Source: http://lex.justice.md/md/352482/
Timestamp: 2018-09-20 20:39:07+00:00
Document Index: 9245729

Matched Legal Cases: ['articolul 131', 'articolul 131', 'articolul 2', 'articolul 131', 'articolul 2', 'Articolul 4', 'articolul 131', 'Articolul 30', 'articolul 8', 'articolul 109', 'articolul 7', 'articolul 72', 'articolul 3', 'articolul 9', 'articolul 9', 'articolul 4', 'articolul 81', 'articolul 3', 'articolul 20', 'articolul 12']

HCCC2/2014
ID intern unic: 352482
din 28.01.2014
fiscale referitoare la taxele locale
(Sesizarea nr. 2a/2014)
Publicat : 04.04.2014 în Monitorul Oficial Nr. 80-85 art Nr : 10 Data intrarii in vigoare : 28.01.2014
cu participarea dnei Elena Lupan, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 13 ianuarie 2014 şi înregistrată la aceeaşi dată,
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 ianuarie 2014 în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, pentru controlul constituţionalităţii prevederilor punctelor 113-119, 122 şi 123 ale Art. IX din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care au fost operate modificări la Codul fiscal nr. 1163 din 24 aprilie 1997.
2. La 14 ianuarie 2014 sesizarea a fost completată cu noi argumente.
3. În cadrul şedinţei publice, autorii sesizării au solicitat extinderea obiectului sesizării şi verificarea constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014.
4. Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile punctelor 113-119, 122, 123 ale Art. IX din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care au fost excluse unele taxe locale şi plafonate cele existente, contravin articolelor 1, 8, 72, 109, 112, 130, 131 şi 132 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.
5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 ianuarie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei. Totodată, a fost respinsă solicitarea de suspendare a acţiunii prevederilor contestate, în favoarea examinării sesizării în regim de urgenţă.
6. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile scrise ale Parlamentului şi Guvernului.
7. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Valeriu Munteanu, deputat în Parlament, autor al sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Victor Barbăneagră, viceministru al finanţelor, şi dna Sabina Cerbu, viceministru al justiţiei.
8. La 23 decembrie 2013 Parlamentul a adoptat Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a stabilit noua politică bugetar-fiscală. Prin această lege, inter alia, au fost operate modificări în Codul fiscal.
9. Prin amendamentele operate la Codul fiscal, au fost excluse o serie de taxe locale (taxa de la posesorii de câini, taxa pentru parcaj şi taxa pentru evacuarea deşeurilor), precum şi au fost fixate cotele maxime ale taxelor locale care urmează a fi încasate de către autorităţile administraţiei publice locale.
10. Proiectul politicii bugetar-fiscale a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 959 din 3 decembrie 2013 şi la aceeaşi dată a fost înregistrat în Parlament cu nr.491.
11. Amendamentele operate la Codul fiscal privind taxele locale nu s-au regăsit în proiectul legii aprobat de către Guvern. Respectivele prevederi au fost incluse la adoptarea proiectului de lege de către Parlament în lectură finală (23 decembrie 2013), fiind propuse de către Comisia economie, buget şi finanţe (conform raportului asupra proiectului pentru a doua lectură nr.CEB nr.6/755 din 23 decembrie 2013).
12. De asemenea, asupra amendamentelor propuse, care vizează în mod direct politica bugetar-fiscală a statului, nu a fost solicitat acceptul Guvernului în conformitate cu art. 131 alin. (4) din Constituţie. Necesitatea solicitării acordului Guvernului a fost constatată după adoptarea proiectului de lege.
13. Astfel, la solicitarea Preşedintelui Parlamentului nr. DDP/C-6/243 din 24 decembrie 2013, Guvernul a adoptat post factum Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 „Cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014”. În hotărâre se menţionează:
„Avînd în vedere aprobarea de către Parlament, la 23 decembrie 2013, a proiectului de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (nr.491 din 3 decembrie 2013 referitor la politica bugetar-fiscală pe anul 2014) şi, ulterior, a proiectului legii bugetului de stat pe anul 2014 (nr.488 din 3 decembrie 2013), cu amendamentele operate, se acceptă majorarea veniturilor şi a cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2014 de la 25 682 041,6 mii lei şi 28 085 074,8 mii lei la 25 814 830,3 mii lei şi, respectiv, 28 217 863,5 mii lei.”
14. Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 31 decembrie 2013 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2014.
15. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:
Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile
Rolul [Guvernului]
„ (1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.
„(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege.
„(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.
„(1) Impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.
16. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 (M.O., 2007, nr. 50, art. 237), sunt următoarele:
Condiţiile exercitării dreptului de iniţiativă
legislativă şi subiecţii acestui drept
„ […]
(6) Proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. Se indică totodată persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
17. Prevederile relevante ale Legii nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr. 36-38, art. 210) sunt următoarele:
Trăsăturile şi calitatea actului legislativ
(2) Actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept.”
Principiile de bază ale legiferării
„(1) Actul legislativ trebuie să corespundă prevederilor tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, inclusiv legislaţiei comunitare.
(2) Actul legislativ trebuie să corespundă dispoziţiilor constituţionale şi să fie în concordanţă cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei.
(3) La elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile:
a) oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente;
b) consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice;
c) transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii.”
18. Prevederile relevante ale Legii nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (republicat în M.O., 2005, ediţie specială) sunt următoarele:
„Sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care constituie bugetul public naţional, cuprinzând:
d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.”
Politica bugetar-fiscală
„(1) Îndeplinindu-şi responsabilităţile în condiţiile prezentei legi, Ministerul Finanţelor, Guvernul şi Parlamentul acţionează pentru asigurarea:
a) elaborării unui buget în condiţiile:
- stabilităţii monedei naţionale;
- stabilităţii la preţuri şi salarii;
- dezvoltării stabile a economiei;
b) echilibrului în timp al colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor;
„(1) Bugetele se elaborează şi se execută în baza unui sistem unic de clasificaţie bugetară.
