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Timestamp: 2018-11-14 18:32:39
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ANÁlisis del debido proceso material democrático a la luz del proceso de creación de los actos administrativos (acuerdos municipales)
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título ANÁlisis del debido proceso material democrático a la luz del proceso de creación de los actos administrativos (acuerdos municipales)
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ELIANA ANDREA COMBARIZA CAMARGO
DIRECTIVAS INSTITUCIÓN
Fray Luis Alberto Orozco Arcila, O.P.
Fray José Antonio González Corredor, O.P.
Fray Carlos Arturo Díaz Rodríguez, O.P.
Fray Luis Antonio Alfonso Vargas, O.P.
Decano de División Facultad de Derecho
Ph.D. Ciro Nolberto Güechá Medina
Mg. Diego Mauricio Higuera Jiménez
Director Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas
Ph. D Pierre Subra de Bieusses
Universidad París X, Francia
Ph. D Pablo Guadarrama
Ph. D Carlos Mario Molina Betancur
Ph. D. Natalia Barbero
Universidad de estudios a distancia, España.
Ph.D. Alfonso Daza González
COMITÉ EDITORIAL SECCIONAL
Mg. Ángela María Londoño Jaramillo
Directora Centro de investigaciones
Mg Andrea Sotelo Carreño
Directora departamento de comunicaciones y mercadeo
COMITÉ EDITORIAL PUBLICACIONES DE LA FACULTAD.
Ph.D. Yolanda M. Guerra García
Madison University, Estados Unidos.
C. Ph.D. Diego German Mejía Lemos
C. Ph.D. Juan Ángel Serrano Escalera
Universidad Carlos III, España.
Mg. Eyder Bolívar Mojica
ÍNDICE TEMÁTICO Pág.
Problema Jurídico………………………………………………………………………5
Objetivos………………………………………………………………………………….5
Método…………………………………………………………………………………….6
Introducción……………………………………………………………………………...7
Justificación……………………………………………………………………………...8
Hipótesis…………………………………………………………………………………10
Capítulo I: Naturaleza Jurídica, Política y Administrativa de la Corporación Municipal (los concejos municipales)………………………………………………11
1.1 Generalidades acerca del funcionamiento de las Corporaciones Municipales……………………………………………………………………………...11
1.2 Decisiones de los concejos municipales (los Acuerdos)………………….17
1.3 Quórum y mayorías………………………………………………………………..25
1.4 Principio de legalidad de los acuerdos municipales……………………......26
1.5 De la elección de los concejales………………………………………………..27
1.5.1 De la Cifra repartidora…………………………………………………………..36
1.6 Principio de legalidad de los Acuerdos Municipales……………………….36
Capitulo II: Concepción de la democracia material y sus diferencias frente a la democracia formal, con relación a la creación de los actos administrativos (acuerdos municipales)……………………………………………………………...34
2.1 Relación entre política y derecho……………………………………………...34
2.1.1 Remedios de la deslegitimación del poder (concepción democrática del estado)……………………………………………………………………………………37
2.2 La Representación y los intereses en el moderno estado democrático..38
2.3 La democracia como una técnica……………………………………………...39
2.4 Democracia formal y Democracia material…………………………………...40
2.4.1 El principio de la mayoría no siempre implica democracia……………41
2.5 Lo que debe entenderse por democracia material…………………………43
2.5.1 Democracia real a la luz de Ferrajoli……………………………………….44
2.6 Democracia material y creación de actos administrativos (acuerdos municipales)……………………………………………………………………………45
Capítulo III: De la violación del debido proceso material democrático y su derivación en un vicio material o formal de los actos administrativos acuerdos municipales………………………………………………………………..48
3.1 Del derecho fundamental al debido proceso y su relevancia en el Estado Constitucional Democrático………………………………………………………...49
3.2 El objetivo del debido proceso como deber por parte de las autoridades y como derecho fundamental………………………………………………………....51
3.3 La violación al debido proceso material democrático constituye vicios en la creación de los actos administrativos (acuerdos municipales)…………….54
Capítulo IV: Violación del debido proceso material democrático como causal de nulidad en el código contencioso administrativo y en la ley 1437 de 2011 (código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo)
