Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-053-18.htm
Timestamp: 2020-02-23 15:03:41
Document Index: 214415518

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 146', 'artículo 13', 'artículo 217', 'artículo 13', 'artículo 146', 'artículo 13', 'artículo 146', 'artículo 217', 'artículo 217', 'artículo 146', 'artículo 146', 'ARTÍCULO 252', 'artículo 13', 'artículo 217', 'artículo 29', 'artículo 217', 'artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 13', 'Artículo 2', 'ARTÍCULO 12', 'ARTÍCULO 146']

C-053-18
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, José Manuel Díaz Soto y Juan José Gómez Urueña presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, “por la cual se expide el reglamento disciplinario de las Fuerzas Militares”, por considerar que vulnera el artículo 13 de la Constitución.
3. Si transcurridos ocho (8) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo materia de consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente.”
a. Patrón de igualdad. La demanda indica que es claro que las Fuerzas Militares tienen unas particularidades que justifican un régimen disciplinario especial, derivado del artículo 217 constitucional. Sin embargo, explica que respecto al grado de consulta de los fallos emitidos en esos procedimientos, sí existe un patrón de igualdad que hace equiparables a los miembros de las Fuerzas Militares y al resto de servidores públicos.
Los accionantes sostienen que el régimen disciplinario de las Fuerzas Militares, si bien es especial, “debe atender los mismos principios que guían y legitiman el ejercicio de la acción disciplinaria frente a cualquier servidor público. Así por ejemplo, sería inadmisible constitucionalmente un estatuto disciplinario dirigido a los integrantes de las Fuerzas Militares que no atienda los principios de legalidad, culpabilidad, debido proceso o, como sucede en el presente caso, que socave el principio de igualdad”[2].
Manifiestan que las características que justifican un régimen especial para ellos tienen relación con las “normas militares de conducta” y las faltas y sanciones aplicables por su infracción. No obstante, los militares comparten elementos comunes a todos los servidores públicos, por ello son comparables a partir del concepto genérico de “servidor público, del que los miembros de las Fuerzas Militares son sólo una especie”. Por tanto, reclaman un trato paritario, debido a que no hay justificación para que exista un régimen más gravoso respecto de la procedencia de la consulta en sentencias absolutorias de primera instancia. Es decir, indican que el patrón de igualdad está marcado por el tratamiento que se da a la procedencia del grado de consulta en los distintos regímenes disciplinarios.
b. Trato desigual entre iguales. Los accionantes comparan el régimen disciplinario de las Fuerzas Militares con otros tres regímenes: el general, el que rige los miembros de la Policía Nacional y el que rige para los miembros de la Rama Judicial.
De otro modo, indican que para los servidores públicos de la Rama Judicial, el grado de consulta se da sólo para las sentencias de primera instancia que pongan fin a procesos disciplinarios, que no fueron apeladas y sobre “lo desfavorable a los procesados”[3]. Lo cual, en su concepto, muestra que la norma acusada es injustificadamente desfavorable para los miembros de las Fuerzas Militares.
Por último, comparan la norma acusada con su equivalente en el régimen disciplinario de la Policía Nacional (L.1015/2006), y señalan que “se observa un trato desigual en lo referido al grado de consulta, pues pese a que los miembros de la Policía Nacional hacen parte de la Fuerza Pública, los fallos de primera instancia no son objeto de consulta por parte del superior jerárquico de quien profirió la decisión”[4].
c. La diferencia de trato denunciada no está constitucionalmente justificada. Para los accionantes el trato diferente para las Fuerzas Militares no atiende a un fin constitucionalmente legítimo ni se soporta en criterios objetivos, por las siguientes razones:
En primer lugar, los demandantes argumentan que el régimen excepcional del grado de consulta para los miembros de las Fuerzas Militares no obedece a que éstos sean sujetos de un régimen distinto de faltas y sanciones. Después de describir detalladamente las faltas graves y gravísimas en que pueden incurrir los militares, los actores concluyen que “los miembros de las Fuerzas Militares no son destinatarios de faltas disciplinarias cuya entidad supere la de las faltas aplicables (sic) a la generalidad de los servidores públicos, de modo que la gravedad de las faltas en que pueden incurrir los militares no amerita un especial control por parte del superior jerárquico de quien ha proferido el fallo absolutorio en primera instancia”[5].
En segundo lugar, sostienen que ese control en grado de consulta tampoco obedece al empleo de las armas por parte de los militares y su aptitud para cometer faltas disciplinarias de especial gravedad. Argumentan que el uso legítimo de las armas “no constituye una razón objetivamente válida para someter a estos servidores públicos a un régimen excepcionalmente gravoso…”[6].
Adicionan que es tan clara la ausencia de justificación por este motivo que los miembros de la Policía Nacional, que también portan armas de manera legítima, no están sometidos al grado de consulta en los términos de la norma acusada, lo cual demuestra que ésta “supone un trato desigual entre pares, aún si el elemento relacional fuera el uso de las armas y no la condición de servidor público”[7].
