Source: https://aquisehabladerecho.com/2018/01/04/exposicion-de-motivos-de-la-ley-organica-para-la-proteccion-del-nino-y-del-adolescente/
Timestamp: 2019-07-21 10:43:54
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EXPOSICION DE MOTIVOS DE LA LEY ORGANICA PARA LA PROTECCION DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE – Aquí Se Habla Derecho®
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Exposición de Motivos. Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente
En los últimos dos años Venezuela asiste a una intensa movilización, tanto de los poderes públicos como de la sociedad civil, en torno a un cambio legislativo que implica la derogación de la Ley Tutelar de Menores vigente desde 1980, y su sustitución por otra, radicalmente diferente.
El origen de este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba, por unanimidad, la Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño (CIDN), que representa un hito importantísimo en las concepciones doctrinarias, en las construcciones jurídicas y en las estrategias fácticas relacionadas con la niñez. En todos estos aspectos, hay un “antes y un después de la Convención, la cual, ciertamente, tendrá una gran incidencia en la calidad de vida de los niños de todo el mundo en los próximos años.
La CIDN transformó necesidades en derechos, y este es el punto fundamental. Antes, el niño tenía necesidad de educación y salud. Después de la Convención tiene derecho a la educación y a la salud. La diferencia reside en la exigibilidad de esos derechos, es decir, la Convención reformuló de manera definitiva las relaciones entre la infancia y la Ley. Se abandonó el concepto del niño como sujeto tutelado para adoptar el concepto del niño como sujeto de derechos, entendiéndose por tal la habilitación para demandar, actuar y proponer. Hoy se ve al niño como persona en desarrollo, con derechos y responsabilidades inherentes a todos los seres humanos.
La Convención nos coloca frente a un cambio paradigmático que plantea una nueva forma de convivencia social, que reconoce a los niños y adolescentes como un sector fundamental de la población que debe recibir del adulto toda la atención necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le concierne.
Venezuela ratifica la Convención y la hace Ley de la República el 29-08-90 (Gaceta Oficial N° 34.541) y, a partir de ese momento, asume con los niños y adolescentes del país el compromiso de brindarles protección integral, la cual se refiere a dos aspectos: protección social y protección jurídica. La protección social se logra a través de un conjunto de actividades dirigidas a propiciar las condiciones necesarias para el desarrollo de la personalidad, para satisfacer las necesidades básicas y garantizar derechos fundamentales de la niñez y juventud. La protección jurídica implica legislar para hacer exigibles los derechos consagrados en la Convención. mediante la creación de instancias administrativas y judiciales que intervengan en caso de que estos derechos sean amenazados o violados.
A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convención, se vive en el país una realidad jurídica anómala: la vigencia simultánea de dos leyes, la Ley Tutelar de Menores y la Convención totalmente antagónicas entre sí regulando el mismo tema.
Para superar esta situación y para honrar los compromisos internacionales que asumió, Venezuela se ve ante la necesidad de ajustar su legislación interna a los principios y normas contenidas en el mencionado tratado internacional.
La Convención cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la infancia y Juventud Antes de su promulgación, mas precisamente desde 1919 hasta 1989, en América Latina todas las legislaciones, incluyendo la nuestra, se sostenían en la doctrina o paradigma de la Situación Irregular. Después de la Convención, las nuevas Leyes deben responder al paradigma de la Protección Integral. En efecto, la incorporación de la Convención a nuestro ordenamiento jurídico interno exige la erradicación de la vieja doctrina y la adopción de la nueva.
Según la definición del Instituto Interamericano del Niño situación irregular es “aquella en que se encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro, abandono material y moral o padece déficit físico o mental… Están en situación irregular “los menores que no reciben tratamiento, educación y los cuidados que corresponden a sus individualidades”.
De acuerdo a esta definición pueden ser declarados en situación irregular y por ende ser objeto de cualquier medida estadal, el niño o adolescente que enfrente cualquiera de estas dificultades independientemente de que las mismas puedan ser atribuidas o no a su voluntad.
La característica esencial de la doctrina de la Situación Irregular es que los niños no son sujetos de plenos derechos sino objeto de tutela por parte del Estado, representado por el Juez de Menores quien es la figura protagónica en este paradigma. Otros rasgos características son:
1) Negación explicita y sistemática de los principios básicos y elementales del derecho, incluso de aquellos contemplados en la propia Constitución de la República como derecho de todas las personas. 2) Centralización del poder de decisión en la figura del juez de menores con competencia omnímoda y discrecional. Se produce la judicialización de los problemas vinculados a la infancia en situación de riesgo, con la clara tendencia a patologizar situaciones de origen estructural. 3) Criminalización de la pobreza, disponiendo internaciones que constituyen verdaderas privaciones de libertad, por motivos vinculados a la mera falta o carencia de recursos materiales. 4) Impunidad, con base en una arbitrariedad normativamente aceptada, para el tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta impunidad se traduce en la posibilidad de declarar jurídicamente irrelevante los delitos graves cometidos por adolescentes.
En el paradigma de la situación irregular,”los menores son una suerte de categoría residual respecto a la categoría infancia, resultado de la marginación social. Son aquellos niños y adolescentes que tienen necesidad de tutela o de medidas socio-educativas porque no han gozado, como los niños y adolescentes sólidamente insertos en el sistema escuela-familia, de los derechos fundamentales que las Constituciones reconocen”. Se establece entonces, en el universo de la infancia. diferencias entre los sectores incluidos y excluidos en la cobertura de las políticas básicas: a los incluidos se les llama niños adolescentes, jóvenes y a los excluidos menores.
Si bien es cierto que desde el punto de vista técnico-jurídico menor es la persona que no ha llegado a la mayoría de edad, según las convenciones legales de cada país, en la práctica el término está cargado de contenido estigmatizante y significa simplemente, delincuente, egresado de un orfanatorio o correccional, abandonado, etc.
La doctrina de la Protección Integral rompe con la doctrina de la Situación Irregular y obliga a repensar profundamente el sentido de las legislaciones para la infancia, convirtiéndolas en instrumentos eficaces de defensa y promoción de los Derechos Humanos específicos de todos los niños y adolescentes no solamente los menores.
El punto central de la Convención y por ende de la doctrina de la Protección Integral es el reconocimiento de todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar.
De la consideración del menor como objeto de compasión-represión y de tutela por parte del Estado, a la consideración de los niños y adolescentes como sujeto de plenos derechos, así como la previsión de los canales idóneos para exigirlos, es lo que caracteriza el tránsito de una doctrina a otra.
La oposición entre el nuevo y el viejo paradigma podría enunciarse, resumidamente, de la siguiente manera: “ningún derecho para muchos niños”, es la formulación de la doctrina de la Situación Irregular; “todos los derechos para todos los niños”, es la formulación de la doctrina de la Protección Integral.
III. La Doctrina de la Protección Integral y el Nuevo Derecho para Niños y Adolescentes.
Con el término “doctrina de la Protección Integral” se hace referencia a un conjunto de instrumentos jurídicos internacionales que constituyen su marco referencial. Tiene su antecedente directo en la “Declaración Universal de los Derecho del Niño y se condensa en seis instrumentos básicos, a saber: la Convención Internacional de los Derechos del Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing), las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de Kiyadh), el Convenio No.138 y la recomendación No.146 de la Organización Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre la educación para todos.
Estos instrumentos contienen disposiciones idóneas y suficientes que permiten construir un nuevo derecho para niños y adolescentes, propiciar un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese derecho y pasar del reproche individual de la situación del niño a una consideración estructural del problema.
El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la Protección Integral debe respetar una serie de principios rectores que constituyen sus pilares fundamentales: el niño como sujeto de derechos; el interés superior del niño; la prioridad absoluta; la participación y el rol fundamental de la familia en la garantía de los derechos de los niños y adolescentes.
1.- El Niño como Sujeto de Derechos.
La nueva doctrina convierte las necesidades de niños y adolescentes en derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, así como garantiza para los adolescentes en conflicto en la Ley penal, una justicia que respete los mismos derechos procesales consagrados para los adultos.
En el marco de esta nueva concepción jurídica y social se atribuyen derechos específicos a los niños y adolescentes pero no derechos especiales excluyentes. La especificidad implica reforzar los derechos otorgados a los seres humanos de cualquier edad, adecuándolo a los niños y adolescentes como sujetos en formación. Asimismo se amplían para ellos una serie de nuevos derechos que antes sólo se reconocían a los mayores de edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de opinión, a la participación, asociación, a la seguridad social, entre otros.
Los derechos fundamentales de la infancia reconocidos por la Convención se agrupan en cuatro categorías:
a) Derecho de Supervivencia; los derechos de supervivencia incluyen principalmente, el derecho a la vida (art. 6), a la salud (art. 24), a un nivel de vida adecuado (art.27), a la seguridad social (art. 26), a la protección en casos de conflictos armados (art. 38), a que los padres tengan la asistencia debida para que puedan asumir su crianza (art. 18).
b) Derecho al Desarrollo: incluye entre otros, derecho a la educación (arts. 28 y 29), acceso a la información (art.l7), a preservar su identidad (art. 8), al nombre y nacionalidad (art. 7), a no ser separado de sus padres (art. 9), a la libertad de pensamiento, conciencia y religión (art. 14), a la recreación y la cultura (art. 31).
c) Derecho a la Protección: la protección abarca todas las formas de explotación y crueldad (art. 19), a no ser objeto de injerencias en su vida privada, familia, correspondencia (art. 16), protección especial al niño refugiado (art. 22), protección al niño mental y físicamente impedido (art.23), contra abusos en el sistema de justicia penal (arts. 37 y 40), contra el abuso sexual (art. 34), contra la venta o trata de niños (art. 35), contra el uso ilícito de estupefacientes (art. 33).
d) Derecho a la Participación: los derechos a la participación incluyen la libertad de expresión (art. 13), a expresar su opinión y ser escuchado en asuntos que le conciernen (art. 12), derecho a la libre asociación y libertad de celebrar reuniones pacificas (art. 15), además del derecho a desempeñar un papel activo en la sociedad en general.
2.- El Interés Superior del Niño.
Premisa fundamental de la doctrina de la Protección Integral es el principio del interés superior del niño, consagrado en el Artículo 3 de la Convención, que dice expresamente:
“En todas las medidas concernientes a los niños que toman las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.”
Este principio es la base para la interpretación y aplicación de la normativa para los niños y los adolescentes, establece líneas de acción de carácter obligatorio para todas las instancias de la sociedad y pone límite a la discrecionalidad de sus actuaciones.
– Prioridad Absoluta.
Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender prioritariamente antes que nada, las necesidades y derechos básicos de los niños. Simplemente, el niño está primero. Así, ellos tendrán primacía en recibir atención y socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la atención en los servicios públicos, preferencia en la formulación de las políticas públicas, prioridad en el destino de recursos públicos etc.
En el marco del nuevo derecho el niño emerge como prioridad absoluta debido a su valor intrínseco, puesto que es una persona humana en condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de él un ser humano completo en cada fase de su crecimiento y a su valor prospectivo, porque cada niño es la continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie humana.
La Convención distribuye la responsabilidad de proteger al niño entre tres actores: el Estado, la Familia y la Comunidad. Cuando éstos no asumen la cuota de responsabilidad que les corresponde para garantizar el respeto y cumplimiento de los derechos del niño son ellos, los actores, quienes estarán en situación irregular. Para hacer efectivos los derechos que la Convención consagra es necesaria la plena participación y control de las personas, de las familias, de las sociedades organizadas y del propio niño y adolescente. Sólo la observancia de este principio hace posible la creación de los mecanismos efectivos de exigibilidad que garanticen el cumplimiento de los derechos.
– El Rol Fundamental de la Familia.
La Convención desde su preámbulo y en varios de sus artículos se refiere al papel fundamental que debe desempeñar la familia en la garantía de los derechos del niño. En efecto, el preámbulo dice expresamente que “el niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión”.
Este principio genera cambios fundamentales en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes. Tradicionalmente, en América Latina, se han aplicado medidas de internamiento de instituciones como si fuesen medidas de protección. Con la adopción del nuevo paradigma se privilegia la familia como el medio natural y primario donde se garantiza el desarrollo y la protección del niño y del adolescente. Los padres son los principales responsables de cuidarlos y educarlos. A tal efecto, el Estado debe brindar a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus responsabilidades. Apoyando a la familia se estará apoyando al niño.
Este principio obliga al Estado a evitar medidas que separen al niño de su familia, entendida en su sentido más amplio. Ante cualquier circunstancia, se debe tornar en cuenta primero la familia, luego los parientes más cercanos y sólo en casos excepcionales se aplicarán medidas como colocación en hogares sustitutos o adopción y, en último caso, su colocación en entidades de atención.
El proyecto que presentamos asume estos principios a través de todo su articulado.
