Source: http://kraken.slv.cz/Konf6/2008
Timestamp: 2018-08-15 00:10:48+00:00
Document Index: 23924046

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 141', '§ 43', 'soud ', '§ 161', 'soud ', '§ 19', '§ 159', '§ 261', '§ 159', '§ 161', '§ 159', '§ 1', '§ 261', '§ 19', '§ 19', '§ 19', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 19', '§ 182', '§ 19', '§ 159', '§ 161', '§ 141', '§ 7', '§ 159', '§ 160', '§ 161', '§ 162', '§ 163', '§ 170', '§ 182', '§ 182', '§ 182', '§ 19', '§ 19', '§ 159', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 159', '§ 1', '§ 159', '§ 261', '§ 19', '§ 10', '§ 13', '§ 12', '§ 19', '§ 31', '§ 12', '§ 13', '§ 22', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 161', '§ 169', '§ 5']

Konf6/2008
Konf 6/2008-66
Zvlá¹tní senát zøízený podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, rozhodl ve slo¾ení: pøedseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Marie ®i¹ková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr. Petr Pøíhoda, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze, za úèasti ¾alobce: Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumierù 181/41, a ¾ alovaných: 1) Ústecký kraj, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupený JUDr. Karlem Muzikáøem, advokátem se sídlem v Praze 1, Køi¾ovnické nám. 1, a 2) Èeská republika-Úøad pro zastupování státu ve vìcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Ra¹ínovo nábøe¾í 42, o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by, ve vìci vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006,
P ø í s l u ¹ n ý vydat rozhodnutí ve vìci sporu o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by, vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006, j e s p r á v n í o r g á n .
Podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 28. 1. 2008 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále té¾ navrhovatel ), aby zvlá¹tní senát rozhodl o kompetenèním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, který vznikl mezi ním, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze ve vìci vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006.
V prvé èásti svého návrhu navrhovatel pøehlednì shrnul skutkový stav i dosavadní prùbìh øízení ve sporu mezi akciovou spoleèností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen dopravní podnik ) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavøely Krajský úøad Ústeckého kraje (jako dopravní úøad) a dopravní podnik smlouvu o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností pùvodní smluvní strany) smlouvu vypovìdìl dne 6. 2. 2006. Dne 31. 3. 2006 obdr¾el navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného øízení podle § 141 správního øádu, jím¾ se dopravní podnik domáhal urèení neplatnosti výpovìdi smlouvy a plnìní nárokù ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentý¾ návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel odlo¾il oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006, nebo» samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyøízení návrhù tedy není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán. Rozklad, jím¾ dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006. Proti rozhodnutí o rozkladu podal dopravní podnik u Mìstského soudu v Praze správní ¾alobu, o ní¾ dosud nebylo rozhodnuto.
Dopravní podnik se nato ¾alobou u Obvodního soudu pro Prahu 2 domáhal na Ústeckém kraji a na Èeské republice-Úøadu pro zastupování státu ve vìcech majetkových zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím jako úhrady prokazatelné ztráty za provozování veøejné linkové dopravy v závazku veøejné slu¾by pøi zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti Ústeckého kraje. Obvodní soud usnesením ze dne 11. 8. 2006, èj. 19 C 167/2006-52, øízení zastavil a postoupil vìc Ministerstvu vnitra, nebo» smlouva o závazku veøejné slu¾by je podle nìj smlouvou veøejnoprávní (konkrétnì smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 správního øádu), a øe¹ení sporu tak nenále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení. Oba ¾alovaní napadli usnesení odvoláním; Mìstský soud v Praze v¹ak odvoláním nevyhovìl a usnesením ze dne 15. 2. 2007, èj. 35 Co 459/2006-171, potvrdil usnesení obvodního soudu. Usnesení mìstského soudu napadl druhý ¾alovaný dovoláním, o nìm¾ dosud nebylo rozhodnuto.
