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Timestamp: 2017-11-23 11:02:51
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Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 61', 'artículo 149', 'artículo 16', 'artículo 7', 'artículo 22', 'artículo 22']

BOE.es - Documento BOE-A-2014-2651
Documento BOE-A-2014-2651
Pleno. Sentencia 27/2014, de 13 de febrero de 2014. Conflicto positivo de competencia 443-2013. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1529/2012, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. Competencias sobre educación y en materia laboral: nulidad del precepto reglamentario que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para autorizar y evaluar las actividades formativas que se realicen en diversas Comunidades Autónomas (STC 111/2012). Voto particular.
«BOE» núm. 60, de 11 de marzo de 2014, páginas 107 a 129 (23 págs.)
BOE-A-2014-2651
La Letrada de la Generalitat de Cataluña, tras hacer referencia al cumplimiento de los trámites preceptivos para el planteamiento del conflicto, comienza señalando que el Real Decreto 1529/2012 constituye, por un lado, el desarrollo reglamentario de la regulación del contrato para la formación y el aprendizaje, y, por otro, establece las bases de la formación profesional dual. El citado contrato para la formación y el aprendizaje fue introducido, como una modalidad de los contratos formativos, por el Real Decreto-ley 10/2011, de 26 de agosto, con el objeto de favorecer la inserción laboral y la calificación profesional de los menores de 25 años. El mencionado Real Decreto-ley 10/2011 difiere al desarrollo reglamentario –que se efectúa mediante el Real Decreto 1529/2012, objeto de este conflicto– la concreción del sistema de impartición y de las características de la formación de los trabajadores en los centros formativos, así como el reconocimiento de éstos.
Entrando ya en el examen de los concretos preceptos impugnados la Letrada de la Generalitat de Cataluña señala que el Real Decreto 1529/2012, al regular, por un lado, los aspectos formativos del contrato para la formación y el aprendizaje y, por otro, en el ámbito de la formación profesional dual integrada en el sistema educativo, la autorización de los proyectos, atribuye, respectivamente, al Servicio Público de Empleo Estatal y al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la función ejecutiva de autorización cuando tenga un alcance territorial supraautonómico. En concreto la Generalitat argumenta que los arts. 16.8 («Cuando una misma empresa realice contratos para la formación y el aprendizaje en más de una Comunidad Autónoma, la autorización del acuerdo para la actividad formativa será concedida por el Servicio Público de Empleo Estatal») y 31.2 («Cuando el ámbito de aplicación del proyecto de formación profesional dual presentado por una empresa afecte a más de una Comunidad Autónoma, su autorización corresponderá al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte») invaden las competencias autonómicas al atribuir a un órgano estatal funciones ejecutivas, pues la supraterritorialidad no es un título atributivo de competencias para el Estado que le permita asumir funciones de autorización, seguimiento y evaluación ni en materia laboral ni en materia educativa. Ello se traduce en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de educación del art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y de ejecución de la legislación laboral del art. 170 EAC, en ambos casos en relación con lo dispuesto en el art. 115 EAC.
Pese al diferente alcance de las competencias, en ambos ámbitos corresponden a la Generalitat las potestades ejecutivas. Por ello, con independencia de que la formación obtenida mediante esa modalidad contractual sea un título de formación profesional integrado en el sistema educativo o un certificado de profesionalidad, la atribución a un órgano de la Administración Estatal –el Servicio Público de Empleo Estatal– de las funciones ejecutivas de autorización seguimiento y evaluación de la actividad formativa, en base a que la empresa realice contratos de formación y aprendizaje en más de una Comunidad Autónoma, en los términos previstos en el art. 16.8 del Real Decreto, vulnera las competencias de la Generalitat como resulta de las SSTC 31/2010 y 194/2011. Tal vulneración viene determinada porque, para la representación procesal de la Generalitat, es evidente que la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de la función de autorizar los acuerdos para la actividad formativa cuando una misma empresa realice contratos para la formación y el aprendizaje en más de una Comunidad Autónoma no cumple los requisitos que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, justifican la atribución excepcional de competencias ejecutivas a un órgano estatal. Señala al respecto que no concurre aquí la necesidad de evitar el fraccionamiento de la actividad de autorización y con ello la posibilidad de que se realicen actuaciones dispares, e incluso contradictorias, posibilidad que, en todo caso, es excepcional, de conformidad con la doctrina constitucional, sin que se haya admitido en materia laboral, ni, mucho menos, en materia educativa.
Alude en tal sentido la representación procesal de la Generalitat de Cataluña a que la doctrina constitucional ha reconocido que pueden atribuirse funciones ejecutivas a órganos estatales cuando resulte «imprescindible», pero la realidad es que para asegurar la plena efectividad de las actuaciones de formación de una empresa cuando realice contratos de formación en más de una Comunidad Autónoma no es imprescindible –ni siquiera es adecuado– atribuir a la Administración del Estado la autorización, seguimiento y evaluación de la actividad formativa. Así, señala que se trata de actividades formativas derivadas de una modalidad de contrato de trabajo que la empresa puede realizar con trabajadores que reúnan determinadas condiciones de edad y de cualificación, sin que afecte a toda la plantilla de una determinada empresa ni tenga una afectación general en los distintos centros de trabajo que la empresa pueda poseer en el territorio del Estado, ya que el art. 21 se limita a establecer que esos contratos deben incorporar un acuerdo con un centro de formación y con cada una de las personas contratadas como trabajadores que determine el contenido de la actividad formativa, así como el calendario y horario en el que se desarrollarán la actividad laboral y la actividad formativa. De esa regulación no deriva tampoco que todos los trabajadores de una empresa contratados bajo esta modalidad contractual deban realizar una misma actividad formativa ni que en todos los casos la actividad deba desarrollarse en un mismo centro formativo, puesto que la actividad formativa dependerá en cada caso de la cualificación del trabajador y del puesto de trabajo que ocupe. Entiende entonces que no se puede pretender que resulte imprescindible ni adecuado que la autorización de los acuerdos que una empresa efectúe como resultado de la formalización de diversos contratos de trabajo deba realizarla un único servicio de empleo, cuando en cada caso el contenido de la actividad formativa y la identificación del centro formativo y de la representación de la empresa puede ser distinta y ubicarse en distintas Comunidades Autónomas. Además indica que la norma ya ha establecido los requisitos de la actividad formativa referidos a la relación entre el perfil profesional de la formación y el trabajo efectivo que se presta en la empresa, así como los referidos a los centros acreditados para llevar a cabo esa formación y a la duración y la modalidad de la misma, con lo que ya garantiza suficientemente el grado de homogeneidad en la autorización de esos acuerdos. Lo mismo sucede en relación con las funciones de seguimiento y evaluación de dicha actividad formativa.
