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Timestamp: 2016-10-21 14:51:47+00:00
Document Index: 20144528

Matched Legal Cases: ['art. 55', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 55', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 98', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 44', 'art. 55', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 9', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 14', 'art. 55', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'in fine', 'art. 4', 'art. 5', "l'article 4", 'art. 5', 'art. 14', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 33', 'art. 11', 'art. 26', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 12', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 12', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 24', 'art. 2', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 24', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 2', 'in fine', 'art. 12', 'art. 46', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 12']

121 II 19032. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 18 mai 1995 dans la cause Fondation WWF Suisse et consorts contre Losinger Sion SA et consort, commune de Collombey-Muraz, Conseil d'Etat et Tribunal cantonal du canton du Valais (recours de droit administratif)
Zone de carri�re; �tude de l'impact sur l'environnement; qualit� pour recourir d'une organisation nationale; art. 55 LPE, art. 5 et 12 LPN, art. 5 OEIE. Recours de droit administratif contre une d�cision cantonale d�clarant un recours irrecevable (consid. 3a). Qualit� pour recourir des organisations nationales dont le but est la protection de l'environnement, selon l'art. 55 LPE (consid. 3b/aa). Recours contre une d�cision relative � un plan d'affectation; proc�dure d'�tablissement d'un tel plan consid�r�e comme proc�dure d�cisive au sens de l'art. 5 OEIE (consid. 3b/bb). Qualit� pour recourir des associations de protection de la nature et du paysage d'importance nationale, selon l'art. 12 LPN; port�e de l'inventaire IFP et notion de t�che de la Conf�d�ration (consid. 3c). Faits � partir de page 191
La soci�t� anonyme Losinger Sion SA (ci-apr�s: Losinger SA) a exploit� � partir de l'ann�e 1983 une carri�re au lieu-dit "La Barme", � Collombey-Muraz, au b�n�fice d'une autorisation dont l'�ch�ance avait �t� fix�e au 31 d�cembre 1989. En 1990, les autorit�s de la commune de Collombey-Muraz ont entrepris une proc�dure de r�vision du plan des zones, qui �tait entr� en vigueur en 1975; le projet mis � l'enqu�te publique d�limitait une "zone de carri�res, gravi�res" au lieu-dit "La Barme"; ce p�rim�tre avait �t� d�fini en fonction des projets de Losinger SA, qui voulait extraire "un volume de 800'000 m3 ou 2'000'000 t, soit une dur�e de 20 ans d'exploitation" (cf. rapport d'ao�t 1989, intitul� "Carri�re de Collombey, Etude d'impact g�n�rale"). La Fondation WWF Suisse (ci-apr�s: le WWF) s'est oppos�e � la cr�ation de la zone de carri�re de "La Barme", en invoquant en particulier les int�r�ts de la protection de la nature et du paysage et en se r�f�rant � ce propos � l'inventaire f�d�ral des paysages, sites et monuments naturels (inventaire IFP; cf. ordonnance du 10 ao�t 1977 concernant cet inventaire [OIFP], RS 451.11). La partie sud de la zone de gravi�re empi�tait en effet sur le p�rim�tre de l'objet 1709, "Blocs erratiques au-dessus de Monthey et de Collombey". Le conseil municipal de Collombey-Muraz a �cart� les oppositions - en fixant cependant une dur�e d'exploitation de sept ans - et l'assembl�e primaire a adopt� le nouveau plan des zones.
Le WWF a recouru aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais, qui est aussi l'autorit� comp�tente pour approuver - "homologuer", selon la terminologie du droit valaisan - les plans d'affectation des communes. Le 25 septembre 1991, le Conseil d'Etat a homologu� le nouveau plan des zones, � l'exception de la zone de carri�re, pour laquelle il a r�serv� sa BGE 121 II 190 S. 192d�cision. L'homologation de cette derni�re zone est intervenue le 9 septembre 1992; � la m�me date, le Conseil d'Etat a d�clar� irrecevable le recours form� par le WWF. Cette organisation s'est pourvue devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui a confirm� le prononc� d'irrecevabilit�, en consid�rant en substance que le WWF ne disposait pas d'un droit de recours dans ce domaine, ni en vertu de l'art. 12 de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), ni sur la base de l'art. 55 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le WWF a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t rendu par la Cour de droit public, en faisant valoir que les autorit�s cantonales auraient d� lui reconna�tre la qualit� pour recourir. Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et renvoy� l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision.
