Source: http://www.notisum.se/rnp/domar/mo/MO014012.htm
Timestamp: 2018-02-25 21:44:55+00:00
Document Index: 7514109

Matched Legal Cases: ['MÖD 2014', 'MÖD 2013', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'MÖD 2013', 'domstolen ', 'domstolen ', 'MÖD 2013', 'MÖD 2013']

Mark- och miljööverdomstolens domar MÖD 2014:12
5 kap. 24 § och 26 § äldre plan- och bygglagen (1987:10); 3 kap. 6 § miljöbalken (1998:808); MÖD 2013:44
Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2013-09-09 i mål nr P 1483-13, se bilaga
När det kommer till tolkningen av översiktsplanen anser kommunen sig ha tolkningsföreträde över denna. Figur 4.10, som det hänvisas till i den överklagade domen, redovisar kommunens ambitioner med parkutvecklingen, men den är inte en markanvändningskarta och de markeringar som anger var nya parker behövs är med avsikt geografiskt oprecisa för att undvika just en sådan tolkning som domstolen gjort. Kommunfullmäktiges ställningstagande om markanvändningen återfinns på de särskilda markanvändningskartorna med tillhörande riktlinjer. För plankarta 1F noterar domstolen att en stor del av kvarteret Seminariet är markerat som "grönstruktur inom stadsväven". Utförligare riktlinjer för denna beteckning återfinns på s. 39 i översiktsplanen där det anges att avgränsningen på kartan inte ska ses som definitiv.
Vid överlappande markanvändningar enligt plankarta 1A-1F får avvägningar göras mot exempelvis bebyggelseintresset enligt principen att väsentliga värden för stadens grönstruktur ska bibehållas eller stärkas. Detaljplanen innehåller visserligen ett minskat grönområde i förhållande till nuvarande omfattning, men med planbeteckningen "allmän plats och park" blir kommunen huvudman för kvarvarande del, vilket ger förutsättning för upprustning och förstärkning av områdets parkfunktioner. Därmed bedöms "väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehållas eller stärkas". Området ligger i övrigt inom den markanvändning som kallas för "stadsväven" (s. 30 i översiktsplanen). Riktlinjerna för denna är följande. "Inom stadsväven förutsätts förändringar ske i riktning mot intensivare markanvändning.
Dessa ska visa hänsyn till platsens karaktär och tillföra kvaliteter för närmiljön så att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller stärks. Kompletteringar bör stödja gång-, cykel- och kollektivtrafik. De ska även bidra till att minska barriäreffekter och förbättra samband av olika karaktär och mötesfunktioner, där det är relevant. Möjligheter till funktionsblandning ska alltid övervägas." Detaljplanen uppfyller dessa riktlinjer. Det kan dessutom konstateras att planområdet ligger i kanten av innerstadsområdet (enligt översiktsplanens markering) vilket bäddar för stor andel gång- och cykeltrafik; planutformningen förstärker sambanden med omgivningen genom öppningar och platsbildningar; planen föreskriver funktionsblandning mellan bostäder och lokaler. Detaljplanen kan därmed inte anses avvika från intentionerna i kommunens översiktsplan. Mot denna bakgrund kan kommunen inte anses ha haft skyldighet att vidta de åtgärder som anges i 5 kap. 24 och 26 §§ ÄPBL. Det saknas således skäl att upphäva antagandebeslutet på denna grund.
