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Timestamp: 2018-09-25 21:46:53
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CEE: Nuevo régimen relativo a la seguridad general de los productos - Núm. 27, Julio 1993 - Estudios sobre consumo - Libros y Revistas - VLEX 51532766
Autor: Lu&iacute;s Gonz&aacute;lez Vaqu&eacute;
Cargo: Jefe Adjunto de la Divisi&oacute;n
Generalidades. Ámbito de aplicación. Definiciones. Criterios para evaluar la seguridad de los productos. La dimensión «mercado interior» de la seguridad de los productos. La dimensión «internacional» de la seguridad de los productos. Obligaciones y poderes de los estados miembros. Procedimiento de notificación aplicado a los productos a... (ver resumen completo)
Criterios para evaluar la seguridad de los productos.
La dimensión «mercado interior» de la seguridad de los productos.
La dimensión «internacional» de la seguridad de los productos.
Obligaciones y poderes de los estados miembros.
Procedimiento de notificación aplicado a los productos a riesgo «simple».
Sistema comunitario de intercambio rápido de información.
Las decisiones «comunitarias» de la comisión. El comité de urgencia en materia de seguridad de los productos
Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor
El 29 de junio de 1992, el Consejo adoptó la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad general de los productos 1, cuyo objetivo primordial es imponer, en el ámbito comunitario, una obligación general de seguridad, garantizando que los productos puestos en el mercado, destinados a los consumidores o susceptibles de ser utilizados por éstos, sean seguros 2. Este principio se complementa con la exigencia de una información adecuada a los consumidores y usuarios sobre los riesgos aceptables en relación a los productos comercializados, durante su período de utilización normal o razonablemente previsible. La Directiva 92/59/CEE 3 constituye el eje fundamental sobre el que se podrá desarrollar una política comunitaria de seguridad, que mejore la situación por lo que se refiere a la protección de la salud y de la seguridad de los consumidores y usuarios europeos. Política que, a su vez, se basa fundamentalmente en la prevención, disponiendo de un eficaz sistema de intercambio de información, en especial en las situaciones de urgencia, así como de un mecanismo adecuado que permita, en su caso, la adopción de medidas aplicables a toda la Comunidad 4 para afrontar las citadas situaciones de emergencia relacionadas con la seguridad de los productos.
Aunque no vamos a extendernos aquí enumerando las distintas etapas desde la propuesta inicial de la Comisión -presentada el 27 de abril de 19895 - hasta la adopción de la Directiva, recordaremos que, en principio, el Parlamento europeo 6 dejó bien clara su preferencia por un Reglamento, que no precisa, como ocurre en el caso de una Directiva, de la necesaria «transposición» por parte de los Estados miembros. Señalaremos también que, como indicaremos más adelante, el Consejo limitó el alcance de la Directiva a los «productos de consumo» [apartándose en este sentido de la propuesta modificada de la Comisión 7].
Objetivamente, el ámbito de aplicación de la Directiva se ve «delimitado» por la definición de «producto» que incluimos en el siguiente epígrafe. Definición que, como ya hemos dicho, sólo se refiere a los «productos de consumo», lo que no se había previsto ni en la propuesta inicial ni en la propuesta modificada. De todos modos, el Consejo acordó que, cuatro años después de la entrada en vigor de las disposiciones nacionales adoptadas para aplicar la Directiva 8, y basándose en un informe de la Comisión relativo a la experiencia adquirida en la materia, se estudiará una eventual aplicación del ámbito de aplicación de la Directiva, que comportaría la modificación de la definición de producto 9.
Cabe señalar que, además, el artículo 1.2 de la Directiva consagra el principio de la «complemen-tariedad» 10 que orienta las «relaciones» entre las diferentes normativas comunitarias especificas que rigen la seguridad de los productos que regulan y la Directiva, en el sentido de que las disposiciones de ésta última, sólo se aplicarán en la medida en que no existan -en el marco de las citadas normativas comunitarias- disposiciones específicas relativas a la seguridad de los correspondientes productos. En virtud de este «principio», hemos de entender igualmente que la Directiva, y en particular sus artículos 2, 3 y 4, se aplicarán a los aspectos relativos a la seguridad o a las categorías de riesgo no cubiertas por la normativa específica de que se trate. Dichos artículos se aplicarán también cuando la normativa comunitaria específica no contenga disposiciones relativas a la obligación que incumbe a los productos de tomar las medidas apropiadas, según las características de los productos que suministren, de manera que puedan mantenerse informados de los riesgos que dichos productos pudieran presentar 11. En nuestra opinión, el principio de «complementariedad» deberá ser aplicado frecuentemente, y prestando mucha atención a su alcance y efectos, ya que, hasta la fecha un gran número de productos, y de categorías de productos, han sido objeto de una armonización a nivel comunitario clásica, o según el «nuevo enfoque»12. En este contexto nos permitimos añadir también que, probablemente, hubiera sido de gran utilidad la adición de un anexo conteniendo una lista indicativa de las normativas comunitarias específicas a las que se refiere este principio de «comple-mentariedad» (lista que, periódicamente, la Comisión podría revisar y poner al día...).
De este modo se habría facilitado una valiosa y eficaz información tanto a los consumidores como a los operadores económicos interesados, tal como reiteradamente se recomienda en el Informe «Sutherland» sobre «El mercado interior después de 1992» 13.