(2) Clasificaţia bugetară include clasificaţia veniturilor bugetare, clasificaţia funcţională, clasificaţia organizaţională şi clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare, după cum urmează:
a) clasificaţia veniturilor bugetare grupează veniturile bugetare în baza legislaţiei ce determină sursele de venituri;
b) clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare grupează cheltuielile bugetare ce reflectă utilizarea mijloacelor financiare în scopul implementării funcţiilor de bază ale statului;
„(1) Veniturile bugetare se constituie din impozite, taxe, granturi şi alte încasări.
„(1) Cheltuielile bugetare sînt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară anuală.
(2) Cheltuielile includ:
f) transferuri pentru autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile finanţate de la buget, întreprinderile de stat;
Balanţa bugetului
„(1) Egalitatea între venituri şi cheltuieli reprezintă echilibrul bugetului.
(3) Dacă cheltuielile depăşesc veniturile, rezultă deficit bugetar.
„(1) Toate veniturile şi toate cheltuielile statului se includ în buget.
(2) Veniturile şi cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public naţional.
Scopurile bugetului de stat
„Scopurile bugetului de stat sînt:
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia Guvernului.
Bazele elaborării bugetului de stat
„Ministerul Finanţelor, în condiţiile art. 15 alin. (2), elaborează proiectul bugetului de stat bazat pe:
a) scopurile prevăzute la art. 14;
b) sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor;
d) propunerile de venituri ale autorităţilor administraţiei publice locale prezentate în condiţiile titlului III;
„(1) În temeiul estimărilor Ministerului Finanţelor, efectuate în baza prevederilor art.17, Guvernul, în fiecare an, aprobă în termene proxime prognoza cadrului bugetar pe termen mediu, care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe anul bugetar imediat următor şi pe încă cel puţin 2 ani ulteriori, precum şi cadrul de venituri şi cheltuieli bugetare pe anii respectivi, inclusiv limitele de cheltuieli pe autorităţi ale administraţiei publice centrale.”
Examinarea în prima lectură
„(1) În decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului şi coraportul Comisiei pentru buget şi finanţe asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează:
a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale;
b) concepţiile de bază ale proiectului.
Examinarea în a treia lectură
(2) Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală.”
Responsabilitatea pentru executarea
„(1) Responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului.
Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
„(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine, în condiţiile Legii privind administraţia publică locală şi ale altor acte legislative.
(2) Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale.
19. Prevederile relevante ale Legii nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale (M.O., 2003, nr. 248-253, art. 996) sunt următoarele:
„În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni principale:
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale – bugetele locale care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău), bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetele municipale Bălţi şi Chişinău;
venituri proprii – venituri ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, formate, conform Codului fiscal şi altor acte legislative, din impozitele, taxele şi alte plăţi care se încasează direct şi integral la bugetele respective;
Garanţiile autonomiei financiare
„(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală.
(2) Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel.
(5) Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale.”
Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
„(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:
b) mijloace speciale;
c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat, stabilite prin prezenta lege;
d) transferuri cu destinaţie generală;
d1) transferuri cu destinaţie specială;
d2) granturi;
e) fonduri speciale.”
Repartizarea veniturilor între bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale
1) venituri proprii:
d) taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
(4) Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din:
e) taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
Cheltuielile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
„(1) În bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă.
(2) Cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării împrumuturilor prevăzute la art. 14 din prezenta lege.
„(1) Bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar.
(3) Autorităţile administraţiei publice locale sînt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar.
(4) În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă este obligată să reducă cheltuielile ce includ obligaţiile şi plăţile stabilite în scopul încheierii anului cu un buget echilibrat, prin rectificarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective.”
Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
„(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt responsabile de elaborarea şi aprobarea bugetelor proprii conform prevederilor legale, în baza clasificaţiei bugetare şi metodologiei bugetare aprobate de Ministerul Finanţelor.
Examinarea şi aprobarea bugetelor unităţilor
„(1) Autoritatea executivă prezintă autorităţii reprezentative şi deliberative respective, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul următor spre examinare şi aprobare.
(2) Proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale, însoţit de nota informativă, prezentat spre aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, include:
b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:
– veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute pentru anul bugetar următor;
– cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget;
(6) Autoritatea reprezentativă şi deliberativă aprobă bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie.”
Repartizarea veniturilor şi a cheltuielilor bugetelor
(2) Până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă aprobă repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului unităţii administrativ-teritoriale conform clasificaţiei bugetare.”
20. Prevederile relevante ale Legii nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă (M.O., 2007, nr. 29-31, art. 91) sunt următoarele:
autonomie locală - dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, în condiţiile legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice ;
autonomie decizională - dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale;
autonomie financiară şi bugetară - dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale;
Principiile descentralizării administrative
„Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii:
a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;
d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute de lege;
e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;
g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.
Consultarea autorităţilor administraţiei publice locale
„(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.
Capacitatea administrativă
„(1) O unitate administrativ-teritorială este considerată viabilă din punct de vedere administrativ dacă ea dispune de resurse materiale, instituţionale şi financiare necesare pentru gestionarea şi realizarea eficientă a competenţelor ce îi revin.
(2) Capacitatea administrativă este recunoscută ca fiind adecvată statutului legal al unei autorităţi publice locale atunci când cheltuielile administrative ale acesteia nu depăşesc 30 la sută din suma totală a veniturilor proprii.
„(1) Autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent şi separat de bugetul de stat.
(2) Unităţile administrativ-teritoriale dispun în mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizează liber în realizarea competenţelor lor.
