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Timestamp: 2020-08-14 06:56:41+00:00
Document Index: 59562933

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Language of document : English French ECLI:EU:T:2020:235
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Document relatif aux mesures requises pour garantir le respect par les opérateurs autorisés de systèmes mobiles par satellite des conditions communes visées par la décision no 626/2008/CE – Refus implicite et explicite d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Intérêt public supérieur – Refus d’accès partiel »
Dans l’affaire T‑649/17,
ViaSat, Inc., établie à Carlsbad, Californie (États-Unis), représentée par Mes J. Ruiz Calzado, L. Marco Perpiñà, P. de Bandt et M. Gherghinaru, avocats,
Commission européenne, représentée par Mmes C. Ehrbar et S. Delaude, en qualité d’agents,
Inmarsat Ventures Ltd, établie à Londres (Royaume-Uni), représentée par Mes C. Spontoni, B. Amory, É. Barbier de La Serre, avocats, et Mme A. Howard, barrister,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision implicite de la Commission rejetant la demande d’accès confirmative de la requérante du 31 mai 2017 à la « feuille de route prévoyant des mesures relatives au respect des conditions communes énoncées dans la décision no 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2008, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS), y compris de nouvelles étapes intermédiaires et les échéances correspondantes, par les opérateurs sélectionnés et autorisés pour la fourniture de services mobiles par satellite (MSS) », puis à l’annulation de la décision C(2017) 8219 final de la Commission, du 1er décembre 2017, refusant l’accès à ladite feuille de route,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. A. Kornezov, président, E. Buttigieg (rapporteur) et Mme K. Kowalik‑Bańczyk, juges,
1 Le 20 mars 2017, la requérante, ViaSat, Inc., qui est une entreprise du secteur de la technologie et fournit des solutions en matière de communication pour les entreprises, les particuliers et les gouvernements, avait, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), introduit auprès de la direction générale (DG) des réseaux de communication, du contenu et des technologies une demande d’accès (ci-après la « demande d’accès initiale ») à la « feuille de route prévoyant des mesures relatives au respect des conditions communes énoncées dans la décision no 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2008, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS), y compris de nouvelles étapes intermédiaires et les échéances correspondantes, par les opérateurs sélectionnés et autorisés pour la fourniture de services mobiles par satellite (MSS) » (ci‑après la « feuille de route »), présentée lors de la réunion, le 11 juillet 2013, du Comité des communications (ci‑après le « COCOM »), institué par l’article 22 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (JO 2002, L 108, p. 33). Ainsi qu’il résulte de la décision 2009/449/CE de la Commission, du 13 mai 2009, concernant la sélection des opérateurs de systèmes paneuropéens fournissant des services mobiles par satellite (MSS) (JO 2009, L 149, p. 65), parmi les « opérateurs sélectionnés et autorisés » visés dans la feuille de route figure l’intervenante, Inmarsat Ventures Ltd, décrite par la requérante comme « un concurrent direct ».
2 Par courriel du 20 mars 2017, la DG concernée a accusé réception de la demande d’accès initiale qui a été enregistrée le même jour sous la référence GESTDEM no 2017/1725. Par lettre du 10 avril suivant, elle a informé la requérante que, conformément à l’article 7, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, le délai de réponse devait être prolongé de quinze jours ouvrables, à savoir jusqu’au 5 mai 2017.
3 Par lettre du 5 mai 2017, la DG concernée a informé la requérante du rejet total de la demande en cause (ci‑après la « décision de rejet initiale »), faisant valoir que la divulgation de la feuille de route, d’une part, en ce qu’elle se référerait « à un certain nombre d’aspects techniques et liés au développement des entreprises » « [pouvait] potentiellement nuire aux intérêts commerciaux des opérateurs de services mobiles par satellite (MSS) sélectionnés » et, d’autre part, « porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection et d’enquête » dans le contexte de « l’application coordonnée des règles d’exécution des États membres concernant un opérateur autorisé de systèmes mobiles par satellite en cas de manquement allégué aux conditions communes liées à son autorisation, conformément à la décision 2011/667/UE de la Commission [du 10 octobre 2011, sur les modalités d’application coordonnée des règles d’exécution concernant les services mobiles par satellite (MSS) conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la décision no 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2011, L 265, p. 25)] ». En conséquence, le document demandé était, selon elle, couvert dans son intégralité par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001. En l’absence d’un intérêt public supérieur justifiant une dérogation à ces exceptions, la DG concernée a, partant, refusé l’accès, même partiel, à la feuille de route.
4 Le 31 mai 2017, la requérante a, sur le fondement de l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, présenté à la Commission européenne une demande d’accès confirmative à la feuille de route (ci‑après la « demande d’accès confirmative »). Par lettre du 20 juin 2017, le secrétariat général de la Commission a informé la requérante que, en application de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, le délai de réponse devait être prolongé de quinze jours ouvrables, à savoir jusqu’au 13 juillet 2017. Par lettre du 12 juillet suivant, qui a été notifiée à la requérante par courriel le 13 juillet 2017, il a informé cette dernière qu’il n’avait pas été capable de répondre dans le délai de réponse prorogé, étant donné qu’il n’était pas parvenu à finaliser toutes les consultations internes à ce stade. Il a assuré qu’il ferait « de son mieux » afin de fournir à la requérante une réponse finale « dès que possible ».
5 En l’absence de réponse explicite à la demande d’accès confirmative, la requérante a introduit, le 25 septembre 2017, un recours visant à obtenir l’annulation de la décision implicite de rejet, conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
6 Le 1er décembre 2017, le secrétaire général de la Commission a adopté une décision explicite de rejet de la demande d’accès confirmative (ci‑après la « décision attaquée »), qui a été notifiée à la requérante le 5 décembre 2017 et qui fait l’objet du présent recours tel qu’il a été adapté à la suite de l’adoption de la décision attaquée.
7 La décision attaquée énonce que « la feuille de route prévoyant des mesures n’est pas un document autonome, mais constitue une annexe à un document confidentiel et protégé intitulé “Approche coordonnée de mesures et feuille de route pour remédier aux manquements aux conditions communes énoncées à l’article 7, paragraphe 2, de la décision MSS no 626/2008/CE” ». En outre, ladite décision confirme le refus initial d’accorder un accès à la feuille de route en raison des exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001. La Commission y invoque également une troisième exception, relative à la protection des procédures juridictionnelles, consacrée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001. Enfin, selon la décision attaquée, il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de la feuille de route et un accès partiel utile n’est pas possible sans porter atteinte aux intérêts protégés.
8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 septembre 2017, la requérante a introduit le présent recours. Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 8 décembre 2017, la Commission a introduit une demande de non-lieu à statuer à la suite de l’adoption de la décision attaquée.
9 Le 22 décembre 2017, la requérante a informé le Tribunal de l’intention d’exercer son droit de présenter un mémoire en adaptation de la requête conformément à l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, de telle sorte que le présent recours formé soit considéré comme visant désormais à obtenir l’annulation de la décision explicite de rejet de la demande d’accès confirmative, intervenue le 1er décembre 2017. Le mémoire en adaptation a été déposé au greffe du Tribunal le 14 février 2018.
10 Par ordonnance du 30 mai 2018, le Tribunal a décidé de joindre l’examen de la demande de non-lieu à statuer au fond conformément à l’article 130, paragraphe 7, du règlement de procédure.
11 Par ordonnance du 4 septembre 2018, l’intervenante a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
12 À la suite de l’adaptation de la requête, par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 février 2018, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– « déclarer que le recours adapté est recevable et remplace le recours initialement formé » ;
– condamner la Commission à supporter, en tout état de cause, ses propres dépens ainsi que ceux qu’elle a exposés et qui sont liés à la demande d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande d’accès confirmative ;
– condamner la Commission à supporter ses propres dépens ainsi que ceux qu’elle a exposés et qui sont liés à la demande d’annulation de la décision attaquée ;
– condamner l’intervenante à supporter ses propres dépens.
– écarter les références présentées dans les notes de bas de page sous la forme d’un lien renvoyant à un site Internet ;
– déclarer que le recours en annulation initial est devenu sans objet et qu’il n’y a pas lieu de statuer sur celui‑ci ;
– rejeter le recours en annulation adapté comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens, y compris ceux qu’elle a exposés.
15 Par ordonnance du 16 mai 2018, le Tribunal a adopté une mesure d’instruction conformément à l’article 91, sous c), et à l’article 104 du règlement de procédure, par laquelle il a enjoint à la Commission de produire une copie de la feuille de route, tout en précisant que ledit document ne serait pas communiqué à la requérante. Par courrier du 25 mai 2018, la Commission a produit une copie de la feuille de route.
