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Timestamp: 2016-08-27 09:50:19+00:00
Document Index: 167179285

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 145', 'sentenza ', 'art. 15', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 143', 'art. 142', 'sentenza ', 'art. 131', 'art. 131', 'art. 134', 'art. 135', 'art. 143', 'art. 145', 'art. 135', 'art. 134', 'art. 143', 'art. 136', 'art. 142', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 143', 'art. 135', 'art. 134', 'art. 2', 'art. 142', 'art. 142', 'art. 134', 'art. 9', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 48', 'art. 49', 'art. 140', 'art. 136', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 47']

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Beni ambientali. Pianificazione Beni ambientali. Pianificazione Stampa Email Dettagli	Categoria principale: Beni Ambientali	Categoria: Consiglio di Stato	Pubblicato: 23 Marzo 2011	Visite: 3334	Cons. Stato Sez. VI n. 1366 del 3 marzo 2011Beni ambientali. Pianificazione Sentenza in materia di pianificazione paesaggistica e tutela di aree d'intresse archeologico con una breve presentazione incentrata sulle conseguenze del provvedimento giurisdizionale di Stefano DELIPERI dal titolo titolo "Il Consiglio di Stato sostiene la buona pianificazione e la tutela di Tuvixeddu".
Il Consiglio di Stato sostiene la buona pianificazione e la tutela di Tuvixeddu
Il Consiglio di Stato, VI Sezione, con sentenza 3 marzo 2011, n, 1366 ha accolto il ricorso della Regione autonoma della Sardegna avverso la sentenza del T.A.R. Sardegna, II Sezione, 14 novembre 2007, n. 2241, che aveva annullato le disposizioni di tutela discendenti dal piano paesaggistico regionale – P.P.R.
Il pronunciamento del Consiglio di Stato assume particolare rilievo, inoltre, considerando la venuta meno di precedente provvedimento di vincolo paesaggistico in seguito a complesso contenzioso giurisdizionale conclusosi con la sentenza Consiglio di Stato, VI Sezione, 4 agosto 2008, n. 3895.
La Regione aveva impugnato la sentenza del Giudice amministrativo sardo nella parte in cui aveva accolto i motivi di ricorso del Comune di Cagliari (difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità delle previsioni di piano) relativi all’individuazione del complesso Tuvixeddu-Tuvumannu (circa 50 ettari) fra le “aree caratterizzate da preesistenze con valenza storico cultruale” tutelate ai sensi dell’art. 49 delle norme di attuazione del P.P.R.
Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, confermando (come già il T.A.R. Sardegna) che la Regione possa mediante il piano paesaggistico prevedere motivatamente una specifica disciplina di tutela su aree di valore ambientale e storico-culturale (artt. 131 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) e ricordando che “il piano paesaggistico è cogente e immediatamente prevalente sulla strumentazione della programmazione urbanistica degli enti locali” (art. 145, comma 3°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
La sentenza, come prevedibile, ha suscitato reazioni contrastanti, molto “vivaci”, riguardo le conseguenze sulle sorti di un’area che accoglie il più importante sito sepolcrale punico-romano (con testimonianze fino all’epoca alto-medievale) del Mediterraneo.
La sentenza rappresenta un deciso riconoscimento del valore ambientale, archeologico e paesaggistico di Tuvixeddu e riporta l’area nell’alveo della tutela del piano paesaggistico regionale, con tutte le disposizioni di carattere generale e particolare.
Fra le disposizioni di carattere generale (Parte prima, Titolo II “Disciplina generale” delle norme di attuazione del P.P.R.) c’è, comunque, l’art. 15, comma 3°, delle norme di attuazione, che consente “per i Comuni dotati di P.U.C. approvato … nelle … zone C, D, F e G” la realizzazione degli “interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi purchè approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale”. Tali disposizioni si applicano agli “ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14″, cioè a tutto il territorio del Comune di Cagliari, già dotato di P.U.C. e rientrante nell’ambito di paesaggio costiero n. 1 “Golfo di Cagliari”.
Il noto progetto edilizio Iniziative Coimpresa è oggetto di un accordo di programma immobiliare, cioè uno strumento attuativo del P.U.C. di Cagliari, approvato e convenzionato prima della data di adozione del P.P.R.
In buona sostanza – al di là di divergenze interpretative sempre possibili - il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno ricordare che c’è “una zona di tutela integrale”, “una fascia di tutela condizionata” e una restante area da disciplinare mediante intesa fra Regione e Comune.
Una sentenza molto importante, ma non risolutiva. Sicuramente complica molto la vita ai progetti edilizi nelle aree interessate e dà grande forza alle esigenze della tutela, ma sarà fondamentale seguire attivamente le fasi di formazione della prevista “intesa” Regione-Comune indicata dal Consiglio di Stato.
