Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr/Resolucion/Show/23191
Timestamp: 2020-04-06 13:57:29
Document Index: 404696478

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 3', 'Artículo 43', 'Artículo 86', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 6', 'Artículo 43', 'Artículo 30']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 233/2012
SENTENCIA 233/2012, de 13 de diciembre
ECLI:ES:TC:2012:233
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5019-2000 interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears contra los arts. 3, 43, disposición transitoria primera e incisos primero y octavo de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 21 de septiembre de 2000 el jefe del Departamento jurídico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en la representación que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3, 43, disposición transitoria primera e incisos primero y octavo de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios.
En la impugnación se distinguen dos materias distintas, la relativa a las instalaciones de suministro de productos petrolíferos en los grandes establecimientos comerciales, que comprende el art. 3, la disposición transitoria primera y el inciso primero de la disposición final segunda, y la concerniente a los horarios comerciales que integra el art. 43 y el inciso octavo de la disposición final segunda.
En cuanto a la primera de ellas, la demanda admite que podría resultar aceptable la conexión entre la potenciación de la competencia en la distribución minorista mediante la instalación de estaciones de servicio en grandes establecimientos comerciales con la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, pero los términos en que se regula se entienden contrarios a las competencias autonómicas en materia de urbanismo, en el caso de la disposición transitoria primera, y esa misma competencia y la de desarrollo y ejecución del régimen minero y energético en el supuesto del art. 3 del Real Decreto-ley 6/2000. La única excepción a ese planteamiento es la previsión relativa a la prohibición de contratos de suministro en exclusiva, que encontraría amparo en la competencia estatal sobre defensa de la competencia y bases de coordinación general de la actividad económica, en tanto que medida de liberalización económica conducente a eliminar los acuerdos o prácticas entre empresas susceptibles de falsear la libre competencia. El apartado 2 del art. 3, en cuanto vincula la obtención implícita de la licencia autonómica para las instalación de estaciones de servicio al otorgamiento de las licencias municipales requeridas para la construcción y establecimiento, desconoce y vulnera las competencias de desarrollo y ejecución del régimen minero y energético. Por su parte, los tres apartados de la disposición transitoria primera serían contrarios a la competencia autonómica en materia de urbanismo, pues todas ellas son reglas urbanísticas de carácter detallado y concreto que no pueden ampararse en las competencias estatales, ya que la incomputabilidad a efectos de volumen edificable y la obligación de costear los sistemas generales se enmarcan en la gestión urbanística y el establecimiento de un plazo específico en materia de silencio no puede ser considerado “procedimiento administrativo común”, en tanto se engloba en uno especial en materia de urbanismo.
La demanda examina a continuación la concurrencia del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad en relación al art. 3 y la disposición transitoria primera estimando que no se ha cumplido el requisito de acreditar lo exigido por el art. 86.1 CE, tanto desde la perspectiva de los artículos en sí mismos considerados, como desde el prisma de su inserción en la globalidad de la norma en la que se integran e, incluso, del total de medidas liberalizadoras contenidas en otros reales decretos-leyes aprobados en la misma fecha.
En cuanto al art. 43, relativo a los horarios comerciales, la demanda alude, en primer lugar, a la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, que, en sus arts. 2 y 3, regula la plena libertad de horarios de un modo similar al precepto ahora impugnado, si bien introduciendo determinadas modificaciones. Por otro lado recuerda que las SSTC 225/1993, 228/1993, 264/1993 y 284/1993, en las que declaró la inconstitucionalidad de diversas leyes autonómicas que regularon los horarios comerciales en forma no coincidente con la libertad que entonces establecía la norma estatal cuentan con Votos particulares en lo que se discrepa de tal decisión. Seguidamente, tras glosar el contenido del precepto impugnado, se alega su inconstitucionalidad formal por no concurrir el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el art. 86.1 CE así como por considerar que con esta regulación se está modificando lo dispuesto en el art. 3 de la Ley Orgánica 2/1996, lo que no podría realizarse por decreto-ley.
