Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_grach_hazardowych__Lobbing_legislacja_podatki_notyfikacja-ebook/p1119553i1274484
Timestamp: 2019-05-22 04:58:10+00:00
Document Index: 83355919

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 76', 'Art. 3', 'Art. 2', 'arte 6', 'Art. 15']

Ustawa o grach hazardowych. Lobbing legislacja podatki notyfikacja [Bartłomiej Korniluk LL.M.] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00095 006966 14665676 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o grach hazardowych. Lobbing legislacja podatki notyfikacja - ebook/pdf
Autor: Bartłomiej Korniluk LL.M. Liczba stron: 430
ISBN: 978-83-8158-312-1 Data wydania:
Monografiia opisuje realia procesu powstawania przepisów fiskalnych. Autor koncentruje się w niej przede wszystkim na działaniach lobbingowych podmiotów komercyjnych konkurujących o udziały w rynku gier losowych za pomocą zmian legislacyjnych. Jest to o tyle ciekawe, iż przedstawiony opis działań z pewnością jest tożsamy także dla innych, ważnych dla Państwa obszarów regulacyjnych.
Na tym tle autor podejmuje dwa prawno-podatkowe zagadnienia istotne zarówno z punktu widzenia rozwoju nauki prawa, jak i samej praktyki:
opisując możliwość wdrożenia parafiskalnych dopłat w grach losowych na automatach,
wpływ braku notyfikacji norm technicznych na skuteczność obowiązywania norm fiskalnych.
Warto przy tym podkreślić, iż w polskiej nauce prawa do tej pory nie przeprowadzono dosłownie żadnych badań wspomnianych zagadnień podatkowych. Tymczasem polski ustawodawca nadal poszukuje odpowiednich rozwiązań legislacyjnych w zakresie fiskalizacji tych usług, a z kolei problematyka skuteczności obowiązywania norm podatkowych w kontekście braku ich notyfikacji tylko w ostatnich 9 latach spowodowała konieczność wydania aż 55 tys. orzeczeń sądów administracyjnych – co również wskazuje na donośność tego zagadnienia.
Główne obszary badawcze pracy to prawo administracyjne, europejskie, konstytucyjne i podatkowe.
Rozdział I. Wprowadzenie § 1. Polityka fiskalna w sektorze gier – definicja, funkcje, cele Słowo „polityka” znajduje się w powszechnym użyciu, przy jednoczesnym domniemaniu prawidłowego rozumienia treści i zakresu znaczeniowego tego pojęcia. Wywodzi się ono z języka greckiego, gdzie „poly” oznacza mnogość, różnorodność, a „polis” było nazwą państw-miast. Arystoteles rozumiał po- litykę jako sztukę rządzenia państwem, której celem było dobro wspólne, gdzie źródłem tak rozumianej polityki była właśnie wspomniana już wspól- nota miast. W późniejszym okresie (starożytność i średniowiecze) źródło to wywodzono już jednak z praw natury bądź woli sił nadprzyrodzonych – co słu- żyło uzasadnianiu niesprawiedliwych podziałów na rządzących i poddanych. Demokratyzacja zapoczątkowana w czasach nowożytnych skutkowała obiek- tywizacją genezy i społecznej roli tego zjawiska. Współczesne definicje stano- wią, że polityka polega na uzgadnianiu zachowań współistotnych dla podmio- tów realizujących własne interesy. Owo uzgadnianie polega na przezwycięża- niu sprzeczności interesów przez perswazję, manipulację, przymus i przemoc, kontestację, negocjacje, kompromis w celu osiągnięcia ładu korzystnego dla każdej ze stron, stosownie do siły i wpływów – gdzie tym samym nie wszy- scy po równo mogą być z niej zadowoleni1. Podobnie pojęcie to zakreśla Ste- phen D. Tansey2, stwierdzając dodatkowo, że polityka polega na łączeniu się ludzi motywowanych odmiennymi interesami w celu wspólnego osiągnięcia celów, które ich łączą, i konkurowaniu gdy cele te są sprzeczne. Powyższą de- finicję rozwinął z kolei Max Weber o element dążenia do udziału we władzy lub wywierania wpływu na podział władzy. Stąd Amerykanie do dzisiaj defi- niują politykę jako sztukę bycia wybieranym3. Elementem wspólnym wszyst- 1 M. Gulczyński, Nauka o polityce, Warszawa 2007, s. 9 i 19. 2 S.T. Tansey, Nauki polityczne, Poznań 1997, s. 18–19. 3 M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, Kraków 1998 lub http://yrexywawu.miel- no.pl/polityka-jako-zaw C3 B3d-i-powo C5 82anie-pdf.html (dostęp z 3.4.2014 r.). 1 Rozdział I. Wprowadzenie kich powyższych definicji jest to, że zasadniczym celem polityki jest zdobycie i utrzymanie pewnych aktywów, np. władzy czy aktywów ekonomicznych lub społecznych. Stąd z uwagi na to pojęcie „polityki” bywa często dookreślane po- przez zastosowanie odpowiedniego przymiotnika (np. polityka gospodarcza, rolna, zagraniczna itd.). Dodatkowo w definicji prof. K. Opałka4 kreatorem po- lityki jest sformalizowana grupa społeczna, jednak istnieją również koncepcje rozszerzające, zgodnie z którymi polityka może być realizowana przez każdy podmiot występujący w relacjach z innymi podmiotami5. Każda polityka pod- lega licznym ograniczeniom obiektywnym lub subiektywnym, np.: w zakre- sie istniejących możliwości, umiejętności działania, niewidzialnej ręki rynku. W związku z powyższym powinna ona spełniać następujące kryteria: realno- ści, niesprzeczności, jasności, akceptowalności. W ujęciu procesowym odnosi się to zarówno do etapu przygotowywania, planowania, realizacji, ewidencji, jak i analizy działań, ewentualnie ich braków. Tym samym powinna ona też dysponować odpowiednimi narzędziami jej