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Timestamp: 2018-12-11 07:43:45
Document Index: 28741130

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﻿ SENTENCIA SU-354 DE MAYO 25 DE 2017 UNIFICACION
SENTENCIA SU-354 DE 25 DE MAYO DE 2017
CONTENIDO:PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL REINTEGRO Y LA DEVOLUCIÓN DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADAS DE PERCIBIR COMO CONSECUENCIA DE LA NULIDAD DE UN ACTO DE RETIRO DEL SERVICIO, SE APLICA CON INDEPENDENCIA DE LA DESIGNACIÓN EN PROVISIONALIDAD O EN PROPIEDAD RESPECTO DE UN CARGO DE CARRERA. SEGÚN EL PRECEDENTE FIJADO POR LA JURISPRUDENCIA, CUANDO SE ORDENA EL REINTEGRO Y LA DEVOLUCIÓN DE LOS SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR COMO CONSECUENCIA DE LA NULIDAD DE UN ACTO DE RETIRO, SE APLICA CON INDEPENDENCIA DE SI LA DESIGNACIÓN FUE EN PROPIEDAD O EN PROVISIONALIDAD RESPECTO DE UN CARGO DE CARRERA. ESTO, EN CUANTO EL ASUNTO NO SE RELACIONA CON LA TEMPORALIDAD O LA EXPECTATIVA DE LA PERMANENCIA EN EL EMPLEO, SINO CON LA ESENCIA MISMA DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO QUE GENERA LA FICCIÓN JURÍDICA DE QUE EL FUNCIONARIO NUNCA FUE RETIRADO DEL EMPLEO, INDISTINTAMENTE DE LA CLASE DE VINCULACIÓN QUE AQUEL OSTENTE, DE MODO TAL QUE SERÍAN INCOMPATIBLES UNA CONDENA POR ESE CONCEPTO Y AL MISMO TIEMPO EL PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES RECIBIDOS POR EL EJERCICIO DE OTRO CARGO ESTATAL EN ESE LAPSO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, PAGO DEL SALARIO, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, REINTEGRO LABORAL, PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES, ACTO ADMINISTRATIVO DE RETIRO
Sentencia SU-354 de mayo 25 de 2017 Unificación
Ref.: Exp. T-5.882.857
Acción de tutela instaurada por la Fiscalía General de la Nación contra la Sala Especial de Decisión 20 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Bogotá D.C., veinticinco de mayo de dos mil diecisiete
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó el emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, en la acción de tutela instaurada por la Fiscalía General de la Nación contra Sala Especial de Decisión 20 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
La Directora Jurídica de la Fiscalía General de la Nación promovió acción de tutela contra Sala Especial de Decisión 20 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. Para fundamentar su demanda relató el siguiente acontecer fáctico:
1.1. Mediante la Resolución núm. 0-0853 del 23 de mayo de 1994, la entidad nombró en provisionalidad al señor Augusto Ramírez Zuluaga en el empleo de Fiscal Local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Popayán. Luego, por Resolución núm. 0918 del 2 de mayo de 1996, fue declarado insubsistente con motivo del mejoramiento del servicio.
1.2. El señor Augusto Ramírez Zuluaga interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que lo desvinculó de la Fiscalía General de la Nación y solicitó el reintegro a un cargo igual o de superior jerarquía, así como las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha de la desvinculación.
1.3. El demandante señaló que el acto administrativo acusado fue expedido con desviación del poder, por cuanto no obedeció a la mejora del servicio. Relató que para ingresar a la Fiscalía acreditó todos los requisitos exigidos en el concurso de méritos y siempre se caracterizó por la idoneidad y responsabilidad en el ejercicio de las funciones. Así mismo, adujo que la persona nombrada en su reemplazo no contaba con las calidades y experiencia requerida, ya que para el momento de su nombramiento tenía poco tiempo en el ejercicio profesional.
1.4. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cauca en Sentencia de 14 de julio de 1998 negó las pretensiones de la acción al considerar que aun cuando el actor afirmó haber logrado su ingreso al organismo previa aprobación del concurso de méritos, lo cierto era que en el expediente no obraba prueba a partir de la cual pudiera afirmarse que se encontraba inscrito en el escalafón de carrera de la Fiscalía General de la Nación. El Tribunal concluyó que lo único que se encontraba probado era el nombramiento en provisionalidad del señor Ramírez Zuluaga, por lo que era un empleado de libre nombramiento y remoción respecto del cual el nominador podía declarar en cualquier momento la insubsistencia, sin necesidad de motivar el acto.
1.5. Esa decisión fue apelada por el demandante y decidida por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que mediante fallo del 5 de noviembre de 1999 confirmó la determinación del a quo con sustento en similares argumentos.
1.6. Contra el fallo de segunda instancia, el señor Augusto Ramírez Zuluaga presentó recurso extraordinario de revisión, aduciendo como causal aquella en virtud de la cual con posterioridad a la sentencia fueron recobrados documentos decisivos con los que se hubiere proferido una decisión diferente, los cuales no fueron aportados por la ocurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor, o por obra de la parte contraria.
1.7. Este recurso fue resuelto por la Sala Especial de Decisión 20 del Consejo de Estado en Sentencia del 3 de marzo de 2015. Esa Sala encontró que el juez de primera instancia ordenó oficiar a la Fiscalía para que allegara copia de la hoja de vida del demandante, sin embargo, la documentación remitida en nada acreditaba que este hubiera ingresado al sistema de carrera de la entidad, incluso, el único documento relevante era la resolución de nombramiento en provisionalidad. Determinó que pese a ello y aun cuando no se había remitido toda la documentación relativa a la hoja de vida, el Tribunal Administrativo profirió sentencia desestimando las pretensiones de la demanda y el recurso de apelación fue resuelto por el Consejo de Estado en igual sentido. Luego de ello, el 26 de noviembre del mismo año, la Fiscalía remitió el complemento de la información.
1.8. Halló probado que se trataba de documentos decisivos que si bien existían al momento de proferir las decisiones de instancia, por razones atribuibles a la entidad demandada no fueron incorporados en la oportunidad establecida en el ordenamiento jurídico. Dichos documentos, según expuso, ofrecían certeza sobre los derechos de carrera que le asistían al señor Ramírez Zuluaga.
1.9. Manifestó la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado que en 1994 la Fiscalía realizó una convocatoria para proveer mediante concurso público algunos cargos vacantes, advirtiendo que dicho proceso no constituía un concurso de méritos que permitiera el ingreso a la carrera. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 66 del Decreto 2699 de 1991, vigente para la fecha, sustituido por el artículo 130 de la Ley 270 de 1996, tanto el cargo de Fiscal Local y Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos eran de carrera, por lo que “con la nota aclaratoria incluida en la convocatoria la entidad demandada pretendía restarle fuerza vinculante a esta para efectos de adquirir derechos de carrera”.
1.10. Concluyó que el nombramiento en provisionalidad era abiertamente contrario a la Constitución y a las normas que regulaban el sistema de carrera en la Fiscalía. En virtud de lo anterior, declaró la prosperidad del recurso, infirmó la Sentencia de 5 de noviembre de 1999, decretó la nulidad de la Resolución núm. 0918 del 2 de mayo de 1996 y ordenó el reintegro del demandante al cargo de Fiscal Local de la Dirección de Fiscalías de Popayán o a uno de igual o superior categoría, junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejadas de percibir desde cuando se produjo el retiro hasta su reintegro efectivo. Lo anterior, en los siguientes términos:
“Sobre el particular, la Sala encuentra que el juez de primera instancia, mediante auto de 2 de mayo de 1997, ordenó oficiar a la Fiscalía General de la Nación para que allegara copia de la hoja de vida del Doctor Augusto Ramírez Zuluaga, con todos los anexos que obraran en ella.
No obstante, la documentación remitida por la Oficina de Desarrollo Humano de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Popayán en nada acreditaba que el señor Augusto Ramírez Zuluaga había ingresado al sistema de carrera de la entidad. Ciertamente, el único documento que resultaba relevante era la Resolución núm. 0-0853 de 30 de mayo de 1994, por la cual se hicieron algunos nombramientos en provisionalidad, dentro del que figuraba el recurrente. (…)
Así las cosas, para la Sala es claro que los elementos de juicio allegados con posterioridad a la sentencia objeto de recurso, permiten concluir la configuración de la causal invocada, como quiera que se trata de documentos decisivos que si bien existían al momento de proferir las decisiones de instancia, por razones atribuibles a la Fiscalía General de la Nación, no fueron incorporados al proceso en la oportunidad establecida por el ordenamiento jurídico.
Se trata de documentos que ofrecen certeza sobre los derechos de carrera que le asistían al señor Augusto Ramírez Zuluaga, y en virtud de los cuales, a la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, debió anteceder la calificación insatisfactoria en el desempeño del cargo.
En esta oportunidad, el señor Augusto Ramírez Zuluaga, participó como aspirante a uno de los cargos de Fiscal Local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Popayán, y una vez superó cada una de las etapas del concurso, fue incluido en el listado de personas elegibles, con posterioridad a lo cual fue nombrado en provisionalidad. (…)
Sobre el particular, es del caso resaltar que de acuerdo con el artículo 66 del Decreto 2699 de 1991 —vigente para la fecha— sustituido por el artículo 130 de la Ley 270 de 1996, tanto el cargo de Fiscal Local y Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos, eran de carrera, y aunque con la nota aclaratoria incluida en la convocatoria la entidad demandada pretendía restarle fuerza vinculante a esta para efectos de adquirir derechos de carrera, es claro que la misma, en el sub examine, involucraba un cargo cuya provisión es reglada y para los cuales debían surtirse las etapas propias del concurso de méritos como en efecto sucedió.
