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Timestamp: 2020-08-04 11:23:13
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'Artículo 22', 'artículo 4', 'Artículo 74', 'Artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 73']

MóduloI_Sistema de Racionalización | Administración Pública | Planificación
MóduloI_Sistema de Racionalización
Juan Villanueva Jaen
143 pagine
Racionalización en la Gestión Publica
SalvaSalva MóduloI_Sistema de Racionalización per dopo
Racionalizacion en El Sector Publico
DEFINICIONES BÁSICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
Guía básica de recursos jurídicos y organizaciones sociales para el Municipio de Moreno - 2007
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GESTION PUBLICA VI. Capitulo 1. Definic. y Nocion. de Los Proy. Sociales
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La Racionalización en El Sector Publico Peruano
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El Manejo Publico
REGLAMENTO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
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DIPLOMADO: ESPECIALISTA EN SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1er. MÓDULO: CARACTERES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Capítulo I: SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Capítulo II: SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Capítulo III: ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
Tutor del Diplomado:
Lic. Adm. (MS) Esteban Miguel Quispe Saravia
Nota: El material acopiado para preparar el presente material de lectura proviene de muy variadas fuentes, tanto libros, como visitas a páginas web que publican artículos académicos relacionadas a la materias, todas los cuales son referenciados al concluir el módulo.
Desarrollo de diplomados, cursos, seminarios y talleres, presenciales, virtual o a distancia. Asesoría y consultoría en proyectos de elaboración de documentos de gestión, simplificación y mejora continua de procesos, reestructuración y reorganización de organizaciones públicas. Implementación de la Ley del Servicio Civil. Av. Venezuela Nº 312 Urbanización La Negrita - Arequipa, Celular: 959713612, 973875827, Correos electrónicos: equis8546@hotmail.com, emquisar@gmail.com
CAPÍTULO I: SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
2. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3. DEFINICIÓN DE RACIONALIZACIÓN
4. SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN
5. RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
6. NORMAS GENERALES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
6.1 FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA INSTITUCIONAL
6.2 FORMULACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE DOCUMENTOS NORMATIVOS
6.3 DISEÑO DE MODELOS ORGANIZACIONALES
6.4 PROGRAMACIÓN ADMINISTRATIVA
6.5 RACIONALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
7. CONTRIBUCIÓN DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
8. MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER Y SU VINCULACIÓN CON LOS DOCUMENTOS DE
8.1 ORIGEN Y CONCEPTO DE LA PALABRA “BUROCRACIA”
8.2 CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS, FUENTE DE LA LEGALIDAD
8.3 CARÁCTER FORMAL DE LAS COMUNICACIONES
8.4 CARÁCTER RACIONAL Y LA DIVISIÓN DEL TRABAJO
8.5 IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES
8.6 AUTORIDAD JERARQUIZADA
8.7 ESTANDARIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y ACTIVIDADES
8.8 COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA
8.9 ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
8.10 PROFESIONALIZACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
8.11 COMPLETA PREVISIÓN DEL FUNCIONAMIENTO
LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
9.1 NATURALEZA DE LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
9.2 UTILIDAD DE LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
9.3 DEFINICIÓN DE DOCUMENTOS DE GESTIÓN
9.4 PRINCIPIOS BÁSICOS PARA FORMULAR DOCUMENTOS DE GESTIÓN
9.4.1 PRINCIPIOS DE CONVENIENCIA INSTITUCIONAL
9.4.2 PRINCIPIOS JURÍDICOS
9.4.3 PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS
10.BASE LEGAL DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
11.GESTIÓN POR PROCESOS Y MEJORA CONTINUA
12.SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
13.GESTIÓN DE LA CALIDAD
14.LA REFORMA DEL ESTADO
CAPÍTULO II. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1.1 LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1.2 LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
2. LA ORGANIZACIÓN
2.1 DEFINICIONES
2.2 NATURALEZA DE LA ORGANIZACIÓN
2.3 ELEMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN
2.4 TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN FORMAL
2.5 PRINCIPIOS GENERALES DE ORGANIZACIÓN
2.6 COMPORTAMIENTOS ORGANIZACIONALES
3. EL PROCESO ADMINISTRATIVO
3.1 PLANIFICACIÓN
3.2 ORGANIZACIÓN
3.3 DIRECCIÓN
3.5 COORDINACIÓN
4. LA DEPARTAMENTALIZACIÓN
4.1 TIPOS DE ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
4.1.1 ORGANIZACIÓN FUNCIONAL
4.1.2 ORGANIZACIÓN POR ÁREA GEOGRÁFICA
4.1.3 ORGANIZACIÓN POR PROCESOS
4.1.4 ORGANIZACIÓN MATRICIAL
4.2 LA CENTRALIZACIÓN
4.2.1 CENTRALIZACIÓN PURA O DIRECTA
4.2.2 LA DELEGACIÓN DE FACULTADES
4.2.3 LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
4.3 LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
5. ORGANIMETRÍA
5.1 LA ORGANIMETRÍA Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO
5.2 INSTRUMENTOS DE LA ORGANIMETRÍA
5.2.1 EL ORGANIGRAMA
5.2.1.1 IMPORTANCIA DEL USO DE ORGANIGRAMAS
5.2.1.2 ELEMENTOS DEL ORGANIGRAMA
5.2.2 EL FLUJOGRAMA
CAPÍTULO III. ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
1. FUNDAMENTOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
1.1 ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS
1.2 GÉNESIS DE LA O&M
1.2.1 LA EXPERIENCIA EN NORTEAMERICANA
1.2.2 LA EXPERIENCIA EN EUROPA OCCIDENTAL
1.2.3 LA EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA
1.3 PROPÓSITOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
1.3.1 PROPÓSITO GENERAL
1.3.2 PROPÓSITO ESPECÍFICO
1.4 IMPORTANCIA Y NECESIDAD
1.5 ÁMBITO DE ACTUACIÓN
1.6 ALCANCE Y LIMITACIONES
1.7 FUNCIONES GENERALES
1.8 RELACIÓN DE O&M CON OTRAS DISCIPLINAS
1.9 OTRAS DESIGNACIONES CON LAS QUE SE CONOCE A O&M
1.10 PRINCIPIOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
2. LA UNIDAD DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
2.1 NATURALEZA DE LA UNIDAD DE O&M
2.1.1 OBJETIVO
2.1.2 POLÍTICAS
2.1.3 VENTAJAS QUE PROPORCIONA LA UNIDAD DE O&M
2.2 JUSTIFICACIÓN
2.3 FUNCIONES DE LA UNIDAD
2.3.1 FUNCIÓN GENERAL
2.3.2 FUNCIONES ESPECÍFICAS
2.3.3 FUNCIONES COMPLEMENTARIAS
2.4 UBICACIÓN Y RELACIONES
2.5 TAMAÑO DE LA UNIDAD DE O&M
2.6 MANDAMIENTO DE LA UNIDAD DE O&M
2.7 ESTRUCTURA DE LA UNIDAD DE O&M
2.7.1 JEFE DE LA UNIDAD DE O&M
2.7.1.1 FUNCIÓN BÁSICA
2.7.1.2 RESPONSABILIDAD Y AUTORIDAD
2.7.1.3 REQUISITOS DEL CARGO
2.7.2 HABILIDADES DEL PERSONAL DE O&M
EL ANALISTA DE O&M
2.8 CARACTERÍSTICAS DEL ANÁLISIS DE O&M
2.9 TÉCNICA E INSTRUMENTOS DE ANÁLISIS DE O&M
3. TÉCNICAS GENERALES
3.1 ANÁLISIS Y DESCRIPCIÓN DEL PUESTO DE TRABAJO
3.1.2 MÉTODO ESTADÍSTICOS MÁS COMUNES
3.1.2.1 ESTADÍSTICA
3.1.2.2 MÉTODOS ESTADÍSTICOS
3.1.2.3 APLICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN
3.1.2.4 LA DESVIACIÓN ESTÁNDAR
3.1.2.5 LOS PROMEDIOS
3.1.2.6 DISTRIBUCIÓN SESGADA
3.1.2.7 EL COEFICIENTE DE CORRELACIÓN
3.1.3 APLICACIONES GENERALES DE LA ESTADÍSTICA
OTRAS APLICACIONES ESTADÍSTICAS
3.1.4 ANÁLISIS DE DATOS
3.1.4.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE DATOS
3.1.4.2 ANÁLISIS DE LOS DATOS DE LA ENCUESTA
3.1.5 EL PUESTO DE TRABAJO
3.2 ANÁLISIS, MEDICIÓN Y CONTROL
3.2.1 DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DEL TRABAJO
3.2.2 DIAGRAMA DE PROCEDIMIENTOS
3.2.3 LA MEDICIÓN DEL TRABAJO
3.2.4 DISTRIBUCIÓN DEL ESPACIO DE TRABAJO
3.2.5 CONTROL EFECTIVO
4. ESTUDIOS Y APLICACIONES EN O&M
4.1 CONSIDERACIONES GENERALES
4.2 TIPOS DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
4.3 FASES DEL ESTUDIO ADMINISTRATIVO
4.4 LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA
4.5 ADMINISTRACIÓN DE LA INFORMACIÓN
5. CONTROL DE LA PRODUCTIVIDAD
5.1 INFORMES ESCRITOS
5.2 ANÁLISIS, DISEÑO Y CONTROL DE FORMAS
5.3 LA PRODUCTIVIDAD ADMINISTRATIVA
5.4 ALMACENAMIENTO Y RECUPERACIÓN DE LA INFORMACIÓN
5.5 LA ALTA DIRECCIÓN Y LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO
5.5.1 CALIDAD, COSTO Y PROGRAMACIÓN
5.5.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO PERSONAL
BIBLIOGRAFÍA Y PAGINAS WEB CONSULTADAS
La administración pública representa un gran reto para quienes pretenden entenderla, ello debido a su complejidad y a la abundancia de dispositivos legales que son los que orientan y fijan los límites del accionar de cada una de sus dependencias y organismos. Esta frondosidad normativa obedece a la necesidad de ordenar y estandarizar los procesos administrativos de todo el aparato estatal con la finalidad de realizar un mejor manejo y control.
En la década de los años 70 del siglo XX el gobierno militar que ejercía el poder crea los sistemas generales administrativos y en su afán de ordenar la gestión pública, instituye los documentos de gestión como herramienta para administrar mejor el aparato estatal, uno de cuyos objetivos fue racionalizar y optimizar la administración del Estado.
El INAP fue creada por el artículo 1 del Decreto Ley N° 20316 - Ley Orgánica del INAP del 11/12/1973 como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administración Publica, esta creación se hizo en base a la Oficina Nacional de Racionalización de Personal (ONRAP), a la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP), instituciones que fueron creadas con la finalidad de implementar el proceso de reforma que emprendió el gobierno de turno, y a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) como ente rector de la capacitación de funcionarios y servidores del Sector Publico.
Posteriormente en el año 1995 mediante Ley N° 26507 se dispone la desactivación y liquidación del INAP, nombrándose una Comisión de Disolución y Transferencia, la cual cumplió con el proceso de transferencia del acervo documentario a la Presidencia del Consejo de Ministros por Resolución Nª 001-CDT/PRES del 04/01/1996.
Durante su vigencia, el Instituto Nacional de Administración Publica INAP promulgó una serie de normas reglamentarias, entre ellas, la Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, que estableció las Normas para la formulación de los manuales de procedimientos (MAPRO), aprobada mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR (12/05/77).
La vigencia del Sistema Nacional de Racionalización se remonta la época del último gobierno militar en las cuales el Estado peruano comienza a introducir cambios importantes. La racionalización como técnica de las ciencias administrativas busca optimizar el uso de los recursos que intervienen en el desarrollo de los procesos.
Como ya se anotó en el numeral precedente, el INAP fue creado por el artículo 1° del Decreto Ley N° 20316 - Ley Orgánica del INAP del 11/12/1973 como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administración Pública articulado con los planes nacionales de desarrollo. El INAP también se le encargó formular la Política Nacional de Reforma de la
Administración Pública, dictar normas, prestar asesoría, entre otras funciones. Se le encargó asimismo, la rectoría de los sistemas de racionalización y de personal.
El Sistema de Racionalización estuvo conformado por la Dirección Nacional de Racionalización, como oficina central, y por las oficinas de racionalización de los ministerios y de las entidades descentralizadas.
Al Sistema de Racionalización le correspondió adecuar de manera permanente y sistemática la estructura, funciones y procedimientos de la administración pública a los requerimientos de los planes de gobierno con el fin de asegurar un mejor servicio a la colectividad nacional. La indicada norma legal crea además a la Escuela Superior de Administración Pública.
Al crearse el INAP, la entidad asume el activo y el pasivo de la Oficina Nacional de Racionalización de Personal (ONRAP), y de la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP).
En el desarrollo de este sistema, el INAP elaboró manuales normativos, directivas, procedimientos y lineamientos para ser observados por las entidades públicas, muchos de ellos aún continúan vigentes y son materias de observancia obligatoria. Estas normas regularon una serie de aspectos de la administración y permitieron estandarizar y racionalizar procedimientos.
La mayor parte de la normatividad promulgada por el INAP ha sido sustituida por normas promovidas por la Secretaría de Gestión Pública y promulgadas por la PCM, sin desmerecer que todas ellas se fundan en los principios de las normas elaboradas por el INAP.
En el mes de julio de 1995 el gobierno de Alberto Fujimori decide disolver al Instituto Nacional de Administración Publica – INAP, liquidando a sus empleados y transfiriendo el acervo documentario a la Presidencia del Consejo de Ministros. Se especula que el INAP fue desactivado por dos razones, a saber: a) No dejaba actuar libremente a los ministerios en cuanto a su crecimiento desmesurado y, b) Era una “piedra en el zapato” del gobierno de la época porque llevaba el registro, control y la regulación de las plantillas del Estado.
No existe consenso en cuanto a la definición del término, una de ellas, expresa que racionalización es la acción de racionalizar, y este verbo, significa a su vez, hacer que algo sea conforme a la razón; algo así, como organizar una actividad laboral de forma que se abaraten los costos de los productos y el rendimiento se vea incrementado. Tiene su fundamento en la eficiencia.
También se le define como la formulación en términos racionales de alguna cosa, y que en la práctica busca organizar una tarea de manera que se obtenga el máximo provecho para que en el proceso se empleen el mínimo de insumos, o elementos que intervienen en la producción de los bienes o servicios administrativos.
Algunos autores asumen a la racionalización como un método de producción, algo así como una herramienta que la actividad de la administración emplea, para mejorar la productividad y la rentabilidad de la inversión.
Etimológicamente racionalizar, deriva del latín sustantivo ratio que se traduce como razón, de “izare”, que se emplea como sinónimo de “convertir en”, y el sufijo “ción”, que se utiliza para indicar “acción y efecto”.
En estricto, la racionalización es un proceso cuyo objetivo es hacer más simple la realización del proceso; optimizando tiempos, movimientos, costos y esfuerzos, resultados que implican organizar y disponer el trabajo para elevar la producción, reducir los costos e incrementar la productividad del personal.
A través de la racionalización se identifican, analizan, armonizan y diseñan la secuencia y modo o forma de cómo deben realizarse las operaciones para que las actividades o las tareas, y el ejercicio de las funciones cumplan los fines y logren los objetivos para lo que fue creada una entidad.
En la legislación nacional al Sistema Nacional de Racionalización se le asume como uno de los principales Sistemas Administrativos de la Administración Pública, que establece los mecanismos necesarios para la formulación de políticas, modelos organizacionales, programación y procedimientos administrativos.
Este sistema tiene presencia estructural en cada entidad pública mediante una unidad orgánica con el carácter de división, oficina, departamento o área de “Racionalización”; incluso cuando en otras entidades se le denomina de “Organización y Métodos”, o de “Desarrollo Institucional”, la función de racionalización siempre estará presente. Cuando no ha sido estructurado como racionalización, lo encontramos como función dentro de Organización y Métodos, o de Desarrollo Institucional.
La Ley N° 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), define a los sistemas como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno, y son de dos tipos: 1) Sistemas Funcionales, y 2) Sistemas Administrativos, y se crean solo por ley.
Conforme a ley, los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la LOPE, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.
Los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder
Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del ente rector del sistema.
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas administrativos de aplicación nacional son: 1) Gestión de Recursos Humanos, 2) Abastecimiento, 3) Presupuesto Público, 4) Tesorería, 5) Endeudamiento Público, 6) Contabilidad, 7) Inversión Pública, 8) Planeamiento Estratégico, 9) Defensa Judicial del Estado, 10) Control, 11) Modernización de la gestión pública.
Si bien la LOPE no menciona expresamente al Sistema de Racionalización Administrativa, esta mantiene su vigencia basado en la Ley N° 20316. Por afinidad, podríamos ubicarlo dentro del sistema de planeamiento estratégico, aunque por la definición que la LOPE da del sistema funcional, más propio sería ubicarlo dentro de éste sistema, dado que el sistema de racionalización administrativa permite asegurar el cumplimiento de la política pública de modernización de la gestión pública.
