Source: https://www.scribd.com/document/81017526/P5-CTC-CLR-2011
Timestamp: 2018-10-20 13:49:19+00:00
Document Index: 224870160

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', '§5', "l'article 24", 'art. 42', "l'article 6"]

P5-CTC-CLR 2011
lettre des cadres et techniciens CGT- n°3 octobre 2010[1]. (1)
Reformer Les Retraites - l'Institut Montaigne
France: Réforme des retraites : le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale
Synthese de la réforme des retraites - 16 juin 2010
PLTF_ADAENES_APAENES
Fiche Technique - Surcotisation CDG 22
Programme Minijeux Vanuatu 2017
ROD 11/01/NC du 9 mars 2011
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA CAISSE LOCALE DE RETRAITE
-=oOo=Exercices : 2004 et suivants
La chambre territoriale des comptes a examiné la gestion de la caisse locale de retraite (CLR) qui est chargée de gérer les pensions des agents des fonctions publique de la Nouvelle-Calédonie pour les exercices 2004 et suivants. L’appellation « C.L.R. » peut se comprendre ou est utilisée de trois façons distinctes : le régime de retraite, appellation large désignant l’ensemble du dispositif juridique et financier fondant les retraites des fonctionnaires calédoniens ; le « fonds spécial », créé en 1954, qui est constitué de la capitalisation des excédents de la caisse ; l’établissement public, opérateur de la collecte des cotisations et du versement des prestations. La Caisse Locale de Retraite (CLR) : le régime de retraite
Le régime de retraite détaille l’âge de départ à la retraite et les prestations servies. En 2009, le nombre de pensionnés était de 3 557, celui des cotisants de 8 575, soit un rapport démographique de 2,41 cotisants pour 1 pensionné. Le montant des prestations ordinaires versées s’élevait à 11.985 millions de F.CFP pour un montant de cotisations ordinaires perçues de 11.271 millions F.CFP. Par suite, le régime connait un déficit structurel qui est pour partie financé par les retenues pour validation de services, rachats d’années d’études, et les revenus de placement du fonds spécial. Il a donc été nécessaire de ponctionner dans les réserves de la CLR qui sont passées de près de 26,9 milliards en 1998 à environ 10 milliards de F CFP aujourd’hui. Des réformes ont pourtant été entreprises depuis 2003, sur la base d’études prospectives confiées à un cabinet d’actuaire, études qui étaient cependant affectées dans leurs conclusions par le manque de précision de certains fichiers informatiques relatifs aux fonctionnaires calédoniens. De plus, un contentieux administratif défavorable à la CLR sur la minoration de pension versée aux retraités avant 2006, lui a coûté 474 millions de F CFP, ce qui a réduit l’efficacité des mesures prises. A législation inchangée, le nombre de retraité pourrait connaître, une augmentation très significative dans les neufs prochaines années. Ces perspectives de départs nombreux à la retraite sont d’autant plus à prendre en considération que le dernier débat d’orientation budgétaire au Congrès a souligné la nécessité de limiter la masse salariale et donc l’arrivée de nouveaux cotisants. Ce simple constat devrait conduire la CLR à demander aux autorités compétentes le lancement rapide d’une étude complète sur l’évolution des effectifs dans la fonction publique. Par ailleurs il existe une réelle différence entre l’effort consenti par la CLR pour l’amélioration de ses finances et celui demandé au régime de retraite publique métropolitain ou celui de la caisse calédonienne gérant les retraites du secteur privé, notamment en ce qui concerne la durée de cotisation, l’âge minimum pour un départ à la retraite à taus plein ou encore le niveau plafond des cotisations. Plus globalement, une réflexion approfondie s’avère nécessaire pour assurer la pérennité de la caisse sur une longue période. Afin d’éviter des mesures trop radicales, il est donc recommandé de ne pas différer plus longtemps la mise en place d’un nouveau plan de réforme. Les résultats de l’étude récente effectuée par un cabinet d’actuaire et qui devait logiquement se poursuivre pour quantifier les conséquences financières de chacun des scénarios de projet de réforme, pourraient servir de base à cette réflexion. L’impact à court et moyen terme des mesures prises pour assurer l’équilibre du régime et la répartition des efforts entre les différents acteurs devront être précisés. En outre, il sera sans doute utile d’effectuer une codification, qui fait aujourd’hui. D’autre part, la répartition des efforts entre les différents acteurs. Mais, avant tout projet de réforme, il sera essentiel d’effectuer la ventilation entre les dispositions juridiques actuellement en vigueur en tenant compte des différents niveaux, législatif et réglementaire, grâce à une opération de codification qui fait aujourd’hui défaut, des dispositions juridiques actuellement en vigueur, en tenant compte des différents niveaux de nature législative ou réglementaire.
La Caisse Locale de Retraite : le fonds spécial
Le fonds spécial qui n’est donc plus que d’environ 10 Milliards de F.CFP aujourd’hui est constitué de la capitalisation des excédents de la CLR. Il est utilisé à la fois pour payer les prestations de retraites et les dépenses de fonctionnement de l’établissement . Or, dans la présentation des comptes de la CLR, la distinction entre ces types de dépenses n’est pas optimale, ce qui affecte leur lisibilité. Par ailleurs, la chambre observe que le rendement des actifs financiers dont la performance moyenne annualisée a chuté de façon importante sur la période examinée atteint désormais des taux inférieurs à 1%. La CLR pourrait donc réfléchir à la mise en œuvre d’une procédure dérogatoire de placement, après accord du ministre des finances, pour obtenir de meilleurs rendements. D’autres améliorations pourraient utilement être recherchées. Ainsi, il conviendrait de procéder plus fréquemment à des recoupements entre la comptabilité de l’ordonnateur et celle du comptable, sur une base mensuelle par exemple. Ce serait un élément important de vérification de la comptabilité et cela favoriserait une meilleure information du conseil d’administration. Pour ce faire, il conviendrait de revoir les actuels supports informatiques utilisés par la CLR qui ne sont pas adaptés.. Par ailleurs, en septembre 2010, un montant de 1.565.663.956 F.CFP figurait au compte d’attente des cotisations dont la mesure où il n’avait pas pu être ventilé entre les différentes imputations de recettes. Une telle situation s’explique notamment par les retards constatés dans la transmission des bordereaux de cotisations par les nombreux employeurs. Une action de sensibilisation pourrait être entreprise par la CLR à leur égard pour leur demander une meilleure synchronisation entre le dépôt de leur bordereaux et le versement effectif de leurs cotisations. La chambre estime que la délibération n° 264/CP du 17 mars 1958, régissant le remboursement des créances détenues par la CAFAT liées aux validations de service, pose des difficultés juridiques et pratiques. En outre, il apparait que si la CAFAT fait un suivi détaillé de sa dette vis-à-vis de la CLR, cotisant par cotisant, tel n'est pas le cas du côté de la CLR. Un suivi apparaît pourtant indispensable, compte tenu des montants en jeu qui s'élèvent à plus de 4 Milliards de F.CFP, dont près de 630 millions qui lui sont directement dus. Enfin, lors de la liquidation des pensions, il est versé une majoration pour enfant régulièrement prévue par les textes. En revanche, cette majoration donnait lieu à la multiplication par le coefficient d'indexation de 1,73, qui elle n'était pas prévue par la réglementation en vigueur. La chambre observe avec satisfaction qu'à la suite de son intervention cette pratique est désormais terminée.
La caisse locale de retraite : le fonctionnement de l’établissement public
L'établissement public, opérateur de la collecte des cotisations et du versement des prestations, pourrait entamer une réflexion sur la composition de son conseil d'administration tripartite et sur celle du conseil d'orientation et prospective (COP). A l'instar de ce qui existe en métropole, à côté des employeurs publics et des fonctionnaires (actifs ou retraités), la présence de quelques experts, économistes ou démographes, apporterait probablement un éclairage utile à la prise des décisions.
De même, la caisse pourrait s’interroger sur l’adéquation de ses locaux à ses missions, sur sa structuration actuelle et sur l’évolution de ses moyens humains. Elle pourrait notamment chercher à s’adjoindre de nouvelles compétences en matière informatique et statistiques pour lui permettre d’avoir une plus grande autonomie dans le pilotage de la caisse. Dans ce cadre général, trois principaux chantiers apparaissent stratégiques pour la CLR : l'établissement d'un document décrivant les procédures internes et les tâches dévolues à chaque agent, l'achèvement rapide de la dématérialisation des dossiers de pension de façon à pouvoir faciliter le contrôle du comptable et la réalisation d'une étude pour la mise en ligne d'un logiciel de simulation des droits à pension pour les futurs pensionnés. Enfin, pour liquider le montant des droits à pension, la CLR doit impérativement disposer de l'état authentique des services de chaque agent. Or, pour l'instant, la CLR est contrainte presque systématiquement de traiter les dossiers d'admission à la retraite dans l'urgence. Au total, dans la plupart des cas, les fonctionnaires partent à la retraite sans avoir leur arrêté d'admission à la retraite, ni même leur arrêté de concession de pension. Une meilleure coordination avec la direction des ressources humaines et de la fonction publique territoriale s'avère nécessaire.
INTRODUCTION – PROCEDURE
La chambre territoriale des comptes est compétente pour examiner la gestion de la caisse locale de retraite (CLR), en application de l’article LO. 262-2 -alinéa 2- du code des juridictions financières selon lequel «elle examine la gestion du territoire, des provinces et de leurs établissements publics.». Le présent rapport porte sur les exercices 2004 et suivants. Les lettres notifiant l’ouverture du contrôle ont été transmises, le 8 février 2010, au directeur de l’établissement, Eric RAVET, et au président du conseil d’administration de la caisse, également membre du gouvernement de Nouvelle-Calédonie chargé du secteur de la fonction publique, M. Simon LOUECKHOTE. L’entretien préalable de fin de contrôle s’est tenu avec le nouveau directeur Thomas DEDECKKER, le 3 Août 2010. Un entretien téléphonique s’est déroulé également avec son prédécesseur en métropole. Un rapport d’observations provisoires (ROP) a été notifié, le 18 octobre 2010, à l’ordonnateur en fonction et à son prédécesseur, ainsi qu’au gouvernement. Seuls les ordonnateurs ont répondus. Les réponses de l’ordonnateur précédent est parvenue à la chambre par mail, les 12 et 17 novembre 2010, avec enregistrement au greffe le 17 novembre 2010. Une réponse de l’ordonnateur en fonction est parvenue par mail à la chambre, le 8 novembre 2010 ; la réponse officielle par courrier est parvenue quant à elle, le 18 février 2011 avec enregistrement au greffe le même jour. Le gouvernement n’a pas répondu au rapport d’observations provisoires. Après examen de ces réponses, la chambre, réunie le 9 mars 2011, a retenu collégialement, à titre définitif, les observations suivantes :
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INTRODUCTION – PROCEDURE.................................................................................. 5 1 2 PREAMBULE : PRESENTATION GENERALE DE LA CLR : .......................... 8 LA CLR : LE REGIME DE RETRAITE ................................................................. 9
LE DESCRIPTIF GENERAL DU REGIME DE RETRAITE PUBLIC .............................................. 9
L’architecture du régime ........................................................................................................... 9 Les données démographiques et financières............................................................................ 13
LE RETARD PRIS POUR ASSURER LA PERENNITE DE LA CAISSE ....................................... 16
L’historique des réformes ........................................................................................................ 16 Les réformes entreprises depuis 2003 ..................................................................................... 17 Le bilan financier de l’intégration des contractuels................................................................ 18 Le litige des minorations de pension ....................................................................................... 18
LES DEFICITS PREVISIONNELS A VENIR DU REGIME ........................................................ 19
L’incidence des transferts de compétences.............................................................................. 19 La pyramide des âges des actifs .............................................................................................. 22
LES ETUDES PROSPECTIVES ENTREPRISES DE 2001 A 2008............................................. 23
La mise en concurrence des actuaires..................................................................................... 23 La précision des informations sur le parc des actifs ............................................................... 23 Les paramètres retenus pour les études prospectives.............................................................. 24
CLR : LE FONDS SPECIAL ................................................................................... 30
LA GESTION DU PORTEFEUILLE DE LA CAISSE ................................................................ 31
Les placements boursiers du portefeuille ................................................................................ 31 Le placement des fonds au trésor public. ................................................................................ 32
LES SITUATIONS COMPTABLES DE L’ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE ...................... 33 L’APUREMENT DES COMPTES D’ATTENTE....................................................................... 34 LE REMBOURSEMENT DES CREANCES LIEES AUX VALIDATIONS DE SERVICE ................. 35
Les textes fondant la dette de la CAFAT.................................................................................. 35 La répartition de la dette de la CAFAT ................................................................................... 36 Les problèmes juridiques et pratiques posés par les textes en vigueur ................................... 36 Le suivi de la dette de la Cafat ................................................................................................ 38
LE PAIEMENT INDEXE DE LA MAJORATION POUR ENFANT .............................................. 38
LA CLR : L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE GESTION DES RETRAITES.. 39
LES STRUCTURES DE PILOTAGE ET LEUR FONCTIONNEMENT ......................................... 40
Le conseil d’administration ..................................................................................................... 40 Le conseil d’orientation et de pilotage .................................................................................... 41
LES MOYENS MATERIELS ET HUMAINS............................................................................ 42
Les locaux................................................................................................................................ 42 L’adéquation des moyens humains de la CLR......................................................................... 43
LES PROCEDURES DE TRAITEMENT DES DOSSIERS .......................................................... 44
La liquidation des droits à pension directs.............................................................................. 44 Le cahier descriptif des procédures......................................................................................... 44 La dématérialisation des dossiers de pension ......................................................................... 45 Le service aux ayants-droits et futurs ayants-droits : le site internet ...................................... 45
LES CONTROLES DES PENSIONS PAR LES SERVICES ADMINISTRATIFS ............................. 46
Le contrôle des obligations déclaratives des employeurs........................................................ 46 Les contrôles des cotisants ...................................................................................................... 47
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4.4.3 La mise en paiement des pensions : L’absence de contrôle de l’indemnité temporaire de résidence ................................................................................................................................................ 47
ANNEXE 1 : LISTE DES RECOMMANDATIONS ..................................................... 49 ANNEXE 2 : MODE DE CALCUL DES PENSIONS SERVIES ................................. 51
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Préambule : présentation générale de la CLR :
L'appellation « C.L.R. » pour désigner la « caisse locale de retraite » peut se comprendre ou est utilisée de trois façons distinctes : Le régime de retraite, appellation large désignant l'ensemble du dispositif juridique et financier fondant les retraites des fonctionnaires calédoniens ; Le « fonds spécial » , créé en 1954 constitué de la capitalisation des excédents de la caisse ; L'établissement public, opérateur de la collecte des cotisations et du versement des prestations. A fin de clarification, ces 3 acceptions ont structuré le plan du présent rapport, en distinguant les observations liées : à la présentation générale du régime et à sa nécessaire réforme ; au suivi des recettes et de dépenses du fonds spécial et de la fiabilité des comptes ; à l'amélioration des modalités de fonctionnement de l'établissement public.
