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Timestamp: 2020-01-20 03:01:49
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Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 1', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'artículo 17', 'artículo 5', 'artículo 5']

DERECHO EN GENERAL: EL MODELO PÚBLICO DE SEGURIDAD CIVIL O PROTECCIÓN CIVIL ESPAÑOL
JOSEP OCHOA MONZÓ*
*Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante.
CONTENIDO: I.- La protección civil como servicio público.- 1. Antecedentes y situación actual a nivel legislativo.- 2. La protección civil y su conexión con la política de seguridad.- II.- El modelo español de protección civil.-1. La planificación como instrumento esencial.- 2. La planificación dual e integrada.- a) La Planificación Territorial.- b) La Planificación Territorial.- 3.- Las funciones de la protección civil.- 3.1. La previsión-prevención del riesgo.- 3.2.- La intervención.- 3.3.- La reahabilitación-recuperación.- 3.4.- A modo de resumen.- 4.- Las iniciativas autonómicas.
I.- LA PROTECCIÓN CIVIL COMO SERVICIO PÚBLICO
1.- Antecedentes y situación actual a nivel legislativo
El relativo desconocimiento que existe a nivel doctrinal sobre la protección civil en España[1], no se corresponde ni con el cúmulo de disposiciones sobre esta materia[2]; ni con la importancia cualitativa de un servicio público complejo para hacer frente a catástrofes o calamidades. Efectivamente, han pasado ya casi veinte años desde que una norma de rango legal, la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil (LPC), ordenara un servicio público calificado hoy en día de "esencial"[3]. Tal servicio tiene unos orígenes identificables, y se decanta al menos en 1941 desde planteamientos puramente defensivos o militaristas ligados a la defensa nacional.
La legislación actual toma como punto directo de engarce el Decreto 398/1968, de 29 de febrero, que sentó "las bases doctrinales de la protección civil" como reconocen tanto el legislador del 85, como el Tribunal Constitucional en la Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre, que es la primera dictada por este órgano jurisdiccional sobre esta materia[4]. En este tiempo, y reputado constitucionalmente correcto el modelo que instaura la Ley de Protección Civil, fue una norma reglamentaria, el RD 407/1992, de 24 de abril, que aprobó la Norma Básica de Protección Civil (NBPC), el que termina de perfilar el sistema, reconociendo unas efectivas competencias autonómicas sobre emergencias en las que no esté presente el interés nacional.
A partir de ahí, deben tenerse presentes otras tantas normas estatales que mediante un mecanismo denominado por nuestro Ordenamiento “Directrices Básica de Planificación”, han venido a completar el sistema y sentar las bases para todo el sistema de protección civil, ya estatal o de las Comunidades Autónomas o Regiones:
A) En materia de inundaciones, la Directriz Básica, se aprueba por Resolución de 31 de enero de 1995, de la Secretaría de Estado de Interior, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros. El objeto de esta disposición es establecer los requisitos mínimos que deben cumplir los Planes Especiales de protección civil para ese riesgo, en cuanto a fundamentos, estructura, organización y criterios operativos y respuesta, para ser homologados e implantados en su correspondiente ámbito territorial (local, autonómico y estatal), con la finalidad de prever un diseño o modelo nacional mínimo que haga posible, en su caso, una coordinación y actuación de los distintos servicios y Administraciones implicadas. Junto a esto, y como quiera que las inundaciones son una catástrofe susceptible de cierta previsión -a cuyo fin juegan un papel decisivo tanto la predicción y vigilancia meteorológica como hidrológica-, la actuación de protección civil se subdivide aquí en las tres fases cronológicas que debe contener todo Plan: una fase de preemergencia; una fase de emergencia, subdividida a su vez en varias Situaciones y una fase de normalización. A partir de cada una de ellas, que se activan en base a las previsiones meteorológicas e hidrológicas, los Planes deben ordenar el conjunto de actuaciones.
En concreto, los Planes previstos, y sin perjuicio de las funciones, órganos de coordinación e interfases, son los que veremos son propios del sistema español de protección civil y son los siguientes:
- el Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones, que establecerá la organización y procedimientos de actuación necesarios para asegurar una respuesta eficaz del conjunto de las Administraciones Públicas, ante situaciones de emergencia por riesgo de inundaciones en las que esté presente el interés nacional, así como los mecanismos de apoyo a los Planes de Comunidad Autónoma en el supuesto de que éstos requieran o no dispongan de capacidad suficiente de respuesta
- el Plan de Comunidad Autónoma ante el riesgo de inundaciones, que establecerá la organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma de que se trate y los que puedan ser asignados al mismo por otras Administraciones, o entidades públicas o privadas, al objeto de hacer frente a las emergencias por riesgo de inundaciones, dentro del ámbito territorial de aquélla
- los Planes de Actuación de Ámbito Local y
- la planificación de emergencias ante el riesgo de rotura o avería grave de presas.
En este último caso estamos ante una novedad más que destacable, ya que se prevé una planificación de emergencias pare el riesgo de rotura o avería de presas, fundada en la elaboración e implantación de los Planes de Emergencia de Presas por los titulares de las mismas, para la previsión de las actividades de protección de personas y bienes que ante esa eventualidad han de efectuarse en los correspondientes Planes de protección civil. A los efectos de estos Planes existe una clasificación de las presas en función del riesgo potencial, y tras los seis meses de vacación que estableció la Directriz, ya es preceptivo para la aprobación de proyectos de construcción de presas, la incorporación a los mismos del correspondiente estudio sobre estimación de los daños derivados de una eventual rotura, avería grave o funcionamiento incorrecto. Directamente relacionado con este riesgo debe apuntarse el Reglamento Técnico sobre seguridad en presas y embalses, aprobado por la Orden de 12 de marzo de 1996.
B) En cuanto al riesgo sísmico, el 5 de mayo de 1995, la Resolución de la Secretaría de Estado de Interior, disponía la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprobaba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo Sísmico (DBRS). Es esta una norma vital por la gravedad del riesgo que está llamado a minimizar, que abarca a gran parte de la Península[5]. La Directriz establece los requisitos mínimos de los planes; las exigencias de coordinación de actuaciones para cada uno en concreto: estatal, autonómico, local. En lo que respecta a los Planes Especiales de Comunidad Autónoma, exige que se elaboren imperativamente en aquéllas en las que exista una determinada peligrosidad sísmica que la propia DBRS define en el mapa que acompaña en su Anexo I. Meritorio es igualmente la conexión expresa que la Norma exige se produzca entre la planificación territorial y urbanística a efectos de prevención del riesgo sísmico, lo que igualmente hace la Directriz de Inundaciones.
No obstante, el riesgo sísmico es uno de aquellos en donde el evento -el terremoto, en este caso- es imposible de predecir, por lo que las medidas de limitación de una inevitable catástrofe sísmica alcanzan una importancia desbordante, siendo la más necesaria de ellas la construcción antisísmica. Y aquí hay que destacar una medida que apareció publicada en 1995: el RD 2543/1994, de 29 de diciembre, por el que se aprueba la Norma de Construcción Sismorresistente: Parte General y Edificación (NCSE-94). Este RD de 1994 derogó la anterior y desconocida legislación antisísmica española vigente desde 1974[6], si bien ya hay normativa desde 1969. El sistema descansa sobre:
a) el ámbito de aplicación de la Norma se extiende a los proyectos y obras de construcción que se realicen en el territorio nacional, concretamente en el campo de la edificación y, subsidiariamente, en el de la ingeniería civil y otros tipos de construcciones, en tanto no se aprueben normas específicas para los mismos
b) se estable una nueva clasificación de las construcciones, que sustituye a la anterior de obras según grupos, en función de su importancia para los intereses públicos. Algunas están exentas de la aplicación de la NCSE-94
c) se aprobó un nuevo mapa de peligrosidad sísmica que sustituye al de 1974, a la vez que se tienen en cuenta cuestiones técnicas como la aceleración sísmica básica según términos municipales, o una clasificación de los terrenos, lo que reclamaban algunos autores.
Con todo, el RD de 1994 se ha modificado y sustituido por el Real Decreto 997/2002, de 27 de septiembre, por el que se aprueba la Norma de construcción sismorresistente: parte general y edificación;
C) Junto a esto, en 1996 se aprobaron también otras Directrices Básicas. La primera de ellas es la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo Volcánico, por Resolución de 21 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado de Interior. Lo anecdótico de esta norma es que su ámbito de aplicación territorial es esencialmente la Comunidad Autónoma de Canarias, que es donde está la única zona de España activa volcánicamente. Por ello, y a parte del Plan Estatal que exige se redacte para crisis volcánicas de este tipo, el papel destacado reside en el Plan Especial de Comunidad Autónoma, en el que se incluyen los de Actuación Local confeccionados por las Entidades Locales. La propia Directriz crea un llamado Comité Científico de Evaluación y Seguimiento de Fenómenos Volcánicos, así como un sistema de seguimiento e información sobre fenómenos volcánicos que debe establecer el Plan Estatal.
