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« Usage de la force et son contrôle: comparaison France-Allemagne du rôle des parlements », par Delphine Deschaux-Dutard - Paroles d'Actu
Paroles d'Actu > Société et international > « Usage de la force et son contrôle: comparaison France-Allemagne du rôle des parlements », par Delphine Deschaux-Dutard 15 janvier 2017
« Usage de la force et son contrôle: comparaison France-Allemagne du rôle des parlements », par Delphine Deschaux-Dutard Delphine Deschaux-Dutard, maître de conférences en science politique à l’université Grenoble-Alpes et membre du Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes (CESICE), avait à ma demande composé en décembre 2015 pour Paroles d’Actu, peu de jours après les attentats meurtriers du 13 novembre, un très intéressant article intitulé : « ONU, OTAN, UE : implications et perspectives de la sécurité et de la défense collectives après les attentats de Paris ». Treize mois après, voici une nouvelle contribution qu’elle nous livre après commun accord : un texte à haute valeur informative qui compare la manière dont les parlements nationaux de France et d’Allemagne abordent, sur le papier - constitutionnel - et dans la pratique, les questions touchant à l’usage de la force militaire et au contrôle de celle-ci. Deux démocraties libérales, voisines et partenaires, mais des fonctionnements très éloignés sur ces points ; on touche là aux institutions telles qu’elles ont été façonnées, héritage dans un cas comme dans l’autre de l’histoire récente, particulière, de chacun des deux pays. Merci, Delphine Deschaux-Dutard, pour ce document. Une exclusivité Paroles d’Actu, par Nicolas Roche
Photo : le Bundestag, la chambre basse du parlement de la République fédérale d’Allemagne.
« Usage de la force et contrôle démocratique: le rôle des arènes
parlementaires. Une comparaison France-Allemagne. »
par Delphine Deschaux-Dutard, le 10 janvier 2017
Dans un contexte de menace terroriste accrue ces dernières années, la question du contrôle démocratique des armées et de l’usage de la force militaire est devenue fondamentale dans nos États de droit contemporains, et se repose aujourd’hui avec force dans le contexte de la lutte contre le terrorisme et l’implication des forces armées dans cette lutte, sur le territoire national et à l’extérieur des frontières. Ce retour de l’usage de la force ne peut donc faire l’économie d’une analyse du contrôle démocratique sur cette force, et au moment où le vocabulaire employé par les élites gouvernementales tend de plus en plus à employer le terme de « guerre » pour justifier l’usage de la force armée contre la menace terroriste protéiforme*. En parallèle, il importe d’interroger la place de l’arène parlementaire dans son rôle de contrôleur démocratique de l’institution militaire, incarnant le principe fondamental en démocratie de soumission de l’armée aux autorités politiques, dans un contexte global de technicisation des politiques publiques et d’accroissement de la coopération internationale rendant l’exercice parlementaire d’autant plus complexe qu’il tend à leur échapper partiellement.
* Selon un récent sondage Ifop, la lutte contre le terrorisme constitue le premier sujet de préoccupation des Français dans 67% des cas, mais la confiance des citoyens semble aller d’abord aux forces de police et de gendarmerie (69%) plutôt qu’aux forces armées à travers l’opération Sentinelle (39%). Sondage IFOP pour l’Observatoire des politiques publiques, « Les Français et leur sécurité », octobre 2016 (http://www.ifop.com/media/pressdocument/941-1-document_file.pdf, consulté le 8/12/2016).
Ce contrôle démocratique peut varier en fonction de son étendue, des acteurs qui le mettent en œuvre, ou encore de sa qualité ex ante ou ex post quand il s’agit de contrôler les déploiements de forces armées en opérations. L’arène parlementaire représente en effet le lieu de la démocratie le plus emblématique dans l’exercice du contrôle politique sur les forces armées à travers les compétences parlementaires sur les questions de défense, ou « war powers ».