3. Dans son recours de droit administratif, le WWF se plaint de ne pas avoir �t� admis � participer � la proc�dure devant le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal, selon lui en violation des art. 55 LPE et 12 LPN.
a) Une d�cision de refus d'entrer en mati�re prise par une autorit� cantonale statuant en derni�re instance (cf. art. 98 let. g OJ) - ou une d�cision de cette autorit� confirmant une d�cision ant�rieure d'irrecevabilit� - peut, m�me quand elle est fond�e sur le droit cantonal de proc�dure, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral dans les cas o� l'autorit�, si elle avait statu� sur le fond, aurait d� appliquer le droit administratif f�d�ral (ATF 120 Ib 379 consid. 1b, ATF 118 Ia 8 consid. 1a, ATF 118 Ib 326 consid. 1b, ATF 116 Ib 8 et les arr�ts cit�s).
L'arr�t du Tribunal cantonal est fond� sur les art. 44 et 80 al. 1 let. a LPJA, qui d�finissent la qualit� pour recourir devant les autorit�s cantonales. Il est cependant aussi fond� sur des r�gles formelles du droit f�d�ral, � savoir les art. 55 LPE et 12 LPN. En outre, si la Cour de droit public �tait entr�e en mati�re, elle aurait d� notamment se prononcer sur l'application de l'art. 9 LPE et des dispositions de l'ordonnance relative � l'�tude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011), puisque le WWF se plaignait de la violation de ces prescriptions. La voie du recours BGE 121 II 190 S. 193de droit administratif est donc ouverte dans cette mesure (cf. ATF 120 Ib 70 consid. 1b/bb et les arr�ts cit�s). Le WWF a qualit� pour recourir (art. 103 let. a OJ) et les autres conditions de recevabilit� sont remplies.
b) aa) Aux termes de l'art. 55 al. 1 LPE, les organisations nationales dont le but est la protection de l'environnement - c'est le cas du WWF (cf. ch. 3 de l'annexe de l'ordonnance relative � la d�signation des organisations de protection de l'environnement habilit�es � recourir [ODOP; RS 814.076], en relation avec l'art. 55 al. 2 LPE) - ont le droit de recourir dans la mesure o� le recours administratif au Conseil f�d�ral ou le recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral est admis contre des d�cisions des autorit�s cantonales ou f�d�rales relatives � la planification, � la construction ou � la modification d'installations fixes soumises � l'�tude de l'impact sur l'environnement selon l'art. 9 LPE; l'art. 55 al. 3 LPE pr�cise que ces organisations sont �galement habilit�es � user des moyens de recours pr�vus par le droit cantonal.
Selon l'arr�t attaqu�, l'organisation recourante ne saurait se pr�valoir de l'art. 55 LPE car la voie du recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (celle du recours administratif au Conseil f�d�ral n'entre de toute mani�re pas en consid�ration dans le cas particulier) ne serait pas ouverte lorsque le contenu d'un plan d'affectation communal g�n�ral est contest�. Or la jurisprudence admet pr�cis�ment que, dans certaines hypoth�ses, les d�cisions cantonales sur les plans d'affectation au sens de l'art. 14 LAT, ind�pendamment de leur qualification selon le droit cantonal (plan d'affectation g�n�ral, sp�cial, etc.), fassent l'objet d'un recours de droit administratif. Le motif retenu par la cour cantonale ne suffit donc pas � exclure l'application de l'art. 55 LPE. Il y a donc lieu d'examiner si les d�cisions d'adoption et d'homologation de la zone de carri�re doivent �tre consid�r�es comme des d�cisions relatives � la planification d'une installation soumise � l'�tude de l'impact sur l'environnement.
