Source: https://www.senat.fr/rap/r10-410/r10-4107.html
Timestamp: 2020-01-20 14:13:19+00:00
Document Index: 203188286

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Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle
6 avril 2011 : Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle ( rapport d'information )
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C. LA GUYANE ET LA MARTINIQUE SUR LA VOIE DE LA COLLECTIVITÉ UNIQUE DANS LE CADRE DE L'ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION
Dans les collectivités territoriales qui relèvent de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire les départements et régions d'outre-mer ainsi que les collectivités uniques se substituant à un département et une région d'outre-mer en application du dernier alinéa de l'article 73, « les lois et règlements sont applicables de plein droit » et « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». C'est cette application de plein droit, sous réserve d'adaptations, prévue par le premier alinéa de l'article 73, qui traduit le principe de l'identité législative, adaptée le cas échéant, et à laquelle renvoie l'expression de « droit commun » souvent employée par les interlocuteurs de vos rapporteurs. Ainsi, rester dans le cadre de l'article 73, c'est rester dans le droit commun de la République.
A l'inverse, les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution disposent d'« un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Ce statut, fixé par le législateur organique, prévoit notamment « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables », c'est-à-dire que les lois et règlements n'y sont pas applicables de plein droit, conformément au principe de spécialité législative. Ainsi, si l'article 74 permet aux collectivités d'outre-mer qui en relèvent de disposer de compétences potentiellement très larges et d'accéder à plus de responsabilités dans la gestion de leurs propres affaires, celles-ci ne peuvent simultanément bénéficier de l'intégralité du « droit commun ».
Le 1er décembre 1999, les présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique63(*) avaient proposé la création d'un nouveau statut de région d'outre-mer, le cas échéant par une modification de la Constitution, en vue de bénéficier d'un cadre institutionnel spécifique plus approprié aux enjeux du développement économique et social et doté d'un régime fiscal et social spécial. Notre collègue Lucette Michaux-Chevry, alors présidente du conseil régional de Guadeloupe, a exposé à vos rapporteurs l'historique de la question institutionnelle depuis cette fameuse « déclaration de Basse-Terre », qui a ouvert une nouvelle période de débat institutionnel pour les départements français d'Amérique et qui a souvent été évoquée devant vos rapporteurs.
Le 17 mars 2003, le Parlement se réunissait en Congrès pour adopter la révision constitutionnelle64(*) qui allait introduire la possibilité, à l'article 73 de la Constitution, de créer dans les départements d'outre-mer une collectivité unique en lieu et place du département et de la région, surmontant ainsi après vingt ans la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 1982 qui avait refusé la collectivité unique outre-mer au moment de la création des régions, imposant ainsi la création des régions monodépartementales d'outre-mer65(*).
Le 7 décembre 2003, les électeurs de Guadeloupe et de Martinique ne suivirent pas la position du congrès des élus départementaux et régionaux de leur département. Consultés sur le passage à la collectivité unique, ils refusèrent à 73 % pour les premiers et à 50,5 % pour les seconds.
Six ans plus tard, le 10 janvier 2010, les électeurs de Guyane et de Martinique ont massivement rejeté le passage de l'article 73 à l'article 74 de la Constitution. Le 24 janvier 2010, certes avec une participation plus faible et de façon un peu moins massive, ils ont accepté en revanche la création d'une collectivité unique exerçant les compétences de la région et du département.
En Guyane comme en Martinique, les personnes rencontrées par vos rapporteurs ont toutes salué le principe de la collectivité unique. Toutes attendent de la collectivité unique qu'elle permette de mettre fin à des phénomènes de gaspillage d'argent public, de doublons, de rivalité, de concurrence et d'empiètements entre département et région, de dispersion et de manque d'efficacité de l'action publique locale sur un seul et même territoire. Certaines ont estimé qu'il ne s'agissait que d'une rationalisation administrative sans garantie nouvelle pour le développement économique, tandis que d'autres attendent de la création de ce nouvel outil institutionnel une plus grande efficacité des autorités locales qui faciliterait le développement endogène.
A cet égard, vos rapporteurs considèrent que la collectivité unique ne constitue pas en elle-même une solution miracle, en matière de développement économique comme de progrès social. Elle doit permettre de rendre plus efficace l'action publique locale, y compris en matière économique. La mise en place de cette nouvelle collectivité est prévue à dotations financières de l'État constantes, au motif qu'elle n'exercera que la somme des compétences du département et de la région, sans compétences nouvelles. Il leur paraît nécessaire d'accompagner la mise en place de la collectivité par la création d'un fonds de développement spécifique.
1. La consultation des électeurs guyanais et martiniquais en 2010
Conformément aux engagements pris par le Gouvernement en réponse aux demandes formulées par le congrès des élus départementaux et régionaux de Guyane le 2 septembre 2009 et par le congrès des élus départementaux et régionaux de Martinique le 18 juin 2009, les électeurs de Guyane et de Martinique furent consultés en janvier 2010 sur leur préférence en matière d'évolution statutaire et institutionnelle. Les questions posées lors de ces deux consultations successives furent conçues en lien avec les élus fin 2009.
La tenue de ces consultations résultait de l'obligation, requise par la Constitution, de recueillir le consentement des populations concernées, tant pour passer de l'article 73 à l'article 74 que pour créer une collectivité unique, obligation prévue, en cas de changement statutaire, dans le premier cas, par le premier alinéa de l'article 72-4, et en cas d'évolution institutionnelle, dans le second cas, par le dernier alinéa de l'article 73.
Article 72-4 de la Constitution
Dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution
Une nette majorité d'électeurs, dans les deux départements, opta pour le maintien dans l'article 73, à la suite d'intenses débats politiques, alors que le congrès des élus en Guyane comme en Martinique avait fait le choix d'une organisation particulière dans le cadre de l'article 74.
