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Timestamp: 2016-10-28 19:41:38+00:00
Document Index: 38121397

Matched Legal Cases: ['art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 42', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 51', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 44']

1C_135/2014 (09.07.2014)
1C_135/2014 � � Arr�t du 9 juillet 2014
repr�sent� par Me Damien Bender, avocat,
Administration communale de Sion,
Autorisation de construire ; reconsid�ration d'un ordre de remise en �tat,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 7 f�vrier 2014.
Les �poux A.________ et B.________ sont copropri�taires de combles dans le b�timent construit sur la parcelle 163 du registre foncier de la commune de Sion, en zone de vieille ville du r�glement communal de construction et de zones de la ville de Sion du 28 juin 1989 (ci-apr�s: le RCCZ).
�Par d�cision du 8 juillet 2004, ils ont obtenu de la commune de Sion l'autorisation de transformer les combles en logement et de poser des "velux" sur le toit du b�timent.
Le 15 septembre 2004, A.________ a demand� l'autorisation d'am�nager dans la toiture une "terrasse encastr�e". La mise � l'enqu�te de cette demande a suscit� l'opposition de C.________. Le 10 mars 2005, le Service de l'�dilit� de la commune de Sion a relev� que la "terrasse encastr�e" pr�vue �tait en r�alit� une "baignoire" modifiant fortement l'aspect du toit, ce qui �tait contraire � la pratique g�n�rale adopt�e par la commune en la mati�re. Le 22 mars suivant, la commune a inform� A.________ avoir constat� que les lucarnes qu'il avait reconstruites avaient des dimensions nettement plus grandes que celles d�j� existantes et qu'il avait fait pratiquer sans autorisation une ouverture dans le pan ouest de la toiture. Elle lui a par cons�quent ordonn� l'arr�t des travaux litigieux et lui a imparti un d�lai pour d�poser un dossier de plans correspondant aux travaux d�j� effectu�s.
�Par avis publi� au Bulletin officiel les 25 mars et 1er avril 2005, la Ville de Sion a publi� deux nouvelles demandes de A.________, tendant l'une � l'am�nagement d'une "terrasse encastr�e dans le pan ouest de la toiture" et l'autre � la modification des lucarnes sur la toiture. Ces demandes ont � nouveau suscit� l'opposition de C.________.
�En s�ance du 21 avril 2005, le conseil municipal de Sion a d�cid� d'exiger le maintien de la substance b�tie actuelle, tant en fa�ade ouest qu'en fa�ade sud, la toiture devant �tre r�tablie dans son �tat d'origine. S'agissant de la fa�ade est, il a annul� son ordre d'arr�t des travaux, pour autant qu'aucune modification ne soit apport�e � la fa�ade et � la toiture.
�Se r�f�rant au pr�avis de sa "commission vieille ville", l'ex�cutif communal a refus�, par d�cision du 23 juin 2005, d'approuver le plan de toiture d�pos� peu auparavant par A.________. Elle a maintenu en cons�quence sa d�cision du 21 avril pr�c�dent qui exigeait le maintien de la substance b�tie en fa�ades ouest (r�tablissement des trois lucarnes et fermeture du trou de la terrasse) et sud (r�tablissement de la lucarne), en acceptant toutefois les "velux au-dessus des lucarnes en fa�ades sud et ouest [...], selon l'autorisation d�livr�e par le conseil en s�ance du 8 juillet 2004."
�Le 3 ao�t 2005, l'int�ress� a d�clar� se soumettre aux d�cisions communales des 21 avril et 23 juin 2005, tout en persistant dans son souhait de r�gularisation.
Le 7 novembre 2005, A.________ a demand� � la commune de "bien vouloir, dans les meilleurs d�lais, statuer sur la mise � l'enqu�te publique de la lucarne et de la terrasse encastr�e". L'autorit� a interpr�t� cette requ�te comme une demande de reconsid�ration � laquelle elle a refus� de donner suite, le 24 novembre 2005.
�L'int�ress� a port� sa cause devant le Conseil d'Etat, puis devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal), qui l'ont d�bout� par d�cision du 18 octobre 2006, respectivement par arr�t du 16 f�vrier 2007.
