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Timestamp: 2016-10-26 10:04:09+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 84', 'artigo 55', 'artigo 84', 'artigo 84', 'artigo 176', 'artigo 176', 'artigo 2', 'artigo 87', 'artigo 87', 'artigo 87', 'artigo 49', 'artigo 47', 'artigo 59']

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Considera��es tribut�rias acerca do decreto regulamentar e possibilidade de controle de constitucionalidade concentrado Danilo Theml Caram*
Os principais decretos que temos not�cia no direito brasileiro s�o os seguintes:
1) Decreto aut�nomo;
2) Decreto regulamentar;
3) Decreto legislativo;
1) Decreto aut�nomo:
a) inova a ordem jur�dica: ele imp�e condutas jur�dicas novas para os cidad�os, condutas nunca antes previstas em lei, ou se previstas, ele as revoga, tem a mesma for�a da lei ordin�ria;
b) � um ato normativo em sentido material: ele tem caracter�sticas de abstra��o (n�o se identifica para quem �) e generalidade (� para todos), ou seja, n�o � concreto (se identifica para quem �) nem individual (se dirige para aquela pessoa), n�o � ato normativo em sentido formal porque n�o � elaborado pelo Poder Legislativo;
c) � editado pelo Chefe do Poder Executivo: compete a este elaborar os decretos aut�nomos.
A Constitui��o de 1988 n�o traz a previs�o de possibilidade de expedi��o de decreto aut�nomo pelo Presidente da Rep�blica no artigo 84, o qual disp�e sobre as atribui��es do Presidente da Rep�blica.
No artigo 55 da Constitui��o de 1969, havia a previs�o expressa de expedi��o de decretos aut�nomos, eram os chamados decretos-leis.
2) Decreto regulamentar (ou Regulamento executivo ou regulamento subordinado):
Dispositivos do CTN e da CRFB/88:
Os dispositivos que cuidam do decreto regulamentar s�o os seguintes:
Art. 99 do CTN: "Art. 99. O conte�do e o alcance dos decretos restringem-se aos das leis em fun��o das quais sejam expedidos, determinados com observ�ncia das regras de interpreta��o estabelecidas nesta Lei."
Art. 49, inciso V da CRFB/88: "Art. 49. � da compet�ncia exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delega��o legislativa;"
Art.84, inciso IV da CRFB/88: "Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Rep�blica:
Objetivo: o decreto regulamentar tem por objetivo explicar a norma contida na lei, estipulando procedimentos a serem realizados pelos contribuintes junto � administra��o para que o comando da lei se realize.
Por que isto � feito pelo Poder Executivo e n�o pelo poder Legislativo?
R: Porque o Executivo � o Poder que administrar� os efeitos oriundos do comando legal, ele que vai administrar o dia-a-dia pr�tico daquela norma prevista na lei, por exemplo, atendendo os contribuintes, logo � ele o Poder mais indicado para dispor sobre o assunto e regulamentar como se materializar� o comando normativo.
Segundo a Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil (art.84,IV) competente privativamente ao Presidente da Rep�blica expedir os decretos para regulamentar as leis.
Outrossim, a CRFB/88 (art.87,II) disp�e que compete aos Ministros de Estado expedir instru��o para execu��o das leis.
Limita��o material:
O decreto regulamentar nos termos do CTN e da CRFB/88 deve se manter fiel � lei que o mesmo visa regulamentar, ou seja, n�o pode criar obriga��es que n�o foram criadas em lei.
O decreto regulamentar inova a ordem jur�dica?
Roque Antonio Carrazza entende o seguinte:"� evidente que o regulamento inova a ordem jur�dica, ainda que n�o o fa�a em car�ter inaugural, j� que deve respeitar os lindes da lei que o exige..."
Pensamos que primeiro deve se chegar a uma conclus�o sobre o que se entende por "inova��o da ordem jur�dica", para s� ent�o poder-se firmar uma posi��o.
Se inovar a ordem jur�dica � trazer algo novo ao ordenamento jur�dico, o decreto regulamentar o faz, e o faz de forma inaugural, pois os procedimentos que estipula s�o in�ditos.
Se inovar a ordem jur�dica, dentro de uma concep��o estritamente jur�dica e n�o l�gico-pr�tica � sin�nimo de ser ato normativo prim�rio, a� o decreto regulamentar n�o inova a ordem jur�dica, pois o mesmo � ato legislativo secund�rio, uma vez que pressup�e a exist�ncia de uma lei para ser editado.
