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Timestamp: 2018-12-10 12:59:44
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- Elecciones de representantes argentinos en el Parlasur. Reciente modificación del Código Electoral Nacional argentino.
Doctrina | Origen: Argentina : Fecha . Citar como: Protocolo A00393379684 de Utsupra.
Elecciones de representantes argentinos en el Parlasur. Reciente modificación del Código Electoral Nacional argentino.
Ref. Doctrina Especial para Utsupra. Integración. Elecciones de representantes argentinos en el Parlasur. Reciente modificación del Código Electoral Nacional argentino. Por María del Pilar García Martínez, Abogada orientación en derecho internacional público y en derecho administrativo, Diploma de Honor (UBA), docente del Departamento de Derecho Público II, Facultad de Derecho (UBA). Sumario: 1. Noticia de tapa. 2. Orígenes de la institución parlamentaria en el Mercosur. 3. El Parlasur. Composición. 4. Modificaciones en el Código Electoral de la Nación Argentina. 5. Conclusiones. // Cantidad de Palabras: 3363 Tiempo aproximado de lectura: 11 minutos
Sumario: 1. Noticia de tapa. 2. Orígenes de la institución parlamentaria en el Mercosur. 3. El Parlasur. Composición. 4. Modificaciones en el Código Electoral de la Nación Argentina. 5. Conclusiones.
Nuevamente el Mercosur se ubica como nota de tapa, luego de que el Honorable Senado de la Nación Argentina aprobara el pasado 29 de diciembre de 2014, el proyecto de ley que modifica la normativa electoral incorporando el procedimiento para la elección de los parlamentarios de Argentina que ocuparán banca en el Parlasur.
Se trata de una materia pendiente en el ámbito del Mercosur, ya que conforme los instrumentos de creación y funcionamiento de la institución parlamentaria, desde el año 2011 estaba prevista la elección por sufragio directo de los ciudadanos mercosureños. Ello, más allá de las opiniones vertidas respecto de la ocasión, oportunidad, circunstancias, tiempo en que fue concretado dicho proyecto de ley, ya que siendo aprobado en Cámara de Diputados el 16 de diciembre, alcanzó ser aprobado en el Senado trece días más tarde, con la mayoría especial requerida por tratarse de reformas en materia electoral. (1)
Siguiendo el velocímetro de la actividad parlamentaria nacional de final de año, este proyecto se convirtió definitivamente en Ley nacional el pasado 08 de enero de 2015, publicada en el Boletín Oficial con el número Ley 27.120 “Código Electoral Nacional. Modificación” (2), y promulgada por Decreto 11/2015 del mismo día.
De esta manera, para Argentina ya se encuentra instrumentado el procedimiento para la elección de parlamentarios que nos representarán en la institución del Mercosur, que se llevará a cabo en las próximas elecciones presidenciales del mes de octubre de este año, cuando también deberán elegirse los candidatos a las bancas de la organización regional.
Es decir, en el transcurso de este año, participaremos de la elección de candidatos para las bancas del Mercosur, tanto en las elecciones primarias (PASO) del mes de abril, como en las elecciones generales de octubre.
Lo relevante sería que más allá del raid legislativo, considerando la obligatoriedad del sufragio y la trascendencia de los derechos políticos constitucionalmente reconocidos, se brinde la suficiente información pública en el corto lapso que resta, para que los ciudadanos sean partícipes integrales del proceso de elección, pudiendo identificar las listas de los candidatos y sus ideologías y pertenencias políticas, y comprendiendo por qué hay una lista más que votar.
Para el plano regional, se trata de un avance desde la óptica de Argentina como Estado Parte del Mercosur, más allá del contenido político que pueda atribuirse. Es dar un pequeño impulso al proceso de integración regional de mayor calado para nuestro país.
