Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-00515-de-enero-21-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_0e591b43e43201f4e0530a01015101f4&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-14 08:30:45
Document Index: 257907256

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 5', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 29', 'e contrario', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 63', 'artículo 29', 'artículo 39', 'artículo 29', 'artículo 231', 'Artículo 229', 'artículo 6']

﻿ Auto 2014-00515 de enero 21 de 2015
AUTO 2014-00515 DE 21 DE ENERO DE 2015
CONTENIDO:PROCESOS DE CERTIFICACIÓN AMBIENTAL – REGULACIÓN. SE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 755 DEL 31 DE JULIO DE 2013 PROFERIDA POR LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALESPUES DICHA RESOLUCIÓN SUPONE UN DESBORDAMIENTO DE FUNCIONES, YA QUE EL ARTÍCULO 3º DEL DECRETO - LEY 3753 DEL 2011 SOLO LE PERMITE A LA AUTORIDAD NACIONAL AMBIENTAL (ANLA) APOYAR LOS PROCESOS PARA REGLAMENTAR Y NO REGULAR DIRECTAMENTE LAS CONDICIONES PARA EL CUIDADO DEL MEDIO AMBIENTE. SEGÚN EL ARTÍCULO 5º DE LA LEY 99 DE 1993, ES EL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE EL ENCARGADO DE EXPEDIR REGLAMENTOS Y ESTABLECER INSTRUMENTOS PARA ASEGURAR EL CUIDADO DE LOS ENTORNOS NATURALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIO AMBIENTE, CERTIFICADO AMBIENTAL, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Auto 2014-00515 de enero 21 de 2015
Radicación: 11001032400020140051500
Actor: Santiago José Vergara Villamizar, Sebastián Senior Serrano, María Lucía Torres Villarreal y Lina Marcela Muñoz Ávila
Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA)
Bogotá, D.C., veintiuno de enero de dos mil quince.
Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional presentada por los citados demandantes respecto de la Resolución 755 del 31 de julio de 2013, “Por la cual se instruye a las subdirecciones técnicas de la autoridad nacional de licencias ambientales sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico y se fijan otras directrices” expedida por la directora de la ANLA.
En cuaderno separado de la demanda la parte actora solicita la suspensión provisional del enunciado acto administrativo.
1.1. A juicio de la parte actora, con la expedición de la disposición acusada se viola el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010.
Explica la anterior afirmación manifestando que la resolución impugnada señaló de forma taxativa las actividades que se entienden como cambios menores en las licencias ambientales otorgadas para los sectores de hidrocarburos y energético, desconociendo que el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010 determina que la autoridad ambiental deberá analizar cada uno de los casos que le sean puestos a su consideración con el fin de establecer si se trata o no de una actividad que modifica la licencia ambiental o si por el contrario se trata de un cambio menor.
Adicionalmente los demandantes observan que la Resolución 755 de 2013 impone como requisito de ejecución de obras consideradas como cambio menor la presentación de un informe ante la respectiva autoridad en el que se cite la actividad que se va a desarrollar, la causal en la cual se enmarca y su descripción, sin que sea necesario el pronunciamiento de la autoridad ambiental tal y como se requiere en el Decreto 2820 de 2010.
Mediante auto del 9 de octubre de 2014 se corrió traslado a la ANLA de la solicitud de suspensión provisional(1), entidad que se opuso al decreto de la medida cautelar. Para ello esgrimió los siguientes argumentos:
2.1. La Resolución 755 de 2013 es un acto administrativo particular y concreto que no incide en los derechos de los ciudadanos ni en las libertades de los asociados, ya que se orienta a impartir órdenes a las subdirecciones técnicas de la ANLA, instrucciones que deben observarse cuando se trate de actividades consideradas cambios menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico.
Adicionalmente señaló que no está invadiendo competencias de las demás autoridades ambientales, ya que las órdenes impartidas son hacia las citadas subdirecciones técnicas de la ANLA y no a las corporaciones autónomas regionales que gozan de independencia en su régimen al tenor de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
2.2. Aseguró que la expedición de la resolución acusada obedeció al vacío normativo que se encontró cuando el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 897 de 2013 y declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 1137 de 1996, 482 de 2003 y 2101 de 2009 mediante las cuales el mencionado ministerio había determinado cuáles cambios de actividades no requerían adelantar el trámite de modificación de licencias ambientales para los sectores de hidrocarburos y eléctrico.