Como tercer punto, los ciudadanos precisan que el régimen excepcional y más gravoso en materia de consulta para las Fuerzas Militares, tampoco puede justificarse en la organización jerárquica de la institución militar, “pues frente a los demás servidores públicos en general, funcionarios de la rama judicial o incluso miembros de la Policía Nacional, el régimen en esa materia es sustancialmente más beneficioso, pese a que estos últimos también pertenecen a instituciones jerárquicas por ser parte de la Administración Pública”[8].
La Universidad hace dos solicitudes: (i) que se declare la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada porque no vulnera el derecho a la igualdad (art. 13); y, como petición subsidiaria, (ii) que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “absolutorios y del numeral tercero del artículo acusado” o de la totalidad de la norma, pero por violación del debido proceso, de la presunción de inocencia y de los principios de razonabilidad y proporcionalidad (art. 29).
Inicialmente, el interviniente hace un resumen de los argumentos de la demanda, a partir del cual propone que la Corte debe dar solución al siguiente problema jurídico: “¿la introducción del grado de consulta, sólo para fallos absolutorios de primera instancia por faltas graves y gravísimas, implica una vulneración del derecho a la igualdad de los oficiales, suboficiales y soldados, en servicio activo, de las Fuerzas Militares?”. A partir de ello, señala que se adhiere a la propuesta metodológica de la demanda, pues sólo a través de la aplicación de un test de igualdad es posible verificar si la norma introduce o no un trato discriminatorio.
Dejando claras esas precisiones, el interviniente indica que las situaciones acusadas no son comparables, pues a pesar de que la Policía Nacional y las Fuerzas Militares conforman la Fuerza Pública (art. 216 C. P.), “ello no se traduce en que deban tener el mismo régimen jurídico”[10]. Resalta que en ocasiones anteriores la Corte Constitucional ha considerado que estos dos cuerpos armados no son comparables, debido a las diferencias institucionales y a los regímenes de carrera y disciplinarios que cada uno tiene[11]. Por tanto, explica que es constitucionalmente válido que el Legislador trate de manera diversa situaciones diferentes.
Explica que esas consideraciones son extensibles si se compara a los militares con el resto de servidores públicos, ya que en ese caso el Legislador también “está dotado de una competencia específica en los artículos 122 y siguientes”. Por esa razón, los regímenes disciplinarios son diferentes. Argumenta que la diferenciación entre las diversas categorías de servidores públicos y los de las Fuerzas Militares, es tan clara, que incluso dentro de misma institución castrense existen ligeras diferencias entre los regímenes disciplinarios que se aplican, por ejemplo, a los oficiales y a los soldados.
Ahora bien, aunque el interviniente defiende la constitucionalidad de la norma en relación al artículo 13 de la Constitución, explica que, a su juicio, sí se transgredieron los límites propios de la libertad de configuración legislativa, en tanto se vulneraron el derecho al debido proceso, la presunción de inocencia y “los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo”[12]. Lo anterior, debido a que el grado de consulta en el régimen disciplinario militar no es racional, proporcionado ni tiene una finalidad clara, frente al objeto de esta figura procesal. Por el contrario, la norma acusada constituye un “sacrificio de los derechos de los investigados, ya absueltos”[13] que no persigue “un fin legítimo e importante y, mucho menos, que reafirme el orden justo”. Con estos argumentos, justifica su petición de declaratoria de inconstitucionalidad.
Debido a lo anterior, para los intervinientes la demanda no está llamada a prosperar pues “no es posible equiparar el procedimiento disciplinarios de los miembros de las fuerzas militares con respecto a la generalidad de los servidores públicos y de los integrantes de la Policía nacional ya que las funciones, actividades, organización y finalidad constitucional no permiten que pueda efectuarse un juicio de igualdad entre los referidos grupos”[15].
En segundo punto, el Ejército sostiene que no se puede hablar de trato desigual entre iguales, pues cada uno de los regímenes disciplinarios objeto del análisis que proponen los accionantes, son estructuralmente diferentes entre sí, “conforme a la naturaleza con que fueron concebidas las entidades, a la naturaleza de sus destinatarios, de su finalidad y la tradición institucional...”[17].
El Ministerio sostiene que la demanda es inepta, en tanto “no se explica cómo en la demanda de inconstitucionalidad se afirma que los artículos citados (sic) violan preceptos constitucionales cuando los mismos se enmarcan dentro del nuevo régimen disciplinario para las fuerzas militares”[19]. Explica que no se estructura un cargo sobre igualdad, pues los sujetos que compara no son equiparables.
