Source: https://svjt.se/svjt/2000/47
Timestamp: 2020-08-10 02:34:12+00:00
Document Index: 23139248

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

EG-domstolen och frågan om | SvJT
EG-domstolen och frågan om avfall
Av professor SAID MAHMOUDI
Avfall var ett av de första miljöområden som reglerades av EG. Sedan 1975 har EG:s avfallsregler reviderats och förtydligats flera gånger. Trots detta har antalet mål i EG-domstolen angående definitionen av avfall ökat.
Dessutom innehåller många andra miljömål som avgörs av domstolen avfallsrelaterade frågeställningar. Syftet med denna artikel är att visa dels hur svårt det har varit för domstolen att komma med en allmängiltig, övergripande tolkning av avfallsdefinitionen, dels vilka innovativa metoder har tillgripits för att lösa problemet. Betydelsen av domstolens praxis för utvecklingen av rättsprinciper inom avfallsområdet berörs också.
Frågor rörande avfall har oftare än övriga miljöfrågor varit föremål för EG-domstolens bedömning. Sedan 1980 har domstolen avgjort omkring 40 mål som direkt berört avfallsfrågor. Under 1980-talet uppgick antalet mål normalt till mellan ett och två mål om året. Under 1990-talet har antalet mål stigit till i genomsnitt tre mål om året. Dessa sifferuppgifter omfattar inte de mål som endast indirekt berört avfallsfrågor.
Avfallsmålen kan generellt delas in i fyra grupper, nämligen 1 — de som behandlar definitionen av avfall; 2 — de som behandlar hanteringen av avfall inklusive transport; 3 — de som rör medlemsstaternas underlåtenhet att fullfölja sina skyldigheter, särskilt att avge erforderliga rapporter; och 4 — de som handlar om andra rättsliga frågor såsom vissa bestämmelsers direkta effekt, principerna om tillräcklig egenkapacitet (self-sufficiency) och närhet (proximity) osv.
Domstolens praxis inom detta område kan studeras ur olika perspektiv. I denna artikel kommer tonvikten att läggas på att få svar på två frågor: vilken roll har domstolen spelat vad gäller utvecklingen av grundläggande gemenskapsrättsliga principer på avfallsområdet, och på vilket sätt har domstolens praxis beträffande avfall bidragit till klargörandet av andra gemenskapsrättsliga principer. Tonvikten kommer att läggas på de mål som avgjorts de senaste fyra åren för att visa domstolens aktuella tolkning av avfallsreglerna, men artikeln kommer att ta upp relevanta mål oavsett tidpunkten för domstolens avgöranden.
48 Said Mahmoudi SvJT 2000 2. Grundläggande rättsliga principer rörande avfall
2.1 Definitionen av avfall
Det första ramdirektivet som behandlade avfall antogs 1975 (75/442).1 Det följdes av ett annat direktiv år 1978 om farligt avfall (78/319).2 I båda dessa direktiv var definitionen av avfall ”varje ämne, substans eller föremål som innehavaren bortskaffar (slutligt omhändertar)3 eller är skyldig att bortskaffa enligt gällande nationell lagstiftning”. I samma direktiv har ”bortskaffande” definierats som:
— insamling, sortering, transport, behandling, lagring och deponering av avfall på eller under markytan, — nödvändig återanvändning för vidareutnyttjande, återvinning och återanvändning.
De nationella lagstiftningar som genomför nämnda direktiv och de nationella domstolarnas tolkningar av avfallsdefinitionen i direktiven har varierat.
Det första målet som rörde definitionen av avfall i EG-domstolen var Zanettimålet,4 som avgjordes den 28 mars 1990. Målet rörde ett åtal mot två italienska medborgare, Vessoso och Zanetti, som hade till uppgift att samla in, transportera och förvara avfall åt tredje man. Enligt den italienska förordning som införlivade avfallsdirektivet med italiensk rätt, var materialet som Zanetti & Co hanterade avfall. Hanteringen av avfall krävde enligt den italienska förordningen tillstånd och åtalet mot Zanetti bestod i att hans företag saknade ett sådant tillstånd. Zanetti hävdade i den italienska domstolen att hans företag inte hanterade avfall, eftersom materialet som samlades in, transporterades och förvarades inte utgjorde avfall. Han hävdade att enligt den italienska lagstiftning som införlivade EG-rätten, var avfall ämnen eller föremål som tillverkats genom en mänsklig aktivitet eller som uppstått genom en naturlig process och som hade bortskaffats eller skulle bortskaffas. Det var enligt Zanetti möjligt att göra en ekonomisk förtjänst av materialet som Zanettiföretaget transporterade och materialet var således inte övergivet. Den italienska domstolen begärde att EG-domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande om huruvida det rättsliga avfallsbegreppet också omfattar föremål som innehavaren gjort sig av med och som är möjliga att återanvända ekonomiskt.
