Source: http://kraken.slv.cz/1As80/2015
Timestamp: 2018-03-24 00:44:02+00:00
Document Index: 12638559

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 87', 'soud ', '§ 6', 'soud ', '§ 87', 'soud ', '§ 6', '§ 87', '§ 6', '§ 178', '§ 37', '§ 38', '§ 20', '§ 20', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 6', '§ 89', '§ 87', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 6', '§ 17', '§ 8', '§ 9', '§ 2', '§ 16', '§ 178', '§ 20', '§ 178', '§ 178', '§ 20', '§ 10', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

1As80/2015
1 As 80/2015-39
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní vìci ¾alobce: Mgr. Bc. J. M., zastoupený Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem Moskevská 532/60, Praha 10, proti ¾alované: Univerzita Karlova v Praze, se sídlem Ovocný trh 3, Praha 1, zastoupená JUDr. Janem Tryznou, advokátem se sídlem Botièská 1936/4, Praha 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alované ze dne 23. 1. 2014, è. j. 1070/14-1/3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alované proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, è. j. 11A 57/2014-81,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, è. j. 11A 57/2014-81, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alobce ¾ádal postupem dle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím, po ¾alované, mimo jiné, informace o mzdách nìkterých jejích zamìstnancù, konkrétnì rektora, kvestora, prorektorù a nìkterých dal¹ích zamìstnancù pracujících na rektorátu ¾alované.
[2] Kvestor ¾alované nejprve ¾ádost zamítl. Proti tomuto rozhodnutí se ¾alobce odvolal. Domáhal se jednak poskytnutí po¾adovaných informací o mzdách a také toho, aby o odvolání rozhodovalo Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy (dále té¾ ministerstvo).
[3] ®alovaná odvolání ¾alobce postoupila ministerstvu, které vìcnì rozhodlo pouze ve vztahu k informaci o mzdì rektora. Ministerstvo v tomto rozsahu zru¹ilo rozhodnutí kvestora a vìc mu vrátilo k novému projednání. Ve zbylém rozsahu ministerstvo nerozhodlo, nebo» dle nìj je k rozhodnutí pøíslu¹ný rektor ¾alované. Rozdílný postup v pøípadì rektora a v pøípadì jiných osob zdùvodnilo ministerstvo tím, ¾e mzdu rektora stanoví ministr, kde¾to mzdové pomìry ostatních dotèených osob jsou vìcí samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[4] Kvestor následnì poskytl úèastníku øízení informace o mzdì rektora.
[5] Ohlednì ostatních osob rozhodl o odvolání rektor tak, ¾e rozhodnutí kvestora zru¹il pro nepøezkoumatelnost. Následnì kvestor znovu rozhodl, a to tak, ¾e poskytl informace o sobì samém, av¹ak odmítl poskytnout po¾adované informace o v¹ech ostatních dotèených osobách. Následné odvolání, adresované opìt ministerstvu, je¾ ho usnesením postoupilo rektorovi, rektor v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl.
[6] ®alobce toto rozhodnutí napadl ¾alobou u mìstského soudu. V ¾alobì jednak uvádìl vìcné argumenty, proè by ¾alovaná mìla po¾adované informace poskytnout, jednak se domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí ¾alované z dùvodu vìcné nepøíslu¹nosti rektora rozhodovat o odvolání.
[7] V prùbìhu øízení u mìstského soudu ¾alovaná ¾alobci po¾adované informace poskytla. Mìstský soud pøesto pokraèoval v øízení, nebo» na jeho dotaz mu ¾alobce sdìlil, ¾e postupem správního orgánu uspokojen nebyl. Následnì rozhodl, ¾e rozhodnutí rektora je nicotné a z dùvodu právní jistoty jej rovnì¾ i zru¹il. O odvolání ¾alobce proti rozhodnutí kvestora mìlo toti¾ dle soudu rozhodovat namísto rektora univerzity ministerstvo. Tento závìr soud opøel pøedev¹ím o § 87 písm. l) zákona è. 111/1998 Sb., o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení.
