Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Standardy_zeglugi_powietrznej_w_dzialalnosci_Organizacji_Miedzynarodowego_Lotnictwa_Cywilnego__ICAO_-ebook/p1119560i1274491
Timestamp: 2019-05-20 19:10:09+00:00
Document Index: 69235616

Matched Legal Cases: ['art 4', 'art. 7', 'art. 11', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 8', 'art. 37', 'art. 44', 'art. 67', 'art. 80', 'art. 80']

Standardy żeglugi powietrznej w działalności Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) [Izabela Kraśnicka] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00535 008376 14656977 na godz. na dobę w sumie
Autor: Izabela Kraśnicka Liczba stron: 318
ISBN: 978-83-8158-328-2 Data wydania:
Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego § 1. Cele konferencji międzynarodowego lotnictwa cywilnego oraz koncepcje regulacji statusu prawnego przestrzeni powietrznej i międzynarodowej organizacji lotniczej po II wojnie światowej W zaproszeniu wystosowanym 11.9.1944 r., prezydent Stanów Zjedno- czonych F.D. Roosevelt wskazał podstawowe cele i założenia zaplanowanej na przełom listopada i grudnia tego samego roku konferencji poświęconej mię- dzynarodowemu lotnictwu cywilnemu. Pierwszym celem było dokonanie ustaleń dotyczących światowych tras lot- niczych, tak aby na tej podstawie można było dyskutować o ustanowieniu mię- dzynarodowych służb transportu lotniczego przez zainteresowane państwa. Uczestnicy konferencji mieli przyznać sobie wzajemnie dwa podstawowe tech- niczne przywileje lotnicze (prawo do przelotu i prawo do lądowania technicz- nego) konieczne dla rozwoju dalszych relacji lotniczych. Drugim wskazanym celem było powołanie do życia tzw. Rady Tymczaso- wej (Interim Council) działającej jako pośrednik wymiany informacji i insty- tucja doradcza w okresie przejściowym między ustaleniami konferencji a wej- ściem w życie wynegocjowanych rozwiązań. Wreszcie, trzecim wyznaczonym przez Prezydenta USA celem konferen- cji było opracowanie zasad dotyczących powołania do życia stałej organizacji lotniczej oraz międzynarodowej konwencji dotyczącej transportu lotniczego, żeglugi powietrznej i zagadnień technicznych lotnictwa. 19 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... Dla realizacji tak określonych celów zaproszenie powoływało do życia trzy główne komitety konferencyjne odpowiadające poszczególnym zadaniom wskazanym powyżej1. Zaproszenie rozesłane zostało do przedstawicieli 55 państw alianckich i neutralnych (w tym do dwóch przedstawicielstw dyplomatycznych w Wa- szyngtonie), z czego 51 państw przysłało swoje delegacje na obrady zorgani- zowane z rozmachem w Chicago2. Zaproszenie odrzuciła Arabia Saudyjska, a delegacja Związku Radziec- kiego, która pierwotnie pojawiła się w Chicago została decyzją polityczną prze- słaną z Moskwy zawrócona i nie dotarła na obrady. W rezultacie, ogólna liczba negocjujących państw sięgnęła (wraz z gospodarzami) 543. Zamierzenia konferencji chicagowskiej określa się jako „ambitne marze- nie” tamtych czasów4. Ambitne, choć zrozumiałe w kontekście możliwości ekonomicznych i technicznych lotnictwa USA, były przede wszystkim założe- nia delegacji amerykańskiej z charyzmatycznym Adolfem A. Berle na czele5. 1 Invitation of the United States of America to the Conference, [w:] Proceedings of the In- ternational Civil Aviation Conference, Chicago Illinois, November 1–December 7, 1944, vol. I, United States Government Printing Office, Washington 1948, s. 11. Wersja on-line zaprosze- nia dostępna na stronie internetowej ICAO: http://www.icao.int/ChicagoConference/Pages/chi- cago-conference-invitation.aspx. 2 Na miejsce obrad wybrano Stevens Hotel w Chicago, zbudowany w 1927 r. w stylu Lu- dwika XVI, z 3000 pokoi rozlokowanyvh na 28 piętrach, salą konferencyjną na 4000 osób, polem golfowym na dachu i widokiem na jezioro Michigan. Zob. H. Osterhout, A Review of the Recent Chicago International Air Conference, 31 Va. L. Rev. 376 (1944–1945), s. 378. Okoliczności kon- ferencji zorganizowanej w Chicago były także przedmiotem badań Autorki podczas wstępnych przygotowań do niniejszej publikacji. Zob. I. Kraśnicka, A Short Note on the Origins of the In- ternational Civil Aviation Organization on its 65th Anniversary, Miscellanea Historico-Iuridica 2012, t. 11, s. 301–314. 3 Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 1. Była to też naj- większa pod względem totalnej liczby uczestników konferencja tamtych lat. Do Chicago zjechało 85 delegatów z zaproszonych państw, 156 doradców, ekspertów, konsultantów, 45 sekretarzy, 105 urzędników i stenografów, 306 członków sekretariatu konferencji i 158 przedstawicieli prasy: w sumie 955 osób. D. MacKenzie, ICAO: The History of the International Civil Aviation Organi- zation, Toronto–Buffalo–London 2010, s. 27. Związek Radziecki jako przyczynę ostatecznej od- mowy udziału w konferencji podał zaproszenie na nią Hiszpanii. Zob. W. Morawiecki, Charakter prawny, op. cit., s. 21. 4 Sformułowania takiego użył podczas obrad konferencji jeden z delegatów. D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’: The Chicago conference and the quest for multilateralism in international air transport, Diplomacy Statecraft 1991, vol. 2, s. 270. 5 W przemówieniu otwierającym konferencję oklaskami nagrodzono fragment, w którym Berle, odczytując list Prezydenta F.D. Roosevelta, mówi o nadziei, iż delegaci zgromadzeni na kon- ferencji nie podzielą nieba na zamknięte bloki, które mogą prowadzić do kolejnych wojen i że 20 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... Założenia owe musiały zmierzyć się jednak z siłami i ideami innych zaangażo- wanych państw, tak aby osiągnąć kompromis w takim zakresie, w jakim było to w ówczesnych warunkach możliwe. Podkreślić należy, w tamtym czasie wciąż obowiązywała wynegocjowana w 1919 r. Konwencja paryska oparta na zasadzie pełnej i wyłącznej suweren- ności państwa w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium6, Konwencja paryska w 1944 r. wiązała 32 państwa, które dopełniły jej ratyfikacji. Brakowało jednak wśród nich największych państw zaangażowanych w rozwój lotnictwa cywilnego, w tym Stanów Zjednoczonych7. A właśnie Stany Zjednoczone i Wielka Brytania oraz ich floty lotnicze ode- grały wiodącą rolę w trakcie działań powietrznych podczas II wojny światowej (przy czym tuż po wojnie to amerykańska flota była najpotężniejszą we współ- czesnym świecie) i to te dwa państwa rozpoczęły między sobą zmagania o przy- szłe rozwiązania dla wykorzystania lotnictwa cywilnego8. Dynamiczny rozwój techniczny, technologiczny i logistyczny pozwalający na spadek kosztów transportu lotniczego wskazywał wyraźnie na potęgę lot- nictwa jako środka tranzytu, ale przede wszystkim transportu handlowego w okresie powojennym. Konsekwentnie zatem, właśnie te dwa państwa „roze- grały” ostatecznie losy regulacji międzynarodowego prawa lotniczego lotnic- twa cywilnego po wojnie. To z inicjatywy amerykańskiej i brytyjskiej pomysły dotyczące potencjalnych rozwiązań dyskutowane były na długo przed konfe- rencją w 1944 r., a oba państwa przedstawiały na niej wypracowane koncepcje i wizje przyszłości międzynarodowego lotnictwa cywilnego, w tym powołanie do życia organizacji lotniczych sprawujących kontrolę (w zróżnicowanym za- kresie, w zależności od konkretnej propozycji) nad trasami lotniczymi, trans- portem lotniczym, lotniskami itp.9 niebo dane przez Boga wszystkim ludziom nie stanie się środkiem dominacji żadnego z państw nad pozostałymi. Pełny tekst odczytanego przemówienia oraz komentarz własny A. Berle: Pro- ceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 42–44. Także D. MacKenzie, ICAO: The History, s. 28. 