Source: https://www.giustamm.it/news/882
Timestamp: 2020-08-04 10:34:27+00:00
Document Index: 6964742

Matched Legal Cases: ['art. 35', 'art. 91', 'art. 35', 'art. 91', 'art. 12', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 217', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 35', 'art. 140', 'art. 217', 'art. 220', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 1339', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 1957', 'art. 93', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1945', 'art. 2033', 'art. 1945', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 2033', 'art. 12', 'art. 35', 'art. 24', 'art. 1', 'art. 91']

" L’anticipazione del prezzo del contratto di appalto alla luce del decreto Cura Italia: il rischio di una eterogenesi dei fini. "di Jacopo Vavalli
L’anticipazione del prezzo del contratto di appalto alla luce del decreto Cura Italia: il rischio di una eterogenesi dei fini.
di Jacopo Vavalli*
Sommario: 1. L’anticipazione del prezzo nel Codice dei contratti pubblici: breve evoluzione storica e ricostruzione del quadro normativo. 2. L’anticipazione del prezzo e gli strumenti a sua garanzia ai sensi del vigente art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici. 3. Aspetti critici, soprattutto in punto di garanzia fideiussoria, della modifica introdotta dall’art. 91, comma 2, del decreto-legge c.d. Cura Italia. 4. Ipotesi operative per il superamento delle criticità.
1. L’anticipazione del prezzo nel Codice dei contratti pubblici: breve evoluzione storica e ricostruzione del quadro normativo.
L’istituto dell’anticipazione del prezzo di un appalto pubblico ha origini remote e torna alla ribalta oggi, in tempi di emergenza epidemiologica da Covid 19 per effetto del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, c.d. Cura Italia,convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27. Il vigente Codice dei contratti pubblici ne disciplina l’applicazione all’art. 35, comma 18, stabilendo ai primi due capoversi che “Sul valore del contratto di appalto viene calcolato l'importo dell’anticipazione del prezzo pari al 20 per cento da corrispondere all'appaltatore entro quindici giorni dall'effettivo inizio della prestazione. L’erogazione dell'anticipazione, consentita anche nel caso di consegna in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 32, comma 8, del presente codice,è subordinata alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all'anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell'anticipazione stessa secondo il cronoprogramma della prestazione. […]” (enfasi aggiunta). L’art. 91, comma 2, del citato decreto-legge n. 18/2020 è intervenuto su tale disposizione al fine di inserire, dopo le parole “L’erogazione dell’anticipazione”, la seguente locuzione:“, consentita anche nel caso di consegna in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 32, comma 8, del presente codice»”.
Per comprendere la portata dell’istituto in esame, soprattutto alla luce della modifica da ultimo effettuata, è bene ripercorrere brevemente i passaggi salienti del suo tortuoso percorso storico. L’istituto è stato introdotto circa un secolo fa dal Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, il cui art. 12, comma 6, prevede(va) la possibilità di anticipare il 10% del prezzo del contratto di appalto a fronte della prestazione di idonee garanzie bancarie o equivalenti da parte del contraente, a patto che fosse iniziata l’esecuzione dei lavori o della fornitura[1]. Con legge 10 dicembre 1981, n. 741, recante “Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche”, è stato disposto all’art. 3 che l’anticipazione del 10% fosse accreditata all’impresa entro sei mesi dalla presentazione dell’offerta indipendentemente dalla sua richiesta.
L’istituto dell’anticipazione è stato confermato, nella misura del 10%, anche all’interno della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge Merloni) sino a quando è intervenuta la modifica introdotta con legge 23 dicembre 1996 n. 662 (Legge finanziaria per il 1997), il cui art. 2, comma 91, ha abrogato tutte le disposizioni, anche di carattere speciale, che consentivano per i contratti stipulati dalle amministrazioni pubbliche anticipazioni in misura superiore al 5% dell’importo dei lavori, servizi e forniture, esclusa l’imposta sul valore aggiunto. Dopo pochi mesi è intervenuto il decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 convertito dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, il cui art. 5 ha stabilito che “È fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 , ed agli enti pubblici economici di concedere, in qualsiasi forma, anticipazioni del prezzo in materia di contratti di appalto di lavori, di forniture e di servizi, con esclusione dei contratti già aggiudicati alla data di entrata in vigore del presente decreto e di quelli riguardanti attività oggetto di cofinanziamento da parte dell'Unione europea. Sono abrogate tutte le disposizioni, anche di carattere speciale, in contrasto con quelle di cui al presente comma.[…]”.
