Source: https://jus.com.br/artigos/30497/transferencia-de-recursos-federais-para-entidades-do-terceiro-setor
Timestamp: 2019-01-21 14:09:35+00:00
Document Index: 58705651

Matched Legal Cases: ['artigo 31', 'artigo 52', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 165', 'artigo 52']

Emenda parlamentar e a transferência de recursos para entidades do terceiro setor - Jus.com.br | Jus Navigandi
Caso queira imprimir o texto completo acesse: https://jus.com.br/imprimir/30497
Transferência de recursos federais para entidades do Terceiro Setor.
Emenda parlamentar e a obrigatoriedade de chamamento público
Transferência de recursos federais para entidades do Terceiro Setor. Emenda parlamentar e a obrigatoriedade de chamamento público
Marina Figueiredo Holanda Amantéa| Ronny Charles Lopes de Torres
1. Introdução. 2. Regramento do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, e sua aplicação aos convênios administrativos. 3. A emenda parlamentar na Lei Orçamentária Anual (LOA). 4. A exigência do chamamento público previsto no Decreto nº 6.170, de 2007, face à previsão da Lei Orçamentária Anual. 5. Conclusão.
Tema de repercussão relevante, na atuação administrativa, relaciona-se à necessidade de realização de procedimento seletivo (chamamento público) previamente à celebração de convênios com entidades privadas sem fins lucrativos, na hipótese de indicação em lei orçamentária, proveniente de emenda parlamentar.
Para alguns[3], a celebração de convênios, nos moldes anunciados, dependeria da realização de seleção pública, mormente porque a hipótese de indicação nominal da entidade privada na lei orçamentária não figura entre as exceções ao chamamento público, constantes no art. 4º, §2º, do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007.
Cabe registrar, por exemplo, que a Consultoria Jurídica do Ministério da Cultura expediu o Memorando nº 297/2012/CONJUR-MINC/CGU/AGU, no qual noticia a adoção da orientação restritiva, com fulcro no Decreto nº 6.170, de 2007, inadmitindo que o convênio seja pactuado diretamente com a entidade privada beneficiada por emenda parlamentar, em virtude da necessidade de realização do processo seletivo indicado pelo Decreto citado.
Outrossim, identifica-se o Aviso-Circular nº 007/2011/GM/CGU-PR, pelo qual a Controladoria-Geral da União resume algumas orientações acerca da celebração de convênios de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos. No documento, além de reiterar o necessário atendimento às normas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, no Decreto n.º 6.170, de 2007, e na Portaria Interministerial MP/MF/CGU n.º 127, de 29 de maio de 2008[4], a Controladoria-Geral da União, entre outras coisas, destaca:
a) a seleção da entidade deve basear-se, entre outros aspectos, no histórico de seu desempenho e na aferição de sua capacidade técnica e operacional, nos termos do art. 72, c/c o art. 5º, § 2º, da referida Portaria, conforme já alertado no manual de Orientação e Apoio à Gestão, encaminhado a essa Pasta com o Aviso-Circular nº 1/2011/CGU, de 19 de janeiro do corrente ano;
b) a celebração de tais convênios ou contratos de repasse, quando não precedida de chamamento público, deverá ser devidamente fundamentada, conforme Orientação Normativa n.º 31, de 15 de abril de 2010, da Advocacia-Geral da União;
Noutro prumo, a Procuradoria-Geral Federal, por meio do Grupo de Trabalho designado pela Portaria nº 467, de 2012, proferiu o Parecer nº 03/2012/GT467/DEPCONSU/PGF/AGU, em que manifestou o entendimento de que “é obrigatória a realização de prévio chamamento público nos convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, mesmo no caso de dotação orçamentária decorrente de emenda parlamentar, ressalvados os casos previstos no art. 42, §2º, do Decreto nº 6.170/2007 e no art. 31, I e II, da Lei n º 12.465/2011 (LDO 2012) e no art. 52, I e II, da Lei n º 12.708/2012 (LDO 2013)”.
Observe-se que o inciso II do artigo 31 da Lei nº 12.465, de 2011 (LDO 2012)[5], e o inciso II do artigo 52 da Lei nº 12.708, de 2012 (LDO 2013)[6], indicam a hipótese em que as entidades estejam nominalmente identificadas na respectiva Lei Orçamentária.
