Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-222-de-mayo-16-de-1996?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041552ef034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-03-18 16:46:47
Document Index: 231952535

Matched Legal Cases: ['Artículo 342', 'artículo 343', 'artículo 175', 'artículo 3', 'artículo 343', 'artículo 343', 'artículo 343', 'artículo 116', 'artículo 199', 'artículo 175', 'artículo 345', 'artículo 175', 'artículo 341', 'artículo 333', 'artículo 175', 'artículo 235', 'artículo 174', 'artículo 175', 'artículo 199', 'artículo 175', 'artículo 178', 'artículo 174', 'artículo 151', 'artículo 343', 'artículo 178', 'artículo 3', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 235', 'artículo 174', 'artículo 343', 'artículo 174', 'artículo 175', 'Artículo 345', 'artículo 345', 'artículo 174', 'artículo 345', 'artículo 175', 'artículo 346', 'artículo 345', 'Artículo 346', 'artículo 346', 'artículo 343', 'artículo 175', 'artículo 346', 'artículo 152', 'artículo 178', 'artículo 174', 'artículo 179', 'artículo 174', 'artículo 312', 'artículo 180', 'artículo 178', 'artículo 312', 'artículo 180', 'artículo 178', 'Artículo 330', 'artículo 330', 'artículo 330', 'artículo 346', 'artículo 312', 'artículo 343']

﻿ SENTENCIA C-222 DE MAYO 16 DE 1996
SENTENCIA C-222 DE 16 DE MAYO DE 1996
CONTENIDO:FUNCIÓN JUDICIAL DEL CONGRESO, ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS DEL SENADO Y DE LA CÁMARA.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIONARIO JUDICIAL, FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, FUNCIÓN JUDICIAL DEL SENADO, FUNCIONES DE LA RAMA JUDICIAL, ATRIBUCIONES DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, ATRIBUCIONES DEL SENADO, FUNCIÓN JUDICIAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:295 DE JULIO DE 1996, PÁG.853
Sentencia C-222 de mayo 16 de 1996
FUNCIÓN JUDICIAL DEL CONGRESO
ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS DEL SENADO Y DE LA CÁMARA
EXTRACTOS: «La ciudadana María Teresa Garcés Lloreda, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 312, 330, 331, 338, 341, 342, 343 y 346, todos parcialmente, de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
Sección 2ª Comisión de investigación y acusación
“ART. 312.—Funciones. La comisión de investigación y acusación cumplirá las siguientes funciones:
1. Preparar proyectos de acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara, ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación.
2. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación, o por los particulares contra los expresados funcionarios, que presten mérito para fundar en ella acusación ante el Senado.
3. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las actividades que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.
5. Las demás atribuciones que para el cabal cumplimiento de sus fines y cometidos le sea asignado por las leyes.
ART. 330.—Presentación personal de la denuncia. La denuncia o queja se presentará personalmente por el denunciante ante la comisión de investigación y acusación.
ART. 331.—Reparto y ratificación de queja. El presidente de la comisión de investigación y acusación, dentro de los dos (2) días siguientes, repartirá la denuncia o queja entre los representantes que integran la comisión. A quien se le reparte se le denominará representante-investigador. Éste, dentro de los dos (2) días siguientes, citará al denunciante o quejoso para que se ratifique bajo juramento.
ART. 338.—Recurso de apelación. El auto por el cual se niega al procesado o a su defensor la práctica de alguna prueba durante la investigación, podrá ser apelado para ante la comisión de acusación en pleno. En sesión plenaria ésta decidirá sobre el recurso dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo del expediente. La decisión se adoptará por una mayoría simple.
ART. 341.—Acusación o preclusión de la investigación. Vencido el término del traslado el representante-investigador, dentro de los diez (10) días siguientes, presentará al presidente de la comisión de investigación y acusación el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la investigación.
ART. 342.—Decisión sobre resolución calificadora. Recibido el proyecto de resolución calificadora, la comisión de investigación y acusación se reunirá dentro de los cinco (5) días siguientes y estudiará y decidirá si aprueba o no el proyecto presentado. Si fuere rechazado, designará a un nuevo representante para que elabore la resolución de acuerdo con lo aceptado por la comisión.
ART. 343.—Consecuencias de la resolución calificatoria. Si la resolución calificatoria aprobada fuere de preclusión de la investigación, se archivará el expediente; si de acusación, el presidente de la comisión remitirá el asunto al presidente de la Cámara.
ART. 345.—Proyecto de resolución sobre la acusación. El senador-instructor estudiará el asunto y presentará un proyecto de resolución admitiendo o rechazando la acusación. En este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento.
