Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F99-IA-697%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 04:46:35
Document Index: 184109336

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 25', 'Art. 56', 'BGE', 'Art. 38', 'BGE', 'Art. 62', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 16', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 38', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 25', 'Art. 31', 'Art. 17', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 56', 'Art. 118', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 38', 'Art. 8', 'BGE']

Art. 4 Cst. et art. 62 Cst. cant. soleuroise. S�paration des pouvoirs. Emolument soleurois d'inspectorat des viandes. Nature juridique (consid. 2). Base l�gale (consid. 3; changement partiel de jurisprudence). Faits � partir de page 697
A.- Art. 7 des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenst�nden vom 8. Dezember 1905 (LMG; SR 817.0) schreibt vor, dass in jeder Gemeinde eine st�ndige Fleischschau einzurichten ist, die wom�glich einem patentierten Tierarzt �bertragen werden soll. Gem�ss Art. 8 LMG gelten f�r die Fleischschau die von den Kantonen oder Gemeinden aufgestellten Tarife. In Ausf�hrung von Art. 7 LMG bestimmt die Eidg. Fleischschauverordnung vom 11. Oktober 1957 (EFV; SR 817.191) in Art. 25, dass die Kantone oder Gemeinden f�r eine angemessene Entsch�digung der Fleischschauer zu sorgen haben. Die Ausf�hrung des Bundesgesetzes und der bundesr�tlichen Erlasse obliegt den Kantonen, deren Vollziehungsbestimmungen der Genehmigung des Bundesrates bed�rfen (Art. 56 LMG).
Der solothurnische Regierungsrat hat am 6. Dezember 1963 eine Vollziehungsverordnung zur Eidg. Fleischschauverordnung erlassen (im folgenden: KFV; Solothurner Gesetzessammlung Bd. 82 S. 449 ff.). Laut des Ingresses st�tzt sich diese Vollziehungsverordnung auf das Bundesgesetz (LMG), die Eidg. BGE 99 Ia 697 S. 698Fleischschauverordnung und den Art. 38 Ziffer 1 KV, der dem Regierungsrat die Befugnis gibt bzw. die Pflicht auferlegt, "die zur Vollziehung von Gesetzen und Beschl�ssen erforderlichen Verordnungen" zu erlassen. In � 12 Abs. 2 der KFV wird erkl�rt, in den Gemeinden ohne �ffentliche Schlachth�user w�rden die Fleischschauer f�r ihre Verrichtungen nach den in � 20 festgesetzten Ans�tzen entsch�digt. Dieser � 20 enth�lt einen ausf�hrlichen Geb�hrentarif f�r alle Untersuchungshandlungen der Fleischschauer, abgestuft nach Grossvieh, Kleinvieh, Anzahl der Tiere usw.
Die Gemeinde Gerlafingen hat zur Regelung der in der KFV den Gemeinden �bertragenen Pflichten am 1. April 1965 ein Fleischschaureglement erlassen. In � 5 dieses Reglements wird hinsichtlich der Geb�hren auf � 20 KFV verwiesen und bestimmt, dass das Inkasso im Einzelfall Sache des Fleischschauers sei.
B.- Die Gemeinde Gerlafingen hatte bis 1969 einen einzigen von ihr gew�hlten Fleischschauer, Dr. med. vet. A. Guthauser, Biberist. Seit dem 10. Juli 1969 amtet neben ihm ein Stellvertreter, Dr. med. vet. E. Marti, Solothurn. Diese beiden Tier�rzte sind u.a. f�r die Fleischschau in der Versandmetzgerei Hans Emmenegger, einer industriellen Grossmetzgerei in Gerlafingen, zust�ndig. Weil sich nach Ansicht Emmeneggers bei Anwendung des Geb�hrentarifs von � 20 KFV zu hohe Bez�ge des Fleischschauers ergeben h�tten, vereinbarte er ab 1960 mit dem damals einzigen Fleischschauer, Dr. Guthauser, ausdr�cklich oder stillschweigend tiefere Geb�hrenans�tze. Jedenfalls nahmen Dr. Guthauser und sp�ter auch Dr. Marti bis zum 12. November 1969 von Emmenegger Entsch�digungen an, die geringer waren; als wenn sie nach � 20 KFV berechnet worden w�ren.
