Source: https://es.scribd.com/document/96478451/Qui-Potest-Plus-Potest-Minus-o-de-la-posibilidad-de-imponer-sanciones-pecuniarias-inferiores-al-monto-unico-tasado-por-ley
Timestamp: 2019-04-23 09:58:05
Document Index: 5879927

Matched Legal Cases: ['artículo 125', 'in fine', 'artículo 125', 'artículo 17', 'artículo 294', 'artículo 109', 'artículo 12', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 137', 'artículo 5', 'artículo 35', 'artículo 4', 'artículo 141', 'artículo 25', 'artículo 49', 'in dubio', 'in dubio', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 126', 'artículo 127', 'artículo 17']

Cargado por Alfredo Parés Salas
Administración Pública - Artículo (1)
FINALIDADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
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boletin2-2014
O de la posibilidad de imponer sanciones pecuniarias inferiores al monto único tasado por ley Por Alfredo Parés Salas Profesor de Derecho Administrativo (UCAB) Introducción. Las ideas expuestas en el presente artículo tienen por objeto intentar dar respuesta, de manera razonada, a la interrogante sobre la posibilidad que tiene la Administración pública de imponer sanciones pecuniarias por una cuantía menor a la fijada expresamente en una norma legal en la que no se prevé un rango entre un mínimo y un máximo, sino que, por el contrario, se tasa un monto único.1 Podría afirmarse, como premisa de partida, que este tipo de normas no son de
Un par de ejemplos los encontramos en el artículo 125 de la Ley de Aeronáutica Civil (G.O. 38.226 del 12/06/05), que contiene tres supuestos de sanciones por 1.000 U.T., catorce supuestos de sanciones por 2.500 U.T. y diez supuestos de sanciones por 5.000 U.T.; los artículos 126, 127, 128, 129 y 130 contienen sesenta y tres supuestos adicionales, cada uno de ellos sancionado con un monto fijo. La Ley de Transporte Terrestre (G.O. 38.985 del 01/08/08) prevé algunas infracciones sancionadas con montos mínimos y máximos, por ejemplo las de los artículos 183, 184 y 187 que van entre 500 U.T. y 1000 U.T. (incluso en algunos artículos la propia ley hace una graduación en cada uno de los numerales), pero en algunos casos de sanciones inferiores o muy leves, se fija una única suma 169, 170, 171, 173, 174, 175 y 183. El in fine del artículo 125 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (G.O. 39.358 del 01/02/10) fija una multa única de 100 U.T. por cada hora de inasistencia injustificada a recibir charlas o talleres sobre los derechos de los usuarios. La Ley de Ilícitos Cambiarios (G.O.E. 5.975 del 17/05/10) prevé en su artículo 17 una multa de 1.000 U.T. a quienes ofrezcan, anuncien, divulguen a través de cualquier medio información financiera o bursátil sobre las cotizaciones de divisas diferentes al valor oficial. Adicionalmente, el artículo 294 de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas (G.O. 37.570 del 14/11/02) fija una multa de 100 U.T. y el artículo 109 de la Ley General de Puertos (G.O. 39.140 del 17/03/09) hace lo propio, por el monto de 50 U.T. Aun cuando en algunos casos pueda que se traten de multas de una cuantía no muy elevada, en otros casos dichas multas pueden ascender a más de US$ 75.000, oo, por lo que puede verse que el asunto no es baladí.
decíamos que la incorporación de este tipo de normas no es de recibo. EDUARDO y FERNÁNDEZ. se erige en piedra angular de todo ordenamiento jurídico» y que. Revista de la Administración Pública No. 3 GARCÍA DE ENTERRÍA. a saber: (i) La necesaria aplicación del principio constitucional de proporcionalidad de la actuación administrativa. nuestra pregunta no se plantea en este instante a nivel de creación de derecho. precisamente por las mismas razones o argumentos que emplearemos para arribar a una respuesta afirmativa a la recién formulada pregunta. en general. Ya en el año 1994. El principio constitucional de proporcionalidad es. cuya dimensión. 135. (ii) La interpretación pro cives del principio de legalidad. puede lo menos o qui potest plus. Tomo II. un «principio propio del Estado de Derecho»3. para el derecho alemán. es «considerado ya como principio general que surca el entero Derecho Administrativo y Constitucional… ocupa un lugar destacado en la jurisprudencia constitucional y contencioso‐administrativa y apenas hay investigación doctrinal en el ámbito del Derecho Público que pueda excluir su estudio y aplicación»2. había sido ya catalogado como un «supraprincipio». en palabras de PEÑA SOLÍS. TOMÁS RAMÓN. p. En su Introducción al Principio de Proporcionalidad en el Derecho Comparado y Comunitario afirmaba que la proporcionalidad.recibo por el derecho administrativo sancionador. (iii) La eficacia del derecho constitucional de igualdad ante la ley. «en cuanto principio general del Derecho derivado de la idea de justicia material. Navarra. 2006. pues. Septiembre‐Diciembre 1994. y del principio constitucional de culpabilidad. «ha conducido a la doctrina a sostener que tiene un carácter general derivado de la misma esencia del BARNES. La necesaria aplicación del principio constitucional de proporcionalidad de la actuación administrativa. en particular. y. conforme al cual quien puede lo más. 495 y ss. finalmente. Introducción al Principio de Proporcionalidad en el Derecho Comparado y Comunitario. Editorial Aranzadi. (iv) La aplicación al caso de la especie del principio general del derecho. en general. BARNES resaltaba la importancia del principio de proporcionalidad en el derecho comunitario. 183. JAVIER. 1. Curso de Derecho Administrativo. No obstante. p. 2 2 . del principio de proporcionalidad de las sanciones. cuya jurisprudencia lo ha venido desarrollando desde hace más de un siglo. por cierto. del principio de proporcionalidad de las sanciones. en particular. sino ya en su fase de aplicación por parte de la Administración: ¿Qué hacer ante la norma legal que establece una cuantía fija? ¿Puede la Administración aplicar una sanción menor a la establecida? Pues bien. 10ma Edición. a la luz de los principios favor libertatis y de intervención mínima. el cual. y del principio constitucional de culpabilidad. potest minus.