(3) Autorităţile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanţele publice locale, care constituie baza fiscală a unităţii administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, şi de alte venituri proprii stabilite de legea menţionată şi de alte acte normative.
(4) În vederea sporirii capacităţii financiare, autorităţilor publice locale li se acordă transferuri cu destinaţie generală. Modalităţile de calcul al sumei generale a acestor transferuri sînt stabilite de Legea privind finanţele publice locale.
21. Prevederile relevante ale Legii nr. 436-XVI din
28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (M.O., 2007, nr. 32-35, art. 116) sunt următoarele:
„(1) Administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.
(2) Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.
Suportul financiar al autonomiei locale
„Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii.”
(3) Autorităţile publice locale dispun de bază fiscală proprie (distinctă de cea a statului), constituită din impozite, cuantumul cărora este stabilit în conformitate cu Legea finanţelor publice locale. Baza fiscală a autorităţilor publice locale va fi proporţională competenţelor lor proprii prevăzute de Constituţie, de prezenta lege şi de alte acte legislative.
(4) Autorităţile publice locale dispun şi de alte surse financiare, cum ar fi: taxele locale, veniturile din administrarea bunurilor unităţii administrativ-teritoriale şi cele provenite din prestarea serviciilor.
(6) Procedurile de distribuire a resurselor financiare proprii ale autorităţilor publice locale, precum şi orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale vor fi coordonate în mod obligatoriu cu structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale.”
22. Prevederile relevante ale Codului fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în M.O., 2007, pag. 4) sunt următoarele:
Stabilirea, modificarea şi anularea impozitelor
şi taxelor de stat şi locale
(2) Pe parcursul anului fiscal (calendaristic), stabilirea de noi impozite şi taxe de stat şi locale, în afară de cele prevăzute de prezentul cod, sau anularea ori modificarea impozitelor şi taxelor în vigoare privind determinarea subiecţilor impunerii şi a bazei impozabile, modificarea cotelor şi aplicarea facilităţilor fiscale se permit numai concomitent cu modificarea corespunzătoare a bugetului de stat şi a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.
23. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă includerea în legislaţia fiscală a mărimii taxelor locale încasate de autorităţile publice locale, precum şi excluderea unor taxe existente.
24. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum procedura de formare a bugetului public naţional, principiul autonomiei locale, implicit autonomia financiară şi bugetară a unităţilor publice locale.
25. În conformitate cu decizia sa din 15 ianuarie 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea prezentată ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
26. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
27. Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie punctele 113-119, 122, 123 din Art. IX al Legii nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care au fost operate modificări la Codul fiscal. Prin respectivele modificări au fost excluse o serie de taxe locale şi instituite cote maxime, ce nu pot fi depăşite, pentru cele existente.
28. Curtea reţine că prevederile contestate ale Legii nr. 324 din 23 decembrie 2013 nu au mai fost obiect al controlului constituţionalităţii.
29. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
30. Reieşind din obiecţiile expuse în sesizare, Curtea constată că obiectul controlului îl constituie critica de neconstituţionalitate extrinsecă, sub aspectul procedurii de adoptare a normelor legale contestate, şi o critică de neconstituţionalitate intrinsecă, ce ţine de materia unor reglementări aduse prin legea de modificare a Codului fiscal.
31. Curtea reţine că, potrivit normelor constituţionale, prerogativa Curţii este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
32. Prin urmare, Curtea Constituţională va analiza textul contestat din lege prin prisma normelor constituţionale.
33. Pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 131 alin. (4) şi alin. (6), precum şi cu prevederile articolului 109 din Constituţie.
34. În acelaşi timp, Curtea respinge ca inadmisibilă ratione materiae solicitarea privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014, deoarece aceasta nu produce efecte juridice separate de proiectul legii pe care îl avizează, fiind doar una din etapele procedurii legislative, iar în conţinutul acesteia nu pot fi individualizate normele care s-ar referi la prevederile contestate.
I. Pretinsa încălcare a articolului 131 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie
35. Autorii sesizării pretind, în special, că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 131 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie, potrivit căruia:
(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată f[ră stabilirea sursei de finanţare.”
36. Autorii sesizării susţin faptul că prevederile contestate contravin articolului 131 alin. (4) din Constituţie, conform căruia orice amendament care atrage reducerea veniturilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.
37. Potrivit opiniei Parlamentului, în ceea ce priveşte norma constituţională privind acceptul de către Guvern al propunerilor legislative şi amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare, s-a menţionat că prin Hotărârea nr. 1051 din
24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014 Guvernul a acceptat majorarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2014, având în vedere aprobarea de către Parlament, la 23 decembrie 2013, a proiectului de lege nr. 491 din 3 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi a proiectului legii bugetului de stat pe anul 2014 nr. 488 din 3 decembrie 2013.
38. În cadrul şedinţei publice a Curţii, reprezentantul Guvernului a susţinut că norma constituţională de la art. 131 alin. (4) poate fi interpretată şi în sensul posibilităţii Guvernului de a accepta orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare şi după adoptarea acestora de către legislativ. În acest sens, cu referire la speţa examinată, Guvernul a aprobat Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014.
39. În acelaşi timp, reprezentantul Guvernului a menţionat că, în cazul în care Guvernul expune un aviz negativ după ce proiectele de legi care au un impact bugetar sunt adoptate, Parlamentul urmează să revoteze legea.
40. Curtea reţine că legiuitorul constituant a consacrat la articolul 131 din Constituţie părţile componente ale bugetului public naţional, identificate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor, elemente interconexe, care împreună alcătuiesc sistemul bugetar unitar al statului.
