Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/up20120703_2pbvu000111.html
Timestamp: 2016-07-27 07:43:37
Document Index: 27034312

Matched Legal Cases: ['§ 13', 'Art 73', '§ 16', '§ 13', '§ 48', '§ 13', '§ 14', '§ 15', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 35', 'Art. 35', '§ 13', 'Art. 35', 'Art. 35', '§ 13', '§ 14', '§ 15', '§ 13', '§ 14', '§ 13', '§ 14', '§ 15', '§ 16', '§ 48', '§ 16', '§ 14', '§ 16', '§ 14', 'Art. 1', '§ 14', 'Art. 2', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 35', '§ 13', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', '§ 16', 'Art. 35', '§ 13', '§ 14', '§ 15', 'Art. 35', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 35', 'Art. 70', '§ 13', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 73', '§ 13', '§ 13', '§ 14', '§ 15', '§ 14', '§ 15', '§ 14', '§ 14', '§ 15', '§ 15', '§ 14', '§ 21', 'Art. 19', '§ 14', '§ 13', 'Art. 73', 'Art. 73', '§ 13', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', '§ 13', '§ 14', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 91', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 84', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 108', 'Art. 65', 'Art. 65', 'Art. 95', 'Art. 112', 'Art. 35', 'Art. 62', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 16', 'Art. 13', 'Art. 119', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 65', 'Art. 65', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', '§ 9', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 79', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 100', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 35', 'Art. 87', 'de lege lata', '§ 14', '§ 14', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 35', '§ 14']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Plenarentscheidung: Zulässigkeit des Streitkräfteeinsatzes mit militärischen Mitteln im Inland (teilweise Aufgabe von BVerfGE 115, 118) - Gesetzgebungskompetenz für §§ 13-15 LuftSiG folgt aus Art 73 Nr 6 idF vom 20.12.1993
Beschluss vom 03. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 PBvU 1/11 - Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Vorlage des Zweiten Senats vom 19. Mai 2010 - 2 BvF 1/05 - hat das Plenum des Bundesverfassungsgerichts
gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG unter Mitwirkung der
Richterinnen und Richter Präsident Voßkuhle, Vizepräsident Kirchhof, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Masing, Paulus, Huber, Hermanns, Baer, Britz, Müller, Kessal-Wulf am 3. Juli 2012 beschlossen: Die Gesetzgebungszuständigkeit für die
§§ 13 bis 15 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in
der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005
(Bundesgesetzblatt I Seite 78) ergibt sich aus Artikel 73
Nummer 6 des Grundgesetzes in der bis zum Inkrafttreten des
Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23,
104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28.
August 2006 (Bundesgesetzblatt I
Seite 2034) geltenden
Fassung. Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 des
Grundgesetzes schließen eine Verwendung spezifisch
militärischer Waffen bei einem Einsatz der Streitkräfte
nach diesen Vorschriften nicht grundsätzlich aus, lassen
sie aber nur unter engen Voraussetzungen zu, die
sicherstellen, dass nicht die strikten Begrenzungen
unterlaufen werden, die einem bewaffneten Einsatz der
Streitkräfte im Inneren durch Artikel 87a Absatz 4 GG
gesetzt sind. Der Einsatz der Streitkräfte nach Artikel 35
Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes ist, auch in Eilfällen,
allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als
Kollegialorgan zulässig. Gründe: A. I. 1 1. Der Zweite Senat hat mit Beschluss vom 19.
Mai 2010 (2 BvF 1/05) gemäß § 48 Abs. 2 der
Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts beim Ersten
Senat angefragt, ob dieser an den Rechtsauffassungen
festhält, wonach 2 1. die Gesetzgebungszuständigkeit für
§ 13, § 14 Abs. 1, 2 und 4 und § 15 des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des Artikels
1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78 ) sich nicht auf Art. 73 Nr. 1
oder Art. 73 Nr. 6 GG, sondern allein auf
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und
Abs. 3 GG stützen lässt (BVerfGE
115, 118 <140 f.>), 3 2. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen
Waffen nicht zulässt (BVerfGE 115,
118 <146 ff., 150 f.> ), und 4 3. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG mit
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar sind, soweit sie
eine Eilkompetenz des Bundesministers der Verteidigung auch
für die Fälle des Art. 35 Abs. 3 GG vorsehen ( BVerfGE 115, 118 <149 f.> ). 5 2. Der Anfrage liegt zugrunde, dass der Zweite
Senat in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (2
BvF 1/05) auf Antrag der Bayerischen Staatsregierung und der
Hessischen Landesregierung darüber zu entscheiden hat, ob
§ 13, § 14 Abs. 1, 2 und 4 und § 15 LuftSiG,
die die Voraussetzungen und Modalitäten eines Einsatzes der
Streitkräfte zur Abwehr besonders schwerer von Luftfahrzeugen
ausgehender Unglücksfälle regeln, mit dem Grundgesetz
vereinbar sind. Der Normenkontrollantrag betraf ursprünglich
die §§ 13 bis 15 LuftSiG. Nachdem § 14 Abs. 3
LuftSiG, der zum Abschuss eines gegen das Leben von Menschen
eingesetzten Luftfahrzeugs ermächtigte, durch Urteil des
Ersten Senats vom 15. Februar 2006 für nichtig erklärt wurde
(BVerfGE 115, 118 <119> ), haben die Antragstellerinnen
ihren Antrag insoweit für erledigt erklärt. Damit stehen in
dem Ausgangsverfahren nur noch § 13, § 14 Abs. 1, 2
und 4 und § 15 LuftSiG zur Prüfung. Der Zweite Senat
möchte in diesem Verfahren abweichend von den genannten
Rechtsauffassungen entscheiden (§ 16 BVerfGG, § 48
Abs. 2 GOBVerfG). 6 3. Der Erste Senat hat mit Beschluss vom 12.
Oktober 2010 erklärt, dass er an seinen Rechtsauffassungen
festhält. 7 4. Mit Beschluss vom 3. Mai 2011 hat der
Zweite Senat das Plenum angerufen. 8 5. Die Antragstellerinnen des
Ausgangsverfahrens, der Bundestag, der Bundesrat, die
Bundesregierung, das Bundesministerium des Innern und die
(weiteren) Landesregierungen erhielten Kenntnis von der
Vorlage. Stellungnahmen sind nicht eingegangen. II. 9 Das Plenum ist zur Entscheidung über die
Vorlage berufen. 10 1. Die Anrufung des Plenums (§ 16
BVerfGG) ist geboten, wenn ein Senat von einer
Rechtsauffassung des anderen Senats abweichen möchte, die für
die Entscheidung des anderen Senats tragend war (vgl. BVerfGE 4, 27 <28>; 77, 84
<104>; 96, 375 <404>; 112, 1
<23>; 112, 50 <63> ). Die Rechtsauffassungen, auf die
sich die vorliegende Anfrage bezieht, waren in dem Urteil des
Ersten Senats, mit dem über die Gültigkeit der gesetzlichen
Ermächtigung des § 14 Abs. 3 LuftSiG entschieden wurde,
tragend im für die Anwendung des § 16 BVerfGG
maßgebenden Sinne. 11 2. An der tragenden Qualität fehlt es diesen
Rechtsauffassungen nicht deshalb, weil § 14 Abs. 3
LuftSiG in dem Urteil nicht allein auf ihrer Grundlage,
sondern auch wegen Verstoßes gegen Art. 1 Abs. 1 GG für
nichtig erklärt wurde. Tragend sind jedenfalls diejenigen
Rechtsauffassungen, die nicht hinweggedacht werden können,
ohne dass das konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der
Entscheidung zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele
(vgl. BVerfGE 96, 375 <404> ). Der Urteilsausspruch des Ersten
Senats zu § 14 Abs. 3 LuftSiG lautete, dass die
Bestimmung mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig
sei (BVerfGE 115, 118 <119> ). Dieses im Urteilstenor
ausgesprochene Entscheidungsergebnis hätte nicht dieselbe
Gestalt, wenn der Erste Senat sich nicht über seine Auslegung
des Art. 1 Abs. 1 GG hinaus auch auf Auslegungen des
Art. 35 GG gestützt hätte, auf die sich die vorliegende
Anfrage bezieht. 12 Allerdings wäre der Urteilsausspruch
unverändert geblieben, wenn der Erste Senat seine
Entscheidung allein auf die unter 1. und 2. der Anfrage
aufgeführten Rechtsauffassungen gestützt hätte, nicht dagegen
auch auf die Annahme, § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG
seien mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar, soweit
sie eine Eilkompetenz des Bundesministers der Verteidigung
auch für die Fälle des Art. 35 Abs. 3 GG vorsehen (Ziff.
3. der Anfrage). Diese letztere Annahme, die allein die
Auslegung des Art. 35 Abs. 3 GG betrifft, kann
hinweggedacht werden, ohne dass sich daraus Konsequenzen für
den Urteilstenor ergäben. Denn dieser wird, soweit er
Art. 35 Abs. 3 GG betrifft, zugleich durch die
Rechtsauffassung gestützt, dass Art. 35 Abs. 2 Satz 2
und Abs. 3 GG einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch
militärischen Waffen nicht zulasse (Ziff. 2. der
Anfrage). 13 Dennoch ist auch die drittgenannte
Rechtsauffassung für das Urteil des Ersten Senats vom 15.
Februar 2006 tragend im hier maßgebenden Sinne. Wird das
Kriterium, dem zufolge tragend diejenigen Rechtsauffassungen
sind, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass das
konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der Entscheidung
zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele, als nicht nur
notwendiges, sondern hinreichendes, abschließend
definierendes verstanden, so ist allerdings in Fällen, in
denen das konkrete Entscheidungsergebnis auf mehrere
voneinander unabhängige und jeweils selbständig tragfähige
Rechtsauffassungen gestützt ist, keine dieser
Rechtsauffassungen, für sich betrachtet, tragend. Ob und
inwieweit ein solches Verständnis dem mit § 16 BVerfGG
verfolgten Anliegen der Rechtsklarheit und den besonderen
Erfordernissen der Kooperation zwischen den beiden Senaten
des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen gerecht wird,
bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Jedenfalls wenn
ein konkretes Ergebnis der Entscheidung eines Senats - wie im
vorliegenden Fall der Tenor des Urteils des Ersten Senats vom
15. Februar 2006, soweit er Art. 35 Abs. 3 GG betrifft -
sich auf mehrere selbständig tragfähige Rechtsauffassungen
stützt und der andere Senat nicht nur von einer dieser
Rechtsauffassungen, sondern von allen abweichen möchte, kann
deren tragende Qualität nicht auf der Grundlage einer
isolierten Betrachtung jeder einzelnen dieser
Rechtsauffassungen nach dem genannten Kriterium verneint
werden (vgl. zur Divergenzvorlage im einfachgesetzlichen
Prozessrecht BFH, Beschluss vom 22. Juli 1977 - III B 34/74
-, BFHE 123, 112, Leitsatz 4). Eine Betrachtung, die jeder
einzelnen der fraglichen Rechtsauffassungen für sich genommen
die tragende Qualität mit Blick auf die Tragfähigkeit der
jeweils verbleibenden anderen abspricht und so darauf
hinausläuft, dass dem gefundenen Entscheidungsergebnis eine
tragende Begründung im Ganzen abgesprochen wird, würde es in
dieser Konstellation dem abweichungswilligen Senat
ermöglichen, von Rechtsauffassungen des anderen Senats, die
jedenfalls in der Gesamtbetrachtung tragend sind, insgesamt
ohne Anrufung des Plenums abzuweichen. Dies kann schon
deshalb nicht richtig sein, weil damit Divergenzen, die nicht
einzelne Rechtsauffassungen, sondern Komplexe von selbständig
tragfähigen Rechtsauffassungen betreffen, trotz
Entscheidungserheblichkeit der Bereinigung durch das Plenum
entzogen wären. B. I. 14 Zur ersten Vorlagefrage: 15 Die Gesetzgebungszuständigkeit für § 13,
§ 14 Abs. 1, 2 und 4 und § 15 LuftSiG ergibt sich
nicht aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG, sondern
als Annexkompetenz aus Art. 73 Nr. 6 GG in der bis zum
Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom
28. August 2006 (BGBl I S. 2034 ) geltenden Fassung (Art. 73
Nr. 6 GG a.F.; heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem
Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den
Luftverkehr zuweist. Ob und inwieweit daneben Art. 73
Nr. 1 GG a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG) als
Kompetenzgrundlage in Betracht kommt, bleibt offen. 16 1. Art. 35 Abs. 2 und 3 GG bieten für
Bundesrecht, das den Einsatz der Streitkräfte im
Katastrophennotstand regelt, keine ausdrückliche
Kompetenzgrundlage. Ihrem Wortlaut nach regeln diese
Bestimmungen, soweit sie den Einsatz der Streitkräfte
betreffen, materielle und prozedurale Voraussetzungen für
einen solchen Einsatz. Ungeschriebene Gesetzgebungsbefugnisse
des Bundes in Sachnormen außerhalb des VII. Abschnitts des
Grundgesetzes (Art. 70 ff.) aufzusuchen, liegt auch
in systematischer Hinsicht und nach dem Schutzzweck der
föderalen Zuständigkeitsordnung, die grundsätzlich nicht
durch die Normen des materiellen Verfassungsrechts, sondern
durch gesonderte, strikt auszulegende (vgl. BVerfGE 12, 205 <228>; 15, 1
<17>) und in ihrer Reichweite
von materiellrechtlichen Vorgaben unabhängige
Kompetenzvorschriften bestimmt ist, nicht nahe. Gegen eine
solche Kompetenzzuschreibung spricht zudem, dass sich aus ihr
nur schwer Klarheit über die Rechtsnatur der zugeschriebenen
Kompetenz - ausschließlich oder konkurrierend - gewinnen
lässt. 17 2. a) Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes
für die §§ 13 ff. LuftSiG folgt aus Art. 73
Nr. 6 GG a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem
Bund die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr zuweist.
