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Timestamp: 2019-06-20 09:29:58
Document Index: 155572629

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 168', 'artículo 121', 'artículo 209', 'artículo 121', 'artículo 121', 'artículo 168', 'artículo 9', 'artículo 36', 'artículo 4', 'artículo 168']

﻿ SENTENCIA C-271 DE JUNIO 3 DE 1998
SENTENCIA C-271 DE 03 DE JUNIO DE 1998
CONTENIDO:DECLARA EXEQUIBLES LOS INCISOS 3, 4, 5, 6 Y 7 DEL ARTÍCULO 168 DE LA LEY 65 DE 1993, BAJO EL ENTENDIDO DE QUE EL DIRECTOR GENERAL DEL INPEC, DEBE, UNA VEZ SUPERADOS LOS HECHOS QUE ORIGINARON LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA CARCELARIA Y PENITENCIARIA, MEDIANTE ACTO ADMINISTRATIVO, LEVANTAR EL MENCIONADO ESTADO, MATERIALIZANDO EL TRÁNSITO DE LA ANORMALIDAD A LA NORMALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, FUNCIONARIO DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Sentencia C-271 de junio 3 de 1998
Ref.: Expediente D-1879
Magistrada Ponente(e):
Actor: José Fernando Castro Caicedo
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veintitrés, a los tres días del mes de junio, de mil novecientos noventa y ocho.
ART. 168.—Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria. El director general del Inpec, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:
Cuando se trata de las situaciones contempladas en el literal b) el director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión afectados.
Superado el peligro y restablecido el orden, el director general del Inpec informará al consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines”.
La parte subrayada es la que será objeto de pronunciamiento, por cuanto en la Sentencia C-318 de 1995, se declaró la exequibilidad, sin ninguna restricción, de los literales a) y b), que en mencionado fallo fueron señalados como incisos primero y segundo.
Procede la Corte Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas a las siguientes consideraciones.
2. Aclaraciones previas.
— Competencia del Defensor del Pueblo para presentar acciones públicas de constitucionalidad.
La Sala Plena de esta corporación, reconoció en auto 14, del veintinueve (29) de marzo de 1995, la facultad que le asiste al Defensor del Pueblo para presentar acciones públicas de constitucionalidad, invocando esa precisa calidad. Por esta razón, en el presente caso, se admitió la demanda de la referencia, en la que el ciudadano José Fernando Castro Caicedo, no sólo invocó su calidad de ciudadano, sino expresamente el hecho de ejercer el cargo de Defensor del Pueblo.
— Cosa juzgada relativa.
En el caso que ahora se revisa, el actor considera que el legislador incurrió en una inconstitucionalidad de esta clase, al no especificar los límites temporales de la emergencia penitenciaria y carcelaria que puede decretar el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, omisión que, en su concepto, produce lagunas en el “ordenamiento jurídico”, transformando una medida de carácter temporal, en permanente, desconociendo el principio de competencia que exige el artículo 121 de la Constitución, y los principios de eficacia y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución.
Así mismo, considera que la omisión alegada desconoce el debido proceso (C.P., art. 29). Sin embargo, este cargo no es preciso, pues no se indica en qué consiste, o cómo se concreta la violación de este derecho.
Por su parte, el ciudadano designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y el Procurador General de la Nación consideran que el legislador no incurrió en la omisión que alega el demandante, pues, si bien no se estableció un limite temporal expreso, este límite está intrínsecamente determinado en la misma norma que se acusa como inconstitucional.
4. Naturaleza jurídica de la emergencia carcelaria y facultades reconocidas al director nacional del Inpec.
1. El estado de emergencia carcelaria y penitenciaria fue definido en la mencionada sentencia como “una manifestación de la potestad administrativa, pues solamente es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos trámites, en relación con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis de seguridad y orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades carcelarias y penitenciarias ... se asimila entonces a otras figuras administrativas, como la llamada contratación estatal por urgencia manifiesta, en las cuales la ley hace más expeditos ciertos procedimientos de toma de decisión, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administración ...” (negrillas fuera de texto).
2. En razón a la naturaleza administrativa de la emergencia carcelaria y penitenciaria que se consagra en la norma acusada, ella no es, ni puede confundirse, con ninguno de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, pues, la emergencia que puede decretar el director general del Inpec, no implica un cambio del régimen constitucional, que altere las competencias y funciones de los distintos órganos del poder público, como sucede con los estados de excepción, en los que se rompe el equilibrio entre los distintos poderes, razón por la que el Constituyente fijó expresamente un limite para el ejercicio de competencias excepcionales.
3. Lo mismo puede predicarse de la facultad que se le reconoce al ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley (art. 150, num. 10). En este caso, el ejecutivo, revestido de facultades extraordinarias, sólo puede ejercer esa competencia excepcional por el limite expreso de seis (6) meses, límite que el Constituyente consideró prudente para no resquebrajar el equilibrio entre los poderes y lesionar de manera grave el orden constitucional.
Las facultades que se le reconocen al director general del Inpec, en el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, no implican la asignación a este funcionario de competencias o funciones propias de otros funcionarios u órganos del Estado, que impliquen, como lo afirma el actor, un desconocimiento de la cláusula de competencia que consagra el artículo 121 de la Constitución, y que, por tanto, requeriría de una expresa limitación en el tiempo.