Par courrier du 12 juin 2007, A.________ a inform� la commune que l'opposante C.________ avait donn� son accord � un nouveau plan de la toiture avec des vitrages coulissants sur la terrasse encastr�e, ce plan et cet accord �tant soumis � la Ville de Sion pour qu'elle indique quelles seraient les chances de succ�s d'une nouvelle mise � l'enqu�te sur cette base.
�Le 4 f�vrier 2009, le service de l'�dilit� a accord� � l'int�ress� le permis d'habiter son appartement, � la condition suivante: "Demeure r�serv� le r�sultat de la proc�dure relative � la r�alisation de la terrasse encastr�e en toiture, et de la lucarne litigieuse."
�Par d�cision du 2 d�cembre 2010, l'ex�cutif communal a constat� que les parties �taient parvenues � un accord s'agissant de la pose de "velux" � la place des lucarnes litigieuses et que ceux-ci pouvaient faire l'objet d'une mise � l'enqu�te. Concernant la "terrasse baignoire" non autoris�e, le conseil a relev� que son existence devait faire l'objet d'un nouvel examen, conform�ment � la nouvelle directive sur les constructions en vieille ville de Sion, lequel d�terminerait si la pr�sence d'une telle terrasse pouvait �tre autoris�e ou si, au contraire, elle devait �tre supprim�e et les lieux remis en l'�tat.
�Par courrier du 1er mars 2011, A.________ a fait part � la commune de sa surprise quant � cette nouvelle d�cision, dans la mesure o� il estimait de bonne foi ce litige r�gl�, le permis d'habiter lui ayant �t� d�livr� deux ans auparavant.
�Le 19 avril 2012, la Ville de Sion a notamment rappel� � l'int�ress� que les travaux de reconstruction des lucarnes et de la terrasse baignoire en toiture n'�taient pas conformes � l'autorisation de construire qui lui avait �t� d�livr�e en 2004, que les d�cisions du conseil municipal des 21 avril, 23 juin et 24 novembre 2005 de suppression des ouvrages ex�cut�s et de remise en �tat des lieux �taient en force et ex�cutoires. Elle a �galement expliqu� que, puisque la d�cision du 2 d�cembre 2010 contenait une proposition de d�p�t d'une nouvelle demande d'autorisation de construire pouvant �tre examin�e dans le cadre d'une proc�dure de reconsid�ration, et que cette demande devait �tre pr�c�d�e, selon la nouvelle pratique en vigueur, d'une annonce d'intention devant �tre soumise � l'approbation de la sous-commission vieille ville, un nouveau d�lai d'un mois lui �tait imparti pour d�poser une telle annonce. A d�faut, l'ex�cution forc�e de l'ordre de remise en �tat des lieux serait prononc�e.
�Le 29 juin 2012, A.________ a d�pos� un formulaire d'autorisation de construire avec les mentions "cr�er une terrasse encastr�e", "r�fection toiture et lucarne (isolation ext�rieure) " et "pour validation plan toiture autoris� en 2009" ainsi qu'un plan de toiture.
�En s�ance du 8 novembre 2012, le conseil municipal, se fondant sur le refus de la sous-commission vieille ville d'entrer en mati�re, a rejet� la demande du 29 juin 2012 et somm� l'int�ress� de se conformer aux ordres de remise en �tat des 21 avril et 23 juin 2005 dans un d�lai �ch�ant au 31 d�cembre 2012.
Le Conseil d'Etat a rejet�, le 9 octobre 2013, le recours form� par A.________ contre la d�cision pr�cit�e.
�Par arr�t du 7 f�vrier 2014, le Tribunal cantonal a rejet� le recours de l'int�ress� contre la d�cision du Conseil d'Etat, consid�rant en substance que les conditions d'une reconsid�ration n'�taient pas remplies.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal du 7 f�vrier 2014 ainsi que les d�cisions rendues par la Ville de Sion le 8 novembre 2012 et par le Conseil d'Etat le 9 octobre 2013 et de condamner la Ville de Sion � proc�der au traitement de sa demande d'autorisation de construire du 29 juin 2012. Subsidiairement, il conclut � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Le recourant se plaint pour l'essentiel d'une application arbitraire du droit cantonal et d'une violation du droit d'�tre entendu.
