Source: http://gnosis.aisi.gov.it/gnosis/Rivista13.nsf/ServNavig/11
Timestamp: 2017-08-21 21:40:09+00:00
Document Index: 102605851

Matched Legal Cases: ['art.18', 'art. 18', 'art. 18', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.27', 'art.18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 25', 'art.18', 'art.18', 'art.11', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.27', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.18', 'art.27', 'art.18', 'art.27', 'art.18', 'art.18', 'art.27', 'art.18', 'art.27', 'art.5', 'art.27', 'art.18']

L'immigrato a due facce: il regolare e il clandestino - GNOSIS - Rivista italiana di intelligence
La questione immigrati in Italia
L'immigrato a due facce:
il regolare e il clandestino
L'immigrazione in Italia è notevolmente mutata nel corso degli anni, con un sensibile aumento della presenza di cittadini stranieri sul territorio nazionale. Insieme all'incremento dei flussi migratori verso l'Italia è aumentato anche il grado di percezione da parte della popolazione del fenomeno immigrazione, con atteggiamenti diversi a seconda delle rispettive ed individuali sensibilità culturali ed ideologiche. Tale fenomeno e le problematiche ad esso correlate, rivestono una importanza fondamentale nei dibattiti quotidiani, pubblici e privati, nonché nelle sedi parlamentari ed istituzionali. Tale dibattito alimenta anche vari scontri dialettici o differenziazioni ideologiche tra i vari schieramenti politici, e la materia immigrazione è divenuta anche oggetto di discussione durante le varie fasi elettorali nel nostro Paese. Anche sul piano prettamente politico la disputa essenzialmente scaturisce da una diversa concezione culturale di intervento rispetto ai flussi migratori. Il risultato univoco è comunque visibile: il fenomeno dell'immigrazione italiana ha raggiunto un tale interesse a livello mediatico da occupare, sovente, il centro delle discussioni all'interno del Paese. Naturalmente, la presente analisi, condotta dallo scrivente con il proprio staff, avrà un connotato squisitamente tecnico, onde fornire un rapido e sintetico panorama del fenomeno immigrazione anche correlato a particolari istituti giuridici.
Aumento dei flussi migratori
Esplicativi dell'aumento dei flussi migratori in Italia, sono i dati ISTAT: al 1° gennaio 2007 gli stranieri residenti in Italia sono 2.938.922 (1.473.073 maschi e 1.465.849 femmine); rispetto all'anno precedente gli iscritti in anagrafe aumentano di 268.408 unità (+10,1%): l'incremento relativo del 2006 è leggermente inferiore a quello registrato nell'anno precedente. Va ricordato che nel periodo 2002-2004 il forte aumento dei residenti stranieri era stato determinato, in larga misura, dall'ultimo provvedimento di regolarizzazione. Grazie ad esso, infatti, numerosi immigrati già presenti in Italia avevano potuto regolarizzare la propria posizione e iscriversi successivamente in anagrafe.
La crescita della popolazione straniera residente nel nostro Paese è dovuta, anche nel 2006, all'aumento dei nati di cittadinanza straniera (figli di genitori residenti in Italia, entrambi stranieri); il saldo naturale (differenza tra nascite e decessi) risulta in attivo per 54.318 unità.
Il saldo migratorio con l'estero si attenua rispetto agli anni precedenti, invece, pur mantenendosi elevato (+237.614 nel 2006 rispetto a +266.829 nel 2005).
Il saldo naturale della popolazione straniera risulta particolarmente significativo se contrapposto a quello della popolazione residente di cittadinanza italiana, negativo nel 2006 (-52.200 unità).
Popolazione straniera residente in Italia: anni 2003-2007
I fenomeni migratori:
forze fisiologiche e condizionali
I fenomeni migratori sono contemporaneamente ed essenzialmente animati da forze motrici diverse che potremmo, per sintesi analitica, definire la prima di tipo fisiologico e la seconda tipo condizionale.
Entrambe sono forze propulsive che movimentano e delineano la quantità e la tipologia dei flussi migratori a livello planetario, nonché nella realtà del territorio nazionale.
La forza di tipo fisiologico è naturale conseguenza di evoluzioni sociali, culturali, professionali ed economiche, e movimenta solitamente una massa di persone la cui motivazione allo spostamento migratorio è riconducibile solitamente a ragioni correlate ad attività professionali specializzate, culturali, religiose, di studio, di semplice interscambio formativo, educativo, umano. Nella forza di tipo fisiologico non esiste alcuna tensione di contingenza sociale o aspetti di traumaticità particolare.
La forza di tipo condizionale è, invece, correlata a condizioni umane particolarmente indigenti e di sofferenza di individui all'interno del tessuto sociale del proprio Paese di origine.
La forza di tipo condizionale è, quindi, conseguenza di involuzioni sociali ed economiche o di situazioni di persecuzione razziale o religiosa o di degrado esistenziale e movimenta solitamente una massa di persone, la cui motivazione nell'intraprendere lo spostamento migratorio è riconducibile essenzialmente a speranze e prospettive di miglioramento delle proprie condizioni umane e socio-economiche.