« Approuvez-vous la création (...) d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution ? »66(*)
Vos rapporteurs tiennent à rappeler qu'en 2009, les présidents des conseils généraux et régionaux de Guyane67(*) et de Martinique étaient favorables au passage à l'article 74 et avaient fait adopter des délibérations en ce sens, à une large majorité, par les deux congrès des élus départementaux et régionaux de Guyane et de Martinique. Il s'agissait de MM. Alain Tien-Liong, président du conseil général de Guyane, Antoine Karam, président du conseil régional de Guyane, Claude Lise, président du conseil général de Martinique, et Alfred Marie-Jeanne, président du conseil régional de Martinique. La consultation du 10 janvier 2010 a rejeté cette orientation.
A la suite des élections régionales de mars 2010, ont été élues à la présidence des deux régions d'outre-mer des personnalités ayant fait campagne pour le maintien dans l'article 73, MM. Rodolphe Alexandre en Guyane et Serge Letchimy en Martinique. Lors du déplacement de vos rapporteurs, quelques semaines avant les élections cantonales de mars 2011, MM. Alain Tien-Liong et Claude Lise étaient toujours en fonction à la présidence des deux conseils généraux68(*).
2. La Guyane : l'exigence majeure d'une représentation juste et équilibrée du territoire
Le projet de loi prévoit pour la Guyane un schéma institutionnel quasiment identique à celui des régions, avec l'élection d'une assemblée de Guyane au scrutin proportionnel de liste, dans une circonscription unique composée de plusieurs sections, avec une prime majoritaire de 20 % des sièges attribuée à la liste arrivant en tête au second tour69(*). Composée de cinquante-et-un membres, l'assemblée désigne en son sein un président et, au scrutin proportionnel, une commission permanente.
Alors que le conseil régional de Guyane a donné un avis favorable à l'avant-projet qui lui a été transmis, le 6 janvier 2011, le conseil général a lui rendu un avis défavorable, le 7 janvier 2011. L'avis favorable du conseil régional était assorti de plusieurs propositions de modification du texte.
a) Les divergences sur le schéma institutionnel et le mode de scrutin
M. Rodolphe Alexandre, président du conseil régional, a fait part à vos rapporteurs de sa satisfaction pour le schéma retenu par le projet de loi, sa préférence allant à un président unique plutôt qu'à une double présidence, ajoutant que la Guyane avait beaucoup souffert dans le passé de divisions du fait de querelles personnelles entre le président du conseil régional et le président du conseil général. Il a ajouté que la Guyane avait aujourd'hui besoin d'une unité de décision pour assurer l'efficacité de l'action publique.
Un certain nombre d'interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs70(*), au premier rang desquels M. Alain Tien-Liong, président du conseil général, ont plaidé pour un schéma institutionnel « à la martiniquaise »71(*), c'est-à-dire un conseil exécutif distinct de l'assemblée délibérante72(*), perçu comme plus démocratique.
Un des arguments avancés pour défendre cette position est la limitation de la concentration des pouvoirs qui pourrait résulter du système de président de la collectivité unique assisté d'une commission permanente. Certains ont déploré l'impossibilité de renverser le président de la collectivité de Guyane, faculté prévue dans le schéma martiniquais. Certes, le président de la collectivité concentrera entre ses mains, avec à ses côtés la commission permanente, les pouvoirs actuellement dévolus aux présidents de la région et du département. Mécaniquement il y aura un effet de concentration des pouvoirs, ou plus exactement de cumul car il n'est pas prévu d'attribuer des compétences nouvelles à la future collectivité. Un autre argument avancé en faveur du schéma martiniquais par certains interlocuteurs résidait dans la charge plus importante du président, du fait de la fusion des compétences des deux collectivités, charge accentuée par l'étendue ainsi que les difficultés d'accès du territoire : l'existence d'un président de l'assemblée et d'un président du conseil exécutif permettrait de mieux répartir les tâches.
Vos rapporteurs ont fait observer que, dans le schéma martiniquais, le conseil exécutif n'était pas représentatif du pluralisme de l'assemblée, mais issu de la seule majorité de l'assemblée car élu au scrutin majoritaire de liste. Ainsi, perçu sous l'angle du pluralisme et de la participation de l'opposition aux décisions de la collectivité, le conseil exécutif distinct de l'assemblée concentre davantage les pouvoirs que le système classique du département et de la région, dans lequel l'opposition participe à la commission permanente. L'existence de deux présidents, l'un de l'assemblée et l'autre du conseil exécutif, ne relève aucunement de la logique de contre-pouvoirs du premier vis-à-vis du second.
En outre, le projet de loi prévoit le regroupement en un seul conseil des deux conseils consultatifs locaux, rattachés au conseil régional, que sont le conseil économique et social régional et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Si M. Jean-Pierre Bacot, président, et les membres du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement73(*) ont convaincu vos rapporteurs de la qualité, de la richesse et de l'utilité de leurs travaux, il n'en demeure pas moins que peu d'élus ou de partis politiques ont réellement défendu leur maintien en l'état. De plus, certains ont plaidé en faveur de leur regroupement, le cas échéant avec deux collèges pour préserver les spécificités actuelles de la représentation de la société civile en deux conseils, dans le but de constituer un organe plus solide pour jouer un rôle de contre-pouvoir face au président de la collectivité. Vos rapporteurs ont bien perçu qu'il n'était pas possible de mêler indistinctement dans un seul et même conseil l'économie et la culture, au regard des approches si différentes des deux conseils actuels, sous peine de diluer la culture alors même que les questions d'identité culturelle se posent de façon plus vive dans un territoire comme la Guyane.
Enfin, traduisant apparemment une inquiétude des maires d'être mis à l'écart avec la création de la collectivité unique, l'association des maires de Guyane a plaidé pour une reconnaissance de son rôle dans la loi, dans une logique de contre-pouvoir des communes face à l'assemblée et au président de la collectivité unique, à l'exemple des actuels conseils consultatifs régionaux.
b) La prise en compte de la diversité humaine et géographique
Grâce à leurs déplacements dans l'ouest et dans l'intérieur guyanais, le long du Maroni, notamment dans les communes d'Awala-Yalimapo, Apatou, Maripasoula et Papaïchton, vos rapporteurs, accompagnés de notre collègue Georges Patient, ont pu prendre conscience de la diversité humaine de la Guyane, en particulier avec la présence des populations amérindiennes et bushinenge, à côté de la majorité créole sur le littoral74(*).