Si se revisa el artículo acusado en su integridad, se puede observar, por ejemplo, que medidas como los traslados, uso racional de los medios extraordinarios de coerción, entre otras, son funciones que en época de normalidad, le corresponde adoptar, igualmente, al director general del Inpec, previo el agotamiento de unos requisitos establecidos en las norma correspondientes, requisitos que una vez declarada la emergencia, no está obligado a observar, pues, precisamente, de la ejecución rápida y eficaz de esas medidas, depende que pueda superarse la crisis que la originó.
Así las cosas, es necesario concluir que, en relación con este aspecto, no le asiste razón al demandante cuando afirma que el legislador desconoció la cláusula de competencia que regula el artículo 121 de la Constitución, según la cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley”, pues las medidas que puede adoptar el director general del Inpec, hacen parte de su competencia ordinaria. La diferencia radica en que en época de crisis, el legislador le reconoce a este funcionario un mayor campo de acción a fin de que pueda conjurar las causas que la originaron.
5. ¿El inciso final del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, contempla un límite temporal para el ejercicio de la potestad administrativa que en él se reconoce al director general del Inpec?
1. El legislador, dentro de sus competencias, podía establecer el término de duración del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria. Sin embargo optó por dejar a la discrecionalidad del director del Inpec su fijación, pues sólo este funcionario cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar el lapso que requiere para afrontar la crisis. Sin embargo, de entenderse que el límite temporal de la emergencia que puede decretar el director del Inpec, está determinado por el término que éste emplee en superar las causas que originaron la correspondiente declaración. Término que no puede ser limitado.
“Superado el peligro y restablecido el orden, el director general del Inpec informará al consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines”.
6. Facultad discrecional.
“... No se puede asimilar lo discrecional con lo arbitrario. Esta corporación ya había señalado al respecto:
No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades (Corte Constitucional, sentencia C-031 de 1995. Magistrado ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara) (subrayas no originales).
“Esta diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra expresamente “la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”, como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española, este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta.
8. Conforme a lo anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues “en el Estado social de derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución” En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas las facultades del Inpec durante el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
Esta discrecionalidad aparece además como razonable pues el desarrollo imprevisible y la complejidad de las crisis de seguridad o de carácter sanitario en los centros de reclusión justifica que la ley confiera a las autoridades una mayor libertad para tomar, dentro de los marcos de la ley, la decisión más conveniente para enfrentar la crisis, sin que la ley pueda predeterminar, en forma abstracta y con antelación, todas las medidas que legítimamente son susceptibles de ser adoptadas. Pero, conforme a lo señalado en los puntos precedentes, no se puede confundir la libertad de decidir bajo los límites señalados, con la actuación arbitraria que se encuentra fuera del encuadramiento legal al cual debe sujetarse” (Corte Constitucional, Sentencia C-318 de 1995. Magistrado Alejandro Martínez Caballero).
7. La omisión del director general del Inpec de dictar el acto que señale el paso de la anormalidad a la normalidad. Procedencia de la acción de cumplimiento.
En este caso, cualquier persona, y, específicamente, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, en los términos del artículo 4º de la Ley 393 de 1997, (artículo declarado exequible en la sentencia C-158 de 1998. Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), podrá interponer la acción de cumplimiento. Para su procedencia, sólo bastará demostrar que las causas que originaron la declaración fueron superadas, para que el juez que conozca de esta acción, proceda a ordenar su levantamiento, pues, como se ha dicho, es clara la obligación del director del Inpec de expedir el acto que levante el mencionado estado. Al respecto, en la sentencia C-157 de 1998, sobre la acción de cumplimiento, se dijo:
“Es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución ...” (Corte Constitucional. sentencia C-157 de 1998. Magistrados ponentes, doctores Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).
8. Los otros cargos de la demanda.
La Corte, en la sentencia tantas veces mencionada (C-318/95), expresamente estableció que las medidas que puede adoptar el director general del Inpec, en el estado de emergencia carcelaria penitenciaria y carcelaria, (sic) no pueden tener un carácter sancionatorio contra el interno, pues, en estos casos, se requiere agotar los requisitos establecidos para imponer la correspondiente sanción, so pena de desconocer el derecho al debido proceso.
Finalmente, debe recordarse que ni aun en estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, le es dado a los funcionarios del Inpec, desconocer derechos fundamentales de los internos. Al respecto, señaló esta corporación:
“... la Corte precisa que estas prerrogativas de la Administración no pretenden ni pueden anular la entidad jurídica de los sujetos internos en un centro de reclusión pues, a pesar de tener en suspenso su derecho a la libertad física, la persona interna mantiene su dignidad humana y conserva sus otros derechos fundamentales, los cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor magnitud debido a su nexo con la reclusión, pero permanecen intactos en su núcleo esencial” (sentencia C-318/95)
Decláranse EXEQUIBLES los incisos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, bajo el entendido de que el director general del Inpec, debe, una vez superados los hechos que originaron la declaración del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, mediante acto administrativo, levantar el mencionado estado, materializando el tránsito de la anormalidad a la normalidad.
El director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, podrá disponer de los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen las circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo directivo del instituto.