Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20009504
Timestamp: 2019-07-23 15:33:44
Document Index: 380480984

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C-121 de 2006
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020009504CC-SENTENCIAC121200622/02/2006CC-SENTENCIA_C_121__2006_22/02/2006200095042006Sentencia C-121/06 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO- Concepto TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES- Fijación excepcional por autoridades distintas a los órganos de representación popular METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES- Debe ser fijado por la Ley, Ordenanzas o Acuerdos. PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO -Concepto PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO -No se opone al carácter general de las normas tributarias PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTO -No violación a pesar de que uno de los elementos del tributo no esté determinado en la ley pero si sea determinable AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES- Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES- Manifestación como poder de autogobierno y autoadministración TRIBUTO TERRITORIAL- Límites del legislador IGUALDAD EN TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES -Debe entenderse dentro de cada jurisdicción y no en el plano nacional AUTONOMIA IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS- Límites AUTONOMIA IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS- Competencia para determinar elementos de obligación tributaria PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES- Tensión IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Carácter municipal IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Factor territorial como determinante del sujeto activo AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES E IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Norma que señala de manera general hecho gravado y municipio al que corresponde percibir el tributo/ PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO E IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Norma que señala de manera general hecho gravado y municipio al que corresponde percibir tributo La Corte encuentra que la norma acusada -artículo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 195 del Decreto 1333 de 1986- establece una regla general conforme a la cual el municipio llamado a percibir el impuesto de industria y comercio, es decir el sujeto activo de este tributo, es aquel donde se lleva a cabo la actividad comercial, industrial o de servicios. Empero, existen otras disposiciones, también de rango legal, que hacen indicaciones más precisas en torno a dónde deben entenderse realizadas algunas de las actividades gravadas. La Corte estima que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que define al Estado como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a señalar de manera general cuál es el hecho gravado con el impuesto de industria y comercio (actividades industriales, comerciales y de servicio), y el factor territorial que determina cuál es el municipio llamado a percibirlo (realización de tales actividades en la jurisdicción municipal respectiva). Al proceder de esta manera, el legislador deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar o no el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar de manera específica aquellas actividades que caen bajo la descripción genérica del hecho gravado que hace el legislador, pudiendo también reglamentar el recaudo, fiscalización, control y ejecución del tributo. Así, la norma concilia de manera adecuada los principios de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador. DOBLE TRIBUTACION- Alcance de la prohibición CONSEJO DE ESTADO -Pronunciamientos relacionados con la doble tributación en impuesto de industria y comercio PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Determinación del sujeto activo Se pregunta la Corte si, como lo afirma la demanda, la indeterminación del artículo 32 de la Ley 14 de 1983 es tal, y los problemas interpretativos que ocasiona son de tal envergadura, que en realidad estos son irresolubles debido a la "oscuridad invencible del texto legal", por lo cual la expresión demandada del artículo 32 debe ser considerada inexequible al no respetar el principio de certeza del tributo, conforme al cual los elementos del mismo deben ser determinados con suficiente claridad y precisión. Al respecto la Corte aprecia lo siguiente: los problemas interpretativos que denuncia la demanda no provienen tanto de lo que la norma prescribe, sino más bien de la forma en que la misma ha sido desarrollada o aplicada. No obstante, debe admitirse que el carácter absolutamente general de las pautas fijadas por el legislador en el artículo 32, ahora bajo examen, en especial en lo relativo al señalamiento del factor territorial como elemento determinante del sujeto activo del tributo, ha llevado a la necesidad de interpretarlo en el momento de su aplicación, en especial en aquellos casos conflictivos en los cuales alguno de los elementos de la actividad gravada tiene implicaciones en varios municipios. Sin embargo, a partir de lo que genéricamente dispone la disposición han podido los tribunales, el Consejo de Estado y las autoridades administrativas establecer el factor territorial determinante del sujeto activo del tributo, por lo cual no puede afirmarse que la indeterminación de la norma sea de tal magnitud que equivalga a un oscuridad o confusión total. Ahora bien, dado que la ley, por definición, es de contenido general, y que en materia de tributos de las entidades territoriales debe serlo aun más para no invadir la órbita de las atribuciones de los departamentos, municipios y distritos en estos asuntos, por lo cual no le es dado al legislador establecer detalladamente cada uno de los casos particulares de territorialidad, la Corte encuentra que la norma se ajusta a la Constitución, pues a pesar de su generalidad no es imprecisa o confusa, a tal punto que resulte ininteligible y por lo mismo incierta en la determinación del sujeto activo del tributo. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Necesidad de expedición de normas legales para evitar doble tributación La Corte considera que es conveniente la expedición de normas legales que con carácter general señalen pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones relativas al factor territorial como determinante del sujeto activo del impuesto de industria y comercio, para evitar situaciones de doble tributación por el mismo hecho económico, o conflictos entre las administraciones municipales y los contribuyentes, suscitados por la actuación administrativa a la hora de liquidar el tributo de industria y comercio, en aquellos casos en los cuales las actividades gravadas presentan elementos que se vinculan a más de un municipio. INTERPRETACION LITERAL -Aplicación/ INTERPRETACION HISTORICA -Aplicación/ INTERPRETACION TELEOLOGICA -Aplicación/ INTERPRETACION SISTEMATICA -Aplicación PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Determinación del hecho gravado/ PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -Determinación del hecho gravado IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO- Remisión