Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00854-de-mayo-21-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_fc4c79495c7e0372e0430a0101510372&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 16:16:56
Document Index: 322666831

Matched Legal Cases: ['artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 244', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 17', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17']

﻿ Sentencia 2013-00854 de mayo 21 de 2014
SENTENCIA 2013-00854 DE 21 DE MAYO DE 2014
CONTENIDO:LA SUSTITUCIÓN GRATUITA DE LA LICENCIA DE TRANSITO SOLO POR RAZONES TÉCNICAS O DE SEGURIDAD. LA GRATUIDAD EN LA EXPEDICIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN COBIJA ÚNICAMENTE A LA SUSTITUCIÓN DEL DOCUMENTO POR RAZONES TÉCNICAS O DE SEGURIDAD, PERO, EN NINGÚN CASO, CUANDO ESTA HA EXPIRADO. ASÍ, LAS PERSONAS QUE TENGAN VENCIDA O EXPIRADA LA LICENCIA DE CONDUCCIÓN DEBERÁN ADELANTAR LOS TRÁMITES PREVISTOS POR LA AUTORIDAD DE TRÁNSITO PARA OBTENER EL DOCUMENTO QUE LO HABILITE PARA OPERAR LA CLASE DE VEHÍCULO QUE PRETENDE CONDUCIR, BIEN POR RENOVACIÓN O POR RE CATEGORIZACIÓN, PUES, PARA LA SUSTITUCIÓN DE LAS LICENCIAS DE CONDUCCIÓN POR RAZONES TÉCNICAS DEBE MEDIAR UNA LICENCIA VIGENTE, Y EN TODO CASO ES DEBER DE SU TITULAR O PORTADOR ADELANTAR LOS TRÁMITES CON TAL PROPÓSITO Y ASUMIR EL COSTO DE LOS EXÁMENES MÉDICOS REQUERIDOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, AUTORIDAD DE TRÁNSITO, LICENCIA DE TRÁNSITO, VIGENCIA DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO, RENOVACIÓN DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO
Sentencia 2013-00854 de mayo 21 de 2014
Radicación: 68001233300020130085401
Accionante: Manuel Humberto Guerrero Sánchez
Demandado: Ministerio de Transporte y Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca
De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1º del Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre las apelaciones interpuestas por la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca y el Ministerio de Transporte contra la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se resolvió la presente acción en el sentido de disponer el cumplimiento del parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 769 de 2002.
La Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de Floridablanca planteó en su escrito de apelación argumentos consistentes en la formulación de excepciones que no fueron aducidas al contestar la solicitud. Entonces, comoquiera que son aspectos que debieron ser planteados al responder la demanda, la Sala se abstendrá de resolver lo que sobre estas excepciones se planteó y el estudio se limitará a las razones de oposición que se esgrimen frente al fallo dictado por el a quo.
3. De la acción de cumplimiento.
4. Requisitos de la acción y deberes del juez.
La actora requirió mediante escrito denominado “Constitución en renuencia” al Secretario de Tránsito y Transporte de Floridablanca el cumplimiento de lo ordenado en los parágrafos 1º y 2º del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, que disponen:
PAR. 1º—<Parágrafo modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito. Por razones de seguridad vial, las personas que tengan licencias con más de 5 años de expedición, deberán realizarse los respectivos exámenes médicos.
PAR. 2º—Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (SMDV), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”.
6. Agotamiento del requisito de procedibilidad en el caso concreto.
Como se advirtió, el actor solicitó la observancia de la norma trascrita ante el Secretario de Tránsito y Transporte de Floridablanca, mediante escrito radicado en tal dependencia el 2 de agosto 2013, según se aprecia al folio 1 del expediente, en el cual pidió:
“(...) De conformidad con lo ordenado en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 respetuosamente lo requiero para que se dé cumplimiento a lo ordenado en los parágrafos 1º y 2º del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 y se proceda de manera inmediata a la sustitución gratuita de las licencias de conducción (...)”.
Esta solicitud se trasladó por la Dirección de Tránsito de Floridablanca a la Directora de Tránsito del Ministerio de Transporte, en el que expone razones de competencia según oficio que da cuenta de tal medida (fl. 3). La respuesta que al respecto emitió dicha funcionaria del Ministerio de Transporte mediante oficio MT Nº 20134210314051, se encuentra visible a los folios 5 y 6 del expediente. En el mismo considera que el trámite de renovación lo debe iniciar una persona respecto de la cual su documento esté vencido. En relación con el trámite que ordenó iniciar fue el relativo a la adopción del nuevo formato de licencia y la expedición bajo estas nuevas condiciones a aquellos que tramiten su renovación, recategorización, obtención de duplicado o solicitud por primera vez.
