Source: http://www.lavoropubblicheamministrazioni.it/legislazione_anticorruzione_impatto_rapporti_di_lavoro_pubblico
Timestamp: 2019-06-16 21:57:24+00:00
Document Index: 80955444

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 30', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 15', 'art. 55', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 21', 'art. 19', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 47', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 18', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 14', 'art. 23', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 2359', 'art. 329', 'art. 54', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 53', 'art. 1', 'art. 53', 'art. 1']

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GIANFRANCO D'ALESSIO – Professore ordinario di Diritto Amministrativo nell'Università di Roma Tre
Sommario: 1. Premessa. - 2. La rotazione del personale. - 3. Il codice di comportamento. - 4. Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi. - 5. Le nuove norme in materia di trasparenza (D.Lgs. n. 97/2016). - 6. Il whistleblowing.
Nei decreti legislativi n. 74 e n. 75 del 25 maggio 2017 la presenza di previsioni riguardanti la prevenzione della corruzione, in relazione alla disciplina e alla gestione del personale pubblico, risulta del tutto marginale. Nel D.Lgs. n. 74/2017, in realtà, ci sono varie disposizioni in tema di anticorruzione, ma si tratta essenzialmente dell’in­serimento nel D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, di norme volte ad adeguarne il testo al nuovo assetto di governo del settore - con la sostituzione della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) con l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e il nuovo riparto funzionale fra questa e il Dipartimento della funzione pubblica (DFP) - già definito con il D.L. 24 giugno 2014, n. 90 (convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114), e il conseguente regolamento approvato con d.P.R. 9 maggio 2016, n. 105.
Quindi, oltre a segnalare i limitati riferimenti a profili che richiamano l’anticor­ru­zione contenuti nei decreti attuativi delle previsioni in materia di lavoro pubblico della legge delega n. 124/2015 (“legge Madia”), si cercherà qui di individuare e passare rapidamente in rassegna gli ambiti tematici che vedono l’incrocio fra la normativa sul contrasto alla corruzione (e quella sulla garanzia della trasparenza amministrativa, ad essa collegata) e la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, concentrando l’attenzione su aspetti toccati da altri recenti provvedimenti legislativi - come il D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97, su pubblicità e trasparenza, e la nuova legge 30 novembre 2017, n. 179, sul whistleblowing - o oggetto di significativi interventi interpretativi e/o applicativi dell’ANAC.
2. La rotazione del personale
Fra le tematiche oggetto di rilevanti documenti dell’ANAC può essere ricordata, innanzitutto, la rotazione del personale, che si configura sicuramente come uno degli elementi di più evidente impatto della normativa anticorruzione sul personale delle amministrazioni, e alla quale, quindi, si ritiene opportuno dedicare uno specifico approfondimento [1].
Occorre, in primo luogo distinguere due tipi di rotazione: quella “straordinaria” e quella “ordinaria”.
La rotazione “straordinaria” - sulla quale ci si soffermerà successivamente - è stata introdotta dall’art. 16, comma 1, lettera l-quater) (aggiunta dall’art. 1, comma 24, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135) del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che prevede, come misura conseguente alla manifestazione di fenomeni di corruzione, la rotazione «del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva».
La rotazione “ordinaria”, invece, è prefigurata come strumento precauzionale contro il possibile manifestarsi di fenomeni corruttivi da alcune norme della legge 6 novembre 2012, n. 190, sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell’il­legalità nella pubblica amministrazione: in particolare, ai sensi dell’art. 1, comma 5, lettera, b), le amministrazioni devono definire e trasmettere all’ANAC «procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari»; a sua volta, il comma 10, lettera b), chiede al responsabile della prevenzione della corruzione di verificare, d’intesa con il dirigente competente, «l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione».
Partendo da questi dati normativi, il meccanismo della rotazione è stato introdotto dal primo Piano nazionale anticorruzione (PNA) del 2013 [2], ed è stato confermato dalle successive edizioni del Piano.
La rotazione costituisce una rilevante “misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L’alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate”: così si legge nel PNA del 2016 [3], che offre una trattazione particolarmente ampia ed articolata della questione, ponendosi come un punto di riferimento essenziale per la comprensione e l’attivazione dell’istituto [4].
L’ambito di applicazione della rotazione “ordinaria” va identificato, ai sensi del­l’art. 1, comma 59, della legge n. 190/2012, nelle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001. Per quanto attiene alle società e agli enti di diritto privato a controllo pubblico e agli enti pubblici economici, pur mancando una previsione normativa che li riguardi, l’ANAC ha richiamato le am­ministrazioni controllanti e vigilanti a valutare l’oopportunità di promuovere l’ado­zione da parte dei suddetti enti di misure di rotazione [5].
Riguardo, poi, ai soggetti potenzialmente coinvolti nelle operazioni di rotazione, se si guarda ai dati normativi (segnatamente, il già citato art. 1, comma 5, lettera b) della legge n. 190/2012, oltre al comma 4, lettera e), riguardante la dirigenza), e si considerano le finalità sostanziali dell’istituto, si giunge agevolmente alla conclusione che essi vanno identificati con tutti i pubblici dipendenti.
La rotazione risponde ad una esplicita finalità di prevenzione della corruzione. Ma in essa viene individuato anche un “criterio organizzativo” strettamente connesso alla formazione del personale, in quanto impone un accrescimento della preparazione professionale dei lavoratori pubblici, e l’acquisizione di competenze “trasversali”, che rendano il personale “flessibile” e “fungibile”, consentendone l’utiliz­zazione in una pluralità di ambiti operativi.
Naturalmente, la proposizione dell’uso della rotazione non conduce (e non può condurre) ad ignorarne gli aspetti problematici, che consigliano di farne un uso prudente e ragionevole e/o di accompagnarla e integrarla, ma anche sostituirla - in determinate circostanze - con altri strumenti di contrasto alla corruzione. In particolare, la rotazione va utilizzata nella misura in cui essa non produce rischi di “inefficienze e malfunzionamenti” delle amministrazioni. Ove si manifestino tali rischi, o nel caso in cui la rotazione sia impossibile o concretamente non realizzabile (ad esempio, in enti di piccole dimensioni), le amministrazioni sono tenute (si legge ancora nel PNA 2016) ad “adottare altre misure di natura preventiva che possono avere effetti analoghi, quali a titolo esemplificativo, la previsione da parte del dirigente di modalità operative che favoriscono una maggiore condivisione delle attività fra gli operatori, evitando così l’isolamento di certe mansioni, avendo cura di favorire la trasparenza ‘interna’ delle attività o ancora l’articolazione delle competenze, c.d. ‘segregazione delle funzioni’”, che - per evitare che la concentrazione di più mansioni e responsabilità in capo ad un unico soggetto possa esporre l’ammi­nistrazione al rischio che egli compia errori o tenga comportamenti scorretti senza che questi possano emergere - prevede l’attribuzione a soggetti diversi dei compiti relativi allo svolgimento di istruttorie e accertamenti, all’adozione di decisioni, alla loro attuazione, alla effettuazione di verifiche [6].