Domstolen gjorde en analys av artikel 1(b) och 3 (1) i direktiv 75/442 och artikel 1(c) och 4 i direktiv 78/319, och kom till slutsatsen att begreppet avfall inte skulle förstås så att det uteslöt ämnen och material av ekonomiskt värde.5 En annan relevant fråga var om avfallsbegreppet förutsatte att innehavaren uteslöt allt ekonomiskt åter-
1 EGT 1975 L 194, s. 39. 2 EGT 1978 L 84, s. 43 3 På engelska används begreppet ”dispose of”. 4 Mål C-206/88 och C-207/88 Zanetti and others, [1990] I-1461. 5 Domskälen, punkt 9.
EG-domstolen och frågan om 49
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 49 utnyttjande av andra personer av objektet. Domstolens svar på denna fråga var nekande.6 Domstolens slutsats om avfallsbegreppet i detta mål kom inte som någon överraskning. Domstolen hade redan i ett tidigare mål påpekat att direktivet hade ett brett tillämpningsområde.7 Domslutet i Zanettimålet har därefter upprepats i flera mål. Innan några av dessa mål kortfattat behandlas, kan det vara på sin plats att nämna ett avgörande från Högsta Domstolen av den 29 augusti 1991,8 dvs. nästan ett och ett halvt år efter det att EG-domstolen fattade beslut i Zanettimålet. Det svenska målet rörde transport av spillolja som ett företag utförde i syfte att leverera det till ett annat företag för återvinning. Transportföretaget hade inget tillstånd från lokala myndigheter, något som krävdes för transporter av avfall. Företaget hävdade liksom i Zanettimålet att spilloljan inte utgjorde avfall i den svenska lagens mening, eftersom den hade ett ekonomiskt värde och var möjlig att återvinna. Domstolen accepterade till skillnad från EG-domstolen invändningen, och gjorde således ingen teleologisk och kanske mer miljövänlig tolkning av det dåvarande svenska avfallsbegreppet.
Genom ett nytt direktiv (91/156)9 ändrades det äldre direktiv 75/442 år 1991. Det nya direktivet tillhandahåller både en modifierad definition av avfall och en bilaga med kategorier av ämnen som skall betraktas som avfall. Enligt den nya definitionen avses med avfall ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med10 eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. Tillägget ”enligt bestämmelser i gällande nationell lag” har tagits bort i den nya definitionen. Den var inte längre önskvärd eftersom avfallsdefinitionen i så fall även i fortsättningen skulle vara beroende av de olika medlemsstaternas nationella lagstiftningar.
Genom att ”bortskaffande” och ”slutligt omhändertagande” [dispose of] ersatts med ”göra sig av med” [discard] antyds att gemenskapen reglerar inte endast ämnen som saknar ekonomiskt värde och som innehavaren vill göra sig av med (något som kan ge ett negativt intryck) utan också ämnen som fortfarande har ett ekonomiskt värde även om ägaren inte vill eller inte får inneha det längre (ett positivt intryck).11 På detta sätt överensstämmer den nya definitionen med domslutet i Zanettimålet. Som ett förtydligande av skillnaden mellan bortskaffande/slutligt omhändertagande och återvinning, definieras de två uttrycken på ett icke uttömmande sätt i bilaga II (A) och (B) i direktiv 91/156. Även direktiv 78/319 om farligt avfall ersattes med
6 Punkt 9. 7 Mål 372/374/85 Ministre public v Oscar Traen and others, [1987] 2141, punkt 7. 8 NJA 1991 s. 460. 9 EGT 1991 L 78 s. 32. 10 Den engelska motsvarigheten är ”discard”. I den ursprungliga versionen av direktiv 75/442 hade begreppet ”dispose of” använts. 11 Curt van Calster, ”The EC Definition of Waste: The Euro Tombesi Bypass and Basel Relief Routes”, European Business Law Review, May 1997, s. 138.
50 Said Mahmoudi SvJT 2000 ett nytt direktiv 1991 (91/689). Också i detta direktiv görs en hänvisning till definitionen i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och en bilaga används för att lista ämnen som faller under definitionen farligt avfall.
I målet C-422/9212 blev direktiven 75/442 och 78/319 ännu en gång föremål för domstolens prövning. Målet rörde flera rättsliga frågor, bl.a. definitionen av avfall och gränsöverskridande transport av farligt avfall. Tyskland hade i sina nationella lagar som införlivade de nämnda direktiven med några undantag uteslutit ämnen som återvanns för industriell användning. Domstolen, som avgav domslut den 10 maj 1995, hänvisade till Zanettimålet och sade att Tyskland genom att utesluta vissa kategorier av återvinningsbart avfall från avfallslagstiftningens område underlåtit att fullgöra sina åligganden enligt direktiv 75/442 och 78/319.13 Ett annat viktigt mål som rör avfallsdefinitionen är Tombesimålet, som avgjordes av EG-domstolen den 25 juli 1997.14 Två italienska domstolar hade begärt förhandsavgörande rörande ett åtal mot Euro Tombesi m.fl. Tombesi och de övriga var anklagade för att ha transporterat, släppt ut, gjort sig av med eller förbränt hushållsavfall och specialavfall, som producerats av tredje man, utan att först ha erhållit tillstånd från berörda myndigheter. De italienska lagarna som införlivade EG:s lagstiftning om avfall gjorde en skillnad mellan avfall och restprodukter. De senare var underkastade förenklade regler vad gällde hantering, förvaring och återanvändning. Inget tillstånd krävdes för att hantera restprodukter och i några fall var det tillräckligt med endast en föranmälan. Dessutom gjorde lagstiftningen undantag för allt material med särskilda kommersiella egenskaper som noterats på en varubörs eller i officiella prisnoteringar som handelskammaren upprättat. Alla de anklagade åtalades för otillåtet handlande i strid mot de nämnda lagarna. De invände till sitt försvar att de ämnen och material som de hanterade var restprodukter som var möjliga att återvinna och därför inte skulle räknas som avfall. De åberopade också att det faktum att dessa ämnen var listade med särskilda kommersiella egenskaper undantog dem från avfall såsom det definierades i den italienska lagstiftningen.15 De italienska domstolarna hade ställt ett antal frågor till EG-domstolen om tolkningen av EG:s avfallslagstiftning och de italienska lagarnas överensstämmelse med EG-rätten.
