Source: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Sivut/PeVL_9+2016.aspx
Timestamp: 2019-05-25 01:01:23+00:00
Document Index: 5327585

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

PeVL 9/2016 vp
HE 1/2016 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi rikoslain 2 a ja 9 luvun muuttamisesta sekä pysäköinninvalvonnasta annetun lain 3 §:n muuttamisesta (HE 1/2016 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava lakivaliokunnalle.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta arvioidaan perustuslain 8 §:n sisältämän rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ja perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta. Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaan hyväksyttävyysvaatimukseen liittyvien näkökohtien vuoksi hallitus kuitenkin toteaa, että tarvittaessa esityksestä voitaisiin pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi rikoslakia ja pysäköinninvalvonnasta annettua lakia. Rikesakon suurin rahamäärä korotetaan 200 eurosta 400 euroon. Päiväsakon pienin rahamäärä korotetaan kuudesta eurosta yhdeksään euroon ja muilta osin päiväsakon rahamäärä lähtökohtaisesti kaksinkertaistetaan; päiväsakon rahamäärä on yksi kolmaskymmenesosa sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta. Yhteisösakon asteikko korotetaan noin kolminkertaiseksi, pienin rahamäärä 2 500 euroon ja enimmäismäärä 2 500 000 euroon.
Korotettaviksi ehdotettavat rangaistuslajit — sakko, rikesakko ja yhteisösakko — ovat varallisuusrangaistuksia, jotka merkitsevät kajoamista tuomitun omaisuuteen. Esitys on näin ollen perusoikeusjärjestelmän kannalta merkityksellinen (ks. PeVL 23/1997 vp, s. 2/I).
Ehdotuksessa ei ole kyse yksittäisistä kriminalisoinneista, vaan yleisestä muutoksesta rangaistusjärjestelmään. Ehdotuksen vaikutukset kuitenkin ulottuvat yksittäisiin kriminalisointeihin niistä tuomittavia sakkorangaistuksia korottavasti, mistä syystä esitystä on arvioitava kriminalisointeja koskevien näkökohtien valossa.
Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen mukaisesti kriminalisoinneille on esitettävä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp, s. 2/II). Fiskaaliset tavoitteet eivät ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle (PeVL 61/2014 vp, s. 3/I).
Rangaistusseuraamuksen ankaruuden on oltava myös oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen. Lisäksi rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 56/2014 vp, s. 2—3, PeVL 16/2013 vp, s. 2/I ja PeVL 23/1997 vp, s. 2/II).
Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa on syytä kiinnittää huomiota myös perustuslakivaliokunnan omaksumiin kantoihin sanktioluonteisten hallinnollisten seuraamusten suhteen. Valiokunta on korostanut, ettei hallinnollisia sanktioluonteisia seuraamusmaksuja voida pitää perustuslain 81 §:n mukaisina veroina tai maksuina ja ettei niiden tarkoitus ole valtion menojen rahoittaminen eikä olla korvaus tai vastike julkisen vallan maksuvelvolliselle antamista eduista tai palveluista (ks. esim. PeVL 32/2005 vp, s. 2/II, PeVL 12/2005 vp, s. 3/I, PeVL 46/2004 vp, s. 3/I ja PeVL 61/2002 vp, s. 5/II).
Sakkojen korotusten toteuttamistapa
Rikosoikeusjärjestelmässä sakko tuomitaan päiväsakkoina, joiden vähimmäismäärä on yksi ja enimmäismäärä 240. Päiväsakon rahamäärä on sidoksissa tuomitun tuloihin, minkä seurauksena vähimmäismäärää korkeammat päiväsakot ovat pitkälti riippumattomia rahan arvon vaihteluista. Sakon kokonaisrahamäärä on päiväsakkojen lukumäärä kerrottuna päiväsakon rahamäärällä. Rikesakko on puolestaan euromäärältään kiinteä sakkoa lievempi varallisuusrangaistus. Yhteisö, säätiö tai muu oikeushenkilö, jonka toiminnassa on tehty rikos, on syyttäjän vaatimuksesta tuomittava rikoksen johdosta yhteisösakkoon, jos se on rikoslaissa säädetty tietyn rikoksen seuraamukseksi.