16 D’une part, il est constant que la décision attaquée, par laquelle la Commission a rejeté explicitement la demande d’accès confirmative, a remplacé la décision implicite de rejet de ladite demande, de sorte que, conformément à la demande de non‑lieu à statuer formulée par la Commission et non contestée par la requérante, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de ladite décision implicite.
17 En effet, même si le règlement no 1049/2001 ne prévoit pas de possibilité de déroger aux délais prévus à ses articles 7 et 8, la décision implicite de rejet a néanmoins été retirée par l’effet de l’adoption, fût‑elle tardive, de la décision explicite de rejet, avec pour conséquence qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en tant qu’il est dirigé contre ladite décision implicite [voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 56 (non publié) et jurisprudence citée].
18 D’autre part, le présent recours a désormais pour objet une demande tendant à l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où ledit objet a été valablement étendu à ladite décision, notifiée à la requérante le 5 décembre 2017, par l’adaptation de la requête effectuée par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 14 février 2018.
19 En effet, si les conclusions des parties sont caractérisées, en principe, par leur immutabilité, l’article 86 du règlement de procédure, qui constitue une codification d’une jurisprudence préexistante relative aux exceptions que ce principe d’immutabilité peut recevoir (arrêt du 9 novembre 2017, HX/Conseil, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, point 18), prévoit une dérogation à ce principe. Ainsi, conformément à l’article 86, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, lorsqu’un acte, dont l’annulation est demandée, est remplacé par un autre acte ayant le même objet, le requérant peut, avant la clôture de la phase orale ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau en introduisant ladite adaptation par acte séparé et dans le délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE dans lequel l’annulation de l’acte justifiant l’adaptation de la requête peut être demandée.
20 Lesdites conditions étant réunies en l’espèce, il y a lieu de considérer que le recours vise désormais l’annulation de la décision attaquée.
21 À la suite de l’adaptation de ses conclusions et moyens, la requérante soulève cinq moyens à l’appui de sa demande d’annulation de la décision attaquée, tirés, premièrement, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, deuxièmement, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du même règlement, troisièmement, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ce règlement, quatrièmement, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, dernière phrase du même règlement et, cinquièmement, d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, dudit règlement.
22 À titre liminaire, la requérante observe notamment que, conformément au principe de bonne administration, la Commission aurait dû lui indiquer dès sa réponse à la demande d’accès initiale que la feuille de route n’était pas un document autonome, mais qu’elle constituait l’annexe d’un document intitulé « Approche coordonnée des mesures et feuille de route pour remédier aux manquements aux conditions communes énoncées à l’article 7, paragraphe 2, de la décision MSS no 626/2008/CE », ce qui lui aurait permis d’étendre sa demande d’accès à ce dernier document.
23 À cet égard, il y a lieu de relever qu’il résulte du libellé de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, et tout particulièrement de l’emploi des verbes « inviter » et « assister », que le seul constat de l’insuffisance de précision de la demande d’accès, quelles qu’en soient les raisons, doit amener l’institution destinataire à prendre contact avec le demandeur afin de définir au mieux les documents demandés. Il s’agit d’une disposition qui, dans le domaine de l’accès du public aux documents, constitue la transcription formelle du principe de bonne administration, qui figure parmi les garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union européenne dans les procédures administratives. Le devoir d’assistance est donc fondamental pour assurer l’effet utile du droit d’accès défini par le règlement no 1049/2001 (arrêt du 22 mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, T‑300/10, EU:T:2012:247, point 84).
24 Toutefois, comme la Commission et l’intervenante l’ont relevé à juste titre, ni le principe de bonne administration, ni l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 n’impliquent que ladite institution, en présence d’une demande d’accès à un document précisément identifié par sa date et son titre, telle en l’occurrence la feuille de route, doive indiquer au demandeur que ledit document constitue l’annexe d’un autre document auquel l’accès n’a pas été demandé. Par ailleurs, il convient de constater qu’aucun des cinq moyens formulés par la requérante au soutien de ses conclusions n’est tiré d’une violation de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ni du principe de bonne administration ou d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la portée de la demande d’accès en cause.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit
25 À titre liminaire, la requérante observe, premièrement, que toute exception au droit d’accès aux documents doit être interprétée et appliquée de manière stricte, cela plus particulièrement dans le cadre de l’application de la décision no 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2008, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS) (JO 2008, L 172, p. 15, ci-après la « décision MSS »), deuxièmement, que, contrairement aux allégations de l’intervenante, les règles de procédure du COCOM et celles prévues dans le mandat du groupe de travail du COCOM sur la mise en œuvre du réseau de systèmes paneuropéens fournissant des services mobiles par satellite (ci-après le « GT MSS »), qui se rapportent à la « confidentialité » des discussions et des informations échangées dans le cadre des travaux du COCOM et du GT MSS, ne restreignent pas la portée du droit d’accès garanti par le droit primaire et le droit dérivé de l’Union, troisièmement, que la Commission doit, en tout état de cause, expliquer comment l’accès au document en cause pourrait porter « concrètement et effectivement » atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 et, quatrièmement, que le risque d’atteinte à un tel intérêt doit en outre être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.
26 S’agissant plus particulièrement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, la Commission l’invoquerait à tort pour les raisons suivantes.
27 En premier lieu, la Commission ne saurait s’appuyer sur ladite exception dans le but de protéger l’objectif des activités d’enquête menées au niveau « national » sous les auspices du COCOM et du GT MSS, dès que ladite exception aurait pour seul objet de protéger l’objectif d’activités d’enquête menées par les institutions de l’Union.
28 En deuxième lieu, la circonstance relevée dans la décision attaquée selon laquelle la feuille de route ne constituerait pas un document « contraignant » serait en soi sans pertinence aux fins de l’application du règlement no 1049/2001.
29 En troisième lieu, la Commission n’aurait pas démontré à suffisance de droit que la divulgation de la feuille de route « mettrait en péril » l’achèvement d’une quelconque des activités d’enquête à laquelle il serait procédé, ou qui serait envisagée, au niveau national, ni qu’une telle divulgation pourrait porter « concrètement et effectivement » atteinte à l’intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Selon la requérante, la feuille de route semble avoir été convenue en tant que solution commune par les autorités nationales de régulation (ci‑après les « ANR ») dont certaines avaient initié antérieurement des procédures d’exécution afin de réagir au non‑respect par l’intervenante des étapes et des autres conditions communes énoncées à l’article 7, paragraphe 2, de la décision MSS (ci‑après les « conditions communes »). Il serait dès lors difficile de comprendre en quoi l’accès aux nouvelles étapes, échéances et autres conditions qui s’appliqueraient désormais à l’intervenante pourrait porter atteinte à une quelconque « procédure d’enquête », alors que, conformément à la jurisprudence du Tribunal, la Commission ne saurait invoquer dans ce contexte le besoin de protéger une procédure d’exécution ou d’enquête complémentaire potentielle et future.
30 En quatrième lieu, la Commission ferait référence dans des termes excessivement vagues et généraux au risque selon lequel la divulgation de la feuille de route plus de quatre ans après sa conclusion, qui refléterait les efforts de coordination de certains États membres, alors que son contenu et sa portée seraient connus des États membres et des ANR, permettrait d’exercer une « pression externe » sur ces dernières susceptible de compromettre la sérénité des activités d’enquête menées au niveau national, sans apporter la preuve de la réalité d’un tel risque. Il serait d’ailleurs significatif que l’intervenante et plusieurs ANR aient divulgué des parties sélectionnées de ce qu’elles prétendraient être le contenu de la feuille de route.
31 En cinquième lieu, l’argument selon lequel les États membres obtiendraient moins d’informations de la part des opérateurs autorisés en raison de la divulgation prématurée de la feuille de route serait également erroné. D’abord, il serait improbable que ces opérateurs fournissent des informations commercialement sensibles les concernant. Ensuite, l’intervenante aurait, à plusieurs reprises, transmis elle‑même à ses investisseurs des parties de la feuille de route. Par ailleurs, l’intervenante aurait en tout état de cause intérêt à poursuivre sa pleine coopération avec les ANR dans le cadre des procédures d’exécution en démontrant que chaque étape particulière prévue dans la feuille de route est respectée.