Por su parte, el art. 22.2 al determinar que los servicios públicos de empleo, en colaboración con las Administraciones educativas, han de llevar a cabo la orientación a las empresas y trabajadores sobre el contrato de formación y aprendizaje exclusivamente con los medios de que dispongan los citados servicios públicos de empleo incide en la capacidad de la Generalitat de organizar su Administración laboral, pues las competencias estatales ex art. 149.1.7 CE no le permiten fijar el modo en el que han de organizarse los servicios públicos de empleo para llevar a cabo esas funciones. Este precepto no se limita a efectuar una regulación genérica del deber de información y orientación sino que entra a regular aspectos puramente organizativos, referidos a quién y cómo deben llevarse a cabo dichas funciones, lo que supone una vulneración de la capacidad de la Generalitat para organizar sus servicios administrativos, vulnerando con ello el art. 170 EAC y la doctrina de la STC 31/2010. La Letrada de la Generalitat considera, en atención a dicha doctrina, corresponde a la Generalitat, en uso de sus potestades de autoorganización vinculadas a las competencias ejecutivas en materia laboral, decidir cuál debe ser el modo más adecuado en que sus servicios de empleo, en colaboración con la Administración educativa, realicen las funciones correspondientes, sin que pueda el Estado condicionar esa decisión en el sentido de que la función deban llevarla a cabo «exclusivamente» con los medios de que disponen esos servicios.
El art. 30.5 del Real Decreto, al regular la programación de los distintos módulos profesionales en la modalidad de formación profesional dual integrada en el sistema educativo, establece la necesidad de coordinación de la formación en la empresa y en el centro educativo. Esta coordinación se fija mediante la regulación de una tutoría compartida entre la empresa y el centro, regulación que invade la competencia de la Generalitat en materia educativa ya que no sólo determina la necesidad de la tutoría sino también la intensidad con que debe llevarse a cabo, precisando que las reuniones de control deben tener carácter mensual, lo que excedería del carácter básico que se predica de la norma. A este respecto, señala la Letrada de la Generalitat que «si bien nada cabe objetar a la previsión, desde la normativa básica, de una necesaria coordinación entre la actividad formativa que se efectúa en la empresa y la que se lleva a cabo en el centro, ni a su implementación mediante el régimen de tutorías previsto en el art. 20 del Real Decreto, resulta objetable, desde un análisis del sistema de distribución de competencias en materia de educación, que se pretenda atribuir el carácter de normativa básica a la previsión de la periodicidad con la que deben efectuarse esas reuniones de coordinación».
2. El Pleno, por providencia de 12 de febrero de 2013 acordó, a propuesta de la Sección Tercera, admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 16.8, último inciso del párrafo primero; 22.2; 30.5; 31.2 y disposición final primera del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el artículo 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el artículo 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
La Abogada del Estado considera que no cabe dudar del mencionado encuadramiento competencial conforme al que expone a continuación la doctrina constitucional sobre ambos títulos competenciales, comenzando por la relativa al art. 149.1.7 CE. Así, específicamente respecto a la formación profesional, cita la doctrina de la STC 194/2012, que remite a la STC 111/2012, en cuanto a la existencia de tres modalidades de formación profesional y su inserción, en función de su naturaleza en el ámbito educativo o en el laboral. En cuanto al significado del concepto «legislación laboral» alude a la doctrina de la STC 95/2002, señalando que el Estado ostentaría sobre la misma la totalidad de la potestad normativa, incluyendo los llamados reglamentos ejecutivos, correspondiendo a la Comunidad Autónoma el dictado de reglamentos organizativos y la ejecución de la normativa estatal. Menciona, asimismo, la posibilidad del Estado de establecer y gestionar planes de formación, en los casos en que por su dimensión supraterritorial u otros motivos, determinen la imposibilidad de su gestión por la Generalitat de Cataluña.
En cuanto al art. 30.5, relativo a la coordinación entre la empresa y el centro educativo, estima que ha de considerarse básica, «en la medida en que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto» (STC 212/2012, FJ 5). Así, se ha previsto como condición mínima para garantizar que se desarrolle una adecuada coordinación entre la empresa y el centro educativo, las reuniones mensuales y el seguimiento de los alumnos a través de las tutorías, pero ello no es obstáculo para que la Comunidad Autónoma pueda desarrollar dicha regulación y, además, prever otros mecanismos que garanticen dicha coordinación en el ámbito de sus competencias.