Kommunen ifrågasätter mark- och miljödomstolens resonemang kring vad domstolen kallar en "snabbspårs"-granskning som möjliggörs genom 12 kap. ÄPBL. I 12 kap. ÄPBL anges nämligen ramarna för den statliga kontrollen över de kommunala besluten om planer och tillstånd. Vad som regleras är alltså statens möjligheter att på eget initiativ granska och i vissa fall upphäva sådana beslut. I länsstyrelsens uppgift att bevaka de statliga intressena ligger ett ansvar för att kunna beskriva och precisera de statliga intressen som aktualiseras i planärendet. Länsstyrelsen ska också precisera och visa i vilket avseende den kommunala planen inte är förenlig med relevanta statliga intressen. Endast om länsstyrelsen kan göra sannolikt att ett statligt intresse inte visas tillräcklig hänsyn har länsstyrelsen stöd för att upphäva en detaljplan efter prövningen enligt 12 kap. ÄPBL. En annan form av statlig överprövning regleras i 13 kap. ÄPBL, nämligen den som sker med anledning av att sakägare och andra intressenter för ärenden vidare till statliga instanser i form av överklagande. Skillnaden är alltså att staten enligt bestämmelserna i 12 kap. ÄPBL uppträder som bevakare av främst statliga intressen, medan den enligt 13 kap. ÄPBL har en domstolsliknande funktion i en intresseavvägning, påkallad av enskilda intressenter.
I förevarande ärende har länsstyrelsen såsom regional planmyndighet överprövat kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplan för kvarteret Seminariet då det kunde befaras att beslutet innebar att ett riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken inte kunde tillgodoses. Länsstyrelsen har i beslut den 4 december 2012 funnit att kvarteret Seminariet är ett riksintresse för kulturmiljövården och att ett genomförande av den nu aktuella detaljplanen medför en irreversibel skada på centrala element i seminarieanläggningen och att den helhet som byggnader, park, trädgård och idrottsplats utgör idag går förlorad. Länsstyrelsen har bedömt att detaljplanen orsakar skada på riksintresseområdet Uppsala stad C 40 A, men att skadan - om än med viss tvekan - inte kan anses vara påtaglig på riksintresseområdet i sin helhet. I den slutliga bedömningen har länsstyrelsen lagt särskild vikt vid att kommunen under detaljplaneprocessens gång skjutit ut bebyggelsen och placerat den närmare omgivande gator, visat större hänsyn till siktlinjer samt bevarat delar av trädgården som park så att det finns förutsättningar att delvis tillvarata den ursprungliga trädgården. Länsstyrelsen har också anfört att det är väsentligt att de ambitioner och syften avseende seminarieträdgården som kommer till uttryck i planhandlingarna, inklusive den särskilda sammanställningen för miljökonsekvensbeskrivningen, genomförs. Vidare är det väsentligt att de varierade höjder och i övrigt tillåten variation för bebyggelsen som planen medger detaljstuderas i bygglovsprövningen så att volymerna tar största möjliga hänsyn till siktlinjer och det monumentala i seminarieanläggningen.
Länsstyrelsen har således i denna egenskap funnit att riksintresset har tillgodosetts och att detaljplanen inte har behövt upphävas.
Kvarteret Seminariet tillhör den typ av miljöer som i översiktsplanen kallas "institutionsstaden" och är därför av riksintresse för kulturmiljövården. Dessa miljöer speglar viktiga skeden i den historiska och kulturhistoriska utvecklingen på såväl nationell som regional nivå. Institutionsområden har ofta karaktärskapande byggnader och en vacker parkmiljö med ett värdefullt inslag av stora lövträd. När institutionsstaden kompletteras med ny bebyggelse, ska den utformas så att området behåller sin karaktär av institutionsmiljö med parkliknande grönytor och rikligt med uppvuxna träd.
Enligt kommunens mening har de kulturhistoriska värdena beaktats genom att de befintliga byggnaderna har bevarats med en tydlig och avläsbar inbördes ordning, fritt placerade i ett obebyggt parkrum. Beträffande parkmiljön blir det vid en jämförelse mellan den tidigare varierade park- och seminarieträdgården (se t.ex. foto från år 1950, s.10 i studie av Sveriges Lantbruksuniversitet, Institutionen för stad och land, Avdelningen för landskapsarkitektur 2011) och dagens mer parkliknande grönyta mycket tydligt att området genomgått en påtaglig förändring sedan seminarietiden. Därför kan uppgiften i mark- och miljödomstolens dom "att anläggningen är unik i sitt slag i landet såsom en i dess helhet bevarad exponent för anläggningar uppförda i enlighet med 1914 års seminariestadga" starkt ifrågasättas. Områdets kulturhistoriska värde och dignitet av riksintresse kan därför i denna del av anläggningen anses vara något överdriven.