La Sala advierte que el nombramiento en provisionalidad del señor Augusto Ramírez resultaba abiertamente contrario a la Constitución y a las normas que regulaban el sistema de carrera en la Fiscalía General de la Nación, como quiera que ese tipo de nombramiento solo tiene lugar en los eventos en que no se ha surtido el concurso de méritos para proveer de manera definitiva los cargos de carrera que se encuentran vacantes”(1).
1.11. En el numeral quinto de la referida sentencia, el Consejo de Estado profirió una orden en los siguientes términos: “Quinto. Declárese que para todos los efectos legales no constituye doble asignación recibida del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, lo percibido por el libelista desde la fecha de la insubsistencia hasta la fecha del reintegro a la Fiscalía General de la Nación”.
1.12. La entidad accionante manifiesta que esa Corporación desconoció el precedente judicial sobre la materia, en tanto que de la indemnización a efectuar no ordenó realizar los descuentos “por concepto de lo percibido por el beneficiario en el desempeño de otras entidades públicas o de empresas en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Este descuento busca evitar el enriquecimiento sin causa, la doble asignación del tesoro público y, en consecuencia, materializar lo establecido en el artículo 128 de la Constitución Política. No obstante, el numeral 5º de la parte resolutiva de la providencia del 3 de marzo de 2015 impide que la Fiscalía General de la Nación efectué tal descuento.” (Negrillas del texto).
1.13. Explica que la suma indemnizatoria que debe pagar la Fiscalía General de la Nación al señor Ramírez Zuluaga corresponde al lapso comprendido entre la declaratoria de insubsistencia, en 1996, hasta el reintegro efectivo, posterior al 3 de marzo de 2015, esto es, más de 19 años de salarios y prestaciones dejados de percibir. No obstante, en ese mismo periodo percibió recursos del Tesoro Público por un término de 11 años y 6 meses, cuando laboró como Fiscal Delegado y Defensor Público. A su juicio, la entidad debe pagar una indemnización exorbitante de aproximadamente 2 mil millones de pesos, lo que constituye un enriquecimiento sin causa, una vulneración directa al artículo 128 de la Constitución y el desconocimiento del precedente judicial.
1.14. Sobre este último argumento, la Fiscalía advierte que en diversos pronunciamientos, puntualmente en las Sentencias T-656 de 2011, SU-691 de 2011, T-961, SU-556 de 2014, SU-053 de 2015, SU-054 de 2015, entre otras, la Corte Constitucional limitó el pago de los salarios y prestaciones sociales a aquellas efectivamente dejadas de percibir, es decir, que de ese monto debe descontarse lo que el beneficiario percibió del tesoro público durante el mismo periodo de tiempo, con el fin de no contrariar lo consagrado en el artículo 128 de la Carta.
1.15. En orden a lo expuesto solicita notificar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y al señor Augusto Ramírez Zuluaga del presente trámite de tutela. Asimismo, declarar que la Sentencia del 3 de marzo de 2015, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad jurídica y los principios de buena fe y confianza legítima de la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, revocarla y ordenarle a la autoridad judicial proferir nueva decisión conforme al precedente constitucional y con respeto del artículo 128 de la Constitución Política.
2.1. El señor Augusto Ramírez Zuluaga, vinculado al proceso mediante Auto del 3 de junio de 2016, contestó la tutela mediante escrito allegado el 24 de junio de 2016. Señala que la Fiscalía General de la Nación “miente” cuando afirma que solo hasta el 28 de marzo de 2016 tuvo conocimiento de que había trabajado para ese ente, por cuanto las hojas de vida reposan no solo en la seccional donde labora el funcionario sino en la oficina central de Bogotá. Considera que en este caso operó “el fenómeno de la caducidad” por la inactividad de la parte accionante, razón por la cual la tutela debía declararse improcedente.
2.2. Las demás partes guardaron silencio.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante Sentencia de 30 de agosto de 2016, negó la acción de tutela por cuanto carecía del requisito de inmediatez. Encontró que la providencia cuestionada, esto es, la que resolvió el recurso extraordinario de revisión, fue proferida el 3 de marzo de 2015 y se notificó mediante edicto fijado el 10 de julio de 2015 y desfijado el 14 del mismo mes y año. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 19 de mayo de 2016, es decir, más de 10 meses después, por lo que se superó el término de los 6 meses que se estima como razonable para interponer la solicitud de amparo.
No obstante, realizada la preliquidación del monto a pagar y cuando la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión del Cauca allegó a la Dirección Jurídica la historia laboral completa del actor —información que fue remitida en su totalidad el 28 de marzo de 2016—, se pudo constatar que el señor Augusto Ramírez Zuluaga laboró durante 11 años y 6 meses en la misma institución y en la Defensoría del Pueblo, de suerte que durante su desvinculación percibió sumas del erario público. De ese modo, fue durante el trámite administrativo correspondiente para dar cumplimiento a la decisión judicial, cuando se advirtió el grave detrimento patrimonial que implicaba el pago de lo ordenado, razón por la cual fue en ese momento cuando decidió interponer la acción de tutela.
Mediante Sentencia del 14 de octubre de 2016, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, bajo el argumento de que la procedencia excepcional de las acciones de tutela contra providencias judiciales no se puede supeditar a que las entidades estatales efectúen el trámite administrativo para advertir si con lo ordenado por el juez ordinario se vulneran o no sus derechos, o si cumplir lo resuelto implica un detrimento patrimonial grave. En ese orden, la Fiscalía General de la Nación debió cuestionar en un término razonable el fallo que acusa y no esperar a si el señor Ramírez Zuluaga había percibido otros ingresos desde la fecha de insubsistencia para debatir la procedencia de los descuentos pertinentes.
—Sentencia del 3 de marzo de 2015 proferida por la Sala Especial de Decisión 20 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Cdno. ppal, fls. 45 a 67).
—Extracto de la historia laboral del señor Augusto Ramírez Zuluaga registrada en el Sistema de Información de Planta y personal de la Fiscalía General de la Nación. (Cdno. ppal, fls. 83 a 87).
—Certificados de servicios prestados expedido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión del Cauca y correos electrónicos correspondientes (Cdno. ppal, fls. 69 a 82).
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
2.1. Con base en los hechos descritos, corresponde a la Sala Plena de esta Corporación determinar si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso afirmativo, pasará la Sala a estudiar de fondo si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en alguna de las causales específicas de procedibilidad.
2.2. La Corte precisa que en este caso no se cuestiona la integralidad de la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado sino uno de sus numerales respecto a la manera o mecanismo aplicable para el cumplimiento de la decisión, consistente en que no constituye doble asignación del erario público lo percibido por el demandante en otras entidades desde la fecha de la insubsistencia hasta el momento del reintegro. Bajo ese entendido, los problemas jurídicos que se abordarán se limitan a lo dispuesto en el numeral quinto del fallo del 3 de marzo de 2015, mediante el cual se resolvió el recurso extraordinario de revisión.
Ha señalado la Corte que esa regla se deriva del texto de la Constitución Política en concordancia con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (aprobada mediante la L. 16/1972) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (aprobado mediante la L. 74/1968), que reconocen que toda persona podrá hacer uso de mecanismos judiciales ágiles y efectivos que los ampare contra la violación de sus derechos, aún si esta se causa por quienes actúan en ejercicio de funciones oficiales.
Determinó que si bien los funcionarios judiciales son autoridades públicas, ante la importancia de principios como la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial, tal procedencia debía ostentar un carácter excepcional frente a las “actuaciones de hecho” que impliquen una grave vulneración a los derechos fundamentales. Por eso, en los primeros pronunciamientos de esta Corporación se sostuvo que tal procedencia era permitida únicamente en los casos en los que en las decisiones judiciales se incurriera en una “vía de hecho”, esto es, cuando la actuación fuera “arbitraria y caprichosa y, por lo tanto, abiertamente violatoria del texto superior”(3).
“25. Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. (…).
4. Desconocimiento del precedente judicial como causal específica de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento.
En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”(5). Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares(6).
Bajo ese entendido y de acuerdo a la autoridad que emitió el pronunciamiento, se puede clasificar el precedente en dos categorías: (i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia(7). El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima(8), sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales.
4.2. Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha reconocido el valor del precedente judicial de la ratio decidendi de sus decisiones, tanto en materia de constitucionalidad como en materia de tutela(9).
En la Sentencia C-104 de 1993 manifestó que las decisiones de la Corte Constitucional tienen naturaleza erga omnes y, además, no constituyen un criterio auxiliar de interpretación sino que “la jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional —art. 243 CP—, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación ulterior”.
“Es verdad que, como esta Corporación lo ha sostenido repetidamente, uno de los principios de la administración de justicia es el de la autonomía funcional del juez, en el ámbito de sus propias competencias (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992), pero ella no se confunde con la arbitrariedad del fallador para aplicar los preceptos constitucionales. Si bien la jurisprudencia no es obligatoria (art. 230 de la C.N.), las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse. Cuando la ignoran o contrarían, no se apartan simplemente de una jurisprudencia —como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa— sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar”(10).
Más adelante, la Corte señaló que las autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales, están obligadas a acatar los precedentes que fije la Corte Constitucional(11). De igual forma, preciso que si bien es cierto que la tutela no tiene efectos más allá del caso objeto de controversia, la ratio decidendi constituye un precedente de obligatorio cumplimiento para las autoridades públicas, “ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma”(12).