In ogni caso, la rotazione non dovrebbe avere un carattere “emergenziale” e una “valenza punitiva”, ma dovrebbbe costituire uno “strumento ordinario di organizzazione e utilizzo ottimale delle risorse umane”. Pertanto, è necessario che l’am­mi­nistrazione nel proprio Programma triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) chiarisca i criteri, individui la fonte di disciplina e sviluppi un’adeguata programmazione della rotazione (pur rinviandone eventualmente la disciplina a regolamenti di organizzazione sul personale o ad altri provvedimenti organizzativi): ciò per evitare che la rotazione, impiegata al di fuori di un programma predeter­minato, possa essere intesa o concretamente utilizzata in maniera non funzionale alle esigenze di prevenzione di fenomeni di cattiva amministrazione e corruzione.
Tra i criteri della rotazione da inserire nel PTPC l’ANAC indica, ad esempio: a) l’individuazione degli uffici da sottoporre a rotazione; b) la fissazione della periodicità della rotazione; c) le caratteristiche della rotazione, se funzionale o territoriale.
Su tali criteri di rotazione le amministrazioni sono tenute a dare una preventiva e adeguata informazione alle organizzazioni sindacali (senza che ne consegua l’a­pertura di una fase di negoziazione) per permettere a queste ultime la presentazione di proprie osservazioni e proposte.
Tenuto conto dell’impatto che la rotazione ha sul complesso della struttura organizzativa, essa non solo dovrebbe essere calibrata tenendo conto delle caratteristiche proprie di ciascuna amministrazione e del personale in essa impiegato, ma andrebbe programmata e realizzata in modo graduale, per evitare che ne consegua un eccessivo rallentamento dell’attività ordinaria nella fase immediatamente successiva alla sua attuazione.
La rotazione del personale, chiaramente, è destinata ad investire in primo luogo le aree dell’amministrazione a più elevato rischio di corruzione, per poi essere estesa, se necessario, agli uffici con un minore livello di esposizione al rischio. Inoltre, per evitare che la rotazione comporti un improvviso e complessivo depauperamento delle conoscenze e delle competenze degli uffici interessati, tale da incidere sulla loro funzionalità, potrebbe risultare utile procedere in tempi diversi, e quindi non simultanei, alla rotazione del dirigente e del personale non dirigenziale di un medesimo ufficio.
Il PNA 2016 ci aiuta anche a capire quali siano le condizioni in cui è possibile realizzare la rotazione: esse sono connesse a vincoli di natura soggettiva, attinenti al rapporto di lavoro, e a vincoli di natura oggettiva, connessi all’assetto organizzativo dell’amministrazione.
In ordine ai vincoli soggettivi, le amministrazioni devono, quindi, adottare misure di rotazione compatibili con eventuali diritti individuali dei dipendenti, soprattutto laddove le misure comportino modifiche della sede di servizio. Si fa riferimento, ad esempio ai diritti sindacali e agli istituti di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 104 (permesso di assistere un familiare con disabilità) e al D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (congedo parentale).
Nel caso specifico di una misura di rotazione attuata tra sedi di lavoro differenti che riguardi personale che riveste il ruolo di dirigente sindacale, l’ANAC ritiene necessario, in conformità con recenti orientamenti della giurisprudenza, che se ne dia una preventiva informazione all’organizzazione sindacale di riferimento, con­sentendo a quest’ultima di formulare in tempi brevi osservazioni e proposte in relazione ai singoli casi.
Quanto ai vincoli oggettivi, la rotazione va calibrata sull’esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze necessarie per lo svolgimento di certi tipi di attività (a partire da quelle con elevato contenuto tecnico), evitando di disperdere risorse e professionalità acquisite, che possono essere difficili da riprodurre in termini brevi [7]. Quindi, tra i condizionamenti all’applicazione della rotazione vi può essere l’“infungibilità” derivante dall’appartenenza delle unità di personale interessate a particolari categorie o al possesso da parte di determinati soggetti di particolari professionalità, anche tenuto conto di ordinamenti peculiari di settore o di particolari requisiti di reclutamento.
Va, inoltre, considerata l’ipotesi che sia la stessa legge a stabilire espressamente che alcuni soggetti che lavorano in certi uffici devono possedere necessariamente una specifica qualifica professionale: si tratta, principalmente, dei casi nei quali lo svolgimento di una prestazione è direttamente correlato al possesso di un’abili­ta­zione professionale e all’iscrizione nel relativo albo.
Per quanto riguarda i dirigenti è opportuno che la rotazione ordinaria venga programmata, e ne siano definiti obiettivi e modalità, nell’ambito dell’atto generale approvato dall’organo di indirizzo politico, contenente i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali. Ciò anche per evitare che la rotazione possa essere utilizzata come un mezzo o un pretesto per limitare l’indipendenza della dirigenza.
Negli uffici a più elevato rischio di corruzione, secondo l’ANAC sarebbe preferibile una durata dell’incarico dirigenziale fissata al limite minimo legale: questa indicazione è meritevole di considerazione, ma andrebbe in ogni caso contemperata con i sopra richiamati principi di buon andamento e continuità, che potrebbero richiedere l’attribuzione di un incarico di maggiore durata. Lo stesso discorso può valere per un’altra affermazione contenuta nel PNA 2016, secondo la quale al termine di un incarico dirigenziale la responsabilità dell’ufficio dovrebbe essere di regola affidata ad altro dirigente, a prescindere dall’esito della valutazione riportata dal dirigente uscente: infatti, non è certo possibile escludere che si realizzino condizioni nelle quali la funzionalità dell’ufficio rende opportuna una conferma dell’incarico in capo allo stesso dirigente. Se l’attenzione va concentrata sugli uffici a maggior rischio, comunque, la rotazione, trattandosi di che una misura che produce effetti su tutta l’organizzazione, dovrebbe essere progressivamente applicata anche ai dirigenti che non operano nelle aree a rischio: ciò anche per evitare che in queste ultime ruotino sempre gli stessi dirigenti.