Nach tradierter und im Grundsatz unbestrittener Auffassung
steht dem Bund, soweit er für ein bestimmtes Sachgebiet die
Gesetzgebungszuständigkeit hat, als Annexkompetenz auch die
Gesetzgebungsbefugnis für die damit in einem notwendigen
Zusammenhang stehenden Regelungen zur Aufrechterhaltung von
Sicherheit und Ordnung in diesem Bereich zu (vgl. BVerfGE 3, 407 <433>; 8, 143,
<150>; 78, 374 <386 f.>; 109, 190
<215>). 18 b) Dies gilt auch für das Sachgebiet
„Luftverkehr“. Die Gesetzgebungszuständigkeit für den
Luftverkehr umfasst daher als Annex jedenfalls die Befugnis,
Regelungen zur Abwehr solcher Gefahren zu treffen, die gerade
aus dem Luftverkehr herrühren (vgl., mit im Einzelnen
unterschiedlichen Abgrenzungen, jeweils aber mindestens die
eben genannte Regelungskompetenz einschließend, BVerwGE 95,
188 <191>; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1996 - 1 C
33/94 -, NVwZ-RR 1997, S. 350 <351>; Laschewski, Der
Einsatz der deutschen Streitkräfte im Inland, 2005, S. 130;
Paulke, Die Abwehr von Terrorgefahren im Luftraum, 2005, S.
24; Burkiczak, NZWehrr 2006, S. 89 <95>; Schenke, NJW
2006, S. 736 <737>; Odendahl, Die Verwaltung 38
<2005>, S. 425 <438>; Baldus, NVwZ 2004, S. 1278
<1279 f.>; Gramm, NZWehrr 2003, S. 89
<96>). 19 Allerdings bedarf die Notwendigkeit des
Zusammenhangs zwischen einer dem Bund zugewiesenen
Regelungskompetenz für ein bestimmtes Sachgebiet und
einschlägigen Regelungen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit
und Ordnung strenger Prüfung. Dies gilt erst recht, wenn die
sachgebietliche Kompetenz zu den ausschließlichen
Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, insbesondere also zu den
in Art. 73 GG aufgeführten, gehört. Jedenfalls für die
Abwehr derjenigen spezifisch aus dem Luftverkehr herrührenden
Gefahren, auf die die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes
zielen, ist der erforderliche notwendige Zusammenhang
gegeben. Denn bei dezentraler Regelungskompetenz hätten
unzureichend abwehrwirksame Regelungen eines einzelnen Landes
erhebliche negative Folgen für die Sicherheit, die mit
einiger Wahrscheinlichkeit nicht im Wesentlichen auf das
betreffende Land beschränkt wären. 20 aa) Art. 73 Nr. 6 GG a.F. scheidet als
Kompetenzgrundlage für die §§ 13 ff. LuftSiG nicht
deshalb aus, weil es sich bei diesen Bestimmungen nicht um
eigenständiges Gefahrenabwehrrecht des Bundes, sondern allein
um Verfahrens- und Mittelbereitstellungsregelungen für den
Fall der Unterstützung von Gefahrenabwehrmaßnahmen der Länder
handelte (vgl. BVerfGE 115, 118
<141>). Ungeachtet der Frage,
ob dies eine Zuordnung zum Gefahrenabwehrrecht ausschlösse,
beschränken sich die Vorschriften nicht auf das Vorfeld
außenwirksamer Eingriffe. § 13 LuftSiG regelt nicht nur
die Voraussetzungen für die unterstützende Bereitstellung von
Streitkräften, sondern unmittelbar die tatbestandlichen
Voraussetzungen dafür, dass Streitkräfte, wenn auch in einer
unterstützenden Funktion, „eingesetzt werden“ können (Abs.
1), sowie die Zuständigkeiten zur Entscheidung über „einen
Einsatz“ (Abs. 2 und 3) und die normativen Rahmenbedingungen
hierfür (Abs. 4: „Das Nähere wird zwischen Bund und Ländern
geregelt. Die Unterstützung durch die Streitkräfte richtet
sich nach den Vorschriften dieses Gesetzes.“). Auch § 14
und § 15 LuftSiG sind als materielle Eingriffsnormen
gefasst. Sie regeln, dass die Streitkräfte Luftfahrzeuge
abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt
androhen oder Warnschüsse abgeben „dürfen“ (§ 14 Abs. 1
LuftSiG), dass sie auf Ersuchen der zuständigen
Flugsicherungsstelle im Luftraum Luftfahrzeuge „überprüfen,
umleiten oder warnen“ können (§ 15 Abs. 1 Satz 2
LuftSiG), welche „Maßnahmen“ sie „auszuwählen“ haben
(§ 14 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG), welche sonstigen Maßgaben
im Hinblick auf Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne einzuhalten sind (§ 14 Abs. 2 Satz 2,
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LuftSiG), und dass der Bundesminister
der Verteidigung den Inspekteur der Luftwaffe ermächtigen
kann, die fraglichen „Maßnahmen … anzuordnen“ (§ 15 Abs.
2 Satz 1 LuftSiG). Der zwischenzeitlich für nichtig erklärte
§ 14 Abs. 3 LuftSiG bestimmte, unter welchen
Voraussetzungen die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt
„zulässig“ sein sollte. Auch § 21 LuftSiG, der mit Blick
auf das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
ausdrücklich festhält, dass - unter anderem - das Grundrecht
auf Leben und körperliche Unversehrtheit „nach Maßgabe dieses
Gesetzes eingeschränkt“ wird, spricht für eine unmittelbar
eingriffsermächtigende Bedeutung der Regelungen zum
Streitkräfteeinsatz. 21 bb) Die Gesetzgebungsgeschichte ergibt keine
Anhaltspunkte, die diesen Befund in Frage stellen, sondern
bestätigt, dass nicht etwa nur die Bereitstellung von
Ressourcen für allein auf landesrechtlicher Grundlage
wahrzunehmende Aufgaben der Gefahrenabwehr geregelt, sondern
unmittelbares Eingriffsrecht geschaffen werden sollte. So
heißt es in der Begründung des Regierungsentwurfs, jenseits
des von den Gefahrenabwehrbehörden der Länder Bewältigbaren
sollten die Streitkräfte „ihre Maßnahmen“ treffen (vgl.
BTDrucks 15/2361, S. 20). § 14 LuftSiG regele „die
Zwangsmittel der Streitkräfte, die ihnen zur Unterstützung
der Polizei zur Verfügung stehen“, und Absatz 3 verleihe „die
Befugnis, unmittelbar mit Waffengewalt auf Luftfahrzeuge
einzuwirken“ (a.a.O., S. 21). In Bundesrat und Bundestag
wurden die im Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen zum
Streitkräfteeinsatz dementsprechend als „Befugnisnormen“
verstanden, die zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr „aus eigenem
Recht“ ermächtigen sollten (vgl. aus dem Bundesrat die
Niederschrift der 812. Sitzung des Ausschusses für Innere
Angelegenheiten des Bundesrates, vom 4. Dezember 2003 - In
0141 (812) - Nr. 52/03 -, S. 37 f.; aus dem Bundestag s.
die hinsichtlich der Auslegung als eingriffsermächtigende
Befugnisnormen unwidersprochenen Redebeiträge der
Abgeordneten Bosbach, BTPlProt 15/89, S. 7884, und Binninger,
a.a.O., S. 7891). Nach den Worten des damaligen
Bundesinnenministers Schily sollte das Gesetz „Luftsicherheit
aus einer Hand“ und damit „Rechtssicherheit und
Rechtsklarheit, zumal für die Soldatinnen und Soldaten der
Bundeswehr“, gewährleisten (BTPlProt 15/89, S. 7881 f.).
Auch damit war vorausgesetzt, dass die §§ 13 ff.
LuftSiG nicht bloß innerföderale Bereitstellungsvorgänge
regeln, sondern zugleich außenwirksame
Eingriffsermächtigungen enthalten. 22 3. Da der Bund demnach gemäß Art. 73 Nr.
6 GG a.F. regelungszuständig war, bedarf keiner Entscheidung,
ob darüber hinaus Art. 73 Nr. 1 GG a.F., der im
Regierungsentwurf des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben als Kompetenzgrundlage für die
§§ 13 ff. LuftSiG in Anspruch genommen wurde
(BTDrucks 15/2361, S. 14), eine Gesetzgebungszuständigkeit
für diese Bestimmungen kraft Sachzusammenhangs ihres
Regelungsgegenstandes mit dem Verteidigungswesen
begründete. II. 23 Zur zweiten Vorlagefrage: 24 Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG
schließen eine Verwendung spezifisch militärischer Waffen bei
Einsätzen der Streitkräfte nach diesen Bestimmungen nicht
grundsätzlich aus, lassen Einsätze aber nur unter engen
Voraussetzungen zu, die insbesondere sicherstellen, dass
nicht die strikten Begrenzungen unterlaufen werden, die nach
Art. 87a Abs. 4 GG einem Einsatz der Streitkräfte zum
Kampf in inneren Auseinandersetzungen gesetzt sind. 25 1. Außer zur Verteidigung dürfen nach
Art. 87a Abs. 2 GG die Streitkräfte nur eingesetzt
werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Die
begrenzende Funktion dieser Regelung ist durch strikte
Texttreue bei der Auslegung der grundgesetzlichen
Bestimmungen über den Einsatz der Streitkräfte im Innern zu
wahren (vgl. BVerfGE 90, 286
<356 f.>; 115, 118 <142> ; BVerwGE 127, 1
<12 f.>). 26 Die Verfassung begrenzt einen
Streitkräfteeinsatz im Inneren in bewusster Entscheidung auf
äußerste Ausnahmefälle. Soweit es um den Schutz vor
Straftätern und Gegnern der freiheitlichen Ordnung geht,
stellt deshalb Art. 87a Abs. 4 GG für einen Einsatz der
Streitkräfte strenge Anforderungen, die selbst im Fall des
inneren Notstands gemäß Art. 91 GG noch nicht
automatisch erreicht sind. Im Unterschied dazu erlauben
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG einen
Streitkräfteeinsatz zur Unterstützung der Polizeikräfte bei
einer Naturkatastrophe oder einem besonders schweren
Unglücksfall. Auch damit bindet die Verfassung den Einsatz
der Streitkräfte an Anforderungen, die nicht immer schon dann
erfüllt sind, wenn die Polizei durch das allgemeine Ziel der
Aufrechterhaltung und Wiederherstellung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung überfordert ist; dies zeigt sich
bereits darin, dass in Fällen von besonderer Bedeutung gemäß
Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich nur Unterstützung
durch Kräfte und Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes
angefordert werden kann. 27 Nicht zuletzt um diesen differenzierten und
restriktiven Regelungen der Verfassung Rechnung zu tragen,
sah der Erste Senat den Streitkräfteeinsatz im Rahmen des
Art. 35 GG auf Mittel begrenzt, die nach dem
Gefahrenabwehrrecht des Einsatzlandes der Polizei zur
Verfügung stehen oder verfügbar gemacht werden dürfen. Hieran
hält das Plenum nicht fest (2.). Die von der Verfassung
gewollten engen Grenzen für einen Streitkräfteeinsatz im
Inneren ergeben sich aus anderen Kriterien (3.). 28 2. Eine Beschränkung des Streitkräfteeinsatzes
auf diejenigen Mittel, die nach dem Gefahrenabwehrrecht des
Einsatzlandes der Polizei zur Verfügung stehen oder verfügbar
gemacht werden dürften, ist durch den Wortlaut des
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG und die Systematik
des Grundgesetzes nicht zwingend vorgegeben; der
Regelungszweck spricht eher gegen eine solche Beschränkung
(a). Auch eine Gesamtbetrachtung der Gesetzesmaterialien
zwingt nicht zu der Annahme, dass der verfassungsändernde
Gesetzgeber eine derartige Beschränkung beabsichtigt hat
(b). 29 a) Nach Art. 35 GG kann unter den jeweils
näher bezeichneten Voraussetzungen im regionalen
Katastrophennotstand ein Land „Kräfte und Einrichtungen ...
der Streitkräfte“ anfordern (Abs. 2 Satz 2) und im
überregionalen Katastrophennotstand die Bundesregierung
„Einheiten ... der Streitkräfte“ einsetzen (Abs. 3 Satz 1).
