Source: https://www.codexisuno.cz/7sN
Timestamp: 2019-09-17 08:48:26+00:00
Document Index: 8132396

Matched Legal Cases: ['čl. 1', 'čl. 1', 'zákona č. 1', 'čl. 11', 'čl. 36', '§ 14', 'zákona č. 218', '§ 68', 'zákona č. 150', 'čl. 1', 'čl. 11', 'čl. 1', 'čl. 36', 'ÚS 12/14 ', 'soud ', 'čl. 95', '§ 14', 'zákona č. 218', 'zákona č. 465', '§ 14', 'zákona č. 218', 'čl. 1', 'čl. 36', '§ 14', 'zákona č. 218', 'čl. 95', '§ 64', 'zákona č. 182', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 218', '§ 68', 'zákona č. 150', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'čl. 36', 'zákona č. 465', '§ 14', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 218', 'zákona č. 465', 'čl. 36', 'ÚS 12/07 ', 'ÚS 72/06 ', 'ÚS 10/08 ', 'ÚS 8/14 ', '§ 67', 'ÚS 24/04 ', 'ÚS 19/93 ', 'ÚS 24/99 ', 'ÚS 77/06 ', 'ÚS 3764/12 ', 'zákona č. 320', '§ 13', '§ 14', '§ 85', 'zákona č. 280', 'ÚS 287/04 ', 'soud ', 'ÚS 2/02 ', 'ÚS 9/07 ', 'ÚS 525/02 ', 'soud ', 'ÚS 53/10 ', 'čl. 1', 'čl. 11', 'čl. 1', 'čl. 1', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 2485/13 ', 'ÚS 3501/13 ', 'ÚS 3502/13 ', 'soud ', 'čl. 11', 'čl. 4', 'ÚS 1396/07 ', 'čl. 325', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 1009/08 ', 'soud ', 'čl. 95', 'čl. 89', '§ 14', 'zákona č. 218', 'čl. 36', 'čl. 36', 'in fine', 'čl. 36', 'čl. 36', '§ 65', '§ 65', '§ 70', '§ 70', 'ÚS 145/09 ', '§ 14', 'soud ', '§ 79', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 65', '§ 70', 'čl. 36', '§ 14', '§ 14', '§ 44', '§ 14', '§ 70', 'čl. 36', '§ 70', '§ 70', '§ 14', '§ 14', '§ 70', '§ 14', 'čl. 36', '§ 14', '§ 14', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'čl. 11', 'čl. 26', '§ 14', '§ 14', 'soud ', 'čl. 36', '§ 14', 'čl. 11', 'čl. 36', 'čl. 11', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'soud ', 'čl. 11', '§ 14', '§ 15', 'soud ', 'ÚS 2485/13 ', 'čl. 11', 'čl. 26', 'čl. 41', 'ÚS 27/09 ', 'čl. 26', '§ 14', 'čl. 26', '§ 14', 'čl. 325', 'čl. 10', 'čl. 1', '§ 14', 'ÚS 1009/08 ', 'ÚS 1009/08 ', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 17', 'ÚS 12/14\n']

Nález - K protiústavnosti výluky soudního přezkumu u pozastavení výplaty části dotace
ze dne 16. 6. 2015
K protiústavnosti výluky soudního přezkumu u pozastavení výplaty části dotace
Pl. ÚS 12/14-2
čl. 1 sdělení č. 209/1992 Sb.
čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.
čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 2 usnesení č. 2/1993 Sb.
§ 14e odst. 1, 2, 3, 4 zákona č. 218/2000 Sb.
§ 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb.
zákon č. 465/2011 Sb.
Publikováno ve Sbírce zákonů pod č. 177/2015 Sb.
Princip právní jistoty je třeba vykládat ve spojení se zákazem arbitrárnosti tak, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti v postupu orgánů veřejné správy je přístup k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole.
Pokud k pozastavení výplaty části dotace postačuje pouze nekontrolovaná a zákonem nijak neomezená úvaha poskytovatele o porušení pravidel jejího čerpání, je vyloučení soudního přezkumu v rozporu čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, který garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu, zejména ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu k soudu. Pozastavení výplaty části dotace představuje zásah do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tj. zásah do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, jeho soudní přezkum proto nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.
Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 16. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu, aby Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v rozporu s ústavním pořádkem (nález byl vyhlášen pod č. 177/2015 Sb.).
Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
I. Původní návrh
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v tehdejším znění, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání".
2. Navrhovatel - dovolávaje se čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") - jej učinil v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci jím vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k závěru, že výše označené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
4. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A 200/2013-42 žalobu odmítl. Ve svém usnesení městský soud odkázal na § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech"), obsahující výslovnou výluku rozhodnutí o pozastavení dotace ze soudního přezkumu. Odkázal rovněž na důvod výluky ze soudního přezkumu dle ustanovení § 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle něhož je žaloba nepřípustná také, stanoví-li tak zvláštní zákon, čemuž výslovně zakotvená výluka v ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odpovídá. Navíc je tato výluka podle městského soudu "odůvodněna dočasným a předběžným charakterem opatření".
5. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně jako stěžovatelka kasační stížnost s tím, že i při formální nemožnosti soudního přezkumu opatření vydaných dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je nevyhnutelné soudní přezkum otevřít cestou ústavně konformního výkladu ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, a to k posouzení žalobou tvrzených porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod; absence procesní úpravy neproplacení dotace (resp. pozastavení platby) ve výši, v jaké byla poskytnuta, v důsledku libovůle či na základě domněnek význam těchto zásad posiluje. Žalobkyně poukázala na zásah do svých základních práv, neboť nemožnost disponovat dotací v přiznané výši ji přinutila nahradit chybějící prostředky z vlastních zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšího postupu může jít fakticky o zásah konečný. Nadto zásah do svých práv spatřuje i v tom, že je jí znemožněno v řádném řízení prokázat, že při realizaci projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, své povinnosti ve skutečnosti splnila.
III. Rekapitulace návrhu
11. Hodnocení závažnosti takového "podezření" je však výlučně na poskytovateli dotace a domněnce porušení pravidel nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup. Účinnost opatření zadržujícího dosud nevyplacené prostředky, které má být opatřením pouze předběžným a dočasným, navíc zákon nijak časově neohraničuje, ale ponechává je vedle hodnocení závažnosti podezření, určení, kdy o takovém kroku vyrozumí příjemce a finanční úřad či kdy bude pokračovat v proplácení zbývající části dotace, zcela na vůli a úvaze poskytovatele, resp. jeho seberegulaci. Poskytovatel dotace tedy není vázán žádnou lhůtou ani procesními pravidly. Při absenci přezkumu takového opatření soudem v důsledku výslovně stanovené výluky se tak "otevírá prostor pro libovůli poskytovatele dotace a strmě stoupá riziko korupce".
14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 31. 7. 2014, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Janem Hamáčkem, uvedla, že vládní návrh zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 287 (rozeslaný poslancům dne 21. 3. 2011) v prvním čtení dne 27. 4. 2011 na 16. schůzi a přikázala jej rozpočtovému výboru a kontrolnímu výboru, jež návrh zákona projednaly dne 27. 5. 2011, resp. dne 8. 6. 2011. Druhé čtení prošlo obecnou i podrobnou rozpravou dne 20. 9. 2011 na 23. schůzi a podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 287/3 a rozeslány dne 21. 9. 2011. Třetí čtení se uskutečnilo dne 27. 9. 2011 a Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila (v poměru 143 pro a 4 proti). Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") návrh zákona pod číslem tisku 218 projednal dne 27. 10. 2011 na 13. schůzi a s pozměňovacími návrhy jej usnesením č. 400 vrátil zpět Poslanecké sněmovně. Usnesení Senátu bylo doručeno Poslanecké sněmovně a rozesláno poslancům dne 1. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 287/5, o návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno dne 6. 12. 2011 na 32. schůzi a Poslanecká sněmovna jej přijala ve znění schváleném Senátem podle sněmovního tisku č. 287/5. Prezident republiky zákon podepsal dne 19. 12. 2011 a dne 30. 12. 2011 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 465/2011 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny shrnul, že zákon byl přijat po řádném zákonodárném procesu a s přesvědčením, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky.
V. Znění napadeného ustanovení
VI. Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele
VII. Změna návrhu
26. V návaznosti na výzvu Ústavního soudu navrhovatel podáním ze dne 11. 3. 2015 původní návrh změnil tak, že se namísto návrhu na zrušení dotčeného ustanovení (části) domáhá, "aby Ústavní soud vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb., tj. ve znění účinném od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015, je v části znějící, a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání' v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod".
30. V duchu dřívější judikatury Ústavního soudu, například nálezů sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS. 38/06 ze dne 6. 2 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), eventuálně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/14 ze dne 3. 3. 2015 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), resp. v nich vyjádřených názorů o shora předjímaných (viz bod 25) okolnostech, vzhledem k nimž se otevírá možnost vybočit z důsledků zakotvených v § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, lze pak finálně uzavřít, že změněný návrh je projednatelný a představuje splněnou podmínku následného ústavněprávního přezkumu.
VIII. Upuštění od ústního jednání
IX. Ústavní konformita legislativního procesu
X. Meritorní přezkum
X.a Principy právního státu
36. V judikatuře Ústavního soudu je opakovaně zdůrazňována důležitost ústavního principu právního státu a dodržování jednotlivých jeho aspektů [srov. např. nález ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], potřeba podřízení výkladu a použití právních norem jejich obsahově materiálnímu smyslu [nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] a povinnost zákonodárce, aby v legislativním procesu zachovával i taková hlediska jako transparentnost či jasnost [nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. V demokratickém právním státu musí mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45, nebo nález sp. zn. II. ÚS 3764/12 ze dne 13. 5. 2014 (N 91/73 SbNU 517)]. V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné.
39. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace, přesněji řečeno v dokumentech, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují. Pravidelně se jedná o celou řadu příruček, podmínek a metodik, které musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat, kontroly jejich dodržování jsou prováděny na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o finanční kontrole"). V § 13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní procesní pravidla pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Součástí zprávy o auditu je identifikace zjištěných nedostatků. Tyto nedostatky mohou mít povahu tzv. nesrovnalostí, které mohou mít podle práva Evropské unie (nařízení Rady č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti) dopad na konečný objem poskytnutých finančních prostředků. Pokud poskytovatel dotace na základě provedeného auditu nazná, že došlo při naplňování činností financovaných příslušnou dotací k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, může dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech pozastavit výplatu dotace (resp. nemusí vyplatit část dotace) a v návaznosti na to informuje příslušný finanční úřad o svých zjištěních. Finanční úřad v souladu s § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájí u příjemce dotace daňovou kontrolu, jejímž výsledkem je buď konstatace porušení rozpočtových pravidel a případné následné vyměřovací řízení a uložení sankce, nebo daňová kontrola finančního úřadu závady a nedostatky ve spojitosti s veřejnou zakázkou, potažmo porušení rozpočtových pravidel neshledá, a poté finanční úřad již další kroky nečiní. Finanční úřad může toliko v důsledku zjištění v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení nezjistí, nemá zákonem stanovenou pravomoc k žádnému dalšímu postupu, tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí. Podústavní právo nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná, a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí (kritika právní úpravy, která nestanoví dostatečné procesní rámce pro popsané situace, např. v článku Moravec, O. Krácení dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu - polojasno?, dostupném pod č. 95155 na www.epravo.cz).
X.b Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod
47. V judikatuře Ústavního soudu totiž je chráněno legitimní očekávání jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu (viz výše v bodech 37 a násl.), principu určitosti, bezrozpornosti a předvídatelnosti právní úpravy [srov. nález sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobré správy, ale Ústavní soud též v řadě svých rozhodnutí shledává ochranu legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
48. Obojaký význam ochrany legitimního očekávání zdůraznil Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu neobstojí s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je integrální součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání, tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation). Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52).
50. Navrhovatel případně poukázal na paralelu pozastavení čerpání dotace s obdobným institutem zajištění finančních prostředků v rámci trestního řízení, o kteréžto otázce v poslední době Ústavní soud opakovaně rozhodoval. V těchto případech je též velmi silný veřejný zájem na omezení majetkových práv osob podezřelých z majetkové trestné činnosti, jejichž finanční prostředky jsou zajištěny za účelem případné budoucí úhrady jejich finančních závazků vůči státu či poškozeným. Ústavní soud ve své nálezové judikatuře k tomuto institutu zdůraznil roli soudů jako ochránců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejného zájmu a ochranou práv dotčených osob. Účelem soudního přezkumu zajištění peněžních prostředků na účtu obviněného je posoudit přiměřenost tohoto opatření ve smyslu poměru mezi závažností prověřované trestné činnosti a rozsahem zajištění ve vztahu k možnostem dotčené osoby jako podnikatele dále vykonávat činnosti, jež s tímto podnikáním souvisí [nález sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)]. Rozhodnutí orgánu veřejné moci o žádosti o omezení zajištění peněžních prostředků musí být řádně odůvodněno, a to s ohledem na rozsah zajištění, specifika stíhané trestní věci a vznik případné majetkové škody [nálezy sp. zn. IV. ÚS 3501/13 ze dne 5. 8. 2014 (N 149/74 SbNU 275) a sp. zn. I. ÚS 3502/13 ze dne 17. 4. 2014 (N 63/73 SbNU 209)]. Ústavní soud poukázal i na časovou dimenzi institutu zajištění peněžních prostředků na účtu - pokud orgány činné v trestním řízení nezohlední délku trestního řízení a prognózu jeho dalšího vývoje při rozhodování o dalším trvání tohoto zajišťovacího opatření z pohledu přiměřenosti, porušují právo na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny [nález sp. zn. III. ÚS 1396/07 ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU 609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovaných rozhodnutí Ústavního soudu úlohou obecných soudů za účelem vyvážení veřejného zájmu a práv dotčených osob.
XI. Použití práva Evropské unie
57. Předmětem úpravy práva Evropské unie je i ochrana proti podvodům a nesrovnalostem při čerpání dotací z rozpočtů Evropské unie. Dle čl. 325 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie platí: "Unie a členské státy bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu." Nařízení Rady č. 2988/1995 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti - tj. jakékoli porušení právního předpisu Společenství, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované - s ohledem na právo Společenství, přičemž kontroly, správní opatření a sankce musí být "účinné, přiměřené a odrazující" a "s výhradou použitelného práva Společenství se postupy provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států".
60. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit obsah evropského práva, avšak již z naznačené rekapitulace je patrno, že zavedení soudního přezkumu v posuzovaném případě není v rozporu s právem Evropské unie, naopak právě jeho absence by mohla být v kolizi s judikaturou Soudního dvora Evropské unie či Listinou základních práv Evropské unie. Výše uvedené závěry Ústavního soudu o neústavnosti soudní výluky pozastavení čerpání dotace nejsou tedy v rozporu s právem Evropské unie. Napadená právní úprava by dokonce mohla být shledána problematickou i z pohledu práva Evropské unie. Nicméně Ústavní soud je přesvědčen, že navrhovatel zvolil správný postup, pokud nejdříve předložil posuzovaný problém Ústavnímu soudu, neboť přistoupí-li obecný soud k iniciování řízení vedoucího k odstranění úpravy rozporné s právem Evropské unie instrumenty ústavněprávního přezkumu, není důvod mu v tom bránit, resp. jej nutit předtím k řízení před Soudním dvorem Evropské unie (srov. Bobek, M. Bříza, P. Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 483). Podle Soudního dvora Evropské unie (srov. rozhodnutí Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. I-5667) procedura prioritního posouzení souladu s ústavním pořádkem není v rozporu s unijním právem, pokud nebrání soudům kdykoliv oslovit Soudní dvůr s předběžnou otázkou, přijmout potřebná předběžná opatření k ochraně práv vyplývajících z unijního práva a rozporná ustanovení vnitrostátního práva případně neaplikovat [srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
63. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů návrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl s tím, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" neaplikovat.
