Source: http://docplayer.cz/190854176-Iv-duvodova-zprava-obsah.html
Timestamp: 2020-08-08 07:01:24+00:00
Document Index: 16456865

Matched Legal Cases: ['čl. 2', 'čl. 8', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'Čl. 2', 'zákona č. 225']

IV. DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBSAH - PDF Free Download
IV. DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBSAH
Download "IV. DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBSAH"
1 IV. DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBSAH I. OBECNÁ ČÁST a. zhodnocení platného právního stavu b. odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy c. vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku d. zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR e. zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem EU f. zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami g. předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí h. zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů i. zhodnocení korupčních rizik j. zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu II. ZVLÁŠTNÍ ČÁST ČÁST PRVNÍ - OBECNÁ USTANOVENÍ ( 1-7) 1 Základní ustanovení 2 Pravomoc 3 Vážení zájmů 4 Ochrana veřejných zájmů 5 Stavba a záměr 6 Veřejná infrastruktura 7 Vybrané pojmy ČÁST DRUHÁ STÁTNÍ STAVEBNÍ SPRÁVA ( 8-13) 8 Státní stavební správa 9 Nejvyšší stavební úřad 10 Krajské stavební úřady 11 Jiné stavební úřady 12 Vymezená území 13 Příslušnost ČÁST TŘETÍ DIGITÁLNÍ SLUŽBY ( 14-21) 14 Základní ustanovení 1
2 15 Portál stavebníka 16 Geoportál 17 Evidence správních úkonů 18 Evidence elektronických dokumentací 19 Přístup do evidencí 20 Identifikační číslo stavby 21 Informační systém stavebního úřadu ČÁST ČTVRTÁ ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ ( 22-58) Hlava I Obecná ustanovení ( 22-27) 22 Základní pojmy 23 Cíle územního plánování 24 Úkoly územního plánování 25 Nástroje územního plánování 26 Působnost 27 Dotčené orgány Hlava II Územně plánovací podklady ( 28-29) 28 Územně analytické podklady 29 Územní studie Hlava III Územně plánovací dokumentace ( 30-45) Díl 1 Základní ustanovení Obsah územně plánovací dokumentace 32 Důvodová zpráva Díl 2 Druhy územně plánovací dokumentace 33 Územní rozvojový plán 34 Územní plán kraje 35 Územní plán obce 36 Regulační plán Díl 3 Pořízení územně plánovací dokumentace 37 Návrh zadání 38 Projednání a schválení návrhu zadání 39 Úhrada nákladů 40 Projednání návrhu 41 Vyhodnocení výsledků projednání 42 Schválení územně plánovací dokumentace Díl 4 Změna územně plánovací dokumentace Souběžně pořizované územně plánovací dokumentace Díl 5 Řešení rozporů 45 Hlava IV Zastavěné území ( 46-48) 2
3 46 47 Vymezení zastavěného území 48 Nezastavěné území Hlava V Územní opatření ( 49-50) 49 Stavební uzávěrka a asanace území 50 Vyhlašování územních opatření Hlava VI Plánovací smlouvy ( 51-53) 51 Společná ustanovení 52 Podmiňující plánovací smlouva 53 Dobrovolná plánovací smlouva Hlava VII Náhrada za změnu v důsledku územně plánovací činnosti ( 54-58) Díl 1 Náhrada za snížení hodnoty v území 54 Základní ustanovení 55 Náhrada újmy 56 Jiná omezení 57 Společná ustanovení Díl 2 Náhrada za zvýšení hodnoty v území 58 ČÁST PÁTÁ STAVEBNÍ PRÁVO HMOTNÉ ( 59-90) Hlava I Požadavky na výstavbu ( 59-79) 59 Základní ustanovení 60 Použití požadavků na výstavbu Díl 1 Územní požadavky Oddíl 1 - Požadavky na vymezování a využívání pozemků 61 Základní ustanovení 62 Stavební pozemek 63 Veřejné prostranství 64 Ulice 65 Volná krajina Oddíl 2 Požadavky na umisťování staveb 66 Základní ustanovení 67 Odstupy staveb 68 Oplocení 69 Připojení na dopravní a technickou infrastrukturu 70 Parkovací a odstavná stání 71 Sítě technické infrastruktury 72 Zásobování vodou 73 Odpadní vody 74 Srážkové vody 75 Stavba pro reklamu a reklamní zařízení 76 Staveniště Díl 2 Technické požadavky 3
4 77 Technické požadavky na stavby 78 Určené technické normy ve stavebnictví Díl 3 - Výjimky 79 Hlava II Vybrané činnosti ( 80-90) Projektová dokumentace 82 Projektant 83 Provádění staveb 84 Stavebník 85 Zhotovitel 86 Stavbyvedoucí 87 Stavební dozor 88 Stavební deník 89 Vlastník stavby 90 Oznámení závad, poruch a havárií staveb ČÁST ŠESTÁ VYVLASTNĚNÍ ( 91) 91 Účely vyvlastnění ČÁST SEDMÁ STAVEBNÍ ŘÁD ( ) Hlava I Úkony před zahájením řízení ( 92-93) 92 Předběžná informace 93 Vyjádření Hlava II Řízení o povolení ( ) Díl 1 Obecná ustanovení o řízení 94 Účastníci řízení 95 Společenství vlastníků 96 Návrh 97 Souhlas vlastníka 98 Vyrozumění 99 Zjišťovací řízení 100 Vyjádření a připomínky 101 Posuzování návrhu 102 Lhůta pro vydání rozhodnutí stavebního úřadu 103 Rozhodnutí o návrhu 104 Zrychlené povolení 105 Rámcové povolení 106 Automatické povolení 107 Platnost povolení 108 Změna a zrušení povolení Díl 2 Řízení o odvolání Díl 3 Přezkumné řízení 4
5 111 Díl 4 Záměr EIA Oddíl 1 Řízení s posouzením vlivů Účastníci řízení 114 Návrh 115 Zahájení řízení a informace o záměru 116 Posudek 117 Přerušení řízení 118 Rozhodnutí Oddíl 2 Samostatné posouzení vlivů 119 Oddíl 3 Společná ustanovení 120 Změna záměru 121 Prodloužení platnosti povolení Díl 5 Záměr s integrovaným povolením 122 Základní ustanovení 123 Účastníci řízení 124 Návrh 125 Zahájení řízení a informace o záměru Díl 6 Nestavební záměr 126 Změna využití území 127 Dělení a scelování pozemků 128 Ochranné pásmo Díl 7 Změna záměru před dokončením 129 Hlava III Řízení o užívání ( ) 130 Kolaudace 131 Účastníci řízení 132 Návrh 133 Posuzování návrhu 134 Kolaudační rozhodnutí 135 Předčasné užívání 136 Zkušební provoz 137 Rekolaudace Hlava IV Řízení o odstranění ( ) Díl 1 Povolení odstranění 138 Díl 2 Nařízení odstranění Dodatečné povolení 141 Provedení odstranění 5
6 Hlava V Mimořádné postupy ( ) 142 Mimořádné opatření 143 Obnova 144 Zjednodušený návrh 145 Společná ustanovení Hlava VI Nález ( 146) 146 ČÁST OSMÁ KONTROLA ( ) 147 Stavební kontrola 148 Kontrolní prohlídka 149 Vstup na pozemky a do staveb 150 Zakazující opatření 151 Nařízení opatření k nápravě 152 Provedení opatření k nápravě 153 Opatření na sousedním pozemku nebo stavbě ČÁST DEVÁTÁ PŘESTUPKY ( ) 154 Přestupky osob 155 Zvláštní subjekt přestupku 156 Přestupky fyzických osob 157 Společná ustanovení ČÁST DESÁTÁ SOUDNÍ PŘEZKUM ( ) 158 Postavení stavebníka 159 Lhůta pro podání žaloby 160 Nepřípustnost podání 161 Odmítnutí návrhu 162 Odkladný účinek 163 Rozhodnutí soudu 164 Společná ustanovení ČÁST JEDENÁCTÁ USTANOVENÍ SPOLEČNÁ, PŘECHODNÁ A ZÁVĚREČNÁ ( ) Hlava I Společná ustanovení ( 165) 165 Hlava II Přechodná ustanovení ( ) 166 Přechodná ustanovení k úřadům a úředníkům 167 Přechodná ustanovení k územnímu plánování 168 Přechodná ustanovení ke stavebnímu řádu 169 Zmocňovací ustanovení Hlava III Závěrečná ustanovení ( 170) 170 ČÁST DVANÁCTÁ ÚČINNOST ( 171) 171 6
