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Timestamp: 2016-10-25 22:56:02+00:00
Document Index: 119950489

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 3', 'art. 42', 'art. 17', 'art. 190', 'art. 114', 'art. 17', 'art. 190', 'art. 190', 'art. 17', 'art. 114', 'art. 190', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 190', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 17', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 9', 'art. 17', 'art. 32', 'art. 17']

2A.48/2004 (31.08.2004)
toutes les deux repr�sent�es par Me Alain Schweingruber, avocat,
Etat de Fribourg,repr�sent� par Me Christoph J. Joller, avocat,
Action en responsabilit�; proc�s direct.
Le 18 d�cembre 1998, le Bureau des autoroutes du canton de Fribourg, rattach� � la Direction des travaux publics, a fait para�tre dans la Feuille officielle cantonale un appel d'offres portant sur la fourniture de l'installation de signalisation pour un tron�on de la route nationale A1. Dans le cadre de cette proc�dure s�lective, trois entreprises ont �t� retenues. Chacune d'entre elles a d�pos� une offre. Charg�es par le Bureau des autoroutes d'analyser les diff�rentes soumissions, les Entreprises Electriques Fribourgeoises ont d�pos� le 18 novembre 1999 un rapport d'adjudication, indiquant notamment qu'elles avaient proc�d� unilat�ralement � une correction des offres et � une r�duction du prix correspondant � la suite d'une modification du projet. Elles ont recommand� l'adjudication � l'entreprise ayant d�pos� l'offre la plus avantageuse, � savoir Z.________ SA. Par lettre du 29 novembre 1999, le Bureau des autoroutes a inform� les entreprises concern�es d'une modification de l'appel d'offres due � un changement important du projet, en pr�cisant que la fourniture de certains �l�ments allait �tre remise en soumission et qu'un nouveau dossier d'offres leur serait ult�rieurement communiqu�.
Le 7 d�cembre 1999, suivant la proposition de la Direction des travaux publics du 24 novembre 1999, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adjug� les travaux publics � Z.________ SA. Soumissionnaires �vinc�es, les entreprises X.________ SA et Y.________ SA (formant une association) ont contest� cette d�cision d'adjudication aupr�s du Tribunal administratif du canton de Fribourg qui, par arr�t du 7 avril 2000, a admis le recours et annul� la proc�dure d'adjudication litigieuse. La juridiction cantonale a constat� une violation du principe de la transparence, sans toutefois indiquer la marche � suivre pour la suite de la proc�dure d'adjudication.
Le 30 juin 2000, le Bureau des autoroutes a fait para�tre dans la Feuille officielle un appel d'offres - modifi� - portant sur la fourniture de l'installation de signalisation pour le m�me tron�on de la route nationale A1 dans le cadre d'une proc�dure ouverte. Les documents d'appel d'offres faisaient �tat d'un nouveau crit�re d'aptitude pour l'entreprise pilote, soit l'exigence d'un capital social sup�rieur � un million de francs.
Le 10 juillet 2000, X.________ SA et Y.________ SA ont recouru contre ces documents d'appel d'offres aupr�s du Tribunal administratif. Elles soutenaient que le pouvoir adjudicateur aurait d� reprendre la proc�dure d'adjudication au stade de la pr�s�lection des trois soumissionnaires et se prononcer sur leur offre respective, en ajoutant que le montant de leur offre �tait d�sormais connu des entreprises int�ress�es � la nouvelle soumission, si bien que le jeu de la concurrence �tait fauss�. Dans ses observations du 16 ao�t 2000, le Bureau des autoroutes a contest� cette argumentation. Durant la proc�dure de recours, le Conseil d'Etat a adjug� le march� en cause � Z.________ SA par arr�t� du 5 septembre 2000, sur proposition de la Direction des travaux publics. Le Bureau des autoroutes a �t� charg� d'�tablir le contrat d'entreprise, qui a �t� sign� le 26 septembre 2000.
Par arr�t du 13 mars 2001, le Tribunal administratif a qualifi� d'ill�gal le (nouveau) crit�re d'aptitude en cause. Selon lui, la seule justification de l'exigence pos�e par le Bureau des autoroutes �tait de faire obstacle � la participation des soci�t�s X.________ SA et Y.________ SA qui ne poss�dent pas un capital social d'un million de francs. On ne pouvait tol�rer qu'un service de l'Etat manipule � sa guise les r�gles fondamentales de concurrence prot�g�es par la l�gislation sur les march�s publics. Ce crit�re �tait d'autant plus choquant que le capital-actions de l'entreprise adjudicataire �tait de 100'000 fr. La juridiction cantonale a donc admis le recours du 10 juillet 2000 et, comme le contrat d'entreprise avait d�j� �t� conclu, elle a constat� que l'appel d'offres et la proc�dure d'adjudication �taient illicites.
