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Timestamp: 2018-06-19 22:20:09+00:00
Document Index: 222332316

Matched Legal Cases: ["l'article 37", "l'article 43", "l'article 43", "l'article 43", "l'article 302", "l'article 43", "l'article 84", "l'article 34", "l'article 74", 'in fine', "l'article 74", "l'article 74", "l'article 37", "l'article 74", "l'article 57", "l'article 74", "l'article 74", "l'article 2"]

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Joël BOURDIN, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005
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B. LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION APFAR POUR 2006
2. Les orientations stratégiques de la mission pour 2006
4. La définition de trois types de budget opérationnel de programme (BOP) dans le cadre de la mission APFAR
C. LE PLAFOND D'AUTORISATION D'EMPLOIS POUR 2006
1. Le plafond d'autorisation de la mission
D. DES DÉPENSES FISCALES QUASIMENT ÉQUIVALENTES, EN CRÉDITS DE PAIEMENT, AUX DÉPENSES DE LA MISSION APFAR
2. Une justification au premier euro très documentée
a) La justification au premier euro permet d'identifier les dispositifs considérés comme prioritaires au sein du programme
B. PROGRAMME 227 : VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS
b) La structuration du programme en quatre actions distinctes
d) Un schéma de déversement analytique peu lisible
C. PROGRAMME 149 : FORÊT
b) Le découpage du programme en quatre actions d'inégale importance
d) Le schéma de déversement analytique témoigne du transfert à ce programme de fonctions de soutien en provenance d'autres programmes de la mission
D. PROGRAMME 215 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE
b) Les quatre actions composant le programme support de la mission APFAR
c) Un opérateur associé au programme
d) Un schéma de déversement analytique illisible qui ne peut qu'inciter le ministère de l'agriculture et de la pêche à réfléchir à une solution alternative au programme support
2. La justification au premier euro comporte une anomalie inexplicable à ce stade
A. LE DISPOSITIF PRÉEXISTANT À LA CRÉATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »
1. La définition du contenu de la politique de développement agricole
2. La mise en place de l'Agence de développement agricole et rural (Adar) concourant au financement des programmes de développement agricole
a) Les missions et activités de l'Agence de développement agricole et rural (ADAR)
b) Les modalités de financement du développement agricole
C. LES ÉLÉMENTS FIGURANT DANS LE PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE RELATIF AUX COMPTES SPÉCIAUX
IV. EXAMEN DE L'ARTICLE 74 RATTACHÉ
La mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » rassemble, pour 2006, près de 4,33 milliards d'euros en autorisations de programmes (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Cette mission se décompose en quatre programmes d'inégale importance :
- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, qui représente 2,38 milliards d'euros en AE et 1,474 milliard d'euros en CP, soit 55 % des crédits de la mission en AE et près de 50 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », placé sous la responsabilité de la direction des politiques économique et internationale, en liaison avec la direction des affaires financières et de la logistique quant à la gestion des aléas de production et à la mobilisation des crédits des offices. Ce programme représente 1,19 milliard d'euros en AE et 741,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 25 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Forêt », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, représente 294,56 millions d'euros en AE et 303,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 6,8 % des crédits de la mission en AE et 10,3 % des crédits de la mission en CP. Il s'agit du plus petit programme de la mission APFAR ;
- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme « support » de la mission APFAR, est piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services. Il représente 461,8 millions d'euros en AE et près de 432 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 10,6 % des crédits de la mission en AE et 14,8 % des crédits de la mission en CP.
En outre, au-delà de ses crédits propres, la mission APFAR devrait être abondée par plusieurs fonds de concours rattachés aux programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », « Forêt » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », pour un total de près de 9 millions d'euros en 2006, ce qui représente 0,3 % des crédits de paiement de la mission pour 2006.
Si votre rapporteur spécial se félicite de la transparence accrue permise par la présentation des crédits rattachés à la mission APFAR par voie de fonds de concours, il regrette cependant que l'origine de ces fonds de concours et leur utilité ne soient pas explicitées dans le projet annuel de performance.
Le ministère de l'agriculture et de la pêche a mis en avant six priorités pour la mission APFAR en 2006 :
- concilier activités économiques et préservation des milieux : le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » vise en particulier à concilier viabilité économique des exploitations et équilibre écologique, par l'encouragement des bonnes pratiques agricoles et la promotion d'une gestion durable des ressources halieutiques. Ainsi, certaines aides, dites « agro-environnementales », sont calculées en fonction d'un cahier des charges de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement. De même, un dispositif comme le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) se fixe pour objectif de prendre en charge, en 2006, 153.500 tonnes d'azote maîtrisable, en augmentation de 67 % par rapport à 2005 ;
- favoriser l'attractivité des territoires ruraux : cet objectif qui se rattache également au programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », vise à favoriser la préservation de territoires ruraux dynamiques et créateurs de valeur, par le maintien de leur population, notamment agricole, le développement de l'emploi et la diversification des activités. Il est évalué par des indicateurs tels que le taux de renouvellement des chefs d'exploitation ou le nombre d'emplois dans la filière cheval ;
- renforcer l'organisation économique et la compétitivité des acteurs des filières agricoles et agroalimentaires : cet objectif, rattaché au programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », vise à améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles. Il repose sur un renforcement de l'organisation économique du secteur par le regroupement des organisations de producteurs et le développement des activités à forte valeur ajoutée (agriculture biologique, produits laitiers à forte valorisation), qui font l'objet d'objectifs chiffrés ;
- accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois : cet objectif du programme « Forêt » vise à valoriser au mieux la ressource forestière disponible, dans un cadre de gestion durable et à utiliser pleinement le potentiel de production biologique des forêts françaises. Il est évalué notamment par l'indicateur relatif au pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique naturel ;
- mettre en oeuvre les politiques agricoles dans des conditions optimales de coût et de qualité de service : la mise en oeuvre des politiques agricoles et la gestion des aides, qu'elles soient communautaires ou nationales, mobilisent des moyens importants du ministère de l'agriculture et des établissements placés sous sa tutelle (CNASEA, offices agricoles...). La mise en oeuvre efficiente de ces politiques constitue un objectif majeur de l'ensemble des programmes de la mission. Elle répond à un triple impératif : assurer le paiement dans des conditions optimales, de délai, de conformité avec la réglementation européenne et de coût. Ainsi, en 2006, le ministère se fixe pour objectif de ramener le coût de gestion des aides à 6,5 % du montant des aides versées et de réduire le montant des pénalités financières (refus d'apurement).