41. Curtea menţionează că mecanismul financiar al statului, parte integrantă a mecanismului economic, este format din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor şi pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează şi se utilizează fondurile financiare publice ale statului, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, direcţionate în special pentru o dezvoltare economică durabilă şi, pe această bază, pentru asigurarea unui standard de viaţă corespunzător.
42. În jurisprudenţa sa anterioară (Hotărârea nr. 23 din 6 septembrie 2013) Curtea a reţinut:
„65. Finanţele publice ale statului generează un întreg sistem de relaţii economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii. Constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor publice se realizează după metode şi tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilităţii sau al nerambursabilităţii, care ulterior capătă diverse destinaţii.
66. Ansamblul metodelor şi tehnicilor, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii financiare, denumit „sistemul financiar-bugetar”.
67. Curtea menţionează că administrarea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un complex întreg de planuri financiare (bugete), care împreună formează sistemul bugetar. Acesta este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care formează bugetul public naţional, cuprinzând: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.”
43. Curtea constată că prin dispoziţiile constituţionale ale art. 131 constituanta legislativă instituie, pe de o parte, bazele fundamentale ale bugetului public naţional în materie de structură şi conţinut, iar pe de altă parte, impune anumite restricţii imperative, inclusiv pentru legislativ, privind procesul bugetar. Cel de-al doilea aspect al conţinutului normei constituţionale invocate este reliefat pregnant de importanţa sistemului bugetar pentru securitatea economică a statului, fapt ce dictează impunerea unor rigori exigente şi previzibile, inclusiv procedurilor de elaborare de către autorităţile competente a tuturor componentelor bugetului naţional.
44. În acelaşi timp, toate aspectele procedurale, tehnice, metodice privind procesul bugetar sunt detaliate şi reflectate de către legiuitor în cadrul legislativ subsecvent Legii Supreme, reieşind din competenţele care îi revin prin prisma articolului 72 alin. (3) din Constituţie.
45. Astfel, Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care constituie legea-cadru în domeniu, la articolul 2 preia construcţia sistemului bugetar expusă la articolul 131 alin. (1) din Constituţie.
46. Având în vedere construcţia tehnico-juridică a actului legislativ menţionat supra, Curtea constată caracterul special şi general obligatoriu al acestuia în cadrul procesului de elaborare, examinare, aprobare, modificare şi executare a bugetului statului.
47. Totodată, Curtea menţionează că potrivit alineatului (4) al articolului 131 din Constituţie „Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern”.
48. Astfel, Curtea reţine prevederile Legii Supreme, care consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor, drept o condiţie imperativă de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie, în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituţional este incident procedurii bugetare.
49. În Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova, Curtea a subliniat:
„Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituţie).”
50. Curtea reiterează că, potrivit normelor constituţionale, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale fac parte din bugetul public naţional.
51. În acelaşi sens, articolul 2 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale menţionează că finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice şi includ bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor pentru exercitarea funcţiilor ce sînt în competenţa acestora conform legislaţiei şi a funcţiilor delegate de Parlament la propunerea Guvernului.
52. Articolul 4 al Legii nr.397/2003 stipulează că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat; d) transferuri cu destinaţie generală; d1) transferuri cu destinaţie specială; d2) granturi; e) fonduri speciale.
53. În conformitate cu art. 9 din legea menţionată mai sus, veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale sub formă de transferuri se efectuează de la bugetul de stat, iar volumul acestor transferuri se stabileşte expres în legea bugetului de stat pentru fiecare unitate administrativ-teritorială. Concomitent, potrivit art. 16 din Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Ministerul Finanţelor elaborează proiectul bugetului de stat, inclusiv în baza propunerilor de venituri ale autorităţilor administraţiei publice locale.
54. Astfel, în contextul prevederilor enunţate, Curtea observă o interdependenţă directă între legea bugetului de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, părţi componente ale bugetului public naţional.
55. Suplimentar, Curtea menţionează că bugetele locale se formează din veniturile proprii, în care se includ taxele locale aplicate conform Codului fiscal.
56. Curtea reţine că prin amendamentele operate la Codul fiscal, adoptate prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, au fost excluse din rândul taxelor locale taxa de la posesorii de câini, taxa pentru parcaj şi taxa pentru evacuarea deşeurilor. Totodată, au fost stabilite cote maxime la taxele locale prevăzute de Anexa la Titlul VII din Codul fiscal.
57. Curtea menţionează că prevederile legal-fiscale anterioare modificărilor stabileau doar denumirea taxei, baza impozabilă a obiectului impunerii, unitatea de măsură a cotei şi termenul de plată. Mărimea fiecărei taxe era stabilită individual de către autoritatea publică locală a unităţii administrativ-teritoriale.
58. Curtea observă că prevederile contestate au fost incluse prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013, care stabileşte noua politică bugetar-fiscală.
59. În acest sens, Curtea reţine faptul că modificările operate la Codul fiscal, supuse controlului constituţionalităţii, au vizat în mod direct politica bugetar-fiscală a statului, care, prin prisma articolelor 6 alin. (1) şi 18 alin. (1) din Legea nr. 847 din 24 mai 1996, constituie baza cadrului bugetar pe termen mediu al statului şi, în mod implicit, cadrul de venituri şi cheltuieli bugetare pe anii respectivi.
60. Examinând Hotărârea Guvernului nr. 959 din 3 decembrie 2013 privind aprobarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, căreia în Parlament i-a fost atribuit numărul de ordine 491, Curtea reţine că prevederile contestate nu au făcut obiectul politicii bugetar-fiscale aprobate de către Guvern. Respectivele amendamente au fost incluse ulterior adoptării proiectului în prima lectură de către Parlament la 17 decembrie 2013.
61. De asemenea, în cadrul şedinţei publice a Curţii atât Parlamentul, cât şi Guvernul nu au putut comunica instanţei de jurisdicţie constituţională identitatea autorului (autorilor) amendamentelor, atribuind calitatea de autor Comisiei economie, buget şi finanţe.