Eine Beschränkung der damit zugelassenen Einsätze auf die
Verwendung polizeilicher Einsatzmittel muss dem Wortlaut der
Bestimmungen nicht entnommen werden. Sie ergibt sich
insbesondere nicht zwingend daraus, dass Art. 35 GG den
Einsatz der Streitkräfte nur zur „Unterstützung der
Polizeikräfte“ (Abs. 3 Satz 1) beziehungsweise zur
polizeiunterstützenden „Hilfe“ (Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1)
vorsieht. Mit welchen Mitteln die Hilfe oder Unterstützung
geleistet werden darf, ist damit noch nicht festgelegt. 30 Systematische Erwägungen sprechen dafür, dass
aus der von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG vorgegebenen
unterstützenden Funktion der Streitkräfte keine Beschränkung
auf die aktuell oder potentiell polizeirechtlich zulässigen
Einsatzmittel folgt. Denn auch Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG
lässt für den dort umschriebenen Fall des inneren Notstandes
einen Einsatz der Streitkräfte nur „zur Unterstützung“ der
Landes- und der Bundespolizei zu, beschränkt damit aber
anerkanntermaßen den dort geregelten Einsatz, jedenfalls
soweit es um die Bekämpfung organisierter und militärisch
bewaffneter Aufständischer geht, nicht von vornherein auf die
Mittel, die den unterstützten Polizeien zur Verfügung stehen
(vgl. BVerfGE 115, 118 <148> ; BTDrucks V/2873, S. 2, 14; Hase,
in: AK-GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2001, Art. 87a Abs. 4 Rn. 5;
Depenheuer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87a Rn. 169, 177
(Stand 10/2008); Baldus, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87a Abs. 4 Rn. 165; Kokott,
in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 87a Rn. 68; Keidel,
Polizei und Polizeigewalt im Notstandsfall, 1971, S.
195 f., 197; Karpinski, Öffentlich-rechtliche Grundsätze
für den Einsatz der Streitkräfte im Staatsnotstand, 1974, S.
76; Baldus, NVwZ 2004, S. 1278 <1280>; Linke, AöR
129 <2004>, S. 489>). Die Identität der
Formulierungen deutet trotz der unterschiedlichen
Zusammenhänge, in denen sie verwendet werden, darauf hin,
dass ihnen keine unterschiedliche Bedeutung zukommen sollte,
zumal die Bestimmungen im Gesetzgebungsverfahren durch
Aufspaltung einer ursprünglich einheitlichen Regelung
entstanden sind und daher nicht davon auszugehen ist, dass
dem Gesetzgeber die Übereinstimmung des Wortlauts nicht vor
Augen stand. 31 Zu berücksichtigen ist zudem, dass die
Zulassung des Streitkräfteeinsatzes in den erfassten
Katastrophenfällen eine wirksame Gefahrenabwehr ermöglichen
soll. Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unterstreicht dies mit
der Bezugnahme auf das zur „wirksamen Bekämpfung“
Erforderliche. Daher sprechen nach Auffassung des Plenums die
besseren Gründe für eine Auslegung, die unter den engen
Voraussetzungen, unter denen ein Einsatz der Streitkräfte
nach Art. 35 GG überhaupt in Betracht kommt (s.u. 3.),
die Verwendung ihrer spezifischen Mittel nicht generell
ausschließt. 32 b) Die Entstehungsgeschichte steht dem nicht
entgegen. Dem verfassungsändernden Gesetzgeber stand
allerdings als typischer Anwendungsfall der
Verfassungsbestimmungen zum Katastrophennotstand nicht ein
Einsatzfall wie der in § 13 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 LuftSiG geregelte, sondern vor allem die
Erfahrung der norddeutschen Flutkatastrophe des Jahres 1962
vor Augen (vgl. BVerfGE 115, 118
<148, m.w.N.>). Auch wenn
dieses Ereignis die Vorstellung der am Gesetzgebungsprozess
Beteiligten von den Erfordernissen eines
Streitkräfteeinsatzes in einer begrenzenden Weise geprägt
haben mag, schließt das nicht aus, Art. 35 Abs. 2 und 3
GG auch auf andersartige von Wortlaut und Systematik der
Vorschrift erfasste Bedrohungslagen anzuwenden, und zwingt
nicht zu einer angesichts heutiger Bedrohungslagen nicht mehr
zweckgerechten Auslegung des Art. 35 Abs. 2 und 3
GG. 33 Die Gesetzesmaterialien geben zur Frage der
zulässigen Einsatzmittel keine eindeutigen Aufschlüsse. Zwar
ist der Gesetzgebungsgeschichte zu entnehmen, dass der
verfassungsändernde Gesetzgeber die Regelung des
Katastrophennotstandes bewusst aus der Regelung des inneren
Notstandes herausgelöst hat, um die Bekämpfung des
Katastrophennotstandes von der des inneren Notstands
deutlicher abzuheben. Auch finden sich Anhaltspunkte dafür,
dass einzelnen am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten für den
Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 GG, sei es
generell oder für den Fall des regionalen
Katastrophennotstandes nach Absatz 2, eine Beschränkung der
zulässigen Einsatzmittel durch das Polizeirecht des
Einsatzlandes vorschwebte. Insgesamt ergibt sich jedoch kein
klares Bild, das die Annahme eines insoweit bestimmten
Willens des verfassungsändernden Gesetzgebers stützen
könnte. 34 aa) Nach dem Bericht des Rechtsausschusses,
auf den die Gesetz gewordene Fassung der hier zu
betrachtenden Grundgesetzbestimmungen zurückgeht, sollte mit
dessen Vorschlägen zur Regelung des inneren Notstandes „die
Schwelle für den Einsatz der Streitkräfte als bewaffnete
Macht angehoben“ und der bewaffnete Einsatz der Bundeswehr
nur zugelassen werden, „wenn dies zur Bekämpfung militärisch
bewaffneter Aufständischer erforderlich“ sei (BTDrucks
V/2873, S. 2 <Allgemeines, Abschnitt B., „Innerer
Notstand“>, 14 <Einzelerläuterungen zu Art. 87a
Abs. 4>; vgl. auch Kurzprotokoll der 71. Sitzung des
Rechtsausschusses vom 15. Februar 1968, S. 10;
Lenz, Notstandsverfassung des Grundgesetzes, 1971,
Art. 35 Rn. 2). Diese Äußerung muss nicht dahin
verstanden werden, dass sie über die Konstellation des
inneren Notstandes hinaus auch auf die des
Katastrophennotstandes zielt, und zwingt daher nicht zu der
Annahme, dass für den Fall des Katastrophennotstandes ein
bewaffneter Einsatz der Streitkräfte prinzipiell
ausgeschlossen werden sollte. 35 Die Erläuterungen zum vorgeschlagenen
Art. 35 GG behandeln die Frage der einsetzbaren Mittel
nicht. Zu Art. 35 Abs. 2 GG wird zwar unter anderem
ausgeführt, dass die zur Verfügung gestellten Kräfte anderer
Länder und des Bundes den Normen des im Einsatzland geltenden
Landespolizeirechts unterstehen sollen (vgl. BTDrucks V/2873,
S. 10); zu Art. 35 Abs. 3 GG findet sich dagegen keine
entsprechende Erläuterung. Aus der Berichtsbegründung zu
Art. 87a Abs. 4 GG geht hervor, dass der Ausschuss nach
dem Ergebnis der durchgeführten Anhörungen die im
Regierungsentwurf vorgesehene Formulierung, wonach die
Streitkräfte „als Polizeikräfte“ einsetzbar sein sollten, für
zu eng befunden hatte, da eine Beschränkung etwa auf den
Einsatz nichtmilitärischer Waffen nicht sachgerecht sei. Der
Ausschuss schlug daher stattdessen vor, dass die Streitkräfte
nur „zur Unterstützung der Polizei“ eingesetzt werden dürften
(a.a.O., S. 14). Dem folgte der verfassungsändernde
Gesetzgeber. Die gleiche Abkehr von der ursprünglich
vorgesehenen Formulierung ist aber auch in Art. 35 Abs.
2 und 3 GG erfolgt. Dieser gesetzgeberischen Entscheidung
muss eine Bedeutung für die Auslegung des Art. 35 GG
nicht deshalb abgesprochen werden, weil erst der
Rechtsausschuss des Bundestages (vgl. BTDrucks V/2873)
vorgeschlagen hat, die nach dem Gesetzentwurf der
Bundesregierung (BTDrucks V/1879) in Art. 91 GG
angesiedelte Regelung des Streitkräfteeinsatzes bei
Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen aus
dem Zusammenhang der Bestimmungen zum inneren Notstand zu
lösen und in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG zu regeln.
