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Timestamp: 2019-02-23 08:40:34+00:00
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Non si ravvisa l’affidamento incolpevole del soggetto coinvolto nelle trattative, relativamente al mancato rimborso delle spese di progettazione, e non è provato il danno patrimoniale - Renato D'Isa
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Non si ravvisa l’affidamento incolpevole del soggetto coinvolto nelle trattative, relativamente al mancato rimborso delle spese di progettazione, e non è provato il danno patrimoniale
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 16 maggio 2018, n. 2907.
Non si ravvisa l’affidamento incolpevole del soggetto coinvolto nelle trattative, relativamente al mancato rimborso delle spese di progettazione, e non è provato il danno patrimoniale (derivante dalla lesione della libertà di autodeterminazione negoziale) rappresentato dalle perdite economiche subite (a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate) diverse da quelle ritraibili a titolo di lucro cessante (c.d. interesse positivo, di cui non si ammette il ristoro).
Sentenza 16 maggio 2018, n. 2907
sul ricorso numero di registro generale 7107 del 2012, proposto dal Consorzio Ar. s.c.a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ma. Fo., e con questi elettivamente domiciliato in Roma alla via (…) presso lo studio dell’avv. Gu. Le., per mandato a margine dell’appello, nonché dall’avv. An. Ma., per mandato a margine dell’atto di costituzione di ulteriore difensore;
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Gi. Lu., e con questi elettivamente domiciliato in (omissis) alla piazza (…), per mandato a margine della memoria di costituzione nel giudizio d’appello, con indirizzo di posta elettronica certificata (omissis).it;
Società Cooperativa Ma. De. Gr. non costituita in giudizio;
della sentenza del T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione 1^, n. 992 del 28 settembre 2012, resa tra le parti, nella parte in cui, pur accogliendo i ricorsi in primo grado riuniti nn. 2150/2004 e n. r. 3216/2004, ha ritenuto inammissibile, allo stato, la domanda risarcitoria con gli stessi proposta.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2018 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi per l’avv. Ma. Fo. per il Consorzio Ar. s.c.a r.l, l’avv. Gi. Lu. per il Comune di (omissis) e l’avvocato dello Stato Gi. Ga. per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
1.) Il Comune di (omissis), con deliberazione del Consiglio Comunale n. 70 del 28 giugno 2004, ha ritenuto di promuovere una procedura tesa alla partecipazione al finanziamento di un programma innovativo di recupero urbano (denominato “contratti di quartiere II”), rientrante negli interventi e nei limiti delle risorse finanziarie di cui ai dd.mm. 27 dicembre 2001 n. 2522 e 2522 e secondo le indicazioni contenute nel bando approvato con d.m. 21 novembre 2003, emanati ai sensi della legge n. 21/2002.
1.2) Alla procedura selettiva hanno presentato domanda di partecipazione in costituenda associazione temporanea d’imprese Consorzio Ar. s.c. a r.l Ba. Sv. S.p.A., Cassa di Mutualità del Sa. s.c. a r.l. e Consorzio Ha. s.c. a r.l.
1.4) Con ricorso in primo grado n. r. 2150/2004 le predette imprese, in proprio e quali componenti dell’a.t.i. costituenda, hanno impugnato l’esclusione, deducendo in sintesi le seguenti censure:
1) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 in relazione all’art. 3 del bando di cui al d.m. n. 2521 del 27 dicembre 2001 e del d.m. 21 novembre 2003, degli artt. 3 e 41 Cost., dei principi generali in tema di procedure concorsuali – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, in relazione alla generale facoltà, per i soggetti ex se muniti di legittimazione alla partecipazione alle gare, di riunirsi in associazione temporanea, a prescindere da espresse previsioni del bando.
2) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 in relazione all’art. 3 del bando di cui al d.m. n. 2521 del 27 dicembre 2001 e del d.m. 21 novembre 2003, degli artt. 3 e 41 Cost., dei principi generali in tema di procedure concorsuali – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché essendo pacifica la qualificazione di ciascuna delle imprese ricorrenti ai sensi dell’art. 2 del bando, non può negarsi la loro ammissione nella forma dell’a.t.i. costituenda.
3) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 in relazione all’art. 3 del bando di cui al d.m. n. 2521 del 27 dicembre 2001 e del d.m. 21 novembre 2003, degli artt. 3 e 41 Cost., dei principi generali in tema di procedure concorsuali – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché in relazione al principio del favor partecipationis l’esclusione può essere disposta solo in presenza di clausola specifica ed espressa.
4) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 in relazione all’art. 3 del bando di cui al d.m. n. 2521 del 27 dicembre 2001 e del d.m. 21 novembre 2003, degli artt. 3 e 41 Cost., dei principi generali in tema di procedure concorsuali – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, in relazione all’illegittimità del bando se interpretabile nel senso che consenta l’esclusione.
5) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 d.m. 21 novembre 2003, avviso pubblico approvato con la deliberazione consiliare n. 70/2004 in relazione agli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, in relazione all’assoluta genericità della motivazione relativa alla pretesa non completa rispondenza della proposta progettuale alle finalità del bando e dell’avviso pubblico.
6) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 d.m. 21 novembre 2003, avviso pubblico approvato con la deliberazione consiliare n. 70/2004 in relazione agli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché al contrario la proposta progettuale è rispondente sia quanto a tipologia e categoria degli interventi, sia quanto alla sua perimetrazione, coincidente con quella contenuta nella deliberazione n. 70/2004 (secondo quanto può evincersi dal semplice raffronto tra le due planimetrie), non potendosi né dovendosi tener conto invece della planimetria consegnata ai concorrenti dall’ufficio comunale pianificazione territoriale che in quanto difforme è viziata sotto il profilo dell’incompetenza
7) Violazione di legge (art. 3 della legge n. 21/2001 d.m. 21 novembre 2003, avviso pubblico approvato con la deliberazione consiliare n. 70/2004 in relazione agli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché la reiterata esclusione palesa l’intento sviato che ha caratterizzato l’attività dell’amministrazione.
8) Violazione di legge (d.m. 21 novembre 2003, deliberazione consiliare n. 70/2004) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, ribadendosi che la perimetrazione è quella ricavabile dalla deliberazione consiliare.
9) Violazione di legge (d.m. 21 novembre 2003, deliberazione consiliare n. 70/2004) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché la perimetrazione di cui alla planimetria allegata alla deliberazione consiliare non è stata oggetto di alcuna specifica approvazione.
10) Violazione di legge (d.m. 21 novembre 2003, deliberazione consiliare n. 70/2004) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento – Violazione del giudicato di cui all’ordinanza n. 1080/2004, perché l’esame della proposta progettuale sarebbe dovuto avvenire in relazione alla perizia giurata prodotta in giudizio dalle ricorrenti.
11) Violazione di legge (d.m. 21 novembre 2003, deliberazione consiliare n. 70/2004) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché in presenza di due perimetrazioni divergenti la commissione avrebbe dovuto dar conto delle ragioni per cui attribuiva prevalenza all’una rispetto all’altra.
12) Violazione di legge (d.m. 21 novembre 2003, deliberazione consiliare n. 70/2004) – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, sviamento, perché l’avviso pubblico consentiva all’amministrazione di indicare ai concorrenti modifiche delle proposte progettuali “secondo gli indirizzi dell’amministrazione”.
1.7) Nel giudizio si è costituito il Comune di (omissis) che ha dedotto l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.
1.7) Avverso tale determinazione il solo Consorzio Ar. s.c. a r.l. ha proposto il ricorso in primo grado n. r. 3216/2004, deducendone l’illegittimità sotto vari profili; il Comune di (omissis) non si è costituito in giudizio.
1.8) Con ordinanza collegiale istruttoria n. 741 del 22 aprile 2011, il T.A.R. ha disposto consulenza tecnica d’ufficio per verificare “se sussista o meno corrispondenza tra il progetto prodotto dalla associazione temporanea ricorrente e la perimetrazione effettuata dal Consiglio comunale di (omissis) in ordine al contratto di quartiere per cui è causa”.
5. – Per quanto concerne le doglianze inerenti il vaglio negativo della proposta progettuale, deve, allo stato, rilevarsene l’inammissibilità per carenza di interesse.
6. – Quanto alla domanda risarcitoria proposta, deve statuirsene parimenti l’attuale inammissibilità, posto che solo all’esito della definizione del complessivo iter procedimentale sarà possibile verificare se il progetto del consorzio ricorrente potrà essere utilmente ammesso a finanziamento (o, se mai – nell’opposta ipotesi – sussistano i presupposti per il riconoscimento del danno in prospettiva extracontrattuale o, almeno, precontrattuale)”.
3.) Con appello spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato il 27 settembre 2012 e depositato il 9 ottobre 2012, il Consorzio Ar. s.c. a r.l. ha impugnato la sentenza, limitatamente alla statuizione di inammissibilità allo stato della domanda risarcitoria, deducendo, in sintesi, le seguenti censure:
1) Errore in iudicando (art. 3 legge n. 21/2002, d.m. 21 novembre 2003 in relazione all’art. 3 della legge n. 241/1999 – art. 97 Cost.) – Eccesso di potere (arbitrarietà, illogicità manifesta, sviamento) – Violazione dei principi generali in tema di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa
In via devolutiva si ripropone quindi la domanda risarcitoria, oltre che i motivi del ricorso n. r. 2150/2004 e i relativi motivi aggiunti, contestando che possa avere rilievo preclusivo l’art. 6 comma 2 dell’avviso pubblico di selezione delle manifestazioni di interesse che, nell’escludere qualsivoglia pretesa economica, anche a titolo di rimborso spese, per i soggetti partecipanti alla selezione deve intendersi riferito alla “…mancata ammissione della proposta del privato per atto legittimo”, ciò che esula dal caso di specie.