realizacji. Cele polityki możemy natomiast podzielić na nadrzędne i podrzędne, krótko- lub długookresowe, akumulacyjne oraz wydatkowe6. Dla dalszych potrzeb niniejszej pracy autor zawęża pojęcie polityki przedmiotowo do polityki fiskalnej (czyli akumula- cyjnej)7. Polityka ta jest wyłączną domeną państwa (w rozumieniu organów ustawowych, wykonawczych) i jednostek samorządu terytorialnego, gdyż inne podmioty nie mają w tym zakresie pełnej suwerenności8. Jej adresatami są natomiast pozostałe podmioty fizyczne i prawne, które muszą ją traktować jako warunki finansowe ich działalności, czyli jako czynniki (warunki) wo- bec nich egzogeniczne (zewnętrzne). Ponadto w przypadku omawianego te- matu polityka fiskalna sama w sobie jest częścią szerzej rozumianej polityki państwa w zakresie gier hazardowych (umożliwiającej z jednej strony zaspo- kojenie naturalnych potrzeb społeczeństwa, ale z drugiej strony – umożliwia- jącej dzięki temu moderowanie konsumpcji, a przez to jej strukturyzowanie, kształtowanie, a nawet jej ograniczanie). Tak rozumiana polityka fiskalna speł- nia w hazardzie funkcję fiskalną, ale przede wszystkim jednak funkcję regu- 4 K. Opałek, Zagadnienia teorii prawa i teorii polityki, Warszawa 1986, s. 238. 5 Przegląd koncepcji polityki, rozumianej jako domena państwa, znaleźć można w: M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie do teorii polityki, Lublin 1998, s. 11–19. 6 Zob. http://pl.wikipedia.org/wiki/Polityka_finansowa (dostęp z 20.3.2017 r.). 7 Zakres rzeczowy wymieniony został w art. 3 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). 8 E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, t. 2, Warszawa 2000, s. 13. 2 § 2. Narzędzia polityki fiskalnej państwa... lacyjną9 (w tym ograniczającą) – co jest jedną z najbardziej kluczowych kwe- stii wpływających na cele badawcze niniejszej pracy. Tym samym w hazardzie wypełnienie funkcji fiskalnej sensu stricto następuje jedynie suplementacyjnie wobec uniwersalnych celów społeczno-gospodarczych. Tymi celami powinny być przede wszystkim zdrowie i bezpieczeństwo obywateli. Z kolei fiskalizm sensu largo w tym zakresie jest jedynie narzędziem podporządkowanym reali- zacji tych priorytetowych celów. Takie cele, jak wzrost gospodarczy, tworzenie nowych miejsc pracy, stabilizacja gospodarki (ograniczenie wahań cyklu ko- niunkturalnego), konkurencyjność są o tyle istotne, o ile przyczyniają się jedy- nie do zapewnienia obywatelom zdrowia i bezpieczeństwa – co stanowi istotną odrębność w przypadku oceny polityki fiskalnej realizowanej wobec innych, bardziej rynkowych, sektorów gospodarki. Takie rozumienie polityki fiskalnej jako polityki sensu largo w zakresie hazardu wynika z art. 76 Konstytucji RP i z prawa pierwotnego UE – o czym w dalszej części pracy. Usługi hazardowe, jako zjawisko ekonomiczne, powinny być zatem ukształtowane głównie przez mechanizm rynkowy w ramach ograniczeń narzuconych przez system regula- cyjny danego kraju, wykorzystujący w tym celu także narzędzia fiskalne. Tym samym to całościowa polityka regulacyjna państwa ma w ostateczności naj- większy wpływ na dochody podatkowe budżetu w tym zakresie. Popyt na ha- zard w żadnym razie nie może bowiem być kreowany, a jedynie zaspokajany, a nawet ograniczany. Stąd też polityka fiskalna dotycząca gier losowych musi być siłą rzeczy omówiona w szerszym kontekście polityki regulacyjnej, decy- dującej o wielkości bazy podatkowej oraz samym kształcie narzędzi fiskalnych – o czym traktuje też niniejsza praca. § 2. Narzędzia polityki fiskalnej państwa w sektorze gier Polityka fiskalna w obszarze gier hazardowych powinna być pochodną ogólnej polityki ochronnej państwa w tym zakresie. Tym samym działalność w Polsce podmiotów urządzających gry hazardowe jest mocno reglamento- wana. Jest ona oparta na zezwoleniach oraz koncesjach, których przyznanie za- leży od spełnienia licznych wymogów formalnych lub jeszcze ich ewentualnej dostępności. W tym świetle należy zaznaczyć, że prawo hazardowe zarówno 9 Tamże, s. 22. 3 Rozdział I. Wprowadzenie na gruncie regulacji obowiązującej przed 2009 r., jak i po tej dacie, umożli- wia prowadzenie tej działalności wyłącznie na zasadach opisanych w ustawie – z czytelną dyspozycją, że jeśli coś jest w tej ustawie nieopisane, to jest za- kazane10 pod rygorem utraty koncesji lub zezwolenia oraz rygorem karnym. Tym samym przedsiębiorcy nie mają pełnej swobody działalności gospodar- czej oraz swobody do rozszerzania interpretacji zapisów prawa (np. definicji gier, warunków ich sprzedaży). To Minister Finansów ma ostatnie słowo w tym zakresie11. Jest to o tyle ważne, że to Minister ostatecznie stwierdza, czy dana działalność jest grą losową lub zakładem wzajemnym – a więc czy podlega też obciążeniu podatkiem od gier. Minister zatwierdza również regulaminy sprze- daży, skład osobowy organów oraz skład kapitałowy spółek (badając niekaral- ność osób oraz legalność pochodzenia kapitału), sprawuje nadzór podatkowy oraz wykonuje działania kontrolne za pomocą KAS, a w ostateczności może właśnie cofnąć zezwolenie lub koncesję, łącznie ze skierowaniem sprawy do izby celnej z zamiarem wszczęcia postępowania z tytułu przestępstwa karnego skarbowego (rozdział IX KKS). Ponadto