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Timestamp: 2018-10-16 02:14:42+00:00
Document Index: 28051553

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La manifestata disponibilità del proprietario alla effettuazione di interventi attinenti la caratterizzazione del suolo non ne determina automaticamente l’obbligo di sostenerne le spese in via integrale, nel caso di intervento sostitutivo di quest’ultima. – Noi Radiomobile™
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La manifestata disponibilità del proprietario alla effettuazione di interventi attinenti la caratterizzazione del suolo non ne determina automaticamente l’obbligo di sostenerne le spese in via integrale, nel caso di intervento sostitutivo di quest’ultima.
(Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 5 ottobre 2016, n. 4119)
sul ricorso numero di registro generale 7136 del 2013, proposto da:
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Spa Fi., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato En. An. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Al. Pl. in Roma, via (…);
per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 3057/2013, resa tra le parti, concernente interventi di bonifica messa in sicurezza e ripristino ambientale.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Spa Fi.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 settembre 2016 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Va., e An.;
Con sentenza n. 3057/2013 del 25-3-2013 il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare accoglieva il ricorso proposto dalla società Fi. s.p.a. e disponeva l’annullamento della determinazione dirigenziale 18-10-2011 n. prot. 31649/TRI/01/VII della direzione Generale per la Tutela del Territorio e delle Risorse Idriche.
“Con atto del 4-3-2011 il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare aveva invitato la Fi. s.p.a. a presentare un piano di caratterizzazione ai sensi del d.m. 11-4-2008 relativo a terreni posseduti dalla società nell’area di (omissis), dichiarato sito di bonifica di interesse nazionale. A seguito della presentazione del piano da parte della società, la medesima è stata invitata alla esecuzione degli interventi di bonifica ambientali previsti. Da ultimo, con determinazione dirigenziale 18-10-2011 n. prot. 31649/TRI/01/VII della Direzione Generale per la Tutela del Territorio e delle Risorse Idriche, è stato ordinato alla società proprietaria delle aree di presentare i risultati della caratterizzazione. Il provvedimento è impugnato con il presente ricorso, con il quale è denunciato il difetto di istruttoria…”.
Si è costituita in giudizio la società Fi., eccependo l’inammissibilità dell’appello per mancata notifica al controinteressato e rilevando, nel merito, l’infondatezza dell’appello, del quale chiedeva il rigetto.
Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’appello, formulata da FI. s.p.a.
L’inammissibilità deriverebbe dalla circostanza che l’appello non sarebbe stato notificato alla El. s.r.l. in liquidazione (già DI.), società proprietaria dell’area confinante con quella di essa appellata e nella quale sarebbe stata allocata una discarica, la quale è certamente responsabile dell’inquinamento del sito.
Orbene, rileva il Collegio che nel provvedimento oggetto di impugnativa ed oggetto di annullamento da parte del giudice di prime cure (determinazione dirigenziale 18-10-2011 n. prot. 31649/TRI/01/VII della Direzione Generale per la Tutela del Territorio e delle Risorse Idriche del Ministero dell’Ambiente) non vi è alcun riferimento espresso alla società El. s.r.l. in liquidazione, né nel medesimo compare indicazione alcuna dalla quale possa desumersi che la stessa sia responsabile dell’inquinamento del suolo di cui trattasi.
Di conseguenza, non sussiste – a giudizio del Collegio – il necessario elemento formale per ritenere la qualifica di controinteressato affermata nell’eccezione formulata dalla Fi..
Deduce in primo luogo che la sentenza gravata, nell’accogliere il ricorso della soc. Fi., non avrebbe in alcun modo specificato sotto quale profilo l’Amministrazione abbia violato la normativa, limitandosi ad una pura e semplice ricognizione della legislazione e della giurisprudenza operante in materia.
Con il secondo motivo di appello il Ministero lamenta la mancata percezione, da parte del primo giudice, della legittimità del provvedimento impugnato.
Evidenzia in proposito che il Ministero si era adeguato ai principi posti dalla sentenza del TAR Lazio n. 2769/10, con i quali, in relazione all’esecuzione del d.m. 11-4-2008 sulla nuova perimetrazione del SIN di (omissis), aveva ritenuto contrario all’articolo 255 del d.lgs. n. 152/2006 l’affidamento a società private dell’intervento volto ad approfondire lo stato conoscitivo del SIN in attuazione del piano di caratterizzazione ARPAC…, senza prima invitare i ricorrenti a provvedere in via autonoma né tantomeno intimando di espletare le attività di caratterizzazione che il Ministero riteneva necessarie.
