Source: http://kraken.slv.cz/4As47/2003
Timestamp: 2018-04-26 09:18:26+00:00
Document Index: 154665

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 60', '§ 24', '§ 54', '§ 24', 'soud ', 'soud ', '§ 108', '§ 128', '§ 103', '§ 247', '§ 2', '§ 32', '§ 40', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 112', '§ 117', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 108', '§ 128', '§ 129', 'soud ', '§ 91', '§ 17', 'soud ', '§ 68', 'soud ', '§ 17', '§ 108', '§ 2', '§ 108', '§ 7', '§ 46', '§ 68', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 7', '§ 1', 'soud ', '§ 372', '§ 348', '§ 108', '§ 108', '§ 1', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 108', '§ 24']

4As47/2003
4 As 47/2003-136
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Dagmar Nygrínové a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci ¾alobce Ing. J. K., zastoupeného Mgr. Václavem Kotkem, advokátem v Brnì, Jeøábkova 5, proti ¾alovanému Magistrátu mìsta Brna, odboru územního a stavebního øízení, se sídlem v Brnì, Malinovského nám. 3, v øízení o kasaèní stí¾nosti proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Odùvodnìní: Dne 8. 2. 2001 vydal ¾alovaný rozhodnutí è. j. OÚSØ U 01/04451/Do, jím¾ odvolání ¾alobce ze dne 1. 12. 2000 proti rozhodnutí stavebního úøadu Úøadu mìstské èásti (dále jen ÚMÈ ) Brno-Bosonohy ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry, podle § 60 správního øádu jako opo¾dìné zamítl. V odùvodnìní uvedl, ¾e dne 2. 11. 2000 byl u odvolatele uèinìn pokus o doruèení rozhodnutí è. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Vzhledem k tomu, ¾e nebyl zasti¾en, bylo postupováno podle § 24 odst. 2 správního øádu a písemnost byla ulo¾ena na ÚMÈ Brno-Bosonohy. Podle uvedeného ustanovení nevyzvedne-li si adresát písemnost do tøí dnù od jejího ulo¾ení, poslední den této lhùty se pova¾uje za den doruèení. Písemnost byla ulo¾ena 3. 11. 2000, dnem doruèení tedy bylo 6. 11. 2000. V souladu s § 54 odst. 2 správního øádu, podle kterého je tøeba odvolání podat ve lhùtì 15 dnù ode dne oznámení rozhodnutí, bylo odvolání podané a¾ 1. 12. 2000 posouzeno jako opo¾dìné. V dal¹í èásti odùvodnìní se pak ¾alovaný nad rámec své domnìlé povinnosti vypoøádal s jednotlivými námitkami, které ¾alobce uplatnil v odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu, týkajícími se vyvlastòovacího øízení, jím¾ bylo omezeno vlastnické právo zøízením vìcného bøemene k v rozhodnutí uvedeným pozemkùm.
Proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce dne 16. 3. 2001 ke Krajskému soudu v Brnì ¾alobu, ve které poukazuje na pokus zamìstnance správního orgánu I. stupnì (ÚMÈ Brno -Bosonohy) doruèit mu dne 2. 12. 2000 rozhodnutí o vyvlastnìní ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Jeliko¾ se v té dobì nezdr¾oval doma, byl lístkem z ÚMÈ vyrozumìn, ¾e mu nemohla být doruèena písemnost a ¾e tato písemnost bude ulo¾ena na podatelnì ÚMÈ mìsta Brna, Brno-Bosonohy, Bosono¾ské nám. 1, kde se ji mohl vyzvednout do 15ti dnù. Dále byl druhou stranou tohoto lístku pouèen, ¾e pokud by si nevyzvedl písemnost do 15ti dnù od ulo¾ení, pova¾uje se podle pøíslu¹ných zákonných ustanovení poslední den této lhùty za den doruèení. V této souvislosti dále upozornil na povinnost správního orgánu vyplývající pro nìj z § 24 odst. 2 správního øádu, podle kterého nebyl-li adresát písemnosti zasti¾en doruèovatel jej vhodným zpùsobem uvìdomí, ¾e písemnost pøijde znovu doruèit ve stanovený den a hodinu. Zùstane-li nový pokus o doruèení bezvýsledný, doruèovatel ulo¾í písemnost na po¹tì nebo u místního národního výboru a adresáta o tom vhodným zpùsobem vyrozumí. Z uvedeného ¾alobce dovodil, ¾e mu rozhodnutí ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry nebylo doruèeno (nebyl uèinìn ¾ádný pokus písemnost znovu doruèit) a ¾alobcovo odvolání tak nemohlo být posouzeno jako opo¾dìnì podané. V druhé èásti ¾aloby pak ¾alobce vzná¹í námitky proti právním závìrùm, které ¾alovaný v napadeném rozhodnutí uèinil v otázce vìcného hodnocení rozhodnutí prvostupòového orgánu.