La comparaison de deux cas, la France et l’Allemagne, permet ici d’éclairer combien deux démocraties rompues à la pratique de la coopération militaire bilatérale autant que multinationale continuent de différer en matière de contrôle démocratique de l’usage de la force. Il s’agit en l’occurrence de montrer combien le contrôle parlementaire de l’usage de la force tend à diverger dans ces deux pays, qui peuvent être présentés comme constituant les deux extrémités d’un axe allant du contrôle parlementaire souple et peu formalisé (cas français) à un contrôle parlementaire strict et formalisé (cas allemand).
L’intérêt de comparer ces deux États en particulier provient non seulement de la pratique de longue date d’une coopération militaire institutionnalisée entre eux suite au Traité de l’Elysée de 1963, mais du fait qu’en 2015-2016, ces deux Etats ont été confrontés sur leur propre sol à des menaces terroristes formalisées (attentats de Charlie Hebdo, Paris et Nice en France, faits terroristes à Munich et Ansbach en Allemagne en juillet 2016 et attentat de Berlin en décembre 2016) et ont mis en place une réflexion sur l’usage interne de la force militaire face à cette menace terroriste.
Des dispositifs du contrôle parlementaire en matière d’emploi de la force fortement divergents
La relation armée-autorités politiques, naturelle en France, est une relation plus pragmatique en Allemagne, où la technique de gouvernement de l’armée repose sur un asservissement idéologique de celle-ci à l’autorité démocratique par excellence : le Bundestag.
Un contrôle parlementaire ex ante sur l’usage de la force en Allemagne
Le régime politique allemand a placé au cœur de son fonctionnement en matière de défense le principe de subordination de l’armée aux autorités politiques à travers le concept d’« armée parlementaire » (Parlamentsarmee). Ce concept affirmé par la cour constitutionnelle de Karlsruhe lors de son jugement historique de 1994 levant les contradictions contenues dans la Loi fondamentale allemande concernant la question de l’usage de la force militaire et de son contrôle parlementaire a été depuis réaffirmée à maintes reprises par les gouvernements successifs. Il va de pair avec la notion de « réserve parlementaire » (Parlamentsvorbehalt) qui implique la nécessité d’approbation de l’usage des troupes allemandes par l’arène parlementaire. En effet, suite au traumatisme du IIIème Reich, l’Allemagne s’est dotée de dispositions constitutionnelles contradictoires dans la Loi fondamentale de 1949 qui ont eu pour effet de verrouiller les possibilités d’emploi de la Bundeswehr en dehors du territoire couvert par l’OTAN. La contradiction entre les articles 87a et 24 a finalement été tranchée par un jugement historique de la cour de Karlsruhe, en 1994.
« En Allemagne, il n’y a aucun "chèque en blanc"
du parlement en matière d’interventions
militaires extérieures »
Néanmoins, selon les dispositions de la Loi fondamentale, le Bundestag doit approuver à la majorité simple tout engagement de l’armée allemande dans une opération extérieure, qu’elle soit militaire ou humanitaire (article 87a). De même, toute intervention de la Bundeswehr doit immédiatement cesser si le Bundestag ou le Bundesrat le décident (article 87a). C’est ainsi bien un contrôle ex ante qui est défini en Allemagne. Le Bundestag vote d’ailleurs en détail le mandat donné au ministre de la Défense pour envoyer la Bundeswehr en opérations extérieures, y compris les lieux précis et les coûts engendrés par l’opération en question (article 3). Il n’y a donc aucun « chèque en blanc » mais au contraire un examen parlementaire scrupuleux des circonstances et des conditions du déploiement militaire extérieur.
La loi de 2005 définit également les rares exceptions permettant une procédure de contrôle accélérée et une approbation parlementaire ex post : c’est le cas des déploiements de très faible intensité, de même que les déploiements militaires rendus nécessaires par un péril imminent ou par l’existence d’une catastrophe naturelle par exemple (article 4). Ainsi si l’initiative de l’usage de la force armée revient bien au gouvernement allemand, la responsabilité repose néanmoins conjointement sur le gouvernement et sur le parlement à travers la nécessité d’approbation parlementaire préalable : certains auteurs évoquent un système de « double clef ».
