Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/521-staatsorganisationsrecht/staatsorgane/bundestag/abgeordneter-rechtsstellung/543-bverfg-beobachtung-von-abgeordneten-durch-den-verfassungsschutz-fall-ramelow
Timestamp: 2019-07-16 21:47:56
Document Index: 31060899

Matched Legal Cases: ['Art. 38', 'Art. 38', '§ 8', '§ 3', '§ 4', 'Art. 38', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 104', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 104', 'Art. 38', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 90', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 93', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 46', '§ 44', '§ 44', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 48', 'Art. 28', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 5', 'Art. 38', 'Art. 9', 'Art. 73', 'Art. 70', 'Art. 87', 'Art. 21', 'Art. 18', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 8', '§ 3', '§ 4', 'Art. 38', '§ 8', '§ 8', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 38', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 93', '§ 13', '§ 63', '§ 24', '§ 64', '§ 64', '§ 64', '§ 23', '§ 64', 'Art. 38', 'Art. 65', '§ 2', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 65', '§ 48', 'Art. 65', '§ 2', 'Art. 46', 'Art. 38', '§ 64', '§ 64', 'Art. 104', 'Art. 104', '§ 64', 'Art. 104', '§ 64', '§ 64', '§ 64', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 38']

eSolDE - BVerfG – Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz – Fall Ramelow
BVerfG – Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz – Fall Ramelow
Weitere Urteile zu: Abgeordneter | Beobachtung | Bundestag | Gewaltenteilung | Verfassungsaufgaben | Verfassungsschutz
Grundsatz der Verfassungsorgantreue
Art. 38 I 2 GG gewährleistet eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle.
In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in das freie Mandat gem. Art. 38 I 2 GG, der im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein kann. Dieser Eingriff unterliegt strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt.
Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG) (BGBl I, 2954 [2970]) geschaffenen § 8 I 1 und § 3 I Nr. 1 i. V. mit § 4 I 1 lit. c BVerfSchG stellen eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die Beobachtung von Mitgliedern des Deutschen Bundestages dar, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG Bezug genommen wird.
Gegenstand der Verfahren des Organstreits und der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob die Beobachtung von Abgeordneten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
Das BfV – das dem Antragsgegner zu 1 (Bundesminister des Innern) untersteht – beobachtet einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der Fraktion DIE LINKE angehören. Von den 53 Mitgliedern der Fraktion wurden in der 16. Legislaturperiode 27 durch das BfV beobachtet, darunter der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren, der zugleich der Antragsteller zu 1 im Organstreitverfahren ist. Dieser war ab Oktober 1999 Mitglied des Thüringer Landtags. Von Oktober 2005 bis September 2009 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und der Fraktion DIE LINKE sowie deren stellvertretender Fraktionsvorsitzender. Seit Herbst 2009 ist er Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE im Thüringer Landtag.
Im Organstreitverfahren wandte er sich gemeinsam mit der Bundestagsfraktion DIE LINKE (Antragstellerin zu 2) gegen die Weigerung des Bundesministers des Innern und der Bundesregierung (Antragsgegnerin zu 2), das BfV anzuweisen, die Beobachtung zu beenden. Am 20. 6. 2007 wurde beantragt festzustellen:
1. Die Antragsgegnerin zu 2 und ihre Mitglieder sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages ihr Abgeordnetenmandat frei und unbeeinträchtigt durch Maßnahmen der Beobachtung durch das BfV ausüben können.
2. Der Antragsgegner zu 1 und die Antragsgegnerin zu 2 haben, indem sie es unterlassen haben, das BfV anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1 einzustellen, gegen Art. 46 I, Art. 38 I 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue verstoßen und dadurch den Antragsteller zu 1 in seinen verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 46 I und Art. 38 I 2 GG verletzt.
3. Der Antragsgegner zu 1 und die Antragsgegnerin zu 2 haben, indem sie es unterlassen haben, das BfV anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1 und weiterer der Antragstellerin zu 2 angehörender Bundestagsabgeordneter einzustellen, gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages i. V. mit Art. 46 I, Art. 38 I 2 GG und dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue sowie gegen die Grundsätze der Finanzverfassung gem. Art. 104 a ff. GG verstoßen und dadurch den Deutschen Bundestag in seinen verfassungsmäßigen Rechten aus diesen Vorschriften verletzt.
Am 17. 12. 2012 wurden die Anträge wie folgt ergänzt:
Der Antrag zu 2 ist dahingehend erweitert worden, dass die Feststellung der Verletzung der Rechte nicht nur des Antragstellers zu 1, sondern auch „weiterer von der Beobachtung durch das BfV betroffener Abgeordneter des Deutschen Bundestages“ beantragt wird. Festgestellt werden soll zudem nicht nur eine Rechtsverletzung dadurch, dass die Antragsgegner es unterlassen haben, das BfV anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1 einzustellen, sondern auch eine Rechtsverletzung dadurch, dass sie es unterlassen haben, das BfV anzuweisen, die Beobachtung „weiterer dem Deutschen Bundestag angehörender Abgeordneter“ einzustellen.
Darüber hinaus ist der Antrag zu 2 dahingehend erweitert worden, festzustellen, dass durch das Unterlassen der begehrten Anweisung des Bundesamtes für Verfassungsschutz nicht nur gegen Art. 46 I und Art. 38 I 2 GG, sondern auch gegen Art. 38 III GG verstoßen worden sei.
Der Antrag zu 3 ist ebenfalls dahingehend erweitert worden, dass nicht nur die Feststellung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages i. V. mit Art. 46 I, Art. 38 I 2 GG und den Grundsatz der Verfassungsorgantreue sowie gegen die Grundsätze der Finanzverfassung gem. Art. 104 a ff. GG beantragt wird, sondern nunmehr auch ein Verstoß gegen „die Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus Art. 38 III GG“.
Darüber hinaus wurde dem Antrag zu 3 ein Hilfsantrag beigefügt, der wie folgt lautete:
Der Deutsche Bundestag hat mit Erlass des Bundesverfassungsschutzgesetzes und der hierzu ergangenen Änderungsgesetze, soweit hierdurch die Beobachtung des Antragstellers zu 1 und weiterer der Antragstellerin zu 2 angehörender Abgeordneter durch das BfV ermöglicht wird, gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit der Antragstellerin zu 2 i. V. mit Art. 46 I, Art. 38 I 2 und dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes verstoßen und dadurch die Antragstellerin zu 2 in ihren Rechten aus diesen Vorschriften verletzt.
Mit der Verfassungsbeschwerde griff der Beschwerdeführer das Urteil des BVerwG vom 21. 7. 2010 (NVwZ 2011, 161) an, mit dem die Sammlung personenbezogener Informationen über ihn durch das BfV in der Zeit ab der Aufnahme seines Landtagsmandats im Oktober 1999 gebilligt wurde (zu den Vorinstanzen s. VG Köln, Urt. v. 13. 12. 2007 – 20 K 3077/06, BeckRS 2008, 33892, und OVG Münster, Urt. v. 13. 2. 2009 – 16 A 845/08, NVwZ-RR 2009, 828 L).
Die Anträge im Organstreitverfahren werden verworfen.
Das Urteil des BVerwG vom 21. 7. 2010 (BVerwGE 137, 275) verletzt den Bf. in seinen Rechten aus Art. 38 I 2 und Art. 38 I 2 i. V. mit Art. 28 I GG. Es wird aufgehoben. Die Sache wird an das BVerwG zurückverwiesen.
[…] B.
[83] Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere ist der Beschwerdeführer auch insoweit beschwerdefähig, als er sich – zunächst nur konkludent, nunmehr auch ausdrücklich – auf seine Rechte als Abgeordneter aus Art. 38 I 2 GG beruft.
[84] Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG kann ein Abgeordneter zwar nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde um seine Abgeordnetenrechte mit einem Staatsorgan streiten (vgl. BVerfGE 32, 157 [162]; BVerfGE 43, 142 [148, 150]; BVerfGE 64, 301 [312]; BVerfGE 99, 19 [29]). Die Verfassungsbeschwerde ist kein Mittel zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Staatsorganen (BVerfGE 15, 298 [302]; BVerfGE 43, 142 [148]; BVerfGE 64, 301 [312]).