E' indubbio, pertanto, che nella forza di tipo condizionale possono esistere tensioni di contingenza sociale, o aspetti di traumaticità nell'inserimento dei flussi migratori nei tessuti collettivistici dei Paesi di destinazione.
I flussi migratori mossi da forza di tipo fisiologico sono quasi sempre di tipo regolare.
Invece, la forza condizionale movimenta altresì due tipologie di flussi migratori: una migrazione regolare, quindi assoggettata ai requisiti giuridici di ingresso dei singoli Paesi di destinazione, ed una migrazione irregolare, per la quale una moltitudine di cittadini stranieri, molte volte spinti da disperazione economica o umana, tenta di entrare clandestinamente nei vari confini nazionali.
impatto sulla comunità ospitante
Un aspetto importante dei flussi migratori è, comunque, il loro impatto socio-culturale sulla comunità ospitante.
Mentre non esistono problematiche acclarate nei casi di flussi migratori mossi da forza di tipo fisiologico, diversa è la situazione per quelli movimentati da forza di tipo condizionale, problemi dovuti proprio dalla qualità di tale immigrazione.
Infatti, in presenza di tali flussi, soventemente si riscontrano barriere ideologiche che vengono solitamente alzate dalle realtà occidentali verso queste tipologie di immigrazione.
Le creazioni di tali barriere non sono spesso, però, unilaterali: infatti, se da un lato i Paesi di destinazione non offrono spesso ai flussi migratori una vera e propria politica sotto il profilo dell'integrazione e dall' accoglienza sociale, dall'altro alcuni soggetti migranti procedono ad un arroccamento su posizioni culturali e religiose di totale diniego della realtà civile in cui vivono.
Inoltre, molte comunità ospitanti hanno una naturale diffidenza verso masse di persone di diversa estrazione sociale, religiosa e culturale, animate molto spesso dalla necessità di migliorare, al più presto, le proprie condizioni sociali.
Non v’è dubbio, comunque, che i flussi migratori regolari forniscano un arricchimento culturale, demografico ed economico.
Ai migranti che vengono regolarmente in Italia per migliorare le proprie condizioni economiche lo Stato, attraverso ogni singola istituzione, ha l'obbligo morale e giuridico di adottare provvedimenti che consentano di fornire agli stessi delle certezze e delle soluzioni, sia sotto il profilo dell'integrazione sociale, sia sotto il profilo amministrativo.
I flussi migratori regolari:
Fondamentale nel percorso integrativo del cittadino immigrato nel tessuto sociale, appare il rapporto del medesimo con la Pubblica Amministrazione.
Gli sforzi comuni da parte dei soggetti istituzionali coinvolti, si concretizzano nel velocizzare e semplificare l'iter burocratico.
L'Ufficio Immigrazione riveste per i cittadini stranieri un crocevia fondamentale tra i vari iter amministrativi che scandiscono l'esistenza quotidiana dei medesimi. A tale ufficio gli immigrati associano fondamentalmente il consolidamento della loro posizione amministrativa: il rilascio del titolo di soggiorno.
Avendo lo stesso Ufficio, altresì, una competenza giuridica specifica in materia di immigrazione, esso rappresenta un consolidato punto di riferimento per i cittadini stranieri e per tutti i soggetti pubblici e privati, di natura individuale o associativa, coinvolti a vario titolo nella gestione del fenomeno immigrazione.
Il Ministero dell'Interno, conscio dell'importanza peculiare degli Uffici Immigrazione sul territorio nazionale, ha intrapreso da tempo una strada che porti i predetti uffici a sviluppare un concetto di prossimità e di vicinanza ai cittadini immigrati, determinando quattro obiettivi principali:
- eliminare inutili trafile burocratiche al cittadino straniero e rendere più sereno il rapporto con l'utenza;
- informatizzazione dell'iter amministrativo;
- velocizzare l'iter amministrativo delle istanze e abbattere drasticamente i tempi di consegna dei vari titoli;
- sinergia e collaborazione con le realtà e le forze sociali che si occupano di immigrazione.
I flussi migratori irregolari:
prevenzione e contrasto dell'immigrazione clandestina
Con eguale fermezza e determinazione uno Stato di diritto deve porre in essere le migliori soluzioni onde poter controllare, prevenire e contrastare i flussi migratori irregolari e reprimere ogni attività criminale ad essi correlati.
Infatti, i flussi migratori irregolari diffondono nella comunità ospitante un senso di violazione territoriale, di insicurezza e di paura.
Per eliminare nell'opinione pubblica tali sensazioni di insicurezza sociale, insieme ai fondamentali interventi assistenziali verso il cittadino straniero clandestino, che ne tutelino l'integrità fisica e la dignità morale, è necessaria una efficace attività di prevenzione e di contrasto all'immigrazione clandestina.
Tale attività viene svolta essenzialmente dall'Autorità Politica e di Governo, attraverso apposite politiche di cooperazione internazionale con i Paesi di provenienza dei flussi migratori irregolari.
