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Timestamp: 2020-08-09 21:15:04
Document Index: 37367794

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Sentencia de Constitucionalidad nº 153/94 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 43558025
III-DECISIÓN
Sentencia citada en: 83 sentencias, 9 artículos doctrinales, una disposición normativa, 2 noticias
Sentencia No. C-153/94
COSA JUZGADA MATERIAL/TRANSITO CONSTITUCIONAL
No opera en este caso la cosa juzgada material, puesto que el pronunciamiento de ese tribunal se efectuó con base en la Constitución derogada. Es obvio entonces que ello no impide el examen de fondo por parte de la Corte Constitucional, ya que normas legales que podían ser constitucionales, conforme a la Carta anterior, pueden por el contrario resultar opuestas a las disposiciones de la Carta de 1991. Por ello, en anteriores ocasiones, esta Corporación ya había establecido que las "decisiones adoptadas por la Honorable Corte Suprema de Justicia antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no comprendió las disposiciones de la actual Constitución.
La expropiación puede ser entonces definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa.
INMUEBLES-Entrega anticipada/INDEMNIZACION PREVIA
La entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí sino que se protege el derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio, mas no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa. La entrega anticipada no es entonces un mecanismo que anticipa los efectos de una eventual sentencia judicial sino que la petición de entrega es una medida cautelar, por razones de utilidad pública o interés social, bajo el supuesto de que la persona cuyo bien ha sido expropiado va a recibir una indemnización justa, previa al trapaso del dominio.
EXPROPIACION/INDEMNIZACION-Carácter reparatorio
La indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa. La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. La indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial del primero. Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor objetivo del bien y no, como ordena la Constitución, "consultando los intereses de la comunidad y del afectado". De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la indemnización se tendría que concluir que la expropiación es una simple conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces justa, como lo ordena el artículo 21 numeral segundo del Pacto de San José. Es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.
REF: Demanda No. D-415
N. acusada: Artículo 457 del Decreto No. 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil).
Actor: P.Y.S.
Tema: Expropiación, entrega anticipada, sentencia de indemnización previa y carácter reparatorio de la indemnización.
Santa Fe de Bogotá, 24 de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
El ciudadano P.Y.S. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 457 del Decreto No. 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil), la cual fue radicada con el número D-415.
El artículo 457 del Código de Procedimiento Civil preceptúa lo siguiente:
Artículo 457. Entrega anticipada de inmuebles. La entrega de los inmuebles podrá hacerse antes del avalúo, cuando el demandante así lo solicite y consigne a órdenes del juzgado, como garantía del pago de la indemnización, una suma igual al avalúo catastral vigente más un cincuenta por ciento.
El actor considera infringidos el derecho a la propiedad (artículo 58 de la Carta) y el principio de la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales (artículo 228 ibídem), basado en los siguientes argumentos:
Violación del derecho la propiedad. El ciudadano Y.S. sostuvo que "el artículo 58 de la C.N. establece como requisitos indispensables para que haya expropiación: sentencia judicial e indemnización previa. El artículo 457 del C. de P.C., al establecer que puede haber entrega anticipada del inmueble objeto de expropiación, antes de la sentencia, quebranta el mandato constitucional, aunque establezca una caución a cargo del demandante, porque la garantía exigida: avalúo catastral más un 50%, porque esta suma írrita ni siquiera compensa el valor comercial del inmueble, menos el avalúo de la indemnización de perjuicios que, como es sabido, comprende el daño emergente que sufre el expropiado que se ve forzado a desprenderse de su propiedad, sino el lucro cesante que equivale a la renta o interés del capital representado en la propiedad expropiada".
Añadió el accionante que "con la tesis consignada en el artículo del Código de Procedimiento Civil cuestionado se ha llegado en la práctica a expropiar a colombianos sin previa indemnización y aún sin indemnización póstuma".
Violación de la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. Al respecto el actor afirmó que "choca igualmente con el artículo 228 del Estatuto Constitucional el citado artículo impugnado del C. de P.C. porque al ordenar la norma superior que el legislador el (sic) expedir normas exceptivas (sic) debe tener en cuenta la prevalencia del derecho sustancial, que el artículo 457 del C. de P.C. no tiene en cuenta la entrega del inmueble previamente a la indemnización de perjuicios que es un derecho sustancial o fundamental del ciudadano expropiado, sino que al permitirlo no garantiza suficientemente que en el futuro habrá de pagarse la mencionada indemnización".
