Source: http://www.senat.fr/rap/l03-107/l03-10712.html
Timestamp: 2018-11-12 23:28:00+00:00
Document Index: 187219114

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 114", 'art. 6', "l'article 3", "l'article 14", "l'article 38", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 39", "l'article 41", "l'article 19", "l'article 56", "l'article 24", "l'article 74", "l'article 74", "l'article 25", "l'article 24", "l'article 18", "l'article 18", 'art. 26', "l'article 17", "l'article 18", "l'article 91", "l'article 19", "l'article 42", "l'article 139", "l'article 63", "l'article 64", "l'article 65", "l'article 35", "l'article 24", "l'article 14", "l'article 97", "l'article 37", "l'article 25", "l'article 6", "l'article 26", "l'article 28", "l'article 66", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 74", "l'article 74", "l'article 37", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 14", "l'article 32", "l'article 74", "l'article 34", "l'article 32", "l'article 34", "l'article 28", "l'article 34", "l'article 34", "l'article 35", "l'article 32", "l'article 36", 'art. 14', "l'article 38", "l'article 29", "l'article 68", "l'article 40", "l'article 2", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 53", "l'article 43", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 45", "l'article 7", "l'article 62", "l'article 139", "l'article 31", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 48", "l'article 49", "l'article 48", "l'article 50", "l'article 51", "l'article 10", "l'article 52", "l'article 42", "l'article 53", "l'article 96", "l'article 54", "l'article 49", "l'article 54", "l'article 65", "l'article 55", "l'article 6", "l'article 14", "l'article 56", "l'article 115", "l'article 115", "l'article 116", "l'article 23", "l'article 139", "l'article 115", 'in fine', "l'article 32", "l'article 2", "l'article 5", "l'article 139", "l'article 8", "l'article 54", "l'article 94", "l'article 169"]

Cette nouvelle division dont l'intitulé reproduit celui du titre II du statut de la Nouvelle-Calédonie, comporte deux chapitres consacrés respectivement à la répartition des compétences entre l'Etat, les collectivités d'outre-mer et les communes d'une part, et aux modalités de transfert des compétences, d'autre part.
LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L'ÉTAT, LA POLYNÉSIE FRANÇAISE ET LES COMMUNES
Compétence des autorités de la Polynésie française
Le premier alinéa de cet article reconnaît une compétence de principe à la Polynésie française et une compétence d'attribution à l'Etat et aux communes.
Il reprend les dispositions contenues dans l'article 5 du statut actuel et les complète s'agissant des communes. Il évoque ainsi non seulement les compétences attribuées aux communes mais aussi celles qu'elles exercent en vertu d'une délégation de la Polynésie française.
Le second alinéa rappelle que la Polynésie française et les communes exercent leurs compétences respectives jusqu'à la limite extérieure des eaux territoriales.
Cet article précise les compétences réservées à l'Etat. Comme dans le statut actuel, il précise que les autorités de l'Etat sont compétentes dans les « seules » matières énumérées afin de souligner que cette compétence d'attribution doit faire l'objet d'une interprétation stricte.
L'énoncé des domaines réservés à l'Etat traduit en contrepoint le transfert de nouvelles compétences à la collectivité d'outre-mer que le tableau suivant retrace.
Principales compétences transférées à la Polynésie française
Droit civil (à l'exception de l'état et la capacité des personnes, l'autorité parentale, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités)
Principes fondamentaux des obligations commerciales
Importation et commerce des hydrocarbures liquides et gazeux
Desserte maritime et desserte aérienne pour les liaisons situées entre la Polynésie française et tout point d'escale situé en dehors du territoire national
Il appelle trois séries d'observations.
En premier lieu, le transfert de compétences porte principalement sur le droit civil, les principes fondamentaux des obligations commerciales et les principes généraux du droit du travail.
En second lieu, l'énumération des compétences de l'Etat n'est plus assortie, comme tel est aujourd'hui le cas, de références ponctuelles aux compétences de la Polynésie française. En effet le dernier alinéa du présent article comporte une restriction à caractère général : les compétences de l'Etat s'exercent sous réserve du pouvoir conféré à la Polynésie française. La définition des attributions respectives de l'Etat et de la Polynésie française gagne ainsi en clarté et en simplicité.
Par ailleurs, certains alinéas requièrent des commentaires particuliers :
- Au 2° (libertés publiques, justice) : le projet de la loi organique comble deux lacunes du statut actuel en précisant conformément aux avis du Conseil d'Etat que l'aide juridictionnelle (CE avis n° 363-242 du 27 mai 1999) et, la procédure administrative contentieuse (CE avis n° 365-772 du 27 janvier 2001) relèvent des compétences de l'Etat ;
- Au 4° (défense et sécurité du territoire) : l'Etat est compétent pour les matières premières stratégiques à l'exception des hydrocarbures liquide et gazeux. Lorsque le président du gouvernement avait souhaité ériger en service public l'approvisionnement de la Polynésie française en hydrocarbures, le Conseil d'Etat, saisi pour avis sur la base de l'article 114 de la loi statutaire, a dénié toute compétence en la matière à la Polynésie française au motif que les hydrocarbures relèvent « de la compétence exclusive de l'autorité de l'Etat ». Cette objection pourrait donc être levée aux termes du projet de statut (CE avis n° 365-337 du 28 novembre 2000).
- Au 6° (sécurité et ordre publics), le projet de loi affirme la responsabilité de l'Etat pour « la sécurité et l'ordre publics » alors que le statut actuel (art. 6-6°) ne mentionne que le « maintien de l'ordre » ; cette nouvelle rédaction apparaît plus conforme avec la responsabilité traditionnellement reconnue au haut-commissaire -et réaffirmée à l'article 3 du présent projet de statut- en matière d'ordre public.
- Au 8° (desserte aérienne), le projet de loi lève une incertitude quant au champ de compétences respectives de l'Etat et de la Polynésie française ; aux termes du statut actuel, l'Etat est compétent pour toutes les dessertes entre la Polynésie française et les autres points du territoire français. Mais qu'en est-il de la desserte vers Los Angeles puis Paris ? Le tribunal administratif de Papeete a décidé que cette liaison relevait de l'Etat21(*). Selon le projet de statut, la partie des liaisons entre la Polynésie française et tout point d'escale situé en dehors du territoire national ressortirait de la compétence de la collectivité.
Enfin, le présent article précise à droit constant certaines compétences régaliennes : ainsi à l'état et la capacité des personnes sont rattachés les régimes matrimoniaux et les successions et libéralités ; de même les compétences reconnues à l'Etat en matière financière intègrent les marchés financiers ainsi que les obligations relatives à la lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux. La seule matière transférée de la collectivité à l'Etat concerne les établissements accueillant des mineurs délinquants sur décision judiciaire.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.
Représentation internationale de la Polynésie française
Les articles 15, 16 et 17 traitent de l'action extérieure de la Polynésie française, également évoquée par les articles 38, 39, 40 et 41.
Le projet de statut renforce de manière significative les compétences internationales de la collectivité d'outre-mer.
L'article 15 ouvre ainsi à la Polynésie française la possibilité de disposer d'une représentation auprès d'un Etat ou d'un territoire reconnu par la France ou d'un organisme international dont celle-ci est membre. L'ouverture de ces représentations et la nomination du représentant relève de la compétence du président de la Polynésie française qui doit en informer les autorités de la République.
Cette nouvelle disposition complète la faculté -actuellement reconnue au président de la Polynésie française- et maintenue à l'article 38 du projet de statut, d'être autorisé à représenter l'Etat au sein des organismes régionaux du Pacifique.
La rédaction du présent article s'inspire du statut de la Nouvelle-Calédonie (article 32) : celle-ci néanmoins ne peut ouvrir de représentations que dans les seuls Etats et territoires du Pacifique -sans qu'il soit précisé que ces derniers doivent être reconnus par la République française.
Il convient de rappeler que ces représentations n'ont pas vocation à exercer les attributs régaliens (protection des ressortissants, délivrance des visas ...) réservés aux seules représentations diplomatiques de la République.
Cet article donne au président de la Polynésie française la possibilité de négocier et de signer des arrangements administratifs avec les administrations de tout Etat ou territoire du Pacifique.
Cette disposition figure déjà dans le statut actuel (article 41) Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 1996 ; avait précisé que ces arrangements visaient « des accords de portée limitée ou de nature technique rendus nécessaires par la mise en oeuvre d'autres accords internationaux ». D'après une circulaire du ministère des affaires étrangères du 22 janvier 1988, ce sont les seuls accords dont la signature n'est pas soumise à la délivrance préalable de pouvoirs établis par le quai d'Orsay.
La rédaction proposée dans le projet de statut précise davantage le cadre d'exercice de cette compétence. D'une part, il est prescrit que ces arrangements devront être conclus pour l'application des engagements internationaux déjà en vigueur. D'autre part, alors que le statut actuel prévoit que ces arrangements peuvent être signés avec les administrations des Etats du Pacifique ou les organismes régionaux du Pacifique, ils ne pourraient l'être, aux termes du projet de statut, qu'avec les administrations des seuls Etats ou territoires de cette région. Enfin, ces arrangements doivent être signés « en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ».
Les conditions de négociation et de signature de ces arrangements administratifs sont renvoyées aux dispositions de l'article 39 : le pouvoir de négociation est accordé par une délibération du conseil des ministres du gouvernement de la Polynésie française, celui de signer est reconnu au cas par cas par les autorités de la République. Le projet de loi organique ne lève donc pas complètement l'ambiguïté qui s'attache à la nature de ces accords : la signature de ces arrangements, s'ils ont un caractère purement administratif, n'a pas à être soumise à la délivrance préalable de pouvoirs établis par le ministère des affaires étrangères.
Les arrangements administratifs répondent en revanche à des conditions d'application spécifiques : ils doivent être approuvés par le conseil des ministres de la Polynésie française et ils entrent en vigueur dès leur transmission au haut-commissaire.
Afin de renforcer la spécificité de ces arrangements administratifs par rapport aux accords visés à l'article 39, votre commission vous propose par un amendement qu'il soit renvoyé à l'article 39 pour les seules conditions de négociation des arrangements et de préciser en conséquence au second alinéa que les arrangements administratifs sont signés par le Président de la Polynésie française. Elle vous soumet en conséquence deux autres amendements rédactionnels.
Conventions de coopération décentralisée
Cet article prévoit la possibilité pour le président de la Polynésie française de conclure, dans les domaines de compétence de la collectivité, des conventions de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales françaises ou étrangères.
Il reprend une disposition qui figure au deuxième alinéa de l'article 41 du statut de 1996. Une telle faculté est reconnue aux collectivités territoriales françaises depuis la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale française : « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. Ces conventions entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat »22(*). Au regard du droit commun des collectivités territoriales, la compétence reconnue au président de la Polynésie française présente une spécificité remarquable -introduite par un amendement de l'Assemblée nationale lors de l'examen du statut de 1996- elle ouvre la faculté de conclure de telles conventions avec les collectivités françaises elles-mêmes. Cette disposition a d'ailleurs été reprise dans le statut de la Nouvelle-Calédonie (article 33).
La conclusion n'est plus subordonnée, comme tel est aujourd'hui le cas, à l'accord de l'assemblée de la Polynésie française ou si les matières relèvent de la compétence du Conseil des ministres à l'accord de celui-ci. Elles sont simplement soumises, « après leur conclusion » à l'approbation du seul Conseil des ministres.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.
