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Timestamp: 2016-10-28 04:29:42
Document Index: 118475986

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 36', 'Art. 37', 'Art. 3', 'Art. 9', 'Art. 12', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 26', 'Art. 36', 'Art. 23', 'Art. 36', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 36', 'Art. 37', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 36', 'Art. 23', 'Art. 37', 'Art. 27', 'Art. 55', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 48', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'Art. 159', 'Art. 156']

1A.245/2003 (31.03.2004)
2. Gemeinde Wangen-Br�ttisellen,
3. Stadt D�bendorf,
7. Gemeinde M�nchaltorf,
13. Gemeinde K�snacht,
15. Gemeinde Pf�ffikon,
16. Gemeinde St�fa,
21. Gemeinde F�llanden,
22. Gemeinde M�nnedorf,
Beschwerdef�hrerinnen, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler,
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr,
Flughafen Z�rich, �nderung des Betriebsreglements, Einf�hrung von S�danfl�gen auf die Piste 34, Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (1A.245/2003);
Plangenehmigung f�r den Neubau eines Instrumenten-
landesystems und einer Anflugbefeuerung f�r die
Gegen die Verf�gungen des BAZL und des UVEK vom 23. Juni 2003 haben neben zahlreichen Anwohnern die Gemeinde Maur und weitere 21 Z�rcher Gemeinden je eine Beschwerde bei der Rekurskommission UVEK eingereicht. Die Beschwerdef�hrerinnen beantragten in beiden Verfahren, dass die angefochtenen Entscheide zufolge Nichteinhaltung des Verfahrenskoordinationsgebots, wegen Nichtdurchf�hrung des erforderlichen kombinierten Plangenehmigungsverfahrens und wegen Verletzung raumplanerischer und umweltschutzrechtlicher Grunds�tze aufzuheben seien. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Dementsprechend seien Anfl�ge auf die Piste 34 w�hrend des laufenden Verfahrens grunds�tzlich zu untersagen. Eventuell seien w�hrend maximal zwei Jahren einzig Linienfl�ge von diesem Verbot auszunehmen, welche flugplanm�ssig w�hrend allf�llig fortbestehenden deutschen Sperrzeiten stattf�nden. Subeventuell sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung f�r so lange wieder zuzuerkennen, bis ein Plangenehmigungsverfahren bzw. ein formelles Enteignungsverfahren zur Durchsetzung der Dachziegelklammerungen in der S�danflugschneise eingeleitet und die entsprechenden Arbeiten durchgef�hrt worden seien.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hielt in seiner Verf�gung einleitend fest, bei der Pr�fung, ob die aufschiebende Wirkung von Beschwerden zu Recht entzogen worden oder ob diese wieder herzustellen sei, bed�rfe es zun�chst einer Entscheidprognose, dann sei nach dem Anordnungsgrund zu fragen und schliesslich m�sse die angeordnete Massnahme insbesondere anhand einer Interessenabw�gung auf ihre Verh�ltnism�ssigkeit hin untersucht werden. Der Pr�sident erwog, es sei vorliegend nicht m�glich, eine eindeutige Entscheidprognose zu f�llen, da etliche der von den Beschwerdef�hrern erhobenen formell- und materiellrechtlichen R�gen nicht im Rahmen eines "prima vista"-Entscheids beantwortet werden k�nnten. Zum Anordnungsgrund legte er im Wesentlichen dar, dass die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung zur Folge h�tte, dass aufgrund der versch�rften deutschen Ausnahmeregelung in den Morgen- und Nachtstunden praktisch nur noch auf Piste 28 gelandet werden k�nnte. Da die Piste 28 in nassem Zustand f�r Grossraumflugzeuge zu kurz sei, best�nde das Risiko, dass Langstreckenfl�ge auf andere Flugh�fen umgeleitet werden m�ssten. Dies w�rde letztlich zur vollst�ndigen Streichung solcher Fl�ge f�hren, da derart risikobehaftete Fl�ge nicht wirtschaftlich betrieben werden k�nnten. Der Ausfall dieser Fl�ge w�rde aber f�r den Flughafen Z�rich nicht nur eine betr�chtliche finanzielle Einbusse sondern auch einen grossen Image-Schaden mit sich bringen. Auf der anderen Seite f�hre der Anflugweg auf Piste 34 �ber dicht besiedelte Gebiete, welche vom Flugl�rm bisher weitestgehend verschont geblieben seien. Es sei unbestritten, dass das neue Anflugregime w�hrend sensibler Tagesrandstunden eine erhebliche L�rmbelastung zur Folge haben und die Anzahl der vom Flugl�rm betroffenen Personen stark ansteigen werde. Zweifellos werde die neue Anflugregelung auch zu einer Entwertung der betroffenen Liegenschaften f�hren. Zudem seien von zahlreichen Beschwerdef�hrern Einwendungen betreffend die Sicherheit erhoben worden. Soweit vorgebracht worden sei, dass