Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30033435
Timestamp: 2019-03-18 18:18:37
Document Index: 396430162

Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 75', 'ARTÍCULO 75', 'artículo 3', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 1', 'artículo 75', 'artículo 75', 'Artículo 75']

C-249 de 2017
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030033435CC-SENTENCIAC249201726/04/2017CC-SENTENCIA_C_249__2017_26/04/2017300334342017Sentencia C-249/17 MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO- Inhibición para decidir de fondo respecto de expresión “ cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación” contenida en norma sobre titulares del derecho de restitución CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD- Elementos estructurales del juicio de validez DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad Esta Corporación ha fijado dos pautas para valorar la aptitud de la demanda y para determinar la procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad. En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta Corporación ha concluido que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problemáticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposición entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior. Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la individualización de estos componentes fundamentales del juicio de constitucionalidad es una condición sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público. En segundo lugar, en la medida en que según la Carta Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democrático.
GOBIERNO NACIONALGERARDO VEGA MEDINACONSTITUCIONALIDADLuis Guillermo Guerrero Pérezartículo 75 (parcial) de la Ley 1448 de 2011Identificadores20030128324true1222157original30126367Identificadores
Norma demandada: artículo 75 (parcial) de la Ley 1448 de 2011
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN.Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.”
Intervenciones relativas a la aptitud de la demanda (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)[3], Presidencia de la República[4], Departamento Nacional de Planeación[5], Ministerio de Justicia[6], Universidad Externado de Colombia[7] y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8])
Los intervinientes citados consideran que no es viable el escrutinio judicial propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, por cuanto adolece de deficiencias argumentativas insalvables que impiden la estructuración del litigio, y que además, la problemática planteada por el actor debe ser resuelta por otras instancias judiciales, a partir de vías procesales distintas a la acción de inconstitucionalidad. Los demás intervinientes no se refieren específicamente a la aptitud de la demanda ni a la viabilidad del examen propuesto por el actor.
A juicio de la Unidad de Restitución de Tierras, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Ministerio de Justicia, la controversia planteada por el accionante debe ser resuelta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no por este tribunal por vía del control abstracto de la legislación. La razón de ello es que, en últimas, el déficit legislativo se hizo radicar, no en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino en el Decreto 440 de 2016, que es la normativa que fija clara y expresamente el catálogo de terrenos baldíos que no pueden ser inscritos en el Registro de Tierras, y que por tanto, no pueden ser objeto de restitución, mientras que la disposición legal atacada únicamente fija unas pautas y criterios generales relativos a las medidas de reparación para las personas que se encuentran en la hipótesis planteada por el actor.
Por otro lado, los intervinientes sostienen que la demanda de inconstitucionalidad no proporcionó los insumos necesarios para la estructuración del juicio de validez. Se trataría más bien de afirmaciones infundadas y carentes de soporte argumentativo, en las que justamente se da por supuesto aquello que debía ser demostrado.
Así las cosas, según los intervinientes citados, los argumentos planteados por el demandante no suministran los elementos básicos del juicio de validez, y por tanto, no podrían ser evaluados en el escenario del control abstracto de constitucionalidad.
Intervenciones relativas al alcance de la medida legislativa (Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia)
Intervenciones relativas a la constitucionalidad del precepto demandado (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)[13], Presidencia de la República[14], Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria[15], Ministerio de Justicia y del Derecho[16], Dirección de Parques Naturales[17], Universidad Libre de Bogotá[18], Departamento Nacional de Planeación[19], Universidad Externado de Colombia[20] y Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[21])
Con excepción de la Dirección de Parques Nacionales Naturales y del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, los intervinientes estiman que la medida legislativa atacada no vulnera el principio de igualdad, ni los derechos de acceso a la administración de justicia ni a la reparación integral, y que por ende, debe ser objeto de una declaratoria de exequibilidad simple. Por su parte, las dos entidades señaladas consideran que la constitucionalidad de la prescripción legal se debe mantener, pero sobre la base de que se interprete que cuando una persona haya sido despojada de un predio baldío no adjudicable, tiene el derecho a la restitución de otro inmueble equivalente, o en su defecto, a la compensación económica.
La defensa de la primera postura se efectúa a partir de dos líneas argumentativas.