Il divieto appena illustrato è stato fatto oggetto di diverse deroghe temporanee ad opera di una serie di disposizioni normative che si sono susseguite in pendenza del previgente Codice dei contratti pubblici (d.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163) e sino alla entrata in vigore dell’attuale Codice, mediante il quale tali disposizioni sono state abrogate ad opera dell’art. 217 (comma 1, lettere jj, ss, uu). Lo stesso Codice dei contratti pubblici vigente, come si è anticipato, ha definitivamente reintrodotto l’istituto dell’anticipazione all’interno dell’art. 35, comma 18, il cui contenuto è stato in parte riportato all’inizio del presente lavoro, senza però abrogare l’art. 5 del decreto-legge n. 79/1997 sopra illustrato. La qual cosa determina una antinomia tra norme di legge che necessita di essere risolta alla luce dell’art. 15 delle disposizioni preliminari al Codice civile e, in particolare, della parte in cui viene prescritto che le leggi sono abrogate perché la nuova legge regola l’intera materia regolata dalla legge anteriore.
Sembra chiaro l’intento del legislatore di introdurre una nuova disciplina organica in materia di anticipazione in un testo unico quale il Codice dei contratti pubblici, all’interno del quale l’istituto trova la sua naturale sedes materiae. Al riguardo, il ragionamento sembra confortato da una pronuncia della Corte Costituzionale che ha avuto modo di affermare che “non è dubbio che il testo unico, come le altre norme delegate, è testo legislativo ed ha effetto abrogante della disciplina precedente nel campo da esso regolato” (cfr. Corte Cost., 10 giugno 1982, n. 110).
L’attuale quadro normativo in materia di anticipazione trova pertanto la sua fonte primaria essenziale nell’art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici, anche attesa l’abrogazione della disciplina previgente di cui all’art. 140 d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di attuazione al previgente Codice dei contratti pubblici) ad opera dell’art. 217, comma 1, lettera u), dello stesso Codice, a decorrere dal 19 aprile 2016 ai sensi del successivo art. 220.
2. L’anticipazione del prezzo e gli strumenti a sua garanzia ai sensi del vigente art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici.
L’importo da anticipare all’appaltatore ai sensi dell’art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici è uguale al 20% del valore del contratto di appalto[2]e deve essere corrisposto entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione[3]. È sorto il dubbio se la norma sia applicabile tanto ai contratti sopra soglia quanto a quelli sotto soglia attesa la sua collocazione all’interno dell’art. 35 rubricato “Soglie di rilevanza comunitaria e metodi di calcolo del valore stimato degli appalti”. La questione sembra meritare una risposta positiva pur in presenza di legittimi dubbi sulla scelta di inserire la stessa norma in un articolo che si occupa di soglie anziché trovarle una più acconcia collocazione all’interno del titolo V relativo all’esecuzione[4].
Il carattere cogente dell’anticipazione a prescindere dal valore dell’appalto deriva dalla ratio della norma che la contiene, introdotta “al fine di consentire alla imprese di disporre delle risorse finanziare necessarie a dare avvio al cantiere, e di onorare puntualmente i propri impegni nei confronti dei dipendenti e dei fornitori ricorrendo solo in minima parte al difficile e costoso credito bancario” (cfr., così, Relazione illustrativa al Codice dei contratti pubblici)[5]. Ne deriva che, in assenza della sua previsione nella lex specialisdi gara e per l’effetto nel contratto di appalto, ovvero della sua esplicita esclusione, sembra corretto il ricorso all’art. 1339 del Codice civile e, dunque, il suo inserimento di diritto nel contratto anche in sostituzione di eventuali clausole difformi[6].
