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Timestamp: 2020-03-31 12:20:36+00:00
Document Index: 122369626

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 86', 'art. 12', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 11', 'art. 11', 'art.12', 'art. 12', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 86', 'art. 89', 'art. 1', 'art. 89', 'sentenza ', 'sentenza ']

Sunday 15 December 2013 08:50:46
Consorzio Connecting People soc. coop. onlus, rappresentata e difesa dagli avv. Maria Alessandra Sandulli, Fabio Patarnello e Pierfrancesco Alessi, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Alessandra Sandulli, in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 349;
U.T.G. - Prefettura di Brindisi e Ministero dell'Interno, costituitisi in giudizio, per legge rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Associazione Culturale Acuarinto, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Stallone e Claudia Caradonna, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Stallone, in Roma, via Antonio Stoppani n. 1;
Consorzio L'Oasi, Consorzio di Cooperative Sociali Opus a r.l., non costituitisi in giudizio;
della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE - SEZIONE I n. 01485/2013, resa tra le parti, concernente affidamento gestione centro di accoglienza C.A.R.A. di Brindisi con determina 12 settembre 2012 n. 23663- mcp.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Brindisi e Ministero dell'Interno e di Associazione Culturale Acuarinto;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2013, il Cons. Angelica Dell'Utri;
Uditi per le parti, alla stessa udienza pubblica, gli avvocati Sandulli, Conticiani su delega di Stallone e dello Stato Garofoli;
Con avviso pubblico pubblicato sul proprio sito internet il 19 giugno 2012 la Prefettura – UTG di Brindisi bandiva una gara al prezzo più basso (base d’asta di € 30,00/g. pro capite) per l’affidamento della gestione del C.A.R.A. di Restinco, in Brindisi.
Nel rilievo della mancata stima ed indicazione dei costi della sicurezza, nonché della mancata previsione dell’obbligo dei concorrenti di indicare i rispettivi costi aziendali, il gestore uscente Consorzio Connecting People soc. coop onlus impugnava davanti al TAR per la Puglia, sezione staccata di Lecce, il bando ed i relativi allegati, lamentando altresì la manifesta incongruità della base d’asta, insufficiente a persino a coprire i costi di base.
Il medesimo Consorzio, senza offrire alcun ribasso, partecipava alla gara classificandosi al quarto ed ultimo posto, mentre risultava aggiudicataria l’Associazione Culturale Acuarinto; di qui la proposizione di motivi aggiunti all’atto introduttivo, volti far valere il vizio di illegittimità derivata ed a contestare le singole posizioni degli altri tre concorrenti.
In sede cautelare il TAR respingeva l’istanza, ma la relativa ordinanza era riformata in appello.
Con sentenza 27 giugno 2013 n. 1484 della sezione prima il T.A.R. respingeva il ricorso.
Con atto notificato l’11 luglio 2013 e depositato lo stesso giorno il Consorzio ha appellato detta sentenza deducendo:
l.1. Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione dell’art. 86, comma 3 bis e dell’art. 87, comma 4, del d.lgs. 163/2006 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento – Omessa pronuncia.
Quanto al primo motivo di ricorso, concernente la mancata indicazione dei costi della sicurezza, il TAR ha ritenuto, con argomentazione formalista e tautologica, che quelli non interferenziali fossero calcolabili solo dal concorrente, quindi non preventivamente indicabili dalla stazione appaltante afferendo al profilo di congruità dell’offerta e della verifica dell’anomalia, mentre per quelli interferenziali, da valutarsi da parte della stazione appaltante, sarebbe satisfattiva la previsione del bando, secondo cui “non sussistono significativi costi della sicurezza di cui all’art. 86, c. 3, del D.Lgs. 163/2006”(art. 12), in tal modo ponendosi in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia e senza considerare l’incontestabile esistenza dei c.d. rischi interferenziali poiché nel C.A.R.A. sono presenti forze di Polizia, vigili del fuoco, sub appaltatori e altri soggetti estranei all’appalto. Né l’affermazione del bando è suffragata da atti istruttori (DUVRI o piano di sicurezza).