32 En sixième lieu, la Commission n’aurait pas non plus démontré en quoi la divulgation de la feuille de route affecterait l’ambiance de « confiance mutuelle » entre les États membres, d’une part, et entre les États membres et la Commission, d’autre part, et aurait un effet négatif sur la mesure dans laquelle la feuille de route pourrait promouvoir une approche coordonnée de l’exécution entre les États membres.
33 La Commission, soutenue par l’intervenante, conteste l’argumentation de la requérante.
34 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 51 et jurisprudence citée).
35 Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 52 et jurisprudence citée).
36 Il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 53 et jurisprudence citée).
37 À ces fins, l’article 1er de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 54 et jurisprudence citée)
38 Il ressort également de l’article 4 dudit règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 55 et jurisprudence citée).
39 De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 56 et jurisprudence citée).
40 Ainsi, selon une jurisprudence bien établie, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001 (voir arrêt du 7 septembre 2017, AlzChem/Commission, T‑451/15, non publié, EU:T:2017:588, point 19 et jurisprudence citée).
41 En effet, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:30, point 57 et jurisprudence citée).
42 Par conséquent, l’examen auquel doit procéder l’institution afin d’appliquer une exception doit être effectué de façon concrète et doit ressortir des motifs de la décision (arrêt du 5 décembre 2018, Falcon Technologies International/Commission, T‑875/16, non publié, EU:T:2018:877, point 61).
43 En vue de répondre au premier moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il convient de rappeler en outre quelques éléments de la réglementation applicable aux MSS et la genèse de la feuille de route.
44 Ainsi qu’il ressort du considérant 3 de la décision 2007/98/CE de la Commission, du 14 février 2007, sur l’utilisation harmonisée du spectre radioélectrique dans les bandes de fréquences de 2 GHz pour la mise en œuvre de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS) (JO 2007, L 43, p. 32), les MSS constituent une nouvelle plate-forme susceptible d’offrir divers types de services paneuropéens de télécommunications et de radiodiffusion ou multidiffusion pouvant améliorer la couverture des zones rurales dans l’Union et réduire ainsi la fracture numérique sur le plan géographique. L’introduction de nouveaux systèmes fournissant des MSS pourrait contribuer au développement du marché intérieur et intensifier la concurrence en augmentant l’offre et la disponibilité de services paneuropéens et la connectivité point à point tout en encourageant les investissements rentables.
45 En application de l’article 3 de la décision 2007/98, les États membres devaient désigner et mettre à disposition les bandes de fréquences 1980‑2010 MHz (Terre vers espace) et 2170-2200 MHz (espace vers Terre) pour les systèmes fournissant des MSS à partir du 1er juillet 2007.
46 Les considérants 11 et 12 de la décision MSS indiquent que, en vue d’éviter que les États membres ne prennent des décisions qui pourraient entraîner une fragmentation du marché intérieur, il convient d’harmoniser les critères de sélection des MSS et d’instaurer un système commun de sélection afin d’obtenir un résultat coordonné pour tous les États membres. Au terme de la procédure de sélection mise en place conformément au titre II de la décision MSS, la Commission a, par décision du 13 mai 2009, retenu l’intervenante et Solaris Mobile comme opérateurs autorisés ainsi qu’il a été relevé au point 1 ci-dessus.
47 La décision MSS subordonne le droit d’utiliser les bandes de fréquences en cause en vue de la mise en œuvre des systèmes fournissant des MSS au respect des conditions communes qui sont énumérées à l’article 7, paragraphe 2, de la décision MSS et précisées dans l’annexe de celle-ci. En particulier, les opérateurs autorisés doivent utiliser les radiofréquences assignées pour la fourniture de MSS, avoir respecté les étapes six à neuf énumérées en annexe de cette décision jusqu’au 13 mai 2011 et respecter tous les engagements qu’ils ont pris dans leur candidature (voir aussi considérant 5 de la décision 2011/667).
48 Les considérants 21 et 22 de la décision MSS énoncent, d’une part, que les décisions de retrait des autorisations accordées pour des MSS ou des éléments terrestres complémentaires en raison du non-respect des obligations devraient être exécutées au niveau national et, d’autre part, que, même si le contrôle de l’utilisation du spectre radioélectrique par les opérateurs autorisés est effectué et toute mesure exécutoire requise est prise au niveau national, la Commission doit conserver la possibilité de définir les modalités d’une procédure coordonnée de contrôle ou d’exécution. Chaque fois que c’est nécessaire, la Commission devrait avoir la possibilité de soulever des problèmes d’exécution relatifs au respect par les opérateurs des conditions d’autorisation communes, en particulier les exigences concernant la couverture.
49 Ainsi, conformément à l’article 9, paragraphe 2, premier et deuxième alinéas, de la décision MSS, les États membres veillent à ce que les règles d’exécution, y compris celles concernant les sanctions applicables en cas d’infraction aux conditions communes soient conformes au droit de l’Union et il appartient à ceux‑ci d’assurer le contrôle du respect des conditions communes et de prendre les mesures appropriées en cas de non-conformité. En vertu de l’article 9, paragraphe 2, troisième alinéa, de la même décision, la Commission peut, avec l’assistance du COCOM, examiner toute infraction spécifique présumée aux conditions communes, et lorsqu’un État membre informe la Commission d’une infraction particulière, celle-ci l’examine avec l’assistance du COCOM. L’article 9, paragraphe 3, de la décision MSS précise la procédure selon laquelle sont adoptées les mesures qui définissent toutes les modalités appropriées pour l’application coordonnée des règles d’exécution visées au paragraphe 2 susmentionné, y compris les règles pour la suspension ou le retrait coordonnés des autorisations en cas de non-respect des conditions communes.
50 La définition des modalités d’application coordonnée des règles d’exécution des États membres concernant un opérateur autorisé de MSS en cas de manquement présumé aux conditions communes dont son autorisation est assortie fait l’objet de la décision 2011/667 de la Commission, du 10 octobre 2011, sur les modalités d’application coordonnée des règles d’exécution concernant les services mobiles par satellite (MSS) conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la décision no 626/2008 (JO 2011, L 265, p. 25), dont les considérants 5 à 8 rappellent respectivement que le droit d’utiliser les radiofréquences spécifiques et le droit d’exploiter un MSS sont soumis aux conditions communes, que le contrôle du respect de ces conditions communes et les mesures d’exécution, y compris l’évaluation finale de tout manquement aux conditions communes, devraient être mis en œuvre au niveau national, que les règles d’exécution nationales devraient être conformes au droit de l’Union et que la nature transnationale des conditions communes exige de coordonner, au niveau de l’Union, les procédures nationales permettant aux États membres de les faire respecter. Les incohérences dans l’application des procédures d’exécution nationales, notamment en ce qui concerne l’enquête, le calendrier et la nature des mesures prises, conduiraient à une multiplicité de mesures d’exécution en contradiction avec le caractère paneuropéen des MSS.
51 Le considérant 14 de la décision 2011/667 indique à cet égard que le contrôle du respect desdites conditions dans chaque État membre et, en particulier, l’analyse des faits étayant tout manquement présumé aux conditions communes, impliquent de connaître tous les éléments factuels de nature et aux conséquences transnationales et peuvent exiger des informations sur la fourniture du service dans d’autres États membres. Partager les conclusions des différentes autorités nationales compétentes et les opinions formulées par les opérateurs autorisés concernés permettrait d’assurer une exécution plus cohérente et efficace dans l’Union. En outre, un calendrier d’exécution coordonné devrait accroître la sécurité juridique pour les opérateurs autorisés concernés.
52 Ainsi, aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2011/667, compte tenu de la nature transversale des MSS, la coordination, avec l’assistance du COCOM, vise en particulier à faciliter l’analyse commune des faits étayant tout manquement présumé et de sa gravité et à permettre une application cohérente des règles d’exécution nationales dans l’Union, y compris par l’harmonisation du calendrier des mesures prises, notamment lorsque les manquements sont de même nature.
53 À cet égard, il est relevé au considérant 11 de la décision 2011/667 que l’article 10 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), qui couvre les services de communications électroniques en cause, prévoit une approche graduelle de l’exécution comportant une première phase (phase I) au cours de laquelle le manquement présumé fait l’objet d’une enquête et les mesures destinées à garantir le respect des conditions sont arrêtées le cas échéant. En particulier, au cas où il serait nécessaire de lancer un satellite pour respecter l’une des conditions communes, les mesures arrêtées peuvent prévoir une feuille de route avec des étapes intermédiaires et les échéances correspondantes. Une seconde phase (phase II), déclenchée par le fait de ne pas remédier à des manquements graves ou répétés, peut alors aboutir au retrait des droits d’utilisation.
