Source: https://www.slideshare.net/PT-tiedotus/opintotuen-tulorajat
Timestamp: 2020-05-28 06:05:58+00:00
Document Index: 22940127

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Global Healthcare Report Q2 2019 by CB Insights 1138927 views
Be A Great Product Leader (Amplify,... by Adam Nash 317301 views
APIdays Paris 2019 - Innovation @ s... by apidays 358058 views
A few thoughts on work life-balance by Wim Vanderbauwhede 236466 views
Is vc still a thing final by Mark Suster 281400 views
Raportissa tehdään laskelmia korkeakouluopiskelijoille suunnatun opintotuen tulorajojen muutosten vaikutuksista. Opintotuen tulorajojen tavoite on, että suurituloisille opiskelijoille ei makseta opintotukea. Samalla nykyiset tulorajat kuitenkin estävät opiskelijoita tienaamasta niin paljon kuin he haluaisivat. Laskelmissa hyödynnetään simulaatiomallia, jonka avulla voidaan arvioida miten opiskelijoiden tulojakauma muuttuisi eri vaihtoehtoisissa opintotuen tulorajojen muutoksissa. Tulosten mukaan nykyisiä tulorajaoja voisi nostaa esimerkiksi 50 prosentilla, jolloin yhdeksän kuukauden ajan opintotukea nostavan opiskelijan vuosituloraja olisi 18 000 euroa nykyisen noin 12 000 euron sijaan. Laskelmien mukaan tällöin päästäisiin opintotuen nykyisten tulorajojen haitallisista tulovaikutuksista laajasti ottaen eroon, koska vain harva opiskelija tienaisi tätä tulorajaa enempää. Ottaen huomioon verotulot ja tulonsiirrot tämä vaihtoehto lisäisi julkisyhteisöjen nettotuloja arviolta 5,9 miljoonaa euroa vuodessa.
1. Tuomas Kosonen Sampo Järvinen Opintotuen tulorajat RAPORTTEJA  REPORTS 37
2. RaporttejaReports 37 Helsinki 2019 Opintotuen tulorajat Tuomas Kosonen Sampo Järvinen Opetus- ja kulttuuriministeriö on tilannut tämän raportin ja osallistunut sen kustannusten rahoitukseen, mistä olemme kiitollisia.
3. RaporttejaReports 37 ISBN 978–952–209–179–6 (pdf) ISSN 2242–6914 (pdf) Julkaisija: Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A, 00530 Helsinki www.labour.fi
4. 1 Johdanto Verot ja tulonsiirrot kuuluvat olennaisena osana modernin valtion sään- telykeinoihin. Julkistaloustiede tunnistaa nämä keskeisiksi tulonjaon in- strumenteiksi. Tulonjakotavoitteen ohella verot ja tulonsiirrot voivat myös vähentää kansalaisten hyvinvointia. Taloustieteessä erityisesti näi- den ohjaustoimien aiheuttamat suuret käyttäytymisvaikutukset ovat merkkejä siitä, että ohjaustoimien kohteiden hyvinvointi väheni. Käyt- täytymisvaikutukset ilmentävät pyrkimystä välttää veroja tai tulonsiir- tojen sääntöjen haitallisia piirteitä, ja mitä enemmän tätä välttämistä esiintyy eli mitä suurempia käyttäytymisvaikutukset ovat, sitä suurem- pana hyvinvointitappiot ilmenevät. Jotta erityyppisten vero- tai tulon- siirtosääntöjen vaikutukset saataisiin selville, niitä pitäisi tapauskohtai- sesti tutkia (ks. esim. Piketty ja Saez 2013). Suomessa ja monessa muussa Euroopan maassa korkeakouluopiske- lijoille maksetaan opintotukea. Sen tavoitteina on edesauttaa opiskeli- joiden toimeentuloa opintojen aikana ja samalla edistää opiskelua il- man tarvetta tehdä samaan aikaan työtä. Suomen nykyinen opintotuki opintorahan ja yleisen asumistuen muodossa ei kuitenkaan vaikuta riit- tävän suurelta opiskelijoiden toimeentuloon, sillä valtaosa opiskelijoista joko tekee ansiotyötä opintojen aikana tai nostaa opintolainaa. Opinto- rahan säännöt sallivat ansiotyön samana kalenterivuonna kuin opinto- rahaa nostetaan, mutta tiettyyn rajaan asti, jonka jälkeen opintoraha vähenee lisätulojen myötä. Tässä raportissa tarkastelun keskiössä ovat opintotuen tulorajat Suo- men korkeakouluopiskelijoille suunnatussa opintotukijärjestelmässä. Tu- lorajojen yleinen tavoite on välttää tilanne, jossa isotuloiset opiskelijat voivat nostaa opintotukea. Tuloraja nykyisillä säännöillä muodostaa kui- tenkin melko voimakkaan kannustimen pitää vuotuiset ansiot tulorajan 1
5. alapuolella. Jos opiskelijan verotettavat tulot kalenterivuodelta ylittä- vät tulorajan, hänen pitää maksaa jo nostettuja opintotukia takaisin. Tämä sääntö siis tarkoittaa, että opiskelijan ansaitessa euronkin yli tu- lorajan, käytettävissä olevat tulot laskevat äkisti monella sadalla eurol- la. Koska kyseessä on näin tiukka sääntö takaisinmaksuineen, voi ky- syä paljonko hyvinvointitappioita tulorajat aiheuttavat. Kososen ja Ma- tikan (2019) uuden tutkimuksen mukaan opintotuen tulorajat aiheut- tavat suuria käyttäytymisvaikutuksia opiskelijoiden tuloihin. Tutkimus hyödyntää vuoden 2008 reformia, jossa tulorajat nousivat 30 prosenttia, mihin monet opiskelijat, sellaisetkin jotka eivät olleet lähellä alkuperäis- tä tulorajaa, reagoivat kasvattamalla ansioitaan. Nämä opintotuen tulo- rajan laajat vaikutukset opiskelijoiden tulojakaumaan kuvastavat, että opintotuen tulorajat todella aiheuttavat suhteellisen suuria hyvinvointi- tappioita. Tämän raportin aiheena on esittää vaihtoehtoisia tapoja asettaa ny- kyiset opintotuen tulorajat. Yksi lähtökohta tehtäville laskelmille on mi- nisteri Sampo Terhon ehdotus poistaa tulorajat kokonaan. Tässä tarkas- tellaan muitakin vaihtoehtoja tasapainoisuuden vuoksi ja eri vaihtoeh- tojen vertailun helpottamiseksi. Tilanne ilman mitään tulorajoja voi- taisiin nähdä ongelmalliseksi, jos suurituloiset opiskelijat onnistuisivat nostamaan merkittäviä määriä opintotukea, vaikka tätä rajoittaisikin opintotuen opintojen edistymiseen liittyvät säännöt. Opintotuen sääntöjen muutosvaihtoehtoja tarkasteltaessa olennaista on erilaisten sääntöjen aiheuttamat vaikutukset opiskelijoiden opiskelua- jan tuloihin. Nämä käyttäytymisvaikutukset ovat tarkastelun keskiössä, ja ne pyritään mallintamaan niin, että mallinnus kuvastaa mahdollisim- man hyvin opiskelijoiden empiiristä reagointia tulorajoihin. Tässä noja- taan Matlab-ohjelmistolla tehtyyn mikrosimulointimalliin, joka on kehi- tetty Kososen ja Matikan (2019) tutkimuksessa ja siinä käyttäytyminen 2
6. on mallinnettu niin, että se vastaa empiiristä reagointia vuoden 2008 opintotuen tulorajojen muutokseen. Kososen ja Matikan tutkimuksen keskeinen tulos oli, että opiskelijoiden ansaintapäätökset ovat epäjatku- via, ja tämä tulee ottaa huomioon simulaatiomallissa. Muuten mallin tuottama tulojakauma ja opiskelijoiden reagointi ei vastaa edes laadul- lisessa mielessä empiiristä tulojakaumaa ja sen muutoksia vuoden 2008 reformiin reagoitaessa. Toisaalta mallissa oletetaan, että opintotuen tu- lorajan muuttaminen ei muuta opintotukikuukausien käytön määrää. Tämä oletus perustuu siihen, että Kososen ja Matikan tutkimuksessa ei löydetty vaikutusta opintotuen käyttöön vuoden 2008 reformissa. Mal- lin ja siten tämän raportin ulkopuolelle jätetään sen arviointi, miten opintotuen tulorajat vaikuttavat opintojen edistymiseen tai muihin an- saintapäätösten ulkopuolisiin asioihin. Yleisen inﬂaatiokehityksen myötä opiskelijoiden tulojakauma on saattanut ajan saatossa kuitenkin muuttua vuodesta 2007. Siksi tässä raportissa käytettävä simulaatiomalli kalibroidaan ensin mahdollisim- man uuteen tulojakaumaan, joka on vuoden 2015 Tilastokeskuksen lin- kitetystä työntekijä-työnantaja aineistosta (FLEED) ja vuoden 2015 tu- loverotiedoista muodostettu tulojakauma. Vuoden 2015 jakauma muo- dostaa tässä raportissa käytettävän tulojakauman nykytilan. Opinto- tuen tulorajat ovat vuonna 2015 edelleen vuoden 2008 reformin jälkei- sillä kohdilla. Esimerkiksi 9 kuukautta opintotukea saaneilla näkyy tu- lojakaumassa selvä tiheyden väheneminen tulorajan kohdalla (noin 12 000 euron kohdalla). Teknisesti simulaatiomalli toimii siten, että ensin muodostetaan poh- japalkkajakauma. Se kuvaa sitä, kuinka paljon kukin opiskelija haluaisi vuoden aikana tienata tilanteessa, jossa ei ole ollenkaan tuloveroja tai opintotuen tulorajoja eli mikään vero- tai tukisääntö ei rajoita ansioita. Tähän pohjajakaumaan asetetaan opiskelijoiden kohtaamat ansioveroas- 3
7. teet ja opintotuen tulorajat. Lisäksi jokaiselle opiskelijalle otetaan 15 eri ansaintapistettä, mistä kukin opiskelija valitsee mieleisensä. Nämä an- saintapisteet vedetään samasta tiheysjakaumasta satunnaisesti, mutta mallin eri opiskelijoille ansaintapisteet sijaitsevat eri kohdilla tulojakau- maa. Koska näitä eri otoksia tehdään useita, eri otosten yhteenlaskettu tulojakauma on yhtenäinen eikä siinä ole vain viittätoista kohtaa, jossa opiskelevat tienaavat. Kun mallin tuottama jakauma sovitetaan vuoden 2015 opiskelijoiden tulojakaumaan, mallin pohja-ansioita ja työpaikko- jen sijaintipisteitä kuvaavat jakaumat valitaan siten, että mallin tuotta- ma lopputulos vastaa oikeaa vuoden 2015 tulojakaumaa. Näin kuvattu malli on saatu lähtötilassa toimimaan siten, että sen muodostama jakauma vastaa opiskelijoiden oikeaa empiiristä jakaumaa ja mallin käyttäytymissäännöt toimivat siten, että ne tuottavat yhteen- sopivia tuloksia vuoden 2008 reformiin. Seuraavaksi malliin laitetaan vaihtoehtoisia tapoja muuttaa opintotuen sääntöjä. Selvitykseen valitut vaihtoehdot sääntömuutoksille ovat opintotuen tulorajojen poistaminen kokonaan, tulorajojen kasvattaminen tai laskeminen tietyllä määrällä ja opintotuen takaisinperinnästä luopuminen tulorajan ylittyessä ja samal- la tämän korvaaminen rajaveroasteen noston tapaisella säännöllä. Sään- tömuutokset muuttavat mallin tuottamaa tulojakaumaa. Eri tulojakau- mia vertaillaan ja niiden avulla lasketaan opiskelijoiden ansaitsemia tu- loja tai maksamia veroja keskimäärin eri opintotuen skenaarioissa. Näi- den euromäärien lisäksi arvioidaan jakauman siirtymän määrää, joka on keskeinen mittari hyvinvointitappioiden arvioinnissa. Kuten yllä on todettu, mitä vähemmän muutoksia tulojakaumaan eri sääntöjen vaiku- tuksesta tulee, sitä pienempiä arvioidaan hyvinvointitappioiden olevan. Kosonen ja Matikka 2019 havaitsevat, että opintotuen tulorajat ai- heuttavat merkittäviä hyvinvointitappioita, jolloin näistä hyvinvointi- tappioista päästäisiin eroon poistamalla tulorajat. Haitallinen piirre täl- 4