5. Instituto Colombiano de Derecho Procesal[20]
El Instituto, a través de uno de sus miembros, solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada, ya que el esquema del procedimiento disciplinario de las fuerzas militares, es especial. Afirma que la consagración del grado de consulta respecto de los fallos absolutorios es un desarrollo de la labor legislativa en materia procedimental que no vulnera el derecho a la igualdad, puesto que los parámetros de comparación propuestos en la demanda son insuficientes, ya que parten de la idea de que no puede haber consagraciones de procedimientos especiales o diferentes entre sí. Por último, sostiene que el propósito del grado de consulta en la regulación especial, “persigue la protección de una defensa de la justicia efectiva”, en tanto permite corregir los errores en los que haya podido incurrir el juez de primera instancia, sin que ello implique un régimen per sé más gravoso para los militares.
La Universidad, a través de su consultorio jurídico, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 146 de la Ley 836 de 2003. Después de hacer un análisis de las hipótesis reguladas por la norma demandada, el interviniente, “considera respetuosamente que le asiste razón al demandante al alegar la vulneración del artículo 13 constitucional en el sentido que la aplicación de la norma en últimas es desfavorable…”, pues opera sólo para fallos absolutorios. Sostiene que en cumplimiento de las garantías procesales, la regla general debería ser la consulta de aquellas sentencias condenatorias.
Arguye que “en la práctica [la norma] puede suponer un desconocimiento al principio de la no reformatio in pejus”, pues las decisiones favorables a los investigados pueden ser “reversadas”, lo que puede “resultar un mecanismo de presión contra el uniformado”. Por tanto, para el interviniente no existe una razón válida que permita establecer una diferenciación clara en el tratamiento de un fallo absolutorio en el grado de consulta.
La Fuerza Aérea Colombiana defiende la EXEQUIBILIDAD del artículo 146 acusado. El interviniente manifiesta que, en sentido estricto, el principio de igualdad no debe aplicarse al presente caso, “dado que acá no se evidencia el deber de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes”[23].
La Policía Nacional solicita que la norma se declare EXEQUIBLE, pues la misma se ajusta a la Constitución. Indica que el artículo 217 de la Constitución establece que la Ley determinará, entre otros, el régimen disciplinario de las fuerzas militares, razón por la cual se expidió la Ley 836 de 2003. Argumenta que la norma acusada tiene sentido si se tiene claridad sobre los operadores disciplinarios al interior del régimen militar. En efecto, explica que la atribución disciplinaria recae sobre los oficiales y los suboficiales de la respectiva fuerza de manera genérica, es decir, “no estamos ante una dependencia especializada en materia disciplinaria, de tal manera que es pertinente se tenga un segundo criterio en lo que respecta a decisiones que si bien se presumen ajustadas a derecho, se hace necesario que desde la sana crítica de un segundo operador sean ratificadas”[25].
En específico, respecto del grado de consulta de los fallos absolutorios en materia disciplinaria militar, la Universidad estima que no es un régimen más gravoso, sino que fue una estrategia que encontró el Legislador para garantizar el cumplimiento de la Ley, por parte de quienes “además de la relación especial de sujeción, detentan en sus manos el poder coercitivo del Estado”. Por tal razón, explican que en este caso “es viable que ceda el interés particular del investigado frente al interés general… pues sin esta consulta… se puede dar lugar a la impunidad al quedar conductas gravísimas y graves en fallos absolutorios en los que no se verificó el cumplimiento de la Constitución y las leyes”[28].
Posteriormente, explican que de la lectura del artículo 217 de la Constitución se desprende claramente la intención del constituyente de diferenciar a los servidores públicos en general, de los miembros de la fuerza pública, pues a ésta se le atribuyen características propias y específicas debido a su encargo misional. Debido a lo anterior, “se desvirtúa el argumento de los demandantes, en el entendido de que el régimen disciplinario de los miembros de las fuerzas militares deba obedecer de igual manera al de cualquier otro servidor público…”[30].
Los intervinientes ahondan en las referidas diferencias que, incluso, advierten entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en tanto no es posible comparar a servidores públicos que desempeñan funciones diferentes. Tal comparación, según los intervinientes, “es absolutamente improcedente dada la naturaleza especial de quienes hacen parte de las fuerzas militares”[31].
La Universidad, a través de sus representantes, considera que el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 es EXEQUIBLE. La Universidad explica que por factores como la función, composición y autoridad a la que pertenecen, no es admisible que el régimen de consulta en procesos disciplinarios contra servidores públicos de las fuerzas militares sea equiparable a los procesos de los uniformados de la Policía Nacional. De igual forma, se indica que “en tanto la calidad de servidor público la ostenta una amplia variedad de organismos… no es posible establecer que todos están bajo las mismas condiciones”[33].
“determinar si el artículo 146 de la Ley 836 de 2003 es contrario al principio y derecho a la igualdad (art. 13 CP), por establecer el grado de consulta para los fallos absolutorios proferidos en primera instancia, en los casos de faltas graves y gravísimas, como un tratamiento diferenciado irrazonable que no es constitucionalmente admisible, si se compara dicha medida con el régimen disciplinario aplicable a los otros servidores públicos”[34].