D) Por su parte, el Real Decreto 387/1996, de 1 de marzo, aprueba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el riesgo de accidente en los transportes de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril. Aquí conviene señalar también que para los transportes por carretera hay que tener presente el RD 74/1992, de 31 de enero, que aprueba el Reglamento Nacional del Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera, en cuyo art. 15 se establecen las conexiones con la protección civil a la que remite in totum a efectos de la planificación del riesgo, y a la Directriz Básica correspondiente. En cambio, el RD 879/1989, de 2 de junio, aprueba el Reglamento Nacional para el transporte por ferrocarril de mercancías peligrosas. En este la Disposición Adicional Primera, se remitía al Plan de Actuación en caso de accidente y a la Orden de 30 de noviembre de 1984, para su revisión a la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil.
En el momento actual, por tanto, la norma de cabecera para la planificación del riesgo de accidentes en el transporte de mercancías peligrosas, es la Directriz referida. En ésta, y diferenciados el transporte por carretera y ferrocarril, se recogen elementos típicos: contenido y funciones de los diversos planes; dirección y coordinación de las actuaciones; mecanismos de mantenimiento de la operatividad, etc. Junto a ellos, y por la singularidad del propio riesgo, hay otros como la elaboración por los órganos competentes (estatales o autonómicos) de mapas de flujos de los transportes de mercancías peligrosas; la clasificación de los accidentes en Tipos, y la definición de zonas de alerta, de intervención y valores umbral para su determinación[7]; o la definición de distintas situaciones de emergencia (0, 1, 2 ó 3).
Por lo demás, existen igualmente normas específicas para el caso del transporte aéreo.
2.- La protección civil y su conexión con la política de seguridad
Con estos antecedentes, puede decirse que la protección civil constituye hoy la afirmación de una amplia política de seguridad que encuentra su fundamento jurídico, dentro de la Constitución Española, en la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad física, como primero y más importante de todos los derechos fundamentales, en los principios de solidaridad interterritorial y en las exigencias de eficacia y coordinación administrativa. Efectivamente, la Ley de Protección Civil la describe como "la acción permanente de los poderes públicos orientada al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, y la actuación dirigida a la protección y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan". Pero de esto no hay que deducir que la protección civil implica la creación de unos servicios "ex novo", sino antes bien, la coordinación y eficaz implementación de los existentes, para hacer frente a determinados supuestos de catástrofes o riesgos mayores.
De ahí, que esa acción de protección, de prevención de riesgos y sus consecuencias en que se traduce la protección civil, no es única en la Administración, que conoce otros casos de prevención de riesgos, lo que hace que la protección civil pueda entenderse en dos sentidos: uno estricto y otro amplio. En el primero de ellos, es un servicio diferenciado, con una organización propia, institucionalizada y autónoma, que engloba a su vez un conjunto amplio de órganos, medios y recursos, teniendo como fundamento de su acción la ocurrencia de calamidades.
Por tanto, strictu sensu sólo puede considerarse como verdadera protección civil la acción dirigida a hacer frente a determinadas eventualidades catastróficas que el propio legislador define como ámbito objetivo de la misma. Y de ahí precisamente, que sea posible mantener una concepción amplia y difusa de la protección civil, en cuanto parte de otra actividad político-institucional más extensa conectada con otras acciones administrativas de protección de personas y bienes, lo que apuntamos en su momento[8], ya que si bien la prevención de riesgos mayores y sus efectos es la función esencial de la protección civil, actividades de prevención de riesgos se desarrollan a otros niveles por las Administraciones Públicas, por lo que para prevenir catástrofes no son indiferentes otras normas de prevención, vertebradas desde los más variados sectores del Ordenamiento. La conjunción del artículo 14 y de la Disposición Final Primera de la Ley 2/1985, permiten afirmar claramente que la función de prevención en que se concreta la protección civil es distinta a la mera prevención de riesgos ordinarios y, en todo caso, es otra cosa que conecta con una política de seguridad pública, en su sentido más amplio, como se reiterará
De ahí que la protección o seguridad civil no pierde su sustantividad propia, pero tiene una fuerte vis expansiva que la acerca incluso a preocupaciones de índole ambiental[9], pero que se relaciona inevitablemente con otras normas de prevención de riesgos de incendios forestales, de riesgos industriales, etc. En resumen, la protección civil es un servicio público distinto de aquéllos en los que se apoya, pero de los que depende, en donde se engloban por supuesto a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado e incluso a las propias Fuerzas Armadas, para lo que hay protocolos y normas específicas de colaboración.
Despejada la vertiente estricta u orgánico-administrativa de la protección civil, desde su indubitada autonomía en el derecho español, es cuando procede señalar que la acción pública en que se traduce tiene ciertos presupuestos fácticos, como son el grave riesgo; la catástrofe o calamidad pública; las emergencias excepcionales, las emergencias colectivas; el grave riesgo colectivo[10], etc., expresiones todas tan vagas e indeterminadas que poco permiten concluir sobre el objeto de la protección civil. No obstante, este se traduce en la consecución o aseguramiento de cierto estado de seguridad, que tiene su correlato en la evitación de riesgos catastróficos y de sus consecuencias. Y esos riesgos no son más que los eventos que pueden originar una catástrofe o calamidad, que deben identificar y hacer frente los propios servicios de protección civil, y que son al menos las emergencias nucleares, emergencias bélicas, inundaciones, sismos, el riesgo químico, el transporte de mercancías peligrosas, el riesgo de incendios forestales y el riesgo volcánico.
Ahora bien, ¿sólo esos riesgos son importantes y constituyen el objeto de la protección civil?. La respuesta es claramente negativa, ya que el sistema no se agota con hacer frente a estos riesgos nominados que recoge la Norma Básica de Protección Civil de 1992, sino que a otros niveles puede requerirse para actuar frente a otros. Y lo relevante es que identificado un riesgo como potencialmente peligroso para la colectividad y sus bienes, se pongan en acción las medidas necesarias, para lo que el sistema consagra una serie de funciones (previsión, prevención, intervención y rehabilitación) de entre las que destaca la que da sentido a todo el servicio: la planificación, que "es el establecimiento de las líneas esenciales de actuación, para hacer frente a las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública que pudieran presentarse".
II.- EL MODELO ESPAÑOL DE PROTECCIÓN CIVIL
1.- La planificación como instrumento esencial
La improvisación en caso de catástrofe es inaceptable. Unas mínimas garantías de operatividad efectiva requieren definir, para tener ciertas probabilidades de éxito, qué debe hacerse; por quienes; cómo, cuándo, etc., esto es, se precisa que en la medida de lo posible el conjunto de actividades esté ordenado, planificado, para actuar en situaciones de emergencia. El Plan y las Directrices de Planificación, son así instrumentos básicos de la protección civil, que gozan de una cierta tradición en el de derecho administrativo español.
Desde un plano positivo hablar de plan de protección civil implica hacerlo de "la previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas llamadas a intervenir". El mecanismo de planificación se diseña por la Norma Básica de Protección Civil de 1992, siguiendo a la Ley del 85, que se remitía a la aprobación por el Gobierno de una Norma Básica que contuviera las directrices esenciales para la elaboración de los Planes Territoriales[11] y Especiales[12], que son las dos figuras previstas en la Ley.
Desde aquí que la planificación de protección civil se nutre en España de dos clases al menos de Planes, originaria y teleológicamente diferenciados, pero integrados. Ambos, no obstante, responden a similares planteamientos y a idénticos postulados en cuanto a su función y contenido mínimo, lo que no empece las competencias autonómicas para la exigencia de otros más concretos (procedimientos de actuación, planes sectoriales) para ciertos riesgos innominados. En esencia, la filosofía no es más que definir unos mínimos operativos para actuar con garantías de éxito contra la emergencia, que permitan la dirección o coordinación de los distintos servicios, medios y recursos, llamados a intervenir.
2. La planificación dual e integrada
La LPC española ha previsto la elaboración de dos clases originarias de planes, los llamados territoriales que afectan como indica su nombre a un determinado espacio territorial, de Comunidad Autónoma y de ámbito inferior, y los llamados planes especiales, que se integran en ellos.
a) La Planificación Territorial
Según lo referido antes, la llamada planificación territorial es aquella que los poderes públicos deben elaborar para hacer frente a las emergencias generales y de todo tipo que se puedan presentar en cada ámbito territorial, de Comunidad Autónoma y de ámbito inferior -Provincial, Supramunicipal, Insular y Municipal- [13]. Consecuentemente, pues, con su vocación de abarcar y prever en ellos la planificación de la totalidad de los riesgos y acciones que puedan presentarse en un territorio en concreto, en la Ley están previstos la elaboración de distintos planes según el ámbito territorial afectado.
No obstante, el Plan Territorial más importante es el Plan de Comunidad Autónoma que desempeña normalmente tras la NBPC, el papel de un Plan Director, y que establece el marco organizativo general de toda la planificación en el ámbito comunitario, y que permite la integración tanto de los Planes Territoriales de ámbito inferior, como de los especiales. En dicho Plan deben quedar reflejados el conjunto de actuaciones en cada espacio, la previa determinación de los riesgos -todo ello para un determinado territorio- que coincide con el ámbito en el que ejercen sus competencias las distintas Administraciones Territoriales.
El papel esencial en la planificación territorial, y en ausencia de un Plan Estatal Territorial de ese orden[14], lo desarrollan aquí las Comunidades Autónomas, a través de sus órganos competentes en materia de protección civil, que son los legitimados para la elaboración y aprobación del Plan Territorial de Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la oportuna homologación. Por contra, los Planes Municipales se aprobarán por las correspondientes Corporaciones Locales y se integrarán, en su caso, en los Planes Supramunicipales, Insulares o Provinciales, y deben ser homologados por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma.
