Source: https://www.juracademy.de/allgemeines-verwaltungsrecht/oeffentlich-rechtlicher-vertrag.html
Timestamp: 2018-08-20 13:23:14
Document Index: 218528725

Matched Legal Cases: ['§ 54', '§ 24', '§ 29', '§ 14', '§ 53', '§ 54', '§ 62', '§ 194', '§ 57', '§ 58', '§ 59', '§ 60', '§ 62', '§ 275', '§ 62', '§ 214', '§ 62', '§ 61', '§ 62', '§ 130', '§ 63', '§ 54', '§ 41', '§ 59', '§ 138', '§ 242', '§ 2', '§ 64', '§ 64', '§ 54', '§ 35', '§ 54', '§ 346', '§ 323', '§ 62', '§ 36', '§ 49', '§ 49', '§ 54', '§ 54', '§ 54', 'BGH', '§ 5', '§ 54', 'BGH', 'BGH', '§ 54', '§ 59', '§ 56', '§ 59', '§ 133', '§ 62', '§ 54', '§ 54', '§ 54', '§ 1', '§ 8', '§ 2', '§ 4', 'BGH', '§ 85', '§ 59', '§ 134', '§ 54', '§ 59', '§ 125', '§ 155', '§ 2', '§ 54', '§ 57', '§ 54', '§ 59', '§ 177', '§ 58', '§ 62', '§ 184', '§ 177', '§ 104', '§ 58', '§ 58', '§ 58', '§ 59', '§ 22', '§ 9', '§ 36', '§ 58', '§ 59', '§ 58', '§ 57', '§ 62', '§ 311', '§ 37', '§ 62', '§ 126', '§ 57', '§ 12', '§ 3', '§ 12', '§ 54', '§ 133', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 12', '§ 3', '§ 57', '§ 126', '§ 54', '§ 54', '§ 55', '§ 14', '§ 56', '§ 55', '§ 54', '§ 24', '§ 54', '§ 24', '§ 55', '§ 106', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 56', '§ 36', '§ 56', '§ 11', '§ 56', '§ 56', '§ 36', '§ 59', '§ 812', '§ 817', '§ 62', '§ 818', '§ 819', '§ 814', '§ 59', '§ 56', '§ 54', '§ 126', '§ 54', '§ 40', '§ 242', '§ 59', '§ 59', '§ 59', 'Art. 19', '§ 32', '§ 59', 'Art. 108', '§ 60', '§ 313', '§ 60', '§ 60', '§ 167', '§ 894', '§ 60', '§ 60', '§ 37', '§ 2', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 2', '§ 59', '§ 59', '§ 59', '§ 59', '§ 139', '§ 54', '§ 59', '§ 59', '§ 59', '§ 44', '§ 3', '§ 46', '§ 55', '§ 46', '§ 55', '§ 56', '§ 53', '§ 59', '§ 105', '§ 125', '§ 57', '§ 134', '§ 134', '§ 59', '§ 59', '§ 59', '§ 134', '§ 2', '§ 59', '§ 134', 'BGH', 'BGH', 'BGH', 'Art. 108', 'Art. 107', '§ 134', '§ 54', '§ 59', '§ 54', '§ 54', '§ 54']

Öffentlich-rechtlicher Vertrag - Jura online lernen
II. Öffentlich-rechtlicher Vertrag
3. Ermächtigungsgrundlage
b) Zustimmung Dritter/Mitwirkung anderer Behörden
5. Materielle Rechtmäßigkeit
6. Fehlerfolgen
Allgemeines Verwaltungsrecht - Öffentlich-rechtlicher Vertrag
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Neben dem Verwaltungsakt als der für die Verwaltung typischen und häufigsten Handlungsform hält das VwVfG in den §§ 54 bis 62 mit dem öffentlich-rechtlichen Vertrag
Zum Folgenden siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 775 ff.; Erbguth Allgemeines Verwaltungsrecht § 24; Gurlit in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht §§ 29 ff.; Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 787 ff.; Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht § 14; Peine Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 762 ff.eine weitere und immer bedeutsamer werdende Möglichkeit für die Behörde bereit, wie diese ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründen, ändern oder aufheben kann, vgl. auch §§ 53 bis 61 SGB X. Während sich das Instrument des Verwaltungsakts dadurch auszeichnet, dass die Behörde mit seiner Hilfe einseitig eine Regelung gegenüber dem Bürger trifft („hoheitliche Maßnahme“), besteht das Wesensmerkmal des öffentlich-rechtlichen Vertrags gerade darin, dass Bürger und Behörde einvernehmlich (konsensual) handeln (Befriedungsfunktion). Zur Anwendung gelangt der öffentlich-rechtliche Vertrag denn auch vornehmlich dort, wo die Verwaltung in besonderem Maße auf Kooperation mit dem Einzelnen angewiesen ist, wie etwa im Bereich des Städtebaurechts zur Herstellung eines tatsächlichen Interessenausgleichs oder als rudimentärer Rahmen der Public Private Partnerships (PPP), mittels derer Private in die Erledigung öffentlicher Aufgaben mit einbezogen werden. Neben diesen Vorteilen birgt der öffentlich-rechtliche Vertrag freilich auch Gefahren. Stichworte sind insoweit der „Ausverkauf von Hoheitsrechten“ bzw. umgekehrt die „Monetarisierung von Verwaltungsleistungen“.
Wie bereits in der Verortung der für den öffentlich-rechtlichen Vertrag geltenden Vorschriften zum Teil im VwVfG (§§ 54 bis 62 S. 1) und zum Teil im BGB (siehe § 62 S. 2 VwVfG) zum Ausdruck kommt, bewegen sich auch Fallbearbeitungen in diesem Bereich auf der Grenze zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht. Seiner Grundstruktur nach unterscheidet sich der öffentlich-rechtliche Vertrag denn auch nicht vom privatrechtlichen Vertrag. In beiden Fällen kann ein vertraglicher Anspruch, d.h. das Recht der einen Vertragspartei, von der anderen ein Tun oder Unterlassen verlangen zu können (vgl. § 194 Abs. 1 BGB), nur dann erfolgreich geltend gemacht werden, wenn der Anspruch entstanden, nicht erloschen und durchsetzbar ist. Insoweit ist daher auch in der öffentlich-rechtlichen Klausur zivilrechtlich zu „denken“, d.h. der aus dem Zivilrecht bekannte Aufbau zu wählen:
→ Ist der öffentlich-rechtlich (Rn. 97) zu qualifizierende Vertrag (Rn. 95) wirksam zustande gekommen, d.h. ist die Schriftform des § 57 VwVfG (Rn. 106, 117) gewahrt, die etwaig erforderliche Zustimmung Dritter bzw. die Mitwirkung anderer Behörden nach § 58 VwVfG erfolgt (Rn. 104 f.) und liegt auch i.Ü. keine Nichtigkeit i.S.v. § 59 VwVfG (Rn. 115 ff.) vor?
→ Erlöschenstatbestände enthalten u.a. § 60 VwVfG (Rn. 114) und § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. §§ 275, 323 ff., 362 BGB.
Anspruch durchsetzbar?
→ Einredetatbestände sind v.a. in § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. §§ 214, 242, 273 und 320 BGB enthalten.
Inhaltlich – und insoweit ist die Klausur wieder originär öffentlich-rechtlich – sind die öffentlich-rechtlichen Normen (des VwVfG, vgl. dessen § 62 S. 1, sowie v.a. die Grundrechte) und die allgemeinen Rechtsgrundsätze zu beachten, an welche die Behörde auch bei Wahl der vertraglichen Handlungsform gebunden ist (Rn. 107 f.).
Im Fall der Nichterfüllung der vertraglichen Verpflichtung muss die jeweils andere Vertragspartei Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Dies gilt auch für die Behörde, die sich durch den Vertragsschluss mit dem Bürger auf die Ebene der Gleichordnung begibt und ihre Ansprüche aus öffentlich-rechtlichem Vertrag daher nicht einseitig mittels Verwaltungsakt fest- und durchsetzen darf (Argument der „Waffengleichheit“; Rn. 127). Zur Möglichkeit der Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung siehe § 61 VwVfG.
Ebenso wie im Zivilrecht ist auch im öffentlichen Recht unter dem Begriff „Vertrag“ die Einigung von zwei oder mehr Rechtssubjekten über die Herbeiführung eines bestimmten Rechtserfolgs zu verstehen. Erforderlich hierfür sind mindestens zwei mit Bezug aufeinander abgegebene, sich inhaltlich entsprechende und mit Rechtsbindungswillen (andernfalls: unverbindliche informelle Absprache wie z.B. gentlemen's agreement), Handlungswillen sowie (potentiellem) Erklärungsbewusstsein abgegebene Willenserklärungen in Form von Angebot und Annahme, die zu ihrem Wirksamwerden dem jeweils anderen zugehen müssen, siehe § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. §§ 130, 145 ff. BGB. Da die Behörde nicht rechtsfähig, d.h. kein eigenständiges Rechtssubjekt ist, ist nicht sie selbst Vertragspartner des Privaten (natürliche oder juristische Person oder teilrechtsfähige Vereinigung), sondern vielmehr derjenige Rechtsträger, dem ihre Erklärungen zugerechnet werden (vgl. Rn. 49).
