Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-00035-de-mayo-14-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f9fed729c5da012ae0430a010151012a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-21 00:12:54
Document Index: 52505244

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 65', 'ARTÍCULO 73', 'ARTÍCULO 78', 'artículo 3', 'artículo 73', 'artículo 78', 'artículo 65', 'artículo 78', 'artículo 73', 'artículo 78', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 78', 'artículo 24', 'artículo 73', 'artículo 2', 'artículo 73', 'artículo 78', 'artículo 24', 'artículo 5', 'artículo 125', 'artículo 243', 'artículo 230', 'artículo 233', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 236', 'artículo 231', 'artículo 29', 'artículo 228', 'artículo 152', 'artículo 231', 'artículo 73', 'artículo 2', 'artículo 78', 'artículo 24', 'artículo 2', 'artículo 78', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 73', 'artículo 75', 'artículo 65', 'artículo 78', 'e contrario', 'artículo 78', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 20', 'artículo 75', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 73', 'artículo 65', 'artículo 78', 'artículo 73', 'artículo 2', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 65', 'artículo 78', 'artículo 73', 'artículo 75', 'artículo 78', 'artículo 24', 'artículo 78', 'artículo 25', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 2', 'artículo 78', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 24', 'artículo 78', 'artículo 232', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 73', 'artículo 75', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 12', 'artículo 65', 'artículo 78', 'Artículo 209']

﻿ Auto 2014-00035 de mayo 14 de 2014
AUTO 2014-00035 DE 14 DE MAYO DE 2014
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL. SE SUSPENDE TEMPORALMENTE VARIAS NORMAS QUE PERMITEN A ALGUNAS ENTIDADES ESTATALES COMPRAS Y CONTRATACIONES SIN CUMPLIR EL REQUISITO DE SELECCIÓN OBJETIVA. DE ESTA MANERA, NO TENDRÁ VIGENCIA LA DISPOSICIÓN QUE AUTORIZA LA SELECCIÓN ABREVIADA PARA LA ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS NECESARIOS PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD NACIONAL, COMO LO ESTABLECE EL INCISO 7º DEL ARTÍCULO 3º DEL DECRETO 1510 DEL 2013. TAMBIÉN QUEDO SIN EFECTOS LA NORMA QUE CLASIFICA TODOS Y CADA UNO DE ESTOS ELEMENTOS, ENTRE LOS CUALES SE CUENTA ARMAMENTO, EQUIPOS MÉDICOS, ALIMENTACIÓN, VEHÍCULOS, CONTRATACIÓN DE OBRAS CIVILES, ASÍ COMO TECNOLOGÍA EN MATERIA DE SEGURIDAD CARCELARIA, LA UTILIZADA PARA CONTIENDAS ELECTORALES, LA PROPIA PARA LA RAMA JUDICIAL Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (ARTÍCULO 65). LA DECISIÓN COBIJA LOS APARTES NORMATIVOS QUE EXONERAN AL CONTRATANTE DEL DEBER DE JUSTIFICAR LA MODALIDAD DE CONTRATACIÓN QUE HAYA ESCOGIDO (INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 73) Y AQUELLOS QUE PERMITEN QUE, SIN NECESIDAD DE ESCUCHAR VARIAS OFERTAS, EN LO QUE ATAÑE A LA ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS QUE REQUIEREN RESERVA, ENTIDADES ESTATALES DEL SECTOR DEFENSA, LA DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN NO CUMPLAN CON EL REQUISITO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA (INCISO 1º DEL ARTÍCULO 78). FINALMENTE, SE SUSPENDIÓ LA DISPOSICIÓN QUE CLASIFICA LOS OBJETOS CONTRACTUALES PROPIOS DE DICHA RESERVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SELECCIÓN DEL CONTRATISTA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DAS
Auto 2014-00035 de mayo 14 de 2014
Proceso: 110010326000201400035 00 (50.222)
Se procede a resolver la solicitud de suspensión provisional que elevó la parte actora en relación con el inciso séptimo del artículo 3º, el último inciso del artículo 73 y el primer inciso del artículo 78 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, de manera parcial; y en relación con el artículo 65, el inciso segundo y los numerales 1º al 20 del artículo 78 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, de manera total.
1. En escrito que se presentó el día 24 de febrero de 2014, el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el contenido de los artículos 3º, 65, la letra c) del artículo 73 y el artículo 78 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013.
2. La parte actora con su demanda también solicitó la suspensión provisional de todas las normas demandadas.
4. A través de auto de 21 de abril de 2014 se admitió la demanda y mediante auto separado de esa misma fecha se corrió traslado a las entidades públicas demandadas por el término de 5 días, con el propósito de que se pronunciaran en relación con la solicitud de suspensión provisional que se solicitó en el libelo demandatorio.
5. Intervención de las entidades demandadas y coadyuvantes.
5.1. Ministerio de Defensa.
El ente ministerial, en primer lugar, se pronunció en relación con la suspensión provisional del inciso séptimo del artículo 3º y del artículo 65 del Decreto 1510 de 2013 y al efecto indicó que el parágrafo transitorio del artículo segundo de la Ley 1150 de 2007 había conferido al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar la modalidad de selección abreviada, actividad con la cual no se vulneraban las normas superiores señaladas por el actor.
En cuanto a la censura del artículo 78, el ente interviniente argumentó que la Ley 80 de 1993, en el parágrafo 2º del artículo 24, norma que hoy se encuentra vigente, otorgó facultades al ejecutivo para expedir el reglamento de la contratación directa, tarea que fue justamente realizada por el Decreto 1510 de 2013.
5.2. Departamento Nacional de Planeación.
5.3. Colombia Compra Eficiente.
5.4. Presidencia de la República.
De otro lado, advirtió que el artículo 73 del Decreto demandando no vulnera el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 porque en ningún momento se eximió a las entidades estatales de justificar la modalidad de selección del contratista, en cuanto esta justificación debe formar parte de los estudios y documentos previos, de acuerdo con el numeral 3º del citado artículo 73 del censurado reglamento.
Precisó que el artículo 78 del Decreto 1510 no vulnera el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 porque esta norma no consagra el principio de selección objetiva, sino que establece unas reglas generales relacionadas con el principio de transparencia, siendo el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 el que consagra el principio de selección objetiva. Sobre el particular, además, adujo que el principio de selección objetiva supone que las entidades deben seleccionar el ofrecimiento más favorable para la entidad sin que ello implique la existencia de un proceso competitivo, como la recepción de varias ofertas.