Pensamos que podemos juntar as duas concep��es e fazer uma an�lise mais criteriosa:
a) do ponto de vista formal (enquanto ato normativo) o decreto regulamentar n�o inova a ordem jur�dica, pois � ato secund�rio derivado da lei.
b) do ponto de vista material (enquanto estipulador de procedimentos) o decreto regulamentar inova a ordem jur�dica, pois traz procedimentos e condutas at� ent�o in�ditas, por�m, esta inova��o deve obedi�ncia ao comando legal.
O decreto regulamentar n�o pode criar obriga��es para os contribuintes que n�o foram criadas em lei, mas pode criar direitos n�o previstos na lei para os contribuintes?
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello o decreto regulamentar "n�o pode incluir no sistema positivo qualquer regra geradora de direito ou obriga��o novos".
J� Hugo de Brito Machado entende que "... se um regulamento institui ou amplia indevidamente uma hip�tese legal de isen��o, n�o se h� de invocar o princ�pio da legalidade contra o contribuinte. A isen��o h� de ser respeitada at� que seja a norma regulamentar revogada, ou tenha declarada sua inconstitucionalidade. Havendo revoga��o, os efeitos desta somente se produzem para o futuro. Em se tratando de declara��o de inconstitucionalidade, que em certos casos pode produzir efeitos para o passado, tamb�m se h� de respeitar as situa��es j� constitu�das, em aten��o ao princ�pio da seguran�a jur�dica."
O argumento de Hugo de Brito Machado � tentador, pois efetivamente o princ�pio da legalidade tribut�ria foi colocado na Constitui��o de 1988 em favor do contribuinte, uma vez que est� entre as "Limita��es ao Poder de Tributar", disposto da seguinte maneira:
Destarte, o princ�pio da legalidade visa proteger o contribuinte e n�o o Ente Federado.
Entretanto, tal dispositivo deve ser interpretado em harmonia com os demais dispositivos da Constitui��o, prevalecendo os dispositivos espec�ficos face aos dispositivos mais gen�ricos.
Assim, como j� visto acima, o artigo 84, inciso IV que trata especificamente do decreto regulamentar diz expressamente que o mesmo deve ser editado para fiel execu��o da lei.
Se a lei n�o concedeu aquele direito ao contribuinte, trata-se de avalia��o levada adiante pelo Poder Legislativo segundo crit�rios pol�ticos, n�o competindo ao Poder Executivo tal avalia��o, ainda mais em sede de Poder Regulamentar, pois haveria invas�o de compet�ncia e viola��o do princ�pio da separa��o dos poderes (art.2� da CRFB/88).
Ademais, tal concess�o estaria em conflito com o artigo 84,IV da CRFB/88, o que n�o � poss�vel.
Finalmente, h� ainda outro empecilho expresso nos artigos 97, VI e 176 do C�digo Tribut�rio Nacional quanto ao exemplo espec�fico dado por Hugo de Brito Machado, a concess�o ou amplia��o de isen��o a um contribuinte em sede de decreto regulamentar, vejamos os artigos:
VI - as hip�teses de exclus�o, suspens�o e extin��o de cr�ditos tribut�rios, ou de dispensa ou redu��o de penalidades."
Art.176. A isen��o, ainda quando prevista em contrato, � sempre decorrente de lei que especifique as condi��es e requisitos exigidos para sua concess�o, os tributos a que se aplica e, sendo o caso, o prazo de sua dura��o.
Portanto, o racioc�nio deve ser anterior ao exposto pelo ilustre Hugo de Brito Machado, n�o se trata de invocar contra o contribuinte o princ�pio da legalidade que visa proteg�-lo.
Na verdade, o artigo 176 do CTN exige lei para concess�o de isen��o e tal norma se dirige para os poderes constitu�dos, se consubstanciando numa express�o do estado de Direito, ou seja, submiss�o de todos (inclusive o Estado) ao ordenamento jur�dico, logo, pelo valor seguran�a jur�dica, que informa o ordenamento jur�dico antes mesmo do princ�pio da legalidade, � necess�rio que a isen��o seja concedida por lei, justamente para prote��o dos contribuintes.
