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Timestamp: 2019-06-25 18:09:01+00:00
Document Index: 240157517

Matched Legal Cases: ["l'article 30", "l'article 32", "l'article 34", "l'article 31", "l'article 2", "l'article 31", "l'article 32", "l'article 34", "l'article 45", "l'article 65", "l'article 91", "l'article 9", "l'article 7", "l'article 9", "l'article 91", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4"]

CRA 2ème SÉANCE DU jeudi 13 décembre 2001
Session ordinaire de 2001-2002 - 41ème jour de séance, 96ème séance
2ème SÉANCE DU JEUDI 13 DÉCEMBRE 2001
COMMUNICATION DU GOUVERNEMENT 2
CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET COUR DES COMPTES (CMP) 2
(nouvelle lecture) 8
ART. 2 BIS A 24
APRÈS L'ART. 4 26
ART. 4 QUATER A 27
ART. 4 QUATER 27
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement - Avant que l'Assemblée ne procède à l'examen de ce texte, je signale que suite à la discussion, ce matin, de la proposition de loi de M. Mattei, nous n'avons pu mener les travaux à leur terme, tant la discussion fut intense.
Le Gouvernement souhaite donc que celle-ci puisse se poursuivre dans le cadre de l'ordre du jour prioritaire ; il fera des propositions lors de la prochaine Conférence des Présidents, en vue d'une inscription au début du mois de janvier.
M. Jean Le Garrec, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - Je vous remercie, Monsieur le ministre. Nous avons eu ce matin un débat difficile, mais capital en effet. Lorsque nous avons interrompu nos travaux vers 13 heures 30, il restait encore à examiner l'article premier, sur lequel dix orateurs s'étaient inscrits. Nous ne pouvions donc achever le débat dans de bonnes conditions. J'avais demandé que ce texte soit inscrit à l'ordre du jour prioritaire, et que le débat continue avec le même rapporteur. Il ne s'agissait pas d'une quelconque man_uvre. C'est la nature même du débat qui nous a mis dans cette situation.
Monsieur le ministre, je suis très satisfait de ce que vous venez d'annoncer, et qui correspond exactement à ce que nous souhaitions. Nous poursuivrons cette discussion avec le même rapporteur, sur la base du texte proposé par M. Mattei.
CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET COUR DES COMPTES (CMP)
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre soumettant à l'approbation de l'Assemblée le texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes.
M. Bernard Derosier, rapporteur de la CMP - Nous voici parvenus au terme de la procédure législative sur le projet de loi relatif aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. Ce texte a été discuté en première lecture par notre assemblée le 30 mars 2000, puis la navette a suivi son cours, et la CMP est parvenue à un accord le 14 novembre dernier.
Si ce texte de loi a été marqué par une durée d'examen un peu longue, il constitue un projet ambitieux.
Il répond d'abord à ses objectifs initiaux. Les magistrats des chambres régionales attendaient avec impatience un véritable statut. Il ne fallait pas les laisser à la traîne alors que leurs collègues des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel avaient bénéficié de la loi du 25 mars 1997. Nous avons donc voulu adapter un statut obsolète à la réalité des missions assumées par les chambres régionales des comptes. De même, le cadre des rapports entre la Cour des comptes et les chambres a été repensé afin d'accroître leur efficacité.
Créées par la loi du 2 mars 1982, les chambres régionales des comptes ont vu leurs missions diversifiées depuis lors. Au-delà de leur rôle comme juges des comptes, elles sont devenues des auxiliaires précieux de l'action des collectivités locales.
J'ai proposé, en première lecture, d'organiser le débat contradictoire entre le contrôlé et le contrôleur lors de la procédure d'examen de gestion devant les chambres régionales. Les réponses apportées par les collectivités contrôlées seront désormais prises en compte au moment de la rédaction du rapport d'observations définitives.
Le Sénat aurait souhaité aller plus loin. Ses travaux avaient pu laisser accroire que l'adoption d'un statut adapté au profit des magistrats des chambres régionales devait s'accompagner d'une dénaturation des missions des juridictions financières.
Tout n'était pas à rejeter et notre Assemblée a fait de nombreuses propositions pour améliorer certaines procédures applicables devant les juridictions financières. La navette a permis d'enrichir la commission mixte paritaire ayant assumé son rôle d'arbitre, un point d'équilibre a été trouvé.
Outre ses objectifs initiaux à caractère statutaire, ce texte a permis des avancées significatives. Le débat contradictoire a été repensé par une modification de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, qui introduit la publication des réponses des organismes contrôlés. La déclaration définitive de gestion de fait prononcée par une juridiction financière n'entraîne plus automatiquement l'inéligibilité du gestionnaire. Il convenait de rendre à cette procédure son caractère purement financier, en laissant au juge pénal le soin de prononcer, au titre des peines accessoires, l'inéligibilité.
Cette disposition appelle quelques commentaires car des esprits mal intentionnés y ont vu une volonté d'amnistier a priori des présumés coupables. Actuellement, lorsque le juge des comptes prononce une gestion de fait à titre définitif, le comptable de fait se voit appliquer les dispositions du code électoral qui concernent le comptable patent. Or, l'inéligibilité est une sanction grave, qui ne peut être que le corollaire d'une infraction pénale. La gestion de fait devant le juge des comptes ne présente pas cette caractéristique. La décision d'inéligibilité doit donc être laissée à la compétence du juge pénal.
Toutefois, il doit être possible de sanctionner l'immixtion d'un ordonnateur dans les fonctions d'un comptable patent. La procédure de gestion de fait entamée devant les juridictions financières se verra doublée, dans le nouveau dispositif, d'une suspension de la fonction d'ordonnateur jusqu'à l'obtention d'un quitus. Le code général des collectivités territoriales a donc été modifié pour pallier les effets de cette suspension : elle ne pénalisera que son auteur, non la collectivité dont il dépend.
La CMP s'est donc attachée à préserver les fonctions de la gestion de fait et à lui rendre sa vocation. Nous avons ainsi refusé un amendement sénatorial qui interdisait aux chambres régionales de prononcer une gestion de fait lorsque les comptes de la collectivité considérée avaient été préalablement apurés. Un tel amendement ne prenait pas en considération la spécificité de la procédure de gestion de fait, détachée du contrôle normal des comptes du comptable public.
Ces explications données, je veux croire que l'on aura bien compris : il n'est pas question d'exonérer de sanction pénale un élu qui aurait commis délibérément un délit, mais c'est au juge pénal de le dire, et non au magistrat chargé du contrôle financier.
Je veux rappeler enfin quelques-unes des mesures statutaires significatives qui figurent dans ce texte. L'avancement au grade de président de section dépendra de l'accomplissement préalable d'une mobilité géographique au sein d'autres chambres régionales. Afin de ne pas porter atteinte au déroulement de carrière des magistrats en fonction, cette disposition ne s'appliquera qu'aux magistrats nouvellement recrutés. De même, une commission consultative de la Cour des comptes a été instituée. Elle fera des propositions et offrira une garantie aux magistrats sanctionnés.
Enfin, les modalités du détachement dans le corps des magistrats financiers ont été précisées.
Plusieurs dispositions non statutaires sont également prévues. Afin d'aider les magistrats dans leurs missions et de dissiper les craintes des collectivités et organismes contrôlés, une définition du contrôle de gestion a été introduite dans le Code des juridictions financières. Elle s'inspire de « la règle des trois E » - économie, efficacité, efficience - appliquée par la Cour des comptes européenne.
Le texte transfère ensuite aux comptables supérieurs du Trésor l'apurement des comptes des communes et des établissements publics de coopération intercommunale regroupant moins de 3 500 habitants, des associations syndicales autorisées et des associations de remembrement, ce qui allégera la tâche des chambres régionales et leur permettra de concentrer leurs travaux sur les collectivités locales. Enfin, les chambres régionales des comptes ont désormais obligation de statuer sur les demandes en rectification d'observations définitives sur la gestion lorsqu'elles sont présentées par les dirigeants des personnes morales contrôlées ou par toute autre personne mise en cause. Un tel dispositif permettra de rectifier les erreurs matérielles en toute transparence.
Tels sont les principaux apports de ce texte. Nous sommes parvenus à un équilibre satisfaisant et le dispositif répond au souci premier de doter les magistrats financiers d'un statut adapté.
En conséquence, je vous propose d'adopter les conclusions de la commission mixte paritaire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - J'adresse mes remerciements les plus sincères à votre rapporteur, à votre commission des lois et à son Président, ainsi qu'à tous ceux qui ont permis que ce texte aboutisse avant la fin de cette année. Lors de la première lecture, en mars 2000, j'avais déploré que le champ du texte présenté par le Gouvernement soit étendu à de nouveaux domaines, portant notamment sur les procédures applicables devant les CRC. Cette extension risquait en effet de différer la réforme statutaire, très attendue, et d'entretenir le soupçon selon lequel le Gouvernement serait prêt à céder sur le statut contre une baisse des compétences dévolues aux juridictions. Telle n'a jamais été notre intention. Je me réjouis par conséquent que ma préoccupation ait été entendue et que nous puissions aboutir sur un texte satisfaisant avant la fin de cette année.
S'agissant des dispositions statutaires, un accord est rapidement intervenu. J'adresse un hommage particulier à M. Bernard Derosier qui, en rappelant à l'examen l'article 30 pour coordination, a permis d'assurer la continuité dans le recrutement des magistrats et de faire en sorte que les CRC continuent de fonctionner dans de bonnes conditions avant la publication du texte.
Pour ce qui concerne les dispositions non statutaires, le Gouvernement reste opposé à la suspension de la communication des rapports d'observation pendant les périodes électorales telle qu'elle est prévue au dernier alinéa de l'article 32. Cette disposition est en contradiction avec l'esprit de transparence qui anime l'ensemble du texte et nous ne pouvons que la rejeter.
S'agissant de l'article 34 - relatif aux demandes en rectification d'observations définitives sur la gestion - je m'en remets à la sagesse de votre Assemblée de même que sur les dispositions figurant à l'article 31 D et aux articles 36 à 40, relatifs à la gestion de fait. Le Gouvernement approuve les autres propositions de la commission mixte paritaire.
Comme l'a déclaré M. Patriat à la Haute Assemblée, ce texte, tout en encadrant les modalités d'examen de la gestion des collectivités, affirme l'importance de la mission dévolue aux CRC et donne à leurs magistrats les moyens d'exercer sereinement leurs fonctions. Il permet à l'ensemble de nos juridictions financières d'accéder à un nouveau stade de maturité, afin que les CRC participent au plein exercice de la démocratie dans notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean Vila - Très attaché à la transparence de la gestion publique, le groupe communiste était opposé à tout compromis tendant à restreindre le champ et la nature de l'examen de gestion. Les propositions du Sénat étaient donc particulièrement malvenues, car ce n'est pas en agissant de la sorte que l'on améliorera les rapports entre les magistrats et les élus des exécutifs locaux. Il faut en revanche renforcer le dialogue et revoir plusieurs éléments de la procédure de contrôle.
Le présent texte tend à procurer aux magistrats des juridictions financières un statut rénové. Nous étions particulièrement opposés à l'article 2 bis, introduit par le Sénat et relatif aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes. Nous nous réjouissons donc de sa suppression.
Nous souscrivons d'autre part à la nouvelle rédaction de l'article 31 A, relatif à la définition de l'examen de la gestion. Il est à nos yeux impératif que les observations définitives sur la gestion ne puissent faire l'objet d'aucun recours pour excès de pouvoir. Enfin, si le compromis atteint sur l'article 32 nous semble acceptable, nous restons réservés sur l'article 34 - que notre Assemblée avait supprimé en deuxième lecture - relatif aux demandes en rectification d'observations définitives sur la gestion. Il est essentiel que ce droit à rectification ne soit pas interprété comme une invitation à former systématiquement des recours contre les observations des juridictions.
