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Timestamp: 2020-06-04 21:47:52+00:00
Document Index: 232250747

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Archive Août 2011 - JURISURBA
Le fait qu’un projet de construction implique la démolition d’un ouvrage existant sur le terrain à construire n’implique pas que le dossier de demande de permis de construire justifie de la demande de permis de démolir requise si cet ouvrage ne constitue pas un bâtiment.
CAA. 31 mai 2011, SCI Bercy Village, req. n°10PA06101
Voici un arrêt récemment mis en ligne sur Légifrance qui pour le coup appelle en lui-même peu de commentaires mais permet de répondre à deux des interrogations générées par la réforme des autorisations d’urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007.
Comme on le sait en effet, là où sous l’empire du dispositif applicable jusqu’au 1er octobre 2007, l’ancien article L.430-2 du Code de l’urbanisme ainsi que les articles pris pour application de celui-ci se bornait à viser les bâtiments, les articles L.421-3, R. 421-27 et R. 421-28 visent pour leur part les constructions.
Or, cette terminologie n’est pas sans incidence puisqu’en droit de l’urbanisme la notion de construction est plus large et étendue que celle de bâtiment.
C’est ainsi qu’en application de l’ancien article L.430-2, il avait été jugé que n’étaient pas soumis à permis de démolir les travaux de démolition portant sur des installations qui pour constituer des constructions n’en présentaient pas pour autant les caractéristiques d’un bâtiment (CE. 6 mars 1987, Cne de Champigny-sur-Marne, req. n°46354 ; CAA Paris 2 mars 2004, Assoc. Montsouris Environnement, req. n° 00PA02132 ; TA Versailles 6 novembre 1997, Durand, req. n°97-03456) bien qu’a contrario, la jurisprudence ait parfois eu une conception quelque peu extensive de la notion de bâtiment (à propos d’un ensemble composé d’un mur et d’un portail : CE 13 mars 1992, Association de sauvegarde de Chantilly, Dr. adm. 1992, comm. n° 215).
D’autres dispositions tendaient d’ailleurs à confirmer que le permis de démolir s’impose dès lors que les travaux de démolition projetés constituent une construction.
Il résulte à titre d’exemple de l'article R. 421-4 du Code de l’urbanisme que les lignes électriques et les canalisations constituent des constructions, lesquelles sont toutefois dispensées de toute formalité si elles sont souterraines.
Précisément, l'article R. 421-29 dispense pour sa part de permis de démolir, les démolitions de lignes électriques et de canalisations ; c'est donc bien qu’à défaut d'une telle dispense, la démolition de lignes électriques et de canalisations auraient pu être assujettie à permis de démolir puisqu'elles constituent des constructions au sens de l’actuel article L. 421-3 du code de l’urbanisme.
Mais chose quelque peu curieuse, l’article R.431-21 du Code de l'urbanisme, relatif aux pièces à fournir à l'appui des demandes d'autorisation, précise lui que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, en d’autres termes, se réfère à la notion de bâtiment et non pas celle de construction visée par les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme.
A s’en tenir à la lettre des articles précités, force est donc de considérer que :
• si tout projet de démolition d’une construction est dorénavant soumis à permis de démolir (pour autant que le terrain soit situé dans un périmètre où cette autorisation est exigible), y compris donc si l’ouvrage à démolir ne constitue pas un bâtiment ;
• il reste qu’en revanche, le dossier de demande de permis de construire ne doit justifier d’une demande de permis de démolir que lorsque cet ouvrage constitue un bâtiment.
C’est cette analyse que confirme, sur le deux points, l’arrêté commenté de la Cour administrative d’appel de Paris.
Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité et obtenu un permis de construire dont l’exécution impliquait la démolition préalable d’un ouvrage, en l’occurrence une terrasse. Pour autant, celui-ci n’avait pas adjoint à son dossier de demande, la justification d’une demande de permis de démolir. Et c’est pour ce seul motif que le Tribunal administratif de Paris annula le permis de construire obtenu.
Mais saisie d’une demande de sursis à exécution de ce jugement, la Cour devait donc censurer cette analyse aux motifs suivants :
« Considérant que l'annulation prononcée par le Tribunal administratif de Paris se fonde sur la circonstance que le dossier de demande de permis de construire n'était pas accompagné de la justification du dépôt d'une demande de permis de démolir alors que les travaux autorisés, dès lors qu'ils comprenaient la démolition d'une terrasse pavée sur dalle, emportaient la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir , en méconnaissance des prescriptions de l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme, relatif à la composition du dossier de demande de permis de construire, qui a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande, et que cette démolition portait sur une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, définissant le champ d'application du régime du permis de démolir ;
Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que la terrasse litigieuse, d'une surface de 450 m², recouverte de pavés de granit placés sur une dalle soutenue par une structure d'environ un mètre de hauteur, doit être regardée comme constituant une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, le moyen de la requête tiré de ce que cette même terrasse ne pouvait en revanche être regardée comme constituant un bâtiment au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 421-3-4 du même code, relatives à la composition du dossier de demande de permis de construire, est sérieux et de nature à entraîner l'annulation du jugement ».