62. Totodată, Curtea atestă faptul că amendamentele contestate de către autorii sesizării au fost adoptate de către Parlament fără acceptul Guvernului, fără să se efectueze o analiză economică detaliată, fără evaluarea repercusiunilor asupra bugetului public naţional în general şi a bugetelor locale în special şi fără identificarea mijloacelor bugetare suplimentare în vederea menţinerii echilibrului bugetar stabilit, încălcându-se astfel prevederile constituţionale extrinseci ale procedurii bugetare prevăzute la articolul 131 alin.(4) şi alin. (6) din Constituţie.
63. Astfel, reieşind din cele elucidate Curtea menţionează că, în conformitate cu exigenţele constituţionale, orice iniţiativă sau propunere legislativă cu impact bugetar urmează a fi prezentată numai după identificarea sursei de finanţare şi cu acceptul prealabil al Guvernului. În acest sens, prevederea alineatului (4) al articolului 131 din Constituţie urmează a fi aplicată în coroborare cu alineatul (6) al acestui articol.
64. La fel, Curtea nu poate echivala, în sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie, ca fiind un accept al Guvernului Hotărârea nr.1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014, invocată atât de către reprezentantul Parlamentului, cât şi de către reprezentantul Guvernului. Din norma constituţională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului urmează să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală, or, respectiva Hotărâre a fost adoptată post-factum. Ba mai mult, din cuprinsul acesteia nu pot fi desprinse constatări şi concluzii care s-ar raporta nemijlocit la normele supuse controlului constituţionalităţii.
65. Astfel, din cele menţionate mai sus, Curtea respinge opinia reprezentantului Guvernului, potrivit căreia norma constituţională poate fi interpretată şi în sensul „unui accept posterior”. La fel, cu referire la argumentul reprezentantului Guvernului privind necesitatea revotării unei legi cu impact bugetar, în ipoteza în care avizul executivului este negativ, Curtea menţionează că legislaţia în vigoare nu cuprinde procedura de revotare a unei legi.
66. Curtea reţine că Guvernul nu poate renunţa la un drept/o obligaţie constituţională, inclusiv de a-şi exprima acceptul sau refuzul în privinţa unor propuneri legislative sau amendamente cu impact bugetar.
67. În respectiva succesiune a expunerii, Curtea nu poate accepta nici argumentul reprezentanţilor Parlamentului şi al Guvernului care au susţinut că în cadrul şedinţei plenare a Parlamentului din data de 23 decembrie 2013 ministrul finanţelor a acceptat toate amendamentele la politica bugetar-fiscală.
68. Curtea subliniază că, potrivit normei constituţionale, acceptul urmează să vină din partea Guvernului, şi nu a unui membru al executivului. Potrivit articolului 97 din Constituţie şi articolului 4 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, acesta este un organ colegial şi se compune din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege. Articolul 30 din Legea cu privire la Guvern stipulează că pentru exercitarea atribuţiilor constituţionale şi a celor ce decurg din prevederile legale, precum şi pentru organizarea executării legilor, Guvernul adoptă hotărâri care se semnează de către Prim-ministru. Caracterul colegial al Guvernului rezidă în coparticiparea tuturor membrilor săi la procesul de luare a deciziilor, care se adoptă cu majoritatea voturilor.
69. De asemenea, Curtea reţine că, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 872 din 1 noiembrie 2013 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la reprezentantul Guvernului în Parlament şi la Curtea Constituţională, în cazul în care, prin amendamentele formulate de către deputaţi în cadrul comisiilor parlamentare sau al fracţiunilor parlamentare, în şedinţa în plen a Parlamentului se aduc modificări esenţiale la proiectele actelor normative iniţiate de Guvern, acestea pot fi susţinute de reprezentantul Guvernului numai după consultarea Prim-ministrului şi viceprim-miniştrilor sau, după caz, a Guvernului.
70. Cu referire la obligativitatea avizării de către executiv a propunerilor legislative şi amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare, Curtea s-a pronunţat anterior în Hotărârea nr. 5 din 18 februarie 2011, potrivit căreia:
„În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă a populaţiei, sau dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care art. 131 alin. (4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat.”
71. La fel, în Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 Curtea a menţionat:
„[…] prin prevederile art. 131 alin. (4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar.”
72. Curtea reiterează că limitarea modului de exercitare a iniţiativei legislative şi condiţionarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază raţiunea competenţelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar conform articolului 32 alin. (1) din Legea nr. 847/1996, este responsabil de executarea bugetului de stat.
73. În Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova, Curtea a menţionat:
„Raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare. Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament, drept care rezultă expres din norma supusă interpretării, este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art. 130 alin. (1) din Constituţie, sînt reglementate prin lege.”
74. Curtea atestă că norma art.131 alin. (4) din Constituţie este unica normă constituţională ce impune o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern. O astfel de reglementare, după cum s-a menţionat la §43, legislatorul constituant a edictat-o în vederea corelării eforturilor autorităţii ce adoptă bugetul naţional, ca plan al finanţelor publice anuale, cu eforturile autorităţii ce execută acest buget. De asemenea, scopul normei constituţionale este de a preveni situaţiile de intervenţii legislative imprevizibile ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative. Or, planurile bugetare au o programare de lungă durată ce necesită corelări cu posibilităţile şi capacităţile financiare publice de minimum un an, iar estimările se efectuează de autorităţile executive conform art.17 şi art. 18 din Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar „pe anul bugetar imediat următor şi pe încă cel puţin 2 ani ulteriori”.
