Source: http://www.docstoc.com/docs/8719300/19962-2001---Manuel-Silvino-Jardim
Timestamp: 2014-08-23 15:31:17+00:00
Document Index: 79532846

Matched Legal Cases: ['artigo 35', 'artigo 50', 'artigo 8', 'artigo 58', 'artigo 60', 'artigo 61', 'artigo 9', 'artigo 63', 'artigo 36', 'artigo 60', 'artigo 7', 'artigo 8', 'artigo 4', 'artigo 52', 'artigo 52', 'artigo 53']

19962-2001 - Manuel Silvino Jardim
Parecer CEPAM n&#186; 19.962 Processo FPFL n&#186; 237/01 Interessada: Prefeitura Municipal de S&#227;o Jos&#233; do Rio Preto Sr. Edson Coelho Ara&#250;jo, Prefeito DIREITO FINANCEIRO PERTENCEM AO EXERC&#205;CIO FINANCEIRO AS DESPESAS NELE LEGALMENTE EMPENHADAS, AINDA QUE N&#195;O LIQUIDADAS – TODAVIA, PARA APURA&#199;&#195;O DO RESULTADO PRIM&#193;RIO DO MUNIC&#205;PIO, SER&#195;O COMSIDERADAS SOMENTE AS DESPESAS J&#193; LIQUIDADAS – POSS&#205;VEL INCOMPATIBILIDADE DE DISPOSITIVOS ENTRE A LEI N&#218;MERO 4.320/64 E A LEI COMPLEMNETAR N&#186; 101/00 – Considera&#231;&#245;es.* CONSULTA Consulta a Prefeitura Municipal de S&#227;o Jos&#233; do Rio Preto, atrav&#233;s da Economista, Sra. Em&#237;lia Maria Martins de Toledo Leme, da Comiss&#227;o de Controle de Execu&#231;&#227;o do Or&#231;amento, sobre os procedimentos a serem adotados para um efetivo controle das despesas ante &#224; receita local e mais especificamente questiona se deve tomar por base as despesas empenhadas ou as despesas liquidadas. PARECER O REGIME MISTO seja: Em nosso Pa&#237;s, a contabilidade p&#250;blica adota o regime misto, qual - “De Caixa”, para as receitas efetivamente recebidas; - “De Compet&#234;ncia”, para as despesas legalmente empenhadas, pagas e n&#227;o pagas. &#201; desse teor o artigo 35 da Lei n&#186; 4.320/64, a seguir reproduzido:
Avenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universit&#225;ria - S&#227;o Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail:cepam.info@cepam.sp.gov.br
“Art. 35. Pertencem ao exerc&#237;cio financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; e II – as despesas nele legalmente empenhadas”. No mesmo sentido, o artigo 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal: “Art. 50. .............................................................................................. ............................................................................................... II – a despesa e a assun&#231;&#227;o de compromisso ser&#227;o registradas segundo o regime de compet&#234;ncia, apurando-se, em car&#225;ter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa” (grifamos). Assim, de pronto, podemos afirmar que todas as despesas legalmente empenhadas no exerc&#237;cio de 2001 v&#227;o onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio, mesmo que venham a ser efetivamente pagas s&#243; em 2002. Como &#233; sabido, as despesas p&#250;blicas passam, principalmente, por quatro est&#225;gios: programa&#231;&#227;o, empenho, liquida&#231;&#227;o e pagamento. A programa&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria da despesa, conjugada com a programa&#231;&#227;o financeira de desembolso est&#227;o previstas nos artigos 47, 48, 49 e 50 da Lei n&#186; 4.320/64, parcialmente alterados pelo artigo 8&#186; da Lei de Responsabilidade Fiscal e objetivam um acompanhamento constante de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria, evitando que a Administra&#231;&#227;o venha a contrair obriga&#231;&#245;es al&#233;m da sua capacidade de pagamento. J&#225; o empenho, segundo o artigo 58 da Lei n&#186; 4.320/64, “&#201; o ato emanado de autoridade competente que cria ao Estado obriga&#231;&#245;es de pagamento pendente ou n&#227;o de implementa&#231;&#227;o de condi&#231;&#227;o”. E ainda o artigo 60 da citada Lei determina que: “&#201; vedada a realiza&#231;&#227;o de despesa sem pr&#233;vio empenho”. Tamb&#233;m o artigo 61 explicita: “Para cada empenho, ser&#225; extra&#237;do um documento denominado nota de empenho, que indicar&#225; o
nome do credor, a especifica&#231;&#227;o e a import&#226;ncia da despesa, bem como a dedu&#231;&#227;o desta do saldo da dota&#231;&#227;o pr&#243;pria”. Portanto, o empenho &#233; um dos atos mais importantes da Administra&#231;&#227;o P&#250;blica, pois garante e assegura o pagamento ao fornecedor e prestador do servi&#231;o; se o administrador p&#250;blico perceber ao longo do exerc&#237;cio financeiro que n&#227;o ter&#225; condi&#231;&#245;es de realizar a despesa autorizada no or&#231;amento, porque a receita n&#227;o est&#225; acompanhando as previs&#245;es or&#231;ament&#225;rias, dever&#225;, por ato pr&#243;prio e nos montantes necess&#225;rios, limitar os empenhos para evitar que ao final do exerc&#237;cio restem despesas a pagar sem a devida provis&#227;o financeira; ali&#225;s, o artigo 9&#186; da Lei de Responsabilidade Fiscal &#233; muito claro nesse sentido. De outro lado, a liquida&#231;&#227;o ou o processamento est&#227;o claramente definidos no artigo 63, da Lei n&#186; 4.320/64, a seguir reproduzido: “Art. 63. A liquida&#231;&#227;o da despesa consiste na verifica&#231;&#227;o do direito adquirido pelo credor, tendo por base os t&#237;tulos e documentos comprobat&#243;rios do respectivo cr&#233;dito. &#167; 1&#186;. Essa verifica&#231;&#227;o tem por fim apurar: I – a origem e o objeto do que se deve pagar; II – a import&#226;ncia exata a pagar; III – a quem se deve pagar a import&#226;ncia, para extinguir a obriga&#231;&#227;o. &#167; 2&#186;. A liquida&#231;&#227;o da despesa, por fornecimentos feitos ou servi&#231;os prestados, ter&#225; por base: I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II – a nota de empenho; III – os comprovantes da entrega do material ou da presta&#231;&#227;o efetiva do servi&#231;o”. Portanto, a liquida&#231;&#227;o ou o processamento da despesa &#233; uma fase que “antecede” o pagamento, com o objetivo de se verificar se os servi&#231;os e bens contratados com os fornecedores foram entregues dentro das especifica&#231;&#245;es.