Krajský soud v Brnì usnesením ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91, ¾alobu odmítl a rozhodl, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení. Krajský soud vycházel z toho, ¾e v dané vìci byl podán návrh na pøezkoumání rozhodnutí, jím¾ správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní vìci. Rozhodnutí stavebního úøadu ve smyslu ustanovení § 108 a násl. zákona. è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále té¾ jen stavební zákon ), je podle názoru soudu rozhodnutím moci výkonné o právní vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù, nebo» jde o rozhodnutí o majetkovém, vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem (§ 128 odst. 2 o. z.).
Proti citovanému usnesení podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas kasaèní stí¾nost, kdy dùvodem jejího podání je tvrzená nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Ve své kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e jeho ¾aloba primárnì smìøovala proti rozhodnutí ¾alovaného, které bylo zamítnuto jako opo¾dìné, tedy ¾alobou napadeným rozhodnutím nebylo rozhodnutí o vlastnickém vztahu, t. j. o soukromoprávní vìci; správní orgán stì¾ovatelovo odvolání po vìcné stránce vùbec nezkoumal. Vzhledem ke znìní ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ø. (¾aloba je nepøípustná tehdy, pokud ¾alobcem uplatnìné øádné opravné prostøedky nebyly správním orgánem pro opo¾dìnost projednány), a neexistenci judikatury, stì¾ovatel nevyluèuje, ¾e z pravomoci soudù rozhodujících ve správním soudnictví podle s. ø. s. nebylo vyòato pøezkoumávání procesních rozhodnutí, kterým správní orgán v rozporu se zákonem zamítl odvolání úèastníka správního øízení pro opo¾dìnost. Tento závìr stì¾ovatel dovozuje z ustanovení § 2 s. ø. s., nebo» má za to, ¾e právo na øádné projednávání odvolání správní orgánem II. stupnì ve správním øízení je veøejným subjektivním právem. Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále polemizuje se závìrem ¾alovaného týkajícím se vyvlastòovacího øízení, kdy¾ uvádí, ¾e rozhodnutí o vyvlastnìní, resp. omezení vlastnického práva ve veøejném zájmu není mo¾né pova¾ovat za èisté rozhodnutí v soukromoprávní vìci. Rozhodnutí o vyvlastnìní má svùj dùsledek v soukromoprávní oblasti, ale dìje se tak ve veøejném zájmu ve prospìch tzv. veøejnì prospì¹né stavby, a to bez svolení a souhlasu stì¾ovatele. Stì¾ovatel se tak domnívá, ¾e existence veøejného zájmu na omezení vlastnického práva posouvá rozhodnutí správního orgánu do oblasti práva veøejného, nebo» státní orgán na základì vrchnostenského aktu a zákonem pøiznané pravomoci rozhoduje o tom, co je veøejným zájmem a co nikoli. Rozhodnutí státu tak podle stì¾ovatele není mo¾né charakterizovat jako rozhodnutí ve vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù, nýbr¾ toto rozhodnutí vyplývá z pøedpisù práva veøejného, v daném pøípadì ze stavebního zákona. Stì¾ovatel koneènì upozoròuje na to, ¾e v pøedmìtném rozhodnutí o omezení jeho vlastnického práva bylo také, by» skrytì, rozhodnuto o zøízení ochranného pásma (viz poslední odstavec str. 2 rozhodnutí správního orgánu I. stupnì). Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e rozhodnutí o zøízení ochranného pásma je rozhodnutím veøejnoprávním a je mo¾né ho vydat pouze v územním øízení dle § 32 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Navíc podle § 40 odst. 3 zákona è. 138/1973 Sb., o vodách, je urèení ochranného pásma svìøeno do pravomoci vodohospodáøského orgánu, který je pøíslu¹ný k povolení vodohospodáøského díla. Za takový orgán stì¾ovatel oznaèil Okresní úøad Brno-venkov. Z uvedeného tak dovozuje, ¾e stavební úøad ÚMÈ Brno -Bosonohy rozhodnutím o zøízení ochranného pásma pøekroèil svoji pravomoc a rozhodl ve vìci, která mu ze zákona nepøíslu¹í.