54 C’est l’article 3, paragraphes 1 à 8, de la décision 2011/667 qui définit les modalités d’application coordonnée des règles d’exécution nationales. Le paragraphe 1 prévoit que l’État membre autorisant qui constate qu’un opérateur autorisé ne respecte pas les conditions communes en informe celui-ci et la Commission, qui en informe les autres États membres. Selon le paragraphe 2, les États membres ayant délivré une autorisation, autre que celui qui a constaté qu’un opérateur autorisé ne respectait pas une ou plusieurs des conditions communes, procèdent à une enquête pour établir s’il y a manquement, dans leur juridiction, aux conditions communes en question et donnent à l’opérateur concerné l’occasion d’exposer son point de vue. Le paragraphe 3 dispose que la Commission informe les États membres du résumé des conclusions transmises par ceux ayant délivré une autorisation, convoque une réunion du COCOM afin d’examiner le manquement présumé et, le cas échéant, de discuter des mesures appropriées pour garantir le respect des conditions communes, conformément aux objectifs visés à l’article 1er, paragraphe 2, de ladite décision. Le paragraphe 5 prévoit que, à la suite de la réunion du COCOM, l’État membre autorisant qui constate qu’il y a manquement aux conditions communes prend les mesures appropriées destinées à garantir le respect des conditions communes, à l’exception du retrait ou de la suspension de toute autorisation ou de tout droit d’utilisation dont ledit opérateur est titulaire. Conformément au paragraphe 6, en cas de manquements graves ou répétés aux conditions communes, l’État membre qui, après avoir pris les mesures visées au paragraphe 5, entend retirer l’autorisation en informe la Commission qui communique à tous les autres États membres les informations transmises par ledit État membre relatives aux mesures prises par l’opérateur concerné pour se conformer aux conditions communes. Selon le paragraphe 7, une réunion du COCOM est organisée afin de coordonner tout retrait d’une autorisation conformément aux objectifs visés à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2011/667. Le paragraphe 8 énonce que, à la suite de ladite réunion, les États membres peuvent arrêter les décisions appropriées en vue de retirer l’autorisation accordée.
55 Il ressort de la décision attaquée que, à la suite des allégations de certains États membres, selon lesquelles les opérateurs autorisés ne respectaient pas certaines conditions communes, le COCOM a examiné la situation avec l’assistance du GT MSS, après avoir autorisé les opérateurs en cause à présenter leur point de vue et à fournir des informations à la Commission et aux États membres. Dans ce contexte, lors de la réunion du COCOM qui s’est tenue le 11 juillet 2013, le document intitulé « Approche coordonnée de mesures et feuille de route pour remédier aux manquements aux conditions communes énoncées à l’article 7, paragraphe 2, de la décision MSS no 626/2008/CE » et son annexe, à savoir la feuille de route, ont été élaborés par des experts nationaux de plusieurs États membres.
56 Conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation « porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit », à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
57 La Commission a justifié l’application au cas d’espèce de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 en exposant dans la décision attaquée que « divulguer la feuille de route alors qu’une procédure d’exécution est en cours, avec le processus, étroitement lié, de collecte, de partage et d’analyse des informations sur le manquement présumé, porterait atteinte à l’objectif des enquêtes en cours au niveau national ainsi qu’à l’application des règles d’exécution nationales dans toute l’Union ».
58 Ainsi qu’il est indiqué dans la décision attaquée, la feuille de route a, selon son intitulé, pour objet de présenter des mesures en vue d’assurer le respect, par les opérateurs autorisés, des conditions communes, y compris de nouvelles étapes intermédiaires et les échéances correspondantes.
59 Il ressort en outre de la décision attaquée, sans que cela soit d’ailleurs contesté par la requérante, que la feuille de route est un document de discussion « non contraignant », élaboré par des experts nationaux de plusieurs États membres, qui est l’expression des efforts de coordination de ces États en vue d’assurer la mise en œuvre des conditions communes. Les mesures et les échéances visées énumérées dans la feuille de route ne correspondraient pas nécessairement à celles décidées par les différentes ANR dans le cadre de l’application de leur droit national. En effet, ce seraient les ANR des différents États membres qui demeureraient responsables de l’interprétation et de la mise en œuvre des conditions communes.
60 La Commission déduit de ces considérations que, comme il est possible que des ANR décident d’autres échéances ou d’autres mesures, « la divulgation de la feuille de route serait par conséquent trompeuse dans la mesure où elle pourrait être considérée comme représentant les mesures que les opérateurs autorisés doivent suivre dans tous les États membres. Cela engendrerait une confusion au sein du public et pourrait être utilisé par ViaSat, ou d’autres concurrents, à l’encontre des ANR au moment où celles-ci enquêtent pour déterminer si les opérateurs autorisés respectent les mesures et les échéances nationales, afin d’exercer une pression externe sur les ANR et de s’ingérer dans leurs activités d’exécution. Ces pressions et ingérences externes compromettraient la sérénité et l’efficacité des enquêtes au niveau national ».
61 Selon la décision attaquée, la feuille de route reflète plus particulièrement les efforts de coordination de certains États membres, avec l’assistance du COCOM, dans le cadre de la phase I de la mise en œuvre des licences ou des autorisations accordées aux opérateurs autorisés, en application de l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2011/667. Les discussions menées au sein du COCOM et du GT MSS, qui ont abouti à l’élaboration de la feuille de route par plusieurs experts nationaux, auraient pour but de faciliter l’analyse commune des faits étayant tout manquement présumé aux conditions communes et leur gravité afin de permettre de dégager une approche commune sur des mesures envisageables pour remédier à ces manquements. Selon la même décision, il va de soi qu’il fait partie de la mission du COCOM et du GT MSS de collecter, partager et analyser les informations relatives aux prétendus manquements, dans la mesure où la collecte et l’analyse, d’une part, et les efforts en vue d’une approche coordonnée sur les mesures appropriées d’exécution, d’autre part, sont intrinsèquement liées ainsi que cela ressort également de l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2011/667.
62 Il ressort encore de la décision attaquée que, selon la Commission, « [l]a divulgation de la feuille de route nuirait dès lors à l’exécution cohérente des conditions communes comme prévu dans la décision 2011/667 […] : en conséquence d’une divulgation prématurée de la feuille de route, les États membres obtiendraient moins d’informations de la part des opérateurs autorisés et limiteraient également le partage et l’analyse des informations en ce qui concerne le manquement présumé. Par conséquent, le climat de confiance mutuelle qui s’est installé entre les États membres (et à l’égard de la Commission) lors de l’élaboration de la feuille de route grâce aux efforts de coordination serait miné, tout comme le processus d’exécution. La capacité des ANR de prendre une décision avisée, coordonnée et appropriée dans le cadre d’exécutions en cours serait affectée. En outre, cela aurait également un effet négatif sur la mesure dans laquelle la Commission peut promouvoir une approche coordonnée de l’exécution entre États membres ».
63 Dans la décision attaquée, la Commission ajoute que « jusqu’à présent, un certain nombre d’autorités nationales ont pris des mesures d’exécution dans le cadre de la phase I de mise en œuvre des licences ou autorisations accordées aux opérateurs autorisés, notamment, en Allemagne, en Finlande, en Suède, en Espagne et au Royaume‑Uni. Ces États membres pourraient devoir agir davantage dans le cadre de la phase II de mise en œuvre, y compris la possibilité d’imposer des sanctions ou même retirer des licences. Dès lors, la collecte, le partage et l’analyse des informations dans le cadre du COCOM et du GT MSS relatives au manquement allégué des conditions communes a pour but la mise en œuvre des conditions communes et un tel travail consiste dans des enquêtes au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ».
64 Au regard de cette motivation, la requérante fait valoir, d’une part, que l’exception au droit d’accès prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 a pour but de protéger l’objectif d’enquêtes menées par les institutions de l’Union alors que la procédure ayant abouti à l’adoption de la feuille de route ne relève pas d’une telle enquête.
65 À cet égard, il convient de relever d’emblée que la notion d’enquête, figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, est une notion autonome du droit de l’Union, qui doit être interprétée en tenant compte, notamment, de son sens habituel ainsi que du contexte dans lequel elle s’insère (arrêt du 7 septembre 2017, France/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, point 45).