6 Konwencja regulująca żeglugę powietrzną, podpisana w Paryżu 13.10.1919 r. (Dz.U. z 1929 r. Nr 6, poz. 54). 7 M. Milde, International Air Law and ICAO, Utrecht 2008, s. 12. 8 Szerzej W. Wagner, International Air Transportation as Affected by State Sovereignty, Bru- xelles 1970, s. 79–89; S. Zajas, Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego i jej wpływ na funkcjonowanie i rozwój lotnictwa, Zeszyty Naukowe AON 2015, Nr 4 (101), s. 49. 9 Celem usprawnienia organizacji Konferencji ustanowiono na czas obrad cztery podstawowe techniczne Komitety konferencyjne: Komitet I – Wielostronnej Konwencji Lotniczej i Międzyna- rodowej Władzy Lotniczej (Mulitlateral Aviation Convention and International Aeronautical Body), 21 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... Porządkując propozycje przedstawione podczas konferencji chicagowskiej, wskazać należy jednak cztery zasadnicze wizje porządku powojennej regulacji międzynarodowej w zakresie lotnictwa cywilnego, a w rezultacie cztery wizje zadań przyszłej organizacji międzynarodowej. Pierwsza z koncepcji (firmowana przede wszystkim przez delegację Stanów Zjednoczonych i zaprezentowana na konferencji w postaci konkretnego pro- jektu tekstu umowy międzynarodowej) zakładała zniesienie fundamentalnej zasady suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej swojego terytorium na rzecz zasady otwartego nieba, na którym reguły dostępu i wykorzystania dla celów handlowych podlegałyby regułom wolnego rynku i konkurencyjno- ści przewoźników lotniczych. Amerykanie zaproponowali utworzenie dwóch ciał: stałej organizacji zgromadzeniowej (Assembly) ze wszystkimi przedstawi- cielami oraz Rady Wykonawczej (Executive Council) z 15 wybieralnymi człon- kami. Funkcje obu instytucji w odniesieniu do aspektów technicznych miały zagwarantowane pewne mechanizmy wykonawcze, ale w odniesieniu do klu- czowych aspektów ekonomicznych – ograniczone zostały do spraw informa- cyjnych, a ich główna rola sprowadzona została do czysto konsultacyjnej. Prze- woźnicy lotniczy mieliby nieograniczoną swobodę konkurencji na rynku lot- niczym, bez żadnych interwencji państwowych czy międzynarodowych agencji regulujących. USA wymagały od partnerów wzajemnego przyznania szerokiej gamy technicznych i handlowych wolności lotniczych. Tę koncepcję poparły w pełnej rozciągłości państwa skandynawskie. Nie starczyło im jednak sił, aby przekonać resztę świata, że tak „wolne niebo” to dobry pomysł. Drugą propozycję przedstawiła i promowała Wielka Brytania zakładając utrzymanie suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej i utworzenie organizacji odpowiedzialnej za wdrażanie postanowień przyszłej konwencji w dziedzinach tras, częstotliwości i opłat lotniczych zgodnie z zasadą „ochrona przez regulację” („protection by regulation”). W świetle doświadczeń wojen- z trzema podkomitetami do spraw: 1. Międzynarodowej Organizacji, 2. Zasad Nawigacji Lotniczej, 3. Zasad Transportu Lotniczego. Komitet II obradował nad Standardami i Procedurami Technicz- nymi (Technical Standards and Procedures) i ze względu na wielowątkowość zagadnień na jego strukturę wewnętrzną składało się dziesięć podkomitetów, m.in. ds. procedur komunikacyjnych, licencjonowania personelu, badania wypadków lotniczych. Komitet III zajmował się Tymczaso- wymi Trasami Lotniczymi (Provisional Air Routes) i miał jeden podkomitet pracujący nad projek- tem standardowego porozumienia w tym zakresie. Komitet IV pracował nad Radą Tymczasową (Interim Council) w ramach dwóch podkomitetów: ds. składu i organizacji Rady oraz ds. kompe- tencji i obowiązków Rady. Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 26–28; P.H. Sand, J.T. Lyon, G.N. Pratt, An Historical Survey of International Air Law since 1944, McGill Law Journal, vol. 7, No. 2 (1960-1), s. 125. 22 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... nych oraz świadomości potęgi i możliwości Stanów Zjednoczonych, Brytyj- czycy obawiali się pozbawienia państw suwerenności i zakładali międzyna- rodową regulację czterech z pięciu międzynarodowych wolności lotniczych w międzynarodowej Konwencji, resztę zostawiając umowom dwustronnym. Niebo miało być zamknięte dla wolnego rynku (w domyśle – niekwestionowa- nej dominacji USA), co historycznie jawiło się jako ewenement w brytyjskiej filozofii popierającej wolny handel10. Trzecia z dyskutowanych propozycji była dziełem przedstawicieli Kanady i w dużej mierze pokrywała się z propozycją brytyjską, jednak zawierała bar- dziej dopracowane szczegóły. Kanadyjczycy także sugerowali utworzenie or- ganizacji międzynarodowej, która to jednak organizacja dzieliłaby swoje kom- petencje z regionalnymi ośrodkami (radami), regulującymi i certyfikującymi międzynarodowe usługi lotnicze. Najbardziej rewolucyjna okazała się czwarta z koncepcji współautorstwa Nowej Zelandii i Australii. Opierając się na zasadzie denacjonalizacji, zakła- dała ona bowiem utworzenie kontrolowanej przez organizację międzynaro- dową światowej linii lotniczej11. Prace w komitetach konferencyjnych charakteryzowały się sporym dyna- mizmem. W pewnym momencie powiało nawet groźbą impasu, kiedy starły się wizje amerykańskie i brytyjskie, a podczas tzw. Mr. Berle Show sprecyzo- 10 Szef delegacji brytyjskiej, świeżo mianowany Minister Lotnictwa Cywilnego Lord Swinton pojawił się w Chicago ze swoistym spisem pomysłów w postaci tzw. white paper stanowiących podsumowanie stanowczego, brytyjskiego stanowiska, będącego przejawem protekcjonizmu kon- trastującego z amerykańską koncepcją wolności w przestrzeni powietrznej. Nietrudno się domy- ślić, że podczas konferencji dochodziło do ostrych starć między liderami obu delegacji. Szerzej na temat amerykańskiej i brytyjskiej koncepcji oraz wzajemnych relacji podczas obrad w 1944 r.: M.K. Dierikx J., Shaping World Aviation: Anglo-American Civil Aviation Relations, 1944–1946, 57 J. Air L. Com. 795 (1992), s. 795–840. 