Umgekehrt lässt sich auch argumentieren, dass gerade diese
Herauslösung aus dem ursprünglich vorgesehenen einheitlichen
Regelungszusammenhang es nahegelegt hätte, für den Fall des
nunmehr gesondert in Art. 35 GG geregelten
Katastrophennotstandes einem etwaigen Willen, die Art und
Weise des zulässigen Einsatzes enger zu bestimmen als für den
Fall des inneren Notstandes, durch entsprechend
unterschiedliche Formulierung der jeweiligen Regelungen
Ausdruck zu geben. 36 Das Protokoll der Anhörung zum Thema „Der
innere Notstand und der Katastrophennotstand“, auf die
ausweislich des Berichts des Rechtsausschusses (vgl. BTDrucks
V/2873, S. 14) dessen Vorschlag zurückgeht, die Worte „als
Polizeikräfte“ durch die Gesetz gewordenen Formulierungen zu
ersetzen, zeigt zudem, dass sowohl bei den angehörten
Sachverständigen als auch auf Seiten der Abgeordneten, die
sich an der Aussprache beteiligten, in der Frage der
Zulässigkeit des Einsatzes militärischer Waffen
unterschiedliche und häufig - unter anderem hinsichtlich des
Zusammenhangs mit der Frage der maßgebenden
einfachrechtlichen Eingriffsgrundlagen - auch unklare
Auffassungen bestanden (vgl. Protokoll der 3. öffentlichen
Informationssitzung des Rechtsausschusses und des
Innenausschusses am 30. November 1967, Nr. 59, Nr. 75). 37 So wiesen etwa der schleswig-holsteinische
Innenminister Dr. Schlegelberger und der hamburgische
Innensenator Ruhnau unwidersprochen auf die Funktion des
Streitkräfteeinsatzes hin, Einsatzmittel bereitzustellen,
über die die Polizei nicht verfüge (a.a.O., S. 3, 6, 12),
vertraten aber - im Zusammenhang mit Einsätzen im Fall des
inneren Notstandes - zugleich die Auffassung, dass Einsätze
sich auf der Grundlage „des Polizeirechts mit polizeilichen
Mitteln“ beziehungsweise „nach den Einsatzprinzipien und mit
den Einsatzmitteln der Polizei“ vollziehen müssten (a.a.O.,
S. 4, 6, 12). Dabei wurde zudem nicht deutlich, ob allein an
das Landespolizeirecht (vgl. Ruhnau, a.a.O., S. 14) als
Rechtsgrundlage gedacht war oder auch an Bundesrecht, das in
verschiedenen Diskussionsbeiträgen als anwendbar
vorausgesetzt wurde (vgl. zum UZwG des Bundes Ruhnau u.a.,
a.a.O., S. 7, 58; für den Fall überregionaler Einsätze auch
S. 14). Verschiedene Äußerungen deuten darauf hin, dass man
sich einen Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand
vor allem in der Form des Objektschutzes und der Abwehr von
Plünderungen vorstellte (a.a.O., S. 5, 27, 28, 57 f.,
71). Zur Sprache kam anderseits aber auch der Fall der
Sprengung eines Hauses oder einer Brücke (a.a.O., S. 63). 38 In der Zweiten Beratung des Gesetzentwurfs,
der neben dem Gesetzentwurf der Bundesregierung der Bericht
des Rechtsausschusses (BTDrucks V/2873) zugrunde lag, fielen
nur vereinzelt Äußerungen, die einen Bezug zum Inhalt der
beschlossenen Regelungen in der Frage des bei Einsätzen der
Streitkräfte anwendbaren Rechts oder unmittelbar in der Frage
der bei solchen Einsätzen anwendbaren Mittel aufweisen. Auch
diese Äußerungen sind nicht eindeutig und weisen, sofern sie
überhaupt bestimmte Vorstellungen vom Inhalt der
beschlossenen Regelungen zum Ausdruck bringen sollten, in
unterschiedliche Richtungen (BTPlProt 5/174,
S. 9313 f.; 5/175, S. 9437, 9452). 39 bb) Aus der Gesetzgebungsgeschichte wird
danach weder ein eindeutiger Wille des verfassungsändernden
Gesetzgebers hinsichtlich der in den Fällen des Art. 35
Abs. 2 und 3 GG einsetzbaren Mittel noch eine klare
Konzeption in der Frage des anwendbaren Rechts erkennbar.
Angesichts dieses Befundes ist es nicht zwingend, im Rahmen
des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG einen nach textlicher,
systematischer und teleologischer Auslegung nicht
ausgeschlossenen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch
militärischen Mitteln - der, soweit es um die Abwehr von
Gefahren durch ein als Angriffsmittel genutztes Luftfahrzeug
geht, nur auf bundesrechtlicher Eingriffsgrundlage in
Betracht kommt - allein deshalb für unzulässig zu halten,
weil die konkreten Gefahrenfälle, die ihn erforderlich machen
könnten, dem historischen verfassungsändernden Gesetzgeber
noch nicht gegenwärtig waren. 40 3. Der Einsatz der Streitkräfte als solcher
wie auch der Einsatz spezifisch militärischer Kampfmittel
kommt allerdings nur unter engen Voraussetzungen in
Betracht. 41 Bei der Auslegung und Anwendung der
Voraussetzungen, unter denen Art. 35 Abs. 2 und 3 GG
einen Einsatz der Streitkräfte erlaubt, sind der Zweck des
Art. 87a Abs. 2 GG und das Verhältnis der den
Katastrophennotstand betreffenden Bestimmungen zu den
verfassungsrechtlichen Vorgaben für den Einsatz der
Streitkräfte im inneren Notstand (Art. 87a Abs. 4 GG) zu
berücksichtigen. Art. 87a Abs. 2 GG zielt darauf, die
Möglichkeiten für einen Einsatz der Streitkräfte im Innern zu
begrenzen (vgl. BVerfGE 115, 118
<142>). Art. 87a Abs. 4
GG unterwirft auf dem Hintergrund historischer Erfahrungen
(vgl. Wieland, in: Fleck, Rechtsfragen der
Terrorismusbekämpfung durch Streitkräfte, 2004, S. 167
<169 ff.>, m.w.N.) den Einsatz der Streitkräfte
zur Bewältigung innerer Auseinandersetzungen besonders
strengen Beschränkungen. Diese Beschränkungen dürfen nicht
dadurch umgangen werden, dass der Einsatz statt auf der
Grundlage des Art. 87a Abs. 4 GG auf der des
Art. 35 Abs. 2 oder 3 GG erfolgt. Das gilt erst recht
für die Verwendung spezifisch militärischer Kampfmittel im
Rahmen eines solchen Einsatzes. 42 a) Enge Grenzen sind dem Einsatz der
Streitkräfte im Katastrophennotstand auf diesem Hintergrund
durch das in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich
genannte und von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG in Bezug
genommene Tatbestandsmerkmal des besonders schweren
Unglücksfalls gesetzt. 43 aa) Die genannten Bestimmungen unterscheiden
Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle. Beide
Ereignisarten wurden bereits im Gesetzgebungsverfahren unter
dem Begriff der Katastrophe zusammengefasst (vgl. die
Anhörung des Rechts- und des Innenausschusses zum Thema „Der
innere Notstand und der Katastrophennotstand“, Protokoll der
3. öffentlichen Informationssitzung des Rechtsausschusses und
des Innenausschusses am 30. November 1967, Nr. 59, Nr. 75).
Hieraus wie auch aus der normativen Parallelisierung von
Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen in
Art. 35 Abs. 2 und 3 GG wird deutlich, dass der hier
verwendete Begriff des besonders schweren Unglücksfalls nur
Ereignisse von katastrophischen Dimensionen erfasst (vgl. BVerfGE 115, 118 <143> ). Insbesondere stellt nicht jede
Gefahrensituation, die ein Land mittels seiner Polizei nicht
zu beherrschen imstande ist, allein schon aus diesem Grund
einen besonders schweren Unglücksfall im Sinne des
Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG dar, der den
Streitkräfteeinsatz erlaubte (vgl. Krings/Burkiczak, NWVBl
2004, S. 249 <252>). Besonders schwere Unglücksfälle
sind vielmehr ungewöhnliche Ausnahmesituationen. Eine
Betrauung der Streitkräfte mit Aufgaben der Gefahrenabwehr,
die über die Bewältigung solcher Sondersituationen
hinausgehen, kann daher nicht auf Art. 35 Abs. 2 Satz 2
und Abs. 3 Satz 1 GG gestützt werden. 44 bb) Die Voraussetzungen des besonders schweren
Unglücksfalls gemäß Art. 35 Abs. 2 und 3 GG bestimmen
sich zugleich in Abgrenzung zu den verfassungsrechtlichen
Vorgaben für den Einsatz der Streitkräfte im inneren Notstand
(Art. 87a Abs. 4 GG i.V.m. Art. 91 Abs. 2 Satz 1
GG). 45 (1) Art. 87a Abs. 4 in Verbindung mit
Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG regelt den Einsatz der
Streitkräfte zur Abwehr von Gefahren für den Bestand oder die
freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder
eines Landes, die das Land, in dem die Gefahr droht, zu
bekämpfen selbst nicht in der Lage oder nicht bereit ist.
Dabei erlaubt Art. 87a Abs. 4 GG den Einsatz der
Streitkräfte insbesondere zur Unterstützung der Polizei bei
der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter
Aufständischer. Die Regelung der Abwehr innerer Unruhen, die
von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, hat damit ihren
Platz in Art. 87a Abs. 4 in Verbindung mit Art. 91
GG gefunden (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 35 Rn.
15; Wolff, ThürVBl 2003, S. 176 <177>). Insoweit
entfaltet daher diese Vorschrift grundsätzlich eine
Sperrwirkung für den Einsatz der Streitkräfte nach anderen
Bestimmungen (vgl. auch Fiebig, Der Einsatz der Bundeswehr im
Innern, 2004, S. 326; Fischer, JZ 2004, S. 376 <381>;
Sattler, NVwZ 2004, S. 1286 <1290>). 46 (2) Der Annahme eines besonders schweren
Unglücksfalls steht bei einem Ereignis von katastrophischem
Ausmaß nicht entgegen, dass es absichtlich herbeigeführt ist
(vgl. BVerfGE 115, 118
<143 f.>). Angesichts der
in Art. 87a Abs. 4 in Verbindung mit Art. 91 GG
getroffenen Regelung der militärischen Bekämpfung
nichtstaatlicher Gegner können die Streitkräfte auf der
Grundlage von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG jedoch zur
Bekämpfung eines Angreifers nur in Ausnahmesituationen
eingesetzt werden, die nicht von der in Art. 87a Abs. 4
GG geregelten Art sind. So stellen namentlich Gefahren für
Menschen und Sachen, die aus oder von einer demonstrierenden
Menschenmenge drohen, keinen besonders schweren Unglücksfall
im Sinne des Art. 35 GG dar, der es rechtfertigen
könnte, Streitkräfte auf der Grundlage dieser Bestimmung
einzusetzen. Denn nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG dürfen
selbst zur Bekämpfung organisierter und militärisch
bewaffneter Aufständischer Streitkräfte auch dann, wenn das
betreffende Land zur Bekämpfung der Gefahr nicht bereit oder
in der Lage ist (Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG i.V.m.
Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG), nur unter der Voraussetzung
eingesetzt werden, dass Gefahr für den Bestand oder die
eines Landes besteht (vgl. Arndt, DVBl 1968, S. 729
<731 f.>). 47 cc) Der Unglücksfall muss, wie im Wortlaut des
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 deutlich zum
Ausdruck kommt, bereits vorliegen, damit zu seiner Bekämpfung
oder zur Bekämpfung seiner Schadensfolgen Streitkräfte
eingesetzt werden dürfen. Das bedeutet nicht, dass auch
Schäden notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen
<144 f.>). Von einem
Unglücksfall kann auch dann gesprochen werden, wenn zwar die
zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten sind, der
Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und der Eintritt
katastrophaler Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe
bereits in Gang gesetzt und kann sie nur noch durch den
Einsatz der Streitkräfte unterbrochen werden, muss nicht
abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat. Der
Schadenseintritt muss jedoch unmittelbar bevorstehen. Dies
ist der Fall, wenn der katastrophale Schaden, sofern ihm
nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze eintreten wird (vgl. BVerfGE 115, 118 <145> ). Ein ins Vorfeld des
Katastrophengeschehens verlagerter Einsatz der Streitkräfte
ist unzulässig. 48 b) Der Einsatz der Streitkräfte wie der
Einsatz spezifisch militärischer Abwehrmittel ist zudem auch
in einer solchen Gefahrenlage nur als ultima ratio zulässig.
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG sieht für den Fall des
überregionalen Katastrophennotstandes ausdrücklich vor, dass
die Streitkräfte nur eingesetzt werden dürfen, soweit es zur
wirksamen Bekämpfung der durch eine Naturkatastrophe oder
einen besonders schweren Unglücksfall veranlassten Gefahr
erforderlich ist. Die Erforderlichkeitsklausel des
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG zielt auf die Subsidiarität der
Bundesintervention im Verhältnis zu den Ländern (vgl. Magen,
in: Umbach/Clemens, GG, Bd. I, 1. Aufl. 2002, Art. 35
Rn. 37; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006,
Art. 35 Rn. 32; v. Danwitz, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Bd. 2, Art. 35
Rn. 79; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 35 Rn. 53; Gubelt, in: v.
Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 35 Rn. 29).
