Source: http://www.senado.gov.ar/prensa/14268/noticias
Timestamp: 2018-06-25 15:56:10
Document Index: 96209490

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REUNIÓN PLENARIA DE LAS COMISIONES DE INFRAESTRUCTURA, VIVIENDA Y TRANSPORTE Y DE ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Y MUNICIPALES
Presidencia del señor senador Carlos Mauricio Espínola y del señor senador Alfredo Anselmo Martínez
- En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Salón Azul del H. Senado de la Nación, a las 10 y 1 del martes 9 de agoto de 2016:
Sr. Presidente (Espínola). Buenos días, senadores, senadoras. Buenos días a todos los presentes.
A los que van a exponer en representación del Poder Ejecutivo, bienvenidos.
Tenemos en el orden del día la consideración del expediente 61/16, que es el proyecto de participación público-privado que envió el Poder Ejecutivo. Como ya saben, tenemos expositores que van a hablar del proyecto de ley en representación del Estado nacional; van a hablar también del organismo de financiamiento internacional y un representante de la UOCRA. Hoy cerraremos este plenario y continuaremos el jueves, también con representación del Estado nacional; también van a participar gobernadores, representantes del Banco Mundial y de la Cámara de la Construcción.
Una vez más les doy la bienvenida. Ya conocemos el sistema -ya llevo un año en el Senado-: vamos a pasar a presentación de Horacio Reyser y de Paula Bertol, en representación del Estado nacional.
También quiero dar la bienvenida al senador Martínez, presidente de la Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales, con quien compartimos la plenaria. Si querés dar una palabra de bienvenida...
Como decía, la idea es hacerlo de la mejor manera, como todos saben: exponen los invitados y, luego, los senadores preguntarán.
Tenemos la presencia de los representantes del banco de desarrollo de América latina -la CAF-, del Banco Interamericano de Desarrollo -el BID- y, como decía, también representación de la UOCRA.
Mi estimado Alfredo...
Sr. Presidente (Martínez). Simplemente, quiero darles la bienvenida a aquellos que vienen a exponer.
Sabemos los senadores cómo es el funcionamiento que tenemos en una plenaria: ellos van a estar exponiendo y, luego, los senadores estarán habilitados para despejar cualquier tipo de duda en ronda de preguntas, para que esto sea interactivo.
Simplemente eso, presidente. Hágase cargo.
Sr. Presidente (Espínola). Paula...
Sra. Bertol. Muy buenos días para todos.
Es un placer para mí, como secretaria de Relaciones Parlamentarias y Administración de la Jefatura de Gabinete, estar aquí fundamentalmente para iniciar la discusión sobre una nueva iniciativa del Poder Ejecutivo. Hasta el momento, el Poder Ejecutivo ha presentado 63 iniciativas. Y también es un honor presentarlo a Horacio Reyser, asesor directo del presidente, especialista en financiamiento internacional, quien ha trabajado junto con su equipo en el armado de este proyecto.
Este proyecto ha tenido muchos días de trabajo, ha tenido muchos días de consulta. Entonces, hoy venimos fundamentalmente a exponerlo ante ustedes, que son los que desde el Poder Legislativo, en primera instancia, desde el Senado, van a iniciar su discusión y van a enriquecerlo con sus aportes. Estamos seguros de eso porque es lo que viene pasando. Yo festejo que esta Casa haya retomado la discusión, el diálogo, y que contemos entre todos con la posibilidad de tener el mejor proyecto que la Argentina merece.
En este caso, vamos a debatir una ley que no tenemos duda que tiene como clave la creación del empleo en la Argentina. Hoy vamos a ver un régimen de contratación público-privada y creemos también que vamos a hablar muchísimo sobre el desarrollo económico del país, para que se materialice finalmente una gran inversión en infraestructura. Y creemos que los contratos de participación público-privada son una herramienta eficaz y fundamental para lograrlo.
Sabemos también que hay un decreto, el 967 del año 2005, del cual se hablará mucho. También hay leyes que tocan de cerca la temática que hoy va a exponer Horacio Reyser. Y también agradecemos especialmente que el Senado haya convocado a tantas voces, que también fueron consultadas, pero que no tengo dudas que van a seguir aportando, sobre todo a los que están involucrados en la industria de la construcción; sobre todo a los abogados, que saben que estas son normas muy complicadas, en las que tenemos que tener en cuenta aspectos sociales muy importantes y de protección del Estado a la hora de la contratación público-privada.
Por eso, sin más, yo quiero decirles que este inicio de discusión parlamentaria para nosotros es ambicioso, porque este proyecto es ambicioso, porque contempla diversidad de actores y porque, una vez más, el Ejecutivo presenta a sus funcionarios. Recordemos que ya fueron 77 las veces que los funcionarios se hicieron presente en esta Cámara y en la Cámara de Diputados. No hemos visto eso durante muchos años. Celebramos también que ustedes nos inviten y esperamos que nos sigan invitando para seguir trabajando en conjunto con el Poder Legislativo.
Así que muchísimas gracias. Le voy a dejar la palabra al señor Horacio Reyser, que vino acompañado por su equipo, para que podamos escucharlo y después hacerle todas las preguntas que crean convenientes.
Sr. Reyser. Muchas gracias, Paula. Muchas gracias también a los presidentes de las comisiones por la invitación. Es un honor estar hoy enfrente de los senadores que integran esta Comisión.
Estamos convencidos de que este proyecto de ley que estamos presentando es un proyecto clave y fundamental para la creación de empleo e inversión en infraestructura y servicios. Como mencionaba Paula, hemos trabajado durante varios meses para llegar a este proyecto. Hemos evaluado regímenes similares que ya están en práctica en muchos países de la región: Chile es un ejemplo; México, Brasil, Colombia y Perú aplican estas herramientas hace muchos años con éxito. También tenemos la posibilidad de aprender de los errores que se puedan haber cometido a lo largo de todos estos años y tener una versión mejorada.
Por lo tanto, creemos que estamos presentando una ley moderna, que va sin lugar a dudas a generar grandes oportunidades para incrementar nuestra inversión en infraestructura y servicio, generar empleo e inversión, y también va a ser realmente una señal de integración regional y de una vocación de crecimiento en forma seria por parte de nuestro país, porque se va a entender claramente hacia dónde estamos apuntando.
Yo voy a hacer una introducción muy breve, porque creo que es importante que ustedes puedan escuchar voces de los equipos que han viajado desde distintos organismos. Tenemos invitados que han viajado para esta presentación en comisión de distintos lugares, que han tenido una experiencia muy larga, porque han acompañado los procesos que han recorrido los distintos países. Como mencionaba el senador Espínola, tenemos gente del BID; tenemos gente de la CAF; y el día jueves va a haber gente del Banco Mundial. También hemos consultado con las cámaras y con los organismos o asociaciones gremiales, algunas de las cuales van a estar presentes. Y el jueves va a estar el ministro Frigerio. Por lo tanto, yo voy a hacer una introducción muy breve al tema, para que después pasemos a dar lugar a nuestros invitados.
- Durante la exposición del señor Reyser se proyecta una presentación en Power Point.
Sr. Reyser.- No sé si se alcanza a ver nítidamente la imagen, pero básicamente quiero hablar de a qué llamamos PPP o APP como se las llama en general -asociaciones público-privadas-, hay muchas definiciones, no una sola, es muy amplio. En el recuadro superior ponemos la definición que utiliza en Banco Mundial que, básicamente, las asociaciones público-privadas son marcos que permiten que se generen contratos entre una entidad pública y una privada para, en general, proporcionar un bien o un servicio en el que la parte privada asume un riesgo y también financia la construcción a largo plazo y hay una responsabilidad de gestión o a veces no y al mismo tiempo, la remuneración que percibe el privado está atada a un desempeño. Para simplificarlo podemos decir que son mecanismos que permiten que se lleven adelante obras de infraestructura, pero también de servicios como puede ser la salud y también vamos a ver algunos ejemplos como en Brasil, que se hagan las obras ahora y que se paguen en plazos largos de 15, 20 y hasta 30 años. Esa es una forma de empezar a gozar de los servicios y de las infraestructuras hoy y pagarlas en un plazo más largo, abriendo el ancho de banda del gobierno para que no todo sea con financiamiento del Tesoro y todo sea con las estructuras de gobierno, sino que permita atraer a los privados y a los especialistas en lo que saben hacer bien y que el Estado no pierda sus prerrogativas de financiamiento. Entonces, es una forma de anticipar las inversiones en infraestructura y generar mecanismos alternativos de financiamiento, no solo todo a través de emisiones del Tesoro, sino que haya inversores que financien este tipo de infraestructura, como es el caso que estamos viendo en Perú -donde esto está ocurriendo-, en Colombia y otros países.
El cuadro que está abajo es simplemente esquemático para mostrar los extremos. Por un lado, sobre la derecha, lo que es estrictamente privado que podría ser una privatización o una regulación del lado izquierdo lo que sería estrictamente público, simplemente, que el Estado contrate el diseño de una ruta. Eso no es un PPP, sino contratar a alguien para que haga el diseño. En el medio hay muchas variantes, desde las más complejas, que serían las que están en rojo, de hecho la concesión es una asociación público-privada y hay mecanismos más complejos como el de diseñar, construir, operar y transferir la propiedad de esa infraestructura o de ese servicio.
Es importante entender de dónde venimos. En materia de PPP venimos claramente de una situación de marco legal débil y esto no lo decimos nosotros, sino dicho por la región y por quienes evalúan los marcos de asociaciones público-privadas. Este marco que existe hoy ha tenido utilización nula, no ha habido muchos proyectos de asociación público-privada, pero como contraste PPP es una herramienta que ha tenido una utilización muy importante en países de la región y que ha resultado ser un mecanismo central para lograr completar obras de infraestructura y servicios de calidad.
No hay ninguna duda, y esto está fuera de duda en cualquier análisis que uno hace, que la calidad de los servicios prestados cuando se hacen a través de APP son mejores, los procesos son más transparentes porque existen los mecanismos para generar procesos competitivos, transparentes y esto es justamente lo que busca la ley de asociación público-privado y también logra la financiación a largo plazo, se pueden financiar a largo plazo estas obras que es lo que busca un marco de PPP.
¿En qué sectores se aplica? Se aplica en los más variaros, en rutas y autopistas, por ejemplo. Chile ha sido un ejemplo en donde la gran mayoría de las rutas y las autopistas se han hecho a través del marco de las PPP. Un indicador para ver si es bueno o malo en el marco del PPP es cuántas garantías de mínimo tráfico se han gatillado y en Chile, indudablemente, han sido muy bajas.
En Lima se está construyendo en el marco del sistema de transporte urbano la línea 2 del metro de Lima, es una inversión que seguramente la van a mencionar alguno de los invitados que tenemos, pero son más de 3000 a 5000 millones de dólares que se está financiando con un vehículo cuyo único objetivo es hacer esa obra y se financia a través de un bono que se ha emitido en el mercado de capitales. Eso para nosotros hoy parece muy lejano pero es hacia allí donde tenemos que poder apuntar. Ferrocarriles, vías navegables y hasta el dragado de un río, por ejemplo el Río Magdalena en Colombia, se hacen mediante este mecanismo; también se hacen puertos secos para liberar zonas portuarias y llevarlos a lugares donde geográficamente son de una mayor efectividad y también podemos hablar de muchos otros sectores. Con lo cual éste es un marco que va a permitir que todos estos sectores puedan acceder a financiamientos y puedan lograr eficiencias entre la participación público privada.
Un sector del que no me quiero olvidar es el de la salud porque se puede tomar a Brasil como ejemplo con hospitales que se han construido y equipado con tecnología muy buena, no solo a nivel nacional, sino también a nivel subnacional. Brasil es un lugar donde las asociaciones público-privadas se han aplicado en mayor medida a nivel subnacional, en los Estados están utilizando estos mecanismos y están construyendo hospitales, en un Estado están construyendo 12 hospitales con equipamiento moderno, porque cuentan con una herramienta que da la previsibilidad. Como estos proyectos se repagan en plazos que superan varios mandatos de gobierno, tienen que tener las características para que alguien financie a largo plazo estos proyectos. Creemos que es una herramienta fundamental a desarrollar.
Me parece importante repasar el proceso, como mencionaba Paula Bertold recién, este es un proceso que ha sido de mucha consulta, empezamos con una solicitud que hizo Jefatura de Gabinete en febrero de este año para armar un equipo interministerial que trabajó con representantes de los distintos ministerios, trabajó en Secretaría Legal y Técnica y fue miembro de Jefatura de Gabinete, en la Agencia de Inversiones que fue formada recientemente también formó parte de este equipo. Convocamos a asesores legales, como Ezequiel Cassagne que está aquí y formó parte del equipo, pero ha sido un equipo muy amplio de muchos asesores legales que han trabajado en conjunto como asesores. También hemos consultado a firmas y asesores legales internacionales que tienen una gran experiencia en todo lo que es asociación público privada.
Se hizo un análisis comparado de las leyes de Chile, Brasil, Colombia, Perú y México, se incorporaron las iniciativas existentes de algunos diputados que estaban interesados en estos temas, tomamos lo bueno de esos proyectos y también hay cuatro provincias que habían adherido al decreto de PPP que muestra que había un interés de las provincias en que esta herramienta se desarrolle. Esto es importante tenerlo en cuenta. Se involucró a cámaras locales y a asociaciones gremiales respecto de su opinión acerca del proyecto de ley y también a los organismos multilaterales y a quienes están financiando y llegando hasta el mercado de capitales para entender cuáles son los elementos que tiene que tener una ley para que, efectivamente, sea financiables los proyectos que vayan a través de este mecanismo.
Se tuvieron en cuenta casos exitosos, Colombia tiene más de 30.000 millones de dólares de lo que ellos llaman vigencia futura que son estos compromisos presupuestarios para realizar obras ya aprobadas y asignadas a través de procesos competitivos. Colombia ha ido decididamente a utilizar este mecanismo; el Perú es otro caso. Y tenemos aquí, como invitado a Rubén Cornejo, que tiene una experiencia importante en el Perú.
Ellos han ido por este camino y han logrado llevar adelante obras muy importantes. También hay que tener en cuenta las lecciones aprendidas de las cosas que no han funcionado bien, porque también ha habido experiencias en ese sentido. Hoy, por ejemplo, México cuenta con una ley renovada, pero hace algunas décadas comenzó muy fuertemente con lo que es asociación público-privada, y, por la falta de buenos estudios de prefactibilidad y de factibilidad, por la vocación de hacer las cosas un poco apresuradas y por malos cálculos de algunos tráficos, hubo obras que revirtieron al Estado.
Eso es un aprendizaje y hay medios para poder avanzar con este mecanismo, con esta herramienta. Hay que tener buenos estudios de prefactibilidad. Eso implica trabajo técnico de parte de las provincias; implica trabajo técnico de las provincias con el gobierno federal para poder tener realmente buenos proyectos. Es una condición necesaria para que este esquema funcione adecuadamente. Asimismo, se hicieron consultas a legisladores de distintos partidos políticos y el proyecto de ley fue finalmente presentado en junio en el Senado de la Nación.
Por otro lado, tenemos que tener la tranquilidad, y eso lo hemos comprobado, de que el proyecto tiene, incluso, varios artículos. Si toman publicaciones internacionales que han visto esta iniciativa y han hecho algunos análisis técnicos −y, después, si a alguno le interesa, se los podemos acercar−¿ Y algunos son estudios de abogados internacionales con los cuales no hemos trabajado, es decir que no han sido asesores, y han dado una opinión respecto de la ley con sus aspectos positivos y con algún aspecto que recomiendan modificar. Todo eso está ahí.
Ahora bien, los títulos y el resumen es que tenemos ante nosotros una ley moderna de PPP en la dirección correcta y en la dirección que han tomado varios de los países de nuestra región y, por lo tanto, es una señal extraordinaria en cuanto a las oportunidades que se le abren a nuestro país en términos de inversión e infraestructura, transparencia y financiamiento a largo plazo.
¿Cuáles son algunos de los elementos? Para no entrar en detalles técnicos, un aspecto importante es: la eficiencia de la alocación del riesgo entre el público y el privado. Esto es importante, porque lo que buscan las asociaciones público privadas es que quien sepa hacer mejor alguna de las etapas de un proyecto es quien debe llevarlas adelante; el que tiene la capacidad de acotar los riesgos es quien debe encargarse, por ende, no debe darse al privado lo que no puede hacer, como, asimismo, el Estado no debe hacerse cargo de riesgos que tampoco le corresponden.
Para ello, la ley permite una adecuada distribución de los riesgos. Tiene los elementos para requerir estándares de performance y que la remuneración esté ajustada a la performance que tiene el servicio o la infraestructura que se está encargando, y define distintas formas que se pueden compensar. Habrá obras de infraestructura o de servicios que van a tener ingresos asociados y que van a permitir el repago de la inversión y, otras, que, por considerarse estratégicas, se pueden llegar a hacer, pero no van a tener el cien por ciento de los flujos para poder repagarlo y, por lo tanto, el Estado puede comprometer presupuesto futuro para que esa obra se haga. Y eso está previsto que se pueda hacer con las debidas autorizaciones y con la debida responsabilidad fiscal.
Hay regímenes de penalidades y regímenes, para determinar cómo se terminan los contratos, y los mecanismos de términos, los mecanismos de resolución de controversias que son clave para estos proyectos y estas leyes. Tenemos que tener mecanismos claros de resolución de controversias. Asimismo, existen los paneles técnicos y es recomendable generarlos para dirimir las controversias técnicas. Y esta ley los prevé. Y también tiene los requisitos para que todos los procesos sean transparentes, públicos y competitivos. De acuerdo y en línea con las mejores prácticas internacionales en este sentido.
Finalmente, tiene todos los elementos para la obtención de financiamiento a largo plazo, porque estos proyectos están concebidos para generar para estas obras financiadotes a largo plazo. Entonces, tiene todos esos mecanismos y todos los considerandos y las consideraciones para que esto ocurra.
Luego, antes de invitar a los organismos que están aquí presentes y que les van a dar una visión ya un poco más técnica de las experiencias que han tenido, estamos convencidos, como decía Paula y como yo mencionaba recién, de que esta es una ley moderna que va a generar empleo e inversión. Además, es fundamental para lograr el desarrollo económico sostenido. Y esto va en la dirección de generar y de destrabar los cuellos de botella que tenemos en distintos sectores, a fin de viabilizar el crecimiento de la economía también en distintos sectores, que quizás hoy estén trabados por la falta de infraestructura, ya que en algunos casos no estamos dando los servicios adecuados, por ejemplo, en lo que puede ser salud.
Asimismo, va a permitir incrementar la inversión en infraestructura sin tener que esperar que todo tenga que ser hecho por el Estado sino que lo anticipa y acelera, a fin de empezar a tener marchando esas obras en forma anticipada.
Luego, el espíritu es que esto sea para todas las provincias. Es una ley que invita a las provincias a adherirse, y queremos empezar inmediatamente a trabajar con todas ellas, porque ya sabemos cuáles son los planes. Hay distintos planes que los distintos ministerios tienen identificados a nivel nacional, pero es importante ir trabajando en los aspectos técnicos y en la prefactibilidad de los proyectos con cada una de las provincias para que sean sujeto de financiamiento a largo plazo.
Entonces, hay una vocación genuina, real, del equipo que ha estado trabajando para que esto sea así. Y, además, como decíamos antes: no se trata solo de infraestructura sino que en varios sectores se va a poder generar empleo y va a ser una herramienta potente.
Acá estamos poniendo que la financiación permanente que pensamos que se puede lograr a través de PPP tiene el potencial de superar los 30.000 o 40.000 millones de dólares en régimen. ¿Por qué colocamos este número? Podría ser más o menos, pero dependerá de la seriedad y de la importancia estratégica que le demos a este instrumento, y es, simplemente, para darle un orden de magnitud.
Por ejemplo, en el caso del Perú, un 12 por ciento del PBI es un elemento o un índice de referencia y, si eso lo trasladamos a nuestro PBI, también nos da un orden de magnitud.
En el caso de Colombia, tiene vigencias futuras, hoy aprobadas por 30.000 millones. En efecto, podemos compararnos con Colombia en términos de habitantes, de PBI y de economía, y también nos da una medida de lo que puede representar para nosotros esta herramienta si la usamos bien.
Además, diversifica fuentes de financiación, es decir, permite acceder a otras fuentes de financiación alternativas que nos van a permitir que no todo tenga que hacerse con endeudamiento del Tesoro. Es decir que para realizar estas obras flexibiliza y abre un poco más los canales y las fuentes de financiación y de convocatoria al sector privado.
