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Timestamp: 2019-02-18 19:02:11+00:00
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O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E A DISCRICIONARIEDADE DO ESTUDO PRÉVIO DO IMPACTO AMBIENTAL - Empório do Direito
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E A DISCRICIONARIEDADE DO ESTUDO PRÉVIO DO IMPACTO AMBIENTAL
Wagner Carmo	02/12/2018
O Brasil, em razão de suas potencialidades ambientais, foi e é celeiro de grandes debates socioambientais, disseminando a cultura da preservação do meio ambiente e, também, da criação de órgãos e conselhos com atribuições políticas na área do meio ambiente. Nesse sentido, destaca-se a Constituição Federal de 1988 e a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente.
A primeira vez que a proteção ambiental foi abordada de forma direta em uma Carta Magna foi em 1988. Segundo Édis Milaré (2011, pág. 161), a Constituição Federal de 1988 elevou o meio ambiente à categoria de valor ideal da ordem social, tendo lhe dedicado um capítulo próprio que tornou o direito ao meio ambiente sadio um direito fundamental.
A CF/88, em seu artigo 225, proclamou o meio ambiente como um bem de uso comum do povo, assim como definiu o que o meio ambiente equilibrado é um fator essencial à sadia qualidade de vida.
Decreto-Lei n° 1413/1975
A primeira norma introduzida no ordenamento jurídico brasileiro que fez referência ao estudo do impacto ambiental foi o art. 1° do Decreto-Lei n°1413/75, dispondo que “As indústrias instaladas ou a se instalarem em território nacional são obrigadas a promover as medidas necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da população e da contaminação do meio ambiente”.
O referido decreto constituiu um marco fundamental para a obrigatoriedade jurídica do estudo prévio do impacto ambiental.
A Lei n° 6.803/1980
A lei n° 6.803/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento ambiental nas áreas críticas de poluição, contribuiu, por sua vez, para a consolidação da necessidade do prévio estudo do impacto ambiental, referindo-se especificamente a implantação de zonas de uso estritamente industrial, conforme asseveram os parágrafos 2° e 3° do art. 10 da supracitada Lei.
A Lei n° 6.938/1981
A lei n° 6.938/1981 teve por finalidade criar a) a Política Nacional do Meio Ambiente; b) o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e, c) o do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Comumente, as normas editadas pelo CONAMA são resoluções, sendo que a de maior relevância dentro do estudo do impacto ambiental é a Resolução n° 1 de janeiro de 1986, que teve como atribuição o estabelecimento das diretrizes e dos critérios básicos para a implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, instituindo o EIA- Estudo de Impacto Ambiental e o RIMA- Relatório de Impacto Ambiental, bem como definindo o regramento e as aplicações de tais instrumentos dentro do estudo prévio do impacto ambiental.
O licenciamento ambiental: conceitos e objetivos.
O licenciamento ambiental é um mecanismo restritivo e destinado à controlar as atividades humanas desenvolvidas com a exploração de recursos ambientais a fim de impedir ou mitigar os danos sob o meio ambiente. Nesse sentido, o licenciamento busca manter uma compatibilidade entre o exercício da atividade potencialmente poluidora e as normas ambientais.
O conceito de licenciamento ambiental está disposto no art. 1°, I, da Resolução CONAMA n.º 237/1997, qual seja:
Ao CONAMA é conferida a competência de fixação de normas e padrões para o licenciamento ambiental, o qual deve ser precedido do estudo prévio de impacto ambiental. Além disso, o Decreto n.º 99.274/1990, criado anteriormente a Resolução n.º 237/1997, estabeleceu que o licenciamento ambiental deve ser realizado em etapas, as quais permitam, individual e conjuntamente, uma análise preventiva sobre a implantação do empreendimento e dos requisitos necessários para o seu funcionamento de acordo com as normas e princípios ambientais.
O estudo Prévio de Impacto Ambiental.
O conceito de impacto ambiental não é simples. As consequências geradas no meio ambiente em razão da intervenção humana são tão amplas, que se torna uma missão extremamente difícil avaliar esta multiplicidade de resultados, visto que qualquer atividade humana é desenvolvida através da exploração de recursos naturais.
De uma forma rasa e concisa, podemos conceituar o impacto ambiental como o resultado obtido através da intervenção humana na natureza.
Diante da preocupação com a escassez dos recursos naturais e do crescimento populacional que o Brasil enfrentou e enfrenta, a Constituição da República de 1988 foi a primeira a dedicar um capítulo para o meio ambiente, que se encontra previsto a partir do art. 225, sendo considerado como um direito fundamental, garantindo a todos o direito a um meio ambiente equilibrado e a uma sadia qualidade de vida.