Syftet med att ett område utpekas som riksintresse är att det ska garanteras ett starkt skydd. SLU anför i sitt utlåtande att "anläggningen är i princip oförändrad vilket gör den unik i sitt slag i landet", så unik att SLU har bedömt att miljön är av byggnadsminnesklass. Ansökan om byggnadsminnesförklaring föreligger också.
Kommunens kritik mot mark- och miljödomstolens snabbspårsliknelse vad gäller prövningen enligt 12 kap. ÄPBL framstår som poänglös. Det är knappast rimligt att uppfatta domstolens resonemang på annat sätt än att prövning enligt 12 kap. ÄPBL inte hindrar en besvärsprövning enligt 13 kap. ÄPBL som innebär att riksintresseskyddet bedöms på talan av besvärsberättigade. Föreningen delar i och för sig kommunens inställning att riksintresseskyddet är en primär uppgift för länsstyrelsen enligt 12 kap. ÄPBL, men hävdar att länsstyrelsens bedömning kan överprövas i samband med prövning av ett överklagande av ett planbeslut på så sätt som skett av mark- och miljödomstolen. Detta stämmer överens med stadgad praxis i Regeringsrätten. Grannar m.fl. skulle annars inte kunna få en fullständig prövning av sin sak om de inte fick åberopa enskilda såväl som allmänna intressen, och miljöorganisationer skulle vara begränsade till att anföra andra allmänna intressen än riksintressen, vilket varken framstår som meningsfullt eller i överensstämmelse med Århuskonventionen. Jan Darpös artikel "Allmänna och enskilda intressen. Om prövningens omfattning vid överklagande av detaljplaner" åberopas.
Av Uppsala kommuns översiktsplan (s. 30) framgår att plankartorna 1A-1F sammanfattar grunddragen i markanvändning och bebyggelseutveckling.
Enligt översiktsplanen ligger kvarteret Seminariet inom den s.k. stadsväven, och förändringar förutsätts ske i riktning mot intensivare markanvändning. Sådana förändringar ska visa hänsyn till platsens karaktär och tillföra kvaliteter för närmiljön så att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller stärks.
I plankarta 1F redovisas grönstruktur och särskilt bevarandevärt grönt område inom stadsväven. Kvarteret Seminariet är till den största delen markerat som "Grönstruktur - parker och naturområden med sociala och/eller ekologiska värden". Även med beaktande av att markeringarna är något oprecisa måste markanvändningen läsas som grönområde för större delen av nu detaljplanelagt område, bl.a. där ny bebyggelse har lokaliserats. Detaljplanen får därmed anses avvika från översiktsplanen redan till följd av detta. Vad kommunen anfört om att kommunen anser sig ha tolkningsföreträde när det gäller tolkning av översiktsplanen leder inte till något annat ställningstagande.
Mark- och miljööverdomstolen har i tidigare avgöranden uttalat att överprövningen av detaljplaner kan sägas vara begränsad (MÖD 2013:44 och 2013:47). I dessa avgöranden har även hänvisats till RÅ 1994 ref. 39. Att överprövningen av detaljplaner avsetts vara begränsad framgår även av förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 364 f.) samt förarbetena till lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215 s. 86 f. ). I den sistnämnda propositionen föreslog regeringen en bestämmelse i nya PBL som avsåg att begränsa prövningen. Bestämmelsen, som liknar den som finns i 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, finns numera i 13 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Enligt den bestämmelsen ska den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som annars framgår av omständigheterna. I propositionen 2009/10:215 s. 88 sägs bl.a. att "Överprövningen kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms inom det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i plan- och bygglagen och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och beredningsförfarande." Anledningen till att bestämmelsen i 13 kap. 17 § PBL infördes var att det fanns farhågor att domstolarna skulle avvika från den praxis som etablerats genom regeringens och Regeringsrättens avgöranden i fråga om utrymmet för det kommunala självbestämmandet.