[85] Art. 38 GG ist jedoch von § 90 I BVerfGG insoweit mitumfasst, als diese Norm in ähnlicher Weise wie die übrigen Vorschriften des Grundgesetzes, in die sie eingereiht ist, Individualrechte garantiert. Dies geschieht nicht nur durch Art. 38 I 1 GG, sondern unter Umständen auch durch Art. 38 I 2 GG (vgl. BVerfGE 108, 251 [266]). Schon der Wortlaut des Art. 93 I Nr. 4a GG spricht nicht dafür, dass das Grundgesetz die Bedeutung der Rechte des Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG durch Herausnahme dieser Vorschrift dadurch schmälern wollte, dass es die verfassungsrechtliche Kontrolle auf deren Wahrung nicht erstreckt (vgl. BVerfGE 108, 251 [268]).
[86] Dies zu Grunde gelegt kann der Beschwerdeführer sich nach dem Durchlaufen des Verwaltungsrechtswegs mit der Verfassungsbeschwerde auf eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 I 2 GG berufen. Er behauptet im Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Rechtsverletzung durch das von ihm angefochtene Urteil des BVerwG. Dieses Urteil betrifft nicht sein Verhältnis zu einem anderen Verfassungsorgan oder zu dessen Teilen, sondern sein Verhältnis zum BfV als einer Bundesoberbehörde.
[87] Das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers für die Feststellung einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 I 2 GG durch das angefochtene Urteil des BVerwG besteht ungeachtet dessen, dass er bereits im September 2009 aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden ist und unabhängig davon, ob seine Beobachtung gegenwärtig noch fortdauert. Eine Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzinteresses (vgl. dazu BVerfGE 103, 44 [58 f.]; BVerfGE 104, 220 [230 f.]; BVerfGE 105, 239 [246]; BVerfGE 106, 210 [214]) ist hierdurch nicht eingetreten, denn der Verwaltungsrechtsstreit betraf von vornherein auch den in der Vergangenheit liegenden Beobachtungszeitraum von Oktober 1999 bis zum 13. 2. 2009 […].
[88] Die Verfassungsbeschwerde ist auch zulässig, soweit das mit ihr angefochtene Urteil des BVerwG den Zeitraum des Landtagsmandats des Beschwerdefürhers betrifft, weil nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Bf. in seinem Recht aus Art. 38 I 2 GG i. V. mit Art. 28 I GG verletzt ist.
[89] C.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das Urteil des BVerwG vom 21. 7. 2010 […] verletzt das freie Mandat des Beschwerdeführers aus Art. 38 I 2 GG, in Bezug auf den Zeitraum des Landtagsmandats des Beschwerdeführers i. V. mit Art. 28 I GG.
[90] In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in das freie Mandat gem. Art. 38 I 2 GG, dessen Rechtfertigung hohen Anforderungen unterliegt (I). Diesen Anforderungen trägt das Urteil des BVerwG vom 21. 7. 2010 nicht hinreichend Rechnung. Es verkennt damit Inhalt und Reichweite der Rechte des Beschwerdeführers aus Art. 38 I 2 GG (II). Ob daneben weitere Rechte des Beschwerdeführers verletzt sind, kann offenbleiben (III).
[92] 1. Das freie Mandat gewährleistet gem. Art. 38 I 2 GG die freie Willensbildung der Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern.
[93] a) Grundlage des freien Mandats ist Art. 38 I GG. Diese Norm schützt nicht nur den Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des Mandats (vgl. BVerfGE 80, 188 [218]; BVerfGE 99, 19 [32]; BVerfGE 118, 277 [324]). Der Abgeordnete ist – vom Vertrauen der Wähler berufen – Inhaber eines öffentlichen Amtes, Träger eines freien Mandats und, gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments (vgl. BVerfGE 56, 396 [405]; BVerfGE 118, 277 [324), Vertreter des ganzen Volkes (vgl. BVerfGE 112, 118 [134]; BVerfGE 118, 277 [324]). Er hat einen repräsentativen Status inne, übt sein Mandat in Unabhängigkeit, frei von jeder Bindung an Aufträge und Weisungen, aus und ist nur seinem Gewissen unterworfen (vgl. BVerfGE 40, 296 [314, 316]; BVerfGE 76, 256 [341]; BVerfGE 118, 277 [324]).
[94] b) Das Gebot freier Willensbildung des Abgeordneten gem. Art. 38 I 2 GG steht in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie gem. Art. 20 II 2 GG (vgl. BVerfGE 44, 125 [138 ff.]). Der von Art. 38 I 2 GG bezweckte Schutz der Willens- und Entscheidungsbildung der Mitglieder des Deutschen Bundestages als Vertreter des Volkes setzt den Schutz der Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern vor gezielter staatlicher Beeinflussung und staatlicher Abschreckung voraus.
[95] In der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes vollziehen sich die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen in einer kontinuierlichen und vielfältigen Wechselwirkung: Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken unablässig auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand der Meinungsbildung des Volkes; Meinungen aus dem Volk, häufig vorgeformt und gestaltet vor allem in den politischen Parteien, in Verbänden und über Massenmedien, wirken auf die Willensbildung in den Staatsorganen ein. Regierung und Opposition sowie die sie tragenden politischen Kräfte im Parlament werden bei ihrem Verhalten stets auch die Wählerinnen und Wähler im Blick haben. Dies alles ist Teil des politischen Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz ihn versteht (vgl. BVerfGE 44, 125).
[96] In dem Wechselspiel zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung hat der Abgeordnete – in ähnlicher Weise wie die politischen Parteien (vgl. BVerfGE 41, 399 [416 f.]) – eine Transformationsfunktion (Morlok, in: Dreier, GG II, 2. Aufl. [2006], Art. 38 Rdnr. 135): Er sammelt und strukturiert die politischen Auffassungen und Interessen, die an ihn herangetragen werden, und entscheidet, ob, wie und mit welcher Priorität er sich bemüht, sie in staatliche Entscheidungen umzusetzen. Seine Aufgabe ist es, unterschiedliche politische Auffassungen und Interessen aufzunehmen, auszugleichen und in die Willensbildung von Partei, Fraktion und Parlament zu überführen, und umgekehrt den Bürgern den guten Sinn der in (sic!) Parlament getroffenen politischen Entscheidungen zu vermitteln oder bessere Alternativen aufzuzeigen und für sie zu werben. Er ist ein Verbindungsglied zwischen Parlament und […]. Repräsentation erfordert Vermittlung von Informationsströmen in doppelter Richtung (Benda, ZParl 1978, 510 [513]). Um diese in Gang zu halten, gehört es zu den Hauptaufgaben des Mandats, engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern, insbesondere im eigenen Wahlkreis, zu halten (H. Meyer, VVDStRL 33 [1975], 7 ff. [95]). Art. 38 I 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zu Grunde, der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch Sitzungen und inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird (vgl. BVerfGE 40, 296 [312]).
[97] c) Der kommunikative Prozess, bei dem der Abgeordnete nicht nur Informationen weitergibt, sondern auch Informationen empfängt, ist vom Schutz des Art. 38 I 2 GG umfasst. Das freie Mandat schließt die Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk ein und trägt dem Gedanken Rechnung, dass die parlamentarische Demokratie auf dem Vertrauen des Volkes beruht (vgl. BVerfGE 118, 277 [353]). Sie schützt daher – neben dem speziellen Schutz der vertraulichen Kommunikation des Abgeordneten durch das in Art. 47 GG gewährte Zeugnisverweigerungsrecht – die Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten als Bedingung seiner freien Willensbildung und gewährleistet dabei insbesondere, dass die von ihm zu vertretenden, in die politische Willensbildung des Deutschen Bundestages einzuspeisenden Meinungen und Interessen ihn unverzerrt und ohne staatliche Beeinflussung erreichen können. Die Vielzahl der Abgeordneten soll die Chance eröffnen, dass die unterschiedlichen Ideen und Interessen in der Bevölkerung in den parlamentarischen Willensbildungsprozess eingebracht werden (vgl. Morlok, in: Dreier, GG II, 2. Aufl. [2006], Art. 38 Rdnr. 134).
[98] Bei alledem ist der Gewährleistungsgehalt des Art. 38 I 2 GG auf das gesamte politische Handeln des Abgeordneten bezogen und umfasst nicht nur dessen Tätigkeit im parlamentarischen Bereich. Die Sphären des Abgeordneten „als Mandatsträger“, „als Parteimitglied“ sowie als politisch handelnder „Privatperson“ lassen sich nicht strikt trennen; die parlamentarische Demokratie fordert insoweit den Abgeordneten als ganzen Menschen (vgl. BVerfGE 40, 296 [313]; BVerfGE 118, 277 [355]).
