Source: https://sencanada.ca/en/Content/Sen/committee/391/refo/05eva-f
Timestamp: 2020-01-20 22:26:51+00:00
Document Index: 140016421

Matched Legal Cases: ["l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", 'arrêt ', "l'article 44", "l'article 44", 'arrêt ', "l'article 44", "l'article 44", "l'article 41", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 24", "l'article 42", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 44", 'arrêt ', "l'article 44", "l'article 44", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 44", "l'article 41", "l'article 42", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 28", "l'article 28", "l'article 101", "l'article 23", "l'article 23", "l'article 23", "l'article 44"]

Fascicule 5 - Témoignages - Séance du matin
OTTAWA, le jeudi 21 septembre 2006
Le Comité sénatorial spécial sur la réforme du Sénat se réunit aujourd'hui à 9 h 1 pour étudier la teneur du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (durée du mandat des sénateurs), et la motion pour modifier la Constitution du Canada (la représentation des provinces de l'Ouest au Sénat).
Le président : Honorables sénateurs, je déclare la séance ouverte. Il s'agit d'une réunion du Comité sénatorial spécial sur la réforme du Sénat. Je souhaite la bienvenue à nos invités et à nos téléspectateurs. Pour le bénéfice de nos auditeurs, j'expliquerai brièvement le but de nos travaux.
Au mois de juin dernier, le Sénat a demandé à notre comité d'étudier la teneur du projet de loi S-4, la proposition du gouvernement de fixer le mandat des futurs sénateurs à huit ans et la motion du sénateur Lowell Murray, appuyée par le sénateur Jack Austin, visant à augmenter la représentation des provinces de l'Ouest au Sénat.
Notre premier invité ce matin est le professeur Patrick Monahan, doyen de la faculté de droit de Osgoode Hall.
Par la suite, nous accueillerons notre ancien collègue, l'honorable Gérald-A. Beaudoin, professeur émérite à la faculté de droit de l'Université d'Ottawa et M. Gérald Tremblay, associé au cabinet d'avocats McCarthy Tétrault.
J'invite maintenant le vice-président, le sénateur Angus, à dire quelques mots.
Le sénateur Angus : J'aimerais simplement ajouter un mot personnel en ma qualité de vice-président du comité.
À mon humble avis, le Sénat du Canada sert très bien les Canadiens depuis sa création en 1867. Plus de 850 Canadiens réputés ont siégé à la Chambre haute, et en général, ils ont rendu un service important aux Canadiens, et ce de nombreuses façons. Comme dans la plupart des domaines de notre vie socio-économique, nos institutions doivent évoluer au fur et à mesure que les temps changent, et c'est ce qui se passe généralement.
Le projet de loi S-4 que vient de mentionner le président et que nous examinons n'est que la première étape d'un processus de réforme attendu depuis longtemps que le gouvernement actuel s'est engagé à mettre en œuvre afin d'insuffler une dynamique nouvelle au Sénat du Canada. Ces audiences visent à donner aux Canadiens l'occasion de suivre un débat éclairé sur les points précis abordés dans ce projet de loi et sur toute une gamme d'autres questions liées à la réforme et au renouveau du Sénat.
Nous espérons sincèrement que ces séances ne sont qu'une première étape dans un processus qui résultera en un Sénat réformé, qui pourra jouer son rôle de chambre de réflexion en ce qui concerne la législation et la production d'excellentes politiques publiques pour les Canadiennes et Canadiens de toutes les régions du pays.
Le président : Professeur Monahan, vous avez la parole.
Patrick J. Monahan, doyen, Faculté de droit, Osgoode Hall, à titre personnel : Merci, monsieur le président, et merci, monsieur le vice-président. C'est un grand plaisir pour moi de comparaître de nouveau devant ce comité, et je me réjouis à l'avance de prendre part à une autre discussion vive et stimulante.
Je dois tout d'abord vous dire que plus tôt cette année, on m'a demandé si, à mon avis, le Parlement pouvait modifier la durée du mandat des sénateurs pour qu'il soit limité à huit ans ou toute autre période, plutôt que le mandat actuel avec un départ à la retraite obligatoire à l'âge de 75 ans, et ce conformément aux pouvoirs conférés au Parlement en vertu de l'article 44. Le gouvernement m'a consulté à ce sujet, et j'ai expliqué qu'à mon avis le Parlement avait le pouvoir d'apporter cette modification en vertu de l'article 44. Toutefois, le gouvernement n'a pas retenu mes services, et je comparais ce matin à titre personnel. Je ne représente ici personne d'autre que moi-même, et de ce fait je suis libre d'exprimer ma pleine opinion au comité.
Le sénateur Angus : Bien entendu, vous n'allez pas changer d'avis aujourd'hui.
Le président : Nous verrons.
M. Monahan : En effet, sénateur Angus, il n'y aura pas grand suspense concernant mon point de vue. Même si je vais parler des développements subséquents qui pourraient avoir une incidence sur mon opinion, je continue d'affirmer que le texte législatif proposé est constitutionnel.
Je m'excuse de ne pas avoir préparé de mémoire écrit, mais étant donné les difficultés de mon travail actuel, je n'en ai pas eu l'occasion. Malgré tout, j'espère que cette discussion sera utile aux membres du comité.
Je propose de commencer par examiner la partie V du mode de révision de la Loi constitutionnelle de 1982 afin de déterminer si le Parlement ou d'autres institutions ont le pouvoir d'adopter une mesure telle que celle énoncée dans le projet de loi S-4, à savoir limiter la durée du mandat des sénateurs à huit ans, ce qui remplacerait le système actuel, la retraite à 75 ans. Vous avez déjà discuté des dispositions pertinentes. J'ai lu les transcriptions des témoignages précédents, et comme l'a souligné mon collègue le professeur Hogg, l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 stipule que, sauf cas prévus aux articles 41 et 42, le Parlement a le droit de modifier la Constitution en ce qui concerne le Sénat du Canada par le biais de l'adoption de lois. Les articles 41 et 42 énoncent un certain nombre de points, y compris le mode d'élection des sénateurs et les pouvoirs du Sénat, mais la durée du mandat des sénateurs n'est pas mentionnée. De ce fait, vu les dispositions, il semblerait que le projet de loi S-4 soit constitutionnel conformément à l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.
Le sénateur Murray hier, et d'autres avant lui, ont fait remarquer que dans son arrêt de 1980, la Cour suprême du Canada, dans sa référence au Sénat, a déclaré que les caractéristiques fondamentales ou essentielles du Sénat ne pouvaient être modifiées par le Parlement seul, se prévalant à l'époque du paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou plutôt, comme on la connaissait à l'époque, de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867.
Certains se sont demandé si, en plus des points énoncés aux articles 41 et 42, qui émanent du pouvoir de l'article 44, on ne pourrait pas aussi soutenir qu'une modification fondamentale du Sénat ou une modification de sa nature essentielle ne pourrait également découler de l'article 44, en se fondant sur l'arrêt de la Cour suprême du Canada de 1980 concernant le Sénat. Si je ne me trompe, le sénateur Murray a mentionné un passage tiré de la seconde édition de mon manuel de droit constitutionnel, et il semblait penser que ce passage appuyait ce point de vue, à savoir que toute question fondamentale ou essentielle pour le Sénat émane de l'article 44. Sauf le respect que je dois à l'honorable sénateur, je ne pense pas que cette interprétation soit la bonne lorsqu'on parle du lien qui existe entre l'article 44 et les autres éléments de la partie V.
À mon avis, la promulgation de la partie V par le Parlement de Westminster en 1982 a supplanté la référence au Sénat ou a en fait représenté une tentative de codifier, de définir les questions considérées fondamentales ou essentielles et de les préciser aux articles 41 et 42. En fait, l'article 41 ne traite pas du tout du Sénat. Ces questions se retrouvent à l'article 42. Ainsi, on établit clairement quelle institution a le pouvoir de modifier le Sénat. Les questions fondamentales ou essentielles sont énoncées à l'article 42. Le Parlement du Canada, en vertu de l'article 44, a le droit d'apporter des modifications au Sénat en légiférant, y compris en ce qui concerne la durée du mandat des sénateurs.
Cela correspond d'ailleurs à la situation qui existait avant 1980, ou plutôt avant 1982. En 1965, le Parlement a modifié la durée du mandat des sénateurs en adoptant une loi établissant l'âge de la retraite à 75 ans. Les provinces n'ont pas consenti ou participé à l'adoption de cette modification concernant le mandat des sénateurs. Donc même en adoptant une position différente à propos de ces caractéristiques fondamentales ou essentielles, ce qui s'est fait avant 1982 vient appuyer l'argument selon lequel le Parlement a le droit d'agir dans ce domaine. Bien sûr, le Sénat lui-même doit donner son accord pour toutes ces modifications. Dans certains domaines, l'avis du Sénat peut être supplanté, et pour certaines modifications constitutionnelles le Sénat n'a qu'un veto suspensif. Mais pour toute modification en vertu de l'article 44, le Sénat doit donner son approbation. De toute évidence, les rédacteurs de la Constitution de 1982 estimaient que ce serait une mesure de protection appropriée et que les sénateurs s'assureraient du fait que le Sénat serait traité avec le respect qui lui est dû en cas de proposition de modification.
Y a-t-il d'autres arguments que l'on pourrait invoquer pour nier la validité du projet de loi S-4? Oui, et permettez-moi de traiter de celui qui me paraît être le plus important, même si je pense que cet argument serait rejeté par les tribunaux. En vertu de l'article 44, le Parlement peut modifier la durée du mandat des sénateurs en tant que mesure autonome. Cependant, en réalité, cette mesure ne l'est pas puisqu'elle fait partie d'une série de mesures visant à terme à élire les sénateurs. Le Parlement ou le gouvernement ne procéderait pas avec le projet de loi S-4 comme s'il était autonome à cause de certaines conséquences qui pourraient découler de l'adoption de ce projet de loi de façon isolée. Le projet de loi S-4 devrait donc être considéré comme s'inscrivant dans une série de mesures concernant la méthode de sélection des sénateurs.
Si j'avais à défendre ce point de vue, j'expliquerais que le projet de loi S-4 en tant que mesure distincte aurait d'importantes conséquences. Hier, Gordon Gibson, dans son témoignage, a mentionné certains des problèmes qui pourraient voir le jour. Par exemple comme l'a fait remarquer M. Gibson, si le projet de loi S-4 était adopté comme mesure distincte, il serait possible pour un premier ministre de nommer tous les membres du Sénat en l'espace de huit ans. Cela voudrait dire que le gouvernement suivant pourrait se retrouver avec un Sénat dont tous les membres auraient été nommés par le premier ministre précédent. Évidemment, aucun premier ministre ne souhaiterait se retrouver dans une telle situation, et de ce fait, cette mesure doit s'inscrire dans un cadre plus vaste. Il faut que le projet de loi S-4 soit accompagné d'autre chose pour arriver à un ensemble cohérent. Mais de quoi?
Le premier ministre a comparu devant le comité le 7 septembre et a fait savoir que le gouvernement avait l'intention de présenter à l'automne un texte législatif prévoyant des élections consultatives afin d'aider — je suppose que c'est l'interprétation qui en serait faite — le premier ministre à conseiller le gouverneur général en ce qui concerne les personnes à nommer au Sénat. En résumé, l'argument est le suivant : nous n'avons pas encore tout vu, et une partie reste cachée. Nous n'avons eu qu'un avant-goût. Voici une partie de la série de mesures, à savoir le projet de loi S-4, mais une autre partie reste cachée, et il s'agit du texte législatif dont le premier ministre a parlé.
Par conséquent, on pourrait soutenir que le projet de loi S-4 concerne en fait l'élection des sénateurs et dépasse les pouvoirs énoncés à l'article 44 et relève donc de l'article 42.
Personnellement, je ne pense pas que ce point de vue soit le bon. Mais c'est ce que nous faisons à la faculté de droit, on présente la thèse et l'antithèse. Je vais donc vous présenter maintenant l'antithèse.
Le sénateur Dawson : Nous faisons de même en politique, et parfois cela va même au-delà de la thèse et l'antithèse.
M. Monahan : J'ai lu les articles de journaux concernant le témoignage du premier ministre devant le comité, et j'ai pensé qu'il serait important d'examiner cela en détail. Il a déclaré au comité que, même si le gouvernement avait l'intention de proposer un projet de loi à l'automne, le bien-fondé du projet de loi S-4 était indéniable. Il a déclaré :
Le gouvernement a décidé de présenter ce projet de loi avant tout parce qu'il estime que le Parlement peut agir, sans entraîner d'autres paliers de gouvernement dans un débat constitutionnel ou dans un processus de modification de la Constitution complexe. Je suis convaincu que, même en l'absence de tout autre changement, cette durée du mandat...
— c'est-à-dire huit ans —
... renforcerait la légitimité du Sénat.
Le premier ministre a fait savoir que son gouvernement et lui-même estimaient que cette mesure était bonne à prendre même si rien d'autre ne venait à se faire. Un autre fait qui me semble pertinent et convaincant est le suivant : le Comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes de 1984, coprésidé par le sénateur Molgat et le député Paul Cosgrove, a recommandé une série exhaustive de mesures sur une réforme du Sénat. Ce comité a reconnu qu'une réforme approfondie toucherait le mode de révision et qu'il faudrait donc des discussions avec les provinces. Par conséquent, le comité a recommandé que le Parlement, en vertu de l'article 44, modifie la durée du mandat des sénateurs afin que ces derniers siègent pour un mandat de neuf ans non renouvelable.
Le comité a également recommandé d'autres modifications provisoires de nature non constitutionnelle. Il a par exemple recommandé que le Sénat, par des modifications apportées à son règlement et à ses pratiques, agisse comme s'il n'avait qu'un veto suspensif, et qu'il travaille avec la Chambre des communes afin de modifier, indirectement ou par la pratique, ou diminuer ses pouvoirs législatifs en agissant conformément à la conception selon laquelle les pouvoirs du Sénat sont plus limités que ceux de la Chambre des communes.
Ce qui est important ici, c'est qu'un comité mixte du Parlement en 1984, dans un rapport éclairé et rigoureux, a recommandé l'adoption d'une loi limitant la durée du mandat de façon similaire à ce projet de loi, et a estimé que cette mesure était en soi fondée. Ainsi, les recommandations du comité confortent la déclaration du premier ministre; c'est une position crédible. Le fait qu'on soit d'accord ou non avec une limitation de la durée du mandat relève du domaine de la politique et non pas des tribunaux. Que cette durée soit de huit ans ou dix ans, que le mandat soit ou non renouvelable, c'est au Parlement de décider, et non pas les tribunaux.
Par conséquent, il serait plus raisonnable de considérer le projet de loi S-4 comme étant une mesure autonome. D'ailleurs, c'est ainsi que le projet de loi nous est présenté. Il n'est lié à aucune autre mesure législative. Et rien ne garantit, si un autre texte législatif est présenté, qu'il sera adopté par le Parlement.
Mais je crois que l'on peut avancer l'argument suivant, à savoir que le projet de loi C-4, comme mesure autonome, est valide et peut-être adopté par le Parlement conformément à l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.
Permettez-moi de commenter brièvement la résolution qu'ont présentée les sénateurs Murray et Austin en vue d'accroître le nombre de membres du Sénat, résolution constitutionnelle conforme aux articles 42 et 38. Cette mesure exigerait l'appui de sept provinces représentant 50 p. 100 de la population, ainsi que l'appui du Sénat et de la Chambre des communes. Elle devrait également être conforme au projet de loi C-110, ce qu'on a appelé la Loi sur le veto régional, en vertu duquel si un ministre de la Couronne désire présenter une résolution portant promulgation de cette modification, les consentements dont fait état le projet de loi C-110 doivent être obtenus, et ces consentements sont connus des honorables sénateurs. Cela ne s'appliquerait que si un ministre de la Couronne présentait cette résolution. Si un membre de la Chambre des communes, qui n'est pas membre du gouvernement, désirait présenter la résolution, il pourrait le faire, mais j'imagine que le gouvernement voudrait, par principe, respecter la politique sous-tendant le projet de loi C-110.