In ogni caso, ricorda l’Autorità, l’istituto della rotazione dirigenziale, specie in determinate aree a rischio, dovrebbe essere una prassi “fisiologica”, mai assumendo carattere punitivo e/o sanzionatorio.
La rotazione ordinaria del personale non dirigenziale può essere effettuata al­l’in­terno dello stesso ufficio, facendolo ruotare periodicamente, con la rotazione c.d. “funzionale”, ossia con un’organizzazione del lavoro impostata su una periodica modifica dei compiti e delle responsabilità affidati ai dipendenti: ad esempio, ruotando i responsabili dei procedimenti o il personale impegnato nel front office con quello adibito a compiti di back office.
La rotazione può, poi, avvenire tra uffici diversi nell’ambito della stessa amministrazione, con la fissazione della durata di permanenza di un impiegato nell’uf­ficio secondo criteri di ragionevolezza, sempre tenendo conto delle esigenze organizzative.
Nelle strutture complesse o con diverse articolazioni sul territorio, la rotazione può avere carattere “territoriale”, rispettando le garanzie di legge per gli spostamenti di questo tipo. Sull’argomento l’ANAC ha evidenziato che la rotazione territoriale può essere scelta dall’amministrazione se è più funzionale all’attività di prevenzione e se, anche qui, naturalmente, non confligge con il buon andamento e la continuità dell’attività amministrativa, sempre che i criteri di rotazione siano previsti nel PTPC o nei successivi atti attuativi e le scelte effettuate siano adeguatamente motivate.
L’Autorità (sempre nella determinazione con ha quale ha approvato il PNA 2016) ha avuto anche modo di rilevare che attualmente non sussiste un quadro normativo che consenta di realizzare una rotazione fra amministrazioni diverse [8]. Ha ricordato che l’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001, come modificato dal D.L. n. 90/2014, prevede che le amministrazioni possono ricoprire i posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti, e che questi possono essere trasferiti, previo accordo tra le amministrazioni interessate, in altra amministrazione, in sedi collocate nel territorio dello stesso comune ovvero a distanza non superiore a cinquanta chilometri dalla sede di appartenenza. Mobilità e rotazione, viene rilevato, rispondono a finalità distinte, ma la mobilità di personale può favorire il crearsi di condizioni che rendono possibile la rotazione, specie laddove esistono carenze di organico. L’Autorità, in prospettiva, auspica l’introduzione di modifiche legislative che permettano una rotazione tra amministrazioni, anche attraverso la valorizzazione di forme aggregative grazie a convenzioni fra enti territoriali limitrofi e uniformi (comuni, aziende sanitarie, ecc.) o unioni di comuni.
Passiamo, ora, alla “rotazione straordinaria”.
Come sopra ricordato, l’art. 16, comma 1, lettera l-quater), del D.Lgs. n. 165/2001 dispone che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali, ferme restando le altre misure previste in relazione alle varie forme di responsabilità, «provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva».
Certamente dalla norma si desume l’obbligo per l’amministrazione di assegnare il personale sospettato di condotte di natura corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, ad altro servizio. Si tratta, quindi, di una misura di carattere eventuale e cautelare tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure di prevenzione del rischio corruttivo.
Per quanto attiene all’ambito soggettivo di applicazione, dal testo normativo sembra evincersi che detta forma di rotazione in quanto applicabile al “personale” sia da intendersi come riferita sia al personale dirigenziale, sia a quello non dirigenziale. Mentre, però, per il personale non dirigenziale la rotazione si traduce in una assegnazione del dipendente ad altro ufficio o servizio, nel caso dei dirigenti ha modalità applicative differenti, comportando la revoca dell’incarico dirigenziale e, se del caso, l’attribuzione di altro incarico.
In ordine all’ambito oggettivo, e dunque alle fattispecie di illecito che l’ammi­ni­strazione è chiamata a tenere in conto ai fini della decisione di far scattare o meno la rotazione straordinaria, vista l’atipicità del contenuto della condotta corruttiva indicata dalla norma, e in attesa di chiarimenti da parte del legislatore, l’ANAC ritiene di poter considerare potenzialmente integranti le condotte corruttive anche i reati contro la pubblica amministrazione e, in particolare, almeno quelli richiamati dal D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 del 2013, che fanno riferimento al Titolo II, Capo I «Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica amministrazione», nonché quelli indicati nel D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235. Oltre ai citati riferimenti, più in generale l’amministrazione potrà porre a fondamento della decisione di far ruotare il personale la riconduzione del comportamento posto in essere a condotta di natura corruttiva: dunque, potranno essere considerate anche altre fattispecie di reato. In ogni caso, l’elemento di particolare rilevanza da tenere in conto per l’applicazione della norma è quello della motivazione adeguata del provvedimento con cui viene disposto lo spostamento.
La dottrina non ha mancato di segnalare come, in realtà, nella prassi seguita dalle amministrazioni pubbliche si registrino spesso forme di aggiramento o di interpretazione riduttiva dell’obbligo di prevedere nei PTPC la misura della rotazione (ad esempio, traducendolo nella mera introduzione di adempimenti procedurali e formali in sede di rinnovo degli incarichi). Si è osservato che questo atteggiamento “prudente” delle amministrazioni nel programmaare ed attuare meccanismi di rotazione del personale può probabilmente essere visto come una resistenza al cambiamento, ma in parte può trovare una giustificazione in difficoltà oggettive che si frappongono alla realizzazione di una rotazione forzata nell’assegnazione di incarichi e nell’attribuzione di responsabilità; e si è notato che su questo punto si registra un contrasto tra l’atteggiamento prevalente nell’opinione pubblica, che vede con sospetto e mal tollera il consolidarsi di posizioni di potere negli apparati pubblici, e quello delle amministrazioni, che faticano, in presenza di risorse umane scarse, non adeguatamente qualificate e non facilmente fungibili, a praticare la rotazione [9].