2.3. Adicionalmente, indició que la resolución censurada está indicando las acciones necesarias para ejecutar internamente un proceso establecido en el Decreto 2820 de 2010, y que en esa medida antes que contrariarlo lo desarrolla.
Indicó que el pronunciamiento previo que exige el Decreto 2820 de 2010 para la autorización de actividades menores que no necesitan modificación de la licencia ambiental se dio cuando las subdirecciones técnicas de la ANLA estudiaron cuáles actividades no generaban impactos, las cuales corresponden precisamente a la enumeración dispuesta en la Resolución 755 de 2013.
3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA
• El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”(2). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(3). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.
3.2.4. El CPACA(4) define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional —tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho— y define de forma general los requerimientos que debe hacer el juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del artículo 231 del CPACA, ordena:
Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (...) habilita al juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”(5). Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”(6).
Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el código(7) respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuandoquiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.
3.3.1. La norma cuya suspensión se solicita es la contenida en la Resolución 755 del 31 de julio de 2013, “Por la cual se instruye a las subdirecciones técnicas de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico y se fijan otras directrices” expedida por la directora de la ANLA.
3.3.2. Por su parte, la norma que se considera infringida es el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010 que es del siguiente tenor:
“ART. 29.—Modificación de la licencia ambiental. La licencia ambiental deberá ser modificada en los siguientes casos:
1. Cuando el titular de la licencia ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividad de forma que se generen impactos ambientales a los ya identificados en la licencia ambiental.
PAR. 1º—Para aquellas obras que respondan a modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada y que no impliquen impacto ambiental, el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trámite para el procedimiento de impacto ambiental, el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de modificación de la misma anexando la información de soporte, quien deberá pronunciarse en un término máximo de veinte (20) días hábiles.
PAR. 2º—A efectos de lo dispuesto en el numeral 5º, el interesado deberá presentar la solicitud ante la autoridad ambiental del proyecto, quien remitirá el expediente dentro de los quince (15) días hábiles a la autoridad ambiental competente en la modificación para que asuma el proyecto en el estado en que se encuentre” (resaltado fuera de texto).
El escenario que se pone de presente es el relacionado con los procesos de modificación de las licencias ambientales y las actividades que implican cambios menores respecto de la licencia, es decir, que a pesar de que no se encuentren contemplados en ella o en el plan de manejo ambiental, no se requiere el agotamiento del trámite para la modificación de la licencia por ser precisamente cambios que se encuentran dentro del giro ordinario de la actividad y que no registran impactos ambientales adicionales.
3.3.3. Visto tal contexto, el despacho pasa a analizar el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada. Una vez confrontadas las disposiciones demandadas con la norma que se invoca como fundamento de dicha petición, el despacho advierte que son tres (3) los aspectos que debe resolver a efectos de decidir si hay lugar o no a decretar la medida cautelar: (i) dilucidar la naturaleza particular o general de la Resolución 755 de 2013, (ii) verificar si la directora de la ANLA tenía competencia para reglamentar las actividades descritas en la Resolución 755 de 2013, y (iii) determinar si la mencionada norma desconoció lo dispuesto en el Decreto 2810 de 2010.
3.3.3.1. Naturaleza jurídica de la Resolución 755 de 2013.
La directora del ANLA en el escrito que descorre el traslado de la solicitud de suspensión provisional afirmó que la resolución censurada tenía carácter particular y que iba dirigido a las subdirecciones técnicas de esa entidad, lo cual no hacía producir efectos jurídicos generales respecto de los asociados.
Observa el despacho que contrario a tal aseveración, pese a que como en efecto tiene como destinatarias las citadas subdirecciones, sí produce efectos jurídicos respecto de los administrados, toda vez que crea situaciones jurídicas palpables para quienes se encuentren en la necesidad de realizar actividades adicionales en obras desarrolladas en el sector de hidrocarburos y eléctrico que cuenten con licencias ambientales y que no impliquen su modificación.
