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Timestamp: 2020-02-20 02:49:27+00:00
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01. La storia dell'IRC in Italia
Dal 1859 al 1911
DALLA RELAZIONE DELL’ON. BRIGNONE
(Senato della Repubblica VII commissione – XIII legislatura)
(La storia dell’insegnamento della religione cattolica in Italia)
La legge Casati del 1859 (rimasta in vigore sostanzialmente fino al 1923) assolse il compito di unificare l'ordinamento dell'istruzione sottraendo le scuole alla dipendenza dall'autorità ecclesiastica. L'insegnamento della religione, obbligatorio anche nelle secondarie, vi figurava al primo posto nell'elenco delle materie di studio; il parroco competente per territorio esaminava semestralmente gli allievi ed era prevista la dispensa previa domanda scritta dei genitori e con firma autenticata. Programmi e orari dell'insegnamento della religione (in orario di lezione) erano fissati da regolamenti e ordinanze.
Dopo l'unificazione e l'assunzione da parte dello Stato del compito dell'istruzione pubblica, emerse in Italia il problema giuridico dell'insegnamento della religione, poiché la Chiesa contestava sia la competenza esclusiva dello Stato nella scuola, sia l'intento di sottrarla alla sua influenza, realizzando un sistema educativo privo di componenti religiose. Negli anni dei Governi della Destra storica si susseguirono i provvedimenti tendenti a ridurre il peso dell'insegnamento della religione nelle scuole di Stato. Nel 1862 una legge escluse dagli aumenti stipendiali i professori delle facoltà teologiche, i quali l'anno successivo non vennero più sostituiti man mano che lasciavano l'insegnamento. Il regolamento del 1865 per le scuole secondarie configurava la disciplina più come un esercizio di culto che come una materia vera e propria e pertanto, pur confermando l'insegnamento della religione, ne demandava l'attuazione a norme piuttosto generiche.
Nei programmi e istruzioni del 1867 il ministro Coppino, pur senza abrogare l'insegnamento della religione cattolica, non ne fece più espressa menzione; di conseguenza alcuni Comuni interpretarono il silenzio come abolizione. Il 29 settembre 1870 (nove giorni dopo la breccia di Porta Pia) la circolare Correnti rese facoltativo l'insegnamento religioso nelle scuole elementari.
Negli anni fra il 1876 e il 1908, nella legge Coppino (che rendeva obbligatoria l'istruzione primaria), nei regolamenti e nei regi decreti, pur tra nebulosità (poiché nulla nella legge Coppino veniva esplicitamente detto dell'insegnamento della religione cattolica) e contraddizioni regolamentari e giurisprudenziali, comparve, quasi in sostituzione dell'insegnamento della religione cattolica, l'insegnamento delle "prime nozioni dei doveri dell'uomo e del cittadino". Ai comuni rimaneva comunque l'obbligo di fornire l'insegnamento di religione cattolica se richiesto dai genitori.
Il regio decreto 6 febbraio 1908, n. 150, stabilì che l'insegnamento della religione cattolica fosse impartito nelle scuole elementari a cura del comune se la maggioranza del consiglio era favorevole; altrimenti che fosse a carico dei genitori in locali messi appositamente a disposizione. Per tale motivo Bissolati ripropose in Parlamento la seguente mozione, già presentata e respinta l'anno precedente: "La Camera invita il Governo ad assicurare il carattere laico della scuola elementare, vietando che in essa venga impartito, sotto qualsiasi forma, l'insegnamento religioso". Tale mozione fu dibattuta lungamente (dal 18 al 27 febbraio) con l'intervento di ben 44 deputati di varie appartenenze politiche. La mozione fu nuovamente respinta, fu però approvato un ordine del giorno che confermava il su citato regio decreto del 1908.
Dal 1911 al 1930
Il primo serio confronto tra cattolici e socialisti sui problemi della scuola avvenne nel 1911 (in quell'anno, tra l'altro, il Consiglio di Stato escluse che l'insegnamento di religione cattolica potesse essere svolto durante l'orario scolastico). Soprattutto, la legge 4 giugno 1911, n. 417 Daneo-Credaro (Ministri della pubblica istruzione fra gli anni 1909 e 1911), sancì il passaggio della scuola elementare dai comuni allo Stato, sottraendo di fatto l'insegnamento della religione cattolica al controllo dei consigli comunali, già previsto dal citato regio decreto. L'itinerario parlamentare di questa legge si protrasse per circa un anno, anche perché in sostanza essa contrapponeva la difesa della laicità della scuola di Stato negli anni in cui i cattolici si riaffacciavano alla vita politica. Infatti, pur essendo rimasto in vigore nelle elezioni del 1909 il non expedit, i cattolici ebbero ugualmente una ventina di candidati eletti e contribuirono inoltre, in molti collegi, al successo dei candidati conservatori o moderati che dimostrassero, tra l'altro, di essere contrari ad una scuola "essenzialmente ed assolutamente laica". Si noti altresì che il non expedit vietava il voto e la candidatura politica e non già il voto e la candidatura amministrativa; di qui, anche, la battaglia sulla legge Daneo-Credaro, poiché nei consigli comunali erano presenti molti cattolici i quali, fin dagli inizi dell'attività dell'Opera dei Congressi, rivendicavano il diritto naturale delle famiglie a scegliere l'indirizzo educativo dei loro figli.