Kärnproblemet i detta mål var om och när industriella restprodukter skulle klassas som avfall och således vara underkastade EG:s avfallsregler. Generaladvokaten Jacobs, som har yttrat sig i de flesta av avfallsmålen i EG-domstolen, presenterade en ny infallsvinkel för
12 Mål C-422/92 Commission v Germany, [1995] I-1097. 13 Domskälen, punkt 50. 14 Mål C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95 Tombesi and Others, [1997] I3561. 15 För en utförlig beskrivning av fakta bakom målet se generaladvokaten Jacobs yttrande av den 24 oktober 1996.
EG-domstolen och frågan om 51
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 51 tolkningen av avfallsbegreppet. I sitt yttrande hävdade han att begreppet ”göra sig av med” [discard] i avfallsdefinitionen omfattade både att bortskaffa [dispose] avfall och att överlämna det till återvinningsåtgärder [recovery]. Definitionen av avfall var således enligt hans åsikt beroende av vad som menades med ”åtgärd för bortskaffande” och ”åtgärd för återvinning ”.16 Han ansåg att EG:s avfallsdefinition skilde mellan gods som var föremål för fortsatt användning i sin föreliggande form och de som var föremål för en återvinningsåtgärd, även om distinktionen var något konstruerad. Han tillstod att det kunde vara svårt att göra en skillnad mellan återvinning och fortsatt bearbetning av råmaterial, särskilt med avseende på restprodukter eller biprodukter från tillverkningsprocesser. Dessa produkter används ofta av samma tillverkare och en sådan användning borde inte ha någon påverkan på om produkten skall klassificeras som avfall.17 Enligt Jacobs skulle en restprodukt som inte kunde användas i en normal industriprocess utan att undergå återvinningsåtgärder betraktas som avfall till dess den återvanns.18 Jacobs var medveten om svårigheterna med en sådan slutsats, och det faktum att tillverkare ibland måste behandla (bearbeta) även naturligt förekommande råmaterial innan han använder dem i tillverkningsprocessen, en åtgärd som normalt inte kan anses utgöra ”återvinning”. Han betonade att svårigheten låg i hur begreppet ”återvinningsåtgärd”, som inte var uttömmande definierat i avfallsdirektivet, skulle tolkas. Jacobs tillstod att hans argument innebar ett visst mått av cirkelresonemang; huruvida en handling skall betraktas som ”återvinning” beror på om det handlar om ”avfall” och för att något skall utgöra ”avfall” skall det vara föremål för ”återvinning”!19 Lösningen på detta problem var enligt honom inte att uttömmande definiera ”återvinning” utan att utröna om innehavaren av ett föremål eller ämne lät det undergå en återvinningsåtgärd som angavs i direktivets bilaga IIB. Som svar på den åtalades invändning att de ifrågavarande restprodukterna inte skulle anses utgöra avfall eftersom de hade särskilda kommersiella egenskaper som noterats på en varubörs eller i officiella prisnoteringar, uttalade generaladvokaten Jacobs att den enda relevanta frågan var om ämnet ifråga var föremål för bortskaffande eller återvinningsåtgärd enligt definitionen i direktivets bilaga IIA eller B.20 På detta sätt ansåg han uppenbarligen att definitionen av ”återvinning” och ”bortskaffande” var mer avgörande än definitionen av ”avfall” som sådan.21 Med tanke på den åtalades invändning att de ifrågavarande ämnena var återvinningsbara restprodukter och inte avfall, rådde han slutligen domsto-
16 Ibid., punkt 50. 17 Van Calster, supra not 11, s. 140. 18 Jacobs yttrande, punkt 53. 19 Ibid., punkt 55. 20 Ibid., punkt 57. 21 Jfr Van Calster, supra, not 11, s. 139.