die Dachziegelklammerung noch nicht abgeschlossen worden sei, k�nne dies der Flughafenhalterin nicht angelastet werden, da sie die n�tigen Vorkehren getroffen bzw. angeboten habe. Da die Dachziegelverklammerungen wohl kaum als Flugplatzanlagen betrachtet werden k�nnten, die in einem Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen w�ren, bestehe kein Verfahren, in welchem diese Massnahmen gegen den Willen der Eigent�mer durchgesetzt werden k�nnten. Die noch fehlenden Klammerungen k�nnten daher kein Grund f�r die Verweigerung der Anfl�ge auf Piste 34 sein. Was die Hindernisbefeuerung betreffe, so h�tten die Flughafenhalterin und das BAZL best�tigt, dass f�r die Einf�hrung des VOR/DME-Anfluges lediglich zwei Hindernisfeuer in Flughafenn�he notwendig seien und diese am 30. Oktober 2003 betriebsbereit sein werden. Die weiteren vom BAZL empfohlenen Hindernisbefeuerungen m�ssten erst f�r die Einf�hrung des LOC/DME- bzw. des ILS-Anflugverfahrens erstellt werden. Die in der Genehmigungsverf�gung des BAZL erw�hnte, vor Einf�hrung des neuen Anflugverfahrens noch vorzunehmende Risikoanalyse sei inzwischen durch die Skyguide abgeschlossen worden. Das BAZL habe nunmehr seine Genehmigung mit der Auflage verbunden, dass Skyguide s�mtliche Massnahmen, welche zur Behebung der unakzeptablen Risiken notwendig seien (NOGO Items), bis 28. Oktober 2003 umsetzen und dies dem BAZL schriftlich best�tigen m�sse. Die Wirksamkeit der Sicherheitsmassnahmen werde ohnehin laufend �berpr�ft. Die Rekurskommission UVEK habe somit keinen Anlass, die Darlegungen des BAZL, wonach die Sicherheit der Anfl�ge auf die Piste 34 ab 30. Oktober 2003 gew�hrleistet sei, in Zweifel zu ziehen.
Gegen die Zwischenentscheide des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK vom 24. Oktober und 6. November 2003 haben die Gemeinde Maur und die weiteren Beschwerdef�hrerinnen je eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Im Verfahren zur �nderung des Betriebsreglementes werden folgende Antr�ge gestellt:
1. Es sei festzustellen, dass das BAZL nicht zust�ndig ist, aus Gr�nden der Dringlichkeit geltendes schweizerisches Recht sowie die geltende Richtplanung des Kantons Z�rich tempor�r ausser Kraft zu setzen.
2. Dementsprechend sei in Aufhebung der angefochtenen Verf�gung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung grunds�tzlich wieder zuzuerkennen und seien Anfl�ge auf Piste 34 w�hrend des laufenden Verfahrens zu untersagen.
3. Evt. sei die aufschiebende Wirkung so lange auszusetzen, bis ein Entscheid der Schweiz. Bundesversammlung �ber Notrecht auf dem Dringlichkeitswege ergangen ist, l�ngstens aber f�r 6 Monate ab dem Entscheid des Bundesgerichts.
4. Subevt. sei die aufschiebende Wirkung f�r so lange auszusetzen, bis ein Antrag auf vorzeitige Besitzeinweisung zur Durchsetzung der fehlenden Dachziegelklammerungen in der S�danflugschneise ergangen und die Dachziegelklammerungen durchgef�hrt worden sind, l�ngstens aber f�r ein Jahr ab Entscheid des Bundesgerichts.
5. Unter Entsch�digungsfolgen zu Lasten der privaten Beschwerdegegnerin selbst im Falle des Unterliegens."
Im Plangenehmigungsverfahren wird zus�tzlich um Feststellung ersucht, dass der Entscheid �ber die Wahl der am Pistenanfang der Piste 34 gelegenen Pistenschwelle, welche die Lage des kostenintensiven Pistenbefeuerungssystems bestimme, nicht in einem rechtsf�rmigen Verfahren erfolgte. In prozessualer Hinsicht beantragen die Beschwerdef�hrerinnen Vereinigung der beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren.
Am 31. Dezember 2003 reichte die Flughafen Z�rich AG das Betriebsreglement, welches die Provisorien ersetzen soll, zusammen mit dem Umweltvertr�glichkeitsbericht beim BAZL zur Genehmigung ein. Gem�ss Bekanntmachung im Bundesblatt vom 16. M�rz 2004 (BBl 2004 S. 1099) liegt das Gesuch vom 22. M�rz bis 6. Mai 2004 �ffentlich auf.
Die beiden angefochtenen Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK enthalten zum Teil die selben rechtlichen Erw�gungen bzw. entsprechende Verweise und sind aufeinander abgestimmt. Die zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden der z�rcherischen Gemeinden lauten ebenfalls �ber weite Teile gleich oder �hnlich. Die mit der Einf�hrung der S�danfl�ge verbundenen baulichen und betrieblichen Fragen stehen denn auch in engem Zusammenhang und sind in gesamtheitlicher Betrachtung zu pr�fen. Die beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher den Parteiantr�gen gem�ss gemeinsam, in einem einzigen Urteil, zu behandeln.