75. Curtea reţine că amendamentele contestate au impact direct atât asupra veniturilor bugetare în sensul micşorării acestora, or, în conformitate cu articolul 8 alin. (1) din Legea nr. 847 din 24 mai 1996, veniturile bugetare se constituie inclusiv din taxe, precum şi asupra cheltuielilor bugetare, care în sensul articolului 10 alin. (1) din aceeaşi lege sunt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară şi includ, printre altele, transferurile pentru autorităţile administraţiei publice locale.
76. De asemenea, având în vedere prevederile articolului 134 din Legea nr. 847/1996, conform căruia toate veniturile şi toate cheltuielile statului se includ în buget, iar veniturile şi cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public naţional, Curtea constată că amendamentele operate la Codul fiscal prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 afectează echilibrul bugetar. Mai mult, normele contestate sunt susceptibile să genereze mărirea nivelului deficitului bugetar.
77. În acest context, lipsa acceptului prealabil al Guvernului referitor la amendamentele care atrag majorarea sau reducerea veniturilor şi cheltuielilor bugetare constituie o omisiune. Curtea constată că această omisiune a survenit ca rezultat al neexecutării prevederilor articolului 131 alin.(4) din Constituţie.
78. Reieşind din parcurgerea deficitară şi omisivă a procesului bugetar de către Parlament, cu încălcarea imperativului consacrat în ordine constituţională, la adoptarea amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor şi cheltuielilor bugetare, Curtea consideră că prevederile articolului IX pct. 113-119, 122, 123 din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative contravin articolului 131 alin. (4) şi alin.(6) din Legea Supremă.
II. Pretinsa încălcare a articolului 109
79. Autorii sesizării au invocat că prevederile contestate vin în contradicţie şi cu articolul 109 din Constituţie, potrivit căruia:
(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”
80. Autorii sesizării consideră că amendamentele operate la legislaţia fiscală privind taxele locale, în particular instituirea cotei maxime a acestora, vin în contradicţie cu dispoziţiile legale ce vizează autonomia locală, precum şi cu principiile predictibilităţii şi stabilităţii raporturilor juridice.
81. În opinia autorilor sesizării, legislativul a încălcat termenul de adoptare a legii privind bugetul anual, adoptând tardiv politica bugetar-fiscală, privând astfel autorităţile administraţiei publice locale de veniturile planificate.
82. Autorii sesizării invocă prevederile articolului 4 pct. 6 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, conform cărora colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cât este posibil, în timp util şi de o manieră apropiată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct.
83. La fel, autorii sesizării atrag atenţia asupra faptului că, la momentul adoptării şi intrării în vigoare a prevederilor contestate, majoritatea bugetelor locale erau aprobate şi definitivate, iar actul legislativ criticat nu prevede posibilitatea sau mecanismul de compensare a deficitului bugetar astfel creat.
84. În opinia autorilor sesizării, la momentul elaborării şi aprobării bugetelor locale, autorităţile publice locale au acţionat în corespundere cu legislaţia în vigoare la momentul respectiv, iar operarea modificărilor, exprimate prin excluderea unor categorii de taxe locale şi instituirea cotelor maxime pentru celelalte, a afectat echilibrul financiar-bugetar al acestora şi a încălcat principiul securităţii raporturilor juridice.
85. Parlamentul, în opinia prezentată, a menţionat că, potrivit articolului 132 din Constituţie, impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc de organele reprezentative respective, în condiţiile legii.
86. În acelaşi sens, a fost invocat şi articolul 7 alin. (1) din Codul fiscal, conform căruia impozitele şi taxele de stat şi locale se stabilesc, se modifică sau se anulează exclusiv prin modificarea şi completarea codului menţionat, iar potrivit alineatului (3) al aceluiaşi articol, lista impozitelor şi taxelor locale, precum şi plafoanele acestora se aprobă de Parlament.
87. La fel, Parlamentul a menţionat că necesitatea adoptării amendamentelor privind instituirea cotelor maxime ale taxelor locale a avut la bază multiplele solicitări ale agenţilor economici, asociaţiilor şi patronatelor în anumite domenii, referitor la caracterul abuziv al deciziilor autorităţilor publice locale privind aplicarea taxelor locale.
88. În opinia Guvernului, plafonarea prin lege a taxelor locale nu poate fi apreciată ca o limitare a principiului autonomiei locale, or Legea privind administraţia publică locală şi Carta Europeană a Autonomiei Locale prevăd expres dreptul autorităţilor publice locale de a stabili cuantumul taxelor locale în condiţiile şi în limitele legii.
89. În aceeaşi ordine de idei, au fost invocate şi normele articolelor 131 alin. (5) şi 132 alin. (1) din Constituţie, care condiţionează elaborarea, aprobarea şi gestionarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi stabilirea taxelor şi impozitelor locale, de prevederile legii.
90. Potrivit jurisprudenţei sale anterioare, Curtea reiterează că un element de bază al regimului constituţional îl constituie administraţia publică locală. Fiind chemată să soluţioneze problemele de interes local, ea joacă un rol important în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea activităţii serviciilor publice.
91. Conform art. 109 alin. (1) din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
92. Alineatul (2) al acestui articol constituţional prevede că autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.
93. Astfel, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice.
94. În Hotărârea nr. 17 din 5 august 2003, Curtea a statuat:
„Considerînd administraţia publică locală ca o parte componentă a autorităţilor publice ale statului, Constituţia obligă statul să contribuie la dezvoltarea şi protejarea administraţiei publice locale, care, în limitele competenţelor sale, este autonomă. […]
Autonomia locală înseamnă dreptul colectivităţilor de a-şi satisfice propriile interese legale fără amestecul autorităţilor centrale, ea constituie un complex de atribuţii date în competenţa organelor de administrare publică locală. Atribuţiile transmise acestor organe sînt reglementate de lege, iar statul exercită, prin forme specifice, controlul asupra modului în care ele se execută.”