Al respecto conviene señalar, en primer lugar, que según las determinaciones contenidas en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la decisión que decrete una medida cautelar debería ser adoptada por la Sala respectiva, por cuanto dicha disposición establece que en tratándose de corporaciones judiciales, las decisiones a que hace referencia el artículo 243, en sus numerales 1º, 2º, 3º y 4º, deben ser adoptadas en forma colectiva por la Sala correspondiente y ocurre que el siguiente es el tenor literal de dicho numeral 2º:
De conformidad con la disposición legal transcrita se tiene, de un lado, que la petición de una medida cautelar —y la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos lo es porque así lo dispone en forma precisa el numeral 3º del artículo 230 de la Ley 1437, tal como más adelante se determinará— se debe resolver mediante una decisión distinta al auto admisorio de la demanda; de otro lado se encuentra que tal determinación, según el aludido artículo 233 ibídem, debe ser proferida por el magistrado ponente, lo cual encuentra plena concordancia con lo previsto en las normas que le preceden, a saber:
PAR.—Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio” (se destaca).
2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior (...)” (se destaca).
De esta manera, se reitera entonces que con sujeción a los dictados de los artículos 230 y siguientes de la Ley 1437, normas especiales y posteriores respecto del artículo 125 de la misma codificación, la determinación acerca de la procedencia, el decreto, el levantamiento, etc., de una medida cautelar deberá ser proferida por el magistrado ponente —que no por la Sala— cuando la competencia para ello radique en una corporación como ocurre con los tribunales administrativos o con el Consejo de Estado.
Por si lo anterior no fuese suficiente, se tiene que de acuerdo con la excepción prevista en el propio artículo 125 de la Ley 1437, cuando se trata de procesos de única instancia —como sucede en el caso en estudio—, el auto que decrete la medida cautelar debe ser adoptada por el magistrado ponente(1).
También cabe agregar que de conformidad con el artículo 236 de la Ley 1437, “El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso...”, es decir, en atención a la instancia del proceso y al juez que la profiere.
Por consiguiente, si la decisión emanada de una corporación judicial por medio de la cual se decreta una medida cautelar dentro de un proceso que cursa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo resulta pasible del recurso de súplica, ello obedece precisamente a que la propia ley parte del supuesto de que esa clase de decisiones deban ser adoptas por el respectivo magistrado ponente, pues de lo contrario, esto es si fueren adoptadas por la Sala de decisión, dicho medio de impugnación resultaría inviable comoquiera que el recurso de súplica procede “... contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia...” (CPACA, art. 246) (énfasis añadido).
Pues bien, las anteriores disposiciones del citado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular el artículo 231 de la Ley 1437, permiten determinar una variación significativa en cuanto a la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos en relación con aquella que contenía el estatuto anterior (CCA), tanto en aspectos de trámite o de procedimiento, como en las cuestiones sustantivas o de fondo, los cuales conviene destacar.
2.1. Aspectos procedimentales.
a) Oportunidad para solicitar la medida cautelar
Con base en el Código Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo solo se podía solicitar con la demanda o en escrito separado a ella, pero siempre antes de su admisión, es decir que solo podía decretarse antes de que se trabara la relación jurídico procesal; por el contrario, con la entrada en vigencia del nuevo estatuto de lo contencioso administrativo, la mencionada medida podrá decretarse, a petición de parte, “... antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”, lo cual abre paso, además, a que la petición pueda elevarse incluso dentro de la segunda instancia del proceso.
b) Traslado de la solicitud a la parte demandada
“... con el fin de garantizar el debido proceso y en particular el derecho de contradicción... para que ella [la entidad demandada] tenga la posibilidad de exponer sus argumentos, sus puntos de vista y que el juez, al pronunciarse respecto de la petición de amparo cautelar, lo haga sobre la base de haberle brindado esa oportunidad a la entidad demandada para así conocer las dos caras de la moneda —art. 233— y garantizar la efectividad plena del derecho fundamental al debido proceso, consagrado como rector de la actuación judicial en el artículo 29 de la Constitución Política, cuyas dimensiones al derecho de defensa y al principio de contradicción emergen con fuerza y claridad en este punto”(4).
En tanto que en el Código Contencioso Administrativo, el mencionado traslado a la parte demandada, previa definición de la procedencia de la medida cautelar, no se encontraba previsto, por manera que dicha parte solo obtenía conocimiento de la solicitud de la medida y de su consiguiente decreto o denegación, según fuere el caso, con la notificación mismas del propio auto admisorio de la demanda, una vez dicha decisión ya hubiere sido proferida y en relación con la cual, por tanto, solo contaba con el recurso respectivo para controvertirla o impugnarla; en el panorama de la nueva normativa, se repite, la parte destinataria de la medida cautelar tendrá oportunidad de conocer la respectiva solicitud y pronunciarse sobre la misma antes de que el juez del proceso profiera la decisión que corresponda acerca de su procedencia.
c) Decreto oficioso de la medida cautelar
2.2. Aspectos sustanciales.
a) Procedencia de la suspensión provisional en virtud de las normas superiores enunciadas como transgredidas tanto en la petición de la medida cautelar, como en la demanda
Según se expuso, el artículo del 229 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite que la petición de la medida cautelar se eleve en cualquier momento del proceso, incluida la segunda instancia, lo cual evidencia el significado que la nueva ley atribuye a la figura —art. 231 ídem, inc. 1º— al establecer que la suspensión provisional de un acto administrativo puede proceder por la violación de la disposiciones invocadas en la demanda o por la de aquellas que se señalen en el escrito que se presente separado de dicha demanda, mientras que en el anterior régimen legal, la suspensión provisional de los actos administrativos solo podía examinarse a la luz de las disposiciones cuya violación se invocaba únicamente dentro de la petición de la medida cautelar, cuestión que naturalmente amplía el campo de análisis que puede adelantar el juez competente al momento de decidir, así como extiende el haz de fundamentos normativos o cargos formulados en contra del acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos, tal como lo dispone el artículo 228 de la Carta Política, pero sin que esa mayor amplitud reduzca, limite o afecte los derechos de defensa y de contradicción de la parte destinataria de la medida cautelar solicitada, puesto que ella igual siempre estará en posibilidad —y con la carga— de conocer y examinar tanto las normas cuya violación se invoca como las argumentaciones que se formulen acerca del sentido de las alegadas violaciones, ora que obren en el escrito separado contentivo de la solicitud de suspensión provisional, ora que se encuentren consignadas en la demanda.
b) Para la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos, la violación de las normas superiores no requiere ser manifiesta o evidente
Ciertamente, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, disponía que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podía decretar la suspensión provisional de actos administrativos demandados, pero tal medida se encontraba supeditada al cabal cumplimiento de los siguientes presupuestos:
Y en ese sentido, la Jurisprudencia reiterada y consolidada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, desarrollada bajo el imperio del Código Contencioso Administrativo, siempre fue sólida y consistente al determinar que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo el quebranto debía ser evidente, resultante de una “manifiesta infracción” que, por lo tanto, pudiera detectarse fácil y palmariamente, por confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas o respecto de los documentos públicos aportados con la solicitud, es decir que la transgresión al ordenamiento superior debía aparecer prima facie, sin necesidad de lucubración alguna, por la sola comparación, pues en caso contrario la medida debía denegarse para que durante el debate probatorio, propio del proceso, se determinara si las decisiones administrativas cuestionadas adolecían, o no, de ilegalidad y, por ende, ello solo podía establecerse en la sentencia.