Navrhovatel nesouhlasí s tím, ¾e by vìc nespadala do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení, a proto pøedkládá vìc zvlá¹tnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 a násl. zákona o silnièní dopravì veøejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního øádu, a není tedy ani nìkterým ze zvlá¹tních smluvních typù podle následujících ustanovení správního øádu. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavøenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a øe¹ení sporù z ní nále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení. Jakkoli je nepochybné, ¾e se zmínìná smlouva dotýká zaji¹tìní urèitých èinností ve veøejném zájmu, pøesto nezakládá, nemìní ani neru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního øádu). Kraj ostatnì ani nemù¾e nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak pøedpokládá § 161 správního øádu. Èeský právní øád vychází z u¾¹ího pojetí ne¾ teorie správního práva a rozli¹uje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veøejné správy (§ 159 a násl. správního øádu; srov. té¾ jeho § 1 odst. 1) a smlouvy uzavírané k zaji¹tìní veøejných potøeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku).
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 (dále té¾ naøízení ), na nì¾ poukázaly ve svých usneseních oba vý¹e jmenované soudy, sice upravuje mo¾nost zru¹it a zachovat závazek veøejné slu¾by, nikoli ale ulo¾it závazek nový (jak tomu bylo pøed novelizací naøízením è. 1893/91); k tomu by bylo tøeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì ov¹em lze závazek veøejné slu¾by ve veøejné dopravì zalo¾it pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svìdèí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbr¾ pøedev¹ím její obsah. Èinnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zùstává podnikáním; s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silnièní dopravì) je zøejmé, ¾e dopravní podnik bude i pøi zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti vytváøet urèitý zisk.
Není tedy významné, ¾e smlouva je upravena v normì veøejného práva, její plnìní podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veøejných rozpoètù, ani to, ¾e smlouvu podle § 19 zákona o silnièní dopravì oznaèily za smlouvu veøejnoprávní dùvodové zprávy jak k novele zákona o silnièní dopravì, publikované pod è. 103/2004 Sb., tak k samotnému správnímu øádu: do rozsahu pojmu vymezeného správním øádem smlouva nespadá.
Obdobnì argumentoval i ¾alovaný 2) ve svém odvolání proti usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 o zastavení øízení (usnesení ze dne 11. 8. 2006, èj. 19 C 167/2006-52), na nì¾ navrhovatel odkázal.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci ¾aloby o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím je soud v obèanském soudním øízení; zároveò by mìl zru¹it usnesení, jimi¾ obvodní soud i mìstský soud popøely svou pravomoc rozhodovat ve vìci. Kromì toho by mìl pøedlo¾it Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství pøedbì¾nou otázku, zda na základì naøízení je mo¾no novì zalo¾it závazek veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì vrchnostenským rozhodnutím orgánu veøejné správy.
K návrhu se vyjádøil Ústecký kraj podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 19. 2. 2008. Zdùraznil, ¾e navzdory navrhovatelovu pøesvìdèení umo¾òuje èl. 1 odst. 5 naøízení vnitrostátním orgánùm nejen zachovat, ale té¾ ulo¾it závazek veøejné slu¾by; ustanovení je tak jednoznaèné, ¾e nevyvolává potøebu polo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství. Naøízení je pøímo závazné a pravomoc ulo¾it závazek veøejné slu¾by je zde upravena dostateènì; pøíslu¹nost pak stanoví zákon è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení).