La vista fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar exequible el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, con fundamento en el siguiente argumento:
Al respecto del fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia en junio 27 de 1978 sobre el artículo en revisión, estimó la Vista Fiscal que "no se configura la llamada 'cosa juzgada material' puesto que la fuerza de la misma ha de ceder ante eventos como el que nos ocupa, en donde no se ha efectuado el análisis frente a una nueva preceptiva constitucional".
Luego, el Ministerio Público, en relación con las características de la expropiación, expresó que "es el propio Constituyente quien instituye la figura y señala los requisitos que harán válida la prerrogativa estatal, reconocida desde éste rango y justificada por los motivos de utilidad pública e interés social definidos previamente por el legislador, a saber: la existencia de una sentencia judicial y la indemnización previa".
En tal contexto, el Procurador consideró que el principal punto de discucusión de la demanda tiene que ver con el alcance del concepto de la "indemnización previa". Considera el Ministerio Público que "si por ella habrá de entenderse la definición y el reconocimiento del derecho del propietario, ésta exigencia superior se cumple en el primer aspecto, definición, cuando se dicta la resolución expropiatoria de carácter administrativo. Es menester, a juicio del Procurador, para la satisfacción del otro requisito, esto es, del reconocimiento del propietario afectado, que se profiera sentencia expropiatoria, pues sólo en éste momento se decretará la efectiva expropiación. Téngase en cuenta que el acto administrativo por el cual se declara la expropiación puede ser demandado por la vía de lo contencioso administrativo, en cuyo caso operará necesariamente la suspensión del proceso civil y una vez desatada la acción respectiva de nulidad y hallado válido el acto de la administración, es cuando procede dictar la sentencia judicial".
Añadió el Procurador General de la Nación que "sólo bajo ésta concepción y a partir de éste momento, aún sin hallarse en firme la decisión, puede exigirse válidamente la entrega anticipada del inmueble, porque contrario a lo que estima el actor la suma allí determinada como garantía de cumplimiento no es más que ésto y no la compensación definitiva que habrá de recibirse como indemnización. Deberá realizarse de todas formas el avalúo pericial sin que el catastral sea vinculante en el experticio que se llevara a cabo".
De la misma manera, la Vista Fiscal explicó que "debe tenerse en cuenta que el traspaso provisional no comprende el del dominio pleno del bien, sólo la tenencia del mismo y por ello, el bien inmueble expropiado no sale del patrimonio de su dueño hasta tanto quede en firme el avalúo, se efectúe la consignación de la indemnización a órdenes del afectado, se registre la sentencia y se libren los oficios correspondientes con destino al Registrador de Instrumentos Públicos y Privados".
Finalmente, el Procurador concluyó que "desde la óptica que se ha mirado la norma acusada, ésta se aviene a las exigencias constitucionales del artículo 58, e imprime a la actuación judicial la prontitud y eficacia que, según el juicio de la Corte Constitucional, informan a la expropiación 'como práctica de una cierta función social de la propiedad'."
En ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declara exequible la disposición acusada.
La Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, puesto que se ha demandado un artículo de una norma legal.
2- La ausencia de cosa juzgada material.
A pesar de que la Corte Suprema de Justicia, en fallo de junio 27 de 1978, ya había declarado constitucional la norma impugnada11 Corte Suprema de Justicia. S.P.. Sentencia de junio 27 de 1978, Magistrado Ponente: L.C.S.. G. Judicial. Tomo CLVII, Jurisprudencia Constitucional, pp 167 y ss., no opera en este caso la cosa juzgada material, puesto que el pronunciamiento de ese tribunal se efectuó con base en la Constitución derogada. Es obvio entonces que ello no impide el examen de fondo por parte de la Corte Constitucional, ya que normas legales que podían ser constitucionales, conforme a la Carta anterior, pueden por el contrario resultar opuestas a las disposiciones de la Carta de 1991. Por ello, en anteriores ocasiones, esta Corporación ya había establecido que las "decisiones adoptadas por la Honorable Corte Suprema de Justicia antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no comprendió las disposiciones de la actual Constitución22 Corte Constitucional, Sentencia C-587 del 12 de noviembre de 1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón. G. de la Corte Constitucional 1992, Tomo 7, p 46. ". Procederá entonces la Corte Constitucional a pronunciarse de fondo sobre la conformidad o no de la disposición legal impugnada frente a la Constitución vigente.