Sin embargo, la nueva normativa suprimió aquel presupuesto esencial, en cuya virtud la procedencia de la suspensión provisional pendía del hecho consistente en que la vulneración directa de la norma superior apareciera de bulto, por cuanto el transcrito artículo 231 de la Ley 1437 dispone que tal medida cautelar estará llamada a proceder cuando la violación deprecada “... surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
Al respecto se ha sostenido que la “... exigencia de una infracción calificada, de una infracción manifiesta que el juez la pueda advertir con facilidad del simple cotejo entre el acto demandado y las normas superiores, no aparece ya en la Ley 1437 de 2011 y fue deliberadamente eliminada de la nueva codificación para evitar que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos quede absolutamente restringida a casos excepcionales”(5).
“De esta manera, lo que en el nuevo código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. Entonces ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”(6) (negrillas y subrayas del original).
“a. La Ley 1150 de 2007 dispuso que los contratos “que se requieran para la defensa y seguridad nacional” están sometidos a la modalidad de la contratación abreviada y ordenó que “la entidad deberá justificar de manera previa la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad se selección que se propone adelantar”.
Los artículos 3º y 65 del decreto 1510 de 2013, desconocen la anterior disposición al establecer que determinadas entidades estatales, siempre que sus contratos versen sobre determinados bienes o servicios deben acudir a esta modalidad de selección, sin que aquí resulte relevante cuál es la causa o la finalidad del contrato.
“b. El artículo 73 del decreto, en relación con los contratos sometidos a reserva, eximió a las entidades estatales a cumplir la obligación de “justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar” dispuesta en el artículo 2º [de] la Ley 1150 de 2007 para todos los contratos estatales.
“c. El artículo 78 del decreto 1510 de 2013 dispone que la contratación directa de los bienes sometidos a reserva “debe hacerse en condiciones de mercado, sin que sea necesario recibir varias ofertas” con lo cual viola el principio de selección objetiva previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, conforme con el cual las disposiciones que reglamenta la contratación directa deben garantizar y desarrollar, los principios de economía, transparencia y selección objetiva”.
d. El artículo 2º de la ley 1150 de 2007 incluyó dentro de la modalidad de contratación directa a “La contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS que necesiten reserva para su adquisición” y el artículo 78 del Decreto 1510 de 2013 señala bienes y servicios que deben ser contratados por reserva desconociendo que lo que la necesidad de reserva es una circunstancia vinculada a la finalidad que se persiga con la celebración del contrato que no puede determinarse ex ante de manera general y abstracta.
“Al adoptar esta disposición el decreto permite que, para los contratos allí determinados, se acuda a la contratación directa de manera automática sin establecer, como lo señala la ley, la necesidad de reserva”.
4.1. Del aparte del artículo 3º del Decreto 1510 a través del cual se determinan las entidades que deben acudir al procedimiento de selección abreviada y del artículo 65 del mismo cuerpo reglamentario por el cual se enlistan los bienes y servicios que deben contratarse mediante dicha modalidad de selección.
El tenor literal del inciso séptimo del artículo 3º del Decreto 1510, reza:
“Bienes y servicios para la defensa y seguridad nacional son los adquiridos para ese propósito por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, las entidades del Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia, la Fiscalía General de la Nación, el Inpec, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC, la Unidad Nacional de Protección, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Superior de la Judicatura en las categorías previstas en el artículo 65 del presente decreto”.
14. Adquisición de vehículos para blindar, repuestos para automotores, equipos de seguridad, motocicletas, sistemas de comunicaciones, equipos de rayos X de detección de armas, de explosivos plásticos, de gases y de correspondencia, para la seguridad y protección de los servidores y exservidores de la rama judicial del Ministerio Público.
Considera el demandante que las disposiciones reglamentarias transcritas vulneran el contenido de la letra i) del numeral segundo del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, en cuyo texto se señaló:
En criterio del actor, las referidas normas del decreto reglamentario vulneran la disposición legal que quedó transcrita por cuanto el Gobierno carece de competencia para determinar cuáles son las entidades y las categorías de contratos que puedan sujetarse a esta causal de selección abreviada, en la medida en que tal determinación resulta innecesaria para la aplicación de la ley y, por ende, desborda la potestad reglamentaria; argumentó que mientras el legislador estableció el factor finalístico —entendido como fin— la defensa y seguridad nacionales para acudir a la modalidad de selección abreviada, el ejecutivo distorsionó dicho mandato para en su lugar establecer el supuesto consistente en que la referida modalidad de selección se puede extender a determinadas entidades y para determinados contratos, dejando de lado el propósito perseguido por el legislador, pues varias de las entidades allí enlistadas no guardan relación alguna con la defensa y seguridad nacionales o con el sector defensa el cual cobija exclusivamente y en estricto rigor a las Fuerzas Militares y a la Fuerza de Policía, al igual que sucede con varios de los contratos allí enunciados que nada tienen que ver con ese objetivo.
De entrada el despacho advierte que el mandato legal en cita estableció, de manera clara e inequívoca, que habrá lugar a acudir a la referida modalidad de selección abreviada cuando se trate de la “... contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional”, texto que evidencia y refleja, sin esfuerzos y sin necesidad de efectuar lucubraciones al respecto, que el criterio —único, además— que el legislador consagró en esa disposición para que se pudiera acudir a dicha modalidad de selección indiscutiblemente fue el finalístico, esto es aquel que obliga a desentrañar la finalidad, el propósito o el móvil que en cada caso concreto hubiere determinado la celebración del contrato correspondiente.
En una palabra, la aplicación de la causal de selección abreviada que consagra la referida letra i) del numeral 2º del artículo 2º de la Ley 1150, obliga a identificar la causa del contrato en cuestión.
Así pues, solo cuando el propósito, el móvil o la finalidad de un determinado contrato, esto es cuando su causa la constituya la adquisición de bienes y servicios requeridos para la defensa y seguridad nacionales, podrá operar entonces la aplicación de la norma legal en comento, independientemente de la entidad estatal que concurra a su celebración.
En este punto resulta pertinente señalar que cuando la respectiva entidad estatal contratante proceda a cumplir el mandato legal consistente en motivar y/o exponer la justificación que determine la aplicación de esa modalidad de selección, deberá revelar y sustentar, precisamente, la finalidad que persigue con la celebración del respectivo contrato, tal y como lo ordena el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, según el cual “La entidad deberá justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar”.