Le Bundestag a ainsi approuvé entre 80 et 100 déploiements extérieurs de la Bundeswehr depuis 1994**. Le dernier vote du 10 novembre 2016 a consisté à prolonger le mandat de la Bundeswehr en Irak***. Bien entendu, les war powers du Bundestag s’étendent également aux autres domaines classiques qui composent le contrôle parlementaire des politiques de défense, telles que l’approbation du budget de la défense par exemple.
** Ce chiffre inclut les prolongations de mandat, comme dans le cadre de la participation de la Bundeswehr à la FIAS en Afghanistan ou à l’opération Atalante de lutte contre la piraterie maritime.
*** 150 soldats allemands sont actuellement déployés à Erbil, depuis l’été 2014, dans le cadre d’une opération de formation des soldats Peshmerga : environ 2000 Peshmerga sur les 11 000 concernés par l’opération ont ainsi été formés par la Bundeswher en deux ans.
« En Allemagne, les forces armées disposent de leur
propre représentant auprès du parlement »
Outre le dispositif constitutionnel et juridique, deux autres éléments renforcent la capacité de contrôle du Bundestag sur l’usage de la force armée :
La commission parlementaire allemande sur la Défense, dotée d’un statut constitutionnel, exerce un contrôle effectif sur le gouvernement en matière de défense (à travers son droit d’information et ses compétences d’enquête), de conseil auprès de l’assemblée plénière du Bundestag sur les questions militaires et de lien avec le représentant de l’armée allemande au Bundestag, le Wehrbeauftragte.
Le commissaire parlementaire aux forces armées (Wehrbeauftragte), constituant un accès direct au parlement sans équivalent en France. Celui-ci incarne un relai direct entre l’institution militaire et l’arène parlementaire, permettant à la fois un échange d’informations mais également une prise en compte des opinions véhiculées par les forces armées à travers leur représentant parlementaire.
Concernant le cas de l’usage des forces armées en interne sur le territoire allemand, la question divise la classe politique allemande depuis plusieurs décennies. La Loi fondamentale définit, outre l’emploi de la Bundeswehr pour la défense territoriale traditionnelle du pays (article 87a §2.2), des possibilités très strictement circonscrites d’emploi des forces armées allemandes en interne en cas de situations d’une extrême gravité (Notstandgesetz) pour la défense d’objectifs civils et pour des accidents extraordinaires (article 87a §3.3). Leur emploi en interne doit être approuvé à une majorité des deux tiers par le Bundestag, et la déclaration de l’état de défense (Verteidigungsfall) requiert l’approbation du Bundesrat (représentant des Länder)****. C’est donc encore ici un contrôle parlementaire ex ante qui s’applique. La Bundeswehr avait par exemple été déployée en interne lors de la crue extraordinaire de l’Elbe, de la Mulde et du Danube en août 2002. 45 000 soldats avaient été engagés dans cette mission aux côtés des forces de sécurité civile.
**** L’état de défense n’a jamais encore été invoqué en Allemagne. Un député du Bundestag nous indiquait qu’il s’agissait d’un cas extrême en donnant l’exemple d’un bombardement du Bundestag comme élément déclenchant, autrement dit un événement plus qu’improbable. Entretien à Berlin, 30/11/2016.
Plus récemment en 2015, les soldats de la Bundeswehr ont participé à l’accueil des migrants sur le territoire allemand. Ainsi, le dernier Livre blanc allemand de la Défense de 2016 rouvre la discussion sur les possibilités d’emploi de la Bundeswehr en interne, en évoquant également le cas de la lutte contre le terrorisme. Suite aux attentats de Paris et Nice, et aux attaques terroristes isolées à Munich et Ansbach à l’été 2016, la ministre de la Défense a invité à la réflexion sur un élargissement du spectre d’engagement de la Bundeswehr en interne afin de prendre en compte la responsabilité collective de l’État fédéral et des Länder dans la sécurité intérieure. Pour autant, la séparation de principe entre police et armée n’est pas remise en question dans le texte en projet.
