Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-313-de-abril-22-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041df6df034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-22 14:36:56
Document Index: 238464068

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 61', 'ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 24', 'artículo 241', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 24', 'artículo 61', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 53', 'artículo 111', 'artículo 65', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 13', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 46', 'artículo 47', 'artículo 65', 'artículo 11', 'artículo 31', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 111', 'artículo 46', 'artículo 47', 'artículo 47', 'Artículo 48', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 20', 'artículo 65', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 67', 'artículo 109', 'artículo 110', 'artículo 111', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 67', 'artículo 26', 'artículo 189', 'artículo 64', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 20', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 17', 'artículo 130', 'artículo 17', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 63', 'artículo 64', 'artículo 63', 'Artículo 63', 'artículo 24', 'artículo 36', 'artículo 24', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 34', 'artículo 36', 'artículo 24', 'artículo 50', 'artículo 49', 'artículo 34', 'artículo 24', 'artículo 36', 'artículo 24', 'artículo 135', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 150', 'artículo 111', 'artículo 61', 'artículo 125', 'artículo 11', 'artículo 61', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 24', 'artículo 46', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 65']

﻿ SENTENCIA C-313 DE ABRIL 22 DE 2003
SENTENCIA C-313 DE 22 DE ABRIL DE 2003
CONTENIDO:CARRERA DOCENTE Y ADMINISTRATIVA. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 61, EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 7 Y ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 24 Y SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 2, 3, 7, 17, 24, 46, 47 Y 65 DEL DECRETO 1278 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:MAGISTERIO, FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA, CARRERA DOCENTE, ESCALAFÓN DOCENTE, ESTATUTO DE PROFESIONALIZACIÓN DOCENTE, DERECHO DE DEFENSA, DERECHO A LA IGUALDAD
Sentencia C-313 de abril 22 de 2003
Sentencia C-313 de 2003
Ref.: D-4255
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 5º, 7º, 17, 21, 23, 24, 36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 53, 57, 58, 61, 63, 65, 67 y 68 del Decreto 1278 de 2002
Actores: Jaime Antonio Díaz Martínez, Tarsicio Mora Godoy y Bertha Rey Castiblanco.
A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.840 del 20 de junio de 2002, y se subraya lo demandado:
“DECRETO NÚMERO 1278 DE 2002
ART. 3º—Profesionales de la educación. Son profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una institución de educación superior; los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, y los normalistas superiores.
ART. 7º—Ingreso al servicio educativo estatal. A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia en el nivel educativo y en el área de conocimiento de formación.
ART. 17.—Administración y vigilancia de la carrera docente. La carrera docente se orientará a atraer y retener los servidores más idóneos, a promover el desarrollo profesional y el mejoramiento continuo de los educadores y a procurar una justa remuneración, requiriendo al mismo tiempo una conducta intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y competencias. Será administrada y vigilada por las entidades territoriales certificadas, las cuales, a su vez, conocerán en primera instancia de las reclamaciones que se presenten en relación la aplicación de la carrera. La segunda instancia corresponderá a la comisión nacional del servicio civil.
a) Por las causales genéricas de retiro del servicio.
PAR.—La exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria trae como consecuencia el retiro del servicio, y se efectuará por el nominador mediante acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución.
ART. 46.—Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el escalafón docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en período de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
ART. 47.—Estímulos y compensaciones. Además de los estímulos establecidos por la ley, el decreto de salarios que expida el Gobierno Nacional, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
ART. 61.—Vacaciones. Los docentes y directivos docentes estatales disfrutarán de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, las cuales serán distribuidas así: cuatro (4) semanas al finalizar el año escolar; dos (2) semanas durante el receso escolar de mitad de año y una (1) en semana santa.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forma parte del Decreto 1278 de 2002 es un decreto con fuerza de ley.
2.1. Los accionantes consideran que los artículos 2º, 46, 47 y 65 del Decreto 1278 de 2002 vulneran el derecho a la igualdad de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del estatuto de profesionalización docente que dicho decreto establece. Consideran que en los artículos referidos se fijan particularmente condiciones salariales más favorables para quienes ingresan al servicio a partir de la vigencia del nuevo régimen, que resultan discriminatorias para los docentes antiguos a quienes dichas normas no se aplican. Los actores consideran igualmente que el artículo 65 desconoce los derechos adquiridos de los docentes antiguos que decidan asimilarse al nuevo régimen en cuanto estos deberían tener una remuneración mayor que la del personal nuevo dada su experiencia y antigüedad.
Los intervinientes y la vista fiscal se opusieron unánimemente a los cargos planteados en este sentido. Afirman que los docentes que ingresaron al servicio antes de la expedición del nuevo estatuto docente no se encuentran en la misma situación de aquellos que lo hagan a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002. Recuerdan así mismo que los antiguos docentes tienen la posibilidad de permanecer vinculados bajo el régimen anterior o asimilarse al nuevo —artículo 65 del decreto—, lo que precisamente manifiesta el respeto por las normas acusadas de sus derechos adquiridos. El señor procurador hace énfasis por su parte en que en la Sentencia C-617 de 2002, esta corporación ya tuvo oportunidad de explicar que el establecimiento de un nuevo régimen de carrera docente encuentra justificación en la necesidad de ajustar la financiación del servicio de educación a cargo de las entidades territoriales al nuevo sistema general de participaciones configurado por el constituyente y que en este sentido no cabe considerar ninguna vulneración al derecho de igualdad, pues los docentes que ingresen a la carrera bajo dicho sistema no se encuentran en la misma situación de quienes lo hicieron bajo el régimen de situado fiscal y participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación. Al respecto pide a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia citada.
El señor procurador resalta además en que por tratarse de dos regímenes diferentes, aplicables a dos grupos de docentes en condiciones diferentes, no cabe alegar como lo hacen los demandantes la aplicación de las normas favorables de uno y otro régimen, pues ello resulta contrario a la concepción integral de cada estatuto como dice lo ha explicado esta corporación en su jurisprudencia.
A la Corte, entonces, le corresponde determinar si los preceptos demandados en cuanto i) limitan la aplicación del Decreto 1278 de 2002 a los docentes que se vinculen a partir de su vigencia; ii) señalan que el salario de ingreso a la carrera docente que establece el mismo decreto deberá ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto 2277 de 1979; iii) establecen la posibilidad de que se creen nuevos estímulos y compensaciones para los docentes a quienes se aplica el nuevo régimen; y iv) establecen requisitos para que a los antiguos docentes se les apliquen las normas del Decreto 1278 de 2002 y disponen que la inscripción de los mismos en el nuevo escalafón será en el primer nivel salarial del grado que les corresponda de conformidad con la formación acreditada, vulneran el derecho a la igualdad y los derechos adquiridos de los docentes vinculados al servicio con anterioridad a la vigencia del Decreto 1278 de 2002 o si por el contrario, la diferencia en el trato que establecen respecto de aquellos se encuentra justificada de conformidad con los postulados constitucionales.
2.2. Los accionantes consideran que los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002, en cuanto permiten que profesionales con título diferente al de licenciado en educación o de normalista puedan ingresar al servicio educativo estatal, vulneran el deber que tiene el Estado de velar por la calidad de la educación, mediante la exigencia a quienes la imparten de los respectivos títulos de idoneidad, tal y como lo disponen los artículos 67 y 68 de la Constitución.
Hacen la misma acusación frente al parágrafo del artículo 7º donde se señala la posibilidad, en determinadas circunstancias, de vincular provisionalmente al servicio educativo a personas sin los títulos académicos mínimos.
Los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación manifiestan que las normas demandadas aseguran dicha calidad en tanto permiten a profesionales distintos a quienes ostentan un título pedagógico, ejercer la profesión docente e ingresar a su sistema de carrera, imponiendo para el efecto el cumplimiento de ciertos requisitos que garantizan su idoneidad. Afirman que se atentaría precisamente contra la calidad y diversidad de la educación, al tiempo que se vulneraría el derecho a la igualdad, si se impidiera a profesionales diferentes a los licenciados en pedagogía acceder a la carrera docente.
De otra parte ponen de presente que la posibilidad que establece el parágrafo del artículo 7º acusado, de vincular provisionalmente a personal que no reúne los títulos académicos mínimos, sin que se les permita inscribirse en el escalafón docente, tiene por objeto garantizar la continuidad del servicio público de educación. El señor procurador advierte que en todo caso la falta de presupuesto no puede convertirse en justificación para esta circunstancia eminentemente excepcional y transitoria.
Así las cosas la Corte debe determinar si los artículos acusados cuando i) establecen la posibilidad de que profesionales diferentes a los que ostentan un título de licenciado en educación o normalistas superiores ingresen a la carrera docente, y ii) establecen la posibilidad de que el Gobierno Nacional determine los casos y términos en que personas sin los títulos académicos mínimos puedan ser vinculados provisionalmente al servicio educativo estatal cuando se trata de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias; vulneran los artículos 67 y 68 de la Constitución.
2.3. Los demandantes consideran que al artículo 17 del Decreto 1278 de 2002 desconoce el debido proceso en cuanto atribuye la vigilancia del funcionamiento de la carrera docente a las misma entidades que la administran, a saber las entidades territoriales certificadas de acuerdo con la Ley 715 de 2001, lo que implica en realidad la ausencia de vigilancia de dicha carrera.