Acerca de la satisfacción de este requisito legal ha de aclararse que la sola existencia del acto administrativo justificativo de la modalidad de selección escogida, proferido por la entidad estatal contratante, así como las motivaciones, explicaciones y/o justificaciones que en él se plasmen, si bien constituirá un elemento importante en la identificación de la finalidad, del propósito, del móvil, de la causa del respectivo contrato, no es menos cierto que su sola existencia no garantiza, per se, que la aludida finalidad que impulsa la celebración del respectivo contrato efectivamente se encuentre orientada a satisfacer requerimientos de bienes y servicios para la defensa y seguridad nacionales, puesto que en relación con el criterio finalístico en mención ha de ponerse de presente que lo que importa acerca del mismo es su concreción efectiva y real, que no únicamente formal o aparente, lo cual no impide agregar que la ausencia de tal motivación o justificación, además de constituir un desconocimiento flagrante del citado parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150 —por demás aplicable a todos los procedimientos de selección contractual—, indubitablemente dificultaría en extremo la identificación de dicha finalidad.
Nótese, a título puramente ilustrativo, que cuando las normas legales —incluidas, de manera especial, las que integran el estatuto de contratación estatal— hacen descansar su aplicación en el criterio subjetivo u orgánico, así lo reflejan sin ambages, tal como lo evidencia el texto del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80, modificado por el artículo 15 de la Ley 1150, en cuanto determinó, por razón del tipo o naturaleza de las correspondientes entidades estatales contratantes —que no por la finalidad de los contratos respectivos— que “[l]os contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del estatuto general de contratación de la administración pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades”, criterio subjetivo u orgánico —que no finalístico— que igual se refleja en el artículo 16 de la misma Ley 1150 al determinar que “[l]os contratos que celebren Satena, Indumil, El Hotel Tequendama, la corporación de Ciencia y Tecnología Para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial —Cotecmar— y la corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana —CIAC—, no estarán sujetos a las disposiciones del estatuto general de contratación de la administración pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a su actividad”.
En consecuencia, se impone concluir que en el caso concreto de la previsión normativa contenida en la mencionada letra i) del numeral segundo del artículo segundo de la Ley 1150, para efectos de alcanzar su recta y adecuada aplicación se necesita desentrañar, en cada caso, la finalidad o la causa que hubiere impulsado o motivado la celebración del respectivo negocio jurídico, por manera que solo se alcanzará esa adecuada aplicación normativa si se pone en evidencia que el mismo efectivamente hubiere tenido como fin, como propósito o como móvil el de contratar bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacionales.
Teniendo en cuenta entonces que la letra i) del numeral segundo del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 no consagró un criterio subjetivo u orgánico para optar por la referida modalidad de selección abreviada, puesto que su aplicación se reservó, de manera única y exclusiva, al aludido factor finalístico, igual se impone concluir que el Gobierno Nacional al expedir el inciso séptimo del artículo 3º del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, mediante el cual determinó que las entidades estatales allí enlistadas, en su contratación, debían acudir al procedimiento de selección abreviada, sin duda se apartó del sentido y el alcance de la norma legal que se reglamenta(8), al desarrollar su aplicación con base en un criterio distinto al único que en esa específica causal definió y adoptó el legislador.
Al respecto cabe señalar, contrario a lo sugerido por el actor, que no resulta jurídicamente válido sostener que la norma legal transgredida no requiera reglamentación o menos que el Presidente de la República, en ejercicio de su función reglamentaria conferida por la Carta Política, no pueda disponer de las directrices necesarias para su correcta ejecución a través del respectivo reglamento. Lo que ocurre, sin embargo, es que el ejercicio de dicha potestad constitucionalmente atribuida exige y supone el fiel desarrollo de los criterios señalados por el órgano legislativo, de tal suerte que el respectivo reglamento debe consultar y ajustarse de manera íntegra al marco legal que se pretende reglamentar, por lo cual cabe puntualizar que si la norma legal instaura un criterio finalístico para su aplicación, será ese, y no otro distinto, el criterio que deba desarrollar el Gobierno para su aplicación, cuestión que difiere de lo sucedido en el escenario reglamentario que se analiza, en el cual el ejecutivo, en el inciso séptimo del artículo 3º del Decreto 1510 de 2013, dejó de lado el criterio eminentemente finalístico que adoptó la norma legal en estudio para que se pudiera acudir al procedimiento administrativo de selección abreviada y en su lugar decidió adoptar y desarrollar un criterio diferente, el cual no fue previsto, ni acogido, ni autorizado en esa norma por el legislador.
A las misma conclusiones que aquí se han expuesto, arriba el despacho en lo que concierne al también demandado artículo 65 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, a través del cual el Gobierno Nacional enlistó, por su objeto contractual —que no por su finalidad—, varios negocios que, en forma imperativa e ineludible, deberían sujetarse al procedimiento de selección abreviada de menor cuantía en cuanto se trate de “... la contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional”.
“... para que se configure un acto jurídico no basta cualquier manifestación de voluntad, sino que es necesario que el agente o agentes persigan un objeto jurídico, cual es la creación, modificación o extinción de relaciones de tal índole, aunque no se ocupen en señalar pormenorizadamente todo el contenido específico de dicho acto, ya que las normas jurídicas pertinentes al reconocerlo se ponen en movimiento y se encargan, por vía imperativa o supletiva, de llenar los vacíos de que adolezca.
Lo anteriormente dicho permite establecer la distinción entre el objeto genérico y el objeto específico de los actos jurídicos. El primero consiste en esa intención abstracta de participar en la regulación de las relaciones sociales, en el ejercicio de la facultad que para ello confiere a los particulares el postulado de la autonomía de la voluntad privada, o sea que es un requisito también genérico de todo acto jurídico. El segundo, que es el que aquí nos interesa, está constituido por el contenido específico de cada acto, determinado por las regulaciones voluntarias de los agentes o, en su defecto, por las normas destinadas a complementar o a suplir la voluntad deficiente o faltante, según la naturaleza del mencionado acto. Así para que exista una compraventa es suficiente que las partes manifiesten su intención de obligarse recíprocamente y que convengan en la cosa vendida y en el precio (elementos esenciales), porque la ley ya se ha ocupado en señalar todos los efectos propios de dicho contrato (elementos naturales), tales como el régimen de saneamiento por evicción o por vicios redhibitorios de la cosa vendida, etc., a lo que se agrega que dichas pates también pueden descartar o modificar estos efectos legales, en cuanto las normas respectivas sean de índole supletiva (elementos accidentales) (...).
De suerte que el objeto de los actos jurídicos se identifica con el contenido jurídico específico de ellos (objeto especifico), o sea, con los efectos de dicha índole que están llamados a producirse, bien sea en razón de la voluntad de los agentes, o bien por ministerio de la ley”(12).