En el artículo 2 de la Directiva se incluyen las siguientes definiciones:
(i) «producto»: «cualquier producto destinado al consumidor o que pueda ser utilizado por el consumidor, que se suministre, a título oneroso o gratuito, en el marco de una actividad comercial, ya sea nuevo, usado o reacondicionado 14.»
(ii) «producto seguro»:«cualquier producto que, en condiciones de utilización normales o razonablemente previsibles, incluida la duración, no presente riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, compatibles con el uso del producto y considerados admisibles dentro del respeto de un nivel elevado de protección de la salud de las personas habida cuenta, en particular, de los siguientes elementos 15: »- características del producto, y entre ellas su composición, embalaje, instrucciones para su montaje y mantenimiento; »- efecto sobre otros productos cuando razonablemente se pueda prever la utilización del primero junto con los segundos; »- presentación del producto, etiquetado, posibles instrucciones de uso y eliminación así como cualquier otra indicación o información por parte del productor;
»- categorías de consumidores que estén en condiciones de mayor riesgo en la utilización del producto, en particular los niños.»
(iii) «producto peligroso»: «cualquier producto que no responda a la definición del producto seguro...»
(iv) «productor»: «- el fabricante de un producto, cuando esté establecido en la Comunidad; y toda persona que se presente como fabricante poniendo en el producto su nombre, marca o cualquier otro signo distintivo, o toda persona que proceda al reacondicionamiento del producto; »- el representante del fabricante cuando éste no esté establecido en la Comunidad o, a falta de representante establecido en la Comunidad, el importador del producto; »- los demás profesionales de la cadena de comercialización, en la medida en que sus actividades puedan afectar a las características de seguridad del producto puesto en el mercado.»
(v) «distribuidor»: «cualquier profesional de la cadena de comercialización cuya actividad no afecte a las características de seguridad de los productos.» Sería ceder a la tentación de una crítica fácil, subrayar la ausencia de una definición de riesgo -y de sus «categorías»: «mínimo» y/o «admisible» 16, «grave e inmediato» 17, etc.-, puesto que hemos reconocido reiteradamente 18 que se trata de un concepto cuya delimitación no es difícil, sino «imposible» -como justamente se dice en el apartado 2 del «anexo» de la Directiva 19, refiriéndose a una de las «categorías» de riesgo citadas-.
Criterios para evaluar la seguridad de los productos
Los criterios que permitirán evaluar la conformidad de un producto al principio general de la obligación de seguridad figuran en el artículo 4. Cabe destacar que dichos criterios (que deberán interpretarse en directa relación con las definiciones de «producto» y «producto seguro» a las que acabamos de hacer referencia) deben además entenderse «jerarquizados» sistemáticamente, como explicaremos en el presente epígrafe. En virtud del «sistema» en cuestión, un producto será considerado seguro cuando se conforme a la(s) normativas(s) comunitaria(s) específica(s) que rija(n) su seguridad 20. A falta de tales disposiciones, será preciso referirse a las reglamentaciones nacionales específicas, del Estado miembro en cuyo territorio esté en circulación el producto 21, que establezcan las exigencias a las que debe responder el producto por lo que se refiere a la protección de la salud y de la seguridad. Cuando no existan normativas específicas comunitarias o nacionales, la conformidad de un producto con el requisito general de seguridad se establecerá teniendo en cuenta, sucesivamente: - las normas nacionales voluntarias, que recojan normas europeas; - las especificaciones técnicas comunitarias; - las normas técnicas establecidas en el Estado miembro en el que esté en circulación el producto; - los códigos de buena conducta en materia de sanidad y de seguridad vigente en el sector correspondiente; - la situación de la práctica y de la técnica, así como la seguridad a la cual los consumidores pueden razonablemente aspirar.
Será preciso, en su día, analizar atentamente cómo han «transpuesto» los diferentes Estados miembros en sus Estados miembros este «sistema». Teniendo en cuenta que, en algunos países, la tradición jurídica tiende a establecer una presunción general de seguridad en caso de conformidad a normativa/norma [con la consiguiente carga de la prueba («Ei incumbit probatio qui dicit non qui negat»)], será necesario analizar igualmente si dicho «enfoque» podría entrar en contra dicción con la letra (¿y el espíritu?) de esta disposición. Subrayaremos, en este sentido, que el legislador se refiere en ella a «[considerar] seguro un producto...» o aPage 30 «[establecer] la conformidad de un producto con el requisito general de seguridad...», etc. (lo que nos ha inducido, precisamente, a titular este epígrafe «Criterios para evaluarla seguridad de...»).
