Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-0515-de-marzo-21-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_bd81dd7bd83201cae0430a01015101ca&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-18 14:57:09
Document Index: 396510644

Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 82', 'artículo 168', 'artículo 253', 'artículo 254', 'artículo 252', 'artículo 252', 'artículo 55', 'artículo 50', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 50', 'artículo 90', 'artículo 50', 'artículo 46', 'artículo 136', 'artículo 55', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 55', 'artículo 38', 'artículo 78', 'artículo 1602', 'artículo 1602', 'artículo 4', 'artículo 1', 'Artículo 75', 'Artículo 253']

﻿ Sentencia 1999-0515 de marzo 21 de 2012
SENTENCIA 1999-0515 DE 21 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD POR LA SUSPENSIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. CUANDO LA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTRATISTA DECIDEN DE MUTUO ACUERDO SUSPENDER EL CONTRATO, TAL SUSPENSIÓN ALUDE ESPECÍFICAMENTE A LA EJECUCIÓN, TOTAL O PARCIAL DEL OBJETO CONTRACTUAL Y FORMALMENTE INCIDE DE MANERA PUNTUAL EN EL PLAZO PACTADO PARA SU CUMPLIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTRATACIÓN DE OBRAS, EJECUCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1999-0515 de marzo 21 de 2012
Radicación: 5200123310001999051501
Expediente 21.666
Actor: Silvio Palacios Palacios
Demandado: Municipio de Sandoná
Ref.: Contractual - Apelación sentencia.
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia del Consejo de Estado; 2) las pruebas recaudadas; 3) La prescripción de la acción de controversias contractuales tratándose de responsabilidad contractual del Estado por daño antijurídico; 4) responsabilidad por la suspensión de los contratos estatales; y 5) el análisis del caso concreto.
Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto el municipio de Sandoná en el departamento de Nariño es una entidad territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal.
“De este modo, son contratos estatales “todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales”, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos(2) (resaltado fuera del texto).
“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”(3).
“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (resaltado fuera de texto)
La norma legal transcrita, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinó que a la misma le compete —juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de '“juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.
“O Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo”.
El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(4) señala expresamente que en los procesos atribuidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también la filosofía(5) que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad. Bajo esta perspectiva, resulta necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(6), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.
A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.
De otro lado, si el documento que se aporta es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso.
Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere revisar las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria
2.1.1. Antecedentes administrativos del contrato de obra OC-03-93-11, enviados por el municipio de Sandoná (fls. 5 a 105, cdno. 2).
2.1.2. Solicitud de integración de Tribunal de Arbitramento presentada el 23 de noviembre de 1995 ante la Cámara de Comercio de Pasto (fls. 24 a 28, cdno. 1).
2.1.3. Resolución 355 del 17 de diciembre de 1993, “por la cual se ordena la apertura de la licitación pública anunciada localmente OC-03-93” (fls. 29 y 30, cdno. 1).
2.1.4. Resolución 399 del 11 de febrero de 1994, “por la cual se adjudica el grupo II de la licitación pública anunciada localmente OC-03-93, cuyo objeto es la construcción de un pavimento, obras adicionales y obras complementarias” (fls. 32 y 33, cdno. 1).
2.1.5. Contrato de obra pública OC-03-93-II celebrado el 21 de febrero de 1994, entre el municipio de Sandoná y el señor Silvio Palacios Palacios, por valor de ciento setenta y dos millones ochocientos sesenta y un mil un pesos con 30/100 (172.861.001,30), con el objeto de la construcción del pavimento urbano en concreto rígido, obras complementarias y adicionales en el municipio de Sandoná, durante el término de 8 meses (fls. 34 a 46, cdno. 1).
2.1.6. Acta de iniciación de obra de 11 de abril de 1994 suscrita por las partes y el interventor del contrato (fl. 48, cdno. 1).
2.1.7. Acta de acuerdo de mayor cantidad de obra y adicional del 13 de mayo de 1994 (fls. 52 a 52-1, cdno. 1).
2.1.8. Acta de aprobación de precios unitarios del 18 de mayo de 1994 (fls. 53 a 57, cdno. 1).
2.1.9. Actas de recibo parcial de obra y cuentas de cobro correspondientes (fls. 56 a 86, cdno. 1).
2.1.10. Acta de suspensión de obra del 30 de diciembre de 1994 (fl. 87, cdno. 1).
2.1.11. Constancia del gerente del proyecto, sobre las obras pendientes de ejecución al 31 de marzo de 1995.
2.1.12. Oficio radicado el 25 de mayo de 1995, por el cual el ingeniero Silvio Palacios Palacios solicitó a la Alcaldesa Municipal de Sandoná adoptar una decisión sobre la reanudación de la obra (fl. 89, cdno. 1).
