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Timestamp: 2017-07-26 10:31:39
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 122', 'artículo 61', 'ARTÍCULO 246', 'artículo 61', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 158', 'artículo 83', 'artículo 158', 'artículo 122', 'artículo 61', 'artículo 122', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 25', 'artículo 525', 'artículo 246', 'artículo 246', 'artículo 339', 'artículo 246', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 246', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 158', 'artículo 83', 'artículo 158', 'artículo 122', 'artículo 61', 'artículo 122', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 25', 'artículo 525', 'artículo 246', 'artículo 246', 'artículo 339', 'artículo 246', 'artículo 158', 'artículo 339', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 339', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 83', 'artículo 122', 'artículo 61', 'artículo 246']

[Sentencia C-0394-12] – Constitucionalidad Artículos 83, 122, 246 Ley 1450 de 2011 – Plan nacional de desarrollo 2010-2014 | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0394-12] – Constitucionalidad Artículos 83, 122, 246 Ley 1450 de 2011 – Plan nacional de desarrollo 2010-2014
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Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014”. Actor:
Andrés de Zubiría Samper Magistrado Ponente:
Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012).
Dentro del término de fijación en lista fueron allegados al expediente los escritos de intervención presentados por los ciudadanos: (i) Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz en representación del Misterio de Vivienda, Ciudad y Territorio; (ii) Sandra Romero Ramírez; (iii) José Manuel Suárez Delgado en representación del Departamento Nacional de Planeación; (iv) Rafael Humberto Sarmiento Pérez en representación del Ministerio de Transporte. Vencido el término de fijación en lista presentaron sendos escritos de intervención los ciudadanos Bernardo Bonilla Parra, César Arturo Naranjo Vélez, Myriam García de Bernal, Luis Eduardo Londoño Ramírez, Martha Lucía Uribe Restrepo, José Alberto Álvarez Álvarez, Luis Fernando Restrepo Gómez, Sergio Aurelio Guio Maz, Alberto Cristancho Varela, León Segundo Fernández Rivera, Sergio Joaquín Delgado Pachón, Isabel Quintero Pinilla, Marco Polo Sánchez Bustos, Edgar Almanza Moreno, Fernando Noguera Moya, Raúl Ayarza Bustamante, Francisco León Ochoa, Oscar Armando Borrero Ochoa, María Ximena Gómez P. y Luz Sofía Camacho Plazas. El once (11) de enero de dos mil doce (2012) fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el concepto emitido por el Procurador General de la Nación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
1.	Las disposiciones demandadas
12. En el evento en que las personas objeto de indemnización o compensación no entreguen el inmueble dentro del término señalado, la entidad responsable del proyecto y las autoridades locales competentes deberán efectuar el desalojo dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble. PARÁGRAFO 1o. El presente artículo también será aplicable para proyectos de infraestructura de transporte que estén contratados o en ejecución al momento de expedición de la presente ley.
(…) ARTÍCULO 122. CONDICIONES PARA LA CONCURRENCIA DE TERCEROS. Adiciónese la Ley 388 de 1997 con el siguiente artículo, el cual quedará inserto como artículo 61-A:
ARTÍCULO 246. AVALÚOS EN PROCESOS DE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, teniendo en cuenta la localización, las condiciones físicas y jurídicas y la destinación económica de los inmuebles, de conformidad con el régimen de facultades urbanísticas aplicable a las diferentes clases y categorías de suelo que trata el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. En el avalúo que se practique no se tendrán en cuenta las mejoras efectuadas con posterioridad a la fecha de la notificación de la oferta de compra. En la determinación del precio de adquisición o precio indemnizatorio se tendrá en cuenta el mayor valor o plusvalía generada por el anuncio del proyecto, el cual será descontado del precio de oferta, según lo que establece el parágrafo 1o del artículo 61 de la Ley 388 de 1997.
Inicialmente el demandante presentó cargos por la supuesta vulneración, por parte de los artículos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011, del principio de unidad de materia y, por otra parte, acusó al artículo 83 del mismo cuerpo normativo de trasgredir el derecho al trabajo y a libertad de escogencia de profesión u oficio. Estos últimos cargos fueron inadmitidos y dentro del término de corrección el actor demandó la inconstitucionalidad del referido al artículo 83 por desconocer el artículo 158 constitucional. Finalmente los cargos relacionados con a supuesta vulneración del derecho al trabajo y la libertad de escogencia de profesión u oficio fueron rechazados y la demanda sólo fue admitida en lo relacionado con la trasgresión del principio de unidad de materia por los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011. El actor alega que el artículo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 constitucional, porque el procedimiento descrito en este precepto para adelantar la expropiación de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relación material con la Parte General o el Plan de Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Contra el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes términos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa”; (ii) “El tema de la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional , también se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii) Adicionalmente, el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la república, además de sus artículos originales, también se adicionen otras disposiciones como “artículo 61A, artículo 25B, artículo 525C”, entre otros”.