I pokud by v¹ak nebylo mo¾no ulo¾it v podmínkách Èeské republiky závazek veøejné slu¾by správním rozhodnutím, byla by smlouva o závazku veøejné slu¾by veøejnoprávní smlouvou. Smlouva upravuje právní vztahy stran, jejich¾ práva a povinnosti jsou vymezeny veøejnoprávním pøedpisem-zákonem o silnièní dopravì. Pøedmìtem smlouvy není poskytování slu¾eb dopravního podniku ve prospìch kraje, nýbr¾ dotování slu¾eb veøejné linkové dopravy, které dopravní podnik na základì smluv o pøepravì poskytoval cestujícím. Tímto prvkem, který je cizí soukromoprávnímu principu ekvivalence vzájemnì poskytovaných plnìní, se smlouva odli¹uje od ostatních soukromoprávních smluvních vztahù kraje. Koneènì Krajský úøad Ústeckého kraje coby subjekt veøejné správy uzavøel smlouvu na základì výslovného zmocnìní § 19 zákona o silnièní dopravì; ne¹lo tedy o smlouvu podle obèanského èi obchodního zákoníku, kterou by úøad uzavøel v rámci své obecnì vymezené pùsobnosti nakládat se svým majetkem. Ostatnì úhrada prokazatelné ztráty má charakter regulované dotace z veøejných prostøedkù, a není tedy bì¾nou smluvní odmìnou. Co se týèe odkazu na obchodní zákoník ve smlouvì, ten byl pøed úèinností nového správního øádu nezbytný, proto¾e neexistovala ¾ádná hmotnìprávní úprava veøejnoprávních smluv. V souèasné dobì takové smlouvy podléhají úpravì veøejnoprávních smluv ve správním øádu na základì pøechodného ustanovení jeho § 182 odst. 2. Je dále irelevantní, ¾e provozování dopravy ze strany dopravního podniku je podnikáním: pro právní re¾im smlouvy je toti¾ urèující povahu právního vztahu mezi stranami, nikoli povaha èinnosti, které se smlouva týká. To, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì, je smlouvou veøejnoprávní, pak potvrzují nejen dùvodové zprávy zmínìné navrhovatelem, ale té¾ odborná literatura.
Jeliko¾ sporná smlouva mù¾e být nahrazena správním rozhodnutím, nejedná se o jakousi nepojmenovanou veøejnoprávní smlouvu podle § 159 odst. 1 správního øádu, nýbr¾ o smlouvu subordinaèní podle jeho § 161. I kdyby tomu tak v¹ak nebylo, nebyla by k øe¹ení sporù ze smlouvy dána pravomoc soudù v obèanském soudním øízení: jednak toti¾ § 141 správního øádu zakládá pravomoc správních orgánù k øe¹ení sporù ze v¹ech veøejnoprávních smluv, jednak v projednávané vìci není dána civilní soudní pravomoc ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ø.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e orgánem pøíslu¹ným rozhodnout ve vìci urèení právního vztahu a práva ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je Ministerstvo vnitra.
Pøi øe¹ení vzniklého sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze vycházel zvlá¹tní senát z úvah, které ji¾ vyslovil ve svém rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008, èj. Konf 31/2007-82 (dostupné na www.nssoud.cz). S urèitým zestruènìním je lze vyjádøit takto:
Za veøejnoprávní smlouvy se podle teorie správního práva pova¾ují dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í vztahy správního práva; alespoò jednou jejich stranou je pøitom subjekt veøejné správy. Správní øád, úèinný k 1. 1. 2006, definuje veøejnoprávní smlouvy ve svém § 159 odst. 1 velmi podobnì jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva. Následující ustanovení obsahují bli¾¹í úpravu veøejnoprávní smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veøejné moci za úèelem plnìní svých úkolù (tzv. smlouva koordinaèní, § 160), veøejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla úèastníkem správního øízení (tzv. smlouva subordinaèní, § 161), a veøejnoprávní smlouvy uzavírané mezi tìmi, kdo by byli nebo kdo jsou úèastníky správního øízení, a týkající se pøevodu nebo zpùsobu výkonu jejich práv nebo povinností (§ 162). V § 163-§ 170 pak správní øád upravuje otázky spoleèné v¹em veøejnoprávním smlouvám bez rozdílu, vèetnì otázek øe¹ení sporù.