Malgré ces réserves, et compte tenu du fait qu'il était urgent de doter les magistrats des CRC d'un véritable statut, le groupe communiste votera le texte de la CMP (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).
M. Olivier de Chazeaux - Ce texte, examiné en première lecture en mars 2000, devait améliorer le statut des magistrats des chambres régionales des comptes et de la Cour des comptes et une telle ambition était d'autant plus légitime que les juridictions financières sont devenues des acteurs essentiels de la démocratie locale. En effet, les CRC contribuent de manière déterminante à la transparence de la gestion publique locale. Du reste, c'est bien parce qu'elles jouent aujourd'hui un rôle essentiel qu'il est indispensable que s'établissent de bonnes relations entre les élus et elles. La confiance des citoyens envers leurs représentants est à ce prix.
Le texte qui nous est soumis à l'issue des navettes aurait pu marquer une étape significative dans l'évolution des CRC.
Certaines dispositions améliorent d'ailleurs considérablement le cadre juridique de leurs missions. Le statut de leurs magistrats, qui était sensiblement moins favorable que celui des conseillers des tribunaux administratifs ou des chambres administratives d'appel, a été amélioré. Le caractère contradictoire de la procédure de contrôle a été renforcé : les élus mis en cause doivent pouvoir faire valoir leurs arguments devant ces juridictions avant comme après leurs observations définitives.
Oui, nous aurions donc pu avoir toutes les raisons de voter ce texte. Las, il a fallu qu'en seconde lecture - après les municipales, faut-il y voir malice ? - quelques parlementaires du Sénat et de l'Assemblée s'entendent pour faire voter de nouvelles dispositions, anodines en apparence, qui masquent pourtant une auto-amnistie.
Ainsi tout président d'un exécutif jugé définitivement gestionnaire de fait par une chambre régionale des comptes ou par la Cour des comptes ne serait plus inéligible mais seulement suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il obtienne quitus de sa gestion. La belle affaire ! De fait l'élu indélicat n'aura plus à craindre l'inéligibilité, laquelle était pourtant une garantie, certes non suffisante, du respect des règles de la comptabilité publique.
Le rapporteur a voulu minimiser cette réalité en tentant de se réfugier derrière le paravent du code pénal. Or, le juge pénal n'est compétent que pour les crimes et délits prévus dans la loi pénale. La gestion de fait n'étant pas un délit pénal, le juge pénal ne sera jamais saisi. En réalité, vous cherchez à masquer une amnistie qui ne veut pas dire son nom. Ainsi, en catimini, vous avez amené quelques collègues à bâtir une loi de circonstance, sans souci de l'intérêt général, afin de protéger quelques édiles peu scrupuleux. Ce n'est pas ma conception du travail du législateur en République.
Plus grave encore, le silence assourdissant du Gouvernement qui, à chaque lecture, feignant de ne rien voir, s'en remettait à la « sagesse » de nos assemblées... Au bal des hypocrites, le Gouvernement Jospin ne fera pas tapisserie !
Décidément, à quelques mois de nouvelles échéances électorales, les vieux démons de l'amnistie vous ressaisissent, comme en 1990. Il vous faut protéger ceux de vos amis concernés ou qui pourraient l'être avant les législatives. Qui protégez-vous de la sorte ?
Le 9 octobre dernier, M. Dosière ne craignait pas d'affirmer ici que la démocratie avait encore besoin d'être consolidée et que le renforcement des chambres régionales des comptes y contribuerait. De qui se moquait-il ? De personne en particulier mais de la République en général !
Où sont-ils ces chevaux légers du parti socialiste si prompts à dénoncer certaines turpitudes en se drapant dans une fausse vertu dont Tartuffe même rougirait ? Où sont-ils ces parangons de l'orthodoxie républicaine qui rêvent d'une VIe République ?
Atteints d'amnésie subite, ils préfèrent se taire pour mieux protéger un des leurs. Ce silence est indigne d'eux, indigne de la République ! Cet après-midi, sur les bancs de la majorité plurielle et du Gouvernement, on peut entendre murmurer : « Vertu de la République, passe ton chemin, ce n'est pas l'heure ! »
En agissant de la sorte, vous éloignez encore davantage le citoyen de la politique et vous faites le jeu des extrêmes. Nous ne vous suivrons jamais sur cette voie, contraire aux principes mêmes de la vertu républicaine.
Pour toutes ces raisons, le RPR votera contre ce texte.
M. Jean-Louis Idiart - Vous vous moquez de la République ! Vous réglez des comptes locaux avec M. Balkany.
M. Gilbert Gantier - Je m'exprime ici au nom des groupes DL et UDF. Nous arrivons au terme d'un marathon législatif, puisque c'est le 29 décembre 1999 que le Gouvernement a déposé ce texte. Celui-ci ne comportait guère alors que des dispositions statutaires concernant les conseillers des chambres régionales des comptes. Au cours de la navette, le Sénat a introduit des dispositions visant à clarifier les rapports entre les juges financiers et les élus locaux. En effet, le contrôle de gestion s'accompagne toujours d'un risque politique important pour l'élu concerné. Une publicité excessive autour de la procédure de contrôle, son exploitation partisane, parfois à proximité immédiate d'un scrutin, ou encore des observations très critiques à l'égard de ses choix politiques fragilisent un maire et discréditent sa gestion alors même que rien de sérieux ne semble pouvoir lui être reproché. Il était donc important que le législateur cherche à pacifier les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux, en créant les conditions d'un contrôle plus serein, plus conforme à l'esprit des lois de décentralisation.
S'agissant de la gestion de fait, la CMP a considéré qu'une sanction aussi grave que l'inéligibilité ne pouvait plus être automatique. Désormais, « le maire déclaré comptable de gestion de fait par un juge des comptes statuant définitivement, est suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion ».
Dans l'intervalle, les fonctions d'ordonnateur sont confiées à un adjoint par le conseil municipal, ce qui est sage. La CMP a accepté aussi la prescription des actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre régionale des comptes est saisie ou se saisit d'office.
S'agissant des modalités du contrôle de gestion, le texte de la CMP apporte de nouvelles garanties appréciables aux élus. Les contrôles d'opportunité ne seront plus possibles. La distinction entre ce qui relève de la politique et ce qui relève du droit est désormais très clairement établie. L'opportunité des décisions de gestion ne peut plus être contrôlée par le juge financier et ne peut plus être sanctionnée que par les électeurs. De même, le rapport d'observation ne pourra pas être publié ni communiqué à ses destinataires, non plus qu'à des tiers, dans les trois mois précédant le renouvellement de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée afin d'éviter toute interférence malintentionnée avec le scrutin à venir.
Enfin, les destinataires du rapport disposeront d'un délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite, laquelle, si elle a été adressée dans ce délai, sera jointe au rapport. Cette disposition permettra, à la presse notamment, d'assurer une publicité plus objective du contrôle. Le rapport définitif de la chambre régionale comportant à présent la « défense » de la collectivité concernée ne devrait plus être lu uniquement à charge. Que la chambre régionale statue sur toute demande de rectification d'observation définitive qui peut lui être présentée par les dirigeants des personnes morales contrôlées ou toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause est une garantie supplémentaire.
Ce texte améliore, comme nous le souhaitions, les droits des élus locaux lors de l'examen de leur gestion par les juridictions financières. Dans le même temps, il conforte le rôle des chambres régionales des comptes et l'indépendance de leurs magistrats.
Pour toutes ces raisons, le groupe Démocratie libérale et le groupe UDF le soutiendront.
M. le Rapporteur - Dans mon rapport, j'ai essayé de démontrer à ces esprits mal intentionnés que je dénonçais tout à l'heure, qu'ils s'étaient fourvoyés en avançant certains arguments. Et à cet instant, j'aimerais porter à votre connaissance la proposition suivante : « adapter le régime des sanctions de la gestion de fait à leur véritable objet, à savoir rétablir la règle fondamentale de la séparation entre ordonnateur et comptable. A cette fin, la sanction automatique résultant de la démission d'office de l'ordonnateur reconnu comptable de fait devrait être remplacée par une procédure de suspension de ses fonctions d'ordonnateur jusqu'à l'apurement de la situation de gestion de fait. » De qui émane-t-elle à votre avis ? Eh ! bien, elle a été formulée le 23 juin 1998 par M. Jacques Oudin, sénateur, conseiller référendaire à la Cour des comptes et membre du RPR. Y aurait-il donc deux RPR, celui de l'Assemblée et celui du Sénat ?
M. Olivier de Chazeaux - C'est toute notre force !
M. le Rapporteur - Je ne voudrais pas, Monsieur de Chazeaux, que vous ayez cherché d'abord par une intervention à régler des comptes avec votre prédécesseur et successeur, bien connu pour ses malversations.
M. Olivier de Chazeaux - Pas d'attaque ad hominem ! Je n'ai parlé, moi, ni de M. Bernardini, ni de M. Mellick, ni peut-être de M. Jospin.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je souhaiterais répondre brièvement à M. de Chazeaux, puisque c'est la première fois que j'ai la chance de le rencontrer dans ce débat. Ce n'est pas dans la démesure que l'on trouve les arguments les plus convaincants.
Enchaînant des phrases quelque peu pompeuses et, à mon sens, déplacées, vous avez invoqué de grands principes en faisant l'impasse sur de nombreux éléments du débat que nous avons eu, en votre absence il est vrai.
La disposition sur laquelle vous faites tomber vos foudres a été, comme on vient de le rappeler, introduite au Sénat par M. Oudin, qui appartient au même parti que vous...
M. Olivier de Chazeaux - Il n'est pire sourd que celui qui ne veut pas entendre !
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement s'y est déclaré hostile.
M. Olivier de Chazeaux - Ce n'est pas ce que j'ai lu !
Mme la Secrétaire d'Etat - Référez-vous au Journal officiel, vous verrez que tel est bien le cas. Ensuite, les deux assemblées se sont accordées sur un dispositif de suspension des fonctions d'ordonnateur en cas de gestion de fait, dispositif dont M. Gantier vient à l'instant de reconnaître les mérites !
Sur un sujet aussi sérieux, mieux vaut ne pas évoquer le spectre de l'amnistie : ce système est condamnable, et a d'ailleurs été condamné par le Conseil constitutionnel, en raison de son caractère automatique (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
L'ensemble du projet de loi, mis aux voix compte tenu du texte voté par la commission mixte paritaire, est adopté.
LOI DE FINANCES POUR 2002 (nouvelle lecture)
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant que, la commission mixte paritaire n'ayant pu parvenir à l'adoption d'un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2002, le Gouvernement demande à l'Assemblée de procéder, en application de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, à une nouvelle lecture de ce texte.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - Il y a un peu plus de 48 heures, le Sénat a procédé à un vote solennel sur ce projet et, hier, comme on pouvait s'y attendre, la CMP n'a pu parvenir à un texte commun. Vous allez maintenant examiner un projet très éloigné de celui que vous aviez adopté en première lecture. Ainsi, alors que le déficit prévu par le Gouvernement s'établissait à 30,4 milliards d'euros, le Sénat propose de le ramener à 14,5 milliards d'euros. Mais, cette diminution de 16 milliards d'euros s'explique simplement : recourant à une technique éprouvée, la Haute Assemblée a rejeté la quasi-totalité des mesures nouvelles proposées en faveur de l'emploi, de la solidarité, de l'éducation, de la sécurité et de la justice ! Décidément, pour la majorité sénatoriale, « projet » rime avec « rejet » !