Dans le cadre de la définition d'unités de gestion de crédits, le ministère de l'agriculture et de la pêche a défini trois types de budgets opérationnels de programme, les BOP : il s'agit des BOP centraux, des BOP mixtes et des BOP déconcentrés.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, d'ici 2007, l'objectif d'une gestion totalement déconcentrée de l'ensemble des crédits de personnel et de fonctionnement du ministère est recherché et le BOP déconcentré du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission a vocation à inclure, d'ici 2007, les personnels permanents des services. Ainsi, la perspective retenue par le ministère de l'agriculture et de la pêche est de déconcentrer progressivement les décisions affectant tant les équivalents temps plein (personnels permanents et vacataires) que les masses financières correspondantes.
A cet égard, votre rapporteur spécial note que, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, a souligné la perspective d'une déconcentration progressive de la gestion des différents BOP mais s'est inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines.
Dès lors, votre rapporteur spécial sera particulièrement vigilant aux conditions de mise en oeuvre territoriale des politiques publiques associées à la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».
La mission APFAR représente 13.045 emplois autorisés, soit 0,55 % du total des emplois autorisés pour l'ensemble des missions de l'Etat exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT).
Ce plafond d'emplois autorisé pour 2006, exprimé en ETPT, se répartit comme suit :
- 7.942 ETPT autorisés pour le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » ;
- 5.103 ETPT autorisés pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».
D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, l'évolution des effectifs de la mission entre 2005 et 2006 a été effectuée sur la base suivante figurant dans le tableau suivant.
Evolution des effectifs de la mission APFAR entre 2005 et 2006
Socle 2005
Suppression d'emplois de titulaires
Suppression d'emplois non reconductibles de vacataires
Création d'emplois de vacataires au titre du DPU
Transfert d'agents MAD vers les établissements publics
Total ETPT lettre plafond 2006
Transferts et autres mesures
Transfert vers la Polynésie française
Transfert d'emplois de l'INSEE
Transfert d'emplois vers les services du premier ministre
Solde partition des services de l'Etat
Régularisation d'emplois au titre des agents mis à disposition remboursés
Transferts inter-programmes
Total ETPT du plafond
de la mission en 2006
Ainsi, tirant notamment profit du nombre élevé de départs à la retraite, les effectifs de la mission diminueront de 205 ETPT en 2006.
En outre, il faut souligner que les emplois exprimés en ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élèvent pour 2006 à 16.230 conformément à la consolidation des emplois des opérateurs qui figure dans le projet annuel de performance. Il convient de noter que l'essentiel de ces ETPT est concentré sur les opérateurs du programme « Forêt » de la mission (11.042), à savoir l'Office national de la forêt (ONF) et les Centres de la propriété forestière.
Ainsi, les emplois consolidés de la mission s'élèvent à 29.275 ETPT, pour 2006, dont seulement 44,5 % relèvent directement du ministère de l'agriculture et de la pêche.
Enfin, il convient d'indiquer que le niveau du plafond ministériel d'autorisation d'emplois ETPT fixé pour 2006 à 39.914, ce qui correspond à un solde de créations et de suppressions d'emplois pour le ministère de l'agriculture de (- 1.136 emplois). Un réel effort de rationalisation des effectifs a donc été effectué par votre ministère.
Détermination du plafond d'emplois ministériel pour 2006
Création d'emplois dans le secteur « recherche »
Total ETPT du plafond ministériel 2006
Le projet annuel de performance de la mission APFAR fait état, pour 2006, des dépenses fiscales associées à la mise en oeuvre de chaque programme de la mission, seuls les trois premiers programmes étant concernés.
Votre rapporteur spécial note que sur 34 mesures fiscales dont l'objet principal contribue aux programmes de la mission, sept ont un rendement qui n'est pas chiffré et huit ont un rendement non significatif. Votre rapporteur spécial souhaite donc savoir si le ministère de l'agriculture et de la pêche entend supprimer les mesures fiscales de faible portée, procéder au réexamen systématique des dépenses fiscales dont le coût est inconnu et réexaminer les dispositifs dérogatoires dont les effets sont insuffisants, ainsi que l'a recommandé le Conseil des impôts2(*).
S'agissant des mesures chiffrées, votre rapporteur spécial note que le total des dépenses fiscales rattachées à la mission APFAR s'élève à 2,485 milliards d'euros, soit un montant quasi-équivalent à celui des crédits de paiement de la mission pour 2006.
Ces dépenses fiscales se répartissent de la manière suivante :
Montant des dépenses fiscales rattachées à la mission APFAR
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable
Source : projet annuel de performance relatif à la mission APFAR pour 2006
Votre rapporteur spécial regrette, toutefois, que les mesures fiscales comprises dans le projet de loi d'orientation agricole3(*), présenté en Conseil des ministres le 18 mai 2005, et actuellement en discussion devant le Parlement après avoir fait l'objet d'une lecture unique devant les deux assemblées, ne soient pas mentionnées dans le projet annuel de performance relatif à la mission APFAR. Ces mesures fiscales devraient, en effet, avoir un coût non négligeable en 2006.
Coût fiscal des mesures contenues dans le présent projet de loi d'orientation agricole
Exemption de taxe intérieure de consommation pour les huiles végétales brutes
Adaptation de la DPI / DPA
Votre rapporteur spécial note qu'un effort particulier a été réalisé par le ministère de l'agriculture et de la pêche s'agissant de la justification au premier euro et permet une lecture aisée du financement des dispositifs considérés comme prioritaires au sein du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable ».
· L'action n° 1 « Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux », qui vise à favoriser l'attractivité des territoires ruraux par le maintien de la population, notamment agricole, le développement de l'emploi, la diversification des activités et l'animation du milieu rural, est dotée, pour 2006, de 33,85 millions d'euros en AE et de 42,3 millions d'euros en CP.
La justification au premier euro relative à cette action permet de faire état des dispositifs prioritaires pour 2006, à savoir :
- le financement de l'hydraulique agricole, dont la quasi-totalité des crédits est inscrite dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et qui résulte de subventions à des projets d'ouvrage hydrauliques. Il faut noter que les crédits de paiement pour 2006 s'élèvent à 14,6 millions d'euros, soit plus du double des autorisations d'engagement demandées pour 2006 car ces dernières correspondent uniquement à des nouveaux dossiers ;
- le financement des organisations professionnelles agricoles, pour un montant total, en AE et CP, pour 2006, de plus de 18 millions d'euros, répartis entre les syndicats agricoles.
