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Timestamp: 2019-11-22 16:54:40
Document Index: 344495261

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Sentencia nº 1664 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 2 de Diciembre de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 283258323
Sentencia nº 1664 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 2 de Diciembre de 2009
Fecha de Resolución: 2 de Diciembre de 2009
Número de Expediente: 02-1834
El 30 de julio de 2002, fue recibido en esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Político Administrativa de este M.T., el oficio signado con el número 1691 del 25 de julio de 2002, adjunto al cual se remitió el expediente N° 2002-0390 (cursante en esa Sala), contentivo del recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, el 8 de mayo de 2002, por los abogados E.G.N., J.O.D. y A.M.R., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 59.631, 59.095 y 91.504, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales de Tacora Publicidad C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 19 de julio de 1979, bajo el N° 33, Tomo 107-A, Postes Publicitarios Viales 2002, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 19 de marzo de 1991, bajo el N° 52, Tomo 2-A Sgdo, Publicidad G.H. 2000, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de septiembre de 1996, bajo el N° 48, Tomo 58-A Qto y de Asesoría Demar C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1 de junio de 1976, bajo el N° 20, Tomo 71 A Pro., por una parte, y por la otra, asistiendo al ciudadano M.F., titular de la cédula de identidad N° 81.090.383, con el carácter de presidente de Argus Publicidad, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 10 de marzo de 1997, bajo el N° 47, Tomo 56-A Sgdo, contra los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001.
El 4 de febrero de 2004, previo recibo del expediente, esta Sala Constitucional en sentencia N° 65, aceptó la declinatoria de competencia y admitió el recurso de nulidad ejercido; declaró improcedente el amparo cautelar incoado por los aludidos apoderados judiciales; declaró que la causa se tramitara como un asunto de mero derecho y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente al Juzgado de Sustanciación para que notificara de dicha decisión a los apoderados actuantes y librara los carteles respectivos, de conformidad con el artículo 116 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 9 de marzo de 2006, se asignó la ponencia a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien con tal carácter la suscribe.
Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:
El 8 de mayo de 2002, los apoderados judiciales de las referidas compañías interpusieron, ante la Sala Político Administrativa de este M.T., recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001.
El 18 de julio de 2002, la referida Sala se declaró incompetente para conocer el caso de autos y ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
El 20 de agosto del 2002, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes solicitaron “PROVIDENCIA CAUTELAR DE AMPARO por medio de la cual se SUSPENDA la aplicación de los artículo 18,34 y 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Baruta, en fecha 26 de diciembre del 2001”, Número Extraordinario N° 300-12/2001…”.
El 11 de septiembre de 2003, el abogado A.M.R. solicitó pronunciamiento respecto de la providencia cautelar de amparo solicitada.
El 17 de diciembre de 2003, el aludido abogado solicitó pronunciamiento en cuanto a “Admisión del Recurso de Nulidad y sobre la procedencia de la medida cautelar de amparo”.
El 18 de febrero de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, dando cumplimiento a lo acordado en la referida decisión, ordenó librar las respectivas notificaciones, aclarando que una vez que constara en autos las últimas de ellas se remitía nuevamente el expediente a esta Sala, para la continuación del procedimiento.
El 27 de abril de 2004 el abogado A.M., apoderado judicial de la parte actora, consignó el cartel de notificación a los terceros interesados, publicado en el Diario “El Universal”, el 22 de abril de 2004.
El 25 de mayo de 2004, siendo la oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de la consignación de los respectivos escritos de informes, tanto por los apoderados judiciales de las mencionadas compañías como por los representantes del Municipio Baruta del Estado Miranda.
El 13 de julio de 2004, se dijo “Vistos” en la presente causa.
El 28 de abril de 2005, el apoderado judicial de la Alcaldía de Baruta del Estado Miranda, solicitó la acumulación de este expediente al signado bajo el N° 02-2840, de conformidad con el aparte sexto del artículo 18 y aparte segundo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 6 de octubre de 2005, los apoderados judiciales de la Alcaldía de Baruta del Estado Miranda, consignaron documento notariado ante la Notaría Pública Trigésima Novena del Municipio Libertador, el 21 de septiembre de 2005, bajo el Nº 29, Tomo 124, mediante el cual el ciudadano J.C.W., en su carácter de Administrador Principal de la Sociedad Mercantil Postes Publicitarios Viales 2002, C.A. y administrador de Publicidad G.H. 2000 S.A., y el ciudadano G.B.C., en su carácter de Director de Asesoría Demar C.A. y Administrador de Tacora Publicidad C.A., manifestaron el desistimiento de la acción y del procedimiento del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad por ellos incoado.
El 9 de marzo y el 8 de agosto de 2006, la representación de la referida Alcaldía solicitó la homologación del desistimiento efectuado por los recurrentes en la causa principal.
El 26 de octubre de 2006 el apoderado judicial de Argus Publicidad C.A., solicitó pronunciamiento en la presente causa, en virtud de que su representada nunca había manifestado su intención de desistir del procedimiento de nulidad incoado.
Mediante decisión N° 2156 del 6 de diciembre de 2006 esta Sala Constitucional negó la homologación del desistimiento propuesto por los representantes de las compañías Postes Publicitarios Viales 2002, C.A., Publicidad G.H. 2000, S.A., Asesoría Ademar, C.A. y Tacora Publicidad, C.A. y extinguida la instancia por pérdida del interés de la parte recurrente.
El 2 de mayo de 2007 la abogada M.G., actuando en representación de Argus Publicidad, C.A., solicitó aclaratoria de la referida decisión.
Mediante decisión N° 1199 del 25 de junio de 2007 esta Sala Constitucional declaró con lugar la solicitud de aclaratoria de la sentencia mencionada ut supra y, al efecto, indicó que:
…efectivamente se incurrió en un error material en el texto del fallo dictado el 6 de diciembre de 2006, cuando en la parte dispositiva de dicha sentencia se ordena el archivo del expediente, cuando lo correcto es la continuación de la causa, a los fines del pronunciamiento definitivo, por tanto, actuando de conformidad con las potestades que al efecto le confiere el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, por ser los Magistrados de esta Sala directores del proceso hasta que llegue a su conclusión, procede a corregir dicho error por ser de naturaleza formal, ya que en manera alguna altera el verdadero y evidente sentido del fallo cuya corrección se realiza (resaltado añadido).
Para fundamentar la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por los apoderados judiciales de Argus Publicidad, C.A., contra los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, se señaló:
II.I.- De la inconstitucionalidad del artículo 54
Que la norma impugnada dispone la revocación de los permisos otorgados a los medios publicitarios hasta el 31 de diciembre de 2001, y que a partir de esa oportunidad los interesados debían, en los primeros treinta (30) días hábiles del año 2002, solicitar la renovación de los permisos siempre que cumpliesen con los requerimientos exigidos en la Ordenanza. Que dicha norma regula a la par un caso especial para aquellos propietarios de medios publicitarios que hubiesen obtenido la autorización del entonces Distrito Sucre del Estado Miranda, quienes tendrían que presentar el original y la copia del permiso para su evaluación, lo cual, señalan, viola el precepto constitucional contenido en el artículo 259, referido a la desviación de poder, así como lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Luego de hacer referencia a un comentario doctrinal, así como a sentencias dictadas tanto por la Corte Suprema de Justicia como por este Supremo Tribunal y al artículo 178 constitucional, señalaron que los Municipios tienen competencia para gobernar y administrar sus intereses y las materias que les asigna la propia Constitución, en cuanto vinculadas a la vida local, especialmente lo relativo al ordenamiento y desarrollo económico-social y a la prestación de servicios públicos, siempre teniendo como finalidad el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad. Que tal elemento teleológico es el que debe informar la actuación de los entes municipales, por lo que los Concejos, como órganos que sancionan las normas municipales, también deben ser influenciados por tales objetivos; sin embargo, acotan que el artículo 54 de la Ordenanza impugnada desconoce ese marco general y revoca, a su decir, actos administrativos anteriores a su promulgación que crearon derechos subjetivos en las personas naturales y jurídicas destinatarias de dichas autorizaciones, transgrediéndose flagrantemente lo dispuesto en los artículos 11 y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que la verdadera intención vertida en el precepto impugnado es la de revocar los permisos para la exhibición de publicidad comercial en elementos de publicidad exterior, para que, una vez revocados, sean sometidos a una nueva revisión según la ordenanza vigente, vulnerando la cosa juzgada administrativa y los más elementales principios de seguridad jurídica y de Estado de Derecho.
Que “(...) el propósito ideológico del artículo 54, no está alineado con la norma constitucional transcrita (artículo 178), ya que la revocación de los permisos y el reexamen según las condiciones del nuevo cuerpo normativo, no se corresponde con los principios de ordenamiento, desarrollo económico y mejoramiento de la calidad de vida (...)”; a su entender “(...) el ente Municipal incurrió en una forma burda de desviación de poder, ya que la ordenanza sólo responde a intereses del ejecutivo municipal, desfigurando los fines y propósitos constitucionales en las competencias atribuidas para el desarrollo de la vida local en los municipios”.