Le 20 avril 2001, X.________ SA et Y.________ SA ont d�pos� devant le Conseil d'Etat une demande pr�alable de dommages-int�r�ts en se fondant sur les arr�ts du Tribunal administratif du 7 avril 2000 et surtout du 13 mars 2001. Le 11 septembre 2001, le Conseil d'Etat a rejet� leurs pr�tentions et renvoy� les requ�rantes � agir devant le Tribunal administratif.
Le 21 janvier 2002, les soci�t�s X.________ SA et Y.________ SA ont ouvert action en responsabilit� aupr�s du Tribunal administratif � l'encontre de l'Etat de Fribourg.
Par d�cision du 20 janvier 2004, le Tribunal administratif n'est pas entr� en mati�re sur cette action. Apr�s avoir constat� que les d�cisions d'adjudication � l'origine du litige avaient �t� prises par le Conseil d'Etat, il a consid�r� qu'il n'�tait pas comp�tent pour conna�tre d'une telle affaire, dans la mesure o� le pr�tendu pr�judice aurait �t� caus� par les membres du Conseil d'Etat. Or, selon l'art. 17 al. 2 de la loi cantonale fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilit� civile des collectivit�s publiques et de leurs agents (ci-apr�s: LResp./FR), sont port�es devant le Tribunal f�d�ral les actions de tiers contre l'Etat lorsque le pr�judice est caus� par un membre du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou du Tribunal administratif, ainsi que les actions de l'Etat contre les membres de ces autorit�s.
Par acte du 21 janvier 2004, le Tribunal administratif a transmis le dossier de la cause au Tribunal f�d�ral comme objet de sa comp�tence.
Par lettre du 12 f�vrier 2004 adress�e aux parties, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a exprim� ses doutes sur la comp�tence du Tribunal f�d�ral pour conna�tre de cette affaire et propos� de statuer � titre pr�judiciel sur cette question de comp�tence, sans fixer d'audience de d�bats pr�paratoires ni d'audience publique de jugement et de d�lib�ration.
Par ordonnance pr�sidentielle du 23 mars 2004, le Pr�sident a d�cid�, avec l'accord des parties, que la question de la comp�tence du Tribunal f�d�ral serait instruite s�par�ment et ferait l'objet d'un jugement partiel; il a pris acte de la renonciation des parties � toute audience sur la question pr�judicielle, en leur fixant un d�lai pour se d�terminer � ce sujet.
G. Les demanderesses ont conclu, sous suite de frais et d�pens, � l'incomp�tence du Tribunal f�d�ral et au renvoi du dossier de la cause au Tribunal administratif comme objet de sa comp�tence. Le d�fendeur s'en remet � justice.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office la recevabilit� de l'action et de tous les actes de proc�dure (art. 3 al. 1 PCF).
1.1 La possibilit� pour le Tribunal f�d�ral de juger, � certaines conditions, en instance unique les contestations de droit civil au sens large entre un particulier d'une part et le canton d'autre part reposait sur l'ancien art. 42 OJ, qui a �t� abrog� le 1er janvier 2001 par la novelle du 23 juin 2000 (RO 2000 p. 2719 ss). La pr�sente demande de dommages-int�r�ts ayant �t� d�pos�e apr�s le 1er janvier 2001, cette voie de droit est ici d'embl�e exclue.
1.2 Selon l'art. 17 de la loi cantonale fribourgeoise sur la responsabilit� civile des collectivit�s publiques et de leurs agents (LResp./FR), le Tribunal administratif est comp�tent pour juger les actions fond�es sur la loi en cause (al. 1); sont toutefois port�es devant le Tribunal f�d�ral les actions de tiers contre l'Etat lorsque le pr�judice est caus� par un membre du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou du Tribunal administratif, ainsi que les actions de l'Etat contre les membres de ces autorit�s (al. 2).
La comp�tence du Tribunal f�d�ral pour conna�tre en instance unique des diff�rends de droit administratif cantonal d�coule de l'art. 190 al. 2 Cst. (qui correspond � l'art. 114bis al. 4 aCst.). D'apr�s cette disposition constitutionnelle, les cantons peuvent, avec l'approbation de l'Assembl�e f�d�rale, placer sous la juridiction du Tribunal f�d�ral des diff�rends qui rel�vent du droit administratif cantonal. L'art. 17 al. 2 LResp./FR a �t� approuv� le 3 mars 1988 par l'Assembl�e f�d�rale (FF 1988 I 1391).