· L'action n° 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles » est principalement destinée à favoriser l'installation, dans le cadre familial ou hors cadre familial, et accompagner les restructurations et le départ des agriculteurs en difficulté. Elle est dotée pour 2006 de 570 millions d'euros en AE et de 236,2 millions d'euros en CP.
Votre rapporteur spécial note que les dispositifs considérés comme prioritaires en 2006 sont les suivants :
- le financement des aides au départ (anciens dispositifs) qui bénéficient pour 2006 d'un montant de 63,29 millions d'euros en AE et CP. Votre rapporteur spécial note cependant que ces dispositifs ne comptent plus de nouveaux entrants depuis 1990 mais continuent de faire l'objet d'un financement deux fois et demi supérieur aux autres aides à la cessation d'activités actuellement en vigueur ;
- le financement de la dotation aux jeunes agriculteurs et des autres aides à l'installation, qui s'élève, pour 2006, à 79,4 millions d'euros en AE et à 62,2 millions d'euros en CP. Il faut noter que le montant des autorisations d'engagement résulte notamment du fait que, depuis 2005, la DJA est versée en une seule fois aux jeunes agriculteurs, si bien que les engagements pour 2006 sont bien supérieurs aux engagement ;
- le financement des charges de bonification des prêts à moyen et long terme, bonifiés par l'Etat et destinés au financement de l'installation des jeunes agriculteurs ou d'autres bénéficiaires. Il faut noter un écart important entre les AE demandés pour 2006 qui s'élèvent à plus de 353 millions d'euros et les CP pour 2006 qui s'élèvent à 55,63 millions d'euros. Ce montant important d'AE résulte du poids des engagements antérieurs à 2006, qui représentent en effet 287,24 millions d'euros et sont encore composés pour 8,6 % de charges de bonification générées par les prêts accordés avant 1990 ;
- enfin, le financement des aides en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF) bénéficie, pour 2006, de près de 10 millions d'euros en AE et CP. Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à l'exécution budgétaire de ces dépenses car il considère que ce dispositif, destiné à des exploitations endettées, est primordial et doit être conservé.
· Un effort particulier est réalisé en faveur de l'action n° 4 « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions » avec le renforcement des aides au renouvellement des bâtiments d'élevage et du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), dotés respectivement de 72 et 80 millions d'euros en AE et de 45 et 39 millions d'euros en CP.
Les principaux opérateurs du programme sont l'OFIMER, le CNASEA et l'établissement public « Les Haras nationaux ».
1- de manière liminaire, il convient de souligner que l'année 2006 constitue une année de transition s'agissant des budgets des opérateurs puisque ces derniers ne seront pas encore élaborés en mode LOLF.
En effet, la circulaire relative à la préparation des budgets des établissements du 1er août 2005 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie précise que la fongibilité asymétrique doit être la règle au sein des trois enveloppes de personnels, de fonctionnement et des dépenses de transfert : les mouvements de crédits au sein de ces enveloppes sont de la compétence de l'ordonnateur. Toutefois, pour les établissements dont les règles budgétaires et comptables sont celles des établissements publics à caractère industriel et commercial, les règles habituelles de fongibilité totale sont maintenues. Cette circulaire précise qu'à terme, l'objectif est d'autoriser, sans décision modificative, les mouvements entre ces trois enveloppes. La fongibilité serait alors totale.
La principale difficulté réside dans la gestion des personnels des opérateurs, les administrations de tutelle n'ayant pas encore réglé la question des modalités de suivi des personnels en équivalent temps plein travaillés (ETPT).
En outre, l'OFIMER et le CNASEA ne disposent pas d'un contrat d'objectifs et de moyens pluriannuel actualisé.
Votre rapporteur spécial considère que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et ces opérateurs dans les plus brefs délais est indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat ;
2- la consolidation des emplois des opérateurs n'est pas satisfaisante : en effet le « bleu » mentionne, pour 2006, 2.781 ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère tout en précisant que, pour l'année 2006, seul l'effectif ETPT de l'OFIMER est disponible, soit 47 emplois, et que, les ETPT de 2005 pour les Haras nationaux et les effectifs 2005 pour le CNASEA ont donc été inscrits par défaut ;
3- la présentation du budget prévisionnel des Haras nationaux pour 2005 fait apparaître un déficit d'exécution de l'établissement public de l'ordre de 1,5 million d'euros. Votre rapporteur spécial souhaiterait obtenir des précisions supplémentaires sur les raisons de ce déficit d'exécution et sur les modalités de financement de ce déficit ;
4- les informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le bleu paraissent insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements.
Ainsi que le précise le projet annuel de performance relatif à la mission, le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » vise à soutenir et favoriser le développement économique des exploitations et des entreprises, notamment orienté vers des produits de qualité, dans des secteurs confrontés à des marchés nationaux et internationaux souvent instables.
Les principales finalités du programme, qui s'inscrit en outre dans le cadre du principal volet de la politique agricole commune que sont les organisations communes de marché (OCM), sont les suivantes :
- améliorer la compétitivité des produits ;
- adapter la production à la demande ;
- développer les débouchés tout en assurant un revenu équitable aux producteurs à un coût raisonnable pour le consommateur.
S'agissant de ce programme, votre rapporteur spécial regrette, ainsi qu'il l'a exprimé pour le programme précédent, l'absence de données actualisées s'agissant des cofinancements communautaires intervenant dans sa mise en oeuvre.
- l'action n° 1 « adaptation des filières à l'évolution des marchés », qui recouvre les diverses interventions sectorielles ou multisectorielles à caractère structurel en faveur des marchés est majoritaire au sein du programme puisqu'elle représente, pour 2006, 67,6 % de ses crédits en AE et 65,7 % de ses crédits en CP ;
- l'action n° 4 « Gestion des aides nationales et communautaires », qui regroupe notamment les moyens alloués aux opérateurs (offices agricoles ayant le statut d'organismes payeurs) chargés de la mise en oeuvre et du paiement des mesures communautaires et nationales entrant dans le cadre du programme, constitue près du quart des crédits du programme en CP pour 2006 et 14 % de ses crédits en AE.
487.149 .492
487.149.492
15.673.210
471.476.282
55.110.361
34.601.750
34.284.684
164.552.305
Il s'agit principalement des offices et agences d'intervention agricole et de l'Institut national des appellations d'origine (INAO).
