Source: http://www.esovgrp.de/ovgrp/OVG%20Rheinland-Pfalz/2018/1%20A%2010105-18.OVG/
Timestamp: 2019-02-18 20:30:33
Document Index: 91263152

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 11', '§ 11', '§ 3', '§ 11', '§ 11', '§ 91', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 214', '§ 155', '§ 154', '§ 162', '§ 39', '§ 52']

1 A 10105-18.OVG | ESOVG
1 A 10105/18.OVG
Gericht OVG Rheinland-Pfalz Aktenzeichen 1 A 10105/18.OVG
Zum Integrationsgebot nach dem rheinland-pfälzischen Landesentwicklungsprogramm IV.
Zu den Voraussetzungen einer Abweichung von den Zielen des rheinland-pfälzischen Landesentwicklungsprogramms.
Rechtsgebiete Landesplanungsrecht
Schlagworte Abweichung, Abwägung, Abwägungsfehler, Auswirkung, Auswirkungsanalyse, Bebauungsplan, Einzelhandel, Einzelhandelsbestand, Einzelhandelsbetrieb, Ergänzungsstandort, Ermessen, Ermittlung, Flächennutzungsplan, Großflächigkeit, Grundzug, Innenstadt, innenstadtrelevantes Sortiment, Innenstadtrelevanz, Innenstadtunverträglichkeit, Integrationsgebot, Kernsortiment, Landesentwicklungsprogramm, Landesplanung, Landesplanungsrecht, LEP IV, Marktgutachten, Nichtbeeinträchtigungsgebot, Planung, Randsortiment, Raumordnung, Raumordnungsplan, Regelgrenze, Relevanz, Sondergebiet, Sortiment, Standort, Vertretbarkeit, zentrenrelevantes Sortiment, Zentrenrelevanz, Zentrum, Ziel, Zielabweichung
Normen LEP IV,LEP IV Z 58,LEP IV Z 59,LPlG § 10,LPlG § 10 Abs 6,LPlG § 10 Abs 6 S 1,LPlG § 8,LPlG § 8 Abs 3,LPlG § 8 Abs 3 S 1,ROG § 6,ROG § 6 Abs 2
vorgehend VG Mainz, 3 K 1535/15.MZ
Unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 16. November 2016 und unter Aufhebung des Bescheids vom 15. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 wird der Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Gerichtskosten beider Rechtszüge tragen die Klägerin 3/4, der Beklagte 1/8 und die Beigeladenen jeweils 1/32. Die außergerichtlichen Kosten der Klägerin aus beiden Rechtszügen tragen der Beklagte zu 1/8 und die Beigeladenen jeweils zu 1/32. Die außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigeladenen aus beiden Rechtszügen trägt die Klägerin zu jeweils 3/4. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten aus beiden Rechtszügen selbst.
Die Beteiligten streiten über die Vereinbarkeit eines von der Klägerin geplanten Möbelhauses mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung sowie um die Zulassung einer Abweichung von diesen Zielen.
Die Klägerin – sowohl im Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) als auch im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe (RROP 2014) als Mittelzentrum ausgewiesen – beabsichtigt, an einem Standort im Gewerbe- und Industriepark B.-S./G. einen großflächigen Möbeleinzelhandelsbetrieb mit einer Verkaufsfläche von maximal 45.000 m² (Möbelhaus mit ca. 37.600 m², Möbelmitnahmemarkt mit ca. 7.400 m²), davon zuletzt 2.250 m² mit innenstadtrelevanten Randsortimenten, ansiedeln zu lassen.
Der vorgesehene Standort ist im Flächennutzungsplan bislang als gewerbliche Baufläche und im Bebauungsplan als Gewerbe- bzw. Industriegebiet ausgewiesen. Im Einzelhandelskonzept der Klägerin ist er hingegen – in Abstimmung mit der Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe – als Ergänzungsstandort für großflächigen Einzelhandel im Sinne des Ziels 59 LEP IV vorgesehen. Die Klägerin möchte den Standort des geplanten Möbeleinzelhandels nunmehr im Wege einer Änderung des Flächennutzungsplans als Sonderbaufläche „großflächiger Einzelhandel“ ausweisen. In einem Parallelverfahren soll der Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark B. a. R. und G.“ entsprechend geändert werden.
Nach Vorgesprächen mit Vertretern der Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe sowie der unteren und oberen Landesplanungsbehörde fasste der Stadtrat der Klägerin am 22. Juli 2014 den Beschluss, den ins Auge gefassten Standort des Möbelhauses im Wege einer Änderung des Flächennutzungsplans als „Sondergebiet für den großflächigen Einzelhandel, Zweckbestimmung Möbelhaus“ auszuweisen. Zugleich wurde beschlossen, zur Ansiedlung des Möbelhauses eine Abweichung von den Zielen der Landes- und Regionalplanung zu beantragen.
Demgemäß beantragte die Klägerin Mitte August 2014 bei dem Beklagten die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens, verbunden mit der Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung (Ziel 58 LEP IV, Ziele 2 bis 4 des damals noch gültigen RROP 2004). Dem Antrag war unter anderem eine Auswirkungsanalyse der B. H. GmbH beigefügt. Diese Analyse kam zu dem Ergebnis, dass ausgehend von einer durchschnittlichen Flächenproduktivität von 1.800,00 €/m² (Worst-Case-Szenario) an dem geplanten Standort ein Möbeleinzelhandel mit einer Fläche von ca. 45.000 m² Verkaufsfläche – davon 4.085 m² für innenstadtrelevante Sortimente – mit dem Zentralitätsgebot (Ziel 57 LEP IV), dem städtebaulichen Integrationsgebot/Ergänzungsstandorte (Ziele 58, 59 LEP IV) sowie mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebot (Ziel 60 LEP IV) in Einklang stehe. Insbesondere sei keine wesentliche Beeinträchtigung der Versorgungsfunktion der städtebaulich integrierten Bereiche der Klägerin und der Versorgungsbereiche benachbarter zentraler Orte zu erwarten.