En lo que respecta a las prescripciones técnicas con arreglo a las cuales las Comunidades Autónomas deben elaborar y, en su caso, homologar los planes inferiores, son las referidas en el artículo 9 de la LPC, y en el artículo 3 y 4 de la NBPC, lo que viene a significar dos cosas esencialmente. Una que el legislador estatal exige un contenido mínimo a toda planificación territorial y especial, a fin de garantizar una mínima, también, protección en todo el Estado. Y otra, que se reduce así la discrecionalidad a la hora de definir y establecer los mecanismos de actuación, en aras también a una protección uniforme.
La homologación, por ello, que llevan a cabo los Entes "superiores" sobre "los inferiores" consiste tan sólo en "la comprobación de que los planes se acomodan al contenido y criterios de la Norma Básica"[15], lo que en ningún caso hay que entender como un control de oportunidad sino de mera legalidad, y así ha sido señalado por el propio TC, que ve en ello, con razón, una forma de colaboración interadministrativa[16].
b) La Planificación Especial
El segundo escalón sobre el que se asienta el sistema de protección civil en España es el de la llamada planificación especial. Los Planes Especiales, previstos por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas, "se elaborarán para hacer frente a riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada para cada uno de ellos. En su elaboración se tendrán en cuenta:
a) Identificación y análisis del riesgo y evaluación de sus consecuencias.
h) Planificación de medidas específicas, tanto de protección como de carácter asistencial a la población"[17].
Consecuentemente, pues, con el art. 9 de la LPC, la NBPC establece que serán objeto de Planes Especiales en aquellos ámbitos territoriales que lo requieran, al menos, los siguientes riesgos[18]: emergencias nucleares; situaciones bélicas; inundaciones; sismos; químicos; transporte de mercancías peligrosas; incendios forestales; volcánicos.
Están previstos la elaboración de los siguientes[19]:
a) Planes básicos para los riesgos derivados de situaciones bélicas y de emergencia nuclear. En estos planes la competencia y la responsabilidad del Estado abarca todas las fases de la planificación, incluyendo la relativa a la prevención, el mantenimiento de la efectividad del Plan, la información a la población afectada y la dirección de todas las actuaciones, sin perjuicio de la participación del resto de las Administraciones Públicas, con arreglo a lo previsto en dicho Plan Básico. El interés nacional está presente.
b) Planes Especiales para los demás casos. Planes Especiales son aquellos que se elaboran de acuerdo con las Directrices Básicas relativas a cada riesgo. Los Planes Especiales pueden articularse, dependiendo de lo previsto en cada Directriz Básica[20], conforme a las modalidades siguientes:
a) Estatales o supraautonómicos: establecerán los mecanismos y procedimientos organizativos de sus recursos y servicios para asegurar el ejercicio de la dirección de los Planes Especiales Autonómicos, en aquéllas situaciones de emergencia en que esté presente el interés nacional. Corresponde su elaboración y aprobación al Gobierno (art. 11 LPC)
b) de Comunidad Autónoma, para hacer frente a los riesgos específicos en sus respectivos territorios. Corresponde elaborarlos y aprobarlos a los órganos de la propia Comunidad Autónoma siempre y cuando el ámbito de aplicación del Plan no exceda el de una Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la homologación oportuna (art. 11 LPC).
Por lo que respecta a las Entidades Locales, deberán elaborar y aprobar cuando proceda, y según el marco de planificación establecido en cada ámbito territorial, sus correspondientes Planes Especiales o Territoriales.
La planificación especial, en suma, es tan sólo una planificación derivada -pero integrada- que se elabora para hacer frente a los riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada para cada uno de ellos[21], riesgos que, como sabemos, pueden ser originados por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas. No obstante los planes de este tipo deben respetar el contenido mínimo señalado en la LPC y en la propia NBPC[22]. Como quiera que se trata de un riesgo específico, pueden preverse determinadas actuaciones propias sobre todo en función de la mayor o menor previsibilidad del evento catastrófico, lo que puede llevar a que exista una fase de preemergencia, como en el caso de las inundaciones.
En resumen, tanto una como otra clase de planificación, aspiran a ser homogéneas a efectos de su homologación y garantizar una mínima operatividad, pero diversas dentro de la uniformidad. Todo plan de protección civil reúne en esencia, los siguientes elementos[23]:
a) Finalidad: definición de su objetivo y alcance.
b) Mecanismos y circunstancias para la declaración formal de aplicación del Plan: debe fijarse para cada caso, la autoridad encargada de la activación del Plan, y el momento y circunstancias en que procede dicha activación: preemergencia, emergencia -puede que en distintos grados o niveles- y vuelta a la normalidad.
c) Órgano Director del Plan. Es al que corresponde la dirección de todas las operaciones en cualquiera de las fases de emergencia. Junto a éste se definen, igualmente, determinados órganos de apoyo al Director del Plan.
d) Definición de los órganos ejecutivos: constituyen los grupos de actuación cuya misión es la intervención para las actuaciones de salvamento, control y minimización de la emergencia[24].
e) Establecimiento de los Centros de Coordinación Operativa, CECOP[25], donde se realiza la dirección y coordinación de todas las operaciones, así como previsión del CECOPI, Centro de Coordinación Operativa Integrado, en el que se integran los mandos de las diferentes Administraciones, tanto para la dirección y coordinación de la emergencia como para la transferencia de responsabilidades en los casos en que se declare el interés nacional.
f) Definición de las medidas de protección[26], socorro[27], intervenciones para combatir el evento, a efectos de proteger a la población y los bienes.
g) Articulación de los Planes de los distintos niveles territoriales, o no, con homogeneidad de planteamientos, terminología y contenidos.
h) Implantación y mantenimiento de la eficacia del Plan, tales como programas de información y capacidad, comprobaciones periódicas, ejercicios y simulacros, así como los mecanismos para la revisión y actualización periódica del plan.
La integración del sistema se produce, y al margen de mecanismos de dirección colegiados en caso de emergencia en donde concurren autoridades estatales y autonómicas, exigiendo una homologación de los planes de protección civil que aprueben las distintas Administraciones Públicas. Debe señalarse que la homologación en el sistema de protección civil es el control que llevan a cabo los órganos de Entes "superiores" sobre "los inferiores", que consiste tan sólo en "la comprobación de que los planes se acomodan al contenido y criterios de la Norma Básica de Protección Civil"[28], o del Plan Autonómico correspondiente, lo que en ningún caso hay que entender como un control de oportunidad sino de mera legalidad, como así ha sido señalado por el propio TC, que ve en ello, con razón, una forma de colaboración interadministrativa. Exactamente lo mismo cabe decir cuando se trate de Planes Municipales que deben homologar las Comunidades Autónomas.
Todo ello permite a las Comunidades Autónomas elaborar normas o procedimientos de actuación para hacer frente a emergencias concretas. Así, en la Comunidad Autónoma de Madrid, debe destacarse la pionera Orden de 17 de noviembre de 1995 de la Consejería de Presidencia, que aprueba un llamado "Plan de Protección Civil ante Inclemencias Invernales" que diseña diseña un modelo de planificación para ciertos riesgos innominados en la Ley Estatal de Protección Civil o contingencias específicas que aquí son las grandes nevadas y las temperaturas extremas invernales (mínimas). Planificación que por supuesto encaja dentro de los parámetros de la protección civil, y en cuanto prevención de riesgos meteorológicos, cuyos efectos adversos se pretenden minimizar.
Lo que constituye una prueba evidente de las competencias autonómicas sobre protección civil que van más allá de las que inicialmente podrían mantenerse con la Ley 2/1985, pero que enlazan directamente con el modelo de planificación que consagra el RD 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprobó la Norma Básica de Protección Civil. En efecto, si un Plan Territorial no es más que un marco general de planificación de protección civil, este puede requerir un conjunto de planes o procedimientos especiales para el tratamiento de ciertas contingencias[29]. Y eso es, ni más ni menos, lo que ocurre en este caso, en cuanto respuesta concreta a riesgos determinados; y en cuanto a las distintas opciones planificadas en función de la propia emergencia como aquí ocurre: mayor o menor previsibilidad; mayor o menor posibilidad de detección y alerta; mayor o menor presencia en un territorio, etc. Esta vía la han seguido otras Leyes Autonómicas de Protección Civil, como la reciente Ley 9/2002, de 12 de diciembre, de la Comunidad Autónoma Valenciana.