Igualmente se argumenta en torno a la inconstitucionalidad material del art. 43 y del inciso octavo de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, por cuanto se estima contrario a la competencia exclusiva autonómica en materia de comercio interior, sin que pueda entenderse amparado en las competencias estatales del art. 149.1.13 CE, pues no cabría aquí una aplicación automática de la doctrina constitucional en materia de horarios comerciales a la que ya se ha hecho referencia. A ello añade que el art. 3 de la Ley Orgánica 2/1996 estableció que la libertad de horarios comerciales debía hacerse conjuntamente por el Gobierno del Estado con cada Comunidad Autónoma, de suerte que, afirma la demanda, se transfirió una competencia estatal a la Comunidad Autónoma, sin que pueda ahora el Estado modificar los términos de aquella transferencia. Tampoco la regulación estatal constituye una exigencia derivada de la unidad de mercado, que, además, resulta injustificada en el caso de las Illes Balears, atendiendo al hecho insular y, por otra parte, agota la materia a regular. Asimismo estima que este precepto da lugar a dos sistemas contrapuestos, el de libertad absoluta de horarios en caso de inactividad autonómica y el de intervención pública en la determinación de horarios y días de trabajo en caso de producirse una intervención autonómica al respecto, de los que no puede afirmarse, simultáneamente su carácter básico.
2. Por providencia de la Sección Primera del Tribunal Constitucional de 17 de octubre de 2000 se acordó admitir a trámite el recurso, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, a través de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. El día 3 de noviembre de 2000 se registró en el Tribunal Constitucional un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados en el que comunicaba que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.
4. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el 6 de noviembre de 2000, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
5. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de alegaciones el día 24 de noviembre de 2000, instando la desestimación del recurso planteado conforme a los siguientes argumentos:
a) El Abogado del Estado formula una alegación previa sobre el contenido, objeto y finalidad de la medidas adoptadas por el Real Decreto-ley 6/2000, indicando que forman parte de un conjunto de medidas que venían a dar respuesta a una situación que requería de una reacción urgente, en cuanto que existían síntomas que indicaban que la economía española estaba llegando su máximo umbral de crecimiento. Por ello, para el sostenimiento de la fase expansiva de la economía española resultaba imprescindible adoptar medidas de forma inmediata como las contenidas en los reales decretos-leyes de junio de 2000. Señala que forman un conjunto exhaustivo y coherente de medidas que inciden de forma directa en la totalidad de los sectores productivos que presentan limitaciones a la competencia, tratándose, por tanto, de un conjunto sistemático y exhaustivo de medidas que inciden de forma complementaria en la capacidad de reacción de la oferta agregada de nuestro país.
b) El representante del Gobierno considera, en segundo lugar, que se cumple el supuesto de hecho habilitante para que las normas impugnadas puedan contenerse en un decreto-ley, pues indica que su exposición de motivos pone de manifiesto que se trata de un gran número de medidas sobre distintos sectores que, adoptadas simultáneamente, van a producir un efecto inmediato que impedirá que la situación económica, unida al cambio de legislatura, perturbe los objetivos económicos obtenidos en la anterior evitando así la producción de efectos perjudiciales para la situación económica. Esta justificación de la urgente necesidad es plenamente legítima y constitucional ya que persigue evitar que una circunstancia temporal e inevitable pueda influir negativamente en el desenvolvimiento de la situación económica. Seguidamente indica que la concurrencia del presupuesto habilitante hay que analizarlo en relación con la totalidad de las medidas adoptadas pues está claro que los objetivos a conseguir dependen de todas las medidas incluidas, además de en el ahora enjuiciado, en los Reales Decretos-leyes 3/2000, 4/2000, 5/2000 y 7/2000 todos ellos dictados para aplicar medidas liberalizadoras de actividades empresariales y comerciales que, en cuanto adecuadas para alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país como consecuencia de coyunturas económicas determinadas, son susceptibles de ser adoptadas por decreto-ley. Finalmente indica que, conforme a la doctrina constitucional, en el enjuiciamiento de esta cuestión ha de tenerse presente, tanto el peso que ha de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado como el hecho de que se trata de una actuación urgente de un nuevo Gobierno con una situación parlamentaria distinta a la de la legislatura anterior.