ministerstwo prowadzi spis jedno- stek badawczych dopuszczonych do badania zgodności maszyn hazardowych z ustawą, egzaminuje i wydaje licencje zawodowe dla pracowników tego sek- tora, prowadzi spisy statystyczne, analizuje je, a w tym kontekście projektuje również odpowiednie zmiany polityki państwa. W tym świetle sektor gier w Polsce obciążony był w analizowanym okresie podatkami procentowymi proporcjonalnymi faktycznie płaconymi z tzw. zy- sku z gry (wpłaty minus wypłaty – np. kasyna, salony gier) lub obrotu (np. buk- macherstwo, gry liczbowe), a do 2015 r. – także kwotowym ryczałtem od każdej sztuki urządzenia (np. automaty o niskich wygranych). Sumarycznie instru- menty te nazywane są podatkiem od gier. Oprócz tego także dochody czerpane przez samych graczy opodatkowane są podatkiem od wygranych. Przy czym w przypadku podatku dochodowego zastosowano pewne zawężenie, tj. po- datek od wygranej pobiera się dopiero po przekroczeniu określonego progu. W tym świetle podatek od gier i podatek od wygranych są podatkami ogól- nymi, i to w podwójnym znaczeniu. Obciążają bowiem ogół podatników urzą- dzających gry hazardowe oraz ogół graczy, jak i pokrywają wszystkie wydatki budżetu. Oprócz tego istnieje dodatkowe obciążenie parafiskalne – zwane dopła- tami do gier. Są to daniny celowe obciążające monopol państwa i finansu- 10 Art. 3 GrHazU. 11 Art. 2 ust. 6 GrHazU. 4 § 3. Hazard – źródła historyczne jące wydatki państwowych (pozabudżetowych) funduszy celowych. Dopłaty są powszechnie uważane za cenę płaconą za prawo do monopolu i jego kształt. Monopol to zwłaszcza ekskluzywność działania w środowisku pozbawionym ekonomicznej konkurencji, z nieistniejącym w pozostałych sektorach hazardu prawem do reklamy. Dopłaty nie są przychodem monopolu, który w zasadzie dokonuje jedynie kolekty środków graczy i przekazuje je na państwowe fundu- sze celowe finansujące państwowe cele inwestycyjne (sport, kultura, zdrowie). Tym samym należy stwierdzić, że państwo polskie ma wiele narzędzi służą- cych prowadzeniu efektywnej polityki ogólnej w zakresie hazardu, w tym rów- nież kształtowania zakresu bazy podatkowej i jej fiskalnego obciążenia. Pozo- stała część pracy zajmuje się oceną prawidłowości kształtowania i wykorzysta- nia tych narzędzi przez pryzmat całościowej polityki w tym zakresie. § 3. Hazard – źródła historyczne Etymologia słowa „hazard” wskazuje na arabskie pochodzenie tego zjawi- ska. „Az-zahr” oznacza bowiem „kostkę”12. Przy czym rozrywce tej masowo mieli oddawać się już nawet bogowie i bohaterowie mitologii egipskiej, grec- kiej oraz rzymskiej. W tym świetle Grecy twierdzili, że Zeus, Posejdon i Hades w walce o lądy, morza i podziemie rzucali światem niczym kością do gry. Sofo- kles (V w. p.n.e.) wspomniał natomiast, że kości wynalazł wojownik Palamedes podczas oblężenia Troi, a Herodot (V w. p.n.e.) wywodził je raczej od azjatyc- kich plemion Lidyjczyków, pisząc w swoich „Dziejach” jednocześnie, że także mieszkańcy Afryki w czasie 18-letniej suszy grali w kości co drugi dzień, chcąc zapomnieć o głodzie. Natomiast według mitologii egipskiej hazard został wy- naleziony przez boga Totha – lekarza, wynalazcę pisma i najwyższego sędziego. Inskrypcje na ten temat znajdowane są również w piramidach egipskich sprzed ponad 4 tys. lat, w grobowcach chińskich sprzed 4300 lat oraz najstar- szych wykopaliskach Mezopotamii (sprzed 6000 lat). Tym samym, jak widać, hazard od zamierzchłych czasów był popularną rozrywką i powszechnym na- rzędziem rozstrzygania sporów. Przy czym genealogia tej usługi, ginąca w sumie w mrokach historii, nie powinna nas bynajmniej dziwić, źródłem tego fenomenu są bowiem sami lu- dzie, od zawsze gotowi przecież do ponoszenia pewnego ryzyka w imię zaspo- 12 Za http://pl.wikipedia.org/wiki/Hazard oraz http://pl.wikipedia.org/wiki/Ko C5 9B C4 87_do_gry (dostęp z 20.3.2017 r.). 5 Rozdział I. Wprowadzenie kojenia swoich podstawowych potrzeb (np. polowanie), zdobycia dominacji (np. walka) czy też gromadzenia majątku. Tym samym tak naprawdę zjawisko to należy zaklasyfikować jako część naszej natury i w związku z tym jako to- warzyszące ludzkości od zarania dziejów. W tym świetle antropolodzy dopa- trują się źródeł hazardu nawet w rytuałach religijnych prymitywnych wspól- not przedhistorycznych13 (w pogańskich próbach przepowiadania przyszło- ści czy też wyjaśniania tego, co było niepojęte). Na ogół rzucano wtedy małe obiekty (kamienie, patyki, groty strzał, orzechy, kości zwierząt14) na ziemię i sprawdzano ich układ. Kolejny etap rozwoju tej praktyki wiązał się z poświę- ceniem przez pytającego pewnej stawki, której celem było przebłaganie bogów, a de facto zmieniało pytających w aktywnych uczestników procesu mających pewne oczekiwania do zrealizowania. Następnie zaczęto grać już tylko o zysk materialny (kobietę, lepszy kawałek upolowanego zwierzęcia itd.). W pewnym momencie zamiast kości zwierzęcych zaczęto rzucać kości sześcienne (ok. 3 tys. lat p.n.e.), a z biegiem czasu hazard stał się nawet częścią kultury wyższej. Do tego stopnia, że przykładowo już napisana w XV w. p.n.e. hinduska powieść „Mahabharata” opisywała grę w kości o tron, rozgrywającą się pomiędzy człon- kami rodziny królewskiej. Natomiast w Chinach hazard już od X w. p.n.e. stał się tak popularny i powszechny, jak zupa wonton czy kaczka po chińsku, będąc wręcz nieodłączną częścią dnia codziennego. To zresztą właśnie tam w VII w. n.e. z kości wykształciło się następnie domino. Tę samą drogę rozwoju odbyła także gra w karty. W VI w. n.e. Koreańczycy wykorzystywali je do przepowia- dania przyszłości. Z początku były to kawałki olejowanego papieru i jedwabiu. Ich wzornictwo zostało następnie zmodyfikowane przez Chińczyków, a w toku dziejów Europejczycy zaczęli następnie ozdabiać ich odwrotną stronę wzorami dywanów. Wraz z wynalezieniem prasy drukarskiej w XV w. karty przestały być grą arystokracji. O masowości tego zjawiska w starożytnym świecie niech świadczy cho- ciażby fakt, że rzymskie Saturnalia, igrzyska czy też uczty były na tyle znako- mitą okazją do urządzania masowych loterii fantowych, że pula nagród obej- mowała nawet domy, niewolników, kosztowności lub na pocieszenie kilka much. A zakłady bukmacherskie w tej samej skali zawierano, obserwując już greckie zmagania olimpijskie, egipskie wyścigi rydwanów czy też rzymskie walki gladiatorów i wyścigi – gdzie każdorazowo w Koloseum oglądało je na- wet 50 tys. widzów, a wyścigi w Circus Maximus aż 250 tys. widzów. Mimo że 13 Więcej na http://www.crapsdicecontrol.com/gambling_history.htm (dostęp z 20.3.2017 r.). 14 Szczególnie astragale – jeden z rodzajów kości skokowej stopy. 6 § 3. Hazard – źródła historyczne w Cesarstwie Rzymskim istniał co prawda prawny zakaz gry poza okresem Sa- turnaliów, to w rzeczywistości grali wszyscy, zawsze i wszędzie: legioniści, se- natorowie, władcy, zwykli obywatele. Do tego stopnia, że cesarz Kaligula prze- kształcił ponoć swój pałac w jaskinię hazardu, a przegrane rekompensował aresztowaniami lub egzekucją bogatych obywateli wraz konfiskatą ich dóbr. Nic zatem dziwnego, że także zwykli rzymscy żołnierze pilnujący Golgoty wła- śnie za pomocą kości rozstrzygali, komu przypadną szaty konającego Chry- stusa. W rezultacie po dziś dzień Fortuna, rzymska bogini kierująca ludzkim losem, jest synonimem prosperity („koło Fortuny”), a do kanonu literatury przeszło chociażby powiedzenie Juliusza Cezara z 49 r. p.n.e., który przekracza- jąc Rubikon, wypowiedział słynne słowa „Alea iacta est!”, kończąc zresztą etap Republiki. Przy czym obok kości, zakładów oraz loterii do uprawiania hazardu w starożytnym Rzymie, Grecji i Egipcie służyły również liczne gry planszowe. To właśnie z włoskiego słowa „casa” (czyli dom) wywodzi się słowo „kasyno”, które pierwotnie oznaczało wiejską willę lub dom letni, później budynek słu- żący celom rozrywkowym obywateli (bale, koncerty, rozgrywki sportowe, gry, w tym także hazardowe). Stąd najstarsze kasyna w Europie nadal prowadzą obecnie tak szeroko rozumianą działalność rozrywkową15. Także w Polsce historia hazardu sięga co najmniej początków słowa pi- sanego – czyli czasów piastowskich. Wiadomo, że grze w kości chętnie od- dawał się już syn Bolesława Krzywoustego – książę Kazimierz II Sprawie- dliwy (1138−1194 r.). Kolejny udokumentowany etap rozwoju tego zjawiska to XV w., kiedy to szlachta polska włączyła do swoich rozrywek grę w karty i w szachy. Szlachta grała już wtedy modłą niemiecką – tj. i w karty, i w sza- chy, które u sąsiadów były już zresztą znane od średniowiecza – i to do tego stopnia, że w XVI w. biskup Maciejewski pytał się: „Ażeby się nie mogła zna- leźć insza krotochwila, a nie ta ustawiczna, karty?”. Z kolei w tych samych cza- sach Jan Kochanowski (1530–1584 r.) pisał: „Nie umie syn szlachecki na konia wsiąść, lepiej kufla świadomy, kart pisanych malowanych, kostek prawem za- kazanych”16. Satyryk i dramatopisarz, wojewoda poznański z czasów potopu szwedzkiego – Krzysztof Opaliński (1609–1655 r.), autor zbioru „Satyry, albo Przestrogi do naprawy rządu i obyczajów w Polszcze należące” (1650 r.), skar- żył się natomiast: „Kędyż wżdy owa szczerość, owa otworzystość, Staropolska, 15 Kasyno Kopenhaskie w Danii służy jako teatr, Kasyno Hanko w Finlandii – jako eksklu- 16 Oba cytaty z http://archiwum.rp.pl/artykul/159281_Wist_chapanka_i_rzucanie_kosci.html zywna sala balowa. (dostęp z 20.3.2017 r.). 7 Rozdział I. Wprowadzenie kędy się cieszyli somsiedzi, Po szelągu kart grając, abo więc warcabów, o kasz- telański stołek, którego tysiąckroć, Godniejsi byli, niż ci teraz, kasztelani war- cabowi”17. Natomiast w „Opisie obyczajów” Jędrzej Kitowicz (1727–1804 r.) w rozdziale zatytułowanym „O grach szulerskich”18 pisał w podobnym tonie: „Szulerowie po miastach, po szynkowych domach najwięcej grali w kości, mieli tak sporządzone, że im padały na stronę wygraną, którym sposobem, sobie wiadomym ogrywali niewiadomych do gry zwabionych”. Ponadto wyjątkowo dobrze przyjęły się w Polsce loterie fantowe, wywo- dzące się jeszcze z czasów starożytnych. Co do zasady pierwotnie służyły one zazwyczaj zbywaniu wolno sprzedających się dóbr luksusowych, a dopiero w XVI w. powstała loteria pieniężna. Jej kolebką były Włochy, gdzie pan Gen- tila, jeden z członków Wielkiej Rady Genueńskiej, zainspirowany systemem wyborczym do tego organu (gdzie z 90 kandydatów wybierano 5 członków), zaproponował grę nazwaną później Lotto. Gra była pięciostopniowa (1 z 90, 2 z 90, 3 z 90, 4 z 90, 5 z 90), o swobodnie ustalanych stawkach, z górnym li- mitem wygranych19. Gra ta stała się bardzo popularna w całej średniowiecznej Europie z racji tego, że wykorzystywano ją głównie do finansowania budyn- ków użyteczności publicznej, a tym samym cieszyła się wsparciem zarówno Kościoła, jak i monarchów. Taki też był jej początek na ziemiach polskich. Niektórzy termin jej wprowadzenia do naszego kraju wyznaczają na 1748 r., inni przesuwają tę datę o 20 lat później, kiedy to Sejm oficjalnie uznał lote- rie za źródło dochodów skarbu – o czym stanowi treść Konstytucji z 1768 r. Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej: „Wiele na tym dobru powszechnemu obywa- telów Rzeczypospolitej zależy żeby podatki publiczne mogły być jak najlżej- sze, więc za rzecz pożyteczną dla ulżenia w tychże uznawszy wynalazki tako- wych dochodów, które z dobrej woli tylko, nie z nakładu [przymusu] wynikać mogą, z tego rodzaju loterią włoską «Lotto di Genua» nazwaną być sądziemy, przykładem tedy inszych królestw i państw tę loterią która wszędzie przyczy- nia publicznych intrat, wprowadzić w państwa nasze dozwalamy [...] a co się z tej kontrabencji [umów] pokaże importaty [zyski] do skarbu koronnego, ten skarb z niej czwartą część skarbowi litewskiemu oddawać będzie zawsze, zle- camy, a skarby obadwa tej intraty [zysku] zażyć mają nayprzód na wypłacenie długów Rzeczypospolitej w tabelach na tym sejmie ułożonych, a potym gdy już 17 Zob. http://www.dbc.wroc.pl/dlibra/aresults?action=SearchAction QI=57BEE8C0326579 FB3F5D6E235BB56081-9 (dostęp z 2.12.2014 r.). 18 J. Kitowicz (1727–1804), Opis obyczajów, rozdz. O grach szulerskich, http://literat.ug.e- du.pl/kitowic/index.htm (dostęp z 20.3.2017 r.). 19 R. Rogalski, O loteriach w dawnej Polsce, Warszawa–Siedlce 2008, s. 5. 8 § 4. Koszty społeczne gier hazardowych ustanowiona zostanie ta loteria i pewny z niej coroczny będzie dochód, obraca- nia jego na ulgę w podatkach publicznych i czynienia o tym relacji na sejmach nakazujemy”20. Ojcami loterii na ziemiach polskich byli dwaj duchowni – pi- jar Stanisław Hieronim Konarski oraz Gabriel Piotr Baudouin, ludzie wielkich spraw, organizatorzy życia codziennego oraz naukowego i opiekuni potrzebu- jących. Pierwsza loteria z 1748 r. związana była z budową istniejącego do dzi- siaj Szpitala Dzieciątka Jezus (obecnie ul. Lindleya w Warszawie), a następna – z budową uczelni Collegium Nobilium21. Na początku realizowane były przez przedsiębiorców prywatnych, a od 1786 r. objęto je monopolem państwowym. W 1936 r. na mocy ustawy powołano do życia Państwowy Monopol Loteryjny, przy czym obecnie spółka ta przeznaczona jest już do likwidacji, a monopol państwa realizowany jest jedynie przez TS. Należy przy tym zaznaczyć, że ha- zard służył również do finansowania istotnych wydatków państwa – chociażby wysiłku uzbrojenia armii polskiej w przededniu II wojny światowej. Z kolei pierwszym kasynem na obecnie polskich terenach było „Kasino Zoppot”, otwarte 6.6.1920 r. w Sopocie, na obszarze ówczesnego Wolnego Miasta Gdańska. Dla porównania, w 1991 r. działało 14 legalnych kasyn, a obecnie ustawodawca po zmianie prawa hazardowego dopuścił wydanie aż 52 koncesji22. § 4. Koszty społeczne gier hazardowych I. Struktura rynku usług hazardowych w Polsce Na wstępie trzeba przybliżyć badania statystyczne dotyczące struktury obecnej konsumpcji gier losowych w Polsce. Otóż badanie CBOS („Polacy o hazardzie”) przeprowadzone w 2009 r. na liczącej 1022 osoby próbie losowej dorosłych Polaków wykazało, że największą popularnością cieszą się gry TS. Aż 48 Polaków typowało gry liczbowe, około 16 ankietowanych wysyłało płatne SMS-y, tylko 5 grało na automatach o niskich wygranych (AoNW), w zakładach bukmacherskich brało udział 3 badanych, do odwiedzania ka- syn, salonów gier i grania za pośrednictwem Internetu przyznało się po 1 20 Tamże, wstęp. 21 Tamże, s. 7–8. 22 Art. 15 GrHazU, http://www.mf.gov.pl/_files_/gry_hazardowe/20.03/wolne_lokaliza- cje_na_prowadzenie_kasyn_gry__2_.pdf (dostęp z 17.8.2012 r.). 9 Rozdział I. Wprowadzenie uczestników badań23. Przy czym – jak wykazało kolejne badanie CBOS z 2012 r. – aż jedna czwarta Polaków powyżej 15. roku życia grała na pieniądze w ciągu ostatnich 12 miesięcy24. Co ciekawe, we wprowadzeniu do tego ostatniego ra- portu znajdujemy dodatkowo podsumowanie, że „ryzyko uzależnienia od ha- zardu wydaje się relatywnie niewysokie”25. Analiza z 2012 r. wykazała bowiem, że wśród ogółu grających tylko 1 ma poważny problem z hazardem, a 4 wykazuje umiarkowany poziom uzależnienia (w sumie daje to odpowiednio 50 tys. uzależnionych i 200 tys. narażonych). Przy czym należy zauważyć, że są to dane jedynie sondażowe, których wartość poznawcza jest stosunkowo niska (na zasadzie: czy Pani sądzi, że sąsiad ma problem). Niemniej jednak, odnosząc to do populacji całkowitej, tzw. hazard patologiczny wynosiłby wtedy w Polsce szacunkowo 0,1 , a problematyczny – 0,5 . Dla porównania uzależnienie od Internetu wykazuje 0,3 26, a od zakupów – 3,5 badanych27. W maju 2010 r. podobne badanie przeprowadził również Millward Brown SMG/KRC („Gry losowe w Polsce”). Badanie to potwierdziło ustalone wcze- śniej przez CBOS poziomy popularności