Im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens holte der Beklagte eine gutachterliche Stellungnahme des Büros „Dr. A. S.- und R.“ zu dieser Auswirkungsanalyse ein. Der weitere Gutachter kritisierte unter anderem, dass die in der Auswirkungsanalyse der B. als Worst-Case-Wert zugrunde gelegte Flächenproduktivität von 1.800,00 €/m² deutlich zu niedrig angesetzt sei. Realistischerweise sei ein Flächenleistungsansatz von 2.800,00 €/m² in Anschlag zu bringen. Danach sei ein Vorhaben mit maximal 22.000 m² Verkaufsfläche, davon 2.000 m² für innenstadtrelevante Sortimente, als raumverträglich anzusehen.
Hiervon ausgehend ließ der Beklagte mit Bescheid vom 15. Dezember 2015 – unter Ablehnung des Antrags im Übrigen – eine Abweichung von Z 58 LEP IV und Z 46 RROP 2015 für die 1. Änderung des Flächennutzungsplans in Verbindung mit der 3. Änderung des Bebauungsplans „Gewerbe- und Industriepark B. a. R. und G.“ mit der Maßgabe zu, dass die Gesamtverkaufsfläche des geplanten Möbeleinzelhandels auf maximal 22.000 m² festzulegen und der Anteil der innenstadtrelevanten Sortimente auf insgesamt 2.000 m² zu begrenzen sei. Der hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid vom 4. April 2016 zurückgewiesen.
Schon zuvor hatte die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben. Sie beantragte festzustellen, dass die Darstellung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel im Flächennutzungsplan mit einer Obergrenze der Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante Randsortimente, nicht gegen Ziele der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) – insbesondere nicht gegen die Ziele Z 58, Z 59 und Z 60 – und auch nicht gegen Ziele des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 verstoße. Hilfsweise beantragte sie, den Beklagten zu verpflichten, für die Darstellung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel mit einer Obergrenze der Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante Randsortimente, eine Abweichung von dem Ziel Z 58 LEP IV und Z 17 RROP des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 zuzulassen.
Diese Klage wies das Verwaltungsgericht Mainz mit Urteil vom 16. November 2016 ab. Die Planung der Klägerin verstoße gegen das in Ziel Z 58 LEP IV enthaltene Integrationsgebot, weil der großflächige Möbeleinzelhandelsmarkt mit einer Verkaufsfläche von 2.250 m² für innenstadtrelevante Sortimente nicht in einem städtebaulich integrierten Bereich verwirklicht werden solle. Eine andere Beurteilung ergebe sich auch nicht aus einer Zusammenschau mit dem Ziel Z 59 LEP IV. Die Planung der Klägerin für einen Möbeleinzelhandelsmarkt mit einer die Grenze zur Großflächigkeit um das fast Dreifache übersteigenden Verkaufsfläche für innenstadtrelevantes Angebot überschreite deutlich das Maß dessen, was nach dieser Bestimmung als Fläche für innenstadtrelevante Sortimente außerhalb integrierter Lagen zulässig sei. Des Weiteren verletze die Planung der Klägerin auch das Ziel 46 Satz 1 des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2015 (RROP). Die Klägerin plane die Ausweisung eines Sondergebiets „Großflächiger Einzelhandel“ auf einer mit dem Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark B. a. R. und G.“ bislang als Gewerbe- bzw. Industriegebiet festgesetzten Fläche. Dies widerspreche dem Ziel Z 46 Satz 1 RROP. Auch die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung habe in dem beantragten Umfang keinen Erfolg. Die begehrte Abweichung von Ziel 58 Z LEP IV und Ziel Z 17 RROP 2015 sei unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten weder im Hinblick auf Ziel 58 LEP IV noch hinsichtlich des Ziels Z 17 bzw. Z 46 RROP 2015 vertretbar. Jedenfalls aber würden durch die Zulassung einer Zielabweichung in der von der Klägerin begehrten Größenordnung das Landesentwicklungsprogramm sowie der regionale Raumordnungsplan in ihren Grundzügen berührt.