Al evaluar el caso concreto, la Procuraduría advierte que “si se considera que en materia de procedimiento disciplinario, existe un patrón de igualdad entre todos los servidores públicos, incluyendo los miembros de las Fuerzas Armadas, se tiene que éstos están siendo tratados de manera desigual en el plano jurídico, en punto a la previsión del grado de consulta. Sin embargo, ese tratamiento diferenciado es constitucionalmente admisible, pues el fin buscado y el medio empleado son legítimos, en tanto son adecuados, idóneos y no se encuentran constitucionalmente prohibidos”. Explica que el fin buscado es la defensa de la sociedad, la garantía de los derechos humanos y la sanción de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, aspectos de interés público y constitucionalmente relevantes, en el marco de la misión constitucional de la Fuerza Militar.
ARTÍCULO 252. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley entrará a regir seis (6) meses después de su sanción y deroga la Ley 836 de julio 16 de 2003 y las demás disposiciones que le sean contrarias.”
En respuesta de lo anterior, el Procurador Delegado para las Fuerzas Militares indicó que para el 31 de enero de 2018, esa dependencia “tramita 321 expedientes con la ley 836 de 2003, de los cuales 5 cuentan con pliego de cargos, de forma tal que éstos corresponderán a los que continuarán tramitándose con la referida ley”[36]. El Comando General de las Fuerzas Militares dejó vencer en silencio el término otorgado.
- La aptitud de la demanda por la presunta infracción del artículo 13 constitucional
“… Estos elementos son: i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud[40]; ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable[41]. Esta argumentación debe orientarse a demostrar que ‘a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida’[42].”
En cuanto a la suficiencia en el cargo, se hicieron los esfuerzos argumentativos para sustentar los elementos del test de igualdad, lo cual permite a esta Corte iniciar un proceso de constitucionalidad. En efecto, los actores: (i) presentaron un patrón de igualdad y unos sujetos comparables, marcados por “el tratamiento que se da a la procedencia del grado de consulta en los distintos regímenes disciplinarios”. En efecto, en el líbelo se indicó que si bien es claro que las Fuerzas Militares tienen unas particularidades que justifican un régimen disciplinario especial, derivado del artículo 217 constitucional, respecto al grado de consulta de los fallos emitidos en esos procedimientos, sí existe un patrón de igualdad que hace equiparables a los miembros de las Fuerzas Militares y al resto de servidores públicos, ya que este tipo de procedimientos “debe atender los mismos principios que guían y legitiman el ejercicio de la acción disciplinaria frente a cualquier servidor público. Así por ejemplo, sería inadmisible constitucionalmente un estatuto disciplinario dirigido a los integrantes de las Fuerzas Militares que no atienda los principios de legalidad, culpabilidad, debido proceso o, como sucede en el presente caso, que socave el principio de igualdad”[44].
Así mismo, (ii) explicaron el presunto trato desigual, al indicar que si se compara la norma acusada con la regulación general, es decir, el Código Disciplinario Único, se evidencia un trato desigual entre los servidores públicos en general y los miembros de las Fuerzas Militares, pues para los primeros no existe consulta obligatoria de los fallos proferidos, mientras que para los segundos esta consulta se da para los fallos absolutorios en primera instancia. De otro modo, indican que para los servidores públicos de la Rama Judicial, el grado de consulta se da sólo para las sentencias de primera instancia que pongan fin a procesos disciplinarios, que no fueron apeladas y sobre “lo desfavorable a los procesados”[45]. Lo cual, en su concepto, muestra que la norma acusada es injustificadamente desfavorable para los miembros de las Fuerzas Militares. Por último, comparan la norma acusada con su equivalente en el régimen disciplinario de la Policía Nacional (L.1015/2006), y señalan que “se observa un trato desigual en lo referido al grado de consulta, pues pese a que los miembros de la Policía Nacional hacen parte de la Fuerza Pública, los fallos de primera instancia no son objeto de consulta por parte del superior jerárquico de quien profirió la decisión”[46].
Por último, (iii) expusieron la razón por la cual consideran que la diferencia no está constitucionalmente justificada. Para los accionantes el trato diferente para las Fuerzas Militares no atiende a un fin constitucionalmente legítimo ni se soporta en criterios objetivos, porque el grado de consulta para los miembros de las Fuerzas Militares no obedece a que estos sean sujetos de un régimen distinto de faltas y sanciones; el control en grado de consulta tampoco obedece al empleo de las armas por parte de los militares y su aptitud para cometer faltas disciplinarias de especial gravedad; y tampoco puede justificarse en la organización jerárquica de la institución militar, “pues frente a los demás servidores públicos en general, funcionarios de la rama judicial o incluso miembros de la Policía Nacional, el régimen en esa materia es sustancialmente más beneficioso, pese a que estos últimos también pertenecen a instituciones jerárquicas por ser parte de la Administración Pública”[47].
