Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-56513845
Timestamp: 2019-04-23 16:17:23
Document Index: 172924744

Matched Legal Cases: ['artículo 66', 'artículo 86', 'artículo 103', 'artículo 8', 'artículo 104', 'artículo 105', 'artículo 51', 'Artículo 51', 'artículo 50', 'artículo 58', 'artículo 52', 'artículo 80', 'artículo 63', 'Artículo 63', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 63', 'artículo 105', 'artículo 86']

Sentencia de Tutela nº 123/09 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 56513845
Sentencia de Tutela nº 123/09 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2009
Actor: Camilo Augusto Poveda Quintana, Personero Municipal de Nemocon y Otros
Demandado: Corporacion Autonoma Regional de Cundinamarca
Expediente: 2081246
II.- DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN
Sentencia T-123/09
Referencia: expediente T-2081246.
Acción de tutela interpuesta por C.A.P.Q.P.M. de Nemocón y otros contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados CLARA I.V.H., J.A.R. y C.E.R.G., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
En el trámite de revisión de las providencias dictadas por el Tribunal Superior de Cundinamarca -Sala Laboral-, el 20 de agosto de 2008, y por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, el 16 de septiembre del mismo año, dentro de la acción de tutela de la referencia.
Los señores C.A.P.Q., P.M. de Nemocón, E.O.C.R., L.F.C.G., J.D.T.R., I.A.M., J.E.C.G., M.A.P., J.F.C.W., M. delP.F.S. y J.E.S., interpusieron acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por considerar que las acciones y omisiones de la citada corporación viola su derecho fundamental de participación democrática y al debido proceso.
De los hechos narrados en la tutela se destacan, en resumen, los siguientes
- El 10 de diciembre de 2000, el Concejo Municipal de Nemocón expide el Acuerdo No. 29 de 2000, mediante el cual se define el Plan de Ordenamiento Territorial de la localidad. El artículo 66 de dicho Acuerdo contempla que en el municipio se podrán llevar a cabo proyectos regionales para el tratamiento de residuos sólidos.
- En virtud del Acuerdo citado, el 3 de diciembre de 2003 la empresa TECNOAMBIENTALES S. A. solicitó a la CAR el otorgamiento de una licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto de Relleno Sanitario en la vereda de Cerro Verde en el municipio de Nemocón.
- El 30 de marzo de 2004, a través de una petición del P.M., el municipio de Nemocón solicita hacerse parte en el trámite de la licencia ambiental citada.
- La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales solicita la realización de una audiencia pública con la CAR, para explicar a la comunidad de Nemocón el proyecto de relleno sanitario presentado por TECNOAMBIENTALES S. A.
- Paralelamente al proceso de licencia ambiental citado, el Concejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo No. 30 del 10 de septiembre de 2004, declara una zona de la vereda Checua y la parte baja de la vereda Cerro Verde, como patrimonio histórico, ecológico y cultural.
- El Concejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo No. 32 del 20 de septiembre de 2004, adopta el ''Plan integral de Residuos Sólidos PGIRS para el municipio de Nemocón'' y en el art. 6 se establece que dentro del municipio ''no se desarrollará o implementarán Rellenos Sanitarios, plantas de tratamiento,o de disposición final de residuos sólidos, teniendo en cuenta la vocación cultural, histórica, turística y agrícola ya que las condiciones de tierras y usos de los suelos del municipio no dan garantía para la implementación de éstas prácticas.
- El18 de noviembre los representantes de los ciudadanos envían carta a la CAR manifestando un NO rotundo a la autorización de licencia ambiental para la construcción de un relleno sanitario en el municipio de Nemocón.
- Mediante Acuerdo No. 24 de 15 de diciembre de 2005 se autoriza al Alcalde Municipal para la compra de un predio para el establecimiento de una Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos de Nemocón, único proyecto autorizado para el manejo de basura en el municipio.