95. Suplimentar principiului autonomiei locale, Curtea ţine să invoce şi principiul subsidiarităţii, ca parte a principiului descentralizării administrative, care, potrivit art. 3 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă, presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către autorităţile care sunt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice.
96. În vederea exercitării competenţelor constituţionale în materie de legiferare, prevăzute de articolul 72 alin. (3) lit. f) din Constituţie, Parlamentul a adoptat Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, care la articolul 3 alin. (1) reia principiile constituţionale de bază ale administrării publice locale, iar la alineatul (2) defineşte modul de realizare a principiului autonomiei locale prin autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară.
97. În vederea asigurării unei autonomii efective şi funcţionale a autorităţilor administraţiei publice locale, în care acestea să dispună de dreptul şi capacitatea de a reglementa şi gestiona în interesul populaţiei locale treburile publice, legiuitorul a prevăzut la articolul 9 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 dreptul acestora de a elabora, aproba şi gestiona în mod autonom bugetele proprii şi dreptul de a stabili şi pune în aplicare taxe şi impozite locale, în condiţiile stabilite de lege.
98. Curtea reţine că bugetele locale reprezintă instrumente de planificare şi de conducere a activităţii economico-financiare a unităţilor administrativ-teritoriale. Structura acestora reflectă gradul de autonomie a administraţiei locale faţă de puterea centrală. De asemenea, bugetele locale reflectă fluxurile veniturilor şi cheltuielilor administraţiei locale, modalitatea de finanţare a cheltuielilor pe destinaţii şi de acoperire a deficitelor bugetare.
99. Ca parte a sistemului bugetar, bugetele locale îndeplinesc un rol complex, care decurge din rolul general al bugetului de stat. Astfel, bugetul local îndeplineşte rolul financiar de mobilizare a resurselor şi de redistribuire a acestora pe plan local în funcţie de sarcinile care revin fiecărei unităţi administrativ-teritoriale.
100. Curtea menţionează că delimitarea finanţelor publice locale constituie rezultatul autonomizării financiare a autorităţilor publice locale, creşterii importanţei şi rolului acestora, fiind legată de descentralizarea bugetară în cadrul sistemului bugetelor publice.
101. Descentralizarea administraţiei publice implică descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale din punct de vedere administrativ şi financiar, acţionând în vederea conştientizării şi creşterii gradului de implicare a colectivităţilor locale în gestionarea problemelor cu care se confruntă, precum şi a constituirii politicii proprii, de creşterea performanţelor economice şi de îmbunătăţire a vieţii sociale, a cetăţenilor colectivităţilor prin definirea şi asumarea responsabilităţilor locale referitoare la serviciile locale şi performanţele financiare, aferente îndeplinirii acestora.
102. Carta Europeană a Autonomiei Locale specifică la articolul 9 referitor la resursele financiare că în cadrul politicii economice naţionale „autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber, în exercitarea atribuţiilor de putere”.
103. Principiile generale enumerate de Carta Europeană a Autonomiei Locale sunt:
2. Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin Constituţie sau lege;
3. Cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite la nivelul autorităţilor locale, în limitele legii;
4. Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun comunităţile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi dinamică, încât să le permită să urmărească, pe cât e posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor proprii;
5. Protecţia colectivităţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor măsuri echivalente care să corijeze efectele repartiţiei inegale a potenţialelor surse de finanţare, cât şi sarcina financiară care le revine acestora. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să reducă libertatea de opinie a colectivităţilor locale în cadrul propriului lor domeniu de responsabilitate;
6. Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, într-o manieră adecvată, asupra modalităţilor în care vor fi alocate resursele redistribuite;
7. Subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie să fie destinate, în măsura în care este posibil, finanţării unor proiecte expres specificate. Acordarea subvenţiilor nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a autorităţilor locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţă;
104. Curtea reţine că, potrivit articolului 132 din Constituţie, care reglementează sistemul fiscal, impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.
105. Reieşind din norma constituţională, Curtea subliniază necesitatea reglementării legale a tuturor impozitelor şi taxelor.
106. În acelaşi timp, raportând art. 132 la art. 109 din Constituţie, care garantează principiul autonomiei locale, Curtea menţionează că legea urmează să cuprindă criteriile de determinare a taxelor locale prin delegarea competenţei autorităţilor publice de a stabili cuantumul nemijlocit, reieşind din principiile şi criteriile stabilite de legiuitor. Or, în modul în care sunt expuse mărimile actualelor taxe, nu se asigură un echilibru şi o echitate între contribuabilii de la care acestea urmează a fi încasate.
107. Totodată, Curtea reţine că articolul 4 alin. (6) din Carta Europeană a Autonomiei Locale prevede că autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cât e posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct.
108. Suplimentar, Curtea sublinează că articolul 81 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 stabileşte garanţii concrete de realizare a principiului constituţional al autonomiei locale şi în mod implicit a autonomiei financiare, instituind dreptul administraţiei publice locale la bază fiscală proprie, care urmează să fie proporţională competenţelor atribuite de Constituţie, de legea în cauză şi alte acte legislative.
109. Curtea reţine că, potrivit articolului precitat, procedurile de distribuire a resurselor financiare proprii ale autorităţilor publice locale, precum şi orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale vor fi coordonate în mod obligatoriu cu structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale.
110. În aceeaşi ordine idei, Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, ca act legislativ cu caracter special ce vizează administraţia publică locală, reglementează domeniul finanţelor publice şi asigură realizarea componentei autonomiei financiare, instituie la articolul 3 alin. (5) garanţia realizării autonomiei financiare, identificată prin imperativul consultării în mod corespunzător a autorităţilor administraţiei publice locale asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale.
111. La fel, Curtea atestă unitatea reglementărilor legislative în respectivul domeniu şi în Legea nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, care instituie imperativul consultării autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor şi actelor normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.