66 La Cour a ainsi été amenée à juger que, sans qu’il fût besoin de dégager une définition exhaustive des « activités d’enquête », au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y avait lieu de considérer que constituait une telle activité une procédure structurée et formalisée de la Commission dont l’objectif était la collecte et l’analyse d’informations afin que cette institution pût adopter une position dans le cadre de l’exercice de ses fonctions prévues par les traités UE et FUE. Cette procédure ne doit pas nécessairement viser à détecter ou à poursuivre une infraction ou une irrégularité, de sorte que la notion d’« enquête » est susceptible de couvrir également l’activité de la Commission visant à constater des faits afin d’évaluer une situation donnée (arrêt du 7 septembre 2017, France/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, points 46 et 47).
67 De même, il a été jugé qu’il n’était pas indispensable, pour qu’une procédure fût qualifiée d’« enquête », que la position adoptée par la Commission pour accomplir ses fonctions fût revêtue de la forme d’une décision au sens de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE. Une telle position peut prendre la forme, notamment, d’un rapport ou d’une recommandation (arrêt du 7 septembre 2017, France/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, point 48).
68 Or, il résulte des considérations exposées aux points 44 à 55 ci-dessus que la feuille de route a été élaborée dans le cadre d’une procédure structurée et formalisée, mise en place par l’article 3 de la décision 2011/667, qui vise notamment la collecte et l’analyse d’informations relatives à d’éventuels manquements aux conditions communes et à leur gravité, aux fins de discuter, dans le respect des objectifs poursuivis par l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2011/667, des mesures correctrices au manquement concerné à adopter, notamment, sous forme de feuille de route avec des étapes intermédiaires et les échéances correspondantes ainsi qu’il est indiqué plus particulièrement au considérant 11 de ladite décision. Par ailleurs, comme il a été relevé, notamment, au point 50 ci-dessus, le contrôle du respect des conditions communes et les mesures d’exécution, y compris l’évaluation finale de tout manquement aux conditions communes dont l’autorisation est assortie, devraient être mis en œuvre au niveau national. Enfin, il ressort de la décision attaquée qu’un certain nombre d’États membres ont adopté des mesures d’exécution dans le cadre de la phase I et poursuivent les enquêtes au niveau national afin d’évaluer le respect des conditions communes et des mesures d’exécution nationales et d’adopter, le cas échéant, d’autres mesures appropriées, voire, dans le cadre de la phase II, de décider le retrait des droits d’utilisation dans le respect de la procédure instituée par l’article 3 de la décision 2011/667.
69 L’objection soulevée dans ce contexte par la requérante, selon laquelle l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement 1049/2001 est exclue en l’espèce dans la mesure où l’exception en cause est invoquée pour protéger l’objectif d’« enquêtes menées au niveau national sous les auspices du COCOM et du GT MSS » et non d’une enquête de la Commission, doit être rejetée.
70 En effet, il ressort de la jurisprudence que la circonstance qu’une enquête soit, le cas échéant, diligentée par des autorités publiques d’États membres et non par une institution de l’Union n’empêche pas l’inclusion d’un document dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, qui vise également à protéger les intérêts qui sont propres à un État membre, tels la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit que poursuivent les services relevant de l’autorité de cet État membre (voir, en ce sens, arrêt du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de Espana/Commission, T‑623/13, EU:T:2015:268, point 44 et jurisprudence citée). Il en est d’autant plus ainsi lorsque, comme en l’espèce, la feuille de route s’inscrit dans le cadre d’une procédure de coordination relative à des obligations prévues par la réglementation de l’Union, mise en place par celle-ci et qui a pour objet l’échange et l’analyse d’informations ainsi que la coordination, au niveau de l’Union, des activités d’enquête et des mesures d’exécution nationales relatives à d’éventuels manquements à ces obligations.
71 À cela s’ajoute le fait que, comme il résulte de la jurisprudence citée au point 67 ci‑dessus et ainsi qu’il est d’ailleurs admis par les parties, l’absence alléguée de caractère contraignant de la feuille de route n’est pas non plus un obstacle à l’application de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, de ce règlement.
72 Par conséquent, la feuille de route, qui a été élaborée dans le cadre de la phase I de la procédure instituée à l’article 3 de la décision 2011/667 adoptée en application de l’article 9, paragraphe 3, de la décision MSS, relève d’une activité d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
73 La requérante fait valoir, d’autre part, que, en tout état de cause, la divulgation de la feuille de route ne met aucunement en péril l’achèvement d’une quelconque activité d’enquête à laquelle il serait procédé ou envisagé de procéder au niveau national et que la décision attaquée n’explique pas non plus comment une telle divulgation pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
74 Il est de jurisprudence constante que l’exception prévue par cette disposition ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais l’objectif de ces activités (voir arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 83 et jurisprudence citée), à savoir, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort, notamment, des points 61 et 62 ci‑dessus, la coordination des efforts des États membres et l’exécution cohérente des conditions communes.
75 Selon la même jurisprudence, l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 doit recevoir une interprétation selon laquelle cette disposition n’est applicable que si la divulgation des documents en question risque de mettre en péril l’achèvement des activités d’inspection, d’enquête et d’audit visées (arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 86).
76 Certes, les différents actes d’enquête ou d’inspection peuvent rester couverts par l’exception tirée de la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit tant que les activités d’enquête ou d’inspection se poursuivent, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au rapport auquel l’accès est demandé est terminée (arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 87).
77 Néanmoins, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit sont couverts par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 tant que les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités (arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 88).
78 Une telle solution se heurterait à l’objectif consistant à garantir l’accès du public aux documents des institutions, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public (arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 89).
79 Il ressort également de la jurisprudence que la circonstance que l’institution ou l’organe en cause peut être amené à reprendre ses activités d’enquête peut, le cas échéant, permettre de considérer que l’enquête en question n’est pas définitivement clôturée lors de l’adoption de la décision relative à l’accès à un document (voir, en ce sens, arrêts du 7 octobre 2014, Schenker/Commission, T‑534/11, EU:T:2014:854, point 72, et du 7 septembre 2017, AlzChem/Commission, T‑451/15, non publié, EU:T:2017:588, points 41 et 42 et jurisprudence citée).
80 L’argument de la requérante, selon lequel la Commission ne saurait affirmer en l’espèce qu’il existe un besoin de protéger une procédure d’exécution ou d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, alors que la conclusion de la feuille de route semble avoir été convenue comme solution commune aux manquements constatés à la suite de différentes procédures d’exécution nationales entamées par les ANR et qui ont dès lors été clôturées, doit être écarté, car il manque en fait.
81 En effet, comme il ressort du point 63 ci-dessus, la feuille de route a été adoptée dans le cadre des mesures d’enquête et d’exécution nationales coordonnées, prises au titre de la phase I de l’exécution des licences ou des autorisations accordées aux opérateurs autorisés, qui étaient toujours en cours dans les différents États membres au moment de l’adoption de la décision attaquée. Par ailleurs, ces États allaient, le cas échéant, être amenés à adopter d’autres mesures, y compris, à la suite du déclenchement de la phase II de l’exécution, le retrait des droits d’utilisation en cas de persistance ou de réitération, notamment, des manquements à l’origine de la feuille de route.
82 Il en résulte que les procédures nationales d’exécution liées aux manquements allégués qui ont donné lieu à la feuille de route n’ont pas été clôturées par l’adoption de celle-ci, alors que certaines étapes n’étaient pas atteintes par les opérateurs autorisés au moment de l’adoption de la décision attaquée, de sorte que les différents actes d’enquête postérieurs étaient susceptibles de rentrer dans le champ d’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 conformément à la jurisprudence rappelée aux points 74 à 79 ci‑dessus. L’argument au soutien de la divulgation de la feuille de route, fondé sur le temps écoulé entre l’adoption de celle-ci en 2013, qui aurait « clôturé » la procédure, et la demande d’accès en 2017, doit dès lors être rejeté également.
83 Quant au grief de la requérante selon lequel la Commission n’a pas démontré de quelle manière la divulgation de la feuille de route pourrait, conformément aux exigences de la jurisprudence rappelée au point 41 ci‑dessus, porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il ne saurait pas non plus être retenu.
84 En premier lieu, il ressort des points 59 et 60 ci‑dessus que, selon la décision attaquée, la divulgation prématurée de la feuille de route risquerait de mettre en péril l’achèvement des enquêtes au niveau national en raison de la faculté des ANR de retenir des échéances et des mesures différentes de celles convenues dans la feuille de route compte tenu du mode d’élaboration et des effets de celle-ci. En effet, pareille divulgation prématurée risquerait d’engendrer une confusion dans le public sur l’obligation de suivre ou non la feuille de route et cette dernière pourrait ainsi être utilisée par les concurrents des opérateurs autorisés pour exercer une pression sur les ANR et une ingérence dans leurs activités d’exécution qui compromettrait la sérénité et l’efficacité des enquêtes en cours au niveau national.