Prééminence présidentielle et contrôle parlementaire ex post en France
« En France, sur l’usage de la force armée,
c’est l’exécutif, et non le parlement,
qui est souverain »
L’armée française constitue une institution au positionnement particulier au sein de l’État, liée à l’autorité politique suprême : le président de la République est constitutionnellement le chef des armées (article 15 de la Constitution), témoignant d’un héritage monarchique fort. Dans le cas du recours à l’usage de la force armée, le contrôle parlementaire en France ne ressemble en rien à la situation allemande. L’exécutif est en position de force et le législatif en position de faiblesse quand il est question de l’usage de la force armée. En effet, l’approbation parlementaire de l’emploi des forces militaires ex ante n’existe pas dans le système politique français. Jusqu’à la révision constitutionnelle de 2008, le parlement n’avait tout simplement aucune voix au chapitre sur la question des opérations extérieures, sauf cas particulier de la déclaration de guerre (article 35 de la Constitution). Néanmoins, le nouvel article 35 de la Constitution dispose en effet que :
« Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort. »
La prudence des termes est frappante lorsqu’ils sont comparés avec les dispositions constitutionnelles allemandes. Le premier vote historique a eu lieu le 21 septembre 2008 à l’occasion de la décision de prolongement du mandat de l’armée française en Afghanistan. Depuis lors, le parlement français a pu voter sur la prolongation des interventions militaires au Mali ou en Libye notamment, sans vive polémique. La question de l’opération en Afghanistan a néanmoins révélé à partir de 2008 une fissure dans le consensus politique national autour des questions militaires. Cela n’a pour autant pas entraîné d’activisme majeur des parlementaire sur les questions militaires.
En outre, les députés français peuvent certes constituer une commission d’enquête, ou convoquer des auditions d’acteurs clefs de la défense, ce qui est fréquent dans le cadre de l’opération intérieure Sentinelle depuis 2015, mais ils ne peuvent pas convoquer directement le chef d’état-major des armées pour l’auditionner si le ministère de la Défense ne donne pas son aval au préalable. Cette faiblesse parlementaire en matière de défense est traditionnellement favorisée par le gouvernement.
Cependant, il existe plusieurs instruments qui peuvent lui permettre d’exercer non pas un réel contrôle mais plutôt un suivi des questions de défense et plus précisément de l’usage de la force :
Les questions orales et écrites ;
les parlementaires peuvent organiser un débat sur un sujet déterminé (article 50§1 de la Constitution modifiée en 2008) ;
ils peuvent par un vote à la majorité simple, établir une commission d’enquête sur des questions de défense (article 140 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale) et disposent, comme en Allemagne, d’une commission spécialisée. Plus précisément, la commission Défense de l’Assemblée nationale joue ici un rôle non négligeable en conduisant des auditions de hauts responsables de la défense(article 45 du règlement de l’Assemblée nationale), en étant apte à lancer une mission d’information ou d’enquête, et en produisant surtout de nombreux rapports sur les questions de défense.
ils effectuent des visites régulières auprès des troupes sur le terrain.
Enfin, dans le cas de l’usage de la force armée à l’intérieur du territoire national, le cas spécifique de l’opération Sentinelle mérite examen. Cette opération prend tout d’abord naissance dans un contexte juridique particulier : celui de l’état d’urgence. Proclamé par le président de la république le 14 novembre 2015 suite aux attentats de Paris, l’état d’urgence est un cadre juridique d’exception. L’opération Sentinelle est une action décidée par le chef de l’État en réaction aux attentats terroristes de janvier 2015. Cette opération est inédite et vient en complément des forces de sécurité intérieure pour renforcer la sécurité sur le territoire national. Mais elle est également une action de renforcement du plan initial, Vigipirate. Et contrairement au cas de l’état de siège défini à l’article 36 de la Constitution, aucun pouvoir exceptionnel n’est attribué aux autorités militaires dans le cadre de l’état d’urgence.
