Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00436-1777-2014-de-septiembre-1-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_7ad7b388e59545f190b37f7476d3fe5b&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-21 06:23:35
Document Index: 340302469

Matched Legal Cases: ['artículo 92', 'e contrario', 'artículo 169', 'artículo 105', 'artículo 331', 'artículo 101', 'artículo 107', 'artículo 111', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 24', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 34', 'artículo 30', 'artículo 77', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 6']

﻿ SENTENCIA 2013-00436/1777-2014 DE SEPTIEMBRE 1 DE 2016
SENTENCIA 2013-00436 DE 01 DE SEPTIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:VERSIÓN LIBRE NO SEA CONSIDERADO MEDIO PROBATORIO EN UN PROCESO. SE PRECISÓ QUE LA VERSIÓN LIBRE NO ES UN MEDIO DE PRUEBA SINO UN DERECHO DEL INVESTIGADO QUE PUEDE HACER VALER ANTES DE PROFERIR EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA. ASÍ LAS COSAS, ESTA SALA SEÑALO QUE LA VERSIÓN LIBRE ES UN MECANISMO POR EL CUAL LA AUTORIDAD SANCIONADORA PERMITE AL INVESTIGADO PRESENTAR SU VISIÓN DE LOS ACONTECIMIENTOS POR LOS CUALES SE REALIZA LA INVESTIGACIÓN. DE IGUAL FORMA, NO SE NECESITA DEFENSA TÉCNICA- ASISTENCIA DE ABOGADO PARA LA PRÁCTICA DE LA VERSIÓN LIBRE NO CONSTITUYE UN PRESUPUESTO PARA SU VALIDEZ. EN MATERIA PENAL ESTA NO ES INDISPENSABLE PARA LA COMPARECENCIA DEL INVESTIGADO AL PROCESO Y PORQUE LA VERSIÓN LIBRE NO ES UN MEDIO DE PRUEBA EN LA MANERA QUE SE REALIZA DE MANERA VOLUNTARIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:MEDIOS DE PRUEBA, VALORACIÓN DE LA PRUEBA, MATERIAL DE PRUEBA, DOCUMENTO PROBATORIO, VERSIÓN LIBRE
Sentencia 2013-00436 de septiembre 1º de 2016
Bogotá, D.C., 1º de septiembre de 2016.
Rad.: 730012333000201300436 01 (1777-2014)
Trámite: Apelación sentencia. Ley 1437 de 2011
Asunto: En el contrato de obra pública a precio global están incluidos los costos indirectos los cuales deben contar con certificado de disponibilidad. El auto que corre traslado a alegatos en el proceso disciplinario ordinario se notifica por estado y solo tiene recurso de reposición. La versión libre no es un medio de prueba porque no es recibida bajo la gravedad de juramento. En el término de prescripción de la acción disciplinaria solo es obligatorio proferir y notificar el fallo de primera o única instancia.
Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones.
Presiones previas.
De conformidad con el escrito de demanda, el demandante planteó tres (3) cargos de nulidad: (i) el primero referido a la vulneración del debido proceso por la falta de a) práctica de la versión libre y b) oportunidad para impugnar el auto(16) que ordenó correr traslado a alegatos(17); (ii) el segundo referido a la indebida interpretación de los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria y la falsa motivación de los fallos disciplinarios acusados, por cuanto los costos indirectos del contrato de obra pública a precio fijo no requerían CDP y (iii) el tercero referido a la prescripción de la acción disciplinaria.
En la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima únicamente se resolvió el cargo de vulneración del debido proceso en referencia a la falta de práctica de la versión libre (i.a) pero no se analizó el argumento relacionado con la imposibilidad de impugnación del auto(18) que pretermitió la práctica de la versión libre y ordenó correr traslado a alegatos (i.b), y además no se pronunció sobre los cargos (ii) y (iii).
Observa la Sala que los argumentos del A quo referidos a la vulneración del debido proceso por la falta de práctica de la versión libre (i.a) no fueron rebatidos por el impugnante y que los argumentos señalados en los puntos (iv) y (v) son nuevos y no fueron objeto del litigio en la primera instancia, motivo por el cual sobre estos la Sala tiene limitada su competencia para hacer algún pronunciamiento (art. 328 del CGP).
Atendiendo a los argumentos planteados en el fallo de primera instancia, al escrito de apelación y a las precisiones previas de esta providencia, corresponde a la Sala establecer: i) Si, se vulneró al demandante la garantía de contradicción con el auto de 31 de julio de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral por medio del cual se pretermitió la práctica de la versión libre y se ordenó correr traslado a alegatos, ii) si, la autoridad disciplinaria incurrió en falsa motivación al señalar en los fallos disciplinarios acusados que en el contrato de obra pública a todo costo celebrado por el demandante en su calidad de alcalde del Municipio de Prado, Tolima, se necesitaba CDP a efectos de cubrir los costos indirectos y iii) si, en la actuación disciplinaria adelantada contra el actor tuvo lugar la prescripción la acción disciplinaria y en consecuencia se vulneró el debido proceso.
2.1. Resolución del primer problema jurídico y del cargo de vulneración del debido proceso por no haberse concedido término para la impugnación del auto de 31 de julio de 2012 de la procuraduría provincial de chaparral, por medio del cual se dio traslado para alegar.
El numeral 3º del artículo 92 de la Ley 734 de 2002, consagra la figura de la versión libre, con el siguiente tenor literal:
“En relación con la práctica de las diligencias de indagatoria o versión libre, la Sala ha sostenido que aquéllas no son objeto de valoración, toda vez que no tienen el alcance de una prueba testimonial ni pueden someterse a ratificación, dado que no se encuentran sometidas a la formalidad del juramento, como sí ocurre con la prueba testimonial. Así las cosas, siempre que se quiera hacer valer la declaración de una persona dentro de este tipo de procesos, debe ordenarse la práctica de su testimonio”.(19)
Igualmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, ha dejado claro que no se necesita defensa técnica —asistencia de abogado— para la práctica de la versión libre ni constituye un presupuesto para su validez, ya que contrario a lo que ocurre en materia penal ésta no es indispensable para la comparecencia del investigado al proceso y porque la versión libre no es un medio de prueba en la medida en que se rinde de manera voluntaria, sin apremio de juramento y bajo la garantía no auto incriminación.
“No resulta acertado el planteamiento de la demandante en torno a la violación a su derecho de defensa por la supuesta ausencia de apoderado en la versión libre y espontánea que rindió ante la dirección de control interno disciplinario de la Gobernación de Risaralda dado que, como quedó visto, la defensa técnica no es un presupuesto indispensable frente al ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria, toda vez que bien puede el disciplinado constituirla o no, según lo estime conveniente a sus intereses. Esto último, estima la Sala, ocurrió en el caso concreto dado que la demandante expresamente manifestó en la versión libre su deseo de no contar con apoderado judicial sin que, como quedó visto, esa circunstancia haya vulnerado sus derechos fundamentales de defensa y al debido proceso”.(20)
ART. 97.—Motivación de las decisiones disciplinarias y término para adoptar decisiones. Salvo lo dispuesto en normas especiales de este código, todas las decisiones interlocutorias y los fallos que se profieran en el curso de la actuación deberán motivarse. (...).