“Cuando el objeto consiste en entregar [una] cosa material que no existe ni llega a existir, o que no está determinada, ni es determinable, y cuando consiste en ejecutar o abstenerse de ejecutar un hecho físicamente imposible, la obligación es inexistente. Cuando la cosa material esta fuera del comercio, o el hecho o la abstención son moralmente imposibles, la obligación es inválida. En estos dos últimos casos el objeto se llama ilícito”(13).
Así mismo, los tratadistas Ospina Fernández y Ospina Acosta al referirse a la causa del negocio jurídico señalan que la misma se identifica con “... los móviles que inducen a las personas a la celebración de los actos jurídicos”(14).
Hechas las anteriores precisiones, el despacho concluye que el demandado artículo 65 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, al igual que ocurrió al efectuar el examen preliminar del también demandado artículo 3º, no desarrolló el criterio finalístico que adoptó la Ley 1150 de 2007 al regular la aludida causal de selección abreviada; en este caso particular, se tiene con claridad que el ejecutivo, al establecer un listado de objetos contractuales que por su relación material con la defensa y seguridad nacionales determinarían la aplicación de dicha causal, acudió a definir y desarrollar un criterio objetivo o material que no coincide con el tantas veces referido criterio finalístico contemplado en la norma legal que se reglamenta.
Por último, en relación con el argumento de los intervinientes que defienden la legalidad de la norma demandada, según el cual para la debida operatividad y cumplida ejecución de la disposición legal resultaba necesario una categorización de las entidades estatales —criterio subjetivo u orgánico— y una identificación de los bienes y servicios susceptibles de contratación —criterio objetivo o material— para entender que la conjugación de unos y otros asegurarían que los contratos respectivos serían los que corresponderían a la adquisición de bienes y servicios para la seguridad y defensa nacionales, se impone reiterar que la reglamentación de los mandatos legales solo puede atender a los lineamientos y criterios que el mismo legislador hubiere adoptado o autorizado sobre la materia. En consecuencia, dado que el criterio que consagró el legislador para acudir a dicha modalidad de selección fue el de la finalidad, resulta evidente que la reglamentación no puede hacerse extensiva o desarrollarse a partir de criterios distintos a los consagrados por el imperativo legal.
Todo cuanto ha sido expuesto basta para que en esta oportunidad el despacho acceda a decretar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada en relación con el inciso séptimo del artículo 3º y del artículo 65, ambos preceptos del Decreto Reglamentario 1510 de 2013.
4.2. De la letra (c) del inciso final del artículo 73 del Decreto 1510 el cual exime a la entidad estatal contratante de la obligación de expedir el acto administrativo en el que se justifica la modalidad de selección.
Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales a), b) y c) del artículo 75 del presente decreto” (el aparte destacado por el despacho es sobre el cual recae la censura).
“ART. 75.—No publicidad de estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos elaborados para los siguientes procesos de contratación no son públicos: a) la contratación de empréstitos; b) los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Banco de la República, y c) los contratos a los que se refiere el numeral 17 del artículo 65 y el artículo 78 del presente decreto” (se resalta el segmento normativo demandado).
“20. Los bienes y servicios enumerados en el presente artículo contratados con personas extranjeras de derecho público, o con proveedores autorizados por estas”.
La simple lectura de las normas transcritas, palmariamente contrario a lo que sostienen algunas de las intervenciones de varias de las entidades que se oponen a la prosperidad de las peticiones del demandante, refleja con claridad que el decreto reglamentario eximió de la obligación legal de expedir acto administrativo justificativo de la modalidad de selección de contratación directa, en cuanto esa decisión administrativa forma parte de los “documentos previos elaborados para los... procesos de contratación”, en los siguientes casos:
A) Cuando se trate de “[l[os contratos celebrados por la Fiscalía General de la Nación o el Consejo Superior de la Judicatura que requieren reserva”;
B) Cuando se trate del proceso para adquirir bienes y servicios en el sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva” en relación con los bienes y servicios enlistados en los numerales 1º al 20 del artículo 78 del decreto demandado.
A juicio del despacho, tal como lo sostiene la parte demandante, la disposición cuestionada transgrede de manera ostensible la previsión legal contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, por cuya virtud se dispuso:
“La potestad reglamentaria se caracteriza porque los actos expedidos están subordinados a la ley que reglamentan, de modo que no pueden modificar las disposiciones contenidas en ella. Si el ejecutivo desborda la facultad reglamentaria y se arroga una competencia de la que carece, termina por invadir la órbita del legislador, al punto de colegislar conjuntamente con él”(16) (se destaca).
En este punto resulta preciso recordar que en pasada oportunidad la Sección Tercera de esta corporación al pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional del parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto Reglamentario 2474 de 2008, mediante el cual se suprimió la obligación de expedir acto administrativo para justificar la modalidad de selección escogida en los casos en que se contratara la prestación de servicios y apoyo a la gestión, si bien suspendió los efectos de la norma impugnada tras encontrarla ilegal por contemplar excepciones no previstas en la ley que se reglamentaba, lo cierto es que al decidir el fondo del asunto la Sección Tercera(17) se abstuvo de declarar su nulidad con fundamento en el hecho de que la obligación de justificar la modalidad de selección de todas maneras subsistía por cuenta del artículo 3.3 del citado reglamento mediante el cual se exigía que al realizar los estudios previos debían expresarse los fundamentos jurídicos que soportaran la modalidad se selección escogida.
Al respecto, el despacho considera pertinente aclarar que aun cuando varias de las entidades intervinientes sostuvieron que no existía vulneración alguna del parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1150 por cuanto el reglamento en su artículo 20, numeral 3º, establecía que todas las entidades estatales debían incluir en los estudios y documentos previos la modalidad de selección del contratista y su justificación, lo cierto es que esta regla, por lo menos en cuanto a la publicación de los mismos, como se advirtió, fue exceptuada por cuenta del artículo 75 del mismo decreto, circunstancia que impone concluir que a pesar de que subsista el deber de justificar en los estudios previos la modalidad de selección escogida, la eliminación del deber de publicarlos y con ello de revelar su motivación en este preciso evento, impide la cristalización del principio de transparencia que entre otras reglas para su materialización supone el deber de publicidad de todos los actos y procedimientos, tal y como lo dispone el parágrafo segundo, numeral primero, del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007(19), precepto legal que en esta materia no hace más que dar desarrollo al principio constitucional de publicidad, erigido expresamente por el artículo 209(20) supremo en uno de los rectores de la función administrativa, dentro de la cual se encuentra incorporada, claro está, la actividad contractual del Estado(21).
En consecuencia, al hallarse configurada la violación directa del parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, para el despacho resulta procedente suspender, de manera provisional y parcial, los efectos de la letra c) del inciso final del artículo 73 del Decreto 1510 de 2013, en cuanto dispone que no será necesario expedir acto administrativo de justificación de la contratación para “c) los contratos a los que se refiere el numeral 17 del artículo 65 y el artículo 78 del presente decreto”.