Así que, con esta introducción que pretendía ser simplemente un aterrizaje al tema de asociación público privada, dejo nuevamente al presidente de esta Comisión, al senador Espínola, continuar.
¿Algún senador o senadora que quiera hacer algún tipo de pregunta?
Sra. de la Rosa.- Gracias, presidente, y gracias a los invitados y al Poder Ejecutivo Nacional.
Me parece que este proyecto tiene que ver con una necesidad de financiamiento, fundamentalmente de las obras de infraestructura básica y social. Ahora bien, no sé si también este esquema de financiamiento alcanza a los servicios públicos del Estado nacional.
Me parece que es un instrumento nuevo de financiamiento, pero también creo que al financiamiento siempre alguien lo paga, ya sea una obra o la concesión de un servicio público por este esquema de financiamiento. Alguien paga. Lo paga el Estado nacional, por medio del presupuesto nacional, o sea con los fondos del Tesoro nacional, o lo pagan los usuarios, la gente, con los recursos a través de una tasa o de un impuesto determinado.
A mí me parece que como instrumento es válido, pero creo que debería tratarse proyecto por proyecto y, más aún, si se trata de grandes obras de infraestructura económica y social. Estamos hablando de rutas, de puentes, de dragado, es decir de obras de gran infraestructura. ¿Por qué? Porque en el caso de aprobarse una ley como la que estamos analizando, se trataría de una norma muy general, porque prevé, por ejemplo, la cesión de recursos presupuestarios.
Entonces, esa es una cosa que se tiene que discutir: ¿A qué empresas vamos a ceder y con qué tipo de recursos? ¿Parte del IVA, de ganancias o de un impuesto que se cree? Entonces, me parece que es interesante, como nuevo instrumento de financiamiento, a largo plazo, pero el Congreso nacional debe tratar proyecto por proyecto. Sobre todo, porque en la letra de este proyecto de ley veo que hay mucho interés en garantizar la rentabilidad de los inversores privados, lo cual me parece muy bien. Cada artículo tiende a eso: a garantizar la rentabilidad de los inversores privados; ahora bien, aquí nadie garantiza el bienestar común de la gente que, a largo plazo, va a terminar pagando este proyecto.
Entonces, me parece que se puede discutir en general, pero creo que el Congreso debe discutir cada uno de los proyectos que asuma el Estado nacional en particular.
Sr. Presidente (Espínola).- Tiene la palabra el señor Rodríguez Saá.
Pienso que sería importante que nos explicaran la ley, el envase, la presentación. Hacer obras públicas y conseguir financiación, o hacer hospitales y conseguir financiación, en eso estamos todos de acuerdo. Y para ello tampoco necesitaríamos dictar una ley. Ustedes están creando un procedimiento; están creando tribunales arbitrales para resolver los conflictos donde está implícita la prórroga de jurisdicción y donde es obligatoria o no −no sé− la participación de las empresas.
No alcanzo a entender el alcance de la ley de empresas extranjeras. Entonces, me parece que hace falta que nos expliquen la ley para poder discutir la ley, que tiene que ver con lo que plantea la senadora: ¿a quién le vamos a ceder, por qué tenemos que ceder y qué tenemos que ceder? Asimismo, ¿quién va a determinar que eso es conveniente para el Estado? Porque acá se faculta a cualquier ente. Entonces, cualquier ente del Estado nos va a obligar a todos los argentinos.
Me parece que es demasiado amplio y requiere de una explicación a fin de que, a partir de ella, establezcamos el debate.
Voy a hacer una aclaración: como dijo que consultaron a los legisladores, quiero comentarles que a nuestro bloque no le consultó nadie nada.
Como es una práctica habitual, también es una práctica habitual mía reclamar que se ponen de acuerdo grupos y nos imponen a todos los argentinos como si eso fuera consenso. No es tal. Por ende, sería bueno que la transparencia, que ustedes dicen pregonar con esta ley, empiece por decir con quiénes hablaron y qué acuerdos hicieron.
Sr. Presidente (Espínola).- Tengo el pedido de la senadora Labado.
Tiene la palabra la señora senadora Labado.
Sra. Labado.- Buenos días.
Comparto muchas de las consideraciones hechas por los senadores que me antecedieron en el uso de la palabra, pero quiero hacerles algunas preguntas de los funcionarios nacionales.
En primer lugar, sería bueno que me pudiera decir claramente a qué denomina "un marco regulatorio débil".
Después, yendo al articulado o al proyecto en general, hay algunas cuestiones que me preocupan porque, por ejemplo, también dice que se pueden "explotar", es decir, puede haber llamados a empresas a "explotar u operar" dice. Y, después, hay otros términos como: "flexibilización necesaria". Entonces, ¿a qué denominan "flexibilización necesaria"?
Asimismo, cuando se habla del contratante, los términos son muy livianos porque no se los obliga, en efecto, dice "podrán" y, en realidad, se debería utilizar el "deben" o "deberán". Y, después, se habla de la utilidad razonable. ¿A qué denominan "utilidad razonable"? ¿Prestación de servicios? La verdad es que no está muy claro.
Por otro lado, tampoco se encuentran dentro del marco de la ley incorporada a las pymes. Estamos hablando siempre de grandes empresas y de grandes inversores y entiendo que si vamos a hablar de un marco regulatorio que tiene que ver con obras de infraestructura, las pymes tienen un rol muy importante y son las mayores generadoras empleo. Entonces si de verdad queremos utilizar esta herramienta para la generación de empleo y de inversión, creo que las pymes no pueden quedar excluidas.
Después, a medida que vaya escuchando y como tengo varias consideraciones, me gustaría que pudiera decirme algo en cuanto al "marco regulatorio débil", porque veo que dentro de este proyecto de ley hay incorporados conceptos de decretos que ya están en vigencia.
Sr. Presidente (Espínola).- Tiene la palabra la señora senadora Elías de Perez.
La idea es preguntar y después responden, si les queda cómodo¿
- No se realizan manifestaciones en sentido contrario.
Sra. Elías de Perez.- Gracias, presidente.
En primer lugar, deseo pedirle una metodología distinta, porque se están pidiendo algunas precisiones que otro integrante del equipo probablemente las dé. Entonces, que terminen de exponer antes de que hagamos las preguntas a fin de que los senadores y senadoras tengamos toda la información que necesitemos.
En segundo término, creo que cuando hablamos de que una empresa es rentable no tiene absolutamente nada de contradictorio con que busquemos el bienestar de la gente. Y es importante que eso lo tengamos claro.
Finalmente, en tercer lugar, presidente, quiero decir que este proyecto está ingresado desde el 9 de julio. Entonces, estamos iniciando con audiencia pública. Estamos recién comenzándolo a tratar en comisión y, por lo tanto, creo que eso nos da la transparencia necesaria para saber que en el Congreso hemos empezado a discutir. O sea que no hay ningún acuerdo espurio; no hay ninguna cosa extraña; no es la metodología de este Honorable Senado y de ninguno de los bloques, por lo tanto, la verdad es que eso quiero dejarlo a salvaguarda.
Sé que el presidente de la Comisión es quien ha estado estudiando con su gente exhaustivamente y, dado que soy de un bloque diferente, quiero hacer un reconocimiento a eso, porque cualquiera de nosotros que hubiera querido participar en este tiempo lo podría haber hecho.
Finalmente, presidente, en cuanto a la metodología, para que tengamos todos los elementos y podamos realmente preguntar lo que nos falte.
Sr. Presidente (Espínola).- Sí si le parece puede responder las preguntas que le hicieron hasta ahora los senadores. Y, después, si están de acuerdo, pasaremos para que el resto de los oradores puedan hacer su presentación y así seguir haciendo las preguntas.
Senador Rodríguez Saá: también quiero decirle que no hay acuerdo de nada, para eso está el debate. Como dijo la senadora, cuando hubo reunión con mi Comisión, y solo para aclarar, fue para presentar el proyecto de ley y trasladar que esto iba a venir al Senado, pasar por las comisiones y por los correspondientes procesos.
Si hay algún acuerdo, quiero aclararle que corresponde a los procedimientos administrativos que tiene el Senado. Se lo digo desde mi lugar de presidente, porque, lógicamente, cuando llegó el proyecto, lo tuve que analizar, lo leí y, finalmente, como corresponde, trasladé los procesos.
Sr. Rodríguez Saá.- Perdón, no me cabe ninguna duda.
El que lo ha dicho es el señor que está informando. Él ha dicho que en el procedimiento, al hacer la ley, hubo un requerimiento, primero, en febrero, del jefe de Gabinete y, al final, dijo: "consulta con los legisladores de los diferentes partidos políticos". Bueno, nosotros somos legisladores y a mi bloque el Poder Ejecutivo no le hizo ninguna consulta. A los otros bloques y si ustedes dicen que tampoco¿ Señor, no es cierto lo que dijo usted. Eso es.
Y si ha consultado, transparentémoslo para ver a quién.
Sra. Bertol.- Senador Rodríguez Saá: nosotros conocemos sus reclamos, como dijo, permanentes. Pero me gustaría también que reconozcamos la transparencia del Poder Ejecutivo que viene hoy y dice que ha consultado a otros diputados -y así fue- con nombre y apellido. El diputado Laspina, durante muchos años, ha trabajado en un proyecto como éste, con lo cual se lo convocó y consultó.
Asimismo, se conversó con las autoridades de estas comisiones. Y esto nada tiene que ver con acuerdos espurios, estimado senador. Como he dicho al principio, esta es la casa de debate de las leyes.
Tenemos la iniciativa parlamentaria como Poder Ejecutivo. Venimos aquí a explicar el tema abiertamente. Decimos que algunos legisladores han sido consultados; dentro de esos legisladores, ha habido senadores y diputados. En esta ocasión, posiblemente, no hemos consultado a su bloque. Pero me parece que el momento para debatir esta ley es éste y así lo estamos cumpliendo.
Dicho esto, le voy a pedir al equipo de trabajo de esta ley, que estuvo también organizado desde la Jefatura de Gabinete, que dé mayores detalles técnicos, como lo han solicitado.
Sr. Reyser.- Creo que varias de las preguntas que se hicieron es posible que tengan respuesta o, por lo menos, sería importante escuchar las presentaciones más técnicas que puedan surgir. De todas maneras, responderé algunas de las preguntas que se hicieron e invitaré a Ezequiel Cassagne, quien fue asesor de este grupo, para que conteste algunas de ellas.
Estoy de acuerdo con la senadora, porque conozco la agenda, en que nos beneficiaríamos todos si escuchamos, probablemente, algunas presentaciones.
Sr. Presidente (Espínola).- Si quieren, podemos pasar a la presentación de los próximos expositores y, luego, ustedes responden las inquietudes.
No sé si prefieren que se respondan ahora sus preguntas. Creo que es mejor que expongan el resto de los oradores.
En realidad, preferimos que todos expongan y, después, hacemos el resto de las preguntas.
Sr. Rodríguez Saá.- Deseo realizar una pregunta que tiene que ver con lo que estamos hablando. Aquí dice que desde Poder Ejecutivo son ellos lo que van a informar. Después, viene el Banco de Desarrollo de América Latina. ¿Nos tienen que explicar ellos la ley de la Argentina? ¿El Banco Interamericano de Desarrollo nos va a explicar las leyes que tenemos que dictar en la Argentina? Un representante de la UOCRA¿ Me parece que el Poder Ejecutivo nos debe explicar, si así lo desean; si no quieren, no. Esta es la oportunidad.
Sr. Presidente (Espínola).- Tengo dos: el representante del Banco explicando y, luego, que sigan dando la explicación desde el Poder Ejecutivo.
Considero la petición del senador Rodríguez Saá, si nos pueden dar la respuesta de lo que significa la ley o las inquietudes que tengan los senadores y, luego, pasemos a ejemplos de financiamiento o ejemplos que nos puedan aportar desde la CAF y el BID.
Sr. Reyser.- Había una recomendación de la senadora en cuanto a que se vaya tratando proyecto por proyecto. Desde mi punto de vista y creo que de los miembros del equipo, en vista a los modelos existentes -porque estos marcos existen en distintos países del mundo, no sólo en Latinoamérica, sino a nivel mundial-, la realidad es que tienen un formato, un marco legal que luego es el que permite que se hagan los estudios de prefactibilidad, sabiendo que se puede generar un proceso continuo de generación de proyectos, que luego pueden ser financiados.
El hecho de ir a un esquema de proyecto por proyecto es poco práctico, teniendo presente que la ley que se está proponiendo creemos que cubre todos los aspectos y está en línea con todas las leyes regionales que hoy están mostrando ser muy exitosas, y que no están generando ninguna distorsión o problema por el que uno pueda estar preocupado. Entonces, creemos que el mecanismo adecuado es una ley marco como la que se está proponiendo, con una reglamentación, que tenga las medidas de responsabilidad fiscal que debe tener una ley como esta y que, por supuesto, se pueda determinar ex ante la utilidad y el beneficio que existe para toda la sociedad de que un proyecto sea llevado adelante a través de un mecanismo de asociación público privado. Eso consta y existe. Parte de los mecanismos que tienen que existir, es que se haga una evaluación, una prefactibilidad de una recomendación sobre por qué un proyecto tiene que ir bajo la ley de asociación público privada, dado que hay proyectos que es mejor hacerlos a través de la obra pública o no apelar a este esquema de asociación público privada. Eso está claro.
Respecto de la segunda pregunta del senador Rodríguez Saá en cuanto a explicar la ley, le voy a ceder la palabra a Ezequiel Cassagne, que es un abogado que ha colaborado junto con muchos otros en la preparación de este proyecto de ley, para que repasemos algunos aspectos fundamentales y el funcionamiento de la ley.
Sr. Cassagne.- El proyecto de ley representa un marco regulatorio que propicia una herramienta contractual alternativa a los tradicionales modelos de obra pública y concesión de obra pública. No viene a reemplazar ninguno de los modelos, sino simplemente pretende instaurar o permitirle a la Argentina una nueva herramienta, que es utilizada en todos los países de la región con éxito.
La Argentina, junto con Venezuela, es el único país que no tiene ley de asociación público privada. Nosotros contamos con un decreto del año 2005 que no ha tenido éxito en la Argentina porque prevé un único modelo de asociación público privada, que es la constitución de una sociedad entre el sector privado y el sector público. Es lo que se denomina "asociación público privada institucional": constituir una sociedad o un fideicomiso. Y esto no ha tenido grandes avances en los últimos once años en la Argentina.
Se impone en nuestro país intentar, por ley, la creación de un sistema que le permita a la Argentina utilizar esta herramienta de manera flexible. Esto es: permitir concretar proyectos de asociación público privada a partir de la utilización de diversos contratos.
Esta ley tiene principios. Es una ley que va a requerir una importante reglamentación y tiene como eje, primero, la seguridad jurídica y el reconocimiento también de las prerrogativas del Estado, que ha sido muy importante en la concepción de esta ley.
Esta ley reconoce todas las prerrogativas del Estado, por supuesto, en un equilibrio con las garantías de los inversores y contratistas para concretar las obras de infraestructura o los servicios y actividades que se desarrollen por esta ley.
El eje de esta ley también hace hincapié en un reparto eficiente y equitativo de aportes y riesgos entre el sector privado y el sector público. Este régimen, este proyecto de ley, establece varias garantías, tanto para el particular como para el Estado.
Cuando se habla de mantener un equilibrio en lo que hace a la rentabilidad de la ecuación económica financiera de los contratos, es importante tener en cuenta que está previsto para ambas partes: tanto para el Estado como para los contratistas. Se trata de mantener un equilibrio. ¿Por qué? Porque el interés público está en la concreción de esa obra y no en que pierda una de las partes. Por eso es una colaboración o, como se denomina en la ley, una participación público privada.
Verán que hay un montón de herramientas. Está la herramienta del project finance. Está la posibilidad de constituir sociedades con el sector público, pero como una alternativa no excluyente, como el decreto de 2005. Se establecen todos los aportes que pueda hacer el Estado. Se utiliza la moderna técnica incorporada en el derecho civil del derecho de superficie, pero aplicada a los bienes de dominio público.
Prevemos la posibilidad de que el Estado pueda revocar por razones de interés público un contrato, pero indemnizando. Le damos una garantía importante también al sector privado.
Establecemos también la facultad de poder modificar el contrato; por supuesto, utilizando también herramientas conocidas en nuestra legislación. Ya la ley de obra pública prevé esa posibilidad de que el Estado pueda modificar unilateralmente un contrato. Ahí establecemos un límite del 20 por ciento, que es el mismo límite que tiene la ley de obra pública, la 13.064. Y ponemos también como garantía que no se afecten las condiciones de financiamientos o, en su caso, deban ser compensadas por el Estado al ejercer esta importante prerrogativa.
Hablamos también de la necesidad de que exista una cooperación entre el sector público y privado para obtener el financiamiento.
Ponemos -esto es importante- entre los objetivos que exista una participación directa e indirecta de las pymes. Está puesto como objetivo.
Está puesto como objetivo también el cuidado del medioambiente, la eficiencia en los recursos, la solidaridad entre las generaciones y también entre las regiones.
Se habla mucho de responsabilidad fiscal. Por eso, la gran mayoría de estos proyectos va a necesitar aprobación luego del Congreso, si, por ejemplo, se necesita más que el presupuesto de un ejercicio, con lo cual ustedes van a poder tener siempre la decisión política, económica y presupuestaria luego de aprobar cada proyecto en concreto.
Se prevén mecanismos, por supuesto, de garantías de cesión de los contratos. Como en estos casos es muy importante la figura del financista, del que financia el proyecto, también se establecen garantías para el que financia. Son los denominados step in rights, que permite que el financista, si hay un incumplimiento, pueda, con la autorización del Estado, tomar el contrato y seguir en la ejecución del mismo.
Se establece el panel técnico, como dijo Horacio Reyser. Esto es muy importante para poder dirimir, en la ejecución de los contratos, las diferencias técnicas. Esto está probado en el mundo. Este proyecto de ley no es una novedad, no es un conejo de la galera, sino que hemos analizado las diferentes legislaciones, las últimas, las más modernas: la de Perú, la de Colombia, la de México.
Está previsto, sí, el arbitraje, pero no como una obligación, sino como la posibilidad de que en un caso concreto se pueda establecer la cláusula arbitral. Si no, prevalece la jurisdicción nacional nuestra.
Está prevista la utilización de fideicomisos: fideicomisos de garantía, fideicomisos de inversión. No hemos tomado como modelo instaurar un gran y megafideicomiso que ejecute todas las obras, sino que pensamos que el fideicomiso es una herramienta posible pero no excluyente.
Es un proyecto de ley que no centraliza, sino que está pensado a partir de un concepto de descentralización. Esto es, que cada Ministerio y cada entidad pueda seguir dirigiendo sus propias obras y utilizando, en su caso, este método como una alternativa para concretar los proyectos.
También propiciamos la iniciativa privada. Estos mecanismos son compatibles como por iniciativa privada. Y un punto que es central: estamos propiciando la licitación pública como modo de selección de estos contratistas, porque entendemos que es el único mecanismo que garantiza la difusión, la transparencia, la publicidad, la igualdad y la máxima concurrencia de ofertas para que puedan competir de cara a obtener la oferta más razonable, que no siempre es la de mejor precio, sino la más conveniente al interés público.
Establecemos que es una función indelegable del Estado la regulación y el control de la ejecución de este tipo de contratos. Esto también es muy importante. Comenté que también se exige que se deba contar con la autorización para comprometer ejercicios futuros. Y también incorporamos una cláusula importante de anticorrupción, que fomente las buenas prácticas.
Esto es, por supuesto, en términos generales, senadores, el proyecto de ley. Por supuesto, estoy a disposición para conversar acerca de cualquier punto, en esta reunión o cuando ustedes quieran.
Sr. Presidente (Espínola). Tiene la palabra la señora senadora Sagasti.
Sra. Fernández Sagasti Gracias, presidente.
Teniendo en cuenta lo dicho por el letrado, me gustaría, por favor, si podría aclararnos un concepto específicamente del artículo 10. Usted dijo que estaban garantizadas todas las prerrogativas del Estado, manteniendo siempre, por supuesto, la seguridad jurídica y todas las garantías al contratado, al financista. Y hay un principio general del derecho administrativo muy fuerte que rige en todas las contrataciones del Estado, que es el ius variandi. En el artículo 10, haciendo esa introducción, establece que en todos los casos de extinción anticipada del contrato por parte de la contratante con carácter previo a la toma de posesión de los activos se deberá abonar al contratista el monto total de la compensación que pudiese corresponder, según la metodología de valuación y procedimientos de determinación.