4.1 Generalidades del acto administrativo………………………………………..55
4.2 Los Acuerdos Municipales como Actos Administrativos………………….56
4.3 De la nulidad de los actos administrativos, causales y tratamiento en el Consejo de Estado…………………………………………………………………….57
4.3.1 De la violación de las normas en que debió fundarse……………………60
4.3.2 Expedición por un funcionario sin competencia………………………….61
4.3.3Expedición irregular…………………………………………………………….61
4.3.4 De la desviación de poder…………………………………………………….62
4.3.5 Del debido proceso y derecho de audiencia……………………………...62
4.3.6 De la falsa motivación………………………………………………………...63
4.4 Nulidad de los Acuerdos Municipales por violación al debido proceso material democrático en el código contencioso administrativo…………….64
4.5 Nulidad de los acuerdos municipales por violación al debido proceso material democrático en la ley 1437 de 2011 (código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo)……………………………67
4.6 Acuerdos Municipales y Concejo de Estado (Antecedentes Fácticos)…67
4.6.1 Concepción del Principio Democrático en Colombia (Línea Jurisprudencial)……………………………………………………………………….69
Democracia material, Democracia formal, regla de las mayorías, debido proceso material democrático, acto administrativo (Acuerdo Municipal), vicios formales, vicios materiales.
¿La vulneración del debido proceso material democrático, puede llegar a derivar en algún vicio formal o material en la creación del acto administrativo (Acuerdo Municipal)?
La Democracia ya no es únicamente el conjunto de reglas que determinan quién y cómo se decide, sino qué es lo que se puede decidir y qué decisiones no deben tomarse, de ahí que el debido proceso material democrático resulte desconocido cuando no se tienen en cuenta los derechos de las minorías y la posibilidad de llevar a cabo un consenso o acuerdo que permita adoptar una decisión respetuosa del principio democrático.
Existen varios ejemplos reales, en los que de hecho, se puede llegar a constatar que el principio de la mayoría en un sentido netamente formal no siempre trae consigo una verdadera Democracia, si se tiene en cuenta que solo deben ejecutarse y aplicarse, aquellas decisiones a las que todos los afectados puedan prestar su asentimiento, en calidad de participantes en discursos racionales, generando una idea de democracia como vía o método para aspirar a tener el máximo de consenso y el mínimo de violencia en las decisiones que se hayan de tomar, en términos de Carlos Bernal Pulido.
Determinar si la vulneración del debido proceso material democrático, puede llegar a derivar en algún vicio formal o material en la creación del acto administrativo (Acuerdo Municipal).
Establecer cual es la naturaleza jurídica, política y administrativa de los Concejos o corporaciones municipales.
Determinar qué es y de qué forma se concibe la democracia material, así como sus diferencias frente a la Democracia formal, y su relación respecto de la creación de los Actos Administrativos (Acuerdos municipales).
Señalar los efectos de la democracia material, como precepto democrático a la luz del debido proceso como deber público, en la creación de los Actos Administrativos (Acuerdos Municipales), y en relación con los vicios formales y sustanciales que se puedan llegar a generar.
Establecer qué causales de nulidad de los actos administrativos se pueden materializar ante la violación del debido proceso material democrático en el código contencioso administrativo (Decreto 01 de 1984) y el en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
La metodología que se irá a desarrollar en el presente trabajo investigativo es analítico – conceptual, teniendo en cuenta que se pretende analizar la concepción de ciertos conceptos o figuras jurídico-políticas, tal como el “debido proceso material democrático”, con el fin de aplicarlos y relacionarlos con el proceso real que se sigue en las corporaciones municipales frente a la creación de los Actos Administrativos (acuerdos municipales), logrando concluir de tal análisis, si se puede llegar a materializar algún vicio de carácter material o formal que efectivamente limite la plena realización de una verdadera Democracia Material.