La racionalización administrativa como función, posibilita modelos de solución a los problemas vinculados a la estructura, los procesos y el funcionamiento de las organizaciones públicas.
El concepto de “racionalización” hace referencia al modo en que las sociedades occidentales se han sometido a un proceso de ordenamiento y sistematización, con el objetivo de hacer predecible y controlable la vida del hombre. (Max Weber).
Para Rodríguez Joaquín la racionalización organiza sistemáticamente el trabajo para obtener un mejor rendimiento [2].
El Diccionario de la lengua castellana define a la racionalización como “acción y efecto de racionalizar”, y a éste, como “Reducción de algo a normas o conceptos racionales, y organizar el trabajo o la producción de modo de recudir los costos, el tiempo y el esfuerzo con el máximo rendimiento”.
Es un proceso por el cual se da una explicación racional a una forma de comportamiento o a un sentimiento, y se organización el trabajo y la producción para reducir los costos e incrementar el rendimiento, mediante la disminución del número de trabajadores, de máquinas necesarias para la producción o de horas de trabajo [3].
En síntesis, a través de la racionalización administrativa se analiza la naturaleza y el carácter de las estructuras organizacionales, de los procedimientos y de los procesos de las entidades públicas, empleando para el efecto diversas herramientas para optimizar los recursos humanos y reordenar, simplificar, normalizar y automatizar los procesos y procedimientos.
Dos de sus objetivos son: a) Optimizar la relación insumo-producto de la gestión organizacional, y b) Coadyuvar al desarrollo integral de la organización a través del cambio de actitudes y valores.
4.1 NORMAS LEGALES DE CREACIÓN DEL
SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN
LEY N° 20316, LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN (21/11/73) (Artículos pertinentes)
Nota: Toda referencia al INAP debe entenderse remitida a la Secretaría de Gestión de Pública de la PCM. Las normas que se glosan se transcriben tal como fueron publicadas en su oportunidad. Algunas de esas normas han sido derogadas expresa o tácitamente, sin embargo, las disposiciones relativas al Sistema de Racionalización continúan vigentes. ( )
Artículo 3°.- El INAP ejerce la dirección de los Sistemas de Racionalización y de Personal, a través de las respectivas Oficinas Centrales que forman parte del Instituto.
Artículo 4°.- Conforman el Sistema de Racionalización, la Dirección Nacional de Racionalización del INAP, como Oficina Central y las Oficinas de Racionalización de los Ministerios y de las entidades descentralizadas.
Artículo 5°.- Corresponde al Sistema de Racionalización, adecuar de manera permanente y sistemática la estructura, funciones y procedimientos de la Administración Pública a los requerimientos de los planes del Gobierno con el fin de asegurar un mejor servicio a la colectividad nacional.
Artículo 6°.- Conforma el Sistema de Personal la Dirección Nacional de Personal del INAP, como Oficina Central y las Oficinas de Personal de los Ministerios y de las entidades descentralizadas.
Artículo 7°.- Corresponde al Sistema Nacional de Personal, crear y desarrollar las condiciones necesarias de la función pública, actuando sobre el personal en servicio y motivando el ingreso del personal idóneo, y asegurando la identificación y plena participación de los funcionarios públicos en la realización de las políticas y objetivos del Gobierno.
Artículo 8°.- Todas las medidas que se dicten sobre la reforma de organización formal, funciones y procedimientos en la Administración Pública se sujetarán a la normatividad general que se dicte en el INAP y serán comunicadas a él. Se requerirá de la opinión previa del INAP cuando dichas medidas se dicten por Resolución Suprema, Decreto Supremo o por Ley.
9°.-
organismos de
proporcionarán
información que le sea requerida por el INAP para
los fines que le son propios.
Artículo 22°.- Los órganos de ejecución y técnico- normativo del INAP, son la Dirección Nacional de Racionalización y la Dirección Nacional de Personal. Corresponde a ellos, como Oficinas Centrales que
sus respectivos sistemas, realizar los estudios, dictar las normas técnicas, formular los planes y proponer recomendaciones y evaluar los procesos en los campos de su competencia.
Cuarta.- Las actuales Oficinas de Organización y Métodos y los que cumplen funciones similares, se integrarán para constituir las Oficinas de Racionalización, a las que se refiere el artículo 4°. El INAP, dictará las normas y fijará los procedimientos para dicho fin.
COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN Orientar y promover la modernización administrativa, el incremento de la eficacia y la productividad en la gestión organizativa, en concordancia con los planes de desarrollo, brindando asistencia técnica y asesoría, y emitiendo opinión en dichas competencias y atribuciones. F. Legal: Art. 17° R. J. N° 455-91-INAP/J, 92/01/10
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN DIRECTIVA N° 001-92-INAP/DNR
R. J. N° 061-92-INAP/DNR, 92/04/04
La Dirección Nacional de Racionalización del Instituto Nacional de Administración Pública, de conformidad con las funciones que señala el D. Leg. N° 534 y el Reglamento de Organización y funciones del INAP, ha generado en los últimos años un conjunto de normas técnicas que contiene orientaciones de trabajo para las Oficinas de Racionalización de la Administración Pública.
En concordancia con el proceso de reorganización de la Administración Pública, dispuesta por el Supremo Gobierno a través de los D. S. Nos. 004 y 166-91-PCM, se han elaborado los Lineamientos de Política del Sistema de Racionalización para 1992, en los que se refiere a la adecuación permanente de las funciones, estructuras, cargos y desconcentración administrativa, situación que permitirá una revisión y actualización de las Directivas y Normas del Sistema de Racionalización,
orientando su accionar a la modernización de la Administración Pública.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
1. OBJETO Dictar lineamientos de política, que contribuyan a la modernización de la Administración Pública, especialmente en lo que respecta a la Racionalización de la Organización Institucional.
2. FINALIDAD Contribuir a que las Organizaciones de la Administración Pública se caractericen por su objetividad, funcionalidad, simplicidad, flexibilidad y racionalidad en el empleo de los recursos que contribuyan al cumplimiento de sus fines institucionales en términos de eficiencia, eficacia y economía y que redunde en beneficio de la colectividad nacional.
3. ALCANCE Los lineamientos generales establecidos, serán de aplicación por las Oficinas integrantes del Sistema de Racionalización del Gobierno Central, Regional y Local; así como en las Instituciones Públicas Descentralizadas y Organismos Autónomos y opcionalmente por las Empresas del Estado.
4. BASE LEGAL
a) La Constitución Política del Perú.
b) D. Leg. No 534
c) R. J. No 455-91-INAP/J que aprueba el ROF
d) D. Leg. N° 276 y su Reglamento D. S. N°
005-90-PCM
e) D. S. N° 004-91-PCM
f) D. S. N° 166-91-PCM
g) R. J. N° 544-91-INAP/J que aprueba la
Directiva N° 001-91-INAP/DNP-DNR
5. LINEAMIENTOS GENERALES 5.1 Líneas de Acción del Planeamiento Administrativo
- Incrementar la compatibilización de los elementos administrativos, referidos al planeamiento y la organización, con el objeto de que las organizaciones de la Administración Pública se sustenten en el planeamiento táctico y estratégico institucional.
- Fortalecer el ámbito formal y material del planeamiento administrativo, desarrollando su marco teórico, y su instrumentación, con el objeto de precisar
la interrelación sistémica entre el planeamiento (objetivos, políticas, metas, estrategias y actividades calendarizadas) y la organización (funciones, estructuras, cargos y procedimientos).
5.2 Líneas de Acción del Marco Legal
- Cautelar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley anual de Presupuesto y Normas de Austeridad.
- Contribuir al cumplimiento de las disposiciones establecidas en los DD.SS. Nos 004 y 166-91-PCM, respectivamente, referidas a la Reorganización de la Administración Pública.
- Observar las normas y disposiciones establecidas a la Ley del Poder Ejecutivo, Ley de Bases de Regionalización y Ley Orgánica de Municipalidades.
5.3 Líneas de Acción de Funciones y Estructuras
- Profundizar el Procesos de Reorganización de la Administración Pública dispuesto por el Gobierno, siguiendo un razonamiento analítico y objetivo, contribuyendo a una mejor prestación del servicio a la comunidad nacional.
- Racionalizar las organizaciones de las entidades de la Administración Pública, agrupando áreas funcionales comunes dentro de los diferentes niveles de la organización (Asesoría, Apoyo, Técnicos Normativos y Línea), a fin de evitar duplicidad, interferencia o superposición de funciones.
- Dotar a las Organizaciones de la Administración Pública, de la flexibilidad y simplicidad para adecuarse a los ajustes organizacionales del futuro y que responda básicamente al planeamiento estratégico y táctico de las Entidades Públicas.
- Orientar el esfuerzo de la simplificación organizativa para lograr un adecuado balance entre la carga funcional de los órganos y la asignación de recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, dando prioridad a las áreas que constituyen la razón de ser de las Entidades Públicas.
- Propiciar la desconcentración territorial y funcional de las Organizaciones de la Administración Pública dentro del contexto técnico y legal.
5.4 Líneas de Acción de Cargos
- Conducir la reestructuración del Sistema de Clasificación de Cargos, teniendo en cuenta: un criterio funcional para la determinación de los ámbitos de los servicios que prestan los Gobiernos Central, Regional y Local; así como las Instituciones Públicas Descentralizadas, Instituciones Autónomas y Proyectos Especiales; un criterio de nivel de responsabilidad que permita definir los niveles que integran la estructura de cargos clasificados; un criterio de condiciones mínimas para ocupar un cargo, en términos de formación y experiencia laboral dentro del Grupo Ocupacional correspondiente.
- Mantener una coordinación funcional con las Entidades de la Administración Pública para concertar la apertura de series y/o clases de cargos. 5.5 Líneas de Acción de Apoyo a la Regionalización
- Prestar asistencia técnica a los Gobiernos Regionales, en las fases de diagnóstico, diseño y mecanismo de implementación de las Organizaciones Regionales.
- Mantener relaciones funcionales permanentes de coordinación con el Instituto Nacional de Planificación (Demarcación geográfica de las Sub Regiones), Ministerio de Economía y Finanzas (Apertura Programática) y Gobiernos Regionales (Asamblea y Consejo Regional) con el objeto de perfeccionar las Organizaciones Regionales, dentro de un contexto de concertación y participación. 5.6 Líneas de Acción de Normatividad del Sistema de Racionalización
- Propiciar la modernización de las normas del Sistema de Racionalización (Reglamento de Organización y Funciones, Manuales de Organización y Funciones, Cuadros para la Asignación de Personal y otros) teniendo en cuenta la caracterización de su operatividad y los ajustes organizacionales que se vienen implementando en la Administración Pública.
- Fomentar la participación de los integrantes del Sistema de Racionalización, mediante una Jornada Taller, que permite lograr la aplicación
uniforme de las Normas del Sistema a nivel nacional. 5.7 Líneas de Acción de Capacitación del Sistema de Racionalización
- Efectuar un diagnóstico de capacitación a nivel de Integrantes de las Oficinas de Racionalización de la Administración Pública, con el objeto de proyectar un Plan de Acción de Capacitación.
- Preparar los diseños y contenidos curriculares, que contendrá el Programa de Capacitación y de Racionalización Administrativa y Operativa.
- Concretar Convenios de Cooperación Técnica con las Entidades de la Administración Pública, en las modalidades de asesoramiento y asistencia técnica en Racionalización.
- Implementar las acciones de capacitación en Racionalización mediante las siguientes acciones:
a. Programa Avanzado de Racionalización
b. Programa Básico de Racionalización
Que podrían desarrollarse en la ESAP o en las Sedes Regionales.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN DIRECTIVA N° 001-93-INAP/DNR R. J. N° 058-93-INAP/DNR, 93/03/20
1. OBJETIVO Orientar, promover y difundir el nuevo enfoque del Sistema de Racionalización, a través de las Oficinas Radiales o de las que hagan sus veces, para coadyuvar a la modernización de la Administración Pública de acuerdo con los Lineamientos de Política del Gobierno.
2. ALCANCE Cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Sector Público Nacional.
3. BASE LEGAL
a) D. Leg. N° Ley del INAP.
b) R. J. N° 534-455-91-INAP/J, Aprueba el ROF del INAP.
c) D. L. N° 20316, Ley de creación del Sistema de Racionalización.
4. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA
a) NORMATIVIDAD.- Actualizar las Normas del Sistema de Racionalización, con la participación activa de los integrantes del mismo, acorde con la transformación de la Administración Pública.
Propiciar la integración y retroalimentación entre el Órgano Rector con las Oficinas Radiales del sistema para adecuar la normatividad a las necesidades reales de las entidades. b) INVESTIGACIÓN.- Promover y realizar investigaciones en materia de Racionalización Administrativa, para generar nuevos métodos y técnicas, a fin de elevar la productividad y eficiencia de las entidades. c) CAPACITACIÓN.- Diagnosticar las necesidades de capacitación por parte de las Oficinas Radiales del Sistema de
Racionalización. Formular planes de capacitación y perfeccionamiento en racionalización. Ejecutar programas de capacitación y perfeccionamiento a cargo del órgano rector, generando el efecto multiplicador a través de las Oficinas Radiales. d) DISEÑO ORGANIZACIONAL.- Adecuar la organización de las entidades del Sector Público Nacional a los cambios y transformaciones generados por efecto de factores internos y de su entorno.
Es entendido como el conjunto de actividades realizadas por personal especializado cuyo objetivo es identificar las actuales de deficiencias de la entidad, tanto en la estructura, como en los procesos internos y sobre la base de dicha determinación, establecer recomendaciones para mejorar la gestión pública, en cuanto a eficacia y eficiencia organizacional.
Cuando dos o más áreas estén involucradas en el problema bajo análisis, debe estudiarse no solo el proceso-problema, sino también la estructura de la organización y el funcionamiento orgánico de las demás áreas involucradas.
Realiza labores de investigación y de acción tendientes al mejoramiento administrativo, y que algunos autores denominan “Reforma Administrativa”, o de “Organización y Métodos”. Analiza y propone medidas de racionalización administrativa para introducir reformas micro-administrativas del ámbito y responsabilidad internos de cada entidad.
Al igual que la Organización y Métodos asume la tarea de racionalizar el personal, el equipo y el espacio físico; así como, el trabajo y el tiempo que en él se emplea, y proponer los métodos y procedimientos que deben emplearse.
De lo anteriormente anotado, se desprende que en la práctica la Racionalización
Administrativa y la Organización y Métodos son dos caras de la misma moneda. Se trata de
lo mismo, aunque semánticamente no tengan el mismo significado. Ambos son aplicables en
diversos aspectos de las actividades institucionales, cuando se refieren especialmente a
actividades de organización, personal, empleo de maquinarias y equipo, espacio o
ambientes, reducción del tiempo, etc
está buscando hacer más eficiente la gestión de carácter administrativo, a través de la disminución de los costos en la prestación de los servicios. Al aplicarse lo que se busca es eliminar o disminuir las incertidumbres, evitar los desórdenes o la paralización de las funciones, ya sea disminuyendo o simplificando los procedimientos.
En cualquiera de estos campos, lo que en realidad se
En la práctica, la Racionalización es consecuencia de la aplicación de la Organización
y Métodos, o de la Investigación Operativa, que como técnicas, proporcionan a la alta
dirección de una entidad, una mejor visión general de la institución, para hacer más fácil el cumplimiento de las funciones, estar al tanto del cumplimiento de las metas, coordinar y controlar con mayor efectividad la gestión institucional, ya sea, identificando anormalidades en forma oportuna o decidiendo las acciones que correspondan para evitar que vuelvan a repetirse. La Racionalización se aplica en labores de gestión, en especial cuando existe preocupación por el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles, tratando de dar respuesta la cuestión de ¿Cuál es la mejor manera de combinar aquellos recursos?
El desarrollo y la complejidad que las instituciones han adquirido, impiden que sean administradas con el solo uso de las herramientas, los sistemas y los métodos tradicionales; por ello, la misión que ellas deben hacer realidad ha hecho que se considere a la función administrativa, no como un elemento auxiliar, sino como un elemento de primordial importancia para el éxito de la misión.
Es así como, una institución pública que utiliza métodos racionalizados de trabajo, frente a otra que trabaja con métodos implantados sin base científica, o guiados por el sentido común, y que no han sido ajustados a las nuevas necesidades, puede lograr frente a otras ventajas competitivas.
En síntesis, la racionalización permite:
a) Eliminar la pérdida de energía y esfuerzo, que se produce al realizarse trabajos inútiles, utilizarse sistemas de trabajo inadecuados y elementos materiales inapropiados.
b) Disminuir la pérdida de los recursos, que se deriva del hecho de no existir un adecuado estudio de la utilización de ellos, y de no realizarse controles durante el proceso, para que se reduzca al mínimo los recursos mal empleados.
c) Eliminar la pérdida de tiempo que ocasiona la falta de coordinación en las labores, claridad en la especificación de las funciones de cada órgano o unidad orgánica, o funcionario.
La eliminación de las indicadas trabas y complicaciones, provocará un aumento o incremento del rendimiento de los elementos de producción disponibles y por lo tanto se obtiene una producción de bienes y servicios a un costo menor, lo cual implica un mejor aprovechamiento de los capitales con que se cuenta.