V označené věci jsem plénu předložil vlastní návrh, který však nezískal potřebnou podporu, nicméně - a logicky - z něj v oponentuře k návrhu, který naopak podporu získal, vycházím.
Klíčové měřítko hodnocení navrhovatelova návrhu představuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá).
Určení z přezkumu nevyloučitelného "rozhodnutí orgánu veřejné správy" podle čl. 36 odst. 2 Listiny logicky předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá žalobní legitimaci v režimu řízení podle § 65 a násl. s. ř. s., neboť je zde nepřehlédnutelná souvislost; druhé je evidentním podústavním provedením prvého.
Judikatura Nejvyššího správního soudu - zjevně ústavněprávně konformně - si osvojila výklad založený na materiálních, nikoli formálních znacích, a samo označení úkonu jako rozhodnutí (či nikoli) nepokládá za finálně určující. Ani "opatření" tedy obecně nelze vyloučit z pozice úkonu, proti němuž může směřovat žaloba způsobilá otevřít jeho soudní přezkum, avšak za podmínky, že jím byly založeny, změněny, zrušeny nebo závazně určeny práva nebo povinnosti, jak požaduje ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s.; jinak by nešlo o jím definované "rozhodnutí", a "kompetenční výluka" (§ 70 s. ř. s.) by se prosadila bez dalšího, jak ostatně ustanovení § 70 písm. a) s. ř. s. posléze proklamuje výslovně. Jinak řečeno, "klíčovou je totiž jeho materiální stránka, přičemž aby bylo možné považovat úkon správního orgánu za rozhodnutí v materiálním smyslu, musí mít dopad do právní sféry, resp. veřejných subjektivních práv fyzické či právnické osoby" [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98; viz i tam obsažené odkazy na další judikaturu, včetně nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 145/09 ze dne 21. 2. 2012 (N 35/64 SbNU 421)].
Tuto podmínku lze však ve vztahu k opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech") považovat za splněnou jen tehdy, pakliže požadovaná "změna" v právním postavení příjemce dotace bude nalezena již v tom, že namísto plynulého vyplácení dotace je její poskytování přerušeno, resp. co do její vymezené části se neposkytuje (poskytovatel - podle tohoto ustanovení - již část dotace "nemusí vyplatit").
Takovému závěru se přiblížil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 6. 2014 sp. zn. 8 Ans 4/2013, v němž konstatoval, že opatření o krácení dotace je "aktem ve věci samé, a nikoli např. podkladovým rozhodnutím, jehož správnost by bylo možné posoudit v budoucnu"; vydání takového rozhodnutí se lze dokonce v konkrétním případě i domáhat tzv. nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s., což Nejvyšší správní soud v dané věci dovodil ze zjištění, že pouhé "oznámení" o nevyplacení dotace neobsahovalo dostatečné odůvodnění.
Judikatura Nejvyššího správního soudu nicméně zahrnuje i posouzení odlišná; z rozsudku ze dne 6. 2. 2014 sp. zn. 9 As 132/2013 se podává, že "nejde o žádný správní úkon, nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení", jež je "jednak fakultativní a jednak nepředstavuje konečnou administrativně-právní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace", který se ochrany může domáhat až "prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí vydanému v realizační fázi (zde v rámci rozhodnutí o povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně)". Neplatí tedy, že došlo k "založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv nebo povinností".
Na obdobném hodnocení spočívá i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2014 sp. zn. 9 Afs 107/2013, byť určující argument proti tamnímu stěžovateli - příjemci pozastavené dotace - je i silnější (že napadl jen "korespondenční názory" poskytovatele dotace, nikoli "opatření dle § 14e odst. 1 či dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel"). Také zde je toto opatření kvalifikováno jako nikoli "rozhodnutí orgánu veřejné správy, nýbrž toliko faktický úkon poskytovatele dotace spočívající v nevyplacení části dotace", na niž příjemci ani rozhodnutím o jejím poskytnutí "nevznikl nárok".
V rámci těchto dvou - naposledy popsaných - hodnotících pozic se nutně prosazuje úsudek, že vyloučení ze soudního přezkumu se nepodává ze samotného napadeného ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech (je nadbytečné, jak ostatně rovněž konstatuje Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 3. 2014 sp. zn. 9 Afs 107/2013), neboť je zde dána výluka již na základě ustanovení § 65 odst. 1, resp. § 70 písm. a) s. ř. s. tím, že nejde o jimi předvídané "rozhodnutí".
Významným důsledkem pak je, že tím nemůže být ani v kolizi se zákazem vyloučení soudního přezkumu dle čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť absence "rozhodnutí" (ve smyslu vyloženém výše) logicky i věcně implikuje stav, kdy právní poměry příjemce dotace dotčeny (vůbec) nebyly, jestliže postupy podle ustanovení § 14e odst. 1 vést k "založení, změně, zrušení nebo závaznému určení (jeho) práva nebo povinnosti" nemohou.