L’erogazione dell’anticipazione, che con il decreto Cura Italia viene consentita anche in caso di consegna in via d’urgenza disciplinata dall’art. 32, comma 8, Codice dei contratti pubblici, è subordinata al rilascio di una garanzia fideiussoria (bancaria o assicurativa) di importo pari all’anticipazione stessa. Nell’art. 35, comma 18, in esame spicca l’assenza del richiamo, esplicito o mediante rinvio, al fatto che la garanzia debba prevedere espressamente la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale, la rinuncia all’eccezione di cui all’art. 1957, comma 2, del Codice civile, e prevedere di essere operativa entro quindici giorni a semplice richiesta scritta della stazione appaltante, sul modello di quanto stabilito dall’art. 93, comma 4 e dall’art. 103, comma 4, del Codice dei contratti pubblici in materia, rispettivamente, di garanzie per la partecipazione alla procedura e di garanzie definitive. Per quanto concerne i soli appalti di lavori, il richiamo al fatto che la garanzia fideiussoria debba essere rilasciata a tali condizioni (versata, dunque, all’interno di un contratto autonomo di garanzia) è invece contenuto nel Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 19 gennaio 2018, n. 31, recante “Regolamento con cui si adottano gli schemi di contratti tipo per le garanzie fideiussorie previste dagli articoli 103, comma 9 e 104, comma 9, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”[7](la cui delega deriva dallo stesso art. 103, comma 9, Codice dei contratti pubblici). Ragion per cui la mancanza cui si è accennato nel corpo della normazione primaria è colmata, per quanto concerne l’appalto di lavori (sopra e sotto soglia), con l’emanazione del citato Regolamento.
Non sembra possibile giungere alle stesse conclusioni con riferimento ai contratti di servizi e forniture, che non vengono richiamati negli schemi tipici (sub 1.3 e 1.3.1) contenuti nel Regolamento sopra citato e per i quali, dunque, si ritiene che l’Amministrazione possa richiedere la canonica fideiussione disciplinata dagli artt. 1936 e seguenti del Codice civile. Il mancato richiamo nel Regolamento in questione a tali tipologie di contratti non consente invece all’Amministrazione di imporre lo strumento del contratto autonomo di garanzia, non previsto né dalla legge né dal Regolamento, al fine di rispettare il principio di legalità, di buon andamento e per non aggravare gli adempimenti, anche di natura economica, dell’appaltatore.
Si ritiene però che un tale differente trattamento normativo, per i contratti di lavori e per quelli di servizi e forniture, non sembra giustificato. E ciò anche se si considera che con riferimento alle altre garanzie richieste (per la partecipazione alla procedura e definitive) la descritta differenza non esiste.
3. Aspetti critici, soprattutto in punto di garanzia fideiussoria, della modifica introdotta dall’art. 91, comma 2, del decreto-legge c.d. Cura Italia.
Il quadro sin qui illustrato si complica per effetto della modifica introdotta con l’art. 91, comma 2, del decreto-legge Cura Italia, che consente di disporre l’anticipazione del prezzo anche nel caso di consegna in via d’urgenza ai sensi dell’art. 32, comma 8, Codice dei contratti pubblici, e dunque nel caso di eventi oggettivamente imprevedibili, per ovviare a situazioni di pericolo, ovvero per l’igiene e la salute pubblica, o per il patrimonio storico, artistico, culturale ovvero nei casi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare, ivi compresa la perdita di finanziamenti comunitari. La consegna in via d’urgenza avviene prima della sottoscrizione del contratto e di norma dopo l’aggiudicazione (definitiva), anche se la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di rilevare che motivi oggettivi e inequivocabili di urgenza nella realizzazione dell’opera consentono la immediata esecuzione della stessa anche dopo l'aggiudicazione provvisoria (attualmente, proposta di aggiudicazione)[8].
Ritenere, come ritiene il Legislatore[9], che tale modifica miri semplicemente a fugare dubbi interpretativi in merito alla norma modificata non convince visto che la disposizione ricollega il versamento dell’anticipazione alla sottoscrizione del contratto. E ciò sia nell’incipit, secondo cui il valore dell’anticipazione del 20% viene calibrato sul valore del contratto di appalto che si presuppone esistente, sia nel corpo della stessa soprattutto laddove viene disciplinata la decadenza dall’anticipazione per il caso in cui l’esecuzione della prestazione non sia svolta secondo i tempi stabiliti dal contratto. Dunque, l’introduzione di una modifica di tal fatta nell’impianto dell’art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici, mediante lo strumento della decretazione d’urgenza, desta perplessità e determina concrete criticità anche alla luce della sua portata generale non essendo previsto alcun limite di natura temporale.