7 Příloha č. 1 Drobné stavby Příloha č. 2 Jednoduché stavby Příloha č. 3 Vyhrazené stavby Příloha č. 4 Sídla a územní působnost územních pracovišť Stavebního úřadu hl. m. Prahy Příloha č. 5 Obsah a struktura územně plánovací dokumentace I. Územní rozvojový plán II. Územní plán kraje III. Územní plán obce IV. Regulační plán Příloha č. 6 Obsah a struktura vyhodnocení předpokládaných vlivů územně plánovacích dokumentací na udržitelný rozvoj území a na životní prostředí I. Obsah a struktura vyhodnocení předpokládaných vlivů územního rozvojového plánu, územního plánu kraje a územního plánu obce na udržitelný rozvoj území II. Obsah a struktura vyhodnocení předpokládaných vlivů územního rozvojového plánu, územního plánu kraje a územního plánu obce na životní prostředí Příloha č. 7 Jednotný standard územně plánovací dokumentace 7
8 a. Zhodnocení platného právního stavu Vývoj právní úpravy veřejného stavebního práva Moderní veřejné stavební právo se, jako součást správního práva moderního státu, začalo rozvíjet teprve ve druhé polovině 19. století. Jeho stěžejní materii tehdy obsahovaly stavební řády. Historii moderního stavebního práva lze od té doby rozdělit na čtyři základní vývojové etapy, které předcházely současné právní úpravě: 1 od roku 1886 do roku 1949; od roku 1949 do roku 1958; od roku 1958 do roku 1976; od roku 1976 do roku V prvním a zároveň nejdelším období byly na našem území přijaty stavební řády pro velká města i venkov. Praha měla svůj vlastní stavební řád, 2 který se stal postupně závazným též pro Plzeň a České Budějovice. 3 Pro ostatní obce v Čechách platil zákon č. 5/1889 čes. z.z. (Českého zemského zákoníku), jímžto se vydává stavební řád pro království České, vyjímajíc obce, pro které platí stavební řád ze dne 10. dubna 1886 č. 40 z.z. (český stavební řád). Tehdejší stavební řády upravovaly základní instituty a pravidla územního plánování (přijímaly se tzv. plány polohy), provádění staveb, povolování užívání staveb, stavebních poplatků, zvláštních podmínek pro určité druhy staveb, organizaci veřejné správy včetně dozoru nad prováděním staveb i problematiku správního trestání. Vedle této stěžejní problematiky stavební řády upravovaly technické náležitosti staveb, stavebních konstrukcí a některých stavebních hmot a materiálů. Plány polohy představovaly dokumenty, které pořizovaly příslušné obecní nebo městské orgány. V plánech se zaznamenávalo stávající využití daného území a současně se regulovalo další využití. Tyto plány stejně jako nynější územní plány bylo třeba po určitou dobu před přijetím zveřejnit, podle tehdejší úpravy tato doba činila čtyři týdny. Během ní měli vlastníci pozemků možnost uplatnit námitky. Plány byly následně podkladem pro rozhodování příslušných orgánů. 4 Postupným vývojem se zejména ve velkých městech začaly pořizovat samostatné evidenční plány, v nichž se zakreslovala evidovaná zařízení (potrubí apod.), a samostatné plány regulační, které se přijímaly buď pro celé území měst (základní), nebo pro jeho část (regulační). 1 Srov. Mareček, J. Komentář ke stavebnímu zákonu a předpisy související. 2. aktualizované vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s Zákon ze dne 10. dubna 1886, č. 40/1886 čes. z. z., o stavebním řádě pro hlavní město Prahu, ve znění předpisů jej měnících a doplňujících (pražský stavební řád). 3 Zákon č. 16/1887 čes. z. z. pro Plzeň a zákon č. 17/1887 čes. z. z. pro České Budějovice. 4 Srov. Dienstbier, F. Územní plánování. In: Sládeček, V., Pouperová, O. a kol. Správní právo: zvláštní část (vybrané kapitoly). 2. vyd. Praha: Leges, s
9 Stavební řády upravovaly v té době pojem stavby velmi úzce. Podstatným znakem stavby ve smyslu tehdejší úpravy bylo pevné spojení s pozemkem, jednalo se tedy pouze o nemovitosti. Podle judikatury se dokonce ani některé konstrukce za stavbu ve smyslu stavebního řádu nepovažovaly (např. studna či ohradní zeď). 5 Stavební řády se týkaly pouze pozemních staveb, nikoliv například staveb dopravních a ostatních specifických staveb, které upravovaly zvláštní právní předpisy. Specifická úprava se týkala též území tehdejší Velké Prahy, kde zákonná úprava zřizovala speciální stavební sbor. Rozhodoval namísto zastupitelstva o odvoláních ve věcech stavebních. Kromě toho existovala i státní regulační komise pro Prahu. 6 Iniciativy vytvoření jednotného celostátního stavebního řádu v období první republiky přerušila válka. V období okupace se v oblasti stavebního práva přijímala zejména vládní nařízení. Upravovala i dosud neupravené otázky nebo otázky upravené nedostatečně, jako jsou požadavky na silniční ochranná pásma, zvláštní předpisy pro některé druhy staveb (např. biografy, jatka, stáje, plovárny, tělocvičny, hřiště) nebo podmínky pro zřizování reklamních a informačních zařízení. 7 Až do přijetí dnes platné stavebně-právní úpravy na našem území platil zákon č. 86/1946 Sb., o stavební obnově. Zaměřoval se zejména na obnovu staveb poškozených a zničených ve válce. 8 Přelomovým obdobím bylo období mezi lety 1949 až 1958, zejména pak rok 1949, ve kterém byl přijat zákon č. 280/1949 Sb., o územním plánování a výstavbě obcí. Tento zákon zavedl pojem územního plánování. Podle této zákonné úpravy existovaly tři druhy územních plánů podle velikosti a typu území, na které se vztahovaly. Pro celé území obce, popř. více obcí, se přijímaly směrné územní plány. Pro jednotlivé typy využití území se přijímaly podrobné územní plány. Přesné vymezení pozemků stanovily plány zastavovací. Účastníky řízení o přijímání těchto plánů byly pouze veřejné orgány. Občané měli možnost se k daným plánům vyjádřit. Z výše zmíněné úpravy zákonodárce vyňal technické požadavky na stavby a jejich konstrukce, které se staly součástí prováděcí vyhlášky. 9 Tato vyhláška definovala rovněž základní pojmy, jako například novostavba, přístavba, stavební pozemek či staveniště. Jejich vymezení v podstatě odpovídá vymezení i v současné právní úpravě. 10 Dalším stěžejním právním předpisem ve vývoji českého veřejného stavebního práva, který započal třetí období jeho vývoje, byl zákon č. 84/1958 Sb., o územním plánování. Ten poprvé v historii zavedl institut územního rozhodování. Tento institut se 5 Hácha, E. Stavební konsens In: Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia, 1938, reprint: Praha: Eurolex Bohemia, s Mareček, J., cit. výše, s.11. K tomuto období srov. také Ebel, M. Dějiny českého stavebního práva. 1. vyd. Praha: ABF nakladatelství ARCH, ABF, s Tamtéž, s Mareček, J, cit. výše, s Vyhláška č. 709/1950 Ú.l. 10 Mareček, J, cit. výše, s
