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Timestamp: 2016-10-24 05:15:23
Document Index: 257995078

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 37']

104 IA 43
104 Ia 4311. Urteil vom 25. Januar 1978 i.S. Politische Gemeinde Egg gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich
Autonomie communale; emplacement des d�charges publiques (Zurich). 1. Condition de reconnaissance d'un domaine autonome prot�g� (consid. 1). 2. Etendue de la libert� de d�cision des communes zurichoises pour la d�termination de l'emplacement des d�charges publiques, selon le droit en vigueur jusqu'ici et selon la nouvelle loi cantonale du 7 septembre 1975 sur les constructions et l'am�nagement du territoire (consid. 2). 3. Le Conseil d'Etat peut, en se fondant sur son pouvoir de contr�le de l'opportunit�, refuser d'approuver une disposition communale qui empi�te sur le plan directeur cantonal en voie d'�laboration et qui pourrait �tre en contradiction avec des dispositions cantonales d�j� pr�par�es mais non encore en vigueur (consid. 3). Faits � partir de page 44
BGE 104 Ia 43 S. 44
Im Sommer 1976 reichte Dr. Max Glauser zuhanden der Gemeindeversammlung Egg eine Initiative ein, wonach die kommunale Bauordnung (BO) durch folgenden Art. 37bis erg�nzt werden sollte:
"Abfalldeponien sind nur im �brigen Gemeindegebiet und nur
insoweit zul�ssig, als sie keine Beeintr�chtigung f�r Landschaft und
Anwohner darstellen. Sie bed�rfen einer Bewilligung des Gemeinderates,
die zum Schutz von Landschaft und Anwohner mit entsprechenden
Auflagen zu versehen ist.
Das Volumen einer Abfalldeponie darf gesamthaft 50'000 -
70'000 m3 nicht �bersteigen. Im Umkreis von zwei Kilometern einer
Abfalldeponie darf weder gleichzeitig noch zu einem sp�teren Zeitpunkt
eine weitere Abfalldeponie bewilligt oder betrieben werden.
Die f�r den Betrieb von Abfalldeponien geltenden Vorschriften
werden vom Gemeinderat in einer separaten Deponieverordnung geregelt."
Die Initiative wurde in der Gemeindeversammlung vom 4. Oktober 1976 mit grossem Mehr angenommen. Der Regierungsrat verweigerte jedoch mit Beschluss vom 9. Februar 1977 dem neuen Art. 37bis BO die Genehmigung, im wesentlichen mit der Begr�ndung, dass eine derartige kommunale Vorschrift in die im Gange befindliche kantonale Richtplanung eingreife und daher nicht zweckm�ssig sei.
Die Gemeinde Egg f�hrt hiegegen wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist diese ab aus folgenden
1. Die Zuerkennung eines gesch�tzten Autonomiebereiches setzt voraus, dass das massgebende kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht der Gemeinde im betreffenden Sachgebiet eine "relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit" bel�sst, sei es durch Einr�umung der Befugnis zum Erlass und Vollzug eigener kommunaler Vorschriften oder sei es durch Offenhaltung eines entsprechenden Spielraumes der freien Gestaltung BGE 104 Ia 43 S. 45bei der Anwendung kantonalen Rechtes. Im vorliegenden Falle steht ein Eingriff in die kommunale Gesetzgebungsbefugnis in Frage. Ein gesch�tzter Bereich autonomer Rechtsetzungsbefugnis liegt dann vor, wenn die Gemeinde nach dem kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht in einem bestimmten Sachbereich zum Erlass eigener kommunaler Normen erm�chtigt ist und bei deren Gestaltung eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit geniesst. Trifft dies zu, so kann sich die Gemeinde mittels Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die Kantonsregierung den erlassenen kommunalen Normen die allenfalls erforderliche Genehmigung zu Unrecht verweigert. Sie kann die materielle Haltbarkeit dieses Entscheides bestreiten und gegebenenfalls auch geltend machen, die Genehmigungsinstanz habe sich in Verletzung des einschl�gigen kantonalen Verfahrensrechtes eine zu weit gehende Pr�fungsbefugnis angemasst. Soweit nicht die Auslegung und Anwendung spezieller Normen des eidgen�ssischen oder kantonalen Verfassungsrechtes in Frage steht, beurteilt das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Beh�rde nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 102 Ia 71, 169 f.; 101 Ia 260 f., 264 f., 518 E. 4c mit Hinweisen).
