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Timestamp: 2019-04-24 06:53:20+00:00
Document Index: 120150710

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 2', 'art. 47', 'art. 107', '§ 3', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 51', 'art. 70', '§ 35', 'art. 2', '§ 35', '§ 4', 'art. 1', 'art. 107', '§ 5', '§ 3', 'art. 101', 'art. 107', '§ 35', '§ 6', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', '§ 64', '§ 3', 'art. 51', 'art. 70', 'art. 14', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 70', 'art. 107']

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Uditori e giovani magistrati. I dirigenti ed i giovani magistrati
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Associazione Nazionale Magistrati Convegno
GIOVANI MAGISTRATI E FUTURO DELLA GIUSTIZIA (Palermo, 8 giugno 2007)
I dirigenti ed i giovani magistrati
relazione di Gioacchino Natoli – V. Segr. Gen.
L’oggetto bi-polare della relazione affidatami è estremamente stimolante ma anche, senza dubbio, di ardua difficoltà per vari aspetti.
Il primo ostacolo è connesso all’individuazione del modello di riferimento del primo termine: ovvero, l’ideal-tipo del dirigente di cui oggi parlare non in astratto (come opzione individuale e soggettiva), ma in quanto così voluto dal sistema.
L’altro ostacolo deriva dalla complessità della definizione di tutti gli aspetti – invero poliedrici – del rapporto tra questo dirigente “virtuale” (che tutti vorremmo invece molto “virtuoso”) ed i suoi interlocutori: i cd. giovani magistrati.
In ogni caso, ritengo che il rapporto tra i due termini vada incentrato non già nell’ottica di “vivere” il dirigente come contro-parte ma, al contrario, di considerarlo come un soggetto che ha nei confronti del cd. giovane magistrato un dovere (addirittura rafforzato ed aggiuntivo rispetto ai doveri verso gli altri magistrati) di “interlocuzione e di tutela” in un quadro dialettico che non può vedere estranei neppure gli organi di controllo sui dirigenti (CC.GG. e Consiglio superiore).
§ 1. Il cd. giovane magistrato
Cominciamo col definire, intanto, il cd. giovane magistrato.
Questa categoria, come noto, non esiste nel sistema ordinamentale. Essa è del tutto convenzionale (al pari di ogni classificazione sociologica legata a parametri cronologici) e potrebbe includere, a mio parere, i colleghi entrati in magistratura nell’ultimo quinquennio (dd.mm. 18.1.2002; 19.11.2002; 5.5.2004 e 19.10.2004): si tratta di una platea di 1.031 colleghi (pari all’11% della pianta organica degli uffici)[1].
Oppure, se vogliamo andare più indietro, fino ai dd.mm. 12.7.1999 e 6.3.2000, la platea si amplia fino ad un totale di 1.284 magistrati (pari al 13% della pianta organica).
Ed ancora, se vogliamo calcolare gli ultimi dieci anni (D.M. 11.4.1997), il numero diventa di 2.588 magistrati (pari al 27% della pianta organica).
Sempre per restare alle dimensioni quantitative, è opportuno ricordare che, a partire dalla L. 48/2001, l’intero ruolo organico della magistratura è composto di n° 10.109 unità, mentre i posti effettivi di pianta organica degli uffici sono 9.579 (dei quali, al 31 maggio scorso, solo 8.938 coperti).
Tali posti, inoltre, dal punto di vista geografico sono distribuiti nella penisola come segue:
§ n° 3.663 nei distretti del sud (39% della pianta organica)[2];
§ n° 2.620 nei distretti del centro ed in Cassazione (28%)[3];
§ n° 3.180 nei distretti del nord (34%)[4].
§ 2. Il profilo del dirigente
Detto ciò, proviamo a definire l’altro polo del rapporto.
Il tema comporta la individuazione del profilo del dirigente, e ciò anche per misurare l’eventuale distanza esistente tra il dato ordinamentale – primario e secondario – e quello offerto invece dalla realtà.
A mio avviso, questo dirigente non può che essere quel titolare di incarichi direttivi (ma anche semi-direttivi in una moderna visione di staff della dirigenza), che costituisce l’approdo di un processo di trasformazione del ruolo, che ha avuto un’accelerazione ed una precisazione con il d. lgs. 51/98 (istitutivo del giudice unico di primo grado).
Il ruolo del dirigente si è venuto caratterizzando per una marcata specificità della funzione verso l’aspetto organizzativo dell’ufficio, con il supporto appunto dello staff dei presidenti di sezione (o del “collegio dei presidenti” secondo una più recente denominazione), i quali ultimi – oltre a svolgere il normale lavoro giudiziario (art. 47-quater O.G.) – devono curare, soprattutto, l’organizzazione e l’efficienza della propria sezione e devono collaborare il presidente del tribunale nell’indispensabile ricerca di quegli <standards of quality and efficiency> dell’ufficio, indicati dai noti parametri europei elaborati dalla CEPEJ sin dal 2002.
Questo “nuovo” dirigente, tra l’altro, deve essere non solo il “garante delle regole dell’ordinamento” ma anche di quelle da lui stesso poste con opportuni provvedimenti organizzatori e tabellari, in conformità e secondo i principi dell’ordinamento.
E’ ovvio, come ben si comprende, che questo profilo dirigenziale “alto” richiede però, come presupposto indefettibile, un’adeguata ed attenta valutazione da parte del CSM della sua attitudine professionale all’incarico, ovviamente in un’ottica valoriale e non già – come ancor oggi sovente accade – quale gradino (iniziale o finale) di un inaccettabile cursus honorum.
