Source: http://talentohumanoenelsectorpublico.blogspot.com/
Timestamp: 2014-03-10 13:15:47
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Estrategias para fortalecer la función directiva pública: Lecciones a partir de algunas experiencias anglosajonas y latinoamericanas
Mercedes Iacoviello (*) En los países latinoamericanos, hay un discurso muy instalado acerca de la necesidad de contar con segmentos directivos altamente profesionales y capacitados para encarar la compleja tarea de administrar lo público. Sin embargo, pocos gobiernos de la región han establecido y sostenido políticas de fortalecimiento de la alta dirección, y pocos estudios abordan sistemáticamente esta problemática.
Esta breve nota presenta los principales aprendizajes que surgen de un estudio originalmente encomendado por el Gobierno chileno, en el que se nos pidió identificar aprendizajes, a partir del análisis de experiencias internacionales modelo, para la reforma chilena, como los casos de Nueva Zelanda y Australia. Para enriquecer el análisis, se incluyeron en el estudio algunas experiencias latinoamericanas: el Servicio Profesional de Carrera (SPC) de México, el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) de Perú y el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) de Argentina. Sobre la base de los resultados obtenidos en este estudio, reformulamos el trabajo con el fin de establecer lecciones ya no sólo para Chile, sino para la región.
Si bien se trata de seis casos desarrollados en contextos y condiciones bien diversas, se pueden encontrar algunos patrones distintivos para organizar la información relevada. Los dos casos anglosajones seleccionados son contemporáneos, creados a finales de los años ochenta y similares en términos del contexto de creación y el formato que asume el diseño del sistema. Tanto el sistema neozelandés como el australiano surgieron en el contexto de una crisis macroeconómica internacional, cuando se imponía un diagnóstico de sobredimensionamiento de los aparatos estatales en el mundo desarrollado. Para dicho problema, la solución propuesta fue una drástica descentralización de la gestión de los recursos hacia los responsables de las agencias públicas, bajo el lema de “dejar que los gerentes gerencien”. El objetivo de la profesionalización era mejorar la eficiencia de las organizaciones públicas a partir de la incorporación de principios, prácticas y herramientas vigentes en la gestión empresarial, siguiendo los mandatos de lo que se llamó “nueva gerencia pública”. Este objetivo central se complementa con la búsqueda de una mayor transparencia en la gestión, que deriva en un foco en la gestión de la ética directiva, tal como veremos más adelante.
Con respecto a los casos latinoamericanos, podemos identificar dos perfiles diferenciados, que los agrupan a pares: los casos chileno y mexicano, por un lado, y los casos argentino y peruano, por otro. Tanto el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile como el Servicio Profesional de Carrera de México fueron creados en el año 2003 y presentan un formato que podemos encuadrar dentro de los sistemas de empleo, esto es, la incorporación de directivos se realiza con el fin de cubrir un cargo en particular, atendiendo a competencias genéricas, pero también a competencias técnicas específicas del puesto definidas en el correspondiente perfil. Además, tienen una vocación de amplio alcance: se establecen mecanismos de acceso para una parte importante de los cargos directivos. En ambos casos, el objetivo central de la reforma del servicio civil fue lograr la despolitización de los segmentos directivos con el objeto de proveer legitimidad y transparencia al gobierno (en México con la llegada al poder del PAN después de décadas de dominación del PRI, y en Chile precipitada por un escándalo de corrupción en el Gobierno de Lagos, que puso en la agenda pública un proyecto de concursabilidad de los altos cargos que se estaba gestando desde varios años antes).
Por su parte, los casos argentino y peruano que seleccionamos para el análisis presentan un formato de cuerpos profesionales transversales, es decir, que se incorpora a los directivos a un pool de funcionarios que son asignados a diferentes instituciones en el gobierno nacional (y, eventualmente, subnacional). Este formato es coherente con los objetivos de las reformas, que, en ambos casos, buscaron crear a través del proceso de profesionalización una masa crítica de innovadores para lograr la modernización y el cambio de paradigma en la gestión pública. En el caso del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argentina (1984), para encarar la nueva etapa del gobierno democrático recién elegido; en el caso del Cuerpo de Gerentes Públicos de Perú (2008), para promover la profesionalización del segmento directivo en el marco de un paquete más amplio de medidas de modernización del Estado.