No existe consenso si las funciones de la Unidad de Racionalización pueden agruparse dentro de las actividades asesoras o dentro de las actividades de línea; aunque hay un consenso casi unánime de que la Unidad de Racionalización debe tener una función de carácter asesor, existen algunas situaciones especiales en que otorgarle un carácter de asesoramiento o de línea podría ser más conveniente.
La misión común de racionalización es establecer pautas, aconsejar, asesorar o recomendar a los órganos de línea, carece por tanto de poder de ejecución; aunque en algunos casos, puede dirigir y ejecutar directamente sus propuestas, siempre que esta
facultad se encuentre prevista en los documentos de gestión.
El motivo de esta segunda opción es hacer posible el logro de un objetivo propuesto, organizando o ejecutando para el efecto, hechos y teorías, criticar, crear y ejecutar, para permitir el cambio, valiéndose de la información para una actuación o retroacción inteligente.
La actividad de Racionalización Administrativa en la actualidad atraviesa un periodo crucial, y como alternativa solo le queda evolucionar para adecuarse a la realidad en que se desenvuelve.
Uno de los retos es lograr un mejor y mayor entendimiento y despertar el interés de la Alta Dirección de la institución, tratar de ampliar el alcance y profundidad de sus funciones tradicionales y actualizar la estrategia que ha venido aplicando hasta ahora; debe por tanto, hacer frente a las complejidades propias de la gestión moderna, la gestión de la calidad y la aplicación de la reingeniería entre otras herramientas.
Las Unidades de Racionalización en el sector público, fueron creadas con la idea de mejorar la estructura orgánica y de agilizar los procedimientos, pero desconociendo su rol protagónico en gestión y en la toma de decisiones de la Alta Dirección; de allí que, no debería limitarse ni estancarse en el mejoramiento de las funciones de las unidades dependientes de la Alta Dirección, sino que debería involucrar acciones orientadas al perfeccionamiento de la actuación de la propia Alta Dirección.
Aprobadas mediante la Resolución Jefatural N° 182-79-INAP/DNR que aprueba la normas generales del Sistema de Racionalización, tiene como objetivo darle coherencia sistemática a las acciones de racionalización en las entidades del Estado, para ello, deben considerarse aspectos como, la formulación de políticas, formulación y actualización de documentos normativos, diseño de modelos organizacionales, programación administrativa y racionalidad de los procedimientos:
Permite orientar las actividades de acuerdo con la naturaleza, fines, funciones y competencias de cada entidad pública. La Política Institucional es el conjunto de normas de acción expresada, adoptada y seguida por las autoridades de los niveles jerárquicos, así como por los demás funcionarios de la organización, que permita orientar las actividades del personal de la entidad en períodos predeterminados, de acuerdo con la naturaleza, fines, funciones y naturaleza, fines, funciones y competencias de cada institución y los respectivos planes de gobierno.
El objetivo de la política institucional es lograr una gestión eficiente y eficaz en todos los niveles de la organización mediante la aplicación de políticas adecuadas con la realidad de cada institución.
La política institucional debe ser dictada por dictada por la máxima autoridad de la entidad en base a la propuesta formulada por los funcionarios de los órganos subalternos. Una característica, es que debe estar plasmado en un escrito, de modo sencillo, claro y preciso, para que sea comprendida, entendida y aplicada por todo el personal.
Es el proceso mediante el cual se elaboran y se actualizan los documentos de gestión que formalizan la organización a fin de que tenga vigencia y reconocimiento legal. El objetivo es definir los roles de los diferentes órganos y unidades orgánicas de la organización, mediante instrumentos normativos que garanticen coherencia, armonía y formalidad a la gestión institucional.
La alta dirección con el concurso de personal especializado y del personal de la Unidad de Racionalización elaboran y presentan al gobierno, el proyecto de Ley orgánica, con la promulgación de la ley, en coordinación con los distintos órganos de la entidad, formulan o actualizan los documentos de gestión de la institución.
Son procesos a través de los cuales se configuran o reestructuran los sistemas de relaciones de los organismos gubernamentales a fin de organizar, predecir comportamientos, explicar fenómenos, y medir resultados.
Se buscar establecer que las autoridades, previo a la creación, modificación o transformación de la organización de la entidad disponga se realicen estudios técnicos orientados a conocer el comportamiento de las entidades por crearse o transformarse.
La Unidad de Racionalización participa en la concepción, diseño y reestructuración de las entidades públicas. El titular de la entidad dicta medida para que la Unidad de Racionalización conduzca el equipo responsable de formular los estudios que se realicen en materia de organización o reestructuración, para lo cual deben hacer uso de los instrumentos de diseño y análisis organizacional, que en la práctica viene a ser la Organización y Método.
Se entiende como el desarrollo y ordenamiento detallado de los objetivos, metas y actividades y/o proyectos, así como, la definición de instrumentos adecuados que permitan el cumplimiento de las metas, todo ello, plasmados en documentos denominados Planes Operativos y Planes Estratégicos. Esta actividad es la que define los objetivos, actividades, proyectos, resultados, metas, plazos y los recursos a emplear.
Estos documentos se encuadran a los lineamientos generales en las políticas del plan nacional de desarrollo y sectorial.
Es el proceso a través del cual se identifican, analizan y diseñan las secuencias y modo como se realizan un conjunto de operaciones para el cumplimiento de las actividades y funciones de una entidad, sean de naturaleza sustantiva, adjetiva, técnica o legal. Para ello se efectúan los estudios orientados a racionalizar los procesos en los manuales de procedimientos.
formulan
Las oficinas de racionalización formulan y actualizan los manuales de procedimientos de acuerdo con las normas emitidas por la Secretaría de Gestión Pública de la PCM.
El Sistema Nacional de Racionalización es uno de los principales Sistemas Administrativos de la Administración Pública, que establece los mecanismos necesarios para la formulación de políticas, modelos organizacionales, programación y procedimientos administrativos.
Tal como, las Normas para la formulación del Reglamento de Organización y Funciones (ROF), para el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y para el Manual de Organización y Funciones (MOF). Este sistema está presente en cada institución mediante una Oficina, Unidad o Área llamado la Oficina de Racionalización, en la cual –al menos- un Especialista en Racionalización, se encarga del cumplimiento de las múltiples funciones, siendo uno de sus objetivos, contribuir a lograr una gestión eficiente y eficaz en todos los niveles de la organización.
8. MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER Y SU VINCULACIÓN CON LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
Para lograr la mencionada eficiencia, la burocracia necesita describir (por principio de legalidad reglamentar) anticipadamente y con precisión el modo o la manera en que deben realizarse las actividades (ejercer las funciones) en los diversos órganos que componen la estructura de la organización.
Estos documentos de gestión institucional facilitan el establecimiento de los objetivos funcionales, funciones generales, estructura orgánica, los puestos que necesita la entidad para funcionar adecuadamente, las funciones y requisitos para ocupar los puestos, los componentes e interrelaciones de los procesos organizacionales y los procedimientos de las entidades que coadyuven al establecimiento de un adecuado control interno.
Todas las entidades públicas deben de institucionalizar con estos instrumentos de gestión para otorgarle legalidad a su actuación. Estos documentos son los que se exponen en Gráfico 1.
Fuente de la legalidad del ejercicio de las funciones
Manual de Puestos Tipo
Un acercamiento a la naturaleza de los documentos de gestión lo encontramos en las características que Max Weber expone para la burocracia.
8.1 Origen y concepto de la palabra «BUROCRACIA»
No existe consenso acerca del origen y significado del término burocracia, no obstante, el más cercano sugiere que la palabra -en sus orígenes- ha tenido siempre cierto carácter peyorativo o despectivo, sosteniéndose que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas.
El término latino «burrus», usado para expresar un animus obscuro y triste, es el que habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas, de la cual derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina, incluyendo a las personas que en ella trabajan.
La acuñación de la voz «bureaucratie», término acuñado en 1759 por Vincent de Gourney, para referir en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de «bureaucratie», lleva
implícitos dos componentes lingüísticos, «bureau» para identificar a la oficina, y el griego «cratos» (o kratos) para significar poder.
En estricto, significa organización de trabajo inventado por los chinos, recuperada en Francia por Luis XIV y Colbert bajo el nombre de Administración, más tarde perfeccionado por los prusianos.
Etimológicamente vendría a significar, algo así como, «el ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas», y vaya que si no hay algo de razón en ello. Otros autores sostienen que el término fue sugerido por Max Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa «oficina». En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
El término burocracia ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano del populorum, pero también se le usa doctrinariamente en sociología, derecho, u otras disciplinas profesionales. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones que constituyen
a la Administración Pública, sin descartar su presencia, como ya se anotó, en el sector
privado. Max Weber entiende a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social; es decir, un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su «clase en el poder», la clase dominante.
En el sector público, la burocracia actúa dentro de un marco racional y legal, en el que
la autoridad formal es detentada por el titular y se ubica en la cúspide de la Entidad, y
porque los medios de administración son propiedad del Estado, es decir, de todos los nacionales y no del administrador de turno, ni mucho menos de los que ella trabajan.
Carácter legal de las normas y reglamentos, fuente de la legalidad de las funciones
La burocracia pública como organización si no actuara unida por normas y reglamentos no sería tal, es por ello que la Entidad tiene su fuente en una legislación propia que define su funcionamiento de un modo más o menos exhaustivo, cubriendo todas las áreas de la organización, previendo todas las situaciones posibles, encuadrándola dentro de un esquema definido, y regulando todo lo que debería ocurrir durante su gestión.
Existe pues una predeterminación de las cosas, de ahí que las entidades estén vinculadas a la observancia de los principios de legalidad y predictibilidad.
Estas normas y reglamentos expedidos de modo racional y coherentes con los fines y objetivos previstos para la organización, permite a la autoridad administrativa actuar dentro de una estructura social racionalmente organizada; que en determinados casos les confiere autoridad y poder de coacción sobre los subordinados y sobre los ciudadanos, que deben estar acompañados de los medios coercitivos para imponer disciplina, para que no pequen de insuficientes.
La norma legal por otro lado, ingresa al tráfico jurídico solo cuando es válida, y si logra tal objetivo es porque ha cumplido con los requisitos para su exigibilidad, pudiendo recién
asegurar una interpretación sistemática y unívoca. Además, la norma es entendida válida cuando observa escrupulosamente el principio de legalidad.
La entidad pública es una organización entretejida por comunicaciones escritas materializadas en documentos, y virtuales que permiten la comprobación de las acciones y los procedimientos a través del tiempo, y asegura la comprobación e interpretación de las comunicaciones.
Estos documentos pueden adquirir la forma de formatos o formularios, memorandos, oficios, informes, actas, etc., físicos o automatizados para facilitar las comunicaciones y asegurar su cumplimiento, pero también de documentos de gestión que establecen reglas de coordinación a modo de los hilos de una telaraña, que lo vincula al enfoque de sistemas.
La racionalidad en el ámbito público se da a través de los procedimientos necesarios para normalizar e implementar las normas. Para hacer efectiva esta racionalidad el personal utiliza como técnica la división del trabajo, adecuando a esta, la planificación de objetivos con el fin de que la entidad sea eficaz. La división sistemática del trabajo debe darse tanto en el derecho y como en el poder, estableciendo con meridiana precisión las atribuciones, facultades, competencias, funciones, responsabilidades, incluso actividades de cada puesto de trabajo.
El ejercicio del puesto por el personal, que podría parecer simple, exige un grado de conocimiento mínimo para el ejercicio de las funciones sin riesgo de afectar los resultados previstos para la entidad; exige además conocimiento del ámbito de su competencia y asumir responsabilidad por los resultados de su actuación, que entre otras cualidades debe tener conocimiento de la tarea por realizar, de la cantidad de mando sobre los subalternos, de los límites de las funciones, de sus derechos y su poder, para no perjudicar ni resentir la estructura y ni el logro de los resultados esperados.
Para determinar la responsabilidad administrativa, estas deben estar previamente diferenciadas y taxativamente reguladas, más o menos exactos. Así las cosas, la distribución y asignación de las actividades debe realizarse en concordancia con los objetivos que de cada órgano se espera alcanzar, y para el efecto distribuir equitativamente la carga laboral.
En principio, la distribución y consecuente asignación de funciones no se atribuyen a las personas en particular, sino que de modo impersonal se efectúa a los cargos. Porque desde que un puesto de trabajo es identificado idealmente, conlleva una determinada dosis de responsabilidad, tanto de aptitud como de actitud. La persona llega después, cuando
habiendo cumplido las mínimas condiciones o satisface los perfiles de competencia para ejercer el puesto se presume que lo hará con éxito.
La impersonalidad significa que el poder ejercido por el personal tiene su origen en el cargo que ocupa, no nace pues de la persona, porque lo único que éste hace, es hacer un ejercicio de los poderes que al cargo han sido atribuidos. Es también impersonal la obediencia que el subordinado debe al superior jerárquico inmediato o mediato, y obedece al superior no en atención a la persona, sino al puesto de trabajo o cargo que ésta ejerce.
Para garantizar la permanencia del puesto de trabajo en el tiempo, es necesario que la organización burocrática privilegie la impersonalidad, la estandarización del trabajo rutinario, y el desempeño del trabajador. Por otro lado, cualquiera sea el cargo y el nivel que ostenta, las actividades de procedimiento determinado deben realizarse del mismo modo, utilizando los mismos formatos y respetando plazo.
Sin distinción de quien lo haga, las funciones deben realizarse inevitablemente, de tal manera que si no fueran realizadas, se correría el riesgo de paralizar la marcha institucional, o al menos se perjudicaría el desempeño del usuario, interno o externo según el caso.
Si el ejercicio del cargo involucra una determinada actuación, el actor debe asumir el grado de responsabilidad que le corresponde por las consecuencias de su actuación. Dicho así, el carácter personal tiene presencia en el puesto de trabajo y no en la persona que lo ejerce, de allí que el conocimiento del trabajador, generalmente no se produce por su nombre de pila, sino por el título o denominación del cargo que ocupa. Las personas son aves de paso en el ejercicio de las funciones de un determinado puesto de trabajo.
La entidad pública como sinónimo de burocracia es una organización que designa los cargos en concordancia con los principios de jerarquía y de especialidad; en tal sentido, cada puesto de trabajo está sujeto al control y a la supervisión de uno superior. La jerarquía de un puesto de trabajo sobre otro explica el orden en que conforme con el grado y la especialidad son dispuestos en la estructura de la organización; aunque subjetivamente, se le puede entender como la disposición de personas en orden ascendente o descendente, según criterios de clase, poder, competencias, facultades, atribuciones, oficio, categoría, autoridad o cualquier otro elemento que conduzca a un sistema de clasificación.
Es el orden y la subordinación la que hace objetiva o le permite adquirir cuerpo de legalidad a la jerarquía, correspondiendo a los niveles de autoridad las diversas categorías de los órganos y dentro de estos a los puestos de trabajo, que por principio son dispuestos en niveles jerárquicos encerrando cada uno de ellos derechos, deberes y obligaciones.
El término «autoridad» en el imperio romano era comúnmente concebido como parte de una trilogía que incluía la religión y la tradición. El vocablo autoridad del latín «autoritas», proviene del verbo «augure» que significa aumentar. En este primer significado, se considera «que los que están en posición de la autoridad hacen cumplir, confirman o
sancionan una línea de acción o de pensamiento» [2].
En la actualidad el término es definido como atributo de una persona, un cargo o un oficio que otorga derecho a dar órdenes, como una relación entre cargos de superior y subordinado, o como una cualidad que hace que una orden sea cumplida, y como base de un comportamiento.
Pero su historia no data de esta época sino de mucho antes, porque el concepto tiene tanto de antigüedad como la historia del hombre mismo. Las necesidades de supervivencia, obligaron a los hombres a establecer reglas de juego que les permita afrontar los peligros y contratiempos de un medio hostil generado entre los hombres y la naturaleza misma. En épocas remotas, la autoridad se plasmaba en el derecho de un superior al cumplimiento exacto de las órdenes por parte de los subordinados, que se desarrollaba en la cima y bajaba a través de toda la comunidad.
Por ello, se dice que cada posición concreta tiene unos derechos inherentes que los titulares adquieren del rango o título de la posición. Por tanto, la autoridad está relacionada directamente con la posición del titular dentro de la organización y no tiene nada que ver con la persona en forma individual.
Se entiende entonces, que la autoridad debe ser atribuida al cargo y no a la persona que lo desempeña válidamente, cuya finalidad no es otra que rodear de legitimidad el ejercicio del cargo, y sin perjuicio de ello, también sirve para reducir el efecto de los desencuentros del subalterno con el superior jerárquico, protegiéndolo de este modo de la acción arbitraria de su superior.
En la medida en que los deberes y obligaciones hayan sido claramente identificados en los documentos de gestión, el comportamiento de las personas cuando ejercen el cargo podrá ser fácilmente previsible sin que los niveles de continuidad sean alterados; de ahí que, en el ejercicio de la autoridad, el contenido de la comunicación puede ser de suma importancia frente al significado prioritario del estatus que ocupa el que da la orden o instruye.