2.1.13. Oficio radicado el 19 de julio de 1995, por el cual el ingeniero Silvio Palacios Palacios reiteró a la Alcaldesa Municipal de Sandoná la solicitud de adoptar una decisión sobre la reanudación de la obra (fl. 90, cdno. 1).
2.1.14. Documentación presentada durante el trámite del arbitramento ante la Cámara de Comercio de Pasto (fls. 94 a 199, cdno. 1).
2.1.15. Auto del 9 de abril de 1997, por medio del cual el Tribunal de Arbitramento declaró terminadas sus funciones y extinguidos los efectos de la cláusula compromisoria, por falta de pago de los honorarios y gastos fijados (fls. 343 y 344, cdno. 1).
2.2.1. Declaración del señor Gerardo Raúl Dorado Ávila (fls. 118 a 120, cdno. 2). En su calidad de interventor del contrato manifestó que el contrato fue suspendido porque no se tramitaron oportunamente los recursos de la contrapartida de Findeter. Añadió que la nueva administración municipal no explicó las razones para no continuar con la obra y que, en su caso particular, tuvo que demandar al ente municipal para reclamar unos saldos que se le adeudaban.
2.2.2. Declaración del señor Álvaro Julio Erazo Castillo (fl. 121, cdno. 1). En su calidad de ex alcalde de Sandoná indicó que la obra debió suspenderse el 30 de diciembre de 1994, debido a que Findeter no había girado los recursos que le correspondían, por la ejecución de la obra, a pesar de que había efectuado las diligencias administrativas correspondientes ante dicha entidad. Indico que desconoce las razones por las cuales la nueva administración municipal no reinició la obra.
2.2.3. Declaración del señor Carlos Hernando Salas Calpa (fl. 123, cdno. 1). Declaró que le había alquilado al demandante maquinaria para la ejecución de la obra, de lo cual el señor Palacios Palacios le adeudaba algún dinero, sin precisar el monto. Su conocimiento sobre la suspensión de la obra provino por manifestación verbal del demandante.
2.2.4. Declaración de la señora María Amalia Mosquera (fl. 124, cdno. 1). Confirmó que el señor Carlos Salas le alquiló maquinaria al demandante para ejecutar la obra y que les adeuda dinero por ese concepto. No especificó el monto adeudado. Manifestó que desconoce las razones por las cuales la obra fue suspendida.
Mediante auto del 20 de octubre de 1999, el tribunal a quo decretó la prueba pericial para calcular el daño emergente y el lucro cesante derivados de la suspensión indefinida del contrato. El ingeniero civil, Celimo Álvarez Pantoja, y el economista Roberto Fuertez Quiñónez concluyeron que los perjuicios materiales ascendían a la suma de ochenta y cuatro millones cuatrocientos ocho mil setecientos sesenta y cuatro pesos con ochenta y tres centavos ($ 84.408.764,83).
Sobre este dictamen las partes no hicieron manifestación alguna (fls. 131 a 133, cdno. 2).
2.4. Inspección judicial.
En cumplimiento del auto de pruebas del 20 de octubre de 1999 (fls. 1 y 2, cdno. 2), el Juzgado Segundo Municipal de Sandoná (Nariño) se presentó en la Alcaldía Municipal de Sandoná el 23 de marzo de 2000 y relacionó toda la documentación correspondiente al contrato de obra OC- 03-93-11 (fls. 138 a 146, cdno. 2).
3. La prescripción de la acción de controversias contractuales tratándose de responsabilidad contractual del Estado por daño antijurídico.
El tribunal a quo declaró probada la caducidad de la acción instaurada, considerando que habían transcurrido más de dos (2) años desde la suspensión bilateral del contrato de obra pública y desde la última solicitud efectuada por el contratista al municipio demandado, para continuar con la ejecución de la obra.
A su turno, el actor cuestionó la decisión de primera instancia señalando que al no haberse reanudado la ejecución del contrato, éste se encontraba todavía vigente y no era procedente aplicar el término de caducidad de dos (2) años, sino el término de prescripción de veinte (20) años previsto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, en consideración a que lo pretendido es una declaración de responsabilidad en los términos señalados en el artículo 50 de la Ley 80 de 1993.