A pesar de las diferencias en términos del contexto en el que se insertan, de los objetivos que se plantean y la realidad institucional que pretenden modificar y mejorar se pueden extraer algunas lecciones para la región a partir de las seis experiencias estudiadas:
El fortalecimiento del área rectora resulta crucial para el sostenimiento de la reforma. De un modo más evidente en los países desarrollados, pero también en los casos latinoamericanos estudiados, las áreas rectoras retienen el rol de planificación estratégica en materia de políticas de recursos humanos, incluso en casos de extrema descentralización operativa. Un aspecto en el que las áreas rectoras tienen una fuerte incidencia en los países anglosajones estudiados es en el establecimiento y la gestión de un marco ético valorativo para la alta dirección pública. Avanzar en una dirección similar en América Latina permitiría a los países de la región dar un salto cualitativo en los procesos de modernización de los respectivos servicios civiles, al tiempo que daría la posibilidad a las áreas rectoras de fortalecer su rol de planificador estratégico del sistema y de autoridad de control del funcionamiento del mismo.
La piedra basal es un sistema transparente y eficiente de reclutamiento y selección. A semejanza de sus homólogos anglosajones, los casos latinoamericanos analizados –aunque México muestra ciertas dificultades– están transitando por la vía del enfoque de competencias. La implantación de este tipo de mecanismos flexibles que trascienden la mera exigencia de credenciales formales en las instancias de selección permite conformar puestos polivalentes y versátiles con capacidad de adaptación a entornos cambiantes y ajustados a la estrategia organizacional. Otra característica transversal a los seis casos es la incorporación de mecanismos para garantizar la imparcialidad y la transparencia en los procesos de reclutamiento y selección. Mientras que la mayoría ha optado por adoptar dispositivos de selección externos para la incorporación de los ocupantes de cargos jerárquicos (Nueva Zelanda, Australia, Chile y Perú), en Argentina se optó por integrar a los miembros del CAG en los procesos de acceso a dicho cuerpo. También con respecto a la garantía de transparencia, en los casos anglosajones y latinoamericanos próximos al modelo de empleo (Chile y México) intervienen órganos colegiados en los procesos de selección con el fin de brindar reaseguros ante la eventual politización y manejo discrecional del servicio civil.
El diseño debe considerar el compromiso entre movilidad interna dentro del Estado y movilidad entre el sector público y el sector privado. Es deseable incentivar la entrada de ejecutivos provenientes del ámbito privado con la doble finalidad de atraer a directivos con capacidad de gerenciar y asegurar la renovación de los ocupantes de cargos jerárquicos. Ese es el objetivo claro que plantean los casos de Nueva Zelanda, Chile y México. Sin embargo, es importante tener en cuenta el compromiso entre la deseable permeabilidad entre los mercados laborales público y privado, y los incentivos (y desincentivos) que puede generar la competencia de candidatos externos para quienes han optado por una carrera en el funcionariado público. En el extremo opuesto, los sistemas de cuerpo como el argentino y el peruano buscan la movilidad interinstitucional dentro del propio Estado. El esquema de Australia es interesante, ya que combina en un sistema mixto incorporaciones por un tiempo determinado para puestos específicos y incorporaciones permanentes (sujetas a un buen desempeño) de funcionarios que rotan entre instituciones.
La gestión del rendimiento directivo requiere evaluaciones de desempeño amplias e inclusivas. En materia de evaluación, los países anglosajones cuentan con dispositivos abiertos en los que participan diferentes actores relacionados con el desempeño del alto directivo. El caso más extremo es el de Australia, donde se implementan procesos de evaluación de 360 grados, es decir, combinando múltiples fuentes (el propio evaluado, sus colegas, supervisores y colaboradores). Pero también los casos de Chile y Argentina plantean experiencias interesantes de procesos abiertos y participativos para la evaluación de las competencias y los resultados obtenidos en la gestión de los directivos.
La formación directiva requiere institucionalización y orientación estratégica para ser efectiva. Una característica a resaltar como buena práctica –más instalada en los casos anglosajones– es la orientación de la formación en función de un marco de competencias. En Latinoamérica, en cambio, las actividades de formación tienden a ser más genéricas y llegan de forma más bien homogénea a segmentos más amplios, en línea con el enfoque generalista de los cuerpos/segmentos directivos. Por ello, una línea de acción valiosa para aquellos sistemas de servicio civil que se encuentren más consolidados, como es el caso de Chile, es comenzar a trabajar el fortalecimiento de las capacidades y las competencias de una forma más desagregada y personalizada, observando los perfiles específicos de los directivos y el desarrollo de su carrera profesional.