[99] d) Der Schutz der Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten dient zugleich der in Art. 38 I 2 GG verankerten Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages, die dem Abgeordneten gemeinsam mit den anderen Mitgliedern des Parlaments zukommt (vgl. BVerfGE 104, 310 [329 f.]; BVerfGE 130, 318 [342]). Auch wenn das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“ bezeichnet, so kann er dieses doch nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern repräsentieren. Wird das Volk bei parlamentarischen Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, d. h. durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert, so muss die Mitwirkung aller Abgeordneten bei derartigen Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren sichergestellt sein (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]; s. ferner BVerfGE 80, 188 [217 f.]; BVerfGE 84, 304 [321]; BVerfGE 104, 310 [329 f.]). Das freie Mandat stellt auch insoweit eine Vorkehrung zum Schutz der Integrität des Zustandekommens und der Willens- und Entscheidungsbildung der staatlichen Organe dar (vgl. BVerfGE 44, 125 [140]). Durch eine Behinderung der parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten werden die vom Volke festgelegten Mehrheitsverhältnisse verändert (BVerfGE 104, 310 [329]). Wird die Kommunikationsbeziehung zwischen Abgeordnetem und Bürgern gestört, so ist folglich die parlamentarische Willensbildung und infolgedessen die demokratische Repräsentationsfunktion des Parlaments berührt.
[100] 2. Art. 38 I 2 GG gewährleistet in diesem Zusammenhang die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle und steht insoweit in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gem. Art. 20 II 2 GG.
[101] a) Art. 38 I 2 GG etabliert einen spezifischen Kontrollzusammenhang zwischen Bundestag und Bundesregierung als zentrales Bindeglied zwischen Gewaltenteilung und Demokratieprinzip (vgl. Möllers, JZ 2011, 48 [50]; Gusy, ZRP 2008, 36). Dieser Kontrollzusammenhang geht von den gewählten Abgeordneten aus; er verläuft mit dem demokratischen Legitimationsstrang vom Deutschen Bundestag hin zur Bundesregierung, nicht hingegen umgekehrt von der Regierung zum Parlament. Während die Kontrolle von Regierung und Verwaltung zum Kernbereich der parlamentarischen Aufgaben gehört, das parlamentarische Regierungssystem mithin grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist (vgl. BVerfGE 67, 100 [130]), wird das Parlament seinerseits durch andere Verfassungsorgane nicht in vergleichbarer Weise kontrolliert (vgl. aber zur allgemeinen wechselseitigen Gewaltenkontrolle BVerfGE 95, 1 [15] m. w. Nachw.). Eine demokratische „Kontrolle“ des Parlaments erfolgt vor allem durch die Wähler, die im Akt der Wahl gem. Art. 38 I 1 GG die Konsequenz aus ihrer Beurteilung der Tätigkeit von regierender Mehrheit und Opposition ziehen.
[102] b) Gleichwohl sind die einzelnen Abgeordneten nicht von vornherein jeder exekutiven Kontrolle entzogen. Diese ist jedoch in erster Linie eine eigene Angelegenheit des Deutschen Bundestages, der dabei im Rahmen der Parlamentsautonomie handelt. Das Grundgesetz statuiert deshalb in den von ihm geregelten Fällen von Maßnahmen gegen Abgeordnete ausdrücklich ein Genehmigungserfordernis für den Zugriff der Exekutive auf einen Abgeordneten (vgl. Art. 46 II–IV GG) und errichtet damit prozedurale Hindernisse, die nicht nur dem Schutz des einzelnen Abgeordneten, sondern, vermittelt durch diesen Schutz, in erster Linie der Wahrung der Parlamentsautonomie dienen (vgl. BVerfGE 102, 224 [235 f.]; BVerfGE 104, 310 [332]). Das Parlament entscheidet dabei grundsätzlich in eigener Verantwortung, ob es die Genehmigung erteilt oder versagt. Kern dieser politischen Entscheidung ist eine Interessenabwägung zwischen den Belangen des Parlaments und den anderen Hoheitsträgern aufgegebenen Gemeinwohlbelangen, wobei dem Bundestag ein weiter Entscheidungsspielraum zukommt (vgl. BVerfGE 80, 188 [220]; BVerfGE 84, 304 [322]; BVerfGE 104, 310 [332]). Auch die Überprüfung eines Abgeordneten auf eine Tätigkeit für den Staatssicherheitsdienst der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik erfolgt vor dem Hintergrund der davon berührten Parlamentsautonomie ausschließlich durch das Parlament selbst, und zwar im Rahmen einer Kollegialenquete auf Grund einer speziellen Rechtsgrundlage im Abgeordnetengesetz (§ 44 c II AbgG; zum inhaltsgleichen § 44 b II AbgG a. F., vgl. BVerfGE 94, 351 =; BVerfGE 99, 19).
[103] 3. Die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle gewährleistet Art. 38 I 2 GG vermittelt über Art. 28 I GG auch für die Mitglieder der Volksvertretungen in den Ländern (a) und kann im vorliegenden Fall auch insoweit mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden (b).[MH6]
[104] a) Das Grundgesetz geht von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 [361]; BVerfGE 64, 301 [317]; BVerfGE 90, 60 [84]); die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder stehen im föderativ gestalteten Staatswesen der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich selbstständig nebeneinander (vgl. BVerfGE 103, 332 [350]; BVerfGE 107, 1 [10]). Die Bedeutung der parlamentsrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes und der zu ihnen ergangenen Rechtsprechung des BVerfG beschränkt sich darauf, den nach Art. 28 I 1 GG zu gewährleistenden Grundsätzen der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern in Bezug auf das Landesparlament Konturen zu geben. Die Bestimmungen über den Status der Bundestagsabgeordneten und die Stellung des Bundestages sind dabei nicht in ihren konkreten Ausgestaltungen, sondern nur in ihren essentiellen, den deutschen Parlamentarismus prägenden Grundsätzen für die Verfasstheit der Länder von Bedeutung (BVerfGE 102, 224 [234 f.]).
[105] Bei der Gewährleistung einer von staatlicher Beeinflussung freien Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie der Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle handelt es sich um Grundbedingungen des freien Mandats, die im Demokratie- und Gewaltenteilungsprinzip wurzeln. Diese Essentialien, die wegen Art. 28 I 1 GG auch im Verfassungsbereich der Länder Beachtung verlangen, können mit Hilfe des BVerfG durchgesetzt werden, sofern kein anderer gleichwertiger Rechtsschutz zur Verfügung steht (vgl. für Art. 48 III GG bereits BVerfGE 40, 296 [319]).
[106] b) Zwar sind Rechte, deren Geltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung der Länder durch Art. 28 I GG gewährleistet ist, darum nicht ohne Weiteres auch vor dem BVerfG einklagbar (vgl. BVerfGE 99, 1 [8, 11 ff.]). Etwas Anderes kann aber jedenfalls insoweit gelten, als die Landesstaatsgewalt, einschließlich des Landesverfassungsgerichts, zur Gewährleistung eines effektiven Schutzes des betreffenden Rechts aus prinzipiellen Gründen, die in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegt sind, nicht in der Lage ist. Dies ist hier der Fall, weil eine Verletzung des Rechts durch die Entscheidung eines Bundesgerichts in Rede steht.
[107] 4. Gewährleistet Art. 38 I 2 GG nach alledem die freie, von staatlicher Beeinflussung unberührte Kommunikationsbeziehung des Abgeordneten mit den Wählerinnen und Wählern und damit auch die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver Beaufsichtigung und Kontrolle, so stellt bereits die systematische Sammlung und Auswertung öffentlich zugänglicher – ohne den Einsatz von Methoden der heimlichen Beschaffung erlangter – Informationen über den Abgeordneten einen Eingriff in das freie Mandat dar (vgl. BVerfGE 120, 378 [398 f.] m. w. Nachw.). Das gilt auch dann, wenn die gesammelten Informationen nicht digitalisiert sind (vgl. zu dieser Konstellation BVerfGE 120, 378 [398 f.] m. w. Nachw.).