Este proyecto se presentará a la comisión de instrucción la cual, dentro de los dos (2) días siguientes, se reunirá para decidir si aprueba o no el proyecto presentado por el ponente.
ART. 346.—Decisión de la comisión de instrucción. Si la comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación, dentro de los dos (2) días siguientes se remitirá el expediente al Presidente del Senado para que dentro de los cinco (5) días posteriores el Senado en pleno estudie y decida sobre esa admisión de la acusación”(*).
(*) Aunque la sentencia no lo dice, se supone que los demandados son los textos en negrilla (N. del D.).
La pretensión de la actora abarca tres aspectos fundamentales sobre los cuales se pronunciará esta corporación:
1. Solicitud de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 342 y 343 (ambos parcialmente) de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 342 Ley 5ª de 1992.
Esta norma se refiere de manera clara e ine-quívoca al procedimiento que debe seguirse dentro de la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, una vez el representante-investigador elabora el respectivo proyecto de resolución calificadora, el cual, como es natural, deberá poner a consideración de los demás miembros de dicha comisión para que éstos lo acojan, modifiquen o rechacen, pues es la comisión, y no sus miembros individualmente considerados, la que debe proponer una u otra definición ante el pleno; de lo anterior se concluye que en nada vulnera al ordenamiento superior, una disposición que se limita a señalar cómo deben proceder los miembros de una de sus células, para cumplir con las funciones de instrucción que se le asignaron, mucho menos si en ninguno de sus apartes ella asigna funciones de carácter decisorio que son de competencia exclusiva del pleno.
La acusación central de la actora en su demanda, se refiere al contenido del artículo 343 del reglamento del Congreso, del Senado y de la Cámara de Representantes, adoptado a través de la Ley 5ª de 1992, norma en la cual la demandante alega una clara vulneración del contenido del numeral 4º del artículo 175 de la Constitución Política, precepto superior que le atribuye a la Cámara de Representantes la función especial de “acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales...”, a algunos altos dignatarios del Estado, entre ellos el Presidente de la República.
Dicha norma fue derogada por el artículo 3º de la Ley 273 de 1996, por la cual se modificó el reglamento del Congreso en cuanto al juzga-miento de altos funcionarios:
(...) ART. 3º—El artículo 343 de la Ley 5ª de 1992, quedará así:
“ART. 343.—Consecuencias del proyecto de resolución calificatoria. Al día siguiente de la aprobación del proyecto de resolución, el presidente de la comisión, enviará el asunto al Presidente de la Cámara, a fin de que la plenaria de esta corporación, avoque el conocimiento en forma inmediata. La Cámara se reunirá en pleno dentro de los cinco (5) días siguientes para estudiar, modificar, y decidir en el término de quince (15) días sobre el proyecto aprobado por la comisión.
Si la Cámara de Representantes aprueba la resolución de preclusión de investigación, se archivará el expediente. Si no la aprobare, designará una comisión de su seno para que elabore, en el término de cinco (5) días, el proyecto de resolución de acusación”.
De lo dicho se desprende que la norma atacada objeto de análisis fue derogada y en consecuencia excluida del ordenamiento superior, circunstancia que en principio sería suficiente para respaldar un fallo inhibitorio de esta corporación; no obstante, teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los límites a las sentencias inhibitorias por sustracción de materia, es necesario establecer si en el caso propuesto procede o no un pronunciamiento de fondo. Ha dicho la Corte:
“La Corte Constitucional, en repetida jurisprudencia, ha sostenido que cuando se demandan normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su constitucionalidad, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta.
Por eso, es menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue produciendo efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de mérito, acerca de la ine-xequibilidad planteada”. (Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En el presente caso, la Corte Constitucional estima que el precepto demandado ya no está produciendo efectos y, por lo tanto, hay lugar a la inhibición.
El caso concreto del artículo 343 de la Ley 5ª de 1992.
De conformidad con los argumentos que respaldan la acusación de la actora contra el artículo 343 de la Ley 5ª de 1992, le corresponde a esta corporación determinar si una de las comisiones creadas por la misma ley, la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, podría tener o no legítimamente la competencia para decidir sobre la preclusión y archivo de una investigación, en aquellos procesos que le corresponde adelantar a dicha corporación, en cumplimiento de las funciones que a este propósito le atribuye la Carta Política, cuando se trata de altos dignatarios del Estado.
No obstante, de manera previa, esta Corte considera pertinente analizar, por lo menos de forma somera, el origen y finalidad de la función judicial, que con carácter excepcional y respecto de determinados funcionarios al servicio del Estado, protegidos con un fuero penal especial y disciplinario propio, el constituyente le atribuyó al poder legislativo del Estado.