Obdobné platí i pro ta (další) hodnocení opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, jestliže je jimi dovozována - též se zřetelem k ustanovení § 44a odst. 3 písm. b) téhož zákona (sp. zn. 9 As 132/2013 výše) - jeho "předběžná povaha", jak ostatně činí i navrhovatel, neboť taková opatření zásadně nemohou - z povahy věci - představovat relevantní zásah do základních práv rovněž. I v takovém případě by důvodem výluky ze soudního přezkumu nebylo "ve skutečnosti" napadené ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, nýbrž již ustanovení § 70 písm. b) s. ř. s., jehož kompatibilita s čl. 36 odst. 2 Listiny je zjevná.
Jelikož ustanovení § 70 písm. c) až e) s. ř. s. pro danou věc nepřichází v úvahu, je pro "výluková" hodnocení k dispozici již jen ustanovení § 70 písm. f) s. ř. s., v němž má napadené ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech normativní i věcnou základnu. Kompetenční výluka podle prve uvedeného ustanovení se váže s těmi úkony správního orgánu, "jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon", a tím zde má být právě ustanovení druhé, o které v dané věci jde.
To má smysl ovšem jen tehdy, že oproti úvahám předchozím se uplatní výše předestřený předpoklad toho znaku opatření podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, jenž je se "založením, změnou, zrušením nebo závazným určením práva nebo povinnosti" naopak identifikuje. Jen pak, jak se dožaduje navrhovatel, je nevyhnutelné kompetenční výluku dle § 70 písm. f) s. ř. s. a § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech poměřovat zásadou, že ji nemůže představovat rozhodnutí "orgánu veřejné správy týkající se základních práv a svobod podle Listiny" (dle jejího čl. 36 odst. 2).
Většina pléna se těmito otázkami blíže nezabývala; relativně konsolidovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu pomíjí, jako kdyby jí nebylo, a neobtěžuje se k ní zaujmout stanovisko. Jednoduše vychází z toho, že opatření dle § 14e zákona takovým rozhodnutím prostě je, aniž by se náležitě vypořádala s již uplatněnými jinými interpretačními verzemi, a proti nim (jejich odůvodněným závěrům) - zcela mimoběžně - klade pouhé tvrzení, že příjemce dotace, poté, co mu byla "přiznána", má na její úplné vyplacení "nárok", a ta představuje (dokonce) "vymahatelnou pohledávku" (bod 51 nálezu).
Což je nedostatkem vážným, neboť až teprve řádné odůvodnění povahy posuzovaného opatření - s výsledkem, že o "rozhodnutí" vskutku jde - mohlo většině pléna otevřít cestu pro další úvahy o jeho vyloučitelnosti (či nikoli) ze soudního přezkumu; odlišná hodnocení opatření dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, prezentovaná výše, totiž vedou k jeho vyloučení bez dalšího.
V bodu 38 většina pléna správně připomíná, že navrhovatel předložil Ústavnímu soudu k posouzení "pouze výluku ze soudního přezkumu" a že ani jinou cestu k dispozici neměl; je tomu tak proto, že z procesní pozice ve své věci očividně nemohl sledovat nic jiného, než aby naopak na soudní přezkum dosáhl.
Nesprávné však je, uvádí-li dále, že Ústavní soud "navazující úvahy" nemohl vést "bez přihlédnutí ke všem souvislostem právní úpravy", jmenovitě v té podobě, k níž se uchýlil. I Ústavní soud totiž má - přece jen - své limity a jeden z nich, dosud nepopíraný, zde spočíval v existenci těch hranic jeho přezkumu, jež jsou vymezeny petitem posuzovaného návrhu.
Jestliže byla napadena toliko část ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, nelze logicky podrobit přezkumu jiné - nenapadené - ustanovení § 14e odst. 1, natož aby ze zjištění jeho údajné kolize s principy právního státu (zjednodušeně řečeno) mohla být vyvozována neústavnost ustanovení napadeného. Je tomu zcela naopak; vázanost návrhem měla vést Ústavní soud k tomu, aby z této - nenapadené - úpravy § 14e odst. 1 zákona vycházel. Jiný postup, který však byl nálezem zvolen, nemůže metodologicky obstát.
Většina pléna se tím zachovala, jako kdyby šlo o abstraktní kontrolu celého ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, a výsledek tomu zjevně odpovídá (stěží si lze představit jiný, resp. jiné znění jeho odůvodnění). V dané věci však byl podán návrh na kontrolu konkrétní (rozhodujícím soudem), orientovaný na zrušení jen části tohoto ustanovení (části jeho odstavce 4), a to je nevyhnutelné vzít v úvahu ve smyslu potřeby adekvátního odlišení.
Následující oponentura přijatému nálezu se odvíjí v rozhodném smyslu právě odtud.
