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Timestamp: 2020-08-07 09:28:50
Document Index: 225398699

Matched Legal Cases: ['artículo 579', 'artículo 182', 'artículo 183', 'artículo 175', 'artículo 183', 'artículo 182']

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Dictamen : 060 del 06/04/1992
Consultante: Lic. Rodrigo Sánchez Brenes
Texto Dictamen 060
C - 060 - 92
Lic. Rodrigo Sánchez Brenes
Gerente del Instituto Nacional de Seguros
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar curso a su estimable oficio G-92-175 de fecha 2 de marzo del presente año, mediante el cual solicita a esta Procuraduría la reconsideración del Dictamen C-032-92 fechado el 17 de febrero de este año, en que este órgano superior consultivo se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto sometido a consideración -anulación oficiosa de un acto administrativo- por estimar que la acción para proceder en tal sentido se encontraba caduca.
De previo a cualquier estudio acerca de la solicitud de reconsideración del Dictamen C-032-92 aparece como necesario y oportuno hacer, al menos, un análisis somero de los hechos que originan la cuestión debatida a la luz de las disposiciones legales que se pretende aplicar al caso, toda vez que existe cierta confusión al respecto y, como consecuencia de ello, una aplicación incorrecta de normas de la Ley General de la Administración Pública.
De acuerdo con la documentación que conforma el respectivo expediente, levantado por el Instituto, podemos enumerar como de importancia en el asunto, los siguientes hechos:
1.- El señor XXX renunció al puesto que desempeñaba en el Instituto Nacional de Seguros, a partir del día 1º de marzo de 1986, motivo por el cual le fueron pagadas en su oportunidad ciertas sumas de dinero por concepto de auxilio de cesantía, equivalentes a 14 meses de salario;
2.- El mencionado servidor es de nuevo nombrado y vuelve a ocupar un cargo en el Instituto a partir del día 30 de junio de 1986;
3.- Mediante nota PE-378-86 de fecha 07 de julio de 1986 el señor XXX solicita al Departamento de Administración del INS que: "sus cheques por concepto de salarios sean depositados en la Caja General y además se le defina el monto y la forma en que debe reintegrar las prestaciones legales proporcionales de que fuera objeto".
4.- En respuesta a la anterior solicitud, el Director de Recursos Humanos de la institución emite el Oficio APL-0665-86 del 11 de junio de 1986 mediante el cual establece el monto que debe reintegrar el servidor, en la suma de ¢ 1.096.265,40, "corresponde a 305 días, más los intereses de ley a una tasa media de un 6.27% que equivalen a ¢ 68.735,85 para un total a reintegrar de ¢ 1.165.001,35. Dicho oficio contiene además un apercibimiento en el sentido de que dicha suma deberá ser reintegrada a la brevedad posible"; con lo cual el acto así emanado de la citada Dirección adquiría carácter de acatamiento automático, con vigencia inmediata a la fecha de su emisión.
5.- Posteriormente, sin que conste la fecha exacta, el Lic. XXX procedió, en acatamiento de la orden emanada de la Dirección de Recursos Humanos al reintegro en dinero efectivo de una suma equivalente a la parte proporcional a diez meses de salario.
6.- Mediante oficio Nº DGAF-22-90 de fecha 15 de enero de 1990, después de transcurridos casi cuatro años de haber sido emitido el oficio APL-0665-86, el Lic. XXX formula una petición a la Dirección de Recursos Humanos para que
7.- A raíz de esa gestión del funcionario de fecha 15 de enero de 1990, se producen, por abogados del INS, varios dictámenes jurídicos sobre la cuestión planteada, los cuales en su mayoría coinciden en que debe procederse a la devolución de las sumas reintegradas por el Lic. XXX, por considerar que el apercibimiento formulado por el Director de Recursos Humanos es un "acto nulo". Discrepa de esa tesis el Lic. XXX, quien mediante oficio LG-159-90 de 21 de febrero de ese año, advierte sobre la posible existencia de una prescripción o caducidad de un eventual reclamo para la devolución de la suma reintegrada, lo cual "debe estudiarse en su oportunidad" y en lo referente a la anulación del acto administrativo, llama la atención en cuanto a que el plazo de cuatro años que la Ley de Administración Pública otorga al administrado para impugnar el acto administrativo absolutamente nulo "podría haber transcurrido a la fecha".
8.- De una forma más categórica que el dictamen citado en el punto anterior, la Licda. XXX, dentro de un bien fundamentado pronunciamiento Nº DRH-1161-91 del 5 de abril de 1991, recomienda a la Superioridad como "producto de nuestro análisis y criterio" denegar la solicitud planteada por el Lic. XXX con el fin de que el Instituto le reintegre el monto de las prestaciones por él depositada en el mes de julio de 1986, por un monto de ¢ 1.078.293,80, más los intereses. Para formular tal recomendación la Licda. XXX, considera entre otras razones que a pesar de que no existe uniformidad en el criterio legal, es la de mayor importancia "mantener la política de devolución proporcional de prestaciones legales para aquellos funcionarios que reingresen a la institución, ya que. "Esto es consecuente con lo estipulado por el artículo 579 del Código de Trabajo y el criterio de la Contraloría General de la República". Finalmente sustenta su posición en "una sana política institucional y en resguardo del manejo de fondos públicos".
9.- Finalmente, atendiendo una mala interpretación de los artículos 175 y 183 de la Ley General de la Administración Pública; se acoge la recomendación de instruir un procedimiento administrativo "tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo que consta en el oficio APL-0665-86 de la Dirección de Recursos Humanos", lo cual resultaba del todo innecesario, según se explicará más adelante. (Dictamen LG-1110-91 de 22 de agosto de 1991).
Hecho el anterior recuento podemos ahora pasar a analizar la situación jurídica en cuestión -en su aspecto formal únicamente- así como la solicitud de reconsideración al pronunciamiento C-032- 92 del 17 de febrero de este año, emitido por esta Procuraduría.
Sobre el particular debemos tomar en cuenta lo siguiente:
El oficio APL-0665-86 de 11 de julio de 1986 es un acto administrativo que limita derecho del administrado -en este caso el servidor- al imponerle la obligación de devolver cierta suma de dinero a la institución; por tal motivo al ser el acto contrario a los intereses subjetivos del funcionario, el mismo debió haber sido impugnado o recurrido por éste, "interponiendo en tiempo y forma los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico; en primer término los propios del derecho administrativo (Arts. 343 ss. LGAP) y, posteriormente los establecidos en otras leyes, ya ante los tribunales de justicia, una vez agotada la vía administrativa (Arts. 18-1, 21-1, 31-1 y 37-1 de LRJCA).
Como nada de eso se gestionó, el acto administrativo contenido en el Oficio APL-0665-86 se consolidó, adquiriendo firmeza, causando estado, es decir, quedó definitivamente firme por el transcurso del tiempo.
Ahora bien, en cuanto a la correcta aplicación del artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública, importa señalar que la característica más importante de esta norma reside en el supuesto de que se trata de una anulación de oficio, por la propia administración, de un acto administrativo lesivo al administrado, no impugnado por éste oportunamente y que en criterio del órgano público padece de un vicio de nulidad absoluta o relativa.
Si estuviésemos dentro de esa situación -poco común, por cierto- en que el administrado no se ha defendido de un acto administrativo contrario a sus intereses, dejando caducar los plazos ordinarios para su impugnación en sede administrativa y si, además, la administración de manera casual o de oficio detecta que el acto en cuestión padece de un vicio de nulidad absoluta o relativa podrá proceder a su anulación por si y ante sí, no siendo necesario para ello gestión alguna de parte interesada y por el contrario, constituyendo una actuación obligatoria para la administración cuando se estuviere en presencia de una nulidad absoluta (Art. 174 LGAP).
En resumen, podemos afirmar que para la aplicación del artículo 183 LGAP se requiere la existencia de los siguientes supuestos: a) Un acto administrativo definitivamente firme por consentido o no impugnado en tiempo y forma; b) Que el acto de marras padezca de un vicio de nulidad absoluta o relativa; c) que la Administración detecte por sí misma el vicio y decida entonces proceder a la anulación de oficio; obteniendo de previo el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; y ch) Que no hayan transcurrido cuatro años desde el momento en que fue dictado el acto injusto. A lo anterior únicamente cabe agregar que a los efectos de la anulación en sede administrativa de un acto en las condiciones establecidas en el artículo de comentario, no es necesaria la instrucción de un procedimiento, con audiencia del interesado para que "pueda ejercer su derecho de defensa" ya que si bien es cierto ello tiene suma importancia intratándose de la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos al administrado (Art. 173 y 308 LGAP); carece de toda trascendencia cuando de lo que se trata es de anular un acto que lesiona derechos del administrado v.g. imponiéndole obligaciones; de manera tal que no tendría sentido el ejercitar "su derecho de defensa", como erróneamente se ha entendido.
Por último, esta Procuraduría no comparte los términos del dictamen LG-92-246 emitido por el Departamento Legal de ese Instituto, a los efectos de solicitar la presente reconsideración, especialmente cuando afirma que... "si los dictámenes emitidos por esta dependencia no trataron el punto en concreto, fue precisamente porque en ese aspecto no había duda en cuanto a que la gestión del Lic. XXX fue planteada en tiempo". El dictamen LG-159- 90 de 21 de febrero de 1990 desvirtúa por sí sola esa afirmación.
La cuestión relativa a la prescripción de la acción para anular parece no estar clara aún para el Departamento Legal, pues confunde o asimila el plazo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública, con el otro plazo, también de cuatro años, señalado por el artículo 183-2 de la misma normativa; ya que no obstante referirse a la anulación de un acto administrativo, se aplica a dos acciones enteramente distintas.
Así el primero lo es para que el interesado impugne directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto que considera padece de nulidad absoluta; mientras que el segundo rige para que la administración ejerza la potestad oficiosa de revisión (anulación) de un acto suyo afectado de una nulidad absoluta o relativa. La prescripción contenida en estas dos disposiciones únicamente se interrumpe con la presentación de la demanda ante el órgano jurisdiccional, en el primer caso; con el dictado de la resolución anulatoria, en el segundo.
En consecuencia, la improcedencia de la acción de anulación por la propia administración que dictó el acto, resulta sumamente clara en razón de la caducidad que la afecta pues ya han transcurrido sobradamente los cuatro años contados a partir de la fecha en que fue dictado el acto (11 de julio de 1986) de manera tal que la gestión presentada por el Lic. XXX el día 15 de enero de 1990 no tiene la virtud de interrumpirlo puesto que el mencionado plazo del artículo 182 lo es para que la Administración de oficio, anule el acto lesivo para el administrado, sin que para ello sea necesaria gestión alguna de su parte.
En razón de lo expuesto se impone rechazar la solicitud de reconsideración planteada y en su lugar mantener el Dictamen C-032- 92 en su totalidad por encontrarse el mismo ajustado a derecho y ser conforme al mérito de los hechos: asimismo se procede a hacer devolución del respectivo expediente administrativo que consta de noventa y nueve folios.
Con toda consideración, me suscribo, atentamente,
ANEXO: lo indicado.