Source: https://rito.riigikogu.ee/nr-39/eesti-riigikogu-kodukorra-pohimottelised-probleemid/
Timestamp: 2019-06-27 10:57:40+00:00
Document Index: 2918222

Matched Legal Cases: ['§ 62', '§ 44', '§ 44', '§ 62', '§ 104', '§ 3']

Riigikogu ToimetisedNr 39Eesti riigikogu kodukorra põhimõttelised probleemid
VII, VIII, IX ja XIII Riigikogu liige; Eesti põhiseaduse üks autoreid
Riigikogu kodukorra ajalugu ja probleemid on teemad, millega teaduslik tegelemine vajaks vähemalt ühe doktoritöö mahtu. Alljärgnevaid lehekülgi ei saa nimetada akadeemiliseks uurimuseks, kuid parema puudumisel on siiski tegemist uurimise katsega, kuigi pistelise ja ebaühtlasega. Minu kokkupuuted selle teemaga said alguse 5. oktoobril 1992 ja on kestnud tänini.
Püüan sõnu nagu riigikogu, ülemnõukogu jmt kirjutada üldiselt väikese tähega, sest see õigekirja „kastisüsteem“, mis algas juba kolmekümnendatel aastatel, on mulle alati olnud üsna vastumeelne.
I OSA. RIIGIKOGU KODUKORRA SÜND
Terminid „kodukord“ ja „töökord“ on eesti keelde tulnud tõlgetena saksakeelsetest sõnadest die Hausordnung ja die Arbeitsordnung. Vähemalt esimene neist on omakorda jõudnud saksa keelde Inglismaa ajaloost. Sama sõna tähendab ka inglise keeles ju maja, aga on kasutusel ka parlamendist rääkides: house of lords ja house of commons, mille kohta eesti keeles on aga võetud kasutusele hoopis „koda“ – ülemkoda, alamkoda, parlamendi kojad. Saksa Haus’il on eesti keelde tõlkimisel aga kaks põhitähendust: ’maja’ ja ’kodu’. Paraku tuli meil kasutusele just sisuliselt vale vaste. Mõeldud oli ju ikkagi parlamendi koja sisemist tegutsemiskorda. Tagantjärele võib öelda, et mõlemad terminid said üsna sobimatud.
„§ 62. Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides määratakse Riigikogu kodukorraga, mis võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega.
Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite vahekord ja läbikäimise kord muude asutistega, samuti Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides määratakse seadusega.“
Nõukogude pika okupatsiooni üks peamine tagajärg oli kultuurikatkestus. Nende tõlkelaenuliste terminite omaaegsed tähendused ununesid. Praegustele põlvkondadele tekitavad mõlemad terminid hoopis arusaamatust. „Kodukord“ meenutab pigem perekonnas kehtivaid reegleid, näiteks seda, millal lapsed peavad sängis olema. Sama häda on ka „töökorraga“: seal ei olnud juttu mingisugusest töö tegemisest. Töö tegemist parlamendis käsitleb hoopis „kodukord“.
Ma ei tea, et oleks olemas spetsiaalseid või võrdlevaid uurimusi sõjaeelsete kodukordade kohta. Nüüdseks on tekkinud eeldused sellega tegelemiseks. Jaak Valge hiljuti ilmunud Eesti parlamentarismi ajaloo monograafias2, mis annab tervikliku tausta, ei ole kodukorra küsimustele küll eraldi tähelepanu pööratud. Kuid selle lisades on ära trükitud rida tolle aja kodukordade tekste. Praeguseks on ka kujunenud avaldamiseks paremad tehnilised eeldused. Sõjaeelsed Riigi Teatajad on nüüd kättesaadavad internetis.
Kolmandaks: Riigikogu kodukord aastast 1934.5 Tegemist oli riigikogu uue kodukorraga, mis valmistati ette seepärast, et põhiseaduse muutumise tulemusel pidi oluliselt muutuma ka riigikogu. Kuigi see kodukord jõustus koos põhiseaduse muudatusega, selle sisu suuremat osa ei olnud enam kunagi võimalik praktiseerida, sest uusi riigikogu valimisi ei korraldatud ja riigikogu vana koosseisu kokku ei kutsutud (peale ühe lühikese erandi 1934. aasta sügisel).