Al respecto los intervinientes y el Ministerio Público señalan que lo previsto en dicha norma armoniza con la Constitución en cuanto es una manifestación de la descentralización administrativa que allí se prevé en relación con las entidades territoriales a quienes corresponde la administración de los servicios públicos a su cargo, como el de la educación. Igualmente, manifiestan que la atribución dada a la comisión nacional del servicio civil para conocer en segunda instancia de las reclamaciones presentadas por los docentes respecto de la aplicación del régimen de carrera, compagina con los postulados constitucionales del debido proceso en cuanto aseguran el principio de la doble instancia al tiempo que garantiza la imparcialidad de las decisiones que se adopten, dado el carácter autónomo e independiente de dicha entidad, de acuerdo con la Constitución (C.P., art. 130).
Corresponde a la Corte determinar en consecuencia si la atribución hecha por la norma demandada a las entidades territoriales certificadas en relación con la administración y vigilancia de la carrera docente vulnera la Constitución, así como si la competencia que se atribuye a la comisión nacional del servicio civil para el conocimiento en segunda instancia de las reclamaciones que se presenten con relación a la aplicación de la carrera docente, garantiza el debido proceso en estas circunstancias.
2.4. Los actores consideran que el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002 vulnera el derecho de defensa de los docentes en tanto no permite la posibilidad de recurrir en la vía gubernativa la decisión de retiro del servicio, como consecuencia de la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria, como quiera que dicha decisión tomada por el nominador mediante acto motivado es calificada como un acto de simple ejecución.
Al respecto, la mayoría de los intervinientes y la vista fiscal advierten que el acto motivado a que se hace referencia en la norma es de simple ejecución de la exclusión del escalafón docente por evaluación de desempeño no satisfactoria. Señalan que contra de la decisión que contiene la calificación no satisfactoria pueden interponerse los recursos de la vía gubernativa y controvertirse ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Por su parte el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia manifestó que la norma acusada resulta ambigua pues parece señalar que en el mismo acto administrativo se producen la exclusión del escalafón docente y el retiro del servicio, con lo que se niega la posibilidad de impugnar la última decisión mediante los recursos de la vía gubernativa. En este sentido considera que el artículo impugnado desconoce el derecho de defensa que es una de las garantías inherentes al debido proceso propio de los sistemas de carrera administrativa.
Así las cosas, la Corte debe determinar la naturaleza del acto de retiro del servicio derivado de la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria, así como si la ausencia de recursos en la vía gubernativa señalada en la norma acusada desconoce o no el derecho de defensa de los docentes a los que ella se aplica.
2.5. Finalmente, los demandantes acusan al artículo 61 del Decreto 1278 de 2002 por haberse excedido en su concepto en este caso las facultades conferidas al Gobierno Nacional en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con base en las cuales se profirió el decreto mencionado, por cuanto trata una materia de estricto carácter laboral, que no fue señalada en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
Así mismo consideran que dicho artículo desconoce el artículo 53 constitucional, en cuanto establece un período de vacaciones inferior al que se encuentra establecido para los docentes antiguos, con lo que se vulneraría el derecho de los nuevos docentes a disfrutar del mismo tiempo de vacaciones que rige actualmente.
Los intervinientes consideran que la “situación administrativa” de las vacaciones constituye un aspecto que debe hacer parte del estatuto de profesionalización docente y guarda relación con las facultades otorgadas al Presidente de la República para su expedición.
Afirman además que no se puede alegar ninguna vulneración de los derechos adquiridos de los nuevos docentes, pues estos ingresan al nuevo régimen en las condiciones que determina la ley, y que mal puede invocarse como derecho adquirido en su caso el régimen de vacaciones establecido por normas anteriores a la que los rige.
El señor Procurador General de la Nación solicita por su parte que se declare la inexequibilidad de la norma acusada en cuanto esta regula una “prestación”, a saber las vacaciones de los docentes, que nada tiene que ver con el régimen de carrera objeto de las facultades concedidas en la Ley 715 de 2001.
La Corte debe determinar en consecuencia si el Presidente de la República, al expedir la norma demandada, que regula el período de las vacaciones de los docentes, excedió las facultades que le otorgó el legislador en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001. Así mismo, si tal regulación desconoce los derechos adquiridos de los docentes a los que se aplica el nuevo estatuto, en tanto establece un período vacacional más corto que el señalado en las normas anteriores al Decreto 1278 de 2002.
La Corte procederá al análisis de los cargos planteados en la demanda contra los artículos acusados agrupándolos de acuerdo con los temas planteados por el actor.
3.1. El análisis de los cargos contra los artículos 2º, 46, 47 y 65 del Decreto 1278 de 2002.
Para el actor, como ya se señaló los artículos 2º, 46, 47 y 65 del Decreto 1278 de 2002 desconocen el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), en tanto establecen un régimen diferente y señalan condiciones salariales más favorables para quienes se vinculen a la carrera docente a partir de su vigencia frente a los servidores antiguos, que en este sentido, resultan discriminados y a los que no se les reconocen sus derechos adquiridos en materia de antigüedad y experiencia para los mismos efectos salariales cuando pretendan asimilarse al nuevo régimen en los términos del artículo 65 del mismo decreto.
3.1.1. Consideraciones preliminares.
Previamente la Corte estima necesario hacer algunas consideraciones en torno a (i) la posición adoptada por esta corporación frente a los cargos por la supuesta vulneración del principio de igualdad contra la norma que confirió facultades extraordinarias para la expedición del decreto sub examine y la ausencia de cosa juzgada constitucional en relación con los cargos planteados en la presente demanda, (ii) la jurisprudencia de la corporación en materia de aplicación del juicio de igualdad en relación con regímenes laborales diferentes y (iii) la no aplicación del principio “a trabajo igual salario igual” en presencia de razones objetivas que justifican un tratamiento diverso.
3.1.1.1. La posición adoptada por esta corporación frente a los cargos por la supuesta vulneración del principio de igualdad contra la norma que confirió facultades extraordinarias para la expedición del decreto sub examine. Ausencia de cosa juzgada constitucional en relación con el cargo planteado contra las normas acusadas en la presente demanda.
Como lo recuerda el señor Procurador General de la Nación esta corporación con ocasión del examen de constitucionalidad del numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 mediante el cual se confirieron facultades al Presidente de la República para expedir el régimen de profesionalización docente, desestimó el cargo por supuesta vulneración del derecho de igualdad que fue planteado por el actor en el proceso D-3898 que culminó con la Sentencia C-617 de 2002. El actor en ese proceso consideraba que dicho numeral en cuanto concedía facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, violaba el principio de igualdad, dado que establecía una clara discriminación con los docentes vinculados al magisterio en la fecha en que se concedían las facultades en este sentido (1) .
(1) En la Sentencia C-617 de 2002 se resumió la acusación del actor en ese proceso de la siguiente manera: “8. El actor considera que el artículo 111, numeral 2º, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto de violación de la siguiente manera: “de una parte se mantiene el régimen de carrera docente vigente para los actuales maestros y directivos docentes, pero, por otro lado, faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001 (...) Es decir, este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de la igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado social de derecho” (fl. 13)”.
En esa ocasión la corporación señaló lo siguiente:
“Octavo. Constitucionalidad del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001.
4. En conclusión, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 pues al expedirla el legislador no ha desconocido el mandato constitucional de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual. Por el contrario, se trata de dos universos diferentes de personal de docentes, directivos docentes y administrativos que de manera justificada han sido sometidos a un distinto tratamiento legal”.
Al respecto, cabe decir que no es posible acoger la solicitud del Procurador General de la Nación para que se declare que ha operado en este caso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (2) en cuanto las consideraciones tenidas en cuenta en la Sentencia C-617 de 2002 que acaba de citarse estaban referidas a una norma diferente a las aquí demandadas.
(2) Ver Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo escobar Gil. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
En efecto el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 (3) , en tanto norma de facultades, tiene un texto, así como un contenido normativo (4) que es diferente del de los artículos acusados en el presente proceso, mediante los cuales se dio desarrollo a las facultades referidas en los temas específicos a los que ellos aluden. Así el artículo 2º se refiere al ámbito de aplicación del Decreto 1278 de 2002, el artículo 46 al tema de los salarios y prestaciones de los docentes a los que se aplica el nuevo estatuto, el artículo 47 a la posibilidad de establecer estímulos y compensaciones adicionales para los mismos servidores y el artículo 65 a las condiciones en las cuales los docentes antiguos podrán asimilarse al nuevo régimen de carrera (5) , mientras que el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 715 de 2001 establece los términos y condiciones en que podrán ser ejercidas las facultades extraordinarias para la expedición del estatuto de profesionalización docente.
(3) “ART. 111.—Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para: (…)”.
(4) Sobre la ausencia de cosa juzgada material cuando los contenidos normativos son diferentes ver la Sentencia C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. Jaime Araújo Rentería, en el mismo sentido ver la Sentencia C-30 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(5) ART. 2º—Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
ART. 46.—Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el escalafón docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
ART. 47.—Estímulos y compensaciones. Además de los estímulos establecidos por la ley, el decreto de salarios que expida el(sic) Nacional, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
ART 65.—Asimilación. Los educadores con título profesional inscritos en el escalafón docente de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979 y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, podrán asimilarse al nuevo escalafón si se someten a la misma evaluación de desempeño y de competencias realizadas para superar el período de prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de este decreto.
La Corte debe en consecuencia entrar a examinar el cargo planteado contra dichos artículos en el presente proceso, cargo que por lo demás hace énfasis en la diferenciación salarial que se establecería entre unos y otros servidores a que se ha hecho referencia, aspecto al que no aludió específicamente el actor del proceso que culminó con la Sentencia C-617 de 2002 antes citada.
3.1.1.2. La jurisprudencia de esta corporación en relación con la aplicación del juicio de igualdad en relación con regímenes laborales diferentes.