Quanto al danno, da qualificare nei termini della responsabilità da contatto e da ricondurre al genus della responsabilità contrattuale, si chiede il risarcimento in relazione sia alle spese sostenute (indicate in “attività di consulenza urbanistica ed oneri di progettazione € 765.600,00”), sia alla perdita di chance (individuate nel “mancato utile, pari quanto meno al 20% dell’importo previsto per l’edilizia privata (€ 66.263.725,00) 13.252.745,00”) per un totale di € 14.018.345,00.
3.1) Il Comune di (omissis), con la memoria di costituzione in giudizio depositata il 17 marzo 2015, ha dedotto a sua volta l’infondatezza dell’appello, rilevando come:
– l’art. 6 comma 2 dell’avviso di selezione esclude in modo inequivoco ogni ristoro, anche relativo alle sole spese, non solo nel caso del “mancato inserimento delle proposte dell’operatore economico nel programma”, di bensì anche nel caso “delle proposte per le quali non viene dato corso all’approvazione” e “della mancata conclusione con esito positivo dell’intera procedura”, costituendo quest’ultima una sorta di “…clausola di salvaguardia dal contenuto particolarmente ampio da ricomprendere tutte le circostanze idonee a determinare la mancata conclusione della procedura”, ivi compresa la scadenza del termine perentorio del 30 settembre 2004, che, anche prescindendo dalla deliberazione consiliare impugnata individua una condizione “…che esclude qualsivoglia diritto per il Consorzio al risarcimento del danno ovvero alla restituzione delle spese sostenute”;
– non sussistono i presupposti per il riconoscimento del danno da perdita di chance, perché nel caso di specie la realizzazione del contratto di quartiere era subordinato alla eventuale e non certa ammissione del medesimo al finanziamento, e quindi si configurerebbe una “aspettativa di mero fatto”.
3.2) Con memoria difensiva depositata l’8 marzo 2018 il Consorzio Ar. s.c. a r.l. ha controdedotto che la clausola di cui all’art. 6 comma 2 dell’avviso pubblico “…è applicabile solo nell’ipotesi in cui la mancata ammissione della proposta del privato avvenga per atto legittimo ovvero per fatto non imputabile”, e quanto al danno ha richiamato la relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, quantificandolo in complessivi € 16.174.961,84 (di cui € 15.014.808,83 pari al 50% dell’utile ritraibile; € 765.600,00 tra spese per la redazione del progetto preliminare -pari a € € 612.000,00 e spese per consulenza tecnico amministrativa -pari a € € 153.600,00- e €€ 394.553,01 per spese di gestione).
b) conseguentemente è inammissibile la riproposizione pura e semplice (da pagina 11 a pagina 34 del ricorso in appello) delle censure articolate con il ricorso di primo grado n. r.g. 2150/2014 e i connessi due atti di motivi aggiunti, stante la violazione del dovere di specificità del motivi di appello sancito dall’art. 101 c.p.a.
4.1) Quanto al riconoscimento del danno da perdita di chance, deve rammentarsi che esso, per costante giurisprudenza presuppone “una rilevante probabilità del risultato utile” frustrata dall’agire illegittimo dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1403), non identificabile nella perdita della semplice possibilità di conseguire il risultato sperato, bensì nella perdita attuale di un esito favorevole, anche solo probabile (cfr. Sez. V, 27 dicembre 2017, n. 6088), se non addirittura -secondo più restrittivi indirizzi – la prova certa di una probabilità di successo almeno pari al cinquanta per cento (Sez. V, 25 febbraio 2016, n. 762) o quella che l’interessato si sarebbe effettivamente aggiudicato il bene della vita cui aspirava (Sez. VI, 18 ottobre 2017, n. 4822).
4.3.) Quanto al ristoro delle spese sostenute, l’avviso di selezione (mai impugnato in parte qua), all’art. 6, intitolato “Clausola di salvaguardia” – dopo aver precisato al primo comma che “Il presente avviso non costituisce offerta al pubblico ai sensi dell’art. 1336 del C.C., non è impegnativo per l’amministrazione comunale e non è impegnativo per i soggetti che dovessero aderire all’invito, prima della formalizzazione dell’offerta, come stabilito nel precedente punto 5”- ha disposto al secondo e terzo comma che:
“Il recepimento delle proposte private d’intervento all’interno del programma non costituirà in ogni caso approvazione della proposta d’intervento, la cui effettiva attuabilità è condizionata alla positiva conclusione dell’intera procedura di approvazione e finanziamento del programma stesso”.
Responsabilità che, in ogni caso – oltre a non essere stata espressamente allegata – non potrebbe ritenersi configurabile alla luce degli stringenti parametri individuati dalla Plenaria n. 5 del 2018; in particolare non si ravvisa l’affidamento incolpevole del soggetto coinvolto nelle trattative, relativamente al mancato rimborso delle spese di progettazione , e non è provato il danno patrimoniale (derivante dalla lesione della libertà di autodeterminazione negoziale) rappresentato dalle perdite economiche subite (a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate) diverse da quelle ritraibili a titolo di lucro cessante (c.d. interesse positivo, di cui non si ammette il ristoro).
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. r. 7107 del 2012, come in epigrafe proposto, così provvede:
Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 5 febbraio 2018, n. 738....