JAVIER. 500. TOMÁS RAMÓN. y con supresión de las formalidades no esenciales». de manera particular y en concreto. «uno de los principios constitucionales de garantía penal. sino también en el derecho administrativo sancionador. Si bien es cierto que el principio de proporcionalidad. define BARNES al aludido principio como aquel «en virtud del cual la intervención pública ha de ser «susceptible» de alcanzar la finalidad perseguida. 4 3 .10. por ser el medio más suave y moderado de entre todos los posibles ‐ley del mínimo intervencionismo‐) y «proporcional» en sentido estricto. ya que. éste se nutre de muchos de los principios de aquél. Introducción al Principio de Proporcionalidad en el Derecho Comparado y Comunitario. es considerado un «supraprincipio» que informa todas las actuaciones estatales. 2005. 5 BARNES. Revista de la Administración Pública No. de lo cual ha dejado testimonio el Tribunal Supremo español. Colección de Estudios Jurídicos No. cuando ha afirmado que «los principios PEÑA SOLÍS. no es menos cierto que. EDUARDO y FERNÁNDEZ. Caracas. es decir. El principio de proporcionalidad no sólo tiene vigencia máxima en el ámbito del derecho penal. valores o bienes en conflicto. 2006. es. En nuestro ordenamiento jurídico positivo el principio se encuentra expresamente consagrado de manera general en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. 183. p. Tomo II. por lo que atañe al poder punitivo del Estado. éste también reviste una relevancia incuestionable. comunes a todo el ordenamiento sancionador»6. pues. De igual modo. Septiembre‐Diciembre 1994. 6 GARCÍA DE ENTERRÍA. como recién se ha apuntado. la Ley Orgánica de la Administración Pública lo incluye expresamente en su catálogo de principios del artículo 10. En concreto. Navarra. «necesaria» o imprescindible al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de libertad de los ciudadanos (es decir. 10ma Edición. Curso de Derecho Administrativo. como es bien sabido. JOSÉ. Tribunal Supremo de Justicia. «ponderada » o equilibrada por derivarse de aquélla más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes. de manera general. Editorial Aranzadi. p. según el cual «la actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los principios de… proporcionalidad… con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La potestad sancionatoria de la Administración Pública venezolana. p. 135. 184 y ss. a tenor del cual «aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente.Estado de derecho… debido… al carácter garantístico de la libertad personal y de la libertad en general de dicho principio»4. en particular sobre los derechos y libertades»5. dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma».
60. con ciertos matices. 8 de octubre de 2003. p. P. 3era Edición. Tomo II. EDUARDO y FERNÁNDEZ. El principio de proporcionalidad en el Derecho administrativo. cuando no han sido establecidos los límites máximo y mínimo de la misma»9. Navarra. 170. 201. TOMÁS RAMÓN. pues. 11 GARCÍA DE ENTERRÍA. Editorial Aranzadi. JUAN LUIS. De ese principio general de proporcionalidad deriva el subprincipio de la proporcionalidad de las sanciones administrativas. esto es.inspiradores del orden penal son de aplicación. [y que]… la exigencia de lex certa obliga al redactor de la norma a definir tanto la infracción como la sanción. el cual. Este principio. 10ma Edición. y no puede entenderse como definida una sanción. 19. implica esencialmente que «la sanción debe guardar correspondencia con la falta cometida. Editorial Aranzadi. al momento de la graduación de la sanción. especialmente si consideramos que «el principio de proporcionalidad sólo puede operar cuando la Administración goza de… margen de actuación»12 o. Un análisis jurídico desde el Derecho español. 2009.. Como corolario de lo anterior ‐y parafraseando a GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ‐ habría que concluir que «en cualquier caso. Derecho administrativo sancionador. agrega esta Sala. 2007. p. Derecho administrativo sancionador: Principios informantes. dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado»7. «implica o exige una correspondencia entre la trascendencia. resta entonces preguntarnos si es posible la aplicación de ese mismo principio en los casos en que la ley sólo fija un monto único como sanción imponible. p. 2006. De esta realidad también da testimonio NIETO. quien afirma textualmente que «en el momento actual es indiscutible la aplicación al Derecho Administrativo Sancionador de los principios del Derecho Penal»8. 7 4 . en: Derecho Administrativo Sancionador: Teoría y Práctica. Curso de Derecho Administrativo. 2006. 12 SARMIENTO RAMÍREZ‐ESCUDERO. 10ma Edición. EDUARDO y FERNÁNDEZ. p. Tomo II.. 10 BELTRÁN AGUIRRE. ALEJANDRO. Editorial Tecnos. 2002. TOMÁS RAMÓN. Sentado cuanto antecede. así como la correlación entre una y otra. 8 NIETO GARCÍA. Madrid. 01519. 9 Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político‐Administrativa. Navarra. en el Derecho sancionador. la inexcusable aplicabilidad del principio de proporcionalidad en materia sancionatoria. gravedad y los efectos de la acción infractora y la sanción que se aplique o imponga»10. Curso de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. ha sostenido la jurisprudencia patria. DANIEL. 23. lo que Citado por GARCÍA DE ENTERRÍA. es siempre invocable en cuanto a la fijación de la cuantía de las multas el principio de proporcionalidad»11. Instituto Navarro de Administración Pública Pamplona. sentencia No.