Anche l’ANAC nei più recenti documenti ha messo in luce le difficoltà e le carenze che incontra nella realtà l’attuazione sia della rotazione ordinaria che della rotazione straordinaria: di qui, come visto, l’invito a valutare l’opportunità di attivare altri strumenti, alternativi o complementari rispetto alla rotazione, che consentano di conseguire gli stessi obiettivi di quest’ultima. Però, ricordando che la legge n. 190 del 2012 prevede all’art. 1, comma 14, precise responsabilità per le violazioni delle misure di prevenzione previste nel Piano anticorruzione, l’Auto­rità rispetto alla rotazione ordinaria esprime la volontà di vigilare su tali violazioni e, in particolare, invita le amministrazioni e gli enti a monitorare con particolare attenzione le situazioni in cui si verificano i presupposti per l’ap­pli­cazione della rotazione straordinaria [10].
La tematica dei codici di comportamento rappresenta, con tutta evidenza, un elemento paradigmatico della intersezione fra la normativa sulla prevenzione della corruzione e quella sui rapporti di lavoro nel settore pubblico: non è un caso se le previsioni in materia della legge n. 190 del 2012 si presentano come un intervento correttivo e integrativo - seppure fortemente innovativo [11] - di disposizioni del D.Lgs. n. 165 del 2001 (in particolare, quelle dell’art. 54). In effetti, lo strumento del codice di comportamento, nella nuova configurazione assunta con la legge del 2012, va a toccare e pone in connnessione fra loro tre diverse dimensioni: oltre, naturalmente, a quella relativa alla prevenzione della corruzione, quella dell’etica pubbblica (sotto il profilo dell’“etica del funzionario” [12]) e quella della responsabilità (soprattuttto, ma non solo [13]) disciplinare.
Nell’economia di questo contributo, però, non è possibile, né appare necesssario, svolgere una disamina delle indicazioni legislative sui doveri e gli obblighi “comportamentali” dei dipendenti pubblici, e di quelle rintracciabili nei provvedimenti attuativi (segnatamente, il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, cioè il regolamento recante il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, al quale hanno fatto seguito i codici approvati dalle varie amministrazioni): si può rinviare, per una articolata e puntuale ricognizione dei contenuti della normativa in questione, ai numerosi commenti - ricchi di interessanti osservazioni e spunti di riflessione, anche se, comprensibilmente, non sempre convergenti nelle valutazioni espresse - reperibili sia nella letteratura giuspubblicistica che in quella giuslavoristica [14].
Qui si ritiene opportuno solo fare cenno ad una previsione contenuta nel D.Lgs. n. 75/2017, che si pone in linea con la tendenza, già chiaramente riscontrabile nel­l’evoluzione legislativa degli ultimi anni, ad evidenziare il valore disciplinare dei codici di comportamento. Il riferimento è all’art. 15, comma 1, lettera a), che introduce nel comma 1 dell’art. 55-quater del D.Lgs. n. 165/2001 una nuova lettera f-bis), dove si stabilisce che “gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento” sono suscettibili della sanzione del licenziamento.
Nel merito - come è stato opportunamente rilevato [15] - il fatto che la norma sul licenziamento si riferisca a una reiterata violazione andrebbe letto nel senso che essa non riguarda una singola condotta, ma un comportamento che segua ad almeno un altro già sanzionato con sanzione conservativa, senza che debba necessariamente trattarsi dello stesso comportamento, essendo sufficiente che si concretizzi in un’al­tra grave violazione di una prescrizione del codice di comportamento. Inoltre, si può notare che la disposizione parla di “codici” di comportamento al plurale, il che porta a ritenere che la sanzione del licenziamento possa conseguire anche da violazioni dei codici delle singole amministrazioni, e non solo da quelle del codice nazionale di cui al regolamento del 2013.
Ma, al di là di questi specifici profili interpretativi, merita soprattutto di essere ricordato che la previsione in questione si riallaccia a quanto già statuito dall’art. 54, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001 (nel testo introdotto dalla legge n. 190/2012), il quale dopo aver previsto, in termini generali, che “la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare”, stabilisce che, appunto, “violaziomi gravi e reiterate del codice comportano l’applica­zione della sanzione di cui all’art. 55-quater, comma 1”.
Con la citata disposizione del D.Lgs. n. 75 del 2017, come detto, viene ulteriormente ribadita la centralità della valenza disciplinare dei codici di comportamento (il che, naturalmente, non deve condurre a trascurarne o sottovalutarne il significato e il valore “etico”): questo si collega, anzi, per meglio dire, si colloca nel contesto di un percorso legislativo - inaugurato dal D.Lgs. n. 150/2009, e confermato da una serie di successivi provvedimenti, compreso lo stesso decreto del 2017 modificativo del D.Lgs. n. 165/2017 - volto a ricondurre in larga misura la materia disciplinare nell’alveo delle fonti normative, con una evidente riduzione dello spazio della fonte negoziale [16].
4. Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi
La materia degli incarichi dei dirigenti e dei dipendenti pubblici viene affrontata dalla legislazione sul contrasto alla corruzione sotto due diversi profili: da un lato, la modifica della disciplina degli incarichi extrafunzionali, dall’altro l’introduzione di un nuovo regime delle inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi. Pure su questo punto ci si limiterà ad alcuni sintetici riferimenti, anche perché in proposito non si registrano novità significative nei più recenti provvedimenti normativi.
Il tema degli incarichi esterni alle funzioni istituzionali dei pubblici dipendenti è stato oggetto di un incisivo intervento della legge n. 190/2012, che con l’art. 1, com­ma 42, lettere a-i), ha apportato una serie di modificazioni al testo dell’art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001. La successiva lettera l) dello stesso comma 42, invece, si occupa del c.d. pantouflage, cioè delle incompatibilità successive al termine del rapporto di servizio [17].
In particolare, la legge anticorruzione ha inserito nell’art. 53 un nuovo comma 3-bis, che demanda a un regolamento governativo di “delegificazione” (con formula peraltro non convincente, specie in ordine all’applicabilità di tali regolamenti anche alle autonomie territoriali) la individuazione degli incarichi vietati ai dipendenti pubblici “secondo criteri differenziati in rapporto alle diverse qualifiche e ruoli professionali”. In tal modo si restringe l’ambito della valutazione delle amministrazioni in ordine alla determinazione degli incarichi da vietare o da autorizzare.
Con la normativa del 2012 cambia il senso e il valore della disciplina della materia: la verifica della compatibilità va fatta non solo e non tanto considerando la sottrazione di energie e tempo di lavoro all’amministrazione derivante dall’incarico, quanto piuttosto il rischio di interferenze, foriere di potenziali conflitti di interessi, che da esso potrebbbero derivare sull’esercizio dell’attività istituzionale (rileva il fatto che i divieti vanno articolati per qualifiche e ruoli, con l’implicito riferimento al fatto che le incompatibilità crescono con il livello e la qualità dell’incarico ricoperto dal lavoratore in questione) [18].
