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Timestamp: 2017-08-18 23:55:49+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 235', 'artigo 235', 'artigo 235', 'artigo 239', 'artigo 239', 'artigo 235', 'artigo 241', 'artigo 237', 'artigo 243', 'artigo 238', 'artigo 242', 'artigo 242']

Tipos de Administração em Portugal - Administração autónoma - as Autarquias Locais - O 16.º divã do Direito Administrativo
Tipos de Administração em Portugal - Administração autónoma - as Autarquias Locais
por Subturma 16, em 27.10.16
Existem três tipos de Administração: a direta, a indiretamente depende do Estado-Administração e a autónoma.
A Administração direta corresponde às pessoas coletivas públicas sobre as quais o Estado exerce poderes de direção, de superintendência e de tutela. Estão inseridas nesta Administração as pessoas coletivas públicas que prosseguem atribuições que não passam de um mero desdobramento de atribuições do próprio Estado – por isso, devem ser realizadas em estrita obediência aos desígnios estaduais.
A Administração indiretamente dependente do Estado-Administração corresponde àquelas pessoas coletivas públicas sobre as quais o Estado apenas exerce poderes de superintendência e de tutela. Aqui estão integradas pessoas coletivas públicas que prosseguem atribuições, que também não passam de desdobramentos de atribuições do Estado, mas que gozam de uma realização mais livre e distanciada da intervenção estadual que a Administração direta.
A Administração autónoma não se encontra submetida nem ao poder de direção, nem ao poder de superintendência – portanto, só está submetida ao poder de tutela por parte do Estado-Administração.
O poder de direção consiste na subordinação ao Governo; os poderes de tutela e superintendência são poderes de orientação e de fiscalização e controlo; os poderes de tutela traduzem-se em poder de fiscalização e controlo.
Neste texto, debruçar-me-ei apenas sobre a última, por achar que é a mais interessante, e, dentro dela, aprofundarei as autarquias locais, por achar que são as mais importantes.
Segundo o Professor FREITAS DO AMARAL no seu Manual, esta Administração é “(…) aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo.”.
Este mesmo Professor não inclui aqui as Universidades públicas, ao contrário da posição do Professor Marcelo REBELO DE SOUSA, que as inclui e cuja opinião sigo.
Assim sendo, considero que este tipo de Administração engloba as Universidades públicas, as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas. Como já referi anteriormente, falarei apenas das autarquias locais.
Estão definidas no artigo 235.º/2 da Constituição(1): “(…) são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.”.
Segundo o Professor Marcelo REBELO DE SOUSA, esta definição “(…) permite caracterizar as autarquias locais como as pessoas colectivas públicas de natureza associativa e base territorial que visam prosseguir os interesses próprios dos residentes em circunscrições administrativas do território nacional, através de órgãos representativos ou electivos, dispondo, para o efeito, de autonomia em relação ao Estado-Administração.”
São pessoas coletivas públicas, o que decorre da sua inserção no texto constitucional, texto esse que prevê a sua participação imediata, necessária e por direito próprio no exercício da função administrativa do Estado-coletividade, considerando, no artigo 235.º, número 1, a sua existência como essencial à organização democrática.
São pessoas coletivas associativas graças à importância dos interesses próprios das populações respetivas. Isto projeta-se na representatividade dos órgãos, ou seja, na eletividade dos respetivos titulares – artigo 235.º, número 2.
São pessoas coletivas de base territorial, pois assentam sobre uma fração do território, que serve para delimitar o elemento pessoal do seu substrato. Isto significa, na prática, que os órgãos autárquicos só têm eficácia dentro deste território da autarquia.
Como nos diz o Professor FREITAS DO AMARAL, as autarquias locais não fazem parte, não são e não pertencem ao Estado: são entidades independentes e distintas dele, embora ele as possa fiscalizar, controlar ou subsidiar.
Em relação à organização das autarquias locais, esta caracteriza-se pela sua representatividade ou eletividade.
