo 69 del TRLS76, ejecución del planeamiento que claramente se incumple si tras la expropiación de los terrenos para el vial la Administración con posterioridad no lo ejecuta, sin que la posible reversión de los terreno por falta de ejecución implicara la descalcificación de los mismos, que seguirían calificados como sistema general.
Motivo noveno , por infracción de los artículos 117.1 y 134.2 del TRLS76, ya que la sentencia considera que la ejecución de los sistemas generales en suelo urbanizable requiere un proceso previo de aprobación de planeamiento de desarrollo, urbanización- reparcelación y levantamiento de cargas urbanísticas, por lo que no se puede obligar a las Administraciones demandadas a ejecutar el vial en el plazo previsto en el PGOU mientras tales actuaciones no estén concluidas, declarando la clasificación del suelo propiedad de las recurrentes es urbanizable, aunque como hipótesis, lo que no se ajusta a la realidad, pues es admitido por las partes que se trata de suelo clasificado como urbano, como así constaba en la documentación que adjuntó a la demanda, en concreto del certificado del Ayuntamiento de 9 de marzo de 2001 en que se indica el carácter urbano de la parcela y el sometimiento, exclusivamente, a un proyecto de obras y que el PGOU no incluía los terrenos en ninguna Unidad de Actuación, constituyendo la ejecución del vial una Actuación Aislada en suelo urbano a ejecutar por expropiación, como prevé el articulo 134.2 del TRLS76.
Motivo décimo , por infracción de los artículos 24.1 de la CE; 11.1 TRLS 76 y 8.1.b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08), que se produce al declarar la sentencia que la ejecución del vial debe ser una actuación más del proceso de transformación de los suelos, para lo que se precisaba la aprobación de un Plan Parcial, sin tener en cuenta que al tratarse de un suelo urbano, no era preciso tal instrumentos de desarrollo, sin que el PGOU de Don Benito contuviera siquiera la previsión de aprobación de un Plan Especial o Estudio de Detalle, sino directamente un Proyecto de Obras, lo que era coherente con su condición no sólo de suelo urbano, sino de solar, siendo así que los recurrentes lo que reclamaban era su derecho a edificar el solar de su propiedad, lo que se les ha negado desde el año 1991 por razón de que el PGOU previó que una parte del suelo se destinara a sistema general viario, vulnerando así el derecho a edificar de los propietarios de suelo urbano no incluido en ninguna unidad de ejecución reconocido desde el TRLS76 y en las sucesivas leyes posteriores, como consecuencia de la probada negligencia, pasividad e inactividad administrativa en la ejecución de su propio planeamiento que, hasta ahora, 18 años después, todavía no se ha ejecutado.
Motivo undécimo , por infracción de los artículos 9.1 y 3 y 24 de la CE ; 60.3 y 4 de la LRJCA y 218.2 , 317.1 º, 319.1 , 324 y 326 de la LEC , relativos a la valoración de la prueba tasada y motivación de las sentencias, incurriendo en error y conduciendo a un resultado arbitrario, sin tener en cuenta la existencia de hechos incontrovertidos por las partes, pues la Sala ignora que la parte recurrente ya acudió a la vía judicial, interponiendo recurso contencioso administrativo contra la desestimación del Ayuntamiento, por silencio, de la solicitud realizada ante él para que pusiera a disposición de la Junta los terrenos expropiados, lo que se acreditó y probó con los documentos 8 y 9 de la demanda, y testimonio judicial del Auto de 13 de febrero de 2009 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Mérida y que el Ayuntamiento intervino en el presente proceso como codemandado, por lo que resulta inexplicable la declaración de que la parte recurrente debió reclamar al Ayuntamiento directamente el cumplimiento de sus obligaciones y, ante su inactividad, acudir a la vía judicial.
Motivo duodécimo , por infracción de los artículos 9.1 y 3 y 24 de la CE ; 60.3 y 4 de la LRJCA y 218.2 , 317 y 319.1 de la LEC , relativos a la valoración de la prueba tasada y motivación de las sentencias, incurriendo en error y conduciendo a un resultado arbitrario, sin tener en cuenta la existencia de hechos incontrovertidos por las partes, al afirmar que el suelo expropiado está clasificado como suelo urbanizable, cuando la clasificación del suelo como urbano se acreditó con los documentos públicos nº 4 de la demanda y 2 del expediente administrativo y por la propia resolución administrativa impugnada.