�Le Tribunal cantonal renonce � se d�terminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La Ville de Sion conclut � l'irrecevabilit� du recours et � la condamnation du recourant � une amende d'ordre pour proc�d� t�m�raire; subsidiairement, elle demande au Tribunal f�d�ral de rejeter le recours et confirmer l'arr�t attaqu�. Le recourant a r�pliqu� le 16 juin 2014.
�Par ordonnance du 24 avril 2014, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a admis la requ�te d'effet suspensif du recourant.
Dirig� contre une d�cision rendue dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Le recourant a pris part � la proc�dure devant le Tribunal cantonal. Il est particuli�rement touch� par l'arr�t attaqu� qui confirme le refus de la Ville de Sion de reconsid�rer son ordre de remise en �tat des lieux des 21 avril et 23 juin 2005. Il peut ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � son annulation ou � sa modification. Il a d�s lors qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
�En d�but de m�moire, le recourant pr�sente sa propre version des faits. Une telle argumentation, dans la mesure o� elle s'�carte des faits constat�s dans l'arr�t attaqu� ou les compl�te, sans qu'il soit indiqu� que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal f�d�ral n'�tant pas une instance d'appel (ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'�tre entendu: le Tribunal cantonal aurait insuffisamment motiv� son arr�t et rejet� � tort ses offres de preuve.
3.1.�Le droit d'�tre entendu garanti � l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles � l'�tablissement des faits pertinents (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b p. 102). L'autorit� de d�cision peut donc se livrer � une appr�ciation anticip�e de la pertinence du fait � prouver et de l'utilit� du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'�tre entendu que si l'appr�ciation � laquelle elle a ainsi proc�d� est entach�e d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arr�ts cit�s).
�Le droit d'�tre entendu implique �galement pour l'autorit� l'obligation de motiver sa d�cision, afin que l'int�ress� puisse se rendre compte de la port�e de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Selon la jurisprudence, la motivation d'une d�cision est suffisante lorsque l'autorit� mentionne, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid�e et sur lesquels elle a fond� son raisonnement. L'autorit� ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions d�cisives (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540 et les arr�ts cit�s).
3.2.�En l'esp�ce, le recourant reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir expliqu� pourquoi il ne s'en tenait pas au texte clair de la d�cision communale du 2 d�cembre 2010 mais s'�tait fond� uniquement sur le courrier communal du 19 avril 2012 pour d�finir ses droits et obligations; le recourant estime en effet que le courrier du 2 d�cembre 2010 lui conf�rait un droit � une autorisation de construire, alors que la d�cision du 19 avril 2012 pr�cisait que le projet serait examin� dans le cadre d'une proc�dure de reconsid�ration. De m�me, le Tribunal cantonal n'aurait pas explicit� le contenu du changement de pratique intervenu en 2010.
�En r�alit�, le recourant remet en cause, dans ce grief, la solution � laquelle ont abouti les juges cantonaux, en se plaignant d'une motivation qui ne lui convient pas. On ne d�c�le toutefois pas de violation du droit d'�tre entendu: l'arr�t est suffisamment clair, m�me s'il ne r�pond pas en d�tail � chaque critique soulev�e par le recourant, et les consid�rants de l'acte attaqu� permettent amplement de comprendre les raisons qui ont amen� les juges cantonaux � rejeter le recours. Il appara�t par ailleurs que l'int�ress� a pu attaquer cette d�cision devant le Tribunal f�d�ral en toute connaissance de cause. Mal fond�es, ses critiques sur la motivation de l'arr�t attaqu� doivent �tre �cart�es.
3.3.�Pour le recourant, les juges cantonaux auraient refus� � tort de prendre en compte l'expertise qu'il avait d�pos�e, laquelle aurait pu �tablir la port�e du changement de pratique intervenu en 2010.