La autoridad pues es un poder institucional y legítimo que se ejerce manteniendo cierta distancia entre los que mandan y los que obedecen. De ahí el postulado que «la posesión y ejercicio de la autoridad se asocia con un conjunto de rituales (pompa y ceremonia) y de elementos simbólicos (cetro, corona, jerarquía, sello, amplias oficinas, mayores y mejores comodidades)».
Por lo demás, la atribución de autoridad siempre tendrá un contenido subjetivo, en el sentido que involucra no solamente a las personas que mandan, dan órdenes o instrucciones, sino también a las que obedecen, implicando la relación de autoridad la aceptación de la misma; por lo que su mantenimiento y continuidad dependerán en gran medida, del prestigio de las personas que ocupan los distintos cargos. Todo lo que deberá ser meridianamente regulado en los respectivos documentos de gestión.
El funcionamiento de las entidades públicas requiere el establecimiento de reglas y normas técnicas para la operatividad de sus órganos y el ejercicio de los cargos, pero también para regular la conducta del servidor público, cuyas funciones debe ejecutarlas realizando las actividades y procedimientos normalizados en los documentos de gestión.
La estructura de la entidad obedece a principios racionales de disciplina para el trabajo y el desempeño en el cargo, cuyas reglas y normas tiene por objetivo adaptar al servidor público a las exigencias del cargo y de la Organización.
El ejercicio de las funciones no debe obedecer al sentido común de cada quien, sino a la observancia de los procedimientos normados, que permita someter al trabajo a evaluaciones periódicas aplicando estándares de desempeño. Los manuales de organización, de procedimientos y de políticas son la expresión de esta característica burocrática.
El ingreso del servidor público a la carrera administrativa es por concurso de mérito, a su competencia técnica y no a preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal se basan en criterios de rendimiento, desempeño, mérito y capacidad.
Las evaluaciones, las calificaciones, la capacitación y las mediciones del desempeño, son elementos imprescindibles para el funcionamiento burocrático para determinar la admisión, ascensos o cualquier otra acción relacionada al personal.
El servidor público al no tener capacidad para vender, comprar y heredar el cargo o la posición que le produce, no está en condiciones de incorporarlo a su patrimonio. La administración en la entidad pública está separada y divorciada de la propiedad particular, tal es así, ya que el cuerpo administrativo no está conformada por los miembros de la junta de accionistas, como si lo están en la actividad empresarial privada, y que en rigor son los propietarios de la empresa; surge sí un profesional especializado en administración estatal para dirigirlo.
Según la Teoría de Max Weber el servidor público es un profesional en el sentido que:
a) Debe ser un especialista en el desempeño de las funciones del puesto que ocupa, según la ubicación en la estructura organizacional;
b) Es un asalariado y el trabajo que desempeña en la entidad pública suele ser su principal fuente de ingresos. Cuanto más elevado es el puesto, mayor es la remuneración que debe recibir.
c) Es un ocupante del cargo y las funciones que realiza en el ejercicio del puesto suele ser su principal preocupación, absorbiendo el tiempo que permanece en ella.
d) Es designado por el superior en base a sus méritos y desempeños, bajo la figura de la promoción.
e) Ejerce el cargo con carácter indeterminado, y su permanencia esta condicionada a su desempeño.
f) El ámbito de su carrera es la entidad, y en relación con sus méritos, puede ser promovido para cargos superiores. Es un profesional que trabaja para hacer carrera administrativa a lo largo de su vida laboral.
g) No es el propietario de los activos, ni de los medios de producción de la organización.
h) Se le presume fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización.
La calidad de la burocracia pública como factor de la buena administración y, por ende, como determinante del crecimiento y el desarrollo económico, está contenida en la formulación original del concepto de buena administración o gobernanza. Esta idea fue propuesta por el Banco Mundial con el objetivo de llamar la atención sobre los factores no- económicos que inducen o dificultan el crecimiento de la economía, lo que significa, en la mayoría de los casos, factores estrechamente relacionados con el rendimiento del Estado y, más particularmente, con el rendimiento de la burocracia pública.
A partir del artículo de Rauch y Evans (1999), pudo considerarse establecida la evidencia empírica respecto a una conexión entre específicas características organizacionales de las burocracias públicas y los indicadores de crecimiento de la economía. [1]
Siguiendo las tesis de Max Weber sobre la vinculación entre capitalismo y burocracia moderna, las organizaciones administrativas públicas caracterizadas por: a) reclutar nuevos miembros a través de pruebas de mérito, y b) ofrecer carreras predecibles y retributivas en
el largo plazo, son más efectivas para promover el desarrollo capitalista que otras formas de
organización estatal.
La calidad de las burocracias públicas constituye un factor primordial para promover la buena administración y, con esto, el crecimiento económico.
El reclutamiento por motivos de mérito tiene una importancia especial porque promueven, entre otras características, la calidad burocrática. La diferenciación entre funcionarios públicos profesionales y otras clases de empleados públicos «amateur», incluyendo a los designados por motivos políticos, se establece tomando el reclutamiento
por motivos de mérito como el rasgo distintivo fundamental del funcionario público de carrera
o profesional. La burocracia no sería tal si los que forman parte de ella no se preocuparan por su profesionalización y capacitación constante.
Para que la entidad pública alcance la más alta eficacia posible, los servidores públicos deben actuar en concordancia con las normas y reglamentos de la organización. En la idea de Max Weber, el modelo burocrático, además de la eficiencia por la senda de la racionalidad, busca la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros, de tal manera que sea predictible para los administrados.
Por ello, se dice que la burocracia tiene sus cimientos en una visión estandarizada del comportamiento humano, basado en el sistema social racional puro, cuyas relaciones y el comportamiento humano se presumen previsibles.
En la tesis de Max Weber, la organización informal aparece como un factor de imprevisión de las burocracias, pues el sistema social racional puro presume que las relaciones y el comportamiento humano son previsibles, en el sentido que todo está bajo el control de normas racionales y legales, escritas y exhaustivas.
La organización informal surge como una derivación directa del sistema burocrático, y como una consecuencia de la imposibilidad práctica de normalizar y estandarizar el comportamiento humano en las organizaciones públicas.
9. LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
Que en algunos tratados o legislaciones se les denomina “instrumentos”. Los documentos de gestión permiten a las entidades públicas gestionarse o administrarse de una manera ordenada, planificada y eficaz, tanto en su aspecto organizacional como en lo relacionado al cumplimiento de objetivos y metas a su cargo.
Los documentos de gestión se caracterizan por adquieren legalidad mediante la promulgación de una norma de rango superior. Una vez promulgada la ley de creación o ley orgánica de una institución, la Oficina de Racionalización o la que haga sus veces (por lo general, la Oficina de Planificación) en coordinación con los distintos órganos de la entidad procede a la formulación y actualización de los documentos de gestión institucionales. En la actualidad es la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gestión Pública, quien dicta los lineamientos y evalúa de manera preliminar tres importantes documentos de gestión: El Reglamento de Organización y funciones, el Cuadro de Asignación de Personal y el Texto Único de Procedimientos Administrativos.
Con la promulgación de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil, la responsabilidad de elaborar el Cuadro de Puestos de la entidad (CPE) y el Manual de Perfiles de Puestos han sido encargados a la Unidad de Recursos Humanos, o a la que haga sus veces. Estos documentos de gestión reemplazarán, respectivamente, al Cuadro para Asignación de Personal (CAP) y Presupuesto Analítico de Persona (PAP), y al Manual de Organización y Funciones.
La burocracia -entendida como el conjunto de las personas que prestan servicios
laborales a las entidades públicas- además de las organizaciones públicas, también está presente en las organizaciones privadas. Cualesquiera sean los fines que estas organizaciones persigan, la burocracia no dejará de ser el elemento pensante y actuante al interior de ellas, porque es el que hace o deja de hacer, es el elemento que se multiplica y crece, en el que las soluciones rápidas o eficientes tienen a los documentos como el elemento trasmisor de las órdenes o las instrucciones, y que además regulan funciones, facultades, competencias, atribuciones y procedimientos.
La burocracia es una de las características que identifica con mayor propiedad -como burócratas- al conjunto de personas que prestan servicios en las Entidades de la Administración Pública, con independencia de su régimen laboral o contractual, ya sea que tenga la calidad de autoridad, funcionario, directivo, ejecutivo, especialista, personal de apoyo, o sea simplemente obrero al servicio de las entidades públicas.
Lo cierto es que para otorgarle legalidad al ejercicio de las funciones, el personal del servicio público se vale de documentos implementados legalmente, tales como: reglamento de organización y funciones, manual de organización y funciones que ahora será reemplazado por el Manual de Perfiles de Puestos, el Cuadro para Asignación de Personal y el Presupuesto Analítico de Personal que serán reemplazados por el Cuadro de Puestos de la Entidad, el Clasificador de Cargos que será reemplazado por el Manual de Puestos Tipo, el Manual de procedimientos administrativos; además de otros que por su naturaleza y característica tienden el manto de legalidad a la actuación de la entidad, tales como: texto único de procedimientos administrativos, plan operativo institucional, plan estratégico institucional, presupuesto participativo, plan de desarrollo concertado, reglamentos, instructivos, o lineamientos, entre otros.
Tanto las organizaciones públicas, como las privadas, desde siempre se han enfrentado a un mundo cada vez más cambiante y dinámico, por tanto exigente. Para lograr los objetivos y los fines para los cuales han sido creadas es necesaria una administración cada vez más eficiente, orientada a solucionar solicitudes, inquietudes y las cambiantes y mutables necesidades de sus usuarios o administrados, antes que entorpecerlos.
Las organizaciones públicas que enfrenten aquellos retos estarán camino a consolidarse como una organización excelente en la prestación de servicios con características de calidad, en la que la atención de las solicitudes, se realice al menos, con la oportunidad que la ley estima prudente.
Para cumplir con estas exigencias, es necesario realizar acciones que permitan a las organizaciones públicas satisfacer necesidades de actualización y mejora continua de los documentos de gestión, que por lo demás van de la mano con la modernización de la gestión administrativa, sin los cuales, el desarrollo organizacional no sería posible, sino inalcanzable. Por cierto, estas acciones deben estar incorporadas tanto en el Plan Estratégico, como en el Plan Operativo Institucional que año a año debe ser actualizado, y
por ende, en los planes de desarrollo concertado.
Pero todas las acciones mencionadas no serían posibles, si en ese accionar no estuviera el papel sustancial desempeñado en el desarrollo institucional por los documentos de gestión, antes mencionado.
La mejora continua y la tenaz modernización exigen que la evaluación de su funcionamiento sea una constante. Una metodología ágil, flexible y congruente con las circunstancias permitirá reemplazar las prácticas administrativas ineficientes o defectuosas, impulsando la integración del trabajo de los órganos, de tal manera que la actuación de la organización sea facilitada por la institucionalización de sistemas, procedimientos y procesos administrativos eficaces, todo lo cual necesariamente deben estar contenidos en documentos de gestión.
No debe olvidarse, que siendo los procesos de la organización dinámicos y constantes, no por la organización misma, sino por la presencia de personas, tanto directa como indirectamente, reclaman que cualquier programa de cambio que se oriente hacia la efectividad administrativa sea tarea de todos y no sólo de los responsables de las sistemas de organización y métodos, de racionalización, gestión o desarrollo institucional, o de quienes hagan sus veces; que como es obvio exige en ella la presencia de profesionales altamente calificados en estas técnicas y artes.
Tomando como referencia los documentos de gestión, técnica y legalmente actualizados, la metodología propuesta promociona la revisión y reestructuración orgánica de la entidad pública, de tal manera que la estructura, composición, funcionamiento, requerimientos y filosofía institucional respondan a las cada vez más exigente y perentorias inquietudes y necesidades sociales.
En principio, el documento es un escrito anotado a mano que contiene información, que utiliza al papel como elemento receptor de la tinta (esto es lo que se denomina hacer un documento manuscrito), o mediante proceso mecánico (mediante una máquina de escribir, o utilizando una computadora e impresora).
Para el Diccionario de la Academia Española de la Lengua la palabra gestión es la acción y efecto de gestionar, pero también, es la acción y efecto de administrar. En tanto, que la gestión administrativa vendría a ser algo así como, el conjunto de acciones, planificadas y sistemáticas, necesarias para dar la confianza adecuada de que un producto o servicio va a satisfacer las exigencias de calidad.
Entonces, los documentos de gestión no son otra cosa que las declaraciones de compromiso para:
a) La aplicación de la ley,
b) La competitividad de la organización,
c) El desarrollo de las actividades que garanticen a los usuarios y demás partes interesadas,
d) El compromiso adquirido cumpliendo los objetivos, fines, y la calidad,
e) El compromiso de observancia estricta de la normatividad aplicable en la organización, y
f) Alcanzar el nivel de excelencia en la prestación de los servicios observando la legislación aplicable basada en los principios de mejora continua.
El propósito general que persiguen es desarrollar en forma detallada la estructura organizacional formal describiendo los objetivos, funciones, competencias, facultades, atribuciones, autoridad, deberes, obligaciones y responsabilidad, tanto de los distintos órganos, como de las unidades orgánicas, puestos de trabajo o cargos y las relaciones de coordinación entre ellas.
Además, los documentos de gestión permiten identificar, entender y gestionar (dirigiendo, previendo o, actuando) los procesos que se interrelacionan dentro de los sistemas, y contribuyen a la efectividad de la organización y a la eficiencia en el logro de sus objetivos.
Un sistema de gestión válido y consistente debe ser documentado para que los datos
e información, estén a disposición de todos los miembros de la organización, y para que ello sea posible, cada miembro de la organización debe de ser instruido en la gestión del
sistema, en particular del sus procesos, de tal manera que cada proceso y procedimiento de
la organización esté debidamente documentado.
Los documentos de gestión tiene el carácter de normas administrativas que se elaboran como desarrollo de normas superiores, cuya finalidad no es otra que mantener un orden jurídico interno coherente con las disposiciones de la Ley sustantiva de creación y con sus respectivos Estatutos y normas reglamentarias, con las competencias que han sido asignadas a los distintos órganos, y con los principios y lineamientos que rigen la elaboración de documentos de gestión.
Los documentos de gestión tienen su sustento en principios que a modo de guía regulan su contenido. Los preceptos que estos principios instituyen son de observancia obligatoria, dado que determinan la calidad de los documentos, por tanto son vinculantes para los responsables de su elaboración, y obviamente de aprobación.
La oportunidad de su observancia es necesaria, porque las disposiciones establecidas en las normas jurídicas y en los lineamientos no son suficientes, sino bosquejos (carácter general de las normas) que merecen un desarrollo amplio, específico y puntual.
Los principios generales son tres: a) de conveniencia institucional, b) jurídicos, y c) administrativos, cada uno de ellos con sus respectivas especialidades (En la página 28 se grafica el flujograma de estructura de los principios básicos aplicables a la elaboración de
los documentos de gestión).
a) De necesidad: Debe haber claridad en las razones que se invocan, en los defectos o vacío normativo encontrados, en los objetivos y fines que se pretenden lograr. La necesidad de promulgar el documento de gestión no es otro que rodear de legalidad a la gestión de la Entidad y proporcionar los elementos de juicio necesarios para que la prestación de los servicios sean satisfactorios para las necesidades sociales.
b) De pertinencia: El contenido normativo del documento de gestión debe tener afinidad con el tema o materia que desarrolla y ser coherente con su propósito, además de ser viable dentro de la materia que procura regular.
c) De suficiencia: Tiene relación con la racionalidad y la adecuación de los medios. El tamaño y la estructura organizativa de los órganos y entes de la Administración Pública deben ser proporcionales y consistentes con los fines y propósitos que le han sido asignados.
d) De operacionalización: El documento y alcance de sus regulaciones deben ser concordantes con la materia que regula, cuya vigencia y exigibilidad debe cumplir las formalidades establecidas en los lineamientos.
La descripción de las funciones debe ser lo más exacta posible, del modo de proceder, es decir, de las operaciones a realizar para construir-definir un punto del espacio lógico que este en relación de correspondencia con los objetivos institucionales, permitiendo la medición de sus resultados.
a) Razonabilidad: El contenido de los documentos de gestión debe ser razonable para sus destinatarios, de tal manera que no se les obligue a realizar actividades mayores a las capacidades exigidas para el cargo.
No pueden regularse normas contrarias a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. En lo posible debe evitarse, repetir lo expresado en una norma de rango superior y en su lugar utilizar la remisión.
b) Jerarquía normativa: Las normas de desarrollo deben someter su contenido a las regulaciones de las normas de superior jerarquía, sean estas inmediatas o de superior jerarquía.
El Reglamento de Organización y Funciones debe estar sometido a la Constitución Política, a los Tratados Internacionales, a La Ley sustantiva, y a las Leyes nacionales generales y especiales, sin detrimento de las materias reservadas a la
Entidad, de acuerdo con la autonomía que le otorga la Constitución Política, si fuera el caso; y los demás documentos de gestión deben someterse a sus correspondiente superiores a ellas.
c) Regularidad normativa: El Estatuto Orgánico y/o al Reglamento de Organización y Funciones, como principal instrumento normativo interno, someten a los demás documentos de gestión y normas por ser primigenia, fundamental y superior.