Pertanto, può già dirsi che il rapporto che egli dovrà, in generale, instaurare con il cd. giovane magistrato deve essere – alla pari di tutti gli altri rapporti tra colleghi – improntato ad una reale estrinsecazione dello spirito e del disposto dell’art. 107 c. 3 Cost., secondo cui “i magistrati si distinguono soltanto per diversità di funzioni”.
E ciò a maggior ragione in un’epoca in cui, ormai da decenni, i giudici hanno – come ha più volte sottolineato il giudice costituzionale prof. SILVESTRI – un “filo diretto” con la Carta fondamentale, apertamente incoraggiato e stimolato dalla stessa Corte cost. con i suoi perentori inviti alla cd. “interpretazione conforme”. Principio, questo, che oggi è ancor più rafforzato dalle analoghe pressanti indicazioni, provenienti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e dalla Corte di giustizia di Lussemburgo.
In tale prospettiva, va detto subito che le previsioni inserite nella riforma dell’O.G. di una giusta temporaneità degli incarichi direttivi e semi-direttivi[5] – nonché di una valutazione biennale degli obbiettivi raggiunti o falliti dai dirigenti – incentivano vieppiù quel processo di trasformazione del ruolo intrapreso con il ricordato d. lgs. n° 51/98.
A supporto di quanto appena detto, non va sottaciuta l’importanza assunta dalla prassi, ormai comune, dell’uditore giudiziario che – nelle sue “peregrinazioni” antecedenti al fondamentale giorno della scelta della sede – decide di incontrare negli uffici oggetto di ricognizione esplorativa ai fini delle sue opzioni proprio il dirigente, al quale chiedere ovviamente informazioni circa la sua eventuale destinazione concreta in organico. Appare evidente, anche sotto questo aspetto, il peso rilevante che nella scelta della sede finisce per avere il modo con cui il dirigente si manifesta in concreto al giovane interlocutore, anche sotto il condizionante profilo della valutazione che questi farà dell’ufficio nel suo complesso.
Orbene, ciò detto di questo “dirigente ideale” (che, per fortuna, vede già parecchi esempi nella realtà, anche se numericamente insufficienti), proverò in qualche modo a superare gli altri ostacoli imposti dall’analisi del tema, cercando di proporre un catalogo ragionato di punti problematici, che possano costituire utile stimolo al dibattito sotto il versante dei numerosi aspetti del rapporto in esame.
§ 3. Assegnazione delle funzioni e disciplina tabellare
E’ pacifico il fatto che il primo momento del rapporto è contrassegnato dall’assegnazione delle funzioni all’uditore giudiziario che giunge alla sua prima sede di lavoro, con inserimento nell’ufficio alla stregua delle cd. tabelle.
L’importanza e la centralità della disciplina tabellare, in vista della realizzazione del principio del giudice naturale, è stata espressamente affermata dalla Corte cost. che (sent. n° 4/1986) ha evidenziato il ruolo di «pietra angolare» del CSM nell’ordinamento giudiziario, posto che, «per espresso dettato della Costituzione (artt. 104-107) sono riservate al Consiglio tutti i poteri in ordine allo status di tutti i magistrati ordinari, siano giudicanti o requirenti, collegiali o monocratici, professionali od onorari.
E, in coerenza con l'attribuzione della totalità dei poteri sui singoli magistrati, si deve riconoscere che spetta ad esso Consiglio di deliberare anche i provvedimenti riflettenti gli organi giudiziari oltre che il pubblico ministero».
Il giudice delle leggi ha sottolineato, poi, come l’individuazione dell’organo giudicante debba “rispondere a regole e criteri che escludano la possibilità di arbitrio anche nella specificazione dell’articolazione interna dell’ufficio cui sia rimesso il giudizio” (sent. n° 419 del 23.12.1998) ed ha puntualizzato che proprio il sistema tabellare, la definizione dei criteri organizzativi da parte del CSM ed il conseguente controllo ad esso riservato in ordine alla correttezza delle loro applicazioni concorre ad assicurare il rispetto della stessa garanzia costituzionale (sent. n° 272 del 17.7.1998).
Dunque, questa prima assegnazione – ai sensi dell’art. 7-bis O.G. (“tabelle degli uffici giudicanti”) e dell’art. 7-terorganizzazione degli uffici del pubblico ministero”) – impone al dirigente tutta una serie di prescrizioni di cautela nonché di divieti riguardanti gli uditori giudiziari. comma 3 O.G. (“
Questi, ad es.:
- non possono essere assegnati a funzioni gip/gup (per assenza del requisito di svolgimento, per almeno due anni, delle funzioni dibattimentali: art. 7-bis, comma 2-bis O.G.);
- non possono essere assegnati al tribunale in funzione monocratica né alle sezioni distaccate (per assenza del requisito di svolgimento, per almeno tre anni, della “funzione giurisdizionale”: art. 7-bis, comma 2-quater O.G.);
- non possono essere destinati come p.m. ad udienze dibattimentali per processi riguardanti i reati previsti dall’art. 51, comma 3-bis, c.p.p., in quanto non possono far parte delle DDA (ex art. 70-bis O.G. e risoluzione CSM del 16.11.2000).