a ley comercial para definir las actividades comerciales gravadas La demanda tiene que ver con la indeterminación del hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. En efecto, al respecto la demanda reprocha que el legislador haya hecho una remisión a la ley comercial para definir en qué consisten las actividades comerciales gravadas, pues como el Código de Comercio enumera una serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, pero esta enumeración es declarativa y no limitativa, la remisión a dicho estatuto no resulta clara en cuanto a lo que ha de entenderse por hecho gravado. La interpretación de las disposición acusada lleva a la Corte a concluir lo siguiente: (i) que lo gravado son la actividades comerciales y no los actos de comercio o las personas que llevan a cabo unas u otros; (ii) que las actividades comerciales gravadas son las que se benefician de la infraestructura y el mercado local municipal; (iii) que por actividades comerciales ha de entenderse " las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor" y " las demás definidas como tales por el Código de Comercio"; y (iv), que no pueden ser consideradas como actividades comerciales las que puedan ser calificadas como industriales o de servicio, según los artículos 197 y199 del Decreto 1333 de 1986. Ahora bien, la Corte admite que "las demás" actividades comerciales que define el Código de Comercio no constituyen una lista taxativa o cerrada; sin embargo, en modo alguno estima que esa circunstancia devenga en la inconstitucionalidad de la norma acusada, que remite a ese Estatuto. Lo anterior por cuanto dicha remisión constituye tan solo una pauta adicional a otras que, como se vio, emanan de la norma bajo examen interpretada literal, histórica, teleológica y sistemáticamente. Así pues, la Corte estima que norma parcialmente acusada, correctamente interpretada, proporciona pautas generales suficientes que permiten establecer qué actividades pueden ser calificadas como comerciales para efectos de ser gravadas con el impuesto de industria y comercio. En este sentido responde adecuadamente a las exigencias del principio de legalidad y certeza del tributo. Referencia: expediente D-5927
Juan Carlos Becerra HermidaCONSTITUCIONALIDADMarco Gerardo Monroy CabraDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 32 y 35 (parciales) de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986.D5927Identificadores20020009505true21105Versión original20009505Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 32 y 35 (parciales) de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986.
Se pregunta la Corte si, como lo afirma la demanda, la indeterminación del artículo 32 de la Ley 14 de 1983 es tal, y los problemas interpretativos que ocasiona son de tal envergadura, que en realidad estos son irresolubles debido a la "oscuridad invencible del texto legal", por lo cual la expresión demandada del artículo 32 debe ser considerada inexequible al no respetar el principio de certeza del tributo, conforme al cual los elementos del mismo deben ser determinados con suficiente claridad y precisión. Al respecto la Corte aprecia lo siguiente: los problemas interpretativos que denuncia la demanda no provienen tanto de lo que la norma prescribe, sino más bien de la forma en que la misma ha sido desarrollada o aplicada. No obstante, debe admitirse que el carácter absolutamente general de las pautas fijadas por el legislador en el artículo 32, ahora bajo examen, en especial en lo relativo al señalamiento del factor territorial como elemento determinante del sujeto activo del tributo, ha llevado a la necesidad de interpretarlo en el momento de su aplicación, en especial en aquellos casos conflictivos en los cuales alguno de los elementos de la actividad gravada tiene implicaciones en varios municipios. Sin embargo, a partir de lo que genéricamente dispone la disposición han podido los tribunales, el Consejo de Estado y las autoridades administrativas establecer el factor territorial determinante del sujeto activo del tributo, por lo cual no puede afirmarse que la indeterminación de la norma sea de tal magnitud que equivalga a un oscuridad o confusión total. Ahora bien, dado que la ley, por definición, es de contenido general, y que en materia de tributos de las entidades territoriales debe serlo aun más para no invadir la órbita de las atribuciones de los departamentos, municipios y distritos en estos asuntos, por lo cual no le es dado al legislador establecer detalladamente cada uno de los casos particulares de territorialidad, la Corte encuentra que la norma se ajusta a la Constitución, pues a pesar de su generalidad no es imprecisa o confusa, a tal punto que resulte ininteligible y por lo mismo incierta en la determinación del sujeto activo del tributo.
La demanda tiene que ver con la indeterminación del hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. En efecto, al respecto la demanda reprocha que el legislador haya hecho una remisión a la ley comercial para definir en qué consisten las actividades comerciales gravadas, pues como elCódigo de Comercio enumerauna serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, pero esta enumeración es declarativa y no limitativa, la remisión a dicho estatuto no resulta clara en cuanto a lo que ha de entenderse por hecho gravado. La interpretación de las disposición acusada lleva a la Corte a concluir lo siguiente: (i) que lo gravado son la actividades comerciales y no los actos de comercio o las personas que llevan a cabo unas u otros; (ii) que las actividades comerciales gravadas son las que se benefician de la infraestructura y el mercado local municipal; (iii) que por actividades comerciales ha de entenderse "las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor"y "las demás definidas como tales por el Código de Comercio"; y (iv), que no pueden ser consideradas como actividades comerciales las que puedan ser calificadas como industriales o de servicio, según los artículos 197 y199 del Decreto 1333 de 1986.Ahora bien, la Corte admite que "las demás" actividades comerciales que define el Código de Comercio no constituyen una lista taxativa o cerrada; sin embargo, en modo alguno estima que esa circunstancia devenga en la inconstitucionalidad de la norma acusada, que remite a ese Estatuto. Lo anterior por cuanto dicha remisión constituye tan solo una pauta adicional a otras que, como se vio, emanan de la norma bajo examen interpretada literal, histórica, teleológica y sistemáticamente. Así pues, la Corte estima que norma parcialmente acusada, correctamente interpretada, proporciona pautas generales suficientes que permiten establecer qué actividades pueden ser calificadas como comerciales para efectos de ser gravadas con el impuesto de industria y comercio. En este sentido responde adecuadamente a las exigencias del principio de legalidad y certeza del tributo.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de lasfacultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,
"Artículo 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicioque se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
"Artículo 198.Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor,y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios."