¿Cuál es mi pregunta? Teniendo en cuenta lo que ha sucedido en los últimos años en la Argentina en cuanto a que en la concesión de determinados servicios públicos hemos visto que no se han hecho, por ejemplo, las inversiones que se estimaban o que estaban comprometidas, y que uno de los principios generales del derecho administrativo -repito- es el ius variandi, es el poder que tiene el Estado, en virtud del bien común o del bien general, de variar los contratos en pos de asegurar ese bien que el Estado debe garantizar, ¿cuál es la correlación que este artículo? ¿Cómo juega? ¿Cómo se haría esa resolución de conflictos si el Estado tiene que tomar una decisión en ese sentido?
Sr. Cassagne. El artículo 10, en realidad, no tiene que ver con el ius variandi. El ius variandi es la potestad de modificación del contrato; el artículo 10 tiene que ver con la rescisión del contrato.
El ius variandi está contenido en el artículo 9° y existe como prerrogativa. Se está exigiendo que se incluya en los contratos como prerrogativa del Estado, con las debidas garantías. O sea, el ius variandi está exactamente igual que como lo contempla la ley de obra pública y como ha sido aceptado por todos los tribunales.
El artículo 10 es un artículo que establece los casos de rescisión anticipada de los contratos, y está orientado a dar una garantía parecida a la expropiación del artículo 17 de la Constitución Nacional y de la ley de expropiación. ¿Por qué? Porque entendemos que la rescisión de un contrato es la expropiación del mismo. Pero ¿qué ocurre? Usted hablaba de si existiera culpa de la otra parte... o incumplimiento. Bueno, ese es otro caso. Ahí se podría aplicar la sanción de rescisión por culpa.
Además, en el artículo 10 se establece que con carácter previo a la toma de posesión de los activos se deberá abonar al contratista el monto total que pudiese corresponder. O sea que, en definitiva, quien va a determinar eso es el Estado. Como compensación previa.
La señora senadora Fernández Sagasti realiza manifestaciones fuera del alcance del micrófono.
Sr. Cassagne. Sí, sí, por supuesto.
Sr. Cassagne. Esa prerrogativa existe. Está contemplada en el artículo 9° la revocación por razones de interés público. Está en el inciso b) del artículo 9: los contratos deberán contener las causales de extinción del contrato por vencimiento del plazo, mutuo acuerdo, culpa de algunas de las partes, y esta que es la importante, razones de interés público u otras causales con indicación del procedimiento a seguir.
Sr. Presidente (Espínola).- Tiene la palabra el senador Cobos.
Sr. Cobos.- Muchas gracias.
Tengo varias inquietudes. Nosotros tenemos en el país dos leyes, que creo que han sido bastante estudiadas, la ley de obras públicas, la 13.064, y la de concesión de obra pública.
Horacio: en el primero de los gráficos que mostrabas, cuando mostraste lo de concesión de obra pública dijiste: "prácticamente, estamos hablando de PPP", porque es así. Una serie de inquietudes, voy a ir planteando, y algunas reflexiones.
Primero que se me ocurre, que a lo mejor hubiera sido conveniente analizar el PPP agregando un capítulo en la ley de obras públicas particular y otro capítulo -que de alguna manera está en el artículo 4°, que faculta la concesión de obra pública hasta la construcción de sociedades- en la de concesión de obra pública. El problema que tiene la obra pública y los servicios públicos siempre ha sido el mantener la equidad contractual en el desarrollo del tiempo. Esta es la clave para la transparencia, para los beneficios, la ganancia razonable; es decir, el contrato, que hoy tenemos, que se mantenga equitativo en el desarrollo del tiempo. Y una obra pública requiere un desarrollo de dos años, tres años, cuatro años, y ya es complicada la mantención de esa equidad. Y si forzamos las cosas y decimos: "no vamos a reconocer variación de precio" y existen, no estamos haciendo transparente la licitación, porque en algún lado le están poniendo el precio de esa falta de reconocimiento. Mientras más claros, más transparentes sean los pliegos licitatorios y las leyes, nos acercamos a mantener esa equidad. Y ni qué hablar en el caso de concesión de obra pública, que decimos: "ejecute una central, se la vamos a pagar con 35 años de generación de energía y después la tomará el Estado"; para poner un ejemplo claro. Lo mismo ocurre con los servicios de saneamiento, de transporte.
Tuvimos experiencia en el país y no nos fue bien, lamentablemente. No nos fue bien en la década del noventa, porque salimos de la convertibilidad, hubo que renegociar todos los contratos, y ahí tuvimos un gran problema.
Entonces, yo creo que está en la voluntad de los senadores aceptar una nueva forma que ayude a la generación de empleo, a la rápida ejecución de obras y servicios. Porque a lo mejor por el sistema tradicional tenemos recursos presupuestarios, hay que imputar las partidas, se llama a licitación y quedamos, de alguna manera, supeditados a la posibilidad de recursos. En otro caso, viene el sector privado y le decimos: "bueno, usted tiene la posibilidad de conseguir financiamiento", que seguramente va a ser otro de los temas que tendremos que ver, que a la larga caerá en la responsabilidad del Estado también, porque las condiciones de financiamiento que obtenga un privado, se reflejará en cómo anda la marcha del país en lo económico. Si tenemos un país ordenado, sin déficit fiscal; bajarán las tasas, salimos del default, eso hace bajar las tasas; pero está todo relacionado. No es que el privado tenga un montón de dólares ahorrados y dice: "los voy a poner ahora para hacer un cambio". No es así.
Por eso, mi primera duda, mi primera pregunta: si lo vieron, porque son obras que están bien desarrolladas. Bien desarrolladas en el sentido¿ No es infalible en los hechos de corrupción y todas estas cosas, pero sí en los mecanismos de decisión o de elección, por ejemplo, de los sistemas de contratación, como lo prevé la ley de obras públicas: por unidad de medidas, por coste y costas, por ajuste alzado. Dependerá del tipo de obra que tengamos. Si tenemos que reparar este edificio, es imposible decir: unidad de medida. A lo mejor tenemos que hacerlo por coste y costas. Si tenemos un camino nuclearemos unidad de medida. Entonces, el artículo 26 tira por la borda un poco todo esto y dice: "no corre, no informa nada, se derogan algunos artículos de algunos decretos y de estas leyes". Y siempre cuando uno tiene una relación contractual con una empresa priman determinados estamentos; es decir, usted tiene una ley de obras públicas, a lo mejor tendrá una ley provincial, después vienen los pliegos generales, los pliegos particulares, el contrato. Y por ahí en caso de controversia dice: "si no está claro en el contrato, veamos qué dicen los pliegos. Si no están claros los pliegos, vayamos a la ley". Y si decimos: "acá no rige nada ni siquiera en forma análoga", me parece que estamos fomentando juicios y la imposibilidad de solucionar controversias.
Yo quisiera saber, primero, si se estudió esa posibilidad y si estamos a tiempo, a lo mejor, para no tirar por la borda dos leyes, que me parece que pueden funcionar como complementarias.
Segundo, que me aclaren bien los artículos 23 y 24 -no soy abogado, soy ingeniero-, por el tema de conflictos, controversias, y el artículo 26, que de alguna manera anula o deja fuera de carrera leyes que me parece que pueden servir para facilitar esto de la equidad en el tiempo contractual. Y creo que va a ser fundamental un capítulo de reconocimiento de determinación, de variación de precio, lo que sea, salvo que utilicemos moneda extranjera. Si no es muy difícil ponerle un valor de acá a veinte años para la gente, porque como dice la senadora, esto se traduce en tarifa, en peaje, algo que hay que pagar, si no lo tiene que poner el Estado. Entonces, todas estas cosas son las que me están generando dudas.
Y ¡ojo!, creo que al país le hace falta este instrumento. Tenemos una escasez de infraestructura logística muy grande en el país. No puede ser que hablemos del Corredor Bioceánico y solo las rutas de San Luis, en su principio, después, Mendoza, tienen autopistas, el resto, no hay nada. Y ahí sí tendría que venir la iniciativa público privada para acelerar, por ejemplo, un proceso de obra pública. Muchas gracias.
Sr. Reyser.- Muchas gracias por su pregunta, senador.
Creo que todos los conceptos o la mayoría de los conceptos que menciona, los reconocemos como válidos. Creo que han sido parte de la discusión que ha tenido este equipo durante todos estos meses.
Le voy a pedir a Ezequiel Cassagne que me complemente.
La principal respuesta que quisiera darle es que esta es una modalidad alternativa, se ha concebido como una modalidad alternativa. No es que elimina o deja sin efecto a la ley de concesiones o a la ley de obras públicas, es una modalidad alternativa. ¿Por qué? Porque es una forma de acceder probada a nuevas fuentes de financiación. Este mecanismo está probado que en la medida que tenga los componentes adecuados va a permitir a acceder a financiamiento de largo plazo. Cosa que no está garantizado que nuestra ley de concesiones o ley de obras públicas permita generar confianza en plazos muy largos, en algunos países se llega hasta 20, 25 años de financiamiento. Entonces, van a pasar muchos gobiernos y esta ley va a en ese sentido.
Entonces, fue concebida como una modalidad alternativa mirando las leyes existentes en la región, qué es lo que ha funcionado y hemos llegado a la conclusión de que lo mejor era dotar a nuestro país de una ley moderna desde la base y, por eso, hemos apelado a este marco. Esa es la razón fundamental. Y no es que no se analizó, se analizó profundamente, pero fue clara la conclusión de que deberíamos ir en esta dirección. Cosa que, como aclaraba al principio, no invalida que se pueda seguir utilizando la ley de concesiones o la de ley de obras públicas, por supuesto. A Ezequiel le pido que me complemente.
Sr. Cassagne.- Es así. La idea fue generar un mecanismo alternativo al contrato de obra pública y al contrato de concesión de obra pública. En cada caso concreto, en cada proyecto quizás se opte de cara al interés público más conveniente seguir un modelo de obra pública o seguir un modelo de concesión o seguir por este modelo; es un modelo distinto. Por eso, las reglas de este modelo van a ser: la Constitución, por supuesto, los tratados internacionales, esta ley, la implementación, los pliegos, las guías; se instaura todo un nuevo mecanismo de contratación distinto al de obra y concesión.
Respecto al artículo 26, había dos posibilidades. Una era la aplicación por analogía de la ley de obras públicas, la ley de concesión, y eso se discutió muchísimo y todo el grupo se terminó inclinando por la nueva aplicación para generar un régimen autónomo y distinto, que, por supuesto, va a tener que ser absolutamente completa la reglamentación.
Respecto al mecanismo de redeterminación de precios, está establecido en la ley, en el artículo 9°, la necesidad de recomponer frente a las alteraciones del equilibrio adecuar el contrato. Con lo cual, necesariamente va a haber que dictar, luego, un reglamento que establezca un régimen de redeterminación de precios, como lo tenemos en la Argentina, para la ley de obras públicas, que se hace también por reglamento por decreto. De hecho, este año se ha dictado un decreto que ha establecido el nuevo Régimen de Redeterminación de Precios en la obra pública. Lo mismo va a tener que suceder con este esquema para garantizar esa seguridad jurídica y evitar reclamos posteriores.
El artículo 23 y el artículo 24 son sobre el régimen de solución de controversias. Ahí la decisión fue incluirlo, pero de manera optativa; o sea que sea el propio Estado que elija por un caso contrato, si por alguna necesidad conviene para el interés público incluir una cláusula arbitral. Si así fuera el caso, si se incluyera una cláusula arbitral en un pliego determinado, lo que estamos sosteniendo en el artículo 24 es la no aplicación de un artículo del Código Civil que establece, que fue introducido por supuesto en esta reforma, que los laudos arbitrales son revisables, si están en contra del ordenamiento jurídico. ¿Por qué? Porque entendemos que nosotros ya teníamos la posibilidad de revisar los laudos arbitrales en la Argentina a través de las tres causales que establece el Código Procesal y esta posibilidad de revisar todos los laudos arbitrales si están en contra del ordenamiento jurídico desnaturalizaría el arbitraje, porque serían revisables todos los laudos. Entonces, ya directamente no sería conveniente ninguna cláusula arbitral, porque siempre terminaría en la Justicia. Y un diferendo entre un privado y un público, ya sea iniciado por el sector público o iniciado por el sector privado, a los plazos del arbitraje se le agregarían los plazos de nuestra Justicia, que en materia contractual con algo de prueba pueden durar 15 años. Extenderíamos los conflictos a 20 años.
Hemos analizado la legislación comparada y lo cierto es que el arbitraje es una realidad. En Colombia, en Perú la mayoría de los conflictos entre el Estado y los contratistas se resuelven con paneles de árbitros especiales. Pero es una posibilidad, no es hemos puesto ni exigido como algo obligatorio.
Sr. Cobos.- Se deroga el 1.299 y se mantiene vigente el de 2005.
Sr. Cassagne.- Eso tiene una explicación. El 1.299 tuvo ratificación del Congreso, por eso se está derogando por ley. El 765 lo tiene que derogar inmediatamente el Poder Ejecutivo, porque es un decreto autónomo. Nada más. Pero, por supuesto, que este régimen reemplaza completamente el de 2005.
Sr. Presidente (Espínola).- Senadora Mirkin, senadora Labado, senador Basualdo, y si les parece, obviamente, después el juego va a venir del Poder Ejecutivo. Vamos a pasar a los invitados para no extendernos demasiado.
Sra. Mirkin.- Buenos días, señor presidente, senadores, miembros del Poder Ejecutivo. Mi pregunta centralmente está dirigida, pensando en una opinión previa que tengo, a cómo se garantiza la participación de las pymes. Porque tengo toda la impresión de que este tipo de obras que está planteado, en primer lugar, los recursos los ponen las empresas, son grandes holding para grandes obras, y la devolución del valor de la obra es lo que es más importante que es cuál es el valor que se pone del repago, cuál es el valor del kilovatio, cuál es el valor de la concesión, por cuántos años; cuestión en la que las pymes no pueden participan.
Y, a su vez, también en el tema de los pliegos hay grandes restricciones a la posibilidad de que participen las pymes por su poder de realización de las obras. Por lo cual, terminan las grandes empresas tomando mano de obra de pequeñas empresas para que realicen las obras con recursos que después se llevan estas grandes empresas.
No veo, salvo el criterio global de que se facilite la participación, cuáles son los mecanismos puntuales para permitir esa participación de las pequeñas empresas.
Sr. Presidente (Espínola).- Hacemos las preguntas y, después, contestan.
Senadora Labado.
Sra. Labado.- Respecto al tema de la posibilidad de expropiación nada dice de la garantía hacia los trabajadores, hacia la continuidad laboral de los trabajadores.
Y en el artículo 22 respecto al tema de anticorrupción, detectado el hecho, tampoco dice que será trasladada la denuncia al fuero penal a los efectos de que los funcionarios, que hayan incurrido en este delito, sean sancionados penalmente. Creo que esto debe estar incorporado a los fines de todos los dichos que por ahí el gobierno del presidente Macri viene manifestando respecto a la necesidad de la transparencia.
También, el presidente viene manifestando públicamente que va a enviar al Congreso de la Nación una nueva ley de obras públicas. No sé si no sería bueno que tratemos las dos juntas, porque si hoy estamos diciendo que acá hay cuestiones conexas a la ley de obras públicas, después va a venir una ley de obras públicas que no sé si se hará necesario actualizar o modificar esta. Por eso, me parece que tal vez lo mejor sería tratar las dos juntas. Gracias.
Sr. Presidente (Espínola).- Senador Basualdo.
Sr. Basualdo.- Gracias, señor presidente.
Creo que acá lo que estamos tratando es una nueva forma de financiar la obra pública. Hoy para financiar la obra pública tenemos bonos, tenemos todo lo habitual. Lo que tenemos que tratar es de darles más seguridad a los inversores. Mientras más seguridad le das, menos intereses pagamos. Así de simple.
¿Con qué los financiábamos antes? Con un bono. Alto riesgo en 12 puntos, 13 puntos. Hoy arreglamos con los del holding, estamos pagando un bono a 6 puntos y Estados Unidos paga un bono de 1.5. ¿Cuál es la alternativa que le tenemos que dar acá? A veces cuando todos decimos: "señores, le vamos a sacar garantías a la parte privada que va a financiar". Eso nos va a hacer subir las tasas.
En lo que estamos trabajando es en otra alternativa más para poder hacer la obra pública con tasas más bajas. Creo que esta es la iniciativa del proyecto: pagar menos intereses con lo que estamos haciendo. Otra más: podemos hacerlo con bonos, podemos hacerlo con otra historia, pero es una alternativa más. Mientras más seguridad le damos menos intereses vamos a pagar. La obra pública va a salir mucho más barata. Ese es el planteo que nos tenemos que hacer.
Si nosotros queremos hacer una ley en donde no le damos ningún tipo de beneficios ni intereses, indudablemente, nadie la va a tener y el que venga a invertir de esa manera, va a venir a invertir muy caro por el riesgo que va a tener la obra. Mientras menos riesgo, menos intereses pagamos nosotros. Creo que es lo que tenemos que hacer.
Cuando me están diciendo de las pymes, la mejor herramienta para que puedan participar las pymes se la votamos el otro día en el Senado por unanimidad. Cuando le damos para que estén competitivas. Cuando estén competitivas, las grandes tienen que necesariamente trabajar con las pymes, que son las únicas que le van a alcanzar para que estén competitivas. Con esa ley que votamos el otro día, les damos la garantía a las pymes de participar en esta obra y en todas las otras obras, porque han quedado mucho más competitivas que antes. Entonces, creo que es fundamental, no hace falta que le hagamos hacer un consorcio de empresas pymes para poder estar. Las grandes hoy necesitan de las pymes porque las pymes están lo más competitivas que puedan estar. De la única manera en la que vamos a incluir las pymes es con la ley que votamos el otro día. Está asegurada la inclusión de las pymes. Gracias, señor presidente.
Sra. De la Rosa.- Gracias, presidente. A tono con lo que están preguntando los señores senadores y senadoras: si no han visualizado la necesidad de incorporar algún mecanismo de participación ciudadana, audiencias públicas u otros instrumentos cuando se trate de proyectos con 5, 10, 15 o 30 años donde, como había dicho en la primera intervención, si no es el Estado nacional a través del presupuesto nacional que es el Congreso el que aprueba o no una obra determinada, obviamente que lo van a pagar los usuarios a través de cánones, impuestos o tasas. Cuando hay un tiempo determinado es lógico que el usuario tiene que saber que si se va a hacer un puente, una carretera o una obra determinada va a terminar pagando una tasa dolarizada a 10, 15 o 20 años, con una tasa de interés determinada¿ Es decir, el ciudadano tiene que saber lo que va a pagar, porque ya sabe lo que paga por los impuestos, esos impuestos van al fisco nacional y parte de esos impuestos se invierten en obras públicas. Cuando no es así, que estamos tratando este caso, el ciudadano tiene que saber miren: yo voy a tener un puente, una carretera y un sistema de autopistas pero mis hijos, mis nietos y yo vamos a tener que pagar un canon de esta forma determinada. Nada más, gracias, señor presidente.
Sr. Reyser.- Muchas gracias por las preguntas. Voy a responder en primer lugar la pregunta sobre las pymes.
El senador dio una respuesta que va en línea con lo que yo quería mencionar. En primer lugar hay muchas medidas que se están tomando desde el gobierno para, justamente, permitir y hacer más competitivas las pymes y permitir que realmente sean un motor para nuestra economía. Eso es la parte central del plan que tiene este gobierno y lo tiene en cuenta en todos los aspectos.
Hacer una regulación o incluir aspectos específicos para las pymes en lo que son los artículos no nos parece que sea lo adecuado, porque implicaría distorsionar un mecanismo que es muy claro en cómo tiene que ser llevado adelante y que es generar los incentivos para que las obras se lleven adelante y, de esa manera, traccionar a todas las empresas incluso a las pymes que van a tener un rol muy importante en lo que son las obras de infraestructura y de servicios. Es posible que haya ciertos proyectos que sean más adecuados porque esto, en la medida en que vaya avanzando la herramienta como mencionábamos, el sector de la salud es un ejemplo en donde se puede aplicar a proyectos no tan grandes, sino a proyectos de hospitales que requieran una renovación o en industrias que vayan a requerir que se desarrolle tecnología nacional y local como se da en distintos sectores de la economía.