Este proyecto es la culminación de un proceso legislativo inusual, por no decir inaudito, en Venezuela. El país está acostumbrado a ser sorprendido con la aprobación y puesta en vigencia de Leyes, cuya procedencia, justificación, necesidad y contenido son desconocidos por sus destinatarios, incluso por quienes deben aplicarlas. En lo relativo a este proyecto, cuyo fin último es dictar las pautas para lograr la protección integral de nuestra infancia y juventud, se hizo de otra manera, atendiendo, precisamente, el ya comentado principio de la participación en virtud del cual una Ley que aspire adaptarse al nuevo paradigma no se elabora en el escritorio de un Ministro o de forma semi clandestina en el seno de una comisión de expertos. Los nuevos procesos legislativos para la infancia, llevados a cabo en los años noventa, han demostrado que no es posible alterar los contenidos de la Ley si no se altera los mecanismos sociales de su producción. La nueva legalidad de la infancia se construye de forma democrática con la activa participación popular, con la intervención de todos los actores del sector oficial y privado, de los operadores y de los usuarios de la Ley. En este caso así se hizo.
En efecto el equipo redactor del Anteproyecto, de la Universidad Católica Andrés Bello – UCAB se incorpora oficialmente al proceso en Octubre de 1996 y su tarea consistió, fundamentalmente, en dar forma jurídica a las ideas y aspiraciones ampliamente debatidas a todos los niveles, incluso por los niños y adolescentes, desde Julio de 1995, cuando el Partido Social Cristiano COPEI, introduce en la Cámara de Diputados del Congreso de la República, un Proyecto de Reforma Parcial a la Ley Tutelar de Menores.
La discusión publica amplia y plural, en torno a lo que hoy constituye el contenido de este proyecto se profundizo después que el Instituto Nacional del Menor – INAM -, en Octubre de 1995, introdujera ante la Comisión Especial del Congreso el “Anteproyecto de Ley Orgánica sobre Protección del Menor”.
La sociedad se movilizó rápida y eficazmente en torno a la discusión, enriqueciéndola. El sector oficial demostró una gran apertura a las nuevas ideas y el resultado de este proyecto, en cuya elaboración participaron con igual poder de decisión un equipo redactor, integrado por especialistas, y un equipo de apoyo integrado por representantes de la sociedad. Asi mismo, un borrador del Anteproyecto fue sometido a consulta y validación de expertos y de los actores del proceso: jueces, INAM y sociedad civil, obteniéndose como resultado, valiosísimas observaciones y acuerdos y respeto a varios puntos fundamentales.
Para elaborar este proyecto se realizó un ejercicio de derecho comparado. Se examinó cuidadosamente todas las Leyes y códigos que sobre niños y adolescentes se ha dictado en los últimos años en América Latina: Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú y República Dominicana. Estos países, con mayor o menor éxito ya reformaron sus legislaciones para adecuarlas a la Convención. Los expertos internacionales que colaboraron con el equipo redactor suministraron valiosa información sobre el resultado de la aplicación de las referidas Leyes lo cual permitió depurar este Proyecto, para evitar los errores y acoger los aciertos de los países hermanos.
Algunas Consideraciones Sobre Técnica Legislativa.
Los redactores del proyecto de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente consideramos necesario conferirle rango orgánico porque, aun cuando se trata de una ley especial para niños y adolescentes, contiene normas programáticas que deberán ser acatadas por otras leyes especiales que se dicten al respeto. Asimismo, tiene disposiciones que derogan normas contenidas en leyes orgánicas vigentes en nuestro país.
Se decidió denominarla ley y no código porque no es un dispositivo cerrado, aun cuando este proyecto acoge la mayoría las normas aplicables a los niños y adolescentes y contiene principios y disposiciones programáticas, sustantivas y procedimentales de aplicación preferente frente a otras Leyes que rigen la materia.
En efecto, hay materias que seguirían regulando por otras normas. como por ejemplo la tutela ordinaria, que se regiría por el Código Civil.
En cuanto a la estructura, la Ley propuesta está dividida en seis Títulos, éstos en Capítulos y la gran mayoría de los últimos en secciones. El contenido de cada título se desprende claramente de su denominación. Así, el Titulo I contiene las disposiciones directivas aplicables a toda Ley; el Titulo II define los derechos, garantías y deberes de los niños y adolescentes, el Título III define y norma la actuación del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente; el Título IV contiene las disposiciones relativas a las instituciones familiares, en cuanto están referidas a niños y adolescentes; el Título V construye el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente y, por último, el Titulo VI contiene las disposiciones adicionales, finales y transitorias de la Ley.
Como es fácilmente observable del enunciado de los Títulos, la Ley que nos ocupa está estructurada en cuatro grandes bloques de materias diferenciadas entre sí: los principios generales y derechos, garantías y deberes; el Sistema de Protección; las instituciones familiares y el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente. A simple vista, pareciera posible dividir el proyecto en compartimientos estancos y aprobarlo mediante cuatro Leyes especiales. Esta es la solución que adoptaron Costa Rica y El Salvador, por ejemplo. Sin embargo, esta no seria la alternativa adecuada porque:
a) La Convención de los Derechos del Niño es, como ya dijimos Ley de la República y, como tal, de obligatorio cumplimiento en su totalidad;
b) La Convención de los Derechos del Niño constituye un conjunto coherente y sistemático de disposiciones y principios de protección a los niños y adolescentes. Además, como ya se dijo, consagra una serie de derecho y garantías que exige de los Estados signatarios la instrumentación de los medios para hacerlos efectivos con la participación del Estado, de la familia, de la sociedad y del propio niño.
Ahora bien, el aprobar un conjunto de derechos, garantías y deberes (Título II del proyecto) sin legislar sobre un sistema de políticas, programas, medidas, órganos y procedimientos (Título III) que propicien su efectividad, carecería por completo de valor real y práctico y se circunscribiría a una mera declaración sin posibilidad de aplicación en el terreno fáctico. De la misma manera, efectuar reformas en instituciones fundamentales como la patria potestad o la guarda o darle contenido a otras como la familia de origen y la sustituta (Título IV), haciendo abstracción de los medios de participación y de colaboración de la sociedad y el Estado en la actividad familiar constituiría, además de una violación al espíritu y contenido de la Convención, la sanción de normas vacías de contenido práctico y asidero ético.
Dar a la familia el papel que le corresponde, definir y establecer sanciones cuando incumple sus obligaciones, no pasaría de ser un conjunto de “buenos principios” si todo ello no va acompañado de regulaciones que posibiliten a la familia el cumplimiento de su rol y consagren soluciones alternativas, en interés del niño y del adolescente. Estas regulaciones son las contenidas en el Título II del proyecto denominado Sistema de Protección del Niño y del Adolescente.
Por último, aprobar el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente (Titulo V), sin sancionar, en forma concomitante, lo relativo a los derechos y garantías constituiría una flagrante violación a la Convención y un acto de irresponsabilidad social hacia un sector, el de los infractores, al no ofrecerle mecanismos que le hagan posible al menos entender porque se les exige más participación y responsabilidad hacía la sociedad en la cual viven.
En conclusión, aunque cada una de las partes que integran el proyecto estén cabalmente desarrolladas, se complementa necesariamente, son interdependientes entre sí. Separarlas implicaría el desmembramiento de todo el sistema propuesto como nuevo paradigma.
Es importante aclarar que el proyecto sacrifica, en algunos aspectos, la pureza de la técnica legislativa en beneficio de la claridad de la Ley, en función de su finalidad pedagógica, puesto que pretendemos expresar de forma comprensible el nuevo paradigma de la protección integral.
Los proyectistas estamos conscientes de que la ley es extensa y contiene muchas disposiciones que son, técnicamente materia de reglamento. No obstante se decidió privilegiar la cabal comprensión del nuevo modelo. El éxito de la experiencia emprendida por varios de los países mencionados anteriormente se ha visto seriamente comprometido porque las leyes, en aras de la economía y de la técnica dejaron a la normativa complementaria (reglamentos, resoluciones, leyes estadales y municipales), materias fundamentales.
Con el mismo propósito de favorecer la comprensión decidimos agotar, en cada artículo, en la medida de lo posible, el contenido de una determinada materia en vez de subdividir del desarrollo de esta última en varios artículos. Dada esta decisión, dentro del proyecto pueden encontrarse artículos largos, pero siempre referidos al desarrollo de una misma materia. En este sentido, los redactores hemos decidido privilegiar la regla de técnica legislativa según la cual “a cada artículo le corresponde un tema” por sobre la que aboga por la brevedad del artículo sin desmerecer esta última en cuanto fue posible.
El Titulo I establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que prevén los principios y regulaciones fundamentales son aplicables a toda la Ley y que determinan las bases del desarrollo de su contenido.
La primera disposición de este Título se refiere al objeto de la Ley, sintetiza todos sus principios y finalidades. Se contempla inequívocamente que la Ley persigue asegurar a todos los niños y adolescentes el ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías por medio de la protección integral que el Estado la familia y la sociedad deben brindarles, desde el momento de su concepción. Es preciso subrayar dos ideas del contenido de esta norma: en primer lugar, que la Ley consagra y reconoce expresamente a todos los niños y adolescentes la titularidad de un conjunto de derechos fundamentales, garantizándoles adicionalmente el ejercicio personal de los mismos en forma progresiva; y, en segundo lugar, que la responsabilidad de lograr este propósito corresponde, de forma concurrente pero diferenciada, al Estado, la familia y la sociedad. Mas adelante se volverá sobre estas premisas al comentar en detalle algunas de las disposiciones.
La convención no hace distinción entre las personas con menos de 18 años, a pesar de ello, se consideró imprescindible crear dos categorías dentro de este grupo etario: los niños y los adolescentes. La finalidad perseguida con esta opción es regular con mayor sencillez las materias relativas al ejercicio de derechos y garantías los deberes y responsabilidades. Recuérdese que en estas materias la Convención obliga a establecer un régimen que armonice el contenido de las mismas con el desarrollo del niño reconociéndoles de forma progresiva más potestades, deberes y responsabilidades hasta llegar a los 18 años de edad. Así pues se ha establecido el límite entre estos dos grupos etarios en los 12 años de edad. Esta decisión obedece a criterios pacíficos de la sicología evolutiva, los cuales han sido adoptados de forma casi unánime en la legislación comparada.
El principio de igualdad y no discriminación, contemplando en el artículo 3, es el principio más importante para asegurar a los niños y adolescentes el pleno y efectivo ejercicio y goce de sus derechos y garantías. Esta disposición ordena la aplicación de esta Ley a todos los niños y adolescentes sin discriminación de ningún tipo, independientemente de los motivos que puedan originarlas e inclusive si la misma es producto a su vez de la discriminación en contra de sus padres, representantes, responsables o familiares. Este principio se ratifica en muchas de las disposiciones de la Ley cuando se emplea la palabra “todos” al referirse a los niños y adolescentes. En efecto al utilizar la frase “todos los niños y adolescentes” se persigue subrayar que la Ley no admite en forma alguna la posibilidad de excluir de su ámbito de aplicación y protección a ningún niño o adolescente.
Como se ha planteado a lo largo de esta exposición de motivos, la Convención obliga a crear un sistema de protección en donde exista una participación del Estado, la familia y la sociedad. Las obligaciones y responsabilidades de estos actores encuentran su fundamento inicial en las Disposiciones Directivas. En este sentido, el artículo 4 establece expresamente que el Estado tiene la obligación indeclinable o irrenunciable de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza, que sean conducentes e idóneas para lograr el goce efectivo y pleno de los derechos consagrados y reconocidos en la Ley.
El artículo 5 al referirse al papel de la familia prevé que ésta tiene una responsabilidad prioritaria, inmediata e irrenunciable en la materia. Esta disposición desarrolla el mandato constitucional de considerar a la familia como la célula fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus obligaciones y responsabilidades con el niño y el adolescente. A tal efecto, se reconoce que es ella la que está vinculada directamente al niño y al adolescente y, que por lo tanto, tiene una función prioritaria en su protección y desarrollo. Todo esto obliga al Estado a tomar medidas, de diferente naturaleza, para que la familia pueda asumir y cumplir apropiadamente las obligaciones y responsabilidades que se les reconoce.
Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran regulados en el artículo 6 de la Ley. Esta disposición desarrolla el artículo 57 de la Constitución de la República que contempla lo que parte de la doctrina nacional ha llamado el “Deber de Solidaridad Social”, al consagrar el deber de la sociedad de participar en el logro de la vigencia plena de los derechos y garantías de los niños y adolescentes. Asimismo reconoce que la sociedad tiene el derecho a participar directamente en esta materia, como consecuencia necesaria de la aplicación de los principios democráticos. Como se observa se prevé un deber – derecho de la sociedad en materia de protección de niños y adolescentes.
La Prioridad Absoluta mencionada varias veces en esta exposición de motivos, encuentra su desarrollo en el artículo 7. Al incorporarse expresamente en la Ley esta premisa de la doctrina de la Protección Integral se transforma en una forma que debe ser acatada, de forma imperativa y en todo momento por el Estado, la familia y la sociedad en sus actuaciones que estén relacionados con niños y adolescentes. En consecuencia, está protegida a través de los órganos competentes y su cumplimiento conlleva responsabilidad.