In diesem Zusammenhang können sich namentlich kommunalrechtliche Probleme stellen. So ist etwa gem. § 63 Abs. 1 S. 1 GO NRW unbeschadet der dem Rat und seinen Ausschüssen zustehenden Entscheidungsbefugnisse der Bürgermeister der gesetzliche Vertreter der Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Das bedeutet: Ein vom Bürgermeister im Namen der Gemeinde geschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.v. § 54 VwVfG NRW ist im Außenverhältnis zum Bürger grundsätzlich selbst dann wirksam, wenn der hierfür im gemeindlichen Innenverhältnis nach § 41 GO NRW erforderliche Ratsbeschluss fehlt (Abstraktionsprinzip). Abweichendes gilt ausnahmsweise insbesondere dann, wenn der Bürgermeister mit dem Vertragspartner in rechtlich zu missbilligender Weise zusammenwirkt (Kollusion) oder Letzterer den Mitwirkungsmangel kannte bzw. kennen musste, d.h. nicht schutzwürdig ist. In diesen Fällen ist der Vertrag gem. § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 138 bzw. § 242 BGB nichtig.
Burgi in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 2 Rn. 261. Dort (Rn. 266) auch zu den Folgen (Nichtigkeit gem. § 64 Abs. 4 GO NRW) bei Verstoß gegen das Schriftform- und Vertretungserfordernis des § 64 Abs. 1 S. 1 bzw. 2 GO NRW.
Kein Fall des § 54 VwVfG, sondern vielmehr des § 35 S. 1 VwVfG, liegt hingegen vor, wenn der Bürger aufgrund eines gesetzlich vorgesehenen Antrags- oder Zustimmungserfordernisses lediglich Einfluss darauf hat, ob eine einseitige behördliche Regelung überhaupt ergeht oder nicht (mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, z.B. Beamtenernennung). Voraussetzung für eine vertraglich herbeigeführte Regelung ist vielmehr, dass der Private Gelegenheit hat, auch auf den Inhalt des Rechtsverhältnisses Einfluss zu nehmen. Bedeutsam wird diese Unterscheidung insbesondere dann, wenn die Behörde über die Wahlmöglichkeit verfügt, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen (Subordinations-)Vertrag mit demjenigen zu schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde, vgl. § 54 S. 2 VwVfG. Indiz ist insoweit neben der Bezeichnung („Vertrag“ oder „Bescheid“ etc.), dem Verfahren sowie den übrigen Umständen des Zustandekommens der Regelung auch, wie typisch der geregelte Lebenssachverhalt ist. In häufig auftretenden Konstellationen wird die Behörde eher in Form des Verwaltungsakts handeln, wohingegen sie bei einer atypischen Lage zur Erzielung von interessenausgleichenden Resultaten eher von einer vertraglichen Regelung Gebrauch machen wird.
Unternehmer U produziert in der Stadt S Fertighäuser. Zur Erweiterung seiner Fabrikanlage benötigt U Baugrund, der in S allerdings nur zu sehr hohen Preisen angeboten wird. Deshalb kündigt U in einer Pressekonferenz an, den gesamten Betrieb in eine andere Gemeinde zu verlegen. Um den hierdurch eintretenden Verlust von Arbeitsplätzen sowie von Gewerbesteuereinnahmen zu verhindern, beschließt der Rat von S, dem U eine Gewerbeförderung zum Erwerb eines bestimmten Grundstücks in S zu gewähren. Hierzu legen S und U nach längeren Verhandlungen Folgendes schriftlich nieder: „(1) S verpflichtet sich zur Zahlung von 250 000 € an U. (2) U verpflichtet sich, den vorgenannten Betrag zum Erwerb eines (näher bezeichneten) Grundstücks in S zu verwenden und mit dem erweiterten Teil seines Betriebs mindestens noch 15 Jahre in S ansässig zu bleiben.“ Nach Erhalt der 250 000 € wandert U unter Hinweis auf „zwingende betriebliche Gründe“ gleichwohl mit seinem Betrieb in eine andere Gemeinde ab. S möchte U auf Rückzahlung der Fördersumme in Anspruch nehmen, ist sich aber nicht sicher, ob sie hierfür zuvor noch einen Verwaltungsakt erlassen muss.
Als Grundlage für den Rückforderungsanspruch könnte § 346 Abs. 1 i.V.m. § 323 Abs. 1 BGB (ggf. i.V.m. § 62 S. 2 VwVfG) in Betracht kommen, dessen Geltendmachung nicht vom vorherigen Erlass eines Verwaltungsakts durch S abhängig ist. Dann müsste das von U und S schriftlich Niedergelegte als (privat- oder öffentlich-rechtlicher) Vertrag zu qualifizieren sein. Sollte es sich hierbei dagegen um einen Verwaltungsakt mit Nebenbestimmung – als solche kommt hier i.E. wohl nur eine Auflage i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG in Betracht – handeln, so stünde S der gegenüber U geltend gemachte Anspruch nur dann zu, wenn S diesen zunächst gem. § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 des einschlägigen VwVfG für die Vergangenheit widerruft und den Zuschuss sodann nach dessen § 49a Abs. 1 zurückfordert. Mithin kommt es entscheidend darauf auf, welche dieser beiden Handlungsformen hier vorliegt. Der Annahme eines Verwaltungsakts steht entgegen, dass es sich hier nicht um eine einseitige Maßnahme einer Behörde handelt. Denn neben der beiderseitigen Mitwirkung von S und U sowohl am Abschluss als auch am Inhalt der schriftlichen Niederlegung enthält diese zudem beiderseitig gleichrangige und gegenseitige Pflichten. Also kann S gegenüber U aufgrund des Vertragscharakters der schriftlichen Niederlegung die Rückzahlung der 250 000 € geltend machen, ohne zuvor noch einen Verwaltungsakt erlassen zu müssen.
Sofern ein Vertrag vorliegt, muss das durch diesen begründete, geänderte oder aufgehobene Rechtsverhältnis gem. § 54 S. 1 VwVfG zudem noch ein solches „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ sein (siehe Rn. 23 ff.). Hierdurch wird der öffentlich-rechtliche Vertrag i.S.d. §§ 54 ff. VwVfG vom privatrechtlichen Vertrag abgegrenzt, der v.a. im Bereich des Haftungsrechts, des Rechtswegs sowie der Vollstreckungsmöglichkeiten anderen Regeln folgt als der öffentlich-rechtliche.
Praktisch relevant wird diese Differenzierung insbesondere auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung (z.B. Betrieb eines städtischen Schwimmbads), wo die Behörde über ein Wahlrecht zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zum Bürger verfügt und somit letztlich auch zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag wählen kann (siehe ferner Rn. 11 zum Verwaltungsprivatrecht). Maßgebliches Kriterium für die diesbezügliche Abgrenzung ist allein der Gegenstand des Vertrags, nicht hingegen etwa die Rechtsstellung der an diesem Beteiligten. Um den §§ 54 ff. VwVfG zu unterfallen, muss der wesentliche Inhalt des Vertrags nach objektiven Kriterien darauf gerichtet sein, Rechtsfolgen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts herbeizuführen (z.B. Vollzug öffentlich-rechtlicher Normen, Begründung einer Pflicht der Verwaltung zum Erlass eines Verwaltungsakts).
„Gleichordnungsverhältnisse sind öffentlich-rechtlich, wenn die das Rechtsverhältnis beherrschenden Rechtsnormen nicht für jedermann gelten, sondern Sonderrecht des Staates oder sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben sind, das sich zumindest auf einer Seite nur an Hoheitsträger wendet. Für die Abgrenzung eines öffentlich-rechtlichen von einem privatrechtlichen Vertrag kommt es daher auf dessen Gegenstand und Zweck an. Die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist.“
BVerwG NVwZ-RR 2010, 683. m.w.N. I.d.S. auch BGH NJW 2012, 3654.