Mit der Berufung macht die Klägerin unter anderem geltend, die Darstellung bzw. Festsetzung eines Sondergebiets für großflächigen Möbeleinzelhandel sei – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – mit den Zielen der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsprogramm sowie dem Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe vereinbar. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen das Integrationsgebot aus Ziel Z 58 LEP IV angenommen. Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevantem Kernsortiment seien grundsätzlich nicht an das Integrationsgebot gebunden, und zwar auch dann nicht, wenn sie innenstadtrelevante Randsortimente führten. Hierfür spreche namentlich der Zusammenhang zwischen Ziel Z 58 und Ziel Z 59 LEP IV, welches großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten auch an Ergänzungsstandorten zulasse. Wenn Ziel Z 59 LEP IV innenstadtrelevante Sortimente an solchen Ergänzungsstandorten als Randsortimente auf eine innenstadtverträgliche Größenordnung begrenze, so stelle die Regelung nicht auf eine typisierende Betrachtung in Anlehnung an die Regelvermutung aus § 11 Abs. 3 Satz 3 Baunutzungsverordnung – BauNVO – ab, sondern verlange eine Prognose der konkreten Auswirkungen. Etwas Anderes ergebe sich – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – weder aus einer an Sinn und Zweck orientierten Auslegung des Ziels Z 58 LEP IV noch aus der Zusammenschau mit Ziel Z 59 LEP IV. Das geplante Möbelhaus sei bei dieser zutreffenden Auslegung der Ziele Z 58 und Z 59 LEP IV auch mit Ziel Z 59 LEP IV vereinbar. Tatsächlich seien bei ihrer Planung die innenstadtrelevanten Randsortimente mit einer Verkaufsfläche von 2.250 m² auf eine innenstadtverträgliche Größenordnung begrenzt. Dies zeige namentlich das Gutachten der B. GmbH. Die Stellungnahme des Büros Dr. A. habe mit 2.800,00 €/m² eine überhöhte Flächenproduktivität angesetzt. Mittlerweile sei bekannt, dass an dem Standort eine Ansiedlung von X. geplant sei, der eine durchschnittliche Flächenproduktivität von 1.320,00 bis 1.350,00 €/m² habe. Selbst bei den überhöhten Werten komme das Gutachten Dr. A. indes noch dazu, dass das Randsortiment mit 2.250 m² innenstadtverträglich sei. Die Planung sei auch mit dem Konzentrationsgebot aus Ziel Z 57 LEP IV sowie mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebot aus Ziel Z 60 LEP IV vereinbar. Bei dem reduzierten Umfang an zentrenrelevanten Randsortimenten von 2.250 m² seien keine wesentlichen Beeinträchtigungen zentraler Versorgungsbereiche zu erwarten. Gleiches gelte für das Hauptsortiment. Umsatzverlagerung gegenüber Wettbewerbsbetrieben in den zentralen Versorgungsbereichen seien auch insoweit nur in geringem Umfang zu erwarten. Einen über die zentralen Versorgungsbereiche hinausgehenden Schutz benachbarter zentraler Orte vor Beeinträchtigungen durch Einzelhandelsgroßprojekten mit nicht innenstadtrelevantem Hauptsortiment gewähre das Landesentwicklungsprogramm mangels eines über Ziel Z 57 LEP IV hinausgehenden Kongruenzgebots nicht. Die an dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg orientierte Stellungnahme des Büros Dr. A. gehe daher fehl. Selbst wenn man aber den Schwellenwert eines Umsatzverlustes von 20 Prozent nicht nur auf die zentralen Versorgungsbereiche, sondern auf sämtliche Standorte beziehe, so sei nach dem Gutachten der B. GmbH ein Verstoß gegen das Nichtbeeinträchtigungsgebot ausgeschlossen. Die Stellungnahme des Büros Dr. A. sei auch insoweit unter anderem wegen der deutlich übersetzten Flächenproduktivität sowie aufgrund fehlerhafter Annahmen zu Umsatzumverlagerungen nicht tragfähig. Auch ein Verstoß gegen Ziel Z 46 RROP 2014 liege nicht vor. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts verbiete Ziel Z 46 RROP 2014 die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf festgesetzten Industrie- und Gewerbeflächen schlechthin. Hieraus ergebe sich indes ein Konflikt mit den Zielen Z 58 und Z 59 LEP IV, die solche Vorhaben an Ergänzungsstandorten zuließen. Die Träger der Regionalplanung seien an die Ziele höherstufiger Raumordnungspläne indes gebunden. Aber auch unabhängig hiervon treffe die Auslegung des Verwaltungsgerichts nicht zu. Insbesondere wiesen nach ihrem Wortlaut weder Satz 1 noch Satz 2 des Ziels Z 46 RROP 2014 einen eigenständigen Regelungsgehalt auf, der über die Vorgaben der Baunutzungsverordnung hinausgehe. Vorranggebiete für Industrie und Gewerbe seien in dem regionalen Raumordnungsplan ausdrücklich nicht festgelegt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht meine, Satz 2 des Ziels Z 46 RROP 2014 könne nicht als Ausnahmeregelung zu Satz 1 verstanden werden, so überzeuge dies nicht. Das Ziel Z 46 RROP 2014 sei letztlich verunglückt. Eine widerspruchsfreie Aussage lasse sich ihm nicht entnehmen. Schließlich habe das Verwaltungsgericht auch den Hilfsantrag zu Unrecht abgewiesen. Dabei habe es angenommen, für die raumordnerische Vertretbarkeit komme es darauf an, ob ein Härtefall vorliege. Dies stehe im Widerspruch zur obergerichtlichen Rechtsprechung, die darauf abstelle, ob die in Rede stehende Zielabweichung mit Blick auf den Zweck des Ziels planbar gewesen wäre. Nach diesem Maßstab sei eine Abweichung vom Integrationsgebot raumordnerisch vertretbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts berühre die beantragte Zielabweichung auch nicht die Grundzüge der Planung.
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 16. November 2016 festzustellen, dass die Darstellung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel in ihrem Flächennutzungsplan mit einer Obergrenze der Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante Randsortimente (davon maximal 920 m² Haus- und Heimtextilien, 1.150 m² Lampen, Leuchten, 760 m² Glas, Porzellan, Keramik, Haushaltswaren, 720 m² Bilder/-Rahmen, Deko-/Geschenkartikel, 170 m² Babyerstausstattung, 365 m² Aktionswaren) auf dem Grundstück Gemarkung S. Flurstück .../., Flur ..., Gemarkung S., Ecke G.-S.-Straße/L.-Q.-Straße nicht gegen Ziele der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) – insbesondere die Ziele Z 58, Z 59 und Z 60 – sowie gegen Ziele des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 verstößt,
den Beklagten unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 16. November 2016 sowie unter Aufhebung des Bescheids vom 15. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 zu verpflichten, auf ihren Antrag vom 11. August 2014 für die Darstellung des Sondergebiets mit der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel mit einer Obergrenze der Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante Randsortimente (davon maximal 920 m² Haus- und Heimtextilien, 1.150 m² Lampen, Leuchten, 760 m² Glas, Porzellan, Keramik, Haushaltswaren, 720 m² Bilder/-Rahmen, Deko-/Geschenkartikel, 170 m² Babyerstausstattung, 365 m² Aktionswaren) auf dem Grundstück Flurstück .../., Flur ..., Gemarkung S., Ecke G.-S.-Straße/L.-Q.-Straße, eine Abweichung von dem Ziel Z 58 aus dem LEP IV und Ziel Z 17 und 46 des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 zuzulassen.
Sie sind der Berufung schriftsätzlich und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Einzelnen entgegengetreten.