2. a) Nach Art. 48 Abs. 1 der z�rcherischen Kantonsverfassung sind die Gemeinden befugt, "ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbst�ndig zu ordnen". Dass der angefochtene Entscheid in unmittelbar verfassungsrechtlich gew�hrleistete Rechtsetzungsbefugnisse eingreife, wird nicht behauptet. Es bleibt somit zu pr�fen, ob das kantonale Gesetzesrecht in der fraglichen Materie den Gemeinden einen gesch�tzten Bereich autonomer Rechtsetzung gew�hrt.
b) Die Beschwerdef�hrerin ist eine der z�rcherischen Gemeinden, die sich dem kantonalen Baugesetz f�r Ortschaften mit st�dtischen Verh�ltnissen vom 23. April 1893 unterstellt haben. Im Zeitpunkt, als der angefochtene Regierungsratsbeschluss erging, war aber das Baugesetz von 1893 zum Teil bereits ersetzt durch die Vorschriften des neuen kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes hat anerkannt, dass die z�rcherischen Gemeinden unter der Herrschaft des Baugesetzes von 1893 bei der Ausgestaltung ihrer Bau- und Zonenordnungen eine erhebliche Entscheidungsfreiheit besitzen und BGE 104 Ia 43 S. 46daher den Schutz der Autonomie beanspruchen k�nnen (BGE 96 I 236 f., BGE 93 I 160 f.). Es kommt ihnen nach der bisherigen Rechtslage auch hinsichtlich der Errichtung von Abfalldeponien eine gewisse Gestaltungsfreiheit zu. � 26 des z�rcherischen Einf�hrungsgesetzes vom 8. Dezember 1974 zum eidg. Gew�sserschutzgesetz (EGzGSchG) �bertr�gt die Erstellung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen den Gemeinden (vgl. dazu Art. 27 Abs. 2 eidg. GSchG). � 26 Abs. 3 dieses Einf�hrungsgesetzes sieht allerdings bereits vor, dass sich die Gemeinden zur Erf�llung dieser Aufgabe in der Regel regional zusammenzuschliessen haben. Sodann verpflichtet � 28 EGzGSchG den Regierungsrat, f�r die Abfallbeseitigung ein "Gesamtkonzept" festzusetzen; er kann dabei den Standort regionaler Abfallbeseitigungsanlagen verbindlich festsetzen, wenn die Gemeinden hiezu trotz dringendem Bed�rfnis nicht bereit oder in der Lage sind. Die in � 26 EGzGSchG in diesem Bereich im Prinzip anerkannte kommunale Autonomie kann somit schon nach der bestehenden Gew�sserschutzgesetzgebung vom Kanton unter bestimmten Voraussetzungen aufgehoben werden.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hat in der Folge ein Gesamt-Deponiekonzept ausarbeiten lassen, mit einem Teilkonzept �ber die Multikomponentendeponien als wesentlichem Bestandteil. Dieses kantonale Teilkonzept wurde vom Regierungsrat am 1. Oktober 1975 genehmigt. Es sieht die Anlage von 12 Deponiepl�tzen vor; einer dieser Pl�tze, mit einem Leervolumen von 70'000 m3, soll in der Gemeinde Egg errichtet werden. Die definitiven Standorte sind dabei noch nicht bestimmt; sie sollen in einem Vernehmlassungsverfahren mit den betroffenen Gemeinden diskutiert werden.