c) En cuanto a la medida referida a las instalaciones de suministro de productos petrolíferos en los grandes establecimientos comerciales, indica que el legislador estatal ha adoptado una decisión que tiene una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general y que responde efectiva y estrictamente a la planificación general de la economía, extremos ambos que, a su juicio, se reconocen en la demanda. Por otro lado, el Abogado del Estado señala que la incidencia en la ordenación urbana que la medida supone no deja de ser modesta en su alcance, limitada a una medida singular, dentro de un espacio también singular. Descarta igualmente el Abogado del Estado que se vulneren las competencias autonómicas en materia de industria, pues lo único que ha sucedido es que ha suprimido la exigencia de autorización de los establecimientos en los que se desarrolle la actividad de distribución en el ejercicio de la competencia normativa que corresponde al Estado y con la finalidad de evitar la superposición de actos autorizatorios.
d) Descarta a continuación la vulneración de la reserva de ley orgánica en relación con la Ley Orgánica 2/1996. Así, con cita de la STC 127/1994, concluye que la doctrina constitucional permite considerar que los arts. 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996 no tienen esa naturaleza, pues en ellos el Estado se limita a ejercitar su competencia en materia de horarios comerciales. De este modo la naturaleza orgánica de los distintos preceptos de la Ley Orgánica 2/1996 solamente podría predicarse con seguridad de su art. 1, que expresamente remite al art. 150.2 CE, mientras que los arts. 2 y 3 serían susceptibles de modificación por ley ordinaria. Por otra parte señala que el precepto establece un sistema de decisión conjunta para el establecimiento de la plena libertad horaria que ha de ser considerado como una forma de ejercicio por el Estado de su competencia sobre horarios comerciales. Forma de ejercicio de una competencia estatal que el Estado puede legítimamente alterar, tanto desde el punto de vista de su contenido como de su implantación temporal. La conclusión de todo ello es que el art. 43 del Real Decreto-ley 6/2000 tiene plena virtualidad jurídico-constitucional, al tener por objeto una materia que no está sometida a reserva de ley orgánica por la Constitución.
e) En lo que respecta a la alegación competencial sobre la constitucionalidad de la regulación de los horarios comerciales ex arts. 149.1.1 y 149.1.13 CE indica que la invocación del primero de ellos juega un papel complementario al previsto en el art. 149.1.13 que atribuye la competencia básica estatal sobre la planificación general de la actividad económica. Por lo que se refiere a este último señala que la argumentación en la que se basa el recurso trasluce una diferencia de criterio entre el recurrente y el Tribunal Constitucional por considerar el primero que el respeto al título autonómico sobre comercio interior ha de restringir la competencia estatal sobre horarios comerciales hasta hacerla desparecer. Por ese motivo alega que la argumentación del recurso queda desvirtuada con la aplicación de la doctrina contenida en la STC 225/1993, de 8 de julio, al presente caso. Como consecuencia de dicha aplicación se concluye que las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 6/2000 son liberalizadoras, por cuanto aumentan el número de horas de apertura, el número de domingos y festivos y el número de comercios sujetos a la libertad horaria, y no vacían de contenido las competencias autonómicas sino que persiguen su ejercicio mediante su desarrollo y ejecución. Incluso en el caso de que las vaciasen, señala que este Tribunal ha reconocido la constitucionalidad de tal medida entre otras en la STC 284/1993. Por ello señala que la regulación de horarios comerciales contenida en el art. 43 del Real Decreto-ley 6/2000 cumple todos los requisitos propios de la normativa básica, pues establece una sola regulación de los horarios comerciales con una previsión alternativa para el caso de que la primera no se aplicable por la falta de desarrollo autonómico de lo básico. Por último, en relación a determinadas consideraciones del escrito de demanda, señala el Abogado del Estado que la competencia estatal en materia de horarios comerciales alcanza a su regulación, incluso cuando ésta no permita un ulterior desarrollo autonómico, sin que el régimen de decisión conjunta para alcanzar la libertad de horarios constituya el reconocimiento de una facultad competencial autonómica, sino una forma de regular esta materia. Por otra parte, estima que la denuncia de inconstitucionalidad por no ser el régimen de decisión conjunta del Estado y Comunidades Autónomas compatible con el art. 149.1.13 CE, al permitir que no se dé al mismo tiempo la consecución del objetivo de la libertad absoluta de horarios, es infundada y prematura, ya que es necesario esperar a que venza el plazo que el precepto fija para verificar cuál es la situación definitiva y comprobar si es o no compatible con el ámbito que el art. 149.1.13 CE reserva al Estado. Finalmente descarta que el hecho insular al que alude la demanda tenga trascendencia alguna en materia de horarios comerciales y defiende que le Estado puede establecer la libertad horaria respecto de determinados establecimientos comerciales.