Cet arrêt confirme ainsi que si les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme ont bien étendu le champ d’application du permis de démolir tel qu’il résultait précédemment de l’article L.430-2, cette extension n’a pas concerné en revanche les cas dans lesquels le pétitionnaire doit justifier d’un permis de démolir dans son dossier de demande de permis de construire, tels qu’ils résultaient antérieurement de l’article R.431-3-4.
Pour être complet sur ce point, on précisera en effet que si la Cour a fait référence à l’ancien article R.431-3-4 – ce qui induit qu’a priori, la demande avait été présentée avant le 1er octobre 2007 – la solution retenue est évidemment transposable au régime en vigueur depuis cette date puisque la Cour a précisé que « l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme (…) a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande ».
Il reste que cet arrêt génère néanmoins deux interrogations dès lors que l’article R.431-21 n’a pas fait que reprendre l’ancien article R.421-3-4 puisqu’il tient également compte de la possibilité dorénavant ouvertes de solliciter un permis de construire valant autorisation de démolition.
Ainsi, dès lors que sur ce point l’article R.431-21 n’opère pas de distinction en disposant que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement », il est permis de se demander si la possibilité d’obtenir une demande de permis de construire valant autorisation de démolition se limite aux cas où le projet implique la démolition d’un bâtiment.
A notre sens non puisque l’article précité régit les cas où la demande « doit » le cas échéant « porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et ne régit pas les cas où elle le peut.
Or, cette possibilité résulte de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme qui pour sa part se borne disposer « lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, faute de précision, sur ce point vise donc toute démolition, y compris d’un ouvrage qui pour constituer une construction n’en forme pas pour autant un bâtiment.
Il reste que dans ce cas :
• pour valoir autorisation de démolition, le permis de construire devra néanmoins avoir été délivré au vu d’un dossier comportant les pièces auxquelles renvoie sur ce point l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme, à savoir celles visées par les items b) et c) de l’article R.451-2 ;
• la production de ces pièces sera « superfétatoire » au regard du champ d’application de l’article R.431-21 qui ne l’impose donc que dans le cas d’un bâtiment.
Plus encore que dans le cas où l’article précité l’impose car l’ouvrage à démolir est un bâtiment, on peut donc se demander quelle sera l’incidence de l’éventuel caractère irrégulier des pièces produites au regard de l’article R.451-2 sur la légalité du permis de construire valant autorisation de démolir obtenu.
Dès lors que l’administration n’a pas l’obligation de se prononcer sur la conformité des travaux, l’expiration du délai lui étant ouvert par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour éventuellement contester cette conformité ne fait naître aucune décision susceptible de recours.
CAA. Nancy, 16 juin 2011, Jean-Marie A. & autres, req. n°10NC00782
Voici un arrêt qui appelle peu de commentaires mais qui à notre sens mérite toutefois d’être relevé ; étant précisé que celui-ci a été rendu par la formation plénière de la Cour.
Comme on le sait, l’une des principales difficultés générées à l’égard des opérateurs par l’ancien « certificat de conformité » procédait de l’inertie relativement fréquente de l’administration pour le délivrer.
En effet, s’il résultait de l’ancien article R. 460-4 que l’administration devait, le cas échant, statuer sur la demande de certificat de conformité dans les trois mois suivant la réception de la déclaration d’achèvement, le constructeur ne pouvait, à défaut, se prévaloir d’un certificat tacite qu’à la -condition d’avoir, sans succès, mis en œuvre la procédure prévue par l’ancien article R. 460-5 (CE. 24 mai 1993, SCI Le Panorama, req. n° 127 247).
C’est cette difficulté que le dispositif entré en vigueur le 1er octobre 2007 est censé avoir résolu ou, à tout le moins, c’est l’interprétation qui en a été le plus souvent faite…
Dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ce jour, le constructeur avait formulé la déclaration d’achèvement de travaux prévue par les articles L.462-1 et R.462-1 du Code de l’urbanisme, laquelle devait conduire les services administratifs a procédé aux opérations de contrôle de la conformité des travaux accomplis. A l’expiration du délai leur étant ouvert à cet effet, lesdits services n’estimèrent pas nécessaire d’édicter la décision prévue par l’article R.462-9 dudit Code en mettant en demeure le constructeur de régulariser les travaux.
Il reste que des tiers devaient pour leur part estimer que les travaux n’avaient pas été accomplis conformément au permis de construire obtenu et, par voie de conséquence, devaient exercer un recours à l’encontre de la « décision implicite » née selon eux à l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour contester la conformité des travaux.