Afirma que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011 resulta contrario a la Constitución por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”. 3.	Intervenciones
Intervención del representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
–	Hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre este tópico del cual concluye que la ley del plan nacional de desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para implementar el propio plan, entre las que se encuentras normas dirigidas a alcanzar las metas previstas en la parte general de la ley.
–	Entiende que el artículo 122 demandado tiene un carácter instrumental relacionado con la parte general de la Ley 1450 de 2011. Sobre este particular consigna: “al realizar la revisión material del artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra, en primer lugar, que la Ley del Plan incorpora como parte integral de la misma el documento “Bases del Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos”, en el cual se consigna el diagnóstico, se fijan los objetivos, las estrategias y política del Plan de desarrollo respectivo // Para verificar la existencia de conexidad entre los objetivos del Plan y el articulado propuesto, de acuerdo con los lineamientos de la jurisprudencia, en el capítulo de Vivienda y Ciudades Amables se puede constatar que en el diagnóstico se plantearon como dificultades de la oferta de vivienda y generación de suelo las siguientes: “(…) (1) escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulación con sectores como agua y saneamiento básico y educación, entre otros (…) (3) limitada participación de los inversionistas privados en el desarrollo urbano”// A su vez, cuando se presenta la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables se dispone lo siguiente: (…) “Aumentar la meta de la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas (…) 3. Incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión de riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana, Mejoramiento Integral de Barrios (…) y en la construcción de edificaciones”.
–	Igualmente indica que el artículo 122 guarda relación con las acciones estratégicas identificadas en las Bases del plan para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades entre las cuales se prevé: “(…) Formular programas y proyectos de renovación urbana (RU), a través de los cuales se priorice la generación de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulación con los sistemas de movilidad y espacio público”.
–	En este orden de ideas concluye: “se puede constatar que desde las bases del plan de desarrollo se previó la necesidad de agilizar la generación de suelo mediante instrumentos normativos como la expropiación a favor de terceros, la facilitación de renovación urbana y la estrategia de promover la participación de inversionistas privados en el desarrollo urbano”.
–	En cuanto al artículo 246 demandado expresa que guarda conexidad directa con el capítulo de ciudades amables de las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, en el cual se consigna que en materia de gestión del suelo se revisará y ajustará la Ley 388 de 1997 particularmente en lo relacionado con ajustar metodologías y procedimientos técnicos de la participación en plusvalías –delimitación de zonas generadoras, avalúos de referencia, cálculo, liquidación y recaudo-. Afirma que esta previsión hace evidente que “desde las bases del Plan de desarrollo se previó la necesidad de ajustar la metodología de avalúos, esto es, como un instrumento de lucha contra la especulación del valor del suelo, factor que dificulta e impide la concreción de las políticas de vivienda social y prioritaria por parte de los entes territoriales”.
Agrega que el principio de unidad de materia “no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan e ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal.” Sostiene que tal entendimiento resulta contrario la postura defendida por la jurisprudencia constitucional y limitaría excesivamente la libertad de configuración normativa del legislador. Otras intervenciones ciudadanas
4.	Concepto del Procurador
Mediante Concepto No. 5275, radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el once (11) de enero del año en curso, el representante del Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Expone el Procurador que las disposiciones demandadas guardan una estrecha relación entre sí, ya que todas están conectadas al objeto de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura, y que igualmente están relacionadas con los objetivos y propósitos plasmados en la Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
2.	El asunto objeto de examen.
Inicialmente el actor presentó demanda, por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia, contra los artículos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 y, por otra parte, acusó al artículo 83 del mismo cuerpo normativo de trasgredir el derecho al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio. Estos últimos cargos fueron inadmitidos y dentro del término de corrección el actor demandó la inconstitucionalidad del referido al artículo 83 por desconocer el artículo 158 constitucional. Finalmente, los cargos relacionados con la supuesta vulneración del derecho al trabajo y la libertad de escogencia de profesión u oficio fueron rechazados y la demanda sólo fue admitida contra los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 en lo relacionado con la alegada trasgresión del principio de unidad de materia. El actor considera que el artículo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 constitucional porque el procedimiento descrito en este precepto para adelantar la expropiación de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relación material con la Parte General o el Plan de Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Contra el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes términos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa”; (ii) “[e]l tema de la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional , también se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii) Adicionalmente, el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la república, además de sus artículos originales, también se adicionen otras disposiciones como “artículo 61ª, artículo 25B, artículo 525C”, entre otros”.