Que la revocación de los actos administrativos de efectos particulares necesita, conforme lo estatuido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la instauración de un procedimiento administrativo individual y dirigido a cada uno de los contribuyentes del impuesto municipal. Que, con lo estatuido en la Ordenanza, el Concejo Municipal de Baruta pretende ahorrarse las múltiples actuaciones administrativas tendentes a llamar a los interesados para que, ejerciendo sus derechos como ciudadanos, participen y aporten los alegatos y pruebas en sede administrativa, dudando en tal sentido los recurrentes de que el hecho de que los órganos legislativos municipales cuenten con competencia para regular la publicidad comercial, ello represente una potestad ilimitada para llegar a vulnerar, incluso, los derechos constitucionales de los administrados.
Afirmaron, luego de hacer referencia a una sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, el 4 de junio de 1996, que la competencia municipal para regular la publicidad comercial debe circunscribirse a dos aspectos de suma importancia, como son: a) que no trascienda de la vida local; y, b) que no cercene los derechos constitucionales de los particulares. En tal sentido, señalaron que el artículo impugnado no desarrolla legítimamente las competencias atribuidas en la Constitución y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sino que, por el contrario, las retuerce para dirigirlas a fines distintos y particulares del ejecutivo municipal y del Concejo, como lo es, a su entender, la revocación y revisión de los permisos con la consecuente remoción del parque de vallas que se exhibe por autorizaciones conferidas por autoridades anteriores, incurriendo así la normativa contenida en el artículo 54 de la Ordenanza impugnada en el vicio constitucional de desviación de poder.
Que la norma contenida en el artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta transgredía el derecho a la defensa y al debido proceso. En efecto, señalan, con base en una sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de este M.T., el 10 de mayo de 2001, que si el acto administrativo llegase a lesionar los derechos subjetivos de los particulares, la Administración debe abrir un procedimiento previo para que aquellos aleguen las defensas y pruebas que consideren pertinentes para la defensa de su situación jurídica. Que, en sentido contrario, la norma recurrida en nulidad estatuye que los permisos otorgados a los publicistas tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001, incidiendo en la esfera de derechos subjetivos de los particulares al revocar los permisos otorgados con anterioridad por la propia Alcaldía del Municipio Baruta o por el extinto Distrito Sucre del Estado Miranda, violentándose lo estatuido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual, a su entender, atenta contra la seguridad jurídica.
Que la seguridad jurídica abarca el apego al principio de legalidad, lo que implica el respeto a la ley y a los actos administrativos anteriores que hayan causado derechos subjetivos en los particulares, por lo que sostienen que cuando la norma objeto de impugnación revocó de forma arbitraria las autorizaciones anteriores a su promulgación, se desvirtuó el derecho a la defensa, a ser oído y a que se instaure el procedimiento previo, pues la Administración estaba en el deber de emplazar a todos los afectados mediante un procedimiento particular que permitiese el cabal ejercicio del derecho a la defensa.
Que la norma impugnada establece que la Administración municipal revisará los permisos o autorizaciones para su renovación, siempre y cuando los publicistas cumplan con los requerimientos establecidos en esa Ordenanza, alegando al respecto que con tal disposición se pretende una revisión de los permisos otorgados, inclusive veinte (20) años antes de la vigencia de la Ordenanza sometida a análisis, con lo cual se patentiza una violación del precepto constitucional contenido en el artículo 24, al aplicarse lo estatuido en la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta a situaciones fácticas consolidadas en el pasado, por lo que, a su entender, se encuentra claramente evidenciada la violación constitucional aludida, pues cuando la norma pretende analizar y reconsiderar situaciones consolidadas en el pasado, ya los publicistas han tramitado y obtenido autorizaciones bajo la vigencia de ordenanzas anteriores sobre las cuales no le es dable al Municipio aplicar las exigencias de la nueva ordenanza.
Que la impugnada transgrede el “principio constitucional de seguridad jurídica”, contenido, a su decir, en el artículo 299, pues desconoce las autorizaciones otorgadas legítimamente por el órgano competente de la Alcaldía del Municipio Baruta y el extinto Distrito Sucre, pretendiendo un reexamen de los permisos ya conferidos para considerar su apego a las disposiciones de la Ordenanza.
II.II.- De la inconstitucionalidad del artículo 18.
Que respecto a la impugnación de la norma contenida en el artículo 18 de la Ordenanza recurrida, según la cual, los permisos otorgados por la Administración tributaria municipal tendrán una duración máxima de dos (2) años, pudiendo ser renovables por períodos sucesivos de igual duración, señalaron que tal disposición transgrede el derecho a la libertad económica, el derecho a la defensa y al debido proceso, así como el “principio constitucional de seguridad jurídica”.
Que sus representadas ejercen la actividad de publicidad exterior, esto es, la colocación y exhibición de elementos de divulgación comercial. Así, en aras de cuestionar el período de vigencia que la norma impugnada le otorga a tales autorizaciones, señalan que tal actividad comprende el auspicio de los medios publicitarios a los anunciantes; la solicitud de las autorizaciones respectivas para colocar las estructuras que sirven de soporte al motivo o mensaje publicitario; la promoción de los espacios publicitarios y, finalmente, la suscripción de un contrato de publicidad con el cliente o anunciante, lo que en general, afirman, representa una inversión en la instalación de los elementos de publicidad exterior. Con base en esa descripción, los accionantes cuestionan la viabilidad para un empresario dedicado a la publicidad exterior de realizar una inversión en infraestructura, gastos operativos, etcétera, para la tramitación y obtención del permiso si después de sólo dos (2) años, período en el cual ni siquiera se ha recuperado la inversión, la Alcaldía discrecionalmente puede renovar o no el permiso.
Que el derecho a la libertad económica no es un derecho absoluto -en pro de esa circunstancia hicieron referencia a una sentencia dictada por esta Sala el 13 de noviembre de 2001-, e indican que no pretenden el otorgamiento de las autorizaciones de forma irrestricta, pues dicho derecho, sostienen, debe ser regulado y condicionado con fundamento en la convivencia ciudadana y el bienestar colectivo; sin embargo, refieren que después que el ente municipal otorga el permiso existe una presunción del cabal cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ordenanza, derivado del principio de “legitimidad” que impregna a todo acto administrativo, por lo que no hallan justificación para que la norma impugnada limite la validez de la autorización a dos (2) años.
Así, cuestionan que con tan breve período se garantice el referido derecho, al preguntarse si “(...) ¿Existe libertad de empresa, en el caso de la obtención del permiso previo, para que éste sea susceptible de ser revocado, por la facultad potestativa comprendida en una norma de la ordenanza, que deja al libre arbitrio de las autoridades la continuación o no del ejercicio de esa actividad económica y sin que medie justificación legal alguna? (...)”. En su criterio “(...) después que el empresario es sometido a todo un procedimiento de auscultación para conferir el permiso, [y] que realiza una inversión, instalando y promoviendo el espacio publicitario (...)” (corchetes añadido), el hecho de que la Administración, transcurridos dos (2) años, cuente con la facultad para renovar o no el permiso sin que medie una motivación jurídica o una causa legal que justifique la no renovación, ello representa una limitación a la libertad de empresa que, afirman, no puede estatuirse “(...) en una norma de rango sublegal, tal como lo dispone el artículo 112 de la Constitución (...)” ya que el derecho a la libertad económica sólo puede ser limitado por normas constitucionales o legales, no sublegales, acotando, con base en una sentencia de esta Sala Constitucional, que las Ordenanzas no son leyes desde el punto de vista formal, concluyendo que al disponer “(...) la norma contenida en el artículo 18 de la reforma de la ordenanza una limitación a la libertad de empresa, la cual es sólo susceptible de acometer, a la luz del artículo 112 de la Constitución, mediante una ley, -entendida como el cuerpo normativo producido por la Asamblea Nacional o el Presidente de la República en los llamados Decretos Leyes (sic)- y siendo la ordenanza una norma de rango sublegal, entonces resulta manifiestamente inconstitucional la limitación de la libertad de empresa por este tipo de norma (...)”, y solicitó que se declare la nulidad del indicado precepto normativo.
Que en cuanto a la supuesta transgresión del derecho a la defensa y al debido proceso administrativo señalan que, la norma contenida en el artículo 18 estatuye una potestad a favor de la Administración municipal para renovar el permiso, lo que en realidad, afirman, es una revocación de la autorización sin que medie una motivación jurídico formal que atenta contra los derechos constitucionales en referencia. Asimismo, los apoderados judiciales de las recurrentes señalan que sus poderdantes poseen permisos otorgados con anterioridad a la vigencia de la reforma de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines, en los cuales no figura una limitación temporal, es decir, fueron otorgados de manera indefinida, y al efecto sostienen que en atención a lo dispuesto en el artículo 18 se trata de una revocación parcial de los actos administrativos primarios en lo que atañe a su duración, aplicándose dicha norma a situaciones acaecidas en el pasado, irrespetándose con ello el principio constitucional de irretroactividad de la ley, argumento que, en los mismos términos, consideraron suficiente para sustentar la transgresión del “principio constitucional de seguridad jurídica”.