In den Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden neben den Antr�gen um Aufhebung der angefochtenen Verf�gungen verschiedene Feststellungsbegehren gestellt. Feststellungsbegehren sind jedoch nur zul�ssig, wenn der Kl�ger oder Beschwerdef�hrer ein rechtliches und aktuelles Interessen an sofortiger Feststellung hat, das er durch ein Gestaltungs- oder Leistungsbegehren nicht wahrnehmen k�nnte (BGE 107 Ib 250, 108 Ib 19 E. 1, 126 II 300 E. 2c S. 303 f. mit Hinweisen). Dieses Interesse ist vom Beschwerdef�hrer darzulegen. An einer solchen Substantiierung des aktuellen, selbst�ndigen Interesses der Beschwerdef�hrerinnen fehlt es hier jedoch. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern den Feststellungsbegehren eine eigenst�ndige Bedeutung beigemessen werden k�nnte. Auf die in den Verwaltungsgerichtsbeschwerden enthaltenen Feststellungsbegehren ist daher nicht einzutreten.
Die Beschwerdef�hrerinnen werfen der Vorinstanz vor, sie sei im Zusammenhang mit ihrer (unterlassenen) Entscheidprognose auf die gegen die angefochtenen Verf�gungen erhobenen Einwendungen nicht eingegangen, und zwar auch auf jene nicht, die entweder von Amtes wegen h�tte gepr�ft oder deren Begr�ndetheit sofort h�tte erkannt werden m�ssen. Damit habe sie - neben fehlerhafter Rechtsanwendung - eine formelle Rechtsverweigerung begangen.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK ist indes, wie bereits dargelegt (Sachverhalt lit. G.a), nach vorl�ufiger Pr�fung der Beschwerden zum Schluss gelangt, die aufgeworfenen Fragen machten vertieftere Abkl�rungen n�tig, als sie im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen vorgenommen werden k�nnten. Eine Prognose �ber den Verfahrensausgang sei daher nicht m�glich und k�nne f�r den Entscheid �ber die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nichts bringen. Ist dieser Schluss der Vorinstanz haltbar, so durfte sie von einer weiteren Behandlung der Einwendungen absehen und lag darin keine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdef�hrerinnen erscheinen denn auch - wie sich im Folgenden zeigt - die umstrittenen Genehmigungsverf�gungen des BAZL und des UVEK jedenfalls nicht als derart mangelhaft, dass schon bei summarischer Pr�fung Bundesrechtswidrigkeit anzunehmen w�re.
3.1 Die Beschwerdef�hrerinnen haben das BAZL und das UVEK f�r unzust�ndig bezeichnet, "geltendes schweizerisches Recht sowie die geltende Richtplanung des Kantons Z�rich tempor�r ausser Kraft zu setzen". Die Frage der Zust�ndigkeit sei aber von Amtes wegen zu pr�fen. Die Vorinstanz h�tte daher auf die von den Beschwerdef�hrerinnen erhobene Unzust�ndigkeitseinrede eintreten und sie in ihre �berlegungen zur Erfolgsprognose einbeziehen m�ssen.
Gem�ss Art. 36c Abs. 1, 3 und 4 des Bundesgesetzes �ber die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) hat der Flugplatzhalter einerseits das von ihm erstellte Betriebsreglement und dessen �nderungen zur Genehmigung dem Bundesamt zu unterbreiten. F�r den Bau oder die �nderung von Flugplatzanlagen bedarf es andererseits einer Plangenehmigung, die nach Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG f�r Flugh�fen vom Departement zu erteilen ist. Das UVEK und das BAZL waren mithin zur Pr�fung und Genehmigung der ihnen von der Flughafenhalterin unterbreiteten Gesuche um �nderung der Flugplatzanlagen und des Betriebsreglementes sehr wohl kompetent. Ob die Genehmigungsverf�gungen der beiden Beh�rden mit dem schweizerischen Bundesrecht und der kantonalen Richtplanung vereinbar sind, ist keine Frage der Zust�ndigkeit, sondern der richtigen Auslegung und Anwendung des materiellen Rechts. Die Vorinstanz brauchte sich daher mit der fraglichen "Unzust�ndigkeitseinrede" nicht zu befassen. Auch das Bundesgericht hat keinen Anlass, auf das in diesem Zusammenhang Vorgetragene weiter einzugehen.
3.2 F�r erfolgversprechend halten die Beschwerdef�hrerinnen weiter ihre im Beschwerdeverfahren erhobenen R�gen der mangelnden Koordination mit der Richtplanung des Kantons Z�rich sowie der unzul�ssigen Aufsplitterung der Verfahren, die eine umfassende Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit verhindere.