85 À cet égard, il convient de relever d’emblée qu’il a déjà été jugé que l’intérêt protégé par l’exception en cause est de permettre que les enquêtes se réalisent de manière indépendante et sans pressions, que celles-ci proviennent de l’entité qui fait l’objet de l’enquête, d’une autre entité ou du public en général (voir, en ce sens, arrêt du 12 mai 2015, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑480/11, EU:T:2015:272, point 63).
86 Ainsi qu’il a été relevé dans la décision attaquée, l’article 13 du règlement de procédure du COCOM prévoit que les « délibérations du comité revêtent un caractère confidentiel » et l’article 5 du mandat du GT MSS indique que « toute information reçue dans le cadre du groupe est réputée confidentielle et ne peut être communiquée, sous réserve d’indications spécifiques fournies par le président ». Si, conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO 2011, L 55, p. 291), les principes et les conditions concernant l’accès du public aux documents et les règles relatives à la protection des données qui sont applicables à la Commission s’appliquent également aux comités et que les droits d’accès aux documents sont garantis dans les conditions et les limites fixées par le règlement no 1049/2001, de sorte que c’est dans le seul cadre des exceptions prévues par ce règlement que doivent être examinés les motifs invoqués au soutien du refus (arrêt du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T‑166/05, non publié, EU:T:2009:65, point 41), il n’en demeure pas moins que lesdites règles de confidentialité reflètent l’importance attachée à la confidentialité des informations et des délibérations du comité relatives aux prétendus manquements des opérateurs autorisés aux conditions communes en vue d’assurer le déroulement serein et efficace des différentes procédures d’enquête et d’exécution en cours, y compris au niveau des États membres.
87 Il y a lieu d’admettre que, comme le soutient la requérante, il n’est pas établi que la divulgation de la feuille de route engendrerait une confusion sur l’obligation pour les autorités nationales des différents États membres, en particulier les autorités de ceux qui n’ont pas participé à l’élaboration de la feuille de route, de suivre les mesures et les échéances qui y sont énoncées, alors que tous les États membres y ont d’ores et déjà accès dans le cadre de la procédure mise en place par l’article 3 de la décision 2011/667.
88 Toutefois, contrairement aux allégations de la requérante, la divulgation prématurée de la feuille de route au public engendrerait néanmoins un risque réel et raisonnablement prévisible d’exercice de pressions externes sur les ANR de la part des concurrents des opérateurs autorisés au détriment d’un déroulement serein des activités d’enquête et d’exécution de celles-ci dans le cadre de l’application des conditions communes précisément à un moment où ces autorités enquêtaient pour déterminer si les opérateurs autorisés respectaient les mesures et les échéances nationales qui étaient fixées par les différentes ANR dans le cadre de l’application de leur droit national et qui, ainsi qu’il a été relevé au point 59 ci-dessus, différaient, le cas échéant, de celles qui faisaient l’objet de la feuille de route, laquelle était le reflet d’un effort de coordination de quelques États membres sans s’imposer nécessairement aux ANR des différents États membres.
89 En second lieu, il ressort du point 62 ci‑dessus que, selon la décision attaquée, la divulgation prématurée de la feuille de route risquerait de mettre en péril l’achèvement des enquêtes au niveau national également dans la mesure où les autorités nationales obtiendraient moins d’informations des opérateurs autorisés et limiteraient le partage et l’analyse des informations pour ce qui concerne les manquements présumés, alors qu’une analyse adéquate et commune des faits et de la gravité des manquements présumés est nécessaire à une approche coordonnée des États membres en matière d’exécution ainsi qu’à une exécution efficace. Le climat de confiance qui s’est installé entre les États membres et à l’égard de la Commission lors de l’élaboration de la feuille de route grâce aux efforts de coordination serait miné, tout comme le processus d’exécution. Or, un tel climat de confiance serait nécessaire pour le bon fonctionnement du processus d’exécution mis en place par la décision MSS et l’article 3 de la décision 2011/667, en vertu desquelles le COCOM a été désigné comme étant le forum approprié pour les discussions relatives à l’exécution en cas de manquements présumés aux conditions communes et les États membres doivent notifier les informations spécifiques relatives à leurs conclusions sur les manquements présumés et les points de vue exprimés par les opérateurs autorisés.
90 Il convient d’observer à cet égard que les mesures envisagées et le calendrier pour leur mise en œuvre, énoncés dans la feuille de route, sont intrinsèquement liés au respect des conditions communes liant les opérateurs autorisés, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre dans la décision attaquée. Il peut donc être facilement déduit de la teneur même de la feuille de route la nature des manquements allégués et leur aspect temporel.
91 Dans ces conditions, il y a lieu de relever que, si les informations contenues dans la feuille de route étaient rendues publiques, elles seraient susceptibles d’être exploitées par les concurrents des opérateurs autorisés en vue de solliciter la constatation du non‑respect des conditions communes et l’adoption de sanctions à un stade où les procédures d’enquête et d’exécution nationales instituées à cet effet seraient toujours en cours. À cela s’ajoute que les mesures et les échéances fixées dans la feuille de route reflètent nécessairement, comme il est relevé plus loin dans la décision attaquée, des aspects liés au développement technique et commercial des intéressés dont la divulgation révélerait en particulier aux concurrents des informations touchant, notamment, aux modèles d’entreprise des opérateurs autorisés et à leurs capacités.
92 En outre, ainsi que la Commission l’a indiqué dans la décision attaquée, une divulgation prématurée des informations contenues dans la feuille de route, en tant que document de discussion qui n’exposait pas les constatations finales concernant les prétendus manquements aux conditions communes, alors qu’il appartenait aux autorités nationales de mettre en œuvre l’évaluation finale des manquements aux conditions communes, risquerait de porter indûment atteinte à la réputation des opérateurs autorisés, et d’ébranler également le climat de confiance nécessaire au bon déroulement des procédures d’enquête et d’exécution nationales en cours aux fins d’assurer l’exécution cohérente des conditions communes et à l’aboutissement des efforts de la Commission de promouvoir une approche coordonnée de l’exécution entre les États membres.
93 L’argument de la requérante selon lequel la Commission aurait erronément relevé, dans la décision attaquée, que la révélation prématurée de la feuille de route risquerait d’avoir pour conséquence que lesdits opérateurs adopteraient une attitude moins coopérative à l’égard des ANR, même à le supposer fondé, n’est toutefois pas apte à remettre en cause, à lui seul, les considérations exposées aux points 84 à 92 ci‑dessus.
94 Enfin, est indifférente, en vue de déterminer les obligations découlant pour la Commission de l’application du règlement no 1049/2001, la circonstance alléguée par la requérante selon laquelle certaines informations de la feuille de route auraient été divulguées par les opérateurs autorisés eux-mêmes ou par des autorités nationales, ladite institution étant tenue de refuser l’accès à un document sur le fondement du règlement no 1049/2001 dès lors que les conditions prévues dans ce dernier sont remplies, et cela même lorsque, comme le relève la requérante, des informations publiées ne correspondraient pas au contenu de la feuille de route.
95 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que l’examen auquel la Commission a procédé afin d’appliquer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, tel qu’il ressort de la décision attaquée, a été effectué de façon concrète. Ladite institution a pu considérer que la feuille de route relevait du champ d’application de ladite exception et elle a pu estimer, au moment de l’adoption de la décision attaquée, que la divulgation d’un tel document, alors que des procédures d’exécution nationales étaient en cours, ainsi que le processus étroitement lié de collecte, de partage et d’analyse des informations sur le manquement présumé, risquerait de porter atteinte à l’objectif des enquêtes en cours au niveau national et à l’application des règles d’exécution nationales dans l’Union conformément au processus d’exécution mis en place par la décision MSS et l’article 3 de la décision 2011/667.
96 Par conséquent, le premier moyen doit être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement no 1049/2001
97 La requérante fait valoir, en premier lieu, que la Commission n’a pas déployé d’efforts sérieux pour identifier un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement no 1049/2001 et n’a manifestement pas non plus produit une motivation suffisante étayant sa conclusion. Or, l’existence d’un tel intérêt supérieur découlerait manifestement directement de la nature et de la finalité de la feuille de route et de ses rapports avec l’application des conditions communes. La requérante aurait justifié clairement dans sa demande d’accès confirmative les raisons de l’existence d’un intérêt public supérieur en l’espèce.