168.655.568 168.655.568
179.575.515 179.575.515
0 379.402.365
656.630.948 367.472.365
168.655.568 548.057.933
836.206.463 547.047.880
S'agissant des moyens de gestion de politique, il faut noter que l'action « gestion des aides nationales et communautaires » du programme porte l'ensemble des dotations de fonctionnement (subventions pour charge de service public) des offices d'intervention agricole et de l'ACOFA (agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole). Elle inclut l'ensemble des dépenses supportées par le budget national dans le cadre des différents programmes gérés par le ministère de l'agriculture et de la pêche, au sein de ses différents services et opérateurs, pour la mise en oeuvre du premier pilier de la PAC : dépenses de personnel, de fonctionnement et contreparties d'aides obligatoires à la charge de l'Etat-membre. Si les opérateurs interviennent majoritairement dans la mise en oeuvre des mécanismes et le paiement des aides de la PAC, une partie de leur activité contribue également à la réalisation des actions « adaptation des filières à l'évolution des marchés » et « promotion à l'international des produits et du modèle agroalimentaire français ».
S'agissant des fonctions de soutien, le programme bénéficie de crédits en provenance de l'action « mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt » du programme « Gestion durable de l'agriculture de la pêche et développement rural » qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF).
Présentation, par action, des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique du programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés»
- 12.892.331
+ 42.049.344
516.306.505
+ 10.416.570
65.526.931
+ 1.892.424
+ 4.150.857
40.645.031
+ 10.999.907
+ 90.434.063
265.986.275
+ 147.050.834
888.464.742
- 147.050.834
- 78 492 573
- 68.558.261
Votre rapporteur spécial constate, tout d'abord, que la présentation qui est faite du programme « Forêt » dans le projet annuel de performance manque particulièrement de clarté, en comparaison avec celle des autres programmes.
Nonobstant ce défaut de lisibilité, il a été possible à votre rapporteur spécial d'identifier les priorités suivantes du programme :
- le renforcement de la compétitivité de la filière forêt-bois et la valorisation de la ressource bois ;
- la mise en oeuvre du volet forestier du plan de développement rural national (PDRN), qui permet un cofinancement européen à hauteur de 40 % des dépenses ;
- la mise en oeuvre du régime forestier, dont relèvent les forêts de l'Etat et celles des autres collectivités publiques, gérées par l'Office national des forêts (ONF), établissement public à caractère industriel et commercial ;
- le déploiement des garanties de gestion durable au sein de la forêt privée, qui vise à une amélioration de la gestion et, à terme, à une amélioration qualitative et quantitative de la production et de la gestion forestière ;
- la mise en oeuvre d'actions spécifiques dans le domaine de la protection des forêts contre les incendies, de la restauration des terrains de montagne, de la protection des éléments remarquables de la biodiversité, via des zonages de protection et des actions spécifiques et de prévention, enfin du boisement des terres agricoles.
Le programme « Forêt » est composé de quatre actions au sein desquelles l'action n° 2 « Mise en oeuvre du régime forestier » regroupe plus de la moitié des crédits de paiement et des autorisations d'engagement du programme pour 2006.
27.356 .240
27.356.240
7.187.830
20.168.410
154.514.434
144.710.000
9.804.434
70.820.707
18.342.750
52.477.957
50.707.525
26.623.645
19.268.193
190.267.804 187.986.742
188.652.191 188.458.614
11.314.000 12.828.000
201.581.804 200.814.742
199.652.191 201.458.614
S'agissant des fonctions de soutien, le programme « Forêt » Le programme bénéficie de crédits en provenance de l'action « mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural » du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF).
De même, il bénéficie des crédits en provenance des actions du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » : « moyens de l'administration centrale », « moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt », « moyens communs ».
Présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Forêt »
Développement économique de la filière forêt
+ 15.537.850
42.894.090
+ 10.783.682
165.298.116
Amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt
+ 23.567.811
94.388.518
+ 10.454.596
61.162.121
+ 60.343.939
363.742.845
- 60.343.939
- 27.316.514
- 33.027.3425
Dans l'ensemble les objectifs et indicateurs du programme « Forêt » son satisfaisants.
En outre, votre rapporteur spécial constate que l'objectif n° 4 a été reformulé et son intitulé actuel « Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt » est plus explicite que l'ancien.
Votre rapporteur spécial constate toutefois que certains des indicateurs retenus ont surtout une valeur statistique, non dénuée d'intérêt, et que l'indicateur n° 2 « Pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique annuel » de l'objectif n° 1 « Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois » présente une difficulté d'interprétation en raison du rapprochement difficile de volumes qui ne sont pas comptabilisés de la même manière.
2) La justification au premier euro témoigne du poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont l'Office national de la forêt (ONF) et les centres de la propriété forestière: or les budgets de ces opérateurs ne répondent pas encore aux règles de la LOLF ;
3) La définition des objectifs et indicateurs a fait l'objet d'amélioration mais peut être encore clarifiée.
Ainsi que le précise le projet annuel de performance de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » regroupe l'ensemble des fonctions qui participent à la conception, à la définition, et à l'évolution des politiques publiques mises en oeuvre par le ministère de l'agriculture et de la pêche.
Votre rapporteur spécial considère toutefois que la création d'un programme support au sein de la mission APFAR constitue une réelle entorse aux principes inscrits dans la LOLF, et en premier lieu au principe de responsabilité.
En outre, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, s'est inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines. A cet égard, le pilotage du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche n'est pas de nature à nuancer les propos de la Cour des comptes.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » se décline en quatre actions d'inégale importance, l'action n° 1 « Moyens de l'administration centrale » regroupant près de 44 % des crédits de paiement du programme pour 2006.
En outre, l'action n° 3 « Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt », qui regroupe 28 % des crédits de paiement du programme support de la mission pour 2006, intègre l'ensemble des moyens en personnel des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, ainsi que leur moyen de fonctionnement, les crédits d'action sociale et de formation continue.
189.469.890
29.171.143
28.135.712
29.171 .143
5.870.054
4.997.616
1.022.438
6.020.054
120.754.418
11.188.001
115.897.848
49.556.591
30.369.750
37.589.504
69.344.907
-19.788.316
74.691.079
39.647.373
115.724.105
-19.938.316
L'opérateur associé à la mise en oeuvre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » est l'Institut national de formation des personnels du ministère de l'agriculture (INFOMA), et a le statut d'établissement public administratif.
Il reçoit, en 2006, une dotation de l'Etat de 2,37 millions d'euros inscrite à l'action n° 4 du programme, visant à financer les dépenses relatives au fonctionnement courant des agents de l'INFOMA ainsi que celles liées à l'obligation de formation continue des techniciens stagiaires du ministère.