Honorables sénateurs, voilà qui conclut mon allocution liminaire. Je serai ravi de répondre aux questions ou commentaires des membres du comité.
Le sénateur Austin : Voilà une contribution très utile à notre débat, monsieur le doyen. Sur votre dernier point, soyons clairs, cette résolution a été présentée au Sénat. Si elle était adoptée par le Sénat, la Chambre des communes recevrait un message de notre part et, par conséquent, la résolution n'aurait pas besoin d'être présentée par un ministre de la Couronne dans cette chambre pour que la Chambre des communes en soit dûment saisie. Et je pense que vous êtes d'accord avec cela. Je tiens à clarifier cela aux fins du compte rendu.
M. Monahan : Fort bien. Cela ne me pose aucun problème. Je vous répondrai simplement qu'à mon avis, j'imagine que le gouvernement voudrait qu'elle soit conforme à l'intention sous-jacente du projet de loi C-110, à savoir que l'on obtienne le consentement des provinces mentionnées dans le projet de loi C-110 avant que l'on procède à une modification en vertu de l'article 42.
Le sénateur Austin : Je suis d'accord, et c'est probablement aussi un bon conseil politique. Autrement, au niveau politique, la mesure aurait une allure tout à fait hypothétique.
Ce à quoi je pensais pendant que vous évoquiez l'autre argument, que vous jugez inacceptable, concernant la constitutionnalité du projet de loi S-4, c'est à ce que nous avons lu dans les médias il y a quelques jours, à savoir la déclaration du premier ministre de l'Ontario qui disait qu'il n'avait aucun commentaire à faire en ce qui concerne le mandat, et que l'Ontario s'opposerait vigoureusement à toute mesure proposant l'élection des sénateurs, que ce soit directement ou indirectement. Nous avons également entendu le Québec dire que le seul moyen acceptable d'« élire » les sénateurs serait l'élection par l'Assemblée nationale.
Imaginons que le premier ministre McGuinty vous a consulté et vous a demandé d'avancer votre meilleur argument à ce propos. Il n'en est pas nécessairement question dans le projet de loi S-4. Quels arguments entendrait-on à propos du plan général, et le premier ministre Harper a reconnu que cela en fait peut-être partie — on peut isoler cette mesure, cela en fait partie ou peut-être pas — mais quel serait le meilleur argument constitutionnel de l'Ontario?
M. Monahan : Vous avez à l'esprit une loi qui n'a pas encore été proposée, soit une loi qui exigerait une consultation quelconque auprès des Canadiens en ce qui concerne le choix des sénateurs. Je pense que l'argument serait fort simple. On dirait, en substance, qu'il s'agit d'une tentative visant à faire élire les sénateurs. Par conséquent, même si l'on ne parle que de consultation, il s'agit en substance d'une méthode visant à modifier le mode de nomination des sénateurs.
Je crois qu'il sera important d'examiner les termes de toute loi que le gouvernement proposera, en vue de savoir s'il s'agit vraiment d'un processus consultatif qui ne limite pas légalement la capacité qu'a le premier ministre de conseiller le gouverneur général.
Le sénateur Austin : Et si le premier ministre se liait politiquement les mains en déclarant — on lui poserait certainement la question si le projet de loi était devant le Parlement — : « Sélectionnerez-vous ceux qui auront été choisis par l'électorat quelle que soit la manière dont ils ont été choisis? » Autrement dit, il conviendrait que son pouvoir de recommandation au gouverneur en conseil entre dans ce schéma.
Si le premier ministre déclare, d'après votre argument : « Je ne serais pas forcé de le faire, c'est à moi de décider. Le décret du conseil de 1935 sous Mackenzie King me donne le droit de décider qui recommander au gouverneur en conseil ». Or, on lui demandera : « Comment pouvez-vous penser que ce système est crédible si vous ne vous engagez pas à faire cette nomination? » C'est en fait l'argument qui a été invoqué pour la nomination du sénateur Waters de l'Alberta. Je conviens que le premier ministre Mulroney a dit clairement qu'il ne se sentait pas obligé de faire cette nomination, mais c'était l'argument que l'on avait retenu. Vous comprenez.
M. Monahan : Je fais une distinction entre les contraintes juridiques et les engagements politiques de tous genres. Tout ce qui tendrait à limiter dans la loi la capacité du premier ministre à conseiller le gouverneur général en ce qui concerne les nominations du Sénat exigerait un amendement constitutionnel en vertu de l'article 42. Quant à un engagement politique du premier ministre, tout dépend de la nature précise dudit engagement et de la façon dont cela s'est fait. Si c'est purement politique et n'a aucune force juridique, il me semble que cela reviendrait en fait à dire que l'on n'a pas modifié la formule d'amendement. Pour cela, je le rappelle, sénateur, il faudrait se pencher sur un projet de loi hypothétique ou d'autres dispositions que nous n'avons pas sous les yeux et je ne puis donc vous donner mon avis là-dessus pour le moment, je puis simplement dire que ce serait probablement la question qu'il faudrait se poser dans les circonstances.
Le sénateur Austin : Je conviens que personne ne peut être catégorique, mais vous avez soulevé la question et je vous en sais gré, d'un système qui permettrait de faire indirectement ce que l'on ne peut faire directement. Cela nécessiterait un amendement aux termes des dispositions de l'article 42. Nous examinons les différentes étapes. Si une disposition dans un tel projet de loi obligeait le premier ministre à nommer quiconque choisit l'électorat pour le Sénat, vous semblez dire que cela nécessiterait un amendement en vertu de l'article 42.
M. Monahan : Absolument car, dans un tel cas, le Parlement par une loi, ou le gouvernement par une autre mesure qui contraindrait la Couronne, voudrait limiter la capacité du premier ministre à conseiller le gouverneur général et c'est en effet là une modification à la formule d'amendement. Soyons clairs, je soulève la question de l'élection des sénateurs seulement pour dire que c'est une question pertinente dans le cas du projet de loi S-4 car, à mon avis, celui-ci doit être une mesure à part pour pouvoir être considéré dans le contexte de l'article 44. Sinon, s'il est inextricablement lié à d'autres mesures, il faut l'évaluer différemment. Je vous ai dit qu'il serait à mon avis préférable de le considérer comme une mesure autonome. La conséquence négative relevée hier par M. Gibson, à savoir qu'un premier ministre nommerait tous les sénateurs dans un intervalle de huit ans, est une question qui devra être débattue par le Sénat et la Chambre des communes, et non pas par les tribunaux.
Le sénateur Austin : Je comprends bien ce que vous dites. Je n'essaie pas de vous écarter de cette thèse, je voudrais simplement que le comité comprenne bien certains des préceptes constitutionnels sur lesquels nous fondons notre discussion.
Le juge en chef Dickson a déclaré dans une décision qu'il y avait des conventions constitutionnelles que la cour devrait faire respecter. Vous vous rappellerez peut-être le mécontentement de M. Trudeau face à cette décision en 1981, décision qui n'était en fait qu'un avis.
M. Monahan : Je me souviens bien. J'étais adjoint judiciaire auprès du juge Dickson à cette époque.
Le sénateur Austin : Je pose donc la question à la bonne personne. Avons-nous toujours cette même approche que je répugne un peu à appeler une doctrine et qui repose sur la Cour suprême? Y a-t-il toujours, dans notre processus constitutionnel, un ensemble de précédents ou un précédent majeur de la Cour suprême du Canada qui nous permettrait de dire que, même si le projet de loi S-4 est conforme à la loi, il est néanmoins contraire aux conventions du processus d'amendement de la Constitution qui intervient pour tout ce qui touche aux provinces? Le Sénat a toujours revêtu une importance pour les provinces, et j'aimerais donc savoir si, dans les conventions, il y a quoi que ce soit qui puisse valoir pour le projet de loi S-4.
M. Monahan : Pour commencer, en ce qui concerne les conventions constitutionnelles, ces conventions demeurent et continuent à jouer un rôle directeur. En effet, les conventions du gouvernement responsable s'inscrivent dans le cadre de l'article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, à savoir que le gouverneur général, lorsqu'il convoque le Sénat, doit toujours agir sur le conseil du premier ministre. Par contre, j'imagine que vous voulez savoir s'il existe une convention constitutionnelle voulant que tout changement en ce qui concerne la retraite ou la durée du mandat des sénateurs ne peut être inscrit dans la loi sans le consentement des provinces. Pour moi, le seul précédent ou le principal précédent en l'occurrence est l'amendement apporté en 1965 aux dispositions concernant l'âge de la retraite des sénateurs, amendement qui fixait cet âge à 75 ans, et auquel les provinces n'ont pas donné leur consentement et pour lequel elles n'étaient pas intervenues. Je ne vois aucun précédent concernant cette façon de procéder, et à ma connaissance, aucun premier ministre, aucun haut dirigeant du gouvernement canadien n'a jamais dit que le gouvernement était lié par une telle procédure. Par conséquent, sénateur, j'aimerais pouvoir approfondir davantage cela au cas où il y aurait d'autres arguments, mais ma première réaction serait de dire qu'à mon avis, aucune convention constitutionnelle ne peut être invoquée.
Le sénateur Austin : L'argument...
Le président : Excusez-moi, mais si nous voulons rester dans les délais...
Le sénateur Austin : Toute la discussion conduit précisément à ce sujet-là.
Le président : Il n'empêche que nous avons déjà un peu dépassé le temps imparti.
Le sénateur Austin : Je n'interviendrai plus ce matin, mais j'aimerais néanmoins pouvoir poser ma question.
L'argument est en l'occurrence que l'indépendance du Sénat, une caractéristique essentielle de cette Chambre, est modifiée par le remplacement de l'âge limite de 75 ans pour la retraite par un mandat fixe de huit ans ou quoi que ce soit d'autre. Lorsque la nomination à vie a été remplacée par une nomination jusqu'à l'âge de 75 ans, cela n'avait pas représenté un changement majeur du fait qu'à l'époque, l'espérance de vie était grosso modo de 75 ans, mais ici par contre l'argument porte essentiellement sur le fait que l'indépendance des sénateurs risque d'être influencée par la nature du mandat proposé dans ce projet de loi.
M. Monohan : Il est utile en effet de présenter cet argument sous cet angle. Par contre, je dirais qu'il n'existe néanmoins aucune preuve de l'existence d'une convention constitutionnelle. Le fait que le mandat proposé soit un mandat de huit ans, comme le fait le projet de loi S-4, est ici tout à fait pertinent. Vous parlez de l'indépendance des sénateurs et du Sénat, mais on pourrait fort bien dire que les pouvoirs du Sénat exigent que celui-ci puisse faire fonction de chambre de réflexion attentive et sereine, pour citer l'expression classique. Le Sénat représente également des intérêts régionaux. Or, le Sénat a un autre rôle important qui remonte aux toutes premières négociations, celles qui avaient fait du Sénat une entité distincte de la Chambre, et c'est précisément ce rôle-là qu'il joue.
Le sénateur Austin : Il s'agit de faire contrepoids à l'exécutif.
M. Monahan : En effet. Si, par exemple, le gouvernement ou ce projet de loi proposait pour les sénateurs un mandat de deux ans, à ce moment-là je pense qu'on pourrait fort bien soutenir que ce genre de mandat risquerait de nuire aux pouvoirs du Sénat, ce qui relève de l'article 42. L'argument en question ne reposerait pas sur un argument plus ou moins nébuleux concernant les conventions constitutionnelles qui, en toute déférence, sénateur, n'est pas vraiment un argument probant, mais c'est plutôt qu'en changeant ainsi la durée du mandat des sénateurs, on pourrait prétendre que cela affecte les pouvoirs du Sénat et la faculté, pour les sénateurs, d'agir selon ce que veut la Constitution. Je ne pense pas qu'on puisse prétendre cela dans le cas d'un mandat de huit ans. Le comité Molgat-Cosgrove avait jugé qu'un mandat non renouvelable de neuf ans conviendrait, et nous n'en sommes pas loin. Même si je peux concevoir qu'un tel argument pourrait être convaincant au cas où le projet de loi S-4 viendrait à être contesté devant les tribunaux pour cette raison-là, je ne pense pas que cet argument serait l'argument convaincant qui emporterait la décision finale.
Le sénateur Angus : Merci, monsieur Monahan, d'avoir pris le temps de lire le compte rendu de nos séances d'hier, qui étaient relativement axées sur des questions de droit constitutionnel plutôt que sur des questions de politique publique générale. J'aimerais profiter de votre présence ici ce matin pour vous poser trois questions de droit bien précises. Vous aurez constaté, dans le compte rendu, que nous avions parlé de la question de savoir s'il faudra le consentement unanime des provinces pour abolir le Sénat, ou si la formule 7-50 suffirait. Pourriez-vous nous donner votre avis, je vous prie?
M. Monahan : Certainement. J'ai effectivement remarqué cette discussion, sénateur, et à mon avis, l'abolition du Sénat pourrait se faire en vertu de la formule générale d'amendement 7-50. Il y a une question grave dont il faudrait délibérer à ce sujet, étant donné que ce n'est pas une conclusion automatique. On pourrait en effet soutenir que l'abolition du Sénat changerait les procédures d'amendement étant donné que celles-ci parlent du Sénat et y renvoient. Par conséquent, comme l'article 41 inclut un renvoi aux changements à la partie V, cela relevant de l'article 41 et exigeant le consentement unanime, on pourrait donc soutenir que le consentement unanime des provinces serait une condition indispensable. Ce n'est donc pas une question facile et il n'est pas aisé de donner un avis péremptoire à ce sujet.
Le sénateur Angus : L'abolition de cette merveilleuse institution serait un acte assez draconien.
M. Monahan : Si on me demandait d'argumenter la chose, je dirais que la formule d'amendement est une formule avec laquelle il est difficile de travailler et que les procédures sont relativement lourdes. Je serais personnellement favorable à une politique limitant l'interprétation de ces questions exigeant un consentement unanime. Par conséquent, s'il y a doute, je tenterais plutôt d'arguer contre une perspective large des dispositions exigeant l'unanimité. Je ne pense pas qu'il soit possible d'exprimer une opinion claire. Je privilégierais un meilleur éclairage qui exigerait l'application de la formule 7-50, mais les tribunaux pourraient fort bien arriver à une conclusion différente.
Le sénateur Angus : Monsieur Monahan, vous aurez constaté également que nous nous sommes demandé à quel moment un premier ministre est obligé, par la Constitution, de doter des postes vacants au Sénat. À l'heure actuelle, il en existe environ 10. Le premier ministre a dit très clairement qu'il avait procédé à une nomination et que, s'il jugeait la chose nécessaire, voire obligatoire aux termes de la loi, il procéderait à d'autres nominations. Il a également affirmé qu'il n'avait pas l'intention de procéder à des nominations, sauf si les candidats à ces postes lui étaient soumis suite à un processus électoral direct ou indirect. Le premier ministre est-il pour l'instant obligé de recommander des candidats au Sénat? Je pense que le professeur Hogg a dit que ce n'était pas le cas pour l'instant.