�Le Tribunal cantonal a rejet� le rapport d'expertise produit, consid�rant que celui-ci constituait l'avis d'un architecte, que le recourant avait eu tout le loisir de consulter en mars 2005, lorsque la commune de Sion lui avait permis de d�poser un dossier de plans propres � supprimer l'�tat de fait illicite; le recourant soutenait d�s lors � tort n'avoir pas �t� en mesure de d�poser plus t�t un tel document. Au demeurant, au vu du large pouvoir d'appr�ciation de l'ex�cutif communal, l'avis d'un architecte ne constituait pas un motif suffisant pour fonder un droit � la reconsid�ration de plusieurs d�cisions entr�es en force. Le recourant n'all�gue ni ne d�montre que l'appr�ciation anticip�e � laquelle a proc�d� la cour cantonale serait entach�e d'arbitraire, ce qui n'appara�t pas �tre le cas. Dans ces conditions, le Tribunal cantonal pouvait, sans violer son droit d'�tre entendu, rejeter son offre de preuve. Le grief doit �galement �tre rejet� sur ce point.
Au fond, le recourant critique l'application du droit cantonal � plusieurs �gards.
�Le Tribunal f�d�ral ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de d�montrer par une argumentation qui r�ponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351 s.; 133 II 249 consid de 1.4.2 p. 254 et les r�f�rences). Le recourant doit ainsi indiquer pr�cis�ment quelle disposition constitutionnelle ou l�gale a �t� viol�e et d�montrer par une argumentation pr�cise en quoi consiste la violation. En outre, si l'interpr�tation d�fendue par la cour cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, elle sera confirm�e, m�me si une autre solution para�t �galement concevable, voire pr�f�rable (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
Tout d'abord, le recourant d�duit de la d�cision communale du 2 d�cembre 2010 un droit � ce que sa demande d'autorisation de construire d�pos�e le 29 juin 2012 soit trait�e en tant que telle; il reproche en substance � la cour cantonale d'avoir interpr�t� le d�p�t de son dossier comme une requ�te de reconsid�ration, dans la mesure o� la d�cision du 2 d�cembre 2010 mentionnait qu'une nouvelle mise � l'enqu�te des lucarnes et de la terrasse litigieuses devait avoir lieu.
�Le recourant se plaint � cet �gard d'une application arbitraire de l'art. 32 al. 1 let. b de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la proc�dure et la juridiction administratives (ci-apr�s: la LPJA), intitul� r�vocation ou modification. Selon cette disposition, l'autorit� peut, d'office ou sur demande, modifier ou annuler une d�cision correcte lorsque les conditions dont la loi fait d�pendre sa validit� ne sont plus remplies en raison d'un changement notable de la loi ou des circonstances. L'int�ress� se pr�vaut �galement de sa bonne foi.
5.1.�En l'esp�ce, le recourant invoque en vain l'art. 32 LPJA. Il ne ressort en effet nulle part de la d�cision du 2 d�cembre 2010 que le conseil municipal aurait fait application de cette disposition, qui n'est du reste pas mentionn�e dans l'�criture. Par ailleurs, m�me si la Ville de Sion y relevait qu'une nouvelle mise � l'enqu�te devait �tre effectu�e, elle n'indiquait pas pour autant que son intention �tait de r�voquer ou modifier les d�cisions de remise en l'�tat des 21 avril et 23 juin 2005, comme le sugg�re le recourant. Son grief relatif � l'application arbitraire de l'art. 32 LPJA doit par cons�quent �tre �cart�.
5.2.�Il est possible que la d�cision du 2 d�cembre 2010 ait pu faire esp�rer au recourant que sa demande d'autorisation de construire allait �tre examin�e au fond, puisque le conseil municipal pr�cisait que "la mise en vigueur des nouvelles directives permettra ainsi de faire l'examen de la pertinence de la terrasse baignoire dans cette toiture en l'autorisant ou, au contraire, en ordonnant la remise en �tat des lieux." Le recourant ne saurait toutefois se pr�valoir de sa bonne foi: il a construit la terrasse encastr�e sans autorisation en 2005, puis a d�clar� le 3 ao�t 2005 se soumettre aux d�cisions communales des 21 avril et 23 juin 2005 exigeant le r�tablissement de la toiture dans son �tat d'origine; le Tribunal cantonal a rejet� par arr�t du 16 f�vrier 2007 sa premi�re demande de reconsid�ration et l'autorit� communale lui a au demeurant rappel� � maintes reprises l'ill�galit� de la construction, lui d�livrant le permis d'habiter en 2009 sous r�serve du r�sultat de la proc�dure relative � la terrasse litigieuse. Il ne ressort au demeurant pas du dossier que la commune aurait laiss� entendre � l'int�ress� que l'affaire pouvait �tre consid�r�e comme r�gl�e ou que les ouvrages en cause �taient tol�r�s en l'absence d'autorisation. Le recourant ne peut par cons�quent �tre suivi lorsqu'il invoque un droit, fond� sur sa bonne foi, � ce que "sa demande d'autorisation de construire soit trait�e en tant que telle".