Repita-se, a norma do artigo 176 do CTN visa a prote��o dos contribuintes na medida em que seria inseguro (al�m de afrontar o texto constitucional indiretamente, como veremos adiante) deixar nas m�os do Chefe do Executivo a possibilidade de conceder benef�cios aqui e ali em ato normativo secund�rio.
Tal reconhecimento poderia levar � concess�o de privil�gios para uns contribuintes em detrimento de outros contribuintes de determinado tributo.
Portanto, entendemos que deve ser visto com muita cautela a concess�o de benef�cios na via do decreto regulamentar, reservando tais possibilidades para aquelas hip�teses em que o dcreto retrate a fiel execu��o da lei.
Natureza da lei que pode ser regulamentada:
O professor Roque Antonio Carraza expressa entendimento de que s� as leis administrativas em sentido amplo (inclu�da a lei tribut�ria) � que comportam regulamenta��o, nos permitimos discordar, pois entendemos que qualquer lei (civil; penal; processual) comporta regulamenta��o, desde que seja necess�rio para sua execu��o a estipula��o de procedimentos dirigidos aos cidad�os.
Exemplo de lei penal que necessitou ser regulamentada foi a lei 9.437, de 20 de fevereiro de 1997, que instituiu o Sistema Nacional de Armas - SINARM, estabelecendo condi��es para o registro e para o porte de arma de fogo, definindo crimes e dando outras provid�ncias.
Abaixo transcrevemos alguns dos artigos da Lei 9.437/97:
"Art. 11. A defini��o de armas, acess�rios e artefatos de uso proibido ou restrito ser� disciplinada em ato do Chefe do Poder Executivo federal, mediante proposta do Minist�rio do Ex�rcito.
Art. 17. A classifica��o legal, t�cnica e geral das armas de fogo e demais produtos controlados, bem como a defini��o de armas de uso proibido ou restrito s�o de compet�ncia do Minist�rio do Ex�rcito.
Art. 19. O regulamento desta Lei ser� expedido pelo Poder Executivo no prazo de sessenta dias.
Par�grafo �nico. O regulamento poder� estabelecer o recadastramento geral ou parcial de todas as armas."
Regulamenta��o: s� da lei tribut�ria n�o-auto execut�vel:
Observa��o interessante do Professor Roque Antonio Carraza no sentido de que s� as leis tribut�rias n�o auto-execut�veis demandam regulamenta��o.
Realmente, se uma lei � auto-execut�vel ela se aplica imediatamente e prescinde de regulamenta��o.
A lei n�o auto-execut�vel pode ser aplicada independente de regulamento?
O Poder Judici�rio v�m entendendo que a n�o feitura do regulamento pelo Chefe do Executivo ou pelo Ministro de Estado n�o pode impedir a produ��o dos efeitos de uma lei emanada do Congresso Nacional.
Neste sentido a decis�o transcrita abaixo:
"TRIBUT�RIO. PIS/COFINS. ART. 3�, �2�, III, LEI N. 9.718/98. DEDU��O. COMPENSA��O. POSSIBILIDADE.
1.O regulamento a ser expedido pelo Poder Executivo para possibilitar a aplica��o do art. 3�, �2�, III, da Lei n� 9.718, de 1998, n�o poder� contrariar o referido dispositivo, apenas explicit�-lo. O contribuinte n�o pode sofrer preju�zos em face da aus�ncia de regulamenta��o do dispositivo em quest�o, raz�o pela qual � poss�vel deduzir da receita bruta, para fins de determina��o da base de c�lculo da contribui��o, os valores que computados como receita, foram transferidos a outras pessoas jur�dicas.
[...]" (Ap. Civ. 2001.72.05.004225-6/SC, Rel. Des. Dirceu de Almeida Soares, 2� Turma - TRF 4� Regi�o)
Por�m, o reconhecimento da produ��o de efeitos pela lei n�o auto-execut�vel pelo Poder Judici�rio esbarra no seguinte empecilho:
1) Assim como o Poder Executivo n�o pode deixar de regulamentar a lei, n�o pode o Judici�rio legislar, ao reconhecer os efeitos da lei que demandava o decreto regulamentar para produ��o de feitos, � exatamente isso que acontecer�, logo haver� invas�o de compet�ncia, violando o princ�pio da separa��o dos poderes (artigo 2� da CRFB/88);
Na verdade, entendemos que o sistema jur�dico � omisso neste ponto, deveria haver uma previs�o legal para estes casos, ou a pr�pria lei prever em seu bojo que caso n�o fosse regulamentada a lei num prazo X, a mesma valeria no sentido mais amplo poss�vel em benef�cio do contribuinte.