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán rozsahem a dùvody, které stì¾ovatel uplatnil ve své kasaèní stí¾nosti a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Pro potøebu srozumitelnosti následující právní argumentace Nejvy¹¹í správní soud na tomto místì shrnuje a doplòuje ze správního a soudního spisu tolik, ¾e rozhodnutí ¾alovaného, proti nìmu¾ stì¾ovatel brojil ¾alobou ke Krajskému soudu v Brnì, se týkalo odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Úøadu mìstské èásti Brno-Bosonohy, jako stavebního úøadu pøíslu¹ného podle § 112 a § 117 stavebního zákona, vydaného dne 31. 10. 2000, pod è. j. SÚ-11-V/2000/Ry, kterým za úèelem uskuteènìní výstavby a provozu stavby Brnìnský oblastní vodovod omezil vlastnické právo stì¾ovatele, jako jednoho ze spolumajitelù, k èásti pozemkù v rozhodnutí oznaèených. (Jenom na okraj soud poznamenává, ¾e o této vìci citovaný úøad rozhodl ji¾ døíve, ale toto rozhodnutí mu bylo odvolacím orgánem vráceno k novému projednání a rozhodnutí, tak¾e na vìcné posouzení ze strany soudu nemá ¾ádný vliv.) Na základì ¾aloby, v ní¾ se stì¾ovatel domáhal zru¹ení rozhodnutí ¾alované, nebo» se nedomníval, ¾e odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu bylo podáno opo¾dìnì, pak Krajský soud v Brnì tuto ¾alobu odmítl, nebo» dospìl k závìru, ¾e jde o øízení ve vìci, v ní¾ má jednat a rozhodnout soud v obèanskoprávním øízení. Vycházel z toho, ¾e rozhodnutí stavebního úøadu ve smyslu ustanovení § 108 stavebního zákona je rozhodnutím o právní vìci vyplývající z obèanskoprávních vztahù, nebo» jde o rozhodnutí o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem (§ 128 odst. 2 o. z.). Daný pøípad tak úzce souvisí s otázkou dualismu práva, proto¾e vyøe¹ení otázky, zda správní orgán rozhodl o vìci soukromoprávní nebo veøejnoprávní, bude rozhranièovat vìcnou pøíslu¹nost mezi soudy obecnými a správními. Na základì daného rozhranièení pak lze stanovit, zda postup zvolený Krajským soudem v Brnì byl v souladu se znìním ustanovení § 129 odst. 2 s. ø. s. èi nikoli.
Nutno pøedeslat, ¾e Nejvy¹¹í správní soud se k otázce nuceného omezení vlastnického práva ji¾ mnohokráte vyjádøil; patrnì nejfrekventovanìj¹ími byly pøípady zøízení vìcného bøemene podle § 91 odst. 3 zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (dále jen telekomunikaèní zákon ), a podle § 17 odst. 3 zákona è. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích (dále jen zákon o pozemních komunikacích ), (zøízení vìcného bøemene za úèelem stavby dálnice). Argumentace byla ve v¹ech pøípadech prakticky toto¾ná; v rozsudku ze dne 19. 11. 2003, è. j. 3 As 8/2003-44, Nejvy¹¹í správní soud konstatoval: Rozhodování o zøízení práva odpovídajícího vìcnému bøemeni ke stavbì na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem. Vìcná práva jsou evidentnì právem soukromým a soukromé právo vy¾aduje vy¹¹í stupeò soudní ochrany, ne¾ jaký mu mù¾e být poskytnut ve správním soudnictví. Proto zákonodárce stanovil v § 68 písm. b) s. ø. s., ¾e ¾aloba ve správním soudnictví je nepøípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní vìci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Poèínaje 1. 1. 2003 takové vìci projednávají a rozhodují soudy v obèanském soudním øízení podle nové èásti páté obèanského soudního øádu (ve znìní zákona è. 151/2002 Sb.). Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právùm vìt¹í ochranu, nebo» soud pouze neprovádí pøezkum správního rozhodnutí s mo¾ností v pøípadì zji¹tìné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zru¹it a vìc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v pøípadì, kdy dospìje k závìru, ¾e o vìci mìlo být rozhodnuto jinak, ne¾ rozhodl správní orgán, sám o vìci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu. Na rozdíl od jedné øádné a jedné mimoøádné soudní instance v rámci správního soudnictví mají úèastníci øízení k dispozici dvì øádné a jednu mimoøádnou soudní instanci, které rozhodují v plné jurisdikci, tedy vy¹¹í stupeò soudní ochrany.