[108] Ferner beeinträchtigt die Sammlung von Informationen über einen Abgeordneten dessen freie Mandatsausübung, weil die hiermit verbundene Stigmatisierung Wählerinnen und Wähler von einer Kontaktaufnahme und von eigener inhaltlicher Auseinandersetzung mit seinen politischen Tätigkeiten und denen seiner Partei und Fraktion abhalten und damit die von Art. 38 I 2 GG geschützte Kommunikationsbeziehung mit den Bürgern nachteilig beeinflussen kann. Die bloße Möglichkeit einer staatlichen Registrierung von Kontakten kann eine abschreckende Wirkung entfalten und schon im Vorfeld zu Kommunikationsstörungen und Verhaltensanpassungen führen (vgl. entsprechend BVerfGE 65, 1 [43]; BVerfGE 93, 181 [188]; BVerfGE 100, 313 [359]; BVerfGE 107, 299 [313]; BVerfGE 125, 260 [331]; s. auch, zum Eingriff in das Recht aus Art. 5 I 2 GG durch die Erwähnung eines Presseorgans im Verfassungsschutzbericht, BVerfGE 113, 63 [78]). In dieser Möglichkeit eines Abschreckungseffekts liegt ein Eingriff in das Recht aus Art. 38 I 2 GG (vgl. BVerfGE 124, 161 [195]; anders noch BVerfGE 40, 287 [292 f.]).
[109] Die Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes stellt schließlich auch deshalb einen Eingriff in die Freiheit des Abgeordnetenmandats dar, weil damit der im Grundgesetz vorgesehene typische Kontrollzusammenhang zwischen Legislative und Exekutive umgekehrt wird. Darin liegt eine Beeinträchtigung des normativen Status des Abgeordneten, ohne dass es dabei auf eine faktische Beeinflussung der parlamentarischen Willens- und Entscheidungsbildung ankäme (vgl. auch Möllers, JZ 2011, 48 [50]).
[110] 5. Der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes und der damit verbundenen Sammlung und Speicherung von Daten liegende Eingriff in das freie Mandat kann im Einzelfall im Interesse des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein (a), er unterliegt jedoch strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen (b) und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügt (c).
[111] a) aa) Die Freiheit des Mandats ist nicht schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Anerkannte Rechtsgüter in diesem Sinne sind insbesondere die Repräsentationsfunktion und die Funktionsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 80, 188 [219]; BVerfGE 84, 304 [321]; BVerfGE 96, 264 [279]; BVerfGE 99, 19 [32]; BVerfGE 112, 118 [140]; BVerfGE 118, 277 [324]; BVerfGE 130, 318 [348]).
[112] bb) Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung kann ein Grund für die zulässige Beschränkung verfassungsrechtlich geschützter Güter sein. In der Rechtsprechung des BVerfG ist anerkannt, dass eine Beschränkung von Freiheitsrechten zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zulässig sein kann, weil das Grundgesetz sich für eine streitbare Demokratie entschieden hat (vgl. BVerfGE 5, 85 [137 ff.]; BVerfGE 13, 46 [49 f.]; BVerfGE 28, 36 [48 f.]; BVerfGE 30, 1 [19 ff.]). Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten, die das Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören dürfen (vgl. Art. 9 II, 18, 21 GG).
[113] Die Sammlung von Unterlagen zum Zwecke des Verfassungsschutzes lässt das Grundgesetz ausdrücklich zu, indem es die Gesetzgebungskompetenz hierfür regelt und die Schaffung von Behörden ermöglicht, die diese Aufgabe wahrnehmen (Art. 73 Nr. 10 b i. V. mit Art. 70 I GG, Art. 87 I 2 GG; vgl. BVerfGE 30, 1 [19 ff.]).
[114] Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Güter durch Behörden des Verfassungsschutzes sind allerdings nur rechtfertigungsfähig, wenn und weil diese an Verfassung und Gesetze gebunden sind und ihre Verfassungs- und Gesetzesbindung parlamentarischer und richterlicher Kontrolle unterliegt (vgl. Gusy, Grundrechte und Verfassungsschutz, 2011, S. IX und S. 11). Dabei darf das Prinzip der streitbaren Demokratie nicht als unspezifische, pauschale Eingriffsermächtigung missverstanden werden. Ob ein Eingriff mit dem Zweck des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt werden kann, ist vielmehr im jeweiligen Einzelfall anhand der Auslegung der konkreten „streitbaren“ Verfassungsbestimmungen zu klären.
[115] cc) Missbraucht ein Abgeordneter sein Amt zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, bestehen – soweit die diesbezüglichen Voraussetzungen vorliegen – die Möglichkeiten eines Parteiverbotsverfahrens gem. Art. 21 II GG (vgl. auch BVerfGE 70, 324 [384]) oder eines Verfahrens gem. Art. 18 GG. Dass Letzteres gegen Abgeordnete zulässig ist, belegt Art. 46 III GG, der diese Möglichkeit ausdrücklich vorsieht und an eine Genehmigung des Deutschen Bundestages knüpft.
[116] Soweit der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung durch die Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes sichergestellt werden soll, handelt es sich allerdings um eine Einwirkung der Exekutive auf Teile der Legislative, die die repräsentative demokratische Willensbildung berührt. Für deren Rechtfertigung müssen zumindest ähnlich strenge Anforderungen gelten wie für besonders schwere Eingriffe in die Rechte der Abgeordneten durch das Parlament selbst.
[117] Die Gefahr, dass die „streitbare Demokratie“ sich „gegen sich selbst“ wendet (vgl. BVerfGE 30, 33 [45 f.]), ist gerade im Hinblick auf die Beobachtung von gewählten Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes besonders hoch. Denn in diesem Fall geht es nicht nur um eine Beeinflussung der gesellschaftlichen Meinungsbildung, sondern um eine Beeinflussung der Willens- und Entscheidungsbildung des gewählten Repräsentationsorgans des Volkes, dem in der Demokratie des Grundgesetzes die wesentlichen Entscheidungen anvertraut sind.
[118] b) Der Eingriff in Art. 38 I 2 GG, der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt, unterliegt daher strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen.
[119] Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass nur das Notwendige zum Schutz eines von der Verfassung anerkannten Rechtsgutes – hier: der freiheitlichen demokratischen Grundordnung – im Gesetz vorgesehen und im Einzelfall angeordnet werden darf (vgl. BVerfGE 7, 377 [397 ff; BVerfGE 30, 1 [20]). Die Einschränkung des freien Mandats darf nicht weiter reichen, als dies erforderlich ist (vgl. BVerfGE 130, 318 [353]). Zudem darf die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen (vgl. BVerfGE 90, 145 [173]; BVerfGE 92, 277 [327]; BVerfGE 109, 279 [349 ff.]; BVerfGE 115, 320 [345]; BVerfGE 125, 260 [368]; BVerfGE 126, 112 [152 f.]).
[120] Danach ist die Beobachtung eines Abgeordneten durch Verfassungsschutzbehörden nur dann zulässig, wenn sie erforderlich ist und die Abwägung im Einzelfall ergibt, dass dem Interesse am Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung Vorrang vor den Rechten des betroffenen Abgeordneten gebührt. Erweist sich, dass die weitere Beobachtung des Abgeordneten zum Schutz der freiheitlichen Ordnung nicht notwendig ist, gebietet es der Grundsatz der Erforderlichkeit, die Beobachtung umgehend zu beenden (vgl. BVerfGE 113, 63 [84]).
[121] Ein Überwiegen des Interesses am Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung kommt insbesondere dann in Betracht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Abgeordnete sein Mandat zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung missbraucht oder diese aktiv und aggressiv bekämpft.
[122] Im Übrigen kommt es auf eine Abwägung aller berührten Interessen und Umstände an. In deren Rahmen ist eine Gesamtbeurteilung des Gewichts des Eingriffs, des Grades der von dem Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und des Gewichtes der durch eine Beobachtung zu erwartenden Informationen für den Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung vorzunehmen. Dabei ist das Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Partei von Verfassungs wegen nicht jeder Berücksichtigung entzogen, denn der Abgeordnete besitzt zwar im Verhältnis zu Partei und Fraktion einen eigenständigen, originären verfassungsrechtlichen Status (vgl. BVerfGE 2, 143 [164]; BVerfGE 4, 144 [149]; BVerfGE 95, 335 [349]; BVerfGE 112, 118 [134 f.]; BVerfGE 118, 277 [328 f.]; st. Rspr.). Er bewegt sich dabei jedoch in einem besonderen Spannungsverhältnis zwischen seinem freien und gleichen Mandat und seiner Einordnung in die Fraktion. Dieses Spannungsverhältnis liegt in seiner Doppelstellung als Vertreter des gesamten Volkes und zugleich als Exponent einer konkreten Parteiorganisation und wird in Art. 21 und Art. 38 GG erkennbar (vgl. BVerfGE 2, 1 [72 f.]; BVerfGE 95, 335 [349]; BVerfGE 112, 118 [134 f.]; BVerfGE 118, 277 [328 f.]).