La función judicial a cargo del poder legislativo en el Estado social de derecho.
El Estado social de derecho, como es sabido, es el resultado histórico de una serie de transformaciones económicas, sociales, políticas y jurídicas, que se fueron produciendo en el modelo que caracterizó el estado liberal, modelo que en sus inicios presentó como postulados básicos, la proclamación de los derechos individuales y la limitación del ejercicio del poder por parte de los distintos órganos del Estado. Ambos postulados, para su realización requerían de una fuerte articulación, dado que la defensa de los derechos individuales implicaba la limitación del poder, y la limitación del poder suponía la garantía de aquéllos. Este paradigma encontró en la doctrina de la separación de poderes, la técnica organizativa más eficaz para lograr sus cometidos.
En efecto, la separación de poderes configura un principio institucional, un esquema or-ganizativo del Estado que no puede entenderse como la división tajante y excluyente de las funciones que lo caracterizan, valga decir la legislativa, la ejecutiva y la judicial; ellas no se radican en cabeza única y exclusivamente de quienes han sido elegidos para cumplirlas, pues a título de excepción y en algunos casos específicos previamente estipulados en la Constitución y en la ley, son atribuidas a otros órganos del poder; de ahí que la confrontación de la experiencia histórica con los postulados teóricos que sustentan el modelo de Estado que encuentra en el principio institucional de la división de poderes uno de sus pilares fundamentales, conduzca a la conclusión de que cada uno de ellos, en algún momento y bajo determinadas circunstancias, asume funciones propias del otro, en aras precisamente de preservar el sistema.
Es así como el sistema de “checks and balances” (control y equilibrio), que introdujo Estados Unidos de Norteamérica, se aceptó y acogió en la mayoría de estados contemporáneos de origen liberal, especialmente en aquellos que han adoptado el modelo propio de los estados de bienestar; se pretende en ellos que el control mutuo sea el instrumento a través del cual, además de impedir el abuso o extralimitación en el ejercicio del poder que singulariza a cada uno de los órganos del Estado, se desarrolle el cumplimiento de las funciones que los caracterizan esencialmente. Para ello, incluso, se acepta y así se consagra en el respectivo ordenamiento superior, que en circunstancias de carácter excepcional preestablecidas, alguno asuma y cumpla funciones de otro. Así por ejemplo, el ejecutivo cumple funciones legislativas (expedición de decretos con fuerza de ley, previo otorgamiento de facultades extraordinarias); el judicial cumple funciones administrativas (dada la autonomía administrativa y financiera de la rama judicial), y el legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la Carta, cumple funciones de carácter judicial.
Sobre esas funciones de carácter judicial a cargo del Congreso de la República ha dicho esta corporación:
“f) La función judicial a cargo del Congreso
Continuando con una tradición constitucional..., el constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre los actos del Presidente de la República —o quien haga sus veces—, de los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del Fiscal General de la Nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991”. (C. Const. Sent. C-198 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Así el artículo 116 de la Carta Política le atribuye al Congreso “determinadas funciones judiciales”, dichas funciones, de conformidad con los artículos 174, 175 y 178 de la Carta, le corresponde asumirlas cuando se trata de aquellos altos funcionarios del Estado a los cuales el constituyente les otorgó un fuero constitucional especial. Quiere decir lo anterior, que el ejercicio de la función judicial que la Carta Política consagró para el poder legislativo es restringido, y en consecuencia que sólo es aplicable respecto de funcionarios del Estado que gocen de un fuero constitucional especial, constituyéndose dicha condición en otro de los elementos esenciales para el normal funcionamiento de aquellos estados cuyo esquema de organización se basa en el equilibrio en el ejercicio del poder público.
Del fuero constitucional.
Otro de los elementos característicos de los estados democráticos de régimen o sistema presidencial de gobierno, además del ya señalado principio institucional de equilibrio ante las ramas y órganos del poder público, se encuentra en la figura del fuero penal especial y del disciplinario propio y autónomo que protege a ciertos altos funcionarios del Estado, con el cual se pretende garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representan, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes del Estado, distintos de aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial; de otra parte, el fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general, bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley.
Dicho fuero especial no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aquellos casos en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados funcionarios del Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal; ello precisamente para lograr la realización de los objetivos propios y esenciales del Estado social de derecho, el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación “...configura un gobierno de leyes por encima de las personas”, garantiza también de forma paralela la integridad y salvaguardia de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder.
La razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítima-mente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación.