bb) Les "installations pouvant affecter sensiblement l'environnement" mentionn�es dans l'annexe � l'ordonnance relative � l'�tude de l'impact sur l'environnement, sont soumises � cette proc�dure sp�ciale (art. 9 al. 1 LPE, art. 1er et 2 OEIE). Il en va en particulier ainsi des "gravi�res, sabli�res, carri�res et autres exploitations d'extraction de mat�riaux non utilis�s � des fins de production d'�nergie, d'un volume global d'exploitation sup�rieur � 300'000 m3" (ch. 80.3 annexe OEIE).BGE 121 II 190 S. 194
Aux termes de l'art. 5 al. 1 OEIE, l'�tude d'impact est effectu�e par l'autorit� qui, dans le cadre de la proc�dure d'autorisation ou d'approbation, est comp�tente pour d�cider de la r�alisation de l'installation; pour une carri�re r�pondant aux conditions pr�cit�es, il appartient au canton de d�terminer la "proc�dure d�cisive" dans laquelle doit s'effectuer cette �tude (art. 5 al. 2 et 3 OEIE, ch. 80.3 annexe OEIE). L'art. 5 al. 3 in fine OEIE dispose que "dans tous les cas o� les cantons pr�voient l'�tablissement d'un plan d'affectation sp�cial, c'est cette proc�dure qui est consid�r�e comme proc�dure d�cisive, � condition qu'elle permette de proc�der � une EIE exhaustive".
Le Conseil d'Etat du canton du Valais a �dict� un r�glement d'application de l'ordonnance f�d�rale relative � l'�tude de l'impact sur l'environnement (ci-apr�s: RAEIE); pour les carri�res et autres exploitations vis�es au ch. 80.3 annexe OEIE, ce r�glement pr�voit que la proc�dure d'autorisation de construire est en principe la "proc�dure d�cisive" (art. 4 al. 2 RAEIE, qui renvoie � l'annexe � ce r�glement). L'art. 5 RAEIE (note marginale: plans d'affectation sp�ciaux) dispose cependant ce qui suit:
"En d�rogation � l'article 4, alin�a 2, et dans tous les cas o� l'installation n�cessite l'�laboration d'un plan d'affectation sp�cial au sens des articles 5, alin�a 3, OEIE et 12 de la loi cantonale du 23 janvier 1987 sur l'am�nagement du territoire (LCAT) et que les dispositions comportent des mesures d�taill�es applicables � un projet dont il est possible de d�finir l'ampleur et la nature de l'impact sur l'environnement, la proc�dure d'�laboration du plan d'affectation sp�cial est consid�r�e comme proc�dure d�cisive."
L'art. 5 al. 3 OEIE, en employant la notion de "plan d'affectation sp�cial", ne se r�f�re pas � un instrument particulier du droit cantonal de l'am�nagement du territoire; cette disposition s'applique lorsque, dans une proc�dure de planification au sens des art. 14 ss LAT (adoption ou r�vision d'un plan g�n�ral d'affectation, �tablissement d'un plan d'affectation pour une portion limit�e du territoire communal, etc.), les caract�ristiques d'un projet soumis � �tude d'impact sont d�termin�es avec une pr�cision suffisante, de telle sorte que l'autorit� comp�tente est en mesure d'examiner si ce projet r�pond aux prescriptions f�d�rales sur la protection de l'environnement (cf. Robert Wolf, Zum Verh�ltnis von UVP und Nutzungsplanung, URP/DEP 1992 p. 147/148; cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4c). Cela �tant, en droit cantonal valaisan, le "plan d'am�nagement d�taill�" d�fini � l'art. 12 al. 1 et 2 LCAT - auquel renvoie l'art. 5 RAEIE - est un BGE 121 II 190 S. 195plan d'affectation qui "pr�cise pour certaines parties du territoire communal des mesures particuli�res d'am�nagement et r�gle dans le d�tail l'affectation du sol"; il est soumis, en principe, � la m�me proc�dure d'adoption et d'homologation que le "plan d'affectation des zones" (art. 12 al. 4, art. 33 ss LCAT). Comme le droit cantonal pr�voit la d�limitation de zones sp�ciales r�serv�es � l'extraction de mat�riaux (art. 11 al. 2 LCAT), les communes �tant alors charg�es de fixer "des conditions limitant l'atteinte au paysage et � l'environnement et garantissant leur remise en �tat" (art. 26 al. 2 LCAT), l'adoption d'une zone de carri�re dans le cadre de la r�vision d'un plan d'affectation des zones est en principe li�e � un projet concret d'exploitation et elle peut, selon les cas, �tre assimil�e � l'adoption d'un plan d'am�nagement d�taill� ind�pendant d'une proc�dure g�n�rale d'adaptation. Dans le cas particulier, la zone de carri�re a �t� d�limit�e par les autorit�s communales en fonction d'un projet concret et pr�cis pr�sent� par l'intim�e Losinger SA (conditions d'exploitation, dur�e, volume, types d'installations, etc.) et elle a fait l'objet d'une d�cision d'homologation distincte; l'�tude d'impact, pour autant que la carri�re litigieuse f�t soumise � cette exigence, aurait donc d� �tre effectu�e � ce stade-l�, en vertu de l'art. 5 al. 3 OEIE et de l'art. 5 RAEIE.