Umstritten ist, was gilt, wenn der Vertrag nur zum Teil dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (z.B. die Behörde verpflichtet sich zur Erteilung eines Dispenses), ansonsten aber Sachbereiche betrifft, die nach Privatrecht zu beurteilen bzw. rechtsgebietsneutral sind (z.B. der Bürger verpflichtet sich zu einer Geldzahlung). Entgegen einer Mindermeinung
Pietzner/Ronellenfitsch Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht § 5 Rn. 11., die in derartigen Fällen von einem gemischten Vertrag mit sowohl öffentlich-rechtlichen als auch privatrechtlichen Elementen ausgeht, weist die in LiteraturNachweise bei Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG Vor § 54 VwVfG Rn. 13 f. und RechtsprechungGmS-OGB BGHZ 97, 312; BVerwGE 94, 202; BGHZ 116, 339. h.M. darauf hin, dass ein Rechtsverhältnis, d.h. die sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebende rechtliche Beziehung zwischen (mindestens) zwei Rechtssubjekten oder einem Rechtssubjekt zu einer SacheHierzu siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 205., nur einheitlich entweder als öffentlich-rechtlich oder als privatrechtlich beurteilt werden kann (Rn. 37). Der gesamte Vertrag – inkl. seines privatrechtlichen Teils – ist daher dann ein solcher i.S.v. § 54 VwVfG, wenn der öffentlich-rechtliche Teil ihm insgesamt das Gepräge gibt (wie im Beispiel des Baudispensvertrags der Fall; Schwerpunkttheorie). Dies gilt auch dann, wenn im Vertrag ausdrücklich nur die Geldzahlungspflicht des Bürgers geregelt wird, nicht dagegen auch die dem Vertrag ggf. seinen öffentlich-rechtlichen Schwerpunkt (Sachzusammenhang) gebende Leistung der Behörde, im Hinblick auf welche die Gegenleistung des Bürgers erfolgt (hinkender Austauschvertrag, siehe Übungsfall Nr. 2). Sind allerdings mehrere, inhaltlich voneinander unabhängige (teilbare) öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Vereinbarungen lediglich rein äußerlich in einer Vertragsurkunde zusammengefasst (z.B. Grundstückskaufvertrag und erschließungsrechtlicher Ablösungsvertrag), so liegt bei der maßgeblichen materiell-rechtlichen Betrachtungsweise in Wahrheit nicht ein einheitliches (entweder öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu qualifizierendes) Rechtsverhältnis, sondern vielmehr eine entsprechende Vielzahl von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rechtsverhältnissen vor (zusammengesetzter Vertrag).
In einer nicht gesondert kündbaren „Nebenabrede“ zum zwischen dem Angestellten A und dem Bundesland L geschlossenen Arbeitsvertrag heißt es: „L sichert zu, den A spätestens in 4 Jahren bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Einstellungsvoraussetzungen in das Beamtenverhältnis zu berufen. L gewährleistet A mit dem Tage der Begründung des Arbeitsverhältnisses eine Anwartschaft auf Versorgung bei verminderter Erwerbsfähigkeit und im Alter sowie auf Hinterbliebenenversorgung nach beamtenrechtlichen Vorschriften. Für diese Zusicherungen (Vollzeitbeschäftigung als Beamter und entsprechende Altersversorgung unter Anrechnung der Beschäftigung im Angestelltenverhältnis) verpflichtet sich A zu einer Gegenleistung i.H.v. 150 € monatlich. Dieser Betrag wird mit den laufenden Vergütungsansprüchen verrechnet.“ Nach erfolgter Übernahme in das Beamtenverhältnis meint A, die Nebenabrede sei gem. § 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG nichtig und verlangt daher von L die Erstattung der insgesamt einbehaltenen 7200 €. Demgegenüber ist L der Ansicht, dass § 59 L-VwVfG hier schon gar nicht anwendbar sei, da es sich um einen (wirksamen) privatrechtlichen Vertrag handele. Ist diese Auffassung zutreffend?
Nein. Die Nebenabrede in dem zwischen A und L geschlossenen Arbeitsvertrag ist insgesamt dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Zwar enthält sie mehrere Gegenstände. Doch ist deren zentraler Punkt, nämlich die Verpflichtung von L, den A später als Beamten einzustellen, als maßgeblicher Vertragsgegenstand dem Beamtenrecht zuzuordnen. Das durch den Gesamtvertrag begründete Arbeitsverhältnis sollte diesem dem öffentlichen Recht zugeordneten Statusverhältnis nur vorläufig vorausgehen. Zwar hat die Zusicherung einer Anwartschaft auf Versorgung nach beamtenrechtlichen Vorschriften nicht als solche öffentlich-rechtlichen Charakter, sondern gestaltet ausschließlich das Arbeitsverhältnis, auf das sie bezogen ist, und hat Konsequenzen im Hinblick auf die Beitragspflicht zur Rentenversicherung. Die von den Parteien getroffene Abrede hat aber auch insoweit keine selbstständige Bedeutung, sondern ist ebenfalls dem Ziel untergeordnet, später ein Beamtenverhältnis zu begründen. Ohne eine dahingehende verbindliche Zusage wäre die Verpflichtung nicht eingegangen worden, eine Versorgung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen zu gewährleisten. Dass die Nebenabrede Teil eines – im Übrigen privatrechtlichen – Arbeitsvertrags ist, hindert nicht ihre Einordnung als öffentlich-rechtlich. Streitigkeiten über den Inhalt und die Wirksamkeit einzelner Klauseln im Hinblick auf die Gegenstände additiver Verträge können verschiedenen Rechtsgebieten – und damit letztlich auch verschiedenen Rechtswegen – zugewiesen sein. Der von den Parteien des vorliegenden Verfahrens geschlossene Vertrag, mit dem ein Arbeitsverhältnis begründet und ausgeformt werden sollte, gebietet nicht eine einheitliche rechtliche Beurteilung entweder durch die Arbeitsgerichte oder durch die Verwaltungsgerichte. Die Nebenabrede enthält nämlich einen selbstständigen Regelungskomplex, der nicht in einem unmittelbaren Gegenseitigkeitsverhältnis mit den übrigen Vertragsteilen steht und der deshalb einer isolierten rechtlichen Betrachtung zugänglich ist. Die Bestimmung ist als „Nebenabrede“ bezeichnet, woraus sich bereits der Wille zu einer gegenüber dem übrigen Vertragsinhalt eigenständigen Bestimmung ergibt. Der Klausel, dass die Nebenabrede „nicht gesondert gekündigt werden“ kann, hätte es nicht bedurft, wenn dieser Vertragsteil ohnehin mit dem weiteren Vertragswerk eng verknüpft wäre. Schließlich löst sich die Nebenabrede ihrem Inhalt nach von dem übrigen Vertragsteil, da die Berufung in das Beamtenverhältnis von dem Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen abhängig gemacht wird. Die nur unter dieser Bedingung zugesicherte Berufung in das Beamtenverhältnis berührt nicht die Wirksamkeit der weiteren vertraglichen Absprachen und steht hierzu auch nicht in einem unlösbaren Zusammenhang.
Der Inhalt der von der Behörde und dem Bürger im Verwaltungsvertrag getroffenen Regelung ist im Wege der Auslegung gem. §§ 133, 157 BGB i.V.m. § 62 S. 2 VwVfG zu ermitteln (siehe das Beispiel in Rn. 106). Diese kann insbesondere ergeben, dass sich die Behörde im Vertrag dazu verpflichtet hat, gegenüber dem Bürger zu einem späteren Zeitpunkt eine Leistung (z.B. Vornahme eines Realakts, Erlass eines Verwaltungsakts) erst noch zu erbringen. Derartige Verpflichtungsverträge bewirken selbst noch keine Rechtsänderung, sondern begründen nur einen entsprechenden (relativen) Anspruch des jeweiligen Vertragspartners hierauf. Anders dagegen, wenn die Auslegung ergeben sollte, dass die Behörde bereits unmittelbar im Vertrag selbst eine Rechtshandlung vorgenommen (z.B. Erteilung einer Baugenehmigung) und dadurch die Rechtslage sofort entsprechend (absolut) verändert hat, sog. Verfügungsvertrag.
Ob die Behörde in der Form des Verwaltungsvertrags handeln will, steht in ihrem Ermessen, siehe § 54 S. 1 VwVfG („kann“).
Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich i.d.R. kein Vorrang des Verwaltungsvertrags gegenüber dem Verwaltungsakt, da dieser für die Verwaltung typischerweise das effektivere Handlungsinstrument (Titelfunktion, rasche Entscheidung) und im Hinblick auf die unterschiedlichen Rechtsfolgen im Falle der Rechtswidrigkeit (Rn. 113) für den Bürger ggf. sogar weniger belastend ist (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [628]). Entgegen einer v.a. früher vertretenen Auffassung handelt es sich bei der Entscheidung der Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen einen Verwaltungsvertrag zu schließen, um eine unselbständige Vorbereitungshandlung und nicht um einen vorgeschalteten Verwaltungsakt i.S.d. Zwei-Stufen-Theorie, siehe Gurlit Jura 2001, 659 (663) m.w.N. Eine besondere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist für die Handlungsform „Verwaltungsvertrag“ – im Gegensatz zu der des Verwaltungsakts mit seinen rechtsformspezifischen Belastungswirkungen für den Bürger – nicht erforderlich. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, wonach v.a. die den Bürger belastenden Maßnahmen der Verwaltung einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, greift im Hinblick auf die Handlungsform „Verwaltungsvertrag“ nicht. Denn der Bürger hat es selbst in der Hand, seine zum Vertragsschluss zwingend notwendige Willenserklärung nicht abzugeben und damit das Entstehen einer ihn ggf. belastenden verwaltungsvertraglichen Regelung zu verhindern.Sofern der Vertragsgegenstand allerdings eine unter die „Wesentlichkeitsformel“ des BVerfG fallende Regelung trifft, ist der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes aufgrund des Parlamentsvorbehalts zu beachten, siehe Höfling/Krings JuS 2000, 625 (630); Gurlit Jura 2001, 659 (664).