Obdobný právní názor vyslovil ji¾ dne 27. 2. 2003 první senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení è. j. 6 A 71/2000-44, a druhý senát v usnesení ze dne 25. 3. 2003, è. j. 7 A 27/2002-36.
Ètvrtý senát Nejvy¹¹ího správního soudu dospìl na pøedbì¾né poradì k právnímu názoru, který je od dosud zastávaného vý¹e uvedeného názoru odchylný. Z tohoto dùvodu usnesením ze dne 24. 6. 2004, è. j.-112, postoupil podle § 17 odst. 1 s. ø. s. vìc roz¹íøenému senátu. Dle názoru ètvrtého senátu vyvlastnìní nebo omezení vlastnického práva k pozemkùm a stavbám podle § 108 odst. 2 stavebního zákona není rozhodnutím o právní vìci vyplývající z obèanskoprávních vztahù, nebo» správní orgán pøi jejím projednávání sleduje pøedev¹ím veøejný zájem za úèelem tzv. veøejnì prospì¹né stavby a tento zákonem kvalifikovaný veøejný zájem, jeho¾ naplnìní je ústøední otázkou rozhodování správního orgánu, vyjadøuje mocenský zásah správního orgánu smìøující k uplatnìní zájmu obecného, tedy nikoliv pouze zájmu jednotlivce. Z toho vyplývá, ¾e pøezkumná èinnost rozhodování správních orgánù uplatòujících státní moc prostøednictvím své diskreèní pravomoci nále¾í do jurisdikce soudù správních, nikoliv civilních.
®alobce se k usnesení o postoupení vìci vyjádøil podáním ze dne 13. 7. 2004, v nìm¾ vyslovil s právním názorem ètvrtého senátu souhlas a na jeho podporu pøipojil dal¹í argumenty: Rozhodnutím správního orgánu v právní vìci by mohlo být jedinì rozhodnutí katastrálního úøadu o zamítnutí návrhu na vklad omezení vlastnického práva (vìcného bøemene), které by bylo zalo¾eno smlouvou mezi ¾alobcem a oprávnìným z vìcného bøemene. ®ádná taková smlouva v¹ak uzavøena nebyla. Jeliko¾ zde ¾ádná taková smlouva nebyla, rozhodl správní orgán autoritativnì o omezení ¾alobcova vlastnického práva ve veøejném zájmu, a to na základì státem (zákonem) udìlené pravomoci. Nerozhodl o vìci vyplývající z obèanskoprávního vztahu (mezi úèastníky øízení ¾ádný obèanskoprávní vztah nebyl), ale o vìci vyplývající z pøedpisù práva veøejného, pøièem¾ sledoval veøejný zájem. Obèanskoprávní vztah tu nebyl i z toho dùvodu, ¾e jeho úèastníci mají rovné postavení, co¾ pøi rozhodování o vyvlastnìní nepochybnì nemají. Pokud by byla akceptována argumentace krajského soudu, znamenalo by to odmítnutí správních ¾alob i proti dal¹ím rozhodnutím správního orgánu, jako jsou stavební povolení, rozhodnutí o odstranìní stavby èi rozhodnutí o vyklizení stavby. Aèkoliv tato rozhodnutí mají dopad na obèanskoprávní vztahy, jde o rozhodnutí veøejnoprávní, v nich¾ správní orgán mocenským zpùsobem na základì státem udìlené pravomoci rozhoduje o právech a povinnostech úèastníkù správního øízení. Jedním ze základních znakù obèanskoprávního vztahu je rovnost jeho úèastníkù (§ 2 odst. 2 obèanského zákoníku). V pøípadì vyvlastnìní proti vùli vlastníka, ve veøejném zájmu a ve prospìch tøetí osoby, v ¾ádném pøípadì o rovnoprávné postavení mezi vlastníkem a osobou, v její¾ prospìch je vyvlastnìno, nejde. V obèanskoprávním vztahu si samotný vlastník urèuje, jakým zpùsobem se svým majetkem nalo¾í. V rámci rozhodnutí o vyvlastnìní je vlastník na svém vlastnickém právu omezen èi dokonce tohoto práva zbaven proti své vùli mocenským zásahem státního orgánu. ®alobce dále poukázal na prvorepublikovou judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, jako¾ i na to, ¾e rozhodnutím o omezení vlastnického práva bylo v jeho pøípadì také skrytì rozhodnuto o zøízení ochranného pásma, co¾ je jednoznaènì veøejnoprávní rozhodnutí.