[123] Die Parteimitgliedschaft des Abgeordneten kann daher ein Aspekt der gebotenen Gesamtbeurteilung sein. Dabei ist nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 [225]; BVerfGE 11, 239 [243]; BVerfGE 12, 276 [280]; BVerfGE 13, 54 [82]; BVerfGE 18, 34 [37]; BVerfGE 20, 56 [101]; BVerfGE 107, 339 [358]; st. Rspr.) – davon auszugehen, dass ein parteipolitisches Engagement, welches seinerseits auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese stärkt. Für sich genommen vermag die bloße Parteimitgliedschaft daher nur eine vorübergehende Beobachtung zu rechtfertigen, die der Klärung der Funktionen des Abgeordneten, seiner Bedeutung und Stellung in der Partei, seines Verhältnisses zu verfassungsfeindlichen Strömungen sowie der Beurteilung von deren Relevanz innerhalb der Partei und für das Wirken des Abgeordneten dient. Von entscheidender Bedeutung für die Beurteilung der von dem Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist insoweit die Feststellung, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß das politische Verhalten des Abgeordneten beeinflusst ist von den gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Gruppierungen und Strömungen innerhalb der Partei.
[124] Darüber hinaus muss die Sammlung von Informationen über den betreffenden Abgeordneten in ihren Mitteln verhältnismäßig sein. Insbesondere sind gem. Art. 46 I GG Äußerungen eines Abgeordneten der Informationserhebung und -sammlung entzogen, wenn er diese im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat. Gemäß Art. 46 I 1 GG darf ein Abgeordneter zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages „zur Verantwortung gezogen“ werden. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn und Zweck, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern und den Abgeordneten zu schützen (vgl. BVerfGE 104, 310 [332 f]), weit zu verstehen. Der Schutz des Art. 46 I GG erstreckt sich damit auch auf Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden (vgl. auch Magiera, in: BK VIII, Art. 46 Rdnr. 69 [Februar 2011]; H.-P. Schneider, in: AK-GG, 3. Aufl. [2001], Art. 46 Rdnr. 8 [August 2002]; Trute, in: v. Münch/Kunig, GG I, 6. Aufl. [2012], Art. 46 Rdnr. 17; Brenner, in: Festschr. f. P. Badura, 2004, S. 25 [40]). Der gegen ein weites Normverständnis gerichtete Einwand, die Beobachtung durch Behörden des Verfassungsschutzes habe keinen Sanktionscharakter, weil sie keine unmittelbaren Folgen nach sich ziehe (vgl. Löwer in Bundesministerium des Innern, Verfassungsschutz. Bestandsaufnahme und Perspektiven, 1998, S. 240 [259]), vermag nicht zu überzeugen. Auf eine Unmittelbarkeit der Folgen kommt es für das Vorliegen eines Eingriffs in ein verfassungsrechtlich geschütztes Rechtsgut nicht an (vgl. oben C I 4).
[125] c) Eine Beschränkung des freien Mandats durch die Beobachtung von Abgeordneten bedarf darüber hinaus einer gesetzlichen Grundlage, die den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügt.
[128] Diese Grundsätze gelten auch für die wesentlichen Regelungen über die Ausübung des Mandats durch die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die Bestimmung des Verhältnisses des freien Mandats der demokratisch gewählten Abgeordneten einerseits und des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung andererseits. Die danach zu treffende Abwägung zwischen den Interessen des Parlaments und des gewählten Abgeordneten einerseits sowie der im Sinne der „streitbaren Demokratie“ agierenden Exekutive andererseits, die „Synthese aus ‚streitbarer Demokratie‘ und der Idee des auf gegenseitige Toleranz angelegten parlamentarisch-demokratischen Rechtsstaats“ (Stern, Das StaatsR der BRep. Dtschld. I, 2. Aufl. [1984], S. 207 f.), bedürfen, auch soweit es um die Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes geht, einer Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Das Parlament muss selbst die wesentliche Entscheidung treffen, ob es eine Beobachtung seiner Mitglieder – im Rahmen des verfassungsrechtlich Erlaubten – zulässt oder nicht und unter welchen Voraussetzungen dies der Fall sein soll.
[129] II. Das Urteil des BVerwG vom 21. 7. 2010 (BVerwGE 137, 275) trägt diesen Maßstäben nicht hinreichend Rechnung. Es verkennt damit Inhalt und Reichweite des freien Mandats des Beschwerdeführers aus Art. 38 I 2 GG. Die Beobachtung des Beschwerdeführers durch das BfV einschließlich der Sammlung und Speicherung der dabei gewonnenen personenbezogenen Informationen verletzt dessen Recht aus Art. 38 I 2 GG, denn die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung des Eingriffs in die freie Mandatsausübung liegen nicht vor.
[130] 1. In der Beobachtung des Beschwerdeführers durch das BfV liegt nach den vorstehenden Maßstäben (vgl. oben C I 4) ein Eingriff in dessen freie Mandatsausübung. Der Senat geht dabei von der Feststellung der Fachgerichte aus, dass die Informationserhebung ohne den Einsatz von Methoden der heimlichen Informationsbeschaffung erfolgt. Soweit der Beschwerdeführer rügt, der Verfassungsschutz wende auch Methoden der heimlichen Informationsbeschaffung an, hat er verfassungsrechtlich relevante Verstöße der Fachgerichte bei der gegenteiligen Feststellung nicht aufgezeigt.
[131] Bei der Informationssammlung handelt es sich um einen Eingriff, ohne dass es darauf ankäme, ob sie durch die Exekutive dazu bestimmt ist, ein bestimmtes parlamentarisches Verhalten des Beschwerdeführers herbeizuführen, und ob das Verhalten des Beschwerdeführers tatsächlich beeinflusst wird.
[132] 2. Dieser Eingriff in das freie Mandat des Beschwerdeführers ist nicht gerechtfertigt. Zwar stellen die maßgeblichen Normen im Bundesverfassungsschutzgesetz eine den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügende, hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage dar (a). Die Beobachtung des Beschwerdeführers einschließlich der Sammlung und Speicherung der gewonnenen Informationen wahrt jedoch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (b).
[133] a) Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das BfV geschaffenen § 8 I 1 und § 3 I Nr. 1 i. V. mit § 4 I 1 lit. c BVerfSchG stellen eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die Beobachtung des Beschwerdeführers dar, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG Bezug genommen wird.
[134] Die wesentliche Entscheidung, ob Mitglieder des Deutschen Bundestages der Beobachtung durch das BfV unterzogen werden dürfen, hat der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften selbst getroffen und sie bejaht. Zugleich hat er auch über die wesentlichen Voraussetzungen einer solchen Beobachtung entschieden, und zwar dahingehend, dass für die Beobachtung von Abgeordneten die gleichen tatbestandlichen Voraussetzungen gelten wie für die Beobachtung von Privatpersonen. Es war bei Erlass des Bundesverfassungsschutzgesetzes im Jahr 1990 allgemein bekannt, dass auch Abgeordnete beobachtet wurden (vgl. hierzu nur BT-Dr 10/6584 v. 27. 11. 1986, S. 126 ff., mit einer umfangreichen Auflistung von beobachteten Landtags- und Bundestagsabgeordneten). Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beobachtung von Abgeordneten von diesen 1990 geschaffenen Vorschriften im Bundesverfassungsschutzgesetz nicht umfasst sein sollte.