Nesta feita, resta patente a divergência entre o entendimento jurídico externado pela Consultoria Jurídica do Ministério da Cultura e Controladoria-Geral da União, frente ao raciocínio sumulado pela PGF. Tal controvérsia demonstra certa polêmica sobre o assunto, que merece específico aprofundamento e discussão.
2. REGRAMENTO DO DECRETO Nº 6.170, DE 2007, E SUA APLICAÇÃO AOS CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS.
A atual regulamentação sobre convênios, notadamente o artigo 4º do Decreto nº 6.170, de 2007, sofreu interessante alteração, com a modificação de seu texto pelo Decreto nº 7.568, de 2011. Se antes existia a previsão da mera possibilidade de realização de procedimento seletivo, denominado chamamento público, hoje a redação do regulamento firma que a celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos será, via de regra, precedida de chamamento público a ser realizado pelo órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste.
É a seguinte a atual redação do artigo 4º do Decreto nº 6.170, de 2007:
“Art. 4o A celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos será precedida de chamamento público a ser realizado pelo órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste. (Redação dada pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
§ 1o Deverá ser dada publicidade ao chamamento público, inclusive ao seu resultado, especialmente por intermédio da divulgação na primeira página do sítio oficial do órgão ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convênios.” (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
Da leitura do dispositivo, denota-se que as alterações perpetradas em setembro de 2011 consagraram a obrigatoriedade, em regra, de realização de chamamento público previamente à celebração de convênios. O mesmo artigo, na sequência de seus parágrafos, estabelece hipóteses de ressalva que admitiriam a não realização do procedimento seletivo denominado chamamento público. Vejamos:
“Art. 4º In omissis
I - nos casos de emergência ou calamidade pública, quando caracterizada situação que demande a realização ou manutenção de convênio ou contrato de repasse pelo prazo máximo de cento e oitenta dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação da vigência do instrumento; (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
III - nos casos em que o projeto, atividade ou serviço objeto do convênio ou contrato de repasse já seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma entidade há pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestações de contas tenham sido devidamente aprovadas. (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)” (Grifo nosso)
Entre as hipóteses de ressalva não consta qualquer alusão à indicação da entidade, por intermédio de emenda parlamentar ao orçamento. Saliente-se que as regras do Decreto vinculam os órgãos, entes e agentes do Poder Executivo Federal, manifestam-se como exercício do poder regulamentar e devem ser obedecidas pelos agentes vinculados.
Necessário, então, verificar se o caso de despesa incluída na lei orçamentária por emenda, para o fim de celebração de convênio com determinada entidade privada, sobrepõe-se ao comando normativo expressado pela atual redação do Decreto nº 6.170, de 2007, criando nova ressalva à realização de chamamento público.
3. A EMENDA PARLAMENTAR NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA).
A matéria referente aos orçamentos públicos é tratada pela Constituição Federal de 1988, no artigo 165, a seguir transcrito, e seguintes:
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”
No quanto importa, a emenda parlamentar pode ser conceituada como a “proposição modificativa dos projetos de lei apresentados, originalmente, pelos deputados e senadores”[7], bem como “oportunidade dada ao parlamentar para participar da alocação de recursos orçamentários, expressando suas prioridades quanto às políticas públicas”[8]. Ela é tida, doutrinariamente, como “providência acessória” às modalidades de atos normativos elencados no art. 59 da Carta Magna, posto que “acompanha o projeto principal de feitura de qualquer das modalidades normativas” previstas no dispositivo.[9]
O fato é que a apresentação de emenda decorre da participação do parlamentar no processo legislativo, sendo intrínseca às prerrogativas inerentes a sua atuação. Sob esse aspecto, as emendas parlamentares podem ser apresentadas sobre classificações variadas, conforme o efeito que se pretenda obter, dentre elas: aditivas, aglutinativas, redacionais, supressivas, modificativas ou substitutivas.
Vale transcrever as explicações constantes na doutrina de Uadi Lammêgo Bulos[10]:
“A emenda parlamentar aos projetos legislativos pode ser: aditiva – acrescenta matéria nova à proposição original dos projetos de lei; aglutinativa – propicia a fusão de emendas parlamentares, também permite fundir essa emenda a projetos de lei; redacional (ou de redação) – sana vícios de linguagem, problemas vernaculares, incorreções técnicas, lapsos manifestos no projeto de lei original; supressivas – eliminam impropérios, enganos, erros, dúvidas de qualquer parte da proposição principal do projeto de lei; modificativa – muda a forma do projeto de lei, sem, contudo, alterar-lhe a substancia; e substitutiva – modifica a forma e a substancia do projeto de lei. Quando apresentada como sucedâneo de outra proposição legislativa recebe o nome de substitutivo. Ao incidir sobre a forma do projeto de lei, tem em vista o seu aperfeiçoamento técnico-legislativo. E, ao modificar a substancia dele, almeja mudar seu conteúdo.”