Segundo Édis Milaré (2011, pág. 107):
“[…] o Texto Supremo captou com indiscutível oportunidade o que está na alma nacional – a consciência de que é preciso aprender a conviver em harmonia com a natureza, traduzindo em vários dispositivos aquilo que pode ser considerado um dos sistemas mais abrangentes a atuais do mundo sobre a tutela do meio ambiente. A dimensão conferida ao tema não se resume, a bem ver, aos dispositivos concentrados no Capítulo VI do Título VIII, dirigido à Ordem Social – alcança da mesma forma inúmeros outros regulamentos insertos ao longo do texto nos mais diversos títulos e capítulos, decorrentes do conteúdo multidisciplinar da matéria.”
Portanto, o meio ambiente saudável é indispensável a todos os seres vivos, sendo que a sua contaminação, bem como degradação, traz aspectos negativos fortemente prejudiciais à vida.
Da natureza jurídica e a função do estudo prévio de impacto ambiental.
No ordenamento jurídico brasileiro o estudo prévio de impacto ambiental tem natureza jurídica de constitucional, além de ser instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, conforme assevera o §3° do art. 9° da Lei n.º 6.938/81. Trata-se de um instrumento protetivo que tem por função fornecer à Administração Pública uma base de informações necessárias e essenciais para que se possa tomar decisões mais equilibradas, respeitando a ponderação de interesses entre o desenvolvimento sócio e econômico e a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, ou seja, é um juízo de valor o qual pode ser favorável ou desfavorável ao desenvolvimento de certo e determinado projeto.
A exigência constitucional do licenciamento.
Conforme dispõe o inciso IV do §1° do artigo 225 da Constituição Federal, incube ao Poder Público exigir o licenciamento ambiental que, na forma da lei, é realizado através do Estudo Prévio de Impacto Ambiental para a instalação de qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de degradação ao meio ambiente. É possível perceber que a Constituição Federal de 1988 instituiu a obrigatoriedade do licenciamento ambiental através do Estudo Prévio de Impacto Ambiental.
Dessa maneira, o texto do inciso IV do §1° do artigo 225 da Constituição Federal é aberto, ficando a critério do legislador ordinário criar leis aptas a concretizar o comando constitucional, bem como para definir o conceito de atividade potencialmente causadora de degradação ambiental.
Pode-se afirmar que o licenciamento ambiental no Brasil acontece através do Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA. Trata-se de um verdadeiro marco na evolução ambiental, tendo transformado a visão sobre a temática ambiental. A questão, entretanto, é o debate sobre a obrigatoriedade do EIA em todos os procedimentos de licenciamento ambiental, incluindo todos os empreendimentos e atividades sem critério capaz de ponderar a exigência a partir da relevância da degradação ambiental.
O estudo prévio de impacto ambiental, nas palavras de Édis Milaré é:
“Instrumento de política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos, capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados. Além disso, os procedimentos devem garantir a adoção das medidas de proteção do meio ambiente de- terminadas, no caso de decisão sobre a implantação do projeto”. (2010, p.429).
Por sua vez, a Resolução CONAMA n.º 237/97, no inciso III, do artigo 1° define o estudo de impacto ambiental, a saber:
“[...] todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendi- mento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco”.
Assim, é através do Estudo Prévio do Impacto Ambiental é possível inferir como e com que intensidade aquela determinada atividade desenvolvida pelo ser humano irá afetar o meio ambiente, podendo, assim, diante de tal estudo, analisar e implantar mecanismos que mitiguem o dano ambiental muitas vezes inerentes ao exercício de atividades essenciais para o desenvolvimento da sociedade.
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental encontra-se previsto como uma exigência do constituinte para a viabilidade de instalação de atividades potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. A Constituição Federal ao regulamentar a matéria usou o termo “exigir”, ou seja, a questão não é uma faculdade sujeita à discricionariedade da Administração.
Assim, com o intuito de complementar, ou melhor, regulamentar o disposto no inciso IV, §1° do artigo 225 da Constituição Federal, o CONAMA expediu a Resolução n° 237/1997, com o intuito de atender as determinações da Política Nacional de Meio Ambiente, disposta na Lei n° 6.938/81, indicando os procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental, além de fomentar a sustentabilidade.