A cet égard, la loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a institué, à l'initiative de notre ancien collègue Georges Othily, alors sénateur de Guyane, un conseil consultatif de ces populations dites autochtones, qui n'a été mis en place qu'en juin 2010, mais qui, interlocuteur de l'État et des élus locaux, assure une forme de reconnaissance des préoccupations spécifiques de ces communautés attachées à la coutume75(*), minoritaires démographiquement sur l'ensemble de la Guyane mais très présentes dans de nombreuses communes le long du Maroni.
Vos rapporteurs ont pu rencontrer M. Jocelyn Thérèse, premier vice-président du conseil consultatif, qui a pu leur exposer son fonctionnement. M. Thérèse a attiré l'attention sur la demande de reconnaissance des droits des populations amérindiennes en tant que peuple autochtone, alors qu'elles sont aujourd'hui exclues et marginalisées, par exemple en matière d'apprentissage des langues traditionnelles. Un enjeu important pour le conseil réside aussi dans la préservation de la forêt ainsi que des zones de subsistance pour les populations qui y vivent.
Les chefs76(*) coutumiers ne font pas partie du conseil, mais ils participent aux associations qui y sont représentées et qui les associent aux travaux du conseil. Ils ont un rôle très large d'interlocuteur des élus locaux et participent en pratique aux pouvoirs de police du maire. Ils exercent un rôle en matière de prévention des conflits civils de la vie quotidienne, notamment en matière d'occupations des sols et d'éducation.
Le conseil consultatif est toutefois entravé dans sa mission, car aucun crédit n'est prévu pour son fonctionnement77(*). Aussi vos rapporteurs appuient-ils la demande de mise à disposition de crédits spécifiques.
LE CONSEIL CONSULTATIF DES POPULATIONS AMÉRINDIENNES ET BUSHINENGE DANS LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Article L. 4436-1
Il est institué en Guyane un conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge.
Article L. 4436-2
La composition, les conditions de nomination ou de désignation des membres du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge, son organisation et ses règles de fonctionnement sont fixées par décret.
Article L. 4436-3
Article L. 4436-4
Tout projet ou proposition de délibération du conseil régional ou du conseil général emportant des conséquences sur l'environnement, le cadre de vie ou intéressant les activités culturelles des populations amérindiennes et bushinenge peut être soumis à l'avis préalable du conseil consultatif.
Le conseil délibère sur le projet ou la proposition dans le mois de sa saisine. S'il ne s'est pas prononcé dans ce délai, son avis est réputé avoir été donné.
Il est saisi, selon les cas, par le président du conseil régional, le président du conseil général ou le représentant de l'État.
Article L. 4436-5
Le conseil consultatif peut décider, à la majorité absolue de ses membres, de se saisir de toutes questions entrant dans le champ des compétences de la région ou du département et intéressant directement l'environnement, le cadre de vie ou les activités culturelles des populations amérindiennes et bushinenge. Il peut également être saisi de ces questions par le représentant de l'État.
Article L. 4436-6
Le conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge peut tenir des réunions communes avec le conseil économique, social et environnemental régional ou le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement pour examiner des questions entrant dans leur champ commun de compétences.
Le principal enjeu du mode de scrutin retenu, relayé par l'ensemble des personnes rencontrées par vos rapporteurs, consiste ainsi à permettre une représentation juste et équitable des territoires où habitent ces populations. M. Rodolphe Alexandre, président du conseil régional, comme M. Alain Tien-Liong, président du conseil général, ou encore notre ancien collègue député Léon Bertrand maire de Saint-Laurent-du-Maroni, ont fortement souligné la nécessité de représenter équitablement toutes les parties du territoire.
Certains interlocuteurs78(*) ont en effet parlé de fracture ou de relégation pour les populations du Maroni, mais aussi celles du haut Oyapock, signalant la multiplication des suicides79(*), notamment dans la commune amérindienne de Camopi. Cette fracture recouvre celle existant entre le littoral, et notamment le secteur de Cayenne, qui concentre la population, le pouvoir politique et l'activité économique, et l'intérieur. Ainsi, pour simplement participer aux élections, il faut parfois effectuer plusieurs heures de pirogue. M. Jean-Pierre Théodore Roumillac, président de l'association des maires, a également insisté sur le sentiment d'abandon des populations des communes de l'intérieur, qui nourrit selon lui des revendications ethniques.
A ce jour, le mode de scrutin régional ne garantit en rien la présence de tous les territoires au sein du conseil régional, ainsi que l'a expliqué à vos rapporteurs M. Rodolphe Alexandre : pour constituer une liste régionale, on met au début de la liste des candidats de l'agglomération de Cayenne et de Saint-Laurent-du-Maroni, car ils sont susceptibles de drainer un nombre élevé de voix, tandis que les candidats de l'intérieur, issus de territoires peu peuplés, n'ont guère de chances de figurer en place éligible. La présence de sections électorales dans la circonscription unique permettrait d'imposer la présence de candidats de tous les territoires, en proportion de leur population.
Ainsi, le scrutin proposé se déroule dans une circonscription unique afin de permettre l'attribution d'une prime de 20 % des sièges en vue de garantir la constitution d'une majorité stable. L'étude d'impact du projet de loi évoque le chiffre de huit sections électorales, qui paraît satisfaire le plus grand nombre des interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs80(*), dans la mesure où il est supposé assurer la représentation au sein de l'assemblée de tous les territoires et, par conséquent, de toutes les populations.
