Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pravo-na-informace-informace-o-platech-zamestnancu-placenych-z-verejnych-prostredku.p3130.html
Timestamp: 2019-09-15 18:30:22+00:00
Document Index: 19891924

Matched Legal Cases: ['§ 8', 'zákona č. 106', 'zákona č. 61', 'čl. 10', 'čl. 10', 'čl. 17', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'čl. 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'čl. 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'zákona č. 159', '§ 8', '§ 17', '§ 8', '§ 8', 'soud ', 'čl. 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'čl. 10', '§ 8', '§ 8', 'soud ', '§ 8', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud\n', '§ 8', 'čl. 95', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 55', '§ 8', 'soud ', 'čl. 7', 'čl. 10', 'soud ', 'soud ', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'soud ', 'čl. 42', 'čl. 44', '§ 1', 'čl. 58', 'čl. 52', 'čl. 66', '§ 8', 'čl. 85', 'soud ', '§ 8', 'soud ', '§ 8', '§ 10', '§ 10', '§ 24', '§ 23', 'zákona č. 592', '§ 14', 'zákona č. 582', '§ 24', 'zákona č. 551', '§ 8', '§ 8', '§ 10', '§ 8', '§ 8', '§ 10', 'čl. 17', 'čl. 10', '§ 8', '§ 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'čl. 17', 'čl. 10', 'čl. 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 10', '§ 8', '§ 2', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 13', '§ 14', '§ 13', '§ 5', 'čl. 17', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'zákona č. 61', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 8', '§ 8', 'zákona č. 61', 'soud ', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 2', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 4/94 ', 'čl. 4', '§ 8', '§ 8', 'zákona č. 61', 'zákona č. 61', '§ 8', '§ 8', 'čl. 51', 'čl. 2', '§ 8', 'čl. 7', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 2', 'čl. 8', 'čl. 8', 'soud ', '§ 8', '§ 5', 'čl. 51', 'čl. 8', 'čl. 8', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 178', '§ 20', '§ 4', '§ 14', '§ 15', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 10', '§ 65', '§ 82', '§ 71', '§ 8', 'zákona č. 363', '§ 24', 'zákona č. 337', '§ 23', 'zákona č. 592', '§ 14', 'zákona č. 582', '§ 24', 'zákona č. 551']

Právo na informace: informace o platech zaměstnanců placených z ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3155/2015
k § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.*)
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62)
č. 2099/2010 Sb. NSS, č. 2109/2010 Sb. NSS a č. 2201/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 405/2002 Sb., č. 123/2010 Sb., č. 17/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 154/97), č. 37/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 256/01), č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02), č. 10/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 671/02), č. 124/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 353/04) a č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/10); rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví (č. 283/81, Recueil, s. 3415), ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další (C-465/2000, C-138/01 a C-139/01, Recueil, s. I-4989), a ze dne 9. 11. 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert (C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063).
Jan T. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 9. 2011 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí obecního úřadu. Žalovaný posoudil kolizi práva na ochranu soukromí ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a práva na poskytnutí informace ve smyslu článku 17 Listiny z hlediska proporcionality. Dovodil, že čl. 10 odst. 3 je speciálním ustanovením vůči článku 17, neboť se týká toliko informací o osobě, zatímco článek 17 se vztahuje na informace obecně. Při zveřejnění informace by podle obecního úřadu převažovaly negativní dopady nejen na dotčený subjekt, ale i na jeho vztahy k osobám jemu blízkým a k podřízeným pracovníkům. Žalovaný proto upřednostnil ochranu práv dotčeného subjektu.
V první řadě osmý senát poukázal na rozhodná ustanovení ústavní povahy a
judikaturu Ústavního soudu. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Článek 7 odst. 1 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí. Článek 10 odst. 3 Listiny zakotvuje právo každého na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Základní právo na ochranu soukromého života lze omezit za účelem ochrany základních práv jiných osob, anebo za účelem ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06, č. 229/2006 Sb. ÚS). Zásahy do základního práva musí odrážet specifika každého jednotlivého případu. V případě
jednotlivých ústavně garantovaných práv je namístě přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti a poměřování (viz nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb.).
Právo na ochranu osobních údajů není podle osmého senátu neomezené. Výjimky vymezuje zákon tak, že stanoví kritéria, za kterých lze určité osobní údaje poskytnout. Zákonné zakotvení poskytování informací a ochrany osobních údajů obsahuje zákon o svobodném přístupu k informacím. Podle § 8b odst. 1 tohoto zákona povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Těmito základními osobními údaji jsou podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Podle § 8a téhož zákona lze osobní údaje poskytnout jen v souladu s předpisy upravujícími jejich ochranu, tj. v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Ustanovení § 8b bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím inkorporováno zákonem č. 61/2006 Sb. v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Dle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo jeho účelem „
napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků
“ (srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155).
V uvedeném rozsudku se dále praví, že základní osobní údaje se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. K možnému střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů se v něm uvádí, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, neboť podle čl. 10 odst. 3 Listiny má každý právo na ochranu před „
“ shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva. Pátý senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném rozsudku uzavřel, že není třeba posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu.
Osmý senát se s uvedenými závěry neztotožnil. Naopak měl za to, že i v případech, kdy je požadovanou informací údaj o výši poskytnuté odměny či prostředků z veřejného rozpočtu, je třeba přistoupit k testu proporcionality a posoudit tak, zda se poskytnutí základních osobních údajů vymezených v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím nedostane do
s právem na ochranu osobních údajů dotčeného subjektu. Požaduje-li žadatel informaci o výši poskytnuté odměny, nežádá pouze informaci o částce vydané povinným subjektem z veřejných prostředků, ale současně žádá i další údaje soukromého charakteru konkrétní osoby – příjemce takových prostředků. Povinný subjekt by proto měl být povinen poskytnout informaci o konkrétní výši vydaných veřejných prostředků (platu, odměny) teprve po posouzení střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů, a to při zohlednění konkrétních souvislostí daného případu.
Osmý senát měl za to, že skutečnost, že § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje „
plošnou
“ výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je v ostatních případech absolutní. Stejně tak se domníval, že ani znění § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných prostředků na ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny. Jinými slovy, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
Podle osmého senátu by podstatou poskytování základních osobních údajů o příjemcích veřejných prostředků neměl být
ničím nekontrolovatelný a žádnými pravidly neomezený přístup k údajům o výši a podmínkách poskytování veřejných prostředků a k dalším základním osobním údajům dotčených subjektů, kterými jsou ve smyslu rozhodnutí pátého senátu jak zaměstnanci veřejné správy, tak i osoby stojící mimo zaměstnanecký, služební či obdobný poměr (tj. adresáti různých dotací, subvencí a veřejných zakázek, smluvní strany při uzavření veřejnoprávních či jiných smluv povinným subjektem). Lze mít pochybnosti o tom, zda paušální poskytování informací o odměňování kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy (tj. údaje o měsíčním platu, osobním ohodnocení, příplatcích za vedení, mimořádných odměnách aj.) ve všech situacích naplňuje veřejný zájem na informovanosti o využívání veřejných prostředků.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 úvahy obdobného druhu neobsahuje. Naopak z něj lze dovodit, že není třeba poměřovat právo na ochranu soukromí s právem na informace. Osmý senát měl oproti tomu za to, že v případě
práva žadatele na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Odchýlit se od závěrů vyslovených v rozsudku pátého senátu však za této situace mohl pouze rozšířený senát, a proto mu osmý senát postoupil věc k rozhodnutí.