Ne soyons cependant pas injustes : elle a tout de même fait des propositions - mais d'un certain type : la facture approcherait de 5 milliards d'euros pour la seule année 2002. De plus, le Sénat a préempté avec une prodigalité enthousiaste sur les comptes de 2003.
M. Jean-Jacques Jégou - Quelle jeunesse ! Quel dynamisme !
Mme la Secrétaire d'Etat - Vous conviendrez que cela enlève beaucoup de crédit aux propos de l'opposition, lorsqu'elle nous accuse de gager notre politique sur l'avenir des Français ! Il est vrai que les conseilleurs ne sont jamais les payeurs...
J'écoute toujours avec attention les propos des orateurs de l'opposition au Sénat, car ils nous éclairent sur la cohérence de vos orientations et de vos projets. En l'occurrence, les propositions de la majorité sénatoriale ne visaient qu'un objectif : mettre en place une société de type libéral.
La majorité s'oppose bien entendu à ces orientations, mais ce sera bientôt aux Français de se prononcer. Pour cela, ils ont besoin que l'on confronte les points de vue, que l'on débatte. La première vocation de l'opposition est bien de proposer une critique de la politique menée par la majorité - ce dont elle s'acquitte avec zèle -, mais le chemin qu'elle aura à parcourir pour devenir la majorité de demain est encore long. Elle devrait en tout cas adopter un ton un peu plus mesuré et ne plus nous reprocher de tirer des chèques en blanc sur l'avenir : qu'elle se rappelle la situation qu'elle nous a laissée en 1997 !
Le Gouvernement, lui, travaille. Depuis plus de quatre ans, il définit des priorités, il agit, il dégage des moyens, il mène des réformes qui resteront comme de grandes avancées pour la France. Dans le seul domaine budgétaire, nos acquis ne sont pas minces. Pour cette loi de finances, comme pour les précédentes, nous avons dégagé des marges de man_uvre afin de financer nos priorités. Grâce à une gestion active de la dépense, la progression des crédits aura servi pour plus de 80 %, sur la durée de la législature, les priorités que sont l'éducation, l'emploi et la lutte contre les exclusions, la sécurité, la justice, la culture et l'environnement. Ces budgets ont crû de plus de 17 % en valeur depuis 1997. La DGF progressera de plus de 4 % en 2002, et son augmentation au terme de la législature sera double de ce que prévoyait le fameux pacte de stabilité de M. Juppé. Le budget de l'éducation aura crû de près de 20 %, celui de l'intérieur de près de 15 % et celui de la justice de 25 % !
Pour dégager des marges de man_uvre supplémentaires, nous avons redéployé chaque année plus de 6 milliards d'euros, ce qui nous a permis de financer les mesures nouvelles. Ce sera encore le cas en 2002.
Cette politique obéit en effet à une volonté de maîtriser la dépense publique. C'est le sens de la « norme d'évolution de la dépense de l'Etat », que ce gouvernement s'oblige à respecter quelle que soit la conjoncture. Certes, d'aucuns nous reprochent tout de même d'avoir été dispendieux, mais voyons les chiffres : les dépenses n'auront augmenté sous cette législature que de 1,8 %, alors qu'elles avaient augmenté dans la même proportion, mais chaque année, entre 1993 et 1997 !
Tout à l'heure, vous aurez à examiner des amendements qui illustrent cette politique. Le Gouvernement continue en effet de servir sereinement les priorités souhaitées par les Français. Ainsi en matière de sécurité : les engagements pris ces derniers jours doivent recevoir une traduction financière, mais, comme vous le constaterez, les propositions du Gouvernement, qui consistent en redéploiements de crédits, resteront dans la norme de dépense et n'aggraveront donc pas le déficit.
En première lecture, grâce au travail du Rapporteur général et à vos propositions, ce projet a été notablement enrichi. Votre commission vous proposera de revenir à ce texte et, bien évidemment, le Gouvernement fera de même (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Didier Migaud, Rapporteur général de la commission des finances - Cette année encore, l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances relève d'un tour de force : moins de 48 heures se sont écoulées depuis l'adoption du texte par le Sénat et le délai a donc été bien court pour réunir la CMP, préparer des amendements, réunir par deux fois la commission des finances et rédiger un rapport. Prenons donc garde de ne pas réduire davantage le délai à l'avenir : la rigueur de notre examen en souffrirait !
Initialement, le projet de loi de finances comportait 76 articles. A l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, il en comptait 125. Le Sénat en a adopté 62 dans les mêmes termes et 47 avec modification ; il en a supprimé 16 et adopté 91 articles nouveaux. 154 articles restent donc en discussion.
Ce projet tend à apporter une réponse équilibrée et responsable aux incertitudes économiques qui affectent notre pays et la communauté internationale depuis la confirmation du fort ralentissement américain, aggravé par les attentats du 11 septembre. Le Gouvernement a fait le choix de laisser jouer les stabilisateurs automatiques et d'accepter les pertes de recettes qu'entraîne un ralentissement de la croissance. Mais, soucieux d'éviter les erreurs de nos prédécesseurs, il a décidé de soutenir la croissance en poursuivant le programme pluriannuel de réduction d'impôts et en consentant à certaines dépenses supplémentaires, notamment de doublement de la prime pour l'emploi et le renforcement des actions en faveur de l'emploi et de la solidarité. La pause prévue en 2002 en matière de réduction du déficit ne remet pas en question l'objectif d'assainissement à moyen terme de nos finances publiques.
Une nouvelle fois, le Sénat a voulu montrer son opposition avec la stratégie proposée par le Gouvernement et acceptée par la majorité de l'Assemblée nationale.
Il a d'abord remodelé profondément les recettes de l'Etat, en gageant par une augmentation de 60 % de la fiscalité sur les tabacs - preuve, certainement, de son souci de la santé de Français - un florilège de réductions d'impôts naturellement ciblées sur les ménages les plus aisés. Et il a placé en deuxième partie l'assujettissement du secteur de la restauration au taux réduit de TVA, masquant ainsi son coût pour les finances publiques.
Puis il a rejeté la quasi-totalité des budgets ministériels, à l'exception de celui de la jeunesse et des sports, ce qui bien sûr témoigne de son attachement au sport, ainsi que des budgets du Secrétariat général de la défense nationale, du Conseil économique et social et du Plan. Ce faisant, il a réduit de près de 93 milliards les crédits du budget général, ce qui facilite la réduction du déficit ! Le Rapporteur général Philippe Marini avait intitulé son rapport La Grande Illusion, mais le Sénat a plutôt pratiqué la grande vadrouille (Sourires), en aboutissant à un texte d'une portée purement virtuelle. Au vu de ce résultat, on peut mesurer à sa juste valeur la rhétorique du Sénat sur la rigueur et le sérieux !
Réunie hier à l'Assemblée nationale, sous la présidence de Henri Emmanuelli, la CMP a constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord. La commission des finances s'est donc efforcée de rebâtir un texte qui corresponde aux orientations fondamentales retenues par l'Assemblée nationale en première lecture, tout en procédant à un examen attentif des quelques apports intéressants de nos collègues sénateurs.
Si, en effet, j'ai tenu des propos sévères sur le Sénat, considérant qu'il avait parfois adopté un ton déplacé, en revanche je veux lui rendre hommage lorsqu'il fait des propositions responsables et constructives ; nous en avons retenu une trentaine.
S'agissant de la rémunération des dirigeants d'associations, à la suite des échanges que nous avons eus avec les sénateurs nous avons proposé un dispositif d'encadrement.
Nous nous sommes également interrogés sur l'article 65, relatif à l'intégration dans l'enseignement public des personnels en fonction dans les écoles gérées par l'association Diwan. Nous y reviendrons.
Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, la commission des finances nous demande d'adopter ce projet de loi de finances raisonnable et volontariste (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. Jean-Louis Debré et des membres du groupe du RPR une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.
M. Gilles Carrez - Voici deux mois, je défendais en première lecture une exception d'irrecevabilité justifiée par l'insécurité des comptes prévisionnels du Gouvernement.
Au nom du patriotisme économique, du volontarisme politique, ou plutôt parce que vous refusez de voir la réalité en face, vous n'avez pas jugé bon de revoir vos prévisions, aussi surévaluées en recettes, qu'elles sont sous-estimées en dépenses. Résultat : le déficit risque d'être au même niveau qu'en 1997. Autrement dit, en termes de redressement de nos finances publiques, nous aurons eu une législature pour rien...
Le ministre de l'économie et des finances a quand même concédé que la croissance pourrait être de 2,25 % et non de 2,5 %... Mais le FMI, l'OCDE, la Commission de Bruxelles, tous les observateurs économiques convergent sur un taux prévisionnel compris entre 1 et 1,8 %. Ce matin, nous apprenions que la BCE révisait ses projections pour la zone euro, retenant une fourchette de 0,7 à 1,7 % au lieu de 2,1 à 3,1 %.
Vous vous glorifiez de faire mieux que les autres, en vous bornant à comparer la France à l'Allemagne. On pourrait citer plutôt l'Espagne.
M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Et la Chine ?
M. Gilles Carrez - Vous seriez mieux inspirés de réviser ces prévisions. Il est encore temps de corriger le chiffre du déficit - il ne sera pas de 200 milliards de francs, mais de 260 ou 270 milliards de francs - et de réévaluer les dépenses, notamment en raison de la remontée du chômage.
Ce gouvernement français a refusé la réalité, s'isole de plus en plus. Nos principaux partenaires ont revu à la baisse leurs prévisions pour 2002 et ajusté en conséquence les programmes pluriannuels pour les finances publiques qu'ils viennent de transmettre à Bruxelles. Nous sommes les seuls à nous arquebouter sur un objectif irréaliste de retour à l'équilibre en 2004. La crédibilité de la France s'en trouve entamée. D'autant que depuis deux mois les dépenses nouvelles non financées s'accumulent au gré des reculades d'un Etat employeur incapable d'anticiper.
Depuis 1998 la dépense publique n'a pas été maîtrisée. Vous affichez le plus grand mépris pour les constats de la Cour des comptes, vous refusez de reconnaître les multiples manipulations de chiffres qui dissimulent la réalité : débudgétisation à travers le FOREC, prélèvements sur recettes, recours aux comptes spéciaux du Trésor - on retrouve là toutes les techniques dénoncées par notre rapporteur général dans son excellent travail sur la réforme de l'ordonnance de 1959 !
En deux mois le masque est tombé et votre nouvelle incantation aux redéploiements de crédits n'est plus qu'un cache-misère. Les comptes de l'Etat se dégradent chaque jour au gré des annonces de dépenses nouvelles ; certaines, je le reconnais, sont justifiées, comme celles concernant la police et la gendarmerie (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste), d'autres sont clairement électorales, comme le doublement de la prime pour l'emploi.
Il est vrai que ce déferlement de dépenses publiques est dans la droite ligne du programme du parti socialiste, qui vient de préciser ses priorités. Première priorité, la réhabilitation de la dépense publique, qui a déjà absorbé les trois quarts des surplus engendrés par la croissance de 1998 à 2000...
M. le Rapporteur général - Quelles dépenses proposez-vous de réduire ? Votre discours est politicien.
M. Gilles Carrez - Deuxième priorité affichée, maîtriser les déficits, car il faut bien se donner l'apparence d'un minimum de sérieux et contrer l'idée reçue - justifiée, selon moi - que les socialistes videraient les caisses ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
Troisième priorité, conclusion logique des deux précédentes, augmenter les impôts.