La Corte ha precisado que constitucionalmente nada impide al legislador expedir uno o varios ordenamientos en los que establezca las disposiciones que deben regir las relaciones laborales de los trabajadores tanto del sector público como del privado, siempre y cuando respete las normas constitucionales y garantice los principios mínimos fundamentales contemplados en el artículo 53 superior, cuya finalidad protectora cubre a todos los trabajadores, cualquiera que sea el régimen al que deban sujetarse.
En este sentido ha señalado que la decisión de expedir uno o varios ordenamientos de índole laboral es un asunto de técnica legislativa que compete decidir exclusivamente al Congreso de la República, dentro de la facultad que tiene de hacer las leyes y de expedir códigos en todos los ramos de la legislación (6) .
(6) Ver Sentencia C-55 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Sobre el particular la corporación ha expresado:
“El artículo 53 del estatuto superior no pretende una ciega unificación normativa en materia laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley” (7) .
(7) Ibídem Sentencia C-55 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En este orden de ideas la Corte ha aceptado que en materia laboral puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad (8) .
(8) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Así, como lo ha señalado igualmente la corporación, desde antiguo existen en el sector público, distintos estatutos especiales que establecen diversos regímenes salariales y prestacionales, que presentan en cada caso características peculiares y un sistema de auxilios y reconocimientos particulares (9) .
(9) Sentencia C-995 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Recuérdese al respecto que el primer elemento del juicio de igualdad al que acude de tiempo atrás esta corporación para examinar las posibles vulneraciones del artículo 13 superior (10) consiste en determinar cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual. De no ser posible constatar la existencia de situaciones de hecho que resulten iguales, no es pertinente continuar la secuencia lógica de dicho juicio (11) , que llevaría luego a determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima” (12) .
(10) Corte Constitucional, sentencias T- 422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-40 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-410 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-352 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-952 de 2000, M.P. Carlos Gavera Díaz; C-93 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(11) Sentencia C-(sic), M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
(12) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Así, dado que el juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, y que este supuesto no se presenta cuando diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, la Corte ha concluido que no resulta posible establecer en esas circunstancias una vulneración del artículo 13 superior.
“Si cada uno de estos regímenes especiales es mirado como un sistema particular de reconocimientos salariales y prestacionales, se encuentra que los beneficios particulares contemplados en cada uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto del régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales. El juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, la cual no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que hacen que cada beneficio en particular no pueda ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan sólo respecto de él, un examen de igualdad.
En relación con lo anterior, es decir con la necesidad de aplicar íntegramente los regímenes laborales especiales, la jurisprudencia ha hecho ver, adicionalmente, que la circunstancia de que en uno de ellos se consagren ciertos beneficios, que no son reconocidos en otros, usualmente se ve compensada por el hecho de que respecto de otra prestación, puede suceder lo contrario. Así ha dicho que “teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen (13) . Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general” (14) . En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica” (15) .
(13) En un sentido similar, ver Sentencia C-598 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico 8.
(14) Sentencia T-348 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes. Fundamento jurídico 7.
(15) Sentencia C-80 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Adicionalmente, la existencia de los diferentes regímenes existentes, los cuales, como se dijo, deben ser aplicados integralmente, encuentra su justificación en diversas circunstancias constitucionalmente válidas. Sobre el punto la jurisprudencia ha dicho: “En tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes motivos, como son: las distintas naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los diferentes tipos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y municipales, el otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de empleados, en razón de la naturaleza de la labor que desempeñan, las limitaciones presupuestales, la necesidad de organizar y poner en funcionamiento o fortalecer cajas de previsión social encargadas del pago de las prestaciones de los servidores públicos, etc.”.
En el caso presente, encuentra la Corte que no se encuentra demostrado que quienes no resultan cobijados por el régimen especial referente a la prestación de calzado y vestido de labor, se encuentren dentro de la misma situación objetiva que quienes sí resultan amparados por el reconocimiento, y que por lo tanto deben ser merecedores de igual tratamiento. Antes bien, la presencia de multiplicidad de regímenes laborales dentro del sector público, llevan a la conclusión contraria: la de estar frente a situaciones distintas que imposibilitan adelantar un juicio de igualdad entre los distintos beneficios particulares que se reconocen en uno y otro régimen” (16) .
(16) Sentencia C-995 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Así por ejemplo, en el caso de los beneficios en materia de seguridad social la Corte ha precisado (17) que dada la complejidad de los sistemas prestacionales y la interdependencia de las prerrogativas por ellos conferidas, un trato diferenciado en ese campo resulta discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable sólo si el conjunto del sistema —no apenas uno de sus elementos integrantes—, conlleva un tratamiento desfavorable para el destinatario; así entonces, si una desmejora sólo se evidencia en un aspecto puntual del régimen, en una prestación definida o en un derecho concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio; en estos casos deberá estudiarse —conclusión a la que se llega después de analizar el sistema en su conjunto— si la desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen especial se encuentra compensada por otra prestación incluida en el mismo (18) .
(17) Al respecto ver entre otras las sentencias C-956 de 200, M.P. Eduardo Monteralegre Lynett, C-385 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(18) Ver la Sentencia C-80 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se señala: “la singularidad y autonomía que caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen”.
Al respecto la Corte además ha hecho énfasis en que sólo si una prestación social de la cual se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico (19) . Circunstancia que sin embargo solamente podría darse (i) si la prestación es verdaderamente autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente (ii) la ley prevé un beneficio indudablemente inferior para el régimen especial, y (iii) que no exista otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social y que la carencia de compensación resulte evidente (20) .
(19) Ibídem Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(20) Sentencia C-890 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicha sentencia se señaló lo siguiente “Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que pueda concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
3.1.1.3. La no aplicación del principio “a trabajo igual salario igual” en presencia de razones objetivas que justifican un tratamiento diverso.
El principio a trabajo igual salario igual traduce una realización específica y práctica del principio de igualdad en el ámbito laboral (21) .
(21) Ver las sentencias T-102, T-143 y T-553 de 1995; C-100 y T-466 de 1996; T-005, T-330 y SU-519 de 1997 y T-50 de 1998, entre muchas otras.
Dicho principio constitucionalmente se deduce, ha dicho la jurisprudencia (22) , i) del ideal del orden justo en lo social y lo económico, que tiene una proyección en las relaciones de trabajo (C.P., preámbulo, arts. 1º, 2º y 25), ii) del principio del reconocimiento a la dignidad humana, que necesariamente se manifiesta en la garantía del derecho al trabajo en condiciones dignas que aseguren un nivel de vida decoroso (C.P., arts. 1º, 25 y 53, inciso final). iii) del principio de igualdad pues la naturaleza conmutativa del contrato de trabajo, traducida en la equivalencia de las prestaciones a que se obligan las partes, el suministro de la fuerza de trabajo a través de la prestación del servicio, y la remuneración o retribución mediante el salario, se construye bajo una relación material y jurídica de igualdad que se manifiesta en el axioma de que el valor del trabajo debe corresponder al valor del salario que se paga por este (C.P., art.13) , iv) de los principios sobre la igualdad de oportunidades, que supone naturalmente no sólo la correspondencia o el balance que debe existir entre el valor del trabajo y el valor del salario, sino con respecto a los trabajadores que desarrollan una misma labor en condiciones de jornada y eficiencia iguales; el establecimiento de la remuneración mínima vital y móvil “proporcional a la calidad y cantidad de trabajo”, e incluso, la “irrenunciabilidad de los beneficios mínimos” establecidos en las normas laborales, pues el trabajo realizado en ciertas condiciones de calidad y cantidad tiene como contraprestación la acreencia de una remuneración mínima que corresponda o sea equivalente a dicho valor (C.P., art. 53)” (23) .
(22) Ver al respecto la Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
(23) Ver Sentencia C-521 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Por ello ha advertido esta Corporación que “la existencia de una diferenciación salarial entre dos trabajadores que, en principio se encuentran en similares condiciones, debe fundarse en una justificación objetiva y razonable, so pena de vulnerar el derecho fundamental de todos los trabajadores a ser tratados con igual consideración y respeto por el empleador (C.P., art. 13)” (24) y además “que la justificación del trato diferenciado no puede radicarse en argumentos meramente formales, como la denominación del empleo o la pertenencia a regímenes aparentemente diferentes” (25) .
(24) Sentencia T- 335 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(25) Ver Sentencia T-103 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
“(…) toda distinción entre las personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones que justifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas, sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las circunstancias distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una.
“Así ocurre en materia salarial, pues si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo” (26) .
(26) Sentencia SU-519 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
La Corte ha precisado sin embargo que dicho principio no es absoluto (27) , del mismo modo que no puede aplicarse formalmente frente a regulaciones normativas diversas (28) , al tiempo que si se demuestra la existencia de razones objetivas que pueden justificar que no se dé un mismo tratamiento en un caso específico, “no se estará en presencia de un trato discriminatorio sino diferente, que no rompe ningún principio fundamental del Estado” (29) .
(27) Ver Sentencia T-022 de 2001, M.P. (e) Cristina Pardo Schlesinger.
(28) Así por ejemplo esta corporación señaló en la Sentencia T 540 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz que: “El juez de tutela no puede hacer un juicio de comparación, en aras de la aplicación formal del principio “a trabajo igual salario igual”, ya que cada convención colectiva posee su propia especificidad, su propio ámbito de aplicación y sus propios sujetos beneficiarios, por lo tanto, no se pueden comparar sistemas normativos para extender una convención a otra, o inaplicar una a favor o en contra de otra, pese a existir un mismo patrono y un conjunto de trabajadores. En opinión de la Sala, las diferencias de salarios a que aluden las partes se deben establecer es con relación a los sujetos a los que se aplica cada convención colectiva y no en relación con la totalidad de los trabajadores de la empresa, sujetos a diferentes convenciones, por lo que el juez de tutela no puede hacer un test de razonabilidad entre diversos sistemas normativos consagrados en cada convención”.