=o=o=o=o= Historiquement, les institutions participant à la gestion des pensions des agents des collectivités et établissements publics de la Nouvelle-Calédonie ont été organisées, en deux pôles : - D’une part, la caisse locale de retraites (CLR) « fonds spécial » des retraites. La Caisse locale de retraite a été créée par le décret n° 54/48 du 4 janvier 1954 du président du Conseil des ministres au bénéfice des personnels des cadres locaux1, pour assurer la couverture des risques vieillesse et invalidité des agents et allouer des pensions de réversion aux ayants-droit des fonctionnaires décédés. En dépit de ses nombreuses modifications, intervenues d’abord par arrêtés du Conseil du Gouvernement entre 1961 et 1983, puis par délibérations du Congrès depuis 1988, ce décret est toujours en vigueur. Il reste notamment, qu’en l’absence de précision portant sur la personnalité juridique de la CLR, celle-ci pouvait être assimilée à un « Fonds spécial » du Territoire. - D’autre part, l’Office Territorial de Retraite des Agents Fonctionnaires (l’OTRAF), établissement public territorial, créé en 1994, chargé de gérer ce fonds et de prendre en charge l’ensemble des charges administratives liées à la gestion courante des pensions.
1 Organisés par un arrêté du Gouverneur de Nouvelle-Calédonie (N°1065 du 22/08/53).
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L' OTRAF a été créé par délibération de la Commission Permanente du Congrès n° 365/CP du 17 novembre 1994, modifiée par délibération n° 262/CP du 17 mars 19982, pour gérer les pensions et le portefeuille de la caisse locale de retraite de Nouvelle-Calédonie. Son conseil d'administration33 délibérait sur toutes les affaires de la CLR et son directeur procédait à la concession et à la liquidation des pensions, prérogatives attribuées auparavant au chef du bureau des finances du Territoire. Ainsi, l'OTRAF a succédé au Territoire, devenu Nouvelle-Calédonie, dans ses droits et obligations de gestionnaire du fonds spécial. La délibération n° 169 du 29 mars 2006 (JONC du 31/03/2006) relative au régime général de retraite des agents relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie et à la caisse locale de retraite prévoit dans son titre II la modification des statuts de l'OTRAF en CLR.
La CLR : le régime de retraite
C’est l’ensemble du dispositif juridique et financier fondant les retraites des agents publics calédoniens. 2.1 Le descriptif général du régime de retraite public
L’architecture du régime 2.1.1.1 La population couverte et l’âge de départ
Le régime de retraite géré par la Caisse Locale de Retraite de Nouvelle Calédonie couvre la population des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de NouvelleCalédonie, obligatoirement affiliés à ce régime. Par extension, ce régime couvre également les pensions versées pour l'ensemble des services effectués antérieurement à l'affiliation à la Caisse Locale de Retraite, notamment pour les fonctionnaires ayant commencé leur carrière en métropole, et passés sous le régime de la Caisse Locale de Retraite. La jouissance de la pension proportionnelle est différée jusqu’à l’âge de 60 ans, mais peut être immédiate dans certains cas 4
2 Préalablement à son institution , le Congrès avait envisagé de créer en décembre 1991 un établissement public de retraites des fonctionnaires territoriaux (E.P.R.F.T) chargé des mêmes attributions. Cet établissement n’a jamais été mis en place. 3 Avant 1994, c’était un bureau pensions rattaché au service territorial des finances du territoire de la NouvelleCalédonie qui avait en charge la gestion de ce fonds.
Pour :les femmes fonctionnaires qui, antérieurement au 01/01/2004, étaient mère de 3 enfants, Pour les femmes fonctionnaires qui, à compter du 01/01/2004, sont mère de 3 enfants et qui ont accomplies au moins 25 ans de service effectif, Pour les fonctionnaires parents d’un enfant atteint d’une invalidité supérieure ou égale à 80 %, Pour les fonctionnaires ou leurs conjoints incapables d’exercer leur fonction pour des raisons médicales.
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2.1.1.2 Les ressources structurelles du régime Le régime est financé par répartition. Ainsi, les ressources annuelles de la Caisse servent à financer le paiement des retraites versées dans l’année et les frais de fonctionnement de la Caisse. Les ressources du régime sont principalement constituées par les retenues pour pension et par une contribution supportée par le budget de la collectivité, correspondant à la part salarié et à la part employeur : • Les actifs bénéficiaires du régime supportent une retenue pour pension. Cette retenue est versée mensuellement à terme échu. L’assiette de la retenue pour pension correspond au traitement de base majoré, à compter du 01/01/2005, de 73 %. Le taux de la retenue pour pension à été fixé à 9,50 % à compter du 01/04/2010. La CLR perçoit une contribution supportée par les employeurs dont l’assiette correspond au traitement de base, avec les mêmes majorations que celles retenues pour l’assiette de la retenue pour pension. Le taux de la contribution à été fixé à 20,5 % à compter du 01/04/2010.
Ainsi que l’a souligné l’ordonnateur dans sa réponse, il existe aussi des ressources conjoncturelles pour la CLR issues des validations de services précaires, ainsi que les revenus des placements du portefeuille (Cf. infra). 2.1.1.3 Les prestations du régime Le nombre de pensionnés était de 3 557 au 31 décembre 2009. La CLR garantit à ses affiliés les prestations suivantes : une pension d’ancienneté, une pension proportionnelle, une pension d’ayant-cause (conjoints survivants et orphelins). Le droit à pension est assujetti à la validation de certaines conditions d’obtention qui sont reprises ci-dessous. Le droit à pension d’ancienneté est attribué dès lors que le salarié vérifie la double condition d’avoir un âge supérieur à 60 ans et de valider 30 ans de service effectif (hors cas spécifique d’inaptitude). Une pension proportionnelle peut être attribuée dans des cas précis5.
sans condition d’âge ni de durée : aux fonctionnaires mis à la retraite en cas d’invalidité, aux fonctionnaires parents d’un enfant atteint d’une invalidité supérieure ou égale à 80 %, aux fonctionnaires dont le conjoint est atteint d’une infirmité ou d’une maladie le plaçant dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. sans condition de durée de service aux agents qui ont atteints l’âge limite de leur • emploi ou l’âge de 65 ans sans pouvoir prétendre à une pension d’ancienneté, • aux fonctionnaires qui ont effectivement accompli 15 ans de service. • • •
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L’âge fixé pour l’obtention du droit à pension d’ancienneté est diminué : • • du tiers de la durée des services civils accomplis avant le 01/07/2003 en Nouvelle Calédonie ou dans les DOM-TOM, de la moitié de la durée du service civil accompli avant le 01/07/2003 dans certains territoires. Par ailleurs, au-delà de ces minorations, l’âge fixé pour l’obtention du droit à pension d’ancienneté est également diminué : o d’une période correspondante au cumul des journées bonifiées générées par le service civil accompli en Nouvelle Calédonie, o d’un cinquième de la durée des services pénibles accomplis en Nouvelle Calédonie à compter du 01/07/2003 et reconnus à caractère pénible ou à risques, o d’un an pour les femmes fonctionnaires au titre de chacun des enfants qu’elles ont eu avant le 01/01/2004. Des bonifications permettant une réduction de la durée de services requise pour l’ouverture des droits à pension se cumulent, mais ne peuvent en aucun cas excéder un cinquième de la durée des services exigés. Ainsi, les admission à la retraite des fonctionnaires en 2009, derniers chiffres officiels disponibles, étaient ventilés de la façon suivante : 1 fonctionnaire sur 12 admis à la retraite en 2009 avait moins de 50 ans (8,3%); 2 fonctionnaires sur 5 admis à la retraite en 2009 avait moins de 54 ans (44,5%); 2 fonctionnaires sur 3 admis à la retraite en 2009 avaient moins de 57 ans(69,6%).
De fait, l'âge moyen d'admission à la retraite était en 2009 de 55,5 ans pour les femmes et de 57,4 ans pour les hommes. Bien plus, pour les 175 départs à la retraite enregistrés en 2010, l'âge de départ moyen a été globalement de 54,7 ans. . Le mode de calcul des pensions servies est présenté en annexe 2. 2.1.1.4 La comparaison des régimes du secteur public et du secteur privé concernant le niveau des pensions servies
Le montant des pensions servies par la CLR est généralement plus important que celui servi par la caisse du régime privé (CAFAT). Ainsi, pour la CLR la pyramide des pensions est la suivante :
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10967 - CAISSE LOCALE DE RETRAITE DE NOUVELLE-CALEDONIE Pyramide des pensions
10000000 9000000
0 -100 -50 Pensions droits directs 0 50 Pension des ayants droits 100 150 200 250 300
Source : cabinet WINTER
Le montant moyen des pensions servies et leur ventilation par tranche se présente comme suit :
Source : données CLR
En comparaison, les pensions servies par la CAFAT sont donc plus modestes. Ainsi, au-delà du plafond de cotisation, fixé à 327.700 Francs CFP mensuels et après 35 ans de cotisations, la pension servie est la même pour tous, soit 160.000 F.CFP.
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On constate que seulement 13,92 % des pensionnés de la CLR perçoivent une pension inférieure à la pension maximale servie par la CAFAT et un peu plus de 70 % des pensionnés CLR bénéficient d'une pension plus favorable que celle de la CAFAT. La comparaison doit toutefois être nuancée car au régime de retraite CAFAT se rajoute fréquemment un régime de retraite complémentaire, ceci ne modifie cependant pas complètement l’analyse selon laquelle les niveaux de pensions servies entre le secteur privé et public sont très différents. Ce point n’est d’ailleurs pas formellement contesté par l’ordonnateur qui précise cependant :
« En proportion, les montants des pensions servies par la CRE sont compris dans une fourchette de 25% à 33% des pensions versées par la CAFAT pour les salariés non cadres. Pour les salariés cadres, les montants servis par la CRE sont compris dans une fourchette de 33% à 200% du montant de la pension CAFAT. A noter également que pour les personnes ayant cotisé peu d'années, de fortes disparités existent. Ainsi, un salarié du privé bénéficiera d'une pension s'il a cotisé au moins 5 années. Il faudra 15 ans de service au fonctionnaire pour pouvoir prétendre au versement d'une pension proportionnelle. Les régimes de retraites des fonctionnaires sont considérés comme étant des régimes intégrés, c 'est-à-dire qu 'ils intègrent régime général et une complémentaire, ce qui n 'est pas le cas de la majeure partie des régimes du secteur privé et rend dès lors la comparaison des pensions servies entre régimes assez mal aisée. »
La chambre estime que dans le cadre d'une souhaitable réforme du régime de retraite de la CLR, il pourrait être intéressant de s'appuyer sur une comparaison des pensions servies dans le secteur privé. 2.1.1.5 Les pensions d’ayant-cause Les conjoints des fonctionnaires décédés ont droit à une pension égale à 50 % de la pension du retraité ou à celle qu’il aurait obtenue le jour de son décès pour le décès d’un actif. A la pension de réversion, s’ajoute la moitié de la majoration de pension. En cas de l’existence de plusieurs conjoints survivant(s) ou divorcé(s), la pension est répartie entre chacun d’entre eux au prorata de la durée de mariage respective. Chaque orphelin a droit jusqu’à l’âge de 21 ans révolus à une pension égale à 10 % de la pension d’ancienneté ou de la pension proportionnelle obtenue par le parent décédé.
Les données démographiques et financières
En 2009, le nombre de pensionnés était de 3 557, contre 3 372 pensionnés en 2008, soit + 185 pensionnés (+ 5,5 %). Le nombre de cotisants était de 8 575 en 2009, contre 8 211 cotisants en 2008, soit + 364 cotisants (+ 4,4 %). Le rapport démographique était ainsi de 2,41 cotisants pour 1 pensionné en 2009, contre 2,43 au 31 décembre 2008.
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2.1.2.1 Le différentiel prestations-cotisations : le déficit de la caisse Le Montant des prestations ordinaires versées en 2009 était de 11.985 millions de F.CFP. Le montant des cotisations ordinaires perçues en 2009 était de 11.271 millions F.CFP. A côté des cotisations et prestations ordinaires, il convient certes de tenir compte d'autres facteurs : • des revenus de placement et retenues pour validation de services et rachat d'années d'études, recettes permettant de ne pas ponctionner dans les réserves ; à l'inverse, des conséquences des litiges sur la minoration de pensions ayant coûté à la caisse 474 millions de F.CFP.
COMPARAISON PRESTATIONS / COTISATIONS 2008-2009
PRESTATIONS - 2008
Source CLR
Remboursement de la minoration 474 Revenus de placements 628 Validations de services et années d'études 853
Revenus de placements 628 Validations de services et années d'études 1 254
Pensions 10 991 Cotisations ordinaires 9 382
Pensions 11 985
Cotisations ordinaires 11 271
COTISATIONS - 2008
PRESTATIONS - 2009
PRESTATIOCOTISATIONS 2009
Le récapitulatif des déficits structurels (différentiel entre cotisations et prestations ordinaires) de 2006 à 2009, montre que si les réformes ont bien permis de réduire celui-ci de 2,7 milliards par an en 2006, à près de 1,2 milliard de F.CFP en 2009, il demeure que ce déficit s'élevait encore à environ 100 millions de pertes brutes par mois.
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CLR - RECAPITULATIF 2006-2009
ANNEE (Situation au 31 décembre de l'année)
2006 9 650
2007 11 024 (+ 1 374) + 0,00%
2008 11 642 (+ 618) + 5,70% 10 623 9 383 1 240 (+ 338) (+ 3,3) 628 13 11 264 10 991 (+ 501) (+ 4,8) 271 624 11 058 8 211 (+196) (+2,4) 3 372 (+157) (+4,9) 24,11 2,44 96,7% -368 -1 608 206 1 an
2009 11 914 (+ 272) + 5,39% 12 090 11 271 819 (+ 1 467) (+ 13,8) 628 36 12 754 12 459 (+ 1 468) (+ 13,4) 291 889 12 525 8 575 (+364) (+4,4) 3 557 (+185) (+5,5) 22,89 2,41 97,0% -369 -1 188 229 11 mois
Capital (Variation annuelle) % du capital Cotisations (Total) Cotisations (ordinaires et détachés)
Validations services/ années d'études
9 098 7 288 1 810
10 285 8 664 1 621 (+ 1 187) (+ 13,0)
(Variation annuelle) Pourcentage Revenus de placements Recettes diverses Total recettes Pensions (Variation annuelle) Pourcentage Pension mensuelle moyenne (F. CFP) TOTAL dépenses 270 671 10 046 7 680 1 039 29 10 166 9 991
0 33 10 318 10 490 (+ 499) (+ 5,0) 271 903 10 709 8 015 (+335) (+4,4) 3 215 (+139) (+4,5)
Nombre de cotisants (Variation en nombre) (Variation en pourcentage) Nombre de pensionnés (Variation annuelle) (Variation en pourcentage) Rapport pension/cotisation Rapport pensionné/cotisant Taux de couverture cotisations/pensions Brut Structurel Différentiel recettes-dépenses Couverture du portefeuille
26,63 2,50 91,1% -893 -2 703 120 11 mois
26,35 2,49 98,0% -205 -1 826 -391 1 an
Différentiel cotisations-pensions
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Le retard pris pour assurer la pérennité de la caisse
L’historique des réformes
Il paraissait tout à fait possible d'anticiper dès 1991 les tensions à venir sur l'équilibre financier du régime, par la simple extrapolation des données démographiques.
rapport démographique 8 8 7 6 Cotisants 5 pour un 4 retraité 3 2 1 0 1986 1990 1994 1998 2003 2004 5 4,7 3 2,39 2,46
Dans un projet de délibération au congrès de 1991, il avait été d'ailleurs envisagé des mesures qui auraient complètement modifié le déficit structurel actuel de la caisse. Il s'agissait de prévoir l'augmentation anticipée des cotisations, mais aussi de prendre en compte l'indexation dans le calcul des cotisations. Cette dernière mesure, pourtant logique puisque les pensions servies étaient indexées, a pris plus de 10 ans de retard. Cette inertie a ensuite pesé lourdement sur l'équilibre du régime, empêchant la CLR de bien se préparer à l'évolution défavorable du rapport démographique, entre cotisants et retraités, et donc à l'apparition d'un déficit structurel croissant, résultant de l'écart entre les pensions servies et les cotisations perçues.