[8] ®alovaná (dále té¾ stì¾ovatelka èi univerzita) napadla rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností. Jako dùvod stí¾nosti uvádí nesprávné posouzení právní otázky mìstským soudem.
[9] Podle názoru stì¾ovatelky mìstský soud opomnìl samosprávný charakter veøejné vysoké ¹koly. Veøejná vysoká ¹kola není bezprostøednì podøízena ministerstvu. Dle § 6 zákona o vysokých ¹kolách patøí do samosprávné pùsobnosti její pracovnìprávní vztahy a hospodaøení. Mzdy v rámci veøejné vysoké ¹koly jsou stanoveny mzdovým pøedpisem. Ten je jedním z pøedpisù, které schvaluje akademický senát, jako¾to samosprávný zastupitelský orgán veøejné vysoké ¹koly. Ministerstvo tak neurèuje obsah tìchto vnitøních pøedpisù, ale pouze je registruje. Týkala-li se ¾ádost o informace vìci regulované vnitøním pøedpisem ¹koly, vztahovala se k samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[10] Mìstský soud svoji argumentaci zalo¾il na § 87 písm. l) zákona o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení . Mìstský soud toto ustanovení vykládá tak, ¾e ministerstvo je nadøízený správní orgán veøejné vysoké ¹koly, co¾ je, vzhledem k principu samosprávy veøejných vysokých ¹kol, výklad chybný.
[11] Dle § 6 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách lze do èinnosti veøejné ¹koly zasáhnout jen na základì zákona. Ustanovení § 87 vysoko¹kolského zákona je systematicky zaøazeno do èásti deváté výslovnì nazvané Státní správa. Jde tedy o okruh zále¾itostí odli¹ný od okruhu èinností samosprávných, jak je zakotvuje zejména § 6 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách. Toto odli¹ení by pozbylo významu, kdyby do¹lo k prolnutí èinností samosprávných a správních.
[12] Dle stì¾ovatelky nelze nadøízený správní orgán urèit. V § 178 správního øádu obsa¾ená kritéria jsou nepou¾itelná, nebo» ministerstvo nemá zalo¾enou pravomoc rozhodovat o odvolání ani není povìøeno výkonem dozoru nad veøejnými vysokými ¹kolami. Pravomoci § 37 a § 38 zákona o vysokých ¹kolách nepøedstavují typická dozorová oprávnìní, nýbr¾ spí¹e prostøedky nápravy v pøípadì nedostateèné èinnosti orgánù veøejné vysoké ¹koly. Jeliko¾ nelze ve smyslu § 20 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím urèit nadøízený správní orgán dle správního øádu, je nutné postupovat dle odstavce 5 tohoto ustanovení a jako odvolací orgán oznaèit toho, kdo stojí v èele povinného subjektu, tj. rektora univerzity.
[13] Dále stì¾ovatelka vyjadøuje nesouhlas s názorem soudu, ¾e zámìrem zákonodárce bylo zajistit, aby pøezkum postupu povinného subjektu provádìl orgán stojící mimo samotný povinný subjekt. Tak tomu není, proto¾e právì ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném pøístupu k informacím výslovnì poèítá s tím, ¾e o odvolání bude rozhodovat ten, kdo stojí v èele povinného subjektu.
[14] Stì¾ovatelka je tedy pøesvìdèena, ¾e postupovala správnì, jestli¾e o odvolání ¾alobce rozhodla sama prostøednictvím rektora. Z tohoto dùvodu navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek mìstského soudu.
[15] ®alobce se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøil.
[18] Klíèová právní otázka pøedestøená kasaèní stí¾ností je, kdo má rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly. Mìstský soud ohlednì této otázky zaujal kategorický názor, ¾e ministerstvo. S tímto závìrem v¹ak kasaèní soud nesouhlasí, nebo» odpovìï odvisí od toho, zda veøejná vysoká ¹kola rozhoduje v oblasti své samosprávné pùsobnosti, anebo rozhoduje v rámci pøenesené státní správy.