Zákonodárce si pøi tvorbì nového správního øádu byl nespornì vìdom toho, ¾e i dosavadní právní úprava s veøejnoprávními smlouvami poèítala, by» nesystematicky a roztøí¹tìnì. O tom svìdèí i pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu, podle nìj¾ se ustanoveními správního øádu øídí i veøejnoprávní smlouvy vzniklé pøede dnem nabytí jeho úèinnosti; vznik tìchto smluv, jako¾ i nároky z nich vzniklé pøed tímto dnem se v¹ak posuzují podle dosavadních právních pøedpisù. Z obecné formulace tohoto pøechodného ustanovení lze soudit, ¾e tento nový re¾im nemìl dopadnout toliko na veøejnoprávní smlouvy, které byly ji¾ døíve jako veøejnoprávní oznaèeny: s ohledem na jejich omezený poèet by toti¾ v takovém pøípadì bývalo úèelnìj¹í a se zøetelem k právní jistotì i pøijatelnìj¹í tyto smlouvy oznaèit výslovnì. Zvlá¹tní senát se tedy pøiklání k výkladu, podle nìj¾ se zmínìné pøechodné ustanovení vztahuje na smlouvy veøejnoprávní nikoli podle oznaèení, nýbr¾ podle obsahu. Obecná formulace pøechodného ustanovení s sebou nese i to, ¾e charakter té které smlouvy musí být posuzován pøípad od pøípadu.
Pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu nemá transformaèní povahu, a nelze tedy dovozovat, ¾e okam¾ikem úèinnosti nového správního øádu se veøejnoprávními staly v¹echny dosavadní smlouvy mezi vykonavateli veøejné správy a soukromými osobami, uzavøené pøed 1. 1. 2006 podle pøedpisù soukromého práva. Souèasnì je v¹ak zvlá¹tní senát pøesvìdèen, ¾e není na místì ponechávat klasifikaci tìchto v minulosti uzavøených smluv pouze na zákonodárci a pøiznat veøejnoprávní povahu ve smyslu § 182 odst. 2 správního øádu jen tìm smlouvám, které zákon v budoucnu výslovnì pojmenuje jako veøejnoprávní. Je pøedev¹ím na soudech, a zejména pak na zvlá¹tním senátu, aby posoudil charakter konkrétní smlouvy, ohlednì nìj¾ se její strany èi orgány povolané k øe¹ení sporù z ní nemohou shodnout.
Lze se ztoto¾nit s tím, ¾e hledisko veøejného zájmu je¹tì neèiní ze smlouvy mezi veøejnoprávní korporací a soukromou osobou smlouvu veøejnoprávní: obecnì toti¾ platí, ¾e sledovat veøejný zájem, naplòovat veøejné potøeby a dbát o veøejné blaho je nejvlastnìj¹ím cílem a obsahem èinnosti veøejné správy (ve smyslu organizaèním). Úkoly jí svìøené v¹ak vykonává veøejná správa nejen prostøedky veøejného práva, ale té¾ prostøedky práva soukromého. Tradiènì je volba tìch èi onìch prostøedkù navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkèním): zatímco vrchnostenská správa je provádìna prostøedky veøejného práva, k výkonu fiskální správy slou¾í naopak právo soukromé. Tato klasifikace v¹ak ji¾ dostateènì nepostihuje ¹irokou pùsobnost moderní veøejné správy, zejména pak územních veøejnoprávních korporací, jejich¾ novým úkolem se stává také slu¾ba veøejnosti. Ke správì vrchnostenské a správì fiskální tak pøistupuje správa peèovatelská; ta si právì pro svou rozmanitost ¾ádá ¹irokého repertoáru nástrojù, zahrnujícího jak prostøedky soukromého práva, tak prostøedky práva veøejného.
Zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì je typickým pøíkladem peèovatelské správy. Hlavním úkolem kraje pøi plnìní této povinnosti není vystavovat adresáty mocenskému pùsobení, ani zva¾ovat, jak co nejúèelnìji nalo¾it s vlastním majetkem, nýbr¾ zajistit obyvatelùm kraje mo¾nost vyu¾ívat po v¹echny dny v týdnu sítì veøejné linkové dopravy. K tomu slou¾í smlouva mezi krajem a dopravcem podle § 19 zákona o silnièní dopravì. Tato smlouva má podle navrhovatele soukromoprávní charakter, nebo» nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veøejné správy; zde se v¹ak navrhovatel dopou¹tí urèitého zjednodu¹ení, proto¾e § 159 odst. 1 správního øádu nehovoøí o právech a povinnostech v oblasti vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ o právech a povinnostech v oblasti veøejného práva. Pojem veøejného práva se pøitom nekryje s pojmem vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ je pojmem ¹ir¹ím. Jak bylo øeèeno vý¹e, neplatí ji¾, ¾e jakákoli èinnost správních orgánù, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva; to se projevuje právì v oblasti smluv uzavíraných vykonavateli veøejné moci se soukromými osobami.