Obsahově navrhovatel argumentoval tím, že 1. dotčená úprava je nedostatečná v tom, že neobsahuje žádné časové omezení účinků opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, ačkoli má být "opatřením toliko předběžným a dočasným", a to včetně vyrozumění finančního úřadu, 2. hodnocení závažnosti "podezření na pochybení je plně na poskytovateli dotace"; současně je "bezkritérierní", a "domněnce porušení nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup", 3. příjemce dotace "nemůže dosáhnout zahájení řízení o provedení odvodu (před finančním úřadem), proti jehož výsledku by se mohl bránit pořadem práva", a konečně, a v důsledku toho 4. opatření zasahuje do práv příjemce dotace nedostatkem právní jistoty a porušením zásady legitimního očekávání, neboť vyplacení celé částky dotace očekává, upravil tomu své materiální a podnikatelské poměry, a proto jde i o "bezprostřední zásah" do jeho vlastnického práva dle čl. 11 Listiny, přičemž "často je porušeno též právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny)".
Bezprostředně lze konstatovat, že prvé tři námitky zcela míjí procesní prostor vymezený petitem návrhu a směřují zjevně proti úpravě, jež navržena k přezkumu nebyla; oponují totiž jiným ustanovením napadeného zákona, jmenovitě § 14e odst. 1 až 3 (případně tomu, co v nich zákonodárce opomněl zakotvit), nikoli § 14e odst. 4, o který zde jde.
Ústavní soud se proto jimi zabývat věcně vůbec neměl, a pakliže tak učinil, jsou korespondující úvahy prezentované většinou pléna v oddílu X.a (body 33 až 42) pro danou věc očividně mimosměrné.
V mezích návrhem otevřeného přezkumu tyto námitky rozhodný vztah k čl. 36 odst. 2 Listiny tedy neidentifikují.
(Ani případná, navrhovatelem požadovaná, soudní kontrola by jak nedostatek "časového omezení" pozastavení vyplácení dotace, tak jeho "bezkritériernost" či nemožnost zahájit řízení před finančním úřadem nenahradila, resp. takto tvrzené nedostatky právní úpravy by odstranit evidentně nemohla. Naopak, vzhledem k nim by se požadovaná soudní kontrola nemohla projevit jakkoli smysluplně, resp. efektivně, a to právě pro vytýkanou absenci "přezkumných" kritérií, na nichž by však měla stát.)
Pozornost bylo proto třeba věnovat námitce až čtvrté, že právní úprava vtělená do ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech porušuje právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny v podobě "legitimního očekávání", neboť ta již k základnímu právu příjemce dotace (čl. 36 odst. 2 Listiny) míří zjevně.
Podle čl. 11 odst. 1 Listiny má každý právo vlastnit majetek, tj. právo svůj majetek držet, užívat, požívat a jím disponovat, přičemž tímto článkem založená ochrana se nevyčerpává jen vlastnictvím věcí hmotných, nýbrž i rozmanitých entit nehmotných, a pod jeho ochranou je i tzv. legitimní očekávání, resp. majetkový nárok, jehož splnění lze opodstatněně očekávat. S inspirací článkem 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva jde o ochranu jakékoli dostatečně hájitelné majetkové hodnoty, včetně - a pro posuzovanou věc zejména - "dostatečně určité pohledávky", s níž operuje zhusta i rozhodovací praxe Ústavního soudu. Pohledávka je pak "dostatečně určitou", má-li zjevný zákonný či judiciální základ; tak je tomu tehdy, jestliže z ní oprávněný může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat - uplatněním takové pohledávky - konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt. Naopak tam, kde jde o plnění, které je co do dovolávaného právního vztahu a svého důvodu nejisté, resp. závislé na dalších okolnostech, jejichž existence je neurčitá či jinak sporná, o "legitimní očekávání" nejde.
Na nyní klíčovou otázku, zda na základě rozhodné právní úpravy dle ustanovení § 14e zákona může mít příjemce dotace "legitimní očekávání", že mu dotace (postupně a plynule podle potřeby) bude v úplnosti vyplácena, resp. vyplacena, však nelze než odpovědět - oproti názoru většiny pléna - záporně.
Znění nenapadeného ustanovení § 14e odst. 1 - z něhož, jak bylo doloženo v oddílu III výše, je nutno vycházet - je jednoznačné a stojí za to je citovat: "poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace." Odtud se totiž bez pochybností podává, že příjemci od počátku musí být zřejmé, že část dotace mu vyplacena být nemusí, a to na základě autonomní úvahy poskytovatele ("domnívá-li se") o porušení příslušných pravidel, jehož závažnost rovněž jen poskytovatel posuzuje, přičemž je příjemci i dopředu známo, že mu část dotace v takovém případě nebude vyplacena.
Je tím evidentní, že "dostatečně určitá pohledávka" příjemci dotace nesvědčí; na vyplacení celé dotace - jednoduše řečeno - nemá právní nárok (srov. zásadu vyslovenou v § 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech), a na tom ničeho nemění, že o poskytnutí dotace bylo předtím "rozhodnuto", což významným naopak činí většina pléna, a zjevně neudržitelný je navazující úsudek o "vymahatelné pohledávce", vyjádřený v bodu 51 nálezu.
K tomu se vyslovil i Nejvyšší správní soud, pakliže ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 9 Afs 107/2013 konstatoval, že "nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že mu jako příjemci dotace vznikl nárok na poskytnutí dotace ...", přičemž "je naopak zjevné, že ono rozhodnutí poskytovatele nezakládalo žádný nárok na vyplacení částky ..., ale předpokládalo její možné uvolňování či naopak krácení mimo jiné na základě plnění povinností příjemce" a že "opačný názor ... o nároku by ve svých důsledcích znamenal, že by příjemci dotací po rozhodnutí o jejich poskytnutí nemuseli již plnit nic z povinností, ... a bez dalšího mohli očekávat přísun plateb od poskytovatele".