De igual forma, lo expresó en la Sentencia C-539 de 2011, oportunidad en la que declaró exequible la expresión “que en materia ordinaria o contenciosa administrativa” contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, bajo el argumento de que los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, deben respetar la interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional, la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general.
4.3. Lo dicho previamente no conlleva necesariamente a que en todos los casos los jueces deban acogerse al precedente judicial. Existen ciertos eventos en los que la autoridad puede desligarse del mismo, siempre que argumente de manera rigurosa y clara las razones por las cuales procede de ese modo.
Este Tribunal explicó que el apartamiento judicial del precedente es la potestad de los jueces de distanciarse de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de cierre, como expresión de la autonomía judicial constitucional(13). Para que sea válido es necesario el previo cumplimiento del estricto deber de consideración del precedente en la decisión, ya que la jurisprudencia de las corporaciones judiciales de cierre no puede ser sencillamente ignorada frente a situaciones similares a las falladas en ella. Sobre el particular expuso:
“Según lo establecido en su larga jurisprudencia por este tribunal, una vez identificada la jurisprudencia aplicable al caso, la autoridad judicial sólo puede apartarse de la misma mediante un proceso expreso de contra-argumentación que explique las razones del apartamiento, bien por: (i) ausencia de identidad fáctica, que impide aplicar el precedente al caso concreto; (ii) desacuerdo con las interpretaciones normativas realizadas en la decisión precedente; (iii) discrepancia con la regla de derecho que constituye la línea jurisprudencial. De este modo, la posibilidad de apartamiento del precedente emanado de las corporaciones judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones supone, en primer término, un deber de reconocimiento del mismo y, adicionalmente, de explicitación de las razones de su desconsideración en el caso que se juzga”(14).
4.4. Bajo ese entendido, el desconocimiento del precedente sin la debida justificación por parte del juez configura un defecto sustantivo como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte Constitucional ha establecido que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normatividad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realice una interpretación contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”(15).
“Asimismo, la carga argumentativa del juez que se desliga del precedente implica una exigencia tal, que si él no realiza una debida justificación de las razones que lo alejaron de tal precedente constitucional se genera un defecto que puede viciar la decisión. El desconocimiento, sin debida justificación, del precedente judicial configura un defecto sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales —sea éste precedente horizontal o vertical, en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe(16). Por lo cual y a pesar de la regla general de obligatoriedad del precedente judicial, siempre que el juez exprese contundentemente las razones válidas que lo llevaron a apartarse del precedente constitucional, su decisión será legítima y acorde a las disposiciones legales y constitucionales”(17).
4.5. Ahora bien, el desconocimiento del precedente constitucional tiene su origen en la aplicación directa de la regla superior contenida en el artículo 13 de la Carta Política (derecho a la igualdad). Al ser este Tribunal el encargado de salvaguardar la integridad y la supremacía de la Constitución, de fijar los efectos de los derechos fundamentales y determinar el sentido en el que debe interpretarse la Constitución, sus pronunciamientos constituyen un precedente excepcional de obligatorio cumplimiento para todos.
Sobre el desconocimiento del precedente constitucional como defecto constitutivo de una causal especifica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales esta Corporación ha señalado que se predica únicamente de los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional(18) y se presenta cuando el funcionario, al resolver un caso concreto, se aparta de la interpretación dada por este Tribunal. Al respecto:
“La interpretación de la Constitución, que además permite materializar la voluntad del constituyente, tiene como propósito principal, oriental el ordenamiento jurídico hacia los principios y valores constitucionales superiores. No reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Que perturba, además la eficiencia y la eficacia institucional, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra organización judicial”(19).
Es preciso resaltar que los fallos emitidos por la Corte irradian dos tipos de efectos: en el caso de los fallos de control abstracto de constitucionalidad estos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de ahí que se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho; por el contrario, los efectos de los fallos de tutela en principio son inter partes. No obstante, existe un punto de encuentro y es que ambos fallos se deben observar, no solo por reconocer que la Constitución es norma superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados(20).
4.6. Los efectos inter partes de las acciones de tutela en ocasiones pueden hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión que realiza el Tribunal Constitucional. En este sentido, la vinculación de los jueces de tutela a los precedentes constitucionales, resulta relevante para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico como un conjunto estrechamente relacionado a la Constitución. Por tal razón, de no acogerse un precedente constitucional, la consecuencia devendría en restarle fuerza normativa a la Carta, ya que cada juez podría interpretar la norma constitucional como quisiera, desarticulando el sistema jurídico de las interpretaciones hechas a Constitución.
5. El derecho a la igualdad en las decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
5.1. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que el precedente judicial no está limitado a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino que se extiende a las Altas Cortes. En la Sentencia C-335 de 2008, la Corte se refirió a las decisiones de todos los órganos de cierre jurisdiccional y reiteró el carácter vinculante de su jurisprudencia, en los siguientes términos:
5.2. El principio de igualdad adquiere especial relevancia en este punto, si se tiene en cuenta que un trato diferenciado por parte de los jueces a los ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales supuestos fácticos transgrediría ese principio constitucional(21). Al respecto, es preciso reiterar que el principio de igualdad es a su vez expresión del principio de legalidad, en tanto “el ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco del estado constitucional de derecho y entraña la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas”(22).
Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 13 de la Constitución Política, del cual se desprenden las diversas dimensiones de esta garantía constitucional, a saber: (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales(23).
En el mismo sentido, ha sostenido que la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental; carácter múltiple que se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad; al igual que existen otros mandatos dispersos en la Constitución, que actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente(24).
La Corte ha entendido que el principio de la igualdad posee un carácter relacional, lo que quiere decir que: (i) deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio; (ii) debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; (iii) debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y (iv) debe constatarse si un tratamiento distinto entre iguales o un tratamiento igual entre desiguales es razonable; es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación(25). En otras palabras, debe acudirse a un juicio integrado de igualdad que parte de un examen del régimen jurídico de los sujetos en comparación y permite determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario(26).
5.3. Ahora bien, por otro lado, esta Corporación también se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre la obligación constitucional de promover la seguridad jurídica y el deber de garantizar la igualdad de trato en las actuaciones judiciales.
Al respecto, explicó que este principio permite a los ciudadanos prever las reglas que les serán aplicadas; así mismo, indicó que “en la interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos, dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o permite”(27).
La seguridad jurídica también encuentra fundamento en el principio de la buena fe, que impone a las autoridades del Estado el deber de actuar de manera coherente y de abstenerse de defraudar la confianza que depositan en ellas los ciudadanos (art. 83), y se vincula con la igualdad de trato bajo el entendido que “si las decisiones judiciales no fueran previsibles o las reglas y soluciones adoptadas en el pasado resultaran cambiantes e inestables, los ciudadanos no podrían esperar que el asunto que someten a la jurisdicción sea resuelto de la misma forma”, por lo que la seguridad jurídica es una condición necesaria para garantizar el mandato de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución(28). Sobre este principio constitucional, la Corte ha expresado importantes consideraciones, en los siguientes términos:
“El derecho, como instrumento de ordenación social, pretende regular ciertos aspectos de las relaciones humanas, estabilizándolos. Cualquier comunidad política que pretenda organizarse como tal a partir del derecho requiere para tal fin, que sus miembros tengan cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad. En una sociedad altamente compleja como lo es el Estado contemporáneo, caracterizada por un aumento en la intensidad y en la variedad de la actividad social, el nivel de certeza requerido respecto de la protección social de determinadas conductas es mayor. Nuestra forma de organización político jurídica protege a todas las personas, imponiendo a las autoridades la obligación de garantizar la efectividad de los derechos y deberes (C.P. art. 2º), a través del derecho, como sistema estable de ordenación social. Sin embargo, en un Estado contemporáneo, establecido como social de derecho, en el cual la labor de creación del derecho es compartida, la estabilidad de la ley en el territorio del Estado y en el tiempo no son garantías jurídicas suficientes. En nuestro Estado actual, es necesario que la estabilidad sea una garantía jurídica con la que puedan contar los administrados y que cobije también a la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. Sólo así se puede asegurar la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2º).
La previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente. Esta certeza hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley. La falta de seguridad jurídica de una comunidad conduce a la anarquía y al desorden social, porque los ciudadanos no pueden conocer el contenido de sus derechos y de sus obligaciones. Si en virtud de su autonomía, cada juez tiene la posibilidad de interpretar y aplicar el texto de la ley de manera distinta, ello impide que las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de las posibles interpretaciones de la ley. (…).
En su aspecto subjetivo, la seguridad jurídica está relacionada con la buena fe, consagrada en el artículo 83 de la Constitución, a partir del principio de la confianza legítima. Este principio constitucional garantiza a las personas que ni el Estado, ni los particulares, van a sorprenderlos con actuaciones que, analizadas aisladamente tengan un fundamento jurídico, pero que al compararlas, resulten contradictorias. En estos casos, la actuación posterior es contraria al principio de la buena fe, pues resulta contraria a lo que razonablemente se puede esperar de las autoridades estatales, conforme a su comportamiento anterior frente a una misma situación. Esta garantía sólo adquiere su plena dimensión constitucional si el respeto del propio acto se aplica a las autoridades judiciales, proscribiendo comportamientos que, aunque tengan algún tipo de fundamento legal formal, sean irracionales, según la máxima latina venire contra factum proprium non valet. En efecto, si esta máxima se predica de la actividad del Estado en general, y se extiende también a las acciones de los particulares, donde —en principio— la autonomía privada prima sobre el deber de coherencia, no existe un principio de razón suficiente por el cual un comportamiento semejante no sea exigible también a la actividad judicial. (…) El derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado (…) como administrador de justicia. (…) Esta confianza no se garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende además la protección a las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”(29). (Resaltado fuera de texto).
