Source: http://www.paradoxaforum.com/cose-terzo-settore-prime-riflessioni-sulla-definizione-legislativa-introdotta-dal-decreto-legislativo-n-11-del-2017/
Timestamp: 2020-01-24 14:25:15+00:00
Document Index: 18858905

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 18', 'art. 118', 'art. 76', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 45']

Che cos’è il Terzo settore? (Prime riflessioni sulla definizione legislativa introdotta dal decreto legislativo n. 11 del 2017) - Paradoxaforum
Tu sei qui: Home / Il tema in discussione / Che cos’è il Terzo settore? (Prime riflessioni sulla definizione legislativa introdotta dal decreto legislativo n. 11 del 2017)
La definizione ora contenuta nel Codice, come quella già prevista dalla legge di delega, tende a sopperire a questa lacuna, individuando i confini ed – insieme – definendo l’identità del Terzo settore. Va ricordato, al riguardo, che detta definizione non è espressamente offerta dalla Costituzione: l’art. 2 di essa, tuttavia, contiene una previsione di carattere generale in forza della quale «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità». A ciò deve aggiungersi, perlomeno, quanto stabilito dall’art. 18, che garantisce ad ogni cittadino il diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale: una previsione indubbiamente ispirata ad una logica garantista, attestata sia dall’indifferenza per il modello organizzativo prescelto come anche per le finalità che le singole associazioni intendono realizzare. Senza dimenticare, infine, il principio di sussidiarietà enunciato nell’art. 118, ultimo comma, che nel richiedere agli enti pubblici l’impegno a favorire «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale», mira a valorizzare tutte quelle forme organizzative poste in essere dai singoli per lo svolgimento di attività di interesse generale, e tra queste anche gli enti del TS.
2. Ma quale è l’identità propria degli enti del Terzo settore rispetto alle altre formazioni sociali? A ciò dovrebbe rispondere la definizione normativa, che quindi acquista un valore fondamentale.
Tralasciando il problema, di natura giuridico-costituzionale, della coerenza e conseguente compatibilità della definizione introdotta nel decreto delegato rispetto a quella della legge di delega (problema che potrebbe anche costituire un aspetto rilevante ai fini del rispetto dell’art. 76 della Costituzione), mi soffermerò sulla definizione introdotta dal Codice, utilizzando – come si è fatto più volte in passato – lo schema ‘chi fa’, ‘cosa fa’, ‘perché lo fa’.
Per quanto riguarda il primo aspetto, il Codice stabilisce che «Sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società». Come può notarsi, si tratta di un elenco (dall’evidente intento esemplificativo) cui si aggiunge, in conclusione, un riferimento di carattere generale. Per quanto riguarda l’elenco, esso riprende quanto già esistente nella legislazione italiana: molti degli enti espressamente previsti sono già destinatari di una ‘propria’ legge (le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, le cooperative sociali, ecc.), mentre altre sono enti ‘nuovi’ (soprattutto gli enti filantropici, mentre delle reti associative vi erano già alcuni riferimenti nella legislazione). Sorprende il riferimento alle «associazioni, riconosciute e non riconosciute» ed alle «fondazioni»: espressioni di carattere assai generale, e da riferire a realtà che in parte rientrano nel Terzo settore (ad esempio alcune associazioni già qualificate con Onlus, nonché le fondazioni di ricerca), ed in parte ne sono invece chiaramente escluse (le associazioni ricreative e culturali, le fondazioni liriche, le fondazioni bancarie di cui si dirà, sempre per fare un esempio). Vi è da dire tuttavia che, nell’intento del Codice, la qualifica indicata non è sufficiente ad attribuire la qualifica di ente del Terzo settore, giacché essa può valere soltanto per quegli enti, tra quelli indicati, che sono qualificati in base al ‘cosa fa’ ed anche al ‘perché lo fa’. A ciò si aggiunga che, come si dirà, alcuni enti sono espressamente esclusi, ad opera dello stesso decreto legislativo, dal novero degli enti di TS.
3. Ma analizziamo le altre parti della definizione: in particolare, il ‘cosa fa’.
Chi è parte del TS deve svolgere «una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi». L’espressione, frutto evidente di sovrapposizioni e mediazioni – allo scopo nemmeno tanto nascosto di farvi rientrare molti ‘tipi’ di organizzazioni esistenti – ha nello svolgimento di «attività di interesse generale» l’elemento qualificante: in altri termini, si è TS se si svolgono attività che contribuiscono al ‘bene collettivo’ (o ‘bene comune’ che dir si voglia), mentre si sta fuori dal TS se le attività svolte perseguono un interesse ‘privato’ o forse anche un interesse ‘collettivo’ ma comunque ‘di parte’.
Il riferimento alle «attività di interesse generale», con riguardo a ciò che contraddistingue ‘cosa fa’ (o ‘cosa deve fare’) il TS, è al contempo nuovo e vecchio: è nuovo perché in termini espliciti non si ritrova in nessuna delle leggi ‘storiche’; è vecchio perché nelle stesse leggi si ritrovano espressioni diverse ma (forse) assimilabili ad esso. Tralasciando l’analisi puntuale di esse, possiamo dire la definizione data ora dal Codice non si discosta in modo significativo dai precedenti legislativi: sebbene sia da notare, in termini generali, una sovrapposizione tra finalità e attività (come si dirà meglio).