Un’altra integrazione all’art. 53 apportata dalla legge n. 190 del 2012 riguarda il versamento - ad opera dell’erogante o, in difetto, del percettore - del compenso per prestazioni non autorizzate eventualmente svolte nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, con destinazione all’incre­mento del fondo di produttività o di fondi equivalenti (comma 7): nel comma 7-bis si precisa che l’omesso versamento da parte del dipendente pubblico del compennso indebitamente percepito costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta al giudizio della Corte dei conti.
Vi sono, poi, modifiche sugli obblighi e i termini delle comunicazioni relative agli incarichi, sulle quali non mette conto soffermarsi.
Importante è, invece, la norma del nuovo comma 16-ter dell’art. 53, anch’esso introdotto dalla legge del 2012. Questo si occupa di incompatibilità che possono insorgere non durante, ma dopo il rapporto di lavoro con l’amministrazione, con l’as­segnazione al soggetto di incarichi o assunzioni che potrebbero essere il “prezzo” di atteggiamenti da lui assunti quando era dipendente pubblico. In base a tale disposizione, i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. In caso di violazione ci sono sanzioni per chi ha concluso contratti e conferito gli incarichi: essi sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni, mentre per gli ex dipendenti c’è l’obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti (in dottrina è stato criticato questo sistema sanzionatorio, rispetto al quale sarebbe stata preferibile, si dice, la fissazione di sanzioni pecuniarie [19]).
Come è stato precisato dall’art. 21 del D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39, ai fini del­l’applicazione del divieto “sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al presente decreto, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo”. Pertanto, il divieto in questione riguarda anche personale con rapporto a tempo determinato, che sarebbe forse più di altri indotto ad accettare incarichi dopo la fine del suo servizio presso l’amministrazione (ad es., i dirigenti “esterni” con incarichi ex art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 165/2001).
Quanto all’estensione oggettiva del divieto, dovrebbe riguardare tutti quei soggetti privati operanti in ambiti anche potenzialmente riconducibili alla sfera nella quale l’ex dipendente pubblico poteva incidere (non la sfera generale delle attività dell’amministrazione presso la quale operava).
Venendo al secondo dei profili sopra indicati, si può notare che la normativa relativa alla inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, oggetto della delega di cui ai commi 49 e 50, ed attuata con il D.Lgs. n. 39/2013 [20], ricopre una posizione centrale nel sistema di prevenzione dei fenomeni corruttivi disegnato dalla legge n. 190 del 2012, in quanto è diretta ad evitare che “possano accedere e permanere in incarichi pubblici persone che si trovino in situazioni che facciano dubitare della loro imparzialità” [21]: si tratta di una disciplina assai articolata, della quale in questa sede si ricorderanno solo alcuni tratti essenziali, per segnalarne la rilevanza sulla relazione dei dipendenti e, in particolare, dei dirigenti con le pubbliche amministrazioni.
La legge e il decreto prevedono diverse ipotesi nelle quali è esclusa la conferibilità di incarichi amministrativi: in primo luogo, non possono accedere ad incarichi di vertice e dirigenziali nelle amministrazioni coloro i quali siano stato condannati, con sentenza passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale; è, poi, stabilito il divieto di conferire incarichi di vertice e incarichi dirigenziali esterni, comunque denominati, nelle pubbliche am­ministrazioni e negli enti pubblici - e nelle ASL - che siano relativi allo specifico settore o ufficio dell’amministrazione che esercita i poteri di regolazione e finanziamento, a coloro i quali, nei due anni precedenti, abbiano svolto incarichi e ricoperto cariche in enti di diritto privato o finanziati dall’amministrazione o dall’ente pubblico che attribuisce l’incarico ovvero abbiano svolto in proprio attività professionali, se queste sono regolate, finanziate o comunque retribuite dall’ammini­stra­zione o ente che conferisce l’incarico; infine, l’inconferibilità riguarda quanti negli anni precedenti abbiano fatto parte di organi politici di livello regionale e locale.
Quanto alle incompatibilità, con le quali si intende evitare che continuino a ricoprire incarichi amministrativi soggetti che si trovino in situazioni potenzialmente conflittuali, si stabilisce che gli incarichi amministrativi di vertice e gli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, che comportano poteri di vigilanza o controllo sulle attività svolte dagli enti di diritto privato regolati o finanziati dal­l’am­ministrazione che conferisce l’incarico, sono incompatibili con l’assunzione e il mantenimento, nel corso dell’incarico, di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dall’amministrazione o ente pubblico che conferisce l’in­carico, come pure con lo svolgimento in proprio di un’attività professionale, se questa è regolata, finanziata o comunque retribuita dall’amministrazione o ente che conferisce l’incarico. Vengono, poi, individuate le ipotesi di incompabilità fra l’e­ser­cizio di incarichi di vertice o di incarichi dirigenziali, interni e esterni, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico e l’assunzione o il mantenimento, nel corso dell’incarico, di cariche in organi di indirizzo politico.
I soggetti interessati all’assunzione di incarichi amministrarivi devono presentare al momento del conferimento (come condizione per l’efficacia dello stesso) una dichiarazione sulla insussistenza di una delle cause di inconferibilità, e coloro i quali abbiano ricevuto un incarico sono tenuti a presentare annualmente una dichiarazione sulla insussistenza di cause di incompatibilità.
5. Le nuove norme in materia di trasparenza (D.Lgs. n. 97/2016)
La connessione fra norme sulla prevenzione della corruzione e norme sulla trasparenza è un carattere qualificante del modello costruito a partire dalla legge n. 190 del 2012, ed è stata ulteriormente rafforzata da scelte normative effettuate negli anni successivi: significative in tal senso sono l’assegnazione all’ANAC di entrambe le materie, nel momento in cui si spostavano sul DFP le competenze in tema di performance (con il D.L. n. 90/2014); e l’inserimento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (PTTI) all’interno del PTPC (con il D.Lgs. n. 97 del 2016).
Può, quindi, essere utile richiamare alcune disposizioni del D.Lgs. n. 97 del 2016 - con il quale, in attuazione dell’art. 7 della “legge Madia”, si è intervenuti sul D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, attuativo delle previsioni sulla trasparenza della legge n. 190 del 2012 - che in qualche modo toccano questioni riguardanti il personale [22].