Para ello, la jurisprudencia ha fijado diferentes instrumentos: (i) la Constitución reconoce que la actividad de los jueces está sometida al imperio de la ley, “lo que constituye no solo una garantía de autonomía e imparcialidad, sino también de igualdad en tanto el punto de partida y llegada de toda la actuación judicial es la aplicación de la ley”; (ii) la ley establece un conjunto de pautas orientadoras para resolver los diferentes problemas que se suscitan al interpretar y aplicar las normas jurídicas; (iii) la Constitución ha previsto órganos judiciales que tienen entre sus competencias “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”; (iv) la jurisprudencia constitucional ha incorporado un grupo de doctrinas que, como la cosa juzgada y el deber de respeto del precedente judicial, “tienen entre sus propósitos garantizar la estabilidad de las decisiones y reglas judiciales fijadas con anterioridad”; y (v) algunos estatutos como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporan normas que tienen por propósito asegurar la eficacia de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a través, por ejemplo, de su extensión (arts. 10 y 102)(30).
5.4. En definitiva, los operadores judiciales están obligados a mantener la misma línea jurisprudencial con el fin de garantizar el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados. Lo anterior, supone la materialización del derecho en cabeza de los ciudadanos de que la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico se realice bajo los parámetros constitucionales de igualdad y respeto del presente judicial. Con ello, se garantiza a su vez la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos.
Con todo, se establece una regla sobre el valor normativo del precedente de las Altas Cortes, consistente en que si bien son obligatorios para los jueces de instancia y aún para ellos mismos, los precedentes en materia de interpretación de derechos fundamentales emanados de la Corte Constitucional tienen un valor preponderante y deben ser seguidos por los demás tribunales y jueces del país(31).
6. Reintegro y devolución de salarios y prestaciones dejadas de percibir como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro del servicio. El alcance de la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
6.1. Cuando una persona que se encuentra vinculada al servicio del Estado es declarada insubsistente en su cargo pero, posteriormente, se determina que ese retiro se dio en contravía de la ley y la Constitución, tiene derecho a ser reintegrada al cargo que venía desempeñando o a uno de superior jerarquía, y a recibir como restablecimiento de su derecho los salarios y prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa desvinculación ilegal. No obstante, la controversia surge cuando en el interregno de tiempo de desvinculación el demandante se desempeñó en otro cargo o vinculación, ya sea en el sector público o en el privado.
6.2. En algunas providencias el Consejo de Estado ha declarado que la orden de descuento de lo percibido por concepto del desempeño de otros cargos oficiales durante el interregno entre un acto de desvinculación y el reintegro se ajusta a derecho, en tanto las sumas así generadas no podrían quedar repetidas con respecto a las que se cancelan a título de restablecimiento del derecho, no solo porque constituiría un enriquecimiento sin causa, sino también porque estarían encausadas en la prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público consagrada en el artículo 128 de la Constitución. Bajo esa tesis, se consideró que al efectuar el descuento mencionado se evitaría incurrir en el pago de lo no debido, ya que si los valores pagados por restablecimiento del derecho conforman la asignación que correspondería al funcionario, estos resultan incompatibles con otras asignaciones recibidas por servicios cumplidos en otras entidades del Estado(32).
No obstante, esa postura no ha sido pacífica en esa Corporación, puesto que en otros casos más recientes ha llegado a la conclusión que no se pueden ordenar los descuentos en los referidos términos. Esa tesis se sustenta en que las sumas ordenadas con ocasión de la condena no tienen el carácter de otro empleo público u otra asignación, sino que está dirigida a resarcir el perjuicio que el acto ilegal causó sobre empleado. En otras palabras, lo recibido por la condena surge por una ficción que se desarrolla a través de una equivalencia, mientras que los salarios y prestaciones recibidos en virtud de otra relación laboral constituyen una remuneración por la actividad ejercida por el empleado. Al no existir incompatibilidad entre las sumas reconocidas a título de indemnización, esto es, entre los salarios y prestaciones dejadas de percibir con ocasión de la expedición del acto de desvinculación que por ilegal fue posteriormente declarado nulo y la asignación de retiro, no se debe ordenar el descuento de las sumas recibidas a este último título(33).
6.3. Ahora bien, la Corte Constitucional ha abordado este asunto en varios pronunciamientos referentes a personas que fueron nombradas en provisionalidad en cargos de carrera y posteriormente desvinculadas o declaradas insubsistentes a través de un acto calificado como contrario a la ley y a la Constitución. La Sala hará referencia a esas decisiones y a la evolución jurisprudencial sobre el particular, para posteriormente definir si el precedente que ha sentado sobre la materia es aplicable a las personas que ostentaban cargos de carrera luego de haber aprobado un concurso de méritos.
6.3.1. Entre los años 1998 y 2003 la Corte estudió distintos asuntos en los que los accionantes fueron declarados insubsistentes de los cargos que venían ejerciendo en provisionalidad. En esas oportunidades asumió el conocimiento como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales a partir del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la existencia en el ordenamiento jurídico de otros medios de defensa judiciales. En esa etapa la decisión de protección impartida se limitó a ordenar el reintegro del servidor público al cargo del cual se había desvinculado, hasta tanto el asunto fuera resuelto por la autoridad competente(34).
6.3.2. En una segunda etapa, la decisión en esta clase de asuntos estuvo enfocada a ordenarle a la autoridad respectiva la motivación del acto de desvinculación, con el doble propósito de garantizar, por un lado, al servidor público el debido proceso y la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción contenciosa, previo conocimiento de las causas de la desvinculación y, por otro, que la desvinculación solo se produjese en razón a la existencia de causas objetivas. La Corte dispuso en esos casos que solo habría lugar al reintegro del servidor público cuando la autoridad demandada no procediera a motivar el respectivo acto de desvinculación(35).
6.3.3. En la Sentencia T-108 de 2009 la Corte retomó la línea inicial, en virtud de la cual se dispone el reintegro a sus cargos de los servidores públicos en provisionalidad que han sido desvinculados sin motivación. No obstante, sin incorporar consideración al respecto en la parte motiva, se incluyó en la parte resolutiva la orden conforme a la cual el reintegro que se disponía para la persona entonces afectada, debía producirse “sin solución de continuidad”, lo cual implicaba que debían pagarse los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la desvinculación y hasta el reintegro(36).
6.3.4. Más adelante, en la Sentencia T-656 de 2011 la Corte asumió el conocimiento de un caso en el que una persona nombrada en provisionalidad en la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigaciones —CTI— de la Fiscalía General de la Nación fue desvinculada sin que el acto de retiro expresara el fundamento de la decisión.
6.3.5. Fue en la Sentencia SU-691 de 2011(37) que la Corte, aunque siguió el precedente sentado y, por tanto, procedió a dejar sin efectos el acto administrativo de desvinculación y ordenó el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta la fecha de reintegro o supresión, según el caso; introdujo un nuevo componente al disponer que la orden relativa al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir debía acompañarse con una previsión sobre la necesidad de descontar de dicho pago lo que la persona desvinculada hubiese percibido del tesoro público por concepto del desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo desvinculada.
6.3.6. Más adelante, en la Sentencia SU-556 de 2014(38), la Corte analizó las acciones de tutela presentadas por tres ciudadanos nombrados en provisionalidad, el primero, en la Fiscalía General de la Nación, el segundo, en el Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— y, el tercero, en el Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA—, quienes fueron declarados insubsistentes de sus cargos sin que las entidades motivaran tal determinación.
Siendo así, determinó que la fórmula aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir. Esto sucede cuando una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo. Por tal razón, dado que solo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria se debe descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente(39).
Finalmente, dispuso que “siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, ni superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio”(40).
6.3.7. Por último, en las Sentencias SU-053(41) y SU-054 de 2015(42), la Corte se pronunció sobre varias acciones de tutela instauradas contra providencias judiciales mediante las cuales no se anularon los actos administrativos que retiraron del servicio a servidores públicos, sin motivación. Todos los accionantes buscaron la protección de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la estabilidad laboral.
6.4. Ahora bien, según se expuso, los pronunciamientos de esta Corporación sobre el punto que ahora se estudia están relacionados con personas que fueron nombradas en provisionalidad en cargos de carrera. Por esa razón, se hace necesario abordar el asunto desde una perspectiva diferente con el fin de determinar qué sucede cuando la persona que fue desvinculada a través de un acto calificado como contrario a la ley no ejercía en cargo en provisionalidad, sino que hacía parte de la carrera administrativa por haber superado un concurso de méritos. Para ello, la Sala se referirá previamente a la naturaleza y finalidad constitucional de los cargos de carrera administrativa.
7. La carrera administrativa como regla general fundada en el mérito y en el principio constitucional de estabilidad laboral. Reiteración de jurisprudencia.
7.1. El artículo 125 de la Constitución regula el ingreso, ascenso y retiro de la función pública, estableciendo las modalidades de vinculación con el Estado. Por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado se proveen por medio del sistema de carrera, al cual se accede por medio de concurso público de méritos. Esa disposición establece que es competencia del legislador determinar el régimen jurídico correspondiente, el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como las causales de retiro del servicio oficial. De igual forma, consagra que habrá cargos excluidos del régimen de carrera, entre los cuales se encuentran los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y los demás que determine la ley.