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Les réformes entreprises depuis 2003
Toute une série de mesures ont en partie enrayé l'érosion des réserves depuis 2003. • Les actifs bénéficiaires ont supporté une augmentation de la retenue pour pension destinée à financer le régime. Sur la base d'une assiette correspondant au traitement de base majoré de 73 %, le taux de retenue pour pension est passé de 7,40 % au 31/03/2006 à 9,50 % au 01/04/2010. Le taux de la contribution des employeurs a été fixé à 20,5 % à compter du 01/04/2010, après être passé à 16 % au 31/03/2006. Les pensions d'ancienneté concédées, à compter du 01/01/2004, ont été majorées de 5 % par enfant à charge pour les titulaires ayant éduqué et entretenu au moins 3 enfants, sans que la pension majorée ne puisse excéder 100 % de l'assiette de calcul. Pour les pensions d'ancienneté concédées avant le 01/01/2004, la majoration était de 10 % pour les trois premiers enfants, puis 5% par enfant supplémentaire. L'ordonnateur précise cependant que «la majoration est versée à vie pour les
pensions d'ancienneté concédées avant le 1/1/2004, tandis qu'elle est versée jusqu’ 'aux 20 ans révolus de l'enfant pour celles versées à compter du 1/1/2004».
Des abattements sur pensions concédées avant 60 ans ont été retenus avec des coefficients d'anticipation rappelés dans le tableau ci-dessous :
Ce coefficient d’anticipation s’applique lorsque l’agent remplie la double condition d’âge et d’ancienneté de service pour pouvoir prétendre à une pension d’ancienneté à jouissance immédiate. Ces coefficients sont réduits de moitié pour les fonctionnaires qui justifient d’au moins 35 années de service effectif au moment de leur départ à la retraite. • Les pensionnés supportent, sur le montant de leur pension, une minoration dont le taux est fixé à 4 % à compter du 01/04/2009 et à 5 % à compter du 01/04/2010.Les abattements et minorations ne s’appliquent pas sur les pensions inférieures à (171.000 F CFP, indexation comprise).
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La suppression des bonifications d’âge et de service a été programmée. Les bonifications de services du tiers de la durée des services civils accomplis en Nouvelle-Calédonie ou dans un DOM-TOM ont été supprimées pour les services accomplis à compter du 1er juillet 2003. Elles restent acquises pour les services réalisés antérieurement. Elle ont été remplacées par une bonification de service de 1/10 des durées de services accomplis après cette date. Les bonifications d’âges étaient avant le 1er juillet 2003 du tiers de la durée de services. Après cette date, les bonifications d’âges disparaissent progressivement (1/7, 1/8, 1/9 jusqu’à 1/10 au 1er juillet 2016). Une modification à la baisse a été effectuée pour les mesures en faveur des mères de 3 enfants. Les mères ayant eu trois enfants vivants avant le 1er janvier 2004 peuvent toujours prétendre au bénéfice d’une pension proportionnelle après avoir effectué au moins 15 années de services effectifs.
Au total toutefois, force est cependant de constater que ces réformes n’ont pas eu tout l’impact attendu sur l’équilibre du régime puisqu’un déficit structurel subsiste. 2.2.3 Le bilan financier de l’intégration des contractuels
Finalement, la principale source de recettes nouvelles venant compenser le déficit structurel reste la retenue réglementaire perçue lorsque l’on procède à l’intégration des contractuels dans la fonction publique territoriale. Si ces recettes sont importantes, elles ne sont cependant pas pérennes ; or, c’est bien le déficit structurel qu’il s’agit de contenir sur le long terme. La chambre estime qu’il paraît donc préférable de stabiliser d’abord la réforme des retraites de la fonction publique (cotisations; mesures d’âge, abattement…) plutôt que de compter sur les conséquences financières bénéfiques des campagnes d’intégration des contractuels.
Le litige des minorations de pension
Divers retraités de la fonction publique territoriale ont demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie l’annulation de la délibération n° 169 du 29 mars 2006 qui instaurait une minoration de pension applicable à l’ensemble des pensionnés de la CLR. Ces requêtes ont été rejetées par un jugement du Tribunal administratif en date du 30 novembre 2006, au motif qu’elles n’étaient pas fondées. Par arrêt du 22 septembre 2008, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé le jugement du 30 novembre 2006 de la juridiction de 1ère instance et a fait droit à la demande des requérants. Elle a prononcée l’annulation des dispositions de la délibération du 29 mars 2006 instaurant la minoration de pension, en tant que ces dispositions s’appliquaient de façon rétroactive aux agents retraités dont les droits ont été ouverts antérieurement à l’entrée en vigueur de la délibération.
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La Cour a ainsi consacré, le principe de l’intangibilité des pensions, en vertu duquel le montant d’une pension se trouve définitivement fixé en fonction des dispositions en vigueur à la date à laquelle la pension est concédée. Elle a considéré que, seule une disposition législative pourrait modifier le montant d’une pension concédée avant son entrée en vigueur, car seule la loi peut rétroagir. Ainsi qu’abordé plus loin dans le rapport, cet arrêt n’interdit donc pas une contribution des retraités, mais la subordonne à une loi de pays.
Les déficits prévisionnels à venir du régime
Les études réalisées entre 2001 et 2008, en fonction des différentes hypothèses retenues (taux de croissance des effectifs de cotisants, nombre d’agents contractuels intégrés dans la fonction publique) montrent une érosion du rapport démographique qui devrait se situer à terme (en 2047) entre 1 et 1,7 cotisant pour 1 pensionné. De plus, selon ces études un épuisement du portefeuille de la CLR, pourrait intervenir au plus tôt en 2017 et au plus tard en 2024. Ces constats ne font que confirmer les données fondamentales du régime (dégradation du rapport démographique, déficit structurel chronique, diminution de la valeur du portefeuille…). Il convient de souligner dans ces perspectives deux aspects qui posent des problèmes spécifiques : les transferts de compétences, le rapport cotisantsretraités. 2.3.1 L’incidence des transferts de compétences
Les résultats du rapport réalisé en octobre 2008 par le cabinet d'études actuarielles « WINTER» démontrent que, si l'intégration dans le cadre territorial des fonctionnaires de l'Etat, en application des transferts de compétences, améliore la situation du régime dans un premier temps, elle accroît fortement les besoins en financement sur le long terme. Or, la situation d'un régime de retraite ne saurait s'apprécier à court terme. L’intégration des fonctionnaires de l’Etat résidents avec prise en charge par la CLR des pensions pour l’intégralité de la carrière de l’agent et reversement par l’Etat d’une partie des pensions versées au prorata de la durée des services accomplis dans la fonction publique d’Etat, permettrait cependant de limiter l’impact de l’intégration des fonctionnaires sur l’équilibre de la caisse. Cette solution serait conforme aux dispositions règlementaires actuellement en vigueur. Le nombre potentiel de fonctionnaires susceptibles d’être intégrés dans la fonction publique territoriale s’élève à environ 1000, rien que pour l’enseignement du second degré. La loi organique renvoie aux conditions statutaires de la Nouvelle-Calédonie pour l’intégration de ces agents. Or, l’âge limite actuellement fixé par les statuts pour intégrer la fonction publique de Nouvelle-Calédonie est fixé à 45 ans. Ce point est susceptible de diminuer notablement l’incidence financière des transferts de compétences pour la CLR.
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2.3.1.1 Le droit calédonien spécifique Aux termes de l’article 6 du décret du 4 janvier 1954 précité, « les services pris en compte pour la constitution du droit à pension d’ancienneté ou proportionnelle sont : […] 5°/ Les services rendus dans les cadres permanents de l’Etat, des départements, des communes, des établissements publics de l’Etat ou départementaux […] ». L’article 28 dudit décret précise que « lorsqu’un agent aura accompli les services prévus à l’article 6 (§5) antérieurement à son affiliation à la caisse locale de retraites, la pension, sera, sous réserve des mesures de réciprocité prévues par l’organisme auquel l’agent appartenait antérieurement, liquidée par la caisse pour l’ensemble des services et la répartition faite proportionnellement à la durée des services valables au regard de chacun des régimes ». Il ressort de ces dispositions, qu’un fonctionnaire d’Etat qui intègre la fonction publique territoriale de la Nouvelle-Calédonie, percevra une retraite liquidée par la CLR. Toutefois, sa retraite sera, sous réserve de mesures de réciprocité, financée par l’Etat proportionnellement à la durée des services effectués par l’intéressé au sein de la fonction publique d’Etat. A l’heure actuelle, les dispositions de l’article 28 du décret du 4 janvier 1954 précité ne sont pas mises en œuvre par la CLR. Cette dernière applique, de facto, à l’instar de la métropole, le principe d’interpénétration des carrières, en dépit de l’absence d’un accord de réciprocité avec l’Etat ou avec la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). A la lumière de ces dispositions, il apparaît que lorsqu’un fonctionnaire est intégré dans la fonction publique de l’Etat ou dans celle des collectivités locales, c’est la caisse à laquelle il est affilié en dernier qui lui versera la totalité de sa pension, peu importe le temps durant lequel il y aura été affilié. Or, La répartition proportionnelle n’est actuellement pas prévue. 2.3.1.2 La nécessaire mise en œuvre de mesures de réciprocité L’ordonnateur a souligné dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre que « La CLR, à l’inverse des autres régimes, prévoit, sous réserve de réciprocité, un mécanisme de proratisation des années selon le régime dans lequel elles ont été effectuées lors de la liquidation de la pension (article 28). Or, tel qu’elles sont rédigées, les mesures de réciprocité de l’article 28 ne sont pas applicables par la CLR. En effet, ce dernier prévoit dans son premier alinéa que sous réserve de réciprocité (ce qui est le cas en partie, la liquidation étant faite pour son intégralité par chacun des régimes), la pension est liquidée par la caisse pour l’ensemble des services effectués par l’agent et la répartition faite proportionnellement à la durée des services valables au regard de chacun des régimes. Le second alinéa a trait au paiement de la pension et prévoit qu’avec l’accord de la collectivité débitrice, la pension est concédée par la CLR selon ses propres règles et servie par la caisse sauf versement des arrérages dues par l’autre régime mis à sa charge par l’arrêté de concession.
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Outre l’absence de réciprocité, la liquidation par la CLR de la pension selon les règles propres de son régime puis l’assignation proportionnelle à la durée des services aux autres régimes posent d’autres difficultés. Ainsi, les annuités ont une valeur différente selon les régimes (elle est de 2% pour la CLR et de 1,78% pour les régimes métropolitains), l’ITR est plafonné et en voie de disparition pour le SRE tandis qu’elle n’existe pas pour les retraités de la CNRACL,… De plus, l’article 6-5 du décret impose la prise en compte des années de services effectués dans les autres fonctions publiques pour la liquidation. Dans ces conditions, il apparait impossible au plan juridique d’appliquer l’article 28 en l’état. Une coordination avec les régimes métropolitains et une modification du décret n° 48-54 est un préalable incontournable. » Une telle coordination a d’ailleurs été souhaitée par l’Etat, comme en témoigne le compte-rendu de réunion du 4 juin 2010, entre le gouvernement et la ministre de l’outremer, en invitant la Nouvelle Calédonie « à faire une stricte application de l’article 28 » et pour ce faire en étudiant conjointement « la mise en place de mesures de réciprocité » pour éviter le régime « double carrière-double pension ». 2.3.1.3 Le lancement d’une réflexion conjointe avec l’Etat : et la nécessaire communication aux intéressés En 2009, après l’étude sur l’impact des transferts de compétences sur la CLR, la position de l’Etat était qu’il n’y aura pas de compensation financière versée à la CLR pour les services accomplis dans la fonction publique d’Etat antérieurement à l’intégration des agents dans la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie. L’un des motifs invoqués pour justifier ce refus, était que « les règles régissant le fonctionnement de la CLR sont notoirement plus favorables que les règles métropolitaines, situation qui ne peut être imputée à l’Etat ». L’Etat semblait, en revanche, favorable à l’idée de la liquidation de deux pensions, Etat et CLR, au prorata des services accomplis dans chaque fonction publique. Or, comme indiqué ci-avant, l’article 28 du décret du 4 janvier 1954 autorise la CLR à ne pas prendre en compte les services accomplis dans la fonction publique d’Etat, sauf accord de réciprocité. L’Etat a bien admis que la réglementation sur le régime de retraite des fonctionnaires territoriaux était de la compétence de la Nouvelle-Calédonie, et qu’il ne pouvait rien imposer à ce niveau. Ce point semble désormais évoluer dans un sens favorable à la suite de la réunion précitée du 4 juin 2010 entre l'Etat et le Gouvernement puisque une perspective d'établir des mesures de réciprocité semble possible pour éviter une double pension aux agents intégrés. Toutefois, si cette perspective ne se réalisait pas et qu’un prorata des carrières devait être retenu, il conviendrait alors d’en informer impérativement toute personne intéressée, essentiellement les fonctionnaires de l’Etat optant pour une intégration dans la fonction publique calédonienne.
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Recommandation N : 1.: La chambre considère qu’une parfaite information des fonctionnaires d’Etat concernés par ces transferts de compétences et donc susceptibles d’opter pour une retraite non plus liquidée par l’Etat, mais par la CLR doit être entreprise.
La pyramide des âges des actifs
Dans 10 ans, plus de 36 % des fonctionnaires territoriaux auront atteint l’âge de la retraite à législation identique.
PYRAMIDE DES AGES DES FONCTIONNAIRES DE LA NC AU 31.12.2009
400 373 336337 367 362 337332 320316 288 279 265 343 334 325 300 285 350 349 337
241 219222 210 200 171 150 128 118 103 74 54 27 2 10 12 81 66 70 52 35 30 17 12 6 4
197202 200
Source : DRHFPT
Année 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Pourcentage des fonctionnaires qui auront atteint l'âge 2,21% 4,92% 8,29% 11,50% 15,25% 18,90% 22,76% 26,83% 30,56% 34,34% 37,90% moyen de départ à la retraite au 31/12 (soit 54 ans et demi)
Ces perspectives de départ nombreux à la retraite sont d’autant plus à prendre en considération que le dernier débat d’orientation budgétaire au Congrès a souligné la nécessité de limiter la masse salariale et donc l’arrivée de nouveaux cotisants. Or, le nombre de retraité, doublera dans les 9 prochaines années.