Rikesakossa, päiväsakossa ja yhteisösakossa on kussakin omaksuttu toisistaan poikkeava sääntelyrakenne. Tämän seurauksena eri varallisuusrangaistusten korotukset ehdotetaan toteutettavaksi lainsäädännöllisesti eri mekanismeilla, millä on merkitystä myös esityksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Jos eduskunta hyväksyy ehdotetut muutokset, päiväsakot määrätään lain voimaantulon jälkeen tehdyistä rikoksista rikoslain säännöksen nojalla kaksinkertaisina. Hallituksen tarkoituksena on lisäksi tehdä hallituksen esityksen liitteenä olevat asetusmuutokset, joiden mukaisesti päiväsakon vähimmäismäärä korotetaan 9 euroon ja rikesakkoja korotetaan.
Hallituksen tavoittelema rikesakkojen korotus toteutuu rikoslain 2 a luvun 8 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuutta koskevan säännöksen muutoksen kautta. Päiväsakon rahamäärän korottaminen puolestaan tapahtuu osittain rikoslain 2 a luvun 2 §:n 2 momentin päiväsakon rahamäärän laskentaa koskevan säännöksen ja osittain kyseisen pykälän 5 momentin asetuksenantovaltuutta koskevan säännöksen nojalla. Yhteisösakon määrän korotus perustuu sitä vastoin suoraan rikoslain 9 luvun 5 §:ään.
Perustuslain 8 §:ään sisältyvään rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen kuuluu vaatimus rikoksesta seuraavien rangaistusten määrittelemisestä laissa (ks. HE 309/1993 vp, s. 50/I sekä PeVL 30/2010 vp, s. 4, PeVL 21/2005 vp, s. 5 ja PeVL 34/2004 vp, s. 2/I). Perustuslain 80 §:n mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Nykyisen päivä- ja rikesakkojärjestelmän perusteet säädettiin vuonna 1998 (ks. HE 74/1998 vp) perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 30/1998 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin, että rikesakkoja koskenut asetuksenantovaltuus ei ollut valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen, koska se ei koskenut rangaistavuuden sääntelemistä (s. 3/II). Valiokunta ei arvioinnissa nimenomaisesti käsitellyt päiväsakon rahamäärää koskevaa asetuksenantovaltuutta, eikä asia ole sen jälkeenkään ollut perustuslakivaliokunnan käsittelyssä. Valiokunta on sittemmin kiinnittänyt huomiota rikesakkoa koskevien rikoslain säännösten kirjoittamistapaan ja todennut, että rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa on paremmin sopusoinnussa, että laista käy suoraan ilmi mahdollisuus määrätä rikesakko rangaistukseksi siinä tarkoitetuista rikkomuksista kuin että rikesakko säädetään konkreettisesti rangaistukseksi vasta asetuksella. Myös perustuslain 80 §:n on todettu puoltavan tätä (ks. PeVL 7/2010 vp, s. 4/II, PeVL 31/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 20/2002 vp, s. 7—8).
Sakkojen määräämiseen liittyvä menettelylaki laki sakon ja rikesakon määräämisestä säädettiin vuonna 2010, kuten myös laki rikesakkorikkomuksista, jossa säädetään lain tasolla eri rikkomuksista määrättävän rikesakon suuruus. Lait tulevat kuitenkin voimaan vasta myöhemmin säädettävänä ajankohtana, mikä saadun tiedon mukaan on syksy 2016. Vasta tuolloin siis toteutuu perustuslakivaliokunnan (PeVL 7/2010 vp, s. 4/II) parempana pitämä rikesakkorikosten määrittely lain tasolla.