A efectos de su general conocimiento, con buen criterio, en Cataluña el Decreto 161/1995, de 16 de mayo, que aprobó el Plan Territorial de Cataluña se desarrolla puntualmente con la Orden de 11 de enero de 1996, del Departamento de Gobernación, por la que se regula el Registro general de planes de protección civil. Este registro, tal y como señal el art. 1 de la Orden, "tiene como finalidad la inscripción de los planes de protección civil aprobados por la Generalidad de Cataluña y de los homologados por la Comisión de Protección Civil de Cataluña": los territoriales (municipales, supramunicipales, comarcales o autonómico); especiales; específicos; de actuación o de autoprotección. Están diferenciados los dos niveles de planificación en dos secciones: la de planeamiento territorial y la de planeamiento especial. Como todo Registro, la publicidad de sus asientos y de los datos allí contenidos es su objeto
3.- Las funciones de la protección civil
La prevención de riesgos y actuación frente a emergencias y catástrofes son las funciones básicas de la protección civil. Si bien puede discutirse sobre esos y otros conceptos tales como la clase de riesgos, puede asumirse desde una secuencia temporal el siguiente esquema:
riesgo -->emergencia -->catástrofe
Mientras que de la protección se espera por ello el análisis de riesgos, la prevención y el desarrollo de una serie de actuaciones de protección, que puede simplificarse de la siguiente forma:[30]
DETECCIÓN -->PREVENCIÓN -->DESARROLLO
3.1. La previsión-prevención del riesgo
La previsión y prevención de riesgos son dos funciones esenciales de la protección civil, sustancialmente complementarias. La previsión es la fase dedicada a la delimitación espacial y temporal del riesgo[31]. Por ello remite esencialmente a todo el conjunto de acciones esencialmente de obtención de información y recopilación de datos, y la actuación de métodos esencialmente técnicos que permitan, por una parte, la identificación de riesgos en un determinado espacio, y por otra el análisis de los mismos.
De ahí que para su implementación, lo que demuestra la permeabilidad de todo sistema de protección civil, se requiera la coadyuvación de servicios especializados, los de protección civil u otros, que apoyándose en mecanismos que no son otros que los del análisis de riesgo, identifiquen éstos para un territorio en concreto.
La previsión, por ello, aparece como una vertiente esencialmente estática, cambiante sólo en cuanto mejoren las informaciones científicas de dichos riesgos, sobre lo que inciden los propios planes de protección por imperativo normativo[32] que exigen dichos análisis del riesgo, e igualmente la NBPC. Las tareas de previsión, esencialmente, corren a cargo de las distintas Administraciones Territoriales, por cuanto si el inventario de riesgos debe figurar en todo plan protección civil, el ente que sea competente para la elaboración y aprobación del mismo, deberá realizarlo.
Por lo que respecta a la prevención conviene apuntar que, a diferencia de la anterior, implica una vertiente más dinámica, si bien engloba igualmente una fase teórica o de análisis de las medidas más adecuadas para limitar los futuros daños[33]. Así la prevención, según MARICHY, es la función destacada de todo sistema de protección civil, ya que aspira a suprimir el riesgo[34]. Por ello, se incluye a veces dentro de la misma desde una perspectiva técnico-organizativa, algunas funciones que encajan mejor en la propia tarea de planificación[35], pero que también son esencialmente preventivas o limitadoras del riesgo, tales como la detección del mismo, y la preparación de la propia intervención.
La prevención remite esencialmente a la implementación de medidas concretas que pueden estar bastante diversificadas. No obstante, no es posible establecer un catálogo general de medidas de prevención, lo que dependerá de cada riesgo en concreto. Así, la prevención de terremotos o inundaciones, o del riesgo químico, parten de realidades diferentes que reclaman medidas de prevención también diferentes.
Por lo que respecta a España, la legislación de protección civil adopta una singularidad en cuanto a la prevención de riesgos en general. Incorpora al sistema el conjunto de medidas sectoriales que tiene por objeto controlar y disminuir los riesgos de las distintas actividades, tal y como son desarrolladas por la correspondiente normativa sectorial y con arreglo al sistema competencial que sea oportuno[36]. En este sentido, la conjunción del art. 14 y la Disposición Final Primera de la LPC permiten afirmar claramente que la función de prevención en que se concreta la protección civil es mucho más amplia que la mera prevención de riesgo ordinarios. Así, el art. 14 afirma que sin perjuicio de las competencias y funciones que en materia de prevención de riesgos específicos otorgan las leyes a las diferentes Administraciones públicas corresponderán a éstas otras actuaciones preventivas en materia de protección civil:
f) Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de prevención de riesgos[37].
Mientras que la Disposición Final Primera afirma que "los órganos competentes de las distintas Administraciones públicas revisarán en cada caso los reglamentos, normas y ordenanzas sobre seguridad de empresas, actividades, edificaciones, industrias, medios de transporte colectivo, espectáculos, locales y servicios públicos para adecuar su contenido a lo previsto en la propia LPC y a las disposiciones que la desarrollen".
De ahí, que la legislación de protección civil como diferenciada de otra más sectorial no lo está totalmente[38], ya que se relaciona inevitablemente con otra normativa de prevención de riesgos, por lo que ésta podría englobarse indirecta y legítimamente por ello en la protección civil, lo que, no obstante, desorbitaría lo que la propia protección civil significa.
Por ejemplo, y no es el único, en el País Vasco la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, precisa, entre otros, que los locales, edificios y demás instalaciones destinadas a espectáculos y actividades recreativas, reúnan las condiciones de seguridad de personas y bienes (art. 8.1), y a estos efectos exige una medida típica de protección civil: un plan de emergencia para locales e instalaciones cuyo aforo máximo autorizado sea superior a 300 personas así como para aquellos otros que así exija la legislación vigente (art. 8.3). Plan que "hasta tanto no sea aprobada una norma de autoprotección con carácter obligatorio" debe ser elaborado por técnico competente y debe tener un contenido mínimo que señala la Disposición Transitoria Tercera de la Ley. Contenido muy similar al de otros planes de protección strictu sensu, y en el que debe incluirse el "directorio de los servicios de atención a emergencias y protección civil que deben ser alertados en caso de producirse una emergencia". Téngase en cuenta también el art. 15.3 que posibilita denegar las autorizaciones pertinentes si no se acredita tener, si fuera el caso, el plan de emergencia que se comenta.
Esto al menos demuestra que la protección civil puede verse como una función más amplia y relacionada con otras que igualmente desarrollan los poderes públicos para prevenir riesgos, y que pueden coadyuvar al sistema global de protección civil[39]. Lo que nos lleva a que el control de riesgos como permanente tarea del sistema de la protección civil ha sido "globalizado"[40], y ha devenido algo más amplio que las meras acciones habituales de prevención de riesgos o las sectoriales. Por ello es posible afirmar que de manera amplia o lata en la fase de prevención en la protección civil participan todos los Entes Territoriales en función de sus respectivas competencias sectoriales, lo que como señala algún autor implica que el papel de las Comunidades Autónomas puede quedar aquí acrecentado[41].
Pero con ser cierto lo anterior, hay que destacar y priorizar un determinado sector del Ordenamiento llamado a jugar un papel prioritario en la prevención de riesgos de todo tipo, el ordenamiento urbanístico que conoce interesantes innovaciones legislativas en España, pero que merece un análisis más riguroso, que no puede hacerse ahora[42].
3.2.- La intervención
En la fase de intervención o actuación se actúa lo previsto en los planes, y es cuando se desarrollan las labores de coordinación de los organismos y entidades involucradas en la protección civil, la gestión de los medios y recursos a intervenir, todo lo cuál debe haber sido definido previamente en los planes, ya territoriales, ya especiales. Si hasta este momento el sistema español de protección civil es satisfactorio, en la fase de intervención y activación de los Planes se produce un entramado competencial que normalmente implica una respuesta gradual de menor a mayor en función de la propia emergencia. Hay que partir del hecho de que los diversos planes prevén una cierta respuesta escalonada, que se concreta en la determinación, como avanzamos, de determinados niveles de emergencia o incluso de una fase de preemergencia, si ésta fuera posible[43]. El conjunto de todas las actuaciones, de procedimientos planificados que permiten la puesta en marcha de un Plan Territorial, tanto global como sectorialmente, se conoce normalmente como operatividad.
Conviene advertir que la base esencial de Planificación es en la que se inserta el Plan Territorial de Comunidad Autónoma, que reúne todos los medios propios y ajenos, de todas las Administraciones públicas radicadas en dicho ámbito, así como la previsión de otros. De ahí, que el conjunto de actuaciones previstas en los Planes Territoriales se prevén en función de la activación, parcial o total del mismo, así como de la posible declaración del interés nacional, siendo posibles variaciones territoriales, sobre todo dependiendo de si la Comunidad Autónoma (CA) es uniprovincial o no. Sin lugar a dudas que el sistema se complica en el segundo de los supuestos.
La activación del Plan es "la acción de poner en marcha, por la autoridad competente, el Plan oportuno[44], lo que a priori viene determinado gradualmente en función de ciertos parámetros definidos, relacionados con los distintos niveles de emergencia que pueden presentarse. En primer lugar hay que partir del hecho de que existe una situación de normalidad, es decir, no hay señales o indicios que puedan hacer pensar en el desencadenamiento de situaciones extraordinarias (preemergencias) ni ha tenido lugar ninguna situación de catástrofe (emergencia). En situación de normalidad, por ello, el Plan Territorial de CA no está activado, pero se encuentra siempre en estado latente, al igual que el resto de planes sectoriales[45].
La posibilidad inmediata que puede darse es la de notificación o comunicación de la previsión o la ocurrencia de una emergencia[46], que será necesariamente a nivel local, o afectará a un término municipal o varios. Aquí comienzan ya a movilizarse los servicios de protección civil, según las previsiones del Plan Territorial Municipal, y es el momento a partir del cuál puede existir ya una activación de los Planes de que se trate, incluso especiales.