La dimensión «mercado interior» de la seguridad de los productos
Ciertamente, como hemos dicho en el primer epígrafe de nuestro artículo, la Directiva está llamada a constituir la pieza «clave» de la política comunitaria relativa a la protección de los consumidores, pero no puede, ni debe, olvidarse que ésta se enmarca en el ámbito del establecimiento del «mercado interior», entendido como un espacio sin fronteras en el que se garantiza la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Sin duda alguna, esta realidad no se le escapó al legislador -no en vano la Directiva encuentra su fundamento jurídico en el artículo 100 A del Tratado-, y son numerosas las referencias al mercado interior en diversos «considerandos» de la Directiva, en uno de los cuales se menciona expresamente la necesidad de armonizar la legislación que algunos Estados miembros han adoptado en materia de seguridad de los productos, a fin de evitar que las disparidades entre dichas legislaciones, y la falta de una legislación sobre la materia en otros, pueden crear obstáculos al comercio y distorsiones de la competencia dentro del mercado interior 22. La realización del mercado interior favorece especialmente a los ciudadanos comunitarios en su calidad de consumidores. Un mercado «único» permite una mayor competencia y disponer de una gama más amplia de productos para poder elegir, a mejor precio. La supresión de las barreras y obstáculos, así como el reconocimiento mutuo de las normativas nacionales -especialmente en el sector alimentario- hace posible que contemos con una mayor variedad de productos y que podamos disfrutar de todas las ventajas que nos ofrecen artículos diversos, y de diferentes orígenes y procedencias. Por esta razón era absolutamente necesario que la Directiva permitiera alcanzar sus legítimos objetivos referentes a la protección de los consumidores y usuarios, sin perjudicarles indirectamente mediante la creación de trabas innecesarias a la libre circulación de mercancías.
Tanto la Comisión, como el Consejo, procuraron que se mantuviera este «equilibrio» fundamental y son muchos los ejemplos que prueban la citada «preocupación» que pueden encontrarse en el texto de la Directiva. A continuación, por obvias razones de espacio, nos referiremos solamente a algunos de ellos. En este sentido, subrayaremos que en el artículo 4.1 se dispone expresamente que las normativas nacionales específicas que servirán, en su caso, para evaluar la seguridad de los productos (véase el epígrafe anterior), deberán haber sido «establecidas respetando el Tratado y, en particular, [...] sus artículos 30 y 36 [...]». Finalmente, para completar nuestro análisis -en este contexto- del sistema de «evaluación» de la seguridad de los productos 23 recordaremos que, una vez considerado «conforme», el producto del que se trate podrá circular libremente en los restantes Estados miembros, sin perjuicio de la posibilidad que ofrece el artículo 4.3 de la Directiva de que éstos «pueden adoptar las medidas oportunas para restringir la comercialización de un producto o solicitar su retirada del mercado si, a pesar de dicha conformidad, resultara peligroso para la salud y la seguridad de los consumidores». Ciertamente, la «amplitud» con la que está redactada esta disposición puede permitir cierta laxitud en los Estados miembros, aunque cabe subrayar que, por tratarse de una excepción, debe interpretarse restrictivamente (Exceptio est strictissimae interpretationis). En otro ámbito, pero en la misma línea, mencionaremos también que, en el artículo 6 de la Directiva, se prevé que las medidas a las que se refiere dicho artículo (véase más adelante, el epígrafe «obligaciones y poderes de los Estados miembros») «deberán ser proporcionales a la gravedad del riesgo y ejercerse respetando el Tratado, y en particular, los artículos 30 y 36 [...]».
Podemos referirnos igualmente al artículo 14 de la Directiva que refleja la preocupación del legislador por evitar toda «decisión» «que restrinja la comercialización de un producto o requiera su retirada del mercado», que no respete el principio de proporcionalidad. Por ello no sólo se prevé que las citadas decisiones sean «motivadas», sino que, además, se impone la obligación, «siempre que ello sea posible», de oír a las partes interesadasPage 31 antes de adoptar cualquier medida 24. Por otro lado, se impone también su notificación, a la mayor brevedad posible, a la parte interesada, indicando los recursos que quepa interponer. No podemos dejar de mencionar que la obligación general de seguridad, elemento fundamental de la Directiva, no se impone exclusivamente a los productores, sino que se hace extensiva a los distribuidores. Estos deberán actuar con diligencia para contribuir al cumplimiento de dicha obligación, absteniéndose de suministrar productos cuando sepan o debieran conocer, sobre la base de elementos de información que posean y en tanto que profesionales, que los mismos no cumplen con la citada obligación general de seguridad. Además, dentro de los límites de sus actividades respectivas, deberán participar en la vigilancia de la seguridad de los productos comercializados, en concreto mediante la transmisión de información sobre los riesgos que presenten los productos y la colaboración en las actuaciones emprendidas para evitar dichos riesgos. El presente epígrafe relativo a la dimensión comunitaria de la Directiva no podría considerarse completo sin hacer referencia a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos, y en especial a la Directiva 85/374/CEE 25 que regula, a dicho nivel, esta materia. Y ello no sólo porque la Directiva -en su artículo 13- dispone, tan breve como obviamente, que «no prejuzga la aplicación de la Directiva 85/374/CEE», sino también porque es evidente que ambos conceptos (seguridad de los productos y responsabilidad objetiva) están íntimamente relacionados y son complementarios, aunque sean fundamentalmente diversos. En efecto, la responsabilidad objetiva se refiere específicamente a la compensación de los daños causados por el defecto de un producto, mientras que la Directiva, relativa a la seguridad general de los productos, tiende precisamente a evitar la comercialización de productos peligrosos (que, como hemos visto, se definen por exclusión de los «seguros»). Por lo que se refiere específicamente a la citada Directiva 85/374/CEE, podemos subrayar que su «ámbito de aplicación» es diferente, en tanto en cuanto lo es también la definición de «producto» [«cualquier bien mueble, excepto las materias primas agrícolas y los productos de la caza, aun cuando esté incorporado a otro bien mueble o a uno inmueble» 26]. Por otro lado será el perjudicado el que deberá probar el daño, el defecto y la relación causal entre el defecto y el daño 27. Se trata, de todos modos, de dos normativas comunitarias que se complementan, en el sentido de que la eficacia de la una (la Directiva sobre seguridad general de los productos) debería limitar paulatinamente el «alcance» de la otra (la Directiva relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos).