Pour autant, vos rapporteurs ont constaté la méconnaissance, chez la plupart de leurs interlocuteurs, des effets potentiels du mode de scrutin retenu pour l'élection de la future assemblée de Guyane, compte tenu du déséquilibre démographique des sections électorales qui pourraient être mises en place. En effet, le mode de scrutin, directement inspiré de celui des conseils régionaux, prévoit un nombre de candidats par section, en fonction de la population de la section, et non un nombre de sièges. Les sièges sont, eux, répartis, après attribution de la prime majoritaire, en fonction du nombre de voix obtenu par chaque liste dans chaque section. Dans ces conditions, compte tenu de l'écart très significatif entre la population et le nombre de votants au sein de chaque section81(*), notamment dans les communes de l'ouest, et des grandes disparités démographiques d'une section à l'autre, il est tout à fait possible qu'une petite section en termes démographiques n'ait aucun élu à l'assemblée de Guyane.
Vos rapporteurs ont conclu de leur mission en Guyane que la priorité était de garantir une représentation réellement équilibrée des territoires, et donc des populations, au sein de l'assemblée de la future collectivité unique, c'est-à-dire un accès de toutes les parties du territoire guyanais à l'exercice des responsabilités politiques communes. Aussi ont-ils exploré auprès des élus l'hypothèse d'un mode de scrutin respectant cette exigence, tout en restant dans le cadre général prévu par le projet de loi d'une circonscription unique découpée en sections avec prime majoritaire : attribution de sièges et non de candidats à chaque section, affectation dans chaque section d'un ou deux sièges au titre de la prime et attribution des autres sièges au sein de chaque section en fonction du résultat de la liste.
c) Les réticences sur la date de mise en place
Plusieurs interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs ont relevé qu'une mise en place de la collectivité de Guyane en 2012, c'est-à-dire une élection de l'assemblée de Guyane en 2012, viendrait ajouter une nouvelle échéance à un calendrier électoral déjà très chargé depuis 2010 : consultations de janvier 2010, élection régionale de mars 2010, élections cantonales de mars 2011, élection présidentielle de mai 2012 et élections législatives de juin 2012, qui sont des échéances nationales lourdes. Lassés par des scrutins à répétition, les électeurs guyanais, qui s'abstiennent déjà traditionnellement beaucoup, risqueraient de ne guère participer à la première élection de la collectivité unique. Le choix de 2012 reviendrait aussi à remettre en cause, en cours de mandat, le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 et, surtout, celui des conseillers généraux élus en mars 2011, pour au mieux un an et demi. Ces élections cantonales n'auraient guère de sens pour les électeurs, comme l'a fait observer M. Alain Tien-Liong, président du conseil général, dont la préférence porte sur 2014.
Certains plaident, s'appuyant sur le choix des électeurs guyanais de se maintenir dans l'article 73 de la Constitution, pour une mise en place de la collectivité unique en mars 2014, dans le cadre du calendrier électoral de droit commun. La loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux prévoit que le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 expirera en mars 2014, date d'expiration du mandat des conseillers généraux élus en mars 2008, de même que le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010, de façon à permettre en mars 2014 l'élection des conseillers territoriaux, prévus pour siéger à la fois dans les conseils généraux et régionaux.
L'opposition à la mise en place dès 2012 repose également sur des arguments pratiques liés aux délais nécessaires pour préparer la fusion des deux administrations, en particulier en matière de personnel. Vos rapporteurs ont en effet pu prendre la mesure, par l'intermédiaire de leurs représentants, des inquiétudes des personnels du conseil général comme du conseil régional. Sur cette question, notre collègue députée Christiane Taubira considère que le travail de fusion des administrations et des personnels ne pourra être effectué que par les élus de la nouvelle collectivité, justifiant ainsi sa préférence pour la date de 2012 et craignant d'ailleurs que cette opération de fusion n'accapare ces élus au détriment de l'action au service de la Guyane.
En tout cas, si toutes les personnes rencontrées par vos rapporteurs ne plaidaient pas pour 2014, peu défendaient la date de 2012.
d) L'absence de dialogue entre la région et le département
Vos rapporteurs ont pu observer les positions divergentes de la région et du département sur la collectivité unique, qui se sont d'ailleurs exprimées dans les avis rendus sur l'avant-projet de loi. Cette divergence s'accompagne d'une absence de dialogue, à ce stade, sur les modalités de mise en place, d'organisation et de fonctionnement de cette collectivité.
Une commission mixte entre le conseil régional et le conseil général a été mise en place, sans pouvoir aboutir à des positions réellement partagées.
Aucune réunion du congrès n'a pu avoir lieu depuis la consultation du 24 janvier 2010, malgré la proposition du conseil général.
Les élections cantonales de mars 2011 ont permis à M. André Tien-Liong de conserver la présidence du conseil général, de sorte que la configuration politique va demeurer inchangée jusqu'à la mise en place de la collectivité unique. Vos rapporteurs estiment que les deux collectivités doivent être incitées par l'État à préparer ensemble la future collectivité. Les difficultés du dialogue politique ne doivent pas empêcher la tenue d'un dialogue administratif et technique.
3. La Martinique : le souci de la démocratie et du pluralisme
Le projet de loi prévoit pour la Martinique l'élection d'une assemblée au scrutin proportionnel de liste, dans une circonscription unique composée de plusieurs sections82(*), une prime majoritaire de 20 % des sièges étant attribuée à la liste qui arrive en tête au second tour. Composée de cinquante-et-un membres, l'assemblée désigne en son sein, au scrutin majoritaire de liste, un conseil exécutif constitué d'un président et de huit membres, remplacés par leurs suivants de liste pour siéger au sein de l'assemblée. Ce conseil exécutif peut être renversé par l'adoption par l'assemblée, à la majorité des trois cinquièmes, d'une motion de défiance constructive signée par une majorité absolue de membres de l'assemblée et comportant la composition du nouveau conseil exécutif. Dans ce cas, les membres du conseil renversé ne retournent pas siéger dans l'assemblée.
Saisis de l'avant-projet de loi, le conseil général de Martinique et le conseil régional ont chacun émis un avis favorable, assorti de propositions de modification, respectivement le 30 décembre 2010 et le 6 janvier 2011.