El debido proceso material democrático, en términos de Carlos Bernal Pulido, implica lograr aplicar el principio del discurso, de tal forma que sólo deben ser consideradas normas válidas, y por consiguiente solo deben ejecutarse y aplicarse, aquellas decisiones a las que todos los afectados puedan prestar su asentimiento, en calidad de participantes en discursos racionales, generando una idea de democracia como vía o método para aspirar a tener el máximo de consenso y el mínimo de violencia en las decisiones que se hayan de tomar. La decisión tomada por la mayoría no siempre es la más sabia, puesto que los derechos de las minorías y de la oposición casi siempre resultan por desconocerse. De ésta manera, los procedimientos universales que caracterizan la democracia, según Norberto Bobbio, se pueden fijar en estos puntos esenciales: 1. Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, deben disfrutar de los derechos políticos. 2. El voto de todos los ciudadanos debe tener el mismo peso. 3. Todos los que disfrutan de los derechos políticos deben ser libres para poder votar según la propia opinión. 4. Deben ser libres en el sentido de que deben ser puestos en la condición de elegir entre soluciones diversas. 5. Tanto para las elecciones como para las decisiones debe valer la regla de la mayoría numérica. 6 Ninguna decisión tomada por la mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el derecho a convertirse en mayoría en igualdad de condiciones1. Basta la inobservancia de una de las anteriores reglas para que un gobierno no sea democrático.
De lo anterior, se colige que la mera concepción de la democracia formal y de la regla de las mayorías como uno de sus componentes, no basta si se quiere materializar una verdadera democracia, la cuál debe ser respetuosa de los preceptos contenidos en la Constitución Política, concretamente del debido proceso concebido como deber público, con el fin de evitar el surgimiento de vicios de orden material, así como respetuosa de las correspondientes etapas que se deben surtir en el procedimiento de creación de los actos administrativitos, cuyo desconocimiento puede derivar en algún vicio de carácter formal.
Es por eso que en el presente trabajo investigativo, se pretende analizar hasta que punto, pueden llegar a surgir vicios formales o materiales de los actos administrativos, concretamente, de los acuerdos municipales, cuando se desconoce el debido proceso democrático, si se tiene en cuenta que el ideal de la democracia no puede disociarse del principio del contrato social, es decir de la idea del acuerdo de cada uno con todos los demás sobre algunas de las reglas fundamentales de la convivencia2
En una sociedad fuertemente dividida en clases contrapuestas, es probable que el interés de la clase dominante sea asumido y sostenido incluso por medio de la coacción como interés colectivo3, es por eso que en el sistema democrático, el poder necesita legitimación, que se obtiene a través del consenso, en contraposición con lo que sucede en otros sistemas no democráticos.
De lo anterior, existen varios ejemplos reales, en los que de hecho, se puede llegar a constatar que el principio de la mayoría en un sentido netamente formal no siempre trae consigo una verdadera Democracia.
Tal es el caso, de cómo el presidente Álvaro Uribe Vélez y la coalición de gobierno lograron cooptar políticamente a la Defensoría del Pueblo, riesgo para la autenticidad democrática que trajo consigo la reelección presidencial inmediata. De ésta manera, ingresaron bastantes abogados a la Defensoría del Pueblo, como consecuencia de favores políticos, teniendo en cuenta que, la Cámara de Representantes, reeligió a varios Defensores con una abrumadora mayoría aliada con los intereses del gobierno.4
Otro ejemplo lo constituye la situación del Banco de la República, cuya independencia tiene una importante desventaja, la cual consiste en entregar el manejo de una buena parte de la economía a una institución tecnócrata, conformada por expertos sin legitimidad democrática, y aislarlos de los órganos de representación popular, tiene un costo democrático. No obstante, la independencia de los bancos centrales tiene también un altísimo beneficio democrático: proteger la moneda de los ciudadanos de posibles abusos económicos por parte del gobierno. Sin embargo, la politización del banco, y la amplia intervención del gobierno, ha permitido que éste último tenga sus propias mayorías formales en la Junta Directiva Del Banco.5
De los anteriores ejemplos se colige que no siempre que se materializa la regla de las mayorías, se constituye una verdadera democracia en su sentido material, si se tiene en cuenta que el principio de mayoría solo es uno de los elementos que permiten el buen funcionamiento del sistema. Por eso es oportuno dicho principio sea válido también para los antimayoritarios, ya que solo de ésta manera se respeta el principio de libertad6.