II.III.- De la inconstitucionalidad del artículo 34.
En lo que respecta a la inconstitucionalidad del dispositivo normativo contenido en el artículo 34 de la Ordenanza impugnada, los recurrentes le imputan la transgresión al derecho a la defensa y al debido proceso, pues dispone que todo aquel que, sin cumplir previamente los requisitos previstos en ese texto normativo y su reglamento y sin permisología alguna, instale estructura de valla está obligado a removerla dentro de los quince días siguientes a su notificación.
Que a pesar de ser cierto que las Alcaldías deben velar por el orden urbano y evitar la proliferación de medios de publicidad exterior, la forma como la norma plantea la hipótesis legal e instaura el procedimiento a seguir, conduce inevitablemente a la violación de los derechos aludidos, ya que obvia de forma absoluta el derecho básico de los administrados a la audiencia previa, a ser oído y a aportar pruebas, pues será en definitiva dentro del procedimiento administrativo donde se develará la valoración subjetiva contenida en la norma cuando hace referencia a “sin permisología”.
Que la norma, simple y llanamente, confiere un poder absoluto de valoración y apreciación de los hechos a la Administración municipal, ya que será de ésta de quien dimane la voluntad de clasificar la exhibición de un elemento publicitario como “sin permisología”, dando pie a que se cometan atropellos en contra de los administrados. Que “(...) el procedimiento para la remoción de elementos instalados sin la obtención del permiso previo, debe ser sumario, expedito y cumpliendo con las atribuciones en materia de ordenación urbanística, bienestar colectivo y orden público que desempeñan las alcaldías del país, pero jamás tales labores de policía administrativa pueden conducir al planteamiento de un procedimiento unilateral, caprichoso y con graves consecuencias patrimoniales para los administrados (...)”, por lo que solicitaron que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del precepto en referencia.
ALEGATOS DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA
El 25 de mayo de 2004, los abogados J.G.H. y A.E.O.M., con el carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, consignaron escrito de informes en la acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesta contra los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del estado Miranda, en los siguientes términos:
…debe resaltarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y 525, 538, 539 y 540 del Código Civil, las aceras son bienes propiedad del Municipio, cuyas características y función las categorizan adicionalmente como bienes del dominio y uso público.
Tal circunstancia, hace impretermitible que el régimen de estos bienes se encuentre sometido a un sistema de habilitaciones administrativas, a fin de ‘permitir’ por parte de su propietario y administrador (Municipio), que quienes pretendan emplearlos para actividades que no se correspondan con su naturaleza principal (libre tránsito y circulación), se encuentren en condiciones de igualdad, pero adicionalmente, a fin de preservar su uso adecuado y proporcionado en beneficio de las condiciones de vida de la comunidad.
En tal sentido debe recordarse, que los permisos otorgados por la Administración para el ejercicio de actividades sobre bienes del dominio y uso público de su propiedad y bajo su administración directa, implican, tal y como lo conoce ese máximoT., la simple remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un determinado tipo de actividad, impuesto en virtud del eventual peligro que podría generarse por dicho ejercicio, en la esfera de derechos e intereses de los ciudadanos y en desmedro del dominio y uso público que se tutela sobre ese tipo de bienes (simple detentación o posesión precaria). Adicionalmente, conocido es que tales habilitaciones, no generan derechos subjetivos en cabeza de sus beneficiarios, no sólo por la propia naturaleza de los permisos, sino en el caso concreto, porque jamás podría disponerse de bienes del dominio y uso público sin previa desafectación de los mismos.
En atención a las actividades cuyo desarrollo es habilitado a través de permisos, vale recordar que se hace imposible mantener la idea del otorgamiento de tales habilitaciones por tiempo indefinido, pues una de las características propias de los permisos, es precisamente su carácter temporal, derivado principalmente del hecho de que la actividad es ejercida sobre bienes del dominio y uso público. Resultando entonces totalmente inadecuado con el interés que tutela la Administración Municipal, pretender la detentación de permisos de forma irrestricta y por tiempo indefinido, en una suerte de perversa cuasi-propiedad sobre bienes Municipales (de dominio y uso público).
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 18
En cuanto a la norma contenida en el artículo 18 de la Ordenanza recurrida, la cual dispone que ‘los permisos otorgados por la Administración Tributaria Municipal, tendrán una duración máxima de dos (2) años, pudiendo ser renovable por períodos sucesivos de igual duración’, y respecto a la cual señalaron los recurrentes que es violatoria del derecho a libertad económica, del derecho a la defensa y al debido proceso, así como del principio de seguridad jurídica, cabe realizar las siguientes consideraciones:
En primer lugar ciudadanos Magistrados, es necesario referirnos a la naturaleza de estos permisos otorgados por la Administración para el ejercicio de la actividad publicitaria en el ámbito municipal, los cuales, en principio, implican la simple remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un determinado tipo de actividad, impuesto en virtud del eventual peligro que puede generar dicho ejercicio para el interés público que se tutela, en tanto que la actividad ha de desarrollarse sobre bienes que, por su esencia pública, están condicionados al interés de la colectividad.
En efecto, es precisamente, en aras de preservar los intereses superiores de la colectividad, que las pautas legales establecidas para la regulación del ejercicio de la actividad de publicidad comercial en medios exteriores, contienen necesariamente condiciones y limites para las actuaciones de los particulares, pues, el fin primario de la regulación de la actividad publicitaria es tutelar el bien público, son normas de control directo, material y exterior, que, entre otras finalidades, buscan salvaguardar los valores ambientales, urbanísticos, contribuir a la seguridad vial, personal, material, así como para proteger la tranquilidad pública.
Ahora bien, a los fines de tutelar ese interés general, es que se hace imposible mantener la idea del otorgamiento de permisos por tiempo indefinido, pues una de las características propias de estas habilitaciones, es precisamente su carácter temporal, derivado principalmente del hecho de que la actividad ha de ser ejercida sobre bienes públicos y del dominio público, pues, resulta totalmente inadecuado con el interés que tutela la Administración Municipal, pretender el otorgamiento de los permisos de forma irrestricta y por tiempo indefinido. El cuestionamiento realizado por los recurrentes, al lapso de vigencia que la norma impugnada le otorga a tales permisos, no es compatible con la esencia propia de los mismos (carácter temporal), y en modo alguno, dicha regulación podría generar violación a la libertad económica (derecho limitable), al derecho a la defensa, al debido proceso y al principio de seguridad jurídica.
Pues bien, justamente esa limitación a la temporalidad de los permisos y su posibilidad de ser renovados por períodos sucesivos de manera inmediata y continua (de conformidad con la Ordenanza bajo estudio) ofrece mayor seguridad jurídica a los particulares, existiendo una garantía efectiva del libre ejercicio de su actividad por un período cierto y determinado, claro está, siempre que se mantenga en todo tiempo los requisitos y condiciones establecidos en la ley local. De modo que, sostener la vigencia indefinida de esos permisos atenta directamente contra la seguridad jurídica, más aún, cuando nos encontramos frente a este tipo de habilitaciones administrativas (permisos) que tienen como rasgo propio su precariedad, al conferir un derecho de menor grado y mayor precariedad, o mejor dicho, al crear una situación jurídica debilitada, en cuanto a que aquel constituye una tolerancia de la Administración de permitir el ejercicio de una determinada actividad en su jurisdicción, en principio prohibida por el orden público.
Asimismo, es necesario destacar que la norma en comento (artículo 18), no sólo establece la duración de los permisos, sino que prevé expresamente la posibilidad de renovación por períodos sucesivos, sin limitar de forma inconstitucional la posibilidad de renovación, es decir, el permiso podrá ser renovado de manera inmediata y continuada, siempre que se mantengan y cumplan los requisitos establecidos en la Ordenanza.
De manera que, en modo alguno la referida norma es violatoria de los derechos y garantías denunciados por los recurrentes (libertad económica y seguridad jurídica), en cuanto es justamente en atención a garantizar los mismos que el legislador ordena y regula la situación concreta. Por lo que, lejos de sentirse inseguros y temerosos los recurrentes, la mencionada disposición al establecer de manera cierta y determinada la vigencia de los permisos, fortalece y asegura el ejercicio de la actividad publicitaria frente a cualquier actividad discrecional de la Administración. Pues, solamente queda en cabeza y responsabilidad de los administrados cumplir y mantener en todo tiempo los presupuestos fácticos establecidos en la Ordenanza.
Por otra parte, es necesario insistir en que incluso antes de la Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, los permisos tenían una limitación temporal, como se desprendía del artículo 16 numeral 9, el cual disponía en su parte in fine que ‘la duración de la fianza será de un año y permanecerá retenida por la Administración Tributaria Municipal hasta que venza el permiso, y deberá ser renovada en caso de que la duración del permiso otorgado por la Administración Tributaria Municipal sea extendido’, de modo que se desprende de la norma citada, que los permisos en modo alguno eran otorgados de manera indefinida, sino que, la fijación del lapso de duración de los mismos correspondía fijarlo expresamente a la autoridad administrativa que lo otorgaba.