M. Monahan : Assurément, j'en conviendrais moi aussi. Hier soir, en plus de relire le compte rendu des témoignages d'hier, j'ai relu dans son intégralité le rapport Molgat-Cosgrove. Cela dit en passant, il est intéressant de noter qu'à l'époque, en janvier 1984, le Sénat, où il y avait alors 104 sièges, comptait 23 sièges vacants. Peu importe ce que le premier ministre aurait pu dire, le fait qu'il y a actuellement 10 sièges vacants ne peut en aucun cas être interprété comme un manquement à l'obligation de conseiller adéquatement le gouverneur général. Vous pouvez imaginer les scénarios, certains ont d'ailleurs été discutés hier, avec lesquels la composition du Sénat se trouverait profondément bouleversée si aucune nomination n'était effectuée pendant cinq ans. Ainsi, la moitié des membres du Sénat pourrait fort bien disparaître. Je ne pense pas que nous en soyons là et que nous puissions nous perdre en conjectures quant à ce qui pourrait se passer. Je suis d'accord avec le professeur Hogg pour dire que dans l'état actuel des choses rien n'oblige le premier ministre à recommander des nominations au Sénat et qu'il n'y a là rien de déplacé.
Le sénateur Angus : J'imagine que dans ce sens, le mot « doit » doit être pris dans son sens relatif.
M. Monahan : Le texte dit : « Le gouverneur général doit, sur l'avis du premier ministre [...] » Le premier ministre n'a pas conseillé, par conséquent le gouverneur général n'a pas convoqué.
Le sénateur Angus : Parfait. Ma question suivante porte davantage sur la discussion de ce matin concernant le caractère autonome du projet de loi S-4. À quel moment ce caractère autonome risque-t-il d'être empoisonné, si vous me passez l'expression, par l'introduction, pendant la même législature, de projets de loi qui ne seraient pas nécessairement de la compétence d'un processus électoral? Manifestement, nous ignorons ce qu'un tel projet de loi pourrait dire ou s'il sera ou non déposé au Sénat ou à la Chambre des communes. Par contre, est-il un moment donné analogue aux fruits de l'arbre empoisonné — cette autre doctrine qui concerne la preuve en droit? Votre commentaire à ce sujet, je vous prie?
M. Monahan : Pour l'instant, le projet de loi S-4 est un projet de loi autonome et qui subira le sort qu'il mérite. Par conséquent, si un autre projet de loi, qui pourrait, mettons, prévoir un mode d'élection, était jugé invalide, ce serait évidemment la pire des éventualités. Cela aurait-il pour conséquence d'entraîner le projet de loi S-4 dans sa chute? Non, parce que si le projet de loi S-4 est effectivement un projet de loi autonome, il est tout à fait distinct de tout autre projet de loi. Par conséquent, selon les principes normaux du droit, les tribunaux vont couper certaines parties du même projet de loi, si l'une de ses parties n'est pas bonne ils diront que si le reste peut demeurer valide, il demeurera valide. Dans cette hypothèse, nous aurions deux projets de loi distincts, S-4 et un autre qui serait déposé par la suite, de sorte que je ne vois pas pourquoi, même avec cette hypothèse, cet autre projet de loi hypothétique représenterait une difficulté constitutionnelle, ou gênerait la validité du projet de loi S-4.
Le sénateur Angus : Je suis d'accord. Cela dit, comme le premier ministre a aussi clairement indiqué que le projet de loi S-4, même s'il est autonome, fait partie d'un processus d'ensemble et n'est qu'une de plusieurs mesures successives destinées à réformer le Sénat, on pourrait soutenir, sur le plan juridique, qu'il y aurait effectivement gêne. Mais vous nous dites clairement qu'à votre avis, cela ne ferait pas obstacle au projet de loi S-4, est-ce que je me trompe?
M. Monahan : Pas du tout, sénateur.
Le sénateur Hubley : De nombreux témoins nous ont dit dernièrement, ce qui m'a tracassée, que lorsque nous parlons de la représentation de chaque province au Sénat, nous semblons oublier les régions. Un de nos témoins nous a dit, je crois, que les régions étaient mortes, ce qui à mon sens est en fait incorrect.
Lorsqu'on envisage le Canada comme un pays, nous nous enorgueillissons beaucoup de pouvoir dire que c'est un pays qui s'étend d'un océan à l'autre, et nous prenons bien soin de le dire. Nous sommes un pays composé de provinces et de territoires.
Je suis de l'Île-du-Prince-Édouard. Nous avons quatre sièges au Sénat et quatre sièges à la Chambres des communes. Dans leur sagesse, les Pères de la Confédération ont protégé l'Île-du-Prince-Édouard en ce sens que nous sommes tout petits sous la houlette des grands, ce qui se reflète d'ailleurs dans toutes nos armoiries provinciales, mais nous sommes néanmoins un partenaire égal à part entière au Canada. Il y a 10 provinces et trois territoires. Du point de vue de la représentation, nous avons les mêmes droits que n'importe quelle autre province. Notre premier ministre siège à la table des premiers ministres. Si nous changeons les chiffres, si nous commençons à jouer avec les chiffres, n'allons-nous pas diminuer aussi non seulement le droit que la Constitution nous donne d'être représentés, mais également ce que cela ferait pour les autres régions?
Je voudrais faire le parallèle entre l'Île-du-Prince-Édouard et le Nord. Le Nord est un vaste territoire mais qui est peu peuplé. Si ma vision du Sénat ne tient pas compte de ce genre de représentation, je ne pense pas que nous fassions honneur à notre rôle qui est de représenter les régions et les minorités. Je sais que l'Île-du-Prince-Édouard ne se contenterait pas de trois, quatre ou cinq. Si on commence à jouer avec les chiffres, qu'au moins on nous donne les mêmes chiffres que n'importe quelle autre province.
M. Monahan : Voulez-vous parler d'un élément de solution introduit par les sénateurs Austin et Murray pour lesquels il faudrait soit certains changements, soit pas de changements du tout? On a déjà beaucoup parlé de ce qu'on a appelé le Sénat Triple-E, et la chose a d'ailleurs encore été évoquée hier. Est-ce cela que vous préconisez?
Le sénateur Hubley : Ce que je dis, c'est que si nous changeons les nombres, si nous accordons à une région du pays plus de sièges au Sénat, nous diminuerons de ce fait les pouvoirs constitutionnels des autres provinces ou régions.
M. Monahan : Je dirai simplement, madame le sénateur, que je ne préconise pas un Sénat Triple-E; je ne crois pas que ce soit indiqué pour un pays comme le Canada. Je crois savoir qu'aux États-Unis, en Suisse et en Australie, le Sénat comporte une représentation égale des États-membres ou des régions constituantes de la fédération, mais c'est bien différent au Canada. Une très grande proportion de la population canadienne se trouve en Ontario. Il y a aussi le Québec qui a un caractère et un rôle distinct. Par conséquent, je ne crois pas que le Sénat Triple-E soit une bonne idée pour le Canada.
Cela dit, le Sénat n'est pas simplement le miroir de la Chambre des communes. Il faut faire le contrepoids de la Chambre des communes — qui est essentiellement fondée sur la représentation selon la population, bien qu'elle s'en éloigne considérablement — du moins, ceux qui ont rédigé la loi constitutionnelle de 1867 avaient pour intention de faire le contrepoids à la Chambre des communes en créant une deuxième chambre fondée sur la représentation selon les régions. Ce contrepoids est tout à fait indiqué, et je ne crois pas qu'il serait bon de faire de notre Sénat un Sénat Triple-E.
La formule précise des sénateurs Murray et Austin est-elle justifiable? Je vous avoue que je n'y ai pas beaucoup réfléchi. Je note cependant que le rapport de 1984 du comité mixte recommande que le nombre de sénateurs passe à 144 et qu'on augmente la représentation des provinces de l'Ouest et de certaines autres régions. Ce rapport donnait suite à une étude approfondie qui avait pris presque deux ans. Il y a eu bien d'autres rapports.
Je ne peux que vous encourager à bien réfléchir à cette question ainsi qu'aux autres préoccupations que vous avez soulevées, qui m'apparaissent importantes. J'ignore quelle devrait être la formule exacte, mais je crois qu'il faut trouver le juste équilibre entre la nécessité de garantir la représentation des régions et les réalités du Canada.
Le sénateur Hubley : Merci beaucoup. J'abonde dans le même sens que vous.
Le sénateur Tkachuk : En ce qui concerne le mandat de huit ans, le projet de loi est si peu précis qu'on peut présumer que le premier ministre pourra renouveler le mandat d'un sénateur qui aura déjà servi huit ans. Pourrait-on prolonger le mandat avant qu'il n'arrive à échéance?
M. Monahan : Je n'y ai pas pensé, sénateur. Je suppose que le premier ministre pourrait indiquer son intention de demander au gouverneur général de nommer à nouveau le sénateur. Le gouverneur général pourrait-il nommer pour un deuxième mandat un sénateur dont le premier mandat ne serait pas encore terminé? Il faut que j'y réfléchisse, je ne suis pas trop sûr de ce que serait la réponse.
J'imagine qu'il faudrait examiner les conditions en vertu desquelles les nominations au Sénat sont faites actuellement et les conditions en vertu desquelles les sénateurs remplissent leur mandat. Toutefois, je suppose que le premier ministre pourrait indiquer qu'il a l'intention de demander au gouverneur général de renouveler le mandat d'un sénateur dont le premier mandat de huit ans ne serait pas encore terminé.
Le sénateur Tkachuk : Moi, je tenais pour acquis qu'il faudrait d'abord qu'un poste soit vacant, mais les difficultés surgissent des menus détails et c'est pourquoi je vous ai posé la question. Nous voudrons peut-être y réfléchir.
M. Gibson a parlé longuement du mandat de huit ans et de la possibilité, pour le premier ministre, de nommer tous les sénateurs sur une période équivalant à deux mandats. J'en ai discuté avec lui hier, et j'ai fait valoir qu'il n'y avait pas vraiment de différence entre le fait de remplir la Chambre haute de sénateurs d'un seul parti politique sur une période de huit ans ou sur une période équivalant à trois mandats, ce qui a été le cas.
Mais le plus important, c'est de savoir si la convention constitutionnelle suffit à garantir une opposition viable au Sénat — ce qui, selon moi, est le cas, bien que j'estime qu'il y aurait aussi des pressions politiques qui s'exerceraient sur le premier ministre dans une telle situation.
M. Monahan : Je voudrais y réfléchir. Au cours de l'histoire du Sénat, il est arrivé que des premiers ministres nomment au Sénat des membres d'autres partis. Y a-t-il une convention constitutionnelle à ce sujet? Je n'y ai pas réfléchi. Il faudrait que j'examine la question ainsi que les déclarations qui ont peut-être été faites par des premiers ministres à cet égard. Y a-t-il suffisamment d'indications pour croire que les premiers ministres se sentent tenus de respecter cette convention? Voilà ce qu'il faudrait déterminer et je ne suis pas convaincu de pouvoir vous donner une réponse claire ce matin.
Le sénateur Tkachuk : Nous avons des hauts fonctionnaires du Parlement; nous avons des leaders de l'opposition. Je suppose que, dans les provinces, il est arrivé que les électeurs soient très généreux et donnent aux membres d'un seul parti tous les sièges de l'assemblée législative, à l'exception d'un ou deux, et que ce parti doive alors créer sa propre petite opposition. Vous avez dit vouloir y réfléchir.
Moi, je me demande quelle est la solution. Pouvons-nous vous demander d'y penser et de nous répondre par écrit? Je crois que nous devrions examiner cette question et peut-être envisager un amendement au projet de loi.
M. Monahan : Je n'y ai pas encore réfléchi, et il me faudrait étudier la question. Même quand le même parti restait au pouvoir pendant une longue période, il est arrivé qu'il nomme la grande majorité des sénateurs, mais il y a toujours eu une certaine continuité au sein de l'opposition au Sénat, tout simplement parce qu'il y avait des sénateurs qui avaient été nommés à vie, jusqu'en 1965 ou, depuis 1965, qui siégeaient au Sénat jusqu'à 75 ans. Même à la fin du mandat de M. Mulroney, de M. Trudeau ou de M. Chrétien, il y avait encore des représentants des partis d'opposition au Sénat. Il leur est arrivé de nommer des membres d'autres partis, mais rarement. L'existence d'une opposition au Sénat ne tient donc pas au fait que le premier ministre a décidé délibérément de nommer des sénateurs représentant l'opposition afin qu'il y ait une opposition viable au Sénat, mais tout simplement au fait qu'il y a toujours eu une opposition viable au Sénat.
Si le projet de loi S-4 était adopté, il y aurait lieu de se demander comment le premier ministre agirait à l'avenir. Vous avez soulevé là une question importante. Ce serait un problème de taille si tous les sénateurs étaient nommés par un seul et même premier ministre. Dans une telle situation, on ne peut qu'espérer que le premier ministre exercerait ses responsabilités conformément à la Constitution, et il se peut qu'une convention se développe pour les questions que vous soulevez, sénateur. Toutefois, je ne suis pas certain de pouvoir affirmer qu'une telle convention existe.
Je devrais donc faire des recherches et y réfléchir. Je ne vous demande pas des devoirs, monsieur le sénateur. Cependant, avant de donner mon point de vue, je voudrais examiner les précédents et les déclarations qui ont pu être faites sur cette question pour déterminer si quoi que ce soit indique qu'une telle convention existe. J'ai le sentiment qu'il n'y a pas de convention constitutionnelle à ce sujet, tout simplement parce qu'il n'a jamais été nécessaire pour le premier ministre de nommer au Sénat des membres d'autres partis pour assurer l'existence d'une opposition au Sénat. Quand les premiers ministres agissent ainsi, c'est habituellement pour des motifs politiques, pour donner l'impression que la nomination n'est pas sectaire.
Le sénateur Tkachuk : Il y a une disposition garantissant les droits acquis, ce n'est donc pas une priorité.
Le sénateur Munson : Je n'ai qu'une question toute simple. Croyez-vous que nous avons le droit de connaître la méthode de sélection ou d'élection qui sera adoptée pendant la deuxième phase de cette réforme avant de nous prononcer sur la durée du mandat? Vous avez parlé de choses cachées, et il a été écrit que les changements graduels sont souhaitables seulement si le résultat final est bien défini. Ne croyez-vous pas que nous avons le droit de savoir vers quoi nous nous dirigeons avant de nous prononcer sur la durée du mandat?
M. Monahan : Je suis ici à titre de spécialiste du droit constitutionnel. Je m'aventure en dehors de mes compétences en répondant à une telle question. Il serait évidemment souhaitable de prendre connaissance de la loi qui serait adoptée ou proposée avant d'approuver ce projet de loi. Je n'irais pas jusqu'à dire qu'il existe un droit de savoir. Je pense que ce serait souhaitable.
Le sénateur Munson : À mes yeux, ce serait faire preuve de courtoisie envers les sénateurs, parce que c'est notre avenir qui est en cause.
Le sénateur Watt : Monsieur Monahan, ma question porte sur la formule d'amendement. Je ne suis pas sûr de bien comprendre ce qui s'applique et ce qui ne s'applique pas. À l'article 44, on dit que le Parlement peut prendre cette mesure. L'article 42 est en retrait par rapport à l'article 44, puisque l'article 42 traite des pouvoirs du Sénat et de la méthode utilisée pour choisir les sénateurs. Vous dites que le projet de loi S-4 est constitutionnel, mais un doute subsiste quant à savoir s'il s'agit d'un document constitutionnel dans lequel on se contente de passer en revue la procédure prévue aux termes de la formule d'amendement, à moins que l'on ne donne une interprétation plus large d'une disposition qui n'existe pas vraiment à l'article 44.
Je peux comprendre que le premier ministre veuille diriger le gouvernement et utiliser le Parlement pour lancer des initiatives et aller de l'avant, mais dès l'instant où l'on commence à se mêler du rôle du Sénat, de la nomination des sénateurs et de leurs pouvoirs, je crois que cela nous ramène à l'article 42.