el cual. reside del lado de la consecuencia jurídica de la norma y radica en la existencia de diversas opciones de decisión. TOMÁS RAMÓN. 436. 2009. De contestarse afirmativamente la pregunta ‐como en efecto creemos que debe ser ésta respondida‐ no habrá otra conclusión que aceptar la plena aplicación del principio de proporcionalidad. 13 5 . rige para la Administración en ejercicio de potestades sancionatorias y consiste precisamente en «la posibilidad o permisibilidad de poner en marcha tales consecuencias jurídicas [refiriéndose a la persecución y la aplicación de la sanción]… o lo que es lo mismo: la Administración no está obligada por ley a castigar sino que BELTRÁN AGUIRRE. Munich. 2006. Verinzelt ist es auch aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung zu entnehmen» en MAURER. 16 GARCÍA DE ENTERRÍA. „ist befugt“ usw. P. HARTMUT. entonces. ¿Podría entonces hablarse de discrecionalidad ante una norma que consagra una única consecuencia jurídica? Como es bien sabido. HARTMUT. Instituto Navarro de Administración Pública Pamplona. como lo subraya BELTRÁN.15 Es claro. 5ta Edición. por lo que la pregunta final sería entonces si del contexto y con base en los argumentos aquí planteados. Tomo I. JUAN LUIS. 15 «Gesetztechnisch erfolgt die Ermessensermächtigung gelegentlich durch ausdrücklichen Hinweis auf das „Ermessen“ meist jedoch durch Ausdrücke wie „kann“.equivale a decir. Allgemeines Verwaltungsrecht. podría concluirse que dentro de esa aparente potestad reglada reflejada en la norma que impone la sanción de cuantía única. al menos por lo que atañe a la discrecionalidad electiva o «Auswahlermessen»14. Derecho administrativo sancionador: Principios informantes. Introducción al derecho administrativo alemán. 2008. 15ta Edición. como lo afirman GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ. Otro argumento que juega a favor de la tesis expuesta se fundamenta en el llamado principio de oportunidad. 37. Beck. resulta capital para su determinación‐. que éste «tiene su máxima proyección en el ejercicio de la facultad discrecional para determinar la sanción»13. todas amparadas por el ordenamiento jurídico. sino que también puede derivarse implícitamente del propio contexto de la regulación.H. «estará facultado para». 10ma Edición. Curso de Derecho Administrativo. C. como lo enseña NIETO. la discrecionalidad administrativa. que en las hipótesis comprendidas dentro del objeto de estudio no nos hallamos en el caso de la consagración expresa de potestades discrecionales. que. p. p. MAURER explica que la existencia de la discrecionalidad administrativa puede desprenderse no sólo de una expresa consagración legal ‐ caso más común y en el que el empleo de verbos o frases como «podrá». 2004. „darf“. 14 MAURER. Editorial Aranzadi. entre otras expresiones. p. en: Derecho Administrativo Sancionador: Teoría y Práctica. se esconden o subyacen potestades discrecionales. 60. Universidad Santo Tomás. 135. son «inexcusable[s] para el funcionamiento de la Administración»16. Navarra. EDUARDO y FERNÁNDEZ.