En efecto, anteriormente, se dejaba en manos de la Administración Tributaria Municipal el establecimiento del tiempo de vigencia de los permisos, lo cual implicaba, que de no haberse sometido expresamente tales habilitaciones a un marco de duración temporal, cualquiera que fuera la causa, la Administración Local contaba con un amplísimo margen de discrecionalidad para declarar su revocatoria en cualquier momento por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, salvo que, con posterioridad, la limitación temporal fuera establecida a través de un acto administrativo integrativo, caso en el cual, se daba fecha cierta a la vigencia de los permisos. De modo que, ante tal situación, la cual incidía en la seguridad jurídica de los administrados, se hacía imperante la necesidad de que el propio legislador estableciera expresamente la duración de los mismos a los efectos de hacer posible su extensión y garantizar un estado de mayor seguridad e integridad.
En este sentido, ciudadanos Magistrados, debemos observar que el alegato de inconstitucionalidad que realizan los recurrentes sobre la norma que regula la vigencia y establece la posibilidad de renovación continúa e inmediata de los permisos resulta totalmente alejado de la realidad, pues según los recurrentes, la norma faculta a la Administración para renovar o no el permiso sin que medie una motivación jurídica o una causa legal que justifique la no renovación’, cuando lo cierto es que, cualquier pronunciamiento de la Administración Local mediante el cual se niegue la renovación de los respectivos permisos, necesariamente tendría que fundamentarse en el incumplimiento de los requisitos establecidos en la propia Ordenanza para tal fin, los cuales, no hacen más que delimitar el marco de actuación de la Administración Local (Principio de la legalidad).
Asimismo, los recurrentes yerran al sostener que la norma contenida en el referido artículo 18, ‘es una revocación de la autorización sin que medie una motivación jurídico formal que atenta contra los derechos a la defensa y al debido proceso’ cuando lo cierto es, que el artículo 17, parágrafo segundo de la Ordenanza en comento, consagra expresamente el derecho que tiene el interesado a reclamar ante el Superior Jerárquico del retardo, omisión o incumplimiento del procedimiento, trámite o plazo, conforme a la normativa que rige la materia, en los casos de verificación, inspección y debido pronunciamiento en cuanto a la aprobación o rechazo de la solicitud de colocación de propaganda o publicidad comercial. Mucho menos podría ser calificada la norma impugnada (artículo 18) como revocatoria de permisos otorgados con anterioridad, cuando lo cierto es que por mandato expreso de la misma Ordenanza, éstos pueden ser renovados, lo cual conlleva de suyo el reconocimiento de permisos otorgados con anterioridad.
De modo que, de la norma contenida en el artículo 17, parágrafo segundo de la Ordenanza en comento, se desprende claramente, por una parte, la necesidad de que medie el debido pronunciamiento en cuanto a la aprobación o rechazo de la solicitud de colocación de publicidad comercial, lo cual abarca naturalmente el debido pronunciamiento que debe mediar ante la solicitud de renovación del permiso, y por otra parte, garantiza al particular su derecho a reclamar ante cualquier circunstancia irregular que pueda presentarse en el procedimiento, en los trámites, plazos, pronunciamientos, etc.
Así pues, en modo alguno la norma contenida en el referido artículo 18 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines, puede considerarse violatoria del derecho a la defensa y al debido proceso, pues ni en su interpretación individual y menos aún concatenada con las demás normas establecidas en la mencionada Ordenanza causaría tal violación (Vid. artículos 45 y 55 de la Ordenanza).
Así pues, acudiendo a las reglas de la hermenéutica jurídica, es evidente que la Administración Local, siempre deberá atenerse a las respectivas normas de procedimientos administrativos para emitir cualquier tipo de respuesta relacionada con la solicitud o renovación de los permisos en materia publicitaria, ello, por mandato expreso de la propia Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda.
A mayor abundamiento, debe referirse que ya en casos anteriores, cuando el Municipio ha debido aplicar las normas contenidas en la Ordenanza mencionada, siempre ha garantizado de manera incontestable el debido proceso y derecho a la defensa de los involucrados, permitiéndoles el alegar y probar dentro de un iter dispuesto para ello. Tal afirmación se ve sustentada, en la Sentencia de fecha 03 de mayo de 2004, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, recaída en el expediente 3821, la cual consignamos marcada “C”, mediante la cual ese honorable Tribunal declaró Sin Lugar, el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto conjuntamente con A.C., por los abogados E.G.N., J.A.O. DURÁN Y A.M.R., actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil “ASESORIA DEMAR”, esta última también accionante en el presente caso y representada por los mismos abogados mencionados.
Vale la pena mencionar, que inclusive el Ministerio Público, tal y como puede observarse del fallo citado, ha emitido opinión respecto del cuerpo normativo que compone la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, llegando a la impecable conclusión de que dicho texto normativo “debe verse en su contexto y en este sentido es claro que, sí está previsto el procedimiento...” administrativo respectivo, el cual, aplicó impecablemente el Municipio.
Ciudadanos Magistrados, además del juicio mencionado, existen otros casos idénticos pendientes que se encuentran en conocimiento de los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos, razón por la cual, los abogados E.G.N., J.A.O. DURÁN Y A.M.R., también apoderados judiciales de las empresas demandantes en esos casos, en un intento desesperado por sustraerse del ámbito de aplicación de la Ordenanza respectiva y lograr permanecer indefinidamente sobre bienes del dominio y uso público sin encontrarse habilitados para ello y desconociendo su obligación legal de pagar las tasas respectivas, han impugnado como último recurso de sus pretensiones diversos artículos de dicho instrumento jurídico ante este máximoT. aduciendo una inexistente inconstitucionalidad, ello, al percatarse de que no cumplen con los requisitos exigidos en la ley.
Según las propias palabras de los recurrentes, poseen permisos otorgados con anterioridad a la vigencia de la reforma de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines, en los cuales no figura una limitación temporal, es decir, según ellos, dichos permisos fueron otorgados de manera indefinida. Por lo tanto sostienen, que la norma contenida en el artículo 18, vulnera el derecho que tienen a permanecer dizque indefinidamente en bienes del dominio y uso público, sin tener en consideración que tan solo con un acto de rango sublegal y por razones de oportunidad, merito y conveniencia, el Municipio ha podido revocar los permisos que supuestamente dicen tener (jamás presentados en el ámbito municipal), al no ser estos últimos generadores de derechos subjetivos, sino tan sólo un mecanismo tendiente a remover un obstáculo legal determinado.
En todo caso, aún pudiendo haber considerado la Administración local a las aprobaciones de proyecto de señalización e identificación de calles y avenidas, como verdaderos permisos para la colocación de elementos publicitarios materiales sobre bienes del dominio y uso público (todo lo cual sería una aberración jurídica), lo cierto es que los mismos, a tenor de lo establecido en el artículo 54 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines, tenían vigencia hasta el día 31 de diciembre de 2001, razón por la cual habría que sostener ineludiblemente que los mismos se encuentran vencidos desde esa fecha y por lo tanto debían llenarse los requisitos respectivos para su renovación.
Visto lo anterior, solicitamos que la supuesta inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, sea desestimada y en consecuencia, sea declarada su regularidad y plena adecuación para con el Texto Fundamental.
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 54
Otra de las normas impugnadas por los accionantes, es el artículo 54 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, donde se establece lo siguiente:
En primer lugar, la norma en comento, parte del reconocimiento expreso de la existencia de permisos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Reforma de la Ordenanza objeto de impugnación, y limita su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001 a los fines de que sean renovados. Así pues, observamos que el legislador Municipal fijó el ejercicio de la actividad publicitaria desarrollada en la jurisdicción del Municipio Baruta bajo el régimen de permisos hasta una fecha cierta, con el objeto de que los propietarios de los medios publicitarios acudieran a solicitar su respectiva renovación, logrando así uniformar y ordenar el inicio del ejercicio de la actividad publicitaria bajo los nuevos parámetros establecidos en la Reforma de la Ordenanza, contribuyendo y garantizando la seguridad jurídica de los empresarios, así como el trato igualitario entre los particulares.
Asimismo, es de observar, que dicha norma en todo momento se refiere a la renovación de los permisos, lo cual implica el reconocimiento de la existencia de aquellos otorgados previamente, por lo que lejos de entenderse como una revocación que afecte la seguridad jurídica de los administrados, ha de tratarse como una regulación que uniforma el ejercicio de la actividad publicitaria, brindando justamente seguridad y estabilidad en el tiempo. Tan cierto es que se esta (sic) brindando seguridad jurídica con tal disposición, que la Administración Local, pudiendo haber revocado los permisos otorgados, procuró que las empresas detentadoras pudieran renovarlos a fin de subsanar el desorden existente.
Así pues, se hace patente la buena intención del legislador municipal al regular, uniformar y ordenar la temporalidad de los permisos en aras de garantizar la seguridad jurídica de los administrados, pues consagra un procedimiento breve para que los propietarios de los medios publicitarios instalados en bienes del dominio y uso público soliciten y tramiten la renovación de los permisos respectivos, lo cual implica el reconocimiento de una situación jurídica ‘precaria’ a favor de los empresarios, pero necesariamente sometida al cumplimiento de las condiciones establecidas en la ley local.
