Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2629-03.asp
Timestamp: 2019-12-12 21:47:00+00:00
Document Index: 159545833

Matched Legal Cases: ["l'article 22", "l'article 4", "l'article 34", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 22", "l'article 33", "l'article 22", "l'article 43", "l'article 38"]

PAR M. FÉLIX LEYZOUR,
Voir le numéro : 2624 (annexes 6)
I.- LA LENTE MISE EN _UVRE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE (LOADDT) 7
1. Analyse des décrets relatifs aux instances de concertation 7
a) Décret n° 2000-907 du 19 septembre 2000 relatif au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) 7
b) Décret n° 2000-906 du 19 septembre 2000 modifiant le décret n° 95-1168 du 2 novembre 1995 portant création des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire 10
c) Décret n° 2000-908 du 19 septembre 2000 relatif au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire 11
2. La recomposition des territoires : la politique des pays et des agglomérations 13
a) Décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays et portant application de l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire 14
b) La parution prochaine du décret sur les agglomérations 20
c) La possibilité pour les pays et les agglomérations de contractualiser
avec l'Etat 22
3. La réforme non encore aboutie de la Prime d'aménagement du territoire (PAT) 24
a) La redéfinition de la doctrine de la PAT 24
b) La révision de la carte des zones éligibles à la PAT 25
4. La réforme du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) 28
a) Ses missions 28
b) Utilisation des crédits du FNADT en 1999 29
c) La réforme sur l'utilisation des crédits du FNADT 32
5. La création d'une agence française pour les investissements internationaux (AFII) 34
II.- LES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 35
A.- LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE LA DATAR 36
1. Une légère amélioratoin des moyens humains 36
2. Les crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT) 37
3. Les dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) 38
B.- L'ÉVOLUTION DES AUTRES ACTIONS DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 40
1. Les instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995 40
a) Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) 40
b) Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) 42
c) Le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) 43
d) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) 44
2. Les actions de restructuration et de reconversion industrielle du ministère de l'industrie 46
I.- AUDITION DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT 49
II.- EXAMEN POUR AVIS DES CRÉDITS 74
L'année 2000 est encore pour l'aménagement du territoire une année de transition.
Les textes d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, promulguée le 25 juin 1999, ne sont que partiellement parus et la réforme de la prime d'aménagement du territoire est encore en gestation.
Au nombre des points positifs de l'année 2000, on retiendra essentiellement la signature des contrats de plan Etat-régions 2000-2006 avec un important effort financier de l'Etat de 120 milliards de francs et des crédits spécifiques pour promouvoir la mise en place des pays et des agglomérations.
2001 devrait voir se concrétiser la nouvelle politique d'aménagement du territoire, initiée par le vote de la LOADT, avec l'approbation définitive des schémas de services collectifs, la mise en _uvre de la réforme de la prime d'aménagement du territoire et la reconnaissance officielle des pays et des agglomérations.
Sur le plan des moyens, l'année 2001 affiche de fortes ambitions avec une progression significative de 13,4 % des moyens d'engagements du budget de l'aménagement du territoire. Cet effort financier est le signe patent que le développement durable est désormais l'une des composantes essentielles des politiques publiques.
Une inquiétude demeure néanmoins, suscitée par le décalage important entre les autorisations de programme, qui, comme je viens de le souligner, progressent de façon significative alors que dans le même temps, les moyens de paiement reculent par rapport à l'année 2000. Il conviendra donc de veiller à ce que ces engagements du Gouvernement se traduisent par la mise en _uvre concrète d'actions utiles au développement local. Une vigilance s'impose donc pour que, dans les prochaines années, ces autorisations de programme soient bien relayées par le vote des crédits de paiement nécessaires à la réalisation des politiques annoncées.
I.- LA LENTE MISE EN _UVRE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE (LOADDT)
L'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 25 juin 1999 a pris un retard important, les premiers décrets d'application ayant été publiés 15 mois après la promulgation de cette loi alors que le Gouvernement a accéléré son examen par le Parlement en imposant le recours à la procédure d'urgence.
Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de ce retard et souhaite vivement que la LOADDT ne connaisse pas le même sort que la loi Pasqua restée largement inappliquée par la majorité même qui l'avait adoptée.
1. Analyse des décrets d'application relatifs aux instances de concertation
a) Décret n° 2000-907 du 19 septembre 2000 relatif au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT)
Institué par la loi Pasqua, le Conseil national de l'aménagement du territoire a vu son organisation modifiée par l'article 4 de la LOADDT par la création d'une commission permanente en son sein et par la modification de sa composition.
Participant de l'appareil consultatif de l'État, le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) est une instance consultative qui contribue à l'élaboration des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire. A ce titre, il rend au Gouvernement des avis, formule des suggestions, participe aux démarches de concertation entreprises au plan national sur toute question relative à l'aménagement du territoire et peut se saisir de toute question relevant de ce domaine de l'action publique. Ses débats et avis sont publics. Ses travaux sont préparés et suivis par sa Commission permanente à qui la loi du 25 juin 1999 confie également une mission d'évaluation des politiques concernées. A compter de l'année 2000, il devra transmettre au Parlement un rapport sur la mise en _uvre des politiques d'aménagement du territoire.
Par rapport au décret initial du 29 septembre 1995, ce nouveau texte précise les missions et les modalités de fonctionnement de cette instance consultative.
Afin d'accroître sa légitimité et sa représentativité, la composition du CNADT a été profondément réformée. La composition du CNADT se voit élargie, passant de 52 à 70 membres la parité étant toujours respectée entre élus et représentants de la société civile.
Consulté sur ce projet de décret, le CNADT a demandé au Gouvernement d'augmenter le nombre de membres de cette instance afin de prévoir une représentation plus diversifiée des élus locaux selon la taille de leur commune. Répondant à cette demande, le Gouvernement a prévu que sept maires siégeraient au CNADT, deux maires pour représenter les communes de plus de 80 000 habitants, deux maires pour celles comprises entre 5 000 et 80 000 habitants et trois pour celles de moins de 5 000 habitants.
De plus, siégeront désormais des représentants de l'inter-communalité (un représentant d'une communauté urbaine, un représentant d'une communauté d'agglomération, un président d'établissement public de coopération intercommunale situé dans les limites d'un pays).
Une place plus importante est également faite aux représentants d'activités associatives (8 membres au lieu de 3). Lors de la préparation des décrets, la question de leur mode de désignation et de leur représentativité a suscité divers débats. Finalement, ils seront désignés par le Premier ministre. Il est également prévu que des responsables d'organismes concernés par l'aménagement du territoire puissent assister aux débats du CNADT, sans voix délibérative toutefois (les vice-présidents du conseil national des villes par exemple).
Le CNADT aurait souhaité que des parlementaires européens siègent dans cette instance. Dans son avis, il a souligné que la présence de députés européens dans la composition du conseil lui aurait permis de mieux situer les problématiques françaises de l'aménagement du territoire par rapport aux enjeux de l'Union européenne et a regretté que la procédure permettant d'intégrer ces parlementaires n'ait pu être explorée. En effet, les politiques des différents échelons de décision (européen, national, régional) sont de plus en plus imbriquées ; les gouvernements des Etats membres et les collectivités locales seront appelés par exemple à mettre en _uvre le schéma de développement de l'espace communautaire de même qu'ils seront consultés sur la répartition de la nouvelle génération des fonds structurels européens qui doivent contribuer à la réduction des disparités interrégionales, autant d'exemples qui soulignent la nécessité d'intégrer l'approche européenne dans les travaux du CNADT.
Ce décret apporte aussi une série de précisions sur les modalités de fonctionnement de cette instance. Le CNADT avait souhaité voir précisées dans un texte réglementaire certaines règles de fonctionnement interne qu'il avait dû définir par lui-même compte tenu de l'imprécision du décret initial.
Ce nouveau texte instaure par exemple un quorum et prévoit que les délibérations ne peuvent être valablement adoptées qu'à la condition que la moitié des membres du CNADT présents ou représentés aient pu prendre part au vote.
Les missions de la commission permanente sont aussi précisées. Compte tenu de la faible fréquence de réunions du CNADT et du nombre de participants aux séances plénières la nécessité de mettre en _uvre un organe chargé de préparer les séances plénières et d'assurer le suivi des décisions est rapidement apparue. Avant sa reconnaissance formelle, une commission permanente officieuse existait déjà au sein de cette instance.
Au cours de l'année 2000, la commission permanente a ainsi joué un rôle essentiel et s'est réunie à plusieurs reprises sous la présidence de M. Robert Savy, président du conseil régional du Limousin.
Elle a ainsi contribué à préparer les séances plénières du CNADT où ont été formalisés les avis relatifs aux projets de décrets d'application de la LOADDT et à entamer une réflexion sur les moyens d'exercer la nouvelle mission attribuée à la commission permanente relative à l'évaluation des politiques d'aménagement du territoire. A ce titre, elle a commencé à élaborer des outils pour mesurer l'impact territorial des politiques publiques.
Afin de renforcer ses capacités d'expertise, il a été prévu d'attribuer au CNADT un secrétariat permanent ainsi qu'une dotation spécifique imputée sur le budget du ministère chargé de l'aménagement du territoire. Le CNADT pourra ainsi disposer de crédits d'études.
La dernière innovation de ce texte porte sur la création d'une commission spéciale chargée du littoral, le CNADT étant libre d'instituer toute autre commission thématique qu'il juge utile.
En effet, contrairement aux acteurs de la montagne, les élus et socioprofessionnels du littoral ne disposaient pas, jusqu'à présent, d'une instance consultative où examiner les dossiers inhérents aux spécificités de leurs territoires. C'est désormais chose faite puisque le décret instaure, au sein du CNADT, une « commission spéciale chargée des questions d'aménagement et de développement du littoral ». Celle-ci a, en fait, déjà commencé de travailler depuis quelques mois.
b) Décret n° 2000-906 du 19 septembre 2000 modifiant le décret n° 95-1168 du 2 novembre 1995 portant création des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire
Mise en place par la loi du 4 février 1995 et insérée au sein de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983, la Conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT) est le « pendant » régional du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT). Ses missions ont été complétées par l'article 6 de la LOADDT qui lui confère la compétence « d'examiner les conditions de mise en _uvre du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire » et lui attribue un rôle consultatif sur les schémas régionaux ou interdépartementaux relatifs aux services publics, sur les schémas de services collectifs et sur les directives territoriales d'aménagement.
La loi d'orientation a eu pour objectif de faire de cette instance collégiale le seul organisme au niveau régional permettant une discussion approfondie entre élus et socioprofessionnels sur l'aménagement du territoire. A ce titre, elle devrait avoir un rôle primordial pour assurer la cohérence entre schéma régional d'aménagement du territoire et les schémas de services collectifs.
Initialement, sa composition était précisée par le décret n° 95-1168 du 2 novembre 1995 qui prévoyait une participation des représentants de l'État (préfets, recteur, TPG) des représentants de l'exécutif de la région, des exécutifs départementaux et des groupements de communes.
Le nombre de membres de la conférence régionale variait de 15 à 53 membres suivant le nombre de départements composant la région.
La conférence était coprésidée par le représentant de l'État dans la région et le président du conseil régional.
Le décret du 19 septembre 2000 abroge le principe de la variabilité de l'effectif de la conférence régionale, augmente le nombre de sièges des conseillers généraux et des représentants des exécutifs communaux. En revanche, le principe de la coprésidence est maintenu.
L'aspect le plus novateur de ce texte semble être une large représentation des organisations syndicales, associatives et socio-professionnelles.
Toutes les conférences auront donc à parité 30 représentants des collectivités locales (avec une identification claire des représentants des structures intercommunales) et 30 représentants des sociaux professionnels et du monde associatif.
L'objectif recherché est d'associer toutes les composantes de la société civile tout en évitant qu'une assemblée trop nombreuse ne puisse efficacement travailler.
C'est pourquoi ce décret offre la possibilité aux conférences régionales d'instituer en leur sein des formations spécialisées afin de pouvoir mener à bien des travaux d'études qui ne peuvent être entrepris en séance plénière. De même, des conditions de quorum ont été définies pour les séances au cours desquelles il est procédé à des votes.
Les dispositions relatives à l'organisation interne des conférences régionales sont similaires à celles prévues pour le CNADT.
Les présidents des conseils régionaux, par l'intermédiaire de l'Assemblée des régions de France (ARF), ont relevé l'importance numérique des membres de la conférence et la difficulté qui s'en suivra pour le pilotage stratégique des priorités régionales. Au surplus, ils auraient préféré un cadre cohérent et unique, au sein du conseil économique et social régional (CESR), de la légitime et indispensable représentation socioprofessionnelle. La CRADT comptera des membres au titre du CESR et des membres au titre des organisations syndicales et professionnelles. Cette représentation directe des partenaires sociaux avait été demandée par le CNADT dans son avis du 29 février 2000. Les six représentants de la vie associative seront, eux, désignés par le préfet de région.
c) Décret n° 2000-908 du 19 septembre 2000 relatif au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire
Institué initialement par l'article 6 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, le schéma régional d'aménagement du territoire a été maintenu par la LOADDT comme un instrument de planification régionale. A ce titre, il fixe les orientations fondamentales à moyen terme du développement durable du territoire régional.
Certaines régions ont déjà adopté ce document de planification régionale, d'autres poursuivent actuellement son élaboration.
Le schéma régional n'a pas de valeur prescriptive et il doit être compatible avec les schémas de services collectifs. Le SDRAT est donc un document indicatif dont l'autorité résultera en grande partie de la qualité de la concertation dont il est issu.
Dans le dispositif de la LOADDT, le SRADT comprend trois documents spécifiques :
- un document d'analyse prospective ;
- une charte d'aménagement et de développement durable du territoire régional :
- des documents cartographiques.
Le SRADT définit les principaux objectifs à moyen terme de la région dans les domaines suivants :
- localisation des grands équipements et des services d'intérêt régional,
- développement harmonieux des agglomérations,
- protection et mise en valeur de l'environnement, des sites et des paysages naturels et urbains,
- réhabilitation des territoires dégradés.
La liste ainsi définie n'est pas limitative et la région se voit donc accorder une très grande latitude pour l'élaboration de son schéma.
Par rapport au décret initial du 30 mai 1997 relatif au SRADT, ce nouveau décret apporte une définition précise de son contenu.
Le décret précité définit le contenu du SRADT en indiquant que le document d'analyse prospective doit établir un diagnostic de l'état actuel du territoire régional et chercher à présenter les évolutions prévisibles à vingt ans en tenant compte de sa situation interrégionale de ses atouts et handicaps au niveau national et européen.
Cette analyse prospective doit intégrer les aspects économiques, sociaux et environnementaux.
Le deuxième document qualifié de « charte régionale » doit définir les orientations fondamentales à dix ans du développement durable de ce territoire et comporter une planification plus précise avec des objectifs concrets d'aménagement et d'équipement. Ces projets d'investissement doivent être cohérents avec les politiques de l'Etat et des collectivités territoriales.
Des documents cartographiques doivent être intégrés pour traduire au plan spatial les choix retenus par la charte régionale. La description des éléments constitutifs du SRADT est l'élément le plus novateur de ce décret.
La procédure d'élaboration et d'adoption du SRADT n'a pas été profondément modifiée par rapport au décret initial. La nouvelle procédure d'élaboration élargit cependant la consultation préalable aux agglomérations, aux pays mais surtout aux représentants des activités socio- économiques et aux associations.
La procédure d'élaboration et d'adoption du SRADT n'est pas modifiée : élaboration et approbation par le conseil régional après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique et social régional (CESR).
Le projet de schéma est ensuite adopté et assorti des avis des conseils généraux des départements et de celui du CESR ainsi que des observations de toutes les personnes qui ont été associées à son élaboration.
Il est ensuite mis en consultation, à la disposition du public pendant deux mois. Il est enfin adopté par le conseil régional qui peut modifier le projet initial afin de tenir compte des avis et observations recueillis.
C'est le conseil régional qui définit les modalités concrètes de concertation avec les personnes associées à son élaboration. Il détermine aussi les conditions dans lesquelles sont assurées son exécution et l'évaluation périodique de sa mise en _uvre.
Le décret laisse donc une grande latitude au conseil régional pour définir le type de planification qu'il entend adopter.
2. La recomposition des territoires : la politique des pays et des agglomérations
Une des originalités de la LOADT est de promouvoir des territoires de projet : le pays et l'agglomération. Compte tenu de l'existence d'un grand nombre de communes qui sont autant de foyers de démocratie locale mais qui traduisent un émiettement territorial, il a été proposé de créer des structures souples, respectueuses de l'autonomie de chaque commune et qui permettent de fédérer des énergies autour d'un projet commun. Il ne s'agit donc pas de créer une structure administrative de plus ou d'instaurer une sorte de supracommunalité mais d'organiser des solidarités de proximité.
a) Décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays et portant application de l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire
Le pays fut d'abord reconnu par la « loi Pasqua » qui le définissait comme un territoire ayant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale et fondée sur les solidarités existantes de proximité pour, par exemple, l'utilisation commune d'équipements.
La LOADDT a donné une dynamique nouvelle à ces territoires de projet dont elle a, en outre, créé un équivalent pour le milieu urbain : l'agglomération.
Le décret précité sur les pays précise principalement les différentes étapes nécessaires à la reconnaissance de ces territoires de projets.
La constitution d'un pays peut se résumer par les huit phases suivantes :
1. Engagement de la procédure :
Les communes ou groupements de communes qui souhaitent créer un pays, doivent déposer un dossier auprès de(s) préfecture(s) de région concernée(s) en vue d'arrêter le périmètre d'étude du pays. Dans le cas où plusieurs préfets sont concernés (pays à cheval sur plusieurs régions), l'un d'entre eux sert de coordonnateur.