Au moins ce programme a le mérite de la franchise en renvoyant aux oubliettes le plan Fabius de baisses d'impôts. A-t-il d'ailleurs jamais existé ? Depuis 1997 les prélèvements obligatoires ont augmenté de 600 milliards de francs ! Un ménage moyen paie 2 500 F de plus d'impôt sur le revenu qu'il y a trois ans. Vous avez stoppé net la réforme Juppé, vous avez baissé le plafond du quotient familial, il n'est donc pas étonnant que l'impôt sur le revenu ait progressé de plus de 20 % et vous en rajoutez encore en loi de finances rectificative ! C'est donc une contrevérité de dire que l'impôt sur le revenu a baissé pour les familles.
Dernière trouvaille de sémantique financière, le redéploiement budgétaire, c'est-à-dire l'artifice tendant à faire croire qu'on peut dépenser plus sans creuser le déficit. Ce « savoir dépenser mieux », pour reprendre le titre d'un rapport de M. Fabius, auquel avait collaboré M. Migaud, relève désormais de l'illusion (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). D'ailleurs, si le Gouvernement disait vrai en la matière, cela signerait son mépris pour sa majorité plurielle : il lui aurait fait voter des crédits en sachant par avance qu'ils seraient redéployés ! Vous faites actuellement voter en catimini au Sénat des amendements qui reviennent sur le texte adopté par l'Assemblée.
M. Jean-Louis Idiart - On arrive à manipuler les sénateurs de droite ? Génial !
M. Gilles Carrez - Ces redéploiements vont-ils se faire aux dépens des investissements de l'Etat ? Vous les avez déjà ramenés à moins de 10 % du budget !
Ou allez-vous redéployer le budget des 35 heures qui dépasse, à lui seul, tous les investissements civils de l'Etat ?
Allez-vous prendre sur les crédits de la fonction publique passés de 40 à 43 % du budget total depuis 1997 ? (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste)
Au contraire, non contents de créer en 2002, 30 000 postes budgétaires nouveaux, vous ajoutez, face aux pressions de la rue, des milliers de créations de postes supplémentaires !
Cette spirale vertigineuse ne peut que conduire à des hausses massives d'impôts, en dépit des dénégations du ministre des finances.
Créer des postes pour la sécurité et la justice, missions régaliennes de l'Etat, n'a rien de choquant (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste) mais ne pas réduire les sureffectifs de certaines administrations telles que la vôtre, madame la ministre, comme si l'arrivée des nouvelles technologies et la déconcentration ne devaient rien changer, ce n'est pas acceptable, ce n'est pas digne de dirigeants publics responsables !
M. Jean-Marie Le Guen - Quels services voulez-vous réduire ? Ayez le courage de les citer !
M. Gilles Carrez - Je viens de citer le ministère de l'économie et des finances ! Mais quand on veut le réformer et qu'on rencontre un début de résistance, que fait le Premier ministre ? Il vire le ministre des finances !
M. Philippe Auberger - Il le fait sauter ! (Sourires)
M. Gilles Carrez - Les chiffres sont éloquents : 80 milliards de francs par an pour la justice et la police, plus de 100 milliards pour les 35 heures dans le seul secteur privé ! Où sont les priorités du Gouvernement socialiste ? Il préfère taxer le contribuable pour réaliser les 35 heures, plutôt que pour améliorer la sécurité !
A supposer que les 35 heures aient réellement permis de créer 200 000 emplois, ce qui reste à vérifier, cela fait plus de 500 000 F par emploi !
C'est colossal, surtout quand on sait que la croissance, à elle seule, a créé 1,5 million d'emplois.
M. le Rapporteur général - C'est caricatural !
M. Gilles Carrez - Parlons maintenant de l'Etat employeur. Sur les 35 heures, le message qu'il fait passer à tous les Français, c'est : « Faites ce que je dis, pas ce que je fais ! ».
Vous avez justifié les 35 heures au nom de la création d'emplois. Mais vous avez ajouté que cet objectif s'appliquait aux entreprises, pas à l'Etat.
Faute d'avoir su rendre les administrations plus efficaces, l'Etat embauche en catimini, les 35 heures étant désormais explicitement revendiquées par les fonctionnaires ; lesquels exigent parallèlement plus de recrutements. Ce matin même, on a pu voir à Lille des CRS aux prises avec des fonctionnaires de l'équipement...
Faute de courage politique, le Gouvernement a laissé chaque ministère, donc chaque corporation, déterminer la durée annuelle réelle du travail.
Le rapport Rocher, commandé par vous, avait mis en évidence la profonde inégalité des durées de travail au sein des administrations - une inégalité beaucoup moins justifiée par la pénibilité des tâches, que par les sacro-saints avantages acquis. Mais ce rapport a été complètement oublié.
Aujourd'hui, derrière l'apparence de la règle générale des 1 600 heures annuelles, divers accords, artifices, combines permettent de travailler beaucoup moins. Je pourrais vous citer, madame la secrétaire d'Etat, les conclusions mêmes du secrétaire du Ministère de l'économie et des finances. On est bien loin du «dépenser mieux pour dépenser moins » de Laurent Fabius d'avant 2000.
Le contribuable, en particulier celui qui appartient au secteur privé, va donc payer deux fois les 35 heures, à travers le fonds de compensation, et par le biais du dérapage des dépenses de personnel dans le budget de l'Etat - même pas jugulées par la modération salariale que les 35 heures ont imposé au secteur privé. Dans sa fièvre préélectorale, le Gouvernement, en effet, a décidé de porter de 0,5 % à 1 % la revalorisation du point d'indice au 1er mars prochain.
Vous m'aviez opposé, Madame la Secrétaire d'Etat, la nécessité d'un rattrapage par rapport à l'inflation, argument particulièrement savoureux quand on sait que les prix ont baissé de 0,3 % en novembre !
Chaque jour qui passe démontre combien ce projet de budget 2002 est irréaliste et révèle son caractère.
Les chances des années de croissance auront été gaspillées sous cette législature. Aucune réforme n'a été entreprise, qu'il s'agisse de l'Etat, des retraites ou de l'éducation. Mais le Premier ministre nous le promet, tous ces chantiers seront ouverts dès le second semestre 2002, car en cinq ans, il n'a rien pu faire - à l'exception des 35 heures dont le caractère obligatoire, a ouvert un gouffre financier, alors qu'une démarche contractuelle aurait été moins coûteuse et plus favorable pour l'emploi (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
Le vertige du sauve-qui-peut de 1992-1993 s'est emparé du gouvernement Jospin. Les longs, les douloureux efforts des gouvernements Balladur et Juppé pour remettre à flot une économie et des finances publiques mises à mal par leur prédécesseur vont être anéantis. On dit que l'histoire ne se répète jamais, mais il y a toujours des exceptions à la règle : la gestion socialiste est immuable - toujours plus de dépenses, de déficit et d'impôts.
L'article 32 de la loi organique du 1er août dernier, dont on connaît l'éminent auteur, a affirmé le principe de la sincérité budgétaire. Voilà pourquoi, au nom du groupe RPR, je vous demande de voter cette exception d'irrecevabilité. Car les amabilités qui viennent d'être dispensées à l'égard de nos collègues sénateurs me donnent à penser que ce n'est pas leur texte qui sera examiné !
M. Jean-Louis Idiart - Belle lucidité !
M. Dominique Frelaut - Jean Vila devant faire une intervention générale, je me bornerai à parler des collectivités territoriales. Ne négligeons pas leur rôle dans le soutien de l'activité économique, d'autant qu'elles ont montré déjà leurs capacités dans les périodes où la croissance s'atténue. Leur désendettement peut permettre un rebond des investissements à condition que ceux-ci soient encouragés, comme c'est le cas, avec la politique de la ville et les nouveaux textes sur les SEM. Les interrogations sur les évolutions des finances locales ne pourront sans doute pas avoir de réponses avant les prochaines consultations. Mais il importe de connaître les intentions des uns et des autres. Les nôtres sont claires : nous souhaitons que les acteurs territoriaux conservent une autonomie financière.
Nous proposons une taxation des actifs financiers et, Madame la secrétaire d'Etat, vous avez jugé cette piste intéressante, comme vous avez noté l'insuffisance de la péréquation. Cette taxe constituerait un apport nouveau de 75 milliards, prélevés sur une masse énorme de 28 000 milliards identifiables, et ceci à un taux très faible - 0,3 %.
Nous disposerions ainsi d'une ressource nouvelle permettant d'apporter des solutions financières justifiées par une financiarisation de l'économie sous-taxée. L'Association des Maires de France reconnaît elle-même que l'économie est de plus en plus financière et sous-fiscalisée.
Notre deuxième interrogation porte sur la taxe professionnelle. Actuellement, plus du tiers des bases est en voie de disparition en raison de la suppression de la masse salariale.
Or, le MEDEF annonce qu'il veut aller plus loin ; il envisage de supprimer les investissements des bases de la taxe professionnelle. Cette exigence ferait disparaître ni plus ni moins cette taxe dont l'Etat assume déjà 50 % du produit.
Pouvez-vous nous réaffirmer, Madame la secrétaire d'Etat, que vous êtes hostile à pareille mesure - qui porterait un coup considérable à l'autonomie des collectivités locales, nous conduisant vers des seules dotations de l'Etat ? La disparition de la taxe professionnelle bouleverserait la dotation globale de fonctionnement déjà bien malade, voire l'intercommunalité à taxe professionnelle unique, dont la mesure incitative est survenue presque parallèlement à la suppression de la masse salariale.
Nous attendons le rapport du Parlement relativement à la taxe professionnelle, nous aurions apprécié d'en avoir connaissance avant le dépôt de la loi de finances. Cependant, nous pouvons d'ores et déjà affirmer que la loi de 1998 - que j'ai qualifiée du principe « d'exonération-récupération » -, ne coûtera pas à l'Etat ce qu'il avait envisagé. Le ministre de l'époque avait parlé de 60 milliards, le coût sera deux fois moindre.
Vous auriez donc pu inscrire dans la loi de finances, au bénéfice de la DSU, de la DSR, du FNPTP, des produits nouveaux que l'Etat encaisse en supplément. Ils pourraient satisfaire les demandes des associations, des communes de banlieues souvent pauvres. Vous pourriez le faire parce que le relèvement de la cotisation minimale par rapport à la valeur ajoutée rapporte au budget plus de deux milliards - sans parler du relèvement de la cotisation de péréquation dont l'apport est d'un montant équivalent, ni de la déductibilité de l'impôt sur les sociétés.
Oui, la gauche a fait mieux que la droite. Elle a substitué au pacte de stabilité le pacte dit « de solidarité et de croissance » - qui aurait été plus bénéfique aux collectivités locales si l'enveloppe normée avait été portée à 50 % de la croissance. Notre proposition d'une taxation des actifs financiers constituerait donc un apport considérable.
Dans la perspective d'une réforme, de toute façon inéluctable, les électeurs doivent connaître les intentions des uns et des autres. La concertation que vous avez engagée avec nous, Madame la secrétaire d'Etat, a été interrompue. J'en souhaite la reprise.
Une potentialité - de l'ordre de 1 000 F par habitant - n'est pas négligeable et elle donnerait une véritable bouffée d'oxygène dans un contexte économique de plus en plus financier. Elle permettrait aussi de voir d'un _il nouveau la fiscalité locale (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).
M. Gilbert Gantier - Nos craintes du début de l'automne ont largement été confirmées : la croissance française lutte sur de nombreux obstacles et la prévision d'une croissance de 2,5 % en 2002 paraît parfaitement irréaliste ! Les instituts de prévision sont unanimes : au mieux peut-on espérer un modeste 2 %. Du reste, l'ensemble de votre projet de budget est irréaliste, sans âme, exclusivement animé par un souci de saupoudrage électoraliste. Revenant à ses vieux démons, la gauche fait la part belle à la dépense publique contre l'initiative privée. Et que dire de la légèreté de sa gestion ! Atteignant 200 milliards - plus de 30 milliards d'euros - le déficit public est en hausse pour la première fois depuis 1995.