Para explicar las razones por las cuales estima que dichas disposiciones superiores resultan vulneradas, relata que las normas que acusa tuvieron como antecedente histórico la declaración de emergencia económica hecha mediante el Decreto 3742 de 1982, con fundamento en el cual se expidió el Decreto legislativo 3815 de 1982, que reguló el impuesto de industria y comercio. No obstante, al declarar la Corte Suprema de Justicia que no existía emergencia económica, para reestablecer la vigencia jurídica de ese instrumento, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto que vino a ser la Ley 14 de 1983, por la cual se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, cuyos artículos 32 y 35 fueron luego compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), proferido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de lasfacultades extraordinarias que le fueron conferidas por medio de la Ley 11 de 1986.
Por su parte, el principio de representación popular implica que en tiempos de paz, solo las corporaciones de representación popular puedan imponer tributos. Al respecto, el artículo 338 superior establece tres niveles de tributación: el nacional, el departamental y el municipal. No obstante, por ser Colombia una república unitaria, el artículo 150, numeral 12, señala que al Congreso de la República le corresponde establecer contribuciones fiscales y parafiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Armónicamente, los artículos 300, numeral 4º y 313, numeral 4º, ibídem, "establecen en cabeza de las entidades territoriales un poder tributario derivado cuando prevén que "Corresponde a las asambleas departamentales por medio de las ordenanzas: 4. Decretar,de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales" y que "Corresponde a los concejos: 4. Votarde conformidad con la ley, los tributos y gastos locales". En el mismo sentido, el artículo 287 establece que "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución yla ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: …3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". (Subrayado fuera del texto)". Desde esta perspectiva, prosigue el concepto fiscal, "el Congreso es quien ostenta el poder tributario originario, y los órganos de representación popular de las entidades territoriales cuentan con un poder derivado de la Constitución y la ley, porque la política tributaria corresponde al Estado y no a sus fracciones individualmente consideradas."
2.1 Como se expuso en el acápite de Antecedentes, el actor considera que las normas que acusa son inconstitucionales por el desconocimiento directo de dos principios superiores: uno, el de certeza de la obligación tributaria, recogido en el primer inciso del artículo 338 superior[8], que persigue que todos los elementos del vínculo impositivo estén previstos en la ley; y otro, el de unidad nacional a que se refiere el artículo 1° de la Constitución[9]; además, dichas disposiciones indirectamente atentarían contra el principio fundamental de justicia y equidad tributaria, consagrado en el numeral 9° del artículo 95 de la Carta.[10]
3.2 El principio de certeza del tributo. Ahora bien, del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo,que cobra importancia en el momento de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones que fijan los gravámenes.Conforme este principio no basta con que los órganos colegiados de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, además, es menester que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas "se permiten los abusos impositivos de los gobernantes"[11], o se fomenta la evasión, "pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado"[12].
De manera especial, este problema fue examinado con profundidad en la Sentencia C- 540 de 2001[17] , en donde recordó que cuando la Constitución Política define al Estado colombiano como "república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales" (C.P., art. 1º), quiere significar que "la unidad de la república no puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial." Por ello, dijo el mismo fallo, la definición constitucional requiere una interpretación según la cual, la unidad es "el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque".[18] De acuerdo con lo anterior, la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consistía en la simple transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial, sino que se manifiestaba como un poder de autogobierno y autoadministración.
Ahora bien, en cuanto al fundamento axiológico de la autonomía territorial en un Estado unitario, la Sentencia en cita explicó que aquella emanaba del principio democrático,"porque las autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades". Y en lo referente a la adecuada coordinación del principio unitario y el autonómico, señaló que autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refería no sólo a la facultad de dirección política, sino también a la potestad de gestión de los recursos propios de la entidad territorial. Sin embargo, esta facultad debía ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo definía el artículo 287.
"La autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino también a la potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el artículo 287. La pregunta que surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al legislador para definir el ámbito de ejercicio de la autonomía territorial tiene limites o no
En un Estado de derecho no existen poderes absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera un poder de representación directa como es el legislativo tiene esa facultad. En consecuencia ¿cuáles son los limites del legislador para definir el ámbito de la autonomía territorial La Corte en repetidas oportunidades ha hecho referencia a la necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad nacional y el principio de autonomía territorial buscando principalmente la armonía.[19] El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonomía territorial.
Ahora bien, en relación específica con las facultades tributarias de los entes territoriales, más concretamente con la potestad de imposición de gravámenes, que es el tema que interesa para la definición de la presente causa, desde la Sentencia C-04 de 1993[20], refiriéndose a la autonomía impositiva de los municipios, la Corte sostuvo que la misma se encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley. Más tarde, en la Sentencia C- 467 de 1993[21], reiteró la anterior posición al indicar que, aunque de la lectura del artículo 338 superior parecería deducirse una total autonomía impositiva de los municipios, sin embargo ello no era completamente así, pues dicha disposición debía interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 de la Carta, conforme a la cual "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,y dentro de los límites de la Constitución y la ley." Explicó entonces el fallo que para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere siempre de una ley previa que autorice su creación, y que sólo cuando se ha creado legalmente el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo.
Esta posición jurisprudencial posteriormente fue precisada, al explicar la Corte que, en virtud del principio unitario, no podía hablarse de una "soberanía fiscal" de las entidades territoriales, no obstante lo cual su autonomía les permitía establecer o suprimir los impuestos de su propiedad, creados por la ley:"La autonomía territorial, pues, tiene límites en relación con asuntos atingentes a los intereses nacionales. Tal es el caso del sistema tributario, gobernado por el principio de unidad, en virtud del cual se busca evitar que los tributos municipales resulten incongruentes con propósitos de mayor envergadura... la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (arts. 287-3 y 313-4 C.N.).[22]
Conforme a lo anterior, estima la Corte quela regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus coporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas."
