Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-5530-de-noviembre-10-de-1995?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204230a7f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-18 04:41:42
Document Index: 323079845

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 150', 'artículo 113', 'artículo 150', 'artículo 59', 'artículo 51', 'artículo 59', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 372', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 189', 'artículo 6', 'artículo 371', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 372', 'artículo 189', 'artículo 4', 'artículo 52', 'artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 59', 'artículo 4', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 371', 'artículo 51', 'artículo 3', 'artículo 51', 'artículo 150', 'artículo 372', 'artículo 49', 'artículo 76', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 371', 'artículo 372', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 16', 'artículo 15', 'artículo 59', 'artículo 1', 'artículo 189', 'artículo 6', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA 5530 DE NOVIEMBRE 10 DE 1995
SENTENCIA 5530 DE 10 DE NOVIEMBRE DE 1995
CONTENIDO:ZONAS FRANCAS. SE ANULAN LOS ARTÍCULOS 46 A 52 DEL DECRETO 2131 DEL 13 DE SEPTIEMBRE DE 1991.
TEMAS ESPECÍFICOS:ZONA FRANCA, PROCESO ADMINISTRATIVO, ADUANA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia 5530 de noviembre 10 de 1995
Ref.: Expediente 5530
Actor: Luis Giovanny Barbosa Becerra
Acción de nulidad contra el capítulo IX artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 del Decreto 2131 de septiembre 13 de 1991, expedido por el Presidente de la República.
Santafé de Bogotá, D.C, diez de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
El ciudadano Luis Giovanny Barbosa Becerra en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de los artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 del Decreto 2131 expedido el 13 de septiembre de 1991 por el Presidente de la República, para reglamentar la estructura y funcionamiento de las zonas francas industriales de bienes y servicios.
No observando la sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia.
Los constituyen los artículos 46 a 52 del Decreto 2131 de septiembre 13 de 1991, que en su orden disponen:
“ART. 46.—Régimen especial de cambio exterior. Las personas jurídicas establecidas en las zonas francas industriales, gozarán de un sistema especial de cambio exterior que tiene por objeto facilitar sus operaciones en moneda extranjera dentro del área de la respectiva zona franca, y que se rige por las disposiciones del presente capítulo en armonía con las disposiciones que expida la autoridad cambiaria correspondiente.
ART. 47.—Posesión y negociación de divisas. Los usuarios de las zonas francas industriales pueden poseer y negociar toda clase de divisas convertibles dentro de la respectiva área, derivadas de operaciones de comercio exterior y cambios internacionales, que correspondan al ejercicio ordinario de la actividad industrial de bienes y servicios que se les autorizó ejercer. Igualmente podrán mantener tales divisas en depósitos o cuentas corrientes en bancos colombianos o del exterior con sujeción a las normas correspondientes.
Los pagos de las ventas correspondientes al giro ordinario de las actividades autorizadas a los usuarios, que se hagan a países con los cuales Colombia tenga vigentes convenios de pago, podrán ser canjeados en el Banco de la República por divisas de libre convertibilidad, una vez el Banco de la República reciba los pagos respectivos.
PAR.—Dentro de las zonas francas turísticas, los turistas también pueden poseer o negociar toda clase de divisas, para el pago de los servicios turísticos.
ART. 48.—Pagos a las personas del territorio aduanero. Los pagos que los usuarios de las zonas francas industriales deben realizar a personas naturales residenciadas o domiciliadas en el territorio aduanero por concepto de prestación de servicios laborales, se efectuarán en moneda legal colombiana. Los pagos por concepto de prestación de servicios personales diferentes a los laborales podrán efectuarse en moneda extranjera.
PAR.—En ningún caso, los usuarios industriales podrán realizar operaciones en moneda extranjera con personas naturales o jurídicas residenciadas o domiciliadas en el territorio aduanero, a menos que se trate de operaciones de cambio legalmente autorizadas.
ART. 49.—Informes semestrales. Los usuarios de las zonas francas deberán rendir informes semestrales ante el usuario operador, sobre la venta de divisas efectuadas en el mercado cambiario y los pagos de salarios y servicios que hayan tenido lugar.
ART. 50.—Adquisición de divisas por inversionistas nacionales. Salvo los casos de inversión en moneda extranjera autorizados por el Departamento Nacional de Planeación a inversionistas nacionales, los usuarios de las zonas francas industriales no podrán adquirir divisas en el mercado cambiario para cubrir sus costos de operación, intereses, utilidades, amortización o reembolsar capital extranjero y en general, para cancelar obligaciones en moneda extranjera.
ART. 51.—Reintegro de divisas. Los usuarios de las zonas francas industriales, no están obligados a reintegrar al mercado cambiario las divisas obtenidas por el valor de las ventas de bienes realizadas o la prestación de servicios. No obstante, podrán reintegrar dicho valor cuando así lo estimen conveniente.
ART. 52.—Régimen sancionatorio. La Superintendencia de Cambios impondrá las sanciones a que haya lugar por la violación del régimen de que trata el presente capítulo”.
Pretende la nulidad de las normas transcritas al considerar que con su expedición se desconocieron los artículos 6º, 113, 121, 371, 372 y 51 transitorio de la Constitución Política; 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 28 de la Ley 9ª de 1991; 4º, 16, literal h) y 59 de la Ley 31 de 1992.
El concepto de violación se centra en el hecho de que, a juicio del actor, al regular esta materia, el gobierno invadió una competencia que la Constitución Política título XII, capítulo 6 radica de manera exclusiva y excluyente en la junta directiva del Banco de la República.
Diserta acerca del tema de la función legislativa que compete al Congreso de la República, conforme con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, para hacer distinción sobre la naturaleza de las leyes según la materia de su contenido, y referirse a las leyes marco o cuadro, como normas de jerarquía superior a las leyes ordinarias, en virtud de las cuales, la Constitución Política de 1991, conservando el criterio que inspiró la reforma constitucional de 1968, redistribuye algunas competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, en aquellas materias que por razones de orden práctico requieren de una regulación ágil, oportuna y técnica, dejando en poder del gobierno la iniciativa para algunos de los correspondientes proyectos de ley (C.N., art. 150, lits. a), b), e)) y limitando la competencia del Congreso de la República a la formulación de principios dentro de los cuales el ejecutivo pueda adoptar las medidas oportunas y concretas que en cada situación se exijan.
De manera tal, que el Congreso en un primer nivel normativo sin despojarse de su competencia legislativa, traza las pautas generales de la política estatal en determinadas materias económicas, para que el Gobierno Nacional actúe, no como simple ejecutor sino que en un segundo nivel normativo, expida la regulación especial, ágil, oportuna y técnica requerida.
Si bien la materia cambiaria se encuentra distribuida entre el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y la junta directiva del Banco de la República, su ejercicio debe desarrollarse, en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política de manera armónica, de suerte que el Gobierno Nacional al señalar el régimen de cambios internacionales lo debe hacer con sujeción a las disposiciones generales que dicte el Congreso y en concordancia con las funciones que la Constitución Política otorga a la junta directiva del Banco de la República, la cual a su vez deberá obrar en coordinación con la política económica general.
A su juicio, la junta directiva del Banco de la República actúa como autoridad en materia cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley a través de la definición del régimen de cambios internacionales. Actividad que es eminentemente reguladora en la medida en que tiende a hacer operante el régimen cambiario y no orientadora o indicativa (señalar), como es la de gobierno, según expresión del artículo 150 numeral 19 ibídem.
Expone las teorías que se han venido planteando acerca del tema de las competencias que en materia de cambios corresponden al Congreso, al Gobierno Nacional y a la junta directiva del Banco de la República, para concluir, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 150 numerales 19 literal b), 371 y 372 de la Constitución Política; 3º parágrafo 1º, 4º, 6º, 13, 14, 15, 16, 19, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª de 1991, 58 y 59 de la Ley 31 de 1992 y con invocación de las sentencias C-510 de 1992, C-465 de 1992, C-133 de 1993 y C-455 de 1993 de la Corte Constitucional, que la junta directiva del Banco de la República es el único órgano constitucional competente para regular los cambios internacionales, salvo en las cuestiones asignadas expresamente al Gobierno Nacional en el artículo 59 de la Ley 31 de 1992, entre las cuales no cabe la materia regulada por el Decreto 2131 de 1991 en los artículos acusados.