Tuttavia la definizione del Codice non si ferma ad individuare in termini generali le attività svolte, ma precisa la ‘forma’ mediante la quale dette attività potranno essere svolte. Tale riferimento è articolato, nella definizione codicistica, in quattro distinte ‘modalità’ (o ‘forme’):
azione volontaria;
erogazione gratuita di denaro, beni o servizi;
mutualità;
produzione o scambio di beni o servizi.
Tali modalità alternative sono comprensive e riepilogative del complesso di quelle con cui gli enti del TS si sono fatti carico, nell’esperienza che conosciamo, del perseguimento dell’interesse generale. Se si volesse essere più precisi, si dovrebbe osservare che esse si muovono su piani diversi ed in parte sovrapposti (nel senso che, ad esempio, la produzione di beni e servizi può realizzarsi anche attraverso l’azione volontaria, come dimostrano molte delle organizzazioni di volontariato esistenti ed operanti): ma per il momento possiamo limitarci a questo livello di analisi.
4. Veniamo infine al terzo piano riguardato dalla definizione: perché la legge prima, e il Codice poi, non si limitano a prevedere ‘come’ devono essere costituiti gli enti del TS né ‘cosa fanno’, ma prevedono che per essere iscritti nel Registro essi devono anche realizzare quelle attività con specifiche finalità: «civiche, solidaristiche e di utilità sociale». Tale previsione segna un allargamento delle analoghe previsioni contenute nelle leggi tradizionalmente considerate del TS, ove il perseguimento di fini di solidarietà veniva considerato come elemento qualificante e addirittura esclusivo. In altri termini, e leggendo in termini alternativi le tre ‘finalità’ appena indicate, se ne dovrebbe trarre la conclusione che un ente del TS può essere ispirato non necessariamente da finalità di solidarietà bensì – in alternativa – da finalità «civiche» oppure «di utilità sociale» (salvo definire cosa queste espressioni significano in concreto). Nella pratica che si formerà, tuttavia, ho l’impressione che le finalità non avranno alcun valore a fini identificativi: se infatti un ente svolge attività di interesse generale, è evidente che lo fa per finalità di utilità sociale. Con il che la previsione dell’elemento finalistico diventa sostanzialmente inutile.
5. Oltre ai criteri ‘positivi’ indicati, il Codice (e già prima la legge delega) contiene anche dei criteri di esclusione: l’art. 1, comma 2, precisa infatti che non sono enti del TS:
a) le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.leg. n. 165/2001 (sostanzialmente tutte le amministrazioni pubbliche);
b) le formazioni e le associazioni politiche;
c) i sindacati;
d) le associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche;
e) le associazioni dei datori di lavoro;
f) gli enti sottoposti a direzione e coordinamento o controllati dai suddetti enti, ad esclusione dei soggetti operanti nel settore della protezione civile.
Su tale elenco non è possibile soffermarsi: basti segnalare la difficoltà di individuare con precisione quali siano o debbano intendersi le «associazioni politiche», e come esse possano distinguersi dal novero generale delle associazioni di promozione sociale le quali, come si è visto, possono essere istituite per «finalità civiche». La distinzione tra ciò che è ‘civico’ e ciò che è ‘politico’ è, come noto ed evidente, assai sottile e perigliosa: non si deve escludere che, in sede applicativa, qualche problema al riguardo possa presentarsi.
Vi è infine da sottolineare come il Codice dia attuazione ad una previsione non del tutto chiara della legge di delega, escludendo dall’ambito del TS le fondazioni bancarie: alle quali tuttavia si applicano le disposizioni che regolano i Centri di servizio per il volontariato ed i relativi organismi di controllo.
6. Per concludere. Indubbiamente definire con una formula legislativa il variegato mondo del TS non è affare semplice, tenendo conto della storia che tale settore ha costruito nel corso degli anni e della varietà di forme ed espressioni che esso ha assunto. La creatività con cui la società civile ha dato risposta – sul piano organizzativo e delle attività svolte – ai bisogni delle persone e all’esigenza di garantirne i diritti, esprimendo al contempo le virtualità proprie dei principi costituzionali, insieme alla capacità di affrontare le sfide poste dai cambiamenti sociali, ha contribuito a far proliferare una varietà pressoché infinita di forme e modelli organizzativi e di ambiti di intervento, difficilmente riconducibili ad unità all’interno di una definizione normativa.
Detto questo, va tuttavia rilevato che, una volta intrapresa questa strada (che, a giudizio di chi scrive, non poteva essere elusa), l’introduzione in un atto normativo di una definizione implica la sua necessaria utilizzazione a fini selettivi e non soltanto descrittivi: in altri termini, essa dovrà essere applicata da chi dovrà stabilire chi rientra o non rientra nell’ambito del TS. Con un ulteriore, non secondario, problema al riguardo: poiché il Codice prevede che per essere ente del TS non è sufficiente che esso corrisponda alla definizione indicata, ma anche che esso sia iscritto nel relativo registro unico nazionale (disciplinato dall’art. 45), come dovrà considerarsi un ente che abbia tutte le caratteristiche previste dalla definizione ma che, per propria scelta del tutto libera, decida di non iscriversi nel Registro? Potrà considerarsi ente del TS ugualmente, ancorché non iscritto? Oppure la non iscrizione ne determinerà non solo l’impossibilità di denominarsi ente del TS, ma anche l’esclusione generale dalla nozione? E come allora dovranno definirsi tutti quegli enti privati che svolgano attività di interesse generale per finalità di solidarietà (o civiche o di utilità sociale) ma che non intendano sottostare alle previsioni del Codice?
Problemi di sicura rilevanza, ed ai quali la prassi applicativa dovrà dare risposta.
56.711 clic