(29) Ver Sentencia T-782 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
“Como la Corte lo ha manifestado, no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el solo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales” (30) .
(30) Sentencia SU-519 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Cabe señalar además que esta corporación ha hecho énfasis en que el reconocimiento de primas y beneficios en función de la formación de determinados servidores no vulnera dicho principio de la misma manera que ello resulta acorde con normas internacionales como el Convenio 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la legislación interna (C.P., art. 53), que señala explícitamente que las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación.
“3. Las primas técnicas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas se funda en un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (C.P., art. 209). Por ello la Corte considera que el principio constitucional “a salario igual trabajo igual” no es en manera alguna incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la “calidad” del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y como bien lo señala la vista fiscal, el Convenio 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la legislación interna (C.P., art. 53), señala explícitamente que “las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación”.
Por ello, en principio, no encuentra la Corte ninguna objeción constitucional a que el legislador y distintas autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a ciertos funcionarios, y por ende les confieran un reconocimiento económico en función de sus altas calidades técnicas y profesionales” (31) .
(31) Sentencia C-100 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Hechas las anteriores consideraciones la Corte procede análisis de los cargos planteados por los demandantes en relación con cada uno de los artículos acusados a que alude el presente acápite de esta sentencia.
3.1.2. La constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado.
El artículo 2º define el ámbito de aplicación del Decreto 1278 de 2002, señalando que sus normas se aplican a quienes se vinculen con la administración para desempeñar cargos docentes y directivos docentes, en los niveles de preescolar, básica o media, con posterioridad a la entrada en vigencia del decreto, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en el mismo. Así mismo, advierte que quienes ingresen al servicio, en calidad de docentes estatales, deben superar el período de prueba para ser inscritos en el escalafón docente.
En ese contexto, es evidente que no le asiste razón a los demandantes pues no se puede afirmar que al expedirse un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera a partir de su vigencia, se haya discriminado a ese personal por excluirlo de la aplicación del régimen anteriormente vigente, ni que en el mismo sentido se haya discriminado a quienes ya se encontraban vinculados al servicio docente por excluirlos del nuevo sistema de carrera.
Así las cosas, la Corte debe rechazar el cargo de los accionantes contra de la norma demandada, respecto de la vulneración del derecho a la igualdad por la supuesta discriminación de los servidores vinculados bajo el régimen anterior frente a aquellos a quienes se aplica el nuevo régimen docente, por el hecho de limitarse su aplicación a aquellos que se vinculen a la carrera docente a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002.
3.1.3. La constitucionalidad del artículo 46 del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado.
El artículo 46 prescribe que el Gobierno Nacional debe establecer, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992: (i) la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el escalafón docente, fijado por el Decreto 1278 de 2002 y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en período de prueba; (ii) las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan; (iii) así mismo, ordena que el salario de ingreso a la carrera docente que se fije, debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-Ley 2277 de 1979.
Es específicamente esta última parte de la norma en la que los accionantes encuentran la vulneración del derecho a la igualdad que reprochan en su demanda.
La Corte debe específicamente resolver el siguiente interrogante: ¿el tratamiento diferente que se establece en la norma acusada, en relación con el salario de ingreso entre quienes se vincularon a la carrera docente antes de la expedición del Decreto1278 de 2002 y quienes lo hagan a partir de su vigencia debe considerarse discriminatorio? Para la Corte resulta claro que ello no es así por las siguientes razones.
1. La Corte recuerda que la disposición acusada está desarrollando uno de los criterios que el legislador señaló específicamente en el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, mediante la cual se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el decreto sub examine. En dicho artículo figura como primer criterio el de establecer un “mejor salario de ingreso a la carrera docente”.
Cuando esta corporación analizó la constitucionalidad del artículo que confirió facultades al presidente, aclaró que en manera alguna el establecimiento de un régimen diferente para los nuevos docentes vulneraba el principio de igualdad. La Corte debe reiterar ahora en relación con el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002, en el que se establece un tratamiento diferente en materia salarial para los docentes que se vinculen al nuevo régimen, que la regulación prevista en la norma acusada tampoco viola dicho principio, pues ella se establece precisamente en función de la diferente situación que se presenta en relación con la financiación del servicio educativo. En efecto, la sujeción de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación al sistema general de participaciones configurado por el constituyente, tiene una incidencia directa en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales entidades, y como un aspecto esencial de esa financiación está relacionada con los costos laborales, bien puede el legislador considerar que es necesario fijar unas nuevas condiciones salariales para el ingreso a la carrera docente, sin que ello signifique que se esté discriminado a los educadores a quienes no se les aplica el nuevo régimen.
2. Ahora bien, la Corte recuerda que, como se señaló en las consideraciones preliminares del presente acápite, no es posible comparar prestaciones específicas entre regímenes laborales diferentes.
El Decreto 1278 de 2002 establece un régimen de carrera docente que tiene unas características sustancialmente diversas del que establecía el Decreto 2277 de 1979. Así, a manera de ejemplo, los títulos académicos que se exigen para el ingreso a la carrera docente (32) , los requisitos para el ascenso, la permanencia y la reubicación en un nivel salarial superior están ligados a un sistema de evaluación permanente en el nuevo régimen que no encuentra equivalente en el régimen anterior (D. 1278/2002, arts. 23, 26 a 36), en el mismo sentido el régimen de vacaciones, de estímulos, en uno y otro sistema son diferentes.
(32) En efecto, mientras que para ingresar al escalafón docente establecido por el Decreto 2277 de 1979 se fijaba como requisito mínimo tener el título de bachiller pedagógico (arts. 2º y 10), el Decreto 1278 de 2002 en sus artículos 3º y 7º determina como requisito mínimo para el ingreso poseer título de licenciado o profesional, o de normalista superior, y en todo caso, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin.
Así las cosas, en la medida en que se trata de regímenes diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002, y quienes lo hicieron antes de que este decreto empezara a regir. Dicha asignación salarial de ingreso es apenas una aspecto del régimen de los docentes a los que se aplica el “estatuto de profesionalización docente” que no puede examinarse de manera aislada, fuera del contexto del régimen especial que la ley prevé, para compararlo con la asignación salarial que se establece en otro sistema también especial. Recuérdese que el juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, la cual no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que hacen que cada beneficio en particular no pueda ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan sólo respecto de él, un examen de igualdad.
La Corte debe reiterar que una determinada disposición es discriminatoria solamente si no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos situaciones similares, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. En sentido contrario, no se discrimina a una persona cuando las hipótesis sobre las cuales recae la supuesta discriminación son disímiles (33) .
(33) Sentencia C-994 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
3.1.4. La constitucionalidad del artículo 47 del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado en la demanda.
El artículo 47 del Decreto 1278 de 2002 señala que además de los estímulos establecidos por la ley (34) , el decreto de salarios que expida el Gobierno Nacional de acuerdo con la Ley 4ª de 1992, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
(34) Artículo 48 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
Los demandantes consideran que dicha norma resulta violatoria del derecho a la igualdad de los docentes vinculados bajo el régimen del Decreto 2277 de 1979.
En este caso, como en el de los artículos anteriores, debe señalarse que no resulta comparable la situación de los docentes vinculados antes y después de la expedición del Decreto 1278 de 2002, pues se encuentran en situaciones de hecho diferentes por pertenecer a regímenes diversos, y que no es posible separar prestaciones específicas de un régimen especial para compararlas con las de otros regímenes especiales.
Adicionalmente, la Corte llama la atención sobre el hecho que en el presente caso del solo texto de la disposición sub examine no puede derivarse discriminación alguna, pues no se está estableciendo en concreto ningún beneficio para los servidores regidos por el estatuto de profesionalización docente. Solamente se está señalando la posibilidad de que se prevean compensaciones económicas adicionales a las establecidas en la ley de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, lo que será materia de otras normas sujetas a los mecanismos específicos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para las mismas.
3.1.5. Constitucionalidad del artículo 65 del Decreto 1278 de 2002 frente a los cargos planteados por el actor.
Finalmente, el artículo 65 objeto de estudio establece las condiciones en las cuales los educadores con título profesional inscritos en el escalafón docente de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979, vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, pueden asimilarse al régimen previsto en el Decreto 1278 de 2002, sometiéndose a la evaluación de desempeño y de competencias allí prevista, realizadas para superar el período de prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional. Y advierte que quienes obtengan calificación satisfactoria, podrán ser inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les corresponda de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el artículo 20 del decreto mencionado y ubicados en el primer nivel salarial de dicho grado, debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de nivel salarial.
Según la norma, los educadores con título profesional inscritos en el escalafón docente y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal podrán asimilarse al nuevo escalafón si esa es su voluntad, caso en el cual deberán someterse a la misma evaluación de desempeño y de competencias que el Decreto 1278 de 2002 exige a los servidores que se vinculen a partir de su vigencia para superar el período de prueba (35) . Si obtienen una calificación satisfactoria en dicha evaluación de desempeño, serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les corresponda, de conformidad con la formación que acrediten y serán ubicados en el primer nivel salarial de dicho grado. Para cambiar de nivel salarial, deberán superar las evaluaciones y cumplir los tiempos que se exigen para todos aquellos a los que se les aplica el nuevo régimen de carrera docente.
(35) ART. 31.—Evaluación de período de prueba. Al término de cada año académico se realizará una evaluación de período de prueba, que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual deberán someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado durante dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un período no menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo contrario, deberán esperar hasta el año académico siguiente.