cc) Dans leur r�ponse au recours, les intim�s Losinger SA et consort soutiennent qu'une �tude d'impact a �t� effectu�e - � tout le moins en premi�re �tape - car les autorit�s communales disposaient du rapport intitul� "Carri�re de Collombey, Etude d'impact g�n�rale", qu'ils avaient �tabli en 1989. Or tel n'est manifestement pas le cas: m�me si ce document �tait assimil� � un rapport d'impact au sens des art. 7 ss OEIE, il est constant que ni le service cantonal sp�cialis�, ni l'autorit� comp�tente n'ont proc�d� � l'examen pr�vu aux art. 12 ss OEIE, et que les autres prescriptions formelles du droit f�d�ral (consultation du rapport et de la d�cision, etc.) n'ont pas �t� observ�es.
Cela �tant, ni le Conseil d'Etat, ni le Tribunal cantonal ne se sont prononc�s au sujet du volume global d'exploitation de la carri�re litigieuse, sur la base du plan initialement homologu� ou apr�s la r�duction du p�rim�tre; les d�cisions cantonales ne fixent aucune limite � ce propos (le conseil municipal s'est born� � imposer une dur�e d'exploitation de sept ans). Or cette question est d�terminante quant � la n�cessit� d'une �tude d'impact, d�s lors que le ch. 80.3. annexe OEIE pr�voit � cet �gard une valeur de seuil de 300'000 m3. Dans leur r�ponse au recours, les intim�s affirment que le volume annuel d'exploitation ne BGE 121 II 190 S. 196devrait pas d�passer 40'000 m3 et qu'en cons�quence, le volume global serait au maximum de 280'000 m3 (quantit� pr�s de trois fois inf�rieure � celle pr�vue dans le projet pr�sent� en 1989 par les intim�s); si tel �tait le cas, une �tude de l'impact sur l'environnement ne serait pas exig�e. Cette question aurait d� �tre examin�e par le Tribunal cantonal, � tout le moins pour d�terminer si les conditions de l'art. 55 LPE �taient r�unies et si l'organisation recourante pouvait participer � la proc�dure cantonale. En refusant de se prononcer sur ce point, le Tribunal cantonal a viol� le droit f�d�ral et le recours de droit administratif doit �tre admis.
c) L'organisation recourante fait valoir que, m�me si l'art. 55 LPE n'�tait pas applicable en l'esp�ce, son droit de recours devant les autorit�s cantonales r�sultait de l'art. 12 LPN.