Stěžovatel se na výzvu vyjádřil k právnímu názoru postupujícího senátu souhlasně. Vedle již uplatněné argumentace poukázal na judikaturu Ústavního soudu (nález pléna ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, č. 43/2012 Sb.), z níž podle jeho názoru plyne nutnost posuzovat proporcionalitu mezi právem na informace a zásahem do soukromí a povinnost státu respektovat právo na informační sebeurčení osob. Poukázal rovněž na judikaturu Soudního dvora, konkrétně na rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2010,
Volker und Markus Schecke a Eifert
, C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, jakož i na judikaturu mu předcházející, a sice na rozsudek ze dne 20. 5. 2003,
Österreichischer Rundfunk a další
, C-465/00, C-138/01 a C-139/01, Recueil, s. I-4989. Upozornil, že samotná
Nejvyššího správního soudu nepřímo pracuje s uplatněním principu proporcionality při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (v této souvislosti zmínil rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, a ze dne 6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012-38).
Stěžovatel ve prospěch svého názoru zmínil rovněž soudobé úvahy o případné novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím takovým způsobem, aby povinnost zkoumat dopad zveřejnění informace do práv osoby, o níž se informace zveřejňuje, byla do tohoto zákona vtělena. Konečně poukázal na vztah zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Podle stěžovatele skutečnost, že zákon o střetu zájmů nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Závěrem zmínil, že zveřejnění informace o platu poskytovaném z veřejných prostředků může mít různé dopady za různých podmínek – minimální v anonymitě velkoměsta a značné v prostředí malého města či vesnice.
Žalobce se k důvodům postoupení věci rozšířenému senátu vyjádřil tak, že v první řadě poukázal na stále přítomné nebezpečí, že pokud bude test proporcionality prováděn, bude mít veřejná správa, jež rozhoduje o poskytnutí údajů o zaměstnancích jí samotné, tendence informace spíše neposkytnout než poskytnout. Dále měl za to, že zásah do soukromí ředitele školy poskytnutím informace o jeho odměně je více než vyvážen veřejným zájmem na kontrole hospodárnosti nakládání vedení obce Lhota u Vsetína, konkrétně její starostky, veřejnými prostředky. Žalobce měl za to, že i vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem by test proporcionality v daném případě vyzněl ve prospěch poskytnutí informace. Podle žalobce měl ředitel školy, o jehož odměně měla být poskytnuta informace, podporovat starostku, jež mu odměnu poskytla, v komunální volební kampani roku 2010 (volební materiály starostky se údajně objevily ve škole), zatímco starostka osočovala žalobce, jenž byl starostou obce v letech 2002–2010, z nehospodárností při výkonu jeho tehdejší funkce, a slibovala, že na rozdíl od žalobce ona bude při výkonu funkce úzkostlivě šetřit.
[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]
ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
„Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.
Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím),
jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne
Co do střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů Nejvyšší správní soud konstatuje, že
právo na ochranu osobních údajů není neomezené, když
[poznámka rozšířeného senátu: v původním textu rozsudku bylo zřejmě na tomto místě omylem vynecháno slovo „
čl. 10 odst. 3 Listiny [...] má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li pak zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné.
S ohledem na tyto závěry Nejvyššího správního soudu
je nedůvodným stížní bod 2) o nutnosti posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu
kutečnost, že § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje
,plošnou‘
výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je v ostatních případech absolutní.
ani znění § 8b odst. 1 zákona není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných dotací na ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny [...]. Jinými slovy řečeno, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
Poskytování informací o poskytnutých odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by mělo zásadně sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě i v těchto případech by však měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí by proto podle předkládajícího senátu mělo obsahovat
úvahy, proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze shora uvedených ústavně zaručených práv před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak odmítl sdělit požadované informace
V dalším řízení se tedy bude krajský soud zabývat aplikací
§ 8b [zákona o svobodném přístupu k informacím]
na posuzovanou žádost stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 8. 10. 2008. Přitom vezme v úvahu, že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto ustanovení právní názor Nejvyšší správní soud v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79 [...]
Krajský soud tedy může z tohoto judikátu vycházet a i pro danou věc akceptovat závěr v něm učiněný, podle něhož se musí bezvýjimečně poskytovat informace o odměně za práci u všech zaměstnanců placených z veřejných rozpočtů a bez ohledu na povahu a výši takové odměny. V dalším řízení však může krajský soud zvážit i možnost odchýlit se od tohoto judikátu s ohledem na skutečnost, že
v dané věci dochází ke střetu ústavně zaručených práv na svobodný přístup k informacím a na ochranu osobních údajů, a je tak třeba dát na základě testu proporcionality prostor na posouzení, které z těchto ústavních práv má s ohledem na skutkový stav věci přednost.
V takovém případě krajský soud
vysvětlí, zda provedení testu proporcionality lze dosáhnout ústavně konformním či eurokonformním výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo přímou aplikací ústavní normy, nebo předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [...].
Při případném provedení testu proporcionality krajský soud uvede, proč dává jednomu ze zmíněných ústavně zaručených práv přednost před druhým. V případě odchýlení se od právního názoru vysloveného v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79, je však každopádně krajský soud povinen důkladně objasnit důvody tohoto postupu.
[24] [...] Skutkový základ, na němž v nynější věci posuzuje otázku, zda je nutné poskytnout žalobcem požadované informace, je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo u zdejšího soudu vedeno řízení pod sp. zn. 5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši základního měsíčního platu a odměn
tajemnice městského úřadu a vedoucích dvou odborů městského úřadu
(odboru životního prostředí a odboru dopravy a správních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se jednalo o odměny poskytnuté
vedoucímu oddělení
informačních systémů Magistrátu města Zlína. V obou případech zároveň žadatelé o poskytnutí předmětných informací
zdůvodňovali své žádosti tím, že v případě dotčených úředníků panují pochybnosti o tom, zda jsou jim vypláceny odměny z legitimních důvodů
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím měly být poskytnuty, přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. Nejvyšší správní soud tedy
v zásadě dovodil, že test proporcionality provedl již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla, podle nějž je nutno poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků.
Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá, pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout. Tato kritéria přitom dotčení zaměstnanci městského úřadu bezpochyby splňují, a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti poskytnout žalobcem požadované informace namístě.
[32] Z dosavadního průběhu věci je zjevné, že mezi stranami není sporu o tom, že prominutí daně či příslušenství daně podle § 55a zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě daní a poplatků
*) [dále jen daňový řád z roku 1992,]
je nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu
§ 8b zákona o [svobodném přístupu k informacím]
. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, a to v rozsahu stanoveném odstavcem 3.
Sporné mezi stranami je, zda se povinnost povinného subjektu (zde finančního úřadu) poskytnout základní osobní údaje o osobách, kterým prominul příslušenství daně, vztahuje jak na fyzické, tak právnické osoby (tento postoj zastává žalobce i krajský soud), či pouze na osoby právnické (postoj stěžovatele).
[34] Krajský soud i žalovaný zcela správně vnímají nyní řešený spor v jeho ústavněprávní rovině –
dochází zde ke střetu dvou ústavně zaručených práv, tedy práva žalobce na informace (článek 17 Listiny) s právem jiných osob na ochranu soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny)
. Zatímco žalovaný má za to, že v dotčené věci nemůže převážit právo na informace nad právem na ochranu soukromí, krajský soud dospěl k závěru opačnému.
V situaci, kdy dochází ke konfliktu dvou ústavně zaručených práv, je vždy třeba vážit konkurující si práva s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ a případné omezení jednoho či více z nich je nutné zdůvodnit, zejména za použití testu proporcionality
(srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., ze dne 21. 3. 2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS, či ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb.). Tento test je prováděn ve třech stupních: (1) test vhodnosti, v rámci něhož je hledána odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo nebo svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod; je tedy hledána odpověď na otázku, zda jde ve vztahu k dotčeným základním právům o nejšetrnější z více prostředků umožňujících dosažení sledovaného cíle; (3) test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojících základních práv a svobod.
[36] Krajský soud při provádění testu proporcionality ve velké míře vycházel ze závěrů obsažených v rozsudku
[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155].