c) Das neue PBG vom 7. September 1975 enth�lt einl�ssliche Vorschriften �ber die Richtplanung (�� 18-35). Tr�ger dieser Richtplanung k�nnen neben dem Kanton und andern Organisationen auch die Gemeinden sein. Nach � 16 PBG haben jedoch die Planungen unterer Stufen denjenigen der obern Stufe und Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. � 23 PBG sieht als Teilrichtplan einen Landschaftsplan vor, der u.a. die Gebiete f�r Materialgewinnung und f�r Materialablagerung zu bezeichnen hat (� 23 Abs. 1 lit. f). Ein weiterer Teilrichtplan (Versorgungsplan) legt ferner die bestehenden und vorgesehenen Anlagen BGE 104 Ia 43 S. 47und Fl�chen f�r die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung von Abf�llen und Schadstoffen fest (� 25 Abs. 1 lit. e PBG). Sodann bestimmt � 308 PBG, dass gr�ssere Anlagen f�r die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien �rtlich und zeitlich nur nach den "Festlegungen im Landschaftsplan" zul�ssig sind. Diese Vorschrift ist allerdings noch nicht in Kraft. Es ist anzunehmen, dass nach � 31 PBG auch die Gemeinden einen eigenen Landschaftsplan aufstellen und darin die Gebiete f�r Materialablagerungen bezeichnen k�nnen. Doch sind sie dabei nicht frei, sondern an die �bergeordneten regionalen und kantonalen Richtpl�ne gebunden. Stellt ein �bergeordneter Planungstr�ger �ber die Standorte der Deponiepl�tze gem�ss � 23 Abs. 1 lit. f in Verbindung mit � 308 Abs. 1 PBG einen Richtplan (Landschaftsplan) auf, so besteht f�r abweichende kommunale Richt- und Nutzungspl�ne kein Raum mehr (� 16 PBG). Ob bei dieser Rechtslage noch angenommen werden kann, dass der Gemeinde bei der Festlegung des Standortes von Deponiepl�tzen im Sinne der Autonomierechtsprechung eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukomme, ist fraglich. Im vorliegenden Fall ist immerhin zu ber�cksichtigen, dass zur Zeit, als der angefochtene Beschluss erging, � 308 PBG noch nicht in Kraft war und noch kein rechtskr�ftiges kantonales Deponiekonzept vorlag. Selbst wenn man wenigstens f�r dieses �bergangsstadium das Vorliegen einer kommunalen Autonomie in diesem Bereich noch bejahen wollte, verm�chte die Beschwerde, wie sich nachfolgend zeigen wird, nicht durchzudringen.
3. a) Wann die Nichtgenehmigung eines kommunalen Erlasses die Gemeindeautonomie verletzt, h�ngt von der der kantonalen Genehmigungsbeh�rde zustehenden Kognition ab. Es ist unbestritten, dass der Regierungsrat des Kantons Z�rich genehmigungsbed�rftige Gemeindevorschriften auf "Rechtm�ssigkeit, Zweckm�ssigkeit und Angemessenheit" pr�ft (so � 5 PBG; zur bisherigen Rechtslage: BGE 93 I 162). Er kann daher einer kommunalen Norm, selbst wenn sie noch innerhalb des rechtlich Zul�ssigen liegt, die Genehmigung verweigern, ohne dadurch die Autonomie der Gemeinde zu verletzen. Gegen�ber einer mit umfassender Pr�fungsbefugnis ausgestatteten Genehmigungsbeh�rde besteht der Schutz der Gemeindeautonomie einzig darin, dass der von der kantonalen Beh�rde vertretene Standpunkt nicht willk�rlich sein darf.