En el caso del Presidente de la República, por ejemplo, éste goza del fuero constitucional consagrado en el artículo 199 de la Carta: “El Presidente de la República durante el período para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa”.
Así pues, de conformidad con el numeral 1º del artículo 175 de la Constitución, y con el artículo 345 de la Ley 5ª de 1992, recibida la acusación de la Cámara por el Senado, la primera decisión que éste debe adoptar, en pleno, es si admite o no tal acusación. Al efecto, la Plenaria del Senado delibera y decide sobre la propuesta de la comisión de instrucción prevista por el numeral 4º del artículo 175 de la C.P. y por los artículos 345 y 346 de la Ley 5ª de 1992.
Para la Corte es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la comisión de investigación y acusación de la Cámara, ante la comisión de instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones, tiene la categoría de función judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa. Por esta razón el inciso 2º del artículo 341 de la Ley 5ª de 1992, refiriéndose a la comisión de investigación y acusación dispone: “Los requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de Procedimiento Penal”. Y el artículo 333 de la misma ley, en su inciso final, dispone que el representante investigador, “en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación”.
La naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto, colegiada-mente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones penales.
Admitida la acusación de la Cámara, siguen los pasos señalados en los numerales 2º y 3º del artículo 175 de la C.P., es decir, que “si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos”. Esto es lo que algunos doctrinantes califican como juicio de responsabilidad política. Pero, como lo advierte la misma norma, “al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, a juicio del Senado.
En conclusión, para la Corte es evidente que el sentido de las anteriores normas constituye un requisito de procedibilidad para que pueda producirse la intervención de la Corte Suprema de Justicia, como lo señala en forma clarísima el artículo 235 que consagra la competencia de juzgamiento, en estos precisos términos: “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º”.
Todas estas reglas procesales de forma y contenido constitucionales están destinadas a preservar la autonomía y la dignidad de los cargos amparados con el fuero. En lo que concierne al Presidente de la República, anteriormente se ha reproducido lo que establece el artículo 199 de la C.P.
En anteriores pronunciamientos la Corte Constitucional señaló sobre esta materia los siguientes conceptos que ahora se ratifican y amplían.
“Es claro que, cuando se trata de hechos que dan lugar a responsabilidad del Presidente de la República por infracción que merezca otra pena distinta de las mencionadas en el artículo 175 de la Carta, la facultad de juzgamiento de éste la tiene la Corte Suprema de Justicia, al igual que cuando se refiera a delitos comunes en que incurra el mismo funcionario, situaciones en las cuales el Senado aparte de aplicar cualquiera de las sanciones que pueda imponer, declarará si hay o no lugar a seguimiento de causa, para que en caso afirmativo pueda ponerse al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia. Esta misma regulación rige para los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal General de la Nación (...).
Así pues, estima la Corte que la potestad constitucional para investigar y acusar al Presidente de la República o quien haga sus veces, bien sea por actos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones, o cuando hubiere causas constitucionales, o por delitos comunes cuyos hechos lo puedan constituir responsable de infracción, la tiene la Cámara de Representantes al tenor de los preceptos constitucionales citados, pues no tendría fundamento alguno, salvo norma exceptiva, que quien ostenta la facultad de acusar no pudiese tener la de investigar (...).
De lo anterior se colige que al tenor de los preceptos constitucionales examinados, la potestad para investigar y acusar al Presidente de la República o a quien haga sus veces, así como a los demás funcionarios de alto rango constitucional, incluido el señor Fiscal General de la Nación, la tiene la Cámara de Representantes, quien como lo expresa el numeral 5º del artículo 178 de la norma superior, puede requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente (...).
En conclusión, para la Corte Constitucional la competencia para investigar y acusar al Presidente de la República, la tiene al tenor de las normas constitucionales vigentes, la Cámara de Representantes, sin perjuicio de la atribución constitucional de carácter especial del señor Fiscal General de la Nación de formular las denuncias contra el mismo, cuando encuentre en cualquier momento, que haya lugar a ello”. (Corte Constitucional, Auto de octubre 12 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara).
De las funciones asignadas a la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes.
Se ha dicho que la creación en la Cámara de Representantes de una comisión permanente y especializada, que apoye las funciones de investigación y acusación de los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta, como instancia de colaboración y soporte para el cumplimiento de las labores de instrucción que el constituyente le atribuyó a dicha corporación, es contraria al ordenamiento superior; al contrario, ella encuentra específico fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 superior. Caso distinto se puede presentar en relación con las funciones que a dicha comisión le asignó el legislador, una de las cuales es precisamente la que se cuestiona por parte de la actora por considerarla inconstitucional.