ART. 103.—Notificación de decisiones interlocutorias. Proferida la decisión, a más tardar al día siguiente se librará comunicación con destino a la persona que deba notificarse (...).
ART. 110.—Clases de recursos y sus formalidades. Contra las decisiones disciplinarias proceden los recursos de reposición, apelación y queja, los cuales se interpondrán por escrito, salvo disposición expresa en contrario. Parágrafo. Contra las decisiones de simple trámite no procede recurso alguno.
ART. 128.—Necesidad y carga de la prueba. Toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa. (...).
ART. 112.—Sustentación de los recursos. Quien interponga recursos deberá expresar por escrito las razones que los sustentan ante el funcionario que profirió la correspondiente decisión. En caso contrario, se declararán desiertos. La sustentación del recurso deberá efectuarse dentro del mismo término que se tiene para impugnar.
3 Queja El de ejecutoria de la decisión disciplinaria recurrida. Auto que rechazael recurso de apelación.
ART. 100.—Formas de notificación. La notificación de las decisiones disciplinarias puede ser: personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente.
ART. 107.—Notificación por edicto. Los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto. (...)
ART. 109.—Comunicaciones. Se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo. Las decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente.
Conducta concluyente Supletoria. Procedencia:
De acuerdo con las normas antes señaladas tanto el investigado como su apoderado —si lo tiene— son sujetos procesales en la investigación y las normas disciplinarias les otorgan legitimación para interponer y sustentar directamente los recursos a que haya lugar contra las diversas providencias disciplinarias.
1 Auto de 18 de noviembre de 2010 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Apertura de investigación disciplinaria. Ordena escuchar en versión libre al señor Enrique Bahamón Bahamón 104 fl. cdno. 2
2 Memorial de 14 de diciembre de 2010. Poder de proferido por Enrique Bahamón Bahamón al señor Pedro Pablo Trujillo Ramírez. 175 fl. cdno. 2
3 Auto de 14 de diciembre de 2010 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Reconoce personería jurídica a abogado y se autoriza copias del expediente. 177 fl. cdno. 2
4 Auto de 13 de julio de 2011 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Prorroga por tres meses de la investigación disciplinaria. Ordena escuchar en versión libre a Enrique Bahamón Bahamón. Fl. 185, cdno. 2
5 Auto de 8 de febrero de 2012 d de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Cierre de investigación disciplinaria. Fl. 189, cdno. 2
6 Estado de 10 de febrero de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Notifica el auto de 8 de febrero de 2012 que ordenó el cierre de la investigación. Fl. 192, cdno. 2.
7 Auto de 26 de abril de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Pliego de cargos. Fl. 194, cdno. 2
8 Acta de notificación de 16 de mayo de 2012 del auto de pliego de cargos al señor Enrique Bahamón Bahamón. Realizada en la Penitenciaría nacional de Picaleña en Ibagué. Se otorga 10 días para presentar descargos. Fl. 204, cdno.
9 Memorial de 31 de mayo de 2012 del abogado del disciplinado. Solicita que se escuche en versión libre al investigado. Fl. 207, cdno. 2
10 Constancia de 1º de junio de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Hace constar que el 31 de mayo de 2012 venció el término para rendir descargos y que investigado no rindió. Fl. 206, cdno. 2.
11 Auto de 6 de junio de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Ordena escuchar en versión libre al investigado y comisiona a la Procuraduría de Ibagué. 209 fl. cdno. 2
12 Oficio de 27 de junio de 2012 proferido por el Procurador Provincial de Ibagué. Informa al Procurador Provincial de Chaparral que no fue posible realizar la versión libre porque el implicado solicitó fijar nueva fecha y hora para la diligencia, solicitando que esté presente su abogado. Fl. 216, cdno. 2
13 Manuscrito de junio 21 de 2012 del señor Enrique Bahamón Bahamón dirigido a la Procuraduría Provincial de Chaparral. Solicita se fije nueva fecha para la versión libre porque su abogado no se hizo presente. Fl. 220, cdno. 2
14 Auto de 28 de junio de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Comisiona nuevamente a la Procuraduría de Ibagué para recepcionar la versión libre. Fl. 222, cdno. 2
15 Acta 17 de julio de 2012 suscrita por el señor Enrique Bahamón Bahamón y un funcionario de la Procuraduría Provincial de Ibagué. En la cual el señor Enrique Bahamón Bahamón señala que no rendirá versión libre por no estar presente su abogado. Fl. 235, cdno. 2
16 Auto de 31 de julio de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Ordena traslado del expediente a sujetos procesales para alegatos de conclusión. Fl. 237, cdno. 2.
17 Estado de 1 de agosto de 2012. Notifica auto de 31 de julio de 2012 de la Procuraduría Provincial de Chaparral. Fl. 240, cdno. 2.
18 Memorial de 23 de agosto de 2012 suscrito por el apoderado del demandante Solicita la nulidad de todo lo actuado. Fl. 241, cdno. 2.
Ahora bien, en cuanto al asunto de la pretermisión de la práctica de la versión libre del señor Enrique Bahamón Bahamón, observa la Sala del resumen de las actuaciones realizadas por la Procuraduría Provincial de Chaparral y de las conclusiones jurídicas realizadas previamente que, ésta fue inicialmente solicitada por la Procuraduría Provincial de Chaparral, Tolima, en el auto de 18 de noviembre de 2010 por medio del cual se abrió la investigación disciplinaria y luego fue el apoderado del demandante quien realizó tal solicitud mediante escrito allegado al proceso disciplinario dentro del término para presentar descargos, la cual fue nuevamente decretada mediante los autos 6 de junio y 28 de junio de 2012 en los cuales se ordenó su práctica en la penitenciaria Picaleña de Ibagué donde se encontraba recluido el señor Enrique Bahamón Bahamón, quien en esas dos oportunidades se negó a rendir la versión argumentando que no estaba presente su apoderado.
En ese orden de ideas, se observa que fueron varias las oportunidades que la Procuraduría Provincial de Chaparral otorgó al demandante para que rindiera la versión libre y sin embargo éste se negó a permitir su práctica argumentando que su apoderado no había comparecido a la diligencia, pese a que según consta en los informes rendidos por la Procuraduría Provincial de Ibagué —entidad comisionada para la práctica de versión libre— al apoderado de confianza del actor se le comunicó la realización de esa diligencia.
Así las cosas, teniendo en cuenta las conclusiones realizadas en el acápite previo de esta providencia referido a la “la naturaleza jurídica de la versión libre”, se tiene que se trata de un derecho del investigado y no de un medio de prueba, por lo cual ante la imposibilidad de su realización en las oportunidades señaladas por la autoridad disciplinaria, se debía dar continuidad al proceso disciplinario impulsando y agotando las etapas del mismo, como efectivamente lo hizo la Procuraduría Provincial de Chaparral.
