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Timestamp: 2020-04-02 13:17:19
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Sinopsis artículo 22 - Constitución Española
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Sinopsis artículo 22
Concordancias: Artículos 6, 7, 28, 36, 52.
El derecho de asociación no adquiere el status de pleno derecho fundamental hasta la consolidación del Estado social en la segunda postguerra mundial; y ello debido a la desconfianza que, por el asociacionismo, sintió el Estado liberal que lo consideraba reminiscencia del antiguo régimen y, por eso mismo, incompatible con la arquitectura del orden liberal (lo recuerda la STC 67/1985, de 24 de mayo). No es extraño, pues, que no encontremos proclamado el derecho de asociación en ninguna de las declaraciones del primer liberalismo, ya que sólo bien entrado el siglo XIX comienza a regularse con severas cautelas y quedando su ejercicio bajo estricta vigilancia gubernativa.
En la historia constitucional española fue la Carta de 1869 la primera que lo proclamó (artículos 17 y 19). La Constitución de 1876 también lo reconoció sucintamente (artículo 13), desarrollándose en la Ley de 12 de julio de 1887. El artículo 39 de la Constitución de 1931 vino a proclamar conjuntamente los derechos de asociación y de sindicación, con una redacción ya alejada de los textos decimonónicos, más propia de la, emergente entonces, corriente del constitucionalismo social. Durante el régimen franquista la regulación del derecho de asociación no respondía, claro está, al principio de pluralismo y, en consecuencia, su establecimiento (artículo 16 del Fuero de los españoles) estaba fuertemente condicionado en la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones; y esta última estuvo extrañamente vigente hasta la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. El Tribunal Constitucional (STC 67/1985 y STC 173/1998, de 23 de julio) aunque la consideró vigente en aquello en lo que no padeciera inconstitucionalidad material sobrevenida, ya advirtió que no era desarrollo cabal del artículo 22 de la Constitución por cuanto respondía a principios opuestos al pluralismo actual.
El artículo 22 de la Constitución no ha tenido, pues, más que un muy tardío desarrollo legal que sólo en 2002 dotó al ordenamiento de una verdadera ley general de asociaciones. Este vacío de más de veinte años provocó algunos inconvenientes como el provocado por la ley vasca de asociaciones que motivo la STC 173/1998 ya citada, y la necesidad de adaptar interpretativamente a la Constitución la vieja ley de 1964.
En todo caso nuestro detallado artículo 22, aprobado sin apenas debate en el proceso constituyente, responde al nuevo sentir del constitucionalismo social y sigue la corriente, ya universalizada por las declaraciones de derechos internacionales de la segunda posguerra mundial: artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, que proclama tanto la vertiente positiva como la negativa del derecho, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, o el artículo 11.2 del Convenio europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950.
Nuestra Constitución regula autónomamente las manifestaciones históricamente más polémicas del derecho de asociación: los partidos políticos (artículo 6, STC 48/2003, de 12 de marzo) y los sindicatos (artículo 7), así como las excepciones a la libertad negativa: los colegios profesionales (artículo 36) y las organizaciones profesionales (artículo 52).
La Ley Orgánica 1/2002 opera en nuestro ordenamiento como ley general de asociaciones y, como su propia disposición final segunda establece, sus preceptos no orgánicos (los orgánicos son en todo caso de aplicación directa a toda asociación) son supletorios respecto de cualesquiera otras normas reguladoras de tipos específicos de asociaciones (partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, iglesias, confesiones y comunidades religiosas, federaciones deportivas, asociaciones de consumidores y usuarios o cualesquiera otras reguladas por leyes especiales). La Ley Órgánica 1/2002 opera, en definitiva, como régimen común.
Como recordó el Tribunal Constitucional (STC 5/1996, 16 de enero), el derecho de asociación reconocido en la Constitución no carece de referencia material alguna. Pero la doctrina, la propia jurisprudencia y ahora el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 1/2002 excluyen del ámbito asociativo la actividad de las sociedades con ánimo de lucro (artículos 1665 del Código Civil y 116 del Código de Comercio) que en puridad también se encuadrarían en la actividad humana organizada por la libre voluntad de las personas y enderezada a un fin determinado. Quedan, sin embargo, excluidas y fuera de la cobertura del artículo 22 CE y de su desarrollo legal para encajar más bien en la esfera de la libertad de empresa (artículo 38 CE). Completando la acotación, el artículo 1.4 de la Ley Orgánica 1/2002 excluye de su ámbito de aplicación, tanto a las comunidades de propietarios, como a las que se rijan por el contrato de sociedad como a las mutualidades, así como a las uniones temporales de empresas y a las agrupaciones de interés económico.
