Source: https://www.servulo.com/en/knowledge/A-Lei-n-1-A2020-de-19-de-marco-e-os-prazos-nos-procedimentos-administrativos-em-particular-nos-de/6978/
Timestamp: 2020-04-04 20:14:20+00:00
Document Index: 76302812

Matched Legal Cases: ['artigo 7', 'artigo 137', 'artigo 138', 'artigo 37', 'artigo 7', 'artigo 138', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 17', 'artigo 2', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 12']

A Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e os prazos nos procedimentos administrativos (em particular nos de contratação pública), Sérvulo Publications, Knowledge - Sérvulo & Associados – Law firm, Portugal
A Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e os prazos nos procedimentos administrativos (em particular nos de contratação pública)
1. Entre as medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pela Covid-19, a Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, determina, nos termos do seu artigo 7.º, que se aplica “o regime das férias judiciais” aos atos processuais e procedimentais que devam ser praticados no âmbito dos processos e procedimentos que corram termos nos diversos tribunais.
Embora a lei se refira apenas aos “atos”, o que significa, diretamente, que a partir da entrada em vigor da lei (20 de março de 2020) “não se praticam atos judiciais” (cfr. n.º 1 do artigo 137.º do Código de Processo Civil), aquele artigo acaba também por regular a matéria dos prazos, já que, nos termos do n.º 1 do artigo 138.º do mesmo Código de Processo Civil, os prazos processuais suspendem-se durante as férias judiciais. Esta suspensão – importa sublinhar – retroage a 12 de março de 2020[1], data da produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (cfr. artigo 37.º deste último diploma).
A intenção do legislador em regular não apenas “atos” mas também “prazos” resulta, inequivocamente, do disposto nos n.ºs 3 e 5 do mesmo artigo 7.º que estabelecem, igualmente, um regime especial de suspensão de prazos. Aliás, o disposto no n.º 5 só se compreende no quadro do regime legal das férias judiciais: é que, nos termos do já referido n.º 1 do artigo 138.º do Código de Processo Civil, “os atos a praticar em processos que a lei considere urgentes” não se suspendem nas férias judiciais.
2. Mas indo mais longe, a Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, estabelece no n.º 6 deste mesmo artigo 7.º que “o disposto neste artigo aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, a [...] prazos administrativos e tributários que corram a favor de particulares” (cfr. alínea c) do n.º 6).
Ao determinar a aplicação àqueles prazos do “disposto neste artigo”, o legislador está obviamente a impor a suspensão desses prazos, isto é, a suspensão que resulta da aplicação do regime das férias judiciais. Dito de outra forma: nos procedimentos administrativos e nos procedimentos tributários ficam suspensos os prazos que neles corram, tal como sucede, aos prazos a correr nos tribunais, durante as férias judiciais.
3. Mas a questão central que se coloca é a de saber a que prazos é que se aplica o disposto naquela alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º. Ao usar a expressão “que corram a favor de particulares”, a que prazos é que o legislador se quis referir?
A tentação imediata do intérprete é a de construir uma teoria acerca do que seja o decurso de um prazo a favor de particulares, pois, tanto quanto se sabe, quer na legislação administrativa quer na legislação tributária portuguesas esta expressão é absolutamente inédita. O que desde logo suscita uma total desconfiança sobre se teria sido mesmo intenção de um legislador emergencial inovar nesta matéria.
Já no Código Civil, por exemplo, o legislador refere-se a prazos estabelecidos a favor do devedor ou do credor (cfr. artigos 779.º, 780.º, 796.º, 1147.º e 1194.º) com o sentido de o beneficiário poder exercer o direito ou cumprir o dever, consoante o caso, antes de decorrido o prazo estipulado para o efeito. Ou seja, para o direito civil, o benefício de um prazo permite a antecipação de certa conduta. É quanto basta para se concluir que a similitude com a nova disposição legal é, pois, puramente terminológica. Com efeito, é manifesto que a importação deste conceito civilístico para o direito administrativo conduziria a resultados que evidenciariam a improcedência de tal importação.
Assim sendo, usando o legislador uma expressão totalmente nova, viu-se na necessidade de usar um glossário que a explicasse. Eis que é esse o objetivo do disposto no n.º 7: “os prazos tributários a que se refere a alínea c) do número anterior dizem respeito apenas aos atos de interposição de impugnação judicial, reclamação graciosa, recurso hierárquico, ou outros procedimentos de idêntica natureza, bem como aos prazos para a prática de atos no âmbito dos mesmos procedimentos tributários”.