Un sector que de alguna manera toca, es el de las energías renovables. No es la ley de PPP pero tienen muchos puntos de contacto. Entonces, vemos que el régimen o la ley energías renovables que pone los objetivos y los incentivos, va a traccionar a las empresas y pymes argentinas que tienen que convertirse en competitivas para participar de una inversión que, estimamos, que en los próximos años va a ser de unos 20.000 millones de dólares. Entonces, ahí sí van a participar y, probablemente, ocurra lo mismo con muchos de estos sectores que van a traccionar a esas compañías.
Con respecto a la obra pública, el jueves vamos a tener al ministro del Interior, como somos parte de un mismo equipo, va a ser él quien va a poder responder muchas de esas preguntas.
Y con respecto a la responsabilidad penal, una pregunta que formuló la senadora, creo que está bastante claro el espíritu de esta ley ya que contiene un capítulo entero sobre anticorrupción y responsabilidades de los funcionarios públicos. Esta ley tiene en su espíritu tener todos los mecanismos de transparencia y las responsabilidades que correspondan.
Sr. Presidente (Espínola).- Les pido que sean moderados en el uso de la palabra, ya que el jueves vamos a poder seguir haciéndole preguntas al Poder Ejecutivo.
Sra. Labado.- El artículo 22 establece claramente que las propuestas serán rechazadas, pero no habla de hacer la denuncia penal. Creo que debe hacerse la denuncia penal. No quiero leer todo el artículo porque es muy extenso, pero dice: (Lee:) sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa vigente, será causal determinante del rechazo sin más trámite de la propuesta u oferta en cualquier estado de la licitación, dar u ofrecer dinero o cualquier dádiva a fin de¿ Y habla de los funcionarios y cualquier otra persona.
Pero no establece claramente el fuero penal que tiene que estar establecido. Este capítulo tiene un solo artículo. No estamos hablando de un capítulo que tenga muchos artículo, tiene uno solo. Y después, otra de las cosas que quiero que me conteste el funcionario es si expresamente las UTE quedan excluidas de la forma de contratación. Porque una forma de fomentar el incentivo de participación de la pyme son las UTE y las pyme son nuestras empresas argentinas. Entonces, quiero que me conteste si expresamente están excluidas de esta forma de contratación. Nada más, gracias.
Sr. Reyser.- Con respecto a la primera pregunta, tomamos nota de la observación y lo consideramos un aporte y lo pondremos en consideración y si hay alguna modificación que se tenga que hacer en el artículo 22, la vamos a incorporar.
Así que le agradecemos ese aporte, lo mismo con respecto a las UTE.
Sr. Cassagne.- Con respecto al tema de la denuncia penal. Es una obligación de todo funcionario, un deber ajeno a esta ley que si se conoce un delito, se debe presentar la denuncia correspondiente. Si no, se está incurriendo en un delito. Es un aporte, pero es un deber genérico.
Y las UTE pueden participar de este tipo de licitaciones. No hay problemas.
Sr. Presidente.- Tiene la palabra la señora senadora Elías de Pérez.
Sra. Elías de Pérez.- Prometo que es cortito. Solo un aporte, presidente.
He hecho algunas consultas y una de esas consultas la tengo acá y la voy a incorporar a la comisión es a la Cámara Tucumana de la Construcción que hace una enorme enumeración de por qué está muy bueno el proyecto. Esa nota la voy a leer en la comisión cuando no estén los funcionarios. En el punto número tres esa nota dice: este mecanismo facilita la participación de pymes que muchas veces ven limitadas sus posibilidades de progreso por la insuficiencia del financiamiento. O sea que la propia Cámara de la Construcción Tucumana está diciendo que sienten que la ley que les hemos pedido que analicen ayuda a las pymes.
Y lo segundo que creo que también es importante, señor presidente, es que la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional -UNCITRAL- da justamente como recomendación una guía legislativa donde nos recomiendan que se hagan leyes especiales para esta materia y que no la pongamos dentro de una ley de obra pública, sino en una especial para que se eviten los conflictos que han ocurrido en varios países.
Sr. Presidente (Espínola).- Senadora Mirkin, cortito, por favor.
Quería decir también al senador Basualdo que yo comparto que es una ley moderna, interesante, y cuando miramos los antecedentes de otros países, vemos que han funcionado. Y entiendo que las garantías hacen que, probablemente, las tasas sean más bajas, pero también tenemos la obligación de dar garantía hacia el Estado del Estado, como senadores representantes. Es importante el debate para poder encontrar un equilibrio a una ley moderna, interesante, pero tenemos que garantizar que se adapte a nuestro país.
Sra. Mirkin.- Yo, simplemente, escucho y en algunas cosas comparto y en otras cosas no que esté garantizado por la vía de la ley de pymes la participación de las pymes o por vía de las UTE. Porque la experiencia que se señala en la consideración del proyecto respecto a los países como Chile y Perú, por ejemplo, de la PPP, muestra que son empresas extranjeras las que han realizado las grandes obras.
Yo me pregunto, cuando empresas grandes subcontratan, ¿en los pliegos está establecido, por ejemplo?, ¿hay forma de garantizar o de señalar si el pago que se hace a la empresa es el mismo pago que pasa a la empresa que, efectivamente, realiza la obra?, ¿o le dan diez pesos a una empresa y esa empresa que gana la licitación después le paga cinco? ¿Qué quiero decir con esto? Con independencia de la Cámara Tucumana de la Construcción -efectivamente, la senadora Elías de Perez se está dirigiendo a mí, que soy de Tucumán-, yo comparto que ese sea el criterio de la Cámara Argentina de Construcción. Yo tengo el criterio que estoy planteando, que es mi preocupación sobre este tema, porque veo cómo funciona la gran obra pública y cómo es la devolución o cómo es el repago que se está planteando donde, efectivamente, las pymes no van a poder... ¿Cómo participan las pymes con una devolución de una concesión a treinta años?
Estas son las cosas que me estoy preguntando, sin ser abogada y entendiendo parte del tema de las pequeñas obras -como planteé acá- donde sí van a poder participar, seguramente, y de las grandes obras quedarán excluidas por vía de los pliegos. Porque acá tiene mucha importancia cuáles son los pliegos que se establecen para la realización de las obras.
Sr. Presidente (Espínola).- Le pueden responder a la senadora y después pasamos a los otros...
Sr. Reyser.- Gracias por la pregunta, senadora.
Muy brevemente. Nuevamente, vuelvo a la analogía de las energías renovables, aunque no es algo de las PPP, pero lo que es importante es que este marco de ley de asociación público privada permite establecer los pliegos y las formas contractuales en forma flexible justamente para generar los incentivos cuando veamos que es de interés particular o nacional que se desarrolle una determinada industria. Este ha sido el caso para energías renovables, donde nosotros no solo buscamos tener una matriz compuesta por energía eólica y energía solar, sino que estamos buscando que se desarrolle, dado lo largo que va a ser este proceso, en donde va a haber una inversión que estimamos de 20.000 millones de dólares, que participe la industria local. Entonces, cuando uno ve los pliegos que se han llevado a cabo o que se han presentado para todo lo que es el marco de energías renovables, ahí uno puede ver de qué manera involucra a las pymes. Ahí están los incentivos para que el componente local, el componente local nacional, sea considerado en las fórmulas, sea considerado como un elemento que permite una mejor calificación.
Creo que en los pliegos y en los contratos que hagamos, y va a depender el tipo de obra, en alguna obra se podrá hacer y en algún otro tipo de obra no podrá hacerse, porque no está tan claro el mecanismo a través por el cual tracciona a las pymes, pero naturalmente el financiamiento que pueda venir del exterior o el financiamiento local que se obtenga creemos que, sin lugar a dudas, va a ser un motor para el empleo de las pymes en forma directa o indirecta.
Sra. Bertol.- Senadora: nosotros no tenemos dudas de que este es un proyecto de ley que va a impulsar el trabajo argentino, que va a impulsar fundamentalmente a las pymes, que les va a permitir la participación y, además, la transparencia que hemos anunciado desde el Ministerio de Modernización con respecto al conocimiento de los pliegos. Y lo que se vaya haciendo a lo largo de este proceso también da garantías a los pequeños/medianos empresarios para que no sean traicionados ni que tampoco tengan la posibilidad de quedar afuera. Por el contrario, me parece que este es un proyecto absolutamente inclusivo que está pensando en ampliar el empleo, en -como decían aquí también- dar confianza, porque muchos nos están mirando, muchos están apostando a nosotros, pero también necesitan algún tipo de herramientas dentro de la obra pública.
Nosotros vamos a debatir una ley de obra pública -van a tener al ministro el jueves que viene aquí también para poder preguntarle-, pero creemos que esta es una de las tantas herramientas que van a impulsar el desarrollo productivo de nuestro país, y no le quede la menor duda de que tenemos muy claro que el 70 por ciento del empleo en la Argentina lo proporcionan las pymes, así que estamos ocupados en que eso crezca, y de eso se trata la presentación de este proyecto.
Vamos a pasar al resto de los expositores.
Sr. Presidente (Martínez).- Aparte, una cosa sumamente importante: con el presidente Espínola hemos llegado a un acuerdo de que este es un proyecto ampliado.
Como decía la senadora Labado, por ejemplo, un aporte, como el tema de la participación de las pymes, se puede incorporar en algún elemento. Esto lo discutiremos nosotros después, cuando tengamos que elaborar el dictamen. Pero lo bueno de esto es la flexibilidad que el propio gobierno ha manifestado que tiene para el tratamiento, lo que nos da la posibilidad de debatirlo, incorporar y ver las modificaciones que podamos aportar cada uno de nosotros.
El jueves se continúa con este tipo de situaciones. Incluso, quienes han venido hoy han asumido el compromiso, si fuera necesario, de volver a estar con nosotros para ampliar algún tipo de cuestiones. De hecho, podemos ir presentando cuáles son los aportes que queremos hacer para ya tener un acuerdo con el Poder Ejecutivo, sabiendo que la responsabilidad de sancionar esta ley es nuestra.
Sr. Presidente (Espínola).- Gracias.
Próximos expositores.
Gastón Astesiano, del BID. Gastón Astesiano es asesor operativo sénior del vicepresidente de países del Banco Interamericano de Desarrollo y tiene a su cargo la coordinación de actividades de originación pública y privada entre el BID y la Corporación Interamericana de Inversiones, del BID. Trabajó durante once años como especialista del Departamento de Infraestructura, trabajando en proyectos de transporte, energía y agua, y saneamiento.
- Durante la exposición del señor Astesiano se realiza una proyección en PowerPoint.
Sr. Astesiano.- Muchísimas gracias, senador Espínola, y muchísimas gracias por su invitación a participar de esta reunión. Es un gusto poder participar.
La intención de la intervención es presentarles un instrumento que tenemos en el Banco Interamericano de Desarrollo que se llama Infrascope. Disculpen, pero si tradujéramos perdería un poco... Sería algo así como un "infrascopio". Intentamos poner los marcos regulatorios y la capacidad institucional bajo un microscopio y revisar las fortalezas y debilidades de los países de Latinoamérica para diseñar e implementar acuerdos de participación público privada.
Nuestro departamento de investigaciones ha venido diciendo desde el año 2006 que uno de los grandes desafíos de la región es incrementar la inversión en infraestructura. La región invierte cerca del 2 por ciento del producto bruto de toda la región en infraestructura, y los estudios del BID y de la CEPAL muestran que para poder alcanzar a un nivel similar a la calidad de infraestructura que tiene Asia hoy deberíamos estar invirtiendo cerca del 5 por ciento de ese producto bruto de la región. Este gran desafío, o la gran brecha de infraestructura que enfrenta Latinoamérica, no puede ser solamente solventada con recursos fiscales, no alcanzarían.
La región invirtió en su punto máximo cerca de tres puntos y medio del producto. De manera que de plantearnos ese ambicioso objetivo de llegar a cinco puntos del producto no podrían ser solamente solventados con recursos fiscales. De ahí es que a partir del año 2009, junto con la Unidad de Inteligencia Económica de la revista The Economist, el Banco Interamericano de Desarrollo desarrolló esta metodología para mirar a los países de Latinoamérica.
Este es un poco el programa de la presentación. La presentación es breve.
Básicamente, quiero contarles un poco cómo funciona este ranking. Es un índice interactivo que el banco, junto con la Unidad de Inteligencia Económica de The Economist, releva: los marcos regulatorios, las agencias que estructuran los proyectos, las facilidades de financiamiento y la capacidad de monitoreo de esos proyectos una vez que han sido adjudicados.
Como les explicaba, la herramienta fue diseñada en 2009 por el BID y la revista The Economist. Posteriormente, el Banco Asiático de Desarrollo se mostró interesado en expandir esa metodología a los países asiáticos y ellos lo realizaron en Asia. El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo también, y lo aplica para los países de Europa Central, y el Banco Mundial lo ha desarrollado el año pasado para los países de África.
El objetivo de esta herramienta es permitirles a los países tener información actualizada medida metodológicamente de una manera transparente y de una manera similar en distintos países de las propias regiones, pero que con la expansión global que ha teniendo el Infrascope permite también comparar con países de otras regiones.
Tratamos de tener un enfoque integrado que nos permite ver la evolución de los distintos marcos regulatorios. Muchos de los países de la región han avanzado mucho en la modificación y modernización de sus marcos regulatorios para las asociaciones público privadas. Es, también, un instrumento que nos sirve a nosotros para poder reaccionar para dar asistencia técnica a los países o a los gobiernos subnacionales que están interesados en modificar o en crear sus marcos regulatorios. Y el hecho de que los revisamos periódicamente permite tener actualizada la base de datos, que es siempre de utilidad para las autoridades públicas.
El ranking, como ustedes ven, no solamente mira el marco regulatorio, sino también el diseño institucional, la madurez operacional, el clima de inversión en general. Porque -como fue señalado durante su conversación- el clima de negocios y de inversión influye en los costos del financiamiento para proyectos de largo plazo, como son las asociaciones público privadas, las facilidades financieras o los distintos mecanismos que tengan los gobiernos para incentivar la inversión privada en proyectos de largo plazo, y tenemos un ajuste subnacional. Porque, como fue mencionado, muchos países como México y Brasil, particularmente... En Brasil, particularmente, las asociaciones público privadas se han dado fundamentalmente al nivel subnacional, al nivel estadual, lo que sería equivalente al nivel provincial en la Argentina, porque básicamente la mayoría de la infraestructura social, sobre todo un fuerte énfasis en infraestructura que tiene que ver con escuelas y el sistema de salud, está bajo la jurisdicción de los Estados, y ellos han sido los que más han avanzado en estos proyectos.
¿Cómo se hace la revisión del entorno regulatorio y la capacidad para implementar los proyectos? Básicamente -como ustedes vieron en el slide anterior-, las leyes y el marco regulatorio son la carga más importante para estudiar la fortaleza de un entorno regulatorio. Y también el diseño institucional que va a aplicar ese marco regulatorio. Luego, también se utilizan las distintas bases de datos que mantiene el Banco Mundial sobre inversión privada en infraestructura y sobre garantías a proyectos de inversión privada en infraestructura a través de la agencia amiga. También se hacen reportes con expertos locales internacionales que entrevistan a servidores públicos y a empresas que invierten en los distintos países para poder entender las experiencias que han recogido durante sus contratos.
Tenemos en cuenta, también, estudios de caso de algunos contratos en particular, tanto exitosos como no exitosos para tratar de aprender de las experiencias positivas como de las experiencias negativas, y también toda la información que se pueda recabar a través de la red.
Como les decía anteriormente, la primera edición del Infrascopio fue para Latinoamérica y el Caribe, y fue desarrollada por el BID en el año 2009 y actualizada en el año 2011, en el año 2012 y en el año 2015. Estamos ahora trabajando en la versión que vamos a presentar en el 2016.
El BID también realiza un encuentro regional que se llama PPP Américas, por la sigla en inglés de APP, en el cual se encuentra el sector público y el sector privado para discutir proyectos, mejores prácticas, nuevos marcos regulatorios, nuevos arreglos institucionales; asiste la banca de desarrollo, asiste la banca privada y muchos países hacen allí presentaciones de proyectos que quieran someter bajo estas modalidades.
La herramienta, como les comenté, se convirtió en una herramienta global que permite ahora también comparar no solo a los países de Latinoamérica entre sí, sino también a los países de otros continentes como de Asia, del centro de Europa y de África, contando hoy con setenta y siete países que están siendo monitoreados.
Como pueden ver, el grueso de los países se encuentra en la categoría de emergente, pero todavía hay varios países de la región que están en los más avanzados, como Chile, Brasil y Perú, México también, y otros países que han venido introduciendo modificaciones que han ido mejorando su posición y que les ha permitido reflejar esto en mayores inversiones privadas en sus países.
Este es el ranking de Latinoamérica del año 2014. Como ven -como vamos a ver en el slide que viene ahora- están los países que están ubicados en las primeras cinco posiciones. Este ranking fue elaborado en 2014. Ustedes van a ver aquí que es un revelamiento de inversión privada en infraestructura principalmente enfocado en transporte, energía, agua, saneamiento y también tiene algo de telecomunicaciones. Y ustedes pueden ver acá que hay prácticamente una relación directa entre los países que califican bien respecto de sus marcos regulatorios y su capacidad institucional para preparar, diseñar e implementar los proyectos de asociaciones público privadas y la recepción de inversión privada. Colombia, en este momento, es uno de los países más exitosos: ha reformado su ley de infraestructura, ha creado una agencia especial independiente, que es la ANI, la Agencia Nacional de Infraestructura, que es la que ha tenido a su cargo el cuarto programa de concesiones viales que, básicamente, explica esta gran inversión en infraestructura que están recibiendo en este momento.
Hacia adelante, en el otoño del hemisferio norte, el BID junto con el Banco Mundial y los demás socios que tenemos en la herramienta vamos a revisar la metodología para actualizarla y también recoger los nuevos objetivos de desarrollo sostenible que fueron acordados el año pasado en la reunión de Addis Abeba. Esto nos permitirá también consultar a autoridades públicas y al sector privado como a las organizaciones no gubernamentales para tratar de mejorar nuestro ranking y poder actualizarlo de una mejor manera.
Por último, estamos convencidos de que hay una fuerte correlación entre marcos regulatorios que sean modernos, que permitan estructurar proyectos que tengan todas las condiciones que, en general, son necesarias para poder obtener financiamiento de largo plazo y la recepción de inversión privada en infraestructura que, como fue mencionado durante la conversación, no alcanza el término de una administración, sino que atraviesa en promedio -estos son contratos de entre quince y veinte años- varias administraciones de un país y requiere de un compromiso que exceda el de una administración para poder tener éxito.
El senador Espínola nos compartió el enlace electrónico en el que estaba el proyecto de ley y lo hemos mirado. Lejos de explicarlo, solamente lo hemos revisado. Coincidimos en que es un proyecto de ley que contiene varias de las mejores prácticas que hacen que los países que hoy tienen éxito en atraer inversión privada en infraestructura lo puedan hacer. Muchas de ellas fueron discutidas durante la sesión más temprano, la posibilidad de tener flexibilidad en la definición del servicio. Quizás, una de las características que hoy creo que pasó de largo en la conversación fue que, en realidad, más que estar pensando en contratación de obras, el modelo de asociación público privada lo que busca es moverse hacia un modelo de servicio de infraestructura y medir la calidad del servicio a través de indicadores, que puedan permitir la actualización a través del tiempo y dar un seguimiento muy cercano.
La ley tiene una serie de incisos que permiten este tipo de estructuración de contratos, la posibilidad de que, como lo establece, se elija siempre de manera equitativa y eficiente la asignación de los riesgos, para que se haga cargo de esos riesgos la parte del contrato que es más eficiente para mitigarlo, coadyuvando así a bajar el costo y mejorar la calidad del servicio utilizando el uso de los recursos.
La posibilidad de ceder los créditos del contrato o del step in rights, como fue mencionado por el responsable legal del proyecto, es una mejor práctica que se puede ver en las distintas legislaciones, tanto de la región como de otros continentes, como así también la posibilidad de someter a arbitrajes resoluciones técnicas y legales de los contratos.
- El señor senador Pinedo realiza manifestaciones fuera del alcance del micrófono.