- Respondiendo a la preocupación de los habitantes del municipio en relación con la solicitud de licencia ambiental de la sociedad TECNOAMBIENTALES, el Alcalde convoca a los habitantes del mismo a una consulta popular mediante Decreto No. 29 de mayo de 2006, con concepto favorable del Concejo Municipal y decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
- Luego de los trámites de rigor, el 1º de octubre de 2006 se realiza la consulta popular en Nemocón. A la pregunta ¿Esta usted de acuerdo con que se realice en el municipio relleno sanitario regional?, de 3.192 votos válidos, 3.125 fueron negativos y 67 positivos.
- El Concejo Municipal adopta los resultados de la consulta popular así: Que no se realice en el municipio de Nemocón un Relleno Sanitario regional. Que el municipio sí maneje sus residuos sólidos de forma independiente sin intervención de otros municipios.
- El 26 de octubre de 2007, mediante resolución 2504, la CAR otorga licencia ambiental a TECNOAMBIENTALES S.A., para la construcción de un relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, omitiendo los resultados de la consulta popular por considerarlos no vinculantes para esa corporación.
- Varios municipios vecinos a Nemocón expresan a la CAR que reconocen el mandato popular de la consulta.
- El 10 de abril de 2008 el Juzgado Promiscuo Municipal de Nemocón rechazó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por TECNOAMBIENTALES en contra del municipio de Nemocón.
- El 24 de junio de 2008 la CAR resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que concedió la licencia ambiental a TECNOAMBIENTALES confirmando la citada decisión.
- Los habitantes del municipio de Nemocón han empezado a impedir el desarrollo de trabajados relacionados con la construcción del relleno sanitario.
- Respuesta de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
- Falta de competencia del Juzgado del Circuito de Bogotá para conocer de la presente acción, por cuanto le corresponde al Tribunal Superior de Cundinamarca o al Contencioso Administrativo, dado que la CAR es una entidad del orden nacional.
- Como fundamento de su defensa consideró en primer lugar aspectos generales relacionados con la licencia ambiental en cuanto la competencia de la CAR para su otorgamiento de conformidad con el art.30 de la Ley 99 de 1993 para la construcción y operación de un relleno sanitario, y la definición de licencia ambiental y el trámite que se surtió para la obtención de la Resolución 2504 de 2007 y confirmada mediante la número 1304 de 2008 en relación con la construcción y operación del relleno sanitario en el municipio de Nemocón, de conformidad con la ley.
En cuanto a la vulneración de la consulta popular del municipio de Nemocón, sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105 de la Constitución y 55 de la Ley 134 de 1994, la obligatioriedad de la consulta popular es para la persona que la solicitó, cuando el voto sea afirmativo.
Sostiene que los resultados de la consulta popular no pueden invadir orbitas de competencia de otras autoridades departamentales o regionales máxime cuando la CAR no fue convocante, para lo cual cita la sentencia C-534 de 1996, en relación con el art. 61 de la Ley 99 de 1993.
Indica que las consultas populares podrían desviar la finalidad de las autoridades ambientales como la CAR, lo que presentaría un retroceso en la conquista de la humanidad, pues la planificación está a cargo del Estado. Se aclara que una vez realizada la audiencia pública durante el trámite de la licencia se continúa con el mismo pues ya se entiende surtido el derecho de participación ciudadana, máxime que como ya se dijo ésta no puede abarcar el ejercicio de funciones de autoridades no municipales y menos para la aplicación o inaplicación en el territorio del municipio de las competencias constitucionales o legales de autoridades nacionales, departamentales o regionales, no siendo posible predicar que por el trámite de una consulta popular se sustraiga a un territorio de la vigencia del orden jurídico nacional.
Afirma que la presente acción de tutela es improcedente pues existen otros medios de defensa judicial como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, advierte que tampoco existe un perjuicio irremediable -el cual se fundamentó en el cercamiento de los predios en donde se pretende desarrollar el proyecto-, pues se trata de una situación que además de ser un acto propio de los dueños del inmueble no fue alegada por los titulares de los mismos.
· Acuerdo No. 029, proferido en diciembre 10 de 2000 por el Concejo Municipal de Nemocón, por medio del cual se adopta el plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Nemocón, Cundinamarca (folios 1 al 52 del cuaderno principal).