Inoltre, sarà importante l’esito del ricorso degli Amici della Terra pendente sempre davanti al Consiglio di Stato e riguardante l’autorizzazione paesaggistica emanata nel lontano 1999 in favore dell’intero accordo di programma immobiliare. Se sarà annullata, l’accordo di programma immobiliare non sarà più sorretto dal fondamentale provvedimento presupposto e vincolante.
Ministero per beni e le attività culturali, Ministero dell’ambiente, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
ad adiuvandum: Associazione Italia Nostra Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Dore, con domicilio eletto presso Onlus Italia Nostra, in Roma, viale Liegi, 33; Associazione Sardegna Democratica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Piero Contu e Giuseppe Macciotta, con domicilio eletto presso Paola Fiecchi in Roma, via S. Marcello Pistoiese, 73/75; ad opponendum Nuova Iniziative Coimpresa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Corda e Antonello Rossi, con domicilio eletto presso Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
della sentenza del T.A.R. SARDEGNA - CAGLIARI: SEZIONE II n. 02241/2007, resa tra le parti, concernente APPROVAZIONE PIANO PAESAGGISTICO REGIONALE - PRIMO AMBITO OMOGENEO.
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri per i beni e le attivita' culturali e dell’ambiente;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2011 il consigliere di Stato Maurizio Meschino e uditi per le parti gli avvocati Cerulli Irelli, Contu, Vignolo, Dore, Corda, Rossi, e nelle preliminari l'avvocato dello Stato Rumetto;
-con il ricorso introduttivo, della delibera della Giunta regionale del 5 settembre 2006, n. 36/7 concernente “Approvazione del Piano Paesaggistico - Primo ambito omogeneo” e del Piano Paesaggistico Regionale (di seguito: PPR) con esso approvato; nonché degli atti allegati alla deliberazione di approvazione ed in particolare: della relazione generale e relativi allegati, delle carte in scala 1:200.000, contenenti la perimetrazione degli ambiti di paesaggio costieri e la struttura fisica, l’assetto ambientale, l’assetto storico-culturale, l’assetto insediativo, le aree gravate dagli usi civici; 141 carte in scala 1:25.000 illustrative dei territori ricompresi negli ambiti di paesaggio costieri; 27 schede illustrative delle caratteristiche territoriali e degli indirizzi progettuali degli ambiti di paesaggio costiero, 38 carte in scala 1:50.000 relative alla descrizione del territorio regionale non ricompreso negli ambiti di paesaggio costiero; le norme tecniche di attuazione e relativi allegati; di tutti gli atti preparatori ed istruttori del PPR, compresi i pareri della quarta Commissione del Consiglio regionale resi in data 8 agosto 2006 e 5 settembre 2006; delle delibere della Giunta n. 33/27 del 10 agosto 2004 e n. 15/1 del 7 aprile 2005, con le quali sono stati costituiti il Comitato Scientifico ed i gruppi di lavoro interassessoriali e del provvedimento del Presidente della Regione di scelta e di nomina dei componenti il suddetto Comitato; della delibera della Giunta regionale n. 22/3 del 24 maggio 2006, con la quale è stato adottato il PPR e delle relative norme tecniche di attuazione;
-con motivi aggiunti, depositati in data 10 gennaio 2007, della delibera della Giunta regionale del 5 settembre 2006, n. 36/7 concernente “Approvazione del Piano Paesaggistico - Primo ambito omogeneo” e del PPR con esso approvato, con tutti gli allegati; della delibera della Giunta regionale n. 22/3 del 24 maggio 2006, con la quale è stato adottato il PPR e delle relative norme tecniche di attuazione;
-b) a cura del Ministero per i beni e le attività culturali - Soprintendenza per i beni archeologici delle province di Cagliari e Oristano, una documentata relazione atta a precisare quale sia lo stato attuale dei ritrovamenti archeologici nell’area anzidetta (con allegata cartografia atta a segnalare la posizione dei ritrovamenti stessi) e quale la loro progressione nel tempo.
1. Riguardo ai motivi del ricorso di primo grado n. 23, n. 24 e n. 25 (gli ultimi due aggiunti) - oggetto principale del suo parziale accoglimento e contro cui soltanto è diretto l’appello regionale -, a mezzo dei quali il Comune di Cagliari aveva lamentato, nel Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Sardegna approvato dalla Giunta regionale il 5 settembre 2006, per l’area di Tuvixeddu e Tuvumannu difetto di istruttoria, difetto di motivazione e illogicità, nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 143, comma 1, lett. b) e dell’art. 142, comma 1, lett. m) del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137”; di seguito: Codice), nella sentenza di primo grado n. 2241/2007 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna:
Il quadro della normativa del d.lgs. n. 42 del 2004 attributiva di tale potere è dato, in particolare, dalle disposizioni di cui agli articoli art. 131, 134, 135, 143 e 145 (secondo il testo, novellato dal decreto legislativo, integrativo e correttivo, 24 marzo 2006, n. 157, in vigore all’atto dell’approvazione del PPR - delibera della Giunta regionale del 5 settembre 2006, n. 36/7 -, non sostanzialmente dissimile, per quanto qui interessa, dai testi previgente e attuale).