Neljandaks: Rahvuskogu kodukord ja Riigikogu ajutine kodukord.6 Mõlemad andis dekreediga välja riigivanem Konstantin Päts. Tähelepanuväärne nende puhul on see, et kuigi 1938. aasta uue põhiseaduse järgne riigikogu oli kahekojaline, siis kodukord oli neil ühine, st mõlemas kojas kehtis sama kodukord. Selle muutmine oli võimalik vaid mõlema koja ühiskoosoleku otsusega.
1938. aasta põhiseaduse perioodil oli olemas ka eraldi Riigikogu töökorra seadus.7 See oli üks osa uue põhiseaduse rakendamise paketist ja selle andis K. Päts välja dekreediga 17. augustil 1937. Seadus käsitles presidendi, aga ka valitsuse liikmete suhtlemist riigikoguga, valitsuse eelnõude esitamise ja nende riigikogus menetlemise korra küsimusi, riigikogu kodade omavahelist kooskõlastusmenetlust, riigivolikogu uurimiskomisjone (ankeetkomisjonid), riigikogu liikme staatuse küsimusi (kuivõrd ja milles on riigikogu liige riigiametnik, riigiga äriliste suhete keeld jms). Tolles olukorras oli eraldi töökorra seaduse olemasolu üsna põhjendatud, kuigi samu norme oleks olnud võimalik kehtestada ka teistes normatiivaktides või muudes vormides.
Ajalooliselt ei ole niisuguseid kodukordasid, mille parlamendid kehtestasid enda jaoks, nimetatud seadusteks. Selline järeldus on igati loogiline, niikaua kuni lähtutakse arusaamast, et seaduste adressaadid on isikud väljaspool parlamenti. Paistab aga siiski, et Eesti juristide jaoks on see olnud probleemiks. Nii ilmub 1932. ja 1933. aasta riigikogu poolt ette valmistatud põhiseaduse muutmise tekstidesse eraldi paragrahv (§ 44), mis on mõlemas eelnõus samasugune: „Riigikogu määrab oma sisemise korra kodukorraga, millel on seaduse jõud. Riigikogu kodukord ei või muuta seadusi.“ 1920. aasta põhiseaduse tekstis riigikogu kodukorda ei mainitud.
Kumbki eespool nimetatud põhiseaduse muutmise kavast ei olnud rahvahääletusel edukas. Aga ka vabadussõjalaste algatatud ja rahvahääletusel 1933. aastal vastu võetud põhiseaduse muudatus sisaldas sama teemat, kuigi hoopis lihtsamas vormis: „§ 44. Riigikogu kodukord kuulutatakse välja seadusena.“ Juriidiline erinevus oli selles, et kui läbikukkunud põhiseaduse muudatuste järgi ei oleks tulevasel riigipeal olnud mitte mingisugust puutumust riigikogu kodukorraga, siis rahva heakskiidetud teksti kohaselt oli teisiti: kodukorrast sai riigipea väljakuulutamise või tagasilükkamise õiguse objekt.
Aga nagu näha eeltoodud § 62 tekstist pöörduti 1938. aasta põhiseaduses varasemate arusaamiste juurde tagasi ja sõna „seadus“ ei kasutatud kodukorraga seoses kunagi.
Kuigi võitlused Eesti NSV suurema autonoomia eest algasid juba ülemnõukogu XI koosseisu (1985–1990) lõpuaastatel, ei ole käesoleva uurimuse teema seisukohalt selle koosseisu periood oluline. Lähiajaloo mõistmise jaoks oleks küll oluline sel ajal ülemnõukogu presiidiumis8 (eriti presiidiumi esimehe läheduses ja presiidiumi juures tegutsenud töörühmades jms) toimunu, aga sellest valdkonnast ei ole mul teada ühtki usaldusväärset uurimust või publikatsiooni. XI koosseisu lõpuni püsis muutumatult varasem nõukogude töökorraldus, mille mehhanism seisis selles, et kõigi tekstide ettevalmistamine toimus ülemnõukogu presiidiumis, mille järel lühikesteks ajavahemikeks (istungjärkudeks) kokku tulnud ülemnõukogu need ilma sisulise menetlemiseta heaks kiitis.