A Constituição Federal de 1988[11] igualmente versa sobre o procedimento referente à veiculação de emenda parlamentar ao processo de elaboração da lei orçamentária. Assim, em sua atuação, o membro do Poder Legislativo pode sugerir emendas ao Projeto de Lei orçamentária encaminhado pelo Executivo.
As emendas parlamentares poderão ser propostas de forma individual ou coletiva, sendo as últimas de comissão da Câmara dos Deputados e emendas de bancadas estaduais, nos termos dos arts. 43 a 48 da Resolução CN nº 1/2006[12].
De outra monta, as emendas individuais, assim como os requisitos a serem observados pelo parlamentar que a propuser, encontram previsão nos artigos 49 e 50 da citada Resolução:
“Art. 49. Cada parlamentar poderá apresentar até 25 (vinte e cinco) emendas ao projeto, cabendo ao Parecer Preliminar fixar o valor total do conjunto das emendas a serem apresentadas, por mandato parlamentar, nos termos do art. 52, II, i.
Parágrafo único. O Parecer Preliminar especificará os elementos que deverão constar da justificativa das emendas individuais.”
O Congresso Nacional, ao tratar do procedimento relativo às emendas parlamentares à Lei Orçamentária, autorizou a propositura de emendas à despesa; de remanejamento, de apropriação e de cancelamento, senão vejamos:
“Art. 37. As emendas à despesa são classificadas como de remanejamento, de apropriação ou de cancelamento.
Art. 40. Emenda de cancelamento é a que propõe, exclusivamente, a redução de dotações constantes do projeto.”
Embora a Constituição Federal e o Congresso Nacional tratem sobre a possibilidade e procedimento de emendas parlamentares ao projeto orçamentário, importa observar que a participação dos parlamentares na alocação concreta de recursos, notadamente por meio de emendas individuais, merece justificadas críticas doutrinárias.
“A possibilidade de os parlamentares apresentarem emendas individuais à proposta orçamentária é assunto polêmico, que divide opiniões desde que o Congresso recuperou suas prerrogativas democráticas nessa área com a Constituição de 1988. Num sistema político em que a demanda “concreta” predomina sobre os princípios políticos em todos os níveis federativos, há fortes resistências por parte de grande parte dos parlamentares a qualquer tentativa de eliminar-se essa prerrogativa. Mas a discussão ressurge a cada escândalo público envolvendo a participação de parlamentares na destinação de recursos federais (...). Em todas essas CPIs investigava-se o recebimento de propinas por parlamentares em decorrência de emendas incluídas na LOA.
Mesmo se desconsiderarmos as motivações escusas que às vezes condicionam a apresentação de emendas individuais, há problemas relacionados com a alocação e a eficiência dos gastos públicos decorrentes desse processo. Essas emendas não refletem prioridades estabelecidas por uma política nacional coordenada para enfrentar um determinado problema no país, mas sim os interesses de indivíduos que buscam solucionar problemas locais. Assim, predomina a visão parcial de como enfrentar o problema, em detrimento de uma análise integrada que reflita informações sobre todo o território nacional. Como resultado desse jogo de interesses, no qual os parlamentares assumem o papel de “vereadores federais” e fragmentam a ação do governo federal, localidades que apresentam uma carência maior do que outras podem acabar sem receber a atenção que mereceriam do setor público federal, e localidades beneficiadas por emendas podem não representar uma prioridade desde o ponto de vista nacional.”[13]
Realmente, o mecanismo de emendas, na forma atualmente proposta, prejudica o planejamento global das despesas em relação à fração do orçamento por elas afetadas, uma vez que a alocação de recursos “emendada” reflete uma opção do parlamentar, não necessariamente coerente com as políticas públicas programadas para aquela localidade ou região. Ademais, há o risco de que a indicação, especialmente em relação às entidades privadas, fundamentar-se em interesses ilegítimos, o que pode facilitar desvios dos recursos federais envolvidos.
Nada obstante, é fato que tal procedimento parlamentar continua sendo admitido pelo nosso ordenamento, repetindo-se ano a ano, não apenas na esfera federal, como também em alguns estados e municípios.