Erano comunque gli anni del tramonto della visione puramente laicista della scuola. E' significativo che, alla vigilia delle elezioni del 1913, due dei sette punti del Patto Gentiloni fossero esplicitamente dedicati alla scuola. I risultati di quella tornata elettorale rafforzarono l'impegno dei cattolici per porre riparo alla sconfitta subita con l'approvazione della legge Daneo-Credaro. Del resto, non risultavano regolamenti o provvedimenti che avessero esplicitamente abolito gli articoli della legge Casati che prevedevano l'istruzione religiosa sia nella scuola elementare sia in quella secondaria. Tale attenzione alla scuola sarà confermata dal Partito popolare, fin dalla sua costituzione nel 1919: nel documento in cui erano sintetizzate le premesse ideologiche, era presente un paragrafo dedicato a "libertà religiosa ed insegnamento".
Giovanni Gentile, appena chiamato da Mussolini al Ministero della pubblica istruzione, delineò prontamente l'impostazione del suo progetto di riforma scolastica dichiarando, il 28 dicembre 1922, che intendeva fare dell'insegnamento religioso il principio fondamentale del sistema di educazione pubblica e della restaurazione morale degli italiani. Conseguentemente l'insegnamento di religione sarebbe stato introdotto nelle scuole elementari non solo per gli alunni che ne avessero fatto richiesta, ma per tutti gli alunni i cui genitori non avessero richiesto motivatamente l'esenzione. Le assicurazioni gentiliane furono seguite da incontri fra il Governo fascista e la Santa Sede, la quale desiderava che fosse accolta l'esigenza della Chiesa che l'idoneità dei maestri a impartire l'insegnamento della religione non fosse riconosciuta da altri che dall'autorità ecclesiastica.
La riforma scolastica di Gentile fu promulgata con regio decreto 1ƒ ottobre 1923, n. 2185. In esso veniva posto "a fondamento e coronamento dell'istruzione elementare l'insegnamento della dottrina cristiana secondo la forma ricevuta dalla tradizione cattolica da insegnanti reputati idonei dall'autorità ecclesiastica". Intervennero successive norme applicative, a riprova dell'interesse dello Stato per l'insegnamento di religione, in un ruolo peraltro di "Stato educatore" (suffragato anche da autorevoli pareri, quale quello di Croce in "La critica", 1923, "Sull'insegnamento religioso"). E' inoltre a segnalare il Testo unico 5 febbraio 1928, n. 577, che prevedeva all'articolo 27 l'esenzione su richiesta dei genitori che dichiaravano per iscritto di provvedervi personalmente.
Fu infine stipulato il Concordato dell'11 febbraio 1929, reso esecutivo con legge 27 maggio 1929, n. 810, che riprendeva l'affermazione, sull'insegnamento della religione cattolica quale "fondamento e coronamento" dell'istruzione pubblica. Sue disposizioni attuative (recate dalla legge 5 giugno 1930, n. 824) estesero l'insegnamento della religione dalle elementari alle medie e alle superiori (seppure con perplessità dello stesso Gentile), con facoltà di dispensa. Non si era tuttavia delineato un esplicito riconoscimento dell'esonero.
Dal Vaticano II agli anni '80
Il Concilio Ecumenico Vaticano II (1962-65) si occupò solo incidentalmente dell'insegnamento di religione cattolica, peraltro con un innovativo riferimento al pluralismo esistente nella società moderna e alla libertà religiosa. Nell'età postconciliare si possono cogliere, in alcuni documenti emanati dalla suprema autorità ecclesiastica, un atteggiamento di apertura e di dialogo, così come una più avvertita consapevolezza da parte della Chiesa della laicità dello Stato e delle competenze che gli sono proprie, nonché della necessità di inquadrare l'istruzione religiosa nella tutela della libertà di scelta religiosa. Non a caso, nei lavori relativi alla revisione del Concordato lateranense fu particolarmente approfondita, oltre alla questione della libertà di avvalersi dell'insegnamento di religione cattolica, quella della libertà di non avvalersi.
L'avvio, dopo il 1976, delle procedure di revisione del Concordato lateranense con l'istituzione di un'apposita Commissione, rilanciò vivacemente il dibattito sull'insegnamento di religione cattolica, sia in Parlamento sia nell'opinione pubblica e nel mondo della scuola. In quegli anni si venne altresì elaborando, attraverso un ampio confronto anche nello stesso ambito cattolico, la tesi della "cultura religiosa".
