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Timestamp: 2020-08-13 11:53:42+00:00
Document Index: 96435702

Matched Legal Cases: ['art. 54', 'art.1', 'art. 54', 'art. 615', 'art. 13', 'art. 8', 'sentenza ']

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2 commenti Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 2 ottobre 2018
“Perchè guardi la pagliuzza che è nell’occhio del tuo fratello e non ti accorgi
della trave che è nel tuo occhio?” (Luca 6,41)
Cominciamo questo post dandovi una buona notizia: Andrea Franzoso, probabilmente, siederà nel consiglio di amministrazione di Trenord.
Nel 2015 Franzoso lavorava nel Comitato di Controllo Interno di Ferrovie Nord Milano (FMN) e si accorse che il Presidente della società utilizzava denaro pubblico per i propri interessi. Presentò il rapporto di audit al CdA di FMN, ma tutti i consiglieri, tranne uno, decisero di non approvarlo, chiedendo anche che fosse modificato. A quel punto Franzoso presentò un esposto ai carabinieri. Subì ritorsioni e alla fine perse il lavoro.
Andrea Franzoso è un whistleblower che ha pagato molto cara la sua scelta. E siamo contenti che ora le sue competenze e la sua onestà siano adeguatamente riconosciute. Un whistleblower che siede nel CdA di una società pubblica (tra l’altro di un società controllata al 50% da FMN, dove Franzoso lavorava) sa di rivincita ed ha una valenza simbolica molto forte.
Ok … Adesso passiamo alle cattive notizie! Due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee. Ne parliamo in questo post. Buona lettura.
1. Whistleblowing … con tanti “se” e tanti “ma”.
Una recente decisione del T.A.R. Campania, Sez. VI, Sent., (ud. 23/05/2018) 08-06-2018, n. 3880 pone diversi interrogativi dal momento che scandaglia la cosiddetta “dimensione soggettiva” del segnalante. Terreno assai minato, a dire il vero, perché coinvolge la dimensione culturale ed etica di colui o colei che supera un dilemma a volte assai pesante ed assume la decisione di rivelare fatti e circostanze illecite.
I FATTI. Una Dirigente scolastica avanza una istanza di accesso agli atti per visionare un esposto per mobbing ed altri atti persecutori presentato da una assistente amministrativa. A seguito dell’esposto era stata avviata una indagine ispettiva dall’ufficio scolastico regionale. L’istanza viene accolta solo in parte per tutelare la riservatezza della identità e del contenuto delle relative dichiarazioni dei soggetti auditi in sede ispettiva.
La Dirigente scolastica ricorre al T.A.R. Il difensore dell’assistente amministrativa e il Ministero dell’Istruzione giustificano l’esclusione dell’accesso invocando l’art. 54 bis del D.Lgs. 165/2001 il quale, così come modificato dall’art.1, comma 1, L. 179/2017, garantisce la riservatezza del denunciante (cosiddetta tutela del whistleblower).
LA DECISIONE DEL T.A.R. Il TAR smonta la tesi del difensore dell’assistente amministrativa, facendo tre considerazioni:
Non si tratta di whistleblowing perché l’esposto originario non era stato presentato né ad ANAC nè all’Autorità giudiziaria;
La segnalante non ha agito a tutela dell’integrità dell’amministrazione bensì di interessi di natura propriamente personali.
Non ci sono esigenze di tutelare l’identità della segnalante dal momento che l’esposto ed il suo autore erano circostanze note a tutti i protagonisti.
Secondo il TAR Campania, dunque, il whistleblowing “non è utilizzabile per scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti dei superiori”, bensì è volto a tutelare l’identità del segnalante che, per ragioni di servizio, sia venuto a conoscenza di condotte illecite e le abbia segnalate nell’ottica della prevenzione e repressione della corruzione e dell’integrità all’interno della Pubblica Amministrazione.
Su questa decisione ha scritto un ottimo articolo l’avvocato Fasano, sul Sole24Ore. Si chiede Fasano “Qual è il discrimine che distingue una segnalazione fatta nell’interesse del segnalante – dunque, non ammissibile – da quella finalizzata alla tutela dell’integrità dell’amministrazione?”.