En ese sentido, la acción contenciosa impetrada es procedente ya que quienes la censuran son personas naturales que consideran que su vigencia es contraria al orden jurídico existente, sin que implique ningún tipo de restablecimiento automático de derechos para ellos o para terceros.
En ese orden, es claro para este despacho el carácter general del acto administrativo enjuiciado y por ello procederá a hacer el análisis de la de la medida cautelar.
3.3.3.2. Competencia de la ANLA para la expedición de la norma acusada.
En atención a lo dispuesto en el Decreto Ley 3753 del 27 de septiembre de 2011 por medio del cual se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, se observa que dentro de las funciones de las que es titular no hay ninguna que se refiera al tema de regulación ambiental. De hecho, dentro de tales facultades se encuentra la de apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental pero no la de reglamentar directamente tales aspectos. El artículo 3º del citado decreto-ley es del siguiente tenor:
“ART. 3º—Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, cumplirá, las siguientes funciones:
7. Adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya.
14. Las demás funciones que le asigne la ley” (resaltado fuera de texto).
Visto lo anterior resulta indispensable verificar si es al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al que le corresponde tal atribución. Para ello se analizará la Ley 99 de 1993, veamos:
10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;
14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;
De la lectura de la anterior norma se desprende que es al ministerio al que le compete dictar las normas ambientales a las que deben someterse las actividades mineras e industriales, tal y como lo son la de extracción y explotación de hidrocarburos y la de producción de energía.
Tales funciones deben entenderse en consonancia con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 6º de la misma ley, según el cual “Además de las otras funciones que le asignen la ley o los reglamentos, el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá, en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad”.
Lo dispuesto en el citado precepto debe interpretarse en armonía de lo dispuesto en el artículo 63 ibídem, específicamente en relación con el principio de gradación normativa y de autonomía de las demás autoridades ambientales. La norma tiene el siguiente texto:
“ART. 63.—Principios normativos generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Lo anterior lleva a concluir al despacho que existió de parte de la directora de la ANLA un desbordamiento de sus funciones y por ello ha de suspenderse provisionalmente los efectos de la Resolución 755 de 2013 ya que, se reitera, la facultad de la ANLA es la de apoyar la elaboración de reglamentos en materia ambiental, lo cual no puede entenderse como la función de reglamentación directa de este tipo de actividades.
De otra parte, el que exista un vacío como al que alude la demandada por virtud de la expedición de la Resolución 897 de 2013(8) por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no habilita a la ANLA a colmarlo cuando como se dijo no existe competencia para ello(9).
3.3.3.3. Comparación del Decreto 2820 de 2010 en relación con la Resolución 755 de 2013.
Finalmente, en relación con los argumentos expuestos por los demandantes dirigidos a manifestar que con la expedición de la resolución impugnada se desconoció el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2820 de 2010, el despacho encuentra que existió una clara la variación del concepto de actividades menores y del procedimiento para su autorización.
El siguiente cuadro es demostrativo de tal circunstancia:
Resolución 755 de 2013
artículos 1º y 2º
PAR. 1º—Para aquellas obras que respondan a modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada y que no impliquen impactos impacto ambiental...”.
“ART. 1º—Objeto. La presente resolución tiene por objeto instruir a las subdirecciones técnicas de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en el sentido de establecer las actividades consideradas modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de los proyectos sometidos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental de los sectores de hidrocarburos y eléctrico, las cuales, por estar autorizadas en sí mismas mediante esta resolución, no requerirán adelantar trámite de modificación de la licencia ambiental o del plan de manejo según el siguiente listado:
1. En las actividades de sísmica.
1.1. Cambios en el alineamiento de las líneas sísmicas e inclusión de nuevas líneas que se encuentren dentro del programa licenciado.
2. Pozos.
2.1. Cambios en la localización de helipuertos por razones de seguridad y que se encuentren contemplados en la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
2.2. Cambios en la distribución de los diferentes elementos (equipos, estructuras, piscinas, campamentos, servicios de apoyo, entre otros) dentro de las plataformas de perforación y facilidades autorizadas en la licencia ambiental o plan de manejo ambiental, que no impliquen el paso de desarrollos convencionales a no convencionales.