Viene, innanzitutto, ridefinito l’oggetto dell’art. 14 del D.Lgs. n. 33/2013, che prima riguardava solo gli obblighi di pubblicazione posti a carico dei titolari degli organi di indirizzo politico, mentre ora si occupa, oltre che di quelli dei “titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo”, anche di quelli dei “titolari di incarichi dirigenziali” (in precedenza oggetto dell’art. 15).
Ne consegue che vengono estesi ai dirigenti tutti gli obblighi di pubblicazione dei dati indicati nell’art. 14, che sono più numerosi e articolati di quelli già presenti nell’art. 15: essi ora sono richiesti anche ai “titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione”.
In particolare, ciascun dirigente è tenuto a comunicare all’amministrazione presso la quale presta servizio “gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica, anche in relazione a quanto previsto dall’articolo 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. L’amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale l’ammontare complessivo dei suddetti emolumenti per ciascun dirigente”. Il dirigente che non effettua tale comunicazione, relativa agli emolumenti complessivi perce­piti a carico della finanza pubblica, è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria (in base al nuovo testo dell’art. 47, D.Lgs. n. 33/2013).
Riguardo a questa normativa va segnalata una complessa e tormentata vicenda che ne sta caratterizzando l’applicazione (rectius, la parziale sospensione dell’ap­pli­cazione). L’ANAC in data 8 marzo 2017 aveva emanato la determinazione n. 241, contenente le relative linee guida, nelle quali tra l’altro disciplinava anche il regime di trasparenza applicabile ai dirigenti cessati dall’incarico, compresi quelli esterni con incarico a termine. Ma poi, con delibera n. 382 del 12 aprile 2017, l’Autorità ha sospeso l’efficacia di detta determinazione, a seguito dell’ordinanza cautelare n. 1030/2017 del TAR Lazio, che sospendeva atti applicativi della normativa in questione riguardo ai dirigenti in ragione della consistenza di questioni di costituzionalità e di compatibilità con le norme comunitarie, cui facevano seguito prese di posizione dell’Autorità garante per la protezione dei dati personali, dell’Avvocatura dello Stato e della Presidenza del consiglio dei ministri: quindi si è provvisoriamente bloccata l’applicazione delle disposizioni in questione per i dirigenti, rispetto agli obblighi di cui alle lettere c) (pubblicazione degli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici) e f) (dichiarazioni sui dati reddituali e patrimoniali e sulle relative variazioni) dell’art. 14, D.Lgs. n. 33/2013.
Tornando al testo dell’art. 14 del D.Lgs. n. 33/2013, novellato dal D.Lgs. n. 97/2016, si rileva che negli atti di conferimento di incarichi dirigenziali e nei re­la­tivi contratti vanno riportati “gli obiettivi di trasparenza, finalizzati a rendere i dati pubblicati di immediata comprensione e consultazione per il cittadino, con particolare riferimento ai dati di bilancio sulle spese e ai costi del personale, da in­dicare sia in modo aggregato che analitico”.
Il mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi determina responsabilità dirigenziale ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001, e del mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi si tiene conto ai fini del conferimento di successivi incarichi.
Si aggiunge che gli obblighi di pubblicazione in questione si applicano anche ai titolari di posizioni organizzative ai quali sono affidate deleghe ai sensi dell’art. 17, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 165/2001, nonché nei casi di cui all’art. 4-bis, com­ma 2, del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 (sulle agenzie fiscali) e in ogni altro caso in cui sono svolte funzioni dirigenziali. Per gli altri titolari di posizioni orga­nizzative si prescrive solo la pubblicazione del curriculum vitae.
Si segnalano, poi, le modifiche all’art. 19 del D.Lgs. n. 33/2013, concernenti la pubblicità dei bandi di concorso: ora si richiede, oltre alla pubblicazione del bando, anche quella dei criteri di valutazione adottati dalla commissione nonché delle tracce delle prove scritte (“scopo della norma è quello di rendere trasparente il processo di valutazione della commissione anche in relazione ad esigenze di tutela degli interessati” [23]). Cade, invece, l’obbligo di pubblicazione dei bandi espletati nell’ul­timo triennio, oltre che di quelli in corso.
Si tenga anche presente che gli artt. 16 e 17 del D.Lgs. n. 33/2013 (non modificati dalla recente normativa) individuano rispettivamente gli obblighi di pubblicazione concernenti la dotazione organica e il costo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e i dati relativi al personale non a tempo indeterminato; a sua volta, l’art. 18 si occupa degli obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici.
Con il D.Lgs. n. 97 del 2016 viene anche riformulato il testo dell’art. 20, comma 2, del decreto del 2013, concernente la pubblicazione dei criteri definiti nei sistemi di misurazione e valutazione della performance per l’assegnazione del trattamento accessorio e i dati relativi alla sua distribuzione.
Non ci sono, invece, cambiamenti sostanziali dell’art. 21, riguardante gli obblighi di pubblicazione dei dati sulla contrattazione collettiva.
Sempre riguardo alla trasparenza, guardando retrospettivamente alla legge n. 190 del 2012, va ricordato che l’art. 1, comma 15, di tale legge pone la trasparenza amministrativa (assicurata “mediante la pubblicazione sui siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione”) fra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione. Ebbene, fra i procedimenti in questione sono compresi, in base al successivo comma 16, lettera d), quelli concernenti “concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all’art. 14 del … decreto legislativo n. 150 del 2009”. Le procedure concorsuali rientrano così (accanto ad autorizzazioni e concessioni, affidamento di contratti pubblici e sovvenzioni) fra le aree più sensibili in rapporto alla prevenzione della corruzione (aree di rischio obbligatorie, da tenere presenti nei PTPC anche ai fini della rotazione di personale). Il tema è ripreso anche nell’art. 23 del D.Lgs. n. 33 del 2013 [24].
6. Il whistleblowing
La recente legge 30 novembre 2017, n. 179, recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nel­l’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”, detta un nuovo testo del­l’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, che contiene una disciplina più articolataa e maggiormente “garantista” della posizione del c.d. whistleblower rispetto a quella precedente, introdotta dalla legge n. 190 del 2012 e già modificata con il D.L. n. 90 del 2014 [25].
In base alla nuova versione, il pubblico dipendente che, nell’interesse del­l’inte­grità della pubblica amministrazione “in buona fede” (l’elemento psicologico, come si vedrà, assume un rilievo particolare nel modello definito con il testo riformato) segnala al responsabile della prevenzione della corruzione o all’ANAC, o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, “demansionato” (elemento questo non presente nel testo originario), licenziato, “trasferito” (altro elemento di novità), o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.