· Acuerdo No. 030 del 10 de septiembre de 2004 por medio del cual se declara una zona de la vereda Checua y la parte baja de la Vereda Cerro Verde del Municipio de Nemocón como patrimonio histórico, ecológico y cultural (folios 53 al 54 del cuaderno principal).
· Escrito de fecha noviembre 18 de 2005, dirigido a la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, firmado por el Alcalde Municipal de Nemocón, por el Presidente del Concejo Municipal de Nemocón, así como por algunos concejales del mismo municipio, y por un representante de la comunidad (folios 62 al 70 del cuaderno principal).
· Acuerdo No. 29 de fecha mayo 26 de 2006, dictado por el Alcalde de Nemocón, ''Por el cual se convoca a los habitantes del Municipio de Nemocón a consulta popular'' (folios 75 al 80 del cuaderno principal).
· Acta general de escrutinio municipal de los votos emitidos en la circunscripción electoral del Municipio de Nemocón, Cundinamarca, para las elecciones de consulta popular en los comicios efectuados en octubre 01 de 2006, acta realizada por la Registraduría Nacional del Estado Civil (folios 85 al 95 del cuaderno principal).
· Acuerdo No. 027 de noviembre 29 de 2006, dictado por el Alcalde Municipal de Nemocón, mediante el cual ''se adopta la decisión del Pueblo a través de la Consulta Popular realizada el día 1° de Octubre del años dos mil seis (2006) y se dictan otras disposiciones'' (folios 96 al 98 del cuaderno principal).
· Acuerdo No. 001 de fecha marzo 05 de 2007, proferido por el Concejo Municipal de Nemocón, Cundinamarca, mediante el cual revoca el Acuerdo No. 030 del 10 de septiembre de 2004 (folio 104 del cuaderno principal).
· Copia de la Resolución No. 2504, de fecha octubre 26 de 2007, dictada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR (folios 111 al 136 del cuaderno principal).
El Juzgado 22 Civil del Circuito acepta la falta de competencia y envía el expediente al Tribunal Superior de Cundinamarca -Sala Laboral- quien la tramita.
- Tribunal Superior de Cundinamarca -Sala Laboral-.
Como fundamento de la decisión adujo que la acción de tutela no es un mecanismo alterno ni subsidiario de los procesos ordinarios o especiales que la ley prevé para la solución de los conflictos, siendo preciso aplicar el debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitución.
Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral-.
Para resolver esta problemática la Corte analizará las siguientes temas: (i) la participación ciudadana como derecho fundamental; (ii) el alcance y límites de la consulta popular como expresión del derecho a la participación ciudadana; (iii) las consultas populares frente a las atribuciones de las CARs para la expedición de licencias ambientales en asuntos de su competencia. Con base en lo anterior, (iv) procederá al análisis del asunto sometido a revisión.
- La participación ciudadana como derecho fundamental
3.1.- Uno de los pilares de la Constitución de 1991 es el reconocimiento del principio de participación democrática, que inspira no sólo el ejercicio del control político sino que irradia transversalmente diferentes esferas de la sociedad. Erigido sobre la base del pluralismo, de la tolerancia, de la vigencia de los derechos y libertades, este principio revaloriza el papel del ciudadano en los procesos de toma de decisiones, a la vez que le impone nuevas responsabilidades como miembro activo de la comunidad.
La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado su importancia en reiteradas oportunidades. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-180 de 1994, MP. H.H.V., que examinó la constitucionalidad de la ley estatutaria sobre los mecanismos de participación ciudadana, precisó lo siguiente:
''El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo''.
''El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional''.
''No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual''.
''La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho''.
''En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que sus representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle el mandato a quienes ha elegido''.
''En síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social'' Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. H.H.V...
En el mismo sentido, en la Sentencia C-522 de 2002, MP. J.C.T., la Corte destacó la proyección del principio democrático y de la participación ciudadana en otros escenarios en virtud de su carácter universal y expansivo. Dijo entonces:
''[D]e otra parte, es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción''.