Así pues, en consonancia con los mandatos constitucionales -particularmente el consagrado en el artículo 338-, tanto el Congreso de la República como las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales están facultados para determinar en forma autónoma y directa los elementos mínimos y fundamentales de una contribución o gravamen que por estas corporaciones de elección popular se impongan."[24] (Negrillas fuera el original)[25]
4.3. La evolución de la línea jurisprudencial que se viene comentando tuvo un hito importante con la expedición dela Sentencia C-1097 de 2001[26]; en esa oportunidad la norma acusada facultaba a las asambleas departamentales y concejos municipales para crear una "estampilla Procultura", cuyos recursos serían administrados por el respectivo ente territorial. A juicio del demandante,el principio de legalidad del tributo no sólo exigía que éstos fueran creados por la ley, sino que también era la misma ley la que debía indicar en qué casos y bajo qué condiciones podían establecerse. Por ello, el demandante señalaba que cuando el artículo 38 de la ley 397 de 1997 facultaba a los entes territoriales para crear la estampilla procultura, "debió indicarse (sic) en dicho artículo en qué casos y bajo qué condiciones podía establecerse esa contribución; o por lo menos, contener los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos fijen directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, o haber fijado el marco general dentro del cual las ordenanzas y los acuerdos establezcan los anteriores elementos del tributo." Al no haberse hecho así, la norma acusada debe ser declarada inexequible por violar el artículo 338 superior, en concordancia con el 150-12 del mismo ordenamiento."
La Sentencia explicó lo siguiente, que tiene relevancia para la definición del problema jurídico que en esta nueva oportunidad corresponde a la Corte resolver: (i) adujo inicialmente la Corte que "cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución. "; (ii) indicó también la Sentencia que, en el caso concreto que se estudiaba, para el plano territorial la ley había previsto "la existencia de un tributo documentario -la estampilla- a ser concretado en sus componentes básicos por las asambleas y concejos, esto es, en lo atinente a la fijación de: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa." Lo anterior, conciliaba adecuadamente los principios de unidad nacional y autonomía territorial.
"...cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes,[29] de manera clara e inequívoca.[30] Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador,éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto[31] y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.[32] Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones .En otras palabras, la pregunta está orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones.
"Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial yel señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización.
4.5.Avanzando más en esta posición jurisprudencial, en la Sentencia C-538 de 2002[34] la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, también lo era que "frente a los tributos territoriales el Congresono puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo."[35] Agregó que "tratándose de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional"
4.6. Como puede apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en torno del asunto de las competencias tributarias concurrentes del legislador y de las asambleas y concejos ha ido avanzando de la siguiente manera: (i) inicialmente la Corte hizo ver que la autonomía impositiva de los entes territoriales se encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley. (Sentencias C-04 de 1993 y C- 467 de 1993, entre otras); (ii) más adelante señaló que aunque la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no era originaria, sino que estaba subordinada a la Constitución y a la ley, las entidades territoriales gozaban de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus propios recursos (Sentencia C-506 de 1995 entre otras); (iii) posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los elementos del tributo podían estar determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales (Sentencia C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la Corporación en la Sentencia C-1097 de 2001 que "mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos"; y en la Sentencia C- 227 de 2002 precisó que las leyes que tan solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en Sentencia C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas, también lo era que "frente a los tributos territoriales el Congresono puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales"; empero, en este caso el legislador puede "señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales", para el ejercicio de la facultad impositiva territorial.
a. Que el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal. Ciertamente, dicho artículo está ubicado dentro del Capitulo II del Título X del Decreto compilador, cuyo título reza:"De los Impuestos Municipales".
b. Que el hecho gravado con el impuesto de industria y comercio consiste en"las actividades comerciales, industriales y de servicio."
Así pues, la lectura de la norma permite entender claramente que, por ser un impuesto de carácter municipal,el sujeto activo del tributo es el municipio donde "se ejerzan o realicen las actividades comerciales o industriales."
Así pues, si la actividad comercial, industrial o de servicios se lleva a cabo dentro de la jurisdicción de un determinado municipio, éste será el sujeto activo del impuesto de industria y comercio; lo cual,a contrario sensu, significa que ningún municipio puede gravar con este impuesto actividades de tal naturaleza que se ejerzan en otras jurisdicciones municipales.
Por su parte, el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 indicó que, como regla general, el municipio llamado a percibir el impuesto de industria y comercio originado en la prestación de servicios públicos domiciliarios sería aquel en donde se prestara el servicio al usuario final. No obstante, la norma indicó que en las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, el impuesto se causaría en el municipio en donde se encontrara ubicada la subestación y, en la actividad de transporte de gas combustible,"en puerta de ciudad". Agregó la disposición que la compraventa de energía eléctrica realizada por empresas no generadoras y cuyos destinatarios no fueran usuarios finales, el impuesto se causaría en el municipio que corresponda al domicilio del vendedor.[39]
En este mismo sentido, es decir tendiendo a establecer precisiones en torno del factor territorial como determinante sujeto activo del impuesto de industria y comercio, puede citarse también, a vía de ejemplo, el Decreto 1421 de 1993, expedido por elPresidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, que contiene el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, cuyo artículo 154 precisó qué actividades industriales, comerciales o de servicios se entendían realizadas en la ciudad de Bogotá, para efectos de establecer que dicho Distrito era el sujeto activo del impuesto de industria y comercio que las mismas generaban.[40]
5.4.1 Aunque, como se dijo arriba, los conflictos que han sido resueltos por la Jurisdicción Contenciosaprima facie se han motivado directamente en el desarrollo, reglamentación o aplicación de la norma legal acusada, la Corte, con el propósito de establecer si dichos conflictos provienen mediatamente de lo que la norma legal acusada prescribe, ha llevado a cabo un examen de la prolífera jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto, vertida a partir de la expedición de la Ley 14 de 1983, ahora demandada.