2. Première phase de consultation :
Si le préfet de région estime que le dossier est suffisamment prêt, sont alors saisis pour avis :
- le ou les conseils régionaux concernés ;
- le ou les conseils généraux concernés ;
- la ou les commissions départementales de coopération intercommunale ;
- la ou les conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire.
L'avis conforme des CRADT est obligatoire pour que le périmètre d'étude soit arrêté.
3. Fixation du périmètre d'étude :
Le ou les préfets de région arrêtent le périmètre d'étude du pays et établissent la liste des communes et de leurs groupements ayant compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique qui en font partie.
4. Création du conseil de développement :
- Les communes et les groupements de communes initiateurs du pays soumettent aux autres communes et groupements figurant dans le périmètre d'étude une liste de personnes appelées à constituer le conseil.
- A défaut d'opposition des conseils municipaux ou des organes délibérants des groupements dans un délai de deux mois suivant leur saisine, les communes et groupements initiateurs du pays créent par délibérations concordantes le conseil de développement.
5. Élaboration de la charte de pays :
Les communes et les groupements de communes incluses dans le périmètre d'étude élaborent la charte en association avec le conseil de développement, le ou les départements et la ou les régions intéressés.
6. Adoption de la charte de pays :
La charte est adoptée par délibérations des conseils municipaux ou délibérations des groupements de communes si les compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique leur ont été transférées.
7. Deuxième phase de consultation :
S'il estime la charte en accord avec les prescriptions législatives, le préfet recueille les avis :
- du ou des conseils régionaux concernés ;
- du ou des conseils généraux concernés ;
- de la commission départementale de coopération inter-communale ;
- de la ou des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire.
La validation de la charte par les CRADT est obligatoire.
8. Fixation du périmètre définitif du pays :
Le ou les préfets de région arrêtent le périmètre définitif du pays correspondant au territoire des communes et des groupements ayant adopté la charte du pays. L'arrêté fixant le périmètre définitif vaut reconnaissance du pays.
Ce décret a été soumis pour avis à de multiples instances notamment le CNADT ainsi qu'aux différentes associations représentant les collectivités locales.
Un certain nombre d'aspects du texte ont suscité des commentaires et d'aucuns ont fait part de leur inquiétude quant à la lourdeur de la procédure de création d'un pays.
Le CNADT a ainsi insisté sur la nécessité d'accélérer les procédures de consultation des conseils régionaux, des conseils généraux, des commissions départementales de coopération intercommunale et des CRADT. Prenant acte du choix fait par le législateur d'établir une distinction dans la procédure de formation des pays, entre la fixation du périmètre d'étude et la fixation du périmètre définitif, il a demandé que la procédure retenue pour la fixation du périmètre d'étude soit allégée et simplifiée notamment en termes de délais encadrant les étapes successives. L'Assemblée des régions de France (ARF) et l'Assemblée des départements de France (ADF) ont, de leur côté, regretté le « pointillisme administratif très directif » du décret et ont constaté un certain décalage entre l'esprit de la loi qui avait voulu promouvoir une démarche simple et se voulant adaptée à la personnalité de chaque territoire et le décret qui a rigidifié cette méthode.
L'Assemblée des districts et des communautés de France (ADCF) s'est quant à elle réjoui des dispositions retenues pour accélérer la phase de reconnaissance des périmètres d'étude puis des périmètres définitifs. C'est ainsi que si les avis recueillis par le préfet auprès des quatre organismes précités aux étapes n° 2 et n° 7 n'ont pas été rendus dans un délai de trois mois à compter de leur saisine, ils seront réputés favorables évitant ainsi de bloquer la poursuite du processus de création du pays.
Le décret a dû prévoir un équilibre subtil des pouvoirs pour permettre à certaines communes ou groupements de communes de lancer à quelques uns la démarche de création de pays et proposer un périmètre d'étude. Mais certains garde-fous ont été clairement prévus pour éviter que des collectivités locales ne se voient contraintes d'être impliquées dans une organisation dont elles ne voulaient pas.
Lorsque le périmètre d'étude est arrêté, les communes qui n'ont pas été à l'origine du projet seront obligatoirement consultées pour la constitution du conseil de développement et elles délibéreront pour l'adoption de la charte de pays. Seules les communes ou groupements de communes qui auront adopté la charte pourront être inclus dans le périmètre définitif du pays.
Dans ses versions initiales, le décret prévoyait que des communes puissent faire partie du périmètre définitif du pays, même si elles n'avaient pas approuvé la charte. La version finale est donc plus souple à l'égard des communes, au risque de créer des « trous » dans le pays.
Ce décret marque aussi la reconnaissance de l'intercommunalité, la réussite des pays semblant fortement liée à une forte intégration intercommunale.
La LOADDT prévoit d'ailleurs que le pays doit respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre.
Le décret d'application précise quant à lui la place de l'intercommunalité dans le processus de création d'un pays. Sur ce point, la version finale du décret a été profondément modifiée pour tenir compte du rôle des structures intercommunales et de l'incidence de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale.
Les groupements qui se sont vu transférer les compétences d'aménagement de l'espace et de développement économique pourront délibérer au nom des communes. Il n'aurait pas été logique de transférer l'aménagement de l'espace aux groupements et en même temps d'obliger les communes constituant ces groupements à délibérer individuellement.
Cette substitution des groupements aux communes interviendra lors du lancement de la procédure (étape n° 1) et de l'adoption de la charte (étape n° 6). Si l'Assemblée des districts et des communautés de France (ADCF) se réjouit de cette possibilité de substitution, elle remarque, cependant, qu'en « raison même des ambitions transversales qui sont fixées à tout projet de territoire de qualité, il paraît évident que cette disposition permettra rarement de faire l'économie d'une consultation de l'ensemble des conseils municipaux ».
La principale disposition permettant la consolidation des pays est la faculté qui leur est ouverte de conclure avec l'État et la région des contrats particuliers en application du contrat de plan État-régions. A cet effet, les communes et groupements de communes qui constituent le pays devront choisir un mode d'organisation pour être représenté juridiquement et pouvoir négocier des conventions.
La LOADDT a prévu que le pays pourra être représenté par :
- un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre regroupant l'ensemble des communes inscrites dans le périmètre définitif, ou ;
- un syndicat mixte, ou ;
- un groupement d'intérêt public (GIP) de développement local, organisme spécialement créé pour la circonstance à la demande des élus locaux qui souhaitaient disposer d'une structure souple.
Ces trois possibilités sont reprises dans le décret qui précise les conditions de création du GIP de développement local. Personnalité morale de droit public, celui-ci sera uniquement constitué par les communes ou les groupements faisant partie du pays. Sa convention constitutive, signée par chacun de ses membres, sera soumise pour approbation au préfet de région concerné qui devra se prononcer dans un délai de trois mois. Les membres du GIP auront toute latitude pour s'organiser tant du point de vue du fonctionnement interne que du recrutement de personnel ou des participations financières. La DATAR travaille actuellement à la préparation d'une convention type qui pourrait guider la constitution de ces nouveaux GIP.
La formule du GIP de développement local a été instituée par la LOADDT pour permettre une association très souple des communes et des groupements de communes constituant le pays. Une structure était en effet nécessaire pour contractualiser puis pour assurer le suivi et l'exécution du contrat. Il convenait toutefois que cette structure corresponde bien à la logique du pays, espace de projet et de réflexion et non-échelon de pouvoir potentiellement concurrent des communes et des départements. Votre rapporteur estimait que la formule de l'association pouvait permettre de concilier ces préoccupations. Celle-ci ayant été jugée peu adaptée à la gestion de fonds importants, le GIP de développement local est apparu comme une solution de compromis. Il apparaît en tout cas essentiel que le GIP reste, conformément à l'esprit de la loi, une structure légère seule adaptée à une véritable intercommunalité respectueuse de toutes les communes.
Si le décret est très précis sur le déroulement de la procédure de constitution d'un pays, il est en revanche beaucoup plus elliptique sur une institution clef pour la réussite du pays : le conseil de développement.
La LOADDT a prévu l'existence d'un conseil de développement tant pour les pays que pour les agglomérations. Elle dispose que les communes concernées et leurs groupements créent le conseil composé de représentants des milieux économiques et sociaux, culturels et associatifs.
Ce conseil qui s'organise librement est associé à l'élaboration de la charte de pays ou du projet d'agglomération. Le législateur a souhaité que le conseil de développement lieu de l'élaboration démocratique du pays ou de l'agglomération soit un organisme souple, doté d'une grande liberté de constitution pour parvenir à une démocratie participative.
Mais certains élus locaux se sont montrés réservés quant au rôle de ce conseil, le décret ne précisant en rien quel sera, par exemple, l'équilibre des pouvoirs entre élus locaux et représentation des associations.
La définition du projet paraît d'ailleurs être la phase la plus délicate pour la réussite du pays. Un projet est d'abord un diagnostic mais aussi un point d'aboutissement à identifier et une stratégie à définir. La réflexion doit également porter sur le territoire à retenir, projet et territoire étant étroitement liés.
Lors de la constitution des premiers pays, certains écueils ont été constatés. Le projet de territoire ne doit pas être un catalogue et lors de la mise en place des programmes européens leader I et leader II des projets de pays ont été esquissés qui n'étaient que la compilation de souhaits sans définition d'une stratégie précise pour aboutir à un résultat. De même conviendra-t-il d'éviter ce que d'aucuns ont déjà appelé « un pays de notable » qui serait né uniquement de la volonté d'un notable de rassembler autour de lui un certain nombre d'élus, sans réel projet ou dont le but premier serait de profiter d'un effet d'aubaine, des moyens financiers étant dégagés pour financer une série de mesures sans cohérence entre elles.
Le rôle du préfet sera à ce titre déterminant car ce sera lui qui estimera au final si le territoire est réellement porteur d'un projet.
Le préfet arrêtera le périmètre d'étude et le périmètre définitif du pays, il est à noter cependant qu'il ne pourra se passer au préalable d'un avis favorable de la CRADT sur ces deux périmètres.
b) La parution prochaine du décret sur les agglomérations.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a eu l'occasion, lors de son audition du 3 octobre 2000 par la commission de la production et des échanges, d'annoncer la parution de ce décret avant la fin de l'année 2000.
Rappelons que parallèlement la LOADDT a institué un second territoire de projet :
L'agglomération est destinée à l'organisation des aires urbaines comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centre comptent plus de 15 000 habitants. Il s'agit de compléter le maillage territorial issu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'adapter aux spécificités des villes. Pour cela, les dispositions relatives aux pays ont été reprises (élaboration d'un projet, possibilité de contractualiser en application du ou des contrats de plan État-régions, constitution d'un conseil de développement) et complétées dans le sens d'une intégration plus étroite. En effet, par la signature du contrat particulier d'agglomération, les communes et les groupements de communes s'engagent à se regrouper, avant son échéance au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.
La notion d'agglomération résulte d'une perception empirique que se font les citoyens de la réalité vécue dans les espaces caractérisés par une forte densité et par la continuité du bâti. L'agglomération n'est pas tributaire des délimitations administratives préexistantes.
Il convient de noter que de multiples définitions de la notion d'agglomération coexistent sans réelle cohérence.
L'INSEE, quant à elle, définit la notion d'aire urbaine à l'aide du critère de l'emploi : une aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constituée par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaillent dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci. Un pôle urbain est une unité urbaine offrant 5 000 emplois ou plus et n'appartenant pas à la couronne périurbaine d'un autre pôle urbain.
La loi du 12 juillet 1999 appelle communauté d'agglomération le regroupement de plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de 15 000 habitants ; quant au seuil des communautés urbaines, il est fixé à 500 000 habitants.
Les communautés d'agglomérations intéressent des communes de zones urbaines susceptibles de se regrouper autour d'un projet intéressant l'emploi, l'intégration ou la politique de la ville. En plus de leurs compétences obligatoires (développement économique, aménagement de l'espace et transport, habitat et logement, politique de la ville), elles doivent exercer trois compétences parmi les cinq suivantes : eau, assainissement, environnement, équipements communautaires, voirie communautaire. Quant au périmètre, la loi dispose qu'il pourra être étendu, pendant trois ans, puis de nouveau pendant trois ans après une période de douze ans.
La LOADDT retient les mêmes seuils. L'agglomération a seulement vocation à devenir un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et à taxe professionnelle unique. Il appartient au projet d'agglomération de déterminer les orientations qu'elle se fixe « en matière de développement économique et de cohésion sociale, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources selon les recommandations des agendas 21 locaux du programme « Actions 21 » qui sont la traduction locale des engagements internationaux finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro des 1er et 15 juin 1992 ». Les compétences ne sont donc pas les mêmes que celles délimitées par la loi du 12 juillet 1999.
Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains comporte également des éléments qui ajoutent à la complexité de la définition de l'agglomération.
Ce projet de loi définit des « schémas de cohérence territoriale » qui doivent fixer « les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés ». Ils fixent non seulement des orientations stratégiques en termes d'urbanisation future et d'espaces à protéger, mais aussi en termes de restructuration urbaine, d'implantations d'activités économiques ou d'intérêt général ou de politique locale de transports collectifs.
Ce périmètre doit déterminer un territoire d'un seul tenant et sans enclave. Il est également prévu que ce périmètre comprenne la totalité des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de schémas de cohérence territoriale, à savoir les communautés d'agglomération, de communes, ou urbaines.
Lorsque l'agglomération est entourée d'un pays, le périmètre du schéma devrait coïncider avec celui du pays, ce qui ne paraît pas toujours assuré. Quant aux périmètres des parcs naturels, ils paraissent plus étendus que ceux des schémas de cohérence territoriale. Quoiqu'il en soit, les recoupements ne sont pas toujours clairs.
c) La possibilité pour les pays et les agglomérations de contractualiser avec l'État
La LOADDT a repris une idée développée par M. Jacques Chérèque dans un rapport : « plus de région et mieux d'État », celle de permettre la contractualisation à l'échelle des territoires de projets. Il soulignait que le contrat d'agglomération comme le contrat de pays devrait découler de la matrice que constituera le contrat conclu entre l'État et la région. Il résumait son idée par cette formule : « un territoire plus un projet plus une stratégie égale un contrat ».
L'instauration d'un volet territorial du contrat de plan État-régions est l'élément le plus novateur de la LOADDT.
Pour s'intégrer dans le volet territorial des contrats de plan, les territoires de projet devront être en mesure de finaliser un contrat avant la fin de l'année 2003.
L'article 9 du décret prévoit certaines clauses obligatoires qui portent notamment sur :
- les modalités par lesquelles les personnes signataires entendent tenir compte de l'existence du pays pour l'organisation des services publics ;
- les moyens d'intervention et les financements pluriannuels que chaque signataire entend consacrer au soutien des actions du pays ;
- les principes de coordination définis entre les signataires pour veiller à la cohérence de leurs actions sur le territoire du pays.
Il semble que la principale difficulté pour la mise en place de ces volets territoriaux aux contrats de plan soit la lenteur de la création des pays et agglomérations.
Si les lignes budgétaires du volet territorial sont individualisées dès le début, il existe un risque réel d'effet d'aubaine c'est-à-dire l'instauration d'un droit de tirage ouvert pour les premiers projets uniquement parce qu'ils ont été finalisés les premiers. Il serait souhaitable d'échelonner les participations financières au titre du volet territorial, selon le degré de maturité des projets présentés par les pays ou les agglomérations et ceci durant toute la durée du contrat de plan.
Le Gouvernement a souhaité consacrer une enveloppe financière importante à ce volet territorial. Les crédits du FNADT ont été doublés passant à 8,6 milliards sur la période 2000-2006, le volet territorial devant représenter un peu plus de 50 % de cette somme.
D'après les estimations du ministère, l'objectif serait de signer d'ici 2003 de 300 à 400 contrats de territoire.
La réussite des pays et des agglomérations repose en grande partie sur la qualité des études préliminaires permettant de faire un diagnostic sur l'existant et de définir un projet.
L'objectif du Gouvernement est d'apporter un concours financier important pour permettre aux territoires de disposer d'une ingénierie performante pour préparer ces projets.
A ce titre, l'action d'Entreprise territoires et développement (ETD) est tout à fait significative. C'est une association initiée par la DATAR et qui est née de la fusion de trois organismes existants : le Crédel, Antide et Entreprises et territoires.
Entreprises, territoires et développement (ETD) se veut une « association ressources » pour le développement local. Sa cellule pays est appelée à se développer. Cette cellule, qui a suivi la préparation de la loi Voynet, travaille en liaison étroite avec la DATAR et le Comité national de suivi des pays. Elle peut épauler les élus locaux et les secrétariats généraux aux affaires régionales qui ne sont pas forcément encore très bien outillés pour suivre la préparation des conférences régionales d'aménagement et du développement du territoire (CRADT) ou la mise en place du volet territorial des contrats de plan. Un volet territorial qui doit permettre également d'apporter des cofinancements aux fonds structurels européens.
ETD développe actuellement des partenariats, par exemple avec l'association pour la fondation des pays ou la Caisse des dépôts. Un système de réponses téléphoniques sur les pays devrait prochainement voir le jour en collaboration avec Mairie-Conseils, filiale de la Caisse des dépôts. Des ateliers d'information sur la mise en place des pays sont également prévus, ainsi que des guides méthodologiques (guides pratiques, CD-Rom, vidéo, etc.).
La réussite de ces territoires de projet dépendra fortement de leur articulation avec d'autres politiques notamment celle de la ville. En effet, l'harmonisation entre contrats de ville et contrat d'agglomération n'est pas encore réalisée. Il faudrait sans doute prévoir de traiter globalement les problèmes de pays, d'agglomération et de ville sous la direction du secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR).
3. La réforme non encore aboutie de la Prime d'aménagement du territoire (PAT)
La PAT va être profondément modifiée en 2001, deux réformes se combinant. La première vise à rénover les conditions d'attribution de la PAT, tandis que la seconde consiste en une modification des zonages imposée par la Commission européenne.