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zde dovodil, že existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné veřejné kontroly. K naplnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b zákon o svobodném přístupu k informacím (poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků), splňuje tudíž test vhodnosti. Stejně tak je splněn test potřebnosti, neboť není jiného institutu, který by naplnění zmíněného cíle umožňoval. Rozšířený senát prováděl i test poměřování. Konstatoval, že i v případě poskytování veřejných prostředků platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů], jehož limity jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků, povahu poskytovaných veřejných prostředků, postup správního orgánu při jejich poskytování a dospěl k závěru, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, rozhodující je pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v § 8b odst. 2
[citovaného zákona].
[37] Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že rozsudek Soudního dvora nebrání použití závěrů obsažených v rozsudku
Na jedné straně je nutno vnímat skutkové odlišnosti obou případů. Rozsudek
[Volker und Markus Schecke a Eifert]
se zabýval platností čl. 42 bod 8b a čl. 44a nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 [...] o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1437/2007 [...] , jakož i nařízení Komise (ES) č. 259/2008 [...] , kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Dospěl k závěru, že zmíněné články jsou neplatné v rozsahu, v němž
pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zveřejňování osobních údajů o všech příjemcích, aniž činí rozdíl podle takových relevantních kritérií, jako je doba, po kterou takové podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typ a výše. Šlo tedy o situaci, kdy příslušné normy evropského práva zavazovaly členské státy k
obecnému zveřejňování
příjemců prostředků z EZZF a EZFRV (tedy nikoli na základě žádosti), a to na jediné internetové stránce v každém členském státě s nástrojem vyhledávání. V uvedené věci bylo dále podstatné, že částky, které dotčení příjemci dostávají, představují část (často značnou) jejich příjmů – zveřejnění informací o poskytovaných částkách tak umožňuje třetím osobám činit závěry ohledně jejich celkových příjmů
[38] Naproti tomu v nyní posuzované věci se
nejedná o
obecné zveřejňování‘
údajů všech osob, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, ale o poskytování informací na žádost konkrétního subjektu. Povinný subjekt – tedy finanční úřad – byl v rozhodném období (rok 2010) podle § 1 odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně, oprávněn pouze k promíjení příslušenství daně a současně omezen výší možného prominutí v běžném kalendářním roce (tedy slovy Soudního dvora zde existuje filtr podle typu a výše poskytnutých veřejných prostředků). Podstatné je též, že s ohledem na povahu poskytovaných veřejných prostředků (příslušenství daně v omezené výši)
nelze z výše poskytnuté částky usuzovat na celkové majetkové poměry příjemců těchto prostředků. Nadto jsou tyto prostředky poskytovány nahodile, bez známek pravidelnosti, na rozdíl od příspěvků ze shora jmenovaných evropských fondů
[39] I přes zmíněné skutkové odlišnosti (
které jsou však podstatné z hlediska závěrů z nich vyplývajících
) se však oba rozsudky vzájemně doplňují, a to zejména v obecných východiscích vztahujících se k řešení
práva na informace a práva na ochranu soukromí. Oba judikáty totiž vycházejí z nutnosti provést test proporcionality, přičemž oba rozsudky shodně potvrdily, že je
nutno vždy zvažovat zejména povahu poskytovaných veřejných prostředků, tedy z jakého titulu jsou prostředky poskytovány, charakter poskytovaných prostředků a zejména, zda lze na základě informace o výši poskytnuté částky usuzovat na majetkové poměry příjemců veřejných prostředků
[40] Ve věci souzené Soudním dvorem bylo potvrzeno, že zveřejnění údajů o příjemcích a přesných částkách, které obdrželi, představuje zásah do jejich soukromého života ve smyslu článku 7 Listiny základních práv Evropské unie
[dále jen „Listina EU“]
(srov. čl. 58 rozsudku). Soudní dvůr dále uvedl, že je třeba zkoumat, zda je uvedený zásah odůvodněný s ohledem na čl. 52 odst. 1
, který připouští, že výkon takových práv, jako jsou práva zakotvená v jejích článcích 7 a 8, může být omezen za předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených práv a svobod a, při dodržení zásady proporcionality, jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
[41] Při tomto zkoumání dospěl k závěru, že se
jedná o zásah
stanovený zákonem
, který ovšem sleduje cíl obecného zájmu uznávaný Unií (čl. 66 a násl.), tedy zásadu transparentnosti, která umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Soudní dvůr tedy jinými slovy konstatoval, že zkoumaná ustanovení splňují test vhodnosti a potřebnosti. Ke stejným závěrům dospěl ve vztahu k poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i rozšířený senát (srov. bod [36] výše)
[42] Ve vztahu k testu poměřování uvedl (ve stěžovatelem dovolávaném čl. 85), že orgány jsou povinny před zveřejněním informací týkajících se fyzických osob poměřit zájem Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků a zásah do práv přiznaných články 7 a 8
Cíli transparentnosti nelze přitom přiznat automatickou přednost před právem na ochranu osobních údajů, i když jsou ve hře významné ekonomické zájmy. Dle názoru Nejvyššího správního soudu tento významný závěr není v žádném rozporu se závěry rozšířeného senátu. Nevyplývá z něj totiž nic jiného, než nutnost v rámci provádění testu proporcionality zvažovat (poměřovat) význam obou kolidujících práv, přičemž tyto úvahy musejí vyústit v závěr o tom, které z dotčených práv převáží.
[43] S ohledem na všechny skutkové okolnosti Soudní dvůr v jím řešené věci dospěl k závěru, že
příslušné orgány před přijetím posuzovaných předpisů neuvažovaly o způsobech zveřejňování informací o dotčených příjemcích, které by odpovídaly cíli takového zveřejňování a přitom by představovaly menší zásah do práva těchto příjemců na respektování jejich soukromého života obecně a konkrétně na ochranu jejich osobních údajů, jako je omezení zveřejnění jmenovitých údajů o uvedených příjemcích podle doby, po kterou podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typu a výše
[44] V rozsudku
[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]
však k poměření obou kolidujících práv došlo, přičemž
rozšířený senát dospěl k závěru, že v případě poskytování veřejných prostředků formou prominutí daně (resp. jejího příslušenství) je třeba dát přednost právu na informace
. Závěr Soudního dvora ohledně nerespektování zásady proporcionality se proto v posuzované věci neuplatní.
[45] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je proporcionální ve vztahu k ochraně osobních údajů těchto příjemců. Nejvyšší správní soud má na základě výše uvedeného za to, že tato úvaha je v souladu jak se závěry rozšířeného senátu vyjádřenými v rozsudku
, tak se závěry Soudního dvora obsaženými v rozsudku
[Volker und Markus Schecke a Eifert].“
[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím].
[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů a konkrétně stanoví, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8) jsou pak příkladmo uvedeny odkazy na § 24 daňového řádu [z roku 1992], § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, § 24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, a zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zákona [o svobodném přístupu k informacím] výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy však platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů]; proto i zde má poskytování informací svoje limity, které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím]. Podle tohoto ustanovení neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení*), zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění
[a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů]
, zákon č. [96/1993] Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření atd.
[19] Při posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím] formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící k ochraně údajů o majetkových poměrech třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace, které se dozvěděl během své úřední činnosti (typicky např. údaje z daňových přiznání, z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o příjmech pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zákona primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování veřejných prostředků, a to včetně vybraných osobních údajů jejich příjemců.
Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonomně, a to v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím], byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecný § 10 tohoto zákona. Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutností jeho účinné veřejné kontroly. Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny a ústavního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informace o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši vyplatil podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám údaje o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle § 8b zákona [o svobodném přístupu k informacím], § 10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.
[35] V citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulován závěr, že pokud se poskytuje informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, možnost ji neposkytnout je omezena jen na úzký okruh výluk stanovených v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsudku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjemců veřejných prostředků) má přednost, a sice zda právo na informace, anebo právo na ochranu soukromí, učinil již zákonodárce tím, že obecně připustil poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, specifickým způsobem stanovil rozsah poskytování těchto informací a stejně tak specifickým způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) stanovil rozsah výluk z práva na informace v těchto případech. To tedy znamená, že samotný zákonodárce provedl v obecné rovině „
“ a vyřešil jej v případě příjemců veřejných prostředků zásadně (až na stanovené výjimky) ve prospěch práva na informace. Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí zákonodárce ani o jeho souladu s právem Evropské unie.