Protection du marché du travail local
Le présent article tend à fixer le cadre législatif en vertu duquel la Polynésie française pourrait prendre les mesures nécessaires à la préservation de l'emploi local.
L'article 74, dixième alinéa, de la Constitution issu de la loi constitutionnelle n° 2003-376 du 28 mars 2003 prévoit que la loi organique portant statut peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle [...] ».
Comme le relève le rapport de la commission des Lois du Sénat sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République23(*), il s'agit de permettre des dérogations au principe d'égalité au bénéfice de la préférence locale. La notion de « nécessités locales » fait écho au 4° de l'article 56 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prévoit que ladite convention s'applique en tenant compte des nécessités locales.
Ces dispositions s'inspirent de celles actuellement en vigueur en Nouvelle-Calédonie, ainsi que de celles qui devaient être soumises au Congrès pour la Polynésie française24(*). Ce projet de loi constitutionnelle prévoyait qu'une loi organique définirait pour la Polynésie française « les règles relatives à la citoyenneté polynésienne et aux effets de celle-ci en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité économique [...] ».
La préoccupation de l'emploi constituait un des points essentiels de l'Accord de Nouméa. Son préambule souligne ainsi qu' « afin de tenir compte de l'étroitesse du marché du travail, des dispositions seront définies pour favoriser l'accès à l'emploi local des personnes durablement établies en Nouvelle-Calédonie ». Conformément à ce préambule et aux points 2 et 3.1.1 de l'accord de Nouméa, l'article 24 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie transcrit ce droit du Congrès de la Nouvelle-Calédonie de prendre les mesures permettant de restreindre l'accès à l'exercice de certaines professions pour favoriser l'emploi des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence et en particulier les titulaires de la citoyenneté calédonienne. Il privilégie l'accès à l'emploi salarié, sans toutefois porter atteinte aux avantages individuels et collectifs bénéficiant aux salariés en exercice à la date de publication de ces mesures. Le même régime peut s'appliquer, aux mêmes conditions, à la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et à la fonction publique communale. Des restrictions d'accès à l'exercice d'une profession libérale sont possibles par ailleurs.
La décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 du Conseil constitutionnel a précisé qu'il revenait aux lois du pays de fixer cette « durée suffisante de résidence » en se fondant sur des critères objectifs et rationnels en relation directe avec la promotion de l'emploi local, sans imposer de restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa. Elle ajoute que cette durée ne saurait excéder celle fixée pour acquérir la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie. Sous ces réserves, le Conseil a validé ces dispositions.
L'article 18 du projet de loi s'inspire de ces différents précédents et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel tout en tenant compte des spécificités de la Polynésie française et dans le respect de l'article 74 de la Constitution.
En premier lieu, les types d'activité professionnelle concernés par les éventuelles mesures de protection du marché du travail local seraient plus larges qu'en Nouvelle-Calédonie. Outre les emplois salariés du secteur privé et les emplois des fonctions publiques polynésienne et communale, l'ensemble des activités professionnelles non salariées pourraient faire l'objet de ces mesures de protection. En Nouvelle-Calédonie, seules les professions libérales parmi les activités professionnelles non salariées peuvent en faire l'objet. Cette différence résulte de la mention expresse à l'article 74 de la Constitution du « droit d'établissement pour l'exercice d'une activité économique ».
Concernant l'accès à la fonction publique, le troisième alinéa précise que la préférence locale ne pourrait recevoir application qu'à égalité de mérites. Le Conseil d'Etat est à l'origine de cette atténuation de la préférence locale afin de ne pas risquer une contrariété avec l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui garantit le droit « d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays ».
En second lieu, le projet de loi retient comme critère pour bénéficier de ces mesures de préférence locale la durée suffisante de résidence. La solution choisie est donc très proche de celle de la Nouvelle-Calédonie, à ceci près que la référence à la citoyenneté est impossible à défaut de citoyenneté polynésienne. Toutefois, les conjoints, les concubins et les personnes liées par un pacte civil de solidarité avec les personnes se prévalant d'une durée suffisante de résidence bénéficient aussi de ces mesures en Polynésie française. Cette mention ne figure pas dans le statut de la Nouvelle-Calédonie.
En dernier lieu, les deux derniers alinéas détaillent les modalités d'application de ces mesures. Elles ne peuvent s'appliquer aux situations en cours et il revient aux lois du pays de définir les conditions d'application. A cet égard, ces lois du pays devraient prévoir les cas dans lesquels les périodes passées en dehors de la Polynésie française, pour accomplir le service national ou suivre des études par exemple, n'interrompent pas le décompte de la durée suffisante de résidence.
Un débat s'était engagé lors de l'examen par les deux assemblées de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie sur la question de la compatibilité de ces mesures protectionnistes avec le droit communautaire. A l'époque, certains doutes subsistaient, notamment par rapport à la liberté d'établissement25(*). Depuis lors, ceux-ci sont levés. En effet, la décision d'association n° 2001/822/CE du Conseil relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne (PTOM) ouvre plus largement encore les possibilités de déroger au principe de la liberté d'établissement au profit des habitants des PTOM.
Les dispositions de cet article 18 dotent donc la Polynésie française de moyens originaux pour protéger son marché du travail. Toutefois, rien ne contraint ses autorités à prendre de telles mesures. A cet égard, le Congrès de Nouvelle-Calédonie n'a pas encore fait usage des facultés ouvertes par l'article 24 de son statut.
Il faut ajouter que les autorités polynésiennes disposent d'autres instruments pour réguler leur marché du travail. En effet, l'accès au travail des étrangers relève de leur seule compétence26(*).
Votre commission vous soumet un amendement de réécriture de l'article 18 afin d'en clarifier la rédaction et vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Protection du patrimoine foncier
Le présent article s'inscrit dans le même cadre constitutionnel que l'article 18 de ce projet de loi.
L'article 74, dixième alinéa, de la Constitution prévoit que la loi organique portant statut peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière [...] de protection du patrimoine foncier. »
Le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française adopté par le Sénat le 12 octobre 1999, mais jamais soumis au Congrès, prévoyait déjà la possibilité de règles particulières en matière « d'accession à la propriété foncière ».
Cette faculté ouverte aux collectivités d'outre-mer par la Constitution est originale et n'a pas d'équivalent au sein de la République27(*). Toutefois, au regard de l'histoire de la Polynésie française, de telles dispositions en matière foncière ont toujours existé, du moins jusqu'en 1996.
Avant l'arrivée des européens, le système foncier polynésien était basé sur la propriété familiale inaliénable, ignorant la possibilité juridique de la vente et son rôle économique. Le protectorat français a rendu licite ces transactions, mais les deux arrêtés gubernatoriaux pris les 26 janvier 1844 et 13 octobre 1845 instituèrent un contrôle administratif strict, soumettant les transactions à une publicité préalable, au droit d'opposition et de préemption du Gouverneur, et à un visa judiciaire.
Après une parenthèse libérale à partir de 1874, pendant laquelle le code civil trouva à s'appliquer, le décret du 25 juin 1934 relatif au transfert des propriétés immobilières dans les Etablissements français de l'Océanie a régi la matière jusqu'à la loi du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française. Ce décret soumettait à autorisation du Gouverneur tout transfert de propriété immobilière entre vifs.
La loi statutaire du 6 septembre 1984 (art. 26-11°) avait placé la délivrance des autorisations de transfert de propriété immobilière, à peine de nullité, dans les attributions du conseil des ministres du territoire. Innovation essentielle, elle a limité les autorisations aux seuls cas où l'acquéreur n'a pas la nationalité française, n'est pas domicilié en Polynésie française ou est une société civile ou commerciale. En outre, le conseil des ministres pouvait exercer un droit de préemption.
Le statut de 1996 a abrogé ces dispositions. Le projet de loi initial prévoyait de les remplacer par un système assez proche. Mais le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 a censuré ce mécanisme d'autorisation préalable « revêtant un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété qui en résulte dénature le sens et la portée de ce croit garanti par l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ».
L'article 19 du projet de loi réintroduit donc en Polynésie française des mesures de protection en matière foncière, désormais permises par la Constitution. Le mécanisme retenu n'est pas très restrictif. Il institue une procédure de déclaration des transferts assortie de l'exercice possible d'un droit de préemption. Le but est d'éviter le morcellement de la propriété foncière et la spéculation. A l'échelle d'un territoire aussi petit, les risques de déséquilibres sont très importants.
En premier lieu, le présent article soumet à déclaration les transferts entre vifs de propriétés foncières ainsi que les droits sociaux y afférents. Néanmoins, il n'y a pas lieu à déclaration dans les cas suivants :
- si le transfert consiste en une donation en ligne directe ou collatérale jusqu'au quatrième degré, c'est-à-dire dans le cercle familial ;
- si le transfert est réalisé au profit des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence en Polynésie française ainsi que de leur conjoint, de leur concubin ou de la personne qui leur est liée par un pacte civil de solidarité ;
- si le transfert est réalisé au profit de personnes morales ayant leur siège social en Polynésie française et contrôlées, directement ou indirectement, par les personnes mentionnées à l'alinéa précédent.
On retrouve la condition de durée suffisante de résidence retenue en matière d'emploi local à l'article 18. Toutefois, ce critère n'est pas le seul puisque les héritages et les dons dans le cercle familial sont aussi exclus de la procédure de déclaration.
L'article 74 ne traite pas a priori différemment les mesures de préférence locale en matière d'emploi ou de protection du patrimoine foncier. Dans les deux cas, la collectivité peut prendre des mesures en faveur de sa population justifiées par les nécessités locales, sans plus de précision. La notion de population est neutre et implique le recours à des critères objectifs et rationnels comme une durée suffisante de résidence.
L'article 19 suit ce raisonnement, mais s'en éloigne légèrement en raison de son objet qui est la protection du patrimoine foncier. La propriété de la terre soulève en effet d'autres symboles et valeurs que la protection de l'emploi. Elle porte l'idée d'une transmission par-delà les générations, ce que la notion de population ne contient pas. D'où la disposition qui exempte de la déclaration les héritages et les dons dans le cercle familial.
En second lieu, la Polynésie française peut exercer dans le délai de deux mois un droit de préemption sur les immeubles et les droits sociaux faisant l'objet de la déclaration de transfert. A défaut d'accord sur la valeur, l'indemnité est fixée comme en matière d'expropriation. Plusieurs motifs peuvent justifier la préemption : la préservation de l'appartenance de la propriété foncière au patrimoine culturel de la population de la Polynésie française, la préservation de l'identité de la population de la Polynésie française et la sauvegarde ou la mise en valeur des espaces naturels.
Le dernier alinéa du présent article prévoit que les conditions d'application sont fixées par les lois du pays, adoptées par conséquent par l'assemblée de Polynésie française. En revanche, conformément au 19° de l'article 91 du projet de loi, il revient au conseil des ministres d'exercer ou non le droit de préemption.
Votre commission vous soumet un amendement de précision et vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié.
Le présent article, reprenant les dispositions de l'article 42 du statut en vigueur, permet à la Polynésie française d'assortir les actes et délibérations de l'assemblée de peines d'amende et de peines complémentaires (suspension du permis de conduire, interdiction d'émettre des chèques...). Il ouvre en outre à la collectivité la faculté d'édicter les amendes forfaitaires instituées par la loi n° 99-515, loi renforçant l'efficacité de la procédure pénale du 23 juin 1999 pour les contraventions des quatre premières classes.