Il quesito è corretto, così come l’analisi che ne segue. C’è da ricordare, infatti, che la recente L. 179/2017, articolo 1 comma 1, stabilisce che il pubblico dipendente segnala o denuncia “nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione“, non per finalità diverse da questo. Pertanto, a prima vista, sembra corretta la ricostruzione che opera il TAR sul piano giuridico e che evidenzia che al centro della vicenda risiede una controversia, piuttosto accesa, tra la segnalante e chi subisce un’indagine a seguito della segnalazione.
Il dubbio che pone, però, l’avvocato Fasano è pertinente: “Nell’ottica tracciata dalla recente normativa, appare evidente che la qualificazione di una questione come personale non è di per sé sufficiente ad escludere che essa, rappresentando pur sempre un aspetto di un processo organizzativo o procedurale, possa comunque determinare una devianza rispetto alle finalità assegnate dalla legge, tale da generare un vulnus all’integrità dell’amministrazione“.
E quindi si potrebbe ritenere che, a prescindere da quali interessi personali abbiano mosso il segnalante, la tutela dell’integrità della pubblica amministrazione sussista, magari in maniera indiretta, ma sussista comunque. Basti pensare che la segnalazione ha dato effettivamente vita ad una indagine da parte dell’ufficio regionale, questo ad ulteriore conferma che la minaccia all’integrità della PA era reale.
L’interrogativo trascende il caso concreto della vicenda giudiziaria appena narrata e diventa assai importante, dal momento che ANAC ha messo in consultazione una Bozza di «Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 (c.d. whistleblowing)».
Il “fatidico” comma 6 dell’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 come modificato dall’articolo 1 della legge 30 novembre 2017, n. 179, dispone che “Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di
attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro“. E’ una sanzione importante. Quale è il rischio? Che un RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) di un’amministrazione riceva una segnalazione ma non la qualifichi come whistleblowing, dal momento che rileva un interesse personale nella vicenda. Con il rischio di beccarsi la sanzione se l’ANAC non è d’accordo.
Il problema, in realtà, è ancora più concettuale. Come fa il RPCT a valutare le intenzioni (l’animo) del segnalante all’atto della ricezione della segnalazione? Avrà certamente bisogno di valutare la fondatezza della segnalazione attraverso indagini interne. Ma se poi, a seguito delle indagini, rileva che la segnalazione è stata effettuata al fine di tutelare (anche) interessi personali, cosa farà? Se deciderà di recedere dalle attività di verifica e analisi rischierebbe di vedersi irrogare la sanzione promessa dalla norma?
2. Whistleblower … ma non troppo!
Abbiamo osservato come il TAR sembri piuttosto interessato alla cosiddetta “dimensione soggettiva” del whistleblowing. Per dirla in maniera più comprensibile:
Chi è il segnalante? Nel senso, quale interesse (diretto o indiretto) esprime nella vicenda?
Perché ha segnalato? Nel senso, l’interesse nella vicenda ha avuto un ruolo (determinante), dal momento che la segnalazione può assicurare un vantaggio al segnalante stesso?
La questione si fa davvero intrigante e confusa, se analizziamo una recente Sentenza della Corte di Cassazione. La Sentenza ci ha ispirati nella scrittura di un caso, che ha come protagonista un povero Whistleblower all’italiana.
Il signor Sandro Santommaso, dipendente dell’Istituto Statale Comprensivo “Dio Ci Aiuti” (i nomi ovviamente sono di fantasia), si era introdotto nell’area riservata del sistema informatico dell’amministrazione, utilizzando il nome utente e la password di un altro dipendente. Voleva dimostrare, attraverso la produzione di un falso documento di fine rapporto a nome di una persona che non aveva mai prestato servizio presso quell’amministrazione, la vulnerabilità del sistema. Infatti, appena prodotto il documento, l’ha subito cancellato. Il signor Santommaso, insomma, ha posto in essere tale condotta al fine di sperimentare che il sistema può essere facilmente violato.
In prima istanza la Corte territoriale ha condannato il signor Santommaso, riconoscendo il reato di cui all’art. 615 ter del Codice Penale: “accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico“. Stabilisce la norma penale che chiunque abusivamente si introduca in un sistema informatico o telematico protetto da misure di sicurezza ovvero vi si mantiene contro la volontà espressa o tacita di chi ha il diritto di escluderlo, è punito con la reclusione fino a tre anni. La pena è della reclusione da uno a cinque anni: 1) se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio, con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti alla funzione o al servizio, o da chi esercita anche abusivamente la professione di investigatore privato, o con abuso della qualità di operatore del sistema.