El Interés Superior del Niño también ha sido regulado expresamente por el artículo 8. Se ha logrado una definición que obedece a su naturaleza, indicando que es un principio de interpretación y aplicación de la Ley, de imperativo cumplimiento para el Estado, la familia y la sociedad en la toma de todas las decisiones relacionadas con niños y adolescentes. De esta forma se cumple cabalmente con el contenido del artículo 3 de la Convención. Es importante advertir que uno de los objetivos de esta disposición es limitar la amplísima discrecionalidad que existe en la Ley Tutelar de Menores en materia de toma de decisiones concernientes a los niños y adolescentes, sin llegar al extremo de impedir la posibilidad de adecuar la toma de decisiones a las circunstancias específicas de los niños y adolescentes en los casos concretos. Por este motivo, se establece claramente cual es la finalidad que debe perseguirse, así como un conjunto de elementos y reglas que deben apreciarse obligatoriamente para determinar, en casos concretos cuál es el Interés Superior del Niño. El incumplimiento, infracción o no apreciación de ellos conlleva responsabilidad y está protegido en los mismos términos que en el caso de la Prioridad Absoluta.
El último artículo de este Título consagra el principio de gratuidad de las actuaciones, relativas a los asuntos de niños y adolescentes, manteniendo la tradición normativa sobre este particular, con el objeto de garantizar el acceso universal de todos los niños y adolescentes al Sistema de Protección previsto en esta Ley.
VII. Derechos, Garantías y Deberes.
El Titulo II regula lo relativo a los derechos, garantías y deberes de todos los niños y adolescentes de una manera amplia, en cumplimiento absoluto de las obligaciones derivadas de la Convención.
Una lectura rápida o superficial de este Título podría llevar a pensar que repite innecesariamente muchas disposiciones que ya se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esta percepción es equivocada aun cuando reconozcamos ser cierto que algunas disposiciones consagran de derechos contemplados en la legislación sin diferencia alguna.
Se optó por regular ampliamente los derechos, garantías y deberes de los niños y adolescentes por muchas razones, entre ellas:
a) La obligación de consagrar expresamente los derechos específicos previstos en la Convención y otros tratados e instrumentos jurídicos internacionales;
b) La necesidad de adecuar los derechos consagrados en la Convención a la realidad nacional y el ordenamiento jurídico;
c) El imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y garantías de los niños y adolescentes para asegurar su vigencia plena y efectiva, especialmente de algunos derechos ya contemplados en la legislación nacional, requieren precisiones especificas; y,
d) La necesidad de establecer una gama de garantías de los derechos de los niños y adolescentes, que no se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redacción de toda la Ley se ha prestado especial atención a su finalidad pedagógica y a la necesidad de que la misma sea fácil de entender, interpretar y analizar por sus beneficiarios y usuarios (los niños, adolescentes, sus familias y el ciudadano común). Desde esta perspectiva es que cobra mayor importancia que la redacción de los derechos, garantías y deberes sea simple, amplia y abarcante. En efecto, se busca que los niños, los adolescentes y sus familias tengan acceso a una Ley de fácil lectura, sin remisiones a otras Leyes o tratados internacionales difíciles de ubicar y entender, y que sea de muy sencilla interpretación y aplicación. Si se logra este objetivo, se estaría dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de los derechos y garantías de los niños y adolescentes.
EI Capítulo I del Titulo II contiene las Disposiciones Generales. En este Capítulo se establece expresamente que los niños y adolescentes son sujetos de derecho. A pesar de que ello es así más allá de la disposición que contiene esta afirmación, pareció necesario incorporarla debido a que a en la historia reciente del país se ha negado a niños y adolescentes esta condición, tanto en la Ley como en la realidad. Es imprescindible eliminar definitivamente la idea del niño como ”objeto” de tutela estatal, que es el axioma que subyace en la doctrina de la Situación irregular.
El artículo 12 da contenido a la naturaleza jurídica de los derechos y garantías de los niños y adolescentes, indicando expresamente sus caracteres. De todos ellos parece conveniente destacar dos: la interdependencia entre sí y la indivisibilidad. Esta es la primera vez que se reconoce en la legislación Venezolana estos dos caracteres propios de los derechos inherentes a la persona humana, reconocidos como tales en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de las Naciones Unidas, realizada en 1493. Estos dos caracteres son complementarios el primero, implica que estos derechos dependen unos de otros y están vinculados estrechamente entre sí, por tanto, la violación de uno de ellos implica seguramente la vulneración de otros. El segundo, es la consecuencia del primero, ya que si estos derechos son interdependientes, luego es imposible dividirlos y respetar o reconocer algunos de ellos y otros no. La esencia de estos dos caracteres puede resumirse en una oración: para lograr el disfrute efectivo y pleno de todos los derechos inherentes a la persona humana es imprescindible el respeto y la garantía a su vez de absolutamente todos esos derechos.
En este Capítulo se reconoce a niños y adolescentes el ejercicio progresivo de sus derechos y garantías, así como el cumplimiento de sus deberes. Este régimen progresivo de derechos, garantías y deberes es uno de los principios fundamentales de la doctrina de la Protección Integral, no consagrarlo expresamente implicaría una clara contravención a la Convención. Ahora bien, este régimen progresivo no implica que el niño o el adolescente pueda ejercer de forma inmediata, después de la vigencia de la Ley, todos sus derechos y garantías. Por el contrario, se consagra un régimen en el cual el niño y el adolescente se le va reconociendo el ejercicio de sus derechos y garantías conforme a su desarrollo o evolución de sus facultades, el cual va acompañado de un incremento progresivo de sus deberes y su responsabilidad, inclusive en materia penal. Asimismo, se indica expresamente que los padres, representantes y responsables tienen el deber de orientarlos en el ejercicio de sus derechos y garantías de forma que contribuya a su desarrollo integral y a su incorporación a la ciudadanía activa. En definitiva, no se trata de otorgar capacidad plena a los niños y adolescentes, si no más bien de reconocer el ejercicio personal de sus derechos y garantías con la debida orientación. Adicionalmente, es necesario señalar que en ciertos derechos, usualmente en aquellos vinculados a la defensa de otros derechos, se ha considerado pertinente establecer expresamente que a partir de determinada edad los niños o adolescentes pueden ejercerlos por si mismos, ya que ello implica una garantía adicional de protección.
El Capítulo II del Título II se refiere a los Derechos, Garantías y Deberes. La forma tradicional de consagrar y ordenar los derechos inherentes a la persona humana ha sido dividirlos por categorías o tipos: individuales y colectivos; civiles y políticos, y económicos, sociales y culturales; etcétera. Bajo estas divisiones muchas veces subyacían valoraciones erradas de los diferentes derechos, que consideraba algunos más importantes o urgentes que otros; normalmente sobrevalorando los derechos civiles y políticos frente a los derechos económicos, social y cultural. Estas valoraciones, todavía muy arraigadas en nuestro país, contravienen los caracteres dc interdependencia entre sí e indivisibilidad de estos derechos, además hacen una distinción que nuestro constituyente nunca consagró. Por estos motivos se tomo la decisión de no hacer divisiones en este Capítulo y no organizar los derechos por categorías o tipos. Se optó más bien por un orden que parece mucho más acorde con la materia que regula la ley. Así, se consagro los derechos y garantías en un orden cronológico que corresponde a la forma en que éstos cobran importancia en la vida y desarrollo del niño y del adolescente.
Tal vez el derecho más novedoso de todo el Capítulo es el Derecho a opinar. Este derecho garantiza a todos los niños y adolescentes la facultad de opinar en todos los asuntos que les conciernan y, adicionalmente, obliga a todas las personas a tomar en cuenta sus opiniones de acuerdo a su desarrollo. Por tanto, tiene derecho a expresar su forma de ver las cosas en todos los ámbitos de la vida y a que las opiniones que han expresado sean consideradas por las demás personas, nunca desechadas de antemano. Este derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean de obligatorio acatamiento o imperativas para las demás personas, si no más bien asegurar que los niños y adolescentes sean respetados como sujetos en desarrollo y que como tales tienen algo que decir y un lugar en nuestra sociedad este derecho se considera un medio idóneo para la formación de personas con capacidad y responsabilidad para ejercer su derecho y cumplir con sus deberes.
Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo sea, son los derechos vinculados a la participación de los niños y adolescente a la sociedad, dentro de los cuales encontramos los derechos de participar de reunión, de manifestar, de libre asociación, de defender sus derechos, de petición de justicia. A excepción de los derechos a participar y a defender sus derechos, el resto ya se encuentran previstos en la legislación a favor de todas las personas, sin embargo se decidió regularlos porque era imprescindible establecer precisiones que los adaptaran a la condición específica de los niños y adolescentes. Resultaba inconveniente que niños y adolescentes continuasen ejerciéndolos bajos las misma regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron límites y restricciones adicionales, dentro de los cuales se incluyeron aquellos derivados de las facultades legales que le corresponden a los padres, representantes y responsables. En todo caso, conviene recordar que no consagrar expresamente los derechos vinculados a la participación de los niños y adolescentes implicaría una abierta contradicción con la doctrina de la Protección Integral y con los compromisos internacionales de la Republica.
Mención especial merecen los derechos vinculados a la salud sexual y reproductiva, a la libertad de expresión y a la información, porque todos ellos responden a imperativos y necesidades que existen actualmente en nuestro país, los cuales deben abordarse urgentemente.
Un tema como la salud sexual y reproductiva tradicionalmente solapado por perjuicios sociales, debe ser abordado decididamente ante las alarmantes estadísticas que evidencian el alto índice de embarazos precoces y el aumento de enfermedades de transmisión sexual entre adolescentes, inclusive el VIH y el SIDA. Ante esta realidad, se reconoció el derecho ha ser informado y educados en esta materia, pero estableciendo claramente que ello debe realizarse de acuerdo al desarrollo de los niños y adolescentes y para inculcar valores sobre una conducta sexual y una paternidad y maternidad responsable, sana, voluntaria y sin riesgo. Ahora bien, de nada sirve esta labor de prevención si los adolescentes no tienen acceso efectivo a servicios de salud y consulta en esta materia, esto hizo necesario establecer mecanismos y garantías que les aseguraran este acceso.
Existe consenso entre la sociedad y las autoridades estatales sobre la gravedad del problema de los niños y adolescentes y la información a la que tiene acceso. A pesar que esta Ley no es la llamada a solventarlo en su globalidad, se consideró oportuno establecer algunas limitaciones en tormo al tema, debido a que por imperativo de la Convención se debe consagrar expresamente y proteger los derechos de la libertad de expresión y de la información En este sentido se estableció en el artículo 68 que todos los niños y adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de información pero siempre que esta sea acorde con su desarrollo y bajo los límites que les corresponde establecer a los padres, representantes y responsables. Fundados en estas importantes limitaciones a este derecho, se desarrolló una serie de restricciones al acceso a determinadas informaciones y medios. Para complementar estas limitaciones se estableció algunas disposiciones para impulsar una política pública de producción de informaciones dirigidas específicamente a niños y adolescentes.
Parece prudente hacer una breve explicación del derecho de libertad de tránsito, regulado expresamente en el artículo 39. En primer lugar, debe recordarse que el mismo se encuentra consagrado en la Constitución de la República a favor de todas las personas, incluidos los niños y adolescentes. Por este motivo, pareció necesario establecer una serie de precisiones sobre el contenido y ejercicio de este derecho en el caso de niños y adolescentes, los cuales no están previstos a nivel constitucional. En este sentido, se contempla una restricción fundamental que son los límites derivados del ejercicio de las facultades legales que corresponden a los padres, representantes y responsables. De este modo, se expresa, sin dejar lugar a dudas que el ejercicio de la libertad de tránsito en el caso de los niños y adolescentes no es absoluta.
El Capítulo III del Título que comentamos, se refiere al Derecho de la Protección en Materia del Trabajo. La protección de los niños y adolescentes trabajadores es un tema de actualidad en nuestro país, el cual no ha sido abordado adecuadamente por la legislación ni por las autoridades estatales. No obstante, el trabajo de niños y adolescentes a aumentado en la medida en que se ha incrementado la pobreza.
Con este Capítulo se da cumplimiento a las obligaciones fundamentales que ha asumido la República en materia de trabajo de niños y adolescentes, que derivan de la Convención y el Convenio N° 138 sobre edad mínima de la Organización Internacional del Trabajo. Con sus disposiciones se busca la protección de niños y adolescentes contra todo trabajo que sea peligroso, resulte nocivo para su salud o desarrollo integral, o que afecte negativamente su proceso educativo. Para lograr estas finalidades era imprescindible modificar y derogar algunas disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo referidas al trabajo de menores, para lo cual se trató en la medida de lo posible de reformar el menor numero de artículos.
Se mantiene la edad mínima para trabajar en catorce años conservando, la posibilidad, por vía excepcional y previa autorización, de que adolescentes de doce a catorce años de edad puedan trabajar. A pesar de que el Convenio N° 138 establece como regla general que la edad mínima debería fijarse a los quince anos de edad, debido a la realidad nacional en esa materia, se optó por establecer una edad mínima inferior, en apego a las excepciones previstas en este tratado internacional, que permiten hacerlo cuando así lo impongan las circunstancias específicas del Estado Parte. Debe subrayarse que se fijó, esta edad mínima para cualquier clase de trabajo, aumentando su ámbito de aplicación en relación al artículo 247 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual se refiere única y exclusivamente a trabajos industriales, comerciales y mineros, y deja afuera otros trabajos como los agrícolas, pesqueros y de servicios.
Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro de Adolescentes Trabajadores, llevado por el Consejo de Protección, con el objeto de facilitar al Ministerio del ramo la inspección y supervisión del trabajo. Para el caso de los adolescentes de 12 a 14 años se prevé que sólo pueden trabajar después de haber obtenido una autorización del Consejo de Protección. Es importante subrayar que se optó por atribuir estas competencias a un órgano municipal porque se consideró que tiene las condiciones necesarias para conocer en forma directa y cercana las circunstancias específicas de los casos sometidos a su consideración. Un órgano local tiene mejores y mayores posibilidades para determinar la conveniencia o no de otorgar una autorización para trabajar.
En materia de jornada de trabajo de los adolescentes se mantiene el número máximo de horas diarias y semanales establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, pero se han introducido dos modificaciones importantes: primero, se prohíbe expresamente el trabajo en horas extraordinarias, lo cual ya está previsto en la Ley Tutelar de Menores y es una obligación derivada del Convenio N° I38; y, segundo, se redujo el período de descanso dentro de la jornada de 2 a 1 hora, con el objeto de disminuir el tiempo del adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas y facilitar el disfrute de otros derechos como el descanso, la recreación y sobre todo, la educación.
Se ha aumentado a 22 días hábiles el periodo de vacaciones remuneradas de los adolescentes trabajadores, 7 días más que los trabajadores mayores de 18 años. Esto tiene como finalidad asegurarles el disfrute de los derechos al descanso y a la recreación; así como adecuar la legislación al contenido del Convenio N° 138 que obliga a otorgar un período mínimo de 4 semanas de vacaciones.
La invocación más importante de este Capítulo es reconocer a los adolescentes trabajadores los derechos a la sindicalización y de huelga. Al hacerlo se da cumplimiento a varias obligaciones derivadas de diversos tratados internacionales ratificados por la República, sobre todo, se otorga a los adolescentes trabajadores medios idóneos para la defensa de sus derechos e intereses en el trabajo, por ello estos derechos aparecen como garantías adicionales al resto de los derechos. Ahora bien se ha establecido límites al ejercicio de los mismos, que se derivan de la condición especifica de los adolescentes, por lo que se ha respetado la importancia que tienen las facultades legales que corresponden a los padres representantes y responsables de la materia.
Un vacío que resultaba imprescindible llenar es el de establecer sanciones, especificas y con carácter disuasivo, contra las infracciones de la ley en materia de trabajo de niños y adolescentes, los cuales inexplicablemente fueron olvidadas en la Ley Orgánica del Trabajo. En este sentido, se previó distintas sanciones referidas a la violación de las normas referidas a la edad mínima, al trabajo sin la autorización o el registro correspondiente y el ingreso o permanencia en el empleo sin examen médico integral.
Es importante advertir que la competencia judicial para conocer los asuntos contenciosos de los adolescentes en materia de trabajo, ha sido atribuida al Tribunal de Protección al Niño y al Adolescente, en desarrollo del mandato que establece el artículo 74 de la Constitución de la República.
VIII. Sistema de Protección del Niño y del Adolescente.
El hecho de que los niños y adolescentes sean sujetos de derecho exige que la nueva legislación, además de reconocer y dar contenido a los derechos, cree vías efectivas a fin de garantizarlo. Para ello el proyecto mediante el Sistema de Protección del Niño y del Adolescente, desarrollado en le Titulo III, estableció claramente:
Las estrategias, actores, órganos, instancias y procedimientos idóneos para lograr ese objetivo esencialmente;
Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando obligados a ellos no garanticen, amenacen o violen dichos derechos;
Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar protección integral a los niños y adolescentes.
Atendiendo al principio de la Participación, según el cual la sociedad en su conjunto es responsable de hacer efectiva la garantía de los derechos de los niños y adolescentes, el proyecto diseña una estructura coherente, integrada por entes del sector público y del sector privado, con atribuciones panificadoras, coordinadoras, deliberativas, controladoras y ejecutadoras de modo de crear una red eficiente de atención, defensa y garantía de los derechos del niño y del adolescente, observada la descentralización político-administrativa. En efecto, para la puesta en marcha del Sistema proponemos la descentralización administrativa que supone la transferencia de poder, autoridad y recursos del gobierno central de los estados y municipios o, mejor aun, de los dos primeros a los últimos. Consideramos indispensable reducir el poder de intervención del gobierno central en problemas que mejor se resuelven en el ámbito de la actuación local, porque tales problemas son inabordables a través de las antiguas formas centralizadas de gobernar, es decir, solamente son administrables a pocos pasos de su origen.
El proyecto concibe varias estrategias de protección, expresadas en las secciones 1° y 2° del Capítulo II, así como el Capítulo III del Título III. Se trata de las políticas, programas y medidas de protección. Las primeras, previstas en el artículo 120, se explican por si solas. Los programas son estrategias de protección por excelencia puesto que incluyen todas las sanciones realizadas por individuos o entidades para desarrollar las políticas y ejecutar las medidas de protección previstas en la Ley. El artículo 124 enuncia un conjunto de programas de la más variada índole, pero las posibilidades de crear otros son infinitas, siempre y cuando dichos programas se adecuen a las exigencias de la propia Ley.
Mención más detenida merece las medidas de protección previstas en el artículo 125, porque su concepción y desarrollo suponen la superación de una de las características más importantes de la doctrina de la Situación Irregular: la judicialización de todos los problemas de la infancia. De acuerdo a este paradigma, el juez de menores tiene competencia para resolver problemas sociales y jurídicos, para todo lo relacionado con el niño, se encuentre éste en situación de abandono, de peligro o sea infractor. Sea víctima o victimario. En la práctica esto significa que única autoridad (el juez), siguiendo el mismo procedimiento da soluciones similares tanto en los casos de niños jóvenes a quienes se les ha vulnerado sus derechos, como en aquellos otros en los que son los niños y adolescentes quienes vulneran los derechos de los demás.
La moderna concepción de la protección integral obliga a conceder un tratamiento diferente a las dos situaciones antes mencionadas y en consecuencia, encontramos en este proyecto dos sistemas claramente diferenciados uno, el Sistema de Protección para los Niños y Adolescentes que son víctimas y otros, el Sistema Penal de Responsabilidad Penal del Adolescente (Título V), para los victimarios. A los primeros se les aplica las medidas de protección y a los segundos, sanciones con finalidad socio-educativa. En el primer caso interviene la autoridad administrativa, en el segundo, la judicial.
El proyecto, acogiendo plenamente los mandatos de la Convención, reduce los márgenes de discrecionalidad y desjudicializa el proceso de imposición de las medidas de protección. En tal sentido, atribuye competencia para la imposición de las medidas, salvo las de colocación familiar o en entidad y la adopción, que por su alcance y consecuencias serán aplicadas por el juez, a los Consejos de Protección, órganos administrativos que ejercen función pública y estarán ubicados en cada municipio del país. Así mismo, se indica claramente, tanto a los Consejos de Protección como a la autoridad judicial, según corresponda, cuáles medidas de protección pueden aplicar, eliminándose con ello la absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley Tutelar de Menores, que dejaba a la libre voluntad del funcionario público la vida y libertad de un niño o adolescente.
Organos y Servicios.
Los órganos a través de los cuales opera el Sistema de Protección son administrativos, judiciales y el Ministerio Público. Los órganos administrativos son los Consejos de Derechos y los Consejos de Protección del Niño y el Adolescente y los judiciales son el Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente, y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
a) Organos Administrativos.
El proyecto dedica dos Capítulos del Título III a desarrollar los órganos administrativos de protección: el Capítulo IV con sus cinco secciones, referidos a los Consejos de Derechos y el Capítulo V a los Consejos de Protección. Con la creación de estos dos tipos de Consejos el proyecto se dispone a proteger tanto los derechos difusos y colectivos como los derechos individualmente considerados.
Los Consejos de Protección que funcionaran, como se dijo anteriormente en cada municipio, se ocuparán de imponer medidas de protección cuando los derechos de un niño, de un adolescente o varios de ellos hayan sido violados de forma individual. Se prevé que cada Consejo de Protección esté integrado por tres consejeros, como mínimo, escogidos por la propia sociedad. Luego serán invertidos de función pública para que sus decisiones tengan fuerza conminatoria. Los Consejeros son funcionarios especialísimos, porque estando vinculados a la alcaldía, no son subordinados al alcalde en sus decisiones. Esta figura tiene características similares, en cuanto a su naturaleza, a la del edil.
Los Consejos de derecho han sido creados con la finalidad de proteger los derechos difusos y colectivos. Aun cuando se haya optado por no definir tales derechos difusos v colectivos dejando que la propia dinámica de la norma, a través de la interpretación jurisprudencial se encargue de ellos, debe tomarse en cuenta que no estamos creando una categoría nueva de derechos a favor de niños y adolescentes sino poniendo énfasis en el destinatario de la protección y por consiguiente en la violación o amenaza con miras a la preservación o restitución del derecho violado amenazado. Podríamos decir que son colectivos y difusos aquellos derechos y garantías consagrados en la Ley cuando se refieren a los niños y adolescentes, o aun grupo de ellos, genéricamente considerados.
Los Consejos de Derechos, presentes en tres ámbitos: nacional, estadal y municipal, son órganos deliberativos y controladores, constituyéndose con representación y responsabilidad paritaria y compartida entre el sector público y la sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los Consejos de Derecho a nivel nacional, estadal y municipal deben funcionar en forma coordinada, por lo que la existencia de los tres niveles obedece a la necesidad de coherencia en materia de protección al niño y al adolescente.
Los Consejos de Derechos tienen dos vías para garantizar los derechos de los niños y adolescentes: la formulación de políticas de protección y atención y la actuación cuando se viola o amenaza sus derechos difusos y colectivos. En esta última vía, los Consejos de derechos tendrían a su disposición dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y efectuar sugerencias a otros órganos del sector público encargados de prestar distintos servicios a niños y adolescentes y la posibilidad de intentar la acción de protección, un recurso judicial al cual se hará referencia más adelante.
Tanto los Consejos de Protección como los Consejos de Derechos prestarán dentro de su ámbito de competencia, servicios actualmente inexistentes en el país. Las directrices básicas de esta nueva forma de protección, que deben orientar la creación y funcionamiento de estos novedosos órganos, se encuentran en este proyecto.
Lo anterior no desvirtúa sino, por el contrario, aboga a favor de la autonomía estadal o municipal puesto que los estados y los municipios, en el ejercicio de sus competencias regionales y locales y en atención y respeto al principio de la descentralización, asumen, de acuerdo a los términos de la Ley, de manera autónoma, el proceso de creación de estos órganos, la elección de sus miembros, la reglamentación que regirá su organización interna y funcionamiento y, lo que es más importante, el registro y control de las entidades de atención las cuales son en definitiva las unidades primarias que estarán encargadas de la instrumentación de los programas de atención que se ejecuten en el respectivo municipio, la inscripción y funcionamiento de tales programas, así como el manejo de los recursos de los Fondos de Protección del Niño y del Adolescente, todo ello de acuerdo a Los dispuesto en las secciones 1ª, 2ª y 3ª del Capítulo VII y en el Capítulo XIII, respectivamente.
El proyecto hace especial referencia a las Defensorías del Niño y del Adolescente, concebidas como un servicio que debe prestarse en el ámbito municipal. Obsérvese que las Defensorías, cuya regulación se encuentran en las secciones 1ª 2ª y 3ª del Capítulo VIII, son servicios que ya están operando, con éxito, en algunas alcaldías y organizaciones no gubernamentales del país, por lo cual al incluirlas en el Sistema de Protección, el proyecto las legítimas y confiere rango a los defensores que la integran.
b) Organos Judiciales y Ministerio Público.
En la sección 1ª del Capítulo VI se concibe al Ministerio Público como órgano fundamental dentro del sistema de protección. Se prevé que cuente con fiscales especializados y, para el cabal ejercicio de las funciones que les son propias, se les otorga amplias facultades de inspección y vigilancia, así como para la obtención de datos fundamentales para la promoción y defensa de los intereses legítimos de niños y adolescentes.
Puntal del nuevo sistema es la concepción del Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente, órgano jurisdiccional especializado para conocer todos los asuntos que afectan directamente la vida civil de niños y adolescentes, en materia de familia, patrimoniales y laborales; para ejercer el control judicial sobre la actuación de los Consejos de Protección y de los Consejos Municipales de Derechos; para la imposición de las sanciones civiles por infracciones a la protección debida y finalmente, para la decisión sobre la acción de protección, máxima expresión de la potestad jurisdiccional en materia de resguardo a los derechos colectivos y difusos del niño y del adolescente. Esto evidencia, la magnitud de la importancia del tribunal, diseñado para una especial, integral y cabal protección.
La integración del mismo es una sala de Juicio y en una Corte Superior, permite el máximo aprovechamiento de los recursos. El hecho de que la Sala de Juicio esté integrada por cuantos jueces sean necesarios, quienes conocerán unipersonalmente los asuntos que se les encomiende, permite que especialistas en las distintas materias, pero formando parte del mismo tribunal, se distribuyan, equitativamente, las causas según su naturaleza y de acuerdo a un programa preestablecido, que asegure la garantía del Juez legal y previo, conforme a la organización interna.