Appare opportuno ricordare qui (anche se ritornerò sul punto) che, in base al § 35.4 della circolare sulle tabelle (cd. “clausola di riserva” derogatrice, ancorata a particolari situazioni di difficoltà organizzativa dell’ufficio), la limitazione relativa alla destinazione penale monocratica degli uditori viene talvolta by-passata dai dirigenti per ovviare a problematiche interne di varia natura, specie su “pressioni” dei colleghi più anziani dell’ufficio.
Questa invalsa soluzione di pseudo-emergenza, spesso del tutto ingiustificata (e non solo negli uffici di più grandi dimensioni) atteso che un minimo di programmazione ordinata consentirebbe forse di gestire diversamente l’organico, nell’ultima assegnazione degli uditori è stata efficacemente (ed opportunamente) contrastata dal CSM, poiché sono state negate molte deroghe richieste da dirigenti di uffici medio-grandi, limitando la “clausola di riserva” solo a pochi casi di uffici di ridotte dimensioni.
Segnalo, al riguardo, che uno specifico quesito relativo ad un tribunale siciliano (in cui i colleghi più anziani deducevano la loro sostanziale “immobilità” per le preclusioni in favore degli uditori) ha trovato risposta negativa da parte del Consiglio, che ha ritenuto giustamente prioritarie le disposizioni funzionali degli uditori rispetto ai desiderata di mobilità interna di magistrati più anziani nel ruolo.
Desidero però ripetere che la “spinta” alle deroghe, in queste situazioni, deriva dai magistrati già presenti nell’ufficio, i quali intendono così “liberarsi” di funzioni non gradite, attendendo all’uopo gli uditori (in assenza di tramutamenti interni a domanda) per trasferirsi nella sede centrale verso collocazioni lavorative meno onerose.
Ma – ritornando al tema principale – può ben dirsi che gli uditori abbiano il primo momento di contatto con il dirigente prima del loro arrivo in sede, cioè quando il CSM comunica al presidente di un tribunale o al procuratore della Repubblica (situazione che si vedrà successivamente) l’assegnazione all’ufficio dell’uditore giudiziario.
Già in tale fase, infatti, il presidente deve immediatamente attivare la necessaria variazione tabellare per individuare la destinazione concreta da dare all’uditore, provvedimento che va comunicato – immediatamente – al competente C.G. ed al CSM.
Tale attività preliminare del dirigente riveste un’importanza fondamentale per il migliore svolgimento possibile del periodo di “tirocinio mirato”, giacché deve permettere che il giovane magistrato – al momento dell’inizio delle funzioni giurisdizionali – possa immediatamente dare il meglio di sé, utilizzando proprio quell’esperienza specifica finalizzata al mestiere da ricoprire, maturata espressamente durante il “tirocinio mirato” (vedi, ex plurimis, risoluzione CSM del 6.12.2000).
Deve però riconoscersi, già a questo punto, che nella realtà tale importante adempimento viene spesso disatteso o vanificato dai dirigenti, i quali – sia pure per motivi connessi a criticità organizzative (vere o asserite) dell’ufficio – destinano l’uditore al momento dell’esercizio delle funzioni a mestiere diverso da quello previamente indicato al CSM; oppure, come l’esperienza dimostra, dopo solo qualche mese procedono a variazione tabellare d’urgenza, cambiandolo di sezione e di ruolo.
Questa pessima deriva è stata – già negli anni passati – fortemente contrastata dal CSM, che ha sempre visto in tali condotte dirigenziali non solo una grave violazione dei criteri di buona amministrazione e di razionale efficienza del servizio-giustizia, ma anche (e giustamente) un vulnus al diritto individuale dell’uditore di completare e perfezionare il proprio percorso di formazione iniziale e complementare (che non può considerarsi esaurito con il solo “tirocinio mirato”).
Intorno alle menzionate norme di ordinamento, il CSM ha elaborato una vera e propria “rete” di rango secondario, da anni, per garantire al massimo la delicata transizione dall’uditorato senza funzioni alla fase dell’inserimento concreto del giovane magistrato nella struttura dell’ufficio di destinazione, mediante la previsione di precisi obblighi in capo al dirigente, sanzionabili disciplinarmente in caso di violazione.
In particolare, la Circolare sull’organizzazione degli uffici per il biennio 2006/07 ha previsto:
a) le proposte di variazione tabellare, prima dell’arrivo dell’uditore, di cui si è già detto;
b) il vincolo che tali variazioni tabellari non possano essere successivamente modificate o derogate “se non per gravi motivi di servizio non altrimenti superabili”;
c) l’obbligo di una tempestiva comunicazione di tali modifiche al CSM, che ha il potere di annullare la decisione se illegittima;
d) la segnalazione ai titolari dell'azione disciplinare (anche al fine dell’eventuale adozione del provvedimento di trasferimento d’ufficio ai sensi dell’art. 2, r. d. lgs. n° 511 del 1946) dei provvedimenti assunti in violazione delle direttive e delle delibere in materia adottate dal CSM.
Ma, la pur obbiettiva esistenza di talune criticità organizzative – in particolare negli uffici di dimensioni medio-piccole (che sono ben 98 su 166) – deve essere, comunque, oggetto di attento scrutinio valutativo da parte del giovane destinatario.