8. laisessa uudistuksessa kuitenkin olisi se, että silloin hyvin suurituloiset opiskelijat voisivat periaatteessa tulojensa lisäksi nostaa opintotukea. Vaihtoehtoisia tapoja, joilla myös päästäisiin eroon valtaosasta hyvin- vointitappioita, mutta samalla säilytettäisiin jonkinlainen tuloriippu- vuus opintotuissa, olisi joko nostaa opintotuen tuloraja nykyistä huo- mattavasti korkeammaksi tai muuttaa opintotuen jyrkkä tuloraja takai- sinperintöineen rajaveroasteen tapaiseksi säännöksi. Jälkimmäisessäkin säännössä olisi tuloraja, mutta toisin kuin nykyisessä systeemissä opin- totuki verotettaisiin pois vain tulorajan ylittävien tulojen osalta, eikä opintotukikuukausia maksettaisi takaisin. Tällöin opiskelijoiden käytet- tävissä olevat tulot eivät laskisi millään kohtaa toisin kuin nykymuotoi- sessa järjestelmässä. Tämä raportti etenee seuraavasti. Luvussa 2 tarkastellaan pohjois- maisia ja suomalaisia opintotukeen liittyviä instituutioita. Luvussa 3 esi- tellään simulaatiomalli tarkemmin. Luvussa 4 esitetään eri vaihtoehtoi- set politiikkaskenaariot. Luku 5 vetää raportin tulokset yhteen ja päät- tää analyysin. 2 Opintotukijärjestelmä Suomessa ja vertailu Pohjoismaihin 2.1 Opintoraha ja asumistuki Suomen opintotukijärjestelmä koostuu opintorahasta ja oikeudesta opin- tolainan nostamiseen. Opintoraha on varsinainen opiskelijoille makset- tava rahamääräinen tuki. Aiemmin opintotukijärjestelmään oli sidottu myös opiskelijoiden asumistuki, mutta vuonna 2017 opiskelijat siirtyivät yleisen asumistuen piiriin, joka ei siten ole osa opintotuen järjestelmää. Alla esitellään näiden tukien sääntöjä tarkemmin. Raportissa keskity- 5
9. tään korkeakouluopiskelijoiden opintotukeen. Opintorahaa maksetaan yhden opintotukikuukauden erissä. Tyypilli- nen ja myös oletusarvoinen opintotukikuukausien määrä on 9 kuukautta, joka jättää mahdollisuuden esimerkiksi kesätöiden tekemiseen. Opinto- rahan määrä on 1.1.2018 alkaen 20-vuotiaalle muualla kuin vanhempien- sa luona asuvalle korkeakouluopiskelijalle 250,28 euroa opintotukikuu- kautta kohden (Tilastokeskus 2018a). Tätä ennen opintoraha oli muu- alla asuvalle 18-vuotta täyttäneelle korkeakouluopiskelijalle 303,19 eu- roa. Elokuiden 2015 ja 2017 välillä opintoraha oli 20-vuotta täyttäneelle opintonsa aloittaneelle hieman tätä korkeampi, 336,76 euroa, ja alempi alle 20-vuotiaalle, 163,80 euroa. Opintotuen asumislisään oli ennen yleiseen asumistukeen siirtymistä oikeutettu opiskelija, joka asui vuokra- tai asumisoikeusasunnossa. Opin- totuen asumislisän enimmäismäärän sai vuokrasta, joka oli kuukaudessa 252 euroa elokuuhun 2017 asti. Vuodesta 2000 alkaen aina opiskelijoiden yleiseen asumistukeen siirtymiseen vuonna 2017 asumistuen korvauspro- senttina oli 80 (Tilastokeskus 2018a). Asumistuen suurin mahdollinen määrä oli siis 201,6 euroa opintotukikuukaudessa. Vuoden 2015 lainsäädännön yli 20-vuotta täyttäneen korkeakouluo- piskelijan opintorahan ja opintotuen asumislisän enimmäismäärän yh- teenlaskettu enimmäismäärä oli 504,79 euroa. Tätä summaa käytetään tässä selvityksessä kalibroimaan mikrosimulointimallin tuottama jakau- ma vuoden 2015 Tilastokeskuksen aineiston opiskelijoiden tulojakau- maan. Opintotuen asumistuki siirtyi yleisen asumistuen piiriin elokuussa 2017, jonka jälkeen opintotuen tulorajat eivät vaikuta enää asumistuen määrään. Yleisen asumistuen määrä muuttuu tulojen muuttuessa sa- moin kuin opintotuenkin. Opintotuen ja asumislisän muuttuminen tu- lojen vaikutuksesta ei tapahdu samoilla tuloilla, koska niiden määräy- 6
10. tymiseen vaikuttavat eri säännöt.1 Opintotuki huomioidaan nykyisellä lainsäädännöllä yleisen asumistuen tuloissa (Tilastokeskus 2018a; Tilas- tokeskus 2018b). Yleinen asumistuki on verotonta tuloa (Kansaneläke- laitos 2018). 2.2 Opintotuen tulorajat Opintotuen tulorajat ovat tämän selvityksen keskiössä. Tulorajojen ylei- senä tarkoituksena on estää tilanne, jossa suurituloinen henkilö, jolla on samalla opinto-oikeus (ja suoritettuja opintoja) pystyisi nostamaan opintotukea. Tarkemmin tuloraja muodostetaan kalenterivuodessa nos- tettujen opintotukikuukausien perusteella. Mitä enemmän opintotuki- kuukausia on vuoden aikana nostettu, sitä alempi on tuloraja. Oikeu- tukseen opintotukeen vaikuttaa lisäksi opintojen eteneminen: tukikuu- kautta kohden vuodessa pitäisi suorittaa 5 opintopistettä vuodessa, ja vuodessa pitää saada kasaan vähintää 20 opintopistettä että on oikeu- tettu opintotukeen. Näitä opintopistesääntöjä ei tässä raportissa tar- kastella, mutta ne saattavat osaltaan estää tilanteen, jossa suurituloiset opiskelijat nostaisivat opintotukea, koska hankkiessaan suuria tuloja voi olla vaikea saada suoritettua opintopisteitä. Vapaita ansioita saa vuoden 2018 alusta tienata opintotukikuukaut- ta kohden 667 euroa ja muita kuukausia kohden 1 990 euroa. Aiemmin, aina vuoden 2008 muutoksesta alkaen vuoden alkuun 2018 asti vastaa- vat tulorajat olivat 660 euroa ja 1 970 euroa, eli tulorajoissa ei ole ollut suuria muutoksia yli kymmeneen vuoteen. Vapaan ylityksen eli tietyn- laisen tulorajan ylityksen vuosikohtaisen anteeksiantosäännön raja on 1 Esimerkiksi yhden aikuisen henkilön ruokakunnan bruttotulojen alaraja, jolla perusomavastuuta ei ole, on 719 euroa kuukaudessa. Vastaavasti yläraja bruttotu- loille, joilla oikeus asumistukeen päättyy, on riippuen asuinpaikasta 1 470–1 860 euroa kuukaudessa. 7
11. ollut tammikuusta 2008 lähtien 220 euroa (Tilastokeskus 2018a). Vuon- na 2015, mistä viimeisin tuloja käsittelevä aineisto on, 9 opintotukikuu- kautta nostavalle opiskelijalle tuloraja oli 12 070 euroa. Tätä tulorajaa käytetään mikrosimulointimallin kalibroinnissa. Vuonna 2018 vastaava tuloraja on vain hieman suurempi, 12 195 euroa. Tätä tulorajaa käyte- tään, kun lasketaan mikrosimulointimallilla mahdollisten reformien vai- kutuksia, eli vuoden 2018 säännöt ovat eri politiikkavaihtoehtojen läh- tökohta. Tässä raportissa käytettävää mikrosimulaatiomallia ei kalibroida tu- lojakaumaan, jossa opiskelijat saavat opintotuen asumislisän sijaan yleis- tä asumistukea, koska lainsäädäntö asumistuen osalta muuttui 2017 ja viimeisin käytettävissä oleva rekisteriaineisto on vuodelta 2015. Tarkas- teltavat reformit ajetaan kuitenkin säännöllä, jossa tulorajan kohdalla menettää vain 250 euron suuruisen opintorahan verran, eikä siis vanhaa 500 euron menetystä, joka sisätää asumislisän. Koska kuitenkin tulora- jat ovat pysyneet ajan saatossa suunnilleen samoilla kohdin, ei vuosien 2018 ja 2015 tulojakaumat muodoltaan ole välttämättä kovin eri muotoi- sia, koska tulorajan sijainnilla on enemmän vaikutusta tulojakaumaan kuin takaisinperittävän opintotukikuukauden suuruudella. 8
12. 2.3 Veroprosentit eri tulokoreilla Taulukko 1: Vuoden 2019 veroprosentit verolaskurista ja niiden perus- teella laskettu verotus Tulot, e Vero- Maksetut sis. Opintotuki prosentti verot Saatu Netto- opintotuki kuukausia ylärajalla ylärajalla opintotuki tulonsiirto ≤ 8 200 12 11, 75 963, 5 3003, 4 2 039, 9 ≤ 8 200 9 8, 25 676, 5 2 252, 5 1 576, 0 ≤ 9500 11 9, 75 926, 3 2 753, 1 1 826, 8 ≤ 10850 10 9, 25 1 003, 6 2 502, 8 1 499, 2 ≤ 12 150 9 8, 75 1 063, 1 2 502, 8 1 189, 4 ≤ 13 500 8 8, 75 1 181, 3 2002, 2 820, 99 ≤ 14 800 7 9, 25 1 369, 0 1752, 0 383, 0 ≤ 16 150 6 11, 25 1816, 9 1501, 7 −315, 2 ≤ 17 450 5 11, 75 2050, 4 1 251, 4 −799, 0 ≤ 18 000 4 12, 75 2295, 0 1 001, 1 −1293, 9 Taulukon 1 veroprosentit on laskettu Verohallinnon veroprosenttilasku- rilla 2019 (Verohallinto 2018). Veroprosenttilaskurilla lasketaan veropro- sentit eri tulokorien ylärajalla, joiden perusteella puolestaan lasketaan maksetut verot tulovälin ylärajalla. Opintotuen ja maksettujen verojen erotuksena saadaan opiskelijan saamat nettotulonsiirrot jokaisen tulo- välin ylärajalla. Jos nettotulonsiirto on positiivinen, opiskelijan saama opintotuki on suurempi kuin hänen maksamat verot. Veroprosenttilaskuriin syötettiin opintotukikuukausien mukainen opintoraha (250, 28 euroa · opintotukikuukaudet) ja tulot (mukaan lu- kien opintotuki) jokaiselle tulovälille. Verolaskurissa vähennyksinä huo- mioitiin ainoastaan verohallinnon automaattisesti tekemät vähennykset. Verolaskurista saatuun tuloveroprosenttiin on lisätty eläkevakuutusmak- 9