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu usnesením ze dne 12. 10. 2004, è. j.-12, uvá¾il o vìci takto:
Posouzení soukromoprávní èi veøejnoprávní povahy vyvlastnìní èi nuceného omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene (pro oba zásahy do vlastnického práva pou¾ívá § 108 stavebního zákona legislativní zkratku vyvlastnìní) má zásadní procesnìprávní význam pro urèení, zda k projednávání a rozhodování tìchto vìcí je dána pravomoc civilních soudù na stranì jedné, èi pravomoc správních soudù na stranì druhé (§ 7 o. s. ø.), resp. v jakém rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor pova¾ující vyvlastnìní èi nucené omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za soukromoprávní institut odmítá pøezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této vìci ve správním soudnictví [§ 46 odst. 2 a § 68 písm. b) s. ø. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní øízení soudní, kde bude jeho vìc projednána obecným soudem v øízení podle èásti páté o. s. ø. Toto øízení má hybridní povahu pøezkumnou i nalézací, a od správního soudnictví se významnì odli¹uje nejen napø. vymezením okruhu úèastníkù, ale pøedev¹ím zpùsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám pøímo ve vìci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zru¹il, vìc vrátil ¾alovanému a zavázal jej svým právním názorem. Naopak názor, který pova¾uje vyvlastnìní èi nucené omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za institut práva veøejného, ústí v závìr o pravomoci správních soudù.
Judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze vyvlastnìní vycházel z argumentace, ¾e rozhodování o zøízení práva odpovídajícího vìcnému bøemenu ke stavbì na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem, a ¾e vìcná práva jsou evidentnì právem soukromým. Tento právní názor v¹ak nedostateènì pøesnì identifikuje pøedmìt soudního øízení tím, ¾e smì¹uje vlastnické právo na stranì jedné, a zásah do vlastnického práva na stranì druhé, a proto je neudr¾itelný. Je nezbytné si uvìdomit, ¾e subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním právem, ale ¾e není právem neomezeným. V prùbìhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální funkce, vyjadøovaná tezí, ¾e vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, ¾e vlastnické právo je pojmovì omezeno, pøièem¾ tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitøní (pojmová), a jednak vnìj¹í. Právním dùvodem vnìj¹ích omezení mù¾e být zákon (upravující soukromoprávní èi veøejnoprávní vztahy), mù¾e jím být správní èi soudní rozhodnutí a mù¾e jím být rovnì¾ právní úkon samotného vlastníka. Stejnì tak lze uva¾ovat o soukromoprávním èi veøejnoprávním titulu, který zpùsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka, a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavøení smlouvy o pøevodu vìci (kupní, darovací, smìnné), nepochybnì se jedná o soukromoprávní úkon.
Vlastnického práva lze v¹ak pozbýt (a nabýt) napø. také v soudní èi správní exekuci na prodej movitých èi nemovitých vìcí: daòovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých vìcí jistì nikdo nebude pova¾ovat za soukromoprávní zále¾itost, pøesto¾e zasahuje do vlastnického práva povinného.
Shora uvedenou tezi, nesprávnì pova¾ující rozhodování o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze spolehlivì vyvrátit i pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním dùsledkùm by toti¾ uvedená teze znamenala, ¾e jakýkoliv zásah do vlastnického práva -by» by k nìmu do¹lo správním aktem-nelze pøezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, t. j. vùèi v¹em pùsobícího oprávnìní vlastníka vìc dr¾et, u¾ívat a po¾ívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrùznìj¹ími zpùsoby, a pøesto pouhá skuteènost, ¾e do¹lo k zásahu do soukromého práva sama o sobì evidentnì neznamená, ¾e i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje napø. i ten, kdo cizí vìc znièí, po¹kodí èi uèiní neupotøebitelnou. Do vlastnického práva lze ov¹em zasáhnout nejen protiprávnì, ale i po právu: prohlá¹ení vìci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve zpùsobu u¾ívání vìci a v dispozicích s ní; stejnì tak vlastníka omezuje stavební úøad, pokud mu naøídí provést údr¾bu stavby, nezbytné úpravy èi dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního vlastnického práva povinného výraznì zasáhne shora zmínìná daòová exekuce, v dùsledku ní¾ povinný pozbude svého vlastnického práva k exekuovaným movitým èi nemovitým vìcem. Pøíkladù je celá øada a patrnì není tøeba hledat dal¹í, nebo» ji¾ to, co bylo uvedeno, dokazuje neschùdnost dosavadní argumentace. Konec koncù lze pøipomenout správný postøeh Hoetzelùv, ¾e na veøejnoprávním charakteru expropriace se nic nemìní tím, ¾e nìkteré úèinky expropriaèního nálezu jsou soukromoprávní, tedy ¾e se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastnìné vìci (Èeskoslovenské správní právo, èást v¹eobecná, s. 286).