Der Beklagte trägt namentlich vor, das Ziel Z 58 LEP IV greife entgegen der klägerischen Auffassung ein, weil es eben nicht nur großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten, sondern auch solche Betriebe erfasse, die neben einem nicht innenstadtrelevanten Kernsortiment ein innenstadtrelevantes Randsortiment anböten. Dies ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut der Zielvorgabe als auch aus ihrem Sinn und Zweck sowie der Systematik. Selbst wenn man indes von einer Nichtanwendbarkeit des Ziels Z 58 LEP IV ausgehe, so verstoße die klägerische Planung zumindest gegen das Ziel Z 59 Satz 3 LEP IV. Denn die geplanten innenstadtrelevanten Randsortimente überstiegen mit 2.250 m² die Schwelle der Großflächigkeit um fast das Dreifache. Von einer innenstadtverträglichen Größenordnung könne daher keine Rede sein. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht auch einen Verstoß der klägerischen Planung gegen Ziel Z 45 Satz 1 RROP 2014 angenommen. Die Zielvorgabe solle nach ihrem Sinn und Zweck in erster Linie einen Verdrängungswettbewerb zu Lasten des produzierenden Gewerbes vermeiden. Dieser würde jedoch gerade eröffnet, wenn man der klägerischen Rechtsauffassung folge, wonach ein selbständiger Regelungsgehalt insoweit fehle. Ziel Z 45 Satz 2 RROP 2014 stelle auch keine Ausnahmeregelung dar, welche die Umplanung von Industrie- und Gewerbeflächen zu Sondergebietsflächen im Wege kommunaler Bauleitplanung legitimiere. Denn andernfalls liefe die Zielvorgabe des Ziels Z 45 Satz 1 RROP 2014 leer. Auch der Hilfsantrag der Klägerin auf Zulassung einer weitergehenden Zielabweichung sei vom Verwaltungsgericht zutreffend als unbegründet angesehen worden. Eine Zielabweichung sei raumordnerisch nicht vertretbar, wenn sie – wie hier – gegen das Beeinträchtigungsverbot des Ziels Z 60 LEP IV verstoße. Außerdem berühre eine weitergehende Zielabweichung die Grundzüge der Planung und sei auch deshalb unzulässig. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass die Realisierung eines großflächigen Möbeleinzelhandelsmarktes mit innenstadtrelevanten Randsortimenten über das zugelassene Maß hinaus insbesondere das Integrationsgebot wesentlich tangiere.
Der Beklagte hat im Berufungsverfahren eine weitere sachverständige Stellungnahme des Büros Dr. A. zu den Auswirkungen des geplanten Möbelhauses auf den Einzelhandel namentlich im Stadtgebiet der Klägerin selbst sowie im Bereich der Beigeladenen zu 2.) vorgelegt. Hierin werden die schon in der früheren Stellungnahme erhobenen methodischen Einwände gegen das Gutachten der B. GmbH erneuert und gegen die zwischenzeitliche Kritik der Klägerin verteidigt. Eine Vergleichsberechnung mit einer Flächenproduktivität von 2.229,00 € pro Quadratmeter führe bei einer weit möglichen Bereinigung der methodischen Mängel ebenfalls zum Ergebnis der Unverträglichkeit namentlich im Hinblick auf den Einzelhandel der Beigeladenen zu 2. Dasselbe gelte, wenn man den durchschnittlichen Umsatzwert von 2.229,00 € pro Quadratmeter nochmals linear um 20 Prozent absenke.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung insgesamt sechs Hilfsbeweisanträge zu den Auswirkungen des geplanten Möbelhauses auf den Einzelhandel im Einzugsbereich, insbesondere im Gebiet der Beigeladenen zu 2.), gestellt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte mit den zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätzen sowie aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Zwar hat das Verwaltungsgericht die Klage im Hauptantrag zu Recht als unbegründet abgewiesen (A.). Auf den Hilfsantrag war der Beklagte indes – unter Abweisung der Klage im Übrigen – zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung erneut zu entscheiden (B.).
Die Klage bleibt im Hauptantrag ohne Erfolg.
Dabei versteht der Senat den Antrag so, dass die Klägerin festgestellt wissen will, dass ihre Planung gegen keines der genannten Ziele des Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz – LEP IV – und des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 – RROP 2014 – verstößt mit der Folge, dass die Klage im Hauptantrag schon dann erfolglos bleiben muss, wenn nur eines der in Rede stehenden Ziele der Planung entgegensteht.
Der Klägerin geht es mit ihrem Hauptantrag letztlich darum, ihre Planung durchführen zu können, ohne auf die vorherige Zulassung einer Zielabweichung durch den Beklagten angewiesen zu sein. Dies kann sie in der gegebenen Situation nur mittels der gerichtlichen Feststellung erreichen, dass keines der Ziele des LEP IV und des RROP 2014 ihrer Planung entgegensteht.
Die so verstandene Feststellungsklage ist unbegründet. Denn die Planung der Klägerin steht jedenfalls im Widerspruch zu den Zielen Z 58 und Z 59 LEP IV.
Nach dem sogenannten städtebaulichen Integrationsgebot des Ziels Z 58 Satz 1 LEP IV ist die Ansiedlung und Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten nur in städtebaulich integrierten Bereichen, das heißt in Innenstädten sowie in Stadt- und Stadtteilzentren, zulässig.
Dieses Integrationsgebot gilt ausnahmslos für alle großflächigen Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten unabhängig davon, ob es sich bei den innenstadtrelevanten Sortimenten um Kern- oder um Randsortimente handelt. Hierfür sprechen sowohl der Wortlaut des Ziels Z 58 LEP IV als auch der systematische Zusammenhang mit Ziel Z 59 LEP IV, namentlich mit dessen Satz 3.