6. Por providencia de 11 de diciembre de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 de dicho mes y año.
1. En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears contra los arts. 3, 43, disposición transitoria primera e incisos primero y octavo de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios.
Como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes el Consejo de Gobierno de las Illes Balears alega que los preceptos impugnados vulneran el régimen constitucional de los decretos-leyes, ya que no existe en este caso situación de extraordinaria y urgente necesidad a la que los mismos den respuesta, con lo que se infringe el art. 86.1 CE. Asimismo reprocha al art. 3 y a la disposición transitoria primera la invasión de las competencias autonómicas en materia de régimen minero y energético y urbanismo, pues una regulación como la contenida en dichos preceptos no puede entenderse amparada por los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE, como se pretende en el inciso primero de la disposición final segunda. Por último, entiende que la regulación de los horarios comerciales vulnera la competencia exclusiva autonómica en materia de comercio interior ya que no puede encontrar apoyo en el art. 149.1.1 y 13 CE, según refiere el inciso octavo de la disposición final segunda.
El Abogado del Estado, por su parte, niega, en primer lugar, que la norma no responda a una situación de urgente necesidad señalando que no puede ser objeto de consideración separada sino que la urgencia y necesidad ha de encontrarse, desde un punto de vista global, en la necesidad de promover un conjunto de medidas de liberalización económica que, para garantizar la continuidad de los resultados económicos, se contienen en diversos reales decretos-leyes aprobados en la misma fecha que el que incluye las disposiciones que ahora se cuestionan. En cuanto a la medida referida a las instalaciones de suministro de productos petrolíferos en los grandes establecimientos comerciales considera que la misma persigue una finalidad de competencia estatal, como es un incremento en el volumen de oferta y el número de oferentes, sin que tenga una intención ordenadora de los establecimientos comerciales ni de regulación del sector de distribución de productos petrolíferos. Respecto a los horarios comerciales indica que su regulación, vinculada al vencimiento de la regulación transitoria sobre esta materia contenida en la Ley Orgánica 2/1996, ha de entenderse dictada al amparo de lo que dispone el art. 149.1.13 CE.
2. Antes de proceder al examen de cada una de las impugnaciones aducidas es preciso que nos pronunciemos respecto a la incidencia que sobre el objeto de este proceso constitucional tengan las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, y 170/2012, de 4 de octubre.
En la primera de ellas este Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del art. 43 del Real Decreto-ley 6/2000 por vulneración del art. 86.1 CE, estimando igualmente que la impugnación del párrafo octavo de la disposición final segunda había decaído al anularse el citado art. 43. De acuerdo con ello y conforme a nuestra doctrina (al respecto, STC 259/2007, de 19 de diciembre, FJ 2, y las allí citadas) ha de estimarse que ha desaparecido sobrevenidamente el objeto de este proceso constitucional en relación con la impugnación de los dos preceptos citados.
Por otra parte, en cuanto a la impugnación del art. 3, disposición transitoria primera e inciso primero de la disposición final segunda, es de señalar que las cuestiones planteadas en el presente recurso, con las únicas excepciones de la cobertura competencial de los apartados b) y c) de la disposición transitoria primera, han sido ya resueltas en la STC 170/2012, de 4 de octubre, en los términos que pasamos a exponer.
Por lo que hace a la denunciada vulneración del art. 86.1 CE que se imputa al art. 3 y a la disposición transitoria primera, basta con la simple remisión al fundamento jurídico 6 de la citada STC 170/2012, de 4 de octubre, para descartarla. Allí consideramos, en relación a la concurrencia del presupuesto habilitante de ambas normas, que “la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación, introduciendo reformas en el mismo a fin de mejorar el funcionamiento de los distintos subsectores que lo integran, sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno, al que corresponde apreciar cual es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar sus decisiones en este caso dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización de las actividades en el sector petrolero, circunstancia que puede hacer necesaria la aprobación de disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata como las contenidas en un decreto-ley excluyendo que se trate de un uso abusivo o arbitrario de dicha facultad”. Asimismo, por lo que hace a la conexión de sentido entre las medidas concretamente impugnadas y la situación de urgencia a la que se pretende atender con su aprobación, concluimos que “las medidas impugnadas, que pretenden incrementar el grado de competencia en el sector mediante la ampliación del número y cualidad de oferentes que actúan en el mercado de la distribución de hidrocarburos líquidos, no son patentemente inadecuadas para alcanzar dichas finalidades, tratándose de una medida que, prescindiendo de su mayor o menor incidencia cuantitativa, en tanto que persigue el incremento de puntos de venta de combustibles al por menor no puede negarse que guarda conexión de sentido con los propósitos liberalizadores en el sector energético que justificaron su adopción”.