En este sentido, y con arreglo al art. 13 de la LPC "en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, se debe disponer en primer lugar, la aplicación del plan de que corresponda y la movilización de los servicios y medios necesarios:
a) Por el Gobernador civil[47], por propia iniciativa o a propuesta de la Autoridad local correspondiente si la emergencia afecta a uno o más municipios de una misma provincia. La autoridad local podrá adoptar tales medidas -la activación del plan, se entiende- si la emergencia impide o dificulta el trámite de propuesta del Gobernador Civil
b) Por el Ministerio del Interior en los demás casos y en los de especial gravedad por propia iniciativa o a propuesta del Presidente de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas, Delegados del Gobierno o Gobernadores civiles.
La previsión del art. 13 LPC, en conjunción con el art. 5 RD 1378/1985, de 1 de agosto que delimita a cargo de quién corren las actuaciones de dirección y coordinación de protección civil y el art. 8, que obliga a delimitar quién asume el Mando Único de las operaciones y que en ambos casos no enumeran ningún órgano autonómico, llevó a la doctrina a afirmar, con razón, que el sistema prescindía de las autoridades autonómicas en ambos casos[48], lo que era correcto. Ahora bien, el propio RD 1378/1985 era -y sigue siendo[49]- una norma provisional, en tanto en cuanto se aprobara la correspondiente NBPC. La NBPC, en cambio, tiene totalmente presente y es respetuosa con la doctrina del Tribunal Constitucional, doctrina que tras la STC 133/1990 reafirmó y reconoció la competencia de las CCAA para la dirección y coordinación de sus propios servicios, sobre la base de posibles emergencias en las que no está presente el interés nacional.
Junto a todo ello, e insistimos que la NBPC respeta y asume totalmente la doctrina del TC, el art. 4 de la NBPC de Directrices para la elaboración de todo Plan de protección Civil exige que en todo Plan se prevea "la autoridad encargada de la activación del Plan, y el momento y circunstancias en las que corresponde dicha activación", lo que de hecho implica, tácitamente si se quiere, asumir que pueden existir distintas clases de emergencias, y distintas autoridades competentes para la activación del Plan. Es decir, no se enumeran expresamente los órganos señalados en el art. 13 LPC o en el RD 1378/1985, lo que ya es sintomático.
Es más, por lo que respecta a la dirección y coordinación de Planes el salto es más cualitativo por cuanto se atribuyen expresamente dichas competencias a las CCAA, lo que no ocurre con el art. 5 RD 1378/1985. Así, el art. 8.2, segundo apartado NBPC afirma: "la dirección y coordinación de tales Planes[50] será ejercida por la correspondiente Comunidad Autónoma, salvo cuando sea declarado el interés nacional....". De hecho esto implica el reconocimiento explícito de facultades de dirección a las Comunidades Autónomas lo que no puede ser más que por la distinción de que no en toda emergencia hay en principio un interés nacional.
Por su parte, si bien el art. 8.3. de la NBPC reconoce igual potestad de dirección y coordinación a las autoridades locales -lo que es menos problemático con la normativa anterior que lo hacía expresamente-, el art. 3.3 de la NBPC afirma que "cuando la naturaleza y extensión del riesgo, el alcance de la situación de emergencia o los servicios y recursos a movilizar excedan las competencias de una determinada Administración, de acuerdo con lo previsto en su correspondiente Plan Territorial, la dirección y coordinación de las actuaciones podrá pasar a la autoridad que ejerza tales funciones en el Plan Territorial de ámbito más amplio".
En conclusión, la activación de los Planes Territoriales de Comunidad Autónoma como Planes Directores -no plantea problemas, insistimos, la de los Planes Municipales territoriales- puede competer, y compete de manera ordinaria a los órganos autonómicos salvo cuando exista o se declare el interés nacional. De hecho los Planes Territoriales que hemos manejado, Madrid y Valencia, ambos homologados, asumen como funciones del Director del Plan Territorial, que es un órgano autonómico, las de "activación del Plan Territorial de Emergencia -Valencia-", o las de "declarar la activación y aplicación formal del Plan -Madrid-", así como en ambos casos las de declaración de las diferentes situaciones de emergencia[51].
La cuestión con todo radica una vez más en el criterio del "interés nacional". ¿Qué es el interés nacional en el sistema de protección civil?. ¿Existe per se?. ¿Implica una declaración formal de existencia de dicho interés?. En este caso, ¿es posible que una emergencia sea primero de "interés comunitario" y pueda devenir de "interés nacional"?.
Las respuestas son en todos los casos afirmativas: el interés nacional puede exsitir per se. Puede ser declarado formalmente por el órgano estatal competente, bien por iniciativa propia, bien a solicitud del órgano autonómico. Y es posible que una emergencia sea primero de "interés comunitario", y exista posteriormente el "interés nacional", supuesto este que será lo más normal.
En primer lugar el interés nacional existe por sí mismo en los riesgos nucleares y bélicos (art. 7.1. NBPC), con lo que la competencia en todos los casos de activación y coordinación de actuaciones corresponde a los órganos estatales. Igualmente puede asumirse que existe de manera automática si se produce la declaración del estado de alarma, con arreglo a la LO 4/1981, de 1 de junio, regualadora de los estados excepcionales de alarma, excepción y sitio. En estos tres casos el efecto es sólo uno: que las autoridades competentes autonómicas dispongan la aplicación de sus Planes Territoriales, correspondiendo al Estado la dirección y coordinación de las actuaciones.
Pero el supuesto normal no es la existencia de un interés nacional implícito en ciertos casos, sino la posible declaración de dicho interés, igualmente en determinados supuestos. Así, el art. 9.1 NBPC afirma que "cuando se produzca una situación de emergencia de las señaladas en el art. 1.2, el Ministro del Interior podrá declarar la emergencia de interés nacional"[52]. Dichas situaciones -obviando la de los estados excepcionales- son:
a) aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel suprautonómico.
La nota correcta de la NBPC es por tanto el interés supracomunitario y la aportación de medios de dicho ámbito, lo que normalmente sólo será visible ocurrida la emergencia, salvo que concurra el segundo de los supuestos que permiten declarar dicho interés nacional.
b) las emergencias que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección nacional de las Administraciones Públicas implicadas.
Aquí se trata de dos casos distintos, en uno dimensiones efectivas, por ejemplo un terremoto, que afecte dos Comunidades Autónomas; está claro que el dato para la declaración de interés nacional es meramente objetivo: la dimensión efectiva. Qué hay que entender por dimensión efectiva es ciertamente más difícil, si bien pensamos que sólo puede serlo en el sentido antes expresado.
El segundo caso "por sus dimensiones previsibles" es más claro aún, en el sentido de que a priori puede no existir ese interés nacional, cuando menos sólo es previsible, por lo que será en función del desarrollo de la emergencia -única previsibilidad razonablemente contrastada-, cuando pueda procederse a la declaración de interés nacional.
En conclusión, el sistema se presenta como un tanto complicado o indefinido. La funcionalidad de la protección civil como servicio público reclama una interpretación razonable y restrictiva, en el sentido de que la declaración de interés nacional, fuera de los supuestos en que parece existir per se, se produzca en las situaciones previstas en la NBPC, pero en función del desarrollo de la emergencia, dejando a las CCAA el primer momento de activación e intervención, de coordinación y dirección, desde la base de que la autoridad más cercana a la catástrofe puede responder mejor a la misma.
Desde un planteamiento esencialmente jurídico, la dicción de la NBPC podría llevar a una interpretación más amplia del llamado interés nacional, que implicase en la práctica la asunción de manera general por el Estado de las funciones de dirección y coordinación. No obstante pensamos que no sólo por cuestiones meramente fácticas o de funcionalidad, sino por la propia articulación del sistema de respuesta escalonada, es decir, de la afirmación del propio principio de subsidiariedad que consagra la NBPC así como los de complementariedad y autonomía de organización, no es posible ni aconsejable tal interpretación ya que de serlo, en buena medida, el papel de las CCCAA quedaría desdibujado y serían acertadas las críticas doctrinales.
A todo lo que decimos no empece la posibilidad de que el art. 15.2 LPC, y el 8.4 de la NBPC prevean la delegación de todas o parte de las funciones de los órganos estatales en los órganos autonómicos, lo que parece preverse como una delegación "ad hoc", por cuanto lo puede ser "en aquellos casos en que la naturaleza de la emergencia lo hiciera aconsejable"; lo que sólo puede valorarse producida la emergencia, salvo que viniera determinada previamente, lo que no es el caso. Por otra parte, el sin sentido que podría producir dicha delegación -al menos es lo que deducimos positivamente- sería el siguiente: declaración de interés nacional y asunción de competencias por los órganos estatales, y posterior delegación de funciones a órganos autonómicos.
La interpretación razonable sería que la declaración de interés nacional implicase también la delegación de funciones, si bien esto sólo tiene sentido si el Estado sigue reservándose algunas funciones y delega otras, ya que en caso contrario el planteamiento es absurdo.
En resumen, el modelo español de protección civil en la fase de intervención no es plenamente satisfactorio. La declaración de interés nacional sobre la que parece pivotar todo él puede llevar a consecuencias diversas, en función de cuándo hay que entender que existe ese interés nacional. La delimitación de interés nacional que recoge la NBPC es inaceptable sólo por su indeterminación, por lo que sería conveniente una mejor delimitación del mismo, lo que podría intentarse en base a riesgos en concreto en los que se asuma que existe a priori ese interés nacional. Esto por lo demás es lo que se hace con el riesgo nuclear y bélico en el art. 7.1. NBPC, en dónde la aplicación de los planes viene exigida siempre por el interés nacional. ¿Implica esto que si el interés nacional lo declara expresamente el legislador en estos dos riesgos, en los demás que requieren una planificación especial -sismos, inundaciones, químicos, etc.- implícitamente se está asumiendo que no existe a priori dicho interés nacional?. Pensamos que es una interpretación más que razonable, no sólo desde la perspectiva positiva sino desde la fáctica.