Pro urèení toho, zda se urèitá vìc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veøejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv v¹ak právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li ¾alobce rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, není pøedmìtem soudního øízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbr¾ jeho pøedmìtem je pøezkum rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak øeèeno, pøedmìtem správního øízení bylo omezení vlastnického práva èi jeho zánik, pøièem¾ toto øízení vyústilo v právní titul, jím¾ bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právì tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo samotné, je vìcí ve smyslu § 7 o. s. ø., a jeho povaha je urèující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
Dùsledná identifikace pøedmìtu øízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu. Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu publikované ve sbírce Vá¾ný pod è. 8049, z nìho¾ je zcela namístì odcitovat èást odùvodnìní: O pøípustnosti poøadu práva rozhoduje jen povaha uplatòovaného práva neb nároku, zda je to právo soukromé èili nic (§ 1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veøejnoprávní èi soukromoprávní, zejména tedy, zda je veøejnoprávním èi soukromoprávním nabývací titul, zde titul tvrzeného vlastnictví ¾alobkynì, nebo také titul nárokù jejího odpùrce. Ka¾dé vyvlastnìní jest veøejnoprávním titulem, av¹ak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti tøetím osobám, nemù¾e to jinak uèiniti ne¾ poøadem práva. Na správní cestì mù¾e se sice rozhodovati o jeho titulu, mù¾e» tento ve vy¹¹í správní stolici po pøípadì tedy Nejvy¹¹ím správním soudem býti zru¹en, a zrovna tak tomu mù¾e býti také s titulem odpùrcovým, kdy¾ je rovnì¾ veøejnoprávní, av¹ak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi obìma takovými uchazeèi ve správní cestì nelze, ponìvad¾ není prostøedku, kterým by pøed správní stolicí konflikt takový mohl býti pøiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci odvá¾iti: správní cesta jest otevøena jen pro ka¾dý z tìch titulù o sobì a teprve soud jest povolán, by tituly vá¾il a pøiznal právo silnìj¹ímu (§ 372 obèanského zákoníku stejný princip § 348 obèanského zákoníku).
K posouzení soukromoprávního èi veøejnoprávního charakteru samotného výroku o vyvlastnìní èi o zøízení vìcného bøemene se nabízí rùzné cesty: pøedev¹ím pou¾ití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické èi metody právního regulování. ®ádná z nich není natolik spolehlivá, aby v¾dy dokázala poskytnout odpovìï na polo¾enou otázku v ka¾dém konkrétním pøípadì. Nejménì spolehlivá-by» nejjednodu¹¹í-je bezpochyby zájmová teorie, její¾ podstata spoèívá v tom, ¾e veøejné právo chrání zájmy veøejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, pøièem¾ veøejným zájmùm se pøikládá vy¹¹í hodnota (vìt¹í právní cennost ) ne¾ zájmùm soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veøejného práva èeskoslovenského, svazek I., s. 493 a násl.). Je v¹ak notorietou, ¾e mezi soukromým a veøejným zájmem neexistují pøesné hranice a ¾e nelze nijak spolehlivì stanovit, zda konkrétní zájem je veøejný èi soukromý. Tato skuteènost je zpùsobena i tím, ¾e urèitá skupina zájmù mù¾e mít zároveò povahu zájmù soukromých i zájmù veøejných; ji¾ z tohoto dùvodu nemù¾e být kritérium zájmu diferenciaèním kritériem tøídìní práva. Právní úprava vyvlastnìní èi nuceného omezení vlastnického práva-a» ji¾ na úrovni ústavního èi jednoduchého práva-sice po¾adavek veøejného zájmu explicitnì formuluje, av¹ak nelze nevidìt, ¾e stavební zákon v § 108 odst. 2 písm. d) poèítá i s tím, ¾e vyvlastnit je mo¾né ve veøejném zájmu pro vytvoøení podmínek pro nezbytný pøístup k pozemku a stavbì. Aèkoliv zákon oznaèuje vytvoøení podmínek pro nezbytný pøístup k pozemku a stavbì za veøejný zájem, mù¾e v konkrétním výjimeèném pøípadì jít o zájem výluènì soukromý: vyvlastnìním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potøebuje k pozemku èi ke stavbì dostat. Dále je mo¾no poukázat na zákon è. 168/2001 Sb., o dálnièním obchvatu Plznì, který neponechal na posouzení správnímu orgánu, zda v konkrétním pøípadì je èi není naplnìn obsah institutu veøejného zájmu, ale s odkazem na èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a § 