aa) L'art. 12 al. 1 LPN conf�re aux associations de protection de la nature et du paysage d'importance nationale le droit de recourir au Tribunal f�d�ral lorsque des arr�t�s ou ordonnances des cantons (dans le texte allemand: "Erlasse oder Verf�gungen") peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif; la jurisprudence a d�j� reconnu au WWF le droit de se pr�valoir de cette disposition (cf. notamment ATF 119 Ib 254 consid. 1c, 397). Comme il est en principe exig� de l'organisation qui entend exercer son droit de recours au Tribunal f�d�ral qu'elle ait particip� (au moins) � la proc�dure de derni�re instance cantonale, la qualit� pour recourir doit aussi lui �tre reconnue � ce stade (cf. ATF 118 Ib 296 consid. 2a et les arr�ts cit�s). Les d�cisions cantonales vis�es par l'art. 12 al. 1 LPN ne sont cependant que les d�cisions prises lors de l'accomplissement de t�ches de la Conf�d�ration au sens de l'art. 24sexies al. 2 Cst. et de l'art. 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c et les arr�ts cit�s). En soi, l'adoption de plans d'affectation n'est pas une t�che de la Conf�d�ration au sens de ces dispositions (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc).
bb) L'organisation recourante soutient n�anmoins que les "d�cisions autour de l'objet IFP no 1709 repr�sentent l'accomplissement d'une t�che de la Conf�d�ration".
L'inventaire IFP est un inventaire f�d�ral d'objets d'importance nationale au sens de l'art. 5 LPN (cf. art. 1er al. 1 OIFP). Aux termes de l'art. 6 LPN, l'inscription d'un objet dans un tel inventaire montre que cet objet m�rite sp�cialement d'�tre conserv� intact ou en tout cas d'�tre m�nag� le plus possible (al. 1); lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une t�che de la Conf�d�ration, cette r�gle ne souffre d'exception que si des int�r�ts �quivalents ou sup�rieurs, d'importance nationale �galement, s'opposent � BGE 121 II 190 S. 197cette conservation (al. 2). La loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage n'impose pas directement aux cantons de prot�ger les sites naturels, m�me s'ils sont reconnus d'importance nationale; les r�gles pertinentes rel�vent du droit cantonal (cf. art. 24sexies al. 1 Cst.) et les cantons ne re�oivent du l�gislateur f�d�ral aucun mandat � cet �gard (cf. ATF 120 Ib 27 consid. 2c/dd). D�s lors, m�me si les prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer � des terrains compris dans le p�rim�tre d'un objet figurant � l'inventaire IFP, les autorit�s cantonales qui adoptent les mesures de planification n'accomplissent pas pour autant une t�che de la Conf�d�ration.
cc) L'organisation recourante fait encore valoir qu'une autorisation de d�fricher aurait d� �tre d�livr�e par l'autorit� cantonale au moment de l'adoption de la zone de carri�re, car son p�rim�tre comprend des terrains en nature foresti�re; elle se r�f�re � cet �gard � l'art. 12 de la nouvelle loi f�d�rale sur les for�ts, entr� en vigueur le 1er janvier 1993 (LFo; RO 1992 p. 2521).
L'autorit� foresti�re cantonale qui statue sur une demande d'autorisation de d�fricher (cf. art. 5 LFo) accomplit une t�che de la Conf�d�ration (art. 2 let. b in fine LPN); une organisation d'importance nationale dispose donc, � cet �gard, du droit de recours pr�vu � l'art. 12 LPN (cf. aussi art. 46 al. 3 LFo). Dans le cas particulier, comme l'organisation recourante faisait valoir que "le secteur d'extraction se trouv[ait] en for�t", le Tribunal cantonal aurait d� examiner si une autorisation de d�fricher entrait en ligne de compte - l'art. 12 LFo dispose en effet que l'insertion de for�ts dans une zone d'affectation est subordonn�e � une autorisation de d�fricher -; sur ce point pr�cis, il aurait d� reconna�tre la qualit� pour recourir au WWF. Le recours de droit administratif doit donc �galement �tre admis pour ce motif.
120 IB 70,
art. 5 et 12 LPN,
art. 55 al. 2 LPE,
art. 55 al. 3 LPE,
art. 1er et 2 OEIE,
art. 5 al. 2 et 3 OEIE,
art. 7 ss OEIE,
art. 12 ss OEIE,
art. 1er al. 1 OIFP,
art. 24sexies al. 1 Cst.,
art. 5 LFo,
art. 12 LFo