Resulta forzoso insistir que con la norma en estudio (artículo 54), no se pretende reconsiderar ni reexaminar los permisos anteriormente otorgados, los cuales cabe agregar, no confieren ninguna situación irrestricta, pues resulta inapropiado sostener que los permisados cuentan con una situación consolidada de manera indefinida en el tiempo sobre bienes del dominio público y de uso público, cuya tutela corresponde a los órganos de gobierno y administración local mediante la constante revisión y control de la compatibilidad del ejercicio de la actividad permisada con el interés público. Pues bien, la intención del legislador es clara al disponer el reconocimiento de los permisos existentes e intimar a su renovación, pues lo que se busca es ordenar, uniformar, adecuar y mantener el regular ejercido de la actividad publicitaria en la jurisdicción del Municipio Baruta.
Con este mismo objeto (ordenar y uniformar el ejercicio de la actividad publicitaria en el Municipio Baruta), el legislador establece el segundo supuesto al que se contrae la norma referida (artículo 54), al suponer la existencia de permisos expedidos por el Distrito Sucre e intimar a los propietarios de estructuras publicitarias a poner en conocimiento a la Administración Municipal de la existencia de los permisos para el ejercicio de la actividad de publicidad comercial en exteriores y cines, con la presentación del original y copia de los permisos, para su constatación y posterior e inmediata renovación.
De modo que, hay que dejar claro que el legislador, consciente de la existencia de permisos otorgados por el Municipio Baruta y el extinto Distrito Sucre del Estado Miranda, busca uniformar y ordenar el ejercicio de la actividad referida, intimando a los propietarios de los medios publicitarios a renovar los permisos en virtud de la incorporación de una norma legal regulatoria del lapso de vigencia de los mismos, contribuyendo a mantener un trato igualitario entre los empresarios y favoreciendo una situación de mayor seguridad y estabilidad.
Pues bien, es evidente que lo pretendido por los recurrentes no es sólo la nulidad de las normas impugnadas, sino sustraerse del ámbito de aplicación de la Ordenanza, empleada ya en diversas resoluciones como la referida en la Sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto con competencia en lo contencioso Administrativo mencionada anteriormente, y lograr por esta vía, que se les permita, sin cumplir con lo establecido en las normas respectivas, la libre y descontrolada colocación de medios publicitarios materiales en bienes que no son de su propiedad (aceras) sino del Municipio, los cuales, por su naturaleza son del dominio y uso público. Y lo que es peor aún, que se consienta en el absurdo, inconstitucional e ilegal criterio, de que tales colocaciones materiales no encuentran límite temporal alguno ni en habilitaciones administrativas ni en la Ordenanza respectiva, afectando la libre competencia de otras empresas, el orden urbanístico local, el ornato público y el tránsito de personas en la entidad, gracias a una suerte de patente de corso que dicen detentar.
Visto lo anterior, solicitamos que la supuesta inconstitucionalidad del artículo 54 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, sea desestimada y en consecuencia, sea declarada su regularidad y plena adecuación para con el Texto Fundamental.
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 34
La última de las normas impugnadas por los accionantes, es el artículo 34 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, donde se establece lo siguiente:
La norma en cuestión, regula la obligación de remover cualquier estructura valla que haya sido instalada en la jurisdicción del Municipio Baruta sin cumplir previamente los requisitos y extremos establecidos en la Ordenanza su Reglamento (lo cual incluye la permisología). Para ello, se le concede a quien la haya instalado, un lapso de quince (15) días, contados a partir de la respectiva notificación. Evidentemente, tal notificación se produce con ocasión de la actividad administrativa de policía desplegada por el ente Municipal en ejercicio del respectivo control concomitante de los medios colocados sobre los bienes del dominio y uso público, y de la revisión de los respectivos archivos municipales, éstos últimos, en donde deberían reposar aquellos permisos para la colocación material de vallas publicitarias aceras.
Asimismo, es evidente que de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, en concordancia con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dentro de los quince (15) días aludidos, y de ser el caso, los interesados pueden consignar los permisos respectivos a fin de liberarse de la obligación de remover los medios publicitarios fiscalizados, de lo contrario, se abre el respetivo procedimiento administrativo a fin de aplicar las sanciones respectivas previa participación de los interesados en el ¡ter, todo ello, de conformidad con el artículo 55 mencionado en concordancia con el artículo 45 eiusdem.
Como ha quedado claro, el ejercicio de la actividad de publicidad comercial en exteriores se encuentra regulada por ley local, mediante la cual, se establecen una serie de limitaciones y condiciones a los fines de desarrollar la actividad de manera lícita y legal previa obtención del correspondiente permiso. Por lo tanto, resulta lógico afirmar que en el supuesto de que esa habilitación administrativa no exista o no haya sido otorgada al particular, y sin embargo, aquel ejerza la actividad material para cuyo desarrollo se exige permiso, sea necesario tomar las medidas de rigor.
En virtud de ello, el legislador previó expresamente la obligación de los particulares que se encuentren ejerciendo esa actividad de manera irregular (instalación de vallas) en la jurisdicción del Municipio Baruta, de remover las estructuras de vallas que hayan instalado, en razón precisamente de su ilegal instalación. En efecto, tal y como fue referido, el legislador dispuso un lapso de quince (15) días continuos siguientes a la notificación del particular de la situación irregular en la que se encuentran las vallas instaladas en la jurisdicción del Municipio Baruta, a los fines de que se proceda a su remoción. Asimismo, la norma en comento, establece que en caso de que el particular no de cumplimiento a su obligación (remoción de la valla instalada de manera ilegal), el Municipio procederá a remover el equipo publicitario en defensa y preservación de sus intereses.
Así pues, tal y como se dijo en líneas anteriores, cuando el Municipio ha debido aplicar las normas contenidas en la Ordenanza mencionada, siempre ha garantizado de manera incontestable el debido proceso y derecho a la defensa de los involucrados, permitiéndoles el alegar y probar dentro de un iter dispuesto para ello.
Por su parte, según lo establecido en el artículo 45 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda:
Vale la pena recordar, que inclusive el Ministerio Público, tal y como puede observarse del fallo citado, emitió opinión respecto del cuerpo normativo que compone la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, llegando a la impecable conclusión de que dicho texto normativo ‘debe verse en su contexto y en este sentido es claro que, sí está previsto el procedimiento.. .’ administrativo respectivo, el cual, aplicó impecablemente el Municipio. Es decir, el Municipio siempre acude a las disposiciones contenidas en los artículos 45 y 55 de la Ordenanza a fin de materializar sus actuaciones, razón por la cual, predicar la inconstitucionalidad del artículo 34 eiusdem haciendo abstracción del resto del cuerpo normativo de la Ordenanza, debe ser calificado, por decir lo menos, como un franco desconocimiento de las reglas de hermenéutica jurídica.
Visto lo anterior, solicitamos que la supuesta inconstitucionalidad del artículo 34 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, sea desestimada y en consecuencia, sea declarada su regularidad y plena adecuación para con el Texto Fundamental.
De modo pues, no observa esta representación en qué medida puede ser esa disposición violatoria del derecho a la defensa y al debido proceso, cuando en primer lugar: al ser la Administración quien habilita al ejercicio de la actividad de publicidad comercial en exteriores a través de los denominados permisos, debe, evidentemente, conocer el status jurídico de las empresas que se encuentren desarrollando la actividad publicitaria en el Municipio Baruta, y en razón de ello, al ejercer el necesario control concomitante y fiscalización sobre dicha actividad, de percatarse de alguna irregularidad (no cumplimiento de los requisitos y extremos previstos en la Ordenanza y su reglamento para la instalación de vallas), debe notificar al particular de la situación para que este proceda a remover la estructura instalada en el Municipio dentro de los 15 días continuos siguientes a su notificación.
Sin embargo, nada obsta para que el particular en el lapso fijado por la ley (15 días), consigne ante la Administración algún medio de prueba que legitime el ejercicio de la actividad desarrollada en el Municipio o, que desvirtué lo señalado por la Administración Local en la notificación respectiva, la cual como es natural, deberá estar debidamente motivada, y en consecuencia, el particular podrá alegar, sostener y probar cualquier situación que lo favorezca. Es decir, si la Administración notifica a determinada empresa o particular que debe remover las estructuras publicitarias instaladas en el Municipio Baruta por cuanto no tiene permiso alguno que lo habilite para ello, la mencionada empresa podrá perfectamente, dentro de esos 15 días que le otorga la Ordenanza, presentar el permiso que la habilita, de ser el caso, y en este sentido, la Administración deberá en consecuencia, corregir la situación. De lo contrario, de no llevarse a cabo la remoción voluntaria y no presentarse ningún elemento que legitime el desarrollo de la actividad publicitaria en el ámbito municipal, se procederá de conformidad con lo establecido en los artículos 45 y 55 de la Ordenanza a fin de efectuar la remoción indirecta, ejecutar la fianza respectiva (caso de tratarse de permisos no renovados) y aplicar las sanciones pertinentes.