En último extremo no hay que olvidar que la propia declaración de interés nacional puede ser trascendente en el marco de las posibles responsabilidades administrativas, por que si, como mantendremos, la Administración que dirige y coordina las actuaciones es a la que hay que irrogar los posibles daños, la declaración de interés nacional conlleva una transferencia de medios, efectivos y órganos al nuevo director -Plan Territorial de Valencia-, o "transfiriéndose la responsabilidades de las acciones" –Comunidad Autónoma de Madrid-, lo que si bien no implica declaración expresa de tal trasvase de responsabilidad, no entendemos a quién sino al que la dirige pueda exigirse en esos casos, sin perjucio de una posible concurrencia de dichas responsabilidades.
3.3.- La reahabilitación-recuperación
La LPC ha prescindido, es cierto, como señala la doctrina, de la ordenación legislativa de la tarea de rehabilitación, así como de establecer un sistema de reparación de los daños causados a particulares y de un sistema de ayuda y fomento de la recuperación de la normalidad[53]. No obstante, una de las funciones declaradas del sistema de protección civil es la rehabilitación inmediata de los servicios públicos esenciales para la vuelta a la normalidad[54], lo que la NBPC configura como un aspecto mínimo que debe contener todo Plan: "la determinación de las medidas reparadoras referidas a la rehabilitación de los servicios públicos esenciales, cuando la carencia de estos servicios constituya por sí misma una situación de emergencia o perturbe el desarrollo de las operaciones".
En general, la rehabilitación-recuperación se entiende que engloba dos funciones diferentes: restablecimiento del funcionamiento habitual de los servicios públicos y reparación, indemnización y ayuda a los particulares[55].
La primera de las vertientes, la rehabilitación, es la que posiblemente involucra más directamente al servicio de protección civil, si bien en un sentido amplio, es posible entender que puesto en marcha el sistema de protección civil desde que se hace frente a la emergencia, la tarea de rehabilitación comienza, siquiera sea desde la perspectiva negativa de que la evitación de daños mayores implica una menor tarea de recuperación de los que realmente pueden ocurrir después.
En un sentido estricto, en cambio, la rehabilitación comienza cuando se pone fin a la emergencia y englobaría el conjunto de acciones dirigidas a la vuelta a la normalidad[56], normalidad que si formalmente se ha producido una vez pasado el evento y desactivado el plan, materialmente puede no ser tal. Aquí en ese momento es en dónde visiblemente se incardinan las tareas de rehabilitación que si bien refiere la legislación de protección civil, no obstante se desenvolverán con arreglo a los criterios ordinarios de actuación de las Administraciones Públicas, contenidas en la legislación sectorial de contratos, que abarcan a la realización de obras, servicios o suministros de emergencia a consecuencia de acontecimientos catastróficos. Todo ello sin perjuicio de la normativa excepcional por razones de urgencia, que a nivel estatal y, normalmente, vía Decreto Ley persigue idénticos o similares objetivos, lo que no excluye medidas propias, sobre todo de indemnización, por parte de las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales, en el marco de sus competencias y con cargo a sus presupuestos[57].
En el marco de las ayudas públicas por catástrofes, a nivel estatal es obligado referir el RD 692/1981, de 27 de marzo[58], de dónde se deduce, entre otras, la afirmación anterior (art. 3.1), Decreto que regula "la adopción de medidas coordinadas y la concesión de ayudas en situaciones de emergencia o grave riesgo y en los supuestos de daños a personas y a bienes ocasionados por catástrofe, calamidad pública u otros acontecimientos de análoga naturaleza" (art. 1). El Decreto ha sido desarrollado por la Orden del Ministerio del Interior de 18 de marzo de 1993[59], que regula el procedimiento en concreto de concesión de ayudas inmediatas[60].
Con arreglo pues tanto a este Decreto y la Orden que lo desarrolla se pretende institucionalizar el mecanismo normativo, pero sólo a nivel estatal, para la adopción de medidas coordinadas en caso de catástrofe o emergencia, lo que no tiene por qué excluir regulaciones propias de otros Entes. Creemos una vez más acertada la afirmación de la doctrina de que las Comunidades Autónomas pueden normativizar su propio sistema de reparación[61], más allá de las medidas "ad hoc" de carácter económico-financiero generalmente previstas, e igualmente pensamos que nada se opone a que de manera similar a lo que ocurre en base al art. 9 del RD 692/1981, de 27 de marzo, que atribuye la competencia al Consejo de Ministros para la declaración de zona catastrófica -que es el ámbito territorial afectado y posible receptor de las ayudas- y la determinación de las ayudas, beneficios y subvenciones -lo que es lógico tratándose de una norma de ámbito estatal-, las Comunidades Autónomas pudieran regular idéntica situación para casos en que la catástrofe no excediera el ámbito comunitario.
En cualquier caso se está lejos de un modelo de reparación como el que inaugura la Ley francesa de 13 de julio de 1982, de indemnización a las víctimas de catástrofes naturales, y que consagra un verdadero derecho a la obtención de dicha indemnización, bajo ciertos presupuestos. Si esto implica por contra que el sistema español al respecto es "administrativo" por cuanto no existe una legislación general ni un derecho a la indemnización, siendo necesaria la intervención de la Administración, la afirmación es totalmente cierta[62].
El procedimiento en concreto para la concesión de ayudas que regula la Orden de 18 de marzo de 1993[63], se incardina en otra dinámica, que ofrece garantías a los posibles beneficiarios de las ayudas. Así, la concesión de las mismas se configura como el ejercicio de una plena potestad reglada al delimitarse las cuantías máximas de las misma y las circunstancias bajo las cuáles pueden concederse, previa solicitud del interesado[64]. La inevitable discrecionalidad se reduce en la medida en que las resoluciones que se adopten -siempre por los órganos estatales- deben valorar la concurrencia o no de determinados presupuestos[65], y desde el momento en que dicha resolución debe ser motivada. En cambio, la carga que se pone a los potenciales beneficiarios es quizás excesiva a efectos de acreditar su interés a la obtención de la ayuda pertinente, ayuda que no podrá concederse cuando al producirse los hechos causantes estos se hallen cubiertos mediante póliza de aseguramiento concertada con entidad pública o privada. No obstante, si el importe de la indemnización resultante fuera inferior a la cantidad que corresponde en aplicación de la Orden se podrá conceder una ayuda que, unida a la anterior no supere, en ningún supuesto tales cantidades. Límite máximo que igualmente se produce si el interesado percibiera algún tipo de ayuda por otros conceptos.
3.4.- A modo de resumen
Para la consecución de todas esas funciones es inevitable como se avanzó una cierta “globalización” de los servicios de protección civil, lo que se demuestra en las interacciones de normas llamadas a la prevención de riesgos: normas urbanísticas y de ordenación del territorio, normas de seguridad industrial, normas de prevención de riesgos ambientales, normas de construcción antisísmica, de limitación de la ocupación de zonas inundables, de prevención de riesgos en aglomeraciones humanas como las deportivas[66], etc. Ejemplos de todo ello son, entre otras:
- la Orden de 30 de julio de 1996 del Ministerio de Interior, por la que se modifica parcialmente la de 18 de marzo de 1993, reguladora del procedimiento para la concesión de ayudas en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofes y calamidades públicas. Medida necesaria para adaptarse al RD 2225/1993, de 17 de diciembre, sobre procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, a cuyo efecto amplía el plazo de resolución que contenía la Orden de 1993 a seis meses, determinando que el acto no agota la vía administrativa, y que el silencio se entiende como desestimatorio.
- igualmente en el ámbito estatal no son infrecuentes normas de excepción, como el Real Decreto-Ley 4/1996, de 1 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados por inundaciones y temporales. De similar talante son la Orden de 1 de agosto de 1996, por la que se convoca el procedimiento y se establecen las bases para regular la concesión de subvenciones a las Corporaciones Locales con destino a dotaciones e inversiones en infraestructuras derivadas de la aplicación de los Planes de Emergencia Nuclear. O las Resoluciones de 23 y 25 de octubre de 1996, por la que se hacen públicas la concesión de subvenciones a Corporaciones Locales, para atención de determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofe y calamidad pública, al amparo de lo dispuesto en la Orden de 18 de marzo de 1993.
En las Comunidades Autónomas, también existen medidas de fomento, por la que se establecen ayudas para fomentar la participación de las Entidades Locales en la lucha contra incendios forestales; o por la que se establecen las normas reguladoras de las subvenciones destinadas a financiar y mantener la implantación de los Planes de Protección Civil de ámbito estatal.
Desde otro extremo, una línea de estímulo directamente mencionada en la Ley 2/1985, de Protección Civil es el papel que corresponde a las distintas Administraciones Públicas en la promoción y el apoyo a la vinculación voluntaria y desinteresada de los ciudadanos a la protección civil, y en caso de catástrofe, y en materia de voluntariado.