3.2.1 Die kantonalen Richtpl�ne stehen einem neuen Flughafen-Betriebskonzept, dessen Auswirkungen im SIL-Objektblatt darzustellen sind (vgl. Art. 3a Abs. 2 der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 [VIL, SR 748.131.1]), nicht per se entgegen, auch wenn die neuen An- und Abflugwege mit den bisherigen Richtpl�nen nur schwer vereinbar sind. Richt- und Sachplanung bed�rfen gegenseitiger Abstimmung und sind fortlaufend an die eingetretenen tats�chlichen und rechtlichen Entwicklungen anzupassen. Es wird daher ebenfalls Sache der am Koordinations- und Bereinigungsverfahren beteiligten Beh�rden sein, einen gangbaren Weg zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (vgl. Art. 9 Abs. 2 und Art. 12 f. des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung [RPG; SR 700], Art. 9 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1], s.a. BGE 126 II 522 E. 51 S. 598 ff.). Ob die neue Anflugregelung vor den raumplanungsrechtlichen Prinzipien letztlich vertretbar sei, obwohl sie mit neuen Nutzungskonflikten verbunden ist, kann jedenfalls im bloss summarischen Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nicht beantwortet werden. Im �brigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen ist und die Objektbl�tter f�r die Landesflugh�fen noch ausstehen, keinen Hinderungsgrund f�r notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange dar (vgl. Urteil 1A.64-69/2003 vom 8. Juli 2003; s.a. sinngem�ss BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f.).
3.2.2 Das Bundesgericht hat sich bereits in fr�heren Entscheiden zu den schrittweisen provisorischen �nderungen des Betriebsreglementes f�r den Flughafen Z�rich im Lichte der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes kritisch ge�ussert (Entscheide 1A.101/2003 sowie 1A.104/2003 vom 7. Oktober 2003). Andererseits sind durch die Provisorien eine umfassende Umweltvertr�glichkeitspr�fung und Gesamtbeurteilung nicht ausgeschlossen, sondern nur aufgeschoben worden. Ein vollst�ndiger Umweltvertr�glichkeitsbericht, wie ihn auch Art. 74a Abs. 2 VIL verlangt, ist nun offenbar beim BAZL eingegangen (vgl. Sachverhalt lit. J). Einzur�umen ist, dass nach dem Wortlaut von Art. 74a Abs. 2 VIL die umfassende Umweltvertr�glichkeitspr�fung f�r den Z�rcher Flughafen bei der Konzessionserneuerung im Mai 2001 h�tte vorgenommen werden m�ssen. Weshalb dies aufgeschoben worden ist, haben das UVEK und das BAZL in ihren Verf�gungen vom 31. Mai 2001 erl�utert. Ob die damaligen Erw�gungen haltbar waren, ob die Umweltvertr�glichkeitspr�fung wiederholt verschoben werden durfte und welche Folge eine allf�llige Bundesrechtswidrigkeit haben m�sste, sind zwar alles noch offene Fragen; deren Beantwortung w�rde aber das vorliegende Verfahren um vorsorgliche Massnahmen sprengen. Die Vorinstanz war deshalb nicht gehalten, hier das Fehlen einer umfassenden Umweltvertr�glichkeitspr�fung entscheiderheblich zu gewichten, umso weniger, als nun eine solche bevorzustehen scheint.
3.3 Die Beschwerdef�hrerinnen weisen schliesslich darauf hin, dass das BAZL zwar aufgrund von Art. 26 VIL zu Anpassungen des Betriebsreglementes an den "rechtm�ssigen Zustand" befugt sei, die umstrittenen �nderungen aber Folge der im Minister-Protokoll vom 26. Juni 2003 getroffenen Regelung seien, welche v�lkerrechtlich keine Geltung habe und damit nicht Rechtsgrund f�r eine Anpassung bilden k�nne.
Hierzu ist vorab festzuhalten, dass das BAZL im vorliegenden Verfahren keine Anpassung des Betriebsreglementes von Amtes wegen vorgenommen, sondern �nderungsgesuche der Flughafenhalterin gepr�ft und genehmigt hat. Was das Minister-Protokoll vom 26. Juni 2003 betrifft, so ist daran zu erinnern, dass die Bundesrepublik Deutschland in ihrer 1. �nderungsverordnung zur 213. DVO zur Luftverkehrsordnung vorsah, die Voraussetzungen f�r Anfl�ge zum Flughafen Z�rich durch den s�ddeutschen Raum w�hrend der Sperrzeiten auf den 10. Juli 2003 erheblich zu versch�rfen. Aufgrund der Gespr�che vom 25. und 26. Juni 2003 hat sich der deutsche Verkehrsminister schliesslich bereit erkl�rt, die verf�gten Beschr�nkungen bis zum 30. Oktober 2003 auszusetzen, um die Einf�hrung des Instrumentenanflugverfahrens - dessen Etappen im Protokoll vom 26. Juni 2003 festgehalten werden - zu erm�glichen. Dieser Neuregelung ist in der deutschen 2. �nderungsverordnung vom 1. Oktober 2003 zur 213. DVO Rechnung getragen worden. Nun trifft wohl zu, dass die schweizerische Eidgenossenschaft durch das Protokoll vom 26. Juni 2003 v�lkerrechtlich nicht verpflichtet wird, das ILS und die neue Anflugregelung in den vorgesehenen Schritten auf die genannten Daten hin einzuf�hren. Erachtet es aber die Flughafenhalterin f�r erforderlich, f�r die voraussichtlich wegfallenden Anfl�ge gesicherte neue Anflugwege zu schaffen, so ist sie aufgrund von Art. 36c Abs. 2 LFG und Art. 23 lit. c VIL verpflichtet, die An- und Abflugverfahren im Betriebsreglement neu zu umschreiben und genehmigen zu lassen. Ist die �nderung der Anflugverfahren mithin rein faktisch auf die �nderung des f�r den s�ddeutschen Raum geltenden deutschen Rechts zur�ckzuf�hren, so besteht der Rechtsgrund f�r die �nderung des Betriebsreglementes und die damit verbundenen vorsorglichen Massnahmen in den genannten schweizerischen luftfahrtrechtlichen Vorschriften sowie in der Bestimmung von Art. 36a Abs. 2 LFG, wonach die Konzession�rin den Flughafen f�r den nationalen und internationalen Verkehr zur Verf�gung zu stellen und einen ordnungsgem�ssen, sicheren Betrieb zu gew�hrleisten hat. Demnach haben auch die in den Beschwerden vorgetragenen Bedenken betreffend die Rechtsnatur des Minister-Protokolls vom 26. Juni 2003 die Vorinstanz nicht veranlassen m�ssen, von offensichtlich klar �berwiegenden Erfolgschancen der Beschwerdef�hrerinnen auszugehen und daher die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerden wieder herzustellen.
In beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden wird geltend gemacht, die �nderung der Anflugregelung und die Instrumentierung der Piste 34 d�rften nicht vorgenommen werden, bevor ein mit einem Enteignungsverfahren kombiniertes Plangenehmigungsverfahren f�r die Dachziegelklammerungen in der S�danflugschneise durchgef�hrt worden sei.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hat zu den entsprechenden Vorbringen ausgef�hrt, die Flughafenhalterin haben den betroffenen Grundeigent�mern in der Anflugschneise eine kostenlose Befestigung der Dachziegel angeboten und die Arbeiten dort, wo sich die Eigent�mer einverstanden erkl�rt h�tten, auch vorgenommen. Daher k�nnten allf�llige Sch�den, die bei Unwilligen entstehen k�nnten, der Flughafenhalterin nicht angelastet werden. Ob die Klammerungsarbeiten �berhaupt zu den Sicherheitsvorkehren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VIL z�hlten, sei unklar und bed�rfe vertiefter Abkl�rung im Rahmen des Hauptentscheids. Selbst wenn dem so w�re, k�nne die Klammerung wohl nicht gegen den Willen der Eigent�mer rechtlich erzwungen werden. Insbesondere stehe hierf�r prima vista das luftfahrtrechtliche Plangenehmigungsverfahren, dessen Durchf�hrung von verschiedenen Beschwerdef�hrenden verlangt worden sei, nicht zur Verf�gung. Wie die Rekurskommission UVEK in einem fr�heren Entscheid nach summarischer Pr�fung festgestellt habe, k�nnten Dachziegelklammerungen nicht als Flugplatzanlage im Sinne von Art. 2 VIL qualifiziert und mithin nicht in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren bewilligt werden. - Auch die Flughafenhalterin vertritt in ihrer Vernehmlassung die Auffassung, dass die Durchsetzung der Verklammerungen bundesrechtlich und insbesondere enteignungsrechtlich nicht m�glich sei. Zu Unrecht.
4.1 Gem�ss Art. 36a Abs. 1 und Abs. 4 LFG steht dem Inhaber der Betriebskonzession f�r einen Flugplatz mit �ffentlichem Verkehr das Enteignungsrecht zu. Die Befugnis zur Enteignung bezieht sich nicht nur auf den Bau von Anlagen, die im Sinne von Art. 37 LFG ganz oder �berwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen), sondern erfasst s�mtliche Rechte, welche f�r die Erstellung der notwendigen Infrastruktur und die Gew�hrleistung eines ordnungsgem�ssen, sicheren Betriebs erworben oder unterdr�ckt werden m�ssen und nach dem Bundesgesetz �ber die Enteignung (EntG; SR 711) Gegenstand der Enteignung bilden k�nnen. Das Enteignungsrecht kann somit nach Art. 4 EntG f�r den (blossen) Betrieb eines Flughafens (lit. a), f�r umweltschutzrechtliche Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen (lit. d) oder f�r Vorkehren ausge�bt werden, die zur Wahrung der �ffentlichen Interessen erforderlich sind (lit. e). Als solche Vorkehren gelten insbesondere die Vorrichtungen, welche der Enteigner gem�ss Art. 7 Abs. 3 EntG zu erstellen hat, um die �ffentlichkeit und die benachbarten Grundst�cke vor Gefahren und Nachteilen zu sch�tzen, die mit dem Bau oder Betrieb seines Unternehmens notwendig verbunden und nicht nach Nachbarrecht zu dulden sind. Die Dachziegelklammerungen, die den Eintritt von anflugverkehrsbedingten Sch�den auf den Nachbargrundst�cken des Flughafens verhindern sollen, stellen solche Vorrichtungen im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG dar. Die Grundeigent�mer k�nnen daher auf dem Enteignungswege - durch Auferlegung einer entsprechenden Servitut - verpflichtet werden, die Dachziegelverklammerung zu dulden und zu unterhalten oder unterhalten zu lassen.