13. su (6, 75%) tai työttömyysvakuutusmaksu (1, 5%) (Verohallinto 2018).2 Taulukossa 2 esittää tilastokeskuksen aineiston ja Verohallinnon ve- roprosenttilaskurista saatujen veroprosenttien perusteella yhteenlaske- tut nettotulonsiirrot tulokoreittain. Ensin lasketaan kussakin välissä si- jaitsevien opiskelijoiden määrä. Tämän jälkeen lasketaan keskimääräi- set tulot, jotka kerrotaan tulokorissa sijaitsevien henkilöiden määrällä. Saatu tulos kerrotaan keskimääräisellä veroprosentilla, jolloin saadaan maksetut verot keskimäärin tulokorissa.3 Vastaavasti tulonsiirrot laske- taan kertomalla tulokorin henkilöiden määrä taulukon 2 osoittamalla opintotukikuukausien määrällä ja yhden opintotukikuukauden hinnal- la. Tulonsiirtojen ja keskimääräisten verojen erotus muodostaa netto- tulonsiirrot tulokoreittain, jotka lasketaan yhteen taulukon osoittamille tuloväleille. 4 2 Taulukon 1 laskelmia varten veroprosenttilaskuriin pitää tehdä lisäksi valinnat verovelvollisen iästä, asuinpaikkakunnasta ja kirkkoon kuulumisesta. Taulukon las- kelmat on tehty 23-vuotiaan helsinkiläiselle evankelisluterilaiseen kirkkoon kuuluvalle opiskelijalle. Nämä valinnat heijastavat suuntaa-antavasti keskimääräisen opiskelijan verotusta. Taulukossa 1 saadut tulokset ovatkin linjassa esimerkiksi Veronmaksajain Keskusliiton palkansaajan tuloverolaskurin 2018 kanssa. Sen antamat tulokset on laskettu keskimääräisillä kunnallisvero- ja kirkollisveroprosenteilla (Veronmaksajat 2018). 3 Keskimääräinen veroprosentti lasketaan taulukon välien ylä- ja alarajan keskiar- vona. Tarkasti määriteltynä keskimääräinen veroprosentti laskettaisiin jokaiselle 100 euron tulokorille erikseen. Tässä raportissa on tehty likimääräinen arvio keskimää- räisestä veroprosentista tulokorin sisällä, mikä ei ole kovin suuri karkeistus, koska muutokset veroasteissa tulokorien sisällä ovat pieniä (alle 1% edellisen ja seuraavan välin keskimääräisessä prosentissa). 4 Tulojen keskiarvot on laskettu 100 euron välein määritellyille tulokoreille. Keski- määräiset tulot saadaan laskemalla tulokorin ylä- ja alarajan keskiarvo. Ne kerrotaan keskimääräisellä veroprosentilla, joka on määritelty samaksi kunkin taulukon 2 välin sisällä. Näin saadaan maksetut verot keskimäärin. Niiden ja tulokorissa sijaitsevil- le opiskelijoille maksetun opintorahan erotus muodostaa nettotulonsiirrot 100 euron välein määriteltynä. 10
14. Taulukko 2: Aineisto: 9 tukikuukautta nostaneiden opiskelijoiden netto- tulonsiirrot vuonna 2015 Tulot, e Netto- Suht. osuus sis. Opintotuki Keskimääräinen tulonsiirrot nettotulon- opintotuki kuukausia veroprosentti (milj. e) siirroista (%) [0, 8 200] 9 8, 25 95, 6 78, 1 ]8 200, 12 150] 9 8, 5 22, 7 18, 5 ]12 150, 13 500] 8 8, 75 3, 2 2, 6 ]13 500, 14 800] 7 9, 0 1, 2 1, 0 ]14 800, 16 150] 6 10, 125 0, 2 0, 2 ]16 150, 17 450] 5 11, 5 −0, 3 −0, 3 ]17 450, 18 000] 4 12, 25 −0, 2 −0, 2 Yhteensä 122, 5 100 Yhteensä (henkilöä) 71 339 Taulukko 3: Opiskelijoiden ryhmien suhteelliset osuudet kaikista opiske- lijoista Vuosi 2015 2004–2015 N, ainakin 1 tukikuukausi (henkilöä) 337 055 4 425 792 Prosentuaalinen osuus (%) 9 tukikuukautta 24 29 1. vuoden opiskelijat, ainakin 1kk 7 6 Viimeisen vuoden opiskelijat, ainakin 1kk 6 6 Naiset, ainakin 1 tukikuukausi 55 56 Naiset, 9 tukikuukautta 12 Miehet, ainakin 1 tukikuukausi 41 Miehet, 9 tukikuukautta 12 Alle 7-vuotiaita lapsia, ainakin 1kk 9 9 Alle 7-vuotiaita lapsia, 9kk 1 2 11
15. 2.4 Pohjoismainen vertailu Suomen opintotukijärjestelmä muistuttaa jossain määrin muiden Poh- joismaiden opintotukijärjestelmiä. Kaikissa Pohjoismaissa (paitsi Tans- kan itsehallintoalueella Grönlannissa) on jonkinlainen tuloraja, eli opin- totukea ei saa enää suurilla tuloilla. Tulorajat kuitenkin vaihtelevat maittain melko paljon, ja eritysesti Suomi on ainoa maa, jossa opintotu- kia pitää maksaa kokonaan takaisin tulorajan ylitettyä. Muissa maissa opintotuki verotetaan tulorajan ylittävältä osalta asteittain pois. Opintotuen Pohjoismainen työryhmä, Arbetsgruppen för studies- töd i Norden (ASIN), tekee vertailuja opintotuen eroista Pohjoismaissa. Siihen kuuluu opintotukiviranomaisia Tanskasta, Suomesta, Islannista, Norjasta, Ruotsista, Färsaarilta, Ahvenanmaalta ja Grönlannista. Ryh- mään kuuluu Suomesta Kansaneläkelaitos (ASIN 2018). Kansaneläkelai- tos (2017) julkaisemien tietojen pohjalta opintotuen tulorajojen vertailu euromääräisenä Pohjoismaissa on esitetty kuvassa 1. Kuva 1: Pohjoismaisten opintotukien tulorajojen vertailu euroissa 9,2 kk tukea 10,0 kk tukea 12,0 kk tukea 9,0 kk tukea 9,0 kk tukea 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 Ruotsi Norja Tanska Suomi Islanti Taulukossa 4 esitetään eri Pohjoismaiden opintotukijärjestelmien parametreja euromääräisinä. Jyrkkä tuloraja, jonka ylitettyään joutuu maksamaan tuloja täysimääräisenä takaisin on vain Suomessa. Esimer- 12
16. kiksi Tanskassa ja Norjassa tulorajat ovat Suomea ylemmällä tasolla ja näissä maissa tulorajan ylittävältä osalta tuloja verotetaan suuremmalla prosentilla kuin tulorajan alapuolisia tuloja. Suomi on ainoa maa vertail- luista, jossa harjoitetaan opintotuen takaisinperintää tulojen ylittäessä tulorajan. Tätä kuvataan taulukon toisessa sarakkeessa, jossa ”Notch” viittaa opintotuen takaisinperintään ja ”Kink” opintotuen verottamiseen suuremmalla prosentilla tulorajan tulojen ylittävältä osalta ilman takai- sinperintää. Taulukko 4: Pohjoismaisten opintotukien tulorajat Tulorajan aiheuttama epäjatkuvuuskohta verojärjestelmään Tuloraja Notch=1 Rajaveroaste Omaisuus (e/vuosi) Kink=0 (%) Laskukaava vaikuttaa Tanska 17 225 0 50 50 % 11 604 DKK asti ei1 Suomi 11 850 1 > 100 1. tukikk menetys ei Norja 18 824 0 50 (10kk) 5% ylittävät tulot per kk kyllä Ruotsi 9 453 3 0 61 61 % ylittävät tulot ei Islanti 6 359 2 0 45 45 % ylittävät tulot ei 1 Vanhempien tulot vaikuttavat vain lisäyksiin. 2 25 025 euroa per vuosi, jos opiskelija on ollut työmarkkinoilla 6 kuukautta tai enemmän. Lisäksi tulorajan ylittävistä tuloista 45% vähentää opintolainaa. 3 Koskee syyslukukautta 2017 ja 20 opintoviikon opintotukea. Tanskan järjestelmän kuvaus: Tanskassa opiskelijat kohtaavat ansaintapäätöksessään kolme tulorajaa (ylä-, keski- ja alarajan). Alin raja sitoo silloin, kun opiskelija osallistuu koulutukseen. Keskirajaa sovelletaan, kun opiskelija on vapaaehtoisesti luopunut tuesta. Korkein raja vastaavasti sitoo silloin, kun opiskelija ei osallistu opetukseen (ASIN 2017; SU 2018). Näiltä osin Tanskan opin- totukijärjestelmä muistuttaa Suomen opintotukijärjestelmää, jossa on tällä hetkellä eri rajat tuellisille ja tuettomille kuukausille. Alin tuloraja Tanskassa on tällä hetkellä 12 222 Tanskan kruunua 13
17. kuukautta kohden. Keskimmäinen ja ylin raja ovat vastaavasti 19 353 ja 37 250. Vuosituloraja koostuu 12 kuukausitulorajasta. Takaisinperittävä määrä on korkeintaan tuen määrä ennen veroja. Se kuitenkin puolite- taan alimman ja keskimmäisen rajan välisen erotuksen osalta. Alimman ja keskimmäisen rajan väli on tällä hetkellä 11 604 Tanskan kruunua. Kun tulot ylittävät tuon osuuden, peritään tuki ylitävältä osuudelta ko- konaisuudessaaan takaisin. Lisäksi takaisinperittävän osuuden ylittäessä 9 206 Tanskan kruunua, maksetaan sille seitsemän prosentin korkoa (SU 2018). Tanskan järjestelmässä tuloja tarkastellaan kuukausitasolla vuoden lopuksi. Opintonsa aloittavien ja lopettavien osalta sekä niiden, jotka eivät ole a) kirjoilla oppilaitoksessa tammikuussa tai joulukuussa tai b) vähintään neljän peräkkäisen kuukauden ajan eivät ole kirjoilla opiskelu- paikassa osalta, lasketaan tuloraja opiskelukuukausille. Muulloin nämä henkilöt voivat ansaita rajattomasti (SU 2018). 3 Simulaatiomallin muodostaminen 3.1 Mikrosimulointimallin oletukset Tässä raportissa hyödynnetään Kososen ja Matikan (2019) tutkimuk- sessa muodostettu mikrosimulointimallia. Sen avulla selvitetään, miten opiskelijat ansaintapäätöksissään reagoisivat erilaisiin muutoksiin opin- totuen säännöissä. Tässä luvussa kuvaillaan mikrosimulointimallin kes- keiset piirteet. Tarkempi mallin kuvailu ja tehtyjen oletusten perustelu löytyy artikkelista Kosonen ja Matikka (2019). Keskeiset oletukset mal- lissa ovat, että opiskelijat reagoivat ansaintapäätöksillään opintotuen tulorajoihin. Toisaalta tässä oletetaan, että tuloraja ei vaikuta siihen kuinka paljon opintotukia nostetaan. Mallissa ei arvioida ollenkaan pal- 14
18. jonko opintotuen säännöt vaikuttavat opiskelijoiden opinnoista suoriu- tumiseen tai muita vastaavia tulopäätösten ulkopuolisia asioita. Mikrosimulointimalli laskee tulojakauman, jonka muoto perustuu malliin laitettuihin parametreihin ja käyttäytymissääntöihin. Nykyisen lainsäädännön lisäksi malli hyödyntää parametreja ja oletuksia työpaik- kojen ja potentiaalisten palkkojen jakauman muodosta, diskreettien an- saintapäätösten määrästä, joustosta ja käytettävästä hyötyfunktiosta. Tulojakauman yleiseen muotoon keskeisin vaikuttava tekijä on potenti- aalisten vuosiansioiden jakauma. Tämän muoto valitaan siten, että kun malli kalibroidaan empiiriseen vuoden 2015 opiskelijoiden tulojakau- maan, niiden muodot vastaavat toisiaan. Kalibroinnissa käytetään funk- tiomuotoa, jossa on viisi vapaata parametria. Parametrit kalibroidaan empiiristä jakaumaa vastaavaksi hyödyntämällä Matlab-ohjelmiston ti- lastopakettia.5 Malliin asetetaan jokaiselle mallin yksilölle käyttäytymissääntö. Käyttäytymissääntö tarkoittaa, että kun mallissa annetaan yksilölle (mallinnetulle opiskelijalle) valittavaksi eri tulopisteitä, mallin yksikkö valitsee jonkin tietyn kohdan tulojakaumasta. Tarkemmin käyttäytymis- sääntö sisältää hyötyfunktion ja budjettirajoitteen. Mallin yksilöt saavat hyötyä materiaalin kulutuksesta ja työntarjonta aiheuttaa haittaa. Kos- ka työnteolla yksilö saa tuloa jota voi kuluttaa, muodostuu tasapainoi- lusta työn tarjonnan ja kulutuksen välillä hyvin määritelty optimipiste, jonka yksilö valitsee. Tämä käyttäytymissääntö on taloustieteessä varsin standardi tapa mallintaa käyttäytymistä. 5 Mikrosimulointimallin muodostaman tulojakauman sovittaminen empiiriseen aineistoon pienemmän neliösumman perusteella tapahtuu hyödyntämällä Nelder- Mead-algoritmia, jota käytetään rajoittamattomaan optimointiin (Lagarias et al. 1998). Algoritmille syötetään aloitusarvot, jonka jälkeen se etsii lokaalin minimin. Alkuarvot saadaan kokeilemalla ja tarkastelemalla visuaalisesti kokeilemalla simuloi- tuja jakaumia. Algoritmin käytännön toteutus on esitetty Matlab-ohjelmiston doku- mentaatiossa. (MathWorks 2018a; MathWorks 2018b). 15