Legis. también podría pensarse que. ALEJANDRO. para mantener la coherencia del discurso. 18 MAURER. sino nuevamente sólo la posibilidad de hacerlo. En la medida en que no puede aplicarse el principio de proporcionalidad. si se admite esa regla según la cual la imposición en sí de la sanción. tampoco tendría el deber hacerlo por el monto máximo de la norma. puede verse también vulnerada una faceta de otro de los principios fundamentales del derecho sancionador. p. no es un deber sino un poder. la cual responde «a la pregunta de si las autoridades deben ser activas e intervinientes»18 ante la verificación del supuesto de hecho consagrado en la norma. lo que equivale a decir que podría imponer una sanción por un monto menor al legalmente estipulado. 19 OSSA ARBELÁEZ. en el sentido de la exclusión de plano de su aplicación. Editorial Tecnos. sobre la fijación del quantum de la multa. como bien lo apunta OSSA ARBELÁEZ. Universidad Santo Tomás. luego de la sustanciación del expediente arriba a la convicción de que debe imponer una sanción.simplemente se le autoriza a hacerlo [y. 2008. Pues bien. en consecuencia]… se puede ser fácilmente tolerante con infracciones en las que media una culpabilidad leve y no estén en juego intereses públicos importantes»17. ha de aplicarse la misma regla. sino que tiene la posibilidad de hacerlo. 2002. Derecho administrativo sancionador. si se admite ‐como en efecto hace la doctrina al reconocer el principio de oportunidad‐ que la Administración no tiene el deber de perseguir y sancionar. 420. La culpabilidad y la proporcionalidad están íntimamente vinculadas. esto es. con mayor razón puede entonces concluirse. 3era Edición. 36. dos «supranociones que presiden todo el esquema del jus puniendi»19. Dicho en otras palabras. cual es el de la culpabilidad. Derecho administrativo sancionador: Una aproximación dogmática. grave o dolo‐. constituyendo. Madrid. JAIME. para nada se ponderaría el grado de culpa del infractor ‐culpa leve. Y en este sentido debe existir una correlación entre el grado de culpabilidad y la intensidad de la sanción. que en el caso en que ésta decida perseguir y sancionar y. como consecuencia directa de la afectación del principio de proporcionalidad. ya que. HARTMUT. El principio de oportunidad es una de las manifestaciones concretas de la por los alemanes llamada discrecionalidad decisiva («Entschlieβungsermessen»). el todo. p. sobre una de sus partes. a los fines de la graduación de la sanción. se frustra la eficacia de una de las facetas del principio de culpabilidad. Finalmente. p. 2009. 2da Edición. 143. esto es. 17 6 . La proporcionalidad sirve como instrumento práctico que dota de aplicabilidad y sentido a una de las facetas del principio de culpabilidad. Introducción al derecho administrativo alemán. vaciando así de contenido y aplicabilidad parte NIETO GARCÍA.
en efecto. HARTMUT. ALEJANDRO. como lo enseña. SEBASTIÁN.esencial del mencionado principio. 21 SANTAMARÍA PASTOR. lo cual haremos más adelante en este estudio. a saber: La protección de los derechos fundamentales y libertades del ciudadano frente al poder público. Volumen II. «uno de los dogmas más tradicionales y arraigados de signo liberal democrático. Pamplona. Como manifestación de este principio recogido por el artículo 2º de nuestra Constitución. Editorial Tecnos. Como lo veremos de inmediato. 3era Edición. p. 117. Allgemeines Verwaltungsrecht. obra con culpa leve y a quien obra con dolo. una errada concepción absoluta de dicho principio. Así pues. 2004. «el largo proceso de afirmación del Estado de Derecho se formula. 2007. p. por la otra. ese argumento adolece de lo que a nuestro entender puede ser un fallo: Por una parte. La interpretación pro cives del principio de legalidad. básicamente. frente al Poder en demanda de una protección efectiva de las situaciones de los ciudadanos»23. C. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. p. gratia argüendi. quizá consecuencia de la anterior. 294.20 Es. cuando afirma que «para la ideología del Estado democrático de Derecho es imprescindible. 90. como lo admite MARTÍN‐RETORTILLO. Munich. 2002. Principios de Derecho Administrativo. la Administración pública se hallaría atada de manos a ésta y no podría sino sólo sancionar por la suma establecida. la afirmación de la legalidad en el Derecho Administrativo Sancionador en cuanto que cabalmente constituye una de sus señas de identidad más características»22. JUAN ALFONSO. 23 MARTÍN‐RETORTILLO BAQUER.H. y. pues. Beck. con lo que coincide también NIETO. 2002. sancionando de igual modo a quien. En este mismo orden de MAURER. 20 7 . p. a la luz los principios favor libertatis y de intervención mínima. 2. si la ley establece una multa con una única cuantía. 202. Madrid. El principio de legalidad es una de las manifestaciones concretas del principio de estado de derecho. el principio de legalidad no sólo comparte su mismo rango. 3era Edición. habiéndose erigido en la manifestación primera y esencial del Estado de Derecho»21. 15ta Edición. al estar reconocido de igual modo en el artículo 137 eiusdem. Derecho administrativo sancionador. Ese argumento debe ser también analizado a la luz del principio constitucional de igualdad. 22 NIETO GARCÍA. Instituciones de Derecho Administrativo. No es muy difícil prever que el principal argumento que se opondría a la interpretación aquí propuesta es el de la inexorable rigidez del principio de legalidad. Aranzadi. Madrid. SANTAMARÍA PASTOR. la descontextualización del principio de legalidad. sino también su misma finalidad y razón de ser.
rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública. que «la Administración Pública está al servicio de las personas. ante todo. celeridad. la Constitución. El artículo 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública dispone. participativo y protagónico». eficacia. 2008. la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos reconocen expresamente al administrado como el centro de esta construcción. 94 y 95. en sabias palabras de FERNÁNDEZ. más precisamente en la protección de sus derechos. expresa y articula mediante un «mecanismo técnico preciso». 26 FERNÁNDEZ. un servidor público». por el cual la asignación. apodera. participación. a saber.ideas. 24 8 . garantías y libertades ante el poder público. el interés público con el interés privado y asegurar la convergencia de tan dispares exigencias en un cierto punto de equilibrio»26. En tal sentido. tiene por objeto «la consecución de una «misión imposible»… la realización cotidiana de un auténtico milagro: hacer compatible el poder con la libertad. y su actuación estará dirigida a la atención de sus requerimientos y la satisfacción de sus necesidades. Y es que el pivote central del derecho administrativo. en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático. En nuestro país. El artículo 35 de la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos dispone que «la actividad de los órganos y entes de la Administración Pública debe estar dirigida a servir eficientemente a los particulares. TOMÁS RAMÓN. el funcionario público es. se ha trasladado del régimen del aparato administrativo para concentrarse en el ciudadano y. eficiencia. el principio de legalidad se concreta. mediante la plena satisfacción de las necesidades colectivas. Aranzadi.25 La Administración. De esta traslación dan constancia hoy en día la doctrina y los diversos ordenamientos jurídicos del mundo occidental. pp. Toda actuación administrativa se nos presenta El artículo 4 dispone que «la Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad. 25 El artículo 141 de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela establece que «la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad. no es un fin en sí misma. definiendo cuidadosamente sus límites. transparencia. sino un medio que. la técnica de atribución de potestades o llamado principio de competencia. se dice. Navarra. la propia Ley Orgánica de la Administración Pública condiciona teleológicamente el principio de legalidad. la legalidad «otorga facultades de actuación. poniendo expresamente a la Administración pública a su servicio. 5ta Edición. las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley. brindando especial atención a las de carácter social». de ello no hay lugar a duda alguna. en función de la «garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático»24. a su vez. Pues bien. con sometimiento pleno a la ley y al derecho». De la arbitrariedad de la administración. habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. al menos desde el plano normativo. Como lo enseñan los maestros GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ.
2005. Madrid. y es allí donde surge la tesis de las “potestades implícitas o inherentes”. p. para un gran sector de la Doctrina. que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora»29. por considerarlo de interés a los efectos del tema. Maβstäbe des Verwaltungshandelns. Pese a su extensión y con la venia del lector. Curso de Derecho Administrativo. 447. Este criterio restrictivo de la legalidad. 3era Edición. 31 En este sentido. siendo que la norma legal atributiva se erige como «fundamento previo y necesario» de todas las actuaciones que se hallan comprendidas dentro del aludido apoderamiento. Principios de Derecho Administrativo. 3era Edición. esta regla de la competencia. EDUARDO y FERNÁNDEZ. Si la legalidad es entonces el principio constitucional general. 92 y ss. p. 29 SSTC 42/1987 y 3/1988 citadas por NIETO GARCÍA.H. Sólo en la medida en que él sea útil para la protección de los derechos y libertades del individuo frente al poder público. 32 Por su parte. Esa función de «límite» ha sido explícitamente destacada por la jurisprudencia española cuando se ha afirmado que «la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25. nos permitimos transcribir el siguiente párrafo. Así pues. admite excepciones. Navarra. Berlin. JUAN ALFONSO. 28 SANTAMARÍA PASTOR. C. se explica que si la competencia no surge en forma concreta de la norma. 2002. Volumen II. p. tomado de la sentencia No. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. también JESTAEDT. 85. Derecho administrativo sancionador. STEFFEN. 2002. p. 31 De allí que se considere que éste no es.así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido»27. en otras áreas y formas de actuación se aceptan matices al rigor de dicho principio. encuentra aplicación. Ahora bien.6]… el límite consistente en el principio de legalidad. 30 DETTERBECK. en: Allgemeines Verwaltungsrecht. 289. 7ma Edición. la jurisprudencia nacional ha aceptado la relajación del rigor del principio de legalidad. en actuaciones de eficacia no ablatoria. MATTHIAS. 0087 del 10 de febrero de 2004 del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político‐ Administrativa: «A través de la atribución de una competencia como expresión de una potestad pública. dentro de las cuales es la actividad sancionadora una de las principales. el principio de legalidad rige con plenitud sólo en el ámbito de las actuaciones de eficacia ablatoria de la Administración o «Eingriffsverwaltung»30. goza de cierta preponderancia en la doctrina administrativa nacional y es el sostenido por importantes representantes de la Doctrina Española… Ahora bien. como lo destaca DETTERBECK. Munich. un principio absoluto. ALEJANDRO. p. la atribución de competencias es su implementación técnica. pero también como un «límite o frontera a su ejercicio»28. Tomo I. 13era Edición. por lo que la competencia es de estricto derecho. debe establecerse si la 27 9 .1 de la Constitución [artículo equivalente a nuestro artículo 49. a través de la recepción excepcional de la llamada teoría de las potestades implícitas. 2006. Beck. 10ma Edición.32 Consecuencia GARCÍA DE ENTERRÍA. Editorial Tecnos. De Gruyter Recht. Madrid. En este sentido. TOMÁS RAMÓN. 214. se manifiesta el principio constitucional de legalidad. Esta tesis consiste en que aun cuando la competencia no esté expresamente contenida en una norma. Allgemeines Verwaltungsrecht. Con mayor o menor tino la jurisprudencia venezolana también ha aceptado algunos matices al principio de legalidad. Editorial Aranzadi. como normalmente nunca nada suele serlo en el derecho. 2009. es posible deducirla acudiendo a una interpretación finalista o sistemática de la norma.