3.2.- La participación ciudadana se proyecta no sólo como un estandarte del principio democrático, sino que constituye a la vez un verdadero derecho de naturaleza fundamental, según lo ha explicado de manera insistente la jurisprudencia constitucional. En este sentido la Corte ha precisado que ''uno de los fines del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución'' Corte Constitucional, Sentencia T-814 de 1999. Ver también las Sentencias C-089 de 1994, T-.473 de 2003 y C-127 de 2004, entre otras., entre otros.
3.3.- En este orden de ideas, si la participación ciudadana es un derecho fundamental, como en efecto lo es, debe entenderse que su protección a través de la acción de tutela resulta constitucionalmente legítima, por supuesto bajo las condiciones de procedencia que consagra el artículo 86 de la Constitución, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991.
- Alcance y límites de la consulta popular como expresión de la participación ciudadana
4.1.- El artículo 103 de la Constitución reconoce expresamente la consulta popular como uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. De acuerdo con el artículo 8º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, la Consulta Popular se define como la ''institución mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto''.
En palabras de la Corte, ella hace referencia a la ''posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas'' Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. H.H.V...
4.2.- Con todo, la Sala debe llamar la atención en el sentido que el derecho a la participación ciudadana (así como sus efectos) no tiene carácter absoluto e incondicionado, pues como todo derecho es susceptible de ciertas restricciones. En este sentido, la Sentencia C-127 de 2004, MP. A.B.S., precisó:
''[R]esulta relevante recordar que la participación, así como el resto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues el mismo admite modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien le compete a través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones normativas que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas''.
4.2.1.- Competencia. La primera restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se desarrolla. Al respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional.
Por su parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, ''para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio''. En la misma dirección, el artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana dispone:
Artículo 51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales''. (Resaltado fuera de texto).
Como se observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales y municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera departamental o nacional.
4.2.2.- Prohibición de modificar la Constitución. Otra restricción a la Consulta Popular, en este caso convocada por el Gobierno Nacional, está consagrada en el artículo 50 de la Ley Estatutaria referida, según la cual, ''no se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución Política''. En la Sentencia C-551 de 2003, MP. E.M.L., la Corte puntualizó:
''239- Conforme a lo anterior, si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma constitucional, incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas populares''.
En consonancia con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la toma de decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de rango constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento normativo de la propia Carta Política. P., sólo a manera de ejemplo, en el caso de una consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma expresa el reconocimiento de la indemnización previa.
4.2.3.- Prohibición de consultar normas o convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente. Esta restricción se deriva expresamente del artículo 52 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana.
- Las consultas populares frente a las atribuciones de las Corporaciones
Autónomas Regionales (CARs) para la expedición de licencias ambientales en asuntos de su competencia
5.1.- La protección del medio ambiente fue reconocida en la Carta Política de 1991, de la cual emanan deberes, obligaciones y derechos no sólo del Estado sino de los particulares y de la comunidad en general (CP, artículos 79, 88, 95, entre otros). Para asegurar su protección efectiva el Constituyente asignó competencias a diferentes órganos del orden nacional y territorial teniendo en cuenta dos ejes centrales: (i) la competencia concurrente de las entidades del Estado y (ii) la trascendencia nacional de la protección del medio ambiente. En la Sentencia C-894 de 2003, MP. R.E.G., la Corte explicó esa doble dimensión en los siguientes términos:
''De lo anterior se tiene entonces, que el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente''.
5.2.- Una de las manifestaciones concretas de la protección al medio ambiente se refleja en la existencia de organismos con niveles de especialización funcional y técnica, encargados de asegurar una adecuada planeación ambiental tomando como eje la protección de ecosistemas regionales -Corporaciones Autónomas Regionales-. En este sentido ''el Constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias particularidades'' Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, MP. R.E.G...
Al examinar la naturaleza jurídica de estas entidades la Corte ha precisado que ''no pueden ser considerados como células típicas de la organización descentralizada o por servicios, sino como entidades administrativas del orden nacional'' Corte Constitucional, Auto 341 de 2006, MP. Marco G.M.C.. Ver también las Sentencias C-593 de 1995, C-423 de 1994 y C-596 de 1998, entre otras.. Sobre el particular, en la Sentencia C-578 de 1999, MP. A.B.C., la Corte sostuvo lo siguiente:
''En resumen, a la luz del análisis precedente es posible concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales''. (Resaltado fuera de texto).