Respecto a la posibilidad de que la autorización prevista en el art. 31.2 corresponda al Estado en el ejercicio de competencias en materia de educación, la Abogada del Estado cita la doctrina de las SSTC 235/1999 y 184/2012 y sostiene que en este caso –proyecto de formación profesional dual presentado por una empresa que afecte a más de una Comunidad Autónoma–, resulta asimismo justificado que, de modo excepcional, la autorización en este caso corresponda al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Atribución que se produce para evitar el fraccionamiento del proyecto educativo planteado por la empresa, por lo que considera que se trata de un supuesto que se puede subsumir en los supuestos de supraterritorialidad en los que el Tribunal Constitucional ha admitido el traslado de la titularidad al Estado al tratarse de un caso en el que, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerce no es susceptible de fraccionamiento ni puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, sino que requiere un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que forzosamente debe ser el Estado. En consecuencia, estima la Abogada del Estado, de manera análoga a lo ya expuesto en relación con el art. 16.8, que existe un único proyecto de formación profesional dual, no fraccionable, cuya aplicación se ha de extender a más de una Comunidad Autónoma, lo que requiere la asunción, de manera excepcional, de esta función ejecutiva por parte del Estado en los supuestos en los que concurren varias administraciones autonómicas competentes con la finalidad de garantizar la homogeneidad y buen funcionamiento del sistema.
Por su parte la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta, según el art. 170 de su Estatuto de Autonomía, competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales con el alcance que a dicha competencia atribuimos en la STC 31/2010, de 28 de junio (en especial, FFJJ 61 y 106). En particular, por lo que a los efectos del presente proceso interesa, debemos tener presente lo dispuesto en la letra b) de su apartado 1, según la cual corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de «políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes». Competencia que comprende, según nuestra doctrina, no solamente la actividad ejecutiva derivada de la aplicación de las normas estatales, tanto leyes como reglamentos, sino también, como señalamos en la STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, la de la «emanación de reglamentos internos de organización de los servicios» (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 95/2002, de 25 de abril, FJ 9; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) necesarios para ello y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3).
Por lo que a las competencias estatales en materia de educación respecta, obviando ahora las relativas al primer inciso del art. 149.1.30 CE, en relación con los títulos académicos y profesionales que, como se verá, no son aplicables aquí, la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, indica que «corresponde también al Estado, en virtud del art. 149.1.30 CE, la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que debe entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado “la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CEˮ (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15). Resulta pertinente recordar que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y efectiva (art. 9.2 CE) (SSTC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3; y 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9; y 134/1997, de 17 de julio, FJ 4). En todo caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias» (STC 111/2012, FJ 5)».
«En esta materia, el art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) aprobado en el año 2006, bajo la rúbrica ‘educación’, atribuye determinadas competencias a la Generalitat de Cataluña en el ámbito de la enseñanza no universitaria. En particular de acuerdo con el apartado 2 del art. 131 EAC, corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia exclusiva respecto de ‘las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil’. Competencia exclusiva que, en virtud del mismo precepto, incluye una serie de potestades especificadas en ocho subapartados y sobre la que, como recuerda la STC 111/2012, de 24 de mayo, ya señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 77, que ‘[s]e trata, en efecto, a diferencia de lo que sucede con el art. 131.1 EAC, de materias claramente encuadradas en el ámbito de la educación y, por tanto, directamente afectadas por los arts. 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de reservas a favor del Estado que, como tenemos repetido, no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas’. Por último, el apartado 3 del mismo precepto atribuye a la Generalitat una competencia compartida ‘[e]n lo no regulado en el apartado 2 y en relación con las enseñanzas que en él se contemplan’, y ‘respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en materia de enseñanza no universitaria y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución’. Esta competencia también incluye en una decena de subapartados la enunciación de una serie de facultades concretas que corresponden a la Generalitat que han de ser entendidas en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010 (FJ 60).»
«[E]n cuanto al principio de territorialidad de las competencias autonómicas, proclamado en todos los Estatutos, hemos declarado que el mismo significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a lo largo del territorio de más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia y la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado, sin que deba justificarse la necesidad de este traslado lo que supondría, en definitiva, la utilización del principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad.
En tal sentido como recuerda nuestra doctrina [STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18, reiterada en la STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9 a)] “Este Tribunal ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito. Así, hemos declarado que esta limitación territorial de la eficacia de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, fundamento jurídico 1)ˮ.»
Así pues, nuestra doctrina parte de la regla general según la cual debe diferenciarse entre el ejercicio de las competencias autonómicas y sus efectos, de manera que aquéllas no revierten al Estado sin más por sus efectos supraterritoriales (en el mismo sentido, STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 5), pues, como se desprende de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, las normas y actos autonómicos pueden tener eficacia extraterritorial y, en relación con ello, al Estado siempre le corresponderá la fijación de los puntos de conexión que ofrezcan a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que posibilite dicha eficacia y, a la vez, evite el eventual conflicto de intereses. Tales puntos de conexión, como recuerda la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 7, «“concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas, materializando la ‘vinculación directa’ (STC 330/1994, de 15 de diciembre) de la actividad sobre la que se ejercen y el territorio autonómicoˮ (STC 173/2005, de 23 de junio, FJ 11).»
En suma, las actuaciones ejecutivas autonómicas, por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las Comunidades Autónomas que hubieren de adoptarlas por estar así previsto en sus Estatutos de Autonomía, no revierten, en principio, al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, pues semejante traslado de la titularidad no puede ser considerado la regla general. Por el contrario, la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos, en principio, reservados a las competencias autonómicas tiene, según nuestra doctrina, carácter excepcional, de manera que sólo podrá tener lugar «cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supra autonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8)» (STC 35/2012, FJ 5, con cita de la STC 194/2011, FJ 5).