Afirma que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011resulta contrario a la Constitución por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”. Algunos intervinientes y el Procurador General de la Nación defienden la constitucionalidad de los preceptos acusados pues consideran que los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014” guardan una estrecha relación entre sí, pues tienen que ver con el objeto de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar distintos planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura y de vivienda. Entienden por lo tanto que guardan relación con los objetivos y propósitos plasmados en la Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y constituyen normas instrumentales para la consecución de los propósitos señalados en la parte inicial de dicho cuerpo normativo. Planteado en los anteriores términos el debate constitucional corresponde a esta Corporación: (i) hacer referencia al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo, (ii) examinar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. 3.	El alcance del principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de desarrollo según la jurisprudencia de la Corte Constitucional De conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de este principio esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones, baste citar aquí reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo:
“[…] Considerando que el Congreso de la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional.” Se trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia en el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo.
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, las cuales se explican no sólo por las particulares características de esta ley, sino también por su proceso de elaboración, en el cual participan no sólo el Ejecutivo –recuérdese que la Ley del Plan tiene iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino también diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama Judicial y la comunidad. En efecto, como producto final de un proceso participativo de planeación, la Ley del Plan es el resultado de la concertación de la propuesta gubernamental –la cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido pasar por el foro de discusión del Consejo Nacional de Planeación- con las modificaciones propuestas por los congresistas durante su trámite, de manera tal que no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporación, la Ley del Plan “es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos”. La anterior definición recoge el doble contenido de esta ley, previsto por el artículo 339 constitucional, por un lado el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte general” y también contiene un “plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.” En la parte general, al tenor del precepto constitucional, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Mientras que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.
En esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente presupuestal, pues “las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas”, sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las propósitos y objetivos señalados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”. A esta conclusión se ha arribado de la interpretación sistemática de los artículos 150 y 341 constitucionales, disposiciones que señalan que el Plan de desarrollo contendrá las medidas necesarias para su cumplimiento y los mandatos relacionados con su ejecución. Ahora bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, al igual que las normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan; es evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo haría en cualquier otra ley. En efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del así denominado “principio de coherencia”, contenido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Según este precepto “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”, mandato que ha sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.” Entonces, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener “aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales” señalados en la parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. Tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. Igualmente la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe entenderse por conexidad eventual o mediata en los siguientes términos: “La conexidad una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.” En suma, aquellas disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.
De conformidad con las consideraciones previamente vertidas, a continuación se hará referencia a los principales criterios sentados por esta Corporación cuando se trata del examen de constitucionalidad de disposiciones contenidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo cuando se formulan cargos relacionados con la supuesta trasgresión del principio de unidad de materia. Sobre el particular, en primer término, como previamente se advirtió, se ha indicado que “la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo”. Lo anterior, en virtud del denominado “principio de coherencia”, recogido en el artículo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, al cual ya se hizo referencia.
En segundo lugar, la Corte ha afirmado que “la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos”, esto es, para la función de planeación. Por tal razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violación al principio de la unidad de materia. Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores” o para “ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”. En otras palabras, el legislador debe respetar el contenido constitucional propio que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el artículo 339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientación de la política económica, social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que señalan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del ordenamiento jurídico. En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias. Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad de contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que “ninguna previsión legislativa [fuera] extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”, lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, “bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”. La Corte, con el fin de asegurar aplicación a la rigidez de dicho control en sede de constitucionalidad, ha sostenido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia (…) Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”. En precisión de este aserto se ha señalado que “la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”. En definitiva, queda claro que esta Corporación ha señalado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general.
4.	El examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas
•	La entidad responsable debe expedir una resolución mediante la cual determine de forma precisa las coordenadas del proyecto.
•	El Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC o la entidad competente según el caso, en los dos (2) meses siguientes a la publicación de la resolución procederá a identificar los predios que se ven afectados por el proyecto y ordenará registrar la calidad de predios de utilidad pública o interés social en los respectivos registros catastrales y en los folios de matrícula inmobiliaria, quedando dichos predios fuera del comercio a partir del mencionado registro.
•	Una vez efectuado el registro en un término de seis (6) meses el IGAC o la entidad competente, con cargo a recursos de la entidad responsable del proyecto, realizará el avalúo comercial del inmueble y lo notificará a esta y al propietario y demás interesados acreditados.