19. Hyötyfunktion oletetaan olevan kvasilineaarista muotoa siten, et- tä kulutuksesta saatava hyöty on lineaarista ja työntarjonnasta saata- va haitta epälineaarista. Tämä muoto yksinkertaistaa mallin toimintaa, mutta samalla sulkee pois tulovaikutukset. Niiden ei ajatella olevan kui- tenkaan oleellisia mallin toiminnan kannalta. Hyötyfunktio on siis seu- raavaa muotoa. u(c, z) = c − n 1 + 1/e · z n 1+1 e (1) c =z(1 − t) + a (2) missä c on kulutus, z ansaitut tulot, n henkilön tuottavuus, t lineaa- rinen tulovero ja a virtuaalinen tulo (jota saa, kun ei tee työtä). e on parametri, joka kuvaa kuinka herkkä mallin yksikkö on haitalle lisätyön tarjoamisesta, joka jatkuvassa standardimallissa on yhtä kuin tulontar- jonnan jousto suhteessa veroihin. Verofunktioon voidaan mallissa sisäl- lyttää myös opintotuen tulorajat, jolloin verofunktio ei ole enää täysin lineaarinen. Mallissa jokainen yksikkö siis valitsee jonkin tulontarjon- nan tason z∗, joka on yksikön kannalta ihanteellinen annettuna malliin asetetut verot, opintotuen tulorajat ja yksikön tuottavuus n. On myös huomattavaa, että mallissa yksilöt eroavat toisistaan pelkästään tuot- tavuuden n suhteen, jota kuvataan yksilöiden potentiaalisen tulon ja- kaumalla. Mallissa käytetty jakauma esitetään kuvion 2 vasemmanpuo- leisessa paneelissa. Muuten mallissa oletetaan, että yksilöt noudattavat keskenään samaa yllä kuvattua optimointisääntöä. Yllä kuvattuun yksinkertaiseen malliin lisätään diskreetit tulonan- saintapisteet. Myös ne eroavat yksilöstä toiseen, ja ne vedetään todennä- köisyysjakaumasta, jota kuvataan kuvion 2 oikeanpuoleisessa paneelissa. Kyseinen muoto on valittu sen takia, että jokaisella on suurella toden- näköisyydellä ainakin yksi vaihtoehtoinen tulopiste matalalla tulotasol- 16
20. la ja lisäksi vaihtoehto jollain muulla tulotasolla, jonka yksilö voi valita. Mallissa käytetään 15 diskreetin pisteen sääntöä, eli jokaiselle mallin yk- silölle tarjotaan 15 eri ansaintapistettä, joista yksilöt valitsevat heidän käyttäytymissääntönsä mukaan parhaan pisteen. Kuva 2: Mallissa käytettyjen työpaikkojen todennäköisyys ja potentiaa- listen ansioiden tiheysjakaumat Malliin asetetaan veroasteita ja tulorajoja, jotka lähtötilanteessa vas- taavat suunnilleen nykyisiä opiskelijoiden kohtaamia. Taulukossa 5 on esitetty mikrosimulointimallin perusjakauman simuloinnin parametrit. Ensimmäisen opintotuen tulorajan yläpuolinen veroaste kuvaa sekä tu- loveroasteen, että seuraavien tulorajojen yhteisvaikutusta. Ensimmäisen tulorajan ylittämisen jälkeen yli noin tuhannella eurolla johtaa seuraa- van tulorajan ylittämiseen ja toisen opintotukikuukauden takaisinmak- suun. Mallissa ei kuitenkaan oteta yksinkertaisuuden vuoksi näitä seu- raavia tulorajoja diskreetisti huomioon, vaan veroasteikko on linearisoi- tu ensimmäisen tulorajan ylittävältä osalta. 17
21. Taulukko 5: Mikrosimulointimallin oletusparametrit Parametri Arvo Marginaaliveroaste Tulorajan alapuolella (%) 22 Tulorajan yläpuolella (%) 61 Tuloraja (tasomuutoksen paikka, euroa) 12 070 Tasomuutos (opintotukikuukauden menettäminen, euroa) 504, 79 Työntarjonnan haitan herkkyys, e 0, 7 Mahdollisten työpaikkojen (diskreettien valintojen) määrä 15 3.2 Tulojakauman siirtymän estimointi Tässä selvityksessä käytetään samaa menetelmää tulojakauman muu- toksien arvioimiseen kuin Kososen ja Matikan (2019) tutkimuksessa. In- tuitiivisesti halutaan laskea paljonko opiskelijoita on ennen ja jälkeen reformin (tässä jonkin malliin tehtävän opintotuen tulorajamuutoksen) ja vähentää nämä toisistaan. Kun vielä suhteutetaan kaikkien opiske- lijoiden määrään, saadaan selville kuinka paljon jakauman suhteellinen massa siirtyy kulloisenkin muutoksen seurauksena. Tulojakauman muu- tos vanhan tulorajan alapuolella saadaan yhtälöstä ˆb(z) = z∗ i=z1 [(cB j /NB) − (cA j /NA)] z∗ i=z1 (cA j /NA)/Nj . (3) Yhtälössä 3 z∗ i=z1 (cA j /NA) määrittää opiskelijoiden suhteellisen osuu- den reformin jälkeen välillä [0, z∗]. z1 on ensimmäinen tulokori nollatu- lotason jälkeen, z∗ on tuloraja ennen reformia ja NA kaikkien opiskeli- joiden määrä. Siten termi määrittää tulokoreittain paljonko opiskelijoi- ta on kussakin tulokorissa suhteessa kaikkiin opiskelijoihin. Vastaavasti 18
22. z∗ i=z1 (cB j /NB) määrittää opiskelijoiden suhteellisen osuuden reformia ennen välillä [0, z∗]. Yhtälön 3 nimittäjässä Nj on tulokorien määrä vä- lillä [z1, z∗]. Estimaatti ˆb suhteuttaa reformin aiheuttaman tiheysjakauman muu- toksen keskimääräiseen tiheyteen reformin jälkeen. Se kertoo muutoksen moninkertaisuudesta reformin jälkeiseen tilaan verrattuna eli mitä isom- pi estimaatti on arvoltaan, sitä isompi on myös muutos verrattuna kes- kimääräisen tiheyteen reformin jälkeen. Käytännössä ˆb kertoo numeeri- sesti kuinka paljon korkeammalla perusjakauma on verrattuna reformin jälkeiseen jakaumaan. 3.3 Keskivirheiden laskeminen Yllä esitettyjä jakauman siirtymiä tulee testata tilastollisesti, jotta voi- daan osoittaa onko saatu estimaatti siirtymälle merkitsevä. Intuitiivises- ti, vaikka uusi jakauma olisi silmämääräisesti arvioiden joistain kohtaa eri muotoinen kuin vanha, voi tämä johtua vain sattumasta. Tilastolli- nen testaus kertoo, onko siirtymä niin merkittävää, että on hyvin pieni todennäköisyys että siirtymä johtui sattumasta. Tässä suoritettava tilastollinen testaus tehdään niin, että lasketaan keskivirheet bootstrapping-menetelmällä. Yhtälön (3) virhetermin eli re- siduaalin estimoidusta vektorista tehdään satunnaisotantaa takaisinpa- lautuksella ja lasketaan uusia tulojakaumia. Näiden sijainnista lasketaan pienimmän neliösumman menetelmällä varianssi jakauman sijainnille, jota hyödynnetään keskivirheiden laskemisessa. 19
23. 4 Tulokset 4.1 Perustapauksen kuvaus Mallissa opiskelijoiden lähtötilanteen tulojakauma luodaan siten, että se vastaa opiskelijoiden empiiristä tulojakaumaa vuodelta 2015, joka on uusin tällä hetkellä käytettävissä oleva aineisto.6 Empiirinen tulo- jakauma muodostetaan hyödyntämällä Tilastokeskuksen koko työväes- tön käsittävää työnantaja-työntekijä aineistoa (FLEED), veroaineistoa ja opiskelija-aineistoa, joista poimitaan opiskelijat hyödyntämällä tietoa opiskelijastatuksesta ja opintotukien käytöstä. Nämä tiedot havaitaan kaikille opiskelijoille, ja niiden avulla voidaan muodostaa tulojakauma kaikille korkeakouluopiskelijoille tai jollekin osajoukolle heistä. Kuvio 3 esittää mallissa käytettävän pohjajakauman ja opiskelijoi- den empiirisen tulojakauman silloin, kun opiskelija nostaa 9 opintotu- kikuukautta opintotukea. Tätä pidetään raportissa käsiteltävänä perus- tapauksena, koska se on oletusarvoinen ja ylivoimaisesti suosituin opin- totukikuukausien vuosittainen määrä. Kuviossa tulokorit on määritel- ty 500 euron välein, eli tulojakauma muodostetaan laskemalla yhteen jokaiselle 500 euron välille mahtuvat opiskelijat. Perusjakauman mää- rittelyssä on hyödynnetty sekä jakaumien pohja-arvausta, tilastollista pienimmän neliösumman minimoimisen periaatteella toimivaa funktio- ta ja silmämääräistä jakauman adjustointia.7 Kuviosta nähdään, että simuloitu perusjakauma seuraa silmämääräisesti empiiristä tulojakau- maa melko hyvin. Sekä empiirisessä jakaumassa että mallin luomassa jakaumassa on suurin tiheys pienillä tuloilla. Toinen silmiinpistävä piir- 6 Raportissa käytetään ajankohtaista lainsäädäntöä, mutta esimerkiksi 9 opinto- tukikuukautta nostaneiden tulorajojen osalta tuloraja muuttuu 12 070 eurosta 12 195 euroon vuodesta 2015 vuoteen 2018. 7 Minimoitavan funktion arvo kuvassa 3 esitettyjen jakaumien residuaalien neliö- summalle on alle 0,0005. 20
24. re on selvä tiheyden aleneminen 12 000 euron kohdalla, missä sijaitsee ensimmäinen tuloraja yhdeksän opintotukikuukautta nostaneille. Malli siis vaikuttaa antavan riittävän hyvän kuvauksen todellisesta tulojakau- masta lähtötilanteessa. Kuva 3: Simuloitu perusjakauma verrattuna aineiston tulojakaumaan 21
25. 4.1.1 Kaikkien opiskelijoiden jakauma Tässä esitetään vielä konsistenttiuden vuoksi tulojakauma kaikille opis- kelijoille, vaikka raportin simulaatiot keskittyvätkin selkeyden vuoksi 9 opintotukikuukautta nostaneisiin. Osa opiskelijoista nostaa vähemmän opintotukikuukausia kuin yhdeksän, jolloin heidän kohtaamansa tulo- raja on korkeampi. Tämä heijastuu siihen, että jakaumassa on hieman enemmän massaa suuremmilla tuloilla kuin yhdeksän opintotukikuu- kautta nostaneilla. Tässäkin jakaumassa kuitenkin näkyy tiheyden ale- nema 12 000 euron kohdilla, mikä on yhdeksän opintotukikuukauden tuloraja johtuen siitä että suuri osa kaikista opiskelijoista nostaa nime- nomaan 9 opintotukikuukautta. Kuva 4: Kaikki opiskelijat: Simuloitu perusjakauma verrattuna aineiston tulojakaumaan Kuvan 4 jakauma on muodostettu samalla menetelmällä kuin 9 opin- 22