Durant les dernières négociations, auxquelles vous avez participé, monsieur, je me rappelle d'avoir abordé ce point précis. À ce moment-là, nous ne savions pas trop si l'interprétation irait dans ce sens ou dans le sens opposé. Je me rappelle que l'on disait qu'il faudrait s'en remettre à la Cour suprême du Canada pour rendre une décision là-dessus. J'essaie de nous ramener à cette période, il y a quelques années, lorsque vous vous penchiez sur cette question précise.
Est-ce que cela met en cause votre déclaration de tout à l'heure, quand vous avez dit qu'il y avait peut-être quelque chose d'autre, un élément camouflé qui n'est pas prévu ou qui est prévu mais n'est énoncé clairement? Il y a beaucoup de si et de mais dans tout cela.
Je voudrais également soulever un autre point. Nous avons toujours dit que ce qui est arrivé est arrivé. Je me reporte au fait que le Québec n'a pas signé l'accord. Cela fait-il obstacle à ce que tente de faire le gouvernement actuel?
M. Monahan : Sur le premier point, à savoir l'interprétation des articles 42 et 44, vous avez fait allusion à des propositions antérieures. Je pense que vous vouliez parler de l'accord de Charlottetown.
M. Monahan : Cet accord comportait un ensemble de mesures apportant des changements en profondeur au Sénat, notamment les pouvoirs du Sénat et la méthode de sélection des sénateurs. Il s'agissait évidemment d'une proposition assez différente de celle qui nous est présentée aujourd'hui.
Je ne pense pas que l'entente de Charlottetown, ni même l'accord du Lac Meech, qui exigeait aussi le consentement unanime, soient vraiment pertinents pour évaluer la constitutionnalité du projet de loi S-4. Pour les raisons que j'ai déjà énoncées, je pense que ce projet de loi est conforme aux compétences du Parlement prévues à l'article 44 et ne met pas en cause les affaires évoquées à l'article 42.
Quant au fait que le Québec n'a pas ratifié la Constitution de 1982, la Cour suprême s'est évidemment penchée sur la question et, bien que cela suscite des préoccupations d'ordre politique, cela n'entache nullement la validité de la Constitution ni de la formule d'amendement qui existe actuellement. Le projet de loi C-110, qui ne fait pas partie de la Constitution, mais qui est une loi, est une tentative visant à protéger le Québec et les autres régions contre des changements apportés aux termes de l'article 42 sans leur consentement. Par conséquent, le changement que les sénateurs Austin et Murray ont proposé serait assujetti au projet de loi C-110. Il faudrait que le Québec donne son consentement. Cependant, ce n'est pas le cas du projet de loi S-4, parce que cette mesure est prise aux termes de l'article 44 et le projet de loi C-110 n'exige pas que les provinces donnent leur consentement à des changements apportés sous l'égide de l'article 44.
Le sénateur Fraser : Ma question est celle d'un profane et porte sur ce qui est acceptable de faire. Le projet de loi dont nous sommes saisis modifie la Constitution du Canada. On a avancé un argument, que je trouve de plus en plus convainquant, voulant que ce projet de loi, en dépit des assurances qu'on nous donne voulant qu'il soit tout à fait défendable, est en fait une tentative de faire deux choses quasiment contradictoires. À première vue, il porte sur le Sénat qui est un organisme dont les membres sont nommés, qui fonctionne d'une certaine manière et qui a certains rôles; le seul changement serait la durée du mandat des sénateurs. D'un autre côté, on nous a dit également qu'il prépare la voie à un Sénat élu.
Il me semble qu'il faudrait naturellement s'y prendre de manière très différente pour créer une Chambre nommée et une Chambre élue. Dans une Chambre dont les membres sont nommés, on prévoit normalement des mandats plus longs et non renouvelables de manière à garantir l'indépendance de la personne après sa nomination, pour qu'elle ne doive rien à quiconque. Par contre, les gens ne sont pas élus pour des mandats extraordinairement longs, parce que le mandat populaire se dissiperait, il ne serait plus légitime. Je ne suis pas du tout certain que l'on puisse faire ces deux choses différentes dans un seul projet de loi.
Serait-il ridicule ou inapproprié, aux yeux d'un constitutionnaliste, de dire qu'il faudrait procéder en deux étapes, même si les deux étapes étaient très rapprochées? En invoquant l'article 44, pourrait-on modifier dès maintenant la durée des mandats en établissant la limite dans l'optique d'une Chambre nommée, pour revenir tout de suite après, peut-être six mois plus tard, en apportant une autre modification constitutionnelle ayant le même effet? Aurions-nous l'air fou si nous changions deux fois le même article de la Constitution à très brève échéance?
M. Monahan : Ce serait certainement inhabituel. Je ne suis pas certain que ce serait nécessaire parce que si l'on se reporte au rapport Molgat-Cosgrove, les auteurs envisageaient un mandat de huit ou neuf ans qui préparerait la voie à une réforme plus poussée, en direction d'un Sénat élu. Ils étaient en faveur d'un Sénat élu. Ils croyaient que ce serait une mesure provisoire qui serait justifiée comme telle.
Je ne suis pas certain, même si des changements étaient apportés à l'étape de la deuxième lecture, que le mandat de huit ans ne soit pas approprié. Tout bien considéré, je pense qu'il serait préférable d'avoir des mandats non renouvelables, quoi que vous ne m'ayez pas posé la question, précisément pour la raison que tout le monde connaît. S'il était possible de faire renouveler son mandat, chacun aurait à l'esprit cette possibilité qui risquerait d'influer sur la manière dont on s'acquitte de ses tâches et de ses responsabilités. Je préférerais un mandat non renouvelable, comme l'avait recommandé le comité en 1984. Je trouve que c'est légèrement préférable. C'est affaire de politique pour le gouvernement et pour le Parlement. Je ne pense pas qu'il serait nécessaire d'apporter un nouveau changement. Quoi qu'il en soit, même si ce l'était, ce serait au Parlement d'en décider.
Le sénateur Fraser : Je voudrais faire deux observations. Ceux parmi nos collègues qui ont une longue mémoire institutionnelle me disent que le Sénat n'a jamais adopté le rapport Molgat-Cosgrove.
C'est une observation personnelle, mais que je trouve pertinente. Cela fera huit ans ce mois-ci que je siège à cet endroit. Au terme de ce projet de loi, si je n'avais pas de droits acquis, je devrais partir. Laissez-moi vous dire que je trouve terrifiante la pensée que je puisse devenir le sénateur ayant le plus d'ancienneté. La valeur de notre institution tient en grande partie, et l'on s'en rend compte davantage quand on y siège, à cette longue mémoire institutionnelle et au poids de l'expérience et de l'expertise qui vient avec le temps et que l'on ne peut acquérir d'aucune autre manière.
Le sénateur Chaput : Monsieur Monahan, je veux m'assurer de bien comprendre. Le projet de loi S-4, dans sa forme actuelle, est une mesure autonome qui peut être prise aux termes de l'article 44. Si un amendement était apporté au projet de loi S-4, par exemple en ce qui a trait aux 12 ans non renouvelables, et si c'était le seul amendement apporté au projet de loi S-4, s'agirait-il toujours d'une mesure autonome et pourrait-elle toujours être prise aux termes de l'article 44?
M. Monahan : Oui, c'est ce que je pense.
Le sénateur Chaput : Puisque la durée du mandat des sénateurs est liée de très près au processus d'élection, il est difficile d'aborder la question de la durée du mandat des sénateurs sans aborder celle du processus d'élection.
Serait-il acceptable de proposer un amendement qui rendrait le projet de loi S-4 conditionnel au processus d'élection, l'un ne pouvant pas survenir sans l'autre? Ce genre d'amendement est-il possible et acceptable? Si c'était le cas, le projet de loi S-4, amendé de cette façon, référerait-il encore à l'article 44?
Serait-ce encore une mesure autonome?
M. Monahan : Si j'ai bien compris, sénateur, vous proposez de lier le mandat fixé par le projet de loi S-4 à une autre disposition relative à la façon dont les sénateurs sont choisis ou élus.
Le sénateur Chaput : Par exemple, si le premier ministre nomme un sénateur, le mandat ne peut pas être de la durée prévue par le projet de loi S-4 tant et aussi longtemps que le processus d'élection n'est pas mis en vigueur.
Comme vous pouvez le constater, je ne suis pas avocate.
M. Monahan : Le problème, c'est qu'en essayant d'associer le projet de loi S-4 au mode de sélection, on risque de dire que le projet de loi S-4 n'est pas une mesure distincte, mais qu'elle fait partie d'un ensemble de propositions. Par conséquent, il ne s'agira plus simplement d'un changement dans le mandat, mais d'un élément d'un plus grand ensemble visant le mode de nomination des sénateurs. Si c'était le cas, on risquerait alors de condamner le projet de loi S-4, parce qu'il ne serait plus considéré comme une mesure autonome. En fait, l'autre projet de loi tomberait aussi. C'est ce qu'on risque en associant les deux projets de loi, qui seraient perçus comme faisant partie d'un ensemble de mesures destinées à modifier le mode de nomination, et on dirait qu'il n'est pas acceptable d'élire des sénateurs à vie ou jusqu'à l'âge de 75 ans, et que la fixation du mandat fait partie d'un plus grand ensemble de mesures : les tribunaux pourraient dire qu'il s'agit d'une façon détournée de changer le mode de sélection des sénateurs, ce qu'interdit l'article 44.
Le sénateur Angus : Cela découle directement de la question que j'ai posée plus tôt, sur le moment auquel une mesure autonome entre en vigueur, en raison d'un lien écrit ou non. Si j'ai bien compris votre réponse au sénateur Chaput, toute mention dans le projet de loi S-4, avec cette référence, cette association à l'autre projet de loi, pourrait à votre avis compromettre celui-ci?
M. Monahan : Oui. Je ne sais pas comment serait libellé l'amendement, mais dès qu'un tribunal dira que le projet de loi fait partie d'un ensemble de mesures législatives, qu'il n'est pas indépendant d'autre mesure, le risque sera plus grand, l'argument plus défendable, et il est plus probable que les tribunaux en viendront à cette conclusion.
Le sénateur Angus : J'aime bien cette idée, mais personne ne sait ce qui se cache dans cette boîte-cadeau, et on aimerait bien savoir. Un mandat de huit ans semble convenable, s'il est associé au processus électoral. Nous ne savons toutefois pas si ce processus électoral existera, ni quand, et je préfère donc un mandat non renouvelable de 10 ans. Le premier ministre semble vouloir faire preuve de souplesse. Voilà pourquoi je ne pense pas le contrarier par cette proposition. Il veut que les sénateurs participent au processus, qu'ils soient maîtres de leur destin ici et qu'ils l'aident à améliorer les choses.
J'ai été ravi de vous entendre dire qu'à votre avis le projet de loi est très bien tel quel, et que si aucune disposition ou déclaration du premier ministre n'indique qu'il s'agit d'un processus graduel et qu'il serait suivi par un autre projet de loi, alors, ce genre de lien ne le rendrait pas inconstitutionnel, n'est-ce pas?
M. Monahan : Non. Je n'ai pas à répéter ce que j'ai dit plus tôt. C'est aux sénateurs de décider si ce sera huit ou dix ans. Un mandat de huit ou neuf ans semble raisonnable. Le mandat de 10 ans serait probablement le plus long mandat sénatorial au monde. Je ne sais pas s'il y a une autre chambre haute qui prévoit un mandat de 10 ans.
Le sénateur Austin : À la Chambre des lords, on est sénateur à vie.
M. Monahan : Oui, c'est la seule exception. Le sentiment populaire en faveur d'un mandat de huit, neuf ou 10 ans, comme l'a présenté le premier ministre, montre bien qu'aux yeux des Canadiens, une nomination à vie ou jusqu'à l'âge de 75 ans est inacceptable, malgré l'argument du sénateur Fraser sur la valeur de l'ancienneté et de l'expérience. Une nomination jusqu'à l'âge de 75 ans ne rehausse en rien la réputation de cette chambre. Il est plus souhaitable de nommer les sénateurs pour un mandat fixe, en reconnaissant la nécessité de maintenir l'équilibre entre l'expérience et le reste. On n'aurait plus l'impression que le Sénat existe pour offrir à certaines personnes un poste pour le reste de leur vie professionnelle.
Le sénateur Tkachuk : J'ai une question complémentaire à celle que j'ai posée plus tôt. Au sujet du mandat de huit ans, les sénateurs actuels ont des droits acquis en vertu du projet de loi S-4; le premier ministre ne pourrait donc nommer aucun sénateur avant huit ans. Environ 90 d'entre nous prendront leur retraite au cours des prochaines années et le processus de nomination s'étalerait au fur et à mesure que les sénateurs prendront leur retraite.
M. Monahan : Oui, mais sauf votre respect, sénateur, ce n'est pas une réponse à ce qui a été dit.
Le sénateur Tkachuk : Je pose la question.
M. Monahan : Avec le temps, ces sénateurs disposant de droits acquis en viendraient à prendre leur retraite et si rien ne change, on se retrouverait dans une situation où tous les membres du Sénat seraient renouvelés sur une période de huit ans. Un mandat de cette durée me semble convenir et je serais aussi en faveur d'un mandat non renouvelable.
Le président : Monsieur Monahan, merci d'avoir pris le temps de témoigner devant nous aujourd'hui. Vos propos seront utiles pour les délibérations du comité sur le projet de loi S-4.
Honorables sénateurs, nous reprenons la séance. Accueillons maintenant notre ancien collègue, l'honorable Gérald Beaudoin, professeur émérite à la faculté de droit de l'Université d'Ottawa ainsi que M. Gérald Tremblay, associé au cabinet d'avocats McCarthy Tétrault. Je vous souhaite la bienvenue. Sénateur Beaudoin, la parole est à vous.
L'honorable Gérald-A. Beaudoin, professeur émérite, Faculté de droit, Université d'Ottawa, à titre personnel : Monsieur le président, c'est pour moi un grand plaisir de comparaître aujourd'hui devant vous. C'est formidable de témoigner sur un sujet du droit constitutionnel parce que c'est ce que j'ai enseigné presque toute ma vie.
Je suis vraiment content de revenir au Sénat pour vous dire quelques mots au sujet du projet de loi S-4.
Beaucoup de pays ont procédé à une réforme de leur chambre haute, comme les Américains en 1913, les Allemands et bien d'autres. Nous sommes toutefois la seule grande démocratie, avec la Grande-Bretagne, à avoir une chambre haute non élue. Je suis ici à titre de professeur, je suis un ancien sénateur, mais je ne vous parlerai que des aspects juridiques. Si vous me demandez si je suis pour un Sénat élu, je répondrai que oui, pour la simple raison que c'est plus démocratique. Peut-être avions-nous raté le coche, peut-être sommes-nous des retardataires, mais je suis en faveur d'un sénat élu.
Le projet de loi est-il constitutionnel? Oui. À mon avis, je suis persuadé qu'il est constitutionnel.
On veut restreindre la durée du mandat des sénateurs. On l'a fait en 1965 et on voudrait le faire ces jours-ci ou cette année. On ne connaît pas l'avenir mais à mon avis c'est encore la même chose. C'est beaucoup plus considérable, bien sûr, mais il est encore question de la durée du mandat au Sénat.
Je pense que l'article 44 de la Loi constitutionnelle s'applique. Dans l'affaire de la Cour suprême de 1980, on a dit qu'il ne fallait pas toucher aux domaines fondamentaux du Sénat. C'est vrai. Mais il ne faut pas oublier qu'en 1982 on a rapatrié la Constitution, on a fait une formule d'amendement avec les articles 41, 42, 43, 44, et cetera.
D'après moi, c'est ce qui doit nous gouverner. Le Parlement canadien peut unilatéralement dire que dorénavant la durée du mandat des sénateurs sera de huit ans.
J'en ai parlé avec mon ancien collègue, le sénateur Murray, qui suggère d'aller devant la Cour suprême. Je n'ai rien contre la Cour suprême, j'ai beaucoup d'estime pour cette institution, mais s''il y a quelque chose qui doit être décidé au Parlement, c'est bien ce que le Parlement peut faire.