Anders als Ziel Z 59 LEP IV – das in seinem Satz 3 ausdrücklich von Randsortimenten spricht – differenziert Ziel Z 58 LEP IV nicht zwischen Kern- und Randsortimenten, sondern spricht ganz allgemein und unterschiedslos von innenstadtrelevanten Sortimenten. Schon dies spricht dafür, dass Ziel Z 58 LEP IV innenstadtrelevante Sortimente unabhängig davon erfassen will, ob es sich dabei um Kern- oder Randsortimente handelt.
Hinzu kommt, dass Ziel Z 59 LEP IV großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten (Kern-) Sortimenten „auch“ an Ergänzungsstandorten für zulässig erklärt. Mit dieser Formulierung („auch“) nimmt Ziel Z 59 LEP IV auf Ziel Z 58 LEP IV Bezug und verdeutlicht, dass auch großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevantem Kernsortiment „in erster Linie“ in städtebaulich integrierten Bereichen angesiedelt werden sollen und daneben – also „auch“ – an Ergänzungsstandorten.
Allerdings enthält das Ziel Z 58 LEP IV mit seinem allgemeingültigen Integrationsgebot für großflächige Einzelhandelsbetriebe lediglich eine Grundregel, die verständigerweise nur im Zusammenhang mit der Ausnahme in Ziel Z 59 LEP IV gelesen werden kann. Danach sind großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten – wie bereits gesagt – auch an Ergänzungsstandorten der zentralen Orte zulässig. Dabei sind innenstadtrelevante Sortimente allerdings als Randsortimente auf eine innenstadtverträgliche Größenordnung zu beschränken.
Der Begriff der „Randsortimente“ und die „innenstadtverträgliche Größenordnung“ werden in der Begründung zu den Zielen Z 58 bis 60 LEP IV konkretisiert (vgl. BayVGH, Beschluss vom 3. Januar 2013 – 1 NE 12.2151 – juris, Rdn. 5).
Aus der Begründung zu Z 59 LEP IV ergibt sich, dass „innenstadtrelevante Randsortimente“ in der Regel nicht mehr als 10 Prozent der Verkaufsflächen umfassen sollen. Zur „innenstadtverträglichen Größenordnung“ heißt es in der Begründung zu Ziel Z 60 LEP IV, als Anhaltspunkt für die Beschränkung innenstadtrelevanter Sortimente als Randsortimente könne zum Beispiel die Schwelle der Großflächigkeit dienen.
Ein Randsortiment im Sinne des Ziels Z 59 Satz 3 darf also – um als solches zu gelten – in der Regel nicht mehr als zehn Prozent der Gesamtverkaufsfläche umfassen. In besonderen Fällen kann diese relative Grenze für ein Randsortiment aber auch über oder unter der Zehn-Prozent-Marke liegen. Von einem solchen besonderen Fall kann indes nur dann ausgegangen werden, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass trotz einer Unterschreitung der Zehn-Prozent-Marke kein Randsortiment mehr vorliegt oder umgekehrt. Fehlen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte hierfür, so muss es aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität bei dem von der Zehn-Prozent-Grenze vorgegebenen Ergebnis bleiben.
Um eine in ihrer Wirkungsweise ähnliche Regelgrenze handelt es sich bei der Schwelle der Großflächigkeit, nach der sich die „innenstadtverträgliche Größenordnung“ im Sinne des Ziels Z 59 Satz 3 LEP IV bemisst. Danach kann von einer Innenstadtunverträglichkeit in der Regel ausgegangen werden, wenn die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Sortimente 800 m² und damit die Schwelle der Großflächigkeit überschreitet. Bestehen hingegen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass eine Innenstadtunverträglichkeit bereits bei einer Verkaufsfläche von weniger als 800 m² vorliegt oder bei mehr als 800 m² nicht vorliegt, so kann sich die Regelgrenze im Einzelfall entsprechend verschieben (vgl. zum Begriff der Großflächigkeit: BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 10.04 – juris; auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch 130. Ergänzungslieferung (August 2018), § 11 BauNVO Rdn. 53 c mit Rechtsprechungsnachweisen).
Für diese Auslegung des Ziels Z 59 LEP IV spricht nicht nur die oben bereits zitierte Begründung, sondern auch der systematische Zusammenhang mit Ziel Z 60 LEP IV. Die konkreten Auswirkungen eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs, namentlich die Frage, ob dieser die Versorgungsfunktion der städtebaulich integrierten Bereiche der Standortgemeinde oder die der Versorgungsbereiche benachbarter zentraler Orte wesentlich beeinträchtigt, ist ohnehin stets zu prüfen, und zwar im Rahmen des Ziels Z 60 LEP IV. Wäre auch für die innenstadtverträgliche Größenordnung im Sinne des Ziels Z 59 Satz 3 LEP IV stets auf die konkreten Auswirkungen des Vorhabens abzustellen, so wäre das Merkmal neben Ziel Z 60 LEP IV praktisch funktionslos.
Vor allem aber spricht für die hier vertretene Auslegung des „Randsortiments“ und der „innenstadtverträglichen Größenordnung“ als Regelgrenzen die bessere verwaltungspraktische Handhabbarkeit. Denn im Regelfall lässt sich so die Frage eines Verstoßes gegen die Ziele Z 58 und Z 59 LEP IV einfach und ohne aufwändige Untersuchungen zu den konkreten Auswirkungen eines Vorhabens beantworten.
Hiervon ausgehend verstößt die Planung der Klägerin gegen die Ziele Z 58 und Z 59 LEP IV. Die Größe des zuletzt geplanten und hier in Rede stehenden innen-stadtrelevanten Randsortiments übersteigt mit 2.250 m² die Regelgrenze von 800 m² um annähernd das Dreifache.
Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die geplanten innstadtrelevanten Sortimente sich gleichwohl – also trotz der erheblichen Regelwertüberschreitung – in den Grenzen einer innenstadtverträglichen Größenordnung halten, bestehen nicht.