Infatti, atteso che – come già detto – la vigente circolare sulle tabelle (§ 35.4) prevede per il dirigente una possibilità di deroga ai divieti in suo favore nella “norma di chiusura” delle “imprescindibili e prevalenti esigenze di servizio, che devono essere specificamente indicate e congruamente motivate”, un’eventuale ingiustificato ricorso a tale norma potrà essere impugnato attraverso opportune “osservazioni” sia allo stesso dirigente (in autotutela) sia al C.G. (in caso di conferma del provvedimento).
Anche se, per onestà intellettuale, devo riconoscere l’oggettiva difficoltà connessa alla posizione dell’uditore – neo-arrivato nell’ufficio ed oggetto di prossima valutazione – cui si richiede, come primo atto, di contrastare subito il proprio dirigente con osservazioni tabellari (pur se gli esempi, per fortuna, non sono mancati).
Sarebbe auspicabile, però, che il dirigente-modello voluto dall’ordinamento prefigurato fosse sempre capace di salvaguardare al massimo – nel bilanciamento delle situazioni in conflitto – l’interesse primario sotteso alla tutela dell’uditore con funzioni, giacché questo interesse non è solo di natura individuale ma è volto anche alla migliore resa del servizio.
Intendo dire che lo spirito innovatore che ispira e pervade, dagli anni Novanta, tutta la cd. cultura tabellare dovrebbe essere il criterio-guida di ogni dirigente per la soluzione dei problemi, in una felice sintesi che veda le conoscenze e le competenze organizzative dello stesso coniugate con l’impegno concreto a voler realizzare gli obbiettivi della circolare sulle tabelle.
Al riguardo, infatti, non può nascondersi l’esistenza di una sorta di strisciante “nonnismo giudiziario”, in base al quale talvolta il dirigente tende a risolvere le questioni nella maniera più facile, senza minimamente sobbarcarsi al necessario sforzo di fantasia organizzativa che può, molto spesso, permettere la soluzione dei problemi senza fare ricorso alla famosa “clausola di chiusura”.
In questo senso, dunque, il dirigente deve essere quel “custode e garante delle regole”, al quale ho fatto prima riferimento.
A completamento di questo paragrafo, però, non posso sottacere la più rilevante (e pericolosa) ipotesi di mutamento surrettizio di ruolo dell’uditore con funzioni, diretta a vanificare il suo percorso formativo: ovvero, le applicazioni e/o supplenze d’ufficio, che vedono l’uditore (in quanto più giovane magistrato dell’ufficio) “soggetto debole” in sede circondariale o distrettuale.
Nella vigente circolare sulle tabelle, infatti, si può rilevare che la normativa che regola questi casi è diretta, appunto, a garantire una specifica tutela dell’uditore nella mobilità interna.
Il problema, purtroppo, consiste nel fatto che questa tutela è molto spesso consegnata a dirigenti, che usano l’uditore come utile pedina per “tappare” le emergenze:
Ø 94. - Magistrati che possono espletare funzioni di supplenti.
94.1. - Possono essere destinati a svolgere compiti di supplenza di magistrati mancanti o impediti:
b) i magistrati professionali con qualifica inferiore a magistrato di tribunale, soltanto qualora non sia possibile provvedere con magistrati di qualifica superiore.
Ø 108. - Magistrati che possono essere destinati in applicazione.
108.1. - Salvo quanto precisato al paragrafo 114.4[6] per le applicazioni extradistrettuali, possono essere destinati in applicazione tutti i magistrati in servizio, esclusi gli uditori con funzioni.
Quelle di cui parlo sono prassi affatto episodiche, che prendono di sorpresa soggetti non particolarmente addentro all’argomento, i quali non sanno (spesso) come comportarsi a fronte di un provvedimento del tutto imprevisto, che interviene di solito dopo un interpello andato deserto per carenza di aspiranti.
Orbene in tali casi, mentre per le applicazioni extra-distrettuali il problema non può porsi per l’esistenza di un espresso divieto (ed anche per l’intervento del CSM che le deve disporre), la situazione di possibile “abuso” può invece verificarsi in concreto nell’ipotesi della supplenza.
Ivi, infatti, la dizione della norma “qualora non sia possibile provvedere con magistrati di qualifica superiore” può prestarsi ad utilizzazioni in danno.
In queste circostanze di contrasto con la norma di salvaguardia in favore degli uditori, si dovrà da parte dell’interessato – come specificato in precedenza – fare subito delle opportune osservazioni al dirigente, richiedendo l’espressa indicazione dei motivi che gli hanno impedito di fare ricorso ad altri magistrati, senza contentarsi delle presumibili (ed abusate) formule di stile contenute nel provvedimento di supplenza (“ravvisandosi la necessità, non essendo possibile provvedere altrimenti a fronteggiare l’esigenza dell’ufficio”; et similia).
§ 4. La valutazione per il passaggio a magistrato di tribunale (dopo un anno di esercizio delle funzioni)
In tale prospettiva, anche il ricorso – oculato ma non inflazionato – alle cd. osservazioni a provvedimenti organizzativi non chiari (o che non diano atto, in dettaglio, dell’impossibilità effettiva di individuare strade alternative al sacrificio dei divieti posti in favore dell’uditore) non dovrà mai essere causa di timore alcuno di possibile ritorsione.
E’ noto infatti – almeno in base alla normativa ancor oggi vigente [7] – che la L. n° 97/1979 (art. 1) stabilisce che l’uditore, dopo un anno di effettivo esercizio delle funzioni giurisdizionali, è sottoposto ad una valutazione di professionalità (ai fini della nomina a magistrato di tribunale), tra le cui fonti di conoscenza è molto importante (se non fondamentale) la relazione del suo dirigente.