Al respecto resulta de la mayor importancia destacar que la suspensión provisional que se dispondrá en relación con los efectos de la demandada letra c) del inciso final del artículo 73 del Decreto 1510 de 2013, no cobija la totalidad de los alcances de su contenido sino, exclusivamente, aquellos que coliden de manera directa con el transcrito parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150, puesto que solo a ese aspecto hizo referencia la solicitud de la medida cautelar que aquí se resuelve.
Para mayor claridad conviene señalar que la mencionada letra c), como no podía ser de otra manera, se encuentra afectada por las hipótesis normativas del artículo 75 del Decreto 1510, las cuales no se contraen a la justificación previa a la apertura del proceso de selección de los fundamentos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar —que es el único aspecto sobre el cual versa el análisis efectuado en la presente providencia, así como la decisión contenida en la misma— sino que comprende muchas más, puesto que el aludido artículo 75 del cual forma parte la mencionada letra c) se ocupa, sin distinción alguna, de eximir de publicidad a la totalidad de “[l]os estudios y documentos previos elaborados para los... procesos de contratación” a “que se refiere el numeral 17 del artículo 65 y el artículo 78 del presente decreto”.
En consecuencia, se suspenderá, de manera provisional y parcial, el inciso final del artículo 73 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, en el aparte que reza “y (c) del artículo 75 del presente decreto”, pero solo en cuanto corresponde a la exoneración que dicha norma contiene respecto del deber de justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar.
4.3. Del aparte del artículo 78 del Decreto 1510 de 2013, por el cual en los casos de contratación directa de los bienes que requieren reserva para su adquisición para el sector defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección, se estableció que no será necesario recibir varias ofertas.
“ART. 78.—Contratación de bienes y servicios en el sector defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que necesiten reserva para su adquisición. Las entidades estatales no están obligadas a publicar los documentos del proceso para adquirir bienes y servicios en el sector defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva. En estos procesos de contratación la adquisición debe hacerse en condiciones de mercado sin que sea necesario recibir varias ofertas” (el aparte que se resalta y se resalta constituye la materia de demanda).
Según el demandante, al establecerse en el reglamento que no será necesario recibir varias ofertas para acudir a la contratación directa de bienes sometidos a reserva, habrían quedado excluidos los principios de selección objetiva y transparencia que disciplina la Ley 80, los cuales conservan plena vigencia, pues, en su sentir, se habría autorizado la contratación directa sin reglamentar la existencia de algún procedimiento previo que le abriera paso a la celebración del negocio jurídico correspondiente y, en esa medida, se habría contrariado abiertamente lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 24 de dicho estatuto, de conformidad con el cual:
Para el despacho, la lectura de la norma reglamentaria, en su parte acusada, “sin que sea necesario recibir varias ofertas”, ofrece dos interpretaciones que merecen un especial pronunciamiento.
Ciertamente, el texto completo del inciso 1º del artículo 78 de Decreto 1510, del cual forma parte el segmento normativo demandado, permite evidenciar que esa disposición reglamentaria exonera o autoriza a las entidades estatales del sector defensa, a la Dirección Nacional de Inteligencia y a la Unidad Nacional de Protección, para que en la contratación de bienes y servicios que necesiten reserva, no deban publicar los documentos del respectivo procedimiento administrativo de selección contractual; así mismo, la norma reglamentaria en cita autoriza a esas mismas entidades estatales para que en esos específicos procedimientos administrativos de selección contractual —es decir los que versen sobre la contratación de bienes y servicios que necesiten reserva— puedan proceder, en condiciones de mercado, sin que sea necesario recibir varias ofertas.
“ART. 42.—De cuando se declara desierta la licitación o concurso de méritos. El jefe del organismo respectivo declarará desierta la licitación o el concurso de méritos:
En los casos previstos en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º de este artículo, la declaratoria deberá hacerse mediante resolución motivada” (se resalta por fuera del texto original).
“ART. 30.—De como se realiza la licitación pública. La licitación pública se efectuará conforme a las siguientes reglas:
“2) La entidad interesada elaborará un pliego de condiciones que, además de lo que se considere necesario para identificar la licitación, contenga en forma expresa y completa:
“i. El número mínimo de participantes hábiles exigido para que la licitación no sea declarada desierta, el cual no podrá ser inferior a dos” (se deja resaltado).
Así pues, según los precisos dictados imperativos del referido cuerpo normativo, contentivo del anterior estatuto de contratación administrativa, resultaba improcedente adjudicar una licitación pública si a su desarrollo únicamente concurría un (1) solo proponente, puesto que la norma legal exigía, de manera mandatoria, la presencia del número plural de proponentes hábiles que en cada caso concreto determinase el respectivo pliego de condiciones, sin que ese número pudiere ser inferior a dos (2) oferentes hábiles, so pena de tener que declararse desierto el correspondiente procedimiento administrativo de licitación.
“Como un corolario de la eliminación del requisito de la concurrencia obligatoria de propuestas en los procedimientos de selección, el proyecto suprime la obligación de declarar desierta la licitación o concurso por esa causa, pues ha sido justificada y, por lo demás, reiterada la crítica que de tiempo atrás se ha formulado a ese imperativo en cuanto que por definición el proceso de selección debe adelantarse en forma absolutamente transparente y, por consiguiente, con plenas garantías de información y publicidad que aseguren la igualdad de oportunidades, resultando por ello carente de toda justificación que en el evento de presentarse un solo proponente que de acuerdo con el criterio de selección objetiva reúna los requisitos y cumpla las condiciones exigidas por la entidad pública contratante, esta deba abstenerse de contratar con dicho proponente por no haber habido concurrencia, viéndose de esa manera abocada a la necesidad de realizar un nuevo proceso licitatorio, o de concurso que, a todas luces, no se compadece con los criterios de agilidad, eficiencia y oportunidad que deben predominar en las actuaciones administrativas.
“Para la sala es claro que el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pretende poner término a la declaración de desierta de la licitación por falta de concurrencia de oferentes. Una interpretación sistemática de esa norma con las demás de la ley que se refieren a la selección objetiva del contratista, permiten concluir que la presentación de una sola oferta no es suficiente para que se proceda a la declaratoria de desierta de la licitación. En este caso puede la administración adjudicar el contrato al oferente único, siempre y cuando su propuesta cumpla con todos los requisitos del pliego de condiciones y se ajuste a sus exigencias, ya que la objetividad no la determina, por sí sola, la pluralidad de ofertas.
“Por consiguiente, a partir de la expedición de la Ley 80 de 1993 no es necesaria la existencia de por lo menos dos propuestas que cumplan con las condiciones de la licitación para que pueda procederse a la adjudicación del contrato. Hoy la presentación de una sola oferta no es causal que frustre el proceso licitatorio, como sí lo era en vigencia del decreto ley 222 de 1983”(22) (se deja resaltado y subrayado (sic)).