Se prevé también Salas de Apelaciones que deben funcionar dinámicamente e integrarse con los jueces, para conocer exclusivamente de los recursos de apelación, debidamente formalizados, lo que conlleva a un conocimiento puntual del asunto impugnado puesto que se ha eliminado la figura de la consulta.
Cada tribunal, a los fines de garantizar un análisis integral de los asuntos, debe contar con servicios propios o en su defecto presupuesto para servirse de médicos, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y cualquier otro experto. Además, para preservar la actuación de los jueces solos a los asuntos propiamente jurisdiccionales, se ha dispuesto una sala encargada de efectuar oportunamente las citaciones y notificaciones necesarias para el eficaz desarrollo de los procesos. Se contará asimismo con funcionarios ejecutores de medidas cautelares o definitivas.
El Sistema de Protección estaría incompleto y sería del todo inoperante, si el proyecto no contemplarse los mecanismos procesales, para exigir, ante las instancias anteriores mencionadas el cumplimiento de los derechos consagrados en esta Ley. Por ello ha previsto un conjunto de acciones y procedimientos, tanto administrativos como judiciales. Entre las acciones se destaca, como uno de los institutos más novedosos de este proyecto la Acción de Protección contra hechos, actos u omisiones de particulares, órganos e instituciones públicas y privadas que amenacen o violen derechos colectivos o difusos del niño y del adolescente. Su finalidad es un mandato judicial de protección, mediante la imposición al requerido de obligaciones de hacer o de no hacer, siempre que sea de posible cumplimiento.
La idea de evitar judicialmente que los derechos y garantías consagradas a favor del niño y del adolescente, en abstracto, puedan no concretarse por conducta activa u omisión de quien tenga el deber de asegurárselos; pero soslayando pronunciamiento idealmente correctos pero fácticamente incumplibles.
Se otorga el Ministerio Público el ejercicio de la acción de protección cuando el solicitante sea la Nación, los estados o los municipios, independientes del requerido, de modo que éstos deben presentarle al Ministerio Público su pretensión y éste la hará valer, sólo si encontrara fundamento en el pedido. Se pretende así evitar que, para eximirse de su propia responsabilidad, la Nación, los estados o los municipios, entablen querellas unos contra los otros.
Infracciones a la Protección Debida. Sanciones.
El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como penales, aplicables en caso de infracciones contra los bienes jurídicos más relevantes consagrados en favor de niños y adolescentes.
En este sentido son medulares los siguientes aspectos incluidos en el proyecto:
a) El carácter de acción pública de todos los hechos punibles cuyas victimas sean niños y adolescentes, de modo que el Ministerio Público, en virtud del principio de la oficialidad, está obligado a investigarlos.
b) La abolición de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de mérito, protectora de la cualidad del funcionario público y que han derivado en un obstáculo para la averiguación y sanción de los hechos punibles cometidos por abuso de autoridad y por ende fuente de impunidad, en caso de malos tratos, tortura, lesiones e incluso muerte de niños y adolescentes.
c) La consagración legal de la figura de comisión por omisión, de amplio arraigo en la doctrina penal, que asimila a la comisión, la omisión de quien, estando en posesión de garante, no evita, pudiendo hacerlo un resultado lesivo para el orden jurídico. Ejemplo emblemático es el padre o la madre que sabiendo hambriento a su pequeño hijo, no lo alimentan, pudiendo hacerlo y éste muere a consecuencia. Tal omisión se asimila a la acción de matar, y el resultado muerte se debe sancionar a Título de homicidio intencional (calificado), con una atenuación específica.
d) La tipificación como delitos autónomos del uso de niños o adolescentes para delinquir y la inclusión de éstos en grupos criminales. Se pretende, con la inclusión de este nuevo tipo, sancionar severamente a quienes, aprovechando la inimputabilidad de los niños y adolescentes, se sirven de ellos en eventos criminales.
e) La fijación de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la afectación del nivel de vida sea lo más igualitaria posible, cosa que no se logra tomando como base para el cálculo, sumas determinadas o días salario.
f) La previsión de otras formas accesorias de sanción tales como: cierres, suspensiones, retiro de circulación, incautaciones y restituciones.
g) La disposición de que las multas impuestas reviertan en beneficio de los niños y adolescentes al destinarlas a los Fondos de Protección.
En relación con los recursos que serán necesarios para lograr la protección y atención integral a niños y adolescentes, la Ley ha creado un sistema de Fondos de Protección del Niño y del Adolescente a nivel nacional, estadal y municipal, previstos en el Capítulo XIII del Titulo III. Se trata de fondos que funcionan como servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así esta Ley consagra lo que constituye un punto clave en la nueva concepción del recurso humano, y dentro de él como sector prioritario el de la niñez y la juventud, al elegir su protección y atención en empresa básica de prioridad absoluta. Por ello, se define los Fondos de Protección como el conjunto de recursos vinculados a la ejecución de programas, acciones o servicios de protección y atención al niño y al adolescente.
En relación a posibles problemas presupuestarios para la implantación de esta nueva organización administrativa es importante recalcar que se ha tenido especial cuidado en minimizar los gastos administrativos de los órganos a ser creados. Así, la función de Consejeros de los Consejos de Derechos tiene carácter no remunerado. Los Consejos de Protección, por su parte, se componen tan solo de tres funcionarios cuyas remuneraciones afectarán los respectivos presupuestos municipales. Siendo que el monto de tales remuneraciones será fijado de forma autónoma en cada municipio.
En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se a previsto la creación de la Dirección Ejecutiva, cuya instrumentación tampoco tendrá mayores repercusiones a nivel presupuestario al contrario, lejos de producirse un incremento en el gasto público motivado por la producción de nuevos órganos, se producirá una reducción y una reasignación de recursos. En efecto, la propia Ley contempla en sus Disposiciones Transitorias que el actual Instituto Nacional del Menor (INAM), instituto autónomo adscrito al Ministerio de la Familia y actualmente encargado de prestar la atención a “menores en situación de riesgos o abandonados”, de acuerdo a los términos de la Ley Tutelar dé Menores, sea el que asuma la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de
Las razones de la situación anterior son varias: En primer lugar, como quiera que la comprensión, instalación y puesta en funcionamiento de los nuevos órganos creados por le anteproyecto supone tiempo, se ha optado por la continuidad administrativa. En segundo término, la reducción del actual INAM a la categoría de Dirección Ejecutiva de un órgano deliberativo, como el Consejo Nacional de Derechos, lejos de aumentar el gasto público significará salvo el inicial y lógico proceso de liquidación de personal, una reducción de presupuesto por cuanto el gasto administrativo que supone el funcionamiento de un instituto autónomo que cuenta en la actualidad con varios cientos de empleados se reducirá significativamente. En tercer lugar, la reducción del gasto ordinario en el presupuesto del INAM abrirá la posibilidad de que tales recursos sean reasignados al destino que siempre debieron tener: la protección y atención directa a niños y adolescentes y no la atención de gastos burocráticos.
El Titulo IV está referido a las instituciones familiares y lo integran seis Capítulos, los tres primeros contienen normas de derecho material y los otros tres de derecho procesal.
De las instituciones familiares, se aborda lo concernientes a la patria potestad y dentro de ella la guarda, con enfoques muy precisos sobre aquellos aspectos cuya regulación era imprescindible adecuar a los requerimientos de la Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño, tales como, obligación alimentaria, visitas y autorizaciones para viajar, así mismo se aborda la regulación de la familia sustituta especialmente en las modalidades de colocación familiar y adopción.
El Capítulo I comprende algunas disposiciones generales, a saber: el concepto de familia de origen (artículo 345) y la unidad de filiación (artículo 346).
En efecto, se consideró importante establecer el concepto de familia de origen, concebida como familia nuclear, pues la misma es el centro de gravedad de una serie de disposiciones de la mayor importancia, las cuales van desde el derecho reconocido el niño y al adolescente de ser criado y educado dentro de tal familia, hasta el hecho de considerar excepcional la separación del seno familiar.
Las previsiones sobre patria potestad, contenidas en el Capítulo II, están dirigidas fundamentalmente a subsanar algunas omisiones y a corregir ciertas imprecisiones que, en materia, presenta el Código Civil. En tal sentido, decidimos definir el instituto debido a su trascendencia en las relaciones familiares y, en especial, para destacar el carácter de compromiso y responsabilidad que el mismo comporta para los progenitores, en el afán de hacer comprender, de una vez por todas, que no se puede seguir considerando el contenido de la patria potestad en función de lo que convenga a los padres, sino en interés de los hijos sometidos a ella. En el artículo referido a la titularidad de la patria potestad se ha incorporado algunas orientaciones que hagan posible, en caso de desacuerdo entre los padres, que éstos arriben a una solución conjunta en todo lo que concierne a los hijos dejándose la intervención judicial como última posibilidad.
En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artículo 350) se estimó beneficioso, para ellos, atenuar la rigurosidad del artículo 261 del Código Civil, el cual supedita la atribución de la titularidad conjunta de la patria potestad al establecimiento simultáneo de la filiación. En tal sentido, se hizo extensiva la titularidad y el ejercicio conjunto de la patria potestad a aquellos casos en que el progenitor que no hubiese podido concurrir con el otro a presentar o reconocer el hijo, haga dicho reconocimiento dentro de los seis meses siguientes al nacimiento del respectivo niño.
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones que se refieren a la patria potestad, se incorporó, la previsión contenida en el artículo 192 del Código Civil en cuanto se refiere a las medidas en caso de divorcio, separación de cuerpos o nulidad del matrimonio, dentro de las cuales se estimó importante que el juez tuviese en cuenta las previsiones de los cónyuges en materia de guarda, visitas y obligación alimentaria, cuando el divorcio se solicita con base a la causal contenida en el artículo 185-A.
En lo relativo a la afectación de la patria potestad, se consagra la privación de la misma reformulándose algunas de las causales previstas en el Código Civil y añadiéndose otras, evitando en lo posible el uso de adjetivos, a fin de que el juez decida en cada caso con base en la gravedad, reiteración, arbitrariedad y habitualidad de los hechos. Además, se da contenido al enunciado de extinción de la patria potestad al cual alude el Código Civil, colocándose, entre las causales de la misma, el haber consentido en la adopción del hijo.
Acorde con el compromiso de brindar una mayor protección a los niños y adolescentes, se faculta el Ministerio Público para interponer la acción de privación de patria potestad, no solo de oficio sino también a petición del hijo cuando tenga doce años o más, a la persona que ejerza la guarda y al Consejo de Protección.
Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir la separación del niño o adolescente de la familia de origen solo por razones económicas, en el artículo 354 se afirma la improcedencia de la privación de la patria potestad por la falta o carencia de recursos materiales. En tal caso, se considera que la solución es mantener al niño o adolescente con sus padres, a los cuales deberá incluirse en un programa que ayude a resolver la problemática familiar.
La Sección 2ª del Capítulo II trata sobre la guarda, cuyo contenido se amplía y se hace énfasis en el requisito del contacto directo con los hijos, lo cual posibilidad decidir el lugar de residencia de los mismos. Se incorporó una norma que sanciona, con la imposibilidad de conceder la guarda, en los casos de incumplimiento de la obligación alimentaria, cuando tal negativa resulte injustificada, y haya pronunciamiento judicial en la materia.
Las medidas sobre guarda en caso de divorcio, separación de cuerpos y nulidad de matrimonio se las considera extensivas a los casos en que los padres tengan residencias separadas, pues las situaciones que plantean con respecto a los hijos son similares. Dentro de estas medidas se incorporó, la posibilidad de que los hijos de siete años o menos no permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual responde a la necesidad de algunas madres de confiar la guarda de los hijos al padre, cuando sean razones estrictamente personales y no de salud o de seguridad las que les impidan el ejercicio de la guarda.
En cuanto a la obligación alimentaria, tratada en la Sección 3ª, si bien se mantienen algunas de las soluciones que están previstas en la Ley Tutelar de Menores y el Código Civil, se introdujo importantes modificaciones con miras hacer más efectivo su cumplimiento y dar respuesta más adecuada a los intereses en juego.
Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido siendo aplicadas por la jurisprudencia, podemos encontrar: la referencia al contenido de la obligación alimentaria; la declaratoria de subsistencia de la misma con independencia de la titularidad de la patria potestad o del ejercicio de la guarda; la ampliación del número de personas obligadas, con inclusión de personas ajenas al círculo familiar, tal y como sería el caso en aquellas colocaciones familiares donde se prevea tal obligación; la fijación de la obligación alimentaria en salarios mínimos con miras a disponer de una referencia por todos conocidas y de divulgación nacional el ajuste en forma automática y proporcional del monto, teniendo en cuenta, para ello, la tasa de inflación que se determine por los índices del Banco Central, pero siempre dentro de los parámetros que constituyen la necesidad e interés de quien requiere el cumplimiento de la obligación y la capacidad económica del obligado.
El convenimiento para fijar el monto de la obligación tiene especial importancia, se permite la solución del caso entre las partes sin intervenciones de terceros o través de la Defensorías y Defensores del Niño y de Adolescente. A la fijación por convenimiento de las partes se incorporó lo relativo al incremento automático del monto para evitar que las partes tengan que modificar el convenio solo con ese fin. Asimismo se estable el deber para el juez de cuidar los intereses del niño o del adolescente, los cuales pueden resultar afectados si el obligado se aprovecha de la inexperiencia de quien suscribe el convenio. Resultó también novedoso conceder fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez para hacerlo efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al procedimiento judicial. Todo eso refuerza el procedimiento especial de alimentos, en el cual se propicia el convenimiento como primera solución (artículo 516).