De outro lado, o “pagamento” &#233; exatamente a &#250;ltima fase do est&#225;gio da despesa e, obviamente, para fins de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria &#233; a mais importante, pois, como j&#225; comentado, despesa legalmente empenhada e devidamente liquidada n&#227;o pode ser cancelada. Assim, paga ou n&#227;o, tal despesa integrar&#225; o balan&#231;o de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria. Nesse sentido, entendemos que a despesa legal e corretamente empenhada deva ser o par&#226;metro para o planejamento da execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria equilibrada, pois como comentado, as fases da liquida&#231;&#227;o e pagamento s&#227;o conseq&#252;&#234;ncia de uma decis&#227;o de gastos tomada por ocasi&#227;o do empenho. Apenas para refor&#231;ar nosso entendimento, tomemos como exemplo o fornecedor que, atendendo a dispositivo contratual, entregou um determinado bem no final do exerc&#237;cio, e o &#243;rg&#227;o p&#250;blico, que recebeu a mercadoria, precisa verificar se ela atende &#224;s especifica&#231;&#245;es constantes no contrato e para isso necessita de alguns dias. Neste caso, estamos diante do procedimento de “liquida&#231;&#227;o” da despesa que antecede o pagamento e que s&#243; se completar&#225; no in&#237;cio do exerc&#237;cio seguinte. O mesmo acontece, por exemplo, com a folha de pagamento do m&#234;s de dezembro, que s&#243; ser&#225; “processada” e paga no dia 5 do m&#234;s de janeiro do ano seguinte. Claro que os servidores prestaram seus servi&#231;os no m&#234;s de dezembro e, portanto, o empenho dessas despesas de pessoal, obrigatoriamente, devem onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria do exerc&#237;cio financeiro encerrado em 31 de dezembro. Ali&#225;s, o artigo 36 da Lei n&#186; 4.320/94 esclarece esta quest&#227;o, nos seguintes termos: “Art. 36. Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas n&#227;o pagas at&#233; o dia 31 de dezembro, distinguindose as processadas das n&#227;o processadas” (grifo nosso). Portanto, &#233; para atender a casos como os citados acima que a legisla&#231;&#227;o prev&#234; a conta “restos a pagar”. Entretanto, em nosso Pa&#237;s, a criatividade (para n&#227;o dizer irresponsabilidade) dos administradores p&#250;blicos n&#227;o tem limite e, ultimamente, tem prosperado uma nova forma de “empr&#233;stimo compuls&#243;rio”, que, embora ilegal, &#233; amplamente tolerada pela complac&#234;ncia dos Tribunais fiscalizadores e das autoridades respons&#225;veis pela instaura&#231;&#227;o da a&#231;&#227;o penal, prevista no Decreto-Lei n&#186; 201/67. Trata-se do financiamento de d&#233;ficits or&#231;ament&#225;rios anuais atrav&#233;s da aplica&#231;&#227;o de “calote” a fornecedores de bens e servi&#231;os e, &#224;s vezes, at&#233; os pr&#243;prios servidores, ou seja: empenha-se e gasta-se mais do que sabidamente se poderia
gastar e deixam-se para o exerc&#237;cio seguinte a “liquida&#231;&#227;o” e o pagamento de sal&#225;rios e contas referentes ao exerc&#237;cio encerrado. &#201; claro que o empenho deve ser efetivado, obedecendo &#224; legisla&#231;&#227;o e ao bom senso e &#233; por isso que os &#167;&#167; 2&#186; e 3&#186; do artigo 60 da Lei n&#186; 4.320/64 permitem o empenho por estimativa e o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento. Se considerarmos que o maior percentual de gastos municipais &#233; composto pela folha de pagamento, bem como pelos contratos de presta&#231;&#227;o de servi&#231;os de natureza cont&#237;nua, al&#233;m das despesas com telefone, &#225;gua, energia el&#233;trica, combust&#237;vel, juros da d&#237;vida fundada, e que tais gastos podem ser perfeitamente previs&#237;veis e empenhados por estimativa, desde o in&#237;cio do exerc&#237;cio, ficar&#225; muito mais f&#225;cil planejar e programar os gastos restantes. &#201; claro tamb&#233;m que nos contratos de “servi&#231;os” ou de “obras”, que ir&#227;o ultrapassar este exerc&#237;cio, s&#243; dever&#227;o ser empenhados no exerc&#237;cio atual os valores referentes &#224;s parcelas que ser&#227;o efetivamente conclu&#237;das at&#233; 31/12/2001. &#201; este o sentido do artigo 7&#186;, &#167; 2&#186;, inciso III, da Lei federal n&#186; 8.666/93, abaixo reproduzido: “Art. 7&#186;. ............................................................................................... ............................................................................................... &#167; 2&#186; - As obras e os servi&#231;os somente poder&#227;o ser licitados quando: ............................................................................................... III – houver previs&#227;o de recursos or&#231;ament&#225;rios que assegurem o pagamento das obriga&#231;&#245;es decorrentes de obras ou servi&#231;os a serem executados no exerc&#237;cio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma” (grifamos). PROGRAMA&#199;&#195;O OR&#199;AMENT&#193;RIA E FINANCEIRA A Lei de Responsabilidade Fiscal define alguns instrumentos de previs&#227;o e planejamento e outros de avalia&#231;&#227;o e controle, da execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria e financeira. Assim, o artigo 8&#186; da LRF determina que o Poder P&#250;blico, em at&#233; trinta dias, estabelecer&#225; a programa&#231;&#227;o financeira e o cronograma de execu&#231;&#227;o mensal de desembolso, nos termos em que dispuser a LDO municipal.