Votre rapporteur soutient pleinement les orientations annoncées quant à la réforme des seuils d'éligibilité. Il s'agit de les abaisser dans un souci d'efficacité. En effet, les conditions actuelles d'attribution de la PAT ne permettent qu'aux projets les plus importants d'y être éligibles. Or, de tels projets sont souvent rares dans les zones les plus en difficulté de notre territoire, de sorte que, pour celles-ci, le bénéfice de la PAT reste bien souvent purement théorique. Afin de modifier cette situation absurde où les mécanismes d'aide ne peuvent jouer dans les territoires qui en ont justement le besoin le plus pressant, le Gouvernement a annoncé que dans le nouveau décret qui régira la PAT à partir de 2001 les seuils d'éligibilité seront abaissés.
a) La redéfinition de la doctrine de la PAT
Suite au CIADT du 15 décembre 1997, une réflexion a été engagée sur la réforme de la doctrine d'emploi de la prime d'aménagement du territoire (PAT). Suite aux premières conclusions du groupe de travail interministériel qui s'était constitué sur le sujet, le CIADT du 15 décembre 1998 a acté deux axes de la réforme :
- l'abaissement des seuils d'éligibilité pour les PME-PMI ;
- l'élargissement de l'éligibilité aux services aux entreprises.
Le CIADT a demandé au groupe de travail interministériel de réfléchir aux modalités pratiques de mise en _uvre de ces deux mesures, en analysant leur cohérence avec les aides déjà existantes et avec les encadrements de la Commission européenne.
Le groupe de travail ad hoc a donc poursuivi ses travaux au printemps 1999 et le 1er avril, une réunion d'arbitrage à Matignon a conclu :
- à un abaissement des seuils d'éligibilité à la PAT à 15 millions de francs d'investissement et 15 emplois (contre 20 millions de francs d'investissement et 20 emplois aujourd'hui) ;
- à un élargissement d'éligibilité aux nouveaux services jusqu'à présent internalisés dans les entreprises, comme les centres d'appel, la logistique ou l'informatique.
Ces nouvelles modalités ont été intégrées dans le projet de décret PAT en cours d'examen au Conseil d'État et seront appliquées dès la publication du nouveau décret au JO de la république française. D'autres aspects de la PAT devront aussi être intégrés dans ce futur décret parmi lesquels on peut citer :
- les taux d'aide en zones PAT devront être réduits (de 30 % à 20 % maximum pour les grandes entreprises) ;
- la durée du nouveau régime PAT s'étendra jusqu'à 2006 ;
- certains secteurs devront être exclus (transports, sidérurgie, construction navale, agriculture, pêche, charbon) ;
- le secteur des services financiers devrait être également exclu du régime ;
- le bénéficiaire de la PAT devra financer au moins 25 % de l'investissement sans aide publique ;
- les dossiers de demandes d'aide PAT devront être déposés avant la réalisation des investissements ;
- les aides ne devront porter que sur des investissements en capital fixe (bâtiment, équipement, terrain et 25 % seulement de dépenses immatérielles) ;
- les emplois devront être maintenus 5 ans au moins sur le site ;
- l'investissement devra être maintenu 5 ans sur le site (clause anti-délocalisation).
b) La révision de la carte des zones éligibles à la PAT
La seconde réforme envisagée consiste en une révision de la carte des zones éligibles à la PAT à la demande de la Commission européenne. Celle-ci impose en effet dans toute l'Europe une modification de la carte des aides à finalité régionale à partir du 1er janvier 2000 parallèlement à la mise en _uvre de la nouvelle génération de fonds structurels.
L'objectif de la Commission est d'harmoniser les zonages des aides à finalité régionale et d'éviter qu'elles n'entraînent des distorsions de concurrence en soumettant leur élaboration à des règles communes.
La nouvelle carte devra ainsi :
- être établie à partir de critères quantitatifs justifiables qui pourront être, au maximum, au nombre de cinq. Il ne sera donc plus possible de retenir des zones sur le fondement de critères qualitatifs comme l'attractivité pour les investisseurs en raison, par exemple, de la qualité des moyens de communications ;
- reposer sur une maille unique permettant de fournir ces éléments quantitatifs. Pour la France, le niveau le plus faible auquel des statistiques sont disponibles est la zone d'emploi.
La nouvelle méthode de zonage s'est traduite par une baisse de 6 points du taux de couverture de la population par le zonage PAT. Cependant un régime transitoire a été mis en place pour les régions éligibles aux objectifs 1, 2 et 5b entre 1994 et 1999 et qui ne sont plus éligibles aux objectifs 1 ou 2 entre 2000 et 2006.
De plus, le Gouvernement français a finalement obtenu après de longues négociations, qu'à titre dérogatoire certaines zones plus petites que les zones d'emploi soient retenues comme zones éligibles. La Commission européenne a donc accepté que la France retienne 14 zones spécifiques dans des agglomérations à fort taux de chômage ou connaissant des restructurations liées au déclin de l'industrie minière.
Les zones éligibles se présentent donc ainsi à compter du 1er janvier 2000 :
Pour la période 2000-2006, l'ensemble de la population des départements d'outre-mer français (DOM) est éligible à l'Objectif 1, soit 3 % de la population française totale, répartie sur 14 % du territoire.
La Corse et le Hainaut, soit 2 % de la population totale et 2 % du territoire, bénéficient du soutien transitoire ex Objectif 1.
Le plafond de population éligible au titre de l'Objectif 2 attribué par la Commission européenne (18 768 000 habitants) a été réparti entre les régions après consultation du CNADT (Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire). Au niveau régional, les travaux de zonage ont été conduits sous l'autorité du préfet de région et ont donné lieu à la consultation de la CRADT (Conférence régionale pour l'aménagement et le développement du territoire). C'est à partir de ces travaux que le Gouvernement français a présenté la proposition nationale à la Commission européenne. Il en résulte que 32 % de la population française sont éligibles à ce titre, répartis sur 45 % du territoire.
Par ailleurs, 14 % de la population française sont éligibles au titre du soutien transitoire ex Objectif 2 ou 5b, répartis sur 17 % du territoire.
Cette carte, qui exprime les priorités des régions, est sensiblement différente de la carte des Objectifs 2 et 5b du zonage précédent. Si les zones éligibles aux anciens Objectifs se trouvent réduites dans des propositions semblables (- 31,4 % pour l'Objectif 5b, - 32,9 % pour l'Objectif 2), des territoires apparaissent pour la première fois en réponse aux nouvelles orientations de l'Objectif 2. Il s'agit des quartiers urbains en difficulté (en Ile-de-France ou dans les banlieues lyonnaise et marseillaise...), mais également des zones rurales. La plus grande part des zones nouvellement éligibles se situe dans l'Ouest de la France (19,3 % de la population éligibles dans les Pays de la Loire, 15 % en Bretagne et en Poitou-Charentes...).
L'équilibre est respecté entre les différents types de fragilité : 77 % des communes éligibles sont des communes rurales (elles représentent 38 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 7 226 573 habitants), y compris les 93 communes totalement ou partiellement éligibles au titre de la pêche (qui représentent 2,2 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 418 646 habitants), 23 % des communes sont urbaines ou de type industriel (représentant 62 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 11 540 858 habitants).
Néanmoins, les régions les plus en difficulté demeurent majoritairement éligibles (92,7 % de la population en Auvergne, 75,6 % dans le Limousin...), ainsi que les zones de montagne qui, pour les trois quarts de leur surface, demeurent éligibles. En tout état de cause, les zones non reconduites des anciens zonages peuvent bénéficier des crédits affectés au soutien transitoire ; elles se situent plus particulièrement dans les régions de l'Ouest (33,5 % de la population totale en Basse-Normandie, 28 % dans les Pays de la Loire, 25 % en Poitou-Charentes, 23,5 % en Bretagne...).
Au total, une très large partie du territoire métropolitain est concernée par les programmes régionaux européens : les trois quarts des communes et près de la moitié de la population française.
La liste des communes éligibles est fixée pour sept ans à compter du 1er janvier 2000.
4. La réforme du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)
a) Ses missions
Institué, comme d'autres fonds par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire constitue le deuxième moyen d'action de la DATAR. Il regroupe les crédits consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural.
La circulaire du 15 février 1995 précise que le fonds ne doit pas se substituer aux dotations ordinaires de l'État. Il a vocation à être employé quand n'existent pas d'autres lignes budgétaires adaptées.
Les crédits sont répartis entre une section générale (40 % des crédits) et une section locale (engagements souscrits dans le cadre des contrats de plans État-régions [44 % des crédits] et crédits dits libres d'emploi [16 % des crédits], répartis en fonction des priorités d'aménagement du territoire) à gestion déconcentrée au niveau régional après répartition entre régions opérée par le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire.
Le fonds participe sur la section locale au financement de projets de petites dimensions. La section générale finance des projets de plus grande envergure, en moyenne de 2 millions de francs.
Le budget moyen des opérations est de 676 millions pour les aides financées dans le cadre des contrats de plan, de 1 323 millions pour celles financées sur la section locale libre d'emploi et de 2 057 millions pour la section générale.
Du point de vue budgétaire, les crédits figurent, depuis la loi de finances pour 1995, dans un chapitre du titre IV (chapitre 44-10) et un chapitre du titre VI (chapitre 65-00).
b) Utilisation des crédits du FNADT en 1999
RÉPARTITION GLOBALE DES CRÉDITS ENGAGÉS
Répartition par section
Section locale contrat de plan État-régions
710 774 861
Section locale libre d'emploi
255 644 168
634 075 283
1 600 494 312
Répartition par titre
Fonctionnement (titre IV)
152 528 060
Investissement (titre VI)
1 447 966 252
Source : rapport au Parlement sur l'utilisation des crédits du FNADT en 1999.
87 % des crédits engagés au titre de la section locale des contrats de plan Etat-régions sont inscrits au titre VI. 92 % des crédits engagés au titre de la section générale sont inscrits au titre VI.
RÉPARTITION DES CRÉDITS ENGAGÉS EN 1999
PAR SECTION ET PAR RÉGION
Libre d'emploi
142.142
1 600.494
RÉPARTITION DES CRÉDITS SELON LA DIMENSION GÉOGRAPHIQUE
CPER*
Projets à dimension interrégionale
Projets à dimension régionale
Projets à dimension interdépartementale
Projets à dimension départementale
Projets situés majoritairement
en ZRR ou TRDP*
en ZRU, ZFU, ZUS*
en zone éligible à la PAT
en zone objectif 1
en zone objectif 2
en zone 5b
* CPER : contrat de plan Etat-région
TRDP : territoires ruraux de développement prioritaire
ZFU : zone franche urbaine
c) La réforme sur l'utilisation des crédits du FNADT
Suite aux critiques de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des finances sur l'emploi des crédits du FNADT, une réforme de leur attribution a été annoncée à plusieurs reprises sans qu'elle n'ait pu se concrétiser jusqu'à présent, la circulaire du 15 février 1995 étant toujours la source de la doctrine d'emploi et des conditions de gestion de ce fonds.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur, une nouvelle circulaire dont la signature serait imminente devrait redéfinir les missions respectives des différentes sections du FNADT.
· Les objectifs du FNADT ont été recentrés sur trois domaines principaux :
- les actions en faveur de l'emploi, telles que les démarches de développement local, le soutien à la création de nouvelles activités et de nouveaux services d'appui à l'économie locale, la mise en place de systèmes productifs locaux ;
- les actions concourant à améliorer l'attractivité des territoires, en mettant en valeur leurs ressources et leur patrimoine naturel et culturel ;
- les politiques innovantes ou expérimentales concernant le développement de l'ingénierie de projet, les actions de coopération interentreprises et l'amélioration des services publics.
L'utilisation des fonds de la section générale a été critiquée au motif que les projets financés n'avaient pas toujours l'envergure nationale ou au moins interrégionale justifiant l'utilisation de crédits de la section générale. Certains projets ont été ainsi financés après avoir échoué à trouver des financements au niveau régional au titre de la section libre d'emploi.
Pour éviter tout risque de « saupoudrage » il a donc été décidé que seules les demandes de financement supérieures à 2 millions de francs seraient désormais éligibles. Les crédits de la section générale devraient donc soutenir des opérations territoriales de grande ampleur ou favoriser l'expérimentation de politiques innovantes.
· La section locale du FNADT a été augmentée pour répondre aux besoins d'investissement et de fonctionnement liés à la montée en puissance des projets de pays et d'agglomération, conformément aux décisions du CIADT du 23 juillet 1999.
La partie contractualisée de cette section, qui alimente les contrats de plan État-régions, financera plus particulièrement les contrats de pays et d'agglomération et pourra servir, en appui des collectivités locales, de contrepartie aux fonds structurels européens. Les autres interventions contractualisées du FNADT se concentreront sur les politiques de massif, les programmes de conversion, le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication et les opérations interrégionales.
· La partie libre d'emploi, qui est à l'usage des préfets de région, sera quant à elle plus nettement orientée en direction des mesures d'accompagnement relatives à l'évolution des services publics et des projets d'aménagement et de développement durable menés dans un cadre intercommunal. Elle fera l'objet d'une procédure d'instruction homogénéisée et des conditions d'emploi fixées par la conférence administrative régionale saisie par le préfet.
La circulaire devrait rappeler que le FNADT n'a pas vocation à accorder des aides directes à des entreprises privées à l'exception de micro projets ayant une forte implication dans l'environnement et l'aménagement du territoire comme par exemple l'aide aux activités forestières.
La circulaire devrait aussi réaffirmer que le FNADT n'a pas à intervenir pour boucler des opérations décidées par ailleurs. S'il peut intervenir en appui d'autres financements, il doit financer des projets dont la DATAR a été informée dès leur gestation.
5. La création d'une Agence française pour les investissements internationaux (AFII)
Favoriser l'accueil des investissements étrangers, créateurs de richesses et d'emplois, et renforcer l'attractivité du territoire pour placer la France aux premiers rangs des pays d'accueil constituent une priorité de l'action gouvernementale. A cet effet, une Agence française pour les investissements internationaux (AFII) sera créée en 2001. Elle regroupera les moyens humains et financiers de la DATAR et du délégué aux investissements internationaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Établissement public à caractère industriel et commercial, cette agence disposera également de bureaux à l'étranger. Elle sera l'unique interlocuteur des investisseurs internationaux et pourra ainsi coordonner le processus de sélection des offres de localisation et leur implantation, grâce à un partenariat avec les collectivités territoriales.
La création de cette agence permettra d'éviter l'émiettement excessif de la présence française que l'on constate parfois dans certaines grandes villes étrangères. Mais la réussite de cette nouvelle structure dépendra fortement de l'attitude des conseils régionaux qui par l'intermédiaire de leurs comités d'expansion mènent une politique très offensive pour prospecter à l'étranger des investisseurs potentiels.
Il est intéressant de noter que le président du CNER, organisme fédérant les agences de développement économique et les comités d'expansion devrait faire partie du conseil d'administration de la future AFII.
Lors de son audition du 3 octobre 2000, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a annoncé que sa création serait consacrée par le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques en cours d'examen devant le Parlement.
II.- LES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS
Le projet de budget pour 2001 se caractérise par des évolutions de crédits très contrastées.
Alors que les moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement) reculent de 9,9 % par rapport à l'année 2000, les autorisations de programme progressent de 13,4 %.
Lors de la conférence de presse présentant son projet de budget, Mme Dominique Voynet a expliqué ce recul par « un ajustement technique au rythme d'exécution réel des politiques sans préjudice pour la conduite des actions à venir ».
Ce recul des moyens de paiement, qui passent de 1 941,8 millions de francs pour l'année 2000 à 1 749 millions de francs pour 2001, conduit à s'interroger sur les raisons du décalage constaté entre le rythme souhaité et le rythme réel d'exécution des politiques d'aménagement du territoire.
Lors de son audition du 3 octobre 2000 par la commission de la production et des échanges, Mme Dominique Voynet, a indiqué que la sous-consommation des crédits s'expliquait avant tout par l'irrégularité des flux d'arrivée des dossiers de projets qui conduisait par voie de conséquence à un déblocage tout aussi irrégulier des aides financières dans le cadre des primes à l'aménagement du territoire (PAT) ou des crédits du FNADT.
S'il entend cette explication et qu'il n'ignore pas que nous sommes au début de la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions, votre rapporteur ne partage pas totalement cette analyse de la sous-consommation des crédits de l'aménagement du territoire et comme l'année précédente il s'inquiète à nouveau du manque de moyens de la DATAR pour assurer ses missions croissantes de gestion.
L'analyse détaillée des crédits de la DATAR permettra de conforter ce diagnostic de sous-administration.
Le projet de budget d'aménagement du territoire paraît beaucoup plus dynamique si on procède à une analyse des crédits d'intervention et d'investissement.
Avec un montant de 2 406 millions de francs, les autorisations de programme progressent de 13,4 % par rapport à 2000, après une augmentation annuelle de 5,7 % de 1999 à l'an 2000.
Il convient néanmoins de souligner que les autorisations de programme correspondent à des crédits ayant vocation à financer des dépenses s'étalant sur plusieurs années, dépenses qui ne pourront être payées que si les crédits de paiement correspondants sont disponibles l'année où elles doivent être réglées. Les autorisations de programme sont donc souvent présentés comme un engagement moral à ouvrir les crédits de paiement correspondants les années suivantes.
A.- LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE LA DATAR
1. Une légère amélioration des moyens humains
Avec une dotation de 123 millions de francs pour 2000 contre 119 millions de francs en 2000 les moyens de fonctionnement de la DATAR progressent de 3,7 %.
Ce budget de fonctionnement permettra d'amorcer une politique de renforcement des moyens humains de cette administration. Trois nouveaux emplois seront ainsi créés, ce qui mettra un terme au plan pluriannuel de réduction des effectifs puisque depuis dix ans aucun emploi n'avait été créé.