J'en arrive donc à la conclusion que le projet de loi S-4 peut être adopté sans qu'il soit nécessaire d'aller devant la Cour suprême. L'article 44 dit :
Il ne s'agit que de modifier le mandat des sénateurs, ce dont nous sommes saisis. Le gouvernement fédéral peut agir unilatéralement en vertu des articles 41 et 42. L'article 41 exige l'unanimité; l'article 42 exige l'accord de sept provinces représentant 50 p. 100 de la population du pays et compte quatre parties : le pouvoir du Sénat, le nombre de sénateurs par province, la façon de choisir les sénateurs et les conditions relatives à leur domicile. Toutefois, en vertu de l'article 42, il y a quatre domaines applicables.
À ce sujet, je n'entrevois pas de problème, mais certaines personnes ont soulevé une objection importante. Nous savons que le projet de loi S-4 est possible. Nous savons que le projet de loi S-4, en soi, est constitutionnel. Nous ne savons pas toutefois ce qui se produira cet automne ni ce qu'il adviendra du prochain projet de loi. J'en suis venu à la conclusion que la première étape, bien qu'associée à la deuxième, si elle est proposée, est une étape indépendante. C'est une étape en soi.
Je vous répète que j'estime que c'est constitutionnel. Toutefois, dès que nous entendrons parler de ce qui se passera après, nous entamerons la deuxième phase, soit la phase 7-50. Nous ne pouvons modifier le nombre de sénateurs par province sans avoir recours à la formule 7-50. Si nous modifions le nombre de sénateurs, il faut alors modifier le mode de sélection, soit par le biais de la formule 7-50.
Il y a une autre question épineuse, soit celle de savoir ce qu'il adviendra si on veut abolir le Sénat. À mon avis, cela exige l'unanimité en vertu de l'article 41. Le Sénat est une institution et fait partie de la formule d'amendement. Pour changer cette formule, vous devez obtenir l'unanimité, comme le dit l'article 41. Par conséquent, si on veut abolir le Sénat, il faut qu'Ottawa et les 10 provinces soient d'accord. Certains disent que ça pourrait être contesté devant la Cour suprême. Mais la Cour ne fera peut-être pas preuve d'autant de sévérité, si je puis m'exprimer ainsi.
L'article 41 existe, il s'agit de la formule d'amendement et il ne fait aucun doute que le Sénat participe à la procédure d'amendement de la Constitution mais d'une façon différente de la Chambre des communes. Si on veut changer le nombre de sièges par province, la manière de choisir les sénateurs, ou encore les pouvoirs du Sénat, il faut avoir recours à la formule 7-50. Pour abolir le Sénat, il faut l'unanimité.
Les provinces sont partagées. Ça fait partie intégrante du fédéralisme. Certains disent que toutes les issues sont bloquées, qu'on devrait laisser tomber parce qu'il n'y a pas de solution; certaines provinces parlent d'abolir le Sénat. À mon avis, il faut faire quelque chose. Le Sénat est une institution très importante car il améliore les lois de la Chambre des communes. Il s'agit d'une institution. La raison d'être du Sénat est de modifier et d'améliorer le système. Je m'oppose farouchement à l'abolition du Sénat, mais je suis obligé de vous dire que pour abolir le Sénat il faut obtenir le consentement unanime. Ce détail est très important, car l'unanimité et la formule 7-50 sont deux choses très différentes.
C'est tout ce que j'ai à dire pour le moment. J'ai écouté le témoignage ce matin de mon bon ami, M. Monahan, ainsi que celui de M. Peter Hogg hier. Nous sommes d'accord sur bien des points sauf peut-être l'abolition du Sénat et peut-être aussi la question de la Cour suprême. J'étais surpris hier lorsque certaines personnes ont demandé ce qu'il en était pour la Cour suprême. La Cour suprême se trouve dans l'article 41. Vous ne pouvez changer la composition de la Cour suprême sans avoir obtenu le consentement unanime. Si vous ne pouvez pas l'obtenir, alors vous ne pouvez pas vous opposer à l'existence de la Cour suprême.
Cela conclut mon exposé. Je suis prêt à répondre à vos questions.
Le président : Merci, professeur Beaudoin.
Gérald R. Tremblay, associé, McCarthy Tétrault, à titre personnel : Monsieur le président, je suis très honoré d'avoir été invité à m'adresser à vous. Il s'agit ici d'une étape très importante dans notre évolution canadienne. Je tiens à remercier ceux qui ont eu l'idée de m'inviter.
Je prends humblement la parole parce que le témoin qui m'a précédé est la personne à qui je dois ma formation. Bien qu'il ait l'air plus jeune que moi, c'était mon professeur de droit à l'Université d'Ottawa. Je lui dois toutes mes connaissances. De plus, nous partageons le même prénom; vous devez donc savoir que Gérald-A. a formé Gérald R. Et la seule chose qui manque maintenant, et je le dis en toute humilité, c'est que je n'ai pas le titre d' « honorable ». Que puis-je ajouter?
M. Beaudoin : Ça viendra.
M. Tremblay : Alors, on ne peut pas avoir un Sénat élu, n'est-ce pas?
Pour commencer, je dirai qu'il est important pour une démocratie de revoir, de temps à autre, ses institutions. Voilà un aspect important de la vie.
Vous devez réfléchir à où vous vous trouvez et vous demander si vous ne devriez pas aller ailleurs.
Ces introspections sont très importantes.
Il faut également être ouvert à la réforme, mais il faut qu'elle soit motivée par les bonnes raisons. Or, il faudrait au moins dégager un consensus, ou provoquer un consensus, dans l'opinion publique, dans l'électorat canadien et chez les citoyens canadiens, selon lequel si on a besoin d'une réforme du Sénat, ce n'est pas parce que le Sénat n'a pas rempli son rôle ou que le Sénat est une institution inutile; au contraire.
Je connais plusieurs d'entre vous. J'ai de bons amis qui ont été sénateur et qui le sont aujourd'hui. Au cours des années, j'ai suivi les travaux du Sénat. Quiconque regarde les choses de plus près réalise à quel point une deuxième chambre est d'une utilité, voire d'une nécessité totale.
Au cours de l'histoire du Canada, des événements extrêmement importants se sont déroulés ici à la Chambre haute. Des amendements très importants à certaines législations ont été apportés ici. Des débats publics furent provoqués par des prises de position au Sénat. On peut citer, par exemple, les débats entourant l'Accord du libre-échange. C'est au Sénat, à tort ou à raison, que s'est tenu le débat extrêmement sérieux qui a obligé un deuxième débat de fond, et qui a finalement mené à une compréhension à travers le Canada à savoir pourquoi l'Accord de libre-échange fut adopté et les raisons pour lesquelles certains s'y opposaient et d'autres l'appuyaient. Le Sénat a été le lieu important d'un tel débat, qui revêtait une importance capitale.
On parle donc de réforme, mais pas nécessairement pour plaire à l'opinion publique.
Si vous pensez qu'une réforme du Sénat plaira à l'opinion publique, regardez l'opinion publique actuelle sur le Congrès aux États-Unis. Le taux d'insatisfaction est tel que les gens disent que les Chambres sont inefficaces. Selon les sondages, près de 60 p. 100 des citoyens américains affirment que le système ne fonctionne pas. C'est donc dire qu'un meilleur système ne rehausse pas nécessairement l'opinion publique.
Les réformes se font non pas parce qu'il y a un mouvement temporaire de l'opinion publique, elles se font parce qu'après mûre réflexion on en arrive à la conclusion qu'elles doivent se faire.
Sur le plan démocratique, je suis d'accord avec le professeur Beaudoin. Il est évident qu'il n'est pas normal que dans sa discrétion absolue, l'exécutif choisisse le législateur. Dans la théorie générale de la séparation des pouvoirs, le législateur légifère et l'exécutif exécute l'intention du législateur.
On se trouve dans une circularité parfaite dans laquelle l'exécutif nomme le législateur, lequel, par la suite, donne les instructions. Tout cela reflète 500 ans d'histoire avec les barons anglais, la Chambre des lords, la Chambre haute qui était la plus importante.
Être un vrai citoyen à cette époque c'était quoi? Les plus importants citoyens du temps étaient ceux qui possédaient de la terre, c'était la chose la plus importante et un vrai Anglais de souche possédait de la terre. C'est pour cette raison que dans la Constitution il était mentionné qu'un sénateur devait être propriétaire terrien. C'était la tradition.
Toutefois, on ne se débarrasse pas d'une tradition avec une taloche, il faut le faire avec circonscription car cela peut parfois débalancer l'ensemble de l'organisme. Cela signifie qu'éventuellement on devrait avoir un Sénat élu. Mais pour ce faire, il est vrai que des amendements constitutionnels sont nécessaires, mais beaucoup peut être atteint sans amendement constitutionnel.
Incidemment, il y a des pratiques qui se sont établies au cours des années qui sont devenues des conventions constitutionnelles sans jamais toucher aux textes. Prenons l'exemple de la nomination des juges. La Constitution canadienne dit simplement que le gouverneur général nomme les juges. Nulle part il n'est écrit qu'il y aura le conseil de la magistrature ou des comités du Barreau.
Si on veut nommer un juge, il faut consulter le comité du conseil de la magistrature. Je ne pense pas qu'une cour supérieure pourrait dire que la nomination d'un juge par le gouverneur général, signée de sa main, serait illégale parce que les comités n'ont pas été consultés. Aujourd'hui, aucun gouvernement ne le ferait sans former un comité. On peut mettre en place des mécanismes qui n'entraînent pas ces grandes sessions constitutionnelles, où chacun veut amener son petit problème particulier sur la table, ce qui fait qu'on n'en sort jamais.
Quant à la légalité du projet de loi S-4, on peut dire sans se mettre la tête dans le sable, que le projet de loi S-4 seul, sans être rattaché à un plus grand projet, n'aurait pas été proposé. Je suis d'accord avec le professeur Beaudoin. S'il est légal de partir de la nomination à vie et la réduire à 75 ans, il est légal aussi de faire autre chose. Puisque la nomination à vie n'était pas coulée dans le ciment, le mandat jusqu'à l'âge de 75 ans ne l'est certainement pas non plus.
J'ai trouvé intéressant la façon dont est écrite la Loi constitutionnelle de 1867. Dans un article, on dit qu'un sénateur est nommé à vie et à l'article suivant on dit qu'il est nommé jusqu'à 75 ans. Cela veut donc dire que pour respecter l'esprit du législateur, il faudrait que le sénateur, pour pouvoir siéger à vie, meure avant 75 ans.
Sur le plan historique, on comprend d'où vient cette incongruité, mais il est quand même amusant pour la personne qui lit le texte de constater que la vie doit nécessairement se terminer avant l'âge de 75 ans.
À l'époque où le conseil législatif existait, on avait pris la peine, à l'article 72, de dire ceci :
Le conseil législatif se compose de 24 membres. Ils seront nommés à vie à moins que la législature du Québec n'en ordonne autrement.
Si on applique les principes généraux d'interprétation, et l'article 72 donne le pouvoir à la législature d'en ordonner autrement, ne peut-on pas en déduire que le législateur fédéral n'avait pas le même pouvoir parce qu'il n'a pas été réservé dans la Loi constitutionnelle de 1867? On ne peut pas dire qu'ils n'y ont pas pensé parce que tout le reste est relié aux sénateurs.
Les qualifications des conseillers législatifs du Québec seront les mêmes que celles des sénateurs.
En 1867, le Parlement de Londres avait à l'esprit de laisser à la législature le pouvoir de réduire le mandat. Lorsqu'on examine la disposition de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant le Sénat, on voit que la même réserve n'existe pas. On pourrait argumenter et dire que l'intention du législateur était de faire que cela soit intouchable. Mais il est trop tard pour plaider cette intention parce que le mandat a été limité à l'âge de 75 ans et ce, sans contestation.
J'aimerais dire également qu'il faut donner un sens à l'ensemble des dispositions sur l'amendement à la Constitution. L'article 44 dit :
Le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir exécutif fédéral au Sénat.
Il serait solide en droit de dire qu'il peut tout faire concernant le Sénat, sauf ce qui est exclu dans les autres articles.
Voilà les remarques que je voulais faire. Encore une fois, je vous remercie de m'avoir invité et j'écouterai avec plaisir les questions que vous poserez et les réponses que donnera le sénateur Beaudoin et si je peux ajouter quelque chose, il me fera plaisir de le faire.
Le sénateur Austin : Je suis ravi d'avoir l'occasion de poser des questions à nos deux témoins. J'ai déjà participé à des discussions télévisées sur ces questions avec mon ami et ancien collègue, le sénateur Beaudoin. J'y reviendrai dans un instant.
D'abord j'aimerais vous poser à chacun une question.
Le sénateur Angus : Vous êtes actuellement à la télévision, sénateur.
Le sénateur Austin : Je préfère faire fi de la télévision, car je ne veux pas être une célébrité. Le fond m'intéresse beaucoup plus que la forme.
Ma question porte sur la condition de 4 000 $. Pourrions-nous présenter un projet de loi qui supprimerait la possession d'une propriété d'une valeur de $4000 en vertu de l'article 44?
M. Beaudoin : Je pense que oui. Comme l'a dit le professeur Tremblay, c'était fondé sur la possession d'une propriété.
D'une certaine façon, l'on pourrait dire que M. Cartier était très conservateur. Il a dit qu'il fallait dans une certaine mesure mettre un frein à la Chambre des communes en dépit de son importance et c'est ainsi qu'il a songé à une autre chambre, qui est notre Sénat.
Le sénateur Austin : Je vous explique ma question. Si en 1867 on avait demandé aux soi-disant Pères de la Confédération, surtout à ceux du Québec, si la possession d'une propriété d'une valeur de 4 000 $ était une caractéristique essentielle du Sénat, auraient-ils dit que oui?
M. Beaudoin : Oui.
Le sénateur Austin : Vous êtes tous les deux d'accord pour dire que les Pères de la Confédération auraient répondu oui.
Est-ce qu'une caractéristique fondamentale du Sénat peut être modifiée en vertu de l'article 44, ou faut-il l'interpréter dans la Convention? Songez à la référence de 1980, dans laquelle la Cour suprême a dit qu'il s'agissait d'une caractéristique fondamentale et essentielle. Ce précédent s'appliquerait assurément à la possession d'une propriété d'une valeur de 4 000 $. S'il s'agissait d'une caractéristique essentielle à l'époque, et cette caractéristique est toujours essentielle de nos jours et ne peut pas être modifiée par l'article 44. Les provinces exercent un pouvoir sur une caractéristique essentielle grâce à la formule d'amendement. Êtes-vous d'accord?
M. Tremblay : Pouvez vous dire en 2006, que 4 000 $ soit une caractéristique essentielle de quoi que ce soit?
Le sénateur Austin : Pouvez-vous dire que la Constitution et ses dispositions sont assujetties à la doctrine de l'atrophie?
M. Tremblay : Peut-être, oui.
Le sénateur Austin : Est-ce la tangente que prend votre question? Je ne suis pas d'accord avec ça. La Constitution reste en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée.
M. Tremblay : Je vais vous donner un exemple. À une certaine époque, un juge nommé au niveau provincial, pour des raisons de compétence, recevait un maximum de 200 $. Plus de 200 $ semblerait tellement exorbitant que ça ne s'appliquait qu'à un juge de la Cour suprême nommé au niveau fédéral. La Cour suprême a parlé de 200 $ en 1867 et la législature du Québec d'environ 5 000 $, bien que je ne me rappelle plus du montant exact. La Cour suprême a approuvé ce changement parce qu'il faut s'adapter à l'époque, et de nos jours ce chiffre est de 75 000 $. Les choses changent.