Si giunse infine alla definizione del nuovo sistema di insegnamento di religione cattolica. Rilevano al riguardo, in primo luogo, le disposizioni di cui dà lettura recate dall'articolo 9, numero 2, della legge 25 marzo 1985, n. 121 ("Ratifica ed esecuzione dell'accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell'11 febbraio 1929 tra la Repubblica italiana e la Santa Sede"), in cui è sancito il riconoscimento da parte della Repubblica del "valore della cultura religiosa" e che "i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano", insieme all'impegno a continuare ad assicurare "nel quadro delle finalità della scuola", l'insegnamento di religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e grado. Illustra analiticamente tali previsioni, sulla scorta delle diverse bozze e stesure che ebbe l'accordo primo della sua definitiva stipulazione. Illustra altresì le formulazioni succedutesi circa il diritto di scegliere se avvalersi o meno dell'insegnamento di religione cattolica, anch'esso sancito dall'articolo 9, numero 2, della stessa legge.
La medesima legge n. 121 reca un Protocollo addizionale, del quale il punto 5 di cui dà lettura è riferito all'articolo 9 sopra citato. Vi si prevede, tra l'altro, che l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole sia impartito - in conformità alla dottrina della Chiesa e nel rispetto della libertà di coscienza degli alunni - da insegnanti riconosciuti idonei dall'autorità ecclesiastica, nominati, d'intesa con essa, dall'autorità scolastica. Ivi si rinviano a una successiva intesa tra le competenti autorità scolastiche e la Conferenza Episcopale italiana (poi eseguita con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1985, n. 751, ove compare fra l'altro menzionato l'intento dello Stato di dare una nuova disciplina dello stato giuridico degli insegnanti di religione) la determinazione dei programmi d'insegnamento della religione cattolica per i diversi ordini e gradi delle scuole pubbliche; le modalità di sua organizzazione, anche in relazione alla collocazione nel quadro degli orari delle lezioni; i criteri per la scelta dei libri di testo; profili della qualificazione professionale degli insegnanti.
Da tale disciplina, emerge una concezione diversa rispetto al passato della cultura religiosa da parte dello Stato, il quale rende altresì disponibili spazi per lo studio delle altre religioni e più ampiamente del fatto religioso. Sono garantiti, a un tempo, il diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento di religione cattolica e il carattere confessionale di quell'insegnamento, il cui contenuto specifico consiste nel fornire agli studenti la conoscenza del cattolicesimo, della cui dottrina è depositaria la Chiesa cattolica. Peraltro l'insegnamento è accessibile a tutti indipendentemente dall'appartenenza religiosa, laddove la precedente formulazione "fondamento e coronamento dell'istruzione pubblica" pareva sottintendere invece una necessaria adesione alla religione cattolica.
Il relatore ricorda poi che parallelamente all'Accordo con la Chiesa cattolica, lo Stato ha concluso Intese con le confessioni di minoranza (Tavola Valdese nel 1984, Unione Italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7ƒ giorno e le Assemblee di Dio in Italia nel 1986 e rese esecutive nel 1988, Unione delle Comunità Ebraiche italiane nel 1987 e resa esecutiva nel 1989, Unione Cristiana Evangelica Battista nel 1995, Chiesa Evangelica Luterana in Italia nel 1995).
L'Intesa tra l'Autorità scolastica italiana e la CEI, resa esecutiva dal ricordato decreto del Presidente della Repubblica n. 751, ha determinato gli specifici contenuti per le materie previste dal punto 5, lettera b), del Protocollo addizionale.
I programmi devono collocarsi nel quadro delle finalità della scuola e sono adottati per ciascun ordine e grado di scuola con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro della pubblica istruzione previa intesa con la CEI, ferma restando la competenza esclusiva di quest'ultima a definirne la conformità con la dottrina della Chiesa. Eventuali modifiche dei programmi potranno essere determinate, su richiesta di ciascuna delle parti, con le medesime modalità. Il comma 3 dell'articolo 1 dell'Intesa impegnava inoltre le due parti a ridefinire entro due anni i programmi dell'insegnamento della religione cattolica tenendo conto della revisione dei programmi delle altre discipline e a definire gli orientamenti della specifica attività educativa in ordine all'insegnamento della religione cattolica nella scuola materna. In tale scuola, ricorda il relatore, sono previste sessanta ore complessive annue "per specifiche ed autonome attività educative in ordine all'insegnamento della religione cattolica", da svolgere con modalità particolari, consone a tale tipo di scuola.