L’adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC (prima l’informazione era al diretta al DFP) dall’inte­ressato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’ammi­nistrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
Quanto alla qualificazione del dato psicologico, viene precisato che va considerato in buona fede “il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata”. La buona fede è, in ogni caso, esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave.
Per ciò che attiene, poi, all’ambito soggettivo di applicazione della norma, per dipendente pubblico deve intendersi “il dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all’art. 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’art. 2359 del codice civile. La norma si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica”.
Il fulcro della disciplina in questione è costituito dal divieto di rivelazione del­l’identità del segnalante. Prima la questione veniva posta solo in riferimento al procedimento disciplinare a carico del denunciato. Ora invece si stabilisce anche che nell’ambito del procedimento penale l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’art. 329 del codice di procedura penale [26], e che, nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. In sede di procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa (prima in questo caso poteva essere rivelata, con il consenso dell’interessato).
Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’in­col­pato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di “consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità” (nel testo precedente questo consenso non era previsto).
È di tutta evidenza che nel nuovo sistema regolativo la protezione dell’“a­nonimato” del whistleblower fa premio, soprattutto (ma non solo) nel procedimento disciplinare, su altre esigenze, ivi compreso l’esito dello stesso procedimento: ciò si spiega, chiaramente, con la volontà del legislatore di incoraggiare l’utilizzazione dello strumento della segnalazione, che fin qui rischiava di essere condizionata dal timore che l’identificazione dell’autore della segnalazione potesse produre conseguenze negative a suo carico.
Rimane ferma la sottrazione della segnalazione all’accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990.
Si stabilisce, inoltre, che l’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, deve adottare apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida “prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione”.
La nuova legge, inoltre, attribuisce specifici poteri sanzionatori all’ANAC nella materia in questione. Qualora venga accertata, nell’ambito dell’istruttoria condotta dalla stessa Autorità, l’adozione di misure discriminatorie da parte dell’ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Se, invece, viene accertata l’assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l’adozione di procedure non conformi a quelle di cui alle linee guida, l’ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro.
Si prevede, ancora, che le tutele di cui al nuovo testo dell’art. 54-bis non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la “responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave”.
A fronte di questo evidente rafforzamento delle garanzie poste a presidio della posizione del denunciante la legge n. 179 del 2017 introduce, per converso, una disposizione volta a istituire un deterrente contro segnalazioni “incaute” e, comunque, contro abusi del diritto di denuncia: qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all’esito dell’attività di accertamento dell’ANAC risulti l’“in­fondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in buona fede” (di qui la rilevanza dell’elemento psicologico), il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall’ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso.
[1] In dottrina è stata lamentata la disattenzione del legislatore riguardo alla disciplina dell’istituto della rotazione: v. D’Avino, L’imperfetta contrattualizzazione del lavoro pubblico nel prisma della disciplina anticorruzione, in questa Rivista, 2015, p. 294 ss., dove si paventa il rischio che, in mancanza di una adeguata copertura normativa, dall’attuazione della misura possano derivare conseguenze dannose per i lavoratori (e, indirettamente, per le stesse amministrazioni), specie sotto il profilo della tutela della professionalità, a causa di una possibile - se non prevedibile - dispersione delle competenze.
[2] CIVIT, Delibera n. 72 dell’11 settembre 2013 (Approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione).
[3] ANAC, Delibera n. 381 del 3 agosto 2016 (Determinazione di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione 2016).
[4] Da esso, quindi, vengono riprese molte delle considerazioni che si proporranno di seguito.
[5] Si vedano, in tal senso, oltre al PNA 2016, la Determinazione n. 8 del 17 giugno 2015 (Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici) e, da ultimo, la Determinazione n. 1134 dell’8 novembre 2017 (Nuove linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici).
[6] In tal senso, oltre al PNA 2016, v. la Determinazione dell’ANAC n. 8 del 17 giugno 2015, cit.
[7] In tal senso v. quanto scritto da C.E. Gallo, Legge anticorruzione e funzione amministrativa, in GA, 2013, n. 10.
[8] V. in proposito D’Avino, op.cit., 296 ss.
[9] In tal senso v. Tubertini, Piani di prevenzione della corruzione e organizzazionr amministrativa, in Astrid Rassegna, 2016, n. 7.
[10] ANAC, Delibera n. 1208 del 22 novembre 2017 (Approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione).
[11] Tra l’altro, va ricordato che a seguito della riforma avviata con la legge anticorruzione l’ambito soggettivo di applicazione dell’istituto non solo comprende tutto il personale dipendente delle pubbliche amministrazioni, inclusa la dirigenza (alla quale viene dato uno specifico rilievo), ma si estende “a tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché nei confronti dei collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione” (art. 2, comma 3, d.P.R. n. 62/20113.
[12] Su questa tematica si vedano i saggi raccolti nel volume Al servizio della Nazione (a cura di F. Merloni-R. Cavallo Perin), Milano, Franco Angeli, 2009; v. anche Cerulli Irelli, Etica pubblica e disciplina delle funzioni amministrative, in La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi (a cura di Merloni e Vandelli), Passigli, Firenze, 2010, 89 ss.
[13] Infatti, in base all’art. 54, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001, la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, oltre che fonte - come si dirà - di responsabilità disciplinare, è rilevante “ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti”.
[14] Sulla nuova disciplina dei codici di comportamento contenuta nella legge n. 190/2012 v., tra gli altri, D’Alterio, I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in B. G. Mattarella e Pelissero (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 11 ss.; Carloni, Il nuovo Codice di comportamento ed il rafforzamento del­l’imparzialità dei funzionari pubblici, in IF, 2013, 377 ss.; Gargiulo, Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici: atto terzo, in questa Rivista, 2012, 751 ss.; Merloni, Codici di comportamento, in Libro dell’anno del Diritto 2014, Roma, 2014. Sul codice di comportamento di cui al d.P.R. n. 62/2013 v. B.G. Mattarella, Il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici, Nota a d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62, in GDA, 2013, 927 ss.; Id., Le nuove regole di comportamento dei pubblici funzionari, in Astrid Rassegna, 2013, n. 22; Buzzacchi, Il codice di comportamento come strumento preventivo della corruzione: l’orizzonte di un’etica pubblica, in AC, 22 maggio 2013; Gargiulo, La prestazione lavorativa tra prescrizioni etiche e obblighi contrattuali. Fonti e contraddizioni nella delimitazione dell’area di debito del dipendente pubblico, in questa Rivista, 2014, 17 ss.; Neri, Il rilievo giuridico dei codici di comportamento nel settore pubblico in relazione alle varie forme di responsabilità dei pubblici funzionari, in AC, 18 ottobre 2016; Caridà, Codice di comportamento dei dipendenti pubblici e principi costituzionali, in Federalismi.it, 28 dicembre 2016. Si vedano anche le Linee guida in materia di codici di comportamento delle pubbliche amministrazioni (art. 54, comma 5, d.lgs. n. 165/2001), adottate dall’ANAC con la Delibera n. 75 del 24 ottobre 2013.