En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho recaer sobre el empleador o quien haga sus veces, por dejar de retener las cantidades que los tribunales les indican de los sueldos, salarios y otra remuneraciones del obligado, la misma se hace extensiva a los administradores o directivos de personas jurídicas, como por ejemplo, bancos o instituciones financieras, que tengan la administración, el depósito o la custodia de bienes pertenecientes al obligado, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles, o penales que ocasione su conducta.
El término para que prescriba la obligación de pagar lo adecuado por concepto de obligación alimentaria se elevó a diez años, con la finalidad de desestimular el incumplimiento de la misma. No se trata con ello de equiparar la naturaleza de la obligación alimentaria con la patrimonial, sino de concederle la importancia que tiene.
Por otra parte, se ha considerado conveniente penalizar el retardo en el cumplimiento de dicha obligación mediante el pago de intereses que serán calculados a la rata del doce por ciento anual.
Se ha previsto la posibilidad de que la obligación alimentaria puede ser cumplida a través de otros medios distintos al pago de una mensualidad, siempre que ello suponga la entrega periódica de una cantidad de dinero que satisfaga las necesidades del solicitante, ejemplo de estos medios son la constitución de un usufructo a favor del niño o adolescente, o su designación como beneficiario de determinados intereses económicos.
En cuanto a las visitas, previstas en la Sección 4ª, se tuvo presente la importancia de conservar y favorecer los nexos del niño y del adolescente con su familia de origen. Debido a que, en interés de los hijos, pueden sus padres resultar privados de la patria potestad o de la guarda, se previó un régimen de visitas, el cual puede hacerse extensivo a otros familiares y, aún a terceras personas, cuyo contacto con el niño o adolescente se repute conveniente al mismo. Estas visitas se las puede entender no solo como el derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del hijo, sino también, como la facultad de llevarlo a un lugar diferente al de su residencia habitual, por un periodo limitado de tiempo que se fijará entre las partes, de común acuerdo, o por el juez competente. Se consideró conveniente incluir esta definición del contenido de las visitas a fin de ocasionar menos discusiones al respeto y, en especial, para alertar al juzgador, en caso que las conceda, acerca de extensión que les puede fijar. Dentro de las normas sobre visitas se incorporó a la previsión referida a retención o sustracción del hijo por parte de un progenitor, a sabiendas que la guarda del mismo ha sido conferida a otra persona, consecuencias económicas dirigidas a desestimular la cada vez más frecuente indeseable práctica de desconocer las decisiones judiciales en materia de guarda y la afectación a los intereses del hijo, el cual es tratado como un objeto cuya propiedad pareciera estar en discusión.
Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de visita al progenitor que incumple injustificadamente la obligación alimentaria, pese a habérsele impuesto judicialmente y a disponer de recursos económicos para ello.
En la Sección 5ª del Capítulo II, se desarrolla lo referente a las autorizaciones para viajar, las cuales constituyen una materia muy delicada por su cercanía con el trafico de niños, lo cual justificada las precauciones que se establecen en el proyecto.
En efecto, a fin de brindar una mayor protección a los niños y adolescente se establecen más controles para los viajes al exterior que para los realizados al interior del país. La intervención judicial esta prevista para aquellos casos en que exista desacuerdo entre las personas llamadas por Ley a otorgar la respectiva autorización o se nieguen a darla, legitimándose al hijo, si es un adolescente o al padre que autorice el viaje, para solicitar tal intervención.
El Capítulo III de este Título trata de la familia sustituta, la cual surge cuando los niños y adolescentes son privados temporal o permanentemente de su medio familiar, ya sea porque hay ausencia total de padres, o porque estos son afectados en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la guarda sobre sus hijos. Como modalidades jurídicas sustitutivas del medio familiar se menciona la colocación familiar o en entidades de atención, la tutela y la adopción.
La familia substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la familia natural del niño o el adolescente, lo acoge para que forme parte de la misma, con la finalidad de suministrarle protección, afecto y educación. La familia sustituta puede estar conformada por una o más personas.
Para entender la importancia de la colocación familiar, debe tenerse presente que una de las figuras jurídicas que responde mejor a la Doctrina de la Situación Irregular es la tutela del Estado, pues la misma ha sido concebida para proveer de tutor a todos aquellos niños o adolescentes que son declarados en estado de abandono.
Cuando un niño o adolescente pierde a sus padres pero dispone de recursos económicos, la institución de representación que surge es la tutela ordinaria de menores, la cual permite colocar la persona del niño o del adolescente y sus bienes, bajo el cuidado y protección de un tutor, un protutor, un suplente de protutor y un consejo de tutela, integrado por cuatro personas. Sin embargo, cuando el niño o adolescente carece de estos recursos, no dispone de todas estas personas que estén dispuestas a cuidarlo y protegerlo y surge entonces, el Estado como tutor, conforme lo prevé el Código Civil en sus artículos 318 a 322 y la Ley Tutelar de Menores.
Sin embargo, el Estado no está concebido para tutelar uno o varios niños en particular, ya que su obligación es tutelar los derechos de todos los niños en general. Los niños y adolescentes requieren, para ser debidamente cuidados y protegidos, de un responsable civil y no de un ente abstracto que no tiene rostro, ni sentimientos y está ausente en los momentos más importantes de la vida de esos niños y adolescentes. Estos responsables civiles pueden ser los padres, tutores y guardadores, por lo que la tutela del Estado debe consistir en garantizar que exista uno de estos responsables para cada niño o adolescente que lo requiera y a instrumentar y promover los programas que permitan la capacitación, mejoramiento y atención a todas estas personas.
Por todas estas razones y como respuestas a la doctrina de la Protección Integral, se eliminó en el proyecto la institución de la tutela del Estado, así como la figura de la declaratoria del estado de abandono. Para sustituirlas se propone acudir a las otras figuras más acordes con el nuevo paradigma, tales como colocación familiar y la adopción, pues la tutela ordinaria de menores resulta difícil de lograr para quienes carecen de recursos económicos y hasta tanto no se modifique la regulación contenida en el Código Civil. En cuanto a la eliminación de la declaratoria del estado de abandono, se propone sustituirla por la privación y la extensión de la patria potestad para posibilitar así la decisión del juez acerca de la medida de protección que más convenga en el caso particular.
Por cuanto la colocación familiar podría también presentar algunas dificultades para la pronta y efectiva atención de algunos niños y adolescentes, se propone como última alternativa, la colocación de los mismos en entidades de atención. En estos casos la guarda y representación de estos niños y adolescentes estaría confiada a los responsables de tales entidades u otras personas que trabajan en las mismas, siempre que satisfagan los requerimientos que se exijan para tal designación y se les controle adecuadamente. Para que pueda dar resultado la colocación, estas personas solo podrán tener bajo su responsabilidad un número razonable de niños o adolescentes.
En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto fundamental de la colocación familiar o en entidades de atención, los mismos son similares a los de la guarda, considerada como parte de la patria potestad. En cuanto a la representación, ésta puede ser otorgada para todos los actos que conciernan al niño o adolescente, o solo para ciertos actos.
A los fines de propiciar los mejores resultados a través de la intervención de una familia sustituta, en el artículo 395 aparecen señalados los principios que deberá tener presentes et juez para decidir, en cada caso, la modalidad más apropiada de familia sustituta.
Es importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura prevista en el proyecto hará posible la sustitución exitosa de la tutela del Estado y de la declaratoria del estado de abandono.
La adopción, desarrollada en la Sección 3ª del Capítulo III, constituye otra de las instituciones familiares que prevé el proyecto. Para su regulación se mantuvo muchas de las normas de la Ley de Adopción, se modificaron algunas y se crearon otras. Entre las principales modificaciones podemos mencionar la eliminación de la adopción simple, por cuanto la misma había quedado reducida en la Ley de Adopción a permitir una adopción sin ruptura de nexos entre el adoptado y su familia de origen y sin constitución de vínculos entre adoptantes y el adoptado, lo cual se produce cuando la adopción plena no es posible. Asimismo se eliminó el requisito de los tres años casados que se exige a los cónyuges que desean adoptar, por cuanto este requisito ha estado vinculado en nuestra legislación sobre adopción a dar oportunidad de tener una descendencia propia. Sin embargo, una vez que se eliminó la prohibición de adoptar para quienes tenían descendientes, tal requisito ya no se justifica y tampoco justificaría si se pretende que el mismo sea un indicativo de la estabilidad de la respectiva unión matrimonial, pues, en tal caso, resultaría insuficiente.
Otra modificación se produjo en lo que se refiere a la duración del período de prueba, el cual se elevó a seis meses como mínimo, pues tres meses resultaba muy poco tiempo para determinar con relativa certeza si la convivencia de adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se previó, además, la obligación de que se produzca durante, ese lapso no menos de dos evaluaciones acerca de los resultados de dicha convivencia. Estas evaluaciones pueden ser realizadas por la respectiva oficina de adopciones o por el equipo multidisciplinario del tribunal.
Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de adopción están referidas a supeditar la validez del consentimiento de la madre a que el niño haya nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas personas cuyo consentimiento es necesario en una adopción, así como suministrar a estas personas información acerca de los efectos que tendrá dicha adopción; prohibir la obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase para consentir en la adopción; exigir elaboración del correspondiente informe sobre el candidato a adopción, con miras a determinar su adoptabilidad, comprendiéndose, en dicho informe a la familia y evolución personal y médica del posible adoptado; así como elaborar el informe necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los solicitantes de la adopción; salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda la información que conforme un expediente de adopción y hacer posible que el adoptado o su representante accedan a esta información, si su interés lo hace aconsejable.
Otro aspecto novedoso de la regulación en esta materia está constituido por las normas sobre adopción internacional previstas en la Sección 4ª. En tal sentido, se estimó necesario dar una definición de lo que debe entenderse por adopción internacional para lo cual se utilizó el concepto de residencia habitual de las partes, debiendo estas estar en países distintos con independencia de su nacionalidad. Se tuvo en cuenta que Venezuela puede ser tanto país de residencia habitual de los niños o adolescentes a ser adoptados, como de los solicitantes de la adopción.
Una previsión muy importante constituye la exigencia de tratados o convenios internacionales para que se pueda realizarse una adopción internacional. La razón de tal exigencia está en la necesidad de proteger adecuadamente a los niños o adolescentes que son dados en adopción a personas que residen en otros países. sin garantía alguna acerca de la información que suministran dichas personas para solicitar la adopción, ni tampoco del seguimiento que debe realizarse durante el período de prueba o de lo que pueda pasar con el candidato a adopción, si los solicitantes desisten de la adopción después que el niño o el adolescente ya se encuentran en otro país. Asimismo, debido a que Venezuela ratificó y se encuentra vigente para nosotros el Convenio de La Haya sobre protección de niños y cooperación en materia de adopción internacional, aprobado en 1993, conceder la adopción internacional a solicitantes de Estados no partes de aquel o de cualquier otra convención en la materia, crearía dos tipos de adopción internacional, una muy cuidada y con resultados controlados por los organismos que intervienen en la adopción, y otra, exenta de controles y cuidados. La última de estas modalidades proporciona la peligrosa e inconveniente práctica de las entregas directas de los candidatos a adopción por sus padres a los solicitantes, sin ningún respaldo institucional y sin garantía de veracidad de los datos suministrados y, a la larga, se producirá el debilitamiento del objetivo de la Convención de La Haya, haciéndonos más vulnerables al tráfico de niños. Finalmente es oportuno recordar que la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño auspicia en su artículo 21 la celebración de convenios y tratados en materia de adopción internacional.
Otro aspecto importante de la adopción internacional es el referido a la Subsidiariedad de la misma, lo cual significa que se debe agotar primero las posibilidades de una adopción interna y solo si ello no es posible o no es lo más conveniente para quien va a ser adoptado, se utilizaría el recurso de la adopción internacional. Asimismo, se incorporan algunas exigencias referentes a la habilitación de los solicitantes, a la autorización que debe obtenerse del Estado al cual va ser trasladado el candidato a adopción para que el mismo pueda entrar y permanecer allí, a la presentación de las solicitudes de adopción y a los responsables por los informes de seguimiento durante el periodo de prueba.
Los tres últimos Capítulos del Titulo IV están dedicados a los aspectos procesales y comprenden, respectivamente, un procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales, un procedimiento para la adopción y un procedimiento para alimentos y guarda.
El procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales resulta aplicable en asuntos de familia, excepto la adopción, obligaciones alimentarias y guarda, para los cuales se prevén procedimientos especiales; Asimismo, se aplica en asuntos patrimoniales, dentro de los que se incluyen los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro de una serie de principios rectores destinados a lograr una eficaz y pronta justicia en los casos en que aplique. Como rasgos más relevantes de este procedimiento se pueden mencionar la oralidad, brevedad de los lapsos, gratuidad, amplitud de los medios probatorios, igualdad de las partes y ampliación de los poderes del juez para conducir el proceso. Dentro de este procedimiento se previó, la procedencia de los recursos de revocación, apelación y casación, con las particularidades propias de cada uno de ellos.