11 Koncepcja ta została odrzucona na wniosek delegacji brazylijskiej, której przedstawiciel argumentował, że świat nie jest jeszcze gotowy na taką rewolucję i pełną internacjonalizację awia- cji. Nie oznacza to jednak, że Nowa Zelandia walczyła samotnie. W protokołach są zapisy głosów wspierających z Afganistanu i Francji, które odpowiadając Brazylijczykom mówiły o tej propozycji jako „promieniu nadziei” po trudnym okresie dwóch wojen. W ocenie niektórych przedstawicieli doktryny, taka idea jawiła się jednak jako „zwiastun międzynarodowego socjalizmu”. B.F. Havel, Beyond Open Skies: A New Regime for International Aviation, Alphen aan den Rijn 2009, s. 100. Inne państwa też miały swoje bardziej lub mniej radykalne propozycje, przedstawione w skró- cie na początku konferencji. Były one jednak albo bardzo zbliżone do jednej z czterech głów- nych, albo potraktowane zupełnie marginalnie. Szczegóły wszystkich koncepcji oraz kulisy ame- rykańsko-brytyjskich stanowisk i pertraktacji, zob. m.in. W. Wagner, International Air, s. 95−112; D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’, s. 282–288. 23 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... wano wymóg szerokich przywilejów dla amerykańskich linii lotniczych mają- cych odbywać loty na trasach do Europy12. Twarde pozycje negocjacyjne, a także upór amerykańskiej i brytyjskiej de- legacji, w połączeniu z silnymi osobowościami szefów i doradców obu stron zdominowały obrady, stały się osią wszelkich osiągniętych porozumień, ale także powodem spektakularnych porażek negocjacyjnych w kluczowych spra- wach, w tym tych najważniejszych, dotyczących ekonomicznych aspektów transportu lotniczego13. § 2. Rezultaty konferencji chicagowskiej oraz podstawowe zasady i założenia Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym W wyniku kilkutygodniowych negocjacji, 7.12.1944 r., przedstawiciele pra- wie wszystkich (poza Liberią) państw obradujących w Chicago podpisali sze- reg dokumentów, z których część, po zakończeniu procedur ratyfikacyjnych, miała zacząć obowiązywać w formie umów międzynarodowych. Do Aktu Końcowego Konferencji dołączono cztery podstawowe załącz- niki. Pierwszy z nich zawierał Tymczasowy Układ o Międzynarodowym Lot- nictwie Cywilnym (Interim Agreement on International Civil Aviation), drugi – Konwencję o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym (Convention on In- ternational Civil Aviation), trzeci – Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych (International Air Services Transit Agreement), czwarty – Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym (International Air Trans- port Agreement). Dodatkowo, do Aktu Końcowego dołączono zestaw rezolucji i rekomen- dacji, z których najważniejsze to zapisane odpowiednio w punkcie VIII i IX: Standardowy Projekt Porozumienia dotyczącego Tymczasowych Tras Lotni- 12 Impas był na tyle poważny, że, jak donosił Washington Post, musieli o nim porozmawiać W. Churchill i F.D. Roosevelt, Doniesienia prasowe: D. Pearson, U.S. Demands Bog Down Air Talks, The Washington Post 1944, December 3, s. B5. 13 Tak m.in.: J.C. Cooper, Air Transportation and World Organization, 55 Yale L.J. 1191 (1945−1946), s. 1206–1207; E. Warner, The Chicago Air Conference: Accomplishments and Unfi- nished Business, Foreign Affairs, vol. 23, No. 3 (April 1945), s. 423; H. Osterhout, A Review, s. 380; D. MacKenzie, An ‘ambitious dream’, s. 288–290; R. Keith, Air Transport, Washington Post 1944, November 13, s. 8. 24 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... czych (Standard Form of Agreement for Provisional Air Routes) oraz Projekty Załączników Technicznych (Draft Technical Annexes) do Konwencji o mię- dzynarodowym lotnictwie cywilnym14. Najistotniejszym rezultatem negocjacji i dokumentem był bez wątpienia tekst Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, która po zakoń- czeniu procesów ratyfikacyjnych miała zastąpić regulacje Konwencji paryskiej z 1919 r. i która do dzisiaj jest podstawowym aktem prawa międzynarodowego regulującym reżim prawny lotnictwa cywilnego. Wejście w życie Konwencji uwarunkowane było jednak ratyfikacją jej po- stanowień przez 26 państw. Ze względów oczywistych procedury ratyfika- cyjne wymagały od zainteresowanych rządów odpowiedniego czasu, dlatego podczas konferencji chicagowskiej podjęto decyzję o podpisaniu Tymczaso- wego Układu o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, który w związku z uproszczoną procedurą przyjęcia, obowiązywać miał do czasu zakończenia procesów ratyfikacyjnych samej Konwencji. W dniu zakończenia konferencji pod tekstem Tymczasowego Układu widniało 39 podpisów, a w ciągu roku wszystkie (poza Jugosławią) państwa uczestniczące w negocjacjach chicagow- skich złożyły podpisy pod jego postanowieniami. Wymagana akceptacja 26 sy- gnatariuszy dokonała się jeszcze wcześniej i w rezultacie Układ zaczął obowią- zywać od 6.6.1945 r.15 Tymczasowy Układ zawierał najważniejsze postanowienia Konwencji w nieco okrojonej formie, a także powoływał do życia, opisaną w kolejnych częściach niniejszego rozdziału, Tymczasową Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (Provisional International Civil Aviation Organization – PICAO)16. Żywo dyskutowana podczas obrad koncepcja „wolności lotniczych”, czy w dosłownym tłumaczeniu „wolności nieba” (tzw. freedoms of the air17) nie znalazła odzwierciedlenia w tekście podstawowej Konwencji utrzymującej w obszarze terytorium powietrznego całkowitą i wyłączną suwerenność pań- stwa. 14 Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. I), s. 113–372. 15 R.K. Waldo, Sequels to the Chicago Aviation Conference, Law and Contemporary Problems 1946, vol. 11, No. 3, s. 613. 16 Art. I–III, Interim Agreement on International Civil Aviation, 59 Stat. 1516; Executive Agreement Series 469; dalej: Tymczasowy Układ. 17 Autorstwo pojęcia „wolności nieba” przypisuje się kanadyjskiej delegacji na konferencję chicagowską w 1944 r. A.B. Rosevar, Scheduled International Air Transport: A Canadian Analysis, [w:] E. McWhinney, M.A. Bradley (red.), The Freedom of the Air, The Netherlands 1968, s. 123. 