Im Übrigen entspricht die strenge Beschränkung auf das
Erforderliche - sowohl was das Ob als auch was das Wie,
einschließlich der konkreten Einsatzmittel, angeht - für
Einsätze nach Absatz 2 Satz 2 wie für Einsätze nach Absatz 3
Satz 1 des Art. 35 GG dem in Art. 87a Abs. 2 GG zum
Ausdruck gebrachten Willen des Verfassungsgebers zur engen
Begrenzung des zulässigen Streitkräfteeinsatzes im Innern
(vgl. Knödler, BayVBl 2002, S. 107 <108>). 49 c) Im Ergebnis sieht Art. 35 GG
differenzierte Möglichkeiten einer Verwendung der
Streitkräfte zur Gewährleistung der Luftsicherheit vor. 50 aa) Aus Art. 87a Abs. 2 GG ergeben sich
Grenzen hinsichtlich der Abwehr von Gefahren, die von einem
als Angriffsmittel genutzten Flugzeug ausgehen, nur, soweit
es sich um einen Einsatz handelt. Deshalb sind Maßnahmen der
Streitkräfte in einer den Verursachern gegenüber rein
unterstützenden und solche Unterstützung vorbereitenden
Funktion - etwa zur Hilfe bei technisch oder durch
gesundheitliche Probleme eines Piloten bedingten
Orientierungsschwierigkeiten und zur Aufklärung, ob solche
Hilfe benötigt wird - nicht ausgeschlossen. Art. 87a
Abs. 2 GG bindet nicht jede Nutzung personeller und
sächlicher Ressourcen der Streitkräfte an eine ausdrückliche
grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung als
Mittel der vollziehenden Gewalt in einem
Eingriffszusammenhang (vgl. BTDrucks V/2873, S. 13;
BVerwGE 132, 110 <119>; Brenneisen, in:
ders./Staack/Kischewski, 60 Jahre Grundgesetz, 2010, S. 485
<488>; Wolff, in: Weingärtner, Die Bundeswehr als Armee
im Einsatz, 2010, S. 171 <177>). Dementsprechend kann
auf Luftzwischenfälle in rein technisch-unterstützender
Funktion reagiert werden. Dies verbleibt im Rahmen des
Art. 35 Abs. 1 GG und ist daher von den Beschränkungen,
die für einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs.
2 und 3 GG gelten, nicht betroffen. Allerdings liegt eine
Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei
einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor,
wenn personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in
ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden
(vgl. BVerwGE 132, 110 <119 f.>; Fehn/Brauns,
Bundeswehr und innere Sicherheit, 2003, S. 38 f.;
Senger, Streitkräfte und materielles Polizeirecht, 2011, S.
79 ff. <80>). 51 bb) Eine umfassende Gefahrenabwehr für den
Luftraum mittels der Streitkräfte kann auf Art. 35 Abs.
2 und 3 GG nicht gestützt werden. Insbesondere berechtigt
nicht jeder Luftzwischenfall, zu dessen Bewältigung eine
technische Unterstützung nicht ausreicht, automatisch zum
Einsatz der Streitkräfte. De constitutione lata ist der
Einsatz der Streitkräfte nur bei besonders gravierenden
Luftzwischenfällen zulässig, die den qualifizierten
Anforderungen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG genügen. III. 52 Zur dritten Vorlagefrage: 53 Der Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35
Abs. 3 Satz 1 GG ist, auch in Eilfällen, allein aufgrund
eines Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan
zulässig. 54 1. Das Grundgesetz unterscheidet systematisch
zwischen Befugnissen und Zuständigkeiten der Bundesregierung
und solchen einzelner Bundesminister (s. etwa einerseits
Art. 84 Abs. 2, Art. 87a Abs. 4 Satz 1,
Art. 91 Abs. 2 Satz 3, Art. 108 Abs. 7 GG,
andererseits Art. 65 Satz 2, Art. 65a, Art. 95
Abs. 2, Art. 112 Satz 1 GG). Art. 35 Abs. 3 Satz 1
GG weist die Befugnis, im Fall des überregionalen
Katastrophennotstandes Einheiten der Streitkräfte
einzusetzen, der Bundesregierung zu. Die Bundesregierung
besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den
Bundesministern. Der Einsatz der Streitkräfte im
überregionalen Katastrophennotstand setzt danach einen
Beschluss der Bundesregierung als Kollegium (vgl. BVerfGE 26, 338 <396>; 91, 148
<166>; 115, 118 <149> ) voraus. Es gilt nichts anderes als
für den Einsatz der Streitkräfte im Fall des inneren
Notstandes, für den Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG
ebenfalls die Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung
vorsieht und der unstreitig nur aufgrund eines
Kabinettsbeschlusses zulässig ist (s. statt vieler Heun, in:
Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 87a Rn. 33;
Baldus, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.
2010, Art. 87a Rn. 160; Ruge, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011,
Art. 87a Rn. 8; Hernekamp, in: v. Münch/Kunig, GG,
Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 87a Rn. 37; Denninger, in:
Benda/Maihofer/Vogel, HdVerfR, 2. Aufl. 1994, § 16
Rn. 60). 55 Zu einer Delegation der zugewiesenen
Beschlusszuständigkeit auf ein einzelnes Mitglied (vgl.
Robbers, in: Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des
Deutschen Bundestages vom 26. April 2004, Protokoll Nr.
15/35, S. 54) ist die Bundesregierung nicht befugt.
Staatsorganisationsrechtliche Kompetenzen stehen im Grundsatz
nicht zur freien Disposition ihrer Träger (vgl. zum
Verhältnis von Bundes- und Länderkompetenzen BVerfGE 1, 14 <35>; 39, 96
<109>; 41, 291 <311>; 63, 1
<39>). Sie sind daher
grundsätzlich weder verzichtbar noch beliebig delegierbar.
Darin unterscheiden sie sich von subjektiven Rechten, über
die der Inhaber im Prinzip verfügen kann. 56 2. Eine Eilkompetenz für ein anderes als das
regulär vorgesehene Organ, wie sie in verschiedenen
Grundgesetzbestimmungen für den Fall der Gefahr im Verzug
vorgesehen ist (Art. 13 Abs. 2, Abs. 3 Satz 4, Abs. 4
Satz 2, Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz GG; vgl. auch
Art. 119 Satz 3 GG: Auswechselung des Weisungsadressaten
bei Gefahr im Verzug), sieht Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG
nicht vor; ermächtigt wird allein die Bundesregierung. Danach
besteht eine Delegationsbefugnis der Bundesregierung oder
eine Befugnis des Gesetzgebers zu abweichender
Zuständigkeitsbestimmung auch für Eilfälle nicht (vgl. Bauer,
in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2006, Art. 35 Rn. 32; v.
Danwitz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Bd.
2, Art. 35 Rn. 79; Hömig, in: ders., GG, 9. Aufl.
2010, Art. 35 Rn. 10; Erbguth, in: Sachs, GG,
6. Aufl. 2011, Art. 35 Rn. 41; Pieroth, in:
Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 35 Rn. 8;
Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12.
Aufl. 2011, Art. 35 Rn. 49; Gubelt, in: v. Münch/Kunig,
GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 35 Rn. 29; Martínez
Soria, DVBl 2004, S. 597 <603>; v. Danwitz,
Rechtsfragen terroristischer Angriffe auf Kernkraftwerke,
2002, S. 56; Arndt, DVBl 1968, S. 729 <732>; Sattler,
NVwZ 2004, S. 1286 <1289>; Lepsius, in: Festgabe für
Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 <57>). 57 Die Ressortzuständigkeit der Bundesminister
(Art. 65 Satz 2 GG) und die Zuweisung der Befehls- und
Kommandogewalt über die Streitkräfte an den Bundesminister
der Verteidigung (Art. 65a GG) können eine abweichende
Auslegung (vgl. Epping, Schriftliche Stellungnahme im Rahmen
der öffentlichen Sachverständigenanhörung des
Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 26. April
2004, ADrs 15(4)102B, S. 8) nicht begründen, weil
Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG für die Befugnis, über den
Einsatz der Streitkräfte im überregionalen
Katastrophennotstand zu entscheiden, eine demgegenüber
speziellere Regelung trifft. 58 Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass
das Bundesverfassungsgericht in einzelnen Bereichen
Eilzuständigkeiten in Abweichung von einer grundsätzlich
gegebenen Parlamentszuständigkeit anerkannt hat (vgl. BVerfGE 90, 286 <388> und BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris,
Rn. 109 ff., 113, 150). Dies betraf Bereiche, für
die die Entscheidungszuständigkeit im Grundgesetz gerade
nicht ausdrücklich geregelt ist. Die Frage, ob und inwieweit
Sonderkompetenzen für Eilfälle auch entgegen ausdrücklich -
und ohne Ausnahme für den Eilfall - im Grundgesetz
getroffenen Zuständigkeitsregelungen anerkennungsfähig sein
könnten, ist damit nicht beantwortet. 59 Angesichts der nach Wortlaut und Systematik
eindeutigen ausschließlichen Kompetenzzuweisung an die
Bundesregierung kann eine abweichende Zuständigkeit nicht aus
einem auf wirksame Gefahrenabwehr gerichteten Zweck des
Art. 35 Abs. 3 GG (vgl. Franz, Der Staat 45
<2006>, S. 501 <530>; Franz/Günther, VBlBW 2006,
S. 340 <343>; Schenke, NJW 2006, S. 736
<737 f.>; Palm, AöR 132 <2007>, S. 95
<104>; Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher
Angreifer im Luftraum, 2007, S. 252) oder aus staatlichen
Schutzpflichten (Epping, a.a.O., S. 8) abgeleitet werden. Der
Verfassungsgesetzgeber hat Einsätze der Streitkräfte bewusst
nur unter engen Voraussetzungen zugelassen. Für die Auslegung
der betreffenden Vorschriften, die in einer politisch
hochumstrittenen Materie als Ergebnis ausführlicher,
kontroverser Diskussionen zustandegekommen sind, gilt das
Gebot strikter Texttreue (s.o. unter II.). Jedenfalls deshalb
verbietet sich eine auf die Vermeidung von Schutzlücken
gerichtete teleologische Verfassungsinterpretation, die vom
bewusst und in Übereinstimmung mit der Systematik gewählten
ausdrücklichen Wortlaut abweicht. Aus demselben Grund kann -
unabhängig von der allgemeineren Frage des möglichen
Stellenwerts von Notstandsgesichtspunkten, die in positiven
Verfassungsbestimmungen gerade nicht aufgegriffen sind - auch
auf ungeschriebene Sonderkompetenzen für Eil- und Notfälle
<179>; Epping, Schriftliche Stellungnahme, a.a.O., S.
8) jedenfalls bei Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht
zurückgegriffen werden. Voßkuhle Kirchhof Lübbe-Wolff Gerhardt Gaier Eichberger Schluckebier Masing Paulus Huber Hermanns Baer Britz Müller Kessal-Wulf Abweichende Meinung des Richters Gaier zum Plenumsbeschluss vom 3. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 - 60 Die Entscheidung des Plenums trage ich zur
ersten und dritten Vorlagefrage mit, der Beantwortung der
zweiten Vorlagefrage stimme ich hingegen nicht zu. 61 Das Bundesverfassungsgericht wird gerne als
Ersatzgesetzgeber bezeichnet; mit der nun getroffenen
Entscheidung des Plenums läuft das Gericht Gefahr, künftig
mit der Rollenzuschreibung als verfassungsändernder
Ersatzgesetzgeber konfrontiert zu werden. Denn mit seiner
Antwort auf die zweite Vorlagefrage schenkt das Plenum den
Vorgaben des eigenen Gerichts zur Verfassungsinterpretation
keine ausreichende Beachtung. Es wird weder der Wortlaut der
einschlägigen Verfassungsnormen unter Berücksichtigung der
Entstehungsgeschichte hinreichend gewürdigt (dazu BVerfGE 88, 40 <56> ), noch erfolgt eine systematische
Auslegung mit Blick auf die Einheit der Verfassung (dazu
BVerfGE 55, 274 <300>) als „vornehmstes
Interpretationsprinzip“ (so aber BVerfGE 19, 206 <220> ). Im Ergebnis hat die Auslegung der
Regelungen zum Katastrophennotstand, die der Plenarbeschluss
bei seiner Antwort auf die zweite Vorlagefrage zugrunde legt,
die Wirkungen einer Verfassungsänderung. Deshalb folge ich
dem Plenarbeschluss insoweit nicht. I. 62 Das Grundgesetz ist auch eine Absage an den
deutschen Militarismus, der Ursache für die unvorstellbaren
Schrecken und das millionenfache Sterben in zwei Weltkriegen
war. 1949 ist die Bundesrepublik Deutschland als Staat ohne
Armee entstanden; schon die Einfügung der Wehrverfassung in
das Grundgesetz im Jahr 1956 wird zu Recht „eine Wende in der
Entwicklung der Bundesrepublik“ genannt (Hofmann, in:
Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.,
2003, Bd. I, § 9 Rn. 51). Dabei wurde durch
Art. 143 GG in der Fassung von 1956 klargestellt, dass
im Zuge der „Wiederbewaffnung“ eine Befugnis zum Einsatz der
Streitkräfte im Inneren selbst in Fällen des Notstandes nicht
gegeben war (vgl. Meixner, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhof,
BK, Art. 143 Rn. 4 <Stand: Juli 2004>). Nach
diesem ersten folgte 1968 ein zweiter Schritt im Zuge der
Implementierung der Notstandsverfassung in das Grundgesetz.