Vos rapporteurs ont constaté que la controverse entre les partisans de l'article 73 et ceux de l'article 74, malgré le vote clair en faveur du maintien dans l'article 73 le 10 janvier 2010, restait vive en Martinique. Certains83(*) estiment en effet que le projet de loi reprend les positions des promoteurs de l'article 74, notamment sur trois points, le schéma institutionnel, qui comporte un conseil exécutif distinct de l'assemblée de Martinique, le mode de scrutin, qui diffère de celui qui a été retenu pour les conseillers territoriaux, ainsi que la date de 2012 retenue pour la mise en place de la collectivité unique, en dehors du calendrier électoral de droit commun.
A cet égard, vos rapporteurs ont rencontré, à sa demande, un groupe d'anciens parlementaires de Martinique, de diverses tendances politiques, composé de nos anciens collègues sénateurs Roger Lise et Rodolphe Désiré et de nos anciens collègues députés Jean Maran et Anicet Turinay. Ceux-ci ont considéré que le projet de loi présenté par le Gouvernement, en reprenant les propositions faites par les promoteurs de l'article 74 de la Constitution, s'écartait de la volonté des électeurs clairement exprimée en janvier 2010 en faveur du maintien dans l'article 73. Cette analyse de nos anciens collègues, attachés au cadre départemental, visait tant la date de mise en place de la collectivité unique, qui devrait être 2014 conformément au calendrier électoral de droit commun, que le mode de scrutin, qui devrait être le même que pour les futurs conseillers territoriaux, ou à défaut un scrutin mixte.
Il convient de rappeler que notre collègue Claude Lise, président du conseil général jusqu'aux élections cantonales de mars 2011, ainsi que notre collègue député Alfred Marie-Jeanne, ancien président du conseil régional, avaient soutenu le passage à l'article 74 de la Constitution, tandis notre collègue député Serge Letchimy, actuel président du conseil régional, a officiellement défendu le maintien dans l'article 73, tout en dirigeant un parti politique dont l'autonomie était la revendication traditionnelle, en évoquant la possibilité d'explorer les confins de l'article 73 en demandant le moment venu le transfert de compétences nouvelles de la part de l'État84(*).
En tout état de cause, la plupart des personnes rencontrées par vos rapporteurs ont insisté sur la nécessité d'assurer l'expression du pluralisme, d'éviter la concentration des pouvoirs qui pourrait résulter de la collectivité unique et de prévoir des contre-pouvoirs face au conseil exécutif.
a) La controverse sur le schéma institutionnel et le mode de scrutin
Concernant le schéma institutionnel, vos rapporteurs ont fait observer que c'est celui qui avait été retenu - et validé par le Conseil constitutionnel - en 1991 pour la Corse, territoire métropolitain, schéma qui a manifestement inspiré la rédaction du Gouvernement. Les opposants à ce schéma sont les élus les plus attachés à l'« esprit départemental », favorables au schéma retenu par le projet de loi pour la Guyane85(*). Il faut remarquer que, dès lors que le conseil général comme le conseil régional sont chacun dotés d'un seul président, assisté par une commission permanente, il y a une certaine étrangeté à proposer une formule qui s'écarte de ce schéma classique. Quand bien même les articles 73 et 74 se distinguent plus fondamentalement sur les principes d'identité et de spécialité législatives et l'étendue des compétences attribuées aux collectivités d'outre-mer que sur les formes institutionnelles, celles-ci ont une charge symbolique forte. Ainsi que l'a fait observer notre collègue député Louis-Joseph Manscour86(*), de nombreux électeurs martiniquais attachés au cadre départemental et à l'article 73 sont sans doute surpris du choix opéré par le Gouvernement dans son projet de loi.
Une seconde objection de principe, défendue par les tenants du cadre départemental, vise le mode de scrutin. Ils observent qu'au moment où la métropole prépare la mise en place de conseillers territoriaux pour siéger dans les conseils régionaux et généraux simultanément, élus dans un scrutin de type cantonal, il est curieux de prévoir un scrutin proportionnel en Martinique, alors que les électeurs ont opté pour le maintien dans l'article 73 : en effet, le droit commun sera le scrutin de type cantonal87(*). Au-delà, plusieurs personnes rencontrées par vos rapporteurs plaidaient en faveur d'un scrutin mixte88(*), dans lequel la moitié des sièges serait attribuée par un scrutin de liste, la Martinique constituant une circonscription unique sans sections, et l'autre moitié par un scrutin majoritaire uninominal de type cantonal, combinant ainsi les modes de scrutin actuels de la région et du département et permettant la représentation de la diversité des courants d'opinion comme celle de tous les territoires.
Vos rapporteurs ont fait part de leur scepticisme quant à la faisabilité juridique et constitutionnelle du scrutin mixte, qui semblait pourtant recueillir les faveurs d'un certain nombre d'élus.
Une fois passées les deux objections de principe portant sur le schéma institutionnel et le mode de scrutin, plusieurs critiques ont été couramment présentées, y compris par certains élus favorables à l'architecture globale, à l'instar de notre collègue Claude Lise. Sont ainsi visés la prime majoritaire de 20 %, jugée exorbitante, et les deux seuils requis pour le dépôt puis l'adoption de la motion de défiance, jugés non démocratiques.
Si certains réclament la suppression de la prime, à l'instar de notre collègue député Alfred Marie-Jeanne89(*), la plupart des personnes hostiles demandent de la réduire à 5 %90(*) voire à 10 %91(*). S'ils conçoivent que 20 % peuvent paraître élevés - la prime s'élève à 25 % dans le scrutin régional actuel -, vos rapporteurs estiment qu'une prime de 5 % serait inutile, sa finalité étant de favoriser la constitution d'une majorité stable pour la collectivité. Le schéma corse prévoyait initialement une prime de trois sièges, considérée comme insuffisante depuis puisqu'elle a été relevée à neuf par la loi n° 2009-832 du 7 juillet 2009 modifiant le mode de scrutin de l'élection de l'Assemblée de Corse et certaines dispositions relatives au fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse.
En revanche, soulignant que le schéma corse prévoit pour la motion de défiance des majorités d'un tiers pour le dépôt et absolue pour l'adoption, vos rapporteurs ont partagé les réserves de leurs interlocuteurs, estimant au surplus que cela n'aurait guère de sens de ne pas pouvoir renverser un président alors même que celui-ci ne disposerait plus dans l'assemblée d'une majorité pour faire adopter son budget et ses délibérations.