« Le parlement a son mot à dire sur la prorogation
de l’état d’urgence ; il n’exerce pas
de contrôle direct sur l’opération Sentinelle »
Le parlement doit d’ailleurs - et il l’a fait à cinq reprises depuis novembre 2015 - se prononcer par un vote sur la prorogation de cette situation juridique d’exception au-delà de douze jours. C’est donc bien le cadre juridique et non l’opération Sentinelle elle-même qui a fait l’objet d’un contrôle parlementaire. L’article 35 de la Constitution révisée en 2008 insiste sur la nature extraterritoriale des interventions militaires dont le Parlement peut être en mesure d’approuver la prorogation. De plus l’engagement des armées sur le territoire national, y compris dans le cadre du contrat opérationnel de protection, s’inscrit dans le droit commun en matière de sécurité et de défense. Le code de la défense (article L.1321-1) prescrit « qu’aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civile sans une réquisition légale. » Cet article rappelle ainsi le principe de séparation des pouvoirs et engendre l’absence de toute intervention du législateur.
→ Depuis le 14 janvier 2015, plus de 10 000 soldats de l’armée de Terre sont ainsi déployés sur le territoire français, à des fins de protection de la population sur le territoire français, cela sans que l’arène parlementaire n’ait eu à se prononcer sur cet usage de la force armée, ce qui serait une situation impensable outre-Rhin.
Des pratiques de contrôle parlementaire de l’usage de la force enracinées dans la construction historique des régimes
Les divergences de mise en œuvre des dispositifs existants, si elles révèlent quelques rares convergences, démontrent bien plus le rôle de l’historicité de la relation armée-autorités civiles dans les deux États ici considérés.
En Allemagne, l’importance accordée au parlement dans l’emploi de la Bundeswehr offre une plateforme à l’opposition politique, notamment à travers l’usage des questions au gouvernement. Les questions parlementaires peuvent d’ailleurs être adressées à un ministre en particulier, et en l’occurrence au ministre de la Défense, qui est en Allemagne le chef des forces armées. De même, chaque député peut demander l’accès à des documents ministériels concernant la sécurité et la défense (article 16).
Enfin, les députés, tant de la majorité que de l’opposition, n’hésitent pas à faire usage de l’instrument de l’enquête parlementaire en matière de défense : un quart des députés allemands peuvent demander une enquête sur n’importe quel sujet d’intérêt public (article 44 de la Loi fondamentale). Un exemple récent permet de saisir la force de l’instrument d’enquête parlementaire aux mains du Bundestag : il s’agit de l’enquête parlementaire sur le raid mené par l’OTAN à Kunduz, sur les ordres d’un commandant en Afghanistan en 2009 ; cette action avait mis en grande difficulté politique le ministre de la Défense de l’époque, Karl-Theodor zu Guttenberg. Les députés allemands, mais c’est également vrai pour les députés de la commission Défense français, font également régulièrement usage de leur droit de visite des troupes sur le terrain.
Un autre instrument offre dans la pratique une arme puissante au Bundestag : les recours devant la cour constitutionnelle : un tiers des députés du Bundestag peut déposer une requête devant la cour constitutionnelle de Karlsruhe à l’encontre d’une décision d’engager les forces armées allemandes dans une opération (article 93§1.2 de la Loi fondamentale).
