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Timestamp: 2016-10-27 15:06:03
Document Index: 376165319

Matched Legal Cases: ['Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 132', 'Art. 99', 'Art. 97', 'BGE', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 59', 'Art. 166', 'Art. 16', 'Art. 18', 'Art. 19', 'Art. 10', 'Art. 52', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 16', 'Art. 177', 'Art. 17', 'Art. 6', 'Art. 19', 'Art. 10', 'Art. 39', 'Art. 21', 'Art. 18', 'Art. 14', 'Art. 16', 'Art. 19', 'Art. 10', 'Art. 14', 'Art. 1', 'Art. 166', 'Art. 21', 'Art. 16', 'Art. 169', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 32', 'Art. 177', 'Art. 52', 'Art. 166', 'Art. 21', 'Art. 40', 'Art. 16', 'Art. 21', 'Art. 166', 'Art. 159']

2A.515/2006 (01.02.2007)
Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements,
Gesch�tzte Ursprungsbezeichnung,
des Kantons St. Gallen vom 21. M�rz 2006.
Im Anschluss an eine Stichprobenkontrolle bei der K�serei X.________ & Y.________ AG (heute: X.________ AG) erliess das Amt f�r Lebensmittelkontrolle des Kantons St. Gallen am 4. April 2005 folgende Verf�gung:
"1. Die Kennzeichnung des F�rsterk�ses ist mit dem Hinweis "aus thermisierter Milch" zu erg�nzen.
2. Der F�rsterk�se verst�sst im jetzigen Zeitpunkt nicht gegen Art. 17 Abs. 3 lit. c GUB/GGA-Verordnung bzgl. Vacherin Mont-d'Or."
Eine Kopie der Verf�gung wurde der Interprofession du Vacherin Mont-d'Or zugestellt. Diese rekurrierte gegen die Verf�gung beim Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, es sei in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids festzustellen, dass der von der X.________ AG "produzierte F�rsterk�se gegen Art. 17 GUB/ GGA verst�sst und es sei dessen weitere Produktion unter Strafandrohung im Unterlassungsfall zu verbieten". Mit Entscheid vom 13. Oktober 2005 trat das kantonale Gesundheitsdepartement auf den Rekurs nicht ein; zur Begr�ndung f�hrte es aus, dass es der Rekurrentin bzw. den von ihr vertretenen Mitgliedern als Nichtadressaten der Verf�gung an einem schutzw�rdigen Interesse zu deren Anfechtung fehle. Die Interprofession du Vacherin Mont-d'Or erhob hierauf am 27. Oktober 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches das Gesundheitsdepartement in ihrer Rechtsmittelbelehrung als Beschwerdeinstanz angegeben hatte.
Mit Urteil vom 21. M�rz 2006 bezeichnete sich das Verwaltungsgericht als unzust�ndig, trat auf die Beschwerde nicht ein und �berwies die Angelegenheit an die Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD). Die Rekurskommission EVD trat am 8. August 2006 auf die Beschwerde der Interprofession du Vacherin Mont-d'Or vom 27. Oktober 2005 ebenfalls nicht ein. Nach ihrer Ansicht f�llt die Sache in die Zust�ndigkeit des Verwaltungsgerichts.
Die Interprofession du Vacherin Mont-d'Or hat am 8. September 2006 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt den Antrag, den Entscheid der Rekurskommission EVD vom 8. August 2006 aufzuheben und diese "anzuweisen, die Beschwerde unter Anerkennung ihrer sachlichen Zust�ndigkeit zu behandeln". Eventualiter sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen aufzuheben und dieses anzuweisen, die Beschwerde zu behandeln.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt, das Eventualbegehren abzuweisen. Die Rekurskommission EVD sowie das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die X.________ AG hat sich ge�ussert, aber keinen Antrag zur Sache gestellt, sondern nur eine Parteientsch�digung f�r das bundesgerichtliche Verfahren verlangt. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement geht unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des Bundesamtes f�r Landwirtschaft vom 28. November 2006 davon aus, dass das kantonale Verwaltungsgericht in der Sache zust�ndig w�re.