Pues bien, antes de resolver el asunto objeto de apelación, la Sala debe retomar el estudio de constitucionalidad adelantado en la Sentencia C-333 de 1996(7), en cuya virtud la Corte Constitucional coincidió con los criterios desarrollados por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual, el artículo 90 de la Constitución Política representa “la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual(8). Por ello ha dicho esta corporación que el artículo 90 “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual(9).
De acuerdo con lo anterior, el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 constituye un desarrollo natural del artículo 90 de la Carta Política, pues en materia contractual y teniendo en cuenta la regulación del estatuto contractual de los derechos del contratista y los deberes de la administración pública, todo daño antijurídico supone una actuación, una abstención, un hecho o una omisión antijurídicos de las entidades públicas. En este sentido el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 preceptúa lo siguiente:
“Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista”.
En concordancia con lo anterior, en un principio la Ley 80 de 1993 amplió el término de prescripción de la acción contractual a veinte (20) años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. Así, la administración pública y el contratista, pueden perseguirse judicialmente dentro de este término mayor, cuando sus conductas (activas u omisivas) sean antijurídicas. Sobre el tema la jurisprudencia de la Sala ha afirmado lo siguiente:
“Si bien la Ley 80 de 1993, vigente en la época de la presentación de la demanda, no señala un término dentro del cual puede demandarse la nulidad absoluta de un contrato estatal, como sí se infiere del artículo 46 respecto de la nulidad relativa, al estipular, que los vicios “pueden sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”, la Sala ha reiterado que, en estos casos, se debe aplicar la regla general de caducidad prevista por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, (...), que disponía que “Las (acciones) relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.
Quizás pueda surgir alguna duda por cuanto el artículo 55 de la Ley 80 dispuso:
“De la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual. La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años”.
Sobre este particular precisa la Sala que, efectivamente, la Ley 80 introdujo la figura de la “prescripción de la acción” para ciertas controversias contractuales y fijó su término en 20 años, siempre y cuando el asunto debatido dijese relación con la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos.
En otros términos, en tanto las controversias contractuales girasen en torno a la responsabilidad de las partes en el contrato (responsabilidad patrimonial), las acciones respectivas se podían intentar dentro del término de veinte (20) años.
Las demás acciones fundadas en los contratos del Estado, vale decir, aquéllas que no comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, como es el caso de la nulidad absoluta intentada por un tercero ajeno al contrato, continuaron sujetas a la regla general de los dos (2) años prevista en el artículo 136, del Código Contencioso Administrativo”(10) (se resalta).
Más adelante a través de las modificaciones introducidas al Código Contencioso Administrativo por la Ley 446, en el año de 1998, se precisó el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual, así:
ART. 136.—Modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;
e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989. Se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
En el asunto que centra la atención de la Sala el demandante endilgó al municipio demandado una omisión en la reanudación del contrato y pretende de manera consecuencial el reconocimiento de los perjuicios patrimoniales derivados de esta omisión. Desde este punto de vista, el término para el ejercicio de la acción es el de prescripción de veinte (20) años contemplado en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, comoquiera que el contrato fue suscrito dentro de su vigencia (feb. 14/94), aun cuando el proceso de licitación pública se realizó al amparo del Decreto-Ley 222 de 1983, de conformidad con la regla establecida en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 que reafirmó el artículo 78 de la Ley 80 de 1993, amén de que la demanda se presentó en mayo 18 de 1998, esto es antes de que en julio 7 de ese mismo año entrase a regir la comentada regulación que contiene la Ley 446 acerca de la caducidad establecida para el ejercicio de la acción contractual, término que está llamado a tener aplicación inmediata en virtud de su carácter eminentemente procesal.
En consecuencia de lo anterior, se concluye que la acción de responsabilidad patrimonial derivada del contrato se ejerció dentro del término de prescripción de veinte años, contados a partir de la suscripción del acta de suspensión de la obra —30 de diciembre de 1994— y por tanto, la Sala revocará la decisión de primera instancia procediendo a decidir de fondo el asunto.