25 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... Wzajemne udzielenie sobie przywilejów dotyczących wykorzystania prze- strzeni powietrznej przez statki powietrzne innych państw przybrało formę dodatkowych Układów podpisanych równolegle z Konwencją chicagowską. Pierwszy z nich, Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrz- nych zawiera postanowienia o tzw. dwóch technicznych wolnościach lotni- czych. Państwa-strony Układu gwarantują sobie bowiem nawzajem przywilej przelotu przez swoje terytorium bez lądowania (tzw. pierwsza wolność) oraz przywilej lądowania technicznego, czyli w celach niehandlowych (tzw. druga wolność)18. Oznaczało to w praktyce zwolnienie z konieczności uzyskania każ- dorazowo lub w drodze dwustronnych porozumień, zezwolenia na dokonanie takich lotów czy lądowań, a w konsekwencji – usprawnienie procedur tranzy- towych między państwami przyjmującymi Układ. Chociaż 7.12.1944 r. Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Po- wietrznych podpisało 30 z ponad 50 państw reprezentowanych w Chicago, to w ciągu roku liczba sygnatariuszy wzrosła do 46, a 24 państwa (wśród nich Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Australia, a także wiele państw Europy kontynentalnej) zakończyły już procedury ratyfikacyjne19. Przez kolejne lata liczba państw przystępujących do Układu rosła i obecnie wynosi 13320. Największym rozczarowaniem konferencji chicagowskiej był zdecydowa- nie brak porozumienia i możliwości jakiegokolwiek kompromisu w ramach układów międzynarodowych dotyczących problemów handlowych, czyli za- sad wykonywania transportu lotniczego. Obawa przed dominacją lepiej roz- winiętych państw (a przede wszystkim gotowych do ostrej konkurencji Stanów Zjednoczonych) stała się przeszkodą nie do usunięcia podczas dyskusji nad możliwością wielostronnego uregulowania handlowych wolności lotniczych21. Jedyną szansą na osiągnięcie porozumienia, przynajmniej w ograniczonym zakresie, stało się wyłączenie przywilejów handlowych do oddzielnego doku- 18 Art. I, Sekcja 1, Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych, podpisany w Chicago 7.12.1944 r. (Dz.U. z 1959 r. Nr 35, poz. 213). 19 R.K. Waldo, Sequels, s. 622. 20 Podkreślić należy, że nie ma wśród stron Układu kilku państw o kluczowym znaczeniu dla transportu lotniczego, przede wszystkim ze względu na swoje położenie geograficzne i obszar terytorium. Są to m.in. Rosja, Chiny, Brazylia, Kanada. Ostatnim państwem, które przystąpiło do Układu było Peru, którego rząd złożył dokumenty ratyfikacyjne w 2017 r. Dane ICAO: Current list of parties to multilateral air law treaties: International Air Services Transit Agreement, wersja on-line: http://www.icao.int/secretariat/legal/List 20of 20Parties/Transit_EN.pdf. 21 N.P. Gleditsch, Towards a Multilateral Aviation Treaty, Journal of Peace research no. 3, vol. XIV (1977), s. 240; W. Wagner, International Air, s. 95–100; D. MacKenzie, ICAO: The History, s. 37–38. 26 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... mentu adresowanego do państw zainteresowanych otwarciem swoich granic powietrznych dla statków powietrznych obcych państw wykonujących loty handlowe (czyli przywóz i wywóz pasażerów, towarów i poczty). Najgorętszym zwolennikiem takich rozwiązań były, jak już wspomniano, Stany Zjednoczone, a koncepcja „otwartego nieba” wpisywała się w amerykań- skie dążenia uwolnienia przestrzeni powietrznej spod suwerennej kontroli po- szczególnych państw i wprowadzeniem do niej zasad wolnego rynku. Amery- kanie uznawali, że konkurencja przewoźników lotniczych zagwarantuje zdecy- dowanie lepszą jakość usług transportowych niż odgórne restrykcje rządowe22. W rezultacie do podpisu wyłożono Układ o Międzynarodowym Transpor- cie Lotniczym, w tekście którego państwa-strony przyznają sobie wzajemnie w sumie 5 przywilejów lotniczych. W pierwszej kolejności powtarzają przyzna- nie wolności technicznych, a dodatkowo godzą się na 3 wolności handlowe: prawo zabierania pasażerów, towarów i poczty z terytorium państwa przyna- leżności statku powietrznego, prawo zabierania pasażerów, towarów i poczty do terytorium państwa przynależności statku powietrznego oraz prawo przy- wożenia i zabierania pasażerów, towarów i poczty z i do państw trzecich bę- dących stronami Układu23. Oryginalnie Układ o pięciu wolnościach lotniczych podpisało 16 państw. Ostatecznie jednak jedynie 11 z nich złożyło wymagane dokumenty ratyfika- cyjne24. Układ obowiązuje zatem w bardzo ograniczonym zakresie, szczególnie, że największy jego zwolennik – Stany Zjednoczone, wobec ewidentnego fiaska wielostronności porozumienia, ostatecznie nie przeprowadziły ratyfikacji25. Zasady wykorzystania przestrzeni powietrznej do transportu lotniczego stały się w konsekwencji przedmiotem przede wszystkim porozumień dwu- stronnych, w których państwa w ramach wynegocjowanych możliwości przy- 22 P.S. Dempsey, L.E. Gesell, Air Commerce and the Law, Cham–Heidelberg–New York– Dordrecht 2004, s. 751. Zob. także A. Vamos-Goldman, The Stagnation of Economic Regulation under Public International Air Law: Examining Its Contribution to the Woeful State of the Airline Industry, 23 Transp. L.J. 425 (1994), s. 431; C. Canetti, Fifty Years after the Chicago Conference: A Proposal for Dispute Settlement under the Auspices of the International Civil Aviation Orga- nization, 26 Law Pol’y Int’l Bus. 497 (1995), s. 499. 23 Art. I, Sekcja 1, Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym. 24 W tym większość niedługo po zakończeniu konferencji chicagowskiej, a dwa państwa w ciągu kolejnych 20 lat, z ostatnią notyfikacją o złożonych dokumentach z 1968 r. przez Burundi). Dane ICAO: Current list of parties to multilateral air law treaties: International Air Transport Agreement, wersja on-line: http://www.icao.int/secretariat/legal/List 20of 20Parties/Transpor- t_EN.pdf. 25 P.H. Sand, J.T. Lyon, G.N. Pratt, An Historical Survey, s. 129. 27 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... znają sobie szereg zróżnicowanych wolności lotniczych26. Na samej konferen- cji chicagowskiej zaproponowano już wzór takiej standardowej umowy sta- nowiący jeden z dodatkowych elementów Aktu Końcowego – Standardowy Projekt Porozumienia dotyczącego Tymczasowych Tras Lotniczych, nazywany później „wzorem chicagowskim”. Z biegiem lat i w związku ze zróżnicowa- nymi potrzebami państw dążących do wymiany przywilejów handlowych wzo- rów takich powstawało więcej, a system prawa regulujący transport lotniczy znany jest jako system chicagowsko-bilateralny27. Druga rezolucja dołączona do Aktu Końcowego odnosiła się do Projek- tów Załączników Technicznych. Uzasadnieniem dla przygotowania załączni- ków była potrzeba międzynarodowej standaryzacji praktyk wykorzystywanych w żegludze powietrznej niezbędnych do zapewnienia jej bezpieczeństwa, efek- tywności i ułatwień. W rezultacie debat prowadzonych w poszczególnych ko- mitetach i podkomitetach konferencji chicagowskiej udało się uzgodnić szereg wspólnych praktyk w formie wstępnych ustaleń. Przybrały one formę załącz- nika Nr V do Aktu Końcowego i zawierały dwanaście Projektów Załączni- ków Technicznych dotyczących najważniejszych elementów żeglugi (procedur i systemów komunikacji, zasad ruchu lotniczego, wymogów licencjonowania personelu lotniczego, ratownictwa lotniczego itp.). Dalsze prace nad Projek- tami powierzone zostały powołanej do życia Tymczasowej Organizacji Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego28. 