10 vztahoval mimo jiné na rozhodování o umístění staveb (podle dikce tehdejšího zákona šlo o rozhodnutí o přípustnosti stavby). Územní řízení o rozhodnutí vedly okresní národní výbory, které mohly vydat rozhodnutí až po předchozím projednání se všemi orgány státní správy, jejichž zájmů se rozhodnutí dotýkalo. Územní plánování bylo odděleno od stavebního řádu, který upravoval zákon č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu. Stavební řád ani jiný předpis v období do roku 1976 neobsahoval technické požadavky na stavby. Právní úprava veřejného stavebního práva doznala komplexnější podoby ovšem v jiných historických souvislostech v roce 1976 zákonem č. 50/1976 Sb. Díky němu naše moderní veřejné stavební právo vstoupilo do čtvrté etapy svého historického vývoje. Padesátka, jak se tomuto zákonu dodnes přezdívá, spojila úpravu územního plánování se stavebním řádem. ÚPD se na jejím základě přijímala ve třech kategoriích podle časového hlediska. Šlo o územní prognózu, územní plán a územní projekt. Tyto dokumentace pak měly tři stupně podle územního rozsahu: velký územní celek, sídelní útvar a zóna. Zákon č. 50/1976 Sb. prošel četnými novelizacemi, z nichž asi nejdůležitější byla novela z roku Na jejím základě se koncepčně změnila soustava nástrojů územního plánování. Územní prognózu zákon nově zařazoval pouze mezi územně plánovací podklady. Tato novela rovněž vedla ke zrušení kategorie ÚPD, kterou již tvořily jen územní plán velkého územního celku, územní plán obce a regulační plán. ÚPD obcí (později i krajů) zákon svěřoval do jejich samostatné působnosti a schvalovala je jejich zastupitelstva. 12 Novelizace v devadesátých letech představovaly transformační kroky k přechodu k jiné koncepci plánovací i rozhodovací. Stavební právo směřovalo ke komplexnějšímu pojetí, které lze v zásadě označit za základ budoucí kodexové úpravy. Obdobný cíl sledovala legislativní příprava správního řádu. Dne , kdy nabyl účinnosti zákon č. 183/2006 Sb., byla započata pátá etapa vývoje našeho stavebního práva, která trvá dodnes a která je poznamenána postupným růstem složitosti, právní nejistotou a nestabilitou právní úpravy, která za 12 let její účinnosti byla dotčena 24 novelizacemi, včetně tří zásadních. Dne schválila vláda věcný záměr nového stavebního zákona. 13 Zhodnocení stávající právní úpravy a její aplikace Příčiny stávajícího stavu Za stávajícího právního stavu nelze v potřebné míře využít potenciál hospodářského a civilizačního rozvoje České republiky a dosáhnout spravedlivé rovnováhy mezi všemi 11 Viz zákon č. 83/1998 Sb. 12 Dienstbier, F., cit. výše, s Usnesení vlády č. 448 ze dne
11 veřejnými a soukromými zájmy, kterých se týká stavební činnost v území. Hlavními příčinami tohoto stavu jsou: nejednotnost, složitost a atomizace stavebního práva mezi množství obecných, speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů a dotčených orgánů, nevyjasněnost kompetencí a zejména odpovědností, chabé personální a materiální vybavení stavebních úřadů zejména v obecních úřadech v prvním stupni, zásahy samospráv a z části reálný, z části zneužívaný problém systémové podjatosti celých stavebních úřadů v rámci územních samosprávných celků, neschopnost prosadit metodické řízení a veřejné zájmy chráněné z úrovně státu vůči obecním a krajským úřadům podléhajícím územním samosprávným celkům, faktická personální i kompetenční slabost stavebních úřadů, které postrádají dostatečnou odbornou i materiální vybavenost a jsou závislé na mnohdy rozporných závazných stanoviscích dotčených orgánů, obrovské a neustále narůstající množství procesů, z nichž řada se v praxi téměř nevyužívá, zdlouhavé samostatné přezkumy závazných stanovisek jinými orgány, zdlouhavé správní řízení i soudní přezkum, opakované doplňování skutkových tvrzení a důkazů, účelové obstrukce některých účastníků řízení, instanční i kompetenční ping-pong mezi stavebními úřady navzájem, právní nejistota vyvolávaná rušením částí územních plánů soudy spolu s možností zpětných účinků zrušení části územního plánu na již dříve vydaná pravomocná individuální povolení, dělená odpovědnost za způsobené škody dotčeným osobám mezi státem a územními samosprávnými celky, vady na úrovni žadatelů, žádostí a jejich odborných podkladů včetně nedostatků projektové dokumentace a dalších výstupů osob vykonávajících vybrané činnosti. Podle právní úpravy v Zákoně č. 183/2006 Sb. dochází v řadě případů ke kumulaci několika samostatných řízení, resp. procesů, než stavebník získá pravomocné povolení stavět (posuzování vlivů na životní prostředí, územní řízení, stavební řízení a vedle nich ještě samostatná řízení o závazných stanoviscích dotčených orgánů). K tomu právní úprava v Zákoně č. 183/2006 Sb. postupně vybudovala množství alternativních, hybridních či zjednodušených procesů jako jsou územní řízení 11
12 s posouzením vlivů na životní prostředí, společné územní a stavební řízení, společné územní a stavební řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, zjednodušené územní řízení, územní souhlas, společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru či ohlášení. Všeobecná kritika zdlouhavé přípravy staveb se dosud obvykle soustředí pouze na Zákon č. 183/2006 Sb., který upravuje z pohledu investora konečnou fázi povolovacího procesu. Je však třeba si uvědomit, že stavební úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány, které chrání veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Problematika dotčených orgánů a způsob jejich vyjadřování ve formě závazných stanovisek představuje závažný letitý a bohužel stále narůstající problém. Hlavním problémem současné právní úpravy je velký počet dotčených orgánů v řádu mnoha desítek, roztříštěnost související právní úpravy v mnoha zvláštních zákonech a rozdílnost forem úkonů dotčených orgánů. Dotčené orgány procesně vystupují ve formě závazných stanovisek, stanovisek, rozhodnutí či vyjádření. Některé zákony patrně důsledně nezakládají důvodnost a oprávněnost ochrany konkrétních veřejných zájmů. Nestanovují také konkrétní požadavky na obsah závazných stanovisek a stanovisek dotčených orgánů v oblasti těmito zákony chráněných veřejných zájmů. Ve vazbě na Zákon č. 183/2006 Sb. a činnost stavebních úřadů náš právní řád obsahuje mnoho právních předpisů, které kladou další