52 Said Mahmoudi SvJT 2000 len att inte göra någon exakt distinktion mellan åtgärder för bortskaffande och återvinning.
Domstolen följde i sitt domslut den linje som generaladvokaten Jacobs förespråkat och utvecklade sina domslut från Zanettimålet och från målet C-422/92 (Commission v. Germany) ytterligare. Den uttalade att:
…avfall inte skall förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller förmål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning, även om de aktuella materialen kan bli föremål för en transaktion eller för offentliga eller privata prisnoteringar. I synnerhet en deaktiveringsprocess som endast är avsedd att oskadliggöra avfall, deponering på eller under markytan och avfallsförbränning utgör åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinningsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för de ovannämnda gemenskapsreglerna.22 Domstolen betonade vidare att det system med övervakning och kontroll som bildats genom direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, var avsett att omfatta alla produkter och ämnen som bortskaffats av sina ägare, även om de hade ett ekonomiskt värde och uppsamlades av kommersiella skäl för återvinning eller återanvändning. 23 Inför det återkommande problemet med avfallsdefinitionen ändrade generaladvokaten Jacobs och domstolens sitt tillvägagångssätt i detta mål genom att förklara begreppen ”bortskaffande” och ”återvinning” snarare än att definiera begreppet ”göra sig av med”. Denna omvända ordning — att lägga tonvikten på vad som kommer att hända med materialet istället för vad innehavaren av avfallet gör eller är ålagd att göra — hade antagligen vissa fördelar i detta mål, men leder knappast till ett mer generellt svar på frågan om hur avfall skall definieras. Eftersom direktivets bilaga med åtgärder som faller under ”återvinning” inte är uttömmande, återstår dessutom problemet med distinktionen mellan ”bearbetning” av ett råmaterial och ”återvinning” av en restprodukt. Kommissionen har uttryckt sitt missnöje med domslutet och har föredragit att fokusera på begreppet ”göra sig av med” och individuella bedömningar. Också praktiserande jurister har kritiserat den infallsvinkel som generaladvokaten Jacobs förespråkat. Kritiken rör huvudsakligen det faktum att ett sådant angreppsätt kan leda till en viss rättsosäkerhet kring vad som verkligen skall innefattas i avfallsbegreppet.
Nästan ett halvår efter beslutet i Tombesimålet fattade EG-domstolen beslut i Inter-Environnement Walloniemålet.24 Här ställdes domstolen inför en något annorlunda och kanske mer konkret fråga om avfallsdefinitionen. Den belgiska Conseil d’Etat hade begärt att EGdomstolen skulle meddela ett förhandsavgörande om huruvida ett
22 Tombesimålet, domskälen, punkt 54. 23 Ibid., punkt 52. 24 Mål C-129/96 Inter-Environnement Wallonie v Région Wallonne, [1997] I-7411.
EG-domstolen och frågan om 53
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 53 ämne var uteslutet från avfallsdefinitionen i artikel 1 (a) i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, endast därför att ämnet direkt eller indirekt utgjorde en integrerad del av en tillverkningsprocess inom industrin. Återigen uppdrogs åt generaladvokaten Jacobs att avge yttrande. Som väntat argumenterade han på samma sätt som i Tombesimålet, och domstolen följde hans exempel. EG-domstolen betonade i detta mål att omfattningen av begreppet ”avfall” berodde på betydelsen av begreppet ”göra sig av med”.25 Den fastslog sedan att begreppet ”göra sig av med” i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse omfattade både slutligt omhändertagande och återvinning av ett ämne eller produkt.26 Dessutom uteslöt det inte någon form av restprodukter, industriella biprodukter eller ämnen som uppstår under tillverkningsprocessen. Domstolen var medveten om risken för fortsatt rättsosäkerhet, och tillstod att skiljelinjen mellan avfallsåtervinning och normal industriell behandling av produkter som inte var avfall skulle bli mycket svår att dra.27
2.2 Avfallsdirektivets rättsliga grund
Valet av rättslig grund för miljödirektiv blev en kontroversiell fråga efter 1987 när artikel 100a (nuvarande artikel 95) och artikel 130s (nuvarande artikel 175) lades till EEG-fördraget. På grund av dessa två artiklars olika syften och procedurkrav skulle valet av den ena eller den andra kunna få helt olika följder både vad gäller skyddsnivån och möjligheterna för medlemsstaterna att anta strängare nationella bestämmelser. Valet kunde därför uppenbarligen inte göras lättvindigt och avgöras av gemenskapsorganens preferenser.
Det var inom avfallsområdet som EG-domstolen var tvungen att fatta två viktiga beslut för att klarlägga kriterier för valet mellan artikel 100a och 130s som rättslig grund för avfallsdirektiv. Det första målet rörde ett direktiv om harmonisering av nationella program för att minska utsläppen från titandioxidindustrin.28 Kommissionen hade föreslagit artikel 100a som rättslig grund, men rådet ändrade den till artikel 130s. Kommissionen begärde att direktivet skulle ogiltigförklaras på grund av att den hade felaktig grund. Med stöd från parlamentet hävdade kommissionen att direktivets huvudsyfte eller tyngdpunkt (center of gravity) var att förbättra konkurrensvillkoren inom titandioxidindustrin. Dessutom var artikel 100a jämförd med artikel 130s lex specialis vad gällde skyddet av miljön. Anledningen var att miljöskydd var en integrerad del av harmoniseringsåtgärden. Rådet hävdade å andra sidan att direktivets tyngdpunkt låg i att eliminera förorening från tillverkningsprocesser inom titandioxidindustrin. Domstolen fastslog för det första att valet av rättslig grund skulle grundas på objekti-