Respecto de la titularidad del derecho, la Ley Orgánica 1/2002 ha sido muy generosa reconociéndola incluso a las personas jurídicas públicas. El artículo 3 detalla quienes pueden asociarse: las personas físicas con capacidad de obrar y no sometidas a ninguna condición legal para la ejercicio del derecho; los menores no emancipados de más de catorce años con el consentimiento documentalmente acreditado de sus padres (en conexión con el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor); las personas jurídicas por acuerdo expreso de su órgano competente; y también las personas jurídicas públicas entre sí o con particulares como medida de fomento y en igualdad de condiciones con los privados para evitar posición de dominio en el funcionamiento de la asociación (artículo 2.6 de la Ley Orgánica 1/2002). En lo que atañe a los militares y jueces, el artículo 3 remite a las normas propias de sus cuerpos que modulan el ejercicio del derecho de asociación. Así el artículo 181 de la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas impide a los militares la pertenencia a una asociación reivindicativa, pero la autoriza a asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales. Por su arte, el artículo 401 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial acota el derecho de asociación de jueces y magistrados a lo estrictamente profesional.
En lo que atañe a los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y la reforma en ella llevada a cabo por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, establece que todos los extranjeros tienen el derecho de asociación en las mismas condiciones que los españoles (art. 8).
Conviene reparar ahora en el contenido del derecho y desglosarlo. Aunque el artículo 22 sólo proclama expresamente la libertad positiva de asociarse, ésta viene inexorablemente acompañada de la libertad de no asociarse. Si la libertad positiva refleja el pluralismo social y la actividad organizada de un grupo de personas (tres como mínimo son necesarios para constituir una asociación según el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 1/2002) encaminada a fines lícitos sin ánimo de lucro, la libertad negativa, acaso la más polémica, implica el derecho a no ser obligado a pertenecer a ninguna asociación (STC 5/1981, de 13 de febrero).
La libertad de asociarse se manifiesta ad extra en el acuerdo de constitución que refleja esa voluntad de tres o más personas de actuar de consuno en la consecución de los fines asociativos; y ad intra en la capacidad de fijar esos fines, de organizar la asociación y establecer el régimen interno de acuerdo, claro está, con el orden jurídico. La libertad de asociarse implica, por tanto, la facultad de autoorganización (STC 218/1988, de 22 de noviembre) que se convierte en límite del control judicial sobre la vida interna de la asociación (STC 56/1995, de 6 de marzo).
La Ley Orgánica 1/2002 regula, en sus artículos 5 a 10, el momento constitutivo. La constitución se produce mediante el otorgamiento, en documento público o privado, del acta fundacional donde se recogen el acuerdo de constitución y los estatutos de la asociación. A partir de este instante la asociación adquiere su personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar "sin perjuicio de la necesidad de su inscripción a los efectos del artículo 10" (artículo 5.2). Se zanja así una polémica doctrinal surgida a propósito de los efectos constitutivos o declarativos de la inscripción registral. Tras la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002 ya no hay duda de que el artículo 22.2, desarrollado por el precipitado artículo 5.2, reduce los efectos de la inscripción registral a la mera publicidad respecto de terceros. Las asociaciones no registradas, si han otorgado acta fundacional, están válidamente constituidas y pueden actuar como tales, aunque el artículo 10 atribuya a la inscripción en el registro el carácter de garantía, tanto para terceros que con ella se relacionan como para los propios miembros de la asociación. La consecuencia de la falta de inscripción viene establecía el artículo 10.4 que "sin perjuicio de la responsabilidad de la propia asociación" obliga a sus promotores (a quienes el artículo 10.3 impone la tarea de realizar las actuaciones precisas para la inscripción) a responder personal y solidariamente de las obligaciones contraídas con terceros, extendiendo esta exigencia a todos los asociados cuando esas obligaciones se hayan contraído actuando en nombre de la asociación. La inscripción registral supone que los asociados no responden personalmente de las deudas de la asociación (artículo 15.2 de la Ley Orgánica 1/2002).
El artículo 6 de la Ley Orgánica 1/2002 detalla los contenidos del acta fundacional: nombre y apellidos de los promotores, su nacionalidad y domicilio así como la denominación y, si son personas jurídicas, su razón social. El acta ha de recoger también los estatutos, el lugar y fecha de otorgamiento del acta y la firma de los promotores, además de la designación de los órganos provisionales de gobierno.