Outrossim, inafastável a percepção de que a emenda parlamentar, conquanto integrante da Lei Orçamentária Anual, faz parte do ato legislativo. Nesse diapasão, indubitável que a indicação, pela emenda, de uma entidade como beneficiada, implica na constatação de que é a Lei quem está indicando a transferência de recursos para uma determinada instituição.
4. DA EXIGÊNCIA DO CHAMAMENTO PÚBLICO PREVISTO NO DECRETO Nº 6.170, DE 2007, FACE À PREVISÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL.
O dilema jurídico central, aqui enfrentado, envolve resposta à questão: diante da previsão da entidade beneficiada, na Lei Orçamentária Anual, seria obrigatória a realização do procedimento seletivo “chamamento público”?
Como já explicado, o dispositivo do Decreto nº 6.170, de 2007, que estabelece a obrigatoriedade de realização do chamamento público não aponta, entre as ressalvas a tal comando, a hipótese na qual conste indicação de entidade específica na Lei Orçamentária.
Neste diapasão, a Controladoria-Geral da União (CGU) expediu o Aviso-Circular nº 007/2011/GM/CGU-PR, através do qual indicou algumas orientações relacionadas à celebração de convênios de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos. Como já explicado, além de reiterar o necessário atendimento às normas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, no Decreto nº 6.170, de 2007, e na Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 127, de 2008[14], a CGU firmou a seguinte orientação:
a) a seleção da entidade deve basear-se, entre outros aspectos, no histórico de seu desempenho e na aferição de sua capacidade técnica e operacional, nos termos do art. 72, c/c o art. 5º, § 2º, da referida Portaria, conforme já alertado no manual de Orientação e Apoio à Gestão, encaminhado a essa Pasta com o Aviso-Circular n 1/2011/CGU, de 19 de janeiro do corrente ano;
d) os atos e os procedimentos relativos à formalização, execução, acompanhamento, prestação de contas, entre outros, deverão ser realizados por meio do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, ressalvadas as hipóteses expressamente excluídas por lei ou norma específica.
De acordo com o referido documento, assinado pelo Ilmo. Ministro Jorge Hage Sobrinho, os auditores da CGU estariam orientados a avaliar, em suas auditorias e fiscalizações, a fiel observância dos procedimentos acima descritos.
Pois bem, com a devida venia, parece necessário pontuar entendimento diverso à premissa firmada pela Controladoria-Geral da União. No que pese a simpatia quanto à regra de obediência a processo seletivo para transferência de recursos às entidades do Terceiro Setor, impõe-se enfrentar o fato de que a indicação da entidade por parte da Lei Orçamentária Anual representa uma disposição legal, a qual não pode ser simplesmente sobrepujada pela determinação de um Decreto.
É cediço que o ordenamento jurídico deve ser considerado não como norma singular ou como um acervo de normas singulares, mas como unidade constituída pelo conjunto sistemático de todas as normas[15]. Esse ordenamento tem que ser coerente, cristalizado o princípio de que deve ser rejeitada a validade simultânea de normas incompatíveis entre si, já que a compatibilidade de uma norma com o ordenamento é condição necessária para sua validade.
Diante da profusão de normas existentes, regradoras das mais diversas relações jurídicas, foram estabelecidos critérios ou soluções fundamentais para eventuais antinomias, quais sejam: o critério cronológico (norma posterior prevalece sobre a norma precedente), o critério hierárquico (norma de grau superior prevalece sobre norma de grau inferior) e o critério da especialidade (norma especial prevalece sobre norma geral). A utilização desses critérios envolve a dogmática analítica, que consiste na tarefa de identificação do direito a ser aplicado[16].
Sob o prisma constitucional da hierarquia das normas, necessário consignar que é a Constituição a norma maior que estabelece, expressa ou implicitamente, limites e ordem de primazia para algumas das normas estatais produzidas. Vale oportunizar o entendimento exarado por Uadi Lammêgo Bulos[17]:
“Espécies normativas, também chamadas de degraus normativos, modalidades normativas ou tipos normativos, são pautas de conduta, gerais e obrigatórias, elaboradas pelo Poder Legislativo, para reger a vida em sociedade. Possuem a natureza de atos jurídico-primários, porquanto retiram o seu fundamento de validade da Constituição Federal – berço originário de todas elas (art. 59, I a VII).
Realmente, o constituinte proclamou que o processo legislativo compreende a elaboração de: emendas constitucionais; leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; e resoluções.