Sr. Astesiano.- El step in rights es básicamente la posibilidad de que, en caso de incumplimiento del contratista privado, el financiador del contratista pueda tomar el contrato no para quedarse con él y convertirse en el contratista, sino para poder, conjuntamente con el Estado, relicitar el contrato, pero manteniendo las garantías que le permitan recuperar el financiamiento. Es un mecanismo que ha permitido, en muchos casos, la cesión de contratos o hasta actúa como un incentivo para el contratista, que en caso de no convenirle más continuar en el contrato se puede salir a buscar un nuevo contratista del contrato de una manera preventiva, antes de caer en un incumplimiento. Esto es todo.
Quedo a disposición para cualquier pregunta que pueda surgir.
Sr. Presidente (Espínola).- ¿Prefieren hacer las preguntas ahora o que haga la presentación quien nos acompaña de la CAF? La presentación irá en el mismo sentido. Se trata de experiencias de financiamiento, también la experiencia que hubo en el Perú. Así que nos acompaña René Cornejo, actual profesor universitario, ex director ejecutivo de Proinversión Perú, ex ministro de Vivienda y Saneamiento del Perú, ex presidente del Consejo de Ministros del Perú.
También, Ángel Cárdenas es ejecutivo senior del sector privado CAF y ex economista del Banco Mundial.
Participante.- Ante todo, buenos días a los senadores y senadoras.
Es un honor estar aquí. Quiero agradecerle la invitación al presidente de la comisión. Es un honor para la CAF, Banco de Desarrollo de América Latina, poder estar aquí y compartir lo que es, un poco, nuestra visión de América Latina; lo que han sido los diferentes casos en cuanto a infraestructura y la aplicación de los marcos jurídicos de APP. Ese es un poco nuestro mandato: poder contribuir con el debate y el diálogo de la política pública y, sobre todo, tratar de poner a disposición lo que son las mejores prácticas.
Hoy, nuestra presentación se dividirá en dos tramos: una parte introductoria mía solamente, que la voy a conectar con lo que acaba de mencionar Gastón, unos breves pincelazos sobre lo que está ocurriendo en América Latina en cuanto a infraestructura, las diferentes demandas que hay al respecto y, sobre todo, el debate en cuanto al modelo de gestión para poder financiar las diferentes infraestructuras.
Posterior a eso, René estará profundizando en el tema del marco institucional y los diferentes intríngulis de estos modelos en cuanto a la dimensión jurídica y legal, lo que creemos que será beneficioso, sobre todo para la tarea que -entiendo- el Senado tiene en esta discusión.
Como decía Gastón, hay tres grandes preguntas que creo que nos tenemos que hacer en América Latina. La primera es cuál es el estado actual de la infraestructura. A partir de ese diagnóstico, la segunda pregunta es cómo podemos mejorar eso y la tercera pregunta es cuál es el modelo que debemos utilizar.
Cuando vemos cuál es el estado actual en infraestructura, observamos una gran brecha entre las diferentes regiones del mundo y nosotros en América Latina. Solamente daré un dato: el IDeAL es un estudio específico de infraestructura para América Latina que ha realizado CAF en los últimos cinco años. América Latina ha venido creciendo o su mejora en infraestructura es del 9 por ciento. Si comparamos eso con el Sudeste Asiático es de un 12 por ciento. Pero si vamos a África, el incremento en esos años ha sido de un 30 por ciento. Si vamos a que se incluya a todos los países desarrollados, baja y estamos prácticamente igual. Europa, un 13 por ciento.
¿Qué nos dice esto inicialmente? Nos dice que América Latina todavía sigue teniendo un fuerte rezago en cuanto a la construcción, la creación de infraestructura y servicios conexos. Esto, de alguna manera, nos plantea que el reto, solamente para tratar de converger -es un poco lo que decía Gastón-, es crecer a un ritmo del 5 por ciento. Hoy estamos entre 3 y 3.5 por ciento.
El problema es que en los últimos años ha habido una incorporación importante de clases medias en la región, lo cual ha incrementado la demanda de servicios de infraestructura. Entonces, los presupuestos públicos no son capaces de poder afrontar esta provisión de bienes y servicios. Aquí viene la primera gran pregunta a la respuesta: ¿cómo estamos? Estamos, definitivamente, muy rezagados. Esa es una realidad que no es nada más -como decían los rankings de Gastón- en el caso de la Argentina; sino que es en todos los países latinoamericanos, en algunos casos será más y en otros será menos; pero la realidad es que hoy en Latinoamérica es fundamental llevar adelante la agenda de infraestructura y, sobre todo, también entender que lo que podamos estar invirtiendo en infraestructura en los últimos años no necesariamente es de una manera equilibrada. Por lo menos, vemos dos sectores, en los últimos años, que han tenido mayor inversión, como es la energía y las telecomunicaciones; pero en detrimento, por ejemplo, del transporte público.
Por supuesto, si conectamos esto con las demandas que están haciendo las sociedades para servicios y bienes, se nos presenta un problema fuerte porque, sencillamente, es necesario que se pueda dotar no sólo de energía y telecomunicaciones, sino también de agua, saneamiento y transporte. Esa es la respuesta a la primera gran pregunta.
La segunda pregunta se refiere a qué podemos hacer al respecto. Aquí empieza un poco, a lo mejor, el debate que se pueda estar dando en el Senado en el marco de esta ley. Definitivamente, es cómo podemos acceder a fondos o financiamiento, lo no tradicional, que pueda de manera sostenible financiar estas obras.
El primer expositor del Ejecutivo planteó las diferentes categorías, la taxonomía en cuanto a modelos de participación. Veíamos, a lo mejor, un régimen de estatización a lo que podía ser privatización. En el medio, como dicen por ahí una diagonal que se pueda trazar, hay diferentes modelos o esquemas. Lo cierto del caso es que pareciera -es un poco lo que ha venido recogiendo también la CAF en sus estudios- es que la necesidad del financiamiento o la participación del sector privado no es un hecho menor. De hecho, hoy, cuando vemos los números en cuanto a composición de financiamiento de la obra pública en América Latina, el 70 por ciento del financiamiento proviene del sector público y solamente un 30 por ciento del sector privado. Pero cuando vemos más en detalle, encontramos que el sector privado solamente ha estado en algunos sectores específicos y no ha podido, de alguna manera, permear a todos.
La evidencia -con esto comienzo con la última parte, para darle la palabra a René- indica que hay ventajas y desventajas en la participación del sector privado en el financiamiento, pero son elementos importantes a considerar. El modelo, indudablemente, de gestión para la provisión de los bienes y servicios en el campo de la infraestructura va a depender, por supuesto, de los diferentes contextos: de los diferentes contextos políticos en los países, de las diferentes regulaciones. Creo que lo importante -este es un mensaje como banco multilateral y creo que es nuestro mandato- es definitivamente poder demostrar que hay ventajas y, por supuesto, hay riesgos. De alguna manera, la idea es poder ponerlos sobre la mesa y que se puedan calibrar, y poder sopesar de manera acorde.
Ya ahora le doy la palabra a René, que va a profundizar sobre el tema del marco institucional y jurídico.
Sr. Cornejo Díaz. Muy buenos días a todos.
En primer lugar, quisiera agradecer al señor senador Espínola por esta invitación, al presidente de la comisión y a los señores senadores.
Tengo una presentación en la que voy a compartir con ustedes una mirada sobre lo que es la experiencia principalmente en Perú, aunque también voy a referirles experiencias de otros países, sobre el tema de la participación público-privada. En otros países se conoce también como *asociación público-privada*, que, en mi opinión, creo que describe mejor de qué se trata. La palabra *participación* suena algo no muy comprometido; la de *asociación* creo que transmite mejor las cosas. Sin embargo, en ambos casos estamos hablando de lo mismo.
- Durante la exposición del señor Cornejo Díaz se proyecta una presentación en Power Point.
Sr. Cornejo Díaz. Tengo una presentación. La voy a dejar, por supuesto, a disposición de los señores miembros de las comisiones. No es muy larga; son los temas principales, para ordenar esto. Trataré de articularlo de modo tal que no sea necesario ver la presentación. Es corta: en verdad, es una lámina por cada uno de los temas.
Voy a tocar, en realidad, tres cosas.
En primer lugar, qué son los contratos de PPP en la práctica, más allá de toda esta descripción técnica.
La segundo es el marco institucional, es decir, qué se necesita desde el Estado para poder ir adelante y lograr los beneficios que permite. Como todo en la vida, esto permite hacer cosas que realmente es casi imposible hacer con otras herramientas, pero no está dado. Como alguien mencionó -uno de los señores miembros del Senado-, las cosas alguien las paga. Efectivamente, alguien las paga. Sería ocultar el sol con un dedo pretender una cosa distinta. El tema es que lo mismo se puede hacer de maneras distintas; y hay formas de que esto cueste menos, o que sea más justo, o que sea más eficiente, o que logre los objetivos que se plantea el Estado, en este caso, de mejor manera.
Entonces, el segundo tema era qué se requiere en la experiencia para lograr los beneficios que promete esta -tal como acertadamente se dijo- herramienta de gestión pública.
Y, por último, el marco legal: en la experiencia, qué se requiere para que esto funcione.
En cada caso, en la práctica... un poco lo que es la teoría; y en la práctica por qué es que esto es necesario. Habrá cosas que es un poquito difícil de escuchar, sobre todo en nuestros países, que tenemos dificultades para avanzar en las agendas; pero creo que acá hay que ser realista y, nuevamente, mirar la realidad y lo que nos enseñan estos 25 años de experiencia que tenemos en Latinoamérica con este tipo de herramientas, aunque la experiencia con este tipo de transacciones viene desde hace más de un siglo.
¿Cuál es la naturaleza del contrato de PPP? La esencia del contrato de PPP es cambiar el foco de la atención de la prioridad del Estado de contratar una obra, una infraestructura, a contratar la prestación de un servicio. En el caso de la carretera, lo que se contrata es que haga una carretera, según los planos que se entrega, el diseño del pavimento, el ancho. Se entrega la obra y, de ahí para adelante, se encarga el Estado de administrar esta obra. En el caso de una PPP, lo que se contrata es transitabilidad por un plazo determinado. Queremos el tránsito de la localidad uno a la localidad dos se desarrolle bajos estas condiciones, que en parte ya son de orden técnico: velocidad promedio, radio máximo de curvatura, ancho de la vía, condiciones geométricas de las bermas, etcétera. Pero como lo que se quiere es el servicio, se dice que además, como mínimo, debe lograr lo siguiente: que nunca haya baches; que no haya agrietamientos; que la superficie sea de tal consideración; que la calidad de superficie sea tal que la rugosidad y, por tanto, el desgaste de los neumáticos sea de tal nivel. Todo eso, durante los 25 años.
Acá viene un detalle -esto lo saben bien los constructores-: una carretera bien mantenida puede durar 10 años, 12 años, al cabo de lo cual se tiene que hacer un mantenimiento mayor, que puede ser de entre 30 y 50 por ciento del valor original de la inversión. Si no se hace un buen mantenimiento, esta misma vía, que hubiera durado 12 años, pues durará 6 años, 7 años, 5 años, dependiendo sobre todo del tráfico pesado: si hay mucho tráfico pesado y no se mantiene, en un año ya no hay vía.
Como en el contrato de obra se contrata la obra, se entrega, se inaugura y de ahí para adelante ya corresponde al Estado hacerse cargo del mantenimiento, cuánto dure la obra en realidad no depende tanto de la construcción inicial. Sí depende, pero no tanto. Va a depender mucho del mantenimiento. Cierto es que si la obra se inauguró, estuvo mal hecha -un puente estuvo mal calculado, no se hicieron los estudios geotécnicos necesarios- y luego hay un problema, hay una protección general que dice, en el caso del Perú, que los contratistas tienen una responsabilidad civil hasta los 5 años. En la práctica casi no se hace efectivamente, porque siempre hay temas técnicos en los cuales dice el constructor: *Yo hice lo que tú me pediste; si no funcionó, no es mi problema*. Y luego, quien tiene que resolver todos estos problemas es el Estado.
Cuando es una PPP o una asociación público-privada, lo que dice el Estado es: *El contrato no te contrató una carretera; el contrato te contrató que acá haya una circulación de este tipo. ¿Que no hiciste el mantenimiento? Tu problema*. Y acá hay una cláusula de penalidad que dice que porque no cumpliste se ejecuta una penalidad, una carta de fianza o lo que se ponga en el contrato.
¿Qué es que lo permite esto? Que se asegure lo que el ciudadano, lo que la sociedad necesita, que es la transitabilidad; y no tener una lista de por qué no funciona: porque faltó el presupuesto del mantenimiento, porque el diseño se hizo mal, lo tenemos en tribunales. No, no. Se contrató un servicio de transitabilidad y lo que se debe obtener es un servicio de transitabilidad. Por supuesto, se requiere que el Estado cautele que esto que se estableció en el contrato se cumpla y que las penalidades se apliquen.
Entonces, como decía, el enfoque es distinto. Ahora, no es absoluto. Actualmente, ya se están haciendo asociaciones público-privadas o PPP en salud. Pero hay varias modalidades. Les relato dos con las que hemos iniciado en el Perú. Una que se denomina *bata gris*: el inversionista lo que va a construir es el hospital, y yo le establezco que debe tener operativas 24 horas quirófanos para tal tipo de complejidad, con tal tipo de instrumental, etcétera, y debe estar disponible 24 horas. Probablemente, los técnicos digan: salvo el mantenimiento que se ha comunicado, etcétera. Entonces, en ese contrato habrá requerimientos para quirófanos, habrá requerimientos para UCI, habrá requerimientos para todo lo demás; pero la inversión ésta solo se ocupa de que lo que es fierro, cemento y aparatos funcione. No tiene nada que ver con la prestación directa. Esa es una opción. Se denomina *bata gris*, aunque algunos lo llaman distinto.
Pero hay otra opción, que es *bata blanca*, en la que el Estado lo que contrata es la prestación directa del servicio: deberá atender emergencias de tal complejidad; deberá atender operaciones, cirugías de tal complejidad. Y se remunera según los productos. Esto segundo, por supuesto, es más complejo. Esto de delegarle a un privado la prestación es complejo. Se requiere mucha experiencia y mucho manejo.
En el Perú se ha empezado con ambos.
La experiencia que tenemos es que como en el caso de bata blanca quienes han tomado el contrato tienen la obligación de hacer prestaciones dentro plazos, las citas no deben demorar más de tanto tiempo. Todo está en el contrato y, si no cumple, tiene una penalidad. Tenemos estos hospitales privados que ahora tienen mucho mejor servicio que los hospitales públicos. Los hospitales públicos siguen sujetos a las limitaciones que tiene la gestión pública: los procedimientos, los controles, los límites presupuestales y demás. Y lo que está sucediendo es que cuando se da esto en el mercado, pues por supuesto los ciudadanos prefieren donde es el mejor servicio. Pero para el ciudadano es transparente. Para el ciudadano es un servicio del Estado; no del privado. De hecho, si se le pregunta a un ciudadano, pues dice: *Sí, es del Ministerio de Salud o de la seguridad social*. Pero para ellos es transparente. No se le cobra, porque es un servicio público.
Esto para poner el foco hacia dónde va. Una reflexión sobre esto es que la evolución ha sido, y en la mayor parte de nuestros países hemos empezado, con ciertos tipos de infraestructura. En el Perú empezamos con una línea de transmisión que es un componente del sistema eléctrico que para los ciudadanos como consumidores no nos importa o ni sabemos que exista. Es un tipo de infraestructura sencilla, poco complicada, las implicancias y el impacto que tiene en la tarifa es muy pequeño. Dicho sea de paso, lo que se logró fue reducir la tarifa por transmisión. Y en el tiempo ha ido avanzando. Como comenté hace un minuto, en el Perú se hace salud, se está ingresando en educación, todo lo que sea transporte de todo tipo, tamaño y color, infraestructura de telecomunicaciones y en fin, está abierto a cualquier cosa, lo hace el gobierno central, lo hacen los gobiernos regionales y las municipalidades. De hecho, la Municipalidad de Lima Metropolitana está haciendo una vía nueva, que incluye 2 kilómetros bajo el río, para poder ir al aeropuerto que va a ahorrar un trayecto típico donde hay más flujo para ahorrar de 1 hora 20 a 25 minutos. Eso se está financiando exclusivamente con lo que están financiando exclusivamente con lo que pagan los usuarios por el peaje; el Estado no pone ni un centavo. Y es una inversión de 700 millones de dólares. Una municipalidad cuyo presupuesto para construcción de obras es la quinta de ese presupuesto, son 150 millones más o menos. Sin embargo, está haciendo esta obra financiada por el privado. El Estado no está poniendo un centavo, pero es cierto, lo cobra a los usuarios. Si el Estado hubiese querido que cobren menos a los usuarios, se hubiera comprometido a pagar parte. Pero en este caso se juzgó que la tarifa era adecuada, que tiene precios relativos, solo para referencia, sin IVA y después de unos ajustes que ha habido en el tiempo, está actualmente en el equivalente a unos 17 o 18 pesos.
Eso pone en contexto de qué estamos hablando y lo que ha derivado en la práctica en nuestros países. Probablemente, salvo dos o tres países al día de hoy todos los países tienen una ley de PPP o asociaciones público privadas.
El objeto primordial es el servicio y no la obra. Como todo se trata del contrato y permite una mayor flexibilidad, se establece como una asociación qué hace el privado y qué hace el Estado, con un contexto muy amplio que es importante no perder de vista y es que la obra, al ser un bien público, es del Estado durante todo el tiempo, pasa que, como sucedió en el puerto, en el Muelle Sur, se entregó un contrato para el Muelle Sur, el detalle es que no existía, solo había un espejo de agua. Como es un bien público, hoy ya está construido ese muelle y lo tiene bajo administración y lo va a tener durante 20 años más, pero cuando termine el contrato ese muelle, con todo el equipamiento, vuelve a ser administrado por el Estado. Pero la propiedad es del Estado siempre. Entonces, el inversionista juega de visitante toda la vida, con reglas de actuación que son las que están contempladas en el contrato y donde el centro de este contrato, técnicamente hablando -y se ha mencionado varias veces en las presentaciones previas-, es la asignación de riesgos, es decir: ¿qué haces tú? y ¿qué hago yo? "Tú eres constructor y tendrás que hacer la carretera y mantenerla". Podría decírsele que comunique estos dos puntos por este trazo. ¿Cómo haces la carretera? Es tu problema. Si quieres la asfaltas, si quieres la haces de concreto armado. Lo que quiero es que funcione. Si no funciona, te penalizo. Si funciona y lo haces muy eficientemente, ¡en buena hora! Esa es tu virtud, ese es tu conocimiento y esa es tu capacidad. O puedo yo limitarlo y decirle: "quiero que se haga de esta manera". Claro si el Estado le dice la manera en que tiene que hacerlo y luego en la ejecución y en la operación hay un problema de diseño, el privado dirá: "tu me dijiste que lo haga así".
Entonces, ahí hay un tema -por eso la flexibilidad- de ver en qué casos se puede utilizar este sistema. Probablemente, en un puente se tomaría más reserva con respecto a cómo hacerlo. En un pavimento, probablemente, menos. Esta flexibilidad permite que se saque lo mejor de ambas parte. Lo que mejor sabe hacer el Estado, lo que mejor sabe hacer el privado y eso es una asignación de riesgos. La regla cardinal en la asignación de riesgos es: número 1, Identificar todos los riesgos; 2, medirlos -su impacto y cómo se gestionan-; y lo tercero que es lo más importante, si es una lista de 37 riesgos, hay que ver cuáles toma el Estado y cuáles el privado, cuáles se comparten y qué reglas se aplicarán. Por ejemplo, cuando se hacen túneles por más estudios que se hagan nunca se sabe realmente qué es lo que se encontrará cuando uno empieza a escavar. Puede tener una cosa extraordinaria, como sucedió en el Perú. En un túnel de 20 kilómetros, los primeros 17 avanzaron batiendo records y después se encontraron con un río subterráneo. No fue un río subterráneo, pero en rigor fue casi un río subterráneo. Estuvieron parados seis meses. Él tenía un plazo de entrega, si no entrega no se le empieza a remunerar por el servicio de transportar agua de un lado al otro de la Cordillera.
Esta asignación de riesgos es fundamental para que la asociación funcione bien. Y lo otro es que, si bien es cierto que el Estado puede comprometerse a entregar dinero desde el inicio, el Estado puede decir: "no, yo te pago por servicios. Tu prestas el servicio, yo te pago como Estado". O como en el caso del puerto donde el Estado no paga nada. Les cobrarás a los operadores de logística y a las navieras.