Aunque para que definitivamente se dé por constituido el Parlasur, es preciso que los parlamentarios de todos los Estados Partes sean elegidos por sufragio directo, universal, secreto. Hasta el momento, el único Estado que ha implementado la elección directa fue Paraguay, en el año 2013. Argentina se presenta entonces, como el segundo país en acceder a lo pactado en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, y su Reglamento Interno, años 2005 y 2007 respectivamente.
Recordemos que el Mercosur viene a paso lento, y aquellas propuestas planteadas en instrumentos oficiales, en muchos casos no logran ser plasmadas de acuerdo a lo previsto, o bien, en los plazos previstos. Este es el caso de las elecciones de parlamentarios para conformar el Parlasur, cuyo detalle analizamos brevemente a continuación.
2. Orígenes de la institución parlamentaria en el Mercosur.
Como en otros procesos de integración, en el Mercosur no fue previsto instituir un parlamento desde su comienzo, aunque sí se plasma la idea al incorporar en su último artículo del tratado constitutivo (3), la necesidad de establecer una Comisión Parlamentaria Conjunta.
Dicha Comisión fue creada luego por el Protocolo de Ouro Preto, y definida como “órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur”. (4) De naturaleza intergubernamental, buscó ser el puntapié de un camino hacia la institucionalización de un parlamento, en sintonía con el compromiso democrático asumido por los Estados Partes. Su composición se concretó con 18 miembros por cada Estado Parte, elegidos vía indirecta por los parlamentarios de cada Estado.
El instrumento de creación le asignó sus competencias y funciones, entre las cuales se encontraban emitir recomendaciones, procurar acelerar los procedimientos internos para la entrada en vigor de las normas aprobadas por las instituciones con capacidad decisoria del Mercosur, coadyuvar a la armonización de legislaciones entre los Estados Partes, etc.
Fue esta misma Comisión Parlamentaria Conjunta la que preparó el camino (incluso a través de manifestaciones expresas) para la creación de un parlamento propio en el Mercosur. Mediante Decisión del Consejo del Mercado Común (en adelante CMC) 26/03 se establece un “Programa de Trabajo Mercosur 2004-2006” que incluía reforzar la estructura institucional del Mercosur y desarrollar la creación de un parlamento regional.
Luego, por Decisión 49/04 CMC se asigna a la Comisión Parlamentaria Conjunta como comisión preparatoria hacia la instalación del parlamento, estableciendo como plazo final para su creación y elaboración de proyecto de protocolo constitutivo, el 31 de diciembre de 2006.
Ello se concreta con la Decisión 23/05 CMC, por la que se aprueba el ‘Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur’, celebrándose su creación el 14 de diciembre de 2006. (5)
En el preámbulo, el Protocolo prescribe:
“…CONSCIENTES de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas…” (6)
El Parlasur, así se denominó al parlamento del Mercosur, quedó constituido entonces como una nueva institución dentro de la estructura mercosureña reemplazando a la Comisión Parlamentaria Conjunta. Compuesto por un órgano unicameral, comenzó oficialmente su funcionamiento en mayo de 2007, y aprobó su Reglamento Interno en agosto de ese mismo año.
Dentro de las competencias asignadas encontramos: a) velar por la observancia de las normas del MERCOSUR; b) velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes; c) elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Partes; d) efectuar pedidos de informes u opiniones a órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR; e) recibir semestralmente a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR para que presente informes; f) emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; g) elaborar dictámenes sobre todos los proyectos de normas del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa de los Estados Partes, con el fin de acelerar los procedimientos internos de entrada en vigor; h) proponer proyectos de normas del MERCOSUR; i) elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales orientados a la armonización de legislaciones nacionales de los Estados Partes. (7)
Son formas de expresión del Parlamento, conforme el artículo 19 del Protocolo: 1. Dictámenes; 2. Proyectos de normas; 3. Anteproyectos de normas; 4. Declaraciones; 5. Recomendaciones; 6. Informes; y 7. Disposiciones.