Motivo décimo tercero , por infracción de los artículos 9.1 y 3 y 24 de la CE ; 60.3 y 4 de la LRJCA y 218.2 , 317 y 319.1 de la LEC , relativos a la valoración de la prueba tasada y motivación de las sentencias, incurriendo en error y conduciendo a un resultado arbitrario, sin tener en cuenta la existencia de hechos incontrovertidos por las partes, pues la sentencia declara que no consta que el PGOU de Don Benito haya sido homologado a la legislación urbanística extremeña posterior, sin tener en cuenta que ya se acreditó tal homologación, cuyo acuerdo fue publicado en el DOE el 21 de diciembre de 2006 y que este hecho lo reconoce la propia Administración en la resolución impugnada.
Motivo décimo cuarto , por infracción del artículo 3.1 de la LRJPA y de la jurisprudencia, al desconocer la sentencia que es principio esencial de nuestro ordenamiento jurídico que la ignorancia o no ejecución de las disposiciones generales que afectan a los derechos e intereses legítimos de los administrados viola los principios de buena fe y confianza legítima.
CUARTO .- Para la mejor comprensión de las cuestiones controvertidas se hace necesario un breve resumen de los hechos deducidos del expediente administrativo y de las actuaciones seguidas ante la Sala de instancia.
La ordenación urbanística prevista en el PGOU de 1991 para los terrenos litigiosos, según consta en el Decreto de la Alcaldía de Don Benito de fecha 28 de febrero de 2001, dictado en contestación municipal a la información urbanística solicitada por los recurrentes y que se aportó como documento nº 4 de la demanda, consistía en: a) el suelo se clasifica como suelo urbano; b) se califica como SG de comunicaciones, con la denominación Vial VG-19, siendo su finalidad el enlace de entre la VG-18 y la carretera de Villanueva; c) se prevé como instrumento de ejecución un Proyecto de Obras; d) se programa su ejecución en el 2º cuatrienio; e) se establece sistema de actuación la ejecución directa por expropiación; f) se establece como Administración actuante para la adquisición del suelo el Ayuntamiento y para la ejecución de la obra la Junta de Extremadura.
El 25 de enero de 1999, tras finalizar el segundo cuatrienio sin que se hubiera ejecutado el viario, las propietarias-recurrentes presentaron escrito ante el Ayuntamiento de Don Benito advirtiendo de su voluntad de iniciación del expediente expropiatorio por ministerio de la Ley, al amparo del 202.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), convertida en derecho autonómico por Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de Extremadura.
Transcurridos dos años desde el anterior requerimiento, ante la inactividad del Ayuntamiento, el 27 de marzo de 2001 presentaron hoja de aprecio, respecto de la cual el Ayuntamiento debía pronunciarse, aceptándola o rechazándola en el plazo de 3 meses.
Ante el rechazo municipal, los propietarios remitieron la documentación al Jurado Provincial de Badajoz, para la fijación del justiprecio en vía administrativa.
Por resolución del Jurado Provincial de 26 de febrero de 2002 se fijó el justiprecio en la cantidad de 264.199,27, contra la que se aquietó el Ayuntamiento, de forma que únicamente se interpuso recurso contencioso administrativo por los ahora recurrentes, que concluyó por sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 30 de noviembre de 2004 , desestimatoria del recurso.
Por Decreto de la Alcaldía de 21 de agosto de 2007, se ordenó el pago del justiprecio, que ascendía entonces a la suma de 348.842.-, que se hizo efectivo el día 22 de agosto de 2007.
Efectuado el pago, el 12 de septiembre de 2007 las recurrentes presentaron escrito al Ayuntamiento para que éste ocupara los terrenos expropiados y los pusiera a disposición de la Junta para que ésta ejecutara el vial. Más en concreto, solicitaron "Se proceda de inmediato a la ocupación de los bienes expropiados y se pongan estos a disposición de la Junta de extremadura, demandando a dicha Administración la inmediata ejecución de la obra pública que ha motivado la expropiación, es decir, la ejecución del sistema general de comunicaciones 'VG-19.1. Plano B-4, hoja 6. Denominación de la Acción: enlace entre VG-18 y carretera de Villanueva" y, al no recibir contestación y entender desestimada su pretensión por silencio, interpusieron recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Mérida, recurso nº 329/2009, dictándose Auto, de fecha 13 de febrero de 2009 por el que resolvió la suspensión del procedimiento al tener conocimiento de la tramitación de otro recurso contencioso administrativo, en el que se dictó la sentencia ahora recurrida en casación y en atención a la conexión existente entre ambos.