Demgegenüber ist der handlungsformunabhängig geltende Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes seitens der Behörde ebenfalls im Fall der Regelung eines Rechtsverhältnisses durch Verwaltungsvertrag zu beachten. Auch insoweit darf die Behörde nicht gegen die Rechtsordnung verstoßen. Dies kommt nicht nur in den §§ 54 ff. VwVfG zum Ausdruck, die bestimmte formelle und materielle Anforderungen an den Verwaltungsvertrag stellen, sondern ebenfalls bereits im Hinblick auf die Handlungsform „Verwaltungsvertrag“ als solche, siehe § 54 S. 1 VwVfG a.E.: Die Behörde kann ein Rechtsverhältnis nur insoweit durch Verwaltungsvertrag regeln, als „Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen“. Ein derartiges Vertragsformverbot, das der Behörde ohne Rücksicht auf den Inhalt allein schon aufgrund der vertraglichen Handlungsform die Vornahme einer Regelung verbietet, kann sich nicht nur ausdrücklich (z.B. § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB, § 8 Abs. 2 BeamtStG, § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG), sondern auch aus dem Sinn und Zweck einer Vorschrift ergeben.
Ein Rechtsgebiet, auf dem weitgehend ein Vertragsformverbot besteht, ist das Steuerrecht.
Nachweise bei Birk/Desens/Tappe Steuerrecht Rn. 461 und Lang in: Tipke/Lang, Steuerrecht § 4 Rn. 164, Fn. 30, die selbst eine zwischen (Vertrags-)Form und (Vertrags-)Inhalt differenzierende Meinung vertreten. Vgl. auch BVerwG NVwZ-RR 2013, 383 (besondere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich für den wirksamen Abschluss eines Vertrags auf dem Gebiet des Abgabenrechts); BGH NVwZ 2010, 398 (zu privatrechtlichen Verträgen); OVG Magdeburg NVwZ 2010, 396 (zu Vereinbarungen betreffend den Inhalt einer Abgabensatzung). In Anbetracht der dort herrschenden Grundsätze der Gleichmäßigkeit und der Gesetzmäßigkeit der Besteuerung (§ 85 S. 1 AO) ist eine vertragliche Vereinbarung über die Steuerschuld unzulässig („Klassiker“: vertragliche Verpflichtung einer Gemeinde gegenüber einem Unternehmen, diesem als Gegenleistung für dessen Ansiedlung im Gemeindegebiet die Gewerbesteuer für einen bestimmten Zeitraum zu erlassen).Wird ein solcher Vertrag gleichwohl geschlossen, so ist er gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig (a.A.: gem. § 54 S. 1 VwVfG; z.T.: gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 125 BGB), siehe Ogorek JA 2003, 436 (439). Vielmehr werden Steuern grundsätzlich durch Steuerbescheid, d.h. Verwaltungsakt, festgesetzt, siehe § 155 Abs. 1 S. 1 AO. Verständigungen über die tatsächlichen Grundlagen der Besteuerung, die sich unmittelbar nur auf die Ebene des Sachverhalts und nicht auch auf Rechtsfragen beziehen, sind hingegen zulässig.Soweit dies der Fall ist, lässt allerdings § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG einen Rückgriff auf die §§ 54 ff. VwVfG nicht zu (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [627]).
Soweit der Behörde das Handeln in Form des Verwaltungsvertrags mangels entgegenstehender Rechtsvorschriften nicht verboten ist, muss sie bei dessen Abschluss nicht nur die in den §§ 57, 58 VwVfG ausdrücklich geregelten formellen Anforderungen einhalten, sondern zudem auch noch sachlich, instanziell und örtlich zuständig sein für die Abgabe der zum Vertragsschluss führenden Willenserklärung (hierzu siehe Rn. 140 ff.). Dieses Erfordernis folgt mittelbar aus § 54 S. 2 VwVfG, welcher der Behörde mit dem Verwaltungsvertrag lediglich eine alternative Handlungsform zum Verwaltungsakt zur Verfügung stellt, nicht aber ihren Kompetenzbereich modifiziert.
Gurlit Jura 2001, 659 (663 f.) m.w.N.: Trifft die Verwaltung mit dem Bürger eine Vereinbarung über Gegenstände außerhalb ihres Aufgabenkreises, so lasse sich dieser Mangel nicht durch die Anwendung der Vorschriften über die sachliche und örtliche Zuständigkeit heilen. Vielmehr sei der jeweilige Träger der öffentlichen Verwaltung außerhalb seiner Verbandskompetenz nach der Lehre von der Teilrechtsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Verbände nicht rechtsfähig und daher nicht in der Lage, rechtsverbindlich zu handeln, (ultra vires-Lehre). Eine Überschreitung lediglich der Organkompetenz führe hingegen zunächst nur zur schwebenden Unwirksamkeit des Vertrags gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 177 Abs. 1 BGB. Die Nichtigkeitsfolge trete erst dann ein, wenn das zuständige Organ seine Genehmigung verweigert, siehe Höfling/Krings JuS 2000, 625 (630).
Da Verträge zu Lasten Dritter im Bereich des öffentlichen Rechts ebenso unzulässig sind wie im Privatrecht, bestimmt § 58 Abs. 1 VwVfG, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in ein subjektiv-öffentliches Recht eines Dritten eingreift, erst dann rückwirkend (ex tunc) wirksam wird, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Bis zu diesem Zeitpunkt ist der Vertrag gem. § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. § 184 BGB schwebend unwirksam.
Weitere Fälle, bei denen diese Rechtsfolge eintritt: Vertragsschluss durch Vertreter ohne Vertretungsmacht (§ 177 BGB), Handeln beschränkt Geschäftsfähiger (§§ 104 ff. BGB), siehe Gurlit Jura 2001, 731. Hiermit zieht der Gesetzgeber die Konsequenz aus dem Umstand, dass ein drittbelastender Verwaltungsvertrag – im Gegensatz zu einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung – vom Dritten nicht angefochten werden kann. Seinem Wortlaut nach erfasst § 58 Abs. 1 VwVfG nur Verfügungsverträge, da nur durch diese der rechtliche Status des Dritten im Vergleich zum status quo ante negativ verändert wird. Gleichwohl wendet die h.M.Eine Übersicht zum Streitstand findet sich bei Kopp/Ramsauer VwVfG, § 58 Rn. 7 m.w.N. § 58 Abs. 1 VwVfG richtigerweise auch auf Verpflichtungsverträge an (z.B. die Behörde verpflichtet sich vertraglich zur Erteilung einer Baugenehmigung unter Erteilung eines Dispenses von nachbarschützenden Vorschriften). Die dies verneinende Mindermeinung berücksichtigt nicht, dass – vorbehaltlich einer anderweitigen Nichtigkeit gem. § 59 VwVfG – auch ein rechtswidriger Verwaltungsvertrag rechtswirksam ist und einen Anspruch des behördlichen Vertragspartners auf Erfüllung begründet (Rn. 113). Die Rechtmäßigkeit eines entsprechenden Erfüllungsakts wird nicht mehr durch das Gesetz, sondern durch den dieses überlagernden Verwaltungsvertrag bestimmt. Bildet damit aber der Verpflichtungsvertrag die Rechtsgrundlage für die Beeinträchtigung des Dritten, ist dessen Zustimmung auch schon für den Verpflichtungsvertrag erforderlich.
Wird anstatt eines Verwaltungsakts, bei dessen Erlass nach einer Rechtsvorschrift die Genehmigung (z.B. § 22 Abs. 1 S. 1 BauGB), die Zustimmung (z.B. § 9 Abs. 2 FStrG) oder das Einvernehmen (z.B. § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB; nicht dagegen: Anhörung, Beratung, Information, Stellungnahme etc.) einer anderen Behörde erforderlich ist, ein (Verpflichtungs- oder Verfügungs-)Vertrag geschlossen,
In Anbetracht dieser Formulierung wird § 58 Abs. 2 VwVfG nach teilweise vertretener Auffassung ausschließlich auf subordinationsrechtliche Verträge angewandt. Unterbleibt bei einem koordinationsrechtlichen Vertrag die erforderliche Mitwirkungshandlung, sei allein § 59 Abs. 1 VwVfG anwendbar (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [631]). so wird dieser bis dahin schwebend unwirksame Vertrag erst dann mit Wirkung ex tunc wirksam, nachdem die andere Behörde in der vorgeschriebenen Form mitgewirkt hat. Hintergrund dieser in § 58 Abs. 2 VwVfG enthaltenen Regelung ist abermals, dass die Behörde durch den bloßen Wechsel der Handlungsform ansonsten zu beachtende (Kompetenz-)Vorschriften nicht soll umgehen können.