1.1 Zwar ist am 1. Januar 2007 das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205, SR 173.110) in Kraft getreten. Gem�ss Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier allerdings noch das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) anwendbar, da der angefochtene Entscheid vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.
1.2 Die Regelung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen f�r landwirtschaftliche Produkte geh�rt zum �ffentlichen Recht des Bundes. Da kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist, unterl�ge ein von der Rekurskommission EVD gef�llter Sachentscheid der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 und 98 lit. e OG). Damit ist die Beschwerdef�hrerin hier ohne weiteres befugt, mit dem Rechtsmittel den ihr gegen�ber wegen angeblicher Unzust�ndigkeit ergangenen Nichteintretensentscheid der Rekurskommission anzufechten (vgl. BGE 131 II 497 E. 1 S. 500 sowie nicht publizierte E. 2 von BGE 131 II 753). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
Zu kl�ren ist, ob die Rekurskommission EVD ihre sachliche Zust�ndigkeit zur Behandlung der ihr �berwiesenen Beschwerde verneinen durfte.
2.1 Das kantonale Amt f�r Lebensmittelkontrolle hatte in seiner Verf�gung ausdr�cklich einen Verstoss gegen Art. 17 der Verordnung vom 28. Mai 1997 �ber den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geographischen Angaben f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung; SR 910.12) verneint, was die Beschwerdef�hrerin sodann angefochten hatte.
"1 Die direkte oder indirekte kommerzielle Verwendung einer gesch�tzten Bezeichnung ist verboten:
a. f�r vergleichbare Erzeugnisse, die das Pflichtenheft nicht erf�llen;
b. f�r nicht vergleichbare Erzeugnisse, falls diese Verwendung den Ruf der gesch�tzten Bezeichnung verwendet.
a. wenn die gesch�tzte Bezeichnung nachgeahmt wird oder angespielt wird;
b. wenn sie �bersetzt wird;
c. wenn sie zusammen mit Ausdr�cken wie "Art", "Typ", "Verfahren", "Fasson", "Nachahmung", "nach Rezept" oder dergleichen verwendet wird;
a. jede falsche oder irref�hrende Angabe in der Aufmachung, auf der Verpackung, in der Werbung oder in den Unterlagen des Erzeugnisses �ber den wirklichen Ursprung, die Herkunft, das Herstellungsverfahren, die Natur oder die wesentlichen Eigenschaften.
b. jede Verwendung eines Beh�ltnisses oder einer Verpackung, die einen irref�hrenden Eindruck �ber den Ursprung des Erzeugnisses machen kann;
c. jeder R�ckgriff auf die besondere Form des Erzeugnisses."
2.2 Gem�ss Art. 59bis des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 beurteilt das kantonale Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der Departemente, sofern kein ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbeh�rde oder eine verwaltungsunabh�ngige Kommission des Bundes offen steht. Das Verwaltungsgericht befand, nach Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 �ber die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) sei die Rekurskommission EVD zur Behandlung der Beschwerde zust�ndig. Diese Bestimmung lautet in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung:
"Gegen Verf�gungen der Bundes�mter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausf�hrungsbestimmungen kann bei der Rekurskommission EVD Beschwerde erhoben werden; ausgenommen sind kantonale Verf�gungen �ber Strukturverbesserungen, die mit Beitr�gen unterst�tzt werden."
In der ab dem 1. Januar 2007 g�ltigen Fassung wurde die Rekurskommission EVD durch das Bundesverwaltungsgericht ersetzt.