- La viabilidad de estudiar el cargo por violación del artículo 29 Superior, planteado por un interviniente
Sin embargo, la Universidad Externado sostiene que existen otras razones por las que, en todo caso, el juez constitucional debería declarar la inexequibilidad del aparte normativo demandado. Argumenta que si bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración para el desarrollo del derecho disciplinario, el mismo no puede transgredir “la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos”. Según el interviniente, a la luz del debido proceso la norma desconoce la Constitución, porque “el sacrificio de los derechos de los investigados, ya absueltos, sin una finalidad clara y razonable es abiertamente desproporcional”[48].
12. En los términos expuestos, corresponde a la Sala Plena determinar la viabilidad del respectivo examen de constitucionalidad. Al respecto cabe advertir que esta Corte ya se ha enfrentado a situaciones similares a ésta (proposición de cargos nuevos por los intervinientes o la vista fiscal)[49], y en tales oportunidades ha indicado que la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales, particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción pública de inconstitucionalidad. Así, en los términos de la sentencia C-017 de 2016[50]:
“… en razón de la necesidad de preservar la supremacía de la Carta Política, se requiere que las decisiones del juez constitucional sean el resultado de un proceso deliberativo abierto, público y participativo, en el que distintos actores tengan la oportunidad de manifestar las razones de la oposición o de la conformidad de una disposición legal con la Constitución, y en el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de ideas, cuando esta Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, la misma supremacía constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales, carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo.”
(ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este Tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación.”
18. De lo anterior, como regla general, se puede desprender que el Legislador debe establecer un régimen sustancial diferenciado en el cual se precise el catálogo de faltas y sanciones bajo las cuales van a ser juzgados los militares. Según la sentencia C-310 de 1997[55], “lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las fuerzas militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de ningún otro organismo estatal”.
Aunado a lo anterior, es claro para esta Corporación que el régimen disciplinario especial de las Fuerzas Militares no puede incluir cualquier tipo de falta, sino únicamente aquellas relacionadas con la función militar, es decir, aquellas cuya comisión afecta directamente el servicio público encomendado a tales Fuerzas. Este es uno de los principales límites a la potestad del Congreso en esta materia. Al respecto, esta Corte en sentencia C-620 de 1998[56], indicó: “...los regímenes especiales disciplinarios sólo pueden comprender las regulaciones íntimamente vinculadas con su objeto específico. Para la Corte es claro que, en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones”.
19. Respecto del régimen procesal disciplinario, en reiteraciones posteriores[57], la Corte precisó que el mandato constitucional del artículo 217, no necesariamente obliga al Legislador a diferenciar el procedimiento bajo el cual tales faltas y/o sanciones van a imponerse; es decir, respecto del derecho procesal existe un amplio margen de configuración, en el cual se permite incluso unificar procedimientos[58].
“De todas maneras, si el legislador considera viable establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance de las normas sustantivas, sino también en relación con el procedimiento señalado para llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello es posible argumentar la existencia de una irregularidad que afecte la constitucionalidad de los preceptos legales que así lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen disciplinario especial le otorga competencia per se al legislador para crear, regular y delimitar infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del régimen común, y para prever procedimientos o trámites específicos que garanticen su efectiva imposición.”
Así, por regla general los regímenes disciplinarios no pueden elevar a la categoría de falta cualquier clase de comportamiento, sino exclusivamente aquellos que afectan la función pública que compete a los servidores del Estado, lo cual implica que en el ámbito de la potestad disciplinaria tienen aplicación, los principios que dominan la actividad sancionadora del Estado, “cuáles son los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad”[60].
La consulta en procesos disciplinarios de:
Procedencia del grado de consulta
Miembros de las Fuerzas Militares
Para todos los fallos absolutorios por faltas graves y gravísimas dictados en primera instancia
Servidores públicos uniformados de la Policía Nacional
No consagra consulta para fallos de primera instancia independientemente de que la decisión sea absolutoria o sancionatoria
Servidores públicos de la Rama Judicial cuyas conductas son conocidas por los Consejos Seccionales de la Judicatura
Para las decisiones que ponen fin al proceso en primera instancia, cuando no son apeladas y sólo en lo desfavorable a los procesados
Servidores públicos sujetos al Código Disciplinario Único
No consagró la procedencia de la consulta para fallos de primera instancia independientemente de que la decisión sea absolutoria o sancionatoria
“El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”(resaltado fuera del texto)”[66].