Igualmente, en cuanto a la vulneración competencial denunciada, también con remisión a lo ya decidido en la STC 170/2012, de 4 de octubre, hemos de descartar las que se imputan al art. 3.1 y al inciso inicial de la disposición transitoria primera, pues, en cuanto al primero, ya establecimos que “en tanto que, mecanismo diseñado por el legislador estatal para el cumplimiento de las finalidades que tiene encomendadas ex arts. 149.1.13 y 25 CE en relación específicamente con la necesaria diversificación de la oferta de este tipo de combustibles, constituye un complemento necesario para la consecución del objetivo básico perseguido de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en concreto en el subsistema de la distribución al por menor” (FJ 10). En el mismo fundamento jurídico 10 alcanzamos idéntica conclusión respecto del párrafo inicial de la disposición transitoria primera pues “del propio tenor del precepto resulta que no se imponen equipamientos a los establecimientos comerciales de manera que la norma estatal formalmente básica no desciende, en virtud de su falta de contenido prescriptivo, a un grado de detalle que no permita el desarrollo autonómico, porque la Comunidad Autónoma podría obligar a la instalación. Ello muestra que nada impide a la Comunidad Autónoma recurrente adoptar determinaciones propias respecto a la cuestión de la consideración de las instalaciones de suministro de combustibles como uno de los equipamientos que pueden, eventualmente, incluirse como propios de un establecimiento comercial ya existente, lo que conduce derechamente a la desestimación de su impugnación”.
También hemos de desestimar la impugnación del art. 3.2, según el cual las licencias municipales llevarán implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos, pues ya entendimos que el ámbito de actuación que, conforme a las propias normas estatales, corresponde a las Comunidades Autónomas no se ve puesto en cuestión por este precepto el cual, “rectamente interpretado, no excluye que hayan de concurrir otras autorizaciones preceptivas que resulten procedentes para este tipo de instalaciones, de acuerdo con la normativa vigente sobre seguridad industrial y el resto que sea de aplicación, tal como, por otra parte, recuerda el último párrafo del artículo 3.1, lo que determina que no se produzca la denunciada vulneración de las competencias autonómicas” (FJ 11).
Finalmente, en el fundamento jurídico 12 nos pronunciamos sobre la letra a) de la disposición transitoria primera, que establece que el espacio que ocupen las instalaciones y equipamientos que resulten imprescindibles para el suministro no computará a efectos de volumen edificable ni de ocupación. Concluimos entonces, y debemos reiterar ahora, que “el precepto introduce previsiones afectantes a técnicas urbanísticas concretas, propios de la competencia sectorial sobre el urbanismo, y teniendo presente que en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico, su establecimiento —en su caso— corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias urbanísticas, sin que el Estado encuentre en los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 25 CE amparo para su regulación”.
3. Resta por examinar la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias que se imputa a las letras b) y c) de la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, dado que la impugnación del inciso octavo de la disposición final segunda no es autónoma, en tanto la misma se limita a hacer referencia a los títulos competenciales, arts. 149.1.13 y 25 CE, que darían cobertura a los dos preceptos citados, cuestionando la consideración de básicos que a los mismos se atribuye.
El tenor literal de los preceptos, tal como fueron aprobados en su momento por el Gobierno, es el que sigue:
“Disposición transitoria primera. Instalaciones de suministro de productos petrolíferos en grandes establecimientos comerciales que dispongan de licencia municipal de apertura.