de instalar instrumentos de medida y desagüe de las respectivas fábricas. actuación administrativa puede derivarse como consecuencia lógica del texto de la norma. 10 . Se señala como ejemplo. el principio de legalidad de la competencia. Como consecuencia de ello. ya que justamente. ni siquiera analógica de la legalidad como atributiva de poderes a la Administración. esta es excepcional por cuanto supone restricciones a la libertad individual. de la que se puede inferir la atribución. tiene como finalidad primordial la protección o resguardo. que nos fuerzan a interpretar siempre el principio de legalidad y las competencias en función del ciudadano y su libertad. aun cuando se parte de un principio de legalidad formalmente estricto. en particular de la potestad sancionatoria. con su mayor vigor. cuando se añaden a la ecuación el principio de interpretación pro cives. ‐aun cuando la norma no señala nada al respecto‐. la Doctrina se inclina a aceptar esta tesis de las potestades implícitas. únicamente en la medida en sirva de presupuesto y límite a actuaciones estatales que incidan de manera desfavorable a aquél. en aras de la libertad y derechos del ciudadano. Él se nos presenta. Toda actuación atenuada en función del propio titular de la protección brindada por el principio de legalidad. lo contrario daría origen a que se crearan facultades que afecten derechos subjetivos de particulares. sobre la que debemos ahora parar mientes. violándose así. imponiéndole a éste limitaciones y fronteras a su actuación gravosa‐ no es un principio absoluto. Y es precisamente esa faceta de la competencia como herramienta técnica. que no es necesario que siempre se actúe al límite. se hallaría bajo su manto de cobertura. Sin embargo. desde el punto de vista subjetivo. dicho de otro modo. debe señalarse que en el ejercicio de las potestades implícitas. su aplicación debe ser muy restrictiva. garantizando así la supremacía constitucional de los principios y derechos a los que hemos aludido. a saber. el caso de una norma que atribuye a la Administración Pública la potestad de vigilar la calidad de los vertidos industriales a los cauces públicos. En efecto. En nuestro ordenamiento jurídico. podría entonces afirmarse que también se obra bajo el amparo de ese principio en tanto y en cuanto no se excedan los límites máximos previstos en la norma o. favor libertatis y el principio de intervención mínima. esto es. se ha insistido que al constituir una excepción a la regla de competencia. como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico. desde el punto de vista objetivo. por cuanto ello podría suceder sólo mediante norma atributiva de competencia». Ello adquiere aún mayor sentido. Si se entiende la competencia como una esfera o radio de acción únicamente dentro del cual puede actuarse válidamente. pues. la Administración no podría desplegar actuaciones que afecten los derechos subjetivos de los particulares. de las libertades y derechos del individuo frente al ejercicio del poder público. no admitiendo una interpretación extensiva. su función (de)limitadora del ejercicio de las potestades públicas. en el sentido de favorecer y permitir que la incidencia negativa en su esfera jurídica se dé únicamente en la medida de lo estrictamente necesario («Übermaβverbot»).de todo lo anterior es la conclusión preliminar de que el principio de legalidad ‐ que más que tener como objeto principal el sano desarrollo de la actividad administrativa.
siempre y cuando se concrete en un beneficio para el particular.Queda así. valores y normas consagrados en la Constitución… y en especial.33 La interpretación propuesta de este tipo de normas sancionatorias quedaría así comprendida dentro del principio de legalidad. siendo no sólo posible. automática e irreflexiva aplicación ‐cual autómata‐ de la norma legal. cuyos efectos sólo pueden ser retrotraídos a situaciones consolidadas previas a su vigencia. la Constitución le prohíbe a la Administración pública quedarse de manos cruzadas ante normas legales que desconozcan principios y derechos constitucionales. la Administración pública está obligada a respetarlos y garantizarlos. esto es. una afectación de menor grado a la que cabría. atendiendo a las circunstancias de cada caso en concreto. siendo el objetivo principal de su «funcionamiento hacer efectivos los principios. Ello porque. en el marco del procedimiento administrativo. halla amparo en el principio de legalidad. el goce y ejercicio de los derechos humanos». conforme con los derechos fundamentales y asegurando así la supremacía constitucional. la eficacia de los derechos fundamentales obliga a que la Administración. insistimos. como ya lo sabemos. de no hacerse la interpretación propuesta. corresponde a ésta. interprete. allanado el camino para concluir que toda medida dictada dentro de la esfera de competencias máximas prevista por la norma. Dentro de la propia actividad de eficacia ablatoria. el principio de legalidad se erige como una garantía para éste de que la Administración pública no puede afectarle más allá de los límites sentados por el legislador. el principio de legalidad no puede ser interpretado jamás in peius. pero no puede jamás entenderse como un obstáculo para impedirle una afectación menor de su esfera jurídica. pueda o. «cumplir y hacer cumplir la Constitución». complete y aplique las normas «grundrechtskonform». es siempre de recibo. precisamente por ser menos gravosa a la que resultaría de una ciega. como lo enseña MAURER. sino que. pues. todo ello siempre y cuando favorezcan al individuo. debe ésta salvar la discrepancia con la Mismos argumentos sirven de base a los principios in dubio pro reo. en una suerte de espera pasiva so pretexto de espera a una reforma legislativa. En síntesis. 33 11 . En Venezuela. más bien. a tenor de lo previsto por los artículos 8 y 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Así pues. dentro de cánones de interpretación como lo expuestos. garantizar a todas las personas. Ello porque. insistimos. es siempre favorable. principios todos estos prácticamente incontrovertidos hoy en día. sino también obligatorio que la Administración pública. se erige como límite externo. pues. deba graduar las sanciones en función de la proporcionalidad. in dubio pro operario e incluso a la única relajación posible del principio constitucional de irretroactividad de los actos estatales. que.