Am 16. und 17. Januar 1970 richteten die beiden Tier�rzte Zuschriften an das kantonale Veterin�ramt, worin sie erkl�rten, sie seien seit dem 12. November 1969 von Emmenegger nicht mehr honoriert worden und w�rden nun ab diesem Zeitpunkt den kantonalen Tarif zur Anwendung bringen. Nach einem fehlgeschlagenen Versuch, ihre Forderung auf dem Betreibungsweg durchzusetzen, er�ffneten sie Emmenegger am 17. Februar 1971 eine Geb�hrenrechnung f�r die Zeit vom 12. November 1969 bis 30. Dezember 1970.
C.- Gegen diese Forderung erhob Emmenegger Einsprache beim Sanit�tsdepartement des Kantons Solothurn, und gegen BGE 99 Ia 697 S. 699dessen abweisenden Entscheid f�hrte er Beschwerde bei der kantonalen Rekurskommission. Diese wies die Beschwerde am 27. Dezember 1972 ab.
2. a) Der Beschwerdef�hrer r�gt in erster Linie das Fehlen einer gen�genden gesetzlichen Grundlage f�r die Erhebung der ihm auferlegten Fleischschaugeb�hr, und zwar deshalb, weil der in � 20 KFV enthaltene Geb�hrentarif, auf den sich die streitige Geb�hrenforderung st�tzt, vom Regierungsrat in Missachtung der in Art. 62 KV festgelegten Gewaltentrennung erlassen worden sei. Diese R�ge ist zul�ssig; denn die Verfassungsm�ssigkeit einer kantonalen Vorschrift kann auch noch im Zusammenhang mit einem Anwendungsakt gepr�ft werden, wenn die Frist zur Anfechtung des Erlasses selbst abgelaufen ist (BGE 98 Ia 164 E. 2, BGE 97 I 29, 334 E. 3, 340, 347 und 780).
b) Sowohl der Beschwerdef�hrer als auch die kantonale Rekurskommission gehen davon aus, dass es sich bei der Fleischschaugeb�hr um eine echte Geb�hr im Sinne der Lehre und der Rechtsprechung handle, d.h. um ein Entgelt f�r eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung (BGE 90 I 80 /Bl, BGE 95 I 506 /07, BGE 97 I 203 lit. b und 334 E. 5; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., Bd. II Nr. 412; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 120). Ob dies bei der Fleischschaugeb�hr, wie sie im solothurnischen Recht ausgestaltet ist, wirklich zutrifft, mag vielleicht zweifelhaft sein, da sie im Gegensatz zu den meisten andern Abgaben weder von einem Gemeinwesen noch von einer andern �ffentlich-rechtlichen K�rperschaft oder Anstalt erhoben, sondern vom Fleischschauer selbst eingezogen wird. �hnlich verh�lt es sich aber auch bei der bernischen Notariatsgeb�hr, der das Bundesgericht in �bereinstimmung mit der Rechtslehre Geb�hrencharakter zuerkannt hat (BGE 83 I 86 /87; MARTI, Kommentar zum bern. Notariatsrecht, N 6 zu Art. 23 NotG). Der Fleischschauer ist immerhin eine vom Gemeinwesen gew�hlte Amtsperson mit bestimmten Amtspflichten (Art. 16 ff. EFV), insbesondere mit der Pflicht, in seinem Fleischschaukreis f�r den Vollzug aller einschl�gigen Erlasse zu sorgen (Art. 24 EFV). Er ist nicht befugt, Fleischschauauftr�ge aus seinem Kreis abzulehnen, und der Metzger BGE 99 Ia 697 S. 700kann seinerseits nicht irgend einen Fleischschauer aus einem andern Kreis beiziehen. Darin unterscheidet sich der Fleischschauer z.B. vom freierwerbenden Anwalt, der zwar an einen Maximaltarif gebunden ist, aber keine amtlichen Funktionen aus�bt und vom Auftraggeber frei ausgew�hlt werden kann. Dass der solothurnische Fleischschauer im Sportelsystem entsch�digt wird, �hnlich den Betreibungsbeamten in gewissen Kantonen, spricht f�r sich allein noch nicht gegen den Geb�hrencharakter des f�r die Fleischschau zu entrichtenden Entgelts (vgl. auch FRITSCHI/RIEDI, Kommentar zur EFV, Art. 25).