1.2. Con riferimento agli oneri interferenziali il TAR non ha esaminato la relativa censura adducendone la formulazione “esclusivamente” ed “inammissibilmente” in memoria e non in ricorso o nei motivi aggiunti. In realtà, la censura della mancata indicazione degli oneri (interferenziali e non) era adeguatamente articolata e supportata da richiami giurisprudenziali, mentre in memoria sono state contestate le difese avversarie - secondo cui tali oneri non sussisterebbero stante l’unicità della gestione del Centro -, specificandone l’infondatezza per la presenza dei predetti soggetti (come confessoriamente affermato dalla stessa aggiudicataria).
1.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e 89 del d.lgs. 163/2006 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e disparità di trattamento.
Il TAR ha ritenuto la base d’asta non insufficiente, atteso che la partecipazione alla gara di sei imprese ne dimostrerebbe la congruità, confermata dall’oggettiva compressione dei costi di mercato e dai dati relativi a precedenti gare con la medesima base d’asta; l’esiguità dell’utile conseguibile non sarebbe dato rilevante, stanti i vantaggi indiretti derivanti dall’appalto per prestigio, entità di fatturato e prequalificazione per successivi appalti, come rilevato già nella ordinanza cautelare di primo grado.
Lamenta in proposito l’appellante come il Giudice di primo grado non abbia però tenuto conto del fatto che detta ordinanza era stata riformata in appello ed inoltre che tali affermazioni si rivelano del tutto avulse dal contesto concreto della gara: al netto del costo del personale (rispettoso dei CCNL di categoria, come imposto dalla lex specialis), residua la somma di € 5,53 pro capite, con cui il gestore deve assicurare una scheda telefonica di € 15, un buono economico giornaliero di € 2,50, un kit di vestiario, le medicine e tre pasti al giorno.
Non è quindi sostenibile, prosegue l’atto di appello, che, detratto il buono, con i restanti € 3,03 sia possibile fornire i tre pasti e le medicine di cui gli ospiti abbisognino, né ciò è superabile con le prime due considerazioni, mentre la sussistenza di un margine di utile è principio basilare di economicità ai fini della sopravvivenza dell’appaltatore, quindi garanzia della stazione appaltante del buon esito del servizio; e l’importo predetto non consente alcun utile, anzi nemmeno il pareggio, tant’è che in altri centri sono in corso le revoche degli appalti per l’impossibilità delle aggiudicatarie di sostenerne i costi.
2.0. Violazione e falsa applicazione dell’art. 38 del d.lgs. 163/2006 – Violazione degli artt. 8, 10 e 11 dell’avviso pubblico – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta – Omessa pronuncia.
2.1. La censura contenuta nei motivi aggiunti (articolati in subordine all’annullamento della gara) relativa alla prima classificata, relativa alla mancata dichiarazione ex art. 38 del vice presidente di Acuarinto, signor Giuseppe Bellaccomo, è stata respinta perché, ai sensi dell’art. 11 dello statuto associativo, il vice presidente non avrebbe alcuna funzione sostanziale. Di qui l’assorbimento delle restanti cesure dedotte avverso gli altri due concorrenti.
Ma il dato della mancanza di effettivi poteri, rappresentato dalla difesa avversaria ed estraneo alla procedura di gara, non è conferente a fronte del certificato camerale, fidefaciente verso terzi, da cui risulta che il predetto è investito di tale qualifica, di per sé comportante il potere “vicario” delle funzioni presidenziali di rappresentanza, a nulla rilevando le regole societarie interne non portate a conoscenza di terzi con atti di pubblicità legale. Ciò che rileva è la titolarità del potere, a prescindere dal suo concreto esercizio. D’altra parte, lo statuto prevede che il presidente possa conferire parte dei propri compiti ad altri soggetti; perciò a maggior ragione il vice presidente – nominato pur in mancanza di disposizione statutaria ad hoc – deve ritenersi dotato del generale potere di rappresentanza, stante l’assenza di limitazioni specifiche.