3- El asunto bajo revisión
El demandante considera inconstitucional el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, ya que, según su criterio, esta norma, al posibilitar la entrega de los inmuebles antes del avalúo, vulnera el artículo 58 de la Constitución en un doble sentido: de un lado, porque permite una expropiación sin indemnización previa; y, de otro lado, porque tal procedimiento podría conducir a que ni siquiera se logre una plena indemnización posterior, por cuanto la entrega anticipada del inmueble es susceptible de ocasionar perjuicios que no serían reconocidos al compensar el valor comercial del inmueble. Por lo anterior, la Corte estudiará si la entrega anticipada vulnera el mandato del artículo 58 superior, tanto en lo relativo al carácter previo de la sentencia y de la indemnización como en lo referente al monto de esta última. Pero ello supone un examen preliminar de la regulación constitucional del régimen de propiedad y expropiación.
4- El derecho de propiedad y la expropiación
El artículo 58 de la Carta dispone lo siguiente en su inciso primero:
ARTICULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deber ceder al interés público o social.
Se observa que fue clara la intención del legislador de consagrar el derecho a la propiedad privada, pero sujetándolo a algunas limitaciones, en aras del interés público o social, de conformidad con el artículo 1° de la Carta.
Como ya lo ha anotado esta Corporación, la concepción clásica de la propiedad absolutista fue desbordada por las exigencias de justicia y desarrollo económico.33 Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia de enero 18 de 1993. Magistrado P.E.C.M..
En virtud entonces de dichas exigencias fue que se consagró la expropiación, reguladas en los incisos cuarto a sexto del propio artículo 58 superior, que dicen:
De la lectura del texto transcrito de la Carta se concluye que para que opere la expropiación es necesaria la intervención de las tres ramas del poder público, así:
- El legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común.
- La administración declara para un caso concreto los motivos de interés público y gestiona la expropiación.
- El juez controla el cumplimiento de las formalidades y fija la indemnización, mediante el procedimiento de expropiación. Sin embargo, en la expropiación por vía administrativa, la intervención del juez es sólo eventual, para los casos de demanda por vía contenciosa.
Esta triple intervención denota un particular celo por la protección de la propiedad, el cual no es nuevo ni exclusivo de Colombia. Ya el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre de la Revolución Francesa, decía: "siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, ninguno puede ser privado de ella sino cuando la necesidad pública, legalmente hecha constar, lo exige evidentemente, y bajo una previa y justa indemnización".
Más recientemente la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, dispuso en el artículo 21 numeral segundo: "Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley" (subrayado de la Corte). Según el artículo 93 de la Constitución, esta norma tiene carácter interpretativo y vinculante en el ordenamiento interno.
La expropiación, a juicio de la Corte Suprema de Justicia, es "un acto contra la voluntad del dueño pero en provecho público o social; es una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la Administración toma la propiedad particular y como ésta medida genera daño, éste se satisface mediante una indemnización".44 Corte Suprema de Justicia. S.P.. 11 de diciembre de 1964. M.P.: Dr. J.U.C..
4- Sentencia e indemnización previas, expropiación y entrega anticipada.
En otras palabras, la entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí -como lo pretende el actor- sino que se protege el derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio, mas no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa.
Además, considera la Corte que es necesario interpretar el artículo demandado, no de manera aislada sino teniendo en cuenta el conjunto de normas reguladoras de la materia, es decir en consonancia con las disposiciones relativas al proceso de expropiación contenidas en el Código de Procedimiento Civil. En efecto, el examen de la constitucionalidad de una norma legal supone la comprensión previa del sentido jurídico de la misma, lo cual implica en general una interpretación sistemática de las disposiciones impugnadas dentro del contexto del ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, el estudio de los artículos 451 y subsiguientes del Código de Procedimiento Civil muestra que si bien la entrega a título de tenencia prevista por el artículo 457 es anterior al avalúo, ella es sin lugar a dudas posterior a la sentencia judicial que ha decretado la expropiación del bien. La entrega anticipada no es entonces un mecanismo que anticipa los efectos de una eventual sentencia judicial sino que la petición de entrega es una medida cautelar, por razones de utilidad pública o interés social, bajo el supuesto de que la persona cuyo bien ha sido expropiado va a recibir una indemnización justa, previa al trapaso del dominio.
No le asiste pues razón al actor cuando afirma que "la garantía ni siquiera compensa el valor comercial del inmueble", ya que la consignación que se ordena realizar en el artículo 457 del código de procedimiento civil no es el pago del precio debido por la transferencia del dominio del bien -como quiera que para entonces es una entrega de la tenencia-, sino una simple garantía que demuestra el compromiso del Estado de generar confianza en el futuro pago del precio, cuando el bien sea efectivamente traditado, con base en el principio constitucional de la buena fé (art. 83).