4.- Las iniciativas autonómicas
Bajo lo que de hecho es una legislación básica de protección civil, son abundantes ya las actuaciones llevadas a cabo por las Comunidades Autónomas en la materia. En la mayoría de los casos, y al margen de normas puramente orgánico-funcionales de atribución de competencias a órganos administrativos regionales, aquellas se suelen limitan a aprobar tanto los Planes Territoriales pertinentes, como algunos Planes especiales
Con todo, se detectan ya modelos propios a nivel autonómico en materia de protección, y ya hay algunas Leyes sobre la materia en la Comunidad Autónoma Valenciana, País Vasco, Cataluña, Aragón y la Islas Baleares. Todas las cuales, sin especiales variaciones, regulan el sistema de protección civil y otros servicios conexos de gestión de emergencias. Algunas ya consagran, lo que es destacable, derechos para los ciudadanos a ser informados sobre los riesgos a los que están expuestos, así como de las actuaciones previstas para limitar sus efectos y las medidas de salvaguarda que les afecten, si bien en algunos casos se remite a un desarrollo reglamentario.
[1] A salvo aportaciones puntuales en materia de seguridad pública con que conecta la protección civil, deben destacarse las aportaciones de M. FERNANDO PABLO, "El sistema de protección civil: el marco jurídico y el papel de las Comunidades Autónomas", en Revista Vasca de Administración Pública, nº 23, 1989, actualizado en 1992 en el Homenaje al Profesor GARRIDO FALLA, Vol. 3; Miguel José IZU BELLOSO, "El sistema de protección civil en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", REDA, nº 69, 1991. Particular relevancii tienen las aportaciones de Javier BARCELONA LLOP, especialmente en Enciclopedia Jurídica Básica, voces "catástrofe y calamidad", "protección civil" y "seguridad pública", o "policías locales. Protección civil", en Anuario del Gobierno Local 1996 (Dir. Tomás FONT I LLOVET), Diputació de Barcelona-Marcial Pons, Madrid, 1996, pag. 403 y ss. Un análisis más directo y amplio del sistema español de protección civil puede verse en mi monografía Riesgos mayores y protección civil, Mc Graw-Hill, Madrid, 1996.
[2] Vid la buena y completa página estatal de la Dirección General de Protección Civil, en www.proteccioncivil.net.
[3] "Un concepto nuevo", dirá alguna norma autonómica al referirse a la protección civil, como el Decreto 226/1995, de 17 de agosto, de la Comunidad Autónoma de Aragón. La "esencialidad" del servicio la señala, por ejemplo, el Decreto 314/1995, de 7 de diciembre, de Galicia, o la Ley Catalana de mayo de 1997.
[4] La otra destacable, por supuesto, es la Sentencia 133/1990, de 19 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Protección Civil.
[5] Vid., Riesgos mayores.., cit., pag. 280 y ss.
[6] Aprobada por Decreto 3209/1974, de 30 de agosto. En concreto sólo se afecta el artículo 1, que era el que aprobaba precisamente la Norma Sismorresistente, ya que para nada se altera la Comisión Permanente de Normas Sismorresistentes.
[7] Esto ya ocurre, por ejemplo, en el riesgo nuclear, pero sobre todo en los Planes Especiales del Sector Químico al que se remite la Directriz que sigo a efectos de estos valores umbral. Directriz en fase de modificación.
[8] Vid., Riesgos mayores..., cit., pag. 114 y ss.
[9] Vid. ya el Quinto Programa de la Unión Europea sobre medio ambiente. Lo que se refuerza con el Sexto.
[10] Incluso pueden señalarse otras expresiones que conectan con la protección civil tales como "emergencias no calamitosas", o "emergencias catastróficas", “riesgos colectivos catastróficos”, etc.
[11] La planificación territorial es aquella que los poderes públicos deben elaborar para hacer frente a las emergencias generales y de todo tipo que se puedan presentar en cada ámbito territorial, de Comunidad Autónoma y de ámbito inferior -Provincial, Supramunicipal, Insular y Municipal-. Las prescripciones técnicas con arreglo a las cuales elaborarlos las recoge tanto la Ley de Protección Civil como la Norma Básica.
[12] Estos Planes están previstos por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas, "y se elaborarán para hacer frente a riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada para cada uno de ellos", debiendo ser al menos las emergencias nucleares; situaciones bélicas; inundaciones; sismos; químicos; transporte de mercancías peligrosas; incendios forestales; volcánicos.
Están previstos la elaboración de los siguientes: a) Planes básicos para los riesgos derivados de situaciones bélicas y de emergencia nuclear (sólo existe este desde 1989). En estos planes la competencia y la responsabilidad del Estado abarca todas las fases de la planificación, y b) Planes Especiales para los demás casos, que se elaboran de acuerdo con las Directrices Básicas relativas a cada riesgo que aprueba el Estado. Dentro de estos se puede encontrar planes estatales o supraautonómicos; el de Comunidad Autónoma, para hacer frente a los riesgos específicos en sus respectivos territorios, que corresponde elaborarlos y aprobarlos a los órganos de la propia Comunidad Autónoma siempre y cuando el ámbito de aplicación del Plan no exceda el marco de ésta. En lo que respecta a las Entidades Locales, deberán elaborar y aprobar cuando proceda, y según el marco de planificación establecido en cada ámbito territorial, sus correspondientes Planes Especiales o Territoriales.
[13] Art. 3.1. Norma Básica y art. 8. LPC.
[14] El Plan Territorial Autonómico sólo debe prever los mecanismo bajo los cuáles se transfiere la dirección de la emergencia a los órganos estatales, en el caso de declaración del interés nacional, lo que comporte el traspaso de medios, efectivos y órganos de asesoramiento.
[15] Artículo 10.2. Ley de Protección Civil. Lo que se exige para garantizar un mínimo de funcionalidad y racionalidad del sistema de planificación. Lo que deben incluir los Planes para que puedan se homologados, viene ampliamente señalado en el Capítulo II, punto 4 de la Norma Básica, a la que nos remitimos. Lo previsto en ella es de aplicación también para la homologación de los Planes Especiales. Dicha homologación puede producirse por silencio positivo por el transcurso de tres meses, desde que el plan se reciba por el órgano competente para otorgarla.
[16] En lo que respecta a los Planes homologados hasta el momento se puede ver en la dirección electrónica antes señalada.
[17] Capítulo II, punto 5 Norma Básica.
[18] Hay que apuntar también que según la Ley básica de Residuos de 1998, "la producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos se considera actividad que puede dar origen a situaciones de emergencia, a los efectos previstos en las leyes reguladoras sobre Protección Civil". Consecuentemente con ello, la norma obliga a que "toda persona o Entidad que trate, almacene, recupere o elimine residuos tóxicos y peligrosos está obligada a establecer las medidas de seguridad, autoprotección y Plan de Emergencia Interior para prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro", es decir, que debe cumplir esencialmente con las mismas obligaciones que un industrial afectado por la conocida "Directiva Seveso". Todo esto ha cambiado, al modificarse la normativa europea, lo que en España se ha cambiado al incorporar la Directiva 96/82/CE, del Consejo de 9 de diciembre, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes en los que intervengan sustancias peligrosas, con el RD 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Un análisis de todo ello en Josep OCHOA MONZÓ, “El control de los riesgos de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas”, Gestión de Riesgos y Seguros, Fundación Mapfre Estudios, nº 68, 1999, pag. 23-27.
[19] Capítulo II, punto 7, de la Norma Básica.
[20] Cuya elaboración es competencia del Gobierno de la Nación.
[21] Art. 5.1 NBPC.
[22] Art. 5.2., que se remite a las Directrices contenidas en el 4.
[23] Seguimos para ello, la NBPC, art. 4.
[24] Grupos de seguridad, de Intervención, sanitario, de apoyo técnico o logístico.
[25] Recordemos que esencialmente es un Centro u órgano permanente de información, receptor de alarmas y órgano de trabajo del Director del Plan. En las Comunidad Autonómas pluriprovinciales, en buen lógica, se prevén CECOPS a nivel provincial, asumiendo el CECOP de la capital de la Comunidad el carácter de CECOP tanto provincial como autonómico. Si se trata de la activación de un Plan Territorial Municipal está prevista primeramente la formación de un CECOPAL (Centro de Coordinación Municipal/les), que es desde donde se dirige el Plan Territorial Municipal o de los Municipios afectados, en contacto con el CECOP de la provincia respectiva.
[26] Control de accesos, avisos a la población, refugio o aislamiento en el propio domicilio o en lugares de seguridad, evacuación, asistencia sanitaria.
[27] Búsqueda, rescate y salvamento de personas desaparecidas, sepultadas, heridas o contaminadas, enfermas, etc.; primeros auxilios, albergue de emergencia, abastecimiento.
[28] Artículo 10.2. Ley de Protección Civil. Lo que se exige para garantizar un mínimo de funcionalidad y racionalidad del sistema de planificación. Lo que deben incluir los Planes para que puedan se homologados, viene ampliamente señalado en el Capítulo II, punto 4 de la Norma Básica, a la que nos remitimos. Lo previsto en ella es de aplicación también para la homologación de los Planes Especiales. Dicha homologación puede producirse por silencio positivo por el transcurso de tres meses, desde que el plan se reciba por el órgano competente para otorgarla.
[29] Posibilidad abierta con la Norma Básica de Protección Civil, y que ya recogió el legislador valenciano en su Plan Territorial de 1993 al prever la existencia de "Procedimientos de Actuación" para riesgos especiales no recogidos en la NBPC.