26. totukikuukauden simuloitu tulojakauma. Kaikkien opiskelijoiden jakau- man simulointia varten potentiaalisen tulon jakauman muotoa ja tulora- jan paikkaa on muutettu siten, että simuloitu jakauma vastaa aineiston jakaumaa.8 4.2 Politiikkasimulaatiot Tässä luvussa kuvataan opintotuen sääntöjen muutoksien vaikutuksia opiskelijoiden tulojakaumaan. Lähtökohdaksi otetaan yllä kuvattu si- muloitu tulojakauma ja vuoden 2018 opintotuen säännöt, joita muu- tetaan simulaatioissa eri tavoin. Vaihtoehtoja ovat: tulorajojen poisto kokonaan, tulorajojen nosto tai lasku nykyisestä ja tulorajojen muut- taminen rajaveroasteen tapaiseksi säännöksi. Näiden aiheuttamia muu- toksia kuvataan graaﬁsesti tulojakauman muotoon verrattuna nykytilaa kuvaavaan simuloituun jakaumaan. Lisäksi eri vaihtoehdoille lasketaan niiden aiheuttama tulojen ja maksettujen nettotulonsiirtojen muutos keskimäärin. 4.2.1 Tulorajojen poisto tai nosto ja lasku Nykyisten tulorajojen nosto tai lasku siirtää epäjatkuvuuskohtaa ve- rojärjestelmässä alas- tai ylöspäin. Epäjatkuvuuskohdalla tarkoitetaan sitä, että opintotuen tulorajan kohdalla käytettävissä olevat tulot las- kevat äkisti, koska yksi opintotukikuukausi pitää maksaa takaisin kun tulot ylittävät tulorajan eurollakin. Tulorajan muutos, esimerkiksi nos- to, sallii opiskelijan tienata enemmän säilyttäen saman suuruiset opin- 8 Mallin tulojakaumaa muutetaan hieman siten, että sen keskikohta siirtyy hieman oikealle. Lisäksi tuloraja nostetaan noin 22 000 euroon, koska kaikki opiskelijat eivät kohtaa yksittäistä tulorajaa vaan useita eri tulorajoja. Tämän vuoksi jakaumassa ei ole havaittavissa samanlaista tiheyden nousua ja alenemista tulorajan lähellä kuin 9 opintotukikuukautta nostaneiden opiskelijoiden jakaumassa. 23
27. totuet, tai vastaavasti lasku rajoittaa sallittuja tienestejä pienemmäksi. Mikrosimulointimallissa muutetaan siis epäjatkuvuuskohdan paikkaa ja simuloidaan yllä kuvatulla mallilla uusi tulojakauma. Mallin oletukset pysyvät silloin kaikilta muilta osin samoina kuin perusjakauman simu- loinnissa paitsi, että tulorajan aiheuttaman epäjatkuvuuskohdan paik- kaa muutetaan. Simuloinneissa esitetyt vaihtoehdot tulorajalle ovat, et- tä uusi tuloraja sijaitsee 10 000, 18 000 tai 14 390 (vastaa 18 prosentin nostoa tulorajaan) euron kohdalla. 24
28. Kuva 5: Tulorajojen nosto ja lasku verrattuna perusjakaumaan Kuvassa 5 esitetään tulorajan laskun ja noston vaikutukset opiskeli- joiden simuloituun tulojakaumaan verrattuna perusjakaumaan. Ensim- mäisessä vaihtoehdossa tulorajaa lasketaan 10 000 euroon, toisessa sitä nostetaan 18 prosentilla 14 390 euroon ja kolmannessa vaihtoehdossa tulorajaa nostetaan vielä korkeammalle 18 000 euroon. Kuviosta havai- taa, että tulorajan muutokset muuttavat opiskelijoiden ylimääräisen ka- sautumisen paikkaa tulojakaumassa. Lisäksi havaitaan, että tulojakau- 25
29. man muoto muuttuu muutenkin suhteessa perusjakaumaan tulorajojen muutoksen seurauksena. Tulorajan laskeminen aiheuttaa tulorajakau- man tiivistymisen kohti pienempiä tuloja ja melko suuren opiskelijoi- den kasautumisen uuden tulorajan alle. Tämä havainto on yhteensopiva Kososen ja Matikan (2019) tutkimuksen tulosten kanssa, jossa analysoi- daan tulorajan nostoa 9 000 euron tasolta 12 000 euron tasolle vuoden 2018 reformissa. Kosonen ja Matikka esittävät, että suurempi kasaantu- minen alempaan tulorajaan voi johtua siitä, että tulorajojen ylittyessä opintotukikuukauden menetyksen merkitys suurenee ansioiden laskies- sa ja päinvastoin. Joka tapauksessa tulorajan laskun aiheuttama suuri muutos jakaumaan ilmentää alhaisemman tulorajan aiheuttamia suuria hyvinvointitappioita, kun alhaisempi tuloraja rajoittaa yhä useamman opiskelijan ansioita. Kuvassa 5 esitetyissä vaihtoehdoissa tulorajan nosto puolestaan kas- vattaa myös tulojakauman tuloja. Tulorajojen nosto 18 prosentilla näyt- tää vapauttavan jo suuren osan tuloista, mutta rajoittavan silti joiden- kin opiskelijoiden ansioita, sillä tulojakaumassa havaitaan kasautumaa uudenkin tulorajan alle. Tulorajojen kasvattaminen aina 18 000 euroon asti poistaa melkein kaikki haitalliset käyttäytymisvaikutukset, sillä vain harva opiskelija simuloidun tuloksen mukaan tienaisi enemmän kuin 18 000 euroa. Siten tulorajojen nosto 18 000 euroon olisi lähes samanlai- nen muutos kuin tulorajojen poisto kokonaan, mutta säilyttäisi kuiten- kin teoreettisen esteen sille että suurituloiset opiskelijat eivät voisi va- paasti nostaa opintotukia. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että 18 000 euroa on koko työväestön vuosiansioissa melko pieni luku, selväs- ti työllisten keskiansioiden alapuolella. Selitys sille, että harva opiskelija tienaa tämän verran (empiirisestikään) löytyy varmasti siitä, että on vai- kea tehdä täysipäiväistä työtä ja opiskella samaan aikaan. Opintotuen säännöissähän on myös opintopisteraja, eli saadakseen 9 opintotukikuu- 26
30. kautta on suoritettava tietty määrä opintoja vuoden aikana. Yllä kuvatun perusteella tulojakauman muoto muuttuu reformien vaikutuksesta. Tulorajan laskeminen siirtää opiskelijoita alemmille tulo- tasoille myös kauempana kuin tulorajan välittömän läheisyydessä. Päin- vastainen vaikutus nähdään, kun tulorajaa nostetaan. Taulukko 6 esit- tää numeerisesti tulorajan nostosta ja laskusta aiheutuvat muutokset tulojakaumassa keskimäärin. Alla esitetyt luvut ovat estimoitu simu- loiduista jakaumista, ja menetelmänä käytetään Kosonen ja Matikka (2019) tutkimuksessa esitettyä. Siirtymän estimaatti kuvaa sitä, kuinka paljon jakauman suhteellinen tiheys muuttuu eri politiikkamuutosten vaikutuksesta suhteessa perusjakaumaan. Siirtymän estimaattien kes- kivirheet on ilmoitettu heti estimaatin perään suluissa. Tulojakauman muutokset lasketaan siitä, kuinka paljon jakauma muuttuu arvoon 10 070 euron saakka alapuolella luvussa 3.2 esitetyn yhtälön 3 mukaan. 10 070 euroa on valittu arvioimalla visuaalisesti sitä, missä kohtaa ka- sautuminen tulorajan alapuolelle alkaa empiirisessä aineistossa ja pe- rusjakaumassa. Kun siirtymää estimoidaan tulorajan alapuolelta pois lukien jakaumassa havaittu kasautuma ennen tulorajaa, estimaatit ku- vaavat paremmin laajempaa tulojakauman siirtymää, eikä vain tulojen kasautumista, jotka puolestaan kuvaavat laajemmin hyvinvointitappioi- ta. Vertailtaessa eri skenaarioissa tapahtuvia suhteellisia siirtymiä tällä tavoin laskettuna, saadaan selville mikä vaihtoehto tuottaa suurimman siirtymän. Tulorajan lasku 10 000 euroon aiheuttaa suhteellisen muutoksen ti- heysjakauman massassa, jonka estimaatti ˆb on -8,09, esitetty Taulukon 6 kolmannessa sarakkeessa. Estimoitu muutos massassa on 5,9, kun tu- loraja nousee 18 000 euroon. Taulukko 6 esittää laskelmia tulorajan siir- tymille prosenttiyksikköinä kahdella tavalla. Ensimmäisessä sarakkeessa on laskettu paljon tulojakauma siirtyy laskettaessa uuden ja vanhan ja- 27
31. kauman tiheyksien erotus kummassakin rajaan 10 070 euroa asti. Tämä raja vastaa perusjakaumassa tuloaluetta, jossa kasautumista perusti- lanteen tulorajaan ei vielä havaita. Näiden laskelmien mukaan tulorajan lasku aiheuttaa melko suuren tulojakauman suhteellisen siirtymän alas- päin, noin 6,8 prosenttiyksikön nousun tiheydessä tarkasteltaessa tilan- netta rajaan 10 070 euroa saakka. Vastaavasti rajan nosto 18 prosentilla vähentää tulojakauman tiheyttä suhteellisesti noin 3,2 prosenttiyksikköä ja tulorajan nosto 18 000 euroon vielä vähän tätä enemmän, 4,1 pro- senttiyksikköä rajaan 10 070 asti, eli näissä vaihtoehdoissa suhteellisesti aiempaa harvempi on tulojakaumassa pienillä tuloilla. Taulukon toises- sa sarakkeessa tehdään vastaavasti laskelma, jossa verrataan jakaumien tiheyksien siirtymää uuden tulorajan ja perusjamaukan tulorajan (12 070 euroa) välillä. Nyt siis tuloraj, mihin tiheyttä lasketaan uudessa ti- lanteessa, vaihtuu laskelmasta toiseen. Havaitaan, että tulorajojen nos- to paljon nostaa myös jakauman keskimääräistä tiheyttä suhteellisesti eniten. Taulukko 6: Tulorajan muutoksesta aiheutuva siirtymä Perusjakaumassa opiskelijoita 10 070 euron alapuolella (%) 80, 1 Perusjakaumassa opiskelijoita tulorajan alapuolella (%) 93, 0 Muutos vrt. perusjakauma (pros.yks.) Tulojakauman 10 070 euron tulorajan suhteellinen alapuolella alapuolella siirtymä Raja laskee 10 000 euroon 6, 8 −6, 1 −8, 09 (3, 19) Raja nousee 18 000 euroon −4, 1 5, 5 5, 90 (3, 57) Raja nousee 18 % −3, 2 2, 2 4, 48 (3, 69) 28
32. Taulukko 7: Tulorajan muutoksen vaikutukset tuloihin Perusjakauman tulojen keskiarvo (euroa) 6 077, 5 Muutos vrt. Muutos Tulojakauman perusjakauma tulonsiirroissa muutos (euroa) (milj. euroa) Raja laskee 10 000 euroon −267, 0 5, 6 Raja nousee 18 000 euroon 595, 4 −5, 1 Raja nousee 18 % 349, 2 −3, 7 Taulukossa 7 kuvataan eri tulorajojen muutosten vaikutusta keski- määräisiin tuloihin ja nettomääräisiin ynteenlaskettuihin tulonsiirtoihin. Tulorajan lasku 10 000 euroon aiheuttaa noin 267 euron menetyksen kes- kimääräisissä tuloissa. Vastaavasti tulorajan nostaminen 18 prosentilla kasvattaa opiskelijoiden keskimääräisiä tuloja 349 eurolla ja tulorajan nostaminen 18 000 euroon nostaa keskimääräisiä tuloja 595 eurolla. Nettotulonsiirrot on laskettu kertomalla opiskelijoiden määrä heidän saamillaan keskimääräisillä opintotuilla ja muilla tulonsiirroilla ja niistä vähennetyillä veroilla. Opiskelijoiden määrässä ja keskituloissa on huo- mioitu kaikki sellaiset opiskelijat, jotka ovat nostaneet vähintään yhden opintotukuukauden vuoden 2015 aikana. Käyttäytymisarvio tehdään sen pohjalta, miten mallin mukaan sellaiset opiskelijat muuttaisivat keski- tulojaan, jotka ovat nostaneet 9 opintotukikuukautta. On mahdollista, että kaikki opiskelijat reagoivat vähemmän herkästi kuin sellaiset, jotka ovat nostaneet 9 opintotukikuukautta, joten laskelmiin voi suhtautua va- rauksella. Koska Kososen ja Matikan (2019) tutkimuksen pohjalta tämä oli paras käytettävissä oleva arvio opiskelijoiden käyttäytymisen muu- toksista, tässä käytetään näitä arvioita. Kun nettotulonsiirrot ovat positiivisia, opiskelija saa enemmä tu- 29