Así las cosas, la Corte concluye que el artículo 65 del Decreto 1278 de 2002 no vulnera los derechos adquiridos de los docentes que se rigen por el Decreto-Ley 2277 de 1979, como tampoco establece una discriminación en contra de los mismos, por lo que en consecuencia declarará la constitucionalidad del artículo acusado por los cargos analizados, y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.2. El análisis de los cargos contra los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002.
El artículo 3º demandado atribuye la calidad de profesionales de la educación a las personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una institución de educación superior, a los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con las normas del decreto y a los normalistas superiores.
Por su parte, el artículo 7º demandado condiciona el ingreso al servicio educativo estatal de los docentes a que posean el título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o de normalista superior, y en ambos casos, a que superen el concurso de méritos.
El parágrafo del mismo artículo señala la posibilidad de que el Gobierno Nacional determine los casos y términos en que, por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, pueden vincularse provisionalmente al servicio educativo personas sin los títulos académicos antes señalados, pero sin derecho a inscribirse en el escalafón docente.
Los demandantes cuestionan la constitucionalidad de las normas aludidas en cuanto, atribuyen la calidad de profesionales de la educación a los profesionales con un título diferente al de licenciado en educación, al tiempo que el parágrafo del artículo 7º acusado permite la vinculación provisional al servicio educativo de personas sin los títulos académicos mínimos allí señalados, cuando se trate de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnica o deficitaria, con lo que en su parecer se desconoce el deber del Estado de velar por la calidad de la educación y de garantizar que la docencia sea ejercida por personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica.
3.2.1. Consideraciones preliminares.
Previamente al examen de los cargos así planteados la Corte considera pertinente hacer algunas precisiones en torno a (i) el carácter pluralista de la educación en la Constitución y la posibilidad señalada en la jurisprudencia para que profesionales de diferentes disciplinas se vinculen al servicio educativo, así como (ii) sobre el deber del Estado de velar por la calidad de la educación y el cumplimiento de sus fines y el mandato constitucional para que la ley garantice la dignificación y profesionalización de la actividad docente.
3.2.1.1. El carácter pluralista de la educación en la Constitución y la posibilidad señalada en la jurisprudencia para que profesionales de diferentes disciplinas se vinculen al servicio educativo.
En reiterada jurisprudencia (36) la Corte ha enfatizado que la nuestra es una sociedad heterogénea, (37) donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser humano (38) .
(36) Corte Constitucional, sentencias T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-252 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(38) Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En este sentido la Constitución no impone un modelo específico de educación. En ella se adopta un sistema mixto —público y privado— en el que el pluralismo cumple un destacado papel, y en donde el respeto y la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo central (C.P., art. 41) (39) .
(39) Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En este contexto la corporación ha señalado que no es posible crear limitaciones y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a profesionales de diversos formación e intereses, que al igual que los licenciados en educación, cuentan con preparación académica suficiente y experiencia docente comprobada.
Sobre el particular ha dicho la corporación:
“5. La Constitución recoge esta poderosa idea de la paideia, esto es, una experiencia mediante la cual se acuñan en el individuo las contrastantes vivencias de la comunidad, y al hacerlo “no impone un modelo específico y acabado de educación. Dentro del sistema mixto —público y privado— del servicio educativo, le cabe cumplir un destacado papel al pluralismo. El pluralismo y la libertad educativa deben, sin embargo, como condición especial de fondo, respetar y promover al máximo valores fundamentales que se erigen en el objeto del proceso educativo: la democracia y el libre y pleno desarrollo de la personalidad humana (40) ”.
(40) Sentencia T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
6. Dada pues, su contribución fundamentadora a la estructura social, la educación goza de especial interés por parte del Estado y de todos los miembros de la comunidad, y no podría ser de otra manera. Con tal propósito, se han expedido regulaciones de diversa índole que buscan dotar a la enseñanza de las condiciones idóneas para el logro de los cometidos que se propone. El Decreto 2277 de 1979 es parte importante de ese conjunto de disposiciones, enfatizando la necesidad de un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres. Pero estima la Corte, que en el cumplimiento de los deseados propósitos de profesionalización, que deben acompañar el ejercicio de la docencia, no es posible crear limitaciones y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a profesionales de diversos formación e intereses, que al igual que los licenciados en educación, cuentan con preparación académica suficiente y experiencia docente comprobada. (…) Crear fórmulas que privilegien de manera irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles de la carrera docente, contraría los conceptos de pluralidad y diversidad que la Constitución reconoce y garantiza a todos sus asociados” (41) . (subrayas fuera de texto).
(41) Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. (Se trataba de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 por violación del derecho a la igualdad entre los docentes no licenciados en educación y los docentes que sí lo son. La Corte declaró inconstitucionales los apartes del mencionado artículo que impedían a los primeros acceder a los más altos grados del escalafón docente).
En la misma sentencia la Corte hizo énfasis en que limitar el acceso a la carrera docente a personas diferentes a aquellas que posean una licenciatura en pedagogía vulnera el derecho de igualdad.
Sobre el particular la Corte expresó:
“b) Sin embargo, los requerimientos particulares que establecen las expresiones demandadas del artículo 10, carecen de una justificación razonable pues no son proporcionadas. No es consistente con la naturaleza de la educación ni con los postulados constitucionales, acoger un criterio para el ascenso en la carrera, que privilegie las formas —licenciatura en educación— antes que el mérito y la capacidad (mensurables de distintas formas), reconocidos en profesores de diferentes formaciones, para alcanzar los grados más altos del magisterio. Se trata de una actividad que, como se ha dicho, responde a intereses generales de la sociedad y respeta su diversidad.
Además de lo injustificado e inconveniente de un proceso de profesionalización como el que propone cierta parte de la norma que se revisa, se consagra un tratamiento que tampoco es necesario. Existen mecanismos diferentes que contribuyen al mejoramiento de la actividad docente y que no afectan los intereses de sectores comprometidos en la formación. Inclusive, si de proteger y fomentar el estudio de las ciencias de la educación se trata, se ha escogido el camino más oneroso para la comunidad en general y para un respetable sector de educadores, objetivos que bien pueden alcanzarse acudiendo a otro tipo de medidas que no vulneren derechos de otros.
Algo más: para la Corte resulta necesario reiterar que los criterios que han de guiar la implantación de los mecanismos de ingreso y ascenso en la profesión docente, deben concordar con los méritos reales y efectivos que acreditan los candidatos a tales promociones y, que durante la carrera han de medirse con periodicidad; que dichos criterios pueden establecer niveles mínimos de habilidad y experiencia que la corporación respeta, pero que de ninguna manera han de servir como pretexto para restringir el ejercicio de determinada actividad o para desconocer formas diferentes y alternativas —con el mismo o mayor nivel de preparación y práctica—, de ver la vida, analizar la cultura y transmitirla con propiedad a los demás” (42) .
(42) Ibídem. Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
No cabe pues en este campo establecer, límites diferentes al mérito y excelencia académica reconocidos en profesionales de diferentes disciplinas, sin que se pueda circunscribir el ejercicio de la actividad docente a los licenciados en educación.
3.2.1.2. El deber del Estado de velar por la calidad de la educación y el cumplimiento de sus fines y el mandato constitucional para que la ley garantice la dignificación y profesionalización de la actividad docente.
La Corte ha explicado que la educación adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica. El artículo 67 de la Constitución Política define en efecto la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: el acceso al conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y valores de la cultura (43) .
(43) Ver Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (C.P., art. 27), como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (C.P., art. 67, inc. 4º). En su doble dimensión derecho-deber la Constitución exige que se curse como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco y los quince años de edad (C.P., art. 67, inc. 3º).
En su calidad de servicio público (C.P., art. 67, inc. 1º), la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general (C.P., art. 365), como al régimen específico de prestación que fije la ley (art. 150-23) (44) .
(44) Ver Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En esa dimensión igualmente, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, “con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo" (C.P., art. 67, inc. 5º).
Dentro de este marco se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté “a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica”, así como la competencia legislativa de garantizar “la profesionalización y dignificación de la actividad docente” (C.P., art. 68, inc. 3º) .
En este sentido en la Ley 115 de 1994, ley general de educación, el legislador define como uno de los propósitos fundamentales de la ley la profesionalización de la actividad docente. En consonancia con dicho propósito el artículo 109 de la misma ley establece, de manera general, las finalidades en la formación de docentes: (1) formar un educador de la más alta calidad científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar educadores a nivel de pregrado y postgrado para los distintos niveles y formas de prestación del servicio educativo.
Por su parte, el artículo 110 de la Ley 115 de 1994 señala que la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad moral, ética y pedagógica, razón por la cual el Estado deberá procurar el mejoramiento profesional de los educadores, con miras a lograr un servicio educativo de calidad. Por último, el artículo 111 de la ley general de educación dispone que la formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento.
Conforme a lo expuesto, el legislador ha desarrollado el mandato constitucional en procura de la profesionalización de la actividad docente como un aspecto necesario para garantizar la calidad e idoneidad de quienes se dedican a la educación, aspecto plenamente concordante con lo dispuesto por la Carta Política (45) .
(45) Sentencia C-1109 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
3.2.2. La constitucionalidad de los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado en la demanda.
Respecto del cargo planteado por los demandantes en contra de los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002 por la supuesta vulneración del deber del Estado de velar por la calidad de la educación y asegurar la idoneidad ética y pedagógica de quienes la ejerzan como consecuencia de la posibilidad de que profesionales con títulos diferentes a los de licenciado en pedagogía desarrollen esta actividad y puedan ingresar a la carrera docente, la Corte debe señalar que de conformidad con su jurisprudencia, dichos deberes no se desconocen por esa circunstancia.