Vos rapporteurs estiment, en tout état de cause, que le cumul de la prime majoritaire de 20 %, des modalités de désignation du conseil exécutif et des seuils requis pour la motion de défiance peuvent poser problème, quel que soit le souci de stabilité qui ait pu présider à ce choix.
Notre collègue Claude Lise a également souligné l'intérêt de mettre en place au sein de l'assemblée une commission permanente, qui permettrait de renforcer le pluralisme et dont le rôle ne serait pas exécutif, bien entendu, mais consisterait à animer les travaux de l'assemblée.
Plusieurs personnes ont interpellé vos rapporteurs sur la question du retour dans l'assemblée des membres du conseil exécutif en cas d'adoption d'une motion de défiance. Selon le projet de loi, les membres de l'assemblée élus au conseil exécutif sont remplacés à l'assemblée par les suivants de la liste sur laquelle ils ont été élus. En cas de renversement du conseil exécutif, les suivants de liste devenus membres de l'assemblée le demeurent.
Le nombre et le découpage des sections, quant à lui, n'a suscité que peu de réactions. Toutefois, plusieurs élus, notamment des maires tels que MM. Maurice Bonté, maire de l'Ajoupa-Bouillon, ou Max Nelzy, maire de Fonds-Saint-Denis, ainsi que notre collègue député Louis-Joseph Manscour, partisan de huit ou neuf sections, ont fait part à vos rapporteurs de leur souhait que tous les territoires puissent être équitablement représentés au sein de l'assemblée, notamment ceux de la communauté de communes du Nord Martinique. Notre collègue député Serge Letchimy, président du conseil régional, a indiqué à vos rapporteurs sa préférence initiale pour neuf sections, mais son accord pour les quatre sections finalement envisagées.
Si, comme le laisse entendre l'exposé des motifs du projet de loi, les sections correspondent aux quatre circonscriptions législatives telles qu'elles résultent de l'ordonnance du 29 juillet 200992(*), elles regrouperont des territoires vastes à la cohérence variable : malgré la petite taille de la Martinique, le localisme électoral et les identités locales y sont forts et les circulations entre le nord, le centre et le sud sont moins importantes qu'on pourrait le croire. Ainsi, un même territoire peut recouvrir des réalités locales très différentes, en particulier dans la circonscription du nord de la Martinique, qui englobe les communes de la côté nord caraïbe comme celles de la côte nord atlantique, qui ont peu à voir entre elles. Pour autant, cette composition des sections leur assure un poids démographique équivalent.
Plusieurs élus et responsables politiques rencontrés ont fait part à vos rapporteurs de leurs doutes sur le choix de la dénomination « collectivité de Martinique » retenue par le projet de loi, considérant qu'elle résonnait comme une collectivité d'outre-mer de l'article 74. Selon eux, le choix des électeurs lors de la seconde consultation de janvier 2010 doit aussi se retrouver dans la dénomination de la collectivité, suggérant de l'appeler « département-région de Martinique », pour signifier le maintien dans le cadre du droit commun et dans la filiation départementale93(*). Si vos rapporteurs comprennent l'intention exprimée, ils demeurent sceptiques sur la dénomination proposée, qui n'a d'ailleurs pas été retenue par une majorité d'élus.
Concernant, enfin, la fusion des deux conseils consultatifs régionaux, vos rapporteurs ont pu, comme en Guyane, apprécier l'ampleur et la qualité du travail de ces instances, dans leur rencontre avec MM. Michel Crispin, président du conseil économique et social régional, et Claude Petit, président du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Ce dernier a rappelé que la création des conseils de la culture, de l'éducation et de l'environnement, spécificité des régions d'outre-mer, contrairement aux conseils économiques et sociaux régionaux, relevait de l'initiative d'Aimé Césaire, lors des débats sur la création des régions d'outre-mer, au titre des particularités de l'outre-mer.
Comme en Guyane également, c'est le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement qui a semblé le plus hostile à cette fusion, craignant la dilution des enjeux culturels dans des problématiques économiques et sociales déjà importantes outre-mer, au risque d'oublier ce qui avait motivé la création de ces conseils. Les deux présidents ont également souligné le problème des moyens de fonctionnement des conseils et leur absence d'autonomie budgétaire. En tout état de cause, par leur vitalité, ces organes consultatifs peuvent contribuer à l'expression pluraliste dans le cadre de la nouvelle collectivité unique.
b) Les réticences sur la date de mise en place
Concernant la date de mise en place, les observations faites pour la Guyane sont aussi valables pour la Martinique, considérant que le maintien dans le droit commun suppose le rattachement au calendrier électoral de droit commun et non la mise en place d'un calendrier électoral local autonome et déconnecté de celui du reste de la France, comme c'est le cas dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution.
Les élus et partis politiques qui se prononcent en faveur d'une mise en place rapide94(*) arguent notamment du fait que les électeurs se sont prononcés en faveur de la collectivité unique en janvier 2010 et ne comprendraient pas qu'ils faillent attendre 2014 pour que leur volonté soit traduite dans les institutions. C'est la position défendue par notre collègue Claude Lise, alors président du conseil général, ainsi que par notre collègue député Alfred Marie-Jeanne, ancien président du conseil régional.
A l'inverse, le président du conseil régional, en fonction depuis mars 2010, défend une mise en place en 2014, de façon à bien préparer la fusion des administrations, de même que notre collègue Serge Larcher. D'autres élus et formations politiques95(*) plaident également en faveur de la date de 2014.
c) L'insuffisance du dialogue entre la région et le département
Une commission mixte entre le conseil régional et le conseil général a été mise en place, sous la présidence de MM. Eugène Larcher, pour le conseil général, et Didier Laguerre, pour le conseil régional, et composée de membres de tous les groupes politiques des deux assemblées. Elle a remis un rapport en septembre 2010. Vos rapporteurs ont constaté qu'il s'agissait du seul document élaboré conjointement par les deux collectivités, quand bien même toutes les parties prenantes ne lui reconnaîtraient pas une valeur de référence.