poszczególnych rodzajów usług, tj. 64 respondentów oddawało się w ciągu ostatnich 12 miesięcy grze w Lotto, 10 – w loterie, 10 – grało w zakłady bukmacherskie, 8 – w AoNW, 6 – w audiotele, 5 – w gry internetowe, 4 – w gry kasynowe, przy czym po- pulację regularnych graczy oszacowano w sumie na 8 generalnej populacji (czyli 2,9 mln), gdzie najczęściej, bo raz w tygodniu lub częściej, grano w gry losowe w Internecie (33 ), zakłady bukmacherskie (26 ) oraz gry TS (21 ). Jedynie 7 grało regularnie na automatach o niskich wygranych, 6 – w gry w kasynach, a 3 korzystało z losów i loterii28. II. Ogólny mechanizm wywoływania uzależnień Walka z przypadkiem jest częścią ludzkiej natury, a jedną z emanacji tej walki jest hazard, który towarzyszy ludzkości od zarania dziejów. Przy czym 23 CBOS, Komunikat z Badań, Polacy o hazardzie,Warszawa, grudzień 2009, BS/162/2009, s. 4, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2009/K_162_09.PDF (dostęp z 13.5.2010 r.). 24 CBOS, Oszacowanie rozpowszechnienia oraz identyfikacja czynników ryzyka i czynników chroniących w odniesieniu do hazardu, w tym hazardu problemowego (patologicznego) oraz in- nych uzależnień behawioralnych, projekt współfinansowany przez Fundusz Rozwiązywania Pro- blemów Hazardowych, Warszawa 2012, s. 20. 25 Tamże, s. 20. 26 Tamże, s. 21. 27 Tamże, s. 23. 28 Millward Brown SMG/KRC, Gry losowe w Polsce, maj 2010, s. 12. 10 § 4. Koszty społeczne gier hazardowych gry same w sobie jako proces są zjawiskiem pochodnym od innych zjawisk (np. walki bokserskiej, gry w karty, rzucania kością) oraz same w sobie zjawi- skiem wysoce skalowalnym (dostosowywanym do oczekiwań graczy w zakre- sie stawek, nagród, emocji). Stąd można mówić o ich masowym charakterze oraz znacznej zdolności ewolucyjnej. Co do zasady traktowane są jedynie jako rozrywka (przy dobrowolności udziału), ale z drugiej strony motorem napę- dowym nakłaniającym do udziału w nich jest zawsze nadzieja na wygraną. Ist- nieją różne teorie badające oddziaływanie hazardu na człowieka. Większość z nich koncentruje się jedynie na oddziaływaniu gry na ludzką psychikę. Wadą tego podejścia jest posługiwanie się narzędziami o niedookreślonej naturze oraz coś, co można nazwać badaniem objawów, a nie przyczyn. O ile teorie oparte jedynie na psychologicznych aspektach oddziaływania są już raczej po- wszechnie znane, to autor pozwoli sobie w dalszej części niniejszego podroz- działu skoncentrować się jedynie na najnowszych osiągnięciach nauki, starają- cych się dla odróżnienia nakreślić całościową koncepcję powstawania uzależ- nień. Możliwość pełniejszego zrozumienia tego zjawiska pojawiła się bowiem dopiero w ostatnich dziesięciu latach, wraz z wynalezieniem kolejnych gene- racji skanerów rezonansu magnetycznego (MRI). W ujęciu modelowym racjonalny obywatel traktuje hazard jako rozrywkę, w której chce zwyciężyć. Wyznacza sobie limity czasowe oraz finansowe, a wraz z ich przekroczeniem odchodzi od gry – bez względu na jej aktualny stan. Zazwyczaj przegrywa, a stracone pieniądze traktuje jako naturalny i oczy- wisty koszt ciekawie spędzonego czasu. W tym świetle ewentualną wygraną traktuje jedynie jako miły dodatek do samej gry. Zatem co do zasady racjo- nalny gracz nie powinien zakładać wygranej, a nagroda staje się wtedy jedy- nie przyjemną niespodzianką29. Jednak nie wszyscy ludzie tak do tego pod- chodzą. Opis ten abstrahuje bowiem od aktywowanych emocji, które mogą zainicjować powstanie zjawiska tzw. hazardu patologicznego30. W momencie bowiem obstawiania wyniku, a więc w momencie gdy sprawę pozostawiamy czynnikowi losu, powstaje sytuacja psychologicznej niepewności, wzmacnia- nej na poziomie biologiczno-chemicznym, w wyniku czego gracze zaczynają się zachowywać irracjonalnie. O ile bowiem na poziomie psychologicznym, co do zasady, przegrana oznacza spadek szacunku do siebie samego oraz żądzę 29 Stąd też w dojrzałych porządkach prawnych istnieje zakaz reklamowania hazardu jako in- westycji finansowej. 30 WHO, International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems, mię- dzynarodowy system diagnozy nozologicznej: ICD-10 (Zaburzenia psychiczne i zachowania). 11 Rozdział I. Wprowadzenie odzyskania straty, co z kolei stymuluje do poszukiwania komfortu psychicz- nego w kolejnych grach, o tyle wewnątrz naszego organizmu zjawisku temu towarzyszą już jednak konkretne i brzemienne w skutkach reakcje chemiczne. Okazuje się bowiem, że w momencie rozpoczęcia losowania, czyli powstania stanu zagrożenia, organizm stymulowany jest adrenaliną (hormonem ryzyka). Wygrana nagradzana jest z kolei zastrzykiem endorfin (hormonem szczęścia). Natomiast gdy przegrywamy uszczęśliwiające endorfiny ustępują miejsca kor- tyzolowi (hormonowi stresu). Każdy z tych hormonów na krótką metę jest bezpieczny dla człowieka, ale ich mieszanina – już niekoniecznie. Wtenczas gwałtownie spada poziom dopaminy (neuroprzekaźnika) i serotoniny w mó- zgu. Tym bardziej że w przypadku gier o szybkiej interakcji stany te występują jeden po drugim, nawet przez wiele godzin, co zwiększa zarówno całościową dawkę, jak i okres jej oddziaływania. Ostatecznie pojawiają się objawy głodu narkotycznego: przygnębienie, bezsenność, utrata apetytu, drażliwość i napady