Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-rozhodnuti-o-mzdovych-narocich-podle-zakona-o-ochrane-zamestnancu-pri-platebni-neschopnosti-zamestnavatele.p3681.html
Timestamp: 2020-01-26 09:14:58+00:00
Document Index: 12953503

Matched Legal Cases: ['zákona č. 118', 'zákona č. 131', '§ 9', 'soud ', '§ 244', '§ 104', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 118', 'soud ', 'zákona č. 118', '§ 7', 'soud ', 'soud ', '§ 250', '§ 4', '§ 8', '§ 9', '§ 11', 'soud ', '§ 1', 'zákona č. 73', '§ 7', 'soud ', '§ 7', '§ 7', 'soud ']

Kompetenční spory: rozhodnutí o mzdových nárocích podle zákona ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3699/2018
Kompetenční spory: rozhodnutí o mzdových nárocích podle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele
k zákonu č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění účinném ke dni 14. 12. 2017 (v textu jen „zákon o ochraně zaměstnanců“)
Mzdové nároky dle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zde dne 14. 12. 2017, čj. Konf 44/2017-7)
: č. 485/2005 Sb. NSS a č. 2853/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 73/2017 Sb.
: Spor o pravomoc mezi Městským soudem v Praze a Obvodním soudem pro Prahu 5, za účasti žalobce Radovana K. a žalovaného Ministerstva práce a sociálních věcí, ve věci mzdových nároků.
Žalobce se u Obvodního soudu pro Prahu 5 domáhal přiznání mzdových nároků za říjen, listopad a prosinec 2014 vždy ve výši 30 000 Kč za každý měsíc. Žalobu odůvodnil tím, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále „ministerstvo“) neuspokojilo jeho mzdové nároky podle § 9 odst. 3 zákona o ochraně zaměstnanců. Rozhodnutími ministerstva a Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro Hlavní město Prahu (dále jen „Úřad práce“) byly žalobcovy mzdové nároky dle jeho tvrzení nesprávně vypočteny pouze ve výši 5 854 Kč za každý měsíc.
Obvodní soud pro Prahu 5 usnesením čj. 26 C 55/2016-58 řízení o návrhu žalobce zastavil, neboť s odkazem na § 244 odst. 1 a § 104b odst. 1 o. s. ř. shledal, že nejsou splněny podmínky řízení. V odůvodnění uvedl, že se nejedná o věc, k jejímuž projednání je příslušný soud v občanském soudním řízení, a poučil žalobce, že může podat žalobu ve správním soudnictví.
Žalobce poté podal správní žalobu u Městského soudu v Praze. Tento soud (dále „navrhovatel“) podal zvláštnímu senátu návrh na řešení kompetenčního sporu podle zákona o některých kompetenčních sporech. Uvedl, že odmítá svou kompetenci k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí ministerstva. Rozhodnutí ve věci ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci a pravomoc k jeho přezkoumání tak náleží soudům v občanském soudním řízení. Navrhovatel, jako soud rozhodující ve správním soudnictví, tedy není příslušným orgánem k rozhodnutí dané věci.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci mzdových nároků je soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi soudem rozhodujícím ve správním soudnictví a soudem rozhodujícím v občanském soudním řízení se zvláštní senát řídil následující úvahou:
Podle § 1 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech je negativním kompetenčním sporem ten, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřel svou pravomoc Obvodní soud pro Prahu 5 i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný zvláštní senát podle zákona o některých kompetenčních sporech.
Zvláštní senát před rozhodnutím ve věci samé shrnul dosavadní přístup soudů k otázce pravomoci rozhodování o mzdových nárocích.
Z rozhodovací praxe správních soudů je pro věc významné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2003, čj. 6 A 97/2002-26, které uvádí, že
„soud považuje za nepochybné, že mzdové nároky podle zákona č. 118/2000 Sb., byť o nich rozhoduje správní orgán procesním postupem podle správního řádu, jsou součástí pracovních vztahů, tedy vztahů soukromoprávních
“. Tento názor následoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 21. 2. 2013, čj. 6 Ads 164/2012-31, č. 2853/2013 Sb. NSS, kde uvedl, že „[p]
ravomoc k soudnímu přezkumu věcných správních rozhodnutí ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, náleží soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu, a to i po novele § 7 odst. 3 s. ř. s. provedené zákonem č. 396/2012 Sb.“
Stejně se k otázce staví i civilní soudy, ačkoliv se k ní přímo nevyjadřují. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 13. 3. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4667/2014 aproboval odmítnutí žaloby na uspokojení mzdových nároků správními soudy a nepopřel pravomoc civilní větve soudnictví.