Bajo este entendido y retomando el examen del caso concreto, cabe concluir en que cuando alguna de las entidades a que se refiere el citado artículo 78 del Decreto 1510 de 2013, pretenda realizar la contratación directa de bienes o servicios sometidos a reserva y solo se presente una oferta, esta situación no tendría que impedir o afectar la posibilidad de efectuar válidamente la correspondiente adjudicación y la consiguiente celebración del respectivo contrato, pues lo que cobra verdadera relevancia es que al interior de la entidad se hayan agotado todas las herramientas tendientes a garantizar una invitación o convocatoria transparente.
“Lo anterior significa que la administración está obligada, aún en los eventos de contratación directa definidos en la ley, a garantizar la libre concurrencia de los participantes, fijar las bases de participación, determinar los criterios de evaluación de las ofertas, adelantar los análisis pertinentes de las propuestas presentadas, con criterios de objetividad y transparencia garantizando la igualdad e imparcialidad respecto de los oferentes, con el fin de adjudicar a aquel, cuya propuesta sea la más conveniente para el interés público y la satisfacción de la necesidades de la comunidad. Significa entonces que la modalidad de contratación directa prevista en la ley, no puede ser utilizada por la administración para seleccionar a su arbitrio al contratista que le simpatiza, puesto que la ley le impone el deber de respetar los principios de transparencia, selección objetiva, economía, igualdad, imparcialidad, publicidad y libre concurrencia, como orientadores de la actividad contractual y de esta manera garantizar que la selección se cumpla en condiciones de igualdad para que la propuesta escogida sea la más favorable para los intereses de la entidad”(23).
En el escenario de este entendimiento de la norma demandada, le asiste la razón al demandante en cuanto manifiesta que el Decreto Reglamentario 1510 de 2013, en la parte final del primer inciso de su artículo 78, se apartó de la observancia del principio de selección objetiva desarrollado por el estatuto de contratación estatal.
En línea con la conclusión que antecede resulta menester entonces que la decisión que debe adoptarse en relación con la solicitada medida de suspensión provisional requiere modularse a través del respectivo condicionamiento de que debe ser objeto. Al respecto, la Corte Constitucional al resolver sobre la inconstitucionalidad de una norma, consideraciones que para el caso son extensivas, naturalmente no por ser el mismo tipo de acción la que se conoce sino por versar sobre los efectos del retiro del ordenamiento, así sea de forma provisional, de una previsión normativa, en este caso, de una disposición reglamentaria, sobre la respectiva decisión condicionada ha señalado que “esta medida de preservación jurídica, auspiciada por el principio de conservación del derecho y desplegada en torno a la interpretación armónica de la ley, evita la supresión graciosa de normas jurídicas, el consiguiente empobrecimiento de la normatividad así como propende al fortalecimiento del espíritu democrático mediante el respeto por la voluntad del legislador”(24).
En el orden de ideas que ha quedado expuesto, el despacho procederá a suspender provisionalmente, de manera condicionada, los efectos de la parte final del primer inciso del artículo 78 del Decreto 1510, “sin que sea necesario recibir varias ofertas”, solo en cuanto se entienda que la autorización que contiene la norma demanda incluya o comprenda también la pretermisión del deber de solicitar varias ofertas.
La parte actora señaló que el artículo 78 del Decreto 1510 de 2013 contraría la letra d) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, en la medida en que dicha norma legal simplemente dispone que la contratación directa procedería en los casos de contratación de bienes y servicios del Sector Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición, sin que el legislador haya conferido facultades al ejecutivo para indicar en el decreto reglamentario cuáles contratos deberían celebrarse de este modo, pues la condición de la reserva constituía una particularidad que concernía determinar al representante legal de la entidad, con anterioridad al procedimiento de selección, dependiendo de las circunstancias que rodeen cada caso concreto.
Con base en los argumentos expuestos consideró el actor que en este evento no existía necesidad de reglamentación en tanto la norma era muy clara al establecer que el criterio para acudir a la contratación directa para la adquisición de bienes y servicios del sector defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— aludía a la determinación de si sobre ellos recaía la necesidad de reserva; además, señaló que el artículo 78 del mencionado decreto había excedido la potestad reglamentaria pues a partir del mismo no se propendía por la ejecución de la ley sino por su interpretación, puesto que se estaba interpretando el alcance de la noción de “reserva” al enunciar un listado taxativo de los casos en que esta se configuraba, función que resultaba privativa de los órganos legislativo y jurisdiccional.
20. Los bienes y servicios enumerados en el presente artículo contratados con personas extranjeras de derecho público, o con proveedores autorizados por estas”.
d) La contratación de bienes y servicios en el sector defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición”.
Ciertamente, la letra d) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 consagró como causal para la modalidad de selección de contratación directa, la contratación de bienes y servicios en el sector defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— que necesitaran reserva.
En relación con este aspecto, el despacho estima pertinente advertir, ello no con el ánimo de abordar un estudio oficioso del cargo, sino con el propósito de desentrañar de mejor manera el alcance y el contenido de la letra d) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, cuya vulneración precisamente fue alegada por el actor, que la reserva sin duda constituye una excepción al principio de raigambre constitucional de publicidad que, por regla general, debe regir en toda función administrativa.
Este principio de publicidad de igual manera se encuentra recogido en el ya revisado parágrafo 1º del mismo artículo 2º de la Ley 1150, según el cual “[l]a entidad deberá justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar”, a lo cual se debe añadir lo dispuesto en el parágrafo segundo de esa misma norma, según cuyo tenor:
Se dará publicidad a todos los procedimientos y actos”.
En este contexto legal, emerge con claridad que en cuanto la circunstancia de la contratación sometida a reserva constituye una excepción frente al aludido principio constitucional de publicidad(25) que constituye la regla general y que está llamado a orientar todas las actuaciones de la administración pública, el desarrollo de tal excepción y su detallada regulación acerca de los eventos e hipótesis en los que tiene cabida, tal y como lo sostiene el demandante, solo puede estar en cabeza del legislador, sin que sea posible que el Gobierno Nacional asuma, a través del reglamento, la definición de tales excepciones.
No puede perderse de vista que de conformidad con las más elementales reglas de la lógica formal y de hermenéutica jurídica, se tiene que las excepciones a una regla general deben consagrarse de manera expresa, amén de que la creación de las excepciones únicamente compete a quien tiene la capacidad de adoptar, modificar o revocar la correspondiente regla general o se encuentra expresamente facultado para ello —como suele ocurrir con el legislador respecto de la consagración de excepciones a determinados postulados constitucionales— y, por tanto, las excepciones deben obrar en normas de igual o superior jerarquía a aquella que contiene o consagra la regla general.