Mme la ministre, Dominique Voynet a reconnu lors de son audition par notre commission, le 3 octobre 2000, que les 141 postes budgétaires dont dispose la DATAR étaient insuffisants pour permettre à la DATAR de remplir au mieux ses missions. Reconnaissant cette situation, Mme la ministre a souligné que le dévouement des agents n'en était que plus appréciable.
Outre des créations d'emplois, les crédits consacrés aux charges de personnel permettront d'améliorer les régimes indemnitaires des agents de la DATAR.
Globalement, les crédits pour les charges de personnel augmentent de 5 % par rapport à l'année 2000, les créations de postes n'entraînant pas de forte majoration du poste rémunérations (+ 0,94 % par rapport à l'année 2000) tandis que les postes indemnités (+ 35 %) et cotisations sociales (+ 24,78 %) sont eux en très forte augmentation.
Malgré les demandes réitérées de votre rapporteur pour disposer d'un organigramme de la DATAR, il n'a pas été possible d'obtenir d'informations à ce sujet. A partir des éléments communiqués dans son rapport d'activité, il convient de souligner que la DATAR ne dispose que de 58 titulaires, le nombre de contractuels s'élevant à 83. Parmi ces contractuels, 28 personnes relèvent des bureaux de la DATAR à l'étranger.
Alors que les missions de la DATAR ont été singulièrement multipliées par la mise en place des contrats de plan État-régions, la négociation de zonages liés à la prime d'aménagement du territoire et la réforme des fonds structurels les postes d'encadrement et les capacités d'expertise n'ont pas été renforcés.
Pour mener à bien ses missions d'ingénierie et d'assistance au montage de projets complexes, la DATAR est dépendante des ressources humaines que d'autres ministères veulent bien lui attribuer. En effet, les personnels mis à disposition par d'autres ministères s'élèvent en moyenne à cinquante personnes.
Fait plus préoccupant, ces agents mis à disposition n'occupent pas des postes d'exécution mais ont des fonctions de chargé de mission. La faiblesse des moyens humains de la DATAR explique sans doute le recours à de multiples associations relais (entreprises territoires et développement, ADIMAC par exemple) pour disposer des capacités d'expertise indispensable à l'exercice de ses missions.
Si une légère amélioration semble initiée pour la gestion des ressources humaines de la DATAR, il n'en est pas de même pour les moyens matériels mis à sa disposition.
Les moyens de fonctionnement au sens strict diminuent légèrement, les crédits d'étude connaissant une réduction encore plus drastique de 7 %.
Il est à noter que le chapitre 34-98 relatif aux moyens de fonctionnement affiche un total de crédits pour 2001 en hausse de 2,4 % par rapport à 2000, mais cette croissance est due à la seule augmentation des crédits destinés aux moyens de la politique interrégionale, ce qui ne contribuera pas à améliorer la logistique de la DATAR.
2. Les crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT)
Les crédits affectés à la prime d'aménagement du territoire (PAT) connaissent une évolution similaire à celle de l'ensemble du budget : les crédits de paiement reculent (- 28,6 % en passant de 420 millions à 300 millions) et les autorisations de programme progressent (+ 14,3 % en passant de 350 millions à 400 millions).
La PAT a été instituée par le décret n° 95-149 du 6 février 1995 mais ce texte est devenu caduc à compter du 1er janvier 2000 car il n'était plus conforme aux nouvelles règles imposées par la Commission européenne en matière d'aides à finalité régionale.
Le décret qui devait lui être substitué à compter du 1er janvier 2000 n'a toujours pas été publié, privant ainsi de base juridique toute attribution de nouvelle aide au cours de l'année 2000.
Compte tenu de ce blocage juridique, le Gouvernement a décidé de suspendre toute nouvelle attribution de cette prime mais les dossiers de demandes de PAT ayant été particulièrement nombreux à la fin 1999 il a été possible d'attribuer 41 millions de francs au cours de l'année 2000. Les dossiers primés, au nombre de 19, représentent 1 408 emplois prévisionnels et un montant d'investissement estimé à 829 millions de francs.
Il convient de s'interroger sur les raisons du retard de la publication du nouveau décret sur la PAT et de ses conséquences sur la consommation des crédits prévus pour l'année 2001. Même si durant l'année 2000 l'instruction de nouveaux dossiers a été poursuivie, sur la base de la nouvelle réglementation européenne et en intégrant les nouveaux critères d'attribution (abaissement des seuils d'éligibilité et élargissement aux services aux entreprises) il n'en demeure pas moins que l'attribution des primes risque d'être retardée en raison des délais pour l'examen des dossiers par le Comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA).
De plus, le nombre de dossiers instruits durant l'année 2000 et jugés éligibles à la PAT serait de 70, alors que de 1995 à 1999 c'est en moyenne 184 dossiers par an qui ont été primés.
Si la parution du décret est encore retardée et n'intervient pas avant la fin de l'année 2000 il est à craindre qu'un engorgement des services administratifs ne conduise à différer l'attribution des aides.
3. Les dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)
Les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) sont répartis entre deux chapitres budgétaires : le chapitre 44-10 du titre IV (interventions publiques) et le chapitre 65-00 du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat).
En application de l'article 33 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNADT regroupe depuis le 1er janvier 1995 « les crédits consacrés à l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural ». Les anciens fonds d'aménagement du territoire poursuivant des objectifs plus limités ont été ainsi fusionnés dans le FNADT, ce qui permet plus de souplesse dans la gestion de ces fonds, mais ce qui n'en améliore pas la lisibilité.
Les crédits du FNADT sont répartis entre une section générale et une section locale.
Les crédits de la section générale sont affectés après avis du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), le choix des financements devant être arrêté en tenant compte de l'importance ou de l'exemplarité des projets proposés ainsi que de leur cohérence avec les priorités géographiques de l'aménagement du territoire.
La gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. La répartition des crédits entre régions est opérée en tenant compte, d'une part, des engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-régions, d'autre part, des priorités d'aménagement du territoire.
On distingue donc dans cette section locale les crédits libres d'emploi et les crédits correspondant aux engagements pris dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ceux-ci sont, cette année, identifiés dans un article nouveau au sein de chacun des deux chapitres entre lesquels sont répartis les crédits du FNADT.
Pour l'année 2001, les crédits du FNADT connaissent la même évolution contrastée que les autres postes du budget de l'aménagement du territoire. Les dépenses ordinaires et les crédits de paiement reculent (- 5,5 % en passant de 1 402 millions à 1 325 millions) et les autorisations de programme progressent (+ 11,9 % en passant de 1 193 millions à 1 335 millions). La progression des autorisations de programme constitue un rattrapage après le vif recul en 2000. La baisse des crédits de paiement a été présentée comme de peu d'importance en raison des importants reports de crédits des années précédentes. Il a été précisé à votre rapporteur que ces crédits pourraient s'élever à 400 millions de francs. Ces reports traduisent toutefois une sous-consommation regrettable des crédits.
Au total, par rapport à 1997, les autorisations de programme sont en hausse de 2 % et les dépenses ordinaires et les crédits de paiement en recul de 8,5 % (cf. tableau ci-joint).
Les crédits inscrits au titre IV du FNDAT passent de 459,5 millions de francs en 2000 à 548 millions pour 2001, soit une progression de 19,2 %.
En revanche, au titre VI, les crédits de paiement connaissent une baisse sensible et passent de 943 millions en 2000 à 777,5 millions pour 2001, soit une diminution de 17,5 %.
Dans le cadre du projet de budget pour 2001, un effort particulier a été prévu pour conforter l'exécution des contrats de plan. La contribution financière du FNDAT atteindra donc 380 millions de francs sur les crédits d'intervention du titre IV et 661 millions de francs sur les crédits d'investissement (titre VI).
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FNADT
Titre IV -chapitre 44-10 (DO)
Titre VI - chapitre 65-00
Total (DO+CP)
Source : lois de finances 1997 à 2000, projet de loi de finances pour 2001.
B.- L'ÉVOLUTION DES AUTRES ACTIONS DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
1. Les instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995
La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a institué trois fonds d'intervention en faveur de l'aménagement du territoire qui ne relèvent pas du budget de l'aménagement du territoire stricto sensu.
a) Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)
Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) est un compte d'affectation spéciale du Trésor qui contribue à « permettre d'assurer une véritable égalité des chances de développement de tous les territoires » en améliorant leur desserte.
Ses recettes proviennent du produit de deux taxes créées par l'article 22 de la loi de finances pour 1995 :
- la taxe perçue sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés ;
- la taxe due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes.
La dotation en loi de finances initiale du FITTVN correspond donc à un montant global de recettes estimé. Pour 2001, la prévision de recettes a été fixée à un montant total de 4 520 millions de francs en progression de 4,2 % par rapport à 2000.
Les critiques formulées par certains parlementaires lors des débats sur le projet de loi de finances pour 2000 avaient conduit le secrétaire d'Etat au budget à indiquer au Parlement qu'il mettait à l'étude la suppression du FITTVN d'ici 2002. Compte tenu de la volonté du Gouvernement de simplifier la lecture des documents budgétaires, cette suppression est proposée au titre du projet de loi de finances pour 2001.
Cette option s'est imposée en raison essentiellement de l'écart croissant à moyen terme entre l'évolution spontanée des ressources affectées et les besoins financiers pour honorer les engagements de l'Etat en ce qui concerne le rail, la voie d'eau et les routes nationales : financement des opérations inscrites aux contrats de plan Etat-régions au sens strict, programmes interrégionaux et engagements complémentaires, lignes ferroviaires à grande vitesse.
Dans un contexte d'affirmation d'une forte priorité en faveur de l'intermodalité et du développement durable, avec les schémas de services et les engagements précités, le Gouvernement proposera au Parlement d'adopter dans la loi de finances pour 2001 une série de mesures qui confortent la capacité du ministère de l'équipement, des transports et du logement afin d'assurer le relais du FITTVN dans le budget général.
Les taxes qui alimentent le FITTVN ne sont pas supprimées et le Gouvernement a pris l'engagement de faire évoluer les crédits auparavant individualisés au sein du FITTVN selon la même dynamique que le taux de croissance du nombre de kilomètres parcourus sur les autoroutes à péage. Il s'est engagé en outre à transmettre au Parlement avant le 30 juin 2002 un rapport relatif au bilan du développement de la politique intermodale des transports et du financement des infrastructures de transport.
Conçu dans le cadre d'un fonds unique pour mettre en place une politique intermodale des transports au service de l'aménagement du territoire, le FITTVN a notablement contribué, de 1995 à 2000, à faire progresser la réalisation d'infrastructures destinées à favoriser le développement et l'aménagement de nombreuses régions du territoire national.
La part relative affectée aux transports ferroviaires s'est accrue, tout en permettant la poursuite des financements des grands équipements autoroutiers et la progression des crédits consacrés aux voies navigables.
Grâce au FITTVN, les travaux du TGV Méditerranée ont pu se poursuivre à un rythme soutenu et le financement du TGV Est-européen aura pu être lancé dans des conditions optimales. La régénération du réseau classique ferroviaire a aussi bénéficié d'importants crédits d'investissements et un programme de résorption des passages à niveau a été engagé.
Mais le FITTVN a également contribué à accélérer la réalisation des itinéraires autoroutiers qui participent à l'aménagement du territoire, notamment avec le désenclavement du Massif Central (A 20, A 75, RN 7), ou encore la route-centre-Europe-Atlantique (RCEA) et l'autoroute des Estuaires, ainsi qu'il avait été prévu lors de la création du fonds. Il a financé également des opérations nécessaires de remise à niveau de sécurité d'ouvrages d'art ou encore d'axes majeurs du territoire, notamment la RN 85 et la RN 10.
Enfin, le FITTVN a permis de concrétiser la volonté d'une réelle restauration des voies navigables.
Entre 1995 et 2000, la dotation globale du FITTVN inscrite en loi de finances s'établit à 20 287 millions de francs, dont :
- 9 025 millions de francs pour le chapitre 1 : investissements sur le réseau routier national ;
- 1 919 millions de francs pour le chapitre 2 : investissements destinés aux voies navigables
- 9 343 millions de francs pour le chapitre 3 : subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné.
b) Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport
aérien (FIATA)
Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) se substitue au Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) créé par la loi de finances pour 1995 et mentionné dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il reprend la mission de l'ancien fonds qui était de concourir à « assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire » mais participera en outre au financement des dépenses de sécurité-incendie, de sauvetage et de sûreté des aéroports.
Les recettes du FIATA - qui est un compte spécial du Trésor - proviennent de l'allocation d'une partie du produit de la taxe de l'aviation civile. Pour 2000, elles ont été estimées à 361 millions de francs. Sur cette enveloppe globale, 50 millions de francs ont été consacrés à la subvention de dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.
Au titre de la loi de finances pour 2001 il n'est pas prévu de doter de ressources supplémentaires la section « transports aériens » du FIATA compte tenu d'un important report de crédits qui devrait être constaté à la fin de l'exercice 2000 (environ 98 millions de francs).
Au 1er janvier 2000, vingt et une liaisons étaient exploitées avec intervention du FIATA, y compris les desserte de Saint-Pierre et Miquelon. Huit de ces liaisons ont fait l'objet d'un appel d'offres pour un début d'exploitation en 2000. Sous réserve, le cas échéant, des renouvellements en cours, toutes ces liaisons sont susceptibles de pouvoir bénéficier de la participation du fonds en 2001.
Une demande d'intervention nouvelle du fonds est parvenue courant 2000 : il s'agit de la liaison Béziers - Paris (Orly), pour laquelle les procédures conduisant à la sélection d'un transporteur ont été lancées. Sans préjuger de l'avis du Comité de gestion du fonds et de la décision du ministre chargé de l'aviation civile, il en est tenu compte dans le budget prévisionnel pour 2001.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que d'autres demandes, relatives à des liaisons exploitées actuellement sans compensation financière ou non encore exploitées, soient aussi présentées avant la fin de l'année ; il convient d'en tenir compte en dépit de l'absence de données chiffrées précises.
L'ensemble de ces nouvelles mesures pourrait se traduire par un impact financier pour le fonds en 2001 de l'ordre de 19,6 millions de francs.
c) Le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER)
L'existence de ce fonds est rappelé pour mémoire car le Fonds de gestion de l'espace rural ne reçoit pas de crédits dans la loi de finances pour 2001, comme cela était déjà le cas dans la loi de finances pour 2000.
Les opérations, jusqu'alors financées dans le cadre du FGER, le sont désormais par le Fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation créé par la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole (chapitre 44-84).
La loi du 25 juin 1999 d'orientation` pour l'aménagement et le développement durable du territoire a créé le Fonds de gestion des milieux naturels dont les missions traduisent des préoccupations de protection de l'environnement et dont les crédits sont inscrits à la section environnement du budget de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
d) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE)
Ce fonds représente le principal outil d'intervention du gouvernement en faveur de la création d'entreprise dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.
La voie qui a été privilégiée est l'aide aux organismes telles que les plates-formes d'initiative locale dont l'utilité pour les petits projets est avérée. L'essentiel des entreprises qui se créent sont en effet de très petites entreprises qui ont à la fois besoin de conseils, d'accompagnement et de fonds pour compléter leurs apports personnels et le cas échéant leur permettre d'accéder à des prêts bancaires.
Ainsi la politique de la DATAR vise-t-elle à augmenter le nombre des plates-formes d'initiative locale sur le territoire de sorte que l'ensemble des régions, et tout particulièrement les plus défavorisées, puisse offrir à leurs créateurs les services de ces structures.
Grâce aux efforts parallèles de la Caisse des dépôts et consignations et aux moyens alloués par l'État à la BDPME-SOFARIS qui garantit les prêts d'honneur attribués par les plates-formes d'initiative locale, la capacité d'engagement en prêts d'honneur des plates-formes a été sensiblement augmentée.
Le FNDE, créé par l'article 43 de la loi n° 95-115, a été doté en 1998 de 200 millions de francs par décision du CIADT du 15 décembre 1997. Le fonds a été reconstitué à cette même hauteur (200 millions de francs) pour 1999 par décision du CIADT du 15 décembre 1998.
Cette dotation repose sur des crédits d'origines diverses : FNADT, Caisse des dépôts et consignations, crédits du ministère de l'industrie, dotation par l'État de la BDPME-SOFARIS.
Leur vocation est principalement de pallier l'insuffisance en fonds propres des entreprises qui se créent ou qui se trouvent en phase de premier développement. Ces crédits sont destinés pour une large part au renforcement des moyens des plates-formes d'initiative locale qui attribuent des prêts d'honneur compris entre 30 et 150 000 francs aux créateurs d'entreprises avec une moyenne de 50 000 francs. Des crédits ont par ailleurs pour objet d'encourager les sociétés de capital-risque à prendre des participations dans de petites entreprises.
Plus précisément, l'affectation des moyens du FNDE s'établit comme suit en 2000.
A l'égard des plates-formes d'initiative locale, organismes associatifs qui gèrent des fonds de prêts d'honneur et assurent l'accompagnement des créateurs d'entreprises, l'intervention du FNADT est à hauteur de 10 millions de francs. Cette aide intervient au montage de la plate-forme pour son fonctionnement et non comme dotation au fonds de prêt.
Pour sa part, la Caisse des dépôts et consignation accompagne cet effort en faveur des plates-formes d'initiative locale en réalisant sur l'année des interventions pour un montant d'au moins 30 millions de francs/an (31 millions de francs en 1999).
Le FNDE intervient par le biais de BDPME-SOFARIS dans la garantie des prêts d'honneur. La convention entre BDPME-SOFARIS et France Initiative Réseau a été signée en mars 1999. Les crédits prévus pour cette mesure par le CIADT du 15 décembre 1997 se montaient à 50 millions de francs dont 2 seulement ont été mobilisés fin 1999.