Èást pátá správního øádu, která upravuje veøejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení vìcné pùsobnosti správního øádu obsa¾ené v jeho § 1. Pomocí veøejnoprávních smluv uzavíraných podle této èásti se mù¾e naplòovat peèovatelská správa, která není ani správou vrchnostenskou podle § 1 odst. 1 správního øádu, ani správou fiskální (ta by se nejspí¹e realizovala prostøedky vypoètenými v jeho § 1 odst. 3). Právì tomuto ¹ir¹ímu pohledu pak odpovídá úprava èásti páté správního øádu: ustanovení § 159 odst. 1 toti¾ omezuje mo¾nost uzavírání veøejnoprávních smluv na oblast veøejného práva , nikoli na oblast vrchnostenské veøejné správy; v tomto ohledu je tak èást pátá urèitým roz¹íøením základní pùsobnosti podle § 1 odst. 1 správního øádu. Ve prospìch ¹ir¹ího výkladu § 159 odst. 1 hovoøí i to, ¾e èást pátá se svým pøevá¾nì hmotnìprávním charakterem vymaòuje z jinak procesního zamìøení správního øádu.
Co se týèe kategorie veøejného zájmu, o ní¾ se navrhovatel rovnì¾ zmiòuje, je tøeba mu pøisvìdèit v tom, ¾e tento prvek je¹tì nedává smlouvì veøejnoprávní charakter. Aèkoli právì pøítomnost veøejného zájmu je podle tzv. zájmové teorie kritériem pro rozli¹ení vztahu veøejnoprávního a vztahu soukromoprávního, v pøípadì smlouvy uzavøené podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku bude takové mìøítko málokdy funkèní. V souladu s citovaným ustanovením se èástí tøetí obchodního zákoníku (upravující obchodní závazkové vztahy) øídí mj. i vztahy mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikateli pøi jejich podnikatelské èinnosti, jestli¾e se týkají zabezpeèování veøejných potøeb. Veøejné potøeby jsou pøitom pojmem velmi blízkým pojmu veøejného zájmu, nebo» veøejný zájem se rodí z veøejných potøeb a je jimi podmiòován. Jakkoli tedy nejde o synonyma, oba pojmy jsou tìsnì spjaty.
Je tedy zøejmé, ¾e dosud zmínìné znaky probíraného smluvního vztahu-tedy kdo jsou smluvní strany a k jakému cíli má smlouva slou¾it-nepøiná¹ejí ký¾ené øe¹ení; ostatnì strany smlouvy i strany kompetenèního sporu jsou ohlednì tìchto aspektù vztahu ve shodì. Spor nelze rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých pøedpisù byla smlouva uzavøena: sama smlouva, jak ji¾ bylo uvedeno, odkazuje jak na obchodní zákoník (jako pøedpis pøevá¾nì soukromoprávní), tak na zákon o silnièní dopravì (jako pøedpis veøejnoprávní), a kromì toho i na zákon o úèetnictví. Odpovìï na otázku po povaze smlouvy tak mù¾e pøinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby-tedy práv a povinností smluvních stran a mo¾nosti stran ovlivnit obsah smlouvy.
Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, ¾e strany si mohou svobodnì smluvit to, co uznají za vhodné; je pøitom na nich, zda vyu¾ijí repertoáru pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v pøípadì, ¾e uzavøou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v pøevá¾né míøe sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odli¹nì od zákona. Veøejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, ¾e jeho podstatný obsah je pøedepsán zákonem, pøípadnì stanoven individuálním správním aktem, ani¾ by se od nìj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozli¹ení mezi obìma typy vztahù tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváøení obsahu vztahu. Je tøeba upøesnit, ¾e tímto utváøením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup pøi výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastnì dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu pøedurèena autoritativními akty veøejné moci (a» ji¾ normativními, nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obì strany pøispívají k úpravì vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou.