[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně přihlásil k „
“ rozhodnutí rozšířeného senátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví rozsah a podmínky poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, není zde prostor k individuálnímu posuzování, zda poskytnout informaci, či nikoli.
[37] K výše uvedenému závěru rozšířeného senátu se přihlásil v zásadě i první senát v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32. Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního dvora ve věci
však vyslovil některé závěry, které jsou
i pro nyní projednávanou věc a v konkrétní rovině významně zužují
úvahu vyslovenou rozšířeným senátem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě tím, že se judikaturou Soudního dvora opírající se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo o poskytnutí informací o prominutí příslušenství daně, připustil vnitrostátní aplikovatelnost Listiny EU na případy této povahy, tedy na posuzování souladnosti vnitrostátního zákona o poskytování informací, nikoli aktu Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a nařízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil skutkové odlišnosti vnitrostátního případu od věcí projednávaných Soudním dvorem, a sice že údaje o subjektech, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nejsou podle české úpravy zveřejňovány v podobě „
obecného zveřejňování
“ příjemců prostředků na jediné internetové stránce s nástrojem vyhledávání a dále že částky prominutého příslušenství, o nichž je poskytnuta informace, zásadně neumožňují třetím osobám činit závěry ohledně celkových příjmů fyzických osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.
[38] Druhou linii judikatury představuje citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As 40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým senátem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že otázku proporcionality vyřešil na úrovni
, tedy při formulování podmínek poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, samotný zákonodárce. Naopak, z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považuje za přinejmenším uváženíhodnou výkladovou alternativu, že poměřování mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí má v každém jednotlivém případě činit správní orgán při rozhodování o poskytnutí informace. Zároveň nastoluje otázku eurokonformity a ústavní konformity § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
[39] Explicitně se pak k této druhé názorové linii přihlásil osmý senát v předkládacím usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit, jakkoli to výslovně není takto řečeno, že osmý senát popírá závěr rozšířeného senátu o tom, že střet výše uvedených konkurujících si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze chápat jako
ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož „[i]
nformace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.
“ Osmý senát tedy zřejmě má za to, že poměřování konkurujících si základních práv je nutno provádět v každém jednotlivém případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, přičemž za klíčové kritérium tohoto poměřování patrně považuje intenzitu veřejného zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky v konkrétním případě.
[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]
voboda projevu a
právo na informace jsou zaručeny
“ Podle jeho odstavce 2 „[k]
aždý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně
, přijímat a rozšiřovat ideje a
bez ohledu na hranice státu.“
Podle odstavce 4
vobodu projevu a
právo vyhledávat
a šířit informace lze
omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti
“ Podle odstavce 5 pak „
tátní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon
“ I právo na informace, a nejen svoboda projevu, je obecně považováno za subjektivní základní právo, nikoli pouze za ústavní hodnotu, jež má být objektivním právem chráněna a podporována (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS, ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)
[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]
aždý má právo, aby byla
zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno
“ Podle odstavce 2 „[k]
aždý má právo na ochranu před
neoprávněným zasahováním
do soukromého a rodinného života.“
Podle odstavce 3 pak „[k]
shromažďováním,
zveřejňováním
nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.
[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]
.“ Podle odstavce 2 „[s]
tátní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat
kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti
v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti,
hospodářského blahobytu země
, předcházení nepokojům a
zločinnosti
, ochrany zdraví nebo
ochrany práv a svobod jiných
[45] Na úrovni „
“ práva je jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, zákon o svobodném přístupu k informacím. Pro projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová ustanovení § 8a a § 8b, která znějí:
[47] Již ze samotné systematiky a znění výše citovaných ustanovení zákona je patrné, že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „
“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu, zda poskytnout informace o příjemcích veřejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují (§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), z něhož
plyne, že v ostatních případech se poskytují. Dále jsou dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), které má zaručit, že osobní údaje o příjemci veřejných prostředků se žadateli o informaci poskytnou jen v takové míře, o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována.
[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují, ustanoveními obecné povahy, použitelnými toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém § 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na
informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje
, zatímco § 10 citovaného zákona se vztahuje na
informace o majetkových poměrech osoby
získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení.
není ani argument opřený o zákon o střetu zájmů a poukazující na to, že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Nic takového ze vzájemného vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu zájmů má v první řadě užší okruh osob, na něž dopadá povinnost podávat určité informace formou oznámení o příjmech, darech a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře definované pro účely zákona o střetu zájmů v § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco § 8b citovaného zákona se vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláceny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednictvím informačních povinností veřejných funkcionářů bránit střetu jejich soukromých zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnout veřejnosti informace o tom, komu jsou poskytovány veřejné prostředky a v jaké míře, i v případech, kdy otázka případného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez ohledu na postavení příjemce veřejných prostředků, čítaje v to i zaměstnance vypláceného z veřejných prostředků, v hierarchii systému veřejné správy a bez ohledu na jeho
, specializaci, způsob ustanovování i náplň práce.
[50] Navíc je rozdílný i mechanismus poskytování informací podle zákona o střetu zájmů na straně jedné a zákona o svobodném přístupu k informacím na straně druhé – podle prvního z nich se informace poskytují preventivně, bez výjimky a v zákonem stanoveném standardizovaném rozsahu a poskytují se předem zákonem určenému evidenčnímu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů), u něhož jsou uloženy a připraveny k případnému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu dalšímu zpracování takto evidovaných údajů (§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů). Naproti tomu podle druhého z nich až na výjimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném přístupu k informacím) to, zda informace vůbec bude poskytnuta, závisí pouze na okolnosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bude požadovat.
[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů, tak zákon o svobodném přístupu k informacím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je posílení transparence veřejné sféry, v konkrétní rovině se jejich předměty úpravy vzájemně nikterak neovlivňují a existují zásadně vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní právo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povinnost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou „
“ právem uskutečňovány prostřednictvím celé řady zákonů, které jsou často aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny jsou použity různé způsoby naplnění ústavních cílů, zejména různé typy procedur, metod zveřejňování informací apod., jež odpovídají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je na tom kterém úseku fungování veřejné moci právo na informace zajištěno. Za splnění příslušných zákonných podmínek mohou proto být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou úprav umožňuje, informace o konkrétním zaměstnanci spadajícím do rozsahu působnosti obou zákonů poskytovány a čerpány podle obou z nich.
[53] Ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad. Původní záměr vlády jako navrhovatele návrhu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval k tomu, aby byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena relativně samostatná a komplexní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) nic takového neobsahuje, zejména neobsahuje návrhy ustanovení obdobných těm, která byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.
[54] Nicméně v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto výboru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk 991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) § 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu k informacím přidány. K představě, kterou měl historický zákonodárce o tom, jak má být nově přidané ustanovení vykládáno, zejména zda má povinná osoba v každém jednotlivém případě posuzovat, zda informace o příjemci veřejných prostředků poskytne, anebo nikoli, nelze ve veřejně dostupných zdrojích o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat.
[55] Lze usuzovat, že předobrazem pozměňovacího návrhu zmíněného sněmovního výboru byla určitá pasáž z neschváleného senátního návrhu zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím (viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). V senátním návrhu zákona bylo příslušné ustanovení zařazeno jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpisu a poznámek pod čarou, doslova shodné s nynějším platným a účinným zněním § 8b, ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uvedeného paragrafu senátního návrhu zákona byla oproti nynějšímu znění za větou první („
Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje5a) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
“) také věta druhá, která zněla: „
Poskytnuté veřejné prostředky jsou
zejména majetek, jakož i oprávnění, sleva, prominutí anebo jiný majetkový prospěch
ve vztahu k veřejným prostředkům.