V usnesení ze dne 9. 8. 2012 sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „
[soudního]
řízení o žádosti zaměstnance o uspokojení splatných mzdových nároků nevyplacených jeho zaměstnavatelem, který je v platební neschopnosti, jsou ve smyslu ustanovení § 250a odst. 1 o. s. ř. zaměstnanec, který o uspokojení svých mzdových nároků požádal, a Úřad práce České republiky (dříve příslušný úřad práce); účastenství Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný o žádosti zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky zaměstnanci uspokojit
“. Opět tedy aproboval soudní pravomoc civilních soudů a navíc dovodil účastenské postavení Úřadu práce.
Přes znalost judikaturní praxe se zvláštní senát zabýval povahou mzdových nároků, neboť tuto otázku dosud neposuzoval.
Mzdové nároky při platové neschopnosti zaměstnavatele se uplatňují u krajské pobočky Úřadu práce, který o nich rozhoduje dle § 4 odst. 2 zákona o ochraně zaměstnanců. Jejich výše je dána § 8 a § 9 zákona o ochraně zaměstnanců. Dle § 11 odst. 3 přechází na Úřad práce „
do výše vyplacených a odvedených prostředků mzdový nárok zaměstnance; bylo-li vydáno rozhodnutí o úpadku zaměstnavatele, uplatní Úřad práce pohledávky v insolvenčním řízení
Zvláštní senát řešil otázku, který konkrétní právní vztah je předmětem tohoto řízení. Jedná se o vztah zaměstnance a Úřadu práce, respektive ministerstva. Vztahy zaměstnance se zaměstnavatelem a Úřadu práce se zaměstnavatelem s ním sice souvisí, ale mají svou vlastní existenci a jejich povaha není předmětem tohoto řízení.
O mzdovém nároku zaměstnance rozhoduje v prvním stupni Úřad práce. Jelikož však správní orgány mohou v zákonem stanovených případech rozhodovat i soukromoprávní věci, musel se zvláštní senát zabývat povahou mzdových nároků.
Pro dělení práva na soukromé a veřejné se užívá několik zavedených teorií. Zvláštní senát pro určení povahy mzdových nároků užil postupně teorii zájmovou, mocenskou, organickou a metodu právní regulace.
Dle zájmové teorie veřejné právo chrání veřejné zájmy, soukromé pak zájmy soukromé. Může též místo veřejného zájmu odkazovat k obecnému dobru.
Zákon o ochraně zaměstnance má za účel chránit zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele. Jak uvádí důvodová zpráva, ochrana do vydání tohoto zákona byla zdlouhavá a téměř neúčinná. Zákonodárce předchází nepříznivé sociální situaci, v níž by zaměstnanec neměl prostředky na živobytí. Směrnice Rady 80/987/EHS ze dne 20. října 1980 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se ochrany zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele, kterou zákon o ochraně zaměstnance provádí, v preambuli mj. uvádí, že je třeba chránit zaměstnance s ohledem na „
nezbytnost vyrovnaného hospodářského a sociálního rozvoje ve Společenství
“. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/94/ES o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele (kodifikované znění) pak výslovně v bodu 7 preambule odkazuje na sociální cíl úpravy.
Z uvedeného plyne, že zákon chrání především veřejný zájem na vyrovnaném hospodářství a sociálním míru ve společnosti. Vyplacení mzdových nároků zaměstnancům je jen prostředkem, jak tohoto cíle dosáhnout. Stát předchází výkyvům v kupní síle obyvatelstva a jeho sociální situaci. Projevuje tím svou sociální funkci; neponechává bez pomoci občany, kteří se dostali do mimořádných okolností ohrožujících jejich sociální existenci. Literatura staví mzdové nároky po bok veřejnoprávního zdravotního, nemocenského a důchodového pojištění, státní podporu v nezaměstnanosti či státní pomoci při obnově území postižených živelní nebo jinou pohromou (Hendrych, D. a kol.