La cooperazione si compone essenzialmente di cinque elementi principali:
1) azione di prevenzione sociale, affinchè si possano fornire condizioni sociali migliori al cittadino straniero nella propria realtà nazionale;
2) azione procedurale, affinchè possano essere stipulati formali accordi per l'effettiva velocizzazione dei rimpatri nei Paesi d'origine qualora la persona sia trovata irregolare in Italia;
3) azione di prevenzione di sicurezza, affinchè si possano formare, sensibilizzare ed aiutare le polizie locali, nel contrasto dei flussi migratori;
4) azione di regolamentazione giuridica, affinchè, nelle more delle norme nazionali, possano semplificarsi le procedure per ottenere presso le ambasciate italiane, i visti di ingresso sul territorio dello Stato;
5) azione comunitaria, affinché gli interventi volti alla prevenzione dell'immigrazione clandestina possano essere armonizzati e coordinati tra tutti i Paesi dell'Unione Europea.
L'attività di contrasto dell'immigrazione clandestina, invece, viene svolta essenzialmente dalle Forze di Polizia con il controllo delle frontiere e l’individuazione dei cittadini irregolari sul territorio Nazionale.
Tale attività è naturalmente indirizzata dall'Autorità Politica e di Governo in relazione alle normative in vigore.
L'attività di prevenzione e di contrasto all'immigrazione clandestina ha come scopo quello di:
a) far rispettare le vigenti disposizioni normative in materia di ingresso del cittadino straniero sul territorio Nazionale;
b) eliminare nella comunità sensazioni di insicurezza sociale;
c) prevenire che le predette sensazioni di insicurezza sociale, se esasperate, comportino affermazioni o azioni violente mosse eventualmente da ideologie estremiste;
d) contrastare le attività di caporalato, di sfruttamento del lavoro in nero, di sfruttamento sessuale, di arruolamento di manovalanza da parte delle organizzazioni criminali, le quali, all'interno del bacino dell'immigrazione clandestina, sovente possono trovare soggetti dediti abitualmente a delinquere e quindi sfruttabili.
DPCM del 30/10/2007 -
Programmazione transitoria dei flussi d'ingresso dei lavoratori extracomunitari
non stagionali nel territorio dello Stato per l'anno 2007
La normativa attualmente in vigore sull’immigrazione prevede che per procedere all'assunzione dall'estero di un lavoratore straniero è necessario richiedere il nulla osta al lavoro subordinato. La domanda di nulla osta deve essere presentata dal datore di lavoro che propone l'assunzione soltanto quando sarà entrato in vigore il provvedimento governativo che, valutate le esigenze e possibilità lavorative nel Paese, dispone le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato. Con il decreto, noto come Decreto Flussi, sono previste quote d’ingresso che sono suddivise tra le regioni italiane, per Nazioni e per tipologia di lavoratori.
Per l’assunzione di lavoratori altamente specializzati non sono previste specifiche quote d’ingresso. Pertanto le richieste, da parte dei datori di lavoro, di Nulla Osta possono essere presentate in qualsiasi periodo dell’anno.
Per l’anno 2007 sono stati previsti n° 170.000 rilasci di Nulla Osta per lavoro subordinato, lavoro autonomo e di conversione del permesso di soggiorno da studio a lavoro. Nel 2006 le quote sono state complessivamente di n° 520.000 di cui n° 170.000 nel DPCM di febbraio 2006 e n° 350000 di quote aggiuntive dell’ottobre 2006. Nel 2005 e nel 2004 le quote a disposizione sono state di n° 79.500.
Generalmente assieme al Decreto Flussi viene pubblicata una circolare con le indicazioni operative per la presentazione delle domande, le condizioni e i criteri di ammissione per la accettazione delle medesime e le successive fasi e modalità della procedura. In occasione degli ultimi Decreti Flussi le circolari hanno disposto modalità che sono cambiate in vari elementi di anno in anno.
Con il decreto flussi 2007, per venire incontro alle esigenze dell’utenza, è stato approntato un sistema informatico che ha permesso la compilazione e l’invio telematico allo Sportello Unico per l’Immigrazione, con la possibilità di assistenza da parte delle associazioni di categoria e patronati. Rispetto agli anni scorsi la modulistica è stata semplificata. Il datore di lavoro all’atto della domanda ha dovuto semplicemente autocertificare la sussitenza dei requisiti. Solamente all’atto della convocazione allo Sportello Unico per il rilascio del nulla osta all'assunzione, provvederà ad esibire la documentazione richiesta.
Il decreto in esame ha previsto la trasmissione delle domande in tre momenti:
- dalle 8.00 del 15 dicembre scorso le domande per i lavoratori di Paesi con quote riservate;
- dalle 8.00 del 18 dicembre scorso quelle per colf e badanti
- dalle 8.00 del 21 dicembre scorso per tutte le altre.
Le quote previste per il 15 dicembre 2007 sono state di 47.100 lavoratori di Paesi che hanno sottoscritto o stanno per sottoscrivere specifici accordi di cooperazione in materia migratoria.
Le quote previste per il 18 dicembre 2007 sono state di 65.000 ingressi per motivi di lavoro domestico o di assistenza alla persona di lavoratori di Paesi che non hanno sottoscritto accordi bilaterali per motivi di lavoro domestico o di assistenza alla persona.