Importa, porém, destacar que esta explicação do que se deve entender, para efeitos da Lei n.º 1-A/2020, por um prazo que corre a favor de particulares refere-se apenas aos prazos tributários. Ora, esta restrição tem justamente, quanto a nós, uma importância decisiva na interpretação do disposto na própria alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º. É que, quando o legislador se refere a prazos que correm a favor de particulares (com o sentido que bem entendeu dar a essa inédita expressão legal) está a referir-se apenas aos prazos que correm em certos e determinados procedimentos tributários (os elencados no n.º 7).
De um ponto de vista literal, repare-se que a ausência da vírgula antecedendo a conjunção explicativa “que” mostra que a oração com valor de explicação (“corram a favor de particulares”) não abrange as duas realidades.
Em suma e em conclusão: a alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º refere-se a duas realidades distintas e com extensões também bem distintas:
a) Por um lado, os prazos administrativos em geral; e
b) Por outro lado, os prazos tributários no âmbito dos procedimentos de impugnação judicial, de reclamação graciosa, de recurso hierárquico ou de outros procedimentos de idêntica natureza.
4. O que daqui resulta, portanto, é que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, todos os prazos que estejam (ou venham a estar) em curso em quaisquer procedimentos administrativos – incluindo os de contratação pública – ficam suspensos. Não estão apenas suspensos, portanto, os prazos cujo decurso conceda ao particular uma vantagem (como sucede com os de deferimento tácito), e que, numa interpretação sem qualquer apoio nesta lei, seriam os únicos em que se poderia sustentar, inovadoramente, que correm a favor dos particulares, isto é, prazos cujo decurso sem adoção de uma conduta não acarreta para eles um ónus, mas uma vantagem. A verdade, porém, é que a norma da alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020 nunca poderia ser lida como restrita aos prazos de deferimento tácito. Com efeito, não pode esquecer-se que o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (que passou a fazer parte integrante da Lei n.º 1-A/2020, como resulta do seu artigo 2.º), já determinava a suspensão desses prazos. Por isso é que a alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020 foi mais longe: todos e quaisquer prazos, como os estabelecidos para a apresentação das propostas, para a formulação de pedidos de esclarecimento, para a apresentação de documentos de habilitação, para a prestação de caução, para a outorga do contrato, etc., encontram-se atualmente suspensos.
5. Importa ainda assim sublinhar que o facto de os prazos estarem suspensos não impede que os procedimentos administrativos sejam tramitados, incluindo a prática de atos administrativos, em todos os casos em que a Administração não está dependente de condutas dos particulares sujeitas a prazo. Por outro lado, a circunstância de os prazos estarem suspensos também não impede que os particulares interessados no procedimento, não querendo manter-se numa posição de inação, adotem as condutas que permitem ou suscitam, por parte da Administração, a prática de atos administrativos.
Isto significa que, por exemplo, num procedimento de ajuste direto (em que só existe um interessado), o operador económico convidado, não obstante o prazo para a apresentação da proposta estar suspenso, a apresente e que, em consequência, a Entidade Adjudicante pratique o ato de adjudicação e lhe solicite os documentos de habilitação; e que aquele, mais uma vez, não querendo fazer uso da suspensão do respetivo prazo, os apresente efetivamente, abrindo caminho à celebração do contrato. Já em qualquer outro procedimento, a suspensão do prazo para a apresentação das propostas inviabiliza a subsequente tramitação, uma vez que nunca se saberá se algum interessado em concorrer não apresentou proposta justamente por estar a beneficiar da suspensão daquele prazo.
É desde logo esta a razão pela qual os próprios procedimentos de ajuste direto previstos no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (que, insista-se, passou a fazer parte integrante da Lei n.º 1-A/2020) não vêm a sua tramitação prejudicada pelo regime de suspensão de prazos imposto pela alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º.
Repare-se até que a circunstância de o n.º 4 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, determinar que todos os contratos celebrados ao abrigo daquele regime excecional “podem produzir todos os seus efeitos logo após a adjudicação”, significa, inclusive, que o legislador prescindiu mesmo da fase de habilitação nos ajustes diretos destinados a celebrar contratos com preço contratual superior a 20.000 euros (que poderia levar a atrasos suplementares por força da suspensão do prazo ao dispor do adjudicatário).