Un recours récent permet d’illustrer cet argument : il s’agit du recours adressé à la cour en 2007 par la fraction des Verts du Bundestag contre l’utilisation de Tornados de la Luftwaffe dans le cadre de la surveillance aérienne du sommet du G8 à Heiligendamm. L’argumentaire des Verts consistant à dire que cet usage allait à l’encontre des conditions fixées dans la Loi fondamentale a été validé par la cour constitutionnelle allemande, démontrant combien l’utilisation de la force armée en interne divise profondément la classe politique allemande. Un élargissement du spectre d’emploi interne de la Bundeswehr nécessiterait cependant une révision constitutionnelle car les conditions de l’article 87a§3.3 sont très restrictives. Or, les sociaux-démocrates et les Verts s’opposent pour l’instant à cette éventualité. Ce point de l’emploi interne de la Bundeswehr, malgré la thèse du risque terroriste en interne, est d’autant plus litigieux que la cour constitutionnelle a rendu un arrêt en 2005 sur la loi de sécurité aérienne (Luftsicherheitsgesetz) dans lequel elle interdit un emploi de la Bundeswehr contre des avions de ligne détournés par des terroristes en avançant que cela n’est pas conciliable avec le principe de dignité humaine. Et même si la ministre de l’Intérieur de Bavière avait évoqué la possibilité d’un emploi de la Bundeswehr comme soutien aux forces de police suite à l’attaque terroriste de Munich le 22 juillet 2016, cette question clive très fortement la coalition avec des conservateurs (CDU) enclins à assouplir les conditions d’emploi de la Bundeswehr en interne face à la menace terroriste, et des sociaux-démocrates, des libéraux et des Verts fermement opposés à cet argument qui franchirait une ligne rouge allemande héritée de la structuration historique du lien-armée nation dans la République Fédérale, soit la stricte répartition des tâches entre la police (responsable de la sécurité intérieure) et l’armée (responsable de la défense et de la sécurité extérieure).
Il ne faut pas occulter la dimension polémique que revêtent les questions de défense, et surtout de l’usage de la force en Allemagne. Si 77% des citoyens allemands interrogés pensent que la Bundeswehr est importante pour l’Allemagne, 71% d’entre eux perçoivent positivement la participation de la Bundeswehr à des opérations extérieures, mais 25% s’y déclarent opposés (d’après un sondage daté de 2013).
« Dans la pratique, l’exécutif fédéral allemand
ne soumettrait au vote aucun projet d’usage
de la force susceptible d’être rejeté par le
parlement ; c’est pourquoi il n’y a pas eu
d’intervention de l’Allemagne en Libye »
Fait étonnant : malgré l’incontournable approbation parlementaire ex ante, dans la réalité aucun vote négatif concernant un déploiement de la Bundeswehr en opérations extérieures n’a été enregistré depuis 1994. Cela provient de ce que le gouvernement et les députés négocient en amont : en pratique, le gouvernement allemand ne se risquerait pas à soumettre au vote un projet d’usage de la force qui n’aurait aucune chance d’être adopté. C’est d’ailleurs ce qui permet de comprendre pourquoi la chancelière a finalement refusé d’engager l’Allemagne militairement en Libye en 2011 (abstention allemande au Conseil de sécurité de l’ONU sur la résolution du 17 mars 2011).
En France, la tendance à la présidentialisation du régime sous la Vème République conduit à une exacerbation du « domaine réservé » du Président sur les questions de défense. En outre, le poids de cet exécutif par rapport à l’arène parlementaire est renforcé par l’existence d’un état-major particulier composé de trois officiers supérieurs au service du Président, ainsi que d’un cabinet militaire du Premier ministre, leur permettant d’acquérir très rapidement une palette d’options militaires à mettre en œuvre. Ainsi, dans la pratique, seuls, le Président - avec le Premier ministre, en vertu de l’article 19 de la Constitution française de 1958 - décident de l’envoi des troupes à l’étranger ou, dans le cas de Sentinelle, d’un déploiement sur le territoire français.
Une fois passé le délai de quatre mois sur le terrain pour la force déployée, ou dans le cas du vote d’une prolongation de mission, il paraît difficilement envisageable que l’Assemblée nationale puisse imaginer retirer sa confiance aux soldats engagés en opération pour tenter de punir le gouvernement. En outre, l’examen de l’ensemble des questions parlementaires démontre un usage a minima de l’instrument des questions parlementaires en matière de défense.
« Il existe en France un consensus transpartisan
solide quant aux grands fondamentaux
Cette pratique minimaliste du contrôle parlementaire s’explique également en France par l’existence pendant de nombreuses décennies d’une forme de consensus transpartisan sur les grands fondamentaux de la politique de défense. Ce consensus a néanmoins été remis en cause par la durée de l’engagement français en Afghanistan depuis 2008 et la réintégration de la France au sein de la structure militaire intégrée de l’OTAN, mais sans que cela n’ait de conséquence majeure sur le contrôle parlementaire de l’usage de la force en France. Dans un contexte post-attentats en 2015-2016, le phénomène de ralliement au drapeau de l’opinion publique française ne favorise guère l’émergence de réelles remises en cause.