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Les études prospectives entreprises de 2001 à 2008
Il convient tout d’abord de noter la difficulté de procéder à des études prospective s’agissant d’un régime de retraite qui ne fonctionne pas par point, mais par prestations définies, c'est-à-dire calculé sur la base du dernier salaire. En effet, il faut alors reconstituer les carrières pour évaluer des droits à prestations futurs. Cette difficulté exige une précision dans les données traitées, et la confrontation des résultats de plusieurs experts pour confirmer les prospectives. Les études effectuées de 2001 à 2008 ont rencontré ces deux difficultés.
La mise en concurrence des actuaires
Réglementairement, la CLR n'était pas tenue à effectuer une mise en concurrence pour choisir son cabinet d'actuaire, elle ne l'a donc pas fait. Mais ce choix l'a probablement privé de l'éclairage d'éventuels concurrents. La chambre note que la démarche d’obtenir de tels avis complémentaires a été initiée récemment, notamment pour ce qui concerne la commande passée au cabinet WINTER. 2.4.2 La précision des informations sur le parc des actifs
La précision des études actuarielles dépend de la qualité des fichiers informatiques permettant la réalisation des simulations. Or, des erreurs significatives ont pu être relevées sur les fichiers des actifs appartenant à la Nouvelle-Calédonie, transmis pour les besoins de chaque études. Dès les premiers travaux réalisés, au cours de l’année 2000, il est apparu que le fichier des actifs était incomplet et erroné. Il s’agissait pour l’essentiel de dossiers de fonctionnaires qui apparaissaient en double ou en triple, et d’informations fausses ou manquantes du fait de l’absence de mise à jour régulière de ce fichier, ce qui rendait quasiment impossible l’exploitation des données (cf. réunion du conseil d’administration du 7 juin 2000). Compte tenu de l’urgence qu’il y avait à pouvoir disposer d’un fichier opérationnel pour la réalisation de la première étude, le président du conseil d’administration avait alors proposé le recrutement temporaire d’une personne pour effectuer le travail de mise à jour. Pourtant, rien n’a été entrepris. Si bien qu'à défaut d'un suivi régulier de ce fichier par les sections de gestion de la direction des ressources humaines de la fonction publique territoriale (DRHFPT), le même problème s'est reproduit à chaque fois que la CLR a souhaité disposer d'un fichier à jour pour la réalisation de nouvelles études.
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Les états authentiques des services (EAS) sont donc établis par la DRH de la Nouvelle Calédonie à partir d'informations parfois erronées. Dans les faits, selon le directeur de la CLR, très peu d'améliorations semblent avoir été constatées dans la mise à jour dudit fichier.
Recommandation N : 2.: La chambre estime que la CLR doit se rapprocher de la DRHFPT pour réaliser un travail de fiabilisation des fichiers informatique ,essentiel pour assurer un bon pilotage de la caisse. La chambre prend cependant acte de la réponse de l’ordonnateur de poursuivre la « fiabilisation des données sur le parc des actifs fonctionnaires territoriaux » avec la « cellule créée récemment au sein de la DRHFPNC ». En outre, une donnée importante de l’équilibre du régime dépend de l’évolution des effectifs « cotisants ». Le scénario de référence fixe cette évolution a + 1% par an, et les variantes sont de +1,5%, +2% et +2,5% par an. Mais, là encore aucune étude de la direction de la fonction publique territoriale calédonienne ne peut venir conforter ces hypothèses en l’absence d’une véritable gestion prévisionnelle des effectifs.
Recommandation N° : 3. : La chambre recommande qu’une démarche de la CLR soit entreprise auprès du gouvernement pour le lancement d’une véritable étude sur l’évolution des effectifs dans la fonction publique. La gestion prévisionnelle des emplois est une exigence de bon pilotage des prospectives du régime retraite. La chambre note avec intérêt la réponse de l’ordonnateur indiquant que « le développement d’outils statistiques de gestion et prospectifs du personnel public est un des objectifs de la démarche de rénovation de la fonction publique initiée par le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ». 2.4.3 Les paramètres retenus pour les études prospectives
Le rapport actuariel rédigé par la caisse des dépôts en 2010 sur l'équilibre prospectif de la caisse locale de retraite de Calédonie souligne divers biais dans le choix des tables de mortalité pour les études passées. Techniquement, les tables retenues TD 88/90 et TV 88/90 ne sont plus en vigueur, les tables TGH05 et TGF05 sont utilisées pour le calcul des rentes viagères. De plus, il aurait été préférable d'utiliser des tables de mortalité prospectives qui rendent mieux compte de l'espérance de vie de la population. En métropole, les ajustements à la mortalité des fonctionnaires territoriaux indiquent que leur espérance de vie est supérieure à celle de la population française prise dans son ensemble. Une situation analogue serait probablement à prendre en compte en Nouvelle-Calédonie. Or, aucun ajustement n'a été opéré sur la mortalité de la population calédonienne.
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Recommandation N° : 4. : La chambre considère qu’une attention particulière doit être apportée à la sélection des paramètres de modélisation, notamment en ce qui concerne les tables de mortalité. Plus globalement, la chambre considère qu’une étroite coordination doit exister entre la direction de la CLR, son conseil d’administration et le gouvernement pour assurer le pérennité du régime. 2.5 Les préalables nécessaires pour réformer la caisse
2.5.1 La comparaison avec les autres régimes
2.5.1.1 Les réformes engagées pour les retraités de la fonction publique
d 'Etat en Nouvelle-Calédonie La Nouvelle Calédonie a écrit au Haut-commissaire en 2009 pour indiquer que : « La Nouvelle-Calédonie est parfaitement consciente qu'elle devra, sans tarder, engager des réformes structurelles afin d'assurer l'équilibre pérenne de la CLR. C'est d'ailleurs ce qu'elle s'est efforcée de réaliser depuis la loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988 qui lui a conféré compétence en matière de protection sociale. Toutes les modifications apportées au décret n° 54-48 sont allées dans le sens d'une réduction des écarts existants avec les régimes de retraites métropolitains (et en particulier les réformes de 2003 et de 2006). » Aujourd'hui des écarts importants subsistent encore avec la fonction publique d'Etat. Ainsi, à compter du 1er janvier 2009, l'attribution de nouvelles indemnités temporaires, nouvelle appellation pour les suppléments d'indexation, est réservée aux pensionnés ayant-droit remplissant, à la date d'effet de leur pension, en sus de l'effectivité de la résidence, des conditions de durée minimum de services effectifs. Ce point ne crée pas de rupture d'égalité entre un calédonien de la fonction publique calédonienne et un calédonien de la fonction publique d'Etat ayant obtenu le statut de résident. En revanche, le montant des indemnités temporaires octroyées à compter du 1er janvier 2009 est égal au montant fixé à la date de première mise en paiement de l'indemnité et ne peut excéder un montant annuel selon la collectivité de résidence. Ce plafond décroît dans des conditions prévues par décret. Il devient nul à compter du 1er janvier 2028. Le montant des indemnités temporaires octroyées avant le ter janvier 2009 est plafonné à la valeur en paiement au 31 décembre 2008 et ne peut excéder un certain montant annuel. La part des indemnités temporaires dépassant le plafond est écrêtée progressivement, chaque année, pour atteindre le montant annuel relatif à l'année 2018. L'indemnité temporaire ne sera plus attribuée à de nouveaux bénéficiaires à compter du 1er janvier 2028.
Recommandation Na : 5.: La divergence actuelle de régime de retraite publique métropolitaine et locale met en évidence la nécessité de reformes, telle que constatée notamment par l'étude WINTER. Tout en tenant compte des spécificités calédoniennes, la chambre considère que ces reformes ne doivent effectivement plus tarder à être entreprises.
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En effet, l'ordonnateur souligne dans sa réponse certaines spécificités calédoniennes : « Il est également important de constater que les réformes menées en
métropole et en Nouvelle-Calédonie n'ont pas porté sur les mêmes paramètres tant dans leur champ d'application que par leur contenu. Sur l'indemnité temporaire de résidence (ITR), c'est-à-dire l'indexation des pensions par exemple, les cotisations sont également assises sur le traitement et son supplément indexé pour la CLR, elles ne le sont pas pour l'Etat. Les minorations de pensions sont également un autre exemple. En ce domaine, il est important de constater que la Nouvelle-Calédonie peut faire preuve d'originalité, eu égard à ses spécificités. »
Outre ces différences, il est possible d’en identifier plusieurs autres entre le régime Calédonien et métropolitain : • • • Le niveau patronal des cotisations, La durée de cotisation, L’âge minimum pour un départ à la retraite à taux plein etc…
2.5.1.2 Le régime de retraite du secteur privé calédonien (CAFAT )
S’agissant du secteur privé, des mesures importantes ont été prises pour assurer la pérennisation du régime par des réformes de 2007 et 2009. En 2007, des économies significatives ont été réalisées sur les minimums de pension et sur les bonifications pour conjoint à charge. Avant 2007 • Minimum de pension
Depuis 1985 aucune nouvelle pension, ne pouvait être inférieure à un minimum déterminé selon le nombre d’années de salariat pris en compte par la Caisse :
Les pensions liquidées à partir de 2007 ne sont plus portées à un montant minimum. Elles sont calculées proportionnellement aux points acquis par l’assuré*.* La partie non contributive des minimums accordés avant 2007 et toujours versés par la caisse est compensée par la Nouvelle Calédonie.
Bonifications pour conjoint à charge
Le retraité âgé d’au moins 60 ans qui avait un conjoint ou concubin à charge bénéficiait d’une majoration de 500 points par an
Les retraités dont la pension a été liquidée à partir de 2007 ne peuvent plus bénéficier de cette majoration.
Les principaux points de la réforme de 2009 ont été les suivants : l’âge minimum requis pour bénéficier d’une pension avant 60 ans a été modifié et a été porté à : - 55 ans et 6 mois à compter du 1er juillet 2009, - 56 ans à compter du 1er juillet 2010, - 56 ans et 6 mois à compter du 1er juillet 2011, - 57 ans à compter du 1er juillet 2012, - 57 ans et 6 mois à compter du 1er juillet 2013.
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La durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension anticipée (avant 60 ans) sans abattement est dorénavant fixée à 35 années. De plus l’abattement calculé est définitif est non pas dégressif (s’annulant quand le retraité a atteint l’âge légal) comme dans le secteur public. en cas de reprise d’activité salariée avant 60 ans le versement de la pension est suspendu pendant la durée de cette activité si celle-ci est supérieure à un mois. Ces différentes mesures auront un impact significatif sur l’équilibre du régime du secteur privé et la CLR pourra donc s’en inspirer en tant que de besoin. 2.5.2 La hiérarchisation des textes calédoniens régissant le système des retraites de la fonction publique
Les textes régissant la Caisse locale de retraites ont été créés par le décret n° 54/48 du 4 janvier 1954. Or, depuis l’intervention de la loi organique du 3 août 2009, qui modifie l’article 99 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie et des communes » relèvent désormais de la loi du pays. Cette modification oblige à distinguer, dans le décret du 4 janvier 1954, les dispositions qui relèvent désormais du domaine de la loi, et celles qui relèvent du règlement. Pour l’avenir, la répartition de ces dispositions est essentielle pour apprécier à quel niveau doivent s’opérer les modifications futures du décret de 1954. Il apparait donc essentiel de pouvoir effectuer la ventilation entre ces dispositions de niveaux juridiques différents dans la hiérarchie des normes.
Recommandation N°: 6.: la chambre estime nécessaire de procéder à l’analyse juridique du décret de 1954 relatif à la CLR de façon à pouvoir identifier dans la hiérarchie des normes le niveau de chaque modification future de ce texte. Une opération de codification parait en outre souhaitable. 2.5.3 La recherche d'une réforme sur le long terme
Dès les premières études du cabinet d’actuaire en 2001, il a été clairement indiqué « le caractère urgent de la mise en œuvre d’une réforme du régime ». Dans leur rapport du 17 avril 2005, il est précisé que : « Nous insistions déjà dans les rapports précédents sur le fait que l’ensemble des mesures envisagées devait être prises simultanément pour être efficaces. Les premières mesures prises en 2003 n’ont pas eu l’effet escompté en ce qui concerne l’équilibre du régime à court et moyen terme. Des mesures supplémentaires doivent donc être prises rapidement. En effet retarder encore la mise en place de mesures supplémentaires nécessiterait de prendre des mesures plus radicales à l’avenir. »
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Aussi, l’étude de 2005 envisageait-elle un « ensemble de mesures » à mettre en œuvre concomitamment : • • • • • Augmentation des taux de cotisations, Mise en place d’une contribution des pensionnés, Mise en place d’un abattement sur les pensions dans le cas de liquidation avant 60 ans6, Suppression des mesures en faveur des femmes fonctionnaires mère de 3 enfants, Suppression de la majoration pour enfant.
Tout en notant que différentes réformes sont déjà intervenues, la chambre observe que leur succession n'a toujours pas garanti la pérennisation du régime sur le long terme.
Recommandation N° : 7. : La chambre observe que la succession de plans de reforme, n'a pas encore démontré toute son efficacité et qu'il convient donc de réfléchir à un réel plan de reforme qui garantisse la pérennité de la caisse sur le long terme, notamment à partir de l'étude récente du cabinet WINTER.
La juridiction reprend également bien volontiers à son compte la réponse de l'ordonnateur lorsqu'il précise dans sa réponse: «Il sera également important de mettre en
place un suivi des résultats des réformes par des études actuarielles régulières qui montreront que les mesures adoptées ont l'effet escompté sur le régime».
2.5.4 Le recours à une contre expertise Les dernières études actuarielles réalisées par un actuaire unique depuis 2001 ont vu parfois, dans les nombreux débats suscités en conseil d’administration, leur crédibilité mise en cause. L’éclairage d’autres experts aurait sans doute permis de mieux objectiver les termes de la question de la pérennité du régime. Il a fallu attendre sa réunion du 30 septembre 2009, du conseil d’administration pour qu’il souhaite qu’une expertise sur la CLR soit réalisée par un autre organisme, afin de parvenir à un « diagnostic partagé » sur le devenir du régime de retraite. Une expertise a donc été commandée à la direction des retraites de la caisse des dépôts. Malheureusement toutes les informations utiles à la réalisation de cette étude (notamment les particularismes du régime de retraite et ses spécificités démographiques) n’ont pas été correctement communiquées.(voir infra) Sur la base d’informations incomplètes (taux de croissance des effectifs de cotisants et tables de mortalité notamment) et parfois erronées, la direction des retraites de la caisse des dépôts a rendu une expertise qui ne paraît donc être suffisamment précise.
6 Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué que « Les abattements sur les pensions dans le cas de liquidation avant 60 ans
pourraient être viagers par exemple ».