5. Conforme a dicha delimitación competencial estamos ya en condiciones de resolver el conflicto planteado. Del art. 16, intitulado «Actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje», se ha impugnado su apartado 8, conforme al cual:
Como ya se ha expuesto con anterioridad, la Generalitat de Cataluña considera que este precepto utiliza indebidamente la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas a órganos de la Administración General del Estado en materia laboral, a lo que la Abogada del Estado ha opuesto que la intervención estatal se encuentra limitada a determinados supuestos que implican el territorio de más de una Comunidad Autónoma a fin de evitar el fraccionamiento de la actividad, evitando con ello la realización de actuaciones dispares o contradictorias en relación con una misma empresa, asegurando un tratamiento «homogéneo, coordinado y unificado de su gestión». Junto a ello ha considerado que, ante la existencia de posibles intereses contrapuestos de las Comunidades Autónomas, solamente el Servicio Público de Empleo Estatal dispondría de la información necesaria para realizar la valoración de conjunto que implica conceder la autorización, lo que, a su vez, facilitará la implantación de este tipo de contratos.
En cuanto al encuadramiento competencial de este precepto, debemos tener en cuenta que este tipo de contrato tiene por objeto la cualificación profesional de los trabajadores en un régimen de alternancia de actividad laboral retribuida en una empresa con actividad formativa recibida en el marco del sistema de formación profesional para el empleo o del sistema educativo. La formación así obtenida puede tener por objeto sea un título profesional integrado en el sistema educativo o un certificado de profesionalidad o, en su caso, certificación académica o acreditación parcial acumulable (art. 16.1). Ahora bien, no cabe duda de que las actividades públicas reguladas en el artículo 16.8 son en cualquier caso funciones ejecutivas que no se encuentran directamente vinculadas con la educación: se trata de la «autorización» y el «seguimiento y evaluación» de la actividad formativa del contrato, propuesta por la empresa en el acuerdo correspondiente que ha de anexarse al contrato (art. 7.1 en relación con el art. 21) y no de los conocimientos y capacidades de los alumnos que permiten la obtención de un título, lo que, en su caso, formaría parte de la competencia estatal en materia de títulos académicos y profesionales del art. 149.1.30 CE. Por otra parte, el propio Real Decreto atribuye estas funciones al «Servicio Público de Empleo competente» (art. 16.7), razones ambas que nos llevan a entender que tales funciones se encuadran en la materia laboral, con la delimitación competencial que resulta de los arts. 149.1.7 CE y 170 EAC.
Así encuadrada la cuestión, resulta que, como bien apunta la Abogada del Estado, la norma cuestionada es, en realidad, una excepción a la regla general de la disposición adicional cuarta del propio Real Decreto, cuando establece que «a los efectos de la presente norma, se entenderá que las referencias que se hacen a lo largo de la misma a los Servicios Públicos de Empleo competentes o correspondientes, lo son al Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito territorial de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, y a los Servicios Públicos de Empleo de cada una de las Comunidades Autónomas en función de su territorio» (en el mismo sentido, art. 24.6 en relación específicamente con la gestión de la actividad formativa). Así pues lo que debemos es examinar si dicha excepcional asunción de funciones ejecutivas por el Estado se encuentra justificada en los términos de nuestra doctrina y teniendo presente el régimen que deriva del Real Decreto 1529/2012.
En la valoración de las circunstancias alegadas por la Abogada del Estado hemos de partir de que se trata de una materia, la laboral, en la que el Estado ostenta competencias normativas plenas lo que, lógicamente, incluye la facultad del Estado para fijar los puntos de conexión, modulando por tanto los potenciales efectos extraterritoriales de las competencias ejecutivas autonómicas. Facultad que se dirige precisamente en permitir el ejercicio ordinario de la actividad de gestión de las Comunidades Autónomas, de modo que, establecido el punto o puntos de conexión de que se trate, no se produzca el ejercicio de la competencia de ejecución por el Estado, pues sólo en los casos excepcionales en los que la actividad pública no admita fraccionamiento resulta justificado el ejercicio por el Estado de una competencia de ejecución que no le está atribuida. Como señala la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11: «Precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tan alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite sólo para supuestos tasados (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).»
En este caso, el supuesto controvertido se refiere, no al contrato en sí, sino específicamente a la actividad de autorización de la actividad formativa vinculada a un específico contrato para la formación y el aprendizaje, actividad formativa que está relacionada con la actividad laboral desempeñada en el puesto de trabajo que ocupe la persona trabajadora (art. 16.3) y, en todo caso, ha de impartirse bien vinculada a un concreto centro de formación profesional, tal como resulta del art. 4 en relación con el art. 18.1 o bien, por la propia empresa, en los términos del art. 18.4, supuesto que requiere autorización de la Administración educativa o laboral, sin excluir tampoco la necesidad, en su caso, de realización de períodos de formación complementaria en los centros de la red mencionada. La citada formación se puede impartir de varios modos, conforme al art. 17.1, pero, salvo que la formación la imparta la propia empresa, siempre se encuentra vinculada a un concreto centro formativo u órgano designado por la Administración educativa o laboral que imparta la formación con el que la empresa suscribe un acuerdo que se anexa al contrato. A este centro formativo es, además, a quien compete designar a una persona para que actúe como «tutora responsable de la programación y seguimiento de la formación, así como de la coordinación de la evaluación con los Profesores y/o tutores que intervienen. Asimismo, esta persona será la interlocutora con la empresa para el desarrollo de la actividad formativa y laboral establecida en el contrato».