Así las cosas, la atribución de la calidad de profesionales de la educación, hecha por el artículo 3º demandado, a los profesionales con título diferente al de licenciado en educación no contraviene la Constitución en los términos señalados por los demandantes, como tampoco el hecho de que en el artículo 7º se señale que los mismos profesionales podrán ingresar al servicio educativo estatal previa la superación del concurso de méritos que se cite para tal fin.
Por lo tanto la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002 en relación con el cargo aludido y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.2.3. La inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 7º del Decreto 1278 de 2002.
Respecto del parágrafo del artículo 7º según el cual el Gobierno Nacional determinará los casos y términos en que se podrán vincular provisionalmente al servicio educativo sin derecho a inscribirse en el escalafón docente personas sin los títulos académicos mínimos señalados atrás reseñados, por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, la Corte constata que si bien podría encontrarse sustento constitucional para la disposición acusada en la necesidad de garantizar la continuidad del servicio público educativo en las situaciones a que ella alude, en este caso se está atribuyendo por el legislador extraordinario al Presidente de la República una competencia que desborda el ámbito de la potestad reglamentaria que le reconoce la Constitución. (C.P., art. 189-11).
En efecto, en la medida en que corresponde a la ley, de acuerdo con el tercer inciso del artículo 67 constitucional, garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad docente, que es también materia de ley la regulación del ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (C.P., art 150-23), que es la ley la que podrá, de acuerdo con el artículo 26 superior exigir títulos de idoneidad, no cabe duda para la Corte que en este caso el tema a que alude el parágrafo 7º del Decreto 1278 de 2002 es de aquellos que deben ser definidos directamente por el legislador.
En este sentido con el parágrafo acusado el Presidente de la República está auto habilitándose para expedir, por fuera de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por un término preciso de 6 meses, normas que regulen un asunto que corresponde a la ley, a saber los casos y términos en que, por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, puedan vincularse provisionalmente al servicio educativo sin derecho a inscribirse en el escalafón docente, personas sin los títulos académicos mínimos exigidos.
La Corte llama la atención sobre el hecho de que la fijación de los casos y términos en los que la vinculación provisional pueda darse en las circunstancias aludidas no son materias de aquellas que correspondan al ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 189-11 de la Constitución, para asegurar la cumplida ejecución de las leyes.
En este caso se evidencia la ausencia de un elemento esencial para ejercer la facultad reglamentaria, a saber la preexistencia de un contenido material legislativo, que sirva de base al ejercicio de dicha potestad (46) .
(46) Ver Sentencia C-508 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra A.V. Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis.
En este caso el legislador extraordinario ha debido cumplir con una carga mínima especial de intensidad normativa (47) , por razón de la reserva de ley, que no fue satisfecha por la disposición acusada.
(47) Ver A.V. Magistrado Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia -508 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Si bien no podía exigirse al legislador extraordinario que regulara en detalle la materia a que alude el parágrafo sub examine en razón de las consideraciones de orden fáctico y técnico a tomar en cuenta, éste no podía dejar de sentar unos parámetros generales que orientaran la actuación de la administración.
Al respecto cabe recordar lo que sobre el particular ha dicho la Corte
“Es posible que la rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un Estado social y democrático de derecho” (48) .
(48) Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la Corte declaró inexequible el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. Consideró que “condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados”.
Así las cosas la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 7º del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.3. El análisis del cargo contra el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002.
El artículo 17 del Decreto 1278 de 2002 establece algunos principios a los cuales debe orientarse la carrera docente, a saber, atraer y retener los servidores más idóneos, promover el desarrollo profesional y el mejoramiento continuo de los educadores y procurar una justa remuneración, exigiendo al mismo tiempo una conducta intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y competencias. Seguidamente, señala que la administración y vigilancia de la carrera administrativa corresponde a las entidades territoriales certificadas de acuerdo con la Ley 715 de 2001 (49) , las cuales, a su vez, deben conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que sean presentadas en relación con la aplicación de la carrera. Así mismo, dispone que la segunda instancia de las mismas sea conocida por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
(49) Ley 715 de 2001, artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo.
Los accionantes consideran que la atribución que se hace en el precepto a las entidades territoriales certificadas de conformidad con la Ley 715 de 2001, vulnera el derecho al debido proceso de los docentes en cuanto supone que el mismo ente que administra la carrera docente, conozca de las reclamaciones que se presenten respecto de su aplicación.
3.3.1. Consideración preliminar. El carácter especial de la carrera docente y la posibilidad de atribuir la administración y vigilancia de la misma a las entidades territoriales certificadas de conformidad con la Ley 715 de 2001.
Al respecto la Corte ha precisado que las carreras especiales a las que alude la norma, pueden tener origen constitucional (50) o legal, y que corresponde a la ley, bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República, establecer su régimen en plena concordancia con los principios constitucionales (51) , así como los órganos encargados de la administración y vigilancia de las mismas (52) .
(50) En ese orden de ideas la Corte ha precisado cuáles son las carreras especiales señaladas por la Constitución, a saber, la de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (arts. 217 y 218); la Fiscalía General de la Nación (art. 253); la rama judicial del poder público (art. 256, num. 1º); la Contraloría General de la República (art. 268, num. 10), y la Procuraduría General de la Nación (art. 279), así como la carrera de las universidades del Estado (art. 69) ver la Sentencia C-746 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(51) La corporación ha advertido en efecto que los regímenes especiales de origen legal se encontrarán acordes con la Constitución solamente “en la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general". La Corte ha advertido además que el establecimiento por parte del legislador de regímenes especiales de carrera debe responder a un principio de razón suficiente, que respalde y justifique la decisión de sacar de la órbita del sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyección e importancia de las funciones a su cargo. Ver Sentencia C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
(52) Ver entre otras las sentencias C-746 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz y C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
El artículo 4º de la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, dispone en este sentido que los regímenes especiales de carrera creados por la ley son aquellos que “en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general”.
El mismo artículo 4º determina que estos son los que rigen para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS; en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente. Así mismo el parágrafo 2º de dicha disposición establece que “...el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, en razón de que su misión, objeto y funciones básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico, tendrán un régimen específico de carrera y de administración de su personal, de conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional...”.
La corporación ha precisado que en el caso de los regímenes especiales de origen legal en la medida en que es al legislador a quien corresponde determinar a quién corresponde la administración y vigilancia de la carrera específica de que se trate, nada impide que si así lo considera, encargue dicha administración y vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, bien sea total o parcialmente (53) .
(53) Ver al respecto entre otras las sentencias C-746 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-563/0(sic), M.P. Fabio Morón Díaz, C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Para el caso que ocupa la atención de la Corte es claro que se está en presencia de un régimen especial de carrera de origen legal, por lo que es al legislador, en este caso al legislador extraordinario, a quien corresponde atribuir la administración y vigilancia de la carrera docente que se establece por el Decreto 1278 de 2002.
Al respecto dicho legislador extraordinario decidió atribuir la administración y vigilancia de la carrera regulada por el estatuto de profesionalización docente a las entidades certificadas de acuerdo con la Ley 715 de 2001, a las cuales asignó igualmente el conocimiento en primera instancia de las reclamaciones que se presenten por la aplicación de la carrera, mientras que la segunda instancia de dichas reclamaciones decidió atribuirla a la comisión Nacional del Servicio Civil.
Frente a esta determinación los actores reprochan el hecho de que se atribuya a las entidades encargadas de la administración de la carrera la vigilancia de la misma con lo que se vulneraría el debido proceso, en tanto no se garantizaría la imparcialidad de las decisiones adoptadas.
3.3.2. La constitucionalidad del artículo 17 frente al cargo planteado en la demanda.
Frente al cargo planteado por el actor por la supuesta vulneración del debido proceso, la Corte constata que ella no se presenta en el presente caso pues la reclamación será presentada ante la autoridad competente de acuerdo con la ley, en este caso la entidad territorial certificada —en primera instancia— y la Comisión Nacional del Servicio Civil —en segunda instancia—, cuyas actuaciones necesariamente deberán sujetarse a la Constitución y a la ley.
La imparcialidad de las decisiones a que alude el actor en su demanda se encuentra garantizada además en la medida en que en última instancia corresponderá decidir la reclamación presentada a la Comisión Nacional del Servicio Civil, órgano autónomo e independiente de acuerdo con la Constitución,
El artículo 130 de la Carta establece en efecto que habrá “una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Esta Corte ha señalado que esa comisión no es un apéndice del gobierno sino un órgano autónomo, que no está integrado a ninguna de las tres ramas del poder, pues sólo de esa manera goza de la independencia suficiente para manejar autónomamente la carrera administrativa (54) .
(54) Sentencia C-918 de 2002, M.P. Montealegre Lynett.
Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden” (55) .
(55) Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Así las cosas la Corte constata que no asiste razón a los demandantes en relación con el cargo planteado contra el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.4. El análisis de los cargos contra el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002.
Los actores consideran que el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002 vulnera el derecho de defensa (C.P., art. 29) de los docentes en tanto no permite la posibilidad de recurrir en la vía gubernativa la decisión de retiro del servicio, como consecuencia de la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria, como quiera que dicha decisión tomada por el nominador mediante acto motivado es calificada como un acto de simple ejecución.
3.4.1. Consideraciones preliminares.
Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a (i) la potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y el necesario respeto del derecho de defensa como elemento esencial del debido proceso y (ii) al contenido y alcance de la disposición acusada, que resultan pertinentes para el examen del cargo bajo examen.