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La CLR a alors estimé nécessaire de se diriger au second semestre 2010 vers la commande d’une contre-expertise plus complète, avec une meilleure définition en amont des données utilisées. Il a donc été décidé de lancer une étude prospective sur l’équilibre du régime avec un nouvel expert, le cabinet d’actuaire WINTER. Les résultats de cette étude (disponibles depuis février 2011) sont éclairants pour déterminer les pistes à suivre sue les mesures à prendre. Cette étude pose également un diagnostic prospectif sur la situation financière de la CLR pour les 10 prochaines années. Elle constate que la consommation par la CLR de près des deux tiers de ses réserves financières en 10 ans, soit plus de 16 milliards pour absorber ses déficits, ainsi que le caractère conjoncturel de l'équilibre de la caisse de ces dernières années qui ne repose que sur le surcroit de recettes ponctuelles dû aux placements financiers et à la validation des services des contractuels intégrés, n'assure pas la pérennité du régime à long terme. 2.5.5 L'exigence d'une visibilité sur l'impact de la future réforme
Les mesures de réforme adoptées depuis 2002-2003 mettent principalement à contribution les employeurs publics et les actifs. Ce sont eux qui supportent l’essentiel du poids des mesures prises. En effet, en dehors de la réduction de l’ITR, qui est passée de 75 à 73 % en 2003, et de la participation des pensionnés sous forme d’une minoration de pension applicable seulement aux nouveau retraités depuis 2006, les pensionnés de la CLR n’ont été soumis à aucune contribution particulière à l’effort général. La plupart d’entre eux ont, de plus, bénéficié de prélèvement pendant leur carrière de cotisations non indexées. Dans le cadre du prochain projet de réformes du système de retraite, il apparait nécessaire que l’impact des réformes soit clairement détaillé : • • A la fois dans le temps, pour distinguer les mesures qui auront un effet à court ou long terme ; Mais aussi, en ventilant l’effort consenti par acteurs afin de vérifier la répartition équitable entre tous, des efforts pour assurer la viabilité du régime: actifs, employeurs et retraités.
Compte tenu de la nécessité d’une reforme pérenne, la chambre estime qu’aucune piste n’est à écarter. Les questions du niveau de cotisation, tant des employeurs que des agents publics, du caractère dégressif de l’abattement d’âge ou de la minoration des pensions doivent être posées. De même, au regard des mesures prise à la fois par les régimes de retraites publics métropolitains et par le secteur privée calédonien, une sanctuarisation pérenne de l’âge du départ à la retraite en Nouvelle-Calédonie apparaît aujourd’hui difficilement tenable. Recommandation N° : 8. : Le prochain projet de réforme devrait faire clairement apparaitre l’impact prévisionnel en distinguant les aspects financiers de court et long terme, ainsi que la répartition de l’effort, engagé, et à venir, entre tous les acteurs : cotisants, employeurs et retraités …
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CLR : le fonds spécial
Le fonds spécial est constitué de la capitalisation des excédents de la CLR. Il sert à la fois à payer les prestations des retraités et les dépenses de fonctionnement de l’établissement. Des améliorations de son fonctionnement pourraient être recherchées. En effet, la coexistence de l'OTRAF, rebaptisé CLR, et du fonds de retraite dénommé, Caisse Locale de Retraite, avait entrainé une certaine complexité dans le domaine de l'organisation comptable. Le comptable désigné de l'établissement était le payeur de la Nouvelle-Calédonie. Bien que celui-ci ait la qualité de préposé de la Caisse des dépôts, c'était pourtant le Trésorier-Payeur Général, également préposé de la Caisse des dépôts, qui était resté chargé, toujours en application du décret de 1954, de l'ensemble des opérations liées à la gestion et au paiement des pensions de la CLR, même si, dans la pratique, cette activité consistait seulement à la tenue des opérations du compte de la Caisse des dépôts et consignations ouvert dans ses livres 7. Après la création de l’OTRAF, le budget et le compte financier de l’exercice 1997 de l’établissement n’ont retracé que les simples charges de fonctionnement de l’établissement. Dépourvus de comptes de tiers et de comptes financiers, les documents budgétaires de l’OTRAF ne retraçaient pas la contrepartie en trésorerie de l’exercice de la mission. Même si l’état prévisionnel des recettes et des dépenses de fonctionnement du service des pensions était soumis à délibération du conseil d’administration de l’OTRAF, la chambre avait considéré que la réduction du budget de l’établissement à sa plus simple expression par la délibération institutive, contrevenait aux principes de la comptabilité publique, de transparence, d’unité et d’universalité budgétaires. Par ailleurs, la chambre avait noté qu’il résultait indirectement de cette organisation des manquements au principe de séparation des fonctions du comptable et de l’ordonnateur. Au cas d’espèce, ce dernier exerçait certaines attributions qui relevaient normalement du comptable public. Il en était ainsi, à titre d’exemple, de l’élaboration des situations mensuelles retraçant les dépenses et les recettes du service des pensions à partir des extraits du compte ouvert à la trésorerie générale, de l’élaboration de situations périodiques des mouvements du portefeuille de valeurs de la CLR, établies au vu des éléments d’informations de la caisse des dépôts, et de la relance des employeurs pour les cotisations impayées dans les délais requis. A la suite du rapport de la chambre, une fusion de la comptabilité de l’établissement public stricto sensu avec celle du régime de retraite, cotisations et prestations, a été opéré. De même, une répartition régulière des responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptable a été réalisée.
7 En application des articles 51 à 55 du décret de 1954 précité, la Caisse des Dépôts et Consignations est chargée du service des
pensions et de la gestion financière de la CLR, notamment de la tenue de son portefeuille de titres. A cet effet, deux conventions ont été conclues entre 1993 et 1998 avec cet organisme pour assurer ces prestations : la première, prenant effet au 1er janvier 1993 a été signée par le Haut-commissaire en tant que Délégué du Gouvernement en Nouvelle-Calédonie ; la seconde, prenant effet au 1er novembre 1998 et remplaçant la précédente, a été signée par le Haut-commissaire en tant que président du conseil d'administration de l'OTRAF et en vertu des dispositions de l'article 24 de la délibération n° 365/CP/94. Ces deux conventions constituent des mandats de gestion financière, et le mandataire (CDC) rend compte de sa gestion au mandant (OTRAF) dans les conditions prévues aux contrats. CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE NOUVELLE-CALEDONIE PAGE N° 30 / 52 -
La délibération n° 169 du 29 mars 2006 du congrès de la Nouvelle-Calédonie à régularisé cette situation de fait, en transférant de façon officielle à l’agent comptable de la CLR la gestion comptable de la Caisse. Cette délibération prévoit, en outre, l’existence d’un budget unique retraçant l’ensemble des opérations de la CLR. Ce budget unique représente, certes un progrès. Toutefois, il induit aujourd'hui une insuffisante démarcation entre les recettes du régime et les dépenses de fonctionnement de la caisse. Dès lors, il serait souhaitable de distinguer la gestion de la caisse de celle du régime de retraite. Aujourd'hui, les deux sont mélangés, ce qui ne permet pas notamment d'établir et d'analyser de quelconques ratios de gestion. Lors de la présentation du dernier compte financier de 2009, le comptable a proposé d'envisager que le congrès alloue un budget de fonctionnement permettant à la CLR d'assurer ses 2 missions (gestion des cotisations et gestion des retraites), ce qui permettrait une meilleur représentation de l’état de santé effectif du régime. Ce budget de fonctionnement pourrait être alloué, soit sous la forme d'une dotation, soit sous la forme d'un pourcentage des volumes financiers gérés (volume des cotisations attendues ou perçues, volumes des retraites versées, nombre de retraites nouvelles, nombre de retraites gérées ...).
Recommandation N° : 9.: La chambre estime utile de lancer une réflexion pour clarifier la présentation des comptes en distinguant les dépenses de fonctionnement de la caisse, de celles liées au paiement des prestations. 3.1 La Gestion du portefeuille de la caisse
Les placements boursiers du portefeuille
En 1998, le conseil d’administration de l’OTRAF a décidé d’acquérir des actions pour un montant équivalent à 25 % du capital de la CLR qui se montait, à l’époque, à 26,9 milliards de F.CFP. En 2000, le conseil d’administration a décidé une nouvelle acquisition d'actions portant de 25% à 40% du capital le montant de titres détenus. Les fonds de réserve de la caisse, compte tenu de la valeur des titres déjà détenus, se montaient alors à 25 milliards de F.CFP, et l'investissement boursier de la caisse atteignait donc environ 10 milliards de F.CFP en valeur d'achat des actions. Ces opérations ont engendré des plus values et des moins values dont le bilan semble positif. Actuellement, toutes les actions ont été revendues. Le graphique ci-dessous a été arrêté en 2004 puisqu’il n’y a plus d’actifs en actions après cette date.
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Plus/moins values du portefeuille
en F.CFP
S'agissant de fonds publics gérés par un établissement public, il aurait été logique, que les détails des plus ou moins values soient connus des administrateurs. A l’avenir, notamment en cas d’obtention de la dérogation de placement des fonds au Trésor, la chambre estime qu’il sera nécessaire d’assurer une meilleure information du conseil d’administration sur les placements financiers.
Le placement des fonds au trésor public.
Initialement dépourvue de la personnalité juridique, la CLR a fonctionné jusqu’en 1994 comme un simple fonds alimenté par les cotisations des agents affiliés au régime et par les contributions des employeurs publics. Ce fonds était directement géré par la Nouvelle-Calédonie. Conformément à la disposition de l’article 54 du décret n°54-48 du 4 janvier 1954, les fonds disponibles provenant des excédents de cotisations sur les pensions, ont été placés auprès de la caisse des dépôts et consignations qui en assurait la gestion financière. En 1994, un établissement public à caractère administratif de la Nouvelle Calédonie a été créé et il se trouvait en conséquence soumis aux dispositions d’ordre comptable et financier régissant tous les établissements publics de la NouvelleCalédonie. Or, les fonds de la CLR continuaient à être gérés par des filiales de la caisse des dépôts, Asset management, puis IXIS management, devenus des organismes privés. Cet état de fait était en contravention avec l’article 46 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique qui prévoit que « les fonds des organismes publics autres que l’Etat sont déposés au Trésor, sauf dérogations autorisées par le ministre des finances ». Cette disposition avait été étendue à la Nouvelle-Calédonie par l’article 11 du décret n° 92-163 du 20 février 1992.
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Lors de sa séance du 18 juin 2008, le conseil d’administration de la CLR a décidé de placer la totalité des fonds disponibles de la CLR (10 milliards de F.CFP), sur des comptes à terme. Le taux nominal annuel est de 0.843% (taux actuariel 0.845%). 10,5 milliards francs CFP ont ainsi été placés en trois placements à compter du mois de juillet 2010 pour 6 mois : un premier d'un montant de 9,5 milliards à 6 mois et deux autres de 0,5 milliard, chacun sur la même période et aux même taux, mais qui peuvent faire l'objet d'un retrait anticipé par la caisse en cas de besoin de trésorerie. Si la performance moyenne annualisée a chuté de façon importante depuis le placement des fonds à la DGFIP à des taux inférieurs à 1%, cette situation est essentiellement imputable à la baisse des taux d’intérêts due à la crise financière de 2008. Il est à noter que la possibilité de déroger à l’obligation de dépôt des fonds au Trésor n’existe plus depuis 2004.
Les situations comptables de l’ordonnateur et du comptable
L'instruction M91 qui prévoit l'établissement d'un compte financier unique n'empêche pas pour autant tout recoupement avec les données financières de l'ordonnateur. En fait, l'ordonnateur avait jusqu'à présent tendance à élaborer son rapport d'activité en ignorant l'analyse du comptable et surtout, en ne confrontant pas ses propres chiffres avec ceux issus de la gestion comptable. Même si le compte financier du comptable fait foi, ces discordances semblent avoir été à l'origine de nombreux malentendus en conseil d'administration, qui pour certains d'entre eux, n'ont pas encore été dissipés. La possibilité de mieux recouper les comptabilités de l’ordonnateur et du comptable sur une base annuelle, voire mensuelle, serait un élément important de vérification et d’information du conseil d’administration. Une des difficultés réside dans la vétusté du support informatique de la DGFIP, l’application « DDM12 », ce qui à d’ailleurs été soulignée par le comptable public luimême lors de l’instruction. Chaque fin de mois, le payeur transmet à la CLR une situation comptable. Toutefois, le logiciel DDM12 ne permettant pas de distinguer les deux notions de "date de valeur" et de "date d'écriture", il n'est donc pas possible d'établir à tout moment des situations avec des dates de valeur précises (ex: situation arrêtée au 31/07 demandée le 19/08). De plus, les documents transmis manquent parfois de lisibilité. Ainsi les libellés (des chapitres, des comptes ...) ne figurent pas sur les états de la DGFIP. Enfin, le calcul du fonds de roulement n'est pas possible sans une correction manuelle de plusieurs imputations automatiques faites par le logiciel. L’ordonnateur en charge de la gestion de la CLR jusqu’en 2010 a souhaité mettre en perspective la différence des approches des documents comptables fournis en conseil d’administration par le directeur et par le comptable de la manière suivante: “En premier lieu, jusqu'en 2006, il n'existait aucun document comptable officiel retraçant la comptabilité du régime de retraite. La délibération n° 365/CP du 17 novembre 1994 du congrès de la NC, qui créait l'établissement public OTRAF, limitait en effet strictement le budget de l'établissement aux seules dépenses de fonctionnement usuelles de l'OTRAF. C'est la délibération n° 169 du 29 mars 2006 qui a modifié les dispositions
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statutaires de l'établissement en confiant officiellement la gestion comptable du régime au payeur de la NC. Les rapports annuels d'activité sont établis, eux, depuis 1998. En second lieu, les documents comptables retracent aujourd'hui l'ensemble des opérations de l'établissement public, sans clairement distinguer ou isoler les dépenses et recettes du régime de retraite des dépenses et recettes de l'ensemble de l'établissement. C'est à la demande des administrateurs eux-mêmes que les rapports annuels d'activité présentent de façon distincte et isolée les données chiffrées (démographiques et financières) du régime. En troisième lieu, les documents de l'agent comptable retracent la comptabilité de l'établissement en droits constatés, alors que les rapports annuels d'activité présentent des situations de trésorerie. Cette distinction est essentielle s'agissant de la CLR compte tenu de l'importance des différences entre droits constatés et trésorerie. Ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne les validations de services précaires. Enfin, et surtout, toutes les données financières figurant dans les rapports annuels d'activité sont en principe extraites des états mensuels établis par la paierie et transmis à l'ordonnateur. Il n'y a donc pas, normalement, de discordance entre les documents présentés par le comptable et ceux présentés par l'ordonnateur. Ces documents ne se contredisent pas, mais se complètent en reflétant deux approches distinctes.” Sans méconnaitre cette réponse argumentée, la chambre observe que des critiques de certains administrateurs sur la présentation des données financières perdurent8 et que les documents remis aux administrateurs pourraient encore laisser croire à des discordances. Dans ces conditions, elle suggère un nouveau rapprochement de la CLR sur le sujet avec le comptable public.