Tampoco se aprecia aquí la eventual existencia de intereses contrapuestos por parte de las Comunidades Autónomas, pues, como ya se indicó en la STC 194/2011, FJ 6, «[l]a fijación de un punto de conexión adecuado por parte del Estado, y el recurso a las técnicas de coordinación tanto de naturaleza vertical, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como de naturaleza horizontal, entre Comunidades Autónomas, son los instrumentos que han de servir, en principio, para resolver la eventual contraposición de intereses, sin que el recurso a la técnica del desplazamiento de competencias al Estado, en el caso de efectos extraterritoriales del ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica, deba ser asumido como solución. El Estado, al fijar los puntos de conexión territorial que estimase oportunos y resultasen acordes con la finalidad perseguida por la norma, estaría determinando, precisamente, la Comunidad Autónoma a la que en cada caso correspondería ejercer las funciones de ejecución a las que la norma hace referencia, ofreciendo a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que pretende evitar el eventual conflicto de intereses. Además, el hecho de que se tratase de una regulación lo suficientemente precisa y detallada como para que la decisión autonómica tuviese un carácter marcadamente reglado alejaría dicho riesgo».
En cuanto al argumento relativo a la necesidad de realizar una valoración global de la situación para lo que serían necesarios unos datos de los que solamente dispondría un órgano estatal tampoco resulta convincente, pues ya hemos tenido ocasión de señalar (STC 194/2011, FJ 6) que «se refiere a una cuestión relativa a la disponibilidad de información que no puede justificar la asunción de competencias ejecutivas por el Estado y el correlativo desplazamiento de las autonómicas pues, como las propias normas estatales ponen de manifiesto, este aspecto puede ser solventado mediante el uso de técnicas de coordinación que permitan el acceso a la información necesaria [así, artículo 7 bis c) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, regulador del denominado sistema de información de los servicios públicos de empleo, cuya coordinación está encomendada al servicio público de empleo estatal en los términos del art. 13 e) de la misma Ley 56/2003].»
«A estos efectos, los Servicios Públicos de Empleo establecerán los medios específicos para garantizar estos servicios de información y orientación, coordinarán la información relativa a las empresas que demandan celebrar contratos para la formación y el aprendizaje y a los centros formativos reconocidos para impartir la formación vinculada a estos contratos. La prestación de estos servicios se podrá realizar directamente, en una sede física, a través una página web o de cualquier otro medio que garantice su difusión. En todo caso, el establecimiento de estos servicios se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo.»
La Abogada de la Generalitat de Cataluña sostiene que el inciso cuestionado, al determinar que los servicios públicos de empleo deben llevar a cabo la orientación a las empresas y a las personas trabajadoras sobre el contrato de formación y aprendizaje exclusivamente con los medios de que dispongan, incide en la capacidad de la Generalitat de Cataluña de organizar su Administración laboral. Extremo que es negado por la Abogada del Estado argumentando que el precepto se limita a establecer la necesidad de que se realicen actuaciones de información y orientación, señalando unas pautas mínimas enumerativas u orientativas de actuación comunes a los servicios públicos de empleo que pueden optar, en cualquier caso, y tal y como lo reconoce la propia norma por «cualquier otro medio que garantice su difusión».
En concreto, el inciso cuestionado, y en particular el término «exclusivamente», en el que la Generalitat de Cataluña centra sus quejas, ha de ponerse en relación con el no impugnado art. 24.2 del Real Decreto 1529/2012, el cual, al regular las posibles subvenciones a conceder por el Servicio Público de Empleo Estatal a las Comunidades Autónomas destinadas a financiar los costes adicionales que para dichas Administraciones pueda suponer la impartición de la actividad formativa en los contratos para la formación y el aprendizaje, excluye que puedan tener por objeto «las actividades de información y orientación previstas en el artículo 22». De esta manera la referencia a que el establecimiento de los servicios de información y orientación «se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo», debe ser entendida en el sentido de que serán todos aquellos que decida la Generalitat de Cataluña, en el ejercicio de sus competencias de autoorganización de sus propios servicios laborales, pero sin que ello pueda implicar la disposición de ayudas económicas de las previstas en el art. 24.2.
El precepto impugnado ha de entenderse encuadrado en la materia educación, tal como, por otra parte, se desprende de la disposición final primera del Real Decreto 1529/2012 que lo fundamenta en el art. 149.1.30 CE. Encuadramiento competencial en el ámbito educativo con el que ha de coincidirse, dado que la formación profesional dual se realiza mediante proyectos «en el sistema educativo, con la coparticipación de los centros educativos y las empresas, cuando no medie un contrato para la formación y el aprendizaje» (art. 28.1 del Real Decreto 1529/2012), teniendo por objeto la cualificación profesional de los trabajadores en un régimen de alternancia de actividad laboral en una empresa con la actividad formativa recibida en el marco del sistema educativo.
Encuadrada la cuestión en el ámbito educativo, la impugnación no puede ser estimada pues, desde la perspectiva formal –no cuestionada por la Generalitat de Cataluña–, nuestra doctrina (por todas, STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, con cita de la STC 77/1985, de 27 de junio) ya ha admitido la posibilidad de que los reglamentos establezcan bases en esta materia, desarrollando lo previsto en la legislación educativa (en este caso, arts. 6 y 11.3 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional y 42.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación). Por otra parte, desde un punto de vista material, cabe concluir que se trata de un aspecto necesario en relación con la evaluación de los conocimientos y capacidades de los alumnos, cuyo carácter básico se justifica por la necesidad de asegurar unas condiciones mínimas de igualdad en la fijación de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de sus competencias así como por la conexión que las mencionadas reuniones mensuales de control tienen con el contenido de la formación recibida y con la necesaria coordinación que ha de existir entre la empresa y el centro educativo con el que se haya suscrito el oportuno convenio para desarrollar este tipo de formación. Por otra parte, la regulación estatal no impide a la Comunidad Autónoma establecer otros mecanismos para garantizar dicha coordinación en el ámbito de sus competencias, incluyendo una periodicidad distinta de las reuniones, respetando el mínimo estatal.