"La retención del Impuesto de Industria y Comercio se practicará por todaslas compras de bienes o servicios, comprendiendo los correspondientes pagos o abonos en cuenta, que se hicieren dentro de la jurisdicción del municipio de Santiago de Cali, independientemente de que el proveedor de los mismos tenga o no agencia o sucursal en él". (Subrayas fuera del original)
"Pero tal facultad de recaudo y administración de los impuestos, está delimitada a los tributos que se causen al cumplirse los presupuestos de la obligación tributaria previstos en la ley,dentro de su jurisdicción, 'sin que puedan percibirse por hechos económicos no contemplados en la ley, actividades ocurridas en otros municipios, o por aquellos que correspondiendo a actividad industrial, comercial o de servicios, por expresa prohibición legal no están gravados' (Cfr. sentencia de abril 10 de 1997, expediente 8156, Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).
"En el caso, es claro para la Sala que cuando la norma demandada dispone que la retención del impuesto de industria y comercio se practicará'por todas las compras de bienes o servicios' y que además comprende los pagos o abonos en cuenta efectuados dentro de la jurisdicción del municipio de Santiago de Cali, sin tener en cuenta además si el proveedor tiene o no agencia o sucursal en él, se está imponiendo el recaudo frente a un hecho que no configura legalmente 'el hecho generador' del impuesto de industria y comercio, frente a unos 'sujetos pasivos' no previstos en la ley, y además se pretende gravar con el impuesto las actividades ejercidas en 'otras jurisdicciones municipales', so pretexto de establecer el sistema de retención, lo que implicaría el recaudo de tributos generados por fuera de la órbita municipal, desconociendo así el principio de territorialidad del impuesto de industria y comercio.
"En primer término, es preciso anotar que con la expedición de la Ley 14 de 1983 se operó un cambio fundamental en materia del impuesto de industria y comercio, toda vez que el gravamen no se hizo depender de la existencia de un establecimiento comercial como antes, sino de la realización de actividades comerciales.Ciertamente la ley trazó el marco legal del impuesto municipal, pero omitió dar las normas con respecto al lugar en donde debía entenderse realizado el ingreso por el contribuyente. El Decreto 3070 de 1983 reglamentó lo relativo a la situación de los contribuyentes que desarrollan actividades gravadas en varios municipios con el fin de determinar que municipio tiene el derecho de exigir la correspondiente obligación tributaria; y en cuanto al gravamen sobre la actividad industrial dispuso que se pagaría en el municipio en donde estuviera ubicada la fábrica, teniendo como base los ingresos provenientes de la venta de la producción.
De otra parte, se observa que como consecuencia de la interpretación que la sentencia en comentario, hace de la ley que reestructura el impuesto de industria y comercio, existen algunos municipios en donde se concentra una enorme actividad industrial (Soacha, Yumbo, Envigado, Bello, etc,) y muy poca actividad comercial, los cuales quedan seriamente afectados porque no pueden cobrar el impuesto de industria y comercio porque allí no se realizan ventas de la producción, a tiempo que los industriales están utilizando la infraestructura municipal, con lo cual se comete una indudable injusticia desde el punto de vista del reparto de los impuestos entre los distintos municipios.El anterior criterio, en principio resulta válido, pero sin perder de vista y sin perjuicio de la labor jurisprudencial que puede hacer el Consejo de Estado, dando claridad sobre cuándo un municipio tiene derecho a gravar determinados ingresos y cuando no, porque es evidente que debe ser la propia ley la que defina el lugar donde se obtiene el ingreso, de tal manera que existan normas técnicas y de carácter general para resolver el problema y no solamente por vía de las sentencias, aún del más alto tribunal de lo contencioso administrativo, las cuales obviamente hacen siempre referencia a los casos concretos que se someten a su decisión. En resumen: como el ingreso derivado de la actividad gravada es uno de los elementos fundamentales para la configuración del hecho generador, resulta entonces claro que debe ser la propia ley la que establezca los elementos fundamentales para determinar en donde se entiende realizado el ingreso, a fin de resolver los problemas muy grandes que se vienen presentando en esta materia, tanto para los municipios y Distrito Especial de Bogotá como para los propios contribuyentes."[43](Negrillas y subrayas fuera del original)
* Posteriormente, en Sentencia del 24 de junio de 1994, tras la expedición de la Ley 49 de 1990 (cuyo artículo 77 precisó que refiriéndose a actividades industriales, el municipio llamado a cobrar el tributo era aquel donde se encontrara ubicada la fábrica o planta industrial),el Consejo reiteró que, conforme a dicha norma, el impuesto de industria y comercio por la actividad industrial debía ser cancelado en municipio donde estuviera la planta industrial,teniendo como base los ingresos brutos provenientes de su comercialización. En efecto, al respecto se dijo en tal pronunciamiento: "En conclusión y sin que constituya un cambio de jurisprudencia de la Corporación sino la aplicación de la nueva regulación legal contenida en la ley 49 de 1990 es necesario darle cumplimiento al art. 77 de dicha norma.No puede dejar de observarse la insuficiencia de la norma que regula a partir de 1990 esta materia, porque si bien se solucionó el problema de la conformación de la base gravable para las actividades industriales en los municipios donde está ubicada la planta industrial, se dejó sin definición alguna el aspecto atinente a las ventas que el mismo industrial realice en municipios diferentes a aquel de las sede fabril y por lo tanto, podría presentarse el problema de un gravamen que se aplicara sobre la misma base y con respecto a la misma actividad y operación económica, en el evento en que resultara válido el gravamen que impusieran los municipios diferentes al de la sede industrial por la venta de la producción, alegando que se trata del ejercicio de una actividad comercial." (Negrillas fuera del original) (Sentencia de 94/06/24 Sección Cuarta. C.P. Guillermo Chahín Lizcano. Actor CIA. Colombiana de alimentos. Rad. 5474) Nótese cómo la Sección Cuarta considera insuficiente la nueva norma tendiente a definir el sujeto activo del impuesto de industria y comercio.