Hlavní povinností, která ze smlouvy plyne dopravci, je provozování linkové osobní dopravy v takovém rozsahu, který naplní zákonný po¾adavek (§ 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì) zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti v územním obvodu kraje. Podstatný obsah této povinnosti není v¹ak stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbr¾-jak ostatnì plyne ji¾ z èlánku II smlouvy-je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je pøitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úøad (jako dopravní úøad) k ¾ádosti dopravce ve správním øízení podle § 10 a násl. zákona o silnièní dopravì a který upravuje zejména
(§ 13 tamté¾) formu linkové osobní dopravy, oznaèení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence udìluje, a pøípadnì dal¹í zpøesòující podmínky. Vyhovìní ¾ádosti mù¾e být ji¾ v této fázi podmínìno zabezpeèením veøejného zájmu na uspokojování pøepravních potøeb: krajský úøad toti¾ mù¾e od dopravce ¾ádat, aby provozoval i jinou linku, aby navr¾ená linka byla vedena odli¹nì od ¾ádosti dopravce, nebo aby dopravce pøijal závazek veøejné slu¾by (§ 12 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Smlouva o závazku veøejné slu¾by uzavøená mezi dopravním podnikem a Krajským úøadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní øády; ji¾ z jejich oznaèení je patrné, ¾e nevznikly dohodou stran, nýbr¾ ¾e o nich jednostrannì rozhodl krajský úøad.
Je¹tì pøed uzavøením smlouvy o závazku veøejné slu¾by jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míøe urèeny individuálním správním aktem, který upravuje právì provozování veøejné linkové osobní dopravy (tedy pøedmìt smlouvy), a pøi uzavírání smlouvy se ji¾ na nich nic nemìní; autorem tohoto aktu je pøitom krajský úøad coby jedna ze smluvních stran (resp. nyní coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykonala svou vrchnostenskou pravomoc. Nic z toho nenasvìdèuje soukromoprávní smlouvì-ta by se (kromì toho, ¾e by sledovala jiné cíle ne¾ zaji¹tìní veøejného zájmu) vyznaèovala ¹irokou smluvní autonomií stran a jejich vzájemnì vyvá¾eným postavením.
Stejnì omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jí¾ je platba dopravci za zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti. Strany smlouvy si nemohou volnì sjednat vý¹i èástky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, èi její slo¾ky-naopak zákon o silnièní dopravì ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plnìním závazkù veøejné slu¾by. Prokazatelná ztráta je definována jako rozdíl mezi souètem ekonomicky oprávnìných nákladù vynalo¾ených dopravcem na plnìní závazkù veøejné slu¾by a pøimìøeného zisku vztahujícího se k tìmto nákladùm na stranì jedné, a mezi tr¾bami a výnosy dosa¾enými dopravcem pøi plnìní závazkù veøejné slu¾by na stranì druhé. Zpùsob výpoètu prokazatelné ztráty, vèetnì pravidel pro kalkulaci pøimìøeného zisku, pak stanoví provádìcí pøedpis.