Recommandation N° : 10. : La chambre suggère d’entreprendre une concertation avec le comptable public pour obtenir une meilleur synergie entre la présentation des états comptables et des rapports d’activité. 3.3 L’apurement des comptes d’attente
La chambre a relevé le niveau élevé des montants figurant dans le compte d'attente des cotisations, non ventilées dans le compte financier de la CLR. Au 13 septembre 2010, il s'élevait à 1.565.663.956 F.CFP, c'est-à-dire de l'ordre de 3 mois de cotisations. Une telle situation résulte principalement des retards enregistrés dans la transmission des bordereaux de cotisations par les employeurs, rendant difficile l'imputation précise des sommes versées. Une action pourrait donc être entreprise auprès d'eux pour synchroniser le dépôt des bordereaux avec le versement effectif des cotisations l’ordonnateur reconnait d’ailleurs l’existence du problème dans sa réponse : « La responsabilité de l’apurement des comptes d’attente est partagée avec la paierie. En effet, les comptes mensuels en recettes n’ont pas évolué en montant sur la période de juillet à
8 Cf : lettre du syndicat des retraités du 17 février 2011 au Président du gouvernement, dont une copie a été transmise à la
chambre, et enregistrée au greffe le 22 février 2011.
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septembre. Pourtant, durant cette période, la CLR a émis des titres de recettes pour des montants conséquents. »
Recommandation N° : 11.: La chambre recommande à la CLR de se rapprocher des employeurs afin de mieux synchroniser le dépôt de leur bordereaux des cotisations, avec leur versement effectifs. 3.4 Le remboursement des créances liées aux validations de service
Les textes fondant la dette de la CAFAT
Lorsqu’un agent intègre la fonction publique, il a la possibilité de demander la validation des services accomplis, antérieurement à son intégration, en qualité d’agent non fonctionnaire (contractuel, allocataire, vacataire, auxiliaire, ouvrier …) auprès d’une administration publique. Les services validés sont alors considérés comme des services accomplis en qualité de fonctionnaire et sont décomptés comme tels dans le calcul des droits à pension. En contrepartie, l’agent et son employeur doivent s’acquitter auprès de la CLR des cotisations et contributions afférentes à ces services, le calcul des sommes dues s’effectuant sur la base de l’indice de titularisation. Les services décomptés dans la liquidation d’une pension servie par la CLR ne peuvent pas être décomptés dans la liquidation d’une pension servie par une autre caisse de retraite (art. 42 du Décret du 4 janvier 1954 et art. L. 87 du code des pensions civiles et militaires de retraite). En cas d’intégration d’un agent contractuel dans la fonction publique, les droits à pension acquis antérieurement auprès de la Cafat, et correspondant aux services validés, sont donc annulés. Il en résulte que la Cafat doit, en principe, restituer à l’agent et à son employeur les cotisations versées par ceux-ci et afférentes aux périodes de services validés auprès de la CLR. Dans ce schéma, la relation cotisant – Cafat s’analyse comme une relation classique créancière – débiteur : une personne physique (le cotisant) détient une créance à l’égard d’un organisme de droit privé (la Cafat). Dans cette relation, régie par des dispositions de droit privé (droit des obligations), la CLR est un tiers. Il n’existe en effet aucun lien juridique entre cet organisme et la Cafat. Cependant, et sans doute dans un souci légitime de simplifier les procédures administratives, le reversement des cotisations Cafat s’est effectué pendant des années directement à la CLR , cette dernière déduisant ces sommes du montant des cotisations dues par l’agent au titre de la validation de ses services précaires. Ces reversements directs de cotisations de la Cafat à la CLR se sont longtemps effectués sans aucune base légale, aucun texte (délibération, convention,…) ne prévoyant un tel mécanisme. Pour régler ce problème CAFAT, une délibération du Congrès a donné une base juridique à cette dette liée aux intégrations de certains contractuels. Il s’agit de la délibération n° 264/CP du 17 mars 1998 relative au régime de retraite des salariés. Elle prévoit en son article 3 :
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« Il sera procédé au remboursement des cotisations assurance vieillesse versées par l’assuré et par son employeur pour la période de service précaire que l’assuré, admis dans un cadre permanent de l’administration, est autorisé à valider par sa nouvelle caisse de retraite. Les sommes perçues par la Cafat et remboursables feront l’objet d’un relevé de compte individualisé et transmis à la caisse de retraite du fonctionnaire au moment de la demande de remboursement. Le remboursement des cotisations salariales et patronales sera effectué entre les mains de l’organisme de retraite du fonctionnaire au moment où ce dernier fait valoir ses droits à la retraite ». 3.4.2 La répartition de la dette de la CAFAT
Les dispositions du texte précité sont parfaitement claires. Après avoir rappelé l’obligation pour la Cafat de procéder au remboursement des cotisations assurance vieillesse versées par l’assuré et par son employeur, elle institue une double innovation : le remboursement s’effectuera entre les mains de l’organisme de retraite du fonctionnaire (et non entre celles des créanciers légitimes) ; le remboursement s’effectuera au moment où le fonctionnaire fait valoir ses droits à la retraite (et non au moment où il est admis dans un cadre permanent de l’administration). - Avant 2000, la CLR ne demandait à l’agent intégré qu’une partie de la retenue réglementaire, déduction faite des sommes déjà versées à la Cafat par l'agent et son employeur. La Cafat avait donc une dette vis à vis de la CLR, la déduction opérée, et ne s’en acquittait qu’au départ de l’agent à la retraite en versant à la caisse les sommes versées à la Cafat par l'agent et son employeur, pendant que celui-ci était contractuel. La dette de la CAFAT à l’égard de la CLR sur la période 1998 à 2000 s’élève à 623.398.201 francs CFP et concerne 435 personnes. - Depuis 2000, la CLR exige de l'agent intégré et de son employeur l'intégralité de la retenue réglementaire, sans déduction e des sommes déjà versées à la Cafat par l'agent et son employeur. Ces sommes sont donc payées deux fois : • • elles sont thésaurisées une première fois par la Cafat pendant qu’il est contractuel et jusqu’à la retraite de l’agent ; et sont intégralement reversé par le salarié et l’employeur, avec un étalement possible dans le temps, lors de l’intégration de l’agent.
Ces sommes correspondent donc à une dette de la Cafat, non plus vis à vis de la CLR mais vis à vis du salarié et de l’employeur. Elle seront toutefois versées à la CLR au départ à la retraite de l’agent, mais elle n’aura qu’un rôle d’intermédiaire puisqu’elle les reversera aux intéressés. Dans ce cadre, la dette à l'égard des agents intégrés et de leurs employeurs, s’élève aujourd’hui à presque 4 milliards de francs CFP. 3.4.3 Les problèmes juridiques et pratiques posés par les textes en vigueur
La chambre note que les dispositions de la délibération n° 264/CP n'ont pas pour objet de modifier celles du décret n° 54/48 du 4 janvier 1954 portant création et organisation de la Caisse locale de retraite, lequel décret n'est d'ailleurs mentionné ni dans les visas, ni dans le dispositif de la délibération. Or, l'article 6 - 3° du décret du 4
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janvier 1954 précise que : « la validation est autorisée sous réserve du versement r é t r o a c t i f , l o r s de l'admission définitive dans les cadres, de la retenue réglementaire... ». Il n’est pas indiqué que les sommes qui seront remboursées par la Cafat doivent être déduites du montant des sommes dues à la CLR par le cotisant et son employeur au titre de la validation des services précaires. En d’autres termes, la validation ne peut être autorisée que si l’agent nouvellement intégré et son employeur se sont acquittés de l’intégralité de la retenue réglementaire (et non d’une partie seulement), et à la condition que ce versement intervienne lors de l’admission définitive dans les cadres, c’est-à-dire lors de la titularisation (et non lors de l’admission à la retraite). Malgré ces dispositions, une pratique s’est instituée après l’adoption de la délibération n° 264/CP : le montant des sommes dues par la Cafat a été systématiquement déduit du montant des sommes dues à la CLR par les agents nouvellement intégrés et leurs employeurs. Plusieurs centaines de validations de services ont ainsi été autorisées sans que le versement de l’intégralité de la retenue réglementaire ait été exigé. Le problème de cette procédure réside dans le fait d’autoriser des validations, donc d’accorder des avantages financiers, sans que les recettes correspondantes ne soient encore encaissées. L’interprétation stricte des dispositions de la délibération n° 264/CP et du décret du 4 janvier 1954 impliquerait d’exiger du cotisant et de son employeur, lors de l’admission définitive dans les cadres, l’intégralité de la retenue réglementaire. Les sommes reversées par la Cafat au moment où l’agent fait valoir ses droits à la retraite seraient ensuite restituées aux intéressés. Cette pratique serait la seule conforme à la fois aux dispositions de la délibération n° 264/CP et à celles du décret du 4 janvier 1954. Il convient d'observer que c'est ce qui a été adopté en métropole. Lorsqu'un agent contractuel intègre la fonction publique d'Etat, le code des pensions civiles et militaires de retraite exige le versement de l'intégralité de la retenue réglementaire. La délibération n° 264/CP semble être entachée d’au moins de deux difficultés : - La délibération n° 264/CP prévoyait que le remboursement des cotisations salariales et patronales interviendrait au moment où le fonctionnaire ferait valoir ses droits à la retraite (et non au moment de son admission dans un cadre permanent de l’administration) et que le remboursement de la dette s’effectuerait, sans que le capital remboursé soit affecté d’un intérêt quelconque (intérêt au taux légal, par exemple). Or, dans certains cas, en fonction de la durée de la carrière de l’agent concerné, le différé de remboursement pourrait atteindre 30 ans, voire plus. Compte tenu de l’érosion monétaire, le mécanisme mis en place n’est donc pas favorable au créancier. - La légalité de la délibération n° 264/CP pourrait éventuellement être contestée par le fait que l’avantage que constitue pour la Cafat la détention de sommes importantes n’est assorti d’aucune contrepartie financière, puisque, à terme, aucune pension de retraite ne sera servie par cet organisme. Financièrement, le mécanisme mis en place revient à transformer une créance en un prêt sans intérêt avec un différé pouvant atteindre dans certains cas plusieurs dizaines d’années.
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En application du principe d’universalité des finances publiques il serait donc préférable que le reversement de l’intégralité de la retenue réglementaire soit donc réalisé au moment de la validation. Au-delà de la question de légalité, le système retenu pourrait aussi poser des difficultés pratiques. A titre d'exemple : que se passerait-il en cas de démission du fonctionnaire avant qu'il ait acquis des droits à pension auprès de la CLR? La CAFAT conserverait-elle indéfiniment les cotisations salariales et patronales? Que se passerait-il si le fonctionnaire décédait avant d'avoir fait valoir ses droits à pension auprès de la CLR? Quels seraient les droits des ayants cause? Que se passerait-il lorsque le montant des sommes dues par la Cafat serait supérieur au montant de la retenue réglementaire due à la CLR? En définitive, il apparaît aujourd’hui que la mise en œuvre de la délibération n° 264/CP est susceptible de poser des difficultés juridiques et pratiques qui mériteraient d’être examinées plus en avant par la CLR. 3.4.4 Le suivi de la dette de la Cafat
Si la CAFAT tient sur un tableau « Excel », cotisant par cotisant, pour assurer le suivi de ses dettes, vis-à-vis de la CLR et vis-à-vis des salariés et des employeurs, tel n’est pas le cas de la CLR. Or, un suivi par l'organisme créancier parait indispensable, ne serait ce que pour contrôler le montant des sommes encaissées dans la mesure où, au 31 décembre 2008 la dette totale s'élevait à 4.542.785.058 F.CFP, selon la CAFAT.
Recommandation N° : 12.: La chambre considère qu’il est important que la CLR soit en mesure de suivre par elle-même le montant de la dette de la CAFAT à son égard et à l’égard des créanciers pour lesquels elle joue un rôle d’intermédiaire.
Le paiement indexé de la majoration pour enfant
Aujourd’hui, une majoration pour enfant est versé aux retraités. Celle-ci est régulièrement prévue par les textes. En revanche, cette majoration donnait lieu, lors de sa liquidation, à la multiplication par le coefficient d’indexation de 1,73 alors qu’elle n’était prévue par aucun texte. En effet, l’article 13-VII du décret de 1954 prévoit qu’ « il est alloué aux pensionnaires résidant de façon stable et habituelle en Nouvelle-Calédonie une indemnité temporaire de résidence égale à 73% du montant en principal de la pension ». Or, selon une jurisprudence constante, la majoration pour enfant est considérée comme un accessoire de la pension et à ce titre elle ne relève pas de son montant en principal (CAA de Paris, 2 avril 1990, Richard c/ Nouvelle-Calédonie). Il convenait dès lors, de régulariser cette situation.
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Recommandation N° : 13.: La chambre estime qu’il convient de mettre en adéquation le droit et la pratique s’agissant de la liquidation indexée des majorations pour enfant, ce qui nécessiterait une nouvelle délibération. La chambre observe que suite à la recommandation, le paiement de l’indexation indue a été suspendu à compter du mois d’octobre 2010.
La CLR : l’établissement public de gestion des retraites
L’établissement public est l’opérateur de la collecte des cotisations et du versement des prestations. Les attributions de la CLR, établissement public, sont définies à l’article 2 de ses statuts : « Pour exercer sa mission, l’établissement reçoit les attributions suivantes qu’il assure dans le cadre réglementaire en vigueur : 1 – immatriculation et affiliation des agents au régime, 2 – concession, suspension et annulation des pensions, 3 – validation des services antérieurs à l’affiliation, 4 – liquidation des droits à pension directs ou dérivés notamment réversions, pensions d’orphelins, pensions d’invalidité, prestations familiales, 5 – gestion des pensionnés et des cotisants, 6 – mise en recouvrement des recettes de la caisse locale de retraites (notamment cotisations, contributions, validations, dons et legs), 7 – mise en paiement des arrérages et des charges liés au paiement des pensions, 8 – contentieux des pensions, 9 – gestion des fonds disponibles de la caisse, conformément à la réglementation en vigueur ».
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Les structures de pilotage et leur fonctionnement
4.1.1.1 La composition du conseil
L’établissement public est administré par un conseil d’administration de 20 membres, composé de façon paritaire de 10 représentants des employeurs publics et de 10 représentants des organisations syndicales d’actifs et de retraités. Au cours de la période contrôlée, cette composition a été portée à 22 membres par la création d’un siège supplémentaire au profit des représentants des retraités, de deux sièges supplémentaires au profit des représentants des associations de maires, et par la suppression de l’un des trois sièges des représentants du Congrès. La chambre note qu’à la différence de la CNRACL9, dont le conseil d’administration comprend 6 membres de droit désignés à raison de leurs compétences, ou de la plupart des autres caisses de retraite, la CLR est administrée par un conseil d’administration qui ne comprend aucun « spécialiste » des régimes de retraite, ni aucun spécialiste dans l’un des différents domaines dont relève la CLR (démographie, économique, statistique, etc.). A l’instar de l’agent comptable de l’établissement et du contrôleur financier, qui peuvent apporter utilement leur éclairage en matière de comptabilité publique, et de la directrice des ressources humaines, qui siège depuis peu au sein du conseil d’administration, il pourrait être utile au conseil d’administration de la CLR de bénéficier de l’éclairage de personnes qualifiées pour administrer un régime de retraite.