2.2. Il secondo classificato Consorzio L’Oasi avrebbe dovuto essere escluso per aver sostituito il legale rappresentante nel corso della procedura, omettendo di rendere la relativa dichiarazione anzi di riferire la circostanza alla stazione appaltante, che aveva valutato la sussistenza dei requisiti di carattere generale con riferimento a soggetto non rivestente più la carica.
Analogamente è per il terzo classificato Consorzio Opus, il quale non ha prodotto lo statuto e l’atto costituivo aggiornati in violazione dell’art. 11 dell’avviso pubblico, non consentendo alla stazione appaltante di verificare in capo ai soggetti designati a svolgere il servizio il possesso dei requisiti generali.
Accolta con decreto l’istanza di tutela provvisoria, il Ministero dell’interno si è costituito in giudizio per opporsi alla domanda cautelare, respinta con ordinanza n. 2873/2013.
Anche l’Associazione Acuarinto si è costituita in giudizio e, pure con memoria dell’8 ottobre 2013, eccepita la carenza di interesse al ricorso ( in quanto “parte ricorrente potrebbe vantare un interesse solamente se tutte le tre offerte che la precedono in graduatoria fossero escluse” ), ha svolto ampie controdeduzioni nel merito dell’appello.
Con memoria dello stesso 8 ottobre 2013 l’appellante ha argomentato e precisato le proprie tesi, in particolare le censure di cui all’articolato primo motivo e, con ulteriore memoria dell’11 seguente, ha replicato all’avversaria.
All’udienza pubblica del 24 ottobre 2013, alla quale il difensore dell’appellante ha dichiarato di rinunciare al terzo motivo di appello, la causa è stata trattenuta in decisione.
1. Com’è esposto nella narrativa che precede, si controverte della gara al prezzo più basso (base d’asta di € 30,00/g. pro capite) indetta dalla Prefettura – UTG di Brindisi per l’affidamento della gestione del C.A.R.A. di Restinco, in Brindisi.
Detta gara è stata aggiudicata in favore dell’Associazione Culturale Acuarinto, mentre il gestore uscente ed attuale appellante Consorzio Connecting People soc. coop onlus si è classificato al quarto ed ultimo posto, non avendo offerto alcun ribasso.
Oggetto dell’impugnazione svolta in primo grado è in via principale la stessa lex di gara e, in evidente subordine, l’aggiudicazione con la sottostante ammissione alla procedure dei tre concorrenti anteposti in graduatoria all’istante.
2. L’eccezione di inammissibilità del ricorso e dello stesso appello, sollevata dal controinteressato aggiudicatario sotto il profilo della carenza di interesse, è infondata, dal momento che i primi due motivi di ricorso tendono alla riedizione della gara ed il terzo, articolato, motivo mira appunto ad escludere dalla gara ciascuna delle imprese che la precedono per pretesi vizii attinenti all’ammissibilità dell’offerta di ciascuna.
3. Può dunque darsi inizio all’esame dell’appello nel merito, previa presa d’atto dell’intervenuta formale rinuncia da parte dell’appellante, con dichiarazione resa all’udienza pubblica, del terzo, articolato, motivo, recante censure avverso l’ammissione delle offerte delle partecipanti che hanno preceduto la ricorrente.
4. Con il primo motivo di ricorso, articolato in due profili, viene posta la questione concernente gli oneri di sicurezza.