Así pues, se observa que el legislador otorga un plazo razonable para que se proceda a la remoción de los elementos publicitarios, una vez que medie la debida notificación al administrado de la situación irregular en la que se encuentra la valla instalada en la jurisdicción del Municipio Baruta. De modo tal, que lejos de regular la norma impugnada una situación que violente el derecho a la defensa y al debido proceso, es más bien cuidadosa al establecer expresamente la necesidad de que medie la debida notificación al particular, para que éste proceda a la remoción de las estructuras publicitarias instaladas, otorgándole suficiente tiempo para ello, y sólo en caso de que no se de cumplimiento a la remoción de manera voluntaria y de no presentarse ningún elemento que legitime el desarrollo de la actividad publicitaria en el ámbito municipal, el Municipio procederá a realizarlo indirectamente previa tramitación del procedimiento respectivo, lo cual resulta totalmente apegado a derecho, pues es deber de la Administración preservar los bienes del dominio público y uso público como garante del interés general.
En este mismo orden de ideas, es necesario resaltar que la propia Ordenanza, además, establece un articulado dirigido a garantizar la buena marcha de la Administración y proteger los intereses de los administrados, al disponer y ratificar el debido apego de la actuación municipal a la ley, en el sentido de que toda sanción que se imponga debe estar contenida en un acto administrativo, que medie un procedimiento administrativo y se cumplan todas las formalidades y requisitos de ley (artículo 45).
A mayor abundamiento, la mencionada Ordenanza, prevé expresamente la facultad de los administrados de recurrir el acto administrativo que afecte en cualquier forma sus derechos, a través de la interposición de los recursos establecidos en la Ordenanza General de Procedimientos Tributarios o de ser el caso, de la respectiva Ordenanza de Procedimientos Administrativos (Vid, artículo 55). De manera que, la Ordenanza en cuestión garantiza en todo momento el debido proceso y el derecho a la defensa de los administrados, ajustando su actuación a los principios de legalidad, de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad que rigen el derecho administrativo.
Visto lo anterior, es evidente que ninguna de las normas impugnadas infringe alguna situación jurídica, y así solicitamos sea declarado por ese máximoT.. Asimismo, solicitamos que la supuesta inconstitucionalidad del artículo 34 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, sea desestimada y en consecuencia, sea declarada su regularidad y plena adecuación para con el Texto Fundamental.
Por las razones de derecho antes expuestas, esta representación municipal solicita que el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad, interpuesto por TACORA PUBLICIDAD C.A., POSTES PUBLICITARIOS VIALES 2002, ASESORÍA DEMAR C.A., PUBLICIDAD G. H 2000 S. A Y OTROS, contra los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Sanita del Estado Miranda, sea declarado Sin Lugar, al no colidir ninguna de las normas citadas con disposiciones de rango constitucional o legal. Asimismo, solicitamos sea declarada la plena constitucionalidad de los mencionados artículos
Las normas impugnadas son las contenidas en los artículos 18, 34 y 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, del 26 de diciembre de 2001, los cuales son del siguiente tenor:
Artículo 18. Los permisos otorgados por la Administración Tributaria Municipal, tendrán una duración máxima de dos años, pudiendo ser renovable por períodos sucesivos de igual duración.
Artículo 34. Todo aquel que sin cumplir previamente los requisitos y extremos previstos por esta Ordenanza y su Reglamento, instale o haya instalado sin permisología alguna estructura de valla, está obligado a removerla en razón de su ilegalidad, dentro de los quince (15) días continuos siguientes a su notificación y de no dar cumplimiento a tal obligación, el Municipio procederá de inmediato, en defensa y preservación de sus intereses, a remover el equipo publicitario ilegal de que se trate, a ejecutar la fianza que haya sido constituida a satisfacción del Municipio, y en todo caso, a ejercer todas las acciones a que haya lugar de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente aplicable a la materia.
Artículo 54. Todos los permisos otorgados a los medios publicitarios que se encuentren instalados en jurisdicción del Municipio Baruta, con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente reforma, tendrán vigencia hasta el día treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil uno (2001). A partir de esa fecha, los propietarios de medios publicitarios en el Municipio Baruta, deberán acudir dentro de los treinta (30) primeros días hábiles del año 2002, por ante la Administración Tributaria Municipal para solicitar la renovación de los mismos, siempre y cuando cumplan con los requerimientos establecidos en la presente Ordenanza.
Los propietarios de estructuras publicitarias tipo vallas, chupetas o chupeteras, cuyos permisos hayan sido expedidos por el extinto Distrito Sucre del Estado Miranda, deberán presentar original y copia de los mismos, a efectos de su constatación por parte del Municipio Baruta, la cual deberá pronunciarse oportunamente sobre la correspondiente solicitud, en los términos establecidos en la Ordenanza de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, observa la Sala que en el transcurso de la tramitación del proceso de nulidad, la Ordenanza en referencia fue objeto de varias reformas, la última de las cuales incluso, cambió su denominación. Ahora, el texto normativo que regula la publicidad comercial en medios exteriores es la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007; Ley local de la cual se desprende que el contenido de los artículos 18 y 34 de la Ordenanza originalmente impugnada fueron modificados notoriamente; no obstante ello, la Sala estima pertinente realizar las siguientes consideraciones:
De la nulidad del artículo 18.-
La norma contenida en el artículo 18 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, dictada el 26 de diciembre de 2001, que le fijaba una duración de dos años a los permisos otorgados por la Administración tributaria municipal, ha desaparecido por completo. En su lugar, el legislador local de 2007 optó por una confluencia de mecanismos (registro-permiso-impuesto, recogidos en distintos preceptos) para permitir la propaganda y la publicidad comercial en el Municipio Baruta, que impiden que se traslade a esta nueva suma de preceptos la argumentación vertida para cuestionar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ordenanza primigenia. Dichos preceptos a la letra disponen:
ARTICULO (sic) 10°: Los publicistas y anunciantes que realicen actividades publicitarias en jurisdicción del Municipio Baruta están obligados a:
2. Solicitar la autorización ante la Administración Tributaria Municipal para la exhibición, proyección e instalación de medios publicitarios en el Municipio.
ARTICULO (sic) 16: Sólo podrá exhibirse propaganda o publicidad comercial, cuando previamente se haya obtenido el permiso respectivo de la Administración Tributaria Municipal. A tales efectos, el interesado deberá presentar ante la Administración Tributaria Municipal, solicitud en el formato expedido para tal fin, en el cual expondrá las razones de su requerimiento.
El solicitante debe especificar en su solicitud lo siguiente:
7.- Constancia de inscripción en el registro de medios publicitarios y solvencia del pago del impuesto de propaganda y publicidad comercial.
ARTICULO (sic) 7°: A los fines de que las actividades publicitarias a que alude esta Ordenanza y su Reglamento, se ajusten plenamente a las previsiones legales y extremos contenidos en su normativa, se crea el Registro de Medios Publicitarios…
ARTICULO (sic) 9°: Recibida la solicitud de inscripción y los recaudos señalados en el Artículo 8° de la presente Ordenanza, la Administración Tributaria Municipal, previa la correspondiente revisión de los mismos, procederá dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes a su recibo, expedir al interesado la constancia de su inscripción…
La constancia de inscripción deberá renovarse anualmente y en cada oportunidad causará una tasa de tres (3) Unidades Tributarias.
Como se constata de la lectura de los artículos trascritos, a diferencia de la Ordenanza primigenia, que expresamente fijaba a los permisos para exhibir propaganda o publicidad comercial una vigencia de dos años; los nuevos preceptos, sin fijar un plazo de vigencia para tales permisos, condicionan su otorgamiento a la inscripción en el Registro de Medios Publicitarios, el cual debe ser renovado anualmente.
De ese modo, los preceptos citados no guardan identidad con el artículo originalmente impugnado, lo cual impide trasladarles los argumentos vertidos para sustentar la inconstitucionalidad del artículo 18 de la derogada Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda del 2001, ya que ha quedado en evidencia que el Legislador local dictó nuevas disposiciones que no sólo tienen un texto diferente, sino que además implementan instituciones distintas que impiden estimarlas como reedición del contenido normativo del aludido artículo 18; lo contrario, sería efectuar un análisis jurídico con relevante consecuencia –la anulación de una norma legal-, fuera de todo procedimiento conducente a formarse criterio y a permitir a otros esgrimir alegatos en defensa del acto normativo, lo que no es procedente.
Siendo ello así, esta Sala declara el decaimiento del objeto respecto del recurso de nulidad interpuesto contra el artículo 18 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001, al encontrarse vigente los artículos 10, 16, 7° y 9° de la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007, sin que ello implique prejuzgamiento acerca de la constitucionalidad de la Ordenanza vigente o del alcance de los aludidos preceptos. Así se decide.
De la nulidad del artículo 34.-
Por su parte, el artículo 34 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001 también fue objeto de considerables modificaciones; aunque esta vez en el mismo sentido esgrimido por la parte recurrente.