98 La requérante fait valoir, en deuxième lieu, qu’elle n’a pas besoin de la feuille de route pour étayer son argumentation dans le cadre du recours en annulation qu’elle a introduit devant le Tribunal et qui est enregistré sous le numéro T‑245/17, ou dans la procédure suivie devant la Cour d’appel de Bruxelles (Belgique). En tout état de cause, l’intérêt particulier d’un demandeur à obtenir la communication de documents ainsi que sa situation individuelle pourraient être pris en compte lorsqu’ils se rattacheraient également à un intérêt public supérieur.
99 La requérante fait valoir, en troisième lieu, que le principe de transparence présente une acuité particulière en l’espèce. En effet, il existerait en l’espèce des circonstances particulières justifiant la constatation d’un intérêt supérieur en faveur de la divulgation de la feuille de route au public, qui découleraient de la combinaison de l’objectif de l’initiative d’harmonisation des MSS de l’Union, des droits exclusifs d’utilisation du spectre par l’intervenante dans des conditions très précises et du manquement réitéré de cette dernière de satisfaire à ses obligations, qui auraient empêché de réaliser des objectifs d’intérêt public importants, tels que le développement des MSS dans l’Union et l’assurance d’une utilisation prompte et correcte de ce spectre très précieux et limité. Compte tenu de l’importance de l’initiative relative aux MSS utilisant la bande de fréquences de 2 GHz, qui se refléterait aussi dans les travaux préparatoires en cause, le principe de transparence voudrait que les personnes intéressées se voient octroyer le droit de savoir à quelles conditions l’intervenante se serait vu offrir une deuxième chance et devraient avoir l’occasion de se demander si cela était légal alors que plusieurs autorités nationales auraient émis des doutes à cet égard, et quelle direction prendrait actuellement ladite initiative dans l’Union. Selon la requérante, la connaissance par les citoyens et les concurrents des activités de l’administration concernant les projets promis au public, en particulier lorsqu’une modification substantielle de la manière dont ils sont fournis est envisagée, est une garantie de son bon fonctionnement et conforme à l’objectif global visant à assurer une administration européenne ouverte.
100 La requérante fait valoir, en quatrième lieu, que le règlement no 1049/2001 ne prévoit aucune exception permettant à la Commission de refuser la divulgation d’un document lorsqu’elle estime que la transparence a déjà été suffisamment assurée par la divulgation de certains éléments d’information relatifs au document demandé dans le cadre de consultations publiques ou au motif que les États membres seraient un meilleur forum que la Commission aux fins d’assurer la transparence.
101 La Commission, soutenue par l’intervenante, conteste l’argumentation de la requérante.
102 Ainsi qu’il a été relevé au point 56 ci-dessus, la circonstance que la divulgation d’un document porte atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête poursuivis par l’institution en cause n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ce document.
103 Il incombe au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur qui justifie la divulgation des documents concernés (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 94, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 90). En effet, c’est à ceux qui soutiennent l’existence d’un intérêt public supérieur au sens du dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 qu’il incombe de le démontrer (arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T‑306/12, EU:T:2014:816, point 97).
104 À cet égard, l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit, certes, pas nécessairement être distinct des principes qui sous‑tendent le règlement no 1049/2001 (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 92, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 92).
105 Cependant, des considérations générales ne sauraient être retenues pour justifier l’accès aux documents demandés (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 93, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 93).
106 En réponse à la demande de la requérante d’avoir accès à la feuille de route eu égard à l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation consistant dans le droit du public de savoir, d’une part, à quel stade se trouve la réalisation du projet en cause et, d’autre part, dans quelle mesure l’intervenante aurait dévié des conditions prévues dans la procédure de sélection, la décision attaquée indique, premièrement, que la transparence a été assurée principalement au niveau des États membres conformément au droit national, dans la mesure où la détermination des conditions applicables aux opérateurs de MSS autorisés est une prérogative des autorités nationales, y compris leurs adaptations éventuelles. Pour cette raison, des consultations publiques sur de possibles adaptations des autorisations nationales des opérateurs autorisés délivrées auraient été organisées dans plusieurs États membres et publiées sur les sites Internet des ANR. Deuxièmement, la requérante serait un concurrent direct de l’intervenante et la demande d’accès servirait avant tout l’intérêt privé de la requérante. Troisièmement, la Commission n’aurait identifié aucun intérêt public supérieur justifiant une divulgation du document demandé, de sorte que les intérêts protégés, notamment, par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2011 prévaudraient. Quatrièmement, il en serait d’autant plus ainsi qu’il s’agirait en l’espèce de l’activité administrative de l’institution concernée.
107 En premier lieu, il résulte des considérations qui précèdent que, contrairement à ce que soutient la requérante, la décision attaquée satisfait à l’exigence de motivation dans la mesure où elle énonce les différents motifs au soutien du refus de reconnaître l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document demandé. Concernant plus particulièrement le reproche selon lequel la Commission n’aurait pas fait d’efforts sérieux pour identifier un tel intérêt public supérieur, il convient de rappeler que, comme il a été relevé au point 103 ci-dessus, c’est au demandeur qui soutient l’existence d’un intérêt public supérieur au sens du dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 qu’il incombe de le démontrer en invoquant des circonstances concrètes fondant un tel intérêt. Or, la Commission a considéré que tel n’avait pas été le cas.
108 En deuxième lieu, la requérante est restée en défaut de démontrer que, comme elle le soutient, le principe de transparence présentait une acuité particulière en l’espèce. Certes, l’existence d’intérêts particuliers ou privés à la divulgation de la feuille de route, tels ceux relatifs à la poursuite d’un recours en justice (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2016, Secolux/Commission, T‑363/14, EU:T:2016:521, point 73 et jurisprudence citée), n’est pas exclusive de l’existence d’un éventuel intérêt public supérieur ayant un caractère objectif et général justifiant, partant, la divulgation (voir, en ce sens, arrêts du 25 octobre 2013, Beninca/Commission, T‑561/12, non publié, EU:T:2013:558, point 58, et du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commission, T‑623/13, non publié, EU:T:2015:268, point 90), mais la Commission a pu considérer sans commettre d’erreur que l’existence d’un tel intérêt public supérieur n’avait pas pu être identifiée sur la base des circonstances invoquées par la requérante.
109 En effet, si, comme l’affirme la requérante, il existe un intérêt public certain à la réalisation du projet en cause, en ce qu’il vise notamment à permettre la diffusion de communications mobiles et à haut débit dans les régions rurales et moins développées de l’Union, à contribuer au développement du marché intérieur et à améliorer la concurrence ainsi qu’à stimuler les investissements efficaces, de telles allégations générales ne sauraient suffire pour justifier à elles seules l’accès au document demandé au détriment de la protection des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. De même, les allégations générales avancées dans ce contexte, en ce qu’elles se rapportent à l’intérêt du public et des concurrents de l’intervenante à être informés concernant l’état d’avancement du projet de MSS et à être en mesure de savoir si et dans quelle mesure les conditions initiales d’attribution ont été modifiées et mises en œuvre, ne sont pas de nature à établir concrètement que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une quelconque acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant le refus de divulgation de la feuille de route (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, points 157 et 158). Enfin, les allégations de la requérante selon lesquelles le contrôle de l’activité de l’administration par les citoyens et les concurrents favorise une action efficace de l’administration, engendrant la confiance, qui est une garantie du bon fonctionnement du système démocratique, constituent des considérations générales ne pouvant être de nature à établir que le principe de transparence présentait concrètement en l’espèce une acuité particulière de nature à primer la protection des activités d’enquête (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, points 91 et 93 et jurisprudence citée)
110 En troisième lieu, c’est encore à juste titre que la Commission a rappelé dans ce contexte la jurisprudence selon laquelle l’intérêt public à la transparence n’avait pas le même poids lorsqu’il s’agissait de l’activité administrative de l’institution concernée, dans le cadre de laquelle s’inscrivaient en l’espèce les documents demandés, que lorsque l’activité législative de celle-ci était en cause (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 60, et du 25 octobre 2013, Beninca/Commission, T‑561/12, non publié, EU:T:2013:558, point 64).