Pour autant, dans la pratique, le parlement n’est pas complètement effacé : la commission Défense reste le maillon le plus symbolique du suivi parlementaire - à défaut de réel contrôle ex ante - des questions militaires, et notamment d’usage de la force. Cette commission se caractérise par la détention d’une expertise et d’un volontarisme.
En ce qui concerne l’opération Sentinelle en revanche, le parlement n’exerce guère d’autre prérogative que l’approbation des rallonges budgétaires demandées par le gouvernement en 2015-2016. Aucun débat de même type que les débats sur les opérations extérieures n’a encore eu lieu en séance plénière à l’Assemblée nationale (il n’y a d’ailleurs pas eu de vote sur ce point lors du Congrès de Versailles 16 novembre 2015). Sa dimension faiblement polémique jusqu’ici, même parmi les rangs de l’opposition, favorise cette situation inédite d’un déploiement sur le territoire français et dans la durée, sans vote majeur au Parlement.
Néanmoins, les groupes parlementaires conduisent régulièrement des débats internes sur ce déploiement militaire spécifique, et une quarantaine de députés assurent un suivi, notamment par le biais de rapports parlementaires réguliers et d’auditions du ministre de la Défense. Quelques voix discordantes tendent d’ailleurs à s’élever parmi les parlementaires, comme dans le cas de la sénatrice Leila Aichi déplorant l’absence de réel débat parlementaire d’ampleur. Cet absence de contrôle parlementaire sur le cas du déploiement Sentinelle se double d’un argumentaire politique soulignant le renforcement du lien armée-nation, en obérant ainsi toute capacité d’examen parlementaire critique à court terme, dans un contexte d’état d’urgence prolongé jusqu’aux élections présidentielles de mai 2017 au moins.
« Les différences marquées sur le contrôle
parlementaire de l’usage de la force
dans les deux pays tiennent pour beaucoup
à l’histoire particulière de l’un et de l’autre »
Ces divergences dans la mise en œuvre du contrôle parlementaire, outre la différence criante des dispositifs constitutionnels en France et en Allemagne, s’expliquent à travers la structuration historique du lien armée-autorité politique dans les deux États. Les relations entre les hauts responsables militaires et politiques en France et en Allemagne demeurent marquées par le poids de la structuration historique des liens entre institution militaire et autorités civiles. En France, l’institution militaire a assimilé les grands courants de tradition nationale, révolutionnaire et jacobine et les a intégrés avec ceux de la tradition royale et impériale. En revanche, dans le Reich bismarckien marqué par une hiérarchie sociale fermée, le statut des militaires surplombait largement celui de la bourgeoisie. Ce statut privilégié du personnel militaire sous l’empire allemand a d’ailleurs été repris et exacerbé par Hitler dans le fonctionnement du IIIème Reich. De ces deux historicités, sont nés deux types de relation entre le pouvoir civil et le pouvoir militaire en France et en Allemagne : une méfiance de la sphère politique allemande envers l’armée et la construction d’une armée citoyenne et nourrie à l’instruction civique ; une prééminence de l’exécutif présidentiel sur les affaires de défense, héritées à la fois de l’appartenance du général De Gaulle à l’institution militaire et de la méfiance suscitée par le rôle joués par une partie de la hiérarchie militaire française lors de la Guerre d’Algérie, et en particulier pendant le putsch d’Alger de 1961. Ces historicités différenciées du lien armée-politique se retranscrivent aujourd’hui dans les différences marquées du contrôle parlementaire de l’usage de la force sur les deux rives du Rhin.
Delphine Deschaux-Dutard est maître de conférences en science politique
à l’université Grenoble-Alpes et membre du Centre d’études
sur la sécurité internationale et les coopérations européennes.
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