Surge entonces la necesidad de darle una mayor relevancia a los efectos que resultan de respetar una verdadera democracia material, pluralista y sujeta a la materialización del mayor consenso posible, en donde no sólo se entienda por principio democrático la aplicación de la regla de las mayorías7, criterio netamente cuantitativo, que excluye la posibilidad de generar un espacio abierto para conocer y adoptar los criterios de la oposición y minorías; sino que se pueda llegar a analizar hasta que punto el desconocimiento de un debido proceso por parte de las autoridades a la hora de tomar decisiones, concretamente, en las corporaciones públicas, tal como es el caso de los Concejos Municipales, deriva o se convierte en un verdadero vicio material (por contrariar un derecho fundamental contenido en la Constitución Política) y/o en un vicio de carácter formal, al desconocer los trámites debidos en el proceso de creación de un acto administrativo que contenga determinada decisión.
La Democracia ya no es únicamente el conjunto de reglas que determinan quién y cómo se decide, sino qué es lo que se puede decidir y qué decisiones no deben tomarse. De ahí que el concepto de la democracia vaya más allá del reconocimiento del sufragio universal, y regla de las mayorías, lo que permite aducir que realmente se desconoce el debido proceso material democrático al no lograr evidenciar un verdadero consenso, acuerdo, reconocimiento de los criterios de la oposición y de las minorías, lo que en términos de Carlos Bernal Pulido se denomina “Procedimiento Discursivo Racional”; y derivando así en vicios de carácter material y formal de las decisiones emitidas por las Corporaciones Públicas, concretamente de los Concejos Municipales, si se tiene en cuenta que se está desconociendo un derecho fundamental, así como el adecuado trámite que se debe llevar a cabo para garantizar el principio democrático
NATURALEZA JURÍDICA, POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL (LOS CONCEJOS MUNICIPALES)
DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL ESTADO COLOMBIANO
La estructura orgánica del estado colombiano, se resume en el siguiente esquema8:
Órganos de Control Fiscal
El Estado colombiano es un Estado unitario organizado en forma de República unitaria que, de acuerdo con lo establecido en el Título V de la Constitución Política (artículos 113 al 121 sobre la organización del Estado), está conformado por tres Ramas del Poder Público (legislativa, ejecutiva y judicial), y otros órganos, autónomos e independientes, que contribuyen al cumplimiento de las demás funciones del Estado (órganos de control y organización electoral).
En el artículo 113 de la Constitución de Colombia, se establece que: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”, además precisa que existen otros órganos para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, y señala que las diferentes ramas y órganos, aunque tienen funciones separadas, colaboran de manera armónica para realizar sus propósitos.
Se hace necesario destacar la importancia del principio propio de una República unitaria como es el relativo a la centralización política y descentralización administrativa. Dicho principio se adoptó formalmente, en Colombia, a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1886, e implica que las funciones políticas están centralizadas, mientras que la función administrativa puede descentralizarse9. Es decir, el Estado, en el orden nacional, se reserva el ejercicio de las funciones legislativa y judicial, mientras que la función administrativa es compartida con las entidades territoriales.
La descripción del Estado colombiano, se encuentra en el primer artículo de la Constitución Política, el cual expone:
“Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia de interés general.”
Lo anterior, en términos del Departamento Nacional de Planeación, implica:
• Estado Social de Derecho: El Estado colombiano, en su organización y funcionamiento, se orienta a buscar la solución a los requerimientos sociales de la población, lo cual se hace en el marco de un conjunto de normas, Es decir en el marco del ordenamiento jurídico colombiano
• República unitaria, descentralizada: Colombia está organizado como un Estado unitario (centralización del poder político), pero con un traslado de competencias (facultad para decidir) y recursos de un nivel superior a uno inferior (evidente en la existencia de entidades territoriales como los Departamentos, Distritos y Municipios).