26 Lista pięciu wolności stworzona podczas konferencji w Chicago została uzupełniona w praktyce o co najmniej jeszcze pięć. Współcześnie klasyfikacje tych wolności kształtują się zgod- nie z rytmem rozwoju stosunków w dziedzinie lotnictwa cywilnego. ICAO wylicza jeszcze cztery dodatkowe wolności, w tym wolność kabotażu. Manual on the Regulation of International Air Transport, ICAO Doc. 9626, Part 4 (2004). 27 Szerzej I. Szymajda, Publicznoprawne zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej – system chicagowsko-bilateralny, Studia Iuridica 2003, Nr XLI, s. 278 i nast.; M. Polkowska, Per- spektywy globalizacji komunikacji powietrznej, RPEiS 2006, LXVIII, z. 3, s. 123–125. 28 W pozostałych rezolucjach i rekomendacjach w ramach Aktu Końcowego Konferencji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego znalazły się postanowienia dotyczące personelu tech- nicznego odpowiedzialnego za opracowywanie standardów lotniczych, rekomendacja dla zwo- łania kolejnych międzynarodowych spotkań i konferencji poświęconych problematyce prawa prywatnego w lotnictwie, przejściowych działań w związku z wygasaniem Konwencji paryskiej, czy wreszcie zamykająca rezolucja wyrażająca podziękowania Prezydentowi Stanów Zjednoczo- nych F.D. Rooseveltowi za inicjatywę i zorganizowanie konferencji, Przewodniczącemu amery- kańskiej delegacji A. Berle za przewodzenie konferencji oraz członkom Sekretariatu konferencji za cały ich trud włożony w obsługę administracyjną wydarzenia. Proceedings of the International Civil Aviation Conference (vol. 1), s. 123–130. 28 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym jest aktem prawa międzynarodowego o zasięgu powszechnym w pełnym tego słowa znaczeniu, gdyż stronami Konwencji są obecnie 192 państwa29. Wynika to zapewne z dwóch powodów. Po pierwsze, Konwencja sta- wia istotne cele, których spełnienie leży w interesie wszystkich użytkowni- ków przestrzeni powietrznej. W preambule czytamy bowiem, iż Konwencja zawarta została „by międzynarodowe lotnictwo cywilne mogło się rozwijać w sposób pewny i prawidłowy, a międzynarodowe służby transportu lotni- czego mogły być ustanawiane na zasadzie jednakowych możliwości dla wszyst- kich i prowadzone w sposób właściwy i ekonomiczny”30. Cel taki, autorstwa państw zwycięskich drugiej wojny światowej, zdawał się w połowie lat 40. XX w. celem oczywistym i jedynym właściwym dla wykorzystania przestrzeni powietrznej z korzyścią dla tranzytu i transportu lotniczego. Wskazuje się także, że z tak zapisanego celu można wyinterpretować wska- zówkę, która zdaniem przedstawicieli nauki jawi się jako istotna zasada po- rządku chicagowskiego – zasada równych praw państw-stron do uczestnictwa w międzynarodowym transporcie lotniczym31. Wiele ze szczegółowych posta- nowień Konwencji potwierdza taki zamysł jej autorów (np. wynikający z art. 7 zakaz przyznawania prawa kabotażu obcym państwom na zasadzie wyłączno- ści, czy wynikający z art. 11 nakaz stosowania reguł ruchu lotniczego bez roz- różnienia przynależności państwowej statków powietrznych). Po drugie zaś, chociaż postanowienia Konwencji wiążą państwa-strony za- sadami ustanawiającymi określony porządek międzynarodowego reżimu prze- strzeni powietrznej, to nie nakładają one na owe państwa zbyt obciążających zobowiązań prawnych, a przede wszystkim, zgodnie z przepisem otwierają- cym Konwencję – zachowują zwierzchnictwo terytorialne państwa w owej przestrzeni, czyli utrzymują kluczową zasadę zapisaną w Konwencji paryskiej. Artykuł 1 Konwencji chicagowskiej brzmi: „Umawiające się państwa uznają, że każde Państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni po- wietrznej nad swoim terytorium”. Przepis taki umocnił pozycję zasady suwe- 29 Ostatnim państwem, które złożyło dokumenty ratyfikacyjne (w 2017 r.) jest Tuvalu. Dane ICAO: Current list of parties to multilateral air law treaties: Convention on International Civil Aviation, https://www.icao.int/secretariat/legal/List 20of 20Parties/Chicago_EN.pdf. 30 Preambuła do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 31 B.M.J. Swinnen, An Opportunity for Trans-Atlantic Civil Aviation: From Open Skies to Open Markets?, 63 J. Air L. Com. 249 (1997), s. 235; A. Vamos-Goldman, The Stagnation, s. 432; I.H.Ph. Diederiks-Verschoor, An Introduction to Air Law, Alphen aan den Rijn 2001, s. 11–12. 29 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... renności państwa w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium jako jednej z fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego32. W rezultacie zatem, co do zasady, wykonanie lotu w przestrzeni powietrz- nej innego państwa wymaga uzyskania na to jego zgody. W kolejnych przepi- sach Konwencja zezwala na niewielkie wyjątki w tym zakresie. Dzieli bowiem międzynarodowe służby powietrzne na regularne i nieregularne, tym ostat- nim przyznając prawo „wlotu lub przelotu nad jego terytorium bez lądowania oraz prawo lądowania w celach niehandlowych, bez konieczności otrzymania uprzedniego zezwolenia” i pod warunkiem, m.in. wykonywania zobowiązań wynikających z Konwencji33. Regularne międzynarodowe służby powietrzne (rozumiane jako serie lotów spełniających jednocześnie trzy warunki: 1) przebiegające przez przestrzeń powietrzną co najmniej dwóch państw; 2) wykonywane w celu przewożenia pasażerów, towarów i poczty za wy- nagrodzeniem i w sposób otwarty; 3) obsługujące przewozy między tymi samymi dwoma lub więcej punktami zgodnie z opublikowanym rozkładem lotów albo z zachowaniem odpo- wiedniej regularności lub częstotliwości34) wykonywać mogą loty tylko na podstawie specjalnych zezwoleń35. Przyznanie przywilejów lotniczych dla służb regularnych nastąpiło w opi- sanych powyżej Układach podpisanych równocześnie z Konwencją chicagow- ską. Zasada suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej nad swoim tery- torium stanowi fundament całego porządku prawnego obowiązującego w owej przestrzeni i jest zasadą nadrzędną tego porządku. Obok niej, Konwencja, głównie w części I, ustanowiła szereg zasad do- datkowych, które za Markiem Żyliczem, można wymienić następująco: zasada przynależności państwowej statków powietrznych, zobowiązanie do zwiększa- nia efektywności i bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, zobowiązania do nie- dyskryminacji między stronami konwencji, ogólne zasady dotyczące między- narodowego transportu lotniczego (np. obowiązek składania do ICAO danych statystycznych), zakaz używania lotnictwa cywilnego do celów sprzecznych 32 J.C. Cooper, Air Transportation, s. 1195. 