Source: https://blog.landot-avocats.net/2020/03/31/le-contentieux-des-ouvrages-mal-plantes-transplante-video-article-5/
Timestamp: 2020-06-06 07:57:55+00:00
Document Index: 227879757

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Avec un arrêt de fin novembre 2019 (CE, 29 novembre 2019, n°410689), le Conseil d’Etat a décidé de regrouper les contentieux relatifs aux ouvrages publics irrégulièrement construits (« mal plantés ») dans une seule catégorie de contentieux (ou presque…), à savoir ce que l’on appelle le « plein contentieux » ou « la pleine juridiction ».
Qu’est-ce qu’un ouvrage mal planté ? Quand peut-on détruire un ouvrage public irrégulièrement construit ? Avec quelles conséquences et quel régime contentieux ? Que change cet arrêt ?
Voir ci-après nos réponses en vidéo et via un bref article :
I. COURTE VIDÉO (moins de 6 mn)
Autant de questions auxquelles répond, via cette vidéo pédagogique, Me Eric Landot, et ce en 5mn47 :
Face à un ouvrage public supposément « mal planté » sur domaine privé ou public, se posent plusieurs questions :
l’ouvrage public est-il ou non mal planté ?
celui-ci est-il ou non à détruire ?
quelle indemnisation accorder le cas échéant ?
Répondre à ces trois questions pouvait parfois relever du juge administratif en recours pour excès de pouvoir et, parfois, soit dans un second temps soit en parallèle par un autre recours (sous quelques réserves…), du juge administratif en plein contentieux. Avec en sus quelques compétences résiduelles relevant du juge judiciaire.
Par un arrêt important (CE, 29 novembre 2019, n°410689, à publier au rec.), le Conseil d’Etat vient de déterminer que le contentieux administratif en ce domaine relève, désormais, en un seul bloc, du régime du plein contentieux, ce qui sera en effet plus simple… même s’il est permis de se demander si des simplifications ne seraient pas encore, plus largement à opérer.
« Ouvrage public mal planté ne se détruit point » : des générations de juristes ont appris cet adage selon lequel un ouvrage public, même construit illégalement, restait en l’état.
Ce principe n’est plus aussi intégral qu’il le fut. Mais n’empêche : le juge ne pourra ordonner la démolition de l’ouvrage public que si plusieurs conditions se trouvent réunies :
impossibilité de régulariser (par un permis de régularisation par exemple) ;
bilan coût/avantage en faveur de la démolition (à apprécier par le juge au cas par cas) ;
démolition qui n’est pas de nature à « entraîner une atteinte excessive à l’intérêt général ».
Il ne faut donc pas se ruer sur son « pic à démolition » à la moindre annulation de permis de construire…
Les formulations du juge ne conduisent en effet pas à une systématisation des destructions d’ouvrages publics mal plantés, c’est même peu de le dire :
« […] lorsque le juge administratif est saisi d’une demande d’exécution d’une décision juridictionnelle dont il résulte qu’un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l’exécution de cette décision implique qu’il ordonne la démolition de cet ouvrage, de rechercher, d’abord, si, eu égard notamment aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d’une part, les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général ». (CE, 9 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de Clans, req. n° 245239, AJDA 2003, p. 784)
Il résulte de ce considérant de principe que le juge administratif doit opérer un contrôle de proportionnalité dans son appréciation de la nécessité d’ordonner la démolition d’un ouvrage public « mal planté » et ainsi mettre en balance, d’une part, les inconvénients que l’existence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et d’autre part, les conséquences de sa démolition pour l’intérêt général.
Sources : CE 29 janvier 2003, synd. dép. élect. et gaz des Alpes-Marit., rec. p. 21, CE 9 juin 2004, Cne de Peillle, rec. p. 244. Voir aussi une évolution dès CE S., 19 avril 1991, n° 78275. Par opposition au droit antérieur (qui avait notamment été affirmé avec clarté — plus en judiciaire qu’en administratif — par CE, 3 avril 1968, Lepage, rec. T., p. 1128 et Cass. civ. 1, 17 février 1993 : Bull. civ. I, n° 76, p. 50 ; sur la répartition des compétences sous l’empire de l’état du droit alors voir TC, 6 mai 2002, n° C3287, rec., p. 544… jurisprudence abandonnée par la décision Bergoend du Tribunal des conflits du 17 juin 2013, C3911.. Cela dit, se pose parfois aussi la question de l’ouvrage public mal planté… sur le domaine public. Voir aussi antérieurement sur le principe de telles implantations CE, 15 mars 1955, V. de Grasse, rec. p. 161 ; CE, 18 février 1983, cne de Coubon, rec. p. 76…
Si l’adage « ouvrage public mal planté ne se détruit pas » a donc a prioridisparu, la doctrine note qu’en pratique il ne sera pas aisé d’obtenir la démolition d’un tel ouvrage.