33. lonsiirtoja kuin maksaa veroja ja päinvastoin. Tulorajan laskeminen 10 000 euroon laskee mallissa opiskelijoiden tuloja, jonka johdosta opis- kelijoiden maksamat ansiotuloverot laskevat. Tämä johtaa Taulukon 7 laskelmassa yhteensä 5,6 miljoonan euron kasvuun nettotulonsiirroissa, joka siis tulee pääosin laskeneista veromaksuista. Tulorajan nostaminen 18 prosentilla vähentää nettotulonsiirtoja mallin mukaan 3,7 miljoonal- la eurolla vuodessa, joka vastaavasti tulee pääosin kasvaneista opiske- lijoiden maksamista tuloveroista. Tulorajan nostaminen 18 000 euroon nostaisi tuloveroja ja laskisi siten nettotulonsiirtoja yhteensä 5,1 miljoo- nalla eurolla vuodessa.9 Yhteenvetona näistä tulorajan muutoksista todetaan, että tulorajo- jen nostaminen 18 000 euroon poistaisi tässä esitettyjen laskelmien mu- kaan ja tässä esitetyistä vaihtoehdoista eniten hyvinvointitappioita ja muuttaisi opiskelijoiden käyttäytymistä lähimmäksi kohti tilannetta jo- ka vallitsisi ilman tulorajoja. Tätä ilmentää se, että tässä vaihtoehdossa opiskelijoiden tulot kasvaisivat ja tätä myötä valtion saamat verotulot kasvaisivat. Tätä alhaisempia opintotuen tulorajoja voi puolustaa sillä, että tulorajoille asetetaan joku muu tavoite kuin se, että suurituloisil- le opiskelijoille ei makseta opintotukea. Tällainen muu tavoite voi olla esimerkiksi opiskelijoiden kannustaminen opiskeluun keskittymiseen ja työnteon välttämiseen. Tällöin siis työnteko pitäisi nähdä lähtökohtai- sesta asiana, jota opiskelijoiden ei haluta tekevän. Muutoin kuin jonkin tällaisen muun tavoitteen kautta on vaikea puolustaa tulorajoja, jotka aiheuttavat suuria hyvinvointitappioita. 9 Tulorajan muutokset vaikuttavat nettotulonsiirtoihin laskelmassa siten, että opintotukikuukausien ja tulojen suhde osassa tulokoreista muuttuu verrattuna ver- rattuna lähtötilanteeseen. Tämän raportin laskemissa oletetaan yksinkertaistavasti, että keskimääräiset veroprosentit tulokoreittain pysyvät samoina kuin perusjakau- massa. Tulot, joilla opiskelijoiden on mahdollista saada 9 opintotukikuukautta, osuu eri tuloalueelle eri politiikkavaihtoehdoissa. Jokainen tulorajan ylitys tämän jälkeen vähentää opintotukikuukausien määrää yhdellä samoin kuin perusjakaumassa. 30
34. 4.2.2 Tulosidonnaisuuden säilyttäminen jatkuvana rajave- roasteen tapaisena sääntönä ilman tulorajoja Seuraavaksi esitetään toisentyyppisiä muutoksia nykyisiin opintotuen tulorajoihin kuin niiden sijainnin muuttaminen tulojakaumassa. Tulora- jojen silmiinpistävin piirre on se, että käytettävissä olevat tulot laskevat äkisti jos tulot ylittävät rajan, koska yksi opintotukikuukausi kerral- laan tulee maksaa takaisin, mahdollisesti korkojen kera. Tämä jyrkkä lasku tuloissa voidaan kuitenkin välttää samalla säilyttäen ominaisuus, että suurituloiset opiskelijat eivät saa pitää opintotukea ainakaan sa- massa määrin kuin pienempituloiset opiskelijat. Tämä vaihtoehto saa- vutetaan niin, että tietyn tulorajan ylittävät tulot johtavat opintotuen asteittaiseen pienemiseen, mutta vain tulorajan ylittävien tulojen osal- ta. Opintotukeen muodostetaan tällöin rajaveroasteen tapainen sääntö, jossa tietyllä tuloalueella tulot vähentävät oikeutta opintotukeen tietyllä prosentilla, samaan tapaan kuin ansiotuloverotuksen rajaveroaste. Tarkemmin ottaen esitetään kaksi vaihtoehtoa, joissa nykyinen opin- totuen takaisinmaksu poistetaan ja tuloihin sovellettava rajaveroaste kasvaa tulorajan ylittämisen jälkeen. Taulukossa 8 kuvataan näiden vaihtoehtojen parametreja. Jokaisessa tapauksessa rajaveroaste on 22 % tulorajan alapuolella, kuten suunnilleen nykytilassakin. Ensimmäi- sessä vaihtoehdossa rajaveroastetta nostetaan 30:lla prosenttiyksiköllä vuoden 2018 tulorajan, 12 195 euroa, kohdalla. Rajaveroaste olisi siis 52 % tulorajan ylittävien tulojen osalta. Siinä tapauksessa tulojen täytyisi ylittää 19 700 euroa, jotta saadut opintotuet olisi maksettu lisäveroi- na takaisin. Koska tämä tulo ylittää tässä tarkastellun tuloalueen, ei rajaveroastetta enää lasketa mallin simuloinneissa takaisin, eikä moni opiskelija tienaisi tässä tapauksessa näitä tuloja ylittäviä tuloja. Toi- sessa vaihtoehdossa rajaveroastetta nostetaan tulorajan kohdalla 50:llä 31
35. prosenttiyksiköllä, joten rajaveroaste olisi tulorajan ylittävien tulojen osalta 72 %. Tämä voi kuulostaa suurelta veroprosentilta, mutta on hy- vä muistaa että nykyinen jyrkkä opintotuen takaisinmaksusääntö nostaa veroastetta yli sataan prosenttiin pienellä alueella tulorajan yläpuolel- la. Tässä 50 prosenttiyksikön nostossa kaikki saadut opintotuen opin- torahat on kuitenkin maksettu takaisin jo saavutettaessa 16 700 euron tulot. Toisessa vaihtoehdossa siis laskettaisiin rajaveroaste takaisin 22 prosenttiin 16 700 euron tulojen ylittävältä osalta. Taulukko 8: Rajaveroasteen kaltaisen säännön mallintamisen parametrit Rajaveroaste Tulorajan Rajaveroaste ↑ 50 pros.yks. poisto ↑ 30 pros.yks. 16 700 e asti Marginaaliveroaste Tulorajan alapuolella (%) 22 22 22 Tulorajan yläpuolella (%) 22 52 72 16 700 euron yläpuolella (%) 22 52 22 Rajaveroasteen noston vuoksi maksettavat ylimääräiset verot ovat yhtä suuret kuin saatu opintotuki (pienin tulotaso) 19 700 16 700 Kuviossa 6 esitetään simuloitu perusjakauma ja tulorajan muutta- minen rajaveron tapaiseksi säännöksi yllä esitetyssä kahdessa vaihtoeh- dossa. Kuviosta havaitaan, että suhteessa perusjakaumaan opintotuen takaisinmaksun muuttaminen sen asteittaiseksi poisverottamiseksi vä- hentää huomattavasti tulorajan aiheuttamia käyttäytymisvaikutuksia. Tämä ilmenee siten, että vaikka tulorajaa ei simulaatiossa muuteta, rajaveroasteen kaltainen sääntö muuttaa jakauman muotoa siten, et- tä usea opiskelija tienaa aiempaa enemmän. Jakauma siirtyy siis oikeal- 32
36. le verrattaessa perusjakaumaan kummassakin vaihtoehdossa. Toisaalta tulorajalla on edelleen havaittavissa selkeää kasautumista, ja pitkältä alueelta tulorajan alapuolella tulojakauma on siirtynyt enemmän koh- ti pienempiä tuloja verrattaessa tilanteeseen, jossa opintotuessa ei olisi ollenkaan tulorajaa. Luonnollisesti rajaveroasteen nostaminen 30 pro- senttiyksiköllä johtaa lievempään tulojakauman siirtymiseen suhteessa tilanteeseen ilman tulorajoja kuin rajaveroasteen kasvattaminen 50 pro- senttiyksiköllä, vaikka jälkimmäisessä vaihtoehdossa rajaveroaste palaa- kin pienemmälle tasolle 16 700 euron rajan ylittävien tulojen osalta. Ja- kaumien tarkastelusta selviää, että rajaveroasteen kaltainen sääntö vä- hentää käyttäytymisvaikutuksia suhteessa opintotuen takaisinperintään, mutta ei poista niitä kokonaan suhteessa tilanteeseen ilman tulorajoja. 33
37. Kuva 6: Tulorajan muuttaminen tulosidonnaiseksi säännöksi verrattuna perusjakaumaan Taulukossa 9 kuvataan rajaveroasteen kaltaisten sääntöjen aiheut- tamia jakaumien siirtymiä numeerisesti suhteessa perusjakaumaan. Ver- rattaessa tulorajojen siirtämiseen voimakkaasti ylöspäin, jonka vaiku- tuksia on kuvattu taulukossa 6, rajaveroasteen kaltainen sääntö aiheut- taa hieman pienempiä jakauman siirtymiä. Rajaveroasteen kasvattami- nen 30 prosenttiyksiköllä siirtäisi tulojakaumaa suhteessa perusjakau- maan 2,5 prosenttiyksiköllä ja rajaveroasteen kasvattaminen 50 prosent- 34
38. tiyksiköllä siirtäisi jakaumaa 1,6 prosenttiyksiköllä laskettaessa vaiku- tukset rajaan 10 070 euroa saakka suhteessa perusjakaumaan saman ra- jan alapuolella. Taulukossa on esitetty myös tulorajan poisto kokonaan, jotta siihen voi verrata muita vaihtoehtoja. Havaitaan, että tulorajan poisto kokonaan muuttaisi tulojakaumaa ylöspäin huomattavasti enem- män kuin rajaveroasteen kaltainen sääntö. Taulukon toisessa sarakkeessa verrataan jakauman suhteellista tiheyttä perusjakauman ja uuden tulo- rajan alapuolella, ja tuloraja on eri ainoastaan tulorajan poistossa, jossa uuden jakauman tiheys lasketaan aina 25 000 euroon asti. Taulukko 9: Rajaveroasteen kaltaisen säännön aiheuttama siirtymä Perusjakaumassa opiskelijoita 10 070 euron alapuolella (%) 80, 1 Perusjakaumassa opiskelijoita tulorajan alapuolella (%) 93, 0 Muutos vrt. perusjakauma (pros.yks.) Tulojakauman 10 070 euron tulorajan suhteellinen alapuolella alapuolella siirtymä Rajaveroaste nousee 30 pros.yks. −2, 5 −4, 3 3, 45 (3, 45) Rajaveroaste nousee 50 pros.yks. −1, 6 −2, 0 2, 25 (3, 44) Tulorajan poisto −4, 5 7, 0 6, 43 (3, 61) Taulukossa 10 kuvataan rajaveroasteen kaltaisten sääntöjen talou- dellisia vaikutuksia samaan tapaan kuin yllä tulorajojen siirron vaiku- tuksia. Laskelmien pohjana on edelleen kaikki opiskelijat, jotka ovat nostaneet vähintään yhden opintotukikuukauden vuonna 2015, mutta käyttäytymisarvio pohjautuu 9 opintotukikuukautta nostaneihin. Las- kelmien mukaan rajaveroasteen nostaminen 30 prosenttiyksiköllä kas- vattaisi opiskelijoiden keskimääräisiä tuloja 264 eurolla, rajaveroasteen kasvattaminen 50 prosenttiyksiköllä 16 700 euroon asti kasvattaisi kes- kituloja 169,6 eurolla ja tulorajojen poistaminen kokonaan 810,9 eurol- la. Vaikutukset ovat valtiontaloutta parantavaan suuntaan, sillä opis- 35
39. kelijoiden saamat yhteenlasketut nettotulonsiirrot vähenisivät kaikissa vaihtoehdoissa. Rajaveroasteen kasvattaminen 30 prosenttiyksiköllä vä- hentäisi nettotulonsiirtoja 4,8 miljoonalla eurolla, rajaveroasteen kas- vattaminen 50 prosenttiyksiköllä 3,4 miljoonalla eurolla ja tulorajojen poisto 8,4 miljoonalla eurolla vuodessa. Nämä negatiiviset muutokset opiskelijoiden saamissa nettotulonsiirroissa viittaavat siihen, että opis- kelijat maksaisivat enemmän veroja kuin perusjakauman tilanteessa hei- dän saamien tulonsiirtojen pysyessä suunnilleen ennallaan. Laskelmas- sa on huomioitu, että lisäverosäännössä opiskelijat maksavat enemmän veroja kuin opintotuen tulorajan nostossa, koska heidän suurempiin tu- loihinsa kohdistuisi suurempi rajaveroaste. Taulukko 10: Rajaveroasteen kaltaisen säännön vaikutukset tuloihin Perusjakauman tulojen keskiarvo (euroa) 6 077, 5 Muutos vrt. Muutos Tulojakauman perusjakauma tulonsiirroissa muutos (euroa) (milj. euroa) Rajaveroaste nousee 30 pros.yks. 264, 0 −4, 8 Rajaveroaste nousee 50 pros.yks. 169, 6 −3, 4 Tulorajan poisto 810, 9 −8, 4 4.3 Huoltajien opintotuki Tässä luvussa tehdään yllä kuvatut laskelmat ryhmälle opiskelijoita, joilla on alle seitsenvuotias lapsi. Laskelmaan otetaan lähtötilanteeksi Tilastokeskuksen aineistosta kuvailutietona opiskelijoiden, joilla on al- le seitsenvuotias lapsi, lukumäärä ja heidän keskitulonsa vuoden 2015 aineistossa. Taulukossa 11 kuvataan tämän ryhmän tunnuspiirteitä. Ensimmäi- 36
