Source: http://www.inftub.com/diritto/giurisprudenza/FONTI-SECONDARIE51371.php
Timestamp: 2020-01-21 14:56:53+00:00
Document Index: 155812463

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 20', 'art. 27', 'art 117', 'art 5', 'art. 128', 'art 24', 'art. 2028', 'art. 1', 'art 45', 'art.46', 'art 10']

Le fonti secondarie sono atti di espressione del potere normativo della p.a. statale e degli altri enti pubblici. Sono atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi.
Non possono equipararsi alle leggi, ma hanno forza giuridica che le pone come fo 313h74d nti di diritto.
· Statuti degli enti minori.
In quanto atti normativi sono soggetti alle leggi di pari grado e forza.
Non possono derogare le leggi costituzionali, gli atti legislativi ordinari.
Concetto e fondamento della potestà regolamentare:
atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi.
· Generalità - indeterminabilità dei destinatari
· Astrattezza - regolare una serie indefinita di casi
· Innovatività - rinnovare l'ordinamento giuridico esistente.
E' proprio l'innovatività l'elemento che differenzia i regolamenti dagli atti generali. Secondo la Cassazione a differenza degli atti e dei provvedimenti amministrativi generali che sono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono rivolti alla cura concreta di interessi pubblici con effetti diretti verso una pluralità di destinatari non necessariamente determinati ma determinabili, i regolamenti sono espressione di una potestà normativa attribuita all'amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa e disciplina in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa e integrativa della legge ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamenti giuridico esistente.
N.B. art. 17 legge n. 400/1988
Differenze fra potere regolamentare e potere pararegolamentare.
Il potere pararegolamtare comprende gli atti amministrativi generali e precettivi e le cosiddette norme interne.
L'amministrazione oltre ad essere titolare di un potere discrezionale è altresì titolare di un potere pararegolamentare, vale a dire la capacità di formulare regole generali per l'esercizio della discrezionalità.
La discrezionalità che dà origine al potere pararegolamentare può essere amministrativa od organizzatoria.
Si distingue dal potere regolamentare sia per la sua natura non normativa sia per il fondamento dato dalla discrezionalità.
Limiti della potestà regolamentare
Classificazione dei regolamenti
· Interni (regolano l'organizzazione interna di un determinato organo)
· esterni (manifestazione di sovranità del potere esecutivo verso tutti i cittadini e chiunque si trovi nel territorio dello Stato).
· di esecuzione (presuppongono una legge precedente)
· indipendenti (vertono sopra materie non regolate da alcuna legge, ma affidate alla cura del potere esecutivo)
· di organizzazione ( disciplinano l'organizzazione degli uffici amministratitivi)
Art. 17 legge n. 400/1988 (così come modificato dal d.lgs. n 29/1993) classifica i regolamenti in:
· regolamenti esecutivi di leggi e decreti legislativi ( regolamenti di esecuzione)
· regolamenti attuativi ed integrativi di leggi e decreti legislativi recanti norme di principio, con esclusione di quelli concernenti materie di leggi regionali
· regolamenti concernenti materie non disciplinate da leggi oda atti aventi forza di legge e che non siano oggetto comunque di riserva di legge.( di dubbia costituzionalità, la dottrina non ha posto alcun limite al potere regolamentare).
N.B .regolamenti di organizzazione ( sono oggetto di riserva di legge)
Regolamenti delegati o liberi: interpretazione dottrinaria; Art. 17 comma II legge n. 400/1988. (superano alcuni dei limiti previsti dalla potestà regolamentare, disciplinano materie già delineate dalla legge generale). Il legislatore disciplina la cosiddetta "delegificazione", vale a dire la facoltà dello stesso di autorizzare il Governo all'emanazione di regolamenti diretti a disciplinare materie non coperte dalla riserva assoluta di legge.Secondo l'art. 20 della legge 59/97 l'emanazione di regolamenti di delegificazione volti a disciplinare in un'ottica di snellimento dei singoli procedimenti amministrativi secondo criteri fissati nell'articolo stesso, sono assolutamente legittimi.
TITOLARITA' DELLA POTESTA' REGOLAMENTARE
I regolamenti possono essere emanati da:
Organi statali ( art. 27 Cost. Capo dello Stato e legge 23 agosto 1988 n. 400 Ministeri - regolamenti ministeriali e interministeriali).
Regioni ( costituzionalmente garantiti. Art 121 comma II, 123 comma I. Attività attribuita all'organo legislativo regionale: il Consiglio e non al potere esecutivo art 117-118 Cost.)
Province e Comuni ( art 5 legge 142/90)
Altri enti od organi ( organi e collegi professionali, camere di commercio, industria, artigianato, agricoltura).
Regolamenti statali
Vengono emanati dal Presidente della Repubblica con proprio decreto
Sono deliberati dal consiglio dei Ministri e sottoposti al parere del Consiglio di Stato.
Dopo l'approvazione definitiva da parte del Governo sono proposti dal Ministro competente per la materia trattata dal regolamento al Capo dello Stato per l'emanazione.
Il Capo dello Stato verifica la legittimità formale e no sostanziale (cioè di contenuto)
Il decreto viene poi sottoposto al controllo della Corte dei Conti e inserito nella raccolta delle leggi ufficiali ed entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione.
Regolamenti ministeriali e interministeriali:
Sono adottati rispettivamente con decreti ministeriali ed interministeriali. Devono recare la denominazione di regolamento e sono vistati previo parere del consiglio di Stato e vengono sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei Conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale.
IMPUGNABILITA' DEI REGOLAMENTI
Il regolamento in se stesso non è impugnabile. L'impugnabilità presuppone la lesione di un interesse concreto, il regolamento invece fa capo al principio di astrattezza. Tuttavia è impugnabile il provvedimento di attuazione del regolamento, si avrà pertanto una doppia impugnativa: il regolamento e il provvedimento di attuazione dello stesso.
SOSPENSIONE DEI REGOLAMENI
DISAPPLICAZIONE DEI REGOLAMENTI
Sono tutti quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza impongono ordini.
Per essere fonti del diritto devono avere carattere normativo e cioè creare delle regole generali ed astratte.
Ordinanze libere ( provvedimenti autorizzati ad introdurre una disciplina derogatoria rispetto a norme di legislativo)
Ordinanze libere in senso stretto:
o ordinanze previste in campi specificamente indicati dal legislatore;
o ordinanze previste per casi eccezionali, di particolare gravità;
o ordinanze c.d. di necessità e di urgenza
caratteri delle ordinanze di necessità
tipi di ordinanze di necessità
Limiti: non possono contrastare con la Cosituzione, non possono contenere norme penali e non possono contrastare con le leggi generali.
· atipiche
· hanno efficacia limitata nel tempo
· hanno come fondamento la legge
· devono essere adeguatamente motivate.
La necessità in diritto amministrativo:
o ordinanze necessitate e atti necessitati;
o differenze
GLI STATUTI DEGLI ENTI PUBBLICI
· NOZIONE DI STATUTO ( s'intende un atto normativo avente come oggetto l'organizzazione dell'ente e le linee fondamentali delle sue attività. Lo statuto è espressione di una potestà organizzatoria a carattere normativa)
statuto eterodeterminato
· STATUTI REGIONALI
· STATUTI COMUNALI E PROVINCIALI
art. 128 della Costituzione
· STATUTI DEGLI ALTRI ENTI PUBBLICI
· FONTI SECONDARIE DUBBIE:
bandi militari (disciplinati dalla legge di guerra e dal codice penale militare di guerra.)
provvedimenti prezzo (emanati dal comitato interministeriale prezzi e ha come oggetto il regolamento dei prezzi di beni e servizi pubblici)
· LA CONSUETUDINE
Nozione tipica fonte del diritto non scritto, consta nella ripetizione di un comportamento nel tempo.
tipologia di consuetudini: consuetudine praeter legem, consuetudine secundum legem, consuetudine contra legem
· LE NORME INTERNE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Nozione ( tutte le pubbliche amministrazioni emanano norme per il funzionamento dei propri uffici e le modalità di svolgimento delle loro attività, dando luogo ad un ordinamento amministratico interno distinto dall'ordinamento giuridico generale rilevante all'esterno)
fonti delle norme interne -( possono essere emanate da un organo attraverso atti amministrativi)
· Istruzioni- regole di comportamento a carattere tecnico emanate da uffici superiori a uffici inferiori, a volte da uffici tecnici a uffici amministrativi)).
in specie, le circolari amministrative: si distingue fra: circolare organizzativa, circolare interpretativa, circolare normativa, circolare di cortesia e circolari regolamento.
Fondamento e regime giuridico delle norme interne
Concetto di soggetto giuridico
Persone fisiche, persone giuridiche, enti di fatto
Gli elementi della persona giuridica
Organizzazione di persone e di mezzi
Scopo (collettivo, lecito, permanente, dichiarato)
Classificazione delle persone giuridiche
Le presone giuridiche pubbliche hanno l'idoneità alla titolarità di situazioni giuridiche private, compatibili con la loro natura, e pubbliche riconoscibili nella potestà.
POSIZIONI SOGGETTIVE E STATUS
Le posizioni soggettive consistono nei diritti, poteri e obblighi di cui un soggetto giuridico può essere titolare.
Lo status consiste nella posizione complessiva di un soggetto nell'ambito della collettività generale o di un corpo sociale minore, è caratterizzata da una particolare sfera di capacità diritti, doveri ecc. Sono quindi presupposti di una sfera di capacità.
I diritto soggettivi sono posizioni giuridiche di vantaggio che l'ordinamento conferisce ad un soggetto riconoscendogli determinate attività in ordine ad un bene nonché la tutela degli interessi relativi al bene stesso in modo pieno ed immediato. La tutela fa capo al giudice ordinario e solo in alcuni casi al giudice amministrativo.
Diritti soggettivi perfetti e condizionati
Diritti condizionati - l'esercizio di essi è sottoposto a condizione risolutiva o sospensiva.
Diritti sospensivamente condizionati - sono anche detti in attesa di espansione
Diritti risolutivamente condizionati - sono diritti che affievoliscono ad interessi legittimi.
Definizione: situazione giuridica individuale, riconosciuta per la prima volta nel nostro ordinamento con la legge 59922 del 1889, che ha istituito la IV sezione del Consiglio di Stato, quale giudice di quegli interessi sostanziali diversi dai diritti soggettivi.
Di interessi legittimi si parla negli art 24, 103, 113 della costituzione che ne forniscono piena dignità e tutel. Non esiste però una norma che ne dia la definizione ed è per questo motivo che risono sviluppate diverse teorie in merito:
Teoria dell'interesse occasionalmente protetto
L'interesse legittimo è individuato come posizione individuale tutelata solo in quanto coincidente con la tutela dell'interesse pubblico. Secondo tale orientamento la tutela dell'interesse legittimo è occasionale, in quanto non mira a soddisfare soltanto un interesse individuale, ma a riparare un atto amministrativo illegittimo che crea degli svantaggi al privato. Tale teoria risulta fragile in quanto non è capace di definire in maniera autonoma l'interesse legittimo, che è così ridotto a situazione tutelata in via riflessa.
Qui l'interesse legittimo è identificato con l0interesse a ricorrere, attribuito ad un soggetto per ottenere l'annullamento di un provvedimento illegittimo. Qui l'interesse legittimo verrebbe identificato solo in sede processuale.
Teoria dell'interesse strumentale alla legalità dell'azione amministrativa
GLI INTERESSI COLLETTIVI (O DIFFUSI). NOZIONE E CARATTERI
Concetto. La distinzione fra interessi collettivi e interessi diffusi nella dottrina più recente.
Diffusi - comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente.
Collettivi - fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale della più varia natura giuridica ma individuabile autonomamente. Gruppi di persone omogeneo che hanno un interesse comune.
La nuova concezione degli interessi collettivi (e diffusi) come sottospecie degli interessi legittimi.
Caratteri dell'interesse collettivo:
Differenziato - fa capo ad un soggetto individuato ad esempio un'organizzazione
Qualificato - diritto soggettivo
Tutela amministrativa degli interessi collettivi: la c.d. tutela procedimentale.
Gli interessi amministrativamnete protetti o interessi semplici
Gli interessi di fatto. Cenno alle azioni popolari:
Azioni suppletive
Vicenda delle situazioni soggettive:
Nascita delle situazioni soggettive
Modificazioni delle situazioni soggettive
La competenza può essere esterna o interna. La competenza di un organo amministrativo è stabilita per legge ( si parla di riserva relativa)
1. Competenza per materia (dalla quale deriva la pluralità di ministeri)
3. Competenza per grado (in particolare: la gerarchia, si parla di gerarchia esterna dove al vertice vi è il ministero)
Trasferimento dell'esercizio della competenza in generale:
1. La delega ( del potere da parte dell'organo titolare di questo ad altro organo inferiore)
2. L'avocazione ( dell'affare o atto spettanti all'rgano inferiore da parte dell'organo superiore)
3. La sostituzione (nei casi d'inerzia dell'organo gerarchicamente inferiore)
Nozione ed effetti - delega o delegazione, è uno spostamento di competenze solo nei casi previsti dalla legge. Si distingue in delega interorganica e delega intersoggettiva. Si tratta, in pratica di eccezione in ordine alle competenze.
Natura della delega e sua differenza da altre figure - la natura è di: atto organizzatorio amministrativo, discrezionale, essenzialmente temporaneo e amplia la sfera giuridica del destinatario. Deve avvenire sempre per iscritto.
Regime giuridico - il regime giuridico rileva dal puinto di vista dell'imputazione.
Art. 14 d.lgs. 29/93
Riforma apportata dal d.lgs. 80/98
La sostituzione prevede un'inerzia del sostituito e occorre che preesista un rapporto di gerarchia, sarà infatti l'organo gerarchicamente superiore a sostituirsi a quello inferiore.
Difetto di competenza:
1. ACOMPETENZA
Si parla di acompetenza nei casi in cui un atto amministrativo è compiuto da chi non è organo amministrativo.
Esercizio di fatto di pubbliche funzioni (c.d. funzionario di fatto)
Teorie dottrinarie sulla individuazione della figura del funzionario di fatto;
Regime giuridico degli atti compiuti dal funzionario di fatto; (in questo caso va applicata la regola del fatto compiuto)
Tutela dei terzi destinatari degli atti;
Rapporto fra funzionario di fatto e amministrazione;
Ammissibilità di una gestione di affari ex. art. 2028 c.c.
Incompetenza assoluta;
Incompetenza relativa.
Nozione: si definisce pubblico impiego quel rapporto di lavoro in cui una persona fisica pone la sua attività in modo volontario, continuativo e dietro retribuzione presso una pubblica amministrazione.
a) rapporto volontario e continuativo
b) rapporto personale
c) rapporto giuridico bilaterale
d) rapporto di subordinazione gerarchica
1) Privatizzazione del pubblico impiego.
D.lgs. 3/2/1993 n° 29 e le sue successive modificazioni e integrazioni;
Con questa legge il legislatore ha avvicinato il lavoro pubblico al lavoro privato. Ne sono seguite altre che hanno ampliato e integrato ciò che aveva statuito il d. lgs n.29 del 1993.
Le leggi Bassanini n59-1997 e 127-1997 in merito alla riorganizzazione della pubblica amministrazione hanno integrato il testo del decreto legislativo del 1993.
Con queste il legislatore ha operato un ampliamento apportando nuove statuizioni: estensione del diritto privato anche ai rapporti di lavoro dei dirigenti generali (non considerata nella legge precedente), ruolo unico interministeriale della dirigenza presso la Presidenza del Consiglio, semplificazione e riordino della contrattazione collettiva, fissazione di un termine dal quale sarebbe dovuto avvenire il passaggio del contenzioso del pubblico impiego dal giudice amministrativo al giudice ordinario, inoltre la previsione di procedure di consultazioni sindacali e la creazione di un codice di comportamento dei dipendenti. (secondo il d. lgs. 80/1998 di attuazione della legge 59/1997 Bassanini)
Ambito di applicazione della nuova normativa;
L'art. 1 della legge 29 del 1993 ha stabilito l'ambito di applicazione della riforma del pubblico impiego. Il legislatore ha precisato che per amministrazioni pubbliche s'intendono: le Regioni, le Province, i Comuni, le comunità montane e il loro consorzi, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali ecc, le amministrazioni, gli enti e le aziende delle unità sanitarie locali.
Il legislatore ha stabilito l'esclusione dalla riforma del pubblico impiego talune categorie di dipendenti pubblici:
magistrati ordinari e amministrativi
altre categorie relative a..risparmio
Rapporti con la normativa precedente.
Il legislatore ha con la nuova legislazione in merito al pubblico impiego statuito l'abolizione di alcune leggi, inoltre l'abrogazione delle leggi in contrasto con la nuova normativa.
2) Il nuovo sistema delle fonti del pubblico impiego.
Applicazione della normativa di diritto comune;
Contrattualizzazione del pubblico impiego.
1) La contrattazione collettiva:
I livelli della contrattazione collettiva;
L'art 45 del d. lgs. 29/1993 distingue 2 livelli:
- contratti collettivi nazionali di comparto
- contratti integrativi di singole amministrazioni
Tuttavia non risulta del tutto eliminata (art.46) la contrattazione intercompartimentale)
L'agenzia per la rappresentanza negoziale della pubblica amministrazione (ARAN);
organismo dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, ha un'autonomia organizzativa e contabile ei imiti del proprio bilancio (introdotta con la riforma del p.i.)
Al vertice è posto un comitato direttivo costituito a componenti, 3 designati dal Presidente del Consiglio su proposta del Ministro della funzione pubblica di concerto con il Ministro del tesoro e gli altri 2 sono designati dalla conferenza dei presidenti delle regioni e dall' ANCI e dall'UPI.
Compiti: ha la rappresentanza legale delle p.a. ed esercita a livello nazionale ogni attività relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi, all'assistenza delle p.a. ai fini della uniforme applicazione dei contratti collettivi. Svolge studi, monitoraggi e documentazioni.
Le p.a. possono rivolgersi all'ARAN per quanto riguarda la contrattazione integrativa a livello di singole amministrazioni.
Le rappresentanze sindacali;
Alle contrattazioni collettive partecipano oltre ai rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale anche le confederazioni cui siano affiliate lle organizzazioni di cui sopra. L'ARAN sottoscrive i contratti collettivi.
Nei contratti collettivi sono indicati i rappresentanti sindacali che devono partecipare alla contrattazione.
Formazione del contratto collettivo;
Il d. lgs. 396 del 1997 che ha modificato il d. lgs. 29 del 1993 ha introdotto uno spedito procedimento attraverso il quale i contratti collettivi acquistano efficacia, procede sulla base di indirizzi impartiti dalle p.a. attraverso le loro istanze associative e rappresentative che danno vita a tal fine a comitati di settore.
L'ARAN ascoltati i vari comitati e raggiunta l'ipotesi di accordo trasmette il testo concordato al comitato di settore del relativo comparto il quale deve comunicare il proprio parere favorevole entro 5 gg. dalla ricezione del teso.
Se il parere è favorevole, l'ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei Conti la quale entro 15 gg. deve certificare la compatibilità di questo accordo contrattuale con gli strumenti di programmazione e di bilancio.
Il silenzio è assenso. Se positivo l'ARAN sottoscrive l'accordo, se il parere è negativo l'ARAN adeguerà la quantificazione dei costi contrattuali per ottenere l'approvazione se anche così e negativa si procede alla riapertura delle trattative per ridimensionare i costi. Se positivo l'accordo è pubblicato sulle gazzette ufficiali.
· Efficacia del contratto collettivo.
Ha efficacia erga omnes, sia per le amministrazioni che per i lavoratori interessati.
Vincolatività: per quanto riguarda gli obblighi per le pubbliche amministrazioni non ci sono dubbi. Gli obblighi del lavoratore dipendente è quello di conformarsi al contratto indipendentemente dalla sua adesione a sindacati ( Corte Costituzionale)
2) La struttura del pubblico impiego:
Piante organiche, dotazioni e ruoli;
Ogni amministrazione ha la sua pianta organica. La pianta organica è il complesso delle posizioni lavorative previste dal disegno organizzativo dell'ente.
La dotazione organica indica il numero complessivo dei posti assegnati a ciascuna amministrazione.
I ruoli rappresentano i posti caratterizzati da stabilità e permanenza nel tempo.( esiste una classificazione dei ruoli)
In base alle nuove legislazioni ( d.lgsl. 29/93 e 80/98) l'organizzazione, la disciplina degli uffci, nonché la coesistenza e la determinazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità dell'accrescimento dell'efficiemza delle amministrazioni di razionalizzazione del costo del lavoro pubblico e della migliore utilizzazione delle risorse umane previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle OO.SS rappresentative ai sensi dell'art 10 del d.lgs n.20 del1993.
Qualifiche funzionali ed aree.
Le qualifiche funzionali civili e militari sono state elencate con la legge 312 del 1980 e sono 8, ad ognuna corrisponde un diverso livello retributivo e a diversi profili professionali. Con d.lgs. n.3 del 1986 è stata introdotta un nona qualifica. Agli impiegati della nona qualifica sono attribuite funzioni sostitutive dei dirigenti e funzioni di collaborazione con i dirigenti stessi.
D.P.R. 30 Giugno 1972 n° 748;
D. Lgs. 29/93;
Legge 15 Marzo 1997 n° 59;
D. Lgs. 80/98 e D. Lgs. 387/98.
Accesso al pubblico impiego.
Profili costituzionali;
Accesso tramite procedure selettive;
Accesso tramite procedure non selettive;
Doveri dell'impiegato:
Codice di comportamento uniforme;
Codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni;
Doveri del dipendente di stampo pubblicistico;
Doveri del dipendente di stampo privatistico ( artt. 2104, 2105 c.c.).
Diritti patrimoniali dell'impiegato:
Lo stipendio: regime giuridico;
Diritti patrimoniali non periodici.
Diritti non patrimoniali:
Diritto all'ufficio;
Diritto alla funzione;
Diritto al trasferimento; le modalità.
La mobilità nel pubblico impiego:
Mobilità volontaria;
Diritti sindacali: la repressione della condotta antisindacale nel pubblico impiego:
Art. 28 Legge 300 1970: peculiarità;
Situazione anteriore alla Legge 146/1990;
Modifiche collegate all'emanazione della Legge 146/1990
Comportamento antisindacale monoffensivo;
Comportamento antisindacale plurioffensivo.
Procedimento di cui all'Art. 28.
Responsabilità dell'impiegato:
La responsabilità dei pubblici dipendenti;
Le sanzioni per i dipendenti;
Rapporti fra procedimento penale e disciplinare.
Modificazioni del rapporto di impiego:
Modificazioni soggettive;
Modificazioni oggettive:
5. Collocamento fuori ruolo.