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Timestamp: 2017-11-18 17:42:20+00:00
Document Index: 144013404

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L'infinita storia delle concessioni demaniali marittime - la sentenza della Corte di Giustizia dell'UE
L’infinita storia delle concessioni demaniali marittime – la sentenza della Corte di Giustizia dell’UE
Antonio Martini, 6 settembre 2016
Sommario: 1) Le origini della querelle. La segnalazione dell’AGCM. 2) Unione Europea: la procedura di infrazione e la risposta del legislatore nazionale. 3) Sul rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE ed effetti della decisione della Corte di Giustizia della Unione Europea. 3.1) Effetti endoprocessuali della decisione ex art. 267 TFUE. 3.2) Effetti extraprocessuali della decisione ex art. 267 TFUE. L’autorità di cosa interpretata. 4) La decisione del 14 luglio del 2016 della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. 4.1) La normativa euro-comunitaria in ipotesi violata. 4.2) Le fattispecie oggetto di esame della decisione della Corte di Giustizia della U.e. 4.3) Il principio formulato dalla Corte del Lussemburgo.
– l’articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il quale prevedeva che in presenza di più domande per il rilascio di una concessione demaniale marittima, venisse riconosciuta preferenza al soggetto già titolare della concessione stessa (c.d. diritto di insistenza);
– l’articolo 01, comma 2, del D.L. n. 400/1993, che prevedeva che le concessioni demaniali marittime avessero una durata di sei anni e fossero automaticamente rinnovate ad ogni scadenza per ulteriori sei anni, a semplice richiesta del concessionario, fatto salvo il diritto di revoca di cui all’articolo 42 del codice della navigazione.
– procedure di rinnovo e rilascio delle concessioni basate sulla valutazione dell’effettiva equipollenza delle condizioni offerte dal concessionario e dagli altri aspiranti sul piano della rispondenza agli interessi pubblici;
– idonea pubblicità della procedura, al fine di riconoscere alle imprese interessate le stesse opportunità concorrenziali rispetto al titolare della concessione scaduta o in scadenza;
– l’eliminazione di tutti gli elementi che avvantaggiavano a priori il precedente concessionario.
Con riferimento al rinnovo automatico, l’Autorità riteneva che non stimolasse il concessionario a corrispondere un canone più alto per la concessione e ad offrire migliori servizi agli utenti, favorendo inoltre comportamenti collusivi fra i soggetti titolari delle concessioni. Per quanto riguarda la durata della concessione, osservava che non era necessario parametrarla al tempo occorrente per il recupero degli investimenti effettuati, essendo sufficiente che il valore degli stessi fosse posto a base dell’asta.
Si tratta di rinvio di Giudice a Giudice, ed è avviata nel caso in cui una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri: l’organo giurisdizionale può domandare alla Corte di pronunciarsi sul punto, qualora lo reputi necessario per emanare la sua sentenza.
3.1. Effetti endoprocessuali della decisione ex art. 267 TFUE
La decisione pregiudiziale ha portata vincolante per il giudice del rinvio, e vincola anche le giurisdizioni di grado superiore chiamate a pronunciarsi sulla medesima causa.
– le sentenze interpretative, pur originando da una controversia determinata, hanno carattere astratto, essendo volte a chiarire l’interpretazione e la portata delle disposizioni UE in questione (PORTATA DICHIARATIVA).
– L’interpretazione della Corte dispiega i suoi effetti al di là dell’ambito del litigio principale. Pertanto le sentenze producono effetti erga omnes, per effetto della portata vincolante della interpretazione proposta. Uno degli obiettivi fondamentali del rinvio pregiudiziale è quello di assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione europea. Tale scopo sarebbe frustrato se le sentenze interpretative della Corte dispiegassero i propri effetti soltanto nella causa a qua. ( Cfr. art. 23 dello Statuto della Corte, in base al quale gli Stati UE, la Commissione, e quando sia il caso il Consiglio, il Parlamento e la Banca centrale, hanno il diritto di presentare le proprie osservazioni nelle cause pregiudiziali).