También el 12 de septiembre de 2007 presentaron escrito ante la Junta de Extremadura en el que solicitaron " Se exija al Ayuntamiento de Don Benito la cesión a esa Administración autonómica de los terrenos expropiados para la ejecución del sistema general de comunicaciones 'VG-19.1. Plano B-4, hoja 6. Denominación de la Acción: enlace entre VG-18 y carretera de Villanueva', previsto en el PGOU de Don Benito. Se ejecute dicho vial por parte de la Administración autonómica tal y como exige el PGOU, en el plazo más breve posible, teniendo en cuenta que el incumplimiento administrativo de las previsiones del planeamiento urbanístico de dicho municipio alcanza ya un total de nueve años" y, ante el silencio ---y considerando éste negativo--- interpusieron, el 31 de diciembre de 2007, recurso de alzada.
Por resolución de 27 de marzo de 2008 de la Secretaría general de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura se desestima el recuso de alzada, confirmando el acto producido por silencio y considerando improcedente solicitar al Ayuntamiento la cesión de los terrenos y la posterior urbanización del vial. En dicha resolución y a los efectos que interesan, se indica:
Que el PGOU de Don Benito, publicado en el BOP 17 de julio de 1991, había sido homologado, publicándose la homologación en el DOE de 21 de diciembre de 2006.
Que a la entrada en vigor de la Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura, se había iniciado el sistema de expropiación, por lo que la norma legal para considerar la legalidad del PGOU es la Ley del Suelo de 1976.
Que si bien el PGOU considera el vial objeto de controversia como sistema general a obtener mediante expropiación y ejecución directa por la Junta de Extremadura, tal previsión no es ajustada a la Ley, por aplicación del articulo 62.2 de la LRJPA , ya que no se ha formalizado Convenio para la cesión de los terrenos y su ejecución directa por la Administración, tal y como exige el articulo 49 de la Ley 1/2002 del Gobierno y Administración de Extremadura , y no se ha tramitado previamente el oportuno expediente de gasto. A ello añade que, en cualquier caso, el articulo 155.3 de la Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura (LSOTEX) establece que el coste de las obras públicas de urbanización deben sufragarse por los propietarios mediante cuotas de urbanización que deberán fijarse en los proyectos de urbanización, convenio o en el Proyecto de Urbanización.
QUINTO .- En e l motivo primero se alega, en síntesis, la incongruencia de la sentencia por haber resuelto sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, al introducir en el Fundamento de Derecho Quinto un nuevo motivo de oposición, relevante para el fallo, que no fue alegado por la Administración demandada, cual es que la pretensión de las recurrentes ---de que la Administración Regional efectuara requerimiento al Ayuntamiento de Don Benito reclamándole la puesta a disposición de los terrenos expropiados--- infringiría el principio de autonomía local al invadir la Administración autonómica las competencias urbanísticas municipales, sin que la Sala diera traslado de tal cuestión a las partes, como debía haber hecho en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que se cita como infringidas.
El motivo ha de ser estimado, pues la Sala de instancia ha incurrido en el denunciado vicio de la incongruencia positiva.
En nuestras STS de 10 de febrero de 2006 y 11 de mayo de 2006 , entre otras, hemos recordado la doctrina sobre el vicio denunciado en la sentencia recurrida, reiterando la doctrina que, entre otras muchas, se había mantenido en las anteriores SSTS de fecha de 3 de diciembre de 2004 y 21 de julio de 2003 .
Efectivamente. como es de sobra conocido, el citado artículo 67 de la citada LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión definitiva--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.
En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:
Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando, como consecuencia de ella, se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En la misma STC se señala que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables".
Si examinamos la solicitud contenida en el escrito de demanda podemos observar que la pretensión de las recurrentes consistía en (1) declarar nula la Resolución de 27 de marzo de 2008 de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura, desestimatoria del recuso de alzada y (2) declarar la obligación de la Junta de Extremadura de cumplir el PGOU de Don Benito, ejecutando las previsiones contenidas en el mismo respecto del viario de sistema general VG-19.1, para lo cual ya habían sido expropiados los terrenos propiedad de las recurrentes, condenándola a la realización de cuantas actuaciones fueran precisas para la lograr ese fin, incluida la exigencia de la cesión de los terrenos al Ayuntamiento de Don Benito o, en su caso, la subrogación en las competencias municipales incumplidas, la aprobación del proyecto de obras y la propia ejecución del viario.
Si bien se observa, aunque la finalidad última de las recurrentes es que se ejecute el vial por la Administración regional, que es la obligada, la disponibilidad del suelo aparece como la primera actuación necesaria e imprescindible y, habiendo adquirido el Ayuntamiento la propiedad del suelo mediante su expropiación, la pretensión de las recurrentes de que la Junta requiriera al Ayuntamiento para su puesta a disposición adquiere pleno sentido, y frente a tal pretensión la Junta de Extremadura, en su escrito de contestación a la demanda, limitó su oposición a que (1) la obligación prevista en el PGOU de Don Benito ---de que la Junta debía hacerse ejecutar, a su costa, el vial controvertido--- era un exceso reglamentario que debía entenderse nulo y sin efecto ---por atentar contra el principio de autonomía política de la Junta---, y, respeto al ejercicio legítimo de sus competencias previsto en el artículo 4.1 de la LRJPA ---por que tal obligación debía venir amparada por norma con rango legal o libremente asumida en virtud de pacto o convenio de colaboración previstos en los artículos 6 u 9 de la misma LRJPA y 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , por lo que al no constar la existencia de convenio entre la Junta y el Ayuntamiento sobre la financiación de las obras no existe obligación de la Junta para asumir tal obligación---; y (2) también se opuso a la propia motivación contenida en la resolución desestimatoria del recurso de alzada.
Vemos así que la oposición de la Junta de Extremadura se centraba en la defensa de su propia autonomía, que entendía vulnerada al imputarle obligaciones no asumidas expresamente por ella, sin que en ningún momento se opusiera al requerimiento de puesta de disposición de los terrenos expropiados por vulneración de competencias o de la autonomía municipal.
Pues bien, la Sala de instancia, al abordar la cuestión referida al requerimiento municipal para la puesta a disposición de los terrenos expropiados, la examina y desestima por las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Quinto, al considerar que vulnera el principio de autonomía municipal, al carecer la Administración autonómica de competencias para ello ---incluidas las de gestión, que es la naturaleza en que considera encuadrable la pretensión de las recurrentes---, pues la competencia, soberana, es exclusivamente municipal, motivo de oposición que no había sido alegado por la Junta de Extremadura y sobre el cual, por lo tanto, no puedo presentar alegaciones ni oponerse la parte demandante.
Por ello, si la Sala consideraba que existían otros motivos susceptibles de fundar la oposición, debió dar cumplimiento a lo dispuesto en el articulo 33.2 de la LRJCA , dictando providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Al no hacerlo y fundar la desestimación del recurso en ese concreto aspecto en ese motivo no alegado, se efectuó la quiebra del principio de contradicción y congruencia.
Aunque por aplicación del artículo 95.2.c) de la LRJCA la estimación del motivo determinaría la retroacción de actuaciones, carece de sentido en la medida en que la parte recurrente, en el motivo séptimo del escrito de interposición, presenta alegaciones sobre tal cuestión, con lo que la finalidad del trámite previsto en el artículo 33.2 de la LRJCA se puede entender cumplida.
SEXTO .- Los motivos segundo a sexto , que también se construyen bajo el mismo soporte jurídico y argumentos que el motivo primero ---esto es, incongruencia por haber resuelto la sentencia, sin previo traslado a las partes, sobre motivos de impugnación no alegados por ellas, causando indefensión y que también, como en el caso el motivo primero, tienen sus alegaciones correlativas en el resto de motivos que se construyen al amparo del epígrafe d), por infracción de normas y de las jurisprudencia del escrito de interposición--- se examinarán conjuntamente, pudiendo anticipar que no pueden ser estimados, pues los reproches que en ellos se efectúan a diversas consideraciones de la Sala de instancia, ó bien no constituyen la ratione decidendi de la sentencia ó bien no se trata de cuestiones nuevas, sino de argumentos directamente relacionadas con la cuestión controvertida.
Más en concreto, respecto del motivo segundo , ---que tiene su correlato en el motivo undécimo--- la afirmación que se efectúa en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia de instancia ---de que la demandante ante el incumplimiento de la obligación municipal de poner a disposición los terrenos expropiados lo que debió hacer era instar directamente al Ayuntamiento la ejecución del PGOU, recabando en su caso la tutela judicial, en lugar de pretender que la Administración regional impusiera coactivamente tal obligación al Ayuntamiento---, es simplemente la indicación ilustrativa de que esa era una de las posibilidades, que no la única, que podía haber instado la parte demandante, sin que tal declaración formara parte del razonamiento en que la Sala concluye que la pretensión de las demandantes vulneraba el principio de autonomía local, consideración esta última que sí es la razón por la que considera no ajustado a derecho tal pretensión.