A noter que la possibilit� offerte aux cantons de porter directement devant le Tribunal f�d�ral des contentieux de droit administratif cantonal a �t� supprim�e (sur les motifs de cette r�vision, cf. Message du 20 novembre 1996 du Conseil f�d�ral relatif � une nouvelle constitution f�d�rale, in: FF 1997 I p. 1 ss, plus sp�c. 506 s.). L'art. 190 Cst. a �t� abrog� et remplac� par un nouvel article 190 Cst. selon l'arr�t� f�d�ral du 8 octobre 1999 relatif � la r�forme de la justice, accept� par le peuple et les cantons le 12 mars 2000. L'Assembl�e f�d�rale n'ayant pas encore fix� la date de l'entr�e en vigueur de cette nouvelle disposition, l'art. 190 al. 2 Cst. (dans sa version initiale) demeure donc applicable (RO 2002 p. 3149 s).
Selon la d�cision attaqu�e, le Tribunal administratif n'est pas entr� en mati�re sur l'action en responsabilit� introduite devant lui au motif que le dommage invoqu� aurait �t� caus� par le Conseil d'Etat, qui avait rendu les d�cisions d'adjudication litigieuses, et il a transmis la cause au Tribunal f�d�ral en application de l'art. 17 al. 2 LResp./FR. Pour d�terminer si la comp�tence du Tribunal f�d�ral est donn�e dans le cas d'esp�ce, il convient d'interpr�ter cette disposition l�gale notamment � la lumi�re de l'art. 114bis al. 4 aCst., respectivement de l'art. 190 al. 2 Cst.
Dans son Message du 6 mai 1987 concernant une attribution de comp�tence au Tribunal f�d�ral par le canton de Fribourg, le Conseil f�d�ral rel�ve que l'art. 114bis al. 4 aCst. doit, compte tenu de son caract�re exceptionnel, �tre interpr�t� avec retenue. L'attribution de comp�tence doit r�pondre � un besoin v�ritable; c'est la raison pour laquelle elle doit �tre approuv�e par l'Assembl�e f�d�rale. Elle peut notamment se justifier lorsque des raisons particuli�res s'opposent � l'attribution de certaines contestations � une autre autorit� cantonale, par exemple, lorsque des magistrats sont impliqu�s dans le litige et que l'autorit� cantonale serait donc, en quelque sorte, juge et partie. Est consid�r� comme suffisant pour justifier une application de l'art. 114bis al. 4 aCst. le besoin d'attribuer au Tribunal f�d�ral la comp�tence de conna�tre de toutes les contestations en mati�re de responsabilit� dans lesquelles les autorit�s cantonales sup�rieures et leurs membres sont impliqu�s. Cette attribution de comp�tence au Tribunal f�d�ral vise � emp�cher que la Cour cantonale sup�rieure ne soit � la fois juge et partie ou encore qu'elle statue sur des actions en r�paration du dommage ou des actions r�cursoires dirig�es contre ses membres (FF 1987 II 845 ss, sp�c. p. 848).
L'art. 114bis al. 4 aCst. avait �t� introduit surtout pour donner aux plus petits cantons, qui ne pouvaient se doter d'une juridiction administrative compl�te, la possibilit� de faire juger les diff�rends administratifs de leur ressort par une autorit� judiciaire. En exigeant l'approbation de l'Assembl�e f�d�rale, on a voulu pr�venir une mise � contribution excessive du Tribunal f�d�ral par les cantons pour des affaires que ces derniers sont mieux � m�me de liquider. Les cantons n'ont pas un droit � l'octroi de l'approbation. La mise � contribution du Tribunal f�d�ral doit r�pondre � un besoin suffisant et l'attribution de comp�tence doit appara�tre justifi�e au regard de la nature des diff�rends de droit administratif en question et de l'organisation de la juridiction administrative dans le canton concern�. Les requ�tes des cantons qui disposent d�j� d'une juridiction administrative bien d�velopp�e sont examin�es avec plus de circonspection. L'attribution de comp�tence au Tribunal f�d�ral a tout son sens lorsque des motifs sp�ciaux s'opposent � ce qu'un tribunal cantonal se prononce sur l'affaire, par exemple lorsque des magistrats cantonaux, tels les Conseillers d'Etat, sont impliqu�s dans le diff�rend (cf. Walter Haller, Commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse du 29 mai 1874, Etat juin 1988, n. 111 � 114 ad art. 114bis aCst.; Christina Kiss/Heinrich Koller, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich 2002, n. 6 � 8 ad art. 190 Cst.). Le justiciable pourrait en effet y voir une certaine apparence de pr�vention de la part des juges cantonaux en raison de relations pouvant exister entre eux et les membres de l'autorit� cantonale sup�rieure impliqu�s dans le litige.