3. En la actividad de conducción de hidrocarburos.
3.1. Cambios en la localización o número de válvulas autorizadas en la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
3.2. La instalación de nuevas líneas de flujo dentro de derechos de vía existentes en la licencia ambiental o plan de manejo ambiental, siempre y cuando el derecho de vía ya cuente con una línea de flujo instalada y que la suma de los diámetros de las líneas de flujo sea inferior o igual a 6 pulgadas (15,24 cm). En este caso el plan de contingencia deberá ser actualizado con esta actividad.
4. En las instalaciones petroleras.
4.1. Actividades de mantenimiento y reposición de equipos.
4.2. Cambio de equipos generadores de emisiones atmosféricas por equipos de tecnología más eficiente, de manera tal que las emisiones de gases, material particulado y de ruido sean menores. Esta actividad solo aplica para el caso de desarrollos convencionales.
II. Sector eléctrico
1. Cambios en el alineamiento de las vías de movilización interna que quedarán inundadas por el proyecto, siempre y cuando estas estén dentro del área declarada de utilidad pública, no se obstaculice la movilización de la comunidad que hace uso de las mismas y el nuevo trazado no atraviese asentamientos humanos.
2. Cambios en la localización de campamentos temporales de construcción siempre y cuando no se presenten afectaciones a comunidades vecinas. Solo se permitirá la modificación de los sistemas de conducción de las aguas concesionadas o de los sistemas de conducción de los vertimientos autorizados.
... el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trámite para el procedimiento de impacto ambiental, el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de modificación de la misma anexando la información de soporte, quien deberá pronunciarse en un término máximo de veinte (20) días hábiles. ART. 2º—Procedimiento. Previo a la ejecución de las actividades descritas en el artículo precedente, el titular de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental de cada proyecto, obra o actividad deberá presentar ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, un informe con destino al expediente de las actividades a ejecutar, a efectos de ser tenido en cuenta en el proceso de seguimiento y control ambiental que se realizará en los términos del artículo 39 del Decreto 2820 de 2010, o la norma que lo modifique o sustituya, el cual contendrá la siguiente información:
1. Descripción de la actividad incluyendo planos o mapas de localización y su respectiva georreferenciación.
2. Justificación de que la actividad se adecúa a una de las causales del artículo primero del presente decreto.
PAR. 1º—Para las demás obras no previstas en este artículo consideradas cambios menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada o plan de manejo que no impliquen impactos adicionales a los inicialmente identificados y dimensionados en el estudio de impacto ambiental, el titular de la licencia o plan de manejo solicitará pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad de adelantar o no la modificación del respectivo instrumento de control y manejo ambiental, anexando para el efecto los respectivos soportes que considere convenientes. El término para que esta autoridad resuelva la solicitud en este eventual caso será de veinte (20) días hábiles, según lo establecido en el parágrafo primero del artículo 29 del Decreto 2820 de 2010.
PAR. 2º—La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, al efectuar el control y seguimiento a la licencia ambiental o al plan de manejo ambiental y en el evento de identificar que la realización de actividades no corresponde a las descritas en el informe presentado y a las señaladas en el artículo primero de la presente resolución, impondrá las medidas preventivas e iniciará la investigación sancionatoria ambiental a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la Ley 1333 de 2009.
En tal orden, aun cuando la directora de la ANLA hubiese tenido competencia para regular este tipo de actividades, es evidente que creó un procedimiento que debía seguirse en los casos reseñados y detallados en el artículo primero en abierto desconocimiento de lo que previene para ese efecto el Decreto 2820 de 2010.
DECRETAR la suspensión provisional de la Resolución 755 del 31 de julio de 2013 proferida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
(2) Gonzalez Rey, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492.
(4) Inciso primero del artículo 231 del CPACA.
(7) Artículo 229 del CPACA.
(8) “Por medio de la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 1137 de 1996, 482 de 2003 y 2101 de 2009”.
(9) Para ello debe revisarse el tema de las potestades regladas y discrecionales de las que goza la administración pública, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º constitucional, deben estar consagradas en una norma, situación que no acontece en el caso bajo examen y que por ello no habilita a la ANLA a abrogarse competencias que no le han sido entregadas en ninguna disposición.