Päiväsakon rahamäärästä ehdotetaan säädettäväksi rikoslain 2 a luvun 2 §:ssä. Säännöksen 1 momentin mukaan päiväsakon rahamäärä on vahvistettava niin, että se on kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden. Ehdotetun 2 momentin mukaan päiväsakon rahamäärä on yksi kolmaskymmenesosa sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta nykyisen yhden kuudeskymmenesosan sijaan. Ehdotetun 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin muun muassa päiväsakon vähimmästä rahamäärästä. Hallituksen esityksen mukainen päiväsakon rahamäärän korottaminen toteutetaan osittain — siltä osin kuin kyse on päiväsakon vähimmäisrahamäärän korotuksesta — asetusmuutoksella. Perustuslakivaliokunta katsoo, että perustuslain laillisuusperiaatetta ja asetuksenantovaltuutta koskevan sääntelyn sekä asian merkityksen vuoksi päiväsakon vähimmäisrahamäärästä on perusteltua säätää lain tasolla. Käytännössä tämä tarkoittaa hallituksen esityksen liitteenä olevan asetuksen 4 §:n siirtämistä lakiin. Tämän muutoksen myötä eduskunta päättäisi jatkossa siitä rikosoikeudellisen rangaistusjärjestelmän perusratkaisusta, mikä on kohtuullisena ja oikeasuhtaisena pidettävä päiväsakon vähimmäisrahamäärä.
Esityksen hyväksyttävyys ja oikeasuhtaisuus
Sakkorangaistukset ovat yleisimmin määrättyjä rikosten seuraamuksia. Ehdotetuilla muutoksilla on siten huomattava vaikutus rikosoikeudellisen vastuun toteuttamiseen. Vuosittain määrättävien rikesakkojen määrä on vaihdellut viime vuosina 250 000 ja 300 000 välillä, ja näistä valtaosa on määrätty liikennerikkomuksista (HE, s. 4 ja 7). Päiväsakkorangaistuksia määrätään vuosittain noin 200 000, joista yli kaksi kolmasosaa koskee liikennerikoksia.
Kriminalisoinnille on kyettävä esittämään painava yhteiskunnallinen peruste ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp ja PeVL 61/2014 vp). Valiokunnan mielestä tämä lähtökohta koskee myös rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään tehtäviä muutoksia, koska rangaistuksilla ja rikoslain kielloilla on sisäinen yhteys ja rangaistukset on asetettu tukemaan ja tehostamaan kieltoja.
Perustuslakivaliokunnan mukaan esimerkiksi uhrin suojelu (ks. PeVL 6/2014 vp, s. 2) sekä tiettyjen muiden heikommassa asemassa olevien ryhmien (ks. PeVL 17/2006 vp, s. 3/I) sekä eri oikeushyviin liittyvien turvallisuusnäkökohtien (ks. esim. PeVL 20/2002 vp ja PeVL 26/2014 vp, s. 2) kohentaminen ovat muodostaneet hyväksyttäviä perusteita kriminalisoinneille. Sitä vastoin perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti todennut, että rikosoikeudellisessa sääntely-yhteydessä fiskaaliset tavoitteet eivät ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle (PeVL 61/2014 vp, s. 3). Arvioidessaan rikosuhrimaksua koskevaa hallituksen esitystä perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota perusteluissa esitettyyn kantaan, jonka mukaan jatkossa olisi huolehdittava siitä, että rikosuhrimaksujen tuotto pysyy niin suurena, että järjestelmä on kannattava ja että järjestelmän käyttöön ottamisen jälkeen rahamäärän kertymistä on seurattava. Valiokunta piti kyseistä hallituksen esityksen kannanottoa erittäin ongelmallisena, koska fiskaaliset tavoitteet eivät valiokunnan arvion mukaan ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle (PeVL 61/2014 vp).
Hallituksen esityksen julkilausuttuna nimenomaisena tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti kasvattaa sakoista valtiolle saatavia tuloja korottamalla sakkojen rahamääriä. Korotukset toteutetaan hallituksen mukaan siten, että rikosoikeudellinen seuraamusjärjestelmä muodostaa edelleen johdonmukaisen kokonaisuuden, joka täyttää rikosoikeudellisen suhteellisuusperiaatteen ja perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin sisältyvän suhteellisuuden vaatimukset (HE, s. 12). Esityksessä arvioidaan, että jos korotukset eivät merkittävästi muuta ihmisten käyttäytymistä ja perintätulos pysyy ennallaan, merkitsevät korotukset valtiolle noin 53—56 miljoonan euron vuotuisia lisätuloja (HE, s. 17).