40. nen havainnon arvoinen seikka on, että opiskelijoita, joilla on kotita- loudessaan alle seitsenvuotias lapsi on 30 099 ja kaikkia opiskelijoita on 337 055 vuonna 2015. Siten pienten lasten huoltajat muodostavat alle 10 % kaikista opiskelijoista. Tämä on hyödyllinen tieto mietittäes- sä esimerkiksi jonkinlaista opintotuen tason korotusta, joka kohdistuisi vain huoltajiin. Lisäksi huomionarvoista on, että aineiston mukaan val- taosa (69 %) huoltaja-opiskelijoista on naisia ja että valtaosa (65,4 %) huoltaja-opiskelijoista on töissä määriteltynä siten, että ansiotulot ylit- tävät puolet opiskelijoiden mediaanituloista. Toisaalta keskimääräiset opintotukikuukaudet ovat vain 5,7 samalla kuin keskimääräiset työtulot ovat 9 916,7 euroa (9 opintotukikuukauden tulorajan alapuolella), mikä voi heijastaa sitä, että osa opiskelevista vanhemmista nostaa mieluum- min vanhempainrahaa tai kotihoidon tukea kuin opintotukea. Taulukko 11: Opiskelijat, joilla on alle 7-vuotiaiden lapsia vuonna 2015 Naisten Työ Vapaat Ikä osuus (%) tulot tulot Keskiarvo 27, 4 69, 0 9 916, 7 13 897 Mediaani 27 1 4 076, 0 9 452 Keskihajonta 6, 0 46, 3 13 578, 4 13 987 Lukumäärä 30 099 30 099 30 091 30 091 Töissä Opintotuki- Opiskelu- Opinto- (%) kuukaudet vuosia raha Keskiarvo 65, 4 5, 7 3, 5 1 116 Mediaani 1 5, 0 3 1 001 Keskihajonta 47, 6 3, 3 2, 1 1 025 Lukumäärä 30 099 30 099 12 491 30 090 Taulukossa 12 arvioidaan numeerisesti aiemmin esitettyjen reformien vaikutuksia opiskelevien vanhempien tuloihin ja maksettuihin veroihin. 37
41. Laskelmat on tehty ottaen huomioon kaikkien sellaisten huoltajien mää- rä ja keskitulot, joilla on vähintään yksi opintotukikuukausi ja alle seit- senvuotias lapsi kotitaloudessa. Käyttäytymisarviona käytetään samaa 9 opintotukikuukautta nostaneiden arviota kuin yllä. Havaitaan, että tulorajojen poisto tai nosto 18 000 euroon kasvattaisi opiskelijoiden kes- kimääräisiä tuloja eri vaihtehdoista eniten (ja luonnollisesti tulorajo- jen poisto). Tällöin myös huoltaja-opiskelijoilta kerätty tuloverokerty- mä kasvaisi eniten, 1,88 miljoonaa euroa. Taulukko 12: Reformien vaikutus niiden opiskelijoiden tuloihin, joilla on alle 7-vuotiaita lapsia Vapaat tulot Opintoraha Tulot yht. Keskiarvo 13 897 1 116 15 013 Opiskelijoiden keskimääräinen veroprosentti välillä [0, 18 000] 10, 5 Reformien aiheuttamat muutokset Tulojen Vero- keskiarvoon kertymään (euroa) (milj. euroa) Rajaveroaste nousee 30 pros.yks. 15 277, 4 0, 83 Rajaveroaste nousee 50 pros.yks. 15 183, 0 0, 54 Tuloraja laskee 10 000 euroon 14 746, 4 −0, 84 Tuloraja nousee 18 000 euroon 15 608, 8 1, 88 Tuloraja nousee 18 % 15 362, 6 1, 10 Tulorajan poisto 15 824, 3 2, 56 1 tukikuukauden kustannus (milj. euroa) 7, 53 Taulukon 12 alin rivi esittää yhden opintotukikuukauden kustan- nuksen tälle huoltajaryhmälle. Yhden opintotukikuukauden kustannus 38
42. tälle kohderyhmälle on yhden opintotukikuukauden määrä euroissa ker- taa ryhmän henkilöiden määrä. Tässä ei siis oleteta, että opintotuen suuruuden muuttaminen johtaisi käyttäytymisvaikutuksiin, esimerkiksi työn tarjonnan vähenemiseen tai joidenkin muiden tukien korvaantumi- seen opintotuella, koska näiden vaikutusten kokoluokan pohjaksi ei ole olemassa arviota. Jos suurempi opintotuen määrä vähentäisi työn ta- jontaa, se lisäisi kustannuksia. Jos puolestaan se korvaisi yksi yhteen muiden tukien käyttöä, ei se vähentäisi julkisen talouden kokonaiskus- tannuksia. 4.4 Ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijat Ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijoille ehdotetaan toisinaan pie- nempiä tulorajoja, kuin muille opiskelijoille. Tämä johtuu siitä, että en- simmäisen vuoden opiskelijoilla voi olla ennen opintojen aloittamista kertyneitä tuloja ja viimeisen vuoden opsikelijoilla vastaavasti opinto- jen lopettamisen jälkeisiä tuloja, jotka voivat muodostaa esteen opin- totuen nostamiselle vielä opintojen aikana tulorajojen tiukkuuden ta- kia. Tosin voidaan todeta, että tällaisissa tilanteissa opiskelija tarvinnee vähemmän opintotukikuukausia kuin täysipäiväninen ja kokovuotinen opiskelija, jolloin tuloraja on myös huomattavasti korkeammalla, eikä opintotukien vähäisyys tässä tilanteessa ole opintotukijärjestelmän mer- kittävin sosiaalinen ongelma. Vielä käytännössä hallinnon kannalta voi olla hankalaa todeta mikä oli viimeinen opintovuosi, ennen kuin jälki- käteen voidaan todeta että edellisen vuoden jälkeen seuraavana ei enää opiskeltu. Tässä osiossa tehdään laskelmia, joissa tulorajoja muutetaan erik- seen ensimmäisen tai viimeisen vuoden opiskelijoille. Taulukko 13 esit- tää ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijoiden kuvailutietoja vuo- 39
43. Taulukko 13: Ensimmäisen ja toisen vuoden opiskelijoiden kuvailua Ensimmäisen vuoden opiskelijat Tunnusluku Sukupuoli Työtulo Opintoraha Töissä Opintotuki 9 opt kk Keskiarvo 0,52 8 073 1 057 0,71 4,4 0,05 Mediaani 4 185 1 213 1 4 0 Keskihajonta 0,50 10 630 768 0,45 2,2 0,23 Havainnot 22 911 2 2833 22 835 22 911 22 911 22 911 Viimeisen vuoden opiskelijat Tunnusluku Sukupuoli Työtulo Opintoraha Töissä Opintotuki 9 opt kk Keskiarvo 0,50 10 155 1 062 0,71 5,1 0,11 Mediaani 5 913 906 1 5 0 Keskihajonta 0,50 12 392 978 0,46 3,0 0,31 Havainnot 20873 20 831 20 811 20 873 20 873 20 873 den 2015 aineistosta. Havaitaan, että ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijoita on kumpaakin selkeästi alle 10 % kaikista opiskelijoista, en- simmäisen vuoden opiskelijoita on 22 911 ja viimeisen vuoden opiskelijoi- ta 20 873, kun kaikkia opiskelijoita on 337 055 vuoden 2015 aineistossa. Lisäksi aineistosta havaitaan, että näiden opiskelijoiden keskimääräiset työtulot eivät ole kovin suuria, 8 073 euroa ensimmäisen ja 10 155 eu- roa viimeisen vuoden opiskelijoiden kohdalla. Vielä havaitaan, että kes- kimääräiset opintotukikuukaudet ovat muita opiskelijoita alhaisemmat, ja että vain harva ensimmäisen tai viimeisen vuoden opiskelijoista nos- taa 9 opintotukikuukautta. Nämä havainnot tukevat sitä, että nykyiset- kään tulorajat eivät ole valtaosalle näistä opiskelijoista suuri ongelma. Jos kuitenkin nähdään, että edes teoreettinen mahdollisuus tulorajojen rajoittavuudelle pitäisi purkaa, ei tulorajojen nostaminen näille ryhmille aiheuta suuria kustannuspaineita, ellei sitten hallinnollisesti muodostu hankalaksi havaita esimerkiksi viimeisen vuoden opiskelijoita. Taulukos- 40
44. sa 14 esitetään vastaavat laskelmat kuin yllä ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijoille. Laskelmat on tehty ottamalla huomioon kaikkien ensimmäisen tai viimeisen vuoden opiskelijoiden lukumäärä ja keskitu- lot, jotka ovat nostaneet ainakin yhden opintotukikuukauden vuonna 2015. Kuten yllä, käyttäytymisarvio pohjautuu kaikkien 9 opintotuki- kuukautta nostaneiden opiskelijoiden tulomuutokseen tulorajan muu- toksen seurauksena. Näissä on edelleen huomioitu näiden ryhmien koot ja heidän keskimääräiset tulonsa. Aiemmin esitettyä tulojakauman siir- tymistä sovelletaan näihin ryhmiin, eli oletetaan että ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijat reagoisivat tulorajojen muutoksiin samalla tavoin kuin muutkin opiskelijat. Näillä oletuksilla vuositasolla päästäi- siin esimerkiksi yhdeksään opintotukikuukauteen sovelletun tulorajan nostolla 18 000 euroon noin 1,43 miljoonan euron verokertymän kas- vuun ensimmäisen ja 1,3 miljoonan euron kasvuun viimeisen vuoden opiskelijoiden kohdalla. 41
45. Taulukko 14: Ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijat Euromääräinen keskiarvo Vapaat Tulot tulot Opintoraha yhteensä 1. vuoden 10 264, 4 1 057, 4 11 321, 8 Viim. vuoden 12 262, 2 1 062, 1 13 324, 3 Opiskelijoiden keskimääräinen veroprosentti välillä [0, 18 000] 10, 5 Reformien aiheuttamat muutokset verokertymään (milj. euroa) 1. vuoden Viim. vuoden Rajaveroaste nousee 30 pros.yks. 0, 64 0, 58 Rajaveroaste nousee 50 pros.yks. 0, 41 0, 37 Tuloraja laskee 10 000 euroon −0, 64 −0, 59 Tuloraja nousee 18 000 euroon 1, 43 1, 30 Tuloraja nousee 18 % 0, 84 0, 77 Tulorajan poisto 1, 95 1, 78 1 tukikuukauden kustannus (milj. euroa) 10, 96 5 Loppupäätelmät Tässä raportissa analysoitiin opintotuen tulorajojen vaihtoehtoja ja nii- den vaikutuksia opiskelijoiden opintoaikaisiin tuloihin. Keskeinen mene- telmä on hyödyntää käyttäytymisvaikutukset sisältävää simulointimal- lia, joka pohjautuu Kososen ja Matikan (2019) tutkimukseen, joka puo- lestaan perustuu vuoden 2008 tulorajojen noston 30 prosentilla aiheut- tamiin vaikutuksiin opiskelijoiden tuloissa. Tutkimuksen mukaan tulora- jat aiheuttavat suhteellisen suuria ja laajoja vaikutuksia opiskelijoiden tuloihin, mikä ilmentää suhteellisen suuria hyvinvointitappioita. Tutki- 42