33 Art. 5 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214 ze zm.); dalej: Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 34 Definicja taka została opracowana przez Radę ICAO już w 1952 r., ale podkreślić należy, iż nie stanowi ona definicji wiążącej dla państw członkowskich ICAO, czyli sygnatariuszy Konwencji chicagowskiej. Szerzej na ten temat I. Szymajda, Publicznoprawne zagadnienia, s. 274. 35 Art. 6 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 30 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... z Konwencją, zasada pokojowego załatwiania sporów oraz zasada nienarusza- nia swobody działania państw w razie wojny lub stanu wyjątkowego36. W części I znajdują się także m.in. postanowienia dotyczące statków po- wietrznych bez pilota, ustanawiania stref zakazanych, stosowania przepisów i reguł lotniczych, wszelkich formalności, wymogów technicznych dotyczą- cych statków powietrznych oraz personelu lotniczego i jego licencji oraz świa- dectw37. Kolejne postanowienia poświęcone są międzynarodowym normom i zale- conym metodom postępowania, zgodnie z którymi państwa zobowiązują się „współpracować w celu zapewnienia najwyższego możliwego w praktyce ujed- nostajnienia przepisów, norm, zasad postępowania i organizacji w odniesie- niu do statków powietrznych, personelu, dróg lotniczych i służb pomocni- czych we wszelkich przypadkach, w których takie ujednostajnienie może uła- twić i ulepszyć żeglugę powietrzną”38. Część II Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym poświęcona jest Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego jako organizacji, której podstawowym celem ma być „rozwijanie zasad i techniki międzynaro- dowej żeglugi powietrznej oraz popieranie planowania i rozwoju międzynaro- dowego przewozu lotniczego”39. W części III Konwencja chicagowska zawiera postanowienia dotyczące międzynarodowego przewozu lotniczego, a w szczególności portów lotniczych i innych udogodnień dla żeglugi powietrznej oraz zasad wspólnej eksploatacji przewozu40. Ostatnia, IV część Konwencji to jej postanowienia końcowe, w tym zobo- wiązania dotyczące innych aktów międzynarodowego prawa lotniczego oraz porozumień niezgodnych z Konwencją, procedura załatwiania sporów i po- stępowania pojednawczego, zakres możliwych sankcji w stosunku do państw i linii lotniczych, a także regulacja statusu Konwencji w razie wojny i stanu wyjątkowego, tryb przyjęcia załączników do Konwencji, a na końcu postano- wienia w sprawie ratyfikacji, przystąpienia, poprawek i wypowiedzenia Kon- wencji. Ostatni, 96 artykuł Konwencji zawiera definicje czterech określeń spe- cyficznych dla jej tekstu41. 36 M. Żylicz, Prawo lotnicze międzynarodowe, europejskie i krajowe, Warszawa 2011, s. 48–53. 37 Art. 8–36 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 38 Ibidem, art. 37. 39 Ibidem, art. 44. 40 Ibidem, art. 67–79. 41 Ibidem, art. 80–96. 31 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... W ostatnim paragrafie Konwencji znalazł się zapis o sporządzeniu jej tek- stu w języku angielskim, a dalej także o autentyczności jej tekstu w językach: rosyjskim, francuskim i hiszpańskim. Teksty te miały zostać złożone do archi- wum Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki42. Warto wspomnieć, że oryginalny tekst Konwencji zapisany był jedynie w języku angielskim, co wynikało z obciążenia wieloma zadaniami tak uczest- ników, jak i sekretariatu konferencji w Chicago. Dopiero wiele lat później, bo w 1968 r. uzgodniono teksty w języku hiszpańskim i francuskim, a z biegiem lat dodano także wersje w języku rosyjskim (1977 r.), arabskim (1995 r.) i wreszcie w języku chińskim (1998 r.)43. § 3. Przekształcenie Tymczasowej Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (PICAO) w Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego Nowa Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym zastąpiła Konwencję paryską z 1919 r.44 W konsekwencji, powołana w niej do życia Organizacja zastąpiła swoją poprzedniczkę – Międzynarodową Komisję Że- glugi Powietrznej (znaną jako CINA od skrótu jej francuskiej nazwy oficjal- nej – Commission Internationale de Navigation Aérienne). Organizacja Między- narodowego Lotnictwa Cywilnego otrzymała znacznie bardziej rozbudowaną strukturę organizacyjną (CINA miała w zasadzie jeden organ główny oraz sze- 42 Podpisanie Konwencji: Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 43 Zob. m.in.: G.F. Fitzgerald, The Development of the Authentic Trilingual Text of the Convention on International Civil Aviation, 64 AJIL No. 2 (Apr. 1970), s. 364–371; S. Talmon, The Recognition of the Chinese Government and the Convention on International Civil Aviation, Chinese Journal of International Law, vol. 8, No.1 (2009), s. 140. Podkreślić należy, że odpowiednie Protokoły nowelizujące Konwencję poprzez wprowadzenie poprawek dotyczących wersji języko- wych tak dla pięciojęzycznej Konwencji z 1995 r., jak i wersji sześciojęzycznej z 1998 r., do tej pory nie weszły w życie wobec braku odpowiedniej liczby ratyfikacji. Zob. Current lists of parties to multilateral air law treaties, dane z oficjalnej strony internetowej ICAO, http://www.icao.int/se- cretariat/legal/Lists/Current 20lists 20of 20parties/AllItems.aspx. 44 Konwencja chicagowska zastąpiła także Konwencję hawańską w sprawie lotnictwa handlo- wego z 1928 r. Umawiające się państwa Konwencji chicagowskiej zobowiązały się niezwłocznie wypowiedzieć obie umowy. Zob. art. 80 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. 