En efecto, respecto del contenido de dicho precepto, la parte impugnante esgrimió que trasgredía el derecho a la defensa y al debido proceso, pues obviaba el derecho de los administrados a la audiencia previa, a ser oído y aportar pruebas en el procedimiento administrativo respectivo, antes de que la Administración municipal procediera a la remoción del equipo publicitario calificado de ilegal.
En correspondencia con tal alegato, la nueva Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial de 2007 ha discriminado de forma mucho más clara los términos en que ha de realizarse la remoción de los medios publicitarios. Así, se lee en los artículos 60 y 79, lo siguiente:
ARTICULO (sic) 60: Todo aquél (sic) que sin la permisología respectiva instale medios publicitarios estará sujeto a la remoción de los mismos, sin derecho a reintegro por parte del Municipio de los impuestos causados y pagados por ese concepto. El procedimiento a seguir para la remoción de los medios publicitarios será el previsto en la presente Ordenanza.
ARTICULO (sic) 79: Para proceder a la remoción de un medio de publicidad fijo, el Municipio iniciará el procedimiento administrativo de remoción del medio publicitario instalado, otorgándole al interesado cinco (05) días hábiles contados a partir de su notificación para la presentación de su escrito de descargos. En este caso, el Municipio deberá emitir dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo para la presentación del escrito de descargo, la Resolución Definitiva en la que se acuerde la remoción del medio y la imposición de la sanción pecuniaria que resulte procedente. El lapso para sustanciar y decidir el procedimiento a que se refiere esta disposición legal, podrá ser prorrogado por un plazo de diez (10) días hábiles, de lo cual se dejará constancia en el expediente administrativo. Para lo no previsto en esta disposición legal se aplicará de manera supletoria lo previsto en la Ordenanza de Procedimiento Administrativos.
La elocuencia de los artículos trascritos patentiza que el artículo 34 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001 no sólo ha sido derogado; sino que además sus sustitutos han instaurado de forma suficientemente precisa el procedimiento administrativo a implementar para remover medios publicitarios, disipando cualquier duda acerca de la necesidad de que ese procedimiento sea previo a la remoción y capaz de garantizarle al interesado el derecho a la defensa y al debido procedimiento. Por tanto, esta Sala declara el decaimiento del objeto respecto del recurso de nulidad interpuesto contra el artículo 34 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001, por haber sido implementado el procedimiento respectivo a través de los vigentes artículos 60 y 70 de la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007. Así se decide.
De la nulidad del artículo 54.-
Como se indicó al inicio de este capítulo, la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007, modificó sustancialmente los artículos 18 y 34 de la Ordenanza originalmente impugnada; sin embargo, respecto de la norma contenida en el artículo 54, el último de los preceptos impugnados, es imposible hablar de una modificación sustancial, sino más bien de una supresión absoluta.
Efectivamente, siendo el artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001 una norma transitoria del régimen derogado -que databa del 12 de abril de 1997- al régimen que por obra de esa Ordenanza se creaba, es lógico que desapareciera en las sucesivas reformas de la Ordenanza una vez consumado el lapso que se fijó para la transición.
Ello no implica que, omitido en los nuevos textos, no subsista el interés en cuestionar la constitucionalidad del artículo 54 de la Ordenanza derogada. Lo que se destaca es que aun existiendo un régimen transitorio en la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial de 2007, como el que crea los artículos 97 y 98 eiusdem, este no implica reedición de la norma impugnada, pues los regímenes transitorios deben ser analizados dentro del derecho intertemporal que cada nuevo ordenamiento jurídico origina. En otras palabras, cada nuevo ordenamiento jurídico crea su propio régimen transitorio y es dentro del contexto jurídico que instaura que debe valorarse la constitucionalidad de su transición, así se haya derogado o reformado el marco normativo o la transición se haya consumado.
El caso de autos es muestra palpable de la trascendencia práctica de lo expuesto, ya que, derogado (sustituido) el ordenamiento jurídico que instauró la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001; y creando el nuevo ordenamiento su propio régimen transitorio, completamente desvinculado -como es de suponer- de la transitoriedad creada en el 2001, subsiste el interés de la accionante de cuestionar la constitucionalidad del artículo 54 de la Ordenanza de 2001, pues la nulidad de dicho precepto le permitiría a la hoy accionante transitar hasta el nuevo ordenamiento jurídico amparado por legalidad que le atribuyó la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del 12 de abril de 1997 al acto autorizatorio que le fue otorgado en su momento; y que le creó derechos subjetivos.
Así, el artículo 54 de la derogada Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001, es del siguiente tenor:
Son varias las razones por las cuales la accionante impugna dicho precepto; pero éstas, en esencia, se pueden reducir a una sola, que a su vez, en su entender, acarrea varias trasgresiones constitucionales. Para la accionante el artículo 54 impugnado revoca actos administrativos anteriores a su promulgación que crearon derechos subjetivos en las personas naturales y jurídicas destinatarias de dichas autorizaciones. Tal situación, afirma, atenta: a) contra la norma contenida en el artículo 178 constitucional, porque la revocación de los permisos para someterlos a las condiciones del nuevo cuerpo normativo no se corresponde con los principios de ordenamiento, desarrollo económico y mejoramiento de la calidad de vida que informan a la actividad municipal, concluyendo que el precepto impugnado es una clara manifestación de una desviación de poder; b) contra la seguridad jurídica, contemplada en el artículo 299 constitucional, que implica el respeto a la ley y a los actos administrativos anteriores que hayan causado derechos subjetivos a los particulares, porque los permisos otorgados a los publicistas tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001, desconociendo los derechos creados por los permisos otorgados con anterioridad por la propia Alcaldía del Municipio Baruta o por el extinto Distrito Sucre del Estado Miranda; c) contra el derecho al debido procedimiento administrativo, estipulado en el artículo 49 constitucional, porque la revocación de los actos administrativos de efectos particulares necesita la instauración de un procedimiento administrativo individual dirigido a cada uno de los beneficiarios del acto; y, d) contra la prohibición de retroactividad de la ley, contenido en el artículo 24 constitucional, porque aplica lo estatuido en la Ordenanza de 2001 a situaciones fácticas consolidadas en el pasado, pues los publicistas han tramitado y obtenido autorizaciones bajo la vigencia de ordenanzas anteriores sobre las cuales no le es dable al Municipio aplicar las exigencias de la nueva Ordenanza.
El hecho controversial del asunto es que la hoy derogada Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001, incorporó al régimen de publicidad comercial en medios exteriores y cines del Municipio Baruta del Estado Miranda una peculiaridad hasta entonces ausente en las Ordenanzas predecesoras: la vigencia temporal de las autorizaciones otorgadas para realizar esa actividad comercial. De allí que, en el artículo impugnado, la Ordenanza le fijó a todos los permisos otorgados con el régimen anterior un plazo de vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001; y le pautó a los propietarios de medios publicitarios afectados con dicha medida un plazo de treinta (30) días hábiles para que solicitaran la renovación del permiso, siempre y cuando cumplieran con los requisitos fijados en el nuevo régimen.
Son esas consecuencias las que hacen que a Argus Publicidad, C.A. le merezca la opinión de que el artículo 54 es inconstitucional, pues entiende que al fijársele transitoriamente un plazo de vigencia -que antes no tenía- al permiso que se le otorgó para explotar la actividad publicitaria, se le lesionó el derecho de explotar esa actividad económica en los términos en que originalmente se le había autorizado: sin lapso de vigencia; sin embargo, algunos de los fundamentos que empleó para sustentar tal apreciación denotan cierta confusión en torno a qué es lo controvertido.
En ese sentido, es cierto que la Administración pública para revocar los actos administrativos, especialmente los generadores de derecho, debe instaurar un procedimiento administrativo al efecto, pues, la relación jurídica que existe entre el ciudadano y la Administración pública es de Derecho, y como tal los derechos originados con ocasión de esa relación deben ser tutelados por el ordenamiento y respetados por la Administración, así ésta tenga el deber de velar por el interés público.
No obstante, en la modificación de un marco normativo, que es lo que aconteció con la reforma de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del 12 de abril de 1997, no es la Administración Pública la que revoca caso por caso los actos administrativos creadores de derecho subjetivos. Tras la entrada en vigencia de un nuevo texto normativo, esencialmente innovador, nacen nuevos tipos de derechos, deberes y potestades a las que tiene que someterse por igual tanto la Administración como los particulares. Se trata, así, de la potestad legítima de crear un nuevo orden para perfeccionar el anterior, adaptándolo a las necesidades presentes sopesadas por el legislador y vertidas al nuevo cuerpo normativo (principio de libertad de configuración del legislador). Así lo ha sostenido la Sala en la sentencia N° 1613/2008 de 22 de octubre (caso: Asociación de Funcionarios Diplomáticos y Profesionales del Servicio Exterior), en la cual indicó que:
Sin embargo, considera esta Sala necesario precisar que el Legislador tiene una amplia posibilidad de configurar un nuevo ordenamiento jurídico, bajo la égida de la cambiante realidad social de un país, siempre y cuando su función legislativa se encuentre fundamentada en el interés general y en el orden público, ya que de lo contrario, cualquier modificación contrapuesta a estos principios pudiera generar responsabilidad o inconstitucionalidad de la norma.