En cuanto a su conformación, se plasmó en el Protocolo un proceso de composición previsto en dos etapas de transición hasta la conformación definitiva. Lo vemos a continuación.
3. El Parlasur. Composición.
El Protocolo establece en su artículo 6º:
“Elección: 1. Los Parlamentarios serán elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto.
2. El mecanismo de elección de los Parlamentarios y sus suplentes, se regirá por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte (…)
4. A propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común establecerá el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos.” (8)
Para alcanzar la elección directa, el propio Protocolo prevé en sus ‘Disposiciones Transitorias’ que la composición del Parlamento se hará en dos etapas de forma transicional, a saber una primera etapa, comprendida entre el 31/12/2006 y el 31/12/2010, en la cual el Parlamento queda integrado por dieciocho parlamentarios por cada Estado Parte, elegidos de acuerdo a las modalidades de designación establecidas por los respectivos parlamentos nacionales, entre los legisladores nacionales de cada Estado Parte. Antes de finalizar esta etapa, se deberán efectuar las elecciones por sufragio directo, universal y secreto de parlamentarios, conforme la agenda electoral de cada Estado.
Y una segunda etapa, comprendida entre el 01/01/2011 y el 31/12/2014, en la que todos los parlamentarios integrantes ya hayan sido electos de manera directa por la ciudadanía, y donde se alcance la elección directa de parlamentarios en forma simultánea en todos los Estados Partes (Disposición Transitoria Tercera), previendo ser la primera experiencia durante el 2014.
Es en esta etapa también, donde se deberá aplicar un ‘criterio de representación ciudadana’ para la integración del Parlamento -contenido en el artículo 5.1 del Protocolo-, a los fines de determinar cuántos parlamentarios corresponden por cada Estado Parte; y el cual quedará establecido por Decisión del Consejo a propuesta del Parlamento por mayoría calificada a más tardar el 31 de diciembre de 2007. (9)
Se estableció, asimismo, que por Decisión del Consejo se determine antes de finales de 2012, el “Día del Mercosur Ciudadano”, con la finalidad de que pueda llevarse a cabo la elección directa y simultánea de todos los parlamentarios en el año 2014.
Ahora bien, la primera falencia en los tiempos se presentó en fijar el criterio de representación ciudadana, ya que fue motivo de desavenencias por los Estados Partes, no pudiendo alcanzar la ansiada Decisión. Fue recién en el año 2009, que tras infructuosos intentos, se determinó aprobar un “Acuerdo político para la consolidación del Mercosur”, dado que hasta que no se fijara el criterio de representación, no se determinaría la cantidad de bancas por Estado, y por lo tanto, no podría comenzarse con el proceso de integración y composición del Parlasur.
Mediante dicho acuerdo, y siguiendo las enseñanzas del viejo continente, el Parlamento propone al Consejo un criterio que contempla el método de representación poblacional decreciente (10), de manera que considerando la población, se asignan bancas en función de la cantidad de habitantes escalonadamente. (Ver Acuerdo Político) Este criterio intenta compensar las grandes asimetrías que se presentan entre los Estados Partes del Mercosur.
Así, Argentina contará con 43 bancas parlamentarias en el Parlasur.
Superado el primer obstáculo, resta fijar el procedimiento de elección directa dentro de cada Estado Parte. Una vez que todos los Estados hayan elegido de manera directa a sus parlamentarios (conforme el criterio de representación ciudadana), se podrá aspirar a la elección simultánea.
Según lo plasmado en el Protocolo, debería haberse cumplido con la elección en todos los Estados Partes entre los años 2010 y 2012. Sin embargo, Paraguay fue el primer país en implementar el sufragio directo en el año 2013, siguiendo Argentina que hoy establece el procedimiento para las próximas elecciones.