4. Responsabilidad por la suspensión de los contratos estatales.
La suspensión de común acuerdo constituye una convención que altera o impide de manera temporal la ejecución de las obligaciones que se derivan del contrato y, por lo tanto, al igual que este último constituye una verdadera ley para las partes, en los términos fijados por el artículo 1602 del Código Civil. En este orden de ideas, si de la suspensión se desencadena un incumplimiento de las obligaciones pendientes a cargo de una de las partes, esta queda compelida a cubrir y cancelar los perjuicios que se derivan del mismo. Sobre el particular la Sala ha sostenido lo siguiente:
“No tiene discusión alguna que un contrato en curso puede suspenderse por la ocurrencia de diversas circunstancias o por la voluntad de las partes y que uno de los efectos de la suspensión del contrato es la suspensión de las actividades del contratista. En tanto la suspensión sea provisional o temporal es porque el contrato se reiniciará cuando las partes así lo determinen; el caso es que estando el contrato en ejecución o suspendido con la intención de reiniciarlo, subsiste el vínculo contractual. Para los efectos que la entidad contratante busca con la determinación de la capacidad residual de los oferentes, cual es el de asegurar que el proponente tiene la disponibilidad de ejecutar el objeto del contrato, lo lógico es que tenga en cuenta los contratos que el oferente tiene pendientes, es decir, los que haya celebrado con otras entidades y que al momento de aspirar a uno nuevo, no haya terminado. En ese sentido debe entenderse la expresión “los contratos que el proponente tenga en proceso de ejecución, proceso que se inicia con la celebración de los mismos y va hasta que se terminen, independientemente de las fases que en ese proceso ocurran, por ejemplo, la suspensión. Lo que en ese momento se pretende, es conocer el grado de compromiso que puede adquirir el proponente y ello se define teniendo en cuenta las obligaciones que adquirió con anterioridad a la licitación y que estén vigentes al momento de presentar una nueva oferta. Así que no puede interpretarse literalmente la expresión “en ejecución”, señalada en los términos de referencia como lo pretende el demandante, por cuanto mientras el proponente tenga obligaciones anteriormente contraídas, aún vigentes, éstas incidirán para que su capacidad de contratación aparezca comprometida y por consiguiente, disminuida”(11).
“La prórroga o suspensión del contrato fundada en hechos no imputables al contratista, genera la obligación, a cargo de la entidad, de cubrir los sobrecostos ocasionados con la prolongación del plazo, siempre que tales también aparezcan probados. En el caso concreto la primera suspensión, que duró un mes y diez días, se fundó en la oposición de la comunidad y las demás en el hurto del hierro. Por este motivo, los perjuicios causados al contratista con la primera suspensión del contrato deben serle reparados. En consideración a que la oposición de la comunidad es un hecho que le es ajeno. En relación con las prórrogas y suspensiones fundadas en el hurto del hierro, la Sala precisa que las consecuencias negativas que la carencia del metal causó al contratista, no deben ser asumidas por el IDU, toda vez que aquél tenía a su cargo la vigilancia y guarda de los insumos y elementos de la obra y cualquier pérdida o deterioro del mismo le es por ende imputable. Además porque según consta en la denuncia penal, las personas que retiraron el hierro del lugar de la obra, pertenecían a la sociedad que le vendió el hierro al contratista, obraron asistidas de miembros de la Policía Nacional y fundaron su proceder en que el contratista no habla pagado el precio del metal”(12).
“No obstante lo anterior, en el pliego de condiciones, numeral 3.03, que hace parte integral del contrato de obra pública CVT-0001-91, se reguló la suspensión del contrato por causas imputables a la administración; significa entonces que en el contrato sí se previó la posibilidad de que las parles pudieran suspenderlo no solo por circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito, sino también cuando se dieran hechos o causas imputables a la entidad contratante, que impidieran la continuidad de la obra. A lo anterior se agrega que las partes, de mutuo consenso, admitieron este hecho corno fundamento suficiente para convenir la suspensión del contrato y así lo plasmaron en un documento que se convirtió en ley para ellas, según los mandatos del artículo 1602 del Código Civil, en cuya virtud todo contrato legalmente celebrado debe tenerse como una ley para los contratantes. Las razones anteriores llevan a concluir que el acta 3 de suspensión temporal del contrato está ajustada a la legalidad, por cuanto las motivaciones que llevaron a suscribirla se encuentran enmarcadas por el interés público y el cumplimiento de los cometidos estatales, sin que por ello desaparezca la responsabilidad que le corresponde a la administración por no contar con los estudios, planos, predios y licencias, requeridos de manera indispensable para la ejecución de la obra”(13) (resaltado y subrayado adicionales).