7.2. La consagración de la carrera administrativa como regla general de la administración pública “compatibilizó los componentes básicos de la estructura estatal con los principios y fundamentos del Estado social de derecho, pues el mismo se caracteriza por la prevalencia de los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralidad, que requiere de una estructura organizativa, de una administración, cuyo diseño responda a la aplicación efectiva de esos mismos principios, de manera tal que se garantice a todos y cada uno de sus asociados, el derecho a acceder y permanecer, por sus propios méritos y capacidades, al servicio del Estado”(43).
Se ha reconocido que la carrera administrativa es principio constitucional, definitorio en la concepción del Estado social y democrático de derecho a partir de tres criterios específicos(44):
(i) Histórico: durante la historia del constitucionalismo colombiano se han planteado distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar preeminencia al sistema de carrera administrativa como la vía por excelencia para el ingreso al servicio público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes(45).
(ii) Conceptual: refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional que cumple el doble objetivo de(46): a) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público; y b) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes(47).
(iii) Teleológico: se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional. La interpretación armónica de lo preceptuado en el artículo 125 C.P. con otras normas superiores lleva a concluir que el principio de carrera cumple una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional(48).
7.3. Esta Corporación ha sostenido que además del objetivo amplio de buscar la materialización del Estado social de derecho a través de la estructura de la función pública, la carrera administrativa cumple con los siguientes objetivos específicos(49):
(i) Garantizar el cumplimiento de los fines estatales. Ello, en la medida en que permite que la función pública pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia(50). Bajo ese entendido, se busca el óptimo funcionamiento en el servicio público, de tal forma que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad.
(ii) Preservar y mantener vigentes los derechos fundamentales de las personas de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Con la carrera administrativa se pretende garantizar a las personas su derecho al trabajo en igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo(51). La comprensión de la función pública en clave de derechos fundamentales, impone una interpretación sistemática de la cláusula del Estado social de Derecho (art.1); el derecho a la igualdad (art.13); los derechos políticos de los colombianos (art.40.7); el establecimiento de funciones públicas mediante ley o reglamento y las limitantes para acceder a cargos públicos (art. 122 con su reforma mediante el A.L. 01 de 2009); la regla del ingreso a la carrera por concurso de méritos y el principio de igualdad de oportunidades (art.125)(52).
(iii) La estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la obtención de resultados positivos en la cumplida ejecución de esos fines(53). Dada la trascendencia que la Constitución otorga al derecho al trabajo, fue objeto de especial atención la estabilidad de los trabajadores al servicio del Estado y de la comunidad, denominados por el artículo 123 de la Carta como servidores públicos. Así, consagró en el artículo 125 superior que todos los empleos en los órganos y las entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales, y los demás que establezca la ley(54).
7.4. El artículo 5º de la Ley 909 de 2004 determina que los empleos de los organismos y entidades regulados por esa ley son de carrera administrativa, con excepción de (i) los de elección popular, los de período fijo, los trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación; y (ii) los de libre nombramiento y remoción entendidos como aquellos a los que se le asignan funciones de dirección, conducción y orientación institucional en la adopción de políticas y directrices, que impliquen confianza al corresponderles funciones de asesoría institucional, o cargos que envuelvan la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.
Los cargos de carrera administrativa y los de libre nombramiento y remoción son los dos extremos de estabilidad en el empleo en la función pública. La regla general es la estabilidad reforzada del cargo de carrera, la cual implica que el retiro solo podrá efectuarse “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”(55). Ello, con miras a garantizar que en ninguno de estos empleos, razones ajenas al servicio puedan determinar el nombramiento, ascenso o remoción de los ciudadanos en puestos públicos(56).
7.5. El principio de estabilidad se encuentra consagrado en los artículos 53 y 125 de la Carta Política, disposiciones en virtud de las cuales todos los trabajadores, ya sea que estén vinculados al sector privado o que se trate de servidores del Estado pertenecientes al sistema de carrera, tienen una expectativa cierta y fundada de conservar el empleo en cuanto cumplan con sus obligaciones laborales(57).
Este principio orientador de la carrera administrativa, que ha sido entendido como “la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo”(58), constituye un factor esencial de protección para el trabajador y, en cuanto se refiere a los servidores públicos, se instituye también en una forma de garantizar la eficacia en el cumplimiento de las funciones confiadas al Estado(59). En palabras de esta Corporación:
“El principio de la estabilidad (…) se encuentra recogido en la filosofía que inspira la carrera administrativa, que no sólo consagra los postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realización de la igualdad y estabilidad. Por lo anterior, cualquier acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de carrera, o cualquier facultad de discrecionalidad plena al nominador, se tienen como un atentado contra el contenido esencial de la estabilidad laboral recogido por la filosofía que inspira la carrera administrativa. Y es que uno de los mecanismos para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera administrativa, que hace que estos factores, junto con el respeto al régimen disciplinario, sean los determinantes de la estabilidad laboral, y no la discrecionalidad plena del nominador. Es por ello que la carrera administrativa busca depurar a la Administración de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculación o exclusión. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promoción y la ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando así arbitrariedades por parte del nominador”(60).
Lo anterior no se opone a la posibilidad de consagrar causales de separación de la carrera en los casos previstos en la ley, como razón suficiente para la adopción de esa medida. En otras palabras, el principio de estabilidad no implica la inamovilidad absoluta del empleado(61), en tanto existen circunstancias constitucionalmente aceptadas que permiten su desvinculación válida de la carrera(62). Es por ello que el artículo 125 Superior admite que el retiro se haga “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
La carrera administrativa, entonces, comprende tres aspectos fundamentales y que se encuentran interrelacionados(63): (i) la eficiencia y eficacia en el servicio público, principio por el cual la administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional; (ii) la protección de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (art. 40 de la C.N.); y (iii) la protección de los derechos subjetivos derivados de los artículos constitucionales 53 y 125 tales como el principio de estabilidad en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado, en tanto las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado(64). Sobre el particular, ha dicho esta Corporación:
De esta manera se advierte que si bien el Texto Fundamental habilita al legislador para determinar causales de retiro de la carrera administrativa, el ejercicio de esa facultad se encuentra limitado y si ello es así, la Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma que al regular uno de los momentos de la carrera, el ascenso, le asigna los efectos de otro, evaluación y calificación del desempeño”.(65)
7.6. El artículo 125 de la Carta Política establece que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Esta disposición señala que las causales de retiro para este tipo de cargos será por la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por la violación del régimen disciplinario y por las demás que establezca la Constitución y la ley.
7.7. Lo anterior significa que quienes ejercen cargos de carrera administrativa, si bien gozan de estabilidad laboral, además, que debe ser el carácter inspirador de toda relación laboral, esta no es predicable de manera absoluta ni puede confundirse con la inamovilidad en el empleo.
Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que el ingreso a la administración pública y el ascenso en los cargos de carrera debe hacerse previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos de los aspirantes, como un mecanismo ideal a fin de seleccionar a los mejores funcionarios y capacitarlos en forma adecuada para el logro de los fines esenciales del Estado. Para esta clase de servidores del Estado existe la garantía de estabilidad en el empleo, que les otorga el derecho a permanecer en sus cargos siempre y cuando hayan cumplido con las condiciones fijadas por la ley en el desempeño de los mismos(66).
Bajo ese entendido, la estabilidad no es absoluta en tanto la administración no está obligada a conservarlo en el empleo en los eventos de ineficiencia, inmoralidad e indisciplina en el ejercicio de las funciones inherentes a su empleo, porque ello “conduciría al desvertebramiento de la función pública y la corrupción de la carrera administrativa”(67).
Este Tribunal ha resaltado que la estabilidad en el empleo es una manifestación del principio de seguridad, que tiene como fin garantizar, por un lado, un medio para el sustento vital y, por otro, la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atención a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el trabajo además de la remuneración, como la posición ante la sociedad, estimación, cooperación y desarrollo de su personalidad(68).
Sin embargo, también ha enfatizado que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e injustificada, ya que, precisamente, con la carrera administrativa se busca también “depurar a la Administración de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculación o exclusión. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promoción y la ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando así arbitrariedades por parte del nominador”(69). Sobre este punto ha dicho la Corte:
“A lo anterior se debe añadir que, aun cuando la estabilidad es un importante derecho, ni siquiera en el régimen de carrera administrativa puede ser asimilado a la inamovilidad total y absoluta del empleado, motivo por el cual no se opone a la posibilidad de consagrar causales de separación de la carrera en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medida, tal como sucede tratándose de la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, que está inspirada en propósitos de interés general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, así como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculación al servicio público y la permanencia en él”(70).
7.8. En definitiva, el artículo 125 de la Constitución establece, como regla general, que el régimen de los empleos estatales es el de carrera administrativa, cuyo propósito es crear un mecanismo objetivo de acceso a los cargos públicos, en el cual las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro respondan a criterios reglados y no a la discrecionalidad del nominador. Una de las finalidades del Constituyente al establecer los cargos de carrera fue garantizar la estabilidad laboral de sus servidores, a partir de la obtención de resultados positivos en la cumplida ejecución de los fines de la función pública.
8. El precedente constitucional sobre el reintegro y la devolución de salarios y prestaciones dejadas de percibir como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro del servicio, se aplica con independencia de la designación en provisionalidad o en propiedad respecto de un cargo de carrera.
8.1. De conformidad con lo expuesto en esta providencia, cuando una persona que se encuentra vinculada al servicio del Estado es declarada insubsistente en su cargo pero, posteriormente, se determina que ese retiro se dio en contravía de la ley y la Constitución, por lo que tiene derecho a ser reintegrada al cargo que venía desempeñando o a uno de superior jerarquía, y a recibir como restablecimiento de su derecho los salarios y prestaciones dejadas de percibir con ocasión de la desvinculación ilegal. Sin embargo, la controversia surge en los casos en que el restablecimiento del derecho supone la devolución de los salarios y prestaciones para un periodo de tiempo en el que el empleado se desempeñó en otros cargos, ya sea en el sector público o en el privado.