Insomma, un bel guaio per il nostro dipendente che, tuttavia, la spunta davanti alla Corte d’Appello. La Corte riconosce, ai sensi dell’articolo 131 bis del codice penale, che “Nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando, per le modalità della condotta e per l’esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell’articolo 133, primo comma, l’offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale“.
L’avvocato Codicilli, legale di Santommaso, in Cassazione fa espresso richiamo alla finalità di denuncia che aveva ispirato l’accesso al sistema informatico, per sollevare il suo assistito da ogni responsabilità, . Insomma, Sandro Santommaso si sarebbe intrufolato nell’area riservata per ragioni di tutela dell’interesse pubblico. Diremmo noi che avrebbe “testato la tenuta del processo“, operando una sperimentazione consapevole.
Ma la Suprema Corte ha contestato questo “atteggiamento“. Facendo leva sul dettato dell’articolo 54 bis del dlgs 165/2001 introdotto dalla legge 190/2012 e, successivamente, integrato dalla legge 197/2017, la Corte assume che il segnalante acquisisce informazioni in merito ad attività illecite sul luogo di lavoro. Da nessuna parte, nella legge, si parla di “attiva acquisizione di informazioni” attraverso, ad esempio, improprie attività investigative, in violazione dei limiti posti dalla legge.
Anche in questo la dimensione soggettiva fa la differenza. Se ci pensate, infatti, il limite tra acquisizione “passiva” e “attiva” di informazioni sembra essere davvero assai labile ed ha a che fare esclusivamente con un certo “atteggiamento” del segnalante. Insomma, il “vero” whistleblower, secondo il T.A.R. e la Corte di Cassazione, deve essere disinteressato, deve avere a cuore unicamente il buon andamento della pubblica amministrazione e deve avere anche il senso del limite: prudenza, giustizia e temperanza … ci manca solo la fortezza e abbiamo elencato tutte le virtù cardinali!
Per fortuna c’è una proposta di Direttiva europea che (pur con alcuni limiti) riporta l’attenzione sui ragionevoli motivi del segnalante e sulla dimensione oggettiva del Whistleblowing!
3. Cosa dice la proposta di Direttiva europea? Luci ed ombre
Il 23 aprile 2018 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di misure, tra cui una Proposta di una nuova Direttiva, per rafforzare la protezione dei Whistleblower in Europa. Ne abbiamo parlato ampiamente su @spazioetico. Ed è interessante valutare se queste le decisioni del T.A.R. e della Cassazione si muovono nel solco di questa Direttiva che, auspicabilmente, sarà prima o poi operativa anche in Italia.
All’articolo 2 comma 1, si stabilisce che: “La Direttiva verrà applicata a coloro che, nel settore privato o pubblico, acquisiscono informazioni in merito a violazioni in un contesto lavorativo“.
Nella proposta, tuttavia, non si fa mai menzione alla cosiddetta “dimensione soggettiva”. Nelle definizioni (articolo 3), ad esempio, non si parla mai di questo elemento come necessario per la presa in carico di una segnalazione. Si fa, invece, riferimento, ad un altro elemento che viene chiamato, tecnicamente, “reasonable grounds“, e che noi potremmo tradurre con “ragionevoli motivi“. La Proposta di Direttiva, infatti, stabilisce, all’articolo 13, che: “Whistleblowers qualify for protection if they had reasonable grounds to believe that the information reported was true at the time of reporting” (I WB possono accedere alle misure di protezione se hanno ragionevoli motivi per credere che le informazioni riportate siano vere al momento della segnalazione).
Il concetto di “ragionevoli motivi” era stato introdotto nel testo della L. 197/2017 che era passato alla Camera. Faceva parte del più ampio concetto di “buona fede”: “È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata”. Tale disposizione è stata poi espunta dal testo definitivo approvato dal Senato.
Il concetto di ragionevoli motivi, diversamente da quanto era stato scritto nel testo della Camera, non è assimilabile alla buona fede. I ragionevoli motivi riguardano, invero, elementi oggettivi della segnalazione. Esiste un ragionevole motivo laddove chiunque si fosse trovato nella situazione del segnalante avrebbe ricavato, da elementi oggettivi del contesto, la medesima sensazione di illiceità o pericolosità della condotta osservata.