En efecto, la norma impugnada, artículo 343 de la Ley 5ª de 1992, señalaba como una de las funciones de la denominada comisión de acusación e investigación de la Cámara de Representantes, la de precluir la investigación y archivar el expediente, en aquellos casos en que esa célula acogiera el proyecto de resolución calificatoria que en ese sentido presentará el representante-investigador, sin que en dicha decisión participara el pleno de la corporación, tal como lo ordena la Constitución, lo que acarreaba una flagrante violación del numeral 4º del artículo 178 de la Carta, pues el legislador, equivocadamente y excediendo sus facultades, trasladaba a la mencionada comisión una función que el constituyente atribuyó de manera expresa y especial a la corporación en pleno, decisión que por su origen y categoría no puede ser modificada ni revocada por el Congreso.
Al analizar el artículo 3º de la Ley 273 de 1996, a través del cual se modificó el precepto impugnado, se constata que la intención del legislador fue la de armonizar las normas que rigen este tipo de procedimientos con los mandatos constitucionales; por eso, de manera expresa y específica la nueva norma asigna al pleno de la Cámara de Representantes, la función de tomar las decisiones a que haya lugar.
Ahora bien, en el caso de que la Cámara en pleno decida declarar precluida la investigación, se archiva el expediente, y esta decisión tiene un carácter definitivo, en los términos de la Constitución y de la ley. Y, por el contrario, si decide acusar ante el Senado, será éste el que en su momento tendrá que resolver si admite públicamente la acusación y la tramita de conformidad con el artículo 175 de la C.P. y normas concordantes. Si no admite la acusación, o decide que no hay lugar a seguir causa criminal, también estas resoluciones tienen carácter definitivo, en los términos de la Constitución y de la ley.
Por lo demás, la sentencia a que se refiere el numeral 4º del artículo 175 de la C.P. (causas por indignidad), como culminación del juicio ante el Senado, tiene carácter de cosa juzgada.
Conforme a lo anterior y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 235, numeral 2º de la C.P., cuando la Corte Suprema asume la competencia de juzgamiento, una vez cumplidas las exigencias constitucionales a que están sujetos la Cámara de Representantes y el Senado de la República, es claro que aquella corporación adelanta el juicio que le corresponde en forma independiente, autónoma y sin depender ni de la calificación ni de las reglas procesales cumplidas ante el Congreso, debiendo fundamentarse en las pruebas suficiente y objetivamente recaudadas por ella misma, y atendiendo a los principios y garantías constitucionales del debido proceso penal.
2. Solicitud de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 345 y 346 de la Ley 5ª de 1992.
El segundo aspecto de la demanda, es el relacionado con los artículos 345 y 346 de la Ley 5ª de 1992, normas que como la analizada en el punto anterior, regulan el procedimiento a seguir, en este caso por la comisión especializada del Senado de la República denominada comisión de instrucción, una vez la Cámara de Representantes decida formular acusación contra alguno de los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta Política.
El argumento en el cual la actora fundamenta su acusación presenta la misma estructura que el esgrimido para acusar el artículo 343 de la Ley 5ª de 1992; en efecto, señala la demandante, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 174 de la Carta, corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República y algunos otros altos dig-natarios del Estado. Para hacerlo deberá seguir el procedimiento que la misma Carta le señala en el artículo 175, cuyo numeral 4º prevé que se sirva, para efectos de cometer la instrucción de los diferentes procesos, de una diputación de su seno, siempre que se reserve el juicio y la sentencia definitiva.
Artículo 345 de la Ley 5ª de 1992.
Pretendiendo desarrollar dichos preceptos superiores, el legislador, a través de la Ley 5ª de 1992, creó la denominada comisión de instrucción del Senado, a la cual le atribuyó facultades a través del artículo 345:
“Proyecto de resolución sobre la acusación. El senador-instructor estudiará el asunto y presentará un proyecto de resolución admitiendo o rechazando la acusación. En este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento.
Este proyecto se presentará a la comisión de instrucción la cual dentro de los dos (2) días siguientes, se reunirá para decidir si acepta o no el proyecto presentado por el ponente”.
En opinión de la actora los apartes subrayados de la norma transcrita son contrarios al ordenamiento superior, por ser función exclusiva del Senado en pleno la de juzgar a los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la C.P., cuando la Cámara de Representantes, en pleno, formule la correspondiente acusación.
