Source: http://www.issirfa.cnr.it/gino-scaccia-legislazione-esclusiva-statale-e-potesta-legislativa-residuale-delle-regioni-dicembre-2007.html
Timestamp: 2017-09-19 16:51:05+00:00
Document Index: 58849759

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 117', 'art. 33', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 9', 'art. 120', 'art. 4', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 114', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 123', 'art. 122', 'art. 123', 'art. 117', 'art. 33', 'art. 39', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 117', 'art. 127', 'sentenza ', 'art. 9', 'art. 114', 'art. 9', 'art. 117', 'art. 120', 'art. 117', 'art. 16', 'art. 6', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 46', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 9', 'art. 123', 'art. 33', 'art. 120', 'art. 10', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 127', 'art. 12', 'art. 120', 'art. 120', 'art. 57', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 70', 'art. 117']

Gino SCACCIA, Legislazione esclusiva statale e potestà legislativa residuale delle Regioni (Dicembre 2007) - I.S.SI.R.F.A. Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie
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AVVERTENZA: Contributo destinato al volume “Trasformazioni della funzione legislativa, vol. IV - Ancora in tema di rapporti Stato-Regioni dopo la riforma del titolo V della Parte II della Costituzione”, a cura di F. Modugno e P. Carnevale, in corso di pubblicazione per i tipi della Jovene editore, Napoli.
I. 1. Le potestà legislative esclusive. Le competenze operanti secondo lo schema della competenza-esclusione.
I.2. Le competenze operanti secondo lo schema della competenza-concorrenza: le competenze trasversali in relazione al fine (funzionali-teleologiche) o in relazione all’oggetto.
I.3 Le materie-tipo di disciplina
II.1. La potestà legislativa residuale. Clausola di residualità e debolezza dell’argumentum e silentio ai fini della definizione delle materie.
II.2. I limiti di legittimità della legislazione residuale.
II.3. Potestà residuale e competenze statutarie primarie.
II.4. Potestà residuale e legislazione esclusiva
I.1. Le potestà legislative esclusive. Le competenze operanti secondo lo schema della competenza-esclusione.
In queste pagine si cercherà di porre a raffronto la potestà legislativa esclusiva dello Stato con la competenza residuale delle Regioni. A tal fine è necessario preliminarmente tentare di offrire una classificazione tipologica delle materie di legislazione esclusiva sulla base del diverso modo in cui operano nei confronti delle fonti regionali.
E’ possibile anzitutto accorpare le anzidette competenze secondo grandi ambiti tematici, ciascuno dei quali corrisponde a una diversa declinazione del principio unitario. Vi sono attribuzioni che coinvolgono: la posizione e la responsabilità dello Stato nelle sue relazioni con l’ordinamento internazionale e comunitario (lettere a, b, i); le politiche di difesa e di sicurezza interna ed esterna (lett. d, h, q); la disponibilità delle leve principali della politica economica e il ruolo di garanzia dello Stato sociale (lett. e, m, o); l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti sub-regionali nonché la legislazione elettorale (lett. f, g, i, p, r); i rapporti con le confessioni religiose (lett. c); la giurisdizione, l’ordinamento civile e penale, la giustizia amministrativa (lett. l); infine l’ordinamento dell’istruzione scolastica (lett. n). Oltre a quelli enumerati nell’art. 117 secondo comma, ulteriori titoli di legislazione esclusiva statale sono desumibili da numerose disposizioni costituzionali (art. 33, sesto comma; 114, terzo comma; 116, terzo comma; art. 117, quinto e nono comma; art. 118, secondo e terzo comma; 119, terzo, quinto (1) e sesto comma; 120, secondo comma; 125; 132, secondo comma; 133, primo comma).
Alle potestà normative finora censite se ne aggiungono altre, che la giurisprudenza costituzionale ha radicato in “valori” costituzionalmente protetti «in quanto tal[i] in grado di rilevare a prescindere da ambiti di competenze rigorosamente delimitati» (2). Si pensi alla ricerca scientifica e tecnologica che è stata ascritta alla competenza statale «in relazione ad attività di ricerca scientifica strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di assicurarne un migliore espletamento, sia organizzando direttamente le attività di ricerca, sia promovendo studi finalizzati (3); o alla tutela della cultura, che ha consentito di giustificare con il richiamo, invero generico, all’art. 9 Cost., l’erogazione di fondi speciali diretti a incentivare l’uso dei personal computer (4).
Titoli di intervento statale sono stati desunti anche da disposizioni costituzionali non espressamente formulate come norme attributive di competenze, ma piuttosto definitorie di limiti generali di legittimità delle fonti legislative regionali. E’ il caso dell’art. 120 Cost., che è stato posto a fondamento di regolazioni statali finalizzate a promuovere nel settore del pubblico impiego «condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost» nonché a rimuovere gli «ostacoli all’esercizio di tale diritto in qualunque parte del territorio nazionale» (5).
Le attribuzioni legislative appena elencate, pur essendo tutte formalmente ascrivibili alla categoria della potestà esclusiva, sono tra loro differenziabili in relazione al modo in cui la competenza statale viene definita e resa operante nei confronti delle fonti regionali. Sotto questo riguardo e con riserva di meglio precisarne i tratti nel seguito della trattazione, sono schematicamente distinguibili le materie suscettive di essere individuate oggettivamente, le materie definite in chiave teleologica o comunque “trasversali” in relazione all’oggetto; le materie – tipo di disciplina (6), che si caratterizzano per gli effetti giuridici tipici ed esclusivi della disciplina introdotta con la legge statale.
Al primo gruppo appartengono le competenze individuate attraverso il riferimento a beni (7), entità immateriali (8), istituti (9), enti e strutture burocratiche (10) delimitabili con sufficiente precisione in via astratta; attività che si attengono a funzioni e politiche per loro natura infrazionabili perché elementi fondanti la sovranità o l’unità giuridica ed economica (11); ambiti in relazione ai quali è necessaria la manifestazione della volontà unitaria dello Stato, in alcun modo integrabile da parte regionale, nei confronti degli altri Stati, della comunità internazionale e delle confessioni religiose (12); competenze, infine, che riguardano il modo di formazione e la composizione di organi statali, regionali e comunitari (13).
Carattere comune di questi titoli di legislazione è la loro qualificazione in termini oggettivi, il che postula come condizione logica imprescindibile che la materia sia definita senza riguardo agli atti di concreto esercizio della competenza (14). Opera qui lo schema puro della riserva di competenza in senso tecnico, della competenza-esclusione: a diversità formale di atti corrisponde infatti una separazione di ambiti materiali (15). E’ preservata perciò la piena corrispondenza materia-competenza, poiché la norma costituzionale di attribuzione si impone immediatamente e direttamente come limite di legittimità nei confronti della fonte regionale, senza la necessaria mediazione di alcuna norma di produzione che ulteriormente definisca il contenuto del vincolo. La materia statale resta del tutto impermeabile alla disciplina regionale, salvo che lo stesso legislatore statale non dischiuda uno spazio attraverso la delega alla Regione della funzione regolamentare, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost. (16) L’inaccessibilità del campo materiale attribuito al legislatore statale è tale da non tollerare neppure la presenza di norme regionali meramente riproduttive di norme statali (17); indipendentemente dai loro contenuti prescrittivi, infatti, le leggi regionali sono inficiate da un vizio di incompetenza assoluta, un difetto in astratto di funzione legislativa.
Assai più articolato è il quadro delle competenze che abbiamo genericamente definito trasversali. Ad esse mette ora conto dedicare un approfondimento analitico.
Alcune competenze statali sono individuabili non già in base a un criterio oggettivo, cioè attraverso il riferimento a una materia, un bene, un istituto, una struttura amministrativa, bensì tramite l’indicazione di finalità e obiettivi che lo Stato è chiamato a perseguire. La competenza apprezzata in chiave teleologica si sgancia così da una materia obiettivisticamente considerata per abbracciarne diverse: tutte quelle in relazione alle quali gli interessi affidati alla cura dello Stato possano venire potenzialmente in rilievo quale finalizzazione principale o concorrente della disciplina di rapporti, comportamenti umani, fattispecie. La competenza è ritenuta in relazione a tutti gli oggetti e rapporti strumentalmente connessi allo scopo o interesse statale, senza che siano preventivamente determinabili le materie in relazioni alle quali tale interesse può venire in considerazione. In tal senso le competenze teleologiche o funzionali consentono di agganciare alla materia-base oggetti di disciplina che sarebbe stato possibile ricondurre, alla stregua di un’interpretazione obiettiva, ad ambiti di competenza regionale e sono perciò “trasversali” in ragione dell’interesse o del fine che le sorregge (18).
La loro naturale vocazione espansiva, che le porta a “intrecciarsi” con materie di legislazione regionale, ha però il suo pendant in un effetto restrittivo sulla definizione della materia-base, che viene a ricomprendere non già tutte le fattispecie e i rapporti che ad essa sarebbero potenzialmente ascrivibili ad esito di un’interpretazione obiettiva, ma solo quelli che sono avvinti da un nesso di strumentalità rispetto allo scopo assunto a fondamento dell’intervento statale. Così, ad esempio, la materia di legislazione esclusiva statale “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, che per un verso autorizza lo Stato a porre disciplina vincolante anche su oggetti “ritagliati” da competenze regionali concorrenti o residuali, è stata, per altro verso, interpretata in senso riduttivo attraverso la trasfigurazione, giustificata in chiave finalistica, della “materia” in un “valore” alla realizzazione del quale concorrono Stato e Regioni secondo una divisione di competenze (standard uniformi allo Stato/regolazione puntuale alla Regione) alquanto simile a quella operante in materia concorrente e comunque diversa da quella che sarebbe stato possibile ricostruire ove la materia fosse stata interpretata in senso oggettivo.
Alla tipologia delle materie teleologico-funzionali appartengono la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, la tutela del risparmio, della concorrenza, della salute, del lavoro, la valorizzazione dei beni culturali e promozione e organizzazione di attività culturali, il coordinamento della finanza pubblica.
Operano come trasversali anche materie che pure sono individuate alla stregua di un criterio oggettivo e non teleologico. In questi casi la trasversalità del modo di esercizio discende dal fatto che gli oggetti sui quali la competenza insiste non sono suscettibili di essere racchiusi in un ambito separato, ma per loro essenza sono riferibili a una pluralità di materie. Si potrebbe parlare di competenze trasversali per l’oggetto, o “ad oggetto trasversale”, alle quali sono da ascrivere la legislazione statale in tema di determinazione dei livelli essenzialidelle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (lettera m), che abbraccia il campo tendenzialmente illimitato nel quale i diritti possono venire in rilievo (19); come pure la legislazione in tema di determinazione delle funzioni fondamentali degli enti locali (art. 117, secondo comma, lettera p), che offre del suo oggetto (le funzioni) una qualificazione (“fondamentali”) incapace di impedirne, in astratto, l’estensione all’intero campo dell’attività amministrativa degli enti locali, e quindi interferisce con la disciplina regionale di allocazione delle funzioni predette (ai sensi dell’art. 118 Cost.). Si è osservato che la separazione degli oggetti, all’interno della medesima materia (prestazioni sui diritti/funzioni amministrative), fra competenza statale (livelli essenziali/funzioni fondamentali) e competenza regionale (livelli eccedenti quelli essenziali/funzioni non fondamentali) riproduce gli schemi della competenza – esclusione, sicché lo Stato, nella sub-materia ad esso riservata, dovrebbe poter dettare la disciplina uniforme con tutti gli strumenti normativi di cui voglia avvalersi. Ciascun ente dovrebbe poter disciplinare, senza doversi coordinare con l’altro, oggetti separati (20). Sennonché pare dubbio che le competenze in discorso siano davvero ricostruibili secondo il modello della separazione – esclusione. L’estensione della potestà statale dipende infatti dall’attribuzione, agli oggetti cui è riferita (i livelli di prestazione e le funzioni amministrative) di caratteri (“essenzialità”, “fondamentalità”) che sono espressione di valutazioni schiettamente politiche, affidate allo stesso legislatore statale e soggette solo a un debole scrutinio di non manifesta irragionevolezza (21). La formulazione costituzionale della competenza, pertanto, non ne fornisce alcuna delimitazione in astratto e lascia alla fonte statale la possibilità concreta di disporre della sfera di competenza della fonte regionale. Anche le materie di cui alle lettere m) e p), così intese, si possono insomma considerare trasversali, come è acquisito del resto nella giurisprudenza costituzionale e nella dottrina largamente maggioritaria.
La sommaria descrizione finora compiuta rende evidente una difficoltà di analisi del tema, che nasce da un riflesso culturale restio ad essere completamente rimosso. Le potestà legislative dello Stato e delle Regioni sono state infatti tradizionalmente riferite a classi di fattispecie e di rapporti evocanti l’idea della preventiva misurabilità giuridica (22), ad ambiti contenutisticamente definibili in astratto. L’animata controversia interpretativa sugli elenchi del previgente art. 117 della Costituzione era percorsa dal generale convincimento che i confini delle materie dovessero essere segnati ad esito di un’indagine semantica, sistematica, storico-normativa o anche attraverso la mediazione di una fonte legislativa, secondo la formula della “pagina bianca” di Paladin (23), ma comunque in modo da prescindere dagli atti di concreto esercizio della competenza statale (24).
Anche nella definizione di competenze obiettive l’argomento teleologico poteva assumere rilievo in sede interpretativa (e non erano ignote all’ordinamento materie regionali di tipo funzionale) (25). Tuttavia il riferimento al fine della disciplina non costituiva il punto di partenza dell’attività volta a definire i confini della competenza, ma semmai l’elemento correttivo di un’indagine avviata avendo riguardo alla preliminare identificazione della materia attraverso gli oggetti e i modi di disciplina ad essa riferibili alla stregua della legislazione vigente (26). Una lettura in chiave teleologica della materia era possibile solo quando gli elementi di qualificazione risultanti dall’esame obiettivo e da quello storico-normativo risultassero insufficienti a definirla (fenomeno che tipicamente caratterizza le materie “nuove”).
Nelle materie trasversali, al contrario, l’interesse unitario in vista del quale è conferita la competenza, che è astrattamente connesso a rapporti e fattispecie comuni a più materie-oggetto, non trova in precedenti qualificazioni normative un principio di definizione, ma può essere apprezzato solo nell’atto in cui, con il concreto esercizio della competenza, viene assunto a fine prevalente della disciplina statale. Si può dire, in tal senso, che le competenze trasversali (27) sono insuscettibili di interpretazioni oggettive che consentano di circoscriverne aprioristicamente il confine e di segnare con ciò il limite di legittimità della fonte di autonomia, perché tracciano la loro area di intervento nell’atto stesso in cui sono esercitate. E’ il modo come determinati oggetti sono disciplinati che permette di qualificarli come funzionali a un interesse o uno scopo e quindi di ritenere o negare la competenza statale. Quando la fonte sia valida, l’estensione della materia tende così a coincidere con l’estensione della regolazione concretamente posta dal legislatore statale, senza precludere in assoluto l’occupazione del campo residuo da parte della legge regionale (28).