A Resolução CONAMA nº 237/97, em seu art. 3°, transcreve o mandamento constitucional anteriormente exposto e determina que o licenciamento ambiental, para empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação ao meio ambiente, seja realizado através de prévio estudo de impacto ambiental (EIA) e do respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (RIMA).
Todavia, no parágrafo único do supracitado artigo, há uma possibilidade de dispensa do estudo prévio de impacto ambiental e do respectivo relatório (EIA/RIMA) quando o órgão competente verificar que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente.
Percebe-se, portanto, que o parágrafo único do art. 3° da Resolução CONAMA n° 237/1997, concedeu ao órgão ou autoridade competente a discricionariedade de definir o que é e quais são as atividades ou empreendimentos potencialmente causadores de significativa degradação ao meio ambiente.
De outra forma, a Resolução CONAMA n.º 308/2002, concedeu ao órgão ambiental responsável, a possibilidade de dispensar o EIA/RIMA quando constatado por estudos técnicos que o empreendimento não causará significativa degradação ao meio ambiente. O poder de dispensar o estudo prévio de impacto ambiental não encontra óbice no ordenamento pátrio, desde que seja devidamente fundamentada, posto que, nas palavras do jurista Paulo de Bessa Antunes (2017, pág. 631), “a dispensa, imotivada, ou em fraude à Constituição, do Estudo de Impacto Ambiental deve ser considerada falta grave do servidor que a autorizar”.
A discricionariedade da avaliação de obras potencialmente causadoras de dano ambiental.
As atividades potencialmente causadoras de degradação ao meio ambiente.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, § 1º, IV, afirma que o Estudo de Impacto Ambiental deve ser exigido quando se referir à atividade potencialmente poluidora ou que possa degradar o meio ambiente.
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
Porém, a discussão que se apresenta no exercício do comando constitucional é a correta interpretação do significado de atividades potencialmente poluidoras ou que possam degradar o meio ambiente e que demandam a presença do estudo prévio de impacto ambiental.
A lei n.º 6.938/81 apresenta conceito extremamente amplo de degradação ambiental, considerando-o como qualquer alteração adversa das características do meio ambiente. Além do mais, no art. 3° da lei citada, a atividade poluidora é conceituada como aquela causadora de degradação da qualidade ambiental e que possa vir a resultar em prejuízos à saúde, ao bem-estar das populações, às atividades sociais e econômicas, à biota, às condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e também ao lançamento de matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
Assim, com o intuito de restringir a interpretação do inciso IV do §1° do artigo 225 da CF/88, o art. 2° da Resolução CONAMA n° 01/86, indica um rol das atividades que, em tese, se enquadram como atividades potencialmente poluidoras. Ou seja, para as atividades não descritas na resolução, cabe ao Poder Executivo definir o enquadramento ou não como potencialmente poluidora.
A definição como atividade potencialmente poluidora pode ser realizada através do critério da seletividade. Pela seletividade, o enquadramento das ações potencialmente causadoras de degradação do meio ambiente pode ser realizado com base no histórico de projetos e revisões já desenvolvidas anteriormente para a mesma atividade ou atividade semelhante, em razão da natureza ou porte do projeto a ser licenciado, entre outros itens.
De uma forma geral, a exegese do art. 2º da Resolução CONAMA n.º 01/86, permite afirmar que o modelo de licenciamento ambiental autoriza a prática da discricionariedade por parte das autoridades públicas na eleição de quais atividades serão submetidas ao Estudo Prévio do Impacto Ambiental, desde que devidamente fundamentada.
As atividades listadas na Resolução CONAMA nº 001/86.
A Resolução CONAMA nº 001/86 surgiu da necessidade de se estabelecerem as definições, as responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental. O art. 2º da Resolução menciona as atividades que dependerão de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental. Importante ressaltar que o elenco não constitui numerus clausus, como bem diz Édis Milaré (2015, pág. 763-764), o que é depreendido da expressão “tais como” que vem descrita no referido artigo.
Logo, nada proíbe que o órgão ambiental responsável, ao se deparar com uma atividade, não mencionada em tal rol e que seja capaz de degradar o meio ambiente, determine ou não a realização do estudo de impacto ambiental, mediante justificativa de ordem técnica.
A Resolução CONAMA nº 237/97
A Resolução CONAMA nº 237/1997 estabelece a atualização e a revisão do procedimento do licenciamento ambiental, bem como as definições, prazos entre outros, trazendo importantes definições no que diz respeito a Licença Ambiental, Estudos Ambientais e Impacto Ambiental.