[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé charakterizující, co vše se má rozumět pod pojmem „
“, naznačuje, že navrhovatel neschváleného senátního návrhu zákona si pod tímto pojmem představoval zejména vztahy, jimiž je určité osobě poskytována majetková výhoda vedoucí k majetkovému prospěchu v nejširším slova smyslu, zřejmě bez omezení na výhody veřejnoprávní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut primárně soukromoprávní, spočívající ve sjednání či jednostranném poskytnutí nižší než běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za jiné plnění). Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter má i poskytnutí platu, odměny či případných jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru či služebního vztahu.
[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění novelizovaného zákona o svobodném přístupu k informacím přejata, lze pouze spekulovat, do jaké míry se původní představy tvůrců senátního návrhu zákona „
přelily
“ i do představ historického zákonodárce vyústivších ve schválení zákona č. 61/2006 Sb.
[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci navrhovatele mělo být ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím týkající se poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků souborem pravidel zvláštním k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně osobních údajů. Rovněž záměrem navrhovatele senátního návrhu zákona bylo obecně, tj. pro všechny případy, na něž dopadne ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, upřednostnit právo na informace před právem na ochranu soukromí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna výlukami z poskytování informací v některých případech a omezeným věcným rozsahem poskytovaných informací v případech, kdy poskytovány jsou. Svědčí o tom následující pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, důvodová zpráva k návrhu zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvýraznění provedl rozšířený senát):
Dosavadní znění již umožňuje přístup k informacím o poskytování veřejných prostředků obchodním právnickým osobám, a to včetně limitovaného překročení ochrany obchodního tajemství (§ 9 odst. 2 zákona). Protože příjemcem takovýchto prostředků jsou často též fyzické osoby, u nichž není ochrana dána obchodním tajemstvím, ale ochranou osobních údajů, navrhuje se nově upravit i přístup ke stejně limitovanému rozsahu těchto informací v případě fyzických osob – příjemců veřejných prostředků.
Vychází se z principu, že veřejnost má právo na informace, jak bylo naloženo s veřejnými prostředky. Ochrana osobnosti je však zachována tím, že jde jen o minimální nutný rozsah údajů. Zároveň se vychází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žádá o přidělení veřejných prostředků, a požaduje tedy určitou výhodu, musí zároveň strpět, že to bude veřejně známo. Tato úprava se však výslovně nevztahuje na oblast, kde jsou fyzické osoby příjemci veřejných prostředků nikoli čistě,
ze své vůle‘,
ale z důvodů své sociální a obdobné situace.
Ve vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů nejde o nepřímou novelizaci, protože zákon o ochraně osobních údajů sám předjímá takovýto postup, kdy zvláštní zákon stanoví okruh zpracování osobních údajů (včetně poskytování a zveřejňování), ke kterému není třeba souhlas dotčené osoby.
[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pasáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že záměrem neschváleného senátního návrhu zákona bylo postihnout široký okruh nejrůznějších plnění státu směrem k fyzickým osobám poskytovaných tak či onak na základě vlastního projevu vůle toho, komu je poskytováno, a vyloučit v těchto případech poskytování informací jen tehdy, existují-li specifické důvody pro zvýšenou ochranu soukromí (sociální, zdravotní a podobné důvody poskytování veřejných prostředků). Je patrné, že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně „
“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního poměru nebo jiného obdobného výslovného či konkludentního projevu vůle zakládajícího vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře, osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se budou informace o jejich platech poskytovat, také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li placeni z veřejných prostředků.
[61] Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 právní názor tam vyslovený exekutivní praxe v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifikacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne 2. 9. 2011
Metodické doporučení k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím
(dostupné na http://www.uoou.cz/files/Metodika.pdf, stav internetové stránky ke dni vydání rozsudku rozšířeného senátu), v němž sice respektovalo závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje i na poskytování informací o platech a odměnách v orgánech veřejné moci, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu k případům
dvou ústavních práv (práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) a dále též s ohledem na judikaturu Soudního dvora vztahující se k ochraně osobních údajů však požadovalo pro posuzování typových případů aplikovat test proporcionality.
[62] Ohledně samotné otázky, zda se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje konkrétně na platy zaměstnanců, pokud jsou placeny z veřejných prostředků, je naopak záměr historického zákonodárce nyní již zřejmý. Jakkoli ji v době přijetí zákona č. 61/2006 Sb. za takovou nelze považovat, navazující činností zákonodárce samotného byla totiž vyjasněna několik let po přijetí uvedené úpravy. Je nutno zdůraznit, že se tak stalo bezprostředně poté, co Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyjádřil jednoznačný právní názor, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje i na informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Intence zákonodárce se stala zjevnou v rámci projednávání vládního návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě (viz sněmovní tisk 408/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). Návrh zákona byl vládou předložen Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011 (viz tamtéž). Součástí vládního návrhu byla též část dvacátá čtvrtá, která měla změnit zákon o svobodném přístupu k informacím, konkrétně dikci § 8b odst. 2 tohoto zákona, a to tak, že by bývalo znělo: „
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování
, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti,
platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů
, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.
[63] Záměrem vlády jako navrhovatele bylo vyloučit dopad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů, a tedy znemožnit poskytování informací o nich podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvodová zpráva k návrhu zákona je nanejvýš stručná a jeho jednotlivé části nerozebírá, takže se explicitně nevyjadřuje ani ke smyslu a účelu navrhované novelizace § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím; nově navrhované znění je nicméně po obsahové stránce jednoznačné. Dalším vodítkem, že jde o reakci na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, je i skutečnost, že vládní návrh byl v tomto znění podán bezprostředně po vydání zmíněného rozsudku. Konečně posledním vodítkem ohledně záměru vlády je, že vláda v novém znění § 8b navrhla dvě obsahové změny: První změnou byla terminologická úprava navazující na vlastní návrh zákona o zdravotních službách – dosud užívaný pojem „
“ měl být nahrazen pojmem „
“ zaváděným navrhovaným zákonem o zdravotních službách [k tomu viz vládní návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), sněmovní tisk 405/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, zejm. jeho navrhovaný § 2 odst. 2 obsahující legální definici zdravotnických služeb]. Druhou obsahovou změnou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která s návrhem zákona o zdravotních službách ani dvěma dalšími s ním souvisejícími návrhy zákonů zjevně neměla po obsahové stránce nic společného, pak bylo vyloučení použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel využila vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, jako nosič pro obsahovou změnu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která nesouvisela s navrhovanou komplexní právní úpravou v oblasti zdravotnictví, nýbrž se snažila reagovat na nejnovější judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů.
[64] V průběhu projednávání návrhu zákona byla ovšem výše popsaná snaha vlády Poslaneckou sněmovnou odmítnuta. Součástí komplexního pozměňovacího návrhu výboru pro zdravotnictví byl i návrh omezit změnu v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na terminologické přizpůsobení nové komplexní zdravotnické zákonné úpravě a nezavádět výluku použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů (viz Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu na vydání zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, sněmovní tisk 408/3, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, část B., konkrétně bod B.5.). Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou sněmovnou na její 22. schůzi dne 7. 9. 2011 přijat a návrh zákona byl přijat ve znění takto schválených pozměňovacích návrhů. Dodejme, že obsahově shodný návrh jako pozměňovací návrh Výboru pro zdravotnictví v bodu B.5. byl podán i Výborem pro obranu a bezpečnost (viz tamtéž, část A., konkrétně bod A.1.), avšak po schválení komplexního pozměňovacího návrhu výboru po zdravotnictví se stal nehlasovatelným, neboť jeho schválením jím byl „
pohlcen
“. Z uvedeného je zjevné, že Poslanecká sněmovna se neztotožnila se záměrem vlády přidat do zákona o svobodném přístupu k informacím výslovnou výluku poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít za to, že zákonodárce při vědomí existence stávající dikce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i judikatury Nejvyššího správního soudu, která byla bezprostředně před jeho rozhodováním k uvedenému ustanovení vydána, neshledal, že je důvodu zákon měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí restrikce práva na svobodný přístup k informacím navržené vládou, nikoli k tomu, že by toto právo v oblasti platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zúžily na vymezený okruh osob. Je tedy zřejmé, že přinejmenším od tohoto okamžiku historický zákonodárce ponechal v právním řádu úpravu obsaženou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím s vědomím, že se vztahuje i na příjemce veřejných prostředků, kteří tyto prostředky dostávají formou platů, odměn a dalších obdobných plnění z veřejných rozpočtů, a to na všechny takové příjemce bez jakéhokoli omezení.