Teniendo en cuenta el tránsito legislativo que implicó la reforma constitucional, la consagración del Banco de la República a tal nivel y su desarrollo legal, con la expedición de las normas acusadas se configuraron dos ostensibles violaciones normativas sobrevivientes, la configurada por el hecho de la expedición y vigencia del decreto acusado hasta la fecha de la entrada en vigencia de la Ley 31 de 1992, lapso dentro del cual se presentó una clara violación al mandato constitucional consignado en el artículo 51 transitorio de la Carta, pues la competencia en la materia, en esa época, le quedó asignada a la junta provisional del Banco de la República que reemplazó temporalmente a la junta monetaria, y la ilegalidad sobreviniente configurada a partir de la vigencia de la mencionada Ley 31 en cuyo artículo 59 se redistribuyeron entre la junta directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional las competencias en materia cambiaria, correspondiéndole a la primera la regulación de las materias que el segundo, sin tener competencia para hacerlo, ha seguido regulando mediante las normas acusadas.
Adicionalmente estima que ni el ordinal 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional, ni la Ley 6ª de 1971, ni la 7ª de 1991, citadas en el encabezamiento del Decreto 2131 de 1991, le asignan competencia al Gobierno Nacional para dictar regulaciones en materia cambiaria como las que incluyó en las normas demandas (sic), por lo que queda sin sustento la tesis de que el gobierno mantenga facultades para el efecto.
Oposición de la demandada
La apoderada judicial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se opone a los cargos de violación de las normas señaladas por el actor, como infringidas por el decreto acusado, arguyendo que el Congreso en virtud del artículo 150 de la Constitución Política expide leyes de carácter general, impersonal y coercibles que regulan la vida en sociedad de los habitantes del territorio colombiano. Empero cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, podrá delegar transitoriamente su función legislativa.
Función que corresponde al Congreso y que comprende fundamentalmente las materias a que se refiere el citado artículo, para las cuales dicta normas de carácter general.
Contexto de normas generales en el que se encuentran las llamadas leyes marco, cuya característica consiste en hacer la división de competencias entre el Congreso y el gobierno, de modo que aquel dicta las normas generales con sujeción a las cuales este, el gobierno, procede a su desarrollo mediante decreto, de acuerdo a las circunstancias que se vayan presentando.
Es el artículo 150 el que define las materias acerca de las cuales compete al Congreso dictar normas generales, crédito público; comercio exterior; aranceles; tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público; régimen salarial y prestacional de empleados públicos y en general todas las materias referidas en dicho artículo.
Las leyes expedidas por el Congreso en las materias relacionadas en el artículo 150-19 son pautas generales, las cuales deben ser desarrolladas para que cumplan con su finalidad y es la misma Constitución la que establece el mecanismo para ese desarrollo mediante las atribuciones dadas en el artículo 189 de la Constitución Política, al Presidente de la República, que como suprema autoridad administrativa desarrolla esas normas de carácter general mediante la potestad reglamentaria, en virtud de la cual reglamenta las leyes marco a través de los decretos reglamentarios circunscritos a los objetivos y criterios de la norma general reglamentable y, con fundamento en el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política reglamenta las leyes marco de aduanas.
Concluye desde el punto de vista constitucional y en relación con el régimen de aduanas que las atribuciones conferidas al legislativo y al ejecutivo por la reforma constitucional de 1968, sobre regulación del comercio exterior, modificaciones al arancel, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas fueron conservadas por la Constitución de 1991, y son de naturaleza administrativa, toda vez que son desarrolladas por el ejecutivo en su calidad de suprema autoridad administrativa.
Afirma que las leyes marco se caracterizan por ser normas generales, las cuales señalan objetivos y criterios y no entran a regular en detalle, tal como ocurre con otro tipo de leyes. Generalidad que limita la competencia del legislativo por cuanto las normas que dicta deberán contener los objetivos y criterios que posteriormente desarrollará el ejecutivo, ya de manera específica y detallada y que, la constitucionalidad de las leyes marco dependerá entonces de su carácter de norma general, esto es, de pautas que ejecutará y desarrollará el gobierno con capacidad para modificar las disposiciones al régimen de aduanas dentro de las cuales está precisamente la reglamentación de las zonas francas industriales de bienes y servicios. Cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que declaró inexequible la mayor parte de la Ley 47 de 1981, por la cual se expidió el estatuto orgánico de las zonas francas, ponente doctor Luis Carlos Sáchica.
Expone que la ley cuadro señala las esferas de actuación del parlamento y del ejecutivo, entregándole a este en forma total la facultad de desarrollar y aplicar, dentro de los cauces generales sentados por aquella, los asuntos fundamentales del Estado en las materias señaladas en la propia Constitución Política en su artículo 150, numeral 19, en cuyo marco se expidieron las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, normas que contienen las reglas generales a las cuales debe ajustarse el gobierno para regular dos aspectos claramente diferenciados:
1. El régimen de aduanas, al cual se refiere la Ley 6ª de 1971, que dicta normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
2. El de comercio exterior, al que se refiere la Ley 7ª de 1991 que contiene las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país. Materia a la que se refiere el Decreto 2131 de 1991, mediante el cual se dictan normas sobre la estructura y funcionamiento de las zonas francas industriales de bienes y servicios, expedido por el Presidente de la República “en uso de facultades constitucionales, en especial, las que le confiere el ordinal 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional, con sujeción a las pautas generales previstas en los artículos 6º de la Ley 7ª de 1991 y 3º de la Ley 6ª de 1971”.
Afirma que el decreto acusado, no es violatorio de las normas constitucionales, ni legales invocadas como transgredidas por el actor, toda vez que el mismo está desarrollando las pautas generales fijadas en materia de comercio exterior, en relación con la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, en un aspecto muy especial como es el relacionado con las zonas francas, entonces no puede afirmar el actor, que el Gobierno Nacional está regulando una materia cuya competencia, se encuentra en cabeza de la junta directiva del Banco de la República exclusivamente.
Si bien es cierto que la Constitución Nacional de 1991 le da al Banco de la República, concretamente a su junta directiva facultades de regulación, son facultades reguladoras de carácter muy especial que no tiene que ver con ninguna de las tres ramas del poder público, pues el Banco de la República está organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio y por tanto no forma parte integrante de ninguno de los órganos del poder público.
Aunque puede reconocerse que esa facultad de regular, es una facultad legislativa, pero bien distinta de las facultades legislativas que ejerce el Congreso en forma general y el gobierno en los casos expresamente señalados en la Constitución Nacional, o en que una facultad no excluye ni anula a la otra, sino que ambas lo hacen dentro de su órbita correspondiente y con distintas finalidades; así, el Banco lo hace con la finalidad de mantener básicamente el equilibrio de la moneda y el gobierno para adoptar medidas de comercio exterior que tengan que ver con las zonas francas.
Alega que si la facultad reguladora se ejerce tanto por el gobierno como por la banca central, respetando cada una su finalidad, no puede afirmarse que el ejercicio de dicha facultad por parte del gobierno constituya una violación a las normas constitucionales y legales, que se citan por parte del actor.
Tampoco es válido el cargo de inconstitucionalidad sobreviviente planteada por el actor porque aunque la Constitución de 1991 haya dado funciones específicas a la junta directiva del Banco de la República, en los términos de los artículos 371 a 372, la misma Constitución de 1991 mantiene en el artículo 150-19 y 189-25 las funciones reguladoras tanto del Congreso como del gobierno.
Si se pensara que esas funciones son de carácter restrictivo para la junta directiva del Banco de la República entonces el constituyente de 1991 habría eliminado las citadas disposiciones, pues no tendrían razón de ser.
Concluye que los artículos 46 a 52 del capítulo IX “Régimen cambiario” del Decreto 2131 de 1991, en ningún momento riñen con las regulaciones que pudiera dictar la junta directiva del banco en este asunto, toda vez que tanto la actividad del gobierno como la de la junta se complementan recíprocamente pero son independientes y deben orientarse en forma armónica a regular la actividad económica nacional, y en este sentido siguen siendo aplicables dichas disposiciones y conservando plena vigencia.