9.4.3 Principios Administrativos:
a) De costo-beneficio: La utilidad del documento de gestión debe ser sometida a una valoración sobre la relación costo-beneficio para garantizar su utilidad y eficacia.
b) De viabilidad financiera: Debe evaluarse la factibilidad financiera de la operacionalización de todo documento de gestión que implique una erogación económica, antes de su promulgación.
c) De coherencia con la estructura orgánica: Por las consecuencias de las funciones que se le encomiendan en los documentos de gestión a los órganos o unidades orgánicas debe haber coherencia entre la autoridad atribuida con las responsabilidades.
d) De delegación: Debe haber una adecuada delegación de funciones y permitirse un grado de discrecionalidad desconcentrando la toma de decisiones y las facultades resolutivas a los responsables de la ejecución de la gestión de las funciones, los procesos, los procedimientos y los servicios.
El Artículo 74º de la Ley Nº 27444 - LPAG, concordante con la técnica del empowerment hace viable la aplicación de la desconcentración y otorgamiento de facultades no solo resolutivas sino también decisionales en los órganos subalternos.
e) De precisión: El lenguaje jurídico empleado en los documentos de gestión deben contener reglas precisas, conceptos y definiciones técnicas o especializadas propias de las disciplinas profesionales a las que tengan pertenencia. La redacción de los DGs se caracteriza por la claridad, precisión y corrección gramatical, conforme a las reglas y prácticas lingüísticas establecidas y respetando el lenguaje inclusivo de género.
Para los trabajos previos de la elaboración de los documentos de gestión en general, el ex-INAP aprobó determinados formatos, que continúan siendo utilizados por las entidades públicas, en cambio otras no lo usan porque se limitan a adecuar sus documentos materia de modificación tomando como referencia otros documentos similares, informativo o cultural (por ejemplo, El Peruano, Internet o Libros).
En este curso no proponemos modelos de formatos para realizar los trabajos previos, nos limitamos a graficar los formatos más representativos para los trabajos previos de análisis y los formatos oficiales que contienen a los documento de gestión. El especialista de racionalización puede utilizar el formato que estime conveniente para la elaboración de los documentos de gestión.
10. BASE LEGAL DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
La base legal para la elaboración de los documentos de gestión varía según la naturaleza de cada uno de ellos y la entidad pública de que se trate. La enumeración de las normas siguientes se realiza con el carácter de general:
1) Constitución Política. 2) Ley Nº 20316, Ley de creación del Sistema Nacional de Racionalización,
21/11/1973.
3) Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización.
Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, 19/02/2004.
6) Normas especiales y reglamentarias que rigen la creación y el funcionamiento de cada una de las Entidades públicas.
11. GESTIÓN POR PROCESOS Y MEJORA CONTINUA
La Gestión por Procesos o Business Process Management (BPM) es una forma de organización, diferente de la clásica organización funcional, en la que prima la visión del cliente sobre las actividades de la organización. Los procesos así definidos son gestionados de modo estructurado y sobre su mejora se basa la de la propia organización.
La gestión de procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las necesidades de los clientes. No hay que olvidar que los procesos los realizan personas y, por tanto, hay que tener en cuenta en todo momento las relaciones con proveedores y clientes.
La implantación de la gestión de procesos se ha revelado como una de las herramientas de mejora de la gestión, y por lo tanto de la calidad, más efectivas y válidas para todo tipo de negocios, empresas, compañías y organizaciones.
La implementación del enfoque a procesos se fundamenta en:
La organización se estructura sobre la base de procesos orientados a clientes.
Cambiar la estructura organizativa de jerárquica a una estructura plana.
3) Los departamentos funcionales pierden su razón de ser y existen grupos multidisciplinarios trabajando sobre el proceso. 4) Los directivos dejan de actuar como supervisores y se comportan como apocadores.
5) El personal de la entidad se concentran más en las necesidades de sus clientes y menos en los estándares establecidos por su jefe.
Se utiliza la tecnología para eliminar actividades que no añadan valor.
Los pasos que deben seguirse para implementar la gestión procesos en una entidad
1) Compromiso de la dirección.- La dirección tiene que ser consciente de la necesidad de esta sistemática de gestión por procesos. El factor crítico en este punto es la necesidad de formarse y capacitarse para dirigir el cambio. 2) Sensibilización y formación.- Mediante un proceso de inducción el equipo de dirección recibe formación relativa a la gestión por procesos. El personal subalterno también recibe el proceso de inducción. La gestión por objetivos se basa en conseguir que el personal de la entidad se comprometa en este proceso y no se lo haga por obligación. 3) Identificación de procesos.- Inventariar los distintos tipos de procesos. Analizar las interacciones existentes con el personal de la organización y los clientes externos. 4) Clasificación.- Entre los procesos inventariados, identificar los procesos claves, estratégicos y de apoyo. 5) Relaciones entre procesos.- Establecer la matriz de relaciones entre los procesos. Describir las instrucciones, información y recursos que utilizan los procesos. 6) Mapa de procesos.- Graficar la relación existente entre los procesos, empleando diagramas en bloques o flujogramas de los procesos necesarios para la gestión del sistema de calidad. 7) Alinear la actividad a la estrategia.- Los procesos clave permiten implantar de forma sistemática la política y estrategia. Diagramar una matriz de doble entrada con los objetivos estratégicos y los grupos de interés, y defina la relación que existe entre ellos. 8) Establecer en los procesos unos indicadores de resultados.- Las decisiones se sustentan en información de las metas previstas y los resultados alcanzados, que permitan analizar la eficiencia y eficacia de los procesos y los sistemas, y del cumplimiento de las expectativas de los grupos de interés, y de ser posible, permita comparar los resultados de la entidad con las de otras entidades. Para el efecto, se definen Indicadores Claves de Rendimiento (KPI) ajustados a las necesidades de la entidad.
Realizar una experiencia piloto.- Se sugiere que la implantación de la gestión por procesos sea gradual.
10) Implementar el Ciclo PHVA para mantener resultados. Esta metodología se emplea de forma inicial en el área piloto escogida. Tras haber conseguido la dinámica de mantenimiento en ese proceso clave, se eligen otros y se amplía el área de actuación hasta llegar a todos los procesos de la organización.
La mejora continua, para algunos una filosofía para otros una metodología, intenta optimizar y aumentar la calidad de un producto, proceso o servicio. Es aplicada de forma directa tanto en empresas como en organizaciones públicas, debido a la necesidad constante de reducir los costos de producción para obtener productos o servicios de mejor calidad, dado que los recursos económicos son limitados es necesario gestionar un sistema que permita mejorar y optimizar continuamente.
En la página web de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM [4] se encuentra publicado un documento orientador con la metodología para la implementación de la gestión por procesos en las entidades de la Administración Pública en el marco del D. S. N° 004- 2013-PCM que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Para el desarrollo de la metodología para la implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración pública propone los lineamientos que se indican:
1. Condiciones previas
1.1 Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección
1.2 Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos
1.3 Asegurar los recursos
1.4 Fortalecer el órgano responsable de la implementación de la gestión por procesos en el marco de la gestión para resultados
2. Etapa I: Preparatoria
2.1 Analizar la situación actual de la entidad
2.2 Elaborar el plan de trabajo institucional
2.3 Capacitar a los encargados de implementar
2.4 Sensibilizar a toda la entidad
3. Etapa II: Diagnóstico e Identificación de procesos
3.1 Identificación de los procesos
3.2 Elaborar el Mapa de Procesos actuales (Proceso de Nivel 0)
3.3 Describir los Procesos actuales
4. Etapa III: Mejora de los procesos
4.1 Medir, Analizar y Evaluar los Procesos
4.2 Mejorar los Procesos
4.3 Documentación de los procesos mejorados
4.4 Institucionalizar la Gestión por Procesos
12. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Conforme a la Estrategia de Modernización (2012-2016) una de las 4 líneas de acción prioritarias es la mejora en la calidad de los servicios ello implica entre otras cosas, la optimización de los procesos y simplificación administrativa.
Por otro lado, tanto la Política como el Plan de Simplificación Administrativa establecen como objetivo estratégico, el generalizar una gestión de procedimientos y servicios administrativos orientada a generar resultados e impactos positivos para todos los ciudadanos, habiéndose previsto dentro de sus estrategias desarrollar e implementar
metodologías y mecanismos de simplificación administrativa que contribuyan a la optimización de los procedimientos y los servicios administrativos y a la eliminación de los innecesarios.
Uno de los factores que impiden hacer negocios en el Perú es la burocracia estatal, a cuyo mejoramiento deben dirigirse los esfuerzos de la política Nacional de Simplificación administrativa.
El Artículo 1° del D. S. Nº 025-2010-PCM modifica el numeral 10 del artículo 2° del D. S. N° 027-2007-PCM que define y establece las Políticas Nacionales de Obligatorio cumplimiento para las entidades del gobierno nacional, e incorpora el Anexo I:
“10. EN MATERIA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
10.1) Ámbito de aplicación La Política Nacional de Simplificación Administrativa, es de alcance para todas las entidades que conforman la Administración Pública, señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley N° 27444.
10.2) Anexo I describe los principios, objetivos y estrategias de la Política Nacional de Simplificación Administrativa.”
La Metodología de Simplificación Administrativa (MSA) es un proceso a través del cual se busca eliminar exigencias y formalidades que se consideran innecesarias en los procedimientos que realiza la ciudadanía. La MSA brinda pautas a las entidades públicas para la simplificación o eliminación de procedimientos que son innecesarios e irrelevantes para la ciudadanía, utilizando un modelo estandarizado.
Beneficios de la Simplificación Administrativa
Para los empresarios y ciudadanos: Certeza jurídica y aumento de la formalización por las facilidades para constituir e instalar un negocio
Para la Institución: Mayor aceptación de los ciudadanos que percibe un mayor interés en satisfacer sus necesidades
Para los funcionarios y servidores: Una más rápida y mejor gestión pública, y transparente fundada en resultados
Superar las distintas
barreras normativas,
engorrosos, y de
procesos para profundizar
acciones de simplificación
La simplificación administrativa es una iniciativa y una decisión de política, que requiere de una institucionalidad de seguimiento especial luego de implementación, para continuar reduciendo las vallas, barreras, exigencia abusivas y costos que impiden una
mayor eficiencia social en la interacción de los ciudadanos y los agentes económicos con la administración pública.
En general el tema de la simplificación administrativa ha sido siempre visto como un problema de orden económico-empresarial y vinculado al grado de formalidad institucional económica de la sociedad. En el transcurso del tiempo el Estado ha adquirido unas dimensiones y características que lo vuelven complejo, burocrático, costoso y poco transparente, que impone barreras altas para el funcionamiento de las actividades empresariales. En ese contexto la lógica “exitosa” es “mercantilista” porque depende de la capacidad de influir sobre autoridades y funcionarios.
Entonces, la única alternativa es eliminar las barreras y las altas vallas posibilitando de éste modo el mejor funcionamiento de las actividades económicas, para no someterlos a sobre costos innecesarios; todo esto, permitir que el desempeño dentro de la formalidad sea comparativamente mejor, dado que la informalidad no es conveniente.
Todas estas medidas, condicionan a que tengamos un Estado, eficiente, promotor, facilitador, capaz de responder a las necesidades y esté presente allí donde es necesario por subsidiariedad; y en especial al servicio de los ciudadanos; debemos por tanto, incorporar estas dimensiones que no siempre han sido tenidas en consideración y que son sustantivas para la organización del Estado. Los funcionarios tienen responsabilidad en la implementación de estas medidas.
Mediante D. S. N° 007-2011-PCM se aprobó la metodología de simplificación administrativa y establece disposiciones para su implementación, para la mejora de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad por las entidades públicas. Las etapas de la implementación de la simplificación administrativa son:
1ª.
ETAPA DE PREPARACIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL PROCESO
1.1 FASE: IDENTIFICACIÓN Y CONFORMACIÓN DEL EQUIPO
1.2 SEGUNDA FASE: CAPACITACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN DE LOS EQUIPOS
1.3 TERCERA FASE: IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS A SIMPLIFICAR
1.4 CUARTA FASE: IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS
1.5 QUINTA FASE: PLAN DE TRABAJO DEL PROCESO DE SIMPLIFICACIÓN
2ª.
ETAPA DE DIAGNÓSTICO
2.1 PRIMERA FASE: CARACTERIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y HERRAMIENTAS A UTILIZAR
2.2 SEGUNDA FASE: DIAGNÓSTICO LEGAL
2.3 TERCERA FASE: DIAGNÓSTICO DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA
2.4 CUARTA FASE: DIAGNÓSTICO DE COSTOS
2.5 QUINTA FASE: MAPEO DE LAS CAPACIDADES DE LOS RECURSOS HUMANOS
2.6 SEXTA FASE: PRESENTACIÓN DE RESULTADOS AL COMITÉ DE DIRECCIÓN DEL PROCESO DE SIMPLIFICACIÓN
ETAPA DE REDISEÑO
3.1 PRIMERA FASE: ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
3.2 SEGUNDA FASE: REDISEÑO
3.3 TERCERA FASE: MODIFICACIÓN O ELABORACIÓN DEL MARCO NORMATIVO QUE REGULE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO REDISEÑADO
3.4 CUARTA FASE: PROPUESTA DE ACONDICIONAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Y EL EQUIPAMIENTO
3.5 QUINTA FASE: PROPUESTA DE NUEVO COSTEO
3.6 SEXTA FASE: PROPUESTA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
3.7 SÉPTIMA
3.8 OCTAVA FASE: ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA FINAL
4ª.
ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN
4.1 PRIMERA FASE: CAPACITACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN ESPECÍFICA A TODAS LAS ÁREAS INVOLUCRADAS
4.2 SEGUNDA FASE: APROBACIÓN DEL MARCO NORMATIVO QUE FUNDAMENTE EL NUEVO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO REDISEÑADO
4.3 TERCERA FASE: ADECUACIÓN DE AMBIENTES, DIFUSIÓN DE CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIMPLIFICADO Y TIC
4.4 CUARTA FASE: DIFUSIÓN MASIVA DE LA REFORMA EMPRENDIDA
ETAPA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
5.2 EVALUACIÓN
ETAPA DE MEJORAMIENTO CONTINUO Y SOSTENIBILIDAD
6.1 MEJORA CONTINUA
6.2 SOSTENIBILIDAD
13. GESTIÓN DE LA CALIDAD [5]
La adopción de un sistema de gestión de la calidad surge por una decisión estratégica de la alta dirección de la entidad, motivada por intenciones de mejora continua en la calidad de sus procesos, funciones y competencias, en su desempeño y en sus resultados, desarrollando un sistema de mejora permanente para promover lineamientos de actuación clara y definida, al personal sobre aspectos específicos del trabajo a emprender respecto a la calidad.
Entendiendo el sistema de gestión de la calidad como el conjunto de normas, acciones y procesos interrelacionados en una Entidad pública por los cuales se promueve en forma puntual y priorizada la calidad de los productos y resultados (Programas, actividades y proyectos de valor agregado), en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades y expectativas de sus clientes/contribuyentes, usuarios y beneficiarios.
Las premisas en las que se basa un sistema de gestión de calidad, se pueden resumir en los siguientes:
• Planificación de la gestión de calidad, donde se desarrolle preliminarmente el
análisis estratégico FODA, se definan también los objetivos estratégicos de la calidad y las estrategias señalando como misión la satisfacción plena de las
y expectativas de los usuarios, contribuyentes, y beneficiarios
- La definición de las áreas de mejora
- Análisis de las causas y efectos.
- Definir los medios y fines.
• Formación inicial: Preparar al personal para el cambio, concientizar al personal a través de charlas, inducción, preparación especializada en gestión de la calidad de acuerdo a las necesidades de cada proceso.
• Ejecución de las acciones y estrategias. Establecer las acciones de mejora con el objetivo de implementar la calidad como política de gestión; desarrollar alternativamente procesos de mejora continua, en todas las actividades, procesos y procedimientos llevados a cabo en la entidad.
• Gestión de los procesos. Identificar los cuellos de botella, los riesgos, controlar y mejorar los procesos.
• Monitoreo y Control de la gestión de calidad. Comprobar qué se está haciendo, y evaluar su conformidad y efectividad.
• Mejora continua de la gestión de calidad como objetivo superior y permanente, efectuar el seguimiento y la medición de los resultados intermedios hasta estandarizar la calidad de los procesos.
• Compromiso total de la Dirección y Gerencia. Promover un liderazgo activo de todo el equipo directivo.
• Participación de todos los miembros de la organización. Promover el trabajo en equipo hacia una Gestión de Calidad Total.
• Involucrar a los usuarios de los servicios y productos en el sistema de Calidad Total de la entidad, empoderándolos por el control de la calidad del servicio.
• Toma de decisiones de gestión basada en información gerencial, datos y hechos objetivos bajo el dominio y manejo de la información sistematizada.