L'échec de la commission mixte paritaire a témoigné de votre refus d'engager le dialogue avec la Haute assemblée, alors même qu'elle était parvenue à réduire de moitié le déficit public...
M. le Rapporteur général - De quelle façon !
M. Gilbert Gantier - ...en supprimant toutes les mesures nouvelles non financées et en proposant de surcroît tout un train de mesures susceptibles de relancer l'investissement des entreprises. Las, vous ne l'avez pas davantage suivi lorsqu'elle vous a proposé d'étendre le dispositif Besson, de mettre fin aux disparités fiscales qui affectent la vie des entreprises, de rattraper votre gestion calamiteuse du dossier des licences UMTS ou de renoncer à vos velléités d'instituer une taxe sur les mouvements de capitaux vaine dans ses effets, inopportune dans son principe et inapplicable dans la pratique ! Il eût fallu de même revoir le barème de l'ISF et supprimer le plafonnement du plafonnement de l'IR, notamment pour éviter la fuite des cerveaux et l'expatriation des entreprises. J'observe du reste que nombre de ces propositions figuraient dans le rapport Charzat que vous avez choisi d'enterrer ! Après tous ceux sur les retraites, voilà donc un nouveau rapport qui ne sortira plus du tiroir !
Nous persistons à dénoncer votre absence de vision à long terme. Vous avez gâché toutes les chances que vous donnait l'embellie économique des années 1997-2001. Alors que des dizaines de milliards de plus-values fiscales ont été réalisées, vous n'avez pas su réduire de manière convaincante le déficit public, lequel représente toujours environ 2 % du PIB, alors que nos principaux partenaires européens enregistrent des excédents ou voient fondre leur endettement. Les générations futures ne vous remercieront pas ! Et quel contraste avec les Etats-Unis qui ont su dégager 130 milliards de dollars pour relancer l'économie avant même les événements dramatiques du 11 septembre !
A l'inverse, la France enregistre aujourd'hui une progression de son déficit global de l'ordre de 25 milliards et le niveau de l'endettement dépasse les 5 300 milliards. Comme Michel Rocard en 1991, vous consacrez les surplus fiscaux à des opérations sans lendemain de saupoudrage électoraliste. Or comme l'a fort bien rappelé M. Fabius lui-même, lorsqu'on augmente les dépenses publiques, il faut augmenter les impôts ou renoncer à certaines dépenses.
Renonçant à tout esprit de responsabilité, votre Gouvernement ne se dote d'aucun outil pour relancer la machine économique. Mieux, il persévère dans un traitement quantitatif du chômage qui consiste à recruter toujours davantage de fonctionnaires. Or, il s'agit de dépenses qui engagent l'Etat pour au moins quarante ans. Votre projet de budget pour 2002 ne prévoit pas moins de 83 600 recrutements de fonctionnaires d'Etat : 15 800 postes, 13 000 titularisations de vacataires et le remplacement intégral des 54 700 départs en retraite alors que nombre de pays voisins - tels l'Espagne et le Portugal - ne remplacent qu'un départ sur quatre.
M. le Rapporteur général - Voudriez-vous que nous fassions de même ?
M. Gilbert Gantier - Elections obligent, le Premier ministre joue au Père Noël mais il fait ses cadeaux en tirant sur des chèques sans provision ! Rapporté en PIB, le déficit public atteint selon des prévisions de l'OCDE au moins 1,8 % et nombre de conjoncturistes tablent plutôt sur 2 %. Contre toute logique, vous vous obstinez à prétendre qu'il ne dépassera pas 1,4 % ! Pire, vous voulez faire croire qu'en dépit des résultats calamiteux de 2001 - et selon toute vraisemblance de 2002 -, le retour à l'équilibre budgétaire que vous affichez pour 2004 reste d'actualité. Le redéploiement - maître mot de votre discours depuis quelques jours pour masquer vos dérives - sera impuissant à endiguer le creusement du déficit. Depuis 1997, la dépense publique n'a cessé de progresser. Vous l'avez en partie dissimulé à nos compatriotes en sacrifiant avec constance les dépenses d'investissement - civil et militaire - au profit du fonctionnement. La Cour des comptes a ainsi relevé que dans la période 1996-2000, les dépenses d'investissement civil avaient chuté de 5 % cependant que l'investissement militaire reculait de plus de 10 %. Non contents de sacrifier l'avenir, vous sacrifiez aussi la sécurité de notre pays !
Le Sénat ne s'y est pas trompé en rejetant les crédits de la sécurité. Au reste, toutes les mesures annoncées en faveur des gendarmes ne seront acquises qu'au détriment de leur équipement ! Vous désarmez les gendarmes ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
Exclusivement soucieux de sa clientèle, la majorité soutient un budget en déficit croissant. Mais les Français ne sont pas dupes : dans leur grande majorité, ils désapprouvent votre politique économique et la gestion clientéliste au fil de l'eau de la ressource publique dont vous vous êtes faits les champions. Il reviendra à vos successeurs de combler les déficits que vous allez une nouvelle fois leur transmettre.
Dans ces conditions, vous ne serez pas surpris que le groupe DL vote contre votre projet de loi de finances pour 2002.
M. Jean-Louis Idiart - Le présent projet de budget est dans la ligne des orientations suivies avec succès depuis 1997. Certes, la croissance mondiale a ralenti en 2001 mais, une fois encore, la croissance française résiste mieux que celle de nos principaux partenaires. Dans ce contexte, nous n'avons pas dérogé à notre ligne de conduite qui consiste à soutenir résolument la demande intérieure, laquelle profite au premier chef des résultats de notre politique en faveur de l'emploi. La stabilisation récente des chiffres du chômage - largement imputable à l'essoufflement de la conjoncture - ne doit en effet pas faire oublier que nous avons créé 1,7 million d'emplois en moins de cinq ans, ce qui constitue la meilleure performance depuis trente ans.
S'y ajoute une baisse sans précédent des prélèvements obligatoires, qui a permis une progression marquée du pouvoir d'achat des ménages. Le plan d'allègements fiscaux décidé en 2001 et qui doit s'étaler sur trois ans représente 30,5 milliards d'euros.
Des efforts particuliers ont été faits également en faveur des ménages les plus modestes avec une baisse plus importante des taux des premières tranches du barème et l'octroi de la prime pour l'emploi aux titulaires de revenus compris entre 0,3 et 1,4 fois le SMIC. Egale à 2,2 % des revenus de l'année 2000 déclarés en 2001, cette prime, très appréciée, s'est élevée en moyenne à 144 euros et a bénéficié à plus de huit millions de ménages. Il a été prévu de la doubler dans le collectif et de la verser de nouveau en 2002 pour le même montant total, qui représente environ 3000 F pour un SMIC.
L'opposition nous reproche d'alimenter le déficit alors que nous avons au contraire choisi d'assurer une progression maîtrisée des dépenses publiques sans jamais étouffer les moteurs internes de la croissance. Que propose-t-elle, elle ? Si j'en crois un récent article de M. Sarkozy, elle ne réduira pas le déficit avant que le taux de croissance n'ait retrouvé un meilleur niveau et elle n'augmentera pas les impôts. Et je ne parle même pas des engagements financiers nécessaires pour tenir l'ensemble des promesses faites par son candidat !
Pour soutenir la croissance, il faut aussi poursuivre les baisses d'impôts sur les entreprises. Nous avons supprimé la surtaxe Juppé et aurons ramené le taux de l'impôt sur les sociétés à 33,3 %, soit un taux inférieur à la médiane européenne. Le taux de cet impôt pour les petites entreprises sera ramené de 25 % à 15 % dès l'année prochaine. Enfin, la part salariale de la taxe professionnelle sera totalement supprimée. Le coût total de ces mesures représenterait 19 milliards de francs, ce qui permet de relativiser la prétendue augmentation des charges pesant sur les entreprises du fait des 35 heures. D'autant que des mesures ont été prises aussi pour soutenir l'investissement productif : amortissement exceptionnel de 30 % sur les investissements réalisés avant le 31 mars 2002, remboursement de la dette née du décalage d'un mois dans celui de la TVA - ce qui correspond à une injection de 1,2 milliard d'euros dans la trésorerie des entreprises. Toutes ces mesures ciblées, sans creuser le déficit, consolideront durablement l'investissement.
Les baisses d'impôts réalisées depuis 1997, soit plus de 200 milliards de francs, ont permis de ramener le taux de prélèvements obligatoires à un niveau inférieur à celui de 1996.
Les amendements adoptés en première lecture, et que nous reprendrons en nouvelle lecture, complètent les allègements en faveur des ménages : exonération de la redevance pour les personnes de plus de 65 ans non imposables, allègement de 110 euros de la taxe sur le foncier bâti pour les personnes de plus de 65 ans, élargissement, en faveur des artisans notamment, de l'exonération de la vignette automobile - dont nous espérons qu'elle disparaîtra totalement le plus vite possible.
Pour ce qui est des dépenses, je citerai seulement quelques mesures prises dans les deux champs prioritaires de notre action : l'emploi et la sécurité. Les emplois-jeunes bénéficieront de trois milliards d'euros en 2002. Après 50 000 contrats emploi-solidarité supplémentaires fin 2001, 260 000 nouveaux contrats de ce type seront mis en place en 2002. Grâce à l'effort constant mené depuis 1997, la retraite des agriculteurs sera portée en 2002 au niveau du minimum vieillesse. Reste à adopter définitivement notre proposition de loi sur la retraite complémentaire pour la porter à 75 % du SMIC.
Hors concours aux collectivités locales, le budget du ministère de l'intérieur progresse de 4,4 % en 2002. Les effectifs de la police et de la gendarmerie auront au total depuis 1997 augmenté de 9 %, avec un effort particulier pour les zones sensibles.
Les concours de l'Etat aux collectivités locales, quant à eux, progressent de 8,4 % en 2002, dont 2,9 % pour les dotations de l'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité. Cette transformation du pacte de stabilité façon Juppé en pacte de croissance bénéficie à la péréquation : la DSU et la DSR augmentent en effet de 5 %. La principale progression profite à la coopération intercommunale, facteur essentiel de l'aménagement du territoire et de la dynamisation des zones rurales. En première lecture, nous avons aussi majoré de 150 millions de francs la dotation du fonds national de péréquation et compensé totalement les pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle pour les collectivités défavorisées.
En 2002, les dépenses de l'Etat augmenteront de 0,5 % en volume pour atteindre 266 milliards d'euros. Cette légère augmentation, par rapport aux 0,3 % de 2001, tient compte de la dégradation de la conjoncture internationale tout en se conformant à l'objectif de progression de 1 % sur la période 2001-2004 inclus dans le programme pluriannuel transmis à la Commission européenne. Le déficit budgétaire de l'Etat s'établira à 30,5 milliards d'euros, soit 2,4 % du PIB contre 3,6 % en 1997. Le déficit des administrations publiques - Etat, sécurité sociale, collectivités territoriales - s'établirait, lui, à 1,4 % du PIB contre 3,5 % en 1997. Enfin, la dette publique serait ramenée à trois points en dessous de son niveau de 1997.
C'est pourquoi le groupe socialiste, comme en première lecture, votera ce projet de budget, refusant de suivre le Sénat sur la voie de la démagogie (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Lequiller remplace Mme Lazerges au fauteuil présidentiel.