Neste particular n&#227;o existem “modelos”, “tabelas” ou “quadros” predefinidos e, portanto, cabe aos setores de controle de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria de cada Munic&#237;pio desenvolverem seus sistemas pr&#243;prios de controle em fun&#231;&#227;o do grau de complexidade das contas p&#250;blicas locais. Em nossa avalia&#231;&#227;o, dever&#227;o existir no m&#237;nimo quatro tipos de programa&#231;&#227;o e acompanhamento ao longo do exerc&#237;cio: a) um espec&#237;fico para a receita “por fonte” de recursos, levando em considera&#231;&#227;o as sazonalidades de alguns tributos ( a exemplo do IPTU) e de algumas transfer&#234;ncias (a exemplo da cota-parte do IPVA); b) um para o “empenho” das despesas, cotejado com as dota&#231;&#245;es or&#231;ament&#225;rias; c) um outro para a “liquida&#231;&#227;o” das despesas, comparativamente &#224; despesa empenhada; d) e um fluxo de pagamentos ou fluxo de caixa que leve em considera&#231;&#227;o n&#227;o s&#243; a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio (despesas empenhadas e liquidadas, mas tamb&#233;m a execu&#231;&#227;o extraor&#231;ament&#225;ria. Este ser&#225;, a nosso ver, o maior problema das atuais Administra&#231;&#245;es que, quase sem exce&#231;&#227;o, “herdaram” um consider&#225;vel volume de “restos a pagar”, sem a correspondente disponibilidade de caixa. Assim, em muitos casos, o Munic&#237;pio dever&#225; obter um “super&#225;vit” de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria para poder honrar os “restos a pagar” de exerc&#237;cios anteriores que n&#227;o constam no or&#231;amento deste exerc&#237;cio, mas ir&#227;o constar no balan&#231;o de execu&#231;&#227;o financeira. AS METAS FISCAIS PREVISTAS NA LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal define a obrigatoriedade da elabora&#231;&#227;o do anexo de metas fiscais, que ser&#225; anexo obrigat&#243;rio na LDO e cujo conte&#250;do est&#225; detalhado no artigo 4&#186;, &#167;&#167; 1&#186; e 2&#186;, da referida Lei. De outro lado, a LRF instituiu novos instrumentos de avalia&#231;&#227;o e acompanhamento, como a demonstra&#231;&#227;o e avalia&#231;&#227;o do cumprimento das metas fiscais em audi&#234;ncia p&#250;blica (art. 9&#186;, &#167; 4&#186;); o relat&#243;rio resumido de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria (arts. 52 e 53); e o relat&#243;rio de gest&#227;o fiscal (arts. 54 e 55). Ao definir o tratamento dado &#224;s despesas, a LRF ora trabalha com o conceito de despesa liquidada, comparada com a dota&#231;&#227;o para o
exerc&#237;cio, conforme o artigo 52, inciso I, letra “b”; ora trabalha com os conceitos de despesa empenhada e liquidada, conforme o artigo 52, inciso II, letra “b”. Tamb&#233;m os modelos de relat&#243;rios a serem preenchidos pelos Munic&#237;pios, definidos pela Portaria MF n&#186; 471, de 19 de setembro de 2000, utilizam o conceito de despesa liquidada para a apura&#231;&#227;o dos balan&#231;os or&#231;ament&#225;rios bimestrais e os conceitos de despesa empenhada e de despesa liquidada para os demonstrativos das despesas por fun&#231;&#227;o e programa. Todavia, o formul&#225;rio utilizado para apurar o resultado prim&#225;rio, previsto