ENSV Ülemnõukogu XI koosseisu lõpus otsustati samal meetodil ülemnõukogu reform, mille tähtsamad aspektid olid, et oluliselt vähendati ülemnõukogu liikmete arvu ja kooskäimine muudeti sisuliselt alaliseks. Reformi alusdokumendiks on ENSV Ülemnõukogu otsus „Eesti NSV Ülemnõukogu kaheteistkümnenda kooseisu ajutise töökorralduse põhimõtetest“ 26. jaanuarist 1990.9
Kuid vana mehhanism – presiidiumi juhtfunktsioon – jätkus ka veel 1990. aasta märtsi alguses valitud ülemnõukogu XII koosseisu esimestel kuudel. Varem kehtis ülemnõukogus kodukord nimetusega „Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi Ülemnõukogu reglement“. Sõna „reglement“ on nõukogudeaegne laen vene keelest (kuigi prantsuse algupära) tähenduses kodukord.
Meie teema seisukohalt on oluline, et 1990. aasta ülemnõukogu XII koosseisu kokku tulemise järel varasemat reglementi enam ei kasutatud, võimalik, et veel eelmise koosseisu lõpus oli vastu võetud ka selle tühistamise otsus. Asemele tuli presiidiumist saadetud uus kodukord. See kandis esialgu nime „Eesti NSV Ülemnõukogu kaheteistkümnenda koosseisu esimese istungjärgu töö- ja kodukord“ ja kinnitati ülemnõukogus 29. märtsil 1990.10 Järgmise kuu aja jooksul töötati sellega edasi nii ÜN presiidiumis kui ka ülemnõukogus endas ning 2. aprillil kinnitati „Eesti NSV Ülemnõukogu ajutine töö- ja kodukord“,11 mis oli eelmisest oluliselt mahukam.
See peaks olema esimene kord, kui Eestis kasutati jälle termineid „kodukord“ ja „töökord“ (kuigi ainult pealkirjas), ja veel paaris „töö- ja kodukord“, mida enne sõda kunagi ei tehtud. Ülemnõukogu presiidiumi juures tegutsejate hulgas pidi olema isikuid, kes teadsid, et enne sõda olid sellised terminid olemas olnud. Sellised teadmised olid nõukogude haridusega juristide puhul üsna ebatavalised. Olen püüdnud teada saada, kes konkreetselt võis niisugune tagasitooja olla. Mitu küsitletut pakkus oletuse, et selleks võis eeskätt olla ülemnõukogu presiidiumi juures õiguseksperdi ja nõunikuna töötanud Eenok Kornel (1940–2008).
Paistab siiski, et ülemnõukogus ei oldud presiidiumist tulnud kodukorra variantidega rahul ja üsna varsti võtsid XII koosseisu liikmed kodukorra küsimustega tegelemise enda kätte. Kodukorra pealkirjas võetakse taas kasutusele termin „reglement“. Ülemnõukogu 12. koosseisu raamatus on komisjonide loetelus nimetatud nelja sellesisulist töörühma (resp. komisjoni): töögrupp Eesti NSV Ülemnõukogu koosseisu töö- ja kodukorra väljatöötamiseks (29.03.1990), Eesti Vabariigi Ülemnõukogu reglemendi seaduseelnõu koostamise töörühm (28.05.1990), Eesti Vabariigi Ülemnõukogu reglemendi seaduseelnõu kooskõlastuskomisjon (28.05.1990), Eesti Vabariigi Ülemnõukogu reglemendi täiustamise töögrupp (15.10.1990).12 Paistab, et 1991. aastast kujunes kodukorraga tegelemise kohaks ülemnõukogu õiguskomisjon.
Assamblee töö lõpufaasis kujunes põhiseaduse projekti tekst selliseks, et selles oli nimetatud arvukalt seaduste nimesid või oli viidatud kavandatavatele seadustele sisuliselt. Midagi niisugust ei olnud sõjaeelsetes põhiseadustes, kuigi oli ju nimetud ikka vähemalt kodakondsusest rääkimise puhul vastava seaduse vajadust. Kuid nüüd olid juristid-eksperdid suutnud suruda sisse põhimõtte, et kohtades, kus oli juttu õigustest, oli kirjas ka, et selle õiguse täpsema teostamise sätestab seadus, või et piirangud ja kitsendused sätestab seadus vms. Lisaks oli teksti ilmunud ja seal kinnistunud paragrahv (praegu § 104 2. lõige), kus oli pikk seaduste loetelu. Kuidas ja miks selleni jõuti, vajaks eriuurimust. Kummaski põhieelnõus sellist paragrahvi ei olnud. Nüüdseks on selge, et see paragrahv pole põhiseaduses vajalik, on üleliigne. Selle järele ei olnud ei poliitilist ega juriidilist vajadust. Midagi kasulikku see endaga kaasa pole toonud, aga on aastate jooksul põhjustanud hulga tõsiseid õiguslikke ja õigustehnilisi probleeme. Tarbetuid, halbu tagajärgi põhjustanud ja tulevikus ohtu kujutavaid paragrahve on meie põhiseaduses mõned veel.