Les DRIRE disposent de 10 millions de francs provenant du secrétariat d'Etat à l'industrie pour inciter les sociétés de capital-risque régionales et locales à entrer dans le capital de PME en prenant en charge une partie du surcoût de l'instruction des dossiers correspondant à des faibles investissements. Cette mesure est opérationnelle depuis le premier semestre 2000.
Enfin, à l'égard des PME situées en zones objectifs 2 et 5 b et qui ont obtenu que leur projet de développement soit soutenu par le FEDER dans le cadre du PIC PME, 144 millions de francs sont prévus pour l'année 2000 pour que SOFARIS couvre les risques des prêts bancaires alloués à ces entreprises.
Ces différents dispositifs devraient connaître en 2000 un niveau de consommation supérieur à celui de 1999 soit 100 millions de francs. Leur hétérogénéité ne se prête pas à une comptabilisation par secteur et région.
Certains de ces dispositifs répondant à des préoccupations des conseils régionaux devraient faire l'objet d'une contractualisation dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.
L'impact de la politique de la DATAR visant à favoriser la naissance de nouvelles plates-formes d'initiative locale a été analysé. Ainsi, en 1999, 2 800 prêts ont été accordés pour un montant de 140 millions de francs, ce qui a généré près de 7 000 emplois.
Depuis l'origine du programme, ce sont plus de 30 000 emplois qui ont été créés avec une mobilisation de 600 millions de francs.
2. Les actions de restructuration et de reconversion industrielle du ministère de l'industrie
Elles comprennent des actions de reconversion des zones minières, des interventions dans le cadre du Fonds d'industrialisation de la Lorraine, des actions de restructuration gérées par le comité interministériel pour les restructurations industrielles (CIRI) et des actions de restructurations conduites en dehors du cadre du CIRI.
Les dotations budgétaires consacrées à ces différentes actions sont détaillées dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE RECONVERSION
ET DE RESTRUCTURATIONS INDUSTRIELLES
(Chapitre 64-96)
LFI 1997
Reconversion des zones minières (1)
- en autorisations de programme
- en crédits de paiement
Interventions dans le cadre du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (1)
Actions de restructuration suivies par le Comité interministériel de restructurations industrielles (CIRI)
Actions de restructuration hors C.I.R.I.
Total (2) :
(1) Crédits inscrits au chapitre 62-01 jusqu'à la loi de finances pour 1998.
(2) A ce total s'ajoutent depuis 1997, les actions de restructuration imputées sur le chapitre 64-92 destinées aux PMI réalisant une part significative de leur chiffre d'affaires dans le secteur de la défense et des sommes imputées pour la première fois dans ce chapitre dans le PLF 2001 au titre de « autres modes de conversion » pour un montant de 25 millions de francs (5 millions en CP et 20 millions en AP).
(3) Compte tenu du report disponible au 31 août 2000 évalué à 153 millions, il n'a pas été demandé de crédits d'AP pour l'année 2001.
I.- AUDITION DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
Lors de sa réunion du mardi 3 octobre 2000, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département pour 2001.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a souligné que le projet de loi de finances pour 2001 conforte la politique voulue par le Gouvernement dès 1998 dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'environnement : ainsi, le budget de l'environnement progressera en 2001 de 30 % en moyens d'engagement (compte tenu notamment de l'extension des compétences de son ministère en matière de protection et de sûreté nucléaire), et de 9 % en crédits de paiement, alors que le budget de l'aménagement du territoire enregistre pour sa part une croissance de 13,4 % en moyens d'engagement et une diminution de 9,8 % en crédits de paiement, du fait du seul ajustement technique des crédits au rythme réel d'exécution des diverses interventions. Si ces éléments confortent dans la durée les avancées opérées dans le cadre de ces politiques et la priorité que le Gouvernement y accorde, ils doivent toutefois être relativisés au regard des sommes en jeu : le budget du ministère de l'environnement ne représente toujours que 0,26 % du budget de l'Etat, tandis que celui de la DATAR plafonne à 0,12 % de celui-ci.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a tout d'abord détaillé les crédits affectés à l'environnement. Le transfert du financement de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) du ministère de l'industrie à celui de l'environnement en 2001, pour un montant de 1 334 millions de francs, marque une extension du champ d'action du ministère dans ce domaine puisque l'IPSN sera désormais placé sous sa cotutelle. Cette extension est intégrée dans la progression globale de 9 % des crédits de paiement, qui porte le budget de l'environnement à 4 692 millions de francs, sans toutefois l'expliquer à elle seule.
L'accroissement total des moyens résulte en effet de mouvements croisés : le transfert du budget de l'IPSN est partiellement compensé par une baisse des crédits de paiement de l'ADEME, ramenés de 1,7 milliard de francs en 2000 à 500 millions de francs pour 2001. La ministre a rappelé que l'ADEME dispose, depuis plusieurs années, d'une trésorerie abondante ; celle-ci procède de certaines difficultés de mise en _uvre de ses politiques qu'elle a pu connaître avant 1998, mais aussi des modalités de financement retenues à l'occasion de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), qui ont conduit à accorder à l'agence des moyens de paiement supérieurs au rythme normal de leur consommation. Le projet de loi de finances pour 2001 normalise la situation, en ajustant les crédits de l'ADEME à ses prévisions réelles de dépenses sans pénalisation de ses moyens effectifs. Si l'on ne tient pas compte de l'ADEME et du transfert des crédits de l'IPSN, le socle du budget de l'environnement - c'est-à-dire l'ensemble de ses politiques propres - progresse à structure constante de 10,8 % entre 2000 et 2001.
Au-delà de ces chiffres, qui n'ont de valeur que très relative, la ministre a insisté sur la continuité des efforts et de la politique conduite par le Gouvernement depuis trois ans, qui ont permis de transformer profondément le ministère afin qu'il soit capable d'assumer les missions qui lui sont confiées. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement que dessine le projet de loi de finances pour 2001 est en effet bien différent de celui de 1997. Les changements opérés au cours des dernières années dans sa structure et son périmètre d'intervention répondent à l'évolution des attentes des citoyens. Ses effectifs ont progressé de près de 30 % depuis 1997, chiffre à rapprocher de la croissance limitée à 2 % observée sur les exercices 1994 à 1997. Avec la création de près de 700 emplois en quatre exercices budgétaires (dont 300 en 2001) et de 880 postes dans les établissements publics, ce sont plus de 1 500 agents supplémentaires qui mettent leurs compétences au service de la mise en _uvre des politiques environnementales. Sortant d'une situation de sous-effectif dramatique, le ministère acquiert progressivement les moyens de répondre aux sollicitations et attentes que génère le développement des politiques publiques en matière d'environnement.
Soulignant que l'efficacité d'une intervention publique ne peut se mesurer à la seule aune des moyens humains et financiers qui lui sont consacrés, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé l'attention qu'elle porte à la qualité des politiques conduites et donc au renforcement des capacités d'expertise et d'évaluation. C'est ainsi qu'une nouvelle direction d'administration centrale - la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale - a été créée au cours de cette année : il s'agit de disposer des moyens d'évaluer les conséquences économiques et l'impact environnemental des politiques de chacun des ministères. De même, un service d'inspection générale de l'environnement a été installé, afin d'apprécier l'efficacité et la rigueur des agents publics dans la mise en _uvre des politiques définies par son ministère.
Un institut de formation de l'environnement sera créé en 2001, destiné à former l'ensemble des agents des administrations ayant à intervenir dans ce domaine. Par ailleurs le projet de loi de finances anticipe la mise en place effective de la future agence de sécurité sanitaire environnementale, établissement public national placé sous la cotutelle des ministères de l'environnement et de la santé, en prévoyant une dotation prévisionnelle de 40 millions de francs pour les deux ministères.
Ces évolutions ont fait passer le budget du ministère de moins de 2 milliards de francs en 1997 à 4,7 milliards de francs pour 2001 - et même 5,2 milliards de francs si l'on ajoute la contribution au Fonds national de solidarité pour l'eau.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, s'est félicitée que cette consolidation des moyens ait permis de faire avancer d'importants chantiers depuis 1997, qu'il s'agisse de l'implication du ministère dans le programme « Nouveaux services-nouveaux emplois » (embauche de 26 000 jeunes dans le secteur de l'environnement), du soutien accru au monde associatif, de la réorientation de la politique des déchets et le renforcement des crédits de l'ADEME consacrés à cette politique, de la lutte contre la pollution de l'air - illustrée de manière symbolique par la journée « En ville sans ma voiture » - ou de la modernisation du droit de la chasse.
Une nouvelle étape a été franchie cette année, qui doit permettre de constater au cours des sept années à venir l'intégration des préoccupations environnementales au sein des contrats de plan Etat-régions. Les crédits contractualisés du ministère sont passés de 1,3 à 3,2 milliards de francs sur la période, auxquels s'ajoutent les 3,3 milliards de francs de l'ADEME. L'effort apparaît encore modeste - puisqu'il ne représente encore que 3 % des crédits contractualisés -, mais il s'agit d'une inflexion de long terme des politiques sectorielles, dont les premières incidences se manifestent dans le projet de loi de finances pour 2001.
Parallèlement à la consolidation des politiques fondamentales du ministère, le projet de loi de finances pour 2001 engage un effort très significatif en faveur du renforcement de la politique de prévention des risques et des inondations et de la lutte contre les nuisances.
La politique de prévention des risques naturels et des inondations constitue un axe important du volet environnemental des contrats de plan Etat-régions. Une attention particulière sera ainsi portée aux politiques de prévention dans la lutte contre les risques naturels, industriels ou technologiques et contre les pollutions de toutes origines.
L'objectif de mise en place de 5 000 plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) à l'horizon 2005 dans les communes les plus exposées, demeure d'actualité. Au 1er août 2000, on recensait 2 344 plans approuvés, auxquels s'ajoutent 2 638 documents prescrits et en cours de réalisation. Dans cette perspective, les moyens financiers consacrés à l'élaboration de ces plans et des documents d'information préventive des citoyens ont doublé depuis 1997. Par ailleurs, la possibilité ouverte depuis 1999 de financer les études préalables à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'intermédiaire du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, permet d'accroître signifi-cativement les moyens budgétaires que l'État affecte à cet objectif.
La ministre a ajouté que le budget de la politique de prévention des inondations sera sensiblement renforcé, afin d'assurer le financement des actions contractualisées avec les régions - notamment dans le cadre des avenants aux contrats de plan Etat-régions conclus à la suite des événements de décembre 1999. Les moyens de la direction de l'eau seront renforcés de 60 millions de francs en autorisations de programme en 2001 - dont 40 millions de francs de subventions accordées aux collectivités territoriales pour l'amélioration des ouvrages de protection des villes contre les inondations fluviales - pour atteindre 274 millions de francs en moyens d'engagement à cette date.
Les moyens de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) progresseront fortement en 2001, avec un accroissement de 20 millions de francs de ses crédits de fonctionnement autorisant la création d'une vingtaine d'emplois et une progression de 17 millions de francs de sa subvention d'investissement (+ 39 %).
Dans le cadre de la lutte contre les nuisances de proximité, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé que la pollution sonore constitue la première gêne identifiée par les Français. Afin d'en prévenir les effets, la lutte contre le bruit bénéficiera de 100 millions de francs en autorisations de programme en 2001, destinés à assurer le financement de l'insonorisation des façades des bâtiments au voisinage de points noirs du bruit dus aux transports terrestres. Parallèlement, la mesure exceptionnelle de 75 millions de francs d'autorisations de programme obtenue en 2000 au titre de la lutte contre le bruit au voisinage des aérodromes, se trouve consolidée dans le budget 2001 de l'ADEME. L'agence verra de surcroît son budget de fonctionnement renforcé à hauteur de 10 millions de francs.
S'agissant du budget de l'aménagement du territoire, Mme Dominique Voynet a souligné qu'après deux années de conception et de redéfinition des instruments d'intervention en matière d'aménagement du territoire - marquées par la promulgation de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), la négociation d'une nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions, la révision du zonage de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et la réforme des fonds structurels européens et l'établissement de leur nouvelle cartographie -, l'année 2001 sera consacrée à la mise en _uvre pleine et entière de ces nouvelles orientations : avec la publication des textes d'application de la LOADDT et l'approbation des schémas de services collectifs, l'ensemble des outils nécessaires à la conduite d'une politique d'aménagement du territoire rénovée sera en effet opérationnel l'année prochaine.
Les décrets d'application de la loi, relatifs aux instances de concertation (conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire et schéma régional d'aménagement et de développement du territoire) et aux pays ont été publiés le 20 septembre dernier. Le conseil national de l'aménagement et du développement du territoire et les conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire dans leurs nouvelles conformations seront réunis avant la fin de l'année.
Les neuf projets de schémas de services collectifs, qui définissent les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années dans les principaux domaines d'intervention publique, seront soumis à consultation locale au cours du dernier trimestre de cette année.
Les contrats de plan Etat-régions pour la période 2000-2006 sont désormais signés et la ministre a rappelé que l'État y contribuera à hauteur de 120 milliards de francs, au côté des collectivités territoriales (pour un montant de 116 milliards de francs) et de l'Union européenne. C'est pourquoi il apparaît souhaitable que priorité soit donnée en 2001 au soutien financier de ces contrats, dans l'affectation des crédits de la DATAR : c'est ainsi qu'avec 13,4 % de croissance par rapport à 2000 et 2 406 millions de francs de moyens d'engagement en 2001, le budget de celle-ci connaît une hausse très substantielle.
Par ailleurs, cette orientation trouve sa traduction financière dans la progression des moyens d'engagement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui passent de 1 653 millions de francs en 2000 à 1 883 millions de francs en 2001 - soit un accroissement de 230 millions de francs (+ 14 %). L'engagement du FNADT dans la politique contractuelle se mesure également à la progression considérable de la part de ses crédits contractualisés, qui atteindront 8,6 milliards de francs sur la période 2000-2006 - à comparer aux 4,7 milliards de francs consacrés à la précédente génération de contrats de plan 1994-1999.
Au 30 juin 2000, plus de 250 pays constitués ou en cours de constitution étaient répertoriés au plan national et attendaient une reconnaissance officielle. Au-delà de l'opération pilote conduite en 2000 sur quatorze agglomérations, une centaine d'agglomérations susceptibles de se constituer dans les prochains mois ont également été identifiées et la progression en 2001 des moyens du FNADT doit pouvoir soutenir la dynamique ainsi enclenchée.
L'augmentation des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d'emplois constitue le second volet de l'action de la DATAR. A cet effet, les crédits dévolus à la prime d'aménagement du territoire (PAT) progresseront de 50 millions de francs en autorisations de programme, pour s'établir à 400 millions de francs (+ 14 %). Cette augmentation significative doit permettre d'épauler la réforme des emplois de la PAT et de son zonage, qui procède de la révision communautaire de la carte des aides à finalité régionale.
Pour conclure, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a souligné les progrès accomplis ce dernières années en perspective des priorités identifiées pour l'exercice 2001.
M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a tenu au préalable à faire une remarque générale sur le budget du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement dans son ensemble. Il a souligné que, si les crédits du budget de l'environnement augmentaient sensiblement, il fallait garder à l'esprit que cette forte progression était due essentiellement au rattachement au ministère de l'environnement de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), et qu'une analyse de la progression des crédits d'une année sur l'autre n'avait de sens qu'à structure constante.
S'agissant des crédits de l'aménagement du territoire, il a relevé que si les autorisations de programme connaissaient une progression de 13,4 %, les crédits de paiement seraient en diminution de 9,8 %. Notant que Mme Dominique Voynet avait indiqué que cette diminution des crédits de paiement résultait du seul ajustement technique des crédits au rythme d'exécution réel des politiques, il s'est inquiété de savoir si cette évolution ne traduisait pas également le manque de moyens de la DATAR pour assurer ses missions croissantes de gestion. Cette préoccupation sur les conditions de fonctionnement de la DATAR est récurrente et a déjà été évoquée l'année dernière, la Cour des comptes ayant d'ailleurs récemment souligné la sous-administration de la DATAR.
En ce qui concerne l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, si ses premiers décrets d'application ont été publiés, de nombreux autres ne sont pas encore parus tels celui approuvant les schémas de services collectifs, celui relatif aux agglomérations ou celui relatif au maintien des services publics sur le territoire. Il a donc souhaité des précisions sur leur stade de préparation.
Pour la prime d'aménagement du territoire (PAT), les crédits de paiement reculent de 28,6 %, passant de 420 millions de francs à 300 millions de francs et les autorisations de programme progressent de 14,3 %, 400 millions de francs étant inscrits pour 2001 au lieu de 350 millions l'année précédente.
Le décret du 6 février 1995 régissant cette prime n'est plus en vigueur et le décret qui devait lui être substitué à compter du 1er janvier 2000 n'a pas été publié ; quelle est actuellement la base juridique pour l'attribution de cette aide ? Cette situation explique-t-elle l'évolution des crédits de paiement ?
En ce qui concerne les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) qui financent notamment les contrats de plan, les dépenses ordinaires et les crédits de paiement reculent (- 5,5 % avec 1 402 millions de francs contre 1 325 millions de francs en 2000) et les autorisations de programme passent de 1 193 millions de francs à 1 335 millions de francs (+ 11,9 %). La progression des autorisations de programme constitue un rattrapage intéressant après leur recul cette année. La baisse des crédits de paiement a été présentée comme de peu d'importance en raison des reports de crédits des années précédentes qui traduisent toutefois une sous-consommation des dotations. Comment celle-ci s'explique-t-elle alors que nous sommes dans la première année d'exécution du 12e plan et qu'il importe de ne pas prendre de retard dès le début de l'exécution de celui-ci ?