Entretanto, se o sistema n�o prev� mecanismos para que a lei tenha efic�cia sem o decreto regulamentar, n�o pode o Poder Judici�rio suprir esta lacuna legal e tornar a lei obrigat�ria, tampouco pode regulamentar a lei, ambas as hip�teses representariam ferimento do princ�pio da separa��o dos poderes.
Na verdade, o que poderia ser feito � a apura��o da responsabilidade das autoridades que deveriam expedir o decreto regulamentar pelo Minist�rio P�blico competente.
Co-assinatura do auxiliar imediato no decreto regulamentar:
Para Roque Antonio Carraza o decreto regulamentar assinado pelo Chefe do Executivo deve ser assinado em conjunto com o auxiliar imediato a que diga respeito a mat�ria, (exemplo: no caso do Presidente da Rep�blica, o decreto deve ser assinado em conjunto pelo Ministro de Estado; no caso do Governador, o decreto deve ser assinado em conjunto pelo Secret�rio de Estado; no caso do Prefeito, o decreto deve ser assinado em conjunto pelo Secret�rio do Munic�pio), sob pena de ser formalmente inconstitucional, j� que sua publica��o sem o cumprimento deste requisito violar� o artigo 87, par. �nico, inciso I da CRFB/88, in verbis
"Art. 87. Os Ministros de Estado ser�o escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exerc�cio dos direitos pol�ticos.
Par�grafo �nico. Compete ao Ministro de Estado, al�m de outras atribui��es estabelecidas nesta Constitui��o e na lei:
I - exercer a orienta��o, coordena��o e supervis�o dos �rg�os e entidades da administra��o federal na �rea de sua compet�ncia e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da Rep�blica;"
No caso do decreto expedido pelo Presidente da Rep�blica, al�m de ser assinado pelo Ministro de Estado, como vimos acima, deve ser o Ministro de Estado que tenha atribui��o sobre aquela mat�ria que est� sendo regulamentada, ou pode ser qualquer Ministro de Estado?
R: Para o Prof.: Roque Antonio Carraza deve ser o Ministro de Estado com atribui��o sobre aquela mat�ria, uma vez que o artigo 87 da CRFB/88 fala em compet�ncia, logo, deve ser subscrito pelo Ministro de Estado competente ou com atribui��o na mat�ria que est� sendo regulamentada.
Acrescenta ainda o autor que se o regulamento tratar de mat�rias atribu�das a mais de um Ministro, todos devem subscrever o regulamento em conjunto.
Finalmente, se o decreto regulamentar trata de mat�ria tribut�ria, � o Ministro da Fazenda que deve subscrever o mesmo junto com o Presidente da Rep�blica.
Instru��o do Ministro de Estado:
O artigo 87, inciso II disp�e que compete ao Ministro de Estado "II - expedir instru��es para a execu��o das leis, decretos e regulamentos;", assim pode o Ministro de Estado tamb�m regulamentar uma lei atrav�s de uma instru��o.
Neste caso entendemos como Carraza, o Presidente da Rep�blica � respons�vel com seu auxiliar imediato (Ministro de Estado) pela instru��o expedida por este �ltimo, pelos seguintes motivos:
1) � o Presidente da Rep�blica que escolhe o Ministro de Estado para o cargo exercido em confian�a, logo deve responder junto com seu escolhido em caso de agress�o � ordem jur�dica;
2) poderia ter regulamentado a lei por decreto mas n�o o fez, logo n�o pode fugir da responsabilidade;
Na pr�tica a responsabilidade pessoal destas autoridades pela n�o expedi��o dos regulamentos ou pela sua expedi��o equivocada � de dif�cil determina��o, pois normalmente o Poder Judici�rio atribui a fatores pol�ticos a conduta da autoridade, se esquivando de enfrentar a quest�o diretamente e atribuir as responsabilidades, por�m, em tese � poss�vel responsabiliz�-los pela in�rcia na pr�tica do ato normativo.