Indessen kann die Frage, ob es sich bei der streitigen Geb�hr um eine echte Kontrollgeb�hr oder um eine Geb�hr eigener Art oder sogar bloss um eine Maximalgeb�hr handle, letztlich offenbleiben. Denn in jedem Falle ist es unerl�sslich, dass der Tarif auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und sich in den Grenzen der Verh�ltnism�ssigkeit und der Rechtsgleichheit bewegt. Wer auf eine amtliche T�tigkeit einer Privatperson angewiesen ist und diese Person daf�r entsch�digen muss, verdient mindestens den gleichen Schutz wie derjenige, der andere �ffentliche Dienste beansprucht und das Entgelt daf�r dem Gemeinwesen zu entrichten hat. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Person, welche die Amtshandlung vornehmen soll, nicht frei ausgew�hlt werden kann.
3. Die Rekurskommission und mit ihr der Regierungsrat sind der Ansicht, der in � 20 KFV enthaltene Geb�hrentarif beruhe auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Sie machen geltend, Art. 38 Ziff. 1 KV erm�chtige den Regierungsrat zum Erlass der zur Vollziehung von Gesetzen und Beschl�ssen erforderlichen Verordnungen. Diese Vollziehungskompetenz beziehe sich nicht nur auf kantonale Gesetze, sondern auch auf Bundesgesetze. Da das eidg. Lebensmittelgesetz ausdr�cklich anordne, dass f�r die Fleischschau die von den Kantonen oder Gemeinden aufzustellenden Tarife g�lten, sei der Regierungsrat als zust�ndige Beh�rde f�r den Vollzug dieses Gesetzes befugt gewesen, den vorliegenden Geb�hrentarif zu erlassen.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 97 I 203 lit. b, 347 und 804 E. 7, je mit Hinweisen auf fr�here Entscheidungen), die von der herrschenden Lehre gebilligt wird (vgl. die in BGE 97 I 804 E. 7 erw�hnten Autoren sowie H�HN, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift f�r Max Imboden, insb. S. 188 ff.), ben�tigen alle Abgaben - mit einziger Ausnahme der BGE 99 Ia 697 S. 701Kanzleigeb�hren - in ihren Grundz�gen und vor allem ihrer H�he nach der Verankerung in einem Gesetz im formellen Sinne. Es gen�gt demnach nicht, wenn der auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg zustande gekommene Erlass lediglich die Einf�hrung einer Abgabe vorsieht, ohne gleichzeitig zu bestimmen, in welchem Rahmen sich diese Abgabe zu bewegen hat und nach welchen Gesichtspunkten sie zu erheben ist; mindestens in ihren Grundz�gen muss die Abgabe im formellen Gesetz ausgestaltet sein. Die in jeder Kantonsverfassung angeordnete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Beh�rde (BGE 93 I 44) sowie der sich aus Art. 4 BV ergebende Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit aller Abgaben (BGE 97 I 347) sind daher verletzt, wenn die Festsetzung der wesentlichen Elemente einer Abgabe der Exekutive �berlassen wird. Das gilt auch dann, wenn das kantonale Recht die Gesetzesdelegation grunds�tzlich nicht ausschliesst (BGE 92 I 47, BGE 97 I 348 lit. b und 804 E. 7; vgl. auch BGE 98 Ia 109 und 592).