E’ umano pensare, dunque, che in tale primo periodo di attività il giovane magistrato possa sentirsi (anche inconsciamente) condizionato a non mettersi in evidenza negativa, così rinunciando ad un esercizio di tutti i suoi diritti e facoltà.
Orbene, questo timore dovrà essere assolutamente fugato dal dirigente stesso con comportamenti ed atteggiamenti fattivi (e non solo verbali), giacché sarebbe oltremodo grave e passibile di sanzioni (non solo disciplinari ma anche deontologiche [8]) se – in qualsiasi modo – si dovesse solo sospettare una qualsiasi correlazione tra l’esercizio di diritti e valutazioni non legate a fatti specifici della condotta giudiziaria e professionale della persona da valutare.
Da questo punto di vista, il concorso di altri soggetti alla formulazione della relazione (il presidente di sezione o il procuratore aggiunto a più diretto contatto lavorativo con l’uditore) nonché il parere dei due magistrati collaboratori della Commissione distrettuale per gli uditori [9] può – e deve – realmente essere la garanzia di un rapporto ispirato ad estrema correttezza ed al pieno rispetto di quell’art. 107 Cost., che vuole “i magistrati distinti fra loro soltanto per diversità di funzioni”.
In tale campo, inoltre, ritengo che vi sia un possibile spazio di intervento anche per gli organi rappresentativi dell’ANM, i quali ben potranno discutere – in generale – dei problemi organizzativi degli uffici, segnalando l’eventuale ricorso dei dirigenti a soluzioni antiche e pre-moderne.
La dimensione organizzativa, invero, è problema che riguarda tutti i magistrati dell’ufficio ed il dirigente è semplicemente il soggetto onerato dall’ordinamento di predisporre – in prima battuta – lo schema migliore di funzionamento del servizio nell’ambito di un procedimento a formazione progressiva ed “a più voci” (istituzionali e, perché no, anche associative).
§ 5. Dovere di assicurare la cd. formazione complementare
Quando ho detto nel § 3 che il dirigente-modello voluto dall’ordinamento deve essere capace di salvaguardare al massimo – nel potenziale conflitto tra norme a tutela dell’uditore ed esigenze organizzative dell’ufficio – l’interesse primario dell’uditore prima di ricorrere all’ormai nota “clausola di chiusura”, intendevo fare riferimento al precipuo dovere del dirigente di cooperare all’arricchimento della formazione complementare del cd. giovane magistrato.
Infatti, la formazione professionale (iniziale, complementare e permanente) costituisce un dato di sicuro rilievo per l’attività del magistrato, in quanto strettamente connessa e funzionale ad una sua sempre maggiore professionalità, che è garanzia – per il magistrato e per la collettività – di reale autonomia ed indipendenza nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e giurisdizionali, come tracciate dalla Costituzione.
Per il magistrato, infatti, soprattutto al suo primo contatto con la realtà degli uffici, l’esperienza professionalizzante del tirocinio non appare di per sé sola idonea a consentirgli la migliore resa del servizio: ecco il reale motivo delle norme di salvaguardia (primarie e secondarie), che lo vogliano preservare – nei primi anni di esercizio delle funzioni – dallo svolgimento di mestieri particolarmente aspri per lui ed incerti per la migliore resa del servizio-giustizia.
In tale ottica occorre ricordare – ad es. – quanto scritto dal CSM nella Relazione al parlamento per l’anno 1994 (dedicata interamente al reclutamento ed alla formazione professionale dei magistrati), dove si è rilevato che:
“proprio la soggezione del giudice solo alla legge ex art. 101 Cost., in uno alla previsione dell’art. 107 Cost., ha fatto sì che il magistrato debba poter sempre contare su una formazione d’altissimo livello, dovendo egli da solo ricercare ed acquisire gli strumenti dell’interpretazione delle leggi ed assumendone la piena responsabilità”.
Inoltre, a questo giusto rilievo si aggiunga l’ormai diffusa “pluralità di piani” nella produzione delle norme giuridiche, che è intensa e continua anche per il concorso di fonti diverse da quella nazionale.
Di conseguenza, le nuove articolazioni giuridiche sovra-nazionali implicano la necessità di una diversa e più approfondita conoscenza degli stessi meccanismi di produzione del diritto, e richiedono una vieppiù intensa necessità di formazione “alta”, in specie nei primi anni di esercizio della professione.
A ben riflettere, dunque, fa da corollario concreto a queste importanti affermazioni proprio il compito organizzativo affidato dall’ordinamento al dirigente, là dove si impone a lui di dare vita e spirito effettivo ai valori sottesi alla complessa normazione secondaria sulle tabelle.
Pertanto il “nuovo” dirigente, lungi dal vedere queste ultime come una sorta di sovra-struttura che ingessa la sua capacità organizzativa ed ostacola la conduzione dell’ufficio, ne deve invece seguire l’architettura di fondo, ed utilizzare quella necessaria “clausola di chiusura” del § 35.4 in modo accurato e come “ultima risorsa”: ovvero, in reali situazioni di blocco dell’ufficio e non già come facile rimedio dinanzi alle prime difficoltà da superare.
In tutto ciò, comunque, il suo compito (certamente difficile) non deve costituire la “voce di un solista” ma deve essere accompagnato da una complessa dialettica con gli organi di controllo e di approvazione finale delle proposte (CC.GG. e CSM) nonché dal contributo degli stessi destinatari: primi fra tutti, nel caso di specie, gli uditori giudiziari ed i cd. giovani magistrati.