25 Domskälen, punkt 26. 26 Ibid., punkt 27. 27 Ibid., punkt 33. 28 Mål C-300/89 Commission v Council, [1991] I-2867.
54 Said Mahmoudi SvJT 2000 va faktorer, som skulle vara möjliga att underställa en rättslig prövning. För det andra uttalade domstolen att direktivets syfte och innehåll var både att skydda miljön och att motverka olikheterna i konkurrensvillkoren. Domstolen beslutade slutligen att artikel 100a var den korrekta rättsliga grunden eftersom den tjänade båda syften; den krävde en hög skyddsnivå och den gav det mest miljövänliga organet i gemenskapen, parlamentet, en starkare roll.
Ett liknande mål rörande den rättsliga grunden för direktiv 91/156 om ändring i direktiv 75/442 om avfall är det så kallade avfallsmålet från 1993.29 Också i detta mål hade kommissionen föreslagit artikel 100a som rättslig grund, men rådet hade ändrat den till artikel 130s. Förhållandena i målet och parternas argument var desamma som i titandioxidmålet. Överraskande nog kom emellertid domstolen till en helt motsatt slutsats, och deklarerade att artikel 130s var den korrekta rättsgrunden. Domstolen menade att direktivets tyngdpunkt var miljön och att harmonisering av nationella lagar om avfallshantering var ett sekundärt syfte. Märkligt nog berörde domstolen inte frågan om en hög skyddsnivå och en mer aktiv roll för parlamentet. De flesta kommentarer efter detta mål var att medlemsstaternas stora missnöje med titandioxiddomslutet hade påverkat domstolens ställningstagande. Domstolen är trots allt en internationell domstol som till skillnad från nationella domstolar inte kan förhålla sig likgiltig inför staternas reaktioner, den allmänna opinionen och massmedia. Det kommenterades också allmänt att alla avfallsdirektiv i framtiden skulle grundas på artikel 130s. Genom Maastrichtfördragets och i synnerhet Amsterdamfördragets ändringar har frågan om den rättsliga grunden för miljöföreskrifter blivit mer eller mindre akademisk. Parlamentet har numera en beslutande roll vad gäller de flesta miljödirektiv och den höga skyddsnivån är ett generellt krav vid alla miljöåtgärder.
2.3 Närhet och tillräcklig egenkapacitet
Domstolen behandlade principerna om närhet och tillräcklig egenkapacitet avseende avfall först 1992 i vallonska avfallsmålet.30 Detta mål rörde både transport och bortskaffande av avfall och också en fråga som inte då hade reglerats av gemenskapen, nämligen den om handel med avfall mellan medlemsstaterna. Den senare frågan medförde att också frågan om fri rörlighet av avfall som en produkt aktualiserades. Domstolen var ombedd att uttala sig om huruvida ett importförbud i det belgiska Valloniendistriktet var förenligt med EG-kravet på fri rörlighet av varor. För att kunna besvara denna fråga behövde domstolen först bestämma huruvida avfall som skulle bortskaffas liksom avfall som skulle återvinnas, skulle jämställas med varor i den betydelse som avses i artikel 30 (numera artikel 28) i EG-fördraget. Belgien hade hävdat att avfallet hade ett negativt värde, eftersom ägaren normalt
29 Mål C-155/91 Commission v Council, [1993] I-939. 30 Mål C-2/90 Commission v Belgium, [1992] I-4431.
EG-domstolen och frågan om 55
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 55 vill eller t.o.m. betalar för att bli av med det, medan en produkt har ett positivt värde. Domstolen avvisade detta argument och uttalade att föremål som transporterades över en gräns för att ge upphov till kommersiella transaktioner var produkter underkastade artikel 30, oavsett transaktionens natur.31 Belgien hade också hävdat att ickeåtervinningsbart avfall helt saknade ekonomiskt värde och därför inte kunde anses utgöra en produkt. Domstolen avvisade också detta argument och hävdade att:
…skiljelinjen mellan återvinningsbart och icke-återvinningsbart avfall är särskilt svår att dra i praktiken, speciellt med avseende på gränskontroller. Skiljelinjen dras på grunder som är ovissa och som kan komma att ändras genom tekniska framsteg. Huruvida avfall är återvinningsbart eller inte beror dessutom på kostnaden för återvinningsåtgärden och i konsekvens härmed på om dess förmodade återanvändning är praktiskt genomförbar, med resultatet att klassificeringen av avfall med nödvändighet kommer att vara subjektiv och beroende av ett antal omständigheter. Den slutsatsen måste därför dras att avfall, oavsett om det är återvinningsbart eller inte, skall anses utgöra ”varor” vilkas rörelse enligt artikel 30 i fördraget i princip inte får förhindras.32 (min översättning)
Vad gäller principerna om närhet och tillräcklig egenkapacitet nämnde domstolen att principen om att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan33 innebar att det var upp till varje region, kommun eller annan lokal enhet att vidta lämpliga åtgärder för att motta, hantera och göra sig av med sitt eget avfall. I konsekvens härmed skulle avfallshanteringen ske så nära det ställe där avfallet producerats som möjligt i syfte att minska transporterna av avfall till ett minimum.34 Principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet behandlades av domstolen igen i Dusseldorpmålet 1998.35 Målet anhängiggjordes vid EG-domstolen av Nederländernas Council of State som begärde ett förhandsavgörande om tolkningen av vissa bestämmelser i direktiv 91/156/EEC om avfall och förordning 259/9336 om övervakning och kontroll av avfallstransport inom, till och från europeiska gemenskapen. Upprinnelsen till målet var ett nederländskt företags ansökan om att exportera oljefilter och därtill hörande avfall till Tyskland för återvinning. Det nederländska miljödepartementet hade avslagit ansökan med hänvisning till nationell lagstiftning, som betonade tillräcklig egenkapacitet och närhet. De nederländska myndigheterna menade att avfallet lika väl kunde omhändertas i Nederländerna. Efter att Dusseldorp överklagat beslutet frågade det nederländska Council of State EG-domstolen om dessa två principer var tillämpliga
31 Domskälen, punkt 26. 32 Ibid., punkter 27 och 28. 33 Artikel 174 (f.d. artikel 130r.2). 34 Domskälen, punkt 34. 35 Mål C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV and Others v Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke en Milieubeheer, [1998] I-4075. 36 EGT 1993 L 30, s. 1.