požadavky na stavebníky i na stavební úřady k ochraně veřejných zájmů. Jedná se o požadavky nad rámec činnosti dotčených orgánů, vyplývající ze speciálních zákonů. Důvodem časté kritiky je proto časová náročnost povolovacích řízení u příslušných stavebních úřadů způsobená plněním požadavků vyplývajících z dalších právních předpisů. Vedle zmíněných problémů nejednotnosti českého veřejného stavebního práva, roztříštěnosti kompetencí jednotlivých orgánů rozhodujících na úrovni územního plánování a stavebního řádu, hypertrofie závazných stanovisek dotčených orgánů a jejich samostatného přezkumu spolu s různými procesními komplikacemi v řízeních podle stavebního zákona i v soudním přezkumu, je nutné upozornit na obecný problém, který způsobuje průtahy a vytváří významné komplikace pro českou stavební praxi: systémovou podjatost. Státní správu na úseku stavebního práva totiž vykonávají v přenesené působnosti převážně orgány územní samosprávy. V mnoha případech však mohou kolidovat legitimní zájmy samospráv prosazované v samostatné působnosti a veřejné zájmy chráněné státem v přenesené působnosti. Z těchto střetů zájmů poté v praxi plyne riziko systémové podjatosti orgánů, resp. úředníků zařazených do orgánů, které mají ve stavebních věcech rozhodovat. Toto riziko může být v mnoha případech skutečné, jindy jen zdánlivé. V praxi toho pak zneužívají účastníci řízení. 14 V neposlední řadě plynou z tohoto uspořádání místní klientelistické a korupční hrozby. 14 Novelizace 14 správního řádu zákonem č. 176/2018 Sb. problém systémové podjatosti reálně neřeší. 12
13 V České republice se projevuje fragmentizace veřejného stavebního práva v nebývalé míře, ale nikoli ve vztahu k decentralizaci, subsidiaritě a posilování samospráv, nýbrž k dlouhodobému plíživému přibývání kompetencí a počtu vzájemně neprovázaných vykonavatelů státní správy (dotčených orgánů), kteří realizují dílčí působnosti na úseku veřejného stavebního práva ve formě závazných stanovisek. Postupem času tak byl zejména konstituován mimořádně vysoký počet dotčených orgánů se silnou pozicí v celém systému, který již v současné době víceméně brání obcím plánovat a stavební správě rozhodovat ve vlastním/původním smyslu slova. České stavební právo dospělo do stavu, ve kterém už nestačí pouhá další novelizace. V posledních letech jsme mohli sledovat hned několik tzv. velkých (rozsáhlých a současně ambiciózních) novel stavebního zákona a souvisejících předpisů. Ty však nedosáhly (a samy ani dosáhnout nemohly) v dostatečné míře zamýšlených cílů a nevedly k odstranění zásadních koncepčních problémů v příslušné legislativě. Zahraniční zdroje hodnocení Své hodnocení stávající právní úpravy veřejného stavebního práva uvedla ve svém doporučení 15 určeném České republice z května roku 2018 Rada Evropské unie. Konkrétně konstatovala, že investice v České republice brzdí správní a regulační zátěž. Kromě složitosti daňového systému poukázala jako na další příčinu této zátěže především na proceduru pro získání stavebního povolení. Zmínila, že český zákonodárce přijal novelu stavebního zákona, jejímž cílem bylo zjednodušit stavební řízení. Zmínila zahrnutí posouzení vlivů na životní prostředí do územního rozhodnutí nebo společného územního rozhodnutí a stavebního povolení. Rada Evropské unie však sama poznamenala: Zatím ovšem není jasné, zda by se tím rovněž mohly zjednodušit postupy pro velké infrastrukturní projekty, jelikož do systému společného povolovacího řízení nebyla zahrnuta různá další povolení. 16 Zaznamenala také přípravu návrhu novely zákona o urychlení výstavby, která byla přijata pod č. 169/2018 Sb., a nabyla účinnosti dne Situací v oblasti získávání stavebních povolení se zabývá i Evropská komise ve zprávě o České republice 2018 ze dne Mimo jiné v ní kriticky vyzdvihuje skutečnost, že míra vydávání stavebních povolení zůstává pod historickými průměry a regulační překážky pro novou výstavbu stupňují tlak na ceny nemovitostí. 18 Evropská komise konstatuje: přetrvávají problémy zejména v souvislosti s vymáháním plnění smluv, se získáváním stavebních povolení 15 Doporučení Rady EU k národnímu programu reforem České republiky na rok 2018 a stanovisko rady ke konvergenčnímu programu České republiky z roku 2018 ze dne [COM(2018) 403]. 16 Viz bod 11 doporučení. 17 SWD (2018) 202 final; Pracovní dokument útvarů Komise: Zpráva o České republice Průvodní dokument ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance a Euroskupině. Evropský semestr 2018: Posouzení pokroku ve strukturálních reformách a v předcházení a v nápravě makroekonomické nerovnováhy a výsledky hloubkových přezkumů strukturálních reforem podle nařízení (EU) č. 1176/2011 {Com(2018) 120 final}. 18 S. 25 zprávy Evropské komise o České republice. 13
14 a se složitostí daňového systému. Česká republika se umístila relativně vysoko na žebříčku zemí podle snadnosti podnikání Světové banky Doing Business 2018 (30. místo ze 190 zemí). Umístila se na prvním místě v kategorii obchodování se zahraničím (43). V kategoriích vymáhání smluv a vyřizování stavebních povolení však patří k nejhorším v EU (91. a 127. místo). Tyto oblasti jsou i nadále hlavními překážkami pro podnikání. Evropská komise pak ve své zprávě zmiňuje, že za účelem urychlení řízení o stavebním povolení byla v polovině roku 2017 přijata novela stavebního zákona, která platí od ledna Za jeden z hlavních prvků určených ke zjednodušení celého řízení považuje možnost zakomponovat posuzování vlivů na životní prostředí do územního rozhodnutí nebo společného územního rozhodnutí a stavebního povolení. To Evropská komise považuje za pozitivní vývoj, protože tento krok vedl k odstranění některých administrativních kroků. Evropská komise však současně poukazuje na malé přínosy novely pro nové stavební projekty. Zejména v té souvislosti zdůrazňuje chybějící zahrnutí různých jiných povolení do spojeného územního a stavebního řízení. Zmiňuje, že pro velké projekty v oblasti infrastruktury tento zjednodušený postup nebude fungovat. Kromě toho ve své zprávě mezi nedostatky nové úpravy zahrnuje skutečnost, že neexistuje povinnost územní a stavební řízení spojit. Proto ve zprávě shrnuje, že tato novela prostor pro zjednodušení plně nevyužila. Bere však v potaz, že MMR, které je za ni odpovědné, již předložilo plány na zcela nové stavebně právní předpisy. Za další významnou překážku pro investice do infrastruktury Evropská komise označuje právní ošetření vyvlastňování půdy, které česká právní úprava nadále neřeší. Evropská komise se pak v této zprávě zabývala i tím, jak Česká republika naplnila doporučení jí daná v roce 2017, mezi kterými bylo i doporučení odstranit překážky růstu, zejména zjednodušením postupů pro udělování stavebních povolení a dalším snižováním administrativní zátěže podniků. Podle Evropské komise ČR zaznamenala určitý pokrok. Opět poukázala na novelu stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. Znovu však zmínila její nedostatky v podobě nezahrnutí některých povolení do společného územního a stavebního řízení, nefunkčnost zjednodušeného postupu pro velké infrastrukturní projekty a absenci povinného spojení územního a stavebního řízení. 