Lo anterior de ninguna manera implica violación al debido proceso —contradicción— del disciplinado, pues se reitera, la falta de práctica de la versión libre en las oportunidades indicadas obedeció a la voluntad del investigado quien se negó a rendirla argumentando que su apoderado no estaba presente, lo cual no puede ser de recibió para fundamentar el cargo de nulidad en la medida en que la asistencia de abogado no es un requisito para la validez de esa diligencia y aun cuando fuera imperativa la participación de un profesional del derecho la no comparecencia de éste a las diligencias no fue responsabilidad de la autoridad disciplinaria.
Adicionalmente, observa la Sala que al ser la versión libre un derecho del investigado éste podía ejércelo por escrito en cualquier oportunidad antes del fallo de primera instancia y no necesaria y exclusivamente en las oportunidades fallidas otorgadas por la autoridad disciplinaria, tal y como se desprende de lo señalado en los artículos 90 (num. 3º) y 92 (num. 3º) de la Ley 734 de 2002 y como expresamente se lo indicó al investigado y a su apoderado la Procuraduría Provincial de Chaparral en el auto de 31 de julio de 2012 que dio traslado a alegatos.
A folio 238 del cuaderno Nº 2 del expediente, obra el auto de 31 de julio de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral, por medio del cual se ordena el traslado del expediente a los sujetos procesales para alegar de conclusión:
la versión libre y espontánea no está sujeta a los términos probatorios que rigen el proceso disciplinario, sino que puede ser rendida “en cualquier etapa de la situación, hasta antes del fallo de primera instancia”. Y tal naturaleza de la versión en cemento no muta por el hecho de que, equivocadamente, se haya decretado la misma como una prueba mediante la providencia del 6 de junio (fls. 209 a 211), pues es el legislador e encargado de determinar cuáles son los medios de prueba, tarea que, ciertamente, no le corresponde ni juzgador disciplinarlo, ni más faltaba, por lo que dicho error no tiene la fuerza jurídica para modificar lo que por ley so dispuso.
1.2. Puestas así las cosas, es oportuno anotar que el artículo 169 del código disciplinarlo único, modificado por el canon 55 de la Ley 1474 del 2011, preceptúa que “Si no hubiere pruebas que practicar o habiéndose practicado las señaladas en la etapa de juicio disciplinario, el funcionarlo de conocimiento mediante auto de sustanciación notificable ordenará traslado común de diez (10) días para que los sujetos procesales puedan presentar alegatos de conclusión”.
La presente decisión se notificará por estado de acuerdo con el artículo 105 de la Ley 734 del 2002, en concordancia con el canon 321 del Código de Procedimiento Civil, por modo que los diez (10) días de traslado se contarán a partir, inclusive, del tercer día siguiente a la desfijación del estado, fecha en la cual queda ejecutoriado el auto por no tener recurso alguno, conforme lo establece el artículo 331 ibídem”.
La Sala observa que en el mencionado auto la Procuraduría Provincial de Chaparral, Tolima, señaló: i) las oportunidades en las cuales por solicitud del apoderado del demandante se ordenó la práctica de la versión libre del investigado en la penitenciaria donde se encontraba recluido e indicó que estas no se pudieron llevar a cabo por la renuencia del investigado; ii) que la falta de práctica de la versión no impide avanzar en las etapas del proceso disciplinario en la medida en que no se trata de un medio de prueba, iii) que se dejó a disposición de los sujetos procesales el expediente por el termino de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión y iv) que el investigado podía rendir su versión por escrito antes del fallo de primera instancia si así lo deseaba.
Esa providencia, por su contenido, a tendiendo a las conclusiones jurídicas decantadas en el acápite de esta providencia denominado “las providencias impugnables en el proceso disciplinario ordinario” y en los términos del artículo 101 de la Ley 734 de 2002 no debía ser notificada personalmente pues esta notificación solo es procedente para los autos de apertura de investigación preliminar, de apertura de investigación disciplinaria, pliego de cargos y el fallo; tampoco debía notificarse por edicto en los términos del artículo 107 de la Ley 734 de 2002 en la medida en que esta es supletoria únicamente para las decisiones disciplinarias que debían ser notificadas personalmente, esto es, las antes referidas, y no debía notificarse en estrados en la medida en que no fue proferida dentro de una audiencia.
Ahora bien, obra en el expediente copia del estado del 3 de agosto de 2012(21) de la Procuraduría Provincial de Chaparral firmado por el secretario de entidad, en el cual se lee:
Nº Proceso Nombre de los investigados Nombre del quejoso Clase y fecha providencia Cdno. Folios
1 2009-88-129487 Enrique Bahamón Bahamón Informe de servidor público Auto que ordena correr traslado a alegatos31-07-12 1 239
Además, aun cuando el auto de 31 de julio de 2012 por el cual la Procuraduría Provincial de Chaparral se considerara recurrible —que no lo era— debe señalarse que de conformidad con el artículo 111 de la Ley 734 de 2002, para interponer tanto el recurso de apelación como el reposición el apoderado del investigado tenía hasta el vencimiento del tercer día siguiente a la notificación, para este caso hasta el 9 de agosto de 2012(22), sin embargo no lo hizo, pues su siguiente actuación —dado que tampoco presentó alegatos de conclusión— fue la presentación del memorial de 13 de agosto de 2012, en el cual solicitó la nulidad de todo lo actuado (20 días después de la notificación del auto).
2.2. Resolución del segundo problema jurídico y del cargo de indebida interpretación de los hechos que motivaron la investigación disciplinaria.
El Estatuto General de Contratación de la Administración, Ley 80 de 1993, en el artículo 32 consagró el contrato de obra pública, con el siguiente tenor literal:
1º. Contrato de obra
Estos sistemas, si bien no fueron expresamente previstos en la Ley 80 de 1993, continúan constituyendo formas de pago en los contratos celebrados por la administración en atención a la referencia hecha en el numeral 1º del artículo 32 a “cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago” y en razón del artículo 24, ordinal 5, literal c) ídem, el cual señala que en los contratos se deben precisar las condiciones de costo y las obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto contractual.
La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de los contratos de obra pública “a todo costo”, “a precio alzado” o “a precio global”(23), conceptos sinónimos, señalando que son aquellos en los cuales el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma global fija, en la cual están incluidos honorarios, utilidad, vinculación de personal, subcontratos, obtención de materiales, impuestos, costos que implican el manejo del componente social y ambiental y en general todos los gastos requeridos para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. Así ha señalado la jurisprudencia:
“Los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija siendo el único responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, mientras que en el contrato a precios unitarios la forma de pago es por unidades o cantidades de obra y el valor total corresponde al que resulta de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas comprometiéndose el contratista a realizar las obras especificadas en el contrato.