• Autonomía de las entidades territoriales: Los Departamentos, Distritos y Municipios, que conforman el Estado a escala territorial, en el marco de la Constitución y las leyes, tienen la capacidad de: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, establecer los tributos (impuestos, tasas) y administrar los recursos necesarios para cumplir sus funciones, y participar en las rentas nacionales (recursos económicos)10.
• Democrática, participativa y pluralista: Colombia es un Estado cuya soberanía reside en el pueblo. Así mismo, promueve la participación de la ciudadanía (para ser elegidos, elegir y decidir), sin discriminación alguna. Por ende, se hace necesario que el principio democrático, inspiración del Constituyente, se materialice en todas las actuaciones llevadas a cabo por los funcionarios de la administración, tal como se expondrá posteriormente por medio de un análisis jurisprudencial.
De igual manera, el Departamento Nacional de Planeación, señala como fundamentos del Estado Colombiano, los siguientes:
– Respeto de la dignidad humana: Reconocimiento del valor del ser humano, y que se predica con respecto de la familia, las diversas culturas, las condiciones de trabajo y la vivienda.
– El trabajo: Reconocimiento de la actividad humana, libre y lícita que una persona desarrolla, en forma independiente o asalariada, para satisfacer necesidades de diferente naturaleza.
– La solidaridad de las personas: Reconocimiento de la obligación, de toda persona, de contribuir al bienestar de los otros seres humanos, en especial de los más necesitados. Departamento
– La prevalencia del interés general: Reconocimiento de la conveniencia del interés de la sociedad en su conjunto, antes que de la importancia y valor del interés de una persona.
La Rama Judicial es la encargada de administrar justicia y decidir cuestiones jurídicas controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva11. Dichos pronunciamientos principalmente, toman la forma de sentencias, fallos, o autos.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 116 de la Constitución Política de Colombia, la Rama Judicial del Poder Público está representada por diferentes corporaciones colegiadas, organismos y autoridades (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, Tribunales y Jueces) encargadas de administrar justicia.
La administración de justicia es la: “Función pública que cumple el Estado para hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución y las leyes, con el fin de realizar la convivencia social, y de lograr y mantener la concordia nacional”12. Tal función, que consiste, está asignada por la Constitución Política, a las corporaciones y personas que constituyen la Rama Judicial del Poder Público
De acuerdo con lo señalado en el artículo 114 de la Constitución Política, la Rama Legislativa está representada por una corporación pública colegiada de elección popular denominada Congreso de la República, el cual está integrado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, constituyendo así un sistema bicameral.
Igualmente, el artículo 114 constitucional establece que: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.
La Rama Ejecutiva es la Rama del Poder Público que ejerce las funciones del Estado relacionadas con el gobierno y la administración13. La Rama Ejecutiva es presidida por el Presidente de la República, y a ella pertenecen autoridades de todos los órdenes territoriales existentes (nacional, departamental, distrital y municipal).
La Constitución Política establece que la Rama Ejecutiva tiene una manifestación nacional (en cabeza de la Nación) y una territorial (representada por las entidades territoriales existentes –Departamentos, Distritos y Municipios–), distinción que guarda relación con el tipo de Estado que caracteriza a Colombia (Estado unitario), en el cual, as entidades territoriales no pueden darse su propia Constitución, ni tampoco ejercen, de manera autónoma, la función legislativa y judicial.
Es así como el artículo 115 constitucional señala que:
“El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”
“Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias , los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.”
Se hace necesario señalar que la organización y funcionamiento de la Rama Ejecutiva, y de la Administración Pública en el orden nacional y territorial, se rige, principalmente, por lo establecido en la Constitución (artículo 150, y Títulos VII y XI), y en la Ley 489 de 1998.
De conformidad a lo señalado en la Constitución Política de 1991, los principales fines de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, son los siguientes14: desarrollo económico y social, así como la definición, coordinación y ejecución de planes, políticas públicas y estrategias de carácter general.