M. Beaudoin : Pour répondre à votre question, je dis qu'il s'agit de l'article 44.
Sous réserve des articles 41 et 42, le Parlement a compétence exclusive de modifier les dispositions de la Constitution relatives au Sénat.
En 1867, 4 000 $ représentait une somme importante qui reviendrait à environ 150 000 $ de nos jours.
Le sénateur Angus : Certains disent même que ça représente 750 000 $.
M. Tremblay : Personne n'accepterait cet emploi aujourd'hui.
M. Beaudoin : Toutefois, personne n'a changé ce montant et les articles 41 et 42 restent très spécifiques : il s'agit de l'unanimité et de la formule 7-50. Tout le reste relève de l'article 44. Nous ne parlons pas du montant de 4 000 $, donc cela relève de l'article 44.
Le sénateur Austin : On n'a pas changé ce montant en 1982 et on a maintenu la somme de 4 000 $ dans notre Constitution. Lorsque nous sommes nommés au Sénat, nous devons signer une déclaration juridique qui indique que nous possédons une propriété d'une valeur nette de 4 000 $. Vous dites que l'on pourrait changer ce montant en vertu de l'article 44.
M. Beaudoin : Oui, bien sûr. Pourquoi pas?
Le sénateur Austin : De même, on pourrait abaisser la limite d'âge des sénateurs, et c'est ce que propose le projet de loi S-4; est-ce exact?
M. Tremblay : Ce qui pose la question : pourrait-on laisser tomber cela totalement? Le fait que vous attachiez une valeur financière est une chose, mais est-ce qu'une personne qui a déjà déclaré faillite pourrait être nommée sénateur? La Charte des droits vous dirait que ce n'est pas parce que vous avez déjà déclaré faillite que vous ne pouvez pas renaître de vos propres cendres.
Le sénateur Austin : Le législateur pourrait déclarer unilatéralement que ces 4 000 $ devraient être désormais 750 000 $, s'il le veut. C'est ce que vous dites essentiellement.
Le sénateur Beaudoin : Ce n'est qu'au Québec, ne l'oubliez pas.
Le sénateur Dawson : Au Québec, c'est dans un district, au Canada c'est n'importe où dans la province.
M. Beaudoin : C'est différent au Québec.
Le sénateur Dawson : Au Québec, c'est dans un district, mais dans les autres provinces, c'est dans leur province.
M. Beaudoin : Des gens disent que le Québec est spécifique. C'est vrai pour le Code civil, la langue française. C'est tellement évident que je ne reviens pas là-dessus. Mais le « 4 000 $ » aussi dans une certaine mesure. Pour moi, cela tombe certainement sous l'article 44.
Je ne comprends pas comment cela pourrait relever des articles 41 ou 42.
Le sénateur Austin : Permettez-moi de vous lire l'opinion du professeur Guy Tremblay de la Faculté de droit de l'Université Laval. Il a écrit au comité :
Selon moi, le projet de loi S-4 ne peut pas être adopté par le Parlement fédéral seul, nonobstant l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. Je crois que cette loi n'a pas rendu caduque l'arrêt que la Cour suprême a rendu en 1980 en vertu duquel les caractéristiques fondamentales ou essentielles du Sénat ne peuvent être changées par le seul Parlement fédéral. Cette opinion est invoquée aux pages 229 à 233 du traité que j'ai publié avec Henri Brun (Droit constitutionnel, 4e éd., Éditions Yvon Blais, 2002). Or, le projet de loi S-4 porte atteinte, selon moi, à une caractéristique fondamentale du Sénat. En effet, les sénateurs pouvant actuellement siéger jusqu'à 75 ans ont globalement plus de maturité, de sagesse et d'indépendance que des sénateurs qui seraient nommés pour des mandats de huit ans renouvelables. Cet aspect des choses n'est pas dissociable d'un des rôles envisagés à l'origine pour le Sénat, celui d'accorder au projet de loi un « second examen objectif ».
Voilà pourquoi j'ai commencé avec la possession de propriété d'une valeur de 4 000 $ qui est, dans le cadre de cette définition, une caractéristique fondamentale. J'imagine que ni l'un ni l'autre n'êtes d'accord avec Guy Tremblay.
M. Tremblay : C'est parce que la formule d'amendement de 1982 prime tout le reste. S'il est dit à l'article 44 que la Parlement peut modifier la Constitution, en ce qui concerne le Sénat, alors allez lire les autres dispositions où l'on énonce le pouvoir du Sénat, le mode de nomination et le nombre de sénateurs par rapport au nombre de membres de la Chambre des communes. Il n'y a aucune disposition qui traite de conditions comme celles-là. J'imagine que cette inclusion est unius est exclusius alterius, et si l'on a jugé bon d'ajouter des mentions spécifiques dans d'autres dispositions, cela veut dire qu'on ne peut pas y toucher en vertu de l'article 44.
Le sénateur Austin : Nous entendons des opinions qui vont dans tous les sens.
Par exemple, professeur Beaudoin, nous avons eu une discussion ici, menée par le sénateur Murray, sur la question de savoir si la Loi sur la Cour suprême, qui est une loi du Parlement du Canada, pouvait être abrogée. Vous vous êtes reporté à l'article 41, qui est une référence constitutionnelle relative à la composition de la Cour suprême du Canada, cependant, on n'y dit pas un mot sur son existence. Il est dit qu'on ne peut pas modifier la composition de la Cour suprême du Canada, mais on ne dit pas que le législateur n'a pas le droit d'abroger la Loi sur la Cour suprême du Canada.
M. Beaudoin : La Cour suprême du Canada n'existait pas en 1867. Elle a été créée en 1875.
Voyez l'article 41. Le jugement du tribunal de 1980 est déposé parce que c'est en 1982 que nous avons rapatrié la Constitution. Nous avons inscrit dans la Constitution, enfin, après 50 ans, tout ce qui concernait les amendements. Considérez les amendements : l'article 44, l'article 41 et l'article 42. À propos de l'article 41, il y a l'unanimité. La Cour suprême est là alors.
Le sénateur Austin : Nous parlons de sa composition.
M. Beaudoin : Si vous ne pouvez pas traiter de la composition de la cour, a fortiori vous ne pouvez pas détruire la cour.
Le sénateur Austin : Je ne vois pas pourquoi vous me dites cela.
La composition, c'est une chose, et la nature de la cour, c'en est une autre.
M. Beaudoin : Non, la Cour suprême se trouve dans la Constitution, à cause de l'article 41. C'est le même raisonnement que pour l'abolition du Sénat.
Le sénateur Austin : Vous plaidez l'intention. Dès qu'on plaide l'intention; on se retrouve à dire que l'amendement, en ce qui concerne la composition à l'article 41, suggère l'intention de constitutionnaliser la Cour suprême du Canada, mais pour cela, il faut plaider l'intention. Si vous plaidez l'intention, vous vous rapprochez des arguments de Guy Tremblay.
M. Beaudoin : M. Tremblay n'est pas la Cour suprême ni la Constitution. Si la Constitution dit que l'on ne peut pas modifier la composition de la Cour suprême, sauf si on a l'unanimité, a fortiori, c'est comme dire que la cour existe. L'existence de la cour est désormais inscrite dans la Constitution.
La Cour suprême est là. On ne peut même pas toucher à sa composition, sauf si on a l'unanimité. Si vous voulez contester l'existence de la cour, ce n'est pas constitutionnel et j'irais à la Cour suprême pour contester cela.
Le sénateur Angus : Je vous souhaite, à tous les deux, la plus chaleureuse bienvenue.
Il est très rafraîchissant de vous entendre tous les deux au même moment. Il est bon d'entendre l'opinion du secteur privé pour ce qui concerne la pratique du droit.
Monsieur Tremblay, merci d'être venu. Si vous le permettez, je vais vous adresser ma première question.
Vous avez avancé un bon argument. Vous nous avez réchauffés le cœur à tous lorsque vous avez dit que l'opinion qu'on prête au public à propos du Sénat n'est pas nécessairement exacte, et que nous ne devrions pas nous laisser bousculer pour ce qui est de réformer ou d'apporter des modifications aux structures du Sénat pour de mauvaises raisons.
Vous avez dit ensuite que, dans le contexte actuel de la démocratie, la nomination des sénateurs est peut-être anormale. Mais cependant, j'ai cru comprendre que vous ouvriez la porte à un mode de nomination qui serait acceptable lorsque vous avez parlé par exemple de la manière dont les juges de nos Cours fédérales sont nommés actuellement. Vous avez parlé du comité du Barreau et du comité du conseil de la magistrature, etc. Pouvez-vous nous donner plus de détails à ce sujet? Monsieur Beaudoin, si vous avez également commentaire à ce sujet, j'aimerais l'entendre. Comme d'autres, je me suis débattu pour trouver remède à ce problème de démocratie — cette lacune, si vous voulez — sans qu'on ait pour autant une conférence constitutionnelle qui n'en finirait plus.
M. Tremblay : Lorsque j'ai lu la transcription, ainsi que le texte, j'ai été un peu surpris par l'importance qu'on accorde à l'indépendance des sénateurs. Si, par exemple, vous aviez un mandat renouvelable; l'indépendance des sénateurs pourrait s'en trouver réduite parce qu'ils seraient de tenter de plaire au maître du jour.
Lorsqu'on parle d'indépendance, c'est de l'indépendance de la magistrature par rapport aux organes législatifs, mais on parle ici d'une autre forme d'indépendance au sein d'un corps législatif, qui est le Parlement du Canada. Aujourd'hui, avec le caucus des partis, on peut être indépendant autant qu'on le veut, mais disons que l'on appartient à un courant qui fait partie de vous-même.
Il n'y a rien de mal à ce qu'une personne qui a le pouvoir de faire des nominations établisse les conditions selon lesquelles il va procéder à ces nominations. Si, dans sa sagesse, il ou elle décide de créer des mécanismes qui autoriseront des consultations, par exemple, avant la nomination du juge en chef du Canada, on considère que c'est une bonne chose que de consulter les procureurs généraux des provinces, rien ne l'empêche de faire ça.
Voilà pourquoi j'ai cité l'exemple du Conseil canadien de la magistrature. La Constitution dit que le gouverneur général nommera les juges, et le libellé est à peu près le même pour la nomination des sénateurs par le gouverneur général. Il y a tout un ensemble de règles, de règlements et même de lois qui servent de lignes directrices au décideur ultime, soit le gouverneur général. Je ne vois pas pourquoi cela ne pourrait pas se faire sur le plan pratique, dans l'attente du jour où tout le monde se sera mis d'accord sur tout au Canada. Il n'y a rien de mal à améliorer la situation en mettant en place des mécanismes qui nous rapprochent non pas de la perfection, mais d'un système plus parfait.
Comme je l'ai dit, si vous faites cela pendant assez longtemps, disons 10 ou 15 ans, cela devient alors une convention, et entre dans la façon de faire les choses. Le cabinet n'est pas mentionné dans la Constitution, mais il n'y a rien de plus important que le Cabinet.
M. Beaudoin : On ne mentionne pas non plus le gouvernement responsable.
Le sénateur Angus : Monsieur Beaudoin, vouliez-vous ajouter un mot?
M. Beaudoin : Oui. La Constitution est composée de lois constitutionnelles, des arrêts de la Cour suprême est des conventions de la Constitution. Si on va à l'encontre du texte de la Constitution, il faut s'adresser aux tribunaux, et les tribunaux sont alors tout puissants.
En ce qui concerne les conventions de la Constitution, la cour peut définir une convention mais rien de plus. Autrement dit, le recours, si vous allez à l'encontre d'une convention de la Constitution, c'est le Parlement. La question doit être réglée à son niveau. Cependant, s'il s'agit d'une question qui figure dans le texte de la Constitution ou dans la jurisprudence, ce sont alors les tribunaux qui trancheront.
Nous avons des conventions. La responsabilité du gouvernement est une convention de la Constitution au sens où, si le gouvernement est battu sur un budget, c'est une convention de la Constitution qui intervient, et nous savons ce qui se passe dans un cas pareil. Cependant, si vous allez à l'encontre du texte de la Constitution, vous devrez peut-être devoir vous adresser aux tribunaux.
Nous avons de nombreuses conventions dans la Constitution, mais les recours ne sont pas les mêmes. Si vous allez à l'encontre d'une convention, votre recours est le Parlement. Si vous allez à l'encontre de la Constitution, votre recours est devant les tribunaux. C'est ainsi que notre système fonctionne.
Le premier ministre dispose de pouvoirs très étendus pour ce qui est des nominations, mais nous ne savons pas encore en quoi consistera la phase deux de ce processus. Disons qu'on adopte la phase un, à mon avis, le projet de loi S-4 est constitutionnel. Cependant, la seconde phase sera beaucoup plus difficile que la première parce qu'il vous faudra l'accord de sept provinces regroupant 50 p. 100 de la population. J'ai assisté à de nombreuses conférences constitutionnelles. C'est toujours très intéressant, mais le fait est que parfois, on ne réussit pas.
Modifier une institution comme le Sénat, c'est comme modifier la répartition des pouvoirs. Il y a beaucoup de choses comme ça.
Oui, le Sénat serait plus démocratique si ses membres étaient élus, et le premier ministre y perdrait beaucoup de pouvoir parce que c'est la population qui aurait le dernier mot, et non plus le premier ministre. N'oubliez pas cela. Je ne sais pas ce qui va arriver en octobre ou en décembre, mais je vais suivre la question très attentivement.
Le sénateur Angus : Parmi les témoins qui nous ont communiqué leurs réflexions intéressantes, plusieurs ont mentionné la notion d'une assemblée de citoyens. Je ne sais pas si vous avez eu connaissance de cela. Je songe surtout à M. Gibson de la Colombie-Britannique, où l'on a en effet mis en œuvre le concept d'une assemblée de citoyens pour étudier la question de la réforme électorale dans cette province. Cela a piqué notre curiosité parce que si l'on recherche un véhicule conventionnel en tout point, il faut absolument une formule de révision constitutionnelle du genre 7-50 pour trouver un moyen plus démocratique de procéder à des nominations. Que pensez-vous de cette proposition?
M. Beaudoin : J'ai la conviction qu'ils ne veulent pas établir une convention. Nous avons un Sénat dont les membres sont nommés, et certains disent que nous devrions avoir un Sénat dont les membres sont élus; c'est tout un changement. C'est fantastique. Cela peut se faire avec l'accord d'Ottawa et sept provinces regroupant 50 p. 100 de la population. Faute de quoi le Sénat ne sera jamais élu.
Si la première mesure est adoptée, le projet de loi S-4, nous allons vivre avec. J'ignore quelle sera la réaction. C'est une question politique. Je m'intéresse davantage au droit qu'à la politique, mais la politique est très importante aussi.
Nous avons deux phases ici. Le projet de loi S-4 est le premier pas et c'est la phase facile. Nous ne sommes pas encore rendus à la phase deux. Nous n'avons pas un projet de loi qui inscrit dans la Constitution le concept selon lequel la population aura le dernier mot. Cependant, je sais, sur le plan juridique, ce qui peut se passer, et c'est pour ça que nous sommes ici.
M. Tremblay : A propos de la question de la démocratie, j'imagine qu'une assemblée de citoyens, c'est comme bâtir un consensus, mais pour y parvenir dans un pays comme le Canada, c'est extrêmement difficile. Nous sommes l'un de ces pays où les élections ont lieu à tous les deux ou cinq ans, suivies de course au leadership, et même si ça grince et qu'on hurle à certains endroits, ça vaut mieux qu'un référendum, ce qu'est au fond une assemblée de citoyens.
Le sénateur Angus : Je crois qu'on songeait à en tenir une dans chaque région. Il y aurait peut-être quatre ou cinq régions du Canada, et chacune aurait son assemblée de citoyens.