Recommandation N° : 14.: la CLR pourrait entamer une réflexion pour disposer d’un conseil d’administration tripartite à l’instar de celui de la caisse nationale des fonctionnaires des collectivités locales (CNRACL). A côté des employeurs publics et des fonctionnaires (actifs ou retraités), la présence de quelques experts, économistes ou démographes, pourrait apporter un éclairage utile aux décisions.
4.1.1.2 L’absentéisme des employeurs publics Composé de façon paritaire d’employeurs publics et de représentants des organisations syndicales, le conseil d’administration de la CLR souffre, dans les faits, d’un fort absentéisme des représentants des employeurs publics.
9 La Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales (CNRACL), qui est l’équivalent métropolitain de
la CLR, gérait 931 652 pensionnés au 31/12/08 (rapport annuel d’activité CNRACL 2008) et était administrée par un conseil d’administration de 22 membres (dont 8 représentants des employeurs publics, 8 représentants des affiliés en activité ou à la retraite, et 6 membres de droit).
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Sur les dix dernières réunions du conseil d’administration, le taux d’absentéisme moyen des représentants des employeurs publics a atteint 44 %, alors qu’il n’était que de 13 % chez les représentants des organisations syndicales. Par ailleurs, le rythme des réunions du conseil d’administration, fixé à 3 à 4 par an, peut apparaitre insuffisant. Aussi, il arrive que soit enregistré le vote de décisions modificatives en même temps que celui du budget. Il serait donc souhaitable d’envisager une plus grande périodicité des conseils d’administration ou la mise en place, d’un bureau exécutif, structure de pilotage plus souple qui pourrait se réunir plus souvent. 4.1.2 Le conseil d’orientation et de pilotage
Inspiré du conseil d’orientation des retraites (le COR), le comité d’orientation et de pilotage de la CLR (COP) a été conçu, lors des travaux préparatoires à la réforme de 2006. Il se voulait, à l’origine, un organe consultatif, indépendant, et hautement qualifié techniquement, composé pour l’essentiel de spécialistes dans les différentes matières se rapportant aux besoins d’un régime de retraite, et aux besoins de la CLR en particulier (fonction publique, démographie, statistiques, informatique, finances publiques et comptabilité publique, droit public, etc.). Les membres du conseil d’administration, ont modifié sa finalité, et les dispositions adoptées par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie ont en fait créé un organe consultatif conçu comme une simple émanation du conseil d’administration. En effet, sur les dix membres actuels du COP, neuf sont également membres du conseil d’administration, le dixième, représentant du Congrès, n’a jamais pris part aux réunions, du COP qui se sont déroulées à ce jour. La conséquence est que le conseil d’administration consulte le COP, qui est une pure émanation de lui-même, et qu’ensuite le COP conseille le conseil d’administration dont il est issu. La CLR ne peut pas s’appuyer sur un véritable regard extérieur, qui était à l’origine de la création du COP. La CLR pourrait donc envisager de revoir la composition du COP en s’appuyant exclusivement ou quasi-exclusivement sur des personnes extérieures au conseil d’administration, et désignées en raison de leur compétence technique (ISEE, DRHFPT, DBAF, DAAJ, DTSI, etc.). Recommandation N° : 15. : Une réflexion permettant de modifier la composition du COP pour accroître son efficacité pourrait être utilement entreprise. Le COP est censé établir un rapport annuel de ces travaux. Tel n’a pas été le cas à ce jour et les comptes-rendus ne semblent pas non plus avoir été diffusés systématiquement. Recommandation N° : 16.: La publication formelle d’un rapport annuel du COP, prévue par les statuts serait souhaitable, de même que la diffusion systématique de ses travaux auprès des membres du conseil d’administration.
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Les locaux actuellement occupés par la CLR ont été acquis en 1998. Ils sont situés au 4ème étage de l’immeuble Oregon, au 1 rue de la République, et couvrent une superficie d’environ 140 m2. Depuis l’acquisition de ses locaux, l’établissement a dû faire face à un accroissement sensible de sa charge de travail : doublement des effectifs de pensionnés, donc du nombre de dossiers suivis par la CLR ; préparation, mise en place et suivi des plans de réforme du régime de retraite ; traitement des dossiers de validation de services et de rachat d’années d’études ; réforme comptable et budgétaire de l’établissement.
Les locaux de l’établissement peuvent sembler aujourd’hui insuffisants et inadaptés aux besoins de la Caisse. La CLR ne dispose notamment : d’aucune salle d’attente, alors qu’elle reçoit, par définition, un public généralement âgé. Les personnes se trouvent obligées d’attendre debout dans le hall d’entrée ou de s’asseoir au secrétariat ; d’aucune salle de conseil d’administration, ce qui oblige la CLR à organiser ses réunions de conseil d’administration à l’extérieur (IFAP, Agence pour l’emploi, CREIPAC, Gouvernement), avec toutes les contraintes et sujétions que cela implique ; d’aucune salle de réunion. Les réunions de travail, jusqu’à 3 ou 4 personnes, se déroulent dans le bureau du directeur. Au-delà, il est nécessaire de réserver une salle à l’extérieur. C’est notamment le cas des réunions du COP ; d’aucune salle d’archives, alors que la CLR est tenue de conserver les dossiers de plusieurs milliers de pensionnés sur une longue période ; d’aucun bureau supplémentaire, ce qui interdit, pour l’heure, tout recrutement d’agent.
Recommandation N° : 17.: Une réflexion pour augmenter les surfaces les locaux pourrait être engagée pour tenir compte notamment de l’augmentation du nombre de retraités à gérer.
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L’adéquation des moyens humains de la CLR
Lors de la mise en place effective de l’établissement public, celui-ci gérait environ 1 600 dossiers de pensionnés et employait 5 agents à temps plein. La CLR gère aujourd’hui plus de 3 600 dossiers de pensionnés et emploie 7 agents à temps plein. Entre-temps, de nombreuses missions ont été dévolues: plans de réforme du régime de retraite, suivi des études prospectives, modification des statuts de l’établissement, augmentation importante du nombre des dossiers de validation de services précaires suite à la mise en place du plan d’intégration d’agents contractuels, traitement des dossiers de rachats d’années d’études, gestion électronique des documents. Or, Les effectifs de l’établissement n’ont pas été sensiblement accrus à hauteur de ces nouveaux enjeux. Le directeur, seul cadre A, est assisté d’une adjointe de catégorie B et de 3 agents d’exécution de catégorie C. Deux secrétaires viennent compléter cette équipe. Ceci freine probablement la réorganisation de l’établissement. Compte tenu de l’accroissement très net de sa charge de travail par l’évolution du nombre des dossiers traités, la CLR devrait aujourd’hui mieux adapter ses effectifs afin de s’acquitter de façon optimale aux missions qui lui sont dévolues.
Recommandation N° : 18.: La chambre estime qu’une réflexion pourrait être engagée sur l’adéquation des moyens humains et leur structuration à l’évolution de la charge réelle de travail. La dépendance de la caisse vis-à-vis de sociétés d’actuaires métropolitains pour la mise à jour de ses simulations peut nuire à son autonomie. Il avait été donc envisagé de demander à une société métropolitaine un droit d’utilisation du logiciel « Pilac » pour réaliser sur place et en temps réel de projections actuarielles. Un projet de convention de concession de droit d’utilisation avait même été négocié. A cette fin, l’intégration de compétences en matière informatique pour l’utilisation de ce logiciel sur place est nécessaire, notamment pour être l’interlocuteur technique des actuaires en cas d’expertises extérieures. Si le recrutement d'un fonctionnaire détenant de telles compétences n'est probablement pas aisé, la caisse pourrait rechercher, à titre exceptionnel, à recruter un contractuel. En effet, Les emplois permanents de la CLR sont certes occupés par des fonctionnaires appartenant aux cadres de l'administration territoriale, mais ils peuvent, de façon dérogatoire, être attribués à des contractuels, conformément au statut général des fonctionnaires (Article 25-1 Modifié par la délibération n°262/CP du 17 mars 1998, Art.8, Modifié par la délibération n°169 du 29 mars 2006, -Art.37).
Recommandation N° :19.: La Chambre considère que l'intégration dans l'effectif de la CLR d'un cadre compétent en informatique et en statistiques permettrait un pilotage plus autonome de la caisse.
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Les procédures de traitement des dossiers
La liquidation des droits à pension directs
Pour calculer la date possible de départ à la retraite d’un agent et liquider le montant de ses droits à pension, la CLR doit impérativement disposer de l’état authentique des services de cet agent. Ce document, qui retrace l’ensemble de la carrière de l’agent (positions, avancements, grade, indice, etc.), est établi par la Direction des Ressources Humaines et de la Fonction Publique Territoriale (DRHFPT), structure qui gère la carrière de l’ensemble des fonctionnaires territoriaux et communaux, et qui est seul à détenir le dossier officiel de chaque agent, le dossier « faisant foi ». Afin de permettre à la DRHFPT de prendre toutes dispositions utiles en vue du départ à la retraite d’un agent (appel à candidature pour pourvoir le poste vacant, établissement de l’état authentique des services de l’intéressé, etc.), la réglementation en vigueur impose aux fonctionnaires de formuler leur demande d’admission à la retraite au moins six mois à l’avance (article 3 du décret du 4 janvier 1954). Ce délai de six mois devrait, en principe, suffire à la DRHFPT pour établir l’état authentique des services d’un agent et le transmettre à la CLR dans un délai raisonnable (au moins un mois avant la date d’admission à la retraite) pour que la Caisse puisse procéder à la liquidation des droits à pension de l’intéressé avant son départ à la retraite. Dans la pratique, cette transmission est presque systématiquement tardive. Ainsi, en 2007, sur 145 admissions à la retraite, 89 états ont été transmis à la CLR dans un délai inférieur à un mois et 34 d'entre eux ont même été transmis après la date d'admission de l'agent à la retraite. Du fait de ces retards, la CLR est contrainte presque systématiquement à traiter les dossiers d'admission à la retraite dans l'urgence. Dans la plupart des cas, les fonctionnaires partent à la retraite sans avoir ni leur arrêté d'admission à la retraite (signé par l'exécutif), ni leur arrêté de concession de pension (signé par le directeur de la CLR). Malgré une relative amélioration des délais de transmission constatée récemment, la situation reste globalement encore très critiquable.
Recommandation N° : 20.: La chambre recommande, en concertation avec la DRHFPT, l’établissement d’un état annuel permettant de traiter les dossiers de retraite dans les délais raisonnables. 4.3.2 Le cahier descriptif des procédures
Il n’existe pas de document décrivant les procédure et tâches internes du service dévolues à chaque agent. Tout repose sur la mémoire des personnels. Une telle situation est préjudiciable, à la fois, à la fonction de contrôle interne et externe. En outre, elle risque de se révéler problématique en cas de départ concomitant de plusieurs agents. Recommandation N° : 21.: La chambre recommande l’établissement d’un cahier des procédures retraçant toutes les tâches de gestion réalisées par, les agents de la caisse.
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La dématérialisation des dossiers de pension
En ce qui concerne les dossiers « en stock » (pensions concédées avant le 1er janvier 2007), l’agent comptable demandait que soit mis à sa disposition une situation de tous les pensionnés concernés, si possible sous un format dématérialisé, à défaut au format papier des fiches de paie. La mise à disposition des documents demandés par l’agent comptable impliquait : soit la photocopie de plusieurs dizaines de milliers de documents, soit la dématérialisation de ces documents et l’accès de la paierie aux documents dématérialisés. C’est cette dernière solution qui est mise en œuvre. La dématérialisation de tous les dossiers de pensionnés nécessitera encore plusieurs mois de travail. Accessible depuis avril 2010, la gestion électronique des documents (GED) permet la consultation à distance des informations dématérialisées. Toutefois, l’ensemble des pièces concernant le « stock » n’est pas encore disponible sous cette forme. Sur les 3.500 dossiers de pensionnés de la CLR, 2.500 ont été numérisés. Il est cependant prévu que ce travail soit terminé pour la fin d'année pour les retraités. S'agissant des actifs, plus de 8.000 dossiers, ce travail sera fait, mais selon d'autres méthodes que celles actuellement utilisées, à savoir en heures supplémentaires, par les agents de la caisse locale de retraite. Dans l'attente de la fin des travaux de dématérialisation, le contrôle sur l'ensemble du « stock » est rendu plus difficile. Toutefois, des travaux ponctuels et ciblés ont été réalisés en concertation avec le service ordonnateur, notamment sur les adresses des pensionnés et sur le versement des prestations familiales.
Recommandation N° : 22.: La chambre recommande l’achèvement rapide de la dématérialisation des dossiers de pension de façon à pouvoir faciliter le contrôle comptable.
En outre, la CLR a sollicité une société pour mettre en œuvre la dématérialisation de ses archives. Le montant significatif de l'appareil de numérisation à acquérir, bien qu'inférieur au seuil des marchés de 8 millions, aurait pu toutefois donner lieu à une mise en concurrence. La chambre rappelle que le principe de mise en concurrence ne fait qu'avoir un impact positif sur le prix proposé.
Le service aux ayants-droits et futurs ayants-droits : le site internet
Parmi les missions de la CLR figure la bonne information des pensionnés et des fonctionnaires quant au calcul de liquidation de leur pension. Aujourd'hui ce service aux usagers est uniquement assuré par la réception des intéressés dans les locaux de la CLR et le calcul de leur droit par l'un des 3 agents de la caisse. La mise en ligne d'une application sur Internet, permettrait à la fois de mieux informer les ayants droits et futurs ayants-droits, mais aussi de dégager les agents de la caisse pour mieux gérer le flux croissant des pensions à liquider et à contrôler.
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Recommandation N° : 23.: La chambre recommande que soit entreprise une étude pour la mise en ligne d’un logiciel de simulation des droits à pension.
Les contrôles des pensions par les services administratifs
Il n'existe, à ce jour, aucun plan de contrôle formalisé définissant les règles de vérification des recettes et des dépenses de la caisse, ce qui apparait pourtant essentiel. 4.4.1 Le contrôle des obligations déclaratives des employeurs
A la différence des réglementations qui s’appliquent aux autres caisses de retraite, publiques ou privées, La réglementation qui s’applique à la CLR (décret du 4 janvier 1954) ne comporte aucune disposition fixant des pénalités de retard, en cas de versement tardif des cotisations, ou en cas de transmission tardive des bordereaux de cotisations. En l’absence de délais impartis aux employeurs publics, et en l’absence de pénalités de retard, certains employeurs publics, soumis à des contraintes de trésorerie (CHT, certaines petites communes, certains établissements publics…), peuvent être amenés à différer le versement de leurs cotisations. Plus fréquemment, la CLR enregistre des retards, de la part des employeurs publics, dans la transmission des bordereaux de cotisations, alors même que les cotisations correspondantes ont déjà été versées à la Paierie. En l'absence des pièces justificatives correspondantes, les sommes encaissées demeurent sur un compte d'attente (voir supra), à défaut de pouvoir être ventilées sur les différents comptes d'affectation. Selon les périodes, ces sommes peuvent être importantes, ce qui fausse, dans une certaine mesure, la visibilité que l'on peut avoir de la situation financière et comptable de la CLR. En s'inspirant directement de la réglementation applicable à la CNRACL, caisse de retraite des fonctionnaires territoriaux métropolitains, il pourrait être proposé de fixer un délai aux employeurs publics pour s'acquitter du versement de leurs cotisations et transmettre ces bordereaux de cotisations correspondants. Ce délai pourrait être assorti d'une pénalité en cas de retard de paiement ou d'envoi des bordereaux. Dans sa réponse, l'ordonnateur acquiesce à cette proposition : « il semble également utile d'adopter des mesures permettant de sanctionner les employeurs pour les retards dans la production des bordereaux de déclaration, mais également pour les retards de versement des cotisations et contributions par des pénalités. Le régime de la CNRACL dispose d'un mécanisme dissuasif de pénalités (près de 10% de pénalité par mois de retard dans le versement des cotisations), la CAFAT a pour sa part un mécanisme moins dissuasif avec des taux bien plus faibles. »
Recommandation N° 24.: La chambre recommande à la CLR de solliciter la modification du décret de 1954 pour instaurer des sanctions au retard de versement de la cotisation patronale.