Comunque, il fatto che non sia stato più adottato tale criterio sembra essere una ulteriore dimostrazione che l’elemento soggettivo non debba essere valutato ai fini dell’inquadramento di una segnalazione come “whistleblowing”.
Anche la proposta di Direttiva europea, però, evidenzia alcune criticità. La Direttiva disegna un sistema che consente ai whistleblower di segnalare illeciti attraverso 3 canali:
I dipendenti di una organizzazione, in base all’art. 13 della Direttiva, devono essere tutelati quando segnalano gli illeciti alla propria organizzazione. Ma hanno diritto ad essere tutelati anche se ricorrono a canali di segnalazione esterni (cioè attivati presso autorità nazionali, ad esempio l’ANAC), oppure quando “rendono tali informazioni di pubblico dominio (ad esempio direttamente al pubblico o tramite piattaforme web e social media, ai mezzi di informazione, ai rappresentanti eletti, alle organizzazioni della società civile, ai sindacati o alle organizzazioni imprenditoriali/professionali)”.
La Direttiva, insomma, garantisce ai whistleblower ampie tutele. Ma non riconosce al whistleblower una assoluta libertà nella scelta del canale attraverso cui effettuare la denuncia. Infatti (come chiarito nella relazione illustrativa della proposta di Direttiva), “è tenuta di norma a utilizzare in primis i canali interni; se questi canali non funzionano o se si può ragionevolmente presumere che non funzionino, è possibile segnalare alle autorità competenti e, in ultima istanza, al pubblico o ai mezzi di comunicazione. Tale disposizione serve a far sì che l’informazione giunga a coloro che possono contribuire alla gestione tempestiva ed efficace dei rischi nel pubblico interesse e a prevenire ingiustificati danni d’immagine dovuti alla pubblica divulgazione. “
Insomma, anche la proposta di direttiva europea sembra suggerire che i panni sporchi devono essere preferibilmente lavati in casa propria: segnalare un illecito all’opinione pubblica potrebbe causare un danno all’immagine della pubblica amministrazione e quindi è meglio che la segnalazione sia gestita internamente, all’insaputa dei cittadini.
La direttiva, ovviamente, non esclude la tutela whistleblower che segnala illeciti o disfunzioni all’opinione pubblica e, in particolare, riconosce le tutele nel caso in cui il segnalante non utilizzi “i canali di segnalazione interna e/o esterna a causa di un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse o delle particolari circostanze del caso, o di rischio di danni irreversibili“. Tuttavia, la Direttiva, una volta approvata, dovrà essere recepita dagli Stati membri. In Paesi come l’Italia, in cui non esiste una cultura del whistleblowing e in cui spesso il problema della tutela dei segnalanti si riduce ad un problema tecnologico (sviluppo di applicativi informatici per la gestione delle segnalazioni) c’è il rischio concreto che la direttiva sia recepita in modo non corretto, restringendo il diritto alla tutela solo a coloro che usano i canali di segnalazione interna o che segnalino ad ANAC. Se ciò accadesse, la protagonista del caso seguente (purtroppo ispirato da una vicenda reale) non sarebbe tutelata.
Paola Pasionaria lavora come autista presso la BUSSE Spa, l’azienda dei trasporti pubblici del Comune di Spericolato. E’anche rappresentante sindacale, sempre in prima linea per difendere i diritti dei lavoratori, anche denunciando i disservizi della società che rischiano di mettere in pericolo la sicurezza dei lavoratori e dei cittadini.
Gli autobus della BUSSE Spa sono infatti molto vecchi e spesso vanno a fuoco mentre stanno trasportando le persone. Oppure perdono i pezzi per strada. Le disastrose condizioni degli autobus sono anche dovute alla cattiva qualità delle manutenzioni, che l’azienda ha affidato ad una officina specializzata della città: la Tre-I Srl gestita da due fratelli, Indro e Ignazio Incapaci.