Dal momento che la competenza trasversale non può essere ritenuta sulla base degli oggetti disciplinati, che sono comuni a più materie, ma solo in relazione al concreto modo di intervento, diventa possibile e anzi fisiologica la convivenza di fonti statali e regionali, autorizzate a regolare le stesse fattispecie nell’esercizio di competenze diverse. Il tratto comune alle materie trasversali è proprio quello di consentire al legislatore statale, attraverso l’espansione della propria competenza dalla materia-base alle materie oggetto di interferenza, di istituire un concorso tra fonte statale e regionale, là dove l’analisi di tipo oggettivo prevedrebbe solo un concorso vincolato (materie concorrenti) o precluderebbe ogni concorrenza (materie residuali) (29). Da quanto finora argomentato emerge chiaramente come le funzioni legislative trasversali si raccordino alle competenze regionali secondo un modello non tipizzabile in astratto e non riconducibile alla rigida separazione propria delle altre potestà esclusive statali, né alla divisione per modi vincolati di disciplina caratteristica delle competenze concorrenti. A ciò osta la loro natura di potestà “esclusive”, che conferisce alla fonte statale un’attitudine qualificatoria non limitata alla normativa di principio (30).
La concorrenza con le norme regionali, che per gli altri titoli di legislazione esclusiva è radicalmente preclusa (salva la delega della potestà regolamentare) diviene così elemento essenziale del modus operandi delle competenze trasversali. Ciò non autorizza però a concludere, in via generale, che le competenze in oggetto abbiano l’effetto di degradare la potestà legislativa residuale in concorrente e la concorrente in una potestà di mera attuazione-integrazione, quasi che il confine fino al quale la legislazione trasversale è autorizzata a sospingersi possa essere tracciato in linea astratta e aprioristica tenendo conto del tipo di competenza legislativa regionale che subisce l’interferenza statale. Il carattere esclusivo della competenza trasversale consente infatti interventi di intensità regolativa diversa, di volta in volta adeguati e proporzionati al fine che si voglia raggiungere (31). E’ il legislatore statale, insomma, a valutare discrezionalmente quale “densità” precettiva debba assumere il proprio intervento per corrispondere allo scopo al quale è preordinato (32). La variabile capacità di produzione delle potestà legislative trasversali, non preventivamente determinata dalla norma costituzionale sulla competenza, lascia così nella disponibilità della fonte statale la definizione della sfera materiale di efficacia della legge regionale (33).
Talora la competenza di tipo trasversale trova un limite interno di esercizio nella formulazione del titolo competenziale. E’ il caso della legislazione in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che esplica la sua forza condizionante unidirezionalmente, verso il basso, non essendo inibito alle Regioni definire livelli di prestazione più elevati rispetto a quelli indicati dalla legislazione statale. Analogo discorso vale per la competenza relativa alla determinazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, che introduce un limite nei confronti delle Regioni, le quali non potranno allocare le funzioni conferite con la legge statale ex art. 117 lett. p) su enti diversi, né tanto meno avocarle a sé in applicazione del principio di sussidiarietà. Se non interpretata in senso molto restrittivo, questa competenza potrebbe comprimere la legislazione regionale sul conferimento fino a privarla del tutto di oggetto e così sarebbe in grado di rendere inoperante l’art. 118, secondo comma, della Costituzione nei confronti delle Regioni. Per questo lo Stato, nell’esercizio della sua competenza, dovrà limitarsi all’indicazione delle funzioni davvero «essenziali per il funzionamento» degli enti e «per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento» (34). Anche nelle ipotesi appena considerate, peraltro, i vincoli desumibili dalla tecnica costituzionale di definizione della competenza non riguardano la struttura normativa del precetto, il suo contenuto regolativo. L’intervento statale fondato su quelle che abbiamo stipulativamente definito come competenze ad oggetto trasversale può infatti trovare forma in una disciplina di principio, ma anche sospingersi fino alla compiuta e analitica disciplina di alcuni ambiti della materia soggetta a interferenza, pur quando si tratti di classi di fattispecie astrattamente riferibili ad una potestà legislativa “residuale”, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione (35). Nessuna specifica intensità regolativa infatti si richiede alle leggi “trasversali”, che si impongono alla legge regionale quale che sia il loro livello di generalità.
Il punto merita una precisazione. Per riassumere in una formula sintetica, seppure incapace di coglierne tutte le sfumature applicative, l’effetto delle funzioni legislative trasversali, si è detto che esse rendono possibile il concorso con la fonte regionale là dove la norma costituzionale di competenza lo configurava come vincolato o lo escludeva in radice. Non di concorso assolutamente libero, tuttavia, si tratta. L’ipotesi tipica di concorso libero, che si realizza quando le norme poste da una fonte limitano o condizionano la capacità di produzione di altra fonte per il semplice fatto di essere intervenute o di sopravvenire sulla materia, presuppone che a nessuna delle fonti concorrenti sia attribuita una riserva di disciplina (36); e trova spiegazione nella superiore forza formale della fonte condizionante, nella possibilità per essa «con la sua presenza, di limitare quella ad essa inferiore, sino ad assorbirla del tutto, sostituendovisi o paralizzandone l’efficacia» (37). Nel caso che ci occupa, al contrario, la trasversalità produce il concorso tra fonti entrambe riservatarie, per Costituzione, di un ambito di competenza e non ordinabili secondo gerarchia. Prende forma, in tal modo, una concorrenza di fonti atipica, che si discosta dalla figura di libero concorso tradizionalmente intesa (38), e non dà vita neppure a una tipizzazione costituzionale di competenza per modi di disciplina, ossia a una relazione gerarchica di tipo contenutistico, connessa, come per il caso dei principî fondamentali della legislazione concorrente, al peculiare modo di disporre della fonte statale.
Il fatto che la distribuzione costituzionale delle competenze legislative sia orientata alla separazione di tipo materiale non resta però senza conseguenze sull’interpretazione dei limiti delle materie trasversali, che pure a tale separazione introducono la più vistosa deroga. La riserva di competenza disposta in favore della legislazione regionale (concorrente o residuale che sia) si converte infatti in vincolo interno al modo di esercizio della funzione legislativa statale, ne riduce la capacità di produzione, si pone per essa come limite di legittimità ed innalza così l’argine più robusto dinanzi all’espansione applicativa, altrimenti illimitata, della competenza statale. Vero infatti che la devoluzione di una materia alla Regione ha il senso di assegnare ad essa la cura di una classe di interessi pubblici, la loro integrale qualificazione, attraverso la legislazione trasversale, come interessi “nazionali”, infrazionabili, importerebbe violazione della norma costituzionale che a quegli interessi ha impresso un carattere almeno prevalentemente regionale. Del resto, già nella giurisprudenza costituzionale anteriore al 2001, sia pure in forma abbozzata e incapace di assumere il valore di un topos argomentativo, era presente il richiamo a uno «spazio incomprimibile delle competenze regionali» quale limite alla discrezionalità politica del legislatore statale (39) e allo stesso nucleo essenziale delle autonomie delle comunità territoriali minori, quale vincolo di esercizio alle potestà degli enti regionali ordinari e speciali (40).
L’effetto delle competenze trasversali, si è osservato, è quello di espandere l’ambito di incidenza della legislazione statale, proiettata verso materie diverse dalla materia-base, ma al contempo di aprire un varco alla coesistenza con una fonte di autonomia, e ciò pur essendo ascrivibile alle competenze esclusive. Diversamente dai titoli di attribuzione che rispondono allo schema puro della riserva di competenza, in relazione ai quali ogni espressione di potere legislativo regionale è costituzionalmente illegittima, pur quando ponga una normativa facoltizzante o puramente riproduttiva di quella statale (41), le materie trasversali non si pongono come ambiti impermeabili alle fonti regionali. Al contrario ammettono e quasi postulano una condivisione della materia con la legislazione locale. Se dunque, per loro tramite, lo Stato è autorizzato a disciplinare oggetti in astratto agganciabili a materie di competenza regionale, per altro verso, il fatto che la legislazione trasversale agisca sempre in deroga alla tipizzazione costituzionale delle materie, impone la ricerca di limiti di esercizio diversi rispetto a quelli propri delle altre, comuni competenze esclusive statali.
L’assenza di una predeterminazione in astratto della misura distributiva della funzione normativa fra Stato e Regioni rende inevitabile il ricorso a valutazioni di ordine gradualistico. Quando infatti sugli stessi oggetti si riconosce una funzione regolativa allo Stato e alla Regione, le questioni di competenza si risolvono in problemi di «misura della funzione» e la regola del coordinamento fra la normativa statale di natura condizionante e la potestà legislativa regionale condizionata diviene un criterio che sembrerebbe avere poco spazio in un sistema di riparto formale delle competenze: la ragionevolezza, o più correttamente la proporzionalità, che assume così i tratti di una vera e propria tecnica organizzativa della competenza (42).
Nella giurisprudenza costituzionale si rinviene chiaramente l’elaborazione di un test di proporzionalità e ragionevolezza delle competenze trasversali. Nella sentenza n. 14 del 2004, che reca la formulazione più compiuta di questo modello di scrutinio, si legge ad esempio che, allorquando venga in considerazione l’esercizio del titolo di attribuzione di cui all’art. 117, secondo comma, lett. e) – e specificamente la tutela della concorrenza - «è la stessa conformità dell’intervento statale al riparto costituzionale delle competenze a dipendere strettamente dalla ragionevolezza della previsione legislativa» e che conseguentemente la competenza dello Stato non possa essere negata «ove sia dimostrabile la congruità dello strumento utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i fattori determinanti dell’equilibrio economico generale» (43). Si tratta qui di svolgere un giudizio di efficienza strumentale (44) della legge, di saggiare la consistenza e la plausibilità del rapporto di connessione causale mezzi-fini da essa posto e di individuare così l’unico vero limite alla variabile intensità regolativa della funzione legislativa trasversale, che è rinvenibile nell’esigenza di evitare la compressione della sfera di autonomia normativa regionale oltre quanto sia strettamente necessario al conseguimento del fine (45). Mutuando una terminologia diffusa nella letteratura di lingua tedesca, si potrebbe affermare che il criterio ordinatore della relazione tra unità dell’ordinamento e articolazione pluralistica degli interessi stia nella regola del “mezzo più lieve” (Gebot des mildesten Mittels), nell’esigenza di evitare interventi sovradimensionati e “inutili” sulle sfere di competenza costituzionale delle regioni e sulla loro autonomia normativa (46).
La proporzionalità, dunque, governa l’applicazione delle competenze in esame; e se un tale criterio può apparire eccessivamente fluido, e inidoneo a produrre moduli stabili di riparto, va pure detto che modelli di separazione più rigidi, fondati sull’introduzione, a correttivo della “trasversalità”, di criteri oggettivizzanti, si dimostrerebbero contraddittori rispetto alla struttura propria della competenza teleologica. Quando infatti si riconosce allo Stato una funzione regolativa non astretta da vincoli in ordine al modo di produzione sugli stessi oggetti sui quali insiste la legislazione locale, non è possibile affidare a ciascuna competenza in concorso differenziate classi di fattispecie e di rapporti, e diventa piuttosto necessario ricorrere a classificazioni per gradi delle medesime tipologie di azioni, dei medesimi modi di disciplina, conferendo la competenza all’uno o all’altro degli enti a seconda dell’intensità dell’intervento legislativo. La relazione Stato-Regioni ruota, in questi casi, sulla graduazione sostanziale dei rispettivi poteri di produzione normativa.
Si pensi al criterio oggettivo e materiale con il quale la Corte ha cercato di opporre alla competenza statale sulla tutela della concorrenza un limite meno incerto e manipolabile del mero controllo di proporzionalità, facendo riferimento al carattere macroeconomico della misura come elemento condizionante la legittimità dell’intervento. La linea di riparto sembrava essere segnata – oggettivamente – dalla dimensione economica dell’interesse: alle Regioni erano affidati «gli interventi sintonizzati sulla realtà produttiva locale»; allo Stato le misure, di rilevanza macroeconomica, che abbiano una capacità di incidenza sull’equilibrio economico generale della Nazione (47).Non è qui il caso di chiedersi se criteri di giudizio che implicano la conoscenza di modelli econometrici complessi si prestino ad essere efficacemente applicati da un organo che opera secondo le forme e con gli strumenti tipici della giurisdizione. Sta in fatto che l’esame della giurisprudenza costituzionale mostra come il meccanismo prescelto non sia riuscito ad erigere un’efficace barriera alla dilatazione della competenza di cui alla lettera e) ad ambiti “oggettivamente” regionali. In effetti, se nelle prime decisioni era parso che elemento dirimente per negare che la misura statale di finanziamento fosse diretta alla tutela della concorrenza era l’esiguità della somma stanziata (48), anche questo criterio di ordine quantitativo, certo non immune da critiche (49), è stato privato di ogni attitudine classificatoria quando si è affermato che «il carattere (asseritamente) modesto dal punto di vista finanziario dell'intervento non è certamente decisivo per escludere la sua riconducibilità alla materia della “tutela della concorrenza” di cui all'art. 117, secondo comma, Cost., ma può, al più, costituire un indizio in tale senso» (50). Con il che, come si vede, la linea di demarcazione fra la competenza statale e quella regionale nelle politiche di sostegno dello sviluppo torna ad essere interamente definita da uno scrutinio di ragionevolezza e proporzionalità, senza alcun correttivo di natura oggettivistica.
Quanto finora rilevato circa la struttura delle competenze trasversali vale a meglio comprendere in che modo esse si relazionino alle competenze regionali e come possano essere risolte le eventuali ipotesi di incompatibilità dispositiva generate dalla successione temporale tra fonte statale e regionale sui medesimi oggetti. L’assunto dal quale la ricostruzione proposta consente di muovere è che la potestà legislative trasversali pongono un limite di validità o di efficacia a qualunque competenza legislativa regionale, tanto concorrente, quanto residuale. La qualificazione formale di tali competenze come ambiti di legislazione esclusiva statale e la loro capacità di coprire parzialmente il campo materiale costituzionalmente riservato alle fonti regionali autorizza a concludere che il rapporto di successione temporale tra fonti si risolve in termini di illegittimità costituzionale, quando la fonte statale preceda la legge regionale (e quindi ponga un limite ulteriore di legittimità rispetto a quelli costituzionalmente necessari indicati nell’art. 117, primo comma); di abrogazione, quando sopraggiunga ad essa rimovendo con effetto immediato le disposizioni regionali incompatibili (51).