2.3 Die Rekurskommission EVD vertritt die Auffassung, der kennzeichnungsrechtliche Bereich der Ursprungsbezeichnungen und geographischen Angaben werde zwar weitgehend durch die Landwirtschaftsgesetzgebung des Bundes (insbes. Art. 16 LwG) und ihre Ausf�hrungsbestimmungen geregelt. Der zu beurteilende Streit drehe sich aber materiell um den dem "Lebensmittelrecht zugeh�rigen lebensmittelpolizeirechtlichen T�uschungsschutz". Nach Art. 18 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 �ber Lebensmittel und Gebrauchsgegenst�nde (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) seien vom entsprechenden T�uschungsverbot Angaben und Aufmachungen erfasst, die geeignet seien, beim Konsumenten falsche Vorstellungen unter anderem �ber die Herstellung, Produktionsart und Herkunft zu wecken. In der gest�tzt auf das Lebensmittelgesetz erlassenen Lebensmittelverordnung vom 1. M�rz 1995 (LMV; AS 1995 1491 und insbes. AS 2002 574 f. sowie AS 2003 457) sowie in der diese seit dem 1. Januar 2006 ersetzenden Lebensmittel- und Gebrauchsgegenst�ndeverordnung vom 23. November 2005 (LGV; SR 817.02) werde ausdr�cklich erw�hnt, dass Angaben oder Aufmachungen irgendwelcher Art, die zu Verwechslungen mit Bezeichnungen f�hren k�nnen, welche nach der GUB/GGA-Verordnung gesch�tzt sind, verboten seien (Art. 19 Abs. 1 lit. g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV). Die Streitfrage, ob der wie Vacherin Mont-d'Or aussehende und gleich verpackte F�rsterk�se einen irref�hrenden Eindruck �ber den Ursprung des Erzeugnisses machen k�nne, betreffe das lebensmittelrechtliche Grundanliegen, die Konsumenten vor T�uschung zu sch�tzen. Im Vordergrund stehe hier also der lebensmittelrechtliche Verbraucherschutz. Sei die Streitsache somit als dem Lebensmittel- und nicht dem Landwirtschaftsrecht zugeh�rig zu erachten, komme die im Lebensmittelgesetz vorgesehene Rechtsmittelordnung zur Anwendung (vgl. Art. 52 ff. LMG).
3.1 Der Bundesrat hat die GUB/GGA-Verordnung laut Ingress gest�tzt auf Art. 14 Abs. 1 lit. d, 16 und 177 LwG erlassen. Gem�ss Art. 14 Abs. 1 LwG kann der Bundesrat im Interesse der Glaubw�rdigkeit und zur F�rderung von Qualit�t und Absatz Vorschriften �ber die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen; dies gilt insbesondere auch f�r Erzeugnisse, die sich aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen (lit. d der genannten Bestimmung). Nach Art. 16 LwG schafft der Bundesrat ein Register f�r Ursprungsbezeichnungen und geographische Angaben, um diese namentlich gegen jede kommerzielle Verwendung f�r andere Erzeugnisse, durch die ihr Ruf ausgenutzt wird, und gegen jede Anmassung, Nachmachung oder Nachahmung zu sch�tzen. Gem�ss Art. 177 LwG erl�sst der Bundesrat die erforderlichen Ausf�hrungsbestimmungen, wo das Gesetz die Zust�ndigkeit nicht anders regelt.
Der Entscheid des kantonalen Amtes f�r Lebensmittelkontrolle, der sich auf Art. 17 GUB/GGA-Verordnung bezog, erging somit gest�tzt auf eine Ausf�hrungsbestimmung zum Landwirtschaftsgesetz.
3.2 Das kantonale Amt f�r Lebensmittelkontrolle erliess seine Verf�gung allerdings zugleich in Anwendung von Art. 6, 23, 28 und 45 LMG. Es fragt sich, ob es nur gest�tzt auf Lebensmittelrecht t�tig wurde, indem es sich etwa ausschliesslich mit Blick auf den bereits erw�hnten Art. 19 Abs. 1 lit. g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV (vgl. E. 2.3 hiervor) auf die GUB/GGA-Verordnung bezog. Diesfalls w�rde sich der Rechtsmittelweg allein nach der Lebensmittelgesetzgebung richten.