M. Tremblay : Je vois ce que vous voulez dire; peut-être.
Le sénateur Angus : C'est une notion dont on a fait état plus tôt.
Le sénateur Dawson : J'aimerais tout d'abord vous remercier d'avoir accepté notre invitation car, si je ne m'abuse, vous êtes les premiers témoins du Québec à comparaître devant nous. Nous en accueillerons un autre très important ce soir.
Comme vous l'avez mentionné plus tôt, monsieur Tremblay, le premier objectif est de faire avancer l'opinion publique. M. Beaudoin, vous travaillez sur ce dossier depuis de nombreuses années, tant comme professeur que comme sénateur.
Je remercie également le premier ministre d'avoir fait déposer le projet de loi au Sénat afin que nous puissions en débattre.
M. Beaudoin, votre démarche est précieuse comme professeur, et elle le serait sans doute d'avantage si vous étiez toujours ici, avec nous.
Le premier ministre, il y a quelques jours, était assis exactement à votre place et nous disait que, dans quelques mois, et peut-être même quelques semaines, il allait déposer la phase deux de ce projet de réforme. Nous savons déjà que cette deuxième phase s'en vient et qu'elle n'est pas purement théorique ou potentielle. Elle constitue un engagement ferme du premier ministre devant un comité du Sénat.
Or, vous nous dites « on va séparer les deux sujets ». Ma difficulté est la suivante. Comme vous le savez, nous avons au Québec des districts sénatoriaux. Le district sénatorial du sénateur Watt ne figure pas sur cette carte, car celle-ci est basée sur la situation qui existait en 1864 et qui ne comprenait pas le Nord du Québec. Si on commence à prévoir des élections sans avoir réglé le problème à savoir quelle sera l'application pratique au Québec d'une carte électorale datant de 1867, qui se base sur la situation qui régnait en 1864 — et elle fait partie de la Constitution; il n'y a pas de 44, 42, 41 au Québec, c'est clair qu'il y a une exception — comment pouvez-vous affirmer qu'on accepterait qu'un sénateur soit nommé pour un mandat de huit ans, sachant qu'éventuellement les sénateurs seront élus, sans savoir de quelle façon ils seront élus au Québec?
D'ailleurs, j'aimerais vous faire remarquer, monsieur Beaudoin, que vous avez été mentionné à quelques reprises. Un des premiers témoins a dit qu'un des bons processus qui avait eu lieu lors des discussions du lac Meech avait été la nomination par M. Mulroney de quatre personnes du Québec, recommandées par le premier ministre du Québec, pour combler des postes au Sénat. Encore une fois, vous reconnaissez la nature distincte du Québec, comme M. Mulroney l'avait reconnue, et le témoin a dit que deux des quatre personnes nommées avaient été d'excellentes nominations, dont la votre. Il n'a pas précisé les mauvaises nominations.
Vous me dites que l'on doit faire la distinction et vous me laissez songeur à savoir quel sera le processus électoral qui répondra à la position fondamentale de distinction du Québec, 24 districts, afin de s'assurer que les régions du Québec soient représentées en cette Chambre.
M. Beaudoin : Je vous comprends très bien, mais il y a deux phases. Que voulez-vous, ce n'est pas moi qui mène le processus. Dans un premier temps, le gouvernement, veut restreindre la durée du mandat des sénateurs. Il a une idée derrière la tête, c'est d'avoir un jour un Sénat élu. Cela est vrai. Mais pour le moment, on sait que la durée du mandat sera pour huit ans. Un mandat de huit ans a beaucoup de bon sens.
J'ai lu beaucoup sur les Chambres hautes, et j'ai siégé 15 ans au Sénat. J'ai même fait des discours. Je disais qu'on devrait un jour être élu. J'ai aussi dit que ceux qui avaient déjà été nommés resteront au Sénat jusqu'à l'âge de 75 ans. À ce moment-là, tout allait beaucoup mieux. Mais, techniquement, en bonne démocratie, on devrait avoir un Sénat élu parce que la plupart des Sénat sont élus. Et cela a du bon sens. Vive la démocratie après tout !
Il y a deux phases : la première est importante et je pense qu'elle est constitutionnelle; la deuxième, je ne peux pas dire ce qui va arriver, je ne peux pas dire ce quelle sera. Le premier ministre va-t-il perdre son pouvoir de nomination? Est-ce que ce sera une élection avec une loi fédérale? Ou allons-nous laisser cette décision aux provinces? Je suis convaincu que ce ne sera pas les provinces. Alors ce sera lors d'une élection.
La phase deux commence quand la loi sera déposée à l'automne. Là on saura où on s'en va. Si le premier ministre dit qu'il veut un Sénat élu, il faut alors suivre l'article 42. C'est très difficile de suivre l'article 42 : c'est changer le nombre de sénateurs par province, changer la sélection et changer les pouvoirs du Sénat. Je pense qu'ils ne toucheront pas aux pouvoirs du Sénat. Il y a assez de problèmes, on n'est pas pour en créer d'autres.
Le sénateur Dawson : Monsieur Beaudoin, le leader du gouvernement au Sénat a dit que ce projet de loi était important et que l'on voulait un Sénat plus fort. Dans un monde où il y a un partage de pouvoirs, quelqu'un va en perdre. Ce sera soit la Chambre des communes ou les provinces ou le Conseil de la fédération. Si on renforce le pouvoir du Sénat parce qu'on nomme les sénateurs ou qu'on les fait élire pour huit ans, quelque part, il y a un perdant. Vous dites qu'on devrait faire semblant que le premier ministre ne nous a pas dit qu'il allait faire élire les sénateurs. Je ne peux pas faire cela. Je suis obligé de tenir compte des propos du premier ministre.
M. Beaudoin : On ne peut pas tout régler en même temps. Il y a une phase un, il y a une phase deux. Vous dites qu'on ne sait pas en quoi consiste la phase deux et on ne se prononcera pas sur la phase un tant qu'on ne saura pas en quoi consiste la phase deux.
Le sénateur Dawson : Si le projet est déposé au mois de novembre, pourquoi ne pas attendre?
M. Beaudoin : Vous faites ce que vous voulez. Vous dites que cela donne plus de force au Sénat et vous avez raison. Rien ne prouve que la Chambre des communes va dire oui, parce que cela lui enlève des pouvoirs.
Le sénateur Dawson : Cela enlève des pouvoirs à la Chambre des communes ou aux provinces?
M. Beaudoin : On n'enlève rien aux provinces.
Le sénateur Dawson : Si on renforce le Sénat, possiblement comme rôle de représentation régionale parce que les sénateurs sont élus, inévitablement les sénateurs vont dire : « moi, j'ai été élu au Québec ou en Ontario et je défends les intérêts de l'Ontario. »
M. Beaudoin : Oui, mais revenons à la Chambre des communes. La Chambre des communes est importante, elle a le dernier mot dans bien des domaines. Les députés de la Chambre des communes diront-ils que si cela leur enlève des pouvoirs et donne plus de force au Sénat donc, ils vont voter contre le projet de loi?
Dans le temps de Sir George Étienne Cartier et de Sir John A. Macdonald le nombre de sénateurs était 24, 24, 24. Après, en 1915, 24 sénateurs pour l'Ouest. L'Ouest est beaucoup plus fort que les maritimes et ils ont moins de sénateurs. Les gens disent que cela n'a pas de bons sens. On va en donner 12 sénateurs à la Colombie-Britannique, 7 sénateurs aux autres provinces et on ne touchera pas au reste. Il y a des gens du Québec et de l'Ontario qui disent qu'ils ont déjà 24 sénateurs et cette histoire ne leur donne absolument rien. Alors, il y en a même qui sont pour l'abolition du Sénat.
Le président : Je suis désolé, je dois vous interrompre cher ancien collègue. Maître Tremblay voulez-vous ajouter un commentaire?
M. Tremblay : Cela dépend de la façon dont c'est fait. Lorsque cela a été fait sur la base des 24, 24, 24, il est évident que le législateur à l'époque avait à l'esprit de balancer sur le plan régional, le pur jeu des chiffres à l'échelle nationale. Aux États-Unis, il y a deux sénateurs pour l'Iowa par rapport à deux sénateurs pour New York. Le but était d'atteindre cela comme objectif. Cela dépend comment se fait. Si vous avez un nombre bien fixe et bien délimité de sénateurs pour le Québec, ils seront élus au Québec et cela permet au Canada des régions de contrebalancer le pur jeu des mathématiques en additionnant les Canadiens à travers le Canada et la grosse masse de l'Ontario. Tout dépend comment cela se fait.
Il y a une situation qui m'inquiète personnellement. Je sais que c'est la théorie des petits pas mais est-ce une réforme mort-née au sens suivant : on va avancer et faire un petit bout de chemin — un Sénat avec un mandat limité — et le reste, c'est trop compliqué, on ne le fait plus?
M. Beaudoin : Cela peut arriver.
Le sénateur Dawson : Ce serait malheureux.
Le sénateur Chaput : Monsieur Beaudoin, c'est toujours un plaisir de vous revoir. Je crois que M. Tremblay a mentionné dans sa présentation qu'il est important pour une démocratie de revoir ses institutions et qu'il faut être ouvert à la réforme, mais il faut que ce soit provoqué pour les bonnes raisons. Je me suis demandée pour quelles raisons sommes-nous ici aujourd'hui?
Dans un premier temps, il ne faut pas se le cacher, ce projet de loi est le résultat d'une promesse électorale faite par le gouvernement au pouvoir et il veut la tenir. Je respecte cela. Tout gouvernement qui fait une promesse électorale doit tenir ses promesses, c'est un principe très important. C'est une bonne raison.
L'autre raison, qui pour moi est très importante, c'est que les Canadiens veulent une réforme de Sénat. Chez nous au Manitoba, les francophones que je rencontre au café au coin de la rue et dans les centres commerciaux par exemple, veulent, même en dépit du fait que ceux qui me connaissent savent que c'est beaucoup de travail une réforme du Sénat.
J'ai toujours cru et je crois encore à des mandats définis. Toutefois, dans le cas qui nous occupe, prenant en considération la mémoire institutionnelle si importante pour le Sénat, je me dis que huit ans c'est trop court, mais on reviendra sur ce point plus tard.
Il est difficile de se pencher uniquement sur le projet de loi S-4 sans réfléchir à ce qui va nous arriver, car nous savons très bien que le premier ministre va nous apporter un autre projet de loi qui va concerner le processus d'élections des sénateurs. Alors il est très difficile de dissocier les deux, de les séparer complètement.
Le premier, le projet de loi S-4 m'inquiète moins, parce qu'on peut l'amender, pour que ce soit plus long et non renouvelable. Celui qui m'inquiète, c'est celui concernant le processus des élections. J'en ai déjà discuté avec vous, monsieur Beaudoin, à quelques reprises. En considérant la composition actuelle du Sénat, qui est sa grande force, lorsqu'on regarde qui est au Sénat, je vais donner des exemples : à ma gauche, nous avons le sénateur Watt, qui nous fait part constamment des besoins et des priorités des communautés qu'il représente; nous avons ma collègue, le sénateur Hubley, de la même façon, pour l'Île-du-Prince-Édouard. Pour ma part, par tradition, je représente les francophones du Manitoba qui sont une communauté de langue officielle en situation minoritaire.
On parle ici de petits nombres et c'est ce qui m'inquiète, car on parle d'un processus électoral. Comment allons-nous arriver à pouvoir continuer à avoir au Sénat des sénateurs qui représentent les minorités? C'est beaucoup plus facile quand la personne vit la réalité. On en entend parler beaucoup plus souvent qu'autrement. Monsieur Beaudoin, vous m'avez dit à un moment donné que le parti politique allait s'en occuper. Je ne suis pas d'accord avec cela, car les grosses décisions sont toujours basées sur les nombres. Est-il possible de penser que, dans un processus électoral démocratique, on puisse aussi considérer le Sénat tel qu'il existe présentement, une de ses grandes forces étant sa composition et sa représentativité?
M. Beaudoin : La seule raison pour laquelle je m'intéresse à ce problème, c'est que la démocratie est impliquée. Je me dis que les législateurs doivent être élus. Les juges doivent être nommés, les ministres doivent gouverner. Le Sénat du Canada est le seul, avec la Chambre des lors de la Grande-Bretagne qui ne sont pas élus parmi les grandes démocraties. C'est vrai qu'on a fait des choses incroyables au Sénat. Par exemple, nommer des sénateurs, cela permet à un premier ministre de nommer un homme ou une femme, et d'avoir une égalité. Bravo! je suis d'accord avec cela. Cela permet aussi d'avoir beaucoup de respect pour les minorités. C'est bien. Si jamais le Sénat est élu, évidemment c'est le peuple qui va décider. À ce moment-là, c'est comme le vote. Quand on a eu droit de vote, les hommes votaient et à un moment donné, on s'est dit que cela n'avait pas de bons sens, il fallait que les femmes votent aussi et se présentent comme candidates. C'était dans nos lois. Si on fait un Sénat élu, il va falloir protéger les minorités et, si quelqu'un est pour l'égalité des hommes et des femmes, c'est bien moi j'enseigne cela quasiment tous les jours. Tout cela, d'après moi, relève aussi des partis politiques. Il y a moyen de trouver une solution à cela. Comme disait Lincoln :
Un gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple[...]
C'est cela notre démocratie. J'y crois. Je pense qu'il faut garder l'égalité entre les hommes et les femmes et il faut avoir des lois, des principes qui sont très clairs et on doit protéger les minorités. On a des décisions de la Cour suprême sur cette question.
Je pense que, si jamais on a un Sénat élu, cela peut fonctionner et c'est plus démocratique. C'est tout ce que je peux dire. Je ne connais pas l'avenir. Qui connaît l'avenir?
M. Tremblay : J'ai juste une petite remarque à faire. Il y a un peu confusion des genres. Je comprends vos préoccupations, elles sont très légitimes et c'est pour cela que la Charte a été adoptée. Elle l'a été pour que la démocratie pure et dure n'affecte pas ceux qui n'ont pas l'opportunité d'exercer le vote parce qu'ils n'ont pas été élus. À ce moment-là, même si on avait une exclusivité de Blancs, ce n'est pas parce qu'il n'y aurait pas de Noirs au Parlement qu'on pourrait adopter une loi qui enlèverait des droits aux Noirs. Le but de la Charte c'est de purement et simplement protéger les gens contre les excès de la démocratie pure.
Cela dit, je comprends très bien votre préoccupation. Mais je ne connais pas de système électoral qui permette de dire que vous aurez le droit de voter mais dans votre vote il faut absolument qu'il y ait deux femmes et dans telle autre région, dans votre vote il faudrait découper, dans telle paroisse des catholiques, des protestants, et cetera. Cela n'en finirait plus. Là, c'est vrai, le processus des groupes de pression, le processus des partis politiques font qu'il y a un mouvement qui se crée et finalement les choses changent sans avoir à affecter le principe de la démocratie.
Avec la nomination, par principe, si vous avez un jour un premier ministre qui devient « off his rocker » et qui décide de faire des nominations sans femmes, sans représentation régionale, ce n'est pas mieux.
M. Beaudoin : Il va se faire battre la fois d'après.
M. Tremblay : Mais il n'y a pas de système parfait qui permette de dire que les femmes, les Autochtones, les Noirs seront bien représentés. La démocratie c'est « One man, one vote; one woman, one vote ». Si on n'a pas un Sénat élu, ce sera un Sénat nommé jusqu'à la fin des temps, mais sur quel critère, c'est là le problème.
Le sénateur Chaput : Dans l'application de cette Charte que nous avons, dans la réalité de tous les jours, est-ce que vous seriez d'accord avec moi lorsque je dis que, si je prends l'exemple du sénateur Watt, quand il est au Sénat, il n'y a pas mieux qu'une personne qui vient de cette réalité pour nous sensibiliser à ces besoins?