Tale provvedimento dà atto nella parte motivazionale che: l’amministrazione ha richiesto, in data 4-3-2011, alla società Fi. s.p.a., proprietaria, la presentazione del Piano di Caratterizzazione delle aree di propria pertinenza incluse nel SIN di (omissis) entro 30 giorni; la società ha trasmesso il Piano di Caratterizzazione con nota acquisita al protocollo del Ministero il 26-4-2011; la Direzione Generale, con nota del 14-6-2011, ha formulato prescrizioni ed ha richiesto al privato la trasmissione dei risultati del Piano entro 60 giorni dalla ricezione di essa; la società, con nota del 29/7/2011, ha richiesto una proroga di 60 giorni del termine per la trasmissione dei risultati della caratterizzazione; che il termine per la presentazione dei risultati, comprensivo della proroga richiesta, è spirato senza dare corso agli adempimenti richiesti.
Ciò premesso, esso ha così disposto: “si richiede alla Fi. s.p.a…..la trasmissione dei risultati della caratterizzazione delle aree di propria pertinenza incluse nel perimetro del Sito di Interesse Nazionale di (omissis) (Na), entro il termine ultimo, perentorio e improrogabile di 10 giorni dal ricevimento della presente. Si precisa che in caso di inadempimento gli interventi di caratterizzazione saranno eseguiti dall’Amministrazione con onere a carico del destinatario del presente atto, ai sensi dell’art. 252 e 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 e si rammenta che, in tal caso, al fine di permettere l’esecuzione dei predetti interventi, dovrà essere consentito all’operatore, incaricato da questa Amministrazione o da altro soggetto pubblico o privato di cui questa Amministrazione si avvale, l’accesso alle aree. Si ribadisce che, all’esito dell’attività di caratterizzazione, qualora ricorrano i presupposti di legge, il destinatario del presente atto dovrà provvedere alla bonifica dei suoli e della falda delle predette aree, avvisando che, in caso di inerzia, verranno ulteriormente attivati i poteri sostitutivi in danno, ai sensi del comma 5 dell’art. 252 con iscrizione di onere reale per le aree oggetto di intervento ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, si procederà inoltre all’accertamento ed al recupero del danno ambientale arrecato dalla mancata esecuzione dei prescritti interventi in sede amministrativa o giudiziale”.
Va, inoltre, sottolineato, in disparte il comportamento del privato che ha assunto l’adempimento richiesto producendo il predetto Piano (nel quale, tra l’altro, non si dà solo atto del mancato intervento dei proprietari e del mantenimento dell’originaria destinazione a bosco, ma si descrivono modalità operative con cui l’attività di caratterizzazione verrà eseguita, con ciò dimostrandosi l’intenzione di procedere alle relative attività), che le precedenti note dell’Amministrazione (4-3-2011 e 14-6-2011) non sono state oggetto di annullamento da parte del giudice di primo grado e risultano comunque tardivamente impugnate in tale sede (il ricorso di primo grado risulta, invero, notificato il 12-11-2011).
Il successivo articolo 253, rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”, inoltre così dispone: ” 1. Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’art. 250. 2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile. 3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azione di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità. 4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l’osservanza della legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito…..”.
Essa ha specificato che dal quadro normativo emergente dal decreto legislativo n. 152/2006 emergono le seguenti regole: 1) il proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. l), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”; 2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2); 3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente (art. 244, comma 4); 4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4); 5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2).
Si afferma in primo luogo che ” il riferimento all’onere reale non valga a far diventare obbligatorio ciò che (l’intervento di bonifica) poco prima (art. 245) il legislatore ha qualificato in termini di mera facoltà, quanto piuttosto a far gravare il fondo del rimborso delle spese sostenute dall’autorità che abbia provveduto di ufficio all’intervento”.
Il Supremo Consesso specifica che ” l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area, non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento…e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dagli artt. 240 e ss. del decreto legislativo n. 152 del 2006, che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
Le considerazioni sopra esposte valgono anche per ritenere l’illegittimità (e, dunque, la condivisibilità del disposto annullamento) dell’ultima parte del provvedimento gravato, laddove si precisa che “all’esito dell’attività di caratterizzazione, qualora ricorrano i presupposti di legge, il destinatario del presente atto dovrà provvedere alla bonifica dei suoli e della falda delle predette aree, avvisando che, in caso di inerzia, verranno ulteriormente attivati i poteri sostitutivi in danno, ai sensi del comma 5 dell’articolo 252 e si procederà inoltre all’accertamento ed al recupero del danno ambientale arrecato dalla mancata esecuzione dei prescritti interventi in sede amministrativa e giudiziale”.
Ribadisce, invero, la Sezione che difetta nella specie il preventivo accertamento in ordine alla responsabilità della società Fi. relativamente all’inquinamento dell’area (nel provvedimento impugnato non ve ne è menzione alcuna), che solo può giustificare l’obbligo da parte di essa della bonifica delle aree e della falda, nonché, in caso di inadempimento, il recupero delle spese sostenute dall’amministrazione a seguito dell’intervento sostitutivo, in assenza dei presupposti e dei limiti stabiliti dall’articolo 253 del Codice.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie parzialmente l’appello nei sensi e nei limiti di cui in motivazione specificati ed entro tali limiti riforma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 3057/2013 del 25-3-2013, confermandola per il resto quanto al disposto annullamento.
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