Señaló que la sustitución gratuita no ha comenzado porque de acuerdo con los parámetros fijados por la Ley 769 de 2002, no existe aún la obligación de portar este documento frente a quienes tienen vigente su documento.
7. Del asunto bajo examen.
Para abordar el análisis de los recursos planteados conviene que la Sala reitere las consideraciones que ya se esbozaron al decidir una solicitud soportada en similares argumentos a los que ahora se analizan y en los que igualmente se pidió el cumplimiento de las normas que aquí se dicen inobservadas por la autoridad de tránsito de la ciudad de Floridablanca. Se sustentó en aquella ocasión la solicitud por el presunto incumplimiento del deber derivado de las mismas disposiciones y la determinación sobre quiénes son beneficiarios de la “sustitución gratuita” de las licencias de conducción.
Así, el análisis se centrará en establecer si les asiste algún deber a las autoridades de tránsito respecto de “sustituir gratuitamente” las licencias de conducción de las que son titulares aquellas personas a las que pese a habérseles autorizado para operar vehículos de servicio público y que tienen expirada su documento, en la actualidad, conducen automotores particulares.
Entonces, establecido el argumento en que se sustenta la solicitud de cumplimiento, lo decidido por el tribunal a quo y las razones de oposición de las entidades apelantes conviene analizar a la luz de la normativa vigente cuál es el objeto del mencionado artículo citado como incumplido, si es la asunción por parte de la administración de su expedición gratuita y cuáles son las condiciones en las qué debe encontrarse una persona frente al documento que lo habilita para conducir vehículos en general para obtener dicho beneficio.
Para dilucidar este análisis es del caso retomar los argumentos que se dejaron sentados por esta Sección(13) en el pronunciamiento que a continuación se transcribe:
“De la norma transcrita (se refiere al art. 17 de la L. 797/2002) se desprende que: (i) el legislador aprobó un cambio en las condiciones técnicas de las licencias de conducción, modificaciones enunciadas en el mismo texto normativo; (ii) como consecuencia de esas reformas, a los titulares de las licencias de conducción se les impuso la carga de reemplazarlas por una que se ajustara a las nuevas especificaciones. Para el efecto se concedió un término de cuarenta y ocho (48) meses; (iii) finalmente, a efectos de no generar una imposición injustificada y gravosa a los ciudadanos, se estipuló que el cambio de las licencias se haría de forma gratuita, razón por la que en el parágrafo 3º se fijó la fuente de recursos para garantizar la gratuidad.
Frente a las licencias para servicio público, la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y las diferentes disposiciones que la han reformado, esto es, la Ley 1383 de 2010 y el Decreto-Ley 19 de 2012(15), establecieron de forma expresa que las licencias de conducción para conducir vehículos de servicio público tienen una vigencia de tres (3) años, vencidos los cuales es necesario refrendar las mismas, esto es, renovar la licencia y presentar los “exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz”.
Por su parte, en el caso de las licencias para conducir vehículos particulares, encontramos que en un primer momento, el artículo 22 de la Ley 769 de 2002, no contempló un término, por tanto, no era necesaria su renovación pues no vencían. Posteriormente, el Decreto-Ley 19 de 2012 estableció que las licencias para conducir vehículos particulares, por regla general, y una vez en vigencia la citada norma, tendrían un término de vigencia de diez (10) años para aquellos conductores con una edad menor a los sesenta (60) años(16).
De lo anterior puede extraerse la siguiente conclusión parcial: una vez entró en vigencia el Decreto-Ley 19 de 2012, independientemente del tipo de licencia de conducción, es decir, para conducir servicio público o un vehículo particular, se impuso un término de vigencia, al cabo del cual se hace necesaria la renovación o refrendación de la licencia; con lo que el legislador extraordinario buscó garantizar la aptitud e idoneidad de las personas que portaban una habilitación para conducir, en aras de dotar de mayor seguridad esta actividad. Razón por la cual, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, se impuso la obligación al titular de dicho documento adelantar los trámites necesarios para contar con una licencia vigente, so pena de las sanciones correspondientes.
La sustitución, por su parte, se refiere a la necesidad de cambiar o reemplazar la licencia de conducción por no cumplir con las nuevas especificaciones técnicas fijadas en la ley y la reglamentación que para el efecto ha expedido el Ministerio de Transporte. En otros términos, el cambio de un plástico por otro, artículo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4º de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011.
Por tanto, la obligación que consagra el parágrafo 1º del artículo 17 que se pide cumplir, lo es para el titular de la licencia de tránsito y no para el Ministerio de Transporte o para los organismos de tránsito, como en forma errada lo afirma el actor.