[135] Der besonderen Schutzwürdigkeit von Abgeordneten hat der Gesetzgeber ausreichend Rechnung getragen, indem § 8 V BVerfSchG die einfachgesetzliche Anordnung enthält, dass die Beobachtung verhältnismäßig sein muss. Danach hat das Bundesamt von mehreren geeigneten Maßnahmen diejenige zu wählen, die den Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Die Befugnisnorm in § 8 BVerfSchG ermöglicht und verlangt folglich die Berücksichtigung aller betroffenen Belange und damit auch der Tatsache, dass die Tätigkeit der beobachteten Person dem besonderen Schutz des Art. 38 I 2 GG unterliegt. Da Abgeordnete nach Maßgabe von Art. 38 I 2 GG nicht von vornherein einer Beobachtung durch das BfV entzogen sind, kommt es insoweit auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, für deren Beurteilung die oben (C I 5 b) angeführten Aspekte heranzuziehen sind.
[136] b) Die langjährige Beobachtung des Beschwerdeführers einschließlich der Sammlung und Speicherung der gewonnenen Informationen genügt den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht. Bei einer Gesamtabwägung aller Umstände stehen die vom BVerwG angenommenen geringfügigen zusätzlichen Erkenntnisse für die Ermittlung eines umfassenden Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275 [311]) außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs in das freie Mandat des Bf.
[137] Im fachgerichtlichen Verfahren wurden tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen lediglich in Bezug auf einzelne Untergliederungen – namentlich die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte Jugendorganisation Linksjugend [`solid] – festgestellt (vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2009, 828 L; vgl. auch BVerwGE 137, 275 [290 ff.] Rdnrn. 41 ff. und insb. Rdnr. 45, sowie Rdnr. 63).
[138] Zugleich wurde ausdrücklich festgestellt, dass der Beschwerdeführer individuell nicht verdächtig ist, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu verfolgen (vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2009, 828 L; auch BVerwGE 137, 275 [303] Rdnrn. 67 f.).
[141] Verfassungsrechtlich nicht haltbar ist nach den obigen Maßstäben die Annahme des BVerwG, die Tätigkeit des Beschwerdeführers sei dennoch objektiv geeignet, die verfassungsfeindlichen Bestrebungen zu unterstützen; gefährlich für die freiheitliche demokratische Grundordnung könnten auch Personen sein, die selbst auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünden, jedoch bei objektiver Betrachtung durch ihre Tätigkeit verfassungsfeindliche Bestrebungen förderten, ohne dies zu erkennen oder als hinreichenden Grund anzusehen, einen aus anderen Beweggründen unterstützten Personenzusammenhang zu verlassen (vgl. BVerwGE 137, 275 [304]). Das Urteil des BVerwG verkennt insoweit, dass nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 [225]; BVerfGE 11, 239 [243]; BVerfGE 12, 276 [280]; BVerfGE 13, 54 [82]; BVerfGE 18, 34 [37]; BVerfGE 20, 56 [101]; BVerfGE 107, 339 [358]; st. Rspr.) – ein parteipolitisches Engagement, das seinerseits auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese stärkt. Dies gilt auch und gerade dann, wenn es in einer Partei stattfindet, in der unterschiedliche Kräfte und Strömungen miteinander um Einfluss ringen.
[142] Nach alledem stellt sich der vom BVerwG angenommene Gewinn an geringfügigen zusätzlichen Erkenntnissen für die Ermittlung eines umfassenden Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275 [311] Rdnr. 88) im Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs in das freie Mandat des Beschwerdeführers aus Art. 38 I 2 GG als nachrangig dar.
[144] III. Ob das angegriffene Urteil des BVerwG darüber hinaus die vom Beschwerdeführer ebenfalls als verletzt gerügten Grundrechte und sonstigen Rechte, insbesondere das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 I GG i. V. mit dem Willkürverbot (Art. 3 I GG) und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III, 28 I GG), das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 I i. V. mit Art. 1 I GG sowie das Recht auf chancengleiche Teilnahme an Parlamentswahlen verletzt, oder ob diese Rechte bereits tatbestandlich nicht einschlägig sind, weil sie zu den Abgeordnetenrechten aus Art. 38 I 2 GG in einem Verhältnis wechselseitiger Ausschließlichkeit stehen (vgl. dazu zuletzt BVerfGE 99, 19 [29]; BVerfGE 118, 277 [320]), kann offenbleiben. Bereits die Verletzung von Art. 38 I 2 GG führt zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung (vgl. BVerfGE 128, 226 [268]).
[145] D. Die Anträge in den Organstreitverfahren gem. Art. 93 I Nr. 1 GG i. V. mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG sind unzulässig und können durch Beschluss gem. § 24 S. 1 BVerfGG verworfen werden.
[146]Der Entscheidung sind die Anträge in der ursprünglichen Fassung der Antragsschrift vom 20. 6. 2007 zu Grunde zu legen, die am selben Tag beim BVerfG eingegangenen ist. Die mit Schriftsatz vom 14. 12. 2012 erfolgten Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 sind nicht innerhalb der Frist des § 64 III BVerfGG anhängig gemacht worden (I). In der hiernach maßgeblichen Fassung der Antragsschrift sind die Anträge unzulässig, weil sie nicht statthaft beziehungsweise die Antragsteller jeweils nicht antragsbefugt sind (II). Die im Schriftsatz vom 14. 12. 2012 gestellten Hilfsanträge zu 3 sind ebenfalls unzulässig, weil sie die Frist gem. § 64 III BVerfGG nicht wahren (III).
[157] II. In der maßgeblichen Fassung der Antragsschrift sind die Anträge unzulässig, weil sie nicht statthaft (1.) beziehungsweise die Antragsteller nicht antragsbefugt sind (2.).
[158] 1. Der Antrag zu 1 ist bereits deshalb unstatthaft, weil mit ihm weder eine konkrete rechtserhebliche Maßnahme noch ein solches Unterlassen beanstandet wird (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 57, 1 [5]; BVerfGE 68, 1 [74 f.]; BVerfGE 80, 188 [209]; BVerfGE 96, 264 [277]; BVerfGE 97, 408 [414]; BVerfGE 103, 81 [86]).
[159] 2. Die Anträge zu 2 und 3 sind unzulässig, weil die Antragsteller jeweils aus unterschiedlichen Gründen nicht antragsbefugt sind.
[160] a) Ein Antrag ist gem. § 64 I BVerfGG zulässig, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragsteller, die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Betroffenen erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351 [362 f.]; BVerfGE 99, 19 [28]; BVerfGE 104, 310 [325]; BVerfGE 108, 251 [271 f.]; BVerfGE 118, 277 [317]). Das Organstreitverfahren ist als kontradiktorische Parteistreitigkeit ausgestaltet. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1 [69 ff.]; BVerfGE 73, 1 [29 f.]; BVerfGE 80, 188 [212]; BVerfGE 104, 151 [193 f.]; BVerfGE 118, 244 [257]; BVerfGE 126, 55 [67 f.]). Lassen sich aus der geltend gemachten Vorschrift keine eigenen Rechte oder Zuständigkeiten herleiten, die durch die Maßnahme oder das Unterlassen verletzt sein könnten, fehlt es an der Antragsbefugnis (vgl. BVerfGE 93, 195 [204]).
[161] Auch im Organstreitverfahren ist gem. § 23 I 2 BVerfGG eine über die bloße Bezeichnung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 64 I und II BVerfGG hinausgehende nähere Substanziierung der Begründung der behaupteten Rechtsverletzung erforderlich (vgl. BVerfGE 24, 252 [258]). Die Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte im oben dargelegten Sinne muss sich aus dem Sachvortrag des Antragstellers als mögliche Rechtsfolge ergeben (BVerfGE 57, 1 [5]; BVerfGE 60, 374 [381]; BVerfGE 82, 322 [336]; st. Rspr.). Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, wenn diese schlüssig dargelegt wurde und nach dem Vortrag möglich erscheint (BVerfGE 93, 195 [203]; BVerfGE 102, 224 [232]).
[162] b) Hieran gemessen fehlt den Antragstellern jeweils die Antragsbefugnis für den Antrag zu 2: Im Falle des Antragstellers zu 1 sind die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Einschreiten durch die Antragsgegner nicht dargetan (aa). Die Antragstellerin zu 2 ist überdies schon deshalb nicht antragsbefugt, weil sie sich lediglich auf die Verletzung fremder, nicht auf die Verletzung eigener Rechte beruft (bb).
[163] aa) Dem Antragsteller zu 1 fehlt die Antragsbefugnis für den Antrag zu 2, weil die Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte durch die Ablehnung der Antragsgegner, gegen die Beobachtung durch das BfV einzuschreiten, nicht hinreichend dargetan ist. Hierfür hätten die Voraussetzungen eines verfassungsrechtlich begründeten Anspruchs auf Einschreiten dargelegt werden müssen. Daran fehlt es.