108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona autoritativnì v § 1 a v § 2 odst. 5 stanovil, ¾e v¹echny v tomto zákonì blí¾e specifikované stavby jsou veøejným zájmem , správní øízení provádìná správními úøady ve vìcech stavby obchvatu jsou øízeními ve veøejném zájmu, pøièem¾ veøejný zájem na vyvlastnìní pozemkù, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastòovacím øízení proká¾e odkazem na tento zákon . Za situace, kdy je institut veøejného zájmu pou¾íván nepøesnì, a za veøejný zájem je oznaèováno nìco, co jím evidentnì není, popø. nìco, o èem¾ není jisté, zda jím je, nelze veøejnému zájmu pøiznat povahu diferenciaèního kritéria tøídìní práva na soukromé a veøejné. Nelze koneènì pustit ze zøetele to, ¾e právní povaha vyvlastnìní a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohlednì jeho¾ soukromoprávnosti èi veøejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda øe¹ení tìchto problémù by proto mìla být pou¾itelná obecnìji; je tøeba se vyvarovat ad hoc pøístupù, jejich¾ dùsledkem by byla neèitelnost rozli¹ování soukromého a veøejného práva, a tedy dal¹í sni¾ování právní jistoty ohlednì pøístupu ke spravedlnosti.
Nejspolehlivìj¹í je rozli¹ování soukromého a veøejného práva v závislosti na uplatòující se metodì právního regulování (srov. Macur, J.: Obèanské právo procesní v systému práva. UJEP, Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický zpùsob právního regulování, vyjadøující povahu a míru pùsobení jednotlivých úèastníkù právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadøující povahu a míru úèasti subjektù právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, ¾e právní vztahy pøedstavují funkèní vazby mezi rùznými objektivními zájmy existujícími ve struktuøe zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umo¾òují jejich interakci, pøièem¾ dochází k interakci a integraci objektivních zájmù rùzného druhu a významu. Výrazem povahy tìchto funkèních spojení v rámci vnitøní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznaènì øíci, ¾e by povaha úèasti jednotlivých subjektù na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buï absolutnì stejná, nebo maximálnì rozdílná, k èemu¾ tenduje teorie mocenská. Toté¾ platí i o míøe této úèasti, tedy o míøe autonomie vùle (dispozièní autonomie) úèastníkù právního vztahu. Základní dìlení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodu¹ující a pøedstavuje pravidlo, z nìho¾ nalezneme v moderním právu èetné výjimky. Zpravidla tedy platí, ¾e soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 obèanského zákoníku): ¾ádný úèastník soukromoprávního vztahu nemù¾e druhému úèastníku jednostrannì ukládat povinnosti, ale ani na nìj jednostrannì pøevádìt práva; povaha a míra úèasti subjektù soukromoprávních vztahù na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná, zatímco veøejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektù právního vztahu vystupuje jako nositel veøejné moci a mù¾e jednostrannì ukládat povinnosti druhému úèastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vùle, ale i proti jeho vùli; povaha a míra úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odli¹ná. Existují v¹ak i výjimky, kdy postavení úèastníkù právního vztahu nelze vtìsnat do uvedeného binárního modelu. K tìmto pøípadùm lze pøiøadit v souèasné dobì pøedev¹ím problematiku veøejnoprávních smluv, èi soukromoprávních smluv spotøebitelských. Pohlí¾íme-li v¹ak na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace, lze konstatovat, ¾e veøejnoprávní smlouvy mají skuteènì veøejnoprávní povahu, nebo» v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmù, pøièem¾ míra úèasti subjektù, které takové smlouvy uzavírají, tedy míra jejich dispozièní autonomie je znaènì omezena, nebo» zde neplatí zásada, podle ní¾ je dovoleno v¹e, co není zákonem zakázáno, ale zásada právì opaèná; v rámci spotøebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, ¾e jejich úèastníci nemají absolutnì rovné postavení, nebo» dodavatele tí¾í daleko více povinností ne¾ spotøebitele, av¹ak dìje se tak za úèelem odstranìní reálné ekonomické nerovnosti a dosa¾ení alespoò pøibli¾né smluvní spravedlnosti, pøièem¾ i míra dispozièní autonomie obou stran je i pøes jistá omezení znaènì rozsáhlá, nebo» se zde uplatòuje zásada v¹e je dovoleno, co není zákonem zakázáno.