Nun wurde der Einsatz der Streitkräfte auch im Inland
zugelassen, allerdings nur in wenigen eng begrenzten Fällen,
die zudem in der Verfassung ausdrücklich geregelt sein müssen
(Art. 87a Abs. 2 GG). Dies sind der regionale und der
überregionale Katastrophennotstand (Art. 35 Abs. 2
und 3 GG), der äußere Notstand (Art. 87a Abs. 3 GG) und
der Staatsnotstand als qualifizierter Fall des inneren
Notstandes (Art. 87a Abs. 4 GG). Dabei ist mit der
Zulässigkeit des Einsatzes der Streitkräfte im Inneren noch
keine Aussage über die Mittel getroffen, die hierbei zum
Einsatz gelangen können. Vielmehr bleibt - wie vom Ersten
Senat im Urteil vom 15. Februar 2006 ( BVerfGE 115, 118 <146 ff.,
150 f.>) erkannt - ein
Einsatz spezifisch militärischer Waffen in Fällen des
Katastrophennotstandes auch dann ausgeschlossen, wenn gemäß
Art. 35 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 Satz 1 GG die
Streitkräfte herangezogen werden dürfen. Bei beiden
Verfassungsänderungen hat der Gesetzgeber also nicht aus dem
Blick verloren, dass der Einsatz von Streitkräften im Inneren
mit besonderen Gefahren für Demokratie und Freiheit verbunden
ist und daher ebenso strikter wie klarer Begrenzung
bedarf. 63 Auch und gerade seitdem nach der
Notstandsgesetzgebung der Einsatz des Militärs im Inneren
nicht mehr schlechthin unzulässig ist, bleibt strenge
Restriktion geboten. Es ist sicherzustellen, dass die
Streitkräfte niemals als innenpolitisches Machtinstrument
eingesetzt werden. Abgesehen von dem extremen Ausnahmefall
des Staatsnotstandes, in dem nur zur Bekämpfung organisierter
und militärisch bewaffneter Aufständischer als letztes Mittel
auch Kampfeinsätze der Streitkräfte im Inland zulässig sind
(Art. 87a Abs. 4 GG), ist die Aufrechterhaltung der
inneren Sicherheit Aufgabe allein der Polizei. Ihre Funktion
ist die der Gefahrenabwehr und nur über hierfür geeignete und
erforderliche Waffen darf die Polizei verfügen; hingegen sind
Kampfeinsätze der Streitkräfte auf die Vernichtung des
Gegners gerichtet, was spezifisch militärische Bewaffnung
notwendig macht. Beide Aufgaben sind strikt zu trennen.
Hiermit zieht unsere Verfassung aus historischen Erfahrungen
die gebotenen Konsequenzen und macht den grundsätzlichen
Ausschluss der Streitkräfte von bewaffneten Einsätzen im
Inland zu einem fundamentalen Prinzip des Staatswesens. Mit
anderen Worten: Die Trennung von Militär und Polizei gehört
zum genetischen Code dieses Landes (so Heinrich Wefing, in:
Zeit-Online vom 14. Januar 2009,
http://www.zeit.de/2008/42/Bundeswehr). 64 Wer hieran etwas ändern will, muss sich nicht
nur der öffentlichen politischen Debatte stellen, sondern
auch die zu einer Verfassungsänderung erforderlichen
parlamentarischen Mehrheiten (Art. 79 Abs. 2 GG) für
sich gewinnen. Im Anschluss an das Urteil des Ersten Senats
war demgemäß eine Änderung des Grundgesetzes beabsichtigt, um
den am 11. September 2001 deutlich gewordenen Gefahren des
internationalen Terrorismus effektiv begegnen zu können. Das
Vorhaben scheiterte, weil sich - trotz der damaligen „großen“
Regierungskoalition - für die von der Bundesregierung
beabsichtigte Zulassung „militärischer Mittel“ generell in
„besonders schweren Unglücksfällen“ im Bundestag nicht die
erforderliche Mehrheit fand und allenfalls eine Begrenzung
militärischer Kampfeinsätze zur Abwehr von Angriffen aus der
Luft oder von See aus hätte erreicht werden können (vgl.
Zeit-Online vom 14. Januar 2009, http://www.zeit.de/online/2008/42/bundeswehr-grundgesetz ).
Der Plenarbeschluss gibt nun das, was für die Bundesregierung
vor drei Jahren gegen einen der Koalitionspartner - und auch
gegen die Stimmverhältnisse im Bundesrat - nicht durchsetzbar
war. Selbst wenn man es unerträglich empfindet, dass die
Streitkräfte hiernach bei terroristischen Angriffen untätig
in der Rolle des Zuschauers verharren müssen, ist es nicht
Aufgabe und nicht Befugnis des Bundesverfassungsgerichts
korrigierend einzuschreiten. II. 65 Nach meiner Ansicht schließt das Grundgesetz
in seiner gegenwärtigen Fassung den Kampfeinsatz der
Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen sowohl in
Fällen des regionalen (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG) wie in
Fällen des überregionalen (Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG)
Katastrophennotstandes aus; insoweit ist also an der
Auffassung des Ersten Senats im Urteil vom 15. Februar 2006 (
BVerfGE 115, 118 <146 ff.,
150 f.>) festzuhalten.
Hierbei kann dahinstehen, ob die Wortlautargumente, die im
Urteil des Ersten Senats in den Vordergrund gestellt wurden,
den Argumenten des Plenarbeschlusses Stand halten und die
ihnen beigelegte tragende Bedeutung weiterhin beanspruchen
können. Denn es lässt sich auch mit einer historischen
Verfassungsinterpretation, vor allem aber mit einer
systematischen Auslegung des Grundgesetzes begründen, dass
ein Einsatz der Streitkräfte mit militärischer Bewaffnung in
beiden Fällen des Katastrophennotstandes nicht erlaubt und
damit aufgrund des Art. 87a Abs. 2 GG von Verfassungs
wegen untersagt ist. 66 1. Der Plenarbeschluss will zwar davon
ausgehen, dass sich aus den Gesetzgebungsmaterialien
„insgesamt kein klares Bild“ für einen bestimmten Willen des
verfassungsändernden Gesetzgebers ergebe. Bei vollständiger
Ausschöpfung der verfügbaren Quellen und bei Würdigung der
dort dokumentierten Erklärungen im Zusammenhang vermag ich
diese Einschätzung allerdings nicht zu teilen. 67 a) Unklarheiten können, anders als der
Plenarbeschluss ausführt, nicht aus dem Protokoll über die
gemeinsame Informationssitzung des Rechtsausschusses und des
Innenausschusses des Bundestages am 30. November 1967
(BTDrucks V/1879 und V/2130) hergeleitet werden. Zwar trifft
es zu, dass die dort festgehaltenen Äußerungen der
verschiedenen angehörten Sachverständigen unterschiedliche
Meinungen zur Zulässigkeit des Einsatzes militärischer Waffen
wiedergeben; ferner ist auch zutreffend, dass diese Anhörung
Grundlage für den Bericht des Rechtsausschusses wurde, der
wiederum Grundlage für den Gesetzesbeschluss des Bundestages
zur Verfassungsänderung geworden ist. Es gibt jedoch keinen
Anhaltspunkt dafür, sondern ist schon im Ansatz fernliegend,
dass das uneinheitliche Meinungsbild einer Anhörung
unverändert in die Beschlussfassung des Rechtsausschusses
eingeflossen ist. Das Gegenteil ist richtig. Der
Rechtsausschuss musste - jedenfalls mit der Mehrheit der
Stimmen seiner Mitglieder - eine klare Entscheidung treffen
und hat dies auch getan. 68 Die Auffassung des Rechtsausschusses steht
allerdings der Einschätzung des Plenums entgegen und findet
in dessen Argumentation keine hinreichende Beachtung: Nachdem
die Sachverständigen Kluncker und Kuhlmann in der gemeinsamen
Informationssitzung des Innen- und des Rechtsausschusses
angeregt hatten, den waffenlosen Einsatz der
Bundeswehreinheiten im Katastrophen- und Unglücksfall zum
Ausdruck zu bringen (vgl. Protokoll der 3. öffentlichen
Innenausschusses vom 30. November 1967, a.a.O., S. 42,
50), nimmt der schriftliche Bericht des Rechtsausschusses
diese Hinweise auf, zieht daher den Einsatz militärisch
bewaffneter Streitkräfte überhaupt nur für den Fall des
Art. 87a Abs. 4 GG in Betracht und beschränkt ihn
zugleich auf den Staatsnotstand als eine besonders
gefährdende Situation des inneren Notstandes. Im Bericht des
Rechtsausschusses heißt es unmissverständlich (BTDrucks
V/2873, S. 2): 69 „Der Hauptunterschied zur Regierungsvorlage
liegt darin, dass die Schwelle für den Einsatz der
Streitkräfte als bewaffnete Macht angehoben worden ist. Der
Rechtsausschuss schlägt vor, den bewaffneten Einsatz der
Bundeswehr nur dann zuzulassen, wenn dies zur Bekämpfung von
Gruppen militärisch bewaffneter Aufständischer erforderlich
ist (Artikel 87a Abs. 4).“ 70 Entgegen der Ansicht des Plenums, das die
Bedeutung dieser Äußerung ins Ungewisse stellt („… muss nicht
dahin verstanden werden …“), wird damit ein bewaffneter
Einsatz auch in den Fällen des Katastrophennotstandes
ausgeschlossen; denn diese Passage findet sich unter der
Überschrift „Innerer Notstand“ in dem Abschnitt des Berichts,
der sich eingehend dazu verhält, dass die zuvor in der
Regierungsvorlage zusammenfassend geregelten „Fälle des
Inneren Notstandes“ nunmehr nach ihrem „sachlichen Inhalt“
getrennt in eigenen Vorschriften normiert werden sollen. Da
angesichts der Zusammenfassung im Regierungsentwurf
seinerzeit in den Begriff des „Inneren Notstandes“ auch die
Fälle des Katastrophennotstandes einbezogen wurden (vgl.