[164] Zwar hat der Antragsteller zu 1 die Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 I 2 GG durch das BfV aufgezeigt (vgl. dazu oben C I). Auch besteht gemäß dem in Art. 65 S. 2 GG verankerten Prinzip der Ministerialaufsicht, dem § 2 I 2 BVerfSchG Rechnung trägt, eine umfassende Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht des Antragsgegners zu 1 über das BfV, die bis hin zur Möglichkeit des Selbsteintritts reicht. Rechtsverstöße einer nachgelagerten Behörde können einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht ohne Weiteres „als eigene“ zugerechnet werden. Zudem besitzen aufsichtsrechtliche Vorschriften nicht ohne Weiteres einen subjektivrechtlichen Gehalt zu Gunsten des Einzelnen, sondern dienen regelmäßig dem öffentlichen Interesse an der Gesetzmäßigkeit und demokratischen Legitimation der Verwaltung (vgl. entsprechend zur Bundesaufsicht BVerwG, NJW 1977, 118; Gröpl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 90 Rdnr. 69 [März 2007]; Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. [2010], Art. 90 Rdnr. 62; Schoch, Jura 2006, 188 [196]). Auch die Ministerialaufsicht ist ein Fall der Behördenaufsicht. Durch sie kann der Minister die Einhaltung der hierarchischen Ordnung innerhalb der Verwaltung steuern und so seiner Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament (Art. 65 S. 2 GG) nachkommen (vgl. Schiedermair, Selbstkontrolle der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des VerwR III, 2009, § 48 Rdnr. 23).
[165] Vor diesem Hintergrund hätte es einer eingehenderen Begründung bedurft, dass und weshalb die Ministerialaufsicht gem. Art. 65 S. 2 GG i. V. mit § 2 I 2 BVerfSchG auch Individualinteressen des Ast. zu 1 schützt. Diese Darlegungsanforderungen sind hier nicht erfüllt.
[166] Der Antragsteller zu 1 verweist lediglich pauschal auf die Besonderheit eingeschränkten Rechtsschutzes gegen das BfV, so dass dessen Unterordnung unter einen verantwortlichen Minister direkt aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folge, legt jedoch nicht näher dar, weshalb hieraus ein subjektives Recht auf Ausübung der Aufsicht folgen sollte.
[167] Des Weiteren bezieht der Antragsteller zu 1 sich auf den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Verfassungsorgantreue. Dabei kann dahinstehen, ob der Grundsatz der Verfassungsorgantreue (vgl. entsprechend zur Bundestreue BVerfGE 8, 122 [138 ff.]) einen Anspruch auf Einschreiten zu vermitteln vermag. Denn jedenfalls hat der Antragsteller zu 1 das Vorliegen der engen Voraussetzungen eines solchen Anspruchs nicht hinreichend dargetan. Legt man die Anforderungen zu Grunde, die das BVerfG aufgestellt hat, um eine aus dem Grundsatz der Bundestreue entwickelte Pflicht der Landesaufsichtsbehörden zum Einschreiten gegen eine Gemeinde zu begründen, dann können Handlungspflichten eines anderen Verfassungsorgans nur dann ausgelöst werden, wenn eine „empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen Ordnung“ vorliegt und das davon betroffene Verfassungsorgan zu einer Beseitigung dieser Störung selbst nicht im Stande ist (vgl. entsprechend BVerfGE 8, 122 [138 ff.]).
[168] Es ist bereits zweifelhaft, ob die Verletzung von Rechten eines einzelnen Abgeordneten eine solche schwerwiegende Störung auszulösen vermag, zumal sich nach Ansicht des Antragsteller zu 1 eine generell bestehende Gefahr des Missbrauchs geheimdienstlicher Beobachtung zum Zwecke der Beeinflussung von Abgeordneten im Sinne der Regierung im vorliegenden Fall nicht verwirklicht hat. Jedenfalls aber hat der Antragsteller zu 1 angesichts dessen, dass ihm der Verwaltungsrechtsweg sowie hieran anschließend die Verfassungsbeschwerde offenstand, um die Beendigung der Beobachtung selbst herbeizuführen, die engen Voraussetzungen für eine Aktivierung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue nicht hinreichend dargetan. Damit fehlt ihm zugleich das statusspezifische Rechtsschutzinteresse für das Organstreitverfahren (vgl. BVerfGE 123, 267 [337] = NJW 2009, 2267).
[169] bb) Die Antragstellerin zu 2 ist für den Antrag zu 2 – mit dem eine Verletzung der Rechte des Antragstellers zu 1 aus Art. 46 I und Art. 38 I 2 GG geltend gemacht wird – nicht antragsbefugt, weil es ihr damit nicht um eigene, sondern um fremde Rechte geht, nämlich um die des Antragstellers zu 1.
[170] Über den in § 64 I BVerfGG gesetzlich geregelten Sonderfall hinaus kommt lediglich eine Geltendmachung eigener Rechte in eigenem Namen in Betracht (vgl. BVerfGE 13, 54 [84]; BVerfGE 90, 286 [343]; BVerfGE 123, 267 [337]). Die Geltendmachung der Rechte eines einzelnen Abgeordneten durch den Deutschen Bundestag oder durch die Fraktion, der er angehört, ist nicht vorgesehen. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, denn Abgeordnete können diese Rechte im Organstreitverfahren selbst geltend machen, auch wenn sie aus dem Bundestag ausgeschieden sind (BVerfGE 4, 144 [152]; BVerfGE 102, 224 [231]).
[171] c) Auch die (Haupt-)Anträge zu 3 – mit denen die Feststellung einer Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages beantragt wird – scheitern an der jeweils fehlenden Antragsbefugnis der Antragsteller.
[172] aa) Der Antragsteller zu 1 ist insoweit nicht antragsbefugt, weil er keine eigene Rechtsverletzung geltend macht. Einem einzelnen Abgeordneten ist es nicht möglich, Rechte des Deutschen Bundestages als Prozessstandschafter (§ 64 I BVerfGG) geltend zu machen (vgl. BVerfGE 117, 359 [367]; BVerfGE 123, 267 [337]).
[173] bb) Die Antragstellerin zu 2 ist ebenfalls für den (Haupt-)Antrag zu 3 nicht antragsbefugt. Bezüglich der geltend gemachten Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in Art. 104 a ff. GG besteht bereits deshalb keine Antragsbefugnis, weil es sich hierbei nicht um Rechte des Deutschen Bundestages handelt, sondern um objektives Verfassungsrecht (1). Die von ihr des Weiteren geltend gemachte Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages ist zwar grundsätzlich ein rügefähiges Recht; die Möglichkeit einer Verletzung dieses Rechts ist aber im vorliegenden Fall – da eine über die Verletzung einzelner Rechte von Abgeordneten hinausgehende Beeinträchtigung nicht substanziiert vorgetragen ist – nicht hinreichend dargetan (2). Schließlich folgt auch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2 für den (Haupt-)Antrag zu 3 (3).
[174] (1) Im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in Art. 104 a ff. GG besteht bereits deshalb keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2, weil es sich hierbei nicht um organschaftliche Rechte des Deutschen Bundestages handelt.
[175] Der Organstreit dient, wie oben ausgeführt, keiner allgemeinen Rechts- oder Verfassungsaufsicht (BVerfGE 103, 81 [88 f.]; BVerfGE 118, 277 [319]; BVerfGE 126, 55 [67 f.]). Mit Rechten i. S. des § 64 I BVerfGG sind allein diejenigen Rechte gemeint, die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 68, 1 [73]; BVerfGE 126, 55 [72 f.]).
[176] Soweit die Antragstellerin zu 2 sich auf eine Verletzung der Art. 104 a ff. GG beruft, bezieht sie sich im Ergebnis auf das Gebot sparsamen und effektiven Umgangs mit staatlichen Haushaltsmitteln; dass die Grenzen der haushaltsrechtlichen Ermächtigungen in anderer Weise überschritten worden seien, macht sie dagegen nicht geltend. Damit vermag sie eine Antragsbefugnis nicht zu begründen, denn ihre Argumentation liefe auf eine allgemeine, von ihren Rechten oder denen des Deutschen Bundestages gelöste Kontrolle von Regierungs- und Verwaltungshandeln hinaus, für die im Organstreitverfahren kein Raum ist (vgl. oben D II 2 a). Mit dieser Begründung ließe sich über Rechtsverstöße hinaus selbst ineffizientes Verhalten von Bundesbehörden wegen des damit verbundenen ineffizienten Verbrauchs von Haushaltsmitteln rügen.