5.3.�Enfin, l'arr�t attaqu� a constat�, sans �tre contredit sur ce point par le recourant, que la demande d'autorisation de construire d�pos�e le 29 juin 2012 portait sur les m�mes travaux que ceux qui avaient donn� lieu aux d�cisions entr�es en force des 21 avril, 23 juin et 24 novembre 2005. Or, en vertu de l'art. 51 al. 4 let. a de la loi cantonale du 8 f�vrier 1996 sur les constructions (ci-apr�s: la LC), une demande de r�gularisation est exclue lorsque le projet a d�j� fait l'objet d'une d�cision entr�e en force. Le Tribunal cantonal a ainsi retenu que la commune ne pouvait que refuser d'entrer en mati�re sur cette nouvelle demande d'autorisation de construire destin�e � r�gulariser un �tat de fait illicite. Le recourant ne d�montre pas que ce raisonnement serait insoutenable, ce qui n'appara�t pas �tre le cas. Il s'ensuit que la Ville de Sion, puis la cour cantonale, pouvaient sans tomber dans l'arbitraire consid�rer la demande du 29 juin 2012 comme une demande de reconsid�ration des trois d�cisions entr�es en force en 2005.
Il s'agit d�s lors de d�terminer si c'est � bon droit que les autorit�s communale et cantonale ont refus� d'entrer en mati�re sur la requ�te du recourant du 29 juin 2012.
6.1.�Sous certaines conditions, les autorit�s administratives peuvent r�examiner leurs d�cisions. Elles sont toutefois tenues de le faire si une disposition l�gale ou une pratique administrative constante les y oblige. Tel est le cas de l'art. 33 al. 2 LPJA, qui pr�voit qu'une autorit� n'est tenue de reconsid�rer sa d�cision que si les circonstances ont �t� modifi�es dans une notable mesure depuis la premi�re d�cision (let. a) ou si le requ�rant invoque des faits ou des moyens de preuve importants dont il ne s'est pas pr�valu dans la proc�dure ant�rieure, soit qu'il n'�tait pas en mesure de le faire, soit qu'il n'existait aucun motif pour le faire (let. b).
6.2.�En l'esp�ce, le recourant invoque l'art. 33 al. 2 let. a LPJA. Il fait valoir que le changement de pratique, intervenu en 2010, repr�sente une modification substantielle et majeure des r�gles l�gales, constituant un motif de reconsid�ration.
�Le Tribunal cantonal a retenu que la modification de pratique administrative dont il �tait question n'avait rien chang� au tr�s large pouvoir d'appr�ciation de la commune en mati�re de constructions. Elle permettait seulement au particulier de faire v�rifier par l'autorit� communale l'ad�quation des travaux qu'il souhaitait entreprendre en vieille ville, afin de lui �viter d'engager trop de frais en cas de rejet imm�diat de son projet. Dans la mesure o� le recourant avait d�j� fait proc�der aux am�nagements litigieux, il ne pouvait d�duire aucun int�r�t digne de protection de l'entr�e en vigueur de cette nouvelle pratique. Ce changement de pratique - en r�alit�, la sch�matisation en deux phases d'une demande pr�alable au sens de l'art. 44 LC - ne constituait pas un motif de reconsid�ration.
�La motivation de la cour cantonale ne pr�te pas le flanc � la critique et doit �tre confirm�e. La modification invoqu�e ne concerne en effet pas le droit de fond, mais la fa�on de proc�der de l'autorit�. Or le recourant a commenc� les travaux litigieux sans autorisation en 2005, ce qui n'est de toute fa�on pas non plus admis selon la nouvelle pratique; au surplus, il n'appara�t pas que le changement intervenu en 2010 rendraient licites les constructions ill�gales.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, � l'Administration communale de Sion, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.