Ces peines doivent respecter la classification des contraventions et délits et ne pas excéder le maximum fixé pour des infractions de même nature par les lois et règlements de la République en matière pénale.
La Polynésie française peut également édicter des sanctions administratives. Le produit des amendes perçues est versé au budget de la Polynésie française.
Par ailleurs, l'article prévoit que les infractions en cause sont définies par les « actes prévus à l'article 139 » du projet de statut, à savoir les lois de pays.
Le présent article reprend en substance les dispositions de l'article 63 du statut actuel : il permet à la Polynésie française, sous condition préalable d'une homologation législative, d'assortir la loi du pays ou les autres délibérations de l'assemblée de peines d'emprisonnement.
Il précise, par rapport aux dispositions en vigueur, que ces peines doivent respecter les maxima prévus par la réglementation métropolitaine.
L'application de ces peines est subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi d'homologation ; jusqu'à cette date, seules les peines d'amende et les peines complémentaires sanctionnant l'infraction concernées peuvent être infligées.
Cette exigence d'homologation paraît s'imposer, en particulier pour les peines privatives de liberté, dès lors que l'Etat reste compétent en matière de droit pénal.
Cet article prévoit que la Polynésie française peut édicter des contraventions de grande voirie pour réprimer les atteintes portées à l'intégrité et à l'affectation des dépendances de son domaine public autres que la voirie routière.
Il s'agit de donner les moyens à la Polynésie française de protéger son domaine public, de la même façon que les articles 20 et 21 du projet de loi autorisent la Polynésie française à assortir les infractions aux délibérations de l'assemblée de la Polynésie française de peines d'amende ou d'emprisonnement afin qu'elles soient respectées.
Les contraventions de grande voirie relèvent de la police de la conservation du domaine public et se différencient des contraventions de police qui relèvent, elles, de la police de l'ordre public.
Les poursuites sont exercées devant le tribunal administratif et tendent au prononcé d'amendes.
C'est l'un des rares cas où le juge administratif a la charge d'un contentieux de la répression.
Comme toute infraction de nature pénale, les contraventions de grande voirie ne sont constituées que si les faits reprochés sont contraires à une disposition textuelle, selon le principe « nullum crimen sine lege ».
L'institution des contraventions de grande voirie et la détermination de leur régime relèvent pour l'essentiel de la loi, du moins lorsque le montant de l'amende excède le niveau maximal des contraventions de la cinquième classe. Or, le droit domanial de la Polynésie française est une des matières dans lesquelles l'assemblée de la Polynésie française pourrait prendre des lois du pays28(*). L'assemblée pourrait donc créer tout type de contravention de grande voirie, dans le respect, bien entendu, des normes constitutionnelles et des engagements internationaux. Ces contraventions ne pourraient toutefois excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements applicables en matière de grande voirie.
Le présent article reprend les dispositions de l'article 64 du statut de 1996 -qui figurent également dans le statut de la Nouvelle Calédonie (article 88).
Il autorise la Polynésie française à réglementer le droit de transaction dans toutes les matières administrative, fiscale, douanière et économique relevant de sa compétence. Toutefois, lorsque la transaction a pour effet d'éteindre l'action publique, l'accord préalable du procureur de la République -qui a la maîtrise des poursuites- est nécessaire.
La transaction permet que des faits constitutifs d'infractions pénales soient sanctionnés, avec l'accord de leurs auteurs, par des autorités habilitées à cet effet, en dehors de toute procédure juridictionnelle. Au paiement de l'indemnité transactionnelle est attaché un effet d'extinction de l'action publique.
Casinos, cercles, jeux et loteries
Cet article reprend les dispositions de l'article 65 du statut actuel -qui a d'ailleurs inspiré l'article 35 du statut de la Nouvelle-Calédonie.
Il permet à l'Assemblée de la Polynésie française de déterminer, dans le respect de la législation nationale applicable à la collectivité, les circonstances dans lesquelles les loteries et les jeux de hasard sont offerts au public. En d'autres termes, il revient à la collectivité de définir les jeux et leur organisation.
Les règles relatives au contrôle de l'installation et du fonctionnement des casinos, cercles, jeux et loteries incombent à l'Etat et relèvent de décrets en Conseil d'Etat.
Comme le précise l'exposé des motifs, le rattachement de ce domaine au droit pénal ne permet pas qu'il soit transféré à la Polynésie française Cependant, dans le cadre de la procédure de participation aux compétences de l'Etat, la collectivité pourra intervenir dans cette matière (voir article 31).
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 sans modification.
Le présent article permet à la Polynésie française de créer des entreprises de production et de diffusion d'émissions audiovisuelles et d'être associée à la politique conduite en matière de communication audiovisuelle.
Dans l'état présent du droit, la communication audiovisuelle relève de la compétence de l'Etat « dans le respect de l'identité culturelle polynésienne ». Néanmoins, la Polynésie française « peut créer une société de production et de diffusion d'émissions à caractère social, culturel, éducatif ».
Le projet de statut confère à la Polynésie française une compétence beaucoup plus large dans ce domaine même si la communication audiovisuelle ressort encore, aux termes de l'article 14 (12°) du projet de statut, des compétences de l'Etat.
Le paragraphe I prévoit ainsi que la Polynésie française peut créer sans limitation des entreprises de production et de diffusion d'émissions audiovisuelles. Le statut de la Nouvelle-Calédonie ne comporte pas de dispositions analogues : il reviendra au Congrès, à partir de 2009, d'adopter une résolution tendant à ce que lui soit transférée, par une loi organique ultérieure, la compétence en matière de communication audiovisuelle.
Le paragraphe II prévoit qu'une convention conclue entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et le gouvernement de la Polynésie française associe la collectivité à la politique de communication audiovisuelle.
Le paragraphe III définit les modalités de consultation du gouvernement de la Polynésie française dans ce domaine.
D'une part, le haut-commissaire consultera le gouvernement de la Polynésie française sur toute décision relevant de la compétence du gouvernement de la République et concernant la Polynésie française.
D'autre part, le CSA devra consulter le gouvernement sur toute décision réglementaire ou individuelle relevant de la compétence du CSA ou concernant la société nationale de programme de télévision et de radio en outre-mer (il s'agit actuellement de Radio France Outre-mer), lorsque ces décisions intéressent la Polynésie française. Ainsi, le décret portant cahier des charges de RFO en tant qu'il concerne la Polynésie française pourra être soumis pour avis au gouvernement de la Polynésie française.
Le délai de consultation d'un mois, réductible en cas d'urgence sans pouvoir être inférieur à quarante-huit heures, est identique au délai prévu pour la consultation du gouvernement sur les questions intéressant la Polynésie française mentionnées à l'article 97 du projet de statut, sauf en ce qui concerne l'urgence. La limite inférieure fixée à quarante-huit heures correspond aux pratiques actuelles du CSA, en particulier pour faire connaître son avis au procureur de la République qui peut le saisir.
Les dispositions contenues aux paragraphes I et II s'inspirent de l'article 37 du statut de la Nouvelle-Calédonie.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 25 sans modification.
Cet article prévoit que la Polynésie française organise ses propres filières de formation et ses propres services de recherche. Il reprend une disposition qui figure actuellement à l'article 6 (11°) du statut.
La Polynésie française a ainsi organisé ses propres filières de formation, notamment post-baccalauréat, tels que l'Ecole normale mixte de la Polynésie française29(*) ou l'institut des soins infirmiers et ses propres services de recherche (par exemple, l'Institut de recherches Louis Malardé).
L'enseignement supérieur et la recherche relèvent encore de la compétence de l'Etat (la Polynésie française est compétente pour l'enseignement primaire depuis 1957 et pour l'enseignement secondaire depuis 1984 -étant entendu que les diplômes sanctionnant les enseignements du second cycle sont des titres nationaux).
L'article 37 du projet de loi organique prévoit les conditions dans lesquelles la Polynésie française est associée à la politique de l'Etat dans les domaines de l'enseignement universitaire et de la recherche.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 sans modification.
Compétences de l'Etat au titre de la défense nationale
Le présent article définit les sujétions imposées à la Polynésie française au titre de la défense nationale.
Il comporte des dispositions nouvelles inspirées du régime applicable aux collectivités territoriales aux termes de l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales :
« Les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale.
« A ce titre, l'Etat dispose en tant que de besoin des services des communes, des départements, des régions, de leurs groupements et de leurs établissements publics. »
L'Etat peut ainsi, à l'égard de la Polynésie française :
- prendre les mesures liées à l'exercice de ses attributions en matière de défense liées à l'organisation générale de la Nation en temps de guerre et aux réquisitions de biens et de services ;
- fixer les règles relatives au droit du travail pour les salariés des établissements de l'Etat intéressant la défense nationale ;
- déterminer les règles relatives au transport, stockage et livraison des produits pétroliers pour l'exercice des missions régaliennes de sécurité et de défense.
L'Etat dispose, en tant que de besoin, dans le cadre de ces dispositions, des services de la Polynésie française et de ses établissements publics.
Fonctionnaires des corps de l'Etat pour
Cet article reprend dans la loi organique le deuxième alinéa de l'article premier de la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966, relative à la création de corps de fonctionnaires de l'Etat pour l'administration de la Polynésie française.
Ce corps de fonctionnaires de l'Etat relève d'un statut particulier qui ne s'applique qu'à la Polynésie française et est sans équivalent dans les autres collectivités territoriales. En effet, ces agents de l'Etat sont au service de la Polynésie française et interviennent dans ses domaines de compétence. Ils sont en quelque sorte mis à la disposition de la Polynésie française. Mais bien qu'étant agents de l'Etat, ils ne sont pas soumis à une obligation de mobilité et ne peuvent être affectés qu'en Polynésie.
Ils sont recrutés par la voie de concours organisés spécifiquement à Papeete.
Il s'agit en quelque sorte d'une fonction publique à mi-chemin entre celles de l'Etat et de la Polynésie française.
C'est la raison pour laquelle l'article premier de cette loi de 1966, dans la rédaction issue de la loi organique n° 95-173 du 20 février 199530(*), dispose que les autorités de la Polynésie française exercent une partie du pouvoir disciplinaire et décident de l'affectation de ces agents dans les emplois des services et établissements publics de la Polynésie française. L'Etat conserve néanmoins la responsabilité des décisions d'avancement de grade.
Cet article n'étant que la reprise exacte d'une disposition existante, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 sans modification.
Création de sociétés d'économie mixte
Le présent article est strictement identique à l'article 66 du statut actuel. Il prévoit que la Polynésie française peut créer des sociétés d'économie mixte qui l'associent, elle-même ou ses établissements publics, à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques.
Il revient à l'assemblée de la Polynésie française de fixer par ses délibérations les statuts-types de ces sociétés.
Quant au conseil des ministres, il lui appartient de désigner le ou les représentants de la Polynésie française au conseil d'administration ou au conseil de surveillance de la société d'économie mixte. En outre, en application du 23° de l'article 91 du projet de loi, le conseil des ministres autorise, dans la limite des dotations budgétaires votées par l'assemblée de la Polynésie française, la participation de la Polynésie française au capital des sociétés d'économie mixte.