[66] Je notorietou, že moderní stát hospodaří s velkým množstvím peněz a že veřejnými rozpočty v podmínkách vyspělých států Evropy, k nimž náleží i Česká republika, prochází téměř polovina hrubého domácího produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělovány a vydávány na nejrůznější účely, od důchodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné zakázky, nejrůznější
až po platy zaměstnanců veřejného sektoru a provozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby přerozdělované prostředky byly vynakládány v souladu s účelem, na který byly určeny, je za této situace značný a stejně tak je mimořádně složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu a komplikovanosti procedur, kterými je přerozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly prostřednictvím k tomu určených orgánů veřejné moci se proto nabízí i přímá kontrola jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůznější otázky spojené s fungováním veřejné moci. Hlavní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy dát procesní prostředek k tomu, aby se každý jednotlivec mohl v míře, v jaké se pro to rozhodne, podílet na kontrole hospodaření veřejné moci tím, že se informuje, jakým způsobem vynakládá veřejná moc prostředky v oblasti, která tazatele zajímá.
[68] V první řadě se za pomoci tohoto institutu na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na „
“ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
[71] Je nepochybné, že veřejná kontrola může mít za specifických podmínek i dočasně negativní dopady, zejména proto, že „
“, že budou dotazováni na smysl a účelnost své činnosti, může některé jednotlivce pracující pro veřejnou moc vést k alibismu, formalismu a jednání na efekt, nikoli pro obecné dobro. Stejně tak je představitelné, že masové zneužívání institutů zákona o svobodném přístupu k informacím může ve specifických případech vést k ojedinělým poruchám při výkonu veřejné moci a k dočasné paralýze povinných subjektů. Náklady těchto negativ i pravděpodobnost, že a v jaké míře se objeví, lze stěží kvantifikovat; nezbývá než na základě historických poznatků o fungování ústavních a politických systémů a obecné lidské zkušenosti věřit, že pozitiva veřejné kontroly výrazně převažují nad negativy.
[73] K samotnému pojmu veřejných prostředků lze odkázat na citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155, bod [23], od něhož není důvodu se odchýlit. Je přitom nepochybné, že zaměstnanci orgánů veřejné moci a řady dalších povinných subjektů jsou placeni z veřejných prostředků, jsou-li placeni typicky z daní. Zaměstnance placené z veřejných prostředků je nutno považovat za „
“ veřejných prostředků, neboť prostředky dostávají jako odměnu za práci, kterou pro poskytovatele prostředků vykonávají. Stejně tak je za příjemce veřejných prostředků třeba považovat i jakékoli jiné osoby placené za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, ať již je právním důvodem jejich odměny jakýkoli soukromoprávní titul (např. dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, příkazní smlouvy, licenční a podobné smlouvy, smlouvy o dílo, nejrůznější inominátní smlouvy aj.). Na tomto závěru nic nemění ani soukromoprávní povaha jejich právního vztahu se zaměstnavatelem. Ze znění ani z účelu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím totiž nelze dovodit, že by se vztahoval pouze na určité právní tituly poskytování veřejných prostředků, např. pouze na tituly veřejnoprávní (že se samozřejmě vztahuje i na ně, např. na služební poměry či výkon placených veřejných funkcí, není třeba důkladněji argumentovat, neb to již na první pohled plyne z argumentu
). Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být v zákoně dostatečně konkrétně vyjádřeno. Pojem „
“ je tak obecný, jak jen může být – zjevně ve svém běžném jazykovém významu zahrnuje všechny formy, jakými mohou veřejné prostředky „
“ určité osobě. Obecný jazykový význam slova „
“ pak není důvodu teleologicky redukovat např. vynětím zaměstnanců z významového rozsahu tohoto pojmu, neboť k tomu nelze vidět žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec se od jiného příjemce veřejných prostředků ničím významným neliší – on, stejně jako každý jiný příjemce, dostává veřejné prostředky proto, že se povinný subjekt rozhodl nebo byl ze zákona povinen mu je poskytovat na základě určitého právního vztahu, ať již veřejnoprávního nebo soukromoprávního, mezi veřejnou mocí a příjemcem. Pokud jsou nějaké důvody informace o poskytnutí veřejných prostředků určitým kategoriím příjemců neposkytovat, zákonodárce je v obecné rovině vyjádřil taxativním výčtem v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zaměstnanci v tomto výčtu uvedeni nejsou. Zařadit je do něho za pomoci analogie není namístě, neboť není patrné, že by existovala mezera v zákoně, kterou by bylo třeba analogií zaplnit.
[76] V situaci
dvou základních práv musí zákonodárce pečlivě vážit, kterému z nich dá přednost, v jaké míře, za jakých podmínek a zda podmíněně, či nepodmíněně. Stejně tak musí vážit, zda řešení
lze provést v rovině
, anebo zda musí být ponechán zákonodárcem širší prostor správním orgánům či soudům posuzujícím individuální případy, aby mohly zohlednit specifické situace a okolnosti. Zákonodárce je při řešení
základních práv povinen pokusit se o jakousi optimalizaci, tedy o pokud možno co nejširší respekt ke každému z dotčených práv, jakož i o co nejširší zohlednění souvisejících ústavních hodnot nemajících povahu základních práv.
[78] V první řadě je nutno poznamenat, že
mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Buď totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplněno právo na informace. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě vyhodnotit, které z práv má být upřednostněno, a výsledek takového posouzení musí být určující pro následný výklad předpisů „
“ práva a jejich aplikaci na konkrétní okolnosti řešeného případu. Toto ostatně právě pro případ střetu mezi právy dle článků 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS: „
Z výše uvedených závěrů vyplývá, že při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána přednost před právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při této aplikaci šetřily podstatu a smysl základních práv.
“ Tuto myšlenku Ústavní soud zopakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, č. 124/2005 Sb. ÚS: „
Při střetu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném případě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat, která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře, a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem daného případu, musí soudy rozhodnout tak,
aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co nejvíce,
a není-li to možné, pak dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip.
[79] Pro posouzení, které právo se má upřednostnit, se tradičně používá tzv. testu proporcionality. Ústavní soud např. v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 popsal tento test následovně:
„Při posuzování možnosti omezení základního práva či svobody ve prospěch jiného základního práva, resp. svobody lze stanovit tyto podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda: První podmínkou je jejich vzájemné poměřování, druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4
). Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích:
Prvním je kritérium vhodnosti,
tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). [...]
kritériem poměřování základních práv a svobod
je kritérium potřebnosti
, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. [...]
Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.
[...] Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva [...] . Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod [...] . Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného [...] . Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot. Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů, minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.
[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byl výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud je veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry zcela
ve srovnání se zájmem osoby potenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby.
[82] Zásadně (až na vzácné výjimky) za naplněné lze považovat i kritérium třetí, a sice přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „
“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.