M. Tremblay : Je suis d'accord avec vous. Absolument. Mais je ne sais pas comment faire pour avoir un système qui permet cela en droit.
M. Beaudoin : La Cour suprême, dans une décision très importante avait dit que l'égalité des hommes et des femmes, c'est l'article 28 de la Constitution, c'est très clair. C'est inscrit à l'article 28 de notre Constitution. Un premier ministre qui ne prêterait aucune attention à cela, d'après moi, ne pourrait pas être là longtemps. Le Canada est un pays qui est démocratique, n'oublions pas cela; c'est une grande démocratie le Canada. Pour le Sénat, il faut faire la même chose.
Le sénateur Segal : Je prie nos deux distingués témoins d'excuser mon retard. Je devais recevoir un groupe de Jésuites des États-Unis en tant que représentant du gouvernement. C'est une mission à laquelle je ne m'attendais pas du tout, mais j'étais ravi de l'accepter, et je suis désolé de ne pas avoir pu entendre votre exposé. J'ai dû leur dire que j'avais été éduqué par les Pères Oblats à l'Université d'Ottawa et qu'il m'arrivait donc d'être sceptique à l'occasion à l'égard des Jésuites, mais ils se sont montrés très compréhensifs.
Je veux en venir à deux questions précises dont le comité est saisi, à savoir la motion et le projet de loi S-4, et j'aimerais demander à nos deux collègues du Québec de nous dire ce qui constituera la question fondamentale des débats qui vont avoir lieu, à propos de ces deux changements qu'on propose, et ce que le gouvernement fera en temps utile.
La question philosophique de base, à propos de laquelle la loi est précise, ce qui n'est peut-être pas l'avis des tribunaux, est celle-ci : à qui appartient le Sénat? Il est évident qu'il fait partie du processus législatif fédéral. Cependant, étant donné la façon dont le Sénat a été créé, et étant donné le pacte confédératif et les débats préconfédération, un ministre fédéral de la province de l'Ontario va avancer — dans quelques heures, j'imagine — que le Sénat n'appartient pas au gouvernement du Canada, ni à ce comité, ni même au Parlement, ni au gouvernement du Canada, même s'il s'agit d'y apporter les changements les plus infimes.
On a avancé un principe il y a quelques instants de cela, à savoir que le premier ministre peut décider de limiter son pouvoir de faire des nominations, et c'est ce que notre premier ministre essaie de faire, je crois, en créant un mandat plus court. Si le comité s'oppose au renouvellement de mandat, le premier ministre a fait savoir qu'il renoncera à ce pouvoir avec joie. Le mandat ne serait pas renouvelable, et l'on présenterait une loi semblable à celle de 1992 concernant le référendum sur les propositions constitutionnelles au niveau fédéral. La Constitution ne nous obligeait pas à tenir ce référendum. Ce sont les premiers ministres qui se sont entendus pour tenir ce référendum pour savoir ce qu'ils devaient faire de l'accord de Charlottetown, si on devait aller de l'avant ou non.
Nous avons un premier ministre qui s'attend de toute évidence à ce que l'on trouve un moyen approprié de consulter la population si le projet de loi est voté par la Chambre et ensuite le Sénat, pour que le public puisse être sondé, peut-être au moment des prochaines élections fédérales, à propos des vacances qui pourraient exister en Ontario ou au Québec.
Si ce projet de loi est adopté par la Chambre et le Sénat et qu'on se retrouve avec des contestations constitutionnelles, comme l'Ontario va le faire inévitablement, la question de base sera de savoir si la modification du Sénat relève de l'autorité du premier ministre fédéral, du Parlement et du Sénat. Certains répondront qu'il n'est pas conforme à la Constitution que le premier ministre demande l'avis du public sur la façon dont il doit s'acquitter d'une obligation constitutionnelle concernant un non-changement de nature constitutionnelle : on ne peut pas passer outre à cette obligation constitutionnelle fondamentale sans réviser la Constitution avec la formule 7-50, et cetera.
Cela nous ramènera à la question du caractère distinct de l'institution. C'est une sorte d'institution coaxiale façonnée par les provinces et Ottawa dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1867, ou, peu importe la manière dont un premier ministre demande des avis sur les nominations qu'il va faire, c'est un corps législatif qui peut être modifié par convention de cette manière, sans que l'on contrevienne à la Constitution?
J'ajouterai une seconde petite question parce qu'elle rejoint ce que disait le sénateur Chaput. En Nouvelle-Zélande, qui a un double système avec élection uninominale à un tour et représentation proportionnelle, les listes nationales que proposent les partis prennent en compte les minorités, et on s'assure ainsi qu'au moins un tiers de la liste provient de la communauté maorie, conformément au consensus national sur le respect des droits des minorités. J'aimerais entendre votre avis sur le processus référendaire qu'on anticipe. Si le référendum anticipe la proportionnalité, est-ce que l'on se retrouverait avec une contestation en vertu de la Charte des droits étant donné qu'on épouserait une approche différente de celle qui existe en vertu de la Loi électorale du Canada?
M. Beaudoin : Il ne faut pas oublier que c'est le premier ministre qui nomme tous les sénateurs. Dorénavant, si c'est vraiment un Sénat élu, le dernier mot va appartenir au peuple. C'est cela un Sénat élu. Je ne sais pas si c'est ce qui arrivera, j'attends comme vous, sénateur Dawson. Je ne suis pas impliqué dans ce processus mais quelque chose est très clair dans mon esprit : ou le premier ministre continue avec les pouvoirs qu'il détient, et c'est lui qui nomme tous les sénateurs, ou une loi électorale sera déposée, et le dernier mot appartiendra au peuple canadien. C'est tout un changement!
Le sénateur Segal : Mais monsieur Beaudoin, si l'intention n'est pas de changer le pouvoir de nomination du premier ministre, mais seulement de lui permettre de demander conseil au public avant de faire ses nominations auprès du gouverneur général...
M. Beaudoin : Il faudra attendre parce que nous ne le savons pas pour le moment.
Le sénateur Segal : Mais c'est la question que je pose. Il y a une différence entre un Sénat élu et un Sénat qui reste avec les mêmes pouvoirs mais où le premier ministre cherche conseil avant de faire ses nominations, comme M. Tremblay l'a dit au sujet des juges. Les procureurs généraux...
M. Beaudoin : Mais dans votre cas, est-ce que le premier ministre aura le dernier mot? C'est lui qui les nommera?
Le sénateur Segal : Je dis que s'il est guidé par la population, le dernier mot lui appartient.
M. Beaudoin : À ce moment, ce n'est pas un Sénat élu. Aux États-Unis, en 1913, on a dit que pour le Sénat, le terme serait de six ans et qu'il serait élu un tiers, un tiers, un tiers; le peuple américain a approuvé. Ce n'est pas le président des États-Unis, c'est le peuple. C'est cela, un Sénat élu.
Il y a des provinces qui sont pour et d'autres qui sont contre un Sénat élu. J'ai parlé avec des gens de l'Ontario et du Québec. Certains disent que comme ils ont déjà 24 sénateurs, cela ne change rien pour eux. Cela aidera plutôt les autres. Donc, ils sont peu intéressés. Mais les provinces qui commencent à prendre de la vigueur, comme la Colombie-Britannique, disent que cela n'a pas de bons sens, on est 4 millions et on a seulement six sénateurs. Il faut changer cela.
Les Maritimes ont 24 sénateurs, et quand la province de Terre-Neuve-et-Labrador est entrée dans la Confédération, ils en ont eu six. Donc les Maritimes ont 30 sénateurs et l'Ouest canadien en a 24, et ils sont beaucoup plus nombreux.
Donc si on veut vraiment un Sénat élu, il faudra déterminer combien il y aura de sénateurs par province et cela, c'est la formule 7/50. On ne s'en sort pas. En résumé, avec un Sénat élu, le peuple a le dernier mot. Le Sénat comme on a actuellement, le premier ministre a le dernier mot.
M. Tremblay : Pour répondre au sénateur Segal, je dirais que, ou la réforme est constitutionnelle au sens strict ou bien c'est autre chose. C'est soit une réforme de la Constitution ou c'est autre chose. La question que vous posiez semblait dire que si c'est autre chose, même cette autre chose pourrait être inconstitutionnelle si on fait indirectement ce qu'on ne peut pas faire directement. Je pense qu'à partir du moment où le pouvoir de nomination n'est pas enlevé au gouverneur général, et qu'il a toujours le dernier mot, comme pour la nomination des juges, il y a beaucoup de choses qui peuvent être faites.
Quand on voit l'évolution des institutions — et cela revient à ce que disait le sénateur Austin tantôt —, lorsqu'on regarde l'article 101 de la Constitution, cela donne simplement le pouvoir de créer, lorsque l'occasion le requerra, une Cour suprême. Seulement si on le veut. Ce n'est pas plus nécessaire que cela. Le Parlement du Canada a établi la Cour suprême et la règle des trois juges qui viennent du Québec. Et c'est dans une loi seulement; ce n'est pas dans la Constitution du tout. Personne n'a touché à cela pendant un bonne période de temps. Depuis 1982, — c'est une technique assez extraordinaire — la formule d'amendement dit que l'on ne pourra plus toucher à la composition de la Cour suprême.
Le sénateur Segal : Sans l'unanimité.
M. Tremblay : C'est extraordinaire. Ce que cela veut dire c'est que de simples lois, par l'évolution des institutions, deviennent à un moment donné inscrites dans notre système.
Le sénateur Fraser : Bienvenue à vous deux, surtout le sénateur Beaudoin avec qui j'ai eu la chance de travailler en comité et de qui j'ai beaucoup appris.
Mes questions concernent uniquement la situation du Québec dans la Constitution en ce qui touche au Sénat. L'Alberta et d'autres ont posé des questions à ce sujet. Je parle du Québec et très précisément de la question des districts représentés par les sénateurs québécois.
On a parlé, tout à l'heure, de la qualification foncière. Et on sait que, selon la Constitution de 1867, un sénateur du Québec — je lis en anglais parce que cela a été écrit en anglais :
Un sénateur du Québec :
[...] il devra être domicilié ou posséder sa qualification foncière dans le collège électoral dont la représentation lui est assignée.
Ai-je raison quand je conclus que si on abolit la qualification de propriété de 4000 $, on touche aux qualifications de résidence, et pour ce faire, on a besoin de l'assentiment de la province et de 50 p. 100 de la population? Est-ce qu'il faut la formule 7/50 à cause de la situation québécoise pour changer cela?
Nous savons que les 24 districts qui sont établis dans la Loi constitutionnelle de 1867 n'incluent pas le Nord de la province parce qu'en 1867, cette région ne faisait pas encore partie de notre territoire. Donc, les districts qui sont établis dans la Constitution ne touchent que le Sud de la province; mais il y a des Québécois qui vivent là-haut! Alors, si on passe à un système d'élections directes ou de consultations populaires directes, est-ce que, dans le cas du Québec, cela doit être fait district par district comme on le fait dans les comtés pour les députés à la Chambre des communes? Est-ce que cela doit être fait district par district? Et si oui, qu'arrive-t-il aux gens du Nord? Ils sont privés de leur droit de vote?
M. Tremblay : Au moment où on se parle — et j'aimerais attirer l'attention de tout le monde là-dessus —, si vous regardez l'alinéa 42 c), on parle des conditions de résidence. Or, si vous regardez le paragraphe 23(5) de la Loi constitutionnelle de 1867, le mot « résidence » est mentionné. Il doit être résidant.
Le sénateur Fraser : Mais au paragraphe 6 aussi.
M. Tremblay : Vous avez raison.
Le sénateur Fraser : Mais c'est le paragraphe 6 qui me préoccupe.
M. Tremblay : On dirait que le législateur, dans ses procédures d'amendement, a été très précis quand il le voulait et il a été tout aussi vague quand il le voulait. Cependant, quand il s'agit des conditions de résidence, le législateur lisait l'article 23, il n'incluait pas toutes les qualifications de l'article 23. Dans l'article 23, le mot « résidence » est mentionné seulement au paragraphe 5. C'est comme si on pouvait tomber sous l'article 44 quand on touche aux autres conditions du paragraphe 5. C'est en droit pur. C'est de la téléologie, de l'analyse de textes.
Par contre, comment ferait-on pour avoir un système électoral avec les 24 districts? Nous ne pouvons pas le faire sans passer par les autres formules d'amendement, et donc, cela deviendra un débat.
M. Beaudoin : Lors de ma nomination au Sénat, je représentais la circonscription de Rigaud. Cependant, je ne demeurais pas à Rigaud; j'habitais la région de Gatineau. Ils m'ont alors informé que je devais acheter un terrain à Rigaud. J'ai acheté un terrain de 4 000 $, peut-être même 5 000 $. Il fallait que je sois de Rigaud ou que j'aie une propriété à Rigaud.
Quand le gouvernement fédéral a élargi les territoires du Québec — en 1912, si mon souvenir est fidèle —, il y a eu au moins deux ou trois cas où le Québec et l'Ontario ont été agrandis les gens de ces territoires ont été représentés, ils ont un député à la Chambre des communes. Cela pourrait être la même situation pour les sénateurs.
Le sénateur Fraser : Et ils n'ont pas le droit d'avoir un sénateur?
Le sénateur Fraser : Tous les autres Québécois ont le droit d'avoir des sénateurs.
M. Beaudoin : Les sénateurs sont partout. Il y a 24 circonscriptions au Québec.
Le sénateur Fraser : Mais qui ne touchent pas le Nord, qui ne touchent pas la partie qui a été ajoutée en 1912.
Le sénateur Dawson : La carte électorale de 1867 ne comprend pas le Nord québécois.
M. Beaudoin : Alors il faut remédier la situation.
Le sénateur Dawson : Mais le district de Rigaud n'a pas été modifié, ni celui d'Alma ni celui de Lauzon.
M. Beaudoin : Mais dans la région du lac Saint-Jean jusqu'à l'Ungava, il y a quelqu'un qui représente cette région.
Le sénateur Dawson : Non. La limité était déjà faite en 1867, elle se terminait à la hauteur du lac Saint-Jean.
M. Beaudoin : Il faut que ce soit dans la Constitution.
Le sénateur Dawson : C'est dans la Constitution et ces gens sont exclus.
M. Beaudoin : On doit y remédier.
Le sénateur Dawson : Si on veut respecter la Constitution et si on veut avoir des élections, il faut régler le problème.
M. Tremblay : Vous avez raison. Il est clair que c'est une fiction de dire que le sénateur Riel représentait Shawinigan. Je pense qu'il n'a jamais mis les pieds à cet endroit. D'ailleurs, il a déjà répondu en Chambre à ce sujet. Il a expliqué qu'un sénateur est nommé s'il possède une propriété dans un district donné, mais qu'il ne représente pas ce district plus que d'autres; il représente l'ensemble alors que si on fait un système électoral, il faudra découper l'ensemble du Québec.
M. Beaudoin : On agrandit, c'est tout.
Le sénateur Dawson : Le sénateur Angus, qui représente la circonscription d'Alma, a trois millions d'électeurs dans son district. Dans un district comme l'ancien district de Lauzon que je représente, il y a peut-être 50 000 électeurs. Ce n'est pas un petit problème, c'est un gros problème.
M. Beaudoin : Il faut y voir.
Le président : Honorables sénateurs, je regrette, mais le temps est écoulé pour cette séance de notre comité. Mon dernier mot est pour remercier nos témoins de leur témoignage. C'était très profitable et valable pour notre étude concernant le projet de loi S-4, ainsi que la motion des sénateurs Murray et Austin.
La séance est ajournée jusqu'à cet après-midi à 14 heures. Nous recevrons alors la ministre des Affaires intergouvernementales de l'Ontario.