Exemples de sources : N. Ach, Le principe d’intangibilité de l’ouvrage public ou le retour d’un mort-vivant, RLCT, n° 46, p. 45 ; C. Guillard, Abandon ou persistance du principe d’intangibilité de l’ouvrage public ?, Revue de la recherche juridique. Droit prospectif, 2004/4, p. 2471 ; N. Ach, L’intangibilité de l’ouvrage public, un principe ébranlé mais loin d’être enterré, RDP 2003, n° 6, p. 1633 ; O. Abram, Le glas sonne-t-il vraiment pour l’adage « ouvrage public mal planté ne se détruit pas » ?, AJDI 2003, p. 613.
N.B. : sur tous ces sujets, voir le très bon et précis Fascicule 9 du Juris-Classeur propriétés publiques (mise à jour 7 octobre 2019 par MM. Jacques Petit et Gweltaz Eveillard, n° 8… à 147).
D’ailleurs, les cas dans lesquels le juge administratif a effectivement ordonné la démolition ou le déplacement d’un ouvrage public sont rares.
NB : de plus les règles propres aux ouvrages de distribution électrique (voir art. L. 323-4 du Code de l’énergie) n »existent plus en droit. Ajoutons que l’ouvrage public mal planté peut donner lieu parfois à ce qu’on appelle l’expropriation indirecte et à l’indemnisation pour emprise irrégulière mais, en ce cas, sans déplacement ni destruction de l’ouvrage (Cass. civ. 1, 27 février 1956, Bull. civ. I, n° 95 ; CE, 17 octobre 1986, Weibel, rec., p. 535… non sans difficultés ni évolutions : voir par exemple TC, 9 décembre 2013, n° C3931 et CE, 15 avril 2016, n° 384890).
Le contentieux de ces ouvrages publics mal plantés devant le juge administratif pouvait être parfois en recours pour excès de pouvoir (notamment demande de démolition avec injonction) et parfois en responsabilité. Le problème est que non seulement cela pouvait porter à confusion pour les requérants, mais que surtout nous avons une difficulté car, la démolition étant souvent refusée, cela conduisait le requérant à un recours pour excès de pouvoir (REP) puis ensuite à une demande préalable après rejet de son REP… pour conduire ensuite (ou en parallèle) un contentieux indemnitaire. Sauf à n’engager qu’un plein contentieux ab initio, non sans limites alors.
Exemples : relevait déjà du plein contentieux un contentieux indemnitaire en ce domaine. De même était un recours de plein contentieux la saisine du juge administratif d’une demande d’exécution d’une décision juridictionnelle dont il résultait qu’un ouvrage public avait été implanté de façon irrégulière (CE, 29 janv. 2003, n° 245239). Cependant, relevaient du recours pour excès de pouvoir des conclusions dirigées contre le refus de démolir un ouvrage public irrégulièrement édifié (CE, 13 févr. 2009, n° 295885) et, bien sur, les contentieux relatifs aux permis de construire avec injonction de destruction des bâtiments déjà réalisés (CE, S., 14 oct. 2011, n° 320371).
Tout ceci vient de changer avec un arrêt important du Conseil d’Etat.
La Haute Assemblée vient de poser que l’ensemble de ces litiges, en réalité liés, se trouve versé, en bloc, dans le domaine du « plein contentieux ».
Dès lors, lorsqu’il est saisi d’une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’un ouvrage public dont il est allégué qu’il est irrégulièrement implanté par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l’implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l’administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue :
a) si l’ouvrage est irrégulièrement implanté,
b) puis, si tel est le cas, de rechercher, d’abord, si eu égard notamment à la nature de l’irrégularité, une régularisation appropriée est possible,
c) puis, dans la négative, de prendre en considération, d’une part les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général.
un transfert en bloc de ces litiges au juge administratif sous quelques réserves de compétences continuant de relever du juge judiciaire (ce qui n’est pas nouveau , voir la décision Bergoend précitée)
et le juge administratif statue alors en plein contentieux, ce qui évite les affres du choix entre REP ou indemnisation ou succession entre l’un et l’autre, qui avant alourdissait et rendaient confuse la matière.