Das kantonale Gesundheitsdepartement hat in seinem Entscheid (S. 3 E. 1c) festgehalten, dass das Amt f�r Lebensmittelkontrolle die hier interessierende Ziffer 2 seiner Verf�gung im Rahmen des Vollzugs der eidgen�ssischen Landwirtschaftsgesetzgebung erliess und es sich dabei nicht um eine Massnahme nach dem Lebensmittelgesetz handle. Tats�chlich wird das kantonale Amt f�r Lebensmittelkontrolle nicht nur gem�ss Art. 39 f. LMG im Lebensmittelrecht t�tig, sondern gem�ss Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung auch im Bereich des landwirtschaftsrechtlichen Schutzes von Ursprungs- und Herkunftsbezeichnungen. Dabei geht es nicht nur um den lebensmittelrechtlichen T�uschungsschutz, der gem�ss Art. 18 und 19 LMG gew�hrt wird. Vielmehr sind auch die Art. 14 bis 16 LwG und auf sie gest�tzt die GUB/GGA-Verordnung, welche zur Verbesserung der Wettbewerbsf�higkeit der Landwirtschaft erlassen wurden, betroffen. Nach besonderen Regeln hergestellten Produkten soll durch verbesserte Transparenz ein deutlicheres Profil verliehen werden. Die Registrierungsm�glichkeit soll die Produzenten vor Sch�den (etwa durch unlauteren Wettbewerb) bewahren. Ausserdem bezweckt sie, Erschwernisse und Konkurrenznachteile im grenz�berschreitenden Warenverkehr von der Landwirtschaft und ihr nachgelagerten Bereichen abzuwenden (vgl. Botschaft zur Reform der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 105 Ziff. 222.22 mit globalem Verweis auf die Botschaft zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 640 ff., insbes. 649 Ziff. 113 und 653 Ziff. 133.1; Isabelle Pasche, Le syst�me de protection des appellations d'origine et des indications g�ographiques des produits agricoles, Bl�tter f�r Agrarrecht 2001 S. 4; Simon Holzer, Gesch�tzte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und gesch�tzte geographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse, Diss. Bern 2005, S. 245).
Zwar sollen die Art. 16 ff. GUB/GGA-Verordnung indirekt auch die Verbraucher sch�tzen (BBl 1995 IV 649 Ziff. 113), was durch den bereits erw�hnten Art. 19 Abs. 1 lit. g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV verdeutlicht wird (vgl. dazu auch Holzer, a.a.O., S. 225 und 365 f.). Gem�ss Art. 14 Abs. 3 LwG bleiben zudem die Bestimmungen der Lebensmittelgesetzgebung vorbehalten; damit soll insbesondere sichergestellt werden, dass die Mindestanforderungen des T�uschungsschutzes gem�ss Lebensmittelrecht nicht durch das Landwirtschaftsrecht ausgehebelt werden, sondern weiterhin Geltung haben (BBl 1995 IV 660 Ziff. 221 zu Absatz 3).
Das Lebensmittelgesetz bezweckt indes nur den Schutz der Konsumenten (vgl. Art. 1 LMG; Holzer, a.a.O., S. 220; Lorenz Hirt, Der Schutz schweizerischer Herkunftsangaben, Diss. Bern 2003, S. 109). Demgegen�ber dient das Landwirtschaftsgesetz unter anderem der F�rderung der Qualit�t und des Absatzes schweizerischer Agrarprodukte. Deshalb findet der Gebrauch und Schutz von Ursprungsbezeichnungen und Herkunftsangaben seine Rechtsgrundlage nicht im Lebensmittelrecht, sondern im Landwirtschaftsgesetz (BBl 1995 IV 642 Ziff. 112.11, 656 Ziff. 21, 666 Ziff. 52). Die Wirkungen hinsichtlich der Konsumenteninformation m�gen dank der Herkunftsangaben und Ursprungsbezeichnungen �hnlich oder gleich sein, weshalb f�r den Vollzug der GBU/GGA-Verordnung teilweise die gleichen Organe bestimmt wurden (s. dazu nachfolgende E. 3.3). Das �ndert jedoch nichts daran, dass die Zielsetzungen des Lebensmittelgesetzes einerseits und des Landwirtschaftsgesetzes sowie der auf sie gest�tzt erlassenen Verordnung andererseits nicht deckungsgleich sind.
Vorliegend geht es um den Schutz der Landwirtschaft und ihr nachgelagerter Betriebe. In dieser Eigenschaft ist die Beschwerdef�hrerin denn auch aufgetreten. Somit steht hier entgegen der Ansicht der Rekurskommission gerade nicht der dem Lebensmittelrecht zugeh�rige T�uschungs- bzw. Verbraucherschutz im Vordergrund. Mithin besteht kein Grund, die Zust�ndigkeitsregelung des Art. 166 Abs. 2 LwG nicht anzuwenden.