En referencia a otras especificidades de los parlamentarios, corresponde mencionar que el período del mandato parlamentario está fijado en cuatro años con posibilidad de reelección; que su actuar debe ser independiente; que los requisitos e incompatibilidades para el cargo serán los exigibles en cada Estado Parte para ser diputado nacional; que cuentan con prerrogativas e inmunidades. (11)
4. Modificaciones en el Código Electoral de la Nación Argentina.
Ahora bien, detallemos la flamante Ley 27.120 “Código Electoral Nacional. Modificaciones”.
A través de la sanción de esta ley, se modifica así el Código Electoral incorporando los textos necesarios para dejar instaurado el procedimiento de elección de parlamentarios argentinos para las bancas en el Parlasur, cumpliendo así con lo pactado en el Protocolo Constitutivo.
Entre las modificaciones más relevantes podemos resumir, en primer lugar, que las elecciones se llevarán a cabo junto con las elecciones presidenciales, comenzando este año y luego cada cuatro años, conforme el plazo previsto para el mandato parlamentario. Ello mientras el Consejo del Mercado Común no declare el Día del Mercosur Ciudadano, previsto en el Protocolo Constitutivo, el cual podrá celebrarse una vez que se haya alcanzado la elección directa en todos los Estados Partes. (12)
También se prevé que, al igual que otros cargos, por ley de cupos las listas de candidatos deberán contar con un 30% de mujeres; así como los requisitos para ser candidato, los plazos para la presentación de listas, el procedimiento del escrutinio, publicación de actas, impresión de boletas, financiamiento de los fondos para las campañas, entre otros.
Luego, la ley incorpora un nuevo capítulo al Título VII del Código Electoral Nacional, conformado por siete artículos (del 164 bis al 164 octies) exclusivamente sobre el tema: “Capítulo IV. De los parlamentarios del Mercosur” (13)
Allí se establece que el sistema de elección será mixto:
“a) Veinticuatro (24) parlamentarios serán elegidos en forma directa por distrito regional: un parlamentario por cada una de las 23 provincias y un parlamentario por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
b) El resto de parlamentarios serán elegidos en forma directa por el pueblo de la Nación, por distrito nacional, a cuyo fin el territorio nacional constituye un distrito único.”
Cabe recordar que, de acuerdo al criterio de representación ciudadana, a la Argentina se le asignan, por el momento, 43 bancas parlamentarias. Entonces, será una por cada distrito provincia, y 19 por el distrito nacional.
Ello conduce a que también sea mixto el proceso de votación, de tal manera que la ley establece dos sistemas de escrutinio según el representante a elegir. Así, para el caso de los parlamentarios por distrito provincial y Ciudad Autónoma, la votación será por agrupaciones políticas por distritos locales, debiendo el elector votar a una sola lista de un candidato y sus suplentes conforme al distrito que pertenece por padrón electoral.
Por su parte, para el resto de los parlamentarios que representan el distrito nacional, la votación se realizará por listas, asignando las bancas de acuerdo al sistema D’Hondt (14), como el implementado para las elecciones de representantes nacionales.
La Ley sancionada contempla también las modificaciones necesarias en la Ley 26.571 “Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias”, estableciendo así la elección de pre candidatos en las próximas PASO del mes de abril; así como también las modificaciones en la Ley 26.215 de “Financiamiento de los Partidos Políticos”.
En todos los casos, los candidatos serán parte de una agrupación política correspondiente a cada distrito. Así, se incorpora el artículo 60 bis al Código Electoral Nacional, cuyo segundo párrafo reza: “Las agrupaciones políticas que hayan alcanzado en las elecciones primarias el uno y medio por ciento (1,5%) de los votos válidamente emitidos en el distrito de que se trate, deberán presentar una sola lista por categoría, no admitiéndose la coexistencia de listas aunque sean idénticas entre las alianzas y los partidos que la integran.” (15)
Por último, el artículo 16 establece la asimilación de los parlamentarios argentinos en el Mercosur a los diputados nacionales en lo que se refiera a disposiciones que regulan inmunidades, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales y protocolares.