El pago variable es opcional, pero la competitividad salarial no es negociable. Los países anglosajones analizados incorporan componentes variables en los salarios de los altos directivos con el fin de incentivar la mejora del desempeño. Chile es el país que más ha avanzado hacia la flexibilización salarial y su par peruano lo ha hecho en el plano formal. Este formato requiere de un afilado sistema de seguimiento del desempeño, por lo que su aplicación no es recomendable en etapas fundacionales de un sistema de alta dirección pública. Sin embargo, a lo que ninguno de los seis casos analizados se resigna es a la búsqueda de la competitividad salarial, aun bajo esquemas tradicionales de pago, con montos fijos asociados a las responsabilidades implícitas al cargo.
Todos los países incluidos en el estudio siguen afrontando el desafío de lograr mayores niveles de profesionalización de los segmentos directivos en el sector público. A pesar de los diversos enfoques y estrategias desarrollados en los seis casos analizados, del análisis surgen una serie de buenas prácticas que pueden ayudar a enriquecer mutuamente las iniciativas de los distintos países: el fortalecimiento del área rectora, la definición de un marco ético valorativo que oriente la función pública y la articulación e integración de las prácticas de gestión de las personas en un sistema estratégico. El formato de los sistemas se ajusta al contexto en cada caso, pero en todos existe un fuerte énfasis en la selección transparente, la orientación de la formación y la evaluación en función de un marco de competencias, al tiempo que comparten la preocupación por lograr la competitividad de las remuneraciones para garantizar la atracción y retención de los directivos.
Las reformas que apuntan a la profesionalización de los segmentos directivos públicos van incorporando paulatinamente componentes idiosincráticos con el objeto de de adecuarse a la realidad de referencia y, consecuentemente, dar cumplimiento a sus fines originarios. Resulta oportuno entonces indagar sobre las buenas prácticas adoptadas por otros países a los efectos de evaluar la pertinencia y adaptabilidad de tales iniciativas a los escenarios nacionales y, de ese modo, seguir impulsando reformas institucionales orientadas a fortalecer los segmentos directivos en los estados latinoamericanos. (*) Es profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés y es integrante del Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en la Gestión Pública (GLIGP) del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (IGDP) de ESADE.
• Decreto Legislativo 1023" Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos."
• Ley Nº 27482-Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 080-2001-PCM.
• Ley Nº 26771-Establecen prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco; y su normas reglamentarias y complementarias.
COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DE GESTIÓN PÚBLICA
En materia de Servicio Civil las competencias sobre la materia pertenecen al Autoridad Nacional del Servicio Civil, Organismo Técnico Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, creado por el Decreto Legislativo 1023 sin embargo cabe señalar que la Quinta Disposición Complementaria Transitoria de la norma dispone que la Secretaria de Gestión Publica asumirá las funciones señaladas en los incisos c), d), y m) del artículo 10 de la señalada norma, hasta que el Consejo Directivo de la Autoridad asuma tales funciones. Las funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil asumidas temporalmente por la SGP son las siguientes: Articulo 10.
c). Dictar normas técnicas para el desarrollo e implementación del Sistema.
d).Emitir opinión previa a la expedición a la expedición de las normas de alcance nacional relacionadas con el ámbito del sistema.
Clasificación de los cargos conforme a las categorías de acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público.
Remuneraciones (incluye aprobación de remuneraciones, modificación de remuneraciones y clasificación de niveles remunerativos).
Consultas de particulares sobre aplicación de normas de empleo público
Consultas sobre Presupuesto Analítico de Personal, y
Normas sobre racionalización, entre otras,
Estas funciones vienen siendo reguladas y aprobadas por el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF y están contenida en la normativa de carácter presupuestal o en la normativa de austeridad, por lo que correspondería a dicho Ministerio, particularmente a la Dirección Nacional de Presupuesto Público, la aclaración o interpretación de tales dispositivos legales en atención a sus competencias (Artículo 4 y la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nº 28411).
El rol de la oficina de asesoría jurídica de la entidad, en tanto órgano de asesoramiento de la misma, es emitir su respectiva opinión legal, previamente a solicitar la consulta a la Secretaría de Gestión Pública, aclarando o interpretando la duda respecto de una norma de empleo público.