Sembra più semplicemente risolvibile la questione che attiene all’esame della locuzione “consegna in via d’urgenza”, se riferita ai soli appalti di lavori (in linea con il contenuto dell’art. 32, comma 8) o anche a quelli di servizi e forniture (con riferimento ai quali lo stesso art. 32, comma 8, parla invece di avvio dell’esecuzione d’urgenza). La seconda ipotesi appare infatti preferibile sia perché il termine “consegna”, pur riferito di norma ai lavori, può essere affiancato anche a servizi e forniture, sia perché la ratiodella norma in esame è quella di garantire l’anticipazione antecontratto per qualsivoglia tipologia di appalto, e anzi si attaglia a fortioriagli appalti di servizi e di forniture se si tiene conto del periodo contingente di emergenza epidemiologica da coronavirus in cui questi ultimi sono più adatti a rispondere ai bisogni più impellenti (si pensi all’estrema necessità in capo ai presidi ospedalieri di approvvigionarsi, tra le altre cose, di disposizioni di protezione individuale).
Di più complessa risoluzione appare una ulteriore questione critica legata alla garanzia dell’anticipazione in caso di consegna in via d’urgenza, su cui occorre fare un diverso ragionamento per gli appalti di lavori e per quelli di servizi e di forniture. Con riferimento ai primi, come si è detto, vige l’obbligo per le amministrazioni di ricorrere allo strumento del contratto autonomo di garanzia, così che in caso di versamento dell’anticipazione all’appaltatore in sede di consegna in via d’urgenza e di successiva sottoscrizione del contratto di appalto non sembrano porsi particolari criticità. Nel caso, è lo stesso art. 35, comma 18, a stabilire al penultimo capoverso che “il beneficiario decade dall’anticipazione, con obbligo di restituzione, se l’esecuzione della prestazione non procede, per ritardi a lui imputabili, secondo i tempi contrattuali”, in modo tale che vi sarà l’obbligo del garante di versare all’Amministrazione la somma anticipata (in tutto o in parte) a semplice richiesta e senza poter opporre eccezione alcuna. D’altro canto è lo stesso schema tipo 1.3 contenuto nel citato Regolamento del Ministero dello Sviluppo Economico a stabilire, all’art. 1 (Oggetto della garanzia), che “Il Garante si impegna nei confronti della Stazione appaltante, nei limiti della somma garantita indicata nella Scheda Tecnica, alla restituzione, totale o parziale, dell'anticipazione non recuperata mediante trattenute nel corso dei lavori, compresa la maggiorazione degli interessi legali calcolati al tasso vigente, a seguito di provvedimento di decadenza dall'anticipazione stessa assunto in conformità all'art. 35, comma 18, del Codice”. Dunque, i ritardi legati all’esecuzione del contratto di appalto legittimano un provvedimento di decadenza dall’anticipazione dell’appaltatore, che rappresenta l’ulteriore presupposto su cui si fonda l’obbligo di restituzione della somma anticipata a cui deve rispondere (anche) il garante.
Il problema, però, sembra porsi nel caso in cui al versamento dell’anticipazione non faccia seguito la sottoscrizione del contratto, per le ragioni più varie come sovente avviene nella prassi, e l’appaltatore non dia concreto inizio o seguito alla esecuzione dei lavori. In tale ipotesi il disposto normativo che disciplina l’intervento della garanzia fideiussoria, dato dall’art. 35, comma 18 e dall’art. 1 dello schema tipo 1.3 sopra illustrato, rischia di determinare complicazioni giacché, in assenza di contratto, l’obbligo di restituzione dell’anticipazione non può evidentemente derivare dallo stesso né sembra poter derivare ex lege visto anche il fatto che la norma in esame fa scattare l’obbligo di restituzione se l’esecuzione non procede secondo i tempi imposti dal contratto, con il conseguente rischio di inoperatività dell’art. 1 dello schema tipo 1.3 sopra richiamato. Se è infatti vero che il garante non può opporre all’Amministrazione beneficiaria le eccezioni che derivano dal rapporto di provvista (tra garante e appaltatore) ex art. 1945 del Codice civile, che non è applicabile al contratto autonomo di garanzia, sembra altrettanto vero che nel caso vi sarebbe un’eccezione opponibile giacché ‘indipendente’ da tale rapporto: quella di inesistenza del contratto. Eccezione questa opponibile perché il contratto autonomo di garanzia resta pur sempre un contratto la cui inderogabile funzione è quella di garantire un determinato adempimento[10], che nel caso di specie non verrebbe nemmeno ad esistere in caso di mancata sottoscrizione del contratto di appalto. L’obbligo di restituzione dell’anticipazione versata all’appaltatore, con cui non è stato sottoscritto il contratto e che non ha provveduto a dare esecuzione ai lavori consegnatigli in via d’urgenza, sembra allora riposare su una fonte diversa dal contratto (o dalla legge), quale l’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 del Codice civile. Se non che tale ricostruzione giuridica sembra mettere in luce l’inadeguatezza dello schema contrattuale previsto nel decreto ministeriale n. 31/2018 dinanzi al caso sin qui esaminato, con il rischio per l’Amministrazione di trovarsi nella concreta difficoltà di recuperare i denari pubblici anticipati in sede di consegna d’urgenza.