. Obecná část. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 605).
Úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem o vyplacení sporné mzdy. Rozhoduje o vyplacení mzdových nároků z veřejných financí. Nechrání tedy právo zaměstnance, jak by dělal soud po podání žaloby na plnění. Právní úprava mzdových nároků vyjadřuje zájem státu poskytnout zaměstnanci dobrodiní, nikoliv zájem jednotlivce.
V širším slova smyslu je možné mzdové nároky zařadit do oblasti sociálního zabezpečení. Jsou poskytovány v oblasti zaměstnanosti, kde se silně projevuje zájem sociálního státu. Lze tedy učinit závěr, že právní úprava mzdových nároků je projevem zájmu státu a proto jsou dle zájmové teorie součástí veřejného práva.
Mocenská teorie dělí právo soukromé a veřejné dle povahy vztahu, který k sobě mají účastníci; dle toho, zda se jedná o nadřízenost a podřízenost, nebo rovnost. V projednávané věci nejsou subjekty ve stejném postavení. Zaměstnanec a Úřad práce nemohou vyjednávat o poskytnutí a případné výši mzdového nároku. Zaměstnanec nemůže druhé straně jednostranně vnutit svou vůli, naproti tomu Úřad práce ji svým rozhodnutím efektivně vnucuje. Nejedná se zde tedy o rovné postavení. Státní orgán je v nadřízené pozici, jedná se proto o vztah veřejnoprávní.
Organická teorie rozlišuje veřejné a soukromé právo dle toho, zda se subjekt ocitá v určitém vztahu z důvodu členství ve veřejném svazu (srov. Hoetzel, J.
. Praha : Melantrich, 1937, s. 30). Veřejné právo je souhrn norem, v kterých alespoň jeden subjekt vystupuje jako nositel veřejné moci při výkonu svých vrchnostenských pravomocí. Úřad práce je dle § 1 odst. 1 zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky, správním úřadem s celostátní působností. Jeho nadřízeným orgánem je ministerstvo, které je ústředním orgánem státní správy.
Úřad práce je organizační součástí státní správy, která je navýsost veřejná. Do vztahu se zaměstnancem vstupuje právě z této pozice. Při rozhodování o mzdových nárocích uplatňuje svou vrchnostenskou pravomoc a rozhoduje autoritativně. Pravomoc má pak založenou zákonem o ochraně zaměstnanců a procesní postup plyne zejména ze správního řádu. Z pohledu organické teorie jsou tedy mzdové nároky upraveny právem veřejným.
Metoda právní regulace vyjadřuje povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu (srov. Hurdík, J. Metoda právní regulace. In: Hendrych, D. a kol.
, Praha : C. H. Beck, 2009). Za znaky soukromoprávní regulace se považuje rovnost subjektů, jejich autonomie, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou spojovány s (dvoustranným) právním jednáním. Naproti tomu za znaky veřejnoprávní regulace nadřízenost a podřízenost, autoritativnost, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou spojovány s rozhodnutím orgánu veřejné moci.
Jak již bylo vyloženo výše, není mezi zaměstnancem a Úřadem práce rovný vztah. Ve věci mzdových nároků správní orgán rozhoduje autoritativně. Vznik, změna a zánik právního vztahu jsou spojeny s právní mocí rozhodnutí; nejde o výsledek dvoustranného právního jednání založeného na konsensu zúčastněných stran. Zákon o ochraně zaměstnance kogentně stanoví podmínky (žádost zaměstnance, platební neschopnost zaměstnavatele, zaměstnanecký poměr, nevyplacená mzda), za jakých úřad rozhodnutím přizná mzdový nárok. Dle metody právní regulace jsou tedy mzdové nároky a vztah mezi Úřadem práce a zaměstnancem veřejnoprávní.
Dle všech uznávaných teorií dělení soukromého a veřejného práva je institut mzdových nároků a vztah zaměstnance a Úřadu práce veřejnoprávním.