Si bien, como ya se ha expresado, la Corte comparte el argumento central de la demanda, en el sentido de que las funciones judiciales asignadas por la Constitución a cada una de las cámaras que conforman el Congreso, lo son de dichas corporaciones en pleno, y no de una de sus células, no encuentra en el artículo 345 elementos que puedan contrariar ese principio superior, pues dicho artículo, el 345 de la Ley 5ª de 1992, se limita a regular el procedimiento a seguir al interior de la comisión de instrucción, célula cuyo origen se encuentra en el numeral 4º del artículo 175 de la Carta, y cuyas funciones, mientras estén dirigidas a sustanciar el trabajo del pleno en los casos en que haya acusación de la Cámara de Representantes, serán acordes con la voluntad expresada por el constituyente; en esta norma se establece, como es obvio, que la comisión estudie y decida sobre el proyecto que presente el senador-instructor, sin que se desprenda de su contenido que se le faculte para tomar una decisión definitiva en algún sentido, como sí lo señala el legislador en el artículo 346; sus disposiciones simplemente consignan las reglas a seguir para el desarrollo de la necesaria relación entre el instructor y los demás miembros de la comisión al interior de la misma. Este es el fundamento de la declaratoria de exequibilidad que producirá esta corporación en relación con los apartes demandados del artículo 345 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 346 Ley 5ª de 1992.
El artículo 346 de la Ley 5ª de 1992 establece lo siguiente:
“Decisión de la comisión de instrucción. Si la comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación...”
En los apartes subrayados, al igual que en el artículo 343 de la Ley 5ª de 1992, vuelve el legislador a desconocer la voluntad del constituyente, específicamente la consagrada en el artículo 175 de la Carta, al delegar en una célula del Senado una facultad atribuida al pleno de esa corporación, pues así como le corresponde al Senado considerar y decidir sobre la procedencia de la acusación formulada por la Cámara, también le corresponde decidir, en pleno, si la rechaza y ordena la cesación de procedimiento; una y otra son funciones que le asigna la Constitución Política al Senado en pleno, negándole la posibilidad de delegarlas. En consecuencia, los apartes demandados del artículo 346 de la Ley 5ª de 1992 serán declarados inexequibles por esta Corporación: “Si la comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación...”, y “sobre esa admisión de la acusación”, para integrar la unidad normativa. El título de este artículo y el resto de su contenido, la Corte los considera exequibles.
3. La solicitud de inconstitucionalidad de la expresión “...y acusación” consignada en los artículos 312, 331, 338, 341 y 342 de la Ley 5ª de 1992.
El tercer aspecto de la demanda es el que tiene que ver con la denominación de la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, de la cual la actora impugna, por considerarla contraria al ordenamiento superior, la expresión “...y acusación”, pues en su opinión esa función le corresponde de manera exclusiva a la Cámara de Representantes en pleno, por lo que en ningún momento procesal puede ser atribuida a una de sus células, sin violar con ello el ordenamiento superior; por eso impugna todas aquellas normas del reglamento del Congreso y sus cámaras, Ley 5ª de 1992, que contienen dicha expresión.
La expedición de la Ley 270 de 1996. Ley estatutaria de la administración de justicia.
En desarrollo de lo dispuesto en el literal b del artículo 152 de la Constitución Política, el legislador expidió la ley estatutaria de la administración de justicia, la cual, como lo ha dicho esta corporación, por ser estatutaria posee una categoría especial, dada “...la agravación de los requisitos para su aprobación, por exigir una voluntad distinta de la que legisla en los demás casos: la voluntad de la mayoría absoluta y no de la simple; por requerirse su aprobación dentro de una sola legislatura y exigirse la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional”(1).
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Dicha ley estatutaria, que regula en su integridad la materia de administración de justicia, en su título séptimo se refiere al ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Congreso de la República; así, en su artículo 178 se remite a lo establecido en la Constitución Política en relación con las acusaciones que se formulen contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta.
En el artículo 179, que titula “De la comisión de investigación y acusación”, le reconoce a dicha comisión funciones judiciales de investigación y acusación en los juicios especiales que tramita la Cámara de Representantes; así mismo, le atribuye el conocimiento del régimen disciplinario contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Carta. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en el proceso de revisión que le correspondió efectuar por tratarse de una ley estatutaria, a través de la sentencia C-037 de 1996; en efecto, el mencionado fallo al pronunciarse sobre el artículo en mención dijo lo siguiente:
“De acuerdo con la ley, la célula del Congreso de la República encargada de adelantar las investigaciones y de formular, dado el caso, la respectiva acusación contra los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial —incluyendo los asuntos disciplinarios, según se determinó en la sentencia C-417/93 y se reitera en esta providencia—, es la comisión de investigación y acusación que forma parte de la Cámara de Representantes”.
