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Timestamp: 2019-09-15 16:25:46
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La Reforma Constitucional en Brasil entre Derecho y Política - Brasil - América - La reforma constitucional y su problemática en el derecho comparado - Libros y Revistas - VLEX 696597849
Autor: André Nunes Chaib
Páginas: 47-65
II. El sistema de reforma en la constitución federal de 1988
III. Articulando derecho y política en el proceso de reforma constitucional
El tema de la reforma constitucional no sólo compete al derecho constitucional, sino también a otras disciplinas de las ciencias sociales como la ciencia política o la sociología. Por así decir, la reforma constitucional es uno de esos temas que prescinden de un análisis puramente jurídico y exigen, además de un estudio doctrinario, una evaluación de las condiciones concretas en las que ocurren. Por tanto, un análisis de la reforma constitucional que se limite a la simple verificación de los criterios jurídico-constitucionales que permiten la alteración de la constitución, es decir, de la normativa que establece las condiciones de posibilidad para su modificación, no es y no puede ser suficiente.
Más allá del simple análisis de lo que dice la constitución al respecto, es necesario entender los componentes circunstanciales (históricos, políticos, sociales, lingüísticos y demás) que inducen al proceso de reforma. Esto no sólo se aplica a la creación de una constitución nueva, sino también para sus transformaciones: las reformas constitucionales propiamente dichas, basadas en un poder constituyente derivado, reconocido y establecido.
En el análisis del caso brasileño, lo que propongo es hacer este estudio no solamente con el interés de analizar las condiciones jurídicas para la modificación de la constitución, sino para saber cuáles son sus impactos políticos. Con este objetivo en mente, me concentraré en lo establecido en la presente Constitución (1988), cómo se utiliza el mecanismo de reforma constitucional y para qué fines. La polémica en torno a la reforma constitucional en Brasil ha ido mucho más allá de la simple
interpretación respecto de los límites y aperturas, al cambio de la organización del Estado y la defensa de los derechos fundamentales establecidos en la constitución.
Desde 1988, las posibilidades de reforma constitucional se han convertido en una forma de gobernar. Es decir, reformar la constitución se ha transformado en un medio político para impulsar propuestas gubernamentales que no encontrarían respaldo suficiente si se presentaran de otra manera. En este breve artículo, que no tiene la intención de agotar el tema pero sí de tratarlo, al mismo tiempo pretendemos traer, de forma dogmática y política, un debate que se da en Brasil cuando hablamos de reformar o de cambiar la Constitución.
Con este propósito en mente he dividido el análisis en tres puntos: el sistema de reforma constitucional de la constitución de 1988, la reforma constitucional entre derecho y política, y las polémicas más recientes sobre el tema de la reforma constitucional. No obstante, debo aclarar que no trataré los hechos históricos de la reforma constitucional en Brasil como un todo; es decir, no me concentraré en cómo las constituciones de Brasil han tratado el tema de la reforma constitucional, puesto que ése es un tema que puede encontrarse en manuales de derecho constitucional y me parece más provechoso ingresar en un asunto que no sólo es polémico, sino que es central para entender el funcionamiento de los mecanismos de reforma de la constitución y para qué se utilizan en Brasil.
II El sistema de reforma en la constitución federal de 1988
El tema de la reforma constitucional está inevitablemente relacionado con otros asuntos del derecho constitucional, como las relaciones que se establecen entre derechos fundamentales, así como cuestiones de competencia constitucional y organización del estado. Por eso, su tratamiento debe ir más allá del simple análisis de los criterios materiales y formales que autorizan su realización. Esto no quiere decir que tal análisis no sea importante; muy al contrario, es un ejercicio fundamental, pero apenas constituye la primera etapa de otro más complejo que incluye también estudiar las consecuencias de la reforma constitucional.
El procedimiento y los límites que, según la constitución de 1988, se establecieron para la reforma constitucional en Brasil, están previstos en su artículo 60.1 Este estudio
trata también de las condiciones en las que puede ejercerse el poder constituyente derivado y las limitaciones que se le imponen. Asimismo trataré de describir el procedimiento para el cambio de la constitución y sus límites materiales, temporales y circunstanciales.