Il decreto del Presidente della Repubblica 8 maggio 1987, n. 204, ha stabilito, entro i nuovi programmi didattici per la scuola primaria e recependo le proposte della CEI, natura, finalità, obiettivi, contenuti, indicazioni metodologiche dell'insegnamento della religione cattolica nelle scuole elementari. Il decreto del Presidente della Repubblica 21 luglio 1987, n. 350, reca invece i programmi dell'insegnamento in questione nella scuola media, adottando metodi, didattica, programmazione analoghi a quelli delle altre discipline, con le quali concorre al raggiungimento delle finalità comuni. Nella scuola secondaria superiore i programmi di religione formulati dalla CEI sono stati emanati con decreto del Presidente della Repubblica 21 luglio 1987, n. 339. Pur adeguandosi al diverso grado di studi, recano un'impostazione analoga a quella delle medie inferiori sia negli obiettivi sia nelle modalità. L'insegnamento della religione cattolica deve quindi offrire contenuti e strumenti specifici per una lettura della realtà storico-culturale in cui vivono gli alunni, venire incontro ad esigenze di verità di ricerca sul senso della vita e contribuire alla formazione della coscienza morale. Gli allievi dovranno inoltre maturare capacità di confronto tra il cattolicesimo e le altre religioni, rispettando le diverse posizioni che le persone assumono in materia etica e religiosa, passando gradualmente dal piano delle conoscenze a quello della consapevolezza e acquisendo capacità di meglio riconoscere il ruolo del cristianesimo nella crescita civile della società italiana ed europea. Il riordino dei cicli scolastici, attualmente all'esame del Senato nota al proposito il relatore comporterà la ridefinizione dei contenuti e conseguentemente dei programmi delle varie discipline, fra cui anche l'insegnamento in esame.
Nel complesso conclude sul punto si può affermare che i programmi di religione, richiamando spesso le esperienze personali degli alunni, sottolineano le finalità della scuola in una prospettiva interdisciplinare senza invadere propriamente il campo delle altre materie e si propongono la maturazione degli allievi affinché siano in grado di operare scelte responsabili.
Scelta e libertà religiosa
Passando al tema della scelta dei libri di testo, il relatore ricorda che la relativa disciplina è contenuta nel comma 3 dell'Intesa. I testi per l'insegnamento della religione cattolica sono equiparati a tutti gli altri testi scolastici, anche per le modalità di adozione, che avviene su proposta dell'insegnante di religione e delibera dell'organo scolastico competente. Devono però essere provvisti preventivamente del nulla osta della CEI e dell'approvazione dell'Ordinario diocesano.
Il relatore si sofferma quindi sulle modalità di organizzazione dell'insegnamento della religione cattolica, anche in relazione alla collocazione nel quadro degli orari delle lezioni. Poiché su questo argomento si sono verificati intensi dibattiti parlamentari nel corso della X Legislatura, sentenze, ricorsi, illustra puntualmente quanto recita in merito l'Intesa, comprese le modifiche recate dal decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1990, n. 202.
Il diritto di avvalersi o meno dell'insegnamento della religione cattolica e la conseguente tutela del diritto alla libertà religiosa senza discriminazioni ricorda poi determinarono un tempestivo e approfondito dibattito parlamentare, dal quale scaturì una risoluzione (approvata dalla Camera il 15 gennaio 1986) volta ad impegnare il Governo a realizzare detta tutela assicurando lo svolgimento di attività didattiche alternative e a predisporre moduli distinti dalla pagella per la valutazione dello specifico profitto. Successivamente le circolari del Ministero della pubblica istruzione hanno definito dettagliatamente tutta la disciplina della tutela del diritto di libertà di scelta; tuttavia si sono verificati contenziosi e dibattiti parlamentari, specie nel corso della X legislatura, in particolare sull'interpretazione delle nozioni di alternatività e facoltatività dell'insegnamento della religione cattolica e sulle conseguenti formule organizzative da adottare, anche in relazione alla predisposizione dell'orario delle lezioni.
Mentre il diritto garantito a ciascuno di scegliere se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica determina un'alternativa rappresentata esclusivamente dal frequentare o non frequentare la materia in oggetto, il diritto di non avvalersi riveste invece accenti diversi, anche sotto il profilo sostanziale, distinguendosi a seconda delle Intese con le altre confessioni religiose. Il relatore osserva quindi che, nelle more di uno specifico intervento legislativo, l'attività alternativa riveste soprattutto carattere scolastico e le circolari ministeriali si limitano a suggerimenti di contenuto ai competenti organi della scuola. Nell'attuale ordinamento scolastico e in attesa del riordino dei cicli pare che la questione della cosiddetta attività alternativa abbia perso parte della sua attualità e del suo interesse, nonostante vicende giurisprudenziali che si accompagnarono ai vivaci dibattiti parlamentari della X legislatura.
In materia, merita però riferire brevemente circa tre sentenze pronunciate dalla Corte costituzionale nel 1989, nel 1991 e nel 1992, le quali hanno rigettato costantemente le questioni di legittimità costituzionale e precisato la condizione giuridica dei "non avvalentisi".
Nella sentenza n. 203 del 1989 la Corte costituzionale ravvisa tra i principi supremi dell'ordinamento costituzionale quello della laicità dello Stato, quale uno dei profili della forma di Stato delineata nella Costituzione. In quanto tale, esso ha valenza superiore rispetto alle altre norme e leggi, anche di rango costituzionale. Le disposizioni concordatarie - pur godendo della particolare copertura costituzionale fornita dall'articolo 7 della Costituzione - debbono risultare conformi a tale principio.