[83] Argumenty, že v konkrétních případech obecné povědomí o výši platů může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskytovaného z veřejných prostředků, je povinen postupovat podle zákona, na základě pravidel o určení stálých a pohyblivých složek platu opřených o racionální zákonná kritéria a musí být schopen v každém jednotlivém případě odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji autoritu, z níž vychází jeho diskreční oprávnění. Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je. V případě, že povinný subjekt působí na trhu a náklady na zaměstnance jsou parametrem jeho konkurenceschopnosti v tržním prostředí, připadá navíc v úvahu neposkytnutí informace s ohledem na to, že takové náklady jím mohou být chráněny jako obchodní tajemství.
[84] Námitka, že platová transparence povede k platové nivelizaci, je stejně nepřípadná jako argument, že pokud by rozhodnutí správních orgánů či soudů nemusela být odůvodňována a mohla být čistě arbitrární, byla by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo nechce nebo není schopen svou autoritu či pravomoc uplatňovat způsobem, který je právem či jinými normami chování předpokládán, bude hledat zástupné důvody pro omluvu své nedostatečnosti. Námitka obecné závisti nemůže již vůbec být považována za
. Závist jako lidská vlastnost vyvěrající z malosti duše není něco, čemu by se dalo právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kteří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kteří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitřním klidem a odvahou. Obrana před závistí utajováním informací jen proto, aby se nemohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen k prohloubení závisti na základě nepodložených dohadů a spekulací o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků. Naopak,
„sluneční svit“
informovanosti o platech placených z veřejných prostředků může mnohé přehnané představy o platech ve veřejné sféře rozptýlit.
[85] Jediným relevantním argumentem v této souvislosti, zpochybňujícím v určité míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je skutečnost, že v souvislosti s jeho přijetím nebyla schválena žádná přechodná ustanovení, která by řešila situaci poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků týkajících se doby před účinností nového ustanovení. Přechodné ustanovení článku II zákona č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepamatovalo. Vzhledem k časovému odstupu od nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však tento ústavněprávní
prostým plynutím času ztratil na brizanci natolik, že v současné době již nelze považovat za neproporcionální, pokud se povinnost strpět poskytnutí informace o sobě jako příjemci veřejných prostředků vztahuje i na osobu, která se zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu působnosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stala za účinnosti právní úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.
[88] Je nepochybné, že při poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím půjde velmi často o zpracování osobních údajů, tedy o okruh právních otázek, na něž se v projednávaném případě vztahuje Listina EU. Její čl. 51 odst. 1 stanoví, že „[u]
stanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále
členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie
. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.
“ Ochranu osobních údajů nutno považovat za „
“, neboť je na úrovni sekundárního práva Evropské unie harmonizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „směrnice 95/46/ES“). V tomto smyslu je i poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nikoli zřídka „
“ ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice č. 95/46/ES, neboť zpracováním osobních údajů se podle tohoto ustanovení rozumí „
jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu, šíření nebo
jakékoli jiné zpřístupnění
, srovnání či kombinování, jakož i blokování, výmaz nebo likvidace.
“ Proto se na nyní projednávanou věc vztahují článek 7 (respektování soukromého a osobního života) a článek 8 (ochrana osobních údajů) Listiny EU.
[89] Na projednávanou věc při poskytnutí informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá čl. 7 písm. c) směrnice 95/46/ES, podle kterého „[č]
lenské státy stanoví, že zpracování osobních údajů může být provedeno pouze pokud [...] je nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce
“. Poskytnutí informace je zde samotným plněním právní povinnosti učinit tak za přesně stanovených zákonných podmínek, plynoucích zejména ze zmíněného paragrafu zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten, jak bylo výše vyloženo, stanoví jednoznačně a bez vytvoření prostoru pro uvážení tomu, kdo je povinen informaci poskytnout (povinnému subjektu), podmínky poskytnutí informace – především stanoví, o jakých osobách se informace poskytne (o všech, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, s výjimkou těch, které jsou zákonem výslovně vyloučeny; viz § 8b odst. 1 a 2 zmíněného zákona) a v jakém věcném rozsahu bude informace poskytnuta (v rozsahu výslovně a zcela konkrétně stanoveného okruhu některých tzv. základních osobních údajů, jak je definován v § 8b odst. 3 citovaného zákona). Jak bylo vyloženo výše, zákonodárce již v samotném § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s jeho dalšími ustanoveními (zejm. § 2 vymezujícím okruh povinných subjektů a okruh činností, na něž se poskytování informací povinnými subjekty vztahuje) konkrétně a nepodmíněně vymezil pravidla a podmínky poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Splnil tak požadavek předvídatelnosti právní povinnosti stanovené vnitrostátním zákonem (viz bod [79] shora citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci
[90] Takovéto vymezení obecně obstojí i v testu podmínek omezení základního práva podle čl. 8 Úmluvy, jak jej pro účely práva Evropské unie vymezil Soudní dvůr zejm. v bodech [80] až [84] rozsudku ve věci
, tedy testu legitimního účelu daného zákonem stanoveného opatření a jeho nezbytnosti v demokratické společnosti k ochraně určitých výslovně vymezených hodnot či zájmů (
národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných
, viz čl. 8 odst. 2
Úmluvy). Účel „
platové transparence
“ je nepochybně zcela legitimní – prostřednictvím veřejné kontroly či přesněji řečeno možnosti takové kontroly motivovat povinné subjekty k uvážlivému hospodaření veřejnými prostředky. Zároveň jde o opatření nezbytné v tom ohledu, že vzhledem k množství institucí placených z veřejných prostředků, mimořádnému objemu prostředků takto vynakládaných a širokému prostoru pro zneužití či nehospodárné využití daných prostředků nepostačuje spolehnout se na mechanismy vnitřní kontroly uvnitř těchto institucí či uvnitř veřejné sféry obecně. Veřejná kontrola či přesněji řečeno hrozba takovou veřejnou kontrolou je za popsaných podmínek nezbytná pro dosažení výše uvedeného legitimního cíle. Navíc v sobě zvolený prostředek obsahuje mechanismus mírnící za běžných podmínek jeho celkový dopad do soukromí zaměstnanců placených z veřejných prostředků. Je totiž závislý na iniciativě a aktivitě samotné veřejnosti, tedy žadatelů o informace. V České republice je funkční občanská společnost ve smyslu jednotlivců a sdružení zajímajících se o nejrůznější otázky veřejného zájmu a o fungování politických institucí. Stejně tak v ní působí svobodné sdělovací prostředky. Lze tedy předpokládat, že objeví-li se podezření, že v určité oblasti veřejné sféry jsou platové prostředky vynakládány nehospodárně, účelově, neadekvátně odvedené práci, na základě známostí či jiných nelegitimních vztahů, budou to právě instituce občanské společnosti a média, která na základě informací poskytnutých podle zákona o svobodném přístupu k informacím budou uvedené problémy tematizovat a vyžadovat nápravu. Naopak, pokud nebude mít veřejnost důvod k pochybám o adekvátnosti odměňování zaměstnanců placených z veřejných prostředků, nebude za normálních okolností běžné žádat informace o jejich odměňování.
[91] Pokud by se v jednotlivých případech ukázalo, že žádosti o informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků, jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát zde odkazuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že „
zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu
, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se – zcela logicky – nejvíce střetává
[92] Výše uvedenému výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nebrání ani závěry rozsudku Soudního dvora ve věci
. Je nepochybné, že v řadě ohledů lze zaměstnance placené z veřejných prostředků srovnávat s fyzickými osobami, jimž jsou poskytovány prostředky z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Jedná se v obou případech o osoby, pro něž jsou jim poskytované veřejné prostředky většinou významným, nezřídka dominantním zdrojem příjmů, takže údaj o tom, jaké prostředky jim byly poskytnuty, má silnou vypovídací hodnotu o jejich soukromí. Od věci
se však nyní projednávaná věc v určitých ohledech odlišuje.