De igual forma, en el motivo tercero , la consideración que se efectúa en el Fundamento de Derecho Sexto acerca de que el Ayuntamiento de Don Benito goza de discrecionalidad para la ejecución del PGOU sin vinculación alguna al plazo de ejecución del vial que el Plan le impone por ser aquél meramente orientativo, no constituye una cuestión nueva. La cuestión controvertida en los autos no versaba sobre las determinaciones del PGOU en cuanto a la forma de ejecutar el vial litigioso y la participación de las dos Administraciones en su ejecución ---pues todas las partes estaban conforme en este punto--- sino sobre el alcance y vinculación de éstas para las Administraciones, esto es, hasta qué punto tales determinaciones obligaban a las Administraciones, por lo que cuando la sentencia contiene tal declaración está resolviendo dentro de los términos en que se plantea el debate. Tales razones podrán ser acertadas ó no ---su examen se efectuará al hilo del motivo octavo--- pero no por ello supone la infracción del principio de congruencia.
Respecto del motivo cuarto , en el que se alega que en los Fundamentos de Derecho Sexto y Séptimo la sentencia indica que el suelo litigioso está clasificado como urbanizable, incluido en un sector y, por tanto, sometido a un proceso de transformación urbanística y reparcelación antes de su edificación, tal declaración no constituye la razón desestimatoria del recurso, lo que también es independiente del acierto o no de la Sala al afirmar tal clasificación, cuestión ésta cuyo estudio se efectuará más adelante al examinar los motivos noveno y décimo.
De la misma forma, el reproche que se contiene en el motivo quinto , referido a que en el Fundamento de Derecho Séptimo indica que está en manos del Ayuntamiento de Don Benito homologar el PGOU de 1991 a la nueva y posterior normativa urbanística autonómica y que, una vez homologado, ya le sería exigible al Ayuntamiento la ejecución del vial, tampoco constituye razón de decidir de la sentencia, sino que se trata de un obiter dicta que será objeto de examen con el motivo décimo tercero.
Finalmente, en el motivo sexto , estrechamente relacionado con el motivo cuarto, en que se alega que la declaración contenida en el Fundamento de Derecho Octavo de estar clasificado el suelo como urbanizable, y que la propiedad debía presentar un Plan Parcial como paso previo para instar la transformación urbanística, tampoco es la causa relevante para la desestimación del recurso, sin perjuicio de que se volverá sobre esta cuestión al examinar el motivo duodécimo.
SEPTIMO .- El motivo séptimo debe ser acogido.
El planeamiento territorial y urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico ---dada la naturaleza reglamentaria de los planes de urbanismo--- y, como tal, tiene la fuerza de obligar propia de las disposiciones generales, vinculando a los poderes públicos y a los particulares, que no pueden dejar de cumplir sus determinaciones.
Es una constante en el ordenamiento jurídico el carácter obligatorio de las determinaciones del planeamiento. En este sentido, ya el articulo 45 de la Ley de 12 de mayo de 1956, del Suelo (LS56), establecía que " Los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la presente Ley y en los, Planes, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Detalle, proyectos, normas y ordenanzas aprobadas con arreglo a la misma ", y, como complemento de tal vinculación, preveía la nulidad de las " reservas de dispensación que se contuvieren en los Planes u ordenanzas, así como los que con independencia de ellos se concedieren " (ex articulo 46 LS56). Tales determinaciones se mantuvieron en el articulo 57 del TR76, en el articulo 134 del TRLS92 ---precepto que no fue afectado por la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo ---, y que se mantuvo en vigor en la posterior Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV). Finalmente, si bien el vigente TRLS08, carece de precepto especifico que así lo explicite como en las leyes anteriores, tal silencio no cabe interpretarlo como ausencia de obligatoriedad, pues la obligación de cumplimiento es un efecto indefectible de las normas jurídicas, que se produce por su publicación en el Diario Oficial que corresponda (ex articulo 52.1 de la LRJPA ) y tal efecto y su carácter vinculante para las Administraciones es consecuencia del principio de legalidad (ex articulo 103.1 de la CE ) pues el sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho comprende, obviamente, sus propias disposiciones generales, de lo que resulta la ilegalidad de las resoluciones que vulneren una disposición de carácter general (ex artículo 52.2 de la LRJPA ).
Este carácter vinculante de los Planes para las Administraciones se refuerza por la acción pública en materia de urbanismo, que se introdujo por la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del suelo y Ordenación Urbana, que pasó al artículo 235 del TRLS76 y se ha mantenido en las sucesivas reformas ( artículo 304 del TRLS92 y artículos 4.f ) y 48 del TRLS008), indicando éste último que " será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística" .
En fin, el carácter vinculante de los Planes de Urbanismo para las Administraciones determina la obligación, para éstas, de cumplir sus determinaciones, pues como ha declarado esta Sala en su STS de 29 de octubre de 2010, RC 1381/2006 , " el mentado artículo 134.1, (del TRLS92) referido a la obligatoriedad de los planes, impone a los particulares y a la Administración la sujeción a las determinaciones contenidas en los mismos, porque son verdaderas normas jurídicas, de rango reglamentario".