32 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... reg powoływanych dodatkowo komitetów technicznych) oraz znacznie szer- szy zakres funkcji, przejmując wszystkie przypisane CINA45. Zanim jednak Konwencja chicagowska uzyskała wymaganą liczbę ratyfika- cji, na mocy Tymczasowego Układu o Międzynarodowym Lotnictwie Cywil- nym powołana została na okres przejściowy Tymczasowa46 Organizacja Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (Provisional International Civil Aviation Organization – PICAO) o charakterze technicznym i doradczym. Miała ona umożliwić współpracę państw w dziedzinie międzynarodowego lotnictwa cy- wilnego. Okres przejściowy wyznaczony został na 3 lata, a sama organiza- cja wyposażona została w osobowość prawną konieczną do realizacji swoich uprawnień na terytorium państw członkowskich47. Na strukturę organizacyjną PICAO składały się trzy organy główne, tj. Tymczasowe Zgromadzenie, Rada Tymczasowa i Sekretariat. Tymczasowe Zgromadzenie funkcjonowało na zasadzie równej reprezentacji wszystkich państw członkowskich, a każde państwo uprawnione było do jednego głosu w ramach Zgromadzenia. Do uprawnień i obowiązków Zgromadzenia nale- żał m.in. wybór członków Tymczasowej Rady, a także analiza i podejmowa- nie działań w odniesieniu do raportów Rady, powoływanie do życia dodatko- wych komisji i komitetów wspierających jej działanie, zatwierdzanie rocznego budżetu i określanie finansów Organizacji, prawo do zwrócenia się do Rady w każdej sprawie jaką Zgromadzenie uzna za stosowne, oddanie Radzie wszel- kich uprawnień i władzy koniecznych do wykonywania obowiązków spoczy- wających na Organizacji i wreszcie uprawnienie do zajmowania się każdą kwe- stią w obszarze działalności PICAO, która nie została wyraźnie przypisana Ra- dzie48. Rada Tymczasowa składać się miała z 21 państw członkowskich wybiera- nych na okres 2 lat przez Zgromadzenie na podstawie określonego w Układzie rozdzielnika uwzględniającego m.in. państwa o największym znaczeniu dla transportu lotniczego i czynnik geograficzny. Rada wybierała swojego Prze- 45 Na temat CINA i jej wpływu na ówczesne międzynarodowe regulacje lotnicze zob. T. Ha- lewski, Prawo lotnicze w zarysie (okres powojenny), Lwów 1937, s. 63–72. Szerzej na temat po- równania CINA i ICAO zob. H.A. Colclaser, The New International Civil Aviation Organization, 31 Va. L. Rev. 457 (1944–1945), s. 458–475. 46 Polski tekst Konwencji chicagowskiej używa terminu „Prowizoryczna Organizacja Mię- dzynarodowego Lotnictwa Cywilnego”. W niniejszej publikacji przyjmuje się termin obecny w li- teraturze przedmiotu: „Tymczasowa Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego” jako termin bardziej odpowiadający znaczeniu i funkcji PICAO. 47 Art. I Sekcja 1–4 Układu Tymczasowego. 48 Art. II Sekcja 1–2 Układu Tymczasowego. 33 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... wodniczącego bez prawa głosu, a decyzje zapadały większością głosów wszyst- kich członków Rady. Do uczestnictwa w obradach Rady uprawnieni byli także, bez prawa głosu, przedstawiciele państw spoza jej składu. Do głównych uprawnień i obowiązków Rady należało: wykonywanie dy- rektyw Zgromadzenia, sprawy pracownicze Organizacji, mianowanie Sekreta- rza Generalnego PICAO, przygotowywanie projektu budżetu, przystępowanie do porozumień z innymi organizacjami międzynarodowymi, także za zgodą Zgromadzenia. Rada miała być łącznikiem z państwami członkowskimi uzy- skując od nich niezbędne informacje i dane oraz rejestrując i utrzymując otwarte do wglądu wszelkie porozumienia dotyczące m.in. tras, służb i portów lotniczych. Ze swoich działań Rada składała coroczne sprawozdanie Zgroma- dzeniu. W przypadku nieporozumień między państwami członkowskimi oraz na wyraźną prośbę państw zaangażowanych w takie nieporozumienie Rada działać miała jako organ arbitrażowy pomocny w rozwiązywaniu sporów z za- kresu międzynarodowego lotnictwa cywilnego49. Dodatkowo Układ upoważniał Radę do powoływania, a także nadzorowa- nia i koordynacji prac organów wspierających koniecznych do wykonywania zadań powierzonych Organizacji, w tym trzech istotnych komitetów50. Komitet Transportu Lotniczego otrzymał, na mocy Układu, funkcje po- zwalające na m.in. działalność ukierunkowaną na obserwację, badanie i okre- ślanie zapotrzebowania w sferze przewozu lotniczego, analizowanie informa- cji dotyczących subsydiów, opłat i kosztów operacji lotniczych, badanie każ- dej sprawy mającej wpływ na organizację i operacje międzynarodowych służb lotniczych, a także na opracowanie możliwych rozwiązań dla spornych kwestii pozostałych po obradach konferencji chicagowskiej51. Zadaniem Komitetu Nawigacji Lotniczej było natomiast prowadzenie wszelkiej działalności związanej z opracowaniem standardów i procedur w za- kresie m.in. licencjonowania personelu lotniczego, zasad żeglugi powietrznej, zasad rejestracji statków powietrznych i wszelkich innych dziedzin międzyna- rodowej żeglugi powietrznej, które złożyły się później na reguły zawarte w za- łącznikach do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Komi- tet ten był zresztą także upoważniony do kontynuacji przygotowań dokumen- 49 Art. III, Sekcja 1–6 Układu Tymczasowego. 50 Art. III, Sekcja 5 p. 5 i Sekcja 6 p. 3 Układu Tymczasowego. 51 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (a) Układu Tymczasowego. 34 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... tów technicznych, zgodnie z rekomendacjami złożonymi podczas Konferencji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego w Chicago52. Komitet ds. Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym miał z kolei przypisaną lakoniczną funkcję kontynuacji badań nad konwencją o międzynarodowym lotnictwie cywilnym53. Administracją i zarządzaniem działalnością PICAO kierował powołany przez Radę i przed nią odpowiedzialny Sekretarz Generalny54. Finansowanie działalności Tymczasowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego rozłożone zostało między państwa członkowskie55. Z analizy podstawowych przepisów Układu Tymczasowego wynika, że PICAO, zgodnie z założeniami art. I, wyposażona została w kompetencje na- tury technicznej i doradczej56. Jak jednak pisał jednak sam Przewodniczący Rady, Edward Warner, cho- ciaż Tymczasowa Rada PICAO nie była organem o pierwotnych uprawnie- niach prawotwórczych czy sądowniczych, to od początku swojej działalno- ści przyjęła na siebie zadania natury prawnej, do których w pierwszym roku działalności zaliczył: określenie warunków dotyczących składania do PICAO oraz dyspozycji porozumień międzynarodowych z zakresu lotnictwa cywil- nego, opracowanie zasad i procedur dotyczących arbitrażu i działań pojednaw- czych między państwami członkowskimi, badanie i dalszy rozwój międzyna- rodowych konwencji dotyczących prawa lotniczego57. Ocena późniejsza dorobku PICAO zdecydowanie natomiast odmawia jej uprawnień prawotwórczych, czy nawet quasi-prawotwórczych jako nieuzasad- nionych w kontekście uprawnień przypisanych Radzie Tymczasowej PICAO58. W praktyce, główne zadanie PICAO polegało na przygotowaniu państw członkowskich do przyjęcia i stosowania Konwencji o międzynarodowym lot- nictwie cywilnym oraz na dalszych pracach nad standardami i procedurami technicznymi, które przyjęte później, na zasadzie dobrej woli i wspólnego in- 52 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (b) Układu Tymczasowego. 53 Art. III, Sekcja 6, p. 3 (c) Układu Tymczasowego. 54 Art. IV Układu Tymczasowego. 55 Art. V Układu Tymczasowego. 56 Tak też R.I.R. Abeyratne, Legal and Regulatory Issues of Computer Reservation Systems and Code Sharing Agreements in Air Transport, Forum for Air and Space Law, vol. 3, Frontiers (1995), s. 273–274. 