[19] Veøejné vysoké ¹koly jsou ze zákona nadány znaènou mírou samosprávy. Oblasti samosprávy pøíkladmo vyjmenovává § 6 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách. Odstavec 3 tohoto ustanovení zase stanoví, ¾e státní orgány mohou zasahovat do èinnosti veøejné vysoké ¹koly jen na základì a v mezích zákona a zpùsobem zákonem stanoveným. Samosprávný subjekt ve vìcech samosprávy není vùèi státním orgánùm v podøízené pozici. Naopak, je nadán jistou mírou autonomie, a to právì za úèelem spravování sebe sama, svých vlastních zále¾itostí, bez zásahu státních orgánù.
[20] Do kontradikce k samosprávì veøejných vysokých ¹kol je nutno stavìt státní správu, její¾ výkon mù¾e stát na veøejnou vysokou ¹kolu zákonem pøenést. Vykonává-li veøejná vysoká ¹kola úkoly z oblasti pøenesené pùsobnosti, jedná jako pøímá souèást státní správy. Takto pøeneseným úkolem je napøíklad vydávání osvìdèení o uznání zahranièního studia dle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách.
[21] Vnímání tohoto podstatného rozdílu mezi samosprávou a státní správou je nutné mít na pamìti i v otázkách pravomoci a pùsobnosti jednotlivých orgánù veøejné moci rozhodovat ve správním øízení. Pøi výkonu státní správy rozhoduje veøejná vysoká ¹kola jako orgán instanènì podøízený státním orgánùm, a je tedy na místì, aby rozhodnutí ¹koly mohlo být bìhem správního øízení revidováno státními orgány stojícími mimo její strukturu. Oproti tomu pøi rozhodování ve vìcech samosprávy tato instanèní podøízenost neplatí a rozhodování musí ve v¹ech stupních správního øízení zùstat v oblasti veøejné vysoké ¹koly.
[22] Tomuto odpovídá i systematika zákona o vysokých ¹kolách. Tento zákon v èásti IX nazvané Státní správa obsahuje § 87 písm. l), dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení. Ji¾ z názvu rubriky je zøejmé, ¾e toto ustanovení se vztahuje pouze na oblast výkonu státní správy, jako¾to opaku výkonu samosprávy. Tomu odpovídá i § 87 písm. k) zákona o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo v souladu s tímto zákonem øídí vysoké ¹koly pøí výkonu státní správy.
[23] Naopak ve vìcech samosprávy je právì s ohledem na nutnost zachování samosprávy veøejné vysoké ¹koly nezbytné, aby celé správní øízení provedla sama vysoká ¹kola bez ingerence státní moci. Pøipu¹tìní pravomoci státních orgánù rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly ve vìcech samosprávy by popíralo jak vý¹e uvedenou systematiku zákona o vysokých ¹kolách, tak i samotný samosprávný charakter veøejných vysokých ¹kol.
[24] K toto¾ným závìrùm ohlednì nutnosti zachování samosprávného charakteru veøejné vysoké ¹koly do¹el tento soud ji¾ v rozsudku ze dne 24. 11. 2011, è. j. 7 As 66/2010-119, publ. pod è. 2597/2012 Sb. NSS. V této vìci soud posuzoval rozhodnutí rektora vysoké ¹koly o nejmenování dìkana fakulty. Uvedl, ¾e rozhodují-li orgány vysoké ¹koly èi její souèásti v oblasti veøejné správy ve vìcech týkajících institucionálního rámce èinnosti vysoké ¹koly jako samosprávné veøejnoprávní korporace, není ministerstvo odvolacím správním orgánem. Dùvodem pro tento závìr byla právì autonomie vysokých ¹kol spoèívající, mimo jiné, v ustanovování samosprávných akademických orgánù. Tuto èinnost je toti¾ tøeba pova¾ovat za ryze samosprávnou.