No sucede lo mismo en relación con el parágrafo 2º del precepto en mención, dado que este sí contempla un mandato imperativo e inobjetable para los diferentes organismos de tránsito, pues en aras de garantizar la gratuidad de la sustitución de las licencias de conducción, se les autorizó para descontar, por una sola vez, una suma igual a un salario mínimo diario legal vigente por cada licencia expedida, “de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”.
Al respecto es necesario hacer dos precisiones: (i) aunque de forma expresa el parágrafo 2º no hace mención a la gratuidad de la sustitución, pues se refiere simplemente a un “cambio gratuito”, la lectura sistemática y armónica de la norma, en especial del inciso 4º del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, permite concluir con toda claridad que ese “cambio gratuito” se refiere específicamente a la sustitución y no la renovación o recategorización, figuras que por demás no están reguladas en el precepto que se solicita cumplir.
No sobra recordar que de acuerdo con las diferentes normas que han regulado la materia, así como de algunas providencias de la Corte Constitucional(17), se ha entendido que cuando el cambio de formato de ciertos documentos púbicos por razones técnicas y de seguridad, corresponde al Estado la carga de sufragar el correspondiente cambio y no al ciudadano, pues este no está en la posición de soportarlo.
De lo expuesto, del texto del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 se pueden extraer las siguientes conclusiones:
Segunda: En aras de garantizar la gratuidad de la sustitución el legislador previó que los organismos de tránsito descontarán, por una sola vez, un salario mínimo diario vigente por cada licencia, es decir, actualmente existe una fuente de recursos para que se dé cumplimiento a lo establecido en la norma.
Tercera: La recategorización y la renovación de las licencias de tránsito no están reguladas en el texto del artículo 17 analizado. En consecuencia, por obedecer a una figura distinta al reemplazo por los cambios técnicos introducidos por el legislador y en razón a la pérdida de vigencia del documento o del cambio de categoría, se impone al titular o portador adelantar los trámites necesarios, asumiendo los pagos y exámenes que sean del caso”.
De la anterior transcripción se concluye que lo pretendido por el actor es suspender la renovación de las licencias de conducción, entendido como el trámite por el cual el titular del documento adelanta el procedimiento de reemplazo del mismo, por haber fenecido el término de vigencia para el cual fue otorgado. En el sub lite, la razón que explica el demandante para que se omita dicho proceso es que frente a los titulares de tales licencias —servicio público— si bien ha vencido o expirado la autorización para operar en la actualidad estos se encuentran conduciendo vehículos particulares, frente a lo cual dice, la habilitación depende de la edad del conductor. Bajo este entendido, esta situación fáctica es diferente a la contemplada en el parágrafo 1º del artículo 17 de la Ley 769 de 2002.
En efecto, tal como se indica en la sentencia transcrita son diferencias entre la renovación y la sustitución, que la primera se debe tramitar ante la expiración del plazo de habilitación del documento que le permite realizar la actividad de conducir vehículos y supone que el titular debe asumir los costos que la generación de la nueva licencia impone; mientras que la sustitución de licencias, no deviene de la pérdida de vigencia del documento sino de la adopción de un nuevo patrón de la identificación por razones de seguridad y control, que por ser una decisión de la administración genera que el cambio del documento sea gratuito soportado en la norma que se cita incumplida.
Entonces, la razón de exigir la sustitución de la licencia en el sub lite no se soporta en el hecho de que el documento se encuentre vigente y que el motivo de la sustitución sea el cambio de las especificaciones técnicas y de seguridad que en la actualidad la legislación vigente contempla para esta licencia. El fin que se persigue con esta solicitud es extender una habilitación que autorizaba a los conductores de vehículos de servicio público a operar vehículos particulares sin necesidad de obtener una licencia específica para esta clase de automotores.
Esta situación difiere de la prevista en la norma por cuanto la gratuidad en la expedición de licencias aplica, se insiste, únicamente por sustitución del documento por razones técnicas y de seguridad, pero en ningún caso para que los titulares de una licencia de conducción para operar vehículos de servicio público que se encuentre expirada, deriven un derecho de habilitación que depende de la vigencia del documento que autoriza el ejercicio de dicha actividad, aun en vehículos particulares, que es lo que pide en últimas el accionante.
Este condicionamiento de la norma para proceder a la sustitución de las licencias de conducción de manera gratuita lo desconoció el tribunal a quo al otorgarle efectos generales a la figura de “la sustitución” y, ordenar que para todos los casos, fuera suficiente la existencia del documento: “licencia de conducción”, sin detenerse a distinguir entre una licencia de conducción vigente y una expirada, en tanto asumió que la sustitución gratuita operaba para todos los eventos en que el titular no contara con el documento generado bajo las condiciones de seguridad determinadas por la Resolución 623/2013, y ello traducido en la exclusión de los pagos previstos para obtener la expedición del referido documento.