Los grandes establecimientos comerciales que a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley estuvieren en funcionamiento disponiendo al efecto de la oportuna licencia municipal de apertura, podrán incorporar entre sus equipamientos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del presente Real Decreto-ley, una instalación para el suministro de productos petrolíferos, para lo cual se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a) El espacio que ocupen las instalaciones y equipamientos que resulten imprescindibles para el suministro no computará a efectos de volumen edificable ni de ocupación.
b) Las licencias municipales necesarias para la construcción de instalaciones y su puesta en funcionamiento se entenderán concedidas por silencio administrativo positivo si no se notifica la resolución expresa dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de la presentación de su solicitud.
c) En todo caso, el establecimiento comercial deberá costear y ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación de suministro de productos petrolíferos con los sistemas generales exteriores de acuerdo con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento.”
Con carácter previo a su enjuiciamiento hemos de referirnos a dos cuestiones de orden procesal.
La primera es la relativa a que, durante la pendencia del presente proceso, la disposición transitoria primera se ha visto afectada en su redacción por el art. 44 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ya señalamos en la STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 3, el alcance de dicha reforma, que formalmente ha implicado la sustitución total del precepto, en cuanto que el mismo ha quedado reemplazado por el redactado conforme al art. 44 de la Ley 25/2009, que ha consistido en sustituir las referencias a los grandes establecimientos comerciales por la mención a establecimientos comerciales en línea con los cambios introducidos en el art. 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, por el artículo Único.2 de la Ley 1/2010, de 1 de marzo. Es obvio que esa modificación ha mantenido la controversia, centrada en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de urbanismo, por lo que debemos pronunciarnos sobre ella.
En segundo lugar, la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears ha entrado en vigor con posterioridad a la admisión a trámite de este recurso de inconstitucionalidad, por lo que, de conformidad con nuestra doctrina [STC 163/2012, de 20 de septiembre, FJ 2 b), por todas], las cuestiones que se controvierten se decidirán considerando las prescripciones del nuevo Estatuto de Autonomía de las Illes Balears que puedan ser de aplicación, si bien, en este caso, es de advertir la identidad existente entre el art. 30.3 del vigente Estatuto de Autonomía (que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de “ordenación del territorio, incluyendo el litoral, urbanismo y vivienda”) con el art. 10.3 del Estatuto de Autonomía de 1983, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero.
4. Señalado lo anterior estamos ya en condiciones de pronunciarnos acerca de las vulneraciones competenciales denunciadas, para lo cual comenzaremos examinando la previsión de la letra b) de la disposición transitoria primera, relativa al establecimiento de un régimen de silencio positivo para el otorgamiento de las licencias municipales necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento de instalaciones para el suministro de productos petrolíferos.
En este caso conviene advertir que la norma no se refiere exclusivamente a un aspecto urbanístico, sino que la cuestión del régimen aplicable a las licencias municipales abarca tanto la relativa a la construcción de la instalación como aquellas otras de ámbito municipal necesarias para su puesta en funcionamiento. Ello determina que podemos considerar esta previsión como una especialidad procedimental ratione materiae, vinculada al concreto régimen sustantivo de la materia de que se trate, admitida por nuestra doctrina [STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c) y resoluciones allí citadas], máxime teniendo en cuenta que ya hemos declarado que la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material (así, STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 3, y doctrina allí citada). Por consiguiente, en tanto que previsión relativa al sector específico de la actividad administrativa a que viene ordenada, podemos considerar que la misma encuentra cobertura competencial en los arts. 149.1.13 y 25 CE, tal como afirma el inciso primero de la disposición final segunda.
No sucede lo mismo, sin embargo, con la letra c) de la disposición transitoria primera por cuanto, de modo similar a lo que ya apreciamos en el fundamento jurídico 12 de la STC 170/2012, de 4 de octubre, estamos aquí ante una previsión netamente urbanística, puesta de manifiesto tanto por su contenido, la determinación del obligado a costear las infraestructuras de conexión de la instalación con los sistemas generales exteriores, como por su remisión a los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento. Todo ello conduce derechamente a la estimación de la impugnación, pues tampoco los títulos competenciales estatales aducidos, los del art. 149.1.13 y 25 CE (disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000), proporcionan amparo competencial a una previsión como la descrita.
1º La extinción del recurso por desaparición sobrevenida del objeto respecto del art. 43 y del párrafo octavo de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios.