Ahora bien, esta interpretación jurisprudencial de los fallos últimamente citados sistemáticamente se ha venido reiterando, como puede apreciarse en los últimos pronunciamientos al respecto,que insistentemente se refieren a quela actividad industrial necesariamente requiere la comercialización de la producción, porque se fabrica no para conservar el producto, sino para que salga al mercado, por lo cual la comercialización constituye una de las etapas del proceso industrial y por ello cuando el fabricante vende su producto no se despoja de su naturaleza de industrial, sino que culmina el ciclo normal de la fabricación, de lo cual se concluye que el industrial tributa en el municipio de la sede fabril, teniendo como base gravable los ingresos provenientes de la comercialización de la producción.[44]
6.1 La demanda que recae sobre el artículo 35 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 198 del Decreto 1333 de 1986, tiene que ver también con la indeterminación del hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. En efecto, al respecto la demanda reprocha que el legislador haya hecho una remisión a la ley comercial para definir en qué consisten las actividades comerciales gravadas, pues como el Código de Comercio enumerauna serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, pero esta enumeración es declarativa y no limitativa, la remisión a dicho estatuto no resulta clara en cuanto a lo que ha de entenderse por hecho gravado.
"Artículo 198.Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor,y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios." (Lo subrayado y resaltado es la parte demandada)
Inicialmente repara la Corte en que el artículo demandado se encarga de definir lo que ha de entenderse poractividades comerciales, como hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. No lo que ha de entenderse por actos de comercio gravados con dicho impuesto. La anotación es importante, pues, desde un punto de vista estrictamente gramatical, las expresiones actividad y acto no son equivalentes. En efecto, el vocablo "actividad", de conformidad con la definición que suministra el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa "(c)onjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad"[47].En cambio, la palabra"acto"es definida por el mismo Diccionario como el"ejercicio de la posibilidad de hacer", es decir como una operación única llevada a cabo por aquel que actúa. Así pues, de esta primera observación se deduce que lo gravado con el impuesto de industria y comercio son las actividades comerciales de las personas o entidades, y no los actos de comercio de las mismas.
Ahora bien, para entender qué tipo deactividades son las que pueden ser calificadas como comerciales, el estudio literal de la norma parcialmente acusada indica lo siguiente: el legislador señaló que se entendían por actividades comerciales, (i) "las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor" ; y (ii) las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios." Es decir, el legislador primero presentó una definición de lo que entendía por actividades comerciales, que luego complementó con la remisión al Código de Comercio. Además, dejó en claro que aquellas actividades que puedan ser calificadas como industriales o de servicio, no son actividades comerciales.
En este punto, la Corte observa con particular atención que la remisión que el legislador hace al Código de Comercio para complementar la definición que formula sobre lo que ha de entenderse poractividad comercial, dirige al intérprete a todas las normas de dicho estatuto que definen qué cosa ha de entenderse por actividades comérciales, y no exclusivamente a aquellas que el actor menciona en el libelo de la demanda, es decir los artículos 20 y 24 del referido Código.
El Título II del Código de Comercio se encabeza:"De los actos, operaciones y empresas mercantiles". Bajo este epígrafe, el artículo 20 menciona en forma no taxativa los dieciocho actos más comúnmente ejecutados por los comerciantes, y en el numeral 19 incluye "(l)os demás actos y contratos regulados por la ley mercantil". El artículo 21 siguiente afirma que "(s)e tendrán así mismo como mercantiles todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales." El artículo 23 señala qué actos no son de naturaleza mercantil[48] y el 24 indica que las enumeraciones contenidas en los artículos 20 y 23 son declarativas y no limitativas[49]. Por su parte, bajo el mismo Título, el artículo 25, define que se entiende por empresa "toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios. Dicha actividad se realizará a través de uno o más establecimientos de comercio."
Dado que la norma tributaria bajo examen remite a todo el Código de Comercio, dentro del cual las normas que por su especial pertinencia deben ser tenidas en cuenta para la definición de lo que ha de entenderse poractividades comerciales son las que se acaba de comentar, la Corte entiende que todas ellas, y no sólo los artículos 20 y 24, contribuyen a definir lo que ha de entenderse por actividades comerciales para efectos tributarios.
Por otra parte, la interpretación sistemática de la disposición acusada lleva a concluir que no son actividades comerciales las industriales, definidas en el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 como"las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes"; y tampoco son comerciales las actividades de servicios que, según el artículo 199 ibidem, son "las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles, servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho."
Finalmente, la Corte observa que el estudio de los antecedentes normativos de la Ley acusada revela cuál fue la finalidad que persiguió el legislador al gravar con el impuesto de industria y comercio ciertas actividades, entre ellas las comerciales, lo cual arroja también luces sobre qué debe entenderse por tal tipo de operaciones para efectos de establecer el hecho gravado con ese impuesto. Es decir, la interpretación histórica de la Ley permite llevar a cabo una correcta interpretación teleológica de la misma. Ciertamente, como se dijo anteriormente cuando se estudió la constitucionalidad del artículo 32 de la Ley 4 de 1983, compilado como artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, el legislador pretendía que aquellas actividades que se beneficiaban de los recursos, la infraestructura y el mercado del municipio fueran las que resultaran gravadas, pues al respecto, en la exposición de motivos al proyecto correspondiente, se lee que "el impuesto de industria y comercio técnicamente no debe recaer sobre artículos sinosobre actividades, el proyecto se refiere a las que se benefician de los recursos, la infraestructura y el mercado de los municipios y son fuente de riqueza"[50]
Así pues, la interpretación histórica indica que se trata de un impuesto que no grava a las personas, ni a los actos de las mismas, sino a las"actividades comerciales" que "se benefician de la infraestructura y el mercado municipal."