25. El segundo método, denominado test de igualdad, ha sido desarrollado principalmente por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos. Éste señala la existencia de distintos niveles de intensidad en los “escrutinios” que hace el juez, e identifica, principalmente, tres niveles: débil, intermedio y estricto. La mencionada diferenciación es importante, toda vez que brinda al juez el espectro para el análisis de constitucionalidad. Esta Corte, en sentencia C-093 de 2001[67] incorporó la teoría de los niveles de intensidad[68] al test de igualdad, así:
“… este juicio o test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto senso. Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad, retomando así las ventajas de los tests estadounidenses.”
26.1 Debido a lo anterior, esta Corte debe identificar si se debe usar un juicio leve, estricto o intermedio[77]. El escrutinio débil o suave (test leve), se usa como regla general, debido a que existe prima facie una presunción de constitucional de las normas expedidas por el Legislador. El test está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias y/o caprichosas[78]. Así, para que una norma sea declarada constitucional en este caso, basta con que el trato diferente que se examina sea: (i) una medida “potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento jurídico”[79].
26.2 Por otra parte, el escrutinio estricto (test estricto) se aplica cuando una diferenciación se fundamenta en lo que la doctrina constitucional ha denominado “criterios sospechosos”, que no son otra cosa que causas de discriminación prohibidas explícitamente por la Constitución[80] o que: “i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia, a riesgo de perder su identidad; ii) son características que han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racionales y equitativos de bienes, derechos o cargas sociales”[81].
26.3 Por último, el juicio intermedio (test intermedio) es una categoría que se sitúa entre los dos niveles de intensidad anteriormente descritos. Se aplica en los casos en que existen normas basadas en criterios sospechosos pero con el fin de favorecer a grupos históricamente desfavorecidas. Se trata de casos donde se aplica lo que la doctrina ha denominado acciones afirmativas[82], tales como las medidas que utilizan un criterio de género o raza para promover el acceso de la mujer a la política o de las minorías étnicas a la educación superior[83].
En un sentido restringido se habla de función pública, referida al conjunto de principios y reglas que se aplican a quienes tienen vínculo laboral subordinado con los distintos organismos del Estado. Por lo mismo, empleado, funcionario o trabajador es el servidor público que esta investido regularmente de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la Constitución, la ley o el reglamento.”
En efecto, como se precisó, una de las principales justificaciones para la diferencia en materia disciplinaria, en especial respecto del grado de consulta de los fallos absolutorios, está relacionada con la especificidad de las faltas y las sanciones que pueden ser aplicables solo a quien hace parte de la estructura castrense. Por ejemplo, una falta que no tiene sentido para un miembro de la Rama judicial, pero sí para algún militar es la siguiente: “No presentarse a su unidad los tripulantes de una nave marítima, fluvial o aérea estando bajo órdenes de zarpe o decolaje en puerto o aeropuerto nacional o extranjero, sin causa justificada”[88].
“La Corte ha explicado que frente a los aspectos aludidos de su régimen jurídico los miembros de las Fuerzas Militares - Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional- y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación que los demás servidores públicos.
La Corte ha explicado así mismo que el régimen aplicable a las Fuerzas Militares no es idéntico al de la Policía Nacional, pues si bien ambas instituciones forman parte de la Fuerza Pública (C.P. art. 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y persiguen distintos fines constitucionales.”
“Así, en el juicio de igualdad propuesto[92] lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por el actor resulta inapropiado, pues no es posible establecer, válidamente, una equivalencia entre los juzgados de los Departamentos de Policía y Policías Metropolitanas, y los jueces de Brigadas y Divisiones del Ejército Nacional, la Fuerza Aérea y la Armada Nacional.
En este sentido esta Corporación debe recordar que si bien las instituciones señaladas hacen parte de la Fuerza Pública (C.P., art. 216), cumplen funciones constitucionales distintas que no resultan equiparables y que hacen improcedente una asimilación mecánica de una y otra en términos de estructura y de organización.”
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, “por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”, en relación con el cargo por violación del derecho a la igualdad.
CONSULTA DE FALLO ABSOLUTORIO-Una sentencia que absuelve a una persona a quien se le han formulado cargos, lo que hace es reafirmar su presunción de inocencia (Salvamento de voto)/REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-No se puede justificar la desigualdad de trato en lo que atañe a la consulta de los fallos absolutorios solo por ser parte de la estructura castrense (Salvamento de voto)
La sentencia se ocupó de esclarecer si “el artículo 146 de la Ley 836 de 2003, que consagra el grado de consulta de los fallos absolutorios en el procedimiento disciplinario especial para militares, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, al establecer un tratamiento desigual y más gravoso para éstos, respecto de otros servidores públicos?”[93]
Pues bien. De tiempo ha que en el derecho procesal, se han venido reduciendo con mucho, los casos en los cuales el acudimiento a la “consulta” como un grado jurisdiccional, se haga imperioso, en tanto los eventos que lo hacen admisible, cada día se entienden han de ser excepcionalísimos, pues, es la iniciativa de las partes las que deben activar las discusiones sobre el fallo o la decisión que se tratare, a través de la interposición de los recursos pertinentes.