8.2. La Corte Constitucional, a través de una línea uniforme, ha concluido que se deben descontar de las sanciones impuestas al Estado las sumas que se hubieren devengado desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo. Estos pronunciamientos han sido con ocasión de las acciones de tutela interpuestas por personas que fueron nombradas en provisionalidad en cargos de carrera y que fueron desvinculadas a través de un acto sin motivación.
8.3. A diferencia de los asuntos que ha conocido la Corte sobre la materia referentes a personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera, el debate en este caso surgió por la ilegalidad del nombramiento el cual nunca debió ser en provisionalidad sino como un verdadero cargo de carrera administrativa, en tanto el funcionario cumplió y aprobó el concurso de méritos llevado a cabo por la entidad. Aunque desde una primera mirada esta circunstancia pareciera marcar una diferencia en el análisis de la problemática, la Sala pasa a exponer las razones por las cuales considera que este precedente se aplica indistintamente de si la designación fue en propiedad o en provisionalidad respecto de un cargo de carrera.
(iii) La Sala reitera que independientemente de la naturaleza del cargo, en el funcionario radica la responsabilidad de su propia subsistencia económica y, frente a la hipótesis de resultar desvinculado del puesto de trabajo, sea cual fuere la razón y aún por un acto viciado de nulidad, aquel debe asumir la carga de su propio sostenimiento. Bajo esa línea argumentativa, para el caso de los cargos en carrera el restablecimiento del derecho también debe ser respecto de lo efectivamente dejado de percibir, es decir, cuando existe una verdadera imposibilidad de generar un ingreso como retribución por el trabajo, porque de lo contrario, se estaría permitiendo que la persona reciba dos montos salariales y prestacionales durante un mismo periodo.
8.4. Ahora bien, la Corte debe precisar que en casos como estos se está esencialmente en el campo de la reparación de un daño con ocasión del retiro injustificado en que incurrió la administración. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, en virtud del cual “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.
Esta Corporación ha sostenido que una lectura de la norma citada permite evidenciar que en ella hay dos premisas jurídicas distintas, aunque relacionadas entre sí: la primera trata de la responsabilidad patrimonial del Estado, y del deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable generado por la acción o la omisión de las “autoridades públicas; y la segunda, trata de la responsabilidad del servidor público por el daño antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como “agente estatal”, y del deber del Estado de actuar en repetición(71).
Particularmente, sobre la primera de ellas, este Tribunal ha dicho que el artículo 90 ordena al Estado responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, concediendo paralelamente a los asociados la protección a sus derechos y la garantía de una eventual indemnización ante daños antijurídicos que pueda generarle el Estado. Por otra parte, ha señalado que debe entenderse que la responsabilidad que plantea el artículo se extiende a todas las autoridades estatales siendo esta una responsabilidad de carácter institucional, que abarca no solo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan(72).
De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la determinación de la responsabilidad patrimonial del Estado requiere para su demostración: (i) la existencia de un daño antijurídico, causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, que le sea imputable al Estado, y (ii) donde exista una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u omisión del ente público, que es de la que se desprende la imputabilidad estatal. A juicio de esta Corporación, el artículo 90 no limita la responsabilidad del Estado a un ámbito en particular, sino que la noción de daño antijurídico es aplicable tanto al ámbito contractual y precontractual, como al extracontractual, porque no se evidencian restricciones constitucionales en la materia(73).
En consideración a lo anterior, la Sala estima que por aplicación del artículo 90 de la Carta Política, siempre que se acredite en debida forma el nexo causal, es procedente reparar los daños efectivamente sufridos por la acción u omisión de las autoridades estatales. En los asuntos como el que ahora conoce la Corte dicha reparación surge del daño causado con ocasión del retiro injustificado del cargo que se venía desempeñando.
8.5. Con todo, a juicio de esta Corporación el precedente fijado por la jurisprudencia constitucional cuando se ordena el reintegro y la devolución de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro, se aplica con independencia de si la designación fue en propiedad o en provisionalidad respecto de un cargo de carrera.
Con los elementos de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará la Sala Plena a evaluar el caso concreto.
9.1. Presentación del asunto.
9.1.1. La Directora Jurídica de la Fiscalía General de la Nación promovió acción de tutela al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
Señaló que mediante la Resolución núm. 0-0853 del 23 de mayo de 1994, la entidad nombró en provisionalidad al señor Augusto Ramírez Zuluaga en el empleo de Fiscal Local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Popayán. Luego, por Resolución núm. 0918 del 2 de mayo de 1996, fue declarado insubsistente con motivo del mejoramiento del servicio.
El señor Augusto Ramírez Zuluaga interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que lo desvinculó y solicitó el reintegro a un cargo igual o de superior jerarquía, así como las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha de la desvinculación. Lo anterior, al considerar que para ingresar a la Fiscalía acreditó todos los requisitos exigidos en el concurso de méritos y siempre se caracterizó por su idoneidad y responsabilidad.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cauca en Sentencia de 14 de julio de 1998, negó las pretensiones de la acción. Señaló que aun cuando el actor afirmó haber logrado su ingreso al organismo previa aprobación de concurso de méritos, lo cierto era que en el expediente no obraba prueba a partir de la cual pudiera afirmarse que se encontraba inscrito en el escalafón de carrera de la Fiscalía. Esa decisión fue apelada por el demandante y decidida por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que mediante fallo del 5 de noviembre de 1999 confirmó la determinación del a quo.
El señor Augusto Ramírez Zuluaga presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue resuelto por la Sala Especial de Decisión 20 del Consejo de Estado en Sentencia del 3 de marzo de 2015. Esa Sala encontró que a pesar de no haberse remitido toda la documentación relativa a la hoja de vida del demandante, el Tribunal profirió sentencia desestimando las pretensiones de la demanda y el recurso de apelación fue resuelto por el Consejo de Estado el 5 de noviembre de 1999 en igual sentido. Luego de ello, el 26 de noviembre del mismo año, la Fiscalía remitió el complemento de la información. En virtud de lo anterior, halló probado que se trataba de documentos decisivos que si bien existían al momento de proferir las decisiones de instancia, por razones atribuibles a la entidad demandada no fueron incorporados en la oportunidad establecida en el ordenamiento jurídico. Dichos documentos, según expuso, ofrecían certeza sobre los derechos de carrera que le asistían al señor Ramírez Zuluaga.
La entidad accionante manifestó que la suma indemnizatoria que debe pagar al señor Ramírez Zuluaga corresponde a más de 19 años de salarios y prestaciones dejados de percibir. No obstante, en ese mismo periodo percibió recursos del tesoro público por un término de 11 años y 6 meses, cuando laboró como Fiscal Delegado y Defensor Público. Expuso que la entidad debe pagar una indemnización exorbitante de aproximadamente 2 mil millones de pesos, lo que constituye un enriquecimiento sin causa, una vulneración directa al artículo 128 de la Constitución y el desconocimiento del precedente judicial.
9.1.2. En contestación a la acción de tutela, el señor Augusto Ramírez Zuluaga señaló que la Fiscalía General de la Nación “miente” cuando afirma que solo hasta el 28 de marzo de 2016 tuvo conocimiento de que había trabajado para ese ente, por cuanto las hojas de vida reposan no solo en la seccional donde labora el funcionario sino en la oficina central de Bogotá. Consideró que en este caso operó “el fenómeno de la caducidad” por la inactividad de la parte accionante, razón por la cual la tutela debía declararse improcedente.
9.1.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela por cuanto carecía del requisito de inmediatez. Encontró que la providencia cuestionada fue proferida el 3 de marzo de 2015 y se notificó mediante edicto fijado el 10 de julio de 2015 y desfijado el 14 del mismo mes y año. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 19 de mayo de 2016, es decir, más de 10 meses después, por lo que se superó el término de los 6 meses que se estima como razonable para interponer la solicitud de amparo.
9.1.4. Esta decisión fue confirmada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado bajo el argumento de que la Fiscalía General de la Nación debió cuestionar en un término razonable el fallo que acusa y no esperar a si el señor Ramírez Zuluaga había percibido otros ingresos desde la fecha de insubsistencia para debatir la procedencia de los descuentos pertinentes. Estimó que no existe una explicación válida para el ejercicio de la acción de tutela por fuera del tiempo razonable y proporcional adoptado por esa Corporación, máxime si se tiene en cuenta que no hay un motivo válido que justifique la inactividad de la accionante.
9.2. Procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
9.2.1. Análisis de los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Con base en los hechos descritos, la Sala Plena debe determinar en primer lugar si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por regla general, no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean acreditadas las causales generales que le permiten al juez constitucional asumir su conocimiento. En el caso que ahora se estudia, la Sala encuentra que la tutela interpuesta por la Fiscalía General de la Nación cumple con esos requisitos de procedibilidad, como se pasa a exponer.
Relevancia constitucional de asunto
El asunto que ahora es de conocimiento de la Sala cumple con este requisito, en primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión de la decisión proferida por una alta Corporación, respecto de la cual se alega un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente constitucional.
Agotamiento de los recursos judiciales
Sobre el particular, es preciso señalar que en este caso no es procedente del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado, por dos razones: (i) este recurso solo procede contra la sentencias de única o segunda instancia de los Tribunales Administrativos de conformidad con lo establecido en el artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mientras que en este caso se trata de una sentencia del Consejo de Estado; y (ii) porque se trata de un recurso que fue creado con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y según lo señalado en el artículo 308 de ese cuerpo normativo, ese Código solo se aplica a demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia, esto es, 2 de julio de 2012.