M. Philippe Auberger - Depuis la présentation du projet de budget devant la commission des finances et sa discussion ici en première lecture, le caractère irréaliste des hypothèses de croissance retenues par le Gouvernement s'est, hélas, confirmé. Plus personne n'y croit, ni le FMI qui table sur 1,3 %, ni l'OCDE qui espère 1,6 %, ni même l'INSEE qui, bien que dépendant du ministère des finances, est beaucoup plus pessimiste que lui. Les seules bonnes nouvelles sont la légère baisse de l'inflation et la diminution des prix du pétrole, mais cela ne suffira pas à ramener la croissance et la consommation. On peut d'ores et déjà évaluer les moins-values fiscales entre 25 et 30 milliards de francs. Dans ces conditions, l'équilibre du budget sera encore plus acrobatique, pour ne pas dire tout simplement impossible.
Le Gouvernement a en outre engagé de nouvelles dépenses pour faire face aux revendications qui des policiers, qui des gendarmes, qui des personnels des hôpitaux, qui de ceux des cliniques... Des crédits ont été débloqués pour l'emploi et la politique de la ville. Et tout cela sans même parler du plan de consolidation de la croissance annoncé en octobre mais, hélas, toujours pas totalement financé dans le projet de loi de finances rectificative ! Le Gouvernement a tout bonnement dépensé sans compter un argent qui n'existait pas... Et il a engagé l'Etat sur plusieurs années car si les mesures immédiates en faveur des gendarmes représentent 600 millions de francs, le coût des recrutements supplémentaires étalés de 2002 à 2005 avoisinera le milliard. Il en va de même pour la police, les hôpitaux, les cliniques... Et l'Etat étant maintenant engagé moralement, il faudra bien trouver les milliards supplémentaires nécessaires au financement de toutes ces mesures. Mais où ? Il y a déjà eu 70 milliards de francs de redéploiements.
Ce matin, M. le Rapporteur général a produit sur le sujet une note de trois pages, d'ailleurs non signée - c'est donc un « blanc » comme en font les Renseignements généraux (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) -, qui confirme nos craintes. Il n'y analyse certes que les mesures intéressant la police et la gendarmerie, mais la tendance est claire. Pour la police, ce sont 331 millions de F qui seront distraits du titre V de divers ministères pour être inscrits au titre III du budget de l'intérieur. Ces redéploiements se feront donc au détriment de l'investissement - y compris sans doute pour la police elle-même : ces fonctionnaires seront mieux rémunérés, mais moins bien équipés, et donc moins efficaces ! Pour la gendarmerie - cette fois, curieusement, les montants sont donnés en euros -, on nous dit que les redéploiements entre les titres V et III s'élèveront à 122 millions d'euros, sans préciser quels chapitres seront affectés ni si des programmes militaires seront remis en cause. Mais le rapporteur de la commission de la défense ne semble pas s'en soucier, puisqu'il n'est pas présent...
On nous annonce en outre une deuxième tranche de mesures, de l'ordre de 57 millions d'euros et qui concernerait vingt ministères. Reprendrait-on la tradition des coupes arbitraires, fixées en pourcentage, au lieu de s'en tenir aux fameux « contrats de meilleure gestion » ? Ce budget n'est pas encore voté qu'on commence à réaffecter les crédits sans dire où on les prend ! N'est-ce pas faire fi des prérogatives du Parlement ? Cette méthode est exécrable...
M. le Rapporteur général - Vous l'avez pratiquée !
M. Philippe Auberger - Vous en aviez annoncé la disparition et voici que vous la ressuscitez.
Ma troisième observation concerne la programmation triennale des finances publiques. Vous aviez annoncé un débat sur le sujet, mais vous n'avez pas osé l'organiser, vos prévisions étant tout, sauf sérieuses et sincères. Ainsi, pour la croissance, vous donnez deux pourcentages : 2,5 % et 3 %. Surtout, vous déclarez que le déficit public sera stabilisé en 2002, ce que nul ne peut croire.
M. le Rapporteur général - Nous n'avons rien dit de tel !
M. Philippe Auberger - Si, dans le dossier distribué à la presse. Il y est indiqué qu'en 2002, le déficit des « APU » sera stabilisé.
M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Vous confondez : ce sera en 2004.
M. Philippe Auberger - On y annonce aussi, mais sans aucune explication à l'appui, que ce déficit diminuera faiblement en 2003, et de 0,8 à 1 % du PIB en 2004, l'équilibre étant atteint au plus tard en 2005 (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Tout cela n'est pas crédible.
M. Gilles Carrez - C'est le miracle du socialisme permanent !
M. Philippe Auberger - Ne l'est pas davantage votre prévision quant à l'évolution des dépenses publiques : celle-ci serait de 0,3 % en moyenne. Quand on voit comment croissent les dépenses de personnel et quand on songe à ce qu'exigera le passage aux 35 heures, on se demande comment vous y parviendrez. De même pour les dépenses sociales, qui ne devraient augmenter que de 1,5 % en volume par an. Il est vrai que vous ajoutez : « l'amélioration de la régulation des dépenses d'assurance maladie est donc nécessaire », comme si cela suffisait à résoudre le problème !
Vos prévisions sont donc d'un irréalisme total, qu'il s'agisse de la croissance, du financement des dépenses nouvelles ou de l'évolution des dépenses sur trois ans. Pour cela seul, nous ne pouvons que confirmer notre vote, négatif, de première lecture (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. Jean Vila - Au moment de cette deuxième lecture, les évolutions que je signalais en octobre se sont amplement vérifiées : tous les analystes confirment un ralentissement de l'activité économique et, si un rebond n'est pas exclu, son ampleur comme sa durée font manifestement débat. Comment s'en étonner quand la demande demeure globalement insuffisante et que se multiplient les emplois précaires et mal rémunérés - tout cela étant le revers de la croissance financière des grands groupes et de la priorité accordée à la création maximale de valeur pour les actionnaires ?
Si la baisse des taux, au demeurant tardive, décidée par la BCE a déjà contribué à une certaine reprise des bourses européennes, cela ne saurait suffire à relancer durablement une croissance « vertueuse », car une reprise durable sur les marchés des actions impliquerait une plus forte rentabilité des capitaux, donc de nouvelles économies sur les salaires et la formation.
Les hypothèses de croissance sur lesquelles se fonde ce budget sont particulièrement volontaristes, mais nous ne suivrons pas pour autant la droite dans le procès qu'elle mène contre le Gouvernement. Seule une croissance soutenue et plus riche en emplois correctement rémunérés peut en effet permettre d'avancer vers le plein emploi, vers la sécurité de l'emploi et vers la formation pour tous. Le contexte comme les leçons de l'action menée depuis 1997 nous invitent à utiliser plus activement l'outil budgétaire, à promouvoir une relance sélective et à insister en faveur de mesures concertées à l'échelle européenne. Or les choix des principaux dirigeants de l'Union économique et monétaire tournent le dos à cette exigence, dans la mesure où ils conduisent à une réduction dangereuse des dépenses sociales et de développement. Nous ne pouvons que nous inquiéter des conséquences de cette rigueur renforcée, telle qu'on la découvre dans la programmation annuelle transmise à la Commission.
N'est-ce pas parce qu'elle a su infléchir positivement la politique suivie auparavant par la droite que la majorité de 1997 a permis à la France de mieux tirer son épingle du jeu que la plupart de ses partenaires ? La droite, au Sénat, persiste à exiger des coupes franches dans la dépense mais ne pas remplacer un fonctionnaire sur trois ou quatre, n'est-ce pas renouer avec une politique qui avait tué dans l'_uf la précédente reprise ? La situation actuelle de nos services publics, en particulier de notre système de santé, confirme s'il en était besoin le caractère désastreux d'une norme restrictive en matière de dépense.
Nous ne pouvons que nous féliciter que le Gouvernement ait pris en compte un certain nombre de revendications légitimes. On ne peut durablement et sans dommages opposer la modernisation des services publics et l'amélioration des moyens. Contrairement aux milieux libéraux, qui ne cessent de dénoncer la perte de compétitivité et d'attractivité de la France, nous croyons que dépenser plus et mieux pour la santé ou pour la formation participe de l'efficacité sociale et économique. Il en résulte qu'envisager le passage aux 35 heures sans prévoir des créations de postes de fonctionnaires en nombre suffisant revient à porter atteinte à l'égalité devant le service public, à favoriser privatisations et externalisation.
La nécessité de dégager plus de moyens pour l'action publique justifierait de revenir sur certaines baisses d'impôts : ainsi en ce qui concerne la réduction des tranches supérieures de l'impôt sur le revenu ou la suppression de la surtaxe Juppé. Ce budget entérine une nouvelle réduction des prélèvements, de quelque 6 milliards d'euros, mais nous ne jugerions pas abusif de revoir la copie en tenant compte du contexte nouveau. Le Gouvernement m'objectera qu'il se doit de respecter ses engagements, mais l'argument n'est pas suffisant. Nombre des engagements pris en 1997 n'ont pas encore été satisfaits, et le soutien de l'emploi doit être considéré comme la priorité des priorités.
Nous ne sous-estimons pas les évolutions positives des budgets des ministères prioritaires ; et nous avons apprécié les améliorations qui ont été décidées, souvent d'ailleurs à l'initiative de notre groupe, qu'il s'agisse du doublement de la prime pour l'emploi pour 2001, des mesures de justice concernant le foncier bâti et la redevance télévision ou de la reconduction de la contribution des compagnies pétrolières.
La décision de mobiliser les fonds de la Caisse des dépôts pour des travaux dans les zones urbaines sensibles va également dans le bon sens. Nous ne pouvons que regretter à cette occasion que le pôle financier public soit appelé à se plier à la logique des marchés financiers et n'accorder qu'une place subsidiaire aux activités d'intérêt général.
De même, notre vote de principe sur la taxe Tobin, que nous devons évidemment renouveler après le rejet vigoureux de la droite sénatoriale, mériterait de prendre place dans la recherche d'une alternative à la logique libérale.
Convaincus de la nécessité de marquer de nouveaux points contre le chômage et la précarité, et constatant combien sont nombreux ceux de nos concitoyens qui attendent d'ici à la fin de la législature des gestes plus concrets, qu'il s'agisse de l'augmentation du SMIC et des minima sociaux, du soutien apporté à l'hôpital et aux grands services publics ou des droits des salariés exposés aux licenciements boursiers, les députés communistes confirmeront en deuxième lecture la position qu'ils avaient adoptée lors de la première : ils s'abstiendront.
M. Pierre Méhaignerie - Tous les observateurs le notent, ce budget est irréaliste. J'ajouterai qu'il est mensonger et est fait pour le premier semestre 2002. Nous avons un rendez-vous en mai-juin : nous verrons alors que ce budget aboutit à un déficit qui nous fait revenir au début de la législature, à une croissance à crédit, à un chômage qui risque de croître plus vite que dans les autres pays européens.
J'ai lu ce matin avec plaisir dans Les Echos un article indiquant la volonté du parti socialiste de tourner résolument le dos à l'étatisme.
M. le Président de la commission - Si vous croyez ce qu'il y a dans les journaux !
M. Pierre Méhaignerie - Je crois Mme Aubry autant que M. Emmanuelli, même si je sais que le parti socialiste connaît des divisions internes. Mais je constate qu'il y a entre le gouvernement socialiste français et les gouvernements sociaux-démocrates de l'Europe plus qu'un fossé : un abîme. En réalité, ses choix budgétaires comme les autres sont placés sous le signe de l'étatisme.
Aucune réforme de l'Etat n'a été engagée. Parmi les grands pays, la France reste en tête des prélèvements obligatoires. De ce fait, elle est au douzième rang sur quinze pour le pouvoir d'achat du salaire net, alors qu'elle est au quatrième rang pour le coût horaire du travail. La raison : la montée des dépenses publiques.