De acuerdo con lo anterior, se ha entendido la suspensión como la “parálisis transitoria del contrato”, que tiene lugar cuando no es “posible continuar con su ejecución por circunstancias imputables a la administración o por hechos externos”; así mismo, que si ante tales circunstancias no se acude a la suspensión del contrato, el contratista se vería afectado “por el acortamiento del plazo contractual(14). Respecto de la suspensión del contrato también se ha dicho que:
“(...) permite legalizar fácil y rápidamente la suspensión del cumplimiento del objeto de un contrato, originada en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito (...). El beneficio de esta medida de la suspensión del plazo a través de un acta es tangible, ya que se evitan trámites posteriores más complejos y costosos como son la elaboración y la suscripción de un contrato adicional de plazo (...)”(15).
La Sala en sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 10.929(16), precisó que:
“(...) la suscripción del acta de suspensión del plazo del contrato por mutuo acuerdo, era la conducta legal y contractual adecuada..., de otra manera distinta a la voluntad de las partes no era procedente que el plazo del contrato se suspendiera” (se resalta).
En dicha providencia también se sostuvo que si las partes determinan suspender el contrato, desde ese momento pueden convenir “cuáles serán las actividades que seguirán a cargo del contratista”; posteriormente, en sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14.945(17), se efectuaron los siguientes señalamientos:
“No tiene discusión alguna que un contrato en curso puede suspenderse por la ocurrencia de diversas circunstancias o por la voluntad de las parles y que uno de los efectos de la suspensión del contrato es la suspensión de las actividades del contratista. En tanto la suspensión sea provisional o temporal es porque el contrato se reiniciará cuando las partes así lo determinen; el caso es que estando el contrato en ejecución o suspendido con la intención de reiniciarlo, subsiste el vínculo contractual” (se resalta).
A partir de lo anterior, se desprende con claridad meridiana que cuando la administración y el contratista deciden de mutuo acuerdo suspender el contrato, tal suspensión alude específicamente a la ejecución, total o parcial del objeto contractual y formalmente incide de manera puntual en el plazo pactado para su cumplimiento.
Por manera que, pese a la suspensión, en todo caso la relación jurídico-negocial subsiste; en esa medida es perfectamente viable, bien por el acuerdo de las partes o bien porque en algunos casos resulte indispensable por la naturaleza misma del contrato que el contratista lleve a cabo labores y actividades tendientes a superar los hechos que dieron lugar a la suspensión de contrato, o incluso a posibilitar la pronta reanudación del mismo.
En el asunto sub examine está demostrado que las partes celebraron el contrato de obra pública OC-03-93-II el 21 de febrero de 1994, cuyo objeto era la construcción de un pavimento, obras adicionales y obras complementarias (fls. 34 a 46, cdno. 1). De igual manera está probado que de común acuerdo decidieron suspender la ejecución de la obra en los términos contenidos en el acta del 30 de diciembre de 1994 (fl. 87, cdno. 1).
“A través de la presente acta y teniendo en cuenta la Resolución 650 del 9 de diciembre de 1994, por la cual se prorroga el plazo del contrato OC-03-93-II; se reunieron en el despacho del señor alcalde de común acuerdo las siguientes personas: (...) con el fin de suspender las obras concernientes al precitado contrato, hasta cuando el municipio organice un flujo de caja adecuado para la obra y así programar nuevamente el desarrollo y culminación efectiva de las obras civiles faltantes para complementar el contrato OC-03-93-II en su totalidad; por cuanto hasta la presente fecha el municipio apenas se encuentra adelantando trámite para la consecución de los respectivos recursos de lo cual se comunicará al contratista oportunamente”.
Según el texto anterior, es evidente que se suspendió de manera irregular el contrato estatal por decisión voluntaria de las partes, sin que se hubiere señalado un plazo para el cumplimiento de la condición a la que se sometió dicha suspensión, nada de lo cual constituye óbice para que el contratista pudiere reclamar judicialmente el incumplimiento, así como el pago de las sumas que se dejaron de cancelar por cuenta del negocio jurídico, según detallará la Sala en la liquidación de perjuicios.
Al margen de que la respectiva acta haya sido suscrita de común acuerdo entre las partes contratantes, lo cierto es que el hecho de haberse dejado la constancia expresa de que el contratista accedía a suspender el contrato por la falta de recursos económicos para continuar la ejecución de la obra, evidencia de manera fehaciente que tal suspensión se generó en causas ajenas al contratista y si se quiere propios del resorte de la entidad contratante, la cual tenía a su cargo el trámite y la consecución de los recursos de la contrapartida de Findeter; en un caso similar la Sala puntualizó:
“La actividad administrativa debe estar orientada, entre otros, por los principios de economía, eficiencia y eficacia, los cuales imponen a las autoridades la necesidad de adelantar las gestiones en una forma organizada y racional para el cumplimiento de los cometidos estatales, por ello, antes de ordenar la apertura de la licitación o concurso o de celebrar el contrato, según el procedimiento de selección que deba adoptarse, debe haber planificado todas las actividades que deben desarrollarse dentro de las diversas etapas del contrato, tanto la precontractual como la contractual.