Esta distinción resulta fundamental, porque, como lo ha señalado la jurisprudencia, en el contrato a precio global se incluyen todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra y, en principio, no origina el reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, en tanto en el contrato a precios unitarios, toda cantidad mayor o adicional ordenada y autorizada por la entidad contratante debe ser reconocida, aunque, de todos modos, en uno y otro caso, el contratista tiene el derecho a reclamar en oportunidad por las falencias atribuibles a la entidad sobre imprevistos en el proceso de selección o en el contrato, o por hechos que la administración debe conocer, que desequilibran la ecuación financiera y que están por fuera del control del contratista, cuando quiera que no se hayan adoptado las medidas encaminadas a restituir el contrato a sus condiciones económicas iniciales”(24).
“Algunas de las modalidades de ejecución utilizadas con mayor frecuencia son a precio global fijo (o de ajuste alzado) y a precios unitarios (también llamada por unidad de medida)(25). Existen otros sistemas, que hoy día no se suelen utilizar con mucha asiduidad, como son los de administración delegada (también llamada gerencia de construcción)(26) y los de reembolso de gastos (llamado también de costes y costas)(27), los cuales estaban previstos en legislaciones anteriores.
El contrato pactado a precio alzado o a precio global fijo supone que las partes tienen perfectamente determinadas las cantidades de obra a ejecutar y, por lo mismo, el precio del contrato también se halla totalmente determinado, de modo que éste (el precio) está constituido por una suma global fija que abarca no sólo los costos totales del proyecto técnico (materiales, mano de obra, equipos, etc.) sino también las utilidades o remuneración del constructor y los costos indirectos (AIU). Este sistema se utiliza, por lo general, en obras que no demandan gran complejidad, donde se hace posible realizar un estudio ponderado, completo y preciso de lo que se pretende ejecutar. (...)”.(28).
“Precio global: Los contratos a precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma global fija o reajustable en la cual están incluidos sus honorarios, y es el único responsable de la vinculación del personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos”.(29)
Ahora en cuanto a los “costos indirectos” a los que la jurisprudencia y la doctrina antes reseñada hacen referencia para indicar que están incluidos en el precio total del contrato de obra pública a todo costo, se tiene que el Consejo de Estado ha indicado que estos se identifican con la sigla AIU y corresponden a un porcentaje de los costos directos del contrato de obra que se destinan a cubrir: i) (A) los gastos de administración —dirección de la obra, administración de oficinas, etc.—; ii) los imprevistos o gastos menores de la obra no previstos en el contrato y iii) la remuneración del contratista. Así dijo el Consejo de Estado:
“Así mismo, debe tenerse en cuenta que al lado de los costos directos, se hallan los costos indirectos que corresponden, en los contratos de obra pública, al AIU, el cual es un porcentaje de los costos directos destinado a cubrir i) los gastos de administración (A) —que comprende los gastos de dirección de obra, gastos administrativos de oficina, etc.—, ii) los imprevistos (I) —que corresponde a un porcentaje destinado a cubrir los gastos menores que surjan y que no fueron previstos— y iii) las utilidades (U) —que corresponde a la remuneración propiamente dicha del contratista por su trabajo—”(30).
“Además, exige que se discrimine entre costos directos, es decir, los que están directamente relacionados con la construcción de la obra (materiales, mano de obra, maquinaria, etc.) y los costos indirectos que corresponden a los rubros que no están directamente relacionados con la construcción, pero en los cuales se requiere incurrir para poder ejecutar el proyecto (arriendo y gastos administrativos de la oficina, honorarios del director de la obra, del contador, del residente de obra y, en general, del personal especializado). Parte de esos costos indirectos está representada por el componente denominado “AIU”, que corresponde a un porcentaje de los costos directos estimados, donde “A” significa administración y comprende los costos indirectos propiamente dichos, destinados a cubrir los gastos a los que se ha hecho alusión, la “I” significa imprevistos y corresponde a un porcentaje destinado a cubrir contingencias menores que se puedan presentar en el curso del contrato (a este respecto, es bueno precisar, que si bien el rubro de imprevistos debe estar contemplado en la oferta, realmente no es un dinero que pertenezca o vaya a pertenecer al constructor; por tal razón, al momento de liquidar el contrato, las partes deben tener en cuenta si este porcentaje fue amortizado y, en caso de que no se haya afectado este rubro, el dinero correspondiente debe ser reintegrado al comitente, pues, de lo contrario, tales dineros se convertirían en ganancia del constructor, con lo cual éste se enriquecería sin justa causa) y la “U” representa la utilidad o la ganancia neta que recibirá el constructor por la ejecución del proyecto. El “AIU” debe estar incluido en cada uno de los ítems cotizados, aunque la correcta técnica exige que se analice y se discrimine por separado”.(31)
“El AIU se refiere a los costos requeridos para la ejecución del contrato, donde: A, significa Administración. La Administración son los costos indirectos necesarios para el desarrollo de un proyecto, como honorarios, impuestos, entre otros. I, significa Imprevistos, dependen de la naturaleza de cada contrato y constituyen el alea del negocio, es decir los riesgos normales en que incurre el contratista. En este término cabe hacer referencia a: Imprevisión, “falta de acción de disponer lo conveniente para atender a contingencias o necesidades previsibles” [2] lo cual no es lo mismo que imprevisto, puesto que en la ejecución de los presupuestos de obra los imprevistos están determinados y se tiene plena seguridad de su presencia ya que es un riesgo normal en todo el desarrollo del proyecto”.(32).
“El valor pactado en un contrato a precio global incluye todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista para la ejecución de la obra. La suma así pactada, en principio, no da lugar al reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, como lo dispone el artículo 88 del Decreto 222 de 1983, a cuyo tenor los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija siendo el único responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, concepción ésta que difiere del contrato a precios unitarios, toda vez que en estos los contratantes acuerdan la forma de pago por unidades o cantidades de obra y el valor total corresponde al que resulta de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas, dentro de los límites que el mismo convenio fije. Según el artículo 88 en cita, en los contratos de obra pública a precio global, el contratista asume directamente la ejecución de la obra, por su cuenta y riesgo, en el entendido fijado en el pliego de condiciones y en el contrato, no siendo de su incumbencia las obras necesarias para la ejecución que la entidad, debiendo hacerlo, no previó. (...) pactar la forma de pago a precio global no comporta el desconocimiento del derecho del contratista a reclamar por las falencias atribuibles a la entidad sobre imprevistos en el proceso de selección o en el contrato. (...) Quiere decir lo anterior que la administración responde por los hechos del contrato que debe conocer, que desequilibran la ecuación financiera y que escapan al control del contratista.”(33).