Vaikka hallituksen esitys edustaa muodollisesti ja vaikutusarvioltaan moitteetonta lainvalmistelutyötä, esityksessä ei esitetä sakkojen korotuksen hyväksyttävyyden suhteen kunnollisia perusteluita — sellaisia, joissa ehdotus on kytketty perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävään perusteeseen. Päinvastoin esityksessä todetaan, että päiväsakkojen korotukselle ei ole rikollisuustilanteeseen liittyvää tarvetta (s. 10) eivätkä rahan arvon aleneminen tai ansiotason nousukaan anna aihetta päiväsakkojärjestelmän yleiseen tarkistamiseen. Sakkoja korotetaan selvästi enemmän kuin mitä sakotettujen tulojen kehitys edellyttäisi (s. 10). Myös rikesakkojen jo syyskuussa 2015 voimaan tulleen korotuksen todetaan olleen rahanarvon alentumisen tai sakotettujen tulon kehityksen edellyttämää korkeampi (s. 11) ja nyt esitykseen liittyy rikesakkojen korottaminen vielä aiemman korotuksen tasoon verrattuna. Yhteisösakon käytöstäkään saadut kokemukset eivät viittaa tarpeeseen korottaa yhteisösakkoa (s. 12).
Perustuslakivaliokunta pitää nyt käsillä olevaa arviointitilannetta poikkeuksellisena ja esitystä valtiosääntöoikeuden kannalta puutteellisesti valmisteltuna. Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen esityksessä esitetty ainoa muuhun kuin fiskaalisiin näkökohtiin palautuva peruste korotuksille on se, että aikaisempaa suurempi osa rikollisuuden kustannuksista siirtyy rikoksista tuomittujen maksettavaksi. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että valtion taloudellinen tilanne huomioon ottaen voidaan arvioida perusoikeuksien rajoitusedellytysten tarkoittamassa mielessä välttämättömäksi, että aikaisempaa suurempi osa rikollisuuden kustannuksista siirtyy rikoksista tuomittujen maksettavaksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä — mahdollisille väärinymmärryksille alttiit — suppeat perustelumaininnat ilman, että niiden merkitystä arvioidaan rikosoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa ja eri rangaistuslajeissa, eivät täytä sitä perusteluvelvollisuutta, mikä kriminalisointeja säädettäessä on esitettävä. Valiokunta on toisaalta todennut olevansa huolestunut oikeudenhoidon taloudellisesta tilanteesta. Valiokunnan mukaan oikeusturvan toteuttamisesta vastaavien viranomaisten perusrahoitus on turvattava riittävällä tavalla hankalassakin taloustilanteessa (PeVL 29/2014 vp). Tämäkään näkökohta ei poista taikka korvaa sitä, mikä hallituksen esityksestä puuttuu, eli perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävää perustetta.
Rangaistusjärjestelmän, mukaan lukien sakkojärjestelmän, yleisesti tunnustettuna tavoitteena on rikosten ehkäiseminen eri vaikutusmekanismeilla sekä rikosten ja rikollisuuskontrollin aiheuttamien kärsimysten ja kustannusten minimoiminen ja niiden oikeudenmukainen jakaminen eri osapuolten kesken. Lainsäätäjän tehtävä on muotoilla järjestelmän osatekijät tavalla, joka parhaiten vähentää sekä rikollisuudesta että rikosten kontrollijärjestelmästä aiheutuvia inhimillisiä ja materiaalisia haittoja ja kärsimyksiä. Perusteltu rangaistustaso määräytyy oikeudenmukaisuusnäkökohtien ohella sen mukaan, kuinka hyvin rangaistusten avulla kyetään ehkäisemään rikoksia, millaista yhteiskunnallista ja yksilöllistä rasitusta ja kärsimystä tuon järjestelmän soveltaminen tuottaa sekä mitkä muut keinot yhteiskunnalla olisi käytössään samaan päämäärään pyrittäessä. Tämänkaltaisia yleisiä rangaistusjärjestelmän taustalla olevia näkökohtia ja tavoitteita voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä.