Ne consegue altresì una duplice specificazione di divieto: che i cittadini siano discriminati per motivi di religione; che il pluralismo religioso limiti la libertà negativa di non professare alcuna religione. Il principio di laicità prosegue la Corte non implica però indifferenza dello Stato alle religioni: è piuttosto da intendere alla stregua di garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e religioso.
A detta della Corte, l'insegnamento di religione cattolica nelle scuole di Stato non universitarie di ogni ordine e grado non collide con il principio di laicità dello Stato. L'insegnamento di religione cattolica non è infatti impartito sulla scorta di scelta ideologica o confessionale dello Stato, bensì in base a due ordini di valutazioni: il valore formativo della cultura religiosa, sotto cui s'inscrive non più una religione, ma il pluralismo religioso della società civile; l'acquisizione dei principi del cattolicesimo al patrimonio storico del popolo italiano.
Innanzi a un insegnamento di religione positiva (impartito in conformità alla dottrina della Chiesa, secondo quanto recita il punto 5 del Protocollo addizionale), non può non rimanere fermo il rispetto della libertà di coscienza e della libertà educativa dei genitori, costituzionalmente tutelate. Lo Stato laico pertanto accoglie e garantisce l'autodeterminazione dei cittadini, mediante il riconoscimento di un diritto soggettivo di scelta se avvalersi o non avvalersi del predisposto insegnamento della religione cattolica.
Si tratta di vero e proprio diritto soggettivo. Ne sono titolari i genitori e, per le scuole secondarie superiori, direttamente gli studenti. Per quanto concerne la non obbligatorietà delle materie alternative, la Corte afferma testualmente che "la previsione come obbligatoria di altra materia per i non avvalentisi sarebbe patente discriminazione a loro danno, perché proposta in luogo dell'insegnamento di religione cattolica, quasi corresse tra l'una e l'altro lo schema logico dell'obbligazione alternativa, quando dinanzi all'insegnamento di religione cattolica si è chiamati ad esercitare un diritto di libertà costituzionale non degradabile, nella sua serietà e impegnatività di coscienza, ad opzione tra equivalenti discipline scolastiche". Dunque i non avvalentisi dell'insegnamento di religione cattolica riceverebbero, a giudizio della Corte, condizionamento nell'esercizio della libertà costituzionale di religione, ove la frequenza di un insegnamento alternativo fosse per essi obbligatoria.
Con la sentenza n. 13 del 1991, la Corte Costituzionale forniva una precisazione ulteriore circa lo stato di non-obbligo degli studenti non avvalentisi dell'insegnamento della religione cattolica. Si trattava, in particolare, di stabilire se lo stato di non-obbligo avesse tra i suoi contenuti anche quello di non presentarsi o allontanarsi dalla scuola durante l'ora di insegnamento della religione cattolica. "Alla stregua dell'attuale organizzazione scolastica - rilevava la Corte - è innegabile che lo stato di non-obbligo può comprendere, tra le altre possibili, anche la scelta di allontanarsi o assentarsi dall'edificio della scuola". Era dunque costituzionalmente illegittimo un obbligo di presenza passiva imposto ai non avvalentisi.
Inerenti al carattere facoltativo dell'insegnamento della religione cattolica, rimanevano da chiarire i profili relativi alla sua collocazione nell'ambito dell'orario scolastico. Con la medesima sentenza n. 13 del 1991, la Corte doveva dare risposta all'eccezione d'incostituzionalità (almeno per la scuola elementare, dove il tempo-scuola è predeterminato) circa l'insegnamento nella fascia di orario obbligatorio, da cui conseguirebbe l'impossibilità, per i non avvalentisi, di seguire per un tempo corrispondente l'ordinaria attività didattica. Tale riduzione, per i non avvalentisi, del tempo destinato all'ordinaria attività didattica in corrispondenza dello svolgimento dell'insegnamento della religione cattolica, era eccepito come discriminatorio. La Corte replicava in senso contrario, non ravvisando illegittimità della collocazione dell'insegnamento della religione cattolica nell'ordinario orario delle lezioni. In definitiva, la Corte costituzionale mostrava di intendere tale materia, relativa alla collocazione dell'insegnamento della religione cattolica nell'orario scolastico, come rimessa alla discrezionalità del potere esecutivo o alla valutazione dl legislatore. Tale implicito orientamento era dalla Corte ribadito nella sentenza n. 290 del 1992.
Tornando ai dibattiti parlamentari, il relatore ricorda che, nel corso della X legislatura, furono presentate presso la Camera dei deputati alcune risoluzioni sulla scorta della prima giurisprudenza amministrativa insorta in merito all'applicazione della legge di revisione del Concordato. Tali risoluzioni furono discusse presso la VII Commissione della Camera dei Deputati nel settembre 1987, senza peraltro giungere ad approvazione.