– Si tratta di una garanzia procedurale che trova il suo fondamento nel fatto che, una volta pronunciata, la sentenza della Corte produrrà effetti al di fuori della causa principale e dell’ordinamento giuridico nazionale del giudice a quo. Pertanto, l’effetto prodotto dalla sentenza pregiudiziale può essere qualificato come “AUTORITA’ DI COSA INTERPRETATA”.
4) La decisione del 14 luglio del 2016 della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
La decisione del 14 luglio del 2016 è stata emanata dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in sede di rinvio pregiudiziale, per risolvere la compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa nazionale che prevede la proroga automatica delle concessioni in essere, in quanto ritenuta in contrasto con il diritto eurounitario ed in particolare con l’art.12 della Direttiva 2006/123 ( c.d. direttiva servizi) e l’art. 49 del Trattato FUE.
La normativa nazionale esaminata dalla Corte è costituita dall’art. 1, comma 18, del decreto legge 30 dicembre 2009 n.194, convertito nella legge 26 febbraio 2010 n.25 che stabilisce il rinnovo automatico delle concessioni turistico ricreative, nonché dall’art. 34 duodecies del decreto legge del 18 ottobre 2012, n. 179, introdotto in sede di conversione dalla legge del 17 dicembre 2012, n. 221, emanato successivamente alla procedura di infrazione del 2009, definita il 27 febbraio 2012, che ha prorogato fino al 31 dicembre del 2020 la validità ed efficacia delle concessioni turistico ricreative in essere.
4.1) La normativa euro-comunitaria violata.
L’articolo 12 della direttiva 2006/123, c.d. direttiva sui servizi, recita testualmente :” 1. Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami. 3. Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario”.
I casi esaminati dalla Corte del Lussemburgo riguardano due concessioni aventi ad oggetto beni del demanio lacuale e marittimo: la prima rilasciata nel giugno del 2006 per lo sfruttamento di un’area demaniale ad uso chiosco, bar, bagni, banchina e pontile, compresa nel demanio del Lago Garda ( giudizio – C-458/14); la seconda, rilasciata nel 2004, per l’esercizio di una attività turistico–ricreativa per lo sfruttamento di un tratto di arenile del Comune di Loiri Porto San Paolo ( giudizio – C 67/15).
Entrambi i concessionari avevano adito i Tar regionali per ottenere l’applicazione a loro vantaggio della proroga prevista dall’art. 1, comma 18 del decreto legge n.194/2009, convertito nella legge 26 febbraio 2010 n. 25 e successive modifiche ed integrazioni, negata dagli Enti concedenti, in forza della quale avrebbero ottenuto il rinnovo delle concessioni scadute fino alla data del 31 dicembre 2020.
Occorre rammentare, in proposito, che la qualificazione della fattispecie, ovvero della ipotesi interpretativa da sottoporre alla Corte, viene fatta dal giudice nazionale (ex art. 94 del regolamento di procedura della Corte), cui spetta di illustrare le circostanze di fatto su cui si basano le questioni e del legame esistente tra le circostanze e le questioni sollevate sicché l’intervento interpretativo della Corte resta confinato dalla qualificazione del fatto operato dal giudice remittente (ai fini della ricevibilità del ricorso e delle questioni – c.d. sistema della cooperazione giudiziaria).
Secondo tale prospettiva, pertanto, spettava ai Tar territoriali di valutare se le fattispecie esaminate dovessero essere qualificate come autorizzazioni ai sensi della Direttiva 2006/123, avessero ad oggetto l’utilizzo di risorse naturali scarse (le spiagge sarde e le sponde del lago di Garda) e se, pertanto, dovessero essere assoggettate ad una procedura di selezione tra i candidati potenziali, con le prescritte garanzie di imparzialità e di trasparenza e con la adeguata pubblicità della avvio della procedura richiesta dall’art 12 della Direttiva in commento.