Es indudable que el precepto ha de ser encuadrado en la materia educación, pues, a diferencia del caso examinado en el art. 16.8 no estamos aquí ante el programa de formación que el trabajador recibe en el seno de una relación laboral (al suscribir un contrato para la formación y el aprendizaje) sino en el ámbito de la formación práctica que recibe un alumno, en el seno de un programa educativo de formación profesional. Ambas iniciativas son claramente de naturaleza distinta, siendo la diferencia fundamental el carácter de la relación entre la persona «en formación» y la empresa. En el primer caso, existe una relación laboral entre el trabajador y la empresa; en el segundo caso, se trata de prácticas formativas en el ámbito de los programas de formación profesional del sistema educativo. La norma se refiere así a una intervención administrativa relacionada con una forma de impartición de los ciclos formativos de la formación profesional en tanto que acciones e iniciativas formativas que tienen por objeto llevar a cabo la formación del alumnado de formación profesional del sistema educativo en colaboración con empresas.
En materia de educación, ya antes hemos indicado que, conforme al art. 149.1.30 CE, el Estado tiene atribuida la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE. En supuestos como este en que el Estado tiene la competencia sobre la legislación básica de una materia, correspondiendo su desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas, este Tribunal ha admitido que, excepcionalmente, pueden considerarse básicos «ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5; o STC 32/2006, de 1 de febrero, FJ 5). En tal sentido, hemos afirmado que «el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, entre las que pueden incluirse funciones ejecutivas», siendo esta «una solución excepcional a la cual “sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad. Se produce así la metamorfosis del título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE), mientras que en situación de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión… corresponden a las Comunidades Autónomas dentro de su ámbito espacial y no al Estadoˮ.» (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6; o SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8; 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7; y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5). Pues bien, a diferencia de lo concluido respecto a la amplia y genérica previsión del art. 16.8 del Real Decreto 1529/2012, esta situación excepcional es la que entendemos concurre en el impugnado art. 31.2.
Del conjunto de los arts. 29, 30 y 31 del Real Decreto 1529/2012 es posible colegir que los proyectos de formación profesional dual a autorizar se formalizarán a través de convenios de colaboración suscritos entre los centros docentes y las empresas participantes. Conforme indica el apartado 1 del citado art. 31, la autorización de dichos proyectos corresponde a «la Administración educativa correspondiente», lo que, en cumplimiento del orden competencial indicado, supone atribuir a las Administraciones educativas autonómicas la mencionada facultad de autorización. Tal atribución, por tanto, constituye la regla general. Como salvedad, sin embargo, el impugnado apartado 2 del art. 31 del Real Decreto 1529/2012 asigna al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la competencia para autorizar los proyectos de formación profesional dual presentados por empresas cuyo ámbito de aplicación afecte a más de una Comunidad Autónoma. El supuesto típico de posible encaje en esta regla excepcional será el de aquellos proyectos basados en convenios en que las partes firmantes acuerdan que los alumnos desarrollarán sus actividades formativas en centros de trabajo de la empresa colaboradora ubicados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma en que se sitúa el centro educativo; y asimismo, dentro de la fórmula indicada pueden encuadrarse los casos en que la empresa participante presenta un proyecto de formación profesional dual con varios centros docentes radicados en distintas Comunidades Autónomas, con la posibilidad de que, durante el transcurso del proyecto, los alumnos reciban formación en varios de los centros radicados en territorios autonómicos diferentes.
En cualquiera de los casos, la norma cuestionada tiene, pues, por objeto un supuesto de hecho conformado por elementos constitutivos interautonómicos, por su ubicación en Comunidades Autónomas diversas. Por ello, de forma similar a lo afirmado en la STC 44/1984, de 27 de marzo, FJ 2, en que negamos la competencia ejecutiva autonómica, también aquí hemos de concluir que más que estar ante una situación en que el fenómeno objeto de la autorización radique en un territorio autonómico y despliegue efectos o consecuencias de hecho de alcance supracomunitario, nos encontramos más propiamente ante un supuesto en que «la dimensión extraterritorial forma parte esencial de la configuración» del proyecto de formación profesional dual a autorizar. En la misma línea, por su analogía –y aun cuando el contenido material del acuerdo entre partes es obviamente muy distinto al que da fundamento al proyecto que ahora nos ocupa–, resulta de interés recordar que, en la STC 48/1982, de 12 de julio, FJ 4, este Tribunal reconoció la competencia ejecutiva del Estado respecto al registro de convenios colectivos de empresa, cuyo ámbito territorial superaba el de una Comunidad Autónoma por resultar aplicables a centros de trabajo ubicados en territorios autonómicos distintos.
Además, y según hemos avanzado, existen razones adicionales para concluir que, conforme la Abogada del Estado argumenta, nos encontramos ante una de esas situaciones excepcionales en que, conforme a la jurisprudencia constitucional ya expuesta, resulta justificado atribuir la competencia ejecutiva al Estado (SSTC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y 95/2013, de 23 de abril, FJ 7). En la argumentación de esta afirmación se hace necesario tener en cuenta que la autorización del proyecto de formación profesional dual exigirá constatar que el convenio suscrito entre el centro o centros educativos y la empresa colaboradora reúne los requisitos normativamente establecidos, entre los que se encuentran las condiciones que deben cumplir las empresas, las exigencias requeridas a los centros docentes –incluidos los profesores y tutores–, o también, el propio programa de formación establecido (arts. 29, 30 y 31 del Real Decreto 1529/2012).