M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a estimé ce projet de budget en trompe-l'_il, même si les volumes financiers sont importants. Il a noté qu'en apparence les crédits augmentent considérablement, passant de 4,303 milliards de francs en 2000 à 4,691 milliards de francs pour 2001, soit une progression de 9,02 %. Mais à périmètre constant, son évolution est négative puisque l'intégration du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) représente environ 28,5 % du budget total de l'environnement, soit 1,335 milliard de francs. L'évolution du budget de l'environnement hors IPSN est donc négative. Cette baisse sensible des crédits est principalement liée à la réduction du budget de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Si les subventions qui lui sont accordées au titre IV augmentent de 6,2 %, soit 10 millions de francs, les crédits de paiement inscrits au titre VI chutent de façon spectaculaire (- 71,37 %) passant de 1,717 milliard de francs à 491,7 millions de francs.
Les autorisations de programme augmentent certes de 130 millions de francs, mais si l'on totalise l'ensemble des crédits attribués à l'ADEME (titre IV et titre VI), le budget de l'agence passe de 1,879 milliard de francs en 2000 à 663,2 millions de francs pour 2001.
M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a rappelé que Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, avait précisé que l'ADEME avait depuis des années un stock de trésorerie résultant pour son activité antérieure à 1998, de difficultés réelles de mise en _uvre de ses politiques mais surtout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes. Il a également indiqué qu'au cours du premier semestre 2000, l'Inspection générale des finances avait procédé à un audit de l'organisation de l'agence et de ses modalités de gestion. Il a souhaité obtenir des éléments d'information sur ce point et a demandé pour quelles raisons l'ADEME avait bénéficié de crédits manifestement excessifs ainsi que des précisions sur le montant de sa trésorerie. Il a en outre estimé nécessaire de disposer d'un inventaire précis des actions conduites par l'agence en matière de lutte contre le bruit aérien, sujet particulièrement préoccupant, ainsi qu'en matière de gestion des déchets, question extrêmement sensible à l'approche de l'échéance de juillet 2002, date à laquelle les installations devront être mises en conformité.
Il a toutefois jugé que cette fausse note budgétaire, qui doit absolument disparaître puisqu'elle est évoquée depuis deux ans, ne devait pas cacher une progression de 11,13 % du budget de l'environnement, hors IPSN et hors ADEME ; il a souligné que cette évolution était variable selon les principaux agrégats.
Concernant l'agrégat relatif à la protection de la nature et des paysages, la baisse des dépenses ordinaires et en capital s'accompagne d'une augmentation des subventions de fonctionnement et d'investissement aux établissements publics. Il convient cependant de s'interroger sur la baisse des moyens affectés au Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN). Par ailleurs, le développement du réseau d'espaces naturels semble se réaliser essentiellement au moyen de créations d'emplois (7 pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, 16 pour les parcs nationaux) ou de hausse des crédits de fonctionnement (+ 0,7 million de francs pour les réserves naturelles, 10,95 millions de francs pour les parcs nationaux à l'étude, 1,99 million de francs pour les instances consultatives). Cela ne risque-t-il pas de freiner la politique d'acquisition essentielle à la mise en _uvre d'un vrai réseau d'espaces naturels ?
En outre, il serait intéressant d'obtenir des précisions sur le groupement d'intérêt public « atelier technique des espaces naturels » (GIP-ATEN), doté de 7,17 millions de francs. Enfin, la politique de préservation des sites et paysages reposant elle aussi sur des moyens de fonctionnement qui ne laissent que peu de crédits disponibles pour des actions concrètes, il a souhaité des explications sur ce point.
S'agissant de l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a souligné les efforts budgétaires entrepris pour la lutte contre la pollution marine. Il a toutefois demandé des précisions sur l'utilisation des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) en 2000 et sur la baisse sensible des crédits proposés pour la police des eaux.
Abordant l'agrégat relatif à la prévention des pollutions et des risques, il a souligné une augmentation importante des crédits, essentiellement pour les crédits déconcentrés. Il a demandé des éclaircissements sur les points suivants :
- la création de 54 emplois au sein de l'IPSN ;
- le rôle du Comité interministériel de la prévention des risques majeurs ;
- l'absence de programme ministériel spécifique de lutte contre la pollution atmosphérique, alors que celle-ci est présentée comme une priorité par le Gouvernement ;
- les suites qui seront éventuellement données au rapport de M. Yves Cochet intitulé « Stratégie et moyens de développement de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables en France » qui présente 137 propositions, auxquelles il faudrait ajouter celles relatives aux véhicules à deux-roues motorisés ;
- l'état d'avancement de la réflexion au sein du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur un plan global d'économie d'énergie. En effet, M. Lionel Jospin, Premier ministre, a indiqué dans le cadre de son allocution lors de la conférence préparatoire à la sixième session de la convention sur les changements climatiques du 11 septembre 2000, qu'il souhaitait que soit mis sur pied avant la fin de cette année un plan d'économie d'énergie qui touche l'ensemble des secteurs d'activité, à la suggestion de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ;
- l'utilisation du milliard de francs consacré aux recherches sur le climat dont M. Lionel Jospin, Premier ministre, a fait mention dans la même allocution.
Concernant l'agrégat relatif au soutien aux politiques environnementales, l'augmentation de ses moyens est considérable. Pour autant, les 300 créations d'emplois méritent des éclaircissements tant pour les services déconcentrés que pour l'administration centrale. Ainsi on constate la création de nouvelles structures qui proviennent parfois de la redéfinition fonctionnelle de services internes, comme c'est le cas par exemple pour la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales. Par ailleurs, certaines de ces nouvelles structures peuvent résulter également parfois d'initiatives parlementaires (Agence française de sécurité sanitaire environnementale), d'autres encore sont d'origine interministérielle (Comité interministériel de la prévention des risques majeurs). Pourquoi tant de nouvelles structures et comment vont-elles fonctionner et seront-elles coordonnées ?
M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a par ailleurs insisté sur les crédits dédiés à l'action internationale qui s'élèvent à 20 millions de francs. Dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne et de la préparation de la conférence de La Haye, ce montant semble insuffisant.
En conclusion, il s'est réjoui de constater une progression de l'écologie et la montée en puissance du ministère chargé de l'environnement. Pour autant, il a estimé qu'il restait à construire un véritable service public de l'environnement, le ministère ne devant pas se limiter à un groupement d'experts.
Indiquant qu'elle intervenait sur le budget de l'aménagement du territoire, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a souligné l'accroissement sensible des engagements budgétaires pour 2001, en cohérence avec les orientations précédemment retenues par la ministre. Ceci est particulièrement marqué pour les autorisations de programme, cependant que l'évolution à la baisse parfois observée pour les crédits de paiement est due en réalité à des retards dans la consommation des crédits que la simplification des procédures devrait permettre de résorber. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a noté que les dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire enregistrent une augmentation réelle, mais elle a souhaité que l'aide à l'ingénierie de projets fasse dans l'avenir appel non plus seulement à des agents extérieurs, mais aussi aux nombreux agents régionaux compétents, dont les qualités doivent être mobilisées.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a exprimé ensuite son inquiétude sur le nouveau zonage retenu pour la prime d'aménagement du territoire (PAT). Si l'on peut, en effet, souligner son élaboration sur la base de critères objectifs, on peut toutefois craindre que son application se révèle délicate, en particulier par rapport à d'autres zonages.
Jusqu'à maintenant, en effet, les zonages de l'objectif 5b des fonds structurels, les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) et le zonage de la prime d'aménagement du territoire étaient cohérents ; avec la réforme prévue, des territoires ruraux de développement prioritaire ne seraient plus éligibles à la PAT. Il importe toutefois d'éviter que la réforme des zones de revitalisation rurale et des territoires ruraux de développement prioritaire n'entraîne une harmonisation « vers le bas ». Il faut enfin, a précisé Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, prendre garde à certains effets collatéraux de la non éligibilité à la prime d'aménagement du territoire ; la réduction d'avantages fiscaux liés à l'éligibilité à cette prime pourrait mettre ainsi en question la poursuite de certains investissements. Le seuil d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire demeure en outre trop élevé et il est regrettable qu'une « micro-PAT » n'ait pu être mise en place. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a conclu sur la nécessité, vitale pour certains territoires, de faire en sorte que la perte de l'éligibilité à la PAT n'entraîne pas en outre la perte des autres aides qui sont liées à l'heure actuelle à cette prime.
M. Philippe Duron s'est félicité de la progression sensible des crédits de l'environnement et de l'aménagement du territoire pour 2001. Il a souligné l'effort important prévu par le projet de budget pour la structuration de ce ministère notamment par le recrutement de nouveaux agents. Il a également fait remarquer qu'un important programme de formation était prévu notamment au sein de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire et l'Institut de formation à l'environnement. De tels sujets ne relèvent pas, en effet, d'un seul ministère et doivent être abordés par les autres administrations.
Abordant ensuite la question de l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, M. Philippe Duron a observé que la « recomposition » des territoires prévue par ce texte est actuellement en cours, puisque 250 pays et 100 agglomérations se mettent aujourd'hui en place. Ceci rend d'autant plus nécessaire une publication des décrets d'application, notamment de celui qui concerne les agglomérations.
S'agissant de la logique de projet promue par cette loi, l'augmentation prévue des dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire permettra d'accompagner les démarches menées par les pays et les agglomérations en matière notamment d'ingénierie.
M. Philippe Duron a interrogé ensuite la ministre sur la validation des documents uniques de programmation (DOCUP). Il a rappelé que la Commission européenne avait au mois de juillet lié cette validation au respect par la France des directives européennes relatives à l'environnement.
Enfin, M. Philippe Duron a fait remarquer qu'après la décision d'implantation en Ile-de-France du projet « Soleil » qu'il avait été envisagé d'installer dans le Nord ou la Basse-Normandie dans un souci d'aménagement du territoire, se profile un nouveau grand projet, celui d'un troisième aéroport. Il a demandé à la ministre si le site correspondant serait choisi en fonction de considérations d'aménagement du territoire.
M. Robert Galley s'est inquiété de l'avenir de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire : la cotutelle sur cet organisme, instituée pour renforcer son indépendance modifiera-t-elle les missions de cet institut qui accomplit un travail de qualité sous la tutelle du ministère chargé de l'industrie ? Il a en outre demandé des précisions sur les ministères qui exerceront cette cotutelle.
M. Robert Galley a ensuite regretté la diminution des crédits de l'ADEME, alors que, dans le passé, des contrats conclus par l'agence n'ont pu être honorés, par manque de moyens financiers. Il a estimé que les objectifs prévus en matière de déchets pour 2002 pourraient ne pas être respectés.
Abordant ensuite les problèmes posés par les inondations, il a jugé que ceux-ci devaient être pris en compte sur l'ensemble d'un bassin et a demandé si le futur projet de loi sur l'eau comporterait des dispositions en ce sens. S'agissant enfin du Fonds national de solidarité pour l'eau, M. Robert Galley s'est félicité de l'augmentation des crédits prévus, qui passent de 500 à 512 millions de francs, notant que la ministre avait respecté l'engagement pris, mais il s'est interrogé sur la pérennité de cet effort dans l'avenir.
M. Jean Launay s'est attaché aux questions que pose la gestion des cours d'eau. S'interrogeant sur les critères d'attribution des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau, il a estimé que les fleuves et cours d'eau relevant du domaine public n'avaient pas fait l'objet de l'attention nécessaire ; des problèmes significatifs s'y posent, en effet, s'agissant d'inondations, de pollutions ou encore de préservation d'espèces de poissons migrateurs en voie de disparition, telles que l'esturgeon. M. Jean Launay a fait remarquer ensuite que les agences de l'eau n'avaient pas de gestion stratégique des fleuves et que les collectivités locales conduisaient des actions au niveau des bassins mais sans disposer des ressources nécessaires et ce, alors que de telles compétences relèvent normalement de l'Etat. Cette situation pourrait créer de réels problèmes si, dans l'avenir, les départements et les régions délaissaient la politique qu'ils conduisent en matière d'entretien des cours d'eau.
De nombreux fleuves et rivières étant aujourd'hui en déshérence, ne faudrait-il pas imaginer de nouveaux modes d'organisation sous l'angle notamment d'une gestion intégrée ? Enfin, à l'imitation de la loi n° 86-2 du 3 février 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, ne conviendrait-il pas de prévoir une loi sur les fleuves et rivières ou, à tout le moins, la constitution sur ce sujet d'une mission d'information parlementaire ?
M. François Brottes, rappelant que les fortes tempêtes de décembre dernier avaient accru les stocks de bois destinés à la production d'énergie, a demandé si des dispositions particulières étaient envisagées dans l'application de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en faveur des énergies renouvelables. Il a également souhaité savoir comment l'ADEME entendait promouvoir l'utilisation du bois-énergie.
S'il s'est réjoui de la publication de plusieurs décrets d'application de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, il s'est en revanche étonné que certains préfets se préoccupent plus activement de la mise en _uvre dans leur département des dispositions de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, au détriment de la première.
Il a ensuite évoqué les difficultés rencontrées sur le terrain pour faire procéder à la dépollution des sites industriels après le dépôt de bilan des entreprises qui les exploitaient et a espéré que le ministère adoptera une attitude plus offensive dans ce domaine.
Abordant enfin le problème de la régulation de la présence du loup dans les Alpes, il a fait état de difficultés dans la mise en _uvre des circulaires conjointes des ministères de l'agriculture et de l'environnement, s'agissant notamment de l'indemnisation des brebis égorgées alors qu'elles portent des agneaux quasiment arrivés à terme.
M. Patrick Rimbert a évoqué la croissance du bruit générée par le développement de la circulation automobile, tant à la périphérie des agglomérations que sur les axes de liaisons interurbaines. Regrettant le manque de coordination entre ministères en ce qui concerne leurs interventions dans ce domaine, il a suggéré qu'à l'exemple des comités de bassin pour la gestion de l'eau, des structures de coopération soient mises localement en place afin de contribuer à résoudre ce problème majeur.
Rappelant que les départements maritimes prélevaient une taxe spécifique pour financer l'acquisition de terrains par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, il a constaté que, faute de politique d'aménagement dans ce domaine, certaines collectivités, dont le département de la Loire-Atlantique, préféraient réduire le taux de cette taxe plutôt que d'en améliorer l'utilisation. Il a également relevé à ce sujet que la coopération entre collectivités sur un même projet permettrait d'éviter certaines aberrations.
M. Jean-Marie Morisset a fait part, comme d'autres intervenants, de son inquiétude face à l'attitude de certains préfets qui appliquent les dispositions de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale sans tenir compte de l'existence de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Il a également craint que les procédures de consultation préalables à l'élaboration des décrets d'application de cette loi retardent leur publication. Les problèmes de compatibilité entre les différentes lois risquent en outre de soulever de sérieuses difficultés notamment pour ce qui concerne les documents d'urbanisme. Evoquant le volet territorial des contrats de plan, il s'est ensuite inquiété du décalage risquant d'apparaître entre la contractualisation entre des territoires de projet et des régions, d'une part, et entre ces territoires et l'Etat, d'autre part. Il a enfin souhaité que des précisions soient apportées sur le volet territorial des contrats de plan Etat-régions.
M. François Patriat a souligné que les crédits sollicités par le ministère dans le projet de loi de finances pour 2001 affichaient clairement une volonté politique. Il a cependant considéré que des explications plus précises devaient être données aux citoyens pour leur montrer la cohérence de ce projet, certains éléments pouvant à tort apparaître contradictoires, comme la concomitance d'une augmentation de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la baisse sensible des crédits de l'ADEME.
Déclarant s'inscrire pleinement dans la politique de mise en place des « pays », il a mis à la fois en garde contre les difficultés d'élaboration de certains décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et la tendance à prolonger inutilement des démarches infécondes d'ingénierie territoriale quand c'est la mise en place des projets qui est désormais à l'ordre du jour. Il a souhaité à cet égard que ceux-ci soient fondés à la fois sur une volonté de contractualisation et de différenciation des projets.
M. Jean-Claude Daniel s'est réjoui de la création de l'Institut français de l'environnement et souhaité que soit également créé dès l'an prochain un observatoire permettant de partager les expériences acquises au cours des différentes études d'ingénierie locale préalables à l'élaboration des chartes de territoire, afin d'éviter une dépendance à l'égard de certains cabinets d'étude généralistes qui apportent les mêmes réponses à toutes les situations.
Il a également suggéré qu'une certaine souplesse dans la présentation des crédits budgétaires permette aux préfets de financer de petits projets d'initiative et de coopération intercommunales au service du public, avant même la constitution de la structure de coopération.
Il s'est aussi réjoui de la création de l'Agence française pour les investissements internationaux et souhaité que les interventions à l'étranger des postes de la DATAR et de la DREE soient à l'avenir mieux coordonnées.
Il s'est enfin prononcé en faveur de la mise en place d'un système plus efficace de prévention et de garantie contre les risques naturels, évoquant notamment le problème de l'assurance des récoltes.
M. Eric Doligé a appelé l'attention de la ministre sur le problème des autoroutes en général et du tracé de l'A19 en particulier. La prolongation des concessions autoroutières fait l'objet d'une négociation entre la Commission européenne et le Gouvernement français. Le projet de loi habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires devrait permettre la prolongation desdites concessions sans recourir à la garantie de l'État. Il a souhaité savoir en conséquence quand ce projet de loi sera inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
S'agissant des zonages, il a indiqué que la difficulté venait de leur superposition et s'est demandé de ce fait s'il n'y avait pas trop de ministères s'intéressant à l'aménagement du territoire.
Concernant l'éventuelle création d'un troisième aéroport dans le grand Bassin parisien, il a indiqué que la presse évoquait une prise de décision sur ce point pour le 11 octobre. Ne s'agira-t-il pas d'un enterrement de ce projet par une relance des études ?
En matière de lutte contre le bruit, il a souligné la nécessité de prendre des mesures à l'encontre des nuisances sonores des vélomoteurs.
Il s'est par ailleurs inquiété de la faible traduction sur le terrain des dispositions portant sur les inondations prévues par les contrats de plan État-régions ou faisant l'objet d'un contrat de plan spécifique interrégional.