eso sí. y tratar de forma desigual lo que es desigual»34. lo cual puede llevar a un desconocimiento del principio constitucional de proporcionalidad. Para nuestros propósitos resulta ahora relevante la formulación negativa del principio. daría lugar a una violación del principio de igualdad. dentro del límite máximo previsto por ley. salvaguardado por el artículo 21 de la Constitución y reconocida como valor superior del ordenamiento jurídico venezolano por sus artículos 1º y 2º. como lo 34 PRIETO SANCHÍS. Con base en esta tesis. si bien son subsumibles en el enunciado de la misma norma. sí nos interesa destacar. en consecuencia. diferenciar las situaciones fácticas o sus circunstancias. dentro de sus límites competenciales. tomando un rol activo. 181. La interpretación propuesta permite a la Administración ponderar y. siempre. mantenga «la debida proporcionalidad y adecuación» entre hechos y consecuencias. en palabras del legislador. En el caso bajo examen. Sin querer entrar aquí en mayores detalles sobre el complejo contenido y funciones de este principio y derecho. esa exclusión de la posibilidad de considerar las circunstancias concretas y puntuales que hacen de cada caso algo único. pueden haber sido realizados bajo las más diversas circunstancias personales. permitiéndose así.Constitución. esto es. contrarios. porque ello puede llevar incluso a resultados injustos. 2009. pues. una sanción que. la prohibición de dar igual tratamiento a hechos que se dan en circunstancias distintas. Ahora bien. la imposición de exactamente la misma sanción pecuniaria a hechos que. también se puede traducir en un desconocimiento del derecho y principio de igualdad ante la ley. con la finalidad de lograr una sanción efectivamente proporcional. p. pero sí por uno menor. Madrid. tiempo o lugar o hasta incluso con diferentes grados de culpabilidad. Editorial Trotta. 12 . LUIS. La eficacia del derecho constitucional de igualdad ante la ley. a la Justicia entendida como valor superior del ordenamiento jurídico. el tratamiento diferenciado de situaciones diversas. que el principio de igualdad ante la ley «encierra dos subprincipios: tratar igual aquello que es igual. es obvio que la Administración no podría sancionar por un monto mayor al previsto por la norma. 3. de manera que. parafraseando a PRIETO SANCHÍS. Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales. de modo. Ya hemos apuntado que la aplicación de plano de una sanción de cuantía única excluye la posibilidad de la ponderación de las circunstancias del caso. 2da Edición.
000 U. el piloto le ofrece de manera gratuita un breve sobrevuelo 13 . titular de una visa de turismo. además. opera varias aeronaves del tipo Boeing 747‐400 con capacidad para 524 pasajeros. durante las cuales le solicita a aquél que sobrevuele el Palacio de Miraflores.1. dos días después. se halla la empresa B. Durante la maniobra de aterrizaje del Boeing 747‐400. comandante de vuelo de un turbohélice Cessna 406 Caravan.. no comprueba la documentación de absolutamente ninguno de los 504 pasajeros y al serles negado el acceso a los 403 pasajeros. B.. ha sido sancionada en diversas oportunidades por la comisión de idéntica infracción. mientras éste realiza diversas tomas con un aparato fotográfico profesional.1. finalmente. B sostiene que le resulta imposible retornarlos de inmediato a su lugar de destino. a la empresa de transporte aéreo que transporte «pasajeros o carga sin la documentación exigida en el lugar de destino o dejarlos abandonados en este.‐ Por otra parte. numeral 1. prevé que «el comandante o piloto al mando de una aeronave será sancionado… por permitir el uso de aparatos de aerografía.000 U. una multa de 1. Al arribar.T. recibe al pasajero X. aerotopografía y otros que posibiliten el levantamiento de información relativa a seguridad de estado. a lo cual el piloto no se opone. El traslado de vuelta tiene lugar.8. A la empresa A nunca se le ha sancionado por la comisión de esta infracción. No obstante las diferenciadas circunstancias fácticas apuntadas. a quien. De los 504 pasajeros de diversas nacionales que se contabilizan en el vuelo de esta mañana. por el incumplimiento de estos requisitos». el piloto M.consagra el artículo 21 constitucional. por lo que A procede de inmediato a colocarlo en el siguiente vuelo de retorno al lugar del cual provino. un pasajero. a bordo de una aeronave en vuelo». La vigente Ley de Aeronáutica Civil prevé en su artículo 126. empero. B.T. Otro ejemplo. por su nacionalidad. piloteado por el comandante de vuelo S. numeral 1. El artículo 127. se le exige visado para ingresar a territorio venezolano. cinematografía. eiusdem. toma rápidamente dos fotos desde su puesto y a través de la ventanilla a varios helicópteros de fabricación rusa y de reciente adquisición por parte de la Aviación Militar Nacional Bolivariana que se hallan apostados frente al hangar 18. 403 requieren de visado consular para ingresar al país. se garanticen las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva. Antes bien. que entre sus equipos. la empresa A omite comprobar si el pasajero X. Por una inobservancia. quien renta la aeronave por espacio de dos horas. tanto A como B son sancionadas exactamente con la misma multa de 1. Usemos algunos ejemplos concretos para ilustrar el argumento. la autoridad administrativa de inmigración le niega la entrada a X por falta de visa. Por otra parte. cuenta con la visa consular apropiada.