Al igual que como se establecen los límites a la reforma, el procedimiento para el cambio de la Constitución también se encuentra establecido en el mismo artículo 60, donde se señala que la propuesta de enmienda constitucional solamente puede ser presentada: por un tercio, mínimo, de los miembros de la Cámara de diputados o del Senado federal; por el o la presidenta de la república; o por más de la mitad de las asambleas legislativas de las unidades de la federación, que se hayan manifestado con la mayoría simple de sus miembros.2Una vez hecha la propuesta, las dos cámaras del Congreso nacional (la Cámara de diputados y el Senado) discuten el proyecto de enmienda constitucional, que puede ser aprobado si consigue el voto de por lo menos tres quintas partes de los miembros de cada cámara.3 El debate y el voto en cada cámara se hace en dos rondas, es decir que no sólo se discute y vota en la cámara de diputados y en el senado una vez, sino dos, y el apoyo de las tres quintas partes de los miembros debe ser alcanzado en cada una de las votaciones (cuatro en total).4 Cabe hacer notar que en este proceso no se establece un plazo que deba cumplirse entre las dos votaciones, un punto que ya fue también reconocido y tratado por la suprema corte brasileña en juzgado de 2013.5Otro punto importante considerado en el artículo 60 es que si no se alcanza el número suficiente de votos en alguna de las dos rondas, la propuesta de enmienda a la Constitución debe archivarse, y no puede ser presentada de nuevo en el mismo periodo legislativo. Con respecto a este procedimiento, el texto del apartado III del artículo 60 puede resultar confuso, pues cuando habla de las asambleas legislativas, se refiere únicamente a los estados y no a los municipios, que también son entidades de la federación. Sin embargo, esta ambigüedad es aparente, puesto que se habla de las asambleas legislativas y, por más que los municipios sean entidades de la federa-
ción, sólo los estados tienen este órgano legislativo.6 También es importante observar que la mayoría absoluta de las asambleas legislativas puede juntarse y proponer una enmienda a la constitución. Todavía, para que una asamblea legislativa se incluya de modo legítimo en el proceso, es necesario que apruebe la propuesta con la mayoría simple de sus miembros, (considerando que en la votación estará presente por lo menos la mayoría absoluta).7 Además, el procedimiento para reformar las constituciones estaduales debe ser el mismo que el que se utiliza para la Constitución federal.8 Luego de haber presentado el procedimiento en términos generales, presentaré lo que el artículo 60 de la Constitución establece como límites para su reforma.
Límites circunstanciales
Los límites circunstanciales son situaciones fácticas y sociales en las que no se puede alterar el contenido de la Constitución; en otras palabras, son un tipo de límite que se "aferra a ciertas circunstancias históricas y excepcionales de la vida de un país."9 En el caso brasileño, estas circunstancias están previstas en el párrafo 1 del artículo 60 y son: intervención federal, estado de defensa o estado de sitio.10 Si esto ocurriera en un momento en que el proceso de enmienda a la Constitución hubiera iniciado y se tuviera una decisión positiva (en favor de la reforma constitucional), ésta se suspendería.11 Es importante destacar que el procedimiento en sí podría continuar, lo que se interrumpiría sería la decisión positiva.12
Los límites materiales son aquellos que tocan directamente al objeto de la reforma constitucional, al tema de la propuesta de enmienda.13 Éstos están previstos en el
párrafo cuarto del artículo 60 y son los siguientes: la forma federativa del Estado; el voto directo, secreto, universal y periódico; la separación de los poderes, y los derechos y garantías fundamentales.14 El párrafo mencionado establece lo que se llama convencionalmente cláusulas pétreas, que son las que el poder constituyente reformador no puede ni siquiera debatir con el fin de reformarlas. Si hubiera necesidad de cambiarlas, sólo puede hacerse por medio de una nueva constitución, lo que requeriría una nueva constituyente originaria.
Como ya se ha dicho, la constitución brasileña puede ser reformada de acuerdo con lo que se establece su artículo 60; ahí se determinan los criterios mínimos que debe atender el poder constituyente reformador y los límites que se imponen al proceso de reforma. Los límites materiales, sin embargo, han recibido siempre mayor atención por parte de la doctrina constitucional, pues las reformas hasta hoy intentadas o logradas tocan marginalmente, al menos, los puntos indicados en el parágrafo cuarto del artículo mencionado.
Muchas veces los proyectos de enmienda constitucional no tienen por objeto principal la reforma de uno de esos elementos, pero por las consecuencias de su aprobación pueden tener un impacto considerable en ellos, por lo que, para evitar su violación, el Congreso debe considerarlos como guía para las propuestas de enmienda. Esto deriva del hecho de que no sólo las cláusulas pétreas importan, sino también los principios que están vinculados a ellas. Porque sí así fuera, tendríamos la inmovilización de tales cláusulas, lo que no fue lo que pretendió el poder constituyente originario.15
De modo general, como se lee en el texto del párrafo cuarto del artículo 60, la expresión "tendente a...