Lenz, Notstandsverfassung des Grundgesetzes - Kommentar,
1971, Art. 35 Rn. 2), war der Ausschluss spezifisch
militärischer Waffen ersichtlich auch und gerade für die nun
in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gesondert zu regelnden
Einsätze bei Naturkatastrophen und Unglücksfällen
gewollt. 71 b) Dies wird - entgegen der Ansicht des
Plenums - durch weitere Quellen bestätigt. Ein anderes
Verständnis trifft nicht die historischen Gegebenheiten im
Umfeld der Verfassungsänderung des Jahres 1968. Das Plenum
lässt völlig außer Acht, dass zur Zeit der
Notstandsgesetzgebung eine weitergehende Zulassung des
Einsatzes militärisch bewaffneter Einheiten der Streitkräfte
im Inneren politisch nicht durchsetzbar gewesen wäre. Seit
dem Bundestag im Jahre 1960 ein erster Entwurf vorgelegt
worden war, kam es über Jahre hinweg zu grundlegenden
politischen Diskussionen in der - angesichts der Erfahrungen
mit der deutschen Geschichte - sensibilisierten
Öffentlichkeit, die sich im Zuge der abschließenden
Beratungen noch erheblich verschärften (vgl. etwa Scheuner,
in: Lenz, a.a.O., Einleitung, S. 13). So richtete sich
der vor allem von den Gewerkschaften getragene Widerstand
gegen die Notstandsverfassung in Sonderheit gegen die
zutreffend erkannte Gefahr eines Einsatzes der Streitkräfte
als innenpolitisches Machtinstrument gegen die Bevölkerung
namentlich bei Arbeitskämpfen (vgl. Hoffmann, in: Sterzel,
Kritik der Notstandsgesetze, 1968, S. 87 f.). Als
Beispiel für die mit der Notstandsgesetzgebung verknüpften
Befürchtungen mag das von Ekkehart Stein und Helmut Ridder
schon 1963 verfasste Memorandum der Vereinigung Deutscher
Wissenschaftler „Der permanente Notstand“ (abgedruckt in
Ridder, Gesammelte Schriften, 2010, S. 563 <566>)
dienen, in dem es heißt: 72 „Das Friedensrecht darf nicht vom Kriegsrecht
material unterwandert werden, d.h. im Frieden dürfen keine
Maßnahmen zugelassen werden, die in einem Krieg zur
Bewältigung dieser extremen Gefahrenlage entwickelt wurden
und nur im Kriegsfall zu rechtfertigen sind.“ 73 Vor diesem Hintergrund stellte der Abgeordnete
Dr. Lenz (CDU/CSU) als Berichterstatter des Rechtsausschusses
bei den abschließenden Beratungen im Bundestag die
restriktiven Ziele beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte klar
(PlProt 5/174, S. 9311 <9313>): 74 „Es ist nicht wahr, dass durch diese Vorlage
der Bürgerkrieg vorbereitet wird. Sowohl bei der Formulierung
des staatsbürgerlichen Widerstandsrechts als auch bei der
Möglichkeit der Bundesregierung, im äußersten Notfall Truppen
gegen militärisch bewaffnete Aufständische einzusetzen, hat
der Rechtsausschuss sich bemüht, klarzustellen, dass dies nur
die Ultima ratio, das letzte Mittel sein dürfte, wenn alle
anderen Mittel versagt haben.“ 75 2. Diese historisch fundierte
Ausgangsprämisse des verfassungsändernden Gesetzgebers findet
deutlichen Niederschlag in der Systematik, die das
Grundgesetz mit der Implementierung der „Notstandsverfassung“
durch das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24.
Juni 1968 (BGBl I S. 709 ) erfahren hat. Der Plenarbeschluss
geht hierauf nicht ein. 76 Gerade wegen der starken öffentlichen Kritik,
die sich an dem Streitkräfteeinsatz im Fall des inneren
Notstandes entzündet hatte, wandte sich der Rechtsausschuss
gegen eine zusammenfassende Regelung, wie sie in dem
vorangegangenen Regierungsentwurf vorgeschlagen worden war.
Die Trennung der - als unproblematisch angesehenen - Regelung
des Katastrophennotstandes einerseits von der des inneren
Notstandes andererseits erfolgte, um die entstandene Debatte
zu entpolitisieren und den Verdacht auszuräumen, dass mit dem
Katastrophennotstand auch der innere Notstand bekämpft werden
solle (vgl. Kurzprotokoll der 71. Sitzung des
Rechtsausschusses vom 15. Februar 1968, dort S. 10).
Dies belegt einmal mehr, dass diese beiden Fälle des
Streitkräfteeinsatzes im Inneren völlig unterschiedliche,
sich nicht überschneidende Anwendungsbereiche haben und
deshalb nicht durch die Zulassung spezifisch militärischer
Bewaffnung auch in Fällen des Katastrophennotstandes vermengt
werden dürfen. Demgemäß führt der Berichterstatter des
Rechtsausschusses, der Abgeordnete Dr. Lenz, in dem von ihm
1971 verfassten Kommentar zur Notstandsverfassung bei
Art. 35 Abs. 2 GG (a.a.O., Art. 35 Rn. 9) aus: 77 „Die Anforderung geschieht ‚zur Hilfe’. Damit
ist ein unbewaffneter - dies ist vor allem im Hinblick auf
die Streitkräfte von Bedeutung - technischer Hilfseinsatz
gemeint.“ 78 In Einklang damit steht der Hinweis in dem
abschließenden Bericht des Rechtsausschusses, dass die im
Fall des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG zur Verfügung
gestellten Kräfte anderer Länder und des Bundes „den
Rechtsnormen des im Einsatzland geltenden
Landespolizeirechts“ unterstehen (BTDrucks V/2873, S. 10). Zu
Art. 35 Abs. 3 GG verweist der Bericht ausdrücklich auf
die Ausführungen zu Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG (BTDrucks
V/2873, S. 10). Für beide Fälle des Katastrophennotstandes
wurden also mit der Maßgeblichkeit des Landespolizeirechts
die Voraussetzungen für die Einbindung der Streitkräfte in
den zivilen Katastrophenschutz geschaffen und damit nur
polizeiliche Maßnahmen, nicht aber militärische
Kampfmaßeinsätze ermöglicht (vgl. auch Cl. Arndt, DVBl 1968,
S. 729 f.). Auch die im Bericht des
Rechtsausschusses im Einzelnen angeführten Beispiele für den
Einsatz der Streitkräfte in den Fällen von Art. 35 Abs.
2 Satz 2 GG, nämlich „Absperrungen von gefährdeten
Grundstücken und Verkehrsregelungen“ (BTDrucks V/2873, S.
10), sprechen deutlich für einen Einsatz der Streitkräfte,
der hinsichtlich der einsetzbaren Mittel nicht über die im
jeweiligen Landespolizeirecht der Länder vorgesehenen
hinausgehen darf. In der Begründung des Rechtsausschusses zu
Art. 87a Abs. 4 GG findet sich demgegenüber die Aussage,
dass für den dort geregelten Einsatzfall militärische Mittel
nicht von vornherein ausgeschlossen werden sollten, wobei
konsequenterweise nicht auf die Anwendbarkeit des jeweiligen
Landespolizeirechts verwiesen wird (BTDrucks V/2873, S.
14). 79 3. Weiteres kommt hinzu. Im Rahmen der
systematischen Auslegung ist auch zu beachten, dass im Fall
des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG allein der Bundesregierung
eine Initiativbefugnis zusteht, sie demnach - wie auch der
Plenarbeschluss in Bestätigung der Rechtsauffassung des
Ersten Senats (BVerfGE 115, 118
<149 f.>) zur dritten
Vorlagefrage zutreffend erkennt - nur als Kollegialorgan über
den Einsatz der Streitkräfte in überregionalen Katastrophen-
oder Unglücksfällen zu befinden vermag. Diese Entscheidung
des verfassungsändernden Gesetzgebers für das Initiativrecht
nur der Bundesregierung als Kollegialorgan ist auch für die
Zulässigkeit eines bewaffneten Einsatzes der Streitkräfte im
Inneren von Belang; denn sie gibt auch Aufschluss über den
als zulässig angesehenen und der Regelung daher zugrunde
gelegten Mitteleinsatz. 80 Entscheidungen eines Gremiums erfordern
naturgemäß einen größeren zeitlichen Vorlauf; das Verfahren
ist schwerfälliger als das einer ministeriellen
Einzelentscheidung und bringt daher schwerwiegende
Effektivitätsnachteile mit sich. Diese können bis zur
Erfolglosigkeit einer Maßnahme infolge Zeitablaufs reichen,
wenn es sich um eine Gefahrenlage handelt, die ein sofortiges
Eingreifen zwingend erfordert. Hingegen zeichnen sich die
Naturkatastrophen und Unglücksfälle, für die in Art. 35
Abs. 2 und 3 GG ein Einsatz der Streitkräfte vorgesehen
wurde, typischerweise dadurch aus, dass sie einen gewissen,
wenn auch eng begrenzten zeitlichen Spielraum lassen.
Unglücksfälle treten generell, Naturkatastrophen bisweilen so
plötzlich ein, dass nur noch eine Bekämpfung hinsichtlich der
Folgen möglich ist, was aufgrund der Notwendigkeit,
Einsatzkräfte und Material heranzuführen, ohnehin geraume
Zeit in Anspruch nehmen muss. Ansonsten weisen
Naturkatastrophen in ihrer Entstehung oder Folgeentwicklung
eine zeitliche Streckung zumindest über Stundenzeiträume auf.
All diese Umstände erlauben die Befassung eines
Kollegialorgans wie der Bundesregierung, ohne hierdurch die
Wirksamkeit des Streitkräfteeinsatzes ernsthaft zu
gefährden. 81 Hingegen ist ein unausweichlicher Druck zur
Entscheidung innerhalb kürzester Frist gerade für solche
Gefahren typisch, denen effektiv nur mit dem Einsatz solcher
Waffen begegnet werden kann, die in ihrer zerstörenden
Wirkung über die polizeirechtlich zulässige Bewaffnung
hinausgehen. Spezifische Militärwaffen sind mit ihrer
zerstörerischen Kraft auf die Vernichtung des Gegners
angelegt. Ist außerhalb einer kriegerischen
Auseinandersetzung zur Gefahrenabwehr der Einsatz solcher
Vernichtungskraft im Sinne der Verhältnismäßigkeitsmaxime
angemessen und insbesondere auch erforderlich, so wird
typischerweise - wie eben bei der Entführung von Flugzeugen
zum Einsatz als Anschlagswaffe („Renegade“-Fälle) - ein
Verlauf bereits eingeleitet sein, der bei ungehindertem
Fortgang in kürzester Zeit den Verlust zahlreicher
Menschenleben oder ungeheuere Schäden erwarten lässt und
daher nur durch den Einsatz massivster Mittel endgültig
gestoppt werden kann. Solche Gefährdungslagen sind also
dadurch gekennzeichnet, dass ihrer Beseitigung jede zeitliche
Verzögerung abträglich ist. Dann wäre aber die Betrauung
eines in der Entscheidungsfindung vergleichsweise
schwerfälligen Kollegialorgans mit der Initiativbefugnis zum
Einschreiten geradezu dysfunktional und als
Zuständigkeitsentscheidung mit Blick auf die vom
verfassungsändernden Gesetzgeber angestrebte „wirksame
Bekämpfung“ fernliegend. Wenn daher - wie in Art. 35
Abs. 3 Satz 1 GG geschehen - der verfassungsändernde
Gesetzgeber mit der Bundesregierung einem Kollegialorgan die
Zuständigkeit für die Einsatzentscheidung zuweist, kann
hieraus nur der Schluss gezogen werden, dass er von
vornherein den Einsatz spezifisch militärischer Waffen nicht
für erforderlich hielt und damit auch nicht legitimieren
wollte. III. 82 Dem geschilderten Ergebnis einer historischen
und systematischen Auslegung des Grundgesetzes entspricht die
Rechtsauffassung des Ersten Senats im Urteil vom 15. Februar
2006, wonach „auch im Fall des überregionalen
Katastrophennotstands ein Einsatz der Streitkräfte mit
typisch militärischen Waffen von Verfassungs wegen nicht
erlaubt ist“ (BVerfGE 115, 118
<150>). Ihm ließe sich aber
auch noch dadurch Rechnung tragen, dass die im
Plenarbeschluss dargestellte „Sperrwirkung“ des Art. 87a
Abs. 4 GG als unüberwindliche Schranke des Einsatzes
militärischer Waffen im Inland strikt eingehalten wird. Damit
wäre der Einsatz militärspezifischer Waffen in
Katastrophenfällen namentlich gegen Sachen - wie etwa bei dem
gängigen Beispiel des Bombardierens von Deichen zur
Herbeiführung einer kontrollierten Überflutung - zu
rechtfertigen. Das Plenum will diesen Weg zwar beschreiten
und bringt dies scheinbar auch im Beschlusstenor mit der
Antwort auf die zweite Vorlagefrage zum Ausdruck. Allerdings
erfährt der Tenor durch die anschließenden Gründe des
Beschlusses eine entscheidende Ausdehnung, die als tragende
Begründung letztlich für das Verständnis und die Wirkungen
der Entscheidung des Plenums maßgeblich ist (vgl. BVerfGE 3, 261 <264>; 36, 342
<359 f.> jeweils zu
Art. 100 Abs. 3 GG). Damit macht das Plenum den Ansatz
einer „strikten Begrenzung“ durch Art. 87a Abs. 4 GG
selbst zur Makulatur; denn der „Sperrwirkung“ wird nur
„grundsätzlich“ Geltung beigelegt, was es ermöglicht,
Inlandseinsätze der Streitkräfte mit militärischer Bewaffnung
auch dann zuzulassen, wenn es gilt, einem „mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze“ eintretenden
„katastrophalen Schaden“ entgegenzuwirken, der auch durch
absichtliches Handeln verursacht sein kann. 83 1. Vieles spricht dafür, dass die
Vorstellungen des verfassungsändernden Gesetzgebers bei
Regelung des Katastrophennotstandes in Art. 35 Abs. 2
und 3 GG neben Naturkatastrophen - wie der Hamburger
Sturmflut 1962 - nur auf besonders schwere Unglücksfälle im
Sinne schicksalhafter, zufälliger Verläufe gerichtet waren
(vgl. etwa die Beispiele bei Lenz, a.a.O., Art. 35 Rn. 6
„Explosionsunglück“ oder „Kollision von Öltankern in
Küstennähe“). Der Erste Senat hat den Begriff des
Unglücksfalls jedoch auch für solche Schadensereignisse
geöffnet, die „von Dritten absichtlich herbeigeführt werden“
(BVerfGE 115, 118 <144> ). Erst damit konnte es zu
Überschneidungen mit der Regelung des (inneren)
Staatsnotstandes in Art. 87a Abs. 4 GG kommen, der unter
engen Voraussetzungen einen Waffeneinsatz der Streitkräfte
nur gegen organisierte und militärisch bewaffnete
Aufständische erlaubt. 84 Will man daher mit dem Ersten Senat den
Einsatz militärischer Waffen in den Fällen des Art. 35
Abs. 2 und 3 GG nicht schon generell untersagen, so ist zur
Wahrung der in der Verfassung angelegten strikten Trennung
zwischen Katastrophennotstand einerseits und innerem Notstand
andererseits ein geeignetes Kriterium zu finden, das
Umgehungen der streng restriktiven Regelung für Kampfeinsätze
in Art. 87a Abs. 4 GG zwingend und effektiv vermeidet.