Infine per il 21 dicembre 2007 sono stati previsti 57.900 ingressi per tutti i restanti settori.
L'art.18 del T.U. ed il contrasto
Come già esposto, i flussi di migrazione irregolare oltre a portare situazioni di indigenza e storie umanamente complesse, trasferiscono sul territorio nazionale anche una moltitudine di persone animate da speranze ed illusioni che ben presto si trasformano in accadimenti ingannatori e portano queste stesse ad essere vittime di vere e proprie violenze fisiche e soprusi morali, nonchè, in alcuni casi limite, ad essere ridotte in un regime di schiavitù.
Una novità rispetto alle migrazioni irregolari moderne è proprio questa: il ritorno di uno schiavismo esercitato da organizzazioni criminali, spesso straniere, che invadono il territorio di proprietà dello Stato di diritto. Organizzazioni queste che, esercitando un controllo su alcune zone urbane delle grandi metropoli e sulla relativa rete umana collegata, istituiscono un vasto giro affaristico illegale che sfrutta proprio quel fenomeno migratorio di tipo condizionale che, per sua natura, presenta particolari situazioni sociali di indigenza e sofferenza.
Queste persone, sfruttate e vessate alle stregua di veri e propri schiavi moderni, rappresentano oggi, per l’economia delle organizzazioni criminali delle pedine fondamentali per l’incremento dei quei proventi derivanti da attività illecita, proventi che spesso finanziano altre attività delittuose.
Pertanto, principale obiettivo di tutti i Governi europei è divenuto proprio quello di affrancare gli immigrati dalle catene di questo nuovo tipo di schiavitù.
Ed infatti, in attuazione delle raccomandazioni emerse in sede europea e delle sollecitazioni delle associazioni maggiormente attive nel settore, l'Italia, con l'introduzione della disciplina di cui all'art. 18 D.lgs. n. 286/98 (Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e del suo Regolamento attuativo (D.P.R. 31.8.99 N. 394), ha risposto con efficacia al crescente allarme costituito dal traffico di persone.
L'articolo 18 del T.U. prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, al fine di "consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti dell'organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale" (art. 18, comma 1).
Il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale è rilasciato, (fatti salvi i requisiti previsti al comma uno dell' art.18 e l'acquisizione del programma ed assistenza sociale), nei seguenti casi:
- autonoma iniziativa del Questore;
- proposta dell'Autorità Giudiziaria;
- proposta dell'Ente Locale o sogetto autorizzato secondo la vigente normativa.
L'art.18 del T.U.: il recupero sociale della vittima
La caratteristica più rilevante di tale tipo di permesso risiede nella precisa volontà del Legislatore di aiutare la vittima del traffico di esseri umani. In tale prospettiva concede a questa la possibilità di recidere il vincolo che la lega al proprio persecutore e le permette, al tempo stesso, di intraprendere un percorso di inserimento che può essere duraturo e definitivo.
E proprio questo percorso, formalizzato attraverso la partecipazione ad un programma di assistenza ed integrazione sociale, riveste una importanza rilevante nell'attuazione della fattispecie giuridica in argomento.
Non a caso il legislatore ritiene elemento imprescindibile, per il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, la partecipazione del cittadino straniero al predetto programma, come viene disposto dall'art.18 del T.U. e poi chiarito e ribadito dal regolamento di attuazione, nell'art.27, c.2, lett.b del DPR 394/99, mod. DPR 334/2004
(" [....] Ricevuta la proposta di cui al comma 1 e verificata la sussistenza delle condizioni previste dal Testo Unico, il Questore provvede al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, valido per le attività di cui all'articolo 18, comma 5, del Testo Unico, acquisiti:
b) il programma di assistenza ed integrazione sociale relativo allo straniero, conforme alle prescrizioni della Commissione interministeriale di cui all'articolo 25; [....]").
Precisa volontà del legislatore è evidenziare tale aspetto peculiare sanzionando la violazione, l'interruzione o la disattenzione degli obblighi derivanti dal programma stesso, con l'obbligo per il Questore di rifiutare o revocare il permesso di soggiorno.
Pertanto, si può senz'altro affermare che l'istituto giuridico nasce partendo da una attività di contrasto ed affrancamento da questi fenomeni di moderno schiavismo e si completa attraverso la vera finalità del predetto istituto, cioè il reinserimento sociale della vittima.
Questo comporta che la collaborazione della vittima con l'Autorità Giudiziaria è sì indubbiamente importante, ma non è lo scopo principale del percorso di protezione sociale, che è finalizzato al recupero fisico, psicologico e morale del soggetto sfruttato.
In tale senso si inquadrano anche la nota prot.n.3139/2006/Gab. del 18.01.2006 della Prefettura di Roma-Ufficio Territoriale del Governo e la Circolare del Ministero dell'Interno del 28 maggio 2007.