Hiljemalt 1992. aasta suve alguses hakati justiitsministeeriumis tegema nimekirja tulevastest seadustest, mille olemasolu vajadus tuleneb põhiseaduse tekstist. Tollase justiitsministri Märt Raski teatel saadi kokku nimekiri 51 seadusest.15 Tegelema hakati siiski väiksema, 25–30 seaduse kavaga. Vastav kava vormistati ülemnõukogu 11. juuni 1992 otsusena „Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõust tulenevate seaduste eelnõude väljatöötamisest“16 – seega 17 päeva enne põhiseaduse rahvahääletust.
Plaani osad ei olnud muidugi pakilisuselt omavahel võrdsed. Sisuliselt kõige kiirem asi oli juba tehtud: riigikogu valimise seadus oli ülemnõukogus vastu võetud juba 6. aprillil 1992.17 Oli veel vaid üks normatiivakt, mis – lähtuvalt põhiseaduse rakendamise seaduse § 3 viimasest lõikest – oli vaja vastu võtta juba enne valimiste väljakuulutamist: palkade jms teemal. Seadus „Eesti Vabariigi presidendi ja Riigikogu liikmete ametipalga, pensioni ja muude sotsiaalsete garantiide kohta“18 võeti riigikogus vastu 18. juunil 1992. Selle vastuvõtmise käigus kujunesid ülemnõukogus keskseks hoopis ülemnõukogu enda liikmete pensioni küsimused. Aga selles kavandatud riigikogu töö tasustamise süsteem püsib põhimõtteliselt tänaseni. Selle käigus tekkisid mõned eksitused, mille tagajärgede vaatlemisest me tagapool ei pääse.
Kuidas täpselt riigikogu kodukorra ja töökorra eelnõude ettevalmistamine toimus, seda ei saa me enam kunagi teada. Inimeste hulk, kes sellega kokku puutus, oli üsna suur. Laias laastus kuulusid ühed neist justiitsministeeriumi ekspertide hulka, teised puutusid kodukorra probleemidega kokku ülemnõukogus. Viimati nimetatutest olid osa ülemnõukogu liikmed, teised ülemnõukogu ja selle presiidiumi ametnikud. Kõik nad jagasid arvamust, et see töö on hädavajalik. Ega nad omavahel kõiges muidugi ühte meelt ei olnud. Eksperdid lähtusid oma teoreetilistest seisukohtadest. Näiteks on säilinud ministeeriumi eksperdirühma esimehe professor Ilmar Rebase üsna mahukas ja kriitiline retsensioon eelnõude kohta. See aga keskendus eelnõude struktuuri küsimustele.20
Ülemnõukoguga seotud inimesed üritasid pigem, lähtudes oma kogemustest, parandada ja edasi arendada ülemnõukogu kodukorda – reglementi. On võimalik kaardistada asjasse puutunute nimed. Ülemnõukogu 11. juuni otsuses olid vastava töörühma liikmetena nimetatud ülemnõukogu liikmed Ülle Aaskivi, Jaak Allik, Illar Hallaste, Peet Kask, neile lisaks S. Hiedel, Advig Kiris, Rein Lang, Heinrich Schneider. Kui I. Hallaste pidas 6. oktoobril 1992 riigikogus kodukorra eelnõu esimesel lugemisel ettekande, siis andis ta teada, et töörühma juhtis Ülle Aaskivi, ja nimetas, et töörühmas tegutsesid ka Karl-William Propst (kes oli olnud ametnik ülemnõukogus ja direktor) ja Erik-Juhan Truuväli (kellest sai varsti õiguskantsler).21
Kui kodukorra eelnõu kujunemiskäik on vähemalt põhimõtteliselt ja laias laastus selge, siis töökorra päritolu jääb minu jaoks täielikult saladuseks. See ilmub välja n-ö tühjalt kohalt. Aastast 1938 kehtinud riigikogu töökorra seaduse olemasolu fakt on kindlasti olnud eeskujuks, aga mitte tolle seaduse sisu. On küll kolm mitte eriti mahukat temaatilist kattuvust, neist olulisemad ametivannete teema ja seaduste presidendi poolse väljakuulutamise teema. Suurem osa eelnõu sisust käsitleb hoopis riigikogu liikmete liikumist valitsuse liikmeks ja sealt riigikokku tagasi tulemist, asendusliikmeks saamist ja sellest jälle lahkumist. Neid teemasid varem Eesti riigiõiguses kunagi ei olnud, järelikult on kõik see osa uudne ja esmakordne. Ei ole võimalik hinnata, kas on kasutatud mõne teise riigi eeskuju. Lõpuks on eelnõule lisatud mõned paragrahvid, mis saavad aluseks riigikogu kantselei loomisele.