Votre rapporteur spécial note que l'INFOMA ne fait pas encore l'objet d'un contrat d'objectif et de moyens qui est en cours d'élaboration. Les principaux objectifs et indicateurs de l'institut devraient être décrits dans le cadre de ce contrat.
En outre, votre rapporteur spécial constate que le budget prévisionnel de l'INFOMA pour 2005 fait apparaître un déficit d'exécution de l'ordre de 162.000 euros.
Présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »
- 12.845.426
- 176.624.464
+ 24.722.427
+ 19.503.689
50.096.170
- 10.519.268
- 110.235.150
- 1.357.733
- 114.540.115
- 381.896.040
+ 381.896.400
+ 91.071.826
+ 68.558.261
+ 33.027.425
+ 11.313.909
+ 87.654.550
+ 47.886
+ 698.913
L'analyse par votre rapporteur spécial de la justification au premier euro des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » révèle deux anomalies d'ampleur différente :
- les crédits de paiement demandés, en 2006, pour l'action n° 2 « Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique » sont en retrait de 150.000 euros par rapport aux crédits faisant l'objet d'une justification au premier euro ;
- les crédits de paiement demandés, en 2006, pour l'action n° 4 « Moyens communs » apparaissent sous-dotés au regard des crédits faisant l'objet d'une justification au premier euro, le différentiel s'élevant à près de 20 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des explications auprès du ministre de l'agriculture et de la pêche s'agissant de ce différentiel concernant deux actions sur quatre du programme.
En outre, votre rapporteur spécial constate que la justification au premier euro ne concerne pas les crédits du titre 2 (personnel) du programme ce qui n'est pas satisfaisant.
Votre rapporteur spécial constate que des progrès notables ont été réalisés en comparaison avec les objectifs et indicateurs qui figuraient dans l'avant-projet annuel de performance.
En effet, de nombreux indicateurs qui avaient été jugés non pertinents par votre commission des finances ont été supprimés ou modifiés afin de prendre en compte les remarques formulées. Ainsi, la plupart des indicateurs purement statistique, d'activité ou de moyens, ont été transformés afin d'intégrer la mesure de l'efficience de l'action publique.
En outre, votre rapporteur spécial note que les intitulés des objectifs n°s 4, 5 et 6 qui figuraient dans l'avant-projet annuel de performance ont été reformulés et ont ainsi été rendu plus lisible.
Toutefois, s'agissant de l'objectif relatif à la mise en oeuvre des actions des DRAF dans des conditions optimales de coût et de qualité de service, votre rapporteur spécial constate, avec regret, que l'indicateur associé à cet objectif, qui avait été jugé particulièrement complexe par votre commission des finances, car regroupant des données très disparate et faisant l'objet d'un mode de calcul illisible, est demeuré en l'état.
Principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »
1) Le schéma de déversement analytique associé à ce programme est illisible : le ministère doit réfléchir à une alternative à ce programme « support » ;
2) La justification au premier euro présente une anomalie inexplicable à ce stade : les crédits de paiement demandés pour 2006 pour l'action n° 4 « Moyens communs » sont sous-dotés au regard des crédits faisant l'objet d'une justification au premier euro, le différentiel s'élevant à près de 20 millions d'euros : quelle en est la raison ?
3) Les indicateurs retenus pour ce programme sont trop complexes et font l'objet de méthodes de calcul illisibles.
La création du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » résulte de l'article 37 du présent projet de loi de finances, ayant fait l'objet d'une appréciation favorable de votre commission des finances dans le cadre de l'examen des articles de première partie du présent projet de loi de finances.
Les articles L. 820-1 à L. 820-5 du code rural permettent de définir les objectifs de la politique de développement agricole.
Ainsi, l'article L. 820-1 précité du code rural dispose que le développement agricole a pour mission de contribuer à l'adaptation permanente de l'agriculture et du secteur de la transformation des produits agricoles aux évolutions scientifiques, technologiques, économiques et sociales dans le cadre des objectifs de développement durable, de qualité des produits, de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire et de maintien de l'emploi en milieu rural.
En outre, il est précisé que la politique du développement agricole est définie et mise en oeuvre par concertation entre l'Etat et les organisations professionnelles agricoles et qu'elle est régulièrement évaluée.
Les actions relevant du développement agricole d'après le code rural
Par anticipation sur l'échéance de suppression des taxes parafiscales à la fin de l'année 2003, conformément aux dispositions de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 20029(*) avait profondément remanié le financement du dispositif de développement agricole ainsi que son organisation administrative.
Dans sa rédaction issue des dispositions de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, l'article L. 820-3 du code rural dispose qu'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Agence de développement agricole et rural, concourt au financement des programmes de développement agricole, qui sont élaborés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
Ainsi, l'ADAR a repris les missions antérieurement confiées à l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) qui avait fait l'objet de remarques formulées par la Cour des comptes dans son rapport public de 1999 et par l'Inspection générale des finances dans un rapport d'enquête de décembre 1999 sur l'ANDA, qui pointaient un certain nombre de dysfonctionnements.
Les objectifs essentiels de cette réforme administrative étaient les suivants :
- assurer une meilleure transparence de l'utilisation des crédits et améliorer l'évaluation des actions ;
- renforcer le lien entre la recherche publique, le développement agricole et la formation ;
- privilégier les financements sur projets ;
- redéfinir la participation de l'Etat dans l'orientation des actions et la gestion des crédits du développement agricole.
En outre, l'article L. 820-4 du code rural, dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, dispose que l'ADAR a pour mission, sous la tutelle de l'Etat, l'élaboration, le financement, le suivi et l'évaluation du programme national pluriannuel de développement agricole. Elle peut également conduire ou participer à toute action de ce programme ainsi qu'à des actions de remplacement et de coopération internationale en lien direct avec le développement agricole. Enfin, elle contribue, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme national pluriannuel de développement agricole, à la diffusion des connaissances par l'information, la démonstration, la formation et le conseil.
Enfin, l'article L. 820-4 précité précise la composition du conseil d'administration de l'ADAR10(*), le statut de son personnel ainsi que ses ressources, constituées par le produit des impositions qui lui sont affectées, tous autres concours et le produit de ses publications.