En primer lugar, los intervinientes enmarcan la medida legislativa dentro de las normatividad constitucional y legal que establece los principios en función de los cuales se establecieron las políticas de adjudicación de terrenos baldíos, y las directrices básicas que orientan la responsabilidad del Estado y la reparación integral de las víctimas del conflicto armado.
Es así como el Departamento Nacional de Planeación argumenta que cualesquiera que sean las medidas adoptadas para reparar a las víctimas del conflicto armado interno, éstas deben enmarcarse dentro de las políticas sociales, ambientales y agrarias ya establecidas, y no crear un régimen paralelo que reconfigure o desarticule los referidos sistemas.
Asimismo, se argumenta que disposición atacada debe evaluarse a la luz de las normas constitucionales que regulan la responsabilidad del Estado.
Finalmente, se argumenta que el sistema de reparación a las víctimas del conflicto debe enmarcarse dentro de los principios que orientan el derecho a la reparación integral de las víctimas de violaciones de derechos humanos, y que, desde esta perspectiva, la medida legislativa es constitucionalmente legítima.
En este marco general, los intervinientes niegan la procedencia de los cargos formulados por el actor por la presunta lesión del principio de igualdad, y de los derechos de acceso al sistema de justicia y a la reparación integral.
Por su parte, el Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria y la Unidad de Parques Naturales considera que la norma demandada debe ser declarada exequible, pero en el entendido de que, en la hipótesis planteada, las personas despojadas o que han abandonado forzosamente el predio baldío no susceptible de adjudicación, en todo caso conservan su derecho a que les sea restituido otro equivalente, o en su defecto, a ser compensados económicamente por la pérdida del terreno previamente ocupado. A su juicio, la especial protección que tienen las personas desplazadas por la violencia, y los principios de buena fe y de confianza legítima, obligan a concluir que el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 únicamente impide la adjudicación del inmueble pedido, más no la adjudicación de otros equivalentes, ni el derecho a la compensación económica. Por este motivo, tanto una interpretación restrictiva del precepto demandado como el Decreto 440 de 2016, que ordena a las instancias administrativas abstenerse de estudiar y tramitar las solicitudes de restitución de predios baldíos ubicados en zonas ambientalmente protegidas y no adjudicables, vulnera el ordenamiento superior.
A partir de las consideraciones anteriores, los intervinientes concluyen que la prescripción legal demandada no vulnera los preceptos constitucionales señalados por el actor, y que por tanto, debe ser declarada exequible, o condicionalmente exequible.
Mediante concepto rendido el día 6 de diciembre de 2016, la Vista Fiscal solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la demanda, en tanto no se satisfacen los presupuestos sustanciales para efectuar el escrutinio judicial propuesto por el accionante, y subsidiariamente, la exequibilidad del precepto demandado.
Con respecto a la inhibición, la entidad sostiene que el escrito de acusación adolece de tres tipos de deficiencias que tornan inconducente el pronunciamiento judicial.
En primer lugar, se advierte que los reproches al precepto impugnado no son de naturaleza constitucional, porque no apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre la normatividad legal y la Carta Política, sino otro tipo de inconformidades que trascienden la esfera de la validez del sistema jurídico.
El segundo déficit de la demanda consiste en que existe una discordancia entre el precepto formalmente demandado, y el contenido normativo efectivamente controvertido y atacado por el accionante, pues en últimas, lo que se pretende con la acción de inconstitucionalidad es anular los efectos, no del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino de los artículos 69 y 70 de la Ley 160 de 1994, que son los que establecen los requisitos para poder ser adjudicatario de los bienes baldíos. De este modo, el efecto jurídico material pretendido por el actor es que las personas que no satisfacen las exigencias legales para ser adjudicatarios de los bienes baldíos, previstas en su mayor parte por la referida ley, lo puedan ser en aquellas hipótesis en que abandonaron forzadamente o en que fueron despojados de los mismos como consecuencia directa o indirecta del conflicto armado.
Finalmente, el Ministerio Público sostiene que los cargos adolecen de graves deficiencias argumentativas, en la medida en que no se ponen en evidencia ni acreditan la incompatibilidad entre el contenido normativo impugnado, y los derechos a la igualdad, de acceso al sistema de justicia y a la reparación integral.