- l’art. 131 definisce quale “paesaggio.. le parti di territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni” (comma 1); l’art. 134 individua quali “beni paesaggistici”, oltre quelli dichiarati tali in via amministrativa o ex lege, ”gli immobili e le aree tipizzati, individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156” (comma 1, lett. c); l’art. 135, nel prevedere che le Regioni approvano “piani paesaggistici”, riguardanti l’intero territorio regionale, dispone che i piani “in base alle caratteristiche naturali e storiche, individuano ambiti definiti in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici” (commi 1 e 2); l’art. 143, nel disciplinare le fasi di formazione del piano paesaggistico, prevede che con il piano si provvede, tra l’altro, alla “individuazione degli ambiti paesaggistici di cui all’articolo 135”, alla “definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati”, alla “tipizzazione ed individuazione, ai sensi dell'articolo 134, comma 1, lettera c), di immobili o di aree, diversi da quelli indicati agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione” (comma 1, rispettivamente: lettere d), e) ed i), essendo gli immobili ed aree di cui agli articoli 136 e 142 quelle di “notevole interesse pubblico” e “le aree tutelate per legge”); ai sensi dell’art. 145, infine, il piano paesaggistico è cogente e immediatamente prevalente sulla strumentazione della programmazione urbanistica degli enti locali (comma 3);
- è anche il caso di rilevare che il procedimento di formazione del Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Sardegna è regolato, con espressa evocazione dell’art. 135 (Pianificazione paesaggistica) del Codice, dalla l.r. 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale), che stabilisce che è adottato e approvato dalla Giunta regionale (artt. 1 e 2);
a) Il piano paesaggistico poteva, ai sensi dell’art. 134, lett. c) del Codice, direttamente qualificare come beni paesaggistici, tipizzandole e sottoponendole a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione come prevedeva l’allora art. 143, comma 1, lett. i), aree – ulteriori rispetto a quelle dichiarate tali in via amministrativa o ex lege - il cui valore specifico da tutelare è dato da caratteri simili, o di analogo fondamento, rispetto a quelli considerati per i vincoli provvedimentali dell’art. 136 o per quelli ex lege dall’art. 142, e il cui effetto ricognitivo è quello proprio dei quei vincoli paesaggistici, cui si deve aggiungere un contenuto prescrittivo, posto dal Piano stesso contestualmente alla loro individuazione.
La Regione, in questa attività ricognitiva, ben può infatti considerare l’interrelazione tra l’ambiente naturale e l’inserzione stratificata dell’apporto della storia umana, nel ripartire l’area in ambiti omogenei (e così ha fatto nella specie: v. art. 2, comma 2, lett. a), art. 6 e ss. NTA; cfr. art. 143, comma 1, lett. d) e art. 135, commi 2 e ss., del Codice, nel testo allora vigente) (qui rileva l’Ambito n. 1 - Golfo di Cagliari), e in ulteriori aree (come quella in questione) in tali ambiti, con contestuale sottoposizione a congrue prescrizioni di tutela.Si tratta infatti di ricognizione che corrisponde alla ratio dei ricordati artt. 136 e 142 del Codice, per cui il bene paesaggistico, in quanto espressione qualificata del patrimonio culturale, viene dichiarato tale o per la particolare connotazione naturalistica, o come particolare testimonianza della storia umana (cfr. artt. 1, comma 2; 2, comma 3; 131, comma 1, del Codice): in quest’ultimo genere rientra la ricognizione e la qualificazione di cui si discute;
Del resto, il testo originario, ancora vigente all’epoca degli atti impugnati, dell’art. 134, lett. c), diversamente da quello poi modificato dall’art. 2, comma 1, lett. d), n. 2 d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, non parlava di individuazione di questi nuovi ambiti da vincolare “a termini dell'articolo 136” (cioè con riferimento a caratteri dello stesso tipo di quelli dei vincoli provvedimentali): sicché ben si poteva allora procedere in sostanziale analogia dell’art. 142, sui vincoli ex lege: e ivi dell’art. 142, comma 1, lett. m).
Queste considerazioni valgono in analogia per vincoli di questo “terzo genere” dell’art. 134 del Codice – vigente all’epoca degli atti impugnati - che abbiano riferimento alle emergenze archeologiche. Anche questi vincoli, per la medesima dimensione culturale propria della tutela paesaggistica (art. 9 Cost.; artt. 1, comma 2; 2, comma 3; 131, comma 1, del Codice), non sono circoscritti al pregio naturalistico del sito, e nemmeno presuppongono un necessario vincolo archeologico, come invece indica la gravata sentenza quando parla del potere “di individuare come beni paesaggistici siti od aree sottoposti anche, o solo in parte, al regime dei beni archeologici”.