Tale criticità è ancor più evidente nel caso di esecuzione in via d’urgenza degli appalti di servizi e forniture, in relazione ai quali per garantire l’anticipazione è sufficiente la sottoscrizione di una garanzia fideiussoria che non abbia i crismi del contratto autonomo di garanzia. Nel caso vi sia la mancata sottoscrizione del contratto, l’inadempimento dell’appaltatore e la mancata restituzione del prezzo anticipato, sarà ancor più complesso richiedere al garante di provvedere al pagamento dell’anticipazione, atteso che questi potrà opporre contro il creditore le eccezioni che spettano al debitore principale ex art. 1945 del Codice civile e, dunque, potrà a fortiorieccepire l’inesistenza del contratto di appalto che costituisce titolo e presupposto su cui si fonda l’obbligo di restituzione dell’anticipazione versata.
Il legislatore insomma, pur con i migliori intenti, sembra aver alterato l’equilibrio dell’art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici su cui è intervenuto, con una eterogenesi dei fini determinata dal rischio di favorire comportamenti di mala fede degli operatori economici senza che vi siano precisi strumenti normativi per poterli fronteggiare, atti a consentire alle Pubbliche Amministrazioni di affrontare rischi minimi e dunque accettabili.
4. Ipotesi operative per il superamento delle criticità.
La modifica dell’art. 35, comma 18, Codice dei contratti pubblici ad opera del legislatore del Cura Italia è comunque da considerare favorevolmente perché mira a sostenere le imprese, con la conseguenza che l’obiettivo del presente lavoro è quello di prendere in esame possibili strumenti per armonizzarla con il resto della disposizione normativa. La prima ipotesi di intervento, che per la verità prescinde dalla modifica in esame, è quella di introdurre il richiamo al contratto autonomo di garanzia all’interno dell’art. 35, comma 18, al fine di renderlo applicabile dalla normativa primaria sia agli appalti di lavori sia a quelli di servizi e forniture, equiparando tale disciplina a quella che già regolamenta le garanzie per la partecipazione alla procedura e quelle definitive. Tale semplice accorgimento garantirebbe un aumento del livello di tutela legato al meccanismo dell’anticipazione, che meriterebbe di entrare a far parte stabilmente del sistema dei contratti pubblici assistito, appunto, dalle dovute garanzie per tutti i soggetti coinvolti.
La seconda ipotesi di intervento riguarda l’inserimento all’interno della norma in esame di una parte che preveda la restituzione ex lege dell’anticipazione per l’ipotesi in cui venga versata ante contratto e lo stesso non venga sottoscritto in seguito, senza che l’appaltatore inizi l’opera o la prosegua. A tale modifica normativa dovranno essere adattati gli schemi di contratto tipo di garanzia fideiussoria in modo da non lasciare adito a dubbi interpretativi sul fatto che il garante sia tenuto al pagamento dell’anticipazione anche nel caso in cui vi sia una richiesta di restituzione conseguente alla mancata sottoscrizione del contratto e al fatto che l’esecuzione non abbia mai avuto sostanzialmente inizio.
Ciò posto, resta il fatto che la norma attualmente vigente determina nel frattempo le criticità evidenziate. L’anticipazione del prezzo costituisce un diritto dell’appaltatore a cui corrisponde un obbligo dell’Amministrazione, subordinato al rilascio da parte del primo di una garanzia fideiussoria. È sul contratto che disciplina tale garanzia che è possibile agire per tutelare il corretto funzionamento di tale istituto, al fine di evitare che l’Amministrazione provveda al versamento di anticipazioni senza approntare una adeguata garanzia ovvero che ritardi lo stesso dinanzi all’impossibilità di ricevere adeguate forme di tutela. In questo quadro, la garanzia fideiussoria (versata o meno all’interno di un contratto autonomo di garanzia) non potrà che prevedere una clausola volta a garantire specificamente l’Amministrazione anche in caso di mancata sottoscrizione del contratto imponendo la restituzione dell’importo versato a titolo di anticipazione pure in tale ipotesi. Clausola perfettamente aderente allo schema negoziale del contratto autonomo di garanzia, che presenta sia i crismi della fideiussione sia quelli del contratto assicurativo e che mira a tenere indenne il beneficiario da un rischio economico, purché tale rischio sia chiaramente delimitato. Parimenti tale clausola sembra essere compatibile con un contratto di fideiussione canonico, costituendo una così detta fidejussio indemnitatis volta a indennizzare o risarcire il creditore insoddisfatto, nel caso in virtù del versamento di una anticipazione rivelatosi solo in seguito indebito e dunque da restituire ai sensi dell’art. 2033 del Codice civile, alla luce di una fonte di obbligazione diversa dal contratto (o dalla stessa legge).