Atendiendo a lo anterior, se puede concluir que el precio del contrato estatal a todo costo o a precio fijo comprende los costos directos e indirectos, los primeros son los recursos que se van a utilizar para la ejecución del objeto contractual y los segundos son aquellos gastos que si bien no inciden en forma directa, si afectan su valor. Así mismo, dentro de los costos indirectos está el denominado AIU (administración, imprevistos y utilidad) el cual, como se dijo forma parte del valor total del contrato.
Obra en el expediente a folio 6 del cuaderno Nº 2, copia del contrato “DE OBRA CIVIL A TODO COSTO PARA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL RURAL DENOMINADO VILLA LUZ – PRADO”, celebrado el 21 de septiembre de 2007 entre el señor Enrique Bahamón Bahamón en su calidad del alcalde del Municipio del Prado —contratante— y el señor Jason Ernesto Caicedo Macareno — contratista—.
“PRIMERA. OBJETO DEL CONTRATO. La construcción a todo costo de TREINTA Y OCHO (38) soluciones de vivienda correspondientes, a vivienda nueva para desplazados en el proyecto VILLA LUZ - PRADO, según especificaciones técnicas de construcción y cantidades de obra establecidas en el código de elegibilidad Nº 3402053500 del Banco Agrario, concordantes con el nuevo Código Colombiano de Construcciones sismo resistentes NSR-98. Los diseños, ítems, descripción, cantidad de obra, valores unitarios de la propuesta, los términos de referencia y el proyecto aprobado por el Banco Agrario, que hacen parte integral del presente contrato.
TERCERA. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA. Para dar cumplimiento al objeto del presente contrato, el CONTRATISTA se compromete a: 1) Cumplir con el objeto y el plazo de este contrato conforme a las especificaciones técnicas o los que hagan las veces de esta. 2) Presentar en forma clara y oportuna, las actas parciales y el acta final de las obras ejecutadas. 3) Corregir y reparar a sus expensas los trabajos defectuosos, tanto por la calidad de los materiales, como por defectos de ejecución, sin que pueda reclamar por esto pagos adicionales o modificación del programa de trabajo. 4) Contratar por su cuenta, como contratista independiente que es, con plena autonomía técnica y administrativa, el personal requerido para la realización de la obra, así mismo el personal necesario para realizar las labores sociales y ambientales y como consecuencia de ello, pagar los sueldos, jornales y prestaciones sociales a que tengan derecho. 5) Entregar la obra totalmente terminada en el plazo fijado. 6) Colaborar con el CONTRATANTE en lo que sea necesario para que el objeto del contrato se cumpla a cabalidad. 7) Constituir las garantías en la forma y condiciones establecidas en la cláusula décima y ampliar su vigencia y valor asegurado como se indica en el presente contrato o sus adicionales. (...).
CUARTA. OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE. Además de pagar al CONTRATISTA el valor de este contrato en la forma pactada, el CONTRATANTE, también se obliga a: 1) Tener en cuenta las recomendaciones que le haga el CONTRATISTA en relación con el objeto del contrato y aplicar oportunamente lo señalado por este en la documentación suministrada.
SEXTA. VALOR DEL CONTRATO. El valor del presente contrato de construcción de la vivienda objeto, es de DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA MIL OCHOCIENTOS ($ 296.650.800.oo). PESOS MCTE.
SEPTIMA. FORMA DE PAGO. El CONTRATANTE se obliga a pagar al CONTRATISTA así: 1) Mano de obra no calificada la suma de TREINTA MILLONES NOVECIENTOS UN MIL CIENTO SEIS ($ 30.901.106.oo) PESOS MONEDA CORRIENTE como aporte de los hogares beneficiarios del subsidio de vivienda rural. 2) Costos Indirectos (Dirección Obra, Accesoria Ambiental y Comunitaria) la suma de TREINTA MILLONES NOVECIENTOS UN MIL CIENTO CUARENTA Y CUATRO ($ 30.901.144.oo) PESOS MONEDA CORRIENTE, con el producto de Subsidio Familiar de Vivienda Municipal que le ha sido asignado por el Municipio de Prado, mediante la Resolución Nº 095 del 20 de Febrero de 2.007. 3) Materiales de construcción y Mano de obra Calificada la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA ($ 234.848.550.00) PESOS MONEDA CORRIENTE, con el producto de subsidio familiar de vivienda rural que le ha sido asignado por el BANCO AGRARIO, según Resolución Nº 338 del 5 de julio de 2007.”(34).
ii) La contraprestación que debía pagar el contratante —Municipio del Prado— al contratista por la realización del objeto del contrato, esto es la construcción de las viviendas de interés social rural, corresponde a la suma de $ 296.650.800, la cual de conformidad con lo señalado en la cláusula sexta, equivale al valor o precio del contrato y se discrimina incluyendo los costos indirectos tal y como la señala la cláusula séptima del contrato.
1 Aportes propios de los hogares beneficiarios del proyecto de vivienda $ 30.909.106 Mano de obra no calificada Contratista como contraprestación por la ejecución total de la obra Recursos propios de las familias —no parte del presupuesto del municipio—.
2 Subsidio de vivienda familiar municipal del prado Tolima $ 30.901.144 Costos indirectos Contratista como contraprestación por la ejecución total de la obra Recursos propios del municipio —presupuesto del municipio—.
3 Subsidio familiar de vivienda de interés social rural –aporte del gobierno nacional a través del banco agrario-. $ 234.848.550 Materiales de construcción y mano de obra calificada. Contratista como contraprestación por la ejecución total de la obra Recurso del gobierno nacional —no hacen parte del presupuesto del municipio—.
Valor total del contrato $ 296.650.800
“Para iniciar con la diligencia se le solicita prestar todo su apoyo y colaboración dejando a disposición el CONTRATO DE OBRA CIVIL para ejecución del Proyecto de vivienda de interés social denominado VILLA LUZ de fecha 21 de septiembre de 2007, celebrado entre el MUNICIPIO DE PRADO y el señor Contratista JAISON CAICEDO MACARENO. (...)
El Alcalde encargado manifiesta que según documentación que acompaña resulta evidente que los recursos aportados por el BANCO AGRARIO para el desarrollo del proyecto fueron efectivamente desembolsados y que igualmente se cumplió con el aporte la de mano de obra no calificada por parte de la comunidad, pero que no obstante a ello se quedó debiendo al contratista JAISO CAICEDO MACARENO la suma de dinero de que trata el contrato de obra civil de septiembre 21 de 2007 la cual fue conciliada por las partes en la PROCURADURÍA JUDICIAL EN LO ADMINISTARATIVO Nº 27, en cuantía de veinticuatro millones setecientos mil pesos ($ 24.700.000,oo).
El Alcalde encargado manifiesta que para la fecha de los hechos en que ocurrió la omisión de no solicitar disponibilidad presupuestal para amparar el contrato de obra civil, ejercía como Alcalde el señor ENRRIQUE BAHAMÓN BAHAMÓN y como secretario de Hacienda el señor JHON JAYLER DIAZ, pero que por tratarse de una administración de la cual el no hacia parte no puede dar fe ni justificar por qué previamente al contrato no se solicitó dicha disponibilidad, resultando de conveniencia que para esclarecer los hecho se indague a los funcionarios de la época”(35).