[15] Boscati, Potere disciplinare, in Bianco-Boscati-Ruffini, La riforma del pubblico impiego e della valutazione. Cosa cambia con i Decreti attuativi D.Lgs. 74/2017 e D.Lgs. 75/2017, Santarcangelo di Romagna, 2017, 119.
[16] Su questo tema, come è noto, si è sviluppato un ampio e vivace dibattito dottrinale. Per quanto qui interessa, si vedano gli scritti citati nella nota 14, nei quali, partendo da una riflessione sulla natura e sulla rilevanza dei codici di comportamento, si riscontra una varietà di posizioni in ordine al ruolo delle fonti unilaterali e di quelle negoziali nella regolazione dei diversi aspetti della responsabilità dirigenziale, del sistema sanzionatorio e delle relative procedure.
[17] Su queste innovazioni introdotte dalla legge n. 190 del 2012 v., in termini analitici, Ponti, Le modifiche all’art. 53 del testo unico alle dipendenze della p.a. (art. 1, commi 39-40 e 42-43), in La legge anticorruzionee. Prevenzione e repressione della corruzione, cit., 167 ss.; Id, La regolazione del­l’accesso agli incarichi esterni da parte dei dipendenti dopo la legge 190/2012: evoluzione delsistema e problemi di appplicazione agli enti territoriali, in IF, 2013, 409 ss.; Corrado, Incompatibilità degli incarichi e divieti di cumulo, in V. Sarcone (a cura di) Il contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche, Roma, 2013, 275 ss.
[18] Per questa considerazione v. Ponti, La regolazione dell’accesso agli incarichi esterni …, cit., 411; v. anche Merloni, Le misure amministrative di contrasto alla corruzione, in Astrid Rassegna, 2013, 18, 11.
[19] Ponti, Le modifiche all’art. 53 del testo unico alle dipendenze della p.a., cit., 190.
[20] Su questa tematica v. per tutti Merloni, Nuovi strumenti di garanzia dell’imparzialità delle amministrazioni pubbliche: l’inconferibiltà e incompatibilità degli incarichi (art. 1, commi 49 e 50), in La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, cit., p. 191 ss.; Id., Il nuovo regime delle inconferibilità e incompatibilità nella prospettiva dell’imparzialità dei funzionari pubblici, in Giornale di diritto amministrativo, 2013, 806 ss.; Id., Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, in Libro dell’anno del Diritto 2014, Roma, 2014. Si vedano anche le Linee guida in materia di accertamento delle inconfereibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi da parte del responsabile della prevenziione della corruzione. Attività di vigilanza e poteri di accertamento del­l’A.NA.C in caso di incarichi in conferibili e incompatibili, adottate dall’ANAC con la Delibera n. 833 del 3 agosto 2016.
[21] Merloni, Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, cit.
[22] Per un organico commento al D.Lgs. n. 33/2013, nel testo modificato dal D.Lgs. n. 97/2016, v. Ponti (a cura di), Nuova trasparenza amministrativa e diritto di accesso alle informazioni, Santarcangelo di Romagna, 2016 (le disposizioni riguardanti organizzazione e personale sono analizzate, in particolare, nel capitolo XII); v. anche Corrado, La trasparenza attraverso gli obblighi di pubblicazione, in Nunziata (a cura di ) Riflessioni in tema di lotta alla corruzione, Carocci, Roma, 2017, 81 ss.
Si vedano, inoltre, le “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel d.lgs. 33/2013 come modificato dal d,lgs. 97/2016”, adottate dall’ANAC con la Delibera n. 1310 del 28 dicembre 2016.
[23] ANAC, Delibera n. 1310 del 2016, cit.
[24] Su questo aspetto v. Luce, Il personale della PA, concorsi e progressioni di carriera, in Riflessioni in tema di lotta alla corruzone. Rimedi preventivi e repressivi, cit., 599 ss.
[25] Sulla disciplina del whistlebolwing dettata dalla legge n. 190 del 2012 v. Cantone, La tutela del whistleblower, in La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, cit., 243 ss.; Bova, Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti: il whistlebolowing, in Il contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche, cit., 299 ss. Si vedano anche le Linee guida in materia del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower), adottaare dall’ANAC con la Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015. Sul dibattito precedente e sulle esperienze internazionali v. Fraschini-Parisi-Rinoldi (a cura di), Il whistleblowing come strumento di prevenzione della corruzione, Acireale, 2011; Gandini, La protezione dei whistleblowers, in La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, cit., 167 ss. Sull’attuazione delle norme della legge del 2012 v. i due rapporti dell’ANAC su Segnalazione di illeciti e tutela del dipendente pubblico: l’Italia investe nel whistleblowing, importante strumento di lotta alla corruzione, Presentazione del primo monitoraggio nazionale, del 22 giugno 2016, e Prevenzione della corruzione, segnalazione di illeciti e tutela del dipendente pubblico: presentazione del secondo monitoraggio nazionale sull’applicazione del whitleblowing, del 22 giugno 2017. Sulle problematiche applicative e sulle motivazioni della riforma poi realizzata con la legge n. 179 del 2017 v. D’avino, op.cit., 298 ss.; DE Rosa, La prevenzione della corruzione nella tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing), in Riflessioni in tema di lotta alla corruzione. Rimedi preventivi e repressivi, cit., 137 ss.; Niger, Il whistleblowing tra prevenzione della corruzione e tutela del segnalante, in Astrid Rassegna, 2017, n. 1; Marcias, La disciplina del whistleblowing tra prospettive di riforma e funzioni dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, in Nicotra (a cura di) L’Autorità Nazionale Anticorruzione, Torino, 2016, 173 ss.
[26] Art. 329 c.p.p.: “Gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari”.