5.3.- En el marco del sistema constitucional de protección al medio ambiente, el artículo 80 de la Carta impone al Estado la obligación de planificar ''el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución'', a la vez que le impone el deber de ''prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental''.
Es para tal fin el otorgamiento de licencias para el desarrollo de los proyectos que tengan impacto ambiental, lo cual fue regulado en la Ley 99 de 1993, ''por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones''. El Gobierno Nacional reglamentó la expedición de licencias ambientales mediante el Decreto 1753 de 1994, sustituido luego por el Decreto 1728 de 2002, donde se regula en qué eventos la expedición de licencias ambientales es competencia del Ministerio del Medio Ambiente, de las CARs o de las entidades territoriales. En cuanto a las licencias ambientales la jurisprudencia ha puntualizado:
''La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente. ... De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente'' Sentencia C-035 de 1999, MP. A.B.C...
5.4.- Ahora bien, con miras a conciliar el ejercicio de funciones concurrentes en materia ambiental, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 dispone la sujeción a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, definidos así:
Artículo 63º.- Principios N.G.. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. (...)'' (Resaltado fuera de texto).
''La caracterización de las licencias ambientales como instrumentos de intervención económica supone un primer problema en cuanto a la forma como se debe desarrollar dicha función. ¿Cuál es el alcance de la autonomía de los órganos encargados de otorgar licencias ambientales? ¿A quién corresponde la función de establecer los requisitos que debe cumplir un particular para que se le otorgue una licencia ambiental? ¿Tienen las corporaciones autónomas la facultad para imponer requisitos a los particulares, con el objeto de proteger el medio ambiente?
En relación con la competencia para expedir licencias ambientales, el artículo 51 de la Ley 99 de 1993, establece que ''Las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley''. De tal modo, conforme a las competencias que la ley establece, tanto el órgano medioambiental nacional, los órganos regionales, y las entidades territoriales tienen la facultad para expedir licencias ambientales.
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el gobierno nacional decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y proyectos comprometen intereses de la política económica sectorial, o porque las actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones medioambientales consideradas estratégicas. El gobierno nacional también, decide en qué casos pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones Autónomas Regionales. Así mismo, el gobierno nacional decide en qué casos pueden las corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagnóstico ambiental de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide cuál es el ámbito material de su competencia, y determina parcialmente cuál es el procedimiento para expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos -formales- pueden exigir estas entidades''.
Las anteriores consideraciones llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de un aparte del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el cual autorizaba la apelación ante el Ministerio del Medio Ambiente de los actos expedidos por las CARs que otorgaran o negaran licencias ambientales. A juicio de la Corte, ''tanto la protección del ambiente, como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales para decidir definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden''.
5.5.- En este panorama, la jurisprudencia ha dejado claro que la participación de las comunidades en la toma de decisiones en asuntos medio ambientales ''no puede llegar al extremo de anular el derecho a gozar de un ambiente sano'', por cuanto ''este derecho está en cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional'' Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, MP. R.E.G.. Ver también la Sentencia C-535 de 1996.. Por lo tanto, la participación ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento efectivo de los demás derechos y principios consagrados en la Constitución.
La Corte es consciente de que la definición de competencias en materias relacionadas con la protección del medio ambiente no es una empresa fácil ''precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un mismo asunto'' Ídem., donde confluye no sólo el legislador, sino los organismos técnicos especializados (como las CARs) y las propias entidades territoriales.
5.6.- Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia propias de la administración local.
En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente.
- Análisis del asunto sometido a revisión
6.1.- En el mes de octubre de 2006 se realizó en el Municipio de Nemocón una consulta popular con las siguientes dos preguntas: (i) ¿Está usted de acuerdo con que se realice en el municipio relleno sanitario regional?; y, (ii) ¿Está usted de acuerdo con que el municipio maneje sus residuos sólidos de forma independiente sin la participación de otros municipios?
A la primera pregunta se respondió afirmativamente por 3.125 votos de los 3.192 válidos. A la segunda la respuesta positiva fue de 2.409 de 3.114 votos validos.