2. El derecho disciplinario, comporta una especial forma de auto tutela de la administración, en tanto pretende mantener incólume la función pública, vista en perspectiva del ciudadano, quien a la postre será el beneficiario de una administración trasparente, honesta, oportuna, eficiente. El derecho disciplinario como un conjunto de reglas y procedimientos, pretende que los principios del Estado Constitucional, tengan clara vigencia dentro del cúmulo de las llamadas “relaciones de especial sujeción”, que no por tales, pueden tenerse como un ámbito libre de derecho. De esta manera ha de entenderse que el conjunto de reglas que gobiernan los procedimientos necesarios para el discernimiento de una sanción, deben poder interpretarse conforme a la Carta Política.
3. La sentencia C-053/18 dice entonces que la consulta del fallo absolutorio se justifica porque pretende “(a) proteger el interés público y el ordenamiento jurídico, (b) garantizar los derechos fundamentales, y (c) salvaguardar los principios de la función administrativa como la moralidad, la igualdad, la transparencia, la imparcialidad y la eficiencia”.
Pero además porque “atiende a particularidades propias del control que el Estado debe hacer respecto de los miembros de las Fuerzas Militares. En efecto, establecer la consulta de los fallos absolutorios en este tipo de procesos, busca: (a) generar mayores grados de confianza por parte de la ciudadanía y la misma fuerza militar, en la observancia plena de las normas disciplinarias, lo anterior, debido a que la mayoría de los operadores jurídicos en estos procesos hacen parte de una estructura jerárquica[95]; (b) evitar la impunidad en este tipo de procesos y garantizar los derechos fundamentales, tanto de los disciplinados, como de las demás partes involucradas en el proceso disciplinario (víctimas y/o denunciantes); y (c) controlar, por mandato legal, los actos del juzgador de primera instancia, debido a la especialidad de la misión que le es otorgada a las Fuerzas Militares, en concordancia con los principios de la función pública.”
4. Bien podrá concluirse de lo antes trascrito –que es en general, el tema medular de la discusión que se plantea—que lo dicho puede ser predicable de todos los servidores públicos, pues, no hay forma de que se pueda concluir la existencia de algún segmento de la vida pública, donde el Estado no tenga un especial interés en generar –por medio del comportamiento de los servidores públicos – la debida confianza de los ciudadanos, o el evitar la existencia ámbitos de impunidad, o la necesidad de propiciar el control de los juzgadores a quo, o, finalmente, el salvaguardar los principios que incardina el art. 209 constitucional.
6. El fallo agrega que la consulta en este caso no puede tenerse como un factor de desigualdad dada la “especialidad de la misión que le es otorgada a las Fuerzas Militares”, sumándose así un criterio más de preocupación, pues, la función de la defensa del Estado por medio de las armas, aunada a todas las demás que cumple la Organización es absolutamente indispensable, necesaria y urgente, como la totalidad de las que hacen vívida la existencia de una nación.
Así que decir que los militares precisan un trato distinto porque “cumplen labores especiales relacionadas con la defensa de la soberanía nacional, de la integridad del territorio y del orden constitucional”, entre otras, apenas si sirve para denotar su especialidad funcionarial pero no para dar fundamento a la diferencia de trato, pues, como se anotó, otros servidores públicos pueden lesionar de manera más grave la integridad de la nación.
Ciertamente el trato disciplinario de los militares ha de ser diferente por su especialidad, y ello ya se advierte en la connotación de las faltas y las sanciones, pues, de hecho, no se gobierna su actuar por el CDU. Parece de Perogrullo decirlo, pero así lo ha reiterado de años, esta Corte. Pero de allí a justificar la desigualdad de trato en lo que atañe a la consulta de los fallos absolutorios, dada la “especificidad de las faltas y las sanciones que pueden ser aplicables solo a quien hace parte de la estructura castrense”, existe un abismo de inatinencia que nos parece claro, pues, entonces, debería consagrarse una especial forma de trato procedimental disciplinario, cada que fueran advertibles especificidades funcionariales no replicables en otros ámbitos.
[17]Folio 63 ib.
[32] Escrito presentado el 21 de marzo de 2017, por Carlos Eduardo Martínez Noguera, en calidad de Director del Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación “Eduardo Alvarado”. Folios 148 a 153 ib.
[37] Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
Sentencia C-728 de 2015 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez): En la cual se demandaron los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa de Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras disposiciones”, por vulneración de los artículos 25, 53, 123 y 158 de la Carta Política. En las intervenciones el Colegio de Abogados del Trabajo defendió la inexequibilidad de la norma, pero no por los cargos propuestos en la demanda, sino por violación de los derechos irrenunciables de los trabajadores. En esta ocasión, la Corte únicamente valoró la aptitud de los cargos del escrito de acusación, mas no el esbozado por Colegio de Abogados del Trabajo, en cuanto este último no fue objeto de un debate democrático a lo largo del proceso, sino que fue propuesto tardíamente, sin que el demandante, la Vista Fiscal o los demás intervinientes pudiesen expresar sus opiniones frente al mismo.