En el caso de la norma impugnada, y para el primero de los supuestos que hemos considerado encuadrados en la misma, tal actividad de constatación incluirá la comprobación de requisitos respecto a centros de trabajo ubicados en una o más Comunidades Autónomas, distintas a las del centro educativo, en los que se haya acordado el desarrollo de las actividades formativas. Pues bien, a diferencia de la conclusión que, por las características del supuesto, alcanzamos en nuestra STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6, la naturaleza de esas condiciones exigibles a cada uno de los centros de trabajo, que permitan asegurar su adecuación a los programas de formación, puede hacer que, para garantizar un efectivo control material de tales exigencias, no baste la mera acción de la Administración de recabar información mediante técnicas de coordinación, sino que se hagan necesarias otras actuaciones de comprobación que, dada la dispersión geográfica de los centros de trabajo, excederían del territorio al que cada Comunidad Autónoma limita sus competencias, tal y como de forma similar declaramos en nuestra STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 11. En el mismo sentido, también con ocasión de un supuesto en que la autorización objeto de la disputa competencial debía realizarse «tras las comprobaciones técnicas pertinentes en ámbitos diferentes al de una sola Comunidad Autónoma», en la STC 223/2000, de 21 de septiembre, afirmamos que «[p]ara evitar el fraccionamiento de la resolución autorizatoria y de las complementarias funciones ejecutivas, lo que exigiría intervenciones de varias Comunidades Autónomas en el procedimiento, las cuales pudieran tener, incluso, intereses contrapuestos, ha de ser el Estado quien conceda la correspondiente autorización» (FJ 11). Por similares motivos, también en el caso que ahora nos ocupa debemos alcanzar la misma conclusión.
A su vez, el mismo razonamiento permite que tal conclusión pueda hacerse extensiva a los supuestos –también de posible encaje en la norma impugnada–, en que el proyecto de formación profesional dual presentado por la empresa conlleva la obtención de formación por parte de los alumnos en varios centros docentes ubicados en Comunidades Autónomas distintas. También en este caso habrá que verificar si todos y cada uno de estos centros educativos dispersos en territorios autonómicos diferentes reúnen los requisitos exigidos, y asimismo, dado que la formación planificada en el proyecto único se parcela entre todos ellos –con dependencia de Administraciones educativas distintas–, se hace necesaria una valoración unitaria que permita constatar la adecuación del programa de formación en su conjunto. Siendo estos los presupuestos, nuevamente ha de entenderse que la asunción de tales actuaciones ejecutivas desbordaría el ámbito al que cada Comunidad Autónoma ha de restringir el ejercicio de sus competencias.
En definitiva, por todo lo dicho debemos declarar que, en atención al carácter unitario del proyecto de formación profesional dual presentado, que requiere una autorización única, sin posibilidad de fragmentación, el hecho de que algunos de los requisitos condicionantes de dicha autorización radiquen en territorios de diferentes Comunidades Autónomas justifica que el legislador haya atribuido tal competencia a un único titular –el Estado–, a fin de garantizar la finalidad de la actuación administrativa. En consecuencia, no podemos estimar la impugnación formulada por la Generalitat de Cataluña en relación con el art. 31.2 del Real Decreto 1529/2012.
1.º Estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencias y, en consecuencia:
Dada en Madrid, a trece de febrero de dos mil catorce.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Enrique López y López.–Firmado y rubricado.
2. En cuanto al primero, establece que la orientación a las empresas y a las personas trabajadoras sobre el contrato de formación y aprendizaje se llevará «exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo». La Sentencia de la mayoría estima que esta previsión ha de ponerse en relación con el art. 24.2 del Real Decreto 1529/2012, relativo a las posibles subvenciones a conceder por el Servicio Público de Empleo Estatal a las Comunidades Autónomas destinadas a financiar los costes adicionales que para dichas Administraciones pueda suponer la impartición de la actividad formativa en los contratos para la formación y el aprendizaje, de las que quedan excluidas «las actividades de información y orientación previstas en el artículo 22». De esta manera la referencia a que el establecimiento de los servicios de información y orientación «se efectuará, exclusivamente, con los medios de los que dispongan dichos Servicios Públicos de Empleo», debe ser entendida en el sentido de que serán todos aquellos que decida la Generalitat de Cataluña, en el ejercicio de sus competencias de autoorganización de sus propios servicios laborales, pero sin que ello pueda implicar la disposición de ayudas económicas de las previstas en el art. 24.2.
Para ello, se acomete lo que podemos calificar de interpretación conforme encubierta, pues, en realidad, se delimita el ámbito de aplicación del precepto impugnado reduciéndolo a dos hipotéticos casos en los que se apreciaría la existencia de «elementos constitutivos interautonómicos». En palabras de la Sentencia «El supuesto típico de posible encaje en esta regla excepcional será el de aquellos proyectos basados en convenios en que las partes firmantes acuerdan que los alumnos desarrollarán sus actividades formativas en centros de trabajo de la empresa colaboradora ubicados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma en que se sitúa el centro educativo; y asimismo, dentro de la fórmula indicada pueden encuadrarse los casos en que la empresa participante presenta un proyecto de formación profesional dual con varios centros docentes radicados en distintas Comunidades Autónomas, con la posibilidad de que, durante el transcurso del proyecto, los alumnos reciban formación en varios de los centros radicados en territorios autonómicos diferentes». En apoyo de dicha conclusión nuevamente se recurre a doctrina que no guarda relación con el caso. Así, se cita la STC 1/1982, relativa a una materia, cooperativas, en las que el criterio de delimitación competencial tiene un componente claramente territorial, lo que no es el caso en el ámbito educativo, y la STC 48/1982, relativa al ámbito laboral, que, puede entenderse superada por decisiones posteriores de este Tribunal (entre ellas, la propia Sentencia, FJ 5).