M. le Président de la commission - Les Anglais viennent se faire opérer chez nous !
M. Pierre Méhaignerie - De même, aucune suite n'a été donnée aux cinq rapports commandés.
Enfin, comme l'a déclaré Edmond Maire, une partie importante de la majorité a encore l'illusion qu'il pourrait exister un secteur privé calqué sur un secteur public qui serait immortel, quels que soient les résultats de l'entreprise et les besoins du consommateur... A-t-on demandé à tous les salariés qui touchent moins de 7 000 F par mois s'ils préfèrent gagner plus ou travailler 35 heures ? Dans une économie moderne, disait Tony Blair, comme M. Schröder - mais, je sais, Monsieur Emmanuelli, que ce sont des ennemis de classe -, l'Etat et les entreprises doivent coopérer et non s'affronter.
M. le Président de la commission - Tony Blair va être obligé d'augmenter les impôts. Cela va vous faire de la peine !
M. Pierre Méhaignerie - Il part d'un niveau de prélèvements obligatoires bien inférieur au nôtre !
Au cours des vingt dernières années, dont quatorze pendant lesquelles le parti socialiste a été au pouvoir, la croissance française a été inférieure d'un demi-point à celle des autres pays de l'OCDE ; avant 1980, au contraire, nous faisions un demi-point de plus. C'est M. Strauss-Kahn lui-même qui l'a constaté.
Parmi les choix opérés, le passage aux 35 heures est le plus lourd de conséquences. Nous verrons dans les prochaines années les inégalités croître.
A cet égard, permettez-moi de reprendre ce qu'a souligné au Sénat Michel Charasse dans le débat sur le budget de la coopération : de 1996 à 2001, l'aide française a diminué de 3 milliards.
M. Gilles Carrez - Et on nous donne des leçons avec la taxe Tobin !
M. Pierre Méhaignerie - C'est encore une preuve que les 35 heures absorbent de la richesse au détriment de la solidarité. La France figure en tête des pays qui ont réduit leur aide publique au développement depuis 1994.
Autant dire que cette législature n'aura pas été marquée par l'esprit de responsabilité. Le groupe UDF votera donc bien sûr contre ce budget, dont on verra à terme les conséquences désastreuses (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR).
M. Michel Bouvard - Je m'en tiendrai à deux points.
D'abord, le déroulement de nos travaux. Sur un sujet aussi central que le budget il n'était pas possible de parvenir à un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat dont les logiques sont divergentes ; néanmoins, il est dommage que sur les articles modifiés et les articles nouveaux introduits par les sénateurs, un dialogue ne puisse s'engager. Non que je ne fasse pas confiance à la capacité d'analyse du rapporteur général ; mais je crois qu'il faut aller jusqu'au bout de la logique du bicamérisme.
Ensuite, les redéploiements proposés en faveur de la police et de la gendarmerie. Je veux d'abord saluer les effets courageux du ministre des finances pour rappeler les exigences de l'équilibre des comptes publics, surtout lorsqu'on sait que le Gouvernement a fait preuve dans ses prévisions d'un optimisme excessif. Malheureusement, cette sagesse ne semble partagée ni par le Premier ministre ni par la majorité, et nous nous apprêtons à procéder à de nouveaux recrutements dans la fonction publique. 772 millions de francs supplémentaires vont à la police, et 800 millions de francs supplémentaires à la gendarmerie. Ces 800 millions seront intégralement pris sur les crédits d'investissement - ce qui aggravera encore la dégringolade des budgets d'investissement du ministère de la défense. S'agissant du budget de la police, une fois encore, la méthode consiste à augmenter les crédits et créer des postes, alors qu'avec un policier pour 251 habitants, la France a déjà le niveau d'encadrement policier le plus élevé de l'Union européenne après l'Espagne, où sévit le terrorisme.
Alors, à nouveau, je vais ressortir le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de notre collègue Tony Dreyfus et vous demander, Madame la ministre, si les préconisations de ce rapport ont été mises en _uvre. Qu'en est-il des centaines de policiers affectés, à Paris, à l'entretien des véhicules dans les garages ? A-t-on décidé de payer des hausses supplémentaires et des primes plutôt que d'opérer des recrutements ? Je rappelle que ce rapport a été adopté à l'unanimité et il serait intéressant, au moment où l'on s'apprête à prélever 672 millions de francs sur d'autres ministères, de savoir où en est son application.
En termes d'affichage, il est certes méritoire de redéployer des crédits. Mais redéployer 672 millions de francs quelques jours après la première lecture de la loi de finances, cela signifie soit que des économies possibles n'ont pas été prévues lors de sa préparation, soit que l'on ne tient guère compte des votes du Parlement.
Pour que des redéploiements soient crédibles, ils doivent porter sur des dépenses de fonctionnement récurrentes. Or, en y regardant de plus près, j'ai eu quelques surprises. La première a été de découvrir une minoration de 75 millions de francs des crédits prévus pour les élections présidentielle et législative. Ce n'est pas une dépense récurrente ! Où trouverons-nous ces 75 millions de francs en 2003 ?
Je regrette la diminution des crédits de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger.
En ce qui concerne les administrations, les réductions de crédits touchent davantage les services déconcentrés, comme la DIREN, que les services centraux des ministères. La moitié de la ligne budgétaire du fonds de gestion des milieux naturels disparaît ! Autres postes touchés, la maîtrise sanitaire des animaux, les crédits des établissements nationaux pour aveugles et jeunes sourds, les bourses d'enseignement, alors que la situation économique ne permet guère de prévoir une réduction du nombre des boursiers...
Je comprends que, compte tenu de la brièveté des délais, il ait été tentant de réduire un peu partout de façon uniforme. Mais il y a des secteurs où des économies sont réellement possibles, les rapports de la mission d'évaluation et de contrôle l'ont montré - par exemple dans le service de la redevance télévision, qui emploie 1 500 fonctionnaires !
Des budgets d'investissements vont être rognés, des aides territoriales aussi, c'est regrettable.
Le redéploiement tel qu'il est pratiqué aujourd'hui est donc très discutable : le sujet de la réforme de l'Etat n'a pas été abordé au fond, on procède par saupoudrage aveugle.
Pour cette raison, notre groupe ne peut que confirmer son vote de première lecture.
M. Jean-Jacques Jégou - Lorsque M. Fabius nous présentait cette loi de finances en première lecture, les informations relatives au contexte international et aux perspectives économiques étaient effectivement très incertaines.
Aujourd'hui, un certain nombre d'éléments se sont confirmés.
Mais malgré les études de l'OCDE, qui prévoit pour la France une croissance de 1,6 % en 2002, malgré les mises en garde de la Commission européenne, malgré la dégradation du climat économique et social, la hausse du chômage pour le sixième mois consécutif et la baisse prévisible de l'investissement des entreprises, vous continuez à vouloir fonder ce budget sur une croissance à 2,25 %. A croire que vous n'imaginez pas assumer la responsabilité de la gestion de l'Etat pour 2002 !
Comme parlementaire participant activement aux discussions budgétaires de cette assemblée, je me demande à quoi nous servons. Car malgré la nouvelle loi organique relative aux finances publiques, je constate que le rétablissement des pouvoirs budgétaires du Parlement ne fait pas encore partie de la culture des gouvernements de la Ve République. Notre démocratie est mise à mal, dans cette affaire.
Nous sortons de la première lecture du collectif 2001 et nos mises en garde ne vous ont même pas fait lever une paupière, Madame la ministre. Nous vous avons pourtant démontré que le déficit 2001 sera supérieur aux 214 milliards annoncés, ce qui fait que la loi de finances 2002 est déjà caduque...
Par ailleurs, sans revenir sur la liste des dépenses nouvelles engagées depuis octobre, je constate que le Parlement n'est pas consulté sur les redéploiements opérés, même si on nous annonce des amendements à ce sujet.
Je m'associe à la protestation du rapporteur contre la tendance croissante du Gouvernement à déposer des amendements en dernière minute, ce qui ne nous permet pas de légiférer en connaissance de cause.
Les observateurs attribuent la multiplication des revendications sociales dans la fonction publique à la période pré-électorale. De fait, certains syndicats, je pense à l'éducation nationale, ont du mal à cacher le caractère opportuniste de leurs grèves.
Mais ce climat est aussi le résultat de votre politique, de l'absence totale de dialogue social au sein de l'Etat patron.
Vous avez laissé croire qu'il suffisait d'augmenter les dépenses pour régler les problèmes et, alors que notre fonction publique est souvent prête à se réformer, vous avez cru pouvoir vous attirer ses bonnes grâces en faisant croître les budgets et en multipliant les créations d'emplois publics - emplois-jeunes et postes permanents.
Vous n'avez mené aucune réflexion sur la mise en _uvre d'une politique de ressources humaines pour optimiser le coût du service public. La part du budget de la fonction publique est ainsi passée de 40,7 % en 1997 à 42,5 % en 2001. Pour quel résultat ? La France se singularise par un taux de dépenses publiques supérieur à 50 % du PIB. Or, que faisons-nous de plus que les autres ?
L'absence de culture de performance et d'évaluation nous conduit à une situation où quelquefois les agents de l'Etat se sentent frustrés, notamment en matière de sécurité, alors que le nombre de policiers par habitant est élevé. Je vous renvoie sur ce point à l'excellent rapport de Tony Dreyfus, qui donnait des pistes pour rendre la police plus efficace.
Enfin, vous aggravez les difficultés de la fonction publique en projetant d'y appliquer les 35 heures de façon mécanique. Les entreprises, disait Martine Aubry, n'ont qu'à revoir leur organisation. C'est ce qu'elles ont fait. Pourquoi l'Etat ferait-il l'économie d'une telle démarche ? Il serait réaliste de reporter l'application des 35 heures pour permettre une réflexion globale liant organisation des services, évolution salariale et réduction du temps de travail.
Un mot sur la situation des entreprises. Cette question a fait l'objet d'un long et passionnant débat au Sénat. Nous avons vu M. Fabius reconnaître la nécessité de supprimer les freins qui nuisent à l'attractivité de notre pays, tout en refusant, parce qu'il est prisonnier d'une majorité archaïque, les propositions de l'opposition. Comment, alors, parler de « patriotisme économique » ?
Nous soutiendrons certaines des dispositions votées par le Sénat pour inciter les entreprises à maintenir leurs investissements. Je pense notamment aux articles additionnels après l'article 9 sur le crédit d'impôt recherche et à l'article additionnel après l'article 7. Tenant compte des difficultés des entreprises, les sénateurs ont rétabli les coefficients d'amortissement dégressif à leur niveau d'avant l'application de l'article 9 de la loi de finances 2001. Il sera difficile à votre majorité de prétendre soutenir l'investissement et d'avoir voté la majoration de 30 % de l'amortissement dégressif dans le collectif 2001 tout en refusant d'augmenter les coefficients eux-mêmes, ce qui serait un signe positif donné aux entreprises.
Je voudrais saluer une fois de plus le travail de nos collègues sénateurs. Outre leur analyse sur l'ensemble du budget, ils ont adopté un certain nombre de mesures qui, ici, ne trouvent aucun écho. Pourtant, il ne s'agit en rien de grandes décisions politiques mais, notamment, de la taxe sur les salaires. Elle constitue un véritable frein à l'emploi, autant dans le domaine de la santé que dans les domaines bancaires et financiers. Nous sommes raisonnables, nous savons donc, Madame la ministre, que nous ne pouvons supprimer immédiatement une taxe dont le produit rapporte près de 52 milliards de francs. Pour autant, une diminution progressive sur la première tranche constituerait un pas en avant non négligeable - cela concerne une masse salariale de plus de 602 milliards de francs.