Por su parte, el artículo 7 enumera los contenidos necesarios de los estatutos, entre ellos la denominación de la asociación, sus fines, el régimen de admisión, baja y sanción, los derechos de los asociados, y los órganos asociativos.
La asociación puede establecer libremente su régimen interno en el marco del artículo 11 que exige la creación de una asamblea general y de un órgano de representación. Esta libertad de autoorganización (STC 104/1999, de 14 de julio) ha de responder al principio de democracia interna "con pleno respeto al pluralismo" (artículo 2.5). El artículo 12 regula el régimen interno si los estatutos no lo disponen de otro modo; esta norma es supletoria, aplicable sólo en ausencia de reglas estatutarias.
Con relación a la libertad negativa de asociación el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse al respecto de varias situaciones de afiliación obligatoria a diversas asociaciones, por lo general de índole profesional. Este tipo de asociaciones no son creadas por la voluntad asociativa sino que son de creación legal y de incorporación obligatoria para quienes desarrollan determinadas actividades. La justificación de su existencia se basa en las funciones públicas que desarrollan y en que tienen una base constitucional en los artículos 36 (colegios profesionales) y 52 (organizaciones profesionales), tal y como advierte la STC 113/1994, de 14 de abril, y más recientemente las SSTC 76/2003, 90/2004 y 110/2005. Hay, pues, fines públicos en la actividad de estos entes que pueden asimilarse a corporaciones de derecho público y que, según el Tribunal Constitucional, son compatibles con el derecho de asociación siempre y cuando, recuerda el Alto Tribunal, se respeten tres criterios fundamentales: que la adscripción obligatoria no venga acompañada de prohibición o impedimento de asociarse libremente; que no se convierta en regla sino que se mantenga en la excepcionalidad; que haya justificación constitucional suficiente porque existan fines de interés público que no se puedan alcanzar sin adscripción obligatoria.
Según estos criterios el Tribunal Constitucional ha considerado constitucional la adscripción obligatoria a las cámaras agrarias (STC 132/1989, de 18 de julio), a las cámaras de la propiedad urbana (STC 113/1994, de 14 de abril), así como a los colegios profesionales (STC 88/1989, de 11 de mayo). Recientemente, sin embargo, las SSTC 76/2003, de 23 de abril, 96/2003, de 22 de mayo y 108/2003, de 2 de junio entienden contraria a la libertad negativa de asociación la colegiación obligatoria en los colegios de secretarios, interventores y tesoreros de la Administración local con habilitación nacional, para el Tribunal Constitucional (que resume su jurisprudencia anterior) estos colegios no son relevantes para garantizar la ordenación del ejercicio de la profesión ni para asegurar su correcto funcionamiento, al menos no en la intensidad suficiente que permita identificar la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que justifiquen la colegiación obligatoria.
Si de los artículos 36 y 52 CE pueden derivarse limitaciones de la libertad negativa de asociación, otros límites constitucionales o infraconstitucionales pesan sobre la libertad positiva de asociación. Así el artículo 22 CE, reproducido en el artículo 2.7 de la Ley Orgánica 1/2002) establece que:
"Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios calificados como delitos son ilegales".
Y el apartado 4 del mismo precepto, reproducido por el artículo 2.8 de la Ley orgánica 1/2002, por su parte dispone que:
"Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar".
Estamos ante supuestos en los que en realidad no se ejerce el derecho fundamental de asociación sino cometiendo un ilícito, incluso penal, pues el derecho no faculta para crear asociaciones de las características señaladas.
El Código Penal de 1995 desarrolla, en sus artículos 515 a 521, los supuestos de los apartados 2 y 4 del artículo 22, en especial el tipo del artículo 515, de manera mucho más amplia de lo que hacía el artículo 173 y siguientes del Código Penal anterior. El artículo 515 estipula:
" Son punibles las asociaciones ilícitas teniendo tal consideración:
1º Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promueva su comisión.
2º Las bandas armadas, organizaciones y grupos terroristas.
3º Las que, aun teniendo por objeto un fin ilícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad.
4º Las organizaciones de carácter paramilitar.
5º Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de algunos de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad minusvalía, o inciten a ello".
Respecto del artículo 173 de Código Penal anterior, el citado artículo 515 presenta importantes novedades; una estriba en el mayor detalle de los apartados segundo y quinto, en el primero se añade la referencia a la "alteración y control de la personalidad"; en el último se especifican con minuciosidad los ámbitos de discriminación. Se suma además un apartado referido a bandas armadas y organizaciones terroristas que en el anterior código podían subsumirse en el genérico del apartado primero. Y por último se despenalizan las "asociaciones clandestinas" como las denominaba el apartado 3º del viejo artículo 173. Esta despenalización no supone legalización de las asociaciones secretas cuya inconstitucionalidad e ilegalidad deriva respectivamente del artículo 22.4 CE y del artículo 2.8 de la Ley Orgánica 1/2002. Su condición de secretas permite su disolución en los términos del artículo 38 de la Ley Orgánica 1/2002, pero ya no, obvio es, el reproche penal.