E' comunque necessario evidenziare che il Testo Unico sull' Immigrazione obbliga il Questore all'accertamento dei requisiti per il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale e tale attività accertatoria in fase istruttoria dovrà comunque per gioco-forza passare sull'effettiva attendibilità dei fatti di sfruttamento che emergano nei confronti di un cittadino straniero, anche nel caso di una proposta di titolo di soggiorno effettuata dall'Ente locale o da soggetto autorizzato, in quanto la medesima proposta dovrà trovare riscontro nei requisiti previsti dal comma 1 dell'art.18 e tali requisiti presuppongono una notizia di reato che l'Autorità di P.S. avrà comunque l'obbligo di riferire all'Autorità Giudiziaria, a norma del Codice di Procedura Penale.
Comunque, il mancato prosieguo della collaborazione della vittima non può essere usata come elemento ostativo al completamento di un progetto di protezione sociale e l'esito processuale delle dichiarazioni rese dalla stessa, fatto salvo che la medesima non abbia dichiarato il falso, non può determinare una revoca di un permesso del soggiorno in questione.
A cristallizzare questo orientamento giurisprudenziale ha provveduto il Consiglio di Stato che, con decisione del 27.06.2006, ha rilevato che l'autorizzazione alla permanenza in Italia per le ragioni di cui all'art. 18 del T.U. n. 286/1998 non ha valore premiale di un contributo dato al corso delle indagini di polizia giudiziaria proseguite in sede penale. La norma persegue, infatti, l'esigenza, sul piano sociale, di assicurare immediata protezione ad una parte considerata debole (lo straniero vittima di violenza o di grave sfruttamento), onde consentirle di sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti di organizzazioni criminali e di partecipare ad un programma di assistenza e di integrazione sociale. La determinazione dell'Autorità di P.S. circa la sussistenza dei presupposti per apprestare detti presidi - onde assicurare su un piano di effettività lo scopo perseguito dalla norma - non deve attendere la conclusione del processo penale per i fatti denunziati ma, in presenza di istanza di protezione, può intervenire allo stato delle indagini ed della acquisizioni istruttorie con valutazione autonoma dell' effettiva situazione in cui versa lo straniero e dell' attendibilità dei fatti denunziati.
Comunque, l'articolo 18 è stato riconosciuto, sia in sede nazionale che internazionale, come uno strumento normativo di contrasto del fenomeno legato al traffico di esseri umani e rende il nostro Paese all'avanguardia nel contrasto giuridico del fenomeno del nuovo schiavismo.
Inoltre, particolare importanza riveste l'approvazione della legge n.228 del 2003 "Misure contro la tratta di persone", attraverso la quale si è provveduto, innanzitutto, a ridisegnare nel nostro ordinamento giuridico talune figure di reato, e precisamente quelle di riduzione in schiavitù, tratta di persone e commercio di schiavi e a introdurne delle nuove. E' opinione, infatti, di molti giuristi che le figure già previste dalla legislazione precedente non erano risultate idonee a descrivere e contenere tale fenomeno. La nuova legge recepisce le indicazioni contenute nel protocollo di Palermo (dicembre 2000) della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, configurando il traffico degli esseri umani come una specifica ed autonoma ipotesi di reato. Con il D.P.R. n. 394/99 è stata istituita, presso il Dipartimento per le pari opportunità, "… la Commissione interministeriale per l'attuazione dell'art. 18 del Testo Unico, composta dai rappresentanti dei Ministri per le pari opportunità, per la solidarietà sociale (attuale Ministero del lavoro e delle politiche sociali), dell'interno, e di grazia e giustizia (attuale Ministero di giustizia)"(art. 25, comma 2).
La Commissione svolge compiti di indirizzo, controllo e di programmazione sia delle risorse che dei programmi di assistenza ed integrazione sociale. In particolare svolge un ruolo fondamentale nella selezione di tali programmi sulla base dei criteri e modalità stabiliti con decreto del Ministro per le pari opportunità di concerto con i Ministri dell'Interno, della Giustizia e del Lavoro (D.M. 23.11. 199). I tipi di intervento realizzati sono stati particolarmente complessi e delicati, soprattutto per la condizione di isolamento psicologico in cui si trovano le donne vittime di tratta, provenienti da situazioni di estremo disagio sociale, da realtà fatte di violenza, emarginazione, abusi, con alti tassi di disoccupazione - come nel caso dei paesi dell'Europa dell'Est - e con bassa scolarizzazione - come nel caso delle donne nigeriane. Da una analisi dei dati relativi agli anni di applicazione dei progetti, si rileva la presenza, pressoché costante, delle donne provenienti dalla Nigeria e dai paesi dell'Est Europa. In particolare negli ultimi tempi si è riscontrata una diminuzione del traffico delle donne albanesi e un aumento di presenze da altri Paesi dell'est europeo, in particolare dalla Romania, Moldavia e Ucraina.
L'attività amministrativa dell'Ufficio Immigrazione
della Questura di Roma relativa all'istituto dell'art.18
del T.U.: modalità di trattazione
L'attività amministrativa dell'Ufficio Immigrazione della Questura di Roma relativa all'istituto dell'art.18 del T.U. ha come obiettivo primario l'applicazione rigorosa del dettame normativo in argomento e ha concentrato i propri sforzi sulla necessità di rendere più rapide le procedure volte al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, affinché il cittadino straniero possa accedere ed usufruire di tale strumento di tutela il più semplicemente e velocemente possibile, tutela che, in caso di ritardo, potrebbe essere fortemente compromessa.