Perustuslakivaliokunta pitää sinänsä selvänä, ettei perustuslaki aseta tiukkoja rajoja sakkorangaistusten korottamiselle, kunhan muutokset kytketään hyväksyttäviin perusteisiin. Valiokunta on päinvastoin todennut lainsäätäjän harkintamarginaalin olevan kriminalisointien suhteen varsin väljä (PeVL 23/1997 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta huomauttaa, ettei perustuslain säätäjän tarkoituksena ole ollut kontrolloida rangaistusjärjestelmän yleistä kehittämistä.
Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausunto sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Valiokunnan tehtävänä ei sitä vastoin ole perusteluiden muotoilu hallituksen esityksille vaan niiden perusteiden arviointi, joita hallitus esittää. Näin ollen edellä esitetyn kaltaisen kriminaalipoliittisen tarvearvioinninkaan tekeminen ei kuulu perustuslakivaliokunnan tehtäviin. Tilanteessa, jossa valtiosäännön edellyttämät hallituksen esityksen perustelut puuttuvat taikka ovat oleellisilta osin puutteelliset, perustuslaista ei johdu esteitä sille, että näitä perusteita muotoillaan eduskunnan mietintövaliokunnassa. Hyväksyttävän perusteen pitää kuitenkin olla asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. myös esim. PeVL 44/2010 vp, s. 6/I).
Nyt kyseessä olevassa esityksessä ei ole kuvattu asianmukaisesti niitä reunaehtoja, joita mukaillen rikosoikeusjärjestelmää on mahdollista perustuslain sitä estämättä kehittää. Tämän vuoksi hallituksen esityksen perustelut ovat perustavanlaatuisella tavalla ongelmallisia valtiosäännön ja hyvän lainvalmistelun kannalta. Perustuslakivaliokunta painottaa tässä yhteydessä myös sitä, ettei valtiosääntöoikeudellisia näkökohtia voida hallituksen esityksissä sivuuttaa tai korvata hallitusohjelmaan tai valtion talousarvioon kohdistuvilla viittauksilla (ks. myös PeVL 60/2014 vp).
Päätelmänään perustuslakivaliokunta toteaa, että valtiontalouden sopeutustoimia ei voida sellaisenaan pitää hyväksyttävänä perusteena säätää ehdotettuja muutoksia rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään. Lakivaliokunnan on tämän ja edellä todettujen näkökohtien valossa mietintövaliokuntana arvioitava, onko hallituksen esitykseen sisältyville rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän muutosehdotuksille esitettävissä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita, joita ei hallituksen esityksessä ole kuvattu. Jos nämä perusteet puuttuvat, lakiesitystä ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta kuitenkin huomauttaa, että nyt käsillä olevan tilanteen kaltaiset hallituksen esityksen perusteluihin liittyvät näkökohdat voivat perustuslain kannalta muodostua ongelmallisiksi vain poikkeuksellisissa ar-viointitilanteissa. Kyse on siitä, että valtiosäännön kannalta merkitykselliset perustelut puuttuvat miltei kokonaan taikka ovat siinä määrin ongelmallisia, että ne vievät pohjan koko esitykseltä.
Rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen, ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (ks. PeVL 56/2014 vp, s. 3 ja PeVL 16/2013 vp, s. 2). Vaikka ehdotetut muutokset ovat vaikutuksiltaan merkittäviä, eivät ne muuta varallisuusrangaistuksia siinä määrin ankariksi, että ne olisivat selkeästi epäsuhteessa teon moitittavuuteen. Esitys mahtuu näin ollen oikeasuhtaisuuden osalta lainsäätäjän harkintamarginaalin piiriin, jos esitykselle pystytään esittämään edellä esitetyllä tavalla hyväksyttävät perusteet.
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan esittämät esityksen perusteita koskevat valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.
Viimeksi julkaistu 1.4.2016 13:24