56 Said Mahmoudi SvJT 2000 endast på transporten mellan medlemsländerna av avfall som skulle bortskaffas eller om de också skulle tillämpas för transport av avfall som skulle återvinnas, och om det senare inte var fallet, huruvida artikel 130t (numera artikel 176) tillät medlemsstaterna att tillämpa principerna på sådant avfall.37 Förutom Nederländerna intervenerade Danmarks och Frankrikes regeringar i målet. Enligt de nederländska och danska regeringarna var svaret på den till domstolen ställda frågan, att frånvaron av en uttrycklig hänvisning till principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet vad gällde återvinning av avfall i direktivet och förordningen inte uteslöt tillämpningen av dessa principer på den typen av avfall.38 Dusseldorp, den franska regeringen och kommissionen var emellertid av den åsikten att frånvaron av en uttrycklig hänvisning till principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet vad gällde avfallsåtervinning i direktivet och förordningen antydde att dessa principer inte kunde beaktas vad gällde återvinning av avfall.39 Domstolen accepterade det senare argumentet och tillade att dess slutsats byggde på ministerrådets resolution av den 7 maj 1990 som godkände gemenskapens avfallsstrategi där rådet specificerade att syftet med tillräcklig egenkapacitet vid avfallshanteringen inte gällde återvinning.40 Vad gäller tillämpligheten av artikel 130t uttalade domstolen att denna artikel inte tillät medlemsstaterna att utöka tillämpningen av principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet till avfallsåtervinning när det stod klart att de utgjorde ett exporthinder som inte rättfärdigades av vare sig en nödvändig åtgärd för att skydda miljön eller av undantagen som artikel 36 (numera artikel 30) i fördraget tillåter.41 Frågan om gränsöverskridande transport av avfall och tillämpligheten av förordning 259/93 behandlades igen av EG-domstolen i Besidemålet.42 Också detta mål anhängiggjordes av det nederländska Council of State som begärde ett förhandsavgörande. Parterna var det nederländska bolaget Beside BV och den nederländska miljödepartementet. Beside BV var en avfallshandlare som utan att underrätta de nederländska myndigheterna hade importerat avfall från Tyskland för att sälja det till tillverkare av plastprodukter i Fjärran östern. Det im-
37 En italiensk domstol har begärt att EG-domstolen skall meddela ett förhandsavgörande om möjligheten för en medlemsstat att åberopa art. 130t för att inkludera en ny kategori av avfall i de listor om farligt avfall som har fastslagits av EG enligt direktiv 91/689/EEG. I skrivande stund har domstolen ännu inte hunnit meddela sitt beslut. Mål C-318/98. 38 Dusseldorpmålet, domskälen, punkt 25. 39 Ibid., punkt 26. 40 Ibid., punkt 31. Avfallsstrategins ursprung är ett initiativ som kom från parlamentet år 1984 till följd av den s.k. Seveso avfallsskandalen i Italien. Strategin, som bestod av fem strategiska linjer för hantering av avfall inom gemenskapen, föreslogs av kommissionen 1989 och godkändes av rådet 1990. EGT 1990 C 122, s. 2. Avfallsstrategin ändrades i juli 1996. Ändringarna godkändes av rådet genom en resolution i februari 1997. EGT 1997 C 76, s. 1. 41 Domskälen, punkt 49. 42 Mål 192/96 Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, [1998] I-4029.