De lo anterior se concluye, que la Corte Constitucional no encuentra objeción a la denominación que el legislador quiso darle a la comisión que con carácter permanente soporta y apoya el trabajo de la Cámara de Representantes, en lo que tiene que ver con el cumplimiento de las funciones judiciales que la Carta le atribuyó a dicha corporación, denominación que se encuentra consignada también en los artículos 312, 331, 338 y 341 de la Ley 5ª de 1992, objeto de impugnación, pues ella en nada contraría el ordenamiento superior, si se tiene en cuenta que la simple denominación no implica vulneración o invasión de las atribuciones de la corporación de la que hace parte.
Lo anterior no quiere decir que la Corte acoja la tesis y la solicitud del Ministerio Público, en relación con varias de las normas impugnadas, respecto de las cuales, en su opinión, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional si se tiene en cuenta que esta corporación, al ejercer el control constitucional que le corresponde sobre la Ley 270 de 1996, se pronunció sobre normas que transcribieron “literal y cuasi literalmente” algunas de las disposiciones impugnadas; como lo ha dicho la Sala Plena de esta corporación, “...a pesar de que el contenido normativo es similar no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues se trata de normas que pertenecen a distintos ordenamientos y por tanto, tienen base de validez formal diferente”(2).
(2) Corte Constitucional, sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Lo que se presenta en este caso, es una derogación de las normas impugnadas, dado que ellas, en algunos casos literalmente y en otros con algunas modificaciones, fueron incluidas en una ley de distinta jerarquía como lo es la Ley 270 de 1996, ley estatutaria de administración de justicia, lo que implica un pronunciamiento inhibitorio de esta corporación respecto de las normas demandadas.
Ese es el caso del numeral 1º del artículo 312 de la Ley 5ª de 1992, derogado por el numeral 4º del artículo 180 de la Ley 270 de 1996, ley estatutaria de la administración de justicia, cuya redacción es idéntica, el cual por lo demás fue declarado exequible por esta corporación a través de la ya citada sentencia C-037 de 1996. Dijo la Corte al pronunciarse sobre dicha disposición:
“En cuanto a las atribuciones contempladas en los numerales 4º y 6º de la norma, debe señalarse que ellas se fundamentan en los numerales 3º y 5º del artículo 178 de la Carta Política, razón por la cual no cabe objeción de constitucionalidad alguna”. (C. Const., Sent. C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En cuanto al numeral 2º del artículo 312 de la Ley 5ª de 1992, éste fue subrogado por el numeral 5º del artículo 180 de la Ley 270 de 1996, por lo que la Corte se declarará inhibida respecto de la acusación formulada contra él; vale aclarar que la norma que lo derogó fue declarada exequible por esta corporación con base en los siguientes argumentos:
“Por su parte el numeral 5º se basa en lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 178 de la Carta. Sin embargo, debe precisarse que si bien la norma constitucional no prevé la posibilidad de que las autoridades formulen quejas o denuncias, entiende la Corte que la exequibilidad del numeral bajo examen se condiciona a que la participación de las “autoridades” de que habla el artículo bajo examen deberá hacerse, en el respectivo caso, bajo la calidad de ciudadano y no como servidor público...” (C. Const., Sent. C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Artículo 330 Ley 5ª de 1992.
La acusación que presenta la actora contra algunos apartes del artículo 330 de la Ley 5ª de 1992, la sustentó en el escrito de corrección que remitió a esta corporación en los siguientes términos:
En su opinión dichos apartes, que establecen que la denuncia o queja deberá ser presentada personalmente por el denunciante ante la comisión de investigación y acusación, vulneran el ordenamiento superior ya que dicha denuncia o queja “...debe presentarse ante la Cámara de Representantes, por ser ella la competente para acusar a los altos funcionarios”.
Si bien, tal como se ha señalado, para la Corte es claro que las funciones judiciales que el constituyente atribuyó de manera expresa al Congreso, y específicamente a sus cámaras, son de competencia exclusiva de dichas corporaciones en pleno, las cuales carecen de capacidad para delegarlas aún en sus propias células, considera también que ello no es óbice, por razones de celeridad y economía procesal, para que el trámite de la presentación se haga ante la comisión de investigación y acusación, pues la misma fue creada precisamente como instancia auxiliar y de apoyo para el cumplimiento de las funciones que en esta materia la Carta expresamente le otorgó a la Cámara de Representantes; lo anterior, por cuanto el cumplimiento de ese trámite ante la comisión no implica que las decisiones definitorias sobre un asunto en particular se le trasladen a dicha célula, pues como ha quedado establecido, con base en las propuestas de la comisión la Cámara de Representantes debe decidir, en todos los casos, si precluye la investigación o si existe mérito para presentar ante el Senado la respectiva acusación. No existe, pues, ningún elemento que pueda llevar a la conclusión de que asignar esa función de trámite a la comisión, vulnere o contraríe algún precepto superior, Por lo que se declararán ajustadas a la Carta Política las expresiones demandadas del artículo 330 de la Ley 5ª de 1992.