Gem. § 57 VwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag schriftlich zu schließen, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist (z.B. notarielle Beurkundung bei Grundstücksgeschäften, § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. § 311b Abs. 1 S. 1 BGB). Diese im Vergleich zum gem. § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG grundsätzlich formlos möglichen Verwaltungsakt strengere Anforderung dient zum einen dazu, die Beteiligten vor einem übereilten Vertragsabschluss zu schützen (Warnfunktion) und soll zum anderen Abschluss und Inhalt des Vertrags zweifelsfrei dokumentieren (Beweisfunktion). Unklar ist, ob die Vertragserklärungen in einer Urkunde enthalten sein müssen (vgl. § 62 S. 2 VwVfG i.V.m. § 126 Abs. 2 S. 1 BGB; Urkundeneinheit) oder ob nicht auch getrennte, sich ergänzende Schreiben (z.B. Briefwechsel) ausreichend sind.
Hierzu siehe Ogorek JA 2003, 436 (437) m.w.N. Ferner ist streitig, ob speziellere Regelungen (z.B. Satzung) von den Vorgaben des § 57 VwVfG abweichende, weniger strenge Anforderungen treffen dürfen (z.B. Aushändigung einer Eintrittskarte).Hierzu siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 807 m.w.N.
Die Projektentwicklungsgesellschaft P erwarb ein in einem bisher unbeplanten Bereich der nordrhein-westfälischen Gemeinde G belegenes ehemaliges Kasernengelände, auf dem P den Neubau eines Supermarkts, die Einrichtung von Dienstleistungsbetrieben und von Wohnungen plante. Auf Antrag von P stellte G nach § 12 Abs. 2 S. 1 BauGB einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan auf. Noch vor dem Satzungsbeschluss schlossen G und P einen Durchführungsvertrag, in dessen § 3 Abs. 1 lit. c) sich P u.a. dazu verpflichtete, G „die vorhabenbedingt erforderlichen Kosten für die Neueinrichtung einer Rechtsabbiegerspur für das Neubaugebiet auf der angrenzenden Landstraße zu erstatten. Die Baukosten hierfür werden vorbehaltlich der endgültigen Abrechnung mit rd. 400 000 € angegeben.“ In § 12 des Vertrages heißt es: „Zur Sicherung aller sich aus diesem Vertrag für P ergebenden Verpflichtungen leistet diese Sicherheit i.H.v. 700 000 € durch Übergabe einer unbefristeten selbstschuldnerischen Bankbürgschaft.“ Die tatsächlichen Baukosten für den Bau der Rechtsabbiegerspur beliefen sich auf 600 000 €. Hierauf zahlte P 500 000 € und macht nunmehr gegenüber G einen Anspruch auf Herausgabe der Bankbürgschaft gelten. Zur Begründung beruft sich P auf den Aktenvermerk eines Bediensteten von G, in dem dieser folgendes „Finanzierungsproblem“ beschrieb: „Das mit der Neueinrichtung der Rechtsabbiegerspur beauftragte Straßenbauunternehmen beziffert die diesbezüglichen Kosten auf 600 000 €. In dem später mit P geschlossenen Durchführungsvertrag wurde die Gesamtausbausumme dagegen nur mit 400 000 € angegeben.“ Steht P der geltend gemachte Anspruch zu, wenn die Parteien im Übrigen ihre jeweiligen Vertragspflichten vollständig erfüllt haben?
Nein. Als Rechtsgrundlage für das Herausgabeverlangen kommt allein der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Dessen Tatbestandsvoraussetzungen sind vorliegend jedoch nicht erfüllt. Zwar hat eine Vermögensverschiebung durch Leistung von P im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses stattgefunden. Für diese Vermögensverschiebung besteht aber in Form des – wirksamen – öffentlich-rechtlichen Durchführungsvertrags i.S.v. § 54 S. 1 VwVfG NRW ein Rechtsgrund. Die insoweit streitige Frage lautet dahin, ob tatsächlich noch eine zu besichernde Forderung von G gegenüber P besteht oder ob der Sicherungszweck mittlerweile entfallen und deshalb die Bürgschaft herauszugeben ist. Für die Annahme, die Parteien hätten die Kostenerstattungspflicht von P auf einen Betrag von 400 000 € begrenzen wollen, so dass G von P nicht die Zahlung der vollen tatsächlichen Kosten i.H.v. 600 000 € verlangen kann, finden sich in dem Durchführungsvertrag keine Anhaltspunkte. Insbesondere kommt eine Auslegung (§§ 133, 157 BGB analog) von dessen § 3 Abs. 1 lit. c) S. 2 dahingehend, dass mit ihm eine Beschränkung des Umfangs der nach § 3 Abs. 1 lit. c) S. 1 des Vertrags zu erstattenden Aufwendungen auf rd. 400 000 € erreicht werden sollte, nicht in Betracht. Schon die Einleitung von § 3 Abs. 1 lit. c) S. 2 des Vertrags („vorbehaltlich der endgültigen Abrechnung“) verdeutlicht, dass der von P endgültig zu erstattende Betrag offen bleiben und erst durch eine spätere Abrechnung festgelegt werden sollte. Auch der weitere Inhalt der Regelung von § 3 Abs. 1 lit. c) S. 2 des Vertrags, wonach „die Baukosten mit rd. 400 000 € angegeben“ werden, zwingt nicht etwa zu dem Schluss, dass mit diesem Betrag eine Obergrenze der Kostenerstattungspflicht festgelegt werden sollte. Die genannten Baukosten sind nicht etwa vorläufig „veranschlagt“ oder „vereinbart“, sondern nur „angegeben“ worden. Daraus folgt, dass der genannte Betrag nur Grundlage für sonstige Berechnungen sein soll. So mag die Angabe der Baukosten mit rd. 400 000 € vorliegend den Sinn gehabt haben, den Vertragsparteien zu verdeutlichen, welcher Anteil der Gesamtbürgschaft von 700 000 € (vgl. § 12 des Vertrags) auf die in § 3 Abs. 1 lit. c) S. 1 des Vertrags geregelte Kostenerstattungsverpflichtung von P entfallen sollte. Ein dem widersprechendes Verständnis des Vertragsinhalts durch einen Bediensteten von G – wie es etwa in dem Aktenvermerk zum Ausdruck gekommen sein könnte – ist für die Vertragsauslegung irrelevant. Wenn – wie hier gem. § 57 VwVfG NRW – Schriftform als Wirksamkeitsvoraussetzung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages vorgeschrieben ist, muss sich aus dem Inhalt der Vertragsurkunde selbst ein zureichender Anhaltspunkt für die Auslegung ergeben. Der Vertragsinhalt darf nicht ausschließlich anhand von Umständen ermittelt werden, die außerhalb der Vertragsurkunde liegen. Insofern gelten die gleichen Grundsätze wie für die Auslegung von privatrechtlichen Willenserklärungen, die der Schriftform gemäß § 126 BGB bedürfen. Etwaige Nebenabreden, die nicht zum Inhalt des Durchführungsvertrags gemacht worden sind, sind daher irrelevant. Bei formbedürftigen Erklärungen ist nur der Wille beachtlich, der unter Wahrung der vorgeschriebenen Form erklärt worden ist. Formunwirksame Nebenabreden können mithin nicht im Wege der Auslegung zum Inhalt der Erklärung gemacht werde. Hätte P die Regelung einer verbindlichen Obergrenze für ihre Kostenerstattungsverpflichtung gewollt, so wäre es vielmehr an ihr gewesen, eine entsprechend klare und eindeutige Regelung in den Vertrag aufzunehmen.
Über die Wahrung der formellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinaus muss der Verwaltungsvertrag ebenfalls seinem Inhalt nach mit der Rechtsordnung in Einklang stehen.
Lassen sich die Regelungen des jeweiligen Vertrags gesetzeskonform auslegen, so ist dieser Interpretation der Vorzug zu geben, siehe Gurlit Jura 2001, 731 (733). Die im Zivilrecht bestehende Vertragsfreiheit gibt es im öffentlichen Recht nicht. Dass der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes auch insoweit gilt, ergibt sich einfachgesetzlich wiederum aus § 54 S. 1 a.E. VwVfG, der allgemein von „entgegenstehenden Rechtsvorschriften“ spricht und sich damit nicht nur auf die Handlungsform „Verwaltungsvertrag“ bezieht.