EG-domstolen och frågan om 57
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 57 porterade avfallet, som märkts som hushållsavfall, utgjordes av åtta balar plast blandat med metall och kartong. Den analys som de nederländska myndigheterna lät utföra visade att avfallet inte var homogent och att andelen plast varierade från bal till bal. Ministern hade beslutat att avfallet skulle sändas tillbaka till Tyskland. Beside BV hade mot beslutet invänt att den ifrågavarande transporten rörde ett avfall som var upptaget i den gröna listan i bilaga II i förordning 259/93 avsedd för återvinning och därför inte krävde någon föranmälan. Därför var det enligt Beside BV olagligt att fordra att avfallet skulle sändas tillbaka. Den nederländska regeringen ansåg däremot att det var avfallets ursprung som var avgörande för hur det skulle klassificeras. Eftersom det i förevarande mål rörde sig om avfall från individer och kommunala tippar och som var att betrakta som hushållsavfall, skulle det hänföras till den gula listan i bilaga III i förordningen och därför vara underkastat föranmälan.
Huvudfrågan som EG-domstolen ställdes inför var huruvida uttrycket hushållsavfall i AD 160 i bilaga III skulle tolkas så att det omfattade avfall som till största delen bestod av fast plastavfall upptaget i bilaga II, men som också innehöll andra avfall i den bilagan (bilaga II) och en liten kvantitet av material som inte upptogs i denna. EGdomstolen uttalade i sitt beslut av den 25 juni 1998 att uttrycket kommunal-/hushållsavfall omfattade både avfall som till största delen bestod av avfall från den gröna listan i bilaga II blandat med andra kategorier av avfall från den listan, och avfall som upptagits i den gröna listan blandat med en liten del material som inte upptagits i den listan.43 Denna slutsats låg i linje med de åsikter som regeringarna i Finland och Tyskland uttryckt. Domstolens svar på denna fråga gick emot Nederländernas, Danmarks och kommissionens åsikt, då dessa hade en mer miljövänlig inställning genom att insistera på att det ifrågavarande hushållsavfallet skulle upptas i den gula listan.
Andra frågor som EG-domstolen ställdes inför var huruvida destinationsstaten (i detta fall Nederländerna) ensidigt kunde låta transportera avfallet tillbaka till avsändarstaten (Tyskland) utan att dessförinnan ha underrättat den senare, och huruvida avsändarstaten kunde motsätta sig en sådan retur när destinationsstaten ingav ett sådant i vederbörlig ordning motiverat krav. Domstolens svar var att destinationsstaten inte på eget bevåg kunde skicka tillbaka avfall till avsändarstaten utan att först ha underrättat den senare. Inte heller kunde avsändarstaten motsätta sig returen när destinationsstaten ställde ett motiverat krav med den innebörden.44
43 Domskälen, punkt 34. 44 Ibid., punkt 67.
58 Said Mahmoudi SvJT 2000 3. Avfall och grundläggande rättsliga principer
3.1 Direkt effekt
Vad gäller den direkta effekten av bestämmelserna i direktiv 75/442, måste särskilt två mål nämnas här. Mål 372/8545 rör tolkningen av vissa bestämmelser i det nämnda direktivet. En av frågorna som den belgiska domstolen ställt till EG-domstolen med begäran om ett förhandsavgörande var om artiklarna 8 och 12 i direktivet direkt ålade de olika aktörerna skyldigheter eller om medlemsstaterna först var tvungna att genomföra direktivet. Domstolen hänvisade till sitt välbekanta avgörande i Marshalmålet46 och upprepade att ett direktiv inte i sig kan medföra skyldigheter för enskilda, och att en bestämmelse i ett direktiv inte kan åberopas mot en sådan person.47 Huvudinnebörden av domstolens beslut i detta fall var att ett icke implementerat direktiv inte kan ge upphov till några skyldigheter för enskilda vare sig gentemot andra enskilda eller gentemot medlemsstaten själv.
I ett senare avgörande48 begärde en italiensk domstol ett förhandsavgörande från EG-domstolen angående frågan om artikel 4 i direktiv 75/442, som kräver att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att avfall omhändertas utan fara för mänsklig hälsa och utan att skada miljön, medförde rättigheter för enskilda som den nationella domstolen var tvungen att säkra. Anledningen till att frågan ställdes var att en grupp miljöaktivister hade åberopat denna artikel mot lokala myndigheter i Lombardiet som hade godkänt en plan enligt vilken en tipp för fast hushållsavfall skulle anläggas. EGdomstolen upprepade sina tidigare beslut vad gäller kriterier för direkt effekt av en rättsakts bestämmelser, och kom till slutsatsen att artikel 4 i avfallsdirektivet inte uppfyllde dessa kriterier. Artikeln definierar enligt domstolen ramen för medlemsstaternas avfallshantering och kräver inte i sig några specifika åtgärder eller någon särskild metod för att omhänderta avfall. Den är således varken ovillkorlig eller tillräckligt precis för att kunna medföra rättigheter som enskilda kan åberopa gentemot staten.49
3.2 Skyldighet att beakta icke implementerade direktivs målsättning
En av huvudfrågorna som diskuterades av domstolen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie50 gällde huruvida artiklarna 5 (numera artikel 10) och 189 (numera artikel 249) i EGfördraget hindrade en medlemsstat att vidta åtgärder i strid med direktiv 91/156 under den period som givits för att införliva direktivet.