Zvláštní senát dále uvádí, že výdaje spojené s realizací zákona o ochraně zaměstnanců jsou stálou součástí zákonů o státním rozpočtu České republiky a jsou specifickým ukazatelem – výdajem rozpočtové kapitoly ministerstva. Mzdové nároky jsou tedy financovány ze státního rozpočtu. Nejedná se o zanedbatelnou částku, ale o několik set milionů Kč. Ve stejné kategorii výdajů jsou pak dávky státní sociální podpory a pěstounské péče, podpory v nezaměstnanosti, dávky pomoci v hmotné nouzi a další. Veřejné financování ukazuje na veřejnoprávní povahu institutu a staví mzdové nároky po bok dávek sociálního zabezpečení.
Zákonodárce novelizoval § 7 odst. 3 s. ř. s. zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, s účinností od 26. 11. 2012, kterým výslovně upravil místní příslušnost správních soudů ve věcech „
ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele
“. Ustanovení o místní příslušnosti sice není způsobilé zasáhnout do pravomoci soudu, jak správně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku shora zmíněném čj. 6 Ads 164/2012-31, právě proto ale zákonodárce při úpravě místní příslušnosti u typově určených věcí musel předpokládat pravomoc správních soudů o nich rozhodovat. Jinak by novela neměla žádný rozumný smysl a zákonodárce by do zákona vložil od počátku
Proti vložení obsoletního ustanovení stojí uznávaná koncepce racionálního zákonodárce, která je základním východiskem
práva a z které lze dovodit, že racionální zákonodárce netvoří nadbytečné právo (srov. např. bod 6 usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 29/16). Zásadně pak nevytváří pravidla bez normativního významu (srov. např. bod 47 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 3/14, č. 73/2017 Sb.). V souladu s uvedeným je pak v dané věci jediná možná racionální
stanovení místní příslušnosti novelou § 7 odst. 3 s. ř. s. taková, že správní soudy mají pravomoc rozhodovat o mzdových nárocích podle zákona o ochraně zaměstnanců. Opačný výklad by vytvářel rozpor v obsahu právního řádu.
Novelizace upravila místní příslušnost též „
ve věcech zaměstnanosti,
dávek státní sociální podpory, dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi
Z výčtu je patrné, že se jedná vždy o veřejnoprávní věci. Mzdové nároky jsou výslovně stavěny vedle dávek, z čehož lze vyvodit, že zákonodárce chápe jejich povahu obdobně.
Pro zachování smyslu pravidla § 7 odst. 3 s. ř. s. je nutné přiznat správním soudům pravomoc rozhodovat o mzdových nárocích zaměstnance podle zákona o ochraně zaměstnanců. Zvláště pak v případě, že tomuto závěru nebrání výslovné znění zákona ani jeho smysl a je též třeba přihlédnout k interpretační vstřícnosti k textu zákona. Ostatně jedna z interpretačních metod práva se zakládá na úmyslu zákonodárce. V dané věci z ní pak plyne veřejnoprávní povaha mzdových nároků.
Zvláštní senát se zabýval i praktickými důsledky, které má jeho rozhodnutí. Předně bude účastníkem soudního řízení ministerstvo v pozici žalovaného. Pociťovaný nedostatek účasti správního orgánu v soudním řízení se částečně snažily nahradit již civilní soudy přiznáním pozice účastníka Úřadu práce. V usnesení sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „
účastenství Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný o žádosti zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky zaměstnanci uspokojit
“. Nyní bude účastenství jasné a nebude třeba jej dovozovat z jiných skutečností než znění zákona.
Správní soudy budou přezkoumávat meritum věci a zároveň procesní postup; soudní ochrana se tedy bude poskytovat komplexně v rámci správního soudnictví. Do současné doby byla naopak rozdělena mezi civilní soudy jednající dle části V. o. s. ř. v meritu věci a správní soudy v procesních otázkách (srov. usnesení zvláštního senátu čj. Konf 84/2008-9).
Správní soudy konečně běžně posuzují splnění podmínek pro přiznání dávky, na rozdíl od civilních soudů. Neobstojí proto ani argument, že pro blízkost s pracovním právem je vhodnější věc přenechat soudům civilním.
Zvláštní senát uzavírá, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnance mají veřejnoprávní povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. (…)