Circa l’obbligo, infine, di contribuire alla migliore professionalizzazione possibile, voglio ricordare il dovere del dirigente di consentire la partecipazione dell’uditore ad iniziative di formazione centrale che, attesa la peculiarità dello status, non possono essere ostacolate facendo ricorso alle sempre presenti “esigenze dell’ufficio” (che devono, in ogni caso, essere utilmente contemperate con il diritto individuale del giovane magistrato alla propria formazione).
Il dato si presenta ancor più rilevante, ove si consideri che a tutti gli uditori viene garantita dal CSM una prelazione – durante l’anno di tirocinio con funzioni – alla partecipazione ai corsi di studio, che, se non raggiungono le tre partecipazioni pro-capite (perché altrimenti si monopolizzerebbero i corsi stessi in favore degli uditori), molto spesso si attestano su due corsi per ciascuno.
Anche su questo tema, purtroppo, deve rilevarsi una qual certa insensibilità da parte di alcuni dirigenti, i quali – ritenendo forse questi periodi come cd. “ferie romane” – ne ostacolano o rendono difficile la partecipazione.
§ 6. Peculiarità del rapporto tra dirigente della Procura e cd. giovani magistrati
Se quello che fin qui ho detto sulla estrema sensibilità istituzionale che il dirigente di un tribunale deve mostrare nel rapporto con il giovane magistrato è vero, tale capacità deve essere ancora maggiore (e quasi esaltata) nell’ambito di un ufficio di procura.
In questo, infatti, vi è già un grave problema ordinamentale di fondo, costituito dall’assenza delle cd. tabelle.
Queste sono state vicariate negli ultimi anni dalla previsione del CSM (circolare sulle tabelle) di un cd. “programma organizzativo” dell’ufficio, sulla base dell’art. 7-ter comma 3 O.G., introdotto dal D. lgs. n° 51/98 ma abrogato dalla “contro-riforma Castelli” con decorrenza dal 18.6.2006 (ex art. 7 d. lgs. n° 106/2006).
Il ddl Mastella, in atto in discussione al Senato (comma 12 dell’art. 6), vuole nuovamente introdurre nell’art. 7-ter il seguente comma 2-bis :
“La individuazione dei criteri per la ripartizione degli uffici di procura della Repubblica in gruppi di lavoro per materie omogenee, per l’assegnazione dei magistrati ai singoli gruppi di lavoro, per l’individuazione dei procuratori aggiunti cui affidare il coordinamento dei gruppi stessi, per l’attribuzione degli incarichi e per la individuazione dei criteri per l’assegnazione degli affari ai singoli sostituti, nonché dei criteri per la organizzazione del lavoro nella Procura generale presso la corte di cassazione è operata ogni tre anni con decreto del Ministro della giustizia in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura assunte sulle proposte dei procuratori generali, sentiti, rispettivamente, i consigli giudiziari competenti e il comitato direttivo della corte di cassazione. La violazione dei criteri per l’assegnazione degli affari, salvo il possibile rilievo disciplinare, non determina in nessun caso la nullità dei provvedimenti adottati”.
Riassumendo, la proposta Mastella di reintroduzione di indispensabili “progetti organizzativi” negli uffici di procura potrebbe riportare la realtà alle condizioni esistenti prima dello tsunami-Castelli, con un livello di ulteriore avanzamento legislativo dell’organizzazione degli uffici requirenti, già iniziata con la L. 24 ottobre 2006, n° 269.
Il ddl sembra, infatti, dare adeguata risposta alla “radicale verticizzazione dell'ufficio”, estesa a tutte le attività del procuratore della Repubblica, e rappresentata anche dalla “drastica riduzione dei poteri di controllo e di intervento positivo del Consiglio superiore della magistratura”.
Attraverso il citato art. 6, c. 12, il ddl aggiunge una norma alquanto rassicurante, circa il recupero in capo al Consiglio dei suoi poteri costituzionali in materia tabellare.
Viene, infatti, nella sostanza introdotto il principio per cui il C.S.M. deve approvare, su proposta dei Procuratori generali e sentiti i Consigli giudiziari competenti, “l’individuazione dei criteri per la ripartizione degli Uffici requirenti in gruppi di lavoro per materie omogenee, per l’assegnazione dei magistrati ai singoli gruppi di lavoro, per l’individuazione dei Procuratori aggiunti cui affidare il coordinamento dei gruppi stessi, per l’attribuzione degli incarichi e per la individuazione dei criteri per l’assegnazione degli affari ai singoli sostituti ”.
La norma dispone che detta individuazione abbia frequenza triennale, e che assuma la veste del decreto del Ministro della Giustizia.
Sicché può positivamente anticiparsi che la cultura tabellare tornerebbe a trovare cittadinanza negli uffici di Procura come già la trova negli uffici giudicanti, a dimostrazione ulteriore di un rinnovato ed auspicato senso della parificazione tra gli uni e gli altri, ed in omaggio al principio di gestione trasparente, ed anche per questo efficiente, della funzione requirente.
Al Consiglio, poi, sarebbe finalmente restituita la prerogativa – prevista dal combinato disposto degli artt. 25 c. 1 e 97 c. 1 Cost. – di dettare criteri sulla ripartizione del lavoro per materie e per magistrati (giudicanti e requirenti).