In sede teorica è possibile sostenere che la legge statale sopravveniente incida sulla validità della fonte regionale, rendendola illegittima per incostituzionalità sopravvenuta. L’effetto della legge “trasversale” è infatti quello di riconformare la sfera di competenza della fonte regionale, sottraendole oggetti ad essa potenzialmente riconducibili. L’incompatibilità dispositiva potrebbe pertanto dare forma a un’ipotesi di incompetenza. Dal punto di vista applicativo è però da preferire il rimedio dell’abrogazione (52). Gli inconvenienti dell’incostituzionalità sopravvenuta sarebbero infatti più gravi. In un sistema che pluralizza i centri di produzione normativa primaria e sottrae la disciplina regionale ad ogni controllo preventivo di costituzionalità, emancipandola pure, negli ambiti assegnati alla potestà residuale, da vincoli legislativi statali a carattere necessario, l’invalidità sopravvenuta non appare la soluzione più adatta ad assicurare il pieno e immediato soddisfacimento degli interessi unificanti cui la legislazione trasversale presta tutela.
Le osservazioni svolte circa i presupposti e le modalità di esercizio delle funzioni trasversali consentono di risolvere anche il problema del loro coordinamento con l’asciutta previsione dell’art. 117, sesto comma, Cost., il quale assegna la potestà regolamentare allo Stato nelle materie di competenza esclusiva, alla Regione nelle altre materie e in tal modo preclude ogni concorso di fonti regolamentari statali e regionali sullo stesso oggetto. Competenze come quelle trasversali, che coprono oggetti parzialmente coincidenti con quelli delle fonti di autonomia, non si accordano perfettamente con questo schema di ferrea separazione fra legislazione statale e regionale. E’ infatti astrattamente configurabile l’ipotesi che un regolamento statale, attuando una legge trasversale, condizioni l’esercizio della potestà legislativa regionale. Vincoli di validità-efficacia della legge regionale diversi da quelli direttamente risultanti dalle norme costituzionali di competenza devono però sempre essere definiti da fonti statali di rango legislativo, che per questo non sono autorizzate ad affidare al regolamento l’individuazione di limiti di competenza ulteriori. La conclusione che se ne trae è che, pur versandosi in una materia di legislazione esclusiva, non sono ammissibili regolamenti statali che non si limitino a specificare e rendere più concreti vincoli di validità direttamente riferibili alla fonte primaria, che insomma ritaglino dalla materia regionale, se si vuol dire così, ulteriori frammenti di materie.
In linea di principio, ogni regolamento diverso da quelli attuativo-esecutivi della legge trasversale si dovrebbe considerare inidoneo a vincolare la legislazione regionale interferente. E’ però da considerare che un tale irrigidimento creerebbe non pochi problemi di natura applicativa. Rispetto ad alcune delle competenze statali, e in particolare a quelle in tema di tutela ambientale e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la complessità tecnica dell’oggetto rende infatti alquanto disagevole, per non dire praticamente impossibile, una definizione completa ed esaustiva, nella legge nazionale, del vincolo gravante sulla disciplina regionale. Il rinvio al regolamento in funzione integrativa del precetto legale parrebbe, in questi casi, inevitabile, ma sarebbe incompatibile con l’interpretazione sopra avvalorata secondo la quale, nella loro relazione con la legislazione regionale, le leggi trasversali opererebbero secondo il modello della riserva assoluta di legge rispetto alle fonti regolamentari. Come conciliare la tenuta teorica del modello con la necessità pratica di renderlo funzionante?
La soluzione offerta dalla giurisprudenza costituzionale rispetto alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni fornisce un’indicazione di estremo interesse. La Corte ha preso le mosse dal semplice assunto che, «operandosi nell’ambito di una materia di competenza esclusiva statale, la potestà normativa secondaria spetta allo Stato, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione» (53), ma ha riconosciuto pure la «forte incidenza» di tale competenza sull’esercizio delle funzioni legislative ed amministrative regionali. Per questo essa ha statuito che le scelte statali, almeno nelle loro linee generali, devono essere operate con legge, ma ha pure preteso, quasi a rafforzare l’intensità della riserva (relativa) in tal modo posta, che la fonte legale «dovrà determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori» (54). Ove è chiaro che l’adeguatezza della procedura non può che essere valutata in relazione alla capacità di assicurare il coinvolgimento attivo degli enti che subiscono una compressione delle loro competenze legislative ed amministrative (55). Solo la partecipazione alla formazione dell’atto secondario potrebbe infatti compensare l’insufficiente determinatezza precettiva della fonte legale (56). Non desta meraviglia, dunque, che nella sentenza n. 134/2006 sia stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una disposizione della legge finanziaria del 2005 (art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311), la quale attribuiva ad un regolamento interministeriale la potestà di determinare gli «standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi, relativi ai livelli essenziali di assistenza (i cd. LEA), nella parte in cui prevedeva che detto regolamento fosse adottato sentita la Conferenza unificata, anziché previa intesa con essa. Decisione, questa, che non avrebbe alcuna giustificazione plausibile se non movesse dalla premessa che le competenze trasversali sono eterogenee rispetto alle comuni competenze esclusive e che pertanto il problema della titolarità della potestà regolamentare richiede per esse soluzioni più articolate e duttili di quelle offerte dall’applicazione del rigido schematismo dell’art. 117, sesto comma, Cost. (57).
Lo stesso legislatore statale sembra orientato a considerare le materie trasversali come materie sui generis, non pienamente assimilabili, ai fini dell’esercizio della funzione regolamentare, alle altre competenze esclusive. Lo dimostra il fatto che la puntuale definizione dei “livelli essenziali” delle prestazioni nel settore sanitario e in quello delle politiche sociali è stata affidata a un procedimento di codeterminazione negoziata fra Stato e Regioni (58); e che nel dettare il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), il legislatore statale abbia disposto che i «livelli uniformi di qualità» che si impongono agli enti che svolgono l’attività di valorizzazione dei beni culturali siano fissati «con decreto del Ministro previa intesa in sede di Conferenza unificata» (art. 114), proprio per l’intreccio fra la funzione di tutela affidata in esclusiva allo Stato e la competenza concorrente in tema di valorizzazione, che impedirebbe allo Stato di porre disciplina regolamentare.
Queste evidenze empiriche rappresentano altrettanti elementi sintomatici di una tendenza di ordine più generale, che va facendosi matura. In tutti i casi, di cui le materie trasversali sono evidentemente il modello, in cui si registri un inestricabile intreccio di materie, e non sia possibile far valere, allo scopo di scinderle, il criterio della prevalenza, la stabilizzazione della mobile linea di riparto fra competenze statali e regionali viene affidata ai meccanismi della negozialità politica, tanto che la mancata previsione di forme di accordo e di collaborazione con le Regioni può costituire motivo di illegittimità costituzionale di una norma statale pur ricondotta a una competenza statale di tipo esclusivo. In assenza di un meccanismo interno al procedimento di formazione della legge, nel quale siano rappresentate le istanze regionali (l’art. 11 l.cost. 3 del 2001 è ancora inattuato), si sposta la sede della negoziazione dalla fase formativa dell’atto primario a quella esecutiva dello stesso (59). La flessibilità dell’ordine delle competenze, assicurata a livello legislativo dalle potestà trasversali e dall’applicazione del principio di sussidiarietà alla funzione legislativa, viene ricercata sul fronte regolamentare attraverso il sistema degli accordi nelle sedi collaborative, alle quali è demandata la concretizzazione normativa del principio di leale collaborazione (60).
L’ordine costituzionale delle competenze trova così un equilibrio spontaneo nei diversi strumenti di unificazione di tipo consensuale. Un segno dell’affacciarsi, nel diritto pubblico, di un fenomeno già massicciamente presente in altri settori dell’ordinamento: la sostituzione della legge con il contratto.
Vi sono materie di legislazione esclusiva nelle quali la competenza non viene individuata con riferimento all’oggetto, alle fattispecie, ai rapporti disciplinati, ma in relazione agli effetti giuridici che la regolazione produce su comportamenti umani astrattamente riferibili a una pluralità indefinita di materie. Si può parlare in tal caso di materie – tipo di disciplina. Appartengono a questa categoria le norme processuali, nonché l’ordinamento civile e penale, i due campi di più problematica definizione.
Quanto alla competenza sull’ordinamento civile, che ha fornito un più saldo ancoraggio costituzionale al cosiddetto limite del diritto privato, essa interdice alla Regione di porre la disciplina dei «profili civilistici dei rapporti da cui derivano» i diritti soggettivi (61) e le «regole fondamentali di diritto concernenti la disciplina dei rapporti fra privati» (62), senza con questo precludere ogni normativa regionale di rilievo privatistico. Una regolazione derogatoria del diritto comune, ad esempio in funzione conformativa di diritti reali (63), può essere infatti ammessa quando il conseguimento delle specifiche finalità di tutela degli interessi pubblici rilevanti che sono affidati alle Regioni coinvolga o meglio renda necessaria la disciplina dei rapporti fra amministrazione e privati (64).
La deroga al diritto comune è possibile, ma è strettamente vincolata a un giudizio di proporzionalità e di ragionevolezza. Di proporzionalità, giacché si dovrà accertare se la disciplina regionale sia idonea, necessaria e correttamente calibrata rispetto alla salvaguardia degli interessi pubblici affidati alla cura della Regione; di ragionevolezza, perché la deroga alla disciplina statale deve trovare fondamento in una congrua ratio giustificatrice, che renda tollerabile la rottura della parità giuridica. All’ordinamento civile si lega anche la competenza dello Stato a disporre dei propri beni attraverso previsioni di rango legislativo. Un tale potere, logicamente anteriore alla ripartizione costituzionale delle competenze normative e manifestazione della capacità giuridica dell’ente secondo i principî dell’ordinamento civile, «non incontra i limiti della ripartizione delle competenze secondo le materie» (65). Ciò significa, tra l’altro, che l’esercizio dell’autonomia legislativa regionale non può comunque compromettere, sacrificandole, le facoltà che spettano allo Stato sui propri beni patrimoniali e demaniali in quanto proprietario (66).
Venendo alla legislazione sull’ordinamento penale, essa manifesta un’istanza di unificazione relativamente a beni, interessi, valori che lo Stato intende proteggere attraverso il presidio della sanzione giuridica massimamente afflittiva. La sanzione penale può tuttavia corredare qualsivoglia comportamento umano, riferito alle più diverse ed eterogenee materie legislative. Ne discende che l’estensione della competenza statale non può essere misurata in astratto e che, per questo profilo, essa sembra potersi assimilare alle potestà trasversali. Sennonché queste ultime presuppongono una forma di concorso tra fonte statale e regionale, una condivisione di oggetti che consente talora l’integrazione regionale di discipline statali, mentre la materia penale si atteggia come ambito impenetrabile alla fonte, e non solo alla norma regionale.
Le conseguenze applicative di questa differenza strutturale non possono sfuggire: innanzitutto non è praticabile rispetto alla competenza in materia penale il modello di collaborazione negoziale che si è imposto nella realtà ordinamentale come limite di esercizio della legislazione trasversale. Forme di collaborazione con le Regioni o di codeterminazione paritaria dei contenuti regolativi degli atti applicativi di leggi statali non sono qui ammissibili. Inoltre valgono per la materia di cui alla lettera l) limiti costituzionali diversi rispetto a quelli delle competenze trasversali. La potestà legislativa statale trova innanzitutto un argine nella norma costituzionale di competenza, la quale vieta di sottrarre alla Regione la disciplina sostanziale di rapporti di vita cui la sanzione penale accede solo per fornirne un grado più intenso di tutela; ma rispetto alle scelte politiche di repressione criminale vale un ulteriore e più intenso limite, che suole essere ricondotto alla formula secondo la quale esse sono legittime solo quando rappresentino l’extrema ratio (67). Da quanto osservato si evince che la qualificazione dell’ordinamento penale come materia “strumentale”, e non propriamente trasversale, che ricorre nella giurisprudenza costituzionale (68) esprime non una mera variatio stilistica, ma una reale diversità concettuale.
La Costituzione, che contrassegna espressamente come esclusiva la legislazione statale nelle materie elencate nel secondo comma dell’art. 117 e come concorrente quella di cui al terzo comma del medesimo articolo, non procede ad alcuna qualificazione nei confronti della potestà legislativa spettante alle Regioni in tutte le materie non enumerate, cioè proprio della competenza, convenzionalmente definita “residuale” (69), che, costituendo il più significativo tratto di novità della riforma, pone i maggiori problemi definitorî. Già questa considerazione preliminare, pur nella fragilità di ogni argomento fondato sulla mera lettera, dovrebbe suggerire che la potestà riconosciuta alle Regioni solo in senso alquanto approssimativo si può considerare il pendant della legislazione esclusiva statale. L’analisi del modus operandi della competenza in esame conferma l’iniziale epidermica impressione fondata sul criterio onomastico. Prima di evidenziarne i limiti di legittimità, occorre però tracciarne il campo di estensione, i confini.
L’art. 117, quarto comma, Cost. la descrive come una competenza generale: spetta infatti alle Regioni «in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato». La clausola di residualità va peraltro correlata con le previsioni costituzionali che istituiscono riserve di competenza in favore di altre fonti e particolarmente con gli artt. 114 e 123. A questa stregua la potestà legislativa può dirsi spettare alle Regioni in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale, e che non sia altrimenti attribuita alla competenza statutaria regionale o alla potestà statutaria e regolamentare degli enti minori, che si dispiega, tanto in relazione alle funzioni fondamentali ex lett. p), quanto per le funzioni conferite con legge statale ai sensi dell’art. 118 Cost., senza incontrare il limite della legislazione regionale.
A stare al senso fatto palese dall’interpretazione letterale dell’art. 117, quarto comma, l’accertamento della competenza sembrerebbe richiedere esclusivamente il ricorso all’argumentum e silentio. Lo stesso impiego dell’avverbio “espressamente” manifesterebbe l’intento di opporre un freno all’eventuale derivazione di competenze statali da titoli impliciti di attribuzione (in ossequio ad una sorta di clausola di implied powers). La tassatività dell’enumerazione dovrebbe infatti impedire, per il suo carattere di eccezionalità rispetto alla regola della competenza regionale, l’integrazione in via analogica delle attribuzioni statali. Sennonché nella giurisprudenza costituzionale si rinviene l’affermazione, concettualmente opposta, secondo la quale non è consentito in via generale ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all’ambito di applicazione della legislazione residuale «per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell’art. 117 della Costituzione» (70). Statuizione, questa, che risulta tanto più problematica ove si consideri che nelle prime pronunce rese dopo la riforma del 2001, la Corte aveva valorizzato l’intervenuto rovesciamento della tecnica enumerativa delle competenze, tanto da avvertire che «[l]a risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi muovere (…) non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento regionale, quanto, al contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale» (71).