De igual manera, es pertinente señalar que los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva o administrativa “operan a través de actos administrativos, los cuales son manifestaciones escritas mediante las cuales queda expresada la voluntad de la administración cuando ella se dirige a producir efectos jurídicos”15
Todo lo relacionado con la organización territorial y la administración pública territorial está previsto, principalmente, en el Título XI de la Constitución, que lleva por nombre: “De la organización territorial”, en el cual se identifican las entidades territoriales (existentes y previstas), así como otras formas de organización del territorio.
En términos del Departamento Nacional de Planeación, es posible identificar como los principales objetivos de la Rama Ejecutiva en el orden territorial, los siguientes: la administración de los asuntos propios de la sección territorial, la planificación y promoción del desarrollo, la prestación de los servicios públicos que determine la ley y, en general, implementar medidas orientadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes de su territorio.
Es así como el Municipio goza de autonomía para la gestión de sus intereses , de conformidad con el artículo 311 constitucional, y por tal motivo, le corresponde, como entidad fundamental de la división político administrativa, la prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las Leyes.
1.2 GENERALIDADES ACERCA DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES MUNICIPALES.
El Concejo Municipal en Colombia se caracteriza por ser una de las instituciones más representativas del derecho constitucional y administrativo. Materializa un espacio democrático por naturaleza, teniendo en cuenta que allí se discuten y analizan los problemas del municipio y se imparten las orientaciones políticas, administrativas y económicas específicas para atender las necesidades básicas de la población.16
El doctor Pedro Alfonso Hernández Martínez, señala en su publicación “El Concejo”, elaborada especialmente como proyecto de capacitación municipal a través de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, que el Concejo se caracteriza por cuatro aspectos esenciales: 1. Es una Corporación Pública, 2. De naturaleza Administrativa, 3. De elección Popular, 4. Carece de personalidad jurídica propia.
Es una Corporación Pública: Tal situación, implica que los Concejos Municipales están encargados del cumplimiento de funciones o del desarrollo de actividades consideradas como públicas, es decir de interés general, además, que las decisiones son tomadas por sus miembros con carácter colegiado, como una sola autoridad.
De naturaleza Administrativa: Esto significa que las Corporaciones Municipales no tienen asignadas funciones de carácter legislativo, sino que materializan la descentralización territorial con el fin de dar cumplimiento a la función Administrativa del Estado. De tal situación, se colige que los Acuerdos Municipales son Actos Administrativos susceptibles de ser controlados por vicios de forma o de fondo, de tal manera que la autoridad judicial competente para conocer las impugnaciones contra las decisiones emitidas por el Concejo Municipal es la jurisdicción contenciosa administrativa. La naturaleza de los Concejos Municipales es eminentemente administrativa, por ende, no se erigen como “órganos legislativos de carácter local”; es decir, que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado: “Si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen de potestad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República."17
Lo anteriormente mencionado, es reiteración de anteriores pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional, en cuanto al carácter “no legislativo” de las Corporaciones Públicas locales, y de la importancia de tener claridad frente a su naturaleza eminentemente administrativa, lo que supone la materialización de funciones de control político, y un trabajo conjunto con la Administración.18
Lo anterior, en concordancia con el artículo 312 de la Constitución Política y el artículo 21 de la Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal).
Artículo 312 Constitución Política, Modificado Acto Legislativo 01 de 2007 art. 5: En cada municipio habrá una corporación político -administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro años que se denominará concejo municipal, integrada por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con la población respectiva. Ésta Corporación podrá ejercer control político sobre la Administración Municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. (…).
Artículo 21 Ley 136 de 1994, (según modificación artículo 312 Constitución Política): En cada municipio habrá una corporación administrativa, cuyos miembros serán elegidos popularmente para períodos de tres (4) años, y que se denominará Concejo Municipal, integrada por no menos de siete (7) ni más de veintiún (21) miembros.
De elección Popular: El mismo artículo 312 constitucional y el artículo 21 de la Ley 136 de 1994 anteriormente mencionados, hacen referencia a que los miembros de los Concejos Municipales serán elegidos popularmente para períodos de cuatro años.