3.4.1.1. La potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y el necesario respeto del derecho de defensa como elemento esencial del debido proceso.
Esta corporación ha señalado de manera reiterada que la potestad de configuración normativa del legislador en materia de procedimientos judiciales y administrativos tiene límites que se concretan en el respeto de los principios y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia de las demás normas constitucionales (56) .
(56) Sentencia C-1335 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En ese orden de ideas, si bien el Congreso o el Presidente de la República, debidamente autorizado por aquél mediante la concesión de facultades extraordinarias, tienen la potestad para establecer, dentro de un margen de discrecionalidad, las diversas formas, ritualidades y términos procesales, es claro que estos deben propugnar los derechos establecidos en la Constitución y dentro de ellos en particular el debido proceso (C.P., art. 29) (57) .
(57) Ver Sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
La Corte ha precisado al respecto que la garantía contemplada en el artículo 29 de la Carta Política carecería de sentido si a ella no estuviera incorporado el derecho de defensa, como “elemento esencial, insustituible e imprescindible del debido proceso” (58) .
(58) Ver Sentencia SU-960 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ha dicho la corporación que la relación existente entre el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa es inescindible. Ver Sentencia T-1263 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
El artículo 29 de la Carta, por expresa voluntad del constituyente plasmada en su mismo texto, es de obligatoria e ineludible observancia en toda clase de actuaciones tanto judiciales como administrativas, de tal modo que, ante la meridiana claridad del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado está en capacidad de imponer sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de carácter particular encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas en su libertad o en sus actividades, si previamente no ha sido adelantado un proceso en cuyo desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la determinación la plenitud de las garantías que el enunciado artículo incorpora” (59) .
(59) Sentencia C-007 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Dentro de la configuración de los procedimientos ha de tenerse necesariamente en cuenta en consecuencia el respeto de dicho derecho de defensa.
3.4.1.2 El contenido y alcance de la disposición acusada.
El artículo 63 del Decreto 1278 de 2002 titulado “retiro del servicio”, establece las causales por las cuales se produce la cesación definitiva de las funciones docentes o directivo docentes de los educadores estatales (60) . Por su parte el artículo 64 del mismo decreto señala que el retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo 63 aludido conlleva la exclusión del escalafón docente y la pérdida de los derechos de carrera.
(60) Artículo 63 del Decreto 1278 de 2002.
Dentro de las causales a que alude dicho texto en su literal d) figura la exclusión del escalafón como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación de desempeño.
A su vez, en el mismo sentido el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002, acusado en el presente proceso, titulado “exclusión del escalafón” señala que la exclusión del escalafón docente procederá por las causales genéricas de retiro del servicio (art. 63 ya citado), y por evaluación de desempeño no satisfactoria, “de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto”.
Al respecto el capítulo IV del Decreto 1278 de 2002 regula en efecto en los artículos 26 a 36, tres tipos de evaluación, a saber (i) la evaluación de período de prueba que da paso, en caso de ser superada, a la inscripción en el escalafón docente (61) , (ii) la evaluación de competencias que se establece como mecanismo necesario para el ascenso de grado en el escalafón o para cambiar de nivel en un mismo grado (62) , y la evaluación ordinaria periódica de desempeño anual.
(61) ART. 31.—Evaluación de período de prueba. Al término de cada año académico se realizará una evaluación de período de prueba, que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual deberán someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado durante dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un período no menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo contrario, deberán esperar hasta el año académico siguiente.
(62) ART. 35.—Evaluación de competencias. La competencia es una característica subyacente en una persona causalmente relacionada con su desempeño y actuación exitosa en un puesto de trabajo.
De acuerdo con el numeral 2º del artículo 36 serán candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de competencias. Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales.
Esta última evaluación, que es a la que alude el artículo 24 acusado, la define el artículo 32 del Decreto 1278 de 2002 como “la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el docente o directivo y al logro de los resultados”.
De acuerdo con el mismo artículo el Gobierno Nacional reglamentará la evaluación de desempeño, los aspectos de la misma, y la valoración porcentual de cada uno de los instrumentos y de los evaluadores, de acuerdo con los criterios que para el efecto fija el mismo decreto en los artículos 33 y 34 del decreto, relativos respectivamente a los instrumentos de evaluación y a los aspectos a evaluar.
Así, de acuerdo con el artículo 33 referido, para evaluar el desempeño de los docentes y directivos docentes se podrán emplear entre otros, los siguientes instrumentos de evaluación: pautas para observación de clases y de prácticas escolares; instrumentos para evaluaciones de superiores y colegas; encuestas para evaluación de los padres y estudiantes; criterios para el análisis de información sobre logros de los estudiantes; evaluación del consejo directivo; autoevaluación del docente y del directivo docente; evaluación de los directivos por parte de los docentes.
De acuerdo con el artículo 34 los instrumentos de evaluación de desempeño estarán diseñados de forma tal que permitan una valoración de los siguientes aspectos de los docentes evaluados: dominio de estrategias y habilidades pedagógicas y de evaluación; manejo de la didáctica propia del área o nivel educativo de desempeño; habilidades en resolución de problemas; nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan de estudios de la institución; actitudes generales hacia los alumnos; manejo de las relaciones del grupo; trato y manejo de la disciplina de los alumnos; sentido de compromiso institucional; preocupación permanente por el mejoramiento de la calidad de la educación; logro de resultados.
Para el caso de los directivos se expedirá una reglamentación especial sobre las áreas de desempeño a evaluar, las cuales den cuenta por lo menos de: su liderazgo; eficiencia; organización del trabajo; resultados de la institución educativa, medida de acuerdo con los índices de retención y promoción de los alumnos y con los resultados de la evaluación externa de competencias básicas de los estudiantes, que se realizará cada tres (3) años.
De acuerdo con el artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 la evaluación ordinaria periódica de desempeño anual tendrá las siguientes consecuencias según sus resultados:
El parágrafo de dicho artículo señala por su parte que las evaluaciones de desempeño son susceptibles de los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser resueltos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, por el inmediato superior y por el superior jerárquico respectivamente.
Por el contrario, el parágrafo del artículo 24 acusado establece que la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria se efectuará por el nominador mediante acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución.
Es precisamente esta última circunstancia la que los actores y el representante de la academia de jurisprudencia estiman vulneratoria del derecho de defensa. La Corte comparte esa apreciación como pasa a explicarse.
3.4.2. La vulneración del derecho de defensa por la norma acusada en cuanto descarta la posibilidad de interponer los recursos de la vía gubernativa contra el acto de exclusión del escalafón docente que implica además el retiro del servicio.
El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala que por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición, apelación y queja (63) . La norma precisa que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y que los actos de trámite pondrán fin a una actuación administrativa cuando hagan imposible continuarla.
(63) “ART. 50.—Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:
Por su parte el artículo 49 del mismo Código, señala que no habrá recursos en la vía gubernativa contra los actos de carácter general, ni contra los actos de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
Son actos de trámite, ha dicho la jurisprudencia (64) , los que se producen dentro de una actuación administrativa con el fin de impulsarla, son actos preparatorios los que se dictan para posibilitar un acto principal posterior, mientras que son actos de ejecución los que deben realizarse para que se cumpla un acto administrativo.
(64) Ver entre otras la Sentencia C.E., 5262, Sec. Primera, noviembre 25 de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho que la decisión de excluir del escalafón docente a quien ha obtenido durante dos años consecutivos una calificación no satisfactoria —inferior al 60%— en la evaluación anual de desempeño, constituye un acto definitivo que pone fin a una actuación administrativa y en este sentido mal puede entonces calificarse de un simple acto de ejecución.
Muestra de ello se encuentra en el hecho que la exclusión del escalafón docente se ha de efectuar mediante un acto motivado en el que el servidor competente deberá examinar la situación particular del docente o del directivo docente que ha recibido dichas calificaciones insatisfactorias.
La Corte hace énfasis en que los actos administrativos de evaluación de desempeño anual adoptados de acuerdo con los artículos 32, 33 y 34 del Decreto 1278 de 2002 son actos diferentes, independientes de la decisión que pueda tomarse por la administración posteriormente, en el caso de que eventualmente se presente durante dos años consecutivos una evaluación de desempeño no satisfactoria en relación con un mismo docente o directivo docente.
El objeto de los actos que se adopten por la administración en uno y otro caso es distinto. En el caso de las evaluaciones de desempeño, incluida la segunda evaluación, el contenido de los actos respectivos y por tanto el objeto de la discusión posible mediante los recursos de reposición y apelación estará determinado por la tarea misma de evaluación que se haga por el rector o director de la institución y el superior jerárquico de éste para el caso de la evaluación de dichos rectores o directores. Así, a título de ejemplo, estará en discusión, además de la competencia y los elementos formales del acto la calificación misma que se haya dado al docente en relación con el dominio de estrategias y habilidades pedagógicas y de evaluación; manejo de la didáctica propia del área o nivel educativo de desempeño; las habilidades en resolución de problemas, en fin, todos aquellos aspectos a que alude el artículo 34 del Decreto 1278 de 2002.
Mientras que en el caso del acto que decida la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria el fundamento de la decisión y por tanto el objeto posible de discusión sobre la misma será establecer por el funcionario competente si se han producido dos evaluaciones insatisfactorias de manera consecutiva, y si en consecuencia se dan los presupuestos para que se proceda a la exclusión del escalafón docente y del retiro del servicio del docente respecto del cual se han reunido esas circunstancias.