Il a enfin souhaité que le problème de la gestion intégrée des fleuves soit abordé dans le prochain projet de loi sur l'eau.
Pour M. Léonce Deprez, la progression des crédits de l'aménagement du territoire doit déboucher sur une politique plus volontariste incitant à la création de pays, de communautés de communes et de communautés d'agglomérations. Il a estimé que la création de 200 pays était notoirement insuffisante à l'échelle de la France et ne permettait pas de jeter les bases d'une nouvelle politique d'aménagement du territoire.
Il s'est enfin insurgé contre le pouvoir dont disposent les préfets leur permettant d'éliminer la candidature de communes souhaitant entrer dans des structures intercommunales et a souhaité que les crédits de l'Etat soient davantage concentrés sur des actions volontaristes.
M. Claude Billard a rappelé que l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) devait en 2001 être étendue aux consommations intermédiaires d'énergie. Il a demandé à la ministre de confirmer les informations parues fin septembre sur le site internet de son ministère selon lesquelles le dispositif envisagé consistait en une taxe uniforme de 150 francs par tonne de carbone émise applicable à l'ensemble des entreprises. Il a également souhaité savoir si les entreprises les plus consommatrices d'énergie et les plus exposées à la concurrence internationale feront l'objet d'un traitement spécifique et quelles seront les conséquences de cette taxe sur les prix des carburants, de l'électricité et des transports collectifs. Il a enfin interrogé la ministre sur l'affectation du produit de la TGAP.
M. Yves Coussain s'est souvenu que les schémas de services collectifs, éléments centraux de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire devaient être achevés avant le début de l'année 2000 pour être en cohérence avec les contrats de plan État-régions. Ayant entendu un responsable de la DATAR annoncer que ces schémas seraient « bientôt » prêts, il a demandé quelle acception la ministre donnait à l'adverbe « bientôt » et si elle pensait que ces schémas pourraient être appliqués avant la fin de la présente législature.
Il a ensuite souligné les incohérences et les aberrations du nouveau zonage envisagé pour la PAT qui conduit à maintenir l'éligibilité de territoires où cette prime n'est pas utilisée et à remettre en cause celle de territoires où elle est en revanche utile.
Il a souhaité en outre que soient mieux pris en compte les effets collatéraux de la perte de l'éligibilité à la prime à l'aménagement du territoire en insistant sur la nécessité de dissocier les aides.
M. Daniel Marcovitch s'est interrogé sur les conséquences de la transposition en droit interne des dispositions des directives européennes portant sur la teneur en plomb des eaux de boisson. Il a demandé si le coût du remplacement des canalisations de distribution d'eau avait été évalué et si les particuliers allaient bénéficier d'aides pour mener à bien ce type de travaux.
Abordant le problème des boues des stations d'épuration, il a soulevé la question de la garantie des risques en cas d'épandage.
Après avoir marqué sa satisfaction quant au nouveau statut de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, M. François Dosé a souhaité savoir si les crédits de cet organisme seront à la hauteur de ses dotations passées.
Usant de la faculté offerte par l'article 38 du règlement de l'Assemblée nationale et intervenant en tant qu'ancien rapporteur pour avis du budget de l'environnement et en tant que président du Conseil national du bruit, M. Jean-Pierre Blazy s'est félicité de l'évolution des crédits du ministère de l'environnement pour 2001, celui-ci accédant désormais au statut de ministère de plein exercice mais a regretté que la politique de lutte contre le bruit soit éclatée entre plus d'une dizaine de ministères comme en atteste la représentation de l'Etat au Conseil national du bruit. Si les moyens budgétaires alloués à la lutte contre le bruit sont en progression, ils demeurent encore modestes au regard de la perception qu'ont les Français de cette nuisance. Il s'est demandé selon quelles modalités seront consommés les 100 millions de francs nécessaires à la résorption des points noirs affectés par le bruit des transports terrestres. S'agissant du bruit au voisinage des aéroports, la progression de l'enveloppe de l'ADEME risque de ne pas être suffisante en raison de l'augmentation du nombre des ayants droit. Par ailleurs, il s'est montré préoccupé par le retard pris cette année par l'ADEME dans l'instruction des dossiers d'aide à l'insonorisation.
M. Jean-Michel Marchand a abordé la question de la mise en _uvre des schémas départementaux d'élimination des déchets ménagers. Afin d'éviter la multiplication d'incinérateurs classiques posant de graves problèmes de pollution atmosphérique, soulignés par une récente étude médicale, il a estimé que l'ADEME devait valider rapidement des technologies nouvelles telles que la pyrolyse ou la thermolyse.
Répondant aux rapporteurs pour avis et aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a apporté les précisions suivantes :
- en ce qui concerne l'évolution des crédits de l'aménagement du territoire, M. Félix Leyzour a jugé que le décalage entre le rythme souhaité et le rythme réel d'exécution des politiques était lié à l'insuffisance des moyens de la DATAR. Il est vrai que les moyens de cette administration qui ne dispose que de 141 postes budgétaires ne sont pas suffisants ce qui rend d'autant plus appréciable le dévouement de ses agents. Toutefois, il a enfin été mis un terme au plan pluriannuel de réduction des effectifs de cette administration et pour la première fois depuis six ans de nouveaux emplois, trois, sont créés et un effort est consenti quant au régime indemnitaire des personnels. Il est indispensable de faire davantage.
Néanmoins, le décalage constaté dans l'exécution des politiques est surtout lié à l'irrégularité des flux d'arrivée des dossiers de projets. Ainsi, les demandes de PAT ont été particulièrement nombreuses à la fin de l'année 1999. Le rythme des dépenses du FNADT s'est pour sa part ralenti avec le début de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions. Il n'y a pas de difficultés de paiement du fait de l'insuffisance de moyens de la DATAR ;
- en ce qui concerne la publication des décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les retards constituent le prix de la concertation prévue par la loi. Quatre décrets sont d'ores et déjà parus, le projet de décret relatif aux agglomérations et celui relatif aux services publics sont actuellement en cours d'examen par le Conseil d'État. Pour les schémas de services collectifs, l'objectif est que les neuf soient finalisés conjointement avec un document d'ensemble assurant leur cohérence. Le travail réalisé a été important et des arbitrages doivent être rendus en octobre bien que la date du 11 octobre annoncée par la presse ne corresponde à rien. Les consultations sur les projets de décrets prévues par la loi commenceront avant la fin octobre. Il était envisagé que leur synthèse soit communiquée au CNADT et aux délégations parlementaires à l'aménagement du territoire avant la fin de l'année mais, compte tenu des demandes locales pour prolonger la concertation, le premier ministre pourrait décider de reporter la publication du décret après les élections municipales ;
- en ce qui concerne la PAT le projet de décret est en cours d'examen par le Conseil d'État. Beaucoup de temps a été consacré à faire valoir le point de vue français auprès des services de la Commission européenne ce qui a permis de les convaincre de la pertinence de retenir des zones plus petites que les zones d'emploi dans des agglomérations à fort taux de chômage ou connaissant des restructurations liées à l'industrie minière. La Commission a donc accepté que la France retienne à titre dérogatoire quatorze zones d'emploi partiellement.
A l'heure actuelle, dans l'attente du nouveau décret, il n'existe plus de base juridique pour l'attribution de la PAT. Les procédures ne sont toutefois pas bloquées et, depuis le début de l'année, 41 millions de francs ont été attribués pour des dossiers déposés en 1999. Environ soixante-dix dossiers déposés cette année ont été jugés éligibles à la PAT qui leur sera attribuée dès que le nouveau décret sera paru ;
- en ce qui concerne le FNADT, il est normal que dans une première phase l'effort porte sur les crédits inscrits au titre IV qui permettent d'aider à l'émergence de projets de qualité avant que ne montent en puissance les crédits inscrits au titre VI au fur et à mesure de la finalisation des projets. Les crédits finançant l'ingénierie des projets sont délégués aux préfets de région qui en déterminent l'affectation, celle-ci ne devant pas être exclusivement réservée à des cabinets de conseil ;
- s'agissant du problème des zones qui, perdant leur éligibilité à la PAT, risquent de perdre également le bénéfice des aides liées à cette prime, deux principaux outils de substitution sont envisagés. D'une part, il est prévu un renforcement du dispositif d'aide à l'emploi au niveau régional grâce à une nouvelle prime régionale à l'emploi dont les facultés d'utilisation seront étendues pour les PME. Ce dispositif ne reposera plus sur la limitation en nombre d'employés concernés mais sur une limitation en équivalents subventions égale à 20 % de la masse salariale des trois premières années. D'autre part, la faculté d'exonération de taxe professionnelle sera maintenue pour les territoires perdant l'égibilité à la PAT et qui ne sont pas par ailleurs des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), des zones de revitalisation rurale (ZRR) ou des zones de redynamisation urbaine (ZRU), par extension du zonage TRDP à leur bénéfice.
En outre, trois aides peuvent être attribuées sans restriction du zonage PAT. Il s'agit des aides de la PAT dite « tertiaire » au bénéfice des services à l'industrie et des projets de recherche. Cette PAT sera soumise dans le futur décret à l'encadrement communautaire des aides à l'emploi et des aides à la recherche et au développement. L'aide à l'immobilier d'entreprise peut être attribuée hors du zonage PAT pour les petites et moyennes entreprises dans la limite d'un plafond de 900 000 francs. Enfin, l'aide à l'investissement mobilier, immobilier et immatériel des PME est autorisée dans la limite d'un plafond de 100 euros sur trois ans ou dans le cadre du respect de l'encadrement PME, correspondant à 7,5 % et 15 % de l'investissement suivant la taille de la PME concernée ;
- le budget de l'environnement ne peut être qualifié de « trompe-l'_il ». Sa progression, si l'on prend en compte les crédits alloués à l'IPSN et à l'ADEME, est de 9 %. Elle est de 11 % hors IPSN et hors ADEME ;
- la baisse des crédits de l'ADEME est liée au montant de trésorerie inutilisée de cette dernière. Cette situation résulte des difficultés de mise en _uvre des politiques de traitement des déchets et de maîtrise de l'énergie. Lors de la création de la TGAP, le Gouvernement s'était en outre engagé à ne pas réduire les moyens de l'ADEME. La trésorerie de l'agence s'élevant à 2 154 millions de francs, elle ne manque donc pas de crédits de paiement mais a besoin d'autorisations de programme. Ainsi, il faut noter que l'agence a bénéficié de 400 millions de francs supplémentaires dans le projet de loi de finances pour 2000. Enfin, il est prévu de reconduire en 2001 deux mesures exceptionnelles adoptées dans la loi de finances pour 2000, à savoir une dotation de 159 millions de francs en autorisations de programme pour la politique de lutte contre le bruit et une dotation de 325 millions de francs pour les déchets, à laquelle s'ajoute une mesure nouvelle de 55 millions de francs ;
- concernant le Fonds de gestion des milieux naturels, la baisse de ses crédits (en crédits de paiement et dépenses ordinaires) correspond au rythme de dépenses lié à la mise en place des sites « Natura 2000 ». Il convient en outre de prendre en compte les reports de crédits de l'année 2000 sur l'année 2001, ainsi que de nombreux crédits communautaires ;
- la création du Comité interministériel de prévention des risques majeurs ne peut être invoquée comme élément de la multiplication des structures dans le domaine de l'environnement. Sa mise en place répond à une exigence de transversalité ;
- les documents uniques de programmations (DOCUP) ont été transmis à la Commission européenne le 30 avril 2000 et ont été estimés recevables. Les DOCUP pour l'objectif 1 ainsi que les DOCUP de transition de sortie de l'objectif 1 seront approuvés dans un mois ; les documents pour l'objectif 2 ont donné lieu à des négociations aujourd'hui achevées et seront approuvés d'ici à la fin de l'année ;
- les liens entre l'application de la directive « Natura 2000 » et l'attribution de fonds structurels communautaires ont donné lieu à une opposition entre, d'une part, Mme Margot Wallström, commissaire chargée de l'environnement et, d'autre part, M. Michel Barnier, commissaire chargé de la politique régionale. En effet, Mme Wallström s'est opposée à l'attribution de fonds structurels en l'absence de transmission de la liste des nouveaux sites « Natura 2000 », de crainte que ces fonds ne soient utilisés à l'encontre des objectifs de la directive, par exemple sans prendre en compte le maintien de la biodiversité. Cette préoccupation, certes compréhensible, pénalise toutefois la France. Il semblerait cependant que les deux commissaires soient parvenus à un accord pour dissocier le problème des sites Natura 2000 et celui de l'attribution des fonds structurels ;
- s'agissant du programme « SOLEIL », la décision d'implanter le synchrotron de nouvelle génération dans le département de l'Essonne s'explique par l'offre scientifique de ce dernier. Toutefois, il faut également veiller à équilibrer l'offre scientifique sur le territoire et accepter de mettre en _uvre une mobilité des équipes scientifiques ;
- sur la question du troisième aéroport, force est de constater l'explosion du trafic aérien, qui entraîne baisse de la qualité de vie des riverains d'aérodromes et pollution. Il est donc nécessaire de raisonner en termes d'aménagement du territoire. Cela passe par une politique cohérente de régulation de la demande et de coordination internationale pour restaurer les conditions de la concurrence entre les différents modes de transport, notamment pour le transport de fret ; à cet égard, une réflexion sur une taxe sur le kérosène devrait être engagée. Néanmoins, cette réponse ne suffit pas pour satisfaire les attentes des riverains de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle. Si l'on envisage de créer un nouveau point d'arrivée du trafic aérien sur le territoire européen, il conviendra d'engager des discussions avec la Belgique et l'Allemagne, afin de partager les frais, les nuisances, mais également les retombées économiques liés à une telle infrastructure. S'il s'agit de mieux répartir le trafic interrégional ou européen, une meilleure utilisation des plates-formes régionales existantes de Lyon, Nantes, Toulouse ou Lille serait alors nécessaire. La question du troisième aéroport ne se limite donc pas au choix d'un site : il faut avant tout élaborer une stratégie aéroportuaire ;
- la prise en charge de l'IPSN par le ministère chargé de l'environnement s'accompagne d'une cotutelle de cet organisme avec le ministère chargé de l'industrie. La qualité du travail fourni par l'institut ne devrait pas avoir à en souffrir. L'objectif est de transformer, à terme, cet organisme en un établissement public doté de moyens importants. Il est à noter que la prise en charge d'une structure par le ministère chargé de l'environnement n'a pas pour conséquence une baisse des moyens qui lui sont alloués, comme en témoignent les 500 millions de francs affectés à la relance de la recherche sur l'énergie. Ainsi, dès l'année 2001, l'IPSN bénéficiera de la création de 54 emplois, ce qui devrait lui permettre de travailler dans de bonnes conditions ;
- concernant la prévention des inondations, il a été demandé à M. Robert Galley d'étudier les possibilités d'intervention des agences de l'eau en la matière. Le ministère chargé de l'environnement a engagé une réflexion sur ce thème dans la perspective du futur projet de loi sur l'eau ;
- un débat sur l'utilisation des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau est nécessaire, en prenant en compte les préoccupations des comités de bassins ;
- les crédits du FNSE consacrés à des actions de solidarité entre les bassins ou d'intérêt commun à plusieurs agences de l'eau ont permis notamment de lutter contre les pollutions diffuses d'origine agricole, de conduire des actions spécifiques outre-mer, de réaliser des économies d'eau dans l'habitat collectif social et de conduire des études.