4.1 Selon l'art. 17 al. 1 en relation avec l'art. 1er al. 1 lettre a LResp./FR, le Tribunal administratif a la comp�tence g�n�rale de juger les actions en responsabilit� � l'encontre des collectivit�s publiques pour le pr�judice que leurs agents causent de mani�re illicite dans l'exercice de leurs fonctions � autrui. Une d�rogation � cette comp�tence ordinaire est pr�vue par l'art. 17 al. 2 LResp./FR, qui n'attribue au Tribunal f�d�ral la comp�tence de conna�tre des actions de tiers dirig�es contre l'Etat que lorsque le pr�judice est caus� par un membre du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou du Tribunal administratif. Doit donc �tre effectivement mis en cause le comportement d'un ou de plusieurs membres d'une de ces autorit�s (cf. Tobias Jaag, Staats-und Beamtenhaftung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Organisationsrecht, B�le 1996, n. 74, p. 27).
Compte tenu de son caract�re exceptionnel, cette norme l�gale doit �tre interpr�t�e de mani�re restrictive: elle n'entre en ligne de compte que lorsqu'un ou plusieurs membres d'une autorit� cantonale sup�rieure sont directement et personnellement mis en cause par l'action en responsabilit� intent�e contre l'Etat � raison de leur activit� officielle ou que, sans l'�tre directement et personnellement, ils ont viol� un devoir de fonction; encore faut-il qu'ils aient agi de telle mani�re que le justiciable pourrait avoir des doutes quant � l'apparence de neutralit� et l'impartialit� que doivent rev�tir les juges cantonaux, en raison d'�ventuelles pressions exerc�es � leur encontre surtout dans les affaires politiquement sensibles. Lorsque l'on a affaire � une d�cision d'un magistrat ou d'un fonctionnaire, la responsabilit� de l'Etat pour actes illicites n'est pas engag�e du seul fait que celle-ci se r�v�le apr�s coup d�nu�e de fondement, ill�gale, voire arbitraire. Encore faut-il que le magistrat, le fonctionnaire ou le membre d'une autorit� ait viol� un devoir essentiel de sa fonction (ATF 120 Ib 248 consid. 2b; 118 Ib 163 consid. 2 et les r�f�rences cit�es). Pour ce qui est de la responsabilit� de l'Etat dans le domaine des march�s publics, la seule ill�galit� d'une d�cision d'adjudication constat�e par une instance de recours peut cependant d�j�, en vertu des r�gles sp�ciales en la mati�re, fonder la responsabilit� de la collectivit� publique adjudicatrice concern�e (cf. art. 3a de la loi fribourgeoise du 11 f�vrier 1998 sur les march�s publics). Point n'est besoin d'examiner plus avant cette question. Il suffit de constater que l'attribution de comp�tence au Tribunal f�d�ral pr�vue par l'art. 17 al. 2 LResp./FR ne peut avoir lieu que lorsque l'action en responsabilit� se fonde sur une faute personnelle qualifi�e d'un magistrat cantonal.
4.2 En l'occurrence, les conditions de l'art. 17 al. 2 LResp./FR ne sont pas r�unies, quand bien m�me les actes qui sont � l'origine de la pr�sente action en responsabilit� sont des d�cisions d'adjudication qui, formellement, ont �t� prises par le Conseil d'Etat. Force est en effet de constater que le comportement illicite incrimin� n'est pas directement imputable � un ou � plusieurs membres du Conseil d'Etat, mais aux agents du Bureau des autoroutes, soit un service hi�rarchiquement subordonn� � la Direction des travaux publics, respectivement au Conseil d'Etat. C'est le Bureau des autoroutes qui, disposant des connaissances techniques n�cessaires, a �t� charg� par la Direction des travaux publics, de pr�parer et de conduire les proc�dures d'adjudication ayant abouti aux d�cisions d'adjudication litigieuses. Dans son arr�t du 13 mars 2001 constatant l'illic�it� de la seconde proc�dure d'adjudication, le Tribunal administratif ne reproche d'ailleurs pas � l'un ou l'autre membre du Conseil d'Etat de manquement (caract�ris�) � ses devoirs dans l'exercice de sa fonction, mais critique uniquement l'activit� du service de l'Etat, soit le Bureau des autoroutes, qui aurait manipul� � sa guise les r�gles fondamentales de concurrence pr�vues par la l�gislation sur les march�s publics. A noter du reste que les demanderesses n'ont jamais pr�tendu - � juste titre - qu'un membre du Conseil d'Etat �tait directement et personnellement impliqu� dans le pr�sent litige, mais ont fond� leur action en responsabilit� exclusivement sur les agissements illicites du Bureau des autoroutes.