El Consejo Municipal de Nemocón, mediante Acuerdo 27 de noviembre 29 de 2006, acogió los resultados de la consulta popular en el sentido de disponer que NO se realizara el relleno sanitario regional y de que el municipio SI debía manejar sus residuos sólidos de forma independiente, esto es, sin intervención de otros municipios.
Sin embargo, mediante Resolución No. 2504 de 26 de octubre de 2007, confirmada por la Resolución No. 1304 de 2008, la CAR de Cundinamarca concedió licencia ambiental a la sociedad TECNOAMBIENTALES S.A., para la construcción y operación de un Relleno Sanitario Regional, ubicado en la vereda Cerro Verde, Municipio de Nemocón, en los predios identificados con las matriculas inmobiliarias 176-0073664, 176-0092312 y 176-0092741.
Haciendo uso de la acción de tutela, los demandantes pretenden que se reconozca la obligatoriedad de los resultados de la consulta popular, para no permitir la construcción de un relleno sanitario en el municipio de Nemocón y construir una planta de manejo de residuos sólidos en que se procesarán las basuras provenientes del mismo municipio. Se solicita, en consecuencioa, dejar sin efecto las Resoluciones 2504 de 2007 y 1304 de 2008 proferidas por la CAR. Subsidiariamente solicita se suspendan las resoluciones citadas a fin de evitar un perjuicio irremediable, mientras se interpone dentro del término la acción contencioso administrativa correspondiente.
6.2.- Como primera medida la Sala advierte que la acción de tutela se refleja como un mecanismo idóneo para asegurar la protección del derecho a la participación ciudadana, en concreto en lo relativo a la fuerza vinculante de la decisión tomada por la ciudadanía del municipio de Nemocón, en la consulta popular realizada por la administración local en el mes de octubre de 2006. El reconocimiento de este derecho como de naturaleza fundamental debe traducirse en la posibilidad de exigir su protección a través de la acción de tutela, por supuesto bajo las reglas previstas en el artículo 86 de la Carta Política.
6.3.- Sin embargo, como fue explicado, el alcance de este derecho se sujeta a los límites que la propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana consagran. Uno de esos límites consiste, precisamente, en el ámbito restringido de las consultas de orden municipal, las cuales sólo pueden versar sobre asuntos de competencia del respectivo distrito o municipio, de manera que el carácter vinculante de la decisión comunitaria se circunscribe a la esfera de lo local.
6.4.- Trasladadas estas consideraciones al asunto que ahora es objeto de examen, observa la Corte que la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón, no tenía potencialidad de condicionar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca al momento de expedir o no la licencia ambiental solicitada para el desarrollo de un proyecto de relleno sanitario planeado en esa vecindad; en otras palabras, la decisión ciudadana expresada en una consulta de nivel municipal no podía entenderse como imperativa y obligatoria para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
6.5.- Ahora bien, en lo relativo a la controversia sobre la legalidad del acto administrativo que otorgó la licencia ambiental para adelantar el proyecto del relleno sanitario, la Sala considera que corresponde a un asunto cuyo examen escapa al juez de tutela, pues para ello es preciso hacer uso de los mecanismos de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Tampoco es posible examinar la problemática relacionada con la violación de derechos e intereses colectivos, por cuanto se ha hecho uso de las acciones populares, según lo reconocen los propios demandantes en su solicitud de tutela.
6.6.- Adicionalmente, la Corte no puede pasar inadvertido el hecho de que la Corporación Autónoma Regional, y en general todas las autoridades administrativas, deben desarrollar sus funciones de manera que no afecten la continuidad y prestación efectiva del servicio público de recolección de basuras. De la misma forma, el juez de tutela tampoco puede entorpecer la prestación de dicho servicio, con la excusa de atender el llamado de una comunidad local, cuando es claro que hay otros escenarios judiciales idóneos para debatir esta problemática.
Primero. CONFIRMAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Cundinamarca -Sala Laboral-, el 20 de agosto del mismo año, y por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, el 16 de septiembre de 2008, dentro de la acción de tutela de la referencia.
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 26494 de 17 de Agosto de 2011