Non si tratta qui dell’ “ampliamento” di un vincolo di bene culturale come pare leggersi nella gravata sentenza (dove si parla di “ampliamento del vincolo già impresso all’area in questione” e di relative “modalità”): non solo perché questo non è dato ad un piano paesaggistico, ma soprattutto perché si tratta di vincolo di altra ratio e finalità e portatore di altro regime (il che – vale osservare - dissipa l’idea che si sia introdotto con questo improprio mezzo un ampliamento dell’area soggetta al regime della Parte seconda del Codice).
-in questo quadro la Regione Sardegna ha esercitato il potere che le è stato attribuito dalla normativa nel momento in cui, individuato nel PPR, l’Ambito I - Golfo di Cagliari, vi ha perimetrato l’area di Tuvixeddu-Tuvumannu quale “Area caratterizzata da preesistenze con valenza storico culturale” (Tavola 557 III allegata alla deliberazione della Giunta regionale n. 367 del 2006), ai sensi delle caratterizzazioni di cui al comma 1 dell’art. 48 delle NTA con conseguente sottoposizione alle prescrizioni dell’art. 49 delle medesime per le “aree caratterizzate da edifici e manufatti di valenza storico culturale”, e tra queste per la categoria dei beni paesaggistici (prescrizioni consistenti essenzialmente in misure di salvaguardia in attesa dell’adeguamento dei piani urbanistici comunali al PPR: non già dell’introduzione di ulteriore regime di vincolo archeologico, come diffusamente appare lamentato: la circostanza poi che non sia stata introdotta anche una disciplina “di utilizzazione” qui non rileva, non formando oggetto del contendere);
La rilevanza di tale pronuncia - preesistente al PPR e perciò oggettivamente da ritenersi presupposta e nota all’atto della sua elaborazione, nonché recepita come è suo proprio nell’atto di “Dichiarazione di notevole interesse pubblico”, di cui sopra, adottata prima dell’approvazione del PPR- risulta da quanto segue:
a) la “Dichiarazione” assessorile 9 agosto 2006, n. 2323 (Dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 140 del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004 della zona Tuvixeddu - Tuvumannu nel comune di Cagliari) riguarda le “aree indicate alle lettere c) e d) del comma 1 dell’art. 136”, cioè “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, ivi comprese le zone di interesse archeologico” e “le bellezze panoramiche considerate come quadri…”(definizioni quasi identiche a quelle dell’art. 1 della legge n. 1497 del 1939), di cui si riconosce “l’interesse paesaggistico”;
c) vale rilevare – anche se non è questa la fattispecie, perché qui si introduce un vincolo del “terzo genere” e non si recepisce uno del “primo” - che non a caso è previsto dalla normativa che “i provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico” e relativa “disciplina di tutela […] vanno a costituire parte integrante del piano paesaggistico da approvare o da modificare”, a conferma della oggettiva convergenza di metodi e fini dei due interventi di accertamento che, pur distinti per procedimento e provvedimento, vanno a convergere nel generale quadro del piano paesaggistico.
Di conseguenza, non pare si possa qui dichiarare illegittimo l’uso concreto della discrezionalità tecnica propria del procedimento di pianificazione paesaggistica, visto che comunque qui reitera un riconoscimento dell’esistenza materiale della qualità di bene paesaggistico già fatto con un procedimento della medesima Regione (che - è il caso di osservare - va a sovrapporsi a quello provvedimentale, ma senza confondervisi).
Va ancor più considerato che, data la diversità di finalità, che è di qualificazione come bene paesaggistico e non già come bene culturale, il vincolo da piano paesaggistico non postula - quasi fosse un soverchio bis in idem - i medesimi rigorosi presupposti di quello di bene culturale, dunque specifici ritrovamenti archeologici, ma solo il documentato collegamento ubicazionale di contestualità con un sito manifestamente archeologico: nella specie, quello protetto con quel vincolo.
La tipizzazione in “area con preesistenze con valore storico-culturale” appare - alla luce del significato proprio delle parole richiamato dall’art. 12 delle Preleggi e posto che le preesistenze non possono che essere edifici e manufatti - indicare che si tratta di un’area con “edifici e manufatti di valenza storico-culturale”; e manifestare, conformemente all’art. 47 NTA, la concreta ricorrenza della qualità specifica dei beni che compongono l’assetto storico-culturale regionale (sub specie di beni paesaggistici (art. 47, comma 2), piuttosto che di beni identitari (art. 47, comma 3).
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