Pertanto a tal fine l'Ufficio Immigrazione ha ritenuto opportuno riorganizzare internamente l'attività preposta ai permessi di soggiorno per motivi di protezione sociale. Il primo significativo passaggio di questa azione è stato aprire un canale privilegiato di ascolto con le forze sociali in campo, gli operatori del settore e lo stesso mondo del "non profit".
A tale scopo è stato istituito per la prima volta un ufficio che si occupa dell’istituto normativo in argomento e che ha, altresì, la mansione di relazionarsi con i soggetti operanti in tale ambito e con le associazioni, gli enti e le organizzazioni varie che sono iscritte alla Seconda Sezione del Registro a norma del Dpr 394/99, mod. Dpr 334/2004 (sezione riservata ai soggetti ammessi alla trattazione in materia di protezione sociale).
Il personale addetto è coordinato direttamente da un funzionario preposto e supervisionato personalmente dal dirigente dell'ufficio. E proprio nel contesto di questo rapporto di stretta collaborazione, l'Ufficio Immigrazione ha fornito un recapito telefonico ed uno di posta elettronica di riferimento agli operatori coinvolti nel settore.
Inoltre, sovente vengono indetti, presso il predetto ufficio, vari incontri con i soggetti preposti, al fine di poter intraprendere una azione sinergica e comune nell'affrontare le varie problematiche che possono presentarsi nell'esame delle varie trattazioni.
Di notevole rilevanza è, infine, anche l'azione di sinergia con la Squadra Mobile della Questura di Roma, con le sezioni di Polizia Giudiziaria dei Commissariati di P.S. di Roma e provincia, con l'Arma dei Carabinieri e con l'Autorità Giudiziaria, nonché con la Prefettura di Roma, per quanto concerne le sospensioni e le revoche dei provvedimenti di espulsione.
Al personale preposto alla trattazione dei permessi di soggiorno per motivi di protezione sociale, sono affidati anche i permessi di soggiorno per motivi di giustizia ai sensi dell'art.11, c.1, lett.c-bis del DPR n.394 del 31.08.1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10.2004, al fine di poter valutare situazioni che possano rientrare nella fattispecie normativa dell'art.18 del Dlgs n.286 del 25.07.1998, mod. L.189/2002, e che possano essere sfuggite al personale operante all'atto della richiesta all'A.G. del parere emesso, al fine pertanto di poter individuare le più idonee forme di tutela giuridica e di sicurezza personale dello straniero.
Il passaggio successivo di questo indirizzo è stata la decisione dell'Ufficio Immigrazione di trattare l'istituto normativo in esame con modalità distinte ed esclusive rispetto alle altre pratiche amministrative. Infatti, il personale preposto all'art.18 segue le istruttorie relative ai permessi di soggiorno per motivi di protezione sociale, ne tiene la statistica, si occupa della corrispondenza inerente l'istituto medesimo, delle eventuali sospensioni o delle revoche dei decreti di espulsione, degli eventuali provvedimenti amministrativi, di ricevere ed interloquire con i cittadini stranieri che usufruiscono di tale permesso, di custodire riservatamente i fascicoli inerenti le posizioni amministrative dei medesimi, di relazionarsi con gli operatori sociali.
I cittadini stranieri in protezione sociale e gli operatori che li accompagnano vengono ricevuti direttamente presso l'Ufficio Immigrazione, discretamente ed in modo distinto dal resto dell'utenza, in locale separato.
Per i casi più complessi il personale addetto ha anche provveduto a consegnare i permessi di soggiorno direttamente presso le strutture ospitanti.
Il modus operandi adottato ha permesso di creare, all'interno dell' Ufficio Immigrazione, delle figure di riferimento sia per le forze sociali che quotidianamante si prodigano per assistere e recuperare le vittime di queste manifestazioni criminali, sia per i cittadini stranieri stessi che instaurano con il personale dipendente un rapporto di fiducia e di collaborazione.
Ciò comporta un vantaggio, non solo nel contesto sociale in cui le vittime dovranno essere reinserite, ma indubbiamente anche un ritorno di immagine per l'Amministrazione, contribuendo fattivamente ad accrescere il concetto "di prossimità" delle Forze di Polizia, anche verso la popolazione straniera, nonché conformando l'attività amministrativa in materia, alle linee guida tracciate dal Ministero dell'Interno e ribadite anche con apposite circolari.
Gli stessi soggetti coinvolti hanno espresso a più riprese la loro soddisfazione per il rapporto di collaborazione instaurato.