El Ministro de Desarrollo, mediante apoderado especialmente constituido para el efecto, igualmente se opone a las peticiones de la demanda, exponiendo, en resumen, que el Decreto 2131 de 1991, fue expedido por el Presidente de la República con fundamento en las facultades que le otorga el artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a las pautas generales previstas en el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991, en materia de comercio exterior, aranceles y tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas relacionadas con las zonas francas, materia que es de exclusiva competencia del Gobierno Nacional.
Si bien el capítulo IX del decreto acusado está determinando un régimen especial de cambios para las zonas francas, este por supuesto no está dirigido a todos los sujetos que efectúen operaciones de cambio.
Alega que la competencia del gobierno para dictar normas sobre cambios, que deriva directamente del artículo 150 numeral 19 literal b), de la Constitución Política, como la de la junta directiva del Banco de la República, consignada en el artículo 372 ibídem, deben ejercerse de acuerdo con la ley, por lo que tales funciones solo tienen contenido en la medida que una ley ordinaria efectúe la asignación específica; asignación que se concretó en la Ley 31 de 1992 artículos 58 y 59.
En ese orden de ideas es claro que al momento de expedirse el Decreto 2131 de 1991, el Gobierno Nacional tenía la competencia y la facultad para hacerlo por lo que, en aras de la seguridad jurídica, cualquier norma que en su momento haya sido proferida correctamente atendiendo la competencia, a pesar de que con posterioridad haya habido un cambio de normatividad en tal sentido, deben tenerse como vigentes hasta tanto no sean derogadas o se regule la materia nuevamente por el competente.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al alegar de conclusión se remite a los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y reitera que el Decreto 2131 de 1991, en los artículos acusados, está fijando las pautas generales que en materia de comercio exterior fijan las leyes 6ª de 1971 en su artículo 3º y 7ª de 1991 artículo 6º, y que la expresión “Al régimen de aduanas” utilizada por la ley marco de comercio exterior debe entenderse como el conjunto sistemático, ordenado y comprensivo del ámbito aduanero aplicable igualmente a personas especiales que ejercen actividades de comercio exterior, que puedan ejercerse a través de las zonas francas creadas por la Ley 109 del 2 de diciembre de 1985 cuyo artículo 10 prevé el régimen especial en materia aduanera, cambiaria y de comercio exterior.
Norma que en su entender está plenamente vigente, porque no contraría la Constitución Política de 1991 y es claro que en virtud de dicha ley es el gobierno quien ostenta la facultad de regular un régimen cambiario especial para los usuarios de las zonas francas.
El apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico al alegar de conclusión, afirma que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 2131 de 1991 estaba ejerciendo funciones que le eran propias, sobre materias de su regulación.
Que el Decreto 2131 de 1991, por el cual se dictan normas sobre la estructura y funcionamiento de las zonas francas industriales de bienes y servicios, fue expedido por el Presidente de la República en cumplimiento de las facultades que le confiere el numeral 25 artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a las pautas generales previstas en el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991.
El decreto acusado desarrolló las pautas fijadas en materia de comercio exterior, aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas en lo que tiene que ver con las zonas francas, materias que son competencia del Gobierno Nacional.
Advierte que el capítulo IX del Decreto 2131 de 1991 está determinando un régimen especial de cambio para las zonas francas, el cual, por supuesto, no está dirigido a todos los sujetos que efectúen operaciones de cambio. Es decir, el gobierno ejerció una competencia otorgada en virtud de la Ley 7ª de 1991, con el fin de regular lo relativo a las zonas francas, en ejercicio de la facultad que le confieren los artículos 189 numeral 25 y 150 numeral 19, literal b) de la Constitución Política, que consagra facultad del gobierno para “señalar el régimen de cambio internacional”.
El actor al alegar de conclusión reitera los argumentos expuestos en la demanda, centrados genéricamente en el hecho de que el gobierno, al expedir las normas acusadas invadió una competencia que la Constitución Política de 1991, radicó en forma exclusiva y excluyente en cabeza de la junta directiva del Banco de la República.
Impugnantes
El señor Ramiro Araújo Segovia, quien solicita se le tenga como impugnante, se opone a las pretensiones de la demanda arguyendo que:
El concepto “regular” utilizado en el artículo 371 de la Constitución Política no tiene el significado de privar al Presidente de la República de su facultad constitucional de dictar normas sobre cambios internacionales. Esta facultad esta consagrada en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución en el cual se dice que el Presidente debe “señalar el régimen de cambio internacional”.
La Junta del Banco de la República regula los cambios internacionales solo en la medida que puede señalar a la banca central el criterio de acción o de toma de decisiones dentro del marco de sus competencias. En este aspecto, debe entenderse la autonomía de la junta del Banco de la República y del propio banco; ninguna otra autoridad, incluido el gobierno (Presidente y ministros) puede tomar las decisiones del banco. Pero pretender que de esta autonomía se deriva que la junta del banco es el legislador en materia cambiaria es un despropósito dentro de nuestro sistema constitucional.
El que la Ley 32 de 1991 haya atribuido a la junta, la regulación de ciertos temas, que la podría hacer cuestionando constitucionalmente, no significa, per se, que la junta tenga una facultad constitucional para legislar excluyendo al gobierno de esta función.
Si esto fuera así, la Constitución habría creado tres niveles de producción de normas sobre el tema de los cambios internacionales, lo cual, definitivamente, no tiene sentido.
Es claro que si la Constitución restringió la cláusula general de competencia del Congreso para dejar al gobierno la facultad de regular de manera específica ciertos temas que se ha considerado que por su naturaleza técnica requieren de una capacidad de regulación ágil, lo hizo para entregar esa competencia al Presidente de la República pero no a otras autoridades.
En un sistema democrático como el colombiano, pueden entenderse la restricción a la cláusula general de competencia del Congreso, en aras de un ágil y técnico manejo de determinados temas económicos, pero únicamente en cuanto esa restricción implique un traslado de competencia a un funcionario que también haya sido elegido dentro de los cánones de la ortodoxia democrática que impera en Colombia, como es el Presidente de la República.
A su juicio, no es aceptable, porque rompería con nuestra historia y tradición constitucional y con la letra misma de la constitución vigente, que el Congreso sea despojado de su plena potestad legislativa para entregársela a un órgano, así sea colegiado, que no tiene la misma responsabilidad directa frente al pueblo colombiano, en quién reside la soberanía, según reconocimiento expreso del artículo 3º de la Carta.
Destaca el contenido y la forma como los tres primeros artículos de la Constitución sientan tres principios fundamentales: Primero: que Colombia es un Estado de derecho, organizado como república democrática y participativa. Segundo: que el Estado colombiano debe facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y esencialmente, el tercero que expresa: que el pueblo, en quien reside la soberanía, la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes.
Principios que se desarrollan en los artículos 150 y 189, en los cuales se establecen, entre otros temas, las facultades legislativas del Congreso y del Presidente; ambos representantes del pueblo y, por tanto, vehículos legítimos a través de los cuales el pueblo colombiano participa en la toma de las decisiones que lo afectan.
Concluye, que como en Colombia esta potestad la tiene el Presidente, que es elegido por el pueblo, no es necesaria una teoría para legitimar la expedición de decretos reglamentarios. Mientras que frente al tema específico de una eventual regulación de cambios internacionales por un órgano, cuyos miembros no son representantes del pueblo, si cobra interés la teoría de la “legitimación democrática de las normas”, más aún, cuando en el caso colombiano no está en juego la posibilidad de una simple reglamentación de una ley por un órgano no representante del pueblo, sino la facultad de legislar sobre un tema excluyendo del mismo al Presidente y sabiendo que el Congreso únicamente podrá señalar criterios orientadores.
Se refiere a las funciones anteriores de la banca central, especialmente a su importancia en el gobierno admitida a nivel internacional, y para tal efecto invoca y transcribe parte de los artículos publicados por el Banco Mundial y por tratadistas del tema en otros países, para concluir que el Banco de la República conserva su autonomía frente a las funciones que son de su esencia como Banco Central, sin perjuicio de que el gobierno colombiano dicte las normas que constitucionalmente le competen como legislador especial en materia de cambios internacionales.
Alega que la tesis expuesta en la demanda desconoce el origen, la razón de ser y el fundamento de las leyes marco que aparecieron en la reforma constitucional de 1968, que buscan repartir competencias entre el Congreso y el gobierno en materias en las que el Congreso conserva solamente una función orientadora a través del señalamiento de criterios para que sea el Presidente el que expida normas concretas sobre el tema, es decir la verdadera ley en sentido material.
Situación que no cambió en la Constitución Política de 1991, por la diferente redacción que allí se dio al tema de las leyes marco, por lo que no puede interpretarse que el artículo 150, numeral 19, literal b), esté quitando competencia al Presidente de la República a favor de la junta directiva del Banco de la República que como autoridad monetaria solo tiene una función de ejecución.
Las autoridades están para cumplir la ley, no para crearla y aunque el Presidente de la República, es también autoridad, por mandato constitucional tiene la potestad de expedir leyes en sentido material, atribución que no tiene la junta.
En síntesis, la concordancia entre la facultad del Presidente y la junta del banco, de que habla el numeral 19, b, del artículo 150 de la Constitución no consiste en que ambos puedan dictar normas sobre cambios internacionales, sino en que una vez dictadas las normas por el Presidente, este no deberá interferir en las decisiones que con base en esas normas dicte la junta del Banco de la República.
Expresa que tampoco existió violación de las leyes 9ª de 1991 y 31 de 1992, porque lo actuado con base en una ley que asignaba una competencia en un funcionario, no es anulable por el hecho de que una nueva ley reasigne competencias sobre el mismo tema.
El señor Vicente Beltrán Roldán, impugna las pretensiones y los argumentos del actor, porque de acuerdo con la Constitución Política es el Congreso quien ejerce la función constitucional de dictar mediante una ley “las normas generales e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de “señalar el régimen de cambio internacional”, en concordancia con las funciones que la misma Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República, a la cual se refiere en el artículo 372, como a la autoridad cambiaria del país” conforme a las funciones que le asigne la ley.
Los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el gobierno, para señalar el régimen de cambios son los indicados en la Ley 9ª de 1991 en tanto que las funciones del Banco de la República y de la junta directiva del banco son las fijadas en la Ley 31 de 1992. Quedando así hecho el deslinde de competencias, de donde se deduce que de acuerdo con la Constitución Política y las mencionadas leyes el gobierno tiene plena competencia para señalar el régimen cambiario general del país y, por ende, el de las zonas francas.
La junta directiva del Banco de la República es órgano que desarrolla tanto la ley marco como las normas que ha señalado el gobierno que constituyen la esencia del régimen de cambio internacional, de donde se infiere que su grado de autoridad está en función de normas anteriores y superiores que debe acatar, porque no concibe, que sin hacer parte de las ramas del poder público sea un organismo omnímodo, suelto, ajeno a la esencia democrática de la cual se nutre todo el Estado de derecho con atribuciones superiores a las del Jefe del Estado.
Analiza la materia contenida en cada uno de los artículos acusados para inferir que en ellos, el gobierno, se limitó a “señalar” la directriz general del régimen cambiario para las zonas francas, ajustándose así a la facultad que emana del artículo 189 numeral 2º de la Constitución Nacional y adecuándose también a las previsiones contenidas en la Ley 31 de 1992, como en el artículo 4º de la Ley 9ª de 1991.
Tampoco puede inferirse violación del ordenamiento superior, por parte del artículo 52 del decreto acusado, toda vez que para efectos de investigación y sanción cambiaria, la competencia está expresada en la Ley 9ª de 1991, que otorgó facultades al Gobierno Nacional para la reorganización estatal, la que se desarrolló en los decretos 1746 de 1991, 2116 de 1992 y 1217 de 1993.
Remite luego al desarrollo legislativo para deducir la vigencia y la esencia del régimen especial sobre zonas francas, y a la necesaria conexidad que debe existir entre el sistema de comercio exterior, tributario y de aduanas, propio de las zonas francas, con el sistema cambiario especial, que de manera armónica procure y facilite las operaciones de los usuarios industriales y de servicios, para deducir que es al gobierno a quien corresponde expedir las normas pertinentes.
Adicionalmente, el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991 facultó al gobierno para regular las zonas francas industriales, comerciales y de servicios, con base en diferentes criterios sin expresar nada sobre el régimen especial que en materia de cambios trató la Ley 109 de 1985, y el parágrafo del mismo artículo, al ordenar que las zonas francas hasta entonces existentes se conviertan en sociedades de economía mixta o sean privatizadas. Norma que es clara al señalar, “que en tal evento, las zonas francas seguirán disfrutando del mismo régimen legal que en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales esté al momento de su enajenación”.
Entonces si la Ley 7ª no incluyó normas particulares en materia de cambios internacionales para las zonas francas, fue porque consideró que existía y estaba vigente el régimen anterior contenido en la Ley 109 de 1985 y en tal virtud el artículo 30, solo derogó “en lo pertinente” la ley anterior atendiendo a la nueva filosofía en distintas materias, diferentes de la cambiaria.
Tampoco la Ley 9ª de 1991 “Ley marco de cambios internacionales”, tocó para nada el régimen de las zonas francas, y no puede desconocerse que las facultades generales del Gobierno Nacional, como las funciones del Banco de la República y de su junta directiva (L. 31/91) están en conexión con la Ley 9ª de 1991.
No puede pretenderse para limitar las facultades generales del gobierno, en esta materia, realizar un análisis aislado del artículo 59 de la Ley 31 de 1992, desconociendo desde el mismo encabezamiento de la ley y el artículo 4º que al referirse a la junta directiva del Banco de la República, le ordena que como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que es, ejerza las funciones previstas en la ley, en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Conpes. Es decir que la junta directiva del banco está sujeta a las directrices que señale el Conpes, organismo que dirige el Presidente de la República y no al revés.
En su entender, las facultades atribuidas por la Constitución Política al Gobierno Nacional en materia cambiaria, están contenidas en el artículo 150 numeral 19 ordinal b), según el cual a este compete señalar el régimen de cambio internacional, con sujeción a la ley general que dicte el Congreso en la cual ha de señalar los objetivos y criterios para tal fin.
De esta manera, parece claro el orden constitucional respecto del manejo cambiario del país, (que por lo demás sigue el esquema tradicional de la pirámide jerárquica sobre normatividad jurídica) la Constitución entrega al Congreso la fijación de la ley general sobre criterios y objetivos, el gobierno señala el régimen cambiario y la junta directiva es la autoridad para ejecutar ese régimen, intervenir el mercado cambiario, señalar la tasa de cambio, coordinar los movimientos de moneda nacional y extranjera, y, en fin, actuar como banca central. Solo así es posible entender en forma racional las funciones de “autoridad cambiaria”, atribuidas a la junta del emisor, es decir, dentro de su papel de Banco Central, pero no como órgano legislativo que tenga la capacidad de establecer regímenes legales.
Concluye que de las funciones que la ley ha investido al gobierno en esta materia, quedan vigentes no solo aquellas de que tratan las leyes 31 de 1992 y 9ª de 1991, sino también las que emanan de las leyes 109 de 1985 y 7ª de 1992 en relación al régimen cambiario de las zonas francas. En consecuencia, el Decreto 2131 de1991 y de manera particular su capítulo IX se ajustan a la Constitución Política y a las leyes de la República.
El doctor Jaime Vidal Perdomo, al exponer las razones de impugnación contra la demanda las fundamenta en dos aspectos:
1. Que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2131 de 1991 no violó ninguna competencia asignada a la junta directiva del Banco de la República.
2. Qué conforme a las leyes 109 de 1985 y 7ª de 1991, el gobierno tiene la capacidad para regular el régimen cambiario en las zonas francas industriales de bienes y servicios.