La participation de l'ADAR à trois types de programmes de développement agricole
L'agence de développement agricole et rural apporte son concours financier à trois types de programmes :
- les programmes régionaux de développement agricole, coordonnés par les chambres régionales d'agriculture, dont le budget s'est élevé à 38 millions d'euros en 2004 ;
- les programmes des instituts, centres techniques et autres organismes nationaux pour lesquels l'ADAR définit les règles d'éligibilité au financement de ces programmes, dont le budget s'est élevé à 44 millions d'euros en 2004 ;
- les programmes d'innovation et de prospective, arrêtés par le conseil d'administration de l'ADAR pour une durée de deux à cinq ans, dont le budget s'est élevé à 9 millions d'euros en 2004.
Pour sa programmation 2005/2009, l'agence a fixé ses priorités à partir de cinq enjeux majeurs : les risques et opportunités d'un marché plus ouvert, le choix du développement durable, les conditions d'exercice de l'activité agricole, l'agriculture dans la diversité des territoires ruraux, l'innovation dans le développement.
Ainsi, en 2004, le budget de l'ADAR s'est élevé à 94 millions d'euros, dont 91 millions d'euros consacrés aux dépenses d'intervention sur les trois catégories de programmes définis supra.
Les neuf taxes parafiscales qui assuraient antérieurement le financement du dispositif de développement agricole organisé autour de l'ANDA ont été remplacées par une imposition de toute nature, appelée « taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles », instituée par l'article 302 bis MB du code général des impôts et dont le produit est affecté, à concurrence de 85 %, à l'ADAR, conformément aux dispositions du B de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.
La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles est due par les exploitants agricoles au titre de leurs activités agricoles, à l'exclusion de ceux placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole, qui réalisent donc moins de 45.000 euros de chiffres d'affaires.
Cette taxe est assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos - auquel sont ajoutés les soutiens directs communautaires - à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce, qui ne bénéficient pas de la politique de développement agricole menée par l'ADAR.
Enfin, le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise entre 76 euros et 92 euros par exploitant, et d'une partie variable fixée à 0,19 % jusqu'à 370.000 euros de chiffres d'affaires et à 0,05 % au-delà.
Afin d'éviter que la partie variable de la taxe n'entraîne une augmentation trop brutale de la cotisation payée à ce titre, la loi de finances rectificative pour 2002 précitée avait prévu un mécanisme d'écrêtement sur quatre ans de l'augmentation éventuelle de la charge fiscale découlant de l'application de cette part variable, mécanisme prolongé de deux ans, jusqu'en 2008, par les dispositions de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 200411(*).
Ainsi, il est précisé que les redevables dont la partie variable de la cotisation due au titre des années 2003, 2004 et des périodes d'imposition débutant en 2005, 2006, 2007 et 2008 est supérieure respectivement de 20 % au titre des années 2003, 2004 et des périodes d'imposition débutant en 2005 et de 40 %, 60 % et 80 % au titre des périodes d'imposition débutant en 2006, 2007 et 2008, au total des sommes acquittées pour l'année 2002 au titre des taxes parafiscales instituées par les décrets n°s 2000-1297 à 2000-1299 inclus et n°s 2000-1339 à 2000-1344 inclus du 26 décembre 2000, sont autorisés à imputer le montant de cet excédent ainsi calculé sur le montant de la taxe à acquitter.
En 2004, le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles s'est élevé à 110 millions d'euros, dont 94 millions d'euros ont été affectés à l'ADAR. En 2005, ce produit devrait s'établir à près de 112 millions d'euros dont 95 millions d'euros affectés à l'ADAR.
Le CAS « Développement agricole et rural » est composé d'un programme unique, le programme 775 intitulé « Développement agricole et rural ».
Le CAS devrait présenter un excédent, en 2006, de l'ordre de 24,56 millions d'euros en raison de crédits de paiement demandés pour 2006 inférieurs aux recettes escomptées.
Le programme 775 est lui-même composé de deux actions :
- l'action n° 1 « développement agricole et rural », qui comprend 134,96 millions d'euros en AE et 110,4 millions d'euros en CP pour 2006. Cette action recouvre à la fois les actions de développement rural et agricole, hors engagements de l'ADAR (95,5 millions d'euros en AE et 76,4 millions d'euros en CP pour 2006) et les actions de développement agricole et rural constituant une reprise des engagements de l'ADAR (39,46 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP pour 2006) ;
- l'action n° 2 « fonction support », qui comprend 500.000 euros en AE et CP pour 2006, au titre des dépenses de fonctionnement du CAS.
Les objectifs et indicateurs associés à ce CAS apparaissent complexes et méritent d'être clarifiés.
La justification au premier euro permet d'identifier les programmes de développement agricole et rural qui seront financés par le CAS sans toutefois permettre de porter un jugement sur le contenu et la pertinence de ces programmes, ni sur leur efficacité.
L'article 74 du présent projet de loi de finances vise à fixer le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2006 conformément aux dispositions de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 qui a modifié les règles régissant cette taxe et fixées à l'article L. 514-1 du code rural.
Les modifications intervenues lors du vote de la loi de finances rectificative pour 2000 précitée ont visé à préciser que, sauf majoration exceptionnelle dans les cas prévus par la loi, le taux maximal d'augmentation de la taxe que chaque chambre peut inscrire à son budget est fixé par la loi. Ce taux maximal était de 1,4 % pour 2001, de 1,7 % pour 2002, de 1,7 % pour 2003, de 1,5 % pour 2004 et de 1,8 % pour 2005.
Le présent article vise à préciser que l'augmentation maximale du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture peut inscrire à son budget est fixée, pour 2006, à 2 %.
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural » et l'article 74 rattaché.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR) regroupait, pour 2006, près de 4,33 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en quatre programmes d'inégale importance :
- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, représentant 2,4 milliards d'euros en AE et près d'1,5 milliard d'euros en CP, soit 55 % des crédits de la mission en AE et près de 50 % des crédits de la mission en CP, programme majoritaire de la mission ;
- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », placé sous la responsabilité de la direction des politiques économique et internationale, représentant 1,2 milliard d'euros en AE et 741,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 25 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Forêt », placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, doté de près de 295 millions d'euros en AE et 303,4 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 6,8 % des crédits de la mission en AE et 10,3 % des crédits de la mission en CP, le plus petit programme de la mission APFAR ;
- enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », constituant le programme « support » de la mission APFAR piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services, ce programme représentant 461,8 millions d'euros en AE et près de 432 millions d'euros en CP pour 2006, soit, respectivement, 10,6 % des crédits de la mission en AE et 14,8 % des crédits de la mission en CP.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a toutefois noté que cette présentation des crédits devait être relativisée pour trois raisons.