Por ejemplo, en el caso de los puertos, va a costar. Pero termina costando menos. Cuando nuestros puertos no estaban bien equipados y no funcionaban bien y su capacidad de operación era limitada, las naves cuando llegaban tenían que esperar en la rada. Si tenían previsto esperar un día, a veces esperaban dos días o tres días y esos días adicionales a las navieras le costaban una fortuna. Decían: "yo pagaría cinco veces la tarifa, pero que me atiendan a tiempo".
Hoy la regulación establece los tiempos de espera, los máximos y hay penalidades si no cumplen. Por supuesto las tarifas han bajado, los tiempos de atención se han reducido y los operadores tienen el día de hoy menores costos que terminan trasladando a los exportadores que, por supuesto, se convierten en más competitivos. Cuesta, pero cuesta menos y lo paga quien lo usa.
Entonces, decía que a veces el Estado plantea los pagos, pero como en el caso del puerto, quien tiene que financiar y conseguir el dinero es el inversionista. Y acabo de leer poco antes, mientras esperaba, hace poco se dio una línea de transmisión y el inversionista que es por demás una empresa colombiana ha captado en el mercado peruano, dentro de su propio mercado en el que se emite deuda en bonos, dinero a siete años a 3 y medio por ciento.
Como ya he comentado, esto existe en toda América desde hace 25 años en casi todos lados. En el Perú esto comenzó en el 98, o sea vamos 18 años, se han entregado solo desde el gobierno centra 120 contratos que han supuesto una inversión inicial prevista en 30.000 millones de dólares y estimo que en realidad se ha terminado invirtiendo por lo menos 50.000 millones de dólares y, en algunos casos, esos contratos le han permitido recaudar al Estado.
Alguien podría decir: ¿No era que esto no es venta? No es venta. En líneas de transmisión para que el sistema funcione y para que lo haga bien el empresario decía: "yo no me puedo hacer cargo de estas responsabilidades si no me entregas los ramales". Se le entregaron los ramales y como ya están construidos y va a cobrar por ellos la tarifa, se le dijo: "eso me lo pagás al contado, pero cuando termines tu contrato. Me lo devuelves en las mismas o mejores condiciones de las que te lo entregué". Esas líneas siguen siendo del Estado durante todo el tiempo. Entonces, en esos casos ha habido algo de recaudación que en este caso ha sido 2000 millones de dólares.
Para hacer cuentas el PBI es de alrededor de 200.000 millones de dólares y el PBI de la Argentina es de $600.000, esto habría que multiplicarlo por tres y estaríamos hablando de 100.000 millones de dólares en analogías, si quisiéramos hacer una comparación. Para estadísticas globales, entre el 2011 y el 2015 en ese quinquenio, el Banco Mundial estima que a nivel global se han comprometido 600.000 millones de dólares mediante esta herramienta de gestión pública que, en el test del tiempo, se ha mostrado por supuesto no es una varita mágica es complejo y hay que trabajarlo pero lo que sucede en el tiempo es que ha ido ampliándose su aplicación a más países, a más sectores, a más niveles de gobierno y cada vez se hacen mayor cantidad de cosas merced a las experiencias y como las empresas se han ido capitalizando y tratar de tomar la experiencia de otros países han podido desarrollar.
¿Qué se requiere para que esto funcione? Una ley específica sobre el tema. En algunos países se ha arrancado poniendo cosas simplemente que habilitan. Dicen: "se podrá hacer o se incluye como una extensión de otras leyes". Se puede hacer. La experiencia lo que demuestra, sin embargo, es que el APP es otra cosa, es otra herramienta, y requiere una regulación expresa, que además revela al inversionista estable viene a construir algo que no va a ser suyo nunca, con un contrato en el cual hay reglas expresas, penalidades y todo lo demás, recibe el mensaje de que este país quiere realmente hacer esto. Esa es la experiencia que hay en Centroamérica, por ejemplo, experiencia con la cual se inició el Brasil. Luego, más o menos sectorialmente se hacían algunas cosas, pero se llegó a la conclusión de que se necesitaba una ley específica para PPP. Pareció un tema sutil, pero la experiencia muestra que es un tema que resulta ser cardinal.
Lo siguiente es: PPP, ¿quién y cómo? ¿Lo va a hacer solo el gobierno nacional? ¿Lo van a hacer los gobiernos regionales? Esa es una decisión de Estado. Puedo decir: "solo lo hará el gobierno nacional y luego iremos avanzando". Esto es un tema de dimensión política.
Lo segundo es: ¿qué temas? Algunos países, como dije, Chile inició haciendo solo carreteras. Durante mucho tiempo ha sido solo carreteras. Hoy en día avanzó entró a Saneamiento, ha entrado a Salud, ha entrado a Educación. En el Perú, como comenté, ya estamos en todo en realidad.
Y lo tercero es: ¿cuándo es que se hace PPP? ¿Cuándo es que se hace obra pública? ¿Cuándo es que se hace¿? Quiero saber para un poco conocer qué puedo esperar. Ciertamente, si es una oferta en la que son varias entidades, son varios sectores, y se promueve esta herramienta, pues un inversionista extranjero va a tener mucho más interés, porque ve un mercado más amplio, para verlo en los términos de los anteojos que tiene el inversionista. No olvidemos que no va a venir, vendrá solo, si le interesa.
Lo siguiente es: ¿quién va a supervisar mis contratos? Y allí es importante mostrar que quien va a supervisar es alguien que tiene la fuerza suficiente para que cuando tenga que aplicarle la penalidad, que eventualmente quiebre a la empresa, pues lo hará sin miramientos.
Lo siguiente es: muy bien, todo esto es un tema quién hace qué, la asignación de riesgo, con quién me voy a sentar. Y allí hay dos modelos. Uno es que cada sector lo hace por su lado y el otro es que se forma un cuerpo técnico especializado. Hay ambas experiencias, sin embargo, la tendencia es tratar de centralizarlo. ¿Por qué? Porque eso le da al Estado mayor capacidad de conocimiento, de acceso a información y de experiencia y credibilidad, que le permite tener una mejor capacidad negociadora y se terminan logrando mejores contratos.
Pero vamos al marco legal. ¿Cuáles son los temas clave? Hay varios temas clave -si me permiten, en mérito al generoso tiempo que me están dando, ya van veinte minutos-. Acá hay una lista de distintos temas. Sin embargo, están dos señalados como los más importantes. El primero es: ¿qué temas son susceptibles de ser trabajados mediante PPP? ¿Es solo carreteras? Muy bien, es solo carreteras. ¿Es solo infraestructura de transporte? Es solo infraestructura de transporte. ¿O es en verdad cualquier tema? Cualquier tema, pues, al final del día la llave la tiene el Estado. El Estado se habilita para hacer las cosas, pero luego decide caso por caso qué hace y qué no hace en función de sus objetivos.
Y, lo segundo, en las asignaciones de riesgos, ¿hay limitaciones? Por ejemplo, hay quienes establecen: "el Estado nunca tomará tal riesgo". O, por ejemplo, en el tema asignación de riesgos, un tema que es técnicamente un poco complejo. ¿Los cambios que hace de manera soberana el Estado en los temas tributarios van a ser sujetos de aplicación para un equilibrio económico o no? Ahí hay quien le dice: "no, eso es un tema del Estado y no tiene por qué hacer una excepción para ellos". Hay otros países que dicen: "dado que mi historial es de ser un poquito cambiante en el tiempo, tengo una tasa de impuesto a la renta de 30, de pronto la vuelvo a 20, de pronto la vuelvo a 15". Hace una variabilidad, que lo que provoca en el inversionista¿ No es que no quiere entrar, lo que va a decir es: "hoy está en 15, pero ha estado en 30. Si la ponen en 30, esto va a ser un mayor costo". Así que ¿qué cosa hace? En sus ofertas las va a elevar. Entonces, es un tema simplemente de gestión del Estado decidir si pone o no limitaciones en qué riesgos nunca asumirá, siempre se los trasladará. ¡Ojo! En obra pública el Estado asume todos los riesgos. ¡Ojo de dónde se parte! En obra pública el Estado asume todos los riesgos.
El otro tema es: ¿se permite equilibrio económico? Que en verdad no hay ley que no permita equilibrio económico. Y esto es por una razón sencilla: son contratos a 20, 30. En el Perú se pueden hacer hasta 60 años. Entre 20 y 30 años es lo típico. Un ejercicio muy sencillo: hoy es 2016. Hace 30 años fue 1986. Si uno se pone a pensar qué ha pasado en los últimos 30 años. Es lo mismo que piensa en el proyecto que dice: "en los próximos 20 años, si pasan todas estas cosas, ¿cómo funcionarán?" Y al Estado también le toca hacer esa reflexión, porque el equilibrio económico es para ambos lados. Por ejemplo, muchas veces los inversionistas dicen: "yo tengo duda. Me está pidiendo que haga una obra, que haga un puente en un lugar que yo no sé si tendrá tráfico. El Estado dice que se necesita". "Yo entro, si es que me aseguras un mínimo de tráfico. Si el tráfico está por encima de eso, pues no hablamos nada. Pero si está por debajo de eso, el Estado tendrá que pagarme." Entonces, el Estado dice: "muy bien, pero vamos mano a mano. Yo te aseguro un tráfico de 10.000 vehículos, pero si en algún momento va por encima de 14.000 de ahí para arriba vamos 50-50 o puedo decirte todo para el Estado". Claro, si el Estado dice: "todo es el para Estado", entonces, vos dirás: "entonces, esa parte yo no la voy a ver. Entonces, está limitada la posibilidad de mejorar mi gestión, porque no me interesa incrementar tráfico, mejorar la atención, porque el adicional no vendrá para mí y, entonces, probablemente hago una oferta que no sea tan atractiva" o al revés, es un tema para ver en cada caso.
El criterio financiero. ¿Cómo se establece el manejo? Es decir, quiénes lo van a trabajar, quiénes intervienen, cuáles son las limitaciones, si hay plazos o no; este es un tema que es muy importante, y sobre todo cuando se trata de controversias. Esto es una asociación, ambos quieren que funcione. Cuando son temas que son, evidentemente, necesarios tratar, pues se tratan, pero cuando son controversias, ¿cuál es el mecanismo que se tiene? Y allí, por supuesto, la preferencia es que esto lo haga un tercero independiente, porque estoy jugando de visita; lo que he construido, lo que he invertido, no es mío. Quien administra la ley es el Estado que es mi contraparte. Digamos que voy un poco en desventaja. Entonces, dicen: "me gustaría que sea algo independiente. No algo que me favorezca", por supuesto, sería una necedad, que pretendan algo como eso. De hecho, nadie aceptaría a un inversionista que tiene la pretensión de ese tipo, pero sí algo independiente.
Terminación anticipada de contrato. En plazos tan largos pueden pasar muchas cosas. Y puede ser que se deba terminar el contrato, no por malas razones, por buenas razones. Por ejemplo, el contrato previó una vía de cierto tamaño. La vía fue un éxito enorme y, de pronto, ya se está congestionando, ya no sirve y el contrato no permite ampliarla. ¿Qué hacemos? Todavía nos faltan 20 años para que el contrato culmine. ¿Cargamos con el pasivo de una vía que tuvo el problema de ser demasiado exitosa o terminamos el contrato y hacemos otro contrato para ampliarla? Si es que no tuvimos la previsión de que en el contrato esté establecido qué pasa si es que se necesita ampliar. Esto, simplemente, porque el tema de terminaciones y pagas es natural en estos contratos. Está también el ius imperium: el Estado por razones de interés público, en verdad no tiene que invocar ninguna razón, decide hacerlo. Eso es normal y natural. Pero quiero saber qué pasa en ese caso. Y lo que esperan ellos, que luego vamos a ver esto, los financistas¿ Porque acá estamos diciendo que el inversionista pone el dinero, pero no estamos diciendo que pone todo el dinero en su bolsillo. De hecho, en la práctica el inversionista pone una parte del dinero y todo el resto lo toma prestado. Entonces, en verdad quienes van a estar interesados de ese dinero en la APP son ¿quiénes? Los bancos. Siempre usan este criterio que se llama "criterio de cliente muerto"; es decir, ¿qué pasa si mi cliente desaparece?, ¿quién me pagará? Y, entonces, una de sus preocupaciones será, cuando termine de manera anticipada, muy probablemente los créditos no habrán sido terminados de pagar: "cuál será la fuente para pagarlos o tenemos que asumirlo como pérdida". Si se establece que se asume como pérdida, pues les aseguro que ni un solo banco tendrá ningún incentivo, ningún interés de prestar un peso.
Entonces, la terminación anticipada está en cómo resarce al inversionista y a los acreedores, como tema central, y el otro es cómo se hace el tratamiento específicamente a los acreedores. También, un tema que se preguntó es el tema de la cesión de los flujos. Yo, Estado, le di al privado para que opere este puerto y reciba los pagos de las navieras, de los operadores logísticos, de los usuarios, y este dinero establece el contrato que debe utilizarse únicamente para el cumplimiento contrato. Muy bien, pero cuando se presta dinero, este dinero va a ir a pagar a los acreedores. El acreedor normalmente dice: "Mira, en verdad yo no creo en nadie, ni siquiera en ti inversionista. Yo quiero que ese dinero lo pongas en un fideicomiso con nombre y apellido". Pero para eso el inversionista necesita el derecho a cederlos al fideicomiso, para que pueda pagar.
Normalmente los fideicomisos y este tipo de transferencias se permiten, pero tienen limitaciones. No pueden ser usadas para lo que tú quieras; tiene que ser en cumplimiento del contrato.
Luego son garantías y penalidades. Ya comenté un tema importante: en particular, yo creo mucho en "las cartas fianza", o sea, uno puede precalificar, confiar y todo lo demás, pero lo que hace funcionar las cosas es una carta fianza por la que si no cumples "la ejecuto". Ya está. Y la verdad es que eso es bastante disuasivo.
Sin embargo, esas ejecuciones suponen muchas veces que se vaya a una terminación de contrato. Y tampoco es que se quiere que el contrato caiga porque puede afectar el servicio público, entonces, una cosa a mitad de camino −algo que ya se mencionó− son los step in rights. Los acreedores, los bancos han prestado dinero y les interesa que esto funcione. ¿Qué pasa si está funcionando más el operador? Si no está dando un buen servicio, porque no tiene capacidades o porque tiene problemas financieros propios¿ Es decir, si yo creo que debemos sustituir, porque no está funcionando y se perjudica el Estado −con el Estado, porque el Estado tiene que dar la última palabra acá−, y se perjudica a los usuarios −que es lo más importante−, luego, también yo me estoy perjudicando porque no han tenido para pagarme, entonces, lo sustituimos. Ese es un step in right.
En veinte o treinta años van aparecer cosas que no estaban previstas que, probablemente, en el contrato no estén lo suficientemente bien cubiertas o simplemente no estén cubiertas. Un contrato a treinta años en telecomunicaciones¿ ¿cómo serán las telecomunicaciones ya no digo entre treinta sino entre diez o veinte años? En verdad es difícil preverlo, entonces, probablemente aparezcan controversias y ahí está el tema sobre cómo se resuelven las controversias. Y ahí está el tema de adónde acudimos. El tema estándar del día de hoy son los arbitrajes.
Me faltan dos temas más. Sobre el procedimiento de contratación es ¿cómo se va a hacer? ¿Van a ser concursos abiertos o públicos? Y ¿quién va a ser el que convoque? Porque con ello necesito la señal de que es un tema prioritario y de que alguien tiene capacidad para administrar adecuadamente estos contratos.
Por último, el tema "bancabilidad". Si es que existen eventos o suspensión de pagos. Si es que se establece −esto ya en el contrato o en las leyes−, si hay alguna razón por la cual el operador dejará de recibir dinero, porque eso equivaldría a una expropiación. En ese caso qué sucede.
Siempre hay una solución para todo. Si están interesados, tomarán un seguro internacional, que proteja contra riesgos políticos, pues, ese costo lo pasarán al contrato. Por último, ya es lo natural, lo no normal, lo estándar −y con esto termino− que los flujos se puedan ceder a un fideicomiso para pagarle a los acreedores solo con ese propósito.
Muy bien, ¿hay alguna otra limitación? ¿Cuáles son los procedimientos de autorización? Esto para saber si voy a financiar, porque, al final del día, si es que el inversionista no va a poder financiar esto en el mercado de capitales, por más interesante que sea, no lo va a poder tomar.
He hecho una cosa muy apretada y me he tomado treinta minutos. Les agradezco muchísimo por su atención y estoy a disposición.
Sr. Presidente (Espínola).- Gracias, René.
Tiene la palabra el señor senador Rodríguez Saá.
Sr. Rodríguez Saá.- La verdad es que estamos ante la presencia de un tema muy interesante; muy interesante.
Y yo lo voy a analizar desde otra mirada, porque el presupuesto básico que ha partido el análisis es el de gobiernos ineficientes que no pueden hacer las cosas que tienen que hacer. Y yo vengo de una experiencia exitosa de más de treinta años que sí pudimos hacer. Entonces, voy a ser muy breve.
La provincia de San Luis tiene 16 juicios en la Corte Suprema de reclamos económicos a la Nación Argentina que es la que le debe. Y tiene dos de ellos ganados por miles de millones de pesos, sin embargo, dedica a la obra pública, a la construcción de hospitales, caminos, autopistas, acueductos, diques, viviendas, etcétera, el 50 por ciento del presupuesto.
Esto ha sido elogiado por el presidente actual, quien ha planteado que es un objetivo de la Argentina llegar al 25 por ciento. Nosotros hemos llegado al 50 y creo que es extremo. Entonces, tengo otra visión: yo creo que se puede. Pero estamos ante una realidad en la que tenemos que hacer obras de infraestructura impresionantes, importantes, y urgentes, pero tenemos que tener un mecanismo, y parecería que este puede ser bueno.
Una breve referencia a la historia: hubo una propuesta que se llamó el "Plan Laura". Un ingeniero argentino, Guillermo Laura, propuso un sistema de autopistas. Dijo 10.000 kilómetros de autopistas para unir todas las capitales de la Argentina con Buenos Aires y entre sí. Esto Se financiaba con diez centavos de pesos, pero eran dólares, pesos-dólares de los combustibles. Los bancos se hacían cargo −imagino− con el mecanismo que ustedes están planteando de recaudar la plata y contratar las obras, y, a medida que¿ Como idea era fantástica y todos estábamos de acuerdo. Teníamos algunas desinteligencias, porque cada uno quería que la autopista pasara por un costado más importante de su ciudad, pero, más allá de ello, que son pequeños detalles, hubo una oposición a la forma de financiar. Y no hubo fuerza política ni la decisión de llevar adelante este plan.
Yo digo que si lo hubiésemos hecho, tendríamos un país totalmente diferente. Y diez centavos en el precio de los combustibles −cuando el gobierno actual subsidia al petróleo que vale 40 y lo paga 64−¿ Diez centavos es nada. Era nada en la historia nacional. ¡Es mucho! Pero quiero decir que, en definitiva¿ Hice la mención a este subsidio, pero en toda la historia ha habido muchas cosas.
Entonces, me parece a mí que estamos en presencia de una iniciativa importante, por ello, deseo realizar dos preguntas: de acuerdo a la experiencia internacional, las empresas que hacen este tipo de asociaciones públicas y privadas, generalmente, ¿son empresas extranjeras? Porque hubo muchas inquietudes sobre las pymes.
Segundo, las empresas ¿exigen la prórroga de jurisdicción? Algo señaló usted cuando dijo que buscan un tercero imparcial.
Estos dos temas van a ser importantes para debatir a fin de saber hasta qué punto tenemos que reglamentar, limitar la negociación o no. Me parece re interesante contratar. Nosotros hemos dicho, en lo que dije sobre los cientos y cientos de kilómetros de autopista, que si hubiésemos tenido un instrumento como este y hubiésemos contratado la "transitabilidad", después de diez, quince años, tal vez, el "rodamiento" −no sé si se dice así− de los vehículos tendrían mucho mejor calidad, porque el mantenimiento se debería haber realizado mejor. En fin, tiene virtudes. También choca, en alguna medida, con que los capitales privados dirigen las rutas, dirigen los hospitales, entonces, vamos a tener, en este sentido, seguramente un debate de concepciones políticas sobre el tema.
Para ser concreto, en términos generales ¿son empresas extranjeras las que hacen o hay participación en los estados nacionales de empresas nacionales que pueden asumir estos riesgos?
Segundo, ¿la prórroga de jurisdicción es una exigencia de estas empresas?