W�rde diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall angewandt, so hiesse dies, dass der solothurnischen Fleischschaugeb�hr die notwendige gesetzliche Grundlage fehlte. Art. 8 LMG sagt lediglich, es gelte f�r die Fleischschau ein von den Kantonen oder Gemeinden aufzustellender Tarif, und Art. 25 EFV bestimmt nur, dass die Kantone bzw. die Gemeinden die Fleischschauer angemessen zu entsch�digen h�tten. Keiner der beiden Erlasse enth�lt eine n�here Umschreibung der zu erhebenden Geb�hr. Ein kantonales Ausf�hrungsgesetz, das die erforderlichen Angaben enthielte, kennt der Kanton Solothurn nicht. Die vom Regierungsrat erlassene Fleischschau-Verordnung hingegen vermochte die formelle gesetzliche Grundlage nicht zu schaffen; denn nach solothurnischem Verfassungsrecht kommt die formelle Gesetzgebungskompetenz nicht dem Regierungsrat, sondern dem Kantonsrat zusammen mit dem Volke zu (Art. 31 Ziff. 1 und Art. 17 Ziff. 1 KV). Der Regierungsrat ist lediglich zust�ndig, Gesetze im materiellen Sinne, d.h. selbst�ndige und unselbst�ndige Rechtsverordnungen zu erlassen, und dies nur soweit, als er dazu aufgrund der Verfassung oder durch Gesetzesdelegation erm�chtigt ist.
b) Nun hat aber das Bundesgericht in einigen neueren Entscheidungen (u.a. in BGE 97 I 204 E. 5 und 348 lit. a) die Frage aufgeworfen, ob auf das Erfordernis, dass Abgaben in einem formellen Gesetz verankert sein m�ssen, nicht auch bei andern BGE 99 Ia 697 S. 702Geb�hren als den blossen Kanzleigeb�hren verzichtet werden k�nnte, da ja der Betroffene mit R�cksicht auf das Wesen der Geb�hr sich stets auf das Kostendeckungsprinzip und den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit berufen und geltend machen k�nne, die Gesamteinnahmen aus einer Geb�hr �berstiegen die Gesamtkosten der entsprechenden Amtshandlungen oder die einzelne Geb�hrenforderung stehe in keinem vern�nftigen Verh�ltnis zur erbrachten Leistung oder verletze den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Die Frage ist bisher nicht entschieden worden. Sie stellt sich im vorliegenden Fall erneut, aber insofern unter einem beschr�nkten Gesichtswinkel, als der Grundsatz der Erhebung einer Fleischschaugeb�hr bereits in einem formellen Gesetz (Art. 8 LMG) ausgesprochen ist und deshalb nur diskutiert zu werden braucht, ob dies allein gen�gt oder ob daran festzuhalten ist, dass auch alle wesentlichen Elemente der Geb�hr im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festzulegen sind. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, steht die gegenw�rtige Rechtsprechung nicht in allen Teilen im Einklang mit der Rechtswirklichkeit. Eine Umfrage hat ergeben, dass in den weitaus meisten Kantonen der Fleischschautarif von der Exekutive erlassen worden ist, ohne dass in einem formellen Gesetz festgelegt w�re, in welchem Rahmen sich die Geb�hr zu bewegen habe und nach welchen Grunds�tzen sie zu erheben sei. Das kommt nicht von ungef�hr. Die Fleischschautarife weisen einen stark technischen Charakter auf und richten sich nach einer Vielzahl von Kriterien wie Tierart, Anzahl miteinander untersuchter Tiere, T�tigkeit des Fleischschauers usw. Das bringt es mit sich, dass solche Tarife schwerlich zum voraus in allgemeine Regeln gefasst werden k�nnen, die geeignet w�ren, als Anweisung des Gesetzgebers an die Vollziehungsbeh�rde zu dienen. Das blosse Wiederholen der schon von Verfassungs wegen geltenden Prinzipien der Kostendeckung und der Verh�ltnism�ssigkeit in einem formellen Gesetz h�tte wenig Sinn, da die Beh�rde, die den detaillierten Tarif aufzustellen hat, ohnehin an diese gebunden ist. Sollte es deshalb in F�llen wie dem vorliegenden nicht gen�gen, wenn im formellen Gesetz lediglich der Grundsatz der Geb�hrenerhebung festgehalten ist, w�re der Gesetzgeber praktisch gen�tigt, den ganzen Tarif selber zu erlassen. Das h�tte jedoch bedeutende Nachteile: Einmal zeigt sich oft erst bei der Anwendung eines Tarifs, ob dieser nicht �ber die Kostendeckung hinausgeht, im Einzelfall angemessen ist und nicht Gleiches BGE 99 Ia 697 S. 703ungleich behandelt. Notwendige �nderungen k�nnen aber vom Gesetzgeber viel weniger leicht verwirklicht werden als von der Exekutive, besonders wenn noch das Volk befragt werden muss. Das Z�rcher Verwaltungsgericht hat aus �hnlichen Gr�nden - Vielzahl und Verschiedenartigkeit der zu regelnden Tatbest�nde sowie rasche Ver�nderung der tats�chlichen Gegebenheiten, die bei der Berechnung der Geb�hrenans�tze zu ber�cksichtigen sind - erwogen, dass f�r gewisse Ben�tzungsgeb�hren eine allgemeine Kompetenzdelegation an die vollziehende Beh�rde gen�gen sollte (ZBl 73, 1972, S. 355). Der Bundesgesetzgeber hat seinerseits wiederholt seine Kompetenz zum Erlass von Geb�hrentarifen an den Bundesrat delegiert, ohne diesem f�r deren Ausgestaltung irgendwelche Anweisungen zu geben (vgl. z.B. den Geb�hrentarif zum SchKG vom 7.7.71). Auch dies d�rfte aus �berlegungen geschehen sein, wie die hier angestellten.