Da parte delle forze politiche di opposizione (Partito comunista, Partito radicale, Democrazia proletaria) e di altre forze laiche (Partito repubblicano e Partito liberale) si voleva impegnare il Governo a dare piena applicazione al carattere di non obbligatorietà di quell'insegnamento e ad imprimere conseguentemente all'insegnamento della religione cattolica una collocazione oraria aggiuntiva ed esterna al quadro orario comune delle lezioni, onde non creare condizioni di fatto contrastanti con la libera opzione degli studenti e delle loro famiglie. Può dirsi questo l'orientamento comune alle diverse articolate risoluzioni presentate in materia. Da parte del Movimento sociale italiano era presentata invece una risoluzione avente orientamento opposto rispetto a quello ora citato, proponendo che sia l'insegnamento religioso, sia quello alternativo fossero collocati in orario curriculare, con pari dignità con le altre discipline. Fu infine presentata - ma nemmeno questa giunse ad approvazione - una risoluzione sottoscritta dai Capigruppo delle forze politiche che sostenevano il Governo pentapartito dell'epoca. In essa si impegnava il Governo a presentare un apposito disegno di legge per regolare la condizione degli studenti non avvalentisi dell'insegnamento cattolico. Riguardo alla collocazione oraria dell'insegnamento, si suggeriva, non senza cautela, "di tener conto - fatte salve le competenze degli organi scolastici locali - delle esigenze di coloro che se ne avvalgono e di coloro che non se ne avvalgono".
Ancora in quella X legislatura, furono presentate in Assemblea presso la Camera dei deputati alcune risoluzioni, discusse nella seduta del 10 maggio 1989, che facevano seguito alla già ricordata sentenza della Corte costituzionale n. 203 del 1989. In esse si riproponevano, di fatto, le diverse ispirazioni che già avevano presidiato alla formulazione delle risoluzioni precedentemente discusse presso la VII Commissione di quel ramo del Parlamento. Fu approvata la risoluzione sottoscritta dalle forze politiche di Governo, la quale impegnava il Governo "ad elaborare, in tempi utili ai fini del regolare inizio del nuovo anno scolastico, la normativa necessaria e a sottoporla al Parlamento."
L'insegnante di Religione
Il relatore passa quindi al tema della qualificazione professionale degli insegnanti di religione, ricordando che, mentre nell'articolo 36 dei Patti lateranensi del 1929 la materia era lasciata alla discrezionalità dell'autorità ecclesiastica, l'Intesa fra il Ministero della pubblica istruzione e la CEI ha determinato con precisione i profili della qualificazione professionale di tale personale. I titoli necessari per l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole statali sono quindi i seguenti. Nelle scuole secondarie di primo e secondo grado sono richiesti il titolo accademico in teologia o nelle altre discipline ecclesiastiche conferito da una facoltà approvata dalla Santa Sede; l'attestato di compimento del regolare corso di studi teologici in un Seminario maggiore; il diploma accademico di magistero in scienze religiose, rilasciato da un Istituto di scienze religiose approvato dalla Santa Sede; il diploma di laurea valido nell'ordinamento italiano, unitamente a un diploma rilasciato da un Istituto di scienze religiose riconosciuto dalla CEI.
Nella scuola materna ed elementare l'insegnamento della religione cattolica può essere impartito dagli insegnanti del circolo didattico che abbiano frequentato nel corso degli studi superiori l'insegnamento della religione cattolica, o comunque siano riconosciuti idonei dall'ordinario diocesano (successive delibere della CEI hanno stabilito la frequenza di appositi corsi di aggiornamento). In caso alternativo può essere affidato a sacerdoti, diaconi, religiosi in possesso di qualificazione riconosciuta dalla CEI come da norme precedenti.
Per l'aggiornamento professionale degli insegnanti di religione cattolica in servizio, il Ministero della pubblica istruzione e la CEI attuano le necessarie forme di collaborazione nell'ambito delle rispettive competenze e disponibilità.
Nell'Intesa non sono contemplate norme vincolanti circa la configurazione giuridica degli Istituti di scienze religiose, la quale è rimessa all'autonomia dell'autorità ecclesiastica.
Il relatore si sofferma poi sullo stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica. Al riguardo, ricorda che sono all'esame della Commissione diversi disegni di legge (atti Senato nn. 662-703-1376-1411-2965), per i quali il relatore Occhipinti ha presentato un testo unificato, che è stato adottato quale testo base per la successiva discussione. Poiché la materia appare complementare rispetto al tema dell'insegnamento della religione, egli si limita ad alcune note essenziali, sottolineando però che la più recente attività giurisprudenziale, chiamata precedentemente a pronunciarsi sulla fisionomia e modalità di organizzazione dell'insegnamento, si è rivolta ora a questioni attinenti allo stato giuridico degli insegnanti e ai loro diritti.