Carece de personalidad jurídica propia: Teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente administrativa de los Concejos Municipales, de lo cual se deduce su participación dentro de la Administración Municipal, se hace necesario señalar que dichas Corporaciones carecen de personería jurídica, puesto que ésta radica en el municipio correspondiente.
Otras generalidades y aspectos característicos de las Corporaciones Municipales son las siguientes:
Autonomía de los Concejos Municipales: El artículo 287 constitucional, expone que: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.
De lo anteriormente señalado se deduce que la autonomía administrativa del Concejo Municipal, le posibilita darse su propia organización interna, tomar decisiones en materia de administración de personal, de almacenes e inventarios, entre otras; además, la autonomía política se materializa en el cumplimiento de sus funciones institucionales, mientras que la autonomía financiera para la ejecución de las partidas asignadas al concejo en el presupuesto anual del municipio.
Composición de los Concejos Municipales: El artículo 22 de la Ley 136 de 1994, hacer referencia a la composición de las Corporaciones Municipales, la cual se puede resumir de la siguiente manera:
TABLA Nº 1: Composición Concejos Municipales artículo 22 Ley 136 de 1994
Nº DE HABITANTES MUNICIPIO
De 100.001 a 250.000 habitantes
De 250.001 a 1.000.000 habitantes
Más de 1.000.001 habitantes
c. Periodo de sesiones: El artículo 23 de la mencionada Ley 136 de 1994, señala que las Corporaciones Municipales sesionarán máximo una vez al día, durante seis meses al año en sesiones ordinarias así: El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril. El Segundo período será del primero de junio al último día de julio. El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. El fundamento constitucional de las sesiones extraordinarias de los concejos se encuentra en el artículo 315 de la Carta Superior, según su numeral 8°, en donde se expone que le corresponde al alcalde “Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado”.
Comisiones: Los concejos deben integrar comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento. Lo anterior de conformidad con el artículo 25 de la Ley 136 de 1994.
Publicidad de los Actos del Concejo: En el artículo 27 de la Ley en comento, se hace referencia a la importancia de darle publicidad a los actos del Concejo, y para tal fin, se hace necesario que exista un medio oficial de publicidad, denominado Gaceta Municipal, en donde se pueden dar a conocer las decisiones.19 Lo anterior, de conformidad con el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo.20
Mayoría: En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial, según artículo 30 le la mencionada Ley 136.
Reglamento Interno: Los concejos den contar con un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones. (Articulo 31 Ley 136 de 1994).
Frente al Reglamento Interno, el Concejo de Estado ha señalado que puede ser expedido por medio de acuerdo o por medio de resoluciones. Cuando el reglamento interno de la corporación se adopta por medio de resolución no se requiere de la publicación en la gaceta del municipio.21
De lo anterior se colige que la gaceta del concejo es el órgano por excelencia para dar a conocer los actos de los concejos que no sean notificados y el reglamento interno del concejo tiene una connotación especial dentro de los acuerdos municipales.
Atribuciones: El artículo 313 de la Constitución Política expone que corresponde a los Concejos Municipales: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7. Reglamentar los usos de suelo y, dentro de los límites que fije la Ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construcción y enajenación de inmuebles destinado a vivienda. 8. Elegir personero para el periodo que jije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen. (…)
A su vez, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, señala que los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones: Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo; exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas, municipales, al contralor o al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio; reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo; autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley; determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios; establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley; velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural; organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento; dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.
Funciones de Control: La Ley 136 de 1994, en su artículo 38, le atribuye al Concejo Municipal, ejercer función de control a la Administración Municipal, y para tal fin podrá citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas así como al Personero y al Contralor. También podrá el Concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades municipales. En todo caso, las citaciones e informaciones deberán referirse a asuntos propios del cargo del respectivo funcionario.
1.3 DECISIONES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES (LOS ACUERDOS)
Iniciativa: Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. (Artículo 71 Ley 136 de 1994)
Debates: Teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto debe ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
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