[177] (2) Auch die geltend gemachte Verletzung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages begründet keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Zwar ist die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages im Rahmen des Organstreitverfahrens grundsätzlich – auch durch eine einzelne Fraktion – rügefähig (a). Eine Verletzung der Funktionsfähigkeit ist jedoch nicht bereits dargetan, wenn die Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter geltend gemacht wird. Vielmehr ist eine Funktionsbeeinträchtigung des Bundestages als solche darzulegen. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Antragstellerin zu 2 nicht (b).
[178] (a) Die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages stellt ein Rechtsgut von Verfassungsrang dar (vgl. BVerfGE 51, 222 [236]; BVerfGE 95, 408 [418]; BVerfGE 99, 19 [32]; BVerfGE 112, 118 [140]; BVerfGE 118, 277 [324]; BVerfGE 130, 318 [348 ff.]), auf das sich dieser im Organstreitverfahren berufen kann. Entsprechendes gilt für eine Fraktion, die die Rechte des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren geltend zu machen befugt ist (§ 64 I BVerfGG). Wie bereits ausgeführt wurde, berührt die Beobachtung eines Mitglieds des Deutschen Bundestages durch Behörden des Verfassungsschutzes die demokratische Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages (vgl. C I 1 d) und dessen Parlamentsautonomie (vgl. C I 2). Es besteht insoweit grundsätzlich ein Zusammenhang zwischen dem verfassungsrechtlichen Status des einzelnen Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Gesamtorgans Deutscher Bundestag, der seine Aufgaben und Befugnisse in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahrnimmt (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f.]; BVerfGE 104, 310 [330]; BVerfGE 130, 318 [342 ff.]). Wenngleich das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“ bezeichnet, repräsentiert er dieses nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]; BVerfGE 56, 396 [405]; BVerfGE 80, 188 [218]; BVerfGE 130, 318 [342 ff.]).
[179] (b) Die Antragstellerin zu 2 hat keinen Sachverhalt vorgetragen, der eine Verletzung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages als möglich erscheinen lässt.
[180] Was „Funktionsfähigkeit“ bedeutet, ergibt sich aus dem jeweiligen Zusammenhang. Es spricht zwar einiges dafür, dass die Garantie der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages nicht nur vor einer Funktionsunfähigkeit schützt (vgl. dazu BVerfGE 1, 208 [247 f.]; BVerfGE 6, 84 [92, 93 f.]; BVerfGE 51, 222 [236 f.]; BVerfGE 82, 322 [338]; BVerfGE 95, 408 [420]), sondern im Sinne des schonenden Ausgleichs kollidierender Verfassungsgüter als Optimierungsgebot zu verstehen ist (vgl. Lerche, BayVBl 1991, 517 [522]; Schwarz, BayVBl 1998, 710 [711 f.]; vgl. auch BVerfGE 120, 82 [113]; BVerfGE 129, 300 [321]; BVerfGE 129, 300 [321, 323]). Für die Antragsbefugnis genügt infolgedessen die Darlegung der Möglichkeit einer ernsthaften Funktionsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 129, 300 [321, 323]).
[181] Eine solche Funktionsbeeinträchtigung ist aber nicht dargetan. Auch wenn bereits die Darlegung einer Funktionsbeeinträchtigung ausreicht und keine Funktionsunfähigkeit dargetan werden muss, schließt doch nicht jede Verletzung der Rechte eines Abgeordneten ohne Weiteres eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages ein. Andernfalls würden im Ergebnis Klagerechte in einem Umfang eröffnet, der dem bei einer – dem Grundgesetz wie auch dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz fremden – umfassenden Prozessstandschaft des Deutschen Bundestages für die Rechte seiner Mitglieder entspräche (vgl. auch die Ausführungen unter D II 2 b bb zur fehlenden Prozessstandschaft der Ast. zu 2 für die Rechte des Ast. zu 1). Zugleich wäre eine Fraktion, die gem. § 64 I BVerfGG ihrerseits in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages geltend machen kann, im Ergebnis in der Lage, die Rechte ihrer einzelnen Mitglieder vor dem BVerfG einzuklagen, wenn diese an den Abgeordnetenstatus anknüpfen. Ein Bedürfnis für eine derartige Ausweitung der Antragsbefugnis besteht nicht. Insbesondere entsteht keine Rechtsschutzlücke, da es dem einzelnen Abgeordneten unbenommen ist, seine Rechte selbst einzuklagen.
[182]Nach alledem hätte die Antragstellerin zu 2 eine über die Verletzung der Rechte des Antragstellers zu 1 hinausgehende Funktionsbeeinträchtigung darlegen müssen. Ihr pauschaler Hinweis auf die Beobachtung weiterer Abgeordneter verleiht der Behauptung einer Funktionsbeeinträchtigung des Deutschen Bundestages schon deshalb keine zusätzliche Substanz, weil die Rechtmäßigkeit der Beobachtung eines Abgeordneten von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängt (vgl. oben C I 4) und diese nicht näher dargetan wurden.
[183] (3) Auch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue ergibt sich keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Da es nach den vorstehenden Ausführungen an der Darlegung einer Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages fehlt, ist kein Anknüpfungspunkt für die Heranziehung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue ersichtlich. Dieser Grundsatz vermag für sich genommen keine Rechte zu begründen; vielmehr bedarf er, um seine Wirkung entfalten zu können, eines bereits bestehenden (Verfassungs-)Rechtsverhältnisses (vgl. entsprechend zum Grundsatz der Bundestreue BVerfGE 103, 81 [88]; BVerfGE 104, 238 [248]); er ist insoweit akzessorischer Natur und kann ein vorhandenes Verfassungsrechtsverhältnis ausgestalten, aber nicht neu begründen.
[184] III. Die Hilfsanträge zu 3 sind bereits deshalb unzulässig, weil sie die Frist des § 64 III BVerfGG nicht wahren, innerhalb deren eine Organklage erhoben werden muss. […]
Das freie Mandat gem. Art. 38 I 2 GG gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle über Art. 28 I GG auch für die Mitglieder der Volksvertretungen der Länder.
In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Verfassungsschutzbehörden sowie der damit verbundenen Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten liegt ein Eingriff in den Gewährleistungsgehalt des Art. 38 I 2 GG.
Zwar ist die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages im Rahmen eines Organstreitverfahrens grundsätzlich rügefähig, eine Verletzung der Funktionsfähigkeit ist jedoch nicht bereits dargetan, wenn die Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter geltend gemacht wird.
Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue vermag für sich genommen keine Rechte zu begründen, sondern bedarf um seine Wirkung entfalten zu können eines bereits bestehenden (Verfassungs-)Rechtsverhältnisses; er ist insoweit akzessorischer Natur und kann ein vorhandenes Verfassungsrechtsverhältnis ausgestalten, aber nicht neu begründen.
BVerfGE 40, 296 (Abgeordnetendiäten).
BVerfGE 94, 351 (Abgeordnetenüberprüfung).
BVerfGE 104, 310 (Pofalla II).
BVerfGE 108, 251 (Beschlagnahme in Abgeordnetenräumen).
BVerfGE 114, 121 (Bundestagsauflösung 2005).
BVerfGE 124, 161 (Verletzung des Frage- und Informationsrechts des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung durch unzureichende Begründung der Verweigerung von Auskünften).
Frenz, Walter: Abgeordnetenrechte, JA 2010, 126.
Lange, Pia / Thiele, Alexander: Übungsklausur – Öffentliches Recht: Freiheit des Mandats – Der gläserne Abgeordnete, JuS 2008, 518.
Rux, Johannes: Staatsrecht – Immunität von Bundestagsabgeordneten, JA 2002, 552.
Söllner, Sebastian: Abgeordnetenstatus contra öffentliche Beobachtung durch den Verfassungsschutz des Bundes, DVBl. 2009, 926.
Warg, Gunter: Man muss Extremist sein wollen – Das BVerfG und die Abgeordnetenbeobachtung, NVwZ 2014, 36.