La non del tutto cristallina affermazione della Corte diventa però pienamente intelligibile alla luce di un riflesso culturale proprio del pensiero giuridico continentale. Il giurista di civil law è abituato a ragionare su testi, a scomporli linguisticamente, interpretarli evolutivamente, a portare alla luce le matrici storiche dei concetti impiegati, ma è estranea al suo orizzonte metodico l’inferenza logica inversa: ricavare significati normativi dall’assenza, dall’omissione. La negazione – sarebbe agevole replicare – «è in grado di produrre dal nulla il negato e di crearlo dialetticamente» (72); e in effetti non mancano ipotesi in cui il precetto viene costruito anche attraverso la riflessione sul silenzio serbato dal legislatore (ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit), ad esempio per meglio ritagliare l’area di estensione di una regola attraverso la delimitazione dell’eccezione.
Tuttavia nell’operazione logica di identificazione delle materie legislative questo processo di deduzione ex absentia appare sommamente arduo. Lo schema argomentativo che l’art. 117, quarto comma, Cost. suggerisce per l’attribuzione della competenza presuppone infatti che le materie possano essere racchiuse in un elenco finito dal quale, per sottrazione di una parte, sia meccanicamente possibile trarre la parte residua. Ma è constatazione empirica che le materie di competenza legislativa non sono entità reali, esistenti in rerum natura, che possano essere identificate con metodo scientifico, sebbene prodotti artificiali della volontà umana, frutto di classificazioni connotate da un alto tasso di soggettività. Ciò che taluno considera “materia” è per altri sub-materia di altro più generale e comprensivo ambito materiale (73). Si può dire anzi che il processo di astrazione generalizzante necessario per accorpare interessi, oggetti, beni, rapporti di vita in un ambito inclusivo che tutti li racchiuda è tendenzialmente senza fine e si arresta solo quando una determinazione autoritativa (di fonte politica o giurisprudenziale) rescinda definitivamente il dubbio classificatorio, imponendo un nome a una “materia” e con ciò, letteralmente, creandola.
Nella prassi l’interesse che unifica e rende omogenei rapporti umani, comportamenti, fattispecie e consente di assimilarli sotto il profilo della competenza, si ricava dalla legislazione assai più che dall’analisi testuale, semantica, logico-sistematica dei testi costituzionali. E’ la scelta politica formalizzata negli atti normativi che censisce e raccoglie interessi variegati accorpandoli in un ambito di disciplina da affidare alla cura di un ente. Per questa fondamentale ragione, l’argumentum e silentio può assumere un rilievo autonomo ed esclusivo ai fini dell’assegnazione della competenza residuale quando l’evoluzione della scienza, della tecnica, del costume sociale portino ad emersione fasci di interessi e di beni per l’innanzi non esistenti in natura o comunque sottratti a ogni qualificazione normativa e protezione giuridica (74). In presenza di “materie nuove”. In tutti gli altri casi è invece la ricognizione normativa degli “interessi” a fornire una definizione preventiva della competenza, a irrigidire i confini della materia-oggetto su queste basi ricostruita e ad agire, finalmente, come fattore di contenimento della creatività dell’interprete.
Non è mero accidente, dunque, che nella giurisprudenza costituzionale l’elemento maggiormente valorizzato ai fini dell’assegnazione della competenza residuale sia stato quello storico-normativo. In una sorta di parallelismo rovesciato fra funzione amministrativa e legislativa, la Corte ha applicato un principio di non regressione secondo il quale alle Regioni andrebbero intestate, nell’attesa degli ulteriori trasferimenti di funzioni da effettuare nel rispetto del principio di sussidiarietà, competenze comunque non minori di quelle corrispondenti alle funzioni già trasferite alla stregua della legislazione vigente. Seguendo questa linea di ragionamento, sono state attribuite alla potestà residuale la disciplina degli usi civici (75), dell’agricoltura (76), del commercio (77); dell’artigianato (78); delle sagre e fiere (79); dei mezzi di trasporto pubblico locale (80); dei lavori socialmente utili (81); dell’edilizia residenziale pubblica (82); sono stati scorporati l’organizzazione scolastica dall’istruzione (83), il reddito di ultima istanza dalle politiche sociali (84), l’edilizia sanitaria dall’organizzazione sanitaria (85); infine è stata superata la distinzione fra pesca in acque interne e pesca marittima perché in attuazione della delega conferita con la l. 38/2003, il legislatore delegato aveva già eliminato quella originaria partizione in sede di trasferimento delle relative funzioni amministrative.
Alla luce di quanto si è finora osservato, diviene comprensibile anche perché la clausola di residualità sia stata oggetto di un’interpretazione fortemente restrittiva. Il carattere tassativo delle attribuzioni statali e la generalità della competenza regionale avrebbero dovuto condurre a letture riduttive delle prime; nella prassi, le potestà residuali sono state considerate come eccezionali rispetto a competenze statali ricostruite con notevole larghezza, a prezzo talora di qualche equilibrismo argomentativo, anche, occorre ammetterlo, per rimediare alle lacune e incongruenze macroscopiche che si rinvengono nella lista delle materie attribuite allo Stato (86). Una serie di ambiti omogenei di disciplina che già anteriormente alla riforma del 2001 erano stati identificati come “materie” e che non compaiono negli elenchi delle competenze statali sono stati ricondotti nell’ambito della legislazione esclusiva o concorrente, evidenziandone la strumentalità rispetto a competenze nominate (87), o desumendo la competenza statale da norme costituzionali estranee al titolo V (88), o senz’altro giustificandola in ragione della dimensione nazionale degli interessi coinvolti nella disciplina (89).
Lo stesso criterio della prevalenza, cui la Corte ha fatto riferimento per assegnare la competenza quando si intreccino inestricabilmente profili di disciplina riferibili a una pluralità di materie, è stato applicato sovente per ascrivere a una materia concorrente o esclusiva ambiti in astratto riconducibili alla legislazione residuale. Così, ad esempio, sono stati considerati profili preminenti: nella disciplina degli asili nido, l’istruzione e la tutela del lavoro sull’assistenza e servizi sociali (90); nella disciplina dei contratti di lavoro a contenuto formativo, l’ordinamento civile e la tutela del lavoro rispetto all’istruzione e formazione professionale (91); nella regolazione dei servizi per la lotta contro la tossicodipendenza, la tutela della salute rispetto all’assistenza sociale (92); nella disciplina dello spettacolo, la promozione e organizzazione di attività culturali rispetto all’industria e commercio (93), nell’edilizia sanitaria, il governo del territorio e la tutela della salute rispetto all’organizzazione sanitaria (94).
Oltre alle competenze desumibili “per omissione” dagli elenchi di materie, di cui si è finora detto, si danno potestà residuali “nominate”, ricavabili interpretativamente dalla stessa formulazione di alcuni titoli di attribuzione statale. Dalla competenza esclusiva in materia di «ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale» (lett. h) si evince per chiari segni che la materia esclusa, estranea a quelle di legislazione concorrente, sia da ascrivere alle potestà regionali residuali; e analoga conclusione vale per la materia dell’istruzione e formazione professionale, riservata alla legislazione concorrente «salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale» (95).
Una riserva di legislazione regionale sull’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali è desumibile dall’art. 123 Cost., che demanda gli oggetti predetti alla competenza statutaria, ma limitatamente ai principî fondamentali, e con ciò apre al legislatore regionale lo spazio per svolgerli in una più compiuta e analitica disciplina. Al di fuori della competenza a porre la normativa di principio in ordine al sistema di elezione ed ai casi di ineleggibilità e di incompatibilità degli organi regionali (art. 122 Cost.), non sussiste infatti alcun titolo di attribuzione statale in tema di organizzazione e funzionamento degli enti regionali. Un’eventuale legge statale che toccasse oggetti riservati allo Statuto, del resto, ove fosse ritenuta capace di derogare ai principî di organizzazione in esso fissati, violerebbe la riserva costituzionale di competenza di cui all’art. 123. Ove invece si considerasse subordinata allo Statuto, verrebbe a perdere il proprio carattere di disciplina generale e territorialmente uniforme e con ciò negherebbe la sua ratio unificante. Ne risulta confermata la tesi che la disciplina statutaria sull’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali, come pure quella in tema di pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali, iniziativa legislativa e referendum su leggi e provvedimenti amministrativi, Consiglio delle autonomie locali, non potrà che essere integrata dalla legislazione locale.
L’evidenziata differenza fra residuali nominate e “per omissione” non corrisponde solo a finalità tassonomiche, ma è produttiva di effetti sul piano della definizione, in sede giurisprudenziale, dei contenuti della materia. E’ ragionevole supporre, infatti, da un lato, che la formulazione scritta consenta di fondare il processo di ricognizione della materia su indici più saldi rispetto a quelli affidati all’argomentazione in absentia, favorendo, ad esempio, l’estensione agli oggetti connessi. Dall’altro che la testualità costituzionale frapponga una resistenza maggiore a possibili interpretazioni di segno espansivo delle competenze statali.
Pur con tutti i limiti di cui si è finora detto, nella giurisprudenza costituzionale sono state qualificate come materie di competenza residuale: artigianato (96), commercio (97), turismo (98), agricoltura (99), agriturismo (100), pesca (101), industria (102) e insediamenti produttivi (103), servizi e politiche sociali (104), edilizia residenziale pubblica (105), servizi pubblici locali (106), trasporto pubblico e viabilità locale (107), organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e stato giuridico ed economico del relativo personale (108), disciplina delle Comunità montane (109), usi civici (110).
II.2. I limiti di legittimità della legislazione residuale
Nell’assetto che aveva concretamente assunto il sistema costituzionale delle competenze legislative prima della revisione del 2001, le relazioni tra legge statale e legge regionale rispondevano allo schema della preferenza, e non della riserva in senso tecnico, in favore della fonte locale, pur in regime di formale separazione (111). La legge statale subiva infatti il limite imposto dalla norma costituzionale di competenza solo quando la potestà legislativa regionale fosse stata effettivamente esercitata, ma ciò non precludeva incursioni statali nella sfera riservata alla Regione (112). La natura necessaria e non eventuale del limite dei principî fondamentali delle materie e la difficoltà di evidenziarne in modo giuridicamente rigoroso (e quindi empiricamente praticabile) i tratti di differenza rispetto ai principî generali dell’ordinamento giuridico e alle norme di riforma economico-sociale (113) facevano sì che ogni forma di potestà legislativa regionale fosse subordinata ai vincoli direttivi della legislazione statale. Questo dato rivestiva un importante significato sistematico: esso postulava infatti che le norme di produzione locale si innestassero su un preesistente unitario tessuto normativo e che pertanto nessuna materia potesse essere integralmente coperta dalla legislazione regionale, con la conseguenza pratica che nell’applicazione giuridica le norme statali rappresentavano comunque l’anello iniziale della concatenazione di sillogismi che conduceva il giudice dal precetto all’atto di materiale esecuzione. Inoltre dall’esistenza di un’imprescindibile connessione fra competenza regionale e legislazione statale derivava l’impossibilità logica di configurare, nelle materie regionali, un vuoto di disciplina primaria.
L’indefettibilità del limite dei principî, la cedevolezza della legislazione statale di dettaglio in materia concorrente, unitamente al carattere preventivo del controllo di legittimità costituzionale sulla legislazione regionale componevano un quadro caratterizzato dalla sostanziale supremazia della legge ordinaria dello Stato rispetto alla legge regionale e suffragavano la conclusione che la potestà legislativa statale non soffrisse in realtà «di un vero e proprio limite di materia nei confronti delle Regioni, ma di un limite di “profondità” dell’intervento» (114). Non infondatamente, perciò, si dubitava che le leggi regionali fossero capaci di comporre effettivamente l’ordinamento giuridico a livello primario e ci si chiedeva se non si attagliasse meglio alla loro configurazione la qualificazione come fonti sub-primarie, con forza attiva dimidiata rispetto alle fonti legislative (115).
Se si muove da queste pacifiche acquisizioni, è più facile cogliere l’elemento che più intensamente caratterizza la competenza residuale: l’assenza di vincoli legislativi statali a carattere necessario. Diversamente dalle altre tipologie di potestà legislativa regionale, che restano tutte, variamente, assoggettate al rispetto dei principî desumibili dalla legislazione di settore o dall’ordinamento legislativo complessivamente considerato, la capacità innovativa della legislazione residuale è circoscritta dagli stessi limiti generali che l’art. 117 Cost., nella sua proposizione d’esordio, impone alla funzione legislativa statale: Costituzione e vincoli derivanti dall’appartenenza all’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, ai quali vanno aggiunti solo gli ulteriori limiti che risultano dal riconoscimento costituzionale di ambiti di autonomia, universitaria (art. 33 Cost.) (116) o collettiva (art. 39 Cost.) (117).
Allorché l’intera produzione legislativa locale era soggetta al limite dei principî, l’armonizzazione delle manifestazioni di autonomia con le scelte statali di indirizzo veniva realizzata al livello dell’ordinamento legislativo. L’unità era ontologicamente presupposta, tanto che i fattori di unificazione delle differenziate discipline regionali potevano prescindere dalla formale esteriorizzazione in un atto a contenuto tipico (le leggi-cornice), dovendo comunque essere individuati dall’interprete attraverso successive astrazioni generalizzanti da norme vigenti. Con il venire meno, per le potestà residuali, del vincolo dei principî, è stato destituito di fondamento scientifico ogni tentativo di negare la natura autenticamente politica dell’attività legislativa regionale, che trova ora nella sola Costituzione il confine esterno alle proprie determinazioni volitive ed è per questo profilo qualitativamente parificabile alla funzione legislativa statale (118). Ciò implica che l’integrazione degli indirizzi regionali con quello statale, un tempo pre-data, si realizzi oggi attraverso l’attivazione di specifici interventi che, lungi dall’imporsi ex ante quale opzione egalitaria, geneticamente delimitatrice della legislazione di autonomia, costituiscono piuttosto l’elemento correttivo – eventuale e non necessario – di scelte politiche regionali tendenzialmente libere. Entro i confini descritti, la Regione è autorizzata a darsi principî propri, a scindere il nesso, un tempo imprescindibile, che legava in un continuum normativo leggi statali e regionali e quindi ha, in astratto, il potere di costituire settori dell’ordinamento giuridico interamente coperti dalla normazione locale. Microsistemi regionali che entrano a comporre l’unitario ordinamento statale, senza però rappresentarne una derivazione particolare, ma al contrario incontrando nei poteri statali di unificazione legislativa un limite specifico ed eventuale, anziché generale e necessario.
Quando le varie manifestazioni del policentrismo legislativo erano armonizzate attraverso la comune soggezione ai principi, era sufficiente dissociare, staticamente, validità ed efficacia della legge statale (come presuppone la soluzione della “cedevolezza”), per assicurare l’unità sistematica e la continuità ordinamentale. Ma, in un contesto nel quale convivono ormai ordinamenti legislativi originari, la validità della disciplina uniforme non è disgiungibile dalla propria efficacia, giacché l’unificazione diviene oggetto di una ricomposizione dinamica, di una ricerca che può incorporare in vario grado momenti di negozialità politica con le autonomie. Ai principî costituzionali, e alle contingenti scelte di indirizzo dalle quali prende forma la legislazione statale, può dirsi quindi affidato il compito non tanto di definire oggetti, rapporti, interessi unitari, quanto piuttosto di indicare le forme e i procedimenti onde contenere l’accentuata diversificazione pluralistica degli interessi territoriali entro i confini di un’accettabile disuguaglianza (119).