A tali condizioni pregresse, invero, ben si attagliavano le norme secondarie del CSM, di cui ai §§ 64 segg. della circolare sulle tabelle 2006/07.
In particolare, esse prevedevano che:
- l’organizzazione del lavoro deve essere ispirata dal criterio della specializzazione, temperato dalla rotazione periodica dei sostituti, in modo da garantire l’acquisizione di una professionalità comune a tutti i magistrati dell’ufficio.
- negli uffici di maggiori dimensioni deve essere privilegiata la costituzione di gruppi di lavoro specializzati per la trattazione di materie che richiedano particolari tecniche di indagine.
- il dirigente dell’ufficio designa per il coordinamento del gruppo di lavoro un procuratore aggiunto ovvero uno dei sostituti ad esso assegnati, allo scopo di assicurare lo scambio di esperienze e favorire l’omogeneità degli indirizzi. La composizione di detti gruppi o specializzazioni, anche individuali, con l’indicazione della ripartizione interna del lavoro deve essere specificata nei criteri di organizzazione.
- negli uffici di minori dimensioni, nell’impossibilità di costituire gruppi di lavoro, deve essere favorita la specializzazione in capo a singoli magistrati.
- l’assegnazione ai gruppi, nel contesto del programma organizzativo, deve avvenire con provvedimento motivato del dirigente dell’ufficio, previo interpello di tutti i sostituti. Il procuratore della Repubblica, procede alla scelta dei magistrati nell’osservanza dei seguenti criteri: valutazione delle attitudini desunte dalla pregressa attività svolta e da ogni elemento utile, purché oggettivo e verificabile; valutazione dell’anzianità nel ruolo; valutazione dell’anzianità di servizio nell’ufficio. Il provvedimento del dirigente dell’ufficio deve essere specificamente motivato, con l’indicazione delle ragioni della scelta e delle particolari ragioni che, eventualmente, non consigliano la assegnazione di un sostituto che abbia proposto espressa domanda di destinazione al gruppo di lavoro.
- i criteri di organizzazione del lavoro devono precisare se siano istituiti turni per determinati servizi fra tutti o fra alcuni soltanto dei magistrati addetti all'ufficio, se e quali vantaggi o inconvenienti derivino dall'adozione dello schema organizzativo proposto.
- nel programma organizzativo il procuratore della Repubblica potrà prevedere forme di rotazione nella distribuzione degli affari per materia così evitare permanenza nelle funzioni specializzate per periodi eccessivamente prolungati.
Come si è appena visto, dunque, la situazione è oggi estremamente fluida, perché le norme a tutt’oggi vigenti autorizzano ancora i dirigenti a fare delle Procure degli uffici autoritari ed a tasso di democraticità interna ridotta (se non assente). Anche se va riconosciuto che – in concreto – la maggior parte dei dirigenti ha dimostrato grande sensibilità istituzionale, riconfermando l’impianto del proprio ufficio (pur in assenza di un obbligo di programma organizzativo) come se la contro-riforma Castelli non fosse intervenuta (o, se si preferisce, come se le modifiche del ddl Mastella fossero già state approvate dal Parlamento).
Ciò detto in generale, quanto a specifiche norme di ordinamento riguardanti gli uditori con funzioni, devo ancora ribadire (come già accennato in § 3) che questi ultimi non possono essere destinati come p.m. ad udienze dibattimentali in processi per reati di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p., in conseguenza del fatto che non possono far parte per legge della D.D.A. (cfr. art. 70-bis, comma 1, O.G. e risoluzione CSM del 16.11.2000[10]).
Su altre diverse tematiche (designazione, revoca etc.) vi sarà – durante i lavori del convegno – l’esauriente relazione della collega Katia Marino.
Tornando, infine, al rapporto tra il dirigente la procura ed i giovani magistrati, è indispensabile che a questi ultimi – proprio perché privi di tutela rispetto ai colleghi che operano nei tribunali – vada egualmente conservata intanto la possibilità di quel completamento della formazione iniziale di cui ho già parlato.
Questi dirigenti – ma soprattutto i procuratori aggiunti che più direttamente stanno al fianco dei giovani colleghi nei gruppi di lavoro – dovranno mostrare un surplus di sensibilità istituzionale, assicurando in concreto – pur in assenza di garanzie formali – quella unicità della cultura della giurisdizione, che è il migliore risultato dell’assetto costituzionale dell’intera magistratura nonché il fine più nobile della possibilità di passaggio da funzioni requirenti a giudicanti (e viceversa).
Intendo dire che se un pericolo di “nonnismo giudiziario” si può talvolta intravedere (come accennato) negli uffici giudicanti, esso è di gran lunga più incombente negli uffici di procura, oggi improntati – dopo la L. n° 269/2006 [11] di lieve modifica del d. lgs. n° 106/2006 – ad una gerarchizzazione meno prussiana ma pur sempre ispirata ad un assetto fortemente autoritario e di limitazione dell’autonomia e dell’indipendenza (anche interna) dei sostituti.
Dovrà essere, però, la cultura costituzionale di tutta la magistratura – e soprattutto dei suoi migliori dirigenti – a scongiurare questo grave pericolo, nella speranza che al più presto anche le norme positive ritornino a garantire uno statuto uniforme a giudici e pubblici ministeri, nel comune rispetto dei valori della Costituzione repubblicana.