6. A razão de ser deste regime de suspensão dos prazos administrativos em geral parece ser a de que, no atual contexto, a prática de atos jurídicos, seja por parte da Administração, seja por parte de particulares ou dos seus mandatários, se encontra impossibilitada ou particularmente dificultada. Com efeito, a prática de tais atos envolve, na maioria de vezes, um significativo esforço prévio de instrução e preparação, de obtenção de documentos e outros elementos probatórios, de averiguação de dados de facto, de contratação de serviços técnicos de apoio e de uma multiplicidade de outras diligências que se afiguram incompatíveis com uma situação em que existem fortes restrições à liberdade de circulação, muitas empresas e serviços públicos encerrados ou a funcionar em “serviços mínimos” e em que, no geral, o exercício de funções profissionais deve ser feito a partir do domicílio, limitando-se as deslocações e contactos entre pessoas ao mínimo indispensável. Porventura, o legislador português ter-se-á inspirado – como reclamou, por exemplo, o Bastonário da Ordem dos Advogados na sequência da publicação do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março – no regime adotado em Espanha, em que o Real Decreto n.º 463/2020, de 14 de março[2], que declara o estado de alarme para a gestão da crise sanitária provocada pelo Covid-19, determinou, como regra geral, a suspensão dos termos e prazos dos procedimentos administrativos (cfr. disposição adicional terceira).
O problema desta solução, quanto a nós, é o de que – ao contrário do que sucedeu em Espanha, em que foram estabelecidas diversas exceções a tal regra geral – o legislador português se “esqueceu” de acautelar o necessário andamento de certos procedimentos administrativos que estão dependentes do decurso de prazos procedimentais em que os particulares são chamados a praticar atos jurídicos ou operações materiais. Na verdade, a disposição da alínea c) do n.º 6 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, tal como atualmente configurada, suscita um inaceitável risco de bloqueio da atividade administrativa, tendo em conta que em todos os procedimentos existem atos a praticar pelos particulares (como os atos acima referidos no âmbito de procedimentos pré-contratuais) que, caso não sejam praticados (pelo facto de o particular invocar a suspensão do prazo para a sua emissão), impedem a Administração de prosseguir ou finalizar esses procedimentos.
Em nossa opinião, duas exceções deviam ser previstas à regra geral da suspensão dos prazos que estejam ou venham a estar em curso em quaisquer procedimentos administrativos.
A primeira prende-se, evidentemente, com os procedimentos de contratação pública a que se refere o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março. Embora, como já se explicou, a suspensão dos prazos não implique necessariamente a suspensão do procedimento de ajuste direto, a verdade é que, se o operador económico não apresentar a proposta, a Entidade Adjudicante fica confrontada com o bloqueio do procedimento, pois aquele pode sempre invocar que o prazo para a apresentação da proposta está suspenso. Impõe-se, por isso, uma exceção que afaste a regra geral da suspensão no que respeita aos prazos que correm no âmbito dos procedimentos de ajuste direto para a formação dos contratos necessários à implementação das medidas urgentes de resposta à situação de emergência de saúde pública a que a Lei n.º 1-A/2020 e o Decreto-Lei n.º 10-A/2020 se referem.
A segunda exceção que deverá ser prevista prende-se com os procedimentos administrativos que sejam necessários para assegurar o funcionamento básico dos serviços administrativos, desde logo – mas não exclusivamente – procedimentos de contratação pública para aquisição dos bens e serviços que se afigurem imprescindíveis para a continuação das atividades administrativas que, dentro dos condicionamentos conhecidos, se encontram em curso ou precisam de ser iniciados. Como é evidente, urge uma alteração legislativa que salvaguarde estas situações, consagrando uma exceção à regra geral de suspensão dos prazos. Uma exceção que poderá ser conformada tendo por referência a finalidade do procedimento – procedimentos necessários a assegurar o funcionamento básico dos serviços, por exemplo – ou tendo por referência o grau de afetação dos interesses envolvidos – excecionando-se os procedimentos cuja paralisação seria gravemente prejudicial para o interesse público. Em qualquer dos casos, e por forma a diminuir, na medida do possível, o risco de insegurança jurídica, deverá ficar especificado, em sede legislativa, que cabe ao órgão competente para a decisão de contratar, ao desencadear o procedimento, ou ao retomá-lo, fundamentar as razões pelas quais justifica o seu enquadramento na referida exceção, afastando-se da regra geral de suspensão de prazos.
João Amaral e Almeida | jaa@servulo.com
[1] A suspensão só ocorre quanto a prazos que estivessem a correr na data da entrada em vigor da lei, isto é, em 20 de março de 2020, já que, nos termos do n.º 1 do artigo 12.º do Código Civil, ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular. Por outras palavras: prazos que tenham terminado antes de 20 de março de 2020 observarão as respetivas consequências legais, não estando pois suspensos.
[2] Tal como modificado pelo Real Decreto n.º 465/2020, de 17 de março.
António Cadilha João Amaral e Almeida