Ai fini di migliorare la trattazione dell'istituto normativo in argomento l'Ufficio Immigrazione dal 01.10.2004 ha, altresì, adottato varie iniziative:
- istituzione di un settore di riferimento per gli operatori sociali e delle Forze dell' Ordine, nonché per i cittadini stranieri in protezione sociale, con utenza ricevuta quotidianamente, dal Lunedì al Venerdì, dalle ore 08.30 alle ore 13.00, ed il martedì ed il giovedì pomeriggio dalle ore 15.00 alle ore 17.30, in locali separati dal resto dell' utenza per trattazione riservata delle singole posizioni amministrative;
- drastico abbattimento dei tempi per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale;
- rilascio del permesso di soggiorno anche in assenza momentanea e giustificata di un passaporto o di un documento equipollente, al fine di non ritardare l'emissione del predetto titolo;
- applicazione della circolare n.48 del M.A.E. del 31.10.1961, tuttora in vigore, la quale prevede che possono ottenere un titolo di viaggio anche gli stranieri che sono privi di passaporto o che non riescano, per validi e comprovati motivi, ad ottenerlo dalle autorità di origine. La vigenza di tale procedura trova riscontro nella circolare N.300/C/2003/331/P /12.214.5/1^ Div. del 24.02.2003 ed è stata suffragata su specifica richiesta dell' Ufficio Immigrazione della Questura di Roma, anche da nota del Ministero dell'Interno prot.400 /C/4601/A16/2006 del 05.03.2007;
- rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale senza attendere l'effettiva e dovuta emissione burocratica dei decreti di sospensione/revoca di espulsione, pendenti nei confronti del richiedente (attesa che potrebbe potrarsi altrimenti per mesi), ai sensi delle circolari del Ministero dell'Interno N.300. c/1999/13/P/12/214/18/1^div. del 25/10/1999 ([…] nell'ipotesi in cui lo straniero, nei cui confronti è stata motivatamente proposta l'adozione di siffatta misura di protezione umanitaria, risulti destinatario di un pregresso provvedimento di espulsione, si ritiene che lo stesso debba essere sospeso a meno che non si tratti di espulsione disposta per motivi di ordine e sicurezza pubblica […]) e N.300.C /2000/334/P/12,214/18/1^DIV.del 22 maggio 2000. ([…] Si richiama, infine, l'attenzione delle SS.LL. sulla necessità di rendere più rapide le procedure volte al rilascio del permesso di soggiorno "de quo", onde consentire, attraverso siffatto strumento, l'attuazione della tutela prefigurata dall'art.18 del Testo Unico per le vittime di azioni di violenza o di grave sfruttamento, tutela che, in caso di ritardo, potrebbe essere fortemente compromessa. […]);
- comunicazione ex art.27, c.3-bis del DPR n.394 del 31.08.1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10.2004 alla Direzione Provinciale del Lavoro, recante solo la nazionalità del cittadino straniero ed omettendo il nominativo per ragioni di sicurezza;
- emissione del permesso di soggiorno con indicazione di indirizzi non riconducibili al cittadino straniero e con motivazioni di soggiorno fittizie;
- aggiornamenti sui permessi di soggiorno per motivi di protezione sociale relativi a cambi di dimora o stato civile o passaporto etc., i quali vengono effettuati direttamente presso l'Ufficio Immigrazione;
- recependo anche valori e procedure non istituzionalmente rientranti in quelle dell'Amministrazione, ma nella coscienza che per operare efficacemente in tali ambiti bisogna tenere conto fondamentalmente di un aspetto solidaristico, l'Ufficio Immigrazione ha più volte provveduto a trovare di propria iniziativa strutture adeguate al recupero e all'integrazione sociale e lavorativa per i cittadini stranieri vittime delle vili attività criminose, adoperandosi attraverso quella straordinaria sinergia, di cui prima si faceva cenno, assieme alle forze sociali operanti nel settore;
- su richiesta dell'Associazione "Differenza Donna", nell'ambito del progetto "TACIS IBPP Program" finanziato dall'Unione Europea, avente come obiettivo di esportare il sistema italiano di collaborazione tra società civile e istituzioni in materia di violenza contro le donne, in data 04.07. 2006 l'Ufficio ha ricevuto una delegazione russa formata da funzionarie dei Servizi sociali, avvocati, psicologhe ed assistenti sociali, ai fini di una esposizione dell' istituto normativo dell'art.18 T.U;
- avvio di un protocollo di intesa con l'Ente Locale;
- sinergia operativa con il Ministero di Giustizia per le trattazioni dell'art.18, c.6 T.U., e partecipazione di questo Ufficio Immigrazione anche alla riunione della Commissione Minori del nuovo Piano Cittadino per il Carcere per il triennio 2007-2009;
- con nota dell’8.02.2007 l'Ufficio Immigrazione, con richiesta di darne massima diffusione, informava i Commissariati P.S. di Roma e Provincia, la Squadra Mobile e l'A.G. in merito alla riattivazione da parte del Dipartimento Pari Opportunità presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri del numero verde nazionale contro la tratta;
- in data 9.11.2005 previo accordo con la Divisione III della Direzione Generale dell'Immigrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, questo Ufficio ha acquisito, per la prima volta in assoluto e formalmente, la copia della Seconda Sezione del Registro delle Associazioni e degli Enti che svolgono attività a favore degli immigrati, Sezione riservata ai soggetti ammessi alla trattazione in materia di art.18 T.U..
relativa all'istituto dell'art.18 del T.U.: l'iter burocratico
In ossequio al dettame normativo e ad un’esigenza di reale integrazione sociale dei cittadini stranieri, l'Ufficio Immigrazione rilascia i titoli di soggiorno per motivi di protezione sociale per mesi sei, alla scadenza dei quali viene richiesto un aggiornamento della relazione da parte dei soggetti preposti per poi procedere al rinnovo ex art.18 per altri sei mesi. Al termine di questi, su richiesta dello straniero, previa esibizione della terza relazione finale positiva da parte del soggetto preposto e fatte salvo altre esigenze di natura socio-assistenziale, l'Ufficio procede alla conversione del permesso, da motivi di protezione sociale a motivi di studio o lavoro (con seguente apposita comunicazione alla Direzione Provinciale del Lavoro).