Solche Anhaltspunkte ergeben sich namentlich nicht aus der Auswirkungsanalyse der B. GmbH vom März/April 2014, die selbst bei einer Verkaufsfläche von 4.085 m² für innenstadtrelevante Sortimente relevante Auswirkungen auf die integrierten Versorgungsstrukturen ausgeschlossen hatte. Das Büro Dr. A. hat gegen dieses Gutachten in zwei Stellungnahmen methodische Bedenken geltend gemacht, die dessen Aussage- und Beweiskraft nach Auffassung des Senats im vorliegenden Zusammenhang ernsthaft erschüttern.
Aber auch die beiden Stellungnahmen des Büros Dr. A. bieten keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Regelgrenze einer innenstadtverträglichen Größenordnung von 800 m² vorliegend einer Verschiebung bedürfte. Hierfür sind auch diese beiden Stellungnahmen nicht ausreichend tragfähig. Das Büro Dr. A. selbst weist in seiner ersten Stellungnahme vom 23. Juli 2015 darauf hin, dass bei allen seinen Berechnungen die selbst formulierten methodischen Mindeststandards nicht eingehalten werden konnten (vgl. S. 2 der Stellungnahme) und dass in einem gegebenenfalls durchzuführenden Bebauungsplanverfahren die weiterhin bestehenden Mängel bzw. Ungenauigkeiten ihrer Berechnungen aufgehoben werden müssten (vgl. S. 29 der Stellungnahme).
Die Planung der Klägerin steht mithin im Widerspruch zu den Zielen Z 58 und Z 59 LEP IV.
Kein Konflikt mit Zielen der Raumordnung und Landesplanung besteht hingegen im Hinblick auf Z 45 RROP 2014 (ehemals Z 46 RROP 2014).
Denn bei dieser Bestimmung handelt es sich – bei verständiger Würdigung – schon nicht um ein „Ziel“ der Raumordnung und Landesplanung.
Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 6. Mai 2009 – 1 C 10970/08.OVG – juris, Rdn. 42 mit weiteren Nachweisen).
Die Vorschrift des Z 45 RROP 2014 enthält keine sachlich hinreichend bestimmte oder bestimmbare Festlegung in diesem Sinne.
Nach Z 45 Satz 1 RROP 2014 ist die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf Industrie- und Gewerbeflächen nicht gestattet. Hierfür sollen – nach Satz 2 der Bestimmung – die planerischen Voraussetzungen (Sondergebiete) geschaffen werden, in denen die Zweckbestimmung und Art der Nutzung geregelt ist (§ 11 BauNVO).
Auf den ersten Blick wiederholt Z 45 RROP 2014 damit lediglich Vorgaben der Baunutzungsverordnung. Schon aus § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung – BauNVO – ergibt sich, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe in Gewerbe- und Industriegebieten unzulässig sind und stattdessen in Kern- oder in für sie festgesetzten Sondergebieten angesiedelt werden sollen.
Auch die Begründung zu Z 45 RROP 2014 vermittelt der Festlegung keinen bestimmten oder bestimmbaren Gehalt, der über das bereits gesetzlich – in der Baunutzungsverordnung – Festgelegte hinausgeht. In der Begründung heißt es, Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment sei in Gewerbegebieten nicht zulässig und in erster Linie innerhalb des zentralen Versorgungsbereiches anzusiedeln. Bestehende Bebauungspläne sollten dies berücksichtigen und seien gegebenenfalls anzupassen.
Hieraus kann namentlich nicht gefolgert werden, dass Gewerbe- und Industriegebiete durch Bebauungsplanänderungen nicht in Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel umgewandelt werden dürften. Hierzu ist die Begründung auch selbst zu unbestimmt, wenn sie – stark relativierend – davon spricht, dass bestehende Bebauungspläne „berücksichtigen“ sollten, dass Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment „in erster Linie“ innerhalb des zentralen Versorgungsbereiches anzusiedeln sei, und „gegebenenfalls“ anzupassen seien.
Z 45 RROP 2014 kann auch nicht – gleichsam raumordnungsrechtlich – dahingehend ausgelegt werden, dass er die Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel auf Flächen verbietet, die im regionalen Raumordnungsplan selbst – etwa durch Z 17 RROP 2014 – für Gewerbe oder Industrie vorgesehen sind. Hiergegen spricht insbesondere Satz 2 des Z 45 RROP 2014, welcher die Schaffung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel im Wege der Bauleitplanung gerade erlaubt.
Im Hilfsantrag hat die Klage hingegen teilweise Erfolg.
Die Erweiterung des Hilfsantrags um die Abweichung von Z 45 RROP 2014 ist als sachdienliche Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig. Allerdings geht der Antrag insoweit ins Leere, weil es Z 45 RROP 2014 – nach dem Vorgesagten – an der Zielqualität fehlt und es daher der Zulassung einer Zielabweichung nicht bedarf.
Der Klägerin steht ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Zielabweichung zu.
Gemäß § 6 Abs. 2 Raumordnungsgesetz – ROG – in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsgesetz – LPlG – kann die obere Landesplanungsbehörde die Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsprogramms sowie des regionalen Raumordnungsplans zulassen, wenn eine solche Zielabweichung aufgrund veränderter Tatsachen und Erkenntnisse unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und das Landesentwicklungsprogramm bzw. der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird.
§§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG knüpfen eine Zielabweichung danach – anders als § 6 Abs. 2 ROG – zunächst an „veränderte Tatsachen und Erkenntnisse“ (vgl. hierzu Schmitz, in: Bielenberg u.a., Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Band 2, § 6 ROG Rdn. 205 ff.).