Argentina alcanza así la elección de representantes por sufragio directo, a llevarse a cabo en el transcurso de este año 2015, dando entidad a lo previsto en el Protocolo Constitutivo del Parlamento, según lo analizado precedentemente.
Es por ello que, dejando de lado las connotaciones políticas sobre el método de aprobación, este paso da un impulso al Mercosur desde la participación Argentina, como también deberá representar un aporte de dinamismo de cada hacia los Estados Partes que restan concretar las elecciones directas.
Queda claro que, de prosperar esta Ley, a partir de este año y cada cuatro años, se implementarán junto con las elecciones presidenciales, la elección de los parlamentarios del Mercosur, representantes de Argentina, hasta tanto se logre establecer el Día del Mercosur Ciudadano y las elecciones de parlamentarios del Mercosur se realicen entonces en ese día simultáneamente con los demás Estados Parte.
A grandes rasgos, podemos establecer un paralelo con los parlamentos de otros procesos de integración, cuya composición es lograda mediante la elección directa de los ciudadanos. Es un camino complejo, que atraviesa obstáculos e intereses que por momentos distan de los propósitos integracionistas, pero que con el objetivo final de poder constituirse como una entidad representativa, deben obtener el mayor consenso y apoyo estatal y ciudadano posible.
En conclusión, en las próximas elecciones primarias se prevé que podamos elegir pre candidatos parlamentarios para el Mercosur. Y que en octubre se concrete la elección directa de los parlamentarios que nos representarán en el Parlasur. Más allá de considerar los privilegios, inmunidades, beneficios laborales y previsionales, también es importante que se realice una campaña de difusión pública, dirigida a la ciudadanía votante para que pueda ser partícipe de la elección a conciencia y así, que al menos desde el acto electoral, se nos garanticen los derechos políticos consagrados.
(1)	Notas de prensa: http://www.telam.com.ar/notas/201412/90257-senado-ley-electoral.html ; http://www.telam.com.ar/notas/201412/90383-senado-parlamentarios-del-mercosur-ley.html ; http://www.telam.com.ar/tags/5228-parlasur/noticias ;
(2)	Boletín Oficial Nº33.045 http://www.boletinoficial.gov.ar/Inicio/index.castle?s=1&fea=08/01/2015
(3)	ARTÍCULO 24: “Con el objeto de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. Los Poderes Ejecutivos de los Estados Partes mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolución del Mercado Común objeto del presente Tratado.” Tratado de Asunción (1991) http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf
(4)	Protocolo Adicional al Tratado de Asunción, Estructura Institucional del Mercosur, Ouro Preto, Brasil (1994) artículo 22 http://www.mercosur.int/innovaportal/file/721/1/cmc_1994_protocolo_ouro_preto_es.pdf
(5)	Acervo normativo del Mercosur, accesible en http://www.mercosur.int
(6)	Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. www.parlamentodelmercosur.org
(7)	Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. Artículo 4º.
(8)	Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. La itálica y negrita me pertenecen. Por su parte, el Reglamento Interno del Parlamento establece en su artículo 7º: “El Parlamento del Mercosur está integrado por aquellos miembros electos a tales efectos por sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos de los Estados Parte (PCPM, Art. 1.3 y Art. 6.1)”.
(9)	Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. Disposición Transitoria Segunda. Integración
(10)	“Acuerdo Político para la consolidación del MERCOSUR y proposiciones correspondientes”, Punto II, artículo 2.
(11)	Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. Artículos 9 a 12.
(12)	Ley 27.120, artículo 17. Capítulo V. Disposiciones Transitorias. BO 08/01/2015
(13)	Ley 27.120, artículo 7º. BO 08/01/2015
(14)	Ley 27.120, artículo 7º, sub artículo 164 quáter. BO 08/01/2015.
(15)	Ley 27.120, artículo 3º. Cabe destacar que este nuevo artículo también aplica para las elecciones presidenciales nacionales.
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