En este sentido, acierta la Sala de instancia al declarar en el Fundamento de Derecho Tercero el carácter vinculante del PGOU en orden a la cuestión controvertida: "(...) resulta patente esa obligación de la Administración Regional, lo que hace dicha regulación plenamente vigente y acorde a la presunción de legalidad propia de las actuaciones administrativas, conforme a lo que se establece en el artículo 57 de la citada Ley Procedimental , máxime cuando teniendo los instrumentos del planeamiento naturaleza reglamentaria, como se declara reiteradamente por la Jurisprudencia, sus previsiones no pueden ser desconocidas por tener plena eficacia. Es más, a la vista de esa naturaleza normativa, la actual redacción del Plan tiene la fuerza obligatoria que comporta el principio de legalidad, que está en la base de todo actuar de la Administración, como se declara en el artículo 103 de la Constitución y artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ..." ; razonamiento sobre la obligatoriedad de las disposiciones generales que refuerza más adelante al señalar que "(...) pese a considerar la Administración Regional tan evidente la nulidad de las previsiones del planeamiento municipal, no consta que se haya realizado actuación alguna encaminada a su declaración, porque mientras no se realice esa declaración debe surtir plenos efectos y asumir la Administración Regional el compromiso que el Plan le impone de costear el vial".
Sin embargo, no acierta y resulta incoherente cuando en el Fundamento de Derecho Quinto declara que, no obstante lo anterior, el requerimiento de que el Ayuntamiento de Don Benito ponga a su disposición los terrenos expropiados infringe la autonomía municipal, pues tal cuestión forma parte de las potestades de gestión urbanística, de competencia municipal y sobre las que no se extiende la competencia autonómica, que abarcan las de planeamiento ---para su aprobación--- y de disciplina urbanística --- para sustituir su falta de ejercicio por los Ayuntamientos----, pues la cuestión controvertida no se centraba en el reparto de competencias Comunidad Autónoma-Ayuntamiento, sino sencillamente en la ejecución de las determinaciones del PGOU de Don Benito.
En este sentido, es también ilustrativo que la Resolución de 27 de marzo de 2008 de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura, desestimatoria del recuso de alzada, pero que, en ningún caso, procede a la desestimación por invasión de competencias municipales, y, sin que, por otra parte, en la contestación a la demanda, la representación procesal de la Junta de Extremadura efectuara tal alegación.
Por tanto, la pretensión de los recurrentes de que la Junta de Extremadura requiera al Ayuntamiento para que ponga a su disposición los terrenos expropiados para que aquélla pudiera ejecutar el vial previsto en el PGOU ---hemos visto que también presentó un escrito ante el Ayuntamiento para que éste pusiera a disposición tales terrenos y no fue objeto de respuesta municipal--- no supone ninguna invasión de competencias municipales, sino el proceso lógico en la ejecución del planeamiento aprobado, en que ambas administraciones, municipal y autonómica, se han repartido de forma consciente y voluntaria las responsabilidades en orden a su ejecución.
A ello cabe añadir, que habiéndose expropiado ya los terrenos, tras un largo proceso instado por las recurrentes ante la inactividad municipal y al amparo del articulo 202 del TRLS92 ---expropiación por ministerio de la Ley--- la puesta a disposición de los terrenos para la Administración que había asumido la obligación de ejecutar materialmente las obras, la Junta de Extremadura, era una actuación que debió efectuar motu propio el Ayuntamiento a fin de cumplir la causa expropiandi , sin necesidad de recordatorio o intimaciones por el expropiado.
OCTAVO .- El motivo octavo , también merece ser acogido.
Con carácter previo debemos hacer una observación y es que la Sala de instancia al examinar la normativa aplicable se limita a indicar que si bien cuando se aprobó el Plan General de Don Benito en el año 1991 estaba en vigor el TRLS76, con las modificaciones introducidas por la Ley 8/1990, la ordenación contenida en el posterior TRLS92 resultaba aplicable en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura porque los preceptos del mismo anulados por la STC 61/1997 fueron transmutados en derecho urbanístico autonómico por obra de la Ley 3/1997. Por tanto, aquellas alegaciones que se contienen en el motivo respecto de infracción del principio de irretroactividad de las normas deben ser descartadas.
Por lo demás, asiste la razón a las recurrentes cuando alegan que el carácter vinculante de las determinaciones del planeamiento antes referido es incompatible con la libertad de disposición que la sentencia atribuye al Ayuntamiento y que el plazo de ejecución en el aspecto controvertido ---la ejecución en el 2º cuatrienio del vial de sistema general---, es meramente orientativo.