In particolare, egli richiama il punto 5 del Protocollo addizionale, che ha introdotto significative differenze rispetto al Concordato del 1929, disponendo che tutti coloro che debbono impartire l'insegnamento di religione cattolica (sacerdoti, religiosi, laici) siano soggetti ad una unicità di regime consistente nel possesso della "idoneità". Distinguendo fra "idoneità" e "abilitazione", esso ha così sancito la distinzione delle competenze proprie di due sovranità non sovrapponibili, essendo l'idoneità inequivocabilmente un atto interno dell'ordinamento canonico, mentre l'abilitazione è un atto interno all'ordinamento statuale.
Il relatore richiama poi la delibera CEI n. 41 del maggio 1990, che contiene disposizioni concernenti il riconoscimento e la revoca dell'idoneità. Al riguardo, egli osserva anzitutto che il decreto che conclude il giudizio di revoca ha natura giudiziaria, mentre quello di riconoscimento ha natura amministrativa (è cioè un atto certificativo che definisce un rapporto stabile di comunione e fiducia - fino alla revoca - con la comunità ecclesiale e con l'Ordinario, finalizzato all'ammissione della persona dotata delle indicate qualità). La nomina dell'insegnante di religione cattolica è però riservata, per comune volontà, espressa nell'Intesa, alla esclusiva competenza dell'autorità scolastica ed è quindi assoggettata alla vigente normativa statale. Peraltro, l'Accordo e l'Intesa non considerano in modo diretto il rapporto esistente tra insegnanti di religione e organizzazione della scuola pubblica; sotto tale profilo emerge tuttavia con chiarezza ad avviso del relatore la necessità di collocare l'insegnante di religione, sotto il profilo giuridico, in una posizione non emarginata anche sul piano economico.
Egli svolge poi un'accurata disamina della giurisprudenza relativa allo stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica, con particolare riguardo alla revoca dell'idoneità e al reclutamento.
Lo stato giuridico degli insegnanti di religione è infatti di competenza dello Stato; tuttavia esso è disciplinato in modo differente rispetto a quello degli altri docenti, poiché l'eventuale revoca dell'idoneità priva di fatto il docente del diritto di insegnare la religione cattolica. Sebbene ciò si sia raramente verificato, ha dato luogo talvolta a ricorsi e a pronunce giurisprudenziali, tra cui da ultimo la sentenza n. 390 del 1999 della Corte costituzionale, che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata avverso la vigente norma che prevede l'efficacia annuale della nomina dell'insegnante di religione cattolica, escludendone così l'inserimento nell'organico dei docenti. Gli argomenti addotti dal giudice rimettente si possono così riassumere: il riconoscimento dell'idoneità presuppone una particolare qualificazione professionale degli insegnanti, attestata dal possesso dei titoli stabiliti dall'Intesa; con le modifiche dell'Intesa si è stabilito che il riconoscimento dell'idoneità ha effetto permanente, salvo revoca da parte dell'ordinario diocesano, che presuppone la grave e accertata carenza dei requisiti (retta dottrina, testimonianza di vita cristiana, abilità pedagogica) previsti dal diritto canonico; la norma che stabilisce l'efficacia annuale della nomina degli insegnanti di religione sarebbe invece discriminatoria nei confronti degli insegnanti di religione che, pur facendo parte della componente docente negli organi scolastici con gli stessi diritti e doveri, sono deprivati della stabilità, senza che le peculiari caratteristiche della materia giustifichino un trattamento deteriore rispetto agli altri insegnanti e dipendenti pubblici in genere; infine, l'efficacia solo annuale dell'incarico sarebbe in contrasto con l'esigenza di stabilità intesa come profilo connotante il diritto al lavoro, così come lederebbe il principio di buon andamento dell'amministrazione, che richiede non solo la preparazione dell'insegnante, ma anche l'esperienza e la continuità didattica.
Nel giudizio di legittimità costituzionale ricorda il relatore si costituiva l'Ordinario diocesano, chiedendo che la questione fosse dichiarata inammissibile o manifestatamente infondata, poiché l'incarico annuale da considerarsi confermato se permangono le condizioni e i requisiti prescritti non lederebbe alcuna aspettativa di stabilità. Conseguentemente, lo stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica, secondo un'interpretazione confermata anche dall'Avvocatura generale dello Stato, sarebbe quello dell'incarico annuale stabilizzato, assimilabile a quello a tempo determinato.
In conclusione, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale, convenendo che il conferimento dell'insegnamento della religione cattolica per incarico non sia discriminatorio in quanto assimilabile alle assunzioni a tempo determinato, sempre previste dalla comune disciplina scolastica. L'incarico annuale inoltre non configurerebbe una assoluta precarietà degli insegnanti di religione cattolica, in quanto la disciplina vigente prevede che tale incarico si intenda confermato qualora permangano le condizioni e i requisiti prescritti e lo assimila al rapporto di lavoro a tempo indeterminato anche quanto alla progressione economica di carriera. In sostanza, la Corte ha ritenuto che la disciplina vigente non sia lesiva del diritto al lavoro né del principio di buon andamento dell'amministrazione.