Dazu ist es notwendig, den Zweck der verfassungsrechtlichen
Trennung beider Einsätze ernst zu nehmen. Es ging darum, den
Katastrophenschutz durch Unterstützung der Streitkräfte zu
verbessern, gleichzeitig aber die damit faktisch auch
eröffnete Möglichkeit zu verschließen, das Militär als
innenpolitisches Machtinstrument zu nutzen (vgl.
Kurzprotokoll der 71. Sitzung des Rechtsausschusses vom
15. Februar 1968, dort S. 10). Selbst wenn
Gewalttätigkeiten oder Unruhen drohen sollten, die in ihren
Folgen das Ausmaß besonders schwerer Unglücksfälle erreichen,
dürfen bewaffnete Streitkräfte im Inneren nicht etwa dazu
eingesetzt werden, um allein schon durch ihre Präsenz die
Bevölkerung etwa bei Demonstrationen einzuschüchtern. Um
dieses Ziel zu erreichen, muss Art. 87a Abs. 4 GG
eine Sperrwirkung beigelegt werden, die es verhindert, dass
bewaffnete Streitkräfte gegen Menschen zum Einsatz kommen,
die vorsätzlich die öffentliche Sicherheit gefährden, selbst
wenn sie sich absichtlich und in aggressiver Weise gegen den
Staat wenden und sich hierbei strafbar machen sollten. Die
Bekämpfung solcher Gefährdungen ist selbstverständlich
zulässig und geboten, aber sie ist nach dem geltenden
Verfassungsrecht in Deutschland eine ausschließlich
polizeiliche, nicht jedoch eine militärische Aufgabe. Dies
bestätigt die Verfassung selbst durch Art. 91 GG. Denn
sogar wenn es zu einer Gefahr für den Bestand oder die
eines Landes kommt, sieht Art. 91 GG für diesen Fall des
inneren Notstandes nur den Einsatz von Polizeikräften anderer
Länder oder der Bundespolizei vor, nicht aber den Einsatz der
Streitkräfte. Deren Heranziehung macht Art. 87a
Abs. 4 GG schon für den bloßen Objektschutz vielmehr von
weiteren Voraussetzungen abhängig, wobei der Einsatz von
Waffen in jedem Fall nur gegen organisierte und militärisch
bewaffnete Aufständische zulässig ist (vgl. Lenz, a.a.O.,
Art. 87a Rn. 18). Mit den Waffen des Militärs dürfen
also nur Personengruppen bekämpft werden, die selbst
militärisch bewaffnet sind, sich gegen den Staat erhoben
haben und über ein System der Einsatzleitung verfügen (vgl.
Lenz, a.a.O., Art. 87a Rn. 19). 85 2. Der Plenarbeschluss geht darüber
hinaus. Er ist zwar von der redlichen und anerkennenswerten
Absicht getragen, den bewaffneten Einsatz der Streitkräfte im
Inneren restriktiv zu halten, setzt sich aber über die selbst
erkannte Sperrwirkung hinweg und kann daher mit den von ihm
entwickelten Kriterien eine Umgehung der engen
Voraussetzungen des inneren Notstandes nach Art. 87a
Abs. 4 GG durch die weniger strengen Voraussetzungen des
Katastrophennotstandes nicht verhindern. Durch den Versuch
der weiteren Einhegung des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG durch
das Erfordernis eines zwar nicht das „Vorfeld“ eines
Unglücksfalls erfassenden, gleichwohl aber „unmittelbar
bevorstehenden“ Schadenseintritts „von katastrophischen
Dimensionen“ wird die Rechtsanwendung zwar um neue
Begrifflichkeiten bereichert, nicht aber um die nötige
Klarheit und Berechenbarkeit. Es handelt sich um gänzlich
unbestimmte, gerichtlich kaum effektiv kontrollierbare
Kategorien, die in der täglichen Anwendungspraxis viel
Spielraum für subjektive Einschätzungen, persönliche
Bewertungspräferenzen und unsichere, wenn nicht gar voreilige
Prognosen lassen. Jedenfalls bei Inlandseinsätzen militärisch
bewaffneter Streitkräfte ist das nicht hinnehmbar. Im
Schatten eines Arsenals militärischer Waffen kann freie
Meinungsäußerung schwerlich gedeihen. Wie ist beispielsweise
zu verhindern, dass im Zusammenhang mit regierungskritischen
Großdemonstrationen - wie etwa im Juni 2007 aus Anlass des
„G8-Gipfels“ in Heiligendamm - schon wegen befürchteter
Aggressivität einzelner teilnehmender Gruppen „mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze“
eintretende massive Gewalttätigkeiten mit „katastrophalen
Schadensfolgen“ angenommen werden und deswegen bewaffnete
Einheiten der Bundeswehr aufziehen? Der bloße Hinweis des
Plenums, dass Gefahren, die „aus oder von einer
demonstrierenden Menschenmenge drohen“, nicht genügen sollen,
kann in diesen Fällen die selbst definierten
Einsatzvoraussetzungen kaum wirksam suspendieren. 86 3. Dass die vom Plenarbeschluss
entwickelte Lösung einer überzeugenden dogmatischen Grundlage
entbehrt, kommt hinzu. Wie es angesichts der auch im
Plenarbeschluss anerkannten Sperrwirkung zulässig sein kann,
diese gleichwohl -und sei es auch nur in besonders
qualifizierten Unglücksfällen - bei Seite zu schieben und den
Einsatz bewaffneter Streitkräfte auch dann zuzulassen, wenn
die Voraussetzungen des Art. 87a Abs. 4 GG nicht
vorliegen, erschließt sich nicht und wird in der Entscheidung
nicht begründet. Eine Begründung lässt sich auch schwerlich
finden; denn wenn - bildlich gesprochen - das Öffnen einer
Tür verboten ist, dann kann es nicht erlaubt sein, sie auch
nur einen Spalt weit zu öffnen. IV. 87 Letztlich wirft der Plenarbeschluss auch die
Frage auf, was durch den nun erweiterten Einsatz bewaffneter
Streitkräfte im Inneren an Vorteilen für den Schutz der
Bevölkerung namentlich vor terroristischen Angriffen erreicht
werden kann. Die Antwort lautet: wenig bis nichts. 88 1. Angesichts des beim Zweiten Senat
anhängigen Normenkontrollverfahrens wird darüber zu befinden
sein, welche Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes zur
Abwehr besonders schwerer Unglücksfälle durch den Einsatz
bewaffneter Einheiten der Streitkräfte verfassungsrechtlichen
Bestand haben können. Auf der Grundlage des Plenarbeschlusses
mag es de lege lata zulässig sein, dass Kampfflugzeuge unter
den Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 LuftSiG
„Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz
von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben“. Die
erfolgreiche Gefahrenabwehr durch solche Maßnahmen wird
allerdings insbesondere in „Renegade“-Fällen deshalb wenig
wahrscheinlich sein, weil Konsequenzen in Form eines
Abschusses unzulässig sind, nachdem die - eine „unmittelbare
Einwirkung mit Waffengewalt“ gestattende - Vorschrift des
§ 14 Abs. 3 LuftSiG durch das Urteil des Ersten Senats
für verfassungswidrig und nichtig erklärt worden ist ( BVerfGE 115, 118 ). De lege ferenda mag ohne
Verfassungsänderung eine gesetzliche Neuregelung möglich
sein, diese könnte jedoch eine unmittelbare Einwirkung mit
militärischer Waffengewalt nur gegen ein unbemanntes
Luftfahrzeug erlauben oder ausschließlich gegen die Personen
gerichtet sein, die das Luftfahrzeug als Tatwaffe gegen das
Leben von Menschen einsetzen wollen (vgl. BVerfGE 115, 118 <160> ). Hingegen kann der deutsche
Gesetzgeber den Abschuss solcher Flugzeuge nicht erlauben, in
denen sich - wie bei den terroristischen Angriffen am 11.
September 2001 - Passagiere und Besatzungsmitglieder
befinden, die selbst Opfer der Luftpiraten geworden sind.
Insoweit hat auch der Plenarbeschluss nichts daran geändert,
dass die den Umständen nach wahrscheinliche Tötung dieser
Menschen mit dem Grundrecht auf Leben (Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG) in Verbindung mit der Garantie der Menschenwürde
(Art. 1 Abs. 1 GG) unvereinbar ist. Es kommt hinzu, dass
- auch nach der Auffassung des Plenums - ohne
Verfassungsänderung allein die Bundesregierung nach Maßgabe
des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG über den Einsatz
militärischer Waffen gegen Luftfahrzeuge befinden kann, was
angesichts des vergleichsweise kleinen deutschen Luftraums
kaum jemals rechtzeitig zu einer Maßnahme nach § 14 Abs.
1 LuftSiG oder - nach gesetzlicher Neuregelung - zu einem
eingeschränkt zulässigen Abschuss eines Luftfahrzeugs führen
wird. Soll danach der Rahmen, den das materielle
Verfassungsrecht für eine effektive Abwehr von Gefahren aus
dem Luftraum lässt, genutzt werden, so ist trotz der
erweiterten Zulässigkeit von Kampfeinsätzen nach der
Entscheidung des Plenums eine Verfassungsänderung gleichwohl
unvermeidlich. 89 2. Es lässt sich nicht leugnen und ist positiv
zu bewerten, dass die Antwort des Plenums deutlich hinter dem
aus der Vorlagefrage ersichtlichen Anliegen des Zweiten
Senats zurückbleibt, das auf eine Umgestaltung der Regelungen
des Katastrophennotstandes hin zu einer subsidiären
allgemeinen Gefahrenabwehr mit militärischen Waffen zielte.
Gleichwohl hat das Plenum aber zugunsten eines geringen,
praktisch kaum realisierbaren Gewinns an Sicherheit die
Zulässigkeit des Einsatzes der Streitkräfte im Inneren mit
Hilfe derart unbestimmter Rechtsbegriffe erweitert, dass
militärische Einsätze zu innenpolitischen Zwecken nicht
ausgeschlossen werden können. Für einen kaum messbaren Nutzen
wurden fundamentale Grundsätze aufgegeben. Daher wäre es ein
fataler Fehler, sich angesichts der Entscheidung des Plenums
damit zu trösten, dass der Berg gekreißt, aber nur eine Maus
geboren hat. Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2012:up20120703.2pbvu000111Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Plenums vom 03. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 - Rn. (1-89),http://www.bverfg.de/e/up20120703_2pbvu000111.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 63/2012 vom 17. August 2012Fundstelle(n)BVerfGE 132, 1 - 39