Na základì shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, ¾e ohlednì samotného vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatòuje veøejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto pøípadì nejsou expropriát (vyvlastòovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, è. j. 6 A 10/92-27, uveøejnìný v èasopise Správní právo è. 5/1994, s. 295 a násl., pod èíslem 53: Z ustanovení ¾ádného právního pøedpisu nelze dovodit subjektivní oprávnìní na vyvlastnìní cizího pozemku; osoba, která neúspì¹nì podala takový návrh u správního orgánu se proto nemù¾e u soudu dovolat toho, ¾e byla na takovém právu zkrácena. ), ale toliko expropriát na stranì jedné a stát reprezentovaný stavebním úøadem na stranì druhé. Vyvlastòovaný a stavební úøad nevstupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolnì na základì oboustrannì shodné vùle smìøující k zalo¾ení tohoto vztahu. Stavební úøad jako nositel veøejné moci svou vùli jednostrannì vnucuje expropriátovi, t. j. sám správním aktem zalo¾í právní vztah a stanoví jeho obsah, t. j. rozhodne o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, pøièem¾ vùle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho pøípadný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatnì rozdílná.Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene je z tìchto pøíèin veøejnoprávní zále¾itostí, a proto pøezkum tìchto rozhodnutí nále¾í správním soudùm; je pøitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích, èi podle zákonù jiných, nebo» povaha analyzovaného institutu je poøád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnìní je ji¾ otázkou soukromoprávní, a proto v pøípadném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnìní v tomto vztahu toti¾ ji¾ nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úøadem, ale pouze expropriát a expropriant, pøièem¾ tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Úèelem náhradového vztahu je dosa¾ení základního smyslu soukromého práva, t. j. znovuobnovení naru¹ené rovnováhy zúèastnìných zájmù, t. j. v tomto pøípadì opìtovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovnì ve struktuøe zájmù, a jde tedy o vztah soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavøít tak, ¾e je nezbytné rozli¹it, zda pøedmìtem øízení je otázka vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva vìcným bøemenem zøizovaným správním aktem na stranì jedné, èi zda je pøedmìtem øízení spor o vlastnické právo na stranì druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva vìcným bøemenem, pak rozhodoval ve veøejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní vìci, a proto je dána pravomoc správních soudù. Naopak pravomoc civilních soudù se vztahuje na spory o vý¹i a pøípadném rozdìlení náhrady za tyto veøejnoprávní akty.
Roz¹íøený senát vìc vrátil ètvrtému senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí s tím, aby ji rozhodl v souladu s právním názorem vyjádøeným v citovaném usnesení.
Nejvy¹¹í správní soud (ètvrtý senát) tak uzavírá, ¾e v projednávané vìci nebyly dány podmínky odmítnutí stì¾ovatelovy ¾aloby podle ustanovení § 46 odst. 2 s. ø. s., kdy¾ Krajský soud v Brnì argumentoval tím ¾e, øízení podle § 108 a násl. stavebního zákona je rozhodováním orgánu moci výkonné o právní vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù. K dané vìci lze je¹tì v souladu s námitkou obsa¾enou v kasaèní stí¾nosti poznamenat, ¾e rozhodnutí ¾alovaného vlastnì ani nebylo rozhodnutím o vìci, nýbr¾ ¹lo o zamítnutí odvolání z dùvodu jeho opo¾dìného podání, i kdy¾ se nad rámec potøebného odùvodnìní odvolací správní orgán vìcnými námitkami odvolatele také zabýval. Spornou otázkou tak nebylo to, zda vyvlastnìní podle stavebního zákona je veøejnoprávním èi soukromoprávním institutem, ale zda ¾alovaný správnì aplikoval procesní pøedpis, konkrétnì ustanovení § 24 odst. 2 správního øádu. Dùsledkem pøípadného rozhodnutí Krajského soudu v Brnì by tak bylo pouze to, zda ¾alovaný mohl odmítnout podané odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu z dùvodu opo¾dìnosti, èi zda bylo jeho povinností projednat toto odvolání po vìcné stránce.