płaczu, a w odczuciu samych uzależnionych życie traci wręcz nawet sens31. Po- wyższy mechanizm jest tożsamy dla uzależnień powodowanych przez papie- rosy, alkohol, narkotyki, hazard, jedzenie, zapachy, zakupoholizm itp.). Tym samym, im częściej gramy kierowani złą motywacją (nie dla rozrywki), tym głębiej się uzależniamy, ponieważ ryzyko związane z istnieniem niepewności, straty oraz wygranej, zarówno na poziomie psychiki, a więc zasadniczo reak- cji biochemicznych, coraz bardziej uzależnia od potrzeby przeżywania kolej- nych silnych emocji. Nic zatem dziwnego, że osiągnięcie wcześniejszego (nie- prawidłowo zdefiniowanego) celu, tj. wygranej, w momencie tego zdarzenia staje się najzwyczajniej niesatysfakcjonujące, a za to celem staje się gra sama w sobie (wzloty i upadki). Zdradliwość tego zjawiska polega na tym, że z ko- lei wygrana (poza dawką endorfin) usypia czujność gracza i dostarcza środki na dalszą kontynuację gry – co wydłuża okres ekspozycji na coraz to kolejne dawki mieszanin tych 3 hormonów. Skutkiem powyższego wygrana zmniejsza 31 „Spośród różnych neuroprzekaźników, dopamina wydaje się odgrywać główną rolę za- równo w procesie rozwoju uzależnienia [...] jak i w występowaniu zespołu abstynencji [...]. Cha- rakterystyczną cechą większości środków uzależniających jest bowiem bezpośrednie lub pośrednie nasilenie transmisji dopaminergicznej w układzie mezolimbicznym, przejawiające się podniesio- nym stężeniem dopaminy w jądrze półleżącym przegrody. Zjawisko to jest najprawdopodobniej biochemicznym podłożem „poczucia przyjemności”, które towarzyszy [...] [nałogom – dopisek Autora]. Natomiast odstawienie substancji uzależniającej prowadzi do patologicznego obniżenia poziomu dopaminy we wspomnianej strukturze mózgu, indukując dysforię oraz objawy głodu narkotykowego” – Wydział Biologii UW, Instytut Biochemii, Zakład Regulacji Metabolizmu, Do- pamina – nie tylko neuroprzekaźnik, Warszawa 2005, s. 413, http://www.phmd.pl/pub/phmd/vol _59/7996.pdf, lub www.phmd.pl/fulltxt.php?ICID=259629 (dostęp z 6.11.2013 r.). 12 § 4. Koszty społeczne gier hazardowych możliwość gracza co do kontroli gry, zapewniając środki popychające go do kolejnej rozgrywki. Natomiast przegrana staje się bodźcem „zmuszającym” do podjęcia kolejnej próby odegrania się oraz wywołuje kolejne stany napięcia, generujące ucieczkę do przodu. W efekcie gracz nie potrafi przerwać gry, nie- zależnie od swojego stanu finansowego. W rezultacie podporządkowuje on ta- kiej grze całe swoje życie uczuciowe i społeczne. Jak wynika natomiast z badań neurobiologów behawioralnych, uzależnie- nie jest też kwestią w pewnym stopniu dziedziczną32. W 2012 r. naukowcy pod kierownictwem Karen Ersche z Uniwersytetu w Cambridge (Wielka Bry- tania) wykazali bowiem, że w rodzinach rodziców walczących z nałogiem sta- tystycznie jest 8 razy więcej dzieci, które niestety poszły śladami ojca lub matki. Jak wykazały badania tomografami MRI, dzieje się tak dlatego, że dzieci ro- dziców uzależnionych dziedziczą pewną znaczącą różnicę w budowie płata czołowego (orbitofrontal cortex) – w porównaniu do dzieci osób nieuzależ- nionych. Co ciekawe zmiana w budowie płata czołowego obecna jest także u zstępnych nieuzależnionych. Tym samym, jak widać, co prawda fakt odzie- dziczenia tej zmiany nie powoduje, że 100 zstępnych pochodzących od ro- dziców uzależnionych walczy z nałogiem, ale fakt odziedziczenia tej morfolo- gicznej zmiany zwiększa już znacząco (8-krotnie) szanse wystąpienia uzależ- nienia. Jak dalej wykazały bowiem wspomniane badania, wraz z odziedziczoną zmianą wśród bliźniaków, jedno z nich może być uzależnione, a drugie wcale nie musi (brak okazji, inne doświadczenia życiowe). Tym samym zmieniona budowa tego płata to nie wszystko i tak jak w przypadku uzależnień u rodziców musi jeszcze dodatkowo powstać przychylna sytuacja inicjująca cały mecha- nizm. Odziedziczona różnica ułatwia zatem jedynie wystąpienie takiej sytu- acji, ale sama w sobie jej nie generuje. Natomiast same różnice morfologiczne w budowie płata czołowego (odpowiedzialnego za działanie mechanizmu mo- tywacji i nagrody) polegały na zmniejszeniu się tej struktury, ograniczając tym samym (jak wykazano na przypadku zdrowych i uzależnionych bliźniaków) zdolność do ucieczki od wewnętrznego przymusu uzależnienia. Zwiększona aktywność tego płata odpowiada bowiem zazwyczaj za kreowanie pozytyw- nych emocji, a brak jego właściwego wykształcenia ogranicza możliwości po- wstrzymania się od negatywnych zjawisk (ograniczenie wolnej woli) – co usta- lono już zresztą w latach 20. minionego wieku, analizując skutki wypadków samochodowych (osoby posiadające uszkodzony fragment mózgu w tym ob- 32 E. Norton, Primed for Addiction, Science z 2.2.2012 r., http://news.sciencemag.org/scien- cenow/2012/02/primed-for-addiction.html?ref=hp (dostęp z 6.11.2013 r.). 13 Rozdział I. Wprowadzenie szarze wykonywały bezwiednie wszelkie polecenia osób trzecich). Z powyż- szego wyciągnięto z kolei dodatkowy wniosek, że uzależnienia można leczyć przez rozszerzanie samokontroli (wysiłek fizyczny, sztuki walki połączone z fi- lozofią, yogą, gry komputerowe skonstruowane w celu zwiększania możliwości mózgu) i zdolności do przetwarzania i magazynowania informacji komplek- sowych. Obecnie trudno spekulować, jak te różnice w budowie orbitofrontal cortex wpływają na sam proces myślenia. Przy czym wiadomo jednak, że inna budowa aparatu myślowego to inne połączenia między neuronami, a jest to o tyle ciekawe, że poza płatem czołowym zmianie ulegają także części mózgu odpowiedzialne za przyzwyczajenia (ang. putamen), oraz za uczenie się i pa- mięć (płat skroniowy). Tym samym uzależnienie może wywoływać szerokie spektrum skutków ubocznych o nierozpoznanej jeszcze naturze. Powyższe nowatorskie ustalenia są rezultatem nie tylko badań prowadzo- nych w Cambridge i w Warszawie, ale zostały już nawet zweryfikowane w toku realnych terapii uzależnień. Niezależnie bowiem od tych badań dr Olivier Ame- isen33, amerykański kardiolog cierpiący na uzależnienie od alkoholu, już 10 lat temu w ramach autoleczenia przyjął również tezę, że uzależnienie jest chorobą raczej o podłożu biochemicznym i po długotrwałych poszukiwaniach natrafił na ciekawy opis badań klinicznych dr. Davida Robertsa z 1995 r. Badanie to wykazało, że pewien lek wyprodukowany na okoliczność leczenia stwardnie- nia rozsianego (Baclofen), na etapie testów laboratoryjnych przejawiał rów- nież działanie zmniejszające chęć konsumpcji heroiny przez szczury. Doktor Ameisen, bazując na założeniu o biochemicznym charakterze uzależnienia oraz na tym, że efekt oddziaływania lekarstwa jest zależny od dawki, a tym samym że przy wyższej dawce pociąg do alkoholu można całkowicie zatrzymać, eks- perymentalnie zastosował ten specyfik na sobie, w dawce teoretycznie uznanej wtedy za śmiertelną, i – jak się okazało – stłumił tym samym u siebie całkowi- cie potrzebę konsumpcji alkoholu34. Powyższe przełomowe ustalenia naukowców zebrane w ostatnich 10 latach, a szczególnie odważny eksperyment dr. Ameisena, otworzyły drogę do kombi- nowanych terapii psychiatryczno-farmakologicznych, coraz częściej stosowa- nych również w polskich ośrodkach medycznych. Obecnie obok Baclofenu za- częto testować również inne leki o podobnym działaniu, co można zauważyć 33 O. Ameisen, Spowiedź z butelki, Warszawa 2012. 34 Zob. https://pl.wikipedia.org/wiki/Baklofen oraz http://www.tvp.pl/styl-zycia/magazyny- sniadaniowe/pytanie-na-sniadanie/wideo/wyznania-kardiologa-alkoholika/9110348 (dostęp z 18.10.2015 r.). 14 § 4. Koszty społeczne gier hazardowych chociażby na polskich forach internetowych poświęconych walce z uzależnie- niami. III. Uzależnienia od hazardu w Polsce Należy przywołać ustalenia CBOS z 2012 r. wykazujące, że hazard patolo- giczny wynosi w Polsce szacunkowo 0,1 całkowitej populacji, a problema- tyczny – 0,5 ogólnej populacji. Dla porównania w 8 innych państwach człon- kowskich UE jako hazard patologiczny definiuje się od 0,3 do 3,1 ogól- nej populacji35 (od 3 do 30 razy więcej), a hazard problematyczny – od 0,5 (Wielka Brytania) populacji całkowitej do 6,5 w Estonii36 (13 razy więcej). Jednym słowem na tle innych państw analizowanych przez KE można mó- wić o braku w Polsce problemu z uzależnieniami. Powyższe zostało zresztą potwierdzone nie tylko przez cytowane badanie CBOS z 2012 r., lecz także wcześniej, w badaniu z maja 2010 r. Millward Brown SMG/KRC („Gry losowe w Polsce”): „Uzależnienie od gier losowych w Polsce jest marginalne [...] przy czym jeżeli już, to w grach losowych cieszących się największą popularnością, czyli grach Totalizatora Sportowego ze wskazaniem na Lotto. Można przy- puszczać, że osoby uzależnione grają w Lotto przy każdej okazji i nie ogra- niczają się do wypełnienia wyłącznie jednego kuponu, ale zwiększają swoje szanse na wygraną wypełniając po kilka lub kilkanaście kuponów na jedno lo- sowanie”37. Abstrahując od badań sondażowych opinii publicznej, należy spojrzeć z ko- lei na przedstawione poniżej fakty. 1) Już na wstępie należy zauważyć, że nawet wiceminister finansów w pi- śmie z 2008 r.38, skierowanym do Stowarzyszenia na Rzecz Promowa- nia Odpowiedzialnej Gry, dotyczącym kwestii uzależnień, stwierdza, że: „Minister Zdrowia nie sygnalizował do tej pory potrzeby tworzenia od- powiednich programów czy też zmian w przepisach ustawy o grach i za- kładach wzajemnych”. Stanowisko to oznaczało dokładnie nic innego jak to, że mimo 4 lat funkcjonowania sektora automatów niskostawko- wych oraz ponad 16 lat funkcjonowania sektora salonów gier (ustawa z 1992 r.) żaden z tych dwóch sektorów nie wygenerował w ocenie Mini- 35 KE, Zielona Księga hazardu on-line w ramach rynku wewnętrznego, COM(2011) 128, SEC(2011)321, s. 22. 36 Tamże, s. 20. 37 Millward Brown SMG/KRC, Gry losowe w Polsce, s. 13. 38 Pismo Szefa SC Jacka Kapicy z 14.8.2008 r., SC-PG/0311/1-19/EQK/08/MB7-7076. 15
Ustawa o grach hazardowych. Lobbing legislacja podatki notyfikacja
Autor: Bartłomiej Korniluk LL.M.
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_grach_hazardowych__Lobbing_legislacja_podatki_notyfikacja-ebookRO/p1119553i1274484" target="_blank" title="Ustawa o grach hazardowych. Lobbing legislacja podatki notyfikacja [Bartłomiej Korniluk LL.M.] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o grach hazardowych. Lobbing legislacja podatki notyfikacja [Bartłomiej Korniluk LL.M.] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>