BGE 104 Ia 43 S. 48Nur wenn der mit der Nichtgenehmigung verbundene Eingriff in die kommunale Gestaltungsfreiheit jeder vern�nftigen sachlichen Begr�ndung entbehrt, kann sich die Gemeinde mit Erfolg �ber eine Verletzung ihrer Autonomie beschweren (BGE 102 Ia 171 f.).
b) Als der Regierungsrat der Erg�nzung der BO die Genehmigung verweigerte, war die kantonale Deponieplanung noch nicht rechtskr�ftig, aber weitgehend zu Ende gef�hrt. Es ist vorgesehen, einen entsprechenden Plan - im Rahmen eines kantonalen Gesamtplans - auf den 1. April 1978 in Kraft zu setzen. Wenn der Regierungsrat annimmt, es sei nicht zweckm�ssig, dass eine Gemeinde �ber den Standort von Deponiepl�tzen zum jetzigen Zeitpunkt noch Normen erlasse, welche zu der vorbereiteten und in absehbarer Zeit in Rechtskraft tretenden kantonalen Planung in Widerspruch stehen k�nnten, verf�llt er nicht in Willk�r. Die Beschwerdef�hrerin wendet allerdings ein, wenn Art. 37bis BO das zul�ssige Volumen von Deponien und den zwischen verschiedenen Deponien einzuhaltenden Abstand normiere, so werde damit nicht in die �bergeordnete Richtplanung eingegriffen; es sei klar, dass sich Art. 37bis BO nur insoweit "aktualisiere", als Deponien auf dem Gebiete der Gemeinde Egg nach dem Inhalt der Landschaftspl�ne �berhaupt zul�ssig seien. Der Regierungsrat h�lt dem in seiner Vernehmlassung jedoch entgegen, dass sich die kantonale Richtplanung nicht darauf beschr�nke, die f�r die Materialablagerung ungeeigneten Gebiete auszuscheiden, sondern dass nach dem PBG - im Sinne einer "Positivplanung" - auch festzulegen sei, wo innerhalb der f�r eine Materialablagerung allenfalls in Frage kommenden Gebiete Deponiepl�tze errichtet werden sollen (� 23 Abs. 1 lit. f und � 308 PBG). Die M�glichkeit, dass die beanstandete kommunale Vorschrift mit der kantonalen Richtplanung kollidieren k�nnte, ist damit gegeben. Das geht auch aus den Ausf�hrungen in der staatsrechtlichen Beschwerde hervor: Es wird wohl geltend gemacht, dass durch Art. 37bis BO die Verwirklichung der vom Kanton geplanten regionalen Multikomponentendeponie "Unter Neuhus" mit rund 70'000 m3 Leervolumen nicht erschwert werde. Die Gemeinde bezeichnet es jedoch als ihre legitime Absicht, das Entstehen eigentlicher Grossdeponien auf ihrem Gemeindegebiet nach M�glichkeit zu verhindern. Mit dem Verbot, im Umkreis von zwei Kilometern einer BGE 104 Ia 43 S. 49Abfalldeponie weitere Deponien zu errichten, will sie sicherstellen, dass die volumenm�ssige Beschr�nkung (50'000 - 70'000 m3) nicht durch etappenweises Betreiben einzelner Deponien im gleichen Gebiet umgangen werden k�nne. Wie weit diese Bef�rchtung praktisch �berhaupt gerechtfertigt ist, ist hier nicht zu untersuchen. Der Regierungsrat konnte jedenfalls ohne Willk�r annehmen, Art. 37bis BO greife seinem Gegenstand und Zweck nach in die im Gange befindliche kantonale Richtplanung ein, und demzufolge den Erlass einer solchen kommunalen Vorschrift im jetzigen Zeitpunkt als unzweckm�ssig ansehen. Die R�ge der Autonomieverletzung erweist sich damit als unbegr�ndet.
93 I 160 suite... ,
93 I 162,
102 IA 171
� 16 PBG,
� 23 PBG,
� 25 Abs. 1 lit. e PBG suite... ,
� 31 PBG,
� 5 PBG,
� 23 Abs. 1 lit. f und � 308 PBG