no anexo de metas fiscais e no artigo 53, inciso III, considera unicamente o conceito de despesas liquidadas e, portanto, o que nos parece, este ser&#225; o crit&#233;rio a ser fiscalizado pelos &#243;rg&#227;os competentes. Apesar de respeitarmos os crit&#233;rios adotados pelo Minist&#233;rio da Fazenda, somos obrigados a discordar deles, pois est&#227;o sendo comparadas dota&#231;&#245;es or&#231;ament&#225;rias com despesas liquidadas, o que pode levar a grandes equ&#237;vocos de avalia&#231;&#227;o, especialmente ao longo do exerc&#237;cio, embora, no encerramento deste, os valores de despesas empenhadas tendam a ser iguais &#224;s despesas liquidadas. Todavia, se prevalecer este entendimento de que somente as despesas liquidadas &#233; que ser&#227;o computadas para fins de apura&#231;&#227;o das metas fiscais, esta situa&#231;&#227;o poder&#225; provocar diverg&#234;ncias, pois o balan&#231;o de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria, segundo os preceitos da Lei n&#186; 4.320/64, considera como despesas do exerc&#237;cio, aquelas legalmente empenhadas (art. 35, inciso II), ainda que n&#227;o liquidadas. CONCLUS&#195;O Ante todo o exposto, conclu&#237;mos: a) O empenho de despesa &#233; o ato que cria para o Poder P&#250;blico uma determinada obriga&#231;&#227;o de pagamento, pendente ou n&#227;o de implemento de condi&#231;&#227;o. b) De outro lado, ao adotar o regime de compet&#234;ncia para as despesas, o legislador atribuiu ao empenho uma import&#226;ncia fundamental, pois despesas regularmente empenhadas neste exerc&#237;cio, ainda que venham a ser liquidadas e pagas somente no in&#237;cio do pr&#243;ximo exerc&#237;cio, ir&#227;o onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio. c) Todavia, para fins de controle do atendimento das metas fiscais, bem como dos resultados nominal e prim&#225;rio, previstos na Lei de ResAvenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universit&#225;ria - S&#227;o Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail:cepam.info@cepam.sp.gov.br
ponsabilidade Fiscal, dever&#225; ser utilizado o conceito de despesa liquidada, conforme as instru&#231;&#245;es constantes na Portaria MF n&#186; 471, de 19/10/00 (Anexo III). d) Assim, poderemos ter, ao final do exerc&#237;cio, dois valores distintos de despesas: um valor constitu&#237;do por todas as despesas empenhadas e que constar&#227;o no balan&#231;o or&#231;ament&#225;rio e outro valor constitu&#237;do pelas despesas empenhadas e j&#225; liquidadas, que constar&#227;o no relat&#243;rio de apura&#231;&#227;o do resultado prim&#225;rio, que &#233; um dos itens componentes do anexo de metas fiscais. Esperamos que, com o passar do tempo, os &#243;rg&#227;os controladores das contas p&#250;blicas unifiquem esta quest&#227;o, apontando um &#250;nico crit&#233;rio para as despesas. &#201; o que pensamos, s.m.j. S&#227;o Paulo, 30 de mar&#231;o de 2001 MANUEL SILVINO JARDIM T&#233;cnico Master III - Advogado
De acordo, encaminhe-se. ANTONIO RICCITELLI Coordenador da Unidade de Produ&#231;&#227;o de Pareceres e Informa&#231;&#245;es Jur&#237;dicas (*) Parecer elaborado em 22/3/01. UPPIJ/gtn/evn.
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