Stadslandskap, sedan medeltiden präglat av kyrkans, centralmaktens och universitetets monumentala byggnader, med rutnätsplan och raka tillfartsvägar från 1600-talet.
Domkyrko- och universitetsstadens bebyggelse med institutioner och studentnationer från medeltid och framåt samt slottet från 1500-talet. Gatunät med kvarvarande medeltida drag, rutnätsplan och tillfartsvägar från 1600-talet samt tomtstrukturen med bevarade rester av oregelbundna tomter från tiden före 1643 års reglering. Partier av småskalig trästadsbebyggelse, stora regementsområden och flera monumentala miljöer med offentliga byggnader. Vetenskapshistoriskt unika trädgårdsanläggningar samt parker. I anslutning till den äldre stadskärnan finns även bostadsområden från 1900-talets första hälft och efterkrigstiden av plan- och arkitekturhistoriskt intresse.
Länsstyrelsen i Uppsala läns beslut 2013-02-11 i ärende nr 403-7887-12 och 403- 3491-12, se bilaga 1
Varje kommun ska enligt 1 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10) [ÄPBL], som ska tillämpas i målet, ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen och som ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden, samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
På översiktsplanens s. 66 förekommer rubriken "Riktlinjer för planläggning, lov- prövning och annan ärendehantering för grönstruktur inom stadsväven" över texten i en skuggad ruta. Där hänvisas också till en plankarta med beteckningen 1f. I fyra punkter i rutan anges sedan - som det får förstås - sammanfattningar av planeringsriktlinjerna. I den första punkten anges att det inom grönstrukturen får tillkomma bebyggelse under förutsättning att väsentliga värden för stadens grönstruktur bibehålls eller stärks. I den nyss nämnda plankartan (1f) är kvarteret Seminariet till den största delen grönmarkerat, vilken markering enligt teckenförklaringar på samma karta anges betyda "Grönstruktur - parker och naturområden med sociala och/eller ekologiska värden".
Genom den antagna planen, som inte i något nu betydelsefullt avseende avviker från det utställda förslaget, reduceras den befintliga "grönstrukturen" i kvarteret Seminariet påtagligt till följd av den tillkommande bebyggelsen. Som Länsstyrelsen har konstaterat får detaljplanen till följd, att det som park betecknade området får en storlek om ca 1,5 ha. Genom de planerade fem, sex, resp. sju våningar höga planerade sammanhängande bostadsbyggnaderna i kvarterets norra del avskärs dessutom parken nästan helt från förbindelse med det område, beläget på andra sidan Fyrisvallsgatan, som nu används för parkering men som möjligen kan utvecklas till parkområde och som i sin tur leder ner till ett smalare grönt stråk som följer Fyrisån.