[54] “ARTÍCULO 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes.” Ley 836 de 2003, Por el cual se expide el reglamento del régimen disciplinario de las Fuerzas Militares.
[58] En esa ocasión, el debate estaba circunscrito a verificar si el Legislador podría establecer un procedimiento único aplicable, incluso a aquellos servidores que por sus funciones son destinatarios de regímenes disciplinarios propios y especiales, como las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. La sentencia C-310 de 1997 explicó: “No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Único.”
[62] En efecto, es importante resaltar que, como lo advirtieron algunos intervinientes, este Tribunal en la sentencia C-1156 de 2003[62], expresamente indicó que:
[69]C-673 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-323 de 2015, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[82] Frente al desarrollo teórico de las acciones afirmativas se puede consultar: Tushnet, Mark. “The New Constitutional Orden”. Princeton Universtiy Press. Princeton, 2004.
[83] Como el criterio sospechoso no promueve una diferenciación, sino que intenta reducir la brecha entre dos o más comunidades, este Tribunal considera este trato legítimo pues está ligado de manera sustantiva a la obtención de una finalidad constitucionalmente importante. Así, el juez debe determinar: “(i) sí la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; (ii) sí existe un indicio de arbitrariedad que puede resultar sumamente gravosa para la libre competencia; y (iii) que entre dicho trato y el objetivo que persigue exista una relación de idoneidad sustantiva”. (C-673 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[87] “El derecho disciplinario puede concebirse como la forma jurídica de regular el servicio público, entendido éste como la organización política y de servicio, y el comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos públicos. El derecho disciplinario constituye un derecho-deber que comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Su finalidad, en consecuencia, es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos, y es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables” Sentencia C-030 de 2012 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[93] LEY 836 de 2003, (RECURSOS Y CONSULTA), ARTÍCULO 146. “CONSULTA. Son consultables los fallos absolutorios de primera instancia, así: 1) Dentro de los procesos por faltas gravísimas resolverá el Comandante General de las Fuerzas Militares, salvo que hubiese conocido en primera instancia. 2. Dentro de los procesos que se adelanten por faltas graves, resolverá el superior jerárquico con atribuciones disciplinarias de quien lo emitió. 3. Si transcurridos ocho (8) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo materia de consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente.”.
[94] Sobre la consulta, distintos procedimientos la estipulan: En el proceso laboral, consagrada para proteger los derechos del trabajador y del Estado, así como de la administración de justicia. El art. 69 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el art. 14 de la Ley 1149 de 2007 establece: “Procedencia de la consulta. Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción denominado de ‘consulta’. Las sentencias de primera instancia, cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, serán necesariamente consultadas con el respectivo tribunal del trabajo si no fueren apeladas. También serán consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren adversas a la Nación, al departamento o al municipio o a aquellas entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante. En este último caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la remisión del expediente al superior.”. El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-424 de 2015, entendiéndose que también serán consultadas ante el correspondiente superior funcional, las sentencias de única instancia cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario.
En el proceso disciplinario, instituida garantizar los derechos fundamentales del procesado, velar por una pronta y eficaz administración de justicia y proteger el interés público, el ordenamiento jurídico y la eficiencia de la función administrativa. El art. 18 de la Ley 734 de 2002 establece: “Consulta. Las sentencias u otras providencias que pongan fin de manera definitiva a los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia los Consejos Seccionales de la Judicatura y no fueren apeladas, serán consultadas con el superior solo en lo desfavorable a los procesados”. En el proceso de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, con el fin de proteger el interés público y el ordenamiento jurídico. El art. 18 de la Ley 610 de 2010 establece: “Grado de consulta. Se establece el grado de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio. Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada órgano fiscalizador. Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso”. En el proceso de extinción de dominio, con el fin de proteger los intereses de las partes, del Estado y la administración de justicia. El art. 13 de la Ley 793 de 2002, modificado por el art. 82 de la Ley 1453 de 2011, establece: “El trámite de la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes reglas: (…) 10. En contra de la sentencia que decrete la extinción de dominio sólo procederá el recurso de apelación, interpuesto por las partes o por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los treinta (30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue a su despacho. La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no sea apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional de consulta. 11. Cuando se decrete la improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter la decisión al grado jurisdiccional de consulta. En los demás casos, será el Juez quien decida sobre la extinción o no del dominio, incluida la improcedencia que dicte el fiscal sobre bienes distintos a los mencionados en este numeral. En todo caso, se desestimará de plano cualquier incidente que los interesados propongan con esa finalidad”.
En el trámite de tutela, con el fin de proteger los derechos del sancionado. El art. 52 del Decreto 2591 de 1991 establece: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.