Con base en lo anterior, a juicio de la Sala la Fiscalía General de la Nación no cuenta con otro mecanismo judicial que le permita obtener la garantía de los derechos fundamentales cuya protección invoca.
Sin embargo, aclaró que realizada la preliquidación del monto a pagar y cuando la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión del Cauca allegó a la Dirección Jurídica la historia laboral completa del actor, se pudo constatar que el señor Augusto Ramírez Zuluaga laboró durante 11 años y 6 meses en la misma institución y en la Defensoría del Pueblo. De ese modo, fue durante el trámite administrativo correspondiente para dar cumplimiento a la decisión judicial que advirtió el grave detrimento patrimonial que implicaba el pago de lo ordenado.
La Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, al considerar que la procedencia excepcional de las acciones de tutela contra providencias judiciales no se puede supeditar a que las entidades estatales efectúen el trámite administrativo para advertir si con lo ordenado por el juez ordinario se vulneran o no sus derechos, o si cumplir lo resuelto implica un detrimento patrimonial grave. Consideró que la Fiscalía General de la Nación debió acudir a la acción de tutela en un término razonable y no esperar a si el señor Ramírez Zuluaga había percibido otros ingresos desde la fecha de insubsistencia para debatir la procedencia de los descuentos pertinentes.
(ii) Al respecto, la Sala considera pertinente recordar sobre el requisito de inmediatez que si bien el Decreto Estatutario 2591 de 1991 señala que la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, teniendo en cuenta que la misma pretende dar protección inmediata ante la vulneración o amenaza de los derechos, debe ser interpuesta en un tiempo razonable, contado desde que acaecieron los hechos causantes de la trasgresión o desde que la persona sienta amenazados sus derechos. La razonabilidad del plazo está determinada por la finalidad de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto(74).
La importancia de esta exigencia radica en lo siguiente: (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes(75).
— El señor Augusto Ramírez Zuluaga presentó solicitud de cumplimiento de la providencia ante la Dirección Jurídica de la entidad el 21 de septiembre de 2015.
— Mediante acta núm. 33 del 2 de octubre de 2015 fue repartido el fallo al grupo de reintegros de la Dirección Jurídica, por lo que solo hasta esa fecha esa dependencia tuvo conocimiento de la solicitud del señor Ramírez Zuluaga, momento a partir del cual se dio inicio al trámite administrativo para dar cumplimiento a la orden judicial.
— En oficio calendado el 5 de octubre de 2015, la Dirección Jurídica solicitó a la oficina competente la historia laboral y la documentación correspondiente para dar cumplimiento a la sentencia.
— El 20 de noviembre de 2015 la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión del Cauca de la entidad dio respuesta a la petición en la que remitió una certificación de servicios prestados y la hoja de vida del señor Ramírez Zuluaga.
— Ante la necesidad de aclaración de la información, la Dirección Jurídica de la Fiscalía pidió a esa Subdirección la ampliación de la información, la cual fue remitida el 28 de marzo de 2016. A partir de esta última documentación enviada, la Dirección Jurídica se percató de que el señor Ramírez Zuluaga laboró 11 años y 6 meses en entidades públicas.
(iv) La Sala constata de lo anterior que en este caso no hubo inactividad o negligencia por parte de la entidad accionante. La actividad desplegada permite acreditar de manera detallada el proceso que se llevó a cabo para obtener la información que le permitiera a la Fiscalía dar cumplimiento al fallo del Consejo de Estado.
El fallo controvertido no es una sentencia de tutela
9.2.2. Análisis de los requisitos específicos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales alegados en el caso de la referencia.
9.2.2.1. Una vez definidos los puntos que hacen procedente las acciones de tutela de la referencia, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente el desconocimiento del precedente constitucional, resolviendo los siguientes problemas jurídicos:
9.2.2.2. Con el fin de determinar si en el caso sub examine se desconoció el precedente constitucional, resulta necesario traer a colación los argumentos expuestos por la Sala Especial de Decisión 20 del Consejo de Estado en Sentencia del 3 de marzo de 2015 mediante la cual resolvió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Augusto Ramírez Zuluaga dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Fiscalía General de la Nación. En esa oportunidad, esa Sala se pronunció en los siguientes términos:
La Sala advierte que el nombramiento en provisionalidad del señor Augusto Ramírez resultaba abiertamente contrario a la Constitución y a las normas que regulaban el sistema de carrera en la Fiscalía General de la Nación, como quiera que ese tipo de nombramiento solo tiene lugar en los eventos en que no se ha surtido el concurso de méritos para proveer de manera definitiva los cargos de carrera que se encuentran vacantes”(76). (Resaltado fuera de texto).
Luego de acceder a las pretensiones de la demanda y de ordenar el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, la Sala dispuso en el numeral quinto de la referida sentencia que para todos los efectos legales no constituía doble asignación recibida del tesoro público, o de empresas e instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, lo percibido por el demandante desde la fecha de la insubsistencia hasta el momento del reintegro a la Fiscalía General de la Nación.
9.2.2.3. De acuerdo con lo anterior, es evidente que a diferencia de los asuntos que ha conocido la Corte sobre la materia referentes a personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera, el debate en este caso surgió por la ilegalidad del nombramiento el cual nunca debió ser en provisionalidad sino como un verdadero cargo de carrera administrativa, en tanto el funcionario cumplió y aprobó el concurso de méritos llevado a cabo por la entidad. A pesar de ello y según lo expuesto, la Sala considera que el precedente constitucional sobre la materia se aplica indistintamente de si la designación fue en propiedad o en provisionalidad respecto de un cargo de carrera.
La esencia del restablecimiento del derecho ordenado en favor del señor Augusto Ramírez Zuluaga es retrotraer las cosas a su estado inicial, luego de hacer cesar los efectos jurídicos del acto administrativo que lesionó sus derechos. La condena de la cual será beneficiario está dirigida a reintegrarlo al cargo que venía desempeñando y a pagarle los salarios y las prestaciones dejados de percibir, creando una ficción jurídica de que nunca fue retirado del servicio.
Siendo así, el señor Ramírez Zuluaga no puede recibir las sumas que se ordenan a título de restablecimiento del derecho y además los salarios y prestaciones de los cargos que ejerció en la Fiscalía y en la Defensoría, u otros que hubiere recibido ya sea del sector público o del privado, durante el mismo periodo, pues la esencia del restablecimiento del derecho es retrotraer las cosas a su estado inicial, luego de hacer cesar los efectos jurídicos del acto administrativo que lesionó los derechos del ciudadano.
Esto significa que el señor Augusto Ramírez Zuluaga es beneficiario del reintegro sin solución de continuidad, pero con el pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, indemnizando de ese modo el daño realmente causado.
Aun cuando fue el error de la Fiscalía General de la Nación el que generó la condena que se le impone a favor del señor Ramírez Zuluaga, no por ello se suprime la responsabilidad a cargo de este último de proveerse su propia subsistencia económica, lo que en efecto sucedió. Siendo así, el demandante recibió durante un largo periodo de tiempo los salarios y prestaciones por la realización de las funciones que le fueron asignadas en otros cargos, lo que significa que durante ese tiempo percibió efectivamente otras sumas de carácter laboral, las cuales deben ser descontadas de la condena impuesta por el Consejo de Estado.
Ahora bien, la Sala estima que por aplicación del artículo 90 de la Constitución, siempre que se acredite en debida forma el nexo causal, es procedente reparar los daños efectivamente sufridos por la acción u omisión de las autoridades estatales. En los asuntos como el que ahora conoce la Corte dicha reparación surge del daño causado con ocasión del retiro injustificado del cargo que venía desempeñando la persona afectada.
9.3. Ahora bien, en este caso no es procedente acoger la subregla según la cual la indemnización a ser reconocida no puede ser inferior a los seis meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. Lo anterior, por cuanto el cargo que desempeñaba señor Ramírez Zuluaga, según lo concluyó el Consejo de Estado en la sentencia que se ataca, era un verdadero cargo de carrera lo que hacía que su nombramiento en provisionalidad fuera contrario a la Constitución, lo que impide aplicar una regla como la señalada, establecida por la naturaleza propia de los cargos de provisionalidad.
9.3.1.1. Bajo este análisis, la Sala concluye que en el caso concreto el Consejo de Estado desconoció el precedente constitucional sentado por este Tribunal sobre la materia, al disponer que para todos los efectos legales, los salarios y prestaciones dejados de percibir no constituyen doble asignación recibida del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, con lo percibido por el señor Augusto Ramírez Zuluaga desde la fecha de la insubsistencia hasta la fecha del reintegro a la Fiscalía General de la Nación.
Acto seguido, dejará sin efecto el ordinal quinto de la Sentencia emitida el 3 de marzo de 2015 por la Sala de Decisión 20 del Consejo de Estado, mediante la cual resolvió el recurso extraordinario de revisión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Augusto Ramírez Zuluaga.
1. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en los asuntos de la referencia.
2. REVOCAR la Sentencia de segunda instancia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida 14 de octubre de 2016, que confirmó la decisión de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, del 30 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela instaurada por la Directora Jurídica de la Fiscalía General de la Nación contra el Consejo de Estado, mediante la cual se le negó el amparo a la accionante. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido proceso por desconocimiento del precedente constitucional y a la igualdad en las decisiones judiciales.