El procedimiento de adopción conserva los rasgos generales del procedimiento actualmente regulado en la Ley de Adopción; sin embargo, se incorpora al mismo algunas previsiones dirigidas a responder a la adopción internacional y a las nuevas disposiciones consagradas para la adopción en general.
Finalmente, se decidió mantener el procedimiento especial de alimentos y de guarda contenido en la Ley Tutelar de Menores, debido a los resultados prácticos que ha permitido obtener, adicionándole algunas previsiones que contribuyen a su mejor funcionamiento.
Se estimó innecesario recargar el proyecto con una serie de procedimientos especiales aplicables a diversos asuntos, tales como, rectificación de los actos del estado civil, oposición o suspensión del matrimonio, autorizaciones para los padres y otros representantes, los cuales se encuentran debidamente regulados en el Código de Procedimiento Civil, motivo por el cual se 1imitó el proyecto a hacer la remisión correspondiente.
Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescentes.
La Convención y los demás instrumentos jurídicos que integran la Doctrina de la Protección Integral poseen todos los elementos para revertir el antiguo paradigma y construir un Sistema Penal de Responsabilidad de Adolescentes que sustituya el binomio “compasión-represión” por el binomio “severidad-justicia”.
El antiguo paradigma de la Situación Irregular hace eco de la postura “compasión-represión” visto que se caracteriza por:
a) La indefinición de lo que es hecho antisocial;
c) Competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qué constituye hecho antisocial y qué medida aplicar) lo cual conduce a la impunidad o al exceso de rigor, según la pertenencia del “menor” a una determinada clase social.
Los requisitos mínimos para la construcción del nuevo sistema penal de responsabilidad son:
a) La consideración del adolescente infractor como una precisa categoría jurídica. Só1o es infractor quien ha cometido actos previamente definidos como delito o falta según la Ley Penal.
b) La consideración de los menores de dieciocho y mayores de doce años como inimputables e La responsabilidad implica que a los adolescentes se les atribuya, en forma diferenciada respecto de los adultos, las consecuencias de los hechos que siendo típicos, antijurídicos y culpables, signifiquen la realización de una conducta definida como delito o falta, pues aun no esté plenamente presente en él la capacidad de entender y de obrar conforme a esa comprensión, hay ya un proceso de maduración que permite reprocharles el daño social que causen, imponiéndoles una sanción que constituye una medida con finalidad educativa.
g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para garantizar sus derechos, así como los objetivos que se atribuyen a la sanción. En este sentido, el Titulo V, Capítulo I, en su Sección 1°, comienza por definir el sistema, señalar sus integrantes y consagrar los principios básicos de Derecho Penal sustantivo: responsabilidad en la medida de la culpabilidad, por conducta típica y antijurídica y que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad sólo puede ser declarada en juicio y la sanción sólo puede ser la prevista en la Ley según el caso, cuya ejecución debe cumplirse en la forma que ésta regula.
Seguidamente, en la Sección 2°, se precisa el ámbito de aplicación personal, espacial y temporal de la Ley, así como los casos de concurrencia de adultos y adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se da pautas de interpretación. Punto de sumo interés es la determinación de que un niño que incurra en un hecho no puede ser objeto de sanción penal sino de una medida de protección a cuyo efecto el fiscal del Ministerio Público o el juez, según se haya establecido su participación durante la investigación o el juicio, notificará lo conducente al Consejo de Protección. Se dispone así un régimen progresivo de exigencia de responsabilidad conforme a las enseñanzas de la sicología evolutiva só1o a partir de los doce años de edad, que se hace más marcado a los catorce y que adquiere plenitud a los dieciocho años.
La Sección 3° consagra una serie de garantías fundamentales de orden sustantivo y procesal, acatando el mandato de la Convención en el sentido de que el sistema penal de responsabilidad de adolescentes debe, como mínimo, ser tan garantista como el de adultos, con las particularidades de la especialidad en razón de la edad. Así, además de los principios de igualdad, dignidad, proporcionalidad, inocencia, derecho de ser oído, defensa, debido proceso y única persecución, se ha incluido los principios de información clara y precisa de los motivos de la investigación, sobre el significado de las actuaciones procesales y las decisiones que se produzca, con la finalidad de que el proceso sea absolutamente conocido y entendido por el adolescente, lo que además del desarrollo del derecho de defensa que trae consigo, contiene un sentido altamente pedagógico, dirigido a la concientización de la responsabilidad. Se consagra la confidencialidad de los datos del proceso; la excepcionalidad de la privación de libertad; la separación de adultos cuando se esté detenido y, algo de gran importancia,la consideración de los usos y costumbres de adolescentes pertenecientes a comunidades indígenas, cuando se trate de establecer su responsabilidad penal.
El Capítulo II regula el procedimiento penal para la determinación de la responsabilidad del adolescente, el cual ha sido concedido bajo el modelo que presenta el Código Orgánico Procesal Penal. Así, además de mantenerse la uniformidad de la legislación, se reconoce al adolescente todo un sistema de garantías derivado de la concepción del proceso acusatorio, que conforme a los más acabados documentos producidos y aprobados por la comunidad organizada de negocios, constituye el marco de referencia de los derechos del ciudadano enjuiciado penalmente.
La Sección 1° trata de la investigación, define su objeto y regula la actividad a ser cumplida en esta fase, dándose especial atención al régimen de libertad al restringirse la detención a situaciones límite, previstas en los artículos 557, 558 y 559 que son:
a) La sorpresa en flagrancia en la comisión de un hecho punible, en cuyo caso se hace constar las circunstancias en que ésta se produjo, para que el fiscal del Ministerio Público a cargo lo presente al Juez de Control en veinticuatro horas y, de ser procedente el enjuiciamiento, convoque directamente al juicio oral ante el Tribunal del Juicio;
c) Para asegurar la comparecencia a la audiencia preliminar, caso en el que, teniéndose evidencias contra un adolescente identificado, éste no haya podido ser ubicado o, aun estándolo, no hubiere otra forma posible de asegurar su comparecencia a la audiencia preliminar. Se regula así una situación muy frecuente y se faculta a los cuerpos policiales para ubicar y aprehender al adolescente, asegurando su comparecencia al proceso pero con máximas garantías, toda vez que el fiscal del Ministerio Público, ubicado y aprehendido el adolescente, debe presentarlo en veinticuatro horas al Juez de Control, quien podrá ordenar su detención. Tanto en el caso b), como en el c), ordenada judicialmente la detención preventiva, la acusación deberá ser presentada dentro de las noventa y seis horas siguientes.
La medida judicial de detención preventiva, dictada durante la investigación, no debe confundirse con la prisión preventiva prevista en el artículo 581, pues esta última implica ya la declaratoria de haber mérito para el enjuiciamiento del adolescente imputado, al admitirse la acusación contra él presentada. En este supuesto, en el auto de enjuiciamiento, el Juez de Control debe dictar la medida cautelar necesaria para asegurar que el imputado no se evadirá y comparecerá al juicio oral, pudiendo decretar su prisión preventiva só1o en casos excepcionales, que la disposición puntualiza.
Así se cumple el mandato de la Convención sobre la excepcionalidad de la privación de libertad, en este caso considerada como medida cautelar.
La investigación culmina con la presentación de una acusación formal o con un pedido de sobreseimiento.
La Sección 2° prevé fórmulas de solución anticipada que, por lo novedosas en nuestra realidad penal, merece especial consideración. Así tenemos que por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio Público tiene la obligación de investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de un hecho punible, pero la confirmación de la sospecha por la investigación no necesariamente debe conducirlo a acusar al adolescente que lo cometió o participó. Por aplicación del principio de oportunidad puede darse al asunto soluciones distintas a la acusación. Dichas soluciones son:
a) La conciliación: fórmula mediante la cual el fiscal del Misterio Público promueve un acuerdo que, si es homologado por el Juez de Control, conlleva a la suspensión del proceso a prueba. Si durante el lapso determinado para el cumplimiento de las condiciones del acuerdo, éste es cabalmente satisfecho, procede el sobreseimiento. Esto tiene la gran ventaja de permitir la reparación individual o social del daño y al mismo tiempo pretende la concientización del adolescente a cuyo efecto se ordena su orientación y supervisión por el ente más idóneo. Finalmente se evita llevar a juicio oral una significativa cantidad de asuntos, que se solucionan favorablemente a las partes sin que se renuncie a la responsabilidad del adolescente por su acto, excluyéndose únicamente aquellos hechos punibles que por su gravedad y repercusión social se estima deben ser enjuiciados;
b) La remisión: esta fórmula permite prescindir total o parcialmente del juicio en atención a lo insignificante del hecho (criminalidad de bagatela) o a la mínima participación del adolescente. También como recompensa a una contribución decisiva en la investigación que permita evitar la comisión de otros hechos punibles, esclarecerlos o determinar la participación de otras personas, caso típico del crimen organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus miembros, para la perpetración de crímenes de toda especie. Otro supuesto ocurre cuando el adolescente, a consecuencia del hecho, ha sufrido un daño físico o moral grave, caso que se presenta, por ejemplo, cuando hurtado o robando es gravemente herido o cuando por conducir, sin licencia y con descuido, sufre un accidente en el que muere o sufre una severa lesión un ser querido o resulta él mismo con secuelas significativas de daño físico o moral. Finalmente, cuando la sanción que se espera, por el hecho de cuya persecución se prescinde, carece de importancia en relación a la sanción ya impuesta o a la que cabe esperar por los restantes hechos; caso que se presenta cuando, por ejemplo, cumpliendo sanción de privación de libertad por un robo agravado se descubre que también el adolescente había cometido un hurto simple que en su momento no fue conocido o que, siendo enjuiciado por varios hechos punibles, alguno o algunos resulten de menor importancia frente a otro u otros más graves, cuya sanción se estime suficiente.
Estos supuestos, fundamentados en los principios de humanidad y proporcionalidad permiten no sancionar la criminalidad de bagatela o la culpabilidad exigua y decantar el proceso de modo de elevar a juicio sólo lo más significativo del resultado de una investigación.
Como se observa, en ambos casos, no hay pronunciamiento definitivo de culpabilidad o no, respecto al asunto conciliado o remitido, por lo que no debe confundirse con el procedimiento de admisión de los hechos, que si bien abrevia el proceso, suprimiendo el debate, concluye con una sentencia del Juez de Control. Dictada en la audiencia preliminar.
La Sección 3° regula la acusación y la audiencia preliminar estableciendo así el enlace entre la investigación y el juicio oral. De este modo, estimando el fiscal del Ministerio Público que la investigación arroja mérito y no habiéndose logrado o no siendo posible alguna formula de solución anticipada, presentará la acusación al Juez de Control quien decidirá si ordena o no el enjuiciamiento del imputado previa audiencia. Así se garantiza una vez más el derecho de defensa y se crea mecanismos de control, de modo que sólo vaya a juicio una acusación bien fundada, subsanados los vicios de forma y resuelta cualquier cuestión incidental, todo lo cual permite una mejor preparación del debate.
En el auto de enjuiciamiento el Juez de Control deberá decidir sobre la medida cautelar más conveniente para asegurar, en el caso concreto, la comparecencia a juicio del imputado, a cuyo efecto se le suministra una variada gama de posibilidades que encuentran su forma más gravosa en la prisión preventiva, medida excepcional que procede únicamente cuando exista riesgo razonable de evasión, temor fundado de destrucción u obstaculización de pruebas o peligro para la víctima, el denunciante o el testigo. Además sólo es admisible cuando el enjuiciamiento sea por delitos para los cuales se autoriza la privación de libertad como sanción.
Se dispone que, si transcurridos tres meses con el adolescente en prisión preventiva, el juicio no ha concluido con sentencia condenatoria, el juez que conozca el mismo la hará cesar, sustituyéndola por otra medida cautelar. Esta regulación equilibrada la presunción de inocencia con el deber del Estado de asegurar el enjuiciamiento, de modo que se concibe gradualmente las medidas de coerción personal de restricción o privacidad, una vez dispuesto el enjuiciamiento y mientras concluye el juicio, en atención a los principios de la proporcionalidad y necesidad.
La audiencia preliminar puede concluir incluso con la sentencia definitiva y la imposición de la sanción, en caso de admisión de los hechos. En este caso, la ausencia de responsabilidad por el adolescente y la supresión del trámite del juicio oral se recompensa, si la sanción que procede es la privación de libertad, con una significativa reducción.
La Sanción 4° regula el juicio oral, que se ha concedido según el modelo del Código Orgánico Procesal Penal, con reducción de algunos plazos de modo de hacerlo lo más breve posible, sin que ello signifique menoscabo del derecho de defensa. Se incorpora al Tribunal de Juicio, cuando se trate de delitos graves, la figura del escabino, lo que promueve la participación ciudadana en el juzgamiento de adolescentes, siempre bajo la dirección del juez profesional especializado.
El núcleo del proceso es la audiencia de juicio que se ha dispuesto oral, continua y reservada. Se garantiza un debate contradictorio fiscal-querellante versus imputado-defensor en el que cada parte tenga oportunidad de presentar sus pruebas y controlar las del contrario siendo el juez el director del mismo, con lo cual se preserva su imparcialidad. Así, los miembros del tribunal sólo podrán interrogar para esclarecer puntos dudosos pero sobre hechos o circunstancias ya debatidas por las partes.
Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el debate, y cuando no fuere posible su redacción total se leerá su dispositiva, dándose una explicación sintética de sus fundamentos con lo cual queda notificada, fijándose un plazo breve para su redacción y publicación. La explicación ratifica una vez más el sentido educativo del juicio y la necesidad de que el adolescente comprenda el significado de las razones legales y éticos sociales de las decisiones que se produzca.
La Sección 5° regula el régimen impugnatorio, manteniendo los recursos que prevé el Código Orgánico Procesal Penal al que se remite en cuanto a su tramitación, procedencia y efectos. Novedad constituye en Venezuela la incorporación del recurso de casación al proceso para determinar la responsabilidad penal de adolescentes, con lo cual se garantiza a éstos un derecho tradicionalmente concedido solo a los adultos. El régimen de recursos debe ser entendido dentro de los parámetros del principio de inmediación pues, al establecerse un juicio oral, el control que pueda ejercer el ad-quem en la vida impugnatoria es mucho más restringido, pues si éste pudiera realizar una nueva valoración de los medios de prueba, resolviendo sobre los hechos con base en lo consignado en la sentencia del a-quo y en las actas del juicio oral, entonces perdería su razón de ser este juicio. De este modo, el control superior del fallo del Tribunal de juicio gira en torno a si éste se basa en una infracción legal, que incluye aspectos sustanciales y quebrantamiento de las formas procesales de mayor importancia.
El Capítulo II concluye con la Sección 6ª que prevé otras disposiciones complementarias relativas a la competencia territorial, al cálculo de la prescripción, a la regulación de los efectos de la evasión, a la acción civil y finalmente a la perturbación mental. Respecto a este punto se ha previsto que si el imputado al momento del hecho punible sufre perturbación mental debe decretarse el sobreseimiento por el Juez de Control, pero si esto sólo es advertido posteriormente, en el trámite del juicio oral, procede la absolución; por el contrario, si la perturbación mental ocurre con posterioridad al hecho el proceso se suspenderá y si no fuere posible continuarlo en un año se dará por terminado. Si la perturbación mental ocurre o es advertida después de la sentencia condenatoria, se suspenderá el cumplimiento de la sanción. Se dispone además que en todos los casos el adolescente debe ser objeto de la medida de protección que corresponda a sus circunstancias.
El Capítulo III está referido a las sanciones, comenzado su Sección 1° por precisar cuales son éstas, cumpliéndose así con el principio de la legalidad de la pena en el sentido de su predeterminación en abstracto. EI catálogo es amplio y va desde la amonestación hasta la privación de libertad, pasando por formas graduales de restricción de derechos que comprende la imposición de reglas de conducta, servicios a la comunidad, libertad asistida y semi libertad, siendo el denominador común a todas una finalidad primordialmente educativa.
De Fundamental importancia son las pautas para la determinación de la sanción aplicable, sobre la base del reconocimiento de que la legislación penal versa sobre conductas y la posible aplicación de sanciones proporcionales a quien culpablemente las ejecutó y no cuestiones relativas a la personalidad o forma de vida del autor, cuestión que si bien puede ser importante, corresponde a un enfoque determinista sociológico propio de área de prevención, que debe separarse de lo que corresponde en esencia a una Ley penal y ser tratado de un modo distinto. Aquí radica la principal diferencia con la legislación que viene a derogar la nueva Ley. Al pretender ser la legislación tutelar una panacea a todo el fenómeno de la criminalidad de adolescente, resultó un híbrido que no fue eficaz en la prevención, pero que, sin embargo, se instrumentalizó como un derecho penal represivo y arcaico, que hacia notable referencia a la personalidad del autor y que usaba indiscriminadamente criterios como el de ” riesgo social” y ” medidas de seguridad” sin atención a las garantías elaboradas hasta el detalle por el Derecho Penal, en sus siglos de desarrollo.
Se pretende ahora, bajo parámetros fundamentalmente objetivos, dar la pauta para la aplicación de una auténtica sanción, entendida como medio para lograr por una parte la concientización y reinserción en la sociedad del adolescente infractor de la ley penal y por otra, dar respuesta a la sociedad que exige seguridad y, para ello, contención del fenómeno criminal.
La sección 2° define clara y precisamente cada una de las sanciones previstas y su forma cumplimiento, dando preeminencia a nuevas formas alterativas a la privación de libertad y cabida a programas socio educativos, incluso de iniciativa no gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad civil a esta tarea fundamental de rescate del adolescente infractor, para si mismo, su familia y su comunidad.
La privación de libertad se admite como sanción únicamente cuando el adolescente haya resultado culpable de uno o varios de los hechos punibles taxativamente dispuestos que son, por regla general, los de mayor significación social, por sus resultados, por la violencia que les es intrínseca o por la generalización del fenómeno y su vinculación con el crinen organizado; o cuando fuere reincidente y el hecho punible objeto de la nueva sanción, se prevea en la legislación ordinaria pena privativa de libertad, que en su limite máximo sea igual o mayor a cinco años; o cuando incumpliere injustificadamente otra sanción que le haya sido impuesta, caso en el cual se considera su intemamento como un presupuesto necesario para un programa socio-educativo eficaz.
Se regula además con la mayor precisión el lapso mínimo y máximo que puede durar la privación de libertad según la edad del adolescente, los distintos supuestos de procedencia de esta sanción y se agrega que en ningún caso podrá imponerse al adolescente un lapso de privación de libertad mayor al límite mínimo de pena establecido en la Ley penal para el hecho punible correspondiente. Esto, sumado a que el lapso máximo por el que puede privarse su libertad a un adolescente mayor de catorce años es de cinco años, y de dos en caso de que tengan menos edad, da cuenta del absoluto respeto a la concepción de que se trata de una responsabilidad penal especialmente atenuada y que la privación de libertad como medida sancionatoria excepcional, sólo es procedente en casos muy graves y como sustrato para la aplicación de un programa acorde con el objetivo pedag6gico de la sanción.
La sección 3° regula lo concerniente a la ejecución de las sanciones, aspecto medular que explica cuestiones de tanta importancia como la exigencia de entidades y programas, públicos o privados, debidamente registrados, para garantizar su adecuado cumplimiento y el logro de su finalidad educativa.
Se dispone la obligatoriedad de la escolarización, formación para el trabajo y recreación en los institutos de internamiento, que deben ser establecimientos públicos y pertenecer al sistema previsto en este proyecto; se resalta la necesidad de seleccionar cuidadosamente el personal según su capacitación, lo que pretende hacer efectiva una auténtica especialidad.
Asunto trascendental es el plan individual de ejecución de la sanción de privación de libertad, en cuya elaboración debe participar el adolescente y el cual atiende al estudio de los factores y carencias que incidieron en su conducta y al establecimiento de metas concretas y estrategias idóneas para fortalecer sus potencialidades y suplir o manejar sus deficiencias. Es aquí y no en la determinación de la sanción, donde cobra un rol significativo la personalidad del infractor, de modo que atendiendo a sus especiales necesidades se atiende también a la prevención. Sin duda alguna, seria poco humano y poco efectivo un sistema de ejecución penal que quitara al condenado la esperanza y la posibilidad real de integrarse a la sociedad y de vivir una vida sin delincuencia.
El Capítulo culmina con la Sección 4° que prevé el control judicial de la ejecución de las sanciones impuestas al adolescente, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos. El Derecho Penal ha comprendido que resulta incompatible la concepción de un sistema sustantivo y procesal garantista con la práctica de echar al olvido al condenado. En este contexto, además de la prohibición de condiciones penitenciarias crueles o degradantes, que destruyen la personalidad, se ha dispuesto la intervención judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe revisar las sanciones impuestas por lo menos cada seis meses para verificar si están cumpliendo los objetivos que las fundamentaron, lo que garantiza un régimen progresivo en los programas socio- educativos.
El Capítulo IV, último del Titulo, diseña y estructura la justicia penal del adolescente. La Sección 1° regula la actividad del Ministerio Público en este campo y de la Policía de Investigación.
Al Ministerio Público corresponde la investigación y el ejercicio de la acción penal pública. Para el primer aspecto rige el principio de la oficialidad y para el segundo los criterios de oportunidad reglados a los cuales ya se ha hecho amplia referencia.
La Policía de Investigación es el órgano encargado de auxiliar en la investigación de los hechos punibles y sus responsables y debe contar con personal especialmente capacitado para trabajar con adolescentes. Puede practicar aprehensiones pero en ningún caso disponer la incomunicación. Otros cuerpos policiales también están facultados para aprehender adolescentes en cuyo caso deben ponerlos de inmediato a la orden de la policía de investigación. Esta debe siempre comunicarlo de inmediato al fiscal del Ministerio Público.
La Sección 2° regula al sujeto procesal imputado, disponiéndose sus derechos y en especial la participación de su defensor desde el inicio de la investigación y durante todo el proceso; este puede ser particular pero se prevé la defensa pública especializada, tal cual está concebida para los adultos. Se dispone que los padres, representantes o responsables puedan intervenir en el proceso como coadyuvantes en la defensa sin perjuicio de su participación como testigo del hecho investigado.
La Sección 3° está referida a la víctima, la que de conformidad con la Ley tiene amplia participación en el proceso, aun no constituyéndose en querellante, pudiendo incluso recurrir en apelación contra el sobreseimiento o la absolución. La definición de victima, sobrepasa al directamente ofendido por el hecho punible, extendiéndose a otros afectados e incluso a asociaciones, fundaciones y otros entes legalmente constituidos, en caso de delitos que afectan intereses difusos o colectivos, siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses.
Para el enjuiciamiento de hecho punibles que requieren instancia privada, la victima deberá ejercer la acción mediante querella, conforme dispone el artículo 556 y en los delitos de acción pública podrá adherirse a la acusación fiscal en el plazo establecido en el artículo 572.
Culmina el Capítulo con la Sección 4° dedicada a los órganos jurisdiccionales.
En busca de una economía de acciones que brinde la mayor eficiencia con el máximo aprovechamiento de los recursos, se ha concebido la Sección de Adolescentes del Tribunal Penal. Esto permite la utilización del nuevo concepto funcional de la administración de justicia que prevé el Código Orgánico Procesal Penal y caracteriza el proceso de adolescentes dentro del marco que le es propio, un tribunal penal, pero eso si, como órgano especializado tanto a nivel de la investigación como del proceso mismo y posteriormente en la etapa de ejecución de la sanción.
Este tribunal se concibe asistido de un servicio auxiliar de equipos multidisciplinario y de una sala de citaciones y notificaciones, además, dotado de instalaciones, equipos y personal, necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones.
Bajo este Titulo genérico encontramos tres tipos de normas: disposiciones que tienen carácter preparatorio, como los artículos (672 y 673), otras con carácter verdaderamente transitorio y por último, las finales.
Se incluye disposiciones preparatorias para que, al momento de concluirse la vacatio los órganos y la normativa complementaria estén dispuestos para hacer efectiva la protección a los niños y adolescentes, previstas en la Ley.
Las disposiciones contenidas en los artículos 674, 676, 677 y 678, por ejemplo, tienen carácter verdaderamente transitorio y están concebidas especialmente para garantizar la protección aun cuando determinados órganos no estén debidamente instalados en toda la República.
Las disposiciones finales contenidas en los artículos 673, 674, 675 y 681 ameritan un breve comentario:
Actualmente el Instituto Nacional del Menor es un organismo complejo que ejecuta una gran cantidad de programas y dirige una amplia gama de entidades de atención. Sin embargo, está pasando por un proceso de reorganización interna, transfiriendo tales entidades y programas a las Gobernaciones de los Estados.
Las disposiciones transitorias obligan a la profundización del proceso descentralización del Instituto, previendo un lapso no mayor de un año para que concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y favorecer la continuidad administrativa, seguirá funcionando como instituto autónomo. Vencido el plazo o finalizado el proceso de transferencia, las disposiciones transitorias establecen que el primer Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Derechos será quien desempeñe el cargo de Presidente del INAM para la época.
El artículo 681 cuyo contenido pudiera lucir drástico, tiene por finalidad proveer de identidad a más de cuatrocientos mil niños venezolanos que en estos momentos, formalmente no existen. Por carecer de identidad no tienen acceso al disfrute de derechos tan fundamentales como la educación y la salud. En tal sentido, seria contradictorio, inconcebible, consagrar para los niños y adolescentes derechos y garantías que luego no podrán hacer valer porque no pueden demostrar que son personas, a la luz de la legislación.
Las disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y tacitas y a la vacatio legis. Sobre este particular se impone comentar que por virtud de la organicidad, especialidad y posterioridad de esta Ley, quedan derogadas todas las disposiciones que le son contrarias, previstas en las Leyes ahora vigentes. Esta derogatoria puede ser total, cuando la disposición es enteramente sustituida, o parcial, cuando sólo se sustituye en cuanto afecte a niños o adolescentes, quedando vigente en lo relativo a adultos.
Además hay derogatorias expresas como los artículos 413 y 434 del Código Penal, que no han sido sustituidos por otros porque simplemente contenían una discriminación negativa inaceptable contra niños y adolescentes.
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