Par ailleurs, il n'appara�t pas qu'un membre du Conseil d'Etat ait viol� un devoir primordial de sa fonction en prenant formellement les d�cisions incrimin�es, quand bien m�me celles-ci ont �t� par la suite jug�es ill�gales par le Tribunal administratif. Il n'existe en tout cas ici aucun �l�ment de nature � �veiller des soup�ons quant � une �ventuelle pr�vention des juges cantonaux et � rendre ainsi pr�f�rable le r�glement du pr�sent litige directement par le Tribunal f�d�ral.
4.3 Compte tenu de l'ensemble des circonstances, on ne voit pas quels motifs sp�ciaux s'opposeraient � ce que le Tribunal administratif - qui est une autorit� judiciaire ind�pendante du pouvoir ex�cutif - tranche le pr�sent litige. L'attribution de comp�tence au Tribunal f�d�ral ne r�pond en tout cas � aucun besoin v�ritable.
4.4 A cela s'ajoute une particularit� au domaine des march�s publics: le droit cantonal doit pr�voir au moins une voie de recours devant une autorit� judiciaire comp�tente pour statuer d�finitivement (sous r�serve d'un recours de droit public au Tribunal f�d�ral) sur les d�cisions d'adjudication (communales et cantonales) et, le cas �ch�ant, pour constater dans quelle mesure celles-ci sont illicites lorsque le contrat a d�j� �t� conclu (art. 9 al. 2 et 3 de la loi f�d�rale du 6 octobre 1995 sur le march� int�rieur [LMI; RS 943.02]). Or, en l'esp�ce, le caract�re illicite (qui est l'une des conditions n�cessaires pour que la responsabilit� de l'Etat soit admise) des proc�dures d'adjudication a d�j� �t� constat� par le Tribunal administratif, ind�pendamment de l'art. 17 LResp./FR. Pour des motifs d'�conomie de proc�dure �galement, il para�t ainsi opportun que le Tribunal administratif se prononce sur l'ensemble du litige, soit sur les autres conditions propres � engager la responsabilit� de l'Etat. Une scission de la voie de droit n'aurait pas de sens. En d'autres termes, le Tribunal administratif est le mieux � m�me de trancher la pr�sente affaire, compte tenu notamment du lien de connexit� �troit entre la question de l'illic�it� des proc�dures d'adjudication et le proc�s en responsabilit� qui en d�coule.
D'ailleurs, au plan f�d�ral, c'est la m�me autorit� judiciaire, soit la Commission de recours en mati�re de march�s publics, qui est comp�tente pour constater l'illic�it� d'une d�cision d'adjudication et pour statuer d�finitivement sur les demandes de dommages-int�r�ts r�sultant d'une d�cision illicite lorsque le contrat a d�j� �t� conclu entre l'adjudicateur et l'adjudicataire (cf. art. 32 et 34 de la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1994 sur les march�s publics; RS 172.056.1).
4.5 En r�sum�, il y a lieu d'interpr�ter l'art. 17 al. 2 LResp./FR de mani�re restrictive: l'action en responsabilit� n'est soumise directement au Tribunal f�d�ral que dans les cas limit�s o� le ou les membres d'une autorit� sup�rieure cantonale sont directement mis en cause ou lorsque, sans l'�tre directement, ils ont commis un manquement caract�ris� � leur devoirs essentiels de fonction de nature � faire craindre une certaine apparence de partialit� de la part du Tribunal administratif, ce qui n'est manifestement pas le cas en l'esp�ce.
Vu ce qui pr�c�de, l'action doit �tre d�clar�e irrecevable et la cause retourn�e au Tribunal administratif du canton de Fribourg comme objet de sa comp�tence.
Compte tenu des circonstances particuli�res du cas, il se justifie de statuer sans frais et sans d�pens.
La demande est irrecevable et la cause est transmise au Tribunal administratif du canton de Fribourg comme objet de sa comp�tence.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, ainsi qu'au Tribunal administratif du canton de Fribourg, I�re Cour administrative.