3.3 Schliesslich weisen die Rekurskommission EVD sowie das Bundesamt f�r Landwirtschaft auch auf Art. 21 GUB/GGA-Verordnung hin: Demnach vollzieht das "Bundesamt [...] diese Verordnung unter Vorbehalt von Absatz 2. Wenn es sich nicht um Lebensmittel handelt, wendet es die landwirtschaftliche Gesetzgebung an" (Abs. 1). Nach Absatz 2 vollziehen die Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle Abschnitt 3 (Art. 16-17a) der Verordnung gem�ss der Lebensmittelgesetzgebung (vgl. dazu auch die Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2011], BBl 2006 6469 zu Art. 169 Abs. 3 lit. a).
Diese Regelung k�nnte f�r die Auffassung der Rekurskommission EVD sprechen, da es sich hier um Lebensmittel (K�se) handelt. Indessen wird in Art. 21 GUB/GGA-Verordnung nicht erkl�rt, dass sich auch der Rechtsschutz in einem solchen Fall nach der Lebensmittelgesetzgebung richten soll. Art. 21 GUB/GGA-Verordnung betrifft entsprechend seiner �berschrift nur den Vollzug. Sowohl im Lebensmittelgesetz als auch im Landwirtschaftsgesetz umfasst der Begriff des Vollzugs nicht zugleich auch den Rechtsschutz. Beide Bereiche werden vielmehr an verschiedenen Stellen geregelt: Der Vollzug im 4. Kapitel (Art. 32-43) des Lebensmittelgesetzes bzw. im 9. Titel 1. Kapitel (Art. 177-186) des Landwirtschaftsgesetzes und der Rechtsschutz im 7. Kapitel 2. Abschnitt (Art. 52-57) des Lebensmittelgesetzes bzw. im 8. Titel 1. Kapitel (Art. 166-168) des Landwirtschaftsgesetzes. Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung wendet sich dementsprechend nur an die "Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle" (vgl. dazu Art. 40 Abs. 2 und 3 LMG: Kantonschemiker, Kantonstierarzt, Lebensmittelinspektoren, Fleischinspektoren, Lebensmittel- und Fleischkontrolleure als kantonale Kontrollorgane). Diese sollen den Schutz nach Art. 16-17a GUB/GGA-Verordnung mit den Mitteln der Lebensmittelgesetzgebung gew�hrleisten. Hingegen l�sst sich aus Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung nicht schliessen, der Rechtsmittelweg gegen Verf�gungen der kantonalen Lebensmittelkontrolle richte sich immer nach der Lebensmittelgesetzgebung.
3.4 Nach dem Gesagten richtet sich die Zust�ndigkeit nach Art. 166 Abs. 2 LwG und nicht nach dem Lebensmittelgesetz. Demzufolge ist die Rekurskommission EVD zur Behandlung der Beschwerde der Interprofession du Vacherin Mont-d'Or sachlich zust�ndig. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen und der Entscheid der Rekurskommission EVD aufzuheben. Nachdem diese auf Ende Dezember 2006 aufgel�st worden ist und das neue Bundesverwaltungsgericht ihre Aufgaben �bernommen hat, ist die Sache an dieses zur Behandlung zu �berweisen. Es er�brigt sich damit, auf den von der Beschwerdef�hrerin gestellten Eventualantrag (insbes. Aufhebung des Urteils des kantonalen Verwaltungsgerichts) einzugehen.
Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, von der Erhebung von Kosten abzusehen, zumal die Beschwerdegegnerin die Streitigkeit �ber die Zust�ndigkeit nicht zu verantworten hat und sie auch keinen Antrag stellte. Ihr ist f�r das bundesgerichtliche Verfahren jedoch keine Parteientsch�digung (vgl. Art. 159 OG) zuzusprechen, da sie nicht obsiegt hat und sie sich zur streitigen Frage nicht zu �ussern brauchte. Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen. �ber die Parteientsch�digungen im vorinstanzlichen Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem neuen Entscheid zu befinden.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der Beschwerdeentscheid der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements vom 8. August 2006 aufgehoben; die Sache wird im Sinne der Erw�gungen an das Bundesverwaltungsgericht �berwiesen.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, dem Bundesverwaltungsgericht sowie dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.