[25] Stejnì tak v projednávaném pøípadì je nutno za ryze samosprávnou èinnost pova¾ovat hospodaøení veøejné vysoké ¹koly. Pracovnì právní vztahy a hospodaøení patøí do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly [§ 6 odst. 1 písm. g) a písm. k) zákona o vysokých ¹kolách]. Finanèní otázky samosprávných subjektù pøitom tvoøí samotné jádro práva na samosprávu, nebo» nakládání s financemi umo¾òuje provádìní ostatních samosprávných úkolù vysoké ¹koly. Otázka nakládání s financemi je tak úzce spjata s realizací akademických svobod a akademických práv. Tomu odpovídá i zpùsob stanovení mezd pracovníkù veøejné vysoké ¹koly. Vý¹e mezd je stanovena vnitøním mzdovým pøedpisem, který je schvalován samosprávným akademickým orgánem-akademickým senátem [§ 17 odst. 1 písm. c), § 8 odst. 1 a § 9 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách]. Otázka mezd zamìstnancù vysoké ¹koly tedy spadá do oblasti samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[26] Podle zákona o svobodném pøístupu k informacím povinné subjekty poskytují informace vztahující se k jejich pùsobnosti (§ 2 odst. 1 informaèního zákona). Tím, ¾e zákon v cit. ustanovení za povinné subjekty oznaèil orgány, které vìcnì vyøizují agendu, k ní¾ se po¾adované informace vztahují, nepøímo uèinil povinnost k poskytování takových informací souèástí obsahu dané pùsobnosti tìchto orgánù (rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2007, è. j. 4 As 56/2006-4). Z toho je zøejmé, ¾e rozhoduje-li samosprávný orgán o poskytnutí informace týkající se samosprávné pùsobnosti, rozhodování rovnì¾ spadá do výkonu samosprávné pùsobnosti. Naopak, týká-li se informace èinnosti orgánu v pøenesené pùsobnosti, o poskytnutí informace orgán rozhodne v pøenesené pùsobnosti.
[27] Jeliko¾ otázka mezd pracovníkù veøejné vysoké ¹koly patøí do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly, o ¾ádosti o poskytnutí informace z této oblasti je pøíslu¹ný rozhodovat orgán veøejné vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti. Dále je tøeba vyøe¹it otázku orgánu pøíslu¹ného k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly v prvním stupni, a to právì ve svìtle vý¹e rozvedeného rozdílu mezi samosprávou a státní správou.
[28] Dle § 16 zákona o svobodném pøístupu k informacím je k rozhodnutí o odvolání pøíslu¹ný nadøízený orgán. Postup pøi urèování nadøízeného orgánu stanoví § 178 správního øádu. Nelze-li v¹ak dle tohoto ustanovení naøízený orgán urèit, rozhoduje v odvolacím øízení o stí¾nosti ten, kdo stojí v èele povinného subjektu (§ 20 odst. 5 zákona o svobodném pøístupu k informacím).
[29] Ustanovení § 178 správního øádu urèuje postup pøi urèování nadøízeného orgánu ve dvou odstavcích, které jsou ve vztahu subsidiarity (k tomuto vztahu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, è. j. Komp 6/2009-35, publ. pod è. 2021/2010 Sb. NSS). Nejdøíve je tedy tøeba se pokusit o urèení nadøízeného orgánu dle odstavce 1, v pøípadì nemo¾nosti tohoto urèení, je tøeba postupovat dle odstavce 2.
[30] Odstavec 1 tohoto ustanovení urèuje nadøízený správní orgán postupnì dle tøí kriterií, a to stanovení zvlá¹tním zákonem, rozhodování o odvolání a vykonávání dozoru. Ani jedno z tìchto kritérií v¹ak nelze pou¾ít. Zákon o vysokých ¹kolách odvolací orgán pro øízení ve vìcech samosprávy nestanoví. Kritérium rozhodování o odvolání je nepou¾itelné z dùvodu tautologie, nebo» právì orgán pøíslu¹ný rozhodovat o odvolání v øízení dle zákona o svobodném pøístupu k informacím zvlá¹tní zákony neurèují a je tøeba ho dovodit.