111 En quatrième lieu, l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation du document demandé ne découle pas non plus de la prise en compte de l’article 3, paragraphe 3, de la décision MSS, car ainsi que la Commission et l’intervenante l’ont relevé à juste titre, cette disposition ne fait que rappeler l’application du règlement no 1049/2001 à la demande d’accès au document visé et ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle modifierait la portée du règlement no 1049/2001 de manière à ce qu’une transparence accrue soit exigée dans le cadre de l’appel d’offres relatif aux systèmes paneuropéens fournissant des MSS.
112 Eu égard aux considérations qui précèdent, et sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le bien‑fondé du motif énoncé dans la décision attaquée selon lequel une certaine transparence à l’égard du public a été assurée au niveau des États membres, il convient de conclure que la requérante n’a pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document demandé en vertu du dernier membre de phrase du paragraphe 2, de l’article 4, du règlement no 1049/2001, de sorte que le quatrième moyen doit être rejeté.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
113 La requérante fait valoir à titre subsidiaire que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 en refusant d’accorder pour le moins un accès partiel à la feuille de route.
114 Premièrement, la formulation de la décision attaquée laisserait penser que le principe d’accès aux documents ne s’appliquerait qu’aux documents en tant que tels et non aux éléments d’information y contenus, ce qui serait contraire à la jurisprudence de la Cour et du Tribunal.
115 Deuxièmement, il ressortirait du libellé et de la brièveté de la section pertinente de la décision attaquée que la Commission n’aurait pas examiné sérieusement la possibilité d’accorder un accès partiel aux informations contenues dans la feuille de route, ignorant ainsi son obligation de procéder à un examen concret et individuel de chaque document d’une manière méticuleuse afin de donner plein effet au droit fondamental d’accès aux documents et de respecter le principe de proportionnalité. En outre, la Commission n’aurait pas motivé l’impossibilité de rendre inaccessibles les seules parties de la feuille de route couvertes par les exceptions invoquées eu égard à la nature et au contenu des informations en cause, ni expliqué pourquoi les autres parties de la feuille de route seraient entièrement privées de leur contenu ou de leur signification en cas d’expurgation, ni allégué qu’une telle opération aurait entraîné une charge excessive de travail pour elle.
116 Selon la requérante, dans la mesure où la feuille de route est principalement un document visant à fixer de nouveaux délais et de nouvelles étapes auxquels les opérateurs autorisés doivent se conformer afin de satisfaire à l’obligation leur incombant en vertu du cadre réglementaire relatif à l’utilisation de la bande de fréquences de 2 GHz, il est, en tout état de cause, très douteux que toutes les informations contenues dans la feuille de route soient couvertes par les exceptions invoquées par la Commission.
117 Troisièmement, l’article 3, paragraphe 3, de la décision MSS, de par sa référence expresse au règlement no 1049/2001, militerait, à tout le moins, en faveur d’un accès partiel à un document tel que la feuille de route dans laquelle un soumissionnaire semblerait avoir fait de nouveaux engagements, remplaçant ou complétant ceux qu’il avait faits au stade de l’offre, et dans laquelle les États membres sembleraient avoir étendu de fait certaines des échéances fixées dans la décision MSS pour la réalisation des étapes et l’exploitabilité du MSS promis.
118 La Commission, soutenue par la requérante, conteste l’argumentation de la requérante.
119 Il ressort de la décision attaquée que la Commission a envisagé la possibilité d’accorder un accès partiel à la feuille de route et que, à cette fin, elle a procédé à un examen concret du document en cause pour conclure que l’intégralité de ce dernier était couvert par les exceptions relatives à la protection des objectifs des activités d’enquête, des intérêts commerciaux de l’intervenante et des procédures juridictionnelles au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des informations contenues dans la feuille de route.
120 Ainsi qu’il résulte des points 56 à 95 et 102 à 112 ci-dessus, la Commission a pu valablement refuser l’accès intégral à la feuille de route en invoquant la seule protection des objectifs des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
121 Par ailleurs, dans la mesure où, compte tenu de la teneur des informations de la feuille de route, celles-ci formaient un contenu homogène et non susceptible de dissociation, c’est également à bon droit que la Commission a fait valoir que, dans les circonstances de l’espèce, l’exception tirée de la protection des objectifs des activités d’enquête justifiait le rejet de tout accès, même partiel, aux informations contenues dans la feuille de route, sous peine de mettre en péril le bon déroulement des procédures d’enquête en cours pour les raisons exposées aux points 80 à 95 ci-dessus.
122 Il convient d’ajouter à cet égard que, ainsi qu’il a été relevé au point 111 ci‑dessus, l’article 3, paragraphe 3, de la décision MSS ne saurait être interprété en ce sens que, comme le soutient la requérante, il élargirait la portée de la divulgation au-delà des limites précises fixées dans le règlement no 1049/2001 et comporterait en particulier une obligation renforcée d’examiner la possibilité d’un accès partiel à la feuille de route, dans la mesure où ladite disposition ne fait que rappeler l’application de ce règlement, sans modifier la portée de celui-ci.
123 Par conséquent la Commission n’a pas méconnu l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 en refusant un accès partiel à la feuille de route, de sorte que le cinquième moyen doit être rejeté également.
124 Au vu de cette conclusion, il n’est pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des deuxième et troisième moyens soulevés par la requérante, selon lesquels la Commission s’est fondée à tort, d’une part, sur l’exception tirée de la protection des intérêts commerciaux au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et, d’autre part, sur l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles en vertu de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du même règlement, pour refuser l’accès au document demandé.
125 Certes, selon la jurisprudence, un même document peut effectivement entrer dans le champ d’application d’une ou de plusieurs exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 (arrêt du 10 septembre 2008, Williams/Commission, T‑42/05, non publié, EU:T:2008:325, point 126).
126 Toutefois, il ressort de l’examen des premier, quatrième et cinquième moyens que, premièrement, la Commission n’a pas commis d’erreur en considérant que la divulgation de la feuille de route porterait atteinte à la protection des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, deuxièmement, la requérante n’a pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur qui justifierait néanmoins de donner accès au document demandé et, troisièmement, la Commission n’a pas commis d’erreur en refusant toute divulgation même partielle de son contenu en application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 afin de protéger les activités d’enquête en cause.
127 L’exception prise de la protection des activités d’enquête justifiant ainsi à elle seule la non-divulgation de la feuille de route, pour des raisons d’économie de procédure, il n’est pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des griefs de la requérante concernant l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux et à la protection des procédures juridictionnelles [voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 172 (non publié) et jurisprudence citée].
128 Eu égard à toutes les considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le chef de conclusions de la Commission visant à écarter les documents référencés dans les notes de bas de page du mémoire en adaptation de la requête sous la seule forme d’un lien renvoyant à un site Internet.
129 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
130 Aux termes de l’article 137 du règlement de procédure, en cas de non‑lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
131 En l’espèce, il y a lieu de constater que, comme le relève la requérante, le non-lieu à statuer en ce qui concerne la légalité de la décision implicite de rejet de la demande d’accès confirmative résulte de l’adoption de la décision attaquée, qui est intervenue plus de quatre mois après l’expiration du délai de réponse à la demande d’accès confirmative prévu à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1049/2001, et que la requérante n’avait d’autre choix, afin de sauvegarder ses droits, que d’introduire un recours en annulation à l’encontre de ladite décision implicite de refus d’accès dans l’attente d’une éventuelle décision explicite de la Commission dont l’adoption a amené la requérante à présenter un mémoire en adaptation de la requête initiale.
132 Il apparaît donc approprié – et il sera fait une juste appréciation de la cause en décidant dans les circonstances de la présente affaire – que la requérante, qui a succombé en l’essentiel de ses conclusions, supportera les trois quarts des dépens, y compris de ceux exposés par l’intervenante, et que la Commission supportera un quart de ses propres dépens ainsi qu’un quart des dépens exposés par la requérante et par l’intervenante.
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur la légalité de la décision implicite de la Commission européenne rejetant la demande d’accès confirmative de ViaSat, Inc. du 31 mai 2017 à la « feuille de route prévoyant des mesures relatives au respect des conditions communes énoncées dans la décision no 626/2008/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2008, concernant la sélection et l’autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (MSS), y compris de nouvelles étapes intermédiaires et les échéances correspondantes, par les opérateurs sélectionnés et autorisés pour la fourniture de services mobiles par satellite (MSS) ».
3) ViaSat est condamnée à supporter, outre trois quarts de ses propres dépens, trois quarts des dépens exposés par la Commission et par Inmarsat Ventures Ltd.
4) La Commission est condamnée à supporter, outre un quart de ses propres dépens, un quart des dépens exposés par ViaSat et par Inmarsat Ventures.