Este requisito es de importancia destacar, a efectos de que no se confunda el rol de la Secretaría de Gestión Pública, el cual no reemplaza la responsabilidad a cargo del órgano de asesoramiento legal.
Si la entidad procede a pedir la opinión de SGP sin adjuntar la opinión previa de la Oficina de Asesoría Jurídica, la Secretaría de Gestión Pública se encontrará facultada para devolver la consulta.
Se prohíbe percibir simultáneamente remuneración y pensión. No se excluye ningún tipo de pensión en la que pueda ser beneficiario el funcionario o servidor.
Sólo es admisible la percepción simultánea de ingresos por función docente y las dietas derivadas de un directorio de entidad o empresa pública.
La prohibición no se limita a las remuneraciones, sino incluye también, contratos de locación de servicios, honorarios por servicios no personales, asesorías o consultorías del Sector Público.
La única excepción a la prohibición está dada para la función docente y para la percepción de dietas por participación en uno (1) de los directorios.
La prohibición de doble percepción de ingresos en la Administración Pública no es una medida exclusiva del Decreto de Urgencia Nº 020-2006. Tanto el artículo 7 del Decreto Legislativo Nº 276 -Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público y el artículo 3 de la Ley N º 28175 -Ley marco del empleo público han regulado el tema. En efecto, dicha prohibición se encuentra contenida en normas que rigen el empleo público, aprobadas con anterioridad a dicho Decreto de Urgencia.
Aunque estas normas no han sido derogadas expresamente, tales se encontrarían suspendidas a partir de lo dispuesto en artículo 1 del Decreto de Urgencia Nº 020-2006, la misma que señala que sus disposiciones son de alcance y de obligatorio cumplimiento, sin excepción, por el Gobierno Nacional que comprende, sin excepción, a los Organismos y entidades integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Ministerio Público, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Tribunal Constitucional, las Universidades Públicas, y demás entidades que cuenten con una asignación en el Presupuesto Anual del Sector Público, incluidos los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, sus empresas y sus organismos públicos descentralizados, así como el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado -FONAFE-, incluyendo las empresas y entidades bajo su ámbito, el Seguro Social de Salud -EsSalud- la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Banco Central de Reserva del Perú y Petróleos del Perú S.A. - PETROPERU .
¿Es el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF competente para absolver las consultas efectuadas sobre los alcances o interpretación de las disposiciones contenidas en los Decretos de Urgencia Nº 020-2006 y Nº 021-2006?
Tal como señalamos en la pregunta número 2, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nº 28411 y la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley Nº 28411, el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF es competente para emitir opinión respecto a materia presupuestal, tal como normas de austeridad y racionalidad, de manera exclusiva y excluyente en el Sector Público, así como lo referido a remuneraciones, tales como escalas remunerativas, beneficios de toda índole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones, entre otros, así como pensiones.
En consecuencia, siendo que los Decretos de Urgencia Nº 020-2006 y Nº 021-2006 regulan materia de austeridad y racionalidad del gasto público, de competencia del MEF, además, el artículo 15 del Decreto de Urgencia Nº 020-2006, le da facultades al MEF para aprobar las normas complementarias para la aplicación de tales normas, por lo cual corresponde al MEF absolver las consultas que se presentan respecto de los alcances e interpretaciones de tales disposiciones.
El Ministerio de Trabajo y Promoción Social. De acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones de esta entidad, aprobado por Resolución Ministerial Nº 173-2002-TR, es función de la Oficina de Asuntos Administrativos y Laborales de la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio absolver consultas de otros Organismos Públicos dentro del ámbito de su competencia funcional, autorizados por la Alta Dirección.
Por otro lado, el Decreto Legislativo Nº 910, Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, establece la facultad del Área de Consultas del Servicio de Defensa Legal Gratuita y Asesoría del Trabajador de absolver las consultas que planteen trabajadores y empleadores.
¿Cuál es la base legal aplicable al Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido?
Modifíquese el segundo párrafo del artículo 10º del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM, el mismo que quedará redactado con el siguiente texto: "Artículo 10.- Acceso a la información del RNSDD (...) Las Entidades podrán consultar la información del RNSDD a través del responsable al que se refiere el artículo 4 del presente Decreto, o del funcionario o servidor designado por éste y bajo su responsabilidad. (...)".