Spettava ai Tar, inoltre, di valutare se nei casi esaminati si fosse dovuto tenere conto dei motivi di interesse generale, previsti dal terzo comma dell’art 12 della Direttiva, come ad esempio la tutela del legittimo affidamento dei titolari di tali autorizzazioni e della certezza del diritto, che avrebbero autorizzato deroghe al divieto di proroga, in conformità con la giurisprudenza della Corte ( cfr. sentenza del 17 luglio 2008, ASM Brescia, C-347/06 – punti 70 e 71, nonché 14 novembre 2013, Belgacom, C-221/12, punto 40), come puntualmente viene rammentato nella parte motiva della decisione del 14 luglio al punto 72 : “ il principio della certezza del diritto, nel caso di una concessione attribuita nel 1984, quando non era stato ancora dichiarato che i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo avrebbero essere potuto essere soggetti a obblighi di trasparenza, esige che la risoluzione di siffatta concessione sia corredata da un periodo transitorio che permetta alle parti del contratto di sciogliere i propri rapporti contrattuali a condizioni accettabili, in particolare, dal punto di vista economico”
2) l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico‑ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo”.
Con la decisione del 14 luglio la Corte del Lussemburgo sembra realizzare una parziale apertura alla tutela degli interessi degli operatori del settore, prevedendo una eccezione al divieto del rinnovo automatico, relativamente ai contratti ed in genere ai rapporti giuridici sorti quando non era stato ancora dichiarato che i contratti aventi un interesse transfrontaliero avrebbero dovuto essere sottoposti agli obblighi di trasparenza e non discriminazione discendenti dalle norme del Trattato ( per il concetto di interesse transfrontaliero v. telaustria vs Telefonades C-324/98 e Serantoni s.rl. vs Comune di Milano c- 376/08 del 23 dicembre 2009): in tali casi la necessità di rispettare il principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento si prospettano per l’interprete come quei motivi di interesse generale che autorizzano la deroga al divieto di proroga di cui pr. 2 dell’art 12 della direttiva 2006/123 e per questo il diritto dell’operatore al rinnovo della concessione scaduta (cfr. sentenza del 17 luglio 2008, ASM Brescia, C-347/06 – punti 70 e 71, nonché 14 novembre 2013, Belgacom, C-221/12, punto 40).
Nella parte motiva della decisione si richiama allo scopo un precedente relativo ad una concessione attribuita nel 1984, realizzata in un momento storico nel quale l’interesse transfrontaliero certo non era stato ancora dichiarato (dalla giurisprudenza della Corte): in questo caso si è ritenuto coerentemente legittimo un intervento normativo che prevedesse un periodo transitorio per consentire alle parti del contratto di sciogliere i rispettivi rapporti contrattuali a condizioni accettabili, in particolare, dal punto di vista economico.
In assenza delle condizioni dette, ovvero nei casi in cui vi fosse certezza che i contratti, sottoscritti con l’operatore – concessionario avessero un interesse transfrontaliero certo (legato ad una serie di parametri elaborati dalla Corte, quali il luogo di esecuzione del servizio, l’importanza economica o l’aspetto tecnico del servizio – cfr. Serrantoni vs Comune di Milano C- 376/08) la disciplina degli stessi deve essere soggetta agli obblighi di trasparenza predicati dal diritto euro-unitario ed in particolare dalla direttiva 2006/123, non potendosi in questo caso invocarsi i principi derogatori sopra esposti a giustificazione di una disparità di trattamento, vietata in forza dell’articolo 49 TFUE.
Nella sostanza, la Corte del Lussemburgo pur confermando la illegittimità in astratto della proroga automatica, ne ha dichiarato legittima l’applicazione alle concessioni già rilasciate dalle pubbliche amministrazioni, dopo la verifica delle seguenti condizioni:
b) la non conoscenza da parte dell’operatore economico che il contratto stipulato, con interesse transfrontaliero certo, fosse soggetto (al momento della sottoscrizione) agli obblighi di trasparenza e non discriminazione del diritto euro-unitario.
La questione resta aperta, anche perché la Corte non ha ben chiarito quali siano i riferimenti temporali della conoscenza dell’interesse transfrontaliero certo da parte dell’operatore, con la conseguente difficoltà dell’interprete di agganciare ad un parametro rigido e ben definito lo scrutinio delle condizioni per la legittima applicazione della proroga.