Závìr o veøejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dal¹ími pøípady vztahù mezi vykonavatelem veøejné moci a poskytovatelem slu¾by ve veøejném zájmu: bere-li na sebe finanèní protiplnìní za poskytnutou slu¾bu podobu prokazatelné ztráty èi prokazatelných nákladù, dìje se tak v¾dy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnutím [nárok poskytovatele univerzální slu¾by podle § 31 zru¹eného zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o zmìnì dal¹ích zákonù; nárok dr¾itele licence vydané pro podnikání v energetických odvìtvích podle § 12 odst. 4 a § 13 zákona è. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvìtvích a o zmìnì nìkterých zákonù (energetický zákon); nárok provozovatele vodovodu nebo kanalizace podle § 22 odst. 3 zákona è. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veøejnou potøebu a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o vodovodech a kanalizacích)]. Úhrada prokazatelné ztráty èi prokázaných nákladù bývá pøímým dùsledkem výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelù; nemù¾e pak být sporu o to, zda vztah mezi osobami poskytujícími slu¾by veøejného charakteru podle zákona o telekomunikacích, energetického zákona a zákona o vodovodech a kanalizacích, a orgánem, který jim poskytování slu¾eb pøikázal, je vztahem veøejnoprávním. Stejnì tak nevzbuzuje pochyby ani veøejnoprávní povaha zmínìného finanèního plnìní. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silnièní dopravì a podle zákonù právì citovaných je více ne¾ zøejmá. Ve v¹ech oznaèených pøípadech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnìní úkolù veøejného zájmu, kterou stanoví zákon a od ní¾ nepøipou¹tí ¾ádné odchylky; mo¾nost jakékoli smluvní zmìny je pøedem vylouèena. Ostatnì i obecnìj¹í srovnání vztahù podle citovaných ustanovení, které jsou zalo¾eny rozhodnutím, se vztahem ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by podle
§ 19 zákona o silnièní dopravì dává vyniknout jejich vzájemné podobnosti; smlouva tu není úkonem, k nìmu¾ by se kraj svobodnì rozhodl, ani¾ by jej k tomu cokoli nutilo, nýbr¾ daleko spí¹e alternativou autoritativního aktu, který je v podobných pøípadech tradièním a pøeva¾ujícím zpùsobem regulace vztahù.
Podle § 19 zákona o silnièní dopravì, ve znìní zákona è. 304/1997 Sb. a pøed novelizací provedenou k 1. 7. 2000 zákonem è. 150/2000 Sb., mohl závazek veøejné slu¾by vzniknout buï na základì písemné smlouvy uzavøené mezi dopravním úøadem, obcí èi Ministerstvem dopravy a spojù a dopravcem (odst. 2), nebo na základì rozhodnutí dopravního úøadu, který je pøíslu¹ný k rozhodování o udìlení licence, èi Ministerstva dopravy a spojù (odst. 3). Rozhodnutí se vydávalo je¹tì pøed uzavøením písemné smlouvy o závazku veøejné slu¾by a podmínkou pro jeho vydání byla naléhavá potøeba ve veøejném zájmu na zaji¹tìní základní dopravní obslu¾nosti území . V dùsledku novelizace provedené zákonem è. 150/2000 Sb. zmizela ze zákona o silnièní dopravì mo¾nost vydat rozhodnutí o závazku veøejné slu¾by; v dùvodové zprávì k zákonu è. 150/2000 Sb., resp. k zákonu è. 23/2000 Sb., se v tomto bodì dovolává naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 [ve znìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91].
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 ve svém èlánku 1 odst. 4 dává pøíslu¹ným orgánùm èlenských státù mo¾nost uzavøít s dopravním podnikem smlouvu na veøejné slu¾by za úèelem zaji¹tìní pøimìøených dopravních slu¾eb; souèasnì v¹ak v odst. 5 tého¾ èlánku pøipomíná, ¾e tyté¾ orgány mohou zachovat nebo ulo¾it závazky veøejné slu¾by v mìstské, pøímìstské a regionální pøepravì cestujících. Zvlá¹tní senát se ztoto¾òuje s Ústeckým krajem v tom, ¾e význam pravidla obsa¾eného v èl. 1 odst. 5 naøízení je nepochybný. Ustanovení umo¾òuje jednak zachovat závazky stávající, jednak ulo¾it závazky nové (tyto postupy tak doplòují uzavírání smluv na veøejné slu¾by, zmiòovaných v èl. 1 odst. 4 a dále upravených v èl. 14 naøízení); proto nebylo ani na místì obracet se na Soudní dvùr Evropských spoleèenství s pøedbì¾nou otázkou. Zmìnu provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91, které novì opatøilo oddíl V (pùvodnì nadepsaný Ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb ) názvem Smlouvy na veøejné slu¾by , nepokládá zvlá¹tní senát z hlediska probírané otázky za podstatnou. Výklad zmínìného èlánku 1 odst. 5, jako¾ i naøízení jako celku, toti¾ vede k závìru, ¾e zmìna nemìla znemo¾nit ukládání nových závazkù veøejné slu¾by, nýbr¾ mìla spí¹e zdùraznit preferenci smluvního principu. O tom výmluvnì svìdèí odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, které poukazuje na zásadu obchodní nezávislosti dopravních podnikù a uvádí, ¾e poskytování dopravních slu¾eb by mìlo být upraveno smlouvou uzavøenou mezi pøíslu¹nými orgány èlenských státù a daným podnikem; zároveò v¹ak zdùrazòuje, ¾e èlenské státy by mìly mít mo¾nost zachovat nebo ulo¾it urèité závazky veøejné slu¾by (a tu jim potom v èlánku 1 odst. 5 dává).