Resolución Ministerial Nº 112-2008-PCM. Modifican el segundo párrafo del artículo 9 de la "Directiva para el uso, registro y consulta del Sistema Electrónico del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido" Directiva Nº 001-2007-PCM, que quedara redactado de la siguiente manera
"Artículo 9.- Del deber de consulta al RNSDD en los procesos de nombramiento, designación, elección, contratación laboral o locación de servicios
En todo proceso de nombramiento, designación, elección, contratación laboral o de locación de servicios en la Administración Pública, cualquiera sea la modalidad de contratación, la autoridad a cargo de tales procesos, previamente a la contratación, deberá constatar que ningún candidato se encuentre inhabilitado para ejercer función pública, conforme al RNSDD. Para ello, las entidades podrán consultar la información del RNSDD a través del responsable al que se refiere el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM o del funcionario o servidor designado por éste, bajo responsabilidad del primero".
El Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido-RNSDD es una base de datos en el que se registran las sanciones de destitución y despido que comunican las instituciones o entidades públicas a nivel nacional
Conforme al DS Nº 063-2007-PCM Única disposición Final. "El Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido – RNSDD al que hace referencia el articulo 242 de la Ley Nº 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General, es administrado por la presidencia del Consejo de Ministros a través de la Secretaria de Gestión Publica, con el apoyo Técnico de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM".
¿Qué instituciones públicas deben de comunicar las sanciones a la SGP?
Las Empresas que conforman la Actividad Empresarial del Estado, respecto a sus servidores públicos, funcionarios públicos y personal en general, cualquiera sea la forma o modalidad de su contratación
Artículo 4 del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM, "El Jefe de la Oficina de Administración de cada Entidad, o quien haga sus veces, es el funcionario responsable de la inscripción en el RNSDD de las sanciones de destitución y despido. La entidad deberá comunicar a la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, el nombre de dicho funcionario.
Articulo 1 de la Resolución Ministerial 017-2007-PCM "Del registro del funcionario responsable ante el RNSDD El Jefe de la Oficina de Administración o quien haga sus veces es el responsable de inscribir las sanciones y atender las consultas sobre las sanciones emitidas por su entidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Supremo..."
d. Otras que determine la Ley..."
Es la sanción de destitución o de despido la que genera el efecto de inhabilitación y no su inscripción en el Registro Nacional de Sanciones, el mismo que tiene como fin archivar las sanciones y administrar la publicidad de las mismas entre las instituciones públicas a las que se refiere el artículo I del título Preliminar de la Ley Nº 27444-Ley del procedimiento Administrativo General.
El trabajador que haya sido destituido o despedido no podrá ingresar a laborar en ninguna entidad del Estado por un plazo de cinco años, vencidos los cuales será eliminada su inscripción en el Registro
Artículo 9 de la Resolución Ministerial Nº 017-2007-PCM" En todo proceso de nombramiento, designación, elección, contratación laboral o de locación de servicios en la Administración Pública, cualquiera sea la modalidad de contratación, la autoridad a cargo de tales procesos, previamente a la contratación, deberá constatar que ningún candidato se encuentre inhabilitado para ejercer función pública, conforme al RNSDD. Para ello, las entidades podrán consultar la información del RNSDD a través del responsable al que se refiere el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM o del funcionario o servidor designado por éste, bajo responsabilidad del primero."
Sí pueden, conforme a lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM.
"El Órgano de Control Institucional de cada Entidad deberá verificar el cumplimiento de la presente norma, contando con acceso libre a la información contenida en el RNSDD".
No. Siendo que el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido funciona como un registro de incidencias, éste contiene sólo aquella información acerca de las Sanciones de Destitución y Despido que ha sido comunicada por el jefe de la Oficina de Administración de la respectiva entidad o quien haga sus veces.
Por lo tanto, si el funcionario o servidor que ha sido destituido o despedido tiene algún reclamo que hacer, debe ejercer su derecho de defensa o de impugnación ante la autoridad que le impuso la sanción o por la vía judicial, de acuerdo a lo establecido en las normas pertinentes.
Por dicho motivo, la Secretaría de Gestión Pública no posee facultades revisoras correspondiéndoles a las propias entidades públicas pronunciarse respecto a la validez de las resoluciones que emite.
El Éxito Profesional de las Mujeres Poderosas
Angela Merkel, Hillary Clinton y Dilma Rousseff, por los puestos que ocupan, pueden ser ejemplos lejanos para muchas personas, especialmente si recién comienzan su vida profesional. Caroline Ceniza-Levine, colaboradora de Forbes, revisó el ranking de Forbes y rescató tres lecciones que cualquiera puede aplicar para lograr el éxito profesional.