14. LA REFORMA DEL ESTADO
La reforma del Estado es punto de agenda de la política del momento, y por ello conviene reflexionar sobre el para qué se quiere reformar el Estado.
Sobre el tema, a diarios e exponen argumentos y se aprecian puntos de vista muy variados y hasta contrapuestos, que dejan duda sobre la vía a seguir; unos abogan por un Estado más pequeño, menos paternalista y restrictivo; otros piensan aplicarle reingeniería para que funcione como un máquina eficiente en dirección a objetivos concretos; los
políticos tratan de explicarse los cambios ideológicos en el mundo y las repercusiones en el país para perfilar su Estado-Meta y otros estudiosos piensan en el hombre y en el planeta.
Los criterios son respetables pero, ¿cuál nos conviene?. Qué queremos, ¿un hombre al servicio del Estado, o un Estado al servicio del hombre?, ¿Centralizar o descentralizar?, ¿Dirigismo o creatividad?, ¿Mandar o concertar?, ¿Quiénes somos?, ¿Dónde estamos y qué tenemos?, ¿Qué tamaño debe tener el Estado?, ¿Qué tamaño debe tener el Estado?, ¿Cuál debe ser su propósito?
La incertidumbre parece campear en cuanto a las respuestas, pero hay en lo que tal vez estemos de acuerdo, poner al ser humano como el centro de todo. Lo que suceda a sí mismo y al planeta que sea su cosecha.
El nuevo Estado debe asistir con oportunidades viables a su población, pero para ello es necesario que tenga como fin último un mandato concordante: facilitar y asegurar el desarrollo y la felicidad del hombre, lo cual se lograría mediante la salud física, el saber, el trabajo y el amor. El ser humano, el planeta y el amor deben ser la razón de todo lo que emprenda el hombre.
De este modo, los interrogantes anteriores parecen tener respuestas obligadas: un Estado al servicio del hombre, descentralizado, creativo, concertador y el ser humano como centro.
El Estado debe ser más racional, eficiente y proporcionado a sus fines, que cumpla
con excelencia en lo básico, facilitar el desarrollo económico y social, que la salud beneficie
a toda la población y la educación llegue a la población aprovechando las potencialidades
regionales y los beneficios de la enseñanza tecnológica, para incorporar más eficientemente
la población firmada al trabajo al creativo y mejor remunerado.
Paralelamente, la función de educación debe acrecentar su excelencia y vincularse mejor con las demandas potenciales y reales del país, fortalecer el desarrollo de la investigación, las humanidades y el trabajo comunal, como aporte para crear, coadyuvar y enriquecer al ser humano y lo que éste hace.
La reforma del Estado aparece hoy como una necesidad [6]. El Perú es uno de los países de Latinoamérica con menores índices de legitimidad institucional. La población se declara fuertemente insatisfecha con la democracia, el sistema político y sus instituciones. Apenas el 31% está satisfecho con la democracia (el promedio de AL es 39%). En la década hemos tenido vaivenes respecto al apoyo a la democracia. Si bien nuestro país crece económicamente, no se capitaliza ese crecimiento en la consolidación de la democracia, dándose el fenómeno que mientras aumenta el PIB baja la satisfacción.
El alto crecimiento del Perú no ha tenido efectos positivos sobre el apoyo ni la satisfacción con la democracia. Esto significa que el crecimiento económico por sí sólo no es un elemento positivo en el proceso de consolidación de la democracia. De esta forma, es claro que el Perú requiere de políticas económicas redistributivas para avanzar en la consolidación de su democracia, lo que debe ir acompañado también de ajustes
Se requiere sin dudas un Estado eficiente en la gestión pública y que atienda la brecha de servicios y demandas sociales, y que promueva la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la transparencia y la evaluación de las políticas públicas.
Rauch, J. y Evans, P. 1999. Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of „Weberian‟
State Structures on Economic Growth. American Sociological Review 64 (octubre 1999), 748-765, mencionado por Agustín Ferraro, Grupo de Trabajo 06: VII Congreso Español de Ciencia Política y de la administración: Democracia y Buen Gobierno/Gestión pública y Buen Gobierno, Pág. 30 en http://www.sgp.gov.ar/contenidos/ag/docs/notas/Sistema_politico.pdf RODRÍGUEZ V. Joaquín. Estudio de Sistemas y Procedimientos Administrativos. Ed. ECAFSA. México D.F.
Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse Editorial, S.L.)
[4] http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/Metodologia_de_GxP.pdf
Adith Ríos Soria, Gestión de Calidad y mejora continua en la Administración Pública, Actualidad Gubernamental N° 11.
Setiembre_2009,
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/7A0D92B8B03202BA05257C310078B24D/$FILE/11_24_SEH
UUHANIOFCFJXIULZDFPGJGJIXMCQFHXZBFAPNPUQUENCZZC.pdf
http://www.pcm.gob.pe/reformas/?page_id=356
El Sistema de Organización Administrativa (SOA) está conformado por el conjunto ordenado de normas, criterios y metodologías, que a partir del marco jurídico administrativo del sector público, del Reglamento de Organización y Funciones, del Manual de Perfiles de Puestos, del Plan Estratégico Institucional y del Plan Operativo Institucional, regulan el proceso de estructuración organizacional de las entidades públicas, contribuyendo al logro de los objetivos institucionales.
Conforme a la doctrina, la organización identifica a la segunda fase del proceso administrativo. A través de ella el sistema de organización administrativa establece la división del trabajo y la estructura necesaria para el funcionamiento de las entidades públicas. Con sus principios y herramientas, se establecen los niveles de autoridad y responsabilidad, se definen las funciones, los deberes y las dependencias de las personas o grupos de personas.
Para Henry Fayol (1972), la organización cumple la labor de dotar al organismo de los elementos necesarios para su funcionamiento a través de operaciones típicas, tales como, las funciones técnicas, financieras, contables, comerciales, de seguridad y administrativa. Por su parte, Melinkoff (1987) [1], al referirse al título del escrito (ROF en nuestro caso), anota que el proceso administrativo a través del cual se crea la estructura orgánica de la institución, se determinan los niveles de autoridad y de responsabilidad, se establecen las funciones, los deberes y las atribuciones que corresponden a los objetivos trazados previamente en el proceso de planificación u elaboración del nivel corporativo estratégico (misión, visión, objetivos corporativos, metas y mecanismos de medida u actuación).
El mismo Melinkoff (1987), establece que para estructurar una organización es preciso trabajar con los siguientes elementos:
a) Los principios generales.
b) Los sistemas de organización.
c) Los instrumentos metodológicos.
El propósito del Sistema de Organización Administrativa es establecer la estructura organizacional de las instituciones del sector público. La organización administrativa del Estado no es un fin en sí misma, sino un medio para lograr los resultados deseados.
Su implantación y funcionamiento efectivo constituye un proceso orientado a mejorar la respuesta de las entidades públicas frente a las necesidades de la sociedad, simplificando, agilizando, democratizando y haciendo más transparentes sus operaciones.
El marco normativo para el sistema de organización administrativa está dado por la Constitución Política, Ley N° 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades, y las
demás leyes orgánicas de los organismos constitucionalmente autónomos. De modo general, la estructuración técnica de las entidades públicas es regulado por el D. S. N° 043-
2006-PCM.
Chiavenato plantea que toda organización posee una finalidad, el concepto del porqué de su existencia y lo que va a realizar, y con consecuencia de ello, deben definirse metas, objetivos comunes o los generales de la organización, y no comunes o específicos a cargo del individuo. De este planteamiento se deduce que si la organización no tiene conciencia de cuál es la finalidad que persigue, y por ende la dirección a seguir, corre el riesgo de ir a la deriva, en cuyo caso, serán las circunstancias del momento las que determinen qué hacer.
Un objetivo organizacional es una situación deseada que se proyecta alcanzar; es decir, una imagen que la organización pretende para el futuro. Cuando alcanza el objetivo, esa imagen deja de ser ideal y se convierte en real; por lo tanto, el objetivo deja de ser deseado y se establece un nuevo objetivo para ser alcanzado.
El objetivo general del Sistema de Organización Administrativa (SOA) es optimizar la estructura organizacional del aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a los usuarios, de forma que acompañe eficazmente los cambios que se producen en el plano económico, político, social y tecnológico.
Los objetivos específicos que podemos atribuir al SOA, tanto desde el punto de vista del Estado como de cada una de las entidades públicas, son:
Lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios de los servicios públicos.
Evitar la duplicidad y dispersión de funciones.
Establecer el ámbito de competencia y autoridad de las entidades públicas, y al interior de ellas, de los órganos y unidades orgánicas.
Proporcionar a las entidades públicas una estructura que optimice la comunicación, la coordinación y el logro de los fines y objetivos institucionales.
Simplificar y dinamizar su funcionamiento para lograr un mayor nivel de productividad y eficiencia económica.
Proporcionar a las entidades públicas estructuras organizacionales que respondan a las necesidades ciudadanas.
Implementar la gestión por procesos en las entidades de la administración pública.
Los principios en los que se sustentan la vigencia del Sistema de Organización Administrativa son:
a) Estructuración técnica.- La estructura organizacional de cada entidad se define en
función a las disposiciones establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica respectiva, y a las disposiciones del D. S. N° 043-2006-PCM que aprueba los Lineamientos para elaborar y aprobar el Reglamento de organización y Funciones, aplicándose para el efecto criterios y metodologías técnicas de organización administrativa.
b) Flexibilidad.- La estructura organizacional de la entidad se adecuará a los cambios internos y del entorno.
c) Formalización.- Las regulaciones en materia de organización administrativa deberán estar establecidas en los documentos de gestión.
d) Servicio a los usuarios.- La estructura organizacional de la entidad se orienta a facilitar la satisfacción de las necesidades de servicios públicos de la ciudadanía, a través de su prestación en forma ágil, eficiente y con equidad social.
La organización es el resultado de un proceso de planificación, por medio del cual, a partir de unos objetivos, se identifican las funciones, actividades y trabajos que los colaboradores deben desarrollar para alcanzarlos, empleando para el efecto los recursos materiales y humanos necesarios. El comportamiento de las organizaciones y de los individuos o grupos de individuos, es administrado mediante la ejecución de planes, proyectos y programas, con el apoyo de los documentos de gestión institucional.
Organizar es el proceso mediante el cual se asigna autoridad y responsabilidad y se definen la coordinación de las labores del personal, y se disponen los elementos necesarios para hacer realidad los objetivos previstos.
Como proceso, el término organizar presenta dos etapas: 1°. Establecer la estructura y, 2° Establecer las coordinaciones. Una vez identificados los objetivos y la estructura en la fase de la planificación, la organización debe determinar quién va a ser qué cosa y cómo va a hacer la coordinación dentro y entre sus órganos y unidades orgánicas.
Agustín Reyes Ponce, se refiere a la organización como la estructura de las relaciones que debe existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos en un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados.
Para Eugenio Sixto Velasco, organizar es agrupar y ordenar las actividades necesarias para alcanzar los fines establecidos creando unidades administrativas, asignando en su caso funciones, autoridad, responsabilidad y jerarquía y estableciendo las relaciones que entre dichas entidades debe existir.
A su vez, Isaac Guzmán explica que organización es la coordinación de las
actividades de todos los individuos que integran una empresa con el propósito de obtener el máximo de aprovechamiento posible de elementos materiales, técnicos y humanos, en la realización de los fines que la propia empresa persigue.
Para Koontz & O´Donell [2], organizar es agrupar las actividades para alcanzar ciertos objetivos, asignar a cada grupo un administrador con autoridad necesaria para supervisarlo y coordinar tanto en sentido vertical como horizontal toda la estructura de la organización.
En tanto que Amitai Etzioni se refiere a las organizaciones son unidades sociales o agrupamientos humanos debidamente constituidos para alcanzar fines específicos.
En síntesis, cuando se organiza se establece la estructura para sistematizar el uso de los recursos, se determina los órganos y sus unidades subalternas con sus respectivas jerarquías, funciones, facultades, competencias y procedimientos; para lograr los objetivos y las metas institucionales. Sin la sistematización, las actividades y los recursos de la organización que deben coordinarse racionalmente para facilitar el trabajo y la eficiencia, no serían posibles. En la organización surge la necesidad de agrupar, dividir y asignar funciones a fin de promover la especialización.
De igual modo, la organización como estructura origina la necesidad de establecer niveles de autoridad y responsabilidad para que funcione adecuadamente, para lo cual deberá establecerse métodos y procedimientos que permitan realizar el trabajo de la mejor manera posible.
1) La organización por ser el producto final del aspecto teórico, recoge, complementa y lleva hasta sus últimos detalles todo lo que en la planeación se ha previsto respecto a cómo debe ser una empresa.
2) Es una parte de la administración, la organización representa lo teórico y científico, y la administración lo práctico y empírico.
3) Es dinámico, por cuanto constituye el punto de enlace entre los aspectos teóricos, y los aspectos prácticos; entre lo que debe de ser y lo que es. 4) Por su carácter continuo no deja de funcionar, sus recursos están sujetos a cambios constantes, de allí la necesidad de realizar cambios en la organización. 5) Es el medio a través del cual se establecen los objetivos y la mejor manera de lograrlos. 6) Suministra los métodos para que las actividades se realicen de modo eficiente con un mínimo de esfuerzos. 7) Evita la lentitud e ineficiencia en las actividades, reduciendo los costos e incrementado la productividad. 8) Delimita las funciones y las responsabilidades, y reduce la duplicidad de esfuerzos.
La organización es un conjunto de propósitos y recursos integrados entre sí para lograr determinados resultados en un cierto tiempo y espacio.
Para ello, la fase de organización debe incorporar a su estructura los principios de:
especialización, definición funcional, autoridad y responsabilidad, jerarquía y gradación, y funciones de línea y staff.
La organización administrativa sirve para agrupar y estructurar todos los recursos de la empresa, personas y equipos, para alcanzar los objetivos deseados de la mejor forma posible.
Organizar es la función administrativa que se encarga de agrupar las actividades necesarias para alcanzar los objetivos de la organización; esto implica reunir a personas y recursos bajo la autoridad de un jefe.
En la actualidad, la reorganización, también llamada reingeniería, ha venido a ocupar la atención de muchos ciudadanos y políticos de los países del mundo, como consecuencias de los drásticos cambios ocurridos en los campos ideológico y económico que los afectan. La reforma del Estado es una de las principales tareas que se imponen, para ajustar el papel de éste a las nuevas exigencias y a los cambios en el conocimiento y en la tecnología.
En la tarea del diseño organizacional debe considerarse la gestión de la organización desde sus orígenes, esto es, desde su naturaleza como sistema organizacional; luego como sistema de gestión, la departamentalización jerárquica y funcional, la estructura de unidades y de puestos y, finalmente, la conformación de los sistemas administrativos y de trabajo.
Figura 29: Fases de la evolución organizacional
SISTEMA ORGANIZACIONAL
DIRECTIVO/POLÍTICO
TÉCNICO/PROFESIONAL
Funciones de la organización
Función/Producción/Servicios
Función/Ventas Ingresos
Función/Administración Financiera
Función/Compras Proveeduría
Función/Servicios Generales
1) Personas interrelacionadas.- Son los elementos esenciales de toda organización (Personas, roles y status). Las personas son a las organizaciones, como las células son al cuerpo humano.
El funcionamiento de la organización dependerá en buena medida de cómo actúen las personas que la integran, y por lo tanto, una parte esencial de la comprensión de las organizaciones lo constituye la comprensión de los modos de comportamiento humano, conocida como “motivación”.
2) Grupos interrelacionados.- Las propias organizaciones son grupos que a su vez están constituidos por sub-grupos. Estos sub-grupos pueden ser: a) Primarios, es decir, espontáneos y caracterizados por vínculos afectivos.
Son formados en base a impulsos naturales e inconscientes, b) Secundarios, es decir, planificados y caracterizados por vínculos utilitarios. Resultan del pensamiento consciente y racional.
Al conjunto de roles y status establecidos en la definición de los sub-grupos secundarios se les conoce como organización formal. Cuando una persona pasa a pertenecer a un grupo, su conducta ya no dependerá únicamente de su propia personalidad, sino que, estará fuertemente influenciada por las normas de comportamiento y por los valores de ese grupo, entendido como los que el grupo sabe que está bien, y lo que sabe que está mal.
3) Finalidad.- Es la misión. Toda organización orienta sus acciones a satisfacer una necesidad o conjunto de necesidades de la sociedad, la cual constituye lo que hemos llamado “misión” de la organización.
4) Eficiencia.- Es vital para que se intente llevar a su máximo la relación entre lo que se consume y lo que se produce en una organización. Lo contrario implica despilfarro.
Otro criterio indica que la organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales esta no podría existir. En el sector público, la existencia y
alcance de dichos elementos, han sido legalmente tratados en términos generales, pero también están las normas que regulan la estructura del Estado, por lo general, a través de leyes orgánicas.
Algunos de los elementos que se mencionan a continuación, han sido tratados por las normas legales, otros tienen su origen en la doctrina de la administración:
1) Objetivo.- Toda organización se crea para buscar un objetivo, ya sea de rentabilidad social, o de rentabilidad económica. En el sector público, el objetivo lo da la norma de creación, conjuntamente con los fines (misión).