Anche la sentenza n. 343 del 1999 ricorda poi il relatore ha toccato profili relativi allo stato giuridico dei docenti di religione cattolica, in particolare in ordine al loro reclutamento. Con questa sentenza, la Corte si è pronunciata sulla legittimità costituzionale di norme in materia di reclutamento del personale della scuola che richiedevano, tra i requisiti per essere ammessi ai concorsi (per soli titoli) di accesso ai ruoli del personale docente e per partecipare ad una sessione riservata di esami di abilitazione all'insegnamento, un servizio prestato negli istituti e scuole statali per insegnamenti corrispondenti a posti di ruolo, svolti sulla base del titolo di studio richiesto per l'accesso ai ruoli nonché per insegnamenti relativi a classi di concorso.
Ad avviso di un giudice amministrativo, tali previsioni erano discriminatorie nei confronti degli insegnanti di religione, che non potevano partecipare alle sessioni di abilitazione e ai concorsi riservati, giacché l'insegnamento da essi prestato non è compreso tra quelli relativi a classi di concorso. Da ciò derivava, per il giudice a quo, la violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Anche in questo caso, tuttavia, la Corte ha ritenuto la questione non fondata osservando che, nel quadro normativo previgente alla impugnata legge 3 maggio 1999, n. 124 (recante disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), l'insegnamento non costituiva una generica e comune esperienza didattica da far valere in ogni settore disciplinare, ma uno specifico elemento di qualificazione professionale per impartire l'insegnamento corrispondente al posto di ruolo cui si intendeva accedere. Difatti, nello stesso contesto normativo, il legislatore disponeva che il servizio riferito ad un insegnamento diverso da quello inerente al concorso non fosse valutato quale titolo.
A giudizio della Corte, nel caso degli insegnanti di religione, il servizio è prestato sulla base di specifici profili di qualificazione professionale determinati dall'Intesa tra autorità scolastica e CEI, i quali, di per sé, non costituiscono titolo di accesso ad altri insegnamenti. E' risultata così esclusa la discriminazione ipotizzata dal giudice a quo.
L'IRC nelle regioni di confine
Il relatore si sofferma infine sull'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche delle "regioni di confine", ricordando che la lettera c) del punto 5 del Protocollo addizionale ha inteso espressamente mantenere impregiudicato il regime vigente in tali regioni, nelle quali la materia è disciplinata da norme particolari. Si tratterebbe del Trentino-Alto Adige e del Friuli Venezia Giulia, territori appartenenti all'Impero austro-ungarico indi acquisiti ai confini nazionali a seguito della Prima guerra mondiale nei quali, sin dai tempi dell'imperatrice Maria Teresa, l'insegnamento della religione cattolica era disciplinato da norme speciali, che ne dettavano l'obbligatorietà salvo esonero. Le disposizioni vigenti furono mantenute in vigore anche dopo il Trattato di San Germano del 1919, benché quell'insegnamento non fosse obbligatorio nello Stato italiano fino alla riforma Gentile del 1923 per le scuole elementari e al Concordato del 1929 per le scuole medie.
Pur nell'uniformità così raggiunta in tutto il territorio nazionale, rimanevano vigenti nel Trentino-Alto Adige le disposizioni speciali sulla materia, difformi ad esempio per quanto riguardava l'orario delle lezioni e la posizione giuridica degli insegnanti, colà di ruolo.
In tempi più recenti, e di poco precedenti la revisione del Concordato del 1985, furono emanate le norme di attuazione dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige riguardanti la provincia di Bolzano, con disposizioni relative all'ordinamento scolastico, tra cui in particolare l'obbligatorietà (salvo esonero) in quella provincia dell'insegnamento di religione cattolica. Tale previsione venne fatta salva dal menzionato successivo Protocollo addizionale. Rimane tuttavia dubbio il regime vigente nella provincia di Trento, per la quale non erano state emanate, al momento dell'entrata in vigore della legge del 1985, le norme di attuazione dello Statuto regionale.
Il relatore ricorda infine che, con la legge del 1962 che introduceva la scuola media unificata, all'insegnamento della religione venne assicurata per ogni classe un'ora settimanale; nel 1965 una circolare ministeriale consentiva però ai Provveditori di Trento e di Bolzano la possibilità di fruire nelle scuole medie di due ore settimanali "tenuto conto della situazione preesistente". La deroga venne successivamente confermata nel 1972 ma, a differenza della Diocesi di Bressanone, quella di Trento non si avvalse di detta possibilità.
Alla stregua di tale ricostruzione, in Alto Adige l'insegnamento della religione cattolica sembrerebbe rimasto obbligatorio. Per quanto concerne Trento, nel dibattito politico svoltosi nel corso della IX legislatura, siffatta interpretazione fu peraltro recessiva, ritenendosi che già la disciplina conseguente al Concordato del 1929 avesse abrogato ogni norma precedente.