Paola Pasionaria viene contattata dalla redazione del famoso programma televisivo Le Arpie, che realizza servizi giornalistici aggressivi e irriverenti per denunciare i disservizi e le truffe ai danni dei cittadini. E rilascia una intervista in cui denuncia non solo la situazione di pericolo per i cittadini, ma anche delle irregolarità nella gestione della società: “la manutenzione degli autobus è affidata da anni sempre alla stessa officina, senza verificare la qualità dei lavori” afferma la Pasionaria “anche perché la società falsifica i dati relativi ai chilometri percorsi dagli autobus, facendo comparire come circolanti anche i mezzi in manutenzione, per fregare i soldi al Comune di Spericolato“
Alcuni giorni dopo che l’intervista è andata in onda, la BUSSE Spa licenzia Paola Passionaria, contestandole di aver causato un danno di immagine all’azienda e di aver diffuso notizie false e tendenziose. “Ora ci penserà il mio avvocato, ma mi sento di aver fatto la cosa giusta”, afferma la donna, mostrando di voler continuare a portare avanti le sua battaglia.
A nostro parere, non si dovrebbe contestare al segnalante la modalità della sua segnalazione. Bisognerebbe piuttosto verificare il contenuto della segnalazione. E se la persona ha segnalato pubblicamente un illecito, causando un danno all’immagine della società, eventuali provvedimenti disciplinari dovrebbero essere adottati esclusivamente dopo aver accertato la mala fede del segnalante.
4. “Pentiti versus Whistleblower“: il DDL anticorruzione
Nel nuovo DDL anticorruzione è previsto che chi denuncia volontariamente e fornisce indicazioni utili per assicurare la prova del reato ed individuare eventuali responsabili beneficerà di uno sconto di pena di e una speciale clausola di non punibilità. Così come è stato congegnato, attualmente questo meccanismo rischia di non servire a granché, ma se saranno fatti gli adeguati correttivi, forse potrebbe rappresenta la misura più promettente dell’intero DDL. Si tratta di dissociare gli interessi tra le parti introducendo un vero e proprio conflitto di interessi, in positivo, tra corrotti e corruttori.
Il pentito non è certamente un whistleblower, ma il legislatore ha deciso di garantire alla figura del collaboratore (nuova per la corruzione, ma piuttosto nota per molti altri fenomeni criminali) un ruolo dirimente. Ovviamente il collaboratore fornirà la sua “assistenza” per fini del tutto diversi dalla tutela della PA, cercando di garantire per sé una sostanziale impunità ed è questo che lo porterà a vuotare il sacco, secondo quanto affermano le roboanti anticipazioni di fonte governativa.
Il DDL anticorruzione, pertanto, introduce un meccanismo che prescinde dalla dimensione soggettiva, cioè dalla volontà effettiva di tutelare l’integrità della PA: chi collabora lo fa per garantirsi l’impunità, ma questo non fa differenza, perché quello che interessa è favorire l’emersione di condotte corruttive. Tra le altre cose questo interesse è anche un obiettivo del Piano Nazionale Anticorruzione, per l’esattezza il secondo.
A nostro parere anche nella normativa sul Whistleblowing dovrebbe diventare centrale l’idea che l’emersione delle condotte corruttive è ciò che conta. L’animo di coloro che facilitano tale emersione, se abbiano segnalato per tutelare l’integrità della PA o spinti da ragioni personali, rappresenta una circostanza importante dal punto di vista etico, ma secondaria ai fini di garantire loro delle tutele e, soprattutto, di prendere in carico la segnalazione.
Perché tanta solerzia nell’indagare l’anima del whistleblower? Non abbiamo alcun dubbio sulla legittimità di ricondurre l’istituto entro i confini di un corretto vivere civile. Scongiuriamo una riproposizione in salsa italica della Germania Est o, per gli amanti delle serie televisive, il contesto inquietante in cui si svolge il “Racconto dell’ancella“, opera di grande impatto emotivo. Riteniamo, tuttavia, che sindacare le motivazioni e gli interessi che guidano la scelta di un individuo nel segnalare una condotta illecita rischia di limitare sensibilmente la portata dell’istituto.