la atribución de un poder jurídico específico a una persona no implica necesariamente para ésta una obligación o deber de ejercicio in totum. 35 14 . que se conoce bajo el apotegma jurídico qui potest plus.oo ‐ Prepárense para lo que viene!!!». radioeléctrica. En la página principal del blog M ha colocado un link que lleva directamente a su página personal de Facebook. por la misma suma de 1. potest minus.000 U. Recientemente L ha implementado una sofisticada plataforma tecnológica que. 10. El artículo 17 de la Ley de Ilícitos Cambiarios35 sanciona con una multa de 1.‐ La casa de bolsa L ofrece una variada gama de servicios bursátiles en su portal oficial. anuncien.. sino que ésta se hallaría habilitada para ejercerlo «parcialmente».T.27. contra el pago de una remuneración mensual que se carga automática a la tarjeta de crédito del suscriptor.T. empero. Otro. el dólar paralelo casi a BsF. La aplicación al caso de la especie del principio general del derecho. audiovisual. divulguen de forma escrita. entonces. El aludido principio. en tener por Hemos usado el ejemplo por tomar uno cualquiera del ordenamiento jurídico vigente actual. equivalente hoy en día a US$ 15.116. así como artículos de prensa internacional.T.000 U. A pesar que el blog tiene principalmente fines académicos. potest minus. información financiera o bursátil sobre las cotizaciones de divisas diferentes al valor oficial». 4. «consiste. puede lo menos o qui potest plus.adicional sobre La Casona. El estudiante M y la empresa L son ambos sancionados. informática o por cualquier otro medio. En el blog «Economía de Hoy» el estudiante universitario M reseña las más recientes investigaciones económicas. El derecho reconoce ciertos principios generales que informan el ordenamiento jurídico y con base en los cuales debe ser éste interpretado y aplicado por el operador jurídico. ambos. ofrece un servicio de información periódica sobre las variaciones significativas de una tasa de cambio no oficial e incluso envía al correo electrónico del suscriptor las llamadas «alertas» que le informan en tiempo real sobre las fluctuaciones favorables de la tasa de cambio no oficial. Los pilotos S y M son sancionados. En un breve tiempo el servicio ha adquirido una elevadísima cantidad de suscriptores a nivel nacional. por así decirlo. a todas aquellas «personas naturales o jurídicas que ofrezcan. por 1. escribió «Increíble. Conforme a uno de esos principios. en la que en días pasados.000 U. conforme al cual quien puede lo más. dejando por un instante de lado nuestras consideraciones personales en torno a la (in)constitucionalidad de las prohibiciones contenidas en la aludida ley y al sistema de control cambiario en general. se halla abierto al público en general.
Este principio se fundamenta. también. Editorial Universidad Católica Andrés Bello. que permite atenuar la sanción. en el argumento de la lógica jurídica a maiore ad minus.ordenado o permitido de manera implícita. debe responderse de manera afirmativa. valores superiores y derechos fundamentales que sirvieron de base a nuestra argumentación. 1999. dijimos que esa interpretación puede fundamentarse. favor libertatis y de intervención mínima y permite garantizar el derecho a la igualdad. para garantizar la vigencia y eficacia de la Constitución. Todo ello para concluir que la Administración pública no sólo puede. en el principio general del derecho qui potest plus. oportunidad y de culpabilidad. p. que como algunos autores han apuntado. Hemos observado que es posible interpretar del contexto expuesto la existencia de potestades discrecionales en normas que establecen una cuantía fija como sanción. 36 15 . TARSICIO. no se limita únicamente a ser un argumento de la lógica formal. potest minus. Este principio parte de la idea de la norma atributiva de competencia como un límite externo al ejercicio de la misma. puede lo menos»36. la decisión justa. Caracas. los principios. ponderando las circunstancias concretas de cada caso. Adicionalmente. Conclusiones. finalmente. La interrogante sobre si este principio puede aplicarse a la Administración pública en el ejercicio de su potestad sancionadora. debe contar con la posibilidad de imponer una sanción por una suma menor a la fijada por la ley. Lógica Jurídica. está amparada por los principios pro cives. en aquellos casos en que las circunstancias por ella ponderadas hagan de esa solución la decisión proporcional. Hemos apuntado que esa interpretación del principio de legalidad. sino que además. que se haga algo menor ‐de rango inferior‐ de lo que está ordenado o permitido expresamente por la ley. 468. Quien puede lo más. así como la aplicación y consecuente salvaguarda del principio de proporcionalidad. entendiéndola como un límite máximo. ¿Las razones?: Las mismas que se han venido exponiendo a lo largo de este breve ensayo. a la luz del principio general del poder‐deber. JAÑEZ BARRIO.
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