Mit Blick auf die Ziele des Landesentwicklungsprogramms aus dem Jahre 2008 liegen solche veränderten Tatsachen und Erkenntnisse vor, und zwar mit und in dem Einzelhandelskonzept der Klägerin vom 8. April 2014. Hierin wird ein gravierender Rückgang der Verkaufsflächen seit 2010 festgestellt. Dieser habe dazu geführt, dass nur noch 86 Prozent des Kaufkraftpotenzials bei der Klägerin verbleibe. Im Bereich „Möbel, Küchen“ liege die Umsatz-Kaufkraft-Relation nach dem Einzelhandelskonzept sogar nur bei 16 Prozent. Vor diesem Hintergrund hat die Klägerin zur Sicherung und Entwicklung ihrer Versorgungsfunktion als Mittelzentrum – unter anderem – den hier in Rede stehenden Vorhabenstandort im Gewerbepark S./G. als Ergänzungsstandort im Sinne des Ziels Z 59 LEP IV für nicht innenstadtrelevante Sortimente, vor allem für Möbel/Einrichtungsbedarf sowie für Bau- und Gartenbedarf, ausgewiesen.
Des Weiteren muss eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 ROG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar sein und darf die Grundzüge der Planung nicht berühren.
Raumordnerisch vertretbar in diesem Sinne ist eine Zielabweichung, soweit das Vorhaben im Hinblick auf den Zweck der Zielfestlegung anhand der konkreten Situation planbar gewesen wäre, wenn der Weg der Planung statt der Abweichung beschritten worden wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2018 – 7 B 15/17 – juris, Rdn. 13 mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen).
Die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt, beurteilt sich nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Hierauf bezogen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss – soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein – durch das planerische Wollen gedeckt sein. Es muss also angenommen werden können, dass die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. BVerwG, a.a.O.).
Unter diesen Bedingungen „kann“ die obere Planungsbehörde nach § 6 Abs. 2 ROG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG sodann eine Abweichung von den Zielen des Landesentwicklungsprogramms zulassen.
§ 6 Abs. 2 ROG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG bilden auf den ersten Blick eine konditionale Entscheidungsstruktur mit einem Ermessensspielraum der Behörde auf der Rechtsfolgenseite ab.
Das Bundesverwaltungsgericht geht jedoch davon aus, dass die Behörde im Rahmen des § 6 Abs. 2 ROG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, welche durch die Gerichte nur auf sogenannte Abwägungsfehler hin zu überprüfen ist und auf die sogar die Planerhaltungsvorschriften – hier also namentlich § 6 Abs. 7 Satz 3 Nr. 2 LPlG – Anwendung finden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 – 9 VR 43/04 – juris, Rdn. 13). Nach diesem Konzept stellen sich die „raumordnerische Vertretbarkeit“ und das „Nichtberührtsein der Grundzüge der Planung“ weniger als tatbestandliche Voraussetzungen einer Ermessensentscheidung denn als die äußeren Grenzen einer einheitlichen Abwägungsentscheidung dar.
Für diesen Ansatz spricht, dass eine Zielabweichungsentscheidung auf der Grundlage des § 6 Abs. 2 ROG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG die typischen Merkmale einer Abwägungsentscheidung trägt. Typischerweise sind eine große Vielzahl von Belangen zu ermitteln, zu berücksichtigen und zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. In ein klassisches Wenn-dann-Schema lässt sich eine Zielabweichungsentscheidung nicht fassen. Hinzu kommt, dass sich die „Ermessensentscheidung“ der Planungsbehörde auf der Rechtsfolgenseite verständigerweise nicht von der Prüfung der „raumordnerischen Vertretbarkeit“ und des „Nichtberührtseins der Grundzüge der Planung“ trennen lässt. Auch hier sind – nachvollziehende – Abwägungsentscheidungen zu treffen, und zwar im Wesentlichen mit demselben Programm wie im Rahmen des Ermessens auf Rechtsfolgenseite. Der vorliegende Fall zeigt dies beispielhaft: Letztlich hängen sowohl die Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung des Beklagten als auch die „raumordnerische Vertretbarkeit“ und das „Nichtberührtsein der Grundzüge der Planung“ maßgeblich von den konkreten Auswirkungen des Vorhabens auf den Einzelhandelsbestand im Einzugsbereich ab, und zwar auch nach dem Ansatz des Beklagten.
Hiervon ausgehend erweist sich die Zielabweichungsentscheidung des Beklagten in dem Bescheid vom 15. Dezember 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 als rechtswidrig, so dass die Klägerin einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags hat.
Die Entscheidung leidet unter einem Abwägungsfehler, weil die Auswirkungen des Vorhabens auf den Einzelhandelsbestand im Einzugsbereich nicht hinreichend ermittelt wurden.
Nach der Rechtsprechung des Senats sind Marktgutachten – wie sie auch hier vorliegen – grundsätzlich geeignet, um die Auswirkungen von großflächigen Einzelhandelsvorhaben auf den bestehenden Einzelhandel im Einzugsbereich zu ermitteln, zu bewerten und zu gewichten. Die hierbei anzustellende, auf zahlreiche Parameter zu stützende Prognose hat das Gericht nur daraufhin zu prüfen, ob geeignete fachliche Methoden angewandt, der Sachverhalt hinreichend ermittelt und das Ergebnis einleuchtend begründet wurde. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Eingriff steht, der mit ihr gerechtfertigt werden soll. Ein die Prognose tragendes Gutachten kann unter anderem dann nicht verwertet werden, wenn es unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen nicht überzeugend ist, von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht oder das Beweisergebnis durch substantiierten Vortrag eines der Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft erschüttert wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. November 2010 – 1 C 10320/09.OVG – juris, Rdn. 81 ff.).