La natura dei rapporti fra Stato e Regioni, sotto il ristretto profilo dell’attività di produzione legislativa, pare così sospingersi fino al limite estremo degli assetti di tipo regionale e approssimarsi ai modelli federali, ove la pluralità degli ordinamenti normativi degli Stati membri è ricondotta all’unità della disciplina centrale nei soli ambiti espressamente indicati nelle norme costituzionali di competenza, e per il resto si demanda alla forza integratrice dei principî costituzionali “sostanziali” il compito di far convivere senza esiti destabilizzanti per l’assieme federale le libere espressioni di autonomia legislativa locale.
Le potestà regionali residuali si differenziano dalle competenze piene o primarie di cui godono le Regioni speciali nelle materie espressamente elencate nei rispettivi Statuti. Diversi ne sono infatti i limiti costituzionali. La potestà residuale è soggetta solo alla Costituzione e agli obblighi internazionali e comunitari, mentre la competenza piena o primaria subisce i limiti statutariamente previsti, giacché il titolo di competenza non può essere dissociato «dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti» (120): soggiace perciò ai principî generali dell’ordinamento giuridico statale e alle norme fondamentali di riforma economico-sociale (121).
Si aggiunga che l’art. 117, sesto comma, Cost. impedisce l’adozione di atti secondari statali nelle materie di competenza concorrente e residuale. Come si è già sopra rilevato, esso esclude infatti che regolamenti statali e regionali possano concorrere sullo stesso oggetto, il che equivale a dire che atti non legislativi dello Stato non sono idonei a vincolare l’esercizio di funzioni amministrative regionali e a maggior ragione ad imporre un limite di validità o efficacia alla legislazione locale (122), neppure sul fondamento di una generale funzione di indirizzo e coordinamento. L’esercizio di questa funzione è ammissibile, infatti, nelle sole materie di legislazione esclusiva indicate nell’art. 117, secondo comma, Cost., come risulta espressamente dall’art. 8, comma sesto, della legge n. 131/2003 (123). E pure quando, attraverso l’evocazione del principio di sussidiarietà, diviene possibile per lo Stato disciplinare senza limiti di profondità dell’intervento oggetti riferibili a una materia residuale, tanto da poter costringere la potestà legislativa regionale negli angusti spazi dell’attuazione-integrazione, resta pur tuttavia vero che l’istanza di unificazione normativa di cui la competenza sussidiaria si fa strumento deve manifestarsi secondo forme giuridiche e vincoli procedimentali diversi e più restrittivi rispetto a quelli in precedenza previsti per la clausola dell’interesse nazionale.
Quanto finora osservato non vale però per le competenze legislative primarie delle Regioni speciali che soffrono ancora, come si è detto, dei limiti stabiliti nei rispettivi Statuti. Ben si comprende, allora, come le competenze residuali diano vita a una forma di autonomia normativa più ampia rispetto alla potestà legislativa primaria attribuita alle Regioni speciali (124) e che conseguentemente i rispettivi ambiti vengano sostanzialmente a confluire (125). Per un verso, infatti, le materie di legislazione piena si sovrappongono ad alcune materie residuali; per l’altro, ove siano qualificate come statutarie (concorrenti, piene o integrative) materie che possono essere ascritte alla potestà residuale delle Regioni ordinarie, quell’ambito di competenza dovrà essere riconosciuto anche alle Regioni speciali, in forza dell’applicazione della clausola di favore di cui all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In definitiva, una competenza statutaria si potrà considerare più ampia di una competenza fondata direttamente su una norma della Costituzione solo quando copra parzialmente il campo assegnato alla legislazione esclusiva dello Stato. In questo caso infatti la norma statutaria autorizza puntuali deroghe all’uniforme disciplina nazionale, che vede ridursi il proprio ambito territoriale di applicazione (126). Prendono forma così quelle che la dottrina ha denominato materie “miste” (127), per indicare l’ipotesi in cui fonti regionali e statali insistono su oggetti comuni e la coesistenza tragga titolo da norme costituzionali diverse, non ordinabili gerarchicamente (128).
II.4 Potestà residuale e legislazione esclusiva
Si è osservato come la legislazione regionale residuale entri a comporre l’ordinamento giuridico in posizione in tutto analoga alla legge del Parlamento. Da questa equiparazione discendono due importanti conseguenze. Anzitutto, nell’ambito delle competenze loro assegnate ed entro i rispettivi limiti territoriali, le leggi regionali possono abrogare disposizioni di leggi statali (nel senso che ne delimitano la sfera territoriale di efficacia) (129), senza incontrare ostacolo nella loro natura di principio. Inoltre il mancato esercizio della potestà legislativa da parte della Regione non autorizza il legislatore statale ad intervenire in via sostitutiva, salvo che l’inerzia regionale comprometta l’adempimento di obblighi comunitari (art. 117, quinto comma, Cost.) (130). Va precisato che il divieto di sostituzione può operare solo in presenza di un vuoto di normazione primaria dello Stato. Quando, infatti, fattispecie e rapporti ricadenti in una materia residuale costituiscano oggetto di una previa disciplina legislativa statale, non si potrà negare allo Stato, nell’inerzia delle Regioni, il potere di modificare le “proprie” norme vigenti.
Il quadro finora tratteggiato ci restituisce l’immagine di una competenza regionale che, emancipata così da controlli preventivi di legittimità o di merito (ai sensi del nuovo art. 127 Cost.), come da vincoli necessari di fonte legale, parrebbe sovrapporsi in toto alla potestà legislativa statale nelle materie esclusive. Sarebbe in questo senso possibile, anche per le Regioni, parlare di una riserva esclusiva di campo materiale. In realtà tra i due ambiti di competenza sussistono differenze non riducibili che rendono alquanto improprio – come si cercherà di dimostrare – l’impiego per entrambe del medesimo qualificativo.
Lo spazio nel quale la competenza statale è autorizzata a dispiegarsi è circoscritto unicamente dalla norma costituzionale, senza che la fonte regionale sia in grado di delimitarlo in alcun modo. L’assegnazione in astratto della competenza in favore della fonte statale ne vieta la coesistenza con una fonte regionale, che neppure riproducendo contenuti normativi identici a quelli della disciplina nazionale potrebbe sottrarsi al vizio di incompetenza. In altri termini, la devoluzione costituzionale di una materia alla legislazione esclusiva dello Stato realizza eo ipso un effetto preclusivo sulla legge regionale senza che a tal fine sia necessario l’esercizio effettivo della competenza (131). Al contrario l’area entro la quale agisce la potestà residuale non può essere definita avendo esclusivo riguardo alla norma costituzionale di attribuzione. In essa può infatti penetrare, ridefinendola, una norma statale condizionante, capace di riconformare in concreto l’attribuzione regionale assegnata in astratto, non solo attraverso le potestà trasversali, ma anche, a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, mediante l’avocazione di competenze legislative fondata sul principio di sussidiarietà.
I limiti delle residuali non sono, perciò, pienamente intelligibili se non ponendole in relazione con le clausole statali di unificazione normativa, che possono interporsi fra la norma di attribuzione e la norma regionale per introdurre limiti di validità o di efficacia ulteriori rispetto a quelli testualmente previsti dalla Costituzione. In tal senso può dirsi che la competenza statale opera nei rapporti tra fonti, quella regionale nei rapporti tra norme. Ne discende che la legge statale non può mai essere affetta da incompetenza assoluta, da difetto in astratto di funzione (132), dovendo sempre valutarsi in concreto se l’esorbitanza dal limite di competenza costituzionalmente tipizzato non trovi giustificazione nell’attivazione di uno dei meccanismi di flessibilizzazione del riparto materiale. L’effetto congiunto di queste tecniche di protezione degli interessi unitari conferisce al quadro dei limiti della legislazione regionale un carattere meramente tendenziale. Nessuno spazio normativo regionale, pur quando sia certa la sua attinenza a una materia residuale, è, in concreto, completamene impermeabile alla legislazione statale, che, ove sopravvenga, prevale sulla disciplina regionale incompatibile determinandone l’abrogazione. La competenza regionale è configurabile solo come competenza attuale e concreta, non come astratta riserva.
Se dunque, quanto ai limiti necessari, v’è assoluta equivalenza fra legge statale e legge regionale, quest’ultima soffre però di limiti eventuali che rendono ad essa non riferibile l’attributo dell’esclusività. Segnatamente difettano, nelle competenze residuali, due elementi caratteristici delle competenze esclusive: l’effetto preclusivo e l’inderogabilità degli atti di esercizio delle competenze da parte di fonti statali successive. E proprio a causa della mancanza di questi elementi, la potestà residuale non è dotata di caratteri di stabilità (133), ma è sempre rimodellabile dalla legislazione statale, che funge così da norma sulla competenza.
Si può anzi sostenere che la valorizzazione giurisprudenziale delle clausole di unificazione normativa ha privato di ogni capacità descrittiva l’equazione interessi-territorio (134), l’idea, cioè, che alla classificazione delle materie corrisponda una tipizzazione degli interessi, dei quali sarebbe stata individuata in Costituzione l’esatta dimensione territoriale di rilievo (135). Nella realtà ordinamentale, la corrispondenza materia-interesse opera solo a favore dello Stato: la qualificazione costituzionale di una materia come esclusiva impedisce di ritagliare da essa ambiti di disciplina regionale in ragione della dimensione locale degli interessi in essa eventualmente evidenziabili e semmai giustifica solo scelte integrative di quelle statali, pur sempre autorizzate dalla legge statale. Al contrario, la devoluzione costituzionale di una materia alla Regione non impedisce allo Stato di far valere, attraverso i variegati strumenti dell’unificazione legislativa, interessi di dimensione nazionale che ne giustificano una regolazione uniforme, in deroga al riparto materiale. Se ne può concludere che la definizione degli interessi unitari non è interamente tipizzabile in Costituzione se non per l’effetto impeditivo che genera sulla legislazione di autonomia, e resta in parte affidata allo stesso legislatore statale.
L’asimmetria riscontrata è perfettamente giustificabile, e non solo per la funzione propria della legge del Parlamento di integrare e svolgere incessantemente le norme costituzionali, ma anche per l’incomprimibile esigenza di assicurare al sistema un punto di chiusura, onde garantire, nella diversificazione pluralistica degli interessi, l’unità dell’ordinamento. Del resto, e conclusivamente, individuare in Costituzione, una volta per tutte, non già i modi, i procedimenti e le forme di manifestazione degli interessi pubblici, ma anche la loro esatta dimensione territoriale, per imporla come insuperabile limite di competenza alla legislazione statale, oltre a risultare empiricamente arduo, equivarrebbe a propugnare una teoria prescrittiva e discrezionalista della funzione di indirizzo politico, che ne risulterebbe mortificata proprio nel suo nucleo decisionale più caratteristico: la qualificazione degli interessi attraverso l’individuazione della loro dimensione spaziale di rilievo.
(1) Nonostante che il testo dell’articolo non richieda espressamente una legge statale, la competenza a destinare risorse aggiuntive (rispetto a quelle erogate in via di perequazione finanziaria e attinte dal fondo relativo) ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni non sembra possa essere disposta che con legge statale, per la sua immediata incidenza sul bilancio dello Stato.
(2) Sent. n. 423/2004.
(3) Sentt. nn. 569/2000; 423/2004, 31 e 270/2005.
(4) Sent. n. 307/2004. In questa decisione la Corte ha ritenuto di poter desumere un titolo di competenza statale dalla previsione dell’art. 9 Cost., che affida alla Repubblica il compito di promuovere «lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica». Vale però l’obiezione di D.Sorace, L’amministrazione pubblica del patrimonio culturale tra Stato e Regioni: dalla sussidiarietà al «principio dell’intesa» (una prima lettura del Codice dei beni culturali e ambientali), in Le Regioni, 2005, 317, secondo il quale il nuovo testo dell’art. 114 Cost., nel disporre che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, dovrebbe portare ad escludere che dall’art. 9 possa trarsi con certezza una competenza esclusiva del legislatore statale.
(5) Sent. n. 388/2004. In questa decisione la legge statale che obbligava le Regioni ad esperire procedure di mobilità prima di procedere a nuove assunzioni è stata ricondotta all’art. 117, secondo comma, lett. m), ma è stata pure collegata alla potestà di rimuovere gli ostacoli all’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale, in conformità all’art. 120 Cost.A commento della sentenza, v. F.Ghera, Il «lavoro pubblico regionale»: dalla competenza concorrente alla «concorrenza di competenze», in Giur.cost. 2004, 4199 ss., 4207.
(6) Secondo il lessico di F.S.Marini, La Corte costituzionale nel labirinto delle materie «trasversali»: dalla sent.n. 282 alla n. 407 del 2002, in Giur. cost. 2002, 2952, nt. 5, ma più ampiamente in Idem, Lo statuto costituzionale dei beni culturali, Milano, 2002, 268 ss.
(7) Armi, munizioni ed esplosivi (lett. d), moneta e sistema valutario (lett. e), pesi e misure (lett. r).
(8) Determinazione del tempo e opere dell’ingegno (lett. r).
(9) Diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea (lett. a), mercati finanziari (lett. e), cittadinanza (lett. i), previdenza sociale (lett. o).
(10) Forze armate (lett. d), sistema tributario e contabile dello Stato (lett. e), stato civile e anagrafi (lett. i), dogane (lett. q).
(11) Immigrazione (lett. b), difesa (lett. d), perequazione delle risorse finanziarie (lett. e), ordine pubblico e sicurezza (lett. h), protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale (lett. q), coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (lett. r).
(12) Politica estera e rapporti internazionali dello Stato e rapporti dello Stato con l’Unione europea (lett. a), rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose (lett. c). Concordo con R.Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa ed amministrativa, in Le Regioni, 2001, 1236, nel ritenere problematica la qualificazione come “trasversale” della potestà legislativa esclusiva in tema di “politica estera e rapporti internazionali dello Stato”. Tale competenza parrebbe in effetti alludere ai rapporti tra ordinamenti più che a quelli tra fonti, cui provvede invece l’art. 117, quinto comma, Cost., affidando alle Regioni, nelle materie di loro competenza, l’attuazione e l’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea. L’espressa previsione di un potere sostitutivo normativo in caso di inadempienza regionale, del resto, dovrebbe adeguatamente assicurare l’interesse dello Stato ad un’attuazione tempestiva della normativa comunitaria.