Ahora bien, en punto a los argumentos expuestos por el Ministerio de Defensa en relación con el tema, resulta imperativo precisar que si bien el parágrafo 2º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 dispuso que el Gobierno Nacional debía expedir el reglamento para la modalidad de contratación directa, a través del cual se desarrollaran y garantizaran los principios de economía, transparencia y selección objetiva, lo cierto es que la potestad reglamentaria en este caso fue desbordada al reglamentar una circunstancia constitutiva de excepción a un principio constitucional cuya competencia recae de manera exclusiva en el Congreso de la República. En consecuencia, la medida de suspensión provisional del artículo 78 del Decreto 1510 de 2013 debe ser accedida.
Finalmente, se precisa que de conformidad con lo normado en el inciso final del artículo 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “[n]o se requerirá de caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos...”.
1. SUSPENDER, de manera provisional, en su totalidad, el inciso séptimo del artículo 3º del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, en el cual se encuentra contenida la definición de las entidades estatales que podrían acudir al procedimiento de selección abreviada para la contratación de bienes y servicios requeridos para la defensa y seguridad nacionales.
2. SUSPENDER, de manera provisional, en su totalidad, el artículo 65 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, mediante el cual se realizó un listado de los contratos y/o los bienes y servicios requeridos para la defensa y seguridad nacional respecto de los cuales estaba llamada a operar la causal de selección abreviada.
3. SUSPENDER, de manera provisional y parcial, el inciso final del artículo 73 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, en el aparte que reza “y (c) del artículo 75 del presente decreto”, pero solo en cuanto corresponde a la exoneración que dicha norma contiene respecto del deber de justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone adelantar.
4. SUSPENDER, de manera provisional y parcial, de forma condicionada, el segmento del primer inciso del artículo 78 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013 que determina “sin que sea necesario recibir varias ofertas”, pero únicamente en cuanto se entienda que esa norma autoriza a las entidades estatales del sector defensa, a la Dirección Nacional de Inteligencia y a la Unidad Nacional de Protección, en los casos de adquisición de bienes y servicios que requieren reserva, para que celebren los correspondientes contratos sin dar cumplimiento al principio de selección objetiva y, por tanto, prescindiendo de cualquier modalidad encaminada a obtener pluralidad de ofertas.
5. SUSPENDER, de manera provisional, en su totalidad, el segundo inciso del artículo 78 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, incluyendo sus numerales 1º al 20, en el cual se dispone “Los siguientes bienes, obras y servicios requieren reserva para su adquisición”, así como se enlistan los bienes, obras y servicios que requieren reserva para su adquisición.
6. RECONOCER personería al abogado Carlos Alberto Saboya González, portador de la tarjeta profesional 139.177 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la entidad interviniente, Ministerio de Defensa, en los términos del poder obrante a folio 25 del cuaderno de la suspensión provisional.
7. RECONOCER personería al abogado Andrés Tapias Torres, portador de la tarjeta profesional 88.890 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos del poder obrante a folio 67 del cuaderno de la suspensión provisional.
8. RECONOCER personería al abogado José Camilo Guzmán Santos, secretario general de Colombia Compra Eficiente, como representante judicial de la entidad interviniente Colombia Compra Eficiente, de conformidad con los documentos aportados a folios 53-58 del cuaderno de la suspensión provisional.
9. Previo a reconocer personería para actuar al apoderado del demandado Departamento Administrativo Nacional de Planeación, por secretaría de la sección, REQUIÉRASE a dicha entidad con el fin de que aporte copia íntegra del acta en la cual conste la posesión en el cargo de quien otorgó el poder correspondiente actuando en calidad de jefe de la oficina jurídica del Departamento Nacional de Planeación.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 24 de enero de 2013, Expediente 11001-03-28-000-2012-00068-00; M.P. Susana Buitrago Valencia.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Expediente 11001-03-24-000-2012-00290-00; M.P. Guillermo Vargas Ayala, en Sala Unitaria.
(8) Esta consideración se soporta en las reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes, contenidas en la Ley 153 de 1887, en cuanto que la norma reglamentaria no puede disponer una aplicación contraria a la ley reglamentada, de acuerdo con el artículo 12, a cuyo tenor:
“ART. 12.—Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución [y a] las leyes”.
(10) Diez-Picazo y Gullón. “Sistema de derecho civil”. Editorial Civitas, Madrid, 1980. 6ª edición.
(11) Albaladejo, M. “Derecho civil”. Tomo I. Vol. 2. Editorial Bosch. Barcelona, 1989, 13ª edición.
(12) Ospina Fernandez, Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. Editorial Temis, Quinta Edición. Bogotá 1998. Págs. 237-238.
(13) Uribe Holguín, Ricardo. De las obligaciones y del contrato en general. Ediciones Rosaristas.1980. Pág. 12.
(14) Ospina Fernandez, Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. Editorial Temis, quinta edición. Bogotá 1998. Pág. 277.
(15) Uribe Holguín, Ricardo. De las obligaciones y del contrato en general. Ediciones Rosaristas.1980. Pág. 273-278.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de noviembre de 2005, Expediente 14.501; M.P. Ramiro Saavedra Becerra, reiterada en auto de 12 de diciembre de 2007, Expediente 34.144.
(17) Sección Tercera del Consejo de Estado, 7 de marzo de 2011, Expediente 37.044, C.P. Enrique Gil Botero.
(18) ART. 75.—No publicidad de estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos elaborados para los siguientes procesos de contratación no son públicos: a) la contratación de empréstitos; b) los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Banco de la República, y c) los contratos a los que se refiere el numeral 17 del artículo 65 y el artículo 78 del presente decreto.
(19) PAR. 2º—El procedimiento aplicable para la ejecución de cada una de las causales a que se refiere el numeral 2º del presente artículo, deberá observar los principios de transparencia, economía, responsabilidad y las siguientes reglas:
(20) Articulo 209 Constitución Política. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
(21) Sobre el particular ver sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 22 de febrero de 2007, Expediente AP 2004-00726, C.P. Alier Hernández Enríquez. “Ahora bien, como la actividad contractual del Estado bien puede servir de mecanismo de expresión de la función administrativa, “El contrato administrativo no es sino una forma de la actividad administrativa, es decir, de aquella actividad estatal ‘que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos —que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos-condición— y operaciones materiales’ (Sayagués). La actividad administrativa es, en esencia, una actividad teleológica, que está enderezada al logro de una finalidad, la cual es la satisfacción de las necesidades colectivas y la obtención de los fines propios del Estado”.
(22) Consejo de Estado. Sentencia del 24 de junio de 2004. Expediente: 15235. M.P. Ricardo Hoyos Duque.
(23) Sección Tercera, 25 de febrero de 2009, Expediente 15797, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(24) Sentencia C-656-03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(25) Artículo 209 de la Constitución Política.