20 Kromě unijních institucí se hodnocením české stavebně-právní úpravy zabývala i OECD 21 v materiálu, který se týkal správy a využití území v České republice. OECD v tomto materiálu uvádí, že by vláda měla stanovovat fiskální pobídky a/nebo regulační rámce za účelem podpory metropolitního územního plánování a k dosahování cílů 19 Má na mysli novelu provedenou zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. 20 S zprávy Evropské komise o České republice. 21 OECD, The Governance of Land Use in the Czech Republic: The Case of Prague. Paris: OECD Publishing, ISBN (PDF). 14
15 územního rozvoje. OECD zmiňuje i potřebu zlepšit integrované územní plánování tím, že se strategickému plánu přizpůsobí dílčí plány na nižších úrovních. Za pozornost stojí i doporučení OECD zlepšit vztahy mezi obyvateli, investory a místní samosprávou. Celý systém se totiž vyvinul ke konfrontacím a sporům. Podle OECD je zapotřebí zavést řadu opatření, k nápravě vztahů a omezení zneužívání formálního odvolacího procesu. Podobně jako Evropská komise a Rada Evropské unie pak i OECD zmiňuje nutnost snížit regulační zátěž pro osoby účastnící se procesu povolování staveb. V neposlední řadě poukazuje na nezbytné posílení monitorování a vyhodnocování trendů v území. Podle studie Světové banky Doing Business 2019 je proces povolování staveb v České republice jeden z nejpomalejších na světě. Podle délky standardizovaného stavebního řízení se Česká republika umístila na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí s délkou 246 dnů. 22 Nejen Česká republika však řeší problémy se složitostí právní úpravy veřejného stavebního práva a délkou povolovacích procesů. Většina evropských států zápolí (obdobně jako Česká republika) s vysokou mírou fragmentace a rezortní předurčenosti veřejné správy, s nerovnoměrností veřejné správy na úrovni obce, regionu a státu. Tyto státy v historii složitě hledaly a stále hledají cestu, jak učinit celý systém účinnější a účelnější. Řada států pak spatřuje řešení těchto problémů ve sjednocování povolovacích režimů a v integraci ochrany složkových veřejných zájmů do řízení před stavebním úřadem. Řada členských států Evropské unie spojuje územní a stavební řízení do jediného procesu. 23 Evropská Komise zmiňuje koncepci jednoho integrovaného povolovacího místa, a jako příklad dává např. úpravu v Nizozemsku, Anglii a Walesu. 24 Tato doporučení se stala podkladem např. konkrétní úpravy projektů společného zájmu 25 a konceptu komplexního rozhodnutí založeného na integraci všech povolovacích procesů do jediného právně závazného rozhodnutí, nebo alespoň jejich koordinaci ve smyslu čl. 2 odst. 2 a čl. 8 nařízení evropského Parlamentu a Rady č. 347/2013, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě. 22 World Bank, International Finance Corporation (IFC): Doing Business Studie posuzující 190 zemí podle dat z r. 2018, zveřejněna [cit ]. Dostupné z 23 V roce 2011 šlo zhruba o polovinu členských států, konkrétně Rakousko, Belgii, Bulharsko, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francii, Německo, Itálii, Maltu, Nizozemí, Portugalsko a Slovinsko [Comparison of building permit procedures in European Union countries. João Branco Pedro, Frits Meijer, Henk Visscher. OTB Research Institute for the Built Environment, Delft University of Technology, Delft, The Netherlands], 2011]; dostupné (cit ). 24 Permitting procedures for energy infrastructure projects in the EU: evaluation and legal recommendations FINAL REPORT European Commission, Directorate-General for Energy, Berlin/Brussels, July 31, 2011; dostupné ( (ct )
16 V České republice se tak stalo pro účely povolování vybraných složitých zařízení již od r vydáním zákona o integrované prevenci (IPPC). Povinnost využívat koordinované nebo společné postupy při posuzování a povolování záměrů v území vyplývá též ze směrnice EIA 26, směrnice IPPC 27 a dalších směrnic v oblasti životního prostředí. V případě inspirací zahraničními vzory je ovšem třeba si uvědomit řadu obtíží. Porozumět právnímu řádu konkrétní země (byť jen v určitém segmentu práva a věcných řešení s ním spjatých) je mimořádně komplikované. Předpokládá to nejen znalost konkrétní platné právní úpravy (de lege lata), ale také její dosavadní geneze a reálné aplikace v praxi. Kromě toho je třeba také schopnost a možnost předvídat její budoucí vývoj a směřování (de lege ferenda). Platí-li to obecně o právu, pak o to více a specificky v těch případech, ve kterých se jedná o klíčové právní úpravy. Mezi takové právní úpravy přitom regulace na úseku veřejné správy v plánování a výstavbě všude ve světě nepochybně patří. Veřejné stavební právo není obecně evropsky unifikováno (na rozdíl od některých složkových aspektů, zejména v oblasti posuzování EIA, SEA a ochrany některých složek životního prostředí) a jednotlivé právní řády v Evropě se v úpravě jeho otázek významně lokálně i regionálně liší. Analýza Nejčerstvější údaje z reálné praxe stavebních úřadů obsahuje Analýza zpracovaná MMR 28 k plnění usnesení vlády ze dne 19. října 2011 č.774, která identifikuje zásadní přetrvávající nebo dokonce zhoršující se problémy úřadů územního plánování i obecných stavebních úřadů v úřadech územních samosprávných celků. Analýza zpracovaná na základě dotazníkových šetření za roky 2015, 2016 a 2017 a vyhodnocení, které vypracovaly krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy podle poznatků z jejich praxe, je založena na systematickém sledování výkonu činnosti příslušných úřadů. To umožňuje zjišťovat a posuzovat standardy výkonů příslušných úřadů a také jak jsou ovlivňovány podmínkami pro výkon přenesené působnosti na příslušných obecních a krajských úřadech. Analýza konstatuje řadu varovných závěrů: Územní plánování Z Analýzy vyplynulo, že začlenění agendy územního plánování je v úřadech obcí s rozšířenou působnosti i KÚ (krajský úřad pozn. aut.) značně rozdílné. Méně vhodné je spojení ÚÚP (úřad územního plánování pozn. aut.) s agendou vykonávanou v samostatné působnosti, která nesouvisí s výkonem ÚPČ (územně plánovací činnosti pozn. aut.). Nejméně vhodné a často i problematické jsou 26 Čl. 2 odst. 3 či bod 6 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. 27 Např. bod 37 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění). 28 MMR. Analýza stavu na úseku územního plánování a stavebního řádu , duben 2019, č. j / Analýza je aktuálně po připomínkovém řízení. 16