“La falta de planeación tiene incidencias en la etapa de formación del contrato, pero ella se refleja con mayor importancia en su etapa de ejecución, momento en el cual las omisiones de la administración generan graves consecuencias por falta de estudios y diseños definitivos, circunstancias que llevan a modificar las cantidades de obra, las condiciones técnicas inicialmente pactadas y, en el peor de los casos, conducen a la paralización de las obras o a su imposibilidad de realización. Todo esto ocurrió en el sub examine.
“(...) Sin embargo, en el caso que aquí se examina probado está que correspondía a la administración la obligación de disponer de los terrenos y de los estudios ambientales y de los estudios de suelos, de manera previa y como requisitos indispensables para que el contratista pudiera acometer la construcción de las obras. Fueron las continuas omisiones y la negligencia de la entidad contratante en solucionar los problemas que se encontraban a su cargo, en plazos razonables, los eventos que pusieron al contratista en imposibilidad razonable de continuar con la ejecución de la obra. Es más, Telecom ni siquiera se tomó el trabajo de atender las solicitudes y los requerimientos que en tres oportunidades le hizo el contratista para que le informara cuándo se reiniciaría el contrato y fue tan solo después de que este demandó judicialmente la declaratoria del incumplimiento contractual, cuando la administración lo llamó para que continuara con la ejecución de las obras, aún sin haber solucionado, de manera definitiva, la problemática que dio lugar a la suspensión del contrato.
“Así las cosas resulta claro que la administración no podía exigirle, ni mucho menos endilgarle al contratista el incumplimiento de sus respectivas obligaciones contractuales, mientras ella no se aprestaba a cumplir las propias, las cuales además, constituían presupuesto indispensable para que el contratista, a su vez, pudiera dar cumplimiento a las suyas(18).
En consecuencia de lo anterior, procede acceder a la pretensión formulada por la parte actora en el sentido de declarar la resolución del contrato por incumplimiento de las obligaciones contraídas por el municipio de Sandoná y efectuar la liquidación de perjuicios.
5.1. Liquidación de perjuicios.
En primera instancia, la Sala precisa que no será tenido en cuenta el dictamen pericial que se rindió dentro del proceso, en razón de las siguientes falencias: i) no explican los peritos la manera en la cual se estableció el monto del daño emergente a partir del cual hacen los cálculos y ii) la indexación y los intereses moratorios fueron calculados con base en los salarios mínimos vigentes entre los años 1995 y 2000, lo cual desconoce los derroteros que para tal efecto viene precisando esta corporación. Ante estas falencias, será la Sala la encargada de tasar los perjuicios de acuerdo con los medios de prueba aportados en el proceso.
Ahora bien, se debe precisar que en el contrato celebrado entre las partes se pactó la forma de pago por el sistema de precios unitarios. Lo anterior quiere decir que el valor total del citado contrato corresponde a la suma de los productos resultantes de multiplicar las cantidades de obras efectivamente ejecutadas por el precio unitario de cada una de ellas; esta distinción resulta fundamental, porque, como lo ha señalado la jurisprudencia(19), en el contrato a precio global se incluyen todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra, en tanto que en el contrato a precios unitarios, toda cantidad mayor o adicional ordenada y autorizada por la entidad contratante debe ser reconocida, aunque, de todos modos, en uno y otro caso, el contratista tiene el derecho a reclamar en oportunidad por las falencias atribuibles a la entidad sobre imprevistos en el proceso de selección o en el contrato o por hechos que la administración debe conocer, que desequilibran la ecuación financiera y que están por fuera del control del contratista, cuando quiera que no se hayan adoptado las medidas encaminadas a restituir el contrato a sus condiciones económicas iniciales.