On ne peut pas parler, comme l'a fait M. Jean Launay, de « fleuves en déshérence ». Si les collectivités locales ont réalisé des efforts inégaux et dans l'ensemble largement insuffisants - seuls deux schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau ayant été mis en place - l'Etat consent des efforts importants notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Des programmes de grande ampleur ont ainsi été conduits sur le Rhône, la Loire et le Rhin. Globalement, la qualité des eaux des fleuves et des rivières s'améliore d'ailleurs et c'est la qualité des eaux du « petit chevelu » qui se dégrade, essentiellement en raison des pollutions diffuses d'origine agricole. En ce qui concerne le plan « Loire grandeur nature », 705 millions de francs sont consacrés dans le cadre du volet interrégional des contrats de plan Etat-régions au programme alternatif du barrage de Chambonchard. En incluant l'ensemble des dépenses liées à l'entretien du fleuve, l'Etat versera 800 millions de francs sur la période 2000-2006 contre 400 millions sur la période 1994-1999 pour l'application du plan « Loire grandeur nature » ;
- les services du ministère chargé de l'environnement bénéficient de la création de 300 emplois, hors établissements publics. Ces créations se répartissent en 108 nouveaux postes en administration centrale, essentiellement destinés à pourvoir la nouvelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, 137 pour les directions régionales de l'environnement (DIREN), 50 pour les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), 5 pour les directions des services vétérinaires (DSV). En outre, les établissements publics bénéficieront de la création de 104 emplois ;
- le GIP-ATEN (groupement d'intérêt public « atelier technique des espaces naturels ») est destiné à former les agents du ministère chargé de l'environnement, notamment pour l'animation des parcs. L'Institut de formation à l'environnement a, quant à lui, vocation à offrir une formation tant au personnel du ministère chargé de l'environnement qu'à celui d'autres ministères ayant à traiter de sujets environnementaux ;
- le plan national de maîtrise de l'énergie donnera lieu à l'inscription de mesures dans le collectif budgétaire. Le Premier ministre a demandé que lui soit communiqué le programme de ce plan à la fin du mois d'octobre. Toutefois, des crédits relatifs à la maîtrise de l'énergie sont d'ores et déjà inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001, notamment au budget du ministère chargé du logement, par exemple concernant la politique d'isolation thermique des logements ;
- s'agissant des énergies renouvelables, l'ADEME a bénéficié en 1999 d'une dotation de 500 millions de francs, reconduite en 2000. Reste qu'un soutien est nécessaire pour négocier une réduction de la TVA sur les énergies renouvelables dans les instances communautaires ;
- il est effectivement difficile de faire procéder à la dépollution de sites industriels délaissés par des entreprises ayant déposé leur bilan. Sur ce point, le ministère chargé de l'environnement a peu progressé ;
- certes, la politique de lutte contre le bruit repose sur l'intervention de nombreux ministères, ce qui suppose la coordination de leurs actions respectives. Il convient de noter que cette politique s'inscrit surtout pour le moment dans une logique de réparation des préjudices subis par les victimes des nuisances sonores, car il est le plus souvent difficile de supprimer le bruit ou de mener de simples politiques de prévention. La mise en _uvre dans le cadre de la politique de lutte contre le bruit, d'une démarche similaire à celle adoptée dans le domaine de l'eau avec la création d'agences spécialisées pourrait être intéressante et il convient d'y réfléchir. Les crédits destinés à la politique de lutte contre le bruit s'élèvent à près de 133 millions de francs dans le projet de loi de finances, soit 3 millions de francs pour une politique d'information, 16 millions de francs pour le recensement de zones de bruit, 13,5 millions de francs pour les subventions aux collectivités locales et 100 millions de francs destinés à permettre le financement d'une aide à l'insonorisation des façades des bâtiments publics sensibles et des logements concernés par ces nuisances ;
- s'agissant de la politique d'acquisition du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, il n'est pas possible de souscrire à l'analyse qui en est donnée par le rapporteur pour avis des crédits de l'environnement. En effet, de nombreux sites acquis ont dû être confiés à des partenaires n'en assurant pas une bonne gestion. Le problème se situe donc à ce niveau. En outre, la multiplication des contrats durables conclus avec des collectivités locales soucieuses de s'engager dans ce domaine a pour conséquence une moindre nécessité de procéder à l'acquisition de sites ;
- si l'application de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale paraît plus rapide que celle de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), cela résulte du fait que la constatation des communautés d'agglomération par les préfets s'est faite pour l'essentiel par la transformation de districts existants qu'encourageait une incitation financière. L'esprit de la LOADDT était de veiller à ce que les pays soient des territoires de projets et non de nouveaux échelons administratifs ce qui implique l'émergence de projets de qualité à l'initiative des acteurs locaux ;
- il n'est pas possible de conduire efficacement une politique de recomposition des territoires contre les élus locaux quel que soit le volontarisme des autorités de l'Etat. La section locale du FNADT rassemble 200 millions de francs de crédits libres d'emploi pour financer des projets mais ils ne pourront être utilisés pour la recomposition territoriale que dans la mesure où les préfets ne seront pas sollicités pour financer les projets exceptionnels urgents pour lesquels se mobilisent plus facilement les acteurs de terrain ;
- la complexité des procédures prévues par les décrets d'application de la LOADDT n'est que la traduction des dispositions de la loi que des amendements nombreux ont enrichie pour garantir de multiples concertations. Le Gouvernement ne peut pas ne pas appliquer la loi. En outre, ces dispositifs fonctionnent en général de manière satisfaisante sur le terrain lorsque la volonté d'aboutir existe. En ce qui concerne le marais poitevin, l'idée de renouer avec une politique volontariste permettant de mériter à nouveau le label de parc naturel régional est séduisante et cohérente avec le projet d'agglomération de Niort ;
- l'idée d'une structure de mise en commun des expériences locales évoquée par M. Jean-Claude Daniel est intéressante et il convient en tout cas de renforcer les coopérations entre les réseaux de développement local ;
- la création d'une Agence française pour les investissements internationaux (AFII) permettra d'éviter l'excessif émiettement de la présence française que l'on constate parfois dans certaines grandes villes étrangères. Cette création sera consacrée par le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques ;
- en ce qui concerne la simplification et la mise en cohérence des zonages, une mission a été confiée par le Premier ministre à Mme Geneviève Perrin-Gaillard et à M. Philippe Duron. Ils rendront prochainement leur rapport qui concerne à la fois les zonages d'aménagement du territoire et ceux liés à l'environnement ;
- le bruit excessif créé par la circulation des vélomoteurs doit être encadré par les maires dans le cadre de l'exercice de leurs pouvoirs de police municipale. La répression remporte peu de succès et il ne paraît donc pas opportun de rendre plus rigoureuses des normes qui, de toute façon, ne sont pas appliquées. Le ministère de l'environnement avait envisagé d'organiser une concertation sur ce thème mais celle-ci n'a pu être engagée faute d'organisations représentatives des usagers de vélomoteurs ;
- concernant les plans de prévention des risques naturels prévisibles, la volonté de leur mise en _uvre effective existe. Reste que comme toute politique, elle dépend également de l'engagement des élus locaux ;
- une note commune au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sera communiquée aux membres de la commission de la production et des échanges ; elle expose le mécanisme d'extension de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie, conformément au programme national de lutte contre l'effet de serre, en prenant en compte les besoins des entreprises. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement était favorable à une taxe à l'assiette large mais au taux modeste, afin de ne pas pénaliser les entreprises soumises à une concurrence internationale intense.
Le choix qui a été fait est celui d'une taxation élargie, en exonérant les entreprises dont la consommation d'énergie est inférieure à 100 tonnes d'équivalent pétrole par an. Sont également exonérées les activités agricoles, sylvicoles, piscicoles et halieutiques. Des abattements à la base, allant de 50 % à 95 % ont également été prévus pour les entreprises dont la consommation en énergie est très intense. Enfin, des entreprises pourront être exonérées de la taxe si elles contractent des engagements de réduction avec l'administration ;
- s'agissant du coût d'une transformation des installations de distribution d'eau, des chiffres parfois fantaisistes ont pu être émis. Une recommandation de l'Organisation mondiale de la santé fixe à 10 microgrammes la quantité maximale de plomb par litre d'eau potable. Dès lors, la baisse de la teneur en plomb de l'eau potable passe par deux phases. La première est caractérisée par un seuil de 25 microgrammes par litre, ce qui correspond à un traitement de l'eau par correction de son Ph. La deuxième est définie par le seuil de 10 microgrammes par litre et suppose le remplacement des conduites en plomb.
Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement estime le coût d'une telle transformation pour les réseaux public et privé à près de 50 milliards de francs sur trois ans, soit environ 3 milliards de francs par an sur quinze ans, ce qui représente 2 % du coût total des travaux d'aménagement des logements. Le coût de la mise en _uvre de ces mesures sur le réseau public de distribution d'eau est estimé à 18 milliards de francs sur quinze ans ;
- une étude épidémiologique a récemment conclu à un impact sanitaire (sarcomes et lymphosarcomes) à proximité d'un incinérateur d'ordures ménagères à Besançon. Il serait dès lors utile de mener une étude sur le personnel des usines d'incinération, ainsi qu'une étude sur la contamination des jardins familiaux situés dans des villes supportant de telles nuisances ; de même, une analyse systématique des dioxynes et des furanes chez les personnes touchées par les sarcomes et lymphosarcomes permettrait d'étudier les corrélations possibles. On peut noter que le ministère chargé de l'environnement a mené des études sur les émissions polluantes des usines sidérurgiques et métallurgiques. Ces dernières ont souscrit des engagements pour réduire leurs émissions et ceux-ci sont aujourd'hui respectés sans coût pour la collectivité.
II.- EXAMEN POUR AVIS DES CRÉDITS
Lors de sa réunion du mercredi 18 octobre 2000, la commission a examiné, pour avis, les crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I.- aménagement du territoire pour 2001.
M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a tout d'abord indiqué qu'il ne reviendrait pas sur les thèmes qu'il a abordés lors de l'audition de Mme Dominique Voynet le 3 octobre dernier et qu'il se limiterait à une analyse du projet de budget pour 2001. Ce projet de budget se caractérise par des évolutions de crédits très contrastées. Alors que les moyens de paiement reculent de 9,8 % par rapport à l'année 2000, les autorisations de programme progressent de 13,4 %. Ainsi, au total les crédits demandés passent de 1 941,8 millions de francs pour l'année 2000 à 1 749 millions de francs pour 2001, recul qui conduit à s'interroger sur les raisons du décalage constaté entre le rythme souhaité et le rythme réel d'exécution des politiques d'aménagement du territoire.
Lors de son audition du 3 octobre 2000 par la commission de la production et des échanges, Mme Dominique Voynet, a indiqué que la sous-consommation des crédits s'expliquait avant tout par l'irrégularité des flux d'arrivée des dossiers de projets qui conduisait, par voie de conséquence, à un déblocage tout aussi irrégulier des aides financières dans le cadre des primes à l'aménagement du territoire ou des crédits du FNADT. On peut en outre, a estimé le rapporteur pour avis, s'inquiéter, comme l'année précédente, du manque de moyens de la DATAR pour assurer ses missions croissantes de gestion que l'analyse détaillée des crédits de cette administration confirme.
Passant à l'analyse des autorisations de programme, le rapporteur pour avis a fait remarquer que le projet de budget d'aménagement du territoire paraissait beaucoup plus dynamique si on procédait à une présentation des crédits d'intervention et d'investissement. Avec un montant de 2 406 millions de francs, les autorisations de programme progressent de 13,4 % par rapport à 2000, après une augmentation de 5,7 % entre 1999 et 2000.
Il a néanmoins tenu à souligner que les autorisations de programme correspondaient à des crédits ayant vocation à financer des dépenses s'étalant sur plusieurs années, dépenses qui ne pourront être payées que si les crédits de paiement correspondants sont disponibles l'année où elles doivent être réglées. Les autorisations de programme sont donc souvent présentées comme un engagement moral à ouvrir les crédits de paiement correspondants les années suivantes.
Présentant les crédits de la DATAR, le rapporteur a indiqué qu'avec une dotation de 123 millions de francs pour 2001 contre 119 millions de francs en 2000 ses moyens de fonctionnement progressaient de 3,7 %. Il a noté que le budget de fonctionnement permettrait d'amorcer une politique de renforcement des moyens humains de cette administration, trois nouveaux emplois étant ainsi créés, ce qui mettra un terme au plan pluriannuel de réduction des effectifs puisque depuis dix ans aucun emploi n'avait été créé. Il a rappelé que Mme Dominique Voynet avait reconnu lors de son audition par la commission, le 3 octobre dernier, que les 141 postes budgétaires dont disposait la DATAR étaient insuffisants pour lui permettre de remplir au mieux ses missions.
Les crédits de la Prime d'aménagement du territoire (PAT) connaissent une évolution similaire à celle de l'ensemble du budget : les crédits de paiement reculent (- 28,6 %, passant de 420 millions à 300 millions) et les autorisations de programme progressent de 14,3 %, passant de 350 millions à 400 millions francs.
Il a rappelé que le décret réglementant l'attribution de la PAT étant devenu caduc depuis le 1er janvier 2000, aucun nouveau dossier n'avait pu donner lieu à l'attribution de la prime. 41 millions de francs ont cependant été attribués à ce titre au cours de l'année 2000 correspondant à des dossiers qui avaient été déposés auprès de la DATAR à la fin de 1999. Le rapporteur pour avis a vivement souhaité la parution du décret dans les plus brefs délais afin que la procédure d'examen des dossiers puisse reprendre à un rythme régulier et éviter une sous-consommation massive des crédits ouverts pour 2001.
Abordant enfin les crédits du FNADT, il a rappelé que ceux-ci étaient répartis entre une section générale et une section locale. Les crédits de la section générale sont affectés après avis du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) et la gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. Le rapporteur a indiqué que, pour l'année 2001, les crédits du FNADT connaissaient la même évolution contrastée que les autres postes du budget de l'aménagement du territoire. Les dépenses ordinaires et les crédits de paiement reculent de 1 402 millions à 1 325 millions (- 5,5 %), tandis que les autorisations de programme augmentent de 11,9 %, passant de 1 193 millions à 1 335 millions. La progression des autorisations de programme constitue un rattrapage après le vif recul en 2000. La baisse des crédits de paiement a été présentée comme peu significative en raison des importants reports de crédits des années précédentes qui pourraient s'élever à 400 millions de francs. Le rapporteur a néanmoins souligné que ceux-ci traduisaient une sous-consommation regrettable des crédits.
En conclusion, M. Félix Leyzour a souligné que ce projet de budget comportait de nombreux points positifs et marquait une ambition affichée en faveur de l'aménagement du territoire. Soucieux que ces engagements se traduisent par la mise en _uvre concrète d'actions utiles au développement local, il a annoncé qu'il serait vigilant sur l'inscription future des crédits de paiement nécessaires à la réalisation des politiques annoncées.
Il a enfin souhaité que tous les acteurs du développement local se mobilisent pour accélérer l'application des contrats de plan et s'efforcent d'améliorer la mise en _uvre des projets dont la réalisation est souvent entravée par la complexité des financements croisés.
M. Patrick Ollier a jugé particulièrement flatteuse la présentation du projet de budget qui venait d'être faite et estimé qu'il ne fallait pas se fier à la progression annoncée des autorisations de programme qui en donne une vision tout à fait faussée. Il a souligné que la diminution des crédits de paiement lui paraissait inacceptable et en totale contradiction avec les ambitions annoncées.
Parler de retard dans la parution des décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, constitue un véritable euphémisme, plus de quinze mois ayant été nécessaires pour la publication des quatre premiers décrets, les procédures de concertation ne pouvant en aucun cas justifier cet immobilisme. Faute de la mise en _uvre dans des délais raisonnables de la loi, les régions sont contraintes de mener des politiques de développement local sans pouvoir utiliser les nouveaux outils instaurés pour un développement harmonieux des territoires.
Il a souhaité des explications sur les raisons réelles de la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et demandé où en étaient les études relatives à l'intermodalité et au ferroutage initialement financées sur les crédits de ce fonds.
Déplorant que la politique d'aménagement du territoire soit définie sans concertation avec le Parlement et les acteurs locaux, il a fait part de la décision du groupe RPR de voter contre l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire pour 2001.
M. Philippe Duron, intervenant également au nom de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, a approuvé la présentation faite par le rapporteur pour avis. En effet, avec une augmentation de ses crédits de 13,4 %, le budget de l'aménagement du territoire affiche une progression significative des moyens d'engagement qui marque bien l'importance de l'aménagement du territoire dans la conduite des politiques publiques. Ce budget est l'un de ceux qui connaît le taux de progression le plus important et sa relative modestie, puisqu'il atteint 2,46 milliards de francs, ne doit pas faire oublier qu'il s'agit d'une administration de mission, les crédits des autres ministères concourant également directement à la mise en _uvre de la politique d'aménagement du territoire.
Abordant ensuite la question de l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, M. Philippe Duron a observé que la « recomposition » des territoires prévue par ce texte est largement amorcée, puisque 250 pays et 100 agglomérations se mettent aujourd'hui en place. Ceci rend d'autant plus nécessaire la publication de l'ensemble des décrets d'application, notamment de celui qui concerne les agglomérations.
Il s'est réjoui que, pour conforter la mise en _uvre des pays et des agglomérations, nouveaux outils de recomposition des territoires, un volet territorial des contrats de plan ait été instauré, bénéficiant de 25 % des crédits.
M. Philippe Duron s'est ensuite félicité de la réforme de la prime d'aménagement du territoire, l'abaissement du seuil d'éligibilité (15 emplois et 15 millions de francs d'investissement) permettant d'aider un plus grand nombre d'entreprises mais il a indiqué qu'un effort supplémentaire devrait être fait au profit des territoires ruraux, les aides accordées aux zones de revitalisation rurale (ZRR) étant insuffisantes. Abordant la question de l'organisation du ministère, M. Philippe Duron a souligné l'effort important prévu par le projet de budget pour la structuration de ce ministère, notamment par le recrutement de nouveaux agents. Il a également fait remarquer qu'un important programme de formation était prévu, notamment au sein de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire et l'Institut de formation à l'environnement.
Malgré une légère amélioration des moyens humains accordés à la DATAR dans le budget 2001, les effectifs de cette administration de mission demeurent notoirement insuffisants alors que ses domaines d'intervention se sont multipliés depuis la mise en _uvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
Le groupe socialiste votera ces crédits mais entend rester vigilant sur l'exécution de ce budget afin que le phénomène de sous-consommation des crédits, déjà constaté les années précédentes, ne se répète pas au cours de l'année 2001.
M. Jean Proriol a fait remarquer que le souci de vigilance marqué par MM. Félix Leyzour et Philippe Duron, quant à la sous-consommation des crédits et l'importance des autorisations de programme, masquait une réelle inquiétude quant aux moyens réels consacrés à l'aménagement du territoire.
S'interrogeant sur le financement des 25 % destinés aux volets territoriaux des contrats de plan, il a fait part de son scepticisme quant à leur réalisation, se demandant si au-delà d'une formulation ambitieuse, le volet territorial pouvait correspondre à une réalité concrète.
Il a déploré que le document publié par la DATAR « Territoires 2020 » ait quasiment ignoré les problèmes du Massif Central.
Constatant que les crédits de paiement consacrés à la prime d'aménagement du territoire connaîtraient un recul de 28 % par rapport à l'année précédente, en passant de 420 à 300 millions de francs pour 2001, il a très vivement déploré cette réduction drastique des moyens accordés à cette aide régionale qui a eu des effets très positifs sur le développement économique. Il s'est d'ailleurs interrogé sur la pertinence de cette politique de réduction des aides au développement local alors que les pays du sud de l'Europe, notamment l'Espagne et le Portugal, ont récemment augmenté ce type d'aide, favorisant ainsi une croissance économique soutenue tout en préservant le développement harmonieux de l'ensemble de leurs territoires.
Compte tenu de ces constats, le groupe démocratie libérale et indépendants émettra un avis défavorable pour l'adoption des crédits pour 2001 de l'aménagement du territoire.
Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I. - aménagement du territoire pour 2001.
2629-03 Rapport de M. Félix Leyzour sur le projet de loi de finances pour 2001 : Aménagement du territoire