2º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que los apartados a) y c) de la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5019-2000.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con pleno respeto al sentir de la mayoría del Tribunal, expreso mi disentimiento parcial con el fallo y la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada que, sin perjuicio del mantenimiento de la declaración de extinción del recurso por desaparición sobrevenida del objeto respecto del art. 43 y del párrafo octavo de la disposición final segunda de la disposición impugnada, debió de declarar la nulidad de los restantes preceptos objetados por la manifiesta vulneración del art. 86.1 CE por parte de la norma de urgencia sometida al control de conformidad constitucional ante este Tribunal.
En cuanto a las razones de mi discrepancia, me remito a los argumentos que expuse en los puntos 2 y 3 del Voto particular que formulé a la Sentencia 170/2012, de 4 de octubre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5013-2000, que desestimó la tacha de inconstitucionalidad del art. 3, de la disposición transitoria primera y del párrafo primero de la disposición final segunda vertida sobre los mismos pasajes de la misma norma objeto del presente recurso de inconstitucionalidad; esto es, en relación con el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios.
Madrid, a trece de diciembre de dos mil doce
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 5019-2000
Interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios.
Límites a los decretos leyes; competencias sobre condiciones básicas de igualdad, ordenación general de la economía, bases del régimen energético y urbanismo: preceptos estatales relativos al régimen urbanístico de los espacios ubicados en grandes establecimientos comerciales que se destinen al suministro de combustible a vehículos que son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias (STC 170/2012). Voto particular.
Se cuestiona si los preceptos del Real Decreto-ley 6/2000 que prevén que los centros comerciales puedan incorporar entre sus equipamientos instalaciones de suministro de productos petrolíferos, cumplen con el requisito constitucional de concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Se examina además la conformidad de dicha regulación con el orden constitucional de distribución de competencias.
Se estima parcialmente el recurso. En primer lugar el Tribunal declara la extinción del recurso por desaparición sobrevenida del objeto con respecto al art. 43 y del párrafo octavo de la disposición final segunda de este Real Decreto-ley al haber sido declarados inconstitucionales y nulos anteriormente. En segundo lugar, sobre la vulneración de la necesaria concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad como presupuesto habilitante del Decreto-ley, el Tribunal se remite a lo establecido en la STC 170/2012, de 4 de octubre, en la que se reconoció la idoneidad de este instrumento normativo para regular el sector energético dada su relevancia para el desarrollo de la actividad económica. Por último, en relación con la controversia de naturaleza competencial, se declara la inconstitucionalidad del precepto que excluye del cómputo de edificabilidad y ocupación del espacio que ocupen las instalaciones de suministro de combustible ya que al introducir previsiones propias de técnicas urbanísticas concretas, vulnera la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo. Del mismo modo, es inconstitucional el precepto que establece la asunción del coste y de la ejecución de la conexión de estas instalaciones con los sistemas generales exteriores en conformidad con los requisitos y condiciones recogidos en el planeamiento por ser una disposición íntegramente de materia urbanística.
Los preceptos enjuiciados que establecen previsiones netamente urbanísticas –volumen edificable y de ocupación en instalaciones para el suministro de productos petrolíferos en establecimientos comerciales, y obligación de costear y ejecutar la conexión con los sistemas generales exteriores– vulneran las competencias autonómicas en materia de urbanismo, sin que el Estado encuentre en los títulos competenciales de los apartados 13 y 25 del art. 149.1 CE amparo para su regulación (SSTC 61/1997, 170/2012) [FFJJ 2, 4].
La disposición impugnada que establece un régimen de silencio positivo para el otorgamiento de las licencias municipales necesarias para la construcción y funcionamiento de instalaciones para el suministro de productos petrolíferos encuentra cobertura competencial en los apartados 13 y 25 del art. 149.1 CE, máxime teniendo en cuenta que la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las competencias reservadas al Estado ex art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia autonómica (STC 148/2012) [FJ 4].
El artículo impugnado, según el cual las licencias municipales otorgadas a grandes establecimientos comerciales llevarán implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos, no vulnera las competencias autonómicas, ya que no excluye que hayan de concurrir otras autorizaciones preceptivas que resulten procedentes para este tipo de instalaciones de acuerdo con la normativa vigente sobre seguridad industrial y aquella otra que sea de aplicación (STC 170/2012) [FJ 2].