•	En firme el avalúo, la entidad responsable del proyecto o el contratista si así se hubiere pactado, pagará dentro de los tres (3) meses siguientes, las indemnizaciones o compensaciones a que hubiere lugar.
•	Al recibir el pago el particular, se entiende que existe mutuo acuerdo en la negociación y transacción de posibles indemnizaciones futuras. Si el pago se realiza por mutuo acuerdo, se procederá a realizar el registro del predio a nombre del responsable del proyecto ratificando la naturaleza de bien como de uso público e interés social, el cual gozará de los beneficios del artículo 63 de la Constitución Política.
•	De no ser posible el pago directo de la indemnización o compensación, se expedirá un acto administrativo de expropiación por parte de la entidad responsable del proyecto y se realizará el pago por consignación a órdenes del Juez o Tribunal Contencioso Administrativo competente, acto con el cual quedará cancelada la obligación.
•	Más adelante se señala que la resolución de expropiación será el título con fundamento en el cual se procederá al registro del predio a nombre de la entidad responsable del proyecto y que, como bien de uso público e interés social, gozará de los beneficios del artículo 63 de la Constitución Política.
•	Igualmente se consigna en la disposición bajo examen que la entidad responsable del proyecto deberá notificar a las personas objeto de la indemnización o compensación, que el pago de la misma se realizó.
•	Una vez efectuada la notificación, dichos sujetos deberán entregar el inmueble dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. En el evento en que las personas objeto de indemnización o compensación no entreguen el inmueble dentro del término señalado, la entidad responsable del proyecto y las autoridades locales competentes deberán efectuar el desalojo dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble.
Como se desprende de la anterior descripción el artículo 83 demandado establece un mecanismo (un procedimiento administrativo) para la expropiación de bienes inmuebles requeridos para proyectos relacionados con la infraestructura de transporte. Por su parte el artículo 122 demandado (adicionado a la Ley 388 de 1997 como el artículo 61-A) señala que los recursos para el pago del precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad pública e interés social que se invoque corresponda a la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; a la ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación; o se trate de inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial; unidades de actuación urbanística; actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las políticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, según lo previsto en los artículos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997; macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) que se encuentren en curso de acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010 y Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU). En el mismo precepto se determina es procedente la concurrencia de terceros en la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación, siempre que medie la celebración previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas condiciones definidas por la misma disposición. En resumen, se trata de una disposición que señala las condiciones en las cuales los particulares pueden pagar el precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad pública y de interés social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana, entre otros. Finalmente, el artículo 246 acusado tiene distintos contenidos normativos, por una parte confiere al Gobierno la competencia para reglamentar las condiciones para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa de conformidad con ciertos criterios señalados en el mismo precepto. El parágrafo de la disposición examinada indica que los peritazgos practicados dentro de los procesos de expropiación judicial o administrativa deberán partir del avalúo practicado con fundamento en la reglamentación vigente del Gobierno Nacional, así como en las normas metodológicas adoptadas por el IGAC para su desarrollo. Este precepto, entonces, además de conferir competencias normativas, establece distintos criterios relacionados con los avalúos en los procesos de adquisición de inmuebles a que hacen referencia los artículos 83 y 122 antes referidos.
Igualmente en el mismo documento se desarrolla in extenso, a partir de la página 195 lo relacionado con la infraestructura de transporte, se hace referencia la visión sectorial sobre este sector, al fortalecimiento institucional del sector transporte, a la política y regulación de los servicios de transporte, a la infraestructura para la competitividad y la integración regional, al mejoramiento de las condiciones de accesibilidad e intermodalidad, a la atención de la ola invernal y a la promoción de mecanismos alternativos de financiación de infraestructura, entre otros temas. En estos acápites hay constantes alusiones a la necesidad de expandir y mejorar la infraestructura de transporte y a la necesidad de ejecutar proyectos relacionados con este sector. A partir de la página 235 el documento se ocupa del sector vivienda en un acápite titulado “Vivienda y ciudades amables”, este acápite inicialmente hace un diagnóstico del sector y luego señala algunos objetivos y se mencionan:
•	Aumentar la productividad en la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas, para lo cual se tendrá una visión integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obstáculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. En la focalización de los recursos para la ejecución de esta meta se dará prioridad a la reubicación de los hogares afectados por la ola invernal 2010‐2011, y los que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable.
•	Incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana,
•	Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, así como en la producción de insumos, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y en la construcción de las edificaciones.
•	Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y no motorizado, sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros, articulados con medidas de administración de la demanda y uso del suelo.
Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014”, por los cargos examinados en la presente decisión.