Además, la Sala observa que no obra en el expediente documentación alguna que indique que el valor antes mencionado el cual corresponde a los costos indirectos del contrato haya sido ejecutado por el municipio a efectos de dar algún sustento al argumento de nulidad presentado por el demandante, a más de que tal y como se pudo establecer en el acápite de “marco jurídico y alcance jurisprudencial del contrato estatal de obra pública a todo costo” de esta providencia, de acuerdo con la ley, la doctrina y la jurisprudencia en este tipo de contratos el precio por su naturaleza incluye tanto los costos directos como los indirectos, y en esos términos las actividades que corresponden a los costos indirectos debe ser ejecutadas por el contratista.
Por otra parte, también obra en el expediente a folio 183 del cuaderno Nº 2, el acta de fecha 25 de julio de 2005 por medio del cual se realizó la liquidación del contrato de obra todo costo, documento en el cual se resumen las fechas, el concepto y el rubro contractual de los pagos realizados por el Municipio del Prado al contratista durante toda la ejecución del contrato, lo cual también permite establecer que los costos indirectos se sufragaban con recursos propios del presupuesto y correspondían a parte del pago total del valor del contrato. Así señala la referida acta:
Fecha Descripción B. Agrario % Beneficiario % Municipio %
2007 1º pago Mpio: Estudios y Diseño 0,00% 0.0% 3.090.112,50 10%
01/08/2007 2º pago Mpio: Póliza 300003295 0,0% 0.0% 1.148.803,67 3,70%
24/12/2007 3º pago Mpio: Póliza 300003295 0,07o 0.0% 487.468,38 1.6%
28/11/2007 1º pago B. Agrario 116.090.324,69 49,80% 0.0% 0.0%
2/02/2008 1º pago de beneficiarios 0.0% 15.450.559,00 50.0% 0.0%
19/02/2008 2º pago B. Agrario y Beneficiarios 46.000.000,00 19,60% 3.052.241,00 9.9% 0.0%
14/03/2008 3º pago B. Agrario y beneficiarios 28.900.000 12,30% 3.052.241,00 9.9% 0.0%
18/04/2008 4º pago B. Agrario y beneficiarios 9.000.000 4,10% 3.052.241,00 9.9% 0.0%
Lo anterior demuestra que como consecuencia de la celebración del contrato de obra pública a todo costo, el Municipio del Prado —contratante- —debía autorizar y autorizó: i) la transferencia al contratista de los rubros contractuales correspondientes al subsidio proveniente del gobierno a través del Banco Agrario (columna Nº 3 para el pago de la mano de obra calificada) y correspondientes a los recursos de los beneficiarios (columna Nº 5, para pago de mano de obra no calificada) para los cuales no requería CDP por no tratarse de recursos del presupuesto municipal, y que ii) también debía pagar y pagó —de forma parcial— al contratista de los recursos y presupuesto municipales —para los cuales si requería CDP y CRP— el valor del contrato correspondiente a los costos indirectos.
“Prado, Noviembre 30 de 2010.
A lo solicitado de enviar a la Procuraduría Provincial de Chaparral Tolima documentación que corresponden al señor ENRIQUE BAHAMÓN BAHAMÓN, me permito relacionarlos a continuación:
El tiempo de servicio prestado como alcalde municipal elegido por elección popular corresponde al primero (01) de enero de dos mil cuatro (2004), al 31 de diciembre de dos mil siete (2.007).
(...)”(36).
Con lo anterior se puede concluir que: i) los costos indirectos del contrato realmente si hacían parte del valor a pagar al contratista, ii) los recursos para el pago de estos costos indirectos debían salir y salieron parcialmente del presupuesto del municipio, iii) parte del valor del contrato a pagar al contratista debía tener disponibilidad presupuestal —certificado de disponibilidad presupuestal—, iv) debía haberse reservado en el presupuesto del Municipio del Prado —registro de disponibilidad presupuestal— la partida necesaria para ese pago antes de la celebración del contrato.
Esto último no sólo porque así lo manda la ley sino porque su razón de ser se refleja en poder honrar las obligaciones contractuales del Estado al momento de la ejecución y recibo de la obra por parte de la entidad, lo cual en el presente caso no se pudo cumplir, pues de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la administración municipal solo pagó al contratista con los recursos del municipio y sin CDP la suma de $ 4.726.384,55 por costos indirectos cuando el disciplinado obraba como alcalde quedando un saldo de $ 26.090.963.83, que no se pagó en virtud a que la nueva administración municipal —la cual inició el 1º de enero de 2008— se negó a realizar pago alguno por ese concepto ante la inexistencia de CDP que amparara el desembolso de esos recursos, lo anterior tal y como se lee del acta de conciliación celebrada ante la Procuraduría General de la Nación que a continuación se transcribe:
“Las pretensiones se centran en que se pague la suma de $ 26.090.963.83 más $ 1’000.000 por intereses moratorios y $ 1’000.000 por honorarios, en razón del contrato de obra civil que da cuenta la Resolución 095 del 20 de febrero de 2007 y el contrato de fecha 21 de septiembre de 2007, cuyo objeto es la construcción de 38 soluciones de vivienda en el Municipio de Prado Tolima. Previo diálogo entre las partes y precisadas las bondades de la conciliación se le concede el uso de la palabra al doctor al doctor AZAEL OSPINA GÓMEZ que manifiesta: “El origen de la obligación es el contrato civil de obra a todo costo suscrito entre las partes el 27 de septiembre de 2007, en donde en su cláusula Séptima el municipio se compromete a pagar la suma de $ 30.901.144 por concepto de costos Indirectos, dirección de obra, asesoría ambiental y comunitaria, Incluidos los estudios, diseños y los títulos de propiedad, de los cuales el municipio canceló la suma de $ 3.090.112.50 por concepto de estudios y diseños y pagó dos pólizas por el valor de $ 1.720.067, estas dos últimas cantidades suman $ 4.810.180.50 que ha cancelado el municipio sobre los $ 30.901.144 quedando un saldo por cancelar de $ 26.090.963.83 tal como consta en el acta de terminación y entrega de obras del proyecto suscrita el 3 de Junio de 2008, este mismo saldo es Igual a lo expresado en el acta de liquidación suscrita el 25 de julio de 2008. Se le ofrece el pago de $ 24.700.000, lo anterior en consideración a la difícil situación económica que afronta el municipio, sin reconocerse intereses moratorios solicitados por la pretensión primera. Por la segunda pretensión no se propone fórmula alguna al igual que la tercera pretensión. Los valores aquí reconocidos ameritan un gran esfuerzo presupuestal para el municipio en consideración a que en el momento de realizarse dicha contratación por la administración anterior se desconoció la parte presupuestal no dejando ni certificado de disponibilidad presupuestal y mucho menos las apropiaciones requeridas para respaldar el precitado contrato, por lo tanto, el ofrecimiento de $ 24.700.000 se pagará con cargo al rubro presupuestal que debió afectarse en su momento de la contratación, es decir, el valor a cancelar se pagará dentro del término de tres meses posteriores a la aprobación de esta conciliación por parte del Juzgado que le corresponda. (...). Una vez más se le concede el uso de la palabra a la parte convocante que expresa: “Aceptamos la propuesta hecha por el señor apoderado y el señor Alcalde del Municipio de Prado aquí presentes en los términos y la cuantía por ellos expuesto.”. (...). Igualmente, frente a lo manifestado por el municipio en cuanto a que se adelantó el proceso contractual, motivo de esta conciliación, sin contar con los requisitos exigidos por la norma tales como certificación presupuestal y registro presupuestal, se dispone compulsar copias de esta diligencia con destino a la Procuraduría Provincial de Chaparral para que investigue disciplinariamente lo correspondiente frente a esta presunta omisión por parte del ordenador del gasto del momento”(37).