(13) Organi dello Stato e relative leggi elettorali, referendum statali, elezione del Parlamento europeo (lett. f); ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lett. g).
(14) S. Mangiameli, Le materie di competenza regionale, Milano, 1992, 68-69.
(15) Su questa nozione di competenza come separazione di campi è d’obbligo il rinvio a G. Zanobini, Gerarchia e parità fra le fonti, in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955, 299 ss., 321 e a V.Crisafulli, Gerarchia e competenza nel sistema delle fonti, in Studi in memoria di Guido Zanobini, Milano, 1965, III, 202.
(16) L’art. 16, comma 2, lett. p) dello Statuto regionale calabrese, che assegna al Consiglio regionale la potestà regolamentare “delegata” nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato, è stata considerata dalla Corte costituzionale «tutt’altro che irragionevole, in considerazione della probabile maggiore rilevanza di questa ipotetica normazione secondaria regionale» (sent. n. 2 del 2004).
(17) V. ad esempio la sent. n. 29/2006, ove, nello scrutinare una legge regionale abruzzese che introduceva cause di ineleggibilità a cariche elettive in enti locali territoriali per i legali rappresentanti ed i componenti degli organi esecutivi di società affidatarie della gestione di servizi pubblici locali, la Corte ha affermato seccamente che, «vertendosi in materia riservata in modo esclusivo allo Stato, la Regione non è legittimata ad adottare nella materia stessa alcuna disciplina, ancorché in parte coincidente con quella statale»; e ancora la sent. n. 211/2006, nella quale si dichiara l’incostituzionalità di una legge della Provincia di Trento che prevedeva azioni e interventi di solidarietà internazionale «per il solo fatto di intervenire nella sfera della politica estera, riservata in via esclusiva allo Stato» (corsivo nostro). Non fa eccezione la possibilità riconosciuta alle Regioni di trasmettere ad altri Stati i piani di emergenza locali. L’art. 6, comma 3, della legge della Regione Marche n. 18/2004, che così disponeva, è stato ritenuto incapace di intaccare la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di politica estera, seppure con la significativa precisazione che l’eventuale trasmissione di informazioni «può essere peraltro effettuata attraverso gli appropriati organi statali» (sent. n. 32/2006). Anche nella materia dell’immigrazione la Corte ha precluso alla Regione ogni possibilità di intervento, negando, in particolare, che leggi regionali possano unilateralmente disporre forme di collaborazione e di coordinamento con organi dello Stato, salvo che non trovino «il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati», secondo quanto dispone l’art. 118, terzo comma, Cost. (sentt.nn. 134/2004 e 30/2006).
(18) Nozione diffusa da G.Falcon, Regolamenti statali e leggi regionali. Riflessioni a margine della sentenza della Corte costituzionale 376/2000, in Le istituzioni del federalismo, 2003, 7 ss. e ormai in uso nella giurisprudenza costituzionale.
(19) Ad esempio: previdenza e assistenza sociale, istruzione, formazione professionale, salute, assistenza sanitaria.
(20) Così M.Michetti, Competenza esclusiva, competenza ripartita: un problema di difficile convivenza, in Giur.cost. 2005, 120 ss., che nega il carattere funzionale della materia e ne ricava che essa possa essere oggettivamente delimitabile, sviluppando una riflessione di S.Mangiameli, Le materie, cit., 190 ss.; A.Anzon, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Torino, 2003, 203 qualifica invece come oggettiva la competenza, ma non ne disconosce il carattere trasversale. Per una riflessione più generale sulla competenza di cui alla lettera m) si vedano E.Balboni, Il concetto di «livelli essenziali e uniformi» come garanzia in materia di diritti sociali, in Le istituzioni del federalismo, 2001, 1103 ss.; M. Luciani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lett. m) della Costituzione, in Pol.dir., 2002, 345 ss.; C.Pinelli, Sui «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 117, co.2, lett. m, Cost.), in Dir. pubbl., 2002, 881 ss.; e, se si vuole, G.Scaccia, Legge e diritti fondamentali nell’art. 117 della Costituzione, in Quad.cost., 2003, 531 ss.
(21) Lo ammette esplicitamente la sent. n. 134/2006: «non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente affidato proprio al legislatore statale». Analogamente, che cosa debba intendersi per funzioni “fondamentali”, di cui all’art. 117, secondo comma, lett. p) è stato indicato dal legislatore statale di attuazione (art. 2 l. n. 131/2003).
(22) Osserva S.Mangiameli, Le materie, cit., 60, che la diffusa critica che ha investito la tecnica del “ritaglio” praticata dal legislatore statale con i decreti di trasferimento delle funzioni amministrative del 1975 e 1977 presupponeva «una identificazione ed una misura certa della materia, rispetto a cui sono stati valutati come restrittivi l’operato delle fonti statali e le decisioni del giudice della costituzionalità».
(23) L.Paladin, Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale, in Foro amm., 1971, 36.
(24) V. ancora S.Mangiameli, Le materie, cit., 69, che rileva: «(…) per potere ricondurre una norma ad una materia è necessario avere preventivamente individuato la materia stessa, la quale, perciò, non può desumersi dalla norma ad essa ricondotta».
(25) Le materie regionali qualificate su base finalistica, peraltro, in alcun modo erano capaci di attrarre nella loro area la disciplina di rapporti, comportamenti umani, fattispecie oggettivisticamente ricadenti in una competenza statale per il solo fatto che in tale disciplina potevano venire in rilievo, quale loro finalizzazione principale o concorrente, interessi regionali. Il criterio di identificazione della materia restava indifferente sul modo di esercizio della competenza. Quando riferita a materie regionali, insomma, l’interpretazione finalistica ha finito per agire quale elemento correttivo dell’interpretazione oggettiva, e per ridurre, anziché dilatare, i confini della competenza.
(26) V. G.Amato, Il sindacato di costituzionalità sulle competenze, 1964, 352: «la differenza» (fra competenze teleologiche e obiettive) «è solo nel fatto che il raggruppamento di date leggi intorno a un interesse è qui un prius, anziché un posterius rispetto all’attribuzione di competenza».
(27) Formula nella quale d’ora in poi, per brevità, saranno accomunate le competenze funzionali in senso stretto (o trasversali in relazione al fine) e le trasversali quanto all’oggetto.
(28) Non convincerebbe una riproposizione della tesi a suo tempo sostenuta da M.Mazziotti, Considerazioni sui rapporti fra leggi regionali e leggi statali secondo la Costituzione, Milano, 1959, 55 ss., 171 ss., secondo la quale all’interno di ciascuna materia sarebbe possibile isolare una serie di fattispecie affidate alla disciplina della legge statale da altre fattispecie rimesse alla legge regionale. Anche questa ipotesi ricostruttiva, che prende l’avvio da una nozione di “materia” che si assume delimitabile ex ante, non considera il valore condizionante che la fonte statale trasversale esercita sulla competenza regionale e ricalca lo schema classico della competenza per separazione di atti, dunque. Uno schema che poco si attaglia alla peculiare configurazione dei titoli di attribuzione in esame, in relazione ai quali, come si è detto, il legislatore statale definisce di volta in volta la propria competenza e con ciò penetra, ridefinendole, sulle riserve di competenza regionali, in una prospettiva di concorrenza normativa. Già con riferimento al previgente modello distributivo delle funzioni legislative fra Stato e Regioni la qualificazione del rapporto legge statale-legge regionale secondo lo schema della corrispondenza fra materia e competenza aveva mostrato tutti i suoi limiti: un’efficace sintesi in S.Niccolai, Delegificazione e principio di competenza, Padova, 2001, 166 ss.
(29) Il fenomeno, come è stato giustamente rilevato da R.Tosi, La legge costituzionale, cit., in Le Regioni, 2001, 1233, non è riducibile alla tecnica del “ritaglio” di competenza che lo Stato operava in materie costituzionalmente affidate alla potestà legislativa regionale invocando esigenze di interesse nazionale, giacché «la portata che sono destinate ad assumere molte delle voci elencate non si esaurisce sul piano orizzontale, inevitabilmente producendo condizionamenti sulla legislazione regionale nelle materie non enumerate».
(30) Il rilievo è corrente in dottrina. V. ad esempio A.D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost.,2003, 15 ss., 22; G.U.Rescigno, Note per la costruzione di un nuovo sistema delle fonti, in Dir.pubbl., 2002, 786 - 787; S.Bartole – R.Bin – G.Falcon – R.Tosi, Diritto regionale dopo le riforme, Bologna, 2003, 163, ove, in una prospettiva di osservazione speculare rispetto a quella dalla quale qui si muove, si afferma che «non tutte le “materie” di cui all’art. 117, co. 2 Cost., indicano ambiti nei quali la legge regionale non può entrare. A volte, infatti, esse indicano invece momenti di supremazia della legge statale in relazione ad oggetti che di per sé rientrano nelle materie regionali»; A.Anzon, I poteri delle Regioni nella transizione, cit., 200 ss.; F.S. Marini, La Corte costituzionale, cit., 2952.
(31) A.D’Atena, Materie legislative, cit., 22 -23, parla in proposito di «duttilità» delle competenze individuate in termini finalistici, osservando che «le norme che le contemplano non prefigurano rigidamente i termini del rapporto tra la legislazione centrale e quella regionale, ma ne affidano il governo alla prima» e giunge per tale via ad assimilare le funzioni legislative trasversali alla konkurrierende Gesetzgebung. Nega la plausibilità scientifica di una tale assimilazione A.Anzon, Le potestà legislative dello Stato e delle Regioni, Torino, 2005, 55. V., peraltro, la replica di A. D’Atena, Il principio unitario nei rapporti tra Stato e Regioni, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli 2004 (nonché in D’Atena, Le Regioni dopo il Big Bang. Il viaggio continua, Milano 2005, 83, nt. 44).
(32) Quanto detto non vale, ovviamente, per le potestà legislative “funzionali” (tutela della salute, tutela del lavoro, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, coordinamento della finanza pubblica), che sono formalmente qualificate come competenze ripartite. L’istanza di unificazione normativa può manifestarsi legittimamente, in questo caso, solo attraverso la formulazione di disciplina di principio, dato che la misura del concorso con la fonte regionale è rigidamente definita in Costituzione (art. 117, terzo comma, ultima frase).
(33) Limpidamente rileva F.Modugno, La posizione e il ruolo della legge statale nell’ordinameno italiano,
(34) Come ora prevede l’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
(35) Cfr. sentt nn. 14/2004 e n. 80/2006.
(36) V.Crisafulli, Gerarchia e competenza , cit., 202.
(37) V.Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale. I. Le fonti normative, Padova, 1984, 207.
(38) ...neppure ove lo si voglia rappresentare secondo i tratti del concorso potenzialmente alternativo, seguendo la ricostruzione di F.Modugno, Fonti del diritto (gerarchia delle), in Enc.dir. (Aggiornamenti), I, Milano, 1997, 571, che impiega l’espressione per descrivere, in base a una logica ricostruttiva che fa perno sul criterio di competenza anziché su quello gerarchico, relazioni normative che sono diffusamente e generalmente ricondotte alla figura sopra descritta del concorso libero.
(39) Sent. n. 1029/1988, ma anche n. 148/1991 e n. 127/1995.
(40) Esemplare al riguardo un passaggio della sent. n. 83/1997, nella quale si legge: «Attesa la pervasività del valore costituzionale coinvolto, la garanzia delle comunità territoriali minori non può subire, nel suo nucleo essenziale, significative alterazioni quando, anziché il sistema delle autonomie ordinarie, venga in considerazione quello delle autonomie speciali ove sono presenti competenze regionali (e provinciali) esclusive».
(41) Esempi nelle sentt. n. 29 e 30/2006.
(42) Anche questo elemento, che potrebbe apparire dotato di una particolare carica innovativa, si inserisce in realtà in una linea di sostanziale continuità rispetto alla giurisprudenza costituzionale anteriore alla revisione del 2001. Già nella sent. n. 177/1988 la Corte aveva in effetti evidenziato la necessità di sottoporre le ipotesi di attivazione della clausola dell’interesse nazionale a uno scrutinio stretto di costituzionalità, che aveva quali momenti di verifica essenziali la ragionevolezza della valutazione politica in ordine ai presupposti e la proporzionalità dell’intervento rispetto agli obiettivi attesi.
(43) La decisione ha proposto una lettura unitaria dei diversi oggetti racchiusi nella competenza di cui alla lettera e), la quale «…evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L’intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica…». A commento della pronuncia si vedano almeno A.Pace, Gli aiuti di Stato sono norme di «tutela» della concorrenza?; G.P.Dolso, Tutela dell’interesse nazionale sub specie di tutela della concorrenza?; C.Buzzacchi, Principio della concorrenza e aiuti di Stato tra diritto interno e diritto comunitario, tutti in Giur.cost., 2004, rispettivamente 259 ss., 265 ss., 277 ss.; R.Caranta, La tutela della concorrenza, le competenze legislative e la difficile applicazione del Titolo V della Costituzione e F.Pizzetti, Guardare a Bruxelles per ritrovarsi a Roma? in Le Regioni, 2004, rispettivamente 990 ss. e 1014 ss.
(44) Così in altra sede (Gli “strumenti” della ragionevolezza nel giudizio costituzionale, Milano, 2000,182 ss.), ci è parso di poter classificare quella sfera del sindacato di ragionevolezza in cui, accanto al controllo di proporzionalità in senso proprio, stanno giudizi che richiedono apprezzamenti di natura tecnica (pertinenza, imperizia) e valutazioni aperte al confronto con parametri esterni alla legge e ricavati da dati extranormativi, come conoscenze scientifiche, modelli statistici, analisi e riscontri di tipo fattuale (congruenza, ma anche evidenza-Natur der Sache).
(45) Cfr. anche sent. n. 272/2004.
(46) Un riferimento alla regola del minimo mezzo come elemento valutativo della legislazione sussidiaria si può rinvenire nella sent. n. 6/2004, punto 7 del Considerato in diritto, ma anche in un passo della sent. n. 407/2002, nel quale si nega che con la previsione dell’art. 117, secondo comma, lett. s) si sia «sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell’ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato». E’ utile rilevare che il canone della proporzionalità, sia pure con difficoltà e critiche, si è fatto strada anche nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht relativa ai conflitti fra Bund e Länder: v. BVerfGE 98, 265, 302 ss. e BVerfGE 81, 310, 355 ss.; per i conflitti fra Bund, Länder e Gemeinde v. BVerfGE 79, 127, 152 ss.
(47) Cfr. sent.n. 14/2004, 77, 132, 162/2005, n. 213/2006.