57 E. Warner, PICAO and the development of air law, 14 J. Air L. Com. 1 (1947), s. 1. 58 R.I.R. Abeyratne, Law Making and Decision Making Powers of the ICAO Council – a Critical Analysis, 41 ZLW 387 (1992), s. 387. 35 Część I. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa... teresu, przez państwa członkowskie, miały zagwarantować bezpieczne i spójne wykorzystywanie przestrzeni powietrznej. Jedyne obrady Zgromadzenia Tymczasowego trwały od 21.5.1946 r. do 7.6.1946 r.59. Zgromadzenie podjęło w zasadzie dwie istotne decyzje. Pierwsza dotyczyła wyboru miejsca stałej siedziby Tymczasowej Organizacji Międzyna- rodowego Lotnictwa Cywilnego, która stać się miała później siedzibą stałej Or- ganizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego. Druga decyzja dotyczyła obsadzenia 21 miejsca w składzie Rady Tymczasowej60. Nie udało się natomiast, podobnie jak podczas konferencji chicagowskiej, doprowadzić do wynegocjowania i podpisania wielostronnego porozumienia dotyczącego handlowych wolności lotniczych. Przygotowany na potrzeby ob- rad pierwszego Zgromadzenia Tymczasowego PICAO Projekt Międzynarodo- wego Porozumienia o Wolnościach Handlowych w Międzynarodowym Trans- porcie Lotniczym nie został ostatecznie nawet poddany głosowaniu. Zgro- madzenie zdecydowało, że dalszymi pracami nad porozumieniem zajmie się Komitet Transportu Lotniczego, który efekty przedstawi na kolejnym posie- dzeniu Zgromadzenia61. Przyznać należy, że działalność PICAO, chociaż krótka (bo obejmująca okres niecałych 2 lat) i bez sukcesów w dziedzinie wolności handlowych, po- winna być i jest oceniana bardzo pozytywnie. Na bazie wypracowanych przez nią procedur opierała się działalność późniejszych organów funkcjonującej do dzisiaj ICAO, a przygotowane przez jej komitety dokumenty dały solidne postawy do przygotowania, także wykorzystywanych współcześnie załączni- ków do Konwencji zawierających międzynarodowe normy i zalecone metody 59 Uczestniczyły w nich delegacje 43 państw członkowskich oraz obserwatorzy z 10 państw nieczłonkowskich (m.in. Włoch, Kuby, Argentyny, Chile czy Iranu), a także obserwatorzy z mię- dzynarodowych organizacji i stowarzyszeń lotniczych i innych takich jak Zrzeszenie Międzyna- rodowe Transportu Lotniczego (International Air Transport Association – IATA), Międzynarodo- wego Komitetu Technicznego Ekspertów Prawnych (Comité International Technique d’Experts Juridiques Aériens – CITEJA) czy Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP). Pod koniec obrad dodano także nazwisko obserwatora z Polski. PICAO Journal of the First Interim Assembly, 18th Day of Assembly, Friday June 7, 1946, Editorial Office Room 121 Windsor Hotel, Montreal, s. 2–6. 60 Miejsce to decyzją podjętą na Konferencji chicagowskiej pozostało wolne, z myślą o przy- stąpieniu do Konwencji i do Rady Związku Radzieckiego. Zgromadzenie Tymczasowe niewielką liczbą głosów zdecydowało o uzupełnieniu tego miejsca i wybrało Irlandię na dwudziestego pierw- szego członka Rady. Związek Radziecki przystąpił do Konwencji i stał się członkiem ICAO ponad 20 lat później. M. Milde, International Air, s. 121. 61 J.C. Cooper, The Proposed Multilateral Agreement on Commercial Rights in International Civil Air Transport, 14 J. Air. L. Com. 125 (1947), s. 128; P.P.C. Haanappel, Ratemaking in Inter- national Air Transport. A Legal Analysis of International Air Fares and Rates, Springer 1978, s. 23. 36 Rozdział II. Geneza i założenia Organizacji... postępowania (international standards and recommended practices – SARPs) w dziedzinie żeglugi powietrznej62. Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym weszła w życie 4.4.1947 r. i tym samym powołana do życia jej postanowieniami Organiza- cja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego przejęła na stałe funkcjonowanie jako światowe forum współpracy w ramach wykonywania międzynarodowej żeglugi powietrznej. Pierwsze Zgromadzenie ICAO zostało zwołane na 6 maja i obradowało do 27.5.1947 r. w Montrealu. Uczestniczyły w nim delegacje 47 państw członkow- skich oraz obserwatorzy z siedmiu innych organizacji międzynarodowych. Podczas obrad ustalono wstępne założenia na pierwsze lata działalności ICAO. Podjęto także (z przyczyn politycznych) decyzję o usunięciu Hiszpa- nii z listy członków, co pozwoliło na wejście w życie porozumienia z ONZ ustanawiającego ICAO organizacją wyspecjalizowaną. Po raz kolejny podjęto próbę przyjęcia międzynarodowej umowy o wolnościach handlowych, tym razem także nieskutecznie, chociaż już w drodze głosowania. W ramach re- zolucji A1-38 przyjętej podczas Zgromadzenia powołano specjalną komisję, otwartą dla wszystkich państw członkowskich, której zadaniem było wypra- cowanie nowej umowy zawierającej przywileje lotnicze dla transportu cywil- nego63. Komisja ta zebrała się faktycznie w Genewie, w październiku 1947 r. Trzytygodniowe negocjacje zakończyły się jednak kolejnym niepowodzeniem. O ile wszystkie państwa uznawały potrzebę uchwalenia wielostronnej umowy w przedmiotowym zakresie, o tyle ich oczekiwania i możliwości kompromisu stały się, podobnie jak kilka lat wcześniej w Chicago, przeszkodą nie do poko- nania64. Skutecznie natomiast, podczas pierwszego Zgromadzenia ICAO wybrano nową Radę składającą się z 21 państw członkowskich, która miała przejąć i kontynuować prace rozpoczęte pod auspicjami PICAO. Utrzymano także organizację Komitetu Transportu Lotniczego i Komitetu Nawigacji Lotniczej, otwartych dla innych państw65. 62 M. Milde, International Air, s. 122; P.H. Sand, J.T. Lyon, G.N. Pratt, An Historical Survey, 63 ICAO Assembly Resolution A1–38: Development of a Multilateral Agreement on Comme- s. 131. rical Rights in International Air Transport (1947). 64 W. Wagner, International Air, s. 152–171. 65 Rada zebrała się już 28 maja i na pierwszym posiedzeniu zajęła się sprawami czysto organi- zacyjnymi. Szerzej R.K. Waldo, International: International Civil Aviation Organization (ICAO), 14 J. Air L. Com. 378 (1947), s. 378–383. 37
Standardy żeglugi powietrznej w działalności Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO)
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Standardy_zeglugi_powietrznej_w_dzialalnosci_Organizacji_Miedzynarodowego_Lotnictwa_Cywilnego__ICAO_-ebookRO/p1119560i1274491" target="_blank" title="Standardy żeglugi powietrznej w działalności Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) [Izabela Kraśnicka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Standardy żeglugi powietrznej w działalności Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) [Izabela Kraśnicka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>