112. În contextul celor expuse mai sus, Curtea reţine că prevederile supuse controlului constituţionalităţii au impact asupra veniturilor bugetare ale autorităţilor publice locale şi au fost adoptate de către legislativ fără consultarea entităţilor locale, fiind astfel încălcat principiul autonomiei locale, consacrat în ordinea constituţională la alin. (1) al art. 109 din Constituţie.
113. În acelaşi timp, Curtea reiterează constatările menţionate la paragrafele 51-53 supra că, deşi autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu, care este independent şi separat de bugetul de stat, există o interdependenţă directă între legea bugetului de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, părţi componente ale bugetului public naţional.
114. În acest context, Curtea observă că, potrivit articolului 26 alin. (1) din Legea nr. 847 din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Guvernul prezintă Parlamentului până la 1 octombrie a fiecărui an proiectul legii bugetare anuale, lege anuală prin care Parlamentul aprobă bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor pentru un an bugetar.
115. Legea bugetară anuală cuprinde şi alocaţiile de la bugetul de stat pentru autorităţile administraţiei publice locale, destinate finanţării cheltuielilor capitale, precum şi transferurile de la bugetul de stat către bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. Potrivit articolului 10 din aceeaşi lege, toate cheltuielile bugetare sunt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară anuală.
116. Curtea reţine că rolul şi modul de îndeplinire a prevederilor bugetare locale depind în mare măsură de relaţiile existente între acestea şi bugetul central, deoarece fluxurile băneşti şi financiare, precum şi modalitatea de echilibrare a acestora prin alocaţiile primite de la bugetul de stat fac să apară o serie de variabile care influenţează activitatea economică şi financiară în plan local.
117. În conformitate cu articolul 20 alin. (1) din Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, autoritatea executivă prezintă autorităţii reprezentative şi deliberative respective, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul următor spre examinare şi aprobare. Autoritatea reprezentativă şi deliberativă aprobă bugetul unităţii administrativ-teritoriale pentru anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie.
118. Curtea reţine că prevederile contestate au fost adoptate tocmai la 23 decembrie 2013, la fel ca şi legea bugetară anuală.
119. Curtea reţine că, în afară de alocaţiile de la bugetul de stat, bugetele locale se formează din veniturile proprii, în care se includ taxele locale aplicate conform Codului fiscal.
120. Având în vedere succesiunea cronologică a procedurilor bugetare, Curtea reţine că la formarea proiectelor propriilor bugete autorităţile publice locale au luat drept fundament de calcul pentru veniturile şi cheltuielile bugetare prevederile fiscale în vigoare la momentul elaborării şi aprobării acestora, or prevederile contestate au fost adoptate tocmai la 23 decembrie 2013.
121. Potrivit articolului 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie şi se termină la 31 decembrie ale fiecărui an.
122. În acelaşi timp, în conformitate cu articolul 12 din Legea privind finanţele publice locale, bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar. Autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar.
123. În acest context, având în vedere modalitatea şi tardivitatea adoptării amendamentelor contestate, fără acordarea unei perioade rezonabile pentru punerea în aplicare şi fără subvenţionarea autorităţilor publice locale de la bugetul de stat în scopul compensării veniturilor ratate, au fost torpilate bugetele locale.
124. De asemenea, Curtea reţine că, fiind adoptate la 23 decembrie 2013, publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 31 decembrie 2013 şi aplicabile de la 1 ianuarie 2014, normele contestate nu respectă cerinţele de accesibilitate, transparenţă şi previzibilitate, exigenţe cărora urmează să corespundă orice act legislativ prin prisma articolului 23 din Constituţie.
125. Astfel, ţinând cont de calitatea specială a destinatarilor amendamentelor contestate, a prerogativelor şi obligaţiilor de ordin constituţional şi legal, a principiilor de organizare şi funcţionare a acestora, Curtea constată că modalitatea prin care au fost excluse unele taxe locale şi instituite cote maxime, ce pot fi percepute pentru celelalte, a pus autorităţile locale în incapacitate de a-şi stabili corespunzător volumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi a asigura elaborarea, aprobarea şi executarea unor bugete echilibrate, fără deficit bugetar.
126. Din considerentele menţionate mai sus, Curtea conchide că prevederile articolului IX pct. 113-119, 122, 123 din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative sunt contrare articolelor 109 şi 131 din Constituţie, motiv pentru care urmează a fi declarate neconstituţionale.
127. Totodată, în Hotărârea nr. 33 din 10 octombrie 2013 privind interpretarea articolului 140 din Constituţie, Curtea a menţionat:
„63. În acest context, Curtea reţine, cu titlu de principiu, că prevederile legale abrogate prin textul de lege declarat neconstituţional reintră în fondul activ al dreptului, continuând să producă efecte juridice, până la intrarea în vigoare a noilor reglementări, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale, sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ.
64. Astfel, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor norme de modificare/abrogare, până la operarea modificărilor de rigoare de către Parlament, urmează să se aplice prevederile anterioare modificării/abrogării, într-un mod conform considerentelor acesteia la cazul dedus examinării sale.”
128. Respectiv, reieşind din raţionamentele Hotărârii nr. 33 din 10 octombrie 2013, Curtea menţionează că până la operarea modificărilor de rigoare de către Parlament urmează să se aplice prevederile Codului fiscal anterioare modificărilor/abrogărilor operate prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013.
În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 60, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
1. Se admite sesizarea deputaţilor în Parlament dnii Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi fiscale privind taxele locale.
2. Se declară neconstituţionale punctele 113-119, 122-123 ale articolului IX din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.
3. Se respinge ca inadmisibilă ratione materiae solicitarea privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Alexandru TĂNASE
Nr. 2. Chişinău, 28 ianuarie 2014.