La Haute Assemblée vient ainsi de poser que ces litiges, en réalité liés, se trouvent tous versés, en bloc, dans le domaine du « plein contentieux ». Cela dit, certains contentieux périphériques resteront sans doute dans la sphère du recours pour excès de pouvoir (contentieux du permis de construire… sauf bascule de celui-ci à l’avenir dans le domaine de la pleine juridiction, ce qui est parfois prophétisé en doctrine d’ailleurs).
Ceci posé, le cas d’espèce et les éléments pris en compte par le Conseil d’Etat ne manquent pas d’intérêt pour illustrer le raisonnement du juge en matière d’ouvrages publics mal plantés même si ces points n’ont, eux, pas été changés substantiellement par ce nouvel arrêt.
En l’espèce, il résultait de l’instruction :
que les deux bâtiments temporaires avaient été autorisés pour une durée de quatre ans et devaient être démontés au terme cette durée. Ces ouvrages ayant été maintenus sans autorisation au-delà de ce délai, ils sont irrégulièrement implantés, juge le Conseil d’Etat.
que le ministre chargé de la culture n’avait donné son accord à la construction des bâtiments, au titre de la protection des monuments historiques et des sites, qu’en raison de leur caractère provisoire, limité à quatre ans.
que l’autorité administrative ne pouvait pas légalement en autoriser l’implantation, sur le fondement des dispositions du code du patrimoine
qu’un permis de construire ne saurait être délivré en vue de l’édification de tels bâtiments sans méconnaître les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme (en l’espèce celui de la ville de Paris. Par suite, l’implantation, irrégulière, des ouvrages litigieux ne peut être régularisée.
que l’ouvrage en question (des bâtiments préfabriqués en acier et en verre installés entre le palais des études et le jardin de l’hôtel de Chimay de l’École nationale supérieure des Beaux-Arts, classée au titre des monuments historiques ! bâtiments provisoires… depuis 18 ans !) porte bien une atteinte substantielle à l’intérêt et au caractère de leur site d’implantation et de leur environnement proche et présente ainsi un inconvénient majeur pour l’intérêt public qui s’attache à la préservation du patrimoine.
qu’aucun principe (ni la continuité du service public ni une utilité publique difficile à assurer autrement, pour schématiser) ne rendent indispensables le maintien de ces préfabriqués.
… d’où une logique démolition. Mais encore une fois, ce raisonnement, illustratif, n’est pas nouveau. Ce qui l’est, c’est la bascule de ce régime en plein contentieux.
Une telle bascule vers le régime du plein contentieux en évoque d’autres, notamment celle qui fut faite s’agissant des requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi, et ce par plusieurs décisions du Conseil d’Etat en date du 3 juin 2019. Voir :
CE, S., 3 juin 2019, n° 423001, 415040, 419903 et 422873 (esp. différentes)
NB entre autres exemples, voir aussi dans le même sens la bascule d’une partie des contentieux contractuels (autrefois, en pratique, traités via le recours pour excès de pouvoir) vers la pleine juridiction via les recours Tarn-et-Garonne : CE, ass., 4 avr. 2014, Dpt de Tarn-et-Garonne, n° 358994). Voir aussi dans le même sens, et sous la pression des exigences de la CEDH, le transfert à la pleine juridiction des contentieux relatifs aux sanctions administratives infligées aux administrés (voir l’arrêt d’Assemblée n°274000, Société ATOM, en date du 16 février 2009 ; revenant sur la jurisprudence Le Cun de 1991…). etc.
Au risque de commettre un péché d’iconoclastie au regard des Tables de la Loi en contentieux administratif, il sera permis d’ailleurs d’esquisser une question : qu’est-ce qui justifie réellement l’utilité, encore à ce jour, du maintien de la sacro-sainte distinction entre REP et plein contentieux, si ce n’est que supprimer cette distinction imposerait de changer beaucoup de règles écrites et d’habitudes acquises ?
Car au final, si l’Idole qu’est cette distinction venait à tomber, et si le Code de justice administrative s’en trouvait toiletté, n’aurions nous pas un droit contentieux plus simple pour les justiciables, des systèmes plus opérationnels pour le juge administratif ? des contentieux successifs ou parallèles évités ?
En tous cas, voici l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat entérinant cette mini-révolution qu’est la grande bascule de tout le contentieux administratif des ouvrages publics mal plantés (l’ouvrage public est-il ou non mal planté ? ; est-il ou non à détruire ? ; quelle indemnisation accorder le cas échéant ?) dans le régime du plein contentieux :
III. ARRET