De acuerdo con los medios de convicción aportados se encuentra establecido que el valor inicial del contrato, en febrero 21 de 1994, se estimó en el monto total de $ 172.861.0001,30(sic) (fls. 34 a 46, cdno. 1) y el municipio de Sandoná le entregó al contratista $ 51.858.300.00 el 27 de abril de 1994 a título de anticipo (fl. 49, cdno. 1). Así mismo, se encuentra demostrado que las partes acordaron la ejecución de obras complementarias y adicionales por un valor de $ 19.993.852,27 el 18 de mayo de 1994 (fls. 53 a 55, cdno. 1) y el 21 de octubre de 1994 se acordó un reajuste de precios por valor de $ 4.365.037,01 (fls. 67 a 70, cdno. 1).
Sobre estos valores, el municipio de Sandoná recibió las ejecuciones parciales de obra y efectuó los pagos que se resumen en el siguiente cuadro, donde se incluyen las deducciones por concepto del anticipo entregado al contratista:
Acta recibo parcial de obra Fecha Valor total 30% correspondiente a la amortización del anticipo Saldo pendiente de pago al contratista
Nº 1 (fls. 84 a 86, cdno. 1) Mayo 11/94 $ 12´814.543,82 $ 3´844.363.15 -0-
Nº 1A (fls. 64 a 66, cdno. 1) Junio/94 $ 5´183.956.32 $ 1'555.186,90 -0-
Nº 2 (fls. 82 y 83, cdno. 1) Junio 24/94 $ 14´910.426,83 $ 4´473.128,05 -0-
Nº 2A (fls. 60 a 62, cdno. 1) Agosto 31/94 $ 5.777.902,31 $ 1.733.370,69 -0-
Nº 3 (fls. 78 a 80, cdno. 1) Agosto 31/94 $20.765.385,58 $ 6.229.615,67 -0-
Nº 4 (fls. 74 a 77, cdno. 1) Octubre 31/94 $31.580.391,69 $ 9.474.117,51 $ 17`363.704,94
Nº 4A (fls. 56 a 58, cdno. 1) Agosto 31/94 $ 4'845.147,60 $ 1.453.544,28 -0-
Reajuste de precios (fls. 67 a 70, cdno. 1) Octubre 31/94 $ 4.465.037,01 $ 1.309.511,10 -0-
Total $ 100.342.791,20 $ 30'072.837,35 $ 17´363.704,94
Es decir que, por las cantidades de obra ejecutadas y recibidas por el interventor y el municipio demandado, al momento de la suspensión quedó pendiente de pago un saldo a favor del contratista de diecisiete millones trescientos sesenta y tres mil setecientos cuatro pesos con 94/100 ($ 17´363.704,94), correspondiente a las cantidades de obra inicialmente contratadas, contenidas en el acta 4 del 31 de octubre de 1994. A este valor deben sumarse las cantidades de obra efectivamente ejecutadas pero no recibidas por el municipio demandado, acreditadas en el acta 5 (fls. 72 y 73, cdno. 1), en la cual el interventor y el contratista hicieron constar que entre octubre y diciembre de 1994 se ejecutaron veinticuatro millones cuatrocientos cuarenta y cuatro mil treinta y un pesos con 17/100 ($ 24´444.031,17). Es decir que al momento de la suspensión del contrato quedaron pendientes de pago al contratista un total de cuarenta y un millones ochocientos siete mil setecientos treinta y seis pesos con 11/100 (41´807.736,11).
Sin embargo, a este último valor debe descontarse el anticipo restante entregado al contratista, esto es veintiún millones setecientos ochenta y cinco mil cuatrocientos sesenta y dos pesos con 65/100 ($ 21´785.462,65). Así las cosas, el incumplimiento del contrato en que incurrió el municipio por las cantidades de obra efectivamente ejecutadas y no pagadas corresponde a la suma de veinte millones veintidós mil doscientos setenta y tres pesos con 46/100 ($ 20´022.273,46).
A este valor pendiente de pago se le reconocerán intereses moratorios a partir del 30 de diciembre de 1994, fecha de la suspensión del contrato, hasta la fecha de esta decisión, en congruencia con las pretensiones de la demanda, comoquiera que la suspensión en la ejecución del contrato no liberaba a la entidad de cumplir con su obligación de efectuar el pago de las cantidades de obra efectivamente ejecutadas por el contratista, sentido en el cual la entidad territorial demandada incurrió en un incumplimiento del contrato. En este orden de ideas, como las partes no acordaron el porcentaje de intereses moratorios, es necesario dar aplicación al artículo 4º de la Ley 80 de 1993, según el cual las entidades estatales.
Sin perjuicios de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado” (resaltado fuera de texto).