Ahora bien, la Corte admite que"las demás" actividades comerciales que define el Código de Comercio no constituyen una lista taxativa o cerrada; sin embargo, en modo alguno estima que esa circunstancia devenga en la inconstitucionalidad de la norma acusada, que remite a ese Estatuto. Lo anterior por cuanto dicha remisión constituye tan solo una pauta adicional a otras que, como se vio, emanan de la norma bajo examen interpretada literal, histórica, teleológica y sistemáticamente. Es decir, la remisión a las normas comerciales, entre ellas al artículo 20 que menciona en forma no taxativa los dieciocho actos más comúnmente ejecutados por los comerciantes, y en el numeral 19 incluye "(l)os demás actos y contratos regulados por la ley mercantil", debe ser entendida solamente como una pauta general del legislador, adicional a otras, cuyo seguimiento conjunto permite al operador jurídico, en cada caso particular, establecer si las actividades deben o no ser objeto del impuesto de industria y comercio. Por lo demás, no resulta en modo alguno lógico ni razonable exigir al legislador que enumere todas las actividades comerciales que satisfacen o pueden llegar a satisfacer las necesidades de intermediación de bienes y servicios de la comunidad, más si se tiene cuenta la versatilidad con la que evolucionan las costumbres sociales al respecto.
Así pues, la Corte estima que norma parcialmente acusada, correctamente interpretada, proporciona pautas generales suficientes que permiten establecer qué actividades pueden ser calificadas como comerciales para efectos de ser gravadas con el impuesto de industria y comercio. En este sentido responde adecuadamente a las exigencias del principio de legalidad y certeza del tributo, pues como anteriormente se reseñó, la jurisprudencia de esta corporación ha sentado que"(l)os hechos gravables, los sujetos activos y pasivos, la base gravable y las tarifas de los impuestos pueden no estar determinados en la respectiva disposición,pero ser perfectamente determinables a partir de una referencia, pauta o directriz contenida en la norma creadora del tributo".[51] (Subrayas fuera del original)
Segundo:Declarar EXEQUIBLE la expresión "y las demás definidas como tales por el Código de Comercio", contenida en el artículo 35 de la Ley 14 de 1983, compilado como artículo 198 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal).
Exequible Artículo 198 DECRETO_1333_1986_25/04/1986
Exequible Artículo 195 DECRETO_1333_1986_25/04/1986
Exequible la expresión ... (compilado como artículo 195 del decreto 1333 de 1986 ) Artículo 33 LEY_14_1983_06/07/1983
Exequible la expresión ... (compilado como artículo 198 del decreto 1333 de 1986 ) Artículo 35 LEY_14_1983_06/07/1983
Considero que el problema de constitucionalidad que, en relación con el aparte de la demanda al que me he referido, debía resolver la Corte, se circunscribía a determinar si resultaba contraria al principio de certeza en materia tributaria la disposición conforme a la cual "… el impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales industriales y de servicioque se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales".
En oportunidades anteriores he señalado que una interpretación sistemática de lo consagrado por los artículos 150-12, 151 y 287-3, frente a los artículos 317 y 338 de la C.P. a través de los cuales se reconoce a las entidades territoriales competencia para crear tributos y fijar sus elementos, y de los artículos 287, 300-4 y 314-4 del mismo ordenamiento que habilitan al Congreso para regular la normatividad de los entes territoriales en materia fiscal, lleva a la conclusión de que para que un ente territorial pueda establecer un tributo tiene que existir una ley orgánica que regule la materia y fije los derroteros esenciales del tributo[52], y que, en "… ausencia de criterios definidos en una ley orgánica o, en su defecto, otra ordinaria, que tipifiquen los elementos del tributo (sea de manera directa o indicativa), no existe certeza sobre la obligación tributaria."[53]
Si en la presente oportunidad, el análisis que se hace en la sentencia sobre las competencias tributarias de los entes territoriales hiciese parte de laratio de la decisión, la consecuencia ineludible sería la de que la norma acusada no es violatoria el principio de certeza tributaria porque la indeterminación presente en ella se vería superada por la concreción que, necesariamente, en el ámbito de sus competencias, habrían de hacer los municipios en relación con el hecho generador. La consecuencia ulterior de esa línea argumentativa sería la de que, en ausencia de esa concreción en el orden municipal, el tributo no podría hacerse efectivo. No fue esa, sin embargo, la conclusión de la Corte, tal como quedó consignada en la parte resolutiva y, por consiguiente, el recuento jurisprudencial sobre las competencias tributarias de las entidades territoriales se convierte en un obiter dicta, que, en este caso, en lugar de aclarar el sentido de la doctrina constitucional sobre la materia debatida, introduce elementos de ambigüedad sobre el alcance de la decisión adoptada.
Por las anteriores consideraciones soy del criterio de que la Corte debió fundar su decisión, exclusivamente en el análisis en torno al grado de indeterminación de la disposición demandada, aspecto en relación con el cual acertadamente se concluyó que "… la norma se ajusta a la Constitución, pues a pesar de su generalidad no es imprecisa o confusa, a tal punto que resulte ininteligible y por lo mismo incierta en la determinación del sujeto activo del tributo". Esto es, la norma demandada define con suficiente precisión el sujeto activo del tributo, y, por consiguiente, por ese aspecto, no resulta contraria al principio de certeza tributaria, sin necesidad de una ulterior concreción del precepto en el nivel municipal.