V rovněž zmíněném rozsudku sp. zn. 8 Ans 4/2013 Nejvyšší správní soud sice potvrdil, že na dotaci "není právní nárok", nicméně že už pouhý její příslib je "způsobilý vyvolat legitimní očekávání" vyplacení dotace, což však dále podmínil tím, že tak tomu bude "samozřejmě za předpokladu, že příjemce splní stanovené podmínky", přičemž co do splnění těchto podmínek je "stanovisko poskytovatele konečné ...". Ani v tomto pojetí proto o "dostatečně určitou pohledávku" jít nemůže.
Ústavně chráněné "legitimní očekávání" ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny tedy - oproti názoru navrhovatele a většiny pléna - na straně příjemce dotace tedy ukotvit nelze.
Je paradoxní, že většina pléna, ačkoli v obecné rovině a již z faktu, že dotace byla přiznána, existenci legitimního očekávání naopak dovozuje, tak činí přesto - jak by takovému přiznání odpovídalo - nikoli všeobecně, pro všechny oprávněné, nýbrž jen pro příjemce některé (bod 51), a to navzdory tomu, že příslušné "rozhodnutí" bylo adresováno všem.
Stojí i za připomenutí, že postup podle § 14e odst. 1 není "odnětím dotace", jež upravuje ustanovení § 15 zákona o rozpočtových pravidlech jinak (vztahují se na ně obecné předpisy o správním řízení, a implikace k soudnímu přezkumu se nabízí).
Není použitelný ani navrhovatelův argument (převzatý většinou pléna v bodu 50) paralelou se závěry, které vyslovil Ústavní soud k úpravě tzv. zajišťovacích (trestněprocesních) institutů [kupř. v nálezu sp. zn. I. ÚS 2485/13 ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)], neboť tam naopak k zásahu do evidentně již konstituovaného práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny nesporně dochází. Stejně tak není přiléhavé odkazovat na legitimní očekávání dovozené Ústavním soudem ve věci účastníků stavebního spoření; nárok na státní podporu byl totiž založen zákonem, a jejich "pohledávka" dostatečně určitá nepochybně byla.
Navrhovatel vyslovuje v návrhu rovněž názor, že kromě "bezprostředního zásahu do vlastnického práva příjemce dotace" je "často" porušeno též "právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny)".
Ačkoli většina pléna již nepokládala za nutné se jím zabývat, zde, jestliže jde o oponenturu nikoli jen jí, nýbrž i navrhovateli, nelze než se i k této části jeho návrhu vyjádřit.
Předně: bližší (ústavněprávní) argumentaci ve prospěch tohoto tvrzení návrh neobsahuje a nalézt ji lze ztěžka.
A to ani v případě, že by mohla být situace příjemců dotčených dotací ve prospěch veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (zde z operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace) vskutku chápána "podnikatelsky" jako subjektů, kteří realizují své právo podnikat, tj. právo ke specifickým činnostem (podstupovaným samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost) za účelem dosažení zisku (což typicky splněno zřejmě nebude), a i kdyby bylo možné ponechat stranou pravidlo vtělené do čl. 41 odst. 1 Listiny, nelze dovodit přítomnost toho znaku (podmínky) ústavněprávní ochrany, jímž je kvalifikovaná povaha a intenzita zásahu, k němuž nevyplacením dotace v osobě jejího příjemce dochází.
Podle nálezu sp. zn. IV. ÚS 27/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489) čl. 26 odst. 1 Listiny ukládá "obecným soudům povinnost poskytnout ochranu podnikatelské činnosti, pokud je do ní zasaženo způsobem, který se příčí elementárním pravidlům férovosti a dobrým mravům soutěže".
O takovém či obdobném zásahu však zde nemůže být řeč; "podnik" příjemce dotace - opět: dle nenapadeného ustanovení § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech - je totiž co do jeho financování prostřednictvím dotace z principu nejistý, a nemůže být dotčen (ústavněprávně) tím, že tato nejistota (plynoucí z neexistence "nároku") se manifestuje nevyplacením části takové dotace, neboť zákonná úprava s takovým opatřením ze strany poskytovatele počítá, a stejně tak s tím musí - dopředu - počítat i její příjemce.
"Podnikání" příjemce dotace sice může být "ztíženo", včetně "řetězením" dalších zásahů, o kterých uvažuje navrhovatel (například "pozastavení" stavebních prací, eventuálně "zakonzervování" rozestavěné stavby apod.), právo dle čl. 26 odst. 1 Listiny ve své podstatě (i kdyby o ně mohlo jít) však zasaženo zjevně není. Důvody nevyplacení části dotace jsou typově v poměrech jejího příjemce odstranitelné (a tato část může být posléze i vyplacena), přičemž poskytovateli zákon ukládá pokračovat v proplácení části dotace zbývající (§ 14e odst. 1 až 3 zákona o rozpočtových pravidlech).
Ani článku 26 odst. 1 Listiny se tudíž ve prospěch příjemce dotace efektivně dovolat nelze a navrhovateli neposkytuje argumentační oporu rovněž.