El artículo impugnado, en tanto que establece un mecanismo para el cumplimiento de las finalidades que el legislador estatal tiene encomendadas ex apartados 13 y 25 del art. 149.1 CE en relación con la necesaria diversificación de la oferta de combustibles petrolíferos a vehículos, constituye un complemento necesario para la consecución del objetivo básico perseguido de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en el subsistema de la distribución al por menor (STC 170/2012) [FJ 2].
No constituye un uso abusivo o arbitrario de la facultad para aprobar un decreto-ley, la adopción de decisiones dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización de las actividades en el sector petrolero, pues corresponde al Gobierno apreciar cual es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar dichas decisiones, dada su importancia para el desarrollo de la actividad económica (STC 170/2012) [FJ 2].
Las medidas impugnadas, que pretenden acrecentar el grado de competencia en el sector e incrementar los puntos de venta de combustibles al por menor, mediante la ampliación del número y cualidad de oferentes que actúan en el mercado de la distribución de hidrocarburos líquidos, no son patentemente inadecuadas para alcanzar dicha finalidad, al no poder negarse que guardan una conexión de sentido con los propósitos liberalizadores en el sector energético que justificaron su adopción (STC 170/2012) [FJ 2].
Procede declarar la pérdida sobrevenida de objeto respecto a la impugnación planteada sobre el artículo referente a los horarios comerciales y, consecuentemente, sobre el párrafo de la disposición final segunda referente al carácter básico de dicho artículo, al haber sido declarado inconstitucional y nulo en la STC 31/2011 [FJ 2].
Aplica la doctrina sobre el ius superveniens en procesos constitucionales de carácter competencial (SSTC 163/2012, 170/2012) [FJ 3].
Artículo 43 párrafo 8
Disposición transitoria primera apartado a) (delimita)
Disposición transitoria primera apartado c) (delimita)
Disposición transitoria primera, apartado a)
Disposición transitoria primera, apartado c)
Disposición final segunda párrafo 1
Disposición final segunda párrafo 8
Disposición final segunda, inciso 1
Disposición final segunda, inciso 8
Artículo 86.1, ff. 1, 2, VP
Artículo 149.1.13, ff. 1 a 4
Artículo 149.1.25, ff. 1 a 4
Artículo 6 (redactado por la Ley 1/2010, de 1 de marzo), f. 3
Artículo 43, ff. 1, 2, VP
Disposición transitoria primera, ff. 1 a 3
Disposición transitoria primera apartado b), ff. 3, 4
Disposición transitoria primera apartado c), f. 3
Disposición transitoria primera b), ff. 3, 4
Disposición transitoria primera c), f. 3
Disposición transitoria primera inciso 1, f. 2
Disposición transitoria primera, inciso 1, f. 2
Disposición final segunda inciso 1, ff. 1, 2, 4, VP
Disposición final segunda inciso 8, ff. 1 a 3, VP
Disposición final segunda párrafo 1, ff. 1, 2, 4, VP
Disposición final segunda párrafo 8, ff. 1 a 3, VP
Artículo 30.3, f. 3
Ley 1/2010, de 1 de marzo. Reforma de la Ley 7/1996 de ordenación del comercio minorista
Artículo único, f. 3
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 2, 4
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 2, 4
Competencias en materia de régimen energéticoCompetencias en materia de régimen energético, f. 2
Competencias en materia de urbanismoCompetencias en materia de urbanismo, ff. 2, 3, 4
Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, f. 2
Medidas de liberalización económicaMedidas de liberalización económica, f. 2
Ordenación general de la economíaOrdenación general de la economía, ff. 2, 4
Conexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadasConexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadas, f. 2
Deberes urbanísticosDeberes urbanísticos, f. 4
Establecimientos comercialesEstablecimientos comerciales, ff. 2 a 4
Estaciones de servicioEstaciones de servicio, ff. 1 a 4
HidrocarburosHidrocarburos, f. 2
Licencias administrativasLicencias administrativas, ff. 2 a 4
Licencias municipales para la edificación y uso del sueloLicencias municipales para la edificación y uso del suelo, f. 2
Política energéticaPolítica energética, f. 2
Silencio administrativo positivoSilencio administrativo positivo, f. 4
UrbanismoUrbanismo, ff. 2 a 4
Volumen edificableVolumen edificable, f. 2
Illes BalearsIlles Balears, ff. 2, 3, 4