Quant à la taxe sur les bureaux en Ile-de-France, les collectivités, si le texte sénatorial restait en l'état, en seraient exonérées. Ce ne serait que justice.
De même, les sénateurs ont supprimé le prélèvement sur les agences de bassin, et réalisé de véritables avancées pour les entreprises.
Malheureusement, j'imagine bien ce que ces propositions vont devenir : ce budget renouera avec l'irréalisme. Le groupe UDF ne saurait donc l'approuver (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. le Président - J'appelle maintenant, dans les conditions prévues par l'article 91, alinéa 9, du Règlement, les articles du projet de loi sur lesquels les deux Assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique, dans le texte du Sénat.
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 339 de M. Gengenwin est défendu.
L'amendement 339, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean Vila - L'amendement 314 est défendu.
M. Jean-Jacques Jégou - Les amendements 331, 332 et 333 sont défendus.
Les amendements 331, 332 et 333, repoussés par la commission et par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. le Rapporteur général - L'amendement 1 est de suppression.
L'amendement 1, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 2 bis A est supprimé.
M. le Rapporteur général - L'amendement 2 propose une rédaction plus précise.
Mme la Secrétaire d'Etat - Favorable et je lève le gage.
L'amendement 2, mis aux voix, est adopté et l'article 2 ter est ainsi rédigé.
M. le Rapporteur général - L'amendement 3, relatif à la PPE, vise à rétablir le texte adopté en première lecture par notre Assemblée.
M. Philippe Auberger - L'article 4 ouvre la possibilité à toute association à but non lucratif de rémunérer des dirigeants sous la forme de salaires. Il tend à revenir sur le caractère désintéressé des fonctions remplies par les administrateurs des associations régies par la loi de 1910. Le Sénat est opportunément revenu sur ces dispositions que nous avions laissé passer en première lecture et notre rapporteur général nous propose aujourd'hui une nouvelle rédaction qui tend à encadrer ces possibilités. En dépit de ses efforts, nous sommes au regret de ne pouvoir l'entériner car elle risquerait de porter atteinte à la liberté publique fondamentale que constitue la liberté d'association et s'exposerait de ce fait à la censure du Conseil constitutionnel. Du reste, le système actuel nous semble, sur ce point au moins, suffisant. Il n'y a pas lieu d'ajouter à la confusion de la loi de 1910 qui sert déjà de paravent à nombre d'organisations, dont certaines brassent des milliards. En outre, la mise en cause du statut d'administrateur désintéressé risque de décourager certains de nos concitoyens de soutenir financièrement les associations. L'évolution proposée serait par conséquent contre-productive, à bien des égards et le groupe RPR ne peut le soutenir.
M. le Rapporteur général - Ne nous y trompons pas : l'article 4 est favorable aux associations et se borne à prendre en compte certaines évolutions inéluctables. La commission a considéré que l'option retenue par le Sénat - supprimer le III de l'article qui posait problème - ne résolvait rien et elle a préféré conserver la philosophie du texte du Gouvernement tout en encadrant de manière plus stricte les dispositions proposées. Tel est l'objet de l'amendement 235 rectifié. Ainsi, il convient de rétablir le dispositif adopté en première lecture par notre Assemblée qui tend à permettre aux organismes présumés sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants, sans mettre en cause le caractère désintéressé de leur gestion. Il convient à cet égard de préciser que les associations concernées doivent pouvoir prouver qu'elles bénéficient - hors subventions publiques - de ressources suffisantes et que le dispositif considéré ne peut s'appliquer que pour un à trois dirigeants. Enfin, le montant des rémunérations versées à chaque dirigeant ne peut excéder trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale.
Il est prévu en outre qu'aucune rémunération ne peut être versée au titre du dispositif si l'organe délibérant de l'association ne l'a pas décidé à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres. Le décret pourra préciser les choses mais il me semble raisonnable d'envisager que, dans le cas où le quorum est atteint, la majorité qualifiée des deux tiers des membres présents permette de valider la décision.
Cet encadrement du dispositif répond, je le crois, aux préoccupations exprimées.
Mme la Secrétaire d'Etat - En première lecture, l'Assemblée avait adopté l'article 4 tel que proposé par le Gouvernement. Il supprimait l'automaticité de la taxation au titre des bénéfices commerciaux des associations qui rémunèrent leurs dirigeants en respectant certaines conditions. Il résultait d'une large concertation avec le monde associatif, ouverte par le Premier ministre aux Assises nationales de la vie associative en février 1999, qui s'est poursuivie dans le cadre de la mission confiée à votre collègue Derosier et achevée par la réunion d'un groupe de travail entre des représentants du Conseil national de la vie associative et de l'administration.
Le débat ici avait mis l'accent sur la complexité de la fiscalité associative et les conséquences graves des redressements fiscaux pour certaines associations. Il a également été très nourri au Sénat. Votre commission des finances propose aujourd'hui un amendement qui institue un barème à trois tranches selon les ressources - hors subventions publiques - de l'association et pose quatre conditions cumulatives nouvelles à la possibilité de rémunérer les dirigeants : plafonnement des rémunérations en valeur absolue, obligation de recours à un commissaire aux comptes, limitation du cumul de rémunérations associatives, obligation pour l'association de délibérer en ce sens. Ce dispositif, qui ne manque pas d'intérêt, est assez complexe. Les restrictions qu'il apporte transparaîtront bien entendu dans les instructions fiscales. Cela étant, nous essaierons de traduire dans le décret la souplesse que souhaite la commission.
Pour l'heure, tout en ayant confiance dans l'utilisation qu'en feront les associations et en espérant qu'il fonctionnera bien, je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée.
M. Gilles Carrez - L'article 4 dans sa version initiale avait fait l'objet d'une concertation approfondie avec le monde associatif, ce qui n'est pas le cas de ce nouveau dispositif. Il me paraît donc dangereux de décider ainsi, à la va-vite, sans concertation préalable avec les intéressés.
M. Michel Bouvard - Alors que notre vie associative repose sur le bénévolat, chacun sait que certaines associations défraient leurs dirigeants sous une forme qui s'apparente à une rémunération. Il était donc opportun de clarifier la situation. Mais même si l'on a prévu de plafonner le montant des rémunérations en valeur absolue et de limiter le cumul, la question de fond demeure posée : est-il normal qu'un dirigeant d'association soit rémunéré ? Ne doit-il pas choisir à un moment de devenir directeur salarié de son association ? Il faut en outre distinguer le cas des associations de celui des fondations, placées, elles, sous le contrôle de l'Etat, ce qui garantit une totale transparence. S'il est imaginable que le président d'une importante fondation soit rémunéré, cela va moins de soi pour une association. Est-on sûr que le dispositif proposé ne pourra pas être détourné par les sectes, qui y trouveraient un avantage inespéré pour leurs gourous ?
M. le Rapporteur général - Le dispositif proposé répond en grande partie à ces objections. Il ne vise absolument pas à encadrer la vie associative, mais seulement une nouvelle faculté reconnue par la loi. En outre, il ne remet pas en question - j'espère que Mme la secrétaire d'Etat nous le confirmera - la tolérance actuelle de l'administration fiscale lorsque la rémunérations des dirigeants ne dépasse pas les trois quarts du SMIC.
Je souhaiterais une brève suspension de séance.
La séance, suspendue à 19 heures 10 est reprise à 19 heures 20.
M. Pierre Méhaignerie - Il y aurait une contradiction indécente, à mon avis, entre la disposition qui vient d'être votée et le sort qui risque d'être réservé demain à telle grande association totalement désintéressée, club omnisports fort de 1 200 licenciés si étaient fiscalisés les 2 millions de recettes accessoires qu'elle tire d'un cinéma et de la publicité afin de faire vivre 67 équipes. Depuis six semaines que j'ai soulevé cette question, je n'ai pu obtenir de précisions. Pourtant, il est clair que les associations de ce genre n'entrent pas en concurrence avec le secteur commercial privé... D'où l'amendement 330, étant entendu que je renonce au 329.
M. le Rapporteur général - N'opposez pas cet amendement au précédent. Vous posez un vrai problème, mais nous nous sommes efforcés de le résoudre depuis bientôt deux ans, afin d'enrayer la multiplication des contentieux. Le ministère des finances a élaboré des instructions qui ont levé beaucoup de malentendus et nous avons porté de 250 000 à 400 000 F le plafond relatif à ces activités accessoires, menées par des associations en vue de financer ce qui relève de leur objet social. J'ajoute que, dans ces 400 000 F ne sont pas comprises les recettes générées par les six manifestations annuelles autorisées.
Reste à définir le statut des aides apportées par des entreprises. Il revient à Mme la Secrétaire d'Etat de vous répondre sur ce point mais on peut penser qu'il s'agit en l'occurrence plus de mécénat que de sponsoring, et que ces sommes ne devraient donc pas être imposées. En tout état de cause, il importera que les instructions données par le Gouvernement aboutissent à une interprétation homogène des textes sur tout le territoire.
Mme la Secrétaire d'Etat - Vous n'êtes pas intervenu en pure perte, Monsieur Méhaignerie : depuis six semaines, nous avons beaucoup travaillé et nous avons rédigé une instruction qui permettra de régler le cas que vous m'avez soumis. Elle opère en effet une distinction claire entre la publicité et le mécénat. On y lit notamment que « la contrepartie offerte par l'association à l'entreprise pour son versement ne peut être assimilée à une simple prestation publicitaire dès lors que la somme versée est nettement supérieure à l'avantage publicitaire retiré par l'entreprise ».
Cette instruction, fruit d'une ample concertation, rendra plus homogène l'interprétation faite par les services fiscaux déconcentrés des mesures de fiscalisation. Je considère donc votre amendement comme un amendement d'appel, qui sera satisfait par cette instruction que je m'engage à signer dès demain matin.
M. Pierre Méhaignerie - Je retirerai cet amendement si vous me confirmez aussi que les recettes tirées d'un cinéma non concurrentiel n'entrent pas dans le champ de la fiscalisation.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je vous le confirme.
L'amendement 330 est retiré.
ART. 4 QUATER A
M. le Rapporteur général - L'amendement 4 vise à supprimer cet article : la disposition introduite par le Sénat est inopportune.
L'amendement 4, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté et l'article 4 quater A est ainsi supprimé.
M. le Rapporteur général - L'amendement 5 vise à préciser que l'exonération que nous avons votée en première lecture à l'initiative de Mme Bricq, concernera notamment les « locaux administratifs des établissements publics d'enseignement du premier et du second degré », ainsi que des établissements privés sous contrat.
M. Jean-Jacques Jégou - L'Assemblée se laisse parfois aveugler par les avantages supposés dont bénéficie l'Ile-de-France, mais que penseraient les maires de province ici présents si leur bureau était taxé à l'égal d'un bureau commercial ? Si le Sénat a introduit des dispositions inopportunes, celle-ci n'est pas du nombre. Pourquoi refuser d'étendre l'exonération aux mairies ? Ce sont par excellence des lieux consacrés à la démocratie et je pense que nos concitoyens seraient choqués s'ils savaient que le bureau du maire ou celui du CCAS sont taxés.
Les élus de la région Ile-de-France sont tous rassemblés sur ce sujet. Je suis prêt à accepter un amendement de repli, tendant à exonérer les communes qui ont un potentiel fiscal inférieur à la moyenne ; mais il n'est pas bon de pérenniser cette situation injuste.
M. le Rapporteur général - C'est un vrai sujet, je le reconnais.
L'amendement 5, mis aux voix, est adopté et l'article 4 quater est ainsi rédigé.