Participation au capital des sociétés privées gérant un
service public ou de sociétés commerciales
Le présent article prévoit que la Polynésie française peut participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général ainsi qu'au capital des sociétés commerciales, pour des motifs d'intérêt général.
Il s'agit d'une disposition nouvelle par rapport au statut actuel.
Le 23° de l'article 91 du projet de loi précise que le Conseil des ministres autorise ou non la participation de la Polynésie française au capital de ces sociétés.
Cet article a pour objet de donner une base légale plus solide à des interventions économiques qui ont déjà cours. A titre d'exemple, le territoire participe déjà au capital de la société « les huileries de Tahiti ».
Le projet de loi encadre cette possibilité offerte à la Polynésie française en précisant que des motifs d'intérêt général doivent justifier la participation au capital des sociétés commerciales. Il appartiendra à la réglementation édictée par la Polynésie française de préciser les modalités de ces participations et au juge de contrôler ces motifs d'intérêt général.
à l'exercice des compétences de l'Etat
Aux termes de la rédaction de l'article 74 issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités dotées de l'autonomie peuvent « participer sous le contrôle de l'Etat à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ».
Le principe de la participation de la collectivité concernée à l'exercice des compétences étatiques a été inscrit dans le texte constitutionnel par un amendement du Sénat à l'initiative de M. Gaston Flosse, alors que le projet de loi constitutionnelle initial prévoyait une simple association. La faculté ainsi reconnue aux collectivités d'outre-mer tient compte plus particulièrement des difficultés liées en Polynésie française à la superposition des compétences de l'Etat et de la collectivité dans de nombreux domaines. Le dispositif institué dans le cadre constitutionnel vise notamment à assurer plus efficacement le respect des réglementations édictées par la collectivité tout en offrant aux administrés les garanties inhérentes à la nature régalienne des compétences exercées. Ainsi, il a vocation à trouver son premier champ d'application en matière de procédure pénale pour conférer à une collectivité ayant compétence pour fixer des peines contraventionnelles de relever les infractions commises, les personnels effectuant ce constat devant y être habilités par l'Etat.
Les articles de cette section déclinent pour la première fois le champ d'application, à l'échelle de la Polynésie française, des principes de cette participation ainsi que ses modalités de mise en oeuvre.
Cette section comporte également des dispositions qui n'entrent pas dans le cadre de la procédure de participation stricto sensu, telle qu'elle est définie aux articles 31 et 32, mais visent d'autres modes d'association de la Polynésie française à des compétences régaliennes en matière d'enseignement supérieur et de recherche et de relations extérieures.
Champ d'application du principe de participation
Cet article tend à habiliter les institutions de la Polynésie française à participer sous le contrôle de l'Etat à l'exercice de cinq séries de compétences qu'il détient dans le domaine législatif comme dans le domaine réglementaire :
- la recherche et la constatation des infractions ainsi que les dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard ;
- l'entrée et le séjour des étrangers (à l'exception de l'exercice du droit d'asile, de l'éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l'Union européenne) ;
- communication audiovisuelle ;
- services financiers des établissements postaux.
Comme le prévoit l'article 74 de la Constitution, ces compétences sont exercées « dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ».
Le choix de ces domaines se justifie par le fait qu'ils ont fait l'objet, dans certains de leurs aspects, d'un transfert de compétences au bénéfice de la Polynésie française. Aussi, une mise en oeuvre plus cohérente et plus adaptée aux circonstances locales des politiques conduites en ces matières, justifie-t-elle la procédure de participation de la Polynésie française aux compétences régaliennes.
A cet égard, la référence au droit civil dans sa globalité n'est pas satisfaisante car en la matière, l'essentiel des compétences est transféré à la Polynésie française à l'exception de l'état et de la capacité des personnes, de l'autorité parentale, des régimes matrimoniaux et des successions et libéralités (article 14). Ce sont donc ces aspects du droit civil qu'il convient de viser au titre des compétences régaliennes auxquelles la Polynésie française pourrait participer. Votre commission vous soumet un amendement en ce sens.
L'article suivant définit les modalités de cette participation.
Modalités de participation des institutions de la Polynésie française
aux compétences de l'Etat
Le présent article définit les modalités de participation des institutions de la Polynésie française aux compétences régaliennes telles que définies à l'article précédent.
S'agissant de compétences à caractère régalien, la participation de la Polynésie française est strictement encadrée.
Le paragraphe I fixe ces conditions pour les lois de pays adoptées par l'Assemblée de la Polynésie française dans les matières déterminées à l'article précédent.
Il organise une procédure en trois étapes :
- le président de la Polynésie française, s'il s'agit d'un projet d'acte, le président de l'Assemblée de la Polynésie française, s'il s'agit d'une proposition d'acte, transmettent la loi de pays au ministre chargé de l'outre-mer qui en accuse réception « sans délai » ;
- le ministre de l'outre-mer et, le cas échéant, les autres ministres intéressés proposent au Premier ministre, dans un délai de deux mois, un projet de décret tendant soit à l'approbation totale du texte, soit au refus total ou partiel.
Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel tendant à viser l'approbation « totale ou partielle » et non le refus « total ou partiel ».
- le décret portant refus d'approbation est motivé et notifié au président de la Polynésie française ou à l'Assemblée de la Polynésie française ; dans le cas où l'acte a été approuvé, il est transmis selon qu'il s'agit d'un projet ou d'une proposition au président de la Polynésie française ou au président de l'Assemblée de la Polynésie française. L'assemblée de la Polynésie française doit l'adopter dans les mêmes termes sans pouvoir l'amender.
Par souci de parallélisme avec la formulation de l'alinéa précédent, la transmission aux institutions de la Polynésie française devrait porter sur le décret d'approbation de l'acte et non simplement sur l'acte lui-même. Votre commission vous propose un amendement en ce sens et un amendement de coordination au dernier alinéa de ce paragraphe.
Le paragraphe II détermine les modalités du contrôle de l'Etat pour deux catégories d'arrêtés du conseil des ministres : soit les arrêtés pris pour l'application des lois du pays, soit les arrêtés intervenant dans le domaine du règlement définis à l'article 37 de la Constitution.
Cette seconde catégorie doit néanmoins être précisée. Il s'agit des actes du domaine du règlement intervenant dans le champ d'application de l'article précédent. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.
Il fixe une procédure en trois temps, analogue à celle définie au paragraphe I :
- transmission par le président de la Polynésie française de l'acte concerné au ministre chargé de l'outre-mer qui en accuse réception sans délai ;
- ce ministre ou les autres ministres intéressés proposent au Premier ministre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l'acte, un projet de décret tendant soit à l'approbation totale du texte, soit au refus total ou partiel. Votre commission vous propose un amendement de coordination avec la modification proposée au deuxième alinéa du paragraphe I.
- le décret portant refus d'approbation, qui doit être motivé, est notifié au président de la Polynésie française ; l'arrêté qui a été approuvé est notifié au président de la Polynésie française et il ne peut entrer en vigueur que s'il fait l'objet d'une délibération par le conseil des ministres « dans les mêmes termes et sans modification ». Votre commission vous propose un amendement de coordination avec la modification proposée au dernier alinéa du paragraphe I ainsi qu'un amendement rédactionnel.
Le paragraphe III précise que les lois de pays ou les arrêtés intervenant dans le domaine de compétence de l'Etat peuvent être modifiés respectivement par une loi ou une ordonnance ou par un décret à condition toutefois qu'il soit fait mention expresse d'application à la Polynésie française.
Il s'agit en effet d'éviter une modification implicite d'une règle applicable localement dans le domaine concerné.
Par ailleurs, le paragraphe IV fixe les conditions de contrôle de l'Etat sur les décisions individuelles prises en application des lois de pays ou des arrêtés pris dans les domaines de compétence de l'Etat auxquels participent la Polynésie française. Ces décisions individuelles sont soumises au contrôle hiérarchique du haut-commissaire et leur entrée en vigueur est subordonnée à la réception de ces décisions par le haut-commissaire.
Le contrôle hiérarchique se traduit pas un « entier pouvoir d'annulation ou de reformation »31(*) qui peut s'exercer aussi bien pour des raisons d'opportunité que de légalité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 32 ainsi modifié.
Le présent article prévoit que, dans le cadre de la réglementation édictée par la Polynésie française en application de l'article 32, le haut-commissaire approuve les titres de séjour délivrés par le Gouvernement de la Polynésie française.
L'article 31 du projet de loi dispose en effet que la Polynésie française peut participer à l'exercice des compétences de l'Etat en matière d'entrée et de séjour des étrangers, et notamment le pouvoir normatif dans le respect de la procédure définie à l'article 32 du projet de loi.
Toutefois, tant que la Polynésie française n'exerce pas cette option, l'Etat reste seul compétent et le haut-commissaire continue de délivrer les titres de séjour. Le Gouvernement de la Polynésie française ne délivrerait les titres de séjour que dans le cadre de la réglementation édictée par la Polynésie française en application de l'article 32 précité.
Il faut également souligner que la délivrance des titres de séjour doit être distinguée de celle des permis de travail et des cartes professionnelles d'étrangers. Conformément au 5° de l'article 14 du projet de loi, l'accès au travail des étrangers est de la seule compétence de la Polynésie française et il revient au conseil des ministres de délivrer les permis de travail (article 91-26° du projet de loi).
Dans le cas où la Polynésie française participerait à la délivrance des titres de séjour, le présent article prévoit que le haut-commissaire approuve chaque titre de séjour. Il instaurerait donc une tutelle a priori. Ce contrôle est encore plus contraignant que le contrôle hiérarchique du haut-commissaire32(*) sur les décisions individuelles prises dans le cadre de la réglementation édictée par la Polynésie française en application de l'article 32 précité.
Enfin, un décret fixerait les conditions et délais de cette approbation par le haut-commissaire.
On notera que la Nouvelle-Calédonie n'a pas la compétence de la délivrance des titres de séjour. L'article 34 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 prévoit seulement que l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie est consulté par le haut-commissaire sur les arrêtés que celui-ci est amené à prendre pour l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie.
Participation de la Polynésie française
à certaines missions de police
Le présent article tend à permettre à la Polynésie française de participer à l'exercice de certaines missions de police incombant à l'Etat.
Le projet de loi organique réaffirme la compétence de l'Etat en matière de sécurité intérieure33(*), dans le prolongement de l'article 74, quatrième alinéa, de la Constitution selon lequel le transfert de compétences de l'Etat ne peut porter, notamment, sur la sécurité et l'ordre publics.
Par ailleurs, dans le cadre des règles édictées par l'Etat, les communes sont compétentes en matière de police municipale (article 42 du projet de loi).
Toutefois, le présent article ménage la possibilité pour la Polynésie française de participer à certaines missions de police dans des conditions strictement définies.
En premier lieu, seuls des fonctionnaires titulaires des cadres territoriaux pourraient participer à ces missions de police. Ils seraient nommés par le président de la Polynésie française après agrément par le haut-commissaire et le procureur de la République et après prestation de serment devant le tribunal de première instance. Cette procédure d'habilitation est similaire à celle applicable aux agents de police municipale. En outre, l'agrément peut être retiré ou suspendu après information du président de la Polynésie française. Ces agents agissant dans une compétence régalienne de l'Etat, le retrait de l'agrément n'a pas à être particulièrement motivé. L'appréciation appartient entièrement au haut-commissaire ou au procureur de la République.
En second lieu, ces fonctionnaires ne pourraient participer qu'à l'exercice de certaines missions de police limitativement énumérées et de façon très encadrée.