3. DEJAR SIN EFECTO el ordinal quinto de la Sentencia emitida el 3 de marzo de 2015 por la Sala de Decisión 20 del Consejo de Estado, mediante la cual resolvió el recurso extraordinario de revisión dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Augusto Ramírez Zuluaga.
4. En consecuencia, DISPONER que solo debe pagarse al señor Augusto Ramírez Zuluaga los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando lo que durante el periodo de desvinculación haya percibido como retribución por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente.
5. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Presidente—Carlos Bernal Pulido—Alejandro Linares Cantillo—Antonio José Lizarazo Ocampo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Iván Humberto Escrucería Mayolo—Cristina Pardo Schlesinger—Alberto Rojas Ríos, con salvamento de voto—José Antonio Cepeda Amaris.
Secretaria General (e.): Rocío Loaiza Milian.
1. Cuaderno principal, folios 45 a 67.
2. La base argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte de las sentencias SU-917 de 2010, SU-195 de 2012, SU-515 de 2013 y SU-769 de 2014. Por tanto, mantiene la postura uniforme y reciente de esta Corporación sobre la materia.
3. Sentencia C-543 de 1992.
5. Sentencia SU-053 de 2015.
6. “El Precedente Constitucional teoría y praxis”, Editorial Ibáñez S.A.S, 2013. Definición citada en la sentencia T-460 de 2016.
7. Sentencia T-460 de 2016.
8. Sentencia T-049 de 2007.
9. Las consideraciones generales sobre el precedente judicial obligatorio que se referenciarán en este aparte se sustentan en la base argumentativa y jurisprudencial de la sentencia C-621 de 2015.
10. Reiterada en la Sentencia T-715 de 1997.
11. Sentencia C-539 de 2011.
12. Sentencia T-439 de 2000.
13. Sentencia T-309 de 2015.
14. Sentencia C-621 de 2015.
15. Ver las Sentencias SU-448 de 2011, T-087 de 2007, T-193 de 1995, T-1625 del 2000. T-522 de 2001, T-462 de 2003 y T-161 de 2010.
16. Sentencia T-102 de 2014.
17. Sentencia C-621 de 2015.
18. Ver más en sentencia T-369 de 2015.
19. Ver más en sentencia SU-640 de 2008.
20. Ver más en sentencia T-270 de 2013.
21. Sentencia C-621 de 2015.
22. Sentencia C-816 de 2011.
23. Cfr. Sentencia C-178 de 2014.
24. Cfr. Sentencia C-250 de 2012.
25. Cfr. Sentencia C-178 de 2014.
26. Cfr. Sentencia C-250 de 2012.
27. Cfr. Sentencia C-284 de 2015.
29. Cfr. Sentencia C-836 de 2001. Reiterada en la Sentencia C-284 de 2015
30. Sentencia C-284 de 2015.
31. Sentencia C-621 de 2015.
32. Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado: 16 de marzo de 1989, expediente 272, la Sala de Decisión y Consulta Civil; 6 de diciembre de 1998, expediente 246, Sala de Consulta y Servicio Civil; 16 de mayo de 2002, expediente 1659-01, Sección Segunda; 1º de julio de 2004, expediente 1583-03, Subsección A, Sección Segunda; 19 de mayo de 2005, expediente 2322-04, Subsección A, Sección Segunda; 29 de junio de 2006, expediente 3068-01, Subsección B, Sección Segunda; 8 de noviembre de 2007, expediente 2893-04, Subsección B, Sección Segunda.
33. Sobre el particular, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado: 28 de julio de 1996, expediente S-638, Sala Plena; 4 de septiembre de 1997, expediente 9773, Subsección B, Sección Segunda; 19 de febrero de 1998, expediente 17070, Subsección A, Sección Segunda; 8 de octubre de 1998, expediente 16506; 26 de noviembre de 1998, expediente 4492 (1210-98); 18 de marzo de 1999, expediente 3140-98; 25 de noviembre de 1999, expediente 44057(1592-99); 22 de junio de 2000, expediente 1739-99, Subsección B, Sección Segunda; Sentencia del 29 de enero de 2008, expediente IJ 2000-02046-02, Sala Plena; 27 de marzo de 2008, expediente 8239-05, Subsección A, de la Sección Segunda, 16 de septiembre de 2010, expediente AC 2010-00830-00, Subsección A, Sección Segunda; 3 de febrero de 2015, expediente S-2003-00169-00, la Sala Plena.
34. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002 y T-752 de 2003. Cfr. Sentencia SU-556 de 2014.
35. Sentencias T-951 de 2004, T-1204 de 2004, T-1206 de 2004, T-1240 de 2004, T-031 de 2005, T-123 de 2005, T-161 de 2005, T-454 de 2005, T-1323 de 2005, T-706 de 2006, T-597 de 2007, T-007 de 2008, T-011 de 2009, T-023 de 2009 y T-610 de 2010, entre otras. Cfr. Sentencia SU-556 de 2014.
36. Cfr. Sentencia SU-556 de 2014.
37. Aclaración de voto del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y salvamento parcial de voto del Magistrado Nilson Elias Pinilla Pinilla.
38. Aclaración de voto del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva y de la Magistrada María Victoria Calle Correa.
39. La Corte llegó a la anterior conclusión luego de reiterar que “el trabajo, como valor fundante del orden constitucional, derecho fundamental del individuo y obligación social dentro del Estado Social de Derecho es toda actividad humana libre, voluntaria y lícita que una persona, en forma dependiente o subordinada, o independientemente, realiza de manera consciente en favor de otra natural o jurídica. En estas circunstancias, el trabajo no sólo responde a la necesidad de cada persona de procurarse unos ingresos económicos para atender a su propia subsistencia y a la de su familia, según sus capacidades y las oportunidades que le ofrezca el mercado laboral, de lograr unas metas u objetivos acordes con sus particulares intereses y aspiraciones dentro del ámbito de su autonomía personal, sino en el deber social de contribuir con su trabajo al desarrollo económico, social y cultural de la comunidad de la cual hace parte”.
40. Consideración número 3.6.13.4.
41. Aclaración de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa, y de los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio.
42. Aclaración de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa, y de los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Iván Palacio Palacio.
43. Sentencia C-126 de 1996. Reiterada en la Sentencia C-288 de 2014.
44. Sentencia C-288 de 2014. En esa oportunidad, la Corte explicó que “esta conclusión ha sido construida a lo largo de la jurisprudencia de la Corte; no obstante, su síntesis más reciente y comprehensiva se encuentra en la sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta decisión fue declarado inexequible el Acto Legislativo 1º de 2008, que había adicionado el artículo 125 C.P. con una regla que permitía el ingreso automático en la carrera administrativa de servidores públicos que ejercían el cargo en provisionalidad y cumplían con determinadas condiciones. Esta Corporación consideró que una norma de este carácter excedía el poder de reforma constitucional del Congreso, puesto que suspendía el principio constitucional de la carrera administrativa”.
45. Sentencias C-553 de 2010 y SU-539 de 2012.
46. Sentencia C-588 de 2009.
47. Sentencias C-553 de 2010 y SU-539 de 2012.
48. Lo indicado en este aparte se funda en la reglas jurisprudenciales previstas en las Sentencias C-292 de 2001, C-517 de 2002, C-1230 de 2005, C-532 de 2006 y C-588 de 2009.
49. Cfr. Sentencia C-501 de 2005.
50. Sentencias C-540 de 1998, C-1177 de 2001 y C-1079 de 2002.
51. Sentencias T-419 de 1992, C-479 de 1992, C-1177 de 2001, C-517 de 2002, C-1079 de 2002, C-532 de 2006, C-182 de 2007, C-315 de 2007 y C-588 de 2009.
52. Sentencia C-319 de 2010.
53. Ver Sentencias C-479 de 1992, C-195 de 1994, C-040 de 1995, C-041 de 1995, C-037 de 1996, C-030 de 1997, C-539 de 1998, C-540 de 1998, C-110 de 1999, C-109 de 2000, C-371 de 2000, C-486 de 2000, C-292 de 2001, C-954 de 2001, C-1177 de 2001, C-517 de 2002, C-1079 de 2002, C-969 de 2003, C-077 de 2004, C-734 de 2003, C-733 de 2005, C-182 de 2007 y C-901 de 2008, M.P.
54. Sentencia C-1119 de 2005.
55. Inciso 5º, artículo 125 de la Constitución Política.
56. Sentencia SU-556 de 2014.
57. Sentencia C-479-1992. Cfr. Sentencia C-501 de 2005.
58. Ibídem.
59. Sentencias C-048 de 1997 y C-838 de 2002.
60. Sentencia C-023-1994. Cfr. Sentencia C-501 de 2005.
61. Sentencias C-023-1994, C-104 de 1994 y C-527 de 1994. Cfr. Sentencia C-501 de 2005.
62. Sentencia C-501 de 2005.
63. Al respecto pueden verse, entre otras, las Sentencias C-479 de 1992, C-391 de 1993, C-527 de 1994 y C-040 de 1995.
64. Ver entre otras, las Sentencias T-419 de 1992 y C-479 de 1992.
65. Sentencia C-292 de 2001. Reiterado en la Sentencia C-501 de 2005.
66. Sentencia C-048 de 1997.
68. Sentencia C-023 de 1994.
70. Sentencia C-175 de 2007.
71. Sentencia C-957 de 2014.
72. Sentencia C-484 de 2002.
73. Sentencia C-957 de 2014.
74. Cfr. Sentencias SU-961 de 1999 y SU-339 de 2011.
75. Sentencia SU-515 de 2013.
76. Cuaderno principal, folios 45 a 67.