[30] En ambos casos he seguido, Accidentes y catástrofes (primera parte), Miguel A. HACAR BENÍTEZ y Carmen BERMEJO GARCÍA, con la colaboración de GARCÍA DE PEDRAZA, L., MOLINA TERRÉN L.E., TAPIA MARTÍN R., y BURGOS PÉREZ L., MOLINA TERRÉN L.E., MAP SIG CONSULTING, Madrid, 1997, pag. 35-36.
[31] Tomás CREMADES PASTOR, "La reducción de desastres naturales y técnicos", en Los Riesgos Naturales en España, Tomo II, 733/5, Curso de la UIMP, Valencia, 1992, pag. 6.
[32] Art. 9 LPC, tanto para Planes Territoriales como para Planes Especiales.
[33] Cfr., Rocco DI PASSIO, La protezione civile, Maggioli Editori, Rimini, 1987, pag. 43., para quien la prevención tiene por objeto "evitar o reducir al mínimo la posibilidad de que un evento desastroso cause daños, sobre la base de la previsión".
[34] Jean-Pierre MARICHY, "La protection civile", en Droit et ville, 1986, núm. 26, pag. 183.
[35] Entre otros ROTONDI, "Proposta per una nuova protezione civile" Rivista di polizia, 1981, pag. 98 y ss.
[36] FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1764, que señala como normativa de incidencia en la "mitigación de riesgos" como función de la protección civil, la normativa técnica de la edificación, las normas de calidad del medio atmosférico, etc., lo que es indiscutible y veremos al analizar ciertos riesgos en concreto.
[37] Vid., no obstante, la larga enumeración del art. 14 LPC.
[38] De "aparente neutralidad" la califica FERNANDO PABLO, "El sistema...", idem.
[39] Cfr., el artículo 17. d) LPC sobre las Funciones de la Comisión Nacional de Protección Civil, una de las cuáles es "informar las disposiciones y normas reglamentarias que, por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la protección civil".
[40] Cfr., y sobre las consecuencias de esta afirmación, FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1765 y ss., interpretando y apoyándose en el artículo 5 de la LPC, que no ha sido objeto de desarrollo, en cambio. El artículo 5 es el que afirma que "1.El Gobierno establecerá un catálogo de las actividades de todo orden que puedan dar origen a una situación de emergencia, así como de los centros, establecimientos y dependencias en que aquéllas se realicen.
2. Los titulares de los centros, establecimientos y dependencias o medios análogos dedicados a las actividades comprendidas en el indicado catálogo estarán obligados a establecer las medidas de seguridad y prevención en materia de protección civil que reglamentariamente se determinen".
[41] FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1765.
[42] Unas reflexiones sobre esta conexión, pueden verse en OCHOA MONZÓ, “ Planificación territorial. Protección civil y prevención de riesgos. La experiencia francesa”, Revista de Derecho Urbanístico y medio ambiente, nº 179, julio-agosto 2.000, pag. 899-926. Con todo hay cambios normativos destacables que van imponiendo la prevención de riesgos como un parámetro de planificación territorial, por ejemplo, clasificando el suelo como no urbanizable o urbanizable u ocupable bajo restricciones.
[43] En el Plan Territorial de Valencia, si bien no distingue una fase de preemergencia, la identifica, por su posible articulación en otros -por lo general planes especiales en donde es posible una cierta previsión anticipada de la catástrofe, por ejemplo inundaciones, vientos fuertes-. Sí en cambio define y delimita qué se entiende por emergencias de Nivel I, II y III. En el Plan Territorial de Madrid, se distingue entre emergencias de Nivel O, 1, 2 y 3. En ambos casos, la distinción lo es en base a la territorialidad de los daños y el nivel de recursos precisos para su control. El más bajo, se identifica con emergencias que pueden hacerse frente a nivel local y mediante la activación de planes sectoriales (sería el O y 1 -Madrid- o el I -Valencia-); el intermedio, con emergencias que sobrepasan el ámbito local y pueden precisar mayores recursos (Nivel 2 -Madrid- ó II -Valencia-). El nivel más alto, 3 ó III, respectivamente, se identifica con una emergencia en la que está presente el interés nacional- Madrid- o en dónde se exige la constitución de un CECOPI -Valencia-, lo que sustancialmente es lo mismo.
[44] Plan Territorial de la Comunidad Valenciana.
[45] Al verse detenidamente algunos Planes queda claro cómo los servicios de protección civil se apoyan, obviamente en los servicios ordinarios. Así se afirma que, estando en ese estado de latencia, "aunque algunos servicios que desempeñan misiones dentro de los respectivos planes sectoriales se hallen atendiendo a las emergencias no colectivas que se producen de modo cotidiano...". Buena delimitación por otra parte, de a qué atiende la protección civil: las emergencias colectivas no ordinarias.
[46] Para lo cuál existen determinados Protocolos, aquí es donde tiene sentido, en algunos casos la distinción de una fase de preemergencia, que irriga determinadas actuaciones.
[47] Órgano que ya no existe, pues se ha sustituido por el llamada “Subdelegado del Gobierno”, mediante RD 617/1997, sobre Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares. Con todo, la reorganización de la Administración Central del Estado, tiene su causa –fuera de lo político- en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
[48] Así, FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1762.
[49] Vid. la Disposición Transitoria de la NBPC.
[50] El art. 8.2, primer apartado se refiere tanto a los territoriales como a los especiales, es decir, a todo plan de protección civil.
[51] Recordemos que sólo las de máximo nivel son en las que está presente el interés nacional.
[52] Declaración bien por iniciativa propia o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno en las mismas. Este dato es significativo de que el interés nacional se declara normalmente producida la emergencia, ya que, ¿que puede mover a las CCAA a instar que se declare el interés nacional, si en ese caso la transferencia de la dirección lo es para los órganos estatales?. Sólo puede entenderse que dicha instancia lo será, cuando la propia emergencia haga prever que los medios propios de las CCAA no son suficientes para contener la catástrofe.
[53] FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1771.
[54] Como afirmara ya el art. 2 g) del RD 1378/1985, de 1 de agosto, lo que recoge casi idénticamente la NBPC.
[55] FERNANDO PABLO, "El sistema...", cit., pag. 1772. Esta distinción sigue el Plan Territorial de Valencia incluyendo como tareas de rehabilitación las de la vuelta a la normalidad.
[56] Tales como la reconstrucción de infraestructuras, la reparación de daños, la limpieza de las zonas afectadas y la reposición de servicios no esenciales, así como la tramitación de indemnizaciones por daños a personas o bienes y el pago a los servicios movilizados.
[57] Así, el Plan Territorial de Valencia, que no hay que olvidar es una norma con rango reglamentario, dispone que "la Generalitat Valenciana incorporará a sus presupuestos un crédito ampliable con la finalidad de hacer frente a los gastos, daños y perjuicios..., al ostentar la Generalitat Valenciana la dirección de la emergencia de acuerdo con la legislación vigente". Vid., por ejemplo, la Ley 8/1994, de diciembre, de la Comunidad valenciana, de crédito extraordinario para paliar los daños producidos por los incendios forestales y las alteraciones climáticas en el territorio de la Comunidad Valenciana.
[58] Sobre coordinación de medidas con motivo de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica.
[59] Que regula el procedimiento para la concesión de ayudas en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofe y calamidades públicas, y que sustituye a la anterior normativa de desarrollo, Orden de 31 de julio de 1989.
[60] No obstante, los beneficiarios de las ayudas contempladas en la Orden, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, sólo pueden serlo las unidades familiares o de convivencia económica; las Corporaciones Locales y las personas físicas o jurídicas que hayan llevado a cabo prestaciones personales o de bienes, con motivo de haberse producido una situación de emergencia.
[61] FERNANDO PABLO, "El sistema...", op. cit., pag. 1772.
[62] PONTIER, "L'état et les calamités naturales.", Revista Internacional de Ciencias Administrativas, núm 1, 1981, a quien sigue FERNANDO PABLO. No obstante estos extremos son bien conocidos por la doctrina francesa. En España, la mejor monografía es, hoy por hoy, sobre estos temas la de Jesús JORDANO FRAGA, La reparación de los daños catastróficos. Catástrofes naturales, Administración y Derecho Público: responsabilidad, seguro y solidaridad, Prólogo de Ramón MARTÍN MATEO, Instituto Universitario de Derecho Público “García Oviedo”- Marcial Pons, Madrid, 2000.
[63] Es interesante la lectura de lo regulado en la Orden de 18 de marzo de 1993, que perfila un procedimiento sumamente acabado, remitiéndose para lo no regulado en él, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
[64] "Las ayudas a las unidades familiares o de convivencia económica se concederán en las circunstancias y cuantías que se exponen a continuación" (Punto II, Décimo de la Orden). Por lo que respecta a las Corporaciones Locales, vid. el Punto III, duodécimo, de la misma.
[65] Por ejemplo, la relación directa de los hechos causantes de la solicitud de ayuda, las circunstancias sociales, familiares o económicas concurrentes en los hechos, etc.
[66] Vid. uno de mis primeros trabajos, "Algunas reflexiones sobre el riesgo en los espectáculos deportivos", Revista de Derecho Deportivo, nº 6, junio-diciembre 1995, pag. 229-243.