I.S.v. § 54 S. 1 a.E. VwVfG dem Vertragsinhalt „entgegenstehende Rechtsvorschriften“ sind zum einen im Hinblick auf bestimmte Arten von Verwaltungsverträgen in den §§ 55 und 56 VwVfG enthalten (Rn. 109 f.). Zum anderen können sich auch aus dem jeweils einschlägigen Fachrecht, aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen (v.a. Ermessen, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) sowie den Grundrechten und dem Europarecht Einschränkungen im Hinblick auf den zulässigen Inhalt des Verwaltungsvertrags ergeben. Ob die derart begrenzte Gestaltungsfreiheit der Verwaltung dadurch erweitert werden kann, dass der Bürger im Vertrag behördlichen Eingriffen in seine subjektiv-öffentlichen Rechte zustimmt, die ansonsten nicht zulässig wären, wird unterschiedlich beurteilt. Nach Maurer
Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht § 14 Rn. 34. Vgl. auch Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 144 ff. sei ein derartiger Verzicht von (Grund-)Rechten des Bürgers auch in verwaltungsvertraglicher Form jedenfalls insoweit möglich, als der Bürger befugt ist, über die fragliche Rechtsposition zu disponieren (was dann der Fall ist, wenn diese ausschließlich seinen Interessen zu dienen bestimmt ist) und der freiwillig erklärte Rechtsverzicht im konkreten Fall nicht gegen das Koppelungsverbot des § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG verstößt.
Spezielle Anforderungen an den Inhalt von bestimmten Arten von Verwaltungsverträgen enthalten die §§ 55 und 56 VwVfG. Gemeinsam ist beiden Vorschriften, dass sie tatbestandlich an das Vorliegen eines Vertrags i.S.v. § 54 S. 2 VwVfG anknüpfen. Gemeint sind damit solche Verwaltungsverträge, die die Behörde mit demjenigen schließt, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde, d.h. zu dem sie in einem Über-/Unterordnungsverhältnis steht (daher auch sog. subordinationsrechtlicher
Gegenbegriff: Koordinationsrechtlicher Vertrag, der zwischen grundsätzlich gleichgeordneten Parteien (z.B. zwei Kommunen) geschlossen wird. Allerdings können auch Verwaltungsverträge mit Bürgern hierzu zählen, sofern diesen der Gegenstand ihrer jeweiligen vertraglichen Pflicht bei abstrakter Betrachtungsweise nicht hoheitlich auferlegt werden könnte (z.B. Übernahme der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe wie die Abfallverwertung durch den Privaten gegen Entgelt), siehe Gurlit Jura 2001, 659 (662). Vertrag; z.B. Vertrag zwischen der Polizei und dem Pflichtigen über die Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustands). Entsprechend der gesetzgeberischen Intention ist diese Voraussetzung allerdings nicht erst dann erfüllt, wenn der Behörde bei konkreter Betrachtungsweise eine Verwaltungsaktbefugnis zustünde, d.h. sie die Regelung mit genau demselben Inhalt durch Verwaltungsakt treffen dürfte. Vielmehr reicht es nach h.M.Nachweise zum Streitstand bei Erbguth Allgemeines Verwaltungsrecht § 24 Rn. 10. aus, wenn bei abstrakter Sichtweise der Gegenstand der vertraglichen Regelung so oder ähnlich auch einer Regelung durch Verwaltungsakt gegenüber dem Vertragspartner zugänglich wäre (siehe Übungsfall Nr. 2). Demnach gilt § 54 S. 2 VwVfG für alle Verträge zwischen einer Privatperson und einem Träger der öffentlichen Verwaltung auf einem Gebiet, auf dem ein hoheitliches Verhältnis der Über-/Unterordnung besteht (vgl. Rn. 25).
Soll mit dem subordinationsrechtlichen Vertrag eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts
Zum str. Verhältnis dieser Regelung zum Untersuchungsgrundsatz des § 24 VwVfG siehe Gurlit Jura 2001, 731 (733) m.w.N. oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden, so „kann“ ein solcher Vergleichsvertrag gem. § 55 VwVfG geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält.Ein Prozessvergleich i.S.v. § 106 VwGO ist zugleich Prozesshandlung und öffentlich-rechtlicher (Vergleichs-)Vertrag.
Definition: Ungewissheit über den Sachverhalt
Eine Ungewissheit über den Sachverhalt i.S.v. § 55 VwVfG liegt vor, wenn ein unverhältnismäßiger Klärungsaufwand zu betreiben wäre und es im Hinblick auf die objektive Bedeutung für die Sache und ihre subjektive Bewertung durch die Beteiligten nach pflichtgemäßem Ermessen vertretbar und zweckmäßig ist, auf eine Klärung zu verzichten.
Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 55 VwVfG Rn. 6 m.w.N. Eine Ungewissheit über die Rechtslage i.S.v. § 55 VwVfG ist gegeben, wenn die Anwendbarkeit oder die Auslegung der entscheidungserheblichen Normen zweifelhaft ist, etwa wenn eine eindeutige höchstrichterliche Rechtsprechung fehlt oder der Aufwand für die Klärung der Rechtsfrage außer Verhältnis zu ihrer Bedeutung stünde.Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 55 VwVfG Rn. 6 m.w.N.
Aus dieser Zielsetzung folgt, dass sich die Ungewissheit (z.B. bzgl. des Bestehens einer Abgabenpflicht) und das Nachgeben (z.B. Teilzahlung durch den Bürger, Teilerlass durch die Verwaltung) auf ein und denselben Punkt beziehen müssen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so vermag ein Vergleichsvertrag auch solche Leistungspflichten zu begründen, deren Inhalt der Gesetzeslage (teilweise) widersprechen („Privileg gesteigerter Unempfindlichkeit gegenüber Gesetzesverletzungen“
BVerwG NJW 1990, 2700 (2702) m.w.N.).
„Der Vergleichsvertrag […] wirft solange keine […] Probleme auf, wie die vertragliche Übereinkunft nur die wahre Rechtslage deklaratorisch wiedergibt. Schwieriger zu beurteilen sind die Fälle, in denen der Vertrag eine gesetzesinkongruente Rechtslage statuiert. Schlösse man solche konstitutiven Regelungsgehalte aus dem Anwendungsbereich des Vergleichsvertrags aus, so würde er viel von seiner Attraktivität als Mittel der gütlichen Streitbeilegung einbüßen. Ließe man Absprachen contra legem hingegen unbeschränkt zu, ergäben sich erheblich rechtsstaatliche Bedenken. Der (rechtmäßige) Vergleichsvertrag bewegt sich daher auf dem Grat zwischen rechtsstaatlicher Gesetzesbindung und einem der zivilrechtlichen Vertragsautonomie vergleichbaren Handlungsspielraum der Exekutive.“
Höfling/Krings JuS 2000, 625 (629).
Verpflichtet sich der Vertragspartner der Behörde im subordinationsrechtlichen Vertrag zu einer Gegenleistung, so kann dieser Austauschvertrag gem. § 56 VwVfG dann geschlossen werden, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. Die Gegenleistung muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (Koppelungsverbot, z.B. Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Baugenehmigung unter Befreiung von der Pflicht zur Schaffung der erforderlichen Einstellplätze, wenn der Bürger 50 000 € für den Bau des nahegelegenen Parkhauses – nicht aber etwa: eines städtischen Seniorenzentrums – zahlt; siehe Übungsfall Nr. 2). Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, so kann nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsakts Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein könnte (z.B. Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Betriebsgenehmigung bei gleichzeitiger Verpflichtung des Fabrikanten zur Einhaltung bestimmter Lärmschutzmaßnahmen). Mit diesen in § 56 VwVfG
Bzgl. bauplanungsrechtlicher Folgekostenverträge ist § 11 BauGB hierzu lex specialis, siehe BVerwGE 133, 85 (92 f.). verankerten Einschränkungen verfolgt der Gesetzgeber einerseits das Ziel, einen „Ausverkauf von Hoheitsrechten“ zu verhindern. Andererseits soll der Bürger vor behördlichen Forderungen nach ungerechtfertigten Gegenleistungen geschützt werden. Die synallagmatische Leistungspflicht der Behörde muss nicht ausdrücklich im Vertragstext erwähnt werden, sondern kann auch stillschweigend vereinbart werden (hinkender Austauschvertrag, siehe Übungsfall Nr. 2).
Die materielle Rechtmäßigkeit eines Austauschvertrags ist gem. § 56 Abs. 1 VwVfG wie folgt zu prüfen: Die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde muss
im Vertrag für einen bestimmten Zweck vereinbart werden;
dieser zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen;
den gesamten Umständen nach angemessen sein und
im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (Koppelungsverbot).
Sofern auf die Leistung der Behörde ein Anspruch besteht, kann gem. § 56 Abs. 2 VwVfG zudem
nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsakts Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein kann.
Wird ein Verwaltungsvertrag trotz Verstoßes gegen eine Rechtsvorschrift abgeschlossen, so ist ebenso wie beim Verwaltungsakt zwischen bloßer Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit zu unterscheiden.