Al riguardo, va rilevato che, come accennato in narrativa, la censura contenuta nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado e ribadita nei motivi aggiunti era formulata come segue: “Nella gara in questione (…) non è prevista alcuna voce per detti oneri. Invero l’Avviso pubblico ed i documenti allegati non hanno previsto l’entità dei costi per la sicurezza, così come non hanno avvertito l’obbligo ulteriore per le imprese concorrenti di indicare in sede di offerta i costi relativi alla sicurezza afferenti all’attività svolta da ciascuna impresa” In fatto, si espone che “Nulla è (…) previsto per gli oneri di sicurezza. Invero la stazione appaltante non ha provveduto a stimare ed indicare alcunché per i costi relativi alla sicurezza”. Non vi era, dunque, alcuna censura riguardante la circostanza che la p.a. avesse ritenuto insignificanti gli oneri di sicurezza per interferenze (da indicare da essa s.a.), diretta a far valere l’insufficienza dell’art.12 dell’avviso pubblico ad assolvere all’onere di specificare l’ammontare dei costi di sicurezza, nonché l’erroneità dell’assunto per la presenza nel Centro di altri soggetti.
In altri termini, la censura originaria era altra e con riguardo a questa va osservato che l’Amministrazione procedente si è posta il problema, ma lo ha risolto nel senso dell’insussistenza del rischio da interferenza, indicando i relativi costi in misura pari a zero.
Non è dunque vero che nulla si dice al riguardo nell’avviso pubblico, nel quale l’obbligo dell’Amministrazione di indicare i costi cc.dd. interferenziali è soddisfatto dalla chiara previsione contenuta nell’art. 12 del Bando di gara; che, poi, siffatta valutazione sia apodittica, non suffragata da atti istruttori e basata su erronei presupposti, ovvero sia incongrua rispetto alle caratteristiche dei servizi in questione, non è stato fatto oggetto di rituale motivo di gravame in primo grado, onde l’inammissibilità della relativa deduzione, per la prima volta, nella semplice memoria datata 18 febbraio 2013, non notificata e tardiva anche rispetto all’impugnazione dell’aggiudicazione, trattandosi – come giustamente evidenziato dal primo giudice con statuizione non superata dalle censure dell’appellante - di una ben diversa ed articolata doglianza rispetto a quella di ricorso.
Quanto agli oneri aziendali, l’obbligo delle imprese di farne specifica indicazione nell’offerta economica anche per gli appalti di servizi e forniture, ai sensi degli artt. 86, co. 3 bis, ed 87, co. 4, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 ss.mm.ii., discende direttamente dalla legge, che integra il bando il quale a sua volta, perciò, non è di per sé illegittimo se non sottolinea tale obbligo ( Cons. St., III, 3 luglio 2013, n. 3565 ).
Semmai, la mancata esplicitazione nel bando dell’obbligo in questione potrebbe essere censurabile dalla concorrente esclusa per non aver provveduto all’indicazione, ma non è questo il caso che ne occupa.
Infine, quanto alla doglianza secondo cui le tre concorrenti anteposte in graduatoria all’attuale appellante non abbiano osservato tale obbligo ( a parte il fatto che non è chiaro se la censura sia riferita ai costi cc.dd. interferenziali od a quelli diversi e che, nel caso che, come sembrerebbe, sia riferita a questi ultimi, tale omissione refluisce esclusivamente sulla valutazione della congruità dell’offerta ), trattasi di profilo per la prima volta sollevato in appello; in primo grado, infatti, non vi è alcun motivo di censura in tal senso, non essendovene cenno alcuno nei motivi aggiunti, diretti a far valere tutt’altre forme di pretesa illegittimità dell’ammissione delle medesime tre concorrenti.
L’articolato motivo va pertanto disatteso, perché in parte infondato ed in parte inammissibile.
5. È invece da condividere il successivo motivo, volto a censurare la sentenza appellata laddove ha ritenuto non manifestamente incongrua la base d’asta di € 30/g pro capite.