Tout d'abord, cette mission ne regroupait pas l'ensemble des concours publics en faveur de l'agriculture, puisque les crédits communautaires étaient très largement contributifs. En effet, les dépenses agricoles de l'Union européenne devraient s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2006, soit plus de trois fois le montant de la présente mission. A cet égard, le rapporteur spécial a tenu à souligner qu'une amélioration devrait être recherchée dans la présentation des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique agricole afin de mieux cerner les enjeux liés au cofinancement communautaire.
Ensuite, les dépenses fiscales, s'élevant à près de 2,5 milliards d'euros en 2006, représenteraient un montant équivalent aux crédits budgétaires de la mission. Le rapporteur spécial a souhaité que la présentation des mesures fiscales concourant à la mise en oeuvre de chaque programme soit améliorée afin de permettre une évaluation chiffrée de chaque mesure. En outre, il a constaté avec regret que les mesures fiscales inclues dans le projet de loi d'orientation agricole n'avaient pas été inclues dans la présentation de la mission pour 2006.
Enfin, cette mission devrait bénéficier de crédits de fonds de concours, pour un total de près de 9 millions d'euros. Le rapporteur spécial a noté que la transparence accrue permise par la présentation des crédits rattachés à la mission par voie de fonds de concours était certes une bonne chose, mais que l'origine de ces fonds de concours et leur utilité n'étaient pas explicitées dans le projet annuel de performance.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses d'intervention représentaient 55 % des dépenses totales de la mission et témoignaient du poids des dispositifs d'aides en faveur des agriculteurs ou des marchés.
Puis il a souhaité revenir sur la présentation des dépenses de personnel de la mission.
Il a indiqué que ces dépenses étaient concentrées sur deux programmes : les programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », ce dernier constituant, en outre, le programme support de la mission. Ils recouvraient 24,4 % des crédits de la mission, qui se partagent équitablement entre les deux programmes précités.
Il a tenu à souligner que ce découpage des dépenses de personnel n'était pas conforme à l'esprit de la LOLF, pas plus que l'existence d'un programme support au sein de la mission.
Il a indiqué que la lecture des « schémas de déversement analytique » des différents programmes avait été pénible en raison de leur complexité, car il était très difficile d'identifier les moyens de personnel in fine attribués à chaque programme, sans parler des « déversements » de moyens vers d'autres missions.
Il a précisé qu'à l'avenir une réflexion devait être menée par le ministère de l'agriculture et de la pêche de façon à intégrer dans chaque programme les crédits de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre, faute de quoi la LOLF n'aurait plus aucun sens.
Il a noté, s'agissant du plafond d'autorisation d'emplois de la mission fixé à 13.045 équivalents temps plein travaillés (ETPT), une réduction des effectifs de la mission de 205 ETPT. Il a engagé le ministère de l'agriculture à poursuivre dans la voie de la rationalisation des effectifs.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses principales remarques et questions sur les quatre programmes composant cette mission.
Au préalable, il a souhaité faire deux remarques valant pour l'ensemble de ces programmes.
S'agissant de la définition des objectifs et indicateurs, le ministère de l'agriculture et de la pêche s'était engagé avec sincérité dans une démarche de performance et nombre des remarques formulées par la commission des finances sur la définition des critères de performance de la mission avaient été suivies d'effet. Ainsi, il a noté que de nombreux objectifs et indicateurs portaient désormais spécifiquement sur l'évaluation de l'impact des dispositifs de soutien à l'agriculture et des politiques d'intervention mises en oeuvre par le ministère. En outre, sur les 36 indicateurs que comportait l'avant-projet annuel de performance pour 2005, 10 avaient été supprimés et autant de nouveaux avaient été créés, tandis que 13 avaient été modifiés, un effort particulier ayant été fait pour introduire des indicateurs d'efficience dans chaque programme.
Les différents opérateurs de programme constituaient, en quelque sorte, une faille dans l'application de la LOLF, cette remarque valant d'ailleurs pour l'ensemble des missions.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a considéré que l'année 2006 constituait une année de transition s'agissant des budgets des opérateurs, puisque ces derniers ne seraient pas encore élaborés en mode LOLF. Il a cité, en exemple, les établissements dont les règles budgétaires et comptables étaient celles des établissements publics à caractère industriel et commercial, les règles habituelles de fongibilité totale étant maintenues.
Il a précisé que la principale difficulté résidait dans la gestion des personnels des opérateurs, les administrations de tutelle n'ayant pas encore réglé la question des modalités de suivi des personnels en équivalents temps plein travaillés.
En outre, il a rappelé que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs dans les plus brefs délais était indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et des actions menées pour le compte de l'Etat.
Enfin, de manière générale, il a tenu à souligner que les informations relatives aux principaux opérateurs de cette mission, contenues dans le « bleu budgétaire », paraissaient insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a abordé ensuite en détail chaque programme de la mission.
Concernant le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », il a précisé :
- que ce programme bénéficiait, pour la mise en oeuvre de ses actions, de cofinancements communautaires, alors que le « bleu » ne mentionnait, à ce titre, que les dépenses de l'Union européenne exécutées pour 2004. Le rapporteur spécial a souhaité qu'à l'avenir le projet annuel de performance puisse intégrer des informations actualisées relatives aux prévisions des dépenses communautaires pour l'année à venir ;
- que le schéma de déversement analytique associé à ce programme était particulièrement complexe, puisqu'il faisait état de transferts de crédits entre actions au sein du programme, de transferts de crédits entre programmes de la mission, et de transferts de crédits vers d'autres programmes d'autres missions ;
- que ce programme présentait, en outre, une caractéristique intéressante. Le montant des autorisations d'engagement pour 2006 correspondait à plus de 160 % des crédits de paiement demandés pour 2006. Dès lors, le niveau très important des autorisations d'engagement était de nature à limiter les marges de manoeuvre, pour l'avenir, du responsable de programme. Le rapporteur spécial a précisé que d'aucuns pourraient y voir le signe d'une « agriculture de guichet » caractérisée par le versement d'aides et de subventions sans réel souci de mesure de l'efficacité ou de la performance de ces dispositifs, ce qui était contraire à l'esprit de la LOLF ;
- que la « justification au premier euro » des crédits de ce programme était très documentée et permettait d'identifier les dispositifs prioritaires du programme pour 2006, notamment l'appui au renouvellement des exploitations agricoles avec la poursuite des actions en faveur des agriculteurs en difficulté et de l'installation des jeunes agriculteurs, ainsi que la modernisation des exploitations et la maîtrise des pollutions d'origine agricole ;
- enfin, que si des efforts de redéfinition des objectifs et indicateurs avaient été réalisés, certains indicateurs manquaient encore de pertinence, en raison de leur dimension purement statistique ou de leur complexité.