Většina pléna nepřehlédla (aniž tak sám navrhovatel uvažoval), že právní vztahy z tzv. dotační politiky jsou předmětem úpravy rovněž práva Evropské unie; jí dosažené závěry však nesou znak tendenčnosti, a jsou zpochybnitelné.
Kupříkladu je to již v čl. 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (dle jehož odstavce 1 "Unie a členské státy bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu") a nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (jež podle článku 1 odst. 1 stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti - tj. podle odstavce 2 jakékoli porušení právního předpisu Společenství, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované - s ohledem na právo Společenství, přičemž podle článku 2 musí být kontroly a správní opatření a sankce "účinné, přiměřené a odrazující" a podle jeho odstavce 4 platí, že "s výhradou použitelného práva Společenství se postupy provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států"), jakož i nařízení Rady (Euratom, ES) č. 2185/96 ze dne 11. 12. 1996 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (které podle článku 1 "obsahuje další obecná ustanovení ve smyslu čl. 10 nařízení ES, Euratom, č. 2988/95, jež se vztahují na správní kontroly a inspekce na místě prováděné Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Společenství proti nesrovnalostem ve smyslu čl. 1 odst. 2 uvedeného nařízení").
Tyto prameny, proklamující cíl čelit definovaným "nesrovnalostem", upravují primárně institucionální a procedurální rámec jeho dosažení v podobě "kontrol, správních opatření a sankcí", a to jak na úrovni orgánů Unie, tak na úrovni členských států. Otázku, jaká by subjektu dotčenému pozastavením plateb dotace měla být poskytnuta ochrana, či - dokonce - že by se tak mělo stát speciálně ve formátu ochrany soudní, resp. jejich soudního přezkumu, žádné z uvedených nařízení neotevírá; ostatně lze mít dokonce za to, že takový požadavek s jejich intencionálním kontextem (a také z povahy věci) prima facie ani nekoresponduje.
Nic nenaznačuje, že by požadavek soudního přezkumu uložených správních opatření či sankcí předběžné povahy - ve formě pozastavení plateb dotace - vznesl Soudní dvůr Evropské unie či že by jej formulovala nauka unijního práva (srov. de Cecco, F. State Aid and the European Economic Constitution. London: Hart Publishing, 2013). Od věci rozhodnuté rozsudkem Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 17. 9. 2014 ve věci C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTŰ proti Eesti-Lätiprogrammi 2007-2013 Seirekomitee se opatření nyní posuzované odlišuje tím, že bylo stanoveno zákonem (oproti "programovou příručkou přijatou monitorovacím výborem"), a jednak i jeho povahou (v tamní věci bylo rozhodnuto, že se sama žádost o dotaci zamítá).
Nejsou tedy k dispozici relevantní "principy plynoucí z tohoto (unijního) práva", k nimž by mohlo být přihlíženo při výkladu toho rozhodného hlediska, jímž je ve vztahu k napadenému ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech tuzemský ústavní pořádek [viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
Ostatně kdyby měl navrhovatel za to, že toto ustanovení je v kolizi s unijním právem, měl k dispozici - pro dosažení jím sledovaného účelu (zde v podobě jeho ne-aplikace) - tomu odpovídající zvláštní prostředky [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal, 106/77, Recueil, s. 629; a rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 22. 6. 2010, Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. s. I-5667; eventuálně i již zmíněný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
Implicitní názor většiny pléna, že ten, kdo vloží své peníze do "podniku" jiného, ztrácí vliv na to, jak se s nimi nakládá, a naopak je zapotřebí primárně zajistit všechna procesní práva a ochranu jejich příjemci, je ve zřejmé kolizi se směřováním dotační politiky Evropské unie, jak se podává ze shora připomenutého unijního práva. Stěží lze připustit, že soudní přezkum pozastavení vyplácení části dotace koresponduje s důrazem, s jakým se toto právo obrací proti zjištěným "nesrovnalostem". Odkaz většiny pléna na rozhodnutí SDEU č. 562/12 (viz výše) je očividně mimoběžný, neboť se netýká poměrů založených dotací již vyplacenou, resp. k ní připínatelných (možných) "nesrovnalostí", o což naopak jde v dané věci.
Hypotéza dovozená většinou pléna, že absence soudního přezkumu "by mohla být v kolizi s judikaturou Soudního dvora Evropské unie", vyslovená v bodu 60 nálezu, je proto nejen odvážná, nýbrž především nepodložená.
Návrh Nejvyššího správního soudu měl být z vyložených důvodů zamítnut.
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka a soudce Radovana Suchánka
V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podáváme toto odlišné stanovisko.
Nesouhlasíme s výrokem nálezu, a tedy ani s jeho odůvodněním. Plně se ztotožňujeme s odlišným stanoviskem soudce Vladimíra Kůrky, a proto se k němu připojujeme. Nadto se domníváme, že není úkolem Ústavního soudu rozsuzovat názorové spory mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu, resp. sjednocovat jeho judikaturu. Taková činnost má v souladu s ustanovením § 17 s. ř. s. příslušet rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění 1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky 2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka a soudce Radovana Suchánka
čj. Pl. ÚS 12/14-2, sp. zn. Pl. ÚS 12/14
SbNU 109/77