The down payment in the sector of public works has a centenary and controversial history. The last modification made by means of the emergency decree (by the Cura Italia decree) was dictated by the epidemiological emergency from Coronavirus with the aim of obtaining advance liquidity for companies, even before the signing of the contract. The essay analises the current regolation of down payment, identifies the critical issues determined by the regulatory change and proposes potential solutions to these critical issues.
L’istituto dell’anticipazione del prezzo del contratto di appalto ha una storia centenaria e controversa. L’ultima modifica effettuata per mezzo della decretazione d’urgenza (ad opera del decreto Cura Italia) è stata dettata dall’emergenza epidemiologica da Coronavirus con la finalità di far ottenere alle imprese liquidità anticipata, anche prima della sottoscrizione del contratto di appalto. Il presente lavoro tenta di ricostruire il quadro normativo attuale che regolamenta l’istituto, individuare le criticità determinate dalla modifica normativa e prospettare possibili soluzioni a tali criticità.
*Jacopo Vavalli è docente presso la SNA-Scuola Nazionale dell’Amministrazione in materia di contrati pubblici e avvocato del foro di Roma
[1]L’art. 12, comma 6 e il successivo comma 7, del R.D. n. 2440/1923 non mai stati espressamente abrogati. L’evoluzione normativa, di cui si dirà, induce a ritenere che vi sia stata una loro abrogazione implicita, già prima dell’entrata in vigore del vigente Codice dei contratti pubblici e comunque alla luce della organica disciplina dell’istituto dell’anticipazione che lo stesso prevede all’art. 35, comma 18.
[2]Sul ‘punto’ è intervenuto l’art. 24, comma 1, lettera c), del d.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56 (c.d. Decreto Correttivo) modificando il testo previgente che parlava di “valore stimato dell’appalto”, introducendo una modifica che appare opportuna giacché consente di calibrare l’importo dell’anticipazione su un valore concreto (quello oggetto dell’offerta dell’aggiudicatario) e non astratto (quello dell’appalto inizialmente stimato dell’amministrazione).
[3]Sul ‘punto’ è intervenuto l’art. 1, comma 20, lettera g3), del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. Decreto Sblocca Cantieri) convertito dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, modificando il testo precedente che parlava esclusivamente di lavori e dunque estendendo la porta applicativa della norma anche ai servizi e alle forniture.
[4]Gli stessi dubbi sono stati sollevati anche dal Consiglio di Stato (Commissione speciale) nel parere 30 marzo 2017, n. 782 contenente Diposizioni integrative correttive asl decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 15
[5]Anche perché non appare ragionevole che, per esempio, l’anticipazione sarebbe dovuta per un appalto di forniture di valore pari a euro 215.000,00 (dunque sopra soglia) e al contempo non dovuta per uno stesso appalto dal valore appena inferiore di 213.000,00 (sotto soglia).
[6]Anche l’ANAC, nella propria delibera n. 1050 del 14 novembre 2018, ha avuto modo di affermare che l’istituto dell’anticipazione si applica sia ai contratti sopra soglia sia ai contratti sotto soglia.
[7]Cfr. Schema tipo 1.3 e 1.3.1.
[8]Cfr., in questo senso, Cons. Stato, Sez. III, 5 gennaio 2012, n. 12; Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2010, n. 8065.
[9]Cfr. al riguardo Relazione illustrativa al decreto Cura Italia, subart. 91, comma 2.
[10]In questo senso si è espressa la giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass., Sez. Un. Civ., 18 febbraio 2010, n. 3947; Cass., Sez. III Civ., 24 aprile 2008, n. 10652).