Le rapport de la commission mixte fait état de plusieurs éléments de convergence, à défaut d'unanimité, en particulier sur la création d'un exécutif collégial séparé de l'assemblée délibérante et élu par elle, avec un mécanisme de motion de défiance constructive, ainsi que sur le mode de scrutin de l'assemblée, au scrutin proportionnel de liste dans une circonscription unique composée de plusieurs sections, et sur la fusion des deux conseils consultatifs en une seul conseil aux prérogatives renforcées.
Force est de reconnaître que ces éléments importants de convergence ont été repris par le Gouvernement dans son projet de loi.
Le rapport de la commission mixte fait également état d'importantes divergences, en particulier sur la date de mise en place, 2012 ou 2014, sur la prime majoritaire et sur l'exercice de nouvelles compétences. Sur ce dernier point, comme cela a d'ailleurs été exposé à vos rapporteurs par les partisans initiaux de l'article 74, les électeurs ont été invités le 24 janvier 2010 à se prononcer sur une collectivité unique exerçant les compétences de la région et du département au sein de l'article 73, et non une collectivité attributaire de nouvelles compétences substantielles. Le projet de loi, stricte traduction de la question posée aux électeurs, n'attribue aucune compétence nouvelle ni, par voie de conséquence, dotation nouvelle.
Dans un rapport complémentaire également établi en septembre 2010, la commission mixte a pu dégager de nouveaux points d'accord, unanimes, en particulier la fixation du nombre d'élus de l'assemblée à soixante-et-un, auxquels s'ajouteraient les neuf membres du conseil exécutif, et la création d'un conseil consultatif des communes, reprenant un souhait exprimé par de nombreux membres de l'association des maires de Martinique, rencontrée par vos rapporteurs96(*), et permettant de mieux représenter la diversité des territoires.
Pour autant, vos rapporteurs n'ont pu que déplorer, malgré les travaux de la commission mixte, l'insuffisance du dialogue entre le conseil général et le conseil régional, alimenté par les désaccords relevés d'ailleurs dans le rapport même de cette commission mixte, et de volonté commune de préparer la création de la collectivité unique. Certes, à l'initiative du préfet, au titre de l'accompagnement juridique et technique de la future collectivité par les services de l'État, des groupes techniques ont été mis en place sur les questions budgétaires et comptables, de personnel et de patrimoine, mais ils réunissent uniquement des représentants des deux administrations, dont les directeurs généraux des services.
Malgré la demande du président du conseil régional, aucun congrès des élus n'a pu être réuni pour examiner les conclusions de la commission mixte.
* 63 Mme Lucette Michaux-Chevry, présidente du conseil régional de Guadeloupe, M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil régional de Martinique, et M. Antoine Karam, président du conseil régional de Guyane.
* 64 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
* 65 Décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982 sur la loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion. Pour déclarer la loi non conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel s'est appuyé sur les éléments suivants :
« Considérant qu'il résulte de ces articles que le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d'adaptation que peut rendre nécessaires la situation particulière de ces départements d'outre-mer ; que ces adaptations ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une "organisation particulière", prévue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer ;
« Considérant qu'en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement au conseil général des départements métropolitains en l'état actuel de la législation, n'assure pas la représentation des composantes territoriales du département, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel confère à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux ; qu'ainsi, ces dispositions vont au-delà des mesures d'adaptation que l'article 73 de la Constitution autorise en ce qui concerne l'organisation des départements d'outre-mer ; ».
* 66 En décembre 2003, la question posée aux électeurs martiniquais et guadeloupéens était libellée différemment : « Approuvez-vous le projet de création en Guadeloupe d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe de l'identité législative avec possibilité d'adaptations, et se substituant au département et à la région dans les conditions prévues par cet article ? ». Certaines personnes rencontrées par vos rapporteurs, notamment des personnalités de la droite martiniquaise, ont souligné que la question de 2003 évoquait la substitution d'une collectivité unique au département et à la région, tandis que la question de 2010 évoquait une collectivité unique exerçant les compétences du département et de la région, sans utiliser le terme de substitution.
* 67 Mmes Chantal Berthelot et Christiane Taubira, députées de Guyane, ont également soutenu le passage à l'article 74 de la Constitution, considérant que les institutions locales doivent être au service d'un projet de développement et que seul l'article 74 pouvait correspondre à un projet guyanais de développement. En outre, Mme Christiane Taubira a rappelé que la demande d'un statut spécial, qui sorte du strict cadre de la départementalisation, remontait à 1958.
* 68 A l'issue des élections cantonales de mars 2011, M. Alain Tien-Liong a été reconduit, tandis que M. Claude Lise a été remplacé par Mme Josette Manin.
* 69 L'étude d'impact évoque la possibilité de huit sections. Ce mode de scrutin s'inspire beaucoup de celui des conseils régionaux actuellement, sous réserve du niveau de la prime à 25 %.
* 70 Par exemple le Parti socialiste guyanais, l'UMP, Guyane Ecologie, le Walwari (parti de Mme Christiane Taubira, députée de Guyane).
* 71 Il s'agit du schéma que retient le projet de loi pour la Martinique.
* 72 En septembre 2009, sous l'impulsion notamment de M. Alain Tien-Liong, le congrès des élus de Guyane avait approuvé un tel schéma, mais dans le cadre de l'article 74.
* 73 Il n'a pas été possible de rencontrer le conseil économique et social régional de la Guyane, les services de la préfecture ayant indiqué qu'il n'avait pas encore été renouvelé.