Por otro lado, la Vista Fiscal sostiene que independientemente de la ineptitud de la demanda, el precepto impugnado no infringe ninguna de las normas constitucionales que el accionante aduce, por las siguientes razones: (i) De una parte, las pretensiones de la demanda apuntan a validar una figura con objeto ilícito, como es la adjudicación de bienes baldíos en contravía de la normatividad legal, y en particular, en contravía de los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994. Y lo anterior, contrariando la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la luz de la cual, cuando la ocupación del baldío se deriva de un acto ilícito, éste es inadjudicable; es así como en la sentencia C-097 de 1996[32] este tribunal sostuvo que “si la ocupación de un bien baldío se deriva de un acto ilícito, en este caso la ocupación de un bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupación, y es por ello que la norma acusada que ante estas situaciones ‘no podrá alegarse derecho para la adjudicación’, precepto que no lesiona mandato constitucional alguno”; (ii) asimismo, el accionante pretende la asimilación jurídica de dos hipótesis fácticas distintas, como son la ocupación legal e ilegal de los terrenos baldíos, atribuyéndole a ambas la misma consecuencia o efecto jurídico, por la sola circunstancia de que en ambos casos ocurrió un despojo o un abandono forzado como consecuencia del conflicto armado interno. Esta asimilación es contraria al principio de igualdad; (iii) además, el texto demandado no establece ninguna restricción del derecho de acceso al sistema judicial, y por el contrario, la limitación aducida por el actor parece referirse a la que se desprende del artículo 1 del Decreto 440 de 2016, que prohíbe la inscripción de los bienes baldíos en un registro especial destinado a su adjudicación; (iv) finalmente, el precepto acusado tampoco fija ninguna prohibición o limitación al derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado, por cuanto ésta comprende, además de la restitución de los bienes despojados, la compensación, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no repetición, ninguna de las cuales se encuentra prohibida en la hipótesis fáctica propuesta por el accionante.
En este orden de ideas, la Vista Fiscal concluye que el precepto legal demandado no adolece de ninguno de los déficits que el accionante le atribuye, y que por tanto, en caso de evaluar la constitucionalidad de la norma a pesar de la evidente ineptitud sustantiva de la demanda, la Corte debe declarar su exequibilidad.
Tal como se expresó en los acápites precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador consideró que, en principio, la controversia planteada por el demandante era susceptible de ser evaluada en el marco del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, durante el trámite del proceso, tanto la Procuraduría General de la Nación como distintos intervinientes manifestaron que no había lugar a un examen de fondo por la ineptitud sustantiva de la demanda. En este orden de ideas, corresponde a este tribunal valorar los correspondientes reparos, y establecer la procedencia del examen propuesto en el escrito de acusación.
Esta Corporación ha fijado dos pautas fundamentales para valorar la aptitud de los cargos de las demandas de inconstitucionalidad, y para determinar la procedencia y alcance del escrutinio judicial[33].
En este marco, pasa la Corte a determinar la viabilidad del examen judicial propuesto por el actor, partiendo de los reparos que a la aptitud de la demanda formularon la Vista Fiscal y los intervinientes.
La Sala comparte estos planteamientos, porque considera que en el proceso judicial no se logró precisar el objeto de la controversia constitucional, ni se suministraron los insumos para una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal demandado, tal como se explica a continuación.
En primer lugar, no se precisó el contenido normativo objeto del debate. Tal como lo expresaron algunos de los intervinientes y el propio Ministerio Público, el demandante planteó múltiples interrogantes acerca de los derechos de las personas que, siendo víctimas del conflicto armado, fueron despojadas o tuvieron que abandonar predios baldíos no susceptibles de ser adjudicados que venían explotando económicamente, y algunos de los reparos planteados en este contexto, involucran prescripciones distintas de la contenida en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. De este modo, aunque formalmente el accionante demandó la citada norma, que supedita el derecho a la restitución a que el predio objeto del despojo o del abandono forzado sea susceptible de adjudicación, a lo largo de la demanda las objeciones se plantearon frente a contenidos normativos distintos, como los que se encuentran en el Decreto 440 de 2016 o en los artículos 72 y 76 de la Ley 1448 de 2011.