Zu den Fällen schwebender Unwirksamkeit siehe Rn. 104 f. Liegt einer der in § 59 VwVfG abschließend genannten Nichtigkeitsgründe vor, so ist der Verwaltungsvertrag unwirksam und keine der Parteien ist zur Leistung verpflichtet. Ist diese bereits erbracht, so erfolgt die Rückabwicklung über den öffentlich-rechtlichen ErstattungsanspruchHierzu siehe im Skript „Staatshaftungsrecht“ Rn. 269 ff., auf den die §§ 812 ff. BGB nur z.T. analog anzuwenden sind. Insbesondere § 817 S. 2 BGB kann insoweit weder unmittelbar noch entsprechend – auch nicht über § 62 S. 2 VwVfG – herangezogen werden. Denn die Bestimmung widerspricht dem das öffentliche Recht prägenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, da sie den durch gesetzeswidrige Vermögensverschiebung erreichten Zustand festschreibt. Aus diesem Grund hat die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung auch § 818 Abs. 3, 4 und § 819 Abs. 1 BGB für nicht anwendbar auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch erklärt. Entsprechendes gilt ferner im Hinblick auf § 814 BGB, auch in Bezug auf die Leistung des Bürgers an die Verwaltung.BVerwG NVwZ 2003, 993 (994) m.w.N. Ein aufgrund eines nichtigen Verwaltungsvertrags erlassener Verwaltungsakt ist rechtswidrig.
Sofern sich die Nebenabrede in dem in Rn. 98 gebildeten Beispielsfall gem. § 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG als nichtig erweisen sollte, stünde L gegen A ein Erstattungsanspruch i.H.v. 7200 € zu, weil A diesen Betrag dann ohne Rechtsgrund (causa) an L geleistet hat. Dieser Erstattungsanspruch teilt als gleichsam umgekehrter Leistungsanspruch (Kehrseite) dessen Rechtsnatur. Da der in der Nebenabrede geregelte Leistungsanspruch von L gegenüber A auf Zahlung von monatlich 150 € als öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.v. § 54 VwVfG dem öffentlichen Recht angehört, ist demnach also auch der auf Erstattung dieser Zahlungen gerichtete Anspruch des A öffentlich-rechtlicher Natur und daher vorbehaltlich des Eingreifens einer aufdrängenden Sonderzuweisung wie derjenigen des § 126 Abs. 1 BBG bzw. § 54 Abs. 1 BeamtStG gemäß der Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vor dem Verwaltungsgericht geltend zu machen.
Sollte eine Rückabwicklung der von der Behörde erbrachten Leistung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich geworden sein, so steht der Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB analog) dem auf die Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags gestützten Erstattungsanspruch des Bürgers grundsätzlich nicht entgegen. „Müsste der […] auf eine Geldleistung gerichtete Erstattungsanspruch des Bürgers [nämlich] bereits daran scheitern, dass die Behörde […] die ihr obliegende Leistung unwiederbringlich und unwiderrufbar erbracht hat, würde die gesetzlich angeordnete Sanktion der Nichtigkeit des Vertrages in einer Vielzahl von Fällen rechtlich wirkungslos bleiben. Der Grundsatz von Treu und Glauben erhielte damit eine rechtliche Tragweite, die mit dem Regelungsanspruch des § 59 […] VwVfG nicht vereinbar wäre […]. Es müssen vielmehr besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers liegende Umstände hinzutreten, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen lassen.“
BVerwGE 111, 162 (173 f.).
Unterfällt der Rechtsverstoß dagegen keiner der in § 59 VwVfG erwähnten Fälle, so ist der Verwaltungsvertrag zwar weiterhin rechtswidrig, aber gleichwohl wirksam – und bleibt dies auch. Insoweit unterscheiden sich die Fehlerfolgen des schlicht rechtswidrigen Verwaltungsakts einerseits und des schlicht rechtswidrigen Verwaltungsvertrags andererseits dramatisch. Während Ersterer aufgrund seiner (schlichten) Rechtswidrigkeit aufhebbar ist (Rn. 251), ist Letzterer trotz seiner (schlichten) Rechtswidrigkeit grundsätzlich dauerhaft wirksam. Er bildet den Rechtsgrund (causa) für die Verpflichtung zur Erbringung der jeweiligen Leistung, welche trotz ihrer Gesetzesinkongruenz rechtmäßig ist. Verpflichtet sich die Behörde vertraglich etwa zum Erlass eines rechtswidrigen Verwaltungsakts und ist der zugrundeliegende Verwaltungsvertrag mangels Einschlägigkeit eines Nichtigkeitsgrundes nicht nichtig, d.h. wirksam, so muss die Behörde den rechtswidrigen Verwaltungsakt in Erfüllung des (schlicht) rechtswidrigen, aber dennoch gültigen Verwaltungsvertrags erlassen. In Anbetracht der in § 59 VwVfG getroffenen Regelung sowie des dem Gesetzgeber im Rahmen von Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG zustehenden Spielraums, wie er den gebotenen effektiven Rechtsschutz gewährleistet, wird dieses strikte Wirksamkeitsmodell überwiegend
Nachweise zum Meinungsstand bei Gurlit in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht § 32 Rn. 19. für verfassungskonform gehalten. Bedeutung hat die schlichte Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsvertrags daher nur für die Geltendmachung von Sekundäransprüchen (auf Schadensersatz), nicht aber im Hinblick auf die hiervon unberührt bleibende Primärleistungspflicht (Vertragserfüllung).
In nahezu jeder Klausur, die einen öffentlichen-rechtlichen Vertrag zum Gegenstand hat, spielt § 59 VwVfG eine Rolle – und zwar typischerweise im Hinblick auf einen gegen Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV verstoßenden öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrag (Rn. 118, 321).
Voßkuhle/Kaiser JuS 2013, 687 (689).
Eine Ausnahme vom vorstehenden Grundsatz des pacta sunt servanda ist in § 60 VwVfG für den Wegfall der Geschäftsgrundlage
Diese Rechtsfigur ist im Wesentlichen deckungsgleich mit der clausula rebus sic stantibus, siehe Gurlit Jura 2001, 731 (736). vorgesehen (vgl. auch § 313 BGB). Haben sich die – tatsächlichen oder rechtlichen – Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend waren, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei gem. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG primär eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen (AnpassungsanspruchLiegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG vor und verweigert die eine Vertragspartei die Zustimmung zur Vertragsanpassung, so kann die andere Partei Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht auf Abgabe dieser Willenserklärung erheben (keine Vertragsanpassung ipso iure, siehe BVerwG NVwZ 1996, 171 [173]). Hat die Klage Erfolg, so ersetzt das Urteil gem. § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. § 894 S. 1 ZPO die fehlende Zustimmung der beklagten Vertragspartei, siehe Ogorek JA 2003, 436 (440).). Nur sofern dies nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, besteht ein Kündigungsrecht. Unabhängig hiervon kann die Behörde den Vertrag gem. § 60 Abs. 1 S. 2 VwVfG auch deshalb kündigen, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen.
Definition: wesentliche Änderung
Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse i.S.v. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG liegt vor, „wenn Änderungen eingetreten sind, mit denen die Vertragsparteien bei Abschluss des Vertrags nicht gerechnet haben, und die bei objektiver Betrachtung so erheblich sind, dass nicht angenommen werden kann, der Vertrag wäre auch bei ihrer Kenntnis mit dem gleichen Inhalt geschlossen worden.“
VGH Mannheim NVwZ-RR 2006, 81 (85).
E ist Eigentümerin eines in der Innenstadt von S belegenen Grundstücks, für das sie die Erteilung einer Baugenehmigung beantragt hat. Auf Wunsch von E schloss S mit dieser einen Vertrag über die Ablösung der Stellplatzverpflichtung nach dem insoweit anwendbaren § 37 LBO BW gegen Zahlung von 25 000 €. In diesem Vertrag wird auf die „Richtlinien für die Ablösung der Stellplatzverpflichtung in der Stadt S“ Bezug genommen, nach deren § 2 in einem Vertrag über die Ablösung der Stellplatzpflicht „vereinbart werden kann, dass der Ablösungsbetrag von der Stadt S erstattet wird, wenn der Bauherr innerhalb von 2 Jahren nach Vertragsschluss einen geeigneten Stellplatz auf dem Baugrundstück oder in zumutbarer Entfernung auf einem anderen Grundstück nachweist.“ Eine solche Bestimmung haben E und S allerdings nicht in den Ablösevertrag mit aufgenommen. Nachdem E später 3 Stellplätze in einem nahe gelegenen Parkhaus erworben hatte, beantragte sie, diese auf ihre Stellplatzverpflichtung anzurechnen und die von ihr zu zahlende Ablösungssumme entsprechend herabzusetzen. S lehnt dies ab. Vor dem Verwaltungsgericht macht E nunmehr eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse nach § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG geltend. Zu Recht?