Sra. Rodríguez Machado.- Perdón, buenos días y gracias por la participación.
Simplemente, muy relacionada con la inquietud del senador y a los fines de abreviar la participación de nuestros panelistas y por el tiempo, quisiera también dejar una reflexión para que, quizás, nos puedan ayudar con sus respuestas. Yo soy de la provincia de Córdoba, y en Córdoba hemos utilizado mucho esta figura, no con este nombre, pero sí con la idea de la interacción público privada en la conclusión de un servicio o una obra que tiene que prestar el Estado. Esto, por la sabiduría que tienen nuestros intendentes y jefes comunales, se viene haciendo desde hace mucho tiempo sin ponerle un título para que parezca que están haciendo una cosa distinta de la que habitualmente estamos acostumbrados como concepto de obra pública. Esta figura de la interacción público privada ha permitido una gran equidad en la distribución de los recursos del Estado, y no creo que este tipo de figuras sean contrarias a la percepción que el Estado, que tiene la obligación muy importante de generar infraestructura y situaciones a los que menos tienen o no pueden por sí pagar obras de infraestructura o servicios que necesitan.
Y doy el ejemplo -vuelvo a decirlo- de mi provincia. En muchos casos, obras como, por ejemplo, la de provisión de infraestructura médica para los hospitales, han utilizado este servicio. Hay un acuerdo entre un público y un privado donde el privado después, con el recupero de costos en la cobranza a aquellos individuos pacientes que tienen obras sociales, hacen un recupero de costos; no así el Estado, que les cobra a quienes no lo tienen. Entonces, los fondos de los municipios o los jefes comunales son menores al momento de decidir esa obra, generándose un ahorro por parte del Estado toda vez que los inversionistas cobran a quienes utilizan estos servicios, que sí pueden pagarlos. Por lo tanto, ellos hacen una ecuación en la provisión de ese servicio.
Entonces, yo me imagino en la Argentina, que siempre es el ciudadano el que paga, siempre; o lo paga a través de sus impuestos, pagando una obra a través de la renta general, o lo paga a través de un costo que tiene la utilización de esa ruta, ese servicio o esa autopista. Por lo tanto, muchas veces los que somos del Interior decimos: por qué la renta general tiene que ir solamente a esos lugares donde hay grandes cantidades de conglomerados urbanos y que, por ahí, la ruta no esté en Jujuy, en el Sur o en otras provincias donde la cantidad no permite hacer esa ecuación económico financiera que sí permitiría un recupero rápido de la obra.
Uno se imagina un Estado donde la ecuación económico financiera de este tipo de asociativismos permite invertir y recuperar ese costo y un Estado cubriendo su función solidaria y social realizándola sin ese recupero en los lugares donde los individuos no les podemos pagar. Por lo tanto, se me ocurre que esto, lejos de ser un ataque al Estado, es un beneficio, ya que el Estado puede derivar sus recursos en aquellos lugares donde esa ecuación económico financiera no funcionaría, y que sí funcionaría en otros lugares. O por qué los del Norte y los del Sur tienen que pagar el puerto, realizando obras con rentas generales en los puertos, y no cobrarse con los peajes de los barcos que transitan y que logran sus ganancias. Creo que es un instrumento de una profunda equidad a la hora en que el Estado tiene que decir dónde derivan cien por ciento sus gastos sin recupero alguno o cuándo puede hacer un acuerdo con el privado donde sí se puede recuperar gasto y así ahorrar desde el Estado algún tipo de inversión.
En mi experiencia, también ha sido así en los pequeños pueblos donde se ha utilizado no solamente en las empresas extranjeras o multinacionales que han intervenido, nada más que la ecuación económico financiera es mínima en esos casos, pero sí el concepto.
Quería agregar a la pregunta del senador Rodríguez Saá si también comparten que no necesariamente la inversión extranjera o la prórroga de jurisdicción es condición sine qua non para que esta figura público privada pueda funcionar en las distintas jurisdicciones: nacionales, provinciales o municipales.
Sr. Presidente (Espínola).- ¿Quiere responder o hacemos toda las preguntas para que respondamos en el mismo sentido?
Sra. de la Rosa.- Aprovechamos la presencia de los expositores, a quienes les damos la bienvenida.
Creo que, como dije al principio, este proyecto de ley -porque estamos analizando un proyecto de ley-, no sé si es similar, por ejemplo, al de Perú. Eso le quería preguntar al expositor, si este proyecto de ley es similar al de Perú. Si Perú tiene un proyecto de ley marco o no como este proyecto que estamos analizando. Porque también está hablando de experiencias.
Nosotros acá, en el Senado de la Nación, tenemos que votar y aprobar o no un proyecto de ley determinado, que es este, y que quizás no fue suficientemente explicitado. Porque ahora, después de su exposición, estamos entendiendo el sentido de esta iniciativa público privada. En ese sentido, yo no creo que sean todas malas ni todas buenas. Por eso dije al principio que es el Congreso de la Nación, cuando se trate de grandes emprendimientos, quien tiene que aprobar. Y, sobre todo, si parte del financiamiento es de recursos nacionales y, aún más, si la otra parte del financiamiento viene de los bolsillos de consumidores, usuarios y ciudadanos de la Argentina. Con más razón, tiene que haber un estudio de costo/beneficio financiero, político, social y que la sociedad se entere cuánto le va a costar, cuánto va a tener que pagar de su bolsillo para una obra o servicio determinado.
La pregunta que le quería hacer es si el marco de este proyecto es similar al proyecto que tienen en su país, y quería preguntar también en el caso de CAF y BID, si el financiamiento tanto de CAF o BID es para los Estados soberanos y también para las empresas privadas. Qué porcentaje de financiamiento hoy tienen para Estados soberanos, para empresas privadas, y creo yo que son todos financiamientos para infraestructura económica y social, fundamentalmente. En ese caso, quería preguntar también cuáles son, por ejemplo, las principales obras o concesiones que se realizaron bajo este instituto, por ejemplo, en Brasil y en Chile, que son nuestros vecinos cercanos. Ya con Perú creo que entendemos bien lo que están haciendo.
Participante.- Le voy a pasar la palabra a nuestro director General de Infraestructura para responder la última pregunta, Julián Suárez.
Sr. Suárez.- Luego volvemos con René a las primeras preguntas, pero con respecto a la composición de la cartera de financiamiento del CAF, el 80 por ciento -esto es por definición de las políticas de gestión de CAF, que están conformadas por la definición de nuestro Directorio, conformado a su vez por los diecinueve países accionistas del CAF- del financiamiento de CAF, es financiamiento a los Estados, es financiamiento que se denomina soberano. Es decir que de los 13.000 millones de dólares año que en promedio aprueba CAF, gran parte de esto, el 70 por ciento, es infraestructura e integración regional, con énfasis fuerte en temas de transporte, pero también de energía, temas sociales, agua, saneamiento, sectores productivos y financieros. El 20 por ciento de estos 13.000 millones de dólares año que financiamos es financiamiento al sector privado, o lo que nosotros denominamos financiamiento no soberano. Indudablemente, nuestra participación financiando a sponsors privados en esquemas de financiamiento de infraestructura de participación público privada, es una alternativa que estamos explotando en la región. En particular, actualmente, en los nuevos esquemas, o en los esquemas que en los últimos años han surgido en Uruguay y en Paraguay, y estamos implementando este tipo de iniciativas también en Colombia.
Participante.- Solamente para complementar a la última parte. Una de las cosas que ha surgido con el financiamiento no soberano de CAF, y seguramente así también va a ser con el BID, es que por cada recurso que nosotros ponemos logramos traccionar tres recursos adicionales en una estructuración. Por lo cual, en el caso colombiano y en el caso uruguayo, como tal, y también en el caso paraguayo, hemos puesto probablemente montos alrededor de 20 o 30 millones de dólares para grandes obras de infraestructura, pero hemos logrado traer recursos adicionales por la presencia de los multilaterales de tres veces eso. Entonces, estaríamos hablando de que por cada un dólar o una unidad -podrá también ser en moneda local- se traen tres recursos adicionales. Esto vuelve, justamente, a la pregunta inicial en nuestra presentación acerca de cómo tratar de ser un poco más eficientes en cuanto al acceso a recursos para poder financiar las obras de infraestructura.
Sr. Suárez.- Complementando un último punto en este sentido, la dificultad que hay para financiar este tipo de iniciativas, que tiene una vida útil de veinte a treinta años, como se ha comentado, indudablemente no es menor dada la profundidad de los sistemas financieros y de los mercados de capitales de la región.
El desafío es atraer recursos financieros no tradicionales y, en todo caso, la banca está hoy en día alcanzada en términos mundiales por las recomendaciones, básicamente, de las normativas de Basilea III.
CAF, en los últimos tres años, ha montado una subsidiaria de CAF ciento por ciento, que se llama "CAF Asset Management". Básicamente, a través de CAF Asset Management, que es un gestor profesional de fondos de infraestructura, se constituyen fondos de infraestructura que captan recursos no alcanzados por las regulaciones Basilea, llámese fondos, por ejemplo, de pensiones y fondos de los common sovereign wealth funds de Estados Unidos. De esa manera, también podemos catalizar recursos muy importantes con una maduración en términos de la perspectiva de financiamiento, acorde a los plazos que este tipo de contratos necesitan.
Ya hemos constituido un fondo de 1000 millones de dólares en Colombia y estamos, en este momento, cerrando un segundo fondo similar, cuyo primer cierre será de 300 millones de dólares para acompañar el proceso de financiamiento de la ley de APP en Uruguay.
Sr. Cornejo Díaz.- Empezaré por la última pregunta respecto de cómo se compara la ley con la ley peruana. Es muy parecida. La verdad es que si la comparamos con la colombiana, brasileña, etcétera, son temas que están en lugares comunes. Por supuesto, hay diferencias en algunos temas, algunos son más amplios en cuanto a los ámbitos de aplicación, otros los circunscriben, unos son más expresos en algunas cuestiones; pero en general son leyes muy parecidas.
Respecto del Perú concretamente, empezamos con una ley en 1997, que no fue cambiada hasta 2007. Luego, recientemente, hubo dos cambios: uno hace dos años y el otro hace cinco meses; todos orientados a precisar algunos de los aspectos que acabo de mencionar. La experiencia va indicando que es mejor precisar algunos temas. Pero en líneas generales es básicamente lo mismo.
El supuesto del que parte esto es más general y es que ésta es una herramienta que tiene el potencial de hacer más eficiente la acción del Estado. Se usa mucho en Australia. De hecho, en donde más se usa es en el Reino Unido. Como un tema anecdótico, la embajada de Inglaterra en Berlín, en Alemania, se hizo por PPP y lo ganó una empresa alemana. Lo digo para que vean la amplitud y la extensión de esto. Es una herramienta para gestionar. No parte del supuesto de que se están haciendo las cosas bien o mal.
Por último, creo que al Estado siempre hay que pedirle que sea más eficiente de lo que es, aun cuando sea muy eficiente.
En cuanto a las empresas, hay un tema en el que es necesario entender bien el contexto. ¿Para qué tipo de proyectos se emplea esto principalmente? Para proyectos que deben hacerse desde cero y tienen complejidades, donde el Estado tendría dificultades.
Menciono el tema del puerto. En el caso del Perú, para que la empresa pública pueda comprar sus grúas se demoró dos años. La empresa privada, en dos años, construyó un nuevo puerto y compró doce grúas. ¿Por qué? No es porque el Estado sea más ineficiente, sino porque las reglas bajo las cuales tiene que actuar se encuentran más enfocadas en el control que en la eficiencia. Es un tema de diseño aquí y en todos los lugares del mundo. Entonces, conscientes de esta colaboración, se dice: "Estas son las reglas, lo manejas tú, privado, bajo estas restricciones, pues tú te encargarás de hacerlo."
En efecto, las grandes intervenciones han requerido de empresas privadas, principalmente, por lo siguiente: si el Estado va a otorgar un contrato, por ejemplo, el muelle¿ Ojo que en el Perú son dos contratos: Puerto Muelle Sur y Muelle Norte, cada contrato son más de 1000 millones de dólares de inversión, donde el Estado no pone ni un centavo. Pero esa es infraestructura que será para el Estado. ¿Qué es lo que se pide? Experiencia en haber construido y operado puertos de más de un millón de toneladas equivalentes. Esas son empresas grandes. No le puedo dar un puerto de ese tamaño a quien no tiene experiencia, básicamente por el tema de la experiencia y no por el tema financiero.
En la misma línea, si lo que quiero hacer son temas que requieren menos experiencia o más sencillos, no hay ningún problema. Aquí me voy al otro extremo, usando un fondo que se constituye o que es un fondo al cual aportan las empresas de telecomunicaciones, fondo de inversión y telecomunicaciones, que es para área rurales, donde el privado no irá por la tarifa, pues se han hecho muchos contratos en los que se dan paquetes para que instalen lo que llamamos "cabinas de Internet". Tienen que poner en pueblos alejados una computadora, un punto en la escuela y uno en el municipio. Debe brindarse este servicio abierto al público para acceso a Internet y telefonía IP. En cada caso, las inversiones son de 15.000 dólares o 20.000 dólares. ¿Quiénes lo hacen? Empresas comunales. En ese caso, el Estado paga todo. Les da un adelanto para que inviertan y les va pagando el servicio mensualmente. Si les hubiera encargado, por más que sean 15.000 dólares, que se consigan el dinero, se hubiera creado una dificultad.
Es una cuestión de voluntad y se trata de un tema complejo. En el Perú nos tocó hacer un fideicomiso con unas comunidades campesinas que estaban en un nivel de atraso muy alto. Entonces, dijimos de hacer una estructura de fideicomiso con ellos. Sentados en nuestros escritorios en San Isidro pensábamos que no lo iban a entender. Se han hecho fideicomisos por casi 800 millones de dólares con varias comunidades y han funcionado. La ley lo permite y lo habilita, hay que querer usarlo.
En el medio están las empresas locales, empresas peruanas ciento por ciento que tienen APP de 20 millones de dólares, 30 millones de dólares, 50 millones de dólares. Es una herramienta que permite la concurrencia, dependiendo de la necesidad, de cualquier tamaño de empresa.
El tema de la extensión de jurisdicción, ya mencioné la racionalidad y no me atrevo a asegurarlo, pero en todas las leyes que conozco se abre la opción de que sea un arbitraje.
Participante.- Solamente para complementar el punto acerca de las empresas internacionales, en los casos más insipientes que hemos financiado APP, me vienen dos países a la mente. Justamente, vimos la participación local desde el enfoque de la cadena y la necesidad de consorciarse en el intermedio de esta cadena en temas tanto de energía, donde había provisión local -era importante que existieran- como de infraestructura física. Si bien las empresas internacionales eran las que tenían la experticia técnica, tenían que consorciarse y, de alguna manera, colaborar con las diferentes empresas en la cadena porque, de otra forma, no podían acceder a los diferentes beneficios, en el marco jurídico, que en esos países se daba.
Normalmente hay una participación bastante amplia. Esto ha sido en el caso insipiente que podría ser parecido al caso argentino.
Sr. Cobos.- Dentro de este régimen público privado, cuando las empresas recurren al financiamiento internacional para financiar el proyecto, ¿cuál es el requerimiento fundamental que exigen los bancos: el aval del Estado, el contrato por la obra, por el servicio que prestan?
Participante.- Hay varias cosas. Uno trata de hacer una visión panorámica del solicitante o el potencial sujeto de crédito. Lo primero es la solidez que tenga como grupo y empresa. Eso va desde el punto de vista financiero hasta un punto de vista jurídico, que no haya ningún tema jurídico abierto ni nada por el estilo.
Posteriormente, hay que ver la solidez técnica del proyecto que estaría haciendo la empresa o el postor, en caso de una etapa inicial antes de la adjudicación o posterior a la adjudicación. Debe tener racionalidad y para eso, justamente, el equipo de Julián, por ejemplo, ve todo el tema de infraestructura de la región sur. La agenda ambiental es fundamental también. Son como los primeros criterios.
Luego, aquí creo que es la parte más específica de su pregunta, quiero mencionar la viabilidad financiera. Al final, si bien nosotros, como bancos multilaterales, podemos ir a plazos mucho más largos que la banca tradicional -y ese es justamente nuestro mandato- y a tasas mucho más competitivas que la banca internacional, también tenemos que asegurarnos de que hay el recupero de estas operaciones.
Entonces, ahí se trabaja junto con nuestros equipos financieros, nuestros equipos jurídicos, nuestros equipos técnicos y ambiental en entender y, de alguna manera, recrear el horizonte temporal de cómo se daría el proyecto y que haya una capacidad de repago. Y, por supuesto, utilizando todo el análisis de escenario.
Sr. Cobos. O sea, la evaluación del proyecto específicamente es la forma de repago para asegurarse el reembolso.
Participante. Exactamente.
Sr. Cobos. ¿Hay una garantía adicional que se le pide al Estado con el cual...? ¿O no?
Participante. No.
Sr. Cobos. Siempre al empresario.
Participante. Sí. Es porque estamos utilizando justamente nuestra ventanilla de sector privado y financiamiento de project finance. Como tal, está amparado en el flujo...
Sr. Cobos. A ver. No quedará en el descuido que si una empresa pide para una determinada obra o un bien en determinado país que tiene una determinada conducta económica, respeto jurídico e institucionalidad, sea más proclive a otorgárselo que esa misma empresa a lo mejor sea con una obra parecida o un servicio parecido en otro país.
Participante. A ver. Lo que ocurre en relación con la sostenibilidad o viabilidad del análisis para poder otorgar el financiamiento a esa empresa es que uno parte de la premisa de que el escenario en el cual está es lo suficientemente sostenible no solamente hoy, sino a lo largo del plazo. Porque esto -creo que lo mencionaron más temprano- no es un activo financiero del que se entra y se sale medianamente rápido; este es un activo que se compromete a 25 o 30 años. Entonces, en el análisis previo, la premisa fundamental es que el país es lo suficientemente sostenible o sólido para que la variación que haya en el tiempo no vaya a afectar el proyecto.
Sr. Presidente (Espínola).- ¿Gastón?
Sr. Astesiano. Sí, quería complementar la pregunta del senador.
En ciertos casos, sobre todo los primeros proyectos... Porque aquí el historial se va construyendo de a poco; entonces, la recomendación es comenzar, generalmente, con transporte. Los contratos carreteras son contratos más simples. Es más fácil identificar, como decía el experto, el índice de rigurosidad internacional o la calidad de servicio. Es más fácil de identificar. Hay más experiencia instalada, generalmente, en los países para hacer este tipo de contratos. No se salta a un hospital o a un servicio de salud remota.
En el caso de Brasil, nosotros participamos. Yo, personalmente, participé mucho del proyecto de ley que se aprobó en 2004. En aquel momento, la justificación más grande de haber hecho el proyecto de ley separado -ellos tenían, como Argentina, una ley de concesiones y una ley de obras públicas- era que la ley de concesiones de Brasil no permitía dar subsidios en el marco de las concesiones, sino que las concesiones deberían recuperar todo del pago de los usuarios sin afectación de un subsidio del Tesoro nacional. La ley de PPP permite, porque básicamente empieza a haber... Si bien la concesión es una forma, cuando uno empieza a buscar -esto fue mencionado hoy- llegar con infraestructura a lugares donde ya no se puede recuperar todo por el pago de los servicios, empieza a haber, implícita o explícitamente, un subsidio. Y empieza la discusión de si el gobierno tiene mecanismos en su legislación presupuestaria de comprometer vigencias futuras o comprometer crédito fiscal futuro. Algunos países tienen leyes plurianuales, como el Uruguay; otros países no lo tienen. La 24.156 prevé la posibilidad de las prohibiciones para años posteriores.
En el caso de Brasil, se decidió, para bajar el costo de financiamiento y eliminar el riesgo -este es un ejemplo clásico de asignación eficiente del riesgo: es un riesgo del país; el que más lo puede controlar es el país-, constituyó un fondo de garantía de las obligaciones públicas en el marco de los contratos de PPP federales, que se llama Fundo Garantidor, en portugués, el cual fondearon básicamente con las acciones que el Estado nacional tenía en el Banco do Brasil, en Petrobras -no todas; una parte de ellas-, y asignaba una porción muy pequeña del presupuesto como para darle liquidez al fondo.