Las determinaciones del planeamiento tienen vocación de cumplimiento, máxime cuando se trata de la ejecución de sistemas generales que, por su finalidad, prestan servicio ---en el caso concreto de comunicaciones--- a la generalidad de la población, lo que enfatiza aun más si cabe la necesidad de ejecución y no que esta pueda quedar a la discrecionalidad de la Administración actuante.
Por ello el interés general y público que subyace en la ejecución de todo planeamiento, incluso en la determinación más mínima, se refuerza en el supuesto de ejecución de los sistemas generales precisamente por su mayor afectación a los intereses colectivos.
Por lo demás, la programación del planeamiento, esto es, la previsión a lo largo del tiempo de las diferentes acciones a ejecutar, no puede minimizarse y degradarse a una mera determinación de carácter orientativo. El Programa de Actuación forma parte del contenido documental obligatorio del planeamiento general, y su contenido, tal y como se indica en el artículo 41 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), incluye " 1. Los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo a largo plazo para todo el territorio comprendido en su ámbito. 2. Las previsiones específicas concernientes a la realización de los sistemas generales. 3. Las dos etapas cuatrieniales en que han de desarrollarse las determinaciones en el suelo urbanizable programado. 4. Los plazos a que han de ajustarse las actuaciones previstas, en su caso, para completar la urbanización en suelo urbano o para realizar operaciones de reforma interior en este tipo de suelo "; determinaciones que se reiteran en el artículo 72.5 del TRLS92, convertido en derecho autonómico por obra de la Ley 3/1997 de Extremadura .
Aunque es obvio que la finalidad que está llamada a cumplir el planeamiento urbanístico ---la satisfacción del interés general---, una vez determinada la necesidad de su adaptación a lo que en cada momento demanda el interés general ---siendo esta la causa del ius variandi ---, adaptación que también alcanza al programa de actuación (de hecho, la necesidad de revisión del programa de actuación ha merecido un tratamiento específico en el planeamiento estatal, al indicar el articulo 158.1 del RPU el deber de los Ayuntamientos de revisar, cada cuatro años, el programa de actuación contenido en el Plan General), lo que no se puede hacer es, sin modificar el programa de actuación, retrasar su ejecución sine die por considerar que los plazos de ejecución son sólo orientativos.
Los plazos de ejecución previstos en el planeamiento, tanto cuando se trata de deberes a cumplir por los particulares como por la Administración, son vinculantes. Buena prueba del carácter vinculante de los plazos son sus efectos en el surgimiento de la responsabilidad patrimonial por modificaciones de planeamiento que establecieran una ordenación más gravosa, que determina el surgimiento de tal derecho "(...) siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración " (ex artículo 35.a del TRLS08 y articulo 41.1 de la LRSV ), careciendo de lógica jurídica que, atendido el carácter normativo del Plan, las determinaciones que imponen deberes a los propietarios sean vinculantes, y sin embargo orientativas cuando afectan a las Administraciones.
NOVENO .- Los motivos noveno, décimo y décimo segundo , por su estrecha conexión se examinarán conjuntamente, debiendo ser estimados por las siguientes razones.
Las consideraciones que la sentencia efectúa acerca de que la ejecución de los sistemas generales en suelo urbanizable requiere un proceso previo de aprobación de planeamiento de desarrollo, y de urbanización, reparcelación y levantamiento de cargas urbanísticas, por lo que la ejecución del sistema general debe vincularse al anterior proceso de transformación urbanística de los terrenos circundantes, se sustentan en una premisa errónea ---cual es que el suelo litigioso propiedad de las recurrentes se clasifica como suelo urbanizable---; tal carácter urbanizable se menciona como hipótesis en el Fundamento de Derecho 6º y, con certeza, en los Fundamentos de Derecho 8º y 9º, indicándose en este último, que la transformación de los terrenos colindantes " exigía la aprobación de un Plan Parcial y las subsiguientes actuaciones que aquel Texto Legal establecía y que no consta se hubiesen aprobado por el Ayuntamiento, ni que se haya instado su elaboración".
Es un hecho admitido por las partes y así consta en el Decreto de la Alcaldía de Don Benito de fecha 28 de febrero de 2001, dictado en contestación a la información urbanística solicitada por los recurrentes, que el suelo se clasifica en el PGOU de 1991 como suelo urbano, sin que incluyera los terrenos en ninguna Unidad de Actuación, constituyendo la ejecución del vial una Actuación Aislada en suelo urbano a ejecutar por expropiación, como prevé el articulo 134.2 TRLS76.