Hay casos de impresionante éxito entre los jóvenes, como la creadora de la serie Girls de HBO, Len Dunham, que tiene solo 26 años. Por otro lado, también hay veteranas en sus carreras, como Angela Merkel, Hillary Clinton y Dilma Rousseff, que tienen décadas de experiencia. Otra de las quejas más frecuentes de los clientes de la autora es "soy muy joven o muy vieja".
El colegiado, asimismo, deja claramente establecido la calidad extintiva que tienen los contratos de trabajos sujetos a modalidad, como es "el contrato de trabajo por incremento de actividad", los cuales son una excepción en la contratación laboral, conforme al DS Nº 003-97-TR en cuyo literal c) del art. 16 se regula su forma extintiva.
Jaime Zavala Costa (*)
La creación del Tribunal del Servicio Civil como órgano integrante de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), dotado de independencia técnica para resolver las controversias individuales presentadas al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, forma parte del conjunto de iniciativas legislativas destinadas a la reforma del servicio civil que se vienen materializando durante los últimos cuatro años (1).
Desde esta perspectiva, su aparición no puede ser vista como la mera continuación del antiguo Tribunal Nacional del Servicio Civil, desactivado a finales de 1992 (2), ya que responde a una concepción sobre la naturaleza y los fines del empleo público distinta a la que se tenía por entonces. La aparición del actual Tribunal del Servicio Civil se enmarca, más bien, en un proceso dirigido a la modernización integral de la administración pública destinada a convertirse, a través de la óptima prestación de servicios al ciudadano, en uno de los pilares sobre los cuales se afiance el desarrollo de nuestro país.
Como parte de estos esfuerzos, a partir del 15 de enero de 2010, fecha de su entrada en funciones, el Tribunal del Servicio Civil viene ejerciendo
en forma ininterrumpida su atribución de resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación contra actos emitidos por las entidades de la administración pública en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, pago de retribuciones, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
Al respecto, conviene señalar que el Tribunal del Servicio Civil viene asumiendo su competencia en forma progresiva (3), motivo por el cual sus dos salas actualmente en funcionamiento vienen resolviendo solo impugnaciones planteadas contra las entidades del Gobierno Nacional. La competencia de alzada sobre las decisiones de los órganos que integran los gobiernos regionales y locales será asumida gradualmente, considerando las condiciones presupuestales, el desarrollo de los sistemas de información, la capacidad de las entidades públicas, entre otros factores.
Contrariamente a lo que podría pensarse, el conocimiento exclusivo de las impugnaciones provenientes de las entidades del Gobierno Nacional ha significado para el Tribunal del Servicio Civil asumir una carga de trabajo nada desdeñable. En efecto, hasta el 31 de diciembre de 2011 ya habían ingresado cerca de 30 mil 600 expedientes, que dieron lugar a la emisión de más de 26 mil resoluciones que representan aproximadamente 23 mil de los casos sometidos a su conocimiento. Ello evidencia no solo los ímprobos esfuerzos desplegados por los integrantes de nuestra institución en el cabal y oportuno desempeño de sus funciones, sino también la indiscutible y urgente necesidad de justicia existente en nuestro país en el campo del derecho laboral público.
Sobre esto último es necesario destacar que el Tribunal del Servicio Civil asume con responsabilidad la independencia técnica en el ejercicio de sus funciones conferida por su norma de creación, con estricta sujeción al ordenamiento jurídico y total transparencia, sin aceptar ningún tipo de injerencia en la adopción de sus decisiones. Frente al antiguo prejuicio sobre la autonomía resolutiva de los órganos administrativos, el Tribunal del Servicio Civil puede responder que su férrea determinación en el cumplimiento de los criterios antes señalados ha significado que más del 53% de los casos elevados a su conocimiento hayan sido declarados fundados.
Ahora bien, el Tribunal del Servicio Civil no reserva sus esfuerzos únicamente para la resolución de las controversias descrita en los párrafos precedentes. Por el contrario, consciente de la disparidad de los regímenes jurídicos que rigen el empleo público y de la divergencia en la aplicación normativa de los diferentes estamentos estatales, ha considerado necesario establecer pautas comunes que partan de una valoración
conjunta de los principios y normas de las diversas modalidades contractuales, laborales o administrativas, presentadas en el ámbito de su competencia.