No obstante ello, la Corte podría evitar un fallo inhibitorio y reconfigurar el debate, circunscribiendo la controversia al análisis de la regla contenida en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, y aislando los debates conexos planteados en el proceso judicial: si las personas que son despojadas o que abandonan forzadamente bienes baldíos no susceptibles de adjudicación tienen derecho a que se les restituya un predio equivalente o a que en su defecto se les entregue el valor comercial del mismo, si los referidos bienes pueden ser inscritos en el Registro Nacional de Tierras, o si son las instancias administrativas o las jurisdiccionales las llamadas a calificar la adjudicabilidad del inmueble. Es decir, en principio el déficit de la demanda podría ser superado si se aíslan los debates conexos planteados en el proceso judicial.
Sin embargo, ni aún en este escenario sería posible adelantar el escrutinio judicial propuesto por el actor, porque tampoco se precisó el alcance de la pretensión de la demanda de inconstitucionalidad.
En efecto, el accionante sostiene que la exigencia de que se cumplan los requisitos de la adjudicación de bienes baldíos para que los mismos puedan ser restituidos a quienes debieron abandonarlos o respecto de los cuales fueron despojados en el marco del conflicto armado, es inconstitucional. Esta referencia genérica a los requisitos para la adjudicación de bienes baldíos parece aludir tanto a las exigencias subjetivas relativas a las condiciones de quien pretende adquirir el inmueble, como por ejemplo, que el interesado no debe ser propietario de ningún otro predio rural (art. 72 de la Ley 160 de 1994), que su patrimonio no debe ser superior a los 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes (art. 71 de la Ley 160 de 1994), o que ha debido explotar económicamente el bien por al menos 5 años, como a las condiciones objetivas del predio baldío pretendido, como por ejemplo, que no haga parte de un parque nacional natural o de una reserva forestal.
Algo semejante ocurre con el debate en torno al alcance del derecho de restitución pretendido por el accionante.
El déficit anterior se proyectó también en la formulación de las acusaciones de la demanda, pues al no quedar claro qué regla específica se estaba objetando ni qué se pretendía con la intervención judicial, no se lograron precisar las razones de la presunta incompatibilidad entre la legislación y el ordenamiento superior.
Con respecto a los cargos por la presunta transgresión del derecho de acceso al sistema judicial, el actor sostuvo que en virtud de la limitación legal, las víctimas del conflicto armado que hubieren sido despojadas o que hubieren tenido que abandonar los predios baldíos no adjudicables que ocupaban, no podían acceder al sistema judicial para reclamar por esta vía la reparación integral. Sin embargo, el peticionario no indicó los mecanismos jurisdiccionales que quedaron vetados en virtud de la prescripción demandada, ni las razones por las que la norma legal, que en principio es de orden sustancial, impone indirectamente una restricción de orden procesal que impide a este núcleo de personas reclamar por vía judicial sus derechos fundamentales.
Con respecto a las acusaciones por la presunta infracción del derecho a la igualdad, se presenta un déficit semejante que no pudo ser subsanado a lo largo del proceso constitucional, pues el accionante no indicó las razones por las cuales se configuró un trato discriminatorio para las personas que fueron despojadas o que abandonaron forzadamente un bien baldío no adjudicable.
Finalmente, con respecto a los cargos por el presunto desconocimiento del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, el accionante sostiene que la restitución constituye el mecanismo de reparación por excelencia, y que por tanto, la limitación prevista para los ocupantes de predios baldíos no adjudicables, cercena de modo indebido el derecho a la reparación integral.
De este modo, como no se logró configurar la controversia judicial porque no se individualizaron sus elementos estructurales, a saber, el contenido normativo objetado, las razones de la incompatibilidad entre éste y el ordenamiento superior, y la pretensión de la acción, y como esta indeterminación provocó un desencuentro entre el demandante, los intervinientes y el Ministerio Público que impidió que se configuración el proceso deliberativo que debe anteceder y servir como insumo básico de análisis al juicio de constitucionalidad, no es posible adelantar el escrutinio judicial propuesto por el actor.
Inhibida para fallar contra la expresión (“cuya propiedad se pretende adquirir por adjudicación” ) Artículo 75 LEY_1448_2011_10/06/2011