Den utställda planbeskrivningen antyder, som förut nämnts, inte att planförslaget kan avvika från intentionerna i kommunens översiktsplan. Under huvudrubriken MILJÖBALKEN anges i stället att detaljplaneförslaget är förenligt med intentionerna i översiktsplanen för Uppsala stad. Uppgiften härom återkommer därefter i Plan- och stadsbyggnadsnämndens utlåtande (daterat den 9 januari 2012, ej paginerat) efter utställningstidens slut. Där anges vidare - under huvudrubriken "Inkomna synpunkter på författningar och översiktsplan m.m." - att öppningarna i bebyggelsen mot Ringgatan planläggs som parkmark (till följd av ett syftningsfel i texten anges där att det är Ringgatan som planläggs som parkmark, men det framgår av plankartan att det är öppningarna som avses) och att Seminarieparken "kopplas samman" med "grönstrukturen" vid Fyrisån. De öppningar som omtalas i utlåtandet utgörs enligt illustrationsplanen, som hör till detaljplanen, av mellan huskropparna belägna 3-4 meter breda gångvägar kantade på var sida av 2-3 meter breda gräsytor. Dessa öppningar kommer knappast att av allmänheten uppfattas som utgörande delar av den blivande Seminarieparken. Öppningarna leder ut mot Ringgatan. Ringgatans motsatta sida (området Fyrisvallen) är helt nyligen exploaterat med bl.a. en rad längre flerbostadshus mot gatan. Även mellan dessa hus finns några öppningar, som i sin tur leder in till en passage mellan större bostadsbyggnader innanför de hus som flankerar gatan, och först därefter ned mot det tämligen smala grönstråk som följer Fyrisån. Mark- och miljödomstolen konstaterar att det är drygt 150 meter mellan de förut nämnda "öppningarna" från Seminarieparken, planlagda som parkmark, och grönstråket vid Fyrisån samt att mellan dessa öppningar och grönstråket vid Fyrisån finns dels den omkring 15 meter breda Ringgatan, dels en lokalgata med samma sträckning och dels slutligen väg inne i bostadsområdet med en längd av omkring 90 meter. Mot denna bakgrund är det enligt Mark- och miljödomstolens mening inte möjligt att genom de "kopplingar" som öppningarna utgör uppfatta Seminarieparken och grönstråket vid Fyrisån som delar av en park.
Förutom öppningarna mellan de planerade husen i kvarteret Seminariet finns i den antagna planen ett torg (alltså inte planlagt som parkmark), med omkring 40 meters längd och 25 meters bredd, som leder ut mot den större trevägskorsning i vilken Fyrisvallsgatan, Ringgatan och Gamla Uppsalagatan möts. Från denna korsning kan man - via den nu befintliga parkeringsplatsen - också ta sig vidare ner till Fyrisåns grönstråk. Det avbrott som torget, bebyggelsen längs Fyrisvallsgatan och den trevägskorsning som möter torget kommer att åstadkomma i förbindelsen mellan Seminarieparken och grönstråket vid Fyrisån medför utan tvekan att det inte kommer att bli möjligt att uppfatta dessa områden som delar av samma "park".
Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt (MÖD) har i ett avgörande i ett detaljplanemål den 19 juni 2013 (mål P11296-12) för sin del gjort det principiella uttalandet att prövningen i samband med ett överklagande begränsas om enskilda åberopar allmänna intressen, vare sig dessa omfattas av länsstyrelsens prövning enligt 12 kap. ÄPBL eller inte. MÖD uttalade därvid att de avvägningar som en kommun har gjort mellan olika samhällsintressen inte kommer att bli föremål för överprövning, om det överklagade detaljplanebeslutet ryms inom den handlingsfrihet som de materiella reglerna ger. MÖD uttalade vidare att, i samband med ett överklagande som berör sådana samhällsintressen som bevakas av länsstyrelsen enligt 12 kap. ÄPBL, i regel "dock" bara kan prövas a) huruvida underlaget för länsstyrelsens prövning varit godtagbart, b) det som tillförts i målet efter länsstyrelsens prövning och c) huruvida detaljplanen medför att planen för berörda inte blir acceptabel (Mark- och miljödomstolens litterering). MÖD:s avgörande är överklagat.
Varken av dessa bestämmelser eller av Regeringsrättens i det föregående berörda avgörande kan emellertid enligt Mark- och miljödomstolens mening den slutsatsen dras, att domstolsprövningen av allmänna intressen i detaljplanemål skulle vara mer inskränkt än som följer av kommunernas självbestämmanderätt rörande den fysiska planeringen (vilken rätt ju är underkastad vissa inskränkningar i bl.a. just 2 kap. ÄPBL). Syftet med överklagandeförbudet i 13 kap. 4 § ÄPBL kan svårligen uppfattas som annat än en strävan att förebygga processer som rör formerna för statens kontroll (se Didón m.fl., Kommentar till plan- och bygglagen (1987:10), Zeteo, under 13 kap. 4 §). Det förhållandet att lagstiftaren genom regleringen i 12 och 13 kap. ÄPBL har förbehållit vissa statliga förvaltningsmyndigheter (regeringen och länsstyrelserna) möjligheten att i ett särskilt snabbt förfarande - utan krav på överklagande eller domstolsprövning - upphäva eller meddela föreskrifter om ändring m.m. av en detaljplan berättigar alltså enligt Mark- och miljödomstolens mening inte till slutsatsen att domstolarna, sedan ett antagandebeslut har överklagats dit, skulle vara förhindrade att göra en fullständig prövning av frågan huruvida detaljplanen är förenlig med de författningskrav plan- och bygglagen ställer på den kommunala planeringen och därvid komma till ett annat resultat än de statliga förvaltningsmyndigheterna gjort när de företagit den särskilda "snabbspårs"-granskning som möjliggörs genom 12 kap. ÄPBL.