Así, los criterios interpretativos aprobados como precedentes administrativos de observancia obligatoria deben ser cumplidos por todas las entidades que integran el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, aun cuando el Tribunal del Servicio Civil no haya asumido competencia para resolver los recursos de apelación provenientes de los órganos que forman parte de los gobiernos regionales y locales.
Asimismo, en la búsqueda de establecer parámetros claros en el ejercicio de las funciones que son propias para los impugnantes y para las entidades del Gobierno Nacional, el Tribunal del Servicio Civil ha emitido, mediante su secretaría técnica, un considerable número de comunicados en los cuales ha recordado el cumplimiento de los requisitos, formalidades y plazos procedimentales, el ámbito de su competencia,
la independencia técnica en el ejercicio de sus funciones y el carácter ejecutorio de sus resoluciones, entre otras cuestiones.
Haciendo un balance de los años de desactivación del antiguo Tribunal Nacional del Servicio Civil, resulta difícil afirmar que el traslado directo al órgano jurisdiccional de las controversias laborales entre las entidades del Estado y las personas a su servicio fuera una alternativa satisfactoria
a la existencia de un tribunal administrativo especial, de cara a la compleja dinámica de un fenómeno como el empleo público que, a través de sus diferentes figuras jurídicas, comprende a la mayor parte de la fuerza laboral del país.
Aquí radica, precisamente, el papel que juega el Tribunal del Servicio Civil como parte de la institucionalidad democrática nacional, al permitirle contar con un organismo técnico especializado que resuelva las controversias laborales desde una perspectiva que armonice los derechos, obligaciones y necesidades de los trabajadores con las exigencias de una administración pública moderna, eficaz, ágil y eficiente.
Es necesario también resaltar el resultado positivo de las reuniones realizadas con autoridades judiciales y administrativas, en las cuales se pudieron establecer algunas pautas de coordinación para establecer un procedimiento administrativo laboral. Esta permitirá a los empleados públicos un adecuado acceso a la justicia, sin menoscabo del ejercicio de las funciones y atribuciones constitucionales y legales de cada una de las instituciones involucradas.
En uso de la facultad conferida al Pleno Tribunal del Servicio Civil para emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria (4), se emitieron las resoluciones de Sala Plena que se detallan a continuación:
■ Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR-TSC (5), en la que se fundamentaron aspectos relativos a la emisión de precedentes de observancia obligatoria, la progresividad en el ejercicio de su competencia y los criterios de competencia material y temporal.
■ Resolución de Sala Plena Nº 002-2010-SERVIR-TSC, en la que se precisó que el ejercicio de la facultad disciplinaria propia del vínculo laboral de la actividad privada por parte del Estado empleador se encontraba limitada por la competencia del Tribunal del Servicio Civil para resolver controversias en las materias de régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
■ Resolución de Sala Plena Nº 003-2010-SERVIR-TSC, en la que se recalcó la obligación de las entidades del Estado de observar estrictamente el principio en la aplicación de sanciones a sus trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada y de establecer procesos administrativos ceñidos a los principios de oficio, celeridad, simplicidad, uniformidad y debido procedimiento administrativo para su trabajadores sujetos al régimen de la carrera administrativa.
■ Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR-TSC, en la que se establece que la remuneración total es aplicable para el cálculo de los siguientes beneficios: asignaciones por cumplir 25 y 30 años de servicios y subsidios por fallecimiento y gastos de sepelio, para los trabajadores sujetos al régimen de la carrera administrativa; y asignaciones por cumplir 20, 25 y 30 años de servicios y subsidios por luto y gastos de sepelio, para los docentes.
[1] La Autoridad Nacional del Servicio Civil fue creada mediante Decreto Legislativo N° 1023. Por su parte, mediante Decreto Supremo N° 008-2010-PCM se aprobó el Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
[2] En concreto, por la Primera Disposición Final del Decreto Ley N° 25993.
[3] Establecida por la Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo N° 1023 y por la Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
[4] Prevista en el artículo 4° del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
[5] Los tres primeros se publicaron en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.
(*) Presidente del Tribunal del Servicio Civil y de la Primera Sala. Exministro de Trabajo. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho de Trabajo y Seguridad Social. Socio fundador del Estudio Ferrero Abogados. Experto en temas sindicales y negociaciones colectivas, y estrategias de solución de conflictos colectivos.
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