Em estado de latência constitucional, sem estarem lançadas no mundo jurídico, não há hierarquia entre as modalidades normativas do art. 59, pois o que existe nesse particular, é a previsão abstrata delas. Porém, se saírem do papel, concretizando-se na ordem jurídica, evidente que existe hierarquia, porque o constituinte elege quais os temas que devem der regulados por uma ou outra espécie.
Outrossim, sobre o prisma das competências constitucionais, não cabe ao Executivo, mesmo que por Decreto, afrontar a disposição prevista em lei orçamentária aprovada pelo Legislativo.
Politicamente, o orçamento funciona como um instrumento de harmonia e interdependência entre os poderes[18] e, sob o ponto de vista jurídico, ele é lei formal, embora apresente conteúdo de ato de administração, fixando despesas públicas e prevendo as receitas necessárias.
No Brasil, a legislação orçamentária possui natureza meramente autorizativa, não impondo a realização das despesas previstas. Essa opção é resultado natural do fortalecimento do Poder Executivo, que, assim, pode usar a execução orçamentária como instrumento de negociações políticas com bancadas ou com parlamentares, para aprovação de projetos ou assuntos de interesse do Governo.[19]
A ainda existente liberdade do Executivo em relação à execução orçamentária não se confunde com a liberalidade de descumprimento da regra de alocação dos recursos públicos, estipuladas pelo Legislativo.
Nada obstante as críticas feitas ao procedimento de emendas, importante compreender que a submissão da proposta orçamentária ao crivo do Poder Legislativo permite que os representantes do povo, no parlamento, possam intervir na estipulação dos gastos públicos, intervenção que condiciona a validade de tal estipulação. É com fulcro nessa premissa, por exemplo, que, ressalvada a hipótese de abertura de crédito extraordinário, é vedada a edição de medida provisória sobre matéria orçamentária.
O necessário respeito à competência do Legislativo em relação à legislação orçamentária mantém a estrutura de pesos e contrapesos, garantindo a autolimitação do Poder Político pela atuação de um Poder como instrumento harmônico e democrático.[20]
Entretanto, a validade da emenda parlamentar estará condicionada às regras estabelecidas pela pertinente LDO. Isso porque a própria Constituição federal estabelece esta submissão, sedimentando que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual só podem ser aprovadas se forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.[21]
A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2013 repetiu regramento das LDO’s anteriores, permitindo excepcionar a exigência do processo seletivo quando a transferência de recursos a título de contribuição corrente descritas no caput do artigo 52 estiver autorizada em lei que identifique expressamente a entidade beneficiária; contudo, até a LDO 2013, a identificação nominal da entidade na LOA não justificava a não obediência à regra que condicionava a transferência dos recursos à publicação do ato de autorização, contendo o critério de seleção e a justificativa para a escolha da entidade.[22]
Entretanto, convém registrar que a LDO 2014 alterou sutilmente o regramento das LDO’s anteriores, passando a incluir a indicação da entidade na LOA 2014 como hipótese que justifica a não realização de processo seletivo:
“Art. 55. A transferência de recursos a título de contribuição corrente somente será destinada a entidades sem fins lucrativos que preencham uma das seguintes condições:
§ 2o O disposto no caput e no § 1o aplica-se aos casos de prorrogação ou renovação de convênio ou instrumento congênere ou aos casos em que, já havendo sido firmado o instrumento, devam as despesas dele decorrentes correr à conta de dotações consignadas na Lei Orçamentária de 2014.”
Esta previsão, na LDO 2014, admite a indicação da entidade privada beneficiada, pela LOA, como condição para a transferência de recursos, sem a submissão a processo seletivo.
Por fim, a atividade administrativa está subordinada à legalidade, de forma que não lhe cabe ação contrária ao ditame estabelecido pelo legislador. Assim, quando a Lei Orçamentária Anual já indica a entidade beneficiada por recursos específicos, não se pode desprezar tal prescrição, impondo-se processo seletivo, em razão de norma divergente, estabelecida em Decreto.
Advogada. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UNICEUB. Pós-graduada em Direito Tributário. Assistente Técnico Administrativo de Nível Superior Sênior do Ministério dos Transportes.
AMANTÉA, Marina Figueiredo Holanda; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Transferência de recursos federais para entidades do Terceiro Setor. Emenda parlamentar e a obrigatoriedade de chamamento público. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4216, 16 jan. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/30497>. Acesso em: 21 jan. 2019.