In particolare, premesso che si tratta non di scelta di convenienza e opportunità ma di valutazione alla stregua di cognizioni tecniche su cui il sindacato di legittimità può svolgersi solo per complessiva inattendibilità, illogicità manifesta e disparità trattamento, il TAR ha affermato che nella specie l’incongruità è contraddetta dalla partecipazione di ben sei concorrenti, oltre che dalla complessiva compressione dei costi di mercato e con i dati relativi alle precedenti gare; e come, una volta detratti il costo lavoro ed buono economico giornaliero di € 2,50, nonché la dotazione economica iniziale di ogni ospite, vi sarebbe un residuo pro-capite di € 3,03 (confermato dalla stessa ricorrente) per provvedere alla fornitura dei pasti (il kit vestiario, il kit igiene e farmacologico e la scheda telefonica non vengono forniti giornalmente), mentre non sarebbe fondamentale l’esiguità dell’utile, tenuto pure conto dei vantaggi indiretti dell’appalto (prestigio, entità del fatturato e prequalificazione), sicché il prezzo non apparirebbe del tutto irragionevole, avuto anche riguardo alla natura assistenziale del servizio, che può essere svolto da imprese no-profit.
Nel concordare anche in questa sede sulla quantificazione in € 3,03 del residuo dell’importo di € 30/g pro capite dopo averne detratto il costo del lavoro e quello del buono economico giornaliero di € 2,50, l’appellante contesta tali argomentazioni ed insiste sulla palese e manifesta incongruità/irrazionalità del residuo stesso, insufficiente sin anche a pareggiare i costi derivanti dalla fornitura di tre pasti giornalieri e dei kit di generi da fornirsi agli ospiti (sia pure talora non erogabili giornalmente), quindi escludente del tutto un sia pur esiguo margine di utile, in violazione delle basilari regole di economia e del disposto dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990, dell’art. 86, co. 3 bis, e soprattutto dell’art. 89 del d.lgs. n. 163 del 2006.
Rileva in proposito il Collegio come quest’ultimo disponga, ai commi 1 e 2, che “Al fine di stabilire il prezzo base nei bandi o inviti (…) le stazioni appaltanti tengono conto del miglior prezzo di mercato, ove rilevabile”, comunque orientandosi prendendo “in considerazione i costi standardizzati determinati dall'Osservatorio ai sensi dell'articolo 7, gli elenchi prezzi del Genio civile, nonché listini e prezziari di beni, lavori, servizi, normalmente in uso nel luogo di esecuzione del contratto, eventuali rilevazioni statistiche e ogni altro elemento di conoscenza”.
Tanto, va sottolineato, esprime null’altro che il generalissimo principio dell’economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, cui deve conformarsi l’agire della P.A., in modo da garantire il conseguimento dell’interesse pubblico specifico perseguito e dell’interesse pubblico generale, anche nel campo dei contratti pubblici; trattasi di principio da sempre immanente nell’ordinamento, del quale la legificazione ad opera del cit. art. 1 della legge n. 241/1990 non è che la mera formalizzazione normativa.
Orbene, nel caso di specie, risulta incontestato, anzi ammesso apertamente dalla difesa dell’Amministrazione, che la determinazione del prezzo posto a base d’asta è “giustificata dall’attuale consistenza degli stanziamenti di bilancio”, ovvero consiste in “una scelta obbligata (…) in forza delle contingenti ragioni di carattere politico-finanziario” stante la riduzione di 70 milioni di euro dello stanziamento del capitolo di bilancio dedicato al finanziamento dell’accoglienza a fronte della necessità di non ridurre le strutture di accoglienza né i servizi da prestarsi agli immigrati; e, peraltro, detto importo sarebbe “in linea con gli odierni costi dei servizi e con i contratti attualmente in essere in altri Centri di accoglienza”.
Nessun atto di causa dimostra però che siano stati previamente verificati “gli odierni costi dei servizi”, né che i contratti in corso con quel prezzo siano correttamente eseguiti o non abbiano, invece, dato luogo a criticità riconducibili proprio alla non remuneratività del corrispettivo.
Deve quindi ritenersi che la fissazione del prezzo a base d’asta derivi, nella gara de qua, del tutto illegittimamente dalla mera ripartizione aritmetica tra le strutture operanti sul territorio nazionale delle somme di bilancio e, non, quindi dalla ponderazione tecnico discrezionale richiesta dal cit. art. 89, da operarsi sulla scorta di un’adeguata istruttoria volta all’acquisizione di significativi elementi di valutazione, con riferimento anche al luogo e le caratteristiche dello specifico C.A.R.A. di Restinco in cui il servizio dev’essere svolto; istruttoria, questa, della quale non v’è traccia alcuna negli atti di causa e sullo svolgimento della quale nemmeno viene spesa una qualche asserzione, o fornito il benché minimo principio di prova, nelle difese dell’Amministrazione e della controparte privata.