46. muksessa ei havaittu, että tulorajojen muutos olisi vaikuttanut opinto- tukien käyttöön, vaan enemmän nimenomaan opiskelijoiden ansioihin. Tutkimuksessa ei pystytty arvioimaan opintotuen tulorajojen vaikutuk- sia opintojen etenemiseen. Nämä arviot ja niiden rajoitukset otetaan tässä raportissa käyttäytymistä kuvaavaksi lähtökohdaksi. Raportissa hyödynnetään Kososen ja Matikan kehittämää mikrosimulointimallia, joka sisältää yllä kuvattuja käyttäytymisvaikutuksia. Vaihtoehtoina nykyisille opintotuen tulorajoille käsiteltiin niiden nostamista tai laskemista, poistamista kokonaan tai muuttamista ra- javeroasteen tapaiseksi säännöksi. Tulorajojen nosto kasvattaa opiske- lijoiden tuloja ja lasku laskee niitä. Laskelmien perusteella muutokset tulorajoissa näkyvät laajassa osassa opiskelijoiden tulojakaumaa. Tämä kuvastaa sitä, että liian alhaiset tulorajat laskevat opiskelijoiden hyvin- vointia suhteellisen paljon. Hallinnon puolella tämä näkyy opintotukien takaisinperintänä. Raportissa esitettyjen laskelmien perusteella nykyisiä tulorajoja voi- si nostaa reippaasti. Esimerkiksi 9 opintotukikuukauden tulorajan (12 195 euroa) nostaminen 18 000 euroon johtaisi hyvinvointitappioiden voi- makkaaseen alenemiseen, koska vain harva tienaisi tätä tulorajaa enem- pää tuloja, vaikka tulorajoja ei olisi lainkaan. Esitettyjen laskelmien mukaan opiskelijoiden keskimääräiset tulot kasvaisivat tällöin vuodessa noin 600 eurolla ja valtion saamat nettotulot (verotulot, joista on vä- hennetty tulonsiirrot) kasvaisivat yhteensä vuodessa noin 5,9 miljoonaa euroa. Nettotulot kasvaisivat vähemmän, mutta ei-triviaalilla määrällä, 4,5 miljoonalla eurolla, myös hieman vaatimattomalla tulorajan korot- tamisella 18 prosentilla. Toisaalta opintotuen takaisinperinnän poistaminen ja sen muutta- minen rajaveroasteen kaltaiseksi säännöksi myöskin poistaisi suurelta osin hyvinvointitappioita, vaikkei aivan yhtä tehokkaasti kuin tulorajo- 43
47. jen voimakas kasvattaminen. Tämä toimisi niin, että tulorajan ylittäväl- tä osalta ei tarvitsisi maksaa yhtä opintotukikuukautta takaisin, vaan ylimenevien tulojen osalta perittäisiin verotuksessa enemmän takaisin. Mallisimulaatiossa on käytetty esimerkiksi 50 prosenttiyksikön lisäve- roasteen sääntöä, joka vastaa nykyisiä järjestelmiä Tanskassa ja Norjas- sa. Rajaveroaste, eli seuraavasta lisäeurosta maksettava veroprosentti, kasvaisi tässä laskelmassa tulorajan alapuolelta 22 prosentin tasolta 72 prosenttiin tulorajan yläpuolella, mutta vain 16 700 euron tuloille asti, jolloin opintotuki olisi maksettu lisäveroina takaisin. Tällöin arvioidaan, että opiskelijoiden kesitulot kasvaisivat noin 170 euroa vuodessa ja val- tion verotulojen ja tulonsiirtojen erotus kasvaisi noin 3,4 miljoonaa eu- roa vuodessa. Tässä ei arvioida miten tällainen lisäveroaste onnistuttai- siin järjestämään hallinnollisesti, ja jos tätä vaihtoehtoa harkitaan, olisi varmasti syytä miettiä tarkasti hallinnollisia tapoja järjestää lisävero. Eniten hyvinvointitappioita vähentävä vaihtoehto voisikin olla yhdis- telmä yllä esitetyistä laskelmista, jossa tulorajaa kasvatettaisiin melko paljon ja sen ylimenevät tulot eivät johtaisi hallinnollisestikin hanka- laan opintotuen takaisinperintään, vaan lisätuloista verotettaisiin saa- dut opintotuen pois. Raportissa tarkasteltiin myös erillisryhminä opiskelijoita, joilla on lapsi tai ensimmäisen ja viimeisen vuoden opiskelijoita. Näitä opiskeli- joita on pieni osa kaikista opiskelijoista, joten heihin erillisen tulorajan soveltaminen ei välttämättä aiheuta yhtä suuria rahallisia menetyksiä tai hyötyjä valtiolle kuin kaikkiin opiskelijoihin soveltaen, ja toisaalta näissä ryhmissä nostetaan muita vähemmän opintotukea, jolloin valtao- salle tulorajat eivät muodostu yhtä rajoittaviksi kuin opiskelijoille keski- määrin. Esimerkiksi viimeisen vuoden opiskelijoille voisi soveltaa muita höllempää tulorajaa, jolloin suhteessa nykytilaan valtion verotulot saat- taisivat kasvaa noin miljoonalla eurolla, tosin laskelma nojaa samaan 44
48. käyttäytymisarvioon kuin kaikilla, ja tähän tulee suhtautua varauksel- la. Käytännön haasteeksi jää viimeisen vuoden opiskelijan tunnistami- nen, koska opintojen viimeisen vuoden tunnistaa varmasti siitä, että sitä vuotta ei seurannut enää uutta opintovuotta. Tietyn vuoden tietää siis viimeiseksi opintovuodeksi varmasti vasta seuraavana vuonna. Raportissa tarkasteltiin toisena erillisryhmänä opiskelijoita, joilla on kotitaloudessa alle seitsenvuotias lapsi. Myös näitä opiskelijoita on al- le kymmenes kaikista opiskelijoista ja tämänkin ryhmän piirteenä on, että he eivät nosta aivan yhtä paljoa opintotukea kuin opiskelijat kes- kimäärin. Siten opintotuen tulorajojen muuttaminen ei vaikuta tähän ryhmään välttämättä yhtä paljon kuin opiskelijoihin keskimäärin. Jos tälle ryhmälle haluttaisiin tehdä opintotuen vanhempainkorotus, ei se myöskään tulisi kovin kalliiksi johtuen ryhmän rajatusta koosta ja vä- häisestä opintotukien käytöstä. Tässä ei tosin pystytä arvioimaan pal- jon mahdollinen korotus johtaisi työnteon vähenemiseen entisestään tai muista tukilajeista opintotuelle siirtymiseen. Loppupäätelmänä todetaan, että opintotuen tulorajat nykymuodos- saan vaikuttavat aiheuttavan suuria hyvinvointitappioita. Tämä ilmenee siinä, että opiskelijat kaukana tulorajasta reagoivat tulorajoihin ja kes- kimäärin melko paljon, eli opiskelijat pyrkivät tekemään suuriakin an- sioihin vaikuttavia päätöksiä välttääkseen tulorajan. Siten opintotuen tulorajat, joiden tavoitteena on välttää opintotuen maksaminen suuri- tuloisille opiskelijoille, aiheuttavat sivutuotteena suhteettoman paljon käyttäytymisvaikutuksia. Jos opintotuen tulorajat poistettaisiin koko- naan, aiheutuisi vaara, että suurituloiset opiskelijat rupeaisivat hyväk- sikäyttämään systeemiä ja nostamaan jollain keinolla opintotukia. Rat- kaisu ongelmaan voisi olla joko tulorajojen melko reipas nosto vuoden 2018 tasosta, tai jyrkän tulorajan muuntaminen rajaveroasteen tapai- seksi säännöksi. Ehkä suosituin vaihtoehto olisi yhdistelmä näistä, sillä 45
49. tulorajoja ei ole juurikaan nostettu edes nimellisesti vuoden 2008 jäl- keen. Ne ovat siis jääneet melkoisesti jälkeen yleisestä ansiokehitykses- tä. Tätä suositusta voisi muuttaa havainto, että opintotuen suurem- mat tulorajat hidastaisivat opiskelijoiden opinnoista suoriutumista, esi- merkiksi koska opiskelijat eivät enää keskittyisi niin paljon opintoihin vaan työntekoon. Tällaisessa tilanteessa opintotuen opiskeluihin sitomis- ta kannattaisi kehittää. Jatkotutkimukselle jäi sen arvioiminen, miten opintotuen säännöt vaikuttavat opiskelijoiden opinnoista suoriutumiseen ja miten opintovauhtia ylipäätään voisi parantaa nykyisestä. Lähteet ASIN, Arbetsgruppen för studiestöd i Norden (2017). Studiestöd i nor- den: Typiske maksimale støttebeløb i de nordiska lande 1983/1984- 2015/2016. url: http : / / www . studiestodinorden . org / wp - content / uploads / 2014 / 04 / Typiske - maksimale - st % C3 % B8ttebel%C3%B8b- i- de- nordiske- lande- 1983- 1984- 2015- 2016.pdf. — (2018). Studiestöd i norden. url: http://www.studiestodinorden. org. Kansaneläkelaitos (2017). Opintotuen pohjoismainen vertailu: Studiestö- det i de nordiska länderna. url: https://www.kela.fi/documents/ 10180 / 1151585 / nordstod . pdf / 61908090 - 9e86 - 4939 - 915b - 69c14044c897. — (2018). Etuuksien verotus. url: https://www.kela.fi/verotus. Kosonen, T. ja T. Matikka (2019). “Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implications”. Palkansaajien tut- kimuslaitoksen Työpapereita / Working Papers 326. 46
50. Lagarias, J. et al. (1998). “Convergence properties of the Nelder–Mead simplex method in low dimensions”. SIAM Journal on optimization 9.1, s. 112–147. MathWorks (2018a). fminsearch. url: https://se.mathworks.com/ help/matlab/ref/fminsearch.html (viitattu 2018). — (2018b). Optimizing Nonlinear Functions. url: https : / / se . mathworks . com / help / matlab / math / optimizing - nonlinear - functions.html#bsgpq6p-11 (viitattu 2018). Piketty, Thomas ja Emmanuel Saez (2013). “Chapter 7 - Optimal Labor Income Taxation”. Teoksessa: handbook of public economics, vol. 5. Toim. Alan J. Auerbach et al. Vol. 5. Handbook of Public Economics. Elsevier, s. 391–474. doi: https://doi.org/10.1016/B978-0- 444-53759-1.00007-8. url: http://www.sciencedirect.com/ science/article/pii/B9780444537591000078. SU, Statens Uddannelsesstøtte (2018). Så meget må du tjene (fribeløb). url: http://www.su.dk/su/su-betingelser/saa-meget-maa- du-tjene-fribeloeb/. Tilastokeskus (2018a). SISU-mikrosimulointimallin dokumentaatio. Opintotuki. — (2018b). SISU-mikrosimulointimallin dokumentaatio. Yleinen asu- mistuki. Tekninen raportti. Verohallinto (2018). Veroprosenttilaskuri 2019. url: https : / / www . vero . fi / henkiloasiakkaat / verokortti - ja - veroilmoitus / verokortti/veroprosenttilaskuri. Veronmaksajat (2018). Palkansaajan tuloverolaskuri 2018. url: https: / / www . veronmaksajat . fi / luvut / Laskurit / palkansaajan - tuloverolaskuri-2018/. 47
51. Julkaisija: Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A, 00530 Helsinki www.labour.fi ISBN: 978-952-209-179-6 (pdf) ISSN: 2242-6914 (pdf) Palkansaajien tutkimuslaitos on vuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntija- tehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkan- saajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. The Labour Institute for Economic Research is an independent and non-profit research organisation founded in 1971. The Institute carries out economic research, monitors economic development and publishes macroeconomic forecasts. The aim is to contribute to the economic debate and to provide information for economic policy decision making in Finland.