Tales consideraciones constituyen el fundamento para revocar el fallo que ordenó el cumplimiento del parágrafo 2º de la norma citada como inobservadas. Además y como circunstancias específicas referidas al caso concreto, se encuentran las siguientes:
• Aunque las normas invocadas por la demandante contienen un mandato imperativo e inobjetable para los organismos de tránsito para realizar la sustitución gratuita de las licencias de conducción, no se acreditó que tal autoridad esté negándose a dicho trámite.
• No se probó que la autoridad de tránsito de Floridablanca esté obligando a las personas titulares de una licencia de tránsito vigente que asuman los costos que genera el nuevo documento con las especificaciones técnicas y de seguridad establecidas por la Resolución 623 de 2013(18).
• De hecho al folio 842 del expediente se encuentra visible certificación emitida por el profesional universitario de licencias de la Dirección Municipal de Tránsito y Transporte de Floridablanca respecto a que en el corrido del año pasado “no ha tramitado ni otorgado sustitución de licencias por cuanto no ha habido solicitud sobre el particular”, y que en todo caso, según las instrucciones del ministerio “quienes tengan la licencia de conducción vigente no tiene inconveniente en conducir con su licencia impresa en el formato anterior”.
• Así, las personas que tengan vencida o expirada la licencia de conducción(19) deberán adelantar los trámites previstos por la autoridad de tránsito para obtener el documento que lo habilite para operar la clase de vehículo que pretende conducir, bien por renovación o por recategorización, pues se insiste, para la sustitución de las licencias de conducción por razones técnicas debe mediar una licencia vigente, y en todo caso es deber de su titular o portador adelantar los trámites con tal propósito y asumir el costo de los exámenes médicos requeridos.
Finalmente, la Sala al igual que lo hizo en el fallo que decidió la apelación en el expediente radicado bajo el número 25000-23-41-00-2013-02192-01(20), dispondrá exhortar al Ministerio de Transporte a efectos de que en el marco de sus competencias como órgano rector del sector de tránsito y transporte, imparta a las autoridades de tránsito del país, las instrucciones necesarias para garantizar la sustitución gratuita de las licencias de conducción vigentes cuando el titular de esta tenga derecho a ello.
Tal conclusión con fundamento en lo expuesto en la citada sentencia:
“(...) Es fácil concluir, entonces, que este apartado del artículo 17 no asigna una obligación clara, imperativa e inobjetable para el Ministerio de Transporte como se afirma en la demanda, pues, se repite, la obligación en él descrita, lo es para los titulares de las licencias de tránsito de cambiar su documento por no cumplir con las nuevas especificaciones técnicas.
De esta manera, y por cuanto no escapa a la Sala que actualmente existen problemas en los diferentes organismos de tránsito del país, en relación con la sustitución, renovación y categorización de las licencias de tránsito, en la parte resolutiva de esta decisión, se exhortará al Ministerio de Transporte para que, de acuerdo con sus funciones de dirección, planificación y control, tome las medidas necesarias para garantizar la gratuidad de la sustitución de las licencias de conducción cuando, de conformidad con la ley, el titular tenga derecho a ello”.
Atendiendo los anteriores argumentos como se anticipó, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la solicitud de cumplimiento.
1. REVOCAR la sentencia del 15 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, NEGAR la solicitud de cumplimiento.
2. EXHORTAR al Ministerio de Transporte para que en el marco de sus competencias como órgano rector del sector de tránsito y transporte, imparta a las autoridades de tránsito del país, las instrucciones necesarias para garantizar la sustitución gratuita de las licencias de conducción vigente cuando el titular de esta tenga derecho a ello.
(13) Consejo de Estado - Sección Quinta. Sentencia del 23 de enero de 2014. Acción de cumplimiento - Expediente 68001-23-33-000-2013-00846-01. Actor: Luis Carlos Cáceres Suárez. Demandados: Municipio de San Juan de Girón (Santander) y otro. C.P. Alberto Yepes Barreiro.
(18) “Por medio de la cual se adopta la ficha técnica del formato único nacional para licencia de conducción y se dictan otras disposiciones”.
(19) Licencia de conducción: Documento público de carácter personal e intransferible expedido por autoridad competente, el cual autoriza a una persona para la conducción de vehículos con validez en todo el territorio nacional (L. 769/2002, art. 2º).
(20) Consejo de Estado - Sección Quinta. Acción de cumplimiento Actor: Plinio Alarcón Buitrago y otro. Demandados: Ministerio de Transporte. C.P. Alberto Yepes Barreiro.