4.2 Mit der Feststellung, dass die Dachziegelklammerungen zu den Vorrichtungen nach Art. 7 Abs. 3 EntG z�hlen und enteignungsrechtlich aufgezwungen werden k�nnen, ist die von der Vorinstanz ins Hauptverfahren verwiesene Frage, wie diese Vorrichtungen luftfahrtrechtlich anzuordnen bzw. zu bewilligen seien, noch nicht beantwortet. Aus prozess�konomischen Gr�nden rechtfertigt es sich, dazu einige �berlegungen anzustellen:
Da die Dachziegelklammerungen Folgen betrieblicher oder baulicher �nderungen eines Flugplatzes sind, sind sie entweder im Verfahren zur Genehmigung oder �nderung des Betriebsreglements nach Art. 36d LFG und Art. 23 ff. VIL oder im Plangenehmigungsverfahren gem�ss Art. 37 ff. LFG und Art. 27a VIL anzuordnen. Dass das Luftfahrtrecht kein mit einem Enteignungsverfahren kombiniertes Betriebsreglements�nderungsverfahren kennt, steht der Inanspruchnahme des Enteignungsrechts f�r die mit der Genehmigung des Betriebsreglementes verf�gten Sicherheitsvorkehren auf benachbarten Liegenschaften nicht entgegen. Allerdings wird in diesem Fall das Enteignungsverfahren dem Betriebsreglementsverfahren grunds�tzlich nachzufolgen haben und werden die Enteigneten zur zus�tzlichen Einsprache an das UVEK zugelassen werden m�ssen (vgl. Art. 55 EntG). Eine vorzeitige Besitzeinweisung f�llt erst in Betracht, wenn im Betriebsreglementsverfahren die Genehmigung erteilt und allf�lligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist; dass noch Einsprachen oder Plan�nderungsbegehren h�ngig sind, hindert eine vorzeitige Besitzergreifung nicht (vgl. Art. 76 Abs. 4 EntG; BGE 115 Ib 424 E. 4d S. 433 ff.).
Sollen die Dachziegelklammerungen im Plangenehmigungsverfahren angeordnet werden, so richtet sich die n�tige Enteignung in erster Linie nach den Sondervorschriften von Art. 37 ff. LFG. Danach wird das Enteignungsverfahren mit dem Plangenehmigungsverfahren kombiniert bzw. das enteignungsrechtliche mit dem spezialrechtlichen Einspracheverfahren vereint. Die vorzeitige Besitzergreifung kann vom Pr�sidenten der Sch�tzungskommission gest�tzt auf einen vollstreckbaren Plangenehmigungsentscheid bewilligt werden, wobei vermutet wird, dass dem Enteigner ohne sie bedeutende Nachteile erw�chsen (Art. 37k LFG).
Erweisen sich Dachziegelklammerungen erst nach Abschluss des Betriebsreglements�nderungs- oder Plangenehmigungsverfahren als erforderlich, so k�nnen solche auch noch in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren angeordnet bzw. genehmigt werden. Solche Erg�nzungs- oder Detailprojektierungsverfahren sind, insbesondere f�r Ersatz- und Schutzmassnahmen, nach gefestigter Rechtsprechung auch dann zul�ssig, wenn die Spezialgesetzgebung sie nicht ausdr�cklich vorsieht. Voraussetzung ist, dass die Rechtsschutzinteressen der betroffenen Eigent�mer gewahrt werden (vgl. BGE 122 II 165 E. 14 S. 169 f., E. 16c S. 178 ; 124 II 146 E. 5b/cc S. 159; 124 II 293 E. 19c S. 335; 126 II 522 E. 47 S. 590).
In den Verf�gungen des BAZL und des UVEK vom 23. Juni 2003 sind keine Dachziegelklammerungen angeordnet worden. Hingegen hat das BAZL die Flughafenhalterin mit Verf�gung vom 15. Oktober 2002 im damaligen Verfahren zur provisorischen �nderung des Betriebsreglementes verpflichtet, "die begonnenen Arbeiten zur Dachziegelklammerung im Bereich der Anflugschneise auf die Piste 34 ohne Verzug weiter zu f�hren" (Dispositiv Ziffer 3.3). Um diese Auflage als luftfahrtrechtliche Genehmigungsverf�gung gelten lassen zu k�nnen, die die Durchf�hrung eines Enteignungsverfahrens zur zwangsweisen Vornahme der Sicherheitsvorkehren zuliesse, h�tte sie jedoch der Pr�zisierung bedurft. Es h�tte in der Verf�gung klar umschrieben werden m�ssen, auf welche Pl�ne oder welche einzelnen Grundst�cke sie sich bezieht. Somit werden entweder im (vereinfachten) Plangenehmigungsverfahren oder in einem nachlaufenden Bewilligungsverfahren zum Verfahren um �nderung des Betriebsreglements die luftfahrtrechtlichen Voraussetzungen f�r die Dachziegelklammerungen noch geschaffen werden m�ssen, soweit diese Vorrichtungen tats�chlich erforderlich sind, noch nicht einvernehmlich angebracht werden konnten und auf dem Enteignungswege durchgesetzt werden sollen.