Il faut distinguer deux types de missions de police selon les pouvoirs dont disposeraient les fonctionnaires mentionnés au deuxième alinéa du I.
En matière de surveillance et d'occupation du domaine public de la Polynésie française, de police de la circulation routière et de police de la circulation maritime dans les eaux intérieures, ils ne pourraient que constater par procès-verbal les contraventions aux règlements relatifs aux matières précitées et figurant sur une liste établie par décret. Les infractions délictuelles au code de la route ne seraient donc pas constatées par ces agents.
Associés à des missions de sécurité publique ou de sécurité civile, distinctes des matières énumérées ci-dessus, ces mêmes agents ne pourraient l'être qu'à la demande du haut-commissaire de la République et à condition que la durée, l'objet et les lieux d'intervention soient précisément fixés. Plus encore, ces agents seraient placés sous l'autorité opérationnelle directe du commandant de la gendarmerie ou du directeur de la sécurité publique qui déterminent les modalités de leur intervention. Ils ne disposeraient d'aucun pouvoir de police judiciaire.
Ces fonctionnaires territoriaux auraient donc des pouvoirs limités et encadrés. Ils pourraient renforcer occasionnellement l'action des services de l'Etat sous son contrôle.
L'Etat et les polices municipales conserveraient donc toutes leurs compétences.
Votre commission vous soumet un amendement reprenant l'ensemble de l'article 34 afin d'en préciser la rédaction et clarifier les termes. Cet amendement prévoit également que l'agrément accordé aux agents de la Polynésie française par le haut commissaire et le procureur de la République peut être retiré ou suspendu par le haut-commissaire ou le procureur de la République. L'amendement précise également que le président de la Polynésie française est consulté avant le retrait ou la suspension de l'agrément. Enfin, au lieu que la liste des infractions susceptibles d'être constatées par ces agents soit établie par décret, cet amendement dispose qu'elle l'est dans les conditions prévues au II de l'article 32, c'est-à-dire par la voie d'un arrêté du conseil des ministres de la Polynésie française approuvé par décret. Cette procédure n'enlève rien au contrôle de l'Etat et tient compte du fait que ces contraventions ont été créées par la réglementation polynésienne.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 34 ainsi modifié.
Pouvoirs de police spéciale
Le présent article tend à permettre aux agents assermentés des administrations et services publics de la Polynésie française de rechercher et de constater les infractions aux réglementations édictées par la Polynésie française, lorsqu'ils appartiennent à une de ces administrations chargées de contrôler la mise en oeuvre de ces réglementations.
Cet article s'inspire des dispositions du code de procédure pénale en matière de police spéciale. Ainsi, l'article 28 du code de procédure pénale prévoit que « les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire exercent ces pouvoirs dans les conditions et dans les limites fixées par ces lois ». A titre d'exemple, sont visés par ces dispositions les services des douanes ou encore l'inspection du travail. L'article 809 du code de procédure pénale étend ces dispositions aux fonctionnaires et agents exerçant « dans les territoires d'outre-mer des fonctions correspondant à celles des fonctionnaires et agents métropolitains ». C'est le cas des services fiscaux en Polynésie française qui relèvent entièrement de cette collectivité34(*).
Le projet de loi organique accroît le nombre de ces services transférés susceptibles d'exercer des pouvoirs de police spéciale. Il en est ainsi de l'inspection du travail, l'ensemble de la compétence du droit du travail étant transférée.
Il reviendrait aux lois du pays de prévoir des dispositions permettant la recherche et la constatation par ces services des infractions édictées par les autorités de la Polynésie française. On rappellera utilement que l'assemblée de la Polynésie française et le conseil des ministres peuvent déjà assortir les infractions aux réglementations qu'ils édictent de peines contraventionnelles, voire délictuelles35(*).
Le présent article précise que les règles qui seraient fixées par les lois du pays devraient se conformer aux limites et conditions fixées par la loi en vigueur en métropole. Ce principe doit être rapproché de ceux posés aux articles 20, 21, 22 et 94 du projet de loi en ce qui concerne la détermination des quantum des peines encourues en cas d'infraction à la réglementation de la Polynésie française.
Les deuxième et troisième alinéas définissent l'étendue des pouvoirs de police judiciaire de ces fonctionnaires assermentés de la Polynésie française.
Au titre de la recherche des infractions, ils pourraient demander aux contrevenants de justifier de leur identité, procéder à des consignations, des prélèvements d'échantillons, des saisies conservatoires, des retraits de la consommation, édicter des interdictions ou des prescriptions et conduire les contrevenants devant un officier de police judiciaire.
Ils pourraient en outre être habilités à effectuer des visites en présence d'un officier de police judiciaire requis à cet effet.
Le quatrième alinéa prévoit les conditions d'habilitation de ces agents. Commissionnés par le président de la Polynésie française après avoir été agrées par le procureur de la République, ils prêtent serment devant le tribunal de première instance. L'agrément peut être retiré ou suspendu après information du président de la Polynésie française.
A la différence des fonctionnaires participant à des missions de sécurité publique dans les conditions prévues par l'article 34 du projet de loi et agréés par le haut-commissaire et le procureur de la République, seul ce dernier donne son agrément, le haut-commissaire n'ayant pas à être associé puisqu'il ne s'agit pas de sécurité publique.
A cet égard, il faut souligner qu'en aucun cas les fonctionnaires et agents assermentés prévus au présent article ne doivent être confondus avec les fonctionnaires titulaires des cadres territoriaux prévus à l'article 34 et qui participent à des missions de police incombant à l'Etat. Votre commission vous soumet un amendement levant toute ambiguïté sur ce point.
Enfin, les deux derniers alinéas du présent article visent spécifiquement les cas des agents des ports autonomes chargés de la police portuaire et des agents de contrôle de la caisse de prévoyance sociale. Ces agents ne relèvent pas de la Polynésie française. Il convient donc de prévoir ces situations particulières. Ces agents assermentés peuvent aussi effectuer tout constat et rechercher les infractions aux règlements que ces établissements sont chargés d'appliquer.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 35 ainsi modifié.
Actes pris dans le domaine de la communication audiovisuelle
Cet article définit des conditions supplémentaires pour l'adoption des actes des institutions de la Polynésie française intervenant dans le domaine de la communication audiovisuelle par rapport aux procédures définies à l'article 32.
En premier lieu, la réglementation édictée par la Polynésie française en la matière doit respecter « les principes définis par la législation relative à la liberté de communication ».
Ensuite, avant leur transmission au ministère de l'outre-mer, les actes pris en cette matière sont soumis pour avis au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) qui doit se prononcer dans un délai de 30 jours. Cet avis est publié au Journal officiel de la République française et au Journal officiel de la Polynésie française.
Enfin, les décisions individuelles qui, en principe, relèvent de la compétence du CSA peuvent être annulées ou réformées par celui-ci à la demande du haut-commissaire de la République ou de toute personne justifiant d'un intérêt pour agir.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 36 sans modification.
Association de la Polynésie française aux compétences de l'Etat
dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche
Le présent article prévoit les modalités d'association entre la Polynésie française et l'Etat. Celui-ci reste titulaire des compétences en matière d'enseignement supérieur et de recherche (art. 14-13°), mais la Polynésie française peut organiser ses propres filières de formation et ses propres services de recherche (article 26). Il apparaît donc logique de définir des procédures de concertation entre ces deux acteurs même si ces dispositions ne relèvent pas du dispositif de participation de la Polynésie française à l'exercice des compétences de l'Etat défini aux articles 31 et 32.
Le paragraphe I prévoit que le gouvernement de la Polynésie française est associé à l'élaboration des contrats d'établissement entre l'Etat et les établissements universitaires intervenant dans la collectivité. Il ne sera en revanche que consulté sur les projets de contrat entre l'Etat et les organismes de recherche établis en Polynésie française. Il pourra également conclure des « conventions d'objectifs et d'orientation » avec ces différentes structures. Ces dispositions reprennent celles qui figurent à l'article 38 du statut de la Nouvelle-Calédonie.
Le paragraphe II confère à la Polynésie française le droit d'être associée à la définition par l'Etat de la carte de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette carte prévoit, en particulier, la localisation des établissements d'enseignement supérieur ainsi que leurs capacités d'accueil. En la matière, le rôle de la Polynésie française se manifeste d'une double manière.
En premier lieu, l'Assemblée de la Polynésie française peut délibérer sur les propositions de création de filières de formation et de programmes de recherche présentés par le président de la Polynésie française ou par le haut-commissaire de la République.
En second lieu, la carte de l'enseignement supérieur et de la recherche fait l'objet d'une convention entre l'Etat et la Polynésie française -en l'absence d'une telle convention, cette carte est arrêtée par l'Etat.
Accords internationaux dans les domaines
de compétence de l'Etat
Les articles 38, 39, 40 et 41 traitent des responsabilités reconnues à la Polynésie française dans le domaine des relations internationales qui relèvent en principe de l'Etat (article 14-3°).
Les articles 38 et 39 portent sur le rôle du président de la Polynésie française dans la négociation et la signature d'accords internationaux, respectivement dans les domaines de compétence de l'Etat et dans les domaines de compétence de la collectivité d'outre-mer. Ces dispositions sont, dans le statut actuel, réunies dans un même article (article 40). La nouvelle articulation proposée par le projet de loi organique reprend le dispositif du statut de la Nouvelle-Calédonie (articles 28 et 29).
S'agissant des accords intervenant dans le domaine de compétence de l'Etat, ni les attributions du président de la Polynésie française, ni le champ de ces accords ne sont modifiés : les autorités de la République peuvent donner au président de la Polynésie française les « pouvoirs » de négocier des accords avec des Etats, territoires ou organismes régionaux du Pacifique et organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations unies.
Les « autorités de la République » sont le président de la République et le ministre des affaires étrangères. Celui-ci peut confier des pouvoirs simples pour un accord en forme simplifiée conclu au nom du gouvernement. Le président de la République peut confier les pleins pouvoirs pour la signature d'un accord en forme solennelle conclu en son nom.
Si le président n'obtient pas ces pouvoirs, il peut être associé à la délégation française chargée de négocier et signer ces accords.
Le projet de loi prévoit une simple faculté pour le gouvernement d'associer le président de la Polynésie française là où le statut en vigueur fixe une obligation. Cette rédaction se comprend dans la mesure où le présent article ne vise désormais que les accords concernant le domaine de compétence de l'Etat.
Ces accords sont soumis à ratification ou approbation dans les conditions prévues par la Constitution aux articles 52 et 53.
Enfin, le président de la Polynésie française peut être autorisé à représenter la République dans les organismes internationaux. Le projet de loi organique ne borne plus cette faculté, comme tel est aujourd'hui le cas, aux organismes régionaux du Pacifique ou aux organismes régionaux dépendant d'institutions spécialisées des Nations unies.
Accords internationaux dans le domaine de compétence
Au regard du droit existant, le présent article tend à étendre les responsabilités du président de la Polynésie française pour la négociation et la signature d'accords internationaux dans les domaines de compétence de la collectivité.
Le président de la Polynésie française peut négocier des accords dans ces domaines sans que lui soit délivré, au préalable, les pouvoirs actuellement requis. En revanche, la négociation est subordonnée à une délibération du conseil des ministres. En outre, ces accords peuvent être négociés, « dans le respect des engagements internationaux de la France », avec tous les Etats ou organisations internationales sans la limitation géographique actuelle à la zone Pacifique (limitation qui demeure pour la Nouvelle-Calédonie).