I 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken finns ett skärpt skydd för särskilt värdefulla områden. Där sägs att områden som är av riksintresse för bl.a. kulturmiljövården ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada kulturmiljön. Bestämmelsen medger inte att intresset att bevara ett visst område vägs mot andra betydelsefulla ändamål än sådana som är av riksintresse (se 3 kap. 10 § samma lag).
Av beslutet framgår att bedömningar av kvarteret Seminariets institutionsmiljös (med byggnader, trädgård, park och idrottsplan) kulturhistoriska värden har gjorts av Riksantikvarieämbetet 1993, docenten C N 2000, Upplandsmuseet 2008 och av Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Institutionen för stad och land, Avdelningen för landskapsarkitektur 2011. Upplandsmuseets bedömning rangordnar sina bedömningar av anläggningens värde i olika delar i nivåerna "mycket högt, högt, och måttligt". Som övergripande bedömning redovisas att den samlade bebyggelsemiljön inom kvarteret Seminariet har mycket högt värde, och att - vid en objektinriktad värdering - seminariebyggnaden, rektorsvillan och trädgården/parken var för sig har ett mycket högt värde, att idrottsplanen har ett måttligt värde, men utgör en viktig del i förståelsen av seminarieanläggningen som helhet och att övriga byggnader tillhörande seminariet inom området har värden eller höga värden för förståelse av seminarieanläggningen som helhet. Av SLU:s utredning framgår vidare bl.a. att anläggningen utgör ett representativt exempel på de påkostade och ambitiösa seminarieträdgårdar som uppfördes i enlighet med 1914 års seminariestadga, att seminarieträdgården är en central länk i kedjan att via folkskollärarna och eleverna vid landets folkskolor sprida kunskaper om odlingens nytta och nöje till hela befolkningen, att folkskoleseminariet i Uppsala utgör en mycket värdefull helhetsmiljö med seminariebyggnaden, tjänstebostäder, park, trädgård och idrottsplan, samt att anläggningen, som placerades på en tomt om minst fyra hektar för att inrymma de större element som skulle ingå, har en med få och mindre betydelsefulla undantag oförändrad grundstruktur, vilket gör att anläggningen vid en jämförelse med de i övrigt sällsynt förekommande bevarade miljöer av detta slag är unik i sitt slag i landet.
Det framgår av såväl Länsstyrelsens beslut som av de utlåtanden som legat till grund för detta att det kulturmiljöhistoriska intresset av kvarteret Seminariet med dess park och byggnader m.m. är beroende av karaktärsdragen i just detta kvarter. Det framgår vidare att anläggningen är unik i sitt slag i landet såsom en i dess helhet bevarad exponent för anläggningar uppförda i enlighet med 1914 års seminariestadga och, vidare, att anläggningen representerar ett betydelsefullt stadium i folkskoleseminariernas och folkskollärarutbildningens utveckling samt visar den ökade betydelse som då tillmättes folkskollärarutbildningen och undervisningen i folkskolorna. Enligt Mark- och miljödomstolens mening står det utan vidare klart att
detaljplanens genomförande medför en påtaglig skada på dessa värden.
MÖD 2013:44; MÖD 2013:47; RÅ 1994 ref. 39