4.3 Demnach stellt sich die von den Beschwerdef�hrerinnen bejahte Frage, ob die umstrittenen S�danfl�ge aufgeschoben bzw. eingestellt werden m�ssten, bis die luftfahrt- und enteignungsrechtlichen Verfahren zur Durchsetzung der Dachziegelklammerungen abgeschlossen sind. Dies ist zumindest nach heutigem Kenntnisstand abzulehnen. Nach den Angaben der Flughafenhalterin sind die Verklammerungen im Nahbereich des Flughafens vorgenommen. Ob die Sicherheitsvorkehren auch in entfernteren Gebieten einer Notwendigkeit entsprechen, welche die Geltendmachung des Enteignungsrechts erlaubt (vgl. Art. 1 Abs. 2 EntG), oder bloss als w�nschbar erscheinen, um auch ein minimales Restrisiko auszuschliessen, kann aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht beurteilt werden. Es ist jedoch nicht anzunehmen, dass die Aufsichtsbeh�rde die S�danfl�ge freigegeben h�tte, wenn die Sicherheit der Anwohner in den entfernteren Regionen der Anflugschneise ohne die Verklammerungen ernsthaft gef�hrdet w�re. Die Flughafenhalterin und die Luftfahrtbeh�rden werden sich jedenfalls m�glichst rasch mit diesen Sicherheitsbelangen zu befassen und allenfalls Erforderliches vorzukehren haben. In diesem Sinne sind die Begehren um Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung, die bei �nderung der Verh�ltnisse oder des Wissensstandes ohnehin erneuert werden k�nnen, zur Zeit abzuweisen.
Nach Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen h�tte das mit einem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren nicht nur zur Durchsetzung der Dachziegelklammerungen, sondern auch zur Abgeltung der mit den S�danfl�gen verbundenen �berm�ssigen (L�rm)-Immissionen durchgef�hrt werden m�ssen. Einerseits kann die Flughafenhalterin jedoch nicht verpflichtet werden, f�r allenfalls �berm�ssige Einwirkungen bzw. die Unterdr�ckung nachbarrechtlicher Abwehranspr�che Grunderwerbstabellen zu erstellen und �ffentlich aufzulegen (vgl. BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24, mit Hinweisen). Andererseits hindert der Verzicht auf Er�ffnung eines kombinierten Plangenehmigungsverfahrens die betroffenen Eigent�mer nicht, in einem (nachtr�glichen) formellen Enteignungsverfahren Entsch�digung f�r �berm�ssige Einwirkungen aus dem Flugbetrieb zu fordern. Im �brigen gilt die umstrittene Anflugregelung als Provisorium und liegt der definitive L�rmbelastungskataster f�r den Flughafen Z�rich, der �ber die - den enteignungsrechtlichen allenfalls vorgehenden - umweltschutzrechtlichen Anspr�chen auf L�rmschutz Aufschluss geben soll, noch nicht vor. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern die vom Flugl�rm neu Betroffenen durch das durchgef�hrte Plangenehmigungsverfahren in klarer, von der Vorinstanz zu beachtender Weise in verfahrens- oder entsch�digungsrechtlichen Anspr�chen verletzt worden w�ren.
Im Plangenehmigungsverfahren wird beanstandet, dass Pistenschwelle und Aufsetzpunkt auf Piste 34 nachtr�glich festgelegt worden seien, ohne die Beschwerdef�hrerinnen hierzu nochmals anzuh�ren. W�rde der Aufsetzpunkt um 900 m nach Norden verlegt, so w�rden s�mtliche betroffenen Ortschaften um 47 m h�her �berflogen. Zwar w�rde dadurch l�rmm�ssig auf den Gemeindegebieten der Beschwerdef�hrerinnen nichts gewonnen, doch erschiene in Flughafenn�he, insbesondere �ber Glattbrugg, der �berflug als etwas weniger bedrohlich. Die von den Beschwerdef�hrerinnen vor der Rekurskommission UVEK ger�gte krasse Verfahrensverletzung bei der Festlegung der Pistenschwelle h�tte auch bei einer prima facie Beurteilung festgestellt werden m�ssen.
Nach den Ausf�hrungen der Flughafenhalterin wurde der Aufsetzpunkt auf Piste 34 bei 480 m ab Pistenbeginn festgelegt, damit m�glichst die ganze Pistenl�nge ausgenutzt werden k�nne. Dies bewirke, dass die Anfl�ge rund 26 m (und nicht 47 m) tiefer erfolgten, als wenn der Aufsetzpunkt bei 930 m l�ge.