Téngase en cuenta que bien puede suceder que el acto de exclusión de la carrera docente se adopte por un funcionario distinto de aquél al que el artículo 24 atribuye competencia para este efecto. Así mismo puede suceder que el funcionario que adopte la decisión cometa un error en relación con la evaluación fáctica de las circunstancias que podían llevar a la exclusión del escalafón docente de un servidor que fue calificado de manera insatisfactoria por segunda vez durante su carrera, pero no en dos años consecutivos como lo exige la norma. Puede suceder igualmente en este mismo sentido que el funcionario decida excluir del escalafón docente a quien ha sido evaluado insatisfactoriamente en un solo año. Cabe imaginar igualmente el caso de un docente escalafonado que haya accedido a un cargo de directivo docente en el que fue evaluado insatisfactoriamente durante dos años consecutivos, al que en lugar de regresársele a la docencia en el grado y nivel que poseía de acuerdo con lo preceptuado en el segundo inciso del numeral 1º del artículo 36 del decreto sub examine, se le excluye definitivamente del escalafón y se le retira del servicio.
Ante la imposibilidad, de acuerdo con el parágrafo del artículo 24 acusado, de interponer los recursos de reposición y apelación, el educador afectado por tales decisiones no tendrá oportunidad de defenderse ante la propia administración y así alegar que en su caso no se reúnen las condiciones para que se le excluya del escalafón docente.
Cabe recordar al respecto, como lo ha señalado esta corporación que “el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedimiento establecido por el legislador, permite que el afectado con una decisión que considera vulneratoria de sus derechos, acuda ante la misma entidad que la ha proferido para que ésta tenga la oportunidad de revisar sus propios actos, de suerte que pueda, en el evento en que sea procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder al restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese orden de ideas, se da la posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art. 209), dentro de los cuales se encuentran entre otros los de servir a la comunidad y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º)” (65) .
(65) Sentencia C-319 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra en la que se declaró exequible el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.
También es pertinente recordar que esta corporación se ha pronunciado sobre la relevancia de la vía gubernativa, como mecanismo de protección a los intereses del administrado, y en particular de su derecho de defensa. Sobre el particular la Corte ha expresado:
“[c]on dicha institución se le da la oportunidad a la administración de ejercer una especie de justicia interna, al otorgársele competencia para decidir, previamente a la intervención del juez sobre la pretensión del particular y lograr de este modo la composición del conflicto planteado. Por su parte, para el particular se deriva una ventaja o beneficio consistente en que puede obtener a través de la referida vía, en forma rápida y oportuna, el reconocimiento de sus derechos, sin necesidad de acudir a un largo, costoso y engorroso proceso judicial.
La vía gubernativa se constituye en un mecanismo, que muchas veces es sustituto del judicial, en la medida en que contribuye a satisfacer plenamente la pretensión del interesado y, además, es una institución que garantiza su derecho de defensa en cuanto le permite impugnar la decisión administrativa, a través de los recursos de ley” (66) .
(66) Sentencia C-60 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En ese orden de ideas, si bien la Corte encuentra que la denominación que pueda dar el legislador a determinado acto es algo que en sí mismo no vulnera ningún precepto constitucional, es claro que negar la posibilidad a quien se le excluye del escalafón docente y se le retira del servicio, de interponer los recursos de la vía gubernativa limita su derecho de defensa, sin que exista una justificación razonable para ello.
Podría aducirse que dicha justificación se encuentra en el hecho que las evaluaciones de desempeño pueden ser objeto de los recursos de reposición y apelación, por lo que el derecho de defensa en relación con el fundamento de la exclusión del escalafón, a saber, las calificaciones insatisfactorias, se encontraría garantizado. La Corte reitera, sin embargo, que los actos de evaluación son independientes y diferentes del acto motivado mediante el cual se excluye al servidor del escalafón docente. Y en este sentido es evidente que las alegaciones que puedan hacerse sobre su objeto y contenido específico no se encuentran cubiertas por los recursos a que se ha hecho referencia.
Así las cosas, la Corte concluye que la expresión “...el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución”, contenida en parágrafo del artículo 24 del Decreto 1278 de 2002, vulnera el derecho de defensa (C.P., art. 29), por lo que la Corte declarará su inexequibilidad, y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Ningún reparo encuentra la Corte que se pueda hacer en relación con el derecho de defensa respecto de lo preceptuado en los demás apartes del artículo 24, que los actores impugnaron en su totalidad en la demanda por la supuesta violación del debido proceso, ya que en dichos apartes simplemente se señalan las causales y el tipo de acto que se debe proferir para proceder a la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria. En consecuencia la Corte declarará su exequibilidad por el cargo planteado y así lo señalará igualmente en la parte resolutiva de la sentencia.
3.5. El examen de los cargos en contra del artículo 61 del Decreto 1278 de 2002.
Finalmente, los demandantes acusan al artículo 61 dela Decreto 1278 de 2002 por haber excedido las facultades conferidas al Gobierno Nacional en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con base en las cuales se profirió el decreto mencionado, por cuanto trata una materia de estricto carácter laboral, que no fue señalada en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
3.5.1. Consideración preliminar. El preciso alcance de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con base en las cuales se expidió el Decreto 1278 de 2002.
La Corte ha señalado de manera reiterada que el Presidente de la República al ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la república se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado (67) .
(67) Ver entre otras, las sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-298 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-398 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
“Cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades” (68) .
(68) Sentencia C-452 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
De modo que cuando el legislador extraordinario profiere una norma fuera del término señalado o respecto de materias para las cuales no ha sido autorizado, invade la órbita de competencia del Congreso y quebranta la Constitución y la ley (69) .
(69) Ver entre otras la Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño en a(sic) que se señaló “El constituyente en atención a la necesidad histórica de restringir la practica de la vía excepcional de producir las leyes que desconoce el procedimiento democrático, consideró indispensable restablecer la responsabilidad que tiene el Congreso de expedir la legislación en respuesta al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa. Los principios constitucionales de la soberanía popular, la división de poderes y el pluralismo resultan vacíos e inútiles si el legislador ordinario renuncia a su principal función".
La Corte ha hecho énfasis en el carácter expreso y preciso de las facultades, así como en la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias implícitas (70) .
(70) Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-80 de 1994, C-50 de 1997 y C-702 de 1999.
Así las cosas, frente al cargo planteado por la supuesta extralimitación de las facultades conferidas en el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 (71) es pertinente determinar cuál fue el alcance específico de dichas facultades extraordinarias.
(71) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Es decir que, mediante el anterior precepto, el Congreso de la República concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, dentro de un término definido, expidiera el nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresaran a partir de la promulgación de la Ley 715 de 2001, llamado “Estatuto de Profesionalización Docente”, para armonizar dicha reglamentación con la nueva distribución de recursos y competencias.
Y para el efecto, en el segundo inciso de la norma, el legislador enunció algunos de los criterios que debía tener en cuenta al momento de expedir dicho régimen, a saber, a) mejor salario de ingreso a la carrera docente; b) requisitos de ingreso; c) escala salarial única nacional y grados de escalafón; d) incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; e) mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera; f) oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes, y; g) asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-Ley 2277 de 1999.
3.5.2. La inconstitucionalidad del artículo 61 del Decreto 1278 de 2002.
La Corte constata que el objeto del artículo acusado (72) , a saber la fijación del número de días y de la oportunidad en que podrán ser utilizadas las vacaciones por parte de los docentes vinculados a partir de la expedición del Decreto 1278 de 2002, así como la manera como éstas podrán concordarse con el disfrute de prestaciones sociales tales como la licencia de maternidad o la licencia de enfermedad, no corresponde al objeto de las facultades conferidas de manera precisa para expedir “un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos”.
(72) ART. 61.—Vacaciones. Los docentes y directivos docentes estatales disfrutarán de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, las cuales serán distribuidas así: cuatro (4) semanas al finalizar el año escolar; dos (2) semanas durante el receso escolar de mitad de año y una (1) en semana santa.
Cabe recordar que la Constitución en su artículo 125 señala como regla general para acceder a la función pública el sistema de carrera administrativa y encarga a la ley la determinación de los requisitos y condiciones que las personas deben cumplir para su ingreso y ascenso dentro de la misma, teniendo como criterio para el efecto el mérito y las calidades de los aspirantes. Así mismo, encarga al legislador de definir las causales para su retiro, diferentes a las previstas en la Constitución como la calificación no satisfactoria en el desempeño y la violación al régimen disciplinario.
La carrera administrativa constituye un mecanismo para que las personas accedan a la administración para cumplir las tareas y actividades de los órganos del Estado, con el objeto de desarrollar sus funciones y lograr la realización de sus fines, bajo la necesidad de elegir a las personas con base en sus méritos y calidades, todo lo cual concuerda con los objetivos de la función pública y los principios que rigen la función administrativa —C.P., arts. 2º y 209—.
De lo anterior puede concluirse que dentro de las materias que identifican el concepto de carrera docente y administrativa, no figura el tema de las vacaciones, pues éstas nada tienen que ver con el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad del ascenso.
Así las cosas la Corte concluye que en el presente caso efectivamente fueron excedidas las precisa facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 715 de 2001, tal como lo pone de presente el señor Procurador General de la nación por lo que declarará la inexequibilidad del artículo 61 del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de la sentencia.
1. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.
2. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 3º del Decreto 1278 de 2002.
3. Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el artículo 7º del Decreto 1278 de 2002, con excepción del parágrafo del mismo artículo que se declara INEXEQUIBLE.
4. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002.
5. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002, con excepción de la expresión “el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa por tratarse de un acto de ejecución” contenida en el parágrafo del mismo artículo, que se declara INEXEQUIBLE.
6. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002.
7. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 47 del Decreto 1278 de 2002.
8. Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 61 del Decreto 1278 de 2002.
9. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 65 del Decreto 1278 de 2002.