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Les contrôles des cotisants
Il apparait que le contrôle de l’assiette des opérations de recettes n’est pas non plus mis en œuvre de façon rigoureuse, notamment du fait d’un manque de moyens. Si ce contrôle de l’assiette est probablement moins nécessaire s’agissant des éléments transmis par les collectivités ou établissements publics importants, tel n’est pas le cas des petites communes où de nombreuses erreurs semblent subsister sans qu’elles puissent toujours être détectées, notamment dans les bases de calcul des cotisations. La chambre recommande donc la mise en place d’un contrôle des recettes plus systématique. Cette question relève essentiellement de la responsabilité de l'ordonnateur, mais force est de constater l'absence d'outils dans ce domaine. La CLR pourrait dès lors réfléchir à la mise en place d'une part, de moyens de contrôle des déclarations et des flux financiers, d'autre part, d'un dispositif interne permettant de garantir que la totalité des cotisations (part patronale et part salariale) dues au cours de la carrière d'un agent, aura bien été acquittée pour les bons montants et au bon moment.
Recommandation N° : 25.: La chambre estime nécessaire de mettre en place un réel contrôle des cotisants.
La mise en paiement des pensions : L’absence de contrôle de l’indemnité temporaire de résidence
L’article 13 – VII du décret du 4 janvier 1954 prévoit l’équivalent de l’indexation des salaires des fonctionnaires sous la forme d’une indemnité : « Il est alloué aux pensionnés relevant du présent régime résidant de façon stable et habituelle en NouvelleCalédonie une indemnité temporaire de résidence égale à 73 % du montant en principal de la pension. Sont présumés résider de façon stable et habituelle en Nouvelle-Calédonie les pensionnés qui y ont leur domicile fiscale, au sens des a) et b) de l’article 48 du code des impôts ». Les dispositions actuelles du décret du 4 janvier 1954 subordonnent ainsi l’octroi de l’ITR à la condition d’avoir son domicile fiscal en Nouvelle-Calédonie au sens des a) et b) du code territorial des impôts, c’est-à-dire à la condition de séjourner au moins six mois par an en Nouvelle-Calédonie. Depuis plusieurs années, les citoyens français se rendant dans un territoire d’outremer français ou quittant ce territoire d’outre-mer ne sont plus soumis à l’obligation de présentation d’un passeport, ni à l’obligation de remplir une « fiche spéciale d’identité ». Il s’est avéré, par ailleurs, que les services fiscaux de la Nouvelle-Calédonie n’effectuaient aucun contrôle sur la condition de séjour d’au moins six mois par an qui permet d’avoir son domicile fiscal en Nouvelle-Calédonie. De ce fait, la CLR se trouve aujourd’hui dans l’impossibilité quasi-totale d’effectuer le moindre contrôle sur les conditions d’octroi de l’indemnité temporaire de résidence, et les dispositions du décret du 4 janvier 1954 se trouvent privées de toute portée.
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Avant la suppression du contrôle des passeports, 10 à 12 % des pensionnés de la CLR déclaraient résider hors de Nouvelle-Calédonie, et étaient donc « désindexés ». Ils ne sont plus aujourd’hui qu’environ 6 % à déclarer résider hors de Nouvelle-Calédonie. Sauf à considérer que des raisons extérieures auraient conduit ces dernières années les pensionnés de la CLR à venir résider, dans une proportion plus importante, en Nouvelle-Calédonie, il est permis de penser que cette différence de pourcentage ne s’explique que par une fraude à la réglementation sur l’indemnité temporaire de résidence. Bien qu’il soit, par nature, difficile de chiffrer de façon précise l’ampleur de cette fraude, on peut raisonnablement l’évaluer entre 300 et 400 millions de F.CFP par an, à partir de la variation des pourcentages ci-dessus. Il semble que cette problématique a, elle aussi, été évoquée à plusieurs reprises en Conseil d’administration (CA des 16 et 18 décembre 2008). Aucune avancée n’a cependant pu être réalisée à ce jour, en raison de l’opposition à la mise en place de tout système de contrôle sur l’octroi de l’ITR. L’évolution de la législation et de la réglementation applicables aux pensionnés de la fonction publique d’Etat (article 137 de la loi de finances rectificative de 2008 et son décret d’application du 30 janvier 2009) devrait pouvoir servir de référence à une évolution de la réglementation applicable aux pensionnés de la CLR, tout au moins en ce qui concerne les moyens de contrôle à mettre en place. La nouvelle réglementation prévoit que les services de la direction générale des finances publiques contrôlent l'attribution des indemnités temporaires. À ce titre, les demandeurs et les bénéficiaires, les administrations de l'État, les collectivités territoriales, ainsi que les opérateurs de téléphonie fixe et de téléphonie mobile sont tenus de communiquer les renseignements, justifications ou éclaircissements nécessaires à la vérification des conditions d'octroi et de l'effectivité de la résidence. L'indemnité temporaire cesse d'être versée dès lors que la personne attributaire cesse de remplir les conditions d'effectivité de la résidence précisées par décret. En cas d'infraction volontaire aux règles d'attribution des indemnités temporaires, leur versement cesse et les intéressés perdent définitivement le bénéfice de l'indemnité visée.
Recommandation N° : 26. : La chambre considère nécessaire de mettre en place un dispositif de contrôle du bénéfice de l’indemnité temporaire de résidence à l’instar de celle mise en place pour les retraités de l’Etat.
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Annexe 1 : Liste des recommandations Recommandation N : 1.: La chambre considère qu’une parfaite information des fonctionnaires d’Etat concernés par ces transferts de compétences et donc susceptibles d’opter pour une retraite non plus liquidée par l’Etat, mais par la CLR doit être entreprise............................................................................................................. 22 Recommandation N : 2.: La chambre estime que la CLR doit se rapprocher de la DRHFPT pour réaliser un travail de fiabilisation des fichiers informatique ,essentiel pour assurer un bon pilotage de la caisse. ....................................................................... 24 Recommandation N° : 3. : La chambre recommande qu’une démarche de la CLR soit entreprise auprès du gouvernement pour le lancement d’une véritable étude sur l’évolution des effectifs dans la fonction publique. La gestion prévisionnelle des emplois est une exigence de bon pilotage des prospectives du régime retraite. ........... 24 Recommandation N° : 4. : La chambre considère qu’une attention particulière doit être apportée à la sélection des paramètres de modélisation, notamment en ce qui concerne les tables de mortalité........................................................................................ 25 Recommandation N°: 6.: la chambre estime nécessaire de procéder à l’analyse juridique du décret de 1954 relatif à la CLR de façon à pouvoir identifier dans la hiérarchie des normes le niveau de chaque modification future de ce texte. Une opération de codification parait en outre souhaitable.................................................... 27 Recommandation N° : 8. : Le prochain projet de réforme devrait faire clairement apparaitre l’impact prévisionnel en distinguant les aspects financiers de court et long terme, ainsi que la répartition de l’effort, engagé, et à venir, entre tous les acteurs : cotisants, employeurs et retraités … ................................................................................ 29 Recommandation N° : 9.: La chambre estime utile de lancer une réflexion pour clarifier la présentation des comptes en distinguant les dépenses de fonctionnement de la caisse, de celles liées au paiement des prestations. ..................................................... 31 Recommandation N° : 10. : La chambre suggère d’entreprendre une concertation avec le comptable public pour obtenir une meilleur synergie entre la présentation des états comptables et des rapports d’activité. .................................................................... 34 Recommandation N° : 11.: La chambre recommande à la CLR de se rapprocher des employeurs afin de mieux synchroniser le dépôt de leur bordereaux des cotisations, avec leur versement effectifs............................................................................................ 35 Recommandation N° : 12.: La chambre considère qu’il est important que la CLR soit en mesure de suivre par elle-même le montant de la dette de la CAFAT à son égard et à l’égard des créanciers pour lesquels elle joue un rôle d’intermédiaire. .................... 38 Recommandation N° : 13.: La chambre estime qu’il convient de mettre en adéquation le droit et la pratique s’agissant de la liquidation indexée des majorations pour enfant, ce qui nécessiterait une nouvelle délibération........................................... 39
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Recommandation N° : 14.: la CLR pourrait entamer une réflexion pour disposer d’un conseil d’administration tripartite à l’instar de celui de la caisse nationale des fonctionnaires des collectivités locales (CNRACL). A côté des employeurs publics et des fonctionnaires (actifs ou retraités), la présence de quelques experts, économistes ou démographes, pourrait apporter un éclairage utile aux décisions.......................... 40 Recommandation N° : 15. : Une réflexion permettant de modifier la composition du COP pour accroître son efficacité pourrait être utilement entreprise. ........................ 41 Recommandation N° : 16.: La publication formelle d’un rapport annuel du COP, prévue par les statuts serait souhaitable, de même que la diffusion systématique de ses travaux auprès des membres du conseil d’administration. ........................................... 41 Recommandation N° : 17.: Une réflexion pour augmenter les surfaces les locaux pourrait être engagée pour tenir compte notamment de l’augmentation du nombre de retraités à gérer.................................................................................................................. 42 Recommandation N° : 18.: La chambre estime qu’une réflexion pourrait être engagée sur l’adéquation des moyens humains et leur structuration à l’évolution de la charge réelle de travail. ................................................................................................................. 43 Recommandation N° : 20.: La chambre recommande, en concertation avec la DRHFPT, l’établissement d’un état annuel permettant de traiter les dossiers de retraite dans les délais raisonnables. ............................................................................... 44 Recommandation N° : 21.: La chambre recommande l’établissement d’un cahier des procédures retraçant toutes les tâches de gestion réalisées par, les agents de la caisse. ............................................................................................................................................. 44 Recommandation N° : 22.: La chambre recommande l’achèvement rapide de la dématérialisation des dossiers de pension de façon à pouvoir faciliter le contrôle comptable. .......................................................................................................................... 45 Recommandation N° : 23.: La chambre recommande que soit entreprise une étude pour la mise en ligne d’un logiciel de simulation des droits à pension. ........................ 46 Recommandation N° 24.: La chambre recommande à la CLR de solliciter la modification du décret de 1954 pour instaurer des sanctions au retard de versement de la cotisation patronale. ................................................................................................. 46 Recommandation N° : 25.: La chambre estime nécessaire de mettre en place un réel contrôle des cotisants......................................................................................................... 47 Recommandation N° : 26. : La chambre considère nécessaire de mettre en place un dispositif de contrôle du bénéfice de l’indemnité temporaire de résidence à l’instar de celle mise en place pour les retraités de l’Etat. ............................................................... 48
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Annexe 2 : mode de calcul des pensions servies
DE SERVICE ET BONIFICATIONS PRISES EN COMPTE DANS LE CALCUL DE LA PENSION
Les services et bonifications pris en compte pour la liquidation d’une pension d’ancienneté ou proportionnelle correspondent aux services et bonifications définissant les conditions d’ouverture des droits, auxquels sont ajoutés les bénéfices de campagne et les périodes d’études accomplies dans des établissements d’enseignement supérieur, pour une durée comprise entre 1 et 3 ans. Cette durée totale constitue les annuités liquidables. Le calcul des annuités liquidables est calculé avec un arrondi au semestre près. Le nombre maximum d’annuités liquidables est fixé à 40.
La pension est calculée sur la rémunération soumise à retenue de l’emploi et classe ou du grade et échelon occupés effectivement depuis 6 mois au moins par le fonctionnaire au moment de son admission à la retraite. La pension d’ancienneté ou proportionnelle est fixée à 2 % de l’assiette définie auparavant par annuité liquidable. Pension = 2 % x annuités liquidables x niveau de rémunération mensuelle des 6 derniers mois. Par ailleurs, la pension ne peut être inférieure : • • au minimum vital pour une pension calculée sur au moins 25 années liquidables, au montant d’une pension égale à 4 % du minimum vital par année liquidable du fait des seuls services ou bonifications pour une pension calculée sur moins de 25 annuités liquidables. Le minimum vital est fixé à 80 % du traitement brut afférent à l’indice minimum dans l’échelle locale des traitements (préciser ce montant 2010 avec la CLR).
Les pensions d’ancienneté concédées avant le 01/01/2004 sont majorées de 10 % pour les titulaires ayant éduqués et entretenus au moins 3 enfants, et de 5 % supplémentaires par enfant au-delà du troisième, sans que la pension majorée ne puisse excéder 100 % de l’assiette de calcul. Les pensions d’ancienneté concédées à compter du 01/01/2004 sont majorées de 5 % par enfant à charge pour les titulaires ayant éduqués et entretenus au moins 3 enfants, sans que la pension majorée ne puisse excéder 100 % de l’assiette de calcul. Au-delà, les avantages familiaux servis aux agents en activité viennent s’ajouter à la pension d’ancienneté ou proportionnelle, à l’exclusion des suppléments rattachés au traitement et à l’indemnité de résidence.
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MAJORATION DE RESIDENCE
Pour les pensionnés, résidant de façon stable et habituelle en Nouvelle Calédonie, une indemnité temporaire de résidence égale à 73 % du montant principal de la pension vient s’ajouter à la pension.
COEFFICIENT D’ANTICIPATION
Des coefficients d’anticipation s’appliquent pour un départ avant 60 ans, comme présenté dans le tableau ci-dessous :
Ces coefficients sont réduits de moitié pour les fonctionnaires qui justifient d’au moins 35 années de service effectif. Par ailleurs, les pensionnés supportent, sur le montant de leur pension, une minoration dont le taux est fixé à 4 % à compter du 01/04/2009 et à 5 % à compter du 01/04/2010. En 2016, le Conseil d’Administration de la Caisse Locale de Retraites pourra proposer une modification, voire la suppression de cette minoration sous réserve de disposer d’un taux de couverture au moins égal à 2,5 années de prestations.
Les pensions sont versées mensuellement à terme échu.
REMBOURSEMENT DES RETENUES
Dans le cas où le fonctionnaire quitterait le service avant de pouvoir obtenir une pension ou une rente viagère d’invalidité, il perd ses droits auxdites pensions. Il peut alors prétendre au remboursement direct et immédiat des retenues prélevées sur son traitement.
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