45 Mål 372/85 Ministre public v Oscar Traen and others, [1987] 2141. 46 Mål C-152/84 M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), [1986] 723. 47 Domskälen, punkter 24–26. 48 Mål C-236/92 Comitato di Coordinamento per la Difesa della Cava and others v Regione Lombardia and others, [1994] I-0483. 49 Domskälen, punkt 15. 50 Supra, not 24.
EG-domstolen och frågan om 59
SvJT 2000 EG-domstolen och frågan om avfall 59 Både miljögruppen Inter-Environnement Wallonie och kommissionen ansåg att artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget hindrade medlemsstaterna från att vidta sådana åtgärder. Belgien, Frankrike och England ansåg å andra sidan att så länge införlivandefristen för ett direktiv inte löpt ut var medlemsstaterna fria att anta nationella regler som inte överensstämde med direktivet. Domstolen hänvisade till ett antal avgjorda mål och gjorde en analys av artikel 191 (numera artikel 254) i EG-fördraget, och uttalade att ”direktiv får rättsverkningar gentemot den medlemsstat det riktar sig till från och med delgivningarna”.51 Den nämnde vidare att ”det är under införlivandefristen som det åligger medlemsstaten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnås vid tidsfristens utgång”.52 Domstolen kom till slut fram till en salomonisk lösning och ansåg att artikel 5 och artikel 189 i EEG-fördraget samt direktiv 91/156 ”ålägger den medlemsstat som direktivet riktar sig till att under den införlivandefrist som föreskrivs i direktivet för att sätta detta i kraft avhålla sig från att införa bestämmelser som allvarligt äventyrar förverkligandet av det resultat som föreskrivs i detta direktiv”.53 Slutresultatet är att det kommer att vara upp till domstolen i varje enskilt fall att avgöra om en viss åtgärd allvarligt kan äventyra förverkligandet av direktivens resultat.
Det som ofta kallas judiciell aktivism kan tydligt skönjas i EG-domstolens praxis vad gäller definitionen av avfall. Definitionerna i direktiv 75/442 är onekligen vaga. Problemen med att göra en rättsligt bindande definition beror på det faktum att flera olika faktorer bör bestämmas. På grund av avfallsproblemets natur är det inte lätt att få alla medlemsstaterna att komma överens om bestämda faktorer. Dessa svårigheter gjorde att flera medlemsstater, t.ex. Nederländerna, i början var tveksamma till att anta en definition. Lösningen att ha en EGkatalog med ämnen och produkter som betraktas som avfall är självfallet lämpligt, men det löser definitivt inte problemet med skiljelinjen mellan avfall och sekundära råvaror. EG-domstolen har gjort en vittgående tolkning av avfallsbegreppet, vilket väsentligen utvidgat tilllämpningsområdet av relevanta direktiv. Från en miljösynpunkt är detta kanske en positiv utveckling. Den nya infallsvinkel som advokat Jacobs presenterade i Tombesimålet är ett försök att kringgå problemen som en hopplöst vag avfallsdefinition har skapat. Det finns emellertid en risk för att ett sådant angreppssätt leder till ytterligare förvirring när det gäller distinktionen mellan avfall och råvaror, och därför en rättsosäkerhet om vad som är avfall eller inte.
51 Domskälen, punkt 41. 52 Ibid., punkt 44. 53 Ibid., punkt 50
60 Said Mahmoudi SvJT 2000 Det kan konstateras att trots EG-domstolens aktiva engagemang i frågan om avfall är rättsläget vad beträffar avfallsdefinitionen inte mycket klarare idag än det var 1980. Det kan kanske vara på sin plats att antingen anta en ny precis definition eller, som Nederländerna konsekvent föreslagit, undvika alla slags definitioner på gemenskapsnivå. I det senare fallet bör transport av avfall inom gemenskapen såsom det definieras i nationella lagstiftningar regleras främst av miljölagar, och de inre-marknadsaspekterna på avfall som en vara bör komma i andra hand.
Det ökande antalet mål som rört avfall sedan 1996 kan peka på en ny trend. Det är troligt att domstolen kommer att engageras i fler avfallsmål, särskilt de som rör transport av avfall och därtill hörande frågor. Implementeringen av förordningen 259/93 om gränsöverskridande transport av avfall med alla dess detaljerade och komplicerade bestämmelser kommer troligen att ge upphov till många tvister både inför nationella domstolar och EG-domstolen.
Det kan också tilläggas att det knappast finns någon annan miljöfråga som mer berör ekonomiska intressen och handelsfrihet och just därför är så känslig för medlemsstaterna. Oavsett hur domstolarna utvidgar sin praxis och vår förståelse för gemenskapens lagstiftning, kan man vänta sig att det kommer att fortsätta finnas diskrepanser i nationella lagstiftningar vad gäller definitionen av avfall och råvaror. Det kan också förväntas att det även i fortsättningen kommer att råda avsiktliga missförstånd, brist på korrekta införlivanden och underlåtenhet att uppfylla övervakningskrav såsom att upprätta nationella avfallsplaner och att regelbundet rapportera till kommissionen.