Wie die Beschwerdef�hrerinnen selbst einr�umen, sind sie zwar durch die S�danfl�ge und den damit verbundenen L�rm, nicht dagegen durch die Wahl des Aufsetzpunktes auf der Piste 34 in eigenen Interessen betroffen. Sie sind daher zur Anfechtung des f�r die Festlegung dieses Punktes durchgef�hrten Verfahrens auch nicht befugt. Nach st�ndiger Rechtsprechung ist zur Beschwerde gegen ein �ffentliches Bauvorhaben berechtigt, wer durch die Projektpl�ne ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat (Art. 48 VwVG und Art. 103 lit. a OG; BGE 118 Ib 203 E. 8a). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tats�chlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher oder Beschwerdef�hrer durch das Projekt st�rker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 120 Ib 431 E. 1 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Diese N�he der Beziehung muss bei Bauprojekten insbesondere in r�umlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 120 Ib 59 E. 1c). Zur Frage der r�umlichen N�he ist in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Nationalstrassen- und Eisenbahnbau festgehalten worden, dass der betroffene Private nicht allgemein am Projekt oder der geplanten Linienf�hrung Kritik �ben d�rfe. Vielmehr habe er konkret aufzuzeigen, inwiefern das Ausf�hrungsprojekt im Bereiche seines Grundst�cks gegen Bundesrecht verstosse. Das Beschwerderecht des Privaten unterscheide sich in dieser Hinsicht von jenem der gesamtschweizerischen Organisationen, die aufgrund von Art. 103 lit. c OG und der Spezialgesetzgebung zur Beschwerde legitimiert sind, durch das Projekt selbst nicht betroffen sein m�ssen und deshalb das ganze Werk in Frage stellen k�nnen (BGE 118 Ib 206 E. 8b und c, 120 Ib 59 E. 1c mit Hinweisen; Urteil 1E.18/1999 vom 25. April 2001 in URP 2001 S. 445). Es besteht kein Grund, diese Rechtsprechung nicht ebenfalls auf den Bau oder die �nderung eines Flughafens sowie auf dessen Anwohner und die umliegenden Gemeinden anzuwenden. Ist in diesem Sinne davon auszugehen, dass die Beschwerdef�hrerinnen durch die Festlegung der Pistenschwelle und des Aufsetzpunktes nicht ber�hrt werden, so waren sie im fraglichen Verfahren auch nicht anzuh�ren.
Die Beschwerdef�hrerinnen bef�rchten, dass mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung der gegen die Betriebsreglements�nderung und die Plangenehmigung gerichteten Beschwerden das definitive Betriebsreglement pr�judiziert werde, da die Flughafenhalterin in das ILS gr�ssere Summen investiere als normalerweise f�r eine blosse �bergangsl�sung eingesetzt w�rden. Jedenfalls sei die Bewilligungsbeh�rde bei k�nftigen Antr�gen auf Ausweitung des Landebetriebes auf Piste 34 in ihrer Pr�fung nicht mehr frei. F�r den vorliegend zu treffenden Entscheid �ber den Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist jedoch grunds�tzlich nur zu beurteilen, ob die vorsorgliche Massnahme f�r den Endentscheid �ber die heute h�ngigen Beschwerden pr�judizierend sein k�nnte. S�danfl�ge auf die Piste 34 k�nnen aber auch ohne ILS vorgenommen werden und sind inzwischen auch eingef�hrt worden. Zudem wird der Einbau des ILS die gerichtlichen Instanzen nicht hindern, in den heutigen Beschwerdeverfahren die vorgesehene Anflugregelung in gleicher Weise zu beurteilen, wie wenn die Piste 34 noch mit weniger pr�zisen Anflughilfen ausger�stet w�re. Es kann daher nicht gesagt werden, dass die von der Vorinstanz getroffene L�sung den Sachentscheid in unzul�ssiger Weise pr�judiziere und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt w�rde (vgl. BGE 129 II 286 E. 3 S. 289).
Der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen, dass sich die Kostenregelung nach den enteignungsrechtlichen Spezialvorschriften richte, ist nicht zu folgen, da es vorliegend lediglich um vorsorgliche Massnahmen im Betriebsreglements�nderungs- und Plangenehmigungsverfahren geht und allf�llige Enteignungsverfahren, wie dargelegt, erst noch einzuleiten sind. Beim Entscheid �ber die Kostenfolgen ist indes zu ber�cksichtigen, dass die Beschwerdef�hrerinnen zu Recht die Einleitung zus�tzlicher Verfahren f�r die Durchsetzung erforderlicher Dachziegelklammerungen verlangt haben und sich in diesem Punkte in guten Treuen zur Beschwerdef�hrung veranlasst sehen durften. Demnach sind die Parteikosten wettzuschlagen (Art. 159 Abs. 3 OG). Auf die Erhebung von Gerichtsgeb�hren ist aufgrund von Art. 156 Abs. 2 OG zu verzichten.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 24. Oktober und 6. November 2003 werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL), dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und dem Pr�sidenten der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK) schriftlich mitgeteilt.