In altri Paesi, stanno eliminando la dimensione “soggettiva” della segnalazione, accettando, di fatto, le segnalazioni anonime. Se l’interesse pubblico prevalente è l’emersione di condotte illecite, allora si dovrebbe fare attenzione alla qualità “oggettiva” della segnalazione, cioè, se è circostanziata, se allerta su fenomeni reali ed importanti, ecc…
Sembra che l’eccessiva enfasi sugli aspetti soggettivi oscuri i veri problemi di questo istituto, che sono ben altri. Ne abbiamo parlato tanto su @spazioetico. Chi vuole saperne di più, può accedere ad un gran numero di RISORSE. Rischiamo, cioè, di guardare la pagliuzza nell’occhio del whistleblower senza accorgerci della trave che ne ostacola il funzionamento.
In molti casi coloro che segnalano vengono poi fatti oggetto di sanzioni disciplinari, fino al licenziamento, per aver “nuociuto gravemente all’immagine dell’amministrazione“, anche quando la segnalazione era fondata. Per questo a nostro avviso, definire il Whistleblower come “il pubblico dipendente che segnala o denuncia nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione” crea diversi problemi. Avremmo preferito “nell’interesse della collettività“. Abbiamo più volte sottolineato, su @spazioetico, come il vero Principale del rapporto di agenzia in ambito pubblico sia la “collettività nazionale/locale”, non la pubblica amministrazione (che è un Principale delegato). Il Principale PA potrebbe promuovere interessi secondari e, ad esempio, agire forme di ritorsione al fine di tutelare l’immagine dell’Ente. Inoltre, in una situazione di corruzione sistemica, l’interesse della pubblica amministrazione potrebbe essere distorto e confliggere con gli interessi primari della collettività. In questi casi segnalare diventa un atto di puro eroismo.
P.S.: Se volete continuare a leggere su questo argomento, consultate post seguente:
ANTICORRUZIONE, Dilemmi etici, Whistleblowing	ANTICORRUZIONE, condotte illecite, corruzione, etica, integrità, segnalnte, whistleblower, whistleblowing
Note critiche a proposito del DDL sul Whistleblowing
Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 30 novembre 2015
E’ stato da poco approvato in commissione alla Camera il disegno di legge sulla tutela di chi segnala condotte illecite sul luogo di lavoro (whistleblowing).
Vi proponiamo una lettura del testo con, a margine, nostre valutazioni sulla qualità dell’articolato e del DDL complessivo.
DDL WHISTLEBLOWING
NOTE @SPAZIOETICO
1. Il pubblico dipendente che in buona fede denuncia al responsabile della prevenzione della corruzione di cui all’articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite o di abuso di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione. L’adozione di misure discriminatorie nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
…LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA…
La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione”. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo.
Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione.
Anche se si segnala, nell’ottica del WB interno, non si è comunque sollevati dall’obbligo di denunciare all’Autorità Giudiziaria se “l’eventuale situazione di illecito” (sic art. 8 CdC PA) si consolida in un reato e se si è nella posizione di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.
La segnalazione al superiore gerarchico (ma nel PNA si fa espressamente riferimento al Responsabile della Prevenzione della Corruzione) serve, innanzitutto, per avviare un percorso di emersione di dinamiche, prassi, comportamenti.
Infine, si parla di “condotte illecite o di abuso” che possono essere segnalate. Ma di cosa stiamo realmente parlando? Inserisco qui di seguito un esempio di come sarebbe stato opportuno confezionare questa norma, ripreso dalla Policy di WB della ASL di Cuneo:“In particolare la segnalazione può riguardare azioni od omissioni, commesse o tentate:
poste in essere in violazione dei Codici di comportamento o di altre disposizioni sanzionabili in via disciplinare;
suscettibili di arrecare un pregiudizio all’immagine dell’amministrazione;
suscettibili di arrecare un pregiudizio agli utenti o ai dipendenti o ad altri soggetti che svolgono la loro attività presso l’amministrazione.
2. È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata ritenendo altamente probabile che la condotta illecita o di abuso si sia verificata. La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all’articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica.
Nella letteratura internazionale esiste anche un altro concetto, oltre la buona fede.
Si tratta dei cosiddetti “ragionevoli motivi” (“reasonable grounds“).
Una segnalazione deve essere fatta in buona fede e per ragionevoli motivi. Questo significa che, oltre l’elemento soggettivo (bona fede), cioè la predisposizione d’animo con cui si segnala che non deve essere fatta per motivi di diffamazione, calunnia o interessi concomitanti e confliggenti, rileva anche l’elemento oggettivo, cioè le ragioni che inducono il WB a segnalare (i motivi).