Así entonces, esta Sala estima que más que tratarse de la revocatoria de actos administrativos, se está en presencia de un nuevo ordenamiento jurídico (con ocasión de la vigencia, en su momento, de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001) que desplegó todos sus efectos jurídicos. Es por ello que no se requería iniciar procedimiento administrativo alguno, pues la revocatoria operaba dentro del contexto de una relación jurídica particular y bajo el amparo del mismo marco normativo que dio origen al acto revocado.
Al ser ello así, el asunto a dilucidar, de cara a determinar la inconstitucionalidad del artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001, es si la ausencia del lapso de vigencia de una autorización es un derecho subjetivo adquirido y, como tal, oponible a la modificación legislativa, pues, aunque el legislador cuenta con libertad de configuración, la potestad de modificación legislativa no puede afectar situaciones jurídicas perfeccionadas en su totalidad bajo el amparo del ordenamiento derogado; o de hacerlo es menester que respete el contenido patrimonial de tales derechos, tal como lo sostiene la doctrina patria más autorizada, al señalar:
El derecho adquirido y la irretroactividad de la ley son el aspecto subjetivo y objetivo de un mismo fenómeno... Será un derecho adquirido aquél que no pueda ser vulnerado por la ley sin incurrir en retroactividad... Para que un derecho tenga la condición de derecho adquirido, son precisas las dos notas siguientes:
Que sea la consecuencia de un hecho idóneo para producirlo, en virtud de las leyes del tiempo en que ese hecho se ha consumado, aunque la ocasión de hacerlo valer no se presente antes de la nueva ley; y,
Que dentro de la ley vigente durante el hecho originario, haya entrado a formar parte, inmediatamente, del patrimonio de quien lo ha adquirido.
Sólo los hechos que han reunido todos sus elementos constitutivos y sólo los efectos de tales hechos producidos antes de la vigencia de la nueva ley son derechos subjetivos que forman parte integrante de nuestro patrimonio y que constituyen auténticos derechos adquiridos (...).
Los hechos que no han reunido todavía todos los elementos constitutivos precisos para integrar un supuesto jurídicamente relevante, y los efectos, de cualesquiera supuestos, que no se han producido todavía, son expectativas, derechos in itenere, facultades, posibilidades, pero no pueden considerarse en ningún caso frente a la nueva ley, como derechos ingresados en nuestro patrimonio (resaltado añadido) (Joaquín S.C., “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”).
En ese orden de ideas, cabe recalcar que la parte recurrente alega que la norma contenida en el artículo 54 pretende revisar los permisos otorgados hasta con veinte (20) años antes de anticipación a la vigencia de la Ordenanza impugnada, dando por sentado con tal argumentación que una vez otorgada la autorización ésta es imprescriptible.
Al respecto, es menester señalar que la actividad administrativa limitadora de derechos y creadora de deberes (generalmente englobada bajo el rótulo de actividad de policía) pretende encauzar la actividad privada dentro de los parámetros que fija el interés público. Para tal fin, son variadas las técnicas destinadas a compatibilizar los derechos ciudadanos con el interés público y en líneas generales puede ser previa, simultánea o posterior al ejercicio de la actividad privada.
La técnica más generalizada de control preventivo de la Administración es, precisamente, la autorizatoria. Con ella se condiciona el ejercicio de la actividad privada a la comprobación previa de su adecuación al ordenamiento jurídico y a la valoración del interés público afectado. De ese modo, cuando se trata de una actividad que se prolonga en el tiempo, se establece una relación duradera entre la Administración autorizante y el particular autorizado que desencadena en una intervención pública sostenida en el tiempo, en virtud de que el órgano administrativo debe comprobar de forma periódica el cumplimiento de tales parámetros.
Esto da cuenta de que las técnicas autorizatorias de actividades que se prolongan en el tiempo son, por definición, temporales, pues la Administración debe comprobar si subsisten: los parámetros técnicos -de haberlos-, los factores de interés público -ya señalados-, y los supuestos de hecho que dieron lugar a la autorización.
Por otra parte, esta temporalidad no sólo opera a favor de la Administración, sino que también está establecida en pro de los administrados al dar certeza sobre el marco temporal del ejercicio del derecho, colocándole límites a la potestad modificatoria de la Administración, exigiéndose que cualquier alteración que se haga del permiso original sea a través de un procedimiento administrativo y, de ser el supuesto, respetando el contenido pecuniario del derecho.
Asunto distinto es el supuesto de que la autorización no tenga mención expresa del lapso de su vigencia, ya que, si como se ha dicho, toda autorización de una actividad que se prolonga en el tiempo es por definición temporal, la omisión del plazo de su vigencia no puede llevar a la conclusión de que la autorización se ha otorgado a perpetuidad, pues, ello conllevaría a un desconocimiento tanto de la adecuación al ordenamiento jurídico como de la valoración del interés público afectado, en virtud de que operaría un desfase entre los extremos que exige en el presente el interés público y los requerimientos que cumple el administrado, autorizado en un contexto distinto; de aceptarse la tesis contraria, defendida por la accionante, evidentemente se afectaría la propia dinámica comercial publicitaria, pues conllevaría a situaciones de abuso de dominio, las cuales resultan contrarias al derecho constitucional de la libertad de ejercicio de la actividad económica y al mismo tiempo comprometería la labor de administración y control sobre la actividad publicitaria comercial desarrolladas en la jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Así lo entendió, en su momento, la Administración municipal cuando le otorgó a la accionante varias de las autorizaciones aquí aludidas. Por ejemplo, en uno de los «PERMISO PARA INSTALACION DE AVISOS» que riela inserto al folio 160 del expediente, por sólo referir uno, y que data del 17 de enero de 1989, se lee:
Asimismo hago de su conocimiento que queda Usted obligado a someterse a cualquier disposición posterior que pudiere dictar esta Municipalidad, sin reclamo alguno del propietario del aviso.
De ese modo, es cierto que las autorizaciones a las que se refiere el accionante no tenían lapso expreso de vigencia; pero ello no implicaba perpetuidad. Su vigencia perduraba hasta tanto se modificara el ordenamiento jurídico que enmarcó la relación jurídica concreta con ocasión de la cual se otorgaron, que fue lo que le permitió a la accionante explotar la actividad publicitaria por un lapso de veinte (20) años. Al ser así, el accionante no tiene derecho a que el nuevo ordenamiento jurídico le reconozca las autorizaciones otorgadas al amparo del régimen derogado y vigentes sólo bajo la égida de ese régimen por carecer de mención expresa del lapso de vigencia, de suerte que mal puede reputarse a la norma impugnada como retroactiva.
Indudablemente que en el supuesto descrito y en respeto a la seguridad jurídica, el legislador debe establecer un régimen transitorio que le permita a los administrados autorizados bajo tal modalidad tener la opción de adecuarse al nuevo régimen jurídico; pero eso es precisamente el objetivo de la norma impugnada, contenida en el artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda de 2001, cuando indicó que:
…los propietarios de medios publicitarios en el Municipio Baruta, deberán acudir dentro de los treinta (30) primeros días hábiles del año 2002, por ante la Administración Tributaria Municipal para solicitar la renovación de los mismos, siempre y cuando cumplan con los requerimientos establecidos en la presente Ordenanza.
Por tanto, visto que la norma impugnada no implicaba una revocatoria de los permisos sino una modificación del régimen jurídico; que la vigencia de las autorizaciones otorgadas se ceñían al régimen jurídico derogado por carecer de lapso expreso de vigencia, lo que implicaba, que los derechos subjetivos derivados de tales permisos perduraban hasta la vigencia del régimen derogado; que no existe en modo alguno retroactividad del precepto impugnado; y que, en respeto a la seguridad jurídica, se fijó un régimen transitorio para que los administrados autorizados con el régimen derogada cumplieran con la nueva normativa, la Sala declara SIN LUGAR, la acción de nulidad interpuesta por la representación judicial de Argus Publicidad, C.A., contra el artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001. Así se decide.
Por las consideraciones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:
DECAIMIENTO DEL OBJETO de la acción de nulidad interpuesta por la representación judicial de Argus Publicidad, C.A., contra el artículo 18 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001, al encontrarse vigente los artículos 10, 16, 7° y 9° de la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007.
DECAIMIENTO DEL OBJETO de la acción de nulidad interpuesta por la representación judicial de Argus Publicidad, C.A., contra el artículo 34 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001, al encontrarse vigente los artículos 60 y 70 de la Ordenanza de Propaganda y Publicidad Comercial, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 380-12/2007 del 21 de diciembre de 2007.
SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta por la representación judicial de Argus Publicidad, C.A., contra el artículo 54 de la Ordenanza de Publicidad Comercial en Medios Exteriores y Cines del Municipio Baruta del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal número extraordinario 300-12/2001, Extraordinario, del 26 de diciembre de 2001.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 02 días del mes de diciembre de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
EXP: 02-1834
CZdeM/a2
Decisión nº 1651-12 de Tribunal Segundo en Funciones de Control con Competencia en Materia de Delitos de Violencia contra la Mujer de Zulia (Extensión Maracaibo), de 31 de Agosto de 2012