A Constituição estabelece que existirá sempre uma assembleia com poderes de deliberação eleita por sufrágio universal, direto e secreto. Também haverá sempre um órgão executivo colegial, responsável perante a Assembleia – artigo 239.º, números 1 e 2.
Este órgão executivo colegial é constituído por um número adequado de membros e o seu presidente é o primeiro candidato da lista mais votada. A lei regulará o processo eleitoral, os requisitos da constituição e destituição deste órgão e o seu funcionamento – artigo 239.º, número 3.
Segundo o artigo 235.º, número 2, as atribuições das autarquias locais são a de prosseguir os interesses próprios dos respetivos residentes. Apesar de a CRP não definir o que são os interesses próprios, dá uma pista essencial nos artigos 6.º, número 1 e 237.º: a definição das atribuições é feita por lei, em harmonia com o princípio da descentralização administrativa.
A capacidade jurídica engloba o poder regulamentar (que está limitado no âmbito do artigo 241.º), o estatuto do pessoal, o património e as finanças próprias. Esta capacidade é definida por lei e obedece ao princípio da descentralização administrativa – artigo 237.º.
Sem prejudicar a sua autonomia, a lei define as formas de apoio do Estado às autarquias locais – artigo 243.º, número 3.
As autarquias locais têm património e finanças próprios e o regime das finanças locais é estabelecido por lei, tendo como objetivo a distribuição justa dos recursos públicos entre o Estado-Administração e as autarquias – artigo 238.º.
As autarquias locais, graças à natureza dos interesses prosseguidos, gozam de autonomia em relação ao Estado-Administração. Portanto, este só exerce sobre elas poder de tutela de legalidade (ou seja, como a própria CRP nos diz no artigo 242.º, “(…) verificação do cumprimento da lei (…)”).
A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter como causa ações ou omissões ilegais graves – artigo 242.º.
A Constituição prevê três categorias de autarquias locais: as freguesias, os municípios e as regiões administrativas.
Estas linhas gerais acima enunciadas são completadas pela Carta Europeia da Autonomia Local, de 1985, que prevalece sobre a lei ordinária.
Assim sendo, limitam a legislação ordinária as regras de Direito que constam desta Carta e que respeitam ao conceito de autarquia local, ao âmbito da autonomia local, à proteção dos seus limites territoriais, à adequação das estruturas e meios, às funções autárquicas, ao estatuto dos autarcas locais, ao regime de tutela administrativa, ao direito de associação e à proteção legal da autonomia local.
Parece claro afirmar que a descentralização administrativa em relação às autarquias locais é mais intensa do que em relação às Universidades e às associações públicas.
É importante, para entender o panorama atual do Poder Local em Portugal, enumerar alguns traços essenciais da sua situação económica e financeira, que, apesar de o livro do Professor Marcelo REBELO DE SOUSA já ter alguns anos, continuam similares. Sucintamente, e tal e qual como este Professor escreve nas suas Lições, existe atualmente “(…) relativa parcimónia de recursos financeiros, ainda apreciável dependência das suas receitas do Estado-Administração e despesas excessivas em pessoal e aquisição de serviços – eis um retrato económico-financeiro breve mas complexo das autarquias locais em Portugal.”.
Concluímos que a Administração autónoma é a que, dentro dos três tipos de Administração e tal e qual como o seu nome indica, é mais independente do Estado e, consequentemente, tem mais liberdade para atuar e para atingir os seus fins.
Como já disse, trata-se de uma realidade heterogénea, cuja composição não é unânime na doutrina- basta pensar na inclusão, ou não, das Universidades públicas neste tipo de Administração.
(1) Todos os artigos cujo diploma legal não seja identificado constam da Constituição da República Portuguesa
http://www.congreso.es/docu/docum/ddocum/dosieres/sleg/legislatura_10/spl_100/pdfs/68.pdf
REBELO DE SOUSA, Marcelo, “Lições de Direito Administrativo – Volume I”, Pedro Ferreira Editor (1995), pp. 283; 307-332
FREITAS DO AMARAL, Diogo, “Curso de Direito Administrativo – Volume I”, Ed. Almedina, 4.ª Edição (2015), pp. 359-426