Le contrôle de l'Etat s'exerce néanmoins à différentes étapes :
- au stade de la négociation, les autorités de la République compétentes doivent être informées ; elles peuvent s'opposer, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'intention de négocier, à la négociation des accords ; elles peuvent demander à être représentées au sein de la délégation de la Polynésie française ;
- au stade de la signature, celle-ci est subordonnée à la délivrance éventuelle des pouvoirs accordés par les autorités de la République. A cet égard, les dispositions de l'article 29 du statut de la Nouvelle-Calédonie sont moins restrictives : « A l'issue de la négociation, et sous réserve du respect des engagements internationaux de la République, [les autorités de la République] confient au président du Gouvernement les pouvoirs lui permettant de signer ces accords. » Votre commission vous propose de supprimer par un amendement la mention redondante selon laquelle les pouvoirs sont accordés « au cas par cas ». En outre, ces accords, qui doivent être soumis à la délibération de l'assemblée de la Polynésie française, sont régis par les principes constitutionnels de ratification ou d'approbation des articles 52 et 53 de la Constitution.
Participation aux négociations avec la communauté européenne
et association aux travaux des organismes régionaux du Pacifique
Cet article prévoit en premier lieu que le président de la Polynésie française ou son représentant participent, au sein de la délégation française, aux négociations concernant les relations entre la Communauté européenne et la Polynésie française. Le statut de la Nouvelle-Calédonie (article 30) ouvre également une telle faculté au président du Gouvernement et le cas échéant aux présidents des assemblées de province.
Actuellement, l'article 68 du statut de la Polynésie française permet seulement la transmission à l'assemblée de la Polynésie française des propositions d'acte communautaire comportant des dispositions législatives intéressant la collectivité.
L'article 40 prévoit en second lieu que le président de la Polynésie française ou son représentant peut être associé aux travaux des organismes régionaux du Pacifique compétents dans les matières relevant de la compétence de la Polynésie française. Le statut de la Nouvelle-Calédonie ne comporte pas de dispositions analogues. Cette disposition trouverait mieux sa place à l'article suivant.
Votre commission vous propose un amendement en ce sens.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40 ainsi modifié.
Relations avec les organismes régionaux du Pacifique
Cet article confère à la Polynésie française la possibilité, avec l'accord de l'Etat, de devenir membre ou membre associé d'organisations internationales du Pacifique ou d'obtenir le statut d'observateur auprès de celle-ci. La représentation est assurée par le président de la Polynésie française ou son représentant.
La loi organique du 19 mars 1999 (article 42) ouvre aussi cette possibilité à la Nouvelle-Calédonie sans assigner cependant un champ géographique déterminé aux organisations internationales concernées. La Nouvelle-Calédonie peut ainsi être représentée auprès de la communauté européenne.
Votre commission vous propose, par un amendement, d'insérer un nouvel alinéa après le premier alinéa reprenant les dispositions de l'article précédent relatives à l'association de la Polynésie française aux travaux des organismes régionaux du Pacifique.
Le statut de 1996 a, pour la première fois, reconnu les communes de la Polynésie française comme acteur statutaire aux cotés de l'Etat et du territoire.
Lors de l'examen du statut de 1996, la commission des Lois du Sénat avait d'ailleurs observé que la réforme statutaire offrait encore peu de place aux communes qui constituent pourtant un cadre naturel du développement économique, social et culturel, en particulier dans un environnement caractérisé par l'éparpillement des îles et l'isolement des archipels.
La commune, souvent perçue en métropole comme la collectivité de proximité par excellence, de la gestion du quotidien et de l'administration humanisée, prend tout son sens en Polynésie française, territoire grand comme l'Europe. Les distances font que l'Etat, voire le territoire, sont parfois loin et mal adaptés pour mener une action efficace et pertinente.
La loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 a ainsi consacré le principe d'une compétence d'attribution au profit des communes dans toutes les matières déterminées par la législation applicable sur le territoire36(*). A l'initiative de la commission des Lois du Sénat, l'article 2 de cette loi prévoit que l'Etat et le territoire apportent leur concours aux communes pour l'exercice des compétences qui leur sont dévolues.
Le présent projet de loi organique confirme et renforce le rôle de la commune dans ce jeu institutionnel à trois. Cette section et la section 6 du chapitre 1er du titre III traitant des relations entre collectivités publiques ainsi que plusieurs articles du projet de loi ordinaire étendent les compétences des communes et clarifient leurs relations avec l'Etat et la Polynésie française.
Quels que soient les liens plus ou moins étroits entre la Polynésie française et les communes de la Polynésie française, celles-ci restent des collectivités territoriales de la République. La Polynésie française n'exerce aucune tutelle particulière.
L'article 14 du projet de loi maintient à l'Etat l'entière compétence en ce qui concerne, notamment, l'organisation des communes, la coopération intercommunale, le contrôle de légalité, la fonction publique communale ou le domaine public communal.
Le présent article réserve des compétences d'attribution aux communes, dès lors que la Polynésie française exerce une compétence de droit commun. Il énumère également une série de matières dans lesquelles les communes peuvent intervenir selon les conditions fixées par la réglementation polynésienne.
Le statut actuel ne détermine pas les compétences des communes. L'article 5 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 se contente de renvoyer à la législation applicable. Pour l'essentiel, les compétences des quarante-huit communes polynésiennes sont définies par la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française et la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.
Le présent article reprend ces compétences et les codifie dans le statut. Elles sont classées en deux catégories :
- La première vise les matières dans lesquelles les communes sont seules compétentes, dans le cadre des règles édictées par l'Etat et par la Polynésie française conformément à leurs compétences respectives. Il s'agit de la police municipale, de la voirie communale, des cimetières, des transports communaux et de la construction, l'entretien et le fonctionnement des écoles de l'enseignement primaire. Ces cinq matières sont le coeur des compétences des communes.
- La seconde concerne des matières dans lesquelles les communes peuvent intervenir. Contrairement à la première catégorie de compétences, ce ne sont donc pas des compétences exclusives. Elles sont partagées avec la Polynésie française, les communes pouvant exercer en quelque sorte une option dans les conditions définies par les lois du pays et la réglementation édictée par la Polynésie française. Cela signifie que la réglementation édictée par la Polynésie française, devra, en ces matières, prévoir obligatoirement l'intervention des communes si elles en expriment le souhait. A défaut, la réglementation ne serait pas conforme à la loi organique. Ces matières sont les aides et interventions économiques, l'aide sociale, l'urbanisme, la culture et le patrimoine local, la collecte des ordures ménagères, la collecte et le traitement des déchets végétaux et des eaux usées.
De fait, certaines de ces compétences, en particulier la collecte des ordures ainsi que la collecte et le traitement des déchets végétaux et des eaux usées sont déjà assurées par les communes. En conséquence, votre commission vous propose par amendement de faire basculer ces matières dans la première catégorie, celle des compétences réservées des communes. Il semble en effet préférable de ne pas multiplier inutilement les compétences partagées. Cet amendement comble également un oubli en ajoutant la distribution de l'eau potable à la liste de ces compétences.
Votre commission vous soumet également un amendement prévoyant que lorsqu'une commune décide d'exercer une des compétences inscrites au II de l'article 42, en tout ou en partie selon les modalités fixées par la réglementation polynésienne, les moyens matériels ou financiers nécessaires doivent lui être transférés.
Cette liste de compétences n'interdit pas aux communes d'intervenir en d'autres domaines. Comme les communes métropolitaines, elles ont la charge des affaires de la commune. Surtout, la section 6 du chapitre 1er du titre III intitulée « Les relations entre collectivités publiques » contient plusieurs articles qui, d'une part, autorisent la Polynésie française à déléguer certaines compétences aux communes et, d'autre part, les dote de moyens financiers nouveaux37(*).
Votre commission vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié.
Le présent article prévoit que « dans les communes où n'existe pas de service d'assainissement assuré par la Polynésie française, les communes et leurs groupements peuvent être autorisés par la Polynésie française à prescrire ou peuvent être tenus d'admettre le raccordement des effluents privés qui ne satisfont pas aux caractéristiques du cours d'eau récepteur, aux réseaux d'assainissement ou aux installations d'épuration qu'ils construisent ou exploitent ».
Malgré une rédaction assez complexe, cet article répond à une difficulté véritable. Il est arrivé que certaines communes assurant la collecte et le traitement des eaux usées refusent de raccorder le réseau à certains bâtiments appartenant à la Polynésie française.
L'urbanisme relevant de la Polynésie française, d'un côté, la collecte et le traitement des eaux usées des communes, de l'autre côté, le risque existe d'une non coopération dommageable en l'absence d'arbitre. Cet article donne donc à la Polynésie française la faculté de prescrire aux communes des raccordements au réseau.
On notera enfin que pour assumer la charge de cette compétence, l'article 53 du projet de loi autorise les communes à instituer des redevances pour la collecte et le traitement des eaux usées.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 43 sans modification.
Le présent article prévoit que la Polynésie française peut autoriser les communes à produire et distribuer l'électricité. Cette délégation de compétence peut sembler opportune dans le cas d'îles isolées et lointaines. En effet, les autorités polynésiennes ne sont pas les mieux placées pour intervenir et de nombreuses communes souhaitent d'ores et déjà assumer cette charge.
Toutefois, la production et la distribution d'électricité exigent des investissements importants. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire de compléter le présent article, d'une part, en exigeant l'accord du conseil municipal et, d'autre part, en prévoyant les transferts financiers adéquats.
Votre commission vous soumet à ces fins un amendement réécrivant l'ensemble de l'article 44. Cet amendement étend aussi aux groupements de communes la possibilité de transférer la production et la distribution de l'électricité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.
Répartition du droit de propriété
Cet article pose le principe du partage du droit de propriété sur le domaine public et le domaine privé entre l'Etat, la Polynésie française et les communes.
La référence aux communes constitue une innovation par rapport au droit en vigueur.
Le patrimoine foncier des communes apparaît aujourd'hui limité : seules 23 communes en sont dotées. Les autres doivent négocier avec le territoire l'obtention ponctuelle de terrains pour les équipements communaux. En effet, le transfert, prévu par le statut de 1971, aux communes des terres qui avaient été cédées par l'Etat au territoire en 1957, n'a été que partiellement réalisé.
L'article 56 du présent projet de loi organique prévoit que le domaine initial des communes leur est affecté sur le domaine de la Polynésie française, par décret après avis conforme de l'assemblée de la Polynésie française.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 45 sans modification.
Domaine de la Polynésie française
Le présent article reprend, sous la réserve de quelques modifications rédactionnelles, les dispositions de l'article 7 du statut actuel.
Il énumère les composantes du domaine de la collectivité : les biens vacants et sans maître ainsi que ceux des personnes décédées sans héritier ou dont les successions ont été abandonnées.
Entre également dans le domaine de la Polynésie française « la zone dite des cinquante pas géométriques des îles Marquises » (81,20 mètres à partir du niveau de la mer, aux plus hautes marées).
Le statut de 1996 a rétabli par cette disposition un transfert opéré au bénéfice de la Polynésie française par l'article 62 de la loi statutaire du 12 juillet 1977 et dont la loi du 6 septembre 1984, qui abrogeait la loi de 1977, ne portait plus mention.