En ese orden de ideas, es claro que el actor en su calidad de alcalde municipal del Prado celebró un contrato de obra a todo costo sin contar con disponibilidad presupuestal para cubrir la parte del valor del contrato que atendería con recursos del presupuesto de la entidad territorial, hechos que la Procuraduría General de la Nación en los actos administrativos acusados interpretó como constitutiva de falta grave (num. 1º del art. 34 de la L. 734/2002) y sancionó con suspensión de tres (3) meses del ejercicio del cargo conmutados en salarios devengados por el demandante en suma equivalente a $ 6.000.000.oo en virtud a que para la fecha de expedición de la sanción el disciplinado ya había terminado su período como alcalde.
2.3. Resolución del tercer problema jurídico y del cargo de prescripción de la acción disciplinaria.
La resolución del argumento del demandante, exige a la Sala, establecer la normatividad aplicable al caso para definir la fecha de inicio en la contabilización del término prescriptivo de la acción disciplinaria(38) y la tesis Jurisprudencial en relación con el acto de finalización de la actuación disciplinaria.
El referido vacío normativo fue abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en un primer momento a través de la Sección Segunda, Subsección B que mediante sentencia de 23 de mayo de 2002(39) precisó que dentro del plazo de los cinco (5) años la autoridad disciplinaria debía proferir el fallo de primera instancia y si se presentaron recursos —reposición o apelación— proferir y notificar fallo que los resuelve(40).
Posteriormente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 29 de septiembre de 2009(41), por medio de la cual resolvió un recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 23 de mayo de 2002 de la Sección Segunda Subsección B, revocó esa decisión y señaló que, para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la autoridad disciplinaria dentro de los cinco (5) años siguientes al cometimiento de la conducta investigada únicamente debía concluir la actuación administrativa, esto es, expedir y notificar el fallo de primera o única instancia.
Finalmente, luego de varios impedimentos y nulidades(42) la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela antes mencionada profirió sentencia de segunda instancia de 6 de marzo de 2014(43), en la cual revocó la sentencia de tutela de primera instancia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado de fecha 17 de abril de 2013, con lo cual quedó en firme la sentencia de 29 de septiembre de 2009(44) de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la cual se indica que para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria la autoridad disciplinaria dentro de los cinco (5) años siguientes al cometimiento de la conducta investigada únicamente debía concluir la actuación administrativa, esto es, expedir y notificar el fallo de primera o única instancia.
La sentencia de tutela de 6 de marzo de 2014 proferida en segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, fue remitida a la Corte Constitucional para efectos de revisión y esa corporación judicial mediante auto de 25 de julio de 2014(45) decidió no seleccionarla, por lo cual esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
Del anterior recuento, se concluye que la jurisprudencia vigente en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria, es la contenida en la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, dentro del término de cinco (5) años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 —sin la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011—, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el fallo de primera o única instancia.
Para efectos de resolver el anterior cargo debe señalarse en primer lugar que, tal y como se desprende del “Marco legal y jurisprudencial de la prescripción de la acción disciplinaria” analizado en el acápite anterior de esta providencia, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de 23 de mayo de 2002 fue revocada por la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de septiembre de 2009 en la cual se estableció que la interpretación correcta del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 —antes de la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011— es que la autoridad disciplinaria dentro del plazo de 5 años señalado por esa norma solo debe proferir el fallo de primera instancia, de manera que el fallo de segunda instancia o el que resuelva la reposición —en el evento de interposición de los recursos de la vía gubernativa— puede ser proferido por fuera de ese término sin que sea válido oponer la figura de la prescripción de la acción.
De conformidad con el fallo disciplinario de primera instancia de 29 de agosto de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral, el señor Enrique Bahamón Bahamón fue investigado y sancionado disciplinariamente por haber incurrido en la infracción consagrada en el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que prescribe como falta disciplinaria grave el incumplimiento de los deberes constitucionales y legales, concretamente por haber celebrado el 21 de septiembre de 2007 en su calidad de alcalde del Municipio del Prado el contrato de obra pública a todo costo para ejecución del proyecto de vivienda de interés social rural “Villa Luz, Prado”, sin disponibilidad presupuestal con la cual cubrir la ejecución de los costos indirectos de la obra.
A folio 244 del expediente, obra copia del fallo disciplinario de primera instancia de 29 de agosto de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral, por medio del cual dentro del proceso disciplinario ordinario Nº 2009-88-129487 se sancionó al señor Enrique Bahamón Bahamón con suspensión de tres (3) meses del ejercicio del cargo de alcalde del Municipio de Prado, providencia que se notificó al disciplinado por edicto desfijado el 18 de septiembre de 2012(46) y al apoderado del disciplinado personalmente el 17 de septiembre de 2012(47).
En atención a lo anterior, para la Sala es evidente que en el caso del actor no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, en la medida en que, el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido y notificado antes del vencimiento de los cinco (5) años señalado por el artículo 30 de la ley 734 de 2002 —antes de la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011—, en consecuencia el cargo bajo análisis no tiene vocación de prosperidad.
16 Auto de 31 de julio de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral.
17 Dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra.
18 Auto de 31 de julio de 2012 proferido por la Procuraduría Provincial de Chaparral.
19 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia de 15 de abril de 2015, C.P. Hernán Andrade Rincón (E). Actor: Ricardo Vera García y otros. Demandado: Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional. Decisión: Accede. En el mismo sentido ver Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A. Sentencia de 26 de noviembre de 2014, C.P. Hernán Andrade Rincón. Actor: Maria del Mar Escocia Ordoñez y Otros.
20 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de 13 de marzo de 2014. Nº 11001-03-25-000-2010-00170-00. Actor: Adriana Aguirre Flores. Demandado: Departamento de Risaralda.
21 Fl. 240 del cdno. 2 del expediente.
22 Teniendo presente que auto de 31 de julio de 2012, se notificó el 3 viernes de agosto de 2012 y el 7 de agosto de 2012 fue festivo.