Además, durante el largo proceso llevado a cabo por las recurrentes demandando la ejecución del PGOU y de los antecedentes anteriormente relatados no consta que ninguna de las Administraciones, autonómica o municipal, advirtieran a las recurrentes de la necesidad de cumplir alguna carga urbanística (redacción de proyectos, ejecución de obras de urbanización, etc.) a ellas imputable, ni de la necesidad de tramitar y aprobar previamente un Plan Parcial u otro instrumento de planeamiento o gestión, lo que es coherente con la ordenación prevista en el PGOU, que clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes como suelo urbano directo, una parte como viario de Sistema General a ejecutar por expropiación como Actuación Aislada en Suelo Urbano y el resto con la calificación de uso industrial, sin que el planeamiento contemplara otras cargas adicionales que las precisas, en su caso, y al margen del viario de sistema general, para que la parcela obtuviera la condición de solar y la solicitud de licencia de obras.
DECIMO.- El motivo décimo primero también merece ser acogido.
Tiene razón la recurrente cuando alega que la sugerencia que efectúa la Sala de instancia de que debió instar al Ayuntamiento que pusiera a disposición de Junta de Extremadura el suelo expropiado y que ante su silencio acudir a la vía judicial, incurre en error, pues ambas actuaciones ya las había realizado.
En efecto, hemos visto que el día 12 de septiembre de 2007 presentó escrito ante el Ayuntamiento para que pusiera a disposición de la Junta los terrenos y que tal petición no recibió respuesta, y que, por ello, entendiéndola desestimada interpuso recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Mérida, Recurso 329/2009, dictándose Auto, de fecha 13 de febrero de 2009 , por el que resolvió la suspensión del procedimiento al tener conocimiento de la tramitación de otro recurso contencioso administrativo, en el que se dictó la sentencia ahora recurrida en casación y en atención a la conexión existente entre ambos.
DECIMO PRIMERO .- También acogeremos el motivo décimo tercero .
Es también un hecho que no necesitaba de prueba al haberse admitido por la Administración en la resolución impugnada, que el PGOU de Don Benito se había ya homologado, publicándose en el Diario Oficial de Extremadura de 21 de diciembre de 2006, por lo que incurre en error la sentencia al declarar que no consta que el PGOU de Don Benito haya sido homologado a la legislación urbanística extremeña posterior.
DECIMO SEGUNDO .- Finalmente, el motivo décimo cuarto , en que se alega la infracción del articulo 3.1 de la LRJPA ---al desconocer la sentencia que es principio esencial de nuestro ordenamiento jurídico que la ignorancia o no ejecución de las disposiciones generales que afectan a los derechos e intereses legítimos de los administrados viola los principios de buena fe y confianza legítima---, también debe ser estimado por las razones antes referidas sobre el carácter vinculantes y obligatoriedad de los planes de urbanismo.
DECIMO TERCERO .- La estimación del recurso determina que debamos resolver en los términos en que aparece planteado el debate (ex articulo 95.2.d) LRJCA ).
En este sentido, sirvan las razones antes indicadas para estimar el recurso contencioso administrativo.
DECIMO CUARTO .- Conforme al artículo 139.2 de la LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 6892/2009 interpuesto por Dª. Ruth y Dª. Carmela contra la sentencia dictada, en fecha de 30 de octubre de 2009, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el Recurso Contencioso- Administrativo 880/2008 .
- Que debemos estimar y estimamos el Recurso contencioso-administrativo formulado por Dª. Ruth y Dª. Carmela declarando nula y sin efecto la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Fomento de la Junta de Extremadura, de fecha 27 de marzo de 2008, por ser contraria al Ordenamiento jurídico.
- Que debemos declarar y declaramos la obligación de la Junta de Extremadura de cumplir el PGOU de Don Benito y, en su virtud, de ejecutar las previsiones contenidas en el mismo en relación con el sistema general viario VG-19.1, condenándola a la realización de cuantas actuaciones sean precisas para lograr ese fin, incluida la exigencia de la cesión de los terrenos al Ayuntamiento de Don Benito o, en su caso, la subrogación en las competencias municipales incumplidas, con la aprobación del proyecto de obras y la propia ejecución del sistema general viario.
STS, 2 de Junio de 2008 (Derecho urbanistico, Planeamiento urbano)
STS, 2 de Abril de 2009 (Impugnación de resolución)
STS 603/2016, 6 de Octubre de 2016
SAP Vizcaya 41/2002, 31 de Enero de 2002
STSJ Andalucía 2375/2005, 20 de Octubre de 2005
SAP Madrid 167/2003, 16 de Mayo de 2003
SAP Madrid 142/2006, 29 de Noviembre de 2006