(48) Su queste premesse è stata dichiarata l’incostituzionalità di leggi statali di sovvenzione in considerazione della esiguità dei finanziamenti in esse disposti (sentt. nn. 77, 107, 160, 162/2005); sono stati invece fatti salvi altri interventi statali per la loro «dimensione macroeconomica» (sent.n. 134/2005). Non fa eccezione la sentenza n. 151 del 2005, che ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale proposta rispetto a una legge statale che erogava finanziamenti diretti a incentivava l’acquisto di decoder «a prescindere dalla sua relativa modestia dal punto di vista finanziario». Nella specie, infatti, la competenza statale era fondata non sulla lettera e)dell’art. 117, bensì sul principio di sussidiarietà.
(49) V. ad esempio C.Pinelli, L’argomento dell’«esiguità della somma stanziata» e i rischi delle valutazioni quantitative, in Giur.cost., 2005, 1302 ss. e particolarmente 1304.
(50) sent. n. 175/2005.
(51) Un’indicazione nel senso che l’effetto delle competenze trasversali sia quello di generare abrogazione e non illegittimità costituzionale sopravvenuta delle disposizioni regionali preesistenti con cui si pongano in contrasto si trae dalla sent. n. 116/2006, punto 6 del Considerato in diritto.
(52) Che pure comporta non trascurabili difficoltà applicative, giacché interviene fra atti normativi che non presentano una piena coincidenza di oggetto, visto l’intreccio di competenze che la “trasversalità” della materia propizia. Nel senso che l’abrogazione non costituisca un effetto necessario della gerarchia, sicché l’incompatibilità dispositiva tra due fonti collocate in una relazione gerarchica si possa ricostruire come ipotesi di invalidità, F.Modugno, Abrogazione, in Enc.giur., Roma, 1988, 3, nonché Idem, Fonti del diritto, cit., 570-571; G.U.Rescigno, L’atto normativo, Bologna, 1998, 166.
(53) Sent. n. 134/2006.
(54) Sent. n. 88/2003.
(55) Così ragiona anche G.Falcon, Regolamenti statali, cit., 25, il quale, nelle aree di intersezione fra le competenze statali e quelle regionali, mostra di considerare incostituzionale un atto regolamentare condizionante la legislazione regionale che venga assunto unilateralmente dallo Stato.
(56) Non sono estranee alla giurisprudenza costituzionale ipotesi nelle quali il vincolo positivo di contenuto che la riserva di legge impone alla fonte primaria risulta attenuato per la sussistenza di parametri esterni ed extralegislativi “oggettivamente” idonei a delimitare l’ambito di discrezionalità dell’atto secondario. Istruttiva al riguardo la sent. n. 236/1994 (confermata dalla sent. n. 180/1996), nella quale la Corte ha ritenuto che l’esigenza alla quale corrisponde la riserva di legge in materia di prestazioni personali e patrimoniali di cui all’art. 23 della Costituzione possa considerarsi soddisfatta anche «in assenza di una espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare l’ambito di discrezionalità dell’amministrazione, purché gli stessi siano in qualche modo desumibili (dalla composizione o funzionamento dell’autorità competente, dalla destinazione della prestazione, dal sistema procedimentale che prevede la collaborazione di più organi) al fine di evitare arbitrii dell’amministrazione». La destinazione della prestazione, la previsione di un «modulo procedimentale, che renda possibile il controllo delle varie fasi del procedimento per verificare la ragionevolezza delle determinazioni adottate» (così sentt. nn. 507/1988 e 182/1994), la presenza nell’organo competente all’imposizione del tributo di una rappresentanza dei soggetti che sopportano il sacrificio tributario, permettono alla Corte costituzionale di prescindere o comunque di rendere meno penetrante l’analisi del grado di determinatezza precettiva che la legge dovrebbe presentare perché la riserva possa dirsi rispettata.
(57) E’ significativo notare che il medesimo indirizzo qui ricordato all’esercizio della potestà regolamentare in ambiti che lo Stato avvia avocato a sé in applicazione del principio di sussidiarietà (sentt. nn. 213 e 214/2005).
Quanto alle prestazioni sanitarie, il secondo comma dell'art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, il quale dispone che il Servizio sanitario nazionale «assicura (…) i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal piano sanitario nazionale», è stato parzialmente modificato dall'art. 6 del d.l. 18 settembre 2001, n. 347, convertito nella legge 16 novembre 2001, n. 405, che ha disciplinato il procedimento di adozione dei livelli essenziali di assistenza attraverso l'attribuzione ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del compito di definirli, e la previsione del coinvolgimento delle Regioni e Province autonome attraverso la previa intesa con il Governo, da conseguire in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni. Conformemente a questo indirizzo, lo stesso art. 54 della legge finanziaria 2003 (legge 27 dicembre 2002, n. 289), nel confermare per il futuro la utilizzabilità dei «livelli essenziali di assistenza previsti dall'art. 1, comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni», e del d.P.C.M. 29 novembre 2001 (il cui contenuto recepiva integralmente l’intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni), ha previsto esplicitamente che eventuali modificazioni agli allegati del citato d.P.C.M. debbano essere «definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
(58) Rispetto alle politiche sociali, una procedura analoga a quella testé descritta è prevista nell’art. 46, comma 3, della citata legge n. 289 del 2002, il quale testualmente dispone: «Nei limiti delle risorse ripartibili del fondo nazionale per le politiche sociali, tenendo conto delle risorse ordinarie destinate alla spesa sociale dalle regioni e dagli enti locali e nel rispetto delle compatibilità finanziarie definite per l'intero sistema di finanza pubblica dal Documento di programmazione economico-finanziaria, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono determinati i livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale».
(59) Davvero esemplare di questo orientamento teorico le sentt.nn. 63, 213, 214/2006. Nella prima, avente ad oggetto la disciplina statale sul divieto di fumo, che, in materia concorrente, disciplinava minuziosamente il procedimento di accertamento delle trasgressioni e di irrogazione delle sanzioni amministrative. La Corte, che aveva già in precedenza riconosciuto carattere di principî fondamentali alle norme sanzionatorie in materia, ha ritenuto che l’esigenza di uniformità che in tali principî si esprime debba presiedere anche alla disciplina delle attività finalizzate all’applicazione delle sanzioni medesime; e su queste basi ha dichiarato non fondata la questione. Tuttavia, movendo dalla considerazione che il divieto di fumo ricade nella materia di competenza concorrente “tutela della salute”, caratterizzata da una formulazione in chiave finalistica, ha soggiunto «è opportuno e conforme al principio di leale collaborazione che la disciplina del procedimento non sia dettata in modo unilaterale dallo Stato, escludendo del tutto le Regioni» e ha giudicato una valida soluzione collaborativa la previsione, nella legge impugnata, che entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge il procedimento per l’accertamento delle infrazioni fosse ridefinito con accordo (concluso il 16 dicembre 2004) sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni, su proposta del Ministro della salute di concerto con i ministri della giustizia e dell’interno. Nella sentenza n. 213/2006 la Corte ha ritenuto legittima l’avocazione da parte statale della potestà sussidiaria nella materia residuale della pesca, ma ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 4, commi 29 e 30, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, nella parte in cui non prevede che il Piano nazionale della pesca e dell’acquacoltura per l’anno 2004sia adottatod’intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Identico indirizzo accoglie la sent. n. 214/2006, ove l’art. 5, comma 5, del d. l. n. 35 del 2005, concernente la realizzazione di opere e lavori previsti nell’ambito di concessioni autostradali e considerato espressione di una potestà “sussidiaria” interferente con materie di legislazione concorrente, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo perché non richiede alcun coinvolgimento delle Regioni (né, tanto meno, la necessità di un’intesa con esse), stabilendo solamente che le opere ed i lavori in questione verranno individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
(60) Questa via di concretizzazione della leale collaborazione attraverso gli accordi in Conferenza Stato-Regioni «appare anche la più coerente con la sistematica delle autonomie costituzionali, giacché obbedisce ad una concezione orizzontale-collegiale dei reciproci rapporti, più che a una visione verticale-gerarchica degli stessi» (sent.n. 31/2006).
(61) Sentt.nn. 391/1989, 379/1994, 164/2000, 190/2001.
(62) Sent. n. 85/1998.
(63) Si pensi alla disciplina regionale dei diritti edificatori, che ha costituito una categoria di beni diversa dalla proprietà fondiaria tradizionalmente intesa e che dunque attinge certamente a rapporti di diritto privato regionale.
(64) Un importante accenno a questa possibilità si rinviene nella sentenza n. 232/2005, là dove si afferma che i «limiti alla possibilità di fissare distanze inferiori a quelle previste dalla normativa statale trovano la loro ragione nel rilievo che le deroghe, per essere legittime, devono attenere agli assetti urbanistici e quindi al governo del territorio e non ai rapporti tra vicini isolatamente considerati in funzione degli interessi privati dei proprietari dei fondi finitimi». Si potrebbe dire che le deroghe sono ammesse solo quando siano previste in strumenti urbanistici funzionali ad un unitario assetto del territorio, vale a dire che corrispondano all’interesse pubblico sotteso al conferimento alla Regione della competenza legislativa in materia di governo del territorio, e nella misura in cui il perseguimento di questo fine di pubblico interesse richieda la disciplina dei rapporti intersoggettivi. Sull’ampio dibattito relativo all’interpretazione della materia ordinamento civile, valga il rinvio all’ampia monografia di E.Lamarque, Regioni e ordinamento civile, Padova, 2005.
(65) Sent. n. 427/2004.
(66) Così, ad esempio, la competenza regionale in materia di demanio marittimo non incide sulla destinazione dei canoni di concessione, che spettano comunque allo Stato in quanto titolare del demanio (sentt. nn. 286/2004, nonché n. 26 del medesimo anno).
(67) Ex plurimis, sentt. nn. 189/1987 e 364/1988.
(68) Sent. n.185/2004, con nota di G.Di Cosimo, Regioni e diritto penale, in Le Regioni 2004, 1307 ss.
(69) La dizione, di matrice dottrinaria, è invalsa ormai nella giurisprudenza costituzionale. Per una disamina teorica delle competenze residuali v. almeno L.Torchia, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, 2002, 343 ss. e R.Niro, Note minime sulla potestà legislativa «residuale» delle Regioni ad autonomia ordinaria, in Giur.cost., 2003, 1855 ss.
(70) Sent. n. 370/2003, sostanzialmente ribadita nelle sentenze n. 380 e 428/2004.
(71) Sentt. nn. 282/2002 e 1/2004.
(72) Così C.Schmitt, Teologia politica II. La leggenda della liquidazione di ogni teologia politica, trad.it. a cura di A.Caracciolo, Milano, 1992, 7.
(73) Così, esemplificando, il turismo, l’artigianato, l’agricoltura, sono stati attribuiti alle competenze residuali; mentre la circolazione stradale e i lavori pubblici sono stati considerati sub-materie con riguardo, rispettivamente, all’ordinamento civile e al governo del territorio nonostante le prime, come le seconde, non compaiano fra le materie enumerate negli elenchi dell’art. 117 Cost..
(74) Anche in tal caso, tuttavia, è ragionevole supporre – perché appartiene alla tradizionale forma mentis dello studioso – che il primo immediato sforzo definitorio passerebbe attraverso il confronto con le materie degli elenchi e il tentativo di configurare le “nuove” materie quali mere estensioni di competenze nominate.
(75) Sent. n. 39/2007.
(76) Sent. n. 12/2004.
(77) Sent. nn. 1/2004, 64/2007, ord. 199/2006.
(78) Sent. n. 162/2005.
(79) Sent. n. 1/2004.
(80) Sent. n. 222/2005.
(81) Sent. n. 219/2005.
(82) Sent. n. 94/2007, nella quale la Corte ha ritenuto che l’edilizia residenziale pubblica abbia una consistenza autonoma rispetto all’edilizia e urbanistica sulla base della giurisprudenza anteriore al 2001 ed ha poi riconosciuto alla competenza residuale la disciplina della gestione del patrimonio immobiliare.
(83) Sent. n. 13/2004.
(84) Sent. n. 287/2004.
(85) Sent. n. 105/2007.
(86) Si pensi, ad esempio, alla mancata previsione di oggetti come il sistema postale e le telecomunicazioni, le grandi opere pubbliche, la sicurezza nella circolazione stradale, le politiche industriali; o all’indicazione come materie di potestà concorrente (e non esclusiva statale) delle grandi reti di trasporto e di navigazione, o della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. Proprio tali lacune, unitamente alla «difficoltà derivante dalla mancanza (…) di qualunque disposizione transitoria finalizzata a disciplinare la fase di passaggio nelle materie in cui si sia registrato un mutamento di titolarità fra Stato e Regioni» (così sent. n. 255/2004) e alla perdurante assenza di una compiuta attuazione amministrativa e finanziaria, possono contribuire a spiegare le torsioni interpretative e gli accentuati caratteri di creatività che indubbiamente presenta la giurisprudenza costituzionale sulla riforma del titolo V.
(87) Lavori pubblici rispetto al governo del territorio (sent. n. 303/2003); circolazione stradale rispetto alla sicurezza e all’ordinamento civile (428/2004).
(88) Così per la competenza ad erogare contributi speciali per la diffusione di personal computer, desunta dall’art. 9 Cost. (sent. n. 307/2004).
(89) E’ il caso dello spettacolo (sentt.nn. 255/2004, 285/2004) e degli aiuti alle imprese (sent.n.354/2004).
(90) Sentt.nn. 370/2003, 320/2004, 120/2005.
(91) Sent.n. 50/2005.
(92) Sent.n. 88/2003.
(93) Sentt.nn. 205 e 285/2005, 255/2004.
(94) Sent.n. 105/2007.
(95) Cfr. sentt. n. 13/2004 e 51/2005.
(96) Sentt. nn. 162 del 2005, in cui si legge che «appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni l’adozione delle misure di sviluppo e sostegno dell’artigianato, e, in questo ambito, la disciplina dell’erogazione di agevolazioni, contributi e sovvenzioni di ogni genere»; n. 165/2007.
(97) Sent. n. 1/2004; 49, 106, 199/2006; 64, 165/2007. Quanto all’ordinamento delle camere di commercio, esso può dirsi implicitamente attribuito alla potestà residuale dalla sent. n. 374/2007. E’ vero, infatti, che in essa la Corte ha negato che «a séguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, non sia consentito allo Stato esercitare la potestà legislativa in materia di ordinamento delle camere di commercio», ma ciò ha fatto sul presupposto che fosse ravvisabile nel caso di specie un’esigenza di esercizio unitario a livello statale delle funzioni amministrative relative. In questo modo, fondando l’intervento legislativo statale sul principio di sussidiarietà, ha riconosciuto che esso non è riconducibile a un titolo di competenza enumerato.
(98) Sentt. nn. 197/2003, 107/2005, 49, 90, 214/2006, 255, 339, 344/2007.
(99) Sentt. nn. 12/2004, 282/2004; 106, 116/2006, 339/2007.
(100) Sent. n. 339/2007
(101) Sent. n. 213/2006, 339/2007.