2) Base Legal.- Lo constituye la norma de creación, denominada ley orgánica. Las formalidades de la organización son definidas en la normas de reglamento que establecen lineamientos para la normalización de los documentos de gestión.
3) Recursos.- Son los recursos humano, financiero, económico, material, tecnológico, de información.
4) Estructura.- Esta constituida por los órganos y unidades orgánicas, desde el primer hasta el tercer nivel organizacional, y son clasificados conforme a su naturaleza de alta dirección, de dirección, de asesoría, de control, de apoyo, de línea y desconcentrados.
La estructura orgánica y formal se esquematiza mediante un organigrama. Las normas de relación jerárquica o de dependencia se normalizan en los documentos de gestión.
La estructura organizacional es el sistema formal de tareas y relaciones de autoridad que controla la forma en que las personas coordinan sus acciones y utilizan los recursos para lograr las metas de la organización.
5) Proceso.- Es el conjunto de procesos organizados en sus diferentes tipos y niveles, además de los procedimientos que los diferentes órganos y unidades orgánicas deben realizar para la adquisición o producción de bienes o servicios.
En el desarrollo de los procesos y procedimientos y en la labor que desempeña el personal se observan principios generalmente aceptados para la dirección de los órganos y unidades orgánicas, y para la ejecución de las funciones, tales como: de coordinación, de división del trabajo, del objetivo, de autoridad-responsabilidad, de racionalidad, de jerarquía, de participación y de flexibilidad.
6) Infraestructura.- Son los ambientes y su disposición en los que van a funcionar los órganos y las unidades orgánicas.
7) Sistemas.- Es el conjunto de tecnologías, herramientas y aplicativos informáticos empleados como apoyo al flujo de información, tanto al nivel de gestión general, como al del funcionamiento operativo.
8) Información.- Son generados por la mente humana, apoyados o no por el uso de
la tecnología. La información es fundamental para la toma de decisiones.
9) Cultura organizacional.- Es el conjunto de valores y normas compartidos que controlan las interacciones entre los miembros de la organización y con los proveedores, clientes y otras personas externas a la misma.
La literatura sobre teoría de la organización es tan vasta que una revisión de lo escrito en los últimos cien años produce preocupación por entenderla. La abundancia de información sobre esta materia, más la dificultad de integrar los conceptos teóricos hacen que la integración conceptual sea hasta cierto punto inabordable.
El alumno, tal vez se pregunte… ¿Qué es la teoría de la organización?, ensayando una definición diremos que “La teoría de la organización es el campo del conocimiento humano que se ocupa del estudio de una forma de agrupamiento de los seres humanos: las organizaciones en general”.
Haremos algunas precisiones adicionales al respecto. Una entidad pública es una organización y una herramienta que el Estado crea para cumplir sus objetivos, el prestar servicios a la colectividad entre ellas.
La organización es un sistema que crea valor, utilizan insumos del ambiente y aplican las habilidades y conocimiento del personal para transformar esos insumos en productos y servicios.
Las organizaciones de igual modo, permiten a los servidores públicos incrementar su experiencia y especialización, utilizar la tecnología a gran escala, administrar el ambiente externo, economizar en los costos del proceso y, ejercer poder y control, al menos, estas características armonizan con el deber ser.
La teoría organizacional en este sentido, se encarga del estudio de cómo funcionan las organizaciones y cómo afectan y se ven afectadas por el ambiente en el que operan.
En este orden de ideas, cualquier entidad pública puede ser considerada como una organización para efectos analíticos, y a todas ellas, les corresponderá satisfacer los intereses generales del ámbito del sector de su jurisdicción.
Las organizaciones –por otro lado- articulan diversas dimensiones, característica que permite analizarla desde distintos enfoques específicos y precisos, y con diferentes niveles de tratamiento; pero sin perder de vista su comprensión global para apreciar los puntos de contacto y las sinergias entre esas diversas dimensiones.
Este fenómeno ha permitido que las organizaciones requieran ser analizadas de manera integral, es decir, no dejando de lado, ninguna de las dimensiones fundamentales:
entorno, objetivos, estructura administrativa, recursos humanos, recursos tecnológicos, financieros y materiales, y procesos administrativos.
Financieros,
Informáticos y
Subsistema de
La teoría de la organización asimismo, permite apreciar que las organizaciones son algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos, y otros elementos, es decir, algo más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión de carácter socio-técnico. Como entidad social que es, cada entidad pública tiene su propia dinámica política, y posee su propia política, su misión, sus valores, sus métodos, procesos y procedimientos y, su ideología, que como realidades poseen sus propios parámetros culturales. Esta nueva dimensión, hace que el análisis organizacional de la entidad pública se realice bajo una influencia político-cultural.
Cuando se analiza a una organización se puede comprender mejor su funcionamiento, conocer sus debilidades y sus fortalezas y, las causas de las mismas, se podrá además, identificar las fortalezas y las debilidades para decidir introducir dinámicas de cambio (feedback) que permitan mejorar la eficacia y la eficiencia del trabajo realizado, superando de este modo, los puntos débiles y maximizando los puntos fuertes. En conclusión, cualquier análisis a la organización provoca de forma implícita o explícita una dimensión de control, cambio y mejora en el funcionamiento de la organización, y de la propia organización.
Los teóricos explican que la internalización de la teoría de la organización a la administración pública no ha sido tan fácil, ni lo es, ni lo será, dado que la entidad pública es una realidad social, política y organizativa que requiere de unos tratamientos analíticos jurídicos, económicos, sociológicos y politológicos; tratamientos científicos que podrían resultar insuficientes.
En la actualidad, las transformaciones y los procesos de modernización del Estado, los nuevos retos a abordar por las entidades de la administración pública, y sobre todo el enorme predominio de los recursos financieros y humanos han incrementado la necesidad de prestar mayores y mejores servicios a la colectividad, no de modo reactivo, sino proactivo. Asumir nuevas funciones y establecer nuevos objetivos, ha obligado a la administración pública a realizar sustanciales cambios en su composición y estructura, y la
aproximación organizativa que debería existir entre la teoría de la organización y la administración pública para ver la forma de prestar mejores servicios, no es tan sencilla por la existencia de las divergencias antes mencionadas.
Estas divergencias se muestran bajo dos posiciones. La primera considera que todas las organizaciones –públicas y privadas- son básicamente idénticas, por cuanto tienen similares elementos, características y problemas. La segunda, explica que las organizaciones públicas son diferentes a las privadas, por lo tanto requieren unos análisis específicos y con pocas posibilidades de ser transferidos a otras realidades organizativas. La primera, involucra además de las empresas privadas, a los partidos políticos, las asociaciones, las iglesias y la administración pública; es decir, a todo tipo de organización.
Luego, cuando surge la teoría de las contingencias, la primera postura muda parcialmente de criterio, ya no son todas, sino que percibe a las organizaciones públicas como únicas, debido a que mantienen una original y particular relación con el entorno, sin renunciar a la unicidad teórica y metodológica como mecanismos para llegar al conocimiento de tales particularidades.
A todo esto, lo cierto es que las organizaciones públicas se nutren, y seguirán haciéndolo, de los conocimientos, las herramientas y los avances de la teoría organizacional, dado que tienen las mismas necesidades que las organizaciones privadas, cuando de alcanzar sus objetivos o cumplir la misión, de modo eficaz y eficiente se trata; por lo tanto, las organizaciones públicas también deben utilizar a la teoría organizacional como una herramienta para analizar sus problemas y proponer alternativas de mejoras.
Los principios son declaraciones, enunciados o preceptos que guían al Analista en su labor de construir u otorgarle una estructura a una organización. Desde el periodo clásico de la administración se han establecido quince principios que deben observarse al organizar una empresa o institución que Melinkoff las menciona en su libro “Los Procesos Administrativos” (Caracas, 1987, Editorial Contexto), no obstante, los principios que a continuación describimos someramente incluyen a otros propuestos por otros autores, dado que no existe consenso, cuando de mencionar éstos principios se trata, que en definitiva debemos observar para establecer o determinar la estructura de una organización.
1) Principio de autoridad.- Consiste en el derecho de mandar, y en el poder de
hacerse obedecer, el poder es la habilidad para ejercer influencia, siendo así que
el poder refuerza la autoridad. La autoridad es conferida por el puesto, no por
quien lo ocupa, y la relación entre autoridad y responsabilidad es muy estrecha.
Principio de delegación.- Es el proceso por el cual un superior jerárquico otorga
a un subordinado la autoridad suficiente y necesaria para realizar una tarea.
Particularmente ocurre cuando las actividades crecen o aumentan la complejidad de las mismas.
3) Principio de responsabilidad.- Melinkof lo refiere como “fijación de responsabilidades”. Es el deber que un subordinado tiene de cumplir con las tareas asignadas dependiendo su grado de responsabilidad de la función que realiza y la jerarquía que ocupa en la organización. La responsabilidad asignada a un trabajador para lograr un objetivo determinado, debe ir acompañada de la autoridad correspondiente, la cual implica una obligación hacia la organización. Este principio establece que la responsabilidad por las acciones no puede ser mayor que la que implica la autoridad delegada, ni debería ser menor.
4) Principio del equilibrio autoridad-responsabilidad: De conformidad con este principio, la delegación de autoridad del ejecutivo al subordinado para el cumplimiento de una tarea bien definida, debe ser clara, específica y expresa, en cuyo caso el delegante conserva la responsabilidad total por la competencia delegada.
5) Principio de departamentalización.- Consiste en dividir y distribuir funciones, competencia y facultades para que los órganos y unidades orgánicas contribuyan al logro de los fines y objetivos institucionales.
6) Principio de unidad de mando.- Para la ejecución de un acto cualquiera un trabajador debe depender y recibir órdenes de un solo jefe. No obstante, en tiempos actuales este principio ha sufrido una modificación, por cuanto las nuevas estructuras organizacionales al organizarse bajo el esquema de procesos, por proyectos, o mediante estructuras en redes, los trabajadores no estarán bajo la dirección de un solo jefe, sino de varios.
Principio de tramo de control o amplitud administrativa.- Es la cantidad de puestos de trabajo que deben reportar a un jefe, o qué cantidad de subalternos deben estar bajo su jefatura.
Principio del Objetivo.- Otros autores lo mencionan como “unidad de objetivos”. Toda la organización debe estar encaminada hacia el logro de la misión, objetivos y metas institucionales, y la estructura en este caso es asumida como una herramienta para alcanzar lo planeado. De acuerdo con este principio, la organización debe establecer los fines permanentes o teleología (“razón de algo en función de su fin”, o “la explicación que se sirve de propósitos o fines”) hacia los cuales se encamina la organización. Estos fines ayudaran a estructurar en forma adecuada a la institución pública. En la actualidad, diversos enfoques de la administración denominan misión a esta constelación a fines más generales y permanentes. Así, podemos hablar de la misión de la universidad, de la misión del Ministerio de Salud, o la misión del Gobierno Regional “X”, o de la Municipalidad “Y”, etc.
Principio de Jerarquía.- También denominado “de escala jerárquica”. Jerarquizar es establecer líneas de autoridad que descienden a través de los diversos niveles
y delimitan la responsabilidad de cada colaborador. La responsabilidad y la autoridad en este caso deben fluir en forma descendente. Este principio se complementa –en su observancia- con el principio de la unidad de mando. Establece que debe existir una cadena de relaciones directas de autoridad desde la alta dirección, pasando por el directivo superior hasta el último subordinado y que ésta debe funcionar claramente a través de toda organización.
10) Principio de división del trabajo y la especialización organizacional.- Consiste en dividir el trabajo en tareas especializadas, y la organización en distintos departamentos. La departamentalización es considerada una división natural del trabajo, sin embargo, la tendencia actual es derribar las barreras que podrían estar ocasionando los departamentos, a costa de fortalecer la gestión por procesos que por su transversalidad incrementan de valor del servicio o producto.
11) Principio de amplitud o ámbito de control.- Melinkof se refiere al principio como “del espacio de control”. Es la cantidad de áreas funcionales y de puestos que cada jefatura puede controlar de manera eficaz. De acuerdo con este principio, se debe establecer el número de puestos que deben depender directamente de un superior jerárquico. Se sugiere que el número de personas este entre 7 y 8, tomando en cuenta la naturaleza y característica del puesto de trabajo, la capacidad del superior jerárquico, la aptitud y actitud de los subordinados, y el medio ambiente físico, entre otros elementos a considerar.
12) Principio de línea y staff.- En las organizaciones complejas es preciso contar con personas con conocimientos y habilidades especializadas, cuya misión es ayudar a otros a hacer su tarea
13) Principios de los canales de Supervisión bien definida: según este principio, en el organismo debe existir una serie de canales de supervisión que deben estar conectados por canales de comunicación. Toda unidad debe ser supervisada por otra de jerarquía mayor.
14) Principio del equilibrio dirección-control: Este principio establece que, a medida que el directivo o jefe delega autoridad en personal subalterno, debe reservar para sí el control de funcionamiento del ámbito del órgano de su responsabilidad, o de la organización si fuera el caso, sea total o de la parte de la responsabilidad que delegue.
15) Principio de la selección y adiestramiento del personal: se enuncia diciendo que el personal debe ser seleccionado debidamente y en forma previa, luego debe ser adiestrado, recibiendo entrenamiento.
16) Principio de centralización / desconcentración / descentralización: Existe centralización cuando la adopción de decisiones y la responsabilidad se ubican o se originan en la alta dirección de la institución y, hay descentralización cuando por delegación de autoridad y competencia, la adopción de decisiones y la
responsabilidad se distribuyen en instancias de dirección intermedias. Una buena descentralización distribuye las decisiones y la autoridad en los procesos de ejecución y concentra en la dirección superior las decisiones de política y de orden normativo.
17) Principio de especialización: Establece que a medida que la organización
y diversifica
debe crear
orgánicas, etc. Para que operen en una sola especialidad o
en áreas
Existen otros principios, que el Analista debe tener en cuenta, pero éstos no son aplicables a la labor de estructuración de la organización, sino más bien cuando la organización ya está funcionando o es operativo, tales como el de moral interna, de excepción, o de selección y adiestramiento de personal.
Cuando interviene más de un individuo se constituye una estamento social, definida por sus usos y costumbres que dan lugar a normas de comportamiento, y además, se tiene en cuenta la identidad de los participantes. Estos factores generan expectativas por parte de los individuos. El comportamiento organizacional se caracteriza por ser un proceso de interacción regido por las expectativas de los individuos. Puede realizarse bajo la forma de:
 Cooperación: Actividad que se desarrolla con vistas a una finalidad común.
 Coordinación: Actividad ordenada en base a información mutua de los comportamientos proyectados.
El comportamiento organizacional (CO) es un campo de estudio que investiga el efecto que tienen los individuos, los grupos y la estructura sobre el comportamiento dentro de las organizaciones, con el propósito de aplicar dicho conocimiento para mejorar la efectividad de las organizaciones. [3]
El comportamiento organizacional es un campo de estudio, lo cual significa que se trata de un área de especialidad específica con un conjunto común de conocimientos. ¿Que estudia? Estudia tres determinantes del comportamiento en las organizaciones: a) individuos, b) grupos y c) estructura. Asimismo, el CO aplica el conocimiento que se obtiene sobre los individuos, los grupos y el efecto de la estructura en el comportamiento, con la finalidad de que las organizaciones trabajen con más eficacia, y mayor eficiencia.
De la definición podemos resumir que el CO se ocupa del estudio de lo que hacen las personas en una organización y de cómo su comportamiento afecta el desempeño de esta. Y puesto que el CO estudia en específico las situaciones relacionadas con el ámbito laboral, no es de sorprender que haga énfasis en que el comportamiento se relaciona con cuestiones como los puestos de trabajo, el ausentismo, la rotación de personal, la productividad, el desempeño humano y la administración; de todo lo cual debe estar o ser entendido por el Analista de Organización y Métodos.
Aunque aún existe mucho debate sobre la importancia relativa de cada una, se coincide en que el CO incluye los temas fundamentales de motivación, comportamiento y poder del líder, comunicación interpersonal, estructura y procesos grupales, aprendizaje, desarrollo y percepción de actitudes, procesos de cambio, conflicto, diseño del trabajo y estrés laboral.
El comportamiento organizacional es una ciencia aplicada del comportamiento que se nutre de las contribuciones de varias disciplinas, sobre todo la psicología, la psicología social, la sociología y la antropología. Las contribuciones de la psicología han sido básicamente en el nivel individual -o micro-nivel- de análisis; en tanto que las otras disciplinas han ayudado a la comprensión de conceptos más extensos tales como los procesos grupales y la organización.
El proceso administrativo es un conjunto de fases o etapas sucesivas a través de las cuales se efectúa la administración. Estas fases se interrelacionan y se solapan en su aplicación, con cuya interacción constituyen un proceso integral. Clásicamente las fases son cuatro: Planificación, organización, dirección y control. Otros tratadistas le adicionan la fase de Coordinación, que nosotros también lo incluiremos.