In definitiva, la discrezionalità tecnica che connota la fissazione del valore in argomento ( che non implica una mera scelta di convenienza ed opportunità, ma attinge ad una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche: andamento del mercato nel settore di cui trattasi, tecnologie che le ditte devono adoperare nell’espletamento dei servizi oggetto dell’appalto, numero di dipendenti che devono essere impiegati, rapporto qualità-prezzo per ogni servizio, livelli prestazionali ), risulta esercitata al di fuori dei canoni che dovrebbero esserle propri.
Ciò appare tanto più grave ove si tenga conto della delicatezza del servizio stesso sotto il profilo sia dell’ordine e della sicurezza pubblica, che potrebbero essere pregiudicati da palesi e permanenti disfunzioni ed insufficienza delle prestazioni erogate spesso in spregio della stessa dignità degli utenti – come risulta evidente dagli episodi di comprensibile “reazione” degli stessi di cui hanno dato conto cronache anche recenti – ; sia – e non secondariamente – sotto quello, umanitario, dell’adeguatezza dell’accoglienza che si intende erogare agli ospiti del Centro, con indubbia risonanza anche nella comunità internazionale.
Nell’acclarata carenza della menzionata istruttoria adeguata, il Collegio è dell’avviso che non rilevi di certo il fatto che alla gara abbiano partecipato sei concorrenti, la cui affidabilità non è dato presumere proprio in assenza di previe rilevazioni effettive di dati concreti, attuali e specifici di mercato.
D’altra parte, dall’importo di € 3,03/g devono essere ancora detratte le quote di riparto per ogni giornata delle ricorrenti distribuzioni dei kit dei generi consumabili con l’uso (di igiene e letterecci monouso) o non consumabili con l’uso ma sostituibili per inservibilità (vestiario, coperte ed altro) elencati sotto la voce “forniture”, lett. A), dell’all. 2 al capitolato, nonché dei farmaci e dispositivi medici in caso di necessità come indicati nella voce “servizio di assistenza sanitaria” del detto all. 2. Quel che residua, e – giova ribadire - in mancanza di puntuali allegazioni delle controparti che militino in senso contrario, appare ictu oculi per un verso incomprensibile e, per altro verso, di per sé complessivamente inattendibile ed illogico rispetto ai costi occorrenti per l’acquisizione delle derrate alimentari, la preparazione e la distribuzione dei tre pasti nella composizione e con le caratteristiche quantitative e qualitative precisate alla lett. B) della predetta voce “forniture”.
Non senza dire che, ai fini di evitare un’esecuzione negligente con probabile insorgere di contenzioso, nonché della stessa permanenza dell’affidatario sul mercato, appare indispensabile il conseguimento di un sia pur minimo utile (oltre alla copertura delle spese generali) anche qualora l’aggiudicatario stesso sia, come nella specie, un’organizzazione priva di scopi di lucro, tenuto anche conto che gli effetti negativi di una cattiva esecuzione e la scomparsa del soggetto dal mercato vanificherebbero gli eventuali sperati vantaggi e ricadute positive su qualificazione, pubblicità e curriculum.
6. In conclusione, per gli aspetti considerati l’appello dev’essere accolto, con conseguente riforma della sentenza appellata.
Pertanto, in accoglimento del ricorso di primo grado, va disposto l’annullamento della gara nei sensi e nei termini sopra precisati, a partire cioè dal bando e relativi allegati.
Tuttavia, la peculiarità della vicenda consiglia la compensazione tra tutte le parti delle spese di entrambi i gradi.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti impugnati a partire dal gravato avviso pubblico.