El carácter secreto de una asociación no puede estribar en su falta de inscripción registral sino en motivos de índole material: aquellas que ocultan sus fines y actividades, incluso a sus socios, y encaminan su actividad a interferir el ejercicio de las funciones de las instituciones públicas. Esta actividad podría llegar a suponer quedar incurso en tipos penales distintos del de asociación ilícita.
Otra limitación de la libertad de asociación afecta a la libertad de autoorganización y viene impuesta por la exigencia de que la organización interna y funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos (artículo 2.5 de la Ley Orgánica 1/2002). Es una imposición legal puesto que el artículo 22 CE nada dice al respecto. Sólo los artículos 6, 7, 36 y 52 CE imponen respectivamente la exigencia de democracia interna a los partidos políticos, sindicatos, colegios profesionales y organizaciones profesionales, en razón de los fines públicos que tales organizaciones desarrollan y en el tercer y cuarto de los casos por la adscripción obligatoria que se requiere a quienes desean desplegar la actividad que los colegios y organizaciones profesionales dirigen.
Si el artículo 22 CE no impone la democracia interna a las asociaciones en general (esta parece ser la opinión inferible de las SSTC 85/1986, de 25 de junio y 56/1995, de 6 de marzo), podríamos preguntarnos si la exigencia legal no resulta inconstitucional al limitar uno de los contenidos esenciales de la libertad asociativa como es la libertad de autoorganización. A una pluralidad de fines ha de corresponder una variedad organizativa que con ella se corresponda. En este punto entran en juego los derechos de los asociados que también se oponen como límite al derecho de asociación y si el derecho a asociarse es manifestación, de un modo u otro, de la participación invocada por el artículo 9.2 CE, ésta se despliega mejor en asociaciones internamente democráticas. Así las cosas, como contenido mismo del derecho de asociación, la ley reguladora encuadra el derecho del asociado a participar en la vida asociativa (artículo 21 a) y el correlativo deber de la asociación de organizarse democráticamente para permitirlo. A este derecho básico de los asociados, el artículo 21 acompaña el derecho del socio a ser informado acerca de la composición de los órganos de gobierno, de las cuentas y del desarrollo de la actividad asociativa, así como del derecho a ser oído y a defenderse en los procedimientos disciplinarios internos abiertos contra él, completado todo ello con el derecho de impugnar los acuerdos de los órganos internos.
A esos límites expresos derivados de los derechos legales de los socios habría que añadir los derechos fundamentales de los que el socio no deja de ser titular. Pensemos por ejemplo en la libertad de crítica. Bien es cierto que la pertenencia a una asociación implica la aceptación de los fines asociativos y la obligación de colaborar en su consecución, así como el acatamiento de los acuerdos adoptados legítimamente por los órganos internos (artículo 22 de la ley reguladora), lo que, de una u otra suerte, reclama que el asociado ejerza sus derechos fundamentales en sintonía con esos deberes asociativos; o si no lo desea, puede causar baja en la asociación.
El artículo 22.4 CE estipula que "las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada", previsión desarrollada en los artículos 36 a 41 de la Ley Orgánica 1/2002. Pero el control judicial va más allá de los supuestos de suspensión y disolución -de la que se ocuparán los jueces civiles o penales según los casos- y alcanza a los acuerdos asociativos. En realidad, lo que el control judicial viene a verificar es la legalidad del funcionamiento asociativo y particularmente si los derechos de los socios son respetados (ATC 213/1991). Como el Tribunal Constitucional ha manifestado (SSTC 218/1988, de 22 de noviembre, 185/1993, de 31 de mayo y 96/1994, 21 de marzo) no se trata de entrar a valorar la conducta de los asociados suplantando la valoración de ella efectuada por los órganos internos sino verificar si existió una base razonable para que tales órganos tomase la decisión que afectó al socio. Esta latente tensión entre derecho de asociación y derechos, a veces fundamentales, de los asociados debe resolverse siempre con respeto de la libertad de asociación que impone un cierto autocontrol de la labor judicial, a quien corresponde una cuidadosa labor de ponderación (STC 56/1995).
En la bibliografía cabe citar los trabajos de Aguiar, Bilbao o Lucas, entre otros.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011