17 případy, kdy pracovník ÚÚP v rámci pracovní náplně vykonává jak ÚPČ tak i jiné činnosti, které jsou při tom výkonem samostatné působnosti obce, např. problematika investic ORP (obec s rozšířenou působností pozn. aut.). Neadresnost finančního příspěvku na výkon státní správy je nejčastěji zmiňovaným problémem. Dle Analýzy se tato situace nijak významně nezměnila V souvislosti se začleněním agendy územního plánování v rámci úřadu ORP potvrzuje Analýza zjištění Analýzy , že: podle současné právní úpravy nemají KÚ ani MMR možnost účinně (přímo či nepřímo) ovlivnit začlenění agendy ÚP v úřadech obcí s rozšířenou působností ani počet pracovních úvazků určených pro výkon územně plánovací činností tak, aby odpovídaly výši poskytovaných finančních prostředků pro přenesený výkon státní správy na tomto úseku, nelze kontrolovat, zda je finanční příspěvek na přenesený výkon státní správy pro územně plánovací činnost využíván v plné výši pro potřeby všech obcí ve správním obvodu ORP. Většina krajských úřadů vidí příčinu problému poddimenzovaného stavu úředníků na některých úřadech ORP v neprůhledném způsobu financování jednotlivých agend přeneseného výkonu statní správy. Tím, že příspěvek na přenesený výkon státní správy není adresně určen pro konkrétní agendu vykonávanou úřadem, není možné kontrolovat účinnost využití tohoto příspěvku. V rámci konzultačních jednání na ÚÚP, za účasti pracovníků KÚ, byl pracovníky úřadů územního plánování, vedoucími pracovníky i tajemníky úřadů obcí s rozšířenou působností opakovaně zmiňován problém nemožnosti určit výši příspěvku na výkon jednotlivých agend výkonu státní správy na úřadech obcí. Trvale existují ÚÚP pouze s jedním pracovním úvazkem, přestože jen na navýšení činností od byl příspěvek na výkon státní správy pro ÚÚP stanoven v rozsahu mzdových prostředků pro 2 pracovníky. Počet jednomístných ÚÚP ve srovnání s rokem 2014 stoupl o dva. Výkon agendy územního plánování na úřadech územního plánování s pouze jedním pracovním místem je z řady důvodů problematický např. nezastupitelnost, nedostatečná kapacita pro potřeby obcí ve správním obvodu. Varující je zjištěná skutečnost, že celková situace v obsazenosti ÚÚP se proti roku 2014 zhoršila. Z porovnání Analýzy a Analýzy je zřejmé, že počty úředníků na ÚÚP mají sestupný trend V roce 2017 byla na 131 ÚÚP (64 % ÚÚP) územně plánovací činnost vykonávána méně než 3 pracovními úvazky všech úředníků (kvalifikovanými podle 24 SZ i nekvalifikovanými). Za této situace je reálné, že ÚÚP v daném obsazení nebudou schopny vykonávat řádně svou kompetenci tj. vydávat závazná stanoviska do všech procesů stavebních úřadů, kde se posuzuje soulad záměru žadatele s vydanou ÚPD a s cíli a úkoly územního plánování. 17
18 Při analýze absorpční kapacity bylo zjištěno, že stále ještě 899 obcí nemá územní plán nebo jim pozbude platnost a zároveň dosud nezačaly územní plán pořizovat. Oproti stavu v roce 2014 (1734 obcí) došlo ke zlepšení, byť ne zásadnímu. Potvrdila se trvalá poptávka ÚÚP po metodické podpoře nadřízených orgánů územního plánování, jejíž naléhavost zvyšují změny právních předpisů. Přetrvává také požadavek KÚ na konání pravidelných celostátních seminářů pořádaných MMR, které by nezatěžovaly rozpočty obcí. Přetrvávajícím problémem je také podle názoru KÚ nemožnost odebrat ZOZ osobě, která svou práci vykonává nekvalitně zejména u fyzických osob, které splňují kvalifikační požadavky 24 SZ a které vykonávají ÚPČ pro obecní úřady, které pořizují ÚPD podle 6 odst. 2 SZ (tzv. létající pořizovatelé ). Stavební řád Ve srovnání s Analýzou a Analýzou 2011 nedošlo v personální oblasti k výrazným změnám. V rámci obecných stavebních úřadů u obcí I. typu jsou tyto stavební úřady mnohdy personálně obsazeny pouze jedním pracovníkem a navíc na těchto stavebních úřadech obcí I. typu dochází ke kumulaci agend (životní prostředí, doprava, činnosti pro samosprávu, atd.), které zastává jedna osoba. Jedná se o problém dlouhodobý, ztížený dlouhodobými problémy v oblasti získávání nových pracovníků, které mají ve sledovaném období exponenciální nárůst. Dalším, opakovaně i v předcházejících analýzách, často zmiňovaným rizikem v rámci spojování agend je spojení stavebního úřadu s čistě samosprávnými agendami (správa majetku, investice atp.). V tomto případě by mohlo docházet k přímému střetu kompetencí v návaznosti na plnění zadaných úkolů. Co se týká nárůstu určitých typů úkonů, krajské úřady uvádějí nárůst uplatňovaných námitek tzv. systémové podjatosti a napadání závazných stanovisek dotčených orgánů, jako podkladů pro správní rozhodnutí. Za prohlubující se problém jsou považovány neustálé novelizace stavebního zákona a souvisejících právních předpisů, a to často bez jasných přechodových ustanovení ve vztahu k již probíhajícím řízením, přičemž právě novelizacemi souvisejících právních předpisů jsou na SÚ kladeny stále další úkoly a povinnosti bez finanční kompenzace na výkon státní správy, a dále personální obsazenost, resp. získávání nových pracovníků SÚ. Velký problém krajské úřady spatřují nadále v oblasti úhrady nákladů na zajištění výkonu rozhodnutí, které vydávají stavební úřady ve veřejném zájmu. Obdobným problémem se jeví i nedostatek finančních prostředků na výkon rozhodnutí o nařízení odstranění staveb podle 129 stavebního zákona, tzv. černých staveb, přestože podle 131 stavebního zákona náklady na odstranění stavby nese ten, komu bylo odstranění stavby nařízeno, tj. vlastník stavby. Tyto stavby nutně nemusí ohrožovat životy a zdraví osob, ale jsou provedeny bez rozhodnutí nebo jiného opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo v rozporu s ním. Systémové nastavení 18