Zieht man, was die Fleischschautarife angeht, zudem in Betracht, dass diese im Rahmen der kantonalen Vollziehungsbestimmungen der Genehmigung des Bundesrates bed�rfen (Art. 56 Abs. 2 LMG und Art. 118 EFV), so erscheint es als gerechtfertigt, hier das Legalit�ts- und Gewaltentrennungsprinzip als gen�gend gewahrt zu betrachten, wenn der Grundsatz der Geb�hrenerhebung in Art. 8 LMG ausgesprochen ist und im Kanton der Tarif von einer Vollziehungsbeh�rde erlassen wird, die aufgrund einer allgemeinen Delegation dazu befugt ist. Ob nun allerdings im Kanton Solothurn der Regierungsrat diese Erm�chtigung besass, ist nicht zum vornherein klar. Art. 8 LMG enth�lt selber keine Delegation an den Regierungsrat, sondern lediglich eine Kompetenzzuweisung an den Kanton. Gem�ss Art. 38 Ziff. 1 KV ist jedoch der Regierungsrat zust�ndig, die zum Vollzug von Gesetzen (einschliesslich der Bundesgesetze; unver�ffentlichter Entscheid vom 8.2.50 i.S. Fr�hlicher) erforderlichen Verordnungen zu erlassen. Es darf deshalb davon ausgegangen werden, dass er aufgrund dieser Bestimmung befugt war, die durch Art. 8 LMG dem Kanton �bertragene Aufgabe, einen Fleischschautarif zu erlassen, selber zu l�sen. Dies hat er in � 20 KFV getan und dort eine Geb�hrenordnung aufgestellt, die den Anforderungen eines materiellen Gesetzes gen�gt. Der Einwand des Beschwerdef�hrers, der streitigen Geb�hrenforderung fehle die gesetzliche Grundlage, ist somit unberechtigt. BGE 99 Ia 697 S. 704
c) Zur Vermeidung von Missverst�ndnissen sei immerhin beigef�gt, dass die vorstehenden Erw�gungen nicht dahin verstanden werden d�rfen, die bisherige Rechtsprechung sei nun f�r alle Geb�hren oder sogar f�r s�mtliche Kausalabgaben ge�ndert. Nicht alle Geb�hren entziehen sich im gleichen Masse wie die Fleischschaugeb�hren einer generellen rechtlichen Umschreibung, nicht alle Geb�hren sind derart von technischen Einzelheiten abh�ngig oder rasch wandelnden Verh�ltnissen unterworfen, und nicht alle Kausalabgaben k�nnen wie die Fleischschaugeb�hren nach der erbrachten Leistung eines Einzelnen bemessen werden. Zahlreiche andere Geb�hrentarife der kantonalen Exekutiven unterliegen zudem - anders als die hier zu beurteilende KFV - keiner Genehmigung durch den Bundesrat. Die verschiedenen Abgaben unterscheiden sich in ihrer Art so stark voneinander, dass mit Bezug auf ihre Gesetzlichkeit unter Umst�nden nicht immer der gleiche Mastab angelegt werden kann.