„Härra Hallaste, minu küsimus jaguneb vähemalt neljaks alaküsimuseks. Ma püüan nad varustada küsisõnaga alguses, nad on omavahel seotud, aga algan siiski jutustava lausega. Lugupeetud kolleegid, minu ees on kaks teksti, Riigikogu kodukord aastast 1921, mis täienes vahepealsetel aastatel, ja Riigikogu kodukord 1937. aastast. Esimene alaküsimus on, kas teie töögrupp kasutas neid ja millisel määral ta neid kasutas? Edasi küsiks niimoodi: kas te ei arva, et peaksite oma ettekandes käsitlema ka nende olulisi erinevusi praegu pakutud eelnõust, ning kas ei oleks mõeldav nende paljundamine kõigile Riigikogu liikmetele? Ja kas ma saan õieti aru, et meie siin koos ei ole teinud otsust seda Ülemnõukogu töökomisjoni poolt ettevalmistatud eelnõu oma töö aluseks võtta? Selline otsus on meil ju veel tegemata. Minu isiklikul hinnangul oleksid 1921. ja 1937. aasta tekstid tööalasena vähemalt sama sobivad või isegi sobivamad kui see, mida te välja pakute.“22
Kui töökorra menetlemisel läks kõik ladusalt, siis kodukorra puhul tehti nõrk katse vastu hakata ja alternatiivi pakkuda. Nimelt, kui ajutine töökord kehtestati kuni kuueks nädalaks, siis ajutine kodukord oli esimese ropsuga kinnitatud vaid kolmeks nädalaks, mille taga oli idee, et kodukorraga tegelevast komisjonist võiks tulla uus eelnõu. Nii see ei läinud ja selleks ei oleks olnud ka jõudu. Katse likvideerus sel teel, et ajutise kodukorra kehtivust pikendati veel kolmeks nädalaks.
Olen vaadanud kodukorra ja töökorra menetlemisest säilinud dokumente riigiarhiivis. Jõudsin üldisele järeldusele, et need on üsna lünklikud, nii et nende alusel ei ole võimalik ammendavalt kindlaks teha, milliseid ettepanekuid riigikogu liikmed ja fraktsioonid esitasid ning kuidas nende ettepanekute käsi käis. Riigikogu täiskogu stenogrammide põhjal paistab, et suuremad võitlused olid mõningate kodukorras sisalduvate arvude ümber: riigikogu alatiste komisjonide arv ja fraktsiooni liikmete alampiir. Esimest tõsteti ja teist alandati.
Milles erineb hilisem, alaline kodukord esialgsest kodukorrast, see oleks pidanud ju paistma nende võrdlemisest. Kuid neid ajutisi kordasid ei olnudki nii kerge leida. Selgus, et neid mitte ainult ei ole olemas digiteeritud kujul, aga neid ei ole ka kunagi kuskil avaldatud, ka Riigi Teatajas mitte. Õnneks olid need arhiivist leitavad. Riigikogu Toimetised on korraldanud nende digiteerimise ja publitseerib need tekstid. Loodan esitada nende võrdluse selle uurimuse järgmises osas.
Lisa 1. Riigikogu kodukorra seadus 1992
Lisa 2. Riigikogu töökorra seadus 1992