19 proplácení vynaložených nákladů na fyzické odstranění černých staveb a vymáhání těchto nákladů po vlastníkovi zpět by mělo být obsahem připravované rekodifikace veřejného stavebního práva. Úroveň technického a programového vybavení závisí obvykle na finančních možnostech stavebního úřadu. Zejména na prvoinstančních stavebních úřadech lze z dotazníkových šetření konstatovat, že přetrvává nedostatečné programové i technické vybavení, a dále také problematické připojení k internetu. Dosavadní právní úprava se nijak netýká ani nezasahuje do současného stavu založeného na zákazu diskriminace a rovném postavení mužů a žen. b. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy Východiska stavebního zákona České veřejné stavební právo (tedy stávající Zákon č. 183/2006 Sb. a související právní předpisy) má stále daleko k ideálnímu stavu. Je tomu tak i více než dvanáct let po přijetí stavebního zákona, kterého se dotklo již více než 20 novel, včetně poslední z kategorie tzv. velkých novel provedené na základě zákona č. 225/2017 Sb. 29 Jak plyne i z materiálu předkladatele s názvem Rekodifikace veřejného stavebního práva, Informace o hlavních směrech a cílech rekodifikace, Ministerstvo pro místní rozvoj, srpen 2018, projednaného vládou dne , potřeba zásadní změny celého veřejného stavebního práva v České republice se naplno projevila i v průběhu projednávání poslední velké novely stavebního zákona. Ta přinesla sice podstatné změny, ovšem pouze v rámci stávajícího systému. Aby úprava veřejného stavebního práva dosáhla efektivity a funkčnosti, díky kterým by přinesla skutečné zjednodušení přípravy staveb i povolovacích procesů, při zachování potřebné úrovně ochrany všech práv a veřejných zájmů, je nezbytné oprostit se od stávajících paradigmat aktuální právní úpravy a připravit zcela nový stavební zákon, který zásadně změní celou oblast stavebního práva v nejširším smyslu, počínaje institucionální reformou, přes zásadní změny organizace dotčené státní správy, procesů, hmotného práva i soudního přezkumu. Kromě toho je však třeba přijmout i zásadní úpravy mnoha souvisejících zákonů a provést podstatnější reformu organizace (ústřední i územní) veřejné správy v České republice zahrnující i revizi stávajícího smíšeného modelu výkonu státní správy na úseku stavebního práva. 29 Tato novela nabyla účinnosti dne a její části jsou napadeny v řízení o abstraktní kontrole Ústavnosti před Ústavním soudem; dosud nerozhodnuté řízení je vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 22/17. Zatím poslední novela stavebního zákona byla provedena zákonem č. 169/2018 Sb. s účinností od Dalších 5 návrhů novel stavebního zákona je ke dni zpracování tohoto věcného záměru v Poslanecké sněmovně (sněmovní tisky 76, 123, 256, 279, 321). 30 Nelegislativní materiál Ministerstva pro místní rozvoj ze dne pro jednání vlády dne , č. j. 746/18 Rekodifikace veřejného stavebního práva, Informace o hlavních směrech a cílech rekodifikace. 19
20 V programovém prohlášení vlády se kromě jiného stanoví, že vláda podpoří a zrychlí výstavbu v České republice. Zavazuje se prosadit rekodifikaci veřejného stavebního práva, která povede ke zjednodušení a zkrácení přípravy staveb pro zvýšení konkurenceschopnosti České republiky. V České republice je sice více než obcí, ale třetina obyvatel žije ve 20 největších městech. Složitost veřejného stavebního práva spočívá i v tom, že podmínky pro realizaci záměru musí zákon stanovit dostatečně obecně pro menší záměry v menších obcích, ale současně dostatečně konkrétně pro větší záměry ve velkých městech a jejich aglomeracích a poskytnout potřebný prostor pro odchylná řešení místních vývojových, urbanistických, krajinných či přírodních specifik. V současných trendech vývoje dominuje na jedné straně rychlá urbanizace velkých měst, na straně druhé vylidňování měst a obcí, které nejsou v adaptacích na probíhající změny dostatečně úspěšné (shrinking cities). Města a metropolitní oblasti kontinentu si navzájem konkurují (battle for talents). Kvalita vystavěného prostředí a vlastní iniciativa samospráv je jedním z rozhodujících faktorů úspěchu. Dlouhodobě tak sílí naléhavá potřeba české veřejné stavební právo rekodifikovat a přiblížit ho moderním potřebám a trendům. Předkladatel má za cíl jeho podstatné zefektivnění, včetně odstranění zbytečných obstrukcí, průtahů či bariér, které dnes omezují výstavbu a rozvoj České republiky, aniž by přitom měly jakýkoliv pozitivní přínos. Jde tedy o dosažení spravedlivé rovnováhy mezi všemi zájmy, jež se ve stavebním právu projevují. Správa rozvoje území je dlouhodobý souvislý proces obsahující řadu nástrojů: od formulování vizí, strategií a koncepcí a pravidel až po jejich naplňování v podobě konkrétních projektů a staveb. Proto novou úpravu rozhodně nelze vnímat jen jako technické nastavení organizace a procesů státní správy. Musí se dotýkat obecně měřitelných kvantitativních parametrů vystavěného prostředí, předvídatelnosti a efektivity rozhodování, tedy výkonu státní správy. Nesmí však také opomíjet kvalitativní rozměr vytváření vystavěného prostředí, ke kterému dochází zejména prostřednictvím územního plánování, architektury a stavební kultury. I proto musí veřejné stavební právo stanovit jednoznačná, jednoduchá, aplikovatelná, vymahatelná a srozumitelná pravidla. Veřejné stavební právo zároveň musí vytvořit prostor pro vytváření společné znalostní a hodnotové báze nutné pro formulování, projednávání a naplňování strategií správy území s možností flexibilnějšího hledání odpovědí na nepředvídatelné výzvy současnosti i budoucnosti. Je nezbytné, aby nová právní úprava jasně vymezila právní odpovědnost aktérů v celém procesu správy území. Musí umožňovat zapojení v západním světě běžně aplikovaných nepřímých nástrojů správy území. Zejména jde o dosud zásadním způsobem podceněné ekonomické nástroje a parametry územně plánovací činnosti. Preciznější vyvážení rolí, nezávislosti, odbornosti, odpovědnosti a nástrojů v nové úpravě veřejného stavebního práva má zajistit skutečnou, nebyrokratickou péči o přírodu a krajinu, historické a kulturní dědictví, architektonickou kvalitu a kulturní hodnotu vystavěného prostředí (v krajinném, urbánním a architektonickém měřítku) a 20