Mais ce recours devait être rejeté comme irrecevable par le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, lequel considéra que l’expiration de ce délai ne faisait naître aucune décision implicite susceptible de recours ; ce que devait donc confirmer la Cour administrative d’appel de Nancy au motif suivant :
« Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 462-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 applicable au litige, qu'il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire ; que si le dépôt de la déclaration d'achèvement des travaux ouvre à l'autorité compétente un délai qui lui permet de procéder ou de faire procéder au récolement des travaux et le cas échéant, dans l'hypothèse où les travaux ne sont pas conformes, de mettre en demeure le pétitionnaire de régulariser sa situation, il ne résulte pas des dispositions précitées que l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ; que, par suite, l'expiration du délai, prévu par les dispositions précitées de l'article R 462-6 du code de l'urbanisme, dans lequel le maire de Baslieux-sous-Châtillon, auquel les consorts A avaient adressé le 4 novembre 2008 une déclaration attestant l'achèvement de la construction autorisée et la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire, a fait procéder au récolement des travaux et avait le pouvoir de prendre la décision de mise en demeure prévue à l'article L 462-2 précité, n'a pas fait naître une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, dès lors, les consorts A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le Tribunal de Châlons-en-Champagne a rejeté pour irrecevabilité leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Baslieux-sous-Châtillon n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux déposée par la SARL Prestations viticoles du Val de Marne ».
Sur ce point, deux principales observations doivent être formulées. En premier lieu, il faut rappeler et préciser que :
• d’une façon générale, et sauf à des très rares exceptions, une décision administrative est par nature toujours susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation ;
• plus spécifiquement, la Cour administrative de Nancy a au premier chef fondé sa décision sur le fait qu’il ne résultait pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».
Selon nous, l’arrêt de la Cour doit donc être compris comme signifiant non pas que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme fait naître une décision qui n’est pas susceptible de recours mais que l’expiration de ce délai ne génère tout simplement aucune décision implicite.
L’expiration de ce délai ne saurait donc être considérée comme attestant tacitement de la conformité des travaux accomplis ; ce que conforme d’ailleurs l’article R.462-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il précise que « lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine ».
L’expiration de ce délai ne génère donc qu’un « état de fait » lié à l’absence de contestation de la conformité des travaux, telle qu’elle a été déclarée par le titulaire du permis de construire.
En second lieu, il faut relever qu’en l’espèce, les services administratifs avaient bien effectué des opérations de récolement des travaux et que, par ailleurs, la Cour administrative s’est prononcée indépendamment de toute considération liée au point de savoir si ces opérations étaient ou non obligatoires au titre de l’article R.462-7 du Code de l’urbanisme.
La solution retenue semble donc valoir en toute hypothèse, indépendamment du caractère obligatoire ou non de ce récolement et du point de savoir si l’administration l’a ou non effectué.
Toutefois, sans nous apparaître manifestement erronée, l’analyse opérée par la Cour ne nous apparait pas totalement satisfaisante dans la mesure où la Cour nous semble avoir analysé la recevabilité de la requête en la considérant et en la traitant comme un recours dirigé à l’encontre d’une prétendue décision implicite valant attestation de conformité puisque, rappelons-le, la solution retenue procède au premier chef de ce qu’il pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».
Or, il ressort tant des visas que des considérants de l’arrêté que les requérants contestaient la décision implicite née selon eux de l’expiration du délai susvisé non pas en tant que décision attestant tacitement de la conformité des travaux mais comme la décision par laquelle le maire n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux, c’est-à-dire comme la décision de ne pas mettre en œuvre l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme.
Il reste que s’il nous parait indiscutable que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 ne génère pas une décision implicite valant attestation tacite de conformité, l’article R.462-9 dispose que « lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée ».
Pour autant, en se fondant principalement sur l’article L.462-1 du Code de l’urbanisme pour juger d’une façon générale que l’administration n’a pas « l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux » dans la mesure où « il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire », la Cour administrative d’appel de Nancy semble avoir considéré que même lorsqu’à l’issue des opérations de récolement l’administration constate la non-conformité des travaux accomplis, celle-ci n’aurait pas l’obligation de mettre le constructeur en demeure de les régulariser.
Il reste qu'il n'est pas si évident que le fait que l'administration n'ait plus à certifier la conformité des travaux dorénavant déclarée par le pétitionnaire signifie nécessairement qu'elle n'a plus non plus l'obligation de sanctionner la non-conformité des travaux accomplis qu'elle peut être amenée à constater, notamment dans le cadre d'un récolement rendu obligatoire par l'article R.462-7 du Code de l'urbanisme.
Il n'en demeure pas moins qu'à suivre cet arrêté, l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme comme la délivrance du certificat prévu par l’article R.462-10 ne permettraient donc même pas de présumer qu’en ne contestant pas la conformité des travaux l’administration a estimé, même à tort, que les travaux ont été régulièrement accomplis…