Decreto Regulamentar e controle de constitucionalidade:
Regra: Segundo j� decidido pelo STF (ex: ADIMC/561, Rel. Min. Celso Mello) o decreto regulamentar est� sujeito ao controle de legalidade na via difusa, ou seja, como ele busca seu fundamento de validade na lei, se exceder esta, deve ter sua legalidade questionada, pois somente indiretamente teria ferido a Constitui��o, logo n�o ensejaria o controle na via concentrada.
Exce��o: O STF vem admitindo implicitamente, ou seja, sem dizer os motivos, sem enfrentar a quest�o diretamente, o controle de constitucionalidade concentrado de decretos: ex.: ADI 902-SP, Rel. Min. Marco Aur�lio; ADI 1999, Rel. Min. Octavio Gallotti.
Entretanto, na ADI 2.155-9-PR, Rel. Min. Sydney Sanches, tamb�m foi admitido o controle concentrado contra decreto do Governador do Estado do Paran�, sendo que da leitura do voto do Ministro pode se abstrair a tentativa de formula��o de alguns crit�rios para a admiss�o da ADIN contra decreto regulamentar, in verbis
3. Vale dizer, quanto a esses pontos, a Lei conferiu certa autonomia ao Poder Executivo, ressalvando, apenas, a observ�ncia das normas da Constitui��o e da legisla��o complementar.
4. Assim, o Decreto n� 2.736, de 05.12.1996, o Regulamento do ICMS, no Estado do Paran�, ao menos nesses pontos, n�o � meramente regulamentar, pois, no campo referido, desfruta de certa autonomia, uma vez observadas as normas constitucionais e complementares."
5.6 Naturalmente, para admitir a A.D.I., em situa��es como as referidas, h� de ter partido o Tribunal da considera��o, n�o s� de que certas normas dos Regulamentos de ICMS, nos Estados, nem sempre s�o estritamente regulamentares de lei, mas, tamb�m, de que tais regulamentos t�m sido ultimamente utilizados como armas na chamada "guerra fiscal", que precisa ser coibida, com maior efic�cia, no controle concentrado de constitucionalidade, e n�o apenas pelo sistema difuso, que com suas v�rias inst�ncias jurisdicionais, provoca grandes demoras e preju�zos, n�o s� para os contribuintes, quanto para o Poder P�blico."
Os crit�rios para admiss�o da ADIN contra dispositivo de decreto regulamentar expostos no voto acima s�o os seguintes:
1) autonomia: O decreto regulamentar tem certa autonomia conferida pela lei;
2) urg�ncia e relev�ncia: necessidade de urg�ncia na suspens�o da norma estatal tendo em vista o preju�zo que pode causar aos contribuintes e Poder P�blico;
Na verdade se o decreto � regulamentar ele n�o possui autonomia, o que pode ter � discricionariedade, por�m, dentro dos limites da lei que regulamenta, assim quanto a este aspecto entendemos inadequada a posi��o do STF.
Se o decreto regulamentar tiver autonomia entendemos que � o caso de controle de legalidade na via difusa.
Com rela��o � quest�o da urg�ncia e relev�ncia do provimento jurisdicional, entendemos ser o �nico crit�rio que pode ser utilizado com o intuito de inovar o entendimento prevalecente no STF (de que contra o decreto caberia apenas controle de legalidade na via difusa).
Parece que o STF cada vez mais vem admitindo o controle de constitucionalidade concentrado contra decreto regulamentar, desde que haja urg�ncia e relev�ncia neste controle.
3) Decreto legislativo:
� um ato normativo emanado do Congresso Nacional n�o sujeito � san��o do Presidente da Rep�blica (art.48 CRFB/88) para regular algumas mat�rias, as quais est�o especificadas no artigo 49 da CRFB/88.
O qu�rum de aprova��o � o do artigo 47 da CRFB/88: maioria simples presente a maioria absoluta dos membros.
O decreto legislativo tem previs�o no texto constitucional no artigo 59, inciso VI da CRFB/88
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tribut�rio. 10. ed. S�o Paulo. Malheiros, 1997.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Ato administrativo e direitos dos administrados. 1. ed. S�o Paulo. RT, 1981.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tribut�rio. 14. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1998.
Elaborado em 07.2002. Danilo Theml Caram*
dancaram@bol.com.br
Leia o curriculum do(a) autor(a): Danilo Theml Caram.- Publicado em 25/11/2002
· Decreto-lei e Medida Provis�ria: evolu��o (enfoque tribut�rio) - Danilo Theml Caram*