Así mismo, se debe tener en cuenta el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, que estableció lo siguiente:
En razón de lo anterior, se liquidarán los intereses a una tasa del 12% anual sobre el valor histórico actualizado, según la siguiente tabla
Valor histórico: $ 20´022.273,46
Año IPC Vr. actualizado Interés Suma
1995 19.46 23´918.607,88 12% 2´870.233
1996 21.63 29´092.202,76 12% 3´491.064
1997 17.68 34´235.704.21 12% 4´108.284
1998 16.70 39´953.066,81 12% 4´794.368
1999 9.23 43´640.734,88 12% 5´236.888
2000 8.75 47´459,299,18 12% 5´695.116
2001 7.65 51´089,935,57 12% 6´130.792
2002 6.99 54´661.122,07 12% 6´559.335
2003 6.49 58´208.628,89 12% 6´985.035
2004 5.50 61´410.103,48 12% 7´369.212
2005 4.85 64´388.493,50 12% 7´726.619
2006 4.48 67´273.098,01 12% 8´072.772
2007 5.69 71´100.937,29 12% 8´532.112
2008 7.67 76´554.379,18 12% 9´186.525
2009 2.00 78´085.466,76 12% 9´370.256
2010 3.17 80´560.775,06 12% 9´667.293
2011 3.73 83´565.693,01 12% 10´027.883
2012 0.73 84´175.722,57 3% 2´525.272
Total intereses moratorios $ 118'349.059
Total capital actualizado $ 84'175.722,57
Capital actualizado e intereses $ 202'524.782
Finalmente, la Sala negará las pretensiones relacionadas con la condena en perjuicios morales, comoquiera que no se aportó prueba alguna de su causación. Tampoco se reconocerá indemnización por las cantidades de obra pendientes por ejecutar, porque el contrato de obra celebrado no estipuló una modalidad de precio global, en el que el contratista pueda reclamar el saldo del valor inicial estipulado en el contrato, sino que el valor final del contrato corresponde al cálculo de las cantidades de obra efectivamente ejecutadas por el contratista. En este orden de ideas, fundar las pretensiones en un cálculo estimado por el gerente del proyecto (fl. 88, cdno. 1), conllevaría desconocer el requisito de certeza del perjuicio indemnizable.
1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el diez (10) de agosto de dos mil uno (2001).
2. DECLÁRASE que el municipio de Sandoná (Nariño) incumplió las obligaciones surgidas del contrato de obra pública OC-03-93-II celebrado el 21 de febrero de 1994, con el señor Silvio Palacios Palacios, cuyo objeto era la construcción del pavimento urbano en concreto rígido, obras complementarias y adicionales del municipio de Sandoná.
3. DECLÁRASE la resolución del contrato de obra pública OC-03-93-9 celebrado el 21 de febrero de 1994, con el señor Silvio Palacios Palacios, cuyo objeto era la construcción del pavimento urbano en concreto rígido, obras complementarias y adicionales del municipio de Sandoná.
4. CONDÉNASE al municipio de Sandoná (Nariño) a pagar al señor Silvio Palacios Palacios, la suma de doscientos dos millones quinientos veinticuatro mil setecientos ochenta y dos pesos m/cte. ($ 202´524.782), por concepto de capital actualizado e intereses correspondientes a las cantidades de obra efectivamente ejecutadas y que no fueron pagadas por la entidad demandada.
(1) Artículo 75, Ley 80 de 1993 “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
(2) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente 14519, auto de 7 de octubre de 2004, expediente 2675.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (…).
(4) Articulo 168, CCA: “Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del procedimiento civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
(6) Artículo 253, CPC: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.
(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, expediente 8118, Juan de Dios Montes Hernández.
(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 1993, expediente 8163, Juan de Dios Montes Hernández.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 19 de octubre de 2000, expediente 12393, Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(11) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14945, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 2003, expediente 10883, Alier E. Hernández Enríquez.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente 14287.
(14) Dávila Vinueza, Luis Guillermo. “Régimen Jurídico de la Contratación Estatal. Aproximación critica a la Ley 80 de 1993”. Segunda Edición. Legis. 2003. Bogotá, pág. 381.
(15) Bautista Möller, Pedro José. “El Contrato de Obra Pública. Arquetipo del Contrato Administrativo”. Imprenta Nacional de Colombia - Bogotá. 1998, pág. 47.
(16) M.P. Ricardo Hoyos Duque.
(17) Actor Inesco Ltda., M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.
(18) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente 14287.
(19) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2011, expediente 18080, Ruth Stella Correa Palacio.