La loi organique du 12 avril 1996 a conféré pour la première fois au territoire un domaine public maritime et un droit d'exploration et d'exploitation des ressources.
Le domaine public maritime comprend « les rivages de la mer, le sol et le sous-sol des eaux intérieures, en particulier les rades et les lagons, ainsi que le sol et le sous-sol des eaux territoriales » à l'exception des emprises affectées à l'exercice des compétences de l'Etat à la date de publication de la présente loi organique et sous réserve, par ailleurs, des droits des tiers.
Il arrive en effet que des droits de propriété privée s'exercent encore sur les rivages de la mer et des lagons en vertu de traités ancestraux. Ainsi le traité de 1842 qui avait fait de la Polynésie française un protectorat français, avait maintenu des droits de propriété privée s'étendant du sommet des crêtes à l'intérieur des îles jusqu'au récif et donc sur des portions de lagon. La loi tahitienne du 28 mars 1866 devait classer les lagons dans le domaine public territorial tout en maintenant les droits acquis par les propriétaires pouvant justifier d'un titre antérieur. Les tribunaux civils reconnaissaient la validité de tels titres de propriété sur le lagon bien que les statuts de 1957 et 1977 aient intégré les lagons dans le domaine public du territoire et que le statut de 1984 ait réaffirmé au contraire la souveraineté et la propriété de l'Etat sur le domaine public maritime.
En outre, la Polynésie française réglemente et exerce le droit d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles des eaux intérieures (rades et lagons), du sol, du sous-sol et des eaux sur-jacentes (insusceptibles d'appropriation) de la mer territoriale et de la zone économique exclusive (ZEE). L'exploitation des ressources de la ZEE qui s'étend sur 200 milles marins représente pour l'ensemble de la Polynésie française une superficie de quelque 4,8 millions de km2.
Cette compétence s'exerce dans le respect des engagements internationaux et sous réserve des compétences de l'Etat.
Transfert d'une partie de l'aérodrome de Tahiti-Faa
Cet article prévoit le transfert à titre gratuit au bénéfice de la Polynésie française des biens meubles et immeubles liés à l'exercice des compétences de la collectivité pour aménager et entretenir la zone civile de l'aéroport « d'intérêt national » de Tahiti-Faa.
L'Etat conserve en revanche la propriété des biens meubles et immeubles affectés à l'exercice de ses compétences en matière de défense nationale, de police et de sécurité de la circulation aérienne, ainsi que la propriété des biens affectés en commun aux besoins des aviations civile et militaire.
En d'autres termes, si l'aérogare de Tahiti-Faa reviendrait à la Polynésie française, la piste unique, partagée actuellement par les vols civils et militaires resterait du ressort de l'Etat.
Cette section concerne essentiellement les relations entre la Polynésie française et les communes. Les mesures d'application de ces articles qui relèvent du domaine de la loi sont prises par la voie de lois du pays en vertu du 12° de l'article 139 de ce projet de loi.
Les articles 52, 53 et 54 fournissent aux communes des garanties de ressources et une relative autonomie fiscale, tandis que les articles 48, 50, 51, 55 et 5638(*) organisent une forme de décentralisation conventionnelle à la carte entre la Polynésie française et les communes.
Délégation des mesures individuelles
aux maires par les autorités de la Polynésie française
Le présent article permet à la Polynésie française de déléguer aux maires la compétence pour prendre les mesures individuelles d'application des règles qu'elle édicte, notamment celles des lois du pays.
Cet article vise indistinctement l'ensemble des mesures individuelles prises par les autorités de la Polynésie française, aussi bien celles du conseil des ministres que du président de la Polynésie française. Sont également concernées les mesures individuelles d'application des lois du pays, y compris les lois du pays intervenant dans les matières mentionnées à l'article 31, c'est-à-dire les matières relevant de la compétence de l'Etat sous réserve de la participation de la Polynésie française à leur exercice.
Selon les règles de droit public général, la délégation n'est pas possible sans texte. Par ailleurs, les délégations générales sont interdites. Une autorité de la Polynésie française ne pourrait se décharger de tous ses pouvoirs. Chaque compétence déléguée doit faire l'objet d'une décision propre. Enfin, la subdélégation est illégale.
Le statut de la Nouvelle-Calédonie permet lui aussi de telles délégations de compétence (article 47-II de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).
Toutefois, aucune collectivité territoriale ne pouvant exercer une tutelle sur une autre en vertu de l'article 72, cinquième alinéa, de la Constitution, le second alinéa du présent article exige l'accord du conseil municipal de la commune intéressée avant toute obligation.
De plus, sur le modèle du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution relatif aux modalités des transferts de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales, le second alinéa du présent article prévoit que la délégation de compétence s'accompagne du transfert des moyens nécessaires à son exercice.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 48 sans modification.
et délégations de service public
Le présent article prévoit que la Polynésie française fixe les règles relatives aux marchés publics et délégations de service public des communes et de leurs établissements publics. Pour celles de ces règles relevant du domaine de la loi, elles seront adoptées par la voie de lois du pays (article 139-12° du projet de loi).
Ces règles sont actuellement fixées par un décret de 1980 pris en application de la loi du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.
Votre commission vous soumet un amendement précisant que la Polynésie fixe également ces règles pour ce qui concerne les groupements de communes.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié.
Délivrance des autorisations individuelles
d'occupation du sol et des certificats d'urbanisme
Le présent article tend à permettre au gouvernement de la Polynésie française de donner compétence au maire pour l'instruction et la délivrance des autorisations individuelles d'occupation du sol et des certificats d'urbanisme. Ce transfert n'est possible qu'à la condition que la commune soit dotée d'un document d'urbanisme opposable aux tiers et qu'elle en fasse la demande ou donne son accord par la voie de son conseil municipal.
Il est néanmoins permis de s'interroger sur l'utilité de cet article qui semble n'être qu'un cas particulier de l'article 48 du projet de loi. Rappelons que cet article permet aux autorités polynésiennes de déléguer aux maires les compétences pour prendre les mesures individuelles d'application des lois du pays. Or, le droit de l'urbanisme est dans le champ matériel des lois du pays39(*).
Nonobstant ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 50 sans modification.
Le présent article tend à déterminer les compétences respectives de l'Etat, de la Polynésie française et des communes en matière de construction des logements sociaux.
En matière de logement social, la compétence relève en principe de la Polynésie française, ce que confirme implicitement le présent article. La commune ne peut agir que dans le cadre de la disposition à caractère général selon laquelle le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. L'Etat n'a pas plus de compétences en ce domaine. Toutefois, 90 % du logement social sont financés par l'Etat via les concours financiers40(*) et techniques.
Le présent article tire les conséquences de cet état de fait en créant un cadre particulier pour les conventions Etat - Polynésie française et en organisant l'association des communes en partenariat avec l'Etat et la Polynésie française en matière de logement social.
Le premier alinéa ne traite que des concours financiers de l'Etat. Les programmes de logements sociaux construits, acquis ou améliorés avec le concours de l'Etat font l'objet de conventions passées entre l'Etat et la Polynésie française. Ces conventions fixent notamment les principes régissant les attributions de ces logements et les décisions d'attribution. Le maire de la commune accueillant ces logements est néanmoins informé de ces décisions d'attribution.
Le second alinéa organise la participation des communes. Celles-ci peuvent signer des conventions avec l'Etat et la Polynésie en contrepartie d'un apport de terrain, d'un financement ou d'une garantie financière. Ces conventions prévoient notamment les modalités de réservation des logements.
Votre commission vous soumet un amendement précisant que ce sont les communes et l'Etat qui signent des conventions avec la Polynésie française, et non les maires et le haut commissaire.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 51 ainsi modifié.
Le présent article reprend les dispositions qui figurent à l'heure actuelle dans la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française. L'article 10 de cette loi est issu de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française. Il prévoit la création d'un fonds intercommunal de péréquation (FIP) abondé principalement par une quote-part, ne pouvant être inférieur à 15 % des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget territorial.
Ce fonds représente près de 44 % des recettes de fonctionnement et 38 % des recettes d'investissement des communes.
Le présent article transpose donc pratiquement à l'identique l'article 10 de la loi de 1971 précitée. Quelques modifications sont néanmoins apportées.
Ainsi, le décret fixant le montant de la quote-part serait désormais un décret simple pris après consultation de l'assemblée et du conseil des ministres de la Polynésie française. Le texte actuel prévoit un décret en Conseil d'Etat pris après consultation de l'assemblée territoriale et du gouverneur et sur proposition du ministre de l'outre-mer. Le projet de loi simplifie cette procédure.
Un autre changement consiste en la suppression de la possibilité pour la Polynésie française d'abonder par voie de subvention ce fonds. La Polynésie n'apporte que sa seule quote-part. Cette suppression n'interdit d'ailleurs pas à la Polynésie d'apporter son concours financier et technique aux communes par d'autres moyens41(*) En revanche, l'Etat peut continuer d'allouer des subventions au FIP (près de huit millions d'euros en 2002).
Le projet de loi transforme le comité de gestion chargé de répartir les ressources du fonds entre les communes en comité des finances locales de la Polynésie française. Toujours composé majoritairement de représentants des collectivités territoriales, le comité serait présidé conjointement par le haut-commissaire et le président de la Polynésie française.
Enfin, innovation importante, le comité des finances locales pourrait décider d'attribuer une dotation à des groupements de communes pour la réalisation d'opérations d'investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt intercommunal. Jusqu'à présent, il ne peut que répartir le fonds entre les communes pour une part au prorata du nombre de leurs habitants, pour une autre part compte tenu de leur charge.
Un point important à noter est que l'Etat conserve une autorité importante sur ce fonds garant de la solidarité entre la Polynésie et les communes et d'une certaine égalité entre les communes elles-mêmes. En effet, l'Etat détermine par voie de décret le montant de la quote-part et un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article, notamment les règles détaillées présidant à la répartition des ressources.
Votre commission vous soumet deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre de précision.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 52 ainsi modifié.
Instauration de taxes, impôts et redevances
au profit des communes
Le présent article tend à permettre à la Polynésie française d'instituer des impôts ou taxes spécifiques au profit des communes. Il prévoit également que les communes créent des redevances pour services rendus.
Les communes polynésiennes souffrent structurellement d'un manque de ressources propres. Il n'existe en effet pas de fiscalité communale. Leur budget se compose le plus souvent à plus de 90 % de fonds versés par le territoire.
L'article 72-2 de la Constitution issu de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 pose plusieurs principes. Ainsi, les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. A cette fin, elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature, la loi pouvant les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.
Le présent article 53 s'inspire largement de ces prescriptions.
Le premier alinéa prévoit que la Polynésie française42(*) institue des impôts ou taxes spécifiques aux communes. C'est une obligation. Dans le respect de la réglementation instituée par la Polynésie française, le taux de ces impositions de toute nature et les modalités de leur perception sont décidés par délibération du conseil municipal. Les communes polynésiennes rejoignent ainsi le droit commun. En outre, les communes peuvent instituer des redevances pour services rendus, notamment en matière de fourniture d'eau potable ou de collecte des eaux usées et des ordures ménagères. Cette dernière disposition est directement applicable. Elle est cohérente avec l'amendement de votre commission à l'article 42 qui rend les communes seules compétentes en ces matières.
Cette autonomie fiscale devrait offrir des moyens plus importants aux communes pour faire face à leurs compétences nouvelles.
Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 53 ainsi modifié.
Concours de la Polynésie française aux communes
Le présent article prévoit deux modalités de concours de la Polynésie française aux communes.
Le premier alinéa reprend les dispositions de l'article 96 du statut actuel. Il prévoit que la Polynésie française peut apporter de façon générale son concours financier et technique aux communes et à leurs groupements en vue de favoriser leur développement. L'article 10 du projet de loi ordinaire complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française ouvre cette même faculté à l'Etat à l'égard des communes.
Le second alinéa du présent article tend à permettre à la Polynésie française de participer au fonctionnement des services municipaux par la mise à disposition de ses personnels dans le cadre de conventions. Cette faculté s'inspire de celle existante pour l'Etat à l'égard de la Polynésie française43(*). Elle est indispensable puisque le projet de statut multiplie les possibilités de délégation de compétences de la Polynésie française vers les communes.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 54 sans modification.
Conventions de délégation de compétences
Le présent article tend à définir le cadre contractuel général qui s'impose à la Polynésie française et aux communes lorsqu'elles désirent déléguer ponctuellement une de leurs compétences. Ces conventions ont pour objet soit la réalisation d'équipements collectifs, soit la gestion de services publics. Dans tous les cas, la convention doit prévoir le concours financier de la collectivité délégante.
Dans le cas où une commune confie à la Polynésie française la réalisation d'un équipement collectif ou la gestion d'un service public, le présent article précise que la Polynésie française réalise les travaux selon les règles qui lui sont applicables et non celles applicables aux communes. Rappelons que l'article 49 du projet de loi dispose que la Polynésie française fixe les règles relatives aux marchés publics et délégations de service public des communes et de leurs établissements publics. Ces règles peuvent donc diverger par rapport à celles applicables à la Polynésie française.
Combiné avec l'article 54 qui permet soit des concours financiers, soit des mises à disposition de personnel, cet article offre une très grande souplesse pour l'exercice de leurs compétences par les deux niveaux de collectivité.
Ce dispositif fait application pour la Polynésie française du principe de « l'appel à compétences » posé par l'article 65 de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire qui dispose dans son III qu'une loi ultérieure déterminera « les conditions dans lesquelles, dans le respect des orientations inscrites au schéma national d'aménagement et de développement du territoire, une collectivité territoriale pourra, à sa demande, se voir confier une compétence susceptible d'être exercée pour le compte d'une autre collectivité territoriale ». Cette technique du transfert conventionnel de compétences concerne l'exercice des compétences de gestion, non des compétences normatives.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 55 sans modification.
Extension du domaine public des communes
Le présent article reprend en le modifiant l'article 6 de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française. Cet article 6 prévoit que le domaine des communes de la Polynésie française est déterminé, après consultation de l'assemblée territoriale, par des décrets en Conseil d'Etat qui attribuent à chacune d'entre elles une partie du domaine du territoire.
Or, ces décrets ne sont jamais intervenus. Le présent article reprend donc dans la loi organique ces dispositions. Toutefois, plusieurs différences sont à relever :
- un décret et non plus un décret en Conseil d'Etat suffirait ;
- l'assemblée de la Polynésie française délivrerait un avis conforme au lieu d'être uniquement consultée.
Cette procédure qui associe l'Etat et la Polynésie française ne concerne que le domaine initial des communes.
Le second alinéa du présent article est en revanche nouveau. Il rend possible une éventuelle extension ultérieure du domaine public initial. Mais la procédure applicable n'associe cette fois que la Polynésie française et les communes. L'Etat n'intervient pas. L'extension a lieu par une délibération de l'assemblée de la Polynésie française après avis du conseil municipal intéressé.
Votre commission vous soumet un amendement remplaçant cet avis simple du conseil municipal par un avis conforme. En effet, l'attribution d'un domaine public plus grand peut constituer une charge supplémentaire importante. L'accord de la commune est donc indispensable.
On rappellera néanmoins que les règles relatives au domaine public communal sont de la compétence de l'Etat selon le 10° de l'article 14 du projet de loi.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 56 ainsi modifié.
Le français et les langues polynésiennes
Cet article traite de la place respective du français, du tahitien et des autres langues polynésiennes.
Il modifie pour une large part les dispositions existantes en la matière.
L'article 115 du statut actuel prévoit que « le Français étant la langue officielle, la langue tahitienne et les autres langues polynésiennes peuvent être utilisées ».
Cette rédaction présente une certaine ambiguïté quant au statut respectif du français et des langues polynésiennes.
Cependant, cette disposition avait fait l'objet d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 avril 1996 et l'article 115 doit être entendu « comme imposant en Polynésie française l'usage du français aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public, ainsi qu'aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics ».
Le premier alinéa de cet article reprend presque littéralement les termes de la décision du Conseil constitutionnel.
Ainsi, les dispositions du code de procédure civile adoptées par l'assemblée de la Polynésie française prévoyant, dans certains cas, l'utilisation exclusive des langues polynésiennes devant les juridictions, ont été annulées par le tribunal administratif de Papeete.
En effet, après avoir rappelé que le français est la langue officielle, il précise qu'il s'impose à toutes les personnes morales de droit public, aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public et enfin, aux usagers dans leurs relations avec les administrations.
Le deuxième alinéa dispose en revanche que dans les actes de la sphère privée, le français comme les autres langues, -le tahitien, le marquisien, le paumotu et le mangarevien - peuvent être librement utilisés. Aucun acte, aucune convention ne peuvent encourir le risque de nullité au motif qu'ils ne seraient pas rédigés en français.
Les deux derniers alinéas reprennent, sous réserve de quelques modifications, les dispositions actuelles de l'article 115.
Ainsi, le tahitien -ou, sur décision de l'assemblée polynésienne, une autre langue polynésienne- est enseigné dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et primaires, dans les établissements du second degré ainsi que -et c'est un ajout par rapport aux dispositions actuelles- dans les établissements d'enseignement supérieur.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée, avait indiqué « qu'un tel enseignement ne saurait toutefois, sans méconnaître le principe d'égalité, revêtir un caractère obligatoire pour les élèves ».
Enfin, l'étude et la pédagogie de la langue et de la culture tahitienne sont enseignées dans les établissements de formation des enseignants. Le statut actuel mentionne précisément l'école normale mixte de la Polynésie française.
Collège d'experts fonciers
Cet article reproduit les dispositions de l'article 116 du statut actuel.
Il institue un collège d'experts fonciers, nommés par l'assemblée de la Polynésie française, susceptible d'être consulté par le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée de la Polynésie française ou le haut-commissaire sur toute question relative à la propriété foncière.
Ce collège d'experts propose à l'assemblée générale des magistrats de la cour d'appel des personnes qualifiées en matière de propriétés foncières pour y être agréés comme experts judiciaires ou, et le projet de loi organique innove sur ce point, comme assesseurs aux tribunaux statuant en matière foncière.
En effet, le titre VII du projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française pose le principe de l'institution d'un tribunal spécialement compétent pour les affaires foncières en Polynésie française.
En matière civile, il convient de le rappeler, le contentieux foncier reste le plus lourd ; il trouve son origine dans la possession coutumière des terres d'avant la colonisation. La colonisation a en effet ouvert la voie à une appropriation individuelle des terres et les Polynésiens ont dû faire reconnaître leurs droits sur des terres occupées et appropriées selon un système traditionnel en appliquant la norme juridique métropolitaine. Le juge doit établir des généalogies entières pour pouvoir procéder à des partages le plus souvent contestés.
Une commission de conciliation en matière foncière sert de filtre aux nombreuses procédures qui s'engagent : elle est saisie de requêtes en matière de sortie d'indivision, de reconnaissance de propriété immobilière, de bornage et de tracé de servitudes immobilières. Comme l'a souligné le président du tribunal de Papeete dans son discours d'audience solennelle de janvier 2002, le « flux grandissant des demandes portées devant cette commission s'explique certainement par la procédure simplifiée de saisine, mais aussi et surtout par la situation endémique et persistante depuis des décennies de la propriété immobilière caractérisée en Polynésie par l'existence d'indivisions vieilles de plusieurs générations, par l'absence de cadastre à jour dans de nombreuses îles, par la précarité de certaines décisions de justice remises régulièrement en cause par la voie de la tierce opposition, par des pratiques notariales anciennes, sources de contentieux, telles que les ventes de droits indivis en proportion indéterminée ou les notoriétés prescriptives que les notaires délivraient comme titre de propriété en se contentant de témoignages aléatoires, par l'existence d'un nombre important et non déterminé de terres sans acte de revendication originel et présumées domaniales mais en réalité occupées par des familles qui en revendiquent la propriété ancestrale sans pouvoir justifier ni d'un titre, ni de la prescription acquisitive, puisque les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de prescription ».
* 21 TA Papeete, 19 novembre 2002, haut-commissaire de la République française c/ Territoire de la Polynésie française).
* 22 Article L. 1112-1 du code général des collectivités territoriales.
* 23 Rapport n° 27 (2002-2003) de M. René Garrec.
* 24 Le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie voté en termes identiques par l'Assemblée nationale le 10 juin 1999 et par le Sénat le 12 octobre 1999 n'a pas été soumis au Congrès.
* 25 Voir le rapport n°180 (1998-1999) de M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie, notamment le commentaire de l'article 23.
* 26 Voir les articles 14 et 91 de ce projet de loi.
* 27 S'il n'existe pas d'équivalent exact en Nouvelle-Calédonie, il faut néanmoins préciser que le statut de 1999 a créé un régime de propriété particulier, dénommée « terres coutumières » et défini aux articles 6 et 18 du statut.
* 28 Voir l'article 139 du projet de loi organique et notamment le 8°.
* 29 Le Conseil d'Etat a d'ailleurs considéré que cet établissement, créé par délibération de l'Assemblée territoriale du 19 janvier 1979 et mentionné à l'article 115 in fine de la loi statutaire, relevait de la compétence de l'Etat au motif qu'il faisait partie de l'enseignement supérieur. Conseil d'Etat, 29 mars 2002, gouvernement de la Polynésie française.
* 30 Loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 modifiant la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'auto-détermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 et portant dispositions diverses relatives aux territoires d'outre-mer.
* 31 Conseil d'Etat, 4 décembre 1959, Geoffroy.
* 32 Voir le paragraphe IV de l'article 32 du projet de loi organique.
* 33 Voir notamment les articles 3 et 14 du projet de loi organique ainsi que l'article 2 du projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 34 Il n'existe pas d'impôt d'Etat en Polynésie française.
* 35 Voir les commentaires sous les articles 20, 21, 22 et 94 du projet de loi organique.
* 36 Voir l'article 5 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 37 Voir notamment les articles 48, 51, 52, 53, 54, 55 et 56 du projet de loi organique.
* 38 A cet égard, il faudrait y ajouter d'autres articles du projet de loi, notamment les articles 42-II et 44.
* 39 Voir le 6° de l'article 139 du projet de loi organique.
* 40 En particulier, le contrat de développement Etat-territoire signé en application de l'article 8 de la loi d'orientation n° 94-99 du 5 février 1994 et le fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française mis en place en 1998.
* 41 Voir le commentaire sous l'article 54 du projet de loi.
* 42 La Polynésie française est seule compétente en matière d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement des impositions de toute nature.
* 43 Voir l'article 94 du statut actuel et l'article 169 du projet de loi organique.