[1]Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
[2]Las normas específicas para algunas actividades que menciona la demanda son el artículo 7° de la Ley 56 de 1981, que fijó el lugar de pago del impuesto de los generadores de energía; el artículo 77 de la Ley 49 de 1997, que estableció el lugar de causación del impuesto para los industriales; y el artículo 51 de la Ley 383, que estableció el lugar de causación del impuesto para los prestadores de servicios públicos.
[3]El interviniente se refiere a las sentencia C- 537 de 1995, M.P Alfredo Beltrán Sierra y C-227 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño
[4]Régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá
[5]Se refiere concretamente a las sentencias C-690 de 2003, m.P rodrigo Escobar Gil, C-776 del mismo año, M.P Manuel José Cepeda Espinosa y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[6]Se refiere a los salvamentos de votos de Rodrigo Escobar y Eduardo Montealegre a las Sentencias C-1097 de 2001, M.P Jaime Araujo Rentería, C-227 de 2002, M.P Jaime Córdoba Trviño , y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7]La Ley 11 de 1986, en su artículo 11, literal b), confirió facultades al Presidente de la Republica para "(c)odificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal." Con fundamento en estas atribuciones, se profirió el Decreto 1333 de 1986, que compiló en sus artículos 195 y 198, los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983.
[8]ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
[9]CONSTITUCIÓN POLÍTICA, artículo 1°: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria..."
[10]CONSTITUCIÓN POLÍTICA, artículo 95, numeral 9°:
[11]Sentencia C-084 de 1995, Alejandro Martínez Caballero.
[12]Sentencia C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13]Ver, ibidem.
[14]Sentencia C-253 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. . En esta oportunidad acusación formulada en la demanda alegaba esto que la ley no determinaba directamente el sujeto pasivo de la contribución denominada cuota de fomento ganadero y lechero ni precisaba con claridad el hecho gravable. La corte no declaró la inexequibilidad de la disposición que la establecía, pues estimó que de su estudio era posible derivar interpretación razonable sobre su contenido y alcance.
[15]Sentencia C-228 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la tarifa, los responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre las ventas El demandante afirmaba que tales normas eran inconstitucionales, porque "al legislador "se le olvidó lo más importante: Definir qué son los servicios", lo que conlleva a que el ejecutivo, al verse en la obligación de llenar los vacíos legales, tenga que legislar por medio del poder reglamentario..." Concluía el accionante que la violación a la Constitución Política se refería, no al exceso en la labor del órgano legislativo, sino al defecto en el trabajo legal, al dejar vacíos en un asunto, como el tributario, que era de su exclusiva competencia.
[16]M.P Rodrigo Escobar Gil.
[17]M.P Jaime Córdoba Triviño,
[18]Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19]Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y C-535 de 1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez aballero.
[20]M.P. Ciro Angarita
[21]M.P Carlos Gaviria Díaz
[22]Sentencia C-506 de 1995. M.P Carlos Gaviria Díaz. En similar sentido puede consultarse la Sentencia C-521 de 1997, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[23]M.P Hernando Herrera Vergara
[24]En similar sentido se había pronunciado antes la Corte en la Sentencia C-253 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. .
[25]En similar sentido puede consultarse las Sentencias C-521 de 1997, M.P José Gregorio Hernández Galindo, C-227 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño y C- 504 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería..
[26]M.P. Jaime Araujo Rentería. Esta sentencia fue reiterada, entre otras, en la Sentencia C-873 de 2002, M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[28]M.P Jaime Córdoba Triviño
[31]Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se señaló: "En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución".
[33]La anterior decisión contó con el salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo montealegre Lynett, quienes nuevamente consideraron que para que un ente territorial pudiera establecer un tributo tenía que existir una ley orgánica que regulara la materia .
[34]M.P Jaime Araujo Rentería
[35]Negrillas fuera del original
[36]M.P Alfredo Beltrán Sierra
[37]Tomado de Historia de las leyes. Segunda Época. Tomo I, 1983.Pág. 663 y siguientes. Bogotá, Editorial Lerner, 1984.
[39]El texto completo de la disposición que se comenta es el siguiente:
[40]Dicha disposición es del siguiente tenor literal:
[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 24 de noviembre de 2000, radicación 7600123240001999061201 - 10889, Consejero Ponente Daniel Manrique Guzmán.
[43]Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta., Sentencia de junio (1o.) de mil novecientos noventa (1990). Consejero Ponente: Dr. Guillermo Chahín Lizcano. Referencia: Expediente No. 2499. Actor: Cementos el Cairo S.A. Apelación sentencia de febrero 17 de 1989 del Tribunal Administrativo de Antioquia (Industria y Comercio 1983)
[44]Sentencias recientes sobre este punto son, entre otras, la de 19 de mayo de 2005, Radicación14582, C.P María Inés Ortiz Barbosa, Actor ICO PINTURAS S.A.; la de 23 de junio de 2005, radicación 13844, C.P. Ligia López Díaz, Actor Cementos del Nare S.A.
[45]Al respecto se pueden ver las sentencias de05/05/19, radicación 14582; o la de 05/07/28, radicación 14876.
[46]Sentencia C-253 de 199, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47]http://buscon.rae.es
[48]Artículo 23: No son mercantiles:
[49]Artículo 24. Las enumeraciones contenidas en los artículos 20 y 23 son declarativas y no limitativas.
[50]Tomado de Historia de las leyes. Segunda Época. Tomo I, 1983.Pág. 663 y siguientes. Bogotá, Editorial Lerner, 1984.
[51]Sentencia C-220 de 1996, M.P Carlos Gaviria Díaz.
[52]Salvamento de Voto a la Sentencia C-1097 de 2001, Magistrados Eduardo Montealegre Lynyett y Rodrigo Escobar Gil