Concernant le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations :
- de même que pour le programme précédent, il a regretté l'absence de données actualisées s'agissant du montant des cofinancements communautaires ;
- ce programme était marqué par le poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont les offices d'intervention agricole. Dès lors, la présentation de ces subventions issue de la « justification au premier euro » donnait le sentiment d'un versement de crédits « incompressibles » aux opérateurs, d'autant plus que les budgets des opérateurs de programme n'étaient pas soumis aux principes de la LOLF. En outre, il a noté que les données issues de la consolidation des emplois des opérateurs qui figuraient dans le « bleu » n'étaient présentées qu'à titre indicatif. En effet, la décision de réduction des effectifs dans les offices agricoles étant intervenue avant la mise en oeuvre de la LOLF, la gestion des effectifs s'était faite en emplois budgétaires qui incluaient les vacances de postes et les surnombres autorisés. Il a donc souhaité obtenir auprès du ministre des informations supplémentaires relatives à la comptabilisation exacte des ETPT rémunérés par les opérateurs ;
- enfin la « justification au premier euro » des crédits demandés pour ce programme était satisfaisante. Il a remarqué que les dispositifs de gestion des aléas de production financés par ce programme étaient prioritaires. Toutefois, il a émis un doute quant à la capacité des crédits (20 millions d'euros) prévus pour 2006 en faveur du développement de l'assurance récolte à atteindre les objectifs fixés par le projet de loi d'orientation agricole, en ce domaine.
S'agissant du programme « Forêt », le rapporteur spécial a présenté quelques remarques :
- ce programme ne disposait d'aucun crédit de personnel propre et s'est vu transférer des crédits en provenance, d'une part, du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », d'autre part, du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Selon le rapporteur spécial, l'incapacité à identifier au sein du programme « Forêt » les crédits de personnel contribuant à la mise en oeuvre de la politique forestière entravait les marges de manoeuvre du responsable de programme et constituait une entorse aux principes inscrits dans la LOLF ;
- la « justification au premier euro » témoignait du poids des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, que sont l'Office national des forêts et les centres de propriété forestière, qui recevraient, au total, près de 190 millions d'euros en 2006, soit plus de la moitié des crédits inscrits sur ce programme.
Concernant le programme support de la mission « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé qu'à l'avenir il était nécessaire de tendre vers l'intégration au sein de chaque programme des crédits de soutien, faute de quoi la lisibilité du budget de la mission dans son ensemble serait remise en cause.
Il a souhaité, toutefois, faire une remarque ponctuelle à propos de la « justification au premier euro » de ce programme. Les crédits de paiement demandés, en 2006, pour l'action 4 « Moyens communs » apparaissaient sous-dotés au regard des crédits faisant l'objet d'une « justification au premier euro », le différentiel s'élevant à près de 20 millions d'euros. Il a souhaité obtenir des explications auprès du ministre s'agissant de ce différentiel.
En outre, il a constaté que la « justification au premier euro » ne concernait pas les crédits du titre 2 (crédits de personnel) du programme, ce qui n'était pas satisfaisant.
Pour conclure, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a abordé l'article 74 rattaché à ce programme, ainsi que le compte d'affectation spéciale (CAS) créé par le présent projet de loi de finances.
Concernant l'article 74 rattaché à la mission, il a noté que, comme tous les ans, le projet de loi de finances fixait le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture et que, pour 2006, le taux maximum d'augmentation du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture pouvait inscrire à son budget était fixé à 2 %.
S'agissant de la création du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », il a précisé qu'elle résultait de l'article 37 du présent projet de loi de finances, qui avait déjà fait l'objet d'une appréciation favorable de la commission dans le cadre de l'examen des articles de la première partie. Il a souligné que ce compte d'affectation spéciale prenait le relais des actions de l'Agence de développement agricole et rural, dissoute au 1er janvier 2006, et retraçait :
- en dépenses : celles relatives au développement agricole et rural, à savoir les dépenses d'intervention antérieurement assumées par l'Agence de développement agricole et rural (ADAR) par le biais de financement des programmes de développement agricole.
Le rapporteur spécial a noté que les objectifs et indicateurs associés à ce CAS apparaissaient complexes et méritaient d'être clarifiés.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a constaté que la « justification au premier euro » ne permettait pas de porter un jugement sur le contenu et la pertinence des programmes financés, ni sur leur efficacité.
Sous réserve de ces remarques, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du CAS « Développement agricole et rural » et d'émettre un avis favorable sur l'article 74 rattaché.
M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Joël Bourdin pour la qualité de sa présentation, ainsi que pour l'exercice de son sens critique visant à mettre en conformité la présentation de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avec l'esprit de la LOLF.
M. Alain Lambert a souhaité savoir si les crédits de la mission avaient fait l'objet d'une modification permettant de tenir compte de l'abondement de 15,5 millions d'euros des crédits destinés aux maisons familiales rurales inscrit au programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire ».
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que les crédits du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avaient été réduits de 7,5 millions d'euros par l'Assemblé nationale afin de tenir compte de ce redéploiement.
M. Paul Girod a souhaité interroger le rapporteur spécial sur les crédits du programme « Forêt » et plus particulièrement sur la situation économique et financière de l'Office national des forêts (ONF).
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'avait pas d'élément précis à ce sujet et qu'il envisageait de mener, prochainement, un contrôle budgétaire sur cet établissement public, en application de l'article 57 de la LOLF.
M. Denis Badré a approuvé cette initiative du rapporteur spécial et s'est aussi inquiété de la situation de l'ONF.
A l'invitation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que l'article 74 rattaché sans modification.
Lors de sa réunion du jeudi 24 novembre 2005, la commission, réunie sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position sur les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que sur l'article 74 rattaché.
* 2 Propositions 10 à 12 du Conseil des impôts, XXIème rapport au Président de la République, septembre 2003, « La fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales ».
* 3 Projet de loi d'orientation agricole n° 2341 (XIIème législature).
* 9 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.
* 10 Le conseil d'administration de l'Agence de développement agricole et rural est composé de six représentants de l'Etat, dix représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles mentionnées à l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole nommés sur proposition de ces organisations, quatre représentants de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture nommés sur proposition du président de l'assemblée, deux représentants de la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles nommés sur proposition de la confédération et un représentant de l'association de coordination technique agricole nommé sur proposition du président de l'association.
* 11 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.