21 další chráněné veřejné zájmy při územním plánování a výstavbě. Česká republika se k této péči zavázala v Davoské deklaraci na závěr konference evropských ministrů kultury, pořádané ve dnech ledna 2018 ve švýcarském Davosu. Tématem této konference byla kvalitní stavební kultura (high-quality Baukultur) jako součást kvality života obyvatel současné Evropy. Veřejné stavební právo má v neposlední řadě umožnit zajištění výstavby staveb strategického a klíčového významu, staveb dopravních, zejména železničních koridorů, dálnic, jiných pozemních komunikací a další infrastruktury, jako jsou produktovody a soustavy sítí, včetně sítí elektronických komunikací budovaných ve veřejném zájmu aj. Rovněž tak musí umožňovat řešení bytových potřeb občanů nebo řešení absence staveb občanské a další vybavenosti v území. Veřejné stavební právo by také mělo každému umožnit spolehlivě zjistit, jaký veřejný zájem, či zákonná úprava v určité konkrétní situaci dané území chrání, jakým způsobem a za jakých podmínek může být území využito pro zamýšlenou výstavbu. Tyto potřeby předkladatel opakovaně konstatoval. Kromě výše uvedeného materiálu pro jednání vlády dne (č. j. 746/18) s názvem Rekodifikace veřejného stavebního práva, Informace o hlavních směrech a cílech rekodifikace, Ministerstvo pro místní rozvoj, srpen 2018 předkladatel již v roce 2017 připravil materiál Rekodifikace veřejného stavebního práva Základní teze, který dne 18. září 2017 projednala tehdejší vláda pod č. j. 988/17. Následně, dne schválila vláda věcný záměr nového stavebního zákona usnesením č. 448 a vymezila v něm základní zadání nové právní úpravy spočívající v: - snížení administrativní zátěže související s územní přípravou, umisťováním, povolováním a užíváním staveb, - dosažení maximální integrace dotčených orgánů do soustavy státní stavební správy, - přijímání územně plánovací dokumentace formu právního předpisu. Rekodifikace veřejného stavebního práva se dotýká působnosti a pravomoci řady dalších ústředních orgánů státní správy a dotčených orgánů, jakož i práv a zájmů územních samosprávných celků i dotčených osob. Tyto změny jsou zcela nové, často inspirované zahraničím nebo vycházejí ze zkušeností z platné či předchozí české právní úpravy a z poznání její praxe a soudní judikatury. Role a odpovědnost státní správy je zejména v zajištění efektivního, předvídatelného a adekvátně kontrolovatelného rozhodování v území. Musí vytvořit právní rámec, kontrolovat soulad záměru s právními předpisy a ÚPD a koordinovat veřejné zájmy chráněné dotčenými orgány. Rozhoduje pak o podmínkách v jednotlivých stupních procesu, kontroluje soulad stavby s povolenou dokumentací a případně zajišťuje nápravu stavebních excesů. Role a odpovědnost samosprávy je zejména v navrhování a stanovování věcných řešení v území prostřednictvím nástrojů územního plánování. Samospráva formuluje a naplňuje veřejný zájem spolu se strategií rozvoje území v nástrojích územního 21
22 plánování. Dále vyjednává společenský konsenzus a zajišťuje participaci veřejnosti v nejširším smyslu. Vytčených cílů může dosahovat též prostřednictvím plánovacích smluv. Stavební zákon přináší ucelenou koncepci vycházející z vyvážení zájmů, hodnot a popsaných rolí aktérů v celém procesu správy a rozvoje území. Na jedné straně přináší sjednocení a posílení kompetencí státní správy (zejména posílení koncentrovaných, nezávislých a kompetenčně, odborně a technicky vybavených stavebních úřadů). Na druhé straně posiluje postavení a odpovědnost samospráv (zejména v oblastech strategie, koncepce, územně plánovací dokumentace, kvality prostředí, obrazu města, péče o kulturní dědictví, vytváření společenského konsenzu a formulování veřejného zájmu). Stavební zákon s sebou nese paralelní změnový zákon, který vyplývá z návrhů věcně příslušných resortů. 31 Cíle stavebního zákona Komplexní rekodifikace veřejného stavebního práva v České republice má docílit maximální možné integrace, zjednodušení, zrychlení a zefektivnění správních procesů v oblasti územního plánování a povolování staveb a zvýšení právní jistoty vlastníků nemovitostí a dotčených osob. Prioritou by mělo být, aby se při tomto rozhodování vedlo co nejméně správních řízení a vznikalo co nejméně správních rozhodnutí. Při zachování tohoto cíle stavební zákon respektuje veřejné zájmy chráněné zvláštními, tzv. složkovými předpisy, mezinárodní závazky a požadavky zajistit kvalitní péči zejména o přírodu a krajinu, historické a kulturní dědictví včetně archeologie, architektonickou kvalitu a kulturní hodnotu vystavěného prostředí (v krajinném, 31 Již usnesením vlády České republiky ze dne č. 828 bylo uloženo ministryni pro místní rozvoj, ministrům životního prostředí, průmyslu a obchodu, dopravy, zemědělství, zdravotnictví, kultury, obrany, vnitra a spravedlnosti zanalyzovat při přípravě právních předpisů, které se dotýkají územní přípravy, umisťování a povolování staveb, možnosti zjednodušení a navrhovat konkrétní úpravy právních předpisů za účelem dosažení a) jednotné formy úkonů všech dotčených orgánů vstupujících do pořizování územně plánovacích dokumentací a povolovacího řízení, b) posílení vzájemné koordinace dotčených orgánů v souvislosti s územní přípravou a povolováním záměru, c) úprav souvisejících zákonů s maximální mírou integrace do pořizování územně plánovacích dokumentací a povolovacího řízení prováděného podle stavebního zákona, d) redukce související administrativní zátěže. Následně usnesením vlády č. 448 ze dne , kterým došlo ke schválení věcného záměru stavebního zákona, bylo ministryním pro místní rozvoj, spravedlnosti, místopředsedovi vlády a ministru průmyslu a obchodu, ministrům životního prostředí, dopravy, zemědělství, zdravotnictví, kultury, obrany a 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra uloženo: a) do 15. srpna 2019 zanalyzovat v návaznosti na věcný záměr právní předpisy ve své působnosti, které se dotýkají územní přípravy, umisťování, povolování a užívání staveb, s cílem redukce související administrativní zátěže, b) do 30. září 2019 navrhnout v návaznosti na věcný záměr konkrétní úpravy právních předpisů za účelem dosažení maximální integrace dotčených orgánů do soustavy státní stavební správy. 22
REKODIFIKACE VEŘEJNÉHO STAVEBNÍHO PRÁVA Mgr. František Korbel, Ph.D. Hospodářská komora České republiky www.komora.cz 2. února 2019 Hlavní aktuální problémy stavebního práva nejednotnost, složitost a atomizace
III. VĚCNÝ ZÁMĚR STAVEBNÍHO ZÁKONA OBSAH VĚCNÉHO ZÁMĚRU 1. Vývoj právní úpravy veřejného stavebního práva 9 2. Východiska rekodifikace 12 3. Cíle rekodifikace 17 4. Přehled právních předpisů, k nimž se
VĚCNÝ ZÁMĚR REKODIFIKACE VEŘEJNÉHO STAVEBNÍHO PRÁVA
VĚCNÝ ZÁMĚR REKODIFIKACE VEŘEJNÉHO STAVEBNÍHO PRÁVA 14. 12. 2018 OBSAH VĚCNÉHO ZÁMĚRU 1. VÝVOJ PRÁVNÍ ÚPRAVY VEŘEJNÉHO STAVEBNÍHO PRÁVA V ČESKÉ REPUBLICE... 8 2. VÝCHODISKA REKODIFIKACE... 11 3. PŘEHLED
Věcný záměr zákona o povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury. WEIL, GOTSHAL & MANGES s.r.o. advokátní kancelář 11.
Věcný záměr zákona o povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury WEIL, GOTSHAL & MANGES s.r.o. advokátní kancelář 11. září 2017 Problémy stávající právní úpravy povolování staveb jako