En resumen, se reitera que las normas demandadas se refieren a la acusación, a la pre-clusión de la investigación y a la cesación de procedimiento. La expedición de estos actos, según la ley, se sujetará a los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Penal. Como quiera que la acusación, si ella versa sobre hechos que constituyen delito, da lugar a un juicio criminal que se surte ante la Corte Suprema de Justicia, para evitar la invasión de competencias, se impone delimitar el ámbito funcional del Senado y de la Cámara de Representantes, en punto a la investigación y juzga-miento de los servidores públicos comprendidos por el fuero (C.P., art. 174 y 178-3).
Salvo el caso de la indignidad por mala conducta, en el que la Cámara y el Senado gozan de plena capacidad investigativa y juzgadora, por tratarse de una función política, en los demás eventos en los que la materia de la acusación recae sobre hechos presuntamente delicti-vos, la competencia de la primera se limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a dejar de hacerlo, y, el segundo, a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, de acuerdo con lo cual se pondrá o no al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia (C.P., arts. 175-2 y 3; 178-3 y 4). Es evidente que ni la resolución de acusación de la Cámara ni la declaración de seguimiento de causa, como tampoco los actos denegatorios de una y otra, tratándose de hechos punibles, comportan la condena o la absolución de los funcionarios titulares de fuero, extremos que exclusivamente cabe definir a la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia definitiva. Aunque hay que advertir que cuando la Cámara no acusa, o el Senado declara que no hay lugar a seguir causa criminal, tales decisiones tienen indudablemente un sentido definitivo, en los términos de la Constitución y de la ley, por cuanto no se podrá dar judicialmente el presupuesto procesal para que se continúen las actuaciones contra el funcionario acusado e investido con el fuero constitucional.
El medio concebido por el constituyente para articular esta garantía institucional ha sido el de convertir a las cámaras legislativas en tamiz judicial de las denuncias y quejas que se presenten contra los indicados funcionarios. En este orden de ideas, la intervención de la Cámara y del Senado, se erige en un verdadero presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción penal contra las personas que gozan de fuero constitucional especial.
La función atribuida a las cámaras es de naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos punibles y, por lo tanto, no es en modo alguno discrecional. Si con arreglo a las averiguaciones que en su seno se realicen, existen razones que ameriten objetivamente la prosecución de la acción penal, vale decir, el derecho a la jurisdicción y a la acción penal, única llamada a pronunciarse de fondo sobre la pretensión punitiva, no puede existir alternativa distinta a la formulación de la acusación y a la declaración de seguimiento de causa. Si, por el contrario, no es ese el caso, la opción no puede ser distinta de la de no acusar y declarar el no seguimiento de causa.
Sólo en estos términos se mantiene el principio de la separación de poderes, y se evita que el fuero que cobija a los altos funcionarios del Estado se convierta en una institución ajena a las finalidades que lo animan, lo que significaría un menoscabo intolerable a la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, y a los postulados inderogables del debido proceso. El fuero no es un privilegio, y, como ya se ha reiterado, tiene como propósito preservar la autonomía y la independencia legítimas de los funcionarios amparados por él.
Las precisiones anteriores son indispensables para fijar el alcance de las competencias de la Cámara de Representantes y el Senado, señaladas en los artículos 175 y 178 de la C.P. y que tienen que ver con las normas legales acusadas en esta demanda. En consecuencia la exequibilidad de las mismas se supeditará a la interpretación que se hace en esta providencia.
1. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de los artículos 330, 331, 338, 341, 342 y 345 de la Ley 5ª de 1992, en los términos de esta sentencia.
2. Declarar INEXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 346 de la Ley 5ª de 1992, que dicen: “Si la comisión decidiere aceptar la cesación de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación...”, y “sobre esa admisión de la acusación”.
3. INHIBIRSE de pronunciamiento respecto de los numerales 1º y 2º del artículo 312 de la Ley 5ª de 1992 y sobre los apartes demandados del artículo 343 de la misma ley, por estar estas normas derogadas.
4. Esta sentencia rige a partir de la fecha de su notificación.
(Sentencia C-222 de mayo 16 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).