Ústeckému kraji lze pøisvìdèit i ohlednì úèinkù naøízení, jeho¾ pojmovým znakem je obecná závaznost a pøímá pou¾itelnost. Nelze tedy pøisvìdèit navrhovateli v my¹lence, ¾e ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by podle naøízení by bylo mo¾né jen v pøípadì, ¾e by vnitrostátní právo tento zpùsob samo stanovilo a podrobnìji by jej rozvedlo. Takový po¾adavek popírá samotnou povahu naøízení a nesprávnì je pøipodobòuje smìrnici, která naopak od èlenských státù vy¾aduje pøijetí vlastní úpravy. Navrhovatel ostatnì nezpochybòuje, ¾e pøed zmìnou provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91 opravòovalo naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 pøíslu¹né orgány èlenských státù k ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb. Je vhodné v¹ak upozornit na to, ¾e úprava ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by se i v pùvodním znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 omezovala (pomineme-li normativnì nevýznamný nadpis oddílu V) na jedinou vìtu. Oproti souèasnému znìní byla mo¾nost ulo¾it závazek veøejné slu¾by rozhojnìna o pravidlo, podle nìj¾ lze závazek ulo¾it pouze tehdy, je-li to nezbytnì nutné k zabezpeèení poskytování pøimìøených dopravních slu¾eb [èl. 14 odst. 1 naøízení Rady (EHS) è. 1191/69, v pùvodním znìní]. Souèasné znìní naøízení ji¾ tuto podmínku neobsahuje; z toho v¹ak není mo¾no usuzovat, ¾e èl. 1 odst. 5 není zpùsobilý regulovat vztahy mezi orgány státu a dopravním podnikem. To, ¾e ukládání závazkù veøejné slu¾by má nastoupit a¾ v pøípadì, ¾e mo¾nosti smluvní úpravy vztahù budou vyèerpány, lze pak volnìji dovodit jak z odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, tak ze systematického uspoøádání èlánku 1 souèasného znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69.
Smlouva o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je tak z dùvodù shora uvedených smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 odst. 1 správního øádu. Zvlá¹tní senát proto vyslovil, ¾e rozhodnout ve vìci pøíslu¹í správnímu orgánu, urèenému ustanovením § 169 odst. 1 písm. d) správního øádu.
Rozhoduje-li zvlá¹tní senát o tom, kdo je pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci uvedené v návrhu na zahájení øízení, zru¹í té¾ rozhodnutí toho orgánu, který je k rozhodování pøíslu¹ný, a který ov¹em pøesto vydal rozhodnutí, jím¾ popøel svou pravomoc rozhodovat o vìci (§ 5 odst. 3 zákona è. 131/2002 Sb.). V projednávané vìci v¹ak tento postup nebyl na místì, proto¾e navrhovatel se ve svých usneseních ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006 (s nimi¾ se následnì ministr vnitra ztoto¾nil v rozhodnutí ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006), odmítl zabývat toliko otázkou výpovìdi smlouvy o závazku veøejné slu¾by.