Nein. Nach § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG berechtigt nicht jede Änderung der Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, eine Anpassung des Vertrags zu verlangen. Dies ist vielmehr nur dann der Fall, wenn es sich um eine so wesentliche Änderung handelt, dass dem von ihr betroffenen Vertragspartner ein Festhalten an den geschlossenen Vereinbarungen nicht zuzumuten ist. Daran fehlt es jedoch u.a. dann, wenn nach den von den Parteien getroffenen Vereinbarungen angenommen werden muss, dass eine solche Änderung in den Risikobereich desjenigen fallen soll, der sich nunmehr auf sie beruft (Vorrang der vertraglichen Risikozuweisung). Danach ist eine wesentliche Änderung der Verhältnisse i.S.v. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG vorliegend zu verneinen. Maßgebend hierfür ist der Umstand, dass die Richtlinien von S für die Ablösung der Stellplatzverpflichtung eine ausdrückliche Regelung für den hier gegebenen Fall enthalten. Diese Richtlinien werden in dem mit E geschlossenen Vertrag explizit zu dessen Grundlage erklärt. Eine Vereinbarung, wie sie § 2 der Richtlinien erlaubt, haben die Parteien hier jedoch gerade nicht getroffen. Daraus muss geschlossen werden, dass nach deren Willen das Risiko einer Entwicklung, wie sie dort genannt ist, von E getragen werden sollte. Die nachträglich eingetretene Möglichkeit, auf einem in zumutbarer Entfernung gelegenen Grundstück Stellplätze nachweisen zu können, gibt E daher nicht das Recht, eine Änderung des Vertrags zu verlangen, die S zur Rückzahlung der für die Ablösung dieser Stellplätze gezahlten Beträge verpflichtet.
Die allgemeine Vorschrift des § 59 Abs. 1 VwVfG gilt für alle Arten von Verwaltungsverträgen, wohingegen § 59 Abs. 2 VwVfG speziell nur die Nichtigkeit von subordinationsrechtlichen Verträgen regelt. Betrifft die Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 oder 2 VwVfG nur einen Teil des Verwaltungsvertrags, so ist dieser im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre, siehe § 59 Abs. 3 VwVfG (vgl. auch § 139 BGB).
In der Fallbearbeitung ist die Nichtigkeit eines subordinationsrechtlichen Vertrags (§ 54 S. 2 VwVfG) zunächst anhand der Spezialregelung des § 59 Abs. 2 VwVfG zu prüfen, der benannte Nichtigkeitsgründe enthält. Sofern danach keine Nichtigkeit vorliegt, gelangt die für alle Arten von Verwaltungsverträgen gültige Norm des § 59 Abs. 1 VwVfG mit ihren unbenannten Nichtigkeitsgründen zur Anwendung („ferner“).
Ein subordinationsrechtlicher Verwaltungsvertrag ist gem. § 59 Abs. 2 VwVfG nichtig, wenn
ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre (z.B. Vertrag über die Erteilung einer Baugenehmigung für ein Grundstück, das im örtlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen Behörde liegt, siehe § 44 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG);
ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers i.S.d. § 46 VwVfG rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war (Letzteres ist v.a. bei bewusstem und gewolltem Zusammenwirken der Vertragsschließenden der Fall, sog. Kollusion);
die in § 55 VwVfG genannten Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers i.S.d. § 46 VwVfG rechtswidrig wäre (z.B. Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Baugenehmigung für das Grundstück des G, der sich im Gegenzug zur Rücknahme der Anfechtungsklage gegen die seinem Nachbarn N für dessen Grundstück erteilte Baugenehmigung verpflichtet);
Ob sich dieser Nichtigkeitsgrund auch auf Ermessensfehler im Rahmen von § 55 VwVfG bezieht, ist str., siehe die Nachweise bei Gurlit Jura 2001, 731 (735).
sich die Behörde im Rahmen eines Austauschvertrags eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt (z.B. Verpflichtung des Bürgers zur Zahlung eines Geldbetrags an die Gemeinde für die zeitnahe Weiterleitung von dessen Baugesuch an die Baurechtsbehörde, obwohl dieser hierauf bereits nach § 53 Abs. 3 LBO BW einen Anspruch hat).
Darüber hinaus ist ein subordinationsrechtlicher Verwaltungsvertrag – ebenso wie ein koordinationsrechtlicher – gem. § 59 Abs. 1 VwVfG dann nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des BGB ergibt. Neben den §§ 105, 116 S. 2, 117 Abs. 1, 118, 138 und 142 Abs. 1 BGB ist insoweit v.a. die Vorschrift des § 125 S. 1 BGB (Nichtigkeit bei Verstoß gegen das Schriftformerfordernis des § 57 VwVfG) sowie des § 134 BGB von Bedeutung. Nach Letzterer ist ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot – inkl. der zwingenden Vorschriften des Europarechts – verstößt, nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt.
Einigkeit besteht darüber, dass nicht in jedem Fall, in dem ein Verwaltungsvertrag gegen eine Rechtsvorschrift verstößt, zugleich ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot i.S.v. § 134 BGB vorliegt und damit dessen Nichtigkeit gem. § 59 Abs. 1 VwVfG eintritt. Denn andernfalls wäre die in § 59 Abs. 2 VwVfG enthaltene, abschließende (enumerative) Aufzählung von Nichtigkeitsgründen überflüssig und könnte das gesetzgeberische Ziel der Wirksamkeit schlicht rechtswidriger Verwaltungsverträge nicht erreicht werden. Erforderlich ist im Rahmen von § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB vielmehr ein qualifizierter Fall der Rechtswidrigkeit. Dieser liegt vor, wenn der Verwaltungsvertrag gegen ein Gesetz verstößt, das entweder ein Handeln der Verwaltung in Vertragsform überhaupt (Vertragsformverbot) oder den Inhalt des Verwaltungsvertrags (den mit ihm bezweckten Erfolg oder das zu dessen Herbeiführung erforderliche Verhalten der Parteien) schlechthin verbietet (z.B. § 2 Abs. 2 BBesG bzgl. einer vom zwingenden Beamtenrecht abweichenden Besoldung), was im Wege der Auslegung der jeweiligen Rechtsvorschrift zu ermitteln ist. Kriterien sind insoweit der Wortlaut sowie Sinn und Zweck der die Rechtswidrigkeit begründenden Norm, die Erheblichkeit des Verstoßes, das öffentliche Interesse im Einzelfall an der (Nicht-)Einhaltung der Rechtsordnung etc. Nicht ausreichend für die Annahme eines qualifizierten Rechtsverstoßes i.S.v. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB ist es hingegen, wenn die betreffende Vorschrift lediglich die Art und Weise des Zustandekommens des Verwaltungsvertrags betrifft.
Abweichend von der früheren BGH-Rechtsprechung
BGH EuZW 2003, 444 (445); 2004, 252 (253); WM 2012, 2024 (2027); BGHZ 173, 129 (137 f.). sind privatrechtliche Verträge, mit denen entgegen dem in Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV normierten Durchführungsverbot (Verbotsgesetz) eine Beihilfe i.S.v. Art. 107 Abs. 1 AEUV gewährt wird, bevor die Kommission einen abschließenden (Positiv-)Beschluss erlassen hat, nicht gem. § 134 BGB nichtig. Für öffentlich-rechtliche Verträge i.S.v. § 54 VwVfG kann dann auch über § 59 Abs. 1 VwVfG nichts anderes gelten.
Welche Aussage(n) treffen für das Handeln der Verwaltung durch Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge zu?
Es gilt der Vorrang des Gesetzes.
Für den öffentlich-rechtlichen Vertrag gilt der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes..
Es herrscht uneingeschränkt Vertragsfreiheit.
Der öffentlich-rechtliche Vertrag (§§ 54-62 VwVfG) zeichnet sich dadurch aus, dass Bürger und Behörde einvernehmlich handeln. Was trifft in Bezug auf diese Handlungsform zu?
Vertragspartner des Privaten ist die Behörde selbst.
Kein Fall des § 54 VwVfG liegt vor, wenn der Bürger aufgrund eines gesetzlich vorgesehenen Antrags- oder Zustimmungserfordernisses Einfluss darauf hat, ob eine einseitige behördliche Regelung überhaupt ergeht oder nicht.
Voraussetzung für eine vertraglich herbeigeführte Regelung ist, dass der Private die Möglichkeit hat, auf den Inhalt des Rechtsverhältnisses Einfluss zu nehmen.
Was ist bezüglich der Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag richtig?
Sind mehrere, inhaltlich voneinander unabhängige öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Vereinbarungen rein äußerlich in einer Vertragsurkunde zusammengefasst, liegt ein einheitliches (öffentlich-rechtliches oder privatrechtliches) Rechtsverhältnis vor.
Ist der Vertrag nur zum Teil dem öffentlichen Recht zuzuordnen, betrifft ansonsten aber privatrechtliche Sachbereiche, liegt ein gemischter Vertrag vor.
Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung ist die Rechtsstellung der am Vertrag Beteiligten.
Ist der Vertrag nur zum Teil dem öffentlichen Recht zuzuordnen, betrifft ansonsten aber privatrechtliche Sachbereiche, kommt es darauf an, welcher Teil ihm insgesamt das Gepräge gibt. Überwiegt der öffentlich-rechtliche Teil, handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.d. § 54 VwVfG.
Ausschlaggebend zur Abgrenzung ist allein der wesentliche Inhalt (Gegenstand) des Vertrags.
Sind mehrere, inhaltlich voneinander unabhängige öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Vereinbarungen rein äußerlich in einer Vertragsurkunde zusammengefasst, so liegt eine entsprechende Vielzahl von (öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen) Rechtsverhältnissen vor.