Si bien algunos autores lo asumen como fases, Frederick W. Taylor los asumió como principios de la Administración que todo gerente o director debe considerarlo cuando gerencia o dirige una organización, del mismo criterio son James D. Mooney, George Terry, y Lionel Urwick.
En esta fase se identifica la misión y visión de la organización. Se le conoce también como planeamiento o planeación. Se define el rumbo hacia el futuro. Es una función que se da a nivel de distintos niveles jerárquicos, comprende la determinación de previsiones, objetivos, políticas, procedimientos y programas. La planificación es la actividad inicial de todo ejecutivo, estadio en el que se decide por adelantado qué hacer, quién debe hacerlo, cómo, cuándo y dónde debe hacerse, y para qué debe hacerse. El planeamiento cubre el espacio temporal que va desde la situación en la que la organización se encuentra (presente) hasta la situación en la que se desea que debería situarse o llegar a ser (futuro). La acción de la planificación, se concreta en un buen plan, cuyo propósito es facilitar el logro de los planes, proyectos, objetivos y metas de la organización.
La función de planeamiento se estima una función general y transversal a todos los puestos titulares de órganos y unidades orgánicas, aunque el carácter, el nivel, el ámbito, la actitud y la amplitud del planeamiento pueden variar según la autoridad y la naturaleza de las políticas y los planes delineados en los niveles superiores.
Una definición dada por Ackoff [4], dice que la planificación es un proceso de toma de
decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos.
Mediante Decreto Legislativo N° 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro nacional de Planeamiento Estratégico se crea y regula la organización y el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SNPE) y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), orientados al desarrollo de la planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado constitucional de derecho.
La Ley define al SNPE como el conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país, y al CEPLAN como el organismo de derecho público cuya finalidad es constituirse como el órgano rector y orientador del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Sus competencias son de alcance nacional y constituye un pliego presupuestario. El SNPE se estructura entre otros, con los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonomía, de los demás poderes del Estado, de los organismos constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico.
Se establece una estructura orgánica intencionada para hacer realidad lo planificado. En observancia del principio se determinan los niveles jerárquicos y se delega autoridad, se definen las funciones de la entidad y de cada uno de los órganos (ROF) y posteriormente de los puestos de trabajo (MOF o el nuevo MPP). La función de organización permite establecer la estructura, determinar las actividades necesarias para alcanzar el objetivo de la entidad, y de cada uno de los órganos y unidades orgánicas; determinar la logística para realizar esas actividades; para posteriormente designar al titular de cada órgano y unidad orgánica, asignarles la autoridad suficiente y necesaria para cumplir el cometido, determinar los medios para la coordinación (horizontal y vertical) y, para el tráfico de información.
De igual modo, mediante la función de organización se asignan los recursos necesarios (humanos, materiales, financieros y de tiempo) para el cumplimiento exitoso de las funciones atribuidas tanto a los órganos y unidades orgánicas, como a los puestos de trabajo; de tal manera que la carencia o la deficiencia no actúen como causas del incumplimiento de metas.
Cuando se organiza se establece la estructura orgánica utilizando para el efecto los principios mencionados en el precedente numeral 2.5 “Principios Generales de Organización”. Una buena organización debe proyectarse a satisfacer la necesidad de que cada trabajador conozca y realice sus funciones del modo más eficaz y eficiente posible, al menor costo y ofrezca el máximo rendimiento posible. De modo general, los pasos
esenciales que deben darse en el proceso de organizar son:
1. Identificar las funciones, actividades y tareas necesarias para alcanzar los objetivos principales de la organización.
2. Preparar el organigrama funcional de la organización que describa las distintas actividades o funciones a realizar por la institución.
3. Definir
existirán
4. Elaborar el reglamento de organización y funciones, y el manual de perfiles de puestos, y el cuadro de puestos de la entidad, con las funciones, competencias y actividades que deben realizar las personas que los ocupen.
5. Elaborar el reglamento interno de trabajo, el manual de procesos y procedimientos para la ejecución de las actividades a realizar por las personas que ocupen los puestos.
6. Identificar y cuantificar los recursos materiales necesarios para la ejecución de las actividades.
7. Conseguir
El principio de “seleccionar al personal adecuado para cubrir los cargos” deberá observarse cuando se implante la organización aprobada, es decir, los documentos de gestión elaborados, aprobados y publicados.
Se trata de influir en los colaboradores para que ayuden a lograr los planes y metas propuestas. El principio en acción se constituye en una función de observancia obligatoria. Es una función mediante la cual se pone en movimiento la voluntad de hacer algo y de transformar los deseos en forma efectiva a fin de alcanzar el éxito. Es el principio mediante el cual se logra motivar a los empleados, a aplicar sus conocimientos y actitudes en forma adecuada, incrementándose de esta manera la cooperación y la labor de equipo de la institución. Dirigir es tratar de mantener a la organización en un avance hacia el logro de los objetivos trazados. El proceso de dirigir un sistema se encadena al modo de cómo se lleva a cabo un propósito. La ejecución de la dirección se funda en la observancia de determinados principios vinculados a la función de dirección.
La función de dirección constituye el eslabón entre los objetivos de la entidad y la ejecución de las tareas para asegurar su cumplimiento. El principio se vincula estrechamente con el factor subjetivo, ya que el directivo en relación directa con sus subordinados, es el que planifica, organiza, dirige y controla las acciones de los subalternos.
Es la medición y ajuste del desempeño individual y grupal en relación a los indicadores establecidos para el cumplimiento de planes y metas. Es la función mediante el cual se
evalúa el resultado de lo que se ha realizado y de ser el caso se aplican medidas de ajuste, de manera que las acciones se ejecuten conforme han sido planeados. La función de control
se realiza observando el trabajo del personal y utilizando elementos estadísticos.
La función de control cierra un ciclo de dirección, para dar inicio a otro. Cuando el director cumple esta función, lo que está haciendo es asegurar que las actividades planeadas tengan correspondencia con los resultados. La observancia del principio, se asocia a los asuntos de evaluación de resultados, valoración del trabajo, medición, registro, diagnóstico, prevención, corrección y ajustes.
La observancia del principio también permite asegurar que la ejecución de una medida o actividad va a ser desarrollada tal como ha sido planeada. De igual modo, la labor de control incrementa la eficiencia de la dirección, facilita la función de coordinación, y facilita la constatación de los resultados de la planificación. Mediante la labor de control se mide el resultado de todo aquello que se hace o realiza, y como consecuencia del análisis de las desviaciones, se deciden las medidas correctivas para que lo planeado vuelva al cauce original o sea mejorado.
Para un adecuado y correcto ejercicio de la función es necesario establecer previamente ciertas medidas, tales como: a) Establecer estándares de desempeño, b) Medir el desempeño resultante y compararlo con los indicadores establecidos, c) Tomar nota de los resultados para analizarlos y decidir medidas de corrección cuando el desempeño que no cumpla con las metas previstas, d) Asegurar e implementar las acciones y herramientas para la eficacia de la retroalimentación del proceso, y e) Asegurar la mejora continua.
Es establecer relaciones entre las diversas partes de una actividad o institución pública
o privada: es de unificación de los esfuerzos individuales, con un propósito común, estableciéndose un ambiente de confianza funcional recíproca entre todos. Si no se pierde de vista que la coordinación (en general), consiste en lograr los medios apropiados de comunicación para establecer vínculos omnidireccionales, entonces estaría aceptando que
la aplicación de este principio, adquiere particular importancia. La coordinación permite
establecer relaciones de funcionalidad, más que de jerarquía, con lo que se conseguirá que las complejas y las diversificadas tareas que se tienen que realizar, sean convenientemente “conversadas” y “armonizadas” a fin de separar este difícil proceso que generalmente está sujeto a estudios y recomendaciones que requieren la participación de dos o más técnicos que tienen que actuar en áreas de responsabilidad muy diferentes. En los plazos para coordinar que son muy cortos, debemos evitar que los estudios, recomendaciones, apreciaciones, y planes que se efectúen, sean observados y / o rechazados por el nivel jerárquico superior, debido precisamente, a la falta de coordinación.
Es uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye
la coordinación que debe mediar no solo entre los órganos y unidades orgánicas de una
entidad, sino entre todos los entes de la administración pública al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado.
La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional que penetra el ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. La coordinación puede ser inter-orgánica -entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía- o intersubjetiva, esto es entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía
y competencias específicas. Uno de los propósitos de la coordinación administrativa es
evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada
puesto de trabajo o de cada ente público, que sean desempeñadas de forma racional y legal.
El principio de coordinación obliga al Estado a que sus dependencias adopten e implementen todas aquellas medidas requeridas para organizar y armonizar sus actuaciones con el propósito que la gestión administrativa sea lo más célere y efectiva posible en beneficio del administrado.
Aun cuando ya estamos en época de internalizar la gestión por procesos en las organizaciones públicas, el principio de la departamentalización no dejará de tener vigencia, dado que demostrado esta que puede convivir con la gestión por procesos. Cuando el principio de departamentalización es accionado como una herramienta, haciéndola perceptible, buscamos a través de él, organizar el desarrollo de las actividades y el funcionamiento de todo tipo de organización. Mediante el ejercicio de la organización establecemos y determinamos los tipos de órganos (departamentos), los clasificamos y especializamos, y los jerarquizamos, y en caso necesario, determinamos aún más la especialización instituyendo a los entes subalternos, que denominaremos unidad orgánica.
Por departamento entendemos al área, oficina, unidad, división, gerencia, dirección, o
subgerencia, incluso órgano desconcentrado de la entidad, a las que según el ámbito social
y económico de su responsabilidad se les ha atribuido funciones para que los servidores
públicos ejerciendo las competencias de un puesto de trabajo las desarrollen conforme a los
modos y formas que se establezcan en los documentos de gestión. En cuanto al órgano desconcentrado, debido a su naturaleza y a la característica de su funcionamiento, se le otorgará su propia estructura organizacional.
La departamentalización es la acción a través de la cual de formaliza la distribución del trabajo en órganos y unidades orgánicas. Para establecer los órganos y sus unidades orgánicas subalternas, y por ende determinar la estructura orgánica de una entidad, se observan las disposiciones del D. S. N° 043-2006-PCM que aprueba los Lineamientos para
la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones, dispositivo que
ha sido aprobado en el marco de la Ley Nº 27658 ‐ Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de modernización con la finalidad de mejorar la gestión pública.
Las distintas formas o tipos de departamentalización que nos muestra la literatura, no son aplicables estrictamente a las entidades públicas, por cuanto la indicada norma reglamentaria, establece los lineamientos que deben observarse para definir la estructura orgánica de un ente público. En todo caso, lo que sí cabría es complementar las disposiciones de los lineamientos con las características de los tipos más usuales.
Para la adecuada aplicación de los lineamientos el artículo 3° del D. S. N° 043-2006- PCM establece la necesidad de tener presente las siguientes definiciones:
ÁREA.- Se refiere tanto a órganos como a unidades orgánicas de una Entidad.
ATRIBUCIÓN.- Facultad conferida expresamente a quien ejerce un cargo para resolver o tomar decisión sobre cualquier acto administrativo dentro de su competencia y en el ejercicio de sus funciones.
3) CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL (CAP).- Documento de gestión institucional que contiene los cargos definidos y aprobados de la Entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente prevista en su ROF.
COMPETENCIA.- Ámbito de actuación material o territorial de la entidad en su conjunto, establecido de acuerdo a un mandato constitucional y/o legal.
EFICIENCIA.- Agilizar la toma de decisiones y la asignación de responsabilidades.
ENTIDAD.- Incluye a las señaladas en los incisos 1 al 7 del artículo I del título preliminar de la Ley Nº 27444‐Ley del Procedimiento Administrativo General. Deberá entenderse por entidades a aquellas organizaciones que cumplen con funciones de carácter permanente; es decir, que han sido creadas por norma con rango de Ley que les otorga personería jurídica.
ESTRUCTURA ORGÁNICA.- Es un conjunto de órganos interrelacionados racionalmente entre sí para cumplir funciones preestablecidas que se orientan en relación con objetivos derivados de la finalidad asignada a la Entidad.
FACULTAD.- Derecho conferido para realizar cierta acción.
FUNCIÓN.- Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la entidad, sus órganos y unidades orgánicas para alcanzar sus objetivos.
10) FUNCIÓN GENERAL.- Conjunto de acciones que debe realizar la entidad conducente a alcanzar los objetivos y metas de su gestión administrativa. Estas provienen de las normas sustantivas vinculadas a la entidad.
11) FUNCIÓN ESPECÍFICA.- Conjunto de acciones que deben realizar los órganos y las unidades orgánicas, conducentes a alcanzar los objetivos de la entidad y las metas de su gestión administrativa.
12) JERARQUÍA.- Es la línea continua de autoridad que se extiende desde la cima de la organización hasta el eslabón más bajo; también conocida como cadena de mando.
13) NIVEL ORGANIZACIONAL.- Es la categoría dentro de la estructura orgánica de la Entidad que refleja la dependencia entre los órganos o unidades orgánicas de acuerdo con sus funciones y atribuciones.
14) NIVEL JERÁRQUICO.- Refleja la dependencia jerárquica de los cargos dentro de la estructura orgánica de la Entidad.
15) ÓRGANOS.- Son las unidades de organización que conforman la estructura orgánica de la Entidad. Se clasifican de acuerdo a lo establecido en los presentes lineamientos.
16) PROGRAMA.- Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que pertenece.
17) PROYECTO.- Se refiere a un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos siguiendo una metodología definida, para lo cual se le asigna un equipo de personas, así como otros recursos cuantificados en forma de presupuesto, que prevé el logro de determinados resultados y cuya programación en el tiempo responde a un cronograma con una duración limitada. Solo se crean para atender actividades de carácter temporal.
18) REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (ROF).- Es el documento técnico normativo de gestión institucional que formaliza la estructura orgánica de la Entidad orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos. Contiene las funciones generales de la Entidad y las funciones específicas de los órganos y unidades orgánicas y establece sus relaciones y responsabilidades.
19) RACIONALIZACIÓN DE PROCESOS.- Actividad de sistematización que conlleva a la identificación, análisis, armonización, diseño, mejoramiento, simplificación o supresión de procesos para alcanzar mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos de la Entidad.
20) SISTEMA ADMINISTRATIVO.- Los Sistemas Administrativos son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública y que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento eficaz de los objetivos de las entidades a través de la utilización eficiente de los medios y recursos humanos, logísticos y financieros.
21) UNIDAD ORGÁNICA.- Es la unidad de organización que conforma los órganos contenidos en la estructura orgánica de la entidad.
De entre todos los tipos de organización generalmente aceptados para aplicarse a las organizaciones solo desarrollaremos las que de algún modo han sido recogidas en la legislación nacional, ya sea expresa o tácitamente.
También denominada como organización de departamentos por funciones, la cual consiste en distinguir a los órganos fundado en las funciones que desarrolla o debe
desarrollar cada uno de ellos, de tal manera que la entidad pública cumpla los objetivos y fines para los cuales fue creada. Este es el criterio mayormente utilizado para organizar organizaciones públicas.
Un ejemplo de ello, esta dado en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) cuando dispone que las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las siete funciones específicas señaladas en los artículos 78 al 87 del Capítulo II del Título V, con carácter exclusivo o compartido.
Se le denomina también departamentalización territorial o por ubicación geográfica. En este tipo de organización se distinguen y agrupación las actividades de acuerdo con la ubicación donde el trabajo se desempeña. Este tipo de organización es consecuencia de la observancia del principio de desconcentración, y se realiza con la finalidad de acercar el Estado a la ciudadanía. Un ejemplo de esto son, la UGEL en el sector educación, la Red de Salud en el sector salud, las Agencias Agrarias en el sector agricultura, o los entes desconcentrados que organismos con sede en Lima han instituido en las capitales de regiones (SUNAT, SENASA, SUNARP, SUNASS, INDECOPI, etc.).
Estos entes desconcentrados tiene su propia estructura orgánica, sus propios documentos de gestión, sus propias autoridades, y en cierto modo son independientes en su presupuesto y administración, observan sí las políticas implementadas por el sector correspondiente, y tienen una dependencia administrativa con la sede regional, y una dependencia normativa y funcional en cuanto a la materia sustantiva del sector.
Inicialmente ha sido creada para ser aplicada en los niveles más bajos de la estructura organizacional de las áreas productivas o de operaciones de las empresas industriales. También es conocida como departamentalización por etapas del proceso, por procesamiento o aun por equipo. En este tipo de organización se reúnen a las personas y los materiales con el fin de realizar un proceso en particular.
Para el sector público este tipo de organización es nuevo. Mediante D. S. N° 004- 2013-PCM se aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, y en ella podemos observar que la gestión pública se orienta a resultados que estén al servicio del ciudadano, y uno de sus componentes es la gestión por procesos; respecto de lo cual dispone que las “organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la “cadena de valor”. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de valor son el personal (conocimiento), la infraestructura (instalaciones), los equipos, las técnicas y métodos, y las finanzas”.
La Política Nacional establece como tercer pilar central a la