[31] Ani dozorové kritérium nelze pou¾ít, nebo» ministerstvo nevykonává státní dozor v oblasti samosprávy vysoké ¹koly. Zákon o vysokých ¹kolách v Hlavì III vyjmenovává pouze urèitá konkrétní oprávnìní ministerstva, kterými mù¾e do autonomie vysokých ¹kol zasahovat (pøednì registrace vnitøních pøedpisù a omezení výkonu pùsobnosti orgánù veøejné vysoké ¹koly pøi splnìní urèitých zákonných podmínek). Takováto dílèí oprávnìní ministerstva vùèi samosprávnému pùsobení veøejných vysokých ¹kol v¹ak nelze vnímat jako ustanovení konstitující dozor ministerstva nad veøejnými vysokými ¹kolami. O správnosti tohoto závìru svìdèí i vý¹e popsaná konstrukce zákona o vysokých ¹kolách, která rozli¹uje samosprávu a státní správu. V pøípadì, ¾e by o odvolání i ve vìcech samosprávy rozhodovalo ministerstvo, bylo by toto dìlení de facto odstranìno. Ministerstvo tedy není orgán, který vykonává nad veøejnou vysokou ¹kolou ve vìcech samosprávy dozor. Nadøízený správní orgán tak dle § 178 odst. 1 správního øádu nelze urèit.
[32] Ani podle odstavce 2 nelze nadøízený správní orgán vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti urèit. Kritéria obsa¾ená v tomto odstavci jsou buïto vázaná na konkrétní subjekty (obce, kraje, fyzické a právnické osoby povìøené výkonem veøejné správy atp.), nebo se jedná o kritéria, která k urèení nadøízeného správního orgánu nevedla ji¾ podle prvního odstavce.
[33] Lze tedy shrnout, ¾e správní øád nadøízený správní orgán pro rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti nestanoví. Z tohoto dùvodu je na místì aplikovat § 20 odst. 5 zákona o poskytování informací, dle kterého nelze-li urèit nadøízený orgán podle správního øádu, rozhoduje v odvolacím øízení o stí¾nosti ten, kdo stojí v èele povinného subjektu. V èele veøejné vysoké ¹koly stojí podle § 10 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách rektor.
[34] Soud dospìl k závìru, ¾e odvolacím orgánem ve vìcech poskytování informací vztahujících se k samosprávné pùsobnosti veøejných vysokých ¹kol je rektor. Mìstský soud nesprávnì dovodil, ¾e k rozhodnutí je pøíslu¹né ministerstvo. Kasaèní námitka stì¾ovatelky namítající nesprávné posouzení právní otázky mìstským soudem je proto dùvodná.
[35] Na okraj Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za vhodné se pozastavit nad formulací výrokové èásti rozsudku mìstského soudu, který vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí a zároveò z dùvodu právní jistoty toto rozhodnutí i zru¹il. Nicotnost, èi nulitu, správního aktu, zpùsobují jeho nejtì¾¹í vady. Nicotnost v dùsledku znamená, ¾e ji¾ nelze o aktu vùbec hovoøit; jde o paakt. Paakt nikdy neexistoval a nikdy nemìl ¾ádné hmotnìprávní dùsledky. Soud toto ve svém rozhodnutí pouze deklaruje. Neexistující rozhodnutí nelze zru¹it. Z tohoto struèného, ale nutného, propedeutického exkurzu je zøejmé, ¾e výrok vyjadøující neexistenci rozhodnutí a vzápìtí zru¹ení tohoto neexistujícího rozhodnutí, je vnitønì rozporný, popírající základy teorie správního práva a v dùsledku tak naopak navozující právní nejistotu.
[36] Z dùvodu nezákonnosti rozhodnutí mìstského soudu o vyslovení nicotnosti a zru¹ení rozhodnutí stì¾ovatelky Nejvy¹¹í správní soud rozhodl tak, ¾e napadené rozhodnutí soudu dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
[37] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne mìstský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).