En el caso de Perú, se hizo un proyecto muy grande en el año 2006, que es el Ramal Norte del Amazonas, que fue uno de los primeros grandes PPP con subsidio grande que se hicieron en el Perú. El BID allí hizo una garantía. El consorcio ganador necesitaba una garantía, porque no había una manera de comprometer las obligaciones presupuestarias más allá de una administración. Y el BID hizo una garantía de 60 millones de dólares revolvente, que garantiza el pago de los subsidios. Está en un fideicomiso. Tiene términos financieros muy baratos, es una comisión de compromiso de 25 puntos básicos. Si en los 60 días en los que es exigible el pago del subsidio por parte del contratista al Estado, el Estado no lo paga, lo puede cobrar de ese fideicomiso; y el Estado tiene 60 días para volver a completar el fideicomiso para mantener la garantía en 60 millones de dólares, o convertirlo en un crédito con garantía soberana con el BID en los mismos términos de los préstamos con garantía soberana del BID, y se reduce el monto flotante de la garantía.
Estas son algunas de las cosas. Perú no necesitó volver a utilizar una garantía en sus posteriores contratos. Brasil nunca tuvo que salir a garantizar un contrato, pero en la figura estaba allí.
En cuanto a la pregunta de la senadora sobre la respuesta muy similar al compañero de la CAF, el Banco Interamericano de Desarrollo el año pasado en su asamblea anual separó las actividades del sector privado en la Corporación Interamericana de Inversiones. Entonces, el banco financia alrededor de entre 10 y 11.000 millones de dólares por año con garantía soberana; y alrededor de entre 2 y 3.000 millones de dólares sin garantía soberana, que va directamente a las empresas, o podrían ser empresas públicas pero sin que tengan la garantía soberana.
Sr. Presidente (Espínola). Gracias, Gastón, René, Ángel y Julián.
Pasamos al próximo invitado, que es el secretario general de la UOCRA, Gerardo Martínez.
Se retiran los invitados e ingresa al estrado el señor Gerardo Martínez.
Sr. Presidente (Espínola). Bienvenido, Gerardo. Cuando quieras.
Sr. Martínez. Muy bien, muchas gracias.
En nombre de los trabajadores constructores que me toca representar, quiero agradecer la invitación para participar en este encuentro donde están los senadores integrantes de la Comisión de Infraestructura y de obras públicas, que está relacionada con todo lo que puede realizarse en Argentina generando herramientas para promover el desarrollo productivo y la cultura del trabajo, teniendo en cuenta que la industria de la construcción es una industria madre, motorizadora de lo que significa el trabajo, pero no solamente en lo que es el trabajo directo, sino también en la cantidad de industrias que se generan alrededor cuando se reactiva la industria de la construcción.
Yo no quiero aburrirlos, porque todos sabemos lo que está pasando en este momento en la Argentina. Seguramente tendrá que ser algo pasajero -apostamos a que así sea-, pero mi obligación es transmitirles a ustedes, señores senadores -a quienes nuevamente agradezco la invitación-, que estamos pasando por un momento bastante crítico. Es decir, hemos perdido alrededor de 80.000 puestos de trabajo. Se nota y se observa que hay un panorama un poquito sombrío.
Tengo que decirles que cuando hablamos con los sectores que se dedican a la inversión privada... Porque en el combo de la construcción, la inversión pública representa alrededor de entre el 35 y el 40 por ciento; y el resto lo representa la inversión privada: inversores pequeños, medianos y grandes. Y cuando nos toca hablar con muchos de ellos, de esos sectores, ven un panorama un poco reticente a provocar y a producir inversiones. Compran terrenos, pero no comienzan los emprendimientos.
Dicen que las condiciones macroeconómicas del análisis de sus consultoras y demás no le dan un veredicto favorable por lo tanto me parece que ante estas circunstancias, uno con la experiencia que tiene, el Estado siempre jugó el papel de promotor, de promocionar el desarrollo productivo y generar políticas públicas atendiendo estas necesidades y buscando un efecto de contagio para que el sector privado, que es más especulativo, siempre ha sido así. No estamos descubriendo nada.
Acompañando ese ejercicio de acciones concretas por parte del Estado nacional, o provincial o municipal a fin de reactivar esta industria por el efecto negativo que genera el hecho de que esté paralizada.
Quiero decirles que los trabajadores constructores no tenemos una mirada apocalíptica, ni queremos utilizar esto como un mecanismo de llave de mezquindad o interés político. La mayoría pertenecemos a una ideología y tenemos una representación política, pero acá estamos hablando del trabajo y estamos hablando de un tema que es fundamental, que es la industria de la construcción. Es una industria en la que la mano de obra no puede ser reemplazada por la cibernética, ni la tecnología, ni la robótica. Es decir, no sucede como en otra de las industrias, hablar de la industria de la construcción es hablar de un industria que genera política de Estado, porque apuesta directamente a la generación de puestos de trabajo, mano de obra intensiva y, por esa misma razón, anclado a lo que dije anteriormente en el diagnóstico y en el panorama que tenemos -reitero que no somos apocalípticos, pero pretendemos que el Estado actúe con pragmatismo y dinámica cuidando los recursos públicos de todos los ciudadanos, porque hemos tenido casos lamentables que son parte de un proceso judicial que está en trámite pero no quiere decir con eso que no haya gestión. Y nosotros observamos que más allá de algunas dificultades en el sinceramiento macroeconómico, entendemos que por parte de algunas áreas de mandos medios del Poder Ejecutivo nacional hay falta de gestión, no hay buena coordinación, parece que todo está para realizarse pero todos los días aparece algo nuevo. Y esto me lleva a decirles algo que para aquellos que peinamos canas lo vivíamos en un programa de televisión que era Joe Rígoli con el arbolito, cada vez que llegaba a la oficina del Estado siempre había un impedimento, algo que impedía que ese arbolito se plantara. Estamos viendo una situación de estas. Lo digo mirando el medio vaso lleno, no el medio vaso vacío y diciendo que si no hay pragmatismo, ni gestión y si no se alienta rápidamente a motorizar las obras que están paralizadas, no estamos hablando de obras y emprendimientos nuevos, estamos hablando de obras que venían en ejecución y está paralizadas por falta de recursos.
Por lo tanto me parece que el clima social y esto hay que decirlo, está un poco complejo, complicado y me parece que el tema del trabajo es un tema que no merece ningún tipo de especulación política, sino que hay que atenderla en toda su dimensión.
Agradezco la invitación para estar en el debate abierto y he escuchado con mucho interés la experiencia, los mecanismos y las herramientas que han expuesto los distintos técnicos que recién me precedieron en la palabra.
Realmente, como organización sindical, no somos trabajadores especialistas en el tema, pero sí nos parece muy bien, porque uno tiene que informar de lo que está pasando en todas partes del mundo y de las nuevas herramientas financieras que se van generando en este proceso de la globalización que, por un lado debemos cuidar el valor y el control del Estado y cómo garantizar que ese control abarque profundamente situaciones para no repetir muchas de las circunstancias de las que nos toca vivir, lamentablemente, en la Argentino. Eso por un lado. No creo que nadie pueda discutir -y me parece- que esta puede ser una ley trascendente, una ley que sirva como un capítulo nuevo en la Argentina con valores trascendentes, es decir: con una política que puede perdurar más allá del hoy y el ahora en el mediano y largo plazo. Creo que ese es el objetivo que generacionalmente tenemos como responsabilidad ante nuestros conciudadanos. Apuesto a que esto va a ser así por las preguntas que escuché y por la profundidad con la que tomaban nota de esta situación.
Por otro lado decimos que, ante esta circunstancia de lo que pase en la Argentina ante la crisis que hay en el mundo y en la región, encontrarse con estas herramientas me parece que son positivas. Sé que ha habido críticas y debates muy serios en los países donde están vigentes. Y trato de interpretar que, en algunos casos, hay reclamos y planteos más que de lo instrumental de lo ideológico. Es decir, por cuestiones de una mirada desde lo político ideológico hay severos cuestionamientos, pero no me consta que haya habido otro tipo de problemas. No por eso quiere decir que esos problemas o ese mismo reclamo, pueda darse también en la Argentina, sino para mirarlo desde lo que está pasando en el hemisferio y cómo puede repercutir en la Argentina.
Tengo entendido que en la década del 90 hubo un proyecto de iniciativa privada. Adolfo decía que el Plan Laura fue parte de un debate permanente en la Cámara de Diputados, no sé si llegó al Senado pero yo estuve en la Cámara de Diputados junto con la Cámara de la Construcción y era un proyecto de 10.000 kilómetros de autopistas y la crítica que le hacíamos en ese momento, era su especificidad, miraba solamente la inversión con cierta cantidad de dinero y dedicada a toda las parte del trazado de autopistas. Y no está mal, porque había autopistas que tenían que ver con la conexión de las ciudades y había otra autopista que eran corredores productivos bioceánicos y etcétera.
Así que no estaba mal pensado. Era un proyecto discutible pero algo que quedó pendiente. Pero, en este caso, por lo que hemos leído y por la iniciativa que toma el Ejecutivo nacional, el presidente, de llevar adelante este debate, me parece que es oportuno. Puede ser una herramienta muy buena, viable, ágil porque a veces el Estado tiene ciertos impedimentos de mecanismos que no hacen al control. Estoy hablando de otros impedimentos, porque a veces, cuando uno habla de que el Estado tiene un impedimento, se cree que es porque uno quiere hacer un per saltum de controles o de auditorías. Me parece que eso falta porque si no, no pasaría lo que pasa. Así que de eso falta.
Estamos hablando de otro mecanismo que se debería tener una agilidad o una modernización en el funcionamiento estructural. Creo que es un tema pendiente en todo esto el debate de la reformulación de una ley de ministerios, de tener un Estado más ágil y más dinámico, con mayor control, pero es una cuestión que forma parte de la agenda que tenemos todos los argentinos.
Volviendo al tema de la propuesta que se origina desde el Ejecutivo nacional es una buena herramienta, y los reparos que tenemos están sujetos a lo que ustedes han planteado en los pocos minutos que escuché por las preguntas que hicieron y creo que el tema pasa por tener en esta formulación de asociación con inversiones privadas, es la oportunidad de tener un plan maestro constructivo.
Yo comparto lo que decía Adolfo, y no lo digo con la mirada política. La verdad es que los trabajadores constructores aún en este momento de crisis no hemos perdido trabajo en San Luis, y lo tengo que decir. Somos una provincia pujante, una provincia que continuamente desarrolla un encuentro con una mirada estratégica desde lo provincial en donde nosotros somos partícipes y en donde estas situaciones de nubarrones existe cierto grado de previsibilidad que en otras provincias todavía no notamos. Ojalá que esto pueda ser parte de un desafío de toda la Argentina, que más allá de lo político podamos apostar a valores sustentables en ese aspecto para no sufrir tanto los problemas sociolaborales que estamos teniendo en este momento. Repito que encontrar un camino de mecanismos para que las inversiones de infraestructura de gran porte¿ que se necesitan, porque la Argentina, yo lo voy a explicar desde este ángulo, yo sé, como dirigente social, que la Argentina no puede vivir solamente del mercado interno. Con el mercado interno a nosotros nos queda un 30 por ciento de nuestra población fuera del sistema. Entonces, la única manera para poder resolver este problema -interpretamos nosotros- es ser un país exportador, y ser un país exportador es ser un país competitivo y es ser un país moderno, un país que tenga agilidad para mostrar su producto y su capacidad de negociación y tener en la confluencia de este proceso de globalización la capacidad de constituir no una canoa, lo digo así como gráficamente, sino un barco de última generación para poder navegar en todas las tempestades de la globalización.
Creo que es el gran desafío, más allá de los matices políticos, al cual estamos convocados todos los sectores que convivimos en nuestra sociedad y que somos responsables de la gobernabilidad y de la sustentabilidad política de nuestro país.
Los extremos no sirven. Por lo tanto, la idea es caminar desde el debate y desde el diálogo, cosa que estamos sucediendo y nosotros felicitamos que esto se dé, pero realmente necesitamos incorporamos como país para tratar de resolver este gran dilema. Desde el mercado interno no resolvemos nuestras críticas o nuestras crisis de necesidades de lo que se significa la pobreza, la desocupación. Necesitamos ser un país exportador, un país competitivo, un país abierto, y me parece que esta herramienta desde lo económico financiero da esas alternativas.
Y yo voy a dejar después algunas inquietudes que tienen que ver con los puntos que nosotros hemos analizado con nuestros equipos de economistas y que están especializados en el tema financiero, pero que son muy coincidentes con lo que ustedes han expuesto y con lo que seguirán debatiendo en el transcurso de esta jornada.
Apuesto a que esto pueda salir rápidamente. Vale la pena felicitar la oportunidad y llevar adelante esta propuesta. Y creo que con la misma agilidad nosotros podemos tomar los reparos, los controles necesarios sin que esto sea una máquina de impedir ni que haya un mecanismo de especulación política. Porque que si es una buena medida, me parece que vale la pena ponerla en vigencia lo más pronto posible.
Sr. Presidente (Espínola).- Gracias, Gerardo.
Sra. Labado.- Buenas tardes.
La verdad es que a mí me interesaría que pudiera hacerse una ley que beneficie y permita que haya inversión, porque sabemos que es necesaria la inversión para generar empleo. Pero también creo que nosotros tenemos, como legisladores, nacionales la responsabilidad de cuidar los intereses del país y de los trabajadores. Y escuchándolo al representante gremial, hay algunas palabras que él utilizó que me preocupan, porque hablar de la globalización o del Estado ineficiente¿
Creo que el señor Martínez puede hablar de estos doce años de gestión del gobierno de Néstor y Cristina que se ha generado obra pública en la República Argentina como no se ha hecho en muchos años. Creo que debemos, por lo menos, decir la verdad y decir cómo ha crecido el trabajo en la construcción en estos últimos doce años, cuántos trabajadores se han incorporado a este sistema de trabajo. Y tenemos que pensar y hablar de un gobierno más eficiente o no ineficiente, porque si ha habido tanta obra pública y tanto crecimiento en su institución gremial, significa que no ha sido tan ineficiente el Estado. Obviamente, hay cosas para mejorar y tenemos que pensar en eso. En mejorar y siempre para crecer en este sentido de incorporar inversión, garantizare empleo, pero siempre, vuelvo a reiterar, cuidando los intereses del país. No por eso tenemos que volver a entregar nuestras banderas en virtud de que queremos generar empleo.
¿Empleo para qué? Primero. ¿Para crecer?, ¿para incorporar trabajadores argentinos?, ¿para dar sustentabilidad?, ¿para mejorar la economía?, ¿para mejorar la cuestión social de los buenas tardes? Me parece que son cuestiones que tenemos que tener en cuenta a la hora de pensar en este proyecto. No sé si usted tiene en sus cuestiones algo que yo manifesté al principio sobre que acá no hay garantía para los trabajadores cuando se rescindan los contratos o al haber una expropiación. En ningún lado dice qué pasa con los trabajadores. Y creo que usted, como responsable gremial, es una de las cuestiones que más tiene que tener cuidado de que en todos los contratos se tenga en cuenta al trabajador. Seguramente, usted lo debe tener en sus consideraciones. Como no lo manifestó, lo vuelvo a reiterar.
Yo, personalmente -voy a hablar, motu proprio-, no quiero ser una máquina de impedir, pero sí quiero aportar para mejorar y muchas veces el aportar para mejorar no se tiene en cuenta, se cree que solo es para impedir. Y quiero y vengo diciendo hace ya varias comisiones la necesidad de que se tengan en cuenta los aportes, porque después nos obligan a votar en contra cuando no tienen en cuenta nuestros aportes que, vuelvo a reiterar, intentamos que sean para crecer. Porque los intereses políticos después los dirimimos en las elecciones. Yo creo que a nadie le interesa que al país le vaya mal, porque si al país le va mal, le va a ir mal a todos, incluidos nosotros.
Creo que son consideraciones a tener en cuenta en un proyecto que prevé inversión, pero en el que hay que tener cuidado en algunas cuestiones. En estos días de debate yo voy a trabajar en modificaciones que quiero proponer. Reitero: espero que en esta idea de colaborar para mejorar, puedan ser incorporados. Gracias.
Sr. Presidente (Espínola).- ¿Alguna pregunta?
Sr. Martínez.- Yo para corroborar mi alegría con mucho respeto. No quise hablar de lo que veníamos y de lo que pasó, porque todos lo sabemos. Somos argentinos, estamos en la política, y sabemos que teníamos 70.000 trabajadores y llegamos a tener 450.000 trabajadores en los últimos años. Es parte de las cosas que hemos dicho permanentemente y que uno reconoce y aplaude.
La idea, en este sentido, de lo que yo vengo a trasladar, más allá de tener todos los reparos y el cuidado de lo que significa una ley de estas características, es decirles que me parece muy interesante el hecho de que haya un diálogo y un respeto, tanto de aquel que gobierna o le toca la responsabilidad de gobernar como a los que nos toca ser opositores. Apostemos de una buena vez por todas a poder escucharnos y lograr que los proyectos que podamos desarrollar se transformen ciertamente en política de Estado para que no tengamos que estar diciendo: "todo lo que se hizo está mal" siempre cada vez que hay un nuevo gobierno. Es decir buscar plantear esto.
Como dije, yo soy peronista y, con mucho respeto, Perón siempre decía: "No basta destruir lo que estorba, hay que construir lo que falta". Entonces, la idea por la que yo vine acá es para tratar de plantearles a ustedes que me parece bueno que haya una propuesta de estas características, que se la mejore y que tenga todo el control, que haya auditorías, porque realmente la tarea tanto de los responsables de ser la voz de los trabajadores, como la de ustedes, es ser los responsables de la voz de las provincias, y los diputados, de ser la voz del pueblo. Entonces, tenemos una gran responsabilidad: mejorar la calidad de gestión y la calidad de producto del Estado. Y eso no lo hace el presidente, sino el debate interactivo entre todas las fuerzas políticas desde la izquierda hasta la derecha. Así que a eso apostamos, por lo tanto, quiero agradecer la oportunidad que nos dieron a los trabajadores de participar a estas jornadas.
Humildemente hemos traído nada más que la motivación de decir que vale la pena estudiar esta herramienta. Dejamos anotadas algunas cuestiones que están planteadas con lo que dijo aquí la compañera senadora y muchos de los temas que ustedes han planteado en estos minutos, que pude escuchar en el diálogo que tuvieron con los técnicos que me presidieron en la palabra y hacen que quede abierta la posibilidad de seguir tratando la cuestión.
Si es necesario venir en otro momento, por supuesto, cuenten con nosotros y si es necesario, una vez debatido y encontrado el consenso entre todas las fuerzas, cuenten con el proyecto de los trabajadores constructores, porque si hay algo que necesitamos en este momento es buscar que se ponga en vigencia la cultura del trabajo, del desarrollo productivo, de la defensa del mercado interno y de la industria nacional.
Eso es lo que pretendemos y es lo que buscamos como representación estructural, y este es un capítulo importante para ese gran desafío que a todos nos identifica. Así que, muchas gracias.
Sra. de la Rosa.- Seré breve, señor presidente.
Simplemente, deseo agradecer la presencia de los que vinieron y yo creo que fue absolutamente claro en los primeros minutos de su exposición y me dio una enorme tristeza. El hecho de haber perdido tantos puestos de trabajo de un año al otro fue absolutamente negativo. Y no sé si estamos ahora, por el tiempo, en condiciones de hablar de políticas macroeconómicas, pero, obviamente, creo que hizo una buena síntesis, porque lo que está pasando en la Argentina es lo que está pasando en un gran sector de la población, sobre todo, sobre los que menos recursos tienen.
Entonces, tenemos una enorme tristeza y vamos a aportar en todo. Estamos en las antípodas filosóficas, ideológicas y políticas, sin embargo, estamos sentados acá, y hemos aportado muchísimo¿
- No se alcanzan a percibir con claridad las palabras de la señora senadora de la Rosa.
Sra. de la Rosa.- ¿ parece una barbaridad, pero lo hicimos.
Pero así también, como decía la señora senadora Labado, creemos que esto se tiene que modificar.
Sra. de la Rosa.- ¿ Hay unas cuestiones que tienen que ver con esto: con la cesión de recursos presupuestarios; recursos que son coparticipables y el rol del Estado.
Hoy quedó en claro que el rol del Estado es fundamental, el del gobierno nacional. La macroeconomía define. Define, como decía la CAF, si una empresa privada puede devolver o no los préstamos que le da la CAF y define el país donde esa empresa está, toma trabajadores y obtiene su rentabilidad.
Señor presidente: simplemente eso; nada más.
El jueves continuamos con el plenario. Muchísimas gracias.
- Son las 13 y 35.