23 Es pertinente precisar que la definición expresa de precio global no lo comporta la Ley 80 de 1993, a diferencia de los anteriores Estatutos Contractuales que en su momento se ocuparon de tema en los siguientes términos. El concepto de contrato por precio global o a precio alzado acogido por el artículo 77 del Decreto 150 de 1976 (norma derogada por el Decreto 222 de 1983) fue el siguiente: “En estos contratos, que también se llaman a precio alzado, el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma global fija en la cual están incluidos sus honorarios, y es el único responsable por la vinculación de personal, la celebración de subcontratos y la adquisición de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre y por cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos”. Por su parte, el Decreto 222 de 1983 definió los contratos a precio alzado, de la siguiente manera: “Los contratos a precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma global fija en la cual están incluidos sus honorarios, y es el único responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos”. Las anteriores definiciones, sin duda coinciden entre sí, y contienen el concepto de contrato de obra por precio global. Constituyen un interesante y muy orientador antecedente conceptual. Como se ha dicho, en el contrato de obra se pacta una suma global como remuneración al contratista, en la cual quedan incluidos todos los costos en los que éste debe incurrir para la ejecución de la obra, lo mismo que sus honorarios y utilidades. Eso significa que si establecemos una comparación con lo señalado por el artículo 5º numeral 1º de la Ley 80 de 1993, el contratista tiene derecho a recibir la suma pactada que como criterio general es un precio fijo que ampara la ejecución de contrato, y que sólo puede modificarse si llegan a darse aquellas circunstancias que justifiquen la celebración de un nuevo acuerdo de voluntades o contrato adicional que modifique el valor pactado.
24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 31 de agosto de 2011, Rad. 25000-23-26-000-1997-04390-01(18080). Actor: Pavicon Ltda. Demandado: Departamento de Cundinamarca. Ref. Acción de Controversias Contractuales. También el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de octubre de 1999, Exp. 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
25 Ver por ejemplo: SPOTA, Alberto G. “Tratado de locación de obra”. Editorial Ábaco DEPALMA, Buenos Aries, 1975.
26 Cfr. CRIVELLI, Julio César. Ob. Cit, pág. 52.
28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia de 14 de marzo de 2013.
29 Estudio de la Universidad Nacional de Colombia “Aproximación Metodológica para el Cálculo del AIU”.
30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Sentencia de 29 de febrero de 2012, Rad. 66001-23-31-000-1993-03387-01(16371). Actor: Sociedad Larios Asociados Ltda. Demandado: Inpec. Ref. Acción de Controversias Contractuales.
31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia de 14 de marzo de 2013.
32 Estudio de la Universidad Nacional de Colombia en un documento denominado “Aproximación Metodológica para el Cálculo del AIU”.
33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Sentencia de 6 de abril de 2011, Rad. 25000-23-26-000-1994-00404-01(14823). Actor: Sociedad Construcciones Sigma Limitada. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano. Referencia: Acción Contractual.
34 Fl. 6, cdno. 2 del expediente.
35 Fl. 33, cdno. 2 del expediente.
36 Fls. 265 y 166 del cdno. 2 del expediente.
37 Fl. 15 y 16 del cdno. 2 del expediente.
38 El inicio del conteo del plazo prescriptivo depende de la normatividad aplicable para la época de los hechos y de la modalidad de ejecución de la conducta investigada, de manera que, es necesario esclarecer tales asuntos para analizar si tuvo lugar la misma, de qué forma pudo ocurrir y si ésta necesariamente da lugar a la nulidad de los actos administrativos disciplinarios demandados.
39 Sentencia de 23 de mayo de 2002, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, Exp. 17112. En esta provincia se resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 20 de junio de 1997, que denegó las pretensiones de la demanda del Brigadier General Álvaro Hernán Velandia Hurtado, tendientes a que se declarara la nulidad de las providencias mediante las cuales la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos lo destituyó del cargo de Comandante del Comando Operativo de inteligencia y Contrainteligencia del Batallón Charry Solano, por el conocimiento y aprobación de la retención, desaparición y posterior homicidio de la señora Nidya Erika Bautista.
40 Sentencia de 23 de mayo de 2002, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, Exp. 17112. “(...) “En el caso de análisis, como ya se relató, la decisión era de única instancia pero estaba sujeta a recurso de reposición y debió concluirse la actuación antes del 26 de julio de 1995. El asunto se definió en tiempo por la Resolución Nº 13 de 5 de julio de 1995 pero esta fue recurrida y la decisión del recurso se tomó por Resolución Nº 16 de 19 de julio de 1995, todavía en tiempo, pero como no se notificó en debida forma, los interesados interpusieron acción de tutela, en protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, que les fue favorable, razón por la cual la sentencia sólo quedó ejecutoriada el 25 de agosto de 1995, vencido el término de prescripción. (...). Significa lo anterior que la resolución No. 16 de 19 de julio de 1995 quedó ejecutoriada por fuera del período quinquenal de prescripción y, en consecuencia, cuando la procuraduría delegada impuso al actor la sanción de destitución había perdido competencia para sancionarlo. (...)”. (Subrayado negrilla y cursivas fuera de texto).
41 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. “(...) Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada. Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y denotificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se ‘impone’ la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias. En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
42 La acción de tutela correspondía a la Subsección A, de la Sección Segunda, cuyos miembros se declararon impedidos, siendo separados del conocimiento del asunto y reemplazados por conjueces. La Sección Segunda, Subsección A, Sala de Conjueces, mediante sentencia de 1º de marzo de 2011, revocó la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que resolvió el recurso extraordinario de súplica; y en lugar dispuso dejar en firme la sentencia de 23 de mayo de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Esta decisión fue apelada ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que por auto de 27 de marzo de 2012 de Sala Unitaria, declaró de oficio la nulidad de todas las actuaciones surtidas en la acción de tutela, ordenando rehacer el trámite constitucional, previa notificación al representante legal del Ministerio de Defensa Nacional —quien no había sido vinculado—, así como a todas las personas naturales o jurídicas que pudieran resultar afectadas con el resultado de la misma. Contra esta decisión se interpuso recurso ordinario de súplica, que fue decidido por la Sala Plena de la Sección Cuarta mediante auto de 2 de agosto de 2012, en el sentido de confirmar la decisión de la Sala Unitaria a fin de devolver el expediente a la Sección Segunda, Subsección A, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, para rehacer el trámite de tutela.
43 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Sentencia de 6 de marzo de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2010-00076-03. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. Ref. Acción de Tutela. Impugnación contra la providencia de 17 de abril de 2013 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sala de Conjueces.
44 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. “(...) Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada. Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y denotificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se ‘impone’ la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias. En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
45 http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/actuacion.php?palabra=T4430032&proceso=2&sentencia=--
46 Ver folio 260 del expediente cdno. 2.
47 Ver folio 261 del expediente cdno. 2.