[93] V první řadě jde o poněkud jiný způsob zveřejňování informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Tyto informace jsou poskytovány zásadně přímo žadatelům o informace, a tedy jen v případech, že nějaký žadatel vůbec podá žádost o informaci, a nejsou zveřejňovány v centralizované a systematické formě na jediné internetové stránce. K jejich zveřejnění, pokud jsou poskytnuty, sice dochází, avšak rozptýleně, na internetových stránkách jednotlivých povinných subjektů a ne vždy v plném rozsahu. Ustanovení § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, upravující zveřejňování informací, o tom v odstavci 3 stanoví, že „[d]
o 15 dnů od poskytnutí informací na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích, poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.
“ Dopad do soukromé sféry těch, jichž se informace týkají, je tak zpravidla v určitých ohledech omezen (jakkoli rozhodně není nevýznamný) zejména proto, že je poněkud obtížnější než při způsobu zveřejňování údajů, o jaký šlo ve věci
, takto rozptýleně zveřejňované informace shromažďovat do jednoho datového souboru, strukturovaně zpracovávat a kombinovat s jinými informacemi.
[94] Dále je třeba vzít v úvahu, že ve věci
byly předmětem zkoumání akty sekundárního práva Evropské unie vydané za účelem uskutečňování jedné z klíčových společných politik Evropské unie (zemědělské politiky), zatímco v nyní projednávaném případě jde, podobně jako ve věci
, o situaci, kdy právo na informace je uplatňováno za účelem veřejné kontroly fungování vnitrostátních veřejných institucí, zejména orgánů veřejné moci. Z principu subsidiarity (viz čl. 51 odst. 1 Listiny EU) vyplývá, že členský stát má (a má mít) ohledně svých vnitrostátních veřejných institucí prostor pro uvážení, jak nastaví poměr mezi jejich transparencí na straně jedné a právem na informační sebeurčení na straně druhé, samozřejmě za předpokladu, že jeho uvážení odpovídá principu proporcionality zakotvenému v daném ohledu v čl. 8 odst. 2 Úmluvy a podobným kautelám čl. 8 odst. 2 věty první Listiny EU. Existence prostoru pro uvážení členským státem ostatně vyplývá i z toho, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci
uložil národní soudní instituci členského státu provést test souladnosti rozhodné národní právní úpravy s právem Evropské unie na základě obecných směrnic vyslovených v jeho rozsudku, a sám tento test neprováděl. O tom, že v rámci Evropské unie je v jednotlivých členských státech významná míra diverzity v otázkách transparence veřejných institucí, ostatně svědčí řada argumentů komparatistických, které pro účely tohoto rozhodnutí není třeba důkladněji rozebírat. Jen namátkou lze poukázat na velmi rozdílné úpravy v oblasti daňové transparence v rámci Evropy, viz např. Kristoffersson, E.; Lang, M.; Pistone, P.; Schuch, J.; Staringer, C.; Storck, A. (ed.).
Tax Secrecy and Tax Transparency.The Relevance of Confidentiality in Tax Law. Part 1 and 2
. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2013. ISBN 978-3-631-62746-4, stejně jako na velmi podobně rozmanité úpravy transparence platové.
[95] Rozsudek Soudního dvora ve věci
dává Nejvyššímu správnímu soudu jasné vodítko, jakým způsobem právo Evropské unie vykládat (provádět test proporcionality). Věc řešená v rozsudku Soudního dvora ve věci
, jež se ve svých právních východiscích opírá o věc
(povinnost testovat proporcionalitu), se v podstatných konkrétních skutkových rysech odlišuje od věci nyní projednávané Nejvyšším správním soudem. Není proto ani důvodu předkládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku; viz k tomu zejm. bod [21] rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982,
CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví
, č. 283/81, Recueil, s. 3415, v němž šlo o žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou prvním občanskoprávním senátem Corte suprema di cassazione (Itálie).
[96] Z kritérií testu proporcionality, jak jej vyžaduje český ústavní pořádek i právo Evropské unie, zejména rozsudek Soudního dvora ve věci
, vyplývá, že v konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť to nebude přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah do práva na informační sebeurčení osoby, o níž budou informace poskytovány, bude v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence, a tedy zajištěna kontrola hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v některých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením. Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
– zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,
– zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi),
– zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (např. analýzy, plánování, informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí, logistika, informační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu),
– zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),
– zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.
[99] Účelem druhé z podmínek je zajistit, že i v případech, kdy by za běžných podmínek informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků nebylo proporcionální poskytnout, se taková informace poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na plat zaměstnance jsou vynakládány nehospodárně. Takové pochybnosti se mohou opírat o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze jen stěží předem abstraktně charakterizovat. Toliko namátkou je možno poukázat například na situace, kdy existuje podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.
[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]
ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce
“. Zákon hovoří o „
informacích vztahujících se k jejich působnosti
“, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato „
“ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní
ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že „
“ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.
[104] Oproti tomu § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví, že „[p]
ovinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
“ Uvedené ustanovení se vztahuje na jiné entity než ty, které jsou zahrnuty ve výčtu v § 2 odst. 1 (to naznačuje užití slova „
“ zjevně navazujícího na obsah odstavce 1), pokud jim zákonodárce svěřil pravomoc vrchnostensky rozhodovat o právech a povinnostech osob v oblasti veřejné správy. Je logické, že povinnost poskytovat informace se má u těchto entit vztahovat jen na tu část jejich činnosti, která na ně byla zákonem přenesena a kterou by jinak, pokud by k přenosu rozhodovací pravomoci nedošlo, vůbec nedisponovaly.
[105] Z výše uvedeného je patrné, že povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují informace o platech svých zaměstnanců, pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřejných prostředků (typicky z výdajů některého z veřejných rozpočtů na činnost příslušného povinného subjektu, z
, kterou povinný subjekt obdrží, apod.), a tedy jsou příjemci veřejných prostředků. Povinné subjekty podle odstavce 2 téhož paragrafu tak jsou povinny činit pouze ve vztahu k takovým svým zaměstnancům, kteří se podílejí na rozhodovací činnosti svěřené uvedeným subjektům zákonem, a to samozřejmě i zde pouze za podmínky, že dotyční zaměstnanci jsou příjemci veřejných prostředků. Ve vztahu k jiným svým zaměstnancům takovou povinnost nemají a obecně vzato ani mít nemohou, neboť obecný požadavek platové transparence vztažený na osoby soukromého práva jako zaměstnavatele, pokud se nepodílejí na výkonu veřejné moci ani nemají povahu veřejných institucí, by byl v zásadní kolizi s právem vlastnit majetek (článek 11 Listiny) a právem na podnikání (článek 26 Listiny).
[106] V procesní rovině pak v souvislosti s poskytováním informací o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyvstává otázka, do jaké míry mohou tito zaměstnanci vlastní procesní aktivitou ovlivnit povinný subjekt v tom, zda a případně v jakém rozsahu uvedené informace poskytne, zejména zabránit jejímu poskytnutí, mají-li za to, že informace, která se týká jejich osoby, nemá být poskytnuta.
[107] Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178 správního řádu) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4
[108] Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož „[s]
právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy
“. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).
[109] Poskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě
normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu „
“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „
“ ve smyslu § 82 s. ř. s. (blíže k odlišení obou typů úkonů viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2201/2011 Sb. NSS, body [16] – [21]).
IV. Dopad obecných závěrů rozšířeného senátu na projednávanou věc
[115] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. Podle § 71 odst. 1
Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu však spolu s posouzením rozhodné sporné právní otázky celou věc projednal a rozhodl sám, neboť to považoval za vhodné jednak z důvodů hospodárnosti, jednak i proto, aby rozhodnutím věci samotné mohl na ní ukázat aplikaci obecných závěrů týkajících se sporné právní otázky na konkrétní případ, a tím poskytnout povinným subjektům a správním soudům vodítko pro jiné podobné případy v budoucnu. (...)
S účinností od 1. 4. 2012 byl § 8b změněn zákonem č. 375/2011 Sb.
S účinností od 1. 1. 2011 byl nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.
Například zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 12/2001 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů (zákon o státní pomoci při obnově území).“
Například § 24 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, § 24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.“