Il segnalante deve poter essere garantito, cioè, anche quando la sua segnalazione, se pur infondata, si basi su elementi di ragionevolezza. Se ci fosse stata un’altra persona al suo posto, si presume che avrebbe rilevato, a seguito dell’acquisizione delle informazioni, la stessa sensazione di “pericolo” o di “illiceità” del comportamento. Sta in questo l’elemento oggettivo.
3. L’identità del segnalante non può essere rivelata. Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale. Nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.
In una recente presentazione ho chiamato questo comma (già presente nella 190/2012) “DISPOSITIVO DA AFFONDAMENTO”, cioè una mina pronta ad esplodere e investire il WB.
E’ abbastanza ovvio che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà la segnalazione.
Inoltre, questo dispositivo reitera la confusione sul concetto di segnalazione (che è diverso dalla denuncia). La segnalazione, soprattutto per quanto concerne le procedure disciplinari, avvia un percorso di approfondimento da parte del RPC il quale deve comunque valutare la fondatezza della segnalazione attraverso iniziative ispettive e di controllo. Pertanto, la segnalazione non dovrebbe essere mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, denuncia).
4. La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni”. Niente da dire
5. L’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni in modo da garantire, in particolare, la riservatezza dell’identità del segnalante. Le linee guida prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e, ove possibile, promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.
Esistono diverse tipologie di WB.
Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).
Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perchè vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.
Si deve comprendere che le due soluzioni non sono alternative: si può rendere anonima la segnalazione, ma si può anche promuovere la confidenzialità.
Nel WB di “relazione”, inoltre, la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.
Per questo, sarebbe importante e interessante costruire degli standard procedurali oltre che valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Un classico esempio potrebbe essere un percorso di “certificazione” delle Policy di WB e iniziative di emersione delle buone pratiche e di scambio tra RPC sulle stesse Policy.
6. Qualora venga accertata, nell’ambito dell’istruttoria condotta dall’ANAC, l’adozione di misure discriminatorie da parte dell’Ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria, da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l’assenza ovvero la adozione di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni non conformi a quelle di cui al comma 5 l’ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro. Niente da dire ·
7. Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave. Niente da dire
8. Qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all’esito dell’attività di accertamento dell’ANAC risulti l’infondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall’Ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso.
Dal testo della norma, non si comprende se i criteri dell’infondatezza e della cattiva fede debbano coesistere entrambi nello stesso momento.
Il segnalante va difeso anche se la sua segnalazione risulta infondata. Gli unici elementi che vanno valutati ai fini di una sanzione disciplinare del segnalante sono la buona fede e i ragionevoli motivi.
9. Qualora si riveli fondata la segnalazione da parte del dipendente allo stesso sono riconosciute forme di premialità, anche in relazione alla valutazione della professionalità secondo i rispettivi ordinamenti, da definirsi in sede contrattuale. ·
Scomparsa la PREMIALITA’ della precedente versione (una percentuale sul maltolto recuperato, tra il 5 e il 15%)
Al suo posto un vago rimando alla contrattazione
(Tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato)
2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell’articolo 2103 del codice civile, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. In tali casi quando risultano elementi di prova della natura ritorsiva e discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l’onere della prova della sussistenza di legittime ragioni a fondamento della stessa”.
Ed ecco la famosa “estensione” al settore privato.
Il WB si estende al settore privato, ma alle sole aziende che possiedono modelli (231) organizzativi volontari
QUESTIONE: non è fortemente discriminatorio prevedere che il WB possa essere tutelato solo in quelle organizzazioni private che adottano volontariamente il modello 231?
E gli altri poveri lavoratori? Perché devono subire ritorsioni e non poter far nulla per qualcosa che non hanno determinato loro (cioè la mancata adozione del modello)?
Mi sembra paradossale…
Occorre “sganciare” il WB dalla 231. O si tutelano tutti o non si tutela nessuno.
In generale, questa disciplina sembra fortemente deficitaria.
Non risolve molti dei problemi della 190 e non innova con decisione su nessuna delle parti che sono realmente importanti come:
la tutela dell’identità del segnalante,
non si prevedono forme di premialità convincenti,
Inoltre, non si costruisce un percorso chiaro, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPC o viceversa.
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