A resolução também definiu que o órgão ambiental, competente para o licenciamento, será responsável por definir os estudos necessários para realização ou implantação de determinada atividade ou obra utilizadora de recursos naturais. O art. 3º da Resolução CONAMA nº 237/97 aduz que o órgão ambiental competente definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento
Portanto, verifica-se que o dispositivo legal não é taxativo quanto a exigência de estudo prévio para a atividade submetida ao procedimento de licenciamento ambiental; devendo o órgão licenciador avaliar a potencialidade de ocorrer significativa degradação ambiental.
A discricionariedade do estudo prévio do impacto ambiental.
A partir da análise das Resoluções CONAMA n.º 01 e 237, observa-se uma contrariedade pois, como explicado, a Resolução 001/86 enumera atividades que dependerão da elaboração do estudo prévio de impacto ambiental e, a Resolução 237/1997 dispõe que a realização do estudo prévio de impacto ambiental dependerá da verificação do potencial poluidor da atividade, ou seja, a resolução não obriga ou vincula qualquer atividade ao licenciamento ambiental mediante o estudo prévio. Vê-se, portanto, que há uma coalisão entre as Resoluções e, na prática, a prevalência da Resolução CONAMA n.º 237/97.
Assim, o órgão ambiental licenciador, ao vislumbrar que a atividade causa significativa degradação ambiental e mesmo que não esteja prevista no art. 2º da Resolução CONAMA n.º 01/86, poderá exigir o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental, desde que o ato administrativo esteja fundamentado.
Entretanto, o inverso também é verdade, pois, caso o empreendedor possuía atividade que esteja listada no rol do art. 2º da Resolução CONAMA n.º 01/86 e consiga atestar, de início, ao órgão ambiental, que seu empreendimento não causa significativo impacto ambiental; o órgão ambiental, motivadamente, pode dispensar a realização do estudo de impacto ambiental, substituindo-o por outros instrumento de avaliação, como o Relatório de Ausência de Impacto Ambiental.
Há no caso, coalisão entre as resoluções (01/86 e 237/97), resultando em antinomia jurídica, caracterizada pela presença de duas normas conflitantes, válidas e emanadas de autoridade competente, sem que se possa dizer qual delas merecerá aplicação em determinado caso concreto. Os critérios de resolução de antinomias jurídicas, de primeiro grau, são o hierárquico, o cronológico e o da especialidade. Na situação do conflito entre resoluções emanadas pelo mesmo órgão (CONAMA), o critério a ser utilizado é o cronológico, considerando que a Resolução n.º 01 data de 1986 e a Resolução n.º 237 data de 97; ou seja, produzidas em momentos diferentes. Logo, em se tratado de licenciamento ambiental, aplicando a regra cronológica, o parágrafo único do art. 3º da Resolução n.º 237/97 prevalece em face do art. 2º da Resolução nº 001/86; autorizando que o agende público, de forma fundamentada, atue com discricionariedade moderada.
A hipótese sustentada pode ser apurada através do exemplo da atividade listada no inciso IX, do art. 2º, da Resolução n.º 01/86 (atividade de mineração). Noticia Paulo de Bessa Antunes (2018, pág. 750), que a exigência de estudo prévio do impacto ambiental para toda a atividade de mineração é uma questão controversa, pois, há autores que entendem ser inconstitucional a exigência de estudos de impacto ambiental para toda e qualquer atividade de mineração, uma vez que é necessário considerar se o aproveitamento do recurso mineral específico é ou não potencialmente causador de expressivo impacto ambiental.
No mesmo sentido são as lições de Marcelo Gomes de Souza (1995, pág. 133), que sustenta que nem toda atividade de mineração se sujeita ao estudo de impacto ambiental, e que para ser constitucional a exigência de estudos de impacto ambiental para a atividade de mineração é necessário verificar se o aproveitamento do recurso mineral específico é ou não potencialmente causador de expressivo impacto ambiental.
Pelos estudos realizados, a exigibilidade do estudo prévio de impacto ambiental e a respectiva aplicação no licenciamento ambiental; é possível concluir que o ponto central da discussão envolve desatar o conflito entre as Resoluções n.º 01/86 e 237/97.
Nesse sentido, diante do atual do conflito entre as Resoluções expedidas pelo CONAMA, recomenda-se que no processo de licenciamento, a exigência de estudo prévio de impacto ambiental observe a regra contida na Resolução n.º 237/97 em detrimento da Resolução n.º 01/86, desde que a decisão seja fundamentada.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2007.
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Imagem Ilustrativa do Post: Nature // Foto de: Ritesh Agarwal // Sem alterações
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