La dimensión «internacional» de la seguridad de los productos
En el presente epígrafe -en el que utilizamos el calificativo de «internacional» como referido a las relaciones con países terceros, y en especial a las fronteras exteriores de la Comunidad -abordaremos diversas cuestiones referentes a la aplicación de la Directiva a las importaciones procedentes de terceros países, así como las relativas a las exportaciones destinadas a dichos países. Por lo que se refiere a las citadas importaciones de productos destinados al «mercado interior», señalaremos que, a pesar de que la noción de «puesta en el mercado» 28 no haya sido definida en la Directiva, la definición de «productor» se refiere explícitamente al importador del producto, lo que debe interpretarse en el sentido de que la obligación básica de comercializar únicamente productos seguros se aplica igualmente a la actividad del importador. Ello implica que, del mismo modo que las autoridades nacionales deben tomar las medidas oportunas para restringir o prohibir la comercialización de un «producto peligroso» procedente del «interior», deberán aplicar en las fronteras exteriores de la Comunidad medidas similares (o, por lo menos, con el mismo objetivo y efecto).
En este sentido, toda vez que la protección de los consumidores de los productos peligrosos debe asegurarse específicamente en la puesta en el mercado, las medidas restrictivas no serán aplicables en los casos en que se solicite una destinación aduanera distinta a la de despacho en «libre práctica» (perfeccionamiento activo, depósito aduanero, depósito franco, zona franca, transformación bajo control aduanero, admisión temporal, tránsito externo, exportación fuera del territorio aduanero comunitario). Lógicamente, en el caso de declaración de un producto de consumo en el régimen aduanero de admisión temporal, la no aplicación de las medidas en cuestión deberá estar subordinada a la condición que el destino del producto excluya todo contacto directo con el público (ferias, exposiciones, etc.).
Cabe recordar aquí que, con fecha 24 de noviembre de 1992, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo relativo a los controles de conformidad de productos importados de países terceros respecto de las normas aplicables en materia de seguridad de los productos 29. Dicha propuesta se elaboró teniendo en cuenta la supresión de los controles en las fronteras internas de la comunidad, con arreglo al artículo 8 A del Tratado, y con el objetivo de que, en el ejercicio de los controles en las fronteras externas, cada Estado miembro actúe con arreglo a modalidades comparables, a fin de evitar distorsiones que resulten perjudiciales para la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios.
En dicha propuesta se prevé expresamente que, cuando, en el marco de los controles que efectúen sobre las mercancías declaradas para su despacho a libre práctica, las autoridades aduaneras comprueben la presencia de un producto o lote de productos con características que susciten serias sospechas en cuanto a la existencia de un peligro grave o inmediato para la salud o la seguridad en caso de utilización del producto en condiciones normales y previsibles, o falte algún documento que deba acompañar a un producto o lote de productos, o un determinado marchamo, previstos por las normativas comunitarias o nacionales aplicables en materia de seguridad de los productos y en vigor en el Estado miembro en que se solicite el despacho a libre práctica, suspenderán el levante del producto o lote de productos de que se trate e informarán a la mayor brevedad a la autoridad nacional competente en materia de vigilancia del mercado. Si dicha autoridad comprobara que el producto en cuestión representa un peligro grave e inmediato, tomará las medidas adecuadas para prohibir su comercialización, de acuerdo con las disposiciones comunitarias o nacionales aplicables, y solicitarán de las autoridades aduaneras que estampen sobre la factura comercial que acompañe al producto la pertinente indicación [la propuesta incluye la indicación en las nueve lenguas comunitarias: «Producto peligroso - No se autoriza su despacho a libre práctica - Reglamento (CEE) n.9 .../...», en nuestro idioma; «Dangerous product -reléase for free circulation not authorized - Regulation (CEE) No .../...», en lengua inglesa; «Pro-duit dangereux - Mise en libre pratique non autori-sée - Réglement (CEE) n.9 .../...; etc.] 30.
Otro tema, igualmente delicado, y que trataremos en este epígrafe, es el de las exportaciones (entendidas, por supuesto, como aquéllas destinadas a países terceros). En este ámbito, el Parlamento Europeo insistió para que se estableciera una prohibición general de exportar productos peligrosos retirados del mercado comunitario. Aunque de acuerdo con el principio, la Comisión no recogió las enmiendas propuestas por el Parlamento. La razón de tal omisión se relaciona con el hecho de que la Directiva pretende ocuparse exclusivamente de la puesta en el mercado comunitario de productos, y, cabe recordar, además, que la inclusión de una medida de política comercial común habría exigido recurrir al artículo 113 del Tratado como fundamento jurídico de la Directiva.
Por otro lado, parece razonable considerar si dicha prohibición podría ser más eficaz a nivel general o sectorial. No debemos, de todos modos, excluir que, en el futuro, se tomen iniciativas adecuadas en este sentido. «Iniciativas» que deberían tener en cuenta dos problemas específicos directamente vinculados a la aplicación de una medida de este tipo: en el caso de prohibir la exportación de productos peligrosos que han sido retiradosPage 33 del mercado comunitario, se impediría al importador exportar los productos en cuestión incluso a fin de realizar las necesarias operaciones de reparación en el marco de un régimen de perfeccionamiento pasivo, o, simplemente, no se le permitiría reexpedirlos al fabricante establecido en un determinado tercer país. En tal caso, se produciría una discriminación de tratamiento entre los productos peligrosos origi narios de países terceros y los de origen comuni tario, ya que estos últimos, si son retirados del mercado, pueden ser enviados al fabricante «co munitario» para revisión, reparación, etc. La solución de dicho problema podría consistir en arbitrar una medida que impusiera la prohibición de ex portar sólo cuando el destino final del producto en cuestión fuera su comercialización en un país tercero 31.
Obligaciones y poderes de los estados miembros
El «Título III» de la Directiva, que comprende los artículos 5 y 6 de la Directiva, se titula, si se nos permite la redundancia, como el presente epígrafe. En el ámbito de dicho «título» se establece de forma general que «los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para imponer a los productores el cumplimiento de las obligaciones que les corresponden en virtud de la [...] Directiva, de forma que los productos puestos en el mercado sean seguros». Es decir que -con el máximo respeto del principio de «subsidiariedad»- se atribuye a los Estados miembros la responsabilidad de garantizar una verdadera política de seguridad. En este contexto, les corresponde organizar controles adecuados en el mercado, así como prever los controles necesarios en las fronteras exteriores de la Comunidad (véase el epígrafe anterior).
Obviamente, a estos efectos, los Estados miembros deberán disponer de «los poderes necesarios 32» para adoptar un serie de medidas que figuran en la siguiente lista no exhaustiva:
organizar controles adecuados de las características de seguridad de los productos a escala apropiada incluso después de haber sido comercializados como seguros, hasta la fase de utilización o consumo;
exigir toda la información pertinente a las partes implicadas;
recoger muestras de un producto o de una serie de productos a escala apropiada incluso después de haber sido comercializados como se guros, hasta la fase de utilización o consumo;
imponer condiciones previas a la comercialización de un producto, a fin de que sea seguro, y exigir que consten en el producto las advertencias pertinentes sobre los riesgos que el mismo suponga;
disponer que las personas que pudieran estar expuestas al riesgo derivado de un producto sean convenientemente informadas de manera inmediata de dicho riesgo, incluso mediante la publicación de avisos especiales;
prohibir temporalmente, durante el período necesario para efectuar los diferentes controles, que se suministre, proponga el suministro o se exponga un producto o un lote de productos cuando existan indicios claros y convergentes de su peligrosidad;
prohibir la comercialización de un producto o de un lote de productos cuya peligrosidad se haya comprobado y determinar las medidas de acopañamiento necesarias para garantizar el cumplimiento de esta prohibición;
organizar de manera eficaz e inmediata la retirada de un producto o de un lote de productos peligrosos ya puestos en el mercado y, si fuere necesario, su destrucción en condiciones adecuadas. Las medidas a las que acabamos de referirnos no se destinan solamente a los productores y/o distribuidores de productos, sino que pueden dirigirse igualmente a «cualquier otra persona» 33, con el fin de asegurar su colaboración en las acciones llevadas a cabo para evitar los riesgos derivados de un producto.
Una cuestión que no se aborda en la Directiva es la de los eventuales costes derivados de la ejecución de las medidas que prevé, ni tampoco la más delicada de quién deberá hacerse cargo de los mismos... De todos modos, parece lógico suponer que esta «laguna» será eliminada en las normativas nacionales que adoptarán, en su día, los Estados miembros para «transponer» la Directiva, aplicando en cada caso los principios generales más apropiados, según las diversas tradiciones jurídicas de los diferentes países.
Procedimiento de notificación aplicado a los productos a riesgo «simple»
El artículo 7 de la Directiva prevé un nuevo procedimiento de notificación para los productos no conformes con la normativa comunitaria o nacional aplicable, que podrían suponer un riesgo «simple» -que no sea «grave e inmediato 34 - para la salud y seguridad de los consumidores y que no sean todavía objeto de un procedimiento de notificación comunitario existente. Los Estados miembros estarán también exentos de la obligación de seguir este procedimiento cuando las medidas que haya adoptado para evitar los citados riesgos (véase el párrafo siguiente) «se refieran a un incidente que tenga un efecto local y que se limite, en cualquier caso, al territorio del Estado miembro de que se trate». Dicho procedimiento de notificación se iniciará mediante una comunicación oficial del Estado miembro que haya tomado medidas del tipo de las que se enumeran en los apartados d), e), f), g) y h) del epígrafe anterior. Deberán precisarse en la citada «notificación» las razones que justifican la adopción de toda medida restrictiva a la libre circulación de mercancías. Cuando la Comisión reciba la notificación en cuestión procederá, lo antes posible, a consultar a las partes interesadas. Conviene aclarar que se tratará de reuniones bilaterales (o multilaterales) ad hoc, fuera del marco previsto en el artículo de urgencia en materia de seguridad de los productos, o de cualquier otro comité «institucionalizado»... Este carácter «informal» permitirá, por ejemplo, invitar al productor para que aporte su punto de vista, y favorecerá, sin duda alguna, la eficacia del «procedimiento».
Tras estas consultas, la Comisión dispondrá de los elementos para comprobar si la medida adoptada por el Estado miembro está justificada o no. En el primer supuesto, la Comisión informará inmediatamente a todos los Estados miembros de la justificación de la medida en cuestión. En caso contrario, hará saber al Estado «notificador» que su medida no está justificada, por lo que debe restablecer la libre circulación de las mercancías.
Los artículos que la Directiva dedica al procedimiento de notificación relativa a los productos a riesgo que estamos comentando son sumamente breves y no incluyen referencia alguna sobre la naturaleza jurídica de la «comprobación» que se confía a la Comisión. Por nuestra parte, nos alineamos con los autores 35 que consideran que el acto por el que se informará, en su caso, a un Estado miembro constituirá una Decisión en el sentido del artículo 189 del Tratado la que podrán recurrir no sólo el Estado o los Estados interesado(s), sino también toda persona física o jurídica directa e individualmente afectada (art. 173 del Tratado).
Sistema comunitario de intercambio rápido de información
La Directiva consagra el artículo 8, y su único «anexo», a otro procedimiento, en este caso destinado a resolver las situaciones de emergencia originadas por un producto (o lote de productos) que entrañen un riesgo grave e inmediato para la salud y la segundad de los consumidores. Este procedimiento se aplicará sólo si: - no fueran aplicables otros «procedimientos de naturaleza equivalente en virtud de otros instrumentos comunitarios» 36; o - los efectos del riesgo de que se trate «no se extendieren o pudieren extenderse más allá del territorio del Estado miembro de que se trate».
Salvo en los dos supuestos que acabamos de enumerar, el Estado miembro procederá a informar a la Comisión (facultativamente antes de haber tomado medida alguna para impedir, restringir o someter a condiciones especiales la comercialización del producto que comporta el citado riesgo «grave e inmediato»; obligatoriamente, cuando las haya tomado), facilitándose datos que permitan identificar el producto, informaciónPage 35 sobre el riesgo en cuestión, etc., así como, en su caso, información sobre el carácter de la medidas tomadas y decididas y sobre los canales de comercialización. Tras recibir estos datos, la Comisión comprobará si se atienen a las disposiciones de la Directiva y los trasmitirá a los demás Estados, que, a su vez, le comunicarán sin tardanza las medidas que hayan adoptado al respecto. No nos extenderemos más en relación a este «procedimiento» (que «integra» el establecido, en su día, en virtud de la Decisión 89/45»/CEE del Consejo 37 ya que en el anexo 38 de la Directiva, se explican con gran detalle las diversas etapas del mismo. Subrayaremos solamente, para cerrar este epígrafe, que, respetando religiosamente el principio de subsidiariedad, corresponde en primer lugar a los estados miembros la adopción de las medidas necesarias para hacer frente a las situaciones de emergencia. Sin embargo, como veremos en el siguiente, ello no excluye que, en ciertos casos específicos, la Comisión pueda adoptar las oportunas decisiones obligatorias para los Estados miembros (consistentes en imponer condiciones a la comercialización de los productos, la divulgación de información apropiada, la prohibición de la citada comercialización, la retirada de los productos, etc.).
Las decisiones «comunitarias» de la comisión El comité de urgencia en materia de seguridad de los productos
En su artículo 9, la Directiva prevé que la Comisión si, mediante información o notificación hecha por los Estados miembros, en particular en virtud de los artículos 7 y 8 (es decir como resultados de los «procedimientos» a los que nos hemos referido en los dos últimos epígrafes), tuviera conocimiento de la existencia de un riesgo grave e inmediato que un determinado producto entraña para la salud y la seguridad de los ciudadanos en distintos Estados miembros, tras consultar con los otros Estados miembros y a petición de al menos uno de éstos, podrá adoptar una Decisión al respecto, siempre que se cumpla alguna de las siguientes condiciones: - que uno o varios Estados miembros hubieran adoptado medidas que incluyeran restricciones a la comercialización del producto del que se trate u obligarán a su retirada del mercado; - que existan divergencias entre Estados miem bros con respecto a la adopción de medidas rela tivas al riesgo de que se trata; - que se trate de un riesgo al que no pudiera ha cerse frente en el marco de los procedimientos previstos por la legislación comunitaria específica aplicable al producto o categoría de producto en cuestión; o - que se trate de un riesgo al que sólo pueda ha cerse frente de manera apropiada adoptando me didas adecuadas aplicables en el ámbito comunitario, a fin de garantizar la protección de la salud y de la seguridad y el buen funcionamiento del mer cado común. Por lo que se refiere al «contenido» de dichas «decisiones» señalaremos que se prevé que la Comisión podrá imponer a los Estados miembros la obligación de adoptar las correspondientes medidas «transitorias» 39 que hemos enumerado en los apartados d), e), f) g) y h) del epígrafe «Obligaciones y poderes de los Estados miembros»
Sólo nos resta, en este ámbito, referirnos a la «comitología», es decir al procedimiento previsto en los artículos 10 y 11 para adoptar las citadas decisiones, en el marco del Comité de urgencia en materia de seguridad de los productos, y que consiste en el de «comité de reglamentación» con arreglo a la variante b) del procedimiento III de la Decisión 87/373/CEE 40, es decir con contrefi-let, según la peculiar «jerga» comunitaria.
Cabe añadir que -en contra de lo que es habitual- se incluyen también ciertas disposiciones «específicas» adicionales relativas a las medidas adoptadas en virtud del citado «procedimiento»: - su validez se limita a un período máximo de tres meses (que podrán prorrogarse con arreglo al mismo procedimiento); - los Estados miembros dispondrán de un plazo inferior a diez días para aplicarlas;Page 36 - las autoridades de los Estado miembros compe tentes para aplicarlas ofrecerán a las partes interesa das la oportunidad de exponer su punto de vista en el plazo de un mes e informarán de ello a la Comisión.
No cabe duda de que la divulgación imprudente de información sobre eventuales anomalías de los productos de consumo puede perjudicar irremediablemente la imagen de marca de dichos productos y tener efectos desastrosos sobre la empresa que los produce, con las consiguientes secuelas laborales y económicas. Todo ello sin beneficio real para la protección de consumidores y usuarios, que, por el contrario, también se ven afectados por la difusión de una información que tiende a desorientarles o a impedirles una elección razonable de los artículos que adquiere. También en este caso el legislador ha intentado lograr un difícil equilibrio entre la necesidad de tomar medidas eficaces para proteger a consumidores y usuarios y la confidencialidad de determinadas informaciones o datos.
En este sentido el artículo 12 de la Directiva impone, tanto a la Comisión como a los Estados miembros, la obligación de adoptar las medidas necesarias para que sus funcionarios y agentes estén obligados a no divulgar la información «obtenida a efectos de la [...] Directiva que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional», con excepción de la información que, según lo exijan las circunstancias, deba hacerse pública para proteger adecuadamente la salud y la seguridad de las personas. Esta exigencia se reitera, y «matiza», en el apartado 6 del «anexo» de la Directiva, relativo al «Sistema comunitario de intercambio rápido de información» (véase el epígrafe dedicado a dicho procedimiento), al disponer que si un Estado miembro -en el ámbito del sistema en cuestión- considera que determinada información es confidencial, deberá «declararlo y justificar su solicitud de confidencialidad».
El artículo 17.1 de la Directiva no se limita a prever que «los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias administrativas necesarias para dar cumplimiento a la presente Directiva, a más tardar, el 29 de junio de 1994 [...]», sino que establece expresamente que «las disposiciones adoptadas serán aplicables a partir del 29 de junio de 1994». Cabe señalar, para terminar, que, cada dos años a partir de la fecha de su adopción (el 29 de junio de 1992), la Comisión presentará un informe sobre la aplicación de la Directiva al Parlamento Europeo y al Consejo.
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[1] DO nº L 228, 11 de agosto de 1992, p 24
[2] Véanse los artículos 1 1 y 3 1, asi como el «considerando» n ° 4, de la Directiva en cuestión
[3] Que a partir de aquí, citaremos como «la Directiva»
[4] En forma de Decisión destinada a los Estados miembros
[5] DO n ° C 193, 31 de julio de 1989 p 1 [documento COM (89) 162 final], véase «CEE Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la se gundad general de los productos», Alimentalex, 1989, n ° 2, diciembre, 277 286 Cabe recordar que esta iniciativa de la Comisión remontaba a la Comunicación de 1985 [documento COM (85) 314, pp 19 y 21] reía tiva a un nuevo impulso para la política de protección de los consumi dores según la cual la segundad de los productos se consideraba una condición fundamental para la realización de un mercado interior, lo que se traducía en la necesidad de imponer a los operadores económi cos a nivel comunitario, la obligación general de producir y comerciali zar únicamente productos seguros
[6] Véase su dictamen de 14 de marzo de 1990 (DO n ° C 96, 17 de abril de 1990 p 283), con no menos de 26 enmiendas sobre el fondo de la propuesta
[7] Documento COM (90) 259 def (DO C 156 de 27 de junio de 1990, p 8) Véase González Vaque «La seguridad de los productos alunen ticios y alimentarios», Bruselas, 1991 58 pp y «Acque Minerali Certezza della normativa per luniformita del contrallo», Rimmi, 1992, 19 pp (ponencia presentada en el curso de las Jornadas «La Sicurezza degh Alimenti - La responsabilita congiunta della struttura pubblica e delle imprese», Rimini, Italia, mayo de 1992)
[8] Véase, mas adelante, el epígrafe «Entrada en vigor»
[9] Véase el artículo 16 de la Directiva.
[10] Véase: Gielisse, «La nouvelle directive relative á la sécurite genérale des produits», Revue du Marché Unique Européen, 1992 n Q 3,49-71.
[11] Para poder actuar en consecuencia, llegando, si fuere necesa rio, a la retirada del mercado del producto de que se trate, para evitar dichos riesgos (art. 3)
[12] Véase la Comunicación de la Comisión de 31 de enero de 1985 [COM (85) 19 final]; y también la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985 (DO número C 136, 4 de junio de 1985. p. 1.)
[13] Bruselas, 1992, 74 pp. (Informe elaborado por un «Grupo de Alto Nivel», presidido por el excomisario Peter SUTHERLAND, por encargo de la Comisión, con el objeto, entre otros, de proponer una estrategia que garantice que. después de 1992, podrán obtenerse en la práctica todos los beneficios del «mercado interior».)
[14] Sin embargo, la Directiva no se aplicará a los productos usados suministrados en tanto que antigüedades o en tanto que productos que deban ser reparados o reacondicionados antes de su utilización, siem pre que el proveedor informe de ello claramente a la persona a la que suministre el producto (esta última condición debería inducir a los pro veedores a especificar correctamente, por ejemplo en la factura comercial, que el producto no puede ser utilizado en el estado en que se en cuentra, a fin de evitar las obligaciones impuestas por la Directiva).
[15] La mera posibilidad de obtener niveles superiores de segundad o de obtener otros productos que presenten menor grado de riesgo no será razón suficiente para considerar que un producto es «inseguro» o «peligroso».
[16] Véase el artículo 2.b).
[17] Artículos 8.1 y 9.
[18] Véase: GONZÁLEZ VAQUE, «La protection de la santé du consommateur dans le cadre du Traite de Rome, de l'Acte Unlque et du Traite de Maastncht», Avignon, 1992, 69 pp. (ponencia presentada en el cur so de las Jornadas Nacionales de la «Société des Experts Chimistes de France», Avignon, Francia, junio de 1992).
[19] Donde se reconoce que «resulta imposible establecer criterios específicos que indiquen con precisión lo que constituye un riesgo gra ve e inmediato, por lo que las autoridades nacionales deberán juzgar cada caso en particular sobre la base de sus características intrínsecas» (la cursiva es nuestra).
[20] En este caso podríamos reiterar nuestra opinión favorable a la inclusión en la Directiva de un nexo en el que se detallasen las normativas en cuestión (véase el epígrafe «Ámbito de aplicación», in fine).
[21] En el siguiente epígrafe analizaremos las implicaciones que dicha disposición entraña para la libre circulación de mercancías.
[22] Véase el «considerando» número 2.
[23] Al que hemos dedicado el epígrafe anterior.
[24] DOn° L210, 7 de agosto de 1985, p. 29
[25] Artículo 2 de la Directiva 85/374/CEE [también es divergente la definición de «productor» (art. 3.1)].
[26] Artículo 2 de la Directiva 85/374/CEE [también es divergente la definición de «productor» (art 3.1.)].
[27] Ibídem, articulo 4.
[28] Véase el artículo 1.
[29] Documento COM (92) 446 final (DO C 329, 15 de diciembre de 1992, p. 3).
[30] Se prevé también que, en caso de que las autoridades nacionales competentes en materia de vigilancia del mercado comprueben que el producto en cuestión no cumple las disposiciones comunitarias o nacionales vigentes en materia de segundad de los productos, tomaran las medidas adecuadas, que podrán llegar, si fuese necesario, hasta la prohibición de comercialización del producto, de acuerdo con dichas normativas, y, en caso de prohibición de comercialización, solicitarán igualmente de las autoridades aduaneras que estampen sobre la factura comercial que acompañe al producto la pertinente indicación [«Producto no conforme No se autoriza su despacho a libre práctica Re glamento (CEE) n s / .»,etc].
[31] De todos modos, tampoco debemos olvidar que el control de este tipo de medidas plantea no pocos problemas.
[32] Sic en el artículo 6.1 de la Directiva.
[33] Véase el articulo 6 2.c)
[34] En cuyo caso se aplicara el procedimiento previsto en el articu lo 8 (al que dedicamos el siguiente epígrafe)
[35] Véase por ejemplo, Gielisse, en el articulo citado en la nota 10
[36] En ese caso se citan expresamente (dos veces en el apartado 1 2 del «anexo» y en el «considerando» n ° 16) los procedimientos «equivalentes» se trata de los previstos para los productos farmaceu ticos en las Directivas 75/319/CEE (DO n ° L 147, 9 de junio de 1981, p 1) para las enfermedades de los animales en la Directiva 82/894/CEE (DO n ° L 378 31 de diciembre de 1982, p 58) para los productos de origen animal en la Directiva 89/662/CEE (DO n ° L 395, de 30 de diciembre de 1989 p 13), y en forma de intercambio rápido de información en las situaciones de emergencia radiológica prevista en la Decisión 87/600/Euratom (DO n ° L 317, 30 de diciembre de 1987, p 76)
[37] De 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema comunitario de in tercambio rápido de informaciones sobre los peligros derivados de la utiliza ción de productos de consumo (DO n.s L 17, 21 de enero de 1989, p. 51).
[38] Al que nos remitimos.
[39] Sic en el artículo 11.
[40] DO n.s 197, de 18 de julio de 1987, p. 3.
[41] Véanse, además, las notas 5. 7, 10, 13 y 18.
[42] Ponencia presentada en el marco del coloquio que con el mis mo titulo, organizo la Associacio Catalana de Ciencies de I Alimentacio, Barcelona, junio de 1992
[43] Lección pronunciada en el curso del Seminario «Sociedad y con sumo España y Mercado Común», Universidad Internacional Menendez Pelayo Santander, agosto de 1986
[44] Inédito salvo un resumen aparecido en Alimentaria en n ° 72, marzo de 1986, pp 59 60
[45] Conferencia pronunciada en el curso del Simposio sobre «Product safety and Liability in a changing commercial and legal environ ment» organizado por la International Chamber of Commerce París, noviembre de 1989