* 74 Les amérindiens, estimés à 7 000 personnes, se répartissent en six communautés, dont certaines sont présentes également dans les pays limitrophes (Brésil, Surinam, Guyana et Vénézuela) : les Arawaks et les Kali'nas (ou Galibis), sur le littoral, les Palikurs, les Tekos (ou Émerillons) et les Wayapis le long de l'Oyapock et les Wayanas (ou Roucouyennes) le long du Maroni. Répartis en quatre groupes, les bushinenge sont les descendants des noirs-marrons réfugiés dans l'intérieur le long du Maroni pour fuir l'esclavage depuis le XVIIIème siècle. A côté de la majorité créole installée sur le littoral, il faut aussi mentionner la présence d'une petite population hmong, persécutée au Laos, réfugiée en France dans les années 1970 et en partie installée ensuite dans plusieurs localités de Guyane, notamment Cacao et Javouhey.
* 75 Les populations sont structurées en village, avec un « capitaine » à la tête de chaque village, autorité coutumière. Certaines possèdent un grand Man, qui dispose d'une autorité coutumière hiérarchique sur les capitaines de village. Chacune a sa langue et son système social, mais elles ont toutes un fond commun, notamment sur la question foncière.
* 76 Pour des raisons administratives remontant au XIXème siècle, les chefs coutumiers perçoivent des indemnités du conseil général. A titre de comparaison, l'évêque et les prêtres catholiques ont le statut d'agent contractuel du conseil général, en vertu d'une ordonnance royale de 1828 qui prévoyait la rémunération par l'État du clergé catholique et d'une loi de finances de 1900 qui mettait à la charge de la colonie la rémunération des ministres du culte catholique, la loi de séparation de 1905 n'ayant pas été rendue applicable en 1911 dans la seule colonie de Guyane.
* 77 M. Jocelyn Thérèse a indiqué que le conseil n'avait pu se réunir qu'une fois, outre sa première réunion d'installation, afin de rendre un avis sur le schéma départemental d'orientation minière et sur les quotas de chasse. Le préfet ne dispose pas de crédits pour assurer le fonctionnement du conseil, notamment pour prendre en charge les frais de transport pour se rendre à Cayenne.
* 78 Parti socialiste guyanais, Guyane Ecologie, ou encore le premier adjoint au maire de la commune d'Awala-Yalimapo.
* 79 Plusieurs facteurs sont avancés : oisiveté, désocialisation, montée de la consommation d'alcool et de drogue, inutilité de l'école « occidentale », écart culturel entre la société occidentalisée du littoral et la société traditionnelle amérindienne, perte des repères traditionnels mais absence de reconnaissance dans la société guyanaise... En cas d'études suivies en dehors de son village, on apprend à l'école « occidentale » des choses qui ne servent à rien au retour dans le village, alors qu'entretemps on n'a pas pu apprendre les repères traditionnels du village.
* 80 A l'exception notable de Mme Christiane Taubira, députée, selon qui un nombre trop important de sections conduirait à « ethniciser la représentation », ce qui ne servirait ni la cohésion sociale ni le développement économique.
* 81 Ceci résulte de la jeunesse de la population et du poids de la population étrangère. Ainsi, dans la plupart des communes de l'ouest, le corps électoral représente moins de 20 % de la population totale, contre près de 35 % à Cayenne et plus de 50 % dans certaines communes.
* 82 L'étude d'impact évoque la possibilité de quatre sections correspondant aux circonscriptions législatives. Ce mode de scrutin s'inspire beaucoup de celui des conseils régionaux actuellement, sous réserve du niveau de la prime à 25 %.
* 83 M. Louis-Joseph Manscour, député, premier secrétaire de la fédération martiniquaise du Parti socialiste, ou M. Max Orville, président du Modem Martinique.
* 84 MM. Claude Lise, avec le Rassemblement démocratique martiniquais, Alfred Marie-Jeanne, avec le Mouvement indépendantiste martiniquais, et Serge Letchimy, avec le Parti progressiste martiniquais, parti créé par Aimé Césaire, représentent les trois principales forces politiques actuelles en Martinique, toutes classées à gauche, la quatrième étant la droite locale, actuellement divisée en plusieurs groupes (Forces martiniquaises de progrès, Parti régionaliste martiniquais et UMP notamment) et ayant perdu de son influence électorale.
* 85 Forces martiniquaises de progrès, Parti régionaliste martiniquais, UMP, Modem Martinique, fédération martiniquaise du Parti socialiste.
* 86 M. Louis-Joseph Manscour est aussi premier secrétaire de la fédération martiniquaise du Parti socialiste.
* 87 Le Parti régionaliste martiniquais comme le Modem Martinique plaident en faveur du scrutin uninominal, celui qui sera appliqué pour les conseillers territoriaux dans l'hexagone.
* 88 Forces martiniquaises de progrès, fédération martiniquaise du Parti socialiste. Préférant dans un premier temps le scrutin mixte, Bâtir le pays Martinique accepte le mode de scrutin retenu par le projet de loi, avec quatre sections.
* 89 Il en est de même des Forces martiniquaises, par la voix de leurs responsables MM. André Lesueur et Miguel Laventure, selon qui l'histoire du conseil régional depuis 1983 illustre, dans le respect du pluralisme, l'absence d'instabilité politique malgré le défaut de majorité absolue jusqu'en 2004, en invoquant une « culture du raisonnable ».
* 90 Notamment M. Claude Lise, président du conseil général, l'UMP ou Bâtir le pays Martinique.
* 91 Fédération martiniquaise du Parti socialiste.
* 92 Ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Le nouveau découpage pour la Martinique a créé un circonscription pour la commune de Fort-de-France, une pour l'ensemble du nord, une pour le centre et une pour le sud.
* 93 UMP, Forces martiniquaises de progrès.
* 94 UMP, Forces martiniquaises de progrès.
* 95 Fédération martiniquaise du Parti socialiste, Modem Martinique, Parti régionaliste martiniquais. Mme Josette Manin, rencontrée avec M. David Zobda au titre du parti Bâtir le pays Martinique, aujourd'hui présidente du conseil général, plaidait également en faveur de la date de 2014.
* 96 M. Raymond Occolier, maire du Vauclin, président de l'association des maires de Martinique, a indiqué que l'association n'avait pas de position officielle sur les questions institutionnelles, y compris sur l'idée de conseil consultatif des communes. L'association limite son travail aux seules questions d'intérêt commun entre ses membres.