E, in particolare, per ritornare al rispetto di quei principi stabiliti dalla Corte cost. (cfr. sentenze nn. 190/1970, 96/1975 e 52/1978), che hanno delineato la figura di un pubblico ministero:
- inserito a pieno titolo nella giurisdizione;
- collocato in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere;
- che non fa valere interessi particolari, ma agisce a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge, perseguendo fini di giustizia.
Un compito di attenta vigilanza spetta, comunque, a tutti noi – sia come singoli sia come magistrati associati – in una dimensione “alta e valoriale” dell’associazionismo stesso.
[1] La pianta organica degli uffici giudiziari è di 9.579 unità (oggi 9.463: di cui in servizio 8.938 e posti vacanti 817).
Alla pianta organica bisogna aggiungere n° 200 posti destinati a “magistrati con funzioni non giudiziarie” (i cd. fuori ruolo ordinari) e n° 330 posti destinati agli “uditori in tirocinio”: si arriva così al cd. ruolo organico della magistratura, pari a n° 10.109 posti (stabiliti, da ultimo, dalla L. n° 48 del 13.2.2001).
A titolo di confronto, si pensi che negli anni Ottanta il ruolo organico era di 7.355 posti: aumentati a 8.409 con L. 71/1991; a 8.509 con L. 367/1991 ed a 9.109 con L. 295/1993.
In atto, il numero dei “F.R ordinari” ammonta a 228 unità (+28), mentre il numero dei “F.R. complessivi” (ordinari + sospesi ed altri + CSM) è di 267 (al 31.5.2007).
[2] distretti di Campania, Molise, Basilicata, Puglia, Calabria e Sicilia.
[3] distretti di Lazio, Umbria, Marche, Toscana, Abruzzo e Sardegna.
[4] distretti di Emilia, Liguria, Piemonte,Val d’Aosta, Lombardia, Veneto, Trentino-Alto Adige e Friuli.
[5] Artt. 44 e 45 d. lgs. 5.4.2006 n° 160 (riforma Castelli) nonché 45 e 46 ddl n° 1447-S (progetto Mastella)
[6] 114.4. – Il Consiglio provvederà all’individuazione del magistrato da destinare in applicazione extradistrettuale secondo i seguenti criteri:
3) non possono essere applicati ad un altro distretto magistrati con meno di tre anni di anzianità dal decreto di nomina;
[7] giacché la riforma Castelli (in atto sospesa) prevede questa valutazione alla scadenza del primo quadriennio.
[8] cfr. art. 14 , comma 3, Codice deontologico dell’ANM, secondo cui il dirigente “redige con serenità, completezza ed oggettività i pareri e le relazioni sui magistrati dell’ufficio”; nonché (comma 1) “garantisce l’indipendenza dei magistrati” (consultabile nel sito www.associazionemagistrati.it).
[9] cfr. artt. 1 e 14 DPR 17.7.1998 sulla formazione iniziale e permanente dei magistrati, in Quaderni del CSM, n° 68, 1994.
[10] “Occorre a questo punto verificare se l’eccezionalità prevista dalla norma (art. 70 bis O.G.) consenta una sua applicazione attraverso la quale superare il divieto specifico previsto dall’art. 70 bis, comma 1, O.G., relativa all’impossibilità per gli uditori di fare parte della Direzione distrettuale antimafia, e conseguentemente, di svolgere parte di quelle funzioni ricollegabili a quella specifica appartenenza.
La risposta deve essere negativa. Il possibile inserimento nella D.D.A. è collegato al possesso di attitudini specifiche e di pregresse esperienze professionali significative con riferimento all’attività giurisdizionale da svolgere in relazione ai reati di cui all’art. 51 3° comma bis c.p.p.
La legge esclude, ovviamente, che gli uditori giudiziari possano fare parte della D.D.A., proprio perché privi di quella necessaria attitudine e di quelle specifiche esperienze professionali”.
[11] Quest’ultima, come è noto, ha reintrodotto, mediante modifica dell’art. 2 d. lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, il concetto di “assegnazione” dei procedimenti o di singoli atti rientranti nella titolarità del Procuratore della Repubblica, accantonando definitivamente il ricorso alla nozione di delega, ed abrogando opportunamente la norma sub art. 2, c. 2, d. lgs. citato, (ai sensi della quale l’eventuale revoca della delega andava trasmessa al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione e il contenzioso sorto in relazione ad essa doveva risultare dai fascicoli personali sia del dirigente dell’Ufficio requirente, sia del sostituto).
In ciò il legislatore sembra avere recepito le critiche espresse dal parere CSM 20 dicembre 2005, secondo cui “attraverso l'abrogazione dell'art. 70, comma 3, R.D. n. 12/1941 … la delega prende il posto della designazione: anche sotto questo profilo, dunque, la riforma segna un netto ritorno al passato. Ed infatti, mentre il solo delegante rimane titolare dei poteri delegati, di cui è possibile la ri-appropriazione attraverso il provvedimento di revoca, non accade lo stesso per l'ipotesi della designazione, che fa del designato un magistrato a pieno titolo portatore di quell'autonomia che lo rende effettivamente pari al designante o, se si preferisce, differente dallo stesso unicamente per le funzioni esercitate, fatti sempre salvi i poteri di direzione e coordinamento che restano in capo al secondo. La figura della designazione risulta dunque più vicina alla norma costituzionale dell'art. 107, comma terzo, Cost. di quanto non lo sia la figura della delega”.