Estas reflexiones de la Corporación coinciden con lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia, cuando anotó que no "hay violación del precepto constitucional del artículo 30 [hoy 58] que establece que la indemnización debe ser previa a la expropiación. A este propósito, la Corte dijo en fallo de 27 de noviembre de 1973 que el legislador tiene poder para regular el monto de la indemnización, 'pero no para admitir que pueda cambiar la forma de la misma, ordenándola cubrir a posteriori, cuando este modo de indemnizar solo está contemplado en el artículo 33 en caso de guerra y solo para atender al restablecimiento del orden público y respecto de bienes muebles'. Porque es lo cierto que la disposición acusada garantiza el pago de la indemnización, mediante un depósito judicial, y aunque tal garantía no es, lógicamente, pago previo, ha de entenderse que éste se efectuará antes de la transferencia misma del dominio"55 Corte Suprema de Justicia. S.P.. 27 de Junio de 1978. M.P.: Dr. L.C.S.. (subrayas no originales).
En la parte subrayada se aprecia sin dificultad la total armonía de la posición de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, que comprueba a las claras la ausencia de razón en el actor.
5- El carácter reparatorio de la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución.
La entrega anticipada prevista por el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil no vulnera entonces la obligación de la indemnización previa establecida por el artículo 58 superior. Sin embargo, como lo sugiere el actor, tal entrega es susceptible de ocasionar daños al propietario. Debe entonces la Corte analizar los alcances de la indemnización en los casos de expropiación.
La indemnización es, según la Corte Suprema de Justicia, "definición y reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales, enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado".66 Corte Suprema de Justicia. S.P., 11 de diciembre de 1964. Magistrado Ponente: J.U.C.. 7
En el artículo 58 precitado se destaca, como hecho nuevo en la Carta de 1991, que la indemnización "se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado". Se trata de una asimilación en Colombia del derecho alemán en este punto.77 El artículo 14 de la Ley Fundamental Alemana dice: "(1) La propiedad y el derecho de herencia están garantizados. Su naturaleza y sus límites serán determinados por las leyes. (2) La propiedad obliga. Su uso debe servir asimismo al bienestar general. (3) La expropiación sólo es lícita por causas de interés general. Podrá ser efectuada únicamente por ley o en virtud de una ley que establezca el modo y el monto de la indemnización. La indemnización se fijará considerando en forma equitativa los intereses de la comunidad y los del los afectados. En caso de discrepancia sobre el monto de la indemnización quedará abierta la vía judicial ante los tribunales ordinarios" (negrillas de la Corte).
Esta frase significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo 21 del Pacto de San José, anteriormente citado en esta sentencia.
Ahora bien, para la Corte el ejercicio regular y legítimo de la potestad expropiatoria comporta un singular sacrificio de los derechos del afectado, en la medida en que vulnera su voluntad para disponer de parte de su peculio. Para reparar tal sacrificio se ha previsto entonces en la Carta una indemnización pecuniaria que equilibra los derechos objeto del daño ocasionado: ubi expropiatio ibi indemnitas.
Esta es la diferencia entre la expropiación común, prevista desde la Constitución de Cundinamarca de 1811, Título XII, artículo 10, y la expropiación sin indemnización por razones de equidad que estableció el constituyente en artículo 10 del Acto Legislativo N° 1 de 1936 y que hoy está plasmada en el artículo 58 de la Constitución vigente.
La indemnización es pues una consecuencia de facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa.
La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principio, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado y puede generar formas de responsabilidad objetiva, porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del afectado.
Así las cosas, la indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial del primero. Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor objetivo del bien y no, como ordena la Constitución -inciso 4° del art. 58-, "consultando los intereses de la comunidad y del afectado". De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la indemnización se tendría que concluir que la expropiación es una simple conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces justa, como lo ordena el artículo 21 numeral segundo del Pacto de San José.
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.
Ahora bien, resulta claro que el propio Código de Procedimiento Civil reconoce el carácter reparatorio y no simplemente compensatorio de la indemnización en los casos de expropiación. En efecto, el artículo 459 del ordenamiento procesal establece que en aquellos casos en que el superior "revoque la sentencia que decretó la expropiación, ordenará que el inferior ponga de nuevo al demandado en posesión o tenencia de los bienes, si la entrega de éstos se hubiere efectuado, y condenará al demandante a pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la entrega.". Así, el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, interpretado conforme al mandato constitucional del artículo 58 y las normas procesales reguladoras de la exporpiación, muestra que la indemnización debe comprender todos los perjuicios ocasionados al propietario, por lo cual no prospera el cargo del demandante según el cual la entrega anticipada podría ocasionar perjuicios que no serían resarcidos. La norma impugnada será entonces declarada constitucional.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, por los motivos aquí señalados.
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado