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Timestamp: 2019-12-15 01:38:14
Document Index: 278208671

Matched Legal Cases: ['Art. 19', '§ 54', '§ 4', 'Art. 3', 'Art. 19', '§ 4', '§ 25', '§ 10', '§ 16', '§ 11', 'Art. 3', '§ 4', '§ 42', '§ 130', '§ 113', '§ 4', '§ 2', '§ 4', '§ 101', '§ 130', '§ 42', '§ 42', 'Art. 35', 'Art. 35', 'Art. 3', 'Art. 43', 'Art. 51', 'Art. 55', 'Art. 3', 'Art. 10', '§ 1', 'Art. 3', '§ 11', '§ 9', 'Art. 3', '§ 11', '§ 11', 'Art. 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 42', 'Art. 43', '§ 113', '§ 113', '§ 47', '§ 124', '§ 130', '§ 130', '§ 54', 'Art. 54', '§ 35', 'Art. 61', 'Art. 57', '§ 794', '§ 54', '§ 54', '§ 315', '§ 62', '§ 315', '§ 130', '§ 87', '§ 130', '§ 130', '§ 130']

Urteil des VGH München, 02.08.2016, 22 B 16.619 (Boden)
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Titel VGH München, 02.08.2016, 22 B 16.619
Orientierungssatz Rechtscharakter einer Eintragung ins Altlastenkataster
Norm GG Art. 19 Abs. 4; VwVfG § 54; BBodSchG § 4 Abs. 3; BodSchG-BY, Art. 3;
Leitsatz 1. Wird eine behördliche Entscheidung, welche die gesetzlichen Merkmale eines Verwaltungsakts nicht erfüllt, dennoch in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet, so ist aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer hiergegen erhobenen Anfechtungsklage vom Vorliegen eines Verwaltungsakts auszugehen.
2. Ein Privater kann in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Behörde ausdrücklich die Befugnis einräumen, unter bestimmten Voraussetzungen in Bezug auf die vertragliche Beziehung einseitig hoheitlich (d.h. durch Verwaltungsakt) zu handeln.
Aktenzeichen 22 B 16.619
Vorgängergericht VG Regensburg, 30.11.2015, RO 8 K 15.1598
I. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. November 2015 wird einschließlich des ihm vorangegangenen Verfahrens aufgehoben.
II. Die Streitsache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg zurückverwiesen.
Der Kläger und eine Frau A... S... schlossen am 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010 mit dem Beklagten sowie dem Landkreis Regensburg eine Vereinbarung über Maßnahmen in Zusammenhang mit einer festgestellten Bodenkontamination. Diese Vereinbarung weist, soweit in vorliegendem Zusammenhang von Bedeutung, folgenden Wortlaut auf:
?I. Vorbemerkungen:
Auf dem Grundstück Fl.Nr. 1..9 (alt) Gemarkung N... ist durch Auffüllungen/Ablagerungen mit teerhaltigem Bodenmaterial eine Altlast i. S. d. BBodSchG entstanden, die nach bundesbodenschutzrechtlichen Vorschriften zu sanieren ist.
Diese Sanierung wird vom Freistaat Bayern, vertreten durch das Landratsamt Regensburg, vorgenommen.
Eigentümer der landwirtschaftlichen Flur Nr. 1..9/2 der Gemarkung N... sind Herr J... und Frau A... S... zu gleichen Teilen. ?
1. Der Freistaat Bayern, vertreten durch das Landratsamt Regensburg, beseitigt entsprechend § 4 III BBodSchG die auf Fl. Nr. 1..9 (alt) Gemarkung N..., heute bestehend aus den Fl. Nr. 1..9, 1..9/2 und 1..9/3, festgestellte Altlast.
Danach versetzt der Freistaat die maßnahmebetroffenen Flächen in einen dem ackerbaulichen Nutzungszustand vor Maßnahmebeginn gleichwertigen ? hinsichtlich der Flächengröße annähernd gleichwertigen ? Zustand und sorgt zudem nach guter fachlicher Praxis und in Abstimmung mit der unteren Naturschutzbehörde für eine gleichwertige Wiederanpflanzung der Böschung auf den Sanierungsflächen mit ortstypischen, tiefwurzelnden Pflanzen.
Ein Rechtsanspruch auf Wiederherstellung der exakt identischen Flächengrößen besteht nicht?.
5. Nach Abschluss der Sanierung wird das Grundstück Flur Nr. 1..9/2 Gemarkung N... aus dem Altlastenkataster herausgenommen. Der Abschluss der Sanierung der Altlast gemäß Ziffer II 1 und die auflagenfreie Herausnahme des Grundstücks Flur Nr. 1..9/2 Gemarkung N... aus dem Altlastenkataster werden gegenüber Herrn J... und Frau A... S... durch Verwaltungsakt des Landratsamtes Regensburg bestätigt.
6. Herr J... und Frau A... S... leisten spätestens nach ? kumulativ ? Vorliegen einer Bestätigung des LRA über den Abschluss der Maßnahmen gemäß Ziffer II 1, Vorliegen der Bestätigung gemäß Ziffer II 5 und Vorliegen der Bestätigung einer Wiederanpflanzung der Böschung im Sinne der Ziffer II 1 durch die UNB, zur Abgeltung ihrer Pflichten aus § 25 BBodSchG gesamtschuldnerisch einen Wertausgleich in Höhe von 7.500,- ? an den Freistaat Bayern, Konto ?
Dieser Wertausgleich wird spätestens 4 Wochen nach Erhalt der letzten der o. g. 3 Bestätigungen fällig.
Am 4. September 2015 erließ das Landratsamt Regensburg gegenüber dem Kläger einen Bescheid, dessen verfügender Teil in der Nummer I. wie folgt lautet:
?Es wird festgestellt, dass für das Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 der Gemarkung P... kein Altlastenverdacht mehr besteht. Das Grundstück wird aus dem Altlastenkataster entlassen.?
Als Rechtsgrundlage für diesen Ausspruch wurde in den Bescheidsgründen § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG genannt. Gemäß § 16 Abs. 1 i.V.m. § 11 BBodSchG, Art. 3 Abs. 2 BayBodSchG und der Nummer 4.1.5 Abs. 2 der Verwaltungsvorschrift zum Vollzug des Bodenschutz- und Altlastenrechts in Bayern (BayBodSchVwV) vom 11. Juli 2000 (AllMBl S. 473) seien nach einer erfolgreichen Sanierung deren Abschluss und die Entlassung aus dem Altlastenverdacht durch Bescheid festzustellen. Eine erfolgreiche Sanierung liege gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG dann vor, wenn dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstünden. Eine Sanierung sei im vorliegenden Fall deshalb erforderlich gewesen, weil der in der Altablagerung enthaltene teerhaltige Altasphalt eine Grundwassergefährdung dargestellt habe. In den im Sanierungsplan festgelegten Sanierungsbereichen sei der größte Teil der Böden und Altasphaltmengen mit einem über 25 mg/kg liegenden PAK-Gehalt entfernt worden. Eine Untersuchung von Feststoffproben habe ergeben, dass nach der in den Monaten von November 2011 bis Juli 2012 durchgeführten Sanierung keine nennenswerten Belastungen mehr vorhanden seien. Anders verhalte es sich nur hinsichtlich der Randprobe RP 3, bei der der Hilfswert 1 von 5 mg/kg (vgl. die Tabelle 1 im Anhang 3 zum Merkblatt Nr. 3.8/1 des ehemaligen Bayerischen Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 31.10.2001 ? ?Untersuchung und Bewertung von Altlasten, schädlichen Bodenveränderungen und Gewässerverunreinigungen ? Wirkungspfad Boden-Gewässer?) überschritten sei, sowie der Randprobe RP 6, bei der eine Überschreitung des bei 25 mg/kg liegenden Hilfswerts 2 nach der gleichen Tabelle festgestellt worden sei. Das ursprüngliche Analyseergebnis der letztgenannten Randprobe, das eine PAK-Konzentration von 45 mg/kg gezeitigt habe, sei einer Nachuntersuchung unterzogen worden, bei der sich PAK-Belastungen von 18, 27 und 33 mg/kg ergeben hätten; der sich insoweit ergebende Durchschnittswert von 30 mg/kg liege geringfügig über dem Hilfswert 2. Mit Schreiben vom 10. September 2012 habe das Wasserwirtschaftsamt Regensburg mitgeteilt, das Sanierungsziel sei sowohl hinsichtlich des Wirkungspfads Boden-Grundwasser als auch hinsichtlich des Trinkwassers als erreicht anzusehen. Mit Schreiben vom 20. August 2012 und in einem Telefongespräch vom 10. September 2012 habe das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Amberg bestätigt, dass auch für den Wirkungspfad Boden-Nutzpflanze keine Gefahr vorliege. Da nach Angabe des Gesundheitsamts der Wirkungspfad Boden-Mensch im vorliegenden Fall nicht betroffen sei, bestehe kein Altlastenverdacht mehr. Außerhalb der Sanierungsbereiche 5, 6 und 7 ließen sich zwar vereinzelte über dem Hilfswert 1 liegende PAK-Belastungen nicht ausschließen; nach dem Ergebnis der Vorerkundungen könnten sie jedoch allenfalls kleinräumig auftreten. Eine von gutachterlicher Seite vorgenommene Frachtberechnung habe ergeben, dass in dem nicht ausgehobenen Bereich verbliebene Schadstoffnester keine Gefährdung für das Grundwasser darstellten und sie toleriert werden könnten. Das Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 gelte damit nicht nur hinsichtlich der Sanierungsbereiche, sondern in seiner Gesamtheit als saniert und altlastenfrei.
Zur Begründung der von ihm am 2. Oktober 2015 zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg gegen den Bescheid vom 4. September 2015 erhobenen Anfechtungsklage führte der Kläger im Wesentlichen aus, ein einzuholendes Sachverständigengutachten werde ergeben, dass auf dem Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 erhebliche schädliche Bodenveränderungen verblieben seien. Außerdem sei ? was ebenfalls durch eine sachverständige Begutachtung nachgewiesen werden könne ? im Rahmen der Wiederverfüllung, insbesondere bei der Aufbringung der obersten Bodenschicht, erneut mit teerhaltigem Asphalt belastetes Material auf dieses Grundstück verbracht worden. Namentlich in dem für den Wirkungspfad Boden-Nutzpflanzen relevanten Bereich der obersten 60 cm seien damit weiterhin schädliche Bodenveränderungen vorhanden; eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks sei damit nicht möglich. Die im August bzw. September 2012 erfolgte Beurteilung durch das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sei nicht aussagekräftig, da die Maßnahme in jenem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen gewesen sei.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht berichtigte das Landratsamt den Bescheid vom 4. September 2015 dahingehend, dass das Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 in der Gemarkung N... liege.
Durch Urteil vom 30. November 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig ab. Der streitgegenständliche Bescheid verletze den Kläger im Sinn von § 42 Abs. 2 VwGO nicht in subjektiven Rechten, da der Entlassung aus dem Altlastenkataster ? wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 28. September 2012 (22 ZB 11.1581 ? BayVBl 2013, 177) ausgesprochen habe ? keine konstitutive Wirkung dergestalt zukomme, dass damit das Nichtvorliegen einer Altlast oder eines Altlastenverdachts verbindlich festgestellt würde. Aus der im Jahr 2012 geschlossenen Vereinbarung ergebe sich nichts anderes. Zwar seien die Vertragschließenden, wie in der Nummer 4.1.5 BayBodSchVwV vorgegeben, wohl davon ausgegangen, dass die Entlassung aus dem Altlastenkataster durch Bescheid zu erfolgen habe; diese Auffassung lasse jedoch die vorerwähnte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs unberücksichtigt. Ob das streitgegenständliche Grundstück vereinbarungsgemäß saniert sei, sei nicht Streitgegenstand.
Mit der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung beantragt der Kläger:
1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. November 2015 wird aufgehoben.
2. Der Bescheid des Landratsamts Regensburg vom 4. September 2015 wird aufgehoben.
Sollte der Verwaltungsgerichtshof erwägen, die Streitsache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, beantragt der Kläger, die Aufhebung des Urteils vom 30. November 2015 und die Zurückverweisung an das Verwaltungsgericht Regensburg. Die Klage sei deshalb zulässig, weil der Kläger Adressat des streitgegenständlichen Bescheids sei, der sich für ihn als belastender Verwaltungsakt darstelle. Die belastende Wirkung ergebe sich aus der Verknüpfung des Bescheids mit dem Vertrag vom 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010. Der Bescheid sei geeignet, die Zahlungsverpflichtung nach der Nummer II.6 dieses Vertrags mit auszulösen. Da er nach dem Willen des Landratsamts die in der Nummer II.5 des Vertrages vorgesehene Feststellung ? nämlich die Bestätigung des Abschlusses der Altlastensanierung und die auflagenfreie Herausnahme des Grundstücks Fl.Nr. 1..9/2 aus dem Altlastenkataster ? enthalte, würde mit dem Eintritt seiner Bestandskraft ferner bindend feststehen, dass der Freistaat Bayern bzw. der Landkreis Regensburg die vertraglichen Verpflichtungen nach der Nummer II.1 des Vertrages erfüllt hätten.
Ein wesentlicher Unterschied des vorliegenden Falles gegenüber der Sachverhaltsgestaltung, die dem Beschluss des Bayerischen VGH vom 28. September 2012 (22 ZB 11.1581 ? BayVBl 2013, 177) zugrunde gelegen habe, bestehe u. a. darin, dass durch den in jener Gerichtsentscheidung zu beurteilenden Bescheid die Sanierungsverpflichtung nicht aufgehoben worden sei. Der hier inmitten stehende Bescheid ziele nach dem Willen des Landratsamts jedoch gerade darauf ab, den Freistaat Bayern und den Landkreis Regensburg aus der vertraglich übernommenen Sanierungspflicht zu entlassen.
Materiell rechtswidrig sei der Bescheid deshalb, weil das Landratsamt in einem Schreiben vom 15. November 2011 das festgelegte Sanierungsziel dahingehend umschrieben habe, dass alles Material, das einen höheren PAK-Gehalt als 5 mg/kg aufweise, entfernt werden solle. Dieses mit den Fachbehörden und den vorgesetzten Stellen abgestimmte Ziel sei jedoch nicht ausreichend umgesetzt worden. Am Nordrand des betroffenen Grundstücks seien auf einer Tiefe von 30 m keine Ablagerungen entfernt worden, obwohl sich dort Boden befinde, der die vorerwähnte Belastungsgrenze überschreite. Ebenso verhalte es sich im Südosten dieses Grundstücks. Überdies sei der aufgebrachte Boden erneut belastet. Dies habe die Untersuchung von Bodenproben ergeben, die auf dem unmittelbar angrenzenden Grundstück Fl.Nr. 1..9 gewonnen worden seien; dort sei der gleiche Oberboden aufgebracht worden. Im Rahmen dieser Untersuchungen gezogene Mischproben hätten einen PAK-Gehalt von bis zu 436 mg/kg aufgewiesen. Der Kläger regt an, zum Nachweis der Richtigkeit dieser Behauptungen Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens sowie durch die Einvernahme eines namentlich benannten Mitarbeiters eines für ihn tätig gewordenen geowissenschaftlichen Büros als Zeugen zu erheben.
Auch in der hier vorliegenden Konstellation, dass zwischen einer Behörde und einem Grundstückseigentümer ein Vertrag geschlossen worden sei, der den Erlass eines den Wegfall des Altlastenverdachts feststellenden Bescheids vorsehe, komme der förmlichen Entlassung eines Grundstücks aus dem Altlastenkataster kein Regelungscharakter zu. Bei der Beantwortung der Frage, ob die Regelung eines Einzelfalles mit Außenwirkung inmitten stehe, dürfe nicht darauf abgestellt werden, ob an die Entlassung aus dem Altlastenkataster weitere (vertragliche) Folgen geknüpft würden; denn die Rechtsnatur staatlicher Handlungen könne nicht durch vertragliche Vereinbarungen (fremd-)bestimmt werden. Vorliegend seien der Erlass eines Verwaltungsakts und die hieran geknüpfte Zahlungsverpflichtung vertraglich vereinbart worden sei. Es erscheine fragwürdig, wenn der Kläger das vertragsgemäße Vorgehen als solches als Belastung einstufe. Durch die Verneinung einer Klagebefugnis werde er nicht rechtsschutzlos gestellt. Vielmehr hätte er, sollte die Sanierung aus seiner Sicht noch nicht im vereinbarten Umfang abgeschlossen sein, vertragliche Ansprüche geltend machen müssen. Richtiges Mittel hierzu sei die Feststellungsklage, dass der Sanierungserfolg noch nicht eingetreten sei; infolge dessen sei ?auch die Entlassung hinfällig?. Sein eigentliches Ziel, eine ?bessere? Sanierung des Grundstücks zu erlangen, könne der Kläger nicht dadurch erreichen, dass er sich gegen die Entlassung aus dem Altlastenkataster als solche wende.
Unabhängig hiervon sei die Klage jedenfalls unbegründet, da es an der nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Rechtsverletzung fehle. Denn weder der vorliegend geschlossene Vertrag noch das Gesetz selbst würden die Bejahung einer erfolgreichen Sanierung von der Beseitigung aller schädlichen Bodenveränderungen abhängig machen. Die Nummer II.1 des Vertrages vom 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010 nehme auf § 4 Abs. 3 BBodSchG Bezug, in dem u. a. der rechtliche Maßstab für Sanierungsziele festgelegt sei; der Begriff der Sanierung selbst sei in § 2 Abs. 7 BBodSchG gesetzlich definiert. Aus diesen Bestimmungen gehe deutlich hervor, dass das BBodSchG keine vollständige Freiheit von jeglichen Belastungen anstrebe, zumal dies in der Praxis nicht realisierbar wäre. Nach der Nummer II.1 des Vertrages vom 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010 sollten die betroffenen Flächen einer dem ackerbaulichen Nutzungszustand gleichwertigen Beschaffenheit zugeführt werden; Sanierungsziele dergestalt, dass bestimmte Belastungsgrenzwerte eingehalten werden müssten, würden darin nicht genannt. Auch aus dem Sanierungsplan ergebe sich nicht, dass auf der gesamten Fläche eine PAK-Belastung von 5 mg/kg nicht überschritten werden dürfe. Er sei vielmehr darauf ausgelegt gewesen, die Belastungsschwerpunkte durch einen Teilaushub zu beseitigen. Die durchgeführten Beprobungen hätten in Verbindung mit der umfangreichen Dokumentation der ergriffenen Maßnahmen ergeben, dass die Sanierung gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG als abgeschlossen zu bezeichnen seien. Die in der Berufungsbegründung erwähnte PAK-Belastung von bis zu 436 mg/kg habe man in einer Mischprobe festgestellt, bei der verschiedene Teerproben vermengt worden seien; dies entspreche nicht den Vorgaben für die Bewertung von Mischproben.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die vom Verwaltungsgericht beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
Über die zulässige Berufung konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da sich beide Beteiligte hiermit einverstanden erklärt haben.
Dieses Rechtsmittel hat mit der Maßgabe Erfolg, dass in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens von der durch § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffneten Möglichkeit der Zurückverweisung der Streitsache an die Vorinstanz Gebrauch gemacht wird.
Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers (§ 42 Abs. 2 VwGO) zu Unrecht verneint und dessen Anfechtungsklage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen.
Um Rechtsschutz gegen den Bescheid vom 4. September 2015 hat der Kläger in zutreffender Weise gemäß § 42 Abs. 1 VwGO durch Erhebung einer Anfechtungsklage nachgesucht. Die Feststellung, dass für ein bestimmtes Grundstück kein Altlastenverdacht mehr besteht (Nr. I Satz 1 des angefochtenen Bescheids), hat den Rechtscharakter einer feststellenden Regelung (Art. 35 BayVwVfG). Auf die Statthaftigkeit dieser Klageart bleibt es auch ohne Einfluss, dass der im Satz 2 der Nummer I dieses Bescheids enthaltene behördliche Ausspruch die in Art. 35 Satz 1 BayVwVfG vorgegebenen Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts in doppelter Hinsicht nicht erfüllt.
1.1.1 Es trifft zu, dass die Erklärung des Landratsamts, das Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 werde aus dem Altlastenkataster entlassen, keine ?Regelung? im Sinn dieser Bestimmung (d. h. den Ausspruch eines Ge- oder Verbots bzw. die Feststellung, Begründung oder Aufhebung eines Rechts oder rechtserheblicher Eigenschaften einer Sache) beinhaltet und nicht darauf gerichtet ist, eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen hin zu erzeugen. Der Verwaltungsgerichtshof hält insofern an seiner bisherigen Rechtsprechung fest.
Bei dem bayerischen Altlastenkataster (Art. 3 BayBodSchG) handelt es sich um eine ausschließlich behördeninterne Arbeitshilfe; den darin enthaltenen Eintragungen kommt keine verbindliche Außenwirkung zu (BayVGH, B. v. 28.9.2012 ? 22 ZB 11.1581 ? BayVBl 2013, 177 Rn. 14). Denn es dient dazu, einen Überblick über den Stand der Behandlung von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen in Bayern zu vermitteln und die Kontrolle eines landesweit einheitlichen Vollzugs des Bodenschutze- und Altlastenrechts zu ermöglichen (so die Begründung des Entwurfs der Staatsregierung für ein Gesetz zur Umsetzung des Gesetzes zum Schutz des Bodens in Bayern, LT-Drs. 14/31 S. 12); als ?wichtiges Instrument für eine effiziente Umweltpolitik? (LT-Drs. 14/31 S. 12) ist es mithin dazu bestimmt, die Staatsregierung und die zuständigen Staatsministerien in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsrechtlichen Leitungs- und Vollzugsaufgaben (Art. 43 Abs. 1, Art. 51 Abs. 1, Art. 55 Nr. 2 Satz 1 der Verfassung des Freistaates Bayern) erfüllen zu können.
Im Einklang mit dieser ausschließlich verwaltungsinternen Zweckbestimmung des bayerischen Altlastenkatasters steht es, dass Eintragungen in dieses Register gemäß Art. 3 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BayBodSchG durch unmittelbaren Datentransfer von den nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayBodSchG zuständigen
Kreisverwaltungsbehörden an das Bayerische Landesamt für Umwelt vorgenommen werden. Dieser Weg der Eintragung in das Altlastenkataster soll nach dem Willen des Gesetzgebers ?ausschließlichen? Charakter tragen (vgl. die Begründung zu § 1 Nr. 1 des Entwurfs der Staatsregierung für ein Gesetz zur Änderung des Bayerischen Bodenschutzgesetzes, LT-Drs. 16/4442, durch das Art. 3 Abs. 1 BayBodSchG um den heutigen Satz 2 ergänzt wurde). Für Veränderungen einmal vorgenommener Eintragungen ? insbesondere die Herausnahme eines Grundstücks aus dem Altlastenkataster ? kann nichts anderes gelten.
Einen diesem ?schlichten Verwaltungshandeln? (so zu Recht Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 11 Rn. 42 hinsichtlich der Art und Weise der Vornahme einer Löschung bzw. Berichtigung von Eintragungen im Altlastenkataster) vorgeschalteten Verwaltungsakt, durch den die Altlasteneigenschaft eines Grundstücks (positiv oder negativ) festgestellt wird, sehen weder das Bundes-Bodenschutzgesetz noch das Bayerische Bodenschutzgesetz vor; angesichts des abschließenden Charakters des im Bundes-Bodenschutzgesetz geregelten Maßnahmenbündels (BVerwG, U.v. 26.4.2006 ? 7 C 15.05, BVerwGE 126, 1 Rn. 10) hätte dem Landesgesetzgeber für die Schaffung einer Norm, die zum Erlass solcher Verwaltungsakte ermächtigt, überdies die Gesetzgebungskompetenz gefehlt (BVerwG, U. v. 26.4.2006 a.a.O. Rn. 13). Auch die Nummer 4.1.5 BayBodSchVwV geht nur von einer durch Bescheid auszusprechenden ?Entlassung aus dem Altlastenverdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG?, nicht aber von der mittels eines Verwaltungsakts zu verfügenden Entlassung eines Grundstücks aus.
Der Verwaltungsgerichtshof verkennt bei alledem nicht, dass die Eintragung eines Grundstücks in das Altlastenkataster mit (u. U. erheblichen) Nachteilen für den Betroffenen einhergehen kann. Denn da die in diesem Register gespeicherten Informationen trotz seines nur behördeninternen Charakters gemäß Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayUIG grundsätzlich jedermann zugänglich sind (eingehend dazu Versteyl / Sondermann, a.a.O. § 11 Rn. 35 ? 37), kann die Aufnahme eines Grundstücks in dieses Verzeichnis negative Auswirkungen auf die Werthaltigkeit eines Grundstücks und seine Verkäuflichkeit zeitigen (so zu Recht Versteyl / Sondermann, a.a.O. § 11 Rn. 34). Hierbei handelt es sich indes nur um eine mittelbare (faktische) Folge der Eintragung; auf ihre Herbeiführung ist eine solche behördliche Maßnahme nicht im Sinn von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG ?unmittelbar gerichtet?.
1.1.2 Dies steht im vorliegenden Fall der Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage aber nicht entgegen.
Wird eine behördliche Entscheidung, die die gesetzlichen Merkmale eines Verwaltungsakts nicht erfüllt, gleichwohl in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet, so ist aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer hiergegen erhobenen Anfechtungsklage vom Vorliegen eines Verwaltungsakts auszugehen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 52). Dies gilt selbst dann, wenn die Behörde von Rechts wegen nicht einmal dazu befugt war, überhaupt durch Verwaltungsakt zu handeln (BVerwG, B. v. 9.11.1984 ? 7 C 5.84, NVwZ 1985, 264).
Dass das Landratsamt im vorliegenden Fall die Handlungsform des Verwaltungsakts auch hinsichtlich des Satzes 2 der Nummer I des Bescheidstenors benutzt hat, ergibt sich in zweifelsfreier Deutlichkeit aus der Tatsache, dass diese behördliche Erklärung ebenfalls in ein Dokument aufgenommen wurde, das mit ?Bescheid? überschrieben ist, einen von den Bescheidsgründen deutlich abgesetzten Tenor aufweist und eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält (vgl. zur Aussagekraft dieser Umstände für die Ermittlung des objektiven Erklärungswerts des behördlichen Verhaltens Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 72; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 54).
Durch beide in der Nummer I des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids enthaltenen behördlichen Aussprüche kann der Kläger, wie dies für die Bejahung seiner Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO notwendig, aber auch ausreichend ist, in eigenen Rechten verletzt werden.
Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung resultiert zum einen daraus, dass der Erlass eines Verwaltungsakts mit diesem Inhalt eine der Voraussetzungen darstellt, von deren Erfüllung nach der Nummer II.6 Abs. 1 und 2 des Vertrages vom 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010 das Fälligwerden des u. a. vom Kläger zu entrichtenden Wertausgleichsbetrages abhängt; der Existenz eines solchen Verwaltungsakts kommt insoweit ?Tatbestandswirkung? zu. Die Notwendigkeit, dem Kläger die Befugnis zur Anfechtung dieses Verwaltungsakts zuzuerkennen, folgt bereits aus dem Umstand, dass er andernfalls nach dem Ablauf der Klagefrist keine Möglichkeit mehr besäße, mit Aussicht auf Erfolg geltend zu machen, die materiellen Voraussetzungen für die Ausstellung einer derartigen Bescheinigung lägen nicht vor. Desgleichen könnte er bei einer Verneinung der Klagebefugnis in Zukunft nicht mehr mit dem Einwand gehört werden, der Beklagte habe das Grundstück Fl.Nr. 1..9/2 entgegen der in der Nummer I Satz 1 des Bescheidstenors getroffenen Feststellung nicht in einer Weise saniert, angesichts derer nicht einmal mehr ein Altlastenverdacht vorliege. Denn die Bestandskraft eines Verwaltungsakts bewirkt, dass die in ihm ausgesprochene Rechtsfolge von da an nicht nur zwischen dem Rechtsträger der Behörde, die diesen Verwaltungsakt erlassen hat, und den in Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bezeichneten Personen bindend feststeht; vielmehr haben auch alle anderen Träger öffentlicher Gewalt ? auch die Gerichte ? bei ihren Entscheidungen sowohl die Tatbestands- als auch die Feststellungswirkung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts der hier inmitten stehenden Art, soweit sie in inhaltlicher und personeller Hinsicht reicht, zu beachten (vgl. zur Bedeutung bestandskräftiger Verwaltungsakte als eines für die gerichtliche Sachverhalts- und Rechtsprüfung maßgeblichen Umstandes Schoch / Schneider / Bier, VwGO, Stand Mai 1997, § 113 Rn. 20; Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 16).
Angesichts der dem streitgegenständlichen Bescheid zukommenden Feststellungs- bzw. Tatbestandswirkung und der ihm innewohnenden Möglichkeit, in Bestandskraft zu erwachsen, ist er geeignet, die Fragen, ob der Beklagte die von ihm gegenüber dem Kläger eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen (bzw. einen Teil hiervon) ordnungsgemäß erfüllt hat, und ob der nach der Nummer II.6 Abs. 1 des Vertrages vom 28. Oktober 2010/15. Dezember 2010 zu entrichtende Wertausgleich (nach Ausstellung der in dieser Klausel erwähnten weiteren Bestätigungen) fällig geworden ist, einer verbindlichen Entscheidung zuzuführen. In der dem Bescheid vom 4. September 2015 zukommenden Feststellungs- und Tatbestandswirkung liegt zugleich der ausschlaggebende Unterschied gegenüber der Fallgestaltung, die dem Beschluss des Bayerischen VGH vom 28. September 2012 (22 ZB 11.1581, BayVBl 2013, 177) zugrunde lag; dort waren weder unmittelbare noch mittelbare Auswirkungen der seinerzeit streitgegenständlichen behördlichen Maßnahme auf subjektive Rechte der Klägerin jenes Verfahrens ersichtlich.
Es erscheint angemessen, dass die nach alledem gebotene Würdigung des sachlichen Begehrens des Klägers, also dessen tatsächliche und rechtliche Aufbereitung, durch das Verwaltungsgericht erfolgt. Hierfür spricht nicht nur die grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit des ersten und des zweiten Rechtszuges, wie sie ihren Niederschlag in den §§ 47 f. und den §§ 124 ff. VwGO gefunden hat. Diese hat insbesondere dann Bedeutung, wenn ? wie hier ? die Sachverhaltsaufklärung noch ganz am Anfang steht und nicht ohne einen gewissen Aufwand möglich ist (vgl. BayVGH, U. v. 6.6.2016 ? 22 B 16.611 ? Rn. 28). Gewicht kommt im vorliegenden Fall darüber hinaus vor allem dem Umstand zu, dass die insoweit zu leistende Auslegungs- und Aufklärungsarbeit eine hohe Affinität zu Fragen aufweist, die auch in dem vor dem Verwaltungsgericht unter dem Aktenzeichen RO 8 K 16.640 seit kurzer Zeit anhängigen Klageverfahren des Sohnes des Klägers aufgeworfen sind. Ausweislich der Ausführungen im Schriftsatz der Klagebevollmächtigten vom 12. Juli 2016 hat diese Klage u. a. nämlich ebenfalls ? bezogen auf das unmittelbar benachbarte Grundstück Fl.Nr. 1..9 ? die umstrittene Thematik einer bereits erfolgten Entfernung sämtlichen Straßenaufbruchs und der Aufbringung einer von Schadstoffen freien Humusschicht zum Gegenstand. Es wäre mit den Erfordernissen der Prozessökonomie und der Vermeidung einander widersprechender Gerichtsentscheidungen ersichtlich nicht vereinbar, wenn das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof diesen Fragen parallel zueinander nachgehen würden. Es entspricht deshalb pflichtgemäßer Ausübung des durch § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffneten Ermessens, vorliegend von der Möglichkeit der Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht, wie sie der Kläger hilfsweise beantragt hat, Gebrauch zu machen (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Entscheidung auch auf einen bloßen diesbezüglichen Eventualantrag hin (Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 130 Rn. 7).
Maßgeblich für die hier vom Verwaltungsgerichtshof zu treffende Ermessensentscheidung ist auch, dass keine Möglichkeit besteht, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids aus formellen Gründen zu verneinen.
Die Notwendigkeit einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit den vom Kläger gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 4. September 2015 erhobenen Einwänden entfällt nicht im Hinblick darauf, dass sich der Kläger und der Beklagte im vorliegenden Fall als Parteien eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gegenüberstehen (vgl. zum öffentlich-rechtlichen Charakter bodenschutzrechtlicher Sanierungsverträge Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 54 Rn. 157). Denn dies führt nicht dazu, dass der Beklagte schon aus diesem Grund keinen Verwaltungsakt mit dem inmitten stehenden Inhalt hätte erlassen dürfen. Es begegnet nämlich grundsätzlich keinen Bedenken, wenn ein Privatrechtssubjekt in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Behörde ? wie hier geschehen ? ausdrücklich die Befugnis einräumt, unter bestimmten Voraussetzungen in Bezug auf die vertragliche Beziehung einseitig hoheitlich (d.h. durch Verwaltungsakt) zu handeln (Giehl / Adolph / Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand März 2013, Art. 54 BayVwVfG Anm. VI; ähnlich Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 35 Rn. 13). Wenn nämlich Art. 61 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG sogar die Möglichkeit eröffnet, dass sich eine Privatperson in einem subordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag der sofortigen Vollstreckung unterwirft, ohne dass angesichts der für einen solchen Vertrag nach Art. 57 BayVwVfG ausreichenden Schriftform die besonderen formellen Schutzvorkehrungen des § 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO der Aufnahme einer solchen Erklärung in eine gerichtliche oder notarielle Urkunde erfüllt sein müssen, kann es nicht unzulässig sein, wenn die Behörde in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Vornahme einseitiger vertragsbezogener Rechtshandlungen ermächtigt wird, die ihrer Bedeutung nach keinesfalls schwerer wiegen als die Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung.
Es ist insofern nicht erforderlich, dass für jede der Hohen Hand in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zuerkannte Befugnis eine gesetzliche Ermächtigung besteht (Kopp / Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 54 Rn. 44; Obermayer / Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 54 Rn. 73 - 77); im Rahmen solcher Rechtsbeziehungen unterliegt die öffentliche Gewalt grundsätzlich nur dem Prinzip des Vorrangs, nicht aber demjenigen des Vorbehalts des Gesetzes (Kopp / Ramsauer, ebenda). Mit zwingendem Gesetzesrecht aber ist es vereinbar, wenn der Behörde in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag die Befugnis eingeräumt wird, durch einseitigen Rechtsakt Feststellungen zu treffen, denen für die weitere Entwicklung der vertraglich und gesetzlich geregelten Beziehungen der Beteiligten zueinander Bedeutung zukommt. Dies ergibt sich aus dem hier entsprechend anwendbaren § 315 BGB, wonach die einseitige Leistungsbestimmung durch eine Vertragspartei gestattet werden kann (vgl. zur Zulässigkeit von Regelungen der letztgenannten Art auch in öffentlich-rechtlichen Verträgen angesichts der in § 62 Satz 2 VwVfG erfolgten ergänzenden Bezugnahme u. a. auf § 315 BGB BVerwG, U. v. 15.12.1989 ? 7 C 6.88, BVerwGE 84, 236/243). Eine solche Klausel geht für den Vertragspartner der öffentlichen Hand mit keiner minder großen Beschwer einher als die der Behörde hier sinngemäß eingeräumte Befugnis zur Feststellung der erfolgten Erfüllung von Verpflichtungen, die ihrem Rechtsträger nach dem geschlossenen Vertrag obliegen.
Ob den Beteiligten an einem öffentlich-rechtlichen Vertrag auch die Rechtsmacht zusteht, zu bestimmen, dass eine Handlung, die sich als bloßes Verwaltungsinternum darstellt (hier: die Entlassung eines Grundstücks aus dem Altlastenkataster), durch Verwaltungsakt vorgenommen (oder ? falls die Auslegung des Bescheids vom 4.9.2015 dies ergeben sollte ? durch Verwaltungsakt bekanntgemacht) wird oder welcher rechtlich mögliche Inhalt Satz 2 der Nr. I des Bescheidstenors sonst zu entnehmen sein könnte, muss dem weiteren Verfahrensgang vor dem Verwaltungsgericht vorbehalten bleiben.
Wie in § 130 Abs. 2 VwGO vorgesehen, war der kassatorische Ausspruch außer auf das erstinstanzliche Urteil auch auf das ihm vorausgegangene Verfahren zu erstrecken. Hierdurch wird im vorliegenden Fall zugleich klargestellt, dass die dem Kläger mit Schreiben des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2015 gemäß § 87b Abs. 1 VwGO gesetzte Präklusionsfrist keine rechtlichen Wirkungen mehr entfaltet.
Ein Kostenausspruch ist bei einer Zurückverweisung nach § 130 Abs. 2 VwGO nicht veranlasst (vgl. Schoch / Schneider / Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 130 Rn. 12; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 130 Rn. 19).