Tale procedura ha trovato riscontri molto positivi, giacchè consente l'instaurazione di un rapporto fiduciario tra le istituzioni e l'utente, nonché un monitoraggio ed una assistenza sociale dei soggetti preposti realmente efficace, permettendo un reale reinserimento dell'interessato nella società. I cittadini stranieri in protezione sociale vengono ricevuti direttamente presso l'Ufficio, con trattazioni separate e riservate fino all'ottenimento del permesso di soggiorno per motivi di lavoro o studio (ex art.18, c.5 T.U.) e fino ad una reale stabilizzazione del medesimo, nel tessuto sociale al fine di poter quindi provvedere, autonomamente, alle proprie esigenze anche di ordine burocratico.
Per il primo permesso per protezione sociale vengono acquisiti:
- 4 fotografie;
- qualora ne fossero in possesso: fotocopie del passaporto o documento equipollente o attestazione consolare;
- relazione inerente al programma di assistenza ed integrazione sociale relativo allo straniero, conforme alle prescrizioni della Commissione interministeriale di cui all'articolo 25, secondo quanto disposto dall'art.27, c.2, lett.b del DPR n.394 del 31.08. 1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10. 2004 e secondo le modalità della circolare Ministero Interno N. 300.C/ 2000/334/P/12,214/18/1^DIV. del 22 maggio 2000;
- accettazione da parte dello straniero, del programma di assistenza ed integrazione sociale;
- parere A.G. qualora rientri nella fattispecie giuridica ex art.18, c.1 del Dlgs n.286 del 25.07.1998, mod. L.189/2002 ed ai sensi dell'art.27, c.1, lett.b del DPR n.394 del 31.08. 1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10. 2004 oppure in riferimento a quanto disposto dalla circolare Ministero Interno N.300.c/1999/13/P/12/214 /18/1^ div del 25.10.1999;
- eventuale proposta dai servizi sociali degli enti locali o dalle associazioni, enti ed altri organismi iscritti al registro di cui all'articolo 52, comma 1, lettera c), convenzionati con l'ente locale che, ai sensi art.18, c.1 del Dlgs n.286 del 25.07.1998, mod. L.189/2002, abbiano accertato, nel corso di interventi assistenziali, situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero ed emergano concreti pericoli per la sua incolumità, per effetto dei tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un'associazione dedita ad uno dei delitti contemplati nel medesimo art.18 del T.U., oppure abbiano rilevato situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti dello straniero, ai sensi dell'art.27, c.1, lett.a del DPR n.394 del 31.08.1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10.2004, secondo le modalità disposte dalle circolari ministeriali;
- modulo, debitamente compilato dallo straniero, afferente ammonimento sulle conseguenze previste dalla Legge in caso di interruzione del programma o di condotta incompatibile con le finalità dello stesso ai sensi dell'art.18, c.4 del Decreto Legislativo n. 286 del 25.07. 1998, mod. L.189/2002 e dell'art.27, comma 2, lett.c del DPR n.394 del 31.08.1999, mod. dal DPR n.334 del 18.10.2004;
- rilievi dattiloscopici ove previsto secondo le modalità dell'art.5 del Decreto Legislativo n.286 del 25.07. 1998, mod. L. 189/2002.
Tutti gli artt.18 trattati sono stati opportunamente fascicolati ed apposti in faldoni distinti, conservati in un locale non accessibile, eccetto dal personale espressamente autorizzato dal Funzionario preposto, nello spirito, altresì, di quanto raccomandato dal comma 3-ter dell'art.27 del Dpr 394/99, mod. Dpr 334/2004 e per salvaguardare l'esigenza di riservatezza dei fascicoli.
Dal giorno della ricezione della prima istanza (nella medesima data vengono effettuati i rielivi dattiloscopici, ove previsto, secondo le vigenti dispozioni di Legge) il rilascio del titolo, verificati i requisiti normativi, avviene rapidamente in un massimo di quindici giorni.
Il rinnovo del permesso di soggiorno, viceversa, avviene il giorno stesso della ricezione della richiesta.
La conversione del permesso di soggiorno avviene, naturalmente, dopo aver accertato i requisiti di Legge ed aver verificato che il cittadino straniero abbia dato prova di concreta partecipazione al programma di assistenza ed integrazione sociale o non abbia tenuto una condotta incompatibile con le finalità dello stesso.
L'attività amministrativa dell'Ufficio Immigrazione relativa all'istituto dell'art.18 del T.U.: dati dall'1.10.2004 all'1.11.2007
Grafico per cittadinanze di stranieri che hanno usufruito della protezione sociale