(102) Sentt. nn. 14/2004, 165/2007. Anche la disciplina dei contributi all’imprenditoria è stata considerata materia residuale nella sent. n. 414/2004.
(103) Sent. n. 49/2006.
(104) Sentt. nn. 287 e 423/2004, 219 e 427/2005, 118/2006.
(105) Sentt. nn. 118/2006, coordinando i punti 6 e 9.1 del Considerato in diritto; nonché sent. n. 94/2007.
(106) Sent. n. 29 del 2006.
(107) Sentt. nn. 222/2005; 80/2006.
(108) Sentt. nn. 274/2003, 2, 345, 380/2004, 233/2006, 95, 98, 188, 387/2007. La materia, che tocca sia l’organizzazione delle strutture burocratiche, sia il rapporto di lavoro dei dipendenti regionali, deve essere coordinata e armonizzata, come osservato nel testo, con la competenza attribuita nell’art. 123 Cost. allo Statuto regionale a dettare i principî fondamentali di organizzazione e di funzionamento della Regione e quindi finisce per agire in un campo materiale parzialmente pregiudicato dalla normazione di fonte statutaria.
(109) Sent. n. 244/2005.
(110) Sent. n. 39/2007.
(111) In tal senso V.Crisafulli, La legge regionale nel sistema delle fonti, in Riv.trim.dir.pubbl., 1960, 262 ss., 284 ss.; A.Anzon, Mutamento dei «principi fondamentali» delle materie regionali e vicende della normazione di dettaglio, in Giur.cost., 1985, 1660 ss., 1668; R.Tosi, Leggi di principio corredate da disposizioni di dettaglio: un’estensione della competenza statale senza sacrificio dell’autonomia regionale, in Giur.cost., 1985, 2678 ss.; L.Carlassare, La «preferenza» come regola dei rapporti tra fonti statali e regionali nella potestà legislativa ripartita, in Le Regioni, 1986, 236 ss.. V. pure L.Paladin, La potestà legislativa regionale, Padova, 1958, 254, che parla di «generale principio di supremazia della legge ordinaria dello Stato rispetto alla legge della Regioni»;
(112) V. chiaramente in tal senso la sent. n. 214/1985.
(113) E’ questo uno degli esiti più interessanti della ricerca di A.D’Atena, del quale si possono vedere, fra i numerosi scritti dedicati al tema, Legge regionale (e provinciale), in Enc.dir., XXIII, Milano, 1973, 969 ss.; nonché L’autonomia legislativa delle Regioni, Roma, 1974, 49 ss.; in senso analogo G.Meloni, La potestà legislativa regionale nei rapporti con la legge statale, Milano, 1991, 14 ss. e max. 17.
(114) G.Falcon, Regolamenti statali, cit., 16.
(115) Così M.S.Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1950, 57; nel senso della subordinazione gerarchica della legge regionale a quella statale v. anche G.Zanobini, Corso di diritto amministrativo, Milano, 1958, III, 146; C.Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1955, 472.
(116) Sent. n. 102/2006, nella quale la legge dell Regione Campania n. 13 del 2004, che istituiva scuole di eccellenza e master è stata dichiarata incostituzionale per lesione della riserva di competenza attribuita nell’art. 33 della Costituzione all’autonomia universitaria.
(117) La Corte ha infatti affermato ripetutamente che detta autonomia «può essere legittimamente compressa o annullata nei suoi esiti concreti dal legislatore solamente quando essa introduca un trattamento deteriore rispetto a quanto previsto dalla legge ovvero quando sussista l’esigenza di salvaguardia di superiori interessi generali» (sentt.nn. 40/2007, 393/2000, 143/1998, 124/1991).
(118) L.Paladin, La potestà legislativa regionale, cit., 170 nt. 21, nel contestare che il limite dei principî coinvolga il piano dei fini dell’attività legislativa, è costretto ad ammettere che l’ambito della scelta politica regionale «si rivela, comunque, assai più ristretto della normale sfera di competenza del legislatore statale originario»; e, per conservare coerenza con la tesi che vede nella legge regionale l’espressione di attività politica, giunge alla poco persuasiva conclusione che tra fonte statale e regionale si danno «disparità unicamente quantitative, e non sotto l’aspetto dell’ampiezza di valutazione discrezionale». Ove riesce difficile comprendere come differenze “quantitative” nella rispettiva capacità di produzione non si traducano automaticamente in fattori delimitativi dell’ampiezza di valutazione discrezionale spettante al legislatore locale.
(119) Come insegna R.A.Dahl, La democrazia e i suoi critici, Roma, 1990, 466-467, nelle moderne democrazie pluraliste e poliarchiche quello che usualmente si definisce “bene comune” o “interesse generale” non si identifica con oggetti, rapporti, interessi specificamente individuati e preventivamente definibili, ma coincide piuttosto con “pratiche, arrangiamenti, istituzioni e processi”
(120) L’espressione ricorre nella sent. n. 236 del 2004, con la quale si è considerata applicabile anche alle Regioni ad autonomia speciale la disciplina del potere sostitutivo di cui all’art. 120 della Costituzione, ma solo in relazione alle ulteriori più ampie competenze che siano attratte dalla Costituzione in forza della clausola di maggior favore prevista nel più volte menzionato art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. In senso analogo sent. n. 383/2005.
(121) Sentt. nn. 425/2004 e 328/2006.
(122) G.Guzzetta Problemi ricostruttivi e profili problematici della potestà regolamentare dopo la riforma del Titolo V, in Le istituzioni del federalismo, 2001, fasc. 6, pp. 1123 – 1148.
(123) Con la conseguenza che la disciplina statale della funzione di indirizzo e coordinamento, tuttora vigente, per la parte in cui non è riferibile a una potestà legislativa esclusiva, deve considerarsi inapplicabile, se non addirittura costituzionalmente illegittima per incostituzionalità sopravvenuta. In effetti, nel nuovo regionalismo italiano sembrerebbero venuti meno i presupposti sui quali si fondava la funzione di indirizzo e coordinamento. Diversi sono gli elementi che concorrono in questa direzione. In un ordine di considerazioni più generale, l’assoggettamento della legge statale e regionale ai medesimi limiti costituzionali induce a rifiutare per la legislazione di autonomia vincoli diversi e non espressamente formalizzati. Inoltre forme specifiche e puntuali di coordinamento fra Stato e Regioni sono previste in materie ben delimitate: il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, secondo comma, lett. r); il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, terzo comma, richiamato nell’art. 119, secondo comma); le forme di coordinamento amministrativo – definite con legge statale – in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali (art. 118, terzo comma). Nessun cenno si fa invece ad una generale funzione di indirizzo, che non potrebbe neppure rinvenire il proprio fondamento costituzionale nella formula dell’interesse nazionale, il quale non costituisce più un limite di merito né di legittimità della legislazione regionale (per tutte v. sent. n. 303/2003).
(124) Come riconosciuto nella sent. n. 328/2006.
(125) La potestà residuale costituisce «di norma un elemento che accomuna largamente sia le Regioni ordinarie che le Regioni speciali e le Province autonome» (sent. n. 239/2004).
(126) L’esempio più noto è quello relativo alla disciplina dei masi chiusi, attribuita alla competenza primaria della Provincia di Bolzano. In questo ambito, la giurisprudenza costituzionale ha consentito una disciplina derogatoria del codice civile, quando la differenziata regolazione provinciale fosse indispensabile per la tutela degli interessi pubblici riconnessi alla salvaguardia di quel tradizionale istituto (sentt. nn. 4/1956, 5, 40/1957, 55/1964, 35/1972, 32/1975, 340/1996, 405/2006).
(127) C.Mortati, L’interesse nazionale come limite, 1301; Idem, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1969.
(128) Che vi possa essere fra legislazione statale e regionale una condivisione di materia, anche fuori delle ipotesi di competenza concorrente, in cui tale condivisione è naturale, è stato ammesso dalla Corte costituzionale quando ha affermato, nella sentenza n. 64/1959, che «il fatto che la legislazione statale e la legislazione regionale abbiano a loro oggetto una medesima materia (…), non esclude che, sia l’una, sia l’altra, possano essere legittimamente esercitate, quando traggano il loro titolo dalle norme costituzionali tra Stato e Regioni, ed abbiano perciò presupposti diversi» [nella specie erano considerate coesistenti la competenza regionale siciliana in materia di industria e commercio, urbanistica e lavori pubblici (art. 14, lett. g, f, g) e la competenza statale per le grandi opere di interesse prevalentemente nazionale; dunque due competenze entrambe “esclusive”].
(129) La legge regionale, come del resto quella statale, non può invece disporre la sospensione dell’atto legislativo che ritenga viziato di incompetenza: è infatti escluso dal sistema costituzionale «che il legislatore regionale (così come il legislatore statale rispetto alle leggi regionali) utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna, anziché agire in giudizio dinnanzi a questa Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost.» (sent.n. 198/2004).
(130) Che il mancato esercizio di una competenza esclusiva non autorizzasse l’intervento di altro ente era espressamente previsto nell’art. 12 della Costituzione di Weimar, che così recitava: «Solange und soweit das Reich von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht, behalten die Länder das Recht der Gesetzgebung. Dies gilt nicht für die ausschließliche Gesetzgebung des Reichs». Non varrebbe invece invocare l’art. 120 Cost., che, secondo l’opinione che pare preferibile autorizza, al più, l’esercizio di poteri sostitutivi di natura regolamentare, non mai legislativa. Una completa rassegna delle diverse opinioni sul tema ed una dimostrazione della natura non legislativa del potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost. può ora trovarsi in C.Mainardis, Poteri sostitutivi statali e autonomie amministrative regionali, Milano, 2007, 167 ss..
(131) L’effetto preclusivo è espressamente escluso dall’art. 57 Statuto Sardegna: «nelle materie attribuite alla competenza della Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi dello Stato».
(132) Ipotesi, questa, in relazione alla quale V.Crisafulli, La legge regionale nel sistema delle fonti, in Riv.trim.dir.pubbl., 1960, 262 ss., 279, giunge a prospettare, sia pur dubitativamente e in alcuni casi-limite, la figura della nullità della legge regionale. Quanto detto non esclude, evidentemente, che in alcune ipotesi la legge statale possa essere subordinata a una legge regionale. Si pensi ad esempio agli accordi conclusi dalla Regione con un altro Stato, ai sensi dell’art. 117, comma nono, della Costituzione. In tal caso una legge statale comune non può violare gli accordi, né le leggi regionali che li attuano. Resta però fermo, da un lato, che la Regione può concludere accordi solo «nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato» (art. 117, nono comma), dall’altro che lo Stato può sempre stipulare un nuovo trattato diretto a porre nel nulla i precedenti accordi delle Regioni. In proposito la sentenza 285/2005 ha chiarito che «L'art. 117, nono comma, infatti, si limita a facoltizzare le Regioni a concludere accordi internazionali nelle materie di loro competenza, ma non esclude affatto che lo Stato eserciti il potere estero nelle medesime materie. D'altra parte, anche l'art. 6, comma 3, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nell'esplicitare limiti e procedure per l'eventuale stipulazione di accordi internazionali da parte delle Regioni, ne conferma il carattere meramente facoltativo (cfr. sentenza n. 238 del 2004). Appare evidente che nell'ipotesi in cui, al termine della procedura prescritta appunto dall'art. 6, comma 3, della legge n. 131 del 2003, si giunga effettivamente alla stipula di un accordo internazionale in tale particolare ambito, questo accordo disporrà della efficacia sua propria, in quanto speciale e successivo rispetto ai preesistenti accordi internazionali stipulati dallo Stato».
(133) La stessa giurisprudenza costituzionale sembra riconoscerlo. Assegnata alla Regione la competenza legislativa sui porti turistici, «per l’assorbente considerazione che la materia “turismo” è attualmente di competenza legislativa residuale, e dunque piena, delle Regioni», la Corte ammette però che lo Stato in futuro possa procedere, con la partecipazione necessaria della Regione interessata, «a riconoscere a taluni posti turistici, per la loro dimensione ed importanza, carattere di rilevanza economica internazionale o di preminente interesse nazionale, che sia idoneo a giustificare la competenza legislativa ed amministrativa dello Stato su tali porti e sulle connesse aree portuali» (sentenza n. 90/2006). Ciò che vale come dire che la tipizzazione costituzionale degli interessi non resiste alla diversa qualificazione politica che di essi diano i soggetti in campo.
(134) Sulla natura di tale relazione v. L.Ornaghi, Interessi e territorio, in AA.VV., Regioni e riforma delle autonomie. Materiali per l’interpretazione e l’attuazione della l. n. 142 del 1990, a cura di G.De Martin - G.Meloni - F. Merloni, Milano, 1995, 137 ss. e B.Caravita, Interessi e territorio: chi decide sulla natura dell’interesse?, 147 ss. e max. 152, ove si legge: «mi pare che centrale non sia tanto la caratterizzazione degli interessi, non esistendo un criterio oggettivo di classificazione della natura degli interessi; determinante è chi decide sulla caratterizzazione degli interessi».
(135) E.Tosato, La Regione nel sistema costituzionale, 111 ss. nutre la massima fiducia nella tipizzazione statica degli interessi in Costituzione. L’unità giuridica e politica dello Stato sarebbero garantite ex ante, una volta per tutte dalla Costituzione. In termini non diversi sembra ragionare, dopo la revisione del titolo V, F.Bilancia, Il paradigma della legge statale e i riflessi del nuovo art. 117, comma 2, sull’art. 70 Cost., in F.Modugno- P.Carnevale (a cura di), Trasformazioni della funzione legislativa, Milano, 2003, 1 ss., 15, il quale osserva: «In linea di massima, e forse banalizzando un po’ la questione, potremmo assumere che il criterio teorico sullo sfondo del riparto di competenze definito dal nuovo art. 117 Cost., sia rappresentato dalla assegnazione della cura degli interessi, posti a fondamento delle diverse materie, mediante il loro affidamento alla responsabilità politica, ora delle Regioni, ora dello Stato sul presupposto, qualificato dalle scelte positive del legislatore di riforma, di avere così individuato la esatta dimensione territoriale di rilievo di quegli interessi». Una visione polarmente opposta in A.Ruggeri, che ha insistito in più luoghi sulla impossibilità fattuale ancor prima che giuridica di tipizzare le potestà normative: si veda ad es. Le fonti del diritto regionale: ieri, oggi, domani, Torino, 2001, 58-59; Idem, Fatti e norme nei giudizi sulle leggi e le «metamorfosi» dei criteri ordinatori delle fonti, Torino, 1994, passim.
Relazione tenuta, il 15.12.2005, nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Teramo, nell'ambito del seminario su "Le fonti primarie statali", in www.issirfa.cnr.it.: «La legge statale si presenta perciò, prima ancora che come norma regolativa, come norma sulla normazione (sulla ripartizione e qualificazione in concreto delle due competenze)».
A.B. Atkinson - Disuguaglianza (Raffaello Cortina Editore)