Die Stellungnahmen des Büros Dr. A. vom 23. Juli 2015 und 31. Oktober 2018 – auf die sich der Beklagte bei seiner Zielabweichungsentscheidung maßgeblich gestützt hat – genügen den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermittlung der Auswirkungen des geplanten Vorhabens auf den Einzelhandelsbestand im Einzugsbereich nicht. Der Gutachter hat mit seinen methodischen Einwänden zwar das Gutachten der B. GmbH ernsthaft erschüttert. Eine eigene, hinreichend tragfähige Auswirkungsanalyse hat er indes nicht geliefert. Er selbst weist in seiner ersten Stellungnahme vom 23. Juli 2015 darauf hin, dass bei allen seinen Berechnungen die selbst formulierten methodischen Mindeststandards nicht eingehalten werden konnten (vgl. S. 2 der Stellungnahme) und dass in einem gegebenenfalls durchzuführenden Bebauungsplanverfahren die weiterhin bestehenden Mängel bzw. Ungenauigkeiten auch seiner Berechnungen aufgehoben werden müssten (vgl. S. 29 der Stellungnahme).
Dabei fällt besonders ins Gewicht, dass noch nicht einmal die tatsächlichen Grundlagen der anzustellenden Prognose vollständig ermittelt wurden. Der Gutachter selbst spricht – im Verhältnis zu dem Gutachten der B. GmbH – lediglich von einer „ansatzweisen“ Korrektur und Ergänzung der (unvollständigen) Angaben zum Einzelhandelsbesatz und von einer nur „ansatzweisen“ Anpassung der Flächenleistung des Einzelhandelsbestandes.
Außerdem ist nicht hinreichend nachvollziehbar, wie der Gutachter zu den für die Entscheidung des Beklagten ausschlaggebenden Berechnungsergebnissen zu den Auswirkungen des geplanten Möbelhauses auf den Einzelhandelsbestand in B. und B. K. gekommen ist. Der Prognose fehlt es insoweit an einer hinreichend plausiblen Begründung. Der Gutachter teilt im Wesentlichen nur die Berechnungsergebnisse mit, ohne den Berechnungsweg hinreichend transparent zu machen. Sicherlich wird man nicht verlangen können, dass die Genese jedes einzelnen Wertes oder auch nur einzelner Werte dargestellt wird. Damit würde ein Marktgutachten und damit auch das behördliche Verfahren eindeutig überfrachtet. Eine grundsätzliche Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit ist indes unverzichtbar, zumal die Entscheidung über die Zulassung einer Zielabweichung erhebliche wirtschaftliche Folgen nach sich ziehen kann.
Ob die Bestimmung des § 6 Abs. 7 Satz 3 Nr. 2 LPlG – wie das Bundesverwaltungsgericht angenommen hat – tatsächlich entsprechend auf Zielabweichungsentscheidungen anwendbar ist, kann offenbleiben. Denn auch nach dieser Vorschrift ist der festgestellte Abwägungsmangel beachtlich. Er ist nicht nur ohne weiteres aus den Akten erkennbar und damit offensichtlich, sondern auch von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen. Angesichts der bereits unzulänglichen Sachverhaltsermittlung sowie des zwar ernsthaft erschütterten, aber nicht widerlegten Gutachtens der B. GmbH, welches sogar einem Möbelhaus mit 45.000 m² Verkaufsfläche (davon 4.085 m² für innenstadtrelevante Sortimente) die raumordnerische Unbedenklichkeit bescheinigt, besteht aus Sicht des Senats die konkrete Möglichkeit, dass der Beklagte ohne den Abwägungsfehler anders entschieden hätte (vgl. hierzu Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 130. EL August 2018, § 214 Rdn. 144 mit Rechtsprechungsnachweisen).
Fehlt es also nach dem Vorgesagten – in mehrfacher Hinsicht – schon an den tatsächlichen Grundlagen der anzustellenden Auswirkungsprognose, so ist es nicht Sache des erkennenden Senats, die Auswirkungen des geplanten Möbelhauses auf den Einzelhandelsbestand selbst auszuforschen. Vielmehr hat der Beklagte den Sachverhalt in dieser Hinsicht im Rahmen einer erneuten Entscheidung über den Zielabweichungsantrag der Klägerin aufzuklären und – hieran anknüpfend – die einschlägigen Belange neu abzuwägen. Diese Abwägung kann der Senat nicht „ersetzen“ (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. November 2010 – 1 C 10320/09.OVG – juris, Rdn. 84).
Die Klägerin hat mithin einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Zulassung einer Zielabweichung. Ein darüber hinausgehender Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung in dem von ihr beantragten Umfang steht der Klägerin hingegen nicht zu. Anhaltspunkte dafür, dass nur die Zulassung einer Zielabweichung in dem von der Klägerin beantragten Ausmaß rechtmäßig wäre, bestehen nicht. Im Gegenteil sprechen die Stellungnahmen des Büros Dr. A. – auch wenn sie den Anforderungen des Senats an ein Marktgutachten nicht entsprechen – dafür, dass das Vorhaben in der geplanten Größe raumordnerischen Bedenken begegnen könnte.
Den Hilfsbeweisanträgen der Klägerin war nicht nachzugehen. Die unter Beweis gestellten Tatsachen sind für die hier zu treffende Entscheidung unerheblich. Selbst wenn das beantragte Sachverständigengutachten die zu beweisenden Tatsachen bestätigen würde, könnte die Klägerin nicht mehr als eine Neubescheidung ihres Zielabweichungsantrages verlangen. Denn die unter Beweis gestellten Tatsachen – als wahr unterstellt – würden weder jeweils für sich gesehen noch in einer Gesamtschau die Annahme rechtfertigen, dass jede andere Entscheidung als die Zulassung der Zielabweichung in dem beantragten Umfang rechtswidrig wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO und berücksichtigt das jeweilige Obsiegen und Unterliegen. Die Beigeladenen waren gemäß § 154 Abs. 3 VwGO an den Kosten zu beteiligen, weil sie auf der Seite des teilweise unterlegenen Beklagten ebenfalls einen Antrag auf Zurückweisung der Berufung gestellt haben. Andererseits waren die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO im Umfang ihres Obsiegens aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig zu erklären, da sie wegen eigener Antragstellung selbst ein Kostenrisiko eingegangen sind.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt (§§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Gerichtskostengesetz – GKG –).