En el fondo, lo que ocurre es que, a mi juicio, ninguna de esas dos hipótesis justifica la asunción estatal de competencias ejecutivas pues, además, creo que son de dudoso encaje en el precepto controvertido. El primero de ellos se centra en unos supuestos requisitos que han de cumplir los centros de trabajo, requisitos que cabe calificar de encubiertos o virtuales, puesto que no se sabe cuáles son o, al menos, la norma impugnada no los establece expresamente, ya que únicamente alude a que uno de los contenidos del convenio que articula el proyecto de formación profesional dual es el relativo a «las condiciones que deben cumplir empresas, alumnos, Profesores y tutores» [art. 31.1 e)].
A partir de estos ignotos requisitos, se desarrolla una también hipotética actividad de comprobación pues, «la naturaleza de esas condiciones exigibles a cada uno de los centros de trabajo, que permitan asegurar su adecuación a los programas de formación, puede hacer que para garantizar un efectivo control material de tales exigencias … se hagan necesarias otras actuaciones de comprobación que, dada la dispersión geográfica de los centros de trabajo, excederían del territorio al que cada Comunidad Autónoma limita sus competencias». El problema, insisto, es que no se sabe que es lo que debe controlarse, ya que esos supuestos requisitos, determinantes de también supuestas actuaciones de comprobación, no están en la norma y, aunque lo estuvieran, si lo que hay que comprobar es el cumplimiento de determinados requisitos por las empresas o los centros docentes, estamos en un ámbito puramente ejecutivo e, incluso, reglado, el de la actividad de comprobación, en el que las competencias corresponden a las Comunidades Autónomas. Nuevamente me parece que la doctrina que se cita presta escasos apoyos a la conclusión que se quiere alcanzar. La STC 1/1982 se refiere a un supuesto, las cajas de ahorro, en el que el criterio de delimitación de competencias ya fue claramente establecido por el Tribunal mediante la fijación del correspondiente punto de conexión (STC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 30). Por su parte, la STC 223/2000 se refiere a un ámbito que tampoco guarda relación con la educación, como es la autorización de la actividad de distribución de gases licuados del petróleo, actividad que se realizaba en todo el territorio nacional, previo cumplimiento de los requisitos para ello establecidos en la norma.
El segundo supuesto «de posible encaje en la norma impugnada» implica que el proyecto de formación profesional dual presentado por la empresa conlleva la obtención de formación por parte de los alumnos en varios centros docentes ubicados en Comunidades Autónomas distintas. Supuesto que es, sencillamente, impensable atendiendo a los presupuestos de los que parte la norma y su encuadramiento en el ámbito educativo. Implica que los alumnos cambian de centro docente en función de las necesidades del proyecto presentado por la empresa, lo que no es, evidentemente, el caso, si tenemos en cuenta que estamos en el ámbito de la formación práctica que recibe un alumno en el seno de un ciclo formativo de formación profesional cursado en un centro docente con un entorno productivo idóneo (art. 29.2). Por lo demás, tal supuesto choca frontalmente con el tenor literal de la norma que, al referirse a la evaluación del alumno, establece que será responsabilidad de los profesores del centro de adscripción (art. 30.6) y lo mismo se desprende de la regulación de las tutorías en el cuestionado art. 30.5.
La norma se refiere al caso de alumnos que cursan ciclos formativos de formación profesional en un centro docente con la peculiaridad de que parte del ciclo se va a impartir en empresas adecuadas a la actividad profesional y a la formación implicada en cada uno de esos ciclos formativos. La característica fundamental de dicha formación profesional dual es que, como ya se ha indicado, se desarrolla en un marco de coparticipación entre la empresa y un concreto centro educativo que desarrolla el proyecto de formación profesional dual. En ese sentido, el papel de la empresa es descrito por la norma en términos tales como «colaboradora» (arts. 30.1 y 31.1) o «participante» (arts. 30.2 o 32, segundo párrafo), del proyecto educativo que desarrolla el centro. Esta colaboración entre la empresa y el centro docente se articula en los términos de un convenio, según lo que determine la normativa autonómica, de suerte que la determinación de cuál sea ese centro responsable del desarrollo del proyecto formativo no es baladí, pues la norma exige que ha de estar ubicado en un entorno productivo que reúna requisitos idóneos para la aplicación del proyecto de que se trate, en los términos del art. 29.2, uno de cuyos criterios se refiere expresamente a las características de las empresas del entorno del centro educativo. Se sigue de todo ello que el desarrollo de estos proyectos formativos está estrechamente vinculado al centro que lo va a desarrollar en colaboración con una determinada empresa, en los términos del convenio que se ha de suscribir entre la citada empresa y el centro de adscripción, para favorecer así «que la empresa y el centro de formación profesional estrechen sus vínculos, aúnen esfuerzos y favorezcan una mayor inserción del alumnado en el mundo laboral durante el período de formación», tal como reza el preámbulo de la norma y corrobora el art. 28.2 c).
Madrid, a trece de febrero de dos mil catorce.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Conflicto 443/2013 (Ref. BOE-A-2013-1966).
DECLARA inconstitucional y nulo el art. 16.8; contraria al orden constitucional de distribución de competencias, en los términos del fj 9, la disposición final 1, y la desestimación de todo lo demás en relación con el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre (Ref. BOE-A-2012-13846).