Con relación al segundo aspecto, señala que:
El artículo 10 de la Ley 109 de 1985 prevé el régimen especial de las zonas francas en materia aduanera, cambiaria y de comercio exterior, de conformidad con las normas que desarrollan las leyes marco sobre la materia y con las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional, y que el artículo 14 ibídem, que establece los criterios y objetivos relacionados con el régimen de libertad cambiaria le indica el gobierno, que con el fin de facilitar el cumplimiento de lo previsto en dicha ley, establezca un régimen cambiario especial, distinto al régimen general con el fin de facilitar a las personas jurídicas ubicadas en la zona, la posesión y negociación de divisas dentro de la jurisdicción de la respectiva zona franca, de donde se infiere que es al gobierno a quien corresponde establecer el régimen cambiario especial.
Que el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991 al establecer la competencia del gobierno para regular la existencia y funcionamiento de las zonas francas, determina en el parágrafo del artículo 6º, inciso 2º, que las zonas francas seguirán disfrutando del mismo régimen legal que en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales, vigente al momento de la enajenación, de donde infiere, que la ley solo modificó la clasificación de las zonas francas dividiéndolas en industriales, comerciales y de servicios.
Anota que del análisis detallado de los criterios con base en los cuales el Gobierno Nacional regulará la existencia y funcionamiento de las zonas francas ninguno de ello hace referencia al régimen cambiario de las zonas francas.
A su juicio, el principal cambio que introdujo la ley marco de comercio exterior al régimen de zonas francas, privadas o mixtas, modificando la definición contenida en el artículo 1º de la Ley 109 de 1985, según la cual, las zonas francas se constituyen con una naturaleza jurídica de establecimientos públicos del orden nacional, para las cuales el inciso 2º, del parágrafo del artículo 6º ibídem, de forma expresa establece, que las zonas francas (creadas o las que en el futuro se creen) “seguirán disfrutando del mismo régimen legal que en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales, que esté vigente al momento de la enajenación.
Que el legislador de 1991, reitera la existencia de los regímenes especiales, tanto para las zonas francas que se asimilaban a los establecimientos públicos y que se transforman, como para aquellas zonas francas que son áreas geográficas operadas por sociedades privadas o mixtas.
Igualmente el artículo 20 literal h) de la Ley 7ª de 1991 tiene por objeto facultar al Gobierno Nacional para establecer la naturaleza jurídica y otros aspectos de las zonas francas —establecimientos públicos que se están transformando— y mantener los regímenes especiales. Entre ellos, el régimen especial de cambios de las zonas francas.
Régimen especial que está vigente porque la Ley 7ª de 1991 no deroga ni expresa ni tácitamente el régimen cambiario especial, por cuanto ni el artículo 6º, ni el 20 literal h), ni el 30 reglamentan el régimen cambiario.
El artículo 6º de la Ley 7ª de 1991 establece expresamente, que el Gobierno Nacional regulará la existencia y funcionamiento de las zonas francas públicas en transformación, las mixtas y las privadas; todas seguirán manteniendo o disfrutando del régimen cambiario especial existente, es decir el previsto en los artículos 10 y 14 de la Ley 109 de 1985.
No cabría otra interpretación, por cuanto, la lógica indica que no podría existir, por una parte, zonas francas públicas en transformación con un régimen cambiario especial y, por otra zonas francas privadas y mixtas sin régimen especial en materia cambiaria.
Concluye que al expandir el Decreto 2131 de 1991, y establecer el régimen especial de cambios (que con anterioridad había hecho el Decreto 1471 de 1986), el gobierno actuó dentro de su competencia fundamentado en el artículo 6º de la Ley 7ª de 1991. Y que no puede desconocerse que tal expedición, responde a la facultad reglamentaria, puesto que el decreto acusado es reglamentario tanto de la Ley 109 de 1985 como de la Ley 7ª de 1991.
Cita sentencias del Consejo de Estado acerca de la potestad reglamentaria, para concluir que el Presidente de la República no violó competencia constitucional de la junta directiva del Banco de la República.
La Procuradora Séptima delegada de la corporación, conceptúa que las peticiones de la demanda deben prosperar porque, para establecer si el gobierno tenía o no competencia en septiembre de 1991, para expedir las normas relativas al régimen cambiario, previstas en el Decreto 2131 de ese año, o si por el contrario tal competencia estaba radicada en forma exclusiva, en la junta directiva del Banco de la República, era necesario señalar que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, en julio de ese año, era imperativo atenerse a lo preceptuado en su artículo 371 que señaló que todo lo atinente al régimen cambiario, es de resorte de la junta directiva del Banco de la República, sujeta eso sí a las funciones que la ley le asigne.
La Ley 31 tan solo vino a ser expedida en diciembre de 1992 circunstancia que permitía la aplicación del artículo 51 transitorio de la Constitución Nacional, el cual previó que: “Mientras se dictan las leyes correspondientes, la nueva junta del Banco de la República ... asumirá las funciones que actualmente le corresponden a la junta monetaria, las cuales cumplirá conforme a lo previsto en la Constitución”.
De manera que, para la fecha en que fue expedido el Decreto 2131, (sep. 13/91), se encontraba en vigencia la Ley 9ª de enero 17 del mismo año, que en su título I, “De las normas generales en materia de cambios internacionales”, capítulo I, artículo 3º, indicó que las funciones allí consagradas serían ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto de la junta monetaria en los casos contemplados en los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13.
Para la procuradora delegada, es evidente que las medidas aceptadas en el capítulo IX del Decreto 2131 han debido ser expedidas en septiembre de 1991, por la junta directiva del Banco de la República, junta que asumió las funciones de la junta monetaria por mandato del artículo 51, transitorio de la Constitución Nacional.
Estima la Sala, antes de entrar en el análisis de los cargos de vinculación a las normas invocadas por el actor, por parte de los artículos del decreto acusado, hacer las siguientes precisiones:
1. Con la entrada en vigencia del nuevo régimen constitucional de 1991, cualquier norma constitucional o legal que con anterioridad confiera competencias, solo conserva su validez en la medida que armonice íntegramente con las funciones que la Constitución Política de 1991 señala para los diferentes organismos del Estado.
2. En materia legislativa, tal función es otorgada primordialmente dentro de la cláusula general de competencias al Congreso de la República (art. 150), obviamente atendiendo las excepciones que expresamente consagra la misma Carta Política, en virtud de las cuales puede transferirse dicha atribución a una autoridad distinta (facultades extraordinarias - estados de excepción, artículos 150-10, 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política).
Atendiendo a la materia propia de cada ley el artículo 150 de la Constitución política enseña que:
a) Organizar el crédito público,
c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; ...”.
Las funciones del Banco de la República a que hace alusión el artículo parcialmente transitorio son los señalados en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política, así:
“ART. 371.—El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán funciones básicas del Banco de la República: Regular la moneda, los cambios internacionales y el rédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se soliciten.
ART. 372.—La junta directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El gerente del banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella, los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.
El Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos que señale la ley.
ART. 373.—El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos, las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de particulares”.
El análisis armónico de estas disposiciones permite deducir que, fue voluntad de la constituyente fijar unas funciones específicas a la junta directiva del Banco de la República y ordenar que el Congreso al dictar las normas generales o leyes marco, debía señalar los objetivos y criterios que obligatoriamente debe observar el gobierno al regular el comercio exterior, y “señalar” (no regular) el régimen de cambio internacional, y en el capítulo II artículos 371 a 373 (antes transcritos) se ocupó la constituyente del tema de la banca central y estableció como función básica del Banco de la República la de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, entre otros, actividades que debe ejercer en coordinación con la política económica general.
Seguidamente, al referirse a la junta directiva del banco expresa, para reiterar, que ella “será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley”.
El inciso 2º del artículo 372 ordena al Congreso en forma específica dictar “la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas, con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en las que se determinen entre otros aspectos, la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades”.
“El Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos que señale la ley”.
Consagra así la Constitución Nacional los criterios de autonomía e independencia que previó para la banca central, la Asamblea Nacional Constituyente, en los diferentes proyectos, que por ser ilustrativos para el caso se traen a colación.
En efecto, en la exposición de motivos, al proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política Nº 64, se dice:
“La Constitución Política de Colombia ha tratado los asuntos económicos en forma dispersa y desordenada, salvo en lo que se relaciona con el tema de hacienda pública, al cual le destina expresamente un título en el texto codificado.
En consecuencia, no hay en la Constitución Política vigente un título dedicado a desarrollar una de las facetas de la soberanía del Estado: Su régimen monetario. Si existen, sin embargo, normas escasas y dispersas, en las cuales descansa dicha soberanía.
Son ellas: El artículo 49, los ordinales 15 y 22 del artículo 76 y los ordinales 14 y 22 del artículo 120.
La estabilidad de precios es una de las condiciones básicas de toda organización económica cuando se quiere promover el desarrollo integral de la comunidad y mantener la paz y la tranquilidad social. Dicha estabilidad solo se puede lograr y mantener con la existencia de un sólido sistema monetario, el cual requiere para su dirección y manejo un organismo de carácter técnico a cuyo cargo esté la reglamentación de la circulación monetaria, los cambios internacionales y la concesión de créditos a la economía.
La entidad del Estado a cuyo cargo esté el ejercicio de estas delicadas facultades, debe estar consagrada en la propia Carta Política e investida de una naturaleza especial que le permita obrar con autonomía frente a las exigencias de la comunidad, del resto de los organismos del Estado y en particular del gobierno que es usuario y beneficiario de sus servicios.
Dicha entidad no debe ser una dependencia del tesoro o un instrumento adicional del manejo fiscal y por ello no debe formar parte del conjunto de organismos que tienen a su cargo el manejo de la hacienda pública, por la incompatibilidad material y formal que existe entre aquellos a quienes corresponde el manejo de los asuntos monetarios y las instituciones a cuyo cargo están el manejo y la administración del fisco.
El país requiere, entonces, que la política monetaria se dirija de acuerdo con criterios técnicos, aislada de ocasionales intereses coyunturales, para que ella colabore al desarrollo nacional y, particularmente, al mantenimiento de la capacidad adquisitiva del ingreso de los colombianos. Algo similar puede decirse de la política cambiaria; esta, como la monetaria, no debe estar sujeta a intereses ocasionales, ni puede ser manejada con criterios distintos de los técnicos de largo plazo.
Por estas razones se justifica que el tema de la regulación de la política monetaria, cambiaria y crediticia, reciba un tratamiento especial en la Constitución Política. Tratamiento que comprende dos aspectos, a saber:
— El ámbito dentro del cual el Congreso y el Banco Central pueden regular las políticas monetaria, cambiaria y crediticia; y
— La organización y funcionamiento del Banco Central como la entidad llamada a administrar estas políticas, que en el caso colombiano, debe ser el Banco de la República. Este tendría así consagración constitucional, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, con lo cual dejará de mencionarse simplemente como Banco de Emisión” (resalta la sala).
Proposición, que reitera en la potencia del jueves 18 de abril de 1991, que sobre el tema efectuarán los constituyentes Rafael Ignacio Molina Giraldo, Rodrigo Lloreda, Miguel Antonio Yepes, Carlos Ossa, Carlos Lemons y Óscar Naranjo y que se repite en el informe, ponencia para primer debate del 14 de mayo de 1991, en la plenaria, en los siguientes términos:
“... 2. Consagración constitucional.
El ejercicio de la soberanía monetaria entendida como la capacidad de toda organización política para emitir sus propias especies monetarias y regular sus propias especies monetarias y regular su circulación, en tal forma que permita mantenerles el poder de compra para que la comunidad pueda realizar satisfactoriamente sus operaciones de intercambio, exige que tales actividades deban corresponder al Estado para que este las haga efectivas a través de órganos suyos, el Congreso de la República y el Banco Central.
Como se trata de cumplir en forma permanente, regular y continua una de las funciones esenciales para la existencia misma del Estado, el manejo monetario debe corresponder en su dirección y ejecución a las autoridades que establezca directamente la Constitución Política.
En primer lugar, el Congreso de la República, al que se le debe devolver así su capacidad para actuar como depositario de la soberanía monetaria del Estado, facultándolo para dictar los principios o reglas generales con fundamento en los cuales debe expedirse el derecho monetario del país.
En segundo término, el Banco Central, investido de una naturaleza especial que le permita obrar con autonomía, frente a las exigencias de la comunidad, del resto de los organismos del Estado, y en particular del gobierno, encargado en forma exclusiva de emitir la moneda legal, ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito, administrar sus reservas internacionales en beneficio de la economía nacional y de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Le corresponderá al órgano legislativo nacional dictar las leyes orgánicas a las cuales deberá sujetarse el Banco Central para el ejercicio de sus funciones y establecer las reglas con sujeción a las cuales el Presidente de la República debe expedir los estatutos de este, en los cuales se determine, entre otros aspectos, su régimen legal propio, la forma de su organización y funcionamiento, el período del Presidente, el régimen de todos sus actos y las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de sus directivos y de quienes le presten sus servicios, de tal manera que la organización y sus empleados conserven la independencia necesaria para cumplir técnica y administrativamente sus funciones.
Tratándose de la satisfacción de una necesidad general y básica de la comunidad, la Constitución debe garantizar la permanencia institucional del Banco Central para el ejercicio de funciones propias de la soberanía monetaria y no como una dependencia del tesoro o un instrumento adicional del manejo fiscal.
Finalmente, la existencia de una moneda sana como punto de partida para conseguir el desarrollo económico y social, cuya regulación esté atribuida al Banco Central, con el carácter de organismo autónomo dentro de la estructura del Estado, exige la expedición de unos textos de carácter constitucional que así lo prevean.
A la realización de tales propósitos apuntaban los proyectos presentados a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente por el Gobierno Nacional, los delegatarios de la Alianza Democrática M-19, del Partido Social Conservador y Alfredo Vásquez Carrizosa, Aida Abella, Rodrigo Lloreda Caicedo, Antonio Galán Sarmiento e Iván Marulanda. A favor de esta iniciativa también se expresaron los delegatarios del Movimiento de Salvación Nacional y gran parte de los delegatarios del Partido Liberal.
Los aspectos esenciales de estos proyectos fueron recogidos en el proyecto de articulado adoptado por la Comisión Quinta, el cual se pone a consideración de la asamblea en pleno.
3. Naturaleza y régimen legal del Banco Central.
Los proyectos presentados a la asamblea coincidieron en prever que el Banco de la República sea el Banco Central de Colombia, el cual debe estar organizado como una persona jurídica de derecho público con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, de tal manera que se constituya en el órgano del Estado a través del cual este ejerza, con sujeción a la ley, la facultad de regular la moneda, el cambio exterior y el crédito, en coordinación con el resto de la política económica. Este aspecto fue aceptado por unanimidad en la Comisión Quinta...”.
“La consagración del Banco Central como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conlleva la capacidad de este para regular y ejecutar autónomamente estas políticas con respecto a las restantes instituciones públicas que participan de la formulación de la política económica. El Banco Central así constituido deberá encargarse de la política monetaria del país, mediante la adopción, con sujeción a la ley, de las medidas que influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad de dinero y del crédito para todas las unidades económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la cantidad de dinero en circulación de manera estable. La autonomía de la política monetaria así concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones del Banco Central no dependerán del curso que quieran seguir las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con ellas. En otros términos, en sus decisiones frente al gobierno, el Banco Central será autónomo, debido a que en la realización de sus funciones será independiente de las instrucciones políticas del gobierno. La tarea fundamental del banco será la de asegurar la estabilidad del dinero. En todo caso, deberá existir un alto grado de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la política económica.
A su vez el banco deberá sujetarse para el ejercicio de sus funciones propias a los mandatos de la Constitución y a los preceptos que con fundamento en ella expida el Congreso de la República al dictar su ley orgánica. El Banco Central dependerá entonces de la voluntad del legislador, el cual recuperará así su plena capacidad para regular el sistema monetario del país la que le fue suprimida desde 1968, cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones y estructura del banco de emisión, al gobierno, según lo previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta. El Banco Central no quedará entonces sujeto a la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus funciones y estructura haga el legislador mediante la expedición de sus leyes orgánicas. Con base en dichas atribuciones el Congreso ejercerá el control sobre las decisiones que adopte el banco. Se descarta así la posibilidad de que el Banco Central se constituya en un super poder dentro de la estructura del Estado...” (resalta la Sala ).
De igual manera, al referirse a la naturaleza y régimen legal del Banco Central como a sus funciones básicas precisó:
“Funciones básicas. La Constitución debe prever las funciones básicas del banco, las cuales debe ejercer en coordinación con el resto de la política económica, a saber:
Emitir la moneda legal...
Regular la moneda, el cambio internacional y el crédito. Como Banco Central que es, debe ser el organismo a cuyo cargo esté la regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito, funciones que debe cumplir a través de su junta directiva, la cual tendrá a su cargo la responsabilidad por las decisiones que adopte en tanto que el Presidente del banco será el responsable principal de la ejecución de las políticas que trace dicha junta con su participación.
Superadas las dificultades que motivaron la división de la banca central en dos ramas o categorías, debe este unificarse y en consecuencia suprimirse la junta monetaria.
Dado que todo el Banco Central tiene como función básica la estabilidad de precios, vía la regulación de la moneda y además tiene a su cargo la administración de sus reservas internacionales en beneficio de la economía nacional, su participación en el diseño en la política cambiaria se desprende de la necesaria intervención directa sobre aquellos elementos de temas cambiarios que tienen efecto monetario. La política cambiaria puede definirse, en términos generales como la intervención del Estado sobre distintas variables económicas con el propósito de obtener determinados resultados en la balanza de pagos. Estas incluyen, entre otras, la tasa de cambio y el movimiento de capitales. Claramente en la medida que decisiones en cualquiera de estos frentes presenten efectos sobre la balanza de pagos (acumulación o desacumulación de reservas internacionales), sus resultados tendrán implicaciones monetarias que afectarán el cumplimiento de las metas de dinero en circulación. En tales situaciones será indispensable una activa participación del Banco Central en estrecha coordinación con el gobierno, no solamente en cuanto a las decisiones relacionadas con el manejo de la tasa de cambio sino también respecto de las modificaciones al control de cambios, particularmente en lo atinente a endeudamiento externo y a la movilidad de capitales...” (resalta la Sala).
Esta proposición se concretó según enseña el acta de Sesión Plenaria del martes 21 de mayo de 1991 (Gaceta Constitucional de junio 21 de 1991) en los siguientes artículos:
“ART. (a).—El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán funciones básicas del Banco de la República, regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista en última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con el resto de la política económica general.
El banco rendirá al órgano legislativo nacional informes sobre la ejecución de las políticas a su cargo y los demás que se le soliciten.
ART. (b).—La junta directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley; tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará conformada por los siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda quien la presidirá. El Presidente del banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. los cinco miembros restantes de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años y reemplazados dos cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán únicamente el interés de la Nación.
El órgano legislativo nacional, a iniciativa del gobierno, dictará la ley () a la cual deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y en la que se establezcan las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se determine, entre otros, la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El Presidente de la República ejercerá la inspección y vigilancia y control sobre el banco sus directivos y demás empleados en los términos que señale la ley.
ART. (c).—El Estado a través del Banco de la República velará por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. No podrá el banco establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo que se trate de intermediación de crédito externo para su colocación a través de los establecimientos de crédito o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del banco requerirán de la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador en ningún caso podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.
ART. TRANS.—Mientras se dicten las leyes correspondientes, la nueva junta del banco que nombrará provisionalmente el Presidente de la República dentro del mes siguiente a la vigencia de esta Constitución, asumirá las funciones que actualmente corresponden a la junta monetaria, las cuales cumplirá conforme a lo aquí previsto.
La ley determinará las entidades a las cuales se trasladarán los fondos de fomento que el banco administra en la actualidad. Entre tanto, el banco continuará cumpliendo esta función.
El gobierno está obligado a presentar al órgano legislativo nacional los proyectos de ley de que tratan estos artículos. Si cumplido un año de su presentación este último no lo aprobare, el Presidente de la República los expedirá mediante decreto con fuerza de ley...”.
Artículos que fueron aprobados el 21 de mayo de 1991, según consta en el acta de Sesión Plenaria, por 48 votos a favor, uno negativo y 6 abstenciones.
De esta manera concretó la constituyente su voluntad de proscribir la actividad del Presidente de a República con su manejo de la política monetaria y cambiaria del país, las que ni siquiera podría ejercitar de manera transitoria.
La Constitución Política en su artículo 371 atribuyó, pues, al Banco de la República la competencia para regular lo concerniente a la cuestión monetaria (moneda, cambios, crédito, reservas, etc.) y en el artículo 372, fijó dicha atribución en la junta directiva del banco, a quien denominó “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, advirtiendo que tal competencia debe desarrollarse conforme a las funciones que le asigne la ley.
De esta manera armonizó la Constitución Política la facultad que al Congreso otorga el artículo 150 numeral 22 y el título XII capítulo (sic) relacionado con la banca central, determinando que la competencia en materia cambiaria se encuentra distribuida entre el Congreso de la República y el Banco de la República.
Es al Congreso a quien corresponde expedir los lineamientos generales de las materias señaladas en el artículo 150 numeral 19, y especialmente, en las cuestiones a que se refieren los artículos 371 a 373 de la Constitución Política, leyes marco o cuadro, y es la junta directiva del Banco de la República, la que debe efectuar las regulaciones pertinentes en materias cambiarias.
Conclusión que se afianza con el análisis armónico de los artículos 150 numeral 19 y 189 numeral 25 de la Constitución Política.
Si bien el primero de ellos se refiere al deber del Congreso de dictar las normas marco en las materias señaladas en los literales a) a f), en el literal b) le indica expresamente que para efectos de regular el comercio exterior, y señalar el régimen de cambios debe hacerlo en concordancia con las funciones que la Constitución Política consagra para la junta directiva del Banco de la República.
La segunda norma citada, esto es el artículo 189, que determina la competencia del Presidente de la República, la delimita en su numeral 25 a las materias taxativamente allí enumeradas, y en ellas, no se encuentra atribución alguna atinente al aspecto cambiario.
De igual forma lo entendió la Corte Constitucional en la Sentencia C-455 del 13 de octubre de 1993, expediente D-266 ponente doctor Fabio Morón Díaz, al hacer el análisis de la constitucionalidad de la Ley Marco Nº 9 de enero 17 de 1991, por la cual “se dictan normas a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”, que aunque fue expedida con anterioridad a la fecha de vigencia de la Constitución Política de 1991, fue declarada inexequible en las expresiones acusadas artículos 1º y 3º, que resultaron contrarias al artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, oportunidad en la cual expresó:
“... b) En este sentido se observa que la disposición constitucional mencionada (art. 150, num. 19, lit. b)), encuentra concordancia con las restantes prescripciones de la Carta Política de 1991 que regulan las competencias de la junta directiva del Banco de la República, pues en el citado artículo se advierte que aquella debe ejercerse con sujeción a los criterios, propósitos y funciones contenidos en la norma legal de carácter general llamada por la doctrina “Ley Marco”, cuya expedición es autorizada por la Constitución, y en concordancia con las funciones constitucionales de la junta directiva del banco (arts. 371 y 372).
c) Para lo que a este asunto corresponde, en primer término debe observarse que la disposición acusada forma parte de una ley sancionada antes de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, ya que la fecha de su expedición es la del 17 de enero de 1991, mientras que la Carta Política fue promulgada en el mes de julio de aquel año; en este sentido, debe examinarse la constitucionalidad de la disposición acusada, teniendo en cuenta que se expidió dentro de una normatividad constitucional en la que el régimen de la regulación de los cambios internacionales obedecía a unos presupuestos jurídicos diferentes a los señalados por la nueva codificación superior, y en el cual no se advertían competencias distintas de las conferidas por la Constitución de 1886 al Congreso (art. 76, num. 22) y al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (art. 120, num. 22).
En este orden de ideas, se busca examinar lo acusado teniendo en cuenta el fenómeno del tránsito normativo constitucional, y observando la necesidad de encontrar la correspondencia entre las funciones públicas que continúan en la nueva Constitución, no obstante el cambio de titular o su redistribución y la conformidad de las disposiciones anteriores a la Carta de 1991. Igualmente, se advierte que la Constitución suprimió la junta monetaria, y le entregó sus funciones a la junta directiva del banco, en una evidente modificación del contenido de la ley acusada parcialmente, ya que en ella también se disponía que algunas de las funciones constitucionales de regulación del cambio internacional de competencia del Presidente de la República, eran ejercidas por conducto de la mencionada junta monetaria. Este cambio aparece regulado de manera precisa en el artículo 16 literal h) de la Ley 31 de 1992, además, en punto a las funciones que ejerce el gobierno en materia de “regulación” cambiaria por conducto del Conpes como es el caso de la prevista en el artículo 15 de Ley 9ª de 1991, la Ley 31 de 1992 en su artículo 59 expresamente reiteró la competencia del gobierno, sin derogar y sin subrogar las expresiones acusadas en esta oportunidad.
Por otra parte, y de modo preliminar, se advierte que la competencia señala en las disposiciones parcialmente acusadas se examinará bajo el marco de su adecuación al texto de la nueva normatividad constitucional, entendiendo por la expresión “regulación”, empleada por el artículo 1º de la Ley 9ª de 1991, solamente la competencia para señalar el régimen de cambio internacional en la parte que precisamente se refiere y toca con el régimen general de las inversiones de capitales del exterior y de las inversiones colombianas en el exterior. Obsérvese que bajo esta interpretación del sentido normativo del término “regulación”, se reducen sus alcances jurídicos y se contrae el contenido del mismo a la nueva normatividad prevista por la Constitución, como se verá en seguida.
d) Respecto de los principales cambios ordenados en nuestro sistema jurídico, se tiene que en estas materias el constituyente de 1991 introdujo una de las más destacadas modificaciones en la estructura del ordenamiento nacional, al incorporar, al lado de la noción de ramas del poder público, la de la existencia de órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado y, dentro de estos, creó directamente a la junta directiva del Banco de la República, comprendida y regulada principalmente dentro del capítulo dedicado a la banca central, y de modo complementario en otras disposiciones de la Constitución.
Obsérvese de modo especial, que la Carta le entrega al Banco de la República las funciones de la banca central, lo cual, en principio, significa la incorporación de un marco técnico, conceptual y doctrinario de grandes dimensiones, y abre las puertas para la incorporación ponderada y racionalmente evaluada de algunos elementos normativos, propios de las contemporáneas expresiones de este tema, que en el derecho público y en el derecho económico alcanza grandes dimensiones, principalmente en el marco de las naciones que forman parte de la comunidad económica europea y, aún, de Inglaterra y los Estados Unidos y del concierto de naciones latinoamericanas.
Las disposiciones que se refieren a esta materia se encuentran principalmente en los artículos 150 numerales 19 literal b) y 22, 371 y 372 de la Constitución Nacional, y en ellas se destaca que el banco está sometido a un régimen constitucional y legal propio que le reconoce autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y la competencia para regular, entre otras, la materia de los cambios integracionales y que los califica, también, como autoridad cambiaria.
Obviamente, las competencias de la junta directiva del banco se encuentran sometidas, tanto al marco general de la Constitución, como al conjunto de regulaciones legales que debe expedir específicamente el Congreso con miras a regular las funciones que esta puede desempeñar dentro de su régimen propio (Cfr. L. 31, dic. 27/92); además la junta está sometida, por principio de coordinación y en cuanto a la función de regular los cambios internacionales, a lo dispuesto por la ley que establece el marco de las normas generales que señalan los objetivos y los criterios propios de esta especial categoría de la ley...” (resalta la Sala).
Es evidente entonces, que cuando el Gobierno Nacional invocando las facultades conferidas por el artículo 189 ordinal 25 de la Constitución Nacional, reguló en los artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 Y 52 el régimen cambiario para los usuarios de zonas francas industriales, ejerció una atribución que no le correspondía, violando así los artículos 189 ordinal 25, 371 y 372 de la Constitución Política, razón por la cual deben retirarse del ordenamiento jurídico.
En manera alguna resultan válidos los argumentos expuestos por los apoderados del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Desarrollo en cuanto derivan la competencia del Presidente de la República de la Ley 6ª de 1971, referida a aranceles y tarifas y las leyes 7ª de 1991 y 109 de 1985, relativas, la primera, a la regulación de constitución y funcionamiento de zonas francas en tanto expresan: la primera en su artículo 6º numeral 2º que:
“El Gobierno Nacional regulará la existencia y funcionamiento de las zonas francas industriales, comerciales y de servicios con base en los siguientes criterios:
... 2. Brindar a las zonas francas industriales, comerciales y de servicios las condiciones necesarias a fin de que sus usuarios puedan competir con eficiencia en los mercados internacionales...”.
La segunda (109 de 1985), por la cual se establece el estatuto de las zonas francas, que expresa en sus artículo 2º numeral 2º y 10 que:
“... ART. 2º—Del objeto. Las zonas francas tendrán por objeto promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de recursos humanos y naturales, dentro de las condiciones especiales fijadas en la presente ley y en los decretos que la desarrollen y reglamenten.
... ART. 10.—Del régimen especial. Las zonas francas funcionarán dentro de áreas delimitadas por los estatutos orgánicos respectivos en las cuales se aplicará una normatividad especial en materia aduanera, cambiaria y de comercio exterior, de conformidad con las normas que desarrollen las leyes marco sobre la materia y con las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional”.
Porque, en primer lugar, dentro de las condiciones necesarias, que debe regular el gobierno para permitir a los usuarios de las zonas francas, competir con eficiencia en los mercados internacionales, no se encuentra la relacionada con la cuestión cambiaria.
Tampoco a la expresión “al régimen de aduanas”, que según la apoderada del Ministerio de Hacienda utiliza la ley marco, por referirse a un área o materia muy especial como es el régimen de aduanas aplicable a los usuarios de zonas francas, puede dársele la solicitud que este reclama, para aparentar la legalidad del acto acusado, por dos razones:
La primera, porque aun cuando las materias sean especiales, la competencia para dictar disposiciones sobre la misma es la fijada en la ley atendiendo estrictamente las previsiones de la Constitución Nacional.
En segundo lugar, si en gracia de discusión se admitiera, en razón del especial tratamiento a las zonas francas que este comprendía el aspecto cambiario, tal facultad otorgada al gobierno, quedó insubsistente en virtud de las nuevas distribuciones de competencias que hizo la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
1. ANÚLANSE los artículos 46 a 52 del Decreto 2131 del 13 de septiembre de 1991, que dicen:
“ART. 46.—Régimen especial del cambio exterior. Las personas jurídicas establecidas en las zonas francas industriales, gozarán de un sistema especial de cambio exterior que tiene por objeto facilitar sus operaciones en moneda extranjera dentro del área de la respectiva zona franca, y que se rige por las disposiciones del presente capítulo en armonía con las disposiciones que expida la autoridad cambiaria correspondiente.
ART. 47.—Posesión y negación de divisas. Los usuarios de las zonas francas industriales pueden poseer y negociar toda clase de divisas convertibles dentro de la respectiva área, derivadas de operaciones de comercio exterior y cambios internacionales, que correspondan al ejercicio ordinario de la actividad industrial de bienes y servicios que se les autorizó ejercer. Igualmente podrán mantener tales divisas en depósitos o cuentas corrientes en bancos colombianos o del exterior con sujeción a las normas correspondientes.
ART. 51.—Reintegro de divisas. Los usuarios de las zonas francas industriales no están obligados a reintegrar al mercado cambiario las divisas obtenidas por el valor de las ventas de bienes realizadas o la prestación de servicios. No obstante, podrán reintegrar dicho valor cuando así lo estimen conveniente.
ART. 52.—Régimen sancionatorio. La Superintendencia de Cambios impondrá las sanciones a que haya lugar por la violación del régimen de que trata el presente capítulo.
2. RECONÓCESE personería a la doctora María del Pilar Montoya Guizado identificada con C.C. 51.798.265 de Bogotá y Tarjeta Profesional Nº 70928 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Nación, Ministerio de Desarrollo Económico, en los términos del memorial de sustitución que obra a folio 264